Relazione della Commissione sulle aliquote ridotte IVA, elaborata in conformità dell'articolo 12, paragrafo 4, della sesta direttiva del Consiglio, del 17 maggio 1977, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri sulle imposte sul volume d'affari - Sistema comune dell'IVA: base imponibile uniforme /* COM/2001/0599 def. */





RELAZIONE DELLA COMMISSIONE sulle aliquote ridotte IVA, elaborata in conformità dell'articolo 12, paragrafo 4, della sesta direttiva del Consiglio, del 17 maggio 1977, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri sulle imposte sul volume d'affari - Sistema comune dell'IVA: base imponibile uniforme INDICE 1. Introduzione 2. Le aliquote dell'IVA : disposizioni applicabili e attuazione da parte degli Stati membri 2.1. Legislazione comunitaria dal 1998 2.2. Disposizioni riguardanti le aliquote ridotte 2.3. Aliquota ridotta dell'IVA sui servizi a forte intensità di manodopera 2.4. Disposizioni transitorie accordate alla Repubblica d'Austria e alla Repubblica portoghese 2.5. Evoluzione delle aliquote applicate negli Stati membri 3. Le aliquote IVA e il funzionamento del mercato unico 3.1. Introduzione 3.2. Domande di estensione del campo di applicazione delle aliquote ridotte 3.3. Inventario delle domande per settori di attività 3.3.1. Alimentazione, agricoltura, settore alberghiero 3.3.2. Floricoltura 3.3.3. Sanità 3.3.4. Ambiente 3.3.5. Cultura 3.3.6. Commercio elettronico 3.3.7. Servizi a forte intensità di manodopera 4. Conclusioni ALLEGATO 1 Evoluzione delle aliquote IVA applicate negli Stati membri ALLEGATO 2 Tassazione delle forniture di beni e delle prestazioni di servizi nei vari Stati membri secondo le categorie dell'allegato H della direttiva 77/388/CEE ALLEGATO 3 Tassazione dei servizi a forte intensità di manodopera nei vari Stati membri secondo le categorie dell'allegato K della direttiva 77/388/CEE 1. Introduzione 1. Il presente documento costituisce la relazione che la Commissione è tenuta a presentare al Consiglio conformemente all'articolo 12, paragrafo 4 della sesta direttiva IVA del Consiglio (77/388/CEE [1]), in vista del riesame del campo di applicazione delle aliquote ridotte dell'IVA, per decidere se sia opportuno procedere ad eventuali modificazioni. Tale riesame, come tutte le questioni relative all'armonizzazione delle aliquote IVA, si fonda sul criterio enunciato all'articolo 93 del trattato CE, secondo il quale si adottano disposizioni nella misura in cui è necessaria un'armonizzazione per assicurare l'instaurazione e il funzionamento del mercato unico. [1] GU L 145 del 13.06.1977, pag. 1. Direttiva modificata da ultimo dalla direttiva 2001/4/CE (GU L 22 del 24.01.2001, pag. 17, e rettifica GU L 26 del 27.01.2001, pag. 40). 2. L'ultima relazione elaborata dalla Commissione in applicazione di queste disposizioni risale al 13 novembre 1997 (COM(1997)559 definitivo( [2]. Da allora la problematica delle aliquote ridotte è stata sollevata a più riprese in seno al Consiglio, in particolare nel quadro dei lavori sui servizi a forte intensità di manodopera [3]. [2] Una nuova relazione doveva essere preparata prima della fine del 1999, ma la sua redazione è stata differita a causa dei lavori in corso in sede di Consiglio nel settore delle aliquote, in particolare quelle sui servizi a forte intensità di manodopera. [3] La presente relazione non prende più in considerazione le constatazioni effettuate nella relazione precedente (COM(97) 559), dal momento che la situazione a cui si riferiscono non è cambiata dalla pubblicazione della relazione. Non saranno pertanto esaminati i regimi particolari quali le aliquote applicabili agli oggetti d'arte, di antiquariato o di collezione o l'imposizione dei prodotti agricoli diversi da quelli compresi nella categoria 1 dell'allegato H (essenzialmente i fiori recisi, il fogliame ornamentale, i bulbi, le radici e simili e la legna da ardere), né le aliquote applicabili all'oro, poiché il 12.10.1998 è stata adottata in questa materia la direttiva 98/80/CE. Inoltre, poiché le diverse categorie dell'allegato H sono già state sottoposte ad un esame approfondito in un capitolo dell'ultima relazione, non si ritornerà su tale analisi. 3. La presente relazione descrive l'evoluzione recente delle aliquote ridotte e le constatazioni che ha determinato ai fini di una valutazione degli effetti della struttura delle aliquote IVA sul funzionamento del mercato unico. 4. Dette constatazioni risultano da informazioni, prese di posizione, obiezioni, domande di applicazione di aliquote ridotte o denunce che la Commissione riceve regolarmente dagli operatori o dai loro rappresentanti (associazioni nazionali, federazioni europee, parlamentari ecc.). Esse provengono anche da numerose interrogazioni dei parlamentari europei, alle quali la Commissione è invitata a rispondere. Quasi la metà delle interrogazioni attribuite al servizio competente per l'IVA della Direzione generale Fiscalità e Unione doganale - un centinaio per il periodo 1997-2000 - riguarda le aliquote IVA. 2. Le aliquote dell'IVA : disposizioni applicabili e attuazione da parte degli Stati membri 2.1. Legislazione comunitaria dal 1998 5. A norma dell'articolo 12, paragrafo 3, lettera a), primo comma della sesta direttiva IVA (in appresso "sesta direttiva"), gli Stati membri applicano un'aliquota normale, da essi fissata ad una percentuale della base d'imposizione, che è la stessa per le forniture di beni e le prestazioni di servizi. 6. La direttiva che fissa il livello dell'aliquota normale IVA applicabile fino al 31 dicembre 2005 è stata adottata dal Consiglio il 19 gennaio 2001 (2001/4/CE) [4]. Essa prevede un minimo di 15 anni per l'aliquota normale e si applica fino al 31 dicembre 2005 [5]. [4] Direttiva 2001/4/CE, del 19.01.2001, che modifica, in relazione alla durata di applicazione dell'aliquota minima in materia di aliquota normale, la sesta direttiva (77/388/CEE) relativa al sistema comune di imposta sul valore aggiunto (GU L 22 del 24.01.2001, pag. 17, e rettifica GU L 26 del 27.01.2001, pag. 40). [5] Dopo l'ultima relazione della Commissione il Consiglio ha adottato il 25.05.1999 la direttiva 1999/49/CE relativa all'aliquota normale IVA, la cui scadenza era prevista al 31.12.2000. 2.2. Disposizioni riguardanti le aliquote ridotte 7. L'articolo 12, paragrafo 3, lettera a), terzo comma della sesta direttiva autorizza gli Stati membri ad applicare una o due aliquote ridotte. Tali aliquote non possono essere inferiori al 5% e si applicano esclusivamente alle forniture di beni e alle prestazioni di servizi compresi nelle categorie di cui all'allegato H della stessa direttiva. 8. Gli Stati membri possono applicare un'aliquota ridotta alle forniture di gas naturale e di elettricità, a condizione che se ne informi la Commissione e che non ne consegua alcun rischio di distorsione della concorrenza (articolo 12, paragrafo 3, punto b) della sesta direttiva). La Grecia ha beneficiato di questa possibilità con decisione della Commissione del 26 febbraio 1999 [6]. [6] Decisione della Commissione del 26.02.1999, GU L 69 del 16.03.1999, pag. 17. 9. Inoltre, durante il periodo transitorio di cui all'articolo 28 terdecies della sesta direttiva, taluni Stati membri hanno potuto mantenere, a titolo di deroga, varie misure relative alle aliquote ridotte IVA in base alle condizioni stabilite all'articolo 28, paragrafo 2. Queste deroghe particolari, destinate a scomparire con il tempo dal dispositivo comunitario in materia di aliquote IVA, sono state accordate a vari Stati membri al momento dell'adozione della direttiva sulle aliquote o durante i negoziati degli atti di adesione. Esse riguardano l'applicazione di aliquote ridotte inferiori al minimo autorizzato del 5% (aliquota superridotta), oppure il mantenimento di aliquote ridotte per beni e servizi non contemplati dall'allegato H della sesta direttiva, o ancora l'applicazione di un'aliquota ridotta non inferiore al 12% (aliquota speciale). 2.3. Aliquota ridotta dell'IVA sui servizi a forte intensità di manodopera 10. Le conclusioni del Consiglio europeo straordinario sull'occupazione, tenutosi a Lussemburgo nel novembre 1997, e quelle del Consiglio europeo di Vienna del dicembre 1998 raccomandavano di prevedere la possibilità di ridurre l'aliquota IVA sui servizi a forte intensità di manodopera, al fine di favorire la creazione di posti di lavoro. Il Consiglio ha adottato una direttiva in tal senso il 22 ottobre 1999 (1999/85/CE) [7]. [7] Direttiva 1999/85/CE, del 22 ottobre 1999, che modifica la direttiva 77/388/CEE con riguardo alla possibilità di introdurre a titolo sperimentale un'aliquota IVA ridotta sui servizi ad alta intensità di lavoro, GU L 277 del 28.10.1999, pag. 34. 11. Lo scopo di questa direttiva, il cui obiettivo ultimo era principalmente la creazione di posti di lavoro, ma anche la riduzione del lavoro nero, era d'istituire un quadro giuridico che consentisse agli Stati membri che lo desideravano di sperimentare il funzionamento e verificare gli effetti di un alleggerimento mirato dell'IVA sui servizi a forte intensità di manodopera indicati nel nuovo allegato K [8]. [8] Si tratta di piccoli servizi di riparazione di biciclette, calzature e articoli in pelle, indumenti e biancheria per la casa; riparazioni e ristrutturazioni di abitazioni private; pulitura di vetri e pulizie presso privati; servizi di assistenza domestica; parrucchieri. 12. Qualsiasi Stato membro che desiderasse introdurre la misura doveva informarne la Commissione entro il 1° novembre 1999. Gli stati partecipanti dovevano limitare l'esperimento a servizi appartenenti al massimo a tre delle categorie riportate all'allegato K. l'esperimento, facoltativo e limitato nel tempo, è previsto per un periodo di 3 anni, dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2002. 