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ir ir COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 09.10.1996 
COM(96) 485 def. 
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE 
L'occupazione in 
EUROPA 
1996 

Sommario — Affrontare la sfida dell'occupazione 
Sommario — Affrontare la sfida dell'occupazione 
Il rapporto "L'occupazione in Europa 1996" presenta le ultime 
tendenze sul piano dell'occupazione e del mercato del lavoro 
nell'Unione europea analizzando la situazione attuale ed evi­
denziando una serie di questioni strategiche di cui si deve 
tener conto nell'affrontare il problema dell'occupazione. La ripresa della crescita iniziatasi nel 1994 ha segnato una 
battuta d'arresto alla fine del 1995, essenzialmente sotto 
l'influsso di sviluppi negativi sui mercati finanziari. Tutta­
via, nel corso dell'anno si prevede una ripresa della crescita 
che dovrebbe accelerarsi ulteriormente durante il 1997. 
Tendenze 
- Nel 1995 il numero delle persone occupate era di 148 milio­
ni, vale a dire 1,1 milioni in più rispetto al 1994, ma in tutti 
i casi 4 milioni in meno rispetto a quattro anni prima. 
- Il tasso di occupazione, che si situa al 60%, è inferiore a 
quello di vent'anni fa e registra un calo significativo 
rispetto alla punta del 63% raggiunta nel 1991. 
- La disoccupazione rimane ostinatamente elevata, ad un 
tasso medio del 10,7% a metà 1996, soltanto di poco infe­
riore al picco dell'11,3% raggiunto nell'aprile del 1994. 
- La disoccupazione giovanile continua a registrare valori 
di due volte più alti di quelli relativi alla popolazione 
adulta e supera in media il 20%. 
- La disoccupazione di lunga durata è aumentata nel 
1995, passando dal 48% dei disoccupati a più del 50%. 
La proporzione delle persone prive di lavoro da più di 
due anni è passata dal 27% a più del 30%. 
- Negli ultimi vent'anni, l'intero fenomeno di crescita della 
forza lavoro è da ascriversi alle donne e nell'insieme 
dell'Unione il tasso di attività delle donne tra i 25 ed i 
49 anni è ora del 70%. 
- La disoccupazione femminile, che era del 12,5% nel lu­
glio del 1996, non è stata influenzata dalla ripresa e ri­
mane più elevata di quella degli uomini in tutti gli Stati 
membri tranne due. 
- La natura del lavoro sta cambiando. Quasi ovunque è 
aumentato il numero di persone che lavorano di notte e 
durante il fine settimana. La maggior parte dei nuovi po­
sti di lavoro creati negli anni '90 erano part-time. Al la­
voro temporaneo è da ascriversi integralmente la 
crescita dell'occupazione degli uomini e poco meno della 
metà di quella che ha interessato le donne. 
- Se si considera la media annuale, per il periodo 1988-95, 
le perdite di posti di lavoro nelle grandi imprese sono 
state ampiamente compensate dalla creazione di posti di 
lavoro nelle PMI. Le imprese con meno di 100 dipendenti 
hanno contribuito ad aumentare l'occupazione di circa 
259.000 unità all'anno, mentre le imprese con più di 
100 dipendenti hanno registrato perdite superiori a 
222.250 unità all'anno. 
- Il settore dei servizi è responsabile della maggior parte 
dell'aumento netto di posti di lavoro, mentre è continua­
to il declino dell'occupazione agricola e industriale. Aree di azione strategica 
Gli Stati membri sembrano avere un margine di manovra 
piuttosto limitato nella lotta contro la disoccupazione e l'emar­
ginazione. I metodi tradizionali di gestione della domanda che 
fanno leva sui deficit pubblici non sono risultati efficaci nel 
conseguire una crescita duratura e risolvere i problemi strut­
turali che affliggono le economie europee. 
Per tale motivo, si deve perseguire la politica macroeconomica 
volta alla stabilità che accresca la fiducia dei mercati finan­
ziari e dei consumatori senza cedere al pessimismo tecnologi­
co, al timore nei confronti della liberalizzazione degli scambi 
o alla tentazione di lasciar libero corso agli egoismi nazionali 
conducendo azioni in solitario prive di coordinamento. 
Una crescita in grado di creare posti di lavoro deve basarsi su 
una strategia d'attacco volta a promuovere un aumento della 
domanda piuttosto che su una strategia puramente difensiva 
basata sulla condivisione dei posti di lavoro esistenti. Tale 
crescita deve essere accompagnata da sforzi verso una mag­
giore innovazione per trovare nuove fonti di lavoro e consoli­
dare i posti di lavoro esistenti. A questo risultato si può 
pervenire facendo leva su una politica di investimenti lungo 
quattro direttrici: 
- investimento nella capacità produttiva fisica, 
- investimento nelle risorse umane, 
- investimento in un ambiente imprenditoriale, 
- investimento nelle conoscenze e nelle qualifiche. 
Inoltre, le riforme dei sistemi produttivi e occupazionali devo­
no contribuire ad eliminare le rigidità strutturali dei mercati 
dei prodotti, dei servizi e del lavoro per permetterne un 
efficiente funzionamento. 
Nel contempo, deve essere chiaro che le riforme devono rispet­
tare i principi della solidarietà e della giustizia sociale. La 
capacità di combinare l'efficienza, l'adattabilità e la sicurezza 
deve essere considerata il punto di forza della via europea verso 
l'organizzazione della produzione e delle pari opportunità. 
L'esperienza maturata in diversi paesi europei ha dimostrato 
che è possibile lottare contro la povertà e l'emarginazione crean­
do reti di sicurezza sociale per coloro che non sono in grado di 
rispondere alle forze del mercato, incoraggiando allo stesso 
tempo una ricerca attiva di lavoro e manodopera e promuovendo 
in tal modo sia la flessibilità che la sicurezza. 
Il diverso tasso di creazione di posti di lavoro negli Stati Uniti 
e in Europa è dovuto a un insieme di fattori tra i quali i diversi 
U -3 
Sômm*aHo —^Afffc^tàre là fefidl^aeìrtìiccup^zictóe 
tassi di crescita produttiva, le diverse tendenze occupazionali 
per settore, una maggiore dispersione salariale negli Stati 
Uniti, nonché la diversità nel grado di regolamentazione dei 
mercati dei prodotti e servizi. In Europa eccessivi costi del 
lavoro non salariali hanno creato distorsioni a danno dei 
gruppi a basso salario e con basse qualifiche. Tali distorsioni 
devono essere corrette senza per questo accettare che una 
maggiore dispersione salariale sia causa di maggiore povertà. 
- Numersoi segnali indicano che i mercati del lavoro euro­
pei stanno diventando più flessibili in termini di organiz­
zazione del lavoro, di regolamentazione e di orario di 
lavoro. Tuttavia, il potenziale occupazionale di questa 
maggiore flessibilità non viene colto appieno. Le scelte 
strategiche dovrebbero continuare a incoraggiare la ten­
denza a una maggiore flessibilità dando però un maggio­
re rilievo alla sicurezza dell'occupazione nel contesto di 
un mercato del lavoro più ampio in modo da creare un 
equilibrio tra flessibilità e sicurezza. 
- Il livello di competenze e di qualifiche della manodopera 
europea è un elemento cruciale per il potenziale sviluppo 
di futuri posti di lavoro. La sfida sollevata dal progredire 
delle nuove tecnologie richiede con urgenza la riqualifi­
cazione della manodopera. Bisogna fare un importante 
passo in avanti sul piano degli investimenti nell'istruzio­
ne e nella formazione per innalzare il livello generale 
dell'istruzione e delle qualifiche. Si avverte la necessità 
di programmi di formazione continua basati sulla 
collaborazione tra le autorità pubbliche e le imprese 
rispondere ai requisiti posti dal continuo mutamento 
strutturale. 
- Si deve inoltre dare maggiore rilievo alla formazione dei 
disoccupati per arginare il processo di dequalificazione e 
migliorare le loro possibilità di accesso al mondo del la­
voro. Una proporzione troppo grande di disoccupati non 
ha qualifiche o ha qualifiche ormai superate e per lo 
stesso motivo molti lavoratori anziani abbandonano la 
forza lavoro. 
- I giovani sono maggiormente esposti al rischio della di­
soccupazione di quanto lo siano gli adulti, anche se il loro 
numero risulta essere più ridotto di dieci anni fa per il 
fatto che molti più giovani rimangono più a lungo nel cir­
cuito dell'istruzione e della formazione. Una politica 
equilibrata a favore dei giovani dovrebbe comporterare, 
dal lato dell'offerta, politiche atte a preparare i giovani 
al mondo del lavoro e, dal lato della domanda, politiche 
volte a migliorare il funzionamento del mercato del lavo­
ro per i giovani. Politiche attive del mercato del lavoro 
dovrebbero privilegiare misure tempestive mirate a 
esperienze combinate di formazione e lavoro. 
- La disoccupazione di lunga durata è l'aspetto più difficile 
da risolvere del problema della disoccupazione in Europa 
e nel 1995 è risalita a oltre il 50% del totale dei disoccu­
pati. Gli interventi strategici non devono essere volti 
esclusivamente al reinserimento nel mondo del lavoro 
dei disoccupati di lunga durata, ma ancor più alla pre­
venzione del fenomeno, offrendo ad ogni persona in cerca 
di lavoro un'esperienza lavorativa o una formazione pri­
ma che raggiunga la soglia della disoccupazione di lunga 
durata. - Un rublo importante nell'àttuare quest'azione precoce 
dovrà essere svolto dai servizi pubblici per l'occupazione. 
I programmi pluriennali degli Stati membri, come 
convenuto in sede di Consigli europei, dovrebbero tener 
conto di tale esigenza. Questo tipo di azione precoce 
dovrebbe comprendere un adeguato monitoraggio delle 
persone maggiormente a rischio, opportuni servizi di 
consulenza, nonché l'accesso a tutta una gamma di misu­
re attive. 
- Le donne rappresentano una quota crescente della forza 
lavoro nell'Unione e vanno a occupare una proporzione 
considerevole dei nuovi posti di lavoro creati. Se è pur 
vero che si sono già fatti dei progressi reali sul piano del­
la parità, rimane ancora comunque del lavoro da fare. Le 
politiche dovrebbero continuare ad assicurare la parità 
di opportunità per le donne e gli uomini tenendo anche 
presente i bisogni specifici delle donne nel conciliare 
responsabilità lavorative e familiari. L'azione politica 
dovrebbe concentrarsi sull'eliminazione della segregazio­
ne delle donne nel mercato del lavoro e delle barriere che 
impediscono loro di migliorare le loro prospettive di 
carriera. Le donne e gli uomini dovrebbero essere 
incoraggiati a cercare opportunità di carriera non con­
venzionali, rompendo in tal modo la segregazione 
occupazionale. 
- La strategia per l'occupazione impone agli Stati membri 
di riequilibrare le loro politiche del mercato del lavoro 
privilegiando misure attive. Tale requisito è duplice: 
trasformare la spesa passiva per il mercato del lavoro in 
politiche attive e rafforzare misure preventive nel conte­
sto di tali politiche attive. Questa strategia è pienamente 
compatibile con gli obiettivi di risanamento del bilancio e 
di stabilizzazione dei tassi di cambio. 
- Alcuni segnali indicano che il passaggio verso politiche 
più attive del mercato del lavoro è già in atto. Se si vuole 
progredire in tal senso bisognerà compiere sforzi maggio­
ri nell'orientare le politiche del mercato del lavoro, 
riesaminare l'effetto incentivante delle indennità e rico­
noscere il ruolo centrale dei servizi pubblici per l'occupa­
zione. 
La sfida strategica: 
dall'incertezza alla fiducia 
Perché la strategia per l'occupazione abbia successo, occorre 
uno sforzo concertato da parte di tutti gli Stati membri e 
dell'Unione in tre ambiti: 
- una riequilibratura delle politiche macroeconomiche 
strutturali 
- un approccio equilibrato tra efficienza e equità 
- un approccio equilibrato che comporti la partecipazione 
di tutti gli interessati. 
Molto si è già fatto, ma molto rimane ancora da fare. Il 
proseguimento della strategia europea per l'occupazione reca 
in sé il più grande potenziale di progresso reale nell'assi curare 
posti di lavoro più numerosi e migliori e innalzare il livello di 
vita di tutti i cittadini europei. 
-4-
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemle politiche 
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
II rapporto sull'occupazione in Europa 1996 analizza le 
tendenze e gli attuali sviluppi dell'occupazione e del mercato 
del lavoro nell'Unione alla luce degli obiettivi e priorità 
definiti nel contesto della strategia per l'occupazione. 
Il rapporto dello scorso anno aveva proposto una nota di 
cauto ottimismo, suggerendo che la ripresa della produzione 
che aveva iniziato a diffondersi in tutta l'Unione avrebbe 
condotto ad un certo incremento della creazione netta di 
posti di lavoro, ma che l'impatto sulla disoccupazione 
sarebbe stato di lieve entità. Il rapporto di quest'anno 
conferma tale parere, ma evidenzia la necessità di 
migliorare il funzionamento strutturale del mercato 
del lavoro europeo e contemporaneamente adottare 
provvedimenti intesi a rafforzare la ripresa della 
crescita produttiva. 
La strategia europea 
per l'occupazione 
Aumentare l'occupazione nel­
l'Unione europea resta la sfida più 
importante che gli Stati membri si 
trovano ad affrontare. Per una cre­
scita duratura e generatrice di posti 
di lavoro molte pietre sono già state 
poste, ma l'edificio è lungi dall'esse­
re completo e l'impegno lungi 
dall'essere totale. Si vive in un cli­
ma di incertezza, di mancanza di 
fiducia, nonostante le condizioni 
macroeconomiche siano più stabili 
di quanto lo siano mai state da molti 
anni a questa parte. 
Sia per ìa politica occupazionale che 
per quella macroeconomica, la sfida 
di fondo resta la stessa: combattere 
il problema dei bassi tassi di occu­
pazione e dei tassi elevati di 
disoccupazione. Dal primo shock petrolifero alla crisi monetaria del 
1992-93, col triplicarsi della disoc­
cupazione da 5 a 15 milioni, sia i 
fattori macroeconomici che quelli 
strutturali hanno contribuito agli 
scarsi risultati europei in materia 
di occupazione. 
