IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 374/1

Relazione di attività del Comitato di vigilanza dell'OLAF

gennaio 2012-gennaio 2013

(2013/C 374/01)

Membri del comitato di vigilanza dell'OLAF

Johan DENOLF Presidente Commissario capo, direttore della direzione Criminalità ECOFIN della Polizia federale e membro dell'Unità di informazione finanziaria (UIF), Belgio

Herbert BÖSCH Ex deputato del Parlamento europeo Ex presidente della Commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento europeo, Austria

Catherine PIGNON Procuratore capo della Corte d'appello di Angers, Francia

Rita SCHEMBRI (fino al marzo 2013) Direttore generale del dipartimento Indagini e audit interni presso l'Ufficio del Primo ministro, Malta

Christiaan TIMMERMANS (fino al dicembre 2012) Ex giudice presso la Corte di giustizia dell'Unione europea, Paesi Bassi

Jens MADSEN (dal gennaio 2013) Pubblico ministero per la criminalità grave in ambito economico e per la criminalità internazionale, Danimarca

Tuomas PÖYSTI (dal marzo 2013) Auditor generale della Finlandia, presidente dell'Ufficio dei conti nazionale, Finlandia

SOMMARIO

PREMESSA DEL PRESIDENTE

I. INTRODUZIONE

II. CONTROLLO DELLA FUNZIONE DI INDAGINE DELL'OLAF

1. Campo di applicazione dei controlli del comitato di vigilanza e modalità di collaborazione con l'OLAF

1.1. Campo di applicazione dei controlli

1.2. Attuazione di nuove modalità di collaborazione con l'OLAF

2. Controllo della funzione di indagine dell'OLAF su iniziativa del comitato di vigilanza

2.1. Istruzioni al personale sulle procedure d'indagine e sulla loro attuazione

2.2. Pareri e relazioni del comitato di vigilanza su singoli casi

3. Controllo della funzione di indagine dell'OLAF — Informazioni su singoli casi inviate dal direttore generale dell'OLAF

3.1. Informazioni fornite al comitato di vigilanza

3.2. Risultanze del comitato di vigilanza

3.3. Riforma del regolamento (CE) n. 1073/1999

III. GESTIONE DELLA FUNZIONE DI INDAGINE DELL'OLAF

1. Priorità delle indagini dell'OLAF

2. Organizzazione amministrativa, bilancio e politica del personale in relazione alla funzione di indagine dell'OLAF

2.1. Bilancio

2.2. Organizzazione amministrativa e politica del personale

IV. RELAZIONI CON L'OLAF, LE ISTITUZIONI DELL'UE E ALTRE PARTI INTERESSATE

1. Relazioni con l'OLAF

2. Relazioni con le istituzioni dell'Unione europea

3. Relazioni con altre parti interessate

V. METODI DI LAVORO DEL COMITATO DI VIGILANZA

1. Riunioni e relatori

2. Segretariato

ALLEGATO I

ALLEGATO II

ALLEGATO III

PREMESSA DEL PRESIDENTE

L'attuale comitato di vigilanza dell'OLAF si è insediato nel gennaio 2012 e la presente relazione di attività che mi pregio di presentare riguarda il primo anno del suo mandato.

Il comitato di vigilanza è pienamente impegnato a sostenere l'OLAF nell'esercizio del suo mandato volto a contrastare le frodi, la corruzione e le attività illecite lesive degli interessi finanziari dell'Unione europea, oltre che a consolidarne l' indipendenza monitorando periodicamente la sua funzione di indagine e offrendo consulenza e, se del caso, critiche costruttive. A tal fine, nel periodo in cui abbiamo operato, abbiamo cercato di tratteggiare un quadro esaustivo delle modalità con cui l'OLAF esercita le proprie funzioni di indagine, sia monitorando i casi dell'OLAF alla luce delle nuove procedure introdotte nel 2012 dal direttore generale dell'OLAF, sia esaminando la sua nuova struttura organizzativa, per capire se essa permetta di condurre le attività dell'Ufficio in maniera ottimale efficace ed economica.

Nel suo primo anno di attività, il nuovo comitato di vigilanza ha assistito a una serie di cambiamenti significativi: la riorganizzazione interna dell'OLAF e l'adozione delle nuove Istruzioni per il personale in merito alle procedure di indagine, l'adozione di nuove modalità di collaborazione tra l'OLAF e il comitato di vigilanza, nonché la riforma in corso del regolamento (CE) n. 1073/1999. Sono emerse difficoltà dovute, tra l'altro, alle divergenze d'opinioni tra l'Ufficio e il comitato di vigilanza in merito all'esecuzione dei compiti assegnati a quest'ultimo. Un'altra seria difficoltà che il nuovo comitato ha dovuto affrontare sono state le dimissioni di un membro della Commissione europea in seguito a un'indagine dell'OLAF, oltre ai controlli effettuati dal comitato di vigilanza in merito a questa indagine specifica.

Nonostante ciò, il comitato ha pubblicato pareri e relazioni incisive, in cui ha analizzato le modalità di esercizio della funzione di indagine da parte dell'OLAF, la riforma proposta del regolamento (CE) n. 1073/1999 o il bilancio dell'OLAF.

I membri del comitato di vigilanza si adoperano collegialmente per mantenere i migliori rapporti di lavoro con l'OLAF. È tuttavia normale che possa esserci un certo grado di tensione tra l'OLAF e il comitato, cosa normale in qualsiasi rapporto tra controllore e controllato. Per fare tutto quanto in suo potere al fine di migliorare la comprensione reciproca, nel corso del secondo anno di mandato il comitato si assumerà l'iniziativa di proporre nuove modalità di collaborazione, in base a quelle che esso considera le proprie mansioni. Il comitato si considera, conformemente al regolamento (CE) n. 1073/1999, un organismo di controllo che utilizza un sistema di matrici per individuare e denunciare l'esistenza di problemi sistemici: orizzontalmente mediante il campionamento e verticalmente attraverso il controllo di singoli casi. Tuttavia, il nostro scopo ultimo, in qualità di comitato indipendente, è e rimarrà sempre quello di assistere il direttore generale nell'adempimento delle sue funzioni e quindi di contribuire a rendere più efficaci le indagini dell'Ufficio e a rafforzarne l'indipendenza investigativa. Siamo fermamente intenzionati a continuare a operare in questa direzione.

Desidero ringraziare e complimentare, in particolare, il segretariato del comitato di vigilanza per l'infaticabile impegno profuso e per il prezioso supporto offerto in questo nostro primo anno di servizio.

Johan DENOLF Presidente del comitato di vigilanza dell'OLAF

I. INTRODUZIONE

1. Il ruolo del comitato di vigilanza dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode è definito nel regolamento (CE) n. 1073/1999 (1) e nella decisione di istituire l'OLAF (2). Il comitato di vigilanza garantisce l'indipendenza dell'OLAF e ne supervisiona la funzione di indagine attraverso regolari controlli finalizzati ad assicurare l'esercizio efficace della funzione d'indagine. Il comitato di vigilanza effettua i controlli della funzione di indagine dell'OLAF in conformità del proprio regolamento interno (3). In particolare, tali controlli consistono nell'esame di singoli fascicoli riguardanti casi dell'OLAF e di altri dati messi a disposizione del comitato; ciò consente a quest'ultimo di trarre conclusioni generali e specifiche e di formulare raccomandazioni da comunicare al direttore generale dell'OLAF nonché, se del caso, alle istituzioni dell'UE pertinenti.

2. Il controllo di singoli casi è fondamentale per poter trarre conclusioni sistemiche o generiche e per individuare possibili carenze sistemiche nella funzione di indagine dell'OLAF. Il comitato di vigilanza si occupa, in particolare, di esaminare se, nel corso delle indagini dell'OLAF, sono rispettati i diritti fondamentali e le garanzie procedurali, e se i casi sono trattati in maniera efficiente, efficace, tempestiva e nel rispetto dei regolamenti e delle disposizioni di legge pertinenti.

3. A tal fine è ovviamente necessario accedere alla documentazione dell'attività investigativa dell'OLAF, il che è stato sempre garantito dall'Ufficio fino al marzo 2012. Tuttavia, all'inizio del mandato dell'attuale comitato di vigilanza, il direttore generale dell'OLAF ha introdotto nuove disposizioni relative all'accesso del comitato di vigilanza a informazioni pertinenti sui casi dell'OLAF, che rendono più difficile per il comitato esercitare correttamente le sue funzioni, a causa della scarsità delle informazioni fornite e dei ritardi nella loro trasmissione.

4. Questa situazione ha condizionato le attività del comitato di vigilanza nel corso del periodo di riferimento. È stato speso un ingente quantitativo di tempo e di risorse per discutere con il direttore generale dell'OLAF in merito al ripristino degli strumenti di controllo del comitato, nonché per partecipare alle riunioni ed evadere un grosso volume di corrispondenza riguardante tale problematica. Alla fine si è concordato di adottare prassi di lavoro provvisorie che, sfortunatamente, non si sono dimostrate efficaci.

5. Nonostante ciò, il comitato di vigilanza ha approvato all'unanimità due pareri ufficiali, un documento di sintesi e una relazione. Il comitato ha esaminato 83 casi trasmessi alle autorità giudiziarie nazionali e 188 relazioni dell'OLAF riguardanti casi di durata superiore a nove mesi. Il comitato ha altresì tratteggiato un'analisi del testo della riforma del regolamento (CE) n. 1073/1999 in base all'esperienza acquisita nel controllo delle indagini dell'OLAF.

6. La prima relazione di attività dell'attuale comitato di vigilanza riguarda l'intero anno a partire dalla data della sua designazione, alla fine del gennaio 2012, fino al gennaio 2013. I membri del comitato erano Christiaan Timmermans (presidente, gennaio-ottobre 2012), Johan Denolf (presidente dall'ottobre 2012), Herbert Bösch, Catherine Pignon e Rita Schembri (4). Nel gennaio 2013 il comitato di vigilanza ha dato il benvenuto a un nuovo membro, Jens Madsen, che ha sostituito Christiaan Timmermans.

II. CONTROLLO DELLA FUNZIONE DI INDAGINE DELL'OLAF

Articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1073/1999:

Il comitato di vigilanza, controllando regolarmente l'esecuzione della funzione di indagine, garantisce l'indipendenza dell'Ufficio.

Considerando 10 del regolamento (CE) n. 1073/1999:

(…) indagini devono essere condotte (…) nel pieno rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, in particolare del principio dell'equità, del diritto della persona coinvolta a esprimersi sui fatti che la riguardano e del diritto a che la conclusione dell'indagine si fondi unicamente su elementi aventi valore probatorio.

1. Campo di applicazione dei controlli del comitato di vigilanza e modalità di collaborazione con l'OLAF

1.1. Campo di applicazione dei controlli

7. Il ruolo del comitato di vigilanza è monitorare la funzione di indagine dell'OLAF per garantire che la sua indipendenza non sia compromessa e che le indagini siano condotte in conformità con i più elevati standard qualitativi. Esaminando attentamente singoli casi, il comitato di vigilanza è in grado di individuare i rischi di influenza indebita sull'avvio, sulla conduzione e sulla chiusura delle indagini dell'OLAF che minerebbero l'indipendenza investigativa dell'OLAF. Pertanto, è spesso indispensabile esaminare i fascicoli completi dei singoli casi o loro campioni rappresentativi e discuterli con gli investigatori e i dirigenti dell'OLAF, in modo da esaminare in maniera accurata i metodi di indagine.

8. Affinché le analisi condotte dal comitato di vigilanza in qualità di organo indipendente siano legittime e accurate è anche indispensabile esaminare gli elementi fattuali dei casi, valutare il corso delle indagini nei casi archiviati e rivedere alcuni aspetti specifici. Spetta pertanto al comitato di vigilanza determinare i metodi ottimali per il controllo della funzione di indagine dell'OLAF.

