[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 20.12.2006

SEC(2006) 1683

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE DECISIONE DEL CONSIGLIO CHE ISTITUISCE L'UFFICIO EUROPEO DI POLIZIA

Sintesi della VALUTAZIONE D'IMPATTO

{COM(2006) 817 final}{SEC(2006) 1682}

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE DECISIONE DEL CONSIGLIO CHE ISTITUISCE L'UFFICIO EUROPEO DI POLIZIA

Sintesi della VALUTAZIONE D'IMPATTO

A QUALE PROBLEMA INTENDE FARE FRONTE LA PROPOSTA

L'Ufficio europeo di polizia (EUROPOL) è stato creato nel 1995 sulla base di una convenzione tra Stati membri. Europol è il primo organo istituito in conformità delle disposizioni del trattato sull'Unione europea.

Da allora, è stato adottato un acquis notevole nel settore, comprendente strumenti che hanno istituito altri organi e agenzie preposti alla sicurezza. Gli esempi più recenti sono Eurojust e CEPOL, entrambi istituiti sulla base giuridica di una decisione del Consiglio, strumento introdotto dal trattato di Amsterdam. Mentre le modifiche a una convenzione di norma devono essere ratificate da tutte le parti firmatarie, le modifiche a una decisione possono essere decise direttamente dal Consiglio (all'unanimità) previa consultazione del Parlamento europeo.

Dai dibattiti svoltisi durante le presidenze austriaca e finlandese è risultato chiaro che anche quando saranno entrati in vigore i tre protocolli, sarà ancora auspicabile migliorare il funzionamento di Europol. È necessario adattare l'attuale quadro normativo di Europol alle nuove minacce di sicurezza, che richiedono nuovi approcci. Dalle discussioni preliminari degli organi del Consiglio sul futuro di Europol è emerso che gli Stati membri sono largamente a favore della sostituzione della convenzione Europol con una decisione del Consiglio.

QUALI SONO GLI OBIETTIVI STRATEGICI GLOBALI

L'obiettivo strategico globale della proposta è fare in modo che Europol possa operare in un quadro normativo più facilmente adeguabile al mutare delle circostanze. Gli obiettivi strategici concreti sono quindi:

- permettere a Europol di adempiere al meglio la sua missione di sostegno alle autorità di contrasto degli Stati membri nella lotta contro le forme gravi di criminalità, incluso il terrorismo;

- adattare il mandato di Europol al progetto politico ambizioso fissato per Europol dal trattato costituzionale;

- allineare il quadro normativo di Europol a quello di altri organi operanti nell'ambito del terzo pilastro, in particolare Eurojust e CEPOL;

- fare in modo che il nuovo quadro normativo permetta a Europol di applicare pienamente il principio di disponibilità delle informazioni sulle attività di contrasto;

- semplificare il funzionamento di Europol;

- mantenere o migliorare, laddove possibile, l’elevato livello di protezione dei dati già garantito dalla convenzione Europol e dalle relative disposizioni di attuazione;

- coinvolgere di più il Parlamento europeo nel funzionamento di Europol;

- evitare che le attività quotidiane di Europol subiscano l’indebita incidenza delle modifiche del quadro normativo, prevedendo disposizioni transitorie ponderate che assicurino la certezza del diritto per Europol e i suoi partner e il rispetto dei diritti esistenti del suo personale.

QUALI SONO LE PRINCIPALI OPZIONI PER CONSEGUIRE GLI OBIETTIVI

Nell'elaborare la presente proposta la Commissione ha considerato varie opzioni, scartandone però molte sin da subito a causa degli sviluppi di questi ultimi anni.

