Bruxelles, 02.05.2005

COM(2005) 178 definitivo

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

RELAZIONE GENERALE SUGLI AIUTI DI PREADESIONE(PHARE - ISPA - SAPARD) NEL 2003{SEC(2005)558}

1. SINTESI

Questa è la quarta relazione riguardante i tre strumenti di preadesione e il loro coordinamento presentata al Parlamento europeo e al Consiglio in conformità all'articolo 13 del regolamento (CE) n. 1266/99 del Consiglio[1] relativo al coordinamento dell'assistenza preadesione (in seguito "regolamento sul coordinamento"). In linea con l'esito positivo dei negoziati di adesione sancito a Copenaghen nel 2002, nel corso del 2003 è stato ulteriormente posto l'accento sullo sviluppo della capacità amministrativa richiesta per un'efficace attuazione dell'acquis e per la partecipazione ai programmi presenti o futuri della Comunità europea a seguito dell'adesione.

PHARE sostiene interventi prioritari relativi al recepimento dell' acquis comunitario , in particolare contribuendo al miglioramento della capacità amministrativa o finanziando gli investimenti connessi. Inoltre comprende una componente relativa alla coesione economica e sociale.

ISPA (Strumento per le politiche strutturali di preadesione) finanzia i grandi progetti nel settore dell'ambiente e delle infrastrutture di trasporto.

SAPARD (Programma speciale di adesione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale) finanzia lo sviluppo agricolo e rurale.

Informazioni dettagliate sulle attività svolte nel quadro di ciascuno strumento di preadesione nel corso del 2003 si possono trovare nelle relazioni annuali PHARE[2], ISPA[3] e SAPARD[4].

Per i dati finanziari relativi agli strumenti di preadesione si rinvia alla sezione 5 "Quadro finanziario".

Il coordinamento tra i tre strumenti è garantito da una ripartizione delle responsabilità tra di essi. Un comitato a livello di direzione garantisce il coordinamento tra i servizi della Commissione interessati. Nell'aprile 2003, è stato presentato al comitato di gestione PHARE, che assiste la Commissione nel coordinamento degli strumenti, un documento generale sull'assistenza, relativo a tutti gli strumenti. A livello nazionale, la Commissione ha incoraggiato i paesi candidati a rafforzare il coordinamento interministeriale, che viene considerato un presupposto essenziale per un'efficace gestione dei Fondi strutturali in futuro.

2. DESCRIZIONE GENERALE DEL FUNZIONAMENTO DEGLI STRUMENTI DI PREADESIONE

2.1. Impegni e trasferimento dei fondi

Il trasferimento dei fondi dell'UE è subordinato all'adozione di (1) una decisione della Commissione, relativa all'impegno dei fondi in bilancio, (2) un accordo quadro e (3) un accordo o un protocollo di finanziamento bilaterale annuo che determini l'impegno finanziario della Comunità per l'intervento in questione nei confronti del paese beneficiario, ossia che stabilisca i diritti e gli obblighi di entrambe le parti. Tuttavia, le procedure previste per il processo decisionale e l'impegno dei fondi sono diverse per ciascuno strumento. Informazioni dettagliate sulle procedure di finanziamento applicabili nel quadro dei singoli strumenti si possono trovare nell'allegato 1.1.

2.2. Strutture di attuazione nei paesi candidati

I fondi provenienti dagli strumenti di preadesione vengono convogliati attraverso il fondo nazionale, istituito presso il ministero delle Finanze in ciascun paese, sotto la responsabilità dell'ordinatore nazionale. L'attuazione concreta di PHARE e ISPA viene assicurata da agenzie esecutive (come l'Unità centrale per i finanziamenti e gli appalti, UCFA), che ricevono le risorse dal fondo nazionale[5]. Per SAPARD, l'attuazione è assicurata dall'apposita agenzia SAPARD che riceve le risorse dal fondo nazionale.

2.3. Decentramento dell'attuazione ai sensi dell'articolo 12 del regolamento sul coordinamento[6]

Per decentramento si intende il processo attraverso il quale la gestione dei fondi dell'UE viene affidata alle amministrazioni dei paesi candidati.

Per PHARE e ISPA, nel 2003 tale processo ha avuto luogo secondo il Sistema di attuazione decentrato (SAD). Il SAD è un sistema nel quadro del quale le procedure per la gestione degli interventi o progetti finanziati mediante le risorse ISPA e PHARE richiedono un controllo ex ante: le decisioni riguardanti l'appalto e l'assegnazione dei contratti vengono cioè prese dall'autorità aggiudicatrice e sottoposte all'approvazione della delegazione CE nel paese beneficiario. Le delegazioni della CE sono quindi responsabili dell'approvazione dei documenti di gara prima che vengano indette le gare o firmati i contratti.

SAPARD invece viene attuato in maniera completamente decentrata (Sistema di attuazione decentrato esteso, SADE). Secondo tale sistema di totale decentramento del sostegno UE, la gestione dei fondi di preadesione dell'UE è affidata alle amministrazioni dei paesi candidati e la Commissione, pur mantenendo la responsabilità finale dell'esecuzione generale del bilancio, non esercita alcun controllo sistematico ex ante sulle singole transazioni, bensì soltanto un controllo ex post.

Tale delega della responsabilità di gestione richiede che ciascun paese istituisca adeguati sistemi di gestione e controllo che devono essere approvati a livello nazionale dall'ordinatore nazionale. Una volta soddisfatte tali condizioni, la Commissione esegue la verifica di conformità prima di adottare la decisione relativa al conferimento della gestione finanziaria.

Anche se nel 2003 PHARE e ISPA hanno continuato ad essere attuati secondo il SAD, nei paesi in via di adesione e nei paesi candidati si sono osservati notevoli progressi ai fini del passaggio al SADE in base al regolamento sul coordinamento. I preparativi per il SADE sono stati accelerati in tutti i paesi candidati. Per PHARE e ISPA, il passaggio al SADE si articola in quattro fasi descritte nel documento di lavoro della Commissione intitolato “Preparazione al decentramento esteso” e nel documento “Guida SADE per ISPA e PHARE”. La guida illustra le fasi procedurali che precedono la decisione relativa al SADE. Le fasi 1, 2 e 3 sono di competenza dei paesi candidati e riguardano la valutazione delle carenze, l'eliminazione delle carenze e la valutazione di conformità dei sistemi di gestione e controllo. La quarta fase consiste nella preparazione della decisione della Commissione ed è di competenza della Commissione. La decisione è adottata dopo un approfondito esame, comprendente un audit di verifica in loco, dei sistemi di gestione e controllo descritti nella richiesta SADE presentata alla Commissione dall'ordinatore nazionale.

L'obbligo per i paesi in via di adesione di introdurre il SADE entro la data di adesione è stato annunciato nel 2002 e successivamente inserito come requisito legale nell'atto di adesione firmato nel 2003. Per quanto riguarda la Bulgaria e la Romania, la Commissione incoraggia il loro passaggio al SADE per la fine del 2005 o l'inizio del 2006. Ulteriori informazioni sul SADE figurano nell'allegato 1.2.

3. MONITORAGGIO E VALUTAZIONE

3.1. PHARE

L'attuazione dei programmi PHARE è soggetta ad un processo strutturato di monitoraggio e valutazione. In ciascun paese esiste un comitato misto di monitoraggio coadiuvato da sottocomitati di monitoraggio settoriali che si riuniscono due volte all'anno.

Per quanto riguarda la valutazione, nel 2003 è stata elaborata una relazione di valutazione ex ante che ha segnalato la necessità di una programmazione più strategica, di un aumento delle risorse per l'elaborazione dei progetti e di un controllo della qualità più sistematico.

Nel 2003, le 123 relazioni di valutazione intermedia diffuse insieme alla valutazione generale ex post hanno indicato che la programmazione PHARE, in generale, dava luogo a progetti le cui priorità erano conformi a quelle dei partenariati di adesione.

Nel complesso, le valutazioni giudicavano soddisfacenti i risultati di PHARE. Significativi passi in avanti sono stati fatti nella realizzazione degli obiettivi in materia di cooperazione transfrontaliera, ambiente, giustizia e affari interni, amministrazione/finanza pubblica, trasporti e affari sociali. Più eterogenei sono stati i risultati per quanto riguarda agricoltura, coesione economica e sociale/politica regionale. Per le PMI e il mercato interno si registrano risultati irregolari ma tendenti ad un miglioramento.

