COMMISSIONEDELLECOMUNITÀEUROPEE
Bruxelles, 1.3.2000
COM(2000) 79 definitivo
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
COSTRUIRE UN'EUROPA SOLIDALE
2COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
COSTRUIRE UN'EUROPA SOLIDALE
INDICE
1. SINTESI................................................................................................................4
1.1. Introduzione.................................................................................................41.2. Ilmandato....................................................................................................41.3. Gliobiettivi..................................................................................................42. L
A SFIDA DELL 'EMARGINAZIONESOCIALE ................................................................5
2.1. Bassi livellidireddito evulnerabilità............................................................52.2. Un fenomeno pluridimensionale...................................................................62.3. Un fenomeno strutturale...............................................................................72.3.1. L'evoluzionedelmondo dellavoro...........................................................72.3.2. Lasocietàdellaconoscenza......................................................................72.3.3. Mutamentisociodemografici....................................................................72.3.4. Localizzazione delfenomeno ...................................................................7
2.4. Conclusioni: verso unapproccio politico globale..........................................83. S
VILUPPIPOLITICINEGLI STATI MEMBRI ..................................................................8
4. POLITICHEESTRUMENTICOMUNITARIA FAVOREDELL 'INTEGRAZIONESOCIALE ......10
5. SOSTENERE GLI SFORZI COMPIUTI DAGLI STATI MEMBRI PER PROMUOVERE
L'INTEGRAZIONEELA PARTECIPAZIONE .................................................................12
5.1. Obiettivicomuniper l'integrazionesociale.................................................12
5.1.1. Obiettivi.................................................................................................135.1.2. Principie metodicomuni........................................................................135.1.3. Settoriincuirafforzareglisforzi............................................................135.1.4. Analisicomparativaevalutazione..........................................................135.2. Strumenti operativi previsti dalle nuove disposizioni del trattato di
Amsterdam..........................................................................................................14
5.2.1. Unprogrammapluriennaledisostegno operativo allacollaborazione.....14
35.2.2. Uno strumento quadro per promuovere l'inserimento delle persone escluse
dalmercato dellavoro..........................................................................................15
ALLEGATO - NOTASTATISTICA...................................................................................16
1. MISURAREL 'EMARGINAZIONESOCIALEE LA POVERTÀ :STATISTICHEEINDICATORI .16
2. L'ENTITÀ DELLA POVERTÀ LEGATA ALREDDITO .....................................................16
3. DURATA:POVERTÀOCCASIONALEODILUNGOPERIODO ........................................17
4. ILNESSO TRA BASSILIVELLIDIREDDITO ,LAVOROERETRIBUZIONE ........................18
5. EMARGINAZIONE SOCIALE E POVERTÀ :L'ESIGENZA DI DATI E INDICATORI
PLURIDIMENSIONALIELONGITUDINALI ..................................................................19
41. SINTESI
1.1. IntroduzioneLa presente iniziativa, proposta dalla Commissione europea, rivela l'ambizione e l'impegno
dell'Unione dipromuovere una società ed economia più solidale, rispondendo cosìalle grandi
aspettative espresse dal Parlamento, dalle ONG, dalle parti sociali e dagli enti locali, erecentemente confermate dagli Stati membri nella riunione informale dei ministri degli Affari
sociali, svoltasi l'11 e 12 febbraio 2000 a Lisbona. L'iniziativa si fonda sulle nuove importanti
disposizioni che sono state inserite nel trattato di Amsterdam per favorire la collaborazione
con e tra gli Stati membri, la definizione di misure specifiche a sostegno degli interventi
nazionali e il completamento delle attuali politiche comunitarie che (direttamente o
indirettamente) contribuiscono alla coesione sociale. Essa intende promuovere la
collaborazione fra tutte le parti interessate, rafforzando la loro capacità di procedere verso
un'Europa solidale.
1.2. Ilmandato
L'Unione europea entra nel nuovo secolo con un rinnovato e fermo impegno a promuovere la
solidarietà e ad avvicinarsi maggiormente ai cittadini. Rifacendosi alle conquiste e prospettive
di integrazione economica europea, il vertice di Amsterdam ha dato un forte segnale per lo
sviluppo delle politiche occupazionali e sociali dell'UE. Successivamente, il vertice di
Lussemburgo ha varato la strategia europea per l'occupazione e un promettente programma di
politiche occupazionali ed economiche sinergiche. Ed ora, per accelerare la transizione verso
un'Europa dell'innovazione e della conoscenza, il prossimo vertice di Lisbona amplierà le
possibilità di collaborazione politica, in modo da promuovere un ulteriore coordinamento tra
occupazione, riformaeconomicaecoesionesociale.
1.3. Gli obiettivi
Alla luce di tali sviluppi e a seguito della vasta consultazione degli Stati membri e delle
organizzazioni della società civile, condotta negli ultimi dodici mesi, la Commissione
proponeoradivarareunanuova iniziativa per sostenere glisforzicompiutia livello nazionale
nella lotta all'emarginazione sociale. L'iniziativa deriva dal fatto che gli Stati membri hanno
riconosciuto che l'emarginazione sociale rappresenta una delle principali sfide per la nostra
e c o n o m i aes o c i e t à .L as f i d an o nc o n s i s t es o l t a n t on e lf o r n i r eu n am i g l i o r ea s s i s t e n z aa l l e
persone emarginate (o a rischio), ma anche nell'eliminare le barriere strutturali all'inserimento
sociale, in modo da ridurre l'incidenza dell'emarginazione. Occorre inoltre considerare le
eventuali nuove forme di emarginazione sociale che un'economia e una società basate sulle
conoscenze possono produrre. È in questo nuovo contesto che le attuali strategie per
l'integrazione sociale vanno elaborate. Con questa comunicazione la Commissione tenta di
completare l'analisi globale di come adeguare la nostra economia e società al sempre più
veloce processo di innovazione tecnologica basata sulla conoscenza. La comunicazione
"eEurope - Una società dell'informazione per tutti" ha evidenziato le possibilità di crescita
della società dell'informazione e proposto iniziative per accelerare il passaggio dell'Europa a
questa nuova economia e accrescerne l'impatto
1; la comunicazione "Strategie per
l'occupazione nella società dell'informazione"2ha proposto una serie di iniziative per favorire
1COM (1999) 687.
2COM (2000) 48.
5la creazione dipostidilavoro;la presente comunicazione evidenzia la necessità diconsiderare
glieffettidella società dell'informazione sulla coesione sociale.
Nel proporre la presente iniziativa sull'integrazione sociale, la Commissione persevera
nell'impegno dicontribuire alla promozione diun'Europa per tutti, completando in particolare
ilpacchetto diproposterecentemente adottato per combattere la discriminazione3.
2. L AS F ID AD EL L 'EMARGINAZIONE SOCIALE
L ' E u r o p aèu nc o n t i n e n t er i c c oel af o r z ad e l l as u ae c o n o m i ag e n e r ar i c c h e z z aec r e ap o s t id i
lavoro. Entrambi sono indispensabili per sostenere un tenore e una qualità della vita elevati.
Inoltre, gli Stati membri hanno elaborato meccanismi complessi per garantire una certa
ridistribuzione del benessere prodotto dall'economia competitiva, specie attraverso i rispettivi
sistemi di protezione sociale. Tuttavia, un numero elevato di europei continua a vivere in
povertàed è esposto all'emarginazione sociale a causa dibarriere strutturali.
Ilritmo incalzante deicambiamentiche stanno ridefinendo la nostra economia e società tende
ad aggravare la vulnerabilità e ad accrescere i rischi di emarginazione sociale soprattutto di
coloro che non hanno acquisito le competenze necessarie per svolgere le nuove attività basate
sull'innovazione e la conoscenza, oppure che per vari motivi non partecipano al mondo del
lavoro.
2.1. Bassi livelli di reddito e vulnerabilità
Stando agli ultimi dati EUROSTAT, circa il 18 % della popolazione dell'UE vive con meno
del60 % delreddito mediano nazionale, valore corrispondente alla soglia dipovertà4.Q u e s t a
media europea si riflette nei tassi nazionali della povertà, che vanno dall'11 al 24 % e che
negli ultimi dieci anni hanno subito poche modifiche. I trasferimenti sociali sono riusciti a
mantenere il tasso di povertà al 18 %, altrimenti sarebbe salito al 26 %. Ciò dimostra sia i
successi che i limiti delle politiche di ridistribuzione del reddito5.Id a t iE U R O S T A T
confermano anche che coloro che vivono al di sotto della soglia di povertà incontrano
problemi di disagio economico e notevoli difficoltà a partecipare pienamente alla vita
sociale6. L'entità dei fenomeni della povertà e dell'emarginazione sociale incrina l'immagine
diun'Europa paladina della giustizia sociale e della solidarietà.
Dalla prima relazione della Commissione sulla coesione economica e sociale emerge che
nella maggior parte degli Stati membri la coesione è andata affievolendosi nell'ultimo
decennio. Inoltre, l'OCSE e fonti statistiche nazionali evidenziano una tendenza verso
l'ampliamento delle disparità e l'allentamento della coesione. I dati nazionali indicano che più
di 10 milioni di persone dipendono per la loro sopravvivenza da programmi di assistenza
sociale. Particolare preoccupazione desta il fatto che la situazione sta peggiorando nella
maggior parte degliStatimembri.
3COM (1999) 564-565-566-567 del25.11.1999.
4EUROSTAT, Statistics in Focus, 1/2000 Social exclusion in the EU Member States. I dati si riferiscono
alla seconda serie del panel delle famiglie della Comunità europea e prendono in esame il livello deiredditi nel 1994 in 13 Stati membri (UE, tranne Svezia e Finlandia). Applicato ai 15 Stati membri, iltassodel 18% corrisponderebbea più di65milionidipersone.
5EUROSTAT, Statistics in Focus, 13/1999 (in questi dati le pensioni non sono considerate cometrasferimentisociali).
6EUROSTAT Statistics in Focus 1/2000; cfr. anche la prossima comunicazione della Commissione"Tendenzesociali:prospettiveesfide".
6L'OCSE e studi condotti a livello nazionale (tra cui, in Germania, Regno Unito, Francia e
Paesi Bassi) evidenziano come la vulnerabilità sia più diffusa di quanto non emerga dai dati
generici sulla povertà. Accanto alle persone che da tempo vivono in povertà (forse dal 3 al 6
% della popolazione, stando agli scarsi dati disponibili), un elevato numero di europei si
trovano in condizioni di povertà e precarietà lavorativa a causa dei bassi livelli di reddito. Il
fatto di avere un lavoro in un determinato momento non protegge necessariamente le persone
dal rischio dell'emarginazione sociale. Persino negli Stati membri in cui la distribuzione del
reddito tende ad essere relativamente equa, tra il 20 e 40 % della popolazione vive ai limiti
della povertà e va incontro a momenti di disagio economico nell'arco di 3-6 anni, specie a
seguito diricorrentiperiodididisoccupazione7.
2.2. Un fenomeno pluridimensionale
L'entità delfenomeno dell'emarginazione sociale induce la società a garantire pariopportunità
a tutti, favorendo la parità di accesso al mercato del lavoro, all'istruzione, all'assistenza
sanitaria, allagiustizia, all'esercizio deidirittiealprocesso decisionale.
L'occupazione è la via maestra all'integrazione e all'inserimento sociale; la disoccupazione
costituisce il principale fattore di emarginazione, soprattutto se è di lunga durata e
concentrata, come avviene in modo crescente, in famiglie dove nessuno esercita un'attività
professionale. Accanto ai16 milionididisoccupati, dicuila metà di lungo periodo, esistono i
cosiddetti lavoratori "scoraggiati", ovvero persone che non tentano nemmeno di trovare un
lavoro perché non vedono prospettive in tal senso. Vi sono poi coloro che vanno incontro a
ricorrenti periodi di disoccupazione o inattività, alternati a periodi di lavoro mal retribuito e
spesso precario. Accettare un lavoro scarsamente retribuito può consentire ai disoccupati di
acquisire esperienza e migliorare le proprie prospettive occupazionali. Ma questi lavori non
sempre consentono diuscire dalcircolo vizioso dell'emarginazione e dipassare ad un impiego
migliore.
Tuttavia, il fenomeno dell'emarginazione sociale va al di là della disoccupazione e
dell'accesso al mercato del lavoro. Si manifesta con diverse forme didisagio e dibarriere, che
da sole o insieme impediscono la piena partecipazione in ambiti come l'istruzione, la sanità,
l'ambiente, l'edilizia residenziale, la cultura, l'esercizio dei diritti o l'assistenza famigliare,
nonché la formazione e le opportunità di lavoro. La discriminazione e la xenofobia possono
aggravare l'emarginazione sociale, specie per gli immigrati. L'emarginazione sociale pone
ancheparticolariproblemiperquantoriguarda le politiche diprotezione sociale, inparticolare
i programmi che concorrono a formare la cosiddetta "rete di sicurezza" e le misure connesse.
Richiede un'attenzione per l'istruzione e le politiche di formazione, specie se si considera che
la formazione lungo tutto l'arco della vita attiva sta diventando indispensabile per consentire
ai cittadini di partecipare pienamente alla società dell'informazione e della conoscenza8.
Aspetti fondamentali sono anche l'accesso e la qualità dei servizi pubblici e privati, nonché
dei servizi di assistenza. Lottare contro gli abbandoni scolastici e garantire l'accesso alla
tecnologia della società della conoscenza, come pure alle nozioni e competenze necessarie per
trarne vantaggio, sono altrettanto indispensabili per far sì che l'era informatica non crei nuove
divisioninella società, ma contribuisca piuttosto a promuovere l'integrazione e la coesione.
7Cfr.nota statisticaallegata.
8Come è stato riconosciuto dal libro bianco "Insegnare e apprendere: verso la società conoscitiva" e in
particolarenell'ambitodelterzoobiettivo"combatterel' emarginazione".
7L'insieme dei fattori che contribuiscono al fenomeno dell'emarginazione varia da persona a
persona, da donna a uomo, da paese a paese.
2.3. Un fenomeno strutturale
Le tendenze strutturaliche stanno attualmente ridefinendo la nostra società comporteranno, se
adeguatamente gestite, una crescita economica e quindi la possibilità di migliorare la coesione
sociale. Possono,tuttavia, anche accrescere irischidiemarginazione sociale.
2.3.1. L'evoluzione del mondo dellavoro
La crescita economica non comporta automaticamente vantaggi per tutti. Le disparità nella
distribuzione dei vantaggi e costi sono sottoprodotti delle forze di mercato, che creano
vincitori e perdenti. Con la globalizzazione delle economie, la rapida evoluzione tecnologica,
la ristrutturazione industriale e la dinamica della creazione e distruzione di posti di lavoro, le
attività professionali e il mercato del lavoro stanno cambiando drasticamente, ridefinendo
l'equilibrio tra flessibilità e sicurezza, nonché offrendo nuove opportunità a coloro che sono
più facilmente inseribili ed adattabili. Ma tendono anche a marginalizzare coloro che sono
incapacidi adeguarsi a modellidi lavoro mobilie flessibili oppure impreparati ad acquisire le
competenze necessarie per svolgere le nuove mansionidell'economia basata sulle conoscenze.
2.3.2. La società della conoscenza
Sebbene nel corso della storia tutte le società siano progredite attraverso lo sviluppo e
l'applicazione delle conoscenze, attualmente stiamo assistendo ad un'importante evoluzione
del ruolo che le conoscenze svolgono nell'economia. Esse determinano una parte quanto mai
grande del valore di numerosi prodotti e servizi. Attualmente le conoscenze vengono sempre
più codificate e trasmesse attraverso le tecnologie dell'informazione, che costituiscono la vera
forza propulsiva per la crescita e la creazione di posti di lavoro9.L ac r e s c e n t ed i f f u s i o n ed i
queste tecnologie ridurrà gli ostacoli legati alla distanza e offrirà nuove opportunità alle
categorie e regioni svantaggiate. Ma può anche creare nuove forme di emarginazione sociale
connesse alla mancanza di cultura informatica e alle ineguaglianze di accesso alle possibilità
di acquisizione ed aggiornamento delle competenze. L'economia basata sulle conoscenze sta
mettendo a sempre più dura prova la capacità di adeguamento delle imprese e della
manodopera, nonché fissando nuove linee di demarcazione tra coloro che detengono o meno
certe nozioni, qualifiche e competenze.
2.3.3. Mutamenti sociodemografici
L'invecchiamento della popolazione tende ad accrescere la pressione finanziaria sulle
politiche sociali poiché comporta un aumento dell'indice di dipendenza. Inoltre, la tendenza
all'invecchiamento, abbinata alla rottura delle strutture e dei modelli famigliari tradizionali,
induce unnumero crescente dipersone a condurre stili di vita più individualizzati, con periodi
di isolamento più o meno lunghi che possono esporle maggiormente all'emarginazione. Sta
inoltre aumentando il divario tra famiglie con due redditi e quelle monoreddito, specie se
monoparentali e capeggiate da donne. La perdita della casa costituisce una delle più gravi
espressionidella povertà edell'emarginazione sociale.
9Cfr. le comunicazioni della Commissione " eEurope - Una società dell'informazione per tutti" e
"Strategieper l'occupazionenella società dell'informazione", di cui a pag. 2.
82.3.4. Localizzazione del fenomeno
Il rischio di aggravare le divisioni sociali è anche alimentato dalla crescente polarizzazione
dello sviluppo. Il fenomeno si manifesta soprattutto nelle zone dove lo scarso livello di
benessere e la mancanza di infrastrutture costituiscono ostacoli strutturali allo sviluppo
socioeconomico. Inoltre, l'andamento negativo è palese nelle zone rurali depresse, nei vecchi
distretti industriali e in numerose aree urbane colpite dalla disoccupazione, dalla
sottoccupazione, dalla discriminazione, dall'isolamento, dalla violenza e dalla ghettizzazione
diinteriquartieri,diventatisemprepiùpoveried isolatidallasocietàche licirconda.
2.4. Conclusioni: verso un approccio politico globale
È possibile valutare la piena portata della sfida soltanto individuando ed affrontando la sua
natura pluridimensionale e strutturale. Pertanto, un approccio politico globale e coordinato al
problema dell'integrazione sociale dovrebbe andare ben oltre la ridistribuzione della ricchezza
attraverso l'erogazione di sovvenzioni passive a favore di coloro che sono rimasti esclusi dal
processo economico e sociale - la sfida consiste non tanto nell'aumentare la ridistribuzione,
ma nel gestire la nostra economia e società in modo tale da massimizzare le possibilità di
piena partecipazione e qualità della vita di tutti. L'accento andrebbe posto sulla promozione
della partecipazione attiva, al fine di ridurre lo spreco di risorse umane e conseguire un'equa
distribuzione delle opportunità. Bisognerebbe inoltre far sì che l'obiettivo dell'integrazione
socialevenga inserito nellepoliticheeconomicheesociali.
Di fronte all'attuale dinamismo dell'evoluzione economica e tecnologica, una tale prospettiva
d'intervento a favore dell'integrazione sociale acquisisce un'importanza vitale. Richiede
un'ampia mobilitazione di soggetti pubblici e privati a tutti i livelli. Più che mai, incoraggiare
e sostenere un processo di adeguamento che guarda al futuro e che prepara tutti i cittadini al
cambiamento offre le migliori possibilità di rafforzamento della solidarietà e della coesione
sociale.
3. S VILUPPIPOLITICINEGLI STATI MEMBRI
La lotta all'emarginazione sociale spetta in primo luogo agli Stati membri e ai rispettivi
organinazionali, regionali e locali. Un ruolo importante viene svolto anche dalle parti sociali
e dalle organizzazioninongovernative.
Nell'ultimo decennio il problema dell'emarginazione sociale ha acquisito un'importanza
crescente nell'agenda politica della maggior parte degli Stati membri, specie - anche se non
esclusivamente - per quanto riguarda l'occupazione e la protezione sociale. Un'attenzione
sempre maggiore è stata rivolta alla necessità digarantire l'integrazione sociale.
L'importanza che questo problema riveste nelle politiche nazionali viene evidenziata dal fatto
che la maggior parte della spesa pubblica degli Stati membri va a settori che contribuiscono a
contenere o alleviare gli effetti dell'emarginazione. Azioni specifiche vengono promosse in
un'ampiagammadiambitipolitici, comeedilizia, istruzione, formazione, sanità, informazione
e comunicazione, mobilità, sicurezza e giustizia, tempo libero e cultura, ecc. Tuttavia, man
mano che l'esperienza nell'affrontare il problema dell'emarginazione nei singoli settori
aumenta, cresce anche la consapevolezza che per garantire il pieno inserimento delle persone
in una società dell'informazione e della conoscenza sempre più competitiva servono approcci
sofisticati, mirati, innovativi ed integrati, nonché nuove forme di collaborazione epartecipazione deisoggettiinteressati, specie deglistessiemarginati.
9Pertanto la lotta all'emarginazione sociale non è diventata soltanto una priorità sempre più
importante per gli Stati membri, ma anche un obiettivo che i paesi tentano di affrontare in
modo crescente con misure ed interventi strategici. Irlanda e Portogallo, ad esempio, hanno
adottato programminazionali.
- A seguito della conferenza dell'ONU sullo sviluppo sociale, svoltasi nel 1995 a
Copenaghen, l'Irlanda ha varato la strategia " Sharing in progress: the national anti-poverty
strategy" (condividere il progresso: strategia nazionale di lotta alla povertà), diretta a
ridurre dal9-15% a meno del5-10% la percentuale della popolazione irlandese che vive in
condizioni di povertà persistente e di lunga durata. Basata su una nozione
pluridimensionale della povertà e dell'emarginazione sociale, la strategia irlandese è
sostenuta da un approccio fortemente improntato alla collaborazione e da strutture
istituzionali specifiche a livello politico e amministrativo che si avvalgono di meccanismi
mirati, come la verifica dell'impatto delle varie politiche sulla povertà e l'uguaglianza.
- In Portogallo, il " Programa Nacional de luta contra a pobreza " (programma nazionale di
lottacontro la povertà) è stato completato dalprogramma INTEGRAR, cuiha fatto seguito
nel 1997 l'introduzione di un sistema di redditi minimi, che offre ai beneficiari un aiuto
finanziario e misure attive per favorirne l'inserimento sociale e professionale. A sostegno
delle due iniziative è stato varato l'" O pacto de Cooperação para a solidariedade social "
(patto di collaborazione per la solidarietà sociale), inteso a promuovere una vasta
collaborazione tratuttele partiinteressate.
Nei Paesi Bassi, in Belgio e più recentemente anche nel Regno Unito, la lotta alla povertà e
a l l ' e m a r g i n a z i o n es o c i a l eèd i v e n t a t au n ap r i o r i t àp o l i t i c ag e n e r a l e ,p e rl aq u a l es o n os t a t i
approntati una serie di meccanismi di coordinamento specifici. La pubblicazione di relazioni
che riassumono l'andamento della povertà e i progressi realizzati in materia consentono dicontrollare in modo sistematico l'evolversi della situazione e di promuovere attivamente un
dibattito pubblico sulle politiche condotte. Questi sviluppi sono stati accompagnati
dall'elaborazione di un numero crescente di indicatori e dalla fissazione di obiettivi specifici
sull'emarginazione sociale e la povertà, suddivisi per settori chiave (occupazione, istruzione,
sanità, edilizia, servizi, ecc.), gr uppi a rischio (disoccupati di lunga durata, famiglie
monoparentali, bambinipoveri, alunniche abbandonano prematuramente la scuola, famiglie a
basso reddito, disabili, ecc.), nonché zone e quartieridisagiati.
Altri Stati membri, come la Francia, cercano di migliorare l'impatto generale delle politiche a
favore dell'integrazione sociale mediante una normativa quadro che definisce l'emarginazione
in termini di accesso ai diritti fondamentali in materia di occupazione, edilizia residenziale,assistenza sanitaria, giustizia, istruzione, formazione, cultura, assistenza alle famiglie e
all'infanzia. Con tale normativa l'integrazione sociale è diventata una priorità specifica delle
politiche promosse dallo Stato francese, inducendo tutti gli enti pubblici e le altre parti
interessate a partecipare all'attuazione dei principi sanciti dalla legge. Per migliorare
l'efficacia delle politiche la legislazione prevede anche forme di rappresentanza delle persone
emarginate e delle associazioni che ne difendono gli interessi nei vari organi in cui vengono
prese le decisioniche liriguardano.
Nei paesi in cui la lotta all'emarginazione sociale e alla povertà costituisce una priorità si
osserva la tendenza generale a cercare di coinvolgere le persone emarginate nell'elaborazione
di politiche più solidali. La necessità di un approccio integrato ha ispirato l'idea dei "percorsi
per l'inserimento", una nozione operativa che è diventata il principio chiave delle azioni dilottaall'emarginazione attuate intuttigliStati membricon ilsostegno deifondistrutturali.
10Per combattere l'emarginazione sociale e prevenire l'insorgere di una società a due velocità,
alcuni Stati membri, come Danimarca e Svezia, hanno posto l'accento sulla necessità di
promuovere politiche del lavoro e della protezione sociale più attive, al fine di migliorare la
capacità diinserimento professionale e sociale deicittadini, evitare l'esclusione dal mondo dellavoro e ridurre la dipendenza dalle politiche assistenziali e la trappola della povertà. Gli
sforzi compiuti in tal senso hanno condotto ad una crescente consapevolezza che
l'occupazione contribuisce a risolvere il problema dell'emarginazione, ma non rappresenta la
soluzione definitiva. Il problema di promuovere un inserimento durevole, ad esempio di
persone sottoqualificate che tendono ad alternare lavori mal retribuiti a periodi di
disoccupazione, è diventato determinante per l'insieme degliStatimembri.
Lo scopo finale dei vari sforzi compiuti è migliorare l'impatto di tutte le politiche interessate
sull'integrazione sociale, promuovendo un approccio integrato e una collaborazione che
tengano contodelledinamichedell'emarginazione.
Quest'ampia gamma di azioni costituisce una ricca fonte di esperienze e prassi positive ed
offre la possibilità di sviluppare gli interventi comunitari volti a promuovere collaborazioni e
scambiproficuitra iresponsabilipoliticie glialtrioperatoridelsettore.
4. P
OLITICHEE STRUMENTICOMUNITARIAFAVORE DELL 'INTEGRAZIONE SOCIALE
Esiste già una serie di politiche comunitarie che, sia direttamente oppure più spesso
indirettamente, promuovono l'integrazione sociale. Il loro impatto andrebbe rafforzato e reso
più visibile.
L'Unione ha il compito di far sì che lo sviluppo economico e il progresso sociale vadano di
pari passo. La piena attuazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche e degli
orientamenti per l'occupazione dell'UE è indispensabile per garantire una promozione
sinergicadellacrescita, dell'occupazioneedellacoesionesociale.
La creazione di posti di lavoro è essenziale per combattere l'emarginazione sociale. La
strategia europea per l'occupazione, in particolare, offre un valido contributo in tal senso
poiché, da un lato, affronta le grandi questioni del mercato del lavoro e, dall'altro, prende in
esame problematiche specifiche, come la disoccupazione di lunga durata e giovanile, nonché
le pari opportunità sul lavoro per donne e disabili, ricercando il giusto equilibrio tra
flessibilità e sicurezza. Quanto agliorientamentiper l'occupazione, dal1999 attribuiscono una
maggiore importanza alla necessità di rispondere in modo adeguato alle esigenze di tutti.
Pongono l'accento sulla promozione di misure attive per il reinserimento nel mondo del
lavoro, tra cui la riforma dei sistemi fiscali e assistenziali, nonché la promozione della
formazione lungo tutto l'arco della vita attiva per consentire ai lavoratori, specie se anziani o
esclusi dal mondo del lavoro (ad es.: disabili, minoranze etniche), di migliorare le loro
competenze, in particolare in ambiti in costante evoluzione, come le tecnologie
dell'informazione e della comunicazione, in modo da poter continuare a partecipare
attivamente alla vita lavorativa. Gli orientamenti ribadiscono inoltre l'impegno nei confronti
delle pariopportunità e l'importanza di valorizzare la qualità del lavoro: non servono soltanto
postidilavoro, ma anche buoniposti.
I fondi strutturali sono il principale strumento finanziario di cui la Comunità dispone per
intervenire direttamente a favore delle regioni e persone svantaggiate dell'UE. A seguito delprocesso di revisione in corso, nel periodo 2000-2006 i fondi promuoveranno in modo
crescente l'integrazione sociale. L'importanza attribuita all'integrazione, alla concentrazione
11tematica e geografica, nonché alla collaborazione, accrescerà l'efficacia delle misure
strutturalipreviste dagliobiettivi1 e 2 per ridurre le disparità regionalie sostenere lo sviluppo
delle zone svantaggiate. L'obiettivo 3 intende favorire l'adeguamento e la modernizzazione dei
sistemi e delle politiche di istruzione, formazione e sviluppo. Verte, in particolare, sul
reinserimento delle persone escluse dal mondo del lavoro e sulla lotta contro la
disoccupazione di lunga durata. L'integrazione sociale viene promossa attivamente anche
dalle attuali iniziative comunitarie, in particolare dal programma INTEGRA dell'iniziativa
OCCUPAZIONE, nonché da URBAN e LEADER, riguardanti rispettivamente la
riqualificazione delle zone urbane e rurali. La nuova iniziativa comunitaria EQUAL,
promossa dal Fondo sociale europeo, intende invece sostenere nuovi modi di affrontare i
problemi dell'emarginazione, della discriminazione e delle ineguaglianze sul lavoro.
Promuovere l'integrazione sociale è uno degli obiettivi della strategia concertata per
modernizzare la protezione sociale, che la Commissione ha recentemente proposto al
Consiglio10. La raccomandazione 92/441/CEE, del 24 giugno 1992, in cui si definiscono i
criteri comuni in materia di risorse e prestazioni sufficienti nei sistemi di protezione sociale,
ha contribuito ad agevolare lo scambio diesperienze tra gliStati membri e costituisce un buon
punto dipartenza per ulteriorisviluppi.
La società dell'informazione può essere un forte incentivo all'integrazione e alla coesione in
Europa, a condizione che le strategie elaborate a tal fine intendano rispondere alle esigenze
delle categorie e delle aree geografiche svantaggiate. Con le comunicazioni " eEurope - Una
società dell'informazione per tutti" e "Strategie per l'occupazione nella società
dell'informazione" la Commissione intende dare un impulso a politiche che siano pronte a
raccogliere la sfida di promuovere l'integrazione e la coesione. Sia i governi che il mondo
industriale sono chiamati ad investire in attività che favoriscano la sensibilizzazione e
l'accesso delpubblico alle informazioni. È necessario che la popolazione europea, in generale,
e i giovani, in particolare, abbiano ampio accesso alle nuove competenze richieste. Vanno
aiutati a sviluppare la capacità di apprendimento e di risolvere problemi, a comprendere
l'importanza delle conoscenze scientifiche e tecnologiche, ad avvalersi dell'informatica, a
parlare le lingue straniere, a sviluppare l'iniziativa privata e lo spirito imprenditoriale, ad
essere cittadiniattivi, liberi e responsabili.
Anche altre politiche contribuiscono alla promozione dell'integrazione sociale: i programmi
quadro per la ricerca, il quadro d'azione della Commissione per uno sviluppo urbano
sostenibile, i programmi per l'istruzione (SOCRATES), la formazione (LEONARDO DA
VINCI) e la gioventù (GIOVENTÙ), i progetti pilota "Scuole della seconda opportunità", le
proposte della Commissione per combattere la discriminazione, le politiche in materia di pari
opportunità e la nuova strategia comunitaria per i disabili. In campo giudiziario la
Commissione ha recentemente presentato alcune nuove idee su come ottenere un adeguato
livello diassistenza legale per le cause transnazionali in ambito UE11.Una serie diattività per
l'integrazione sociale vengono svolte anche nell'ambito della politiche di sostengo alle
imprese, specie piccole e micro-imprese; alcune di queste iniziative si rivolgono a gruppi
specifici, come i giovani o le donne, oppure prevedono forme di assistenza ad imprenditori
appartenentia minoranze etniche o disabili. Più direttamente, ilprogramma comunitario per ladistribuzione dei prodotti agricoli alle persone più disagiate fornisce ogni anno un aiuto
alimentare a circa 7 milionidipersone inEuropa, soprattutto attraverso le ONG.
10COM (1999) 347 def. del14.07.99
11COM(2000)51
12La Commissione europea lavora in stretta collaborazione con le ONG attive nella lotta alla
povertà e all'emarginazione sociale e sostiene le attività delle loro reti europee. Appoggia
inoltre le iniziative della rete europea di imprese che promuovono la coesione sociale.
Insieme agli Stati membri, la Comunità collabora a livello internazionale con il Consiglio
d'Europa, le Nazioni Unite e le sue agenzie specializzate (in particolare l'Organizzazione
internazionale del lavoro), nonché l'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo
economico su iniziative intese a combattere l'emarginazione sociale e ad alleviare la povertà.
5. S OSTENERE GLI SFORZI COMPIUTI DAGLI STATI MEMBRI PER PROMUOVERE
L'INTEGRAZIONEELAPARTECIPAZIONE
Discussioni condotte in ambito comunitario nel corso dell'ultimo anno hanno evidenziato
l'interesse crescente degli Stati membri, del Parlamento europeo e delle organizzazioni della
società civile per un'iniziativa comunitaria che sostenesse gli sforzi condotti a livello
nazionale in questo campo e venisse approvata al livello più alto dell'Unione.
Come è stato confermato nella recente riunione informale dei ministri degli Affari sociali12,v i
sono valide ragioni per rendere le nostre politiche economiche e sociali più solidali e, quindi,
per inserire il tema dell'integrazione sociale nell'ambito della collaborazione europea
sull'occupazione e la protezione sociale. Fortemente richiesti sono inoltre un impegno
politico da parte dell'UE e la promozione della collaborazione transnazionale e di adeguati
meccanismi di confronto che si avvalgano delle conoscenze, dell'esperienza e degli sforzi
degliStati membri. Lo scopo è di incoraggiare forme aperte e flessibili di collaborazione tra i
vari paesi - e non tanto di introdurre un gravoso processo di coordinamento - diffondendo un
messaggio chiaro e visibile a favore di un'Europa solidale. Le nuove disposizioni del trattato
diAmsterdamaprono la strada a questo genere di impegno e collaborazione a livello europeo,
nel pieno rispetto delprincipio disussidiarietà.
Il vertice di Lisbona sarebbe l'occasione più indicata per dare l'impulso necessario a questa
iniziativa, avviando l'elaborazione di obiettivi comuni e di un approccio comune a livello
europeo (cfr. sezione 1 oltre). Per completare gli sforzi volti ad inserire il tema
dell'integrazione sociale in tutte le politiche comunitarie e in applicazione delle nuove
disposizioni del trattato, la Commissione intende presentare una serie di proposte dirette a
sostenere la collaborazione tra gli Stati membri e gli altri soggetti interessati a livello
operativo (cfr. sezione2oltre).
5.1. Obiettivicomuni perl'integrazione sociale
Conformemente alle disposizioni del trattato, la Comunità ha la funzione di completare e
sostenere le iniziative attuate dagli Stati membri, concentrandosi sulle azioni che apportano
unrealevaloreaggiunto.
La convergenza degli sviluppi in corso negli Stati membri e l'esperienza acquisita sul campo
dagli enti pubblici e dalle organizzazioni della società civile consentono di prevedere
l'elaborazione di obiettivi e approcci comuni a livello europeo per la promozione
dell'integrazione sociale.
12Lisbona, 10-12 febbraio2000
13Anzitutto, l'Unione e gli Stati membri sarebbero chiamati a confermare il loro impegno
politico e a sviluppare di una collaborazione pratica per la promozione di prassi positive,
indicatoricomunieanalisicomparative.
L'impegno politico consisterebbe nel riconoscere che promuovere l'integrazione sociale
costituisce una priorità per l'Unione e gli Stati membri, valutando e collocando tutte le
politiche interessate inuna strategia globale ed integrata.
5.1.1. Obiettivi
Un tale impegno comporta la definizione di obiettivi, possibilmente specifici, a livello
europeo, come:
– rafforzare l'approccio attivo che in ambito comunitario e nazionale può essere adottato nei
confronti del problema dell'integrazione sociale e, in particolare, inserire questo problema
nelle politiche dell'UE, ad esempio nella collaborazione attualmente in corso
sull'occupazionee laprotezionesociale;
– convenire sulla necessità di elaborare indicatori comuni sull'emarginazione e integrazione
sociale, al fine di analizzare e seguire le tendenze e le politiche in corso, ad esempio per
quanto riguarda isenzatetto, la povertà durevole/passeggera, le forme didisagio multiplo e
iproblemididiscriminazione connessi, tra cuiquelli basatisulsesso;
– consentire a tutti di accedere alla società della conoscenza, affrontando questioni, come le
competenze richieste e la democrazia nella società dell'informazione, l'amministrazione
elettronica, specie per quanto riguarda i servizi pubblici e gli sportelli aperti al pubblico,
l'inserimento nelle comunità locali, l'istruzione e la formazione, la diversità linguistica e
l'integrazione culturale, l'integrazione delle zone periferiche;
– promuovere lo sviluppo e sfruttare la crescita economica prevista per il prossimo decennio
investendo nella partecipazione attiva ditutti, al fine diridurre a lungo termine la necessità
e l'onere dei trasferimenti sociali: in altre parole, ristrutturare la spesa pubblica passando
daitrasferimentipassiviagliinvestimentiattivie a misure diadeguamento lungimiranti.
5.1.2. Principi e metodi comuni
A tal fine è necessario che gli Stati membri convengano di istituire o rafforzare a livello
nazionale strategie globali e coerenti e di elaborare, a seconda delle esigenze, programmi
nazionali, normative quadro e/o meccanismi di coordinamento per azioni pubbliche mirate.
Talistrategiepotrebbero fondarsisuiprincipiche si sono dimostratiefficaci, come l'approccio
globale all'integrazione, la ricerca di politiche più attive, la collaborazione, il coinvolgimento
dituttiisoggettiinteressati, ecc. (cfr. sezione 3 sopra).
5.1.3. Settori in cui rafforzare gli sforzi
Gli Stati membri potrebbero anche impegnarsi a rafforzare le loro politiche in settori che
ritengono essere di particolare importanza nel contesto nazionale, ad esempio le prestazioni
sociali minime, l'istruzione e la gioventù, le infrastrutture destinate a rafforzare la coesione
sociale, l'accesso ai servizi e alle strutture di base, tra cui l'assistenza all'infanzia, l'assistenza
sanitaria e gli sportelli informativisulle tecnologie dell'informazione.
145.1.4. Analisi comparativa e valutazione
La Commissione intende mettere a punto con gli Stati membri meccanismi di valutazione ed
analisi comparativa per verificare i progressi compiuti. Intende inoltre valutare, su base
annuale, le tendenze e le politiche in corso, sulla base di indicatori definiti con gli Stati
membri ed individuare le prassi ottimali da riferire al Consiglio. I risultati serviranno poi a
tener conto delfattoredell'integrazione sociale nelle politiche esistenti.
5.2. Strumenti operativi previsti dalle nuove disposizioni deltrattato di Amsterdam
5.2.1. Un programma pluriennale di sostegno operativo alla collaborazione
Ai sensi dell'articolo 137, paragrafo 2, ultimo comma, del trattato "Il Consiglio, deliberando
secondo la procedura di cui all'articolo 251, può adottare misure destinate a incoraggiare la
cooperazione tra Stati membri attraverso iniziative volte a migliorare la conoscenza, a
sviluppare gliscambidi informazionie le migliori prassi, a promuovere approcci innovativi e
av al u ta r el ee s pe ri en zef a tte ,a lf i n edic om b a tte r el ’ em a r gi n a zi on es oci al e " .
Il previsto programma pluriennale si fonda su questo articolo e intende promuovere, in modo
concreto, la collaborazione tra gli Stati membri per rendere le loro politiche più solidali.
Risulta prioritario per questo ambito politico.
Per sostenere l'attuazione dei suddetti impegni, il programma è destinato ad incoraggiare e
stimolare prassi e misure politiche positive.
La natura orizzontale e complessa dell'integrazione sociale fa sì che l'intervento comunitario e
la collaborazione debbano contribuire a sviluppare e rafforzare i legami esistenti tra le
politiche e gli operatori interessati - a livello locale, nazionale e comunitario -, al fine di
accrescerne l'impatto sull'integrazione sociale, sia globalmente che per aspetti specifici
(situazione delle persone più vulnerabili, emarginazione e parità tra i sessi, esclusione dal
mondo dellavoro, ecc.).
Il valore aggiunto comunitario viene conseguito sostenendo gli sforzi compiuti dagli Stati
membri, e non tanto contribuendo direttamente con fondi aggiuntivi. Il programma
disporrebbe pertanto di risorse umane esistenti e di un bilancio limitato (grosso modo
paragonabile a quelli delle azioni preparatorie condotte in questo campo13). Non intende
cofinanziare progetti sul campo volti ad affrontare il problema dell'emarginazione sociale a
livello locale, regionale o nazionale: tutte le attività sarebbero orientate alle politiche e
verterebbero sugliscambitransnazionali, articolandosiintre filoniprincipali:
- sviluppare la comprensione dell'emarginazione sociale e dei meccanismi di cui si
avvalgono le politiche che favoriscono l'integrazione sociale, tra cui indicatorie metodiper
rilevare successi/fallimentie il costo dell'emarginazione;
- individuare e scambiare prassi ottimali al fine di accrescere la capacità di elaborare
politiche e l'attitudine all'innovazione;
- promuovere ildialogo e il dibattito politico.
13 Nel 2000, 11 M /uni20ACsulla linea di bilancio B3-4105 –"Misure preparatorie per combattere e prevenire
l'emarginazione"- più 3,8 M /uni20ACnell'ambito della linea di bilancio B3-4101 "Collaborazione con le
associazionidi solidarietà".
15Nell'ambito dei singoli filoni, un'attenzione particolare verrebbe rivolta alle nuove forme di
emarginazioneconnesseall'emergeredellasocietàdellaconoscenza.
Il programma dovrebbe inoltre approfondire l'incidenza che le problematiche uomo-donna
hanno sull'emarginazione.
5.2.2. Uno strumento quadro per promuovere l'inserimento delle persone escluse dal
mercato del lavoro
Un'altra disposizione del trattato di Amsterdam prevede forme di collaborazione per favorire
l'integrazione delle persone escluse dal mercato del lavoro. Il paragrafo 1, quarto trattino, e il
paragrafo 2, primo comma, del nuovo articolo 137 dispone la necessità di promuovere
l'inserimento delle persone escluse dal mercato del lavoro, adottando prescrizioni minime a
livello comunitario.
Per combattere l'esclusione dal mondo del lavoro serve soprattutto una sinergia tra la strategia
per l'occupazione, gli strumenti del FSE e il processo avviato a livello europeo per sostenere
la modernizzazione deisistemidiprotezione sociale.
Gli sforzi compiuti in questo campo possono rifarsi all'esito positivo della raccomandazione
92/441/CEE, del 24 giugno 1992, sulla necessità di garantire a tutti le risorse indispensabili
per vivere dignitosamente. Facendo seguito a tale iniziativa, si potrebbe valutare come
inserire in un quadro coerente di prescrizioni minime definite a livello comunitario i principi
emergenti volti sia a consentire che a favorire il reinserimento nel mondo del lavoro delle
persone che beneficiano di un regime di reddito minimo. I principi che andrebbero a definire
tale strumento quadro si dovrebbero ispirare alle esperienze positive condotte negli Stati
membri. Tra i principi fondamentali potrebbero pertanto figurare: la necessità di promuovere
unapproccio globale ed integrato all'emarginazione sociale; la necessità diprevedere forme di
partnership, nonché misure e strutture di coordinamento che consentano tale approccio; come
pure percorsi di inserimento che combinino sistemi di sostegno al reddito, politiche
occupazionaliattive e altre attività disupporto connesse, tracuil'istruzione, la formazione e la
prestazione di servizi e dell'assistenza necessaria per migliorare l'accesso alla società della
conoscenza.
16ALLEGATO - NOTASTATISTICA
1. M ISURARE L 'EMARGINAZIONE SOCIALE ELAPOVERTÀ :STATISTICHE EINDICATORI
A seguito delle raccomandazioni formulate nel 1998 dalla task force "Statistiche
sull'emarginazione sociale e la povertà", EUROSTAT in collaborazione con gli uffici statistici
nazionali ha provveduto a migliorare i dati statistici sull'emarginazione sociale e i bassi livelli
di reddito disponibili a livello europeo. Diversi numeri del periodico "Statistics in Focus"
hanno affrontato a questo tema14. Altri numeri e relazioni seguiranno, dedicati, tra l'altro, alla
dinamica e alla natura pluridimensionale della povertà e dell'emarginazione sociale. Se non
altrimentiindicato, le tabelle e idatiseguentisono trattida queste pubblicazioni.
2. L' ENTITÀDELLAPOVERTÀLEGATAALREDDITO
La figura seguente illustra la percentuale dipersone che in ogniStato membro vive al di sotto
della soglia di basso reddito15, nonché ilvalore monetario, espresso inSPA (standard dipotere
d'acquisto), corrispondente a tale soglia e il coefficiente di Gini. Quest'ultimo fornisce una
indicazione generale delle disparità esistentia livello nazionale nella distribuzione delreddito.
Dalla figura emerge che nell'UE il18% della popolazione, paria circa 65 milioni dipersone16,
14Statistics in Focus 1998/6 "Low income and low pay in a household context (EU12)"; 1998/11
"Analysis of income distribution in 13 EU Member States"; 1999/13 "Social benefits and theirredistributiveeffect"; 2000/1"Social exclusion in theEUMember States"
15La soglia di basso reddito corrisponde al 60% del reddito mediano pro capite equiparato di ogni Statomembro. Il reddito mediano costituisce una misura attendibile perché non viene influenzato dai valori
estremi della distribuzione del reddito e ancor meno dalle fluttuazioni del campionamento. La parte
mediana corrisponde alla parte centrale della distribuzione e, poiché l'emarginazione sociale comportaun discostamento rispetto ad un livello di reddito standard, può essere considerata una misura valida.EUROSTAT ha optato per la soglia del 60% come principale punto di riferimento tra i vari puntiutilizzatiin questogeneredianalisi.Figura 2: popolazione a basso reddito (in SPA e %) e coefficiente di Gini (1994)
020004000600080001000012000
Fonte: paneldellefamigliedella CE, 2aserie:Svezia eFinlandia escluse.Sogliadibassoreddito(SPA) 7560 7759 7422 4268 4544 7025 5447 5228 11219 6583 7404 3790 6715 6340
Pop.abassoreddito(%) 18 11 18 21 19 16 21 19 14 10 17 24 20 18
CoefficientediGini 29 23 29 34 33 29 35 31 31 27 29 37 33 31BD KDE LE FI R LI LN LA PU K E U 1 3
17vive in ristrettezze. Il Lussemburgo possiede la soglia più alta, con il 14% della popolazione
che percepisce un reddito inferiore. Mentre in Portogallo, dove la soglia di basso reddito
corrisponde soltanto ad un terzo di quella lussemburghese, un quarto della popolazione non
riesce a raggiungerla. Tra questi due estremi, i restanti paesi possono essere suddivisi in due
gruppi. Uno (B, DK, D, F, NL, A, UK) con una soglia di basso reddito di circa 7000 SPA ed
una popolazione povera corrispondente alla media UE (16-18%), tranne Danimarca e Paesi
Bassi, dove le disparità nella distribuzione del reddito sono minori e la popolazione che
percepisce unreddito basso ammonta al10% soltanto. Unsecondo gruppo (EL, E, IRL, I) con
una soglia corrispondente a circa 5000 SPAed il20% della popolazione che vive aldi sotto di
essa.
3. D URATA:POVERTÀ OCCASIONALE ODILUNGOPERIODO
Il numero relativamente stabile dei poveri che si osserva nelle analisi di tendenza cela una
notevole mobilità da e verso la povertà.
Uno studio condotto dall'OCSE17sulla dinamica della povertà in quattro paesi membri, tra cui
G e r m a n i aeR e g n oU n i t o ,h ac o n c l u s oc h et r ai l2 0ep o c om e n od e l4 0%d e l l ap o p o l a z i on eè
colpito dalla povertà per un periodo superiore ai sei mesi, ovvero una parte ben più rilevante
di quanto non risulti dai tassi statici della povertà. Nella maggior parte dei casi si tratta,
tuttavia, di periodi brevi. Man mano che la durata della povertà aumenta, si riduce la
probabilità di uscirne, per cui un gruppo limitato di persone resta povero per un periodo di
tempo prolungato, probabilmente con poche speranze di migliorare la propria situazione
economica. Dallo studio è inoltre emerso che coloro che vivono di stenti per sei o più anni
rappresentano ingenere dal2 al6% della popolazione.
Nonostante la mancanza di dati attendibili, alcuni valori comparativi per una serie di Stati
europei (basati sul 50% del reddito mediano standard) indicano che nel periodo 1990-1995
dall'82 all'83% della popolazione tedesca e olandese non ha mai vissuto in condizioni di
povertà, rispetto al 69% del Regno Unito. Mentre la maggior parte dei poveri in Germania e
neiPaesiBassilo sono soltanto per un periodo limitato, nelRegno Unito la povertà risulta più
duratura, con un'incidenza di 2,5 volte maggiore. Anche la probabilità di restare poveri dopo
un lungo periodo di ristrettezze è più elevata (31% rispetto al 25-26 % di Germania e Paesi
Bassi)18.
Ricerche recentemente condotte in Francia e Germania19per verificare se la dipendenza
prolungata dall'assistenza sociale influisce indirettamente sulla durata della povertà hanno
confermato l'esistenza di una povertà a lungo termine. Se da un quarto ad un terzo dei
beneficiari sono generalmente in grado uscire da un programma assistenziale dopo 12 mesi,
16Il dato di 65 milioni costituisce un'estrapolazione ed indicazione approssimativa della popolazione a
basso reddito nell'UE-15, basata sul 18% di persone a basso reddito dell'UE-13 (370 milioni x 0,18 =
66,6milioni).
17Povertydynamics in four OECD countries, OECD, Paris (1998), RefECO/CPE/WP1(98)13
18Per idati comparativi sulladinamicadella povertàin Belgio cfr. Fouarge& Dirven (1995; paragoni con
Paesi Bassi e Germania) e Dirven & Fouarge (1998; paragone con i Paesi Bassi). Per un esame piùdettagliato della situazione nei Paesi Bassi cfr. Muffels & Fouarge (1997); cfr. anche Muffels R. & D.Fouarge (1998). Welfare dynamics in three typical welfare states. Paper for the TSER panel workinggroup, giugno1998.
19Fonti: Francia: CNAF ( Caisse Nationale des Allocations Familiales ), Paris, 1999; Germania: "Long-
term recipiency of social assistance in Germany: the eighties versus the nineties", in H-J Andres,Empirical PovertyResearch in aComparativePerspective, Ashgate, 1998.
18circa un quinto in Francia e il 6% in Germania continua a dipendere dal programma dopo 5
anni.
Le difficoltà che i poveri di lunga durata incontrano per uscire dalla loro condizione sono
state confermate da una recente analisi condotta nei Paesi Bassi20sulla base dei dati contenuti
nelle relazioni nazionali per il monitoraggio della povertà relative agli anni 1993-1997.
Dall'analisi è emerso che nel giro di 9 anni circa il 22% delle famiglie vanno incontro a
periodi di povertà, di cui il 10% periodicamente e il 30% la maggior parte del tempo o in
modo permanente. Inoltre, nelgiro diquattro anni consecutivi il reddito medio dell'80% delle
famiglie a basso reddito in qualsiasi anno risulta inferiore alla soglia di povertà. Ciò indica
che i periodi in cui il reddito supera la soglia di povertà non sono in grado di compensare
quelli in cui risulta inferiore. In altre parole, coloro che riescono ad uscire dalla povertà
tendono anonguadagnare molto.
4. I L NESSOTRABASSI LIVELLI DI REDDITO ,LAVOROERETRIBUZIONE
La tabella seguente conferma che il rischio della povertà è più elevato tra i "disoccupati"
(quasi2 su 3) e le persone "altrimentiinattive" (più di1 su 2).
Tuttavia, il 12% degli occupati vive in povertà (lavoratori poveri). La presenza di forme di
lavoro nonbasta sempre a garantire un reddito sufficiente alnucleo famigliare. Se ilrischio di
avere un lavoro mal retribuito è superiore per le persone che vivono in famiglie senza altre
fontidireddito, unnumero ancora elevato dipersone a basso reddito vive in famiglie incuisi
esercita un'attività professionale. EUROSTAT ha calcolato che nell'UE il53% delle persone a
basso reddito vivono in famiglie incuisiesercita un'attività professionale.
Ciò deriva soprattutto dal fatto che i lavoratori che vivono in famiglie a basso reddito hanno
speso un lavoro mal retribuito. Secondo EUROSTAT, circa due terzi dei lavoratori a tempo
pieno dell'UE che vivono in famiglie a basso reddito esercitano un'attività scarsamente
retribuita, mentremeno di1su6lavoratoriatempo pieno che vivono in famiglie a reddito più
elevato sono malretribuiti.
I dati seguenti evidenziano inoltre che più di metà delle persone a basso reddito sono
lavoratori(28%)o pensionati(24%).
Situazioneoccupazionale Distribuzionedellepersonea
bassoreddito
%Tassoorischiodipovertà
%
Occupato, ma scarsamente
retribuito (lavoratorepovero):
•datore di lavoro + impresa
famigliare + lavoratore
dipendente
•lavoratore autonomo21 11
12
20Duration of poverty, Evert Pommer in "Oud en nieuw 1999-2000", Sociaal en Cultureel Planbureau,
L'Aia(2000)
1971 6
Disoccupato 13 64
Pensionato 24 23
Altrimentiinattivo
(studente, tirocinante, casalinga,
ecc.)
34 55
Totale 100
(FonteEUROSTAT, paneldellefamigliedellaCE 1994,EU13)
5. E MARGINAZIONE SOCIALE E POVERTÀ :L'ESIGENZA DI DATI E INDICATORI
PLURIDIMENSIONALI E LONGITUDINALI
L'emarginazione sociale è un fenomeno pluridimensionale, per cui occorre elaborare degli
indicatori appropriati. L'emarginazione va al di là dei bassi livelli di reddito: è connessa alla
situazione professionale, nonché ad una serie di indicatori riguardanti i mezzi di una persona
(livello d'istruzione, proprietà di una casa o automobile, ecc.), le sue percezioni (difficoltà ad
arrivare alla fine delmese, incapacità diconcedersi una settimana di vacanze all'anno) e la sua
soddisfazione personale (per quanto riguarda il lavoro, l'istruzione, la salute, l'alloggio e
ambiente in cui vive), ovvero tutti fattori che determinano il tenore e la qualità della sua vita.
L'emarginazione sociale e la povertà sono anche fenomeni dinamici. Le esigenze e la
situazione delle persone cambiano nel corso del tempo (anche a seguito di determinate scelte
politiche). Per diventare più solidali le politiche devono riuscire a promuovere l'inserimento
sociale a lungo termine delle persone. Ciò richiede una comprensione dinamica della loro
situazione. Occorre sviluppare i dati e le analisi che permettono una comprensione sia
pluridimensionale che dinamica (longitudinale) dell'emarginazione sociale e della povertà. Si
tratta di un settore in cui la collaborazione a livello comunitario più risultare molto utile e si
sta intensificando. Da qui l'importanza didisporre di fontistatistiche comparabili, a livello sia
nazionale che europeo (ad esempio, il panel delle famiglie della Comunità europea), che
consentano dianalizzare entrambigliaspetti.