Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'azione degli Stati membri in tema di obblighi di servizio pubblico e di aggiudicazione di contratti di servizio pubblico nel settore del trasporto di passeggeri per ferrovia, su strada e per via navigabile interna"



Gazzetta ufficiale n. C 221 del 07/08/2001 pag. 0031 - 0038



Parere del Comitato economico e sociale sul tema"Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'azione degli Stati membri in tema di obblighi di servizio pubblico e di aggiudicazione di contratti di servizio pubblico nel settore del trasporto di passeggeri per ferrovia, su strada e per via navigabile interna" (2001/C 221/04) Il Consiglio, in data 20 ottobre 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 71 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore García Alonso e del correlatore von Schwerin, in data 8 maggio 2001. Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 30 maggio 2001, nel corso della 382a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Obiettivo del presente regolamento è promuovere la certezza del diritto in un quadro armonizzato per quanto attiene all'esercizio di diritti esclusivi e alla concessione di aiuti pubblici nel trasporto passeggeri, in modo da renderli compatibili con il mercato interno nel settore dei trasporti. 1.2. Come risulta dall'esame della parte introduttiva alla proposta, la situazione varia enormemente fra gli Stati membri, con la contemporanea presenza di mercati aperti alla concorrenza (sulla base di gare per l'aggiudicazione per periodi di lunghezza variabile) e di un folto gruppo di paesi dai mercati chiusi nei quali la concorrenza non esiste, mentre in un paese addirittura una parte del mercato è completamente deregolamentata. Come figura soltanto nell'introduzione alla proposta, analogamente coesistono operatori pubblici e privati, molto spesso in concorrenza per gli stessi segmenti di mercato. 1.3. Il trasporto di passeggeri può essere suddiviso in tre grandi categorie: - trasporto urbano; - trasporto interurbano, articolato in tre sottocategorie: trasporto suburbano (che collega le località limitrofe alle grandi città), trasporto a lungo raggio (che collega nuclei abitativi di una certa dimensione molto distanti fra loro) e trasporto regionale o territoriale (di carattere regionale, che collega le zone rurali o a bassa densità di popolazione); - trasporto non di linea (come il trasporto di passeggeri alle scuole o fabbriche). Date le sue caratteristiche, questo tipo di trasporto è liberalizzato e di conseguenza non rientra nel campo di applicazione del regolamento oggetto del parere. 1.4. È evidente che ognuna di queste categorie di trasporti ha le proprie caratteristiche di tipo economico e sociale di cui tenere conto nell'elaborare la relativa disciplina di legge. 1.5. L'obbligo di servizio pubblico nel settore dei trasporti di passeggeri sussiste quando l'operatore viene assoggettato a determinati vincoli, comprendenti l'obbligo di esercizio, l'obbligo di trasporto e l'obbligo tariffario(1), per esempio in materia di copertura geografica (coprire una certa regione nella quale coesistano aree ad alta densità di utenza e altre a bassa o bassissima densità) oppure di qualità del servizio (per esempio frequenza delle corse), che l'operatore non si assumerebbe affatto o non lo farebbe nella stessa misura o nelle stesse condizioni ove considerasse il proprio interesse commerciale(2). A titolo di contropartita per l'imposizione di detti vincoli in generale viene concesso - un regime di esclusività geografica per la prestazione del servizio nella zona. La concessione dell'esclusività è motivata dall'esigenza di prestare un servizio compensando, parzialmente o integralmente, all'operatore beneficiario i costi straordinari causati da determinati itinerari o condizioni speciali, attraverso la sicurezza derivante dai diritti esclusivi e una perequazione dei costi nella sua zona di concessione, promuovendo così una maggiore regolarità e stabilità dei servizi forniti; - e/o un indennizzo economico per le spese sostenute al fine di soddisfare queste esigenze di servizio pubblico. 1.6. L'obiettivo è quello di conseguire tariffe relativamente eque (peraltro contemplate nei contratti di concessione) per le varie categorie di utenti, indipendentemente dal costo reale dei servizi prestati. Inoltre, in taluni casi, nel quadro del regime di concessione è possibile concedere aiuti supplementari per ridurre le tariffe incassate dall'operatore. È importante sottolineare il termine "tariffe": essendo queste stabilite dall'autorità competente nel quadro del contratto di concessione, ciò implica che l'operatore non ha facoltà di decidere unilateralmente il prezzo che gli utenti dovranno corrispondere né il suo adeguamento nell'arco del tempo. 1.7. Il campo di applicazione del presente regolamento comprende l'organizzazione di varie forme di trasporto (per ferrovia, su strada e per via navigabile interna) nonché le categorie precedentemente indicate, nella misura in cui le autorità concedano diritti esclusivi agli operatori, impongano requisiti minimi oppure esista una compensazione per la prestazione di servizi. Restano pertanto escluse dal campo di applicazione del presente regolamento le modalità di trasporto che non soddisfino uno o più dei tre requisiti di cui sopra. 1.8. Il regolamento si articola in sei capi, il secondo dei quali verte sulle garanzie per la qualità del trasporto pubblico di passeggeri, il terzo sui contratti di servizio pubblico, il quarto sui criteri minimi applicabili all'esercizio di servizi di questo tipo, mentre il quinto contiene le disposizioni procedurali. 1.9. La garanzia di qualità del trasporto pubblico di persone riguarda criteri quali la sicurezza, la frequenza, la puntualità, l'accesso per le persone dalla mobilità ridotta, fattori ambientali ed esigenze di trasporto di persone residenti nelle zone meno popolate. Essa comprende altresì l'integrazione con altre modalità di trasporto, il livello delle tariffe e la loro trasparenza. 1.10. I contratti di servizio pubblico sono definiti obbligatori ogni qualvolta esista una compensazione economica delle spese sostenute per soddisfare le esigenze di servizio pubblico e ove si garantiscano diritti esclusivi. La stipula di un contratto di servizio pubblico comporta generalmente un sistema di gara per l'aggiudicazione. La durata massima di questi contratti di concessione è fissata a cinque anni, pur essendo prevista in merito una serie di deroghe. Al contempo, gli operatori sono tenuti a fornire a cadenza annuale e separatamente per ogni linea una serie di dati di natura economica e sociale. 1.11. Nell'ambito dei suddetti contratti di servizio pubblico, è consentita l'aggiudicazione diretta: - a titolo eccezionale, per i servizi di trasporto ferroviari, con metropolitana o metropolitana leggera, - purché si possa dimostrare - che sarebbe impossibile rispettare le norme nazionali o internazionali di sicurezza del trasporto ferroviario oppure - che le spese per il coordinamento fra l'operatore e il gestore delle infrastrutture sarebbero superiori agli utili indicati in offerta; - qualora un operatore presti servizi di trasporto non ferroviario ma integrati con servizi di trasporto ferroviario aggiudicati direttamente, come precedentemente descritto; - per contratti di servizio pubblico di valore annuo inferiore ai 400000 EUR (oppure, nel caso di una rete, inferiore agli 800000 EUR); - per un diritto esclusivo, purché non venga concessa una compensazione economica, cioè: - per un nuovo servizio oppure - per una linea singola aggiudicata sulla base di criteri di qualità. 1.12. Si stabiliscono infine alcune clausole di salvaguardia a favore dell'autorità, quali l'obbligo di subappaltare una certa parte del contratto globale, la possibilità di non aggiudicare nuovi contratti a un operatore che controlli più del 25 % del mercato dei trasporti di passeggeri, l'obbligo di mantenere il personale occupato dall'operatore precedentemente titolare della concessione e di chiedere che l'operatore abbia sede nello Stato membro in questione, fatto salvo il disposto dell'articolo 71 del Trattato CE. 1.13. I criteri minimi per la prestazione di servizi si applicheranno senza alcuna discriminazione a tutti i servizi di trasporto che presentano caratteristiche analoghe nell'area geografica di competenza dell'autorità. Questi criteri minimi potranno includere compensazioni, purché la limitazione delle tariffe riguardi soltanto determinate categorie di passeggeri, che non superino il 20 % del valore dei servizi dell'operatore in quella zona e che la compensazione sia concessa in termini non discriminatori. In tal caso le compensazioni concesse a norma del regolamento in esame saranno esentate dalla notifica prevista qualora siano considerate aiuti pubblici in conformità al punto 3 dell'articolo 88 del Trattato CE. 1.14. Gli aspetti procedurali sono volti ad attestare la trasparenza e l'equità della procedura nonché la sua compatibilità con le norme che disciplinano i contratti di servizio pubblico nel mercato interno. 1.15. Infine, nell'ambito delle misure transitorie viene stabilito in generale un periodo di tre anni, peraltro soggetto a determinate deroghe, per estinguere i sistemi non conformi a quanto previsto dal regolamento in esame. 2. Commenti generali 2.1. Il Comitato condivide la filosofia che ispira il regolamento in esame e che viene espressa nel considerando 7: "con le adeguate garanzie, l'introduzione di una concorrenza regolamentata tra gli operatori dell'Unione europea in questo settore consente di rendere più attraenti i servizi forniti". 2.2. Il Comitato accoglie con favore l'intento della Commissione di organizzare il mercato dei trasporti pubblici basandosi su una concorrenza controllata e non su un'apertura totale alla concorrenza. 2.3. Il Comitato valuta, in linea di massima, positivamente i principali strumenti introdotti nel regolamento in vista della disciplina del mercato, nella fattispecie: - l'obbligo delle autorità competenti di fornire servizi pubblici di trasporto passeggeri adeguati, - la fissazione di criteri di qualità, - l'esborso di una compensazione finanziaria che vada a coprire le spese sostenute per soddisfare le esigenze di servizio pubblico, - la compensazione dei costi per la prestazione di servizi pubblici, - la garanzia dei diritti esclusivi (a termine) e - l'organizzazione della concorrenza per gare pubbliche, con eque disposizioni di deroga. Questi strumenti contribuiscono a realizzare l'impegno della Commissione, che il Comitato appoggia, volto a conseguire un rapporto ottimale fra servizio pubblico e principio della concorrenza. 2.4. Il Comitato rileva altresì con soddisfazione che d'ora in poi la trasparenza giuridica e contabile consentirà la realizzazione delle pari opportunità e della concorrenza fra qualsiasi tipo di impresa, indipendentemente dalla sua natura. 2.5. Ciò nondimeno, il CES non nasconde il proprio scetticismo e si chiede se i mezzi e gli strumenti previsti e la loro relativa applicazione porteranno veramente a un rapporto equilibrato fra servizi pubblici e un ordinamento di mercato basato sulla concorrenza. 2.6. Il Comitato ritiene per esempio che gli strumenti per la regolamentazione della concorrenza, in particolare la gara d'appalto, siano formulati con rigore e concretezza, mentre d'altro canto le deroghe e i criteri di qualità possono apparire vaghi e complessi. In merito, sarebbe opportuno integrare e rendere molto più concreto il testo. 2.7. In particolare, riferendosi alla comunicazione della Commissione su "I servizi d'interesse generale in Europa"(3), il Comitato propone di evidenziare l'importanza dei servizi di interesse generale attraverso strumenti migliori. In tal senso, nell'alternativa fra gara pubblica o procedura in deroga (attribuzione diretta), ogni Stato membro dovrebbe poter decidere, per i servizi di trasporto ritenuti di interesse generale ai sensi della comunicazione della Commissione COM(2000) 580, se intenda prendere ulteriori disposizioni per modificare la propria legislazione, allo scopo di migliorare il proprio sistema di trasporti. 2.8. Questa modifica consentirebbe altresì di dare una migliore risposta alla questione, ancora irrisolta nella proposta di regolamento, del rispetto del principio di sussidiarietà. In effetti, secondo il Comitato, le argomentazioni finora addotte dalla Commissione a favore di una competenza diretta per il trasporto pubblico di passeggeri non appaiono convincenti. 2.9. Prendendo in maggiore considerazione la competenza degli Stati membri sulla base della comunicazione relativa all'interesse generale, si tiene pure conto delle argomentazioni degli Stati membri che, nel settore dei trasporti pubblici di zona si rifanno ai diritti locali fondamentali contemplati dalle rispettive costituzioni (per esempio la Germania). 2.10. Nell'intento di migliorare la proposta di regolamento, il Comitato intende tuttavia formulare i commenti che seguono, volti a profilare meglio la proposta: 3. Capo I - Ambito di applicazione e definizioni 3.1. Articolo 2 - Coordinamento con le disposizioni in materia di appalti pubblici 3.1.1. Dall'articolo 12 del regolamento, relativo a una procedura speciale di aggiudicazione, si desume l'opportunità di abolire l'articolo 2. A tal fine sarebbe importante concretare ulteriormente le norme per l'aggiudicazione di cui all'articolo 12. L'attuale formulazione dell'articolo 2 potrebbe recare un problema di delimitazione con conseguente incertezza del diritto. 3.2. Articolo 3 - Definizioni 3.2.1. Nell'elenco di definizioni, riprese all'articolo 3, non è chiara la portata del cosiddetto "obbligo di servizio pubblico" (lettera i). Il Comitato preferirebbe mantenere la definizione di "obbligo di servizio pubblico" di cui al Regolamento (CEE) n. 1191/69 che recita: "per obblighi di servizio pubblico si intendono gli obblighi che l'impresa di trasporto, ove considerasse il proprio interesse commerciale, non assumerebbe o non assumerebbe nella stessa misura né alle stesse condizioni". 3.2.2. Il Comitato propone altresì di completare la definizione precisando che si tratta di "servizi integrati" anche quando diverse imprese lavorano in cooperazione a parità di condizioni, per esempio in un consorzio di trasporti di cui è titolare uno stesso ente. 3.2.3. Le seguenti definizioni dell'articolo 3, imprecise o non riprese alla lettera, richiedono una migliore formulazione: - autorità competente: sostituire organo statale con organo pubblico; - occorre precisare meglio il concetto di "linea" utilizzato in vari articoli del regolamento e di "determinata linea" di cui all'articolo 8; sembra comunque che quest'ultimo concetto debba comprendere anche la categoria di servizio cosiddetto territoriale. 4. Capo II - Garanzie per la qualità del trasporto pubblico di passeggeri 4.1. Articolo 4 4.1.1. Il Comitato reputa insufficiente stabilire criteri relativi alle "qualifiche" e considera necessario ottemperare ai requisiti delle direttive sulle norme sociali di minima in generale, come per esempio l'orario di lavoro e le pause di riposo. 4.1.2. In generale, il Comitato ritiene che la formulazione attuale dell'articolo 4 non sia sufficientemente vincolante per stabilire efficaci criteri di qualità. La Commissione dovrebbe soppesare nuovamente l'opportunità di raccomandare per esempio criteri minimi concreti a livello europeo per il servizio sia negli agglomerati urbani che nelle zone rurali. Potrebbe inoltre considerare l'ipotesi, nel senso delle "migliori pratiche", di creare un servizio di informazione costante sulla qualità dei trasporti di zona, ricorrendo anche alla valutazione comparativa dei risultati ("benchmarking"). Un esempio in proposito sarebbe quello del servizio "eltis" (www.eltis.org). 4.1.3. Non è nemmeno chiaro il rapporto fra i criteri di qualità e il relativo obbligo al finanziamento dei costi che non possono essere coperti con i proventi dei titoli di trasporto. In merito occorrerà stabilire un chiaro obbligo di intervento pubblico volto a finanziare i requisiti di qualità, qualora detti proventi non risultino sufficienti. 4.1.4. Il Comitato suggerisce di modificare l'articolo 4, paragrafo 2 come segue: (a) fattori legati alla protezione dei consumatori, compresa l'accessibilità dei servizi sotto il profilo della loro frequenza, velocità, puntualità, affidabilità capacità dei mezzi utilizzati rispetto al flusso di viaggiatori, livello di comodità offerto alla clientela, dimensioni della rete e delle informazioni fornite; (c) integrazione tra diversi servizi di trasporto, compresa l'integrazione in materia di informazione, tariffe, emissione di biglietti, orari, diritti dei consumatori e coincidenze con servizi di trasporti su strada nella zona geografica di competenza delle autorità e con le imprese di gestione designate dalle altre autorità competenti; (nuova lettera) offerta, se del caso, di servizi intermodali integrati (f) lo sviluppo regionale equilibrato e l'articolazione con i sistemi di trasporto a lungo raggio; (g) le esigenze di trasporto delle persone che vivono in aree meno densamente popolate, compresa la capacità di proporre soluzioni innovative e adeguate senza peggiorare il servizio offerto (scelta del modo; metodo e adeguamento del servizio; emissione di biglietti); (h) la salute e la sicurezza dei passeggeri, la pulizia e l'igiene delle attrezzature, nonché la sicurezza dei passeggeri e delle merci; (i) le qualifiche del personale, in particolare di quello preposto alle funzioni di sicurezza; (nuova lettera) il rispetto dei contratti collettivi e/o della normativa del lavoro in vigore nel settore in questione; (nuova lettera) la disponibilità di un sistema di manutenzione del materiale e degli impianti che garantiscano quotidianamente l'affidabilità del piano dei trasporti; (nuova lettera) le capacità finanziarie dell'impresa e l'esistenza di un sistema assicurativo sufficiente a coprire eventuali ricorsi di terzi. 