La prima opzione di lasciare la situazione così com'è è stata scartata date le evidenti difficoltà poste attualmente dalle procedure di modifica della convenzione Europol. Inoltre, non essendo stato raggiunto un accordo sul futuro del trattato costituzionale, è difficile prevedere quali saranno gli strumenti normativi disponibili per migliorare la situazione attuale di Europol. Da ultimo, il Consiglio Giustizia e Affari interni dell'1 e 2 giugno 2006 ha chiesto di "avviare l'esame dell'eventualità e delle modalità di sostituzione, entro il 1º gennaio 2008, o quanto prima possibile dopo tale data, della convenzione Europol con una decisione del Consiglio ai sensi dell'articolo 34, paragrafo 2, lettera c) del TUE, se possibile sulla base di un'iniziativa o di una proposta concreta."

La seconda opzione era sostituire la convenzione Europol con una decisione del Consiglio, proponendo nel contempo un protocollo per abrogare la convenzione Europol. Dopo un'attenta analisi giuridica, la Commissione è giunta alla conclusione[1] che non è necessario adottare un protocollo per abrogare la convenzione Europol. A seguito di ulteriori discussioni nel quadro del Consiglio, la posizione della Commissione ha ottenuto il sostegno della stragrande maggioranza di Stati membri e del servizio giuridico del Consiglio.

Una terza opzione sarebbe stata quella di sostituire la convenzione Europol con una decisione del Consiglio senza prevedere il finanziamento di Europol a carico del bilancio comunitario. Secondo la Commissione però la scelta di finanziare Europol attraverso il bilancio comunitario è l'unica logica, in quanto il Consiglio e il Parlamento decideranno insieme il bilancio di Europol nel quadro del processo decisionale di bilancio globale, rafforzando il controllo democratico su Europol. Inoltre, il fatto di assoggettare Europol a tutti gli strumenti standard (statuto dei funzionari UE e normativa di bilancio) comporterà una semplificazione amministrativa considerevole. Va poi osservato che ai sensi dell'articolo 41, paragrafo 3, del TUE "le spese operative connesse con l'attuazione di dette disposizioni sono anch'esse a carico del bilancio delle Comunità europee, salvo che il Consiglio, deliberando all'unanimità, decida altrimenti."

Dati i problemi causati dallo strumento giuridico attuale, è stata considerata solo l’ipotesi di una decisione quadro o di una decisione del Consiglio. Poiché la decisione quadro è uno strumento inteso ad armonizzare la normativa degli Stati membri, lo strumento più appropriato per istituire un organo ai sensi del titolo VI del TUE è una decisione del Consiglio basata sull'articolo 34, paragrafo 2, lettera c), del TUE. Nell'elaborare la proposta sono state esaminate varie opzioni per migliorare il funzionamento di Europol, molte delle quali frutto dei lavori della presidenza austriaca e sintetizzate in un cosiddetto "documento di opzioni".

QUAL È L'IMPATTO – POSITIVO E NEGATIVO – ATTESO DELL'OPZIONE PRESCELTA

In termini generali, la proposta intende migliorare il funzionamento di Europol e sostenere l'obiettivo strategico di rafforzare la cooperazione di polizia.

Gli Stati membri hanno optato per l’evoluzione prudente di Europol in quanto organizzazione, scartandone la “rivoluzione” nel senso di una completa ridefinizione. In linea con questo chiaro messaggio, la proposta include una serie di modifiche proposte e appoggiate dagli Stati membri e da Europol, senza alterarne il carattere fondamentale di organizzazione.

Una decisione del Consiglio garantirà che possano essere attuate eventuali future modifiche al quadro normativo di Europol. Parimenti, l'applicazione di disposizioni collaudate e moderne per disciplinare il bilancio di Europol e le procedure afferenti, e dello statuto dei funzionari dell'UE ai funzionari di Europol semplificheranno notevolmente la gestione dell’organizzazione e il processo decisionale e di controllo del suo bilancio.

L'effetto positivo più diretto della modifica del mandato di Europol è che il suo intervento non è più subordinato al coinvolgimento di una struttura o organizzazione criminale. Questo requisito ha causato molti problemi interpretativi nella pratica quotidiana.

