RELAZIONE DELLA COMMISSIONE PER IL CONSIGLIO EUROPEO DI BIARRITZ sulla strategia della Comunità in materia di sicurezza marittima

Relazione della Commissione per il Consiglio europeo di Biarritz sulla strategia della Comunità in materia di sicurezza marittima

Il Consiglio europeo di Feira del 19 e 20 giugno 2000 ha accolto con favore l'intenzione della Commissione di presentare una relazione sulla strategia globale in materia di sicurezza dei trasporti marittimi con l'obiettivo di adottare una decisione entro la fine dell'anno.

La richiesta di pronunciarsi in merito fa seguito al naufragio della petroliera ERIKA, avvenuto il 12 dicembre 1999 al largo delle coste francesi, e al conseguente inquinamento causato dalla fuoriuscita di oltre 10 000 m³ di petrolio greggio che ha interessato circa 400 km di coste.

L'Unione europea dispone già di un rilevante armamentario legislativo nei settori della sicurezza e dell'inquinamento marittimi.

Dopo la catastrofe dell'AMOCO CADIZ nel 1978, a più riprese la Commissione ha attirato l'attenzione del Consiglio sul fatto che le modalità dell'azione internazionale in materia di sicurezza marittima per il tramite dell'Organizzazione marittima internazionale (OMI) erano insufficienti per affrontare incisivamente le cause delle catastrofi marittime. Tuttavia, la sicurezza marittima è stata oggetto solo di qualche misura estemporanea fino a quando, nel marzo 1993, la Commissione ha presentato una comunicazione in cui illustrava i fondamenti di una politica comune della sicurezza marittima. La strategia globale proposta dalla Commissione ha trovato rapida attuazione: nel giro di qualche anno sono stati adottati dal Consiglio tre regolamenti e 12 direttive. In generale, i provvedimenti in questione hanno l'obiettivo di assicurare all'interno della Comunità un'applicazione più rigorosa - quando non anticipata - delle norme stabilite dalle convenzioni internazionali negli ambiti della sicurezza delle navi, della prevenzione dell'inquinamento causato dalle navi, dei criteri di formazione e qualifica dei marinai e delle condizioni di lavoro a bordo. A seguito di diverse catastrofi marittime, soprattutto il naufragio dell'ESTONIA nel 1994, è stato affrontato con particolare attenzione il problema della sicurezza delle navi passeggeri e di quelle adibite al trasporto di merci. Benché i provvedimenti legislativi in questione si indirizzino in particolare alle navi mercantili, anche le imbarcazioni da diporto e quelle da pesca sono oggetto di misure comunitarie specifiche.

Il naufragio dell'ERIKA, nel dicembre 1999, è stato il catalizzatore di nuovi sviluppi nell'attuazione di una politica europea della sicurezza marittima, centrata in particolare sui rischi di inquinamento dell'ambiente creati dalle petroliere.

Questa catastrofe ha suscitato una viva emozione nell'opinione pubblica europea, la cui tolleranza è stata visibilmente e considerevolmente ridotta dalla ripetizione di simili incidenti e dalle loro ripercussioni sull'ambiente.

Nelle loro risoluzioni (rispettivamente del 20 e del 24 gennaio 2000), il Parlamento europeo e il Consiglio Affari generali si sono pronunciati per un significativo rafforzamento delle norme comunitarie in materia di sicurezza marittima.

La Commissione ha risposto a tale invito, adottando il 21 marzo 2000, a soli tre mesi dall'incidente, la "Comunicazione in materia di sicurezza marittima del trasporto di idrocarburi", che definisce una strategia globale - basata su una serie di proposte di azioni concrete - per evitare il ripetersi di incidenti analoghi.

I- Riepilogo delle proposte di misure per il breve termine attualmente all'esame di Consiglio e Parlamento europeo

Le tre proposte di misure legislative adottate dalla Commissione dopo il naufragio dell'ERIKA, sono attualmente all'esame di Consiglio e Parlamento europeo.

È di estrema importanza che l'esame delle tre misure in questione da parte delle istanze europee proceda in parallelo e in modo rapido e coordinato.

1) Contenuto delle misure proposte

*Una modifica sostanziale della direttiva attuale sul controllo delle navi da parte dello Stato d'approdo per rafforzare i controlli nei porti che risultano oggi insufficienti. Gli elementi essenziali di tale proposta riguardano la messa al bando delle navi inferiori alle norme (e la redazione di una lista nera delle navi cui deve essere impedito l'accesso alle acque dell'Unione europea), il rafforzamento delle ispezioni sulle navi "a rischio", tra cui le petroliere. L'insieme di tali misure presuppone un aumento del personale incaricato dei controlli nei porti dei diversi Stati membri ed è quindi opportuno che le amministrazioni degli Stati membri aumentino il personale preposto a tali controlli.

*Una modifica della direttiva attuale sulle società di classificazione a cui gli Stati membri delegano gran parte dei loro poteri di verifica, in particolare per quanto attiene le qualità strutturali delle navi, con l'obiettivo di centralizzare e armonizzare le procedure di riconoscimento di tali società, di applicare sanzioni specifiche (sospensione o revoca dell'autorizzazione) alle società che non adempiono ai loro compiti e, in generale, di rafforzare il controllo sulle attività delle società in questione.

*La terza proposta mira a generalizzare la messa al bando delle petroliere monoscafo, secondo un calendario analogo a quello adottato dagli Stati Uniti, per accelerare l'introduzione delle petroliere a doppio scafo che garantiscono una migliore protezione contro l'inquinamento in caso di incidente. Sulla base del calendario in questione, l'utilizzo del doppio scafo sarà obbligatorio nel 2010 per la maggior parte delle categorie di petroliere.

Infine, la Commissione propone che, senza attendere l'entrata in vigore delle misure in questione, sia concluso un accordo volontario tra i principali settori industriali attivi nel trasporto marittimo di idrocarburi al fine di migliorare senza indugi la sicurezza in tale settore.

2) Stato di avanzamento del pacchetto di misure proposto dalla Commissione

Per quanto riguarda la proposta di modifica della direttiva sulle società di classificazione, sono stati fatti rapidi progressi e si può ormai dare per acquisito un ampio accordo su di essa in seno al Consiglio.

Gli obiettivi generali riguardanti il controllo da parte dello stato di approdo, sono stati accolti favorevolmente da parte del Consiglio e ciò fa sperare che un accordo sul testo possa essere raggiunto prima della fine dell'anno. Tuttavia, le disposizioni che prevedono un controllo rafforzato obbligatorio delle navi a "rischio", come le petroliere con più di 15 anni, potrebbero essere annacquate, date le resistenze degli Stati membri ad assumere il personale necessario per far fronte a tali obblighi supplementari. La Commissione comprende l'esigenza di mantenere una certa flessibilità per gestire situazioni eccezionali che possano presentarsi nei porti della Comunità, ma non potrebbe accettare un testo che avesse come conseguenza di sottrarre navi quali l'ERIKA ai controlli obbligatori. Infatti, se i controlli rafforzati venissero resi obbligatori solo partendo da un determinato fattore di priorità [1], come chiedono alcuni Stati membri, navi analoghe all'ERIKA potrebbero sottrarsi ai controlli.

[1] Secondo il sistema del "fattore di priorità", viene assegnato alle navi un certo numero di punti in funzione di criteri diversi come l'età, la bandiera, le immobilizzazioni anteriori, ecc. Le navi con il numero più elevato di punti devono essere ispezionate in via prioritaria. Questo strumento permette di individuare le navi a rischio ed evita che vengano adottati criteri di controllo differenti a seconda dei porti.

Per quanto riguarda la proposta di regolamento sulle petroliere a doppio scafo, è necessario adottare un'iniziativa congiunta in seno all'organizzazione marittima internazionale (OMI) per cercare di far approvare rapidamente misure simili a quelle auspicate dall'Unione europea. Sembra che esista oggi un ampio consenso a favore di una revisione delle norme internazionali in vigore. Tuttavia, è necessario continuare a lavorare sulla proposta di regolamento, per far in modo che il Consiglio lo possa adottare in dicembre, unitamente all'insieme delle altre misure proposte. Entro questa data, infatti, sarà possibile valutare se le iniziative adottate a livello dell'OMI abbiano o meno avuto successo.

Le istituzioni comunitarie devono lavorare di concerto per fare in modo che il Consiglio europeo di Nizza, alla fine dell'anno, possa prendere atto che esiste un accordo sui tre testi in questione.

Per quanto riguarda l'accordo volontario destinato a migliorare la trasparenza e le pratiche di noleggio delle petroliere, a tutt'oggi la Commissione non ha ricevuto dalle compagnie petrolifere segni tangibili della volontà di concludere un tale accordo, mentre le altre parti interessate, come gli armatori specializzati nel trasporto marittimo di idrocarburi e le società di classificazione hanno manifestato la propria disponibilità ad avviare discussioni in merito.

II - Una seconda serie di misure per migliorare la sicurezza marittima

Oltre alle proposte di misure per il breve termine allegate alla comunicazione, la Commissione ha annunciato per i prossimi mesi misure supplementari con l'obiettivo di migliorare in via permanente la protezione delle acque europee contro i rischi di incidenti e di inquinamento marino.

1) Misure per migliorare la sicurezza del traffico marittimo e la prevenzione dell'inquinamento causato dalle navi

La sicurezza del traffico marittimo nelle acque europee riveste un'importanza capitale, poiché il 90% del commercio tra l'Unione europea e i paesi terzi avviene per mare. I rischi di incidenti dovuti alla concentrazione del traffico lungo le principali vie marittime sono particolarmente elevati in talune zone ad alta densità di traffico, come gli stretti del Pas-de-Calais o di Gibilterra. Inoltre, le ripercussioni a livello ecologico di un incidente in mare, che può verificarsi anche al di fuori delle zone di grande concentrazioni di traffico (come nel caso del naufragio dell'ERIKA), possono rivelarsi disastrose per l'economia e l'ambiente degli Stati membri interessati.

Aspetto fondamentale della navigazione marittima, il principio della libertà dei mari ha permesso di sviluppare un mercato mondiale dei servizi di trasporto caratterizzato dalla libera concorrenza in uno spazio giuridico scarsamente regolamentato. Tale libertà ha contribuito allo sviluppo del commercio mondiale e dell'economia europea. Tuttavia, il principio della libertà dei mari non deve essere preso a pretesto per negare agli stati il diritto di identificare le navi che transitano davanti alle loro coste e che trasportano merci pericolose, oltreché di seguire più da vicino tali navi e di intervenire a bordo in caso si profilino gravi rischi per le sue coste. Il principio della libertà dei mari può conciliarsi perfettamente con il rafforzamento dei controlli, tanto più che i progressi realizzati nelle tecnologie della comunicazione consentono oggi di acquisire informazioni precise sul traffico, pur riducendo al minimo la complessità delle procedure di segnalazione.

Se confrontato con altri ambiti - come quello della sicurezza delle navi passeggeri oggetto di una normativa comunitaria abbondante e dettagliata - quello della prevenzione degli incidenti dovuti al traffico marittimo è oggetto di una sola direttiva comunitaria che sancisce l'obbligo di segnalazione per gli operatori e i comandanti di navi che trasportano merci pericolose o inquinanti e sono dirette nei porti marittimi della Comunità. L'obiettivo della direttiva in questione è essenzialmente quello di permettere ai servizi competenti degli Stati membri di acquisire informazioni dettagliate sulle merci trasportate dalla nave per fare fronte in modo più rapido ed efficace alle conseguenze di un incidente in mare.

Attualmente sono in fase di elaborazione nuovi e più ambiziosi provvedimenti legislativi che prevedono l'istituzione di un sistema europeo d'informazione sul traffico marittimo che prevede in particolare di:

-ampliare l'obbligo di segnalazione prima dell'ingresso nelle acque europee;

-migliorare le procedure di trasmissione e utilizzo dei dati relativi ai carichi pericolosi mediante un ricorso sistematico all'interscambio di dati elettronici (EDI);

-rendere obbligatoria per le navi che transitano in acque comunitarie la presenza a bordo di sistemi di identificazione automatica (o trasponditori), secondo il calendario stabilito dall'OMI, per consentire alle autorità competenti di identificare tali navi e seguirle nel loro tragitto lungo le coste;

-accelerare lo sviluppo di basi di dati comuni e la messa in rete dei centri incaricati di gestire le informazioni raccolte in ottemperanza alla direttiva per acquisire una conoscenza più completa del traffico, in particolare quello di transito, nelle acque europee;

-garantire un controllo più rigoroso delle navi che presentano rischi particolarmente elevati per la sicurezza marittima e l'ambiente;

-rafforzare il potere d'intervento degli Stati membri, in quanto stati costieri, in caso di rischio di incidente o inquinamento in prossimità delle loro coste.

2) Miglioramento dei regimi attualmente in vigore in materia di responsabilità e indennizzo dei danni provocati dall'inquinamento

Il trasporto per mare di grandi quantità di petrolio è un'attività intrinsecamente pericolosa, con rischi elevati per l'ambiente marino. Per questo motivo, a partire dagli anni Settanta, la comunità internazionale ha elaborato, per il tramite dell'OMI, convenzioni internazionali che contenevano norme dettagliate in materia di responsabilità e di indennizzo dei danni in caso di inquinamento provocato da navi cisterna. È opportuno tuttavia ricordare che gli Stati Uniti non hanno ratificato le convenzioni in questione e hanno definito un proprio regime di responsabilità in caso di danni provocati dall'inquinamento.

I punti salienti del regime stabilito dalle convenzioni internazionali prevedono che:

-sia riconosciuta la responsabilità oggettiva dei proprietari delle navi, limitata tuttavia a un importo proporzionato alla stazza della nave; è previsto inoltre un sistema obbligatorio di assicurazione della responsabilità;

-nessuna domanda supplementare di risarcimento dei danni possa essere indirizzata al proprietario, al noleggiatore della nave o ad alcuna altra parte interessata, a meno che non si possa dimostrare che il danno deriva da un loro atto intenzionale o da una negligenza grave;

-l'industria petrolifera alimenti collettivamente un fondo di garanzia - il FIPOL, con versamenti calcolati sulla base delle importazioni di petrolio - cui fare ricorso qualora si riveli insufficiente l'indennizzo erogato ai sensi dei punti precedenti che, in ogni caso, non può superare i 200 milioni di dollari.

Il regime istituito dalle convenzioni in questione ha dimostrato la propria efficacia e ha permesso di liquidare in modo adeguato numerose domande di indennizzo.

Tuttavia, a trent'anni dalla sua istituzione si sente l'esigenza di una revisione approfondita del sistema attuale, di cui l'incidente dell'ERIKA ha messo in luce varie lacune cui occorre porre rimedio.

In particolare:

-L'importo massimo dell'indennizzo è nettamente insufficiente. I danni provocati dall'incidente dell'ERIKA saranno probabilmente molto superiori all'importo citato e, in questo caso, le vittime riceveranno solo un indennizzo parziale. Nella sua comunicazione in materia di sicurezza marittima del trasporto di idrocarburi, la Commissione aveva sottolineato l'esigenza di aumentare l'importo dell'indennizzo fino a un massimo di un miliardo di dollari, come è previsto negli Stati Uniti, per garantire un rimborso sufficiente in caso di altri episodi di inquinamento da fuoriuscita di petrolio sulle coste dell'Unione europea.

-Il regime attualmente in vigore non contiene norme che incoraggino i responsabili dell'industria marittima a fornire e utilizzare navi di qualità per i trasporti potenzialmente pericolosi.

-Le procedure di indennizzo sono lente, complesse e poco trasparenti.

La priorità immediata è quella di porre rimedio alla prima delle lacune citate. È inaccettabile che i cittadini europei, che hanno subito le conseguenze drammatiche di un grave inquinamento, ancorché accidentale, non possano essere integralmente indennizzati. A livello internazionale sono già cominciate le discussioni sull'aumento dei massimali d'indennizzo ma sembra fin d'ora che l'aumento - se approvato - potrebbe essere ancora largamente insufficiente. La Commissione intende pertanto proporre la creazione di un fondo europeo di compensazione dei danni provocati dall'inquinamento che verrebbe ad integrare gli indennizzi corrisposti in caso di superamento dei massimali fissati dalle convenzioni. Il fondo in questione dovrebbe funzionare secondo procedure parallele e complementari a quelle del FIPOL.

Per quanto riguarda le altre due lacune qui sopra ravvisate, è necessario procedere senza indugi a una modifica della convenzione che disciplina la responsabilità dei proprietari delle navi. La Commissione intende riunire i responsabili degli Stati membri e i rappresentanti dell'industria del trasporto marittimo di idrocarburi allo scopo di definire una posizione comune in vista di una modifica delle convenzioni internazionali. La Commissione ha già annunciato la propria intenzione di presentare proposte che permettano di responsabilizzare tutti i settori del trasporto marittimo, compresi i noleggiatori. Se la modifica proposta non sarà accettata in seno alle istanze internazionali, la Commissione proporrà un regime di responsabilità globale a livello comunitario, che potrebbe includere la clausola della responsabilità illimitata in caso di negligenza.

In questo contesto va sottolineato che, conformemente al libro bianco sulla responsabilità ambientale del 9 febbraio 2000, la revisione del sistema di indennizzo dei danni provocati dall'inquinamento marino da idrocarburi dovrebbe tener conto anche dei danni arrecati alla fauna selvatica e alla biodiversità.

3) Verso una struttura europea della sicurezza marittima.

Nel giro di pochi anni è stato adottato un corpus legislativo rilevante. Spetta agli Stati membri applicarlo in modo efficace e uniforme, in particolare cercando di uniformare le procedure e le pratiche di ispezione nei porti e di controllo tecnico della condizione delle navi.

Per aiutare la Commissione a garantire la verifica dell'applicazione efficace e armonica di tali norme nell'Unione europea, la Commissione prevede, come proposto dal Parlamento europeo, di istituire una struttura specifica che, eventualmente, potrebbe configurarsi come "Agenzia europea della sicurezza marittima".

La struttura in questione dovrebbe sostenere l'azione della Commissione e degli Stati membri nell'applicazione e nel controllo della legislazione comunitaria come pure nella valutazione delle misure adottate. Dovrebbe inoltre contribuire a alla preparazione dell'adeguamento tecnico della legislazione comunitaria e svolgere un compito di raccolta e analisi di informazioni o dati statistici nonché incarichi ad hoc di consulenza o controllo finanziario in relazione all'attuazione delle norme comunitarie.

Più precisamente, tale organismo potrebbe, tra l'altro, svolgere i seguenti compiti:

-Assistenza tecnica per l'elaborazione di proposte di modifica dei testi legislativi comunitari, in particolare alla luce dell'evoluzione della normativa internazionale,

-Missioni in loco per verificare le condizioni in cui gli Stati membri attuano i controlli che incombono allo stato di approdo,

-Raccolta di informazioni e utilizzo delle basi di dati sulla sicurezza marittima (in particolare EQUASIS),

-Missioni relative al controllo della navigazione e alla gestione delle informazioni sul traffico marittimo,

-Missioni relative alla valutazione e al controllo finanziario delle società di classificazione,

-Partecipazione a o coordinamento di attività concernenti le inchieste avviate a seguito di un incidente marittimo,

-Missioni di assistenza agli Stati candidati all'adesione per verificare come le autorità marittime dei paesi in questione adempiano ai loro obblighi in quanto stati di bandiera e di approdo.

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Come già annunciato nella comunicazione della Commissione del 21 marzo 2000, le proposte sulla sicurezza del traffico marittimo e la struttura europea saranno definite entro la fine dell'anno e saranno immediatamente seguite da una proposta sulla responsabilità. L'insieme di tali misure, compreso il primo pacchetto di misure per il breve termine, costituisce un insieme coerente che dovrebbe permettere di rafforzare significativamente la sicurezza marittima nelle acque e nei porti della Comunità europea. Perché tali proposte possano tradursi rapidamente in provvedimenti concreti, si chiede al Consiglio e al Parlamento europeo di esaminarle in via prioritaria.