COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 26.4.2019 COM(2019) 187 final RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'attuazione della dichiarazione congiunta e dell'orientamento comune sull'ubicazione delle sedi delle agenzie decentrate



RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'attuazione della dichiarazione congiunta e dell'orientamento comune sull'ubicazione delle sedi delle agenzie decentrate 1.INTRODUZIONE La presente relazione costituisce la risposta a una dichiarazione del Consiglio dell'ottobre 2018 che invita la Commissione a presentare, entro la fine di aprile 2019, un'analisi dell'attuazione della dichiarazione congiunta e dell'orientamento comune sulle agenzie decentrate ("l'orientamento comune") sul tema specifico dell'ubicazione delle sedi delle agenzie. L'invito è stato formulato nel contesto del trasferimento dell'Agenzia europea per i medicinali e dell'Autorità bancaria europea. Queste due agenzie decentrate dell'UE, precedentemente con sede a Londra, hanno dovuto trasferirsi in un nuovo Stato membro ospitante a seguito della decisione del Regno Unito di recedere dall'Unione. Per scegliere le nuove sedi delle due agenzie i 27 Stati membri rimanenti hanno utilizzato una procedura specifica basata sui principi sanciti nell'orientamento comune - un accordo del 2012 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione. In seguito alla decisione dei 27 Stati membri di trasferire l'Agenzia europea per i medicinali ad Amsterdam e l'Autorità bancaria europea a Parigi, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato, su proposta della Commissione, una normativa che prevede l'inserimento delle nuove sedi negli atti istitutivi delle agenzie. Durante i negoziati il Parlamento europeo ha chiesto di rivedere l'orientamento comune, esprimendo il proprio disaccordo sulla procedura utilizzata per scegliere le sedi delle due agenzie e chiedendo l'introduzione di una nuova procedura nell'orientamento comune. Il Consiglio ha quindi invitato la Commissione a redigere la presente relazione affinché fungesse da "base per valutare la strada da seguire per avviare il processo di tale revisione". Come richiesto dal Consiglio, l'oggetto della presente relazione della Commissione è limitato alla parte dell'orientamento comune riguardante l'ubicazione delle agenzie decentrate. La relazione contiene informazioni statistiche e oggettive sull'attuazione degli elementi pertinenti dell'orientamento comune a partire dal 19 luglio 2012, data della sua adozione. La relazione costituisce pertanto un'iniziativa una tantum, distinta dalle precedenti relazioni della Commissione sui progressi compiuti nell'attuazione dell'orientamento comune o dalle valutazioni della Commissione sulle singole agenzie decentrate. Il suo scopo non è quello di valutare l'orientamento comune né di proporre raccomandazioni per il futuro. La relazione si basa sui dati relativi a tutte le 33 agenzie decentrate alle quali si applica l'orientamento comune. Nella parte dell'analisi concernente la scelta dell'ubicazione delle agenzie decentrate, essa tuttavia contempla solo le agenzie per le quali è stata selezionata una sede dopo il 19 luglio 2012. Per effettuare la sua valutazione la Commissione ha ricevuto contributi dal Segretariato generale del Consiglio e da 28 agenzie decentrate tramite la rete delle agenzie dell'UE. 2.PRINCIPI DELL'ORIENTAMENTO COMUNE SULLE SEDI DELLE AGENZIE

2.1.Il dialogo interistituzionale che ha condotto all'orientamento comune L'ubicazione delle sedi delle agenzie non è un argomento nuovo per le istituzioni dell'UE. Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno discusso la questione già nel 2009, quando la Commissione ha pubblicato una valutazione che è servita da base per un dibattito sul futuro del sistema delle agenzie dell'Unione, che successivamente ha condotto all'orientamento comune. Tale valutazione, che considerava l'ubicazione delle sedi come un elemento importante per la creazione delle agenzie e per contribuire alla loro buona governance, ha rilevato, in particolare, che l'accessibilità delle sedi in termini di costi e tempi di viaggio avrebbe potuto incidere sulle risorse e sull'efficacia delle agenzie. Anche le tempistiche e la natura delle decisioni sulle sedi delle agenzie sono state considerate elementi importanti nel determinare le condizioni per le sedi. La valutazione ha messo in luce il legame tra l'esistenza di un accordo di sede tra l'agenzia e lo Stato ospitante e le possibilità dell'agenzia di godere di determinati privilegi legati alla sede stessa e di attrarre nuovo personale nella sua ubicazione. Nel 2010 le tre istituzioni hanno nuovamente discusso la questione in un documento di analisi dettagliato sul tema "Sede delle agenzie e ruolo del paese ospitante", elaborato nel quadro dell'attività interistituzionale sul futuro del sistema delle agenzie dell'Unione. Il documento, basato sulla valutazione del 2009, prendeva atto della situazione vigente in relazione alla scelta delle sedi delle agenzie e procedeva ad un'analisi critica della questione. L'analisi ha rilevato che le sedi delle agenzie dell'UE allora esistenti erano state scelte di comune accordo dai rappresentanti degli Stati membri riuniti a livello di capi di Stato o di governo o dal Consiglio. Segnalava, tuttavia, che non vi erano criteri fissi per la scelta di una sede, che tale scelta veniva spesso attuata successivamente all'adozione dell'atto istitutivo dell'agenzia e che le prassi adottate dai vari Stati membri che ospitavano le agenzie erano al riguardo molto varie. Il 19 luglio 2012 il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno rilasciato una dichiarazione congiunta alla quale è stato allegato l'orientamento comune, basato sulle conclusioni raggiunte da un gruppo di lavoro interistituzionale. L'orientamento comune stabilisce principi concordati, suddivisi in cinque sezioni: ruolo e collocazione delle agenzie nello scenario istituzionale dell'UE; struttura e governance delle agenzie; funzionamento delle agenzie; programmazione delle attività e delle risorse; responsabilità, controlli e trasparenza e relazioni con le parti interessate. 2.2.Principi relativi alle sedi delle agenzie nell'orientamento comune Nella prima sezione intitolata "Ruolo e collocazione delle agenzie nello scenario istituzionale dell'UE", l'orientamento comune stabilisce i principi fondamentali relativi alle sedi delle agenzie. 2.2.1.Scelta dell'ubicazione delle agenzie decentrate

Il punto 6 dell'orientamento comune stabilisce diversi principi per la scelta dell'ubicazione delle agenzie decentrate, premettendo tuttavia che essi lasciano impregiudicata la situazione vigente al momento della conclusione dell'orientamento comune, ossia che "la decisione politica sulla sede di un'agenzia [è] presa di comune accordo dai rappresentanti degli Stati membri riuniti a livello di capi di Stato o di governo o dal Consiglio". L'orientamento comune ricorda inoltre l'intesa degli Stati membri sull'"opportunità di una distribuzione geografica" delle agenzie e sul fatto che "si dovrebbe dare la priorità ai nuovi Stati membri". L'orientamento comune indica dunque come dovrebbero essere scelte le sedi, stabilendo i principi fondamentali. Stabilisce che tale decisione dovrebbe essere presa: 1) "prima della fine del processo legislativo, onde consentire che l'agenzia sia istituita direttamente nel luogo in cui ha sede"; 2) sulla base di "criteri oggettivi" (che "possono" includere "garanzia che l'agenzia possa essere istituita in loco all'entrata in vigore dell'atto istitutivo, accessibilità dell'ubicazione, esistenza di strutture scolastiche adeguate per i figli dei membri del personale, adeguato accesso al mercato del lavoro, alla sicurezza sociale e all'assistenza sanitaria per coniugi e figli"); 3) sulla base delle offerte di ospitare un'agenzia presentate dagli Stati membri, che "dovrebbero rispondere a questi criteri in modo trasparente". L'orientamento comune rileva inoltre che la Commissione è disposta, se necessario, ad aiutare nella valutazione delle offerte degli Stati membri. Il punto 8 dell'orientamento comune prevede che gli Stati membri ospitanti assumano due impegni nei confronti delle agenzie che ospiteranno: 1) assicurare che tutte le condizioni necessarie per il funzionamento delle agenzie siano riunite nel momento in cui avviano la fase operativa; 2) continuare a rispondere alle esigenze delle agenzie ed assicurare le condizioni necessarie per il loro corretto funzionamento a lungo termine. 2.2.2.Relazioni tra gli Stati membri ospitanti e le agenzie Il punto 7 dell'orientamento comune incoraggia gli Stati membri che attualmente ospitano un'agenzia a valutare se e come le agenzie possano essere rese più accessibili e quindi più efficienti e più interattive con le parti interessate. L'orientamento comune raccomanda inoltre di affrontare la questione dell'accessibilità nelle valutazioni periodiche delle agenzie. Il punto 9 dell'orientamento comune afferma che tutte le agenzie dovrebbero avere accordi di sede, che andrebbero conclusi tempestivamente (prima che l'agenzia avvii la fase operativa). Questo punto si applica alle nuove agenzie e alle agenzie già istituite nel rispettivo Stato ospitante.

Gli accordi di sede stabiliscono le condizioni necessarie che devono essere garantite a un'agenzia nel rispettivo Stato membro ospitante. Al fine di orientare i futuri accordi di sede, la Commissione è stata invitata, nell'orientamento comune, a predisporre una serie di disposizioni sulla base delle migliori prassi esistenti. La Commissione ha ultimato tali disposizioni nel dicembre 2013. 3.ATTUAZIONE DEI PRINCIPI DELL'ORIENTAMENTO COMUNE SULLE SEDI DELLE AGENZIE 3.1.Scelta dell'ubicazione delle agenzie decentrate Successivamente all'adozione dell'orientamento comune sono state scelte le sedi di quattro agenzie. La prima è stata scelta nel 2014. In seguito alla decisione unilaterale del Regno Unito di non voler più ospitare l'Agenzia dell'Unione europea per la formazione delle autorità di contrasto (CEPOL) sul suo territorio, si è deciso che l'Agenzia sarebbe stata trasferita a Budapest. Successivamente, nel corso dello stesso anno si è deciso di istituire a Bruxelles il Comitato di risoluzione unico (SRB). Infine, nel 2018, nel contesto del recesso del Regno Unito dall'Unione, si è deciso che l'Agenzia europea per i medicinali (EMA) sarebbe stata trasferita ad Amsterdam e l'Autorità bancaria europea (EBA) a Parigi. A seguito dell'esame delle informazioni disponibili su queste quattro agenzie, è possibile formulare le seguenti osservazioni su come sono state scelte le sedi delle agenzie decentrate successivamente all'adozione dell'orientamento comune. 3.1.1.Offerte di ospitare un'agenzia Nella sua proposta legislativa del luglio 2013 sull'istituzione del Comitato di risoluzione unico, la Commissione ha proposto Bruxelles come ubicazione della sede del Comitato. Nessuno Stato membro si è offerto di ospitare l'agenzia. Sin dall'inizio la Commissione ha ritenuto che la sua sede dovesse trovarsi a Bruxelles, date le importanti interazioni tra le funzioni dell'agenzia e quelle della Commissione. In particolare, si è ritenuto che la presenza nello stesso luogo degli organismi e delle istituzioni coinvolti nel processo di risoluzione avrebbe migliorato l'efficienza complessiva del quadro politico. Nell'ottobre 2013 i rappresentanti dei governi degli Stati membri hanno raggiunto un accordo sul trasferimento dell'Agenzia dell'Unione europea per la formazione delle autorità di contrasto da Londra a Budapest. Su richiesta del Segretariato generale del Consiglio, sette Stati membri si sono offerti di ospitare l'agenzia. Tali offerte tenevano conto dei seguenti criteri: 1) informazioni dettagliate sui locali proposti (compresi l'effettivo spazio da destinare a uffici e sale di riunione e le altre strutture a disposizione dell'agenzia); 2) l'accessibilità della sede; 3) il regime dei privilegi e delle immunità del personale dell'agenzia; 4) l'esistenza di strutture scolastiche adeguate per i figli dei membri del personale dell'agenzia. Nel 2018 le 19 offerte presentate per il trasferimento dell'Agenzia europea per i medicinali e le 8 offerte presentate per il trasferimento dell'Autorità bancaria europea hanno tenuto conto dei seguenti criteri: 1) la garanzia che l'agenzia potesse essere istituita in loco e assumesse le sue funzioni alla data del recesso del Regno Unito dall'Unione; 2) l'accessibilità della sede; 3) l'esistenza di strutture scolastiche adeguate per i figli dei membri del personale; 4) l'adeguato accesso al mercato del lavoro, alla sicurezza sociale e all'assistenza sanitaria per coniugi e figli; 5) la continuità operativa; 6) la distribuzione geografica.