3.2. ISPA

Tutti i progetti ISPA sono soggetti al regolamento ISPA e alle disposizioni dell'accordo di finanziamento sia in materia di monitoraggio che di valutazione. I progressi compiuti nell'attuazione vengono verificati sistematicamente due volte all'anno e periodicamente dai servizi della Commissione, in particolare attraverso i comitati di monitoraggio.

L'obbligo della valutazione ex post è previsto dalla sezione XIII dell'allegato della convenzione di finanziamento conclusa per ciascun progetto tra la Commissione e il paese beneficiario del programma. Nella sezione citata si afferma che, dopo il completamento di un progetto, la Commissione e i paesi beneficiari valuteranno l'impatto e le modalità di esecuzione del progetto. Data la fase ancora iniziale dell'attuazione del programma ISPA, nel 2003 non è stata avviata alcuna valutazione ex post.

3.3. SAPARD

L'attuazione dei programmi SAPARD è soggetta alle disposizioni degli accordi di finanziamento pluriennali, sia per quanto riguarda il monitoraggio che la valutazione. Nel 2003 ciascuno dei comitati di monitoraggio si è riunito almeno una volta. Un elenco delle questioni trattate nelle riunioni dei comitati figura nell'allegato 1.5.

La Commissione ha continuato a lavorare in stretto contatto con i paesi beneficiari sull'adeguamento e sul funzionamento dei sistemi di monitoraggio e di valutazione. Le riunioni sono state utili in quanto hanno consentito di rafforzare gli orientamenti della Commissione sulla valutazione intermedia, di garantire che l'attività di valutazione si svolgesse in modo esauriente e tempestivo, nonché di affrontare le specifiche questioni che i valutatori desiderassero sollevare nelle fasi iniziali del loro lavoro.

Inoltre la Commissione ha organizzato un seminario sul tema "Sviluppo e promozione di iniziative locali nei paesi candidati" (Pardubice, Repubblica ceca, 8-11 maggio) inteso a fornire l'opportunità di uno scambio di vedute sull'attuazione del programma SAPARD.

4. COORDINAMENTO

4.1. Osservazioni di carattere generale

In conformità al regolamento sul coordinamento, la Commissione assicura uno stretto coordinamento tra i tre strumenti di preadesione. Il regolamento specifica accuratamente i settori nei quali ciascuno strumento fornisce assistenza, minimizzando in tal modo le eventuali sovrapposizioni tra i diversi strumenti.

I partenariati di adesione stabiliscono il quadro generale per gli aiuti concessi nell'ambito dei tre strumenti di preadesione. Essi vengono integrati, nel caso di PHARE, dai piani di sviluppo nazionali e, nel caso di ISPA, dalle strategie nazionali in materia di ambiente e trasporti. I progetti SAPARD vengono selezionati sulla base dei programmi di sviluppo rurale per il 2000-2006, elaborati in base ai piani dei paesi candidati e approvati per ciascuno di tali paesi dalla Commissione nel 2000.

Il comitato di gestione PHARE svolge un ruolo decisivo per quanto riguarda il coordinamento generale. Ai sensi dell'articolo 9 del regolamento sul coordinamento, il comitato assiste la Commissione nel coordinamento degli interventi attuati a titolo dei tre strumenti e la Commissione comunica al comitato gli stanziamenti finanziari indicativi per ciascun paese e per strumento di preadesione e l'azione intrapresa per quanto riguarda il coordinamento con la BEI, gli altri strumenti comunitari e le IFI.

4.2. Coordinamento all'interno della Commissione

Il programma PHARE e il coordinamento degli strumenti rientrano nella sfera di competenza della DG Allargamento, sostenuta a tal fine dal comitato di gestione PHARE. ISPA rientra nella sfera di competenza della DG Politica regionale e SAPARD in quella della DG Agricoltura.

