C 226/64 IT 8.8.2000 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Relazione di revisione intermedia — Programmi
obiettivi 1 e 6 (1994-1999): Sviluppare una cultura della gestione attraverso la valutazione: verso
migliori prassi»
(2000/C 226/17)
IL COMITATO DELLE REGIONI,
vista la «Relazione di revisione intermedia — Programmi obiettivi 1 e 6 (1994-1999). Sviluppare una
cultura della gestione attraverso la valutazione: verso migliori prassi» (COM(1998) 782 def.);
vista la decisione del suo Ufficio di presidenza del 2 giugno 1999, conforme al disposto dell’articolo 265,
quinto comma del Trattato che istituisce la Comunità europea, di predisporre un parere in merito e di
incaricare la Commissione 1 «Politica regionale, fondi strutturali, coesione economica e sociale,
cooperazione transfrontaliera ed interregionale» della preparazione di detto documento;
visto il progetto di parere (CdR 389/99 riv. 2) formulato dalla Commissione 1 il 2 febbraio 2000
(Relatore: Watson, Membro del Consiglio del distretto metropolitano di Sefton, UK/EPP),
ha adottato il seguente parere il 13 aprile, nel corso della 33asessione plenaria.
1.Introduzione 2.Il processo di valutazione intermedia
2.1. L’obiettivo primario dei fondi strutturali è attenuare le1.1. La riforma del 1998 ha introdotto una procedura didisparità socioeconomiche nell’ambito di apposite strategie evalutazione continua dei programmi dei fondi strutturali,priorità nazionali. Le valutazioni intermedie costituisconocomprendente una valutazione ex ante, una valutazione inter-quindi uno strumento per accertare quali adeguamenti vadanomedia e una valutazione ex post di tutti i programmi cofinan-apportati ai programmi in funzione delle mutate circostanzeziati dall’Unione europea. Scopo di tale procedura è garantiredell’economia nazionale.un’erogazione efficace delle risorse dell’UE, soprattutto al fine
di ridurre le disparità socioeconomiche nelle regioni compresenegli obiettivi 1 e 6.
2.2. Cio ` vale particolarmente per i quattro paesi beneficiari
del Fondo di coesione, nei quali i QCS coprono la maggior
parte, se non tutto, il territorio. Nel caso dell’Irlanda levalutazioni hanno determinato la ridistribuzione delle risorse 1.2. La relazione della Commissione contiene un esame
globale della procedura, le principali conclusioni raggiunte, i verso infrastrutture pubbliche onde sostenere una rapida
crescita economica. Anche fattori esogeni, come l’emergenza principali risultati e gli adeguamenti operati e infine le
implicazioni per i programmi futuri. Comprende inoltre alcune terremoto in Italia e la scelta della disoccupazione come
priorità suprema in tutta l’Unione, hanno dettato spostamenti raccomandazioni per il prossimo periodo di programmazione,
alle quali il Comitato desidera aggiungere le proprie. di accento nei programmi.
2.3. Nel maggio 1997 la Commissione ha pubblicato gli1.3. La relazione presenta i punti salienti delle oltre centoorientamenti relativi alle priorità di intervento dei fondivalutazioni intermedie eseguite sui programmi degli obiettivi 1strutturali nella seconda metà del periodo d’attuazione. Talie 6 nel periodo 1994-1999. Essendo state condotte per lo piùorientamenti, formulati su richiesta degli Stati membri, delinea-tra il 1997 e il 1998, tali valutazioni hanno potuto tenerno l’evoluzione delle politiche in tutta l’UE e stabiliscono gliconto degli orientamenti elaborati dalla Commissione stessa eelementi da trattare nelle valutazioni intermedie.pubblicati nel maggio 1997.
2.4. Tendenzialmente le valutazioni intermedie si sono
concentrate sui dati finanziari forniti dagli appositi sistemi di 1.4. Le valutazioni intermedie fanno parte delle competenze
concorrenti degli Stati membri, delle regioni e dell’Unione sorveglianza. Nella fase della valutazione intermedia non
saranno disponibili molti dati sull’impatto più ampio e di più europea e assorbono in media lo 0,1 % del bilancio comples-
sivo. lungo periodo dei fondi strutturali.
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3.Insegnamenti tratti dalle valutazioni intermedie 3.7. Secondo la relazione della Commissione, è stato possi-
bile misurare i principali effetti macroeconomici prodotti ametà percorso dai QCS negli Stati membri più grandi (i quattro
3.1. Il numero di valutazioni intermedie eseguite (oltre paesi beneficiari del Fondo di coesione, Italia e Germania). Si
cento) testimonia l’importanza che la Commissione e gli Stati registra un impatto nettamente positivo sia sulla crescita
membri annettono al processo di valutazione. Un elemento economica che sull’occupazione grazie agli interventi dei fondi
centrale di tali valutazioni consiste nel verificare fino a che strutturali, sebbene vada potenziato l’impiego di modelli
punto un programma si presti alla valutazione e nello stabilire integrati in grado di analizzare l’impatto sia sull’offerta che
poi la metodologia da seguire. Le finalità principali sono: sulla domanda.
accertare il grado di raggiungimento degli obiettivi del pro-
gramma a metà percorso, determinare l’impatto iniziale degli
interventi e, se necessario, proporre raccomandazioni per3.8. In linea di massima l’impatto sull’occupazione è statomigliorare la gestione del programma.percentualmente inferiore a quello sulla crescita economica,
partendo da un’ipotesi di aumento della produttività e conse-
guente incremento dell’efficienza delle imprese. Chiaramente3.2. Chiaramente è essenziale che i valutatori siano indipen-si manifesta una tensione tra il conseguimento della crescitadenti sia dalle autorità di gestione che dagli organi esecutivi,economica e la creazione di posti di lavoro e, sebbene i fondianche se la relazione riporta due esempi di valutazioni internestrutturali debbano prestare la dovuta attenzione agli effettiestremamente efficaci eseguite in Italia (unità «Valutazione» delsull’occupazione, le valutazioni dovrebbero essere improntateministero del Bilancio) e in Irlanda. A prescindere dallaessenzialmente al principio dell’efficienza economica deglimetodologia usata, le valutazioni devono far riferimento aiinvestimenti.criteri e agli obiettivi inizialmente convenuti per i programmi,
in modo da consentire di misurarne il grado di avanzamento(o di non avanzamento) e di prendere le disposizioni del caso.
3.9. Per i programmi di dimensioni più ridotte (in genere i
DOCUP) è più difficile ottenere risultati ricorrendo a modellimacroeconomici, per via degli intrecci con l’economia com- 3.3. In alcuni casi i partner possono anche scegliere di
plessiva. La relazione cita il caso del Belgio come esempio di collaborare con centri di ricerca adeguatamente qualificati,
migliore prassi, mentre i risultati hanno segnalato un sensibile inseriti nell’ambito di istituti di istruzione superiore o creati
rischio di ritorno ad una crescita più lenta dopo il completa- dalle parti sociali. Molto spesso gli esponenti di tali centri
mento del DOCUP. fanno parte del comitato di sorveglianza del programma
ma dispongono anche delle conoscenze e delle competenze
tecniche necessarie per effettuare valutazioni qualitative e
quantitative. Il Comitato ritiene errato escludere tale possibilità, 3.10. La relazione della Commissione contiene anche una
a patto che esistano regole chiare sui modi di collaborazione e sezione sull’efficacia degli interventi, comprendente una rasse-
sulla separazione dei compiti. gna degli indicatori utilizzati. In molti casi le valutazioni hanno
dato luogo ad un incisivo riesame degli indicatori fisici ed’impatto convenuti. L’efficienza invece non è stata analizzata
3.4. In genere i comitati di sorveglianza dei programmi in modo dettagliato.
hanno accettato di buon grado di assumersi la responsabilità
di applicare le raccomandazioni emerse dalle valutazioni e
hanno istituito apposite strutture interne incaricate della3.11. La relazione della Commissione ammette che èvalutazione, a livello sia di gestione che di applicazione delledifficile presentare un quadro d’insieme degli output e deiraccomandazioni.risultati dei programmi perché questi non sono confrontabili
nelle diverse regioni. Ovviamente cio `è riconducibile in parte
al fatto che gli Stati membri e la Commissione non hanno3.5. Il coinvolgimento degli enti regionali è stato variabile,concordato un nucleo di indicatori comuni prima dell’attuazio-in funzione delle peculiarità politiche e istituzionali dei singoline. Anche quest’aspetto richiede un’ulteriore analisi, poichéStati membri. Sembra esservi stato un coinvolgimento piùpotrebbe implicare che gli indicatori vengono modificati perdiretto nei casi in cui gli interventi dei fondi strutturali sonoadattarli alle circostanze locali. Cio `, pur essendo senz’altrostati realizzati per mezzo di DOCUP piuttosto che di QCS, cheaccettabile laddove lo richiedano le circostanze socioeconomi-per loro natura tendono ad essere programmi su scalache, non deve diventare una prassi generalizzata.nazionale.
3.6. In linea di massima le relazioni di valutazione sono di 3.12. Una caratteristica essenziale delle valutazioni interme-
die è l’analisi dei sistemi di sorveglianza e dei criteri di selezione qualità e standard elevati, a riprova dei progressi che si stanno
compiendo in questo importante settore. Questi sono stati dei progetti. I programmi in corso evidenziano un sensibile
sviluppo dell’impiego di indicatori quantitativi, ma numerosi indotti in parte dal programma Means, volto ad agevolare il
lavoro di valutazione per tutti i fondi strutturali. Su alcune programmi presentano ancora carenze sotto il profilo dei dati
a disposizione e, più in generale, della quantificazione degli relazioni il documento della Commissione esprime riserve, ad
esempio per via del carattere molto accademico, del limitato indicatori. E `chiaro che molti programmi non usano ancora i
dati a disposizione come vero e proprio strumento di gestione oggetto di studio (la gestione invece dei risultati e degli
impatti), della scarsa indipendenza e dello scarso sostegno in cui sono riuniti gli output, i risultati e gli impatti di natura
finanziaria e fisica. fornito dalle autorità di gestione.
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3.13. In alcuni casi sono stati elaborati criteri sofisticati per 5. Raccomandazioni
rendere più trasparente la procedura di selezione dei progetti.Numerose valutazioni intermedie hanno messo in dubbio
l’efficacia di sistemi di valutazione del genere, in quanto la 5.1. Il Comitato, pur riconoscendo la validità degli orienta-
trasparenza non garantisce necessariamente i migliori risultati menti dell’UE relativi alle valutazioni intermedie, raccomanda
in termini di selezione dei progetti. che siano messi a disposizione dei gestori dei programmi con
un certo anticipo in modo da poter indirizzare più decisamente
il processo.
3.14. La maggior parte delle valutazioni intermedie si è
rivelata un utile strumento e una fonte di informazioni per idecisori e le raccomandazioni che ne sono derivate sono 5.2. Il prossimo periodo di programmazione vedrà l’intro-
state applicate dai gestori dei programmi. Una componente duzione di una riserva destinata a premiare l’efficienza. Il
essenziale della riuscita delle valutazioni è stata il notevole Comitato sottolinea la necessità di indicazioni tempestive e
contributo fornito dagli stessi partner al fine di migliorare chiare in merito ad un nucleo di indicatori europei che servano
l’esecuzione dei programmi. da parametro per misurare tale efficienza. Dovrebbe essere
fatto tutto il possibile affinché siano disponibili prima dell’ini-zio dei programmi.
3.15. Spesso le valutazioni intermedie sono state usate
per giustificare una ridistribuzione di risorse all’interno dei
QCS/DOCUP. La relazione della Commissione indica che in 5.3. Il Comitato sottolinea il fatto che è necessaria maggiore
quasi tutti i casi tali ridistribuzioni sono state eseguite senza chiarezza nella configurazione delle valutazioni per permettere
intaccare le priorità strategiche dei programmi e che solo in l’elaborazione in tutta l’Unione europea di relazioni confronta-
alcuni casi sono state introdotte nuove misure. bili sull’efficacia dei fondi strutturali.
3.16. Più in generale, la relazione conclude che non sempre5.4. Il Comitato gradirebbe un atteggiamento più proattivoè stato facile valutare in che misura siano state perseguitenella condivisione delle migliori prassi tra i valutatori e glipriorità dell’intera UE. In genere è stata data la precedenzaamministratori dei programmi, per assicurare che i programmiall’occupazione, all’ambiente e allo sviluppo sostenibile, allasiano ideati ed eseguiti in modo tale da rendere più agevoletecnologia dell’informazione, in funzione degli spostamenti diper la valutazione individuare le migliori prassi.accento intervenuti nel tempo.
5.5. Inoltre il Comitato vedrebbe con favore lo sviluppo di3.17. Nelle conclusioni della relazione, la Commissioneun nucleo di indicatori comuni incentrati sui risultati esottolinea la necessità di procedure in grado di controllaresull’impatto piuttosto che esclusivamente sulle attività, suglianche i risultati e gli effetti finanziari, oltre a quelli di altroimpegni e sulla spesa, in modo da facilitare il confronto tra itipo. Cio ` richiede obiettivi chiari e quantificati e indicatori perfondi strutturali sul piano dell’efficienza. Tali indicatori devonola sorveglianza e la valutazione, criteri di selezione dei progetticontemplare, oltre al PIL, anche l’impatto più ampio deipiù adeguati, procedure di gestione semplificate e sinergie tra ifondi strutturali sul piano economico, sociale ed ambientale,diversi fondi.soprattutto in relazione al nuovo obiettivo 1.
5.6. Cio ` permetterebbe tra l’altro di eseguire la valutazione
intermedia a metà percorso invece che nel corso del quarto 4.Le sfide future
anno di attuazione, come è generalmente avvenuto nell’attuale
periodo di programmazione. Il Comitato ritiene che l’impattodelle valutazioni intermedie sia stato affievolito dal lasso di 4.1. La relazione della Commissione sottolinea la necessità
tempo intercorso tra le valutazioni stesse e l’applicazione delle di basarsi sulle migliori prassi stabilite dalle valutazioni inter-
rispettive raccomandazioni. medie, ovvero: solidità della valutazione, partecipazione dei
partner, organizzazione delle valutazioni e ruolo di feedback a
sostegno delle decisioni di programmazione.
5.7. Il Comitato si compiace del fatto che la valutazione
intermedia sia stata definita una competenza concorrente tra
lo Stato membro interessato e la Commissione. Alla luce 4.2. Una buona valutazione, strumento importante per la
dei regolamenti generali appena adottati per il periodo di buona gestione del programma, dipende a sua volta dalla
programmazione 2000-2006, ritiene che il principio dovrebbe presenza di strutture capaci di gestire le attività di valutazione
essere esteso per includervi gli enti locali e regionali. nell’ambito della partnership, dallo sviluppo dei sistemi di
sorveglianza, da una migliore integrazione degli indicatori
finanziari e fisici, da un’adeguata quantificazione dei punti
di partenza, dai progressi conseguiti dalla metodologia di 5.8. Inoltre il Comitato sarebbe lieto di avere l’occasione di
lavorare insieme alla Commissione per la politica regionale del valutazione grazie al programma Means e dalla diffusione delle
migliori prassi. La Commissione si prefigge di pubblicare Parlamento europeo per promuovere negli Stati membri una
rigorosa cultura della valutazione e della sorveglianza diretta a un documento orientativo sulle questioni metodologiche,
comprendente un elenco orientativo degli indicatori. valutare l’efficacia e l’efficienza degli interventi strutturali.
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5.9. Il Comitato, pur riconoscendo l’esigenza di disporre di di programmazione. Il programma Means rappresenta un
valutatori indipendenti, è contrario a trasformare tale esigenza mezzo idoneo a tale diffusione e comprende l’elaborazione di
in requisito formale, in quanto il fine ultimo deve essere una pacchetti di strumenti e di manuali delle migliori prassi. E `
migliore gestione dei programmi e una maggiore efficacia della essenziale che tali attività non siano indirizzate solo ai
loro esecuzione. Ad esempio, nei casi in cui le conoscenze e le valutatori ma anche alle autorità di gestione.
competenze tecniche siano patrimonio di istituti di istruzione
superiore, centri di ricerca tecnologica e simili, non dovrebbeessere automaticamente vietato a tali organismi lo svolgimentodi attività valutative nel corso del periodo di programmazione.5.11. Il Comitato, pur vedendo con favore l’impiego diAndrebbero stabilite regole chiare affinché i valutatori sianomodelli macroeconomici come strumenti di valutazione neglisempre selezionati in modo trasparente e compreso da tutti iStati membri più grandi, ritiene essenziale che nella prossimapartner.generazione di programmi si faccia ricorso a modelli in cui si
prendono in considerazione sia il lato della domanda sia quello 5.10. Il Comitato ritiene doverosa una diffusione più capil-
lare e tempestiva delle migliori prassi per il prossimo periodo dell’offerta.
Bruxelles, 13 aprile 2000.
Il Presidente
del Comitato delle regioni
Jos CHABERT