COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE Politiche di tariffazione per una gestione più sostenibile delle riserve idriche

Premessa

Le risorse idriche costituiscono uno degli obiettivi privilegiati delle politiche comunitarie e rientrano fra le priorità ambientali della Commissione europea. Il pilastro delle politiche idriche comunitarie sarà per i prossimi decenni costituito dalla direttiva, per ora in fase di proposta, che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque (la cosiddetta "direttiva quadro in materia di acque").

In linea con le recenti iniziative volte ad attribuire maggior peso a strumenti di natura economica nell'ambito delle politiche ambientali, la proposta direttiva quadro in materia di acque promuove la tariffazione dei servizi idrici quale mezzo per garantire un uso più sostenibile delle risorse idriche ed il recupero dei costi dei servizi idrici nell'ambito di ogni specifico settore economico. Ciò contribuirà a fare in modo che gli obiettivi ambientali stabiliti dalla direttiva possano essere raggiunti in maniera efficace dal punto di vista dei costi.

In base a tali premesse la Commissione ha elaborato la presente comunicazione allo scopo di:

(1) spiegare, nelle sue grandi linee, come la tariffazione dei servizi idrici possa rendere più sostenibile la gestione delle risorse idriche;

(2) illustrare la logica che ha condotto la Commissione a privilegiare nelle politiche di tariffazione dei servizi idrici una rigorosa applicazione di solidi principi economici ed ambientali;

(3) proporre una serie di principi guida per l'attuazione della proposta direttiva quadro in materia di acque ed in particolare del suo articolo relativo alla tariffazione dei servizi idrici.

I punti salienti della presente comunicazione sono i seguenti.

(1) In molti dei bacini fluviali europei la gestione delle risorse idriche è al limite della sostenibilità, sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo. La tariffazione dei servizi idrici costituisce un elemento fondamentale nell'elaborazione di politiche sostenibili in materia di acque.

(2) Perché possano promuovere realmente una gestione sostenibile delle acque, le politiche di tariffazione dei servizi idrici devono essere basate sulla valutazione dei costi e dei benefici dell'utilizzo delle risorse idriche e tenere conto sia del costo finanziario della fornitura del servizio sia dei relativi costi ambientali e delle risorse. Un prezzo fissato in funzione delle quantità utilizzate e dell'inquinamento prodotto genera un effetto incentivante sui consumatori, spingendoli ad utilizzare le risorse idriche in modo più efficiente e meno inquinante.

(3) Gli obiettivi economici ed ambientali sono stati inseriti dagli Stati membri nelle proprie politiche di tariffazione dei servizi idrici in modo alquanto disparato. I costi finanziari sono in genere recuperati solo parzialmente e raramente viene tenuto conto dei costi ambientali e di quelli delle risorse. Le politiche di tariffazione risultano chiaramente inadeguate nel settore agricolo, in particolare nei paesi dell'Europa meridionale ove maggiori sono i consumi idrici ed i problemi legati alla scarsità d'acqua.

(4) Nei paesi che presentano per l'UE particolare interesse, le politiche di tariffazione dei servizi idrici raramente perseguono obiettivi ambientali o di efficienza economica. Ne sono un esempio i paesi candidati, per i quali le problematiche legate alla tariffazione assumono un ruolo particolarmente importante nel contesto dell'allargamento. Il problema è ancora più sentito nei paesi in via di sviluppo, ove l'applicazione di principi economici alle politiche in materia di acque è ancora a livello embrionale.

(5) Politiche efficienti di tariffazione dei servizi idrici possono evidentemente influenzare la domanda dei diversi utilizzatori. Agendo sulla domanda di servizi idrici, un sistema efficiente di tariffazione permette di ridurre la pressione sulle risorse idriche. Ciò vale in particolare nel settore agricolo. I dati disponibili sembrano suggerire che le comunità agricole sarebbero in grado di sopportare aumenti tariffari legati ad un maggior recupero dei costi dei servizi idrici. Percentuali diverse di recupero dei costi nei diversi paesi, e nei diversi settori, finiscono con ogni probabilità per influenzare la competitività dei settori economici, quali ad esempio quello agricolo e quello industriale, sia sul mercato interno che a livello di scambi internazionali.

(6) Politiche di prezzo più attente ai problemi dell'ambiente sono basate su: (i) una più rigorosa applicazione del principio secondo cui i costi devono essere recuperati; (ii) una più estesa applicazione di strutture tariffarie incentivanti e la promozione di strumenti di misura; (iii) la valutazione dei principali costi ambientali che, ove possibile, devono essere fatti rientrare nel prezzo; (iv) l'elaborazione di politiche attraverso un processo trasparente che vede coinvolti utenti/consumatori e (v) la graduale attuazione di politiche di tariffazione che integrino maggiormente i principi economici ed ambientali.

(7) La tariffazione delle risorse idriche deve essere integrata da altre misure atte a garantire che obiettivi di natura ambientale, economica e sociale siano raggiunti in modo efficace dal punto di vista dei costi. La proposta direttiva quadro in materia di acque offre tale opportunità nell'ambito della preparazione dei piani di gestione dei bacini idrografici.

(8) Altre politiche settoriali, strutturali e di coesione devono inoltre essere elaborate ed attuate in modo da garantire l'efficacia, nonché promuovere la coerenza e l'armonizzazione delle politiche di tariffazione dei servizi idrici. Per quanto riguarda il settore agricolo, riconciliare risorse idriche ed agricoltura rimane un obiettivo prioritario per la politica agricola comune (PAC) e per gli strumenti ad essa collegati (ad esempio misure di natura agroambientale nei programmi di sviluppo agricolo). La PAC deve infatti promuovere un uso sostenibile delle risorse idriche, in linea con i principi economici e ambientali contenuti della proposta direttiva quadro in materia di acque e nella presente comunicazione.

La Commissione è ben conscia del fatto che le problematiche di tariffazione discusse nella presente comunicazione rappresentano una questione assai delicata per gli Stati membri e per molti altri soggetti interessati. Ciò non deve spingere ad interpretare il messaggio della Commissione come l'apologia di una politica "esclusivamente di prezzo". Se è vero che la tariffazione non costituisce il solo strumento per porre rimedio ai problemi legati alle risorse idriche in Europa e nel resto del mondo è pur vero che i meccanismi di tariffazione devono essere oggetto degli interventi del caso, affinché possano promuovere un impiego più efficiente e meno inquinante delle scarse risorse idriche disponibili.

La comunicazione intende avviare un fruttuoso dibattito politico ed un utile scambio di opinioni, volti ad identificare i necessari interventi nonché ad elaborare gli opportuni orientamenti per dare attuazione all'articolo sulla tariffazione contenuto nella proposta direttiva quadro in materia di acque. Tale documento vuole essere un'utile fonte di informazione per tutte le parti interessate, coinvolte nella preparazione dei piani di gestione dei bacini idrografici e dei programmi di misure previsti nell'ambito della direttiva quadro in materia di acque. Le istituzioni europee e gli Stati membri sono a tal fine invitati a dare al documento la dovuta considerazione ed a tenere debito conto dei concetti in esso enunciati per garantire che la futura politica tariffaria dei servizi idrici contribuisca pienamente, in modo efficace dal punto di vista dei costi, al raggiungimento degli obiettivi ambientali fissati dalla direttiva quadro.

La comunicazione fornisce inoltre una valutazione del possibile ruolo della tariffazione dei servizi idrici nel contesto dell'ampliamento e dell'attuazione dell'aquis in materia ambientale nei paesi candidati. Essa integra infine le informazioni contenute nelle linee guida dell'UE sulla politica di sviluppo dal titolo "Verso una gestione sostenibile delle risorse idriche", enunciando le principali componenti di una politica sostenibile in materia di tariffazione dei servizi idrici.

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE

Politiche di tariffazione per una gestione più sostenibile delle riserve idriche

INDICE

Premessa 2

1. Introduzione 7

1.1. Gestione sostenibile delle risorse idriche 7

1.2. Strumenti economici ed ambiente 8

1.3. Tariffazione dei servizi idrici e gestione sostenibile delle risorse idriche 8

1.4. Obiettivi della presente comunicazione 9

2. Politiche di tariffazione dei servizi idrici: teoria e pratica 10

2.1. Teorie e concetti base 10

2.2. Politiche di tariffazione dei servizi idrici negli Stati membri dell'UE 10

2.3. Politiche di tariffazione dei servizi idrici nei paesi terzi (non UE) 11

2.4. Possibile impatto delle politiche di tariffazione dei servizi idrici sull'economia, sull'ambiente e sulla società 12

3. Verso una politica di tariffazione dei servizi idrici che renda più sostenibile la gestione delle risorse idriche 14

3.1. Migliorare la base di conoscenze e d'informazione 14

3.1.1. Stimare la domanda di servizi idrici 14

3.1.2. Stimare i costi dei servizi idrici e dell'uso di risorse idriche 15

3.2. Fissare il giusto prezzo dei servizi idrici 17

3.3. Politiche di tariffazione e dimensione spaziale 19

3.4. Il ruolo degli utilizzatori e dei consumatori 20

3.5. Comunicazione ed informazione 21

3.6. Integrare la tariffazione dei servizi idrici nei piani di gestione dei bacini idrografici 22

3.7. Tariffazione dei servizi idrici ed altre politiche ed iniziative dell'UE 23

3.7.1. Politiche agricole 23

3.7.2. Politiche orizzontali 24

3.7.3. Ricerca e dimostrazione 24

4. Conclusioni 27

1. Introduzione

1.1. Gestione sostenibile delle risorse idriche

Un attento esame dell'attuale stato delle risorse idriche mostra come la loro gestione sia ormai al limite della sostenibilità in gran parte d'Europa. Benché molti indicatori mostrino un apparente stabilità e perfino una riduzione degli elementi di stress nel sistema idrico [1] su scala europea [2], essi nascondono rilevanti differenze esistenti sia a livello spaziale che temporale, nonché situazioni allarmanti per quanto circoscritte, come dimostrano gli esempi seguenti.