È per questa ragione che dal 
Consiglio europeo di Essen del 
dicembre 1994, gli Stati membri 
dell'Unione si sono impegnati ad 
attuare una strategia europea per 
l'occupazione basata su provvedi­
menti correlati intesi a migliorare 
una crescita creatrice di occupazio­
ne, la solidarietà sociale e la parità 
di trattamento, e su sforzi partico­
lari volti a promuovere l'accesso al 
lavoro dei gruppi più vulnerabili sul 
mercato del lavoro. 
Tale strategia richiede un approc­
cio integrato, nel cui ambito tutte 
le politiche pertinenti, comprese quelle macroeconomiche e struttu­
rali, devono contribuire e sostener­
si reciprocamente nella lotta 
contro la disoccupazione. La com­
ponente macroeconomica della 
strategia si fonda sul consolida­
mento del bilancio, inteso ad otte­
nere un equilibrio a medio termine, 
e su sviluppi salariali che tengano 
conto degli obiettivi di stabilità mo­
netaria e redditività degli investi­
menti e che riflettano inoltre la 
produttività determinata dalle 
competenze e, in una certa misura, 
le differenze settoriali e regionali. 
In questo modo si spiana la via a 
tassi d'interesse più bassi e a mag­
giori investimenti, che risulteran­
no favorevoli alla crescita e 
all'occupazione. 
Nella sua comunicazione del 5 giu­
gno 1996, la Commissione ha esor­
tato ad un "Patto di fiducia" per 
l'occupazione, che faccia compiere 
-5 
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
un passo avanti alla strategia 
europea per. l'occupazione, mobili­
tando tutti i soggetti interessati al 
processo di creazione di posti di 
lavoro, e in particolare le parti 
sociali. 
Nella strategia europea per l'occu­
pazione, le componenti strutturali e 
del mercato del lavoro richiedono 
un nuovo sforzo d'investimento in 
risorse umane, segnatamente me­
diante l'istruzione e la formazione 
professionale, è la promozione 
dell'occupazione, in particolare me­
diante un'organizzazione del lavoro 
più flessibile, la promozione di ini­
ziative a livello regionale e locale 
(compresi i patti territoriali di cui 
parla il "Patto di fiducia"), la ridu­
zione dei costi del lavoro non sala­
riali dei lavoratori con bassa 
retribuzione e bassa qualifica, non­
ché una più efficace politica del 
mercato del lavoro. Uno sforzo par­
ticolare deve essere dedicato all'in­
serimento dei giovani nella vita 
lavorativa, alla prevenzione della 
disoccupazione di lunga durata e 
alla realizzazione della parità di op­
portunità per gli uomini e le donne 
nel mondo del lavoro. 
Le sezioni che seguono presentano 
un esame del contesto macroecono­
mico e del mercato del lavoro nel 
quale si procede all'attuazione di 
tale strategia, individuando altresì 
i problemi che richiedono ulteriore 
azione. Il presente rapporto, tutta­
via, non intende presentare un'ana­
lisi esaustiva di tutti i numerosi e 
diversi fattori che possono avere un 
impatto sull'occupazione in Europa. 
Tre fattori, in particolare, suscetti­
bili di avere ripercussioni di rilievo 
sull'occupazione attuale e futura, 
meriteranno un'analisi più appro­
fondita in futuri rapporti: il ruolo 
delle piccole e medie imprese (si 
veda L'occupazione in Europa 
1994), l'impatto della globalizzazio­
ne e della liberalizzazione commer­
ciale e il futuro allargamento 
dell'Unione. Stabilità 
macroeconomica 
e fiducia 
La rapida ripresa intervenuta dal 
1994 alla metà del 1995 aveva fatto 
sperare in un'evoluzione positiva 
dell'economia europea, con previ­
sioni di una crescita della produzio­
ne di circa il 3% per il 1995 e il 1996, 
accompagnata da un miglioramen­
to della situazione occupazionale. 
In termini di ritmo e composizione, 
una simile ripresa era in effetti pro­
prio ciò di cui l'economia europea 
aveva bisogno. In base alla strate­
gia macroeconomica definita negli 
Indirizzi di massima per la politica 
economica, essa avrebbe potuto tra­
dursi in un percorso di crescita du­
ratura e spinta dagli investimenti, 
che avrebbe gradualmente gener­
ato capacità produttiva e conse­
guenti posti di lavoro. Si sarebbe in 
tal modo costituita la base per un 
graduale riassorbimento della di­
soccupazione e per una più facile 
applicazione delle riforme struttu­
rali del mercato del lavoro. Indagini 
sui piani di investimento delle im­
prese alla fine del 1994 confermava­
no progetti precoci e consistenti di 
investimento in capitale. 
Da allora, tuttavia, si è verificato un 
deciso rallentamento della crescita 
con un impatto diretto sull'evoluzio­
ne del mercato del lavoro, in pratica 
interrompendo, all'inizio del 1996, 
la moderata crescita dell'occupazio­
ne registrata a partire dalla metà 
del 1994, che aveva raggiunto lo 
0,8% nel 1995. 
Questi risultati inferiori alle attese 
si spiegano soprattutto con gli effet­
ti differiti di due fatti sfavorevoli 
intervenuti sui mercati finanziari: 
il primo è stato il deciso aumento dei 
tassi d'interesse a lungo termine sui 
mercati mondiali e comunitari nel 
1994; il secondo, e più importante, è 
stata la turbolenza dei tassi di cam­bio nella primavera del 1995, ac­
compagnata da considerevoli e bru­
sche variazioni tra le valute 
dell'Unione europea. Si tratta di 
due eventi correlati che riflettono i 
problemi di credibilità o un'applica­
zione tardiva, in vari Stati membri, 
della politica di convergenza conve­
nuta. 
Fra le cause dell'aumento dei tassi 
d'interesse a lungo termine, la man­
canza di un'azione determinata in­
tesa a ridurre i disavanzi di bilancio 
strutturali al momento della ripre­
sa (solo -0,2% del PIL dell'Unione 
europea nel 1994 e - 0,3% nel 1995) 
sembra avere svolto un ruolo impor­
tante. L'aumento era peraltro più 
pronunciato nei paesi nei quali le 
finanze pubbliche non sembravano 
ancora orientate a un risanamento 
duraturo. 
La turbolenza monetaria dell'inizio 
del 1995 ha avuto un impatto nega­
tivo considerevole sia sulle econo­
mie delle valute in via di 
rivalutazione che di quelle in via di 
svalutazione. Nel primo gruppo, il 
settore delle esportazioni/importa­
zioni, caratterizzato dalla concor­
renza, ha conosciuto una 
compressione degli utili che, asso­
ciata ad una politica monetaria an­
cora relativamente restrittiva, ha 
comportato una revisione al ribasso 
delle previsioni di spesa dei privati. 
Nei paesi la cui divisa si stava sva­
lutando, gli sforzi intesi a moderare 
gli effetti inflazionistici del deprez­
zamento hanno rallentato la do­
manda a causa di tassi d'interesse 
più elevati (già innalzati dall'au­
mento del premio di rischio) e 
dell'erosione del potere d'acquisto 
dei consumatori, mentre il forte 
aumento delle esportazioni è stato 
in una certa misura controbilancia­
to da una crescita più debole dei loro 
principali mercati esterni. 
Tale situazione, combinata alla pro­
spettiva della necessità di ulteriori 
sforzi immediati per compensare lo 
-6 
Raccogliere la sfida dell*occupazione — problemi e politiche 
sfioramento del deficit di bilancio, 
ha minato la fiducia economica sia 
dei consumatori che degli investito­
ri. 
Nel corso del secondo semestre è 
attesa una ripresa della crescita che 
dovrebbe accentuarsi nel 1997 e nel 
1998. Gli indicatori economici van­
no effettivamente in questa 
direzione e l'evoluzione è pienamen­
te conforme alle previsioni fatte in 
primavera dai servizi della 
Commissione. Si prevede un'accele­
razione progressiva dall'1,5% circa 
nel 1996 al 2,5% circa nel 1997, con 
una crescita occupazionale dello 
0,2% nel 1996 e dello 0,6% nel 1997. 
L'esigenza d'azione 
Gli effetti deludenti del recente an­
damento macroeconomico su occu­
pazione e disoccupazione indicano 
chiaramente in quale misura un 
tasso di crescita superiore e duratu­
ro costituisca una priorità nella lot­
ta contro la disoccupazione, al 
punto che l'attenzione si è nuova­
mente rivolta alla necessità urgente 
di ristabilire una crescita più salda, 
fissando un riequilibrio credibile 
delle diverse politiche. A tal fine, 
devono essere soddisfatti due tipi di 
condizioni, in funzione dell'orizzon­
te temporale. 
Nel breve termine: 
- dati i buoni risultati in termini 
di salari, prezzi e redditività, ed 
in presenza di una domanda 
internazionale sostenuta, la 
crescita della produzione e 
dell'occupazione nell'Unione 
europea è limitata soltanto da 
una mancanza di fiducia che ini­
bisce la domanda interna. Se si 
tiene conto dei recenti progressi 
della politica di convergenza e 
dei conseguente riorientamento 
nella combinazione delle diverse 
politiche, le condizioni per un ri­
torno della ripresa nazionale ri­
sultano soddisfatte; da un punto di vista politico, la 
domanda non dovrebbe proveni­
re da una crescita di bilancio o 
dei salari, ma da una rinnovata 
fiducia nella piena applicazione 
degli indirizzi di massima per la 
politica economica. Ciò significa 
proseguire nel consolidamento 
del bilancio, mantenere evolu­
zioni salariali appropriate 
nell'insieme dell'Unione, accele­
rare le riforme strutturali e 
creare lo spazio necessario per 
condizioni monetarie più agevo­
li. Dato il livello insostenibile dei 
disavanzi di bilancio, il risana­
mento delle finanze pubbliche 
avrà effetti positivi sulla fiducia 
delle aziende e dei consumatori 
soltanto se sarà continuato in 
modo credibile, ovvero in modo 
da permettere un abbassamento 
duraturo dei tassi di interesse; 
un ostacolo grave per la cresci­
ta a breve termine potrebbe es­
sere costituito da un rinnovato 
rischio di turbolenza nei tassi 
di cambio. Tale rischio potrebbe 
verificarsi soprattutto in due 
casi: 
- una mancanza di credibilità 
delle politiche di convergen­
za nominale di alcuni Stati 
membri intese a soddisfare 
i requisiti dell'Unione mone­
taria europea. Ciò costitui­
rebbe una mera ripetizione 
della crisi monetaria del 
1995, con ripercussioni ne­
gative sulla produzione e 
l'occupazione in tutti i paesi. 
Questo caso si verifichereb­
be soltanto con l'abbandono 
o l'insufficiente applicazione 
degli obiettivi approvati in 
materia di convergenza; 
- l'assenza di prospettive cre­
dibili in materia di creazione 
di posti di lavoro in altri 
Stati membri. Ciò derivereb­
be dalla prospettiva di una 
debolezza fondamentale del­la strategia di crescita e di 
occupazione e, in particolare, 
del consenso sociale necessa­
rio per ricostituire la via del­
la crescita. Solo la ripresa in 
un con lesto di stabilità ma­
croeconomica, con un ritorno 
progressivo alla creazione di 
posti di lavoro, garantirebbe 
la coerenza globale della 
strategia. 
Nel medio termine: 
- l'espansione della capacità pro­
duttiva deriverà da un percorso 
di crescita sostenuta dagli inve­
stimenti se il consolidamento di 
bilancio progredirà regolarmen­
te verso l'equilibrio e se potran­
no essere evitati conflitti di 
stabilità a livello dei salari, non­
ché a livello dei mercati di pro­
dotti e servizi. Per pervenire ad 
un significativo riassorbimento 
della disoccupazione, il tasso di 
crescita duraturo deve essere 
più elevato che nel corso degli 
ultimi due decenni (crescita me­
dia annua del 2,2%). Se la ten­
denza della produttività del 
lavoro registrata tra il 1974 e il 
1996 resta stabile — attualmen­
te è del 2% circa all'anno — solo 
la parte della crescita che eccede 
il 2% è creatrice di posti di lavo­
ro. Tenuto conto di un aumento 
probabile della popolazione atti­
va dello 0,6% all'anno circa, ciò 
significa che la crescita a medio 
termine dovrebbe essere del 
3-3,5% perché si verifichi una ri­
duzione progressiva della disoc­
cupazione ad un ritmo 
soddisfacente (tra lo 0,5% e l'l% 
all'anno) e aumenti il tasso di oc­
cupazione nell'Unione europea. 
Ciò è importante, tra l'altro, per 
affrontare i futuri problemi di bi­
lancio indotti dall'invecchiamen­
to della popolazione; 
- se il tasso di crescita è inferiore, 
il solo modo di aumentare 
l'occupazione consiste nelì'au-
7-
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
1 Variazione annua dell'occupazione nell'Unione, 1970-95 
Variazione annua in % 
EM 
liti: 
2 Tassi di occupazione negli Stati membri, 1985 e 19^i 
% popoJazfon* in «là lavorativa, 15-64 100 r mentare il fattore lavoro della 
crescita. Un modo per ottenere 
ciò consiste nel ridurre la sosti­
tuzione del capitale al lavoro. 
Ciò comporterebbe una riduzio­
ne del tasso di crescita della pro­
duttività del lavoro, misurata 
come prodotto per persona. La 
creazione di posti di lavoro gra­
zie ad iniziative locali, che 
costituiscono un mezzo per 
soddisfare nuovi bisogni, è un ul­
teriore modo di aumentare il 
tasso di creazione di posti di la­
voro. In tale prospettiva, una ri­
duzione dei costi del lavoro non 
salariali al fondo della scala, 
come suggeriva il Libro Bianco, 
potrebbe essere collegata ad 
un'effettiva creazione di posti di 
lavoro. Collegare tali riduzioni 
alla creazione netta di posti di 
lavoro da parte delle imprese, 
permettendo al datore di lavoro 
di beneficiare dell'agevolazione 
fiscale solo quando è creato un 
nuovo posto di lavoro, può ridur­
re i costi morti e prevenire effetti 
di sostituzione (per cui lavorato­
ri di una data categoria, per i 
quali sono previsti gli incentivi, 
sono assunti a danno di altre ca­
tegorie). L'Unione europea deve 
raccogliere la sfida della globa­
lizzazione e dell'integrazione dei 
paesi di recente industrializza­
zione quali attori di rilievo nel 
sistema economico e commercia­
le mondiale. Da un lato, ciò au­
menterà la concorrenza in primo 
luogo nell'industria manifattu­
riera, ma anche nei servizi, e oc­
corrono politiche strutturali di 
sostegno per consentire ai singo­
li e alle imprese di adeguarsi 
al cambiamento. I ''nteprgiorr 
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adeguamento strutturale su 
nelle strategie aziendali che .sai 
mercato del lavoro. D'altro lato, 
tale adeguamento strutturale è 
necessario anche perché le im-
-8 
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
pruHiì europee poaHuno fruire 
delle opportunità occupazionali 
offerte dall'accesso a nuovi mer­
cati. 
