I
(Comunicazioni)
CORTE DEI CONTI
PARERE N. 2/2004
della Corte dei conti delle Comunità europee sul modello di audit unico ( single audit ) (e proposta
concernente un quadro di controllo interno comunitario)
(2004/C 107/01)
LA CORTE DEI CONTI DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare
l’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma;
vista la richiesta del Parlamento europeo formulata nel paragrafo
48 della sua decisione del 10 aprile 2002 sulla concessione deldiscarico per l’esecuzione del bilancio generale dell’Unione euro-pea per l’esercizio 2000 (Commissione), in cui chiedeva alla Cortedi elaborare un parere sulla possibilità di introdurre un modellodi audit unico per il bilancio dell’Unione europea, in cui ognilivello di controllo poggi sul precedente, al fine di ridurre l’oneregravante sul soggetto controllato e di migliorare la qualità delleattività di audit, ma senza pregiudicare l’indipendenza degli orga-nismi di controllo interessati;
considerando che, nell’ambito della stessa decisione, la Commis-
sione era stata sollecitata a preparare una relazione sulla mede-sima questione, ma che ancora non vi ha provveduto;
considerando che il parere della Corte vuol essere un contributo
alle riflessioni delle istituzioni comunitarie, senza che per questola Corte perda il diritto di formulare ulteriori pareri conforme-mente all’articolo 248, paragrafo 4, del trattato;
considerando che, ai sensi dell’articolo 27 4 del trattato che istitui-
sce la Comunità europea, la Commissione è l’organo che cural’esecuzione del bilancio in conformità del principio della sanagestione finanziaria, e gli Stati membri cooperano con la Com-missione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondotale principio;considerando che spetta alla Commissione eseguire il bilancio
secondo diverse modalità ai sensi dell’articolo 53 del regolamento(CE, Euratom) n. 1 605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002,che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilanciogenerale delle Comunità europee (
1);
considerando che non esiste una definizione unica e accettata di
«audit unico» ( single audit );
considerando che è necessario un controllo interno, efficiente ed
efficace, del bilancio dell’Unione europea;
considerando che sono stati realizzati progressi significativi per
quanto riguarda il miglioramento dei sistemi di controllo interno,ma che esiste la possibilità di migliorarne ulteriormente la conce-zione stabilendo obiettivi chiari e coerenti, assicurando un coor-dinamento efficace, fornendo informazioni sui cost i e i benefici,
e assicurando un’applicazione uniforme delle norme vigenti inmateria;
considerando che i sistemi di controllo interno delle spese ed
entrate dell’Unione europea dovrebbero fornire la ragionevolegaranzia che le entrate e le spese sono acquisite ed erogate nelrispetto delle disposizioni giuridiche vigenti e gestite secondo ilprincipio dell’ottimizzazione delle risorse;
considerando che la Corte dei conti europea è l’organo che funge
da revisore esterno dell’Unione europea e non è dunque un ele-mento del controllo interno;
considerando che le norme internazionali di audit, emanate in
particolare dalla Federazione internazionale degli esperti contabili(IFAC) e dall’INTOSAI, costituiscono un quadro per la relazionetra audit esterno e controllo interno, nonché per l’utilizzo di lavorisvolti da altri auditor;
(1) GU L 248 del 1 6.9.2002.30.4.2004 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 107/1
viste le osservazioni e le conclusioni dei lavori preparatori effet-
tuati a sostegno del presente parere e presentati nel documentoallegato «Informazioni a sostegno del parere n. 2/2004 della Cortedei contisul modello di “audit unico” ( single audit ) e proposta con-
cernente un quadro di controllo interno comunitario».
HA ADOTTATO IL SEGUENTE PARERE:
I. Al fine di assicurare un controllo interno efficace ed effi-ciente dei fondi dell’UE, sarebbe opportuno sviluppare un quadrodi controllo interno comunitario che contenga principi e normecomuni e che possa servire da base per creare nuovi sistemi dicontrollo o sviluppare quelli esistenti a tutti i livelli dell’ammini-strazione.
II. I controlli dovrebbero essere effettuati secondo norme
comuni ed essere coordinati al fine di evitare duplicazioni super-flue. Il costo complessivo dei controlli dovrebbe essere propor-zionato ai benefici finali che ne derivano in termini finanziari epolitici.
III. I controlli dovrebbero essere eseguiti, documentati e
descritti in relazioni in modo aperto e trasparente, affinché tuttele parti in causa possano utilizzarne i risultati e basarsi su di essi.Il «proprietario» dei controlli dovrebbe essere l’Unione europea, enon i vari organismi di controllo.
IV. Affinché i controlli siano efficaci ed efficienti, la norma-
tiva alla base delle politiche e delle procedure applicabili dovrebbeessere chiara, priva di ambiguità ed evitare inutili complessità.
V. I sistemi di controllo interno dovrebbero basarsi su una
sequenza di procedure di controllo, all’interno della quale ognilivello dovrebbe avere obiettivi ben specifici che tengano contodel lavoro svolto dagli altri. Le dichiarazioni di spese o di costisuperiori a una certa soglia dovrebbero essere accompagnate dauna certificazione e da una relazione da parte di un revisore indi-
pendente, basate su norme comuni in materia di approccio e con-tenuti.
VI. La Commissione dovrebbe definire le condizioni minime
relative ai sistemi di controllo interno tenendo conto al contempodelle caratteristiche specifiche dei diversi settori di bilancio. Isistemi posti in essere in ciascun settore dovrebbero essere asso-ciati ad un approccio informativo coordinato affinché i beneficiarisiano perfettamente consapevoli degli obiettivi e delle possibiliconseguenze del controllo.
VII. I sistemi di controllo interno dovrebbero includere mec-
canismi atti a garantire che le carenze dei sistemi siano identificatee corrette, cosí come eventuali errori e irregolarità nelle opera-zioni, e che, qualora sia necessario, siano recuperate le sommeindebitamente percepite.
VIII. I sistemi di controllo interno presuppongono un giusto
equilibrio tra il costo del controllo di un particolare settore dibilanci o e i benefici che ne risultano in termini di contenimento,
entro un livello accettabile, del rischio di perdita e d’irregolarità.
IX. La Commissione dovrebbe promuovere il miglioramento
dei sistemi di controllo interno in compartecipazione con gli Statimembri. L’approvazione del rapporto costi/benefici per le diversearee di bilancio dovrebbe incombere al Consiglio e al Parlamento.
X. La definizione di norme e obiettivi chiari per i sistemi di
controllo interno consentirebbe alla Corte di disporre di una baseobiettiva per valutare la concezione e il funzionamento di talisistemi nel quadro dei suoi audit.
XI. Molti dei principi e delle norme proposti sono già piena-
mente, o parzialmente, applicati, mentre altri dovranno essere svi-luppati e introdotti. Saranno necessari cambiamenti nella legisla-zione e nelle pratiche di lavoro che richiederanno un impegnoconsiderevole da parte delle istituzioni europee e degli Stati mem-bri.
Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 1 8 marzo 2004.
Per la Corte dei conti
Juan Manuel FABRA VALLÉS
PresidenteC 107/2 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 30.4.2004
INFORMAZIONI A SOSTEGNO DEL PARERE N. 2/2004 DELLA CORTE DEI CONTI SUL
MODELLO DI «AUDIT UNICO» (SINGLE AUDIT) (E PROPOSTA CONCERNENTE UN QUADRO
DI CONTROLLO INTERNO COMUNITARIO)
INDICE
Paragrafi Pagina
INTRODUZIONE ............................................................ 1 - 5 4
Q U A D R OA T T U A L ED E LC O N T R O L L O .......................................... 6-33 4
Controllo interno ........................................................ 8 - 1 3 5
Audit esterno ........................................................... 1 4 - 1 5 6
Pregi e carenze dei sistemi attuali ............................................ 1 6-30 6
Obiettivi poco chiari e incoerenti ........................................ 1 9 - 2 1 6
Mancanza di coordinamento ............................................ 22-23 7
Mancanza di informazioni sui costi e sui benefici ........................... 2 4-26 7
Applicazione incoerente ............................................... 2 7-30 7
Impatto della riforma amministrativa della Commissione ......................... 3 1-33 8
CARATTERISTICHE DI UN QUADRO DI CONTROLLO INTERNO PER L’UNIONE EUROPEA
EFFICACE ED EFFICIENTE ..................................................... 3 4-56 8
Obiettivi ............................................................... 35-36 8
Condizioni ............................................................. 3 7-38 9
Struttura ............................................................... 39-44 9
Applicazione ............................................................ 45-49 10
Costi e benefici .......................................................... 50-53 10
Ruoli e responsabilità ..................................................... 5 4-56 1 1
CONCLUSIONE .............................................................. 5 7-59 1 1
Glossario dei termini e dei concetti .......................................................... 1 2
ALLEGATO I — L’audit unico negli Stati uniti e nei Paesi Bassi ..................................... 1 3
ALLEGATO II — Dispositivi di controllo interno nei diversi settori del bilancio UE ..................... 1 6
ALLEGATO III — Esempio di un modello di controllo basato su una struttura a catena per le spese
sottoposte a gestione concorrente ............................................. 1 830.4.2004 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 107/3
INTRODUZIONE
1. Nel marzo 2002, il Parlamento europeo chiedeva alla Com-
missione di elaborare una relazione sulla possibilità di introdurreun modello di audit unico applicabile al bilancio dell’Unioneeuropea in cui « ogni livello di controllo poggi sul precedente, al fine di
ridurre il carico sull’oggetto dell’audit e di migliorare la qualità delle atti-vità di controllo, ma senza pregiudicare l’indipendenza degli organismidi controllo interessati .» Il Parlamento invitava inoltre la Corte ad
elaborare un parere sullo stesso tema (
1).