3.1.2.Processo di scelta della sede di un'agenzia L'8 ottobre 2013 i rappresentanti dei governi degli Stati membri hanno stabilito di comune accordo che la sede dell'Agenzia dell'Unione europea per la formazione delle autorità di contrasto sarebbe stata Budapest. Il 15 maggio 2014 il Consiglio ha adottato, su iniziativa di venticinque Stati membri, il regolamento (UE) n. 543/2014, che ha modificato la decisione originaria del Consiglio stabilendo che la sede dell'Agenzia sarebbe stata Budapest. La proposta di stabilire la sede del Comitato di risoluzione unico a Bruxelles era inclusa nella proposta della Commissione relativa all'istituzione del Comitato ed è rimasta invariata durante il processo legislativo. Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato il regolamento (UE) n. 806/2014 nel luglio 2014. A causa del contesto specifico del recesso del Regno Unito dall'Unione, il 22 giugno 2017 i capi di Stato o di governo dei 27 Stati membri avevano inizialmente concordato una procedura dettagliata per la scelta delle future sedi dell'Agenzia europea per i medicinali e dell'Autorità bancaria europea. A seguito di successive votazioni da parte dei ministri dell'UE-27, con i voti definitivi espressi a scrutinio segreto, il 20 novembre 2017 Parigi e Amsterdam sono state scelte, conformemente alla procedura, quali nuove sedi delle due rispettive agenzie. Successivamente, la Commissione ha presentato due proposte legislative per inserire l'ubicazione delle nuove sedi delle agenzie nei rispettivi atti istitutivi. Nel novembre 2018 il Consiglio e il Parlamento europeo hanno adottato i regolamenti (UE) 2018/1717 e 2018/1718. 3.1.3.Condizioni necessarie per il funzionamento di un'agenzia Una relazione di valutazione indipendente relativa al periodo 2011-2015 ha rilevato che l'Agenzia dell'Unione europea per la formazione delle autorità di contrasto è stata trasferita in modo tempestivo. Secondo la relazione, l'agenzia e il suo Stato membro ospitante, l'Ungheria, hanno gestito l'intero progetto in meno di quattro mesi e le prove raccolte mostrano che il trasferimento ha avuto un impatto minimo o nullo sulla continuità operativa, benché un certo numero di dipendenti abbia scelto di non trasferirsi nella nuova sede. La relazione sottolinea inoltre che il trasferimento è stato economicamente efficiente, con una riduzione stimata dei costi amministrativi pari a 200 000 EUR all'anno grazie all'accordo raggiunto con l'amministrazione ungherese, che stabilisce che l'uso degli uffici nella nuova sede della CEPOL è gratuito e che l'infrastruttura sarà a disposizione per almeno dieci anni. Secondo l'agenzia stessa, l'edificio designato è stato ristrutturato e attrezzato conformemente all'offerta presentata dall'Ungheria ed è stato consegnato all'agenzia entro il termine stabilito. Esistono diversi accordi che consentono all'agenzia di utilizzare determinati servizi pubblici. Nel complesso, l'agenzia indica che la reattività dello Stato ospitante alle sue esigenze è positiva. Secondo la relazione annuale 2015 del Comitato di risoluzione unico, il Comitato "è diventato operativo nella pianificazione di risoluzioni per oltre 120 gruppi bancari della zona euro e per altri 15 gruppi bancari transfrontalieri nel gennaio 2015. La sua attività è iniziata di fatto nel marzo 2015". Ciò suggerisce che tutte le condizioni necessarie affinché l'agenzia potesse operare erano riunite nel momento in cui ha avuto inizio la fase operativa. L'agenzia si è trasferita nella sua sede permanente nel centro di Bruxelles nell'aprile 2016, dove, a suo stesso dire, il funzionamento generale procede correttamente. Per quanto riguarda l'Agenzia europea per i medicinali e l'Autorità bancaria europea, è troppo presto per valutare se e in che modo i due Stati membri ospitanti avranno assicurato che tutte le condizioni necessarie per il funzionamento delle agenzie fossero riunite al momento del loro trasferimento nella nuova sede. L'Agenzia europea per i medicinali dichiara di aver iniziato immediatamente a collaborare con le autorità olandesi per prepararsi al trasferimento e riprendere le proprie attività ad Amsterdam entro il 30 marzo 2019. Entrambe le agenzie hanno firmato un accordo di sede con il nuovo Stato membro ospitante prima del loro trasferimento. 