Parere in merito:

- alla relazione annuale - Strumento finanziario di coesione 1993/1994, e

- alla relazione annuale 1994 - Fondo di coesione - supplemento

(96/C 82/03)

La Commissione, in data 20 gennaio e 20 giugno 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alle relazioni annuali di cui sopra.

La Sezione «Sviluppo regionale, assetto territoriale e urbanistica», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Mercé Juste, in data 8 dicembre 1995.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 20 dicembre 1995, nel corso della 331a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il presente parere analizza due relazioni della Commissione, la prima riguardante lo strumento finanziario di coesione, la seconda il Fondo di coesione. La prima relazione comprende le decisioni adottate dalla Commissione di comune accordo con gli Stati membri interessati tra il 1° aprile 1993 e il 26 maggio 1994, data in cui è entrato in vigore il regolamento che istituisce il Fondo di coesione. Quest'ultimo costituisce l'oggetto della seconda relazione, che copre il periodo 26 maggio-31 dicembre 1994.

1.2. Il Trattato di Maastricht aveva previsto (all'articolo 130D) la creazione del Fondo di coesione allo scopo di contribuire finanziariamente alla realizzazione di progetti nei settori dell'ambiente e delle reti transeuropee di infrastrutture dei trasporti per rafforzare la coesione economica e sociale. Il sostegno finanziario, del valore di 15 150 milioni di ECU (ai prezzi del 1992) per il periodo 1993-1999, è destinato ai seguenti Stati membri: Irlanda, Grecia, Spagna e Portogallo.

1.3. Il Comitato ricorda di aver dato il proprio appoggio alle proposte di creazione dello SFC e del Fondo di coesione ().

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Il Comitato si compiace dell'opportunità datagli di pronunciarsi sulle due relazioni in oggetto e intende apportare un ulteriore contributo ad una più efficace applicazione delle norme destinate a disciplinare il Fondo in futuro. Insiste tuttavia sulla necessità di disporre di dati comparabili paese per paese sui progetti finanziati nei singoli Stati membri.

2.2. Il Comitato accoglie favorevolmente le relazioni della Commissione, che contengono osservazioni particolareggiate e dati utilissimi sull'applicazione degli interventi dello strumento e del Fondo di coesione nel corso del periodo considerato. Da queste relazioni si evince il successo iniziale di tali iniziative.

2.3. Il Comitato riconosce che la Commissione ha dovuto lavorare in condizioni difficili, vuoi per l'incertezza giuridica dovuta alla mancata ratifica del Trattato di Maastricht al momento dell'entrata in vigore dello SFC, vuoi per il brevissimo tempo disponibile per l'attuazione di tutti gli strumenti amministrativi e giuridici di gestione e controllo dello SFC. Il Comitato sottolinea a tale proposito lo sforzo compiuto congiuntamente dagli Stati membri e dalla Commissione.

2.4. La prossima revisione del regolamento è prevista entro la fine del 1999, malgrado il Comitato avesse auspicato nel parere che fosse attuata nel 1996. Entro tale data, la Commissione dovrà presentare diverse relazioni annuali di sorveglianza del Fondo. Per facilitare l'analisi di tale sorveglianza e della valutazione delle azioni del Fondo, il Comitato raccomanda che, da ora in poi, le relazioni siano presentate prendendo come periodo di riferimento l'anno civile. Inoltre ricorda che la scadenza fissata per la presentazione delle relazioni è di sei mesi a partire dalla fine del periodo esaminato. La relazione sullo SFC non ha tenuto conto di tale aspetto. Il Comitato si rammarica per il fatto che il supplemento di relazione per il 1994 non contenga un'analisi globale degli interventi effettuati dall'entrata in vigore dello SFC.

2.5. Nella prima relazione, la Commissione fa riferimento al positivo contributo fornito dal Comitato per quanto concerne l'approvazione e l'applicazione dello SFC, del regolamento sul Fondo di coesione e delle disposizioni di applicazione di quest'ultimo. Tuttavia il Comitato constata con rammarico che non vengono citati i punti principali contenuti nei suoi precedenti pareri, mentre vengono riportati gli emendamenti presentati dal Parlamento europeo. In futuro, sarebbe auspicabile che questo tipo di analisi menzionasse le principali osservazioni formulate dal Comitato.

2.6. Il Comitato ha preso atto della relazione della Corte dei Conti relativa all'applicazione dello SFC e ritiene che le critiche generalmente costruttive in essa contenute riguardino un'applicazione più efficace e trasparente del Fondo. In futuro la Commissione dovrà pertanto tener conto, nei limiti del possibile, di tali osservazioni.

2.7. Fermo restando le osservazioni formulate ai punti precedenti e al successivo capitolo 3, il Comitato si congratula con la Commissione e gli Stati membri per i progressi effettuati nell'avvio delle procedure del Fondo di coesione e, in particolare, per aver garantito che gli stanziamenti d'impegno per il 1993 e il 1994 utilizzassero tutta l'assistenza finanziaria prevista dal bilancio comunitario.

3. Osservazioni particolari

3.1. In base alle relazioni in esame, gli stanziamenti vengono ripartiti nella maniera seguente, tenendo conto della loro natura e dell'« equilibrio adeguato» citato nei regolamenti che disciplinano sia lo SFC sia il FdC:

3.1.1. Ripartizione per settore

>SPAZIO PER TABELLA>

3.1.2. Ripartizione per settore e per Stato

> SPAZIO PER TABELLA>

Il Comitato ritiene che tale ripartizione, benché vari da uno Stato membro all'altro, possa essere giudicata soddisfacente, tenuto conto delle difficoltà amministrative e di programmazione incontrate dagli Stati membri, specie in campo ambientale.

Inoltre, l'obiettivo di un «equilibrio appropriato» tra i progetti ambientali e quelli nel campo dei trasporti dovrebbe, secondo il Comitato, coprire un periodo superiore ad un anno civile, per dare un certo margine di flessibilità alla definizione delle priorità di ciascuno Stato nel corso dei periodi successivi. In tale contesto, il Comitato auspica che nelle relazioni future si faccia riferimento all'evoluzione dell'equilibrio globale, prendendo in considerazione gli stanziamenti cumulati assegnati annualmente a ciascun settore. Questo permetterà, a termine, di valutare se l'obiettivo di equilibrio del Fondo sia stato complessivamente soddisfatto. Il Comitato ribadisce il desiderio di vedere aumentare la quota degli stanziamenti assegnati al settore ambientale nel corso degli anni futuri e, a tale proposito, esprime soddisfazione nel constatare, nel supplemento di relazione della Commissione, che si è iniziato a riequilibrare la ripartizione dei progetti per il 1994.

3.1.3. Ripartizione per Stato

>SPAZIO PER TABELLA>

Il Comitato nota con soddisfazione che gli stanziamenti di bilancio per il 1993 e il 1994 si avvicinano di molto alla media della fascia indicativa di dotazione. Invita la Commissione a mantenere la situazione qual è piuttosto che permettere che le dotazioni annuali tendano a raggiungere gli estremi di tali fasce di oscillazione.

3.2. Per quanto concerne la ripartizione degli stanziamenti nel settore dei trasporti, i quattro Stati membri interessati hanno destinato, nel periodo esaminato, oltre il 70 % delle risorse a progetti nel settore dei trasporti su strada.

Pur riconoscendo che i paesi in questione hanno bisogno di modernizzare e sviluppare la loro rete stradale, il Comitato ritiene auspicabile dividere più equamente gli stanziamenti tra i diversi modi di trasporto.

Il Comitato desidera richiamare l'attenzione della Commissione sulla necessità di dare la priorità, tra i progetti presentati in questo settore, a quelli più rispettosi dell'ambiente.

Per quanto riguarda il settore stesso dell'ambiente, il Comitato nota che alla tutela dell'habitat naturale, particolarmente minacciato nei paesi destinatari del Fondo, è destinata una minima parte degli stanziamenti disponibili.

3.3. Il Comitato evidenzia nuovamente la situazione particolare in cui si trovano le zone insulari ultraperiferiche e invita gli Stati membri a considerare i problemi specifici di tali aree nella ricerca dell'obiettivo generale di coesione, onde mettere fine al loro isolamento, tenendo presente che costituiscono importanti risorse naturali dell'Unione.

3.4. Spetta agli Stati membri definire le priorità d'intervento rispetto alle richieste di finanziamento, conformemente al disposto dell'articolo 2 del regolamento del Consiglio completato dal Consiglio europeo di Edimburgo del 1992. Le due relazioni contengono una descrizione generale, non omogenea, dei progetti più importanti finanziati nell'insieme dei paesi, nonché degli obiettivi perseguiti a livello nazionale. Dato che l'impostazione scelta per i finanziamenti FdC, sulla base dell'articolo 130 D del TUE, è quella basata sui progetti e non sui programmi, come avviene per i fondi strutturali, il Comitato raccomanda che nelle future relazioni si proceda ad una valutazione dei contributi dei progetti sovvenzionati rispetto agli obiettivi sia nazionali che comunitari.

3.5. Il Comitato approva l'iniziativa della Commissione, citata al capitolo intitolato «Interventi per studi e misure tecniche di sostegno - Assistenza tecnica», di lanciare un invito a manifestare dell'interesse, allo scopo di migliorare la valutazione sistematica dei progetti, del modo in cui sono svolti e dell'impatto potenziale ed effettivo della loro attuazione. Osserva però che le cifre relative alla parte concernente gli studi e l'assistenza tecnica sono nettamente inferiori a quelle che erano state previste. Questo dovrebbe far riflettere sulle cause che hanno determinato una loro sottoutilizzazione.

Il Comitato ritiene che l'esperienza della partecipazione della BEI rappresenti un efficace contributo nel quadro della valutazione e della sorveglianza dei progetti finanziati dal FdC. Il Comitato vorrebbe ottenere, nei limiti del possibile, informazioni più precise in merito ai contributi della BEI.

3.6. Il Comitato insiste nuovamente sulla necessità di avviare consultazioni con gli interlocutori socioeconomici dei singoli Stati membri. Questi ultimi dovrebbero partecipare a tutte le fasi, dalla definizione delle priorità, all'applicazione ed alla sorveglianza dei progetti finanziati. A tale proposito, rimanda alle osservazioni formulate in merito all'articolo 4 del Regolamento quadro sui fondi strutturali (). Questa partecipazione permetterebbe di ottenere più agevolmente una più ampia base di selezione dei progetti, una maggiore trasparenza ed efficienza nelle attribuzioni comunitarie, un migliore coordinamento a livello nazionale tra i progetti finanziati dalla Comunità ed altri progetti e infine una maggiore coerenza per i finanziamenti futuri.

È opportuno consultare i Consigli economici e sociali, nei paesi in cui esistono, a priori, vale a dire già nella fase di definizione delle priorità nazionali.

3.7. Per facilitare l'esame della conformità dei progetti agli obiettivi del Fondo di coesione, in particolare nel settore delle reti transeuropee, il Comitato ritiene utile che la Commissione presenti una serie di grafici e di carte che diano una visione globale dell'evoluzione dei progetti finanziati, affinché sia possibile accertare fino a che punto gli investimenti effettuati nell'ambito del Fondo tengono veramente conto delle reti già definite prioritarie.

3.8. Le relazioni sottolineano che a titolo dello SFC, sono stati approvati numerosi progetti o gruppi di progetti ritenuti di modesto valore, specie nel settore dell'ambiente. Pur dichiarandosi favorevole ad una certa flessibilità, il Comitato raccomanda di raggruppare maggiormente, entro i limiti del possibile, i finanziamenti, a seconda delle caratteristiche specifiche di ciascun paese destinatario.

3.9. Nell'ambito del Fondo di coesione, gli Stati membri, per ottenere gli aiuti, devono aver realizzato un programma che soddisfi i criteri di convergenza previsti all'articolo 104C del Trattato di Maastricht. Il disposto sulla condizionalità non è stato applicato allo Strumento finanziario di coesione. La relazione della Commissione, conformemente al disposto dell'allegato II, punto 3 del Regolamento 792/93, fornisce un'informazione sommaria sui programmi di convergenza dei paesi beneficiari, indicandone l'evoluzione e specificando gli aspetti relativi agli obiettivi di riduzione dei disavanzi pubblici.

In tale contesto, il Comitato sostiene che sarebbe utile che le future relazioni dessero maggiori informazioni sull'evoluzione del disavanzo pubblico di ciascuno Stato membro e sulle prevedibili conseguenze delle norme di condizionalità approvate al Vertice di Edimburgo, le quali verranno applicate a decorrere dal novembre 1995. Per fornire tali informazioni non si dovranno tuttavia trascurare i dati relativi all'evoluzione dei programmi di convergenza.

3.10. L'informazione contenuta nella relazione sui criteri utilizzati dagli Stati membri per valutare i progetti ammissibili rileva l'esistenza di difficoltà metodologiche e dimostra che in taluni casi è necessario migliorare le tecniche di valutazione economica utilizzate, specie nel settore ambientale. Il Comitato condivide questa impostazione e ritiene che questo sforzo di miglioramento debba essere coordinato dalla Commissione, in maniera da aumentare l'efficienza dei progetti.

3.11. Il Comitato sottolinea l'esigenza di adottare la decisione di finanziare un progetto solo sulla base di una documentazione completa ed accurata che permetta di valutare il progetto proposto da uno Stato membro.

Per il Comitato è inoltre necessario che la Commissione dia delle indicazioni di massima sulla percentuale dei progetti approvati rispetto al totale di quelli presentati nonché sui principali motivi di rifiuto. Questo assicurerebbe maggiore trasparenza ed efficacia nella valutazione e nella scelta dei progetti da parte della Commissione.

3.12. L'entrata in vigore del FdC è troppo recente perché sia possibile determinare in modo definitivo le conseguenze economiche e sociali dei progetti finanziati. Il Comitato riconosce la necessità di analizzare questo aspetto e giudica opportuno procedere, nelle future relazioni, ad una descrizione più particolareggiata dei metodi di analisi utilizzati e, in particolare, degli effetti socioeconomici dei progetti finanziati dal Fondo di coesione. Occorre richiamare una particolare attenzione sulla competitività, sulla crescita economica e sulla creazione di posti di lavoro, visto l'elevato tasso di disoccupazione registrato in certi paesi beneficiari del Fondo di coesione.

3.13. La sorveglianza dei progetti è essenziale per garantire una migliore gestione degli stanziamenti. Nel capitolo relativo ai comitati di sorveglianza, si avverte l'intento di dare loro un'immagine di efficienza, nonostante il ritardo nella loro creazione, la sporadicità delle loro riunioni e le informazioni disponibili non permettano ancora di esprimere un giudizio. Una delle conclusioni generali relative al primo anno di funzionamento riguarda le modifiche e i ritardi nella realizzazione dei progetti dovuti soprattutto al fatto che la maggioranza di essi è stata presentata negli ultimi mesi del 1993.

Nel supplemento di relazione per il 1994, la Commissione fornisce dati relativi al comitato di sorveglianza di un solo Stato membro. Il Comitato propone che nelle relazioni future, la Commissione faccia riferimento ai meccanismi di sorveglianza che sono stati o che saranno creati in ciascun paese, sottolineando il livello d'intervento previsto da parte degli interlocutori economici e sociali.

Il Comitato auspica che la Commissione dedichi tutta la sua attenzione al funzionamento dei singoli comitati di sorveglianza creati distintamente per ciascun paese beneficiario e che renda pubblico il contenuto delle loro riunioni. Ribadisce la necessità che a tali comitati partecipino, oltre ai rappresentanti delle regioni, gli interlocutori economici e sociali. Purtroppo il Comitato constata che la composizione attuale di questi comitati non prevede ancora la presenza di questi ultimi.

In mancanza di altri elementi che permettano di valutare le priorità nazionali, il compito dei comitati di sorveglianza è essenziale e rispecchia interessi più ampi di quelli degli operatori presi singolarmente.

3.14. Lo scarso numero di missioni di controllo effettuate dalla Commissione rispetto al totale dei progetti finanziati e l'informazione contenuta nella relazione sull'esito di tali missioni non permettono di trarre delle conclusioni in merito. Non si fa alcun riferimento ai sistemi di gestione e di controllo messi a punto negli Stati membri, e questo non permette di verificare le varie fasi dei progetti. Il Comitato invita la Commissione a colmare queste lacune rendendo più sistematici tali controlli.

3.15. È necessario seguire scrupolosamente il regolamento sulla lotta contro le irregolarità e il recupero delle somme indebitamente versate dal Fondo di coesione. Il Comitato sottolinea il fatto che la Commissione non ha riscontrato casi di frode nell'ambito del finanziamento dei progetti. Invita tuttavia la stessa Commissione a rendere note, in futuro, le relazioni elaborate dagli Stati membri, conformemente alle disposizioni del regolamento, sulle irregolarità o difetti eventualmente riscontrati nella gestione degli stanziamenti.

3.16. Le relazioni presentano, in maniera dettagliata, i diversi tipi d'azioni d'informazione e di pubblicità prese su iniziativa della Commissione dall'entrata in vigore del FdC. Questo tipo di misure, tipiche di una politica di trasparenza, sono sempre apprezzate e mai sufficienti. Il Comitato raccomanda di portarle avanti e, nei limiti del possibile, di potenziarle ulteriormente, a livello sia nazionale, che regionale e comunitario.

3.17. Il Comitato insiste sull'importanza di un coordinamento con gli altri strumenti di natura strutturale e con gli altri programmi comunitari (fondi strutturali, LIFE, RTE) ed apprezza gli sforzi intrapresi dalla Commissione volti in particolare ad evitare i casi di doppio finanziamento.

Invita infine la Commissione a fornire, nelle future relazioni, indicazioni più precise sul contributo fornito dagli altri strumenti comunitari al finanziamento dei progetti beneficiari di aiuti a titolo del Fondo di coesione.

3.18. Per una maggiore trasparenza e soprattutto per una migliore informazione sull'esito delle attività svolte nell'ambito del Fondo di coesione, il Comitato raccomanda alla Commissione di insistere sulle misure destinate ad agevolare la diffusione delle informazioni. Occorre che tale diffusione sia quanto più ampia possibile e il Comitato ritiene in proposito che la relazione consolidata presentata dalla Commissione per il periodo 1993-1994 possa rappresentare un passo avanti in questa direzione.

Bruxelles, 20 dicembre 1995.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() GU n. C 108 del 19. 4. 1993; GU n. C 133 del 19. 3. 1994.

() GU n. C 393 del 31. 12. 1994.