2. Poiché manca una definizione unica e accettata di audit
unico, e poiché, laddove tale concetto è applicato, lo è in modorelativamente limitato, il presente parere è stato elaborato in unaprospettiva più ampia, che tiene conto dell’insieme del processodi controllo interno e di audit esterno del bilancio UE (
2).
3. Nelle sue relazioni, la Corte ha sottolineato la necessità di
migliorare il controllo del bilancio UE, al fine di rendere i sistemidi controllo interno delle entrate e delle spese UE efficienti ed effi-caci. Il presente parere propone la creazione di un Quadro di con-trollo interno comunitario («QCIC»), ovvero di un quadro razio-nale nel cui ambito sviluppare i sistemi di controllo internoesistenti o crearne di nuovi basati su principi e norme comuni. Ilpresente parere intende contribuire alle riflessioni delle istituzionicomunitarie, senza per questo che la Corte perda il diritto di ela-borare ulteriori pareri conformemente all’articolo 248, para-grafo 4, del trattato.
4. Per formulare il proprio parere, la Corte ha:
— analizzato gli attuali dispositivi di controllo interno relativi
al bilancio dell’Unione europea; e
— individuato i principi fondamentali che potrebbero essere
inclusi nel QCIC.La Corte ha analizzato inoltre concetti simili, applicati in altri
contesti, ed individuato punti che potrebbero essere applicabilinel contesto dell’UE (cfr. allegato I).
5. Il parere si concentra sugli aspetti dei sistemi di controllo
interno volti a garantire la legittimità e la regolarità delle entrate edelle spese, senza soffermarsi su quelli relativi all’efficacia o all’im-piego ottimale delle risorse (
3).
QUADRO ATTUALE DEL CONTROLLO
6. Il contesto politico e giuridico, le dimensioni e la comples-sità fanno dell’Unione europea un’organizzazione unica. Sia leistituzioni europee che gli Stati membri (e i paesi beneficiariesterni all’Unione) partecipano alla gestione del bilancio, compli-cata dal numero elevato e dalla diversità dei regimi, dai milioni dibeneficiari e dal coinvolgimento di svariati organismi all’internodegli Stati membri che spesso rappresentano culture amministra-tive diverse.
7 . Nella supervisione e nel controllo del bilancio dell’UE inter-
vengono non solo la Commissione, la Corte e le altre istituzionicomunitarie, ma anche i parlamenti e le istituzioni nazionali dicontrollo (cfr. grafico I). Dal momento che il presente parere èincentrato sul controllo interno e sull’audit esterno relativi all’am-biente comunitario immediato, il ruolo degli altri organismi sud-detti non è analizzato in maniera dettagliata.
(1) Decisione del Parlamento sulla concessione del discarico per l’eserci-
zio 2000, paragrafo 48 (GU L 158 del 17 .6.2002).
(2) Considerazioni simili valgono anche per il controllo interno del Fondo
europeo di sviluppo.(3) Gli aspetti della gestione relativi all’ottimizzazione delle risorse in
genere differiscono notevolmente dalla legittimità e regolarità, e, diconseguenza, varia anche l’approccio al controllo interno. Ad esem-pio, tanto le considerazioni di livello generale, quali la concezioneglobale e la gestione dei regimi di spesa da parte della Commissione edegli Stati membri, quanto gli aspetti legati all’attuazione, quali le pro-cedure di selezione dei progetti e le procedure di appalto, sono impor-tanti.C 107/4 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 30.4.2004
Controllo interno
8. La Commissione è responsabile, in cooperazione con gli
Stati membri, dell’esecuzione del bilancio (1), e quindi dello svi-
luppo e dell’esecuzione di sistemi di controllo efficaci al fine digarantire la buona gestione finanziaria. Oltre l’80 % del bilancioUE è gestito in partenariato con gli Stati membri o beneficiari (
2).
Nell’ambito di tale partenariato, la Commissione conserva laresponsabilità generale del bilancio, mentre gli Stati membri (obeneficiari) sono responsabili della gestione quotidiana e del con-trollo dei vari regimi, nel rispetto delle norme stabilite dall’Unione.La gestione comprende l’identificazione e la selezione dei benefi-ciari, nonché i pagamenti in loro favore. Il resto del bilancio (poli-tiche interne, elementi delle «azioni esterne» gestiti in manieradiretta (
3) e amministrazione) è gestito direttamente dalla Com-
missione, compresi la selezione dei beneficiari o dei fornitori e irelativi pagamenti.9. La Commissione possiede un servizio di audit interno che
aiuta i responsabili ad alto livello ad accertarsi che le proceduresiano rispettate e gli obiettivi raggiunti. Il Servizio di audit interno(SAI) è un servizio centrale che svolge audit concernenti l’istitu-zione nel suo insieme e aree di interesse particolare, fornendoinoltre un supporto tecnico alle strutture di audit interno (InternalAudit Capabilities - IAC) delle direzioni generali.
10. La Commissione è strutturata in direzioni generali (DG)
responsabili dell’attuazione delle diverse politiche settoriali e dellesezioni corrispondenti del bilancio UE. Unità operative verificanoe approvano i pagamenti prima della loro esecuzione. Unità dicontrollo verificano ex post la corretta esecuzione delle spese a
livello della Commissione e dei singoli Stati membri e le strutturedi audit interno (IAC) aiutano i responsabili della DG ad assicurareil corretto funzionamento dei controlli interni.
1 1. La gestione del bilancio è complessa. I settori soggetti alla
gestione concorrente comprendono numerosi livelli amministrativi,
a cominciare dai servizi della Commissione, fino al pagamentodegli aiuti UE ai singoli beneficiari, passando attraverso diverse
combinazioni di amministrazioni centrali, regionali e locali degliStati membri (od organismi pagatori agricoli). I diversi livellihanno ruoli e responsabilità diversi, mentre l’obiettivo globale èlo stesso: provvedere ai pagamenti ai beneficiari finali a partire dalbilancio dell’UE. I vari livelli intermedi sono soggetti a controlli daparte di vari organi, tra cui i servizi della Commissione, organismidi audit locali o nazionali, servizi di audit interno delle organiz-zazioni interessate, ministeri e organismi di certificazione.
(1) L’articolo 27 4 del trattato CE stabilisce che «gliStati membri cooperano
con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondoi principi della buona gestione finanziaria» .
(
2) Paesi esterni all’Unione che beneficiano di fondi provenienti dal bilan-
cio UE.
(3) La gestione delle azioni esterne, che include gli aiuti ai paesi in via di
sviluppo, è in una fase di decentramento dai servizi centrali alle dele-gazioni della Commissione nei paesi terzi.Grafico I
Quadro generale del controllo interno e dell’audit esterno del bilancio UE30.4.2004 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 107/5
12. Per quanto riguarda la legittimità e la regolarità delle ope-
razioni, il punto chiave del processo si trova alla « frontiera »i nc u i
i pagamenti passano ai beneficiari finali. Se si effettuano paga-menti a favore di beneficiari che hanno presentato domande noncorrette o che non soddisfano i criteri applicabili, allora gli erroripersisteranno nel sistema, a meno che non vengano individuati ecorretti nel corso dei controlli successivi.
13. Informazioni dettagliate sul dispositivo di controllo
interno in aree specifiche del bilancio sono fornite nell’allegato II.
Audit esterno
14 . L a Corte dei conti europea è l’istituzione deputata all’audit
esterno dell’Unione europea e non è dunque un elemento del con-trollo interno. La Corte è tenuta ad assicurare un controllo indi-pendente della gestione finanziaria dei fondi UE in merito allaquale riferisce all’autorità di bilancio (Parlamento europeo e Con-siglio). Essa valuta il modo in cui la Commissione ha svolto le pro-prie funzioni ai fini della sana gestione del bilancio. Nell’ambitodei suoi lavori, la Corte verifica l’esaustività e l’esattezza dei ren-diconti finanziari, la legittimità e la regolarità delle operazioni ela sana gestione finanziaria. La Corte presta particolare attenzionealla valutazione dei sistemi di controllo e formula raccomanda-zioni per l’adozione di misure correttive.
15. Ogni Stato membro possiede un’Istituzione nazionale di
controllo (INC) responsabile dell’audit esterno del bilancio nazio-nale. Anche se le INC non svolgono un ruolo formale nel con-trollo interno (
1) o nell’audit esterno del bilancio UE, il trattato
prevede che collaborino con la Corte nello svolgimento delle suefunzioni. Benché molte INC non espletino direttamente l’audit deifondi dell’UE, spesso sono deputate all’audit dei fondi nazionalidestinati a cofinanziare progetti finanziati dall’UE. Va aggiuntoche le amministrazioni degli Stati membri dispongono spesso diunità di controllo e di dipartimenti di audit interno in grado diprovvedere al controllo dell’impiego dei fondi UE o del cofinan-ziamento nazionale.
Pregi e carenze dei sistemi attuali
1 6. L’efficacia dei sistemi di gestione e di controllo delle
entrate e delle spese dell’UE — in termini di concezione e/o attua-zione — costituisce un motivo di preoccupazione da molti anni.Da quando è stata istituita, la Corte ha identificato numerosi casidi controlli inadeguati o inesistenti, esacerbati da programmi dispesa dell’UE con un rischio di errore intrinseco elevato, all’ori-gine di errori e irregolarità, o di un uso inefficiente o inadeguatodei fondi.17 . Nonostante i progressi significativi compiuti di recente
per quanto riguarda il miglioramento dei sistemi, la qualità deisistemi permane variabile. Mancano una visione o un coordina-mento globale dei sistemi, numerosi e diversi, e manca un mec-canismo che assicuri che i miglioramenti introdotti in un sistemaservano per migliorare anche gli altri.
