Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, servizi e di lavori"

(2001/C 193/02)

Il Consiglio, in data 8 settembre 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 47, paragrafo 2, e degli articoli 55 e 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Green, in data 7 febbraio 2001.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 26 aprile 2001, nel corso della 381a sessione plenaria, con 92 voti favorevoli, 21 contrari e 8 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. A seguito del Libro verde dal titolo "Gli appalti pubblici nell'Unione europea - Spunti di riflessione per il futuro", pubblicato dalla Commissione europea nel novembre 1996(1), il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità un parere il 28 maggio 1997(2).

Dopo aver analizzato i contributi ricevuti, nel marzo 1998 la Commissione ha delineato le prospettive di azione futura nella comunicazione "Gli appalti pubblici nell'Unione europea"(3). Le risposte degli ambienti interessati dal Libro verde hanno dimostrato la necessità di semplificare il quadro giuridico della legislazione europea in materia di appalti pubblici e di adattarlo all'era elettronica, pur mantenendone la struttura fondamentale. La Commissione ha quindi optato per la fusione delle direttive esistenti, che fa seguito alle conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona, in occasione del quale sono state chieste riforme economiche per completare e rendere pienamente operativo il Mercato interno.

1.2. Nella proposta di fusione delle direttive la Commissione affronta quattro aspetti:

- semplificare il quadro giuridico esistente;

- chiarire le disposizioni oscure o complesse;

- modificare il contenuto; e

- codificare le tre direttive "classiche" fondendole in un unico testo, cosa che rappresenta l'intento della presente proposta.

Il Comitato, pur compiacendosi con la Commissione per il lavoro svolto sotto questi quattro aspetti, intende proporre una serie di modifiche al testo della direttiva proposta.

1.3. Dopo aver formulato osservazioni generali relative alle semplificazioni proposte, che riguardano soprattutto la fusione delle tre precedenti direttive e le modifiche legislative suggerite nel testo consolidato, il Comitato esporrà le proprie proposte.

2. Osservazioni sulla semplificazione per fusione delle tre precedenti direttive

2.1. Le direttive sugli appalti pubblici hanno avuto un impatto molto debole sulla liberalizzazione di questi ultimi, e la Commissione ha pertanto deciso di eliminare alcune incoerenze tra le tre direttive "classiche", cioè la Direttiva 92/50/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi(4), la Direttiva 93/36/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture(5), e la Direttiva 93/37/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori(6). Gli sforzi di chiarificazione non sono tuttavia del tutto riusciti: la legislazione UE sui contratti di concessione e sui partenariati pubblici e privati (PPP) resta estremamente confusa. Data la sua importanza decisiva in materia, la comunicazione interpretativa sul regime giuridico delle concessioni nella legislazione comunitaria(7) dell'aprile 2000 avrebbe dovuto essere inserita nella proposta di fusione dei testi. Anche se la Commissione spiega che questa comunicazione non pregiudica un'eventuale proposta legislativa specifica per le concessioni, sarebbe stato opportuno includere nella proposta di direttiva una definizione più realistica dei contratti di concessione e di PPP, per evitare continue trasformazioni della legislazione europea. La Commissione dovrebbe optare in modo inequivocabile per una di queste due posizioni: o procedere ad una migliore definizione delle concessioni riguardanti i lavori pubblici, i contratti PPP e le concessioni sui servizi, dato che la proposta di direttiva in esame li comprende tutti, oppure precisare che tali contratti sono esclusi dalla direttiva e formeranno oggetto di una direttiva futura, come proposto dal Comitato.

2.2. Le direttive attuali vengono ristrutturate senza per questo modificare radicalmente gli obblighi giuridici che esse comportano: d'ora in poi gli appalti pubblici per le forniture, i lavori ed i servizi saranno disciplinati da un testo unico. Questa semplificazione presenta vantaggi per gli utenti, ma non si può fare a meno di pensare che un'eccessiva mutevolezza delle disposizioni in questo settore abbia effetti negativi sulla legislazione stessa e sulla buona applicazione delle norme che si intende imporre. Inoltre, la forte protezione degli interessi pubblici provoca problemi in un settore nel quale le imprese spesso si trovano in una posizione più debole rispetto agli acquirenti pubblici, tra l'altro per quanto riguarda i termini di pagamento.

2.3. Nel valutare la qualità dell'offerta le autorità aggiudicatrici possono legittimamente prendere misure a livello sociale e ambientale, a condizione di attenersi al principio della parità di trattamento e di rispettare la legislazione nazionale ed europea vigente in materia sociale ed ambientale. Dalla direttiva deve risultare che la convenzione OIL nr. 94 (Condizioni di lavoro-Appalti pubblici) deve essere osservata.

2.4. Il Comitato constata inoltre che l'adozione di un regolamento in materia è giustificata da vari fattori:

- l'importanza e la complessità dei testi proposti;

- il numero attuale delle norme nazionali, che costituiscono un ostacolo determinante per l'armonizzazione del mercato europeo;

- il numero dei paesi candidati all'adesione in cui vigano eventualmente legislazioni nazionali diverse; alcuni di questi paesi non hanno mai avuto alcuna legislazione in materia di appalti pubblici;

- il numero di regolamentazioni a livello locale;

- la necessità di recepire le direttive nelle legislazioni nazionali in quanto esse introducono nuove forme giuridiche.

Ci si può pertanto interrogare sull'opportunità di adottare una nuova direttiva in un settore in cui gli operatori economici e le amministrazioni aggiudicatrici spesso si attengono alla formulazione delle direttive quando devono interpretare i propri testi di legge nazionali: il Comitato ritiene che un regolamento sarebbe più adeguato ed eviterebbe discrepanze legislative tra i vari paesi, che ostacolano l'apertura dei mercati in un settore in cui è molto difficile realizzare il mercato unico. Per garantire l'efficacia della legislazione europea è necessario disporre di un testo unico.

2.5. Il Comitato rileva inoltre lacune circa i riferimenti alle questioni ambientali, che svolgono un ruolo determinante per il futuro dell'Europa. I criteri ambientali, che devono essere ragionevolmente compatibili con i contratti e riferirsi direttamente ai prodotti/servizi da fornire, dovrebbero figurare in maniera più specifica nell'articolo 53. Essi dovrebbero essere presi in considerazione solo quando costituiscono un elemento determinante per l'impatto ambientale, a seconda delle modalità di realizzazione dei lavori proposte dai concorrenti.

2.6. È pure degna di nota l'assenza di qualsiasi considerazione sociale tra i criteri per l'aggiudicazione degli appalti. L'articolo 53 potrebbe sviluppare specificamente anche criteri a carattere sociale. Il Comitato si rende conto di quanto sia difficile coprire questi aspetti in modo dettagliato e raccomanda di trasformare le future comunicazioni interpretative della Commissione riguardanti gli aspetti ambientali e sociali in linee guida intese a comunicare agli Stati membri modalità dettagliate per la possibile attuazione di tali aspetti. La Commissione sta peraltro lavorando ad un "Manuale per appalti pubblici ecologicamente sostenibili" volto ad indurre gli enti pubblici a prendere in considerazione i fattori ambientali nell'aggiudicazione di un appalto. Il Comitato raccomanda di elaborare anche un "Manuale per appalti socialmente sostenibili" destinato a guidare gli enti pubblici anche in questo ambito.

2.7. Il Comitato appoggia questa fusione delle direttive in un unico testo, la quale comporta la sostituzione di tre diversi testi di legge, che in gran parte affrontano lo stesso argomento e contengono rispettivamente 35 articoli (forniture), 37 articoli (lavori) e 45 articoli (servizi), e la loro rielaborazione in un unico testo composto di 82 articoli. Il Comitato rileva tuttavia che la fusione delle tre direttive in una costringe gli Stati membri ad una nuova trasposizione nella legislazione nazionale, al contrario di quanto si afferma circa la nuova direttiva, nella quale si parla di modifiche e aggiunte di nuove disposizioni.

2.8. Il Comitato rileva l'opportunità di introdurre condizioni eque di concorrenza in tutti gli Stati membri, senza che alcuni di essi mantengano un regime di iper-regolamentazione, la quale ostacola la liberalizzazione. Questa considerazione non riguarda il diritto del lavoro.

2.9. Il Comitato nutre forti dubbi sulla possibilità di garantire, nella pratica, la riservatezza dell'offerta con i metodi elettronici di aggiudicazione degli appalti in un momento in cui la pirateria informatica sembra un fenomeno diffuso anche nelle reti più protette.

3. Osservazioni generali sulle modifiche legislative

3.1. Il Comitato si compiace dei chiarimenti introdotti dalla nuova proposta di direttiva. Questa è suddivisa in sei titoli: definizioni, disposizioni relative agli appalti pubblici, concessione di diritti speciali o esclusivi, regole sui concorsi di progettazione nel settore dei servizi, disposizioni nel settore delle concessioni e disposizioni finali. Gli articoli sono strutturati in modo da seguire la successione logica del processo di aggiudicazione di un appalto. Il Comitato non è soddisfatto della definizione degli organismi di diritto pubblico (articolo 1, paragrafo 5), e reputa opportuno svilupparla e chiarirla. Il progetto di comunicazione interpretativa della Commissione sulle attività proprie ("in house") andrebbe integrato nell'attuale progetto di direttiva perché occorre conoscere con precisione e certezza i casi cui si applicano le regole di aggiudicazione del diritto europeo tra le amministrazioni aggiudicatrici e gli operatori che da esse dipendono. La comunicazione interpretativa sulle concessioni contiene elementi decisivi in tal senso, che dovrebbero essere ripresi nel progetto in esame, soprattutto l'obbligo di messa in concorrenza e le regole di trasparenza.

3.2. Il Comitato ricorda che gli organismi di diritto pubblico che agiscono da operatori economici non possono approfittare del proprio statuto per eludere le regole della concorrenza. In Europa avviene che le amministrazioni o le società a statuto speciale godano di vantaggi concorrenziali. Sono indispensabili regole integrative per imporre alle amministrazioni aggiudicatrici di verificare che gli organismi di diritto pubblico siano soggetti agli stessi oneri che gravano sugli operatori privati, sotto il profilo fiscale, sociale e finanziario. L'obbligo di concorrere per l'attribuzione di contratti o appalti, che nel settore privato possono essere equiparati ai contratti, deve anche essere imposto agli appaltatori nei loro rapporti con gli enti pubblici (parastatali o privati) che dipendono dalle amministrazioni aggiudicatrici e da altre autorità aggiudicatrici.

3.3. Analogamente, non è auspicabile che in alcuni mercati prevalgano condizioni di pseudomonopolio a vantaggio di imprese private. Si deve quindi garantire che né gli operatori pubblici né quelli privati godano di trattamenti di favore nell'attribuzione dei contratti pubblici, e che le condizioni di concorrenza restino uguali per tutti i partecipanti e siano conformi al diritto UE.

3.4. Il Comitato condivide i tre principi adottati dalla Commissione nella formulazione delle nuove disposizioni: modernizzazione, semplificazione e flessibilità, per tener conto del contributo della società dell'informazione, della graduale liberalizzazione di determinate attività economiche, oltre che di una più severa disciplina di bilancio. Il Comitato rileva tuttavia che in questa liberalizzazione è anche necessario definire meglio gli appalti pubblici, e che, tra l'altro, occorre precisare che cosa si intende nell'articolo 1 per "contratti ... aventi per oggetto ... l'esecuzione, con qualsiasi mezzo, di un'opera". In generale il mantenimento delle definizioni della precedente direttiva non può essere considerato soddisfacente, data la loro scarsa chiarezza soprattutto riguardo alle concessioni, come si spiega nel prossimo punto.

3.5. La Commissione propone sette modifiche sostanziali: l'introduzione di meccanismi di committenza per via elettronica; l'introduzione di una nuova procedura negoziata che, nel caso degli appalti particolarmente complessi, permette un "dialogo competitivo" tra le amministrazioni aggiudicatrici e i vari candidati; la possibilità offerta ai committenti pubblici di stipulare accordi "quadro"; un chiarimento delle disposizioni relative alle specifiche tecniche; un rafforzamento delle disposizioni relative ai criteri d'aggiudicazione e alla selezione e, infine, una semplificazione delle soglie. Il Comitato accoglie con favore tutte queste modifiche, auspicate da parte sia pubblica che privata, ma deplora che la Commissione non colga l'opportunità per avanzare una nuova definizione dei contratti di concessione e dei contratti di partenariato pubblico-privato, come già proposto dal Comitato in diversi pareri, ultimamente in quello sul tema "Rafforzamento del diritto delle concessioni e dei contratti di partenariato pubblico-privato (PPP)"(8): "Una concessione di lavori pubblici è un atto (contratto o atto unilaterale) tramite cui un'autorità pubblica delega ad un organismo privato il compito di concepire, costruire, finanziare, mantenere e gestire un'infrastruttura e/o un servizio per un periodo lungo e determinato".

3.6. Nel contesto della graduale liberalizzazione di determinati settori le modifiche proposte dalla Commissione nella direttiva "settori speciali", cioè la Direttiva 93/38/CEE sulle procedure di appalto degli enti che operano nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e delle telecomunicazioni(9), rendono necessario modificare, ove necessario, alcune delle disposizioni contenute nelle direttive classiche. Occorre approvare una procedura generale per l'attuazione di tali modifiche.

4. Osservazioni specifiche sulle modifiche proposte

4.1. Con il riconoscimento del principio di riservatezza (articolo 5) delle informazioni comunicate dagli operatori economici s'intende appoggiare l'innovazione nelle imprese proteggendone l'apporto intellettuale e tecnico. Tuttavia in un testo di tale importanza il campo di applicazione di tale principio avrebbe dovuto essere formulato un maniera un po' più chiara, specificando tra l'altro quali sono le informazioni riservate contemplate, e per quanto tempo si deve continuare a considerarle riservate. Il Comitato ritiene che il principio di riservatezza debba riguardare non soltanto le offerte accolte, ma anche tutte le proposte trasmesse alle amministrazioni aggiudicatrici(10), tra cui le offerte alternative e le informazioni su tutti gli offerenti, nonché tutte le informazioni commerciali o di altra natura relative all'operazione o alle imprese. Ciò può eventualmente essere attuato con riferimento all'articolo XIV dell'accordo sugli appalti pubblici.

4.2. Alla luce dello sviluppo dei metodi attualmente applicati, l'introduzione di meccanismi di committenza per via elettronica è una necessità. Nelle conclusioni del Consiglio europeo del 23 e 24 marzo 2000 la Commissione, il Consiglio e gli Stati membri vengono invitati a "prendere i provvedimenti necessari per garantire che entro il 2003 le procedure relative agli appalti comunitari e pubblici siano espletati per via elettronica"(11). Il Comitato è d'accordo, sempre però con la riserva precedentemente espressa, cioè che la sicurezza delle comunicazioni elettroniche e della memorizzazione dei dati venga nettamente migliorata. Gli Stati non possono permettersi di correre il rischio che informazioni delicate vengano captate da terzi o pubblicate illegalmente; la sicurezza della trasmissione elettronica e dell'accettazione dell'offerta è una condizione imprescindibile. Occorrerebbe rafforzare i meccanismi relativi alle firme elettroniche ai servizi criptati.

4.3. Nella legislazione attuale non si prevede alcuna procedura per il ricorso esclusivo a mezzi elettronici, e questi non sono consentiti(12). La trasmissione elettronica dovrebbe consentire di ridurre il termine di 12 giorni ora necessario per la trasmissione all'Ufficio delle pubblicazioni e per la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, in modo che il termine per la pubblicazione passi da 12 a 5 giorni. La riduzione di questi termini sembra eccessiva in due casi: 1) quando si tratta di ridurre il termine minimo per la ricezione dell'offerta a 5 giorni dal momento della trasmissione del bando, supponendo che l'oggetto dell'offerta sarà reso accessibile per via elettronica subito a partire dalla data della trasmissione del bando (in effetti le imprese non potranno avere conoscenza dell'offerta prima della pubblicazione del bando); 2) quando si tratta di ridurre ad almeno 10 giorni il termine entro il quale le imprese devono presentare la propria offerta in caso di offerta ristretta o negoziata, se si tratta di casi urgenti. In tutti i casi è importante che i risparmi di tempo consentiti dalla pubblicazione elettronica e da altri metodi vadano anche a vantaggio delle imprese o degli offerenti.

4.4. "Il dialogo competitivo" tra le amministrazioni aggiudicatrici e gli offerenti rappresenta un'ottima innovazione in quanto le amministrazioni aggiudicatrici devono poter esaminare soluzioni innovative ove non sappiano oppure non siano, obiettivamente, in condizione di valutare le soluzioni tecniche o finanziarie che il mercato può offrire. Secondo la prassi giuridica della Corte di giustizia, un simile dialogo non è consentito per le attuali procedure di appalto aperte e ristrette, e le disposizioni vigenti in materia di offerte successive alla negoziazione, con precedente pubblicazione di un bando, si limitano a casi eccezionali. Il Comitato appoggia questa proposta, ma ribadisce che il principio del trattamento riservato delle informazioni comunicate dagli operatori economici deve essere sviluppato e precisato.

4.4.1. È quindi giusto che la Commissione voglia introdurre disposizioni che consentano un dialogo all'interno di un'unica procedura di appalto destinata a sfociare nella conclusione del contratto. È tuttavia auspicabile che la procedura preveda una fase nella quale le specifiche vengono stabilite in base ad un negoziato con partecipanti selezionati, seguito da una presentazione delle offerte da parte dei partecipanti al negoziato e, infine, dall'attribuzione del contratto al miglior offerente. Soltanto questa procedura tiene veramente conto degli interessi di chi partecipa al dialogo, come, ad esempio, le imprese. Tuttavia le cose stanno diversamente, perché la Commissione prevede che sia proprio l'amministrazione aggiudicatrice, al termine del negoziato con i partecipanti selezionati, nel quale si esaminano le possibilità di soddisfare al meglio le necessità dell'amministrazione stessa, a definire le specifiche tecniche finali, o accettando una delle soluzioni proposte da uno dei partecipanti, o combinando più di una delle soluzioni presentate ("cherry-picking").

4.4.2. Il Comitato constata che la Commissione offre così ad un'amministrazione aggiudicatrice la possibilità di acquisire il frutto dello sforzo di inventiva e di innovazione dei candidati e di metterli in concorrenza. Si può pertanto prevedere che a queste condizioni i candidati non presenteranno proposte studiate e sviluppate a fondo, per evitare che esse possano essere messe in competizione con i loro concorrenti. Se, dopo la fase di negoziato, ogni candidato viene chiamato a presentare la sua migliore offerta definitiva sulla base delle proposte precedentemente avanzate, la proposta di direttiva sarà conforme alla legge tipo sull'assegnazione degli appalti pubblici di forniture, lavori e servizi elaborata dalla Commissione delle Nazioni unite per il diritto commerciale internazionale, la quale prevede una procedura detta di "richiesta delle proposte" (articolo 48). Il Comitato ritiene quindi che le disposizioni relative agli appalti complessi debbano essere modificate e precisate in tal senso, per garantire un migliore equilibrio tra gli interessi delle amministrazioni aggiudicatrici e quelli degli operatori economici, e rifiuta categoricamente il metodo detto di "cherry picking". Ritiene inoltre che tali procedure offrano alle PMI nuove opportunità di partecipare a grandi progetti.

4.5. L'introduzione di tecniche di acquisto più flessibili attraverso l'applicazione di accordi quadro viene presentata dalla Commissione come una necessità, per adattare le direttive e permettere un'applicazione di tecniche d'acquisto che consentano agli acquirenti di beneficiare dell'evoluzione dei prodotti e dei prezzi. Gli accordi quadro non sono contratti, in quanto certe condizioni non sono precisate, e quindi non possono essere soggetti alle stesse modalità di esecuzione di un contratto. Il Comitato esprime perplessità su questa iniziativa, che a suo avviso non deve figurare nella direttiva. Si tratta soltanto di una preselezione, in quanto gli "accordi quadro" saranno applicati in caso di acquisti regolari, per scegliere determinati operatori economici che, al momento opportuno, siano in grado di rispondere ai bisogni dell'acquirente e gli consentano di realizzare acquisti alle migliori condizioni alla luce della costante evoluzione del mercato per certi prodotti e servizi. L'esonero dall'obbligo di pubblicare una notifica sui risultati dell'attribuzione dei contratti conclusi dopo un accordo quadro sembra suscettibile di critiche circa la trasparenza delle condizioni di attribuzione degli appalti pubblici. La procedura prevista rischia inoltre di indurre determinate amministrazioni aggiudicatrici a contrattare sui prezzi.

4.6. Quanto alle specifiche tecniche, le disposizioni attualmente applicabili in materia(13) mirano a obbligare gli acquirenti pubblici a riferirsi, per la definizione delle specifiche tecniche, a determinati strumenti ben definiti in modo da evitare vantaggi a favore di un operatore economico o della produzione nazionale. Tra questi strumenti figurano le norme internazionali, di preferenza europee, o, se queste mancano, le norme nazionali; anche l'omologazione tecnica a livello europeo (ad esempio per i materiali da costruzione, come previsto nella Direttiva 89/106/CEE) può essere usata come riferimento.

4.6.1. In alcuni casi l'applicazione di queste disposizioni ha condotto a una situazione nella quale la norma è stata considerata uno strumento "de facto" obbligatorio, e le disposizioni hanno pertanto limitato la scelta dell'acquirente agli unici prodotti conformi alle norme: si è quindi trattato di vincoli camuffati.

4.6.2. Ciò impedisce l'introduzione di innovazioni tecnologiche. Le modifiche previste si applicano a tutti gli appalti di forniture, lavori e servizi soggetti alle direttive "classiche", nonché a quelli che rientrano nella direttiva "settori speciali".

4.6.3. Il Comitato ritiene ottima la nuova formulazione dell'articolo 24 quanto alle prestazioni e ai requisiti funzionali, nonché l'estensione dei riferimenti consentiti (articolo 24, paragrafo 5 e seguenti).

4.7. I commenti sul ricorso alle varianti (articolo 25) e la precisazione che esse sono soggette alle stesse disposizioni previste per le specifiche tecniche sono ben formulati. Il fatto che in ogni Stato vengano usate norme diverse non deve far sì che una norma sperimentale venga trattata allo stesso titolo di una norma europea del tutto valida.

4.8. Le direttive esistenti prevedono che l'offerta venga pubblicata sulla GUCE (supplemento S) e sulla base dati TED. La proposta di direttiva si limita ora ad affermare che l'Ufficio delle pubblicazioni dell'UE deve pubblicare i bandi d'appalto attraverso i canali ufficiali. Non è quindi più necessario che gli appalti siano accessibili su una determinata base dati, ma soltanto che siano pubblicati su Internet, in maniera non indicizzata. Dato che gli appalti pubblicati ogni settimana variano da 3000 a 4000, è difficile, soprattutto per le PMI, determinare quali siano quelli che corrispondono al loro settore d'attività. A questo proposito il Comitato esprime preoccupazione quanto alla mancata pubblicazione dei bandi sulla base TED, o su una base analoga provvista d'indici, che consente di effettuare ricerche rapide e precise. Ritiene quindi che gli appalti debbano almeno continuare ad essere pubblicati in questa base dati.

4.9. Il rafforzamento delle disposizioni relative ai criteri di attribuzione e di selezione rappresenta un'ottima innovazione poiché le attuali disposizioni in materia di criteri d'attribuzione (articolo 36, paragrafo 2, della Direttiva 92/50/CEE; articolo 26, paragrafo 2, della Direttiva 93/36/CEE; articolo 30, paragrafo 2, della Direttiva 93/37/CEE) prevedono che questi criteri debbano essere riportati nei bandi di appalto o nel capitolato d'oneri, enumerati per quanto possibile in ordine decrescente dell'importanza loro attribuita dall'amministrazione aggiudicatrice. Questa disposizione è poco rigorosa quanto all'ordine decrescente di importanza, e le amministrazioni aggiudicatrici continuano ad avere un margine discrezionale notevole al momento dell'aggiudicazione del contratto. È opportuno stabilire una regola generale che obblighi a indicare una ponderazione relativa dei criteri fin dall'inizio della procedura. La nuova direttiva intende imporre l'obbligo di menzionare la ponderazione relativa di ogni criterio(14) nel bando o nel capitolato d'oneri. Il Comitato appoggia pienamente la ponderazione dei criteri per l'aggiudicazione del contratto all'offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell'articolo 53 della direttiva, cosa che consentirà di accrescere la trasparenza delle procedure di aggiudicazione degli appalti e di garantire la parità di trattamento tra gli offerenti. Anche l'attuazione delle procedure ristrette e negoziate, che implicano una limitazione, attraverso l'applicazione di criteri obiettivi prestabiliti, del numero di candidati chiamati a presentare un'offerta, merita un giudizio molto positivo. La garanzia di una rimunerazione in conformità delle norme giuridiche ed amministrative nazionali può essere chiesta non soltanto per le prestazioni dei professionisti indipendenti, come gli architetti e gli avvocati: andrebbe infatti prevista in maniera vincolante anche una tutela dei diritti acquisiti dei lavoratori e delle lavoratrici nell'UE. Pertanto la prima frase dell'articolo 53, paragrafo 1, deve essere modificata e integrata come segue: "Fatti salvi... servizi specifici, nonché gli obblighi in materia di rimunerazioni risultanti dai contratti collettivi e dalle legislazioni in vigore nel paese in cui viene fornita la prestazione, le amministrazioni aggiudicatrici aggiudicano gli appalti ..."

4.9.1. Se l'amministrazione aggiudicatrice è in grado di giustificare le misure previste per gli appalti complessi (articolo 29), il dispositivo previsto appare soddisfacente. Il Comitato sottolinea che non è auspicabile definire in maniera troppo rigida il concetto di appalti pubblici particolarmente complessi, dato che lo sviluppo economico e tecnico rende difficile la comprensione esatta di tale nozione. Il Comitato si compiace invece del fatto che l'amministrazione aggiudicatrice dovrà indicare i criteri e le ponderazioni nell'invito a presentare un'offerta (per le procedure ristrette e negoziate) o nell'invito al dialogo (per le procedure negoziate in caso di contratti complessi). Negli altri casi (procedure aperte) l'assenza d'indicazione della ponderazione relativa fin dall'inizio della procedura potrà rendere nulla la procedura stessa.

4.9.2. La direttiva lascia all'amministrazione aggiudicatrice il compito di stabilire il livello specifico di capacità e di esperienza richiesto per un determinato contratto, il che consente un'efficace selezione dei candidati in funzione delle loro attitudini a realizzare il contratto nelle condizioni ottimali. Nelle procedure ristrette o negoziate con pubblicazione di un bando, il ricorso all'obbligo di introdurre un nuovo limite del numero di candidati in funzione dei livelli specifici di capacità e di esperienza accresce la trasparenza di queste procedure.

4.9.3. Analogamente il Comitato propone che il testo della direttiva precisi che un offerente possa essere escluso anche nei casi in cui venga constatata una grave infrazione alle legislazioni sociali o ambientali. Tale possibilità già esiste a norma delle direttive in vigore, ma sarà rafforzata e chiarita da una menzione specifica nel testo della futura direttiva.

4.9.3.1. In particolare il Comitato ritiene che occorra tener presenti gli antecedenti personali degli offerenti, escludendo dalla partecipazione ad un appalto operatori economici responsabili di violazioni delle legislazioni sul lavoro, incluse le disposizioni sulla parità di trattamento, a livello nazionale. Così facendo i committenti potrebbero escludere offerenti che non rispettano regolamentazioni nazionali e regionali intese a realizzare taluni obiettivi di carattere sociale.

4.9.3.2. È pure importante valutare le competenze tecniche e professionali degli offerenti, fissando taluni criteri che consentano di verificare il rispetto di normative vincolanti intese a promuovere l'occupazione, l'inserimento di persone escluse dal mercato del lavoro e la parità di trattamento. Tali criteri andranno debitamente menzionati nel bando di appalto.

4.9.4. Circa l'articolo 49, il Comitato osserva che alcuni Stati membri hanno introdotto certificazioni riguardanti i servizi e che questo tipo di certificazione deve figurare tra i criteri contenuti nell'articolo in esame, senza per questo creare un ostacolo di fatto alla concorrenza.

4.10. Quanto alle offerte "anormalmente basse" (articolo 54), sarebbe utile prevedere che le amministrazioni aggiudicatrici esaminassero le offerte anormalmente basse rispetto a quelle presentate conformemente all'accordo sugli appalti pubblici (articolo XIII, paragrafo 4, lettera a). Si deve inoltre precisare che, qualora le specifiche non siano soddisfacenti, le offerte in questione devono obbligatoriamente essere respinte. Il Comitato propone quindi di incorporare nella direttiva un metodo per prestare garanzie di esecuzione del tipo contract (o: performance) bond. Sarebbe altresì opportuno prevedere che l'autorità aggiudicatrice abbia la facoltà di esigere tale garanzia nel caso di contratti rilevanti, ossia quelli di importo superiore alle soglie previste all'articolo 8, lettera c). L'obiettivo deve essere quello di garantire la trasparenza e la parità di trattamento fiscale ed economico in sede di esame delle offerte. Le amministrazioni aggiudicatrici devono essere soggette ad una particolare procedura quanto all'individuazione, l'analisi e l'eliminazione di tali offerte, indipendentemente dalla natura pubblica o privata dei concorrenti.

4.11. Le soglie attualmente previste dalle direttive sono estremamente diverse. Spesso non è facile determinare la soglia applicabile ad un determinato contratto. È assolutamente necessario operare con un numero inferiore di soglie, ed eliminare ogni riferimento al "controvalore in euro di DSP", indicando tutte le soglie in euro, a condizione che ciò sia compatibile con gli obblighi internazionali della Comunità, cioè l'accordo sugli appalti pubblici (AAP) stipulato nel quadro dei negoziati multilaterali Uruguay Round(15). Le soglie saranno d'ora in poi indicate in euro e in cifre tonde. Il Comitato ritiene soddisfacenti le soglie mantenute(16).

4.12. L'uso di un vocabolario comune degli appalti pubblici (Common Procurement Vocabulary - CPV) è stato oggetto di una raccomandazione della Commissione nel 1996(17). Questa nomenclatura costituisce un'evoluzione ed un miglioramento rispetto alle nomenclature CPA e NACE poiché è più adatta alle specificità del settore degli appalti pubblici. Dato che il CPV formerà oggetto di una proposta di regolamento del Consiglio e del Parlamento che l'adotterà ufficialmente come nomenclatura comunitaria applicabile agli appalti pubblici e che ne disciplinerà la revisione, il Comitato non è favorevole a mantenerlo nell'attuale direttiva.

4.13. Il Comitato sottoscrive pienamente, e giudica molto importante, quanto detto all'articolo 55 sui diritti esclusivi. Ciò purtroppo non risolve la questione dell'attribuzione dei diritti esclusivi qualora sussista un problema a livello di concessioni sui servizi. Ciò rimanda a quanto già detto in materia di definizione di contratti di concessione e di PPP: il Comitato ribadisce che gli elementi contenuti nella comunicazione interpretativa al riguardo sono di estrema importanza in quanto indicano con chiarezza che l'attribuzione di diritti esclusivi deve essere soggetta alle norme del trattato e ai principi fondamentali di giurisprudenza della Corte di giustizia europea.

Bruxelles, 26 aprile 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Libro verde "Gli appalti pubblici nell'Unione europea - Spunti di riflessione per il futuro" COM(96) 583 def.

(2) Parere sul Libro verde (relatore: Malosse), GU C 287 del 22.9.1997, pag. 92.

(3) COM(98) 143 def., 11 marzo 1998.

(4) GU L 209 del 24.7.1992, modificata dalla Direttiva 97/52/CE del 13.10.1997 (GU C 328 del 28.11.1997).

(5) GU L 199 del 9.8.1993, modificata dalla Direttiva 97/52/CE del 13.10.1997 (GU L 328 del 28.11.1997).

(6) GU L 199 del 9.8.1993, modificata dalla Direttiva 97/52/CE del 13 ottobre 1997 (GU L 328 del 28.11.1997).

(7) Comunicazione interpretativa della Commissione sul regime giuridico delle concessioni nella legislazione comunitaria (GU C 121 del 29.4.2000).

(8) Parere del 20.10.2000, GU C 14 del 16.1.2000, relatore: Levaux, punto 4.1.3.

(9) GU L 199 del 9.8.1993, modificata dalla Direttiva 94/22/CE del 30.5.1994 (GU L 164 del 30.6.1994) e dalla Direttiva 98/4/CE del 16.2.1998 (GU L 101 dell'1.4.1998).

(10) Ad esempio i progetti di soluzioni, le offerte alternative consentite, le proposte avanzate in fase di negoziazione e tutto ciò che riguarda le comunicazioni tra le amministrazioni aggiudicatrici e le imprese.

(11) Cfr. punto 17, quarto trattino, delle Conclusioni.

(12) Secondo la Commissione, pertanto, non è necessario introdurre un periodo transitorio, con l'obbligo di applicare mezzi tradizionali: le imprese in realtà godono già di un periodo di transizione grazie al periodo che intercorre fino all'adozione della presente direttiva ed al suo recepimento nella legislazione nazionale.

(13) Le Direttive sugli appalti pubblici di forniture (93/36/CEE), lavori (93/37/CEE) e servizi (92/50/CEE) contengono disposizioni analoghe su norme tecniche comuni. La Direttiva "settori speciali" (93/38/CE) contiene, nel complesso, disposizioni corrispondenti.

(14) Ciò può avvenire con diverse modalità (tra cui in percentuale o in forma di quota relativa ad un altro criterio), e, per mantenere una certa flessibilità, la ponderazione può essere espressa ad intervalli all'interno dei quali si trova il valore relativo ad ogni singolo criterio.

(15) Decisione del Consiglio 94/800/CE del 22 dicembre 1994 relativa alla conclusione a nome della Comunità europea, per le materie di sua competenza, degli accordi dei negoziati multilaterali dell'Uruguay Round (1986-1994).

(16) 93/37/CEE: un'unica soglia di 5300000 euro, applicabile a tutti i contratti e le concessioni che rientrano nel campo d'applicazione della direttiva 93/36/CEE e 92/50/CEE: due soglie, applicabili per tutti i contratti e concessioni che rientrano nel campo d'applicazione delle due direttive. Queste soglie sono rispettivamente di 130000 e 200000 euro, a seconda se si tratti di un'amministrazione aggiudicatrice statale o non statale.

(17) Raccomandazione della Commissione 96/527/CE del 30 luglio 1996 relativa all'utilizzazione del vocabolario comune per gli appalti pubblici (CPV) per la descrizione dell'oggetto degli appalti (GU L 222 del 3.9.1996).

ALLEGATO

al parere del Comitato economico e sociale

Durante il dibattito sono state respinte le seguenti proposte di emendamento che avevano ottenuto oltre un quarto dei voti espressi:

Punto 2.3

Riformulare come segue:

"Nel valutare le offerte, le autorità aggiudicatrici devono fondamentalmente basarsi su criteri oggettivi che si riferiscano direttamente al prodotto o al servizio, e che rispondano all'obiettivo di selezionare l'offerta migliore e più favorevole, in modo che non si creino discriminazioni tra i possibili aggiudicatari.

Ciò nonostante, le autorità aggiudicatrici potranno legittimamente tenere conto di considerazioni di carattere sociale o ambientale, purché l'obiettivo sia quello di garantire il rispetto della legislazione nazionale o comunitaria vigente in campo sociale e ambientale."

Motivazione

La valutazione delle offerte ai fini dell'aggiudicazione di un appalto pubblico dev'essere fatta basandosi su criteri direttamente connessi all'oggetto dell'appalto, che siano finalizzati a selezionare l'offerta migliore e più vantaggiosa, ai fini della trasparenza, della concorrenza, della non discriminazione e di un'assegnazione ottimale degli appalti pubblici.

Mentre sarebbe possibile considerare i criteri ambientali ai fini della valutazione, a condizione che sia rispettato il principio enunciato nel paragrafo precedente, riteniamo che le considerazioni di carattere sociale, ove non si riferiscano esclusivamente all'adempimento di una disposizione giuridica, non siano finalizzate alla valutazione oggettiva di un'offerta in relazione al progetto da eseguire, bensì possano rispondere a questioni politiche e a rivendicazioni di determinate organizzazioni sociali, di cui non si deve tenere conto nell'ambito dell'aggiudicazione di appalti pubblici. Al di là del rispetto delle norme giuridiche, la possibilità che un'amministrazione pubblica stabilisca arbitrariamente clausole di questo tipo conduce inevitabilmente ad una distorsione della concorrenza e pregiudica il principio della parità di opportunità e la trasparenza. Tali effetti sono opposti a quanto si persegue con la proposta di direttiva: armonizzare le procedure e promuovere un miglior funzionamento del mercato interno.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 46, voti contrari: 59, astensioni: nessuna.

Punto 2.6

Modificare come segue la seconda frase:

"Nel quadro dell'articolo 53 potrebbero essere disciplinati anche i criteri a carattere sociale, a condizione che essi non abbiano alcun effetto discriminante, né diretto né indiretto, e che siano compatibili con l'obiettivo principale del contratto."

Motivazione

Il criterio aggiuntivo della non discriminazione è importante per evitare abusi di tipo protezionistico. Inoltre questa proposta corrisponde alla formulazione del parere parallelo INT/074. Si dovrebbe prestare attenzione alla coerenza tra i due pareri.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 50, voti contrari: 61, astensioni: 1.

Punto 4.9

A partire dall'ottava riga della fine del capoverso sopprimere le ultime due frasi da "La garanzia di una rimunerazione...".

Motivazione

La garanzia di rimunerazione di cui all'articolo 53, in conformità delle norme giuridiche ed amministrative nazionali, è già molto problematica. La richiesta di integrare la prima frase con "obblighi in materia di rimunerazioni risultanti dai contratti collettivi e dalle legislazioni in vigore nel paese in cui viene fornita la prestazione" in realtà ostacolerebbe fortemente la competizione transfrontaliera, o addirittura la renderebbe impossibile. Tenere conto delle legislazioni locali rappresenta un grosso ostacolo per i competitori esteri. Inoltre i contratti collettivi non sono norme giuridiche, bensì accordi tra le parti. Considerarli come vincolanti discriminerebbe tutte le imprese che ne restano al di fuori.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 51, voti contrari: 61, astensioni: 1.

Punto 4.9.3

Integrare la prima frase come segue:

"... nei casi in cui venga constatata in giudizio una grave infrazione alle legislazioni sociali o ambientali."

Motivazione

Un'esclusione può essere ammessa soltanto se un offerente è stato condannato in giudizio.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 40, voti contrari: 73, astensioni: 4.

Punti 4.9.3.1 e 4.9.3.2

Sopprimere.

Motivazione

La richiesta di escludere a tempo indeterminato gli offerenti che sono "responsabili di violazioni delle legislazioni sul lavoro [...] a livello nazionale" e quella di valutare gli offerenti sulla base di "criteri che consentano di verificare il rispetto di normative (nazionali) vincolanti" in realtà porterebbero a discriminazioni incontrollabili e probabilmente anche arbitrarie, soprattutto per i concorrenti stranieri. Anche violazioni irrilevanti delle norme nazionali potrebbero portare all'esclusione di offerenti, oppure a gravose procedure di verifica e controversie. Anche la sola verifica di questi criteri porrebbe alle amministrazioni pubbliche enormi problemi.

La riformulazione del punto 4.9.3 è sufficiente per evitare gravi violazioni. Le altre richieste violano il principio della proporzionalità e non dovrebbero essere accettate.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 53, voti contrari: 71, astensioni: 1.

Il seguente testo, contenuto nel parere della Sezione, è stato respinto durante il dibattito, a favore di un emendamento, pur avendo ottenuto oltre un quarto dei voti espressi:

"2.5. Il Comitato si chiede inoltre il perché delle lacune circa i riferimenti alle questioni ambientali, che svolgono un ruolo determinante per il futuro dell'Europa. I criteri ambientali, che devono essere ragionevolmente compatibili senza snaturare i contratti, dovrebbero figurare in maniera più specifica nell'articolo 53. Essi dovrebbero essere presi in considerazione solo quando costituiscono un elemento determinante per l'impatto ambientale, a seconda delle modalità di realizzazione dei lavori proposte dai concorrenti."

Esito della votazione

Voti favorevoli: 48, voti contrari: 30, astensioni: 4.