Bruxelles, 20.7.2005

SEC(2005) 994 definitivo

RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO AL PORTOGALLO

intesa a porre fine alla situazione di disavanzo eccessivo

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

La procedura per i disavanzi eccessivi nei confronti DEL PORTOGALLO

Il 9 giugno 2005 il Portogallo ha presentato il più recente aggiornamento del programma di stabilità, relativo al periodo 2005-2009. Da tale aggiornamento emerge una previsione di disavanzo delle amministrazioni pubbliche superiore al valore di riferimento del 3% del PIL, stabilito dal trattato, per il triennio 2005-2007. Nello specifico, dopo aver registrato un disavanzo del 2,9% nel 2004[1], il Portogallo prevede un disavanzo pubblico pari al 6,2% del PIL per il 2005, che scenderà al 4,8% nel 2006, al 3,9% nel 2007 e al 2,8% del PIL nel 2008. Nello stesso periodo si prevede che il rapporto debito/PIL sia destinato ad aumentare ulteriormente, dal 61,9% del 2004 al 67,8% del PIL nel 2007.

La procedura per i disavanzi eccessivi è disciplinata dall’articolo 104 del trattato e dal regolamento (CE) n. 1467/97 del Consiglio per l’accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi, che fa parte del patto di stabilità e crescita[2]. Nella sua valutazione la Commissione ha tenuto debitamente conto della relazione del Consiglio Ecofin al Consiglio europeo del 20 marzo 2005 dal titolo “Migliorare l’attuazione del patto di stabilità e crescita”, approvata dal Consiglio europeo il 22 marzo 2005[3].

La relazione presentata dalla Commissione conformemente all’articolo 104, paragrafo 3, del trattato ha dimostrato che i requisiti del trattato relativi sia al criterio del disavanzo che a quello del debito non sono soddisfatti.

A norma dell’articolo 104, paragrafo 4, del trattato “il comitato previsto dall’articolo 114 (comitato economico e finanziario) formula un parere in merito alla relazione della Commissione”. Nel parere formulato il 4 luglio 2005 il comitato è giunto alla conclusione che, stando al previsto andamento del bilancio portoghese per il 2005, entrambi i criteri di cui all’articolo 104, paragrafo 2, non sono soddisfatti. In particolare, il comitato ha ritenuto il disavanzo previsto per il 2005, pari al 6,2% del PIL, non vicino al valore di riferimento del 3% del PIL ed il superamento di questo valore di riferimento non può essere considerato eccezionale e temporaneo. Il debito pubblico supera inoltre il valore di riferimento del 60% del PIL e, in base alle previsioni, continuerà ad aumentare in percentuale del PIL nei prossimi 2 anni. Il comitato ha rilevato inoltre che le prospettive economiche dei prossimi 2-3 anni permangono esigue e ha espresso timori riguardo l’elevato livello e l’andamento del disavanzo strutturale. Pur avendo esaminato tutti gli altri fattori significativi, il comitato ha deciso di non prendere in considerazione tali fattori nella sua valutazione.

La Commissione, tenuto conto della sua relazione e visto il parere del comitato economico e finanziario, è del parere che in Portogallo esista un disavanzo eccessivo. Tale parere, adottato dalla Commissione il 20 luglio 2005, è stato trasmesso al Consiglio a norma dell’articolo 104, paragrafo 5, del trattato. La Commissione ha inoltre formulato una raccomandazione di decisione del Consiglio sull’esistenza di un disavanzo eccessivo in Portogallo, conformemente all’articolo 104, paragrafo 6. La Commissione trasmette altresì al Consiglio la presente raccomandazione di raccomandazione del Consiglio da indirizzare al Portogallo al fine di far cessare la situazione di disavanzo eccessivo, conformemente all’articolo 104, paragrafo 7, del trattato.

