COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 15.9.2017 COM(2017) 544 final 2017/0234(NLE) Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO relativa alla posizione da adottare a nome dell'Unione europea in sede di Comitato esecutivo del programma dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati



RELAZIONE 1.Oggetto della proposta La presente proposta riguarda la decisione che stabilisce la posizione da adottare a nome dell'Unione in sede di Comitato esecutivo del programma dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (in appresso "Comitato esecutivo"), in merito alla prevista adozione di conclusioni sui documenti di viaggio leggibili a macchina per i rifugiati e gli apolidi. 2.Contesto della proposta 2.1.La Risoluzione del Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite, del 30 aprile 1958, relativa all'istituzione del Comitato esecutivo del programma dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati Il Comitato esecutivo del programma dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati è stato creato dal Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite con la risoluzione del 30 aprile 1958 (E/RES/672 (XXV)). Conformemente a tale risoluzione, il Comitato esecutivo funge da organo consultivo per quanto riguarda le norme e le politiche in materia di protezione internazionale dei rifugiati. 2.2.Il Comitato esecutivo del programma dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati Il Comitato esecutivo è composto sia da membri che da osservatori. Solo gli Stati possono essere membri, mentre lo status di osservatore è concesso sia agli Stati che ad altre entità. Attualmente il Comitato esecutivo conta come membri 101 Stati (di cui 27 Stati membri dell'UE), e come osservatori 16 Stati (di cui uno Stato membro dell'UE) e 39 entità che non sono Stati, inclusa l'Unione europea. Diversamente dai membri gli osservatori non hanno diritto di voto, ma sono autorizzati a prendere la parola nelle riunioni pubbliche del Comitato. Per quanto riguarda le organizzazioni intergovernative che hanno lo status di osservatore in seno al Comitato esecutivo, l'articolo 38, secondo comma, del regolamento interno del Comitato, modificato da ultimo nell'ottobre 2016, prevede quanto segue: "Il Comitato, dietro raccomandazione del Comitato permanente, può decidere, su base annuale, di invitare le organizzazioni intergovernative che hanno lo status di osservatore in seno al Comitato a partecipare alle sue riunioni private su questioni in materia di asilo e rifugiati che rientrano nelle loro competenze." Sulla base di tale disposizione, il 5 maggio 2017 il Comitato esecutivo ha invitato l'Unione europea a partecipare alle riunioni private riguardanti questioni relative all'asilo e ai rifugiati e rientranti nelle competenze dell'UE. Il Comitato esecutivo adotta regolarmente conclusioni tematiche sulla protezione dei rifugiati, che sono approvate dai suoi membri per consenso. Tali conclusioni tematiche vengono preparate, in collaborazione con esperti dell'UNHCR, in una serie di riunioni private dai membri del Comitato esecutivo e dalle organizzazioni intergovernative invitate a partecipare a tali riunioni in qualità di osservatori. 2.3.L'atto previsto del Comitato esecutivo del programma dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati In data 2-6 ottobre 2017, nel corso della sua sessantottesima sessione, il Comitato esecutivo dovrà adottare conclusioni sui documenti di viaggio leggibili a macchina per i rifugiati e gli apolidi (in appresso "il progetto di conclusioni"). Dietro invito del Comitato esecutivo sulla base dell'articolo 38, secondo comma, del suo regolamento interno, l'Unione europea ha partecipato alla preparazione del progetto di conclusioni. Gli Stati membri dell'UE, che sono anche membri del Comitato esecutivo, partecipano all'adozione di tali conclusioni. Tale progetto di conclusioni quale risulta dalle riunioni private del 30 maggio, 8, 12 e 16 giugno, 11 e 12 settembre, ha essenzialmente lo scopo di invitare tutti gli Stati che sono Parti della Convenzione del 1951 relativa allo status dei rifugiati (in appresso "Convenzione del 1951") e della Convenzione del 1954 relativa allo status degli apolidi (in appresso "Convenzione del 1954") a rilasciare, se non vi hanno ancora provveduto, documenti di viaggio leggibili a macchina conformemente alla norma 3.12 e al documento 9303 dell'Organizzazione dell'aviazione civile internazionale ("ICAO"). Altra finalità del progetto di conclusioni è invitare tutti gli Stati che non sono Parti delle sopra citate Convenzioni e che già rilasciano ai rifugiati e agli apolidi documenti di viaggio leggibili a macchina, a condividere le buone prassi con altri Stati interessati che non sono Parti delle Convenzioni di cui sopra per incoraggiarli a introdurre, se non vi hanno ancora provveduto, tali documenti. Il progetto di conclusioni prevede inoltre che il Comitato esecutivo si impegni a facilitare la transizione e la continuazione del rilascio ai rifugiati e agli apolidi dei documenti di viaggio leggibili a macchina, mediante la mobilitazione di risorse finanziarie, la creazione di capacità e il sostegno tecnico, se del caso, in collaborazione con l'ICAO e con l'UNHCR. Nel progetto di conclusioni viene indicato che le norme e le specifiche internazionali per i documenti di viaggio hanno attraversato considerevoli sviluppi dalla stesura delle Convenzioni del 1951 e del 1954. Viene inoltre specificato che l'effettiva concretizzazione del diritto dei rifugiati e degli apolidi che soggiornano regolarmente sul territorio di uno Stato che è Parte di tali Convenzioni di ottenere un documento di viaggio che li autorizzi a viaggiare al di fuori di tale territorio (come previsto all'articolo 28 di entrambe le Convenzioni e nei loro allegati), può essere realizzata al meglio se essi hanno accesso a documenti di viaggio conformi alle norme ICAO, in particolare per quanto riguarda la leggibilità a macchina. Il progetto di conclusioni menziona inoltre le discussioni multilaterali in corso sui rifugiati, come quella che verte sul patto globale sui rifugiati. 3.Posizione da adottare a nome dell'Unione È opportuno che l'Unione sostenga l'adozione delle conclusioni del Comitato esecutivo sui documenti di viaggio leggibili a macchina per i rifugiati e gli apolidi. È opportuno che i documenti di viaggio rilasciati dagli Stati ai rifugiati e agli apolidi che soggiornano regolarmente sul loro territorio rispettino le caratteristiche di sicurezza prescritte dalle norme internazionali, ossia la norma 3.12 e il documento 9303 dell'ICAO sui documenti di viaggio leggibili a macchina. Questo rende tali documenti più sicuri contribuendo a proteggerli contro la falsificazione e l'utilizzo fraudolento.

Il regolamento (CE) n. 2252/2004 del Consiglio, del 13 dicembre 2004, relativo alle norme sulle caratteristiche di sicurezza e sugli elementi biometrici dei passaporti e dei documenti di viaggio rilasciati dagli Stati membri - che stabilisce il livello minimo di sicurezza che i passaporti e i documenti di viaggio degli Stati membri sono tenuti a fornire -, prevede già che gli Stati membri debbano conformarsi al documento ICAO 9303, in particolare per quanto attiene alle procedure d'emissione e alla pagina contenente i dati anagrafici leggibili a macchina. Il regolamento si applica a tutti i documenti di viaggio emessi dagli Stati membri - inclusi quelli rilasciati agli apolidi così come ai beneficiari dello status di rifugiato e ai beneficiari della protezione sussidiaria ai sensi dell'articolo 25 della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011 (in appresso "la direttiva sulle qualifiche") -, purché abbiano una validità di più di 12 mesi. Il regolamento (CE) n. 2252/2004 costituisce uno sviluppo delle disposizioni dell'acquis di Schengen a cui il Regno Unito e l'Irlanda non partecipano. La proposta di nuovo regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2016, destinato a sostituire la direttiva sulle qualifiche (in appresso "la proposta di regolamento sulle qualifiche") prevede che gli Stati membri rispettino le caratteristiche di sicurezza e gli elementi biometrici minimi di cui al regolamento (CE) n. 2252/2004, o equivalenti, quando rilasciano ai beneficiari dello status di rifugiato e ai beneficiari di protezione sussidiaria documenti di viaggio validi per almeno un anno. Il protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, allegato al trattato sull'Unione europea e al trattato sul funzionamento dell'Unione europea, si applica alla partecipazione del Regno Unito e dell'Irlanda all'adozione e all'applicazione del regolamento proposto. Nello spirito dell'articolo 3, paragrafo 5, del TUE, l'Unione promuove queste norme anche nelle relazioni con il resto del mondo. Per quanto riguarda gli Stati Parti delle Convenzioni del 1951 e del 1954, questo contribuisce all'effettivo esercizio del diritto dei rifugiati e degli apolidi che soggiornano regolarmente sul loro territorio di vedersi rilasciato un documento di viaggio che consenta loro di viaggiare al di fuori di tale territorio, come previsto all'articolo 28 delle due Convenzioni e nei loro allegati. È in ogni caso opportuno stabilire la posizione da adottare a nome dell'Unione in sede di Comitato esecutivo, poiché il progetto di conclusioni sui documenti di viaggio leggibili a macchina per i rifugiati e gli apolidi può avere conseguenze sulle norme comuni contenute nel regolamento (CE) n. 2252/2004 del Consiglio, nella direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, e nella proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio destinata a sostituire la direttiva 2011/95/UE. 4.Base giuridica 4.1.Base giuridica procedurale 4.1.1.Principi L'articolo 218, paragrafo 9, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) prevede l'adozione di decisioni che stabiliscono "le posizioni da adottare a nome dell'Unione in un organo istituito da un accordo, se tale organo deve adottare atti che hanno effetti giuridici, fatta eccezione per gli atti che integrano o modificano il quadro istituzionale dell'accordo." L'articolo 218, paragrafo 9, del TFUE si applica indipendentemente dal fatto che l'Unione sia membro dell'organo o parte dell'accordo in questione. La nozione di "atti che hanno effetti giuridici" include atti che hanno effetti giuridici in virtù delle norme di diritto internazionale che regolamentano l'organo in questione. Essa include anche strumenti che, pur non avendo un effetto vincolante ai sensi del diritto internazionale, sono "tali da incidere in modo determinante sul contenuto della normativa adottata dal legislatore dell'Unione". 4.1.2.Applicazione al caso in questione Il Comitato esecutivo è un organo istituito da un accordo, ossia la risoluzione del Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite, del 30 aprile 1958, relativa all'istituzione del Comitato esecutivo del programma dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati. Le conclusioni che il Comitato esecutivo è chiamato ad adottare costituiscono un atto che ha effetti giuridici. Le conclusioni del Comitato esecutivo, benché non siano giuridicamente vincolanti, contribuiscono all'interpretazione e all'ulteriore sviluppo delle norme internazionali in materia di protezione dei rifugiati, e svolgono un ruolo importante nel determinare la maniera in cui la Convenzione del 1951 e il protocollo del 31 gennaio 1967 relativo allo status dei rifugiati (in appresso "il protocollo del 1967") vengono interpretati e applicati. L'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) ricorre alle conclusioni del Comitato esecutivo nell'esercizio del suo compito di sorveglianza dell'applicazione delle disposizioni della Convenzione del 1951 e del protocollo del 1967, che gli Stati Parti devono facilitare conformemente all'articolo 35 della Convenzione del 1951. Le conclusioni del Comitato esecutivo intervengono nello sviluppo di un regime internazionale di protezione dei rifugiati che completi e rafforzi la Convenzione del 1951 e il suo protocollo del 1967, che gli Stati Parti si sono impegnati a rispettare e che l'Assemblea generale dell'ONU ha accolto favorevolmente. Esse attestano l'esistenza di una norma di diritto internazionale consuetudinario già consolidata o portano a loro volta alla creazione di norme, e sono talvolta tenute in grande considerazione dalle giurisdizioni nazionali e internazionali, compresa la Corte europea dei diritti dell'uomo. Le considerazioni di cui sopra possono applicarsi anche, in particolare, al progetto di conclusioni in oggetto. Tale progetto di conclusioni rispecchia la pratica attuale degli Stati in un ambito fondamentale, ossia il rilascio dei documenti di viaggio. Esso sviluppa inoltre ulteriormente il regime internazionale di protezione dei rifugiati, riconoscendo che le disposizioni relative al rilascio e alla standardizzazione dei documenti di viaggio di cui alla Convenzione del 1951 e ai suoi allegati devono essere interpretate ed applicate nel rispetto delle norme internazionali in vigore, e confermando così che tali documenti di viaggio devono essere conformi alle norme dell'ICAO. Il progetto di conclusioni è in ogni caso tale da incidere in modo determinante sul contenuto della normativa dell'UE, che deve essere adottata, interpretata e applicata conformemente alla Convenzione del 1951 e al protocollo del 1967. Più specificamente, la legislazione dell'UE elencata in appresso deve essere interpretata in modo conforme all'articolo 28 della Convenzione del 1951 e ai suoi allegati. A sua volta, l'interpretazione della Convenzione del 1951 e dei suoi allegati sarà guidata dal progetto di conclusioni: - Il regolamento (CE) n. 2252/2004 del Consiglio. In effetti, l'articolo 1, paragrafo 1, primo comma, in combinato disposto con i punti 2 e 5 dell'allegato di tale regolamento, stabilisce il livello minimo di sicurezza dei passaporti e dei documenti di viaggio rilasciati dagli Stati membri in conformità al documento ICAO 9303, in particolare per quanto riguarda le tecniche di emissione e la pagina contenente i dati anagrafici leggibili a macchina. - La direttiva sulle qualifiche. In effetti, l'articolo 25 di tale direttiva prevede quanto segue: "1. Gli Stati membri rilasciano ai beneficiari dello status di rifugiato documenti di viaggio nella forma prevista dall'allegato della [Convenzione del 1951], allo scopo di permettere loro di viaggiare al di fuori del loro territorio, purché non vi ostino imperiosi motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico. 2. Gli Stati membri rilasciano ai beneficiari dello status di protezione sussidiaria che si trovino nell'impossibilità di ottenere un passaporto nazionale, documenti che consentono loro di viaggiare al di fuori del loro territorio, purché non vi ostino imperiosi motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico." - La proposta di regolamento sulle qualifiche. In effetti, l'articolo 27 di tale regolamento prevede quanto segue:

"1. Le autorità competenti rilasciano ai beneficiari dello status di rifugiato documenti di viaggio nella forma prevista nell'allegato della [Convenzione del 1951] e con le caratteristiche di sicurezza e gli elementi biometrici minimi di cui al regolamento (CE) n. 2252/2004 del Consiglio. I documenti di viaggio sono validi per almeno un anno. 2. Le autorità competenti rilasciano ai beneficiari dello status di protezione sussidiaria che si trovino nell'impossibilità di ottenere un passaporto nazionale, documenti di viaggio con le caratteristiche di sicurezza e gli elementi biometrici minimi di cui al regolamento (CE) n. 2252/2004. Tali documenti sono validi come minimo un anno. 3. I documenti di cui ai paragrafi 1 e 2 non sono rilasciati qualora vi ostino imperiosi motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico." Il progetto di conclusioni guiderà inoltre l'UNHCR nell'esercizio dei suoi compiti come membro senza diritto di voto del consiglio di amministrazione dell'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo (EASO), e sarà di orientamento per l'Unione nell'elaborazione della sua cooperazione con l'UNHCR ai sensi dell'articolo 220, paragrafo 1, primo comma, del TFUE, anche in qualità di osservatore in seno al Comitato esecutivo. L'atto previsto non integra né modifica il quadro istituzionale dell'accordo. La base giuridica procedurale della proposta di decisione è pertanto l'articolo 218, paragrafo 9, del TFUE. 4.2.Base giuridica sostanziale 4.2.1.Principi La base giuridica sostanziale di una decisione a norma dell'articolo 218, paragrafo 9, del TFUE dipende essenzialmente dall'obiettivo e dal contenuto dell'atto previsto rispetto al quale viene adottata una posizione a nome dell'Unione. Se l'atto previsto persegue una duplice finalità o ha una doppia componente e se una di tali finalità o componenti è identificabile come principale, mentre l'altra è solo accessoria, la decisione a norma dell'articolo 218, paragrafo 9, del TFUE deve fondarsi su un'unica base giuridica sostanziale, ossia quella richiesta dalla finalità o dalla componente principale o preponderante. 4.2.2.Applicazione al caso in questione Il contenuto e l'obiettivo principale della decisione proposta riguarda la politica comune dell'Unione in materia di asilo. La base giuridica sostanziale della proposta di decisione è pertanto l'articolo 78, paragrafo 2, del TFUE. 4.3.Conclusioni La base giuridica della decisione proposta dovrebbe essere l'articolo 78, paragrafo 2, del TFUE, in combinato disposto con l'articolo 218, paragrafo 9, del TFUE. 2017/0234 (NLE) Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO relativa alla posizione da adottare a nome dell'Unione europea in sede di Comitato esecutivo del programma dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati Il CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 78, paragrafo 2, in combinato disposto con l'articolo 218, paragrafo 9,

vista la proposta della Commissione europea, considerando quanto segue: (1)Il 30 aprile 1958 il Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione relativa all'istituzione del Comitato esecutivo del programma dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati. (2)Conformemente a tale risoluzione, il Comitato esecutivo del programma dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati funge da organo consultivo per quanto riguarda le norme e le politiche in materia di protezione internazionale dei rifugiati. (3)Nel corso della sua sessantottesima sessione del 2-6 ottobre 2017, il Comitato esecutivo del programma dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati deve adottare conclusioni sui documenti di viaggio leggibili a macchina per i rifugiati e gli apolidi. (4)È opportuno stabilire la posizione da adottare a nome dell'Unione in sede di Comitato esecutivo del programma dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati poiché il progetto di conclusioni può avere effetti giuridici ed è, in ogni caso, tale da incidere in modo determinante sul contenuto della legislazione dell'UE, ossia sul regolamento (CE) n. 2252/2004 del Consiglio del 13 dicembre 2004, sulla direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011, e sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2016 destinata a sostituire la direttiva 2011/95/UE. (5)È opportuno che l'Unione sostenga l'adozione del progetto di conclusioni sui documenti di viaggio leggibili a macchina per i rifugiati e gli apolidi. (6)È opportuno che i documenti di viaggio rilasciati dagli Stati ai rifugiati e agli apolidi che soggiornano regolarmente sul loro territorio rispettino le caratteristiche di sicurezza prescritte dalle norme internazionali, ossia la norma 3.12 e il documento 9303 dell'ICAO sui documenti di viaggio leggibili a macchina. Questo rende tali documenti più sicuri contribuendo a proteggerli contro la falsificazione e l'utilizzo fraudolento. (7)La posizione dell'Unione deve essere espressa dagli Stati membri dell'Unione che sono membri del Comitato esecutivo del programma dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite, agendo congiuntamente. (8)[A norma dell'articolo 3 del protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, allegato al trattato sull'Unione europea e al trattato sul funzionamento dell'Unione europea, detti Stati membri hanno notificato che desiderano partecipare all'adozione e all'applicazione della presente decisione.] OPPURE [A norma dell'articolo 1 e 2 del protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, allegato al trattato sull'Unione europea e al trattato sul funzionamento dell'Unione europea, e fatto salvo l'articolo 4 di tale protocollo, detti Stati membri non partecipano all'adozione della presente decisione, non sono da essa vincolati, né sono soggetti alla sua applicazione.] OPPURE [A norma dell'articolo 1 e 2 del protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, allegato al trattato sull'Unione europea e al trattato sul funzionamento dell'Unione europea, e fatto salvo l'articolo 4 di tale protocollo, il Regno Unito non partecipa all'adozione della presente decisione, non è da essa vincolato, né è soggetto alla sua applicazione. A norma dell'articolo 3 del protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, allegato al trattato sull'Unione europea e al trattato sul funzionamento dell'Unione europea, (con lettera del ...) l'Irlanda ha notificato che desidera partecipare all'adozione e all'applicazione della presente decisione.] OPPURE [A norma dell'articolo 3 del protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, allegato al trattato sull'Unione europea e al trattato sul funzionamento dell'Unione europea, (con lettera del ...) il Regno Unito ha notificato che desidera partecipare all'adozione e all'applicazione della presente decisione. A norma dell'articolo 1 e 2 del protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, allegato al trattato sull'Unione europea e al trattato sul funzionamento dell'Unione europea, e fatto salvo l'articolo 4 di tale protocollo, l'Irlanda non partecipa all'adozione della presente decisione, non è da essa vincolata, né è soggetta alla sua applicazione.] (9)A norma degli articoli 1 e 2 del protocollo n. 22 sulla posizione della Danimarca, allegato al trattato sull'Unione europea e al trattato sul funzionamento dell'Unione europea, la Danimarca non partecipa all'adozione della presente decisione, non è da essa vincolata, né è soggetta alla sua applicazione