Relazione di valutazione ex post per il periodo 2007-2013 delle azioni finanziate dai programmi “Prevenzione e lotta contro la criminalità” (ISEC) e “Prevenzione, preparazione e gestione delle conseguenze in materia di terrorismo e di altri rischi correlati alla sicurezza” (CIPS)

1 INTRODUZIONE

Il programma quadro “Sicurezza e tutela delle libertà” per il periodo 2007-2013 era composto da due programmi specifici (in appresso: “i programmi”): “Prevenzione e lotta contro la criminalità” (ISEC) e “Prevenzione, preparazione e gestione delle conseguenze in materia di terrorismo e di altri rischi correlati alla sicurezza” (CIPS). Le decisioni che hanno istituito i programmi ISEC e CIPS prevedevano la presentazione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni di una relazione di valutazione ex post della Commissione europea per il periodo 2007-2013.

La presente relazione espone gli elementi principali dei programmi, il campo di applicazione, i limiti e i risultati principali delle valutazioni, le conclusioni e i relativi insegnamenti. La relazione si fonda sui risultati di due valutazioni ex post che, per il periodo 2007-2013, hanno rapportato i programmi ai criteri di valutazione definiti nelle linee guida per legiferare meglio: i) efficacia, ii) efficienza, iii) coerenza, iv) pertinenza, v) valore aggiunto dell’UE.

Le conclusioni di queste valutazioni e i relativi insegnamenti integrano la valutazione intermedia del Fondo per la sicurezza interna (ISF) che, per quanto riguarda la componente di polizia, è la prosecuzione dei programmi ISEC e CIPS per il periodo 2014-2020. I risultati della valutazione intermedia, insieme ai risultati delle valutazioni ex post, hanno contribuito a modellare le future politiche in materia di migrazione e sicurezza, soprattutto nell’elaborazione dei nuovi strumenti di finanziamento nell’ambito del quadro finanziario pluriennale post 2020.

1.2 Programma quadro “Sicurezza e tutela delle libertà” (2007-2013) – ISEC e CIPS

Contesto politico

L’Unione europea ha indicato le aree della criminalità organizzata e del terrorismo come serie minacce per la sicurezza interna dell’Europa. L’articolo 67, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea conferisce un chiaro mandato all’Unione europea affinché garantisca ai cittadini un livello elevato di sicurezza attraverso misure di prevenzione e di lotta contro la criminalità, in particolare contro il terrorismo, la tratta degli esseri umani e i reati contro i minori, il traffico illecito di droga e di armi, la corruzione e la frode, mediante misure di coordinamento e collaborazione tra le forze di polizia, le autorità giudiziarie e le altre autorità competenti. In questi settori l’UE ha assunto un ruolo crescente, avendo riconosciuto il forte bisogno di portare avanti numerose azioni comuni in tali ambiti. Le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere del 1999, ad esempio, hanno ribadito quanto sia importante promuovere la libertà, la sicurezza e la giustizia attraverso la prevenzione e la lotta contro la criminalità. All’epoca si poneva l’accento sull’intervento legislativo per l’istituzione di un’area di libertà, sicurezza e giustizia, mentre l’offerta di un sostegno finanziario era considerata complementare. Nel programma quadro “Sicurezza e tutela delle libertà” il lavoro dell’UE in quest’ambito è entrato in una nuova fase, in cui l’attuazione a livello operativo ha assunto un ruolo predominante.

Il programma dell’Aia, che ha istituito le priorità dell’UE per uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia per il periodo 2004-2009, ha confermato l’importanza e la necessità di un ulteriore potenziamento della prevenzione e della lotta al terrorismo e ad altre forme di criminalità su scala europea, sottolineando l’esigenza di una cooperazione a livello UE in tali ambiti. Il programma dell’Aia ha posto inoltre maggiore enfasi sul potenziamento della sicurezza, in particolare sulla lotta dell’UE contro il terrorismo, il reclutamento, il finanziamento, la protezione delle infrastrutture critiche e lo sviluppo di un quadro per la gestione delle conseguenze. Sebbene le infrastrutture critiche siano per la maggior parte di competenza nazionale, l’UE sostiene gli Stati membri nella protezione di tali infrastrutture dal 2004.

Il programma di Stoccolma, che ha definito un quadro d’azione a livello dell’Unione in materia di cittadinanza, sicurezza, asilo, immigrazione e visti per il periodo 2010-2014, ha dato maggiore rilievo allo sviluppo di politiche UE nell’ambito della giustizia e della sicurezza. È stata ribadita la necessità di un’efficace attuazione della strategia antiterrorismo dell’Unione, che consiste in quattro settori d’azione (prevenzione, perseguimento, protezione, risposta) ed è stato chiesto il potenziamento delle attività di prevenzione. Il programma invitava inoltre all’istituzione di un coordinatore antitratta dell’Unione, che contribuisca a cementare una politica UE coordinata e consolidata contro la tratta di esseri umani.

Negli ultimi anni di attuazione dei programmi, l’UE ha assistito a una serie di attacchi terroristici e il fenomeno del terrorismo ha mostrato una significativa evoluzione, in particolare con il proseguimento della guerra civile in Siria e l’ascesa dello Stato islamico dell’Iraq e della Siria (ISIS).

Elementi principali

I programmi ISEC e CIPS avevano un raggio d’azione molto ampio che, tra il 1993 e il 2009, rientrava prevalentemente nel cosiddetto pilastro della cooperazione di polizia e giudiziaria dell’UE introdotto dal trattato di Maastricht. Le politiche condotte nell’ambito di questo pilastro si basavano perlopiù su un quadro giuridico che conservava elementi di cooperazione intergovernativa tra gli Stati membri, pertanto prima dei programmi vi erano poche opportunità di finanziamento a livello UE. La creazione dei programmi ha segnato una svolta fondamentale per la politica dell’UE in tali settori.

L’ISEC (2007-2013) ha sostituito il programma quadro sulla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (AGIS), istituito per il periodo 2002-2006 e mirato al potenziamento della cooperazione transfrontaliera nell’UE tra le forze di polizia e altre autorità giudiziarie e di contrasto. La dotazione complessiva per il programma ISEC era di 522 milioni di EUR per l’intero periodo. Gli obiettivi generali dell’ISEC erano la prevenzione e la lotta contro la criminalità, in particolare il terrorismo, la tratta degli esseri umani, i reati contro i minori, il traffico di droga e di armi, la criminalità informatica, la corruzione e la frode, nonché un contributo alla definizione di politiche a livello UE. I quattro obiettivi specifici del programma vertevano su quattro tematiche principali: