COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
C0M(92) 542 def. 
Bruxelles,23 dicembre 1992 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
VERSO UN'EUROPA DELLE 
SOLIDARIETÀ 
Intensificare la lotta 
contro 1' esclusione 
sociale ; 
promuovere T integrazione 
p. 3 
P. 7 
P. 7 
p. 11 
p. 14 
p. 14 
p. 16 - 1 
INDICE 
INTRODUZIONE 
I. LA SFIDA DELL'ESCLUSIONE SOCIALE 
1.1. Una sfida di mutata natura 
1.2. I rischi di un aggravamento 
1.3 L'importanza dell'azione a livello locale 
I.4. Promuovere politiche che articolino 
pò Ii t i che econom i che e pò Ii t i che soc iati 
II. IL PLUSVALORE DEL SOSTEGNO COMUNITARIO 
MI. PROSPETTIVE ED ORIENTAMENTI: PRINCIPI DIRETTIVI p. 19 
DELLA RIFLESSIONE E DEL SOSTEGNO 
COMUNITARI 
1.1. I meccan i sm i econom i e i 
1.2. Contributo possibile delle politiche strutturali 
1.3. Per un orientamento mult(dimensionale 
dell'esclusione sociale 
1.4. Strutturare il dialogo fra gli attori 
1.5. L'affermazione solenne dei diritti 
CONCLUSIONE p. 29 
ALLEGATO: Rapporto sull'attuazione della risoluzione del 
Consiglio e dei Ministri degli Affari Sociali, 
del 29 settembre 1989, relativa alla lotta contro 
l'esclusione sociale (G.U. C n. 277 del 31.10.1989) p. 30 
TABELLE STATISTICHE p. 45 p. 20 
p. 22 
p. 23 
p. 26 
p. 27 
- 3 -
INTRODUZIONE 
1. L'esclusione sociale è un fenomeno che preoccupa in misura 
crescente i protagonisti politici, economici e sociali, nonché la 
pubblica opinione, che ha espresso a più riprese ed in forme 
diverse le proprie inquietudini. 
Il fenomeno interessa tutti gli Stati membri, anche se le singole 
situazioni nazionali variano e se, a seconda dei paesi e dei 
periodi le discussioni pongono l'accento su realtà diversificate: 
le forme più visibili di povertà, quali la situazione dei senza 
fissa dimora o i moti di ribellione delle periferie urbane, ma 
anche l'emarginazione dei disoccupati di lunghissima durata, il 
persistere dell'indigenza in talune zone rurali, il recente 
precipitare in condizioni di povertà dei nuclei familiari 
iperindebitati, oppure ancora l'esacerbarsi dei conflitti 
interetnici o del rifiuto dei profughi e delle minoranze. 
Il carattere multiforme di tali situazioni ne rende difficile un 
approccio statistico. Le informazioni disponibili mostrano tuttavia 
che l'esclusione costituisce un fenomeno di vaste proporzioni. A 
titolo indicativo si rammenta che gli ultimi dati comparabili sul 
reddito nei dodici Stati membri della Comunità attestavano 
l'esistenza di 50 milioni di poveri nel 1985 (1). Si ricorda 
parimenti che si contano oggi circa 14 milioni di disoccupati, di 
cui oltre la metà senza lavoro da almeno un anno e circa un terzo 
da almeno due anni; fra i disoccupati di lunga durata, oltre un 
terzo (il 35%) non ha mai lavorato; inoltre il 35% dei disoccupati 
ha meno di 25 anni, vale a dire che ò disoccupato il 18% dei minori 
di 25 anni (2). D'altra parte, le organizzazioni non governative 
stimano a 3 milioni il numero dei senza fissa dimora nella Comunità 
(3). 
2. La visibilità delle situazioni, l'accelerazione di taluni sviluppi 
e le forme estreme che assume l'esclusione sociale hanno comportato 
una maggiore presa di coscienza. Sono state prese importanti 
iniziative. Le misure e le politiche del settore sono 
sostanzialmente di competenza degli Stati membri e, a seconda dei 
casi, delle rispettive autorità regionali e locali. In sede di 
realizzazione di siffatte misure è d'importanza fondamentale il 
co involgimento dei protagonisti sia pubblici che privati. 
3. In varie occasioni, la Comunità ha espresso l'importanza che essa 
attribuisce alla solidarietà e alla coesione sociale, nonché la sua 
volontà di contribuire agli sforzi intrapresi, seppure nei modesti 
limiti dei propri mezzi e delle proprie competenze. 
(1) EUROSTAT, Statistiche rapide Popolazione e condizioni sociali 
1990.7. Per tale stima statistica é considerata povera una persona che 
vive in un nucleo familiare il cui reddito disponibile per equivqlente 
qdulto é inferiore alla metà del reddito medio disponibile per 
equivalente adulto nello Stato membro in cui vive. I dati utilizzati 
provengono dalle Indagini sul bilanci familiari ed il reddito é preso 
in considerazione sulla base delle Informazioni raccolte in merito alle 
spese dei nuclei familiari. 
(2) Relazione sull'occupazione. 1992. 
(3) Fonte: FEANTSA, Federazione europea delle Associazioni nazionali 
che lavorano con i senzatetto, 1991. 
- 4 -
Nel contesto delle prospettive di progressiva realizzazione 
dell'Unione economica e monetaria, la Comunità non potrebbe infatti 
disinteressarsi di situazioni che per via della loro esistenza 
stessa e vastità comprovano la necessità di una costruzione europea 
equilibrata, cioè che associ alle preoccupazioni economiche la cura 
della coesione interna e della dimensione sociale. 
Il progetto d'integrazione europea non potrebbe mobilitare il 
massimo numero di persone se non fosse capace di sviluppare ciò che 
si è convenuto di chiamare la sua dimensione sociale, nella quale 
sono coinvolti non solo gli Stati membri e le istituzioni 
comunitarie ma anche le organizzazioni professionali, le 
organizzazioni non governative ed un'ampia maggioranza 
dell'opinione pubblica sul piano nazionale. Quest'ultima ha 
espresso di recente, In maniera diversificata, le proprie 
preoccupazioni in proposito. Tali preoccupazioni meritano 
un'attenzione particolare in un momento in cui decisioni di 
adattamento del bilancio adottate dagli Stati membri vengono spesso 
presentate come direttamente connesse al processo d'integrazione 
europea. 
Il Consiglio ha più volte manifestato la propria attenzione ai 
problemi dell'esclusione sociale. Il 18 luglio 1989 ha adottato un 
programma per l'integrazione economica e sociale dei più disagiati, 
di solito chiamato Povertà 3 (4), ed il 29 settembre 1989 una 
risoluzione sulla lotta contro l'esclusione sociale (5). Il 24 
giugno 1992, il Consiglio ha adottato una raccomandazione su una 
garanzia di risorse e di prestazioni sufficienti nell'ambito dei 
sistemi di protezione sociale (6). Di recente, il 3 dicembre 1992, 
nella sua risoluzione sull'occupazione ha ulteriormente confermato 
l'importanza che vi attribuisce. 
4. Nel quadro dell'applicazione dei principio della sussidiarietà la 
Comunità non potrebbe sostituirsi agli Stati membri in questo campo 
(7).Tenuto conto della responsabilità degli Stati membri e delle 
loro autorità nazionali, regionali e locali, il plusvalore 
comunitario può situarsi su quattro livelli: 
la Comunità può contribuire all'elaborazione e al 
trasferimento di metodi e di know how adeguati alle attuali 
forme dell'esclusione, all'identificazione di prassi ottimali, 
alla formazione e al sostegno delle reti di protagonisti 
suscettibili di procedere ad uno scambio di esperienze ed 
elaborare iniziative concertate a livello europeo, nonché ad un 
arricchimento della discussione. 
In una prospettiva di coerenza, la Comunità deve anche 
ricordare lo sviluppo positivo delle proprie politiche ed 
analizzare l'impatto di queste ultime sulla lotta contro 
l'esclusione sociale. 
(4) Decisione del Consiglio del 18 luglio 1989 che istituisce un 
programma di azione a medio termine per l'integrazione economica e 
sociale deelle categorie economicamente e socialmente disagiate (GU L 
224 del 2.8.1989) 
(5) GU C 277 del 31.10.1989 
(6)GU L 245 del 26.8.1992 
(7) Comunicazione SEC(92) 1990 del 27.10.1992 
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La Comunità può contribuire al trattamento di taluni problemi 
che per natura esulano dalle competenze nazionali, quali per 
esempio quelli di alcuni gruppi o minoranze come i nomadi. 
La Comunità può contribuire all'affermazione dei valori che 
sono comuni agli Stati membri, in particolare per quanto 
riguarda il rispetto della dignità umana. 
5. Con la presente comunicazione, la Commissione fa presenti due 
importanti aspetti della situazione attuale: 
il degrado del clima economico mondiale, che ha comportato un 
processo recessivo; 
le attese contrastanti in seno alla pubblica opinione in 
materia di esclusione sociale: gran parte dell'opinione 
pubblica é sensibile agli imperativi della solidarietà, ma gli 
atteggiamenti e le ideologie del rifiuto, cioè del razzismo e 
della xenofobia suscitati dai timori per il futuro, incontrano 
anche essi una certa eco; l'opinione pubblica esprime peraltro 
delle critiche quanto alle condizioni di accesso ai pubblici 
servizi. 
6. In tale contesto la comunicazione risponde ad un duplice 
intendimento: 
In primo luogo, essa esprime la preoccupazione della Commissione di 
contribuire al dibattito sulla lotta contro l'esclusione sociale 
nella Comunità e di proporre in tale settore prospettive di azione 
comunitaria più incisiva rispetto a quanto si é visto in passato, 
tenendo peraltro conto dei limiti delle competenze, delle risorse e 
dei mezzi che le competono. Essa illustra anche il contributo che 
la Comunità potrebbe portare, nel rispetto del principio di 
sussidiarietà, allo sforzo comune che richiede la risposta ad una 
delle sfide principali dei nostri tempi. 
In secondo luogo, essa rende conto delle iniziative elaborate dalla 
Commissione negli ultimi anni allo scopo di promuovere l'analisi e 
il confronto delle esperienze e delle politiche attuate dagli Stati 
membri nel campo della lotta contro l'esclusione sociale. Queste 
iniziative si iscrivono, in particolare, nel prolungamento della 
risoluzione del Consiglio e dei Ministri degli Affari sociali, 
riuniti nell'ambito del Consiglio del 29 settembre 1989, riguardo 
alla lotta contro l'esclusione sociale . In tale risoluzione, che 
sottolinea la necessità di politiche globali e pluridimensionali di 
lotta contro l'esclusione sociale, si chiede alla Commissione di 
elaborare, tre anni dopo la sua adozione, una relazione 
sull'applicazione dei provvedimenti da essa raccomandati. Preparata 
in base ai lavori eseguiti da un gruppo di esperti indipendenti 
costituitosi sotto la denominazione di Osservatorio delle 
politiche di lotta contro l'esclusione sociale, tale relazione è 
allegata alla presente comunicazione. 
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7. In sede di preparazione della presente comunicazione, la 
Commissione ha consultato gli Stati membri, sia in rapporto ai 
possibili orientamenti dell'azione comunitaria nei prossimi anni, 
che sui lavori dell'Osservatorio, in base ai quali ò stato 
elaborato il rapporto sull'applicazione della risoluzione. Essa ha 
parimenti consultato i rappresentanti delle organizzazioni non 
governative, delle autorità locali e delle parti sociali. Le 
proposte presentate in queste pagine derivano anche dalle 
discussioni che hanno avuto luogo con un gran numero di esperti e 
di persone direttamente interessate, nell'ambito di vari seminari 
europei organizzati nel corso del 1991 e del 1992, in particolare a 
Lille, Rotterdam, Bruxelles e Oporto. 
La presente comunicazione concretizza un impegno assunto dal 
Presidente in occasione di un'importante Conferenza che ha riunito 
sull'argomento a Bruxelles, il 2 e 3 aprile 1992, i rappresentanti 
degli Stati membri, delle autorità regionali e locali, delle 
organizzazioni non governative e delle parti sociali. 
- 7 -
LA SFIDA DELL'ESCLUSIONE SOCIALE 
8. La povertà e la marginalità non sono realtà nuove, in quanto hanno 
dato luogo da molto tempo a diverse analisi e riflessioni di ordine 
scientifico e politico, nonché a numerose iniziative, sia pubbliche 
che private. Bisogna pero' riconoscere che l'attenzione 
dell'opinione pubblica e il dibattito su tali questioni sono venuti 
trasformandosi profondamente nell'insieme degli Stati membri, nel 
corso degli ultimi quindici anni, senza essere pero' sempre 
all'altezza dei fenomeni reali. 
Al di là delle diversità delle situazioni nazionali, i dibattiti 
hanno il comune denominatore di sottolineare il carattere 
strutturale del fenomeno, che tende ad instaurare, nell'ambito del 
corpo sociale, un meccanismo che esclude dalla vita economica e 
sociale e dalla partecipazione alla prosperità una parte della 
popolazione. Questi dibattiti suggeriscono soprattutto il fatto che 
si é prodotta una mutazione importante nel corso degli ultimi 
quindici anni nella natura stessa della sfida posta: il problema 
non é più soltanto quello delle disuguaglianze tra gli alti e i 
bassi della scala sociale (up/down), bensì anche quello della 
distanza, nell'ambito del corpo sociale, tra quelli che si trovano 
in posizione centrale e quelli che ne sono confinati ai margini 
(in/out). 
1.1. Una sfida di mutata natura 
9. Nella maggior parte degli Stati membri, le autorità nazionali hanno 
pensato per molto tempo che la povertà fosse una realtà "residua", 
destinata a scomparire con il progresso e la crescita. Non vi è 
dubbio che questa concezione era contestata da parte di vari 
esperti e di organizzazioni non governative. Essa era pero' 
confortata dai miglioramenti apportati dalle politiche sociali al 
benessere generale della popolazione e alla situazione di categorie 
svantaggiate quali le persone anziane o gli handicappati. 
Questo modo di vedere le cose é cambiato verso la fine degli anni 
'70, con la comparsa di nuove forme di povertà e di marginalità. In 
primo luogo troviamo quelle derivanti dalla crisi economica, in 
particolare con l'aumento della disoccupazione e con la 
precarIzzazione dello statuto salariale. Ricordiamo poi altre forme 
molteplici che hanno perdurato o si sono sviluppate nel contesto di 
profonde mutazioni economiche, tecnologiche e sociali che 
caratterizzano l'evoluzione delle nostre società industrializzate. 
Le controversie cui hanno dato luogo le nozioni di "nuova povertà" 
o di "sottoclasse" illustrano questo giro di boa nella riflessione, 
che a sua volta ha imposto progressivamente l'idea del carattere 
strutturale delle situazioni incontrate e soprattutto dei 
meccanismi che le producono. Parlarne in termini di esclusione 
sociale significa innanzitutto porre in evidenza gli effetti 
dell'evoluzione della società. 
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Un fenomeno strutturale 
10. Il carattere strutturale dei procedimenti di esclusione sociale é 
sottolineato nella risoluzione del Consiglio e dei Ministri degli 
Affari sociali riuniti nell'ambito del Consiglio del 29 settembre 
1989, che presenta per la prima volta la nozione di esclusione 
sociale in un testo comunitario. E' chiaro che questa nozione non é 
impiegata correntemente in tutti gli Stati membri. L'interrogativo 
sui procedimenti e sulle situazioni che essa designa ha però un 
carattere comune, proprio In quanto le mutazioni strutturali in 
questione si manifestano attraverso tutti i paesi europei. Questo 
interrogativo ha quindi acquisito progressivamente nel corso degli 
anni '80 una dimensione comunitaria che si ò estrinsecata 
attraverso successivi programmi comunitari di lotta contro la 
povertà, varie risoluzioni del Parlamento europeo, la risoluzione 
del Consiglio e dei ministri degli affari sociali sopra citata e 
diverse iniziative della Commissione, che hanno aperto la via al 
confronto delle situazioni nazionali e a un dibattito in base ad 
analisi comuni di queste situazioni, sulle politiche da 
incoraggiare e da porre in atto. 
11. La nozione di esclusione sociale è una nozione dinamica. Essa 
consente di designare sia I procedimenti che le situazioni 
risultanti da tali procedimenti. Essa ò quindi particolarmente 
adeguata a designare cambiamenti strutturali siffatti. Più 
nettamente che la nozione di povertà, troppo spesso estesa al solo 
senso di povertà di reddito, essa pone inoltre l'accento sul 
carattere multidimensionale dei meccanismi per tramite dei quali le 
persone, I gruppi, e anche I territori sono esclusi dalla 
partecipazione agli scambi, alle pratiche e ai diritti sociali 
costitutivi dell'integrazione sociale e quindi dell'identità. 
L'esclusione sociale non rimanda soltanto all'insufficienza di 
risorse finanziarie, bensì supera la sola partecipazione 
all'occupazione. Essa si contraddistingue e si manifesta nei 
settori degli alloggi, dell'educazione, della sanità, dell'accesso 
ai servizi, settori sui quali ha già peraltro posto l'accento la 
citata risoluzione del 1989. 
L'esclusione sociale é quindi una realtà multidimensionale e il suo 
sviluppo si spiega quindi anche con le insufficienze o le carenze 
dei servizi offerti e delle politiche attuate in questi vari 
settori. Tali insufficienze e carenze tendono spesso a interagire, 
sia a livello delle persone che dei territori, secondo procedimenti 
cumulativi e interdipendenti tali che sarebbe vano pretendere di 
lottare contro l'esclusione sociale facendo riferimento ad una sola 
delle sue dimensioni e trascurando, ad esempio, dì diritto o di 
fatto, il ruolo essenziale dell'alloggio o della salute in 
qualunque procedimento di Integrazione. 
L'esclusione sociale non colpisce soltanto gli individui che si 
trovano in uno stato di fallimento personale, bensì ha effetti 
anche sui gruppi, in particolare nei territori urbani o rurali 
oggetto di discriminazione o segregazione , o vittime 
dell'indebolimento delle forme tradizionali di legame sociale. Più 
in generale, insistendo sui rischi di spaccature nell'ambito del 
corpo sociale, essa richiama una trascendenza delle disuguaglianze 
sociali e, in parallelo, i rischi di dualizzazione o 
frammentazione sociale. 
- 9 -
12. I progetti realizzati nel quadro del programma Povertà 3 attestano 
questa pluridimensionalita dell'esclusione sociale. La maggioranza 
di essi elabora azioni nel settori dell'occupazione (in 
particolare, Anversa, Perama, Argyroupolis, Limerick, Girona, alto 
Bel ice, Utrecht, Almeida). Ma le loro azioni riguardano anche la 
sanità (per esempio, Le Doubs, Charleroi), gli alloggi (HueIva, 
Oporto, Perama, Monaco, Weimar, Calais) oppure l'educazione e la 
formazione (Salonicco, Limerick ecc.). 
I progetti sono altresì una testimonianza della diversità dei 
gruppi e dei territori interessati: alcuni lavorano strettamente 
con le minoranze etniche (Liverpool), con ex detenuti (Bautzen), 
con i profughi (Salonicco, Berlino), con le famiglie monoparentali 
(Bristol, Amburgo), con i ragazzi di strada (Lisbona), con i 
tossicomani (Kallithea), alcuni agiscono nelle zone rurali 
(Almeida, Burgos, Covi Iha, Connemara) ed altri in zone urbane 
(Calais, Manto is ...). 
13. Diversi fattori influenzano lo sviluppo dell'esclusione sociale, ed 
in part icolare: 
il persistere della disoccupazione e in particolare della 
disoccupazione di lunga durata; 
i mutamenti industriali e le loro conseguenze sul mercato del 
lavoro, nella fattispecie per quanto riguarda i lavoratori meno 
qualificati; 
i cambiamenti delle strutture sociali e familiari e 
I'infragiI irsi di queste ultime; 
l'evoluzione dei sistemi di valori, contradistinta da progressi 
della solidarietà collettiva, ma anche da un venir meno dei 
valori di coesione e delle forme di solidarietà tradizionali; 
le tendenze alla frammentazione sociale e le loro conseguenze 
in materia di partecipazione alle istituzioni rappresentative 
tradizIona 11 ; 
l'evoluzione dei fenomeni migratori; 
A questo si aggiunge il persistere ed il riprodursi di forme 
tradizionali di povertà, che si trovano spesso concentrate nelle zone 
urbane in declino, o nelle zone rurali ed in quelle meno sviluppate. 
Il connubio, peraltro variabile, di tutti questi fattori ha suscitato 
il risentimento crescente di coloro che si trovano, di fatto, esclusi 
dalla ripartizione della ricchezza, con il rischio di incitarli ad un 
comportamento disperato o di rottura, quali il ri sorso alla violenza o 
alla droga. La precarizzazione comporta il timore dell'avvenire e 
quindi, spesso, un ripiegamento di identità, nonché, talvolta, la 
permeabilità alle ideologie del razzismo e lo sviluppo di comportamenti 
xenofobi, accompagnati da ogni forma di estremismo. 
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Situazioni multiformi 
14. La nozione di esclusione sociale congloba anche fenomeni che sono 
divenuti più numerosi e soprattutto più visibili nel corso degli 
ultimi quindici anni. La nuova comparsa di senza fissa dimora, 
soprattutto nelle grandi città, le situazioni di crisi urbana, le 
tensioni interetniche, lo sviluppo della disoccupazione di lunga 
durata... sono queste le forme di esclusione sociale che hanno più 
spesso attirato l'attenzione dei mezzi di comunicazione dì massa e 
dell'opinione pubblica. Questo non ci permette comunque dì 
dimenticare il persistere di situazioni di disagio di lunga data. 
Non si può' nemmeno sottovalutare la fragìIizzazione diffusa e 
tuttavia profonda che colpisce un'ampia porzione della popolazione, 
che deve affrontare una disoccupazione ricorrente, una situazione 
di impiego precario e atipico, o che ò minacciata dalle 
ristrutturazioni industriali. 
15. Questa congiunzione di fenomeni spiega la diversità e la 
complessità delle situazioni, che presentano secondo i paesi e le 
regioni un'ampiezza e forme contrastate. Gli "esclusi" non formano 
attualmente una categoria di popolazione omogenea che verrebbe 
respinta da una società che si presuma sia essa stessa omogenea. 
Questo pone naturalmente il problema delle finalità delle azioni in 
favore di talune categorie (vedasi la discussione sul "targeting" 
dei meccanismi d'assistenza nel Regno Unito) o di certe politiche 
integrate (discussione sulla politica della città in Francia, sugli 
alloggi in Belgio). 
Ciò' spiega peraltro la difficoltà di una definizione semplice 
dell'esclusione sociale: l'esperienza de protagonisti in campo 
conduce a ritenere che essa si traduce soprattutto 
nell'impossibilità di fruire senza assistenza dei propri diritti 
sociali, nella svalutazione dell'immagine di sé e della capacità di 
far fronte ai propri obblighi, nel rischio di essere relegati per 
lungo tempo nella condizione di assistiti e nella stigmatizzazione 
che colpisce le persone e, in ambiente cittadino, i quartieri in 
cu i esse risi edono. 
16. Non si dispone di dati statistici soddisfacenti sull'ampiezza e 
l'evoluzione dell'esclusione sociale. I lavori relativi alla 
povertà monetaria fanno capire che questo fenomeno si sarebbe 
accresciuto alla fine degli anni '70, per poi stabi IIzzarsi ad alto 
Iivello. Essi attestano anche la fraoiIizzazione di varie 
situazioni individuali, che si traduce con l'esistenza, ai limiti 
estremi della povertà, di una popolazione assai mobile. Anche se 
esiste soltanto un nucleo ristretto di persone stabilmente povere 
(in termini di povertà monetaria), esiste invece un gran numero di 
persone che passano a scadenze determinate o ricorrenti, attraverso 
periodi di povertà conseguenti in particolare ad un impiego 
precario o ad una situazione familiare destabilizzata o scarsamente 
protettiva. Basta che vi siano elementi di fragilità quali il 
livello e l'entità dell'Indebitamento o difficoltà di salute o di 
alloggio perché queste persone entrino in una povertà stabile. 
- 11 -
17. Un esempio concreto permette d'illustrare questa osservazione, esso 
proviene da un rapporto dell'Università di Tilburg che per il 
periodo 1986-1988 ha proceduto ad uno studio longitudinale della 
povertà monetaria nei Paesi Bassi, a partire dal campione nazionale 
dei nuclei familiari costituito dall'istituto statistico olandese 
(CBS). Lo studio ha in particolare esaminato la povertà in rapporto 
alla soglia della povertà "legale" rappresentata dall'importo del 
reddito minimo garantito nei Paesi Bassi (ABW), per ciascuno dei 
tre anni presi in considerazione (1986, 1987, 1988) ed ha 
constatato l'esistenza del 6-7% di nuclei familiari poveri; per 
I'insIeme deI periodo, soltanto I'1% dei nuclei familiari era stato 
povero in modo continuo nel corso di tre anni ed il 3% per due 
anni, mentre il 13,5% dei nuclei familiari era stato povero per 
almeno un anno. 
18. L'esame delle situazioni nazionali, per quanto riguarda le 
rispettive evoluzioni del mercato dell'occupazione (disoccupazione 
di lunga durata, impieghi atipici) da un lato e delle strutture 
familiari (situazioni di isolamento) dall'altro, conferma 
l'importanza della vulnerabiIizzazione che ne consegue e delle 
misure atte a rispondervi. 
Ne sono testimonianza l'importanza dei programmi e delle misure 
nazionali relative alla disoccupazione di lunga durata (per 
esemplo, PESP in Irlanda, programma per l'occupazione nei nuovi 
Lànder tedeschi, programmi per disoccupati di lunga durata in 
Francia, politica attiva dell'occupazione in Danimarca) e l'accento 
posto da taluni paesi sull'azione in favore di alcuni tipi di 
famiglie (per esempio, nel Lussemburgo, oppure in favore di 
famiglie monoparentali nel Regno Unito). 
1.2 Rischi di aggravamento 
19. Il contesto internazionale offre importanti vantaggi allo sviluppo 
della Comunità, ma impone anche vincoli dovuti al fatto che 
quest'ultima conosce anche un'organizzazione della produzione, 
delle scelte teconologiche ed un funzionamento fortemente 
caratterizzati da vecchi modelli (scarso contenuto di formazione di 
un gran numero di impieghi e insufficiente contenuto di occupazione 
nell'ambito della crescita). 
Si può' temere che gli effetti dei meccanismi di esclusione sociale 
si aggravino nei prossimi anni, dato che l'evoluzione dell'impiego 
é poco favorevole o incerta, le finanze pubbliche sono sottoposte a 
vincoli considerevoli, la geografia dell'esclusione sociale é 
diversificata, le strutture familiari hanno un carattere meno 
protettivo di quanto si verificava in passato. 
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L'evoluzione dell'occupazione 
20. Le prospettive dell'evoluzione economica in generale non consentono 
di sperare in un miglioramento della situazione a breve termine. 
21. La ripresa dell'occupazione, a decorrere dalla metà degli anni '80, 
é stata accompagnata dal mantenimento di un elevato tasso di 
disoccupazione e -soprattutto- dalla persistenza di un alto 
livello di disoccupazione di lunga durata, il che conferma il fatto 
che la popolazione marginalizzata a lungo non potrà accedere ad una 
integrazione o reintegrazione economica e sociale per il semplice 
fatto di un miglioramento della congiuntura. La situazione 
dell'impiego é quindi peggiorata dall'inizio degli anni '80 e i 
rischi di aggravamento sono numerosi in un contesto di declino 
della crescita e di deterioramento del clima economico mondiale. 
L'esperienza dimostra che le disparità nell'ambito della Comunità e 
le disuguaglianze tra i gruppi sociali hanno tendenza ad aggravarsi 
nei periodi di debole crescita (8). 
22. Inoltre, l'ampiezza e la rapidità dei cambiamenti tecnologici nei 
vari settori economici, determinano una maggiore selettività del 
mercato dell'occupazione e quindi un aumento del rischio di 
esclusione sociale dei lavoratori più vulnerabili o dei meno 
adattabili a questi cambiamenti, in particolare a causa della loro 
età o delle loro qualifiche (automazione, robotizzazione, 
ristrutturazioni industriali...). Questi rischi sono evidentemente 
più marcati nelle regioni in cui l'attività é scarsamente 
diversificata e dove le ristrutturazioni manifestano un carattere 
massiccio. 
23. Infine, l'evoluzione delle forme di occupazione, in particolare lo 
sviluppo delle forme di impiego atipico, manifestano effetti 
contrastanti riguardo all'esclusione. Gli impieghi atipici 
soddisfano le attese di talune categorie di lavoratori e possono 
anche costituire una tappa positiva nella traiettoria dì 
integrazione professionale delle popolazioni più emarginate. La 
precarizzazione dell'impiego é pero' anch'essa un fattore di 
precarietà o di minore protezione, per cui contribuisce a generare 
l'esclusione. Risolvere questo dilemma presupporrebbe il fatto che 
il peso della flessibilità si fondi maggiormente su quelli che 
dispongono delle maggiori capacità di adattamento che sui 
lavoratori più vulnerabili e anche, ben inteso, che sia migliorata 
la protezione dei lavoratori interessati. Alcuni paesi hanno del 
resto di recente posto l'accento su tale aspetto (per esempio la 
Spagna). 
I vincoi I di bllancio 
24. D'altra parte, a mano a mano che si attua l'integrazione delle 
economie europee, la ricerca di competitività e di rigore nel campo 
del bilancio porta gli Stati a stabilizzare o a ridurre le spese 
pubbliche e gli oneri che gravano sulle Imprese. Essa li pone 
quindi davanti a scelte diffìcili per quanto riguarda le politiche 
prioritarie da adottare in materia di bilancio. 
(8) Cfr. Re Iaz i one su II'occupazIone. 1992 
- 13 -
Esclusione e diversità geografica 
25. L'esclusione sociale si presenta sotto forme diverse nei paesi del 
Nord e nei paesi del Sud, nelle regioni povere ed in quelle in 
declino, nelle città e nelle campagne (9). Non sì può' trascurare 
l'importanza della povertà rurale, tanto più preoccupante in quanto 
il mondo rurale é in piena trasformazione. Tenuto conto 
dell'insufficienza delle attrezzature e delle infrastrutture che si 
constata nelle zone rurali, le popolazioni meno abbienti di tali 
zone sono doppiamente marginalizzate. Ne sono testimonianza ì 
progetti del programma Povertà 3 (per esempio, Almeida, Connemara, 
Burgos). Inoltre, la destrutturazione delle campagne conduce spesso 
all'esodo rurale e quindi alla povertà urbana. 
26. Queste disparità si trovano del pari nel contesto stesso 
dell'ambiente urbano, dato che le evoluzioni constatate tendono in 
effetti ad accentuare le distanze tra le concentrazioni urbane e si 
accompagnano, nel loro ambito, a differenziazioni o segregazioni 
sempre crescenti. Anche in questo caso, alcune città e determinati 
quartieri cittadini conosceranno una situazione favorevole, mentre 
altri saranno esposti ad una recessione o ad una stagnazione 
gravide di conseguenze, in particolare le città colpite dal declino 
economico e, più in generale, i quartieri degradati delle aree 
metropolitane, che sono divenuti rifugio delle popolazioni respinte 
o stigmatizzate e sono in preda alla frantumazione del tessuto 
sociale. Anche in questo caso i progetti del programma Povertà 3 
sono rivelatori (Mantois, Monaco, Salonicco, Calais, Oporto ecc.). 
La fragiIizzazione delle strutture familiari 
27. Nel contesto dell'evoluzione generale dei modi di vita e 
dell'evoluzione del ruolo delle donne nella società, le tendenze 
constatate per quanto riguarda le strutture familiari non 
dovrebbero cambiare di orientamento. La fragiIizzazione della 
famiglia e l'instabilità delle unioni comporteranno inevitabilmente 
lo sviluppo di situazioni di isolamento. Si può osservare il 
fenomeno nei progetti del programma Povertà 3 che riguardano le 
famiglle monoparental I (Amburgo, Bristol, Perama). 
Si constata di già che una parte importante dei beneficiari dei 
sistemi di reddito garantito é costituita da persone isolate. Si sa 
anche che la marginai izzazione ò un rischio più importante per gli 
isolati (al contrario, un disoccupato che abita in un nucleo 
(9) Cfr."Europa 2000. Prospettive di sviluppo del territorio europeo' 
1991, (C0M(91) 452 definitivo 
- 14 -
familiare in cui si trova un altro membro che ha una attività 
professionale, risulta essere meno esposto a questo rischio di 
marginaiizzazione ed ha una maggiore probabilità di ritorno 
all'impiego). Si deve poi ricordare In questa sede che il nuovo 
verificarsi del fenomeno dei senzatetto che, contrariamente alla 
monoparental ita riguarda soprattutto gli uomini, é in parte 
col legata a questo sviluppo di situazioni di isolamento e di 
destabilizzazione delle strutture familiari (10). 
I. 3. L'importanza dell'azione a livello locale 
28. Le misure concrete di lotta contro l'esclusione sociale ed in 
favore dell'integrazione o del reinserimento nella vita economica e 
sociale sono molto spesso applicate a livello locale o regionale. 
Programmi come quello del Social Renewal nei Paesi Bassi, del City 
Challenge nel Regno Unito, oppure i programmi di lotta contro la 
povertà in Portogallo o in Irlanda ben sottolineano questo aspetto. 
Promuovere politiche che articolino ie politiche economiche e le 
PÒ 111 i che socI a 11 
29. L'ampiezza delle situazioni di esclusione e il rischio di un loro 
aggravamento invocano il proseguimento e l'intensificazione degli 
sforzi intrapresi, che non dipendono solamente dalle politiche 
sociali, e la sfida è piuttosto quella di articolare le politiche 
economiche e le politiche sociali. 
Le politiche sociali hanno tentato di rispondere ai nuovi problemi 
che erano chiamate ad affrontare, ed in particolare in materia di 
protezione sociale hanno mirato a circoscrivere o ad attenuare gli 
effetti del processo di esclusione sociale. 
30. L'estensione della disoccupazione ha imposto in tutti gli Stati 
membri adattamenti o rifacimenti completi per quanto riguarda le 
modalità di indennizzo. Questo ha inoltre condotto allo sviluppo di 
dispositivi pubblici di formazione e di aiuto all'occupazione, che 
hanno assunto una crescente importanza, in particolare nei paesi 
più sensìbili alla necessità di "attivazione" delle polìtiche di 
occupazione (vedasi la Danimarca). Inoltre, sono state introdotte o 
modificate in vari Stati membri legislazioni attinenti alla 
garanzia delle risorse (vedi Francia, Belgio e Lussemburgo, e a 
livello regionale la spagna). Analogamente, taluni Stati membri 
hanno posto in atto nuovi provvedimenti nel campo dell'abitazione 
dell'indebitamento, della sanità (per esempio, in Belgio e in 
Francia), destinati in particolare ad estendere I diritti delle 
popolazioni più vulnerabili (11). 
La constatazione della necessità di un orientamento 
pluridimensionale complessivo in rapporto all'esclusione sociale ha 
dato luogo a diverse iniziative, particolarmente in ambiente 
urbano, ma anche in quello rurale. Le politiche di sviluppo sociale 
urbano (cf. City Challenge nel Regno Unito, Politica della Città in 
(10) Relazione dell'Osservatorio della FEANTSA 
(11) Relazione dell'Osservatorio sulle politiche di lotta contro 
I'esc Ius i one soc i a I e.1992 
- 15 -
Francia) o di "sviluppo comunltario"(per esempio in Irlanda), i 
programmi di integrazione e di inserimento associati a misure di 
garanzia delle risorse, le iniziative di economia sociale (per 
esempio in Italia)e le esperienze di inserimento attraverso il 
settore economico, ne costituiscono altrettanti esempi. Questi 
tentativi hanno associato, sotto varie forme, le autorità 
nazionali, le collettività locali, le mutue e le cooperative, le 
organizzazioni non governative o anche le imprese e le 
organizzazioni sindacali. Esse costituiscono un capitale di 
esperienza e di pratiche ottimali (la creazione del Forum Povertà 
in Spagna ne é un recente esempio). 
31 Si evidenziano quindi idee portanti quali l'efficacia delle 
pratiche di partenariato e di apertura delle istituzioni, la 
necessità dell'articolazione dello sviluppo economico e dello 
sviluppo sociale, il ruolo della qualificazione degli operatori 
sociali in causa, l'importanza di una attiva implicazione delle 
popolazioni interessate e della loro responsabilizzazione 
nell'attuazione delle attività di integrazione, l'interesse dì 
strategìe elaborate per territori concreti, piuttosto che di 
dispositivi concepiti per categorie amministrative definite a 
priori. Questa impostazione é per esempio alla base del programma 
Social Renewal nei Paesi Bassi. 
Le politiche poste in atto a favore dei disoccupati di lunga durata 
e, più generalmente, le politiche attive del mercato 
dell'occupazione (ò interessante in proposito l'esempio danese), 
hanno anch'esse confermato la necessità di un'ampia mobilizzazione 
degli attori pubblici e privati in causa, di un accompagnamento 
delle azioni di formazione o di aiuto all'accesso all'impiego 
attraverso provvedimenti individualizzati di sostegno e più 
generalmente della necessità di iscrivere le azioni volte a 
modificare in senso positivo le situazioni più difficili, nel 
contesto più ampio dei provvedimenti destinati a prevenire la 
disoccupazione di lunga durata e a eliminare in tutti i settori le 
barriere che si frappongono all'integrazione. 
32. Gli sforzi compiuti dimostrano anche che le politiche sociali non 
possono da sole rispondere in modo soddisfacente ai procedimenti e 
alle situazioni di esclusione sociale. La natura stessa 
dell'esclusione sociale presuppone che siano promosse politiche 
multidimensionalI di sviluppo e di integrazione. Soprattutto il 
carattere strutturale del processo in causa richiede che le 
prospettive di prevenzione e di integrazione siano appoggiate da 
tutte le parti in campo, (fra l'altro le imprese, troppo spesso 
portate a porre in risalto gli oneri del loro necessario 
adattamento) e che esse siano introdotte in tutte le politiche, ed 
in particolare nelle politiche economiche. 
33. A tutti i livelli di intervento ò opportuno incoraggiare e porre in 
atto politiche globali. In questa prospettiva, é importante 
identificare taluni elementi che appaiono sostanziali alla 
definizione di orientamenti coerenti e sistematici. In base alle 
esperienze concrete raccolte in seno alle amministrazioni, alle 
organizzazioni non governative e ai gruppi volontari, sei settori 
sembrano essere particolarmente sensibili in rapporto alla genesi e 
al perpetuarsi di situazioni di esclusione sociale e quindi anche 
in rapporto alla loro presa a carico e alla loro prevenzione: il 
mercato del lavoro in senso lato, il funzionamento del mercato dei 
capitali, lo sviluppo scientifico e tecnologico, l'esercizio dei 
diritti sociali, la struttura e la disponibilità del parco alloggi, 
l'educazione di base e l'acquisizione delle basi del sapere. 
- 16 -
Il IL PLUSVALORE DEL SOSTEGNO COMUNITARIO 
34. L'azione comunitaria nei confronti dell'esclusione sociale é 
dupIi ce : 
tenuto conto della pluralità di fattori che influenzano 
l'esclusione sociale, la Comunità interviene innanzitutto su 
quest'ultima tramite la sua politica economica e sociale 
generale il contributo dei suoi Fondi strutturali allo sviluppo 
e al miglioramento dell'occupazione; questo intervento ò lungi 
dall'essere trascurabile, ma non mira specificamente alla lotta 
contro l'esclusione sociale e vi contribuisce quindi in modo 
sostanzialmente indiretto. 
la Comunità sostiene specificamente l'azione condotta dagli 
Stati membri e negli stessi tramite un insieme di azioni 
diversificate (aiuto alimentare, programmi specifici di stimolo 
dell'innovazione e scambio di esperienze, animazione delle reti 
di attori, sostegno alle organizzazioni non governative ...); 
questo intervento é rimasto a lungo modesto e almeno per una 
sua parte, puntuale se non disperso; é stato pero' intrapreso 
uno sforzo significativo nel corso degli ultimi anni per 
aumentarne le ambizioni e promuoverne la coesione complessiva; 
Le politiche strutturali e le politiche generali 
35. Le politiche strutturali costituiscono uno sforzo massiccio a 
favore della coesione economica e sociale della Comunità. Esse non 
hanno l'obiettivo specifico di lottare contro l'esclusione sociale, 
malgrado il fatto che esse possano contribuirvi in modo 
significativo, favorendo l'accesso all'occupazione e lo sviluppo 
regionale. 
L'intervento del Fondo sociale europeo ha contribuito a migliorare 
la situazione delle popolazioni sfavorite sotto il profilo della 
formazione e dell'occupazione (disoccupati di lunga durata, giovani 
e, fra queste popolazioni, categorie particolarmente esposte quali 
le donne e i migranti). Gli aiuti peraltro apportati dal Fondo 
europeo di sviluppo regionale e dal Fondo europeo di orientamento e 
garanzia agricoli hanno consentito alle regioni in difficoltà di 
migliorare le loro infrastrutture e più in generale le condizioni 
di sviluppo o di conversione. 
36. Per meglio rispondere ai problemi incontrati dalle popolazioni più 
indigenti o in taluni spazi urbani particolarmente derelitti, sono 
stati attuati programmi specifici finalizzati a tali popolazioni o 
a tal I spazi. 
Il FSE ha cosi posto in atto un insieme di programmi di iniziativa 
comunitaria per la promozione delle risorse umane (EUROFORM, NOW, 
HORIZON) I cui elementi specifici sono il carattere transnazionale 
e innovatore. L'iniziativa HORIZON comporta un settore specifico a 
favore delle popolazioni svantaggiate, nell'ambito del quale sono 
previste misure destinate ad attuare l'integrazione sociale e 
professionale delle categorie di persone in situazione d'esclusione 
soc i a I e. 
- 17 -
Il FESR ha portato il suo aiuto a 21 progetti pilota al fine dì 
collaudare nuove idee di attuazione di una politica urbana in seno 
alla Comunità. L'assistenza data all'integrazione economica di 
gruppi ai margini della società ha costituito uno degli aspetti 
nevralgici. Un sostegno ò stato anche concesso alla rete "Quartieri 
in crisi" che raggruppa 25 città e regioni urbane In Europa, che si 
trovano ad affrontare seri problemi di aree urbane in declino. 
"Europa 2000" esamina inoltre le caratteristiche dei problemi 
specifici di esclusione sociale nelle zone sia urbane che rurali 
(12). 
37. Le politiche generali della Comunità possono anche aiutare 
indirettamente la lotta contro l'esclusione sociale. E' opportuno 
ricordare in questa sede che la realizzazione progressiva del 
mercato unico ha favorito in modo decisivo la crescita 
dell'occupazione e la creazione di nuovi posti di lavoro. 
Ricordiamo poi che le azioni della Comunità nei settori 
dell'occupazione, delle condizioni di lavoro, della protezione 
sociale, della libera circolazione e delle migrazioni, nonché 
dell'economia sociale e I provvedimenti a favore delle donne e 
delle pari opportunité tra uomini e donne, sono anch'esse 
contributi significativi, sia pure indiretti, alla lotta contro 
I'esc I us i one soc i a I e. 
Le iniziative specifiche 
38. La Comunità si é preoccupata specificamente dell'esclusione fin 
dalla metà degli anni '70. Non si trattava evidentemente di una 
politica in senso proprio, bensì piuttosto di un contributo 
limitato che aveva un valore di segnale. Il suo strumento 
privilegiato, che é rimasto a lungo l'unico, é stato l'attuazione 
di programmi specifici. 
Questi programmi hanno mezzi limitati, ma trattandosi appunto di 
programmi e non di fondi, la loro portata non deve essere valutata 
esclusivamente in rapporto agli importi di bilancio che sono loro 
dedicati, dato che la loro vocazione consiste in primo luogo nel 
sostenere l'innovazione e lo scambio di esperienze. 
In concreto, la Comunità ha quindi posto in atto fin dal 1975 un 
primo programma europeo di lotta contro la povertà (1975-80) che ha 
appoggiato la realizzazione di progetti pilota nell'insieme degli 
Stati membri. Portato a termine nel 1980, questo programma ha 
contribuito, nella maggior parte degli Stati membri, all'evoluzione 
della riflessione amministrativa e politica sulla trasformazione 
della problematica della povertà comportata dal contesto di crisi 
verificatosi al termine degli anni '70. Esso é stato seguito da un 
secondo programma (1984-89), decisamente centrata sullo scambio 
transnazionale delle esperienze tra i progetti locali. Il terzo 
programma, denominato "Povertà 3" (1989-94) attualmente in corso di 
realizzazione, é più ambizioso. Esso intende promuovere la 
(12) Cfr. "Europa 2000 Prospettive di sviluppo del territorio europeo" 
1991, C0M(91)542 def. 
- 18 -
sperimentazione di strategie locali d'integrazione economica e 
sociale fondate sulla partnership, la pturidimensionai ita e la 
partecipazione. 
39. Nel quadro delle campagne invernali avviate in taluni Stati membri 
in favore dei più sfavoriti, a partire dal 1987 la Commissione ha 
messo a disposizione delle organizzazioni non governative una parte 
delle scorte alimentari eccedentarie. Il bilancio stanziato per 
l'ultima campagna é pari a 150 milioni di ECU. 
40. L'azione comunitaria é venuta diversificandosi progressivamente, in 
particolare verso la fine degli anni '80, a favore di una maggiore 
presa di coscienza da parte del pubblico in rapporto all'importanza 
del problema. Vi é stata anche una presa di coscienza da parte 
degli Stati membri, testimoniata ad esempio dalla risoluzione del 
Consiglio e dei ministri degli affari sociali riuniti nell'ambito 
del Consiglio, del 29 settembre 1989. Vi é stata inoltre una presa 
di coscienza da parte di un gran numero di attori negli Stati 
membri, evidenziata in particolare dagli sforzi di concertazione a 
livello europeo delle reti di organizzazioni non governative, delle 
città e degli organismi che si occupano del settore 
del l'abitazione. 
La Commissione si é sforzata di mettere a punto, in questo 
contesto, una serie di iniziative più ambiziose e più coerenti. 
Parallelamente all'attuazione del programma "povertà 3", essa ha 
intensificato il suo appoggio alle organizzazioni non governative, 
in particolare alla loro riunione in una rete europea (EAPN, 
European Anti-Poverty Network, Rete Europea delle Organizzazioni 
non Governative e dei Gruppi Volontari impegnati nella lotta contro 
la povertà). 
Inoltre, la Commissione ha proposto nell'ambito dell'attuazione 
della Carta dei Diritti Sociali dei Lavoratori, una raccomandazione 
relativa al riconoscimento del diritto a risorse e prestazioni 
garantite, che é stata approvata dal Consiglio il 24 giugno 1992. 
Questa raccomandazione non afferma soltanto un diritto a risorse 
sufficienti per vivere conformemente alla dignità umana, bensì 
sottolinea anche la necessità di accompagnare questo diritto con 
misure di integrazione nei settori della salute, dell'abitazione, 
dell'impiego e della formazione, etc. ... 
La Commissione ha anche favorito la sinergizzazlone delle 
iniziative delle varie reti di attori impegnati nella lotta contro 
l'esclusione sociale nella Comunità, in particolare tramite 
l'organizzazione di una serie di seminari di riflessione e di 
proposta. Essa ha anche suscitato lo sviluppo di lavori di studio e 
di valutazione, ad esempio creando un Osservatorio delle Politiche 
di Lotta contro l'esclusione sociale. Infine, nelle sue proposte 
relative alla revisione dei trattati, essa ha affermato con grande 
determinazione la necessità di intensificare la lotta contro 
I'esc I us i one soc i a I e. 
41. Il sostegno a progetti pilota e l'animazione di programmi di scambi 
di esperienze, la cooperazione con le organizzazioni non 
governative, le autorità locali e le parti sociali, le 
pubblicazioni dell'Osservatorio delle politiche di lotta contro 
l'esclusione sociale e le proposte relative alla garanzia di 
risorse sono esempi di contributo della Comunità agli scambi e ai 
trasferimenti di esperienze. 
