Proposta modificata di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO CHE PREVEDE LA PARTECIPAZIONE DEI CITTADINI ALLA STESURA DI DETERMINATI PIANI E PROGRAMMI IN MATERIA AMBIENTALE E MODIFICA LE DIRETTIVE 85/337/CEE E 96/61/CE DEL CONSIGLIO (presentata dalla Commissione in applicazione dell'articolo 250, paragrafo 2 del trattato CE)

1- ANTEFATTI

Data di invio della proposta al PE e al Consiglio (documento COM(2000) 839 def. - 2000/0331 (COD)) ai sensi dell'articolo 175, paragrafo 1 del trattato: // 18 gennaio 2001

Parere del Comitato economico e sociale: // 30 maggio 2001

Parere del Comitato delle regioni: // 14 giugno 2001

Parere del Parlamento europeo, prima lettura: // 23 ottobre 2001

2- OBIETTIVO DELLA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE

La proposta intende contribuire ad attuare gli obblighi derivanti dalla convenzione UN/ECE sull'accesso all'informazione, sulla partecipazione all'attività decisoria e sull'accesso alla giustizia in materia ambientale (nota come "convenzione di Aarhus"). Essa istituisce procedure di base per la partecipazione dei cittadini ad alcuni piani e programmi in campo ambientale. Per i progetti che hanno un impatto rilevante sull'ambiente, la proposta modifica la direttiva 85/337/CEE del Consiglio concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (direttiva VIA) e la direttiva 96/61/CE del Consiglio sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento (direttiva IPPC) al fine di istituire disposizioni in materia di partecipazione e di accesso alla giustizia dei cittadini in linea con quanto disposto dalla convenzione di Aarhus.

3- PARERE DELLA COMMISSIONE SUGLI EMENDAMENTI ADOTTATI DAL PARLAMENTO

3.1. Emendamenti accolti dalla Commissione

La Commissione accoglie l'emendamento n. 13 (articolo 2, paragrafo 1 della proposta) che sostituisce l'articolo 1, paragrafo 4 della direttiva 85/337/CEE (direttiva VIA), riguardante le esclusioni di progetti attinenti alle necessità di difesa nazionale che gli Stati membri possono decidere dopo una valutazione caso per caso. Vengono inoltre accolte le modifiche connesse apportate alla presentazione del paragrafo in questione.

3.2. Emendamenti accolti parzialmente o in linea di principio dalla Commissione

La Commissione può accogliere in linea di principio una parte dell'emendamento n. 2, inteso a sostituire l'espressione "salute e ... benessere delle persone" nel secondo considerando. Per la Commissione la formulazione più appropriata è "salute e ... benessere umani", per allinearsi alla formulazione contenuta nell'articolo 174 del trattato e in altre normative ambientali.

La Commissione accoglie in via di principio l'emendamento n. 4, a condizione che il testo proposto dal Parlamento venga aggiunto al termine del terzo considerando e reciti dunque:"...; ciò promuove la responsabilità e la trasparenza del processo decisionale e contribuisce ad accrescere la pubblica consapevolezza dei problemi ambientali e il sostegno del pubblico alle decisioni adottate." La Commissione preferisce mantenere l'espressione "pubblica consapevolezza dei problemi ambientali", che rimanda a quella utilizzata nella convenzione di Aarhus.

L'emendamento n. 5 può essere accolto a condizione che venga così riformulato: "Tra gli obiettivi della convenzione vi è quello di garantire il diritto di partecipazione dei cittadini alle attività decisorie in materia ambientale, per contribuire a tutelare il diritto di ogni persona di vivere in un ambiente propizio alla salute e al benessere umani." La prima parte rispecchia adeguatamente l'obiettivo citato all'articolo 1 della convenzione di Aarhus e la seconda modifica è conforme alla terminologia attuale.

La Commissione accoglie in parte gli emendamenti nn. 9, 10 e 33 (votati congiuntamente), relativi all'articolo 1 della proposta. La Commissione concorda, in principio, sul fatto di aggiungere il riferimento ai mezzi elettronici; il paragrafo 2, lettera a) reciterà pertanto: "i cittadini siano informati, attraverso un pubblico avviso o i mezzi di comunicazione elettronici oppure in altra forma adeguata,...". La congiunzione "o" indica che i mezzi elettronici sono citati a titolo di esempio. La Commissione accetta inoltre di aggiungere verso la fine della lettera a) il testo: "fra l'altro quelle sul diritto di partecipare al processo decisionale e quelle sulle autorità competenti a cui trasmettere osservazioni e richieste". All'articolo 1, paragrafo 2, lettera b), la Commissione accetta, in linea di principio, di adeguare il testo per farlo aderire maggiormente alle formule utilizzate nella convenzione di Aarhus; può pertanto accogliere la seguente formulazione: "b) i cittadini possano esprimere osservazioni e pareri, quando sono ancora aperte tutte le opzioni, prima che vengano adottate decisioni sui piani e sui programmi". La Commissione accoglie in via di principio la parte di emendamento che stabilisce di rendere disponibili informazioni sul risultato della partecipazione pubblica. Per motivi di coerenza e di fattibilità, tale obbligo deve essere aggiunto all'articolo 1, paragrafo 2. La nuova lettera d) deve pertanto recitare: "le autorità competenti si impegnino ragionevolmente ad informare i cittadini delle decisioni adottate e delle motivazioni e delle considerazioni sulle quale si fondano le decisioni".