Sebbene sia indubbio che la transizione richiederà molti sforzi, l’investimento è una tantum. Disposizioni transitorie ben ponderate permetteranno a Europol di continuare a concentrarsi sui suoi compiti fondamentali anche durante il processo di transizione. Considerato che Europol impiega più di 400 dipendenti con un bilancio annuale di circa 60 milioni di euro e intrattiene relazioni solide con vari partner, il cambiamento deve essere gestito con prudenza e trasparenza per tutte le parti coinvolte. A tal fine sono necessari una comunicazione prudente e il rispetto dei diritti acquisiti.

Per l'applicazione del principio della disponibilità nella prassi quotidiana saranno necessarie ancora ampie discussioni. Per questo la proposta si limita a fornire una base giuridica chiara a Europol affinché abbia ampio accesso alle banche dati nazionali e internazionali, essendo tale accesso possibile solo se contemplato dagli strumenti giuridici nazionali o internazionali applicabili.

La proposta lascia impregiudicate tutte le garanzie introdotte in passato per assicurare l'attuale livello di protezione dei dati. Il ruolo soddisfacente dell'autorità di controllo comune resta perlopiù immutato, mentre sono previste possibilità di cooperazione con il garante europeo della protezione dei dati ove opportuno. In alcuni casi, come con l'introduzione di un responsabile della protezione dei dati presso Europol e la semplificazione e il chiarimento dei diritti dei cittadini, il livello di protezione è stato addirittura aumentato. I vantaggi che ne derivano sono evidenti: Europol sarà per le autorità degli Stati membri un organo di contrasto affidabile nel quale riporre tutta la loro fiducia.

La proposta avrà un impatto finanziario sul bilancio comunitario, che diventerà la nuova fonte di finanziamento di Europol. Sono già stati stanziati nel quadro finanziario 2007-2013 gli importi corrispondenti: 82 milioni di euro per il 2010 e fino a 85 milioni di euro nel 2013. La partecipazione del Parlamento europeo al processo decisionale che fissa il bilancio di Europol garantirà un maggiore controllo democratico a livello europeo. Al personale di Europol si applicherà lo statuto dei funzionari dell'UE in modo da garantire i diritti esistenti ed evitare aumenti dei costi salariali. La proposta si fonda sull'ipotesi che al personale in servizio presso Europol al momento dell'entrata in vigore della decisione sarà proposto un contratto temporaneo ai sensi dello statuto dei funzionari dell'UE.

Per quanto concerne i diritti dell'uomo, la proposta rispetta il diritto comunitario e la carta dei diritti fondamentali. Anche se è indubbio che la decisione inciderà sul diritto alla vita privata dei cittadini garantito dall'articolo 7 della carta e sul diritto alla protezione dei dati di carattere personale di cui all'articolo 8 della medesima, le limitazioni di questi diritti si giustificano conformemente all'articolo 52. Più specificamente, le limitazioni previste dalla proposta sono proporzionate e necessarie per raggiungere gli obiettivi generalmente riconosciuti della prevenzione e della lotta contro la criminalità e il terrorismo.

Per quanto concerne gli accordi internazionali, le disposizioni transitorie prevedono che rimangano in vigore tutti gli accordi esistenti. I partner di Europol disporranno tuttavia di un termine per stabilire se le modifiche incidono sull'accordo in vigore e, in questo caso, se l'accordo debba essere modificato. La proposta intende inoltre rivedere il sistema in modo da associare più strettamente le relazioni internazionali di Europol alla strategia in materia di relazioni esterne dell’Unione. Fatta eccezione per gli accordi di lavoro che non implicano lo scambio di dati personali, l'obiettivo è raggiungere accordi globali con gli Stati terzi, che disciplinerebbero tutti gli aspetti della cooperazione tra tali paesi e l'Unione europea nel settore Giustizia e Affari interni.

Per finire, una volta adottata la proposta, Europol dovrà passare per una fase transitoria che richiederà notevoli sforzi, soprattutto da parte delle unità incaricate delle questioni giuridiche, finanziarie e di personale. Le indagini non saranno pregiudicate. Trascorso il periodo di transizione la decisione Europol sarà pienamente applicabile.