- 19 -
I ministri competenti del settore dell'abitazione degli stati 
membri hanno confermato tale apporto nelle conclusioni tratte dalla 
Presidenza dall'ultima riunione tenutasi a Londra il 24 e 25 
novembre 1992, e chiesto fra l'altro alla Commissione di agevolare 
lo scambio di informazioni, per esempio in materia di 
rivitalizzazione dei quartieri in crisi. 
II riconoscimento di questo contributo é senza dubbio uno dei punti 
fermi dell'azione comunitaria già svolta. Attraverso la ricerca di 
una maggiore coerenza di questi interventi e di una più grande 
sinergia tra le iniziative dei diversi attori, la Commissione 
svolge fin d'ora un ruolo di catalizzatore dì esperienze e dì 
scambi che permette di promuovere la dimensione europea della lotta 
contro l'esclusione sociale. E' stato cosi dato avvio ad un 
processo dinamico e ad una mobilizzazione che suscitano presso 
molteplici attori l'aspettativa di un impegno comunitario più 
significativo. 
Questa attesa di un impegno più significativo non mira soltanto al 
rafforzamento delle iniziative specifiche condotte fino ad oggi 
dalla Comunità, bensì riguarda anche la capacità di quest'ultima di 
riflettere sull'impatto delle proprie politiche e di favorire la 
prevenzione dell'esclusione sociale incoraggiando in particolare 
una crescita più ricca di posti di lavoro e l'accompagnamento dei 
cambiamenti economici e sociali. 
MI. PROSPETTIVE ED ORIENTAMENTI: I PRINCIPI DIRETTIVI DELLA 
RIFLESSIONE E DEL SOSTEGNO COMUNITARI 
42. Le prospettive d'azione dovranno non solo tener conto delle 
delimitazioni delle competenze comunitarie, ma anche degli 
imperativi e dei vincoli delle risorse comunitarie. 
Prevenire e rimediare: un'impostazione integrata 
43. Lottare contro l'esclusione sociale significa sforzarsi di 
prevenire il suo sviluppo e, allo stesso tempo, porre rimedio alla 
sua estensione odierna. Lo sforzo di prevenzione presuppone un 
intervento sui meccanismi cumulativi e interdipendenti da cui essa 
deriva e che, in ampia parte, dipendono dai cambiamenti strutturali 
cui sono sottoposte le economie e le società europee. La 
preoccupazione di rimediare alle situazioni constatate implica la 
promozione delle azioni multidimensional I destinate risolutamente 
ad attuare l'integrazione economica e sociale delle persone, dei 
gruppi o dei territori interessati. 
Nei limiti delle sue competenze e dei mezzi di cui dispone, la 
Comunità può' contribuire alla lotta contro l'esclusione secondo 
questi due registri che sono complementari e che richiamano una 
strategia globale e integrata. L'attuazione di una strategia 
siffatta deve tener conto della diversità delle situazioni 
nazionali e regionali ed essere adattata in funzione dell' 
obbiettivo di completare e stimolare nei termini più favorevoli 
possibili le politiche condotte negli Stati membri dalle autorità 
pubbliche e dalle organizzazioni private in causa. 
- 20 -
Ciò' non significa soltanto un eventuale rinforzo delle iniziative 
specifiche che costituiscono fino ad oggi l'essenziale delle 
acquisizioni comunitarie In questo settore. E' infatti opportuno 
esaminare in che modo l'insieme delle politiche comunitarie 
potrebbe contribuire alla lotta contro l'esclusione sociale. 
E' utile ricordare a questo punto che II Trattato di Maastricht, 
nella parte che riguarda il settore sociale, approvata da undici 
Stati membri, Introduce "la lotta contro le esclusioni" tra gli 
obiettivi della politica sociale (articolo 1) e indica 
"l'integrazione degli esclusi dal mercato del lavoro" tra i settori 
che possono fare oggetto di decisioni comunitarie approvate a 
maggioranza qualificata. 
Ili. I meccan ismI econom ie I 
44. L'iniziativa di rilancio economico di recente concordata al 
Consiglio europeo di Edinburgo costituisce in tutta evidenza il 
quadro economico di base di tale impostazione integrata. 
Aspetti di bilancio 
45. Gli Stati membri sono impegnati in un processo di adattamento e di 
ristrutturazione dei loro bilanci. A tal riguardo spetta loro 
adottare le disposizioni appropriate alle loro situazioni nazionali 
specifiche. In considerazione della necessità politica della lotta 
contro l'esclusione sociale, é importante che queste disposizioni 
permettano, per quanto possibile, di proseguire gli sforzi posti in 
atto al fine di combattere e prevenire l'esclusione sociale. 
In questa prospettiva, é opportuno promuovere a livello comunitario 
lo scambio di informazioni e il confronto di esperienze circa gli 
stanziamenti di risorse pubbliche per la lotta contro l'esclusione 
sociale e per la prevenzione di quest'ultima. 
L'occupazione e II lavoro 
46. Un secondo aspetto fondamentale riguarda il mercato del lavoro e 
dipende dalle condizioni dell'aumento generale del livello di 
qualificazione dei posti di lavoro nelle imprese nel corso dei 
prossimi anni. Ci si deve attendere, tenuto conto di una maggiore 
apertura ai paesi dell'Est e del Sud, ad una accelerazione di 
questi mutamenti. Il progetto di trattato di una unione europea vi 
fa chiaro ed esplicito riferimento. Vi é quindi la questione di 
sapere che cosa succederà agli attivi che dispongono soltanto di 
una modesta qualificazione professionale. Le imprese sono in grado 
di prendere in mano la riqualificazione di queste persone e la 
modernizzazione dei loro impianti, senza eccessivi oneri? Si deve 
trovare un equilibrio che tenga conto delle diversità delle 
situazioni e delle tradizioni nazionali, tra gli oneri assunti 
dalle imprese a titolo temporaneo e quelli assunti dalla 
collettività, che rischiano di divenire definitivi e di 
influenzare, in ultima analisi, la competitività per tramite delle 
imposte e dei contributi sociali. La questione può' essere 
sollevata dalla Comunità nell'ambito del dialogo sociale europeo. 
- 21 -
47. A tale riguardo é opportuno sottolineare il fatto che le parti 
sociali hanno formulato un parere comune il 3 luglio 1992, con cui 
hanno espresso la loro viva preoccupazione di fronte 
all'aggravamento della disoccupazione e alla quasi stagnazione 
dell'impiego e hanno auspicato un rilancio (13) della dinamica 
interna della Comunità e una nuova strategia di cooperazione per la 
crescita dell'occupazione. 
48. La Comunità potrebbe anche proseguire e intensificare le sue 
iniziative al fine di promuovere nell'ambito delle imprese delle 
politiche di gestione delle risorse umane tali da non generare 
nuovi processi di esclusione. 
Gli sviluppi che si osservano in talune imprese, in particolare per 
quanto riguarda l'attuazione di "sistemi di produzione 
antropocentrici", che tendono a evitare i fenomeni di esclusione, 
dovrebbero essere incoraggiati. 
Occorre peraltro rammentare le riflessioni e le proposte relative 
all'assetto dell'orario di lavoro e alla protezione dei lavoratori 
in situazione precaria. 
Inoltre, le riflessioni e le proposte relative all'economia sociale 
e, in particolare, agli statuti europei delle associazioni, delle 
mutue e delle cooperative, nonché alle nuove forme di imprese 
create da persone svantaggiate o loro destinate, dovrebbero trovare 
un seguito opportuno. 
Convergenza delle politiche economiche e convergenza delle politiche di 
protezione sociale 
49. La raccomandazione del Consiglio del 27 luglio 1992, relativa alla 
convergenza degli obiettivi e delle politiche nel campo della 
protezione sociale, stabilisce il legame tra politica economica e 
politica di protezione sociale. Nel presentare la sua 
raccomandazione, la Commissione ha sottolineato il rapporto di 
necessità tra la convergenza delle politiche economiche e quella 
delle politiche di protezione sociale. Ciò' significa che la 
convergenza delle politiche economiche può' contribuire utilmente 
allo sviluppo di una protezione sociale avanzata, cui aspirano i 
cittadini europei, che viene anche ricordata nel Trattato di 
Maastricht (art. 2) e che ò di per sé stessa un fattore importante 
di produttività. La strategia di convergenza degli obiettivi e 
delle politiche di protezione sociale proposta dalla Commissione e 
approvata dal Consiglio indica in che modo é possibile porre in 
atto un orientamento siffatto pur nel rispetto della diversità 
delle tradizioni e dei sistemi nazionali in materia. 
(13) Rilancio nel frattempo deciso dal Consiglio europeo di Edinburgo 
(vedi punto 45) 
- 22 -
MI.2. Contributo possibile delle politiche strutturali 
50. Nell'ambito della coesione economica e sociale, la Comunità gode di 
una ricca esperienza di politiche strutturali condotte in 
cooperazione con gli Stati membri. Dalla riforma di queste 
politiche nel 1988, una posizione centrale é stata riconosciuta 
alla partnership, all'integrazione delle azioni, alla continuità di 
una programmazione. Queste caratteristiche possono essere applicate 
utilmente alle politiche di lotta contro l'esclusione sociale. 
51. Nel suo documento "Il dopo Maastricht, I mezzi per realizzare le 
nostre ambizioni"(14), la Commissione ha sottolineato che 
l'integrazione degli esclusi dal mercato del lavoro era una delle 
preoccupazioni in merito alle quali essa intendeva sviluppare le 
politiche strutturali. 
Le politiche strutturali della Comunità possono contribuire alla 
prevenzione dell'esclusione sociale ed anche all'Integrazione degli 
esclusi. Lo sviluppo di queste politiche, in particolare per quanto 
concerne gli obiettivi 3 e 4, dovrebbe quindi apportare un 
significativo contributo all'attuazione della strategia integrata 
proposta. 
Contribuire alla prevenzione dell'esclusione 
52. Fino ad oggi, i fondi strutturali non hanno contribuito in modo 
diretto alla lotta contro l'esclusione sociale, anche se hanno 
svolto, da vari punti di vista, una funzione di prevenzione della 
stessa. 
Questo ruolo é importante, specialmente in rapporto alle disparità 
di sviluppo nell'ambito della Comunità e deve essere portato avanti 
e aumentato, in particolare a favore delle regioni più 
svantaggiate. 
inoltre, le politiche strutturali devono contribuire 
all'anticipazione e all'accompagnamento dei mutamenti industriali e 
settoriali ed esse possono realizzare questo obiettivo attraverso 
lo svolgimento di un ruolo essenziale di prevenzione. Si tratta di 
incoraggiare, tramite i Fondi strutturali, una gestione 
previsionale dell'impiego che si iscriva nell'ambito della 
prevenzione della disoccupazione e dell'esclusione sociale, 
piuttosto che in quello della riparazione di situazioni siffatte. 
Contribuire all'integrazione 
53. I recenti programmi di Iniziativa comunitaria "risorse umane", in 
particolare HORIZON e NOW, hanno sviluppato interventi mirati e 
specifici a favore delle popolazioni svantaggiate (HORIZON) e delle 
donne che si trovano in una situazione vulnerabile rispetto al 
mercato del lavoro (NOW). Questi interventi non consistono soltanto 
in azioni di formazione e di promozione dell'impiego, bensì 
comportano una serie di misure di accompagnamento e di sostegno 
individuale o collettivo la cui esperienza dimostra una valida 
efficacia rispetto all'accesso ad una reale integrazione economica 
e sociale. 
(14) COM(92)2000 def. del I'11.10.1992 
- 23 -
54. Nella prospettiva di una eventuale intensificazione dello 
sforzo comunitario, l'intervento delle politiche strutturali, 
ed in particolare del Fondo sociale europeo, potrebbe 
promuovere in maggior misura i provvedimenti di preformazione, 
di inserimento, nonché la formazione professionale continua che 
rappresenta un punto chiave per consentire l'integrazione delle 
popolazioni interessate. Si tratterebbe, nel quadro dei futuri 
sviluppi relativi alle politiche strutturali, anche di 
promuovere azioni che rispondano al carattere pluridimensionale 
dell'esclusione sociale e alla sua concentrazione nelle zone 
svantaggiate e che si situano in una logica di partnership 
connessa alla mobilizzazione degli attori. 
La Commissione terrà conto di tali prospettive nelle sue proposte 
relative alla revisione delle regole d'intervento dei Fondi 
strutturaii. 
il 1.3. Per un orientamento muit id imene Iona le dell'esclusione sociale 
Affrontare l'esclusione sociale in tutte le sue dimensioni 
55. Una strategia efficace di lotta contro l'esclusione sociale implica 
che le politiche generali e le politiche strutturali siano 
accompagnate da politiche miranti in modo specifico 
all'integrazione economica e sociale. 
Questo principio é affermato nella risoluzione del Consiglio e dei 
Ministri degli Affari sociali riuniti nel l'ambito del Consiglio il 
29 settembre 1989. Ha trovato una concretizzazione a livello 
comunitario nella raccomandazione del Consiglio del 24 giugno 1992 
relativa alla messa in atto di una garanzia di risorse e di 
prestazioni nei sistemi di protezione sociale, adottata nel quadro 
dell'attuazione delle disposizioni della Carta comunitaria dei 
diritti sociali fondamentali dei lavoratori. 
56. È importante che queste politiche specifiche affrontino l'insieme 
dei settori nei quali si manifesta o si produce l'esclusione 
sociale: istruzione, formazione, impiego, salute, abitazione, 
accesso ai servizi (vedasi la precitata risoluzione del 29 
settembre 1989). 
La Raccomandazione del 24 giugno 1992 relativa alla garanzia di 
risorse e di prestazioni ha insistito sulla necessità di 
accompagnare il sostegno finanziario accordato ai più svantaggiati 
con l'insieme di provvedimenti necessari all'integrazione economica 
e sociale. 
- 24 -
Un programma comunitario per sostenere e stimolare l'Innovazione 
57. Riguardo all'attuazione di questi provvedimenti, l'azione 
comunitaria é necessariamente limitata, anche se i fondi 
strutturali possono apportare un maggiore contributo alla messa in 
atto di taluni di essi. La Comunità può' anche contribuire 
utilmente al confronto delle esperienze e delle politiche nonché 
alla promozione degli scambi tra gli operatori sul campo e i 
responsabili politici a Iivello decisionale. 
58. Ecco quindi una delle funzione dei programmi specifici di lotta 
conto la povertà condotti in passato. Questi programmi hanno 
permesso la mobilizzazione degli attori, il sostegno delle 
innovazioni, il trasferimento di esperienze e la promozione del 
dibattito pubblico e polìtico. 
59. Il Programma "Povertà 3", attualmente in corso di esecuzione, sarà 
portato a termine nel giugno 1994 e farà oggetto di una relazione 
provvisoria di valutazione nel 1993. In base alle conclusioni di 
questo documento, la Commissione proporrà eventualmente un nuovo 
programma che sarà fondato sulle acquisizioni e sulle esperienze 
del programma attuale (in particolare per quanto riguarda la 
concentrazione territoriale e I principi di partnership, 
multidimensionalità e partecipazione). 
Il nuovo programma potrebbe essere più aperto, in particolare ad 
azioni coordinate di ampio respiro, ad esempio a livello nazionale 
o regionale, ad azioni innovatrici direttamente condotte da partner 
privati (ONG, parti sociali, cooperative, ecc.) ed anche ad azioni 
diverse dal progetti locali in senso stretto (azioni di ricerca, 
valutazione, animazione, tali da stimolare il dibattito e 
I'innovazione). 
Nel contesto dello sviluppo dei fenomeni di esclusione sociale in 
ambiente urbano e dei problemi specifici ai quartieri svantaggiati, 
esso potrebbe comportare inoltre un'azione innovatrice di 
promozione dell'impiego e dell'inserimento in ambiente urbano, in 
stretto collegamento con gli interventi che saranno sviluppati dai 
fondi strutturali in tale campo. 
60. Tale programma dovrebbe consentire un contributo più significativo: 
dovrebbe trattarsi di un programma di lotta contro l'esclusione 
sociale, di promozione dell'integrazione e di stimolo della 
solidarietà ed esso dovrebbe quindi essere concepito in 
collegamento con le altre politiche e gli altri programmi 
comunitari, ad es. nei settori delle politiche economiche, 
dell'istruzione, dell'occupazione e delle politiche strutturali. 
Sarà dato il via ad un'ampia consultazione per definire questo 
programma, con la partecipazione degli attori interessati. 
- 25 -
Necessità di miglioramento delle conoscenze 
61. La complessità e la diversità delle situazioni e dei procedimenti 
di esclusione sociale , nonché le difficoltà incontrate in rapporto 
alla definizione, quantificazione e spiegazione delle medesime, 
come pure le difficoltà che si frappongono alla valutazione delle 
politiche poste In atto, rendono necessaria una intensificazione 
degli sforzi tesi a migliorare e a diffondere le conoscenze 
dIspon i b11i. 
Una intensificazione siffatta può' contribuire in modo efficace 
alla definizione degli orientamenti politici atti a tradurre in 
concreto il principio di un orientamento multidimensionale 
dell'esclusione sociale. 
Ciò' richiede un miglioramento dell'analisi statistica e lo 
sviluppo di lavori tali da valutare correttamente, tramite 
indicatori quantitativi e qualitativi, il carattere 
pluridimensionale dell'esclusione sociale. Ciò' implica anche la 
realizzazione di ricerche destinate a valutare l'efficacia delle 
politiche e delle azioni condotte e a contribuire 
all'identificazione dei metodi e delle pratiche adeguate. 
62. La promozione di questo sforzo di ricerca dovrebbe essere quindi 
una delle componenti del programma proposto e comprende anche la 
politica generale attuata nel settore delle statistiche e della 
ricerca scientifica. E' opportuno sottolineare che il documento di 
lavoro della Commissione nell'ambito del Quarto programma-quadro di 
attività comunitarie nel campo della ricerca e dello sviluppo 
tecnologico (1994-98) comprende temi direttamente pertinenti al 
problema dell'esclusione sociale (15). 
63. L'Osservatorio delle politiche di lotta contro l'esclusione 
sociale, creato dalla Commissione nel 1989, ha il compito di 
stimolare il dibattito e il confronto delle esperienze in base 
all'analisi e alla valutazione delle politiche attuate. Tenuto 
conto della diversità delle istituzioni impegnate nell'attuazione 
di queste politiche, esso dovrebbe tendere ad una migliore 
valutazione dei rapporti tra politiche attuate e attori in causa. 
Tenuto conto inoltre del suo ruolo centrale nello stimolare il 
dibattito, esso dovrebbe anche concentrare ogni anno I suoi lavori 
su settori specifici per i quali sembra appropriato intensificare 
il confronto delle esperienze nazionali. In termini generali, i 
suoi lavori dovrebbero essere articolati con quelli che mirano 
anche al miglioramento delle conoscenze, in particolare con le 
ricerche attorno agli Indicatori quantitativi e qualitativi (16), 
nonché riguardo agli osservatori locali che possono costituire 
taluni progetti. 
(15) COM(92) 406 def. del 9.10.92 
(16) Un Seminario europeo su iniziativa del governo britannico 
affronterà tali problemi in un futuro molto prossimo. 
- 26 -
64. Infine, nel contesto del seguito dato alle clue raccomandazioni del 
Consiglio sulla convergenza degli obiettivi e della politica nel 
campo delle protezione sociale e sui criteri comuni per garantire 
un livello sufficiente di risorse e di prestazioni, la Commissione 
prenderà in esame l'evoluzione delle politiche di protezione 
sociale e di garanzia delle risorse, al fine di presentare 
periodicamente una relazione sulla protezione sociale in Europa, 
uno dei cui obiettivi consisterà nel I'analizzare il contributo 
della protezione sociale alla lotta contro l'esclusione sociale e 
all'integrazione economica e sociale delle persone. 
Il 1.4 Strutturare II dialogo tra gli attori 
Coinvolgere e mobilitare gli attori 
65. L'esclusione sociale, in quanto fatto di società strettamente 
legato all'economia, all'azione pubblica, al diritto e quindi alle 
problematiche fondamentali dell'evoluzione sociale, non può' essere 
combattuta senza la partecipazione attiva di tutti quelli che 
contribuiscono, con le loro responsabilità politiche, 
istituzionali, professionali, associative e civiche a questa 
evoluzione sociale. Soprattutto, non é possibile combattere 
l'esclusione senza la più ampia partecipazione delle popolazioni 
interessate in prima persona, che devono essere coinvolte 
profondamente in ogni attività mirante all'integrazione. 
I poteri pubblici sono posti in causa in modo diretto. Gli Stati 
membri, primi responsabili delle politiche economiche e sociali, la 
Comunità, per tramite delle sue politiche economiche e strutturali 
e delle sue responsabilità nel campo sociale, le collettività 
territoriali direttamente responsabili dell'attuazione delle misure 
concrete e, in parte, dei loro orientamenti. 
Gli attori privati sono interessati in pari misura. Essi sono 
proprio quelli che sviluppano spesso sul campo le azioni necessarie 
o che si occupano dell'esplorazione di nuove vie. Stiamo parlando 
delle associazioni, dei gruppi di volontari, degli organismi 
mutualistici ed anche delle parti sociali che contribuiscono già 
oggi, sia pure in modo disuguale, alla lotta contro l'esclusione, 
sia a livello di sforzi di prevenzione che di sforzi di 
integrazione. Gli stessi attori privati hanno anche una 
responsabilità a livello nazionale e a livello comunitario. Il 
dialogo tra le parti sociali non sfocia o non dovrebbe forse 
sfociare maggiormente sul problema, ad es., delle evoluzioni 
economiche generali che influenzano I procedimenti di esclusione 
sociale? 
Concertazione e partnership 
66. La sfida consiste quindi nell'articolare I livelli di 
responsabilità e gli attori a ciascuno di questi livelli. 
Intensificare la lotta contro l'esclusione significa anche definire 
e porre in atto la sinergia migliore tra le politiche, le 
istituzioni e gli attori. Il principio di sussidiarietà trova in 
tale ambito un terreno favorevole e pienamente pertinente e 
richiama una strutturazione del dialogo a tutti i livelli. La 
partnership, che rappresenta un principio affermato sempre più di 
frequente nell'azione pubblica, locale, nazionale e comunitaria e 
Che é d'altronde uno dei principi fondamentali del programma 
"Povertà 3", deve costituire una preoccupazione e una esigenza per 
tutti gìi attori. 
- 27 -
67. E' quindi necessario rafforzare la cooperazione tra la Commissione 
e le autorità nazionali. La Commissione ha realizzato uno scambio 
di opinioni con i rappresentanti governativi per l'elaborazione 
della presente comunicazione. Essa intende consultare 
approfonditamente le autorità nazionali sull'insieme degli aspetti 
che vi sono citati, sia per quanto riguarda il riconoscimento 
solenne dei diritti e il prossimo programma specifico di lotta 
contro l'esclusione sociale, che in rapporto alle strategie 
col legate alle politiche economiche e alle politiche strutturali. 
Questa concertazione con le autorità nazionali non dovrebbe essere 
una semplice replica dei lavori dei gruppi esistenti, come il 
Comitato consultivo del programma "Povertà 3" e iI gruppo dei 
direttori generali della sicurezza sociale, che hanno una missione 
propria. Essa dovrebbe riguardare l'impegno degli Stati membri ad 
alto livello e consentire un dibattito in cui siano affrontate le 
politiche di lotta contro l'esclusione sociale nella loro 
necessaria multidimensionalità. In una simile prospettiva, che 
implica di associare le componenti economiche e quelle sociali 
dell'azione pubblica, la concertazione potrebbe essere 
concretizzata attraverso la creazione di un gruppo ad alto livello. 
68. La Commissione intende anche rafforzare la sua cooperazione con le 
associazioni di solidarietà, i gruppi volontari e le organizzazioni 
non governative, proseguendo poi con la rete europea delle 
associazioni impegnate nella lotta contro la povertà (EAPN) il 
dialogo permanente, gli scambi e le consultazioni che sono stati 
avviati. 
69. E' anche opportuno sottolineare l'importanza del ruolo delle parti 
sociali in materia, in conseguenza delle loro implicazione diretta 
nell'evoluzione economica e sociale generale, ma anche in ragione 
delle nuove responsabilità che sono loro riconosciute nel Trattato 
di Maastricht. E' utile anche notare che, in alcuni Stati membri in 
particolare, varie imprese e organizzazioni sindacali sono state 
associate o hanno preso l'iniziativa di azioni concrete di lotta 
contro l'esclusione sociale. 
70. Infine, le autorità regionali e locali con cui la Commissione 
prosegue un dialogo fruttuoso, hanno beninteso un importante 
contributo da apportare, in quanto si tratta di provvedimenti e di 
azioni largamente sviluppate a livello locale. 
71. Una discussione tra l'insieme di questi attori risulta essere 
particolarmente necessaria nell'ambito della partnership, che ò una 
delle condizioni dell'attuazione delle strategie che affrontano di 
fatto l'esclusione sociale in tutte le sue dimensioni. 
La Commissione intende quindi proseguire sistematicamente il 
dialogo da essa avviato con questi attori, in modo da sviluppare 
una forma di consultazione sociale specifica, che potrebbe 
contribuire utilmente ai dibattiti tra le parti sociali a livello 
comunitar io. 
72. La Commissione intende assicurare l'impegno politico e il 
rafforzamento della partnership nell'ambito stesso della sua 
organizzazione, rafforzando la coerenza interna delle sue 
iniziative senza con questo creare inutili pesantezze burocratiche. 
- 28 -
73. Infine, una mobiIizzazione della società e dell'opinione pubblica 
contro il fenomeno inaccettabile dell'esclusione richiede il 
contributo dei mezzi di comunicazione di massa e una 
sensibilizzazione dell'opinione pubblica ai valori di solidarietà. 
La Commissione ha favorito la costituzione di un gruppo di 
giornalisti europei pronti a partecipare a questa mobilizzazione 
dell'opinione pubblica. Sarà quindi attuato uno sforzo 
d'informazione tramite questo gruppo di giornalisti europei e 
saranno inoltre sviluppate azioni specifiche di sensibilizzazione. 
Il 1.5. Affermazione solenne dei diritti 
74. La strategia integrata e l'orientamento mult(dimensionale proposti 
possono essere consolidati dal riconoscimento di un insieme di 
diritti. 
La Comunità é, fra l'altro, una comunità di diritto. Essa si 
ispira, nei suoi valori e nei suoi fini e nel suo diritto positivo, 
ai diritti fondamentali tra i quali figura il rispetto della 
dignità umana, di cui l'esclusione sociale é in un certo senso una 
negazione. 
il principio del rispetto della dignità umana é affermato in talune 
costituzioni o legislazioni nazionali e riveste un'importanza reale 
nella lotta contro l'esclusione. Esso é stato riconosciuto nella 
raccomandazione del Consiglio del 24 giugno 1992, in cui é stato 
affermato il diritto fondamentale della persona a disporre di 
risorse e prestazioni sufficienti per vivere in modo conforme alla 
dignità umana. 
La Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei 
lavoratori proclama diritti la cui attuazione può contribuire 
significativamente a prevenire l'esclusione sociale (é per esempio 
il caso delle disposizioni relative all'equa rimunerazione). 
Essendo pero' centrata sui diritti dei lavoratori, essa affronta 
solo indirettamente o in modo parziale (protezione sociale, 
persone anziane) I diritti necessari all'integrazione degli esclusi 
dal mercato del lavoro. 
Il riconoscimento solenne, da parte della Comunità, in maniera non 
coercitiva, dei diritti legati al rispetto della dignità umana, ne 
indicherebbe chiaramente la determinazione politica nel campo della 
lotta contro l'esclusione sociale. Essa permetterebbe di costituire 
una base significativa per i provvedimenti di integrazione degli 
esclusi dal mercato del lavoro previsti nel settore sociale del 
Trattato di Maastricht. 
75. La Commissione propone pertanto di avviare una riflessione sui 
diritti come espressione delle potenzialità e condizione 
dell'integrazione. Questa riflessione sui diritti necessari al 
rispetto della dignità umana non dovrebbe essere concepita 
unicamente in termini di garanzie di base per la persona. Essa 
dovrebbe anche e forse soprattutto aprire le possibilità di 
integrazione e quindi affrontare le condizioni di una cittadinanza 
vera e propria. 
Questa riflessione dovrebbe comprendere una analisi delle "buone 
pratiche" sperimentate negli Stati membri per tradurre nei fatti i 
diritti presi in esame. 
- 29 -
CONCLUSIONE 
76. La presente comunicazione costituisce per la Commissione una tappa 
nella riflessione e nell'intensificazione degli sforzi della 
Comunità nel campo della lotta contro l'esclusione. 
Un'ampia consultazione sarà attuata su questo argomento, in 
particolare sulle prospettive e gli orientamenti proposti, nel 
corso di un seminario organizzato congiuntamente dalla Commissione 
e della Presidenza dei Consiglio, nel giugno 1993. 
La Commissione desidera contribuire In tal modo allo sviluppo delle 
politiche e delle azioni da porre in atto da parte degli attori più 
appropriati, in modo da promuovere un'Europa maggiormente solidale, 
che rifiuti il fatalismo dell'esclusione e riconosca a tutti i suoi 
cittadini il diritto al rispetto della dignità umana. 
- 30 -
AllEQATQ 
RELAZIONE 
sul l'attuazione 
del la Risoluzione 
del Consigi lo 
e dei Ministri degli Affari Sociali, 
riuniti In sede di Consiglio 
del 29 settembre 1989 
riguardante 
la lotta contro l'esclusione sociale 
(GU CE n. C 277 del 31.10.1989) 
- 31 -
INTRODUZIONE 
1. Il Consiglio e I Ministri degli Affari Sociali riuniti in sede di 
Consiglio del 29 settembre 1989 hanno adottato una Risoluzione 
riguardante la lotta contro l'esclusione sociale nella quale essi 
s'impegnano a proseguire e, se necessario, ad intensificare gli 
sforzi intrapresi in comune e quelli compiuti da ciascuno Stato 
membro, nonché a mettere in comune le proprie conoscenze ed analisi 
dei fenomeni di esclusione (§9). 
La Risoluzione invita la Commissione a procedere ad un'analisi 
delle azioni poste in atto onde lottare contro l'esclusione sociale 
e di presentare una relazione, entro tre anni dall'adozione della 
Risoluzione, sulle misure prese dagli Stati membri nonché a livello 
comunitario in tale campo (§ 10). 
2. La presente relazione é stata elaborata essenzialmente sulla base 
dei lavori condotti da una rete di esperti indipendenti creata 
dalla Commissione all'inizio del 1990 e denominata "Osservatorio 
delle politiche nazionali di lotta contro l'esclusione sociale". 
Questa rete ha redatto, nel 1990 e nei 1992, relazioni a livello 
nazionale e un rapporto di sintesi europeo che sono stati 
pubblicati e forniscono un quadro d'insieme delle conoscenze 
disponibili su problemi difficili da analizzare per la scarsezza o 
la dispersione delle fonti di informazione. 
Le relazioni presentate nel 1992 sono state oggetto, su iniziativa 
della Commissione, di una consultazione degli Stati membri, a 
seguito della quale vi sono state apportate modifiche o 
integrazioni. Diversi Stati membri hanno deciso di assicurarne 
un'ampia diffusione. 
Il presente documento fa ampio riferimento a tali relazioni. In 
questa sede si é comunque preferita la forma di un rapporto conciso 
mirante a evidenziare le grandi linee di tendenza e ad illustrare 
con alcuni esempi le evoluzioni riscontrate nel corso del periodo 
preso in esame (settembre 1989 - giugno 1992). Il presente 
documento non si addentra in un'analisi particolareggiata delle 
misure adottate, analisi riportata dettagliatamente nelle relazioni 
nazionali dell'Osservatorio, né tenta di fare un'analisi 
comparativa di tali misure, che compare invece nel rapporto di 
sintesi. 
Bisogna comunque sottolineare che la lacunosità delle informazioni 
disponibili limita la portata di alcune delle analisi proposte che 
d'altronde hanno spesso carattere più illustrativo che esaustivo. 
Ciò giustifica la realizzazione di uno sforzo di valutazione 
sistematica delle politiche attuate, il che é premessa 
indispensabile per lo scambio di esperienze e di buone prassi. 
3. La presente relazione é presentata nel contesto più ampio di una 
Comunicazione della Commissione relativa alla lotta contro 
l'esclusione sociale. Tale Comunicazione dà ampio sviluppo 
all'analisi delle iniziative comunitarie condotte a tal fine nel 
corso degli ultimi anni. La presente relazione non riprende tale 
analisi e si limita quindi alle sole misure realizzate dagli Stati 
membri dopo l'adozione della Risoluzione. 
- 32 -
Il presente documento si compone di tre parti: 
- un promemoria degli orientamenti formulati nella Risoluzione 
per l'azione nazionale e quella comunitaria; 
un quadro d'insieme del contesto in cui ò avvenuta l'attuazione 
del la Risoluzione; 
una presentazione dell'evoluzione delle politiche nazionali di 
lotta contro l'esclusione dopo l'adozione della Risoluzione. 
I. LA RISOLUZIONE DEL 29 SETTEMBRE 1989 
5. La Risoluzione del 29 settembre 1989 introduce per la prima volta 
in un testo comunitario il riferimento alla nozione di esclusione 
sociale. Essa ribadisce soprattutto il carattere pluridimensionale 
e diversificato della realtà che tale nozione sta a significare: "i 
processi di esclusione sociale si sviluppano in vari settori e ne 
risultano situazioni multiformi..." (§ 2). Inoltre essa rileva il 
carattere strutturale delle evoluzioni in cui tali processi 
affondano le loro radici e in particolare l'evoluzione della 
situazione occupazionale (§ 3). 
6. In questa prospettiva la Risoluzione ribadisce la necessità di una 
strategia globale di lotta contro l'esclusione: da un lato, e in 
funzione del carattere strutturale suaccennato, l'abbinamento di 
politiche di sviluppo economico con politiche di integrazione 
specifiche (§ 4), dall'altro, e in funzione del carattere 
pluridimensionale evocato in precedenza, l'attuazione di misure 
miranti a garantire risorse sufficienti alle persone interessate (§ 
5) e di misure miranti a promuovere il loro accesso a condizioni di 
vita adeguate tramite dispositivi di inserimento sociale e 
professionale, e in particolare l'accesso all'istruzione, alla 
formazione, all'occupazione, all'alloggio, ai servizi collettivi e 
all'assistenza medica (§ 6, § 7). 
Oltre a ciò la Risoluzione rammenta l'efficacia di politiche 
coordinate fondate sulla partnership e la partecipazione (§ 8). 
11. L'EVOLUZIONE DEL CONTESTO 
7. Le politiche di lotta contro l'esclusione sociale vanno messe in 
contesto e occorre dunque esaminare brevemente come questo é 
evoluto. A tale proposito é il caso di soffermarsi in particolare 
su due punti: in primo luogo, le politiche di lotta contro 
l'esclusione attuate dopo il 1989 sono ampiamente tributarie di un 
insieme di sviluppi innescati già precedentemente nel campo più 
ampio delle politiche sociali e, in secondo luogo, tali politiche 
sono tributarie del mutamenti intervenuti negli ultimi anni nella 
situazione economica e sociale generale della Comunità. 
- 33 -
8. Le politiche sociali presentano raramente grandi sconvolgimenti. 
Esse evolvono per lo più in modo lento, con il sommarsi di nuove 
misure o di nuovi dispositivi d'intervento o per il progressivo 
evolversi degli orientamenti, delle misure e dei dispositivi 
esistenti seguendo un processo di sedimentazione, di 
diversificazione e di ri aggregazione progressiva che dà adito 
soltanto sporadicamente ad un rimaneggiamento radicale. Perciò non 
vi é da stupirsi se, a partire dall'adozione della Risoluzione, non 
si sono riscontrate negli Stati membri svolte significative 
rispetto alle politiche del passato. La continuità ha avuto partita 
vinta e sono proseguite in particolare tre grandi tendenze del 
passato. 
Si osserva innanzitutto un movimento generale tendente al 
decentramento delle politiche sociali, movimento il cui ritmo e le 
cui modalità variano a seconda degli Stati membri e delle loro 
strutture istituzionali, ma che li interessa tutti: questo 
movimento di decentramento si traduce li più delle vòlte in un 
crescente co involgimento dei rappresentanti eletti dal popolo nel 
campo dello sviluppo economico locale e nella gestione di programmi 
sociali locali, specialmente in ambiente urbano; esso pone però il 
problema della capacità di finanziamento di tali azioni da parte 
delle autorità regionali e locali nonché quello del sostegno 
nazionale loro accordato. 
Si riscontra poi, e anche in questo caso vi é una grande diversità 
tra le varie situazioni nazionali (a causa della loro storia, dello 
stato della loro economia e delle priorità politiche dei loro 
governi), un'evoluzione continua dei sistemi di protezione sociale 
che devono adattarsi nel contempo a vincoli finanziari e alle 
esigenze risultanti dall'aumento della disoccupazione, 
dall'invecchiamento della popolazione e dalle spese sanitarie: 
questa dinamica si traduce tra l'altro nella premessa della 
disponibilità di risorse iscritta tra le condizioni di attribuzione 
di alcune prestazioni e nella crescente attenzione al problema 
della dipendenza delle persone dalla protezione sociale nonché, in 
via correlata, all'attenzione riservata al dibattito 
sull'attuazione di politiche attive e di incitamento all' 
occupazione. 
Si constata inoltre lo sviluppo e il rafforzamento delle 
organizzazioni non governative, anch'esse altrettanto diversificate 
non soltanto tra uno Stato membro e l'altro ma anche all'interno di 
ciascuno Stato membro: in alcuni casi a questo sviluppo si affianca 
una ridistribuzione dei ruoli tra settore pubblico e settore 
associativo (tra cui anche le chiese o il settore privato) e la 
definizione di un quadro giuridico per la loro cooperazione. 
Queste tendenze generali, manifestatesi già precedentemente 
all'adozione della Risoluzione e che si rispecchiano in parte nel 
suo contenuto, in complesso si sono confermate. 
9. Il contesto globale In cui si iscrivono le politiche di lotta 
contro l'esclusione sociale é mutato tuttavia nel corso degli 
ultimi anni, soprattutto sotto un profilo economico. 
Nel corso degli anni che hanno preceduto l'adozione della 
Risoluzione la crescita economica era stata forte, erano stati 
creati diversi 
- 34 -
milioni di posti di lavoro e la situazione dei mercato del lavoro 
aveva registrato un sensibile miglioramento, anche se la 
disoccupazione e in particolare la disoccupazione di lunga durata 
non avevano potuto essere ridotte in modo soddisfacente. 
Questo contesto favorevole é mutato all'inizio degli anni '90. La 
congiuntura dell'economia mondiale ha subito un degrado, 
l'espansione economica é rallentata, la disoccupazione ha 
ricominciato a crescere e le prospettive di evoluzione a breve 
termine appaiono incerte e poco incoraggianti. Questa situazione 
incide nel contempo sullo stato delle finanze pubbliche e 
sull'ampiezza dei problemi di cui devono farsi carico le politiche 
sociali. Ciò rende più ardua la ricerca di soluzioni appropriate ai 
problemi sollevati dalle disparità regionali e dalle ineguaglianze 
sociali. Come emerge dall'ultima Relazione sull'occupazione in 
Europa (1992) l'esperienza ha dimostrato che, nei periodi di debole 
crescita economica, tali problemi tendono ad aggravarsi piuttosto 
che a diminuire. 
Il contesto generale ò stato inoltre modificato dai cambiamenti 
verificatisi alla periferia della Comunità. A tale proposito é il 
caso di evocare due sviluppi che sono direttamente legati ai 
fenomeni dell'esclusione sociale: da un lato l'unificazione 
tedesca, dall'altro la crescente pressione migratoria. 
MI. LE POLITICHE NAZIONALI DI LOTTA CONTRO L'ESCLUSIONE SOCIALE 
10. La nozione di esclusione sociale non é utilizzata correntemente in 
tutti gli Stati membri ed alcuni preferiscono quella di povertà o 
di situazione di handicap (cumulativi). Inoltre, indipendentemente 
dal vocabolario usato, le realtà che tale nozione designa sono 
eterogenee tra uno Stato membro e l'altro e all'interno di uno 
stesso Stato membro. Sta di fatto tuttavia che, a seguito della 
Risoluzione, in tutti gli Stati membri si é sviluppato il dibattito 
pubblIco sull'esclusione e sono state manifestate al riguardo 
preoccupazioni crescenti da parte delle amministrazioni come anche 
delle organizzazioni non governative e in seno all'opinione 
pubbIIca. 
Questi stessi dibattiti hanno carattere diverso. A volte pongono 
l'accento sui migranti e sui profughi (ad esempio B, D, EL) a volte 
invece sulla disoccupazione di lungo o lunghissimo periodo e 
sull'esclusione dal mercato del lavoro (ad esempio DK, F, NL); o 
ancora sul problema dei bassi redditi (P). Essi sono a volte 
direttamente legati alla riflessione che affianca l'attuazione di 
politiche specifiche quali il reddito minino (F, ES) e a volte sono 
invece integrati in riflessioni più ampie sui compiti dello Stato 
assistenziale (UK: Carta dei cittadini) o sulla rottura con la 
passività che incoraggerebbero alcune forme di protezione sociale 
(DK, NL, UK). Essi sono a volte alimentati da mobilizzazioni di 
associazioni e/o dei mezzi di comunicazione di massa su situazioni 
particolarmente visibili o che attirano in ogni caso l'attenzione: 
i senzatetto (UK, F), la droga (IT), il lavoro minorile (P), I 
quartieri urbani in crisi (F). 
- 35 -
Al di là della loro diversità questi dibattiti testimoniano la 
crescente importanza che si tende ad attribuire al problema 
dell'esclusione sociale. Va osservato a questo proposito che 
diversi Stati membri hanno creato o riattivato nel corso degli 
ultimi anni strutture di riflessione, di coordinamento oppure 
dispositivi di finanziamento di azioni concernenti l'esclusione 
sociale (ad esempio B, DK, F, P, IT). 
Garantire risorse sufficienti 
11. Come lo afferma anche la Risoluzione del 1989, la lotta contro 
l'esclusione sociale presuppone, tra l'altro, un migliore 
adattamento della protezione sociale mirante a garantire a tutti 
risorse sufficienti. 
Prima del 1989 vi erano dispositivi nazionali e generali di 
garanzia delle risorse (o del "reddito minimo") in otto paesi della 
Comunità (B, DK, D, IRL, LUX, NL, UK, F) tra i quali la Francia era 
l'ultimo ad aver messo a punto un sistema di protezione sociale 
minima che fino ad allora era organizzato attorno a livelli minimi 
per categoria. In altri Stati membri vi erano iniziative regionali 
o locali (IT) o misure che interessavano determinate categorie (in 
particolare IT e P, ma con importi esigui). Dopo il 1989 in diversi 
Stati membri si sono prese misure volte ad esempio a rendere più 
flessibili o ad allargare le condizioni d'accesso (B) o ad 
instaurare nuovi dispositivi (ES: pensioni non contributive e 
sistemi di reddito minimo instaurati dalle regioni autonome). 
Per poter valutare la portata di queste disposizioni si devono 
innanzitutto prendere in esame le condizioni a cui le popolazioni a 
basso reddito vi hanno effettivamente accesso e rapportare gli 
importi erogati ai livelli di vita e dei prezzi in ciascuno Stato 
membro. Le informazioni disponibili sotto questo duplice punto di 
vista sono limitate. Esse suggeriscono tuttavia che una parte non 
trascurabile della popolazione a basso reddito é esclusa di diritto 
o di fatto dai dispositivi di garanzia delle risorse (esclusioni 
legate a condizioni di età, di nazionalità o di residenza - ad 
esempio F, LUX -, alla complessità delle procedure o al timore 
della perdita di prestigio sociale o dei controlli che 
comporterebbe la richiesta di prestazioni - ad esempio D). Dalle 
informazioni disponibili risulta inoltre che gli importi garantiti, 
che variano sensibilmente da un paese all'altro, sono abbastanza 
ridotti e non evolvono sempre in parallelo al livello dei prezzi 
anche se, sul lungo periodo, la tendenza é di garantire un 
mantenimento relativo del potere d'acquisto. 
Considerata nell'ottica della garanzia di risorse, la lotta contro 
l'esclusione ha registrato complessivamente dei progressi dopo il 
1989 ed é stata oggetto di una Raccomandazione del Consiglio 
adottata il 24 giugno 1992<1>. 
Va inoltre ricordato che la sua importanza ò stata ribadita nella 
Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori 
adottata nel 1989. 
r-M ftll n I OA* HAI ì>ft Q 1QQÌ> nan. 46 
- 36 -
Rimangono tuttavia ancora progressi da compiere, secondo le linee 
direttrici evidenziate dalla Raccomandazione, non solo negli Stati 
membri che non posseggono ancora disposizioni nazionali generali, 
ma anche in quelli In cui le disposizioni nazionali esistenti 
risultano essere restrittive sotto certi aspetti. 
Sono inoltre indispensabili valutazioni metodiche per definire la 
portata delle misure in vigore e, in particolare, per discutere le 
situazioni di dipendenza duratura generate dalle disposizioni 
adottate, i loro effetti sull'accesso o il re inserimento nel 
mercato del lavoro e sull'integrazione sociale delle persone 
interessate, il loro ruolo nell'evoluzione complessiva della 
protezione sociale. Valutazioni di tale tipo esistono (in 
particolare F), ma sono tuttavia troppo sporadiche. 
Le politiche generali 
12. La lotta contro l'esclusione implica azioni in diversi settori. Ciò 
vale nell'ottica della prevenzione dell'esclusione che richiede un 
miglioramento generale delle politiche in materia di occupazione, 
di istruzione, di formazione, di abitazione, di sanità ecc.. e, in 
particolare, un miglioramento delle disposizioni atte a correggere 
gli effetti di discriminazione o di segregazione insiti in tali 
politiche. Ciò vale anche dal punto di vista del reinserimento 
delle popolazioni escluse ed emarginate che presuppone un 
miglioramento generale delle loro condizioni di vita e quindi una 
risposta alle difficoltà che esse incontrano in tutti gli aspetti 
della loro esistenza. 
L'Osservatorio delle politiche nazionali di lotta contro 
l'esclusione sociale ha intrapreso, entro i limiti dettati dalle 
limitate informazioni disponibili, un'analisi sistematica delle 
principali politiche settorlalI. Tale analisi é stata effettuata 
secondo un approccio comune consistente ne II'identif Icare I diritti 
sociali riconosciuti esplicitamente o implicitamente da e in 
ciascuna di tali politiche (il diritto all'istruzione o 
all'abitazione, ad esempio) e ad esaminare in che modo tali 
politiche assicurano effettivamente tali diritti (se del caso 
mediante l'Introduzione nell'ambito di tali politiche di misure 
compensative rivolte ai più svantaggiati). In questa prospettiva 
l'Osservatorio ha anche esaminato le misure peculiari a determinate 
categorie che sono attuate per tener conto delle priorità o delle 
specificità di alcuni gruppi di popolazione. 
Richiederebbe troppo spazio riprendere in questa sede tale analisi 
nella sua integrità. È tuttavia II caso di riassumere in breve 
alcune delle conclusioni generali cui essa é pervenuta. 
L'istruzione e la formazione 
13. Il diritto all'istruzione é riconosciuto ampiamente dagli Stati 
membri, ma in termini molto vaghi o in modo implicito. Da diversi 
studi emerge come il sistema educativo, selettivo per sua natura, 
tende a sua volta a riprodurre in larga misura le disuguaglianze 
socI a Ii. 
- 37 -
L'insuccesso scolastico e l'abbandono del sistema scolastico senza 
aver conseguito un diploma costituiscono anch'essi una delle 
componenti del processo di esclusione e di perpetuazione 
dell'esclusione. Alcuni Stati membri hanno varato disposizioni 
miranti specificamente a ridurre le difficoltà scolastiche 
incontrate dai bambini handicappati o provenienti da famìglie 
svantaggiate, specialmente immigrate (ad esempio LUX, B) o ad 
offrire una "seconda opportunità" a quanti presentano un curriculum 
che appare votato al fallimento scolastico (ad esempio IRL). 