[1] Elementi di stress appaiono quando, in un determinato periodo, la domanda di servizi idrici supera l'offerta o quando la scarsa qualità delle acque ne limita i possibili usi (Environment in the European Union at the turn of the century, European Environment Agency (EEA), 1999).

[2] Environment in the European Union at the turn of the century, EEA, 1999.

(1) L'eccessiva estrazione minaccia la gestione sostenibile di molte falde acquifere. La salinizzazione delle falde acquifere dovuta all'infiltrazione di acque salmastre rimane di conseguenza critica in molte regioni costiere. Il 50% delle zone umide risulta "a rischio" in seguito all'eccessivo sfruttamento delle acque sotterranee. Problemi di eccessivo sfruttamento, benché più diffusi nell'Europa meridionale, esistono anche nelle regioni settentrionali.

(2) La riduzione dei livelli di flusso dei corsi d'acqua, legata all'eccessiva estrazione, è causa del degrado dello stato ecologico di alcuni fiumi. Problemi di natura quantitativa spesso amplificano i problemi esistenti, legati alla qualità ed all'inquinamento dei corpi idrici.

(3) Il numero di fiumi gravemente inquinati è diminuito nel corso degli ultimi 20 anni; tale miglioramento riguarda tuttavia principalmente i grandi corsi d'acqua, mentre l'inquinamento diffuso legato all'attività agricola rimane un problema. La concentrazione di nitrati nei fiumi rimane di fatto elevata e causa di eutrofizzazione delle zone costiere.

(4) Concentrazioni di nitrati superiori al limite di 50 mg/l fissato dalla direttiva sull'acqua potabile continuano ad essere registrate nell'approvvigionamento idrico di privati e di piccoli comuni che attingono a falde poco profonde in zone caratterizzate da intensa attività agricola e produzione di bestiame. Concentrazioni così elevate rappresentano un rischio per la salute delle popolazioni interessate.

All'origine di tali situazioni figurano fra l'altro l'esistenza di ostacoli all'adozione di tecnologie più efficienti, la scarsità di incentivi volti a ridurre l'utilizzo di risorse idriche, un quadro di riferimento istituzionale inadeguato, la solo sporadica integrazione di considerazioni ambientali nelle politiche settoriali e la ridotta o mancata attuazione delle politiche ambientali. I sondaggi svolti sulle attuali politiche di tariffazione dei servizi idrici e sul loro impatto indicano sempre più chiaramente che esse non passano il "giusto" messaggio, al fine di promuovere un impiego sostenibile delle risorse idriche.

1.2. Strumenti economici ed ambiente

Nel corso degli anni '90 è stato fatto un sempre maggior ricorso a strumenti di natura economica (quali tasse, tariffe, sovvenzioni o permessi negoziabili) per promuovere una gestione più sostenibile dell'ambiente. La legittimità di tali strumenti economici ed il valore delle risorse naturali sono stati pienamente riconosciuti nella dichiarazione di Rio delle Nazioni Unite sull'ambiente e lo sviluppo, (1992). Da quel momento la loro importanza è stata costantemente ribadita, come sottolinea la dichiarazione ministeriale adottata in occasione del Second World Water Forum (Secondo forum mondiale sulle risorse idriche, Den Haag, marzo 2000).

A livello di UE, sia i principi economici che gli strumenti di natura economica sono stati integrati in maniera graduale ma decisa nelle politiche ambientali. Il trattato riconosce ormai il principio "chi inquina paga" fra i fondamenti di tutte le politiche europee in materia di ambiente [3]. Il quinto programma d'azione in materia d'ambiente della Commissione europea, che si concluderà allo scadere del 2000, conta fra le sue priorità l'ampliamento del ventaglio di strumenti cui la politica ambientale può fare ricorso. Di fatto, i progressi realmente compiuti in materia di applicazione degli strumenti economici rimangono finora limitati.

[3] L'articolo 174, paragrafo 2, del trattato stabilisce infatti che la politica della Comunità in materia di ambiente [...] è fondata sui principi della precauzione e dell'azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché sul principio "chi inquina paga".

1.3. Tariffazione dei servizi idrici e gestione sostenibile delle risorse idriche

La Commissione è convinta che la tariffazione debba giocare un ruolo importante nel promuovere una gestione sostenibile delle risorse idriche nel contesto della proposta direttiva quadro in materia di acque in quanto:

(1) un'opportuna tariffazione dei servizi idrici spinge a ridurre l'inquinamento e ad utilizzare le risorse idriche in modo più efficiente, riducendo gli elementi di pressione sulle stesse e sull'ambiente ed assicurando che le risorse idriche disponibili siano allocate in maniera efficiente fra quanti intendono utilizzarle;

(2) forniture idriche e infrastrutture per il trattamento delle acque possono così essere dimensionate in modo più adeguato, al fine di fornire servizi idrici e proteggere l'ambiente in modo più efficace dal punto di vista dei costi;

(3) vengono inoltre mobilitate le risorse necessarie sia per garantire una gestione sostenibile dal punto di vista finanziario delle infrastrutture e dei fornitori di servizi idrici, che per assicurare la copertura dei costi associati alla protezione dell'ambiente.

La scarsa importanza attribuita agli aspetti economici ed ambientali nell'elaborazione delle attuali politiche di tariffazione, rispetto a quella attribuita ad altri obiettivi generali di natura sociale o legati allo sviluppo, viene talvolta indicata quale causa dell'attuale stato di inefficienza nei consumi, dell'eccessiva estrazione praticata e del degrado delle risorse idriche superficiali e sotterranee.

1.4. Obiettivi della presente comunicazione

Il principale obiettivo della comunicazione della Commissione è quello di presentare le problematiche legate allo sviluppo di politiche di tariffazione dei servizi idrici volte a promuovere una gestione più sostenibile delle risorse idriche, indicando le opzioni a tal fine praticabili.

L'espressione prezzo delle risorse idriche è qui adottato nel senso più lato e indica il costo monetario marginale o totale pagato dagli utilizzatori a fronte dei servizi idrici ricevuti (ad esempio distribuzione dell'acqua, trattamento delle acque reflue), compreso quello ambientale.

Esso comprende pertanto elementi legati alla qualità delle risorse idriche prelevate dall'ambiente ed all'inquinamento prodotto nell'ambiente stesso.

La comunicazione si apre con una presentazione teorica di concetti e problematiche; vengono quindi passate in rassegna le politiche di tariffazione in vigore negli Stati membri dell'UE e quelle di altri paesi cui le politiche dell'UE possono ispirarsi; viene fornita una valutazione dell'impatto di tali politiche (cfr. la sezione 2 ed il documento di lavoro dei servizi della Commissione intitolato Water pricing policies in theory and practice - SEC(2000)1238); vengono infine proposti dei principi-guida per l'attuazione di politiche di tariffazione dei servizi idrici che tengano in maggior considerazione la protezione dell'ambiente e l'efficienza economica (cfr. sezione 3). La comunicazione rispecchia l'attuale stato dell'arte dell'analisi teorica ed empirica in materia ed è stata elaborata tenendo conto dei contributi di numerosi soggetti interessati [4].

[4] Lo scambio di informazioni ed opinioni si è concretizzato soprattutto nell'organizzazione di una conferenza a Sintra, Portogallo, nel settembre 1999. Tale conferenza, intitolata Tariffazione dei servizi idrici - economia, ambiente e società, è stata organizzata in collaborazione con l'Istituto da Agua portoghese. Alla manifestazione sono intervenuti circa 30 relatori, che hanno parlato a circa 200 partecipanti, rappresentativi di un ampio spettro di soggetti interessati provenienti dall'Unione europea, dai paesi dell'Europa centrale ed orientale e dai paesi del Mediterraneo.

2. Politiche di tariffazione dei servizi idrici: teoria e pratica

2.1. Teorie e concetti base

Molti impieghi delle risorse idriche sono legati alle attività economiche di settori quali quello agricolo, energetico, industriale e turistico ed ai consumi domestici; tali risorse servono tuttavia anche fini ambientali, garantendo ad esempio l'autodepurazione o i necessari habitat a flora e fauna selvatiche. Gran parte degli impieghi menzionati ha richiesto lo sviluppo di innumerevoli servizi idrici che vanno dall'estrazione, al deposito e alla distribuzione dell'acqua, alla raccolta ed al trattamento delle acque reflue.

Per poter effettivamente promuovere la gestione sostenibile delle risorse idriche, le politiche di tariffazione delle acque devono tenere conto di costi di natura diversa.

(1) Costi finanziari dei servizi idrici, che comprendono gli oneri legati alla fornitura ed alla gestione dei servizi in questione. Essi comprendono tutti i costi operativi e di manutenzione e i costi di capitale (quota capitale e quota interessi, nonché l'eventuale rendimento del capitale netto).