Il coordinamento della programmazione avviene attraverso ampie consultazioni interservizi. Inoltre, nei vari servizi interessati della Commissione è stato istituito, a livello di direttori, un comitato di coordinamento per gli strumenti di preadesione. Tale comitato dedica una particolare attenzione alla preparazione del SADE per PHARE e ISPA.

Per evitare duplicazioni, la Commissione ha chiarito il collegamento tra PHARE e SAPARD, tenendo conto delle disposizioni del regolamento sul coordinamento. Per quanto riguarda il monitoraggio dei progetti, il coordinamento assume la forma del comitato congiunto di monitoraggio (JMC). Ove possibile, il JMC è sostenuto dai comitati di monitoraggio di ISPA e dai sottocomitati pertinenti di PHARE.

4.3. Coordinamento all'interno dei paesi candidati

In linea con l'obiettivo del decentramento, la Commissione incoraggia i paesi candidati a rafforzare il coordinamento interministeriale in quanto presupposto essenziale per un'efficace gestione dei Fondi strutturali in futuro e per la programmazione e l'attuazione della coesione economica e sociale PHARE nel breve termine. Tale coordinamento interministeriale tuttavia necessita di un ulteriore miglioramento in diversi paesi.

In considerazione del completo decentramento della gestione, previsto sin dall'inizio (per SAPARD) o gradualmente perseguito con la transizione al SADE (per PHARE e ISPA), occorre sviluppare la responsabilità dei paesi candidati allo scopo di garantire un adeguato coordinamento delle operazioni che beneficiano dell'aiuto di preadesione ed evitare sovrapposizioni. Soltanto i paesi stessi potranno assicurare una piena attuazione a livello di progetti. La Commissione ha pertanto chiesto che essi adottino le misure necessarie per garantire un coordinamento efficace ed efficiente.

4.4. Coordinamento con la BEI e le istituzioni finanziarie internazionali (IFI)

Gli aiuti di preadesione possono svolgere pienamente il proprio ruolo quando mobilitano risorse delle IFI. La cooperazione con la BEI e le altre IFI è pertanto proseguita nel 2003 nel quadro del "Memorandum d'intesa sulla cooperazione in materia di aiuti di preadesione"[7].

I dati disponibili relativi al periodo 2000-2003 mostrano che le operazioni annuali delle IFI superano i 22,8 miliardi di euro in prestiti sottoscritti con i 10 paesi dell'allargamento. Tale importo dimostra anche l'effetto leva degli aiuti comunitari di preadesione rafforzati dal 2000.

I grandi progetti infrastrutturali che in genere beneficiano del cofinanziamento internazionale sono finanziati nel quadro di ISPA; pertanto il cofinanziamento nel quadro di PHARE è stato in pratica molto limitato.

La Commissione ha organizzato incontri con le IFI in questione, allo scopo di coordinare gli aspetti relativi alla programmazione e all'attuazione, nonché gli aspetti procedurali. Ove possibile, sono previste missioni congiunte, che rappresentano una componente importante per assicurare che la cooperazione a livello di progetti operi a beneficio dei paesi candidati. La Commissione ha inoltre organizzato insieme alla BERS, su base regolare, scambi di informazioni, riunioni di coordinamento e dettagliate discussioni su temi di carattere metodologico, che hanno portato avanti l'armonizzazione dei criteri di valutazione dei progetti.

A livello dei singoli strumenti di preadesione, la cooperazione può essere sinteticamente descritta come segue:

- Per PHARE, il principale strumento di cofinanziamento nel 2003 è stato il dispositivo per le PMI, al quale partecipano la BEI, la BERS e la Banca di sviluppo del Consiglio d'Europa/KfW. L'obiettivo è continuare a consolidare le capacità di cofinanziamento del settore finanziario al fine di sviluppare i finanziamenti per le PMI e i comuni. In dicembre la Commissione ha approvato due programmi PHARE nel quadro della SME Finance Facility (agevolazione finanziaria per le PMI) 2003, che per la prima volta comprendeva uno sportello per il settore rurale al fine di consentire un orientamento mirato dello sviluppo del credito rurale tra gli intermediari finanziari locali. Tale strumento garantirà ai beneficiari di SAPARD un migliore accesso al credito bancario nelle aree rurali. Le due IFI interessate sono la BERS e la CEB/KfW.

