Introduzione

Ai sensi dell'articolo 161, paragrafo 9, della direttiva 2013/36/UE (di seguito "CRD"), previa consultazione della BCE, la Commissione europea ha preparato la presente relazione al Parlamento europeo e al Consiglio sull'utilizzo delle operazioni di rifinanziamento a lungo termine e delle misure analoghe di sostegno finanziario concesse dalle banche centrali del SEBC agli enti creditizi e sui benefici che questi ne hanno tratto. La presente relazione tiene conto della relazione che l'Autorità bancaria europea (ABE) ha presentato alla Commissione europea il 17 luglio 2014. La presente relazione non deve essere intesa come un parere sull'esercizio da parte della BCE e delle altre banche centrali delle loro competenze in materia di politica monetaria. In linea con il mandato conferito dalla CRD, la presente relazione analizza l'utilizzo che le banche hanno fatto delle misure di sostegno finanziario concesse dalle banche centrali tra il 2011 e il 2013, senza valutare l'adeguatezza delle operazioni di politica monetaria.

Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno chiesto alla Commissione di presentare una relazione sull'utilizzo e sui benefici delle misure di rifinanziamento e sulle misure di sostegno finanziario concesse dalle banche centrali del SEBC a favore degli enti creditizi nel periodo tra fine 2011 e fine 2013. Sebbene, secondo le intenzioni, le operazioni di finanziamento da parte delle banche centrali avrebbero dovuto avere un impatto positivo su tutta l'economia reale, grazie all'aumento dei prestiti concessi alle imprese e alle famiglie, è stato invece affermato che gli enti creditizi avrebbero utilizzato tale sostegno finanziario per lanciarsi in altro tipo di operazioni remunerative non aventi alcun collegamento con le famiglie e le imprese. Nel mandato conferito alla Commissione i co-legislatori hanno anche invitato quest'ultima a presentare, se del caso, proposte legislative. Tali proposte sarebbero mirate a limitare il possibile uso opportunistico da parte degli enti creditizi delle misure di sostegno finanziario concesse dalle banche centrali.

Natura delle operazioni di rifinanziamento a lungo termine

Le operazioni di rifinanziamento a lungo termine e le analoghe misure di sostegno finanziario concesse dalle banche centrali valutate dalla Commissione nella presente relazione sono operazioni di rifinanziamento con bassi tassi di interesse e scadenze eccezionalmente lunghe che comportano di norma una gamma più ampia di garanzie reali ammissibili. Tali misure sono nate in un momento di gravi tensioni sui mercati dei finanziamenti bancari in Europa. Diverse banche, soprattutto nei paesi più vulnerabili, dovevano far fronte a seri problemi di liquidità, dovuti all'effetto combinato delle notevoli difficoltà ad accedere al mercato dei finanziamenti all'ingrosso e dei deflussi dei depositi al dettaglio, che si sono tradotti nell'aumento dei costi di finanziamento, nell'incremento del rapporto prestiti/depositi e nell'accentuarsi del rischio di liquidità. In tale contesto, la finalità di tali operazioni era quella di fornire finanziamenti a lungo termine alle banche della zona euro. Sembra molto probabile che senza il sostegno dei finanziamenti a lungo termine le banche dei paesi più vulnerabili avrebbero dovuto ridurre la leva finanziaria più rapidamente. Le misure di sostegno finanziario a lungo termine sono state definite dall'ABE e dalla Commissione come finanziamenti concessi direttamente alle banche tramite le banche centrali del SEBC con scadenza iniziale o prevista superiore a 1 anno.

Sono state analizzate quattro misure di sostegno finanziario a lungo termine (cfr. anche tabella 1):

1.(due) operazioni di rifinanziamento a lungo termine (LTRO) a 3 anni della Banca centrale europea;

2.la linea di credito a 3 anni della Banca nazionale della Danimarca;

3.i prestiti con garanzia reale a 2 anni a tasso variabile della Banca centrale ungherese;

4.il Funding for Lending Scheme (sistema di finanziamenti a favore dei prestiti) della Banca d'Inghilterra.

In totale le banche centrali del SEBC hanno concesso circa l'equivalente di 1 080 miliardi di EUR tra dicembre 2011 e dicembre 2013. Le due LTRO a 3 anni della BCE nel dicembre 2011 e nel marzo 2012 hanno rappresentato più del 95% del totale delle misure di rifinanziamento a lungo termine del periodo.

