Parere del Comitato delle regioni in merito al «Libro verde sulle restrizioni verticali nella politica di concorrenza comunitaria» CdR 114/97 fin



Gazzetta ufficiale n. C 244 del 11/08/1997 pag. 0038



Parere del Comitato delle regioni in merito al «Libro verde sulle restrizioni verticali nella politica di concorrenza comunitaria» (97/C 244/08) IL COMITATO DELLE REGIONI, visto il Libro verde della Commissione sulle restrizioni verticali nella politica di concorrenza comunitaria (COM(96) 721 def.); vista la decisione della Commissione in data 30 gennaio 1997, di consultare il Comitato delle regioni su tale argomento conformemente al disposto dell'articolo 198 C, primo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea; vista la propria decisione dell'8 marzo 1996 di assegnare la preparazione del parere alla Sottocommissione 1 «Finanze locali e regionali»; visto il progetto di parere formulato dalla Sottocommissione 1 il 14 maggio 1997 (CdR 114/97 riv.), (relatore: Ricca); considerati gli articoli dall'85 al 90 del Trattato sull'Unione europea, ha adottato il 12 giugno, nel corso della 18a sessione plenaria, all'unanimità, il seguente parere. 1. Premessa 1.1. Il Libro verde concentra la sua attenzione soprattutto sulle restrizioni verticali nella catena di distribuzione, non affrontando i problemi relativi agli autoveicoli, agli agenti commerciali o alle licenze di diritti di proprietà intellettuale che sono o saranno oggetto di provvedimenti separati. 1.2. Le restrizioni verticali sono gli accordi tra produttori e distributori per l'accesso al mercato e possono essere utilizzati in senso favorevole alla concorrenza per promuovere l'integrazione dei mercati e l'efficienza della distribuzione, oppure in senso anticoncorrenziale per impedire l'integrazione e la concorrenza. 1.3. L'articolo 85 del Trattato sull'Unione europea così recita: «Sono incompatibili con il mercato comune e vietati tutti gli accordi tra imprese......(omissis)..... che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto e per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato comune...(omissis).... Tuttavia tali disposizioni di incompatibilità possono essere dichiarate inapplicabili a quegli accordi che contribuiscono a migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico (omissis).» 1.4. Le restrizioni verticali, così come possono favorire od ostacolare la realizzazione di un autentico mercato interno, possono agevolare o frenare anche il commercio internazionale, essendo anche l'Unione europea il massimo blocco commerciale mondiale. 2. La situazione attuale 2.1. Gli accordi vietati sono nulli di pieno diritto (articolo 85, lettera c, comma 2, del Trattato sull'UE) a meno che beneficino di un'esenzione in virtù del comma 3 dello stesso articolo. 2.2. La Commissione ha competenza esclusiva di concessione delle esenzioni ed ha istituito un sistema di notificazione alla stessa degli accordi per i quali viene chiesta un'esenzione o un'attestazione negativa (certificazione che l'accordo non costituisce una violazione all'articolo 85). 2.3. Le notificazioni sono così elevate che la Commissione non è in grado che di evaderne solo una quota limitata, per cui per assicurare alle imprese che concludono accordi verticali la certezza del diritto, si è deciso di ricorrere allo strumento dell'«esenzione per categoria». 2.4. Si definiscono così le categorie di accordi che soddisfano in linea di principio i criteri di cui all'articolo 85, lettera c, comma 3, del Trattato e quindi beneficiano automaticamente dell'esenzione. 2.5. La Commissione ha individuato diverse tipologie di distribuzione e ha adottato per ciascuna di esse un apposito regolamento di esenzione. 2.6. I regolamenti oggi in vigore riguardano: - gli accordi di vendita esclusiva (Regolamento (CEE) n. 1983/83) (); - gli accordi di acquisto esclusivo (sono previste disposizioni particolari per quelli riguardanti la birra ed i carburanti) (Regolamento (CEE) n. 1984/83) (); - gli accordi di franchising (Regolamento (CEE) n. 4087/88) (). Se un accordo riguardante i tipi sopra richiamati soddisfa i requisiti richiesti dai regolamenti, non è necessaria la notifica alla Commissione per beneficiare dell'esenzione. 2.7. La Commissione ha inoltre individuato un altro tipo di distribuzione, la distribuzione selettiva, per la quale vengono assunte una serie di decisioni individuali, non ponendosi un problema di massa. 2.8. La Commissione, preoccupata a che la concorrenza non sia falsata, ha finora seguito una politica di applicazione piuttosto rigorosa dell'articolo 85, lettera c, comma 1, ma si pone anche l'esigenza di rivedere tale politica, sia perché i regolamenti che disciplinano le restrizioni stanno per scadere, sia perché si sono verificati profondi mutamenti nei metodi di distribuzione, per cui è necessario vedere se è opportuno o meno cambiare approccio al problema. 3. Ruolo delle autorità nazionali garanti della concorrenza 3.1. Si registra una notevole disparità nelle disposizioni nazionali in materia di concorrenza. Nove Stati membri (Belgio, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Portogallo, Spagna, Svezia) hanno seguito l'orientamento della Comunità ed hanno introdotto leggi nazionali analoghe all'articolo 85, che enuncia un divieto generale e prevede esenzioni. Tuttavia diversi Stati membri applicano la norma nazionale con criteri diversi da quelli adottati dalla Commissione. Negli altri sei Stati membri (Austria, Danimarca, Finlandia, Germania, Paesi Bassi, Regno Unito) le leggi applicabili alle restrizioni della concorrenza non sono assimilabili al diritto comunitario. Negli USA la legge antitrust non persegue l'integrazione del mercato, ma promuove il benessere del consumatore. Né negli USA, né in Canada, né in diversi Stati membri non è previsto il sistema di notificazione di accordi restrittivi, nel presupposto che gli accordi verticali sono di per sé legittimi. 4. Struttura della distribuzione 4.1. La struttura della distribuzione varia notevolmente da un comparto all'altro, sia per quanto riguarda il grado di concentrazione, sia per l'organizzazione. Inoltre, anche nello stesso comparto si riscontrano notevoli differenze in termini di dimensioni e di struttura tra uno Stato membro e l'altro. 4.2. La distribuzione è un settore dinamico, che dà lavoro a 22 milioni di persone e conta 4,5 milioni di imprese (3,4 milioni al dettaglio e 1,1 all'ingrosso). 4.3. È in corso una tendenza alla concentrazione della distribuzione che rispecchia quello esistente a livello di produzione. Nella maggior parte dell'Europa settentrionale la grande distribuzione si aggiudica oltre il 50 % delle vendite, anche se la formula dell'ipermercato, che si sta diffondendo rapidamente nell'Europa meridionale, ha rallentato la sua crescita nell'Europa settentrionale. 4.4. La natura stessa della distribuzione è stata modificata dalla rivoluzione delle tecnologie dell'informazione, che forniscono la base informativa per il miglioramento della gestione dei dettaglianti e facilitano il contatto diretto tra produttore, fornitore e strutture di vendita al pubblico. 5. Carburanti e birra 5.1. Il numero dei distributori di benzina è in declino, mentre le dimensioni medie delle stazioni di servizio crescono, con una crescita dell'investimento necessario (aumento delle dimensioni, norme ambientali e offerta più ampia di servizi) e con un aumento delle attività di vendita non legate ai prodotti petroliferi, (negozi vari di beni di consumo accanto ad accessori per auto e lubrificanti). 5.2. La struttura dell'industria della birra è molto diversa da uno Stato membro all'altro; nei Paesi tradizionalmente «bevitori di birra» il contratto di distribuzione è uno strumento commerciale tradizionale, ma si può dire che l'applicazione di contratti di acquisto in esclusiva negli Stati membri non ha ripercussioni sul commercio birraio intracomunitario e sull'accesso ai mercati. Dove è applicato il vincolo si hanno, generalmente, importazioni di birra simili a quelle degli Stati membri nei quali il vincolo non viene applicato. 5.3. Se è vero che vi è, in alcune realtà, una tendenza all'aumento delle vendite per il consumo differito (confezioni da bere a casa), rimane elevato il consumo di birra alla spina, in alcuni casi vera «colonna» del consumo del locale pubblico. 5.4. Gli accordi determinano tra le parti contraenti una cooperazione stretta e di lunga durata, che consente di migliorare il prodotto ed il servizio di assistenza e consentono di sostenere i notevoli investimenti necessari per adeguare le caratteristiche dei pubblici esercizi e degli impianti alle esigenze della clientela. 6. Opzioni proposte dal Libro verde 6.1. Il Libro verde prende in considerazione, in previsione di una revisione della normativa, quattro opzioni: - opzione I: consiste nel mantenere in vigore il sistema attuale, inclusi i regimi speciali per la birra e la benzina; - opzione II: con il sistema attualmente in vigore, si apporterebbero modifiche alle disposizioni dei regolamenti che disciplinano le esenzioni per categoria, estendendo il campo di applicazione, con maggior flessibilità e diminuzione dei casi che dovrebbero essere notificati. Resterebbero in vigore le disposizioni speciali per birra e benzina; - opzione III: esenzioni per categorie più specifiche, con introduzione di una soglia (40 % della quota di mercato) limitativa per l'accesso all'esenzione; - opzione IV: introduzione di una «presunzione di attestazione negativa» per le parti che detengono una quota di mercato inferiore al 20 %; oltre tale soglia si applicherebbe l'opzione II o la III. 7. Considerazioni generali 7.1. Nel valutare una materia così complessa, il Comitato non può che porsi nell'ottica dei soggetti più vicini, vale a dire i consumatori e quindi assumere quali elementi centrali di valutazione, quelli che meglio riescono a distinguere se gli effetti di eventuali pratiche restrittive arrechino o meno pregiudizi alla struttura competitiva dei mercati e quindi se determinano o meno dei vantaggi agli utenti. 7.2. In questo senso non si può affermare che gli accordi verticali siano di per sé distorsivi: ve ne sono alcuni che lo sono ed altri che invece producono effetti positivi per la concorrenza del mercato e per la qualità del prodotto finale offerto al consumatore. 7.3. Gli effetti anticoncorrenziali delle restrizioni verticali hanno certamente un effetto limitato sui mercati concorrenziali, con l'effetto di potenziare l'efficacia economica con conseguente beneficio ai consumatori. 8. Considerazioni sulla grande distribuzione 8.1. La tendenza alla concentrazione di per sé giova? Il risultato della concentrazione è il rafforzamento della posizione dei distributori rispetto ai fornitori e incoraggia lo sviluppo di marche proprie ai distributori stessi. 8.2. La creazione di alleanze di approvvigionamento a livello nazionale, europeo o persino globale, ha portato alla crescita dei grandi gruppi della distribuzione, integrati o meno, e, talvolta, a difficoltà di rapporti tra produttori e distributori. 8.3. La concentrazione del vero potere nella grande distribuzione ha interesse a tutelare il consumatore o a lungo termine a far fuori la concorrenza e ad accelerare il processo di concentrazione del settore al minuto? 8.4. La concentrazione forte mette fuori mercato i piccoli commercianti, che rappresentano il 95 % delle imprese commerciali dell'UE, e determina degli svantaggi di tipo sociale che, per quanto non immediatamente quantificabili, comportano un costo sociale da riferirsi ai seguenti elementi: - di solito la grande distribuzione abbandona i centri storici delle città per la periferia (miglior accesso, parcheggi, ma anche concentrazione di autoveicoli ...) - si determina uno svuotamento dei centri storici e con la minor presenza ne viene meno anche il presidio; - si penalizzano i soggetti più deboli (per esempio gli anziani) per l'accesso al sistema di distribuzione; - viene meno il rapporto diretto con il consumatore; - può diminuire la qualità del prodotto e la facilità di reperibilità; - può venir meno l'assistenza al consumatore, sia dopo l'acquisto, sia in termini di consulenza all'acquisto. 9. Considerazioni sugli accordi di fornitura di birra 9.1. Il commercio intracomunitario della birra dà prova di corretto funzionamento passando, dal 1985 al 1994 da circa 10 milioni di hl a oltre 20 milioni di hl, che rappresentano il 51,3 % delle esportazioni totali di birra dell'UE (39 milioni di hl), e l'applicazione dei contratti in esclusiva non hanno provocato una preclusione del mercato birraio europeo. 9.2. Il settore della birra presenta un elevato indice di immobilizzazione di capitale; il rapporto investimenti-fatturato è pari a circa 2 ed il rapporto investimenti-utile lordo è compreso tra 15 e 20. Le aziende birrarie, pertanto, ragionano su logiche di medio e lungo periodo per recuperare gli investimenti e quindi sulla continuità e stabilità dei mercati locali di sbocco. 9.3. Tali investimenti consentono di mantenere una rete di locali che non solo assicura occupazione ma anche una «qualità» delle opportunità di incontro nella vita sociale e comunitaria molto importante nelle zone rurali, nonché alla salvaguardia di alcune tradizioni (il caffè francese sparirebbe, senza il sostegno degli investimenti sostenuti con i vincoli determinati della birra che rappresenta la «colonna» delle vendite dei bistrot). 9.4. Il consumatore ha una scelta di prodotti, in bottiglia, fusti e barili a prezzi ragionevoli, avendo assicurata qualità, freschezza e servizio. 9.5. Il sostegno fornito dalle aziende birrarie ai gestori dei locali - dalla contribuzione finanziaria, alla gestione in comodato di impianti ed arredi, all'anticipazione di forniture - consente, anche in assenza di garanzie normalmente richieste dagli istituti di credito, di fondare una piccola azienda a basso rischio economico, essendo allo stesso tempo un importante fattore economico; limitando anche le possibili infiltrazioni di finanziatori non corretti (vedi usura). 9.6. Il contratto di fornitura della birra fornisce ai locali medio/piccoli uno spazio di visibilità e di competizione sul territorio, indipendente dalla spesso costosa ed inefficace promozione pubblicitaria del marchio sui media. 9.7. Cambiamenti delle regole esistenti potrebbero portare al mantenimento dei soli punti vendita economicamente più validi, con perdite occupazionali ed una riduzione della scelta del consumatore e di uno dei principali fattori sociali. 10. Considerazioni sugli accordi di distribuzione selettiva 10.1. Si ritiene necessario prendere in considerazione l'effetto cumulativo risultante da una moltiplicazione di reti di distribuzione selettiva, che determina il venir meno di una concorrenza effettiva. In alcuni casi (vedi cosmetici) si determina una situazione che costringe i consumatori a pagare prezzi altissimi per un prodotto che si trova solo in pochi punti di vendita non in concorrenza tra loro. Il consumatore in questo caso paga anche la selettività. 11. Conclusioni 11.1. Il Comitato ritiene che la multiformità degli aspetti riguardanti la problematica delle restrizioni verticali nella politica di concorrenza comunitaria renda problematica l'individuazione di una opzione univoca che non presenti aspetti di opinabilità per un settore piuttosto che un altro. 11.2. Si sottolinea la necessità di mantenere coerente ed uniforme l'applicazione dell'articolo 85 in tema di restrizioni verticali in tutta la comunità, come avviene attualmente. 11.3. Dovrebbero essere salvaguardati (quale che sia l'opzione adottata) quegli accordi che (come nel caso della birra) hanno determinato vantaggi in termini di efficienza e di penetrazione sul mercato, consentendo una distribuzione del prodotto più competitiva, con il ricorso a consistenti investimenti. 11.4. Più che valutare la forma degli accordi, sarebbe opportuno analizzarne l'impatto sul mercato. 11.5. Si ritiene utile considerare l'opportunità di riservare un trattamento più favorevole alle restrizioni verticali accompagnate da investimenti rilevanti. 11.6. Sarebbe opportuno introdurre una voce diversa da quella dei produttori e dei distributori nella valutazione dei benefici derivanti ai consumatori, appunto quella dei consumatori. Si può pensare ad una consulta dei consumatori? (Si richiama anche il parere CdR 221/96 in merito alla comunicazione della Commissione sulle priorità della politica a favore dei consumatori 1996-1998) (). 11.7. L'introduzione di una consulta dei consumatori anche in relazione agli effetti delle restrizioni verticali dovrebbero accompagnarsi all'individuazione di un meccanismo di monitoraggio e dei relativi criteri di valutazione. 11.8. Per quanto riguarda le opzioni III e IV proposte, si sottolinea come l'introduzione di soglie di mercato abbia senso solo se le stesse sono riferite alla globalità del mercato comunitario, senza declinazione sui mercati nazionali in modo da assicurare la stessa disciplina (oggi non uniforme) fra tutti i paesi, senza creare svantaggi tra uno Stato membro e l'altro. 11.9. In definitiva, al Comitato parebbe opportuna la scelta dell'opzione I, mantenimento del sistema attuale in relazione ai vantaggi evidenziati nel Libro verde, con la raccomandazione di: - essere più flessibili, meno dirigisti, ed avere una visione più ampia, nella definizione delle esenzioni per categoria; - dedicare più attenzione agli effetti economici degli accordi; - riesaminare le disposizioni in materia di distribuzione selettiva, sia per quanto riguarda la trasparenza e l'obiettività dei criteri di ammissione e dell'arbitrarietà dei produttori, sia per quanto riguarda la permanenza della distribuzione selettiva di prodotto per i quali non si giustifica più, sia per quanto riguarda l'effetto cumulativo risultante da una moltiplicazione di reti di distribuzione selettiva; - siano tutelati gli interessi delle PMI; - non sia introdotto nessun cambiamento generale alle regole comunitarie per governare gli accordi vincolanti tra i birrai ed i loro punti vendita. Bruxelles, 12 giugno 1997. Il Presidente del Comitato delle regioni Pasqual MARAGALL i MIRA () GU L 173 del 30. 6. 1983, pag. 1. () GU L 173 del 30. 6. 1983, pag. 5. () GU L 359 del 28. 12. 1988, pag. 46. () GU C 337 dell'11. 11. 1996, pag. 49.