COME CONTROLLARE E VALUTARE I RISULTATI E L'IMPATTO DELLA PROPOSTA DOPO LA SUA ATTUAZIONE

I risultati e l'impatto della proposta una volta attuata saranno oggetto di controllo e valutazione continui, principalmente a opera del consiglio di amministrazione di Europol, ma anche del Consiglio, della Commissione e del Parlamento europeo, sulla base di relazioni annuali. La proposta prevede inoltre un sistema di controllo e la una valutazione esterna ogni cinque anni.

CONSULTA ZIONE DELLE PARTI INTERESSATE

La proposta si basa in larga misura sull'ampia consultazione delle parti interessate iniziata dalla presidenza austriaca del Consiglio con un dibattito alla riunione del Consiglio informale "Giustizia e affari interni" del gennaio 2006, e proseguita nella successiva conferenza ad alto livello sul futuro di Europol di febbraio. La conferenza ha riunito rappresentanti delle autorità di contrasto degli Stati membri, di Europol, di Eurojust, dell'autorità di controllo comune di Europol, della Commissione e del mondo accademico. L’obiettivo era contribuire al proseguimento dei lavori di riflessione sul futuro di Europol. Una delle conclusioni cui è giunta è che usando la versione attuale del TUE come base giuridica per Europol si potrebbe sostituire la convenzione con una decisione del Consiglio. Per quanto concerne il mandato di Europol, ha suggerito che Europol si occupi delle "forme gravi di criminalità transnazionale".

Particolare importanza è stata attribuita alla cooperazione con gli Stati terzi e le organizzazioni internazionali, pur risultando chiara la necessità di migliorare le modalità affinché Europol avvii una cooperazione strutturata con i paesi terzi. La conferenza ha inoltre concluso che Europol necessita di un migliore accesso alle informazioni. Sono state presentate proposte affinché il consiglio di amministrazione adotti un approccio più strategico. La proposta della Commissione si è ispirata in massima parte sia ai risultati della conferenza ad alto livello che ai lavori del Gruppo di amici della presidenza illustrati nel documento di opzioni.

Dopo la conferenza ad alto livello i lavori sono proseguiti con una serie di riunioni del Gruppo di amici della presidenza cui hanno partecipato quasi tutti gli Stati membri. I risultati sono stati consolidati in un documento di opzioni che illustra diverse modalità per migliorare il funzionamento di Europol. Ai fini dell'elaborazione della proposta si sono rivelati utili anche altri contatti con le parti interessate, tra cui Europol.

Visto che tutte le parti interessate avevano già partecipato a questi lavori, non si è ritenuto necessario proseguire le consultazioni formali durante la preparazione della proposta.

PROGETTO DI PROPOSTA DELLA COMMISSIONE E GIUSTIFICAZIONE

L'iniziativa scelta è una proposta di decisione del Consiglio che istituisce Europol e sostituisce l'attuale convenzione Europol. L'obiettivo ultimo è creare un quadro normativo completamente nuovo per Europol, che migliorerà l'efficacia del suo sostegno alle autorità di contrasto degli Stati membri.

La Commissione è giunta alla conclusione che Europol ha bisogno di un quadro normativo aggiornato sotto forma di decisione del Consiglio, che il suo finanziamento deve essere a carico del bilancio comunitario e che il suo personale deve essere soggetto alle disposizioni dello statuto dei funzionari dell'UE. Le conclusioni adottate dal Consiglio di giugno 2006 e presentate al Consiglio del dicembre dello stesso anno appoggiano questa evoluzione.

La proposta risponde al meglio alla necessità di migliorare sia il quadro normativo che il mandato e i compiti di Europol. Soluzioni più ambiziose - dirette in particolare a conferire a Europol poteri di indagine indipendenti - sono state discusse ma rapidamente scartate. Nessuna delle opzioni meno ambiziose offre i vantaggi decisivi della presente proposta.

[1] Documento di lavoro dei servizi della Commissione (SEC(2006) 851 del 21 giugno 2006).