Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri" (COM(2001) 257 def. — 2001/0111 (COD))



Gazzetta ufficiale n. C 149 del 21/06/2002 pag. 0046 - 0050



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri" (COM(2001) 257 def. - 2001/0111 (COD)) (2002/C 149/12) Il Consiglio, in data 30 agosto 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Rodriguez García Caro, in data 27 febbraio 2002. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 24 aprile 2002, nel corso della 390a sessione plenaria, con 89 voti favorevoli, 1 contrario e 12 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La libera circolazione delle persone comporta il diritto d'ingresso, di circolazione, di soggiorno e, eventualmente, di soggiorno permanente di qualsiasi cittadino dell'Unione in un altro Stato membro diverso da quello di cui possiede la nazionalità. 1.2. Il diritto di soggiornare e circolare liberamente nel territorio degli Stati membri è un diritto riconosciuto a tutti i cittadini dell'Unione dall'articolo 18 del Trattato che istituisce la Comunità europea. 1.3. Tale diritto, esteso a tutti i cittadini degli Stati membri dall'articolo 8A del Trattato sull'Unione europea, è parte del patrimonio giuridico dei cittadini e deve, pertanto, essere sviluppato a partire da una base comune, vale a dire un testo unico che lo disciplini. 1.4. Attualmente, l'acquis comunitario riunisce in due regolamenti e nove direttive le condizioni relative al diritto d'ingresso e di circolazione di determinate categorie di cittadini, dai lavoratori autonomi e dipendenti agli studenti, ai pensionati e alle persone che non esercitano un'attività, compresi i componenti della loro famiglia. Questo acquis determina le condizioni particolari dell'esercizio del diritto di ingresso e di soggiorno negli Stati membri per le diverse possibili situazioni. I regolamenti CEE in questione sono i seguenti: - Regolamento (CEE) n. 1612/68 relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità. - Regolamento (CEE) n. 1251/70 relativo al diritto dei lavoratori di rimanere sul territorio di uno Stato membro dopo aver occupato un impiego. Le direttive summenzionate sono le seguenti - Direttiva 64/221/CEE per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento ed il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica. - Direttiva 68/360/CEE relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all'interno della Comunità. - Direttiva 72/194/CEE che estende il campo di applicazione della direttiva del 25 febbraio 1964 (64/221/CEE) per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, ai lavoratori che esercitano il diritto di rimanere sul territorio di uno Stato membro dopo aver occupato un impiego. - Direttiva 73/148/CEE relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all'interno della Comunità in materia di stabilimento e di prestazione di servizi. - Direttiva 75/34/CEE relativa al diritto di un cittadino di uno Stato membro di rimanere sul territorio di un altro Stato membro dopo avervi svolto un'attività non salariata. - Direttiva 75/35/CEE che estende il campo di applicazione della Direttiva 64/221/CEE. - Direttiva 90/364/CEE relativa al diritto di soggiorno. - Direttiva 90/365/CEE relativa al diritto di soggiorno dei lavoratori salariati e non salariati che hanno cessato la propria attività professionale. - Direttiva 93/96/CEE relativa al diritto di soggiorno degli studenti. 1.5. Già nel marzo del 1997, su richiesta della Commissione, il gruppo ad alto livello sulla libera circolazione delle persone ha formulato ottanta raccomandazioni per risolvere i problemi che ostacolavano la libera circolazione dei cittadini nell'Unione. Le raccomandazioni erano raggruppate in sette ambiti ed uno di essi riguardava l'ingresso ed il soggiorno negli Stati membri. 1.6. In un primo momento, il diritto d'ingresso e di soggiorno era concesso a chi voleva esercitare un'attività economica; in seguito è stato esteso a tutti i cittadini perché altrimenti si sarebbe creata, come si legge nella Comunicazione sul seguito riservato alle raccomandazioni del gruppo ad alto livello sulla libera circolazione delle persone(1), "una compartimentazione dei beneficiari che non è compatibile con le moderne forme di mobilità né con l'istituzione di una cittadinanza dell'Unione". 1.7. L'attuale normativa, pensata essenzialmente per lavoratori che si spostano con la loro famiglia per soggiornare in modo stabile in un altro Stato membro, non è adeguata alle caratteristiche che la mobilità delle persone è andata assumendo negli ultimi anni. 1.8. La summenzionata comunicazione della Commissione anticipava già le linee cui si sarebbe dovuto improntare il quadro giuridico entro il quale sviluppare il diritto di circolazione e soggiorno. Si definivano i seguenti principi: - la creazione, per quanto possibile, di un regime giuridico di libera circolazione, in conformità dell'articolo 8A, per tutti i cittadini dell'Unione e per i loro familiari; una nuova impostazione in tema di esercizio del diritto di soggiorno, in particolare limitando l'obbligo di avere un permesso di soggiorno alle situazioni in cui l'obbligo sia giustificato; - la precisazione dello status dei familiari di un cittadino dell'Unione che abbiano la nazionalità di paesi terzi; - la definizione più precisa della possibilità di porre fine all'esercizio del diritto di soggiorno di un cittadino dell'Unione 1.9. Inoltre, una delle conclusioni che si potevano ricavare dalla Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sull'applicazione delle Direttive 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CE(2) era la necessità di rendere più leggibile il diritto comunitario in materia di libera circolazione delle persone, riorganizzandolo intorno al concetto di cittadinanza dell'Unione e avviando la riflessione sulle modifiche di fondo del diritto esistente. 1.10. La proposta di direttiva che viene sottoposta al Comitato economico e sociale europeo si inserisce in questo quadro e tiene conto della giurisprudenza della Corte di giustizia. 2. Contenuto della proposta 2.1. La base giuridica della proposta è basata sui seguenti articoli del Trattato che istituisce la Comunità europea: - articolo 12 che vieta ogni discriminazione sulla base della nazionalità - articolo 18, che sancisce il diritto dei cittadini dell'Unione di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri e che permette al Consiglio di adottare disposizioni in tema di diritto di circolazione e di soggiorno - articolo 40 che prevede l'adozione delle misure necessarie a garantire la libera circolazione dei lavoratori - articolo 44 che assicura la libertà di stabilimento - articolo 52 riguardante la liberalizzazione dei servizi. 2.2. La proposta di direttiva consta di 39 articoli suddivisi in sette capi. 2.2.1. Il capo primo definisce nelle disposizioni generali l'oggetto della direttiva, dà le definizioni, indica i beneficiari della stessa e stabilisce il principio di non discriminazione. 2.2.2. Il capo secondo riguarda il diritto di circolazione e di soggiorno fino a sei mesi. 2.2.3. Il capo terzo tratta del diritto di soggiorno superiore a sei mesi. 2.2.4. Il capo quarto riguarda il diritto di soggiorno permanente per quanto si riferisce alla sua acquisizione e alla fissazione delle formalità amministrative. 2.2.5. Il capo quinto stabilisce le disposizioni comuni al diritto di soggiorno e al diritto di soggiorno permanente per quanto riguarda il campo di applicazione territoriale, i diritti connessi, la parità di trattamento, i controlli da parte delle autorità competenti e le garanzie procedurali di cui godono i cittadini. 2.2.6. Il capo sesto tratta delle limitazioni che si possono stabilire a tale diritto, nonché la procedura da seguire, le garanzie procedurali per i cittadini e gli effetti nel tempo del divieto d'ingresso nel territorio di uno Stato membro. 2.2.7. Il capo settimo riguarda le disposizioni finali, tra cui figura l'abrogazione delle nove direttive vigenti. 2.3. La proposta di direttiva sostituisce le nove direttive menzionate nell'introduzione al presente parere e costituisce, quindi, un'effettiva semplificazione della normativa comunitaria in tema di circolazione e di soggiorno. Essa non soltanto semplifica la normativa, ma riduce le formalità amministrative cui i cittadini devono ottemperare per esercitare tali diritti. 2.4. L'articolato non si limita a ridurre e compendiare la normativa precedente, ma introduce innovazioni e miglioramenti che interessano direttamente i cittadini che si spostano in altri Stati membri diversi dal proprio. Tra questi si distinguono: - estensione del concetto di familiare per includervi gli ascendenti e i discendenti di età superiore a 21 anni, anche se non a carico del cittadino, e i conviventi - estensione del periodo in cui si può soggiornare in un altro Stato membro senza adempiere alcuna formalità giuridica da tre a sei mesi - eliminazione della necessità della carta di soggiorno che è obbligatoria solo per i familiari che non siano cittadini di uno Stato membro - introduzione ai fini del diritto di soggiorno dell'autocertificazione da parte del cittadino in materia di esercizio di un'attività professionale, di disponibilità di risorse economiche sufficienti e di un'assicurazione malattia - introduzione del diritto di soggiorno permanente dopo quattro anni di soggiorno continuato nello Stato membro - semplificazione delle formalità e dei termini per l'esercizio del diritto di soggiorno. 3. Osservazioni generali 3.1. Il Comitato si dichiara soddisfatto per la presentazione della proposta di direttiva in esame e approva in generale l'iniziativa, a prescindere dalle osservazioni puntuali espresse più avanti. 3.2. Il Trattato che istituisce la Comunità europea stabilisce che il mercato interno comporterà uno spazio senza frontiere interne, in cui la libera circolazione delle merci, delle persone e dei servizi e dei capitali sarà garantita in base alle disposizioni del Trattato. Le libertà di circolazione di capitali, servizi e merci, ampiamente sviluppate nell'Unione, non erano accompagnate sinora da un'autentica libertà di circolazione e di soggiorno dei cittadini nel territorio dell'Unione, libertà esplicitamente prevista nell'articolo 18 del Trattato e ribadita nell'articolo 45 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Con questa nuova misura, i cittadini potranno esercitare meglio un diritto cui nella realtà attuale si frappongono molteplici ostacoli. 3.3. Si ritiene che, sebbene l'articolo 13 del Trattato non formi parte della base giuridica della proposta, in conformità del suo disposto vada eliminato qualsiasi genere di deroga o discriminazione quanto all'esercizio del diritto di circolazione e di soggiorno. 3.4. Il Comitato prende atto del progresso che la proposta di direttiva comporta nel riconoscere in modo generale il diritto di qualsiasi cittadino dell'Unione a spostarsi e a soggiornare liberamente in qualunque Stato membro. 3.5. La semplificazione normativa realizzata, con la sostituzione di nove direttive diverse, costituisce uno sforzo degno di considerazione. La complessità e la molteplicità delle norme e una scarsa conoscenza dei loro diritti da parte dei cittadini, rendono difficoltoso l'esercizio di questi stessi diritti. A tale proposito, la Commissione dovrebbe avviare un'iniziativa, che avrebbe il sostegno del Comitato, per favorire la diffusione della direttiva. 3.6. A tale semplificazione di testi giuridici si accompagna una semplificazione delle formalità, delle procedure e dei termini amministrativi che avrà ripercussioni positive per il cittadino rendendogli più accessibile e meno soggetto a trafile burocratiche il godimento del diritto in questione. 3.7. Il Comitato condivide l'impostazione adottata nella sua proposta dalla Commissione, la quale amplia il campo di applicazione della definizione di "familiare". Allargando tale definizione e prevedendo un numero maggiore di possibili beneficiari ci si avvicina ancor di più alla realtà attuale e si dimostra una più grande sensibilità verso le situazioni che interessano tutti i cittadini dell'Unione. 3.8. Il Comitato è soddisfatto per i progressi introdotti nella proposta di direttiva. La libera circolazione delle persone e il soggiorno in un altro Stato membro diverso da quello di origine, possono basarsi soltanto sulla libera volontà del cittadino dell'Unione. Le ripercussioni che l'esercizio di tale diritto ha eventualmente sui diversi ordini amministrativi, non può avere effetti negativi sull'esercizio del diritto stesso. L'Unione europea in generale, e gli Stati membri in particolare, devono prevedere tutte le misure necessarie affinché la libertà di circolazione e di soggiorno, definita da tale direttiva, possa esercitarsi senza che ciò arrechi alcun pregiudizio al cittadino. 3.9. L'abolizione del diritto di uno Stato membro di fissare l'entità minima di risorse economiche necessarie alle persone che non esercitano un'attività ed ai pensionati per soggiornare sul suo territorio è un altro dei miglioramenti degni di nota contenuti nel testo. Il Comitato condivide le linee generali del contenuto degli articoli 7 e 21 della proposta di direttiva. La fissazione di risorse minime in ciascuno Stato membro incide sulla libertà di circolazione e permette l'esistenza nell'Unione di territori in cui non sarebbe possibile per alcuni cittadini circolare e soggiornare per motivi legati all'entità delle risorse da essi possedute. 3.10. Considerato il carattere della proposta di direttiva e l'iter legislativo per essa previsto che la sottopone alla procedura di codecisione e all'unanimità per la sua adozione finale, il Comitato, applicando l'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, deciderà la forma più appropriata di monitoraggio di tale iter legislativo. 4. Osservazioni specifiche 4.1. Articolo 7, paragrafo 1, lettera c) 4.1.1. Nell'ambito delle condizioni per l'esercizio del diritto per un periodo superiore a sei mesi, è riconosciuto tale diritto agli studenti ammessi a seguire corsi di formazione professionale. 4.1.2. Il termine generico "studente" include, nell'interpretazione del Comitato, tutte le persone che frequentino corsi in un centro d'insegnamento, mentre restringere l'applicazione della lettera c) ai soli studenti che seguono corsi di formazione professionale esclude in pratica il resto degli studenti e introduce una limitazione semantica al diritto di circolazione e soggiorno, nonostante l'interpretazione estensiva che la Sentenza Gravier dà dell'espressione "formazione professionale". 4.1.3. Il Comitato ritiene che non vi sia ragione di fare distinzioni tra categorie di studenti e pertanto reputa necessario sopprimere il riferimento alla formazione professionale, sostituendolo con la nozione di "studente ammesso a seguire una formazione". 4.2. Articolo 12, paragrafo 3 4.2.1. L'articolo riguarda il mantenimento del diritto di soggiorno dei familiari in caso di decesso del cittadino dell'Unione o nel caso in cui questi lasci lo Stato membro ospitante. Il paragrafo 3 stabilisce che se il cittadino lascia uno Stato membro ciò non comporterà la perdita del diritto di soggiorno dei figli che non siano cittadini di uno Stato dell'Unione, a condizione che essi siano iscritti in un istituto d'istruzione. 4.2.2. Il paragrafo 3 non contiene alcun riferimento alla madre, al padre, alla tutrice o al tutore, non avente la cittadinanza di uno Stato membro. Se ne deduce pertanto che i figli possono rimanere mentre la madre, il padre, la tutrice o il tutore, deve abbandonare lo Stato ospitante insieme con il coniuge o convivente. Ciò equivale a dire che i figli devono rimanere soli nello Stato ospitante senza la tutela effettiva di un genitore o di un tutore. 4.2.3. Il Comitato considera che se i figli rimangono nello Stato membro per ragioni di studio in un istituto scolastico, la madre, o il padre, o la tutrice o il tutore, debba poter risiedere con loro fino a quando non raggiungano la maggiore età. Il Comitato confida che, per quanto riguarda questo aspetto, la decisione della Corte di giustizia sul caso Baumbast, costituisca un precedente su cui basare la posizione del Comitato. 4.3. Articolo 13, paragrafo 2, lettera c) 4.3.1. L'articolo si riferisce al diritto di soggiorno dei familiari in caso di divorzio o annullamento del matrimonio. 4.3.2. Il secondo paragrafo, alla lettera c), stabilisce che queste due circostanze non comporteranno la perdita del diritto dei familiari che non siano cittadini di uno Stato membro "se (...) situazioni particolarmente difficili esigono la conservazione del diritto di soggiorno". 4.3.3. A parere del Comitato l'espressione usata è ambigua e poco concreta, soprattutto quando nella relazione della proposta si riconosce che la formula impiegata è vaga e mira a coprire situazioni di violenza familiare. La redazione deve essere più esplicita, comprendendo tra l'altro il caso della violenza all'interno della famiglia, domestica o di genere, sia psichica che fisica. 4.4. Articolo 14 4.4.1. Nell'articolo si stabiliscono le norme generali applicabili all'acquisizione del diritto di soggiorno permanente. L'articolo fissa il periodo minimo di quattro anni di residenza continuativa per l'esercizio di tale diritto. Inoltre si stabilisce che il diritto di soggiorno permanente si perderà in seguito ad un periodo di assenza dallo Stato membro ospitante di quattro anni consecutivi. 4.4.2. Pur riconoscendo il progresso che il testo della proposta rappresenta rispetto alla normativa cui si sostituirà, secondo il Comitato si dovrebbe puntare a rendere possibile l'esercizio di tale diritto senza esigere la prova che il soggiorno ha avuto una determinata durata. 4.5. Articolo 21, paragrafo 2 4.5.1. L'articolo stabilisce, nel quadro delle disposizioni comuni al diritto di soggiorno e al diritto di soggiorno permanente, la parità di trattamento rispetto ai cittadini dello Stato ospitante per il cittadino dell'Unione e per i familiari non aventi la nazionalità di uno Stato membro. 4.5.2. Il secondo paragrafo prevede una deroga per gli studenti e gli altri cittadini che non esercitano un'attività, nel senso che non riconosce a tali persone, prima che abbiano acquisito il diritto al soggiorno permanente, il diritto all'assistenza sociale o all'assicurazione malattia, il che include ovviamente il diritto a ricevere assistenza sanitaria. 4.5.3. Il Comitato considera il diritto alla salute un diritto fondamentale della persona che viene violato dalla redazione di tale paragrafo. A suo parere il diritto a ricevere assistenza sanitaria in caso di necessità deve restare escluso dalle restrizioni stabilite nell'articolo. 4.6. Articolo 25, paragrafo 2 4.6.1. L'articolo sviluppa i principi generali delle restrizioni al diritto d'ingresso e di soggiorno per ragioni d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica. 4.6.2. Il secondo paragrafo stabilisce che l'esistenza di condanne penali non potrà giustificare automaticamente il rifiuto dell'ingresso o l'allontanamento dal territorio di uno Stato membro di un cittadino dell'Unione o di un suo familiare. 4.6.3. Nondimeno, il Comitato ritiene che esistano situazioni abbastanza gravi in cui le persone coinvolte non dovrebbero trarre vantaggi dal contenuto di questo paragrafo. Crede che il paragrafo debba essere meno categorico, tenendo conto del principio di proporzionalità, quando si verifichi l'esistenza di precedenti penali collegati a reati come il terrorismo, il traffico di armi e di droga e a reati contro le persone. 4.7. Articolo 25, paragrafo 4 4.7.1. Il quarto paragrafo dello stesso articolo consente la richiesta di informazioni indispensabili da parte dello Stato membro ospitante allo Stato membro d'origine, o a qualunque altro Stato, in merito ai precedenti penali di un cittadino dell'Unione o dei suoi familiari, chiarendo che tale tipo di consultazioni non potrà avere un carattere sistematico. 4.7.2. Il Comitato ritiene che gli Stati membri debbano avere la possibilità, se lo reputano indispensabile, di chiedere informazioni sui precedenti delle persone che intendono entrare o soggiornare nel suo territorio. 4.8. Articolo 28, paragrafo 1 4.8.1. L'articolo fa riferimento alla notifica agli interessati delle decisioni di diniego dell'ingresso o di allontanamento dal territorio. Nel primo paragrafo si afferma che tale notifica dovrà essere effettuata in condizioni tali da consentire all'interessato di capirne il contenuto e le conseguenze. 4.8.2. In contraddizione con il contenuto dell'articolo, la relazione della proposta menziona il fatto che la redazione del paragrafo non fa obbligo di tradurre la decisione nella lingua dell'interessato, soprattutto quando si tratta di una lingua meno conosciuta. 4.8.3. Il Comitato pensa che il modo migliore di comprendere una decisione che limita un diritto sia quella di riceverla nella lingua che l'interessato comprende e quindi ritiene che i cittadini dell'Unione abbiano diritto a ricevere tale documento nella lingua dello Stato che la emette e in quella dello Stato di cui hanno la cittadinanza. 4.9. Articolo 28, paragrafo 2 4.9.1. Il secondo paragrafo permette agli Stati membri di non comunicare per iscritto agli interessati la decisione adottata se esistono ragioni attinenti alla sicurezza dello Stato. 4.9.2. Il Comitato ritiene che la misura introdotta comporti l'impossibilità per la persona interessata di una difesa giuridica e pertanto reputa che tale paragrafo vada eliminato dalla proposta di direttiva. 4.10. Articolo 30 4.10.1. L'articolo dispone nel suo primo paragrafo che ai beneficiari della direttiva non si potrà imporre un divieto perpetuo d'ingresso nel territorio di uno Stato membro. Inoltre nel secondo paragrafo si stabilisce la possibilità che quei cittadini che siano stati allontanati dal territorio possano presentare una nuova domanda d'ingresso. 4.10.2. Come già detto al punto 4.6 in riferimento all'articolo 25, paragrafo 2, il Comitato ritiene che debbano rimanere esclusi dall'applicazione di tale articolo i condannati per reati gravi come quelli menzionati in tale punto. 4.11. Articolo 31 4.11.1. L'articolo stabilisce le condizioni che lo Stato membro ospitante dovrà rispettare per chiedere un provvedimento d'espulsione a titolo di pena o misura accessoria. 4.11.2. Come detto al punto precedente, il Comitato considera che tale garanzia prevista nella proposta non debba riguardare i condannati per reati della gravità di quelli summenzionati. Bruxelles, 24 aprile 2002. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) COM(98) 403 def. (2) COM(1999) 127 def.