Tabella 1. Misure di sostegno ai finanziamenti a lungo termine concesse e rimborsate alla fine del 2013

Misure di sostegno finanziario a lungo termine Importo concesso % del PIL 2011 Importo rimborsato Importo in essere (fine 2013) Operazioni di rifinanziamento a lungo termine della BCE a 3 anni 1 018 Mrd di EUR 11% 446 Mrd di EUR 572 Mrd di EUR Linea di credito a 3 anni della Banca nazionale della Danimarca 60 Mrd di DKK (7 Mrd di EUR) 3% 46 Mrd di DKK (6 Mrd di EUR) 10 Mrd di DKK (1,3 Mrd di EUR) Prestiti con garanzia reale a 2 anni a tasso variabile della Banca centrale ungherese 122 Mrd di HUF (0,43 Mrd di EUR) <1% 10 Mrd di HUF (0,04 Mrd di EUR) 112 Mrd di HUF (0,39 Mrd di EUR) Funding for Lending Scheme del Regno Unito 44 Mrd di GBP (53 Mrd di EUR) 3% 2 Mrd di GBP (2,5 Mrd di EUR) 42 Mrd di GBP (51 Mrd di EUR) Totale 1 080 Mrd di EUR 455 Mrd EUR 625 Mrd EUR

Fonte: relazione dell'ABE e calcoli della Commissione.

Limiti metodologici dell'analisi dell'utilizzo e dei benefici

L'analisi dell'utilizzo e dei benefici delle misure di sostegno finanziario concesse dalle banche centrali risente di un problema metodologico dovuto alla "fungibilità" dei finanziamenti. Il problema della "fungibilità" è legato al fatto che non è possibile tenere traccia del denaro dato in prestito dalle banche centrali alle banche fino al suo uso finale. I fondi presi in prestito non sono destinati ad alcun uso specifico, ma sono utilizzati in alternativa ad altre fonti di finanziamento a sostegno di una serie di attività. Nella sua relazione l'ABE ha spiegato che il problema della "fungibilità" impedisce una quantificazione precisa dell'utilizzo e dei benefici dei finanziamenti concessi dalle banche centrali. Per aggirare la questione, l'ABE ha adottato un approccio qualitativo basato su questionari inviati alle competenti banche centrali e alle autorità di vigilanza. Questo metodo, pur avendo i suoi meriti, non consente purtroppo di trarre conclusioni solide sull'utilizzo e sui benefici delle operazioni di rifinanziamento a lungo termine.

Per superare il vincolo posto dalla "fungibilità", la Commissione ha cercato di sviluppare un'analisi basata maggiormente su elementi quantitativi delle variazioni dello stato patrimoniale dei sistemi bancari nazionali nel periodo in cui sono stati accordati i finanziamenti. Tuttavia, l'analisi non ha consentito di trarre conclusioni più dettagliate e più attendibili sull'effettivo utilizzo delle misure di sostegno finanziario di tipo LTRO da parte delle banche della zona euro.

Durante il periodo delle misure di sostegno finanziario di tipo LTRO si è registrata in termini aggregati una leggera riduzione della leva finanziaria nel sistema bancario della zona euro pari a 568 miliardi di EUR (con quote uguali di riduzione dei titoli di Stato detenuti dalle banche e di prestiti alle imprese pari per entrambi a 250 miliardi di EUR) su un totale dello stato patrimoniale della zona euro pari a circa 33 000 miliardi di EUR (1,7%).

Quindi, sebbene abbia consentito di individuare variazioni sul lato delle attività e delle passività dello stato patrimoniale aggregato dei sistemi bancari nazionali, l'approccio scelto ha consentito di trarre conclusioni limitate. Ciò è dovuto in particolare al fatto che non è dato di sapere come gli enti creditizi avrebbero agito se non avessero avuto a disposizione gli strumenti di rifinanziamento a lungo termine concessi dalla banca centrale. In sintesi, non vi è alcun elemento controfattuale attendibile che consenta di stabilire come le banche avrebbero agito in assenza delle misure. L'approccio adottato, pertanto, non consente una valutazione complessiva dell'utilizzo e dell'efficacia delle misure di sostegno di tipo LTRO. La Banca d'Inghilterra, ad esempio, aveva ritenuto, senza averne la piena certezza, che al momento del lancio del Funding for Lending Scheme la situazione era tale che era probabile che i prestiti diminuissero invece di aumentare .