Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa ad un programma d'azione comunitario a favore dell'inserimento dei rifugiati"

(1999/C 368/08)

Il Consiglio, in data 5 luglio 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato sull'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice zu Eulenburg, in data 30 settembre 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 20 ottobre 1999, nel corso della 367a sessione plenaria, con 107 voti favorevoli, 1 voto contrario e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Osservazioni di carattere generale

Nel presente parere viene esaminato un programma di azione comunitario a favore dell'inserimento dei "profughi cui sia stato riconosciuto lo status di rifugiati o, a seconda dello Stato membro interessato, che abbiano ottenuto qualunque altra forma di protezione (...) e siano pertanto pienamente assimilabili nella società dello Stato membro ospite" (pagina 3 della proposta). Su invito del Parlamento europeo, la Commissione ha presentato al riguardo una proposta di decisione del Consiglio nel dicembre 1998.

Il Comitato accoglie con particolare favore la presentazione da parte della Commissione delle Comunità europee, su invito del Parlamento europeo, della proposta di decisione del Consiglio relativa ad un programma d'azione comunitario a favore dell'inserimento dei rifugiati. Il Comitato condivide sia le motivazioni che la proposta stessa e riconosce nell'elaborazione del programma di azione uno strumento necessario per assicurare e riutilizzare per il futuro i buoni risultati conseguiti dalle azioni pilota e per dare così una risposta coerente alle sfide che l'Unione europea e gli Stati membri devono affrontare riguardo all'inserimento dei rifugiati. Il Comitato sottolinea in questo contesto l'importanza di strutturare il programma di azione, anche nei tempi, in stretto collegamento con le azioni pilota e di impegnarsi perché venga attuato quanto prima. Il Comitato ritiene inoltre assolutamente necessario che il programma abbia una durata di 18 mesi.

Nell'ambito di questo parere complessivamente positivo, il Comitato formula soltanto poche proposte di modifica dell'attuale documento, che vengono qui di seguito esposte e motivate.

1.1. Quadro di politica di sostegno del programma di azione proposto

1.1.1. Negli ultimi anni l'inserimento dei rifugiati che hanno trovato riparo e protezione negli Stati membri ha acquisito un'importanza crescente nell'Unione europea. Su richiesta del Parlamento europeo, nel 1997 e 1998, è stata finanziata una serie di azioni pilota a favore dell'inserimento dei rifugiati, a titolo della linea di bilancio B3-4113. Il programma di azione in esame è stato presentato dalla Commissione nel dicembre 1998 sulla base delle esperienze derivanti dalle suddette azioni pilota.

1.1.2. Inoltre, il 13 gennaio 1999, la Commissione ha presentato una proposta complementare relativa ad un'azione comune che istituisce misure intese a fornire assistenza concreta ai fini dell'accoglienza e del rimpatrio volontario dei rifugiati, degli sfollati e dei richiedenti asilo (COM(1998) 733 def.), fondata sulle attività svolte nello stesso periodo a titolo delle linee di bilancio B5-803 e B7-6008.

1.1.3. Per il 1999 l'autorità di bilancio dell'Unione europea ha stanziato fondi per un ammontare di 5 milioni di euro nella linea di bilancio B3-4113, allo scopo di finanziare misure preparatorie a favore dell'inserimento dei rifugiati. L'obiettivo delle azioni sostenute nel quadro di tali provvedimenti è la preparazione delle proposte contenute nel programma di azione, come pure la verifica della loro fattibilità.

1.1.4. Se la proposta di programma di azione verrà approvata dal Consiglio nel corso del 1999, è prevedibile che il programma diventerà operativo nel 2000.

1.1.5. Il programma di azione intende fornire una base giuridica per il proseguimento dell'azione e garantire un passaggio senza difficoltà alle Azioni comunitarie a favore dell'inserimento sociale, poiché, a medio termine, si prevede che tali provvedimenti saranno portati avanti nel quadro delle azioni comunitarie a favore dell'inserimento sociale (a norma dell'articolo 137 del Trattato CE, modificato dal Trattato di Amsterdam) (cfr. pag. 4 della proposta).

1.1.6. Il programma di azione proposto ha quindi la funzione di consentire una transizione morbida tra le misure preparatorie del bilancio 1999 e le previste Azioni comunitarie a favore dell'inserimento sociale e conservare il valore aggiunto dei progetti a lungo termine già avviati.

1.1.7. L'adozione della decisione era già prevista per la prima metà del 1999, ma non è stato possibile realizzarla durante la Presidenza tedesca del Consiglio.

1.2. Valutazione del quadro di politica di sostegno del programma di azione proposto

1.2.1. Vista nel quadro delle politiche di sostegno, l'adozione della decisione in esame da parte del Consiglio dell'Unione europea va accolta con favore da diversi punti di vista:

- le misure pilota attuate negli anni 1998 e 1999 o ancora in via di realizzazione nel quadro della linea di bilancio B3-4113 hanno sviluppato o perfezionato delle strutture per l'inserimento dei rifugiati in tutti gli Stati membri;

- a livello europeo sono state condotte efficaci campagne di informazione pubblica, sono state costituite delle reti per l'integrazione e le organizzazioni non governative hanno avuto la possibilità di approfondire sistematicamente e in modo mirato la cooperazione a favore dei rifugiati(1);

- in considerazione della sostenibilità di tali impostazioni e risultati dei progetti, si dovrebbe garantire la continuità dell'azione di sostegno.

1.2.2. La discontinuità in questo importante settore di attività potrebbe comportare la perdita degli approcci positivi dei progetti sostenuti dall'Unione europea e, in molti Stati membri, il mancato stanziamento e previsione di risorse destinate al proseguimento di tali attività a causa di programmi nazionali di sostegno insufficienti.

1.2.3. Per tali motivi a nostro avviso è necessario il proseguimento del sostegno dell'Unione. Ne consegue che il programma di azione dovrebbe essere approvato quanto prima, in modo che vi possa essere un passaggio senza scosse dalle misure preparatorie al programma di azione.

1.3. Quadro del programma di azione in relazione alla politica di inserimento

1.3.1. La proposta di decisione del Consiglio relativa ad un programma di azione comunitario a favore dell'inserimento dei rifugiati si pronuncia a favore di "una strategia globale in materia di rifugiati, sfollati e richiedenti asilo" (pag. 2). Il Parlamento europeo ha invitato la Commissione ad elaborare una strategia di questo tipo sulla base delle azioni già avviate. Tale strategia consiste in due proposte complementari:

- la proposta di decisione in merito a un'azione comune recante misure di sostegno concreto all'accoglienza e al rimpatrio volontario dei rifugiati, degli sfollati e dei richiedenti asilo (in base all'articolo K.3 del Trattato sull'Unione europea) (COM(1998) 733 def.) e

- la proposta di direttiva del Consiglio in esame, relativa ad un programma di azione comunitario a favore dell'inserimento dei rifugiati (in base all'articolo 235 del Trattato CE) (COM(1998) 731 def.).

1.3.2. I destinatari delle misure proposte nel programma di azione sono in primo luogo "i profughi cui sia stato riconosciuto lo status di rifugiati o, a seconda dello Stato membro interessato, che abbiano ottenuto qualunque altra forma di protezione (...) e siano pertanto pienamente assimilabili nella società dello Stato membro ospite" (pag. 3).

1.3.3. La proposta della Commissione sostiene la necessità del programma di azione a favore dell'inserimento dei rifugiati con "l'esigenza di intervenire a livello europeo in conseguenza della consapevolezza sempre maggiore dei cittadini del fatto che la xenofobia, la mancanza di integrazione e l'esclusione sociale sono minacce fondamentali per le società democratiche" (pag. 3). Viene poi illustrato il fenomeno dei rifugiati, il suo incremento e l'impatto sugli Stati membri (ibid.).

1.3.4. In considerazione del fatto che i rifugiati sono una categoria particolarmente vulnerabile della popolazione, nella proposta la Commissione sostiene l'adozione di provvedimenti specifici di inserimento intesi ad affrontare la situazione dell'esilio e, in particolare, la prima fase dell'inserimento nella società dello Stato ospitante.

1.3.5. I principi su cui si fonda il programma di azione sono, oltre alla trasferibilità e all'innovazione, il partenariato e la partecipazione. Il principio di partenariato deve essere attuato tramite un approccio pluridimensionale, che preveda la cooperazione tra due o più partner. Per realizzare il principio di partecipazione i partner delle azioni del programma devono garantire la partecipazione diretta dei rifugiati.

1.3.6. Il carattere europeo del programma deve consentire lo sviluppo di sinergie e il trasferimento di esperienze e buone pratiche, che, in primo luogo, non possano emergere in un contesto esclusivamente nazionale e, in secondo luogo, non siano coperti da programmi dell'Unione già avviati. "Tali provvedimenti, che possono fare da ponte verso azioni di carattere più generale a favore dell'inserimento, attualmente non rientrano nell'ambito di altri interventi comunitari, come le azioni contro il razzismo e l'esclusione sociale e gli interventi dei fondi strutturali" (pag. 4).

1.3.7. La proposta della Commissione, dalla sua presentazione il 16 dicembre 1998, è stata esaminata da diverse organizzazioni e istituzioni europee e nazionali. Il 18 marzo 1999 le diverse misure dell'Unione in materia di asilo e di immigrazione sono state discusse dalla Commissione per le libertà pubbliche e gli affari interni del Parlamento europeo. In vista dell'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, i membri di tale commissione hanno sottolineato il carattere "prettamente europeo" di tale settore di azione, poiché la politica in materia di immigrazione e asilo rientra d'ora in poi nelle competenze della Comunità. Sulla base di una relazione del MPE Zimmermann è stata proposta l'elaborazione di un'analisi comparativa della situazione dei rifugiati negli Stati membri dell'Unione. Inoltre, il Parlamento europeo si propone l'istituzione a medio termine di un "fondo europeo per i rifugiati", che riunisca in una tutte le linee di bilancio dell'Unione, allo scopo di migliorare le pratiche e i risultati a medio termine nel settore di attività dell'Unione relativo ai rifugiati(2).

1.3.8. Durante la Presidenza tedesca del Consiglio, nella rielaborazione degli "Orientamenti relativi a una strategia europea sull'immigrazione" (nell'ultima versione del 23 giugno 1999), è stata messa in rilievo l'importanza dell'inserimento dei cittadini dei paesi terzi, compresi coloro che hanno ottenuto lo status di rifugiati. "L'inserimento di cittadini di paesi terzi legalmente residenti negli Stati membri per un lungo periodo, compresi coloro che hanno ottenuto lo status di rifugiati, è una questione di importanza fondamentale. (...) Il Consiglio europeo è consapevole della situazione dell'Europa come continente caratterizzato da flussi migratori. (...) Sottolinea che l'inserimento di cittadini di paesi terzi residenti in Europa per un lungo periodo rappresenterà un impegno costante per l'Unione europea e gli Stati membri"(3). Nel documento è stata anche sottolineata la necessità di una strategia globale integrata della politica europea in materia di immigrazione e asilo.

1.4. Valutazione del quadro relativo alla politica di inserimento del programma di azione proposto

1.4.1. Il programma di azione proposto è una colonna portante della politica comune europea relativa all'immigrazione e all'asilo. Senz'altro il fatto che i rifugiati vengano considerati una categoria particolarmente vulnerabile della popolazione con specifiche esigenze di inserimento e che vi sia, da parte dell'Unione europea, la volontà politica di sostenere il loro inserimento, va accolto con favore non soltanto dal punto di vista delle organizzazioni non governative attive nell'assistenza ai rifugiati. Ciò vale tanto più che i flussi migratori e di rifugiati non rappresentano un fenomeno temporaneo, bensì costituiscono sempre più una sfida che interessa costantemente, tra gli altri, gli Stati membri. In questo contesto merita una particolare attenzione la proposta del Parlamento europeo di istituire un fondo europeo per i rifugiati nel quale vengano riunite tutte le linee di bilancio relative ai rifugiati.

1.4.2. La proposta della Commissione intende, tra l'altro, promuovere la capacità di accoglienza dei cittadini europei. In questo contesto non si dovrebbe parlare di "incremento del fenomeno [COM(1998) 731 def. (versione italiana - 'problema' nella versione tedesca)] dei rifugiati" (cfr. pag. 4).

1.4.3. Le sfide derivanti, possibilmente in misura crescente, all'Unione europea e agli Stati membri dalla necessità presente e futura di concedere asilo ai rifugiati giustificano il proseguimento del sostegno comunitario.

2. Proposte di modifica e di integrazione della proposta di decisione del Consiglio

2.1. Principi di partenariato e di partecipazione

2.1.1. Come illustrato nell'introduzione, la proposta della Commissione prevede la partecipazione attiva dei rifugiati all'attuazione del programma di azione. A nostro avviso, anche le organizzazioni e i gruppi di autosostegno dei rifugiati dovrebbero essere coinvolti attivamente nello sviluppo e nell'attuazione del progetto e partecipare al programma di azione.

2.1.2. Proposta: Alla fine del punto 3.2 dovrebbe essere aggiunto il seguente testo: "Occorre coinvolgere attivamente i gruppi di autosostegno dei rifugiati, ma anche altre organizzazioni di immigrati impegnate nell'inserimento dei rifugiati, in qualità di partecipanti allo sviluppo, alla realizzazione e alla valutazione dei progetti. A questo proposito è necessario promuovere la collaborazione di tutte le organizzazioni che rappresentano la società civile".

2.2. Punto 2 dei "considerando"

2.2.1. Come già illustrato nell'introduzione, il numero dei rifugiati in Europa è complessivamente aumentato, ma non in tutti gli Stati membri. Pertanto la seguente proposta mira a precisare tale affermazione.

2.2.2. Proposta: "(...) il numero dei rifugiati in Europa è aumentato notevolmente, in alcuni Stati, negli ultimi anni."

2.3. Articolo 1

2.3.1. In ragione del ritardo nell'adozione del programma di azione e nell'attuazione delle misure preparatorie per il periodo dal 1o luglio 1999 al 1o luglio 2000, vi è uno slittamento del calendario del programma di azione dal 1o luglio 2000 al 31 dicembre 2001.

2.3.2. La questione della partecipazione dei rifugiati alla società degli Stati membri è una richiesta centrale di diversi soggetti attivi nel settore dell'inserimento dei rifugiati, che in questo contesto dovrebbe essere maggiormente evidenziata: "Scopo del programma è di contribuire all'inserimento efficace nella società e alla maggiore partecipazione alla stessa di rifugiati, anche attraverso la collaborazione in reti, ...".

2.4. Articoli 3 e 4 e punto 4 dell'introduzione generale

2.4.1. Le azioni proposte nel punto 4 sono tutte da realizzare a livello europeo. Ai candidati viene richiesta la cooperazione a livello europeo (Azioni II e III), oppure l'attuazione di un grande progetto pluridimensionale con evidente valore aggiunto europeo (Azione I). In linea di principio ciò appare giusto; i possibili svantaggi per organizzazioni e operatori minori nel settore dell'assistenza ai rifugiati, in particolare per le organizzazioni di autosostegno e per i loro organi nazionali, vanno controbilanciati coinvolgendo espressamente tali soggetti, come già accennato, nella pianificazione, nello sviluppo e nell'attuazione di progetti a livello europeo dei vari candidati o come operatori di progetti pluridimensionali.

2.4.2. Proposta: Azione I: A tal fine occorre promuovere le pari opportunità nella presentazione di proposte anche per le organizzazioni minori tramite la collaborazione in reti.

2.5. Articolo 6

2.5.1. L'inserimento dei rifugiati in numerosi Stati membri dell'UE viene portato avanti attraverso corrispondenti programmi e iniziative di ONG, cui tale articolo dovrebbe fare, se possibile, esplicito riferimento.

2.5.2. In conformità dei principi di partenariato e partecipazione stabiliti dalla Commissione, si dovrebbero citare in questo contesto anche le organizzazioni di autosostegno dei rifugiati come importanti partner della cooperazione.

2.5.3. Proposta: "2. La Commissione collabora con istituzioni e organizzazioni attive nel campo dell'inserimento dei rifugiati, in particolare anche con organizzazioni non governative. Occorre garantire una maggiore partecipazione di organizzazioni di autosostegno dei rifugiati".

2.6. Articolo 7

2.6.1. In relazione all'articolo 6, nella composizione del comitato proposto, si dovrebbero prevedere un rappresentante delle ONG e un rappresentante delle parti sociali, proveniente dalle file del CES. A tale proposito, il Comitato è consapevole del fatto che la decisione "Comitologia" esclude per il momento l'allargamento del comitato previsto a membri del CES.

2.6.2. Proposta: Aggiungere al primo capoverso: "Nella composizione del comitato si dovrebbe garantire la collaborazione di rappresentanti delle ONG e/o delle parti sociali."

2.7. Articolo 8

2.7.1. In questo contesto si dovrebbe aggiungere, come precisazione, il sostegno delle misure di inserimento per i rifugiati.

2.7.2. Proposta: integrare come segue il punto a): "a) orientamenti generali relativi al sostegno erogato dalla Comunità alle misure di inserimento dei rifugiati".

3. Conclusioni

3.1. La proposta di decisione del Consiglio relativa ad un programma di azione comunitario per l'inserimento dei rifugiati merita nel complesso di essere appoggiata. È importante soprattutto impegnarsi per l'adozione rapida della decisione, in modo da evitare una soluzione di continuità nelle misure di sostegno e consentire il proseguimento dei progetti corrispondenti. Solo in questo modo è possibile garantire che le strutture già costituite e le conoscenze ottenute possano essere utili anche per il futuro. Il Comitato continuerà a seguire tale programma con attenzione, data la considerevole importanza che il tema dell'immigrazione e dell'inserimento rivestirà anche nel futuro per l'Unione europea e gli Stati membri, e si impegnerà affinché vi sia una dotazione adeguata di strumenti europei di sostegno.

Bruxelles, 20 ottobre 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) "Report on action taken on the selection of projects in 1998", Linea di bilancio B3-4113 - Inserimento dei rifugiati, Commissione europea, DG V. Cfr. in proposito anche gli opuscoli informativi allegati ai progetti "Joint Force for Integration" della Piattaforma per la cooperazione della Croce rossa europea a favore di rifugiati, richiedenti asilo e immigrati e "Task Force on Integration" dell'ECRE, European Consultation on Refugees and Exiles.

(2) Cfr. "News Report" del 18.3.1999, Parlamento europeo.

(3) Nota della Presidenza al "Comitato strategico sull'immigrazione, le frontiere e l'asilo", Doc. n. 8815/99 ASIM 23, Bruxelles, 23.6.1999.