Parere del Comitato economico e sociale in merito al «Progetto di comunicazione interpretativa della Commissione - Libera prestazione dei servizi e interesse generale nel settore delle assicurazioni»



Gazzetta ufficiale n. C 407 del 28/12/1998 pag. 0038



Parere del Comitato economico e sociale in merito al «Progetto di comunicazione interpretativa della Commissione - Libera prestazione dei servizi e interesse generale nel settore delle assicurazioni» (98/C 407/08) Il Comitato economico e sociale, in data 24 marzo 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, 2° comma, del Regolamento interno, di elaborare un parere in merito al progetto di cui sopra. La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Ataíde Ferreira, in data 8 luglio 1998. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 9 settembre 1998, nel corso della 357a sessione plenaria, con 108 voti favorevoli, 1 voto contrario e 5 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Nel parere d'iniziativa «I consumatori nel mercato delle assicurazioni» (), il Comitato ha richiamato l'attenzione su alcune difficoltà di carattere interpretativo che rappresentano un ostacolo alla effettiva realizzazione del mercato unico nel settore delle assicurazioni. Il Comitato ha in particolare sottolineato la mancanza di una «frontiera precisa tra la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi e le nozioni di "temporalità", "regolarità", "periodicità", "continuità" e "frequenza", che sono associate alla loro definizione, e il concetto di interesse generale. Dando a tale concetto le più svariate interpretazioni, affermava il Comitato, gli Stati membri hanno potuto difendere varie eccezioni alla libera prestazione dei servizi....». 1.1.1. Pertanto il CES ha deciso di completare il suddetto parere con il presente documento relativo al «Progetto di comunicazione interpretativa della Commissione - Libera prestazione dei servizi e interesse generale nel settore delle assicurazioni» (). 1.2. La dottrina dell'«interesse generale» è, come riconosce la stessa Commissione nel suo progetto di comunicazione interpretativa, il risultato della giurisprudenza della Corte di giustizia. 1.2.1. Tuttavia, è nei principi fondamentali del diritto costituzionale e del diritto amministrativo, comuni ai paesi occidentali, che bisogna cercare l'origine della nozione di «interesse generale», il quale si identifica nel «bene comune» o nel «pubblico interesse» che l'amministrazione di ciascuno Stato ha il dovere di perseguire. 1.2.2. Questo concetto è all'origine di tutta una dottrina che giustifica la fissazione di limitazioni o di restrizioni al libero esercizio dell'iniziativa privata e agli interessi particolari, ma i cui lineamenti, ben definiti dalla legge, costituiscono le condizioni per l'esercizio legittimo del potere limitativo della pubblica amministrazione (esercizio vincolato). 1.2.3. In altri termini, la dottrina costituzionalista e amministrativista ha stabilito chiaramente che la legge deve dare una definizione tipica non solo della finalità e dei presupposti dell'interesse generale, ma anche degli strumenti appropriati per la sua imposizione. 1.3. A livello comunitario, i principi giuridici costituzionali che rientrano nella definizione di «interesse generale», come fondamento alla limitazione delle libertà sancite dal Trattato di Roma, si ritrovano in particolare negli articolo 36, 48, 56, 73 D, 77, 90, secondo paragrafo, 128, 129, 129 A e 130 R del Trattato. A livello settoriale, sono numerosi i regolamenti e le direttive che fanno riferimento all'interesse generale, segnatamente la Direttiva 91/440/CEE e il Regolamento (CEE) n. 1893/91 per i trasporti ferroviari, il Regolamento (CEE) n. 2408/92 per i trasporti aerei, la Direttiva 97/67/CE del 15 dicembre 1997 per i servizi postali, le Direttive 98/10/CE del 26 febbraio 1998 e 97/33/CE del 30 giugno 1997 per le telecomunicazioni, la Direttiva 96/19/CE del 13 marzo 1996, entrata in vigore nel 1997, per il gas e l'elettricità, la seconda Direttiva Bancaria 89/649/CEE del 15 dicembre 1989 per l'attività bancaria. Di particolare interesse per l'argomento trattato nel presente parere sono le cosiddette «terze direttive» sulle assicurazioni, in particolare gli articolo 28, 32, quarto paragrafo, e 41 delle Direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE, rispettivamente del 18 giugno e del 10 novembre 1992, e l'articolo 54 della Direttiva 92/49/CEE (). 1.3.1. Dall'analisi delle disposizioni summenzionate risulta che sia nel diritto primario sia in quello derivato, «l'interesse generale» degli Stati membri si contrappone all'«interesse europeo» o «interesse comunitario», in quanto il primo giustifica precipuamente deroghe a talune disposizioni del Trattato, mentre il secondo limita gli interventi nazionali e costituisce la base e il fondamento dell'attribuzione di diverse competenze all'Unione europea (cfr. articolo 126, 128, 129 B, 130, 130 A e 130 F del Trattato). D'altro canto, l'«interesse generale» assume due valenze: quello d'interesse economico (segnatamente agli articoli 77, 90 e 92 del Trattato e alle citate disposizioni di diritto derivato) e quello d'interesse non economico in cui si includono le eccezioni alle libertà fondamentali (articoli 36, 48, 56 e 73 D del Trattato), la protezione dei consumatori (articolo 129 A del Trattato), dell'ambiente (articolo 130 R), della sanità pubblica (articolo 129) e infine la promozione e la protezione della cultura (articolo 128). 1.3.2. Il quadro giuridico comunitario contiene pertanto elementi fondamentali per la delimitazione dell'ambito nel quale gli Stati membri possono salvaguardare il «bene pubblico» o l'«interesse generale» nazionale. Essendo tuttavia le relative norme sparse e non sistematizzate, risulta fondamentale, per poterle comprenderle e coglierne la portata, fare riferimento alla giurisprudenza interpretativa della Corte di giustizia. D'altro canto, la tendenza recente del diritto derivato è sempre più quella di restringere la facoltà d'intervento degli Stati membri, soprattutto nei settori chiave dell'economia, e a cercare in misura crescente una definizione comunitaria uniforme dell'interesse generale e delle misure per garantirlo, il che può essere in contraddizione con una certa interpretazione del principio di sussidiarietà (). 1.4. Per quanto concerne in particolare il settore delle assicurazioni e, analogamente a quanto accade, in un certo qual modo, nel settore bancario (), la maniera diversa in cui negli Stati membri è interpretato e applicato il principio dell'interesse generale è tale da creare ostacoli alla libera prestazione dei servizi, erigendo barriere ingiustificate alla realizzazione del mercato unico delle assicurazioni, senza che siano in causa interessi non economici generali, quali in particolare la salute pubblica, l'ordine pubblico, la sicurezza stradale o anche la protezione dei consumatori, ma solamente interessi economici particolari delle imprese nazionali o di imprese che sono stabilite e che operano sul territorio di uno Stato membro. 2. Breve sintesi dell'approccio adottato dalla Commissione nel progetto di comunicazione 2.1. La Commissione persegue un obiettivo di trasparenza e di individuazione delle norme comunitarie che è suo compito far rispettare, e precisa che il progetto sarà eventualmente trasformato in una «comunicazione interpretativa, per consentire agli operatori economici e agli Stati membri di conoscere la posizione che la Commissione potrebbe adottare qualora un problema fosse portato alla sua conoscenza.» 2.2. A tal fine, la Commissione cerca in primo luogo di tracciare la linea di demarcazione tra i regimi giuridici del diritto di stabilimento e della libera prestazione di servizi nel settore delle assicurazioni. 2.2.1. Basandosi anzitutto sul diritto primario (), la Commissione definisce quale criterio distintivo basilare il carattere temporaneo o permanente della presenza dell'impresa prestatrice di servizi originaria di uno Stato membro (Stato di origine) in un altro Stato membro (Stato di prestazione del servizio). 2.2.2. Tuttavia, secondo la giurisprudenza più recente della Corte di giustizia, tale carattere temporaneo va valutato in funzione non solo della durata, ma anche della frequenza, della periodicità e della continuità della prestazione, per evitare l'elusione delle disposizioni applicabili in caso di stabilimento in un determinato Stato membro da parte di un prestatore che orienti la propria attività interamente o principalmente verso il territorio di un altro Stato membro. La Commissione ritiene comunque che tale principio sia valido solo in caso di spostamento e permanenza del prestatore di servizi dello Stato membro di origine nello Stato membro ospitante, e non quando il prestatore di servizi viene sollecitato, sul suo territorio, da consumatori che risiedono in un altro Stato membro ove è situato il rischio. 2.2.3. Sempre basandosi sulla giurisprudenza della Corte di giustizia, la Commissione ritiene quindi che si possa parlare di diritto di stabilimento qualora un'impresa assicuratrice sia permanentemente presente nello Stato membro ospitante. 2.2.3.1. Secondo tale giurisprudenza, per presenza permanente si intende una succursale o un'agenzia, o un ufficio gestito da personale dipendente dall'impresa, o infine un incaricato che agisca in permanenza per conto dell'impresa. 2.2.3.2. Tale orientamento viene peraltro espressamente confermato all'articolo 1, lettera b), delle Direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE, come anche all'articolo 3 delle Direttive 88/357/CEE e 90/619/CE. 2.2.3.3. Tuttavia, secondo l'interpretazione prevalente in tempi più recenti della giurisprudenza della Corte di giustizia, il fatto che l'impresa assicuratrice possegga materialmente un ufficio nello Stato ospitante non costituisce un argomento decisivo per assoggettarla alle norme relative al diritto di stabilimento, poiché a tal fine è necessario accertare se la prestazione dei servizi abbia o meno carattere temporaneo, alla luce dei criteri di durata, frequenza, periodicità e continuità. 2.2.4. Alcune situazioni menzionate dalla Commissione rientrano tuttavia in una «zona grigia». Si tratta in particolare dei casi seguenti: a) Ricorso a intermediari indipendenti: le norme in materia di diritto di stabilimento saranno applicabili solo se, cumulativamente, verrà appurato che gli intermediari: (I) sono soggetti alla direzione e al controllo dell'impresa di assicurazione in nome della quale agiscono (mandato esclusivo); (II) possono impegnare l'impresa, concludendo affari in nome della stessa; (III) dispongono di un mandato permanente, e non occasionale o puntuale, per casi concreti. b) Presenza permanente di personale dell'impresa assicuratrice nello Stato ospitante: le norme in materia di diritto di stabilimento saranno applicabili solo se tale personale esercita effettivamente un'attività assicurativa, concludendo contratti, liquidando sinistri e versando indennizzi in maniera regolare e continua. La mera attività di prospezione, di marketing o di pubblicità non rientra nel diritto di stabilimento. 2.2.5. Una delle principali conseguenze di tale distinzione è la differenza di regime relativamente al contenuto della procedura di notifica in caso di diritto di stabilimento e di libera prestazione di servizi. Solo in caso di assoggettamento al diritto di stabilimento sussiste l'obbligo di attenersi alla procedura di notifica di cui all'articolo 10 delle Direttive 73/239/CEE e 79/267/CEE, in base alle indicazioni di cui all'articolo 32 delle Direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE. Nei casi di libera prestazione di servizi, invece, la procedura è quella prevista dagli articoli 11 e 14 delle suddette direttive, in base alle indicazioni di cui agli articolo 34 e 35 delle Direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE. 2.2.5.1. La Commissione ritiene altresì che l'obbligo di informazione preliminare previsto dall'articolo 34 e seguenti delle Direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE non sussista nemmeno nel caso particolare della pubblicità, poiché è sufficiente che siano rispettate le disposizioni in materia di interesse generale di cui all'articolo 41 delle stesse direttive. 2.2.6. La Commissione aggiunge che la procedura di notifica e di informazione preliminare, prevista dalle direttive nei casi sia di diritto di stabilimento che di libera prestazione dei servizi, non è una misura intesa a tutelare i consumatori, ma persegue un semplice obiettivo di reciproca informazione delle autorità di vigilanza degli Stati membri, ragion per cui non può essere considerata un presupposto formale essenziale ai fini della validità di contratti di assicurazione conclusi da imprese che non abbiano soddisfatto tale condizione. La Commissione non propone peraltro alcun tipo di sanzione per tale inadempienza (). 2.3. La seconda parte del progetto di comunicazione della Commissione inizia con un riferimento all'applicabilità delle regole di interesse generale alle assicurazioni, in cui non si fa distinzione tra diritto di stabilimento e libera prestazione di servizi (), e si cerca di definire la nozione di interesse generale così come risulta dalla giurisprudenza della Corte di giustizia. 2.3.1. Considerando, in particolare, l'accezione del concetto di interesse generale di cui alle terze direttive, la Commissione enumera i settori privi di armonizzazione a livello comunitario () e per i quali si fa espressa menzione dell'interesse generale nazionale, cioè: - creazione di una succursale (articolo 10, paragrafo 4, delle Direttive 73/239/CEE e 79/267/CEE, in base alle indicazioni di cui all'articolo 32 delle Direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE); - sottoscrizione di contratti di assicurazione (articolo 28 delle Direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE) assoggettati sia al diritto di stabilimento sia alle norme in materia di libera prestazione di servizi; - pubblicità (articolo 41 delle Direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE); - assicurazione malattia in alternativa al regime legale di previdenza sociale (articolo 54, paragrafo 1, della Direttiva 92/49/CEE) (). 2.3.2. In relazione a tali ambiti, e sempre basandosi sulla giurisprudenza della Corte di giustizia, la Commissione opera una distinzione fondamentale tra provvedimenti restrittivi di carattere discriminatorio e non discriminatorio. 2.3.2.1. Nel primo caso, il provvedimento potrà essere giustificato solo conformemente all'articolo 56 del Trattato, vale a dire per motivi d'interesse generale non economico (ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica), in linea con la giurisprudenza della Corte di giustizia (). 2.3.2.2. Nel secondo caso, qualora cioè i provvedimenti non abbiano carattere discriminatorio, essi possono essere giustificati per motivi di interesse generale economico. 2.3.2.2.1. La Commissione, basandosi sulla giurisprudenza della Corte di giustizia, enumera in questo caso, a titolo puramente esemplificativo, i settori per i quali si può applicare il principio dell'interesse generale (Punto IV, 2, a). 2.3.2.2.2. In generale, tuttavia, non è sufficiente che il provvedimento riguardi uno di questi settori. È invece indispensabile che esso soddisfi determinate condizioni, e cioè: i) che sia necessario, ii) che sia proporzionato e iii) che non costituisca una duplicazione delle norme del paese di origine (). 2.3.2.2.3. Nondimeno, dato il suo carattere limitativo nei confronti di talune libertà fondamentali, il principio dell'interesse generale va sempre soggetto a un'interpretazione restrittiva e utilizzato in via eccezionale. In tal senso, la Commissione ritiene ad esempio abusivo ed eccessivo includere intere parti della legislazione nazionale nella lista delle disposizioni considerate di interesse generale. 2.3.2.2.4. D'altro canto, malgrado il ricorso all'interesse generale valga nelle situazioni soggette sia al diritto di stabilimento che alla libera prestazione di servizi, la valutazione della proporzionalità nei casi concreti può variare a seconda del modo in cui viene prestato il servizio (in caso di assoggettamento al diritto di stabilimento o al regime di libera prestazione di servizi). 2.3.2.3. La Commissione fornisce poi una serie di esempi (nove) di normative nazionali imposte dagli Stati membri ospitanti per motivi di interesse generale. La Commissione ritiene che tale procedura non sia giustificata, sia alla luce dei principi sanciti dalle terze direttive, sia, in particolare, per motivi attinenti alla tutela del consumatore, alla garanzia della trasparenza, all'attività degli enti creditizi, alla sovranità linguistica o alla disciplina del mercato. Vengono menzionati i seguenti casi: i) l'obbligo di notifica o d'informazione preliminare delle condizioni generali delle polizze di assicurazione e di altri tipi di contratti; ii) il divieto di effettuare operazioni di capitalizzazione, in paesi in cui esse siano riservate agli enti creditizi; iii) l'imposizione di sistemi di bonus/malus nel calcolo dei premi per il settore autoveicoli; iv) l'obbligo, senza eccezioni, di utilizzare la lingua del paese ospitante come condizione di validità dei contratti (); v) l'imposizione indiscriminata di codici di condotta di associazioni professionali di cui le imprese degli Stati di origine non siano membri (); vi) l'imposizione, da parte dello Stato ospitante, di tassi d'interesse tecnici massimi in materia di assicurazione vita a imprese originarie di altri Stati membri, operanti sia in base al diritto di stabilimento sia in regime di libera prestazione di servizi; vii) l'imposizione indiscriminata di condizioni-tipo o minime per certe assicurazioni, senza considerarne la necessità, la proporzionalità, né tanto meno gli effetti discriminatori; viii) l'introduzione di franchigie obbligatorie; ix) l'imposizione generale e assoluta dell'obbligo di prevedere nei contratti di assicurazione vita un diritto di riscatto o una partecipazione agli utili. 2.3.2.4. In compenso, la Commissione accetta e riconosce la legittimità del divieto della tecnica di commercializzazione non sollecitata di assicurazioni per telefono (pubblicità intrusiva). 2.3.3. La Commissione ritiene inoltre che, nel complesso, la nozione di interesse generale non riguardi le normative nazionali che perseguono dichiaratamente l'obiettivo della difesa del consumatore, e che esse vadano analizzate, in concreto, alla luce dei criteri stabiliti dalla Corte di giustizia, assicurandosi in particolare che la loro applicazione non determini un trattamento discriminatorio nei confronti delle imprese dello Stato ospitante. 2.3.4. Infine, qualora lo Stato ospitante applichi la propria legislazione nazionale ai contratti di assicurazione che ad essa sono soggetti in via obbligatoria (in particolare, quelli relativi ai rischi di massa, all'assicurazione vita e all'assicurazione non vita a sottoscrizione obbligatoria), e nei casi in cui le norme in materia di conflitti indichino la necessità di disposizioni «imperative» o di «ordine pubblico» da parte del paese ospitante, la Commissione ritiene che tali norme vadano esaminate alla luce dei criteri che determinano la legittimità del principio di interesse generale, qualora la loro applicazione ostacoli il libero esercizio dell'attività assicurativa, e sempre tenendo conto del principio del primato del diritto comunitario sulle norme nazionali di diritto privato. 3. La definizione di interesse generale data dalla Corte di giustizia 3.1. La Commissione compie un'analisi approfondita della posizione della Corte di giustizia delle Comunità europee, relativamente sia alla nozione di interesse generale sia alla distinzione tra libera prestazione di servizi e diritto di stabilimento (). Vi sono tuttavia, specie per quanto riguarda il concetto di interesse generale, alcuni aspetti che è opportuno precisare e chiarire, per via dell'impatto diretto che esercitano sul settore delle assicurazioni. 3.2. Ad esempio, le terze direttive impongono alle imprese di assicurazioni che esercitano la loro attività in un altro Stato membro in virtù di un'unica autorizzazione, il rispetto delle disposizioni dello Stato membro ospitante in materia di interesse generale, senza stabilire in via preliminare alcuna differenziazione sul modo in cui tale attività può essere esercitata (in base alle norme del diritto di stabilimento o al regime di libera prestazione dei servizi). 3.2.1. Tuttavia, la Corte di giustizia ha richiamato l'attenzione sul fatto che lo Stato membro non può assoggettare i prestatori di servizi al rispetto di tutte le condizioni richieste in caso di stabilimento, poiché ciò può pregiudicare l'effetto delle disposizioni volte a garantire la libera prestazione dei servizi (). 3.2.2. Al riguardo, la Corte si basa sul presupposto che l'articolo 59 del Trattato impone di sopprimere non solo ogni tipo di discriminazione, ma altresì qualsiasi restrizione, anche se applicata indistintamente a prestatori di servizi nazionali e stranieri, ove essa possa impedire il libero esercizio dell'attività (). 3.2.3. La Corte di giustizia ha affermato inoltre espressamente la necessità di consolidare il mercato interno delle assicurazioni, in particolare quello delle assicurazioni dirette non vita soggette al duplice regime di libera prestazione di servizi e di diritto di stabilimento, al fine di semplificare la copertura di rischi situati all'interno della Comunità per le imprese di assicurazioni comunitarie (). 3.3. D'altro canto, la Corte ha dichiarato che non solo la valutazione dell'interesse invocato va effettuata in astratto alla luce dell'interesse pubblico, ma anche che, in concreto, l'imposizione di misure restrittive basate sul principio dell'interesse generale deve rispondere a determinati requisiti, per evitare che esse limitino la libera prestazione di servizi all'interno della Comunità, compromettendo in tal modo il funzionamento del mercato unico delle assicurazioni (). I requisiti enunciati dalla Corte (), e aventi carattere cumulativo, sono: a) le norme invocate dallo Stato membro devono essere giustificate da motivi impellenti di interesse generale; b) non devono riguardare settori già armonizzati dalla legislazione comunitaria; c) non devono essere discriminatorie in base alla nazionalità; d) devono essere obiettivamente necessarie in relazione all'interesse da salvaguardare; e) devono essere proporzionate all'obiettivo perseguito, vale a dire, non devono andare oltre quanto necessario per il raggiungimento dello stesso; viceversa, l'obiettivo non deve poter essere perseguito attraverso regole meno restrittive; f) l'interesse invocato non deve essere già tutelato da norme cui il prestatore sia già soggetto nello Stato membro di origine. 3.4. La Corte di giustizia ha espresso in varie occasioni la sua preoccupazione affinché gli Stati membri rispettino tali requisiti nell'invocare il principio dell'interesse generale, specie per quanto riguarda l'applicazione di norme in maniera non discriminatoria (), evitando di tutelare due volte l'obiettivo perseguito. Quanto alla natura del principio invocato, il quale può essere legato a interessi sia economici, segnatamente motivi di natura fiscale (), sia di altro genere, lo Stato membro è tenuto a dimostrare l'adeguatezza e la necessità della restrizione per tutelare l'interesse in questione. 3.5. La Corte ha esteso il campo di applicazione della nozione di interesse generale al diritto di stabilimento (), per ciò che attiene alle condizioni di accesso e di esercizio (). È inoltre giunta alla conclusione che le pratiche dissimulate che danno luogo a un trattamento discriminatorio () non possono essere in nessun caso giustificate in virtù del principio dell'interesse generale. 3.6. Tuttavia, quando si tratta di imporre una norma discriminatoria, la Corte di giustizia () ha affermato che non è sufficiente invocare l'interesse generale. La Corte ritiene che l'imposizione di norme tali da comportare un trattamento discriminatorio per gli operatori di altri Stati membri possa giustificarsi unicamente in base ai motivi di cui all'articolo 56 del Trattato (). La giurisprudenza dà un'interpretazione palesemente restrittiva del concetto di ordine pubblico, il quale assume pertanto un carattere di eccezionalità. 3.7. Le ragioni di cui all'articolo 56 del Trattato non possono essere di carattere economico, né, in particolare, perseguire obiettivi di natura fiscale, dato che hanno l'effetto di tutelare gli operatori economici nazionali (). La Corte di giustizia si pronuncia definitivamente sulla palese impossibilità che uno Stato membro imponga tale tipo di misure, qualora esse implichino un trattamento discriminatorio nei confronti di un soggetto economico munito di autorizzazione unica, il quale operi sul suo territorio in base al regime della libera prestazione di servizi o ricorrendo al diritto di stabilimento. Detta impossibilità si evince sia dall'interpretazione restrittiva dell'articolo 56 del Trattato sia dai requisiti necessari per invocare il principio dell'interesse generale dello Stato, e si giustifica con la sua incompatibilità con i principi fondamentali del Trattato. 3.8. Per quanto riguarda i settori interessati dalla nozione di interesse generale, la Corte di giustizia è giunta alla conclusione, specie in relazione ai diritti dei consumatori, che la salvaguardia di tali diritti può giustificare talune restrizioni alla libertà di prestazione dei servizi (), purché lo Stato membro dimostri che la legislazione nazionale persegue in concreto tale obiettivo in maniera adeguata, necessaria e proporzionale. Tuttavia, secondo la Corte di giustizia, rimane opportuno controllare tali norme, per evitare che esse vengano utilizzate come ostacolo alla libera concorrenza del mercato unico europeo (). 3.9. Il ricorso al principio dell'interesse generale non deve essere inteso a ostacolare il libero esercizio dell'attività assicurativa. Pertanto, non è sufficiente che il settore in questione rientri nell'ambito dell'interesse generale (), ma è necessaria altresì l'osservanza di determinati principi per l'applicazione delle norme invocate. 3.9.1. Talune norme tributarie nazionali ostacolano la libera prestazione dei servizi, determinando situazioni di distorsione della concorrenza che possono incidere sull'esercizio dell'attività di operatori di altri Stati membri. La Corte di giustizia ha riconosciuto la legittimità di tali norme per motivi di interesse generale legati alla coerenza del sistema tributario, purché esse non siano discriminatorie (). In effetti, la protezione del controllo e della coerenza fiscale può essere perseguita solo appellandosi imperativamente al principio dell'interesse generale, a condizione che non ne derivino misure discriminatorie e che si tenga conto dei settori economici (). 3.9.2. Oltre alla giustificazione dei motivi di interesse generale da parte dello Stato membro e al rispetto dei requisiti necessari su cui fondare l'imposizione di determinate norme, la Corte di giustizia () ha concluso che l'applicazione di tali norme deve ottemperare ai principi di non discriminazione, di non duplicazione (), di necessità, di adeguatezza e di proporzionalità, nella misura in cui l'interesse generale costituisce una deroga ai principi fondamentali del Trattato nel settore della libera circolazione. 3.9.3. La giurisprudenza comunitaria ha affermato che qualsiasi norma giuridica nazionale () deve essere compatibile con il diritto comunitario, ragion per cui il ricorso a motivi di interesse generale ai fini dell'imposizione di norme imperative assume un carattere eccezionale. Lo Stato membro non può imporre un insieme indifferenziato di norme solo perché ritiene che abbiano carattere imperativo. Gli Stati membri devono cercare di rendere il proprio ordinamento giuridico compatibile con il diritto comunitario. Il ricorso al concetto di interesse generale agisce da valvola di sicurezza del sistema. 3.10. Sempre in tale ambito, la Corte () ha analizzato il divieto di ricorrere alla tecnica del «cold calling» nel settore dei servizi transfrontalieri, considerandolo una restrizione alla libertà di prestazione dei servizi. Particolarmente interessante appare l'analisi della giurisprudenza nella sentenza Alpine Investments, relativa ai servizi offerti per telefono a destinatari di altri Stati membri. In questa sentenza, si invoca il principio dell'interesse generale nei confronti di un cittadino che contesta i requisiti di applicazione di tale restrizione. 3.10.1. La Corte di giustizia si basa sull'interpretazione dell'articolo 59 del Trattato, secondo cui la libera prestazione dei servizi non implica necessariamente il trasferimento del prestatore del servizio nello Stato in cui si trova il destinatario. 3.10.2. Conferma, d'altra parte, che il divieto di imporre restrizioni alla libera prestazione di servizi vige sia per lo Stato membro ospitante che per quello di origine, per quanto riguarda le restrizioni imposte al commercio transfrontaliero, anche se esse sono applicabili indistintamente ai cittadini dello Stato ospitante e agli stranieri. 3.10.3. La sentenza in esame riguarda il ricorso alla tecnica del «cold calling», la quale, pur essendo ammessa dalla legislazione comunitaria, potrebbe essere vietata dalla legislazione interna di uno Stato membro. Tale divieto oltrepassa i confini di un singolo Stato, in quanto può incidere anche su situazioni transfrontaliere, impedendo ad esempio agli operatori dello Stato in cui la norma è in vigore di contattare potenziali clienti in un altro Stato membro, con conseguenti effetti sul commercio intracomunitario. 3.10.4. Nel caso in cui la restrizione alla libera prestazione di servizi sia imposta da uno Stato membro ai suoi cittadini, la sentenza della Corte di giustizia fa sì che un'impresa possa invocare la libera prestazione dei servizi contro lo Stato sul cui territorio è ubicata, nella misura in cui tale restrizione si ripercuote sui servizi prestati in un altro Stato membro. 3.10.5. Resta da appurare se lo Stato che imponga ai cittadini una restrizione alla libera prestazione di servizi possa invocare motivi di interesse generale. Al riguardo, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, il principio della libera prestazione di servizi impedisce l'applicazione di qualsiasi normativa nazionale che, senza giustificazione obiettiva, abbia l'effetto di complicare la prestazione di servizi all'interno della Comunità. 4. Osservazioni in merito al progetto di comunicazione 4.1. Il Comitato ritiene che il progetto di comunicazione della Commissione risponda alla necessità di chiarire l'interpretazione di concetti fondamentali, in quanto incertezze e differenze d'interpretazione potrebbero pregiudicare la realizzazione del mercato unico delle assicurazioni. Come il CES aveva già raccomandato nel parere di cui il presente documento costituisce un'integrazione, con questo strumento non si potrà apportare alcuna modifica, pur se necessaria, alla normativa. Esso dovrà invece contribuire alla certezza giuridica sia nei casi soggetti a valutazione precontenziosa da parte della Commissione sia in quelli futuri che le verranno sottoposti. 4.2. Il Comitato desidera nondimeno formulare alcune osservazioni sul modo in cui la Commissione ha affrontato le due questioni discusse nel progetto di comunicazione. 4.3. La nozione d'interesse generale 4.3.1. La Commissione interpreta il concetto d'interesse generale basandosi interamente sulla giurisprudenza della Corte di giustizia. Tuttavia, come è già stato sottolineato, la Commissione non solo ha trascurato, nel suo elenco, alcune sentenze importanti come la sentenza Keck e Mithouard (novembre 1993), Federazione francese delle società di assicurazione (novembre 1995) e Jessica Safir (aprile 1998), ma interpreta la giurisprudenza senza tenere pienamente conto della specificità del settore in questione. Ciò avviene sicuramente per quanto riguarda la situazione di operatori, sia pubblici che privati, che agiscono secondo una logica di solidarietà, in virtù dell'interesse generale che perseguono, e che quindi non sono tenuti al rispetto delle regole di concorrenza (). 4.3.2. Per esempio, nonostante che in virtù delle terze direttive il principio dell'interesse generale si applichi indistintamente al diritto di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi, la Commissione non sembra aver attribuito sufficiente importanza al parere della stessa Corte di giustizia, la quale afferma che il quadro giuridico all'interno del quale i prestatori di servizio sono tenuti ad operare dev'essere più libero e meno restrittivo in un regime di libera prestazione dei servizi che in caso di diritto di stabilimento (), specie quando la prestazione del servizio non comporti lo spostamento del prestatore nello Stato del destinatario (). 4.3.2.1. Al contrario, l'importanza di differenziare le situazioni sembra esigere da parte della Commissione l'indicazione chiara degli elementi su cui deve basarsi una adeguata distinzione dei regimi di diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi per quanto concerne il concetto d'interesse generale, in particolare attraverso una serie di esempi significativi di carattere positivo presi dalla giurisprudenza e dalla prassi degli Stati membri. Inoltre, la Commissione avrebbe dovuto far tesoro in particolare della sentenza Keck e Mithouard, e integrare nella comunicazione gli orientamenti interpretativi dei requisiti inerenti all'interesse generale, specie per quanto attiene al controllo della proporzionalità. 4.3.2.2. D'altra parte, la stessa restrizione, imposta per motivi d'interesse generale, può, a seconda delle circostanze, essere considerata appropriata nel caso di una succursale stabilita in uno Stato ospitante e inappropriata nel caso di libera prestazione di servizi (). 4.3.3. D'altro canto, la Commissione non ha neanche preso posizione sulla questione dell'onere della prova in caso di controversia sull'interesse generale. Al riguardo, il Comitato ritiene che spetterà agli organi di vigilanza dimostrare, caso per caso, che le norme che intendono imporre alle imprese di altri Stati membri soddisfano i requisiti cumulativi definiti dalla Corte di giustizia. 4.3.4. La Commissione, pur menzionandola, non ha preso una posizione netta in merito alla prassi di taluni Stati membri di comunicare, in blocco, i testi giuridici che essi considerano costituiscano testi d'interesse generale, senza specificare concretamente le norme che, in tale insieme legislativo, rappresentano effettivamente principi fondamentali di interesse generale (). 4.3.4.1. Questa maniera di «informare» gli assicuratori del paese d'origine, unita alla scarsa chiarezza delle normative nazionali e alla loro difficile interpretazione, ben dimostrate da decisioni contraddittorie delle rispettive Corti nazionali, specie per coloro che operano in regime di libera prestazione dei servizi, può gravemente compromettere l'effettiva realizzazione di un mercato unico nel campo delle assicurazioni. 4.3.4.2. Inoltre, la Commissione non ha affrontato il problema, trascurato nella regolamentazione delle terze direttive, di chi debba informare le imprese che prestano servizio in regime di libera prestazione () sulle norme d'interesse generale, materia particolarmente importante qualora venga stabilito che il contenuto, o per lo meno l'intensità di dette norme (proporzionalità) varia a seconda che si tratti di diritto di stabilimento o di libera prestazione di servizi. Il Comitato reputa necessario trasformare il dovere d'informazione da parte delle autorità di vigilanza in un obbligo giuridico. 4.3.4.3. La Commissione non ha preso posizione in merito all'obbligo da parte delle autorità dei paesi ospitanti di fornire elenchi tassativi e particolareggiati delle norme considerate d'interesse generale per il settore delle assicurazioni, con l'interpretazione che di dette norme danno sia i tribunali nazionali sia la stessa pubblica amministrazione (), riguardo alle modalità della loro applicazione pratica, le quali devono necessariamente essere specifiche, chiare e inequivocabili (). 4.3.4.4. Infine, la Commissione non ha nemmeno ritenuto opportuno stabilire che gli Stati membri, prima di introdurre nuove regole considerate di «interesse generale», hanno l'obbligo di notificare la loro intenzione alla Commissione e agli altri Stati membri, documentando la loro scelta debitamente e dettagliatamente, in modo da consentire alla Commissione stessa di avviare i meccanismi giuridici previsti qualora giudichi l'iniziativa non giustificata (). 4.3.5. La Commissione inoltre non sembra considerare una violazione delle terze direttive il fatto che in alcuni Stati membri ospitanti gli operatori siano obbligati, anche se «a posteriori», a comunicare sistematicamente alle autorità di vigilanza le condizioni dei contratti assicurativi da essi commercializzati. 4.3.6. Del pari, la Commissione non prende in considerazione situazioni in cui taluni Stati membri limitano la capacità delle imprese di assicurazione di realizzare investimenti in azioni di altre società, anche al di là di quel che riguarda le riserve tecniche. 4.3.7. Per quanto concerne la questione della lingua del contratto, la posizione della Commissione sembra eccessivamente semplicistica, in quanto essa dimentica che vi sono paesi in cui, in virtù di una disposizione legislativa generale, tutti i documenti contrattuali devono essere prodotti obbligatoriamente nella lingua del paese per poter essere validamente citati in tribunale; inoltre, soprattutto i contratti di assicurazione «non vita» coinvolgono terze parti nei paesi ospitanti nei quali si situa il rischio, e questo è l'elemento di collegamento preso in considerazione per stabilire la legge applicabile e il tribunale competente (). 4.3.8. La Commissione non ha preso posizione sul fatto che alcuni Stati membri impediscono alle compagnie di assicurazione vita di gestire fondi pensione di gruppo, nonostante questa possibilità sia prevista al capitolo 7 dell'allegato alla prima direttiva. 4.3.9. D'altra parte, la Commissione ha inserito nella stessa valutazione situazioni di diritto di riscatto e di partecipazione agli utili le quali, invece, si basano su motivazioni diverse che rendono inaccettabile l'uniformità di trattamento, giacché possono sussistere validi motivi d'interesse generale, relativi alla forma della tariffazione, specie nei primi anni, per garantire il diritto di riscatto. 4.3.10. La Commissione non si è espressa in merito all'obbligo di nominare un rappresentante fiscale nello Stato membro ospitante, anche se non c'è riscossione di premi soggetta ad imposizione fiscale. 4.3.11. La Commissione, pur sollevando la questione, non formula proposte concrete volte a semplificare e a chiarire le regole da applicare in caso di conflitto tra leggi che stabiliscono la normativa applicabile ai contratti assicurativi, la cui complessità può essere considerata un ostacolo alla realizzazione del mercato unico delle assicurazioni, tenendo conto inoltre della proposta di modifica della Convenzione di Bruxelles (COM(97) 609 def.) () da essa presentata il 22 dicembre 1997. 4.3.12. Un'altra questione che la Commissione avrebbe potuto sollevare in merito alle restrizioni alla libertà di movimento dei capitali che hanno un'incidenza diretta sul mercato delle assicurazioni sia in base al diritto di stabilimento sia in regime di libera prestazione di servizi, riguarda la necessità di impedire che la negoziazione di contratti di assicurazioni possa diventare uno strumento di riciclaggio di capitali (). 4.4. La distinzione tra «diritto di stabilimento» e «libera prestazione dei servizi» 4.4.1. Anche per quanto concerne la distinzione tra diritto di stabilimento e libera prestazione dei servizi, l'interpretazione della Commissione fa sorgere dubbi di diversa natura. Anzitutto, va precisato chiaramente che l'analisi della Commissione europea deve riguardare le tre modalità di libera prestazione di servizi individuate dalla Corte di giustizia: 1) spostamento dell'assicuratore nello Stato membro del contraente; 2) spostamento dell'assicurato nello Stato membro dell'assicuratore; 3) nessuno spostamento, né del contraente né dell'assicuratore. 4.4.2. Per quanto riguarda poi il concetto di prestazione temporanea o occasionale di servizi e il contenuto dei criteri di «frequenza», «regolarità», «periodicità» e «continuità», malgrado la decisione sia sempre soggetta, in ultima analisi, alla valutazione caso per caso della Corte di giustizia, il progetto di comunicazione della Commissione non fa passi avanti nell'individuazione dei contenuti dei criteri sopraccitati, sì da contribuire a chiarire la distinzione. Tale chiarimento potrebbe avvenire avvalendosi di esempi significativi tratti dalla giurisprudenza. 4.4.3. Ci si potrebbe inoltre chiedere se, in questo campo, tenendo conto del fatto che la distinzione è stata espressamente sancita nelle direttive sulle assicurazioni, non sarebbe più opportuno considerare come fattispecie del diritto di stabilimento solo i casi in cui l'impresa di origine apre una succursale o un'agenzia con poteri di rappresentanza e di stipula di contratti assicurativi, mentre tutti gli altri casi in cui tale presenza fisica («stabilimento») e tali poteri non esistono rientrano nella libera prestazione dei servizi (). 4.4.3.1. Pertanto, la distinzione tra coloro che prendono l'iniziativa di stabilire i contatti per la stipula dei contratti sarebbe in tal caso superflua. 4.4.3.2. Tuttavia, se si ammette come criterio distintivo il carattere continuo o frequente dell'attività del prestatore di servizio, allora detto criterio dovrebbe essere applicato, ai fini del loro assoggettamento al regime di diritto di stabilimento, sia al prestatore che si trasferisce sia a quello che non si trasferisce nello Stato ospitante posto che, in entrambi i casi, la loro attività è diretta principalmente o esclusivamente al mercato di detto Stato e l'obiettivo è quello di sfuggire all'applicazione delle disposizioni legislative, regolamentari, fiscali o professionali applicabili agli assicuratori che si stabiliscono in detto Stato membro (frode) (). In quest'ultimo caso, e al fine di evitare che le operazioni in regime di libera prestazione dei servizi vengano sistematicamente riclassificate come soggette al diritto di stabilimento, sarebbe utile definire opportunamente gli elementi che indicano la volontà di eludere le regole applicabili. 4.4.4. Al contrario, la Commissione non assume una posizione chiara in merito all'impiego di agenti (brokers) per la stipula dei contratti assicurativi i quali, per la loro indipendenza (), possono essere considerati, a quanto pare, solo operatori in regime di libera prestazione dei servizi. Sembra pertanto che, anziché utilizzare l'espressione «intermediario indipendente», la Commissione dovrà far riferimento alla nozione di «persona indipendente», conformemente all'articolo 3 delle seconde direttive sulle assicurazioni del settore vita e non vita. 4.4.4.1. D'altra parte, in relazione agli altri intermediari nel campo delle assicurazioni, il criterio dell'esclusività non sembra essere accettabile, dato che escluderebbe dal diritto di stabilimento istituti assicurativi permanenti solo perché operano per più di un'impresa (). Al massimo, l'esistenza di un mandato esclusivo potrà costituire un «indice» di assoggettamento di una persona indipendente al regime di diritto di stabilimento, che dovrà però essere valutato in funzione della natura e della portata delle funzioni affidate (). 4.4.4.2. Sembra inoltre risultare chiaramente, soprattutto dalla sentenza Gebhard, che la semplice esistenza di una struttura permanente non è un criterio distintivo sufficiente per affermare che si tratta di diritto di stabilimento; è infatti indispensabile che tale struttura abbia anche il potere di rappresentare e di impegnare la compagnia di assicurazioni nella stipula di contratti assicurativi. 4.4.4.3. Dalla giurisprudenza della Corte, in particolare dalla sentenza Shearson Lehman Hutton, sembra però anche derivare chiaramente che né l'esclusività, senza il controllo e la direzione della società madre, né la relazione di dipendenza nei confronti della società madre situata in un altro Stato membro sono criteri determinanti per stabilire se ci si trova di fronte a una succursale, a un'agenzia o a uno stabilimento (). 4.4.4.4. Pare infine che tra le eccezioni giustamente previste dalla Commissione all'assoggettamento al regime di diritto di stabilimento dovrà essere annoverato il caso di ricorso, nello Stato ospitante, ad una persona incaricata solamente di gestire o di liquidare il sinistro (ad esempio un avvocato), indipendentemente dal carattere, temporaneo o permanente, del mandato (segnatamente legale) (). 4.4.5. Per quanto concerne la pubblicità, la Commissione ritiene che non debba rientrare nella procedura di notifica prevista all'articolo 34 delle terze direttive, qualsiasi forma essa assuma. 4.4.5.1. La situazione deve però essere analizzata con maggiore attenzione, in particolare nei casi in cui «il messaggio pubblicitario sia un'iniziativa commerciale assimilabile ad un vero e proprio invito a concludere un contratto a distanza oppure preceda uno spostamento fisico del prestatore» al fine di stipulare un contratto, come emerge dal parere del Comitato sull'attività bancaria (). La Commissione dovrebbe inoltre precisare le circostanze in cui il messaggio pubblicitario assume questo carattere. Tra i criteri che consentirebbero di scoprire nel messaggio pubblicitario l'intenzione di sottoscrivere un contratto potrebbero figurare, ad esempio, il riferimento a recapiti telefonici, postali, elettronici, ecc., o l'indicazione dei mercati su cui i prodotti sono disponibili. 4.4.6. Il Comitato ritiene inoltre che, ai fini della trasparenza del mercato, bisognerebbe rendere obbligatori la pubblicazione degli elenchi, o il libero accesso a questi ultimi, degli operatori di assicurazioni che abbiano comunicato l'intenzione di operare in regime di libera prestazione di servizi. 4.4.7. La Commissione allude all'impiego di «nuove tecnologie per l'esercizio di attività assicurative nel mercato unico». Nel testo del progetto sembra però dimenticare questa realtà che assume, già oggi, sempre più importanza, grazie alle possibilità d'informazione, negoziazione, stipula e conclusione di contratti assicurativi a distanza, attraverso Internet o i terminali interattivi, per non parlare dell'uso di dispositivi elettronici. 4.4.7.1. La Commissione avrebbe potuto analizzare queste possibilità, cercando di approfondire l'esame e l'interpretazione di situazioni che non appartengono al futuro, bensì al presente. 4.4.8. La Commissione ritiene giustamente che le procedure di notifica e informazione preliminare, previste dagli articolo 34 e 35 delle terze direttive, non possano essere considerate un requisito formale essenziale per la validità dei contratti. Tuttavia, l'affermazione secondo cui tali procedure non possono costituire una misura di protezione nei confronti dei consumatori, appare poco opportuna. 4.4.8.1. Al contrario, il motivo principale di opposizione da parte di uno Stato membro all'esercizio dell'attività in base al diritto di stabilimento o in regime di libera prestazione dei servizi può essere la necessità di proteggere i consumatori, come avviene ad esempio quando l'autorità di vigilanza impedisce a un operatore di sottoscrivere rischi poco consueti nel suo Stato di origine, per i quali non dispone quindi delle necessarie capacità tecniche e/o finanziarie, e che, una volta sottoscritti, possono metterne a repentaglio la solvibilità globale (). Tale divieto, contro il quale si può sempre comunque ricorrere in giudizio, si concretizza nella mancanza di notifica allo Stato membro di stabilimento o in cui ha luogo la prestazione di servizi. 4.4.8.2. Sembra quindi necessario precisare che l'esercizio di un'attività in regime di libera prestazione dei servizi o in base al diritto di stabilimento, senza che siano stati soddisfatti i requisiti inerenti alla notifica dello Stato membro di origine e alle fasi successive, può costituire un motivo per avviare le procedure, ivi incluse quelle di urgenza, previste dall'articolo 40 delle Direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE. 4.5. Il Comitato si dichiara totalmente d'accordo su tutti gli altri aspetti, esaminati in modo corretto dalla Commissione, e ritiene che il progetto all'esame rappresenti la base dell'indispensabile elaborazione di una comunicazione interpretativa su questo argomento. 4.5.1. Tuttavia, non può fare a meno di ricordare che altri aspetti, altrettanto essenziali per la realizzazione del mercato unico delle assicurazioni, non sono stati affrontati nella comunicazione all'esame, quali, soprattutto, l'armonizzazione degli aspetti fondamentali del contratto assicurativo e del regime dell'imposizione fiscale, diretta o indiretta, come è stato ampiamente sottolineato nel parere di cui il presente documento costituisce un'integrazione. 5. Conclusioni 5.1. Il Comitato ritiene opportuno che la Commissione, come fece a suo tempo per l'attività bancaria, elabori una comunicazione interpretativa riguardante l'interesse generale e il regime di diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi nel campo delle assicurazioni. 5.2. Ritiene che il documento in discussione sia, a tal fine, una buona base di lavoro e auspica che le osservazioni formulate ai punti precedenti vengano prese in debita considerazione. Si riserva la facoltà di elaborare un parere sulla versione definitiva del documento e sottolinea che il lavoro già svolto dalla Commissione è di estrema utilità nel quadro delle iniziative di semplificazione adottate nell'ambito del programma SLIM. 5.3. La definizione, per via interpretativa, degli orientamenti di massima per il mercato interno delle assicurazioni, in cui l'evocazione dell'interesse generale dovrà assumere una dimensione europea, non può significare una diminuzione della sicurezza nella relazione contrattuale assicurativa e in particolar modo della protezione del consumatore. Le autorità di vigilanza dovranno pertanto disporre dei mezzi necessari a garantire il rigore nell'attività assicurativa. 5.4. Molti dei problemi che il mercato delle assicurazioni deve affrontare non potranno essere risolti con una semplice comunicazione interpretativa, bensì richiedono atti legislativi, perfino di diritto internazionale. Su tale esigenza, che ora viene ribadita, il Comitato ha già richiamato l'attenzione della Commissione nel parere d'iniziativa «I consumatori nel mercato delle assicurazioni» (). Bruxelles, 9 settembre 1998. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () GU C 95 del 30.3.1998, punto 2.3.1.2.1. () GU C 365 del 3.12.1997, pag. 7. () Articolo 28 - Lo Stato membro in cui il rischio è situato non può impedire al contraente di sottoscrivere un contratto concluso con un'impresa di assicurazione autorizzata alle condizioni di cui all'articolo 6 della Direttiva 73/239/CE (79/267/CE), a condizione che il contratto non sia in contrasto con le disposizioni legali d'interesse generale in vigore nello Stato membro in cui è situato il rischio. Articolo 32, paragrafo 4 - Prima che la succursale dell'impresa di assicurazione inizi le proprie attività, l'autorità competente dello Stato membro della succursale dispone di un periodo di due mesi a decorrere dalla data di ricevimento della comunicazione di cui al paragrafo 3 per indicare all'autorità competente dello Stato membro d'origine, se del caso, le condizioni alle quali, per motivi d'interesse generale, tali attività devono essere esercitate nello Stato membro della succursale. Articolo 41 - La presente direttiva non osta a che le imprese di assicurazione la cui sede sociale è situata in uno Stato membro facciano pubblicità ai servizi da loro offerti con tutti i mezzi di comunicazione disponibili nello Stato membro della succursale o della prestazione di servizi, purché rispettino le eventuali norme che disciplinano la forma e il contenuto di tale pubblicità stabilite per motivi di interesse generale. Articolo 54, paragrafo 1 - Nonostante qualsiasi disposizione contraria, uno Stato membro, in cui i contratti relativi al ramo 2 del punto A dell'allegato della Direttiva 73/239/CEE costituiscono parzialmente o integralmente un'alternativa alla copertura sanitaria fornita dal regime legale di previdenza sociale, può prescrivere che il contratto sia conforme alle specifiche disposizioni legislative che tutelano in detto Stato membro l'interesse generale per questo ramo assicurativo e che le condizioni generali e speciali di tale assicurazione siano comunicate, prima della loro applicazione, alle autorità competenti di detto Stato membro. () Cfr. a tale proposito il parere del CES in merito alla «Comunicazione della Commissione sui servizi d'interesse generale in Europa» - CES 605/97: GU C 287 del 22.9.1997, pag. 85; cfr. inoltre Lionel Monnier «Servizi pubblici, missioni pubbliche e regolamentazione nell'Unione europea» Ciriec, Parigi, pag. 195. () Cfr. la Comunicazione interpretativa della Commissione «Libera prestazione dei servizi e interesse generale nella seconda direttiva bancaria» (SEC(97) 1193 def. del 20 giugno 1997) e il parere CES 542/96 del 24 aprile 1996: GU C 204 del 15.7.1996, pag. 66. () Articolo 60, paragrafo 3, del Trattato: «Senza pregiudizio delle disposizioni del capo relativo al diritto di stabilimento, il prestatore può, per l'esecuzione della sua prestazione, esercitare, a titolo temporaneo, la sua attività nel paese ove la prestazione è fornita, alle stesse condizioni imposte dal paese stesso ai propri cittadini.» Cfr. la Comunicazione interpretativa della Commissione concernente la libera circolazione dei servizi - GU C 334 del 9.12.1993, pag. 3. () È lecito dubitare che la Commissione debba affrontare tale argomento nell'ambito di una comunicazione interpretativa, ma tale lacuna è stata segnalata nel Protocollo di collaborazione tra le autorità di vigilanza per l'applicazione delle direttive in materia di assicurazioni, riveduto in occasione della 109a Conferenza delle autorità di vigilanza, svoltasi nell'ottobre 1997 (DT/119/93, Riv. 4). () Cfr. il considerando 19 della Direttiva 92/49/CEE e 20 della Direttiva 92/96/CEE: «Considerando (...) che spetta allo Stato membro in cui è situato il rischio vigilare affinché non sussista alcun ostacolo alla possibilità di commercializzare sul suo territorio tutti i prodotti assicurativi offerti nella Comunità, purché detti prodotti non siano contrari alle disposizioni giuridiche di interesse generale in vigore nello Stato membro in cui è situato il rischio e nella misura in cui l'interesse generale non sia salvaguardato dalle disposizioni dello Stato membro d'origine, sempreché tali disposizioni si applichino senza discriminazioni a qualsiasi impresa operante in detto Stato membro e siano obiettivamente necessarie e proporzionate all'obiettivo perseguito». () È importante ricordare che le terze direttive sulle assicurazioni hanno determinato solo un'armonizzazione parziale delle condizioni di accesso all'attività assicurativa e di esercizio della stessa, escludendo aspetti fondamentali quali il diritto di contratto e il trattamento fiscale. () Norme già citate nella nota 3. () Cfr., per esempio, sentenza Svensson e Gustavsson/ministro degli Alloggi e dell'Urbanistica, causa C-1184/93, Racc. I-3977; si vedano altresì le conclusioni dell'Avvocato generale nella causa C-17/92, Fedicine/Stato spagnolo, Racc. I-2258, punto 18. () Cfr. la sentenza Unione Reale Belga delle Società di Calcio ASBL/J.-M. Bosman (causa C-415/93), in cui si dichiara espressamente che - i provvedimenti devono essere obiettivamente necessari; - il risultato non può essere conseguito attraverso norme meno restrittive; - l'interesse non è già tutelato da norme dello Stato di origine (in: Racc. I-4999). Dello stesso tenore è la sentenza Commissione/Germania del 4.12.1986 (causa 205/84, Racc. P. 3803, punto 37). () La Commissione, pur adottando tale principio, enumera una serie di eccezioni che richiedono un'analisi attenta e particolareggiata (Punto IV, 2 c), IV). () La Commissione non tiene conto dei codici elaborati dalle autorità nazionali, i quali vanno analizzati alla luce degli articoli 52 e 59 del Trattato. () Cfr., in particolare, le seguenti sentenze: causa 33/74, sentenza Van Binsbergen del 3.12.1974, Racc. 1974, pag. 1299; causa 33/78, sentenza Somafer del 22.11.1978, Racc., pag. 2183; causa 139/80, sentenza del 18.3.1981, Racc., pag. 819, sentenza Blanckaert/Luisa Trost; causa 89/91, sentenza del 19.1.1993, Racc. I, pag. 165, sentenza Shearson; causa C-23/93, sentenza TV 10 del 5.10.1994, Racc., pag. 4795; causa C-55/94, sentenza Gebhard del 30.11.1995, Racc. I, pag. 4165; causa 205/84, sentenza Commissione contro Germania del 4.12.1986, Racc. I, pag. 3755; causa 262/82, sentenza Luisi e Carbone, Racc. 1984, pag. 377; causa C-76/90, sentenza Säger. del 21.2.1991, Racc. I, pag. 4221; causa 14/76, sentenza Bloos del 6.10.1976, Racc. I, pag. 1497; causa C-439/93; sentenza Lloyd's Register, Racc. 1995, pag. 961; causa C-148/91, sentenza Veronica del 3.2.1993, Racc. I, pag. 487. () Sentenza Säger, già citata. () Causa C-330/91, sentenza Commerzbank del 31.7.1993, Racc. I, pag. 4017. () Causa C-238/94, sentenza Garcia del 26.3.1996, Racc. I, pag. 1673. () Causa C-384/93, sentenza Alpine Investments del 10.5.1995, Racc. I, pag. 1141. () Sentenza Säger, già citata. () Causa C-415/93, sentenza Bosman del 20.9.95, Racc. I, pag. 4921. () Causa C-250/95, sentenza Futura del 15.5.97, Racc. I, pag. 2471. () Sentenza Gebhard, già citata. () Causa 19/92, sentenza Kraus del 31.3.1993, Racc. I, pag. 1663. () Causa C-1/93, sentenza Halliburton del 12.4.1994, Racc. I, pag. 1137. () Causa C-17/92, sentenza Federación de distribuidores cinematográficos del 4.5.1993, Racc. I, pag. 2239. () Causa C-334/93, sentenza Alpine Investments del 10.5.1995, Racc. I, pag. 1141. () Causa C-484/93, sentenza Svensson del 14.11.1995, Racc. I, pag. 3955. () Sentenza Svensson e causa 205/84, già citate. () Causa 339/89, sentenza Alsthom Atlantique del 24.1.1991; causa 93/92, sentenza cmc Motorradcenter del 13.10.1993; causa 398/92, sentenza Mund e Fester del 10.2.1994; sentenza Reisebüro Broede, già citata; causa 177/94, sentenza Gianfranco Pertini del 1.2.1996. () Alcuni settori che secondo la Corte di giustizia rientrano nel principio di interesse generale sono: norme professionali destinate a tutelare il destinatario dei servizi, cause 110/78 e 111/78, sentenza Vanwesemael del 18.1.1979, Racc. I, pag. 35; protezione dei lavoratori, sentenza Guiot del 28.3.1996, Racc. I, pag. 1905; difesa dei consumatori, causa 205/84, già citata; protezione del settore finanziario nazionale, sentenza Alpine Investments, già citata; prevenzione delle frodi, causa C-275/92, sentenza Schindler del 24.3.1994, Racc. I, pag. 1039; ordine sociale, sentenza Schindler, già citata; protezione della proprietà industriale, causa 62/79, sentenza Coditel, Racc. 1980, pag. 881; conservazione del patrimonio culturale e storico, causa C-180/89, sentenza Commissione contro Italia del 26.2.1991, Racc. I, pag. 709; tutela del settore audiovisivo, causa C-353/89, sentenza Commissione contro Paesi Bassi del 25.7.1991, Racc. I, pag. 4069, sentenza Gouda e causa 148/91, già citate; Coerenza fiscale, causa C-204/90, sentenza Bachmann del 28.1.1992, Racc. I, pag. 249; Sicurezza stradale, causa C-55/93, sentenza Gerrit del 5.10.1994, Racc. I, pag. 4837; Tutela dei creditori, causa C-3/95; Salvaguardia della buona amministrazione della giustizia, causa C-3/95. () Sentenze Commerzbank e Bachmann, già citate. () Causa C-49/89 del 13.12.1989, Racc. I, pag. 4441; cfr. inoltre la sentenza Jessica Safir, causa C-118/96 del 28.4.1998, non ancora pubblicata. () Causa 304/84. () Sentenza Reisebüro, già citata. () Causa 82/71, sentenza Sail del 21.3.1972, Racc. I, pag. 119. () Sentenza Alpine Investments, già citata. () Causa C-244/94 del 16.11.1995, sentenza Federazione francese delle società di assicurazione, Racc. I, pag. 4013. () Cfr. sentenza Säger, già citata, in cui si afferma espressamente quanto segue: «lo Stato membro non può subordinare l'esecuzione della prestazione di servizi nel suo territorio all'osservanza di tutte le condizioni prescritte per lo stabilimento, perché altrimenti priverebbe di ogni effetto utile le disposizioni destinate a garantire la libera prestazione di servizi»; cfr. anche la sentenza del 26.2.1991, causa 180/89. Commissione contro Italia, punto 15, e la comunicazione interpretativa della Commissione relativa alla libera circolazione dei servizi a livello transfrontaliero (93/C334/03) - GU C 334 del 9.12.1993. () Cfr. sentenza Alpine Investments, già citata. () Cfr. GU C 204 del 15.7.1996, pag. 66. () Si veda, ad esempio, il caso dello Stato portoghese che generalmente considera come disposizioni di ordine pubblico le norme sulla pubblicità e la normativa fiscale, o dello Stato tedesco che rimanda generalmente al Codice civile. () Punto 2.3 del «Protocollo di collaborazione tra le autorità di vigilanza delle assicurazioni dell'UE per l'applicazione delle terze direttive», riveduto in occasione della 109a Conferenza delle autorità di vigilanza svoltasi nell'ottobre 1997. () Cfr., a tale proposito, le osservazioni del Comitato «Libera prestazione dei servizi e interesse generale nella seconda direttiva bancaria», ed alle cui argomentazioni si rimanda. () Cfr. Sentenza Keck, causa C-267-268/91 del 24.11.1993, Racc. I, pag. 6097. () Si ritiene questo un settore che dev'essere oggetto di discussione nell'ambito del Protocollo riveduto di collaborazione delle autorità di vigilanza, già citato. () Al riguardo, cfr. l'interessante approccio pragmatico del Comitato europeo delle assicurazioni (CEA) nella comunicazione del 20.11.1995. () Cfr. a tale proposito - GU C 33 del 31.1.1998, pag. 20 - i verbali della Conferenza sul diritto comparato, svoltasi presso l'Istituto Universitario Europeo di Firenze il 23-24 maggio 1991, pubblicati col titolo «International Insurance Contract Law in the EC» (F. Reichert-Faciliddes e H.U. Jessurum d'Oliveira, Kluwer Law and Taxation Publishers, Boston 1993) e le Relazioni Jenard e Schlosser - GU C 59 del 5.3.1979. () In campo penale, tale materia è stata armonizzata dalla Direttiva 91/308/CEE del 10 giugno 1991 - GU L 166 del 26.6.1991. () Cfr. la sentenza R. Gebhard/Consiglio dell'ordine degli avvocati e procuratori di Milano (P.C-55/94), in cui, parlando a proposito della nozione di diritto di stabilimento e ricordando le conclusioni dell'Avvocato generale nella causa 81/87, sentenza Daily Mail del 27.9.1988, si afferma che «stabilirsi significa integrarsi in un'economia nazionale», cercare «innanzitutto di operare sul mercato dello Stato in cui la propria attività è concentrata» (Racc. I, 4171 e 4173). () Cfr. su tale argomento la sentenza TV 10 SA/Commissariato per i mezzi di comunicazione (Causa 23/93), Racc. I, 4803 e 4811; cfr anche P. Troberg il quale, a tale proposito, parla di «stabilimento dissimulato» nel Kommentar zum EWG-Vertrag, «Artikel 59», Groehen, Thesing Ehlermann, 4a ed., pag. 1063, e la sentenza Binsbergen, causa 33/74 del 3 dicembre 1974, Racc. pag. 1299, punto 13. () Cfr. la Direttiva 77/92/CE del 31 gennaio 1977, la Raccomandazione (CEE) 92/48 del 28 gennaio 1991 e il progetto di documento di lavoro della Commissione per la revisione della Direttiva e della Raccomandazione. () Contrariamente a quanto afferma la Commissione, dalle sentenze De Bloos del 6 ottobre 1976 e Blaukant e Willems del 18 marzo 1981 (Causa 14/76 e 13/9/1980), Racc. pag. 1497 e 819), non si può concludere che l'esclusività del mandato sia una condizione necessaria per l'applicazione del regime di diritto di stabilimento - GU C 204 del 15.7.1996, pag. 66. () Su questo problema è importante ricordare la sentenza Commissione/Germania del 4 dicembre 1986 nella quale si ribadisce espressamente che «la professione di intermediario nel settore assicurativo non costituisce oggetto di alcuna disciplina comunitaria che consenta alla corte di accertare se un siffatto intermediario eserciti la propria attività nell'interesse dell'una o dell'altra parte del contratto d'assicurazione. Inoltre, la circostanza che il contratto d'assicurazione sia stato stipulato con l'ausilio di un intermediario non incaricato dall'impresa assicuratrice straniera non può modificare la natura di detto contratto in quanto relativo ad un servizio prestato da quest'ultima impresa al contraente dell'assicurazione» (punto 16, Racc. pag. 5799). () Sentenza Shearson Lehman Hutton/Tub mbh, causa C 89/91 del 19 gennaio 1993, conclusioni dell'Avvocato generale, Raccolta I, 170, punti 42 e 45. () Cfr. a tale proposito quanto prevede la direttiva LPS autoveicoli (Direttiva 90/618/CEE dell'8 novembre 1990), articolo 6, in riferimento all'articolo 12 A, paragrafo 4, della Direttiva 88/357/CEE, e quanto stabilisce il progetto di quarta direttiva autoveicoli, articolo 2, paragrafo 14 (del 15 ottobre 1997). () GU C 204 del 15.7.1996, pag. 66. Non c'è motivo di fare una distinzione a livello di assicurazioni, dal momento che la pubblicità rivela chiaramente l'intenzione dell'assicuratore di coprire i rischi nello Stato ospitante, indipendentemente da qualsiasi spostamento fisico. () Cfr. Sentenza Svenson, già citata. () GU C 95 del 30.3.98, punto 2.3.1.2.1.