Quest'ultima misura si unisce a quelle già adottate da una dozzina 
d'anni, in particolare nell'ambito della formazione post-scolastica 
a favore dei giovani di basso livello. Essa può essere inoltre 
affiancata da misure volte a lottare contro l'analfabetismo, 
fenomeno questo poco noto e la cui importanza ò senz'altro 
sottovalutata. 
Dalle valutazioni di tali politiche emerge che esse sono positive, 
ma anche che si scontrano con limiti connessi alla difficoltà di 
mobilizzare efficacemente l'istituzione scolastica e alla qualifica 
dei formatori oltre che a ristrettezze finanziarie. Tali politiche 
finiscono col lasciare una parte non trascurabile di popolazione 
poco qualificata o non qualificata nonostante la sua partecipazione 
a tal I iniziative. 
L'occupazione 
14. Le politiche dell'occupazione possono essere considerate alla 
stregua di un tentativo di concretare, entro i vincoli dati dal 
mercato del lavoro, il diritto all'occupazione. Bisogna tuttavia 
ribadire sin dall'inizio che vi é posto di lavoro e posto di 
lavoro: al modello del lavoratore dipendente stabile, che é stato a 
lungo dominante, si sono ora aggiunte forme di lavoro dette 
atipiche - a tempo parziale, a durata determinata, con un rapporto 
di lavoro interinale - e il lavoro autonomo ha avuto una 
reviviscenza. La maggioranza dei posti di lavoro creati nel corso 
degli ultimi anni rientra in queste forme di lavoro atipico (in 
particolare ES) che rendono più precaria la tutela dei lavoratori 
interessati per quanto concerne il rischio di disoccupazione e, 
almeno per alcuni paesi, rendono più gravose o pericolose le loro 
condizioni di lavoro (ES). L'esame delle politiche in materia di 
occupazione presuppone anche lo studio delle retribuzioni, delle 
azioni intraprese per far fronte alla disoccupazione, delle misure 
relative ai pensionamenti o ai prepensionamenti ecc.. 
La Relazione sull'Occupazione pubblicata annualmente dalla 
Commissione a partire dal 1989 presenta su questi diversi aspetti 
analisi dettagliate che non é il caso di riprendere in questa sede. 
Per quanto concerne la lotta contro l'esclusione occorre 
soprattutto formulare osservazioni generali poiché é difficile 
anche in questo caso fare raffronti tra gli Stati membri. 
Innanzitutto va considerato l'indennizzo della disoccupazione che 
influisce direttamente sulle condizioni di vita di coloro che, 
essendo momentaneamente o durevolmente esclusi dal mercato del 
lavoro, sono o possono essere minacciati di esclusione. I sistemi 
nazionali sono complessi, in particolare per il modo in cui 
combinano assicurazione e assistenza, e alcuni paesi hanno inoltre 
attuato disposizioni particolari in materia di prepensionamento, di 
invalidità, di licenziamento o di disoccupazione parziale che 
- 38 -
rappresentano di fatto alternative all'indennizzo della 
disoccupazione propriamente detta. Esaminandoli si riscontrano 
notevoli disparità quanto alla proporzione di disoccupati che 
ricevono un sussidio, quanto all'importo di tale sussidio rispetto 
al salario precedente, quanto all'evoluzione nel tempo di tale 
importo col perdurare della disoccupazione e quanto alle categorie 
di lavoratori meno protetti. Se l'assenza o l'esiguità 
dell'indennità di disoccupazione é un fattore di esclusione, la 
tendenza, nella maggior parte degli Stati membri, ò per 
l'applicazione di misure restrittive in particolare per quanto 
concerne I regimi assicurativi a causa di condizionamenti 
finanziari. 
In secondo luogo bisogna esaminare le politiche dell'occupazione 
dette attive, vale a dire le politiche che mirano a favorire 
l'accesso o il ritorno sul mercato del lavoro dei disoccupati 
piuttosto che ad indennizzare la disoccupazione. Tali politiche 
hanno goduto di una crescente popolarità nel corso degli anni '80 
in tutta la Comunità e hanno ricevuto in diversi paesi il sostegno 
delle parti sociali (ad esempio NL, B). Esse sono di fatto 
politiche di lotta contro l'esclusione nella misura in cui hanno 
quale priorità lo sviluppo della partecipazione alle opportunità di 
lavoro. Tali politiche hanno dato impulso a numerosi programmi 
specifici che interessano in particolare i giovani e i disoccupati 
di lunga durata. Esse possono essere inoltre rapportate 
proficuamente alle misure adottate per coinvolgere maggiormente le 
autorità locali nella lotta contro la disoccupazione (NL, DK) e per 
associare alle politiche di reddito minimo una componente specifica 
di integrazione professionale (F, LUX). Non é possibile a questo 
stadio procedere ad una valutazione dettagliata del loro impatto 
per quanto concerne l'esclusione sociale. Al massimo si può 
affermare che, nonostante le azioni condotte, l'esclusione duratura 
dal mercato del lavoro rimane un grande problema che le politiche 
attuate per porvi rimedio difficilmente riescono a scalfire. Lo 
studio degli ostacoli e delle barriere che si frappongono 
all'integrazione sul mercato del lavoro rivela tutto sommato come 
diversi dei problemi incontrati non possono essere risolti 
esclusivamente agendo sul mercato dei lavoro e che si impongono 
azioni in altri settori. 
L'abitatone 
15. Nel corso degli ultimi anni il numero crescente di senzatetto e la 
crisi delle periferie urbane hanno reso particolarmente sensibile 
il problema dell'abitazione. L'esperienza degli operatori sul campo 
conferma che non vi può essere un'integrazione sociale 
soddisfacente se non vi sono condizioni abitative decenti. 
Nella maggior parte degli Stati membri la politica dell'abitazione 
ò stata contrassegnata negli anni '80 (se non addirittura a partire 
dagli anni '70) dalla riduzione dell'iniziativa pubblica a favore 
dell'edilizia in generale e dell'edilizia popolare in particolare. 
Questa dinamica ha registrato recentemente alcuni cambiamenti di 
rotta (ad esempio D, IRL) senza per questo modificare la tendenza 
generale ad attribuire al settore privato un ruolo crescente, per 
ragioni legate sia alle politiche di rigore adottate dalle autorità 
nazionali o regionali, sia anche, in alcuni casi, alla 
constatazione dello snaturamento della politica dell'abitazione che 
aveva portato le classi medie a beneficiare di realizzazioni 
concepite prioritariamente per i più svantaggiati. Gli aiuti 
finanziari concessi alle famiglie proporzionalmente alle loro 
rI sorse 
- 39 -
rappresentano di fatto un'alternativa a una politica 
dell'abitazione alloggi sociali, più specificamente mirata alla 
popolazione a basso reddito ed é per questo che diversi paesi si 
sono ispirati a questa strategia. 
Rimane il fatto che il problema dell'alloggio dei più sfavoriti é 
estremamente preoccupante: l'espansione urbana e l'evoluzione 
generale dei modi di vita e di coabitazione hanno comportato un 
aumento dei prezzi e della domanda e questa é a sua volta resa più 
acuta nei paesi o nelle regioni esposte a flussi migratori e al 
fenomeno del rifugiati (EL, D); l'obsolescenza e il deterioramento 
di una parte del patrimonio immobiliare e in particolare dei grandi 
complessi di alloggi sociali hanno prodotto forme di crisi urbana 
particolarmente intense (F, UK). L'intensificarsi delle situazioni 
di isolamento - corredate dalla scarsità dei redditi, in 
particolare per le famiglie monoparentali, o da un'emarginazione 
economica e sociale, in particolare per I senzatetto - hanno fatto 
allungare le liste d'attesa e manifestato l'insufficienza o 
l'inadeguatezza delle misure esistenti. Inoltre l'incoraggiamento 
dell'accesso alla proprietà in un contesto caratterizzato da tassi 
d'interesse elevati ha creato, in particolare tra le famiglie 
colpite dalla disoccupazione, situazioni di indebitamento senza via 
d'uscita (UK, F). 
Alcuni paesi riconoscono un diritto all'abitazione se non altro 
alle famiglie con bambini a carico, e le loro autorità locali 
svolgono un'azione importante sotto questo profilo (DK, UK). Alcuni 
paesi hanno anche attuato misure volte ad estendere il beneficio 
dell'indennità abitativa (F), a trovare soluzioni al problema 
dell'indebitamento (F), o più in generale ad offrire una gamma 
diversificata di interventi di politica degli alloggi per i più 
svantaggiati (Fé, in tempi recenti grazie al controllo dei prezzi, 
ES). Ma tali sforzi, alcuni dei quali iniziati in tempi troppo 
recenti per poter essere valutati ora e comunque limitati a pochi 
paesi, appaiono di gran lunga insufficienti. 
La salute 
16. Il diritto alla salute o, più esattamente, il diritto all'accesso 
alle cure mediche é una delle componenti del modello europeo di 
protezione sociale. Esso può essere attuato con l'instaurazione di 
un sistema pubblico dì assistenza sanitaria o con l'organizzazione 
di un sistema di assicurazione-malattia (oppure combinando i due 
sistemi). Nel primo caso i rischi di esclusione consistono 
nell'eventuale esistenza di ostacoli all'accesso al sistema o nelle 
disfunzioni organizzative di tale sistema (organizzazione 
ospedaliera, accoglimento dei casi urgenti ecc.). Nel secondo 
caso essi risultano soprattutto dalla non affiliazione 
all'assicurazione-malattia o dal rimborso soltanto parziale delle 
spese sanitarie sostenute. 
Vi sono diversi studi relativi all'efficacia globale dei sistemi 
sanitari, ma pochi affrontano specificamente il problema 
dell'accesso delle persone svantaggiate a tali sistemi. Alcuni 
Stati membri hanno sistematicamente abbinato ai loro dispositivi di 
garanzia delle risorse l'accesso alla protezione della salute (F, 
LUX). Altri si sono adoperati per sviluppare la qualità dei servizi 
di medicina di 
- 40 -
base (ES) e di rafforzare i diritti del pazienti (UK). Alcune di 
queste iniziative sono d'altro canto legate ad un miglioramento dei 
servizi collettivi per l'infanzia (EL, UK). È indubbio che la 
sanità é uno degli indicatori d'esclusione più pertinenti (e si 
dovrebbe Inoltre tener conto di problemi quali la droga, l'AIDS, la 
sofferenza psichica, ecc...). Le testimonianze delle organizzazioni 
non governative specializzate nell'assistenza medica ai più 
svantaggiati confermano l'ampiezza e la specificità dei problemi 
incontrati (F). Mancano però a tutfoggi valutazioni 
sufficientemente approfondite per fare un quadro d'insieme delle 
condizioni in cui è riconosciuto e reso fruibile il diritto alla 
sanità. 
Quest'ultimo ò stato recentemente consacrato nella raccomandazione 
del Consiglio del 27 luglio 1992 relativa alla convergenza degli 
obiettivi e delle politiche della protezione sociale*2^ e, nel 
dare seguito a tale raccomandazione, la Commissione porterà avanti 
i lavori di analisi in tale settore. 
Misure specifiche a determinate categorie 
17. Le politiche settoriali descritte in precedenza in generale non 
mirano a lottare specificamente contro l'esclusione. Organizzate in 
modo compartImontato, concepite il più delle volte in funzione dei 
bisogni della popolazione nel suo complesso, o dì una popolazione 
media, esse possono dare una risposta solo parziale ai problemi 
delle popolazioni che divergono da tale media e/o necessitano di 
misure rientranti in più di un settore. Esse non consentono non più 
di rispondere ai bisogni che sì manifestano a livello territoriale. 
18. In funzione di queste limitazioni, ma anche dell'attività di alcuni 
gruppi influenti di pressione che hanno saputo porre in evidenza 
sulla scena politica e conferire carattere prioritario ai loro 
interessi o ai loro timori, in tutti gli Stati membri sono in atto 
strategie che si propongono di rispondere ai bisogni molteplici di 
categorie di popolazione quali ad esempio gli anziani, le donne o i 
migranti. 
Queste politiche di categoria possono conferire a volte un marchio 
infamante, soprattutto allorché tendono ad isolare I loro 
destinatari dal resto della popolazione. Esse inoltre affrontano 
spesso soltanto una parte delle problematiche considerate (ad 
esempio i redditi per la facilità di diversificare le fasce di 
reddito e di prevedere prestazioni complementari per tutta una 
serie di categorie amministrative o demografiche). Esse consistono 
a volte ne II'introdurre nelle politiche settoriali alcune 
componenti di categoria. Inoltre ogni ripartizione per categorie é 
relativamente arbitraria o astratta in quanto non tiene conto dei 
fenomeni che si sovrappongono che si riscontrano nella prassi (si 
può essere contemporaneamente giovane, donna, in condizione di 
disoccupazione e migrante). 
(2) GU n. L 245 del 26.8.1992 
- 41 -
Inoltre alcune politiche sono soltanto in apparenza specifiche di 
determinate categorie: l'integrazione dei migranti e delle 
minoranze etniche ò indubbiamente in relazione con la lotta contro 
il razzismo, ma quest'ultima é cosa ben diversa da una politica 
rigorosamente di categoria. 
19. Il peso delle misure di categoria varia a seconda degli Stati 
membri e delle loro tradizioni, soprattutto per quanto concerne la 
tendenza o meno a global(zzare I problemi comuni a più categorie di 
popolazione: in molti casi parlare di politiche di categoria 
significa quindi sia procedere ad una lettura per categorie delle 
politiche pubbliche sia contemplare un insieme di politiche 
specificamente concepite per determinate categorie. 
Fatta questa riserva ò il caso di ribadire che la specificità di 
alcuni gruppi di popolazione giustifica un approccio globale almeno 
per quanto concerne un certo numero dei loro diritti. È il caso ad 
esempio degli anziani, che costituiscono tuttavia una categoria 
eterogenea e la cui situazione materiale, tutto sommato, é 
migliorata sensibilmente in tutti gli Stati membri. È anche il caso 
dei migranti e delle minoranze etniche cui in parte sono 
indirizzate politiche specifiche, non soltanto per quanto concerne 
le condizioni giuridiche della residenza, ma anche le condizioni 
generali d'accoglimento. Politiche generali quali la promozione 
dell'uguaglianza tra gli uomini e le donne possono, in una certa 
misura, esservi affiancate, in particolare poiché si traducono 
nella pratica in misure positive a favore delle donne. 
La coesistenza di politiche settoriali e di politiche di categoria 
porta spesso alla coesistenza di dicasteri ministeriali e di 
reparti di istituzioni sociali le cui competenze e funzioni si 
intersecano o sono in concorrenza. Ciò rende quindi ancora più 
necessario il coordinamento delle politiche e delle prassi, 
coordinamento che per il momento esiste soltanto in forma molto 
dI segua I e. 
Politiche specifiche 
20. Le politiche di cui si é parlato sinora sono politiche generali nel 
senso che sono rivolte a tutta la popolazione, o a categorie 
definite in termini essenzialmente demografici, piuttosto che agli 
individui o ai gruppi che, all'interno di tale popolazione o di 
tali categorie, sono maggiormente esposti all'esclusione o sono già 
sulla via dell'emarginazione. Indubbiamente esse possono comportare 
elementi specificamente mirati ai più sfavoriti, é il caso ad 
esempio delle misure di sostegno finanziario accordate 
condizionatamente alle risorse, ma non sono concepite o attuate in 
funzione di tale priorità. La loro funzione é soprattutto 
preventiva e non é il caso di sottovalutare quest'aspetto. È certo 
infatti che queste politiche generali assicurano una protezione 
reale contro II rischio di caduta nell'esclusione duratura: é 
lecito pensare che il rafforzamento o la conservazione di quanto 
acquisito grazie a queste politiche generali che, per definizione, 
non hanno carattere di marchio infamante e che per loro natura sono 
preventive, sono indispensabili per garantire l'efficacia della 
lotta contro l'esclusione. 
- 42 -
Vi sono in compenso politiche che si propongono esplicitamente e 
specificamente di lottare contro l'esclusione sociale, a livello 
degli individui o a dimensione territoriale. L'importanza di queste 
politiche varia a seconda degli Stati membri, in particolare in 
funzione del grado di sviluppo del dibattito sull'esclusione e 
della capacità delle istituzioni di accettare la concertazione tra 
gli attori interessati e la decompartimentazione delle azioni. 
I dispositivi di garanzia dei redditi, menzionati più sopra, sono 
un esempio di queste politiche specifiche, soprattutto quando sono 
affiancati da misure volte ad assicurare alle persone interessate 
un sostegno più ampio, ad esempio in materia di abitazione o di 
sanità, e allorché sono integrati più in generale da misure 
decisamente impostate verso l'Integrazione professionale e sociale. 
La Francia ha formalizzato questo approccio globale affiancando 
alla sua politica del "reddito minimo" un obiettivo di 
"inserimento" concretato da un contratto personalizzato (ma questo 
stretto legame che esiste per il reddito minimo non esiste 
esplicitamente per gli altri "minimi sociali", di categorie 
particolari, presenti nella protezione sociale francese). In altri 
Stati membri si riscontra la stessa aspirazione a promuovere 
l'integrazione economica e sociale dei beneficiari delle 
prestazioni di garanzia dei redditi, ma senza associare 
direttamente la sua realizzazione all'erogazione di queste 
prestazioni (ad esempio NL, LUX, DK, B). A queste politiche si 
possono ravvicinare le azioni condotte nell'ambito della politica 
attiva dell'occupazione per promuovere la reintegrazione 
professionale dei disoccupati di lunga durata. Queste iniziative, 
che possono beneficiare del concorso del Fondo Sociale Europeo, 
hanno portato alla creazione, in diversi Stati membri, di fondi 
specifici nazionali o regionali o di piani d'azione specifici (ad 
esempio B, DK, IRL). 
L'aggravarsi delle situazioni di crisi urbana, in particolare nei 
grandi complessi di abitazione sociali, e la presa d'atto del 
cumulo di difficoltà incontrate dai loro abitanti, hanno indotto 
diversi Stati membri ad avviare programmi di azione integrata in 
ambiente urbano che intendono agire simultaneamente e in modo 
coordinato sugli immobili, sui servizi locali, sull'occupazione e 
sulla vita sociale. È il caso ad esempio del "Développement social 
Urbain" (F), del "City Challenge" (UK) o del "Social Renewal" (NL). 
Questi programmi hanno in comune il fatto di fondarsi sulla 
mobilizzazione delle autorità locali e la loro capacità di creare 
un consenso nonché le modalità di concertazione tra gli attori 
locali (comprese le organizzazioni non governative e, a volte, le 
imprese). Essi possono portare alla stipula di veri e propri 
contratti di partnership miranti allo sviluppo socioeconomico di un 
territorio. Il ruolo dello Stato é allora di fornire una base 
finanziaria per le azioni condotte e di favorire una dinamica a 
Iivello nazionale. 
Va ricordato che questi principi di partnership e di approccio 
pluridimensionale al fenomeno dell'esclusione sono stati annoverati 
tra i principi chiave del programma Povertà 3 (1989-94), adottato 
poco tempo prima della Risoluzione. Si rammenti inoltre che sono 
stati organizzati alcuni programmi nazionali aventi specificamente 
per oggetto la lotta contro la povertà ed ispirati agli 
orientamenti del programma Povertà 3 (ad esempio P). 
- 43 -
Le principali difficoltà incontrate dai programmi d'azione 
integrata riguardano la qualità della partnership locale 
(condizionata dalle rivalità o dalle tensioni tra le istituzioni) e 
dall'armonizzazione delle azioni condotte (il fatto di non 
limitarsi ad una loro mera giustapposizione richiede uno sforzo di 
cooperazione degli attori e di pianificazione strategica e 
funzionale degli interventi: tale sforzo é particolarmente 
necessario allorché l'obiettivo perseguito é di integrare 
strettamente lo sviluppo economico e quello sociale). 
La valutazione di queste politiche é resa più ardua per il fatto 
che i loro obiettivi sono diversificati e, nel contempo, anche la 
loro applicazione non é uniforme. Non é certo che le iniziative di 
sviluppo locale raggiungano i più sfavoriti, né che gli sforzi 
autorizzati siano sufficienti per arrestare la spirale di degrado e 
di destrutturazione che colpisce i quartieri in crisi. Sembra 
accertato inoltre che il successo delle azioni condotte non dipende 
soltanto dalla mobilizzazione delle istituzioni, ma anche dalla 
loro capacità di proporre alle persone interessate, o ad accettare 
da esse, forme di partecipazione e di co involgimento attivo nel 
processo decisionale e gestionale del cambiamento locale. In tale 
prospettiva alcuni di questi programmi sono quindi veri e propri 
"laboratori" di sperimentazione dell'innovazione sociale. 
21. Cosi come i programmi locali presuppongono la concertazione e la 
cooperazione tra gli attori locali, anche le politiche nazionali 
presuppongono il coordinamento dei diversi dicasteri ministeriali. 
Come si é già detto, questo coordinamento é lungi dall'essere 
assicurato. Alcuni Stati membri hanno creato amministrazioni aventi 
missioni specifiche (F) col rischio di crearne una per ciascuna 
delle nuove politiche avviate. Altri hanno tentato di definire 
quadri generali di cooperazione tra gli attori a livello locale 
(IT) o accordi politici a livello nazionale con il co involgimento 
delle parti sociali (Programme for Economie and Social Progress, 
IRL). 
Si é osservata inoltre in diversi Stati membri la creazione o la 
riattivazione di Commissioni nazionali incaricate di proporre 
riforme amministrative o nuove misure onde accrescere l'efficacia 
delle politiche portate avanti (B, IT, DK, IRL). Alcune di queste 
Commissioni hanno competenza nella preparazione delle riforme della 
protezione sociale o delle politiche in materia di occupazione. 
CONCLUSIONE 
La presente relazione non ha l'ambizione di descrivere né di valutare 
in modo esaustivo le politiche nazionali. Essa ne fornisce un quadro 
d'insieme in quanto un'analisi più dettagliata é reperibile nei 
rapporti nazionali e nel rapporto di sintesi europeo elaborato nel 1992 
a cura dell'Osservatorio delle politiche nazionali di lotta contro 
l'esclusione sociale. 
- 44 -
Questo quadro d'insieme basta comunque per sottolineare come la lotta 
contro l'esclusione sociale rappresenti una preoccupazione crescente 
negli Stati membri, ma anche che la valutazione delle politiche 
condotte a tal fine debba essere proseguita e intensificata. Occorre in 
particolare sistematizzare lo studio delle condizioni in cui queste 
politiche assicurano effettivamente i diritti sociali dei più 
svantaggiati nonché la coerenza e gli effetti delle politiche miranti 
specificamente all'integrazione sia economica che sociale dei gruppi e 
dei territori colpiti o minacciati dall'esclusione. I lavori futuri 
dell'Osservatorio dovrebbero contribuire a questo approfondimento delle 
conoscenze e, per ciò stesso, all'interscambio dì prassi efficaci tra 
gìi Stati membri. 
- 45 -
TABELLE STATISTICHE 
- 46 -
Comparazione dei tassi di povertà per il 1980 e il 1985 (soglia di 
povertà pari al 50% della inedia nazionale delle spese per equivalente 
adulto per ciascuno degli anni presi in considerazione) 
Belgio 
Danimarca 
Gennania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
P.Bassi % 
6,3 
8,0 
10,3 
20,5 
20,3 
18,0 
18,5 
12,0 
6,9 
Portogallo 3114 
Regno Unito 1411 
EUR 12(*) 14,1 
(*)Ad eccezione 
dati FAM] 
1980 
(1000) 
226 
166 
2592 
604 
2129 
3503 
167 
2237 
345 
906 
2808 
15683 CGLIE 
% 
5,2 
8,0 
9,2 
17,4 
17,8 
14,8 
17,4 
14,7 
7,9 
31,7 
18,9 
14,4 
del Lussemburgo 1985 
(1000 
189 
166 
2306 
527 
1924 
2947 
162 
2760 
403 
948 
3790 
16122 
per il ) % 
7,1 
7,9 
10,5 
21,5 
20,9 
19,1 
18,4 
14,1 
9,6 
32,4 
14,6 
15,5 
quale non PERSONE 
1980 
(1000) 
701 
407 
6448 
2073 
7829 
10313 
625 
7941 
1363 
3167 
8226 
49093 
sono % 
5,9 
8,0 
9,9 
18,4 
18,9 
15,7 
19,5 
15,5 
11,4 
32,7 
18,2 
15,4 1985 
(1000) 
583 
409 
6074 
1817 
7257 
8681 
684 
8880 
1661 
3310 
10324 
49680 
disponibili : 
Fonte: EUROSTAT 
25 
20 
15 
10 - 47 -
Tasso di disoccupazione negli Stati membri, 1985 e maggio 1992 
% della popolazione attiva 
1985 
maggio 1992 
GR 1990, NL maggio 92 
D P NL GR B 0K EUR12 F UK I E IRL 
Tasso di disocccupazione, 1991 
% della popolazione 
attiva 
4 8 
GR solo dati nazionali 
Fonte: Relazione sull'occupazione 1992 
- 48 -
Percentuale di disoccupati senza lavoro da oltre un anno negli 
Stati membri, 1985 e 1990 
0K UK F L P NI D EUR12 GR E IRL B I 
Percentuale di disoccupati di lunga durata alla ricerca di primo 
impiego o di lavoro dopo un periodo di inattività 
negli Stati membri 
100 
80 
60 r % del totale 
alla ricerca di lavoro dopo un 
periodo di inattività 
alla ricerca di 
primo impiego 100 
DK D UK F NL B IRL P EUR12 E GR I 
Fonte: Relazione sull'occupazione, 1992 
- 49 -
Percentuale di disoccupati che beneficiano di indennità di 
disoccupazione negli stati membri, metà degli anni 1980 e 1990 
DK B IRL D UK F NL E12 E I L P GR 
Disoccupazione di lunga durata in rapporto alla disoccupazione 
complessiva nella comunità, 1983,1986 e 1990 
% di disoccupati alla ricerca di lavoro 
u 1983 • 1986 • 1990 
NL1985 60 
50 
Ricerca 12 mesi 
Fonte: Relazione sull'occupazione, 1992 Ricerca 24 mesi 
- 50 -
GENITORI ISOLATI NELL'INDAGINE COMUNITARIA SULLE FORZE DI 
LAVORO 1989 
Percentuale dei nuclei familiari con figli di età inferiore ai 18 anni 
la cui persona di riferimento sia una madre sola o un genitore solo. 
Madri sole 
% Genitori soli 
% 
Belgio 8 
Danxmarca 28 
Germania 10 
Grecia 4 
Spagna 5 
Francia 10 
Irlanda 8 
Italia 5 
Lussemburgo 8 
Paesi Bassi 9 
Portogallo 8 
Regno Unito 14 
EUR 12 9 10 
31 
12 
5 
6 
11 
9 
7 
* 
12 
10 
15 
11 
Fonte: Eurostat: Indagine sulle forze di lavoro 1989 
specifico effettuato da Eurostat. Spoglio 
Note: Non sono compresi i genitori soli che vivono in altri nuclei 
familiari. La tabella "sottovaluta" pertanto il numero di 
genitori soli. I dati suindicati non escludono invece certi 
casi di coabitazione e certe persone il cui coniuge sia 
temporaneamente assente (questi ultimi casi devono tuttavia 
essere poco numerosi perchè il campo d'indagine contempla le 
persone che risiedono di solito nei nuclei familiari) e 
sopravvalutano quindi il numero di genitori soli. 
L'asterisco (*) nella tabella indica che il campione è troppo 
piccolo per poter offrire informazioni attendibili (nel 
presente caso del Lussemburgo sono state sommate le cifre delle 
madri sole ed è per questo che non vi sono cifre nella colonna 
del totale per tale paese). 
51 -
EVOLUZIONE DEL NUMERO DI BENEFICIARI DI PRESTAZIONI MINIME 
GERMANIA 
250 
200 
150 
100 
50 
0 
1978 1982 1986 
IRLANDA 
1976 1982 1987 
PORTOGALLO 
600 
400 
200 
0 
1983 1986 1989 
Base* 100 per il primo anno 6001 
400 
200 
0 t«b££&*.| 
1976 BELGI0 
- 'i* 
1981 1986 1991 
1991 
1990 
(v^aft^c&i ÀI 
iaaa $& 
-Tlil—fffP , 
1990 PAESI BASSI 
1975 1980 1985 1991 
1976/77 1981/82 1986/87 1989/90 
Fonte: osservatorio delle politiche nazionali di lotta contro 
l'esclusione sociale 
Relazione di sintesi 
- 52 -
NOTE CONCERNENTI LA TABELLA 
In taluni paesi esistono varie disposizioni di garanzie di risorse, 
salvo indicazione contraria, la tabella riprende le disposizioni che 
sono (a) generali (piuttosto che limitate a categorie specifiche di 
popolazione), (b) concepite per l'aiuto in circostanze normali. Le note 
qui di seguito forniscono chiarimenti complementari per ciascun paese. 
B. I dati riguardano i beneficiari del Minimex, che rappresenta il 
dispositivo nazionale di garanzia delle risorse. Essi non 
comprendono il reddito minimo garantito alle persone anziane (RGPA) 
, né i beneficiari degli aiuti supplementari concessi dalle 
amministrazioni locali di aiuto sociale. 
DK. I dati riguardano i nuclei familiari che ricevono le prestazioni di 
assistenza gestite a livello locale e che vengono in genere 
concesse alle persone che non hanno diritto alle prestazioni dello 
Stato. I dati si riferiscono soltanto alle famiglie che ricevono il 
normale aiuto di sussistenza e non comprendono le persone che 
ricevono prestazioni in sede di educazione e di formazione (salvo 
se ricevono l'aiuto di sussistenza). 
F. Il Reddito minimo d'inserimento è di troppo recente istituzione per 
consentire un'analisi della sua evoluzione. 
DE. L'assistenza è intesa come aiuto alla sussistenza (HLU) gestito 
dalle autorità locali. I dati si riferiscono ai beneficiari di fine 
anno. I beneficiari sono tutte le persone che vivono nei nuclei 
familiari e che ricevono l'assistenza. I dati del 1991 non 
comprendono i nuovi Lànder. 
IRL I dati riguardano la supplementary Welfare Allowance (SWA), il 
supplemento familiare e il sussidio alloggio, nonché varie 
prestazioni, ivi compresi assistenza ai disoccupati, pensioni non 
contributive per vedove ed orfani, aiuti alle donne abbandonate, 
alle madri nubili e alle mogli di detenuti. 
IT. Non sono disponibili dati nazionali (ad eccezione delle pensioni 
minime d'invalidità e per persone anziane povere) in quanto 
l'eventuale introduzione di disposizioni di garanzia di risorse è 
di competenza delle autorità regionali o locali (che definiscono 
rispettivamente gli importi e le condizioni di ammissione). 
LUX I dati riguardano i beneficiari del Reddito minimo garantito e sono 
pertanto disponibili solo a partire dal 1987. Non sono stati 
inclusi per via dei vincoli di comparabilità delle evoluzioni e dei 
periodi presi in considerazione. 
NL. I dati si riferiscono sia alle prestazioni ABW (dispositivo 
generale d'assistenza) sia alle prestazioni RWW (assistenza 
disoccupazione). Non riguardano le pensioni minime delle persone 
anziane. 
- 53 -
p. I dati riguardano i beneficiari di un gran numero di prestazioni 
minime: pensioni del sistema contributivo per le persone anziane e 
gli invalidi, pensioni sociali non contributive, concesse senza 
condizioni di risorse, alle persone anziane e agli invalidi, e 
sussidi di assistenza disoccupazione sulla base delle condizioni di 
risorse create nel 1985. 
ES. Beneficiari delle pensioni del regime di assistenza e 
dell'assistenza disoccupazione. 
UK. Fino al 1988/89, famiglie beneficiarie dei Supplementary Benefits e 
del sussidio alloggio. In seguito (1989/90) famiglie beneficiarie 
dell'Income Support. I cambiamenti intervenuti nel sistema di 
protezione sociale britannico nel 1988 fanno si che i dati 
anteriori e posteriori a tale riforma non siano direttamente 
comparabili. I dati riguardano soltanto la Gran Bretagna (escludono 
quindi l'Irlanda del Nord). 

ISSN 0254-1505 
COM(92) 542 def. 
DOCUMENTI 
IT 06 05 
N. di catalogo : CB-CO-92-587-IT-C 
ISBN 92-77-50864-7 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo