Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo concernente la legislazione in materia di benessere degli animali d'allevamento nei paesi terzi e le implicazioni per l'UE /* COM/2002/0626 def. */





Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo concernente la legislazione in materia di benessere degli animali d'allevamento nei paesi terzi e le implicazioni per l'UE I. Situazione generale 1 Si avverte sempre più la pressante richiesta dei consumatori che gli animali destinati al consumo alimentare siano trattati bene. In risposta a quest'esigenza, la normativa UE sul benessere degli animali si è costantemente ampliata negli ultimi anni. Questa tendenza sembra destinata ad intensificarsi, soprattutto alla luce del protocollo allegato al trattato di Amsterdam, che ha incoraggiato le istituzioni dell'UE ad adoperarsi ancora di più per migliorare la situazione in questo campo. Ci si rende conto altresì che una buona protezione del benessere degli animali contribuisce, direttamente e indirettamente, alla salubrità e qualità dei prodotti alimentari e che l'apparato normativo e il sistema di sostegno in agricoltura devono adeguarsi di conseguenza. 2 Questo processo risulta tuttavia oneroso per i produttori. E' evidente che qualsiasi esigenza che implichi investimenti e modifiche degli attuali sistemi di produzione non può non ripercuotersi sui costi di produzione. Il sovraccosto è tuttavia difficile da quantificare in termini generali. In una comunicazione sul benessere dei suini [1], la Commissione ha stimato che i costi aggiuntivi derivanti dall'abolizione delle poste individuali per le scrofe sarebbero compresi tra 0,006 EUR e 0,02 EUR per kg/carcassa, secondo la durata del periodo transitorio. Nel settore delle uova l'aumento dei costi di produzione dovrebbe essere ancora più cospicuo. Uno studio presentato da organizzazioni animaliste [2] prevede un aumento dell'8% dal 2003 (più spazio nelle gabbie di batteria) e un'ulteriore maggiorazione del 16% entro il 2012 (abolizione delle gabbie). La Commissione studierà attentamente tali conseguenze economiche prima di aprire il dibattito in vista di una revisione della direttiva sulle galline ovaiole, prevista per il 2007. [1] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul benessere dei suini negli allevamenti intensivi, tenendo conto in particolare del benessere delle scrofe allevate in maggiore o minore isolamento e in gruppo, COM(2001) 20 definitivo del 16.1.2001, [2] "Hardboiled reality - animal welfare-friendly egg production in a global market", 2001, presentato dalla RSPCA (Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals) (Società Regia per la prevenzione della crudeltà sugli animali) e da Eurogroup per il benessere degli animali 3 I costi inerenti ad una maggiore tutela del benessere degli animali dovrebbero potersi recuperare, almeno in parte, grazie alle preferenze dei consumatori per i prodotti che rispettano regole scrupolose in materia. Ciò nonostante, si teme che i costi che non verrebbero direttamente recuperati potrebbero arrecare ai produttori dell'UE uno svantaggio concorrenziale nei confronti dei prodotti importati da paesi terzi, con il conseguente rischio di veder compromesse le regole stesse. Consapevoli di questo rischio, gli Stati membri hanno chiesto alla Commissione di condurre uno studio comparativo sulle norme in materia di benessere degli animali vigenti nei paesi terzi e di analizzare le possibili implicazioni delle disparità normative esistenti in questo campo. 4 Le risultanze dello studio sono piuttosto inconcludenti. Non esiste un consenso a livello internazionale sull'importanza del benessere degli animali e le misure adottate nell'UE non sono direttamente comparabili con le norme vigenti in altri paesi. Ciò è dovuto, tra l'altro, alla difficoltà di definire esattamente gli effetti del benessere degli animali sulla salute degli stessi e sulla salubrità dei prodotti alimentari. L'approccio scientifico al benessere degli animali è attualmente soggetto a riesame in ambito internazionale, in particolare allo scopo di valutare in che misura esso sia influenzato da fattori etici e culturali [3]. Emerge comunque una netta tendenza ad un miglioramento della regolamentazione in questo campo, soprattutto grazie alla pressione dei consumatori. Questa spinta da parte dei consumatori non può che essere incoraggiata. Anche la questione degli svantaggi concorrenziali generati dalla disparità normativa è complessa. Dai dati disponibili risulterebbe che le forme più intensive di produzione agricola, in particolare la produzione suinicola e avicola, sembrano essere le più esposte a distorsioni di concorrenza. [3] Cfr. D. Fraser - Farm Animal Production: Changing agriculture in a changing culture - Journal of applied Animal Welfare Science (Rivista di scienza applicata del benessere degli animali), 4(3), 2001, pagg. 175-190 5 La Commissione ritiene del tutto legittimo cercare di ovviare a queste preoccupazioni. Le distorsioni di concorrenza - siano esse a vantaggio o a detrimento dei produttori dell'UE - derivanti dalla diversità di norme, minacciano di compromettere le norme più elevate di benessere degli animali. Non è tuttavia semplice trovare i mezzi per correggere tali distorsioni. La Commissione ha individuato alcune possibilità in tal senso: - attraverso i normali meccanismi di mercato, dal momento che consumatori e dettaglianti manifestano una sempre più chiara preferenza per i prodotti che rispondono ad esigenze elevate, e questo si ripercuote sulla catena dei prezzi; - per mezzo di un dialogo a livello internazionale, che l'UE intavola con i propri partner commerciali nell'intento di accordare un maggiore riconoscimento al benessere degli animali in maniera costruttiva e non distorsiva. Si intravedono prospettive stimolanti per portare avanti questo dialogo in sede OIE e di Consiglio d'Europa; - l'UE deve anche proseguire i contatti bilaterali con i singoli partner commerciali per promuovere l'adozione di norme in materia di benessere degli animali, particolarmente in relazione agli aspetti veterinari e fitosanitari degli accordi commerciali bilaterali. Questo metodo potrebbe servire, col tempo, a migliorare le prospettive di concertazione parallela a livello multilaterale; - un ruolo importante spetta anche ai regimi di etichettatura, siano essi obbligatori o volontari. I consumatori diventano sempre più esigenti ed occorre trovare il modo di informarli esaurientemente sui criteri a cui rispondono i prodotti offerti sul mercato. Le disposizioni di recente adozione sull'etichettatura delle uova rappresentano un positivo passo avanti in tale direzione, che potrebbe forse riprodursi in altri settori. Ulteriori sforzi sembrano necessari per arrivare ad ottenere un riconoscimento a livello internazionale; - l'impostazione della politica agricola dell'UE è sempre più incentrata sulla qualità anziché sulla quantità. Il concetto di qualità comprende tutta una serie di imperativi, tra cui l'igiene e la salubrità dei prodotti alimentari, la tutela ambientale, lo sviluppo rurale, la conservazione del paesaggio e il benessere degli animali. I meccanismi tradizionali di determinazione dei prezzi non sempre consentono di dare il debito peso ad importanti considerazioni quali il benessere degli animali nel prezzo pagato al produttore. Se, come chiedono i cittadini, si vuole attribuire a questo aspetto l'importanza che merita, è necessario esplorare nuovi meccanismi atti a colmare tale carenza. 6 La presente comunicazione non prende partito decisamente per l'una o l'altra delle suddette possibilità, ma propende per uno spiegamento di sforzi su tutti i fronti, il che è sicuramente più consono alla diversa natura dei provvedimenti che possono essere presi per promuovere il benessere degli animali. Questa impostazione rispecchia anche le intenzioni del Protocollo sulla protezione e il benessere degli animali (allegato al trattato CE), che dal 1999 invita le istituzioni europee e gli Stati membri a tener pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali all'atto della formulazione e dell'attuazione delle politiche comunitarie nei settori dell'agricoltura, dei trasporti, del mercato interno e della ricerca. La definizione degli animali come "esseri senzienti" (vale a dire in grado di provare dolore), fornita dal protocollo, costituisce una tappa significativa. II. Contesto Mandato 7 Durante le discussioni in seno al Consiglio dei ministri che hanno portato all'adozione della direttiva 98/58/CE riguardante la protezione degli animali negli allevamenti [4], gli Stati membri hanno sollevato la questione della normativa in materia di benessere degli animali vigente nei paesi terzi con i quali l'Unione intrattiene rapporti commerciali. Per questo motivo, l'articolo 8 della suddetta direttiva richiede alla Commissione di presentare al Consiglio una comunicazione concernente il confronto tra le disposizioni in materia di benessere degli animali dell'UE e dei paesi terzi, nonché le implicazioni per la normativa comunitaria e la concorrenza. In ottemperanza con tale richiesta, la Commissione ha prodotto il presente documento. [4] Direttiva 98/58/CE del Consiglio del 20.7.1998 riguardante la protezione degli animali negli allevamenti (GU L 221 dell'8.8.1998, pagg. 23-27) 8 Lo sviluppo della legislazione comunitaria nel campo del benessere degli animali ha preso l'avvio alcuni decenni fa, con una direttiva del 1974 relativa allo stordimento degli animali prima della macellazione [5]. [5] Per un elenco dei principali atti normativi dell'UE in materia di benessere degli animali, si veda l'appendice 5 9 Dal 1986 sono state adottate (e successivamente perfezionate alla luce delle nuove scoperte scientifiche) direttive concernenti i suini, i vitelli e le galline ovaiole, oltreché il trasporto degli animali. Nel giugno 2001 è stata adottata una direttiva che vieta l'isolamento delle scrofe gravide. 10 Un regolamento della Commissione adottato nel 1998 subordina la concessione delle restituzioni all'esportazione per gli animali vivi della specie bovina al rispetto della normativa comunitaria in materia di protezione del bestiame durante il trasporto. 11 La direttiva 99/74/CE del Consiglio stabilisce le norme minime per la protezione delle galline ovaiole, mentre un regolamento del Consiglio adottato nel dicembre 2000 ha introdotto un regime obbligatorio di etichettatura delle uova sulla base di tali norme (applicabile anche alle uova importate). 12 Al fine di operare raffronti con la situazione vigente nei paesi terzi, all'interno della Commissione la Direzione generale per la salute e la tutela dei consumatori (SANCO) ha raccolto una notevole messe di dati concernenti tali paesi, provenienti direttamente da questi ultimi o tratti da altre fonti. Il capitolo I della presente comunicazione riassume i risultati dell'indagine, mentre il capitolo II trae conclusioni utili per interventi futuri. Completano il documento sei appendici, contenenti una sintesi dei dati pervenuti e altre informazioni di riferimento. Risultati principali dell'indagine sulla legislazione dei paesi terzi 13 La Direzione generale (DG) SANCO ha chiesto ai principali paesi che forniscono all'Unione animali vivi e prodotti di origine animale dei ragguagli sulle rispettive norme in materia di benessere degli animali negli allevamenti. A questa richiesta hanno risposto 73 paesi (per una sintesi dei dati salienti si veda l'appendice 1). Il diverso tenore delle informazioni ricevute e la varietà di condizioni che caratterizzano i paesi in questione rendono difficile trarre conclusioni concrete. Nondimeno, si possono formulare le seguenti osservazioni di massima: Assenza di norme generalmente riconosciute a livello internazionale 14 Gran parte delle informazioni pervenute riguarda in generale la crudeltà nei confronti degli animali. Al confronto, i dati concernenti in particolare il benessere degli animali negli allevamenti (oggetto della presente comunicazione) sono stati relativamente scarsi. 15 Nella stragrande maggioranza dei paesi, gli atti di crudeltà verso gli animali sono ritenuti in vario grado inaccettabili sotto il profilo etico e possono anche essere perseguibili a termini di legge. Inoltre, in molti casi la legge considera gli animali esseri senzienti. 16 Esistono tuttavia scarsi riscontri di una convergenza della normativa dei diversi paesi sulla base di principi identici o simili. Mancano inoltre criteri scientifici comuni. La definizione del concetto di protezione degli animali negli allevamenti varia da paese a paese e dipende dal contesto culturale, scientifico, religioso, economico e politico. 17 In assenza di criteri comuni, gran parte delle norme comunicate riguarda le sempre più diffuse "cinque libertà". Definite nel 1979 dal Farm Animal Welfare Council, un organo consultivo del ministero britannico dell'agricoltura, si declinano come segue: * acqua e cibo adeguati e sufficienti, * ricoveri adeguati, * possibilità di comportarsi secondo natura, * manipolazione tale da ridurre al minimo sofferenze o disagi, * protezione dalle malattie. Progressi significativi nell'ultimo decennio, soprattutto nei paesi terzi europei e in determinati paesi ocse 18 Le campagne condotte dai mezzi di comunicazione e le pressioni esercitate da un numero sempre crescente di ONG hanno sensibilizzato l'opinione pubblica in molti paesi (soprattutto in quelli sviluppati). Ciò ha determinato notevoli progressi in campo normativo, in particolare negli ultimi cinque anni. 19 Nei paesi candidati, lo stimolo ad accelerare l'attività legislativa rivolta all'adozione di norme comunitarie vincolanti in materia di benessere degli animali proviene sia dal processo di ampliamento dell'UE sia dalla crescente sensibilizzazione dell'opinione pubblica nazionale. L'armonizzazione è altresì agevolata dalla partecipazione degli stessi paesi alle iniziative del Consiglio d'Europa. In particolare, quest'ultimo continua a sviluppare cinque Convenzioni (la prima delle quali risale al 1968) concernenti vari aspetti relativi al benessere degli animali, segnatamente durante i trasporti internazionali, negli allevamenti e al momento della macellazione (cfr. appendice 2). Regimi vincolanti e regimi volontari in materia di benessere degli animali 20 Di norma, i paesi in cui esistono disposizioni in materia di benessere degli animali rientrano in due categorie a seconda della natura vincolante o volontaria di tali disposizioni (cfr. appendice 1). 21 I primi (ad esempio gran parte delle ex colonie britanniche) hanno generalmente regimi nazionali vincolanti, adottati in attuazione di una legge quadro sul "benessere degli animali" o sulla "protezione degli animali". Tali regimi prevedono di solito disposizioni molto generiche concernenti la cura e il trattamento degli animali, compresi quelli da compagnia e quelli allevati (oltre che per la produzione alimentare) per fini scientifici, per il pellame o per l'ottenimento di altri prodotti. Non contengono invece, di norma, disposizioni specifiche sui metodi di allevamento (ad esempio sulla densità della popolazione animale in azienda), anche se in genere costituiscono la base o il quadro giuridico per l'adozione di regole e raccomandazioni più specifiche in materia. 22 I paesi che rientrano nella seconda categoria (la più numerosa), privilegiano iniziative private su base volontaria piuttosto che la costituzione di un quadro regolamentare pubblico. In questi casi, i produttori si autoimpongono tutta una serie di codici e linee guida - spesso intesi a rassicurare i consumatori quanto alla provenienza dei prodotti di origine animale - che sono in molti casi elaborati di concerto con le autorità pubbliche competenti o con le ONG (soprattutto le associazioni di consumatori) e che assumono generalmente la forma di sistemi di etichettatura soggetti a ispezione per la certificazione di conformità. 23 Le strategie di marketing in tutto il mondo confermano come oggi produttori e distributori al dettaglio siano pronti ad applicare criteri nuovi per fornire un valore aggiunto ai consumatori. Si ritiene che "nei supermercati sempre meno persone opteranno per i tagli di carne più economici, mentre un numero crescente di consumatori sarà disposto a pagare un prezzo superiore per acquistare prodotti di qualità ottenuti in modo sostenibile" [6]. Un esempio palese di tale evoluzione è costituito dal recente inserimento di requisiti in materia di benessere degli animali in molti regimi vigenti di garanzia della qualità del pollame. Ciò accresce nei consumatori la convinzione di scegliere un prodotto più sano e sicuro. Dal canto loro, i produttori temono particolarmente una perdita di quote di mercato nel caso in cui i prodotti proiettino un'immagine negativa in termini di sicurezza o di benessere degli animali. Queste tendenze sono particolarmente marcate nell'UE, dove si fa strada una domanda sempre più insistente da parte dei consumatori in favore di norme rigorose a tutela del benessere degli animali e della qualità in generale. [6] Hall, T. "NZ Venison Producers Find a Ready Market for Safe Meat", Financial Times (29.3.2001) 24 Un interessante esempio di questa tendenza proviene dal recente annuncio, da parte del ministero dell'Agricoltura statunitense, dell'intenzione di impartire direttive più rigorose per i mattatoi a seguito delle pressioni degli animalisti e di una multinazionale del settore alimentare. Invitando all'intransigenza più assoluta in materia di violazioni delle norme sul benessere degli animali nei mattatoi, l'azienda in questione aveva affermato: "A nostro parere, chi consuma i nostri prodotti presume che gli animali [...] vengano trattati con umanità". In una lettera all'azienda, il ministero dell'Agricoltura statunitense ha risposto che le norme proposte avrebbero soddisfatto i criteri fondamentali richiesti [7]. [7] 9 CFR Ch. III (1-1-01 Edition) Part 313 - Humane Slaughter of Livestock. Sul Web: http://www.access.gpo.gov/nara/cfr/index.html page 1. Effetto ispiratore delle iniziative legislative comunitarie sui partner commerciali dell'UE 25 La legislazione sul benessere degli animali nell'UE guadagna al confronto con quella dei paesi terzi, anche se spesso viene disattesa [8]. Inoltre, essa è servita da esempio per molti altri paesi. Un esempio del modo in cui la legislazione comunitaria può stimolare cambiamenti e accrescere il benessere degli animali mediante il raggiungimento di un consenso a livello internazionale è rappresentato dal piano d'azione elaborato nel 2000 a seguito di una consultazione dei capi dei servizi veterinari nei paesi candidati. Tale piano prevede l'applicazione nel breve periodo delle disposizioni comunitarie fondamentali in materia di trasporto degli animali, nella fattispecie dei cavalli. Poco dopo, la Slovenia ha annunciato la sua adesione al piano e già altri paesi candidati si accingono a recepirlo, mentre Lituania e Ungheria hanno notificato l'applicazione di norme equivalenti. [8] Le inadempienze alla legislazione da parte delle autorità nazionali sono evidenziate, per esempio, in una relazione sull'esperienza acquisita dagli Stati membri nell'applicazione della direttiva sul trasporto degli animali, presentata dalla Commissione al Consiglio nel gennaio 2001, COM(2000) 809 definitivo del 6.12.2000, http://europa.eu.int/comm/food/fs/aw/aw_legislation/transport/report_it.pdf 26 Inoltre, i progressi compiuti dai paesi candidati nell'adozione dell'acquis comunitario spronano a loro volta l'attività del Consiglio d'Europa in tema di protezione degli animali. Di fatto, le iniziative in corso a Strasburgo su varie questioni concernenti il benessere degli animali militano a favore di una convergenza europea verso principi uniformi. 27 Un altro esempio di come la normativa comunitaria abbia stimolato altre istanze ad adottare regole concernenti il benessere degli animali è rappresentato dall'Ufficio internazionale delle epizoozie (OIE), di cui si parla nell'appendice 4. Le raccomandazioni dell'Ufficio nel campo della protezione degli animali durante il trasporto si ispirano sicuramente alle norme vigenti nell'Unione, oltreché alle iniziative del Consiglio d'Europa, e il fatto che l'OIE abbia recentemente incluso il benessere degli animali nel proprio programma di lavoro rappresenta una risposta all'evoluzione della materia negli ultimi anni in tutto il mondo e soprattutto nell'UE. L'attività dell'OIE in questo campo trarrà inoltre sicuramente beneficio dalle discussioni in corso nell'Unione e dai negoziati con i paesi candidati. L'UE ha anche insistito particolarmente perché il tema del benessere degli animali sia iscritto all'ordine del giorno dell'Organizzazione Mondiale del Commercio, che per il momento non lo riconosce come questione di legittimo interesse. 28 Quanto alla situazione nei paesi in via di sviluppo, per i prossimi decenni è previsto un massiccio aumento della produzione di bestiame, il che comporterà il ricorso a forme di allevamento molto più intensive. La Comunità si è impegnata ad accompagnare questa evoluzione con vari programmi di sviluppo intesi a renderla sostenibile. Oltre alle problematiche ecologiche legate all'uso delle risorse naturali, anche il benessere degli animali andrà assumendo sempre maggiore importanza nel quadro dell'aiuto internazionale allo sviluppo, in relazione all'allevamento intensivo, alla macellazione industriale e alle condizioni di trasporto. 29 La Commissione, nel contesto dell'iniziativa internazionale LEAD [9] ("Allevamento, ambiente e sviluppo"), sta svolgendo, di concerto con il Regno Unito, uno studio in Asia e in America Latina per consentire ai responsabili del processo politico-decisionale di applicare le più recenti conoscenze al fine di sviluppare modalità di allevamento eque e compatibili con l'ambiente, anche in riferimento al tema del benessere degli animali. E' inoltre universalmente riconosciuto che il benessere degli animali merita considerazione prioritaria e che i programmi di aiuto allo sviluppo non devono sostenere né promuovere sistemi di allevamento ad esso contrari o pregiudizievoli. [9] Il progetto LEAD (Allevamento, ambiente e sviluppo) è un'iniziativa interistituzionale in collaborazione con il segretariato FAO. L'iniziativa è appoggata dalla Banca Mondiale, l'Unione Europea (UE), il Ministero degli Esteri (Francia), il Ministero Federale Tedesco per la cooperazione e lo sviluppo economico (Germania), il Dipartimento per lo sviluppo Internazionale (Regno Unito), l' Agenzia Americana per lo Sviluppo Internazionale (USA), l' Agenzia Sviluppo Internazionale (Danimarca), l'Agenzia Svizzera Sviluppo e cooperazione (Svizzera), e il Food and Agriculture Organization delle Nazioni Unite (FAO). Il fine principale è quello di creare consapevolezza, conoscenza e comprensione delle interazioni tra l'allevamento del bestiame e l'ambiente; identificare le opzioni vantaggiose per la gestione dell'ambiente e del bestiame sia a livello nazionale che regionale, e introdurre questi concetti all'interno delle politiche nazionali e nell'ambito di progetti di sviluppo di carattere benefico. III. Implicazioni per il futuro 30 Quali dovrebbero essere gli interventi futuri dell'UE nell'ambito del benessere degli animali? Il presente capitolo delinea alcune possibili strategie dell'UE in rapporto al mondo esterno [10], agli ambiti interconnessi della ricerca [11] e dell'etichettatura e alla riforma della politica agricola comune (PAC). [10] Accordi bilaterali e multilaterali, conclusi tra l'altro in sede OMC, OIE e Consiglio d'Europa. [11] Rapporti tra benessere degli animali, polizia sanitaria e sicurezza alimentare Perché il benessere degli animali forma parte integrante della politica di sicurezza alimentare dell'UE 31 Gli studi condotti dimostrano che animali ben accuditi e liberi di comportarsi secondo natura sono più sani di quelli trattati in modo inadeguato. Cresce la mole di dati (raccolti a partire dagli anni settanta) che illustra come condizioni protratte di stress fisico (ad esempio derivanti dalle condizioni di ricovero) influiscano non soltanto sul comportamento degli animali ma anche sulla loro fisiologia e possano determinare stati prepatologici o addirittura patologici. Inoltre, sono in corso indagini intese a sviluppare e standardizzare delle metodologie atte a misurare scientificamente il grado di benessere degli animali [12]. [12] Azione COST 846: "Measuring and Monitoring Farm Animal Welfare", Dr. H. J. Blokhuis, Istituto per la scienza e la salute animale (ID-Lelystad), Paesi Bassi 32 Varie iniziative scientifiche in atto considerano il benessere come una componente attiva della salute degli animali o, più precisamente, ritengono le condizioni estreme di allevamento (dovute al drastico aumento della produzione) una fonte di malattie per gli animali. Uno dei casi più eclatanti riguarda il pollame: l'accelerata crescita dei polli da carne ne aumenta il ritmo metabolico e il fabbisogno di ossigeno fino a livelli apparentemente superiori alla loro capacità respiratoria e circolatoria. Ne risultano una maggiore mortalità per ascite (liquido nell'addome) e altri problemi connessi [13]. [13] Relazione del Comitato scientifico per la salute e il benessere degli animali sul benessere dei polli di razza da carne (2000) 33 Nel frattempo, gli studi sono passati a esaminare anche il nesso esistente tra vari fattori che agiscono sul benessere degli animali e la qualità dei prodotti ottenuti da questi ultimi (ad esempio, tra le condizioni di trasporto e nei macelli da un lato e la qualità della carne dall'altro). Il meccanismo mediante il quale i disagi durante il trasporto influiscono sulla salute degli animali è estremamente complesso. Meglio noti con il nome di "sindrome della febbre da trasporto", tali disagi possono deprimere il sistema immunitario durante e dopo il trasporto. Ciò comporta una maggiore predisposizione alle infezioni per l'abbassamento della soglia di infezione (vale a dire della quantità di agenti patogeni necessaria a provocare uno stato di malattia). 34 Vari agenti patogeni (microbi, virus e parassiti), innocui ove le condizioni di allevamento siano adeguate, possono diventare aggressivi, proliferare e provocare malattie in animali che siano stati trasportati di recente. Lo stress da trasporto può riattivare agenti patogeni presenti in forma latente (asintomatica) in animali vettori e provocarne l'escrezione, inducendo così uno stato di malattia conclamata in altri animali. Tutto questo comporta ancora una volta un aumento dei tassi di morbilità e di mortalità. Secondo un parere recente del Comitato scientifico dell'UE per la salute e il benessere degli animali, lo stress da trasporto può accrescere sia il livello sia la durata dell'escrezione di agenti patogeni da parte di animali infetti a livello subclinico, rendendoli pertanto maggiormente contagiosi. 35 Benché siano necessari ulteriori studi in questo campo, in tutto il mondo un numero crescente di distributori al dettaglio riconosce nel benessere degli animali una componente fondamentale della qualità dei prodotti. Ciò crea a sua volta l'esigenza di seguire nel tempo le condizioni di benessere e i rischi corsi dagli animali negli allevamenti al fine di garantire il rispetto di determinate condizioni di produzione. 36 Cresce dunque la consapevolezza del nesso tra benessere e salute degli animali e anche, per estensione, tra benessere degli animali e sicurezza alimentare. 37 Nel suo Libro bianco sulla sicurezza alimentare [14], la Commissione europea reclama un "approccio globale e integrato" alla sicurezza alimentare che copra non soltanto l'intera catena alimentare ("dall'azienda alla tavola") ma anche l'interfaccia esterna dell'UE e la partecipazione di quest'ultima ai lavori in corso nelle istanze internazionali (approccio sostenuto dagli Stati membri). L'integrazione del benessere degli animali nelle politiche di sicurezza alimentare e la promozione di questo aspetto sul piano internazionale appaiono altrettanti esempi positivi di questo approccio a livello operativo, il quale trova riscontro anche nel protocollo allegato al trattato CE, dove si esorta a prendere in considerazione il benessere degli animali nell'ambito delle pertinenti politiche dell'UE. [14] COM(1999) 719 defintivo del 12.1.2000, http://europa.eu.int/comm/dgs/health_consumer/library/pub/ pub06_it.pdf Verso un consenso internazionale Le problematiche in rapporto all'OMC 38 L'UE condivide pienamente l'opinione secondo cui le disposizioni volte a tutelare il benessere degli animali non devono essere utilizzate a fini protezionistici. Ciò non dovrebbe peraltro frenare gli sforzi tendenti a conseguire un più ampio riconoscimento a livello internazionale delle norme UE in questo campo e a garantirne la compatibilità con gli impegni commerciali. Gli accordi dell'Organizzazione Mondiale del Commercio - tra i quali sono da ricordare in questa sede il GATT (Accordo generale sulle tariffe e il commercio), l'accordo sull'agricoltura (AoA), quello sugli ostacoli tecnici agli scambi (TBT) e sulle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS) - rendono illegale il ricorso a provvedimenti che pongano inutili restrizioni agli scambi o che introducano discriminazioni tra Stati membri ovvero tra prodotti nazionali e d'importazione. Vista la divergenza di opinioni sul fatto di riconoscere o meno il benessere degli animali come un legittimo obiettivo politico (in considerazione anche della mancanza di orientamenti interpretativi per la composizione delle controversie), l'applicazione unilaterale delle norme in materia di benessere degli animali da parte dell'UE come condizione per l'importazione di prodotti dai paesi terzi [15] sarebbe probabilmente contestata dai partner commerciali dell'Unione. [15] Per i dati sui flussi commerciali di animali e prodotti di origine animale, si veda l'appendice 3 39 Per richiamare l'attenzione sul problema, durante la sessione straordinaria del comitato dell'OMC competente per l'agricoltura - tenutasi nel giugno 2000 - l'UE ha presentato una nota dal titolo "Benessere degli animali e scambi di prodotti agricoli" (che figura nell'appendice 6) [16]. La discussione che ne è risultata ha messo in luce come vari paesi non aderenti all'Unione vedano le misure adottate dall'UE come una futura fonte di seri ostacoli agli scambi invece che una risposta alle istanze sociali. Inoltre, alcuni nutrono il sospetto che si tratti di un problema avvertito soltanto nei paesi cosiddetti "ricchi". [16] Cfr. anche i seguenti documenti dell'OMC: "UE: proposta globale di negoziato" G/AG/NG/W/90; "UE: qualità dei prodotti alimentari: migliori possibilità di accesso al mercato" G/AG/NG/W/18 40 Nonostante le suddette reticenze, i negoziati di Doha del 2001 (a differenza di quelli di Seattle) hanno portato ad un certo progresso: di fatto, le preoccupazioni di ordine non commerciale, tra cui appunto il benessere degli animali, sono state iscritte all'ordine del giorno dei futuri negoziati in campo agricolo. 41 Occorrono tuttavia ulteriori sforzi affinché le suddette preoccupazioni possano trovare un ampio riconoscimento nell'attuale contesto di crescente globalizzazione. Esistono già segnali di un cambiamento degli atteggiamenti, che da negativi tendono a diventare neutrali. La crescente pressione di consumatori e dettaglianti in favore di norme rigorose nel settore zootecnico comincia a dare frutti non solo nell'UE ma anche in taluni paesi terzi. La Commissione dovrebbe pertanto adoperarsi per rafforzare la tendenza tra i membri dell'OMC ad allinearsi sulle posizioni dell'UE. 42 Questa strategia trova la sua ragion d'essere, oltreché in considerazioni puramente etiche, anche nel riconoscimento dei sovraccosti che le norme comunitarie comportano per produttori e consumatori. 43 Il raggiungimento di un consenso attraverso l'OMC è tuttavia intrinsecamente difficile per le differenze etiche, culturali, economiche e politiche esistenti (ed evidenziate dalle informazioni raccolte per la stesura della presente comunicazione). Oltre a portare avanti queste istanze nel contesto dei negoziati agricoli condotti nell'ambito dell'OMC, è dunque altrettanto importante seguire parallelamente altre strade. 44 Le suddette attività parallele - che potrebbero estrinsecarsi ad esempio nella promozione degli aspetti di ordine non commerciale presso le istanze internazionali e nell'organizzazione di seminari e conferenze - dovrebbero prefiggersi due obiettivi preminenti, vale a dire la definizione del nesso tra la salute animale, il benessere degli animali e la sicurezza alimentare (aspetto trattato nel prosieguo di questo documento) e l'approvazione di norme multilaterali in materia di benessere degli animali da utilizzare eventualmente come riferimento nel contesto dell'OMC in una fase successiva. Il quadro internazionale delle disposizioni multilaterali in materia di benessere degli animali 45 L'approvazione di norme comuni in materia di benessere potrebbe avvenire sotto l'egida di un opportuno organismo internazionale oppure mediante la conclusione di accordi bilaterali o multilaterali. Il processo normativo nel contesto dell'OIE 46 Fin dalla sua costituzione a Parigi nel 1924, l'Ufficio internazionale delle epizoozie (OIE) (cfr. appendice 4) svolge un ruolo fondamentale nei negoziati internazionali sugli scambi e negli accordi in materia veterinaria. Già nel 1995 il suo Codice di polizia sanitaria, sviluppato a partire dagli anni sessanta su base volontaria, era diventato un riferimento internazionale in questo campo e in quanto tale ha trovato riconoscimento nell'accordo SPS. Il Codex Alimentarius, elaborato di concerto dalla FAO e dall'OMS nel 1962, svolge un ruolo analogo nell'ambito della sicurezza alimentare. 47 Anche se in generale si ritiene che non esista un organo di riferimento equivalente per il benessere degli animali, va ricordato che il codice dell'OIE contiene di fatto una serie di raccomandazioni in materia di trasporto degli animali (richiamate da vari paesi terzi nelle loro risposte alla DG SANCO). Inoltre, nel 2001 il comitato internazionale dell'OIE ha adottato una risoluzione che includeva il benessere degli animali nel proprio piano di attività quinquennale. Per discutere questa nuova competenza dell'OIE, nell'aprile 2002 si è riunito per la prima volta un gruppo di lavoro ad hoc, composto di esperti veterinari e specialisti nel benessere degli animali in rappresentanza di una molteplicità di paesi e culture, e nel quale è rappresentata anche la Commissione. Il gruppo ha approntato una serie di raccomandazioni circostanziate, che sono state vagliate dai paesi membri dell'OIE in occasione della sessione generale annuale tenutasi nel maggio 2002 (cfr. appendice 4). Nelle raccomandazioni viene tratteggiato il campo di applicazione delle attività e delle priorità dell'OIE in relazione a questo nuovo incarico [17].Condurre un'azione tramite l'OIE presenta diversi vantaggi. [17] Comunicato stampa dell'OIE del 15.4.2002, http://www.oie.int/eng/press/a_020415.htm 48 L'OIE intende definire norme proprie in materia di benessere. L'esistenza di norme approvate a livello internazionale è un caposaldo degli accordi TBT e SPS e potrebbe essere utile anche in sede di negoziati bilaterali [18]. [18] "Dr Bernard Vallat: opening up the OIE", Animal Pharm, n. 487 (22.2.2002) 49 Al di là del suddetto obiettivo di lungo periodo, l'esistenza di norme OIE potrebbe influire in senso positivo sugli sforzi intesi ad affrontare le questioni legate al benessere degli animali in ambito internazionale. Il fatto che un organo scientifico quale l'OIE si occupi di questo argomento agevolerebbe altri negoziati. Sarebbe altresì più semplice dimostrare che le considerazioni relative al benessere degli animali non costituiscono ostacoli occulti agli scambi internazionali. Ciò potrebbe interessare tutte le misure esterne previste nella presente comunicazione, quali ad esempio i negoziati sull'etichettatura nel contesto dell'accordo TBT o l'assegnazione di risorse nel quadro della riforma della PAC, da giustificare come possibile misura "green box" ai sensi dell'accordo OMC sull'agricoltura. 50 In termini pratici, l'OIE rappresenta un'istanza già disponibile per lo scambio di conoscenze scientifiche e la diffusione delle stesse al maggior numero di paesi possibile. Inoltre, il fatto che le future norme OIE saranno probabilmente meno rigorose di quelle applicate all'interno dell'UE implica che i produttori comunitari non dovranno sostenere costi aggiuntivi. D'altro canto, l'esistenza di norme tecniche internazionali porterebbe produttori e dettaglianti ad applicare o richiedere l'applicazione di criteri più rigorosi per motivi di marketing. 51 Di conseguenza la Commissione, insieme a tutti gli Stati membri dell'UE, dovrebbe continuare a sostenere appieno l'iniziativa dell'OIE e darle un seguito. Sul piano operativo, va ricordato che l'UE non è membro dell'OIE e che occorre dunque valutare il livello di partecipazione dell'UE, ad esempio nella prestazione di assistenza tecnica al gruppo di lavoro e ai sottogruppi specializzati. Accordi bilaterali e multilaterali 52 Un altro modo per promuovere il benessere degli animali nel contesto internazionale - a integrazione di quanto viene fatto tramite organi di riferimento quali l'OIE - è rappresentato dalla negoziazione di accordi bilaterali o multilaterali. 53 Si potrebbe partire da intese in settori specifici (ad esempio il commercio di uova) con i principali partner commerciali dell'Unione, aperte a tutti i membri OMC interessati. Nondimeno, a questo proposito occorre fare attenzione a non compromettere gli elevati standard già raggiunti nel territorio comunitario. L'esperienza maturata in altri ambiti (ad esempio in merito all'accordo sulla "cattura senza crudeltà" sottoscritto con il Canada e la Russia) illustra il pericolo di un abbassamento dei livelli conseguiti. 54 Dato che simili accordi - incentrati specificamente sul benessere degli animali - non si sono ancora materializzati, la Commissione intende integrare norme in materia di benessere degli animali negli accordi veterinari bilaterali riguardanti gli scambi di animali vivi e di prodotti di origine animale in procinto di essere negoziati (in particolare con i paesi del Mercosur [19]) o già conclusi (segnatamente con il Canada, la Nuova Zelanda e gli Stati Uniti). L'accordo recentemente siglato con il Cile già contiene disposizioni sul benessere degli animali [20]. [19] Argentina, Brasile, Cile, Paraguay e Uruguay [20] L'Accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie applicabili agli scambi di animali, di prodotti di origine animale, di vegetali, di prodotti di origine vegetale e di altre merci, nonché sul benessere degli animali, statuisce all'articolo 2 che il raggiungimento di un'intesa tra le parti sulle norme relative al benessere degli animali rientra tra gli obiettivi dell'accordo 55 Negli accordi sanitari con gli Stati Uniti (1997) e il Canada (1998) non è stato fatto riferimento alle norme concernenti il benessere degli animali. Negli accordi con il Canada e la Nuova Zelanda (1997) è peraltro prevista la possibilità di estendere il campo di applicazione di detti accordi ad altre questioni veterinarie, diverse dalle misure sanitarie applicabili agli scambi di animali vivi e di prodotti di origine animale. L'UE ha convenuto con la nuova Zelanda che questa disposizione può essere intesa nel senso di includere norme in materia di benessere degli animali. Per prodotti equivalenti, la Nuova Zelanda ha accettato di certificare specificamente il rispetto delle norme in materia di benessere degli animali con riguardo allo stordimento e alla macellazione. 56 Per quanto riguarda gli accordi futuri, la Commissione intende includervi il tema del benessere degli animali in termini generali, con l'obiettivo di definire norme ulteriormente, anche in considerazione dei futuri sviluppi a livello multilaterale. Rapporto più stretto tra benessere degli animali, polizia sanitaria e sicurezza alimentare 57 Come dianzi ricordato, cresce la consapevolezza del nesso tra benessere degli animali e sicurezza alimentare. In questo campo occorrono tuttavia ulteriori ricerche scientifiche. 58 L'Unione dovrebbe incoraggiare sia gli sforzi intesi a studiare e meglio illustrare nel dettaglio i suddetti nessi tra benessere e salute degli animali e tra benessere degli animali e qualità e salubrità degli alimenti, sia quelli rivolti al riconoscimento degli stessi [21]. A quest'ultimo proposito, l'istanza più adeguata sembra ancora una volta l'OIE, visti i contenuti del programma quinquennale cui si è accennato in precedenza. [21] DG Ricerca e sviluppo tecnologico - Seminario sul benessere degli animali negli allevamenti. Comunicato stampa: la Commissione sostiene la ricerca volta a migliorare le condizioni zootecniche e la qualità dei prodotti alimentari http://www.europa.eu.int/comm/research/quality-of-life/animal-welfare/seminars/index_en.html 59 Sarebbe necessario un approfondimento che consenta di orientare l'evoluzione della zootecnia moderna in modo tale che, in futuro, questa attività possa diventare più accettabile dal punto di vista sociale, senza arrecare detrimento alla salute degli animali e alla sicurezza dei prodotti. 60 Nel frattempo, tutte le norme comunitarie in materia veterinaria dovrebbero integrare la dimensione del benessere degli animali e della salute pubblica. Una proposta della Commissione sull'igiene della carne, ad esempio, già contiene disposizioni sull'ispezione degli animali nei macelli prima dell'abbattimento o negli allevamenti, che rappresenterà una condizione preliminare alla firma dei certificati sanitari. L'etichettatura dei prodotti di origine animale 61 Aumenta l'importanza dell'etichettatura, in quanto un numero crescente di consumatori desidera essere informato sui prodotti alimentari che acquista. Tale interesse è soddisfatto in parte dalle attuali norme vincolanti in materia (obbligo di segnalazione di elementi quali gli ingredienti, il valore nutrizionale, le date di scadenza, ecc.). Gli ultimi studi sociologici dimostrano tuttavia che le attuali preoccupazioni di molti consumatori comunitari circa i metodi di produzione degli alimenti trascendono i criteri contemplati nelle norme esistenti e si estendono anche al benessere degli animali. Di fatto, un recente studio sociologico dell'UE ha rivelato che la mancanza di indicazioni relative ai metodi di produzione nelle etichette impediva ai consumatori di scegliere sulla base della compatibilità con le esigenze di benessere degli animali [22]. [22] "Consumer Concerns About Animal Welfare And The Impact On Food Choice" (EU FAIR-CT36-3678), Centro di ricerche economiche sull'alimentazione - Dipartimento di economia agro-alimentare - Università di Reading 62 L'etichettatura è forse il mezzo per soddisfare le richieste specifiche di prodotti ottenuti in conformità con criteri accettabili di benessere animale che meno influisce sull'equità degli scambi. Nondimeno, essa pone un problema immediato in quanto fa nascere in alcuni partner dell'UE in seno all'OMC il sospetto che possa configurarsi come un ostacolo occulto alle importazioni provenienti dai paesi terzi. Al contrario, l'indicazione degli aspetti relativi al benessere degli animali nelle etichette potrebbe persino favorire l'immissione sul mercato dell'UE di prodotti dell'allevamento estensivo, una forma di produzione sempre più apprezzata dai consumatori. Molti paesi terzi detengono un vantaggio comparativo a questo rispetto, che potrebbe essere sfruttato commercialmente [23]. [23] La politica perseguita dalla Nuova Zelanda in materia di benessere degli animali può essere presentata come esempio di come promuovere l'immagine positiva della produzione animale estensiva, 63 I costi di produzione aggiuntivi che il ricorso a tale mezzo comporta costituiscono una difficoltà secondaria, poiché generalmente possono essere in parte recuperati aumentando i prezzi al dettaglio. 64 I regimi di etichettatura possono essere di due tipi: obbligatori o volontari. Questi ultimi possono organizzarsi come sistemi soggetti a supervisione, cui aderiscono liberamente i produttori (come nel caso degli alimenti biologici), oppure come codici autoimposti dai produttori o dai commercianti. Regimi obbligatori 65 Ad oggi, esiste solo un atto normativo comunitario che rende obbligatorio l'uso di etichette con indicazioni connesse al benessere degli animali. Si tratta di un regolamento [24] - entrato in vigore il 1° gennaio 2002 in sostituzione dell'attuale regime volontario - in virtù del quale viene prescritta l'indicazione del sistema di allevamento sulle confezioni di uova. L'introduzione di questa norma si è resa necessaria in quanto i metodi di allevamento delle galline erano diventati un'importante discriminante per i consumatori dell'UE al momento di acquistare uova. Le disposizioni vigenti in materia di etichettatura erano considerate inadeguate e si protestava a giusto titolo che i consumatori erano tenuti all'oscuro dei metodi di allevamento impiegati. Si temeva altresì che gli sforzi compiuti da alcuni produttori per attenersi a criteri più esigenti venissero compromessi dalla confusione originata dalla mancanza di chiarezza quanto ai requisiti di etichettatura. [24] Regolamento (CE) n. 5/2001 del 19.12.2000 che modifica il regolamento (CEE) n. 1907/90 relativo a talune norme di commercializzazione applicabili alle uova (GU L 2 del 5.1.2001) 66 Un recente studio ha analizzato l'incidenza dei vari sistemi di allevamento sui costi di produzione nell'UE, negli Stati Uniti e in Svizzera, evidenziando la netta possibilità che le differenze normative provochino svantaggi nella concorrenza [25]. [25] "Hardboiled reality - animal welfare-friendly egg production in a global market", 2001, presentato dalla RSPCA (Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals) (Società Regia per la prevenzione della crudeltà sugli animali) e da Eurogroup per il benessere degli animali 67 Nel caso delle uova prodotte nei paesi terzi (anche se solo per consumo diretto), l'indicazione del metodo di allevamento può essere sostituita da altre menzioni qualora le procedure di tali paesi non offrano sufficienti garanzie di equivalenza con i regolamenti tecnici e le norme applicabili nell'Unione. Il regolamento del Consiglio afferma pertanto che, ove necessario, la Commissione avvierà negoziati con i paesi esportatori di uova verso l'Unione perché adottino provvedimenti adeguati intesi a dimostrare il rispetto di norme di etichettatura equivalenti a quelle in vigore nell'UE. 68 Queste nuove regole sono riconducibili al fatto che la rintracciabilità dei prodotti ha assunto un'elevata priorità agli occhi dei consumatori europei e che esiste un ampio sostegno da parte dell'opinione pubblica nei confronti dei regimi di etichettatura obbligatoria. 69 I regimi vincolanti rischiano tuttavia di creare contrasti con i partner commerciali dell'UE. Durante la sessione di dicembre 2001 del comitato OMC per l'agricoltura, la Commissione europea ha presentato una nota [26] in materia di obblighi di etichettatura (iniziativa che dovrebbe essere portata avanti in parallelo presso il comitato TBT e il comitato per l'agricoltura), nella quale si sostiene che il diritto dei membri dell'OMC di optare per un determinato livello di informazione e tutela dei consumatori quanto alle caratteristiche e ai metodi di produzione e di trasformazione dei prodotti agricoli e alimentari deve essere difeso. [26] "Etichettatura obbligatoria dei prodotti agricoli" - Nota delle Comunità Europee, appendice 7. 70 Più in generale, l'Unione dovrebbe cercare di definire una politica maggiormente articolata in materia di etichettatura obbligatoria e assicurare il riconoscimento internazionale della sua legittimità. A questo scopo, occorre garantire che tutte le fasi di sviluppo dei regimi di etichettatura si svolgano in modo trasparente, soprattutto per quanto attiene alla definizione dei criteri e al funzionamento degli stessi. Nella misura del possibile, tutti gli interessati dovrebbero avere la possibilità di partecipare fattivamente fin dall'inizio. 71 Il riconoscimento reciproco dei regimi di etichettatura vigenti in altri paesi e l'approvazione nei paesi terzi di norme in materia di benessere animale equivalenti a quelle contenute nella legislazione comunitaria (come previsto, ad esempio, nel caso del regolamento concernente la commercializzazione delle uova) dovrebbero costituire una priorità per la Commissione. Regimi volontari 72 I regimi volontari sembrano proliferare in tutto il mondo. Come già indicato, possono configurarsi come sistemi pubblici soggetti a supervisione cui i produttori aderiscono spontaneamente, oppure come sistemi autoimposti da produttori e commercianti [27]. Il metodo di produzione biologico costituisce probabilmente l'oggetto più frequente dei sistemi di etichettatura volontari [28]. Tuttavia, il suo impatto sul benessere degli animali è per certi versi limitato, in quanto le esigenze di tutela del benessere degli animali possono trovarsi in contraddizione con altri obiettivi fondamentali di tali regimi, quali la salvaguardia dell'ambiente e la sostenibilità dell'agricoltura. A livello mondiale, le suddette linee guida e codici di condotta sono preponderanti rispetto alle norme vincolanti. [27] Si veda, ad esempio, l'etichetta "free-farmed" (animali allevati allo stato libero) negli Stati Uniti sul sito www.freefarmed.org [28] Cfr. ad esempio il Programma nazionale di agricoltura biologica degli Stati Uniti, sul sito http://www.ams.usda.gov/nop/index.htm 73 Generalmente istituiti per sfruttare il mercato dei prodotti di qualità superiore, caratterizzato da prezzi più elevati, i regimi volontari influiscono in senso estremamente positivo sulle norme, rendendole più esigenti. Inoltre, i prodotti così etichettati (ad esempio quelli biologici) sono oggetto di crescente interesse da parte dei consumatori. 74 La pressione dei consumatori si fa sentire maggiormente negli ambiti in cui i metodi di allevamento sono più intensivi e pertanto meno compatibili con le esigenze di benessere degli animali. È il caso, ad esempio, del settore suinicolo e di quello degli animali da cortile, in cui i ridotti margini di profitto (per la concorrenza internazionale) hanno provocato aumenti significativi del numero di animali per allevamento e della percentuale di aziende di grandi dimensioni. Ciò ha portato all'introduzione di una serie di regimi di etichettatura su base volontaria in tutta l'UE, con l'obiettivo di rassicurare i consumatori quanto alle condizioni di allevamento degli animali (nonché al rispetto delle norme in materia di tutela ambientale). 75 Occorre proseguire la riflessione sull'approccio da adottare nei confronti dei regimi che non sono di emanazione governativa, i quali - a giudicare dai dati pervenuti alla Commissione per la stesura della presente comunicazione - appaiono sempre più diffusi in tutto il mondo. 76 In assenza di un'armonizzazione a livello internazionale, il riconoscimento dell'equivalenza consente di ridurre gli ostacoli agli scambi posti dai requisiti di etichettatura. Il riconoscimento reciproco dei sistemi di etichettatura su base volontaria esistenti nei paesi terzi, magari sulla base di criteri che verranno elaborati dal comitato TBT dell'OMC, risulta pertanto auspicabile. 77 Soltanto alcuni dei regimi che prevedono l'indicazione in etichetta del metodo di produzione (ad esempio, l'etichetta comunitaria che contrassegna i prodotti dell'agricoltura biologica) considerano tra i criteri il benessere degli animali. Tale dimensione andrebbe sviluppata ulteriormente, sempre coinvolgendo le parti interessate in tutte le fasi. Pagamenti diretti ai produttori per il benessere degli animali - Revisione della PAC 78 La riforma della politica agricola comune prevista dall'Agenda 2000 segue la tendenza ad orientare maggiormente verso il mercato le misure di sostegno all'agricoltura, scindendo le sovvenzioni dalla produzione. Nel luglio 2002 la Commissione ha adottato la revisione intermedia dell'Agenda 2000, collocandola nel contesto del recente dibattito pubblico svoltosi intorno al futuro della PAC [29]. I cittadini europei non desiderano più sistemi che inducano ad aumentare la produzione di prodotti alimentari senza prendere in considerazione altre priorità. Considerano piuttosto l'agricoltura uno strumento essenziale nel raggiungimento di altri obiettivi fondamentali per la società, quali la sicurezza alimentare, la qualità degli alimenti, il benessere degli animali, la tutela dell'ambiente, la sostenibilità, nonché lo sviluppo e la salvaguardia dell'ambiente rurale. Benché la necessità di promuovere tali obiettivi più generali sia ormai riconosciuta da settori sempre più ampi dell'opinione pubblica, i meccanismi dei prezzi esistenti non sempre consentono di recuperare i costi inerenti a questi nuovi compiti, e ciò va inevitabilmente a scapito della competitività delle aziende. Gli agricoltori esigono di essere compensati di eventuali perdite di competitività causate dall'adozione di criteri più rigorosi in materia di benessere. [29] COM(2002) 394 definitivo 79 Le decisioni adottate a Doha nel novembre 2001 tutelano appieno il diritto dei governi di adottare misure di questo tipo se ritenute necessarie per la protezione degli interessi dei consumatori. 80 Tra le priorità dell'UE figurano pertanto la definizione di questo ruolo "multifunzionale" dell'agricoltura e l'individuazione delle modalità più corrette affinché il tutto possa funzionare in modo sostenibile. Quanto alle implicazioni che l'esistenza di norme in materia di benessere degli animali può avere per gli scambi internazionali, una riassegnazione delle risorse finanziarie, in particolare, contribuirebbe a preservare l'acquis e a sostenere ulteriori aumenti del grado di protezione. Inoltre, l'osservanza di "buone pratiche zootecniche", come delineato nella revisione intermedia della PAC, servirebbe ad incoraggiare un tipo di sostegno al benessere degli animali che includa norme obbligatorie. 81 Per quanto concerne le iniziative future, la proposta avanzata dall'UE in seno all'OMC nel giugno 2000 ha evidenziato la possibilità di offrire pagamenti diretti ai produttori per compensare i costi sostenuti nell'adozione di norme più rigorose in materia di benessere. Un esempio di questa maggiorazione dei costi è riportato nello studio sulla produzione di uova citato in precedenza [30], nel quale si constata che le maggiori esigenze di benessere per le galline ovaiole, recentemente instaurate nell'UE, comporteranno un aumento dei costi rispetto ai paesi terzi. [30] Cfr. nota 25 82 La Commissione ritiene che sia legittimo esentare il risarcimento dei costi aggiuntivi dagli impegni assunti in materia di riduzione delle sovvenzioni, ove sia chiaro che tali costi derivano direttamente dall'ottemperanza alle norme più rigorose e che pertanto hanno un impatto minimo, se non nullo, sull'equità degli scambi. Questa iniziativa rispetta pienamente il principio concordato a Doha, secondo il quale l'impegno verso una riforma del sistema degli scambi in agricoltura si accompagna a quello di riconoscere anche le preoccupazioni di ordine non commerciale, e quindi la riforma dei meccanismi di sostegno all'agricoltura deve lasciare spazio all'adozione di misure di accompagnamento i cui effetti distorsivi siano minimi o nulli. Chiaramente, qualunque soluzione intesa a fugare i timori di un paese in questo ambito dovrebbe essere tale da non creare problemi ad altri. 83 L'identificazione e la quantificazione dei costi aggiuntivi derivanti dall'applicazione della normativa in materia di benessere degli animali presentano ovvie difficoltà. Si dovrà calcolare in che misura tali costi saranno recuperati attraverso il rincaro dei prezzi al consumo. Si possono prospettare soluzioni diverse dalla compensazione diretta, per esempio aiuti agli investimenti per l'installazione di attrezzature adeguate ai nuovi requisiti, a carico dei fondi strutturali e di sviluppo rurale. A questo fine potranno essere erogati anche finanziamenti nazionali, a condizione che vengano rispettate le pertinenti disposizioni sugli aiuti di Stato. 84 In quest'ottica, occorre attribuire priorità a una valutazione dell'impatto che le misure in materia di benessere degli animali possono avere sul costo dei prodotti finali. Un altro aspetto da considerare è rappresentato dalle modalità di pagamento agli agricoltori che, nell'applicare i criteri di benessere, vanno al di là dei requisiti obbligatori. Benché tali questioni siano attualmente allo studio, non sono ancora stati definiti parametri economici attendibili. Di conseguenza, l'UE dovrebbe cercare di sviluppare modelli intesi a valutare i costi aggiuntivi delle norme sul benessere degli animali iniziando dai sistemi di allevamento più intensivi, come quelli dei suini e del pollame. 85 La determinazione dei costi e della modalità di pagamento potrebbe altresì chiarire la posizione dell'UE nei negoziati in seno all'OMC. 86 I vantaggi della revisione intermedia della PAC sono notevoli: in particolare, il risarcimento diretto accrescerebbe l'accettabilità di norme più rigorose in materia di benessere degli animali agli occhi degli stessi produttori. Un atteggiamento più positivo da parte di questi ultimi accelererebbe l'accettazione di tali norme. L'inserimento della sicurezza alimentare e del benessere degli animali nella cosiddetta condizionalità ecologica e la sorveglianza sistematica di questi aspetti nel quadro dell'audit aziendale favorirebbero la trasparenza e ispirerebbero maggiore fiducia ai consumatori. Una volta diventate più diffuse, le tecniche moderne di produzione verrebbero ulteriormente sviluppate. Ciò avrebbe effetti collaterali positivi su tutta una serie di questioni connesse, compresa la sicurezza alimentare e la salute animale, in quanto legate tra loro da aspetti quali le condizioni igieniche. La revisione intermedia prevede inoltre che il disaccoppiamento degli aiuti indurrà i produttori a reagire più facilmente ai segnali provenienti dalla domanda di mercato, anziché contare sugli incentivi legati alla quantità. 87 Le proposte avanzate nel quadro della revisione intermedia rispondono agli interessi dei cittadini, tra cui rientra anche il benessere degli animali. La modulazione dinamica consentirà di concentrarsi maggiormente sul conseguimento di risultati finalizzati al bene pubblico, quali servizi ambientali, la salute e il benessere degli animali, nonché sul miglioramento della competitività del settore. 88 Inoltre, un'ampia applicazione di norme avanzate potrebbe consentire al settore agricolo di meglio difendere le considerazioni legate al benessere degli animali nel contesto internazionale. 89 In una fase successiva, occorrerà definire le misure per le quali prevedere un risarcimento e i destinatari dello stesso. In tale contesto, sarà necessario adottare decisioni delicate dal punto di vista politico. 90 I pagamenti diretti ai produttori devono essere giustificati ai sensi dell'accordo sull'agricoltura sottoscritto nell'ambito dell'OMC. La cosiddetta "green box" rappresenta l'interfaccia per affrontare la questione dei regimi interni di sostegno rivolti al perseguimento degli interessi della società. Occorrerà intavolare negoziati con i partner commerciali dell'Unione. La Commissione ha compiuto un primo passo presentando un documento informale sulle questioni attinenti la "green box" in occasione della sessione straordinaria del comitato per l'agricoltura tenutasi nel settembre 2001. A questo occorre dar seguito in modo attivo mantenendo uno stretto rapporto con tutti gli altri ambiti di intervento indicati nella presente comunicazione. Appendice 1 legislazione in materia di benessere degli animali in 30 paesidati pervenuti alla commissione La Commissione si è rivolta a 106 paesi terzi e ha ricevuto 73 risposte, delle quali appena 30 contenevano informazioni direttamente attinenti all'oggetto di questa indagine. I dati pervenuti sono organizzati nella tabella riportata più avanti secondo lo schema descritto qui di seguito. 1. Legge in materia di benessere (o protezione) degli animali: il paese si è dotato di una legge quadro in materia di benessere (o di protezione) degli animali (vale a dire di una legge che concerne tutti gli animali, compresi quelli da compagnia e quelli allevati a scopi scientifici, ma che tuttavia di norma non include disposizioni specifiche in materia di metodi di allevamento, ad esempio densità della popolazione animale in azienda)? 2. Animali in azienda: esistono regole in materia di allevamento degli animali e, in caso affermativo, sono norme (vincolanti) oppure linee guida/codici deontologici (ad adesione volontaria)? 3. Trasporto degli animali: esistono delle regole e, in caso affermativo, si tratta di norme (vincolanti) oppure di linee guida/codici deontologici (ad adesione volontaria)? 4. Abbattimento degli animali: esistono delle regole e, in caso affermativo, si tratta di norme (vincolanti) oppure di linee guida/codici deontologici (ad adesione volontaria)? Informazioni sulle regole in materia di protezione degli animali (al 1999) >SPAZIO PER TABELLA> X indica l'esistenza di leggi; - indica l'esistenza di linee guida e codici deontologici. (Ove esistano entrambi, viene data priorità alle leggi.) Appendice 2 convenzioni del consiglio d'europa in materia di protezione degli animali d'allevamento Fondato nel 1949, il Consiglio d'Europa riunisce 43 paesi, compresi i 15 Stati membri dell'Unione europea. Negli anni ha elaborato, e continua a sviluppare, cinque convenzioni su diversi aspetti connessi al benessere degli animali. Segue un elenco di quelle che riguardano la protezione degli animali d'allevamento. - Convenzione europea sulla protezione degli animali durante il trasporto internazionale (Parigi, 13.12.1968); - Convenzione europea sulla protezione degli animali negli allevamenti (Strasburgo, 10.3.1976); - Convenzione europea sulla protezione degli animali da macello (Strasburgo, 10.5.1979). Nel quadro della Convenzione europea sulla protezione degli animali negli allevamenti sono state elaborate raccomandazioni specifiche in tema di protezione delle principali specie di animali allevate in Europa. In questo senso, l'obiettivo specifico della direttiva 98/58/CE è quello di dare effetto ai principi contenuti nella convenzione e garantirne l'applicazione uniforme in tutta l'UE. Ad oggi, la stessa Comunità ha ratificato questa convenzione, oltre a quella sulla protezione degli animali da macello. Inoltre, nel corso del 2001 la Commissione è stata autorizzata dal Consiglio a negoziare per conto della Comunità una versione modificata della convenzione sulla protezione degli animali durante il trasporto internazionale. La tabella riportata qui di seguito indica quali delle tre convenzioni sono state sottoscritte da altri paesi membri del Consiglio d'Europa. Adesione alle convenzioni del Consiglio d'Europa sulla protezione degli animali da parte di paesi membri non UE >SPAZIO PER TABELLA> Appendice 3 scambi con l'estero di animali vivi e prodotti di origine animale coperti dalla legislazione dell'ue in materia di benessere degli animali La presente appendice contiene dati sui flussi commerciali con i paesi terzi, da aggiungersi a quelli pervenuti in materia di legislazione. Riporta inoltre informazioni sull'evoluzione della struttura degli allevamenti nell'UE. Sono presentati a titolo indicativo anche dati sul commercio di prodotti agricoli di origine non animale (per esempio cereali), per meglio illustrare l'entità degli scambi di animali e di prodotti di origine animale sull'insieme del settore agricolo. Scambi e macellazione di animali vivi nell'UE (anno 2000) (*) >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: EUROSTAT (*) La tabella presenta la quantità di animali vivi trasportati su distanze non inferiori a 50 km in ottemperanza alla normativa comunitaria sulla protezione degli animali durante il trasporto. Valore delle importazioni di animali vivi e di prodotti di origine animale provenienti da paesi terzi- Media 1992/2001 in 1000 ECU - >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: EUROSTAT Valore dettagliato delle importazioni di taluni prodotti di origine animale provenienti da paesi terzi - Media 1992/2001 in 1000 ECU >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: EUROSTAT Bilancio di approvvigionamento - carni suine >SPAZIO PER TABELLA> (1) Peso della carcassa Produzione mondiale e produzione interna lorda dei principali paesi produttori o esportatori di carni suine >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: FAO Evoluzione della struttura degli allevamenti suinicoli per Stato membro >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: Commissione europea, Eurostat Produzione e commercio mondiale dei principali prodotti agricoli nel 1999 e importanza dell'UE sul mercato mondiale >SPAZIO PER TABELLA> (1) Esportazioni (escludendo il commercio intracomunitario), senza tener conto dei prodotti trasformati. (2) Saldo netto commercio UE/commercio mondiale. (3) Cereali, esclusi prodotti derivati. Fonte: FAO Produzione mondiale e produzione dei principali paesi produttori o esportatori di carni bovine (1) >SPAZIO PER TABELLA> (1) Produzione netta Fonti: FAO e altre organizzazioni internazionali (GATT) Appendice 4 L'ufficio internazionale delle epizoozie e il benessere degli animali l'Ufficio internazionale delle epizoozie (OIE) è un'organizzazione intergovernativa costituita a Parigi il 25 gennaio 1924 con la sottoscrizione di un accordo internazionale da parte di 28 paesi. Nel maggio 2001, essa contava ben 158 membri. Opera sotto l'autorità e la supervisione di un Comitato internazionale. Composto da delegati designati dai governi degli Stati aderenti, sulla base paritaria di un delegato per paese, tale organo si riunisce almeno una volta l'anno. Vari paesi terzi hanno fatto proprie le raccomandazioni sulla protezione degli animali durante il trasporto formulate dall'OIE, considerandole dei requisiti principali in materia di benessere degli animali. Va ricordato che l'attuale Codice internazionale di polizia sanitaria (10ª edizione - 2001) contiene una sezione dedicata specificamente alla protezione degli animali durante il trasporto. Il Codice OIE fornisce orientamenti e raccomandazioni sui seguenti aspetti: * principi generali comuni a tutte le forme di trasporto; * considerazioni particolari per le singole forme di trasporto; * raccomandazioni generali sul trasporto aereo. RISOLUZIONE n. XIV Mandato dell'OIE sul benessere degli animali (Adottato dal Comitato Internazionale dell'OIE il 29 maggio 2002) CONSIDERANDO QUANTO SEGUE: Nella 68a sessione generale, tenutasi nel maggio 2000, il Comitato Internazionale ha esaminato e approvato il terzo piano strategico dell'OIE. Nella 69a sessione generale, tenutasi nel maggio 2001, il Comitato Internazionale ha adottato il programma di lavoro del direttore generale per mettere a esecuzione le raccomandazioni del terzo piano strategico per il periodo 2001-2005. Il programma di lavoro prevede che sia rivolta particolare attenzione ai nuovi settori d'intervento designati nel terzo piano strategico. Un gruppo di lavoro ad hoc sul benessere degli animali, costituito in seno all'OIE, si è riunito dal 2 al 4 aprile 2002 e ha formulato raccomandazioni da sottoporre all'esame del Comitato Internazionale in merito alla portata dell'interessamento dell'OIE nel campo del benessere degli animali, alle priorità dell'OIE e alle modalità operative. Il predetto gruppo ad hoc ha posto in rilievo i 75 anni di storia dell'OIE come organizzazione internazionale di riferimento in campo zoosanitario, mondialmente riconosciuta e dotata di un'infrastruttura collaudata. Nel riconoscere il nesso indissociabile tra salute e benessere degli animali, il gruppo ad hoc ha affermato la convinzione che l'OIE sia particolarmente idonea ad assumere la leadership internazionale in materia di benessere degli animali, IL COMITATO RACCOMANDA QUANTO SEGUE: 1. Il benessere degli animali costituisce un tema politico di pubblico interesse dal carattere complesso e dalle molteplici sfaccettature, comprendente importanti dimensioni scientifiche, etiche, economiche e politiche. Per tenere conto di tutti questi aspetti e armonizzarli in modo equilibrato, l'OIE sviluppa una precisa visione strategica in materia di benessere degli animali. 2. Su tale base, l'OIE definisce linee politiche e principi guida destinati ad orientare l'elaborazione di raccomandazioni e norme specifiche. 3. L'OIE istituisce un gruppo di lavoro sul benessere degli animali con l'incarico di coordinare e gestire le attività riguardanti il benessere degli animali, in conformità con i compiti sotto elencati, e di esprimere pareri su particolari incarichi da assegnarsi ad appositi gruppi ad hoc. 4. Il gruppo di lavoro elabora, in consultazione con l'OIE, un piano operativo circostanziato per i primi 12 mesi, incentrato sui temi prioritari designati. 5. Il gruppo di lavoro e i gruppi ad hoc da esso costituiti si consultano con organizzazioni non governative (ONG) largamente rappresentative sul piano internazionale e attingono il più ampiamente possibile all'esperienza e alle risorse delle università, degli istituti di ricerca, dell'industria e di altri soggetti pertinenti. 6. Il campo d'applicazione della partecipazione dell'OIE alla tematica del benessere degli animali si articola nel modo seguente: - animali da produzione, da riproduzione e/o da lavoro utilizzati in agricoltura e acquacoltura; - animali da compagnia, comprese le specie esotiche (catturati allo stato selvatico o "non tradizionali"); - animali utilizzati a scopi di ricerca, sperimentazione e/o didattici; - fauna selvatica vivente allo stato brado, compresa la problematica della sua cattura e abbattimento; - animali utilizzati a scopi sportivi, ricreativi e di spettacolo, compresi quelli da circo e quelli custoditi nei giardini zoologici. Per ciascuna di queste categorie, sono presi in considerazione, oltre all'aspetto essenziale della salute degli animali, fattori quali il ricovero, la custodia, il trasporto e l'abbattimento (ivi compresi la macellazione senza crudeltà, l'eutanasia e l'abbattimento sanitario). 7. Tra i suddetti argomenti, l'OIE considera prioritaria la questione del benessere degli animali utilizzati in agricoltura e acquacoltura, mentre per gli altri stabilisce una scala di priorità che le consenta di trattarli in funzione delle risorse disponibili. 8. All'interno della categoria "agricoltura/acquacoltura", l'OIE prende in considerazione in primo luogo le problematiche del trasporto, della macellazione senza crudeltà e dell'abbattimento sanitario e, secondariamente, quelle del ricovero e della custodia. L'OIE esamina anche le eventuali implicazioni per il benessere degli animali derivanti dalle manipolazioni genetiche e dalla clonazione, dalla selezione genetica a scopo produttivo o di moda, nonché dalle pratiche veterinarie. 9. Quando si occupa delle zoonosi, l'OIE attribuisce particolare importanza agli aspetti relativi alla protezione degli animali nel contesto delle politiche di controllo e riduzione delle popolazioni animali (compresi cani e gatti randagi). 10. Nella sua strategia di comunicazione, l'OIE si rivolge ai principali interessati in campo animalistico, tra cui le industrie e le ONG. 11. L'OIE annovera le considerazioni relative al benessere degli animali tra le sue principali funzioni ed assume a questo riguardo i seguenti compiti specifici: - elaborazione di norme e direttive per la definizione di buone pratiche di cura degli animali; - prestazione di consulenza su determinati argomenti attinenti al benessere degli animali ai vari gruppi di portatori d'interesse, tra cui i paesi membri dell'OIE, altre organizzazioni internazionali, l'industria o i consumatori; - gestione di banche di dati internazionali sul benessere degli animali, comprendenti informazioni sulle legislazioni e le politiche nazionali, gli esperti internazionalmente accreditati in materia di benessere degli animali, esempi di buone pratiche, ecc.; - definizione degli elementi essenziali di un'efficace infrastruttura nazionale per la tutela del benessere degli animali, compresi i dispositivi giuridico-legislativi e la messa a punto di una lista di riscontro per l'autovalutazione; - allestimento e diffusione di materiale didattico-educativo a fini di sensibilizzazione del pubblico nei paesi membri dell'OIE; - promozione dell'inserimento della tematica del benessere degli animali nei programmi di studio universitari e post-universitari di veterinaria; - identificazione del fabbisogno di ricerca in tema di benessere degli animali e promozione della collaborazione fra centri di ricerca. Appendice 5 Principali atti normativi dell'UE in materia di protezione degli animali d'allevamento Allevamento - Direttiva 1999/74/CE del Consiglio, del 19 luglio 1999, che stabilisce le norme minime per la protezione delle galline ovaiole - Gazzetta ufficiale L 203 del 3..8.1999, pagg. 53 - 57. - Direttiva 98/58/CE del Consiglio, del 20 luglio 1998, riguardante la protezione degli animali negli allevamenti - Gazzetta ufficiale L 221 del 8.8.1998, pagg. 23 - 27. - Direttiva 97/2/CE del Consiglio, del 20 gennaio 1997, recante modifica della direttiva 91/629/CE che stabilisce le norme minime per la protezione dei vitelli - Gazzetta ufficiale L 025 del 28.1.1997, pagg. 24 - 25. - Direttiva 91/629/CEE del Consiglio, del 19 novembre 1991, che stabilisce le norme minime per la protezione dei vitelli - Gazzetta ufficiale L 340 dell'11.12.1991, pagg. 28 - 32. - Decisione 97/182/CE della Commissione, del 24 febbraio 1997, recante modifica dell'allegato della direttiva 91/629/CEE del Consiglio che stabilisce le norme minime per la protezione dei vitelli - Gazzetta ufficiale L 76 del 24.2.1997, pagg. 30 - 31. - Direttiva 91/630/CEE del Consiglio, del 19 novembre 1991, che stabilisce le norme minime per la protezione dei suini - Gazzetta ufficiale L 340 dell'11.12.1991, pagg. 33 - 38. - Direttiva 88/166/CEE del Consiglio, del 7 marzo 1988, relativa all'esecuzione della sentenza della Corte di giustizia nella causa 131/86 (annullamento della direttiva 86/113/CEE del Consiglio, del 25 marzo 1986, che stabilisce le norme minime per la protezione delle galline ovaiole in batteria) - Gazzetta ufficiale L 74 del 19.3.1988, pagg. 83 - 87. - Decisione 78/923/CEE del Consiglio, del 19 giugno 1978, relativa alla conclusione della convenzione europea sulla protezione degli animali negli allevamenti - Gazzetta ufficiale L 323 del 17.11.1978, pagg. 12 - 13. Trasporto - Direttiva 91/628/CEE del Consiglio, del 19 novembre 1991, relativa alla protezione degli animali durante il trasporto e recante modifica delle direttive 90/425/CEE e 91/496/CEE - Gazzetta ufficiale L 340 dell'11.12.1991, pagg. 17 - 27. - Direttiva 95/29/CE del Consiglio, del 29 giugno 1995, che modifica la direttiva 91/628/CEE relativa alla protezione degli animali durante il trasporto - Gazzetta ufficiale L 148 del 30.6.1995, pagg. 52 - 63. - Regolamento (CE) n. 1255/97 del Consiglio, del 25 giugno 1997, riguardante i criteri comunitari per i punti di sosta e che adatta il ruolino di marcia previsto dall'allegato della direttiva 91/628/CEE - Gazzetta ufficiale L 174 del 2.7.1997, pagg. 1 - 6. - Regolamento (CE) n. 411/98 del Consiglio, del 16 febbraio 1998, che stabilisce norme complementari relative alla protezione degli animali applicabili agli autoveicoli adibiti al trasporto di animali su percorsi di durata superiore a otto ore - Gazzetta ufficiale L 052 del 21.2.1998, pagg. 8 - 11. - Regolamento (CE) n. 615/98 della Commissione, del 18 marzo 1998, recante modalità particolari di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione per quanto riguarda il benessere degli animali vivi della specie bovina durante il trasporto - Gazzetta ufficiale L 082 del 19.3.1998, pagg. 19 - 22. Macellazione e abbattimento - Direttiva 93/119/CE del Consiglio, del 22 dicembre 1993, relativa alla protezione degli animali durante la macellazione o l'abbattimento - Gazzetta ufficiale L 340 del 31.12.1993, pagg. 21 - 34. - Decisione 88/306/CEE del Consiglio, del 16 maggio 1988, relativa alla conclusione della convenzione europea per la protezione degli animali da macello - Gazzetta ufficiale L 137 del 2.6.1988, pagg. 25- 26. Appendice 6 Nota della Commissione all'OMC in materia di benessere degli animali e scambi di prodotti agricoli Al fine di portare l'attenzione sulle questioni connesse al benessere degli animali, in occasione della sessione straordinaria del comitato per l'agricoltura dell'OMC - tenutasi a giugno 2000 - l'UE ha presentato la nota riportata qui di seguito. Obiettivo del documento è garantire che la liberalizzazione degli scambi non infici gli sforzi dell'Unione intesi a migliorare il grado di protezione degli animali d'allevamento. G/AG/NG/W/19 28 giugno 2000 PROPOSTA DELLE COMUNITÀ EUROPEE BENESSERE DEGLI ANIMALI E SCAMBI DI PRODOTTI AGRICOLI Introduzione Il benessere degli animali riveste importanza crescente, in particolare all'interno della Comunità europea (CE). La Commissione europea sta completando una comunicazione in cui si esaminano le disposizioni in materia vigenti nei paesi terzi che forniscono alla CE animali vivi e prodotti di origine animale. Le informazioni pervenute dimostrano che il benessere degli animali non è una preoccupazione esclusivamente comunitaria. Consumatori e produttori sono sempre più consapevoli degli effetti che le tecniche di allevamento e coltivazione possono avere sugli animali, sulla loro salute e sul loro benessere, nonché - aspetto non meno importante - sull'ambiente. I consumatori rivendicano con crescente decisione il loro diritto di scegliere i prodotti da acquistare con cognizione di causa, anche sulla base delle norme di protezione in conformità delle quali tali prodotti sono stati ottenuti. Per poter operare questa scelta, desiderano essere informati sulle modalità di allevamento, trasporto e macellazione degli animali. I produttori, destinatari di tali istanze, esigono una base stabile e coerente sulla quale fornire le informazioni richieste. Nel tempo, la CE si è dotata di un insieme di testi normativi concernenti la protezione degli animali che riguardano aspetti come l'allevamento, il trasporto, la macellazione e la sperimentazione. La CE e i suoi Stati membri hanno altresì contribuito attivamente all'elaborazione di convenzioni internazionali sulla protezione degli animali (ad esempio nel trasporto internazionale, l'allevamento in azienda, la macellazione o l'utilizzo a fini sperimentali e scientifici). Gli obiettivi della Comunità europea Garantire che gli scambi non compromettano gli sforzi intesi ad accrescere il grado di protezione degli animali. La CE ritiene che esistano dei limiti quanto alle modalità di produzione dei propri alimenti e ha definito tali limiti nella sua legislazione, fondandosi in molti casi sul lavoro svolto nel quadro di convenzioni internazionali come quelle adottate dal Consiglio d'Europa. Anche molti altri paesi hanno adottato una serie di atti normativi in materia. Consumatori, produttori e organismi interessati al benessere degli animali nutrono tuttavia timori crescenti per il fatto che l'OMC - pur operando per migliorare il quadro della liberalizzazione degli scambi internazionali, suo obiettivo primario - non fornisce un contesto entro il quale affrontare le questioni connesse alla protezione degli animali. In particolare, essi temono che in assenza di tale contesto le norme in materia - e in particolare quelle che concernono il benessere degli animali d'allevamento - siano compromesse se non esiste un modo per garantire che i prodotti agricoli e alimentari ottenuti nel rispetto delle stesse non siano semplicemente sostituiti da importazioni di prodotti ottenuti in ottemperanza con norme meno rigorose. Gli atteggiamenti culturali ed etici nei confronti degli animali e dei modelli di allevamento variano da paese a paese. L'esistenza di norme severe in tema di protezione degli animali può avere effetti molto diversi sulla competitività relativa del settore agricolo. Pertanto, l'applicazione - in un determinato paese - di norme più rigorose rispetto a quelle adottate dai partner commerciali può avere varie conseguenze. In particolare, i consumatori potrebbero non disporre di informazioni coerenti circa le norme di protezione in conformità delle quali sono stati ottenuti i prodotti importati, mentre i produttori locali potrebbero trovarsi in una posizione di svantaggio economico. Per questo motivo, la CE ritiene effettivamente necessario discutere di benessere degli animali nel contesto dell'OMC. Le questioni sono reali, che provengano dai consumatori o dai produttori, e l'OMC - in quanto principale organizzazione internazionale per il commercio - deve essere pronta a rispondere. Viste le interconnessioni esistenti tra le misure intese a tutelare il benessere degli animali da un lato e gli scambi internazionali di prodotti agricoli e alimentari di origine animale dall'altro, la CE ritiene che questo punto debba essere trattato nell'ambito dei negoziati sull'agricoltura a titolo dell'articolo 20, senza per questo escludere la possibilità di esaminarlo anche nel contesto di altre aree di lavoro dell'OMC. Evitare il protezionismo commerciale Nel sollevare la questione del benessere degli animali nel contesto dei negoziati dell'OMC, la CE non intende accampare un pretesto per l'introduzione di nuove tipologie di ostacoli non tariffari. La Comunità europea è spesso oggetto di aspre critiche quando pone questo problema. Pur non applicando le proprie norme interne in materia di protezione degli animali alle importazioni in provenienza da altri membri dell'OMC più di quanto non facciano questi ultimi, essa viene accusata di protezionismo occulto. In realtà l'approccio della CE differisce - e apertamente - soltanto nel suo intento di richiamare l'attenzione sull'esigenza di affrontare il tema del benessere degli animali nel contesto dell'OMC. La CE è il secondo esportatore mondiale di prodotti agricoli e alimentari e non ha alcun interesse a che i membri dell'OMC frappongano ostacoli ingiustificati di ordine non commerciale. Il suo obiettivo è quello di promuovere norme rigorose in materia di protezione degli animali e fornire informazioni chiare ai consumatori pur mantenendo la competitività del suo settore agricolo e della sua industria alimentare. Alcuni concorrenti della CE sostengono che quest'ultima tenti di far accettare all'OMC delle disposizioni che potrebbero consentire ai membri dell'organizzazione di rifiutare le importazioni di animali e prodotti di origine animale provenienti da paesi che non applicano la loro stessa normativa in materia di protezione. Tale approccio rischierebbe di dividere il mondo in diversi blocchi commerciali, all'interno dei quali gli esportatori allineerebbero la loro legislazione in materia di benessere degli animali a quella dei loro principali mercati di importazione, e magari alcuni importatori adotterebbero norme rigorose a fini protezionistici. Non è questa l'intenzione della CE, in quanto ciò non promuoverebbe la causa della protezione degli animali. Allo stesso modo, la CE non desidera ignorare né negare la necessità di ricorrere al commercio per accrescere la prosperità mondiale, in particolare nei paesi meno avanzati. La CE è il principale importatore mondiale di prodotti agricoli da un ampio ventaglio di paesi, compresi molti di quelli meno avanzati e in via di sviluppo. Essa riconosce pienamente il ruolo del commercio nel miglioramento del tenore di vita nei paesi in via di sviluppo e desidera soltanto garantire che il processo di liberalizzazione del commercio mondiale sostenga quanto viene realizzato nella CE in materia di protezione degli animali. In pratica, le preoccupazioni della CE per quanto concerne la protezione degli animali riguardano soprattutto i metodi di produzione industrializzata estremamente intensivi impiegati per determinate specie, in particolare i volatili da cortile e i suini. Questo tipo di produzione è più comune nei paesi industriali che in quelli in via di sviluppo e meno avanzati. Vari modi per affrontare la questione nel quadro dell'OMC La questione del benessere degli animali è complessa e riguarda al contempo l'economia, l'etica, la salute degli animali, la salute pubblica, la produzione alimentare e il diritto. Evidentemente, l'importanza che le viene attribuita varia da paese a paese nel quadro dell'OMC. Nondimeno, il fatto che la protezione degli animali venga considerata una questione commerciale emergente è stato recentemente riconosciuto dall'OCSE ed è confermato dalle convenzioni internazionali già esistenti e dai lavori in corso presso l'Ufficio internazionale delle epizoozie. La CE è pienamente consapevole della complessità della questione e anche del fatto che ciascun membro dell'OMC ha il diritto di scegliere le proprie misure di protezione degli animali in funzione della situazione interna. Tuttavia, gli effetti della liberalizzazione degli scambi sul benessere degli animali - in particolare in azienda e durante il trasporto - sono innegabili. I membri dell'OMC non dovrebbero ostacolare gli scambi di prodotti agricoli e alimentari per motivi di benessere degli animali. È però parimenti importante garantire ai membri dell'OMC che applicano norme rigorose in materia il diritto di continuare a farlo. Gli attuali accordi dell'OMC (accordo sull'applicazione di misure sanitarie e fitosanitarie, accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi, articolo XX del GATT e articolo 20 dell'accordo sull'agricoltura) offrono già una base su cui fondare l'esame di determinati aspetti connessi alla protezione degli animali. Nondimeno, la CE ritiene che il benessere degli animali debba essere affrontato in modo globale e coerente nel quadro dell'OMC. Il recente dibattito ha evidenziato chiaramente la necessità di arrivare a un terreno d'intesa su questo punto importante. That is why the EC wishes to raise animal welfare as an important non-trade concern in the current negotiations. La questione del benessere degli animali può essere affrontata in vari modi, che non si escludono a vicenda e che consentono di immaginare un risultato composto da una combinazione di misure, come suggerito qui di seguito. segnatamente: - Elaborazione di accordi multilaterali in materia di protezione degli animali. Tale approccio sarebbe agevolato da una maggiore chiarezza giuridica quanto al rapporto tra le regole dell'OMC e le misure commerciali adottate conformemente alle disposizioni degli accordi multilaterali sul benessere degli animali. - Un'etichettatura adeguata, obbligatoria o volontaria, come previsto all'articolo 2.2 dell'accordo TBT, potrebbe aiutare i consumatori a scegliere con cognizione di causa tra i prodotti alimentari, di produzione locale o importati, anche sulla base delle condizioni di produzione (ad esempio, della conformità con determinate norme in materia di benessere degli animali). - L'introduzione di norme rigorose in materia di benessere degli animali può determinare un aumento dei costi di produzione tale da non poter essere compensato da eventuali incrementi delle entrate. La liberalizzazione degli scambi potrebbe esacerbare questo effetto e tradursi in condizioni di concorrenza ineguali, se non addirittura in un abbassamento delle norme di protezione nei paesi esportatori. Ciò potrebbe alimentare l'opposizione alla liberalizzazione degli scambi e all'OMC. Potrebbe pertanto rendersi necessario considerare la legittimità di prevedere forme di risarcimento ai produttori destinate a coprire i costi aggiuntivi, ove sia chiaramente dimostrabile che questi ultimi derivano direttamente dall'applicazione di norme più rigorose in materia. Perché tale risarcimento sia accettabile, i suoi effetti sugli scambi e sulla produzione dovranno essere minimi se non nulli. In conclusione, la CE ritiene che un esame dettagliato delle possibili soluzioni delineate sopra consentirebbe ai membri dell'OMC di elaborare un approccio inteso ad affrontare in modo adeguato la questione del benessere degli animali nel quadro dell'OMC senza entrare in contrasto con gli obiettivi di lungo periodo di liberalizzazione degli scambi di prodotti agricoli e alimentari. La CE prosegue il suo lavoro sulla protezione degli animali e si riserva il diritto di presentare ulteriori comunicazioni alla luce dell'evoluzione della situazione. Appendice 7 NOTA DELLA CE ALLA SESSIONE INFORMALE DEL COMITATO SPECIALE PER L'AGRICOLTURA DELL'OMC TENUTASI NEL DICEMBRE 2001 ETICHETTATURA OBBLIGATORIA DEI PRODOTTI AGRICOLI Nota della Comunità europea 1. La questione dell'etichettatura dei prodotti agricoli e alimentari, il cui scopo è di informare e tutelare i consumatori, presenta un interesse e un'importanza crescenti per molti dei membri dell'OMC. La questione dell'etichettatura in generale è stata più volte discussa, prevalentemente, ma non esclusivamente, in seno al comitato TBT. Poiché l'articolo 1 dell'accordo TBT specifica che i prodotti agricoli rientrano nel campo d'applicazione delle sue disposizioni, è opportuno esaminare gli sviluppi di tale questione nel contesto dei negoziati sull'agricoltura a norma dell'articolo 20 dell'accordo TBT, per vedere in che misura sia necessario chiarire le norme vigenti. Il fatto che il presente documento si limiti a trattare l'etichettatura obbligatoria nel contesto dell'accordo TBT risponde unicamente all'intento di concentrare l'attenzione su questo tipo di etichettatura e non implica assolutamente una preferenza d'ordine politico per l'etichettatura obbligatoria rispetto a quella volontaria, né vuole significare che altri accordi dell'OMC, come l'accordo SPS, non siano applicabili ai requisiti di etichettatura in particolari circostanze. 2. Il fatto di chiarire le norme TBT applicabili all'etichettatura obbligatoria è inteso a permettere ai membri di perseguire i loro legittimi obiettivi politici, comprese le considerazioni rilevanti di ordine non commerciale in campo agricolo, imponendo requisiti di etichettatura per i prodotti agricoli e alimentari e sostenendo così un approccio al commercio internazionale meno restrittivo degli scambi e più consono al mercato. Nello stesso tempo, il suddetto chiarimento dovrebbe consentire di evitare un'applicazione dell'etichettatura obbligatoria che possa tradursi in una discriminazione arbitraria e ingiustificata tra i membri o in un ostacolo occulto agli scambi internazionali. Si dovrà pertanto procedere a tale chiarificazione in piena conformità con i principi e i concetti fondamentali dei vigenti accordi OMC, tenendo conto anche delle pertinenti conclusioni degli organi di risoluzione delle controversie dell'OMC. Inoltre, la chiarificazione in parola non dovrebbe né ampliare né restringere la portata dei diritti e dei doveri fondamentali dei membri e dovrebbe tenere nel massimo conto le esigenze dei paesi in via di sviluppo e di quelli meno avanzati. 3. Per quanto la presente nota ponga l'accento su questioni che rientrano nel campo d'applicazione dell'accordo TBT, è importante non perdere di vista lo stretto nesso esistente tra i negoziati in sede OMC e le discussioni in corso presso altre autorevoli istanze internazionali in questa sfera, come il Codex Alimentarius. Laddove esistono norme internazionali in materia di etichettatura dei prodotti agro-alimentari, queste dovrebbero servire da base di riferimento per i regimi nazionali di etichettatura, in conformità con le disposizioni dell'accordo TBT. Di conseguenza, la CE continua a sostenere le iniziative volte a definire orientamenti multilaterali in materia di etichettatura obbligatoria dei prodotti agro-alimentari. Mentre sono in corso questi lavori, è comunque importante chiarire la situazione con particolare riguardo ai rapporti tra le norme TBT e i regimi di etichettatura obbligatoria. 4. Dal punto di vista della CE, alcuni degli sviluppi che hanno avuto luogo posteriormente alla conclusione dell'accordo TBT sembrano avere una certa pertinenza alla questione di cui ci occupiamo. In particolare: a) Il diritto dei consumatori di essere informati in modo esauriente e preciso è ormai riconosciuto più facilmente e ampiamente. In quasi tutti i paesi membri dell'OMC, i consumatori chiedono con sempre maggiore insistenza informazioni dettagliate, soprattutto sui prodotti agricoli e alimentari. b) L'organo di appello, nella relazione del 12 marzo 2001 sulla controversia "CE-amianto", ha preso in considerazione per la prima volta talune disposizioni dell'accordo TBT, in particolare la definizione di "caratteristiche del prodotto" in riferimento al regolamento tecnico, ma si è astenuto dal deliberare sui reclami basati sull'articolo 2 dell'accordo TBT, lasciando ancora indimostrata l'interpretazione delle disposizioni di detto accordo. Nondimeno, la stessa relazione ha confermato i gusti e le abitudini dei consumatori come criterio generale per determinare la "sembianza" di un prodotto. La disponibilità di informazioni precise ed esaurienti grazie ai requisiti di etichettatura può dunque risultare essenziale per consentire al consumatore di operare una scelta ponderata. Per i consumatori, il fattore informazione è particolarmente importante e determinante nella scelta dei prodotti alimentari. L'etichettatura può inoltre evitare al consumatore spiacevoli delusioni. I regimi di etichettatura obbligatoria consentiranno quindi ai membri dell'OMC di stabilire il grado di informazione del consumatore e il livello di efficacia legislativa che essi intendono raggiungere per via di legge o di regolamento nel loro territorio, in conformità con l'accordo TBT. c) Appare sempre più necessario dissipare un'impressione sbagliata, invalsa in certi ambienti, secondo cui le norme TBT potrebbero dissuadere i governi dall'affrontare, attraverso mezzi informativi come le etichette obbligatorie, valori e preoccupazioni fondamentali per la società, quali in particolare l'esigenza di sapere in che modo siano prodotti, trasformati e commercializzati i prodotti agricoli e alimentari. d) Parimenti, è doveroso rispondere anche alle perplessità espresse da taluni paesi in via di sviluppo circa i potenziali effetti negativi dei regimi di etichettatura obbligatoria sugli scambi. 5. Alla luce di tali considerazioni, la Comunità europea, nella sua proposta globale di negoziato, ha raccomandato l'adozione di regimi di etichettatura obbligatoria relativi alla produzione e alla trasformazione dei prodotti agricoli e alimentari, rispondenti agli interessi e alle esigenze dei consumatori, facendo in modo che tali regimi siano coperti dall'OMC. La CE propone i seguenti orientamenti per l'introduzione di requisiti obbligatori di etichettatura, che ritiene compatibili con l'articolo 2 dell'accordo TBT. a) In primo luogo, va salvaguardato il diritto dei membri dell'OMC di scegliere un determinato grado d'informazione e di protezione dei consumatori per quanto riguarda le caratteristiche e i metodi di produzione e di trasformazione dei prodotti agricoli e alimentari. b) A seconda del grado d'informazione e di efficacia legislativa scelto, i regimi di etichettatura obbligatoria per i prodotti agro-alimentari possono costituire l'alternativa meno restrittiva per gli scambi e si può presumere che, in quanto tali, essi non rappresentino un inutile ostacolo al commercio internazionale. c) I membri dell'OMC provvedono affinché l'introduzione di regimi di etichettatura obbligatoria avvenga, a tutti i livelli, in modo trasparente, particolarmente nelle fasi di definizione dei criteri e di gestione operativa dei regimi. Nella misura del possibile, tutti gli interessati dovrebbero avere la possibilità di partecipare fattivamente fin dall'inizio. d) Anche se i dettagli dell'etichettatura obbligatoria dipendono dal particolare prodotto o categoria di prodotti a cui si applica, essa deve fornire al consumatore informazioni sulle caratteristiche del prodotto e sui metodi di produzione e di trasformazione, - compreso il modo in cui sono allevati gli animali o coltivati i vegetali -, precisando se il prodotto è stato ottenuto con un metodo di produzione biologico o non, se le sue proprietà sono state modificate, ecc. 6. Per quanto concerne i problemi che l'etichettatura dei prodotti agroalimentari può comportare per i paesi in via di sviluppo, la CE ritiene che: a) un adeguato regime di etichettatura obbligatoria dei prodotti agricoli e alimentari sia di fatto in grado di agevolare gli scambi e migliorare l'accesso al mercato, grazie ad una maggiore trasparenza e ad un'accresciuta fiducia dei consumatori che non possono che aumentare il valore commerciale dei prodotti; b) l'assistenza ai paesi in via di sviluppo per la regolamentazione in materia di etichettatura dei prodotti agro-alimentari debba essere considerata un'importante componente dell'aiuto allo sviluppo. 7. In conclusione, la CE ritiene importante che i membri raggiungano un'intesa o un orientamento comune sui criteri e le direttive per l'attuazione di requisiti obbligatori in materia di etichettatura dei prodotti agricoli e alimentari, in base a quanto enunciato al precedente paragrafo 5. ELENCO DI ABBREVIAZIONI AoA // Accordo sull'agricoltura PAC // Politica agricola comune CE // Comunità europea UE // Unione europea FAO // Organizzazione per l'Agricoltura e l'Alimentazione GATT // Accordo generale sulle tariffe e il commercio LEAD // "Livestock, Environment and Development" ("Allevamento, ambiente e sviluppo") RI-PAC // Revisione intermedia della politica agricola comune ONG // Organizzazioni non governative OCSE // Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico OIE // Ufficio internazionale delle epizoozie CSSBA // Comitato scientifico della salute e del benessere degli animali SPS // Misure sanitarie e fitosanitarie OMC // Organizzazione Mondiale del Commercio