1 8. Per quanto riguarda le risorse propri eeis e t t o r i soggetti
alla gestione concorrente (agricoltura, misure strutturali, aiuti dipre-adesione) i sistemi differiscono per concezione e attuazione,e molti aspetti sono lasciati alla discrezione degli Stati membri.Anche quando i sistemi sono considerati relativamente soddisfa-centi, come il Sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC)che copre la maggioranza della spesa agricola, la Corte ha indivi-duato casi in cui sono necessari miglioramenti (
2).
Obiettivi poco chiari e incoerenti
1 9. Gli attuali quadri di controllo interno relativi ai diversi
settori di bilancio sono evoluti un po’ alla volta, in momentidiversi, e, a quanto pare, con scarso coordinamento da parte dellaCommissione (
3). Non esiste una strategia chiaramente definita
che conduca ad obiettivi generali o specifici per i vari sistemi (adesempio, gli obiettivi da raggiungere). Risulta pertanto difficilestabilire sistemi conformi ai criteri di qualità richiesti, definire illivello delle risorse necessarie, valutare i risultati ottenuti e fornireuna base per gli audit successivi.
20. In assenza di obiettivi precisi, si potrebbe supporre, ad
esempio, che lo scopo dei sistemi di controllo interno sia digarantire o assicurare l’assoluta legittimità e regolarità di tutte leoperazioni. Ma un tale scenario non è realistico, a causa del costosproporzionato che comporterebbe lo svolgimento di minuziosicontrolli in loco giustificati dalla natura delle spese (ad es., infor-mazioni fornite dal beneficiario) e dal numero elevato di paga-menti distribuiti su di una vasta area geografica.
21. Sia le misure agricole che quelle strutturali sono soggette
a sistemi di controllo definiti dalla normativa. Punto cruciale deidue sistemi è l’intensità del controllo a livello del beneficiariofinale, dato che è soprattutto a questo livello che si verifica la mag-gior parte degli errori. La normativa impone un livello simile diverifiche in entrambi i settori, ma non vi sono elementi che indi-chino su quali basi si fonda questa decisione.
(1) In alcuni casi, le INC hanno scelto di svolgere la funzione di organismi
di certificazione per gli organismi pagatori del settore agricolo, nono-stante si tratti di un compito specifico che si inserisce nel quadro delcontrollo interno del bilancio UE.(2) Relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2002, capi-
tolo 4, allegato II (GU C 286 del 28.1 1.2003).
(3) Ad esempio, tramite l’individuazione e la diffusione delle pratiche
migliori.C 107/6 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 30.4.2004
Mancanza di coordinamento
22. I controlli delle entrate e delle spese dell’UE hanno ori-
gine da diverse fonti: il trattato che attribuisce alla Commissionela responsabilità generale dell’esecuzione del bilancio, in coope-razione con gli Stati membri; il regolamento finanziario, che fissale modalità di gestione dei fondi UE; decisioni del Parlamentoeuropeo e del Consiglio; regolamenti specifici del Consiglio e dellaCommissione relativi a determinate aree del bilancio e, infine,regolamenti e pratiche nazionali degli Stati membri.
23. Non esiste alcun obbligo formale che imponga agli organi
di controllo di coordinare la pianificazione di queste verifiche, odi tener conto dei controlli effettuati dagli altri organi. Quando ilcoordinamento è insufficiente, esiste il rischio che le risorse nonvengano usate nel modo più efficace. È possibile che diversi orga-nismi di controllo effettuino lo stesso lavoro, il che comporta uninutile spreco di risorse e un carico indebito sul soggetto control-lato, oltre a dare una cattiva immagine della gestione dei fondi UE.Alcune categorie di spese possono trovarsi al di fuori di qualsiasisfera di controllo effettivo. Le informazioni fornite dagli Statimembri sui risultati delle verifiche non sono sempre adeguate ocoerenti (
1).
Mancanza di informazione sui costi e sui benefici
24. Nei settori a gestione concorrente (che rappresentano più
dell’80 % delle spese), gran parte dei costi legati all’esecuzionedelle verifiche sono a carico degli Stati membri o dei paesi bene-ficiari, fermo restando che il beneficio delle verifiche si ripercuotesul bilancio UE, e dunque solo indirettamente sullo Stato membro
interessato. Ciò si traduce in uno scarso incentivo per gli Statimembri a stanziare sufficienti risorse per il controllo dei fondicomunitari, e spiega perché era necessario che la Commissionedefinisse nella normativa la natura e l’intensità delle procedure dicontrollo.
25. Poiché non ha senso aspettarsi che un sistema assicuri la
correttezza assoluta di tutte le operazioni, la portata e l’intensitàdei controlli dovrebbero essere stabilite in modo da raggiungereil giusto equilibrio tra il costo complessivo delle verifich e e i bene-
fici globali che ne conseguono (
2). I benefici possono essere cal-
colati in termini di riduzione o contenimento dell’incidenza deglierrori, delle irregolarità e dell’uso inappropriato dei fondi, nonchéin termini di altre considerazioni quali il fatto che i cittadini del-l’Unione giudichino positivamente la gestione del bilancio UE.26. Il quadro attuale non fornisce al momento alcuna infor-
mazione sul costo dei controlli a carico degli Stati membri o dellaCommissione, o sui benefici che ne risultano. Inoltre, il fatto chegran parte dei costi siano sostenuti dagli Stati membri, mentre ibenefici si ripercuotono sul bilancio UE, nuoce alla trasparenza erende difficile mantenere l’equilibrio tra i due aspetti.
Applicazione incoerente
27 . I quadri di controllo regolamentari relativi all’agricoltura
e alle misure strutturali richiedono che le verifiche dettagliatedelle relative operazioni siano effettuate sia sulla base di un’analisidel rischio, sia in modo aleatorio. Tuttavia, le due metodologieperseguono obiettivi assai differenti e incompatibili (cfr. paragra-fo 48), cosa che, se non sono ben definite nelle norme applicabili,provoca confusione e ne riduce l’efficacia (
3). Anche quando le
norme sono definite con chiarezza, le attività di audit della Corteindividuano problemi relativi all’attuazione (
4).
28. Sia nell’ambito della Commissione che negli Stati membri
vige un alto livello di decentramento delle procedure di controllo,ma in pratica non sempre vi è coerenza in aspetti basilari qualil’approccio, la portata, i tempi, la copertura, i margini di tolle-ranza e il follow-up. I controlli, di conseguenza, presentano dif-ferenze sul piano qualitativo (
5).
29. In alcuni settori del bilancio le dichiarazioni di spesa o i
consuntivi spese formano oggetto di audit esterni. Il mandato chespecifica come il lavoro dovrebbe essere svolto e documentato è,in alcuni casi, formulato in termini vaghi (
6). Inoltre, non sempre
sono previste procedure standard per la selezione degli auditor (7).
(1) Relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2002, para-
grafo 4.23.
(2) Il fatto di esigere che il tasso minimo regolamentare dei controlli SIGC
sia rialzato in presenza di un certo livello di errore illustra la necessitàdi prendere in considerazione i diversi rischi intrinseci ai vari settoridi bilancio ai fini dell’equilibrio tra i cost i e i benefici.(3) Relazione speciale della Corte n. 10/2001, paragrafo 20 (GU C 31 4
dell’8.1 1.2001).
(4) Cfr., ad esempio, relazione annuale della Corte sull’esercizio finanzia-
rio 2002, paragrafo 4.51.
(5) Cfr., ad esempio, relazione annuale della Corte sull’esercizio finanzia-
rio 2002, paragrafi 4.27 e 5.32.
(6) Relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2002, para-
grafi 7 .24, 7 .27 e 8.1 1; Relazione speciale della Corte n. 1/2004, para-grafi 44 e 45 (GU C 99 del 23.4.2004); Relazione speciale della Corten. 1 1/2003, paragrafi 7 6 e 77 (GU C 292 del 2.12.2003); Relazioneannuale della Corte sull’esercizio finanziario 2001, paragrafi 3.57 e3.58 (GU C 295 del 28.1 1.2002).
(
7) Relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2002, para-
grafi 7 .24 e 7 .25.30.4.2004 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 107/7
30. La pubblicità relativa ai controlli varia a seconda dei
diversi regimi e degli Stati membri; spesso, i beneficiari non sonoconsapevoli della possibilità di essere sottoposti a verifiche o dellerelative conseguenze, circostanza che limita l’effetto deterrente delsistema. L’applicazione di sanzioni volte a scoraggiare i beneficiaridal presentare domande non corrette è stata adottata per le speseagricole e le politiche interne a partire dal sesto programma qua-d r od iR S T(
1), ma non per gli altri settori del bilancio (2).
Impatto della riforma amministrativa della Commissione
31. Il vasto programma di riforma amministrativa della Com-
missione (3) è imperniato sull’attuazione di miglioramenti della
gestione in generale, e della gestione finanziaria in particolare. Iprincipi chiave della riforma sono la semplificazione, il decentra-mento e l’assunzione di maggiori responsabilità da parte dei capiservizio (
4). È stato istituito un Servizio centrale di audit interno,
e, nell’ambito di ogni direzione generale, una struttura di auditinterno ( internal audit capabilities ). È stato pubblicato un nuovo
regolamento finanziario ed è in corso una sostanziale riformacontabile.
32. Insieme alle suddette misure, sono stati intrapresi note-
voli sforzi per migliorare i sistemi di controllo interno in seno allaCommissione, prendendo in considerazione la portata e la qualitàdelle procedure di controllo propriamente dette e instillando unacultura del controllo all’interno dell’organizzazione. Questo pro-cesso si è imperniato su un corpo di 24 norme di controllo inter-no (
5) intese a fornire un quadro per l’ambiente di controllo e i
sistemi di controllo interno. Le norme hanno un carattere gene-rale e sono applicabili solamente a livello della Commissione.
33. La relazione annuale di attività e le dichiarazioni dei
direttori generali, elaborate dal 2001 per ogni direzione generale,costituiscono gli elementi chiave del processo di riforma in ter-mini di quadro di controllo. Le dichiarazioni suddette compren-dono un’autovalutazione relativa all’applicazione delle norme dicontrollo interno e hanno lo scopo di garantire, in misura ragio-nevole, che le procedure di controllo poste in essere forniscano lenecessarie garanzie riguardo alla legittimità e alla regolarità dellerelative operazioni e che le risorse siano state utilizzate come pre-visto. Nell’esaminare i primi due anni di applicazione di questaprocedura, la Corte ha rilevato che, se i direttori generali sono ingrado, per la maggior parte, di formulare un parere sui sistemi
interni della Commissione, non sono in grado di farlo per quantoriguarda i sistemi applicati negli Stati membri nei settori a gestioneconcorrente (
6). Inoltre, la Commissione ha incontrato difficoltà
nell’assumere personale in possesso dell’esperienza necessaria incampo finanziario e nel promuovere un’adeguata cultura di con-trollo all’interno dell’organizzazione (
7).
CARATTERISTICHE DI UN QUADRO DI CONTROLLO
INTERNO PER L’UNIONE EUROPEA EFFICIENTE ED EFFICACE
34. Affinché i cittadini dell’Unione abbiano la certezza che il
bilancio dell’Unione europea è soggetto ad un controllo internoefficace ed efficiente, la Corte propone la messa a punto di unquadro di controllo interno comunitario per sviluppare i sistemidi controllo interno esistenti e crearne di nuovi (
8), basati su con-
cetti comuni e finalizzati ad un impiego trasparente e ottimaledelle risorse.
Obiettivi
35. È essenziale che gli obiettivi dei sistemi di controllo interno
siano definiti e diffusi in modo chiaro ed esauriente .Gli obiettivi generali
saranno comuni a tutti i sistemi di controllo interno, mentre obiettivi piùdettagliati dipenderanno dalle caratteristiche del settore interessato. Gli
obiettivi dovrebbero definire: l’ambito (il settore di bilancio), l’og-
getto [la legittimità e la regolarità, e/o la sana gestione finanzia-ria (
9) ], i soggetti interessati (tutti i livelli dell’amministrazione,
dalla Commissione fino a coloro che eseguono i versamenti aibeneficiari finali), il contenuto (le procedure di controllo basate suprincipi e norme comuni), lo scopo (garantire un controllo effi-ciente in relazione alle risorse impiegate nel settore), le condizioni(un rischio zero di irregolarità non è né realistico né economico),la portata (natura e intensità del controllo in funzione di un equi-librio accettabile tra costi e benefici) e le modalità (apertura e tra-sparenza, scambio di informazioni, catena di controllo).
36. I sistemi di controllo interno dovrebbero contribuire attivamente
ad una migliore gestione del bilancio UE, garantendo che saranno presemisure correttive e che si procederà alla riscossione. Le procedure di
controllo si rivelano efficaci nel migliorare la gestione finanziariase vengono intraprese azioni correttive complete e tempestive perporre rimedio agli errori e alle debolezze individuati nei sistemistessi.
(1) Relazione speciale della Corte n. 1/2004, paragrafo 43.
(2) In mancanza di sanzioni, e dato che gli interessi sono pagabili solo a
partire dalla data dell’ordine di riscossione, i beneficiari tenuti a rim-borsare la sovvenzione comunitaria beneficiano di un finanziamentoa tasso zero. Ciò aumenta il rischio di domande irregolari.
(
3) COM(2000) 200.
(4) Le norme applicabili alle spese sono state semplificate per facilitarne
la gestione. La centralizzazione dell’autorizzazione del controllo finan-ziario ex ante è stata sostituita dalla responsabilizzazione di coloro cha
autorizzano le spes e e i pagamenti.
(
5) Il documento SEC(2001) 2037/4 presenta le norme di controllo
interno, ispirate dal quadro COSO (cfr. glossario). Un elemento impor-tante di questo quadro è che esso riconosce che i controlli interni for-niscono una garanzia ragionevole, ma non assoluta, dell’affidabilitàdei rendiconti finanziari, della legittimità e della regolarità delle ope-razioni e della sana gestione finanziaria.(6) Relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2002, para-
grafo 1.97 .
(7) Relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2002, para-
grafo 0.8.
(8) Il QCIC è relativo al controllo interno del bilancio comunitario, anche
se alcune procedure possono essere definite audit, e sono effettuate daauditor (come nel caso dell’audit di dichiarazioni dei costi, svolto darevisori esterni, cfr. paragrafo 43).
(
9) Cfr. paragrafo 5.C 107/8 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 30.4.2004
Condizioni
37. I controlli dovrebbero essere svolti in modo aperto e trasparente
affinché i risultati siano affidabil i e a disposizione di tutte le parti del
sistema. Il «proprietario» dei controlli dovrebbe essere l’Unione europea enon i singoli organismi di controllo. Le verifiche dovrebbero soddi-
sfare criteri adeguati, e il lavoro svolto, i risultat i e i documenti
giustificativi dovrebbero essere disponibili per consentire unavalutazione qualitativa. Ciò rappresenta un requisito fondamen-
tale per un sistema a catena efficace che pone l’accento sulla naturacomunitaria dei sistemi, piuttosto che sul lavoro di singole unitàod organismi di controllo.
38. Affinché i sistemi di controllo interno siano efficaci ed efficienti,
la normativa alla base delle politiche e dei processi dovrebbe essere chiarae priva di ambiguità, tale da garantire un uso appropriato dei fondi, manon inutilmente complessa. Lo scopo delle verifiche sotto il profilo
della legittimità e della regolarità è quello di garantire il rispettodelle norme e dei regolamenti relativi alle entrate e spese dell’UE.Tale normativa dovrebbe ridurre al minimo la possibilità di inter-pretazioni divergenti e non imporre obblighi che non possanopoi essere verificati dagli addetti ai controlli o dagli auditor. Più gliobblighi sono vincolanti e difficili, maggiore è il rischio che essinon vengano soddisfatti, intenzionalmente o incidentalmente.Norme e regolamenti ben concepiti facilitano il raggiungimentodegli obiettivi prefissati, riducono il rischio di errori, semplificanole necessarie verifiche e riducono il numero e il costo dei controllinecessari per un determinato livello di «rischio accettabile». Lalegislazione dovrebbe, inoltre, includere un incentivo che inducai beneficiari a presentare richieste accurate, rafforzando le penalitàe le sanzioni ed estendendole a tutti i settori del bilancio.
Struttura
39. Al fine di ottimizzare l’uso delle risorse, i sistemi di controllo
interno dovrebbero essere basati su una catena di controlli efficaci chefunzionano secondo norme comuni, in cui ogni livello deve avere obiettivispecifici che tengono conto del lavoro svolto dagli altri livelli. Negli Stati
membri dovrebbe esserci un’autorità incaricata di garantire che ilavori di controllo effettuati a livello locale siano conformi allenorme e ai criteri di qualità applicati, e che, pertanto, possano ser-vire da base per altri lavori (
1). Il lavoro di supervisione svolto
dalla Commissione dovrebbe garantire che i vari livelli degli Statimembri funzionano in modo efficace e come previsto. Un esem-
pio di modello basato su di una struttura a catena figura nell’al-legato III.
40. La struttura dei singoli sistemi dovrà tener conto delle
caratteristiche specifiche dei settori del bilancio e degli organismidegli Stati membri. Tutti i sistemi e le strutture dovrebbero, tut-tavia, rispettare i concetti comuni di verifiche svolte secondonorme minime uniformi, di fiducia nei controlli effettuati daglialtri livelli, di trasparenza e disponibilità dei risultati e di un giustoequilibrio tra costi e benefici.
41. I sistemi di controllo interno dovrebbero riconoscere che
i controlli svolti a livello del beneficiario e che forniscono provedell’esistenza fisica e dell’esattezza delle operazioni e dei costi sog-giacenti, sono un elemento chiave del sistema. Sul piano dellespese, i pagamenti ai beneficiari finali si basano sul rispetto dideterminate condizioni che possono essere fisiche (ad es., numeri,dimensioni, importi) o monetarie (costi sostenuti). L’elementocruciale per verificare la legittimità e la regolarità delle operazioniconsiste nell’esistenza e nell’esattezza delle condizioni dichiaratedai beneficiari, la maggior parte delle quali possono essere verifi-cate solo tramite ispezioni fisiche a livello del beneficiario finale.
42. I sistemi di controllo interno dovrebbero prendere in
considerazione le difficoltà di compensare un controllo inefficacea livello del beneficiario finale con verifiche svolte a un livello piùcentrale. Ad esempio, l’esame di un elenco di domande da partedi un ministero centrale potrà difficilmente individuare tutti glierrori rilevanti derivanti dovuti a dichiarazioni inesatte o false.Anche se alcuni errori possono essere individuati mediante con-trolli a tavolino basati sui dati, molti possono essere scoperti soloin loco. Un sistema ben gestito poggia dunque sull’efficacia deicontrolli primari in loco, al momento del pagamento, e dei con-trolli secondari svolti al medesimo livello. Il costo di verifiche inloco dettagliate delle domande è spesso relativamente alto se para-gonato al valore medio dei pagamenti, ma l’efficacia globale delleprocedure di controllo è, in larga msiura, proporzionale al numerodi verifiche svolte a questo livello.
43. Le domande di rimborso delle spese o dei costi superiori a una
certa soglia dovrebbero essere accompagnate da una certificazione diaudit rilasciata da un revisore esterno indipendente o, nel caso di orga-nismi pubblici, da un funzionario pubblico competente. I beneficiari
dovrebbero essere tenuti a fornire un certificato che attesti la realtàe l’esattezza delle dichiarazioni di spesa, nonché l’osservanza dellenorme e delle regolamentazioni applicabili (
2). Le certificazioni di
audit dovrebbero applicarsi a tutte le domande, o serie periodichedi dichiarazioni, presentate da un beneficiario, che superino unacerta soglia. La soglia dovrebbe essere specifica per i diversi mec-canismi d’intervento e dovrebbe essere fissata dalla Commisione,tenendo conto dei costi e dei benefici.
(1) Esempi di organizzazioni presenti nei sistemi attuali che svolgono
questa funzione: servizi specifici creati in ogni Stato membro percoordinare, monitorare e comunicare i risultati dei controlli previstidal regolamento (CEE) n. 4045/89 del Consiglio (GU L 388 del30.12.1 989), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 2154/2002 del Consiglio (GU L 328 del 5.12.2002); autorità di certifica-zione in ogni Stato membro per ogni intervento dei Fondi strutturali,previste dal regolamento (CE) n. 1260/1 999 del Consiglio (GU L 1 61del 26.6.1 999).
(2) Così come avviene attualmente nel settore delle politiche interne per
il sesto programma quadro di RST.30.4.2004 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 107/9
44. La gestione di questo processo deve tener conto del fatto
che gli auditor sono selezionati, assunti e retribuiti dal beneficia-rio, pur rendendo conto alla Commissione per via diretta o indi-retta (ovvero, tramite gli Stati membri). L’ambito e la portata dellavoro di audit e i requisiti minimi relativi ai livelli di rilevanza edi confidenza, la documentazione relativa ai test di audit, la formae il contenuto delle relazioni di audit e il diritto di accesso ai docu-menti di lavoro dovrebbero essere definiti e standardizzati.
Applicazione
45. La Commissione dovrebbe definire i requisiti minimi applicabili
ai sistemi di controllo a tutti i livelli del processo, tenendo conto dellecaratteristiche specifiche dei diversi settori del bilancio. Ciò richiederà
un’analisi e una definizione comune degli elementi base del sistemae delle procedure di controllo. Per assicurare la legittimità e laregolarità delle operazioni, gli elementi da considerare sono inparticolare i controlli amministrativi, la separazione dei compiti,la tenuta dei registri, il controllo dell’input, i conti riassuntivi, lericonciliazioni e le verifiche in loco.
46. Le procedure di controllo dovrebbero essere applicate secondo
una norma comune appropriata; il lavoro svolt oeir isultati dovrebbero
essere documentati in un formato comune e registrati in una banca datiaccessibile agli altri responsabili nella catena di controllo, affinché questiultimi possano basarsi su di essi. Un sistema efficiente esige che i
controlli sulle operazioni e sui sistemi siano svolti secondo normecomuni adeguate concernenti la metodologia, la copertura e laqualità, indipendentemente dal revisore e dal luogo dell’audit.L’espletamento di controlli che soddisfino una norma comunedovrebbe permettere ai revisori a livello centrale di basarsi suicontrolli espletati da altri agenti della catena di controllo.
47 . La norma comune dovrebbe consistere in un approccio
comune per quanto concerne la documentazione, la presenta-zione di elementi probanti e di relazioni su tutti gli aspetti del pro-cesso, compresi i motivi della selezione dell’operazione o delsistema, l’obiettivo delle verifiche, la descrizione delle verifichesvolte, i documenti giustificativi, i risultati, la reazione dell’entitàcontrollata e il seguito dato all’audit. Queste informazioni dovreb-bero essere raccolte in banche dati centrali, accessibili a tutti i par-tecipanti al processo di controllo, nel rispetto di appropriatemisure di sicurezza.
48. I sistemi di controllo dovrebbero utilizzare il campionamento
per scopi ben precisi: il campionamento basato sul rischio dovrebberoservire ad individuar e e a correggere irregolarità; l’estrazione di campioni
rappresentativi dovrebbe essere usata per confermare l’efficacia dei sistemi.Il controllo a campione è una tecnica ampiamente usata per esple-tare audit su grandi popolazioni di operazioni, in particolarequando il revisore vuol valutare caratteristiche quali il livellomedio di irregolarità. Si ricorre al controllo a campione perchénon ci sono fondi sufficienti per sottoporre a audit (o controllo)ogni elemento; tale tecnica può essere inoltre applicata a moltilivelli diversi, ad esempio per selezionare le operazioni all’internodi una stessa popolazione o, nell’ambito di una data operazione,per selezionare gli elementi da sottoporre ad un audit approfon-dito. Il campionamento può essere diviso in due categorie prin-
cipali, con obiettivi e scopi diversi: il campione può essere infatti
estratto in base all’analisi dei rischi o essere rappresentativo.
49. La messa a punto di sistemi di controllo interno dovrebbe essere
accompagnata da un approccio informativo coordinato ed efficace.Quanto più i beneficiari saranno al corrente dell’esistenza di unsistema efficace di controllo e delle conseguenze della sua appli-cazione, tanto più si sforzeranno di presentare domande legittimee regolari. A tutti i beneficiari dovrebbero essere fornite, in manieracoordinata e coerente, informazioni sul sistema di controllo,ponendo l’accento sull’obiettivo comunitario delle verifiche piut-tosto che sugli organi che le eseguono.
Costi e benefici
50. La natura e l’intensità dei controlli nel quadro dei sistemi di
controllo interno sarebbero fissati in funzione dei costi e benefici. Qual-
siasi sistema di controllo rappresenta un compromesso tra, da unlato, il costo dell’espletamento dei controlli secondo il livello diintensità definito, e, dall’altro, i benefici che ne risultano. In ambitocomunitario, i benefici equivalgono a ridurre il rischio di unospreco di fond i e a limitare il rischio di errore a un livello tollera-
bile. Il livello di errore o di irregolarità tollerabile potrebbe variarea seconda dei diversi settori di bilancio, in funzione sia del costodei controlli, sia del rischio intrinseco che le operazioni conten-gano errori o irregolarità.
51. In termini concreti, il rischio di errore tollerabile sarebbe
definito insieme all’intensità dei controlli a livello del beneficiariofinale considerata necessaria per raggiungere il risultato voluto (
1).
I risultati dei controlli verrebbero monitorati e l’intensità dei con-trolli verrebbe adattata di conseguenza per l’anno o il periodosuccessivo. In pratica è assai improbabile che l’auspicato equili-brio costi/benefici venga raggiunto immediatamente; al contrario,sarebbe necessario un «aggiustamento» minuzioso per un certonumero di anni, prendendo in considerazione le informazioni suicosti, i risultati e l’efficacia dei diversi tipi di controlli e delladiversa intensità degli stessi.
52. Il sistema dovrebbe registrare informazioni sul costo dello
svolgimento dei controlli e sul beneficio in termini di rischio resi-duo d’irregolarità. Dovrebbe essere relativamente facile calcolareilcosto dei controlli e l’introduzione di una gestione basata sull’at-
tività faciliterà la trasmissione di quest’informazione alla Com-missione. Ottenere una stima accurata dei costi a carico degli Statimembri potrebbe rivelarsi più difficile. L’imputazione del costodei controlli al bilancio UE potrebbe costituire una alternativa,che permetterebbe di conoscere i costi e di conferire al processoun grado sufficiente di trasparenza.
(1) Ad esempio, il rischio tollerabile potrebbe essere fissato in riferimento
a un tasso di errore accettabile e l’intensità dei controlli potrebbeessere definita in termini di proporzione delle operazioni da verificareper raggiungere quel dato livello di rischio residuo.C 107/10 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 30.4.2004
53. Un modo per misurare e monitorare i benefici generati
dalle procedure di controllo consisterebbe nell’esame di campionirappresentativi casuali per stimare il livello residuo di illegittimitàe irregolarità così da poterlo paragonare al rischio tollerabile fis-sato per il settore in causa.
Ruoli e responsabilità
54. La Commissione dovrebbe avere il compito, tra l’altro, di pro-
muovere il miglioramento dei sistemi di controllo interno in cooperazionecon gli Stati membri per poterne poi garantire l’efficacia . Dovrebbe
spettare alla Commissione definire le caratteristiche comuni deisistemi per i diversi settori di bilancio e prendere le misure appro-priate per monitorare i costi dei controlli e valutarne i benefici.
55. L’approvazione del rapporto costo/benefici per le diverse politi-
che dovrebbe incombere all’autorità di bilancio (Parlamento e Consiglio).Il compromesso tra i costi dei controll i e i benefici che ne deri-
vano è un aspetto critico della strategia di controllo e dovrebbeessere aperto e trasparente. Data la sua importanza chiave, l’equi-librio auspicato dovrebbe essere approvato dalle autorità politichedell’Unione, sulla base di una proposta dettagliata della Commis-sione, tenendo conto degli importi da destinare al controllo delleentrate, delle spese e del rischio tollerabile. Per i vari settori dibilancio saranno probabilmente previsti diversi livelli di equili-brio, in funzione della natura e dei rischi delle operazioni interes-sate.
56. La Corte dei conti, in qualità di revisore esterno dell’Unione,
effettua l’audit dei sistemi di controllo interno. Le norme internazio-
nali di audit ( International auditing standards ) prevedono che i revi-
sori valutino l’affidabilità del controllo interno al momento didefinire l’approccio dell’audit e la portata dei test (
1), e trattano la
procedura consistente nell’utilizzare il lavoro svolto da altri audi-tor (
2). Quest’ultimo aspetto presuppone che i lavori degli altri
auditor siano stati svolti secondo norme professionali accettabilie che siano disponibili per essere esaminati e controllati. La defi-nizione di norme e obiettivi chiari dei sistemi di controllo internopermetterebbe alla Corte di disporre di una base oggettiva pervalutarne, nel quadro degli audit, la concezione e il funziona-mento, migliorando, di conseguenza, l’efficacia dei sui lavori.CONCLUSIONE
57 . La Corte incoraggia la costituzione di sistemi di controllo
interno del bilancio dell’UE coerenti e completi, basati su un qua-dro logico che utilizza principi e norme comuni (Quadro di con-trollo interno comunitario), da applicare a tutti i livelli dell’am-ministrazione, tanto nelle istituzioni quanto negli Stati membri.La Corte considera che i controlli interni dovrebbero fornire unaragionevole garanzia della legittimità e regolarità delle operazioni,e dell’osservanza dei principi di economia, di efficienza e di effi-cacia. Il costo dei controlli dovrebbe essere proporzionato aibenefici che ne risultano, in termini monetari e politici. Il sistemadovrebbe basarsi su una struttura logica a catena, in cui i controllisono effettuati, registrat ieir isultati comunicati, secondo una
norma comune che consente a tutti i partecipanti al sistema difare affidamento su di essi. Molti degli elementi fondamentali permettere a punto un simile quadro sono già presenti, interamenteo in parte, nei sistemi attuali, mentre altri dovrebbero essere intro-dotti.
58. L’esistenza di un sistema efficace ed efficiente per il con-
trollo interno delle entrate e delle spese dell’Unione agevolerebbenotevolmente la Corte nello svolgimento del ruolo di revisoreesterno dell’Unione europea conferitole dal trattato. Basandosi susistemi di controllo ben concepiti e correttamente applicati, laCorte sarà in grado di utilizzare al meglio le proprie risorse e dimigliorare la qualità del suo lavoro.
59. Il bilancio dell’UE è uno strumento complesso, che com-
prende molti aspetti e livelli di gestione assai diversi fra loro. Defi-nire ed attuare un sistema di controlli comuni richiederà un note-vole impegno da parte delle istituzioni europee, degli Stati membrie dei paesi beneficiari. Saranno necessari una partecipazione attivadi tutte le parti implicate nel controllo finanziario del bilancio UE,cambiamenti nella normativa e nelle pratiche di lavoro e un livellodi apertura e trasparenza nella gestione del bilancio dell’UE nonancora raggiunto. Se lavoreranno insieme per assicurare un con-trollo efficiente ed efficace del bilancio UE, le istituzioni e gli Statimembri dell’Unione europea dimostreranno il loro impegno nelperseguire uno scopo comune, a beneficio dei cittadini.
(1) Norma di audit 3.3.1 dell’INTOSAI.
(2) Norma internazionale di audit 600, emanata dalla Federazione inter-
nazionale degli esperti contabili (IFAC).30.4.2004 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 107/1 1
GLOSSARIO DEI TERMINI E DEI CONCETTI
Analisi di rischio: Tecnica usata per individuare operazioni suscettibili di contenere errori.
Assegnamento fatto sui controlli: L’auditor/controllore si basa sul lavoro di altri auditor o controllori per elaborare un
parere. L’auditor/controllore deve ottenere la prova che il lavoro svolto da terzi è stato eseguito conformemente a una normaadeguata.
Audit esterno: Esame indipendente della gestione finanziaria di un’organizzazione che rende conto alle parti in causa del-
l’esattezza e dell’esaustività dei rendiconti finanziari e che produce relazioni obiettive su determinati aspetti della gestione.La Corte dei conti europea è il revisore esterno dell’Unione europea.
Audit interno: Funzione indipendente interna a un’organizzazione che aiuta la direzione ad assicurare l’introduzione e il
funzionamento efficace dei sistemi. L’audit interno fa parte del controllo interno.
Campionamento basato sul rischio: Estrazione di campioni in base all’analisi del rischio.
Campionamento casuale rappresentativo: Tecnica di campionamento statistico volta a fornire una stima di una data carat-
teristica di una popolazione di operazioni, quale il livello medio di irregolarità. Questa tecnica non è indicata per individuaree correggere errori individuali, ma può essere usata per identificare aree particolarmente a rischio.
Controlli regolamentari: Sistemi e procedure di controllo prescritti dalla normativa.
Controllo interno: L’intero sistema di controlli finanziari e di altra natura, compresi la struttura dell’organizzazione, le
metodologie, le procedure e l’audit interno, instaurato dalla direzione per contribuire alla gestione regolare, economica,efficiente ed efficace dell’attività dell’organizzazione, assicurando il rispetto delle politiche di gestione, tutelando gli attivi ele risorse, garantendo l’esattezza e l’esaustività dei registri contabili e producendo in tempo utile informazioni finanziarie edi gestione affidabili.
COSO: Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission — organizzazione volontaria del settore
privato, costituita da organismi professionali contabili e di audit allo scopo di migliorare la qualità delle relazioni finanziarieattraverso un codice etico professionale, controlli interni efficaci e la «corporate governance». Cfr. www.coso.org.
Gestione diretta: La responsabilità della gestione, dell’amministrazione e del controllo di taluni settori del bilancio dell’UE
incombe unicamente alla Commissione.
Gestione indiretta o concorrente: La Commissione è responsabile della gestione, dell’amministrazione e del controllo di
settori del bilancio UE in compartecipazione con gli Stati membri.
INTOSAI: International Organisation of Supreme Audit Institutions (Organizzazione internazionale delle istituzioni supe-
riori di controllo) — Organo internazionale indipendente che mira a promuovere lo scambio di idee ed esperienze tra leistituzioni superiori di controllo nella sfera del controllo pubblico. Cfr. www.intosai.org.
Istituzione nazionale di controllo (INC): Organo pubblico di uno Stato incaricato di rendere conto al Parlamento nazio-
nale e di svolgere un audit esterno indipendente del bilancio dello Stato.
Procedure di controllo: Procedure per controllare o verificare che le operazion i o i sistemi siano appropriati e conformi
alle norme e ai regolamenti applicabili. I controlli possono essere amministrativi (ad es., i controlli sulla coerenza e l’esattezza
apparente delle domande) o in loco (ad es., i controlli sulla realtà fisica dei costi o degli elementi che formano oggetto di una
domanda).
Sistema di controllo interno: Sistema di procedure di controllo instaurato dalla direzione allo scopo di prevenire o indi-
viduare e correggere errori e irregolarità e garantire il raggiungimento degli obiettivi dell’organizzazione.
Sistema : Insieme di procedure e processi gestionali, amministrativi e/o di controllo applicati in modo sistematico e uniforme
a una classe definita di operazioni o un settore di bilancio.C 107/12 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 30.4.2004
ALLEGATO I
L’AUDIT UNICO NEGLI STATI UNITI E NEI PAESI BASSI
Il termine (e il concetto) di audit unico sono usati negli Stati Uniti («Single Audit Act», legge sull’audit unico), e nei Paesi Bassi
(Single Audit approach, «Approccio di audit unico»). Il presente allegato fornisce un quadro generale di questi due esempi etraccia paralleli con il contesto dell’Unione europea.
Stati Uniti
Un sesto circa (ossia 300 miliardi di dollari) del bilancio federale degli Stati Uniti viene speso da organizzazioni non-federali
(e non-statali). Tali organizzazioni possono ricevere molteplici sovvenzioni a diversi titoli. In passato, una stessa organiz-zazione era dunque oggetto di diversi audit, talvolta allo stesso tempo, e spesso sugli stessi elementi. Ciò aumentava il costofinale dell’audit e gravava inutilmente sulle entità controllate. Il Single Audit Act del 1 984 ha affrontato il problema stabi-lendo che un’organizzazione nel suo insieme deve essere sottoposta ad un solo audit (ad esempio, l’audit dei rendicontifinanziari) — anziché a vari audit per diversi tipi di fondi — ed ha fissato norme di audit uniformi.
«L’audit unico ha lo scopo di consentire un audit delle NFE [entità non-federali] efficace sotto il profilo dei costi. L’efficacia può essere
considerevole quando al posto di una serie di audit di vari programmi federali viene effettuato un audit unico che copre l’organizzazione
nel suo insieme. Le parti coinvolte nel processo di audit sanno in anticipo quali sono le aspettative e quale sarà il risultato dell’audit.Peraltro, il fatto di dover subire più volte un audit strutturato induce il soggetto controllato ad acquisire una certa disciplina nelle pratichecontabili.
L’auditor formula un parere in cui attesta se la presentazione dei rendiconti finanziari dell’entità controllata sia fedele, fornendo così uno
strumento di valutazione della situazione finanziaria di quest’ultima.
Un approccio di audit basato sul rischio consente di coprire programmi federali ad alta dotazione finanziaria e ad alto rischio e offre la
possibilità di sottoporre a audit programmi a dotazione limitata e ad alto rischio. »
«Le relazioni redatte a seguito dell’audit unico non sono intese a presentare un audit dettagliato di tutte le sovvenzioni federali o infor-
mazioni finanziarie specifiche sulle singole sovvenzioni. Se così fosse, i costi sarebbero proibitivi. »(1)
Le caratteristiche dell’applicazione dell’audit unico negli USA sono le seguenti:
— È necessario un audit unico per le organizzazioni beneficiarie le cui spese nell’arco di un esercizio finanziario superano
i 300 000 dollari. Le organizzazioni con una spesa annua inferiore a questa soglia devono mettere a disposizione i lororegistri perché siano esaminati e controllati.
— Le organizzazioni beneficiarie devono mantenere controlli interni efficaci e osservare le norm e e i regolamenti vigenti
in materia.
— È compito delle organizzazioni beneficiarie predisporre l’espletamento di un audit (compresa la selezione dell’auditor),
fare in modo che si svolga in modo corretto, presentare la relazione al momento opportuno e prendere misure cor-rettive sulla base dei risultati dell’audit.
— Il costo dell’audit unico è coperto dalla sovvenzione federale.— L’audit è svolto nel rispetto delle norme di audit nazionali ( Government Auditing Standards ) e l’auditor deve: i) formulare
un parere sui rendiconti finanziari e sul calendario delle spese del sussidio federale; ii) acquisire una conoscenza deicontrolli interni sui programmi federali e testarli; e iii) formulare un parere sulla conformità ai requisiti del programma.
(1) Tratto da «Highlights of the Single Audit Process», ottobre 2001, pubblicato dal Grant Management Committee (Comi-
tato per la gestione delle sovvenzioni) del Chief Financial Officers Council.30.4.2004 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 107/13
— L’agenzia federale che attribuisce le sovvenzioni dispone di sei mesi dal ricevimento della relazione sull’audit unico per
prendere una decisione di gestione su ogni risultanza dell’audit. Tale decisione specifica l’azione correttiva necessaria,compreso il rimborso dei sussidi. L’entità controllata ha il diritto di ricorrere in appello.
— Al fine di garantire che gli audit unici rispettino le norme previste, le agenzie federali possono procedere a una revisione
del controllo di qualità dei documenti di lavoro.
Per quanto riguarda gli aspetti che potrebbero essere pertinenti al contesto dell’Unione europea, occorre rilevare che:
— La struttura americana è più semplice di quella dell’Unione europea. I dipartimenti federali trattano direttamente con le
organizzazioni responsabili dell’attuazione dei programmi nel quadro di una struttura di gestione e di controllo moltopiù orizzontale (non esiste una vera struttura a «cascata»). L’audit unico risulta dunque più circoscritto e più facile dadefinire e da attuare, dato che non intervengono organizzazioni intermedie.
— L’approccio americano non prevede l’applicazione di norme comuni relative ai controlli interni , sebbene il loro esame
sia parte integrante del compito del revisore incaricato dell’audit unico. L’ampiezza del controllo (in termini di numerodi beneficiari e di valore relativamente basso delle domande) nel contesto dell’UE richiede una riflessione particolare suquesto aspetto.
— Manca una considerazione specifica del lavoro dei revisori interni (tranne, presumibilmente, una valutazione del loro
ruolo nell’insieme della struttura di controllo interno).
— Per una parte cospicua del bilancio dell’UE (ad esempio, l’agricoltura) vi sono molti più singoli beneficiari , dei quali solo
una piccola parte riceverà sussidi elevati. Per i Fondi strutturali, i beneficiari che percepiscono importi elevati sono piùnumerosi, anche se non sono molti quelli che gestiscono più sussidi.
— ll modello americano è più simile alle spese dell’UE gestite in maniera diretta . Il ricorso a un approccio di audit standar-
dizzato e soprattutto a documenti standard per presentare le relazioni rivestirebbe particolare interesse, così come l’usodi un sistema di «decisione di gestione» ( management decision ).
—L a selezione dell’auditor da parte dell’entità controllata introduce un elemento di rischio (auditor non abbastanza qua-
lificati o che non presentano le necessarie garanzie di indipendenza), sebbene questo rischio possa essere compensatoattraverso un mandato preciso e completo, l’elaborazione di relazioni dettagliate e l’esame di documenti di lavoro.
— L’attenzione particolare prestata alle azioni correttive indica la natura positiva e dinamica del processo.
—I l finanziamento dell’audit tramite sussidi federali contribuisce in misura significativa alla trasparenza e al controllo del
processo.
I Paesi Bassi
La definizione e l’applicazione dell’audit unico nei Paesi Bassi sono piuttosto diversi e ben più ambiziosi rispetto agli Stati
Uniti. La prima fase ha riguardato l’audit di ministeri da parte del revisore esterno, cioè l’Istituzione superiore di controlloolandese (ISC). Ciò significa che l’ISC olandese si avvale dei lavori dei revisori interni dei ministeri, dopo aver prima stabilitonorme comuni e linee guida per il loro svolgimento. La seconda fase ha interessato un livello inferiore della catena di con-trollo, in cui i revisori del ministero si basano sul lavoro svolto dai revisori delle autorità locali relativamente all’uso dei fondinazionali da queste gestiti. Il ministero elabora il mandato, in cui specifica i punti che gli auditor regionali o locali dovrebberotrattare nei loro pareri.
La prima fase è stata introdotta come parte di un’azione ad ampio raggio volta a migliorare la qualità del controllo finanziario
e dell’audit dei ministeri, compresa l’attuazione di un sistema adeguato di procedure di controllo interno. Il servizio di auditcentrale del ministero delle Finanze ha svolto un ruolo chiave nel monitorare i ministeri e nell’informare regolarmente ilParlamento sui progressi compiuti. A causa delle pressioni politiche e grazie al sostegno della Corte dei conti olandese, èstato possibile introdurre miglioramenti considerevoli, tra cui un’informazione tempestiva ed efficiente e sistemi d’informa-zione e di contabilità computerizzati adeguati e compatibili fra loro. Si è prestata particolare attenzione alla creazione, inseno a ciascun ministero, di unità di audit interno solide ed efficienti ed è stato ufficializzato l’obbligo di presentare annual-mente un parere di audit. I pareri sono basati su audit finanziari, a loro volta basati sull’analisi di rischio. Sono state stabilitee promulgate norme di audit interno compatibili con le norme della Corte dei conti olandese, la quale, a sua volta, ha fissatoi criteri per esaminare il lavoro svolto dal dipartimento di audit interno.C 107/1 4 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 30.4.2004
La seconda fase ha riguardato il livello inferiore della gestione delle finanze pubbliche nei Paesi Bassi, ovvero le autorità regio-
nali e locali. Queste organizzazioni dispongono di strutture proprie per quanto concerne l’assolvimento dell’obbligo di ren-dere conto, compresi l’audit locale e le procedure di discarico. L’audit unico riguardava i fondi del governo centrale gestiti daquesti organi, quali i sussidi versati a fini specifici che rappresentano il 20 % circa del bilancio nazionale. In un primo tempoerano state richieste certificazioni di audit per tutte le sovvenzioni; tuttavia, come accaduto negli USA, tale obbligo ha gene-rato una moltitudine di esigenze in materia di relazioni e di audit formulate dai vari ministeri responsabili dei diversi sussidiin maniera non coordinata, comportando un onere non trascurabile per le autorità controllate.
Secondo una decisione ministeriale del 1 989, gli obiettivi della politica olandese in materia di audit unico, per quanto riguarda
i livelli inferiori, erano i seguenti:
— razionalizzare le attività di audit,— garantire un’informazione efficiente ed efficace,— ottenere un quadro sufficiente della legittimità/regolarità e dell’efficacia della gestione finanziaria per i compiti di
gestione concorrente,
— rimuovere gli ostacoli al decentramento e alla deregolamentazione.
A questo livello, l’audit unico si basa sulla necessità che l’autorità locale o un altro organismo presentino un solo insieme di
rendiconti finanziari all’anno e che la certificazione di audit relativa a questi rendiconti finanziari includa una verifica dellaconformità dei sussidi del governo centrale ai relativi obblighi. L’audit al livello inferiore è svolto in modo da essere conformeanche ai requisiti imposti all’audit condotto a livelli superiori.
Una conseguenza e un risultato importanti dell’audit unico nei Paesi Bassi è consistito nell’evidenziare la necessità di una
regolamentazione coerente, concreta e applicabile che regoli l’uso dei fondi nazionali. Essendo la normativa applicabile in
materia inadeguata o inappropriata, la conformità non può essere controllata in maniera efficace, né mediante un audit uniconé in altro modo. Come tale, l’audit unico ha avuto l’effetto di stimolare una maggiore chiarezza, efficacia e pertinenza dellalegislazione. Un altro sviluppo recente è costituito dalla tendenza ad elaborare rendiconti finanziari che, oltre a presentaredati contabili di base, sono incentrati sul raggiungimento di obiettivi politici e indicatori di risultato.
In termini di pertinenza rispetto al contesto comunitario, va rilevato che:
— il concetto di audit unico non è altro che un concetto di audit e, come tale, non copre direttamente la definizione e
l’applicazione delle procedure di controllo,
— la struttura amministrativa olandese è un po’ più complessa di quella statunitense, ma meno di quella relativa alle
entrate e alle spese dell’UE,
— il concetto olandese di audit unico pone l’ISC olandese al di sopra e al di fuori del processo. L’ISC ha preso misure
efficaci concernenti l’esame dei lavori di altri auditor per valutarne l’affidabilità,
— applicare l’audit unico olandese non è stato un processo né rapido né facile, benché sia stato introdotto in un contesto
nazionale relativamente piccolo.
Il concetto olandese di audit unico impone una responsabilità e un carico di lavoro notevoli alle unità di audit interno dei
ministeri e richiede la messa a disposizione di risorse sufficienti per svolgere i compiti necessari.30.4.2004 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 107/15
ALLEGATO II
DISPOSITIVI DI CONTROLLO INTERNO NEI DIVERSI SETTORI DEL BILANCIO UE
Le risorse proprie costituiscono le entrate che finanziano il bilancio dell’UE. Oltre l’80 % delle risorse proprie proviene dal
PNL e dall’IV A sotto forma di trasferimenti mensili da parte degli Stati membri. Le altre risorse proprie comprendono i dazidoganali, i prelievi agricol i e i contributi «zucchero». Queste risorse sono riscosse dalle amministrazioni degli Stati membri
(ad esempio, le dogane) che devono svolgere controlli appropriati al fine di garantire che tutti gli importi siano interamenteriscossi. Le DG della Commissione effettuano controlli di supervisione volti ad accertare che gli Stati membri soddisfino ailoro obblighi. Il Joint Audit Arrangement (JAA), un sistema di audit congiunti, è stato sviluppato dal 1 994 nel settore dellerisorse proprie tradizionali e riguarda la cooperazione tra la Commissione e i servizi di audit interno nella maggioranza degliStati membri. Il JAA ha portato alla preparazione di piani e strumenti di audit comuni, ponendo particolarmente l’accentosulla verifica dell’adeguatezza dei sistemi di controllo relativi all’accertamento e al pagamento delle risorse proprie. Tre Statimembri (Austria, Danimarca e Paesi Bassi) hanno adottato integralmente questa metodologia, che prevede che il servizio diaudit interno delle autorità doganali nazionali svolga procedure di audit concordate con la Commissione. Il costo dei controlli
è a carico degli Stati membri. Il 25 % dei dazi doganali riscossi è trattenuto dalle amministrazioni degli Stati membri.
La spesa agricola , con pagamenti per 43 521 milioni di euro nel 2002, rappresenta più del 50 % della spesa dell’UE. La spesa
comprende diversi milioni di pagamenti relativamente limitati versati a milioni di agricoltori tramite un largo ventaglio diregimi di aiuto. I pagamenti sono effettuati da organismi pagatori, costituiti e finanziati dagli Stati membri secondo regolestabilite dalla Commissione. Gli organismi pagatori sono sottoposti ogni anno a un audit indipendente da parte di un organodi certificazione, che valuta se le richieste di finanziamento presentate alla Commissione siano corrette, se i sistemi di con-trollo necessari siano stati posti in esser e e i controlli espletati. Gli organismi pagatori devono svolgere numerosi controlli
nell’ambito del Sistema integrato di gestione e di controllo (SICG) nel quale sono registrati i pagamenti basati sulle superficio sul numero di animali dichiarati. Il SICG prevede sia controlli amministrativi delle richieste di pagamento, sia verifiche inloco presso i beneficiari. Le spese che non rientrano nel SICG, come gli aiuti alla produzione e alla trasformazione e lerestituzioni alle esportazioni, sono sottoposte a controlli (
1) da parte di un organismo di coordinamento dello Stato membro,
basati sull’analisi di rischio e sugli importi in causa. Il costo dei controll i è a carico degli Stati membri.
La spesa per le misure strutturali , con pagamenti per 23 499 milioni di euro nel 2002, rappresenta il 28 % delle spese
dell’UE. La spesa comprende pagamenti per progetti ammissibili nel quadro dei programmi operativi e, spesso, il rimborsodei costi agli organi pubblici impegnati in progetti di costruzione o formazione. La spesa in questione è gestita dalle ammi-nistrazioni degli Stati membri [autorità di gestione e di pagamento (
2)] che selezionano i progetti ed effettuano i pagamenti
ai beneficiari. Il controllo finanziario della spesa UE incombe, in primo luogo, agli Stati membri. Nella seconda metà deglianni ’90, per rispondere alle critiche sulla qualità della gestione, la Commissione ha adottato un regolamento (
3) che specifica
i requisiti amministrativi e di controllo per le spese connesse alle misure strutturali. Tali requisiti prevedono la creazione diun organismo indipendente incaricato di fornire, alla chiusura dell’intervento, una dichiarazione sull’esattezza, la legittimitàe la regolarità delle spese dichiarate alla Commissione ai fini del rimborso. Queste dichiarazioni si basano in larga misurasulla verifica di una percentuale stabilita (5 %) della spesa in causa volta ad appurare l’efficacia dei sistemi di gestione e dicontrollo utilizzati, nonché le operazioni stesse. Nel novembre 2002, la Commissione ha presentato una proposta al gruppotecnico dei Fondi strutturali, denominata « contratto di fiducia ». Il contratto di fiducia non introduce nuove esigenze regolamen-
tari ma si basa su un coordinamento efficace dei controlli UE e nazionali, sulla presentazione da parte degli Stati membri diuna strategia di controllo adeguata e sulla presentazione di relazioni annuali che illustrino, in maniera dettagliata, i risultatidelle attività di controllo. In cambio, gli Stati membri dovrebbero subire meno controlli da parte della Commissione. Il costo
dei controll i è a carico degli Stati membri.
L’aiuto di pre-adesione è l’altro settore di bilancio ampiamente cogestito con i paesi beneficiari. La spesa, che nel 2002 è
ammontata in totale a 1 752 milioni di euro, è diretta ad aiutare i paesi candidati a prepararsi all’adesione all’Unione e sicompone di tre strumenti principali — Sapard, per lo sviluppo rurale, nonché PHARE e ISPA per lo sviluppo strutturale. Laspesa in questione finanzia progetti d’investimento e misure di rafforzamento istituzionale, come il gemellaggio, ed è gestitada organismi situati nei paesi interessati e omologati dalla Commissione. Il costo dei controll i è a carico degli Stati membri.
(1) Regolamento (CEE) n. 4045/89 del Consiglio (GU L 388 del 30.12.1 989), modificato da ultimo dal regolamento (CE)
n. 2154/2002 (GU L 328 del 5.12.2002).
(2) Regolamento (CE) n. 1260/1 999 del Consiglio, articolo 9 (GU L 1 61 del 26.6.1 999).
(3) Regolamento (CE) n. 2064/97 della Commissione, sostituito dal regolamento (CE) n. 438/2001 della Commissione (GU
L 63 del 3.3.2001).C 107/1 6 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 30.4.2004
Per quanto riguarda le spese nel settore delle « politiche interne » la Commissione rimborsa parzialmente i costi sostenuti da
persone giuridiche private o pubbliche che partecipano ad azioni della Comunità. Nel 2002, i pagamenti sono ammontatia 6 567 milioni di euro. Il cofinanziamento avviene mediante il rimborso delle spese ammissibili o dei costi sostenuti egiustificati dal beneficiario finale. La Commissione svolge controlli di natura finanziaria e non, inclusi audit finanziari expost, a livello del beneficiario finale. Per quanto riguarda i programmi quadro di RST, che rappresentano più della metà dellespese relative alle politiche interne, la Commissione incarica revisori indipendenti di svolgere per suo conto parte di questiaudit seguendo linee guida standard. Nel 1 999, la Commissione si è prefissa di sottoporre a audit il 10 % dei contraentipartecipanti ai programmi quadro di RST per il quinto programma quadro (1 998-2002). A partire dal sesto programmaquadro (2002–2006) i rendiconti finanziari per le azioni indirette di RST devono essere accompagnati da una certificazionedi audit che attesti l’ammissibilità e la realtà dei costi dichiarati. Tuttavia, la responsabilità di valutare se questi costi fosseroeffettivamente necessari per attuare l’azione incombe sempre alla Commissione. Il costo relativo alla certificazione di audit è
considerato un costo ammissibile e, fino a una certa soglia, è rimborsato interamente dall’UE.
Leazioni esterne sono gestite direttamente dalla Commissione e comprendono pagamenti destinati a finanziare progetti di
aiuto allo sviluppo ammissibili al di fuori dell’Unione, segnatamente nei paesi in via di sviluppo. Nel 2002 i pagamenti sonoammontati a 4 424 milioni di euro. Nel quadro del decentramento, gran parte della spesa è sempre più spesso gestita dalledelegazioni della Commissione incaricate di effettuare i pagamenti e controllare i progetti. Altri fondi sono convogliati attra-verso organizzazioni non governative e altre spese vengono pagate direttamente dai servizi centrali della Commissione (cheespletano anche i controlli). Le dichiarazioni di spesa di alcuni progetti formano oggetto di audit indipendenti. Il costo di questi
controll i è a carico del bilancio dell’UE.
La spesa amministrativa riguarda il funzionamento delle istituzioni dell’Unione europea ed è gestita direttamente dalla
Commissione (o dall’istituzione interessata). Questa spesa, circa 5 212 milioni di euro nel 2002, riguarda in gran parte ilpagamento degli stipendi e altri costi relativi al personale, come pure le spese immobiliari. Essa viene controllata dai servizidell’istituzione interessata, e il costo del controll o è a carico del bilancio dell’UE.30.4.2004 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 107/17
ALLEGATO III
ESEMPIO DI UN MODELLO DI CONTROLLO BASATO SU UNA STRUTTURA A CATENA PER LE SPESE
SOTTOPOSTE A GESTIONE CONCORRENTE
Questo esempio mostra come un modello di controllo basato su una struttura a catena potrebbe essere applicato alle spese sottoposte a
gestione concorrente. Occorrerebbe adattare le strutture ai settori di bilancio specifici e alle strutture organizzative degli Stati membri.
I controlli primari sono quelli svolti dall’organismo pagatore sulle domande di sovvenzione o sulle dichiarazioni (livello
locale). Essi includono, in genere, verifiche amministrative e controlli fisici in loco per le domande considerate a rischio.
I controlli secondari sono espletati, a livello locale, da un’unità od organismo di controllo funzionalmente distinti, che si
accertano del corretto funzionamento dei sistemi e dei controlli primari per poi procedere a verifiche delle operazioni basatesull’analisi di rischio, in funzione del rischio accettabile.
I controlli centrali sono svolti al livello centrale o regionale dello Stato membro ed esaminano il funzionamento dei controlli
primari e secondari, per poi procedere a test di un campione rappresentativo di operazioni al fine di valutare il livello residuodi rischio nella popolazione.
Attraverso i controlli di supervisione , la Commissione supervisiona il processo attuato nello Stato membro per verificarne
la corretta applicazione e monitorare il rapporto costi/benefici.
Cfr. grafici II e III.C 107/1 8 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 30.4.2004
Grafico II
QCIC — Livelli di controllo interno per un modello basato su una struttura a catena
NB: La struttura deve essere adattata alle esigenze di specifici settori di bilancio e all’organizzazione dello Stato membro.30.4.2004 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 107/1 9
Grafico III
QCIC — Quadro generale delle responsabilità e dei compitiC 107/20 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 30.4.2004