1.2. Attuazione di nuove modalità di collaborazione con l'OLAF

9. Alla luce di quanto precede, il comitato di vigilanza deplora il fatto che le sue relazioni con l'OLAF siano state particolarmente difficili durante il periodo di riferimento e che le condizioni per la collaborazione tra l'OLAF e il comitato siano cambiate profondamente a poca distanza dall'inizio del suo mandato. Il direttore generale dell'OLAF ha designato, come punto di contatto per il comitato, un'unità incaricata di gestire unicamente gli aspetti strategici, mentre le richieste rivolte dal comitato all'OLAF riguardano prevalentemente le questioni investigative, che non rientrano nelle competenze dirette di tale unità. Oltretutto, le nuove modalità di cooperazione riguardanti l'accesso del comitato di vigilanza alle informazioni pertinenti su casi specifici hanno enormemente limitato la capacità del nuovo comitato di svolgere le proprie funzioni.

10. Dal marzo 2012, la funzione di controllo del comitato di vigilanza si è scontrata con una serie di restrizioni eccessive e discrezionali (tra l'altro imposte senza previa notifica al comitato) dell'accesso ai fascicoli dei casi registrati nel sistema di gestione dei casi (Case Management System, CMS) (5), con un'errata applicazione delle norme in materia di protezione dei dati (6), che ha reso inintelligibili per il comitato le relazioni dell'OLAF, e con ritardi nel fornire le informazioni richieste, anche a causa di una procedura amministrativa interna lenta e inaffidabile.

11. Tali difficoltà hanno impedito al comitato di vigilanza di eseguire i propri compiti, come si avrà modo di spiegare ulteriormente nel corso della presente relazione. In sostanza, esse sembrano discendere dalle perplessità che il direttore generale dell'OLAF nutre nei confronti della competenza del comitato a esaminare (nell'ambito dei suoi controlli sistemici della funzione di indagine dell'OLAF) singoli casi e in particolare della sua funzione di controllo del rispetto dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali (7).

12. Il comitato di vigilanza si vede costretto a ribadire che il direttore generale dell'OLAF, quando decide se trasmettere o meno informazioni relative a un caso oppure la portata delle informazioni richieste dal comitato, non può esercitare un potere discrezionale per definire i limiti del ruolo del comitato. Una siffatta interpretazione si risolverebbe nella demolizione del ruolo del comitato di vigilanza. L'attuale comitato di vigilanza condivide pienamente il parere di precedenti comitati, in cui si sottolineava che l'accesso del comitato di vigilanza alle informazioni relative a un caso non deve essere lasciato alla discrezionalità del direttore generale dell'OLAF (8).

13. L'11 settembre 2012, dopo discussioni protratte con l'OLAF, il comitato di vigilanza ha accettato le modalità di collaborazione provvisorie proposte dall'Ufficio. Tali modalità operative prevedevano l'attuazione di un approccio in tre fasi, sulla base del parere emanato nel 2007 dal Garante europeo della protezione dei dati (9), che all'epoca aveva espresso preoccupazione riguardo all'accesso automatico da parte del comitato ai dati personali contenuti nel CMS. Il 21 dicembre 2012 il direttore generale dell'OLAF ha inoltrato ai direttori dell'OLAF istruzioni per l'attuazione delle nuove modalità di collaborazione.

14. Dopo aver valutato l'adeguatezza e l'utilità delle informazioni provenienti dall'OLAF in seguito all'esecuzione delle nuove modalità di collaborazione, il comitato di vigilanza ha ritenuto (per le ragioni descritte di seguito) che il modo in cui tali modalità erano state applicate non gli consentiva ancora di svolgere correttamente le proprie funzioni. Il comitato di vigilanza pertanto ha informato il direttore generale dell'OLAF della necessità di rivedere le modalità di collaborazione, al fine di garantire che il comitato ottenga informazioni sufficienti e accurate. Il comitato di vigilanza ha così assunto l'iniziativa di proporre, in un futuro prossimo, nuove modalità operative e manifesta apprezzamento per la disponibilità mostrata dal direttore generale dell'OLAF, che nel gennaio 2013 si è detto intenzionato ad accettarle.

2. Controllo della funzione di indagine dell'OLAF su iniziativa del comitato di vigilanza

Articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1073/1999:

Su richiesta del direttore, o di propria iniziativa, il comitato sottopone al direttore dei pareri in merito alle attività dell'Ufficio, senza tuttavia interferire nello svolgimento delle indagini in corso.

Articolo 11, paragrafo 8, del regolamento (CE) n. 1073/1999:

Il comitato può presentare relazioni al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Commissione e alla Corte dei conti sui risultati e i provvedimenti conseguenti alle indagini svolte dall'Ufficio.

2.1. Istruzioni al personale sulle procedure d'indagine e sulla loro attuazione

15. Nel febbraio 2012 il direttore generale dell'OLAF ha divulgato nuove Istruzioni per il personale in materia di procedure di indagine (Instructions to Staff on Investigative Procedures, nel prosieguo «ISIP»), che sostituiscono il precedente Manuale OLAF e mirano a semplificare e chiarire le procedure di indagine. Il comitato di vigilanza plaude alla pubblicazione delle ISIP nel sito web dell'OLAF, a fini di trasparenza. L'introduzione di queste Istruzioni è stata accompagnata da una serie di importanti modifiche all'organigramma dell'OLAF.

16. Il comitato di vigilanza ha pertanto preso l'iniziativa di esaminare le ISIP e di nominare due relatori, che hanno incontrato membri del personale dell'OLAF, in particolare i membri incaricati della redazione delle ISIP. I relatori si sono inoltre incontrati con il segretariato del comitato di vigilanza. A causa del considerevole carico di lavoro accumulato nel periodo di riferimento e dell'organico sottodimensionato del segretariato, il comitato di vigilanza è stato costretto a posticipare l'adozione del parere previsto sulle ISIP.

17. Il comitato di vigilanza ha osservato che le ISIP hanno anticipato, per molti aspetti, la riforma del regolamento (CE) n. 1073/1999, che deve ancora essere adottata dal legislatore. Nell'allegato 3 alla presente relazione figurano considerazioni specifiche sulla conformità di tali istruzioni con il testo del futuro regolamento. Prima di trarre le sue conclusioni finali, il comitato di vigilanza ha deciso di tener conto anche dei risultati dei controlli di singoli casi, condotti interamente o in parte in conformità con le ISIP.

18. Il comitato di vigilanza ha analizzato questi casi alla luce delle norme definite sia nel precedente manuale dell'OLAF sia nelle ISIP, e ha valutato le modifiche introdotte da queste ultime. Il comitato ha notato alcune modifiche significative, introdotte tra l'altro nella procedura di avvio e chiusura dei casi, nell'esercizio delle attività di indagine e nel previo controllo della legalità delle stesse, oltre che nella revisione finale della qualità e degli aspetti legali.

2.1.1. Avvio e archiviazione dei casi

19. Il comitato di vigilanza ha prestato particolare attenzione alla procedura prevista nelle ISIP per l'avvio di indagini e di casi di coordinamento. La valutazione del processo di selezione effettuata dal comitato di vigilanza è ancora in corso (10); i risultati saranno presentati nel prossimo parere. A parte questo aspetto ancora in sospeso, il comitato di vigilanza ha notato un aumento del numero di casi avviati a partire dal 1o febbraio 2012 e una variazione della prassi in relazione al potere di avviare e chiudere le indagini.

20. Per quanto riguarda la prima questione, il comitato di vigilanza ha osservato che, in applicazione delle misure transitorie di cui all'articolo 30, paragrafo 2, delle ISIP, tutte le informazioni non riguardanti membri, funzionari e altri agenti dell'UE registrate presso l'OLAF prima del 1o febbraio 2012 e sottoposte a valutazione dovevano comportare l'apertura di indagini o casi di coordinamento (11). Di conseguenza, il direttore generale dell'OLAF, con decisione del 31 gennaio 2012, ha aperto un totale di 423 casi (12). Il comitato di vigilanza intende esaminare in quale misura questa decisione sia in linea con i criteri introdotti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia europea, la quale ha stabilito che una decisione del direttore generale dell'OLAF di aprire un'indagine non può essere adottata a meno che non vi siano «sospetti sufficientemente seri» relativi a fatti di frode o di corruzione o ad altre attività illecite pregiudizievoli degli interessi finanziari dell'UE (13).

21. Quanto al secondo aspetto, il comitato di vigilanza ha osservato, in base ai casi esaminati, che la precedente prassi di delega del potere di aprire e chiudere le indagini dal direttore generale dell'OLAF al direttore incaricato delle operazioni e delle indagini è stata modificata dopo la nomina del nuovo direttore generale nel febbraio 2011, in seguito all'attuazione di una raccomandazione del Mediatore europeo (14). Di questa modifica si è tenuto conto nelle ISIP, secondo quanto raccomandato (15). Se si considera che l'indipendenza investigativa dell'OLAF è sancita dal regolamento (CE) n. 1073/1999 in relazione al direttore generale in persona, il comitato di vigilanza accoglie favorevolmente questa modifica e apprezza il fatto che l'OLAF si conformi d'ora innanzi alla raccomandazione del Mediatore europeo.

2.1.2. Esercizio delle attività di indagine e previo controllo della loro legalità

22. Poiché il controllo della legalità delle misure investigative, finalizzato a garantire che le prove siano raccolte lecitamente, nel pieno rispetto dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali, oltre che dei requisiti procedurali degli Stati membri, rappresenta una funzione cardine presso l'OLAF, il comitato di vigilanza ritiene che il controllo sistematico della legalità di alcune misure investigative, come previsto nelle nuove ISIP, sia innegabilmente un passo avanti nel rafforzamento della responsabilità e della legittimità delle azioni dell'OLAF.

23. Questa funzione cardine è stata affidata a un'unità, recentemente creata, responsabile della selezione e dell'esame delle indagini, la quale, oltre ai controlli della legalità nel corso delle indagini, fornisce anche una consulenza al direttore generale dell'OLAF in merito alla possibile apertura di un'indagine o di un caso di coordinamento e svolge una verifica giuridica finale dei casi, prima della loro chiusura. Alla luce del ruolo centrale che questa unità riveste nel corso dell'intero ciclo di vita di ogni caso, il comitato di vigilanza ha deciso di monitorare, nell'ambito della sua analisi delle ISIP (16), l'esecuzione da parte di questa unità dei vari compiti ad essa affidati, oltre che di esaminare in che modo le sue funzioni collimano con quelle di altre unità.

24. Fatti salvi i contenuti del futuro parere sulle ISIP e in vista della Relazione annuale dell'unità responsabile della selezione e dell'esame delle indagini (17), il comitato di vigilanza esaminerà i seguenti aspetti: 1) criteri per l'apertura e la chiusura dei casi e canali di comunicazione con l'unità investigativa e le unità di sostegno durante la fase di valutazione; 2) competenze professionali all'interno dell'unità responsabile della selezione e dell'esame delle indagini; 3) scopi/obiettivi interni per la durata della valutazione e loro applicazione pratica; 4) svolgimento del controllo della legalità; 5) ripartizione dei casi aperti o chiusi per settore, tipo di denunciante e paese; 6) linee guida scritte interne dell'unità concernenti i diritti fondamentali e le garanzie procedurali.

25. Nel frattempo, il comitato di vigilanza ha rilevato con piacere un certo miglioramento per quanto concerne le autorizzazioni che i collaboratori del direttore generale dell'OLAF devono ottenere per poter realizzare talune misure investigative. Le disposizioni pertinenti nelle ISIP e il relativo controllo della legalità prima della loro esecuzione (18) sembrano un rimedio adeguato ad alcune lacune che il comitato di vigilanza ha osservato nei casi esaminati e che sono emerse prima dell'introduzione delle ISIP (19).

26. Il comitato di vigilanza è tuttavia del parere che sia necessario intervenire ulteriormente per migliorare la situazione. Le ISIP hanno fissato un elenco limitato di attività di indagine per le quali è obbligatorio un controllo preventivo della legalità (20). Alla luce della sua esperienza di controllo, il comitato di vigilanza ha osservato che l'OLAF ha raccolto o ha cercato di raccogliere prove attraverso misure diverse da quelle elencate nelle ISIP, e che di conseguenza non rendono necessario, presumibilmente, un controllo a priori della legalità. Il comitato di vigilanza ha pertanto raccomandato al direttore generale dell'OLAF di svolgere una verifica approfondita della base giuridica prima di dar corso all'attuazione di qualsiasi misura che potrebbe risolversi con una potenziale ingerenza nei diritti fondamentali delle persone interessate dalle indagini dell'OLAF.