13. Nove Stati membri hanno presentato una domanda conformemente alle disposizioni di questa direttiva. Tra questi, sette hanno scelto il settore immobiliare, quattro i piccoli servizi di riparazione, quattro i servizi di assistenza domestica, tre il settore dei parrucchieri e due la pulitura di vetri e di abitazioni private. Queste domande sono state oggetto di una decisione del Consiglio adottata il 28 febbraio 2000 [9]. [9] Decisione 2000/185/CE del Consiglio, del 28 febbraio 2000, che autorizza gli Stati membri ad applicare un'aliquota IVA ridotta su taluni servizi ad alta intensità di lavoro secondo la procedura di cui all'articolo 28, paragrafo 6, della direttiva 77/388/CEE, GU L 58 del 04.03.2000, pag. 10. 2.4. Disposizioni transitorie accordate alla Repubblica d'Austria e alla Repubblica portoghese [10] [10] Direttiva 2000/17/CE del Consiglio, del 30 marzo 2000, che modifica la direttiva 77/388/CEE relativa al sistema comune di imposta sul valore aggiunto - disposizioni transitorie relative alla Repubblica d'Austria e alla Repubblica portoghese, GU L 84 del 05.04.2000, pag. 24. 14. Le disposizioni transitorie in materia di aliquote IVA previste per la Repubblica d'Austria e la Repubblica portoghese sono state prorogate. 15. Una disposizione contenuta nell'atto di adesione della Repubblica d'Austria [11] ha consentito a quest'ultima di beneficiare di una deroga per quanto riguarda l'applicazione fino al 31 dicembre 1998 di un'aliquota ridotta alla locazione dei beni immobili ad uso residenziale. [11] Atto di adesione della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia alla Comunità europea, GU C 241 del 29.08.1994, pag. 335. 16. L'Austria riteneva che la deroga continuasse ad essere indispensabile in quanto il passaggio all'aliquota normale avrebbe avuto conseguenza deleterie contrarie alla sua politica in materia di abitazioni. 17. Il Portogallo applicava prima del 1991 un'aliquota ridotta ai servizi della ristorazione; un'aliquota ridotta in questo settore è stata autorizzata nel 1992. Dopo aver abrogato la misura, il Portogallo l'ha nuovamente sollecitata. Nel 1996 esso stimava infatti che il mantenimento dell'aliquota normale avrebbe avuto conseguenze negative. Gli è stata accordata una nuova deroga. 18. Tenuto conto del fatto che non è stata presentata alcuna denuncia e che si tratta di servizi per i quali il rischio di distorsione della concorrenza va considerato minimo, il 30 marzo 2000 il Consiglio ha autorizzato, su proposta della Commissione, la concessione delle deroghe, a condizione che la loro applicazione si limiti al periodo transitorio di cui all'articolo 28 della sesta direttiva IVA. 2.5. Evoluzione delle aliquote applicate negli Stati membri 19. L'allegato 1 illustra l'evoluzione delle aliquote IVA applicate negli Stati membri. Confrontando le aliquote attualmente in vigore con quelle applicabili nel 1997 si constata che i loro livelli variano tuttora in modo considerevole. In effetti le aliquote normali in vigore negli Stati membri oscillano tra il 15% e il 25% e le aliquote ridotte variano tra il 5% e il 17% [12]. La media dell'aliquota normale applicata nella Comunità ammonta al 19,5% circa e la media dell'aliquota ridotta è leggermente superiore all'8%. [12] L'aliquota del 17% si applica in Finlandia a talune derrate alimentari solo per un periodo transitorio. Se non si tiene conto di questa eccezione, l'aliquota ridotta più elevata nella Comunità è del 12,5%. 20. Sei Stati membri (EL, E, F, IRL, I e L) applicano ancora un'aliquota ridotta inferiore all'aliquota minima stabilita dall'articolo 12, paragrafo 3 (aliquota superridotta) e tre Stati membri (B, IRL et L) applicano ancora un'aliquota ridotta non inferiore al 12% (aliquota speciale). Inoltre, cinque Stati membri (B, DK, I, FIN, e S) accordano esoneri con rimborso dell'imposta pagata allo stadio anteriore (aliquota zero), ma in modo marginale e ristretto. Solo l'Irlanda e il Regno Unito continuano a ricorrere largamente a tale deroga. 3. Le aliquote IVA e il funzionamento del mercato unico 3.1. Introduzione 21. L'analisi dell'attuale struttura delle aliquote IVA e in particolare del campo di applicazione delle aliquote ridotte mette in evidenza due aspetti problematici in grado di ostacolare il buon funzionamento del marcato interno e di creare distorsioni della concorrenza: il carattere facoltativo o opzionale dell'applicazione delle aliquote ridotte e l'assenza di una definizione comune delle categorie che compongono l'allegato H. Questo frazionamento della struttura delle aliquote è accentuato dalle deroghe e dalla direttiva 1999/85/CE citata prima. 22. Il legame esistente tra la struttura delle aliquote IVA e il funzionamento generale del mercato unico non richiede necessariamente una modifica delle aliquote nel quadro del regime transitorio IVA attualmente in vigore. È opportuno tuttavia menzionare le prese di posizione talvolta critiche trasmesse alla Commissione a questo proposito. 