(2) Costi ambientali, ovvero i costi legati ai danni che l'utilizzo stesso delle risorse idriche causa all'ambiente, agli ecosistemi ed a coloro che usano l'ambiente (ad esempio una riduzione della qualità ecologica degli ecosistemi acquatici o la salinizzazione e degradazione di terreni produttivi).

(3) Costi delle risorse, ovvero i costi delle mancate opportunità imposte ad altri utenti in conseguenza dello sfruttamento intensivo delle risorse al di là del loro livello di ripristino e ricambio naturale (ad esempio legati all'eccessiva estrazione di acque sotterranee).

In linea di principio, ogni utilizzatore deve sostenere i costi legati alle risorse idriche da lui consumate, compresi i costi ambientali e quelli delle risorse. I prezzi devono inoltre essere direttamente legati alla quantità di risorse idriche impiegate o all'inquinamento prodotto [5]. In questo modo essi assumono una funzione incentivante, spingendo gli utilizzatori ad impiegare le risorse idriche in modo più efficiente ed a produrre meno inquinamento.

[5] Il prezzo complessivo P pagato da un determinato utilizzatore può essere calcolato come F+a.Q+b.Y, dove F rappresenta un elemento legato ai costi fissi, alle imposte, ecc.; a la tariffa unitaria applicata alle risorse idriche impiegate; b l'onere unitario per l'inquinamento prodotto; Q la quantità complessiva di risorse idriche consumante; Y l'inquinamento totale prodotto. Una riduzione della quantità complessiva delle risorse idriche impiegate (Q) e/o dell'inquinamento prodotto (Y) determinano una riduzione nel prezzo complessivamente pagato dall'utilizzatore, spingendo pertanto quest'ultimo ad impiegare le risorse idriche in modo più efficiente ed a ridurre l'inquinamento.

2.2. Politiche di tariffazione dei servizi idrici negli Stati membri dell'UE

L'integrazione di obiettivi economici e ambientali nelle politiche di tariffazione dei servizi idrici varia notevolmente da uno Stato membro all'altro, nell'ambito degli stessi Stati membri e secondo il settore economico considerato. In genere il completo recupero dei costi finanziari è conseguito solo parzialmente. È a tal fine emblematica la situazione dei servizi di trattamento delle acque reflue e quella del settore agricolo, in particolare nei paesi dell'Europa meridionale (di gran lunga i maggiori ed i più inefficienti consumatori di risorse idriche) ove maggiori sono i problemi di scarsità dell'acqua. In tale settore i prezzi sono infatti mantenuti molto inferiori a quelli degli altri settori, grazie a sussidi sia diretti che incrociati, che si risolvono nel trasferimento di risorse finanziarie prelevate dal settore dei consumi domestici e da quello industriale.

I costi ambientali e quelli delle risorse sono di rado presi in considerazione dalle politiche di tariffazione. Nella maggior parte dei casi in cui un determinato paese ha fissato tariffe d'estrazione e immissione, esse vengono in genere considerate alla stregua di un'entrata tributaria che viene poi impiegata per finanziare attività volte a migliorare la qualità dei corpi idrici e degli ecosistemi ad essi collegati.

Benché le tariffe dei servizi idrici destinati al consumo domestico comprendano spesso elementi di costo fissi e variabili e perseguano funzioni incentivanti, talvolta vengono ancora impiegate tariffe fisse (a forfait) che non tengono conto né dell'uso né dell'inquinamento prodotto. Gran parte delle tariffe per i servizi di irrigazione sono fissate in base all'area geografica e comportano, soprattutto nel caso di sistemi di irrigazione per scorrimento, un impiego delle risorse idriche inefficiente. Al contrario, i coltivatori che pompano acqua direttamente dalle falde sotterranee sopportano pienamente i costi finanziari della fornitura idrica e sono fortemente incentivati ad impiegare l'acqua in modo efficiente. Essi non sono tuttavia mai chiamati a sopportare i costi ambientali e delle risorse legati all estrazione (talvolta eccessiva).

Nel corso degli ultimi anni la tariffazione ha rivestito un ruolo sempre più importante all'interno delle politiche in materia di acque di molti Stati membri.. Tali politiche hanno la tendenza sempre più marcata ad includere fra i loro obiettivi il pieno recupero dei costi finanziari e l'integrazione di considerazioni di natura ambientale. Una rigorosa applicazione dei principi menzionati è tuttavia ancora lontana dall'essere attuata.

2.3. Politiche di tariffazione dei servizi idrici nei paesi terzi (non UE)

Nei paesi che presentano per l'UE particolare interesse, le politiche di tariffazione dei servizi idrici raramente comprendono obiettivi ambientali e di efficienza economica. Ciò vale per i paesi candidati all'adesione, nei quali il ruolo potenziale di sistemi tariffari efficienti è spesso vanificato da livelli di prezzo troppo bassi per permettere di dare ai consumatori un chiaro segnale. Nel contesto dell'ampliamento dell'UE, tenuto conto degli elevati costi previsti per l'adeguamento all'aquis comunitario in materia di ambiente (ed in particolare alla legislazione in materia di acque) rispetto alle limitate risorse finanziarie che possono a tal fine essere mobilitate, la tariffazione avrà senza dubbio un ruolo di primaria importanza nell'elaborazione delle future politiche in materia dei servizi idrici dei paesi candidati.

L'applicazione di solidi principi economici ed ambientali alle politiche di tariffazione dei servizi idrici è ancora più ridotta nei paesi in via di sviluppo, in gran parte per ragioni di natura sociale e di accessibilità dei prezzi [6]. In tali paesi l'applicazione di severi principi economici è ancora in fase embrionale ed è legata al crescente coinvolgimento del settore privato nell'offerta di servizi idrici destinati al consumo urbano, nonché promossa dalla comunità dei donatori, come illustrato nelle linee guida dell'UE Verso una gestione sostenibile delle risorse idriche. I servizi d'irrigazione, che rappresentano la categoria di maggior consumo, continuano ad essere massicciamente sovvenzionati ed i relativi introiti finanziari risultano spesso insufficienti perfino per coprire i costi operativi e di manutenzione dei sistemi di irrigazione.

[6] L'accessibilità (affordability) è definita in termini di peso relativo del costo dei servizi idrici sul reddito disponibile dell'utilizzatore, con riferimento al reddito medio o solo a quello degli utilizzatori con bassi livelli di reddito.

Poiché gran parte della popolazione di tali paesi non può contare su adeguate misure sanitarie e sulla sicurezza dell'approvvigionamento idrico, considerazioni legate alla capacità di pagare i servizi idrici continuano ad avere un ruolo significativo e richiedono l'elaborazione di politiche di tariffazione che combinino in maniera equilibrata obiettivi di natura economica ed ambientale con obiettivi di rilevanza sociale.

2.4. Possibile impatto delle politiche di tariffazione dei servizi idrici sull'economia, sull'ambiente e sulla società

Politiche efficienti di tariffazione dei servizi idrici possono evidentemente influenzare la domanda dei diversi utilizzatori. Ciò avviene in particolare per il settore agricolo , ma vale anche per gli impieghi industriali e per quelli domestici esterni. La struttura tariffaria può quindi avere un impatto diretto su usi e inquinamento, permettendo di ridurre la pressione sulle risorse idriche e di conseguenza ridurre l'estrazione in eccesso delle risorse idriche sotterranee, permettendo il ravvenamento delle falde, l'aumento del livello di flusso dei fiumi ed il ripristino dello stato ecologico di fiumi e zone umide confinanti. Per il momento, tuttavia, le informazioni disponibili in merito al preciso impatto del sistema tariffario sull'ambiente fisico sono piuttosto scarse.

Politiche efficienti di tariffazione dei servizi idrici assicurano inoltre che le infrastrutture idriche vengano progettate in modo adeguato e che vengano raccolte le risorse finanziarie necessarie per garantirne le necessarie attività di manutenzione, gestione e rinnovo.

I costi di produzione dei diversi settori (ad esempio agricoltura, industria) risentono attualmente del fatto che il principio del recupero dei costi è applicato secondo modalità diverse nei diversi Stati dell'UE. Poiché ciò rischia di influenzare la competitività dei settori interessati, tanto nell'ambito dell'UE che all'esterno di essa, risulta evidente la necessità di adottare un approccio armonizzato a livello di UE.

Un rigido recupero dei costi si ripercuoterebbe sulla capacità di pagare i servizi idrici soprattutto per i gruppi a basso reddito e per alcune comunità rurali ed agricole che attualmente pagano una minima parte del reale costo dei servizi idrici di cui beneficiano. Tuttavia, la quota di reddito disponibile destinata a remunerare tali servizi ad uso domestico subirebbe un incremento assai limitato. L'ampio ventaglio di prezzi attualmente applicati ai servizi di irrigazione mostra inoltre che le comunità agricole potrebbero presumibilmente adattarsi ad un certo rincaro.