- ISPA costituisce il dispositivo principale per il cofinanziamento dei grandi progetti infrastrutturali che in genere beneficiano del cofinanziamento internazionale da parte delle IFI. Pertanto, il principale partner per il cofinanziamento con le IFI è la DG Politica regionale.

- I risultati della cooperazione tra ISPA e le IFI partecipanti, soprattutto BEI e BERS, sono estremamente positivi. A livello di progetti, lo scambio di informazioni ha avuto luogo all'inizio della procedura di identificazione dei progetti allo scopo di individuare le possibili proposte di cofinanziamento. Nel 2003 la collaborazione con la BEI e la BERS si è tradotta nel cofinanziamento di numerosi progetti.

- Sono state organizzate diverse riunioni periodiche di coordinamento allo scopo di definire il quadro di lavoro e di apportare miglioramenti operativi all'accordo di cooperazione tra la Commissione e la BEI in materia di assistenza strutturale, compreso ISPA, per il periodo 2000-2006. L'obiettivo principale era quello di massimizzare l'effetto leva degli aiuti non rimborsabili della CE e concentrare le risorse del bilancio CE in particolare sui progetti che richiedono un maggiore contributo sotto forma di aiuti non rimborsabili. Si è inoltre discusso della cooperazione dopo l'adesione, una volta che i paesi candidati fossero stati ammissibili ai fondi strutturali e di coesione. La BEI e la BERS hanno contribuito all'elaborazione degli “Orientamenti per il successo dei partenariati tra settore pubblico e privato”, formulati dalla DG Politica regionale e pubblicati all'inizio del 2003.

- Quanto all'attuazione di SAPARD, uno dei principali condizionamenti individuati riguarda le difficoltà incontrate dagli agricoltori e dalle aziende rurali per ottenere l'accesso alle agevolazioni creditizie per il cofinanziamento dei loro progetti. Nel 2003 la Commissione ha continuato le consultazioni e gli scambi di informazioni con le IFI per trovare modi di cooperazione in questo campo. Da tali contatti è scaturita l'istituzione dello sportello rurale PHARE menzionato sopra.

5. QUADRO FINANZIARIO

Ripartizione degli stanziamenti PHARE, ISPA e SAPARD tra i vari paesi nel 2003 (in milioni di euro)

PHARE | SAPARD | ISPA | TOTALE |

Bulgaria | 99 | 56 | 113 | 268 |

Repubblica ceca | 95 | 24 | 76 | 195 |

Estonia | 40 | 13 | 31 | 84 |

Ungheria | 107 | 41 | 96 | 244 |

Lettonia | 46 | 24 | 54 | 124 |

Lituania | 67 | 32 | 53 | 152 |

Polonia | 403 | 182 | 378 | 963 |

Romania | 272 | 162 | 261 | 695 |

Slovacchia | 57 | 20 | 51 | 128 |

Slovenia | 38 | 7 | 15 | 60 |

Altri[8]. | 476 | - | - | 476 |

Totale | 1699,0 | 561 | 1128 | 3389 |

[1] Pubblicato sulla GU L 161 del 26.6.1999, pag. 68.

[2] COM(2005) 64 def.

[3] COM(2004) 735 def.

[4] COM(2004) 851 def.

[5] A meno che il fondo nazionale non funga da ufficio di pagamento per conto dell'agenzia esecutiva.

[6] L'articolo 12 del regolamento sul coordinamento fornisce la base giuridica per la deroga all'approvazione ex ante da parte della Commissione della selezione dei progetti dei paesi candidati e delle relative gare d'appalto e aggiudicazioni.

[7] In settembre la Commissione ha firmato un memorandum d'intesa riveduto con la BEI, la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo, la Nordic Environment Finance Corporation, la Banca nordica per gli investimenti, la Banca di sviluppo del Consiglio d'Europa, la Banca per lo sviluppo del Mar Nero e il Gruppo della Banca Mondiale per rafforzare la loro cooperazione e facilitare il cofinanziamento nel quadro di PHARE, ISPA e SAPARD.

[8] Programmi orizzontali, programmi regionali e parte dei programmi nucleari.