23. Le varie rimostranze formulate dagli operatori riguardano i seguenti elementi: a) carattere facoltativo dell'applicazione delle aliquote ridotte; b) ampiezza della variazione delle aliquote ridotte, che va dal 5% al 14%, e delle aliquote superridotte; c) assenza di una definizione comunitaria delle categorie di beni o servizi figuranti all'allegato H e carattere limitativo di quest'ultimo; d) carattere incompleto dell'applicazione delle aliquote ridotte, nella misura in cui l'opzione compiuta da uno Stato membro non lo obbliga ad applicare l'aliquota ridotta a tutti i beni e i servizi della o delle categorie scelte; e) conflitto tra il principio dell'unicità delle aliquote e la facoltà di applicare aliquote ridotte; di conseguenza, le deroghe a tale principio devono essere formulate espressamente e sono soggette a rigide disposizioni di applicazione [13]; [13] La Repubblica ellenica e la Repubblica portoghese, per poter applicare aliquote diverse per gli stessi beni e servizi in talune regioni del loro territorio, hanno dovuto esservi espressamente autorizzate, rispettivamente con la direttiva sul ravvicinamento delle aliquote (92/77/CEE) e con l'atto di adesione. Analogamente, è stata necessaria una direttiva specifica per consentire al legname di beneficiare dell'aliquota ridotta quando è utilizzato come legna da ardere (misura transitoria dell'articolo 28, paragrafo 2, lettera i)). f) complessità risultante dal fondamento permanente o transitorio delle deroghe. 3.2. Domande di estensione del campo di applicazione delle aliquote ridotte 24. Benché formulino obiezioni nei confronti del carattere facoltativo delle aliquote ridotte, dell'assenza di una definizione comune e della grande forcella delle aliquote, gli operatori hanno rivolto anche varie domande alla Commissione perché proponga l'estensione dell'allegato H ad una serie di beni e servizi. 25. Le domande di estensione dell'allegato H si basano generalmente sul fatto che una diminuzione delle aliquote IVA inciderebbe sul pezzo e aumenterebbe la competitività del settore. Tuttavia, bisogna dire che la fissazione dei prezzi è libera e dipende da vari elementi (margine di utile, marche, qualità del prodotto, imballaggio ecc.). 26. L'imposizione ha dunque solo un'incidenza indiretta sulla determinazione del prezzo. Ad ogni modo, se la differenza tra l'aliquota normale e quella ridotta è significativa, il passaggio dall'una all'altra può incidere sul prezzo. Ciò dipende però interamente dal comportamento degli operatori, che possono ripercuotere tale differenza sul prezzo oppure limitarsi ad aumentare il loro margine di utile. 27. È però prevedibile anche un impatto negativo. Infatti, gli operatori degli Stati membri che non applicano un'aliquota ridotta percepiscono le aliquote ridotte applicate in altri Stati membri come fonte di distorsioni della concorrenza. 3.3. Inventario delle domande per settori di attività 3.3.1 Alimentazione, agricoltura, settore alberghiero 28. I settori dell'alimentazione [14], dell'agricoltura [15] e alberghiero sono inclusi nell'allegato H della sesta direttiva e possono così beneficiare di un'aliquota ridotta. Poiché solo alcuni Stati membri hanno previsto aliquote ridotte per questi tipi di prodotti e servizi, si viene ad avere una differenza di aliquota che può variare tra il 3% e il 25%, provocando lo scontento degli operatori stabiliti negli Stati membri che non prevedono l'aliquota ridotta. In caso di acquisti transfrontalieri, le disparità di applicazione delle aliquote ridotte tra Stati membri limitrofi, la mancanza di armonizzazione a livello di aliquote ridotte e il carattere opzionale delle relative disposizioni possono aumentare i rischi di frode. Tuttavia, questi settori rientrano rispettivamente nelle categorie 1, 10 e 11 dell'allegato H e spetta pertanto agli Stati membri scegliere se applicare loro un'aliquota ridotta. [14] Le critiche provenivano principalmente da rappresentanti francesi dei fabbricanti di biscotti, cioccolato e dolciumi. Essi sostengono che i loro prodotti subiscono la concorrenza sleale di quelli che si trovano sui mercati frontalieri. In Lussemburgo, ad esempio, questi beni sono soggetti ad un'aliquota superridotta. È stata trasmessa alla Commissione anche una domanda analoga relativa al latte. [15] Pongono problemi gli acquisti transfrontalieri di concimi tra l'Austria e l'Italia e quelli di fitofarmaci tra la Germania e il Lussemburgo effettuati da agricoltori forfettari che pagano l'IVA su tali acquisti nello Stato membro d'origine, come è previsto dal regime particolare ai quali sono soggetti, a condizione che non superino la soglia di acquisti di cui all'articolo 28 bis, paragrafo 1 bis, lettera b), della sesta direttiva (cfr. l'analisi della questione contenuta nella relazione COM(94) 584 definitivo). 3.3.2 Floricoltura 29. I fiori recisi beneficiano di una deroga transitoria che è applicata attualmente da 11 Stati membri su 15. La Commissione ha ricevuto domande d'inserimento della floricoltura nell'allegato H così da assicurare, secondo quanto sostengono i rappresentanti del settore, una maggiore uniformità nell'applicazione delle aliquote ridotte. 3.3.3 Sanità 30. Operatori di questo settore hanno interrogato la Commissione a proposito della definizione dei prodotti "normalmente utilizzati per le cure mediche" e delle apparecchiature "normalmente destinate ad alleviare o a curare gli handicap". È stata presentata una domanda d'inclusione dei prodotti e materiali che servono alla formulazione di una diagnosi ("medical devices"). Non essendo medicinali, questi prodotti non rientrano nella categoria 3 dell'allegato H. 31. A proposito di questa categoria, sono state sollevate questioni a proposito della sua composizione, poiché comprende i prodotti di protezione igienica femminile, ma non i pannolini per bambini né i prodotti di protezione per persone incontinenti. L'elenco è incompleto agli occhi degli operatori. 32. È stata inoltre sollevata la questione relativa alla tassazione del prodotto detto "sangue totale" rispetto ai prodotti sanguigni. Il trattamento IVA cambia a seconda del tipo di prodotto. Il sangue totale beneficia di un'esenzione prevista all'articolo 13, paragrafo 1, lettera d) della sesta direttiva. I prodotti sanguigni considerati come medicinali o come prodotti farmaceutici possono beneficiare dell'applicazione di un'aliquota ridotta. Invece, i prodotti che non appartengono a queste categorie (i derivati labili del sangue quali il plasma e le cellule sanguigne di origine umana) non sono considerati medicamenti e sono pertanto soggetti all'aliquota normale. Questa non uniformità nel trattamento IVA delle operazioni relative al sangue rimette in questione il principio di neutralità dell'imposta. 33. I servizi della Commissione ricevono regolarmente domande di riduzione delle aliquote o di esenzione per i beni e i servizi destinati ai disabili o alle persone a mobilità ridotta. Le domande riguardano spesso le automobili adattate specificamente ai bisogni di queste persone. Tali beni e servizi non sono inclusi nella categoria 4 dell'allegato H, che comprende solo le attrezzature mediche, il materiale ausiliario e altri apparecchi destinati ad ovviare agli handicap o a curarli. 3.3.4 Ambiente 34. Nell'ambito della protezione dell'ambiente sono state presentate numerose domande di applicazione di un'aliquota ridotta a prodotti diversi ma aventi la stessa funzione. L'obiettivo perseguito è di favorire sotto il profilo fiscale i beni rispettosi dell'ambiente o che consentono un risparmio energetico. Si tratta in primo luogo dei prodotti che beneficiano dell'etichetta ecologica europea, dei veicoli elettrici, dei prodotti che consentono un uso razionale dell'energia, dell'energia verde o della biomassa. 35. A questo proposito la Commissione ha ritenuto finora che non fosse possibile accogliere questo tipo di domande, poiché così facendo si violerebbe il principio dell'unicità dell'imposta, in base al quale beni e servizi identici non possono essere assoggettati ad aliquote diverse. 36. Tuttavia, gli Stati membri possono applicare un'aliquota ridotta alle operazioni classificate alla categoria 9 dell'allegato H della sesta direttiva, che comprende la fornitura, la costruzione, il restauro e la trasformazione di abitazioni fornite nell'ambito della politica sociale. Ogni prestazione di servizio globale che comprende i materiali da costruzione, tra cui quelli finalizzati al risparmio energetico, utilizzati nel quadro di tali operazioni, che sono definite da ciascuno Stato membro, può quindi beneficiare dell'applicazione di un'aliquota ridotta IVA. 37. Nel settore dell'energia, le domande sono volte a favorire le energie non inquinanti. In questo settore si applica in linea di principio l'aliquota normale, ma il gas e l'elettricità possono beneficiare di un'aliquota ridotta purché non vi siano rischi di distorsione della concorrenza e lo Stato membro che desidera sfruttare questa possibilità ne informi preventivamente la Commissione. Una deroga transitoria consente inoltre agli Stati membri di applicare un'aliquota ridotta alle forniture di legna da ardere. 38. I servizi della Commissione hanno registrato proteste di imprese francesi che gestiscono reti di distribuzione di calore e forniscono calore prodotto con energie rinnovabili o di recupero; le proteste sono dovute al fatto che questo tipo di calore non può beneficiare della disposizione di cui all'articolo 12, paragrafo 3, lettera b) della sesta direttiva, che riguarda esclusivamente il gas e l'elettricità. 39. Il gas in bombole (butano e non naturale) non è ammissibile a sua volta a beneficiare dell'aliquota ridotta, ma alcuni Stati membri vorrebbero che lo fosse, principalmente per ragioni sociali. Questi casi dimostrano l'esistenza di un conflitto tra finalità diverse e pongono il dilemma se privilegiare le ragioni economiche e sociali o le ragioni ambientali. 40. Sono state presentate inoltre domande relative alla lotta contro l'inquinamento. Si tratta in particolare del riciclaggio di taluni prodotti quali l'alluminio e, più in generale, del trattamento e del riciclaggio dei rifiuti. L'allegato H contempla solo la raccolta e il trattamento dei rifiuti domestici, mentre il riciclaggio dei rifiuti riguarda piuttosto operazioni effettuate da intermediari, che non hanno a che fare direttamente con i consumatori finali. Il livello dell'aliquota non è perciò pertinente, poiché i vari operatori hanno, in linea di principio, diritto alla deduzione completa dell'imposta loro fatturata. 3.3.5 Cultura 41. In questo campo la Commissione riceve con frequenza domande relative all'applicazione di un'aliquota ridotta ai supporti multimediali quali CD, CD-ROM, DVD e attività nell'ambito della cultura e degli audiovisivi in senso ampio [16], ecc. Le domande si appoggiano sull'argomento che, contrariamente a tali supporti, i libri e i giornali possono beneficiare di un'aliquota ridotta. [16] Recentemente, nel quadro della consultazione pubblica condotta nel 2001 sul Documento di lavoro della Commissione "alcuni aspetti giuridici inerenti alle opere cinematografiche ed a altre opere audiovisive", molti professionisti del settore degli audiovisivi ha richiesto l'applicazione di un'aliquota ridotta ad una varietà di beni, servizi e attività del settore audiovisivi. 42. Se si dovesse ipotizzare l'applicazione di un'aliquota ridotta, si porrebbe la questione se convenga includere anche le apparecchiature di supporto di tali prodotti. Ci si dovrebbe interrogare allora anche sul trattamento da riservare ad altri supporti d'informazione come le videocassette o sui canoni da pagare per accedere a reti d'informazione quali l'Internet. Ogni estensione del campo di applicazione dell'aliquota ridotta presupporrebbe pertanto una giustificazione basata su una nuova filosofia ed è probabile che le considerazioni culturali ed educative non costituiscano da sole un criterio facilmente applicabile. 43. Sempre nel campo della cultura, sono state presentate domande di aliquote ridotte per gli strumenti e le partiture musicali. 3.3.6 Commercio elettronico 44. Il Consiglio ECOFIN ha adottato, nella riunione del 6 luglio 1998, il principio secondo il quale le forniture di prodotti in forma elettronica dovevano essere considerate, ai fini dell'IVA, come prestazioni di servizi e non come forniture di beni. Questi servizi, e più in particolare la fornitura in linea di beni digitali destinati ai consumatori stabiliti nella Comunità, sono attualmente soggetti all'aliquota normale applicata dallo Stato membro nel quale è registrato il prestatore. 45. Una questione si è posta nel quadro dei lavori relativi alla proposta della Commissione [17] sul regime IVA applicabile alla fornitura elettronica di servizi. Essa riguarda la possibilità di applicare aliquote diverse a beni e servizi dal contenuto analogo, ma forniti in forma diversa. I casi più citati sono quelli dei giornali e dei libri venduti su supporto cartaceo rispetto a quelli venduti o che si possono scaricare per via elettronica. [17] COM(2000) 349 def. del 07.06.2000. 3.3.7 Servizi a forte intensità di manodopera 46. Domande di estensione del campo di applicazione dell'allegato K sono state presentate da operatori di taluni settori che stimavano che questi soddisfacessero le condizioni per beneficiare dell'aliquota ridotta. Si tratta in particolare dei settori traslochi, servizi di vigilanza e trasporto di fondi, giardinaggio, trattamenti estetici. 47. Nel settore delle costruzioni, inoltre, sono state avanzate domande di estensione dell'aliquota ridotta provenienti soprattutto da vari organismi impegnati nella preservazione del patrimonio culturale e architettonico, in particolare nel Regno Unito. Le domande riguardano il restauro e la manutenzione di dimore storiche e in particolare delle chiese. Questi organismi affermano che una tale misura è giustificata non solo dell'importanza sociale e culturale dei monumenti, ma anche da considerazioni economiche. In questo settore l'aliquota ridotta si applica solo ai servizi relativi alle abitazioni. 48. Il trattamento dei servizi delle costruzioni in materia di aliquota IVA rappresenta molto bene la complessità delle disposizioni relative alle aliquote ridotte. In linea di principio, alle forniture di beni e alle prestazioni di servizi legati alle costruzioni si applica il tasso normale, conformemente all'articolo 12, paragrafo 3, lettera a), primo comma della sesta direttiva. Esistono, tuttavia, tre disposizioni diverse per quanto riguarda la base giuridica dell'applicazione dell'aliquota ridotta: - il terzo comma della suddetta disposizione consente agli Stati membri che lo desiderino di applicare un'aliquota ridotta alle operazioni appartenenti alla categoria 9 dell'allegato H, ossia: fornitura, costruzione, restauro e trasformazione di abitazioni fornite nell'ambito della politica sociale; - l'articolo 28, paragrafo 2 della sesta direttiva prevede, nel quadro del regime transitorio e previo rispetto di talune condizioni, la possibilità per determinati Stati membri di applicare al settore delle abitazioni in generale, non altrimenti definito, un'aliquota ridotta inferiore al minimo stabilito dall'articolo 12, paragrafo 3, lettera a), terzo comma o una delle due aliquote ridotte previste dallo stesso articolo o ancora un'aliquota ridotta ma non inferiore al 12%; - l'articolo 28, paragrafo 6 della sesta direttiva, introdotto con la direttiva sui servizi a forte intensità di manodopera, prevede l'applicazione di un'aliquota ridotta per un periodo di tre anni, non limitata però alle abitazioni sociali; detta direttiva si riferisce alle "riparazioni e ristrutturazioni di abitazioni private, esclusi i materiali che costituiscono una parte significativa del valore della fornitura". 49. Infine, il settore della ristorazione ha più volte introdotto domande per beneficiare di un'aliquota ridotta nel quadro dei servizi a forte intensità di manodopera. Questo settore non è stato però inserito nell'elenco dei servizi ammissibili all'aliquota ridotta e non può beneficiare di questa possibilità. Va notato che la proposta iniziale della Commissione [18] era concepita in modo da lasciare agli Stati membri, nella scelta dei settori interessati, il massimo di flessibilità, dal momento in cui rispondevano alle condizioni previste. Il Consiglio ha però preferito un elenco breve e preciso. [18] COM(1999) 62 def. del 17.02.1999. 50. Sono state presentate altre domande per aggiungere questo settore all'allegato H, motivate in particolare dalla differenza di trattamento tra la ristorazione rapida e i servizi prestati negli altri ristoranti. Nella ristorazione rapida la vendita di piatti da asporto è considerata come vendita di alimenti, classificabile alla categoria 1 dell'allegato H, e può pertanto beneficiare di un'aliquota ridotta. La ristorazione invece è un servizio non contemplato da tale allegato. 51. Le domande provengono principalmente dal settore francese della ristorazione, che lamenta anche una distorsione della concorrenza derivante dall'applicazione in altri Stati membri - in particolare in Spagna - di un'aliquota ridotta. La Spagna applica un'aliquota ridotta alla ristorazione in forza della deroga transitoria accordatale dall'articolo 28, paragrafo 2 della sesta direttiva. 4. Conclusioni 52. Il carattere opzionale delle disposizioni relative alle aliquote ridotte e la facoltà di scelta lasciata agli Stati membri possono condurre a situazioni in cui il principio della neutralità dell'IVA rischia di non essere rispettato e che sono percepite dagli operatori come capaci di generare distorsioni della concorrenza. Tale facoltà, come si è illustrato nella presente relazione, non ha sempre lo stesso carattere: facoltà di applicare o meno un'aliquota ridotta, facoltà di applicarne una o due, facoltà di applicare un'aliquota ridotta a una o a tutte le categorie dell'allegato H e così via. 53. Il contenuto degli elenchi dei beni e servizi ai quali si applicano le aliquote ridotte si spiega in vari modi: le categorie sono scelte in funzione delle esigenze ritenute essenziali ad un determinato momento o di quelle espresse dagli Stati membri nei negoziati in sede di Consiglio. Esse non rispondono necessariamente a criteri obiettivi predeterminati. Ne può dunque risultare una certa incoerenza. 54. La mancanza di coerenza può essere attribuita anche alle numerose deroghe, che sono tanto più complesse in quanto la loro natura è sia permanente sia transitoria. Queste differenze tra Stati membri nel campo di applicazione delle aliquote ridotte è la causa principale delle distorsioni che lamentano gli operatori. Pertanto, la prossima revisione delle aliquote dovrebbe avere per oggetto l'attuale struttura delle aliquote ridotte, che è all'origine di tale disparità. 55. In conclusione, come precisa la Commissione nella sua comunicazione sulla nuova strategia relativa all'IVA, il mercato interno funzionerebbe meglio con un sistema d'IVA fondato sulla tassazione nello Stato membro d'origine, sia in termini di semplicità amministrativa - e, di conseguenza, di riduzione dei costi per le imprese - sia di minore vulnerabilità alle frodi; esso offrirebbe perciò una maggiore garanzia di stabilità del gettito fiscale. 56. Si constata tuttavia che non sussistono le condizioni per avanzare rapidamente verso il ravvicinamento intensivo delle aliquote d'imposizione e delle legislazioni e verso l'introduzione di un meccanismo totalmente affidabile di riallocazione delle entrate. Non si prevede pertanto di modificare il livello delle aliquote nel periodo di attuazione della nuova strategia. 57. Desiderando migliorare il funzionamento del mercato interno a breve termine, la Commissione ha raccomandato infatti di definire una strategia praticabile vertente su quattro obiettivi principali: la semplificazione e l'ammodernamento delle norme esistenti, un'applicazione più uniforme delle disposizioni in vigore e una nuova attuazione della cooperazione amministrativa. 58. Un più forte ravvicinamento delle aliquote è ipotizzabile dunque solo a lungo termine. Tuttavia, una revisione profonda delle norme applicabili alle aliquote ridotte è prevista a medio termine. Per preparare efficacemente questa revisione è opportuno riflettere sull'attuale struttura delle aliquote ridotte, che è all'origine della maggior parte delle richieste rivolte alla Commissione, rinunciare all'introduzione di nuove deroghe e prevedere eventualmente la soppressione parziale o totale delle deroghe in vigore al momento della revisione delle aliquote ridotte. 59. La riflessione attorno alla revisione delle aliquote ridotte offrirà l'occasione per esaminare le contestazioni formulate dagli operatori. Benché le obiezioni avanzate dagli operatori non siano fondamentalmente diverse dalle rimostranze descritte nelle relazioni precedenti, l'argomento di non trarre veramente profitto dall'esistenza di un mercato unico è sempre più presente. Un'attenzione particolare dovrà essere rivolta alle diverse facoltà e alla possibilità di mantenerle. 60. Peraltro, l'Unione europea ha già raggiunto un grado elevato d'integrazione economica e nel settore fiscale sono stati compiuti progressi che hanno permesso di migliorare il funzionamento del mercato interno. Il costante sviluppo del mercato interno è un processo destinato ad accelerarsi in futuro, in particolare con l'introduzione dell'euro. Ne consegue che le inefficienze del mercato interno quali quelle sperimentate dagli operatori, soprattutto nel settore fiscale, e riconducibili in special modo alla disparità delle aliquote IVA, sono una realtà della quale si dovrà tenere conto. 61. Le pressioni per un'armonizzazione delle aliquote non saranno immediate, ma l'introduzione dell'euro determinerà un grado di trasparenza dei prezzi senza precedenti nell'insieme del mercato unico, il quale richiederà un maggiore coordinamento delle aliquote IVA. 62. In questo contesto la Commissione non ha intenzione di rivedere l'allegato H prima della fine dell'esperimento avviato con la direttiva sui servizi a forte intensità di manodopera. Al termine dell'esperimento la Commissione presenterà al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione di valutazione globale, elaborata in base alle relazioni degli Stati membri, e proporrà, se necessario, misure atte a permettere una decisione definitiva sull'aliquota IVA applicabile ai servizi a forte intensità di manodopera. Poiché il termine previsto per l'esame dei risultati di tale esperimento è piuttosto breve, sarà sicuramente prevista una proroga di un anno della direttiva, nella forma in cui essa è applicata attualmente, perché la questione possa essere risolta nel quadro più generale della revisione della struttura delle aliquote ridotte, annunciata nella comunicazione sulla nuova strategia IVA [19]. [19] COM(2000) 348 def. del 07.06.2000. 63. La presente comunicazione prevede inoltre che si presti particolare attenzione alla questione delle aliquote applicabili ai prodotti virtuali rispetto ai prodotti tradizionali, nonché alla questione dell'utilizzo delle aliquote ridotte IVA per perseguire diverse politiche comunitarie (per esempio nei settori dell'ambiente [20], dell'occupazione, della cultura, dei trasporti [21] ...). [20] Cfr. anche il Libro verde sulla politica integrata relativa ai prodotti COM(2001) 68 def. [21] Cfr. pag. 87 del Libro bianco "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte" COM(2001) 370 def. 64. La presente relazione dovrebbe avviare un processo di riflessione negli ambienti economici e degli Stati membri sul ruolo delle aliquote ridotte, la loro efficacia nel perseguimento delle varie politiche comunitarie o nazionali e le migliorie e le razionalizzazioni da prevedere. 65. Una possibilità da prendere in considerazione nel quadro di detto processo consisterebbe nell'istituzione di una struttura a due aliquote ridotte (eventualmente dotata di una forcella di aliquota specifica corrispondente a ciascuna categoria) applicabili a elenchi di beni e servizi distinti: - un'aliquota ridotta vicina al minimo attuale del 5% applicabile ad un elenco ristretto di beni e servizi di prima necessità o rispondenti ad un obiettivo sociale (eventualmente obbligatoria, poiché la grande maggioranza degli Stati membri applica già un'aliquota ridotta a beni e servizi di questo tipo); - e un'aliquota ridotta con una percentuale più elevata, applicabile ad un elenco di beni e servizi che, per ragioni storiche o di opportunità congiunturale, devono essere oggetto di un trattamento differenziato rispetto ai beni e servizi soggetti all'aliquota normale o che rispondono ad altri obiettivi. 66. In questo contesto sarà opportuno tenere presenti in particolare i seguenti elementi: a) le caratteristiche dell'IVA, principalmente l'obbligo di garantire la sua neutralità; b) la necessità di definire criteri chiari di applicazione delle aliquote ridotte; c) l'obiettivo a lungo termine di una maggiore armonizzazione delle aliquote accompagnata da una razionalizzazione delle deroghe. ALLEGATO 1 Evoluzione delle aliquote IVA applicate negli Stati membri >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> ALLEGATO 2 Tassazione delle forniture di beni e delle prestazioni di servizi nei vari Stati membri secondo le categorie dell'allegato H della direttiva 77/388/CEE >SPAZIO PER TABELLA> (1) effettuati da organismi di diritto pubblico o di altro tipo riconosciuti come aventi carattere sociale dallo Stato membro interessato >SPAZIO PER TABELLA> ALLEGATO 3 Tassazione dei servizi a forte intensità di manodopera nei vari Stati membri secondo le categorie dell'allegato K della direttiva 77/388/CEE >SPAZIO PER TABELLA>