La Commissione accoglie parzialmente l'emendamento n. 14; per quanto riguarda la lettera b) non accetta il riferimento alle "modalità relative alla procedura di ricorso". Il resto dell'emendamento viene accolto, con la seguente riformulazione: "mettono a disposizione dei cittadini interessati, in conformità di quanto disposto alla lettera a), le informazioni relative all'esenzione e le ragioni per cui è stata accordata." Il riferimento ai "cittadini interessati" e la riformulazione della parte conclusiva del testo rispecchiano l'impostazione del resto della proposta e della direttiva VIA. Se da un lato la Commissione è disposta ad accettare un'informazione più generale del pubblico in materia di procedure di ricorso, tale elemento non trova la giusta collocazione in questo contesto, visto che l'articolo in questione riguarda solo un aspetto parziale.

La Commissione accoglie in parte gli emendamenti nn. 34, 15 e 16 (votati congiuntamente) relativi all'articolo 2, paragrafo 2 (che modifica l'articolo 6 della direttiva VIA). Come nel caso degli emendamenti nn. 9, 10 e 33, ritiene possibile accettare, in linea di principio, di aggiungere il riferimento al ricorso ai mezzi elettronici al paragrafo 3: "I cittadini devono essere informati, attraverso un pubblico avviso o i mezzi di comunicazione elettronici oppure in altra forma adeguata, ..." . Per quanto riguarda l'aggiunta dell'espressione "senza pregiudizio di alcuna opzione" all'articolo 6, paragrafo 4, la Commissione può accettare la formula "quando sono ancora aperte tutte le opzioni", in linea con la convenzione di Aarhus. La Commissione può anche accettare la riformulazione della seconda frase dell'articolo 6, paragrafo 5.

Gli emendamenti nn. 20 e 21 (votazione congiunta) riguardanti l'articolo 2, paragrafo 4 della proposta possono essere parzialmente accolti. La Commissione può concordare, in via di principio, sul fatto che le informazioni disponibili al pubblico contengano anche "le modalità relative alla procedura di ricorso, a norma dell'articolo 10 bis.", ma ritiene che tale obbligo debba essere formulato in maniera più generica, conformemente alla rispettiva disposizione della convenzione di Aarhus. Può pertanto accettare di aggiungere il seguente testo alla fine dell'articolo 10 bis della direttiva VIA (articolo 2, paragrafo 5 della proposta): "Per rendere più efficaci le disposizioni del presente articolo, gli Stati membri garantiscono che ai cittadini vengano fornite informazioni sulle possibilità di ricorso amministrativo e giurisdizionale".

L'emendamento 31/riv riguardante il nuovo articolo 10 bis della direttiva VIA riguardante la procedura di ricorso può essere parzialmente accolto per quanto concerne l'aggiunta dell'espressione "indipendente e imparziale" relativa all'"organo istituito dalla legge" citato nella prima frase dell'articolo. Lo stesso vale per gli emendamenti nn. 32 (riv) e 23 (voto congiunto) riguardanti il nuovo articolo 15 bis della direttiva IPPC.

L'emendamento 35 viene accolto parzialmente, nel senso che la Commissione concorda, in via di principio, sul fatto di aggiungere un riferimento all'informazione dei cittadini in merito alle procedure di ricorso; tuttavia, come già nel caso dell'emendamento n. 20, essa ritiene che tale riferimento trovi una collocazione più opportuna alla fine dell'articolo 15 bis in materia di accesso alla giustizia, a cui dovrebbe essere aggiunto il seguente testo: "Per rendere più efficaci le disposizioni del presente articolo, gli Stati membri garantiscono che ai cittadini vengano fornite informazioni sulle possibilità di ricorso amministrativo e giurisdizionale".

L'emendamento n. 25 può essere parzialmente accolto, in quanto riguarda la correzione del riferimento all'articolo 3, che figurava nella proposta della Commissione al posto dell'articolo 1.

La Commissione può accogliere in parte gli emendamenti nn. 27, 28 e 29 (votati congiuntamente) riguardanti l'allegato V da aggiungere alla direttiva 96/61/CE (IPPC), accettando di inserire il riferimento ai mezzi di comunicazione elettronici, a condizione di introdurre la congiunzione "o" e non "e". Può inoltre accogliere la riformulazione dei paragrafi 2, 3 e 4.

3.3. Emendamenti respinti dalla Commissione

L'emendamento n. 1 è ritenuto inaccettabile, in quanto la terminologia utilizzata nella proposta della Commissione rispetto agli obiettivi della normativa comunitaria in materia di ambiente ("salute umana") è conforme al linguaggio utilizzato in altri atti ed in particolare nell'articolo 174 del trattato. Niente nell'attuale proposta giustifica la sostituzione di tale espressione con "salute dell'individuo e della collettività".

La prima parte del secondo emendamento, volta a sostituire l'espressione "La normativa comunitaria in materia di ambiente" con "La normativa, i piani e i programmi della Comunità relativi all'ambiente e ad altri settori di politica", non può essere accolta, come pure gli emendamenti nn. 3 e 8. La Commissione non può, inoltre, accettare l'emendamento connesso che riguarda la sostanza della proposta, ovvero l'emendamento n. 26, che aggiunge una nuova lettera all'allegato I contenente disposizioni sui piani e sui programmi soggetti a pubblica consultazione ("g bis) Altra normativa, altri piani e programmi comunitari che possono avere un impatto rilevante sull'ambiente o sulla salute e sul benessere dell'individuo e della collettività, la cui esecuzione deve tener conto dell'articolo 6 del trattato). Il riferimento ad "altra normativa [comunitaria]" non è chiaro: può infatti essere inteso come partecipazione dei cittadini alla preparazione della normativa, dei piani e dei programmi comunitari, nel qual caso l'attuale proposta di direttiva non sarebbe lo strumento giuridico più opportuno; se invece si riferisce alla normativa, ai piani e ai programmi a livello di Stati membri, il riferimento generico contenuto (comunitari) è troppo ampio rispetto agli altri elementi contenuti nell'allegato I. L'aggiunta di un'espressione generale come questa rappresenterebbe verosimilmente una ripetizione e sarebbe ambigua, visto che riguarda lo strumento giuridico applicabile. Per questo motivo l'emendamento non può essere accolto.

La Commissione non può accogliere l'emendamento n. 6, che introdurrebbe un considerando relativo all'articolo 8 della convenzione di Aarhus e alla partecipazione del pubblico all'elaborazione di disposizioni regolamentari e di norme giuridicamente vincolanti di applicazione generale. La proposta non ha fatto proprio questo elemento né gli emendamenti adottati dal Parlamento.

La Commissione non può accogliere gli emendamenti nn. 7 e 30/riv. in materia di norme sull'accesso alle procedure giudiziarie in merito a piani, programmi e politiche. L'accesso alla giustizia in relazione alla partecipazione dei cittadini ai piani, ai programmi e alle politiche non è richiesto esplicitamente dall'articolo 9, paragrafo 2 della convenzione di Aarhus. Per quanto concerne i "piani e programmi", l'accesso alle procedure giudiziarie non è previsto dalla direttiva 2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente e accettare una disposizione in materia nel contesto dell'attuale proposta sarebbe incoerente.

Per gli emendamenti nn. 9, 10 e 33 (votazione congiunta) all'articolo 1, la Commissione non può accettare il riferimento alla partecipazione dei cittadini alla preparazione delle politiche. Nell'ambito della convenzione di Aarhus è contemplata solo una clausola che prevede il maggior impegno possibile in tal senso e per questo non vi è alcun riferimento in merito nella presente proposta di direttiva. La Commissione, d'altro canto, non può nemmeno accogliere il concetto di partecipazione del pubblico "alle varie fasi" della preparazione e del riesame dei piani e dei programmi. Tale formulazione non è esplicitamente necessaria per l'attuazione della convenzione di Aarhus e il testo attuale contiene già disposizioni per garantire una partecipazione tempestiva ed efficace. In particolare, la frase "Tali modalità possono fra l'altro comprendere una formazione sul processo decisionale destinata ai cittadini o il finanziamento della formazione" risulta inaccettabile per la Commissione: l'importanza dell'educazione ambientale anche in merito alla partecipazione dei cittadini trova il pieno sostegno della Commissione e del resto è citata anche nella convenzione di Aarhus, ma la formulazione non è adeguata al testo della proposta. Le modalità dettagliate riguardanti la partecipazione dei cittadini che gli Stati membri devono determinare sono intese come "modalità pratiche".

Nell'ambito degli emendamenti nn. 34, 15 e 16 (voto congiunto) all'articolo 2, paragrafo 2, la Commissione non è in grado di accettare che la procedura di autorizzazione stabilita all'articolo 6, paragrafo 3 della direttiva VIA sia estesa anche al riesame dell'autorizzazione, perché ciò comporterebbe un'interpretazione in contraddizione con l'articolo 2, paragrafo 1 della direttiva medesima, in quanto si potrebbe dedurre che, in caso di modifica di un impianto esistente che richiede una valutazione dell'impatto ambientale, non sarebbe necessariamente obbligatoria un'autorizzazione. La Commissione non concorda inoltre sull'aggiunta, alla fine dell'articolo 6, paragrafo 4 della direttiva VIA, della seguente frase: "In sede di adozione di una decisione è necessario tenere adeguatamente conto dei risultati della partecipazione dei cittadini." Una formulazione analoga è già contenuta all'articolo 8 della direttiva VIA. La formulazione proposta nel paragrafo 5 bis sull'informazione dei cittadini riguardo ai risultati della partecipazione pubblica non può essere accolta: l'articolo 9, paragrafo 1 della direttiva VIA impone già alle autorità competenti di informare il pubblico delle decisioni adottate e dei principali motivi e delle considerazioni su cui le decisioni si fondano; altre disposizioni non farebbero che imporre un onere amministrativo superfluo e, in ultima analisi, rappresenterebbero un ostacolo alla partecipazione dei cittadini.

Nel contesto degli emendamenti nn. 20 e 21 (votazione congiunta) la Commissione non può accettare l'aggiunta secondo la quale le informazioni devono essere rese accessibili ai cittadini dello Stato membro interessato "in modo adeguato" nel loro territorio e nella loro lingua. Secondo il principio della sussidiarietà, la presente proposta non riguarda i particolari procedurali e l'elemento "in modo adeguato" diventa superfluo in presenza dell'espressione "rese accessibili". Le stesse considerazioni si applicano all'emendamento n. 24, che non può essere accolto integralmente.

Per quanto riguarda gli emendamenti nn. 31/riv. e 32/riv/23 sulla possibilità di ricorso (articolo 10 bis della direttiva VIA e articolo 15 bis della direttiva IPPC), la Commissione concorda solo con l'aggiunta dell'espressione "indipendente e imparziale" (cfr. motivazioni già illustrate). Per il resto, l'articolo modificato verrebbe a rispecchiare solo parzialmente la formulazione dell'articolo 9, paragrafo 2 della convenzione di Aarhus. La Commissione potrebbe accogliere un emendamento solo se la formulazione riprendesse quella della convenzione in merito alle espressioni "un interesse sufficiente" e "pregiudizio di un diritto" riferite alle organizzazioni non governative. Infine, l'ultimo comma ("Tale procedura deve essere celere e non eccessivamente onerosa") deve rimanere immutata, perché l'espressione "non eccessivamente onerosa" è equivalente a quella utilizzata nella convenzione di Aarhus.

La Commissione non può accettare la parte dell'emendamento n. 35 che introduce l'espressione "alle varie fasi" della procedura decisionale, posto che ciò non è espressamente previsto dalla convenzione di Aarhus e non rispecchia la procedura di autorizzazione della direttiva IPPC. Inoltre, il paragrafo 4 bis proposto, riguardante "le azioni adeguate per rispondere ai cittadini", non può essere accolto: la formulazione proposta per l'articolo 15, paragrafo 5, lettera b) della direttiva IPPC prevede già di rendere accessibili al pubblico le decisioni adottate e le motivazioni e le considerazioni che le hanno ispirate. Come nel caso della direttiva VIA, imporre altre disposizioni significherebbe incrementare l'onere amministrativo senza ragione.

Nell'ambito dell'emendamento n. 25 la Commissione non può accettare l'aggiunta del termine "politiche", visto che l'allegato I elenca solo i piani e i programmi (cfr. anche le motivazioni relative all'emendamento n. 26, respinto).

Per quanto concerne gli emendamenti nn. 27, 28 e 29 (votazione congiunta), riguardanti l'allegato V della direttiva IPPC, la Commissione non concorda sul fatto di informare i cittadini in merito al riesame delle autorizzazioni, in quanto tale operazione in molti casi rientra nell'ambito di un intervento amministrativo interno. Se tale riesame comporta una modifica delle autorizzazioni, la proposta della Commissione prevede che il pubblico sia informato degli eventuali aggiornamenti.

4- Proposta modificata

Visto l'articolo 250, paragrafo 2 del trattato CE, la Commissione modifica la proposta come indicato in precedenza.