GLOSSARIO

Approccio Leader : Una metodologia per realizzare gli obiettivi della politica di sviluppo rurale dell’UE tramite un’attuazione dal basso verso l’alto piuttosto che tramite il tradizionale approccio dall’alto verso il basso. "Leader" è l’acronimo francese di "collegamenti tra le azioni di sviluppo rurale".

Asse 4 : Lo sviluppo rurale nel periodo di programmazione 2007-2013 è articolato in quattro assi, ossia gruppi coerenti di misure. L’Asse 4 è l’approccio Leader.

Effetto inerziale : Una situazione nella quale un progetto sovvenzionato sarebbe stato intrapreso in tutto o in parte anche senza l’aiuto finanziario.

GAL : Gruppo di azione locale, ossia un partenariato pubblico-privato locale, che propone una strategia di sviluppo locale e seleziona progetti.

Misura : Un regime di aiuti per attuare una politica. La misura definisce le regole per i progetti che si possono finanziare.

Periodo di programmazione : Quadro pluriennale per la pianificazione e l’attuazione di politiche UE quali lo Sviluppo rurale; il periodo di programmazione attuale è 2007-2013.

Programma di sviluppo rurale : Un documento preparato da uno Stato membro e approvato dalla Commissione per la pianificazione e l’attuazione della politica di sviluppo rurale dell’UE.

Programma Leader : Un documento preparato da uno Stato membro e approvato dalla Commissione per pianificare e attuare l’approccio Leader. I primi programmi Leader, relativi al periodo 1991-1993, sono stati seguiti da Leader II (1994-1999). La presente relazione di audit riguarda Leader+ (2000-2006) e Leader Asse 4 (2007-2013), nell’ambito dei programmi di sviluppo rurale.

Sana gestione finanziaria : Gestione corretta e trasparente del bilancio dell’UE conformemente al regolamento finanziario e in particolare ai principi di economia, efficienza ed efficacia.

Stato membro : Nel contesto del presente audit, le autorità competenti per la gestione dei programmi Leader. Gli Stati membri designano un’autorità di gestione a tale fine. Ogni regione di Stati membri quali Germania, Spagna e Italia dispone di un programma separato e di un’autorità di gestione distinta.

UE : Unione europea.

Valore aggiunto : Nel contesto del presente audit, i vantaggi derivanti dall’approccio Leader, quali la migliore identificazione di esigenze e soluzioni locali, maggiore impegno degli operatori locali interessati e più opportunità di innovazione.

SINTESI

I. Leader è una metodologia intesa a realizzare gli obiettivi della politica di sviluppo rurale dell’UE secondo un approccio dal basso verso l’alto, invece di quello tradizionale dall’alto verso il basso. Rispetto ai metodi di finanziamento tradizionali, l’approccio Leader comporta costi e rischi più elevati, dovuti alla presenza di un livello supplementare di attuazione ed al fatto che il controllo dei fondi UE viene assegnato a una moltitudine di partenariati locali (GAL: gruppi di azione locale).

II. I rischi e i costi supplementari di Leader sono giustificati dal valore aggiunto che dovrebbe derivare dall’approccio dal basso verso l’alto e basato sul partenariato, per esempio la migliore individuazione di esigenze e soluzioni locali, il maggiore impegno degli operatori locali e più opportunità di innovazione.

III. La Corte ha verificato se l’iniziativa Leader sia stata attuata secondo modalità che apportano un valore aggiunto, riducendo allo stesso tempo al minimo i rischi per la sana gestione finanziaria. Ha valutato inoltre l’operato dei GAL quanto all’attuazione dei programmi Leader+ 2000-2006, per i quali la spesa finale è stata eseguita nel 2009. Infine, la Corte ha valutato le strategie dei GAL per l’Asse 4 che stabilivano i piani per l’attuazione dell’approccio Leader nel periodo 2007-2013.

IV. I GAL hanno attuato l’approccio Leader secondo modalità che hanno limitato il potenziale valore aggiunto in termini di "caratteristiche di Leader", benché la Corte abbia individuato alcuni esempi di buone pratiche. L’approccio dal basso verso l’alto è stato limitato nei GAL che hanno concesso la maggioranza degli aiuti alle stesse organizzazioni che li componevano; il potenziale valore aggiunto del partenariato non è stato ottenuto nei GAL dove il processo decisionale era dominato dalle autorità locali; pochi GAL sono stati in grado di dimostrare elementi di innovazione o di interazione tra diversi settori nelle rispettive strategie o progetti. I GAL non si sono focalizzati sulla realizzazione degli obiettivi delle proprie strategie locali.

V. La Corte ha riscontrato inoltre debolezze nella gestione finanziaria da parte dei GAL. In particolare, i GAL hanno finanziato progetti senza tenere conto dell’efficienza. Le procedure non sono sempre state trasparenti, né hanno sufficientemente garantito un processo decisionale all'interno dei GAL che fosse obiettivo ed esente da conflitti d’interessi. Dette debolezze richiamano quelle rilevate dalla Corte nella relazione annuale 2000.

VI. La Commissione e gli Stati membri non sono stati sufficientemente esigenti e sono in parte corresponsabili, insieme ai GAL, di aver limitato il potenziale valore aggiunto dell’approccio Leader. La Commissione e gli Stati membri non hanno adottato misure sufficienti per contenere costi e rischi. A dieci anni dal precedente audit del programma Leader, la Corte rileva che persistono le medesime debolezze.

VII. La Commissione non ha ancora dimostrato l’efficacia o l’efficienza della spesa, né il valore aggiunto ottenuto seguendo l’approccio Leader, né in quale misura si sono concretizzati i rischi noti e neppure gli effettivi costi di attuazione.

VIII. Dato il persistere delle debolezze, la Corte raccomanda che la Commissione e gli Stati membri chiariscano e applichino la normativa per ridurre il rischio dell’effetto inerziale, garantiscano procedure di selezione dei progetti obiettive e adeguatamente documentate e assicurino il funzionamento in pratica del principio di partenariato. Per rispettare il regolamento finanziario occorrono solide procedure intese a evitare conflitti di interesse. Ciò richiede la presentazione di dichiarazioni d'interesse, la non-partecipazione alla valutazione e alla selezione di progetti e la segnalazione di potenziali conflitti d'interessi all’autorità di gestione.

IX. Per la restante parte del periodo 2007-2013, la Commissione dovrebbe far sì che gli Stati membri impongano ai GAL di definire obiettivi misurabili, specifici per la rispettiva area locale, che si possano realizzare tramite il programma Leader. Gli Stati membri dovrebbero richiedere ai GAL di rendere conto della realizzazione degli obiettivi della strategia locale, del conseguimento di un valore aggiunto tramite l’approccio Leader, nonché dell’efficienza della spesa per sovvenzioni e dei costi operativi.

X. L’attività di monitoraggio dovrebbe essere incentrata sul valore aggiunto dell’approccio Leader, nonché sull’efficienza e l’efficacia, ed essere integrata da dati provenienti da sistemi di supervisione e controllo, affinché la Commissione disponga di dati sufficienti, attendibili e pertinenti che giustifichino il valore aggiunto e la sana gestione finanziaria dei programmi Leader.

INTRODUZIONE

1. Leader è la metodologia dell’UE per attuare la politica di sviluppo rurale tramite un approccio dal basso verso l’alto; essa presenta sette caratteristiche fondamentali (cfr. figura 1). Viene fornito sostegno finanziario a "gruppi d’azione locale" (comunemente noti come GAL) per attuare strategie di sviluppo locali, in primo luogo attraverso la concessione di sovvenzioni a favore di progetti locali [1] (cfr. allegato per esempi di progetti finanziati). I GAL sono partenariati tra operatori del settore pubblico e del settore privato (o di quello no-profit) di piccole comunità rurali [2].

FIGURA 1

LE SETTE CARATTERISTICHE PRINCIPALI DELL’APPROCCIO LEADER

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2. Gli obiettivi della politica ed il quadro giuridico sono definiti dai regolamenti dell’UE. Gli Stati membri stabiliscono i programmi nazionali o regionali per l’attuazione dell’approccio Leader, che devono essere approvati dalla Commissione. I potenziali GAL formulano strategie locali in base ai requisiti nazionali o regionali e presentano domanda di finanziamento alle autorità competenti. La selezione dei GAL, l’erogazione dei contributi UE e dei cofinanziamenti nazionali, nonché l’attività di controllo e monitoraggio dell’attuazione spettano agli Stati membri, mentre ai GAL spetta la selezione dei progetti da finanziare. In alcuni Stati membri, i GAL selezionano progetti fino a una determinata dotazione finanziaria annuale, mentre le autorità nazionali o regionali si occupano della procedura di richiesta ed erogazione dei finanziamenti. In altri Stati membri i GAL sono responsabili dell’intero processo, con bilanci annuali o pluriennali dai quali erogare i finanziamenti.

3. Leader fu avviato nel 1991 come "Iniziativa comunitaria", seguito poi da Leader II (1994-1999) e Leader+ (2000-2006) [3]. Benché il periodo di Leader+ si sia teoricamente concluso nel 2006, l’attuazione dei progetti e la relativa spesa sono potuti continuare fino alla metà del 2009. I GAL Leader+ erano 893 nell’UE-15 e 281 nei nuovi Stati membri. Il contributo finale dell’UE al programma Leader+ sarà di circa 2,1 miliardi di euro.

4. A partire dal 2007, Leader è stato integrato nel regolamento sullo sviluppo rurale [4] quale approccio alternativo alla realizzazione degli obiettivi di uno o più dei tre altri assi di detta politica (cfr. riquadro 1).

RIQUADRO 1

I QUATTRO ASSI DELLA POLITICA DI SVILUPPO RURALE 2007-2013

Asse 1 : misure intese ad accrescere la competitività del settore agricolo e forestale sostenendo la ristrutturazione, lo sviluppo e l’innovazione.

Asse 2 : misure intese a valorizzare l’ambiente e lo spazio rurale sostenendo la gestione del territorio.

Asse 3 : misure intese a migliorare la qualità della vita nelle zone rurali e a promuovere la diversificazione delle attività economiche.

Asse 4 : utilizzo dell’approccio Leader per realizzare gli obiettivi degli Assi 1-3.

5. Nel 2007 e all’inizio del 2008 la Commissione ha approvato la maggior parte dei programmi nazionali e regionali di sviluppo rurale 2007-2013. Alla fine del 2009, gli Stati membri avevano selezionato oltre 2000 GAL dell’Asse 4. La spesa prevista dall’UE per l’Asse Leader durante questo periodo di programmazione si aggira sui 5,5 miliardi di euro (cfr. figura 2) [5], con un cofinanziamento pubblico nazionale di ulteriori 3,4 miliardi di euro.

6. Il presupposto alla base dell’approccio Leader è la presenza di un valore aggiunto rispetto alla tradizionale attuazione dall’alto verso il basso [6]. Gli approcci dal basso verso l’alto e l’interazione tra diversi settori a livello locale dovrebbero mobilitare il potenziale locale. I gruppi locali dovrebbero trovarsi nella posizione migliore per individuare soluzioni locali integrate e innovative ai problemi locali e risultare più reattivi. La partecipazione al processo decisionale a livello locale dovrebbe generare entusiasmo e maggiore impegno, determinando pertanto uno sviluppo rurale locale migliore e più sostenibile [7]. La partecipazione della comunità locale ottenuta tramite l’approccio dal basso verso l’alto può altresì comportare impatti meno tangibili, come il rafforzamento delle capacità e l’acquisizione di maggiore autonomia e responsabilità da parte della popolazione locale [8] (cfr. figura 3).

FIGURA 2

FONDI UE PROGRAMMATI PER L’ASSE 4 LEADER (2007-2013) PER STATO MEMBRO

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7. I GAL rappresentano un ulteriore livello di attuazione, che comporta determinati costi. Delegare le decisioni ai partenariati locali inoltre comporta dei rischi per la sana gestione finanziaria dei fondi UE in termini di equità, trasparenza e rendicontazione, nonché in termini di economia, efficienza ed efficacia. In occasione del suo ultimo audit del programma Leader per la relazione annuale 2000 [9], la Corte aveva riscontrato alcune gravi debolezze nella gestione finanziaria da parte dei GAL: casi di sovvenzioni retrodatate, con il conseguente rischio di un effetto inerziale; mancanza di trasparenza nella selezione dei progetti; potenziali conflitti di interessi; costi operativi elevati e procedure troppo lunghe. La Commissione ha risposto che era consapevole dei rischi. La sua reazione principale è stata di incoraggiare le buone pratiche e la sana gestione finanziaria emanando orientamenti e promuovendo lo scambio di informazioni [10].