5. Capo III - Contratti di servizio pubblico 5.1. Articolo 6 - Aggiudicazione di contratti di servizio pubblico 5.1.1. Circa la lettera b): secondo il Comitato, la disposizione secondo cui l'operatore deve farsi carico di determinati costi è impraticabile, in quanto gli introiti derivanti dalla vendita dei titoli di trasporto possono essere condizionati dalla politica dei trasporti al punto di non consentirne la copertura. Il Comitato chiede quindi di sopprimere la lettera b) dell'articolo 6. Gli operatori dei trasporti potranno avere modo di negoziare con le autorità anche le tariffe. 5.1.2. Circa la lettera c): secondo il Comitato, la durata di validità dei contratti di servizio a cinque anni è troppo corta e andrebbe prolungata; le stesse deroghe di cui alla lettera c) indicano chiaramente che cinque anni non bastano. D'altro canto le deroghe sono formulate con scarsa chiarezza, per cui le imprese di trasporto avrebbero difficoltà a farle valere dinanzi alle autorità competenti. Attualmente, per esempio, l'ammortamento degli autobus richiede già chiaramente più di cinque anni. Secondo il Comitato, il termine di validità dei contratti deve garantire diritti esclusivi per un periodo sufficientemente lungo da consentire agli operatori il recupero degli investimenti effettuati e dovrebbe essere prolungato da otto a quindici anni a seconda della tipologia di servizio di cui al punto 1.3. 5.1.3. La proposta definisce un quadro funzionale simile per tutti i paesi, trascurando però che il grado di apertura attualmente è molto diverso fra paesi, e che molti di essi già hanno un sistema consolidato di concessioni, in gran parte conforme, anche se non completamente, alla proposta di regolamento. Altri hanno avviato processi di regionalizzazione delle competenze, nell'ambito dei quali si negoziano nuovi contratti di servizi pubblici ad attribuzione diretta; stanno ottenendo così risultati significativi a livello di miglioramento della qualità del trasporto e di aumento dei flussi di passeggeri. 5.1.4. La proposta di regolamento distingue giustamente il servizio di trasporti passeggeri in funzione del modo (ferrovia e metropolitana, stradale, fluviale), ma non distingue altrettanto le diversissime caratteristiche che contraddistinguono i trasporti a seconda delle categorie di utenti elencate al punto 1.3. 5.1.5. Talvolta si mescolano e confondono criteri quali l'apertura alla concorrenza, la limitazione degli aiuti e la portata dei diritti esclusivi, introducendo in determinati punti del regolamento alternative potenzialmente scorrette. Posto che l'obiettivo centrale della proposta è quello di assicurare alcuni servizi pubblici ai passeggeri con determinati requisiti di qualità e al minor costo possibile (con o senza tariffe sovvenzionate), la concessione di un diritto di esclusività per un periodo di tempo determinato permette di garantire costi minimi a lungo termine, sempre che la durata di validità della concessione sia adeguata. Ciò significa che il processo concorrenziale (che consentirà di conseguire le tariffe più basse possibili) dovrà partire dal momento di attribuzione della concessione (e l'esclusività alla stessa associata); tuttavia il termine di durata della concessione deve conciliare la lunga durata (che assicura offerte più competitive, permettendo l'ammortamento completo dei costi fissi e dei costi di avviamento del servizio da parte di un nuovo operatore), con una breve durata del periodo della concessione (che consentirebbe di riaprire il processo e far entrare nuovi concorrenti, in particolare nei settori o paesi molto chiusi). Per tale motivo, il termine di cinque anni previsto nel regolamento appare in generale troppo breve. Inoltre, occorre evitare qualsiasi rischio di precarizzazione occupazionale che si ripercuota negativamente sulla qualità e la sicurezza del servizio. 5.1.6. Su questa base, i criteri di deroga previsti nella proposta di regolamento sono troppo generici e inadeguati alle varie categorie di servizio per passeggeri di cui al punto 1.3. Il Comitato suggerisce di definire per ogni singolo caso la durata del periodo di concessione, differenziando fra varie categorie di servizio e modo di trasporto passeggeri e cercando di perseguire l'abbinamento ottimale per ciascuno di essi fra intensificazione della concorrenza, con rinnovo rapido degli accordi di concessione, e periodi esclusivi più prolungati che consentano di adeguare le tariffe a lungo termine. In questo modo sarà possibile contenere la grande discrezionalità derivante dalle numerose condizioni eccezionali previste dal regolamento, benché soggette al vaglio della Commissione europea. 5.1.7. Secondo il CES all'articolo 6 va inserito un nuovo paragrafo, nel quale si dica che non saranno ammessi contratti basati su un'offerta al ribasso di tipo anomalo. 5.1.8. Circa la lettera d): la dicitura "per ciascuna linea" dovrebbe essere completata aggiungendo "oppure per determinate zone della propria rete di servizi". Inoltre, per le zone più piccole, l'obbligo di fornire informazioni dovrebbe riguardare la totalità della zona. 5.2. Articolo 7 - Aggiudicazione diretta di contratti di servizio pubblico 5.2.1. In virtù del principio fondamentale dell'interesse generale definito nella parte introduttiva del testo in esame, il Comitato propone di aggiungere all'articolo 7 un nuovo paragrafo 1 dal seguente tenore: "1. Contestualmente alla definizione dei servizi di trasporto quali servizi di interesse generale in conformità alla comunicazione COM(2000) 580 del 20.9.2000, giova consentire alle autorità competenti di optare per una gestione diretta di questi servizi(4). " 5.2.2. L'attuale paragrafo 1 diventa paragrafo 2, completato come segue: "oltre alle 'norme di sicurezza nazionali o internazionali', le autorità competenti dovrebbero avere la possibilità di basarsi anche su 'criteri di qualità e sicurezza regionali e locali' per ricorrere a una deroga." 5.2.3. Il paragrafo 2 diventa paragrafo 3, modificato come segue: "Si dovrebbe mantenere soltanto la dicitura 'costi supplementari per mantenere il coordinamento' stralciando il resto del paragrafo. D'altro canto, dovrebbe sussistere anche la possibilità di procedere all'aggiudicazione diretta qualora 'si veda minacciata l'integrazione, già esistente o futura, di diversi servizi di trasporto'." 5.2.4. Il Comitato è a favore dell'aggiudicazione diretta in caso di una nuova iniziativa di cui al paragrafo 6 dell'articolo 7. Tuttavia ritiene che nell'ambito dell'aggiudicazione si dovrebbero valutare e ricomprendere i criteri di qualità al cui rispetto si impegna l'operatore e che giustificano l'aggiudicazione del suddetto diritto esclusivo. 5.3. Articolo 8 - Attribuzione di contratti di servizio pubblico in base al confronto della qualità 5.3.1. L'aggiudicazione diretta sulla base di criteri di qualità di cui all'articolo 8 non dovrebbe limitarsi alle cosiddette "determinate linee", bensì dovrebbe estendersi ai servizi territoriali come specificato al punto 1.3. 5.4. Articolo 9 - Misure di salvaguardia 5.4.1. Le clausole di salvaguardia di cui all'articolo 9 meritano alcune osservazioni critiche del Comitato, nella fattispecie: - Il possibile obbligo di subappalto da parte dell'autorità competente, per quanto limitato al 50 % del valore del contratto, attenta al principio di efficienza che il regolamento intende sancire. Quest'obbligo restringe fortemente la libertà di gestione degli operatori, introducendo dubbi giustificati quanto all'esercizio della libera scelta dei subappaltatori da parte dei suddetti operatori, nella fattispecie qualora l'autorità competente sia di ambito regionale o locale. - La decisione di non aggiudicare un servizio a un operatore che controlli più del 25 % del mercato è un'altra fonte di profonda preoccupazione per il Comitato, innanzi tutto per la discrezionalità quasi assoluta che concede all'autorità competente di rifiutare l'aggiudicazione e in secondo luogo per l'imprecisione del termine "mercato di riferimento dei servizi di trasporto pubblico di passeggeri". Qual è l'ambito considerato, quello nazionale, regionale, locale? Un'autorità competente come può conoscere la posizione dell'operatore in ambiti diversi dal proprio? 5.4.2. Circa il paragrafo 3: il Comitato accoglie con soddisfazione l'intento della Commissione di prevedere una tutela diretta del personale assunto in caso di cambio di operatore. La formulazione del disposto ("può imporre") non è sufficientemente incisiva. Pertanto si propone di modificarla nel senso che l'autorità competente obblighi ("dovrà imporre") a concedere al personale assunto i diritti in questione. Analogamente, il Comitato dubita che la Direttiva 77/197/CEE sia una garanzia sufficiente. Esso ritiene più opportuno prevedere direttamente che, in caso di cambio di impresa, il personale venga assunto alle stesse condizioni di prima. 6. Capo IV - Criteri minimi applicabili all'esercizio di servizi di trasporto pubblico di passeggeri 6.1. Articolo 10 6.1.1. Il Comitato sottoscrive la formulazione del primo paragrafo, secondo cui le regole generali o i criteri minimi devono essere osservati da tutti gli operatori; tuttavia ritiene superflua una limitazione come quella prevista alla lettera b) (clausola del 20 %). Essendo garantita la neutralità della concorrenza, spetterà a ogni Stato membro assicurare la compensazione degli importi per i servizi speciali senza una percentuale limitata del servizio globale. 6.1.2. Per quanto attiene ai criteri minimi di cui all'articolo 10, il Comitato intende altresì formulare i seguenti commenti: 6.1.2.1. la recente proposta di regolamento comunitario relativo alla concessione di aiuti finalizzati al coordinamento dei trasporti(5), all'articolo 3 stabilisce la compatibilità degli aiuti per la gestione e la manutenzione o la fornitura di un'infrastruttura di trasporti terrestri, in quanto detti aiuti infrastrutturali per la loro stessa natura sono equamente ripartiti fra tutte le categorie di utenti. È politica consolidata dell'Unione europea favorire, per ragioni di carattere ambientale e sociale, il trasporto pubblico anziché quello privato. 6.1.2.2. Nella stessa linea, la limitazione della compensazione al 20 % del valore dei servizi coperti sembra ispirarsi più alla volontà di contribuire all'equilibrio di bilancio che di rispondere a un'esigenza sociale. Ciò risulta tanto più grave in quanto sotto lo stesso criterio si raggruppano categorie tanto diverse quali il traffico a lungo raggio (con concorrenza fra modi di trasporto come il treno e l'autobus), traffico urbano (spesso fortemente sovvenzionato) e traffico territoriale (che per sua stessa natura è sempre potenzialmente in deficit volendo mantenere un livello di qualità minimo). 6.1.2.3. Sono inoltre ingiustamente penalizzate le imprese che all'interno di una certa zona effettuano soltanto una di queste attività e non possono procedere a compensazioni fra le varie categorie di servizi prestati né aumentare il volume di introiti che consentano la compensazione attraverso servizi che non richiedano compensazioni della stessa entità. 6.1.2.4. Tuttavia, il Comitato conviene sulla proposta di applicare detta compensazione a tutti gli operatori in maniera non discriminatoria, purché si distinguano le varie categorie di trasporto. 7. Capo V - Disposizioni procedurali 7.1. Il Comitato dà il proprio appoggio alla Commissione per tutto quanto attiene agli aspetti procedurali, suggerendo soltanto di creare la figura giuridica dell'"organismo pubblico di ricorso", che per le sue caratteristiche almeno in parte svolgerà il ruolo di ente di regolamentazione indipendente come negli altri settori tradizionalmente oggetto di intervento (acqua, gas, elettricità, telecomunicazioni). In questo caso andrebbe valutata la possibilità che possa svolgere anche un ruolo di arbitrato fra autorità competenti e imprese di gestione rispetto alla fissazione delle tariffe. 7.2. Articolo 12 - Procedure di aggiudicazione 7.2.1. Circa il paragrafo 3: bisognerebbe aggiungere una nuova lettera d) dal seguente tenore: "gli organici da assumere e i loro diritti contrattuali conformemente al paragrafo 3 dell'articolo 9". 7.3. Articolo 13 - Trasparenza 7.3.1. Al fine di ottenere più trasparenza a favore dei cittadini e degli utenti, occorrerà garantire che, prima di qualsiasi decisione di procedere a una gara d'appalto e nell'ambito di un dialogo a livello locale o regionale cui partecipino le imprese di trasporto e altri organi competenti, oltre alle associazioni dei consumatori e ai comitati di utenti dei trasporti, si stabilisca se la procedura adeguata sia l'aggiudicazione diretta oppure la gara pubblica. Questa raccomandazione si basa sulla modifica proposta dell'articolo 7 relativa ad altre possibilità per l'aggiudicazione diretta. 7.4. Articolo 15 - Disposizioni in materia contabile 7.4.1. Le disposizioni contabili di cui all'articolo 15 meritano tutto il sostegno del Comitato. In effetti, le stesse sono volte a garantire la trasparenza e la non discriminazione delle procedure di concessione nonché l'adeguamento fra compensazioni e ulteriori costi sostenuti in seguito all'applicazione degli obblighi di servizio pubblico riallacciandosi al disposto dell'allegato 1. 8. Capo VI - Disposizioni finali 8.1. Articolo 17 - Misure transitorie Circa il paragrafo 1 dell'articolo 17 8.1.1. Il periodo transitorio di tre anni, secondo il Comitato, è assolutamente insufficiente. Le concessioni attualmente esistenti nei vari paesi possono talvolta avere scadenze notevolmente più lontane. Anche tenendo conto degli investimenti attuali e del loro ammortamento, il termine di tre anni risulta troppo breve. 8.1.2. Ciò nondimeno, il Comitato nutre fondati dubbi relativamente all'efficacia delle misure transitorie di cui all'articolo 17, in quanto alcune potrebbero dar luogo all'esproprio di diritti acquisiti legalmente, provocando una serie di ricorsi in sede giudiziale che possono bloccare l'iter della direttiva attuale. Ciò è dovuto alle seguenti ragioni: 8.1.2.1. al paragrafo 1 dell'articolo in questione si stabilisce che i sistemi, i contratti oppure le disposizioni applicate diverse da quelle previste nel regolamento in esame dovranno venire meno nel giro di tre anni. 8.1.2.2. Esistono tuttavia dei paesi, come risulta dall'introduzione della proposta, i cui mercati sono stati aperti alla concorrenza mediante un sistema proprio di gare o concessioni conforme alla legislazione dello Stato membro interessato e basate sull'abbinamento di alcuni diritti esclusivi di durata direttamente vincolata all'ammortamento degli investimenti richiesti per la prestazione del servizio, dunque eliminando la necessità di regolari compensazioni all'operatore. Ciò nondimeno, nessuna gara o concessione nazionale o locale attualmente in vigore in uno Stato membro, benché ispirata ai principi del regolamento in esame, è completamente conforme allo stesso, in quanto queste gare e concessioni non sono valide in base all'attuale redazione della proposta di regolamento e dovranno comunque esaurirsi entro il suddetto termine di tre anni. 8.1.2.3. Queste gare e concessioni attualmente in vigore, che al momento opportuno sono state aperte alla concorrenza fra diversi operatori, hanno ognuna un termine di validità in generale superiore a dieci anni per il quale l'operatore ha proceduto a quantificare i costi (e, a sua volta, ha spesso stipulato impegni definitivi con terzi per l'acquisto di materiale rotabile o per l'utilizzo di infrastrutture), per cui la riduzione di dette scadenze porterà a reclami di natura economica contro l'autorità competente per la rottura unilaterale dei termini della concessione, che i giudici nazionali dovranno dirimere o che potranno anche approdare alla Corte di Lussemburgo sotto forma di ricorsi pregiudiziali. 8.1.3. Il Comitato propone di allungare il periodo transitorio stabilendolo fra gli otto e i dieci anni; a tal fine occorrerà valutare anche se si possano applicare norme diverse nei vari Stati membri. Circa il paragrafo 2 dell'articolo 17 8.1.4. La proroga di tre anni della scadenza di cui al paragrafo 2 dell'articolo 7 per le imprese che debbano investire in infrastrutture ferroviarie resta insufficiente dal punto di vista dell'ammortamento degli investimenti. 8.1.5. Con la modifica del paragrafo 1 dell'articolo 17 si risolverebbe comunque la questione posta nel paragrafo 2. 8.1.6. Quale alternativa di tipo costruttivo, il Comitato intende dunque proporre un sistema selettivo di termini transitori che distingua fra le varie categorie e modi di trasporto. 8.1.7. Il Comitato rileva con grande soddisfazione che, ai fini dell'applicazione del regolamento in esame, le imprese dei paesi candidati all'adesione sono considerate alla stregua di quelle comunitarie; spera altresì che con l'entrata in vigore dei trattati per l'adesione questi paesi riescano anche ad applicarne per intero il disposto. Bruxelles, 30 maggio 2001. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) Per obbligo di esercizio si intende l'obbligo fatto alle imprese di trasporto di garantire un servizio di trasporto conforme a determinate norme di continuità, di regolarità e di capacità. Per obbligo di trasporto si intende l'obbligo per le imprese di trasporto di accettare ed effettuare qualsiasi trasporto di persone o merci a determinati prezzi e condizioni di trasporto. L'obbligo tariffario è l'obbligo per le imprese di trasporto di applicare prezzi stabiliti od omologati dalle pubbliche autorità in contrasto con l'interesse commerciale dell'impresa e derivanti dall'imposizione o dal rifiuto di modificare misure tariffarie particolari, soprattutto per talune categorie di viaggiatori (...) o per taluni percorsi. (2) Articolo 2 del Regolamento (CEE) n. 1191/69 del Consiglio. (3) COM(2000) 580 def. del 20.9.2000. (4) Richiesta formulata da vari Stati membri in occasione del Consiglio dei Ministri dei trasporti del 20 e 21 dicembre 2000 a Bruxelles; sessione n. 2324 del Consiglio trasporti; Press: 470 - n. 14004/00. (5) COM(2000) 5 def.