3. Verso una politica di tariffazione dei servizi idrici che renda più sostenibile la gestione delle risorse idriche

Nella presente sezione vengono proposte alcune linee guida, destinate ai decisori politici ed ai soggetti interessati, per lo sviluppo di politiche di tariffazione dei servizi idrici che permettano una gestione più sostenibile delle risorse idriche. Chiaramente non viene suggerita la fissazione di un prezzo uniforme per i servizi idrici o la sostituzione degli strumenti di tipo regolamentare con strumenti economici e politiche di tariffazione, ma viene ancora una volta ribadito come l'adozione di un sistema di tariffazione basato sui principi citati, che tenga conto delle locali condizioni ambientali e socioeconomiche, possa incentivare fortemente un uso più sostenibile delle risorse idriche e garantire che gli obiettivi ambientali siano raggiunti in un modo più efficiente dal punto di vista dei costi.

Molti degli elementi indicati sono già applicati per alcuni impieghi ed in alcuni paesi, per quanto in modo non uniforme. Come traspare dalle attuali tendenze in materia di politica di tariffazione dei servizi idrici, molti dei soggetti interessati sono ben consci della necessità di integrare maggiormente nelle politiche idriche obiettivi ambientali ed economici.

3.1. Migliorare la base di conoscenze e d'informazione

Per sviluppare politiche di tariffazione dei servizi idrici che tengano conto di principi economici e di obiettivi ambientali occorre disporre di una notevole massa di informazioni. È infatti necessario disporre di solide stime delle principali variabili e delle relazioni che intercorrono tra di esse (ad esempio in merito agli algoritmi che regolano domanda, benefici e costi) per garantire la scelta delle strutture e dei livelli di costo più adeguati, nonché per permettere di valutarne l'impatto sulla domanda di servizi idrici, sul recupero dei costi e sull'ambiente [7].

[7] L'elevato costo delle informazioni viene spesso considerato un freno allo sviluppo di politiche di tariffazione dei servizi idrici che tengano maggiormente conto di obiettivi economici ed ambientali. Conviene tuttavia ricordare che la raccolta di informazioni sulla domanda e sull'offerta di servizi idrici è comunque necessaria anche per l'elaborazione di politiche generali in materia di acque, ad esempio per lo sviluppo dei piani di gestione dei bacini idrografici previsti dalla proposta direttiva quadro in materia di acque.

3.1.1. Stimare la domanda di servizi idrici

Valutare consumi e inquinamento delle acque

Per elaborare un'adeguata politica di tariffazione è importante conoscere chi ed in che misura consuma ed inquina. Attualmente le informazioni disponibili in merito a come le risorse idriche sono impiegate in agricoltura sono piuttosto scarse ed anche l'inquinamento legato alle emissioni nei corpi idrici naturali è raramente misurato, salvo nel caso dei grandi impianti industriali. L'installazione di contatori dovrebbe pertanto essere incentivata in quanto risulta funzionale all'elaborazione di strutture tariffarie basate sui volumi consumati ed in quanto permette di conoscere in maggior dettaglio i diversi impieghi specifici [8].

[8] In molti paesi l'installazione di contatori è attualmente promossa e sovvenzionata; nel Regno Unito il loro impiego è ad esempio previsto per i consumi domestici e per i nuovi insediamenti; in Francia, una legge del 1992 obbliga l'installazione di contatori ai sistemi di irrigazione.

Un modello in grado di fornire dati precisi su tutti gli utilizzatori risulterebbe tuttavia improponibile , tenuto conto dei costi elevati che comporterebbe [9]. Nei casi in cui i contatori non costituiscono una valida alternativa dal punto di vista economico, è necessario ricorrere ad altre tecnologie per valutare attuali usi e livelli d'inquinamento. L'impiego di immagini satellitari è un esempio di tecnica innovativa che può essere utilizzata per valutare la domanda di risorse idriche da parte del settore agricolo. È di fondamentale importanza identificare, testare e rendere operative metodologie di raccolta dei dati (definendo quali tecnologie per la raccolta dei dati, su quale intervallo di tempo e con che frequenza temporale) in grado di fornire, a costi ragionevoli, utili stime di usi ed inquinamento attuali [10].

[9] I costi sarebbero infatti tali da annullare i potenziali benefici di un più efficiente utilizzo dei servizi idrici.

[10] A seconda del tipo di uso e di inquinamento le stime saranno probabilmente effettuate in base a livelli di aggregazione diversi (ad esempio inquinamento puntuale alla fonte rispetto all'inquinamento diffuso).

Collegare i prezzi dei servizi idrici alla relativa domanda

Per poter prevedere le variazioni nella domanda di servizi idrici legate al cambiamento delle attuali politiche, sistemi e livelli di tariffazione, nonché ad un più diffuso utilizzo dei contatori è necessario disporre di stime dell'elasticità della domanda rispetto al prezzo. Analogamente, per stabilire il livello ottimale di eventuali imposte ambientali è necessario disporre di una stima dell'elasticità del costo legato ai danni causati dall'inquinamento.

Un'analisi dell'impatto delle attuali politiche di tariffazione dei servizi idrici mostra che esiste una grande variabilità dell'elasticità della domanda rispetto al prezzo. Occorre effettuare, nei principali settori economici e in condizioni idrologiche e socioeconomiche diverse [11], una valutazione sistematica di tale elasticità rispetto al prezzo e dei costi dei danni provocati dall'inquinamento.

[11] I possibili metodi di stima dell'elasticità della domanda al prezzo comprendono approcci di natura econometrica o statistica basati su serie temporali o dati longitudinali, che permettono di ridurre in modello i comportamenti economici dei diversi settori o di valutare le reazioni dell'utenza alle variazioni di prezzo grazie a sondaggi diretti.

3.1.2. Stimare i costi dei servizi idrici e dell'uso di risorse idriche

Costi finanziari

Per valutare i costi marginali di lungo periodo della fornitura di servizi idrici, e per stabilire una relazione fra quantità fornite e costi, occorre disporre di informazioni accurate in merito alle fonti di approvvigionamento. Ciò vale in particolare se queste ultime sono soggette ad ampie variazioni e risultano fortemente inaffidabili.

I principali elementi di costo da prendere in considerazione comprendono quelli di gestione e manutenzione e quelli di capitale (quota capitale e quota interessi, nonché l'eventuale rendimento del capitale netto) [12]. Poiché i vari Stati membri hanno adottato procedure contabili che prevedono regole diverse per il calcolo dei costi [13] e poiché le tariffe dei servizi idrici possono comprendere elementi di costo facenti capo a servizi diversi [14], effettuare paragoni fra i costi di fornitura dei servizi idrici e di trattamento delle acque, fra i prezzi dei servizi idrici e le percentuali di recupero dei costi attualmente applicate induce spesso a trarre conclusioni fuorvianti.

[12] Stimare i costi dei servizi idrici è relativamente semplice, ma l'attribuzione di tali costi a specifiche categorie di utenti può in alcuni casi presentare maggiori problemi, come ad esempio nel caso di bacini artificiali che costituiscono una riserva d'acqua sia per l'agricoltura, sia per insediamenti umani, sia per l'ambiente. L'applicazione di regole di attribuzione semplici (basate sui volumi forniti o sull'inquinamento prodotto) è generalmente possibile e benaccetta da parte degli utilizzatori.

[13] Nei Paesi Bassi ad esempio l'ammortamento degli investimenti capitali nel settore delle forniture di servizi idrici a fini domestici è calcolato sulla base dei costi del capitale al netto di eventuali contributi, il che ha condotto all'attuale situazione in cui le risorse finanziarie disponibili non sono sufficienti per rinnovare le infrastrutture esistenti.

[14] La fornitura di servizi idrici ad uso domestico ed i costi di depurazione, ad esempio, sono sempre compresi nel costo dell'acqua, salvo in Irlanda ove tali costi sono finanziati con i proventi delle entrate tributarie. Non esistono invece regole sistematiche per quanto riguarda i costi di gestione delle acque piovane e della protezione dalle inondazioni, che sono in genere finanziati con risorse provenienti dal reddito tributario generale.

L'adozione di definizioni comuni per le principali variabili di costo renderebbe più semplice sia paragonare costi e prezzi che realizzare analisi comparative [15] fra diversi servizi idrici, utilizzatori e paesi.

[15] L'analisi comparativa è uno strumento volto a migliorare le prestazioni ambientali, che permette di identificare le discrepanze fra una determinata prestazione e la relativa 'miglior prassi', nonché le ragioni di tali discrepanze.

Valutazione dei costi ambientali e di quelli delle risorse

Malgrado i notevoli progressi compiuti nel corso degli ultimi anni, continua ad essere piuttosto difficile valutare correttamente i costi (e i benefici) ambientali e quelli delle risorse. Tale valutazione richiede infatti una buona comprensione del funzionamento del ciclo idrologico del bacino idrografico [16] e la capacità di valutare l'impatto di determinati impieghi su altri impieghi e corpi idrici. Ciò richiede capacità e strumenti che non sono sempre disponibili né realmente applicabili, pur costituendo la base decisionale essenziale per una sana gestione delle risorse idriche. Le metodologie per la valutazione in termini monetari dei costi ambientali e di quelli delle risorse, ed in particolare dei costi ambientali legati ad aspetti ecologici, si dimostrano spesso inadeguate. Tali metodologie sono in genere utilizzate dai ricercatori, ma devono ancora essere sviluppate ed applicate concretamente in sede di sviluppo delle politiche in materia di acque.

[16] Compresi gli ecosistemi e gli habitat collegati, come ad esempio la funzione "cuscinetto" delle zone umide marginali rispetto alle sostanze inquinanti.