FIGURA 3

RUOLO DEI GAL NELL’ATTUAZIONE DELL’APPROCCIO LEADER

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ESTENSIONE ED APPROCCIO DELL’AUDIT

8. Come indicato sopra, l’approccio Leader implica costi e rischi aggiuntivi rispetto ai metodi più tradizionali e centralizzati di attuazione della politica di sviluppo rurale, ma presenta anche il vantaggio di fornire un valore aggiunto in virtù delle sue sette caratteristiche principali. Di qui il quesito che la Corte si è posta nel corso dell’audit: Leader è stato attuato in modo da fornire valore aggiunto, riducendo al contempo al minimo i rischi per la sana gestione finanziaria?

9. La Corte ha basato l’audit su:

questionari di audit riempiti da un campione casuale di 202 GAL in 23 Stati membri;

un esame della documentazione relativa a 27 di tali GAL;

audit in loco ed esempi di casi specifici relativi a 13 di questi GAL, nonché più di 60 progetti rappresentativi della gamma di progetti finanziati dai GAL in questione (cfr. elenco progetti in allegato);

audit delle autorità di gestione degli 11 programmi Leader interessati, che insieme rappresentano oltre il 40 % dei fondi UE programmati per il periodo 2007-2013;

audit delle attività della Commissione relative a Leader.

All’epoca dell’attività di audit sul campo, nel primo semestre del 2009, i GAL avevano appena completato l’attuazione delle rispettive strategie di sviluppo locale Leader+ 2000-2006 [11], ed erano stati selezionati dagli Stati membri sulla base delle loro strategie dell’Asse 4, che stabilivano i piani di attuazione dell’approccio Leader nel periodo 2007-2013. I GAL non avevano ancora avviato la fase di attuazione di dette strategie, tranne che in Germania e Spagna (Aragona).

10. La Corte ha elaborato criteri di "buone pratiche" in base alla normativa e a documenti e pubblicazioni della Commissione [12]. A fronte di tali criteri e nei termini delle rispettive strategie dell'Asse 4, la Corte ha esaminato l’operato, durante il periodo di Leader+, dei GAL selezionati. L'audit è stato espletato presso la sede dei GAL, in modo da rendere possibile un esame di tutta la documentazione pertinente e un dialogo con il personale ed i membri dei GAL sul contesto locale e sulla strategia seguita. Si è altresì proceduto a controllare in loco i progetti selezionati e ad intervistare i promotori degli stessi.

Laddove sono state individuate debolezze o buone pratiche, si è proceduto ad una valutazione dei relativi sistemi nazionali o regionali di informazione su monitoraggio e valutazione, di controllo e di procedure, per determinare se tali pratiche fossero tipiche. La Corte ha valutato l’operato della Commissione e degli Stati membri per quanto riguarda le attività di gestione, monitoraggio, valutazione e supervisione di Leader sulla base di un esame dei programmi e delle norme operative nazionali e regionali, nonché sulla base dei risultati di ispezioni, delle relazioni di attuazione e delle relative valutazioni. L'audit ha riguardato la valutazione, svolta dalla Commissione, dell'Asse 4 degli 11 programmi di sviluppo rurale interessati, nonché la selezione, operata dagli Stati membri, dei GAL dell'Asse 4.

11. Le osservazioni sono strutturate secondo le principali competenze, come segue:

attuazione delle caratteristiche di Leader da parte dei GAL;

sana gestione finanziaria da parte dei GAL;

gestione dei programmi Leader da parte della Commissione e degli Stati membri;

attività di monitoraggio e valutazione svolte dalla Commissione e dagli Stati membri.

TABELLA 1

GAL SELEZIONATI E FONDI STANZIATI PER L’ATTUAZIONE DELLE STRATEGIE DELL’ASSE 4

(milioni di euro) |

Riferimento GAL | Stato membro (Regione) | Fondi Asse 4 2007-2013 [1001] |

DE-BY | Germania (Baviera) [1002] | 2,6 |

DE-MV | Germania (Meclemburgo-Pomerania Anteriore) [1002] | 5,4 |

IE | Irlanda | 14,6 |

EL | Grecia | 6,5 |

ES-A | Spagna (Aragona) | 7,1 |

ES-CM | Spagna (Castilla-La Mancha) | 3,9 |

FR (PL) | Francia (Paesi della Loira) | 1,5 |

FR (LR) | Francia (Languedoc-Roussillon) | 3,2 |

IT-TOS | Italia (Toscana) | 7,6 |

HU | Ungheria | 5,9 |

PL (WP) | Polonia (Pomorskie) | 4,3 |

PL (WŚ) | Polonia (Świętokrzyskie) | 2,1 |

PT | Portogallo | 6,0 |

OSSERVAZIONI

ATTUAZIONE DA PARTE DEI GAL DELLE CARATTERISTICHE DI LEADER PER OTTENERE VALORE AGGIUNTO

I GAL HANNO ATTUATO L'APPROCCIO LEADER SECONDO MODALITÀ CHE LIMITANO IL POTENZIALE VALORE AGGIUNTO DELLE "CARATTERISTICHE DI LEADER", BENCHÉ LA CORTE ABBIA RISCONTRATO ESEMPI DI BUONE PRATICHE

APPROCCIO DAL BASSO VERSO L’ALTO

12. L’approccio dal basso verso l'alto mira a incoraggiare la partecipazione allo sviluppo rurale locale coinvolgendo la comunità locale, i gruppi di interesse economico e sociale e i rappresentanti di istituzioni pubbliche e private. La comunità locale dovrebbe essere coinvolta nell’individuazione della strategia locale più pertinente e nell’attuazione delle attività (progetti) necessarie per realizzare gli obiettivi di tale strategia.

Tutti i GAL hanno ottenuto un certo grado di partecipazione della comunità locale, ma alcuni hanno assegnato la maggior parte delle sovvenzioni Leader+ alle stesse organizzazioni che li componevano

13. I GAL hanno provveduto con vari mezzi ad informare la comunità locale in merito alle opportunità in termini di sovvenzioni di progetti: con riunioni e manifestazioni pubbliche, mediante volantini e pubblicazioni, nei propri siti Internet e attraverso i propri membri. In questo modo, oltre a rispondere alla domanda di sovvenzioni già esistente, i GAL hanno potenzialmente incoraggiato altri attori locali a prendere in considerazione nuovi investimenti o altri progetti. Il GAL operante in Toscana (Italia), ad esempio, disponeva di uno sportello informazioni presso la camera di commercio locale. I programmi Leader sono stati pubblicizzati anche sulla stampa locale e mediante targhe esposte presso il sito dei progetti. In Ungheria, il GAL ha promosso la conoscenza di Leader tramite cartelli all’ingresso di ogni villaggio.

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Foto 1: Ungheria - Cartelli indicanti che il villaggio partecipava al programma Leader

14. Tutti i GAL inoltre disponevano di sedi locali dove il personale assisteva i promotori dei progetti nella preparazione delle domande di sovvenzione [13]. Questo "servizio di consulenza gratuita" si è dimostrato un fattore importante per incoraggiare la presentazione di domande, poiché i promotori inesperti, in particolare di piccoli progetti, altrimenti si sarebbero fatti dissuadere dalle procedure lunghe e complesse (cfr. paragrafo 70).

15. Molti progetti riguardavano pure e semplici sovvenzioni per investimenti, studi o manifestazioni, ma alcuni GAL si sono altresì attivati nel collaborare con attori locali per discutere e mettere a punto progetti più strategici partendo dalle idee iniziali. Nel Meclemburgo-Pomerania Anteriore (Germania), ad esempio, il GAL ha istituito dei gruppi di lavoro, denominati "team di innovazione", per guidare e sostenere i promotori dei progetti più complessi. In Irlanda, il GAL ha assunto "funzionari per lo sviluppo" con il compito di ricercare attivamente e sviluppare idee di progetti che avrebbero contribuito a realizzare gli obiettivi della strategia (cfr. riquadro 2).

RIQUADRO 2

RUOLO DEI FUNZIONARI PER LO SVILUPPO DI PROGETTI NEL GAL IN IRLANDA

I funzionari per lo sviluppo avevano il compito di analizzare, individuare e sviluppare progetti, nonché di stimolare e promuovere attività e iniziative. Il funzionario per il "settore alimentare", ad esempio, era incaricato di sviluppare e promuovere la marca regionale dei prodotti alimentari locali, promuovere iniziative di agricoltura alternativa, ecc. Il funzionario in questione ha curato un blog, organizzato incontri e manifestazioni, partecipandovi, e ha incoraggiato l’elaborazione di progetti da parte di operatori del settore alimentare, fornendo assistenza.

16. Tutti i GAL oggetto dell’audit hanno concesso sovvenzioni a progetti promossi dalle stesse organizzazioni che li componevano. Il programma Leader+ attuato dal GAL in Baviera (Germania) ha coinvolto solo 12 promotori di progetti, di cui sei direttamente collegati con il GAL. In sei degli 11 GAL Leader+ le sovvenzioni hanno rappresentato dal 50 % a oltre il 90 % del totale (cfr. figura 4). In questo modo, i finanziamenti disponibili per la comunità in generale si sono ridotti, limitando le possibilità di un coinvolgimento nella gestione di progetti.

FIGURA 4

SOVVENZIONI CONCESSE AI GAL E ALLE ORGANIZZAZIONI CHE LI COMPONEVANO [14]

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17. Tutti i GAL hanno coinvolto, in misura diversa, la rispettiva comunità locale nella formulazione delle strategie dell’Asse 4. I GAL presenti in Francia (Languedoc-Roussillon) e Baviera hanno organizzato seminari tematici in un processo partecipativo inteso a individuare punti di forza e di debolezza, opportunità e minacce relativi all’area locale (analisi SWOT), nonché a discutere la strategia. Tutti i GAL hanno organizzato incontri pubblici per presentare il programma Leader e raccogliere idee di progetti, ma in Toscana, Irlanda, Portogallo e Spagna (Castilla-La Mancha) non è risultato chiaro se, e in che misura, la consultazione avesse influenzato l’analisi SWOT dei GAL o la definizione degli obiettivi della strategia locale. La consultazione è servita innanzitutto a stimolare e a valutare il livello della domanda per le diverse misure e a raccogliere proposte di progetti.

PARTENARIATI LOCALI FRA SETTORE PUBBLICO E PRIVATO

18. Una delle caratteristiche principali dell’approccio Leader è il fatto che le decisioni dovrebbero esser prese non dalle autorità pubbliche, bensì da un più ampio partenariato locale, dove il governo locale è presente, ma non detiene la maggioranza dei voti [15]. Il coinvolgimento della comunità può essere rafforzato consentendo a tutte le parti locali interessate di partecipare al GAL e garantendo che siano rappresentati tutti i principali attori locali.

I GAL non hanno sempre realizzato un effettivo partenariato pubblico-privato

19. I GAL in Polonia e Aragona erano associazioni con una politica di adesione aperta, per cui tutti i residenti o le organizzazioni locali interessati erano incoraggiati ad aderire. Il GAL in Aragona, ad esempio, aveva circa 500 membri (cfr. tabella 2). Per contro, il GAL in Grecia prevedeva un numero inferiore di membri, su invito, escludendo potenzialmente altre organizzazioni locali e residenti che avrebbero potuto fornire un contributo aggiuntivo al partenariato (cfr. riquadro 3).

TABELLA 2

COMPOSIZIONE DEI GAL LEADER+

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RIQUADRO 3

COMPOSIZIONE DEL GAL IN GRECIA

Il GAL Leader+ era composto da membri la cui adesione avveniva solo in seguito ad invito, con un piccolo gruppo di attori locali e con una struttura che consentiva al settore pubblico di influenzare la presa delle decisioni. Era costituito sotto forma di società, con 15 azionisti, ed i comuni locali che detenevano il 97 % del capitale sociale. Il consiglio d’amministrazione, composto da nove rappresentanti dei principali comuni (nella maggior parte dei casi i sindaci) selezionava un comitato che avrebbe deciso in merito alle domande di finanziamento dei progetti. Detto comitato era composto dai rappresentanti di tre comuni e di quattro altre organizzazioni: la camera di commercio, un’associazione di coltivatori di prodotti biologici, un’associazione di donne e un’organizzazione di ricerca.

20. Tutti i GAL oggetto dell’audit comprendevano membri provenienti da settori e gruppi diversi, di solito rappresentanti delle autorità locali, dei settori del turismo e dell’agricoltura, nonché delle piccole imprese. Tutti i GAL includevano membri di sesso femminile all’interno dei propri comitati decisionali. I giovani sono un gruppo di riferimento importante della politica di sviluppo rurale dell’UE e il loro coinvolgimento nel processo decisionale può consentire di tener debitamente conto delle loro esigenze ed opportunità, e di attuare soluzioni appropriate. Su 13 GAL dell’Asse 4, solo sette avevano una rappresentanza di giovani tra i loro membri (e solo i GAL di Spagna e Ungheria all’interno del comitato decisionale). Gli altri GAL hanno dichiarato che nella loro zona non esistevano organizzazioni giovanili, ma non avevano preso alcuna iniziativa specifica per coinvolgere i giovani nel GAL.

21. In tutti i GAL, i rappresentanti del settore pubblico nel comitato decisionale non superavano il 50 % dei membri, come disposto dal regolamento. Solo i GAL della Francia avevano delle norme interne richiedenti un "doppio quorum", per cui i membri del settore "privato" dovevano rappresentare almeno il 50 % dei voti in ogni riunione deliberante (benché questa regola non sia stata sempre seguita).

22. La Corte ha riscontrato una serie di altri casi in cui i principi Leader non sono stati rigorosamente rispettati. In Francia (Languedoc-Roussillon) il presidente del comitato decisionale Leader+ deteneva il voto decisivo, assegnando di fatto la maggioranza al settore pubblico. I membri "privati" del comitato del GAL dei Paesi della Loira, sempre in Francia, erano in larga parte associazioni create dalle autorità pubbliche locali (cfr. riquadro 4). Detto comitato proponeva progetti al Syndicat formato dalle autorità locali, che prendeva la decisione finale sulle sovvenzioni ai progetti.

RIQUADRO 4

COMPOSIZIONE DEL GAL IN FRANCIA (PAESI DELLA LOIRA)

Il GAL ha condotto una valutazione interna, dalla quale è emerso che la composizione del comitato decisionale poneva tuttavia il problema della rappresentanza di tutti gli attori locali. I partner privati scelti provenivano quasi tutti dalle associazioni dei "Pays" (un raggruppamento di communes locali). Ognuna di queste associazioni era presieduta da un rappresentante politico (delle communes). Anche se queste associazioni avevano una conoscenza approfondita delle problematiche del territorio, sarebbe stato interessante che avessero integrato responsabili di imprese locali o associazioni che non erano legate ai Pays. Inoltre, né la Chambre de Commerce et de l'Industrie né la Chambre des Métiers erano rappresentate, solo la Chambre d'Agriculture aveva un proprio rappresentante in seno al comitato decisionale.

23. In Portogallo, in alcune occasioni il GAL ha adottato decisioni solo con i voti delle autorità locali (cfr. riquadro 5) [16]. In tali casi, non si è realizzato il potenziale valore aggiunto del partenariato nel processo decisionale.

STRATEGIE DI SVILUPPO LOCALE BASATE SUL TERRITORIO

24. Secondo l’approccio basato sul territorio, i GAL dovrebbero definire e attuare una strategia di sviluppo sulla base della particolare situazione, dei punti di forza e di debolezza del proprio territorio. Per realizzare appieno il potenziale di questo approccio, i GAL dovrebbero tradurre le loro specifiche esigenze e opportunità in obiettivi locali e attuare le proprie strategie focalizzandosi sulla realizzazione di tali obiettivi.

25. I GAL, nei loro obiettivi, dovrebbero definire con precisione i risultati che intendono ottenere sul piano locale tramite le proprie strategie, fornendo così un quadro di riferimento chiaro e orientamenti per la gestione quotidiana dei programmi, nonché una base per la gestione della performance e per la rendicontazione.

RIQUADRO 5

GAL IN PORTOGALLO: PARTECIPAZIONE AL VOTO

Il comitato decisionale del GAL comprendeva rappresentanti dei tre comuni (che assumevano a rotazione le funzioni di presidente, vicepresidente e tesoriere), un’associazione culturale, un’associazione di piccole imprese, un’associazione di industrie locali e un’associazione di agricoltori.

Gli auditor della Corte hanno esaminato i verbali di otto riunioni nelle quali sono stati approvati i progetti selezionati. In tre casi, il numero di rappresentanti dei comuni e di quelli provenienti da altri settori si equivaleva. Nelle altre cinque riunioni, i tre comuni erano in maggioranza. In due occasioni, il GAL ha selezionato dei progetti con i soli voti dei tre comuni.

I GAL non si sono focalizzati sufficientemente sulla realizzazione degli obiettivi della strategia locale (basati sul territorio).

26. Gli obiettivi della strategia locale dei GAL Leader+ non erano specifici, misurabili e realizzabili entro un determinato periodo di tempo. Per la maggior parte erano talmente generici da potersi applicare a qualsiasi zona rurale (cfr. esempio nel riquadro 6). Obiettivi quali "combattere l’esodo dalle compagne e l’abbandono dell’agricoltura tradizionale" (GAL in Portogallo) potrebbero essere stati misurabili, ma in pratica non lo erano poiché non venivano forniti indicatori relativi alla situazione iniziale, né valori-obiettivo che mostravano la situazione da raggiungere. Gli obiettivi erano espressi in modo indeterminato. Per esempio, l’obiettivo "promuovere l’identità del territorio migliorando e promuovendo servizi e prodotti locali" (GAL in Grecia) descrive ciò che il GAL intende fare, ma non la situazione che mira a realizzare.

27. Il raggiungimento degli obiettivi non sembrava essere una priorità per i GAL. In Francia (Languedoc-Roussillon), ad esempio, l’obiettivo centrale della strategia Leader+ era l’utilizzo di nuove tecnologie al fine di migliorare la competitività dell’area rurale. Quando è sorta la possibilità di ottenere un cofinanziamento da un programma nazionale per progetti nel settore del turismo, il GAL ha aggiunto una nuova voce di spesa per finanziare strutture, come un centro per la pratica della mountain-bike.

RIQUADRO 6

GAL IN MECLEMBURGO-POMERANIA ANTERIORE: ESEMPIO DI OBIETTIVI DELLA STRATEGIA LOCALE

Erano stati definiti quattro obiettivi:

1) miglioramento dell’attrattiva della regione;

2) creazione di reti tra le regioni turistiche;

3) nuovi servizi e attività occupazionali;

4) miglioramento della struttura economica regionale grazie ad un atteggiamento aperto e alla promozione di nuove opportunità per la creazione di posti di lavoro.

Ciascun obiettivo era seguito da una sezione denominata "obiettivo/strategia" dove si descriveva la situazione e ciò che il GAL intendesse fare, in termini generali, tipo: "sostenere iniziative per qualificare e formare donne e giovani". Non vi erano dichiarazioni specifiche in merito a ciò che ci si aspettava di ottenere tramite l’attuazione della strategia, né erano fissati indicatori di base o valori-obiettivo per gli obiettivi della strategia.

28. Gli obiettivi della strategia locale non si sono rivelati un fattore determinante nella selezione dei progetti (cfr. riquadro 7). Ad esempio, il GAL in Portogallo ha previsto di finanziare strutture turistiche collegate alle forti tematiche territoriali della strategia: la confluenza tra cultura locale e fiumi. Il GAL ha concesso una sovvenzione a un centro di go-kart per l’acquisto di altri kart e di attrezzature per il cronometraggio, senza alcun evidente collegamento con la tematica territoriale.

RIQUADRO 7

GAL IN PORTOGALLO: PROGETTO PER L’ACQUISTO DI SEGNALETICA STRADALE

Uno degli obiettivi del GAL era lo studio, lo sviluppo e la promozione di itinerari turistici a tema. Il GAL ha utilizzato la dotazione di bilancio della misura corrispondente per concedere al comune una sovvenzione per l’acquisto di segnaletica stradale, incluse indicazioni stradali quali i segnali di "Stop", nonché di segnaletica orizzontale in strade locali e parcheggi. Alcuni dei cartelli stradali indicavano la direzione per un’attrazione turistica, ma il progetto non ha creato veri e propri itinerari turistici a tema.

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29. I GAL in Grecia, Toscana e Spagna [17] hanno attuato le rispettive strategie in termini di "misure" definite dallo Stato membro per classificare progetti simili a fini di gestione di bilancio e rendicontazione. Ad esempio, il GAL in Grecia aveva previsto misure quali il "sostegno agli investimenti per gli imprenditori", suddiviso in "progetti per il turismo rurale", "progetti per nuove tecnologie", ecc. Ciascuna di queste voci è ulteriormente classificata in azioni quali "fornitura di strutture ricettive". In questo modo si agevola il monitoraggio e controllo delle attività dei GAL, ma si rischia anche che i GAL attuino le misure di spesa (valutando e selezionando progetti in base all'ammissibilità) senza tenere conto degli obiettivi della strategia locale.

30. I GAL hanno sollecitato proposte di progetti che soddisfacessero le condizioni di ammissibilità per una data misura, piuttosto che sollecitare progetti che avrebbero conseguito uno specifico obiettivo della strategia locale. I GAL valutavano la "conformità" o "coerenza" del progetto proposto rispetto alla strategia, ma, poiché gli obiettivi erano talmente vasti, era praticamente impossibile eliminare un progetto ammissibile, a meno che le richieste per quella misura non fossero già superiori alle disponibilità. I GAL hanno continuato a concedere sovvenzioni anche quando gli obiettivi in termini di realizzazioni erano stati raggiunti [18].

31. L’attività di monitoraggio e rendicontazione ha ulteriormente incoraggiato questo atteggiamento orientato alle misure: i GAL effettuavano monitoraggi, analisi e rendiconti dei progetti attuati in relazione a ciascuna misura di spesa, senza tuttavia valutare se gli obiettivi della strategia locale fossero stati rispettati, né raccogliere dati in merito.

32. Il GAL in Irlanda, ad esempio, ha pubblicato un’analisi di quanto realizzato alla fine del programma Leader+. L’analisi conteneva una sezione intitolata "Cosa abbiamo promesso" che elencava gli obiettivi della strategia, seguita dalla sezione "Cosa abbiamo realizzato" che descriveva i progetti attuati. Questi ultimi erano raggruppati per misura, come ad esempio "Progetti di formazione", senza illustrare che cosa era stato fatto, o che cosa si era ottenuto, in relazione agli obiettivi della strategia. Anche i GAL in Francia e Germania, che non erano tenuti a fare riferimento a misure nazionali o regionali, hanno redatto le rispettive relazioni in termini di progetti attuati, ma non di obiettivi raggiunti [19].

33. Al momento dell’audit, la maggior parte dei GAL non aveva ancora stabilito i propri criteri di selezione dei progetti, né i dispositivi di monitoraggio e valutazione per il periodo di programmazione 2007-2013; dalle informazioni disponibili risulta però che hanno previsto di introdurre cambiamenti significativi. Le strategie dei GAL per l’Asse 4 non presentano neanche obiettivi specifici a livello locale e tutti gli Stati membri, tranne uno, impongono l’utilizzo di misure comuni (cfr. paragrafo 84).

APPROCCI INNOVATIVI E MULTISETTORIALI

34. Leader vuole essere un approccio innovativo. I GAL dovrebbero concepire e attuare le rispettive strategie in modo da mobilitare e realizzare lo sviluppo rurale locale attraverso risposte innovative a problemi vecchi e nuovi delle aree rurali. I GAL possono fornire valore aggiunto con iniziative che si differenziano dagli altri programmi o dalle attività delle autorità locali. Pertanto, progetti che rientrano nelle normali attività delle autorità locali, o che sono ammissibili nell’ambito di altri programmi, dovrebbero essere finanziati da Leader solo in circostanze eccezionali, debitamente giustificate in termini di una specifica esigenza strategica.

35. Un’altra caratteristica distintiva è il fatto che l’approccio Leader dovrebbe prevedere un’impostazione multisettoriale per la concezione e l’attuazione della strategia, basata sull’interazione tra attori e progetti di diversi settori dell’economia locale.

I GAL sono stati in grado di fornire pochi elementi a dimostrazione dell'innovatività o dell'interazione tra settori nelle strategie e nei progetti. I GAL hanno finanziato progetti che si differenziavano poco da quelli di altri programmi dell’UE o che corrispondevano alle normali attività delle autorità locali

36. L’interazione tra attori di diversi settori ha avuto luogo all’interno del partenariato GAL, come descritto ai paragrafi 18 - 23, ma non in misura significativa nelle strategie o nei progetti dei GAL. Alcuni GAL sono stati in grado di fornire esempi di interazione, come nel caso dell’Irlanda, dove la strategia ha riunito produttori, dettaglianti e operatori del settore turistico nella commercializzazione di prodotti locali. La maggior parte dei GAL ha però concesso sovvenzioni a progetti indipendenti, sostenendo i promotori nelle loro normali attività (cfr. allegato).

37. In Leader+, la maggior parte dei GAL disponeva di criteri espliciti per valutare l’innovatività o il carattere sperimentale delle proposte di progetti (cfr. tabella 3) [20]. Nonostante tali criteri, i GAL hanno approvato progetti che non presentavano caratteristiche fortemente innovative. In Grecia, ad esempio, i moduli per la domanda di sovvenzione contenevano descrizioni di caratteristiche innovative o sperimentali degli investimenti previsti in ristoranti, pensioni, lavorazioni di metalli, aziende vinicole, ecc. che però in realtà non esistevano (cfr. riquadro 8).

38. In Toscana, il GAL ha invitato a presentare proposte di progetti per la misura "Sostegno alle imprese per l’innovazione di processi e prodotti". Un produttore di mele ha inviato al GAL una proposta per un progetto che consisteva prevalentemente nell’acquisto di normali cassette da frutta, che tuttavia il GAL ha classificato come "investimento innovativo per ridurre i costi di produzione e agevolare le operazioni di raccolta e imballaggio", in base al fatto che era "innovativo per l’azienda stessa". Questa classificazione ha assegnato al progetto 7 punti su un massimo di 10 per l’innovazione. Il GAL in Ungheria ha valutato le proposte di progetti in termini di "innovazione e novità" assegnando il punteggio massimo a tutti i sei i progetti esaminati. Un progetto riguardava l’ammodernamento delle strutture di una pensione, ivi compreso l’acquisto di biciclette per gli ospiti, il che rappresentava una nuova opportunità in quell'area. Non si può dire lo stesso del progetto riguardante la preparazione di piani per la pavimentazione di una strada sterrata che conduceva ai vigneti del promotore, né del progetto per rafforzare i muri di una canonica affetti da problemi di subsidenza.

TABELLA 3

SELEZIONE DI PROGETTI INNOVATIVI

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1 GAL in Francia e Germania non hanno documentato la valutazione di progetti a fronte di criteri di selezione, a differenza del GAL in Irlanda, che non ha però assegnato punteggi.

39. Nella relazione annuale del 2000, la Corte ha osservato che i GAL avevano concesso sovvenzioni a progetti che avrebbero potuto essere finanziati nell’ambito di altri programmi. La Commissione ha replicato che "può essere [...] opportuno finanziare nel quadro di Leader alcuni progetti singoli che considerati singolarmente dovrebbero beneficiare di un aiuto nell’ambito dei programmi generali, quando questi progetti sono essenziali per la realizzazione di un programma di sviluppo innovativo di un particolare gruppo d’azione locale".

40. La maggior parte delle sovvenzioni erano destinate a piccoli progetti, un carattere distintivo di Leader rispetto ad altri programmi di finanziamento dell’UE. Il GAL in Irlanda, ad esempio, ha concesso sovvenzioni per importi che andavano da meno di 1000 euro a un massimo di 65000 euro. Tuttavia, otto degli 11 GAL Leader+ hanno finanziato progetti il cui costo totale era pari o superiore a 200000 euro (cfr. elenco di progetti in allegato). Gli investimenti in aziende vinicole, oleifici, progetti di ristrutturazione di villaggi, ecc. sarebbero stati ammissibili nell’ambito di altri programmi di finanziamento dell’UE. In questi casi, i GAL sono stati in grado di dimostrare che i progetti erano coerenti con la propria strategia, ma, data la mancanza di specifici obiettivi locali (cfr. paragrafo 26), i GAL non hanno potuto dimostrare che i progetti erano essenziali.

RIQUADRO 8

CARATTERE SPERIMENTALE DEI PROGETTI APPROVATI DAL GAL IN GRECIA

In tutti i sei progetti del settore privato oggetto dell’audit, i moduli di domanda giustificavano la natura sperimentale della proposta sulla base della messa in rete delle imprese. I moduli erano stati tutti compilati da consulenti. Tuttavia, i promotori dei progetti intervistati non avevano partecipato a nessuna delle attività indicate. Ad esempio, il promotore del progetto del laboratorio per la lavorazione dei metalli non era a conoscenza della rete di piccole imprese locali e non sapeva che la sua proposta di progetto comportasse il fatto di parteciparvi.

Inoltre, nella domanda di sovvenzione il progetto era descritto come conforme alla strategia locale del GAL, poiché riguardava prodotti tradizionali in ferro battuto che contribuivano a preservare le tradizioni e il carattere degli edifici locali. Nella pratica, l’attività del candidato consisteva quasi completamente nella realizzazione di progetti moderni in alluminio.

41. Inoltre, il potenziale valore aggiunto dell’approccio Leader si riduce se il programma costituisce semplicemente una fonte di finanziamento aggiuntiva per le normali attività delle autorità locali. Pur escludendo, in linea di principio, funzioni obbligatorie come l’istruzione, tutti i GAL hanno concesso sovvenzioni per progetti promossi dalle autorità locali, fatta eccezione per il GAL in Irlanda (cfr. riquadro 9 ed elenco di progetti in allegato). Alcuni di questi progetti erano già stati completati prima della presentazione della domanda di sovvenzione Leader (cfr. ad esempio riquadro 10), e in questi casi le sovvenzioni sono servite esclusivamente ad integrare i bilanci delle autorità locali.

RIQUADRO 9

ESEMPI DI SOVVENZIONI LEADER+ ALLE AUTORITÀ LOCALI

GAL in Castilla-La Mancha : uno dei comuni che componeva il GAL ha promosso un progetto per recintare un terreno di gioco per bambini. Il progetto consisteva nella costruzione di un muro di mattoni in stile rustico con sopra una ringhiera di metallo, per un costo di 36 000 euro (di cui 26 500 finanziati dalla sovvenzione Leader dell'UE, e 500 euro dalle autorità nazionali e regionali).

GAL in Grecia : uno dei comuni partecipanti al GAL ha promosso un progetto per il rinnovo della rete fognaria e la ripavimentazione delle strade e dei marciapiedi del centro cittadino. Il finanziamento Leader+ (211 000 euro) ha coperto i costi relativi ad una piccola area. Il comune ha ottenuto un altro finanziamento nazionale per un importo totale di 1,4 milioni di euro per completare il progetto nelle restanti strade.

RIQUADRO 10

ESEMPI DI SOVVENZIONI A FAVORE DI PROGETTI GIÀ COMPLETATI

GAL in Toscana : progetto "Servizi al cittadino e al territorio locale". Dopo aver pubblicato un invito a presentare proposte di progetti nel maggio 2004, nella riunione del 12 luglio 2004 il GAL ha deciso di concedere una sovvenzione di 121 470 euro a un consorzio di comuni (membro del comitato decisionale del GAL). La convenzione di sovvenzione era datata 20 settembre 2004. Il progetto, riguardante un servizio veterinario pubblico aperto 24 ore su 24 e un servizio di informazioni e concessione di licenze di caccia, pesca e per la raccolta di funghi, era cominciato nel febbraio 2001, con la fattura finale datata 5 luglio 2004.

GAL in Francia (Paesi della Loira) : un gruppo di communes (il cui presidente era membro del GAL) ha intrapreso un progetto di informatizzazione e messa in rete di archivi di biblioteche. Nella relazione di verifica dell’ente pagatore si afferma che "alla data della presentazione della domanda […] le attrezzature informatiche erano quasi complete, la catalogazione era stata effettuata e il personale veniva formato ad utilizzare il software. […] Alla data della selezione del progetto da parte del GAL, restava da pagare una fattura di 91,20 euro".

42. Al momento dell’audit, l’attuazione dell’Asse 4 non era ancora cominciata nella maggior parte dei GAL controllati. Le strategie contengono però pochi impegni specifici ad innovare o ad ottenere un'interazione tra settori.

NETWORKING E PROGETTI DI COOPERAZIONE

43. Il networking consiste nello scambio di esperienze e mira a trasferire buone pratiche, a diffondere l’innovazione e a mettere a frutto le conoscenze acquisite. I progetti di cooperazione, a cui partecipano due o più GAL, possono fornire ulteriore valore aggiunto grazie alla massa critica e alla complementarità, consentendo di ottenere effetti che un singolo GAL non sarebbe in grado di ottenere.

I GAL non hanno partecipato attivamente ad attività di networking e a progetti di cooperazione

44. Tutti i GAL hanno almeno partecipato a riunioni con altri GAL all’interno di reti regionali o nazionali, benché tali riunioni riguardassero in larga misura questioni organizzative. Il GAL in Irlanda è stato particolarmente attivo nel partecipare a seminari, visitando e ricevendo GAL di altri Stati membri. I GAL di Meclenburgo-Pomerania Anteriore, Irlanda e Portogallo hanno contribuito, con esempi di buone pratiche relative a progetti, a pubblicazioni e banche dati dell’UE.

45. Tutti i GAL hanno partecipato a progetti di cooperazione, con l’eccezione del GAL in Ungheria. I GAL in Francia, Toscana e Grecia hanno incontrato difficoltà organizzative, in particolare per quanto concerne le diverse procedure applicate nell’ambito dei vari programmi Leader regionali o nazionali. Alcune delle attività finanziate si riferivano a visite, scambi e conferenze piuttosto che all’attuazione congiunta di un progetto. Il GAL in Castilla-La Mancha ha utilizzato i fondi per i progetti di cooperazione per pagare l’abbonamento alla rete regionale dei GAL e per mettere a punto un sistema di gestione dei documenti in vista del periodo 2007-2013. Queste spese avrebbero dovuto essere finanziate dai bilanci per le spese di esercizio dei GAL.

46. Tranne che in Castilla-La Mancha, Ungheria e Portogallo, nelle strategie dell’Asse 4 i GAL hanno fornito dettagli dei previsti progetti di cooperazione. Vi erano pochi dettagli specifici relativi alle previste attività di networking.

SANA GESTIONE FINANZIARIA DA PARTE DEI GAL

I GAL NON HANNO TENUTO IN DEBITO CONTO L’ESIGENZA DI EFFICIENZA E DI PROCEDURE EQUE E TRASPARENTI

EFFICIENZA DELLA SPESA PER LE SOVVENZIONI

47. I GAL spendono i fondi UE loro assegnati concedendo sovvenzioni a progetti. Di conseguenza, dovrebbero assicurarsi che le sovvenzioni rappresentino il modo più efficiente di utilizzare i fondi pubblici [21].

I GAL non hanno cercato di massimizzare l’efficienza della spesa per le sovvenzioni

48. Uno dei rischi per l’efficienza di un qualunque programma di sovvenzioni è l’effetto inerziale, ossia il fatto che il promotore avrebbe potuto intraprendere il progetto comunque, anche senza la sovvenzione, la quale pertanto non fornisce alcun vantaggio aggiuntivo. I GAL dovrebbero essere in una posizione migliore, rispetto ai gestori di programmi impostati dall’alto verso il basso, per valutare il rischio di un effetto inerziale, in virtù delle loro conoscenza della realtà locale e dei contatti con il promotore al momento della preparazione della domanda di sovvenzione.

49. Un chiaro indicatore dell'effetto inerziale è il fatto che il promotore abbia già avviato il progetto prima della decisione del GAL in merito alla concessione della sovvenzione. Con l’eccezione della Germania, tutti i GAL hanno concesso sovvenzioni a progetti di tale tipo. A seconda dei casi, i promotori del progetto in questione erano disposti a intraprenderlo anche senza la sovvenzione (il che indica l’effetto inerziale), oppure la sovvenzione era stata loro promessa prima del completamento delle procedure di valutazione del progetto e della relativa decisione.

50. Solo il GAL in Irlanda ha stabilito delle procedure per valutare le proposte di progetti in merito al rischio di effetto inerziale (benché, anche in questo caso, la documentazione delle verifiche effettuate fosse inadeguata). Gli altri GAL hanno considerato la data di avvio del progetto come una semplice questione di ammissibilità.

51. Ogni Stato membro ha applicato norme diverse in materia di ammissibilità. In Grecia, Irlanda, Spagna e Ungheria i progetti erano ammissibili se iniziavano a partire dalla data della domanda di sovvenzione. In Portogallo, i progetti potevano cominciare 90 giorni prima della domanda. In Francia e in Toscana si richiedeva solo che il progetto non fosse concluso alla data della domanda di sovvenzione [22]. Secondo i GAL questa condizione s’intendeva rispettata purché il promotore del progetto non avesse pagato la fattura finale relativa ai costi, anche se il progetto era già materialmente completato (cfr. riquadro 10).

52. Inoltre, i GAL in Francia e Toscana hanno apertamente favorito progetti già completati, in quanto le sovvenzioni potevano essere approvate ed erogate in tempi rapidi, senza il rischio di ritardi (cfr. riquadro 11). In questo modo, i GAL hanno potuto evitare "disimpegni", ossia la procedura con cui alcuni Stati membri annullano il saldo non speso del bilancio dei GAL alla conclusione dell’esercizio.

RIQUADRO 11

ESEMPI DI GAL CHE HANNO FAVORITO PROGETTI COMPLETATI

GAL in Toscana : l’invito a presentare proposte per "interventi di ristrutturazione e miglioramento di borghi" stabiliva i criteri di selezione dei progetti, con un massimo di 30 punti disponibili. Un criterio era il grado di "disponibilità" del progetto, con un massimo di 12 punti assegnati se il promotore era in grado di completare i pagamenti finali del progetto entro 30 giorni dalla presentazione della proposta.

GAL in Francia (Languedoc-Roussillon) : un’associazione universitaria (membro del GAL) aveva intrapreso un progetto per il restauro e l’apertura al pubblico di un vecchio arboreto, sostenendo le spese finali nell’agosto 2008. Il GAL ha selezionato il progetto il 16 settembre 2008 e firmato la convenzione di sovvenzione il 1o ottobre. Il verbale della riunione del GAL spiega che, al fine di esaurire il residuo del bilancio Leader+, occorreva selezionare progetti già completati, in modo che le sovvenzioni potessero essere erogate prima della fine di ottobre.

53. Un ulteriore rischio per l’efficienza è il fatto che i promotori possano non sforzarsi di attuare i progetti al minor costo possibile a fronte della necessaria qualità. Questo rischio aumenta quando la sovvenzione rappresenta una quota elevata dei costi del progetto (alcuni GAL hanno concesso sovvenzioni per l’80 % o addirittura il 100 % dei costi [23]). Inoltre, esiste il rischio che le fatture vengano gonfiate artificialmente. Solo i GAL in Irlanda, Grecia e Toscana disponevano di procedure soddisfacenti per valutare la ragionevolezza dei costi dei progetti del settore pubblico e privato.

54. Ai fini della massima efficienza, l’importo della sovvenzione dovrebbe essere il minimo necessario per rendere fattibile un progetto e far sì che ottenga gli effetti auspicati. Tuttavia, molti GAL hanno concesso a tutti i progetti la stessa percentuale di sovvenzione (fino al massimo importo ammissibile), a prescindere dalla probabile redditività del progetto o dalla disponibilità di altri finanziamenti [24].

55. Il GAL in Francia (Paesi della Loira) ha aumentato i tassi di sovvenzione alla fine del periodo di Leader+ per esser certo di utilizzare tutta la dotazione di bilancio. Così, ad esempio, un’autorità locale che aveva chiesto una sovvenzione di 12000 euro per l’informatizzazione e la messa in rete di archivi di biblioteche si è vista concedere una sovvenzione di oltre 25000 euro per lo stesso progetto.

PROCEDURE EQUE E TRASPARENTI

56. I GAL impegnano fondi pubblici quando selezionano i progetti, ma non sono autorità pubbliche tenute a rispondere di fronte alla collettività dell'utilizzo degli stessi. Di conseguenza, occorre un grado elevato di trasparenza e che i GAL siano in grado di dimostrare di aver costantemente seguito procedure corrette.

Le procedure non hanno limitato in misura sufficiente i rischi derivanti dalla delega di potere decisionale ai GAL

57. Solo i GAL in Meclemburgo-Pomerania Anteriore e Francia (Paesi della Loira) hanno pubblicato sui rispettivi siti web i verbali delle riunioni per la selezione dei progetti. La maggior parte dei GAL ha invece pubblicato elenchi o dettagli di tutti o di parte dei progetti attuati entro la fine del programma.

58. I GAL in Germania e Francia non disponevano di formali, documentate procedure di valutazione dei progetti. In alcuni casi, i verbali dei comitati decisionali fornivano un breve riassunto della discussione, senza tuttavia sempre evidenziare i fattori considerati. I GAL in Grecia, Portogallo, Spagna, Ungheria e Toscana hanno valutato i progetti in modo comparativo, assegnando un punteggio alle proposte a fronte di criteri standard di selezione dei progetti; si tratta di una buona pratica, ma nella maggior parte dei casi la base per l’assegnazione dei punteggi non era documentata e si sono riscontrate evidenti incongruenze (cfr. riquadro 12). Nessun GAL ha documentato il processo di valutazione e selezione dei progetti in misura sufficiente da consentire una verifica della validità delle decisioni.

59. Data la natura locale dei GAL, uno dei maggiori rischi per l’efficienza e il valore aggiunto dei programmi Leader, nonché per la reputazione dell’UE, è quello di un conflitto di interessi, quando i promotori dei progetti possono influenzare le decisioni di selezione a proprio favore. Il rischio è superiore nei GAL che non dispongono di procedure trasparenti, obiettive e ben documentate, come illustrato in precedenza.

RIQUADRO 12

VALUTAZIONE DELL’EFFETTO DEI PROGETTI SULL’OCCUPAZIONE DA PARTE DEL GAL IN PORTOGALLO

Il GAL ha assegnato un punteggio a ciascuna proposta di progetto, ma non disponeva di documentazione relativa alla valutazione di criteri di selezione quali "mantenimento e creazione di occupazione". Di conseguenza, non è stato in grado di spiegare le evidenti incongruenze. Ad esempio, in base al criterio dell’occupazione il GAL ha assegnato cinque punti alla proposta di progetto "Investimenti in uno stabilimento di confezionamento di miele", che comportava la creazione di due nuovi posti di lavoro.

Sono stati assegnati cinque punti anche ad altre due proposte (entrambe promosse da organizzazioni aderenti al GAL): "Acquisto di videocamera e proiettore per un’associazione culturale", che dichiarava di contribuire al mantenimento di un posto di lavoro già esistente, e il progetto per la segnaletica stradale municipale (cfr. riquadro 7) che non comportava né la creazione né il mantenimento di posti di lavoro.

60. Il rischio si presenta in modo più evidente quando il promotore del progetto è un membro dell’organismo decisionale del GAL. Anche nei GAL di piccole dimensioni, un membro ha l’opportunità di influenzare le decisioni anche senza partecipare al voto. Le autorità greche hanno vietato ai GAL di concedere sovvenzioni al proprio personale o ai propri membri, nonché a persone fisiche o giuridiche che agiscono per conto di questi ultimi e a coniugi e parenti di primo grado. Nessuno degli altri GAL ha previsto simili norme. La disposizione greca non si applica ai membri del GAL nella loro funzione di rappresentanti di organizzazioni pubbliche o senza fini di lucro, benché le sovvenzioni concesse in questi casi siano limitate al 25 % del bilancio del GAL.

61. Tutti i GAL oggetto dell’audit hanno concesso sovvenzioni alle stesse organizzazioni che li componevano (cfr. paragrafi 24 - 33), sovvenzioni che non sono state considerate eccezioni. I GAL presentano norme interne diverse in merito ai rispettivi comitati decisionali (cfr. riquadro 13) che tuttavia non soddisfano i requisiti del regolamento finanziario dell’UE [25]. In particolare, in alcuni GAL tali norme riguardano solo i membri che promuovono direttamente un progetto e richiedono esclusivamente l’astensione dal voto.

RIQUADRO 13

VALUTAZIONE DELLE PROCEDURE DEI GAL PER EVITARE CONFLITTI DI INTERESSI (LEADER+)

Contesto:

Ai membri del comitato decisionale non dovrebbero essere concesse sovvenzioni nel caso in cui essi abbiano una "comunanza di interessi" con il promotore del progetto nei termini dell’articolo 52, paragrafo 2, del regolamento finanziario.

Una comunanza di interessi può sussistere in particolare in caso di progetti promossi da membri della struttura gestionale o del comitato decisionale del GAL, in quanto la valutazione della proposta può essere influenzata (anche inconsapevolmente) dal rapporto con il promotore. Questo vale sia che il membro del GAL promuova il progetto a titolo personale, sia che rappresenti un’organizzazione pubblica o privata.

Criteri:

1. Se un membro del comitato decisionale di valutazione o selezione del GAL ha un qualsivoglia rapporto professionale o personale con il promotore del progetto, ovvero un interesse professionale o personale nello stesso, deve presentare una dichiarazione scritta che spieghi la natura di tale rapporto/interesse, dichiarazione che deve formare parte integrante del fascicolo del progetto. Ai sensi del regolamento finanziario, ogni comunanza di interessi, ivi compresi interessi familiari, affettivi, politici ed economici, deve essere dichiarata.

2. Il membro interessato non deve partecipare in alcun modo al processo di valutazione e selezione e non deve essere presente durante la discussione della proposta di progetto. Tale comportamento deve essere documentato nei verbali.

3. Laddove vi sia comunanza d’interessi, il GAL è tenuto a riferire la questione all’autorità di gestione, conformemente al regolamento finanziario.

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Conclusioni: | Criterio rispettato | | Criterio non rispettato | | Criterio non controllato | |

GAL | Dichiarazione di interessi e non-partecipazione al voto | Segnalazione all’autorità di gestione | Commenti |

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DE-BY | | | Le norme operative prevedono che i membri del GAL con un interesse in un progetto non debbano partecipare alla discussione né al voto, e che ciò venga documentato. Dai verbali delle riunioni non sempre risulta chi era presente e chi ha votato. L’autorità di gestione ritiene che tali norme non si applichino ai rappresentanti di organizzazioni del settore pubblico che promuovono progetti. |

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DE-MV | | | Le regole del GAL prevedono che i membri del GAL con un interesse in un progetto non debbano partecipare alla discussione né al voto. Non vi è alcun riscontro di tale non-partecipazione nei verbali delle riunioni. |

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IE | | | Le regole del GAL obbligano i membri a non prendere parte alla riunione durante la discussione di proposte di progetti nei quali hanno un interesse, o se hanno partecipato alla precedente valutazione dei progetti. Inoltre il GAL tiene un registro degli interessi dei membri, che sono soggetti a una politica di rotazione. Le norme nazionali stabiliscono che le decisioni concernenti progetti nei quali un membro del GAL o del suo personale detenga un interesse siano notificate all’autorità di gestione prima dell’approvazione formale del progetto. Nota: il funzionamento di tale procedura non è stato verificato nel corso del presente audit. |

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EL | | | I membri del comitato decisionale e della struttura gestionale del GAL, nonché i loro parenti di primo grado, non possono promuovere progetti Leader a titolo personale o in qualità di imprenditori. Tuttavia, questo non vale per i membri del GAL che rappresentano organizzazioni senza fini di lucro, i quali hanno il permesso di partecipare al voto. |

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ES-A | | | Le regole del GAL prevedono che i membri con un interesse diretto o indiretto in un progetto non debbano partecipare alla discussione né al voto. Nota: il funzionamento di questa procedura non è stato verificato nel corso del presente audit. |

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ES-CM | | | Le regole del GAL prevedono che i membri con un interesse in un progetto non debbano partecipare alla discussione né al voto, ma solo se si tratta di interessi personali o economici. Dai verbali delle riunioni non emerge che i rappresentanti di autorità locali si siano astenuti dal voto in relazione ai propri progetti. |

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FR (PL) | | | Le regole del GAL prevedono che un membro che promuove direttamente un progetto si astenga, senza tuttavia lasciare la stanza. Dai verbali delle riunioni del comitato decisionale emerge che il promotore ha partecipato alle discussioni e a volte che la votazione è stata unanime, senza alcun riferimento all’astensione del promotore. Le disposizioni non si applicano ai membri che detengono un interesse in un progetto che non promuovono personalmente. |

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FR (LR) | | | Il GAL non dispone di regole formali. Dai verbali risultano casi in cui il promotore di un progetto ha partecipato alla discussione e al voto. |

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IT-TOS | | | Il GAL non dispone di regole formali, nonostante un obbligo in tal senso imposto dall’autorità di gestione. |

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HU | | | Le norme si applicano solo a membri del GAL con un interesse personale in una proposta, i quali sono tenuti a dichiarare tale interesse prima della riunione e ad astenersi dalla discussione e dal voto. |

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PT | | | I membri del GAL con un interesse in una proposta di progetto sono tenuti ad astenersi dal voto ma non devono lasciare la stanza e possono partecipare alla discussione. I verbali delle riunioni non sempre indicano che i rappresentanti delle autorità locali si siano astenuti dal voto sui propri progetti. |

62. La documentazione del voto è risultata inadeguata in cinque degli 11 GAL Leader+, in quanto dai verbali dei comitati decisionali non sempre emerge chi era presente e chi ha votato (cfr. riquadro 13). In Baviera, Toscana e nei GAL francesi i verbali documentano casi nei quali il promotore del progetto ha partecipato alla discussione e al voto sul progetto in questione (cfr. riquadro 14).

63. La presente relazione descrive esempi di progetti solo lontanamente collegati agli obiettivi della strategia, di progetti che erano già stati completati e di progetti che hanno sovvenzionato normali attività delle amministrazioni locali. La maggior parte di tali progetti erano promossi dalle stesse organizzazioni aderenti ai GAL (cfr. riquadri 7, 9, 10, 11, 12 e 14). Le debolezze riscontrate mettono in evidenza il rischio che i membri dei GAL possano aver influenzato direttamente o indirettamente le decisioni, in modo tale da causare un impiego inefficace o inefficiente dei fondi dell’UE.

RIQUADRO 14

GAL IN BAVIERA: MANCATO RISPETTO DELLE REGOLE DI VOTO

Il progetto per la realizzazione di un lago balneabile è stato incluso nella strategia del GAL con un contributo Leader di 150000 euro.

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L’effettivo contributo Leader è stato di 1,03 milioni di euro: quasi il 50 % del bilancio complessivo del GAL. Benché il regolamento interno del GAL richiedesse un quorum di sei membri per deliberare, dalla documentazione è emerso che solo quattro di essi hanno partecipato al voto sull’approvazione del progetto. I nominativi dei presenti non sono stati registrati, salvo per il presidente del GAL, sindaco della cittadina promotrice del progetto. Secondo le norme operative di Leader+ in Baviera, ai membri del GAL non era consentito discutere e votare su progetti nei quali detenevano un interesse, e tale astensione doveva essere documentata. In risposta alle osservazioni della Corte, le autorità bavaresi hanno replicato che a loro parere la partecipazione del sindaco è accettabile, in quanto quest’ultimo non aveva un interesse personale nel progetto.

EFFICIENZA OPERATIVA

64. I GAL sostengono dei costi di gestione, quali stipendi del personale, uffici, viaggi, pubblicità, ecc. Nell’interesse dell’efficienza, tali costi dovrebbero essere limitati e mantenuti nei limiti dei bilanci approvati dalle autorità di gestione. Il fatto di disporre di personale locale in uffici locali per trattare un numero ridotto di progetti, dovrebbe consentire ai GAL di essere più reattivi di quanto sarebbe possibile in un programma gestito a livello nazionale o regionale. Come risultato, l’esame delle domande di sovvenzione ed i pagamenti dovrebbero essere più rapidi, con una minore necessità di procedure burocratiche.

I requisiti amministrativi a livello locale hanno prodotto notevoli costi operativi, voluminosi adempimenti burocratici e ritardi

65. I costi non progettuali sostenuti dai GAL oggetto dell’audit variano dal 12 % al 32 % delle spese finanziate con fondi pubblici in Leader+. I costi preventivati dai GAL per il periodo di programmazione 2007-2013 vanno dal 6 % al 28 % (cfr. figure 5 e 6).

66. I dati di cui sopra comprendono i costi sostenuti dai GAL per "animare il territorio" (stimolare l’interesse locale) [26]. In generale, i GAL hanno classificato come "animazione" il lavoro svolto dal personale per incoraggiare le proposte di progetti. Alcuni GAL inoltre hanno considerato come "animazione" il tempo dedicato ad assistere i promotori di progetti nella preparazione delle domande di sovvenzione, nonché il tempo dedicato all’attività di monitoraggio e rendicontazione dell’attuazione dei progetti. Numerosi GAL non hanno distinto i costi di animazione dalle spese amministrative e di gestione, e altri hanno ripartito in modo arbitrario il tempo del personale.

67. La maggior parte dei GAL nominalmente si sono mantenuti nei limiti dei rispettivi bilanci per i costi di gestione Leader+ benché, a causa dei bassi livelli di attuazione in GAL come quello ungherese, questo dato abbia rappresentato una percentuale più elevata della spesa totale rispetto a quanto pianificato originariamente. Il GAL in Irlanda ha esaurito la propria dotazione finanziaria per i costi di gestione e ha utilizzato i fondi per l’animazione, nonché ulteriori finanziamenti dall’autorità di gestione, per coprire i costi. Il GAL di Castilla-La Mancha ha utilizzato i fondi per i progetti di cooperazione per coprire i costi di gestione (cfr. paragrafi 43 - 46). Altri GAL hanno dovuto utilizzare fondi propri.

FIGURA 5

COSTI NON PROGETTUALI COME PERCENTUALE DELLA SPESA PUBBLICA LEADER+ (COMPRESA QUELLA PER ANIMAZIONE)

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| Costi di animazione | | Costi di gestione | | Totale |

FIGURA 6

COSTI NON PROGETTUALI (COMPRESI QUELLI PER L’ANIMAZIONE) COME PERCENTUALE DEI BILANCI DELL’ASSE 4 DEI GAL

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| Costi di animazione | | Costi di gestione | | Totale |

68. I costi operativi non rappresentano necessariamente una spesa inefficace. Ad esempio, il GAL in Irlanda ha sostenuto costi elevati per l’animazione perché ha utilizzato 2,5 unità di personale equivalente a tempo pieno per lo sviluppo di progetti, personale che si è dimostrato molto attivo nello stimolare lo sviluppo rurale locale (cfr. paragrafo 15).

69. In aggiunta alle questioni di cui sopra, i dati non si possono utilizzare per confrontare l’efficienza tra programmi diversi, a causa delle diverse responsabilità dei GAL nella gestione delle domande di sovvenzione e dei pagamenti. In Ungheria, il GAL non svolgeva più alcun ruolo formale nel processo una volta trasmessa la lista di progetti proposti all’autorità di gestione competente per le verifiche circa l’ammissibilità, la decisione di finanziamento, la convenzione di sovvenzione e tutte le fasi del monitoraggio dell’attuazione del progetto, della rendicontazione e dell’erogazione. Per contro, il GAL in Irlanda era competente per l’intero processo, dall’elaborazione del progetto alla verifica dell’attuazione e all’erogazione delle sovvenzioni.

70. In pratica, l’attuazione di Leader+ è stata eccessivamente burocratica: la maggior parte dei GAL richiedeva moduli lunghi e dettagliati per le domande di sovvenzione, con molteplici allegati e documenti giustificativi da presentare anche per i progetti più piccoli (cfr. riquadro 15); va però notato che quasi tutte le procedure erano definite dalle autorità degli Stati membri e non dai GAL. Il personale dei GAL assisteva i promotori nelle procedure amministrative anche se, seppur con questo aiuto, un sondaggio tra i promotori dei progetti condotto da un GAL in Francia (Languedoc-Roussillon) ha riscontrato che il 47 % di essi considerava "relativamente difficile" la procedura per la domanda di sovvenzione.

71. I dati disponibili sul tempo occorso per l’approvazione delle domande di sovvenzione e dei pagamenti non erano completi né coerenti, ma mostrano che la maggior parte dei GAL ha impiegato diversi mesi per l’esame dei fascicoli [27]. Per contro, in alcuni casi il GAL in Irlanda ha ricevuto ed esaminato la richiesta di pagamento, nonché effettuato il pagamento al promotore nello stesso giorno. I ritardi in Ungheria erano dovuti a incompletezza o imprecisione delle domande di approvazione dei progetti e di pagamento, a dimostrazione del fatto che le procedure probabilmente erano eccessivamente complesse per un regime di aiuti diretti a progetti locali di piccola dimensione.

RIQUADRO 15

ESEMPI DI PROCEDURE ECCESSIVAMENTE BUROCRATICHE

GAL in Grecia : i potenziali promotori dovevano compilare una domanda di circa 22 pagine e presentare 15 documenti giustificativi, attestanti tra l’altro l’età, il completamento del servizio militare, il fatto di non essere un funzionario pubblico, di non essere andato in pensione per motivi di salute, ecc. Le domande incomplete venivano respinte. La guida alla compilazione della domanda per i promotori consisteva di 32 pagine.

GAL in Ungheria : la domanda per il progetto "Canonica" era di 60 pagine, per una sovvenzione di circa 4 500 euro. La domanda relativa ad un altro progetto comprendeva 126 pagine, per una sovvenzione di circa 5 400 euro.

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Il GAL ha impiegato sette mesi per esaminare le domande e presentarle all’organismo pagatore regionale per la verifica e l’approvazione. Il periodo di tempo totale trascorso dalla domanda alla firma del contratto per i sei progetti esaminati è stato tra gli 11 e i 16 mesi.

GESTIONE DEI PROGRAMMI LEADER DA PARTE DELLA COMMISSIONE E DEGLI STATI MEMBRI

LA COMMISSIONE E GLI STATI MEMBRI NON SONO STATI SUFFICIENTEMENTE ESIGENTI E SONO IN PARTE CORRESPONSABILI, INSIEME AI GAL, DI AVER LIMITATO IL POTENZIALE VALORE AGGIUNTO DELL’APPROCCIO LEADER. NON HANNO ADOTTATO MISURE SUFFICIENTI PER CONTENERE COSTI E RISCHI

REQUISITI DELLA COMMISSIONE E DEGLI STATI MEMBRI PER LEADER+

72. Il valore aggiunto dell’approccio Leader non deriva dalla Commissione o dagli Stati membri, bensì dalle attività dei GAL. Analogamente, la responsabilità primaria di una sana gestione finanziaria spetta ai GAL, che prendono le decisioni circa la spesa dei fondi dell’UE. La Commissione e gli Stati membri possono fornire orientamento ai GAL e dovrebbero assicurarsi che la normativa, le regole operative e i sistemi di gestione definiscano gli standard minimi richiesti; dovrebbero altresì fornire i giusti incentivi affinché i GAL creino valore aggiunto e realizzino una sana gestione finanziaria, evitando ostacoli e disincentivi.

Gli Stati membri non hanno stabilito né fatto applicare requisiti minimi efficacaci ai fini della sana gestione finanziaria e dell’approccio Leader, nonostante l’incoraggiamento della Commissione

73. I rischi per una sana gestione finanziaria descritti nella presente relazione sono ben noti, non da ultimo perché già evidenziati dalla relazione annuale della Corte del 2000, nella quale erano state rilevate simili debolezze: sovvenzioni retrodatate da parte dei GAL con il conseguente rischio di effetto inerziale; scarsa trasparenza nella selezione dei progetti; potenziali conflitti di interessi; elevati costi operativi e procedure eccessivamente lunghe.

74. All’epoca, la Commissione aveva risposto alle osservazioni della Corte dichiarando di aver incoraggiato "l’applicazione di procedure aperte e trasparenti"; di aver incoraggiato i GAL "a concedere un livello di aiuto adeguato alle circostanze di ciascun progetto", di aver "sollevato" la questione dei ritardi nei pagamenti con gli Stati membri, di aver "invitato" gli Stati membri a fissare un massimale per i costi di esercizio Leader+ pari al 15 % degli stanziamenti totali per i GAL; e che il regolamento per l’attuazione dei fondi strutturali aveva introdotto dei limiti intesi a evitare la concessione di sovvenzioni a progetti completati prima della presentazione della domanda di sovvenzione.

75. La Commissione ha istituito un Osservatorio Leader+ con un Punto di contatto, che ha organizzato e promosso seminari, prodotto pubblicazioni e gestito banche dati, tutte attività intese a condividere le migliori pratiche tra i GAL e a sostenere le autorità di gestione e le reti nazionali o regionali.

76. La normativa stabilisce pochi requisiti per Leader+ a livello dell’UE, a parte le condizioni generali di ammissibilità e i meccanismi di rendiconto e controllo che si applicano alla spesa di tutti i fondi strutturali. Gli Stati membri (o le regioni) hanno formulato le proprie disposizioni e regole operative, approvate dalla Commissione all’inizio del periodo di programmazione Leader+.

77. Ciascuno Stato membro ha stabilito requisiti diversi ai quali dovevano attenersi i GAL (cfr. riquadro 16). Ad esempio, le autorità irlandesi, diversamente da altre autorità di gestione, richiedevano ai GAL di valutare le proposte di progetti in termini di effetto inerziale e di effetti collaterali. Laddove gli Stati membri non hanno fissato dei requisiti, o nel caso in cui non li abbiano controllati né li abbiano fatti adeguatamente rispettare, le prestazioni dei GAL sono state deludenti, come indicato ai paragrafi da 12 a 71. Con poche eccezioni, i GAL hanno fatto poco più che seguire le procedure stabilite dagli Stati membri, senza realizzare appieno i vantaggi dell’approccio Leader, né autoregolamentarsi di propria iniziativa ai fini di una sana gestione finanziaria.

78. In effetti, gli Stati membri hanno tollerato una cattiva gestione finanziaria consentendo la concessione di sovvenzioni a progetti avviati prima che il GAL avesse preso una decisione sulla domanda di sovvenzione. La normativa non obbligava i GAL a concedere finanziamenti retroattivi, ma essi hanno lasciato intendere che fosse accettabile farlo.

79. Una particolare debolezza nell’attuazione di Leader in tutti gli Stati membri era costituita dal fatto che gli Stati non ritenevano i GAL responsabili del raggiungimento degli obiettivi delle rispettive strategie locali. Gli Stati membri hanno approvato le strategie Leader+ dei GAL contenenti obiettivi generali e indeterminati, e non hanno imposto ai GAL il monitoraggio, la valutazione e il rendiconto in merito alla realizzazione degli obiettivi della rispettiva strategia, o comunque non hanno fatto rispettare tali requisiti.

RIQUADRO 16

ESEMPI DI DIVERSI REQUISITI DI ATTUAZIONE

La Toscana ha introdotto requisiti per i principali attori locali che devono essere rappresentati nel GAL.

L’Irlanda ha stabilito delle regole per garantire una procedura equa e trasparente per la nomina dei membri e la composizione dei GAL.

La normativa francese richiede un "doppio quorum" nel comitato decisionale dei GAL, per garantire un partenariato attivo.

Le autorità di gestione in Grecia, Ungheria e Toscana hanno imposto ai GAL di valutare ciascun progetto a fronte di un insieme comune di criteri oggettivi.

In Grecia, l’autorità di gestione ha imposto un limite del 25 % alle sovvenzioni concesse a organizzazioni aderenti ai GAL, imponendo loro così di coinvolgere la comunità locale in generale nell’attuazione della strategia.

In Irlanda, le regole operative specificano che "se i progetti sono ammissibili a ricevere contributi ai sensi di altri regimi e programmi, in generale dovrebbero essere considerati non ammissibili agli aiuti nell’ambito di Leader".

REQUISITI DELLA COMMISSIONE E DEGLI STATI MEMBRI PER L’ASSE 4

80. La Commissione e gli Stati membri avrebbero dovuto trarre insegnamento dai precedenti periodi di programmazione Leader per far sì che fossero disponibili orientamenti e requisiti adeguati per il periodo 2007-2013.

Il principale cambiamento per il periodo 2007-2013 è il fatto che gli Stati membri per lo più richiedono ai GAL di attuare le misure principali del programma di sviluppo rurale

81. Per il periodo di programmazione 2007-2013 il quadro giuridico è costituito dai regolamenti sullo sviluppo rurale. Come per Leader+, esistono poche disposizioni specifiche riferite a Leader. I regolamenti limitano i costi di gestione dei GAL, ma il tetto del 20 % è comunque più elevato rispetto a Leader+ e può essere aggirato classificando tali costi come "animazione", una voce non soggetta a limitazioni. Il passaggio dai regolamenti sui fondi strutturali a quelli sullo sviluppo rurale introduce l’obbligo di verificare la ragionevolezza dei costi dei progetti.

82. La Commissione ha emanato un orientamento rivolto agli Stati membri per la preparazione dell’Asse 4 e ha approvato i programmi Leader nazionali o regionali in concomitanza con l’approvazione dei programmi di sviluppo rurale. Da allora, la Commissione ha continuato a fornire sostegno, in particolare attraverso la rete europea di sviluppo rurale.

83. Al momento dell’audit [28] gli Stati membri non avevano completato le rispettive regole operative, che pertanto non hanno potuto essere valutate. In base alle informazioni disponibili, è probabile che persistano le debolezze individuate nella presente relazione.

84. Nel periodo di programmazione 2007-2013 è probabile che la scarsa focalizzazione sulla realizzazione degli obiettivi delle strategie locali si aggravi ulteriormente poiché, contrariamente alle indicazioni della Commissione [29], tutte le autorità di gestione oggetto dell’audit (ad eccezione di quelle della Baviera) ora richiedono ai GAL di seguire una serie di misure comuni definite nei programmi di sviluppo rurale.

85. Alcuni Stati membri hanno ulteriormente ridotto la portata dei programmi Leader a misure specifiche, prevalentemente quelle dell’Asse 3 [30]. Così facendo, si è fortemente limitata la capacità dei GAL di proporre strategie locali per gli obiettivi principali degli Assi 1 e 2 dei programmi di sviluppo rurale relativi alla competitività e all’impatto ambientale di agricoltura e silvicoltura (cfr. riquadro 17).

86. Poiché ciascuna misura definisce il tipo di progetti e i beneficiari ammissibili, le possibilità che i GAL formulino soluzioni innovative e multisettoriali specifiche per l’area locale sono ridotte. La natura dei progetti da attuare è simile per tutti i GAL in ogni Stato membro e anche in generale, poiché nella maggior parte dei casi le misure del programma di sviluppo rurale vengono attuate prevalentemente secondo approcci tradizionali, dall’alto verso il basso.

RIQUADRO 17

GAL IN PORTOGALLO: LE MISURE HANNO LIMITATO LA CAPACITÀ DEL GAL DI RISPONDERE ALLE ESIGENZE DEI SETTORI AGRICOLI LOCALI

La strategia del GAL si prefigge l’obiettivo di combattere l’esodo rurale e l’abbandono dell’agricoltura tradizionale, ma poteva realizzarlo solo mediante le misure dell’Asse 3 del programma di sviluppo rurale. Ciò ha limitato le possibilità di formulare soluzioni locali per migliorare la competitività dei settori delle olive e del vino, malgrado la loro importanza per l’economia rurale locale. Le misure ambientali volte ad affrontare le questioni della biodiversità e del cambiamento climatico nel settore agricolo locale sono state escluse dall’ambito dei programmi Leader, così come le misure forestali.

SELEZIONE DEI GAL PER L’ATTUAZIONE DI LEADER NEL PERIODO 2007-2013

87. Al fine di assicurare l’efficacia di Leader e ottenere un valore aggiunto, gli Stati membri dovrebbero selezionare esclusivamente GAL competenti e con strategie di qualità elevata.

Gli Stati membri hanno selezionato GAL con strategie carenti

88. In tutti gli Stati membri oggetto dell'audit, il processo di selezione dei GAL è stato poco o per nulla competitivo, nonostante il regolamento preveda che debba esserlo.

89. La maggior parte delle autorità di gestione hanno valutato e assegnato un punteggio alle strategie proposte dai GAL a fronte di criteri pertinenti, selezionando tutti i GAL che ottenevano un punteggio minimo (tipicamente del 50 %) [31]. Tutte le autorità di gestione incluse nel campione hanno accettato tutti i GAL che avevano presentato una candidatura valida (con poche eccezioni nei casi di candidature doppie per la stessa zona). Per definizione, i GAL con un punteggio basso erano ben al di sotto di quello che le autorità di gestione ritenevano essere il possibile livello di competenza e di qualità della strategia raggiungibile dai GAL. In una delle regioni francesi, ad esempio, l’autorità di gestione ha scelto dei GAL benché la loro candidatura fosse stata valutata di qualità insufficiente (cfr. riquadro 18).

RIQUADRO 18

SELEZIONE DEI GAL DA PARTE DELL’AUTORITÀ DI GESTIONE IN FRANCIA

Ai termini del bando, il comitato di selezione avrebbe dovuto selezionare fra 10 e 12 GAL, ognuno con una dotazione media di 1,5 milioni di euro. Delle 18 candidature ricevute, l'autorità di gestione ne ha valutato due di buona qualità, otto di media qualità e otto di qualità insufficiente. Tutti i 18 GAL sono stati selezionati, e la dotazione media si è di conseguenza ridotta a 1,1 milioni di euro.

90. In particolare, dall’audit è emerso che le strategie proposte dai GAL per l’Asse 4 erano scarsamente strutturate, nonché prive di obiettivi specifici e di una chiara logica di intervento, e con pochi o nessun riferimento ad attività di monitoraggio e valutazione. A seguito della valutazione delle strategie dei GAL, pochi Stati membri hanno richiesto interventi per ovviare alle debolezze individuate. Di conseguenza, ai GAL sono state assegnate ingenti somme dal bilancio dell’UE per attuare strategie carenti per un periodo di sette anni.

APPROVAZIONE DA PARTE DELLA COMMISSIONE DEI PROGRAMMI DI SVILUPPO RURALE 2007-2013

91. Il momento chiave in cui la Commissione può determinare le modalità di attuazione dell’Asse 4 da parte degli Stati membri era l’approvazione dei programmi di sviluppo rurale nazionali e regionali. La Commissione dovrebbe assicurarsi che i programmi stabiliscano le condizioni necessarie e prevedano tutele a fronte dei noti rischi per il valore aggiunto dell’approccio Leader.

La Commissione è stata poco esigente nell’approvazione dei programmi di sviluppo rurale

92. I programmi di sviluppo rurale sono documenti di alto livello, di cui l’Asse 4 è solo una piccola parte. Per la maggior parte essi contenevano pochi dettagli concreti in merito alle modalità di attuazione dell’approccio Leader. Gli Stati membri hanno messo a punto molte delle disposizioni relative a Leader soltanto dopo che i programmi erano stati approvati.

93. La Commissione non è stata esigente nell’approvare i programmi di sviluppo rurale, il che ha condotto alla situazione descritta ai paragrafi 80 - 90. La Commissione ha accettato programmi che non prevedevano una selezione competitiva dei GAL (malgrado ciò fosse previsto dal regolamento), che costringevano i GAL ad attuare misure definite a livello nazionale (nonostante la Commissione indicasse che i GAL non dovessero seguire una serie prestabilita di misure), privi di piani specifici per realizzare l’innovazione o l’interazione tra settori (benché le istruzioni per le valutazioni della Commissione indicassero la priorità dell’innovazione) e per l’attività di monitoraggio e valutazione (benché nelle conclusioni della valutazione intermedia di Leader+ si affermi che tali attività dovrebbero essere integrate nei programmi fin dall’inizio). La Commissione non ha valutato elementi chiave per il valore aggiunto dell’approccio Leader, quali i requisiti degli Stati membri per la composizione e il grado di apertura dei GAL.

MONITORAGGIO E VALUTAZIONE SVOLTI DALLA COMMISSIONE E DAGLI STATI MEMBRI

LA COMMISSIONE E GLI STATI MEMBRI NON SONO IN GRADO DI DIMOSTRARE IL VALORE AGGIUNTO OTTENUTO CON L’ATTUAZIONE DELL’APPROCCIO LEADER, E NON HANNO ANCORA VALUTATO I COSTI AGGIUNTIVI E I RISCHI CONNESSI

MONITORAGGIO E VALUTAZIONE DELL’EFFICACIA DELL’APPROCCIO LEADER

94. La Commissione e gli Stati membri dovrebbero utilizzare i meccanismi gestionali, le verifiche sui GAL, gli indicatori di monitoraggio e le relazioni annuali per controllare l’attuazione, i risultati e gli impatti dei programmi Leader. Questo non solo per essere in grado di prendere per tempo misure correttive, ma anche per fornire dati sufficienti, attendibili e pertinenti per le valutazioni, nonché per confermare l’efficacia e il valore aggiunto dell’approccio Leader.

I GAL, gli Stati membri e la Commissione hanno monitorato l’attuazione dei programmi Leader…

95. L’attuazione dei programmi Leader+ è stata ampiamente monitorata. GAL e autorità di gestione hanno registrato gli estremi delle sovvenzioni concesse e dei pagamenti erogati per ogni progetto. Le autorità di gestione hanno richiesto ai GAL di preparare relazioni di attuazione annuali contenenti la descrizione delle attività svolte e hanno compilato i dati per gli indicatori di monitoraggio, riferiti principalmente al numero di progetti e all’ammontare delle sovvenzioni, classificate per tipo di beneficiario e settore di spesa. Le autorità di gestione hanno presentato a loro volta alla Commissione relazioni di attuazione annuali.

96. Tutte le autorità di gestione hanno preparato una valutazione "intermedia" di Leader+ nel 2003, con un aggiornamento nel 2005. La Commissione ha incaricato un consulente esterno di preparare una relazione di sintesi.

…ma esistono pochi elementi probatori dell’efficacia dei programmi Leader nel conseguire gli obiettivi di sviluppo rurale o il valore aggiunto dell’approccio Leader

97. Nonostante tutte queste attività, dal momento che i GAL non hanno effettuato valutazioni né redatto relazioni sul raggiungimento degli obiettivi della strategia locale, mancano elementi probatori quanto ai risultati e agli impatti dei finanziamenti Leader sullo sviluppo rurale. Non sono disponibili informazioni che confermino se (e in quale misura) i programmi Leader abbiano ridotto l’esodo dalle zone interessate, aumentato le opportunità per i giovani, promosso la diversificazione delle economie rurali, ecc.

98. Una parziale eccezione riguarda i posti di lavoro creati o salvaguardati con i progetti Leader, monitorati dagli Stati membri su invito della Commissione per tutti i programmi dei fondi strutturali. Tuttavia, la Corte ha riscontrato che le definizioni utilizzate sono incoerenti e che i dati, nella maggior parte dei casi non verificati dalle autorità di gestione, erano poco attendibili o credibili.

99. Le valutazioni del 2003 sono state effettuate prima che la maggior parte dei GAL avviasse l’attuazione dei programmi Leader, e i relativi aggiornamenti prima che si sostenessero spese significative. Non è stata data risposta a molte domande sollevate in seguito alla valutazione, oppure nel rispondere ci si è basati sui pareri di coloro che avevano beneficiato del programma.

100. La mancanza di dati (o la loro inattendibilità) rende difficile stabilire quanto siano efficaci i programmi Leader nel produrre effetti ai fini dello sviluppo rurale, in termini assoluti o in relazione all’efficacia di altri metodi (in particolare i programmi generali).

101. Il potenziale valore aggiunto dell’approccio Leader non risiede solo nei risultati e negli impatti delle realizzazioni materiali (i progetti attuati grazie alle sovvenzioni Leader). Anche il coinvolgimento della comunità locale, ottenuto grazie all’approccio dal basso verso l’alto, può produrre impatti meno tangibili, quali "il rafforzamento delle capacità" e la "responsabilizzazione della popolazione locale". Negli orientamenti strategici per l’Asse 4 si ritiene che Leader dovrebbe "svolgere un ruolo importante per la priorità orizzontale del miglioramento della governance".

102. Il potenziale dell’approccio Leader per ottenere simili impatti è evidenziato dagli esempi contenuti nelle pubblicazioni sulle migliori pratiche fornite dai Punti di contatto, nelle valutazioni e in vari studi. Tuttavia, poiché non è stata condotta una sistematica attività di monitoraggio o rendicontazione su quanto ottenuto dai GAL in queste aree, tali esempi restano casi isolati. In mancanza di dati attendibili e pertinenti, le valutazioni non sono state in grado di dimostrare la frequenza e la portata di tali impatti.

MONITORAGGIO E VALUTAZIONE DI COSTI E RISCHI

103. L’attività di monitoraggio e valutazione dovrebbe anche fornire attendibili elementi probatori e valutazioni circa i costi e i rischi dell’approccio Leader.

La Commissione e gli Stati membri non hanno monitorato né valutato i costi aggiuntivi e i possibili rischi

104. Riguardo alle debolezze individuate dalla Corte nella relazione annuale del 2000, la Commissione ha risposto che per la maggior parte esse erano relative a rischi inerenti ad un programma decentrato come Leader, e che "la Commissione e gli Stati membri sono consapevoli di questi rischi nel sorvegliare i programmi e nel controllare che la loro attuazione avvenga secondo i principi di una sana gestione finanziaria".

105. La Commissione verifica l’osservanza dei regolamenti e può proporre rettifiche finanziarie. I controlli effettuati durante il periodo di Leader+ hanno riguardato i programmi di Portogallo e Francia nel 2005. I servizi della Commissione hanno riscontrato che mancavano criteri formali per la selezione dei progetti, che le procedure relative ai conflitti di interessi erano inadeguate, che i GAL deliberavano senza un "doppio quorum" e che essi non disponevano di procedure per verificare la ragionevolezza dei costi dei progetti proposti. I servizi della Commissione hanno presentato delle raccomandazioni agli Stati membri interessati, ma non hanno ritenuto opportuno proporre rettifiche finanziarie [32]. Inoltre, i servizi della Commissione hanno verificato la conformità ai regolamenti delle sovvenzioni retrodatate e dei tassi di finanziamento, ma non hanno sollevato le questioni dell’effetto inerziale o dell’efficienza.

106. Le verifiche della Commissione hanno confermato i rischi individuati nella relazione annuale del 2000 (e nel presente audit), ma non forniscono una base per stabilirne la portata e l’impatto negli Stati membri interessati o a livello UE [33].

107. Le verifiche effettuate dagli Stati membri sulle operazioni finanziarie dei GAL (riguardanti almeno il 5 % della spesa di Leader+) hanno fornito l’opportunità di verificare e segnalare l’incidenza dei rischi per la sana gestione finanziaria. Tuttavia, con qualche eccezione in alcuni Stati membri, dette ispezioni non hanno riguardato l’equità e la trasparenza delle procedure dei GAL per la selezione dei progetti, né la validità (e la relativa documentazione) della valutazione delle proposte, dei verbali di voto e neppure la corretta applicazione delle politiche in materia di conflitto di interessi.

108. Gli Stati membri non hanno utilizzato i rispettivi sistemi di gestione o le relazioni di attuazione annuali dei GAL per monitorare l’equità e la trasparenza del processo decisionale dei GAL, la percentuale di sovvenzioni concessa a membri dei GAL, l’efficienza delle sovvenzioni o l’efficienza delle procedure e dei costi operativi dei GAL. In Francia, l’autorità di gestione ha monitorato le attività dei GAL partecipando come osservatore alle loro riunioni, ma ha manifestamente tollerato pratiche come la presentazione di propri progetti da parte di membri dei GAL, le sovvenzioni retrodatate e l’aumento dei tassi di finanziamento per esaurire la dotazione di bilancio (cfr. ad esempio il paragrafo 55).

109. Nei casi in cui singoli GAL hanno intervistato i promotori dei progetti, dalle informazioni disponibili emerge che l’effetto inerziale costituisce un rischio importante [34]. Le valutazioni a livello UE non fornivano informazioni sull’effetto inerziale né sull'entità delle sovvenzioni retrodatate [35].

110. Allo stesso modo, in merito all’equità e alla trasparenza delle procedure dei GAL, le valutazioni indicano che esistono problemi, ad esempio, riguardo all’obiettività della selezione dei progetti, ma non forniscono alcuna informazione sulla portata o sull’impatto di tali debolezze (cfr. riquadro 19).

RIQUADRO 19

ESTRATTO DALLA SINTESI DELLE RELAZIONI DI VALUTAZIONE INTERMEDIA DI LEADER+

"Un partenariato sbilanciato o rapporti di potere poco equilibrati nel GAL possono portare alla selezione inadeguata di una serie di progetti, spesso a vantaggio dell’istituzione del settore pubblico. La composizione dei GAL spesso è poco equilibrata e predomina il settore istituzionale".

"Le informazioni nelle relazioni [di valutazione] e negli studi di casi tendono a concentrarsi su questioni quali burocrazia, rapporti tra autorità di gestione e GAL, finanziamenti e insufficiente autonomia dei GAL. Questioni gestionali più fondamentali quali strutture, sistemi di gestione, pianificazione e controllo al livello dei GAL non sono evidenziate nelle relazioni. Inoltre, le risposte alle domande non si riferiscono affatto al ruolo dei [comitati decisionali] nella gestione del programma".

111. Come già indicato ai paragrafi 64 - 71, le informazioni sui costi operativi di Leader non erano confrontabili, né attendibili, e soprattutto erano incomplete, poiché in alcuni Stati membri molte funzioni venivano svolte dalle autorità di gestione. Le valutazioni hanno rilevato "l’eccessiva burocrazia" di Leader+35, ma non hanno valutato i costi. Di conseguenza, non è possibile determinare l’efficienza dell’approccio Leader.

MONITORAGGIO E VALUTAZIONE NEL PERIODO 2007-2013

112. La Commissione e gli Stati membri dovrebbero trarre insegnamento dai tre precedenti periodi di programmazione Leader per far sì che vi sia un’attività di monitoraggio e valutazione dell’approccio Leader efficiente ed efficace per il periodo 2007-2013.

L'attuazione dell'Asse 4 è iniziata in assenza di elementi essenziali dei sistemi di monitoraggio e valutazione

113. La relazione di sintesi della valutazione intermedia Leader+ raccomandava fortemente di migliorare i sistemi di monitoraggio e valutazione e di istituirli dall’inizio del periodo di programmazione 2007-2013 [36]. La Commissione ha introdotto un Quadro comune di monitoraggio e valutazione (QCMV) per i programmi di sviluppo rurale, che ha fissato alcuni quesiti specifici di valutazione sul valore aggiunto di Leader, sul miglioramento della governance e sull'efficacia, ma ha ridotto gli indicatori di monitoraggio specifici per Leader ai seguenti: numero di GAL e popolazione nelle aree Leader, elementi considerati dalla Commissione come indicatori di partenza per la misura dell'obiettivo relativo alla governance. Il QCMV consentiva alle autorità di gestione di elaborare indicatori aggiuntivi, ma nessuna di quelle oggetto dell’audit lo ha fatto per Leader. Inoltre, nessuno dei GAL o delle autorità di gestione oggetto dell'audit aveva preso disposizioni per la raccolta e la comunicazione delle informazioni relative ai costi, ai rischi, all'efficacia e al valore aggiunto dell'approccio Leader.

114. Alla fine del 2009, la Commissione, tramite la Rete europea di valutazione per lo sviluppo rurale, ha istituito un gruppo di lavoro a tema Leader per esaminare le difficoltà incontrate dagli Stati membri, incluso quanto segue: la preoccupazione che gli indicatori e la misurazione economica introdotti dal QCMV non rilevassero in maniera adeguata gli effetti di Leader; significative sfide metodologiche nella valutazione della governance; partecipazione e capacità nelle comunità rurali e problemi per fornire statistiche affidabili per la valutazione dei benefici di Leader. A metà del 2010 detto gruppo ha redatto una bozza di documento di lavoro sul come rilevare gli impatti di Leader. Tuttavia, il lavoro di detto gruppo arriva troppo tardi per le valutazioni intermedie (che devono essere completate nel 2010) e le possibilità di una valutazione dell'Asse 4 saranno limitate, dal momento che le pertinenti informazioni non vengono raccolte né comunicate a livello di GAL (cfr. paragrafo 113).

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

I GAL HANNO ATTUATO L’APPROCCIO LEADER SECONDO MODALITÀ CHE LIMITANO IL POTENZIALE VALORE AGGIUNTO IN TERMINI DI "CARATTERISTICHE DI LEADER", BENCHÉ LA CORTE ABBIA RISCONTRATO ESEMPI DI BUONE PRATICHE

115. Nel periodo Leader+ i GAL oggetto dell’audit hanno attuato circa 1000 progetti che sono andati a vantaggio delle imprese e comunità locali interessate. Ma Leader è qualcosa di più di questo: dovrebbe apportare un valore aggiunto rispetto ai programmi tradizionali, in virtù di un approccio specifico. Nella misura in cui le caratteristiche principali dell’approccio Leader non vengono pienamente rispettate, il potenziale valore aggiunto non può essere realizzato.

116. L’approccio dal basso verso l’alto è risultato limitato nei GAL che hanno concesso la maggioranza delle sovvenzioni alle stesse organizzazioni che li componevano; il potenziale valore aggiunto del partenariato non è stato realizzato nei GAL dove il processo decisionale era dominato dalle autorità locali; pochi GAL sono stati in grado di mostrare nelle proprie strategie o nei progetti elementi innovativi o un’interazione tra settori diversi. Tuttavia, vi sono stati alcuni casi in cui i GAL hanno veramente coinvolto la comunità locale e hanno dato il via a progetti locali di successo tramite le attività di "animazione".

117. Le strategie locali dovrebbero costituire il cardine dell’approccio Leader, conferendo ai partenariati la loro raison d'être e promettendo un valore aggiunto attraverso soluzioni locali studiate per raggiungere gli obiettivi locali di sviluppo rurale. Nella pratica, le strategie si sono dimostrate quasi irrilevanti e poco più che uno strumento per richiedere finanziamenti all’autorità di gestione. Nessun GAL ha monitorato o relazionato sulla propria performance riguardo al raggiungimento degli obiettivi della propria strategia.

I GAL NON HANNO TENUTO IN DEBITO CONTO LA NECESSITÀ DI PROCEDURE EQUE E TRASPARENTI E DI EFFICIENZA

118. I GAL non hanno preso abbastanza sul serio la necessità di trasparenza, di una documentazione della valutazione dei progetti e delle decisioni di selezione, nonché la necessità di procedure intese a evitare qualsiasi rischio di conflitti di interessi diretti o indiretti. Ciò, oltre ad aumentare le probabilità che le decisioni di sovvenzione vengano prese senza tenere in debita considerazione l’efficienza, mette a rischio anche la reputazione dell’UE. È verosimile che le pratiche osservate in alcuni GAL, come le decisioni di sovvenzione prese da poche persone e a favore delle proprie organizzazioni, si rivelino dannose per la governance locale anziché potenziarla.

119. I GAL non hanno tenuto conto dell’efficienza, in particolare concedendo finanziamenti a progetti già in corso, o addirittura completati, prima che venisse presa la decisione di sovvenzione. In alcuni casi, pare che il loro obiettivo sia stato quello di spendere il massimo possibile, invece di ottenere i massimi risultati possibili.

120. I costi dell’attua