La correzione del disavanzo eccessivo

Il regolamento (CE) n. 1467/97 del Consiglio stabilisce che “La raccomandazione del Consiglio dispone […] un termine per la correzione del disavanzo eccessivo, che dovrebbe essere completata nell’anno successivo alla constatazione del disavanzo eccessivo, salvo sussistano circostanze particolari”. Nel caso del Portogallo, salvo sussistano circostanze particolari, la correzione del disavanzo eccessivo dovrebbe pertanto essere completata entro il 2006. Nella relazione del 20 marzo 2005 il Consiglio ha convenuto che per stabilire se esistano circostanze particolari è indispensabile una valutazione globale ed equilibrata degli altri fattori significativi.

Nel decidere se esistano circostanze particolari, occorre prendere in considerazione gli elementi riportati in appresso.

La correzione in tempi rapidi del disavanzo eccessivo in Portogallo appare essenziale dati gli elevati livelli del disavanzo strutturale (vale a dire il disavanzo corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee) nonché del rapporto debito/PIL, e tenuto conto del fatto che squilibri di bilancio persistenti minano la fiducia e in ultima istanza incidono negativamente sulla crescita del prodotto. La situazione delle finanze pubbliche portoghesi si è deteriorata in modo progressivo e significativo negli ultimi anni. In particolare, il saldo primario strutturale è passato da una situazione prossima al pareggio o positiva – nella seconda metà degli anni Novanta – ad un disavanzo medio dell’1,5% circa del PIL dal 2001 (contemporaneamente, la media del disavanzo strutturale è aumentata dal 3¾% del PIL al 4½%). Questo andamento espone il paese a rischi considerevoli, che rendono indispensabile un miglioramento duraturo delle finanze pubbliche. Tuttavia, per determinare il percorso di aggiustamento, occorre prendere in considerazione anche l’attuale situazione economica e l’entità della correzione di bilancio necessaria. Sebbene nel caso del Portogallo il risanamento di bilancio sia essenziale per la crescita nel medio periodo, soprattutto se presenta una giusta composizione e rafforza la fiducia, non si può escludere che uno sforzo troppo ampio in un periodo troppo breve possa rivelarsi oneroso sotto l’aspetto economico, in particolare vista l’attuale debolezza del ciclo.

Dal 2000 il tasso di crescita economica ha subito un calo consistente, fino a diventare chiaramente negativo nel 2003. A questo rallentamento si è aggiunta una riduzione della crescita del prodotto potenziale, dovuta ad una serie di debolezze strutturali aventi incidenza le une sulle altre. Nel 2004 l’economia ha di nuovo registrato una moderata crescita positiva e dovrebbe registrare una graduale, seppur moderata, tendenza al rialzo anche per i prossimi anni. Dal programma aggiornato di stabilità del Portogallo del mese di giugno 2005, dopo aver registrato un disavanzo del 2,9% del PIL nel 2004, si prevede per il 2005 un rapporto disavanzo-PIL pari al 6,2% del PIL, già sostenuto da un pacchetto di misure correttive pari a circa lo 0,6% del PIL, adottato verso la metà del 2005. Partendo dal presupposto che non si adottino misure aggiuntive nel 2005 e che, conformemente al programma aggiornato di stabilità del Portogallo del giugno 2005, la crescita del PIL risalga nel 2006 all’1,4%, dallo 0,8% del 2005, per riportare il disavanzo al di sotto del 3% nel 2006 occorrerebbe un aggiustamento in termini strutturali, rispetto al 2005, di oltre il 3% del PIL.

Nel complesso, vista l’attuale debolezza del ciclo economico in Portogallo e data l’entità dell’aggiustamento necessario per riportare il disavanzo al di sotto del valore di riferimento del 3% del PIL entro il 2006, si può affermare che in questo caso esistono circostanze particolari e che appare quindi giustificata una proroga ad oltre il 2006 del termine per la correzione del disavanzo eccessivo. Da notare, in proposito, che le autorità portoghesi sostengono una strategia di correzione duratura, sebbene graduale, non più subordinata a consistenti misure una tantum. Inoltre, nel caso in oggetto, l’anno in cui è stato constatato il disavanzo eccessivo coincide con l’anno in cui esso si è verificato, considerato che la constatazione avviene sulla base di dati presunti e non effettivi, che sono disponibili soltanto a partire dall’anno successivo. Anche la precoce constatazione del disavanzo eccessivo e la susseguente procedura accelerata dovrebbero essere tenute in considerazione. Alla luce di questi presupposti, è opportuno considerare la correzione del disavanzo eccessivo nel medio termine. Il programma aggiornato di stabilità presentato dal Portogallo nel mese di giugno 2005 e il parere espresso in merito dal Consiglio costituiscono la base della presente raccomandazione relativa al percorso di aggiustamento per correggere il disavanzo eccessivo.

Ai fini di un percorso di aggiustamento credibile, il governo portoghese dovrebbe: (i) limitare il deterioramento dei conti pubblici nel 2005, provvedendo all’attuazione rigorosa delle misure correttive annunciate nel programma aggiornato di stabilità del mese di giugno 2005. Presupponendo una crescita del PIL pari allo 0,8% nel 2005, si determinerebbe un disavanzo nominale non superiore al 6,2% del PIL; e (ii) adottare le misure necessarie per garantire una correzione duratura e incisiva del disavanzo strutturale, compiendo un passo sostanziale nel 2006 consistente nella riduzione di circa l’1½% del PIL, seguita ogni anno fino alla correzione del disavanzo eccessivo da una riduzione significativa, pari almeno al ¾% del PIL. Se dovessero avverarsi le previsioni del programma aggiornato di stabilità del Portogallo del mese di giugno 2005, con una crescita del PIL che risalga all’1,4% nel 2006, al 2,2% nel 2007 e al 2,6% nel 2008, una correzione strutturale della suddetta portata farebbe registrare un disavanzo pubblico del 4,8% del PIL nel 2006 e di poco inferiore al 4% e al 3%, rispettivamente, nel 2007 e 2008.

La correzione dovrebbe avvenire attuando con fermezza le misure necessarie per ridurre e controllare l’andamento della spesa pubblica e migliorare l’esazione fiscale, cogliendo tutte le opportunità per accelerare la riduzione del disavanzo, in particolare creando quanto prima i margini necessari per assorbire l’impatto sui conti pubblici di un’eventuale crescita economica inferiore alle aspettative, il tutto in un contesto di migliorata qualità e sostenibilità delle finanze pubbliche. Inoltre, il risanamento finanziario deve essere inserito in un’ampia strategia di riforme, comprese la riforma della pubblica amministrazione e del sistema di sicurezza sociale del settore privato, volte a risolvere i profondi problemi strutturali che da anni gravano sull’economia portoghese, evidenziati peraltro nella relazione di cui all’articolo 104, paragrafo 3, approvata dalla Commissione il 22 giugno 2005. Se sembra necessario garantire il raggiungimento degli obiettivi individuati per la correzione del disavanzo eccessivo, l’aggiornamento del programma di stabilità, che dovrà essere adottato entro la fine del 2005, dovrebbe considerare prioritariamente un percorso di aggiustamento più ambizioso.

Il livello elevato del debito pubblico e la sua continua tendenza al rialzo dal 2001 costituiscono motivo di preoccupazione. In un contesto di bassa crescita del prodotto potenziale, il rapporto debito pubblico lordo/PIL potrà ridursi sufficientemente e avvicinarsi al valore di riferimento ad un ritmo soddisfacente solo se verrà ripristinato quanto prima un avanzo primario di livello adeguato. È inoltre fondamentale intervenire su fattori diversi dall’indebitamento netto che hanno contribuito alla variazione dei livelli del debito, soprattutto evitando operazioni finanziarie che aggravano il debito.

Per concludere, sebbene le ultime revisioni dei dati tratti dai conti pubblici siano state esigue e non abbiano prodotto un’incidenza rilevante sulle cifre principali, la natura stessa delle revisioni e l’attuale ripartizione delle responsabilità istituzionali evidenziano la necessità di migliorare ulteriormente il meccanismo di trattamento di tali dati.

Proposta di

RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO AL PORTOGALLO

intesa a porre fine alla situazione di disavanzo eccessivo

IL CONSIGLIO DELL ’UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 104, paragrafo 7,

vista la raccomandazione della Commissione,

considerando quanto segue[4]:

1. A norma dell’articolo 104 del trattato, gli Stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi.

2. Il patto di stabilità e crescita si fonda sull’obiettivo di finanze pubbliche sane come mezzo per rafforzare le condizioni per la stabilità dei prezzi e per una crescita forte e sostenibile che favorisca la creazione di posti di lavoro.

3. La relazione del Consiglio Ecofin al Consiglio europeo del 20 marzo 2005 dal titolo “Migliorare l’attuazione del patto di stabilità e crescita”, approvata dal Consiglio europeo il 22 marzo 2005, conferma che il patto di stabilità e crescita è un elemento essenziale del quadro macroeconomico dell’Unione economica e monetaria e presenta proposte per rafforzarne e chiarirne l’attuazione.

4. Con la decisione del (xx xx 2005) il Consiglio ha deciso, conformemente all’articolo 104, paragrafo 6, che in Portogallo esiste un disavanzo eccessivo.

5. Avendo deciso dell’esistenza di un disavanzo eccessivo in Portogallo, il Consiglio, in conformità dell’articolo 104, paragrafo 7, del trattato e dell’articolo 3, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1467/97, è tenuto nel contempo a formulare raccomandazioni allo Stato membro interessato al fine di far cessare la situazione di disavanzo eccessivo entro un termine determinato. La raccomandazione del Consiglio deve stabilire un termine massimo di quattro mesi entro il quale il Portogallo è tenuto a prendere misure efficaci per correggere la situazione di disavanzo eccessivo, nonché un termine per la correzione del disavanzo eccessivo, correzione che deve essere completata nell’anno successivo alla constatazione del disavanzo stesso, salvo sussistano circostanze particolari. Nella relazione del 20 marzo 2005 il Consiglio ha convenuto che per stabilire se esistano circostanze particolari è indispensabile una valutazione globale ed equilibrata degli altri fattori significativi.

6. Nel decidere se esistano circostanze particolari, occorre prendere in considerazione gli elementi riportati in appresso.

7. La correzione in tempi rapidi del disavanzo eccessivo in Portogallo appare essenziale dati gli elevati livelli del disavanzo strutturale (vale a dire il disavanzo corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee) nonché del rapporto debito/PIL, e tenuto conto del fatto che squilibri di bilancio persistenti minano la fiducia e in ultima istanza incidono negativamente sulla crescita del prodotto. La situazione delle finanze pubbliche portoghesi si è deteriorata in modo progressivo e significativo negli ultimi anni. In particolare, il saldo primario strutturale è passato da una situazione prossima al pareggio o positiva – nella seconda metà degli anni Novanta – ad un disavanzo medio dell’1,5% circa del PIL dal 2001. Questo andamento espone il paese a rischi considerevoli, che rendono indispensabile un miglioramento duraturo delle finanze pubbliche. Tuttavia, per determinare il percorso di aggiustamento, occorre prendere in considerazione anche l’attuale situazione economica e l’entità della correzione di bilancio necessaria. Sebbene nel caso del Portogallo il risanamento di bilancio sia essenziale per la crescita nel medio periodo, soprattutto se presenta una giusta composizione e rafforza la fiducia, non si può escludere che uno sforzo troppo ampio in un periodo troppo breve possa rivelarsi oneroso sotto l’aspetto economico, in particolare vista l’attuale debolezza del ciclo.

8. Dal 2000 il tasso di crescita economica ha subito un calo consistente, fino a diventare chiaramente negativo nel 2003. A questo rallentamento si è aggiunta una riduzione della crescita del prodotto potenziale, dovuta ad una serie di debolezze strutturali aventi incidenza le une sulle altre. Nel 2004 l’economia ha di nuovo registrato una moderata crescita positiva e dovrebbe registrare una graduale tendenza al rialzo anche per i prossimi anni. Come emerge dal programma aggiornato di stabilità del Portogallo del mese di giugno 2005, dopo aver registrato un disavanzo del 2,9% del PIL nel 2004 si prevede per il 2005 un rapporto disavanzo-PIL pari al 6,2%, già sostenuto da un pacchetto di misure correttive pari a circa lo 0,6% del PIL, adottato verso la metà del 2005. Partendo dal presupposto che non si adottino misure aggiuntive nel 2005 e che la crescita del PIL risalga all’1,4% nel 2006, per riportare il disavanzo al di sotto del 3% nel 2006 occorrerebbe un aggiustamento in termini strutturali, rispetto al 2005, di quasi il 3% del PIL.

9. Nel complesso, vista l’attuale debolezza del ciclo economico in Portogallo e data l’entità dell’aggiustamento necessario per riportare il disavanzo al di sotto del valore di riferimento del 3% del PIL entro il 2006, si può affermare che in questo caso esistono circostanze particolari e che appare quindi giustificata una proroga ad oltre il 2006 del termine per la correzione del disavanzo eccessivo. Da notare, in proposito, che le autorità portoghesi sostengono una strategia di correzione duratura, sebbene graduale, non più subordinata a consistenti misure una tantum. Inoltre, nel caso in oggetto, l’anno in cui è stato constatato il disavanzo eccessivo coincide con l’anno in cui esso si è verificato, considerato che la constatazione avviene sulla base di dati presunti e non effettivi, che sono disponibili soltanto a partire dall’anno successivo. Anche la precoce constatazione del disavanzo eccessivo e la susseguente procedura accelerata dovrebbero essere tenute in considerazione. Alla luce di questi presupposti, è opportuno considerare la correzione del disavanzo eccessivo nel medio termine. Il programma aggiornato di stabilità presentato dal Portogallo nel mese di giugno 2005 e il parere espresso in merito dal Consiglio costituiscono la base della presente raccomandazione relativa al percorso di aggiustamento per correggere il disavanzo eccessivo.

10. In generale, secondo il Consiglio, le misure di risanamento del bilancio dovrebbero garantire un miglioramento duraturo del saldo delle amministrazioni pubbliche ed essere nel contempo orientate ad accrescere la qualità e la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, nonché a rafforzare il potenziale di crescita dell’economia. Nel caso del Portogallo, la correzione del disavanzo eccessivo deve essere inserita in un’ampia strategia di riforme, comprese la riforma della pubblica amministrazione e del sistema di sicurezza sociale del settore privato, volte a risolvere i profondi problemi strutturali che da anni gravano sull’economia portoghese.

11. Ai fini di un percorso di aggiustamento credibile, il governo portoghese dovrebbe: (i) limitare il deterioramento dei conti pubblici nel 2005, provvedendo all’attuazione rigorosa delle misure correttive annunciate nel programma aggiornato di stabilità del mese di giugno 2005. Presupponendo una crescita del PIL pari allo 0,8% nel 2005, si determinerebbe un disavanzo nominale non superiore al 6,2% del PIL; e (ii) adottare le misure necessarie a garantire una correzione duratura e incisiva del disavanzo strutturale, compiendo un passo sostanziale nel 2006 consistente nella riduzione di circa l’1½% del PIL, seguita ogni anno fino alla correzione del disavanzo eccessivo da una riduzione significativa, pari almeno al ¾% del PIL. Se dovessero avverarsi le previsioni del programma aggiornato di stabilità del Portogallo del mese di giugno 2005, con una crescita del PIL che risalga all’1,4% nel 2006, al 2,2% nel 2007 e al 2,6% nel 2008, una correzione strutturale della suddetta portata farebbe registrare un disavanzo pubblico del 4,8% del PIL nel 2006 e di poco inferiore al 4% e al 3%, rispettivamente, nel 2007 e 2008.

12. Tale correzione dovrebbe avvenire attuando con fermezza le misure necessarie per ridurre e controllare l’andamento della spesa pubblica e migliorare l’esazione fiscale, cogliendo tutte le opportunità per accelerare la riduzione del disavanzo, in particolare creando quanto prima i margini necessari per assorbire l’impatto sui conti pubblici di un’eventuale crescita economica inferiore alle aspettative, il tutto in un contesto di migliorata qualità e sostenibilità delle finanze pubbliche. Se sembra necessario garantire il raggiungimento degli obiettivi individuati per la correzione del disavanzo eccessivo, l’aggiornamento del programma di stabilità, che dovrà essere adottato entro la fine del 2005, dovrebbe considerare prioritariamente un percorso di aggiustamento più ambizioso.

13. Le ultime revisioni dei dati sul disavanzo e sul debito sono state esigue e non hanno prodotto un’incidenza rilevante sulle cifre principali. La natura stessa delle revisioni e l’attuale ripartizione delle responsabilità istituzionali evidenziano tuttavia la necessità di migliorare ulteriormente il meccanismo di trattamento di tali dati.

14. Conformemente all’articolo 10 del regolamento (CE) n. 1467/97 del Consiglio, il Consiglio e la Commissione controllano l’attuazione delle misure adottate dal Portogallo in ottemperanza alla presente raccomandazione,

RACCOMANDA:

- che le autorità portoghesi pongano fine al più presto, a norma dell’articolo 3, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1467/97, all’attuale situazione di disavanzo eccessivo;

- che le autorità portoghesi riportino il disavanzo delle amministrazioni pubbliche al di sotto del 3% del PIL in modo credibile e sostenibile entro il 2008 agendo in un contesto a medio termine. A tal fine le autorità portoghesi dovrebbero specificamente:

- limitare il deterioramento dei conti pubblici nel 2005, provvedendo all’attuazione rigorosa delle misure correttive annunciate;

- attuare completamente le misure necessarie per garantire una correzione duratura e incisiva del disavanzo strutturale, compiendo un passo sostanziale nel 2006 consistente nella riduzione di circa l’1½% del PIL rispetto all’anno precedente, seguita da un’altra riduzione significativa, pari almeno al ¾% del PIL, in ciascuno dei 2 anni successivi;

- attuare rapidamente le riforme per contenere e ridurre la spesa nei prossimi anni; cogliere tutte le opportunità per accelerare la riduzione del disavanzo ed essere preparate ad adottare le misure aggiuntive che potrebbero essere necessarie per realizzare la correzione del disavanzo eccessivo entro il 2008.

- Il Consiglio fissa al [xx xx 200x] il termine entro il quale il governo portoghese deve adottare misure efficaci relative ai provvedimenti previsti per raggiungere l’obiettivo di disavanzo per il 2006;

- che le autorità portoghesi intervengano in modo tale che il rapporto debito lordo/PIL registri un deciso andamento al ribasso e si avvicini al valore di riferimento con ritmo adeguato, provvedendo affinché l’evoluzione del debito rispecchi i progressi conseguiti nella riduzione del disavanzo, evitando operazioni finanziarie che aggravano il debito e considerando con la dovuta attenzione l’eventuale incidenza sul debito dei grandi progetti d’investimento pubblico, compresi quelli in collaborazione con il settore privato;

- che le autorità portoghesi continuino a migliorare la raccolta e il trattamento dei dati relativi alle finanze delle amministrazioni pubbliche.

Inoltre, il Consiglio invita le autorità portoghesi ad assicurare il proseguimento del risanamento di bilancio in modo da riportare le finanze pubbliche ad una posizione a medio termine prossima al pareggio o positiva tramite una riduzione del disavanzo corretto per il ciclo, al netto di misure una tantum o temporanee, di almeno lo 0,5% del PIL all’anno dopo la correzione del disavanzo eccessivo.

La Repubblica del Portogallo è destinataria della presente raccomandazione.

Fatto a Bruxelles,

Per il Consiglio

Il Presidente

[1] Queste cifre sono oggetto di discussioni in corso tra Eurostat e le autorità statistiche portoghesi.

[2] GU L 209 del 2.8.1997.

[3] Cfr. le conclusioni della presidenza del Consiglio europeo di Bruxelles del 22 e 23 marzo 2005 (7619/05) e la relazione del Consiglio Ecofin al Consiglio europeo del 20 marzo 2005 (7423/05).

[4] GU C [...] del [...], pag. [...].