Relazione speciale Le istituzioni dell’UE 
possono fare di più 
per semplificare l’accesso 
ai loro appalti pubbliciIT 2016  n. 17
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA
CORTE DEI CONTI EUROPEA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
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Twitter: @EUAuditorsECA
Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet  
consultando il portale Europa (http://europa.eu).
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2016
Print ISBN 978-92-872-5105-3 ISSN 1831-0869 doi:10.2865/0983 QJ-AB-16-015-IT-C
PDF ISBN 978-92-872-5104-6 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/298749 QJ-AB-16-015-IT-N
EPUB ISBN 978-92-872-5088-9 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/9707 QJ-AB-16-015-IT-E
© Unione europea, 2016
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Luxembourg
Le istituzioni dell’UE 
possono fare di più 
per semplificare l’accesso 
ai loro appalti pubblici
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
secondo comma, del TFUE)Relazione specialeIT 2016  n. 17
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di 
conformità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo 
da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese, dei 
futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.
La presente relazione è stata stilata dalla Sezione di audit IV, presieduta da Baudilio Tomé Muguruza , membro della Corte, 
specializzata nell’audit riguardante entrate, ricerca e politiche interne, governance economica e finanziaria e istituzioni 
e organi dell’Unione europea. L’audit è stato diretto da Alex Brenninkmeijer, membro della Corte, coadiuvato da 
Antonius Moonen, capo di Gabinetto, e da Raphael Debets, attaché ; Paul Stafford, primo manager; Peter Schönberger, 
capo incarico; Tomasz Kapera e Jurgen Manjé, auditor.
Da sinistra a destra : A. Moonen, J. Manjé, P . Stafford, A. Brenninkmeijer, T. Kapera, P . Schönberger, R. Debets.

03
 Indice
Paragrafi
 Glossario
 Abbreviazioni
I-IX Sintesi
01-06 Introduzione
04-05 Il quadro di riferimento in materia di appalti pubblici delle istituzioni dell’UE
06 Come funzionano le procedure di appalto pubblico?
07-13 Estensione e approccio dell’audit
07-11 Estensione dell’audit
12-13  Approccio dell’audit
14-99  Osservazioni
14-25  Sezione I — Le istituzioni dell’UE sono riuscite a mantenere basso il numero di errori gravi 
nelle procedure di appalto pubblico, ma la partecipazione non è monitorata in modo sistematico
15-17  A differenza di quanto accade nei casi di gestione concorrente con gli Stati membri, si rilevano poche 
irregolarità o errori gravi in relazione agli appalti pubblici delle istituzioni dell’UE  
18-22  Le istituzioni dell’UE dispongono di sistemi solidi e di personale competente per tenere sotto controllo 
il rischio di errori e irregolarità
23-25  La maggior parte delle istituzioni dell’UE non misura sistematicamente il livello di partecipazione 
alle rispettive procedure di appalto
26-55  Sezione II — Le norme da seguire e le scelte procedurali compiute all’avvio della procedura 
di appalto non sono sufficientemente rivolte ad accrescere la partecipazione
26-35  Nel rivedere le proprie norme in materia di appalti nel 2015, le istituzioni dell’UE non hanno agevolato 
l’accesso alle procedure di appalto semplificando le norme e facendo quanto più possibile chiarezza 
sulle zone grigie
36-55  Non tutte le scelte procedurali hanno promosso la concorrenza sulla più ampia base possibile
04 Indice 
56-88  Sezione III — Ostacoli superflui intralciano i potenziali offerenti che intendano individuare 
le opportunità di appalto offerte dalle istituzioni dell’UE e beneficiarne
58-68  Le attività di appalto delle istituzioni dell’UE godono di scarsa visibilità su Internet
69-75  Per quanto riguarda i sistemi di appalto elettronici ( e-tendering ) e la presentazione delle offerte per via 
elettronica, le istituzioni dell’UE creano inutili ostacoli per gli operatori economici, giacché non utilizzano 
con tempestività soluzioni armonizzate
76-88  Gli operatori economici che ritengano di aver subito un trattamento iniquo hanno difficoltà a ottenere 
in tempi brevi il riesame del proprio reclamo e un risarcimento dei danni
89-99  Sezione IV — La trasparenza dei risultati e l’apprendimento reciproco non vengono praticati 
in modo sistematico
89-97  Le informazioni sull’esito delle attività di appalto delle istituzioni dell’UE non sono accessibili secondo 
modalità atte a consentire un monitoraggio efficace da parte dell’autorità di discarico e del pubblico
98-99  Le opportunità di apprendimento dalle migliori pratiche non sono sfruttate appieno
100-109  Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato I — Utenti dell’«eTendering» del TED (aprile 2016)
 Allegato II  — Sintesi delle risultanze dell’indagine
 Risposte del Parlamento europeo
 Risposte del Consiglio dell’Unione europea
 Risposte della Commissione, incluse le risposte dell’OLAF  
e dell’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea
 Risposte della Banca centrale europea
 Risposte del Mediatore europeo
05
 Glossario
Agenzie dell’UE e altri organismi dell’UE : organismi distinti dalle istituzioni dell’UE, ossia entità giuridiche 
distinte create per svolgere compiti specifici ai sensi della normativa dell’UE. Esistono in totale 52 agenzie e altri 
organismi dell’UE.
Appalti elettronici ( e-procurement ): uso di comunicazioni elettroniche e trattamento elettronico delle operazioni 
da parte delle organizzazioni del settore pubblico per l’acquisto di forniture e servizi o per l’aggiudicazione di 
appalti di lavori pubblici.
Appalto pubblico : l’acquisto di lavori, forniture o servizi da parte di autorità o organismi pubblici a livello locale, 
regionale, nazionale o di UE.
Classificazione comune delle unità territoriali per la statistica (NUTS) : sistema unico e coerente per la 
suddivisione del territorio dell’UE, creato ai fini della compilazione di statistiche regionali per l’UE.
Contraente : operatore economico  cui è stato aggiudicato un appalto.
Contratto quadro : contratto stipulato con uno o più operatori economici al fine di stabilire i termini generali 
applicabili a una serie di contratti specifici da concludere in un determinato periodo di tempo (solitamente 
quattro anni).
Dichiarazione di affidabilità : esercizio annuale di audit finanziario e di conformità mediante il quale la Corte dei 
conti europea controlla l’affidabilità dei conti dell’UE e la regolarità delle operazioni che ne sono alla base (a volte 
chiamata «DAS», dal francese déclaration d’assurance ).
Direttive sugli appalti pubblici : stabiliscono le norme comuni alle quali le amministrazioni aggiudicatrici ubicate 
negli Stati membri dell’UE devono conformarsi se l’appalto supera un determinato valore. Le istituzioni dell’UE si 
sono dotate di regole proprie che sono sostanzialmente in linea con queste direttive, ma non ne includono tutte le 
disposizioni.
E-tendering  (detto anche e-access ): piattaforma per la pubblicazione su Internet della documentazione relativa 
a un appalto pubblico, ad esempio il capitolato d’oneri, e per la comunicazione per via elettronica tra gli offerenti 
e l’organizzazione aggiudicatrice.
Istituzioni dell’Unione europea : l’articolo 13 del TUE elenca le istituzioni dell’Unione europea: il Parlamento 
europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione europea, la Corte di giustizia dell’Unione europea, 
la Banca centrale europea e la Corte dei conti europea. Inoltre, i trattati UE fanno riferimento a una serie di altri 
organismi che svolgono ruoli specializzati, quali il Servizio europeo per l’azione esterna e la Banca europea per gli 
investimenti.
Modalità di applicazione : integrano il regolamento finanziario dell’UE  con disposizioni più dettagliate.
Notifica per via elettronica : pubblicazione elettronica di avvisi sulle opportunità di appalto pubblico comprensivi 
di un link a una piattaforma di e-tendering .
Offerente : operatore economico  che ha presentato un’ offerta .
Offerta : l’offerta presentata da un operatore economico .
OLAF : Ufficio europeo per la lotta antifrode (parte della Commissione europea); indaga i casi di frode a danno 
del bilancio dell’UE, di corruzione e di colpa grave all’interno delle istituzioni europee, oltre a definire la politica 
antifrode della Commissione europea.
06 Glossario 
Operatore economico : una persona fisica o giuridica o un ente pubblico o un raggruppamento di tali persone e/o 
enti che offra la realizzazione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi.
PMI : piccole e medie imprese, secondo la definizione di cui alla raccomandazione della Commissione 2003/361/CE. 
Le medie imprese hanno meno di 250 dipendenti e un fatturato pari o inferiore a 50 milioni di euro ovvero un 
bilancio totale pari o inferiore a 43 milioni di euro. Le piccole imprese hanno meno di 50 dipendenti e un fatturato 
pari o inferiore a 10 milioni di euro ovvero un bilancio totale pari o inferiore a 10 milioni di euro.
Presentazione per via elettronica delle offerte : presentazione per via elettronica delle offerte da parte di 
operatori economici in risposta a un bando di gara.
Procedure di appalto : il riquadro 1  offre una panoramica delle procedure di appalto.
Regolamento finanziario dell’UE : enuncia i principi e le procedure che disciplinano la formazione e l’esecuzione 
del bilancio dell’UE nonché il controllo delle finanze dell’Unione europea.
Sistema di e-tendering  del TED : la piattaforma di e-tendering  offerta dall’ Ufficio delle pubblicazioni  che 
consente alle amministrazioni aggiudicatrici di pubblicare i documenti di gara nonché di rispondere per via 
elettronica alle domande degli offerenti .
Sistema di trasparenza finanziaria (STF) : banca dati online accessibile al pubblico e gestita dalla Commissione, 
nella quale figurano i destinatari di fondi dell’UE erogati direttamente dalla Commissione.
TED : TED ( Tenders Electronic Daily ) è la versione online del supplemento alla Gazzetta ufficiale dell’UE dedicato agli 
appalti pubblici  europei.
Ufficio delle pubblicazioni : ufficio interistituzionale responsabile delle pubblicazioni delle istituzioni dell’Unione 
europea, tra le quali vi è il TED .
07
 Abbreviazioni
BCE : Banca centrale europea
CCR : Centro comune di ricerca (Commissione europea)
CPO : Ufficio centrale appalti (BCE)
CPV : vocabolario comune per gli appalti
DAS : dichiarazione di affidabilità (dal francese déclaration d’assurance )
DG Bilancio : direzione generale per il Bilancio (Commissione europea)
DG COMM : direzione generale della Comunicazione (Parlamento europeo)
DG Comunicazione : direzione generale della Comunicazione (Commissione europea)
DG FINS : direzione generale delle Finanze (Parlamento europeo)
DG Fiscalità e unione doganale : direzione generale della Fiscalità e dell’unione doganale (Commissione europea)
DG Informatica : direzione generale dell’Informatica (Commissione europea)
DG INLO : direzione generale delle Infrastrutture e della logistica (Parlamento europeo)
DG Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI : direzione generale del Mercato interno, dell’industria, 
dell’imprenditoria e delle PMI (Commissione europea)
DG Ricerca e innovazione : direzione generale della ricerca e dell’innovazione (Commissione europea)
GU: Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
Modalità di applicazione : modalità di applicazione del regolamento finanziario dell’UE
NUTS : classificazione comune delle unità territoriali per la statistica
OIB : Ufficio per le infrastrutture e la logistica, Bruxelles (Commissione europea)
OIL : Ufficio per le infrastrutture e la logistica, Lussemburgo (Commissione europea)
OLAF : Ufficio europeo per la lotta antifrode
PMI : piccole e medie imprese
TED : Tenders Electronic Daily
TFUE : Trattato sul funzionamento dell’Unione europea
TUE : Trattato sull’Unione europea
08
 Sintesi
I
Gli appalti pubblici rappresentano un elemento significativo delle economie nazionali dell’Unione europea (UE). 
La spesa per l’acquisto di lavori, forniture e servizi da parte di autorità pubbliche ammonta su base annua a circa 
un quinto del PIL dell’UE. La Corte ha pubblicato di recente la relazione speciale n. 10/2015, incentrata sugli appalti 
pubblici degli Stati membri nell’ambito della spesa nel settore della coesione cofinanziata dal bilancio dell’UE. Nella 
presente relazione vengono esaminati gli appalti delle quattro più grandi istituzioni dell’UE, il cui valore comples -
sivo è stato pari a circa 4 miliardi di euro nel 2014.
II
La normativa dell’UE in materia di appalti pubblici svolge un ruolo importante nello sviluppo del mercato unico, 
oltre che nell’assicurare un uso efficiente ed efficace dei fondi pubblici. Mentre le direttive dell’UE sugli appalti si 
applicano alle attività di appalto degli Stati membri, anche nel settore della coesione, le istituzioni dell’UE dispon -
gono di proprie norme in materia di appalti. Tali norme sono sostanzialmente in linea con le direttive, ma sussistono 
differenze significative che la Corte ritiene ingiustificate.
III
Le istituzioni dell’UE sono tenute a indire gare di appalto pubblico sulla più ampia base possibile, al fine di mas -
simizzare la concorrenza. La Corte ha valutato in che misura le istituzioni dell’UE agevolino l’accesso ai rispettivi 
appalti pubblici.
IV
Dall’audit è emerso che i meccanismi di gestione e controllo delle istituzioni dell’UE sono solidi e in genere mitigano 
il rischio di errori che potrebbero altrimenti incidere negativamente sulle possibilità di partecipazione degli ope -
ratori economici e sull’equità del trattamento loro riservato. Tuttavia, la maggior parte delle istituzioni dell’UE non 
conduce un monitoraggio sistematico del livello di partecipazione.
V
Nel 2014, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato direttive riviste al fine di semplificare gli appalti 
e ridurne gli oneri amministrativi, con il particolare obiettivo di incrementare la partecipazione delle piccole 
e medie imprese.  Ciononostante, la Corte ha rilevato che, nel rivedere le proprie norme in materia di appalti nel 
2015, le istituzioni dell’UE non hanno agevolato l’accesso agli appalti attraverso una semplificazione delle regole e il 
chiarimento, nella maggiore misura possibile, delle zone grigie.
VI
Non tutte le scelte procedurali hanno promosso la concorrenza sulla più ampia base possibile. La maggior parte 
delle istituzioni dell’UE non disponeva di una politica che imponesse lo svolgimento di una consultazione di mer -
cato prima di avviare formalmente da procedura di appalto. Inoltre, per stimolare la partecipazione, si sarebbe 
potuto ricorrere più di frequente a una suddivisione dei contratti in lotti: ciò avrebbe avuto un effetto positivo in 
termini di accesso di operatori economici quali le PMI.
09 Sintesi 
VII
Ostacoli superflui intralciano i potenziali offerenti che intendano individuare le opportunità di appalto offerte dalle 
istituzioni dell’UE. Le attività di appalto delle istituzioni dell’UE godono di scarsa visibilità su Internet. Le informa -
zioni disponibili sono frammentarie e distribuite fra molti siti Internet, diversi fra loro. La funzione di ricerca del TED 
(Tenders Electronic Daily ) non ha sempre prodotto risultati soddisfacenti. Gli strumenti che consentono di presentare 
offerte per via elettronica non sono stati ancora introdotti in modo completo e armonizzato.
VIII
Gli operatori economici che ritengano di aver subito un trattamento iniquo hanno difficoltà a ottenere in tempi 
brevi il riesame del proprio reclamo e un risarcimento dei danni. Le informazioni sull’esito delle attività di appalto 
delle istituzioni dell’UE non sono accessibili secondo modalità atte a consentire un monitoraggio efficace da parte 
del pubblico.
IX
La Corte conclude che le istituzioni dell’UE possono fare di più per agevolare l’accesso ai propri appalti pubblici 
e formula pertanto le seguenti raccomandazioni, affinché le istituzioni adottino come politica la promozione siste -
matica di una più ampia partecipazione.
a) Al fine di facilitare il monitoraggio dell’accessibilità delle proprie attività di appalto, tutte le istituzioni dell’UE 
dovrebbero raccogliere e analizzare dati relativi sia al numero iniziale di richieste di partecipazione e offerte 
ricevute sia al numero di offerte prese in considerazione per la decisione finale di aggiudicazione.
b) Per la prossima revisione del regolamento finanziario dell’UE nel 2016, la Commissione dovrebbe consolidare 
tutte le disposizioni pertinenti in un codice unico degli appalti pubblici. La partecipazione delle piccole e medie 
imprese dovrebbe essere espressamente incoraggiata.
c) Le istituzioni dell’UE, ove appropriato, dovrebbero ricorrere proattivamente alle consultazioni preliminari di 
mercato, per preparare l’appalto e informare gli operatori economici della propria pianificazione al riguardo.
d) Le istituzioni dell’UE dovrebbero suddividere i contratti in lotti, ove possibile, per incrementare la partecipazio -
ne alle procedure di appalto.
e) Le istituzioni dell’UE dovrebbero creare uno sportello unico elettronico comune per le attività di appalto che 
consenta agli operatori economici di reperire tutte le informazioni pertinenti online presso un unico indirizzo 
e di interagire con le istituzioni dell’UE attraverso questo sito Internet.
f) La Commissione dovrebbe proporre un meccanismo per il riesame rapido dei reclami presentati dagli operatori 
economici che ritengono di aver subito un trattamento iniquo. Tale riesame dovrebbe aver luogo prima che gli 
operatori economici possano rivolgersi al Mediatore europeo o alla Corte di giustizia dell’UE.
g) Al fine di garantire un efficace monitoraggio ex post delle attività di appalto, le istituzioni dell’UE dovrebbero 
creare un archivio pubblico unico ove conservare le informazioni relative ai rispettivi contratti di appalto, che 
potrebbe essere sviluppato nell’ambito del sistema «eTendering» del TED.
h) L’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) dovrebbe elaborare relazioni e statistiche sui diversi tipi di accuse 
che hanno dato luogo a indagini nonché sugli esiti di tali indagini.
i) Le istituzioni dell’UE dovrebbero ricorrere a revisioni tra pari per beneficiare di un mutuo apprendimento e dello 
scambio delle migliori pratiche.
10
 Introduzione
01 
La presente relazione si apre con una breve presentazione del quadro di riferi -
mento in materia di appalti pubblici (gare di appalto per lavori, forniture e servi -
zi) delle istituzioni dell’UE, nonché dell’approccio di audit della Corte. Vengono 
illustrati innanzitutto i controlli interni applicati dalle istituzioni dell’UE al fine di 
ridurre al minimo le irregolarità. Vengono poi analizzate le varie fasi della proce -
dura di appalto, per valutarne il grado di accessibilità per le diverse istituzioni. 
Sono state definite norme chiare e di buona qualità? Tali norme sono applicate 
secondo modalità favorevoli alla concorrenza nel momento in cui il personale 
dell’UE predispone le procedure di appalto? Gli operatori economici riescono 
facilmente a individuare le opportunità di appalto che potrebbero risultare di 
loro interesse tra le migliaia pubblicate ogni settimana? Presentare un’offerta 
è inutilmente complicato? Cosa accade se un operatore economico ritiene di aver 
subito un trattamento iniquo? Ed infine, le istituzioni dell’UE riferiscono sugli esiti 
delle rispettive attività di appalto in modo da assicurare il rispetto dell’obbligo di 
render conto?
02 
La politica in materia di appalti pubblici è uno strumento fondamentale per 
sviluppare il mercato unico e conseguire una crescita intelligente, sostenibile 
e inclusiva, garantendo al contempo un uso quanto più efficiente ed efficace dei 
fondi pubblici. Le norme in materia di appalti pubblici sono pensate sia a benefi -
cio degli operatori economici che delle amministrazioni aggiudicatrici. L’obiettivo 
è di sviluppare le opportunità di mercato per i primi, ampliando al contempo la 
scelta dei potenziali contraenti disponibili per i secondi. Se le amministrazioni 
aggiudicatrici agevolano l’accesso ai rispettivi appalti pubblici, probabilmente 
riceveranno più offerte in risposta alle loro esigenze. Una maggiore concorrenza 
dovrebbe quindi generare un miglior rapporto tra benefici e costi per i contri -
buenti (cfr.  figura 1 ). Le istituzioni dell’UE sono tenute a indire gare di appalto 
pubblico assicurando la più ampia concorrenza possibile1.
03 
Nel 2014, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno convenuto sulla necessità di 
riformare le politiche in materia di appalti pubblici nell’UE. Tra le caratteristiche 
principali del pacchetto di riforme rientravano misure finalizzate a eliminare gli 
ostacoli all’accesso al mercato, in particolare a beneficio delle piccole e medie im -
prese (PMI). Nella presente relazione, si valuta in che misura le pratiche di appalto 
delle istituzioni dell’UE agevolino tale accesso.1 Cfr. l’articolo 102, paragrafo 2, 
del regolamento finanziario 
dell’UE, che consente le 
eccezioni a tale disposizione 
solo in caso di ricorso 
a procedura negoziata.
11 Introduzione 
Il quadro di riferimento in materia di appalti pubblici 
delle istituzioni dell’UE
04 
L’aggiudicazione di appalti pubblici deve rispettare i principi sanciti dai trattati 
e in particolare la libera circolazione delle merci, la libertà di stabilimento e la 
libera prestazione di servizi, nonché i principi che ne derivano, come la parità di 
accesso e la parità di trattamento, la non discriminazione, il mutuo riconoscimen -
to, la proporzionalità, la concorrenza leale, la pubblicità e la trasparenza.
05 
Gli appalti pubblici negli Stati membri dell’UE sono disciplinati dalla diretti -
va 2014/24/UE2 (di seguito: «direttiva Appalti del 2014») e da una serie di altre 
direttive che stabiliscono norme comuni alle quali le amministrazioni aggiudi -
catrici si devono conformare per gli appalti il cui valore supera una determinata 
soglia. Tali norme devono essere recepite nella rispettiva normativa nazionale. 
Le direttive non sono giuridicamente vincolanti per le istituzioni dell’UE. Queste 
ultime si sono dotate di norme proprie, sostanzialmente in linea con la direttiva 
Appalti del 2014, con qualche importante eccezione3. Le istituzioni dell’UE finan -
ziate dal bilancio generale sottostanno alle norme sugli appalti pubblici stabilite 
dal regolamento finanziario, modificato da ultimo a ottobre 20154 (di seguito: 
«regolamento finanziario dell’UE»), nonché dalle modalità di applicazione dello 
stesso, modificate da ultimo a ottobre 20155 (di seguito: «modalità di applicazio -
ne»). Le norme in materia di appalti della Banca centrale europea sono stabilite 
da una decisione6 adottata dal Comitato esecutivo della BