IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 229/68

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il codice doganale dell’Unione (rifusione)

COM(2012) 64 definitivo — 2012/0027 (COD)

2012/C 229/13

Relatore: PEZZINI

Il Consiglio, in data 7 marzo 2012, e il Parlamento europeo, in data 13 marzo 2012, hanno deciso, conformemente al disposto degli articoli 33, 114, 207 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il codice doganale dell'Unione (rifusione)

COM(2012) 64 final — 2012/0027 (COD).

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 8 maggio 2012.

Alla sua 481a sessione plenaria, dei giorni 23 e 24 maggio 2012 (seduta del 23 maggio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 135 voti favorevoli, 3 voti contrari e 3 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene che una unione doganale efficiente sia una conditio sine qua non del processo di integrazione europea, per assicurare una libera circolazione delle merci efficiente, sicura e trasparente, con la massima tutela dei consumatori e dell'ambiente e una efficace lotta contro la frode e la contraffazione, in modo uniforme, in tutto il territorio dell'Unione.

1.2 Il Comitato chiede quindi che venga perseguita un'unica politica doganale, basata su procedure uniformi, aggiornate, trasparenti, efficaci e semplificate, che sia in grado di contribuire alla competitività economica dell'UE, a livello globale, e che sappia tutelare la proprietà intellettuale, i diritti e la sicurezza delle imprese e dei consumatori europei.

1.3 In tale prospettiva, il Comitato accoglie favorevolmente l'adozione da parte della Commissione europea della proposta di rifusione del regolamento (CE) n. 450/2008 del 23 aprile 2008, e auspica che vengano garantiti tempi certi, interpretazioni uniformi, informazione e formazione capillare, oltre ad adeguate risorse finanziarie, nazionali e comunitarie.

1.4 Il CESE sottoscrive, evidentemente, l'allineamento delle disposizioni del codice con il Trattato di Lisbona, in materia di delega dei poteri e di concessione di poteri di esecuzione nel rispetto del giusto equilibrio raggiunto tra Parlamento e Consiglio, ponendo le due istituzioni sullo stesso piano, per quanto riguarda gli atti delegati.

1.5 Il Comitato ritiene altresì necessaria e importante l'introduzione di misure di modernizzazione, quali la semplificazione della legislazione doganale e il completamento dell'informatizzazione interoperativa delle dogane, per uno snellimento delle pratiche commerciali e un coordinamento rafforzato delle attività di prevenzione e repressione.

1.6 Il CESE è preoccupato per le possibilità di diverse interpretazioni nazionali della normativa doganale dell'Unione, che costituirebbero un forte gravame burocratico per le imprese, specie per quelle di minori dimensioni, con un conseguente impatto negativo sulla competitività europea.

1.7 In tale ottica il CESE appoggia con convinzione il processo di sdoganamento centralizzato, con sistemi elettronici appropriati; un uso sistematico di metodi di lavoro standardizzati; una modellizzazione dei processi operativi; una diffusione di tutte le iniziative relative alla dogana elettronica e la creazione, in via sperimentale, di una task force europea di intervento rapido, a sostegno dei processi innovativi.

1.8 Il Comitato riconosce l'opportunità di posticipare l'attuazione del codice, per avere il tempo di sviluppare sistemi elettronici armonizzati e migliorare l'organizzazione delle procedure doganali presso le frontiere esterne dell'Unione europea, ma soprattutto per poter informare e formare adeguatamente le risorse umane e favorire cosi il commercio internazionale e la rapida circolazione delle persone e delle merci.

1.9 Secondo il CESE è necessaria una più stretta cooperazione tra le amministrazioni doganali, le autorità di vigilanza del mercato, i servizi della Commissione e le agenzie europee, ai fini di un maggior controllo della qualità dei beni che superano le frontiere.

1.10 Il Comitato sottolinea l'importanza di migliorare la qualità dei servizi per gli operatori economici e altri soggetti interessati e raccomanda alla Commissione di incoraggiare, con benefici concreti e con procedure semplificate, gli operatori, perché richiedano lo status di operatore economico autorizzato.

1.11 Il Comitato insiste sulla necessità di fornire un'adeguata informazione e formazione congiunta ai funzionari doganali, agli operatori economici e agli spedizionieri doganali, al fine di garantire un'applicazione e un'interpretazione uniforme delle normative e una maggiore protezione dei consumatori, sviluppando anche Cattedre Jean Monnet di diritto doganale europeo, in stretta collaborazione con università e centri di ricerca in tutta l'UE.

1.12 Il Comitato è convinto dell'esigenza di valorizzare le capacità e le abilità dei singoli Stati membri, con l'obiettivo di arrivare alla creazione di una Scuola di alta formazione doganale europea, in grado di promuovere l'eccellenza della professione nel settore doganale, in grado di riuscire a realizzare, nel tempo, una dogana unica europea.

2. Il contesto attuale

2.1 Le dogane svolgono un ruolo fondamentale nel garantire sicurezza e protezione, tutelare i consumatori e l'ambiente, garantire una riscossione integrale delle entrate, rafforzare la lotta contro la frode e la corruzione e assicurare il rispetto dei diritti di proprietà intellettuale. L'importazione nell'Unione europea di merci contraffatte determina una perdita di entrate e viola i diritti di proprietà intellettuale, oltre che comportare gravi rischi per la sicurezza e per la salute dei consumatori europei.

2.2 Il codice doganale comunitario del 1992, ancora oggi applicabile, viene attuato con procedure che utilizzano spesso documenti cartacei, sebbene lo sdoganamento elettronico, attraverso sistemi nazionali computerizzati, sia stato da tempo avviato, senza, però, che vi sia un obbligo comunitario ad usare tale sistema.

2.3 Il ruolo delle dogane si é, nel frattempo, ampliato, come risultato dell'espansione dei flussi commerciali e di altri fattori collegati alla sicurezza dei prodotti e alle nuove tecnologie informatiche, che hanno reso il mercato interno più competitivo, grazie anche alle modifiche introdotte dal Trattato di Lisbona.

2.4 Nel 2008 è stato adottato il codice doganale aggiornato (CDM) (1), per far fronte ai maggiori flussi commerciali, alla nuova gestione dei rischi, alla protezione e alla sicurezza del commercio legittimo, e per realizzare un ambiente informatico comune per le dogane e per il commercio.

2.5 Le norme del CDM sono già in vigore, ma perché possano essere realmente applicate sono necessarie le disposizioni di attuazione, previste entro il 24 giugno 2013. Questo termine, però, non può essere soddisfatto, per motivi tecnici e pratici, a causa di complessi aspetti legali, informatici e operativi.

2.6 Il CESE nei suoi pareri in proposito ha già avuto occasione di segnalare «che queste scadenze (…) sono state fissate con un certo ottimismo» (2) e ha rilevato che «la mancanza di un regolamento di esecuzione, la cui redazione rientra peraltro nei poteri della Commissione stessa, lascia per il momento un certo margine di incertezza nei confronti di diverse norme» (3), ma il CESE è sempre dell'avviso che «l'unione doganale, un tempo la punta di diamante dell'integrazione economica europea, non possa accumulare ritardi rispetto al mondo del commercio internazionale» (4).

2.7 Per quanto riguarda le risorse finanziarie, il Comitato ribadisce quanto espresso nel suo recente parere sulla proposta di programma d'azione per la dogana e l'imposizione fiscale nell'Unione europea per il periodo 2014-2020 ( Fiscus ) (5). Tuttavia, ciò dovrebbe rappresentare, come già suggerito dal CESE in diverse occasioni (6), soltanto l'inizio di un'azione di cooperazione strutturata fra tutte le agenzie, nazionali ed europee, coinvolte nella lotta contro la frode e la criminalità finanziaria: riciclaggio di denaro, criminalità organizzata, terrorismo, contrabbando, ecc.

2.8 Peraltro il Comitato ritiene che, dato che in questi anni due programmi - Dogana 2013 e Fiscalis 2013 - si sono sviluppati seguendo percorsi distinti, e che ora essi confluiscono in un unico programma Fiscus, occorre mantenere«il principale aspetto positivo di tale programma», che è «l'importanza attribuita al fattore umano»:

— «occorre garantire che le amministrazioni doganali e fiscali nazionali siano adeguatamente preparate a rispondere alle sfide del prossimo decennio;

— il settore fiscale e doganale deve poter disporre di un sistema IT aggiornato ed efficiente, che comprenda elementi importanti, come il codice doganale aggiornato;

— il Comitato auspica che si valuti più nel dettaglio l'impatto del proposto programma sui bilanci dell'UE e dei governi degli Stati membri» (7).

2.9 Per realizzare la modernizzazione del settore doganale occorrono risorse finanziarie adeguate alle procedure e ai processi connessi alle attività doganali, in particolare alla creazione di sistemi elettronici e alla formazione delle risorse umane interessate.

2.10 Gli obiettivi strategici della nuova proposta di regolamento rimangono gli stessi del regolamento (CE) n. 450/2008 oggetto di rifusione, cioè obiettivi coerenti con le politiche esistenti in materia di scambi di merci che entrano o escono dall'Unione europea: su tali obiettivi il Comitato ha già avuto modo di pronunciarsi (8).

2.11 Il Parlamento europeo si è espresso, nella risoluzione del 1o dicembre 2011 sulla modernizzazione dei servizi doganali (9), e ha affrontato i problemi della strategia doganale, degli strumenti per garantire la competitività e la gestione del rischio; dello sportello unico; dell'armonizzazione dei sistemi di controllo e di sanzioni; delle semplificazioni procedurali; degli interessi finanziari e dei diritti di proprietà intellettuale e della cooperazione rafforzata.

2.12 Dal canto suo, la Commissione stessa, nella sua relazione sui progressi realizzati nell'ambito della strategia per l'evoluzione dell'Unione doganale (10) ha sottolineato l'esigenza di:

— una più ampia impostazione strategica a favore della cooperazione con altre agenzie e partner internazionali, nei settori della sicurezza, della salute, e dell'ambiente;

— miglioramento e aggiornamento della governance, in termini di strutture e metodi di lavoro, e con un'attenzione dei processi doganali maggiormente orientati alle imprese;

— condivisione e conglobamento delle capacità e delle abilità tra gli Stati membri e la Commissione, al fine di migliorare efficienza, uniformità e realizzare economie di scala, nell'ambito del programma Fiscus;

— definizione di un criterio per misurare e valutare le prestazioni (risultati e prodotti), al fine di garantire che l'unione doganale consegua i propri obiettivi e identificare ritardi o lacune.

2.13 Il Consiglio, dal canto suo, nella sua risoluzione del 13 dicembre 2011 (11) ha deciso di definire una strategia per la futura cooperazione, allo scopo di determinare le misure che devono essere prese per migliorare ulteriormente la cooperazione doganale e la cooperazione con altre autorità, per rafforzare il ruolo delle dogane come autorità principale, per il controllo della circolazione delle merci nello spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia e per conseguire una protezione più efficace dei cittadini dell'Unione.

3. La proposta della Commissione

3.1 La Commissione propone di sostituire il regolamento (CE) n. 450/2008 (codice doganale aggiornato) con un regolamento rifuso che, tra l'altro:

— allinei il testo al Trattato di Lisbona,

— lo adegui agli aspetti pratici e all'evoluzione della normativa doganale e di altri settori pertinenti per la circolazione delle merci tra l'Unione europea e i paesi terzi e

— preveda un periodo di tempo sufficiente per lo sviluppo dei sistemi informatici necessari al suo funzionamento.

3.2 La rifusione del regolamento (CE) n. 450/2008 prevede un migliore adeguamento della normativa alle pratiche commerciali tramite un'architettura e una pianificazione ottimali degli sviluppi informatici, mantenendo nel contempo tutti i vantaggi del regolamento oggetto della proposta di rifusione, ossia la semplificazione delle procedure amministrative per le autorità pubbliche (dell'Unione o nazionali) e per i privati.

4. Osservazioni generali

4.1 Il Comitato accoglie favorevolmente l'adozione da parte della Commissione europea della proposta di rifusione del regolamento (CE) n. 450/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2008, che istituisce il codice doganale comunitario aggiornato.

4.2 Il Comitato ritiene però che nell'accogliere favorevolmente tale nuova proposta occorra che siano garantiti:

— tempi certi di implementazione delle disposizioni di attuazione, per evitare il ripetersi di nuove rifusioni e dilazioni;

— interpretazioni uniformi della normativa doganale dell'Unione, che deve agire come amministrazione unica, per la realizzazione di una dogana unica europea;

— stessi livelli di controllo e trattamenti uniformi degli operatori, in qualsiasi punto del territorio doganale UE, con pacchetti standardizzati di controlli, il perfezionamento dello sportello unico e facilitazioni d'accesso allo status di operatore economico autorizzato;

— un'informazione capillare di tutti gli operatori interessati, per garantire un'applicazione omogenea ed uniforme delle nuove normative e procedure informatizzate, sulla base di standard comuni, che assicurino la piena interoperatività;

— una formazione di qualità delle risorse umane delle dogane e degli operatori, sulla base di piattaforme e di standard europei, per aumentare il grado di professionalità e responsabilità, con opportuni monitoraggi, sulla base di parametri di qualità europei;

— adeguate risorse finanziarie nazionali e comunitarie, attivando programmi dedicati come Fiscus, programmi comunitari di formazione permanente, rivolti anche alla preparazione linguistica e alle TIC e Cattedre Jean Monnet;

— condivisione e conglobamento delle capacità e delle abilità tra gli Stati membri e a livello europeo, per addivenire alla creazione di una Scuola di alta formazione doganale europea, in grado di promuovere l'eccellenza nel settore doganale.

4.3 Il Comitato ritiene che tali punti siano particolarmente rilevanti in relazione alla formazione e alle iniziative comuni in materia di IT, per assicurare elevati standard d'interoperabilità dei sistemi doganali e un corpus doganale europeo unitario, di qualificazioni, e livelli operativi omogenei.

4.4 I notevoli investimenti già effettuati, per la messa in opera di sistemi doganali informatizzati ed interoperabili non hanno ancora colmato le differenze per quanto riguarda la normativa e l'utilizzo dei dati: occorre utilizzare i tempi previsti nella proposta della Commissione per uno sforzo d'armonizzazione più spinto, e per rendere concreto un «corpus doganale europeo», che faccia da base all'obiettivo caldeggiato dal Comitato, la creazione di una dogana unica europea.

4.4.1 In vista di attuare una omogenea applicazione del nuovo regolamento, il CESE suggerisce la creazione, in via sperimentale, di una task force europea di intervento rapido, che sostenga il qualificato e gravoso lavoro delle dogane, soprattutto alle frontiere esterne.

4.5 Il CESE riafferma quanto in precedenza espresso, che «la gestione comunitaria delle dogane debba figurare tra gli obiettivi a lungo termine dell'Unione: una gestione di tale tipo presenta vantaggi dal punto di vista della semplicità, dell'affidabilità e dei costi, nonché delle possibilità di interconnessione con altri sistemi dell'UE e dei paesi terzi» (12).

4.6 Il Comitato sottolinea l'importanza di disporre di linee guida aggiornate per i controlli delle importazioni, nel campo della sicurezza dei prodotti, e di una banca dati pubblica sulle merci pericolose intercettate alle dogane.

4.7 La Commissione dovrebbe tenere conto delle osservazioni che il CESE ha formulato nel suo parere del 13 dicembre 2007 sul quadro giuridico orizzontale (13) relativamente alla necessità di migliorare il coordinamento e il rafforzamento delle attività di vigilanza del mercato.

4.8 Per quanto riguarda la protezione giuridica nel mercato dell'UE, le norme dovrebbero evolversi verso nuovi sistemi, che consentano di determinare l'origine e garantire la rintracciabilità dei prodotti, per migliorare l'informazione dei consumatori e per rafforzare l'attività di prevenzione delle irregolarità e delle frodi nel settore doganale.

Bruxelles, 23 maggio 2012 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) Cfr. GU L 145 del 4.6.2008, pag. 1.

(2) Cfr. GU C 318 del 23.12.2006, pag. 47.

(3) Cfr. GU C 309 del 16.12.2006, pag. 22.

(4) Cfr. GU C 324 del 30.12.2006, pag. 78.

(5) Cfr. parere CESE JO C 143 du 22.05.2012, p. 48

(6) Cfr. pareri CESE Lotta contro la frode in materia d'imposta sul valore aggiunto, GU C 347 del 18.12.2010, pag. 73; Promozione della buona governance in materia fiscale, GU C 255 del 22.9.2010, pag. 61; Evasione fiscale connessa all'importazione, GU C 277 del 17.11.2009, pag. 112; Recupero dei crediti risultanti da dazi, imposte ed altre misure e Cooperazione amministrativa nel settore fiscale, GU C 317 del 23.12.2009, pag. 120.

(7) Cfr. nota 5, ibidem.

(8) Cfr. nota 2.

(9) Cfr. risoluzione PE 1.12.2011 (2011/2083/INI).

(10) Cfr. COM(2011) 922 final del 20 dicembre 2011.

(11) Cfr. GU C 5 del 7.1.2012, pag. 1.

(12) GU C 318 del 13.9.2006, pag. 47.

(13) GU C 120 del 16.5.2008, pag. 1.