2.1.3. Revisione finale della qualità e verifica giuridica dell'azione

27. La revisione della qualità e la verifica giuridica della relazione finale e delle raccomandazioni proposte (21) sono svolte in base a un modello standard, che contiene elementi predefiniti da sottoporre al controllo dell'unità responsabile della selezione e dell'esame delle indagini. Il comitato di vigilanza ha osservato che la revisione è stata condotta sulla base di questo elenco limitato di elementi e che apparentemente i revisori non hanno controllato altri aspetti che potrebbero entrare in gioco, soprattutto per quanto concerne la conformità dell'OLAF con le garanzie procedurali e i diritti fondamentali delle persone interessate.

28. Il comitato di vigilanza è del parere che il modello standard utilizzato potrebbe essere ulteriormente migliorato in modo da includervi altri aspetti (ossia la conformità con le norme nazionali, le richieste di accesso ai documenti o al fascicolo, il diritto a non testimoniare contro se stessi, il requisito del termine ragionevole, l'imparzialità, il diritto alla vita privata). Nel maggio 2012 il comitato di vigilanza ha proposto all'OLAF una griglia per la valutazione del rispetto dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali prima della trasmissione dei casi alle autorità giudiziarie nazionali.

2.2. Pareri e relazioni del comitato di vigilanza su singoli casi

29. Il comitato di vigilanza ha esaminato attentamente un caso trasmesso nell'ottobre 2012 alle autorità giudiziarie nazionali, che ha portato alle dimissioni di un membro della Commissione europea. Il comitato di vigilanza è stato informato dell'intenzione dell'OLAF di trasmettere il caso alle autorità giudiziarie nazionali, ma non ha potuto accedere al caso conformemente alla propria richiesta entro il termine stabilito dalle modalità di collaborazione. Di conseguenza, il comitato di vigilanza non ha potuto procedere all'esame del rispetto dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali prima della trasmissione del caso. Ai sensi della sentenza del Tribunale, la mancata consultazione del comitato di vigilanza da parte dell'OLAF prima della trasmissione delle informazioni alle autorità giudiziarie nazionali potrebbe essere interpretata come una violazione dell'articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999 (22).

30. Il comitato di vigilanza ha esaminato l'applicazione, in questo caso, delle nuove ISIP all'apertura dell'indagine (rispetto del principio di proporzionalità), allo svolgimento dell'indagine (rispetto dei principi di legalità e imparzialità), al rispetto dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali, dei requisiti in materia di protezione dei dati personali, e alla chiusura dell'indagine.

31. Nel corso della sua analisi, il comitato di vigilanza ha individuato una serie di problemi potenziali e ha formulato alcune raccomandazioni per il direttore generale dell'OLAF nel parere n. 2/2012 adottato l'11 dicembre 2012 (23). Il comitato di vigilanza ha ritenuto opportuno redigere anche una relazione ai sensi dell'articolo 11, paragrafo 8, del regolamento (CE) n. 1073/1999 sui possibili aspetti critici emersi a livello sistemico, inserendo le necessarie raccomandazioni destinate alle istituzioni dell'UE (24). Il comitato di vigilanza ha ritenuto che esse dovessero conoscere le questioni sollevate dal comitato stesso a livello procedurale e le raccomandazioni trasmesse al direttore generale dell'OLAF, che potrebbero costituire nuovi elementi di riflessione su come migliorare il testo del regolamento (CE) n. 1073/1999. L'analisi di cui trattasi è allegata alla presente relazione come allegato III.

32. Il direttore generale dell'OLAF ha messo in discussione la facoltà del comitato di vigilanza di emanare pareri formali su singoli casi. Il comitato di vigilanza non condivide affatto questa posizione e sottolinea che l'esame dei singoli casi e la formulazione delle relative conclusioni rappresenta un elemento indispensabile delle sue funzioni di controllo, che rende possibile comunicare rapidamente i risultati delle sue attività e i potenziali problemi emersi. Esso permette al direttore generale dell'OLAF di reagire prontamente ai rischi e di adottare eventualmente misure appropriate per migliorare l'attività investigativa dell'OLAF. Nel periodo di riferimento, il comitato di vigilanza ha informato il direttore generale dell'OLAF in merito ai risultati dei controlli effettuati su un altro caso singolo, trasmettendogli alcune raccomandazioni al riguardo.

33. Inoltre, qualora le risultanze del comitato di vigilanza in un singolo caso sollevino problematiche a un livello più sistemico riguardo al modo con cui l'OLAF sta conducendo le sue indagini, sarebbe ovviamente compito del comitato di vigilanza esaminarle. L'articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1073/1999 non impedisce al comitato di vigilanza di emanare pareri su singoli casi, purché ciò non interferisca con le indagini in corso. Il comitato di vigilanza sottolinea che, all'epoca in cui è stato emanato il parere n. 2/2012, l'indagine dell'OLAF era già chiusa e, pertanto, le sue raccomandazioni avevano lo scopo di migliorare le future attività di indagine dell'OLAF e non di interferire con le misure investigative già adottate dall'OLAF nell'ambito di quella specifica indagine.

3. Controllo della funzione di indagine dell'OLAF — Informazioni su singoli casi inviate dal direttore generale dell'OLAF

3.1. Informazioni fornite al comitato di vigilanza

3.1.1. Indagini in corso da oltre nove mesi

Articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999:

Nei casi in cui un'indagine sia in corso da più di nove mesi il direttore informa il comitato di vigilanza delle ragioni che non permettono ancora di concludere l'indagine e del prevedibile periodo di tempo necessario per concluderla.

34. Nel periodo di riferimento il comitato di vigilanza ha ricevuto 188 relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi (25). Il settore che presenta il maggior numero di casi in corso da oltre nove mesi è quello degli aiuti esterni e dei fondi di preadesione (26), mentre gli ambiti con il minor numero di casi sono il settore del tabacco e delle merci contraffatte (27) e quello dei nuovi strumenti finanziari (28). Un totale di 113 su 188 relazioni relative a indagini in corso da oltre nove mesi è stato trasmesso nel gennaio 2013, dopo che un riesame interno delle prassi vigenti presso l'OLAF ha rivelato che il comitato di vigilanza non aveva ricevuto informazioni su una serie di casi in corso da oltre nove mesi. Il direttore generale dell'OLAF ha deciso di intervenire per migliorare questa prassi, per esempio inviando al comitato di vigilanza informazioni mensili aggregate su questi casi e predisponendo nuove salvaguardie al fine di evitare che un'unità investigativa trasmetta le informazioni oltre il termine stabilito. Il comitato di vigilanza apprezza l'impegno mostrato dal direttore generale dell'OLAF per rendere la trasmissione delle informazioni più tempestiva.

35. Le informazioni contenute nelle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi (in particolare, elementi quali la descrizione del caso, le azioni investigative intraprese, l'impatto finanziario, le considerazioni sulla prescrizione e le future azioni investigative proposte) sono fondamentali per l'analisi della durata di tali casi da parte del comitato di vigilanza. Inoltre, in passato venivano fornite al comitato di vigilanza informazioni preziose attraverso le valutazioni delle informazioni iniziali, che venivano regolarmente inviate al comitato in virtù di un accordo formale sottoscritto il 31 marzo 2008 dal precedente direttore generale dell'OLAF. Queste informazioni aggiuntive (motivi dell'apertura di un'indagine e, in generale, un piano di lavoro) consentivano al comitato di vigilanza di stabilire se le indagini erano state avviate in piena indipendenza, senza pressioni indebite esterne, e se venivano condotte in maniera efficiente.

36. Quando ha iniziato le sue attività, l'attuale comitato di vigilanza ha notato un cambiamento radicale della metodologia in quest'area, in particolare a partire dalla seconda metà del 2012, quando le relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi hanno cominciato a essere trasmesse con meno regolarità e la loro portata è risultata molto variabile. Dal settembre 2012, e senza che fossero stati previamente presi accordi con il comitato di vigilanza, l'OLAF ha radicalmente modificato questa prassi: un volume sostanziale di informazioni contenute nelle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi è stato oscurato e gli elementi fattuali forniti al comitato di vigilanza risultavano puntualmente insufficienti. Inoltre, i pareri dell'unità responsabile della selezione e dell'esame delle indagini, che sostituiscono la valutazione delle informazioni iniziali dopo l'adozione delle ISIP, non sono stati più trasmessi al comitato di vigilanza. Di conseguenza, da allora il comitato di vigilanza non ha potuto avere una conoscenza chiara dei casi e pertanto non è stato in grado di stabilire adeguatamente se la durata dei casi fosse giustificata.

37. Talvolta le relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi non soddisfacevano i requisiti dell'articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999 (29). Il comitato di vigilanza ha rilevato, in particolare, che informazioni essenziali, quali la considerazione sulla prescrizione, spesso non figuravano nella documentazione (30), comprese le relazioni finali (31). Il comitato di vigilanza pertanto ha incontrato enormi difficoltà nell'individuare i casi che non avrebbero potuto essere presi in carico dalle autorità giudiziarie nazionali per motivi di prescrizione.

3.1.2. Raccomandazioni alle istituzioni

Articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999:

Il direttore informa il comitato dei casi in cui l'istituzione, l'organo o l'organismo interessato non hanno dato seguito alle raccomandazioni che egli ha formulato.

38. Nel periodo di riferimento il comitato di vigilanza non ha ricevuto informazioni relative a casi in cui un'istituzione, organo o organismo interessato non abbia dato seguito alle raccomandazioni formulate dall'OLAF. Il comitato di vigilanza teme che ciò non sia dovuto al fatto che le raccomandazioni dell'OLAF sono state interamente attuate, bensì all'assenza di un indispensabile sistema di comunicazione tra l'OLAF e i destinatari delle raccomandazioni.

39. Il comitato di vigilanza ha osservato che, dopo l'entrata in vigore delle nuove ISIP, l'OLAF ha introdotto un nuovo modello standard per l'elaborazione delle raccomandazioni in merito alle azioni che le istituzioni, gli organi o gli organismi dell'UE che seguono i casi dell'OLAF sono tenuti a intraprendere (32). Il comitato di vigilanza accoglie favorevolmente l'introduzione di tali modifiche e auspica che esse consentiranno all'OLAF e al comitato stesso di monitorare in maniera adeguata, in futuro, il seguito dato alle raccomandazioni dell'OLAF. Il comitato di vigilanza plaude inoltre all'impegno assunto dall'OLAF di migliorare questo aspetto della sua attività, indicato nel suo piano di gestione annuale.

3.1.3. Casi che richiedono la trasmissione delle informazioni alle autorità giudiziarie nazionali

Articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999:

Il direttore informa il comitato dei casi che rendono necessaria la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie di uno Stato membro.

40. Il numero di casi presentati al comitato di vigilanza nel periodo di riferimento è aumentato in maniera esponenziale rispetto agli anni precedenti (33), in conseguenza di misure messe in atto dall'OLAF per accelerare la chiusura dei casi, in particolare di quelli che si trascinano da più tempo. Il comitato di vigilanza si è trovato pertanto a dover gestire una situazione paradossale in cui il numero di casi sottoposti al suo controllo era aumentato, mentre gli strumenti di controllo a sua disposizione erano stati limitati in maniera significativa dall'OLAF.

41. A partire dal marzo 2012 l'accesso del comitato di vigilanza e del suo segretariato ai fascicoli elettronici dei casi chiusi dell'OLAF (nel CMS) è stato negato. Pur comprendendo le ragioni addotte dal direttore generale dell'OLAF e legate ad esigenze di protezione della vita privata (34), il comitato di vigilanza è del parere che le procedure messe a punto per trasferire i dati pertinenti non permettano di avere accesso a informazioni sufficienti e accurate, come illustrato a seguire. Pertanto il comitato di vigilanza ha speso tempo ed energie in abbondanza per discutere con il direttore generale dell'OLAF in merito all'introduzione di procedure praticabili per il trasferimento delle informazioni necessarie.

42. Da marzo a settembre 2012, l'applicazione di un primo insieme di istruzioni divulgate ai dirigenti è stata piuttosto caotica e le unità investigative hanno adottato prassi diverse (35). Questa situazione sembra essere dovuta perlopiù al fatto che, dopo la riorganizzazione dell'OLAF e l'adozione delle ISIP a partire dal 1o febbraio 2012, il compito di informare il comitato di vigilanza dei casi che rendono necessaria la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie nazionali è stato decentrato dall'ex unità di consulenza giudiziaria alle unità investigative responsabili dei casi. Il comitato di vigilanza ha proposto all'OLAF (nel maggio 2012) una griglia per la valutazione del rispetto dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali in questi casi, nell'intento di facilitare l'analisi degli stessi da parte del comitato; tuttavia, l'OLAF non ha tenuto pienamente conto di tale strumento.

43. La maggior parte delle volte le informazioni trasmesse erano insufficienti e, di conseguenza, il comitato di vigilanza è stato costretto a richiedere pieno accesso attraverso il CMS alla versione elettronica dei fascicoli dei casi dell'OLAF. Alcune di tali richieste sono state respinte (36) o trattate con molto ritardo. Dopo reiterate richieste, il comitato di vigilanza ha ricevuto, come misura intermedia, abbondanti informazioni sui casi in luogo del libero accesso al CMS. Tuttavia, se in alcuni casi ha ritenuto sufficienti tali informazioni aggiuntive, in altri il comitato è stato costretto a reiterare la sua richiesta di accesso al CMS, perché le informazioni fornite erano ancora incomplete oppure imprecise. Poiché le attività di controllo del comitato di vigilanza dipendono interamente (prima di avere accesso ai fascicoli dei casi) dalle informazioni fornite dall'OLAF, il comitato si aspetterebbe che tali informazioni fossero affidabili e accurate.

44. Dopo l'adozione, nel settembre 2012, delle modalità di collaborazione tra il comitato di vigilanza e l'OLAF (37), le summenzionate istruzioni sono state modificate (nel dicembre 2012). Pur apprezzando i miglioramenti introdotti, in certa misura, nella trasmissione delle informazioni al comitato di vigilanza da parte dell'OLAF (38), il comitato di vigilanza ha tuttavia osservato che, nella pratica, le informazioni pervenute non gli consentivano ancora di svolgere correttamente la sua funzione di controllo. Le ragioni sono diverse: il volume di informazioni è stato drasticamente ridotto e, di conseguenza, tali informazioni sono alquanto limitate (39); le informazioni di per sé già scarne inviate al comitato di vigilanza in alcuni casi sono state pesantemente cancellate, pur non contenendo dati personali e nonostante il comitato avesse manifestato la necessità di ottenere tali informazioni (40); a volte, le nuove istruzioni sono state applicate in maniera diversa, persino dalla medesima unità investigativa; le istruzioni concernenti le tempistiche per l'invio delle informazioni al comitato di vigilanza (41) non erano del tutto soddisfacenti, poiché il giudizio riguardante la natura eccezionale della richiesta, che permetterebbe di abbreviare il periodo di 5 giorni previsto, è lasciato alla discrezione del solo direttore generale e non è prevista una procedura di consultazione del comitato di vigilanza in questi casi.

45. Il comitato di vigilanza rammenta che l'approccio in tre fasi concordato con l'OLAF nel settembre 2012 aveva principalmente lo scopo di creare un equilibrio tra le disposizioni in materia di protezione dei dati illustrate dal GEPD nel suo parere del 2007 e la necessità del comitato di vigilanza di ottenere informazioni adeguate, che gli permettano di assolvere il suo compito. Tuttavia, il comitato di vigilanza si rammarica che l'OLAF abbia travalicato l'obbligo di tutelare i dati personali, sia riducendo drasticamente le informazioni trasmesse al comitato stesso, sia cancellando in maniera eccessiva e inutile parte di queste informazioni di per sé già limitate. Di conseguenza, il comitato di vigilanza ha dovuto richiedere sistematicamente di poter accedere all'intero fascicolo del caso, anche se talvolta sarebbe possibile evitare questa situazione fornendo informazioni sufficienti nel momento in cui il caso è trasmesso alle autorità giudiziarie nazionali.

46. Il comitato di vigilanza sottolinea che, per poter effettuare controlli appropriati della funzione di indagine dell'OLAF, deve disporre di informazioni sufficienti sui casi, sia che tali informazioni siano trasmesse dall'OLAF in base all'articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999, sia che siano richieste dal comitato di vigilanza stesso. In particolare, il comitato di vigilanza tiene a precisare che:

— esso non può identificare potenziali pressioni o tentativi di violare l'indipendenza investigativa dell'OLAF (come un rifiuto da parte delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell'UE o degli Stati membri di collaborare con l'OLAF, un rifiuto o ingiustificati ritardi nel fornire all'OLAF assistenza o informazioni, gravi difficoltà nelle relazioni, istruzioni o richieste eccessive indirizzate all'OLAF e reazioni dell'Ufficio a tali situazioni) senza avere accesso a informazioni che potrebbero essere presenti nei documenti riguardanti i casi dell'OLAF,

— esso non può verificare il rispetto da parte dell'OLAF dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali basandosi esclusivamente sulle informazioni fornite nei pareri dell'unità 0.1, la quale, tra l'altro, non è competente a gestire tutte le questioni indicate in una griglia di valutazione proposta dal comitato di vigilanza all'OLAF,

— esso non può controllare la durata delle indagini e la loro corretta esecuzione in assenza di informazioni pertinenti in merito alle attività di indagine svolte e alla loro cronologia, compresi i potenziali periodi di inattività, e non può individuare i casi che potrebbero non essere presi in carico dalle autorità giudiziarie nazionali per motivi di prescrizione in assenza di indicazioni sui periodi di prescrizione applicabili,

— esso non può valutare i risultati delle indagini e delle azioni intraprese dall'OLAF senza prendere visione delle conclusioni delle indagini e delle relative raccomandazioni indirizzate alle istituzioni dell'UE o alle autorità competenti degli Stati membri.

3.2. Risultanze del comitato di vigilanza

47. Alla luce dei controlli dei casi dell'OLAF e in considerazione delle ISIP, il comitato di vigilanza ha tratto una serie di conclusioni sugli aspetti sistemici dello svolgimento delle indagini dell'OLAF cui occorrerebbe prestare ulteriore attenzione e che andrebbero migliorati nel testo del regolamento (CE) n. 1073/1999 modificato. Tali conclusioni figurano nell'allegato III alla presente relazione. Altri risultati dei controlli effettuati dal comitato di vigilanza prevalentemente su casi trasmessi alle autorità giudiziarie nazionali sono sintetizzati a seguire.

3.2.1. Indipendenza delle indagini

48. Il comitato di vigilanza ha esaminato, nell'ambito dei casi sottoposti alla sua attenzione, gli ambiti in cui l'indipendenza investigativa dell'OLAF potrebbe essere a rischio, in particolare la collaborazione e lo scambio di informazioni con le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'UE e degli Stati membri nel quadro della sua funzione di indagine.

49. Il comitato di vigilanza è riuscito a individuare, sulla base dell'esame delle relazioni finali e della documentazione relativa ai casi, gli aspetti della collaborazione con le istituzioni e gli organismi dell'UE che potrebbero creare potenziali ostacoli allo svolgimento indipendente delle indagini da parte dell'OLAF: ritardi o omissioni nel rispondere alle richieste di informazioni dell'OLAF; riluttanza a riferire all'OLAF i casi di potenziali frodi; richieste indirizzate dall'istituzione dell'UE interessata al direttore generale dell'OLAF di sostituire la persona o le persone incaricate delle indagini come condizione per garantire l'accesso ai locali dell'istituzione o per trasmettere all'OLAF informazioni o documenti; una comunicazione inviata a un commissario dall'istituzione dell'UE interessata, in cui si mettevano in dubbio alcune misure investigative e si invitava il commissario a prendere «le misure necessarie» nei confronti dell'investigatore (degli investigatori) dell'OLAF. Il comitato di vigilanza apprezza il fatto che, in quest'ultimo caso, il commissario in questione abbia risposto sottolineando che, per garantire l'indipendenza dell'OLAF, sono vietate ingerenze nelle indagini in corso e abbia riferito la questione al direttore generale dell'OLAF.

50. Inoltre, il comitato di vigilanza ha notato che l'OLAF ha collaborato rapidamente, in genere, con le autorità degli Stati membri, che hanno fornito all'Ufficio assistenza e informazioni, su richiesta o di loro spontanea iniziativa. Tuttavia, il comitato di vigilanza ha osservato altresì che, in alcuni casi in cui sono stati registrati notevoli ritardi (fino a nove mesi) tra la conclusione dell'indagine e la trasmissione del caso alle autorità giudiziarie nazionali, tali ritardi erano dovuti alla riluttanza di tali autorità a interessarsene. Il comitato di vigilanza incoraggia l'OLAF a mantenersi in stretto contatto con le autorità competenti degli Stati membri per migliorare la collaborazione. Il comitato di vigilanza auspica che l'entrata in vigore del regolamento (CE) n. 1073/1999 modificato possa introdurre importanti cambiamenti al riguardo.

3.2.2. Rispetto da parte dell'OLAF dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali

51. Il comitato di vigilanza ha rilevato una serie di lacune nei casi esaminati nel periodo di riferimento, dovute solitamente alla transizione in corso nel 2012, quando la maggior parte delle indagini è stata condotta in parte secondo le regole fissate nel precedente Manuale dell'OLAF e in parte in conformità delle nuove ISIP. Le lacune erano dovute perlopiù alla scarsità di norme procedurali nel precedente Manuale dell'OLAF o a carenze nella loro attuazione (42).

52. L'adozione delle ISIP e la riorganizzazione interna dell'OLAF erano finalizzate a rafforzare, tra le altre cose, la protezione dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali, nonché a privilegiare la tutela dell'identità delle fonti. Il comitato di vigilanza apprezza i miglioramenti introdotti, ma osserva che alcuni problemi si sono tuttavia ripresentati anche dopo l'adozione delle ISIP, per gli stessi motivi (assenza di norme chiare nelle ISIP o attuazione lacunosa di tali norme) (43). Nella convinzione che tali problemi debbano essere ulteriormente chiariti nel testo del nuovo regolamento (CE) n. 1073/1999, il comitato di vigilanza formula le necessarie raccomandazioni nell'allegato 3 alla presente relazione.

53. Il comitato di vigilanza ha avuto modo di osservare inoltre che, in alcuni dei casi esaminati, le persone interessate hanno denunciato alla Corte di giustizia europea, al Garante europeo della protezione dei dati e al Mediatore europeo il presunto mancato rispetto da parte dell'OLAF dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali. Ad oggi, e stando alle informazioni a disposizione del comitato di vigilanza, i ricorsi di annullamento delle decisioni dell'OLAF sono stati respinti in quanto irricevibili dalla Corte di giustizia, mentre il Mediatore non ha riscontrato gli estremi di cattiva amministrazione. In aggiunta, il Garante europeo della protezione dei dati ha dichiarato che l'OLAF ha rispettato, in linea generale, le norme in materia di protezione dei dati, a eccezione di un caso in cui il Garante ha ritenuto che l'OLAF avesse violato il diritto alla protezione dei dati personali, rendendo inutilmente nota all'istituzione interessata l'identità di una persona che aveva denunciato irregolarità. Alla luce di tale decisione, il comitato di vigilanza desidera rammentare all'OLAF le sue precedenti raccomandazioni in tema di protezione delle persone che denunciano irregolarità e degli informatori, contenute nel suo parere n. 5/2011.

54. In alcuni casi è stata messa a punto una procedura di riesame interno in seno all'OLAF, su richiesta delle persone interessate. Il comitato di vigilanza ha rilevato che il riesame interno ha concluso che l'OLAF aveva agito nell'ambito delle sue attribuzioni e aveva rispettato i diritti fondamentali e le garanzie procedurali delle persone interessate.

55. Il comitato di vigilanza ha ricevuto altresì sette reclami, che gli sono stati trasmessi direttamente. Quasi tutti questi reclami erano stati indirizzati anche alle summenzionate autorità competenti dell'UE. Il comitato di vigilanza ne ha tenuto conto, esclusivamente a scopo informativo, nell'ambito dei suoi controlli della funzione di indagine dell'OLAF. Alla luce del testo attuale del regolamento (CE) n. 1073/1999, pur non considerandosi un organismo preposto a ricevere reclami, il comitato di vigilanza è comunque interessato a essere informato dall'OLAF in merito a tali reclami per poter essere in grado di identificare meglio i potenziali problemi sistemici legati allo svolgimento delle indagini.

3.2.3. Durata dei casi

56. Per poter individuare eventuali pressioni o tentativi di violare l'indipendenza investigativa dell'OLAF, il comitato di vigilanza ha prestato un'attenzione particolare alla durata dei casi e, nello specifico, alle ragioni del prolungamento delle indagini. Il comitato di vigilanza ha esaminato questo aspetto in tutti i casi di durata superiore a nove mesi e nei casi trasmessi alle autorità giudiziarie nazionali.

57. In molti di questi casi il comitato di vigilanza ha incontrato grosse difficoltà nell'individuare le ragioni di tali dilazioni. Se è vero che, in generale, nelle relazioni concernenti le indagini di durata superiore ai nove mesi erano specificate le ragioni della durata del periodo di valutazione (44), altrettanto certo è che non tutte le relazioni inviate al comitato di vigilanza menzionavano questo aspetto (45). Analogamente, le spiegazioni in merito alla durata dei casi dopo la loro apertura sono normalmente riportate anche nelle relazioni concernenti le indagini di durata superiore a nove mesi, ma raramente nelle relazioni finali; a parte tali relazioni, il comitato di vigilanza non possiede altri strumenti che gli consentano di fare valutazioni in merito alla durata dei casi, a meno che non chieda di poter accedere ai fascicoli integrali. Oltretutto, il comitato di vigilanza ha osservato che la data per il completamento dell'indagine indicata nelle relazioni concernenti le indagini di durata superiore a nove mesi non sempre è stata rispettata (46); nonostante ciò, di norma l'OLAF non fornisce al comitato spiegazioni al riguardo. Il comitato di vigilanza ha deciso di monitorare questo aspetto nel prossimo periodo di riferimento.

58. Quando ha potuto accedere ai fascicoli integrali dei casi, il comitato di vigilanza ha esaminato attentamente la cronologia delle fasi investigative e ha individuato periodi significativi di inattività, di durata compresa tra alcuni mesi fino a due anni. Pur non disponendo di un insieme esaustivo dei motivi della durata protratta dei casi esaminati, per l'assenza di informazioni pertinenti al riguardo, il comitato di vigilanza è stato comunque in grado di individuare alcune ragioni, imputabili a fattori sia interni che esterni.

59. Tra i fattori riconducibili all'organizzazione delle attività investigative in seno all'OLAF, il comitato di vigilanza ha riscontrato una gestione non appropriata di alcuni casi (mancanza di controlli da parte del gruppo dirigenziale e assenza di un sistema adeguato che comunicasse i periodi di inattività), la sostituzione del personale incaricato di alcune indagini (soprattutto dopo la riorganizzazione interna dell'OLAF, quando alcuni investigatori hanno lasciato l'unità investigativa ed è stato pertanto necessario ridistribuire i loro «portafogli» di indagine), il carico di lavoro eccessivo degli investigatori incaricati e la necessità di definire un ordine di priorità delle attività. Vero è tuttavia che il fattore che ha avuto l'impatto principale sulla durata dei casi, e che non è imputabile all'OLAF, è dato dai tempi di attesa da parte dell'OLAF di una risposta da parte dei suoi interlocutori (istituzioni, organi e organismi dell'UE o Stati membri) alle richieste di informazioni (47), o dell'esito dei procedimenti giudiziari nazionali in corso negli Stati membri (48).

60. Nei casi esaminati nel periodo di riferimento, il comitato di vigilanza ha preso atto anche di alcune misure adottate dal direttore generale dell'OLAF al fine di accelerare la chiusura di un numero cospicuo di indagini o casi di coordinamento. Per esempio, il direttore generale ha fissato termini precisi e relativamente brevi entro cui gli investigatori dell'OLAF erano tenuti a concludere le relazioni sui casi e proporre la chiusura degli stessi. Inoltre, il direttore generale ha nominato, per i settori che presentavano un numero importante di casi come il settore dei fondi agricoli e quello dei fondi strutturali (49), una squadra investigativa speciale dotata delle conoscenze linguistiche e settoriali appropriate, costituita da investigatori e da funzionari competenti in campo giuridico, politico e in materia di intelligence, incaricati di gestire in via prioritaria questi casi onde chiuderne il più possibile entro la fine del 2012. Anche l'unità responsabile della selezione e dell'esame delle indagini ha ricevuto l'indicazione di gestire in via prioritaria le proposte di chiusura avanzate dalla squadra investigativa speciale. Per l'ingente carico di lavoro nel periodo di riferimento e per il sottodimensionamento dell'organico presso il segretariato, il comitato di vigilanza si è dovuto limitare a prendere atto dei risultati di tali misure in termini quantitativi (50).

3.3. Riforma del regolamento (CE) n. 1073/1999

61. Le ISIP hanno anticipato per molti aspetti il contenuto della riforma del regolamento (CE) n. 1073/1999. L'allineamento di tali istruzioni con il futuro testo del regolamento e le differenze introdotte rispetto al regolamento attualmente in vigore hanno provocato incoerenze nelle indagini, che potrebbero aver dato luogo a errori procedurali nelle attività condotte nel periodo di riferimento. Il comitato di vigilanza ha controllato alcune indagini condotte dall'OLAF in conformità con le ISIP e ha analizzato il testo della riforma del regolamento (CE) n. 1073/1999. Le considerazioni del comitato di vigilanza, che puntano a evidenziare i rischi della mancanza di norme procedurali più chiare in alcuni ambiti, sono sintetizzate nell'allegato 3 alla presente relazione.

III. GESTIONE DELLA FUNZIONE DI INDAGINE DELL'OLAF

Articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999:

Il direttore trasmette ogni anno al comitato di vigilanza il programma delle attività dell'Ufficio di cui all'articolo 1 del presente regolamento. Il direttore tiene regolarmente informato il comitato delle attività dell'Ufficio, delle sue indagini, dei loro risultati e dei provvedimenti conseguenti alle indagini.

1. Priorità delle indagini dell'OLAF

62. Il piano di gestione annuale dell'OLAF contiene, in un allegato, un insieme di priorità della politica investigativa (IPP) dell'Ufficio, del quale l'OLAF deve tener conto per decidere in merito all'avvio delle indagini. Le IPP sono definite come criteri prioritari che l'OLAF tiene in considerazione per decidere in merito all'apertura di un'indagine, una volta che la sua competenza è stata stabilita ed è stata appurata la gravità del sospetto. Sono definiti cinque criteri principali: proporzionalità, uso efficace delle risorse investigative, sussidiarietà/valore aggiunto, obiettivi politici speciali per il 2012 e incidenza finanziaria. Per il 2012 sono state definite soglie diverse, a seconda dei diversi settori considerati (51).

63. La definizione di tali priorità permetterebbe all'OLAF di orientare meglio le sue risorse limitate, mentre la loro pubblicazione rafforza la trasparenza delle attività dell'OLAF, cosa che il comitato di vigilanza non può che apprezzare. Per valutare la pianificazione e l'orientamento strategico delle indagini, il comitato di vigilanza era intenzionato a intraprendere una revisione del processo di selezione delle informazioni ricercate dall'OLAF, alla luce delle priorità investigative, della politica de minimis e del piano di gestione annuale. Particolare attenzione andava rivolta ai «casi archiviati», tenendo conto delle potenziali conseguenze del principio di opportunità unitamente al principio di esclusività. Purtroppo, a causa della carenza di personale in servizio presso il segretariato del comitato di vigilanza e dei problemi di accesso ai fascicoli dei casi, il comitato di vigilanza è stato costretto a posticipare tale riesame al prossimo anno.

64. Tuttavia, senza che ciò debba avere ripercussioni su una futura analisi, il comitato di vigilanza ha condotto una riflessione preliminare al riguardo, notando che in settori quali le dogane e i fondi strutturali la soglia finanziaria è estremamente alta (52). Il comitato di vigilanza teme che potenziali frodi o irregolarità che potrebbero avere un'incidenza finanziaria inferiore, ma comunque ancora alta, potrebbero non essere prese in considerazione, nonostante l'esistenza di prove incontrovertibili. Il comitato di vigilanza è del parere che l'OLAF debba pertanto rafforzare la propria collaborazione con gli Stati membri, trasmettendo loro le informazioni pertinenti o fornendo loro assistenza nell'ambito di casi di coordinamento, allorché decida di non prendersi carico di un caso; in tal modo esso assolverebbe la propria missione di servizio investigativo, e cioè contribuire a rendere efficaci e dissuasive le misure di lotta alle frodi, alla corruzione e alle irregolarità lesive degli interessi finanziari dell'UE.

2. Organizzazione amministrativa, bilancio e politica del personale in relazione alla funzione di indagine dell'OLAF

Articolo 6, paragrafo 2, della decisione della Commissione che istituisce l'OLAF:

Il direttore, sentito il comitato di vigilanza, comunica tempestivamente al direttore generale del bilancio un progetto preliminare di bilancio da iscrivere nella linea particolare del bilancio generale annuale relativo all'Ufficio.

2.1. Bilancio

65. Il comitato di vigilanza ha esaminato il progetto preliminare di bilancio dell'OLAF per il 2013 e ha emanato il suo parere n. 1/2012 in materia, nel quale ha sostenuto la proposta dell'OLAF a condizione che si tenesse conto delle raccomandazioni del comitato stesso (53). Il comitato di vigilanza ha notato in particolare che, nonostante l'esistenza di chiare disposizioni di legge che stabiliscono l'obbligo di consultare il comitato sul progetto preliminare di bilancio dell'Ufficio prima di inviare il documento al direttore generale del bilancio della Commissione europea (54), finora il direttore generale dell'OLAF ha trasmesso il documento al comitato soltanto dopo una serie di incontri/accordi «tecnici» con la DG Bilancio. Il comitato di vigilanza deplora che, in tal modo, non sia stato possibile dar corso a una consultazione sostanziale e significativa e che la trasmissione del progetto preliminare di bilancio sia divenuta una mera formalità. Il comitato di vigilanza pertanto ha sottolineato la necessità di essere effettivamente consultato in merito al prossimo progetto preliminare di bilancio mediante uno scambio reale e sostanziale di pareri tra il direttore generale e il comitato prima che il documento sia trasmesso, in qualsiasi forma, al direttore generale del bilancio.

2.2. Organizzazione amministrativa e politica del personale

66. Il comitato di vigilanza ha continuato a interessarsi da vicino alla politica del personale dell'OLAF, poiché questo aspetto è fondamentale per il buon esito delle indagini, e ha preso atto delle modifiche introdotte con la riorganizzazione interna dell'OLAF a partire dal 1o febbraio 2012. Riservandosi il diritto di valutare in futuro i vantaggi di tale riorganizzazione, il comitato di vigilanza ha apprezzato la strategia che prevede una concentrazione delle risorse sulle indagini, la separazione delle strutture investigative dalle strutture politiche e il riorientamento verso attività di indagine essenziali come passo importante verso il miglioramento dell'efficienza dell'attività di indagine dell'OLAF.

67. Osservando che la riorganizzazione interna dell'OLAF ha introdotto modifiche sostanziali a livello di personale e di profili professionali, se non addirittura una nuova redistribuzione delle mansioni, il comitato di vigilanza ha raccomandato al direttore generale dell'OLAF, per il tramite del suo parere n. 1/2012, di elaborare una strategia in materia di risorse umane basata su un'analisi delle esigenze delle attività attuali dell'OLAF e orientata sulla formazione, sullo sviluppo professionale, sulla pianificazione della successione e su un giusto equilibrio tra il personale incaricato dei servizi di supporto e il personale responsabile delle attività investigative principali (55). Il comitato di vigilanza ha sollecitato il direttore generale dell'OLAF ad adottare una decisione definitiva sulla questione degli agenti temporanei e ha formulato anche talune raccomandazioni in merito alla dotazione di personale del suo segretariato (indicando il numero di persone e le condizioni di assunzione, valutazione e promozione).

68. Il comitato di vigilanza ha inoltre sostenuto il direttore generale dell'OLAF nella sua richiesta rivolta alle istituzioni dell'UE di rafforzare la capacità dell'Ufficio di condurre indagini attraverso l'assegnazione di sufficienti risorse umane. Nel dicembre 2012 il direttore generale dell'OLAF e il presidente del comitato di vigilanza hanno inviato una lettera comune ai presidenti della Commissione europea, del Parlamento europeo e del Consiglio dell'Unione europea, per richiamare la loro attenzione sulla situazione delle risorse umane presso l'OLAF. Nella lettera è stato evidenziato il ruolo vitale rivestito dall'OLAF nella protezione degli interessi finanziari dell'UE, soprattutto in un'epoca di austerità in cui i casi di frode e le irregolarità tendono a proliferare. Il direttore e il presidente hanno sottolineato che l'invito rivolto all'OLAF a ridurre l'organico, quando contemporaneamente si registrava un incremento notevole del numero di presunte frodi denunciate all'OLAF, nonché delle indagini avviate dall'Ufficio nel 2012, avrà come conseguenza inevitabile una riduzione delle capacità investigative fondamentali dell'OLAF. Il comitato di vigilanza deplora il fatto che la situazione dell'OLAF in termini di effettivi sia rimasta invariata dopo tale richiesta.

IV. RELAZIONI CON L'OLAF, LE ISTITUZIONI DELL'UE E ALTRE PARTI INTERESSATE

1. Relazioni con l'OLAF

69. Oltre alle riunioni periodiche con il direttore generale dell'OLAF (56), il comitato di vigilanza si è incontrato in più occasioni (57) con la direzione e il personale dell'OLAF, per scambiare pareri su questioni quali il piano di gestione dell'OLAF, il bilancio dell'OLAF o i risultati dei controlli effettuati dal comitato di vigilanza sui fascicoli di singoli casi. In particolare, il sig. L. Kuhl, capo dell'unità D1 dell'OLAF, ha partecipato alla riunione del comitato di vigilanza il 27 settembre 2012 e ha presentato al comitato di vigilanza la situazione attuale per quanto riguarda le trattative concernenti la Procura europea. Il sig. Kuhl ha risposto alle domande del comitato di vigilanza relative, tra l'altro, alle posizioni dell'OLAF e del comitato di vigilanza all'interno di tale organismo. Il comitato di vigilanza presta molta attenzione a questo progetto e ha manifestato il desiderio di essere maggiormente coinvolto nel suo sviluppo.

2. Relazioni con le istituzioni dell'Unione europea

70. In quanto organismo interistituzionale, il comitato di vigilanza è particolarmente attento a mantenere salde relazioni con le istituzioni dell'UE, di cui ha incontrato alcuni membri in svariate occasioni durante il periodo di riferimento.

71. Il commissario responsabile della Fiscalità e dell'unione doganale, l'audit e la lotta antifrode, Algirdas Šemeta, ha partecipato alla riunione del comitato di vigilanza del 23 gennaio 2012, durante la quale ha ringraziato i membri uscenti del comitato di vigilanza per la qualità del loro operato e ha dato il benvenuto al nuovo comitato di vigilanza. Il commissario Šemeta ha dichiarato che il nuovo comitato di vigilanza entrava in servizio in un momento particolarmente interessante, considerando la riorganizzazione dell'OLAF prevista dal 1o febbraio 2012 e l'imminente riforma del regolamento (CE) n. 1073/1999. Il commissario Šemeta ha quindi menzionato i cambiamenti più significativi in programma per il futuro, e ha auspicato che in futuro si possano mantenere stretti contatti tra il suo gabinetto e il comitato di vigilanza. Inoltre, si sono tenute due riunioni bilaterali tra il commissario e il presidente del comitato di vigilanza.

72. Il comitato di vigilanza ha incontrato altresì la commissione del Parlamento europeo per il controllo dei bilanci (nel prosieguo, la commissione CONT) e, con alcuni suoi membri, ha discusso questioni relative alla riforma del regolamento (CE) n. 1073/1999 e all'analisi da parte del comitato di vigilanza di singoli casi dell'OLAF. Nel novembre 2012 il comitato di vigilanza si è incontrato, su iniziativa propria, con la commissione CONT al fine di spiegare i problemi che esso ha incontrato nell'adempimento della sua missione di controllo periodico dell'attuazione della funzione di indagine dell'OLAF.

73. Nel dicembre 2012 il presidente della commissione CONT ha invitato il comitato di vigilanza a fornire alla commissione le conclusioni relative al caso dell'OLAF che aveva provocato le dimissioni di un membro della Commissione europea. Il comitato di vigilanza ha risposto a questa richiesta per iscritto e tre dei suoi membri hanno altresì partecipato a una riunione a porte chiuse della commissione CONT. In entrambe le occasioni, il comitato di vigilanza ha informato la commissione CONT di aver adottato un parere in merito a questo caso specifico, che è stato inviato al direttore generale dell'OLAF. Tuttavia, in vista degli obblighi di legge imposti dall'articolo 8 del regolamento (CE) n. 1073/1999 al fine di garantire il rispetto della riservatezza dell'indagine, in quella fase il comitato di vigilanza non aveva potuto trasmettere il suo parere o le sue conclusioni alla commissione CONT, perché così facendo avrebbe divulgato elementi di un caso dell'OLAF ancora oggetto di un procedimento giudiziario in uno Stato membro.

74. Nel periodo di riferimento, il comitato di vigilanza ha incontrato anche la dott.ssa Ingeborg Grässle, membro della commissione CONT e relatrice per la riforma del regolamento, che ha partecipato alla riunione del comitato di vigilanza dell'aprile 2012. La sig.ra Grässle ha sostenuto il comitato di vigilanza e il suo operato, sostenendo che il comitato è considerato uno dei principali interlocutori del Parlamento europeo nell'ambito della sua collaborazione con l'OLAF. Per questo motivo il Parlamento europeo è particolarmente attento alle condizioni di lavoro del comitato di vigilanza, che devono essere tali da permettergli di svolgere le sue funzioni di controllo.

3. Relazioni con altre parti interessate

75. In risposta a un invito della Camera dei Lord britannica (58), il 7 novembre 2012 il comitato di vigilanza ha fornito le prove nell'ambito dell'indagine della Camera dei Lord relativa alla lotta contro le frodi che ledono gli interessi finanziari dell'UE. Il comitato di vigilanza ha fornito una descrizione generale delle responsabilità del comitato stesso, sottolineando che il suo ruolo non consisteva soltanto nel supervisionare l'attuazione della funzione di indagine dell'OLAF, e quindi valutare il corretto svolgimento delle indagini, ma anche, e in particolare, nell'assistere il direttore generale dell'OLAF nell'esercizio delle sue mansioni. Il comitato di vigilanza ha spiegato che esso assolve il proprio ruolo sottoponendo a controlli regolari i casi dell'OLAF, esprimendo pareri al direttore generale dell'OLAF, nonché, ove lo ritenga opportuno e necessario, sollevando dubbi, chiedendo spiegazioni e suggerendo miglioramenti all'OLAF, e presentando relazioni alle istituzioni dell'UE.

V. METODI DI LAVORO DEL COMITATO DI VIGILANZA

1. Riunioni e relatori

76. Dal gennaio 2012 al gennaio 2013, il comitato di vigilanza ha organizzato 11 riunioni plenarie a Bruxelles. Il presidente, i relatori e i membri del segretariato si sono inoltre incontrati regolarmente per occuparsi di questioni specifiche e per preparare e dare seguito alle riunioni plenarie.

77. Per ogni questione importante esaminata, il comitato di vigilanza ha nominato un relatore. Così è avvenuto, in particolare, per il bilancio dell'OLAF, per la riforma del regolamento (CE) n. 1073/1999, per l'analisi delle ISIP redatte dal direttore generale dell'OLAF, per l'analisi dei «casi archiviati» in generale e dei casi specifici trasmessi alle autorità giudiziarie nazionali. Il relatore ha collaborato con il segretariato del comitato di vigilanza per preparare un progetto di parere o un documento da discutere nelle riunioni plenarie.

2. Segretariato

78. Le responsabilità del segretariato del comitato di vigilanza sono descritte nel regolamento interno del comitato (59), che stabilisce che il segretariato contribuisce all'efficiente svolgimento dei compiti assegnati al comitato di vigilanza, in particolare per quanto concerne la sua funzione di controllo. Il segretariato deve essere in grado di funzionare autonomamente e di assistere il comitato di vigilanza nei suoi compiti. Tenendo conto, da un lato, che i membri del comitato di vigilanza sono esperti esterni alle istituzioni dell'UE, che nei rispettivi paesi ricoprono posizioni di grande responsabilità, e che quindi esercitano la propria funzione di membri del comitato di vigilanza in concomitanza con una regolare attività lavorativa nei paesi d'origine, e dall'altro lato che essi partecipano una volta al mese a riunioni plenarie, risulta estremamente importante per loro poter fare affidamento su un segretariato forte e dotato di risorse umane adeguate. Ciò garantirebbe un'autentica indipendenza del comitato di vigilanza, che a sua volta è un fattore cruciale per la salvaguardia dell'indipendenza dell'OLAF.

79. Per questo motivo, il comitato di vigilanza è del tutto contrario al fatto che, all'inizio del mandato degli attuali membri del comitato nel 2012, il direttore generale dell'OLAF abbia unilateralmente abolito il 25 % dei posti del segretariato, sostituito due membri del personale e nominato un nuovo capo del segretariato (che riveste altresì la funzione di segretario del comitato di vigilanza), senza darne previa notifica al comitato di vigilanza ai fini dell'approvazione. Questa azione era contraria alla precedente pratica stabilita dal comitato di vigilanza e dall'OLAF d'intesa con la Commissione europea, secondo cui le nomine dei membri del personale del segretariato del comitato di vigilanza dovevano essere effettuate soltanto con il consenso del comitato di vigilanza stesso, in modo da assicurare la piena indipendenza del comitato di vigilanza nello svolgimento delle sue mansioni. Quanto alla nomina del capo del segretariato del comitato di vigilanza, questa pratica è espressamente prevista dal regolamento interno del comitato di vigilanza (60). Il comitato di vigilanza ha deciso di appoggiare la nomina del nuovo capo del segretariato, senza tuttavia accettare la modifica della prassi consolidata, ed esigendo che il direttore generale dell'OLAF chieda la previa approvazione del comitato di vigilanza prima di introdurre qualsivoglia modifica in seno al segretariato.

80. Il comitato di vigilanza ha costantemente fatto presente al direttore generale dell'OLAF il bisogno di dotare il segretariato di nuove risorse umane. Alla fine del periodo di riferimento, il direttore generale dell'OLAF ha accettato di concedere un posto aggiuntivo al segretariato, ma tale impegno non si è finora concretizzato.

81. In un documento di sintesi trasmesso il 23 maggio 2012 al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione, il comitato di vigilanza ha rammentato che per la sua indipendenza e il suo funzionamento efficace esso ha bisogno di un segretariato indipendente e dotato di adeguate risorse umane, posto sotto il controllo esclusivo del comitato stesso (61).

(1) Articolo 11 del regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativo alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 1).

(2) Articoli da 4 a 6 e considerando 5 della decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom della Commissione, del 28 aprile 1999, che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 20).

(3) GU L 308 del 24.11.2011, pag. 114.

(4) La sig.ra Schembri si è ritirata dalle attività del comitato di vigilanza dal mese di ottobre 2012 e ha dato le dimissioni nel marzo 2013, quando è stata sostituita da un nuovo membro, il sig. Tuomas Pöysti.

(5) Il CMS è un sistema di gestione elettronica dei file che permette all'OLAF di accedere a tutte le informazioni relative alle sue attività. Il CMS consente agli investigatori di gestire tutte le informazioni in relazione ai loro fascicoli poiché offre un registro elettronico di tutta la documentazione riguardante ciascun fascicolo. L'archivio di un caso contiene la storia di un fascicolo dalla raccolta delle informazioni iniziali alla selezione attenta fino all'indagine e a ogni attività di controllo richiesta. Nel settembre 2008 il comitato di vigilanza e l'OLAF hanno raggiunto un accordo in merito alla costituzione del modulo CMS del comitato di vigilanza allo scopo di facilitare l'esercizio delle funzioni del comitato rispettando al tempo stesso gli obblighi in materia di protezione dei dati personali. L'accordo è stato attuato parzialmente per quanto concerne l'accesso automatico alle indagini concluse fino a marzo 2012.

(6) Cfr. la parte 3.1.3 della presente relazione.

(7) Cfr., a tale riguardo, la sentenza 8 luglio 2008 nella causa T-48/05, Franchet e Byk contro Commissione delle Comunità europee.

(8) Cfr. il parere del comitato di vigilanza n. 4/2011, punto 40.

(9) Parere su una notifica di controllo preventivo ricevuta dal responsabile della protezione dei dati dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) in merito ai controlli regolari dell'attuazione della funzione di indagine, 19 luglio 2007, caso 2007-73.

(10) Cfr. il punto 71 della presente relazione.

(11) L'articolo 30, paragrafo 2, delle ISIP così recita: «A partire dal 1o febbraio 2012 tutte le valutazioni di informazioni concernenti membri, funzionari o altri agenti dell'UE registrate presso l'OLAF prima del 1o febbraio 2012 devono essere trattate dall'unità investigativa interessata conformemente alle procedure applicabili alla data di registrazione. L'unità investigativa deve fare proposte per avviare un'indagine o un caso di coordinamento, o per chiedere l'archiviazione del caso e deve sottoporre tali proposte all'unità Selezione e revisione delle indagini, richiedendo un parere ai sensi delle nuove procedure».

(12) 221 indagini e 202 casi di coordinamento.

(13) Cfr. la sentenza 10 luglio 2003 nella causa C-15/00, Commissione delle Comunità europee contro Banca europea per gli investimenti, punto 164, e la sentenza nella causa C-11/00, Commissione delle Comunità europee contro Banca centrale europea, punto 141.

(14) Cfr. il progetto di raccomandazione del Mediatore europeo nell'ambito dell'indagine relativa alla denuncia 856/2008/BEH nei confronti dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode del 9 dicembre 2010. Il Mediatore ha concluso che l'OLAF non ha stabilito che la sua prassi di delegare il potere di aprire e chiudere le indagini dal direttore generale al direttore incaricato delle indagini e delle operazioni fosse conforme alla legislazione e ha raccomandato all'OLAF di riconsiderare tale prassi.

(15) Cfr. la decisione del Mediatore europeo nella sua indagine in relazione alla denuncia 856/2008/BEH contro l'Ufficio europeo per la lotta antifrode dell'11 novembre 2011.

(16) Cfr. il punto 17 della presente relazione.

(17) Cfr. la Relazione annuale 2012 dell'OLAF, Unità 0.1 (unità responsabile della selezione e dell'esame delle indagini).

(18) Cfr. l'articolo 11, paragrafo 6, e l'articolo 12 delle ISIP.

(19) In alcuni casi, ad esempio, le decisioni relative alla nomina del personale o le autorizzazioni scritte a condurre attività investigative sono state prese o rilasciate al termine delle stesse attività o mancavano del tutto.

(20) L'articolo 12, paragrafo 1, delle ISIP così recita: «Quando l'unità investigativa intende condurre un'attività di indagine per la quale è necessaria l'autorizzazione del direttore generale, in conformità all'articolo 11, paragrafo 6, o una missione di indagine in un paese terzo, l'unità in questione è tenuta a presentare una richiesta di decisione sull'attività di indagine proposta all'unità responsabile della selezione e dell'esame delle indagini». L'articolo 11, paragrafo 6, prevede che «i membri dell'unità investigativa svolgono le seguenti attività investigative previa esibizione di un atto scritto del direttore generale che ne dimostra l'identità e la qualità, e l'attività investigativa che essi sono autorizzati a svolgere e che hanno l'incarico di svolgere: a. audizioni delle persone interessate; b. ispezioni di locali; c. verifiche sul campo; d. operazioni forensi; e. controlli e verifiche nell'ambito di norme settoriali».

(21) Articolo 21 delle ISIP.

(22) Cfr. la citata sentenza Franchet e Byk contro Commissione delle Comunità europee, punti da 163 a 170.

(23) Per ragioni di riservatezza, il parere n. 2/2012 non è allegato alla presente relazione.

(24) Per ragioni di riservatezza, la relazione non viene allegata.

(25) Nel frattempo, 46 delle 188 indagini in corso da oltre 9 mesi sono state chiuse (pari al 25 % nel periodo di riferimento).

(26) 67 relazioni (35 % del numero totale di relazioni sulle indagini in corso da più di nove mesi ricevute dal comitato di vigilanza).

(27) 5 relazioni.

(28) 12 relazioni.

(29) Per esempio, il periodo di tempo prevedibile necessario per concludere le indagini non è stato indicato in cinque casi.

(30) Un riferimento agli aspetti della prescrizione mancava in 89 relazioni su 188.

(31) Fino al 1o febbraio 2012 queste informazioni sono state generalmente incluse nella relazione finale sul caso o in un documento che sintetizzava i principali aspetti del caso trasmesso al comitato di vigilanza dalla precedente unità di consulenza giudiziaria e legale.

(32) Questo modello contiene un paragrafo distinto nel quale si chiede loro di notificare all'OLAF, entro un termine ultimo indicato, eventuali azioni o decisioni intraprese o adottate a seguito di una raccomandazione.

(33) Da una media di 40 casi all'anno a 83 casi nel periodo di riferimento.

(34) Cfr. il paragrafo 13 della presente relazione.

(35) Non tutti i documenti richiesti sono stati trasmessi al comitato di vigilanza: talvolta il comitato ha ricevuto soltanto la lettera di accompagnamento, senza alcuna documentazione allegata, mentre altre volte ha ricevuto una copia dell'intero fascicolo relativo al caso; alcuni casi sono stati trasmessi tramite posta interna e senza richiedere la conferma di ricevimento da parte del comitato, che per l'OLAF vale come prova che il comitato è stato informato prima della trasmissione del caso alle autorità giudiziarie locali; inoltre, la conferma di ricevimento spesso non è stata registrata nel CMS.

(36) Inizialmente, l'accesso alla documentazione è stato rifiutato per 18 casi (uno nel marzo 2012, 17 nel maggio 2012) con la motivazione che il riferimento del comitato di vigilanza alla necessità di esaminare la gestione da parte dell'OLAF dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali era insufficiente oppure che il solo rimando all'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1073/1999 (per esempio, per verificare l'esistenza di eventuali violazioni dell'indipendenza investigativa dell'OLAF o per esaminare i motivi per cui non è stato possibile concludere un'indagine) non era sufficiente per giustificare l'accesso ai fascicoli dei casi che contenevano dati personali. Alla fine, dopo l'adozione delle modalità di collaborazione nel settembre 2012, il direttore generale dell'OLAF ha concordato di garantire l'accesso a tutti questi casi.

(37) Cfr. il paragrafo 13 della presente relazione.

(38) Dal settembre 2012 nessuna delle richieste del comitato di vigilanza è stata respinta e, in generale, tutte sono state gestite entro un lasso di tempo ragionevole (da 1 a 14 giornate lavorative, in circostanze eccezionali).

(39) Non è più necessario inserire nella documentazione da trasmettere al comitato di vigilanza la lettera di invio all'autorità giudiziaria nazionale e le raccomandazioni. Quanto alla versione abbreviata e ripulita dei riferimenti personali della relazione definitiva, le istruzioni del direttore generale dell'OLAF prevedono che essa riporti «riquadri contenenti informazioni dettagliate sull'indagine, sull'incidenza finanziaria e di altro genere, oltre che una sintesi del caso», ma le sezioni contenenti informazioni sulle attività di indagine svolte e sulle prove raccolte o sulle attività di coordinamento messe a punto, sugli importi da recuperare o sottratti a indebite spese, la valutazione giuridica dei fatti, ivi compresa una descrizione della legislazione dell'UE violata, la possibile normativa nazionale interessata, gli eventuali periodi di prescrizione applicabili, le osservazioni della persona o delle persone interessate e le conclusioni del caso devono essere interamente rimosse.

(40) Alcune delle unità investigative hanno oscurato informazioni quali il tipo di attività di indagine svolta dall'OLAF, il direttore generale della CE a cui è stata inoltrata la relazione finale o l'autorità nazionale con cui l'OLAF ha collaborato, la fase del procedimento nazionale o la somma recuperata.

(41) Le nuove istruzioni stabiliscono che «i documenti da inoltrare al comitato di vigilanza devono essere forniti, in generale, 5 giorni lavorativi prima della trasmissione della documentazione alle autorità giudiziarie. Un'eventuale riduzione del periodo di 5 giorni deve essere giustificata da ragioni eccezionali come l'urgenza o la natura sensibile dei fatti oggetto dell'indagine. Ogni eventuale proposta di abbreviare il periodo di 5 giorni deve essere approvata dal direttore generale».

(42) Le attività investigative sono state condotte senza l'autorizzazione scritta prevista dall'articolo 6 del regolamento (CE) n. 1073/1999; l'OLAF ha rivelato l'identità di una persona che aveva denunciato un'irregolarità all'istituzione dove questa persona prestava servizio; l'OLAF ha divulgato informazioni riservate e dati personali di un membro del personale di un organismo dell'UE oggetto di un'indagine dell'OLAF a un'altra istituzione dell'UE, benché non fosse stata appurata la necessità di quest'ultima di conoscere tali informazioni.

(43) Misure investigative intraprese dall'OLAF sulla base di un fondamento giuridico non corretto o persino senza un chiaro fondamento giuridico e senza effettuare un'analisi giuridica a priori; mancata comunicazione alle persone interessate della chiusura delle indagini, nonostante l'esistenza di una raccomandazione del Mediatore in tal senso: «Il diritto fondamentale a una buona amministrazione, come previsto dall'articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, richiede che un individuo che sia stato oggetto di un'indagine possa ragionevolmente attendersi di essere informato, entro un tempo ragionevole, sui risultati di tale indagine una volta archiviata» [cfr. la decisione del 16 febbraio 2012 che conclude l'indagine sulla denuncia 3136/2008/(IP)EIS contro l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF)].

(44) Il riferimento è ai casi avviati in conformità alle norme del precedente Manuale dell'OLAF.

(45) Ciò dicasi, per esempio, per alcuni casi risalenti al 2008 e al 2009, in cui il periodo di valutazione è durato 12-24 mesi senza che le relazioni sulle indagini di durata superiore ai nove mesi specificassero le ragioni di tali ritardi.

(46) Per 48 casi su 188, in riferimento ai quali il comitato di vigilanza ha ricevuto le relazioni concernenti le indagini di durata superiore a nove mesi, era stato indicato che le date previste per il completamento delle indagini erano comprese tra marzo e dicembre 2012. Al momento, tuttavia, questi 48 casi sono ancora aperti.

(47) Per esempio, in uno dei casi durati più di nove mesi esaminati dal comitato di vigilanza, i 13 mesi necessari per la valutazione delle informazioni iniziali erano dovuti al fatto che l'OLAF aveva dovuto attendere di ricevere la documentazione dettagliata dallo Stato membro interessato.

(48) Per esempio, in un caso risalente al 2008 esaminato dal comitato di vigilanza, il procedimento giudiziario è ancora in corso in due Stati membri e, per questa ragione, la data prevista per il completamento del caso OLAF non ha potuto essere indicata nella relazione concernente le indagini di durata superiore a nove mesi.

(49) Per esempio, questi due settori presentavano un totale di 302 casi su 423 che sono stati automaticamente trasformati in indagini o casi di coordinamento a partire dal 1o febbraio 2012; di questi, 281 erano ancora aperti alla data del 1o giugno 2012.

(50) Dei 75 che richiedevano la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie nazionali e che sono stati chiusi e segnalati al comitato di vigilanza dopo il 1o febbraio 2012, 42 sono stati gestiti dalle due unità responsabili dei settori dei fondi agricoli e dei fondi strutturali.

(51) Cfr. le priorità della politica investigativa per il 2012.

(52) Nel settore doganale, la probabile incidenza finanziaria è superiore a 1 milione di EUR, mentre nel settore Fondi strutturali la probabile incidenza finanziaria è pari a 500 000 EUR per quanto riguarda il Fondo sociale europeo e il Fondo di coesione, e a 1 milione di EUR per il FESR (Fondo europeo di sviluppo regionale).

(53) Cfr. il parere n. 1/2012, allegato alla presente relazione.

(54) Articolo 6, paragrafo 2, della decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom.

(55) Dopo aver ricevuto il piano di gestione annuale dell'OLAF per il 2003, il comitato di vigilanza ha notato che sono stati inclusi alcuni indicatori concernenti la gestione delle risorse umane.

(56) 8 riunioni: il 23 gennaio 2012, il 21 marzo 2012, il 27 giugno 2012, il 26 settembre 2012, il 22 ottobre 2012, il 20 novembre 2012, l'11 dicembre 2012, il 23 gennaio 2013.

(57) 4 riunioni: il 21 marzo 2012, il 26 settembre 2012, il 20 novembre 2012 e il 22 gennaio 2013.

(58) Il 17 aprile 2013 la sottocommissione per l'UE (Giustizia, istituzioni e protezione dei consumatori) della Camera dei Lord ha pubblicato la sua 12a relazione sulla Lotta contro le frodi ai danni delle finanze dell'UE (http://www.publications.parliament.uk).

(59) Cfr. l'articolo 11 del regolamento interno del comitato di vigilanza.

(60) Cfr. l'articolo 11.

(61) Il comitato ha indicato che, a tale riguardo, il testo attuale del regolamento (CE) n. 1073/1999 potrebbe essere migliorato introducendo ulteriori garanzie e, a tal fine, ha proposto di stipulare nel regolamento modificato che i) gli stanziamenti totali per il comitato di vigilanza e il suo segretariato siano indicati separatamente, in una linea di bilancio specifica dell'OLAF, all'interno del bilancio generale dell'Unione riguardante la Commissione, e che ii) l'organico del segretariato corrisponda almeno al 2 % dell'organico dell'OLAF.

ALLEGATO I CALENDARIO DELLE RIUNIONI DEL COMITATO DI VIGILANZA 2012 Mese Data della riunione GENNAIO lunedì 23-martedì 24 FEBBRAIO martedì 21-mercoledì 22 MARZO martedì 20-mercoledì 21 APRILE martedì 24-mercoledì 25 MAGGIO martedì 29-mercoledì 30 GIUGNO martedì 26-mercoledì 27 SETTEMBRE martedì 25-mercoledì 26 OTTOBRE martedì 23-mercoledì 24 NOVEMBRE martedì 20-mercoledì 21 DICEMBRE lunedì 10-martedì 11

2013 GENNAIO martedì 22-mercoledì 23

ALLEGATO II PARERE n. 1/2012 Progetto preliminare di bilancio dell'OLAF per il 2013 Bruxelles, 26 giugno 2012 Alle riunioni dei giorni 24 e 25 aprile, 5 e 6 giugno e 26 giugno 2012, il comitato di vigilanza dell'OLAF ha esaminato il bilancio preliminare dell'OLAF per il 2013 e ha adottato il seguente parere. In conformità all'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1073/1999 (1), la missione del comitato di vigilanza dell'OLAF consiste nel garantire l'indipendenza dell'Ufficio nell'esecuzione della sua funzione di indagine. A tal fine e per garantire che l'OLAF sia in grado di funzionare in maniera efficiente ed efficace, all'interno del bilancio della Commissione è stato creato un articolo di bilancio specifico per l'OLAF. A questo riguardo, e in virtù dei poteri conferiti dalla Commissione al comitato di vigilanza (2), quest'ultimo ha esaminato il progetto preliminare di bilancio (PPB) dell'OLAF e ha formulato il presente parere. I. Risorse Assegnazione delle risorse alle attività prioritarie Il comitato di vigilanza ha raccomandato periodicamente all'OLAF, nei suoi precedenti pareri in materia di bilancio, di assegnare maggiori risorse umane alle attività principali dell'OLAF (le indagini), attingendo a tal fine al personale delle unità di sostegno. Il comitato di vigilanza ha anche proposto di chiarire la differenza tra attività investigative e attività operative dell'OLAF. Pertanto, il comitato di vigilanza prende atto della riorganizzazione messa a punto dall'OLAF il 1o febbraio 2012, che ha introdotto le novità seguenti: nel 2011: Direzione A (indagini e operazioni): 84 (17 %) Direzione B (indagini e operazioni): 84 (17 %) Direzione C (sostegno operativo): 125 (25 %) Direzione D (amministrazione e affari generali): 181 (36 %) Direttore generale: 17 (%) Comitato di vigilanza: 8 (%) Totale organico: 499 (100 %) Totale indagini: 168 (34 %) Totale indagini + sostegno operativo: 293 (59 %) Dal 1o febbraio 2012: Unità 0.1 (indagini — selezione e riesame): 25 (5 %) Direzione A (indagini I): 95 (19 %) Direzione B (indagini II): 100 (20 %) Direzione C (sostegno alle indagini): 86 (17 %) Direzione D (politica): 110 (22 %) Direzione R (risorse): 68 (13 %) Direttore generale: 13 Comitato di vigilanza: 6 (%) Totale organico: 503 (100 %) Totale indagini: 220 (44 %) Totale indagini + sostegno alle indagini: 306 (61 %) È troppo presto per valutare i vantaggi della riorganizzazione e l'influenza sull'efficienza dell'Ufficio, ma si può affermare che la strategia di concentrare risorse sulle indagini, separare le strutture investigative dalle strutture responsabili delle politiche e concentrarsi sulle attività di indagine sembri andare nella giusta direzione. Seguito dato alle indagini Secondo recenti statistiche della Corte dei conti europea (3), nel 2008 soltanto il 10 % e nel 2009 soltanto il 4 % delle indagini dell'OLAF è sfociato in una condanna da parte delle autorità giudiziarie nazionali. Anche considerando che possono esistere altri metodi per dare seguito alle indagini che rendono necessario il contributo di altre istituzioni e non necessariamente quello degli Stati membri, occorre analizzare da vicino la questione fondamentale dell'efficacia ultima delle attività dell'Ufficio. Alla luce di quanto precede il comitato teme che la riorganizzazione dell'OLAF abbia comportato anche la scomparsa dell'unità specializzata nelle attività di follow up, con il trasferimento delle relative responsabilità agli investigatori. Questi ultimi, in genere, non hanno le conoscenze specifiche (legali e linguistiche) e lo status per fornire assistenza alle autorità nazionali nel follow up giudiziario, né per effettuare i controlli in maniera efficace. Una delle possibili conseguenze è la separazione tra le indagini dell'OLAF (che, di fatto, sono una misura preparatoria) e la sanzione effettiva o il rimedio effettivo nelle procedure giudiziarie, amministrative o disciplinari. Attività di follow up adeguate garantiscono il conseguimento dei risultati finali delle indagini. Altrimenti, l'OLAF può svolgere egregiamente il proprio lavoro, ma senza ottenere risultati appropriati. Strategia in materia di risorse umane La riorganizzazione dell'Ufficio ha comportato cambiamenti significativi a livello di personale e modifiche importanti dei profili professionali se non addirittura una redistribuzione dei compiti. In queste circostanze, il comitato di vigilanza reitera la posizione del precedente comitato, ossia che è essenziale disporre di una strategia adeguata nel campo delle risorse umane, basata sulle esigenze reali individuate dell'organizzazione e sulle sue priorità, allo scopo di fornire un orientamento e ottimizzare l'uso delle risorse esistenti. Un elemento cruciale di tale strategia dovrebbe essere la formazione continua, collegata alla mobilità interna e al processo di ristrutturazione generale. Lo scopo dovrebbe essere quello di ottenere un equilibrio ottimale tra gli amministratori incaricati di compiti investigativi chiave e gli assistenti che forniscono servizi di supporto. La strategia in materia di risorse umane dovrebbe altresì tener conto delle relazioni di lavoro con la DG Amministrazione, delle assunzioni, della formazione specializzata, della mobilità interna e dello sviluppo professionale del personale provvisorio e permanente, oltre che della pianificazione delle successioni. Agenti temporanei Nonostante gli enormi sforzi compiuti nel corso degli anni, il comitato di vigilanza è costretto a ripetere ancora una volta quanto affermato nei precedenti pareri, e cioè che la difficoltà a mettere a punto un sistema di promozione (o riclassificazione) degli agenti temporanei rimane un punto critico. Il comitato di vigilanza considera deludente il fatto che non sia stata ancora individuata una soluzione a questo problema, che rientra nella questione generale della motivazione del personale dell'OLAF. Sarebbe raccomandabile dare una risposta chiara agli agenti temporanei in merito alla possibilità di prevedere una promozione, affinché i diretti interessati possano prendere decisioni adeguate in merito alla propria carriera. Raccomandazioni: — deve essere garantito un follow up efficace delle indagini, — dovrebbe essere elaborata una strategia in materia di risorse umane basata su una valutazione delle esigenze delle attuali attività dell'OLAF e incentrata sulla formazione, lo sviluppo professionale, la pianificazione delle successioni e un equilibrio adeguato tra gli assistenti che forniscono servizi di supporto e gli amministratori che svolgono mansioni investigative chiave, — occorre prendere una decisione definitiva sulla questione degli agenti temporanei e tale decisione deve essere comunicata ai diretti interessati. II. Procedura di bilancio La decisione della Commissione che istituisce l'OLAF indica senza possibilità di fraintendimento che il comitato di vigilanza deve essere consultato in merito al progetto preliminare di bilancio (PPB) dell'OLAF prima che tale documento sia inviato al direttore generale della DG Bilancio (4). Finora il direttore generale dell'OLAF ha trasmesso il PPB al comitato dopo una serie di riunioni/accordi «tecnici» con la DG Bilancio. In questo modo non è stato possibile dar corso a una consultazione sostanziale e significativa con il comitato e la trasmissione del PPB a quest'ultimo è stata una pura formalità. Il comitato di vigilanza ritiene che uno dei suoi compiti principali sia fornire costruttivamente un parere sul PPB. Conclusione: — Il comitato di vigilanza deve essere di fatto consultato in merito al prossimo PPB attraverso uno scambio reale e sostanziale di pareri tra il direttore generale e il comitato prima che il documento sia trasmesso, in qualsiasi forma, al direttore generale del bilancio. III. Il segretariato del comitato di vigilanza Linea di bilancio Per essere realmente informativa e rappresentativa del costo complessivo della vigilanza, la linea di bilancio del comitato di vigilanza dovrebbe incorporare il costo totale delle operazioni, ossia tutte le spese sostenute dai membri del comitato di vigilanza oltre che le spese del segretariato, tra cui gli stipendi, la formazione, i viaggi ecc. L'OLAF ha il privilegio di poter trasferire liberamente le proprie risorse da una voce di bilancio all'altra, in base alle esigenze. Riunendo i costi complessivi della funzione del comitato di vigilanza in una linea di bilancio distinta è possibile garantire che le risorse destinate a essere utilizzate dal comitato siano effettivamente impiegate per la funzione di vigilanza. Tuttavia, i fondi non spesi rimasti inutilizzati potrebbero essere ridestinati ad altre linee del bilancio dell'OLAF. Questa riassegnazione delle risorse dovrebbe essere possibile soltanto previa notifica al comitato di vigilanza e con la sua approvazione. Il capo del segretariato del comitato di vigilanza dovrebbe esercitare la funzione di ordinatore delegato di gestire le risorse complessive assegnate alle operazioni del comitato di vigilanza, sotto il controllo del comitato medesimo. Il fatto di disporre di un'unica linea di bilancio che integri tutte le spese agevolerà la gestione del quadro di sorveglianza favorendo l'efficienza, mentre al tempo stesso il direttore generale potrà trasferire tutte le risorse non utilizzate ad altre linee di bilancio dell'OLAF, previa approvazione del comitato di vigilanza. Una linea di bilancio distinta ha il vantaggio di garantire la trasparenza e riflette altresì l'autonomia del comitato di vigilanza. Al tempo stesso, questa linea di bilancio distinta permetterà alle tre istituzioni che nominano il comitato di vigilanza di conoscere le risorse specificamente assegnate alla funzione di vigilanza. Personale Il comitato di vigilanza conferma la propria posizione, espressa nei suoi precedenti pareri sul bilancio dell'OLAF, in merito al requisito minimo per l'organico del segretariato di otto membri, che corrisponde agli attuali bisogni del comitato di vigilanza. Ciò equivale a circa il 2 % del personale dell'OLAF (5), che il comitato di vigilanza considera il minimo necessario per poter svolgere efficacemente la su