I dati notificati indicano che nel 2019 l'Italia non ha rispettato il parametro per la riduzione del debito (cfr. tabella 1) in quanto, rispetto a tale parametro, lo scostamento è del 7,4 % del PIL. L'analisi suggerisce pertanto che, prima facie, il criterio del debito non è soddisfatto sulla base dei dati di consuntivo del 2019.

Tra il 2018 e il 2019 il rapporto debito pubblico/PIL dell'Italia si è stabilizzato attorno al 134,8 %. In particolare, l'effetto "valanga" a incremento del debito (1,8 % del PIL nel 2019, a causa della spesa per interessi pari a circa il 3,4 % del PIL e della crescita del PIL nominale all'1,2 %) è stato compensato dall'avanzo primario nominale (1,7 % del PIL) e dall'impatto molto marginale a riduzione del debito dell'aggiustamento stock/flussi.

In sintesi, il disavanzo previsto per il 2020 è superiore e non vicino al valore di riferimento del 3 % del PIL stabilito dal trattato. Il superamento previsto è ritenuto eccezionale ma non temporaneo ai fini del trattato e del patto di stabilità e crescita. L'analisi suggerisce pertanto che, prima facie, il criterio del disavanzo ai fini del trattato e del regolamento (CE) n. 1467/97 non è soddisfatto.

Inoltre, i dati per il 2019 indicano progressi insufficienti verso la conformità con il parametro per la riduzione del debito; anche ciò dimostra l'esistenza, prima facie, di un disavanzo eccessivo quale definito dal patto di stabilità e crescita.

Il 20 marzo 2020 la Commissione ha adottato una comunicazione sull'attivazione della clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita. La clausola di cui all'articolo 5, paragrafo 1, all'articolo 6, paragrafo 3, all'articolo 9, paragrafo 1, e all'articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1466/97 e all'articolo 3, paragrafo 5, e all'articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1467/97 facilita il coordinamento delle politiche di bilancio in tempi di grave recessione economica. Nella sua comunicazione la Commissione ha condiviso con il Consiglio il suo parere secondo cui, data la grave recessione economica che si prevede a seguito della pandemia di Covid-19, le condizioni attuali consentono l'attivazione della clausola. Il 23 marzo 2020 i ministri delle finanze degli Stati membri hanno concordato con la valutazione della Commissione. L'attivazione della clausola di salvaguardia generale consente una deviazione temporanea dal percorso di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine, a condizione che la sostenibilità di bilancio a medio termine non ne risulti compromessa. Nell'ambito del braccio correttivo il Consiglio può anche decidere, su raccomandazione della Commissione, di adottare una traiettoria di bilancio riveduta. La clausola di salvaguardia generale non sospende le procedure del patto di stabilità e crescita. Essa permette agli Stati membri di discostarsi dagli obblighi di bilancio che si applicherebbero normalmente, consentendo alla Commissione e al Consiglio di adottare le necessarie misure di coordinamento delle politiche nell'ambito del patto.

4.Fattori significativi

L'articolo 126, paragrafo 3, del trattato dispone che, se uno Stato membro non rispetta i requisiti previsti da uno o entrambi i criteri menzionati, la Commissione prepari una relazione. La relazione "tiene conto anche dell'eventuale differenza tra il disavanzo pubblico e la spesa pubblica per gli investimenti e tiene conto di tutti gli altri fattori significativi, compresa la posizione economica e di bilancio a medio termine dello Stato membro".

Questi fattori sono ulteriormente specificati all'articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1467/97, a norma del quale vanno tenuti nella debita considerazione anche "tutti gli altri fattori che, secondo lo Stato membro interessato, sono significativi per valutare complessivamente l'osservanza dei criteri relativi al disavanzo e al debito e che tale Stato membro ha sottoposto al Consiglio e alla Commissione". In caso di palese violazione del criterio del debito, l'analisi dei fattori significativi è particolarmente giustificata, perché la dinamica del debito è influenzata da fattori che sfuggono al controllo del governo in misura maggiore rispetto al disavanzo. Questo è riconosciuto dall'articolo 2, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1467/97, a norma del quale nel valutare la conformità con il criterio del debito occorre tener conto di tutti i fattori significativi, a prescindere dalla gravità della violazione. A questo riguardo, nel valutare la conformità con il criterio del debito occorre tener conto almeno dei tre aspetti principali seguenti, visto il loro impatto sulla dinamica e sulla sostenibilità del debito: i) l'aderenza all'obiettivo a medio termine o al percorso di avvicinamento a tale obiettivo; ii) l'attuazione delle riforme strutturali; iii) le condizioni economiche prevalenti.