Nell'elaborare nuove politiche idriche occorre, da subito, tenere conto anche dei costi menzionati. Come indicato nel riquadro 1, le metodologie di valutazione dei costi delle "misure di attenuazione", volte a ripristinare determinate condizioni ambientali, sono abbastanza solide per valutare ed attribuire i principali costi ambientali ed i costi delle risorse agli utilizzatori che tali costi producono [17]. È di fondamentale importanza che i costi ambientali e i costi delle risorse siano sistematicamente integrati in sede di elaborazione delle politiche di tariffazione dei servizi idrici [18]. Occorre inoltre assicurare la pronta disponibilità di metodi valutazione, dei quali siano pienamente conosciuti i punti di forza e quelli di debolezza.

[17] In alcuni casi, per contenere i costi di valutazione, può essere fatto riferimento ai risultati ottenuti da analoghe valutazioni compiute su casi simili. L'effettiva trasferibilità dei benefici è tuttavia ancora oggetto di studio.

[18] Benefici per l'ambiente possono inoltre derivare anche da usi specifici, si pensi ad esempio al tamponamento idrico di cui sono capaci alcuni terreni agricoli. Anche questi benefici devono essere presi in debita considerazione in fase di valutazione.

Riquadro 1. Integrare i costi ambientali nelle politiche di tariffazione: primi passi

Un ampio ventaglio di metodologie è stato sviluppato per valutare costi e benefici ambientali legati all'uso delle risorse idriche. Se possono essere individuate "misure di attenuazione" volte a ripristinate la qualità o la quantità delle acque, un pratico modo per incorporare nel prezzo i costi ambientali e delle risorse è quello di stimare i costi di tali misure di attenuazione e di ricaricarli quindi su prezzi e tariffe dei servizi idrici.

* I costi d'investimento e di gestione di una diga costruita per ripristinare i livelli di flusso di un determinato fiume ridotti in seguito all'eccessiva estrazione dalle falde acquifere circostanti, possono essere fatti gravare sugli utilizzatori responsabili dell'eccessiva estrazione.

* I costi legati ai trattamenti addizionali ed alla necessità di potenziare i relativi impianti, causati dal mancato controllo dei livelli di inquinamento, possono essere fatti gravare sui responsabili.

3.2. Fissare il giusto prezzo dei servizi idrici

Informazioni in merito alla fornitura, alla domanda, ai benefici ed al costo dei servizi idrici rappresentano una solida base per elaborare politiche di tariffazione che promuovano un uso efficiente delle risorse idriche e che limitino l'inquinamento prodotto da diversi settori economici. A livello teorico, l'impiego ottimale dei servizi idrici si raggiunge allorché il beneficio marginale derivante dall'impiego delle risorse idriche è uguale al loro costo marginale (calcolato tenendo conto de costi ambientali e di quelli delle risorse).

Le tariffe devono essere strutturate in modo da comprendere elementi variabili [19] (cioè tasso volumetrico, tasso di inquinamento) che attribuiscano loro una funzione incentivante in termini di risparmio idrico [20] e di riduzione dell'inquinamento. Il peso dell'elemento variabile deve tuttavia essere equilibrato rispetto alla necessità di garantire il recupero dei costi finanziari e quindi la gestione sostenibile dei servizi idrici e delle relative infrastrutture. Ciò vale in particolare nei casi in cui l'approvvigionamento idrico risulta estremamente incerto [21] o qualora diversi livelli di prezzo producono effettivamente una riduzione dei consumi e dell'inquinamento e di conseguenza dei collegati introiti finanziari.

[19] Tali elementi possono variare a seconda del luogo o del periodo dell'anno per tener conto delle differenze in termini di scarsità di risorse idriche e di elementi di stress nel sistema idrico.

[20] Benché un uso più efficiente delle risorse idriche costituisca il più comune l'obiettivo delle politiche di tariffazione, l'eccessivo impiego di risorse idriche in agricoltura può produrre effetti benefici sull'ambiente in presenza di particolari condizioni dei terreni e di salinità delle acque. Si tratta di un aspetto che non deve essere trascurato nell'elaborare le politiche di tariffazione.

[21] È importante che il recupero dei costi finanziari dei servizi idrici sia garantito nei periodi di siccità, quando le riserve possono raggiungere livelli molto bassi.

I prezzi dei servizi idrici devono essere fissati a livelli che garantiscano il recupero dei costi [22] in tutti i settori (cioè agricoltura, consumi domestici, industria). È importante che i settori più inquinanti e meno efficienti paghino per l'inquinamento prodotto e le quantità utilizzate. Se in ogni settore venissero recuperati i costi dei servizi idrici, probabilmente la pressione sulle risorse idriche che si ridurrebberispetto agli attuali livelli.

[22] Calcolati tenendo conto sia dei costi ambientali che di quelli delle risorse.

Le politiche di tariffazione dei servizi idrici devono tenere conto sia delle acque superficiali che di quelle sotterranee, in modo da limitare gli eventuali effetti negativi che una politica di tariffazione più efficiente per una determinata fonte idrica potrebbe produrre su di una diversa fonte [23]. Ciò non significa naturalmente che l'acqua prelevata dalle due fonti debba necessariamente avere lo stesso prezzo. Se ad esempio le risorse idriche sotterranee dovessero essere di buona qualità ma limitate in quantità, la tariffazione a prezzi contenuti delle acque superficiali incentiverebbe l'impiego di queste ultime da parte dei settori produttivi, liberando risorse idriche sotterranee di buona qualità che potrebbero così essere destinate al consumo domestico ed umano.

[23] Applicare rigorosamente principi economici ed ambientali alla sola politica di tariffazione delle acque superficiali potrebbe ad esempio incentivare l'indiscriminato sfruttamento e l'eccessiva estrazione delle acque sotterranee.

Occorre valutare i costi amministrativi delle nuove politiche di tariffazione per garantire che gli auspicati guadagni in termini di efficienza non siano annullati dai costi legati alla creazione ed alla gestione del nuovo sistema. Tali costi potrebbero infatti risultare particolarmente elevati per la messa in opera di sistemi complessi, che prevedono rilevazioni e controlli puntuali o la valutazione di un numero notevole di costi ambientali e di costi delle risorse.

Le politiche di tariffazione dei servizi idrici devono fra l'altro comprendere un piano di attuazione. L'adozione di politiche che tengono maggior conto di principi economici ed ambientali deve infatti avvenire in modo graduale, sia per ragioni di accessibilità economica dei servizi che di accettabilità dal punto di vista politico. Ciò vale in particolare per quegli utilizzatori che attualmente non sopportano interamente il costo finanziario del servizio (ad esempio in agricoltura) o che già hanno problemi di accessibilità economica (ad esempio alcuni gruppi sociali). La graduale introduzione permette agli utilizzatori di adeguarsi alle nuove condizioni e rende quindi minimo il disagio per i gruppi interessati. Essa rende inoltre il sistema più prevedibile sia per gli utilizzatori che per i fornitori.

La fornitura di servizi idrici a prezzi mantenuti artificialmente bassi, per far fronte a problemi sociali e di accessibilità economica, è uno strumento primitivo per perseguire obiettivi di equità, e al tempo stesso incoraggia un utilizzo inefficiente e l'inquinamento. Se le risorse idriche non risultano impiegate in maniera sostenibile, considerazioni di ordine sociale non devono essere il principale obiettivo delle politiche di tariffazione dei servizi idrici, benché tale aspetto non debba essere completamente dimenticato in sede di elaborazione delle nuove politiche. I problemi sociali vanno affrontati approntando le opportune misure sociali di accompagnamento.

In alcuni settori o per determinati utilizzatori possono essere proposti sistemi di tariffazione del tipo rising block (fornitura gratuita dei servizi di base e tariffazione a prezzi unitari elevati delle quantità in eccesso, per disincentivare gli usi non essenziali delle risorse idriche pur garantendo introiti sufficienti per finanziare i servizi idrici) che conciliano elementi di accessibilità ed obiettivi economici. In ogni caso, per garantire che sia gli obiettivi sociali che quelli economici possano essere raggiunti e per stabilire successivamente se lo sono stati, occorre effettuare una chiara valutazione, sia preventiva che consuntiva, delle politiche di tariffazione per stabilirne sia gli effetti esercitati sul benessere sociale che l'impatto sulla domanda di servizi idrici ad uso domestico.

Il grado di applicazione dei principi economici ed ambientali alle politiche di tariffazione ed il livello di recupero dei costi differiscono in genere a seconda delle specifiche condizioni socioeconomiche. In regioni ove i servizi idrici di base risultano ridotti, e nelle quali lo sviluppo economico e sociale costituisce un obiettivo prioritario (ad esempio paesi in via di sviluppo, paesi candidati all'adesione), la concessione di sovvenzioni potrebbe dimostrarsi necessaria per incentivare investimenti di ampia portata. Il costo di vecchi investimenti (costo sommerso) potrebbe non essere fatto gravare sugli utilizzatori. I meccanismi di tariffazione dovrebbero in ogni caso mantenere la propria funzione incentivante e tenere conto dei costi di ammortamento e di sostituzione delle infrastrutture in modo da garantire una gestione sostenibile dei servizi idrici di base forniti.

3.3. Politiche di tariffazione e dimensione spaziale

La proposta direttiva in materia di acque riconosce la crescente importanza dei bacini idrologici ed attribuisce pertanto maggior peso all'aspetto dimensionale nell'ambito delle politiche idriche. La dimensione del bacino idrico non rientra chiaramente fra gli elementi di cui tenere conto ai fini della valutazione, della raccolta e dell'utilizzo delle entrate destinate a coprire i costi finanziari. Conviene infatti valutare e gestire i costi finanziari a livello di fornitura dei servizi idrici.