La principale conclusione dell'anali­
si macroeconomica è che il ritorno ad 
un percorso di crescita più elevata, 
secondo quanto esposto negli indiriz­
zi di massima per la politica econo­
mica, costituisce allo stesso tempo la 
massima priorità e il mezzo più faci­
le, da un punto di vista politico e 
sociale, per pervenire ad una soluzio­
ne duratura del problema dell'occu­
pazione nell'Unione europea. E ciò è 
tanto più vero in quanto la maggior 
parte delle politiche strutturali che 
dovrebbero accompagnare la strate­
gia macroeconomica mira a stimola­
re le forze endogene di crescita — in 
sostanza, intervenire aumentando la 
produttività dell'economia dell'Unio­
ne europea e facilitando la conduzio­
ne di una politica macroeconomica 
duratura. 
Bassi tassi di 
occupazione, 
elevati tassi di 
disoccupazione 
Nel 1995 l'occupazione è aumentata 
in tutta l'Unione per la prima volta dal 1991, ma molto resta da fare per 
compensare le perdite di posti di 
lavoro registrate nei tre anni dal 
1991 al 1994 (grafico 1). In tale pe­
riodo, l'Europa ha perso circa 5 mi­
lioni di posti di lavoro e nel 1995 il 
numero di persone occupate era in­
feriore di circa 4 milioni a quello di 
4 anni prima (un calo del 2,5%). In 
Finlandia e in Svezia, il numero 
delle persone con di un posto di la­
voro era inferiore del 10% rispetto a 
quattro anni prima. L'occupazione 
ha continuato a diminuire nel 1995 
in alcuni Stati membri come la 
Germania, l'Italia e il Portogallo. Il 
tasso di occupazione nell'Unione, 
che raggiunge soltanto il 60% circa, 
è sensibilmente inferiore a quanto 
fosse 20 anni prima e considerevol­
mente inferiore a quello degli Stati 
Uniti e del Giappone, dove è in au­
mento dalla metà degli anni Settan­
ta (grafico 3). In effetti, la capacità 
globale degli Stati membri nell'of-
frire lavoro a chi lo cerca è soltanto 
lievemente migliore di quanto fosse 
dopo il secondo shock petrolifero ne­
gli anni Ottanta, benché la situazio­
ne vari in modo significativo tra un 
paese e l'altro (grafico 2). 
Nel 1995, la disoccupazione 
nell'Unione era inferiore rispetto al 
1994, ma dopo essere sceso dal livel­
lo record di 11,3% nell'aprile 1994 al 10,7% nel luglio 1995, il tasso è ri­
masto invariato prima di ricomin­
ciare ad aumentare nel novembre 
1995 per toccare il 10,9% nella pri­
mavera del 1396 e il 10,8% in luglio 
(grafico 4). Solo 5 dei 15 Stati mem­
bri hanno conosciuto un calo costan­
te della disoccupazione dalla metà 
del 1995, mentre in 8 la disoccupa­
zione è aumentata, in particolare in 
Germania (all'8,9% dall'8,1% un 
anno prima). 
L'aumento della disoccupazione sa­
rebbe stato ancora maggiore se il tas­
so medio di partecipazione alla forza 
lavoro non t.. ^ase continuato ad ab­
bassarsi nel 1995, proseguendo il suo 
declino dei 4 anni precedenti. Tale 
calo è concentrato in due gruppi: i 
giovani e le giovani con meno di 
25 anni e gli uomini di qualsiasi età. 
Il declino del tasso di attività dei 
giovani corrisponde quasi esatta­
mente ad un aumento della loro par­
tecipazione all'istruzione e alla 
formazione iniziale, fatto che riflette 
sia gli sforzi degli Stati membri per 
migliorare i livelli di qualifica che la 
decisione dei giovani di differire il 
proprio ingresso su un mercato del 
lavoro nel quale le prospettive di oc­
cupazione sono limitate. 
Inoltre, il calo del numero di giovani 
sul mercato del lavoro rischia di es-
eo r 
70 Y' Tassi di occupazione, 1973*95 
% popolazione, 15*64 
Giappone 
USA h SO 
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60 
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1S73 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1998 4 Tassi di disoccupazione, 1973*95 
% forza lavoro 
12 r v:« 
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1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
Here rafforzato dall'andamento de­
mografico di fondo, arrivando così 
ad un numero decisamente inferio­
re di giovani con nuove competenze 
sul mercato del lavoro per compen­
sare i crescenti tassi di pensiona­
mento nei gruppi di età più 
avanzata. 
La tendenza costante al pensiona­
mento anticipato ha avuto una con­
seguenza sproporzionata sul tasso 
di attività degli uomini con più di 
50 anni: benché l'età ufficiale di 
pensionamento sia di 65 anni nella 
maggior parte degli Stati membri, 
meno di un terzo degli uomini tra i 
60 e i 64 anni nell'unione sono anco­
ra economicamente attivi, e soltan­
to un po' più dei due terzi di quelli 
tra i 55 e i 59 anni. Più inquietante 
è il crescente ritiro dal mercato del 
lavoro nella classe di età tra i 25 ed 
i 49 anni. 
Crescita della 
produzione e 
occupazione 
La rinnovata crescita dell'occupa­
zione nel 1995 riflette l'aumento del 
PIL. L'occupazione reagisce all'evo­
luzione della produzione in tempi 
differiti ed è per questo che ci si può 
attendere una lenta progressione 
dell'occupazione nell'intera Unione 
nel 1996, sebbene limitata, nono­
stante le previoni indichino un au­
mento modesto del PIL. L'aumento 
del PIL è il risultato della combina­
zione dell'aumento del prodotto net­
to per persona occupata e del 
numero di persone occupate. Nel 
1995, il primo è aumentato 
dell'1,7% e l'occupazione dello 0,8%. 
Tuttavia, l'aumento del PIL ha com­
portato una progressione dell'occu­
pazione maggiore in alcuni paesi 
che in altri. In Germania e in Italia, 
negli anni 1993-95, l'aumento del 
PIL corrispondeva approssimativa­
mente alla media dell'Unione euro­
pea, ma l'occupazione è scesa. In 
altri Stati membri che avevano un taHso di crescita simile (Belgio, 
Spagna, Francia, Regno Unito e in 
particolare i Paesi Bassi), l'occupa­
zione è cresciuta. 
La necessità di intensificare una 
crescita generatrice di posti di lavo­
ro è una delle priorità della strate­
gia europea per l'occupazione, il cui 
fine è di assicurare che la crescita 
della produzione si traduca in un 
aumento del numero di posti di la­
voro. In altri termini, l'obiettivo del­
la politica dell'Unione è di garantire 
che la crescita del PIL non sia fine 
a se stessa, ma costituisca un mezzo 
per generare occupazione, per offri­
re lavoro tanto ai disoccupati che 
alle persone che per mancanza di 
prospettive occupazionali hanno 
perso la volontà di cercare lavoro. 
La strategia dell'Unione non è con­
cepita per rallentare il tasso di cre-
scita della produttività; al 
contrario, una forte crescita della 
produttività è una condizione indi­
spensabile alla competitività 
dell'economia e ad una maggiore 
prosperità. La creazione di occupa­
zione nelle PMI ne costituisce un 
esempio: nel periodo 1993-95, una 
crescita del 10% del fatturato delle 
PMI ha coinciso con una crescita 
dell'occupazione superiore al 5%, 
mentre lo stesso tasso di crescita del 
fatturato delle grandi imprese ha 
contribuito solo per il 3% alla cresci­
ta dell'occupazione. 
L'aumento recente dell'occupazione 
nell'ambito dell'Unione, anche nei 
paesi che meglio sono riusciti a tra­
durre la crescita in nuovi posti di 
lavoro, è stato sensibilmente infe­
riore a quello degli Stati Uniti, dove 
l'aumento del PIL è stato soltanto 
leggermente superiore tra il 1993 e 
il 1995, ma dove la popolazione at­
tiva occupata è aumentata di più del 
2% all'anno in media, contro un 
aumento soltanto marginale nell'in­
sieme dell'Unione. Ciò riflette par­
zialmente il fatto che, mentre negli 
Stati Uniti la crescita della produ­
zione è costante dal 1991, l'econo­mia europea è soltanto all'inizio del­
la ripresa. Soprattutto però, ciò tra­
duce la differenza fondamentale del 
tasso di creazione netta di posti di 
lavoro per ogni data crescita del 
PIL, che è stato molto maggiore nel 
lungo periodo negli Stati Uniti che 
in Europa. 
Diverse spiegazioni sono state pro­
poste per tale differenza nel conte­
nuto occupazionale della crescita, 
ma non vi è consenso sul peso rela­
tivo da attribuire ai diversi fattori. 
Due elementi importanti sono, in 
primo luogo, le considerevoli perdite 
di posti di lavoro intervenute nel 
lungo periodo nell'agricoltura e 
nell'industria di trasformazione in 
Europa, in misura sensibilmente 
superiore che negli Stati Uniti, dove 
sono state peraltro associate ad ima 
maggiore crescita della produzione 
piuttosto che ad una crescita più 
debole della produttività, e a mag­
giori competitività e dinamismo. 
Il secondo elemento è il tasso più 
elevato di creazione netta di posti di 
lavoro negli Stati Uniti nel settore 
dei servizi, in cui la crescita della 
produzione (o valore aggiunto) non 
era molto diversa da quella ottenuta 
in Europa. È la forte crescita 
dell'occupazione rispetto alla pro­
duzione in questo settore che è alla 
base della crescita generatrice di 
numerosi posti di lavoro nell'econo­
mia americana nel suo complesso. 
Tuttavia vi sono differenze sia nella 
portata della crescita dell'occupa­
zione nel settore dei servizi che nel 
grado in cui i servizi sono erogati dal 
privato o dal pubblico (si veda più 
avanti). Questi risultati occupazio­
nali sono inoltre collegati ai bassi 
tassi di aumento salariale medio o 
alla lieve crescita del costo totale del 
lavoro, nonché ad un complesso di 
fattori quali l'allargamento dei dif­
ferenziali salariali al lato inferiore 
della scala, in particolare negli 
anni Settanta ed Ottanta, congiun­
tamente ad un migliore funziona­
mento dei mercati dei servizi. Tale 
-10 
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
flessibilità della scala salariale, in­
sieme alla scarsa copertura e alle 
limitazioni del sistema di assicura­
zione contro la disoccupazione, che 
costringono molti disoccupati a la­
vorare a qualsiasi livello salariale, 
costituisce un fattore significativo 
della creazione di posti di lavoro a 
bassa produttività negli Stati Uniti. 
L'esigenza d'azione 
Non è quindi possibile rallentare in 
alcun modo il perseguimento della 
strategia europea per l'occupazione, 
né è il caso di compiacersi del lieve 
calo della disoccupazione interve­
nuto dal 1994. Occorre continuare 
la modernizazione dell'Europa, 
sfruttando appieno il potenziale 
offerto dall'Unione. 
- L'istituzione del mercato unico 
sta portando alla creazione del­
la maggiore economia del mon­
do in termini di PIL e di potere 
d'acquisto, con 370 milioni di 
consumatori. L'armonizzazione 
della legislazione in diverse 
aree e la rimozione di barriere 
al commercio e alla libera circo­
lazione di fattori produttivi nei 
settori dei servizi, degli appalti 
pubblici e dei mercati finanziari 
hanno dato luogo ad un incre­
mento del commercio intraco-
munitario e costituiscono 
pertanto un fattore di ulteriore 
ammodernamento dell'econo­
mia europea, di crescita e di 
creazione di occupazione. Oc­
corre proseguire tale processo e 
utilizzarne appieno i vantaggi. 
L'insufficiente cooperazione tra 
gli Stati membri in materia di 
fiscalità, soprattutto fiscalità 
indiretta, dove le decisioni ri­
chiedono l'unanimità, si rivela 
ora come uno dei maggiori osta­
coli alla compatibilità tra un 
solo mercato e 15 mercati diver­
si, non coordinati e dotati di 
differenti sistemi fiscali. L'in­
frastruttura europea deve esse­
re sviluppata in modo da adeguarsi al mercato unico, 
passando da una serie di reti 
nazionali tra loro collegate ad 
autentiche reti transeuropee di 
trasporto, energia e telecomuni­
cazioni. Se adeguatamente 
sfruttata, l'economia comune 
così costituita può offrire oppor­
tunità di crescita e di creazione 
di occupazione al di là di quan­
to potrebbero generare i singoli 
paesi, agendo individualmente. 
L'Unione monetaria europea 
assicurerà le condizioni per una 
crescita duratura e una minore 
disoccupazione. L'esigenza di 
mantenere la convergenza mi­
gliorerà le condizioni per una 
combinazione più equilibrata 
delle politiche. Il quadro ma­
croeconomico stabile stimolerà 
gli investimenti e i consumi pri­
vati. Inoltre, l'Unione moneta­
ria consentirà di realizzare 
appieno il potenziale del merca­
to interno. L'eliminazione per­
manente di ogni distorsione a 
livello di tassi di cambio au­
menterà la trasparenza dei 
prezzi, la concorrenza e l'effi­
cienza. 
La modernizzazione dei sistemi 
occupazionali europei deve 
continuare. Il vecchio sistema 
occupazionale, fondato sulla 
produzione in serie, con una 
manodopera sostanzialmente 
maschile con un solo tipo di 
qualifica, è scomparso. L'econo­
mia moderna si basa sulle 
conoscenze; l'informazione e la 
tecnologia svolgono un ruolo 
determinante nella ristruttura­
zione dell'organizzazione del la­
voro, generando un'economia 
fondata sulle qualifiche e sulla 
versatilità dei singoli. Ogni 
anno, il 10% almeno di tutti i 
posti di lavoro scompaiono per 
essere sostituiti da nuovi, 
nell'ambito di nuovi processi, 
presso nuove imprese, che ri­
chiedono nuove competenze. Ma i rapidi mutamenti nella do­
manda sul mercato del lavoro 
non sono stati accompagnati da 
misure adeguate a livello 
dell'offerta per migliorare le 
competenze della manodopera. 
Questo "mercato del lavoro a 
due velocità" è una delle cause 
di fondo dei problemi del merca­
to del lavoro in Europa. La com­
petitività a lungo termine 
dell'economia europea dipende 
dunque da un nuovo approccio, 
coordinato, nel quale l'investi­
mento nelle risorse umane, 
nella formazione e nella ricon­
versione, nel reinserimento dei 
disoccupati migliorerà sia la 
qualità dell'offerta di personale 
qualificato che la flessibilità del 
mercato del lavoro. 
Questo cambiamento strutturale do­
vrebbe garantire una crescita 
duratura dell'occupazione a medio e 
a lungo termine. Siffatto sforzo 
dovrebbe essere completato da 
un'evoluzione adeguata dei costi del 
lavoro. Si devono inoltre offrire suffi­
cienti prospettive di occupazione, so­
prattutto nel settore dei servizi, a 
quel segmento della popolazione at­
tiva per il quale non è ragionevole 
attendersi che diventi molto qualifi­
cato. In particolare, ciò consentirà 
all'economia europea di affrontare la 
sfida e le opportunità presentate dal­
la crescente globalizzazione e dalla 
crescente concorrenza dei paesi 
emergenti e di recente industrializ­
zazione, compresi non solo quelli 
dell'Asia sudorientale, ma anche 
quelli dell'Europa centrale ed orien­
tale. L'accesso a nuovi mercati offre 
opportunità che dovrebbero condur­
re alla creazione di occupazione. La 
sfida consiste nello sviluppare nuove 
aree di specializzazione e nuove aree 
di creazione di posti di lavoro in 
Europa, al posto di attività in cui i 
bassi costi di lavoro costituiscono 
l'elemento fondamentale della con­
correnza proveniente da tali paesi, e 
la sempre maggiore globalizzazione 
della produzione in settori a basso 
11-
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
costo del lavoro nell'Unione potrebbe 
generare una disoccupazione persi­
no maggiore in Europa, con una cre­
scente pressione a favore di misure 
protezionistiche in tali settori. 
Creazione e 
distruzione di 
posti di lavoro 
Nel 1995 le caratteristiche settoria­
li della crescita dell'occupazione 
erano praticamente le stesse in tut­
ta l'Unione: i servizi alle imprese, la 
sanità, l'istruzione, le attività del 
tempo libero, i servizi personali e il 
settore dell'ambiente rappresenta­
vano la parte principale del contri­
buto netto in posti di lavoro, mentre 
continuavano a scomparire posti di 
lavoro nell'agricoltura e, nella mag­
gior parte degli Stati membri, nelle 
industrie manifatturiere (con l'ecce­
zione della meccanica di precisione, 
in parte collegata alla crescita della 
protezione ambientale). Si tratta di 
una tendenza a lungo termine, al­
trettanto evidente negli Stati Uniti 
e in Giappone. In queste due econo­
mie, i settori di attività nei quali la 
creazione dei posti di lavoro è stata 
più forte sono in gran parte gli stessi 
che in Europa, come lo sono i settori 
nei quali l'occupazione è scesa o è 
restata praticamente invariata. 
Tuttavia, differisce l'entità dei cam­
biamenti. 
Nel ciclo recente, l'occupazione nel­
le PMI ha resistito bene. Dal 
1989-1990 l'occupazione è cresciu­
ta nelle imprese di ogni dimensione, 
ma in misura maggiore nelle PMI. 
Dal 1991, l'occupazione nelle picco­
lissime imprese (con meno di 10 ad­
detti) ha continuato a crescere. 
Nelle imprese piccole (10-49 addet­
ti) e medie (50-249) l'occupazione 
ha resistito, mentre nelle grandi im­
prese ha cominciato a diminuire. 
Dopo la svolta, tuttavia, l'occupa­
zione nelle grandi imprese si è sen­
sibilmente ripresa. In Europa, 18 milioni di posti di 
lavoro addizionali sono stati creati 
nel settore dei servizi nel corso dei 
13 anni tra il 1980 e il 1993, a fronte 
di 22 milioni negli Stati Uniti. In 
proporzione, negli Stati Uniti l'enti­
tà della crescita di posti di lavoro è 
stata maggiore di circa un terzo che 
in Europa. I servizi collettivi (sani­
tà, servizi sociali e istruzione) e le 
attività del tempo libero hanno con­
tribuito all'occupazione in ragione 
di quasi l'l% all'anno negli Stati 
Uniti e dello 0,5% all'anno in 
Europa è in Giappone. I soli altri 
settori che costituivano una fonte 
notevole di creazione netta di posti 
di lavoro in Europa e negli Stati 
Uniti erano i servizi alle imprese, la 
distribuzione> il settore alberghiero 
e la ristorazione. 
Una differenza più marcata tra 
l'Europa e gli Stati Uniti, e più an­
cora tra l'Europa e il Giappone, si 
riscontra nell'industria e nell'agri­
coltura. In Europa, questi settori 
hanno perso complessivamente 
13 milioni di posti di lavoro. Negli 
Stati Uniti, la perdita è stata infe­
riore a 2 milioni e in Giappone 
l'occupazione è leggermente au­
mentata. Tali differenze sono dovu­
te soprattutto all'andamento 
dell'occupazione nell'industria, 
dato che l'occupazione nell'agricol­
tura è scesa in tutte e tre le econo­
mie, sia pure in misura diversa. In 
termini quantitativi, la portata del­
le perdite di posti di lavoro in questi 
due settori è un aspetto della 
cattiva capacità occupazionale 
dell'Europa rispetto agli Stati Uniti 
più significativo dello scarso tasso 
di creazione di posti di lavoro nel 
terziario: con un ritmo statunitense 
di creazione di posti di lavoro nei 
servizi, l'Unione europea avrebbe 
creato 7 milioni di posti di lavoro 
netti, mentre l'industria della tra­
sformazione ha perso 6 milioni di 
posti di lavoro più che negli Stati 
Uniti e l'agricoltura e la costruzione 
ne hanno persi complessivamente 
circa 4 milioni. Diversamente dal caso dei servizi, 
la migliore prestazione occupazio­
nale degli Stati Uniti nell'industria 
riflette perfettamente un tasso mol­
to più elevato di crescita della pro­
duzione piuttosto che un tasso più 
debole di crescita della produttività. 
In realtà, anche quest'ultimo è stato 
maggiore che in Europa nel corso 
degli ultimi quindici anni, contri­
buendo così, con la svalutazione 
considerevole del dollaro rispetto ad 
altre valute, ad aumentare la com­
petitività dei produttori americani 
sui mercati interni e di esportazio­
ne, e dunque a sostenere lo sviluppo 
della produzione. 
D'altra parte, nel settore dei servizi 
l'aumento della produzione sembra 
essere stato praticamente uguale 
negli Stati Uniti e in Europa; la più 
forte crescita dell'occupazione ri­
flette, in questo caso, una crescita di 
produttività molto più limitata ne­
gli Stati Uniti o, in altri termini, un 
modello di sviluppo a più forte in­
tensità occupazionale. Ciò non sem­
bra tuttavia essere semplicemente 
legato ad un tasso più debole di au­
mento dei salari medi nei servizi 
negli Stati Uniti, dato che l'aumento 
dei costi salariali reali nei servizi 
(+ 4% durante il periodo 1984-94) 
non è stato molto minore che in 
Europa (+ 4,5%). Tale crescita po­
trebbe anche essere legata alla più 
vasta dispersione salariale, 
soprattutto in fondo alla scala dei 
redditi, nel corso degli anni Settan­
ta e Ottanta, quando sembra che 
una quota considerevole dei nuovi 
posti di lavoro creati nel terziario 
negli Stati Uniti abbia riguardato 
lavoratori poco remunerati e poco 
qualificati. 
Negli anni Novanta, tuttavia, negli 
Stati Uniti sembra essersi prodotta 
un'inversione di tendenza: i dati re­
lativi alla localizzazione settoriale 
dei nuovi posti di lavoro segnalano 
che la crescita dell'occupazione si è 
concentrata in attività molto più 
specializzate. Infatti, il 68% della 
-12-
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
crencita netta dell'occupazione a 
tempo pieno intervenuta tra il 1994 
e il 1996 riguarda categorie che 
offrono salari superiori alla media. 
Inoltre, il 52% della crescita 
dell'occupazione si concentrava nel 
30% superiore delle categorie pro­
fessionali. 
Ciò è stato accompagnato da un 
cambiamento di politica negli Stati 
Uniti, dove ora si insiste molto di 
più sulla necessità di migliorare la 
qualità dei posti di lavoro, in parti­
colare di quelli poco qualificati, con 
conseguenti sforzi dell'amministra­
zione americana per migliorare ed 
estendere la formazione e l'idoneità 
all'occupazione. Questa convergen­
za nell'approccio strategico trovava 
riscontro nelle conclusioni della 
Conferenza del G7 sull'occupazione 
che si è tenuta a Lille. 
Mobilità settoriale e 
rotazione dei posti 
di lavoro 
In Europa come negli Stati Uniti, 
l'ampiezza della creazione e della 
perdita di posti di lavoro ogni anno 
è considerevole, di gran lunga supe­
riore alle variazioni nette dell'occu­
pazione che sono di solito al 
centro dell'attenzione. Nell'ambito 
dell'Unione, ad un momento dato, 
una persona su otto, tra quelle occu­
pate, l'anno precedente non lavora­
va affatto oppure non lavorava nello 
stesso settore. Se si aggiunge il nu­
mero delle persone che cambiano 
lavoro nell'ambito di uno stesso set­
tore, ogni anno la rotazione della 
forza lavoro interessa circa una per­
sona su sei, che è praticamente la 
stessa proporzione degli Stati Uniti, 
e in alcuni Stati membri come la 
Spagna, la Danimarca, i Paesi 
Bassi o il Regno Unito tale propor­
zione è ancora maggiore. 
Tuttavia, la portata dei movimenti 
intersettoriali non ha molto a vedere 
con il tasso di crescita occupazionale dei Hetton, né con il fatto che un 
settore sia in espansione o in declino. 
Sembrano più importanti i livelli di 
qualifica richiesti ai lavoratori e, per­
tanto, la formazione necessaria per 
svolgere il lavoro. Per esempio, in 
agricoltura la rotazione dei posti di 
lavoro (per i soli lavoratori dipenden­
ti) raggiunge il 20-25% all'anno e nel 
settore alberghiero e della ristorazio­
ne è del 30% circa. Al contrario, nel 
settore bancario, assicurativo e della 
pubblica amministrazione, dove i 
requisiti di istruzione e di formazio­
ne sono in media chiaramente supe­
riori, ogni anno solo il 9% circa dei 
lavoratori dipendenti è nuovo nel 
settore. In un certo senso, ciò riflette 
le difficoltà che i lavoratori incontra­
no, nei vari paesi, nello spostarsi da 
una professione all'altra (piuttosto 
che tra posizioni simili in settori di­
versi), fatto che pare essere tuttora 
una causa di inflessibilità del merca­
to del lavoro. 
L'esigenza d'azione 
Il raffronto tra la situazione 
dell'Europa e quella degli Stati 
Uniti in materia di crescita dell'oc­
cupazione solleva diversi interroga­
tivi in materia di politiche, alle 
quali non è facile rispondere. 
- Gli Stati Uniti sono riusciti a 
generare più posti di lavoro e ad 
elaborare un modello di crescita 
creatrice di occupazione. Quali 
ne siano le ragioni e quali inse­
gnamenti gli Stati membri 
dell'Unione europea possano 
trarne è oggetto di un dibattito 
che tocca aspetti sociali, politici 
e culturali, oltre che economici. 
Benché la dispersione dei salari 
di basso livello, maggiore negli 
Stati Uniti che in Europa, sia un 
fattore importante, entrano in 
gioco anche altri fattori, quali le 
differenze nel grado di mobilità 
della manodopera (per diverse 
ragioni) e nella regolamentazio­
ne dei mercati dei prodotti e dei 
servizi. Sebbene questo tipo di divergenze nalariali isin dillicil-
mente compatibile con il modello 
sociale europeo, si riscontra tut­
tavia una crescente convergenza 
di opinioni sull'approccio al pro­
blema, come indicano le conclu­
sioni della Conferenza del G7 
sull'occupazione, che rilevavano 
come non si dovrebbe dover sce­
gliere tra l'aggravarsi della di­
soccupazione e una maggiore 
disparità dei redditi. È tuttavia 
ovvio che sono necessarie rifor­
me pragmatiche per eliminare 
eventuali disincentivi alla ricer­
ca di lavoro e migliorare il fun­
zionamento dei mercati del 
lavoro. In tale contesto, una ri­
duzione dei costi del lavoro non 
salariali — in particolare se mi­
rata ai salari più bassi — contri­
buirebbe ad aumentare 
l'occupazione. Ma l'impatto sa­
rebbe probabilmente limitato, 
quindi è tanto più importante 
soddisfare le condizioni che per­
mettono di aumentare il tasso di 
crescita più della produttività e 
affrontare ogni altro fattore che 
possa ostacolare il potenziale di 
crescita dell'economia europea. 
Inoltre, benché l'attenzione stra­
tegica tenda a rivolgersi verso 
i settori in crescita come tali 
e sulle misure atte a promuove­
re nuove attività, l'insuccesso 
dell'Europa nel mantenere tassi 
di crescita dell'occupazione suffi­
cientemente elevati è soprattut­
to dovuto all'ampiezza delle 
perdite di occupazione nei settori 
in declino. Queste sono dovute, 
in primo luogo, non ad un'elimi­
nazione di posti di lavoro indotta 
dal progresso tecnologico e 
dall'automazione, ma a deboli 
tassi di crescita della produzio­
ne. Ne segue il bisogno di livel­
li migliori di competitività e 
condizioni di mercato più favore­
voli. 
L'ampiezza della rotazione dei 
posti di lavoro non indica 
13 
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
un'eccessiva rigidità dei merca­
ti del lavoro, almeno in termini 
di indebita limitazione dei 
movimenti intersettoriali dei 
lavoratori. I dati indicano tutta­
via che i lavoratori poco qualifi­
cati rappresentano una grande 
parte di questi movimenti e che 
cambiare attività è forse più fa­
cile per loro che per lavoratori 
con qualifiche superiori e, in ge­
nerale, più specifiche. Resta pe­
raltro discutibile se la crescente 
frequenza di nuclei familiari 
con due lavoratori costituisca 
un fattore che limita la mobilità 
geografica. 
Flessibilità e 
sicurezza 
Il dibattito negli ultimi anni insi­
ste sempre di più sulla necessità di 
una maggiore flessibilità dei mer­
cati del lavoro europei come condi­
zione strutturale indispensabile 
alla competitività e alla crescita 
dell'occupazione. Il consenso è ben 
minore su cosa significhi tale fles­
sibilità, su come occorrerebbe rea­
lizzarla e se, da sola, costituisca 
una condizione sufficiente di cre­
scita. Allo stesso tempo, molti 
aspetti indicano che i mercati del 
lavoro europei stanno diventando 
più flessibili in termini di organiz-
5 Variazione dell'occupazione a tempo 
pieno e a tempo parziale, 1987-86 
% occupazione k>W« n g 
([nell'anno hase 
1987 1968 1963 1990 1991 1902 1993 1994 1906 zazione del lavoro, di quadro rego­
lamentare e di struttura dell'ora­
rio di lavoro. 
Il numero delle persone che lavora­
no la notte e il fine settimana — 
benché molti restino riluttanti in 
proposito (un recente sondaggio di 
datori di lavoro in cinque paesi sug­
gerisce che per le imprese è diffìcile 
reperire personale che lavori il 
sabato) — è aumentato in questi 
ultimi anni nella maggior parte dei 
paesi dell'Unione, cosa che 
costituisce un passo verso un'orga­
nizzazione più flessibile del lavoro. 
Allo stesso tempo, la durata media 
della settimana di lavoro per le per­
sone che lavorano a tempo pieno 
praticamente non è cambiata nel 
corso di questo stesso periodo ed è 
anzi aumentata tra il 1990 e il 1995. 
La riduzione della durata media del 
lavoro, intervenuta nel corso degli 
ultimi dieci anni circa nell'ambito 
dell'Unione, risulta in parte da una 
ridistribuzione dell'occupazione tra 
i settori (in particolare dalla perdita 
di posti di lavoro in agricoltura, 
dove il numero di ore è generalmen­
te considerevole), nonché, e soprat­
tutto, da un aumento del lavoro a 
tempo parziale. 
Infatti, la maggioranza degli im­
pieghi aggiuntivi netti creati 
all'inizio degli anni 1990 era costi­
tuita da impieghi a tempo parziale, 
sia femminili che maschili, e tale 
tendenza è continuata nel 1995 
(Grafico 5). Circa il 71% dei posti 
di lavoro netti maschili, e intorno 
all'85% di quelli femminili, era 
part-time. Ciò riflette un'evoluzio­
ne verso un mercato del lavoro più 
flessibile e il fatto che i diritti dei 
lavoratori a tempo parziale sono 
spesso più deboli di quelli dei lavo­
ratori a tempo pieno. Inoltre, la 
crescita relativamente scarsa dei 
posti di lavoro maschili a tempo 
pieno ha probabilmente contribui­
to in grande misura all'abbandono 
del mercato del lavoro da parte dei 
lavoratori. L'aumento considere­vole del lavoro a tempo parziale tra 
gli uomini riguarda la classe di età 
primaria, dove è aumentato del 
50% nel periodo 1990-95 e una pro­
porzione notevole di loro uomini ha 
accettato un lavoro part-time per 
l'impossibilità di trovarne uno a 
tempo pieno. 
Allo stesso modo, una parte conside­
revole degli impieghi creati nel 1995 
erano a tempo determinato. Il lavo­
ro temporaneo rappresentava la to­
talità dell'aumento dell'occupazione 
maschile nell'Unione e quasi la 
metà di quello femminile. Benché 
l'occupazione temporanea rappre­
senti una quota relativamente pic­
cola dell'occupazione totale 
nell'Unione (il 12% circa), più del 
50% dei disoccupati che hanno tro­
vato lavoro nel 1995 hanno accetta­
to occupazioni temporanee. Una 
percentuale leggermente maggiore 
di persone con meno di 25 anni oc­
cupava posti di lavoro a tempo de­
terminato (il 51% contro il 45% per 
la fascia 25-49 anni). Alcuni di que­
sti impieghi comportano un periodo 
di formazione, ma non è questa la 
ragione che induce ad accettare 
un'occupazione temporanea: la quo­
ta di disoccupati che hanno benefi­
ciato di una di queste formazioni sul 
lavoro era in realtà inferiore alla 
quota di quelli già occupati, quindi 
per la maggior parte di loro i posti 
di lavoro temporanei erano i soli 
disponibili. 
La relazione tra occupazione tempo­
ranea e livello di istruzione non è 
uniforme nell'ambito dell'Unione e 
non si possono in generale associare 
occupazioni temporanee e basse 
qualifiche. Se è vero che nel Sud 
dell'Unione una parte relativamen­
te grande di persone con un basso 
livello di istruzione occupa posti di 
lavoro temporanei, nel Nord perso­
ne dal livello di istruzione elevato 
hanno maggiori probabilità di occu­
pare un posto di lavoro temporaneo 
che non una persona con un livello 
di istruzione più basso. 
14 
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
La maggior parte degli Stati mem­
bri considera l'espansione dell'orga­
nizzazione flessibile del lavoro come 
un elemento chiave dell'evoluzione 
della struttura dell'occupazione, in 
particolare grazie all'elasticità delle 
disposizioni sul lavoro a tempo par­
ziale e sui contratti temporanei, ma 
anche alla modifica della normativa 
sull'orario di lavoro. Altre normati­
ve, segnatamente in materia di as­
sunzione e licenziamento, possono 
influire sulla creazione di occupa­
zione e sulla rapidità con cui le im­
prese adeguano la propria 
manodopera al cambiamento. In di­
versi Stati membri, è stato definito 
uno specifico legame tra condizioni 
di lavoro più flessibili e creazione di 
posti di lavoro. 
L'esigenza d'azione 
Tali dati indicano una maggiore 
flessibilità dell'economia europea 
rispetto a dieci anni fa, ma il suo 
impatto sull'occupazione fino ad 
oggi non è evidente, e ciò può sugge­
rire che permangono barriere alla 
crescita del numero di posti di lavo­
ro. Si pone dunque il problema di 
sapere perché non si realizzi il 
potenziale di occupazione che deri­
va dalla maggiore flessibilità del la­
voro e dell'orario di lavoro. La 
spiegazione sembra stare nel modo 
in cui le imprese affrontano la rior­
ganizzazione delle modalità di pro­
duzione e di lavoro. Le misure 
adottate si limitano spesso a cam­
biamenti ai margini della manodo­
pera, con un maggiore ricorso alla 
esternalizzazione, ai contratti tem­
poranei e a forme di lavoro atipico. 
Al fine di sfruttare interamente il 
potenziale di occupazione che offro­
no le nuove forme di organizzazione 
del lavoro, è opportuno un approccio 
positivo e più vasto, con la parteci­
pazione attiva dei lavoratori. 
- Qualsiasi politica di ridistribu­
zione del lavoro dipende 
dall'abbassamento delle barrie­
re tra i mercati del lavoro inter­no e esterno, in modo che i 
disoccupati possano trovare 
un'occupazione e le persone che 
lavorano a tempo parziale 
Objective detrminato possano 
trovare posti di lavoro a tempo 
pieno e più stabili. L'introduzio­
ne di politiche intese a promuo­
vere la flessibilità, ad esempio 
facilitando l'assunzione di lavo­
ratori a tempo parziale o con 
contratti a tempo determinato, 
solleva interrogativi che riguar­
dano il ruolo della rete di sicu­
rezza sociale e l'uguaglianza tra 
le donne e gli uomini. 
Una riduzione dell'orario di 
lavoro, accompagnata da una 
riorganizzazione intelligente 
del lavoro, può essere vantag­
giosa sia ai datori di lavoro 
che ai lavoratori. Occorre 
incoraggiare ulteriormente la 
diffusione di cambiamenti inno­
vativi in materia di organizza­
zione del lavoro e orario di 
lavoro, nonché di buone prassi 
nella gestione dei cambiamenti 
organizzativi, in particolare per 
le piccole e medie imprese. Si 
devono inoltre elaborare esperi­
menti che congiungano la ridu­
zione dell'orario del lavoro con 
la riduzione di tasse e di presta­
zioni sociali, fin qui alquanto li­
mitati e realizzati per lo più a 
livello locale o di singola impre­
sa. 
La persistenza di rigidità sui 
mercati dei beni e dei servizi 
impedisce la piena realizzazio­
ne del potenziale offerto da 
una maggiore flessibilità dei 
mercati del lavoro. Occorre 
identificare tali rigidità e adot­
tare provvedimenti per elimi­
narle. 
L'"impresa che apprende" deve 
emergere come una componente 
essenziale della flessibilità. 
Occorreranno nuove forme di 
partnership tra le imprese, altre forme di organizzazione, nonché 
insegnanti, che le nuove e 
mutevoli qualifiche necessarie 
divengano disponibili. Il perfe­
zionamento durante le ore di la­
voro può contribuire ad 
aumentare la flessibilità più del­
la riduzione dell'orario di lavoro. 
La capacità delle imprese di 
adeguarsi ai cambiamenti tec­
nologici e ai mercati dipende da 
quanto efficacemente sono 
organizzate in modo da utilizza­
re risorse non materiali, in par­
ticolare la ricerca e sviluppo, 
l'innovazione e la formazione 
permanente. Per raccogliere 
tale sfida, e mantenere al con­
tempo l'equilibrio tra flessibilità 
e sicurezza, le imprese devono 
essere organizzate in maniera 
tale da offrire a tutti i lavorato­
ri un accesso permanente a co­
noscenze ed informazioni, per 
rafforzarne la capacità di ade­
guarsi e l'idoneità all'occupazio­
ne. 
L'idoneità della manodopera 
all'occupazione deve costante­
mente essere rafforzata me­
diante la formazione. 
Altrimenti, dato che per adat­
tarsi rapidamente ai cambia­
menti della domanda di lavoro 
le imprese ricorrono maggior­
mente a contratti di lavoro 
flessibili, dove la sicurezza 
dell'impiego è inferiore, la moti­
vazione dell'investimento nella 
formazione rischia di perdere 
forza. Le grandi imprese giap­
ponesi investono nella forma­
zione nel contesto di sistemi 
occupazionali a vita, in modo 
che i vantaggi della formazione 
restino nell'impresa. In Europa, 
la flessibilità non deve essere 
definita in termini di maggiore 
precarietà dell'occupazione. La 
capacità delle imprese di adat­
tarsi ai cambiamenti della tec­
nologia e del mercato dipende 
dall'esistenza e dalla coopera-
-15 
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
zione di uno zoccolo di manodo­
pera qualificata. 
- Un concetto europeo di sicurez­
za in relazione all'occupazione 
dovrebbe insistere sul migliora­
mento dell'idoneità la lavoro 
piuttosto che sulla stabilità del 
posto di lavoro esistente, pro­
muovendo così la flessibilità e 
l'accettazione del cambiamento 
come parte integrante del pro­
cesso ài crescita della produtti­
vità e dell'occupazione. 
- In un tale contesto, una 
maggiore flessibilità dipenderà 
dall'esistenza di un livello ade­
guato di protezione sociale. 
L'esperienza di alcuni paesi in­
dica che si può mantenere 
un'economia flessibile combi­
nando una politica efficace e at­
tiva del mercato del lavoro con 
livelli elevati di protezione so­
ciale. Alti livelli di rendimento 
e produzione possono garantire 
un sistema basato sul consenso 
quanto ai ruoli e obblighi ri­
spettivi della politica del mer­
cato del lavoro, dei datori di 
lavoro e dei lavoratori, consen­
tendo ai mercati di essere fles­
sibili. L'evoluzione recente della 
politica danese del mercato del 
lavoro offre un esempio di un 
tale approccio consensuale. Ma 
l'esperienza danese indica an­
che che un tale sistema deve 
essere completato da norme 
rigorose di controllo e applica­
zione, per contenerne il peso sul 
bilancio e prevenire un effetto 
disincentivante sull'offerta di 
lavoro. 
È necessario ripensare radicalmen­
te tutti i sistemi pertinenti il mer­
cato del lavoro — la protezione 
dell'occupazione, l'orario di lavoro, 
la protezione sociale e la salute e 
sicurezza — per adeguarli ad un 
mondo del lavoro che sarà organiz­
zato in modo diverso, nel quale il 
concetto di sicurezza dei lavoratori deve essere riformulato, concen­
trandosi sulla sicurezza basata 
sull'idoneità al lavoro piuttosto che 
sulla sicurezza basata sul luogo 
di lavoro del singolo. Il centro 
dell'interesse deve spostarsi da 
un dibattito semplicistico sulla re­
golamentazione o deregolamenta­
zione verso un nuovo equilibrio tra 
flessibilità e sicurezza, con vantaggi 
tangibili sia per i lavoratori che per 
i datori di lavoro. Una sensazione 
diffusa di precarietà, non soltanto 
presso i disoccupati ma anche pres­
so i lavoratori occupati, ha contri­
buito a diminuire la fiducia dei 
consumatori e rallentare le prospet­
tive di ripresa. 
Competenze per 
il futuro 
L'evoluzione tecnologica e la concor­
renza tra le imprese stimolano il 
ritmo dei cambiamenti strutturali. 
Tra dieci anni, l'80% della tecnolo­
gia che utilizziamo oggi sarà obsole­
ta e sostituita con nuove tecnologie 
più avanzate. Nel frattempo, l'80% 
della manodopera lavorerà con una 
base d'istruzione e formazione for­
mali risalente a più di dieci anni 
prima. 
La tendenza verso l'innalzamento 
delle competenze della forza lavoro 
è inesorabile. Tra il 1983 e il 1991, 
il numero delle persone classificate 
come personale direttivo, specializ­
zato e tecnico è aumentato di più del 
25% all'anno, mentre la crescita 
totale dell'occupazione girava attor­
no all'1% soltanto all'anno. Il pas­
saggio verso professioni molto 
qualificate è continuato nel 1995 
nell'ambito dell'Unione. L'aumento 
dell'occupazione in queste profes­
sioni ha rappresentato la maggiore 
parte dell'aumento dell'occupazione 
degli uomini e delle donne registra­
to nel corso dell'anno. 
Ma un livello di istruzione elevato 
non costituisce una garanzia di oc­cupazione. In tutti gli Stati membri 
aumenta la proporzione dei disoccu­
pati con titoli di studio elevati. 
Diversi fattori hanno creato questo 
apparente paradosso. Il generale in­
nalzamento del livello di studio 
significa probabilmente che aumen­
terà la proporzione di persone più 
qualificate fra i disoccupati. Benché 
il livello di studio stia aumentando, 
l'istruzione e la formazione offerte 
in numerosi casi non corrispondono 
alle qualifiche necessarie, in termi­
ni sia di una gamma più ampia di 
competenze che di una maggiore 
flessibilità. 
Il modello di cambiamento occupa­
zionale a livello settoriale ha riper­
cussioni importanti sui livelli di 
qualifica e istruzione richiesti alla 
manodopera. I settori nei quali l'oc­
cupazione aumenta più rapidamen­
te sono, in generale ma non sempre, 
quelli nei quali i lavoratori hanno 
un livello relativamente elevato di 
istruzione e di formazione, mentre 
quelli nei quali l'occupazione decli­
na sono, nell'insieme, settori nei 
quali i livelli di istruzione e di qua­
lificazione sono relativamente debo­
li. Mentre nei settori in declino, 
circa il 45% delle persone occupate 
nell'ambito dell'Unione non hanno 
proseguito i loro studi oltre la scola­
rità obbligatoria e il 13% soltanto 
possiede un diploma universitario o 
equivalente, nei settori a forte cre­
scita solo il 27% non ha proseguito 
dopo la scolarità obbligatoria e il 
35% possiede diplomi universitari, 
benché questo gruppo comprenda il 
settore alberghiero e la ristorazio­
ne, dove il personale ha un livello di 
istruzione fra i più bassi. 
Inoltre, la proporzione delle persone 
con basso livello d'istruzione che ri­
schiano di perdere il posto è sensi­
bilmente più forte che per quelle 
dotate di un livello di qualifica più 
elevato, si tratti di un settore in 
espansione o in declino. Ciò mostra 
chiaramente che l'andamento setto­
riale rafforza le tendenze professio-
16 
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
nuli interne ai settori e riduce la 
domanda di lavoratori poco qualifi­
cati, mentre aumenta la domanda 
di persone con livello di studi supe­
riore. 
Negli ultimi anni, gli Stati membri 
hanno adottato numerosi provvedi­
menti per migliorare la struttura, la 
qualità e l'adeguatezza dell'istru­
zione e della formazione professio­
nale, sia per i lavoratori che per i 
disoccupati (grafico 6). 
Un'ampia gamma di strumenti è 
stata utilizzata per promuovere 
l'investimento nella formazione dei 
lavoratori, compresi i prelievi intesi 
a finanziare la formazione 
(Irlanda), l'investimento obbligato­
rio nella formazione (Francia), le 
detrazioni fiscali o le riduzioni 
di contributi sociali (Francia, 
Paesi Bassi). Una misura mol­
to diffusa è la promozione del 
congedo di formazione (Belgio, 
Danimarca,Germania, Francia, 
Portogallo, Finlandia, Svezia). 
Allo stesso modo, tutti gli Stati mem­
bri dispongono di una serie nutrita 
di programmi di formazione rivolti ai 
disoccupati; nella maggioranza dei 
casi, la promozione della partecipa­
zione costituisce la pietra angolare 
dell'attuazione delle politiche del 
mercato del lavoro (si veda più avan­
ti). Tuttavia, i dati degli ultimi tre 
armi segnalano un leggero ribasso, 
dal 7,1% al 6,9%, della proporzione 
di disoccupati dai 25 ai 59 anni par­
tecipanti a corsi di formazione. 
Nonostante i miglioramenti sopra 
menzionati, non è certo che il ritmo 
attuale di sviluppo delle risorse 
umane e le disposizioni istituzionali 
esistenti siano sufficienti affinché 
l'Europa raccolga le sfide globali dei 
XXI secolo. 
L'esigenza d'azione 
La sfida strategica è dunque dupli­
ce: in primo luogo, realizzare un Malto qualitativo nell'investimento 
in risorse umane per elevare il livel­
lo generale di istruzione e formazio­
ne, al fine di adeguarsi alla 
tendenza verso impieghi più quali­
ficati. Ciò implica allo stesso tempo 
un'istruzione e una formazione di 
migliore qualità, ispirata a criteri 
di mercato, e un miglioramento 
considerevole dell'efficacia e 
dell'adeguatezza dei programmi 
attuali. In secondo luogo, la mano­
dopera deve essere in grado di sod­
disfare i requisiti posti dal continuo 
cambiamento strutturale. Ciò com­
porta due tipi di azione: una per i 
disoccupati e i nuovi venuti sul mer­
cato del lavoro, un'altra per quelli 
che occupano già un posto e costitui­
scono la maggioranza della forza la­
voro. 
- In un mercato del lavoro con 
esigenze di qualificazione sem­
pre crescenti, troppi disoccupati 
non sono sufficientemente qua­
lificati. Le persone la cui forma­
zione è obsoleta o inadeguata 
incontrano difficoltà per rien­
trare tra la popolazione attiva. 
Innalzare il livello generale del­
le qualifiche significa che i tito­
lari di bassi livelli di istruzione 
si troveranno in una situazione 
ancora più arretrata e saran­
no ancora più minacciati 
dall'esclusione sociale. Occorre 
uno sforzo particolare per mi­
gliorare i loro livelli di qualifi­
ca, affinché possano partecipare 
più efficacemente ad un merca­
to del lavoro sempre più compe­
titivo. 
- Ma una sfida ancora maggiore 
riguarda la riqualificazione del­
la forza lavoro occupata, per 
permetterne l'adattamento alle 
nuove esigenze. Ciò è partico­
larmente importante per i 
lavoratori poco qualificati: l'in­
nalzamento e l'ampliamento 
delle loro competenze sul luogo 
di lavoro potrebbero costituire 
l'investimento più significativo e più proficuo al line di preveni­
re la disoccupazione di lunga 
durata e migliorare l'idoneità al 
lavoro. La maggior parte delle 
azioni di formazione e di riqua­
lificazione è orientata ai giovani 
(si veda più avanti), piuttosto 
che ai lavoratori occupati o a 
quelli che hanno perso il posto 
dopo aver lavorato per 10, 20 o 
30 anni. 
Una migliore progettazione e 
una migliore offerta di forma­
zione dovrebbero basarsi sulla 
collaborazione tra l'industria e 
le autorità pubbliche, al fine di 
collegarle con le necessità 
dei lavoratori. L'industria deve 
riconoscere il proprio ruolo 
nell'offerta di formazione della 
manodopera e l'offerta pubblica 
di formazione deve soddisfare le 
necessità dell'industria e le 
aspirazioni dei lavoratori. 
L'innalzamento delle qualifiche 
e competenze della manodopera 
richiederà una radicale ristrut­
turazione dell'istruzione e del­
la formazione, per adeguarle 
alla rivoluzione delle tecnologie 
dell'informazione e seguirne il 
costante sviluppo negli anni a 
venire. Ciò comporta una nuo­
va interazione tra lavoro e 
formazione, che sostituisca la 
6 Popolazione, 25-59, per grado di 
istruzione, 1995 
% totale B Universitaria o equivalente 
Secondarla superiora 
25-9 30-4 35-9 40-4 45-9 60-4 55-9 
17 
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
vecchia dicotomia tra lavo­
ro e non lavoro. Il sistema 
educativo deve orientarsi non 
più all'insegnamento, bensì 
all'apprendimento; le imprese 
devono ricorrere maggiormente 
all'apprendimento sul lavoro 
(learning-by-doing) ed occorre 
offrire ai disoccupati opportuni­
tà di riqualificazione, piuttosto 
che disoccupazione di lunga du­
rata e dequalificazione. 
Arrestare il declino del tasso di 
attività dei lavoratori anziani, 
degli uomini in particolare, sul 
mercato del lavoro costituisce 
una sfida importante. Molti di 
coloro che optano per il pensio­
namento anticipato sono lavo­
ratori poco qualificati, che 
hanno spesso conosciuto un 
lungo periodo di disoccupazio­
ne. Sembra che la società non 
sappia che farne e neppure se 
ne preoccupi. La competitività 
futura dell'economia europea e 
della sua manodopera dipende dal livello di attività di questi 
lavoratori. Gli sforzi intesi a 
migliorare l'innalzamento e il 
miglioramento delle competen­
ze dovrebbero concentrarsi 
maggiormente su questo grup­
po. 
L'Europa deve elaborare una nuova 
struttura dell'istruzione e della for­
mazione lungo tutto l'arco della 
vita, con particolare attenzione alla 
parità di opportunità tra le donne e 
gli uomini, ma anche più efficace­
mente mirata agli anziani e ai por­
tatori di handicap. Siffatto sforzo è 
stato già avviato nel quadro 
dell'Anno europeo dell'istruzione e 
della formazione lungo l'arco della 
vita (1996) e del Libro Bianco della 
Commissione su insegnamento e 
apprendimento. Ma è assolutamen­
te necessario arrestare l'obsolescen­
za crescente delle qualifiche della 
popolazione attiva adulta, sia delle 
persone occupate che di quelle 
che si sono ritirate dal monod del 
lavoro. 
7 Disoccupazione giovanile negli Stati membri, 1990 e 
1995 
0K D Sfl t f Ift t t Ni. A V « S UKttS BDKOOhSflBJ I. ** t H S UKSt» 
% forza lavoro, 15-24 % popolazione, 15-24 Gli obiettivi 
strutturali della 
politica per 
l'occupazione 
La strategia di reimpiego definita a 
Essen ha sottolineato la priorità da 
accordare ad alcune categorie svan­
taggiate sul mercato lavoro: i giova­
ni, i disoccupati di lunga durata e le 
donne disoccupate. 
In seguito, la Relazione unica pre­
sentata al Vertice di Madrid e la 
Relazione interinale presentata al 
Vertice di Firenze hanno sviluppato 
e tradotto tale strategia in tre obiet­
tivi strutturali. 
- Integrazione dei giovani nella 
vita lavorativa: tutti i giovani 
dovrebbero ricevere il livello di 
istruzione, di formazione e di 
esperienza lavorativa necessa­
rio per renderli idonei ad otte­
nere un posto di lavoro. 
- Prevenzione della disoccupazio­
ne di lunga durata: tutti i disoc­
cupati dovrebbero avere la 
possibilità di beneficiare di mi­
sure di riqualificazione o di re­
inserimento prima di arrivare 
al punto di divenire disoccupati 
di lunga durata. 
-. Integrazione della parità di op­
portunità in tutte le politiche: 
occorre perseguire una politica 
attiva di eliminazione della se­
gregazione del mercato del lavo­
ro mediante un nuovo approccio 
al lavoro a tempo parziale, qua­
le misura transitoria, nonché 
alla conciliazione tra vita fami­
liare e vita lavorativa per gli 
uomini e le donne. 
Questi obiettivi strutturali non si 
prefiggono di limitare le politiche ad 
alcuni gruppi. Al contrario: lo scopo 
è di elaborare una politica globale 
per permettere al mercato del 
18 
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
lavoro nel suo complesso di funzio­
nare meglio. 
L'inserimento dei 
giovani nel mercato 
del lavoro 
La disoccupazione dei giovani resta 
due volte più elevata di quella degli 
adulti, con un livello medio supe­
riore al 20%. Il divario tra la disoc­
cupazione giovanile e quella degli 
adulti, che si era considerevolmente 
ridotto nel corso degli anni 
1985-90, quando la disoccupazione 
è diminuita, si è nuovamente am­
pliato con la recessione dell'inizio 
degli anni Novanta. Ma resta infe­
riore a quanto fosse dieci anni fa e 
il numero di persone interessate è 
ben minore, a causa del declino del 
tasso di attività congiuntamente 
alla diminuzione della popolazione 
giovanile (grafico 7). 
Il numero dei giovani entrati nella 
forza lavoro dell'Unione nel 1995 si 
sarebbe abbassato naturalmente, 
anche se il loro tasso di attività non 
fosse diminuito, poiché l'importan­
za numerica di tale classe di età sta 
diminuendo nella maggior parte de­
gli Stati membri. Di per sé, tale 
effetto demografico ha ridotto la for­
za lavoro giovanile dell'1% circa nel 
1995 e, se si aggiunge la riduzione 
del tasso di attività, il declino nel 
solo 1995 è stato del 3% circa. Diver­
samente che per altre classi di età, 
le tendenze sono praticamente le 
stesse per gli uomini e per le donne. 
La maggior parte delle misure adot­
tate dagli Stati membri per miglio­
rare le prospettive di occupazione 
dei giovani mirano a dar loro la pos­
sibilità di acquisire competenze e 
qualifiche adeguate al mercato del 
lavoro ed evitare la disoccupazione. 
In particolare, l'attenzione si è con­
centrata sulla riduzione del numero 
di giovani che lasciano il sistema 
educativo e/o formativo prematura­
mente, con qualifiche scarse o nulle. Alcuni Stati membri garantiscono 
un posto nella formazione ai giovani 
che lo desiderano al termine della 
scolarità obbligatoria (Paesi Bassi, 
Regno Unito). Altri assicurano un 
numero minimo di posti nell'istru­
zione di secondo grado in modo che 
chiunque lo desideri possa averne 
uno (Finlandia, Svezia). Diversi 
Stati membri si sono posti l'obietti­
vo di aumentare i tassi di attività a 
diversi livelli (Spagna, Francia, Ita­
lia, Regno Unito). Anche negli Stati 
membri con una lunga tradizione in 
materia di programmi di apprendi­
stato, si adottano attualmente mi­
sure per rafforzare tali programmi 
o migliorarne l'immagine presso i 
datori di lavoro e i giovani. Altri 
Stati membri elaborano o estendo­
no i sistemi di formazione professio­
nale per renderli più attraenti. 
L'esigenza d'azione 
Dato che i tassi di occupazione e 
disoccupazione giovanile sono stret­
tamente legati alle tendenze globali 
del mercato del lavoro, per ottenere 
buoni risultati una strategia mirata 
ai giovani dovrà combinare politi­
che dell'offerta intese a preparare 
adeguatamente i giovani al mercato 
del lavoro con politiche della 
domanda atte a migliorare il funzio­
namento del mercato del lavoro ed 
attaccare alla radice le cause della 
disoccupazione elevata e persist­
ente dei giovani. 
- Un intervento precoce è fonda­
mentale per impedire ai giovani 
di divenire disoccupati e scivo­
lare in seguito verso la disoccu­
pazione di lunga durata. I dati 
indicano che, rispetto ai giovani 
qualificati, i giovani senza qua­
lifiche corrono un rischio quat­
tro volte superiore di non 
trovare lavoro. Le politiche in 
materia dovrebbero preoccupar­
si di ridurre l'analfabetismo e 
l'insuccesso scolastico e aumen­
tare il livello di istruzione. 
Alcuni paesi hanno fissato obiettivi quantitativi e termini 
temporali per migliorare i livel­
li. Laddove esistono, tali obietti­
vi dovrebbero essere sostenuti 
da risorse adeguate. 
Le misure attive concepite per i 
giovani disoccupati dovrebbero 
essere innescate molto prima di 
quanto in genere lo siano oggi. 
Un'importanza eccessiva asse­
gnata alla normativa che disci­
plina i diritti all'indennità di 
disoccupazione può spingere i 
giovani a lunghi periodi di atte­
sa e rischia di trasformare una 
politica attiva del mercato del 
lavoro in una politica palliativa 
subordinata al sistema di pre­
stazioni, mentre occorrerebbe 
una politica dinamica volta a 
far sì che i giovani ottengano un 
posto di lavoro. 
Quando i giovani arrivano sul 
mercato del lavoro, dovrebbero 
avere accesso ad un insieme 
integrato di consulenza e orien­
tamento, nonché alla possibilità 
di sviluppare le competen­
ze e l'esperienza necessarie. 
Modernizzare il modello di ap­
prendistato laddove esiste ed 
elaborare programmi che riflet­
tono l'essenza del sistema dua­
le, è un modo per realizzare tale 
obiettivo. Per quelli che già de­
tengono qualifiche professiona­
li, la cosa più importante è 
avere accesso ad un posto di 
lavoro, per poter acquisire 
un'esperienza lavorativa ade­
guata. I paesi che garantiscono 
l'offerta di un'esperienza lavo­
rativa o di una formazione dopo 
un certo periodo di disoccupa­
zione sono riusciti a ridurre 
considerevolmente la disoccupa­
zione giovanile. 
L'offerta di un'esperienza lavo­
rativa e di posti di lavoro a li­
vello di primo impiego è 
essenziale. Le parti sociali han­
no un ruolo chiave da giocare in 
-19-
Raccogtiëre là sfida ^^^ 
proposito, nonché nell'elabora­
zione di forme innovative di 
organizzazione del lavoro (in­
terruzioni di carriera, pensiona­
mento graduale, ecc.) e di 
orario flessibile, al fine di crea­
re sbocchi suppletivi per aiuta­
re i giovani ad accedere al 
mercato del lavoro. 
Per prevenire e combattere la disoc­
cupazione giovanile in Europa, e in 
particolare la disoccupazione di 
lunga durata, occorrono misure fi­
nalizzate, precoci e attive sul mer­
cato del lavoro, che associno 
opportunità di esperienza profes­
sionale e di formazione per i tre 
milioni di giovani che sono stati di­
soccupati per almeno sei mesi. Tali 
misure dovrebbero essere concepite 
in modo da massimizzare le possibi­
lità di occupazione di questo gruppo 
durante l'intero arco di vita attiva e 
ridurre il rischio di disoccupazione 
futura. 
La prevenzione della 
disoccupazione di 
lunga durata 
Nel 1995 la disoccupazione di lunga 
durata nell'Unione è passata dal 
48% dei disoccupati a più del 50% 
(EUR12). La proporzione di disoc-
8 Diawxupazione di lunga durata 
nell'Unione, 1988-96 
% disoccupali *Dlw«upirti> tarmo 
•Disoccupai 2 «ini 
1986196719681989199019911992199319941995 cupa ti senza lavoro da due anni o 
più è aumentata ancora di più, pas­
sando dal 27% a più del 30% (grafi­
co 8). La disoccupazione di lunga 
durata ha progredito incessante­
mente dal 1992, anno in cui la sua 
proporzione era al minimo decenna­
le del 41%. 
Rispetto alle persone attualmente 
occupate, una proporzione molto 
maggiore degli attuali disoccupati 
ha già vissuto un periodo di disoccu­
pazione in passato (spesso di disoc­
cupazione di lunga durata). La 
proporzione della forza lavoro che 
passa per un periodo di disoccupa­
zione sembra tuttavia essere au­
mentata nel corso del tempo. 
Nell'Unione, circa il 45% dei giovani 
minori di 25 anni hanno conosciuto 
un periodo di disoccupazione prima 
o dopo il loro primo impiego. 
La disoccupazione di lunga durata 
è il risultato del deflusso e 
dell'afflusso nello stato di disoccu­
pazione. I dati forniti da alcuni Stati 
membri segnalano che circa il 
20% dei disoccupati rischiano di di­
ventare disoccupati di lunga dura­
ta. 
La disoccupazione di lunga durata 
conduce anche alla dequalificazio­
ne. Durante lunghi periodi di disoc­
cupazione, le persone perdono non 
soltanto fiducia e stima di sé ma 
anche l'idoneità ad ottenere un im­
piego. Questo processo ha conse­
guenze profonde sulle singole 
persone e sull'economia nel com­
plesso. 
La portata della disoccupazione di 
lunga durata è un indicatore delle 
deficienze delle politiche economi­
che e occupazionali. La situazione 
globale dell'occupazione spiega 
parzialmente il problema, ma le 
varie strategie politiche del merca­
to del lavoro sono altrettanto rile­
vanti. Gli Stati membri che 
adottano una politica attiva sono 
riusciti a prevenire meglio la disoccupazione di lunga dura­
ta (Lussemburgo, Danimarca, 
Austria, Svezia). 
La maggior parte degli Stati mem­
bri ha seguito una strategia imper­
niata sulle indennità, con una 
scarsa componente attiva, peraltro 
spesso finalizzata a curare, 
piuttosto che a prevenire, la disoc­
cupazione di lunga durata. Le misu­
re riparatone sono necessarie e 
importanti, ma se le politiche si li­
mitano a questo, si rischia di dare 
cattivi segnali a coloro che sono alla 
ricerca di lavoro, alle imprese e ai 
servizi per l'occupazione, ritardan­
do l'azione e dunque mantenendo, o 
addirittura creando, disoccupazio­
ne di lunga durata. 
L'esigenza d'azione 
L'azione strategica deve abbordare 
il problema della disoccupazione di 
lunga durata sotto due angoli diver­
si: reinserire i disoccupati di lunga 
durata nel mondo del lavoro e impe­
dire ai disoccupati di diventare di­
soccupati di lunga durata. 
Quest'approccio è motivato da due 
considerazioni: in primo luogo, le 
misure attive mirano a fermare 
l'afflusso nella disoccupazione di 
lunga durata, agendo sul numero 
dei disoccupati di lunga durata, sul­
la lunghezza dei periodi di disoccu­
pazione e sulla disoccupazione 
totale; in secondo luogo, le misure 
saranno probabilmente più proficue 
se si interviene quando la gente non 
ha ancora perso fiducia e è ancora 
idonea all'occupazione. 
- Il reinserimento dovrebbe co­
minciare ben prima che le per­
sone diventino disoccupate di 
lunga durata e come tali si sco­
raggino. Gli Stati membri devo­
no chiaramente esprimere nei 
programmi pluriennali che tale 
approccio preventivo convenuto 
sarà applicato nell'attività quo­
tidiana dei servizi dell'occupa­
zione. 
-20-
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
Un'azione precoce richiede 
un'attenzione sistematica nei 
confronti delle persone che ri­
schiano di diventare disoccupa­
ti di lunga durata. Il servizio 
locale dell'occupazione deve po­
tere prestare orientamento e 
consulenza di alta qualità. 
Un reinserimento riuscito 
include spesso una formazione 
per le nuove occupazioni più 
qualificate; una più precisa 
finalizzazione ai fabbisogni di 
qualifiche delle imprese e 
dell'economia locale migliora le 
prospettive per i disoccupati. 
Misure combinate di formazio­
ne e lavoro possono aiutare i di­
soccupati a superare la loro 
riserva nei confronti della 
formazione e motivare i disoc­
cupati di lunga durata, indican­
do loro eventuali sbocchi 
occupazionali. I datori di lavoro 
apprezzano l'esperienza acqui­
sita sul lavoro più della forma­
zione "pura". 
I programmi di creazione di 
posti di lavoro dovrebbero ba­
sarsi su una partnership attiva 
e un finanziamento comune che 
coinvolgano tutti gli attori del 
mercato locale del lavoro. 
Occorre insistere in particolare 
su una partecipazione attiva 
delle parti sociali. I programmi 
di creazione di posti di lavoro 
su scala ridotta, che si rivolgo­
no ai gruppi e alle comunità più 
svantaggiati, offrono spesso mi­
gliori prospettive e sono più 
profìcui rispetto a certi pro­
grammi su grande scala. 
Più in generale, il successo del­
le strategie di prevenzione e di 
reiriserimento nella lotta contro 
la disoccupazione di lunga du­
rata e l'esclusione sociale di­
pende dallo sviluppo di 
istituzioni e strutture di soste­
gno più ampie (lavoro a tempo pieno e parziale, lavoro autono­
mo, istruzione e formazione, 
conciliazione tra vita familiare 
e professionale). 
- L'efficacia e il valore delle politi­
che attive del mercato del lavoro 
nel prevenire e combattere la di­
soccupazione di lunga durata 
non dovrebbero essere giudicati 
soltanto in funzione di colloca­
menti di breve periodo, ma an­
che in funzione della capacità di 
occupazione a lungo termine. 
- Occorre sviluppare, quale 
elemento di rilievo di una stra­
tegia preventiva e attiva, il con­
cetto di "mercati transitori del 
lavoro", con impieghi di breve 
durata, che contribuiscano a 
mantenere o ritrovare l'idoneità 
all'occupazione. 
Un'azione precoce è l'elemento de­
terminante della lotta contro la di­
soccupazione di lunga durata, a 
livello sia di prevenzione che di re­
inserimento. La natura della disoc­
cupazione di lunga durata richiede 
un approccio differenziato per sod­
disfare le eterogenee esigenze di 
questo gruppo, un approccio che 
preveda strutture adeguate di so­
stegno, una formazione in alternan­
za e la partecipazione attiva dei 
servizi pubblici dell'occupazione. 
La promozione della 
parità di opportunità 
per le donne e per 
gli uomini 
La parità di opportunità per le don­
ne e per gli uomini è un obiettivo 
fondamentale della strategia euro­
pea per l'occupazione. Ciò si deve in 
parte all'accresciuta partecipazione 
delle donne sul mercato del lavoro e 
al loro ruolo in costante crescita 
nell'economia europea. In una certa 
misura, dunque, le donne conoscono 
già progressi, certamente incomple­ti, ma reali, in materia di parità di 
accesso, di opportunità, di condizio­
ni e di retribuzioni. 
Le donne sono all'origine dell'intera 
crescita occupazionale dell'Unione 
nel corso degli ultimi 20 anni circa, 
e probabilmente continueranno ad 
esserlo in futuro. I tassi di parteci­
pazione delle donne, ad esempio 
nella fascia di età tra i 25ed i 
49 anni, durante il breve periodo 
dal 1987 al 1995 mostrano una cre­
scita dal 63% a un po' più del 70% in 
tutti i 15 Stati membri (Grafico 9). 
Nello stesso periodo, tale proporzio­
ne è aumentata nell'intera Unione, 
eccetto in Danimarca, Finlandia e 
Svezia, dove è comunque superiore 
all'80%. L'aumento è stato partico­
larmente sensibile nei paesi in cui il 
livello all'inizio del periodo era bas­
so, come la Spagna e l'Irlanda, dove 
la proporzione è passata dal 40% 
circa a quasi il 60%. Anche la pro­
porzione delle donne occupate è 
aumentata, ad eccezione dei tre 
Stati nordici, dove è invece diminui­
ta, soprattutto in Finlandia e 
Svezia, più dei tassi di attività. 
Tuttavia, la partecipazione e 
l'occupazione delle donne in questa 
classe di età resta inferiore che negli 
Stati Uniti, dove le cifre si avvicina­
no, rispettivamente all'80% ed al 
75% — una differenza effettiva nel 
numero di donne che lavorano (con­
siderando la differenza di dimensio­
ne della popolazione) di 6-7 milioni. 
Mentre i tassi di occupazione e par­
tecipazione delle donne hanno avu­
to tendenza a crescere nel corso del 
tempo, quelli maschili hanno teso 
a diminuire. Un po' più del 62% 
della creazione netta di posti di la­
voro nell'Unione nel 1995, come 
sempre negli ultimi anni, è andata 
a profitto delle donne piuttosto che 
degli uomini. In un certo senso, ciò 
riflette la struttura delle variazio­
ni a livello settoriale, con una cre­
scita dell'occupazione concentrata 
nei servizi ed un continuo declino 
nell'agricoltura e nelle industrie di 
21 
Raccogliere la sfida dell'occupazióne — problemi e* politiche 
truHformuzionc, dove gli uotnini 
sono predominanti. 
I settori di attività che conoscono la 
crescita più rapida in termini occu­
pazionali sono quelli dove le donne 
sono sovrarappresentate. In questi 
settori, più del 60% dei posti 
nell'Unione sono occupati da donne, 
e una proporzione comparabile di 
creazione di posti di lavoro beneficia 
le donne piuttosto che gli uomini. 
Per contro, gli uomini occupano più 
del 70% dei posti di lavoro nei setto­
ri industriali in declino. Una quota 
sensibile delle donne nei settori in 
espansione dei servizi ha un alto 
livello di istruzione, con un diploma 
universitario o equivalente. In ef­
fetti, circa il 70% delle donne con 
tale livello di qualifica lavorava in 
questi settori nel 1995 contro il 46% 
soltanto di uomini di pari livello. E, 
dato forse più significativo, un po' 
più del 40% delle donne aventi sol­
tanto un livello d'istruzione di base 
lavorava nei settori di attività in espansione:, a fronte del 14% soltan­
to di uomini. 
La disoccupazione femminile, tut­
tavia, non è stata affatto influenza­
ta dalla ripresa e resta più elevata 
di quella degli uomini in tutti gli 
Stati membri, ad eccezione del 
Regno Unito e della Svezia. Il tasso 
medio di disoccupazione dell'Unio­
ne nel suo insieme è sceso meno di 
quello degli uomini tra il 1994 e il 
1995. Ma dalla metà del 1995, i 
tassi di disoccupazione femminile 
e maschile sono aumentati in mi­
sura più o meno simile, prima di 
stabilizzarsi. La Germania costi­
tuisce un'eccezione, in quanto la 
disoccupazione maschile è aumen­
tata più rapidamente di quella 
femminile, ma si tratta di un feno­
meno che riflette in gran parte 
il marcato abbandono del mercato 
del lavoro da parte delle don­
ne nella ex-RDT, dove la loro par­
tecipazione era particolarmente 
elevata. 
Tassi di attività e di occupazione delle donne, 
25-4», itegli Stati membri, 1987 e 1995 
130 r % popolazione, 25*49 
B DK D GR E F IR I L NL A P FI S UK E15 
E15 include f nuovi lander; FI, S 1985; S 25-44; colonna sinistra: 1987; colonna destra: 1995 L'esigenza d'azione 
La costante partecipazione delle 
donne al mercato del lavoro 
costituisce un elemento essenziale 
nel futuro sviluppo dell'occupazione 
in Europa, in particolare in vista 
delle prospettive demografiche. A 
tassi elevati di partecipazione delle 
donne sono associati tassi elevati di 
crescita dell'occupazione, dei reddi­
ti e dello sviluppo economico globa­
le. La politica in questo settore 
dovrebbe dunque tendere a garanti­
re e facilitare l'accesso delle donne 
ad opportunità di lavoro adeguate e 
appropriate. 
- Nonostante il fatto che una 
proporzione maggiore dei posti 
di lavoro creati sia per le donne 
piuttosto che per gli uomini, 
resta pur vero che nell'Unione 
nel suo insieme le donne sono 
più colpite degli uomini dalla 
disoccupazione. È importante 
mettere in atto politiche 
adeguate ad assicurare alle 
donne un trattamento equo e 
corretto sul luogo di lavoro e 
l'opportunità di conciliare il 
lavoro con le responsabilità 
familiari senza che la loro 
carriera debba risentirne. 
- Un elemento essenziale è costi­
tuito dalla disponibilità di ser­
vizi più numerosi ed efficaci per 
aiutare i membri di un nucleo 
familiare a conciliare meglio re­
sponsabilità professionali e fa­
miliari (in particolare per 
l'assistenza ai bambini e le cure 
alle persone anziane). Ciò im­
plica una revisione della 
normativa che penalizza diret­
tamente o indirettamente le 
donne che interrompono la loro 
attività professionale in caso di 
gravidanza o per occuparsi di 
persone a carico. 
- È essenziale non trascurare i 
molti uomini le cui competenze 
non sono più richieste sul mer-
-22 
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
cato del lavoro e che HOOO con­
dannati ad un'inattività di lun­
go periodo, che si chiami 
disoccupazione di lunga durata 
o pensionamento anticipato. 
Fino ad oggi non sono state in­
dividuate misure efficaci per 
agevolarne il rientro nel lavoro 
e l'attenzione politica resta con­
centrata su misure passive di 
sostegno dei redditi in tutte le 
sue forme (indennità di disoccu­
pazione o di invalidità, pensio­
namenti anticipati o assistenza 
sociale). 
- Integrare la parità di opportu­
nità nella politica del mercato 
del lavoro implica verificare se 
le politiche nazionali abbiano 
effetti involontari e inattesi, ma 
rilevanti, sulle relazioni tra i 
sessi. 
Le politiche dovrebbero tendere ad 
eliminare la segregazione nel mer­
cato del lavoro e, in questo contesto, 
tutti gli ostacoli che impediscono 
attualmente alle donne di migliora­
re la loro situazione. L'occupazione 
femminile è caratterizzata troppo 
spesso da salari bassi, forme di la­
voro atipiche, impiego precario e 
scarse prospettive di carriera. 
Dalle misure passive 
alle misure attive 
per promuovere 
la partecipazione 
e l'accesso 
all'occupazione 
All'emergere della disoccupazione 
di massa hanno contribuito nume­
rosi fattori, in particolare gli svi­
luppi a livello macroeconomico, ma 
anche fattori di tipo strutturale. 
I/aumento delia disoccupazione è 
dovuto a due fattori: il maggior nu­
mero di persone che diventano di­
soccupate e l'allungarsi dei periodi 
di disoccupazione. Politiche dell'occupazione non bene equili­
brate hanno forse peggiorato la 
disoccupazione strutturale limi­
tandosi a sostenere i redditi della 
maggioranza dei disoccupati, inve­
ce di dar loro i mezzi per acquisire 
nuove qualifiche e competenze per 
rientrare su un nuovo mercato del 
lavoro nuovo, più imperniato su 
questo aspetto. Ciò può anche aver 
favorito l'emergere della disoccu­
pazione di lunga durata e 
dell'esclusione sociale. 
I programmi pluriennali per l'occu­
pazione confermano una convinzio­
ne largamente diffusa, secondo la 
quale la spesa pubblica dovrebbe 
privilegiare politiche attive piutto­
sto che passive. Sembra più ragio­
nevole finanziare la creazione di 
occupazione o la formazione piutto­
sto che sostenere il reddito dei 
disoccupati, cioè privilegiare l'inve­
stimento invece del consumo. Tut­
tavia, vi sono vari metodi per farlo. 
In alcuni paesi, si opta per una com­
pleta sostituzione delle misure pas­
sive con quelle attive, come la 
formazione; e le nuove misure ten­
dono ad evidenziare l'importanza di 
offire opportunità di un nuovo lavo­
ro. In altri casi, si è cercata una 
migliore complementarità tra le 
due categorie di spesa, collegando 
sostegno dei redditi e programmi 
attivi in modo più efficace grazie ad 
una modifica del regime delle in­
dennità di disoccupazione intesa a 
rafforzare gli incentivi alla ricerca 
attiva di lavoro. 
Tutti gli Stati membri riconoscono 
il ruolo essenziale dei servizi pub­
blici per l'occupazione nella lotta 
contro la disoccupazione e nell'otte-
nere un grado elevato di flessibilità 
del mercato del lavoro. In risposta 
alle critiche che sottolineano l'im­
pressione di inefficienza che danno 
tali servizi alla luce delle mutevoli 
necessità del mercato, la maggior 
parte degli Stati membri ha proce­
duto ad una loro riforma. Ciò ha 
spesso implicato un decentramento degli stessi servizi pubblici, una de-
regolamentazione e uno sviluppo 
progressivo dei servizi privati nelle 
attività di collocamento, un'offerta 
di servizi di consulenza più mirati a 
coloro che sono in cerca di lavoro e 
uno sforzo inteso a rivolgere mag­
giormente l'attenzione alle necessi­
tà dei clienti. 
Nel 1995, i 15 Stati membri hanno 
destinato circa 180 miliardi di ECU 
alle politiche del mercato del lavoro, 
di cui 63 miliardi a titolo di misure 
attive. Poco più di un terzo soltanto 
della spesa totale è stato dedicato a 
misure specificamente concepite 
per promuovere il reinserimento dei 
disoccupati, anziché sostenerne i 
redditi. 
Una graduale presa di coscienza 
della relativa debolezza delle politi­
che attive nella spesa totale e 
dell'allarmante livello della disoccu­
pazione di lunga durata, ha condot­
to numerosi Stati membri a tentare 
di trasferire la spesa dal sostegno 
dei redditi dei disoccupati verso mi­
sure attive del mercato per aiutarli 
a trovare lavoro. 
Si tratta di un obiettivo di difficile 
realizzazione, tanto più in un perio­
do di recessione in cui il numero dei 
disoccupati tende ad aumentare ed 
esercitare pressione sulle risorse fi­
nanziarie. La recente evoluzione 
della spesa mostra la tendenza delle 
politiche passive a "spiazzare" quel­
le attive nei periodi di recessione. 
Tra il 1990 e il 1994, la quota media 
delle politiche attive nella spesa to­
tale nell'Unione è scesa dal 36 al 
33%, prima di risalire al 35% nel 
1995. 
L'incremento del 1995 può essere 
attribuito in parte ad una riduzione 
delia disoccupazione, in parte a pre­
cisi sforzi intesi a rendere attiva la 
politica del mercato del lavoro. 
Questa strategia non si è limitata a 
sostituire spese passive con spese 
attive. Una parte importante della 
-23-
Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
strategia ha consistito nel rivedere 
completamente il sistema delle 
indennità di disoccupazione, per as­
sicurare che il livello e la durata 
della disoccupazione e delle corri­
spondenti prestazioni non siano tali 
da disincentivare la ricerca di 
lavoro, nonché per integrare in 
modo più completo il sostegno dei 
redditi nell'applicazione di pro­
grammi attivi. 
L'esigenza d'azione 
- Il successo di un tale cambia­
mento di politica dipenderà 
dall'azione intrapresa per riesa­
minare gli obiettivi e l'inter­
azione delle misure sia attive 
che passive, nonché da un esa­
me e un rafforzamento degli 
strumenti utilizzati. 
- A ciò dovrebbe accompagnarsi 
un riesame della funzione in­
centivante delle d'indennità. 
Gli obiettivi da perseguire sono 
due: in primo luogo, riorientare 
le preferenze individuali dal so­
stegno passivo del reddito alla 
ricerca attiva di lavoro; in 
secondo luogo, proporre pro­
grammi su misura intesi ad 
aiutare i disoccupati a trovare 
una soluzione duratura ai loro 
problemi. Un tale passaggio da 
misure passive a misure attive 
è essenziale non soltanto per 
reinserire coloro che sono già 
disoccupati, ma anche per bene­
ficiare del potenziale produttivo 
dell'intera forza lavoro. Tutta­
via, ciò si può realizzare soltan­
to grazie ad una chiara e mutua 
comprensione delle responsabi­
lità reciproche dei disoccupati e 
dei servizi pubblici per l'occupa­
zione che hanno il compito di 
aiutarli a tornare sul mercato 
del lavoro. 
- Gli Stati membri utilizzano nu­
merose misure per aumentare 
gli incentivi, in particolare per 
incoraggiare i datori di lavoro ad assumere lavoratori poco qualifi­
cati ed i lavoratori ad accettare 
un nuovo impiego piuttosto che 
restare inattivi. Queste misure 
devono trovare un difficile equi­
librio tra i loro effetti diretti e 
indiretti: esse possono sortire 
l'effetto di spingere maggior­
mente i disoccupati ad accettare 
un'occupazione, ma anche sco­
raggiarne i coniugi dal fare al­
trettanto; possono ridurre i tassi 
marginali di imposizione per i 
redditi più bassi, ma far aumen­
tare salari medi; possono ridurre 
il costo totale della manodopera 
per i posti di lavoro meno quali­
ficati, ma con un impatto 
notevole sul bilancio. È dunque 
indispensabile esaminare accu­
ratamente queste misure e indi­
viduare le soluzioni le più 
efficaci. 
Gli Stati membri stanno utiliz­
zando un'ampia gamma di mi­
sure per sviluppare e riformare 
i servizi pubblici per l'occupa­
zione. Fino ad oggi, l'attenzione 
delle politiche si è concentrata 
sul decentramento, la deregola­
mentazione e la maggiore fina­
lizzazione a categorie sociali 
con esigenze speciali. Nuove ri­
forme dovrebbero tendere a raf­
forzare le quattro funzioni 
principali dei servizi pubblici 
per l'occupazione in modo che 
possano contribuire appieno 
all'attuazione di politiche attive 
del lavoro. La prima funzione 
riguarda la tradizionale attività 
di intermediazione che consiste 
nell'avvicinare chi offre e chi 
chiede lavoro. La seconda è la 
funzione di informazione, che 
consiste nell'informare chi 
cerca e chi offre lavoro sui pro­
grammi e le misure esistenti. 
La terza è la funzione di orien­
tamento, per fornire consiglio e 
consulenza sulle opportunità di 
lavoro e sui programmi di for­
mazione e riqualificazione. La 
quarta è la funzione di eroga­zione, che consiste nel gestire 
programmi attivi in coordina­
mento stretto con le altre fun­
zioni e col sistema di sostegno 
dei redditi. 
La sfida strategica: 
dall'incertezza 
alla fiducia 
Con il Mercato unico, l'Europa sta 
facendo un salto in avanti nella 
modernizzazione dell'economia. Il 
Mercato unico fornisce il quadro e il 
potenziale per la crescita e per poli­
tiche macroeconomiche orientate 
all'occupazione, permettendo agli 
Stati membri di sfruttare meglio 
l'effetto moltiplicatore, come ha sot­
tolineato il Programma d'azione per 
l'occupazione della Commissione — 
Un patto di fiducia. Congiuntamen­
te al continuo sostegno all'occupa­
zione offerto dai Fondi strutturali 
comunitari, e in particolare dal Fon­
do sociale europeo, che svolge un 
ruolo di rilievo nel promuovere la 
coesione economica e sociale tra gli 
Stati membri e al loro interno, il 
Mercato unico mette in valore il po­
tenziale del processo di integrazio­
ne. Questo potenziale non è stato 
ancora sfruttato al massimo. 
Un'azione coordinata e sistematica 
offre un valore aggiunto maggiore 
della somma delle singole, diverse 
misure adottate in ogni Stato mem­
bro. Tale approccio implica l'abban­
dono di politiche economiche a spese 
dei propri partner (beggar-my-
neighbour) con politiche di sviluppo 
coordinate, che possano generare fi­
ducia tra consumatori e investitori. 
Il presente rapporto ha indicato le 
aree dove è ancora necessario inter­
venire, se si vuole perseguire con 
successo la strategia europea per 
l'occupazione. Il quadro generale 
già esiste, occorre ora farlo funzio­
nare. La chiave del successo risiede 
nella conciliazione di obiettivi spes­
so in conflitto tra loro: 
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Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 
- un approccio decisivo per 
garantire l'equilibrio tra la poli­
tica macroeconomica e quella 
strutturale, migliorare il fun­
zionamento del mercato del la­
voro europeo, e perseguire 
parallelamente gli obiettivi di 
integrazione e prevenzione per 
rispondere alle necessità dei 
gruppi più svantaggiati — gio­
vani e disoccupati di lunga du­
rata — nel rispetto della parità 
di opportunità; 
- una partecipazione attiva di 
tutti i soggetti coinvolti nel pro­
cesso decisionale. Un'economia 
e una società efficienti ed eque 
possono funzionare soltanto se 
entrambi i datori di lavoro e i 
lavoratori hanno una mutua e 
reciproca percezione del loro 
ruolo e della loro funzione. 
L'Europa ha i mezzi per risolvere il 
problema dell'occupazione. Il cam­
mino verso la soluzione presuppone 
la risposta a numerose scelte gravi 
e difficili. La via della cooperazione, 
segno distintivo e motto della 
costruzione europea sin dalla fon­
dazione della Comunità, offre le mi­
gliori possibilità di superare il clima 
di incertezza e progredire confidan­
do nel futuro. 
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ISSN 0254-1505 
COM(96) 485 def. 
DOCUMENTI 
FF 
N. di catalogo : CB-CO-96-500-IT-C 
ISBN 92-78-09906-6 
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L-2985 Lussemburgo 
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