Come specificato all'articolo 2, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1467/97, per quanto riguarda la conformità al criterio del disavanzo nel 2020, poiché il rapporto debito pubblico/PIL supera il valore di riferimento del 60 % e non è soddisfatta la duplice condizione, ovvero che il disavanzo pubblico resti vicino al valore di riferimento e che il superamento di detto valore sia temporaneo, tali fattori significativi non possono essere presi in considerazione nel percorso che porta alla decisione sull'esistenza di un disavanzo eccessivo in base al criterio del disavanzo per l'Italia.

Nella situazione attuale, un importante fattore supplementare da prendere in considerazione per il 2020 è l'impatto economico della pandemia di Covid-19, che ha un effetto molto significativo sulla situazione di bilancio e determina una notevole incertezza per quanto concerne le prospettive. La pandemia ha inoltre portato all'attivazione della clausola di salvaguardia generale.

4.1. Pandemia di Covid-19

La pandemia di Covid-19 ha causato un grave shock economico con notevoli ripercussioni negative in tutta l'Unione. Le conseguenze per la crescita del PIL dipenderanno sia dalla durata della pandemia che dalle misure adottate dalle autorità nazionali e a livello europeo e mondiale per rallentarne la diffusione, proteggere le capacità produttive e sostenere la domanda aggregata. Gli Stati membri hanno già adottato o stanno adottando misure di bilancio per aumentare la capacità dei sistemi sanitari e sostenere le persone e i settori particolarmente colpiti. Sono state inoltre adottate importanti misure di sostegno alla liquidità e altre garanzie. Sulla base di informazioni più dettagliate, le autorità statistiche competenti devono esaminare se tali misure comportino un effetto immediato sul saldo delle amministrazioni pubbliche. Unitamente alla riduzione dell'attività economica, queste misure contribuiranno a un notevole incremento del disavanzo pubblico e delle posizioni debitorie.

4.2 Posizione economica a medio termine comprendente le riforme strutturali

La pandemia di Covid-19 e le relative misure di contenimento spingeranno l'Italia verso una profonda recessione nel 2020. Si tratta di un fattore attenuante nella valutazione della conformità dell'Italia al criterio del disavanzo nel 2020. Nello specifico, le previsioni di primavera 2020 della Commissione indicano una diminuzione del PIL del 9,5 % nell'anno in corso, in particolare a causa delle misure di confinamento che hanno interrotto bruscamente i consumi privati e causato una forte contrazione dei mercati di esportazione, colpendo in particolar modo il settore del turismo. Inoltre, si prevede che le imprese ridurranno la spesa per gli investimenti a fronte di un crollo della domanda, di un drenaggio dei flussi di cassa e di un'elevata incertezza. Nel secondo semestre del 2020 è previsto un rimbalzo tecnico, sostenuto da misure politiche, a cui farà seguito una ripresa parziale nel 2021. Tuttavia le prospettive macroeconomiche sono caratterizzate da un grado eccezionale di incertezza per quanto riguarda la durata della pandemia e il suo impatto economico.

Inoltre, l'Italia aveva subito un rallentamento macroeconomico già prima della crisi attuale, con una crescita del PIL reale e un deflatore del PIL entrambi inferiori all'1 % dal 2018. In particolare, la crescita del PIL reale è rallentata, passando dall'1,7 % nel 2017 allo 0,8 % nel 2018 e allo 0,3 % nel 2019, scendendo quindi al di sotto della crescita potenziale per il 2019 (0,6 %), a causa delle ripercussioni che la decelerazione del commercio mondiale ha avuto sull'economia e che sono state amplificate dal calo della domanda interna. D'altra parte il deflatore del PIL è aumentato passando dallo 0,7 % nel 2017 allo 0,9 % nel 2018, ed è rimasto poi stabile nel 2019. Nel complesso, si può ritenere che il rallentamento macroeconomico a lungo termine dell'Italia, con una crescita del PIL nominale al di sotto del 2 % dal 2018, spieghi in parte l'ampio scostamento rispetto al parametro per la riduzione del debito nel 2019.

Nella relazione per paese 2020 la Commissione ha valutato che l'Italia ha compiuto alcuni progressi nell'attuare le raccomandazioni specifiche per paese 2019, il che può essere considerato un ulteriore fattore attenuante. Più specificamente, l'Italia ha compiuto progressi significativi nella lotta all'evasione fiscale, anche rafforzando l'uso obbligatorio dei pagamenti elettronici. L'Italia ha compiuto alcuni progressi nel garantire l'effettiva integrazione tra le politiche attive del mercato del lavoro e le politiche sociali, coinvolgendo soprattutto i gruppi vulnerabili; nel porre l'accento sulla politica economica connessa agli investimenti in materia di ricerca e innovazione e sulla qualità delle infrastrutture; nel garantire una maggiore efficacia della pubblica amministrazione; nel promuovere la ristrutturazione dei bilanci delle banche; nonché nel potenziamento dell'accesso al credito non bancario per le imprese più piccole e innovative. D'altro canto, l'Italia ha compiuto progressi limitati per quanto concerne lo spostamento della pressione fiscale dal lavoro, la riduzione delle agevolazioni fiscali e la riforma del sistema catastale; la lotta al lavoro non dichiarato; il sostegno alla partecipazione delle donne al mercato del lavoro; il miglioramento dei risultati scolastici, anche mediante adeguati investimenti mirati, e la promozione del miglioramento delle competenze; la riduzione della durata dei processi civili razionalizzando e facendo rispettare le norme di disciplina procedurale; il miglioramento dell'efficacia della lotta contro la corruzione riformando le norme procedurali al fine di ridurre la durata dei processi penali. L'Italia non ha invece compiuto nessun progresso nel ridurre il peso delle pensioni di vecchiaia nella spesa pubblica e creare margini per altra spesa sociale e spesa pubblica favorevole alla crescita, e nell'affrontare le restrizioni alla concorrenza, anche mediante una nuova legge annuale sulla concorrenza.

4.3 Posizione di bilancio a medio termine comprendente gli investimenti pubblici

Il disavanzo nominale è sceso dal 2,2 % del PIL nel 2018 al minimo storico dell'1,6 % nel 2019. Tale diminuzione è legata all'evoluzione positiva delle entrate, sostenuta dalle misure adottate dal governo, ad esempio per combattere l'evasione fiscale, e alla resilienza del mercato del lavoro. Secondo le stime, gli investimenti pubblici sono aumentati leggermente, passando da circa il 2,1 % del PIL nel 2018 a circa il 2,3 % nel 2019, il che è superiore al disavanzo pubblico registrato nel 2019.

Il 13 luglio 2018 è stato raccomandato all'Italia di assicurare che il tasso di crescita nominale della spesa pubblica primaria, al netto delle misure discrezionali sul lato delle entrate e delle misure una tantum, non superasse lo 0,1 % ("il parametro di riferimento per la spesa") nel 2019, corrispondente a un aggiustamento strutturale dello 0,6 % del PIL. Sulla base dei dati di consuntivo e delle previsioni della Commissione, la crescita della spesa ha superato il parametro di riferimento. Una volta sottratta dal requisito del braccio preventivo la tolleranza dello 0,18 % del PIL concessa ai sensi della clausola sugli eventi inconsueti, si giunge ad una deviazione dal percorso raccomandato di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine dello 0,4 % del PIL, il che indica una certa deviazione nel 2019 e una deviazione significativa nel 2018 e nel 2019 considerati complessivamente. Il saldo strutturale è migliorato di 0,8 punti percentuali del PIL nel 2019, il che indica (dopo aver preso in considerazione la clausola sugli eventi inconsueti) la conformità con l'avvicinamento raccomandato all'obiettivo di bilancio a medio termine sia nel 2019 che nel 2018 e nel 2019 considerati complessivamente.

La differenza tra i due indicatori è dovuta principalmente alle entrate straordinarie (0,5 punti percentuali del PIL) e alla variazione della spesa per interessi (0,3 punti percentuali del PIL). Il primo fattore è legato a un forte aumento delle entrate pubbliche, nonostante la debole crescita del PIL reale, dovuto all'andamento positivo del mercato del lavoro in gran parte legato ai contratti a tempo indeterminato e, in misura minore, a importanti misure di lotta all'evasione fiscale (ad esempio la fatturazione elettronica, la trasmissione elettronica delle ricevute e la metodologia riveduta per la stima del reddito dei contribuenti), di cui è ancora difficile valutare con precisione l'impatto discrezionale. Il secondo fattore è dovuto alla riduzione dei rendimenti medi dei titoli sovrani nel 2019 rispetto al 2018, che si può ritenere derivi anche dalla percezione positiva da parte del mercato delle misure di bilancio adottate dall'Italia nel dicembre 2018 e nel luglio 2019 in seguito a un dialogo con la Commissione. Data la natura strutturale dell'andamento più positivo delle entrate rispetto alle previsioni sulla base delle dinamiche del PIL reale, una valutazione globale evidenzia pertanto che non vi sono prove solide che l'Italia abbia avuto una deviazione significativa dal percorso raccomandato di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine nel 2019 e nel 2018 e nel 2019 considerati complessivamente.

Il programma di stabilità fornisce informazioni su misure importanti per contenere la pandemia e sostenere l'economia. Secondo le stime, l'impatto diretto sul bilancio di queste misure di sostegno è pari a circa il 4,5 % del PIL nel 2020. Infine, nonostante la persistente incertezza sulle prospettive di bilancio a medio termine, il programma di stabilità indica gli elementi principali di una strategia a lungo termine volta a ridurre il debito pubblico, dopo il massimo storico del 155,7 % del PIL previsto per il 2020. In particolare, prevede che il rapporto debito/PIL cominci a diminuire già nel 2021, attestandosi al 152,7 %, nel quadro di uno "sforzo pluriennale volto a preservare la sostenibilità di bilancio nell'ambito di una strategia di sviluppo equo e sostenibile dal punto di vista sociale e ambientale". In tale contesto, le autorità sottolineano che, a seguito dello shock attuale, l'economia italiana avrà bisogno di un periodo di rilancio della crescita senza un controproducente risanamento dei conti pubblici, basando nel contempo una strategia sostenibile di riduzione del debito su un saldo primario in avanzo e sul rafforzamento del potenziale di crescita dell'Italia a fronte di ambiziosi investimenti pubblici e privati.

4.4. Posizione del debito pubblico a medio termine

Tra il 2016 e il 2019 il debito pubblico è rimasto sostanzialmente stabile, attestandosi attorno al 134,8 % del PIL, dato che l'effetto di incremento del debito della spesa per interessi (pur mostrando un calo tendenziale) e degli aggiustamenti stock/flussi è stato ampiamente compensato da una casistica costante di avanzi primari nominali e da una crescita del PIL nominale bassa ma comunque positiva. Secondo le previsioni di primavera 2020 della Commissione, il debito pubblico italiano dovrebbe aumentare dal 134,8 % del PIL nel 2019 al 158,9 % nel 2020, riflettendo principalmente le dinamiche del PIL e un saldo primario che, per la seconda volta dall'avvio dell'euro, diventerà negativo.

L'analisi della sostenibilità del debito aggiornata con le previsioni di primavera 2020 della Commissione conferma che, nonostante i rischi, la posizione debitoria dell'Italia resta sostenibile nel medio termine, anche tenendo conto di importanti fattori attenuanti quali il profilo del debito pubblico e la posizione sull'estero. In particolare, sebbene la posizione debitoria si deteriori a causa dell'attuale crisi della Covid-19, si prevede che nello scenario di base il rapporto debito/PIL si trovi su una traiettoria sostenibile (in calo) a medio termine (grafico 1).

Grafico 1:Rapporto debito pubblico/PIL, Italia, % del PIL