In ogni caso, i costi e benefici ambientali e quelli delle risorse vanno valutati su scala di bacino idrografico (o di sottobacino, a seconda delle questioni ambientali considerate) in quanto è su tale dimensione che tali costi vengono esternalizzati. Una simile valutazione potrà richiedere la costituzione di nuovi organismi o essere affidata ad organismi già esistenti; il problema diviene particolarmente delicato nel caso di bacini idrografici transfrontalieri per i quali la valutazione dei costi ambientali e delle relative ripercussioni finanziarie deve essere accettata da soggetti interessati e da amministrazioni di diversi paesi [24].

[24] L'immissione di sostanze inquinanti nel Reno in territorio francese avrebbe ad esempio conseguenze e comporterebbe costi per tutti gli utilizzatori domestici dei paesi situati a valle. Ciò richiede un'analisi a livello di bacino idrografico del Reno nel suo complesso, per stabilire i relativi costi ambientali e quelli delle risorse.

Per rendere minimi i costi amministrativi potrebbe risultare auspicabile prelevare gli oneri ambientali includendoli in una "tariffa unica" per i servizi idrici. Si tratta di una soluzione già adottata da alcuni Stati membri. Il sistema richiede tuttavia che siano operati gli opportuni trasferimenti finanziari fra il fornitore dei servizi idrici, che riscuote i pagamenti, e l'organismo che impiega i proventi delle imposte ambientali per porre rimedio ai danni all'ambiente o per ripristinare le risorse danneggiate.

I proventi delle imposte ambientali possono ad esempio essere riversati nel bilancio di un determinato paese o in quello di un organismo cui è demandata la gestione di un certo bacino idrografico, per essere da questi destinati alla protezione delle acque e ad interventi volti a garantire l'approvvigionamento idrico e il miglioramento delle strutture per il trattamento delle acque reflue. In linea generale, la combinazione degli opportuni sistemi di tariffazione dei servizi idrici e di sovvenzioni destinate ad incentivare prassi ed investimenti più rispettosi dell'ambiente si è dimostrata un metodo efficace per affrontare le problematiche ambientali [25].

[25] Si tratta inoltre di un sistema che rende più accettabile per gli utilizzatori il passaggio a nuovi sistemi di tariffazione.

3.4. Il ruolo degli utilizzatori e dei consumatori

Il passaggio ad un meccanismo di prezzi incentivanti che tenga conto del costo ambientale delle risorse idriche potrà richiedere alcuni cambiamenti nel quadro istituzionale esistente. In particolare, consumatori ed utilizzatori dovranno essere coinvolti nell'elaborazione delle politiche di tariffazione e mantenuti informati. Un approccio "bottom-up" alle politiche di tariffazione dei servizi idrici, realizzato in modo trasparente e con il coinvolgimento del pubblico, è essenziale per (i) contribuire all'elaborazione di politiche di tariffazione dei servizi idrici, (ii) aumentare le probabilità che tali politiche siano attuate con successo, (iii) rendere tali politiche accettabili dal punto di vista politico e sociale. Il fatto di consultare gli interessati permette inoltre ai fornitori di servizi idrici di disporre di preziose informazioni sull'impatto potenziale delle variazioni di prezzo e su come sviluppare i propri servizi nel modo più efficiente

Il coinvolgimento di utilizzatori e soggetti interessati può avvenire in varie forme (cfr. riquadro 2). Le associazioni di consumatori che partecipano all'elaborazione delle politiche di tariffazione perseguiranno obiettivi diversi a seconda del tipo di consumatori rappresentati. I consumatori di servizi ad uso puramente domestico e gli utenti di servizi di irrigazione mireranno presumibilmente a ridurre il prezzo dei servizi idrici ed a richiedere servizi di qualità superiore, senza tenere particolare conto delle questioni ambientali che saranno invece meglio difese da organizzazioni non governative a vocazione ambientale. Un'ampia consultazione di tutte le parti interessate è fondamentale per l'elaborazione di politiche di tariffazione che perseguano obiettivi ambientali chiari e condivisi.

Riquadro 2. Coinvolgimento di utilizzatori e soggetti interessati nelle politiche di tariffazione

Il coinvolgimento di utilizzatori e soggetti interessati puo' essere attuato con diverse modalità. In Francia tutti i soggetti interessati sono rappresentati nei Comités de Bassin (comitati di distretto idrografico) ove vengono discussi i futuri livelli d'inquinamento e le tariffe di estrazione per i diversi settori. In GB il coinvolgimento dei consumatori nell'elaborazione delle politiche di tariffazione dei servizi offerti tramite la rete idrica di distribuzione, è garantito da comitati regionali dei servizi al consumo. In alcuni paesi le associazioni di consumatori partecipano al processo di fissazione dei prezzi dei servizi idrici e nella sensibilizzazione del pubblico ai problemi ambientali legati all'utilizzo delle risorse idriche, pur essendo però solo sporadicamente coinvolte nell'elaborazione delle politiche in materia.

Tenuto conto del fatto che gran parte dei fornitori di servizi idrici operano in regime di quasi-monopolio (appartengano essi al settore pubblico o privato) si rende necessario un controllo dei prezzi dei servizi idrici imposti ai consumatori per garantire che essi rispecchino adeguatamente gli attuali costi, senza mascherare eventuali inefficienze. Diversi meccanismi di controllo dei prezzi sono già stati sviluppati negli Stati membri [26]. Tali meccanismi di controllo riguardano tuttavia la conformità dei prezzi dei servizi idrici soprattutto in relazione al loro costo finanziario. Occorre pertanto garantire che gli introiti finanziari derivanti dal recupero dei costi ambientali e delle risorse siano, in caso di accantonamento (earmarking), distribuiti ed utilizzati in modo efficiente.

[26] Ad esempio, un controllo obbligatorio ex ante è compiuto in Gran Bretagna dall'OFWAT, mentre in Germania il controllo è effettuato ex post su richiesta dei consumatori. Presentano inoltre un certo interesse anche i recenti tentativi, realizzati nel regno Unito, di mettere in concorrenza fra loro diversi fornitori privati di servizi idrici, per aumentare l'efficienza dei servizi stessi e ridurre i prezzi al consumo.

3.5. Comunicazione ed informazione

Le politiche di tariffazione dei servizi idrici devono essere trasparenti e di facile comprensione per assicurare che l'effetto incentivante possa essere sfruttato al massimo. Informazione e comunicazione sono pertanto due elementi fondamentali delle politiche di tariffazione. Occorre spiegare a consumatori ed utilizzatori come vengono stabiliti i prezzi e le tariffe dei servizi idrici (cfr. riquadro 3), per giustificare eventuali cambiamenti nella strutture tariffaria e nel livello dei servizi idrici, nonché per evidenziare i collegamenti esistenti fra rispetto dell'ambiente, prezzi e consumi.

Riquadro 3. L'osservatorio dei prezzi idrici nel bacino Artois-Piccardia (Francia)

Dal 1994 l'agenzia idrica del bacino Artois Piccardia svolge ogni anno un'indagine sui prezzi e sui costi dei servizi idrici e di raccolta delle acque reflue erogati dalle amministrazioni locali, cui sono in seguito comunicati i risultati dell'indagine. Le informazioni man mano raccolte servono a tenere sotto controllo le tendenze dei costi e dei prezzi. Dal 1997 l'indagine è integrata da sondaggi d'opinione per tastare il polso agli utilizzatori di servizi idrici ad uso domestico (su qualità, prezzi , ecc.). I risultati sono capillarmente divulgati presso i consumatori e le autorità locali. I sondaggi hanno evidenziato la necessità di fornire ai consumatori maggiori informazioni in merito al funzionamento del ciclo dell'acqua, per permettere loro di capire ed accettare le ragioni di eventuali ulteriori rincari.

I consumatori ed i soggetti interessati devono inoltre essere meglio informati sul funzionamento del ciclo idrologico e sul fatto che i loro comportamenti possono avere ripercussioni negative sull'ambiente e su altri usi alternativi. É necessario sviluppare programmi educativi destinati a gruppi omogenei per età.

Analisi comparative della qualità, dei costi e dei prezzi dei servizi idrici, tanto a livello di fornitori di servizi idrici, che di bacini idrografici o di paesi [27], rappresentano un altro importante elemento di una strategia di comunicazione che permetta a consumatori e decisori politici di valutare la qualità e l'efficacia, dal punto di vista dei costi, dei servizi idrici. Tali analisi permettono fra l'altro di paragonare e migliorare definizioni e metodi di calcolo per la valutazione di determinate variabili, quali prezzi e costi. In situazioni di monopolio che non permettono il passaggio da un fornitore di servizi idrici all'altro, l'analisi comparativa delle prestazioni dei fornitori può costituire uno sprone per adottare comportamenti più efficienti e per migliorare la qualità dei servizi offerti, con la conseguente riduzione di costi e prezzi.

[27] Eurostat intende effettuare studi pilota per valutare gli attuali livelli di costo e di prezzo in alcuni Stati membri. Tali studi sono stati per il momento realizzati in due paesi: Lussemburgo e Spagna.

Così come realizzate attualmente, le analisi comparative dei servizi idrici non consentono tuttavia di valutare l'impatto sull'ambiente dei sistemi in essere e vanno pertanto modificate per tenere conto di problematiche ambientali di più ampia portata.

3.6. Integrare la tariffazione dei servizi idrici nei piani di gestione dei bacini idrografici

Nell'ambito delle politiche dell'UE in materia di acque (cfr. la proposta direttiva quadro in materia di acque), cosi' come in altri ambiti, è stata recentemente sottolineata l'importanza dei piani di gestione dei bacini idrografici per il raggiungimento degli obiettivi ambientali [28]. La tariffazione dei servizi idrici rappresenta uno strumento fondamentale per permettere ai piani di gestione dei bacini idrografici di raggiungere, in modo efficace dal punto di vista dei costi, gli obiettivi economici ed ambientali prefissi.

[28] In generale, i piani di gestione dei bacini idrografici hanno lo scopo di fissare misure volte a raggiungere obiettivi ben definiti nel modo più conveniente dal punto di vista finanziario.

Alla tariffazione dei servizi idrici devono tuttavia accompagnarsi misure di altra natura, in grado di affrontare i problemi idrici sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo (cfr. riquadro 4). Si tratta quindi di stabilire un insieme di misure che assicurino il raggiungimento simultaneo degli obiettivi economici ed ambientali, nonché di altri obiettivi quali la sostenibilità finanziaria, l'equità o l'accessibilità economica.

Riquadro 4. Tariffazione dei servizi idrici, piani di gestione dei bacini idrografici e proposta di direttiva quadro in materia di acque

Per ogni bacino idrografico devono essere elaborati dei piani di gestione che prevedono programmi di misure volte a raggiungere gli obiettivi ambientali della direttiva quadro. I programmi comprendono (i) misure di base (inclusi i controlli sulle emissioni e sull'estrazione) necessarie per dare applicazione alla normativa comunitaria, nazionale o locale, (ii) politiche di tariffazione dei servizi idrici che tengono maggior conto dell'ambiente, (iii) misure aggiuntive come ad esempio nuovi strumenti legislativi e volontari, codici di buone prassi, misure per il riutilizzo e progetti educativi, di ricerca e di dimostrazione.

Il recupero dei costi ambientali non è sempre possibile dal punto di vista pratico, in quanto l'impatto ambientale si produce di fatto sullo specifico punto di estrazione o immissione: se infatti gli obiettivi ambientali dovessero essere soddisfatti utilizzando esclusivamente strumenti tariffari, occorrerebbe fissare prezzi diversi per ogni singolo punto di estrazione. In simili situazioni conviene affiancare gli opportuni strumenti regolamentari applicabili al sito specifico (ad esempio licenze per l'estrazione e l'immissione) e un sistema di tariffazione che permetta in ogni caso di coprire almeno i costi legati al controllo ed alla regolamentazione e che possa eventualmente garantire un introito aggiuntivo destinato a finanziare progetti in favore dell'ambiente (ad esempio il ripristino delle zone umide).

In caso di inquinamento diffuso legato all'attività agricola, l'efficacia degli oneri da inquinamento dipende dal livello al quale sono fissati. Un prezzo che dipenda dall'inquinamento medio del bacino idrografico potrebbe non produrre una significativa riduzione dell'inquinamento stesso, in considerazione dei diversi sistemi di coltivazione impiegati e della mancanza di un incentivo diretto (riduzione del prezzo) per i soggetti direttamente interessati dalle strategie di riduzione dell'inquinamento. Se ogni coltivatore pagasse invece un prezzo legato all'inquinamento da lui stesso prodotto il sistema risulterebbe senz'altro più efficace, benché la raccolta delle informazioni sull'inquinamento prodotto, necessarie per fissare il prezzo, potrebbe risultare talmente costosa da annullare i benefici derivanti dalla riduzione nei livelli d'inquinamento.

3.7. Tariffazione dei servizi idrici ed altre politiche ed iniziative dell'UE

L'esistenza di coordinamento e di sinergie fra tariffazione dei servizi idrici ed altre politiche dell'Unione rappresenta un elemento fondamentale per garantire l'efficienza dal punto di vista ambientale ed economico. Diversi ambiti sono a tal fine particolarmente rilevanti.

3.7.1. Politiche agricole

Attraverso l'impatto sulla produzione e sullo sviluppo economico, le politiche settoriali influenzano, direttamente o indirettamente, l'utilizzo delle risorse idriche. Esse si ripercuotono pertanto anche sull'efficacia delle politiche di tariffazione in termini di impatto ambientale.

Le attuali tendenze in materia di utilizzo delle acque ad uso irriguo evidenziano come la politica agricola comune incentivi coltivazioni che necessitano di irrigazione, sia attraverso meccanismi di sostegno dei prezzi sia tramite sussidi diretti per l'irrigazione stessa. Tale tendenza è particolarmente marcata in zone che presentano scarsità di risorse idriche e grande concorrenza fra i diversi usi, come ad esempio l'Europa meridionale, ma è riscontrabile anche nelle regioni dell'Europa settentrionale [29]. Le attuali politiche di mercato in campo agricolo non promuovono inoltre una maggior efficienza nell'impiego delle risorse idriche, che rimane pertanto minima in tale settore, soprattutto nel caso di sistemi di irrigazione di grandi dimensioni.

[29] Agriculture, Environment, Rural Development: Facts and Figures - A Challenge for Agriculture. Commissione europea/Eurostat, 1999.

La tariffazione dei servizi idrici può giocare un ruolo molto importante nel promuovere un uso più efficiente delle risorse idriche in agricoltura, riducendo così la pressione sull'ambiente e liberando risorse da destinare ad usi alternativi. A titolo di esempio, un modo efficace per introdurre la tariffazione dei servizi idrici in agricoltura potrebbe essere quello di calcolare, a livello geografico opportuno ed in base alle migliori pratiche esistenti, una dotazione d'acqua per ettaro, per ogni tipo di coltura. I coltivatori che dovessero superare tale dotazione sarebbero penalizzati e tenuti a pagare prezzi più elevati. Senza peraltro eliminare determinate coltivazioni da zone inadatte (in considerazione delle risorse idriche a tal fine necessarie) una simile pratica garantirebbe comunque un impiego più razionale delle risorse idriche.

La recente riforma della politica agricola comune offre per la prima volta agli Stati membri la possibilità di attivarsi per un più razionale utilizzo delle risorse idriche, permettendo loro di assoggettare a condizioni di natura ambientale la concessione di determinati contributi destinati agli agricoltori nell'ambito di tale politica [30]. La Francia ha già previsto il rispetto di tali 'condizioni incrociate' ed anche altri Stati membri hanno espresso interesse in merito. Le possibilità offerte da questo nuovo strumento sono davvero notevoli [31]. E' comunque necessario sfruttare maggiormente le opportunità fornite dalla politica agricola comune per garantire che il potenziale impatto delle politiche di tariffazione dei servizi idrici possa produrre tutti gli effetti sperati. Una politica efficiente di tariffazione non deve inoltre scontrarsi con politiche di prezzo dei prodotti agricoli e sussidi all'irrigazione ed alle colture che necessitano di irrigazione che producono ripercussioni negative sulla gestione sostenibile delle risorse idriche.

[30] Regolamento (CE) n. 1259/1999, articolo 3 sui 'Requisiti in materia di protezione ambientale'.

[31] Grazie al regolamento (CE) n. 1259/1999 gli Stati membri dispongono di uno strumento per far rispettare la normativa ambientale. È tuttavia presumibile che gli Stati membri vi faranno ricorso soprattutto per risolvere i problemi qualitativi e non quelli quantitativi delle risorse idriche.

3.7.2. Politiche orizzontali

La recente revisione dei regolamenti che disciplinano le politiche strutturali e di coesione, ha permesso di tenere in maggiore considerazione importanti principi di natura economica ed ambientale. Nelle linee guida sull'applicazione dei fondi menzionati, di recente adozione, viene indicato come tali fondi possano essere impiegati per rafforzare l'applicazione del principio "chi inquina paga".

Benché le linee guida auspichino una più rigida applicazione dei principi economici nei progetti finanziati dai fondi, l'incentivo finanziario risulta per ora limitato e è improbabile che ne possa derivare un impatto di ampia portatao. Si tratta comunque di un importante cambiamento a livello di logica ispiratrice. Stati membri e paesi candidati all'adesione devono impegnarsi per integrare principi ambientali e di efficienza economica nelle politiche di tariffazione dei servizi idrici in presenza di investimenti finanziati dai fondi strutturali e di coesione [32], dallo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA) [33], nonché dallo strumento di sostegno all'agricoltura ed allo sviluppo rurale (SAPARD) in favore dei paesi candidati all'adesione [34]. In linea generale, qualsiasi finanziamento associato ad una politica di tariffazione tale da non promuovere un uso efficiente delle risorse idriche deve essere gradualmente eliminato. Gli Stati membri devono perseguire in via prioritaria una gestione sostenibile delle risorse idriche e favorire gli investimenti in tale direzione (ad esempio l'installazione di contatori per i diversi usi).

[32] Nel 1996, i fondi di coesione destinati a progetti legati alla fornitura di servizi idrici ed al trattamento di acque reflue sono stati pari a 848 milioni di euro (pari a circa un terzo della dotazione complessiva destinata all'ambiente).

[33] Per il periodo 2000-2006, 520 milioni di euro saranno destinati a progetti in favore dell'ambiente. Buona parte di tali progetti riguardano la fornitura di acqua potabile ed il trattamento delle acque reflue.

[34] Come indicato nei nuovi orientamenti sull'impiego dei fondi strutturali e di coesione per il periodo 2000-2006, si tratta di trovare il corretto equilibrio fra obiettivi sociali ed economici e protezione dell'ambiente. I sistemi di tariffazione dovrebbero nel contempo garantire la raccolta di risorse finanziarie sufficienti per il rinnovo dell'infrastruttura, nonché una gestione sostenibile dei servizi idrici.

3.7.3. Ricerca e dimostrazione

Il quinto programma quadro delle azioni comunitarie di ricerca, di sviluppo tecnologico e di dimostrazione della Commissione europea, e in particolare le attività di carattere generico nell'ambito della ricerca socioeconomica, nonché l' azione specifica in materia di gestione sostenibile e qualità dell'acqua (che prevede attività di ricerca in materia di tariffazione nella parte relativa agli aspetti socioeconomici della gestione sostenibile delle risorse idriche), forniscono i mezzi per migliorare le basi delle conoscenze in materia di tariffazione dei servizi idrici e del loro impatto, offrendo un sostegno allo sviluppo di future politiche di tariffazione. Esso permette pertanto di proseguire e rafforzare le attività in materia di tariffazione dei servizi idrici già previste dal Quarto programma quadro, come indicato nel riquadro 5.

Riquadro 5. La tariffazione dei servizi idrici ed il progetto Metron

Il progetto Metron (ENV4-CT97-0565), finanziato dalla DG Ricerca nell'ambito del Quarto programma quadro, ha l'obiettivo di identificare e valutare politiche e strumenti alternativi per la gestione sostenibile delle risorse idriche nelle aree metropolitane d'Europa. Il progetto è volto ad analizzare le politiche di tariffazione esistenti nelle aree metropolitane dei paesi OCSE per evidenziarne le tendenze, nonché a studiare i progressi compiuti e gli interventi ancora necessari per fare in modo che le politiche di tariffazione includano fra i propri obiettivi l'efficienza, l'efficacia e l'equità. Il progetto prevede inoltre, per cinque città, un'analisi dettagliata delle politiche di tariffazione e delle misure a queste collegate (ad esempio misure di conservazione e campagne di sensibilizzazione).

L'impegno deve essere in particolare focalizzato sullo sviluppo di conoscenze e metodologie per: (i) la valutazione dei costi ambientali e dei danni provocati all'ambiente, nonché dell'elasticità in determinati settori (ad esempio agricoltura); (ii) l'analisi del ruolo che le politiche di tariffazione dei servizi idrici potrebbe avere nell'integrare nello sviluppo turistico un impiego più sostenibile delle risorse idriche; (iii) la valutazione dell'impatto ambientale delle attuali politiche di tariffazione dei servizi idrici; (iv) l'analisi del potenziale legato all'uso delle nuove tecnologie dell'informazione per valutare specifiche variabili economiche in materia di acque (ad esempio l'impiego delle immagini satellitari per valutare la domanda e l'impiego di acqua a scopo irriguo); (v) lo sviluppo e l'applicazione di metodologie (ad esempio analisi costi/benefici) e di strumenti per la scelta delle opportune politiche in materia di tariffazione dei servizi idrici a livello di bacino idrografico; (vi) l'analisi della natura delle risorse idriche (bene economico o diritto fondamentale) e dell'immagine che i consumatori hanno dell'acqua dal punto di vista non commerciale.

In alcuni casi la principale difficoltà è rappresentata proprio dalla necessità di applicare metodologie e principi esistenti (ad esempio per valutare i costi ambientali e quelli delle risorse) non ancora sufficientemente diffusi e applicati. La realizzazione di progetti pilota può a tal fine giocare un importante ruolo, offrendo ai soggetti interessati la possibilità di operare una valutazione costi/benefici delle nuove politiche di tariffazione dei servizi idrici. Il programma LIFE della Commissione europea offre la possibilità di sperimentare e dimostrare l'importanza di politiche efficienti di tariffazione dei servizi idrici al fine di garantire una gestione più sostenibile delle risorse idriche (cfr. riquadro 6).

Riquadro 6. Dimostrare le potenzialità delle politiche di tariffazione dei servizi idrici nei progetti LIFE

Nel 1998, l'ONG WWF-Spagna/ADENA ha avviato un progetto nel comune di Alcobendas, a nord di Madrid, volto a ridurre l'estrazione ed a promuovere la conservazione delle risorse idriche. Tale progetto, che gode del sostegno di LIFE, vuole dimostrare come sia possibile gestire a livello comunale la domanda idrica ad uso domestico. Esso coinvolge vari soggetti interessati e prevede la sensibilizzazione dei consumatori sulle questioni idriche, tramite campagne informative e promozionali. Il progetto intende innanzitutto valutare l'attuale sistema a scaglioni tariffari decrescenti, che favoriscono volumi di consumo elevati, per proporre quindi una nuova struttura tariffaria che promuova il risparmio idrico e permetta il totale recupero dei costi finanziari.

4. Conclusioni

In assenza di chiari obiettivi economici ed ambientali, le attuali politiche di tariffazione dei servizi idrici non sempre spingono consumatori ed utilizzatori ad impiegare le risorse idriche in modo efficiente. Benché sia generalmente riconosciuta la necessità di fissare tariffe che permettano di recuperare i costi finanziari, raramente le politiche di tariffazione tengono conto dei costi ambientali e di quelli delle risorse. Ciò vale in particolare per il settore agricolo, che nei paesi dell'Europa meridionale costituisce il maggior consumatore di risorse idriche, ma anche per alcuni consumi ad uso domestico e per il settore industriale.

L'analisi degli attuali sistemi di tariffazione dei servizi idrici e del loro impatto economico, sociale e ambientale, permette di stabilire quali elementi debbano essere sviluppati per tenere maggiormente conto delle questioni ambientali. Sistemi tariffari più attenti agli aspetti ambientali devono, in particolare: applicare in modo più rigoroso il principio del recupero dei costi, calibrato su costi e benefici dell'impiego delle risorse idriche; offrire maggior spazio a strutture tariffarie incentivanti e volte a promuovere l'impiego dei contatori; valutare i principali costi ambientali e, ove possibile, tenere pienamente conto di tali costi nella fissazione dei prezzi; sviluppare le politiche di tariffazione in modo trasparente, coinvolgendo utilizzatori e consumatori; adottare le nuove politiche di tariffazione in modo graduale per garantirne l'accettabilità e la stabilità.

Le future politiche adottate a livello nazionale non dovranno tuttavia ricorrere alla tariffazione dei servizi idrici (applicando il principio del completo recupero dei costi) quale unico strumento d'azione. Una strategia sostenibile basata sulla domanda richiede infatti che alla tariffazione si affianchino altri strumenti complementari, come ad esempio la promozione di pratiche e di strumenti volti al risparmio idrico o alla riduzione delle perdite nei sistemi di produzione e distribuzione o campagne di educazione ed informazione del pubblico [35]. Per assicurare che l'impatto delle politiche di tariffazione dei servizi idrici produca tutti gli effetti auspicati occorre inoltre rafforzarne la coerenza con le politiche strutturali, con quelle di coesione e con le altre politiche settoriali.

[35] Il ricorso a diritti o permessi negoziabili è un altro metodo di gestione della domanda che è sempre più preso in considerazione per la gestione delle risorse idriche sia in Europa che nei paesi terzi. Nell'ambito dell'UE solo la Spagna ha per ora avviato le procedure giuridiche necessarie per adottare ufficialmente strumenti di tale natura. Maggiore attenzione deve essere riservata a simili meccanismi, in vista del loro possibile impiego nell'ambito delle future politiche europee in materia di acque.

L'attuazione della proposta direttiva quadro in materia di acque rappresenta l'occasione e lo strumento per mettere in pratica le teorie contenute nella presente comunicazione. Il Consiglio ed il Parlamento sono invitati a prendere in debita considerazione ed a discutere la presente comunicazione, nonché a sollecitare le autorità a livello nazionale e regionale affinché adottino politiche di tariffazione dei servizi idrici che rispecchino i principi indicati nella comunicazione stessa, per garantire che gli obiettivi fissati nella direttiva quadro siano raggiunti in modo efficace dal punto di vista economico.

La Commissione invita inoltre gli Stati membri a partecipare attivamente alla preparazione degli orientamenti pratici per l'applicazione dell'articolo sulla tariffazione dei servizi idrici contenuto nella proposta direttiva quadro. L'elaborazione di tali orientamenti dovrà tenere conto delle prassi adottate dagli Stati membri nello sviluppare le proprie politiche di tariffazione dei servizi idrici, nonché dei risultati del dibattito lanciato dalla presente comunicazione.

Per sviluppare ed impiegare correttamente tali orientamenti è necessario disporre di tutte le necessarie informazioni: la Commissione ed Eurostat si attiveranno pertanto per valutare se negli Stati membri risultano disponibili dati sul costo e sul prezzo dei servizi idrici. Tale valutazione si inserisce nell'attività di identificazione di metodologie, solide ed efficaci dal punto di vista dei costi, destinate alla raccolta di dati sul costo, sui benefici e sul prezzo dei servizi idrici, come previsto dalla proposta direttiva quadro in materia di acque.