3.2.Relazioni tra gli Stati membri ospitanti e le agenzie 3.2.1.Obbligo di un accordo di sede

Nell'orientamento comune, le tre istituzioni hanno riconosciuto che tutte le agenzie devono aver stipulato accordi di sede. Per rispettare questo principio e garantire condizioni operative a lungo termine, l'obbligo di concludere tale accordo è ora sistematicamente inserito nelle proposte della Commissione di regolamenti istitutivi di agenzie. Ad oggi, su 33 atti istitutivi 16 contengono disposizioni che richiedono alle agenzie e agli Stati membri ospitanti di concludere tale accordo. Dall'adozione dell'orientamento comune, otto agenzie decentrate hanno concluso accordi di sede con i rispettivi Stati membri ospitanti. Pertanto, ad oggi 29 delle 33 agenzie decentrate esistenti hanno concluso accordi di sede con i rispettivi Stati membri ospitanti. Quasi la metà degli accordi è stata firmata entro 2 anni dalla scelta della sede. 3.2.2.Orientamenti della Commissione per gli accordi di sede Il 10 dicembre 2013 la Commissione ha pubblicato orientamenti di cui le agenzie e i rispettivi Stati membri ospitanti devono tener conto in fase di negoziazione di un nuovo accordo di sede. Secondo le informazioni fornite dalle agenzie decentrate, circa tre quarti degli accordi sono stati elaborati e firmati prima che fossero pubblicati gli orientamenti della Commissione. Tuttavia, gli orientamenti sono stati utilizzati come base per negoziare il restante quarto. I suddetti orientamenti sono stati pubblicati anche per la revisione degli accordi di sede esistenti. Cinque accordi sono stati aggiornati successivamente alla firma, senza che venissero apportate modifiche di rilievo agli accordi iniziali. 3.2.3.Natura delle disposizioni negli accordi di sede Per aspetti quali le immunità, l'accesso all'assistenza sanitaria, l'ingresso e il soggiorno, la tassazione, i contributi di sicurezza sociale e le esenzioni dai dazi doganali, le disposizioni contenute nella maggior parte degli accordi di sede esistenti sono simili. Per quanto concerne le disposizioni riguardanti le immunità, l'ampia maggioranza degli accordi di sede comprende l'inviolabilità dei locali, dei beni e degli archivi delle agenzie, il trattamento diplomatico di comunicazioni e documenti ufficiali e l'immunità giurisdizionale. Tuttavia, anche nei casi in cui gli accordi di sede non prevedono tali condizioni, tutte le agenzie beneficiano delle disposizioni del protocollo n. 7 sui privilegi e sulle immunità dell'Unione europea, in quanto applicabile in tutti gli Stati membri. Inoltre, la maggior parte degli accordi di sede contiene disposizioni che prevedono esenzioni da imposte e dazi doganali. Stando a tali condizioni, i locali, le entrate e i veicoli dell'agenzia sono esenti da imposte, così come la fornitura di beni e servizi. Le esenzioni dai dazi doganali si applicano ai prodotti dell'agenzia destinati all'uso ufficiale, alle pubblicazioni e ai veicoli. Per quanto riguarda la sicurezza sociale e l'assistenza sanitaria, quasi tutti gli accordi di sede esonerano il personale dal versamento dei contributi obbligatori ai sistemi di sicurezza sociale nazionali. Circa la metà delle agenzie ha anche accesso ai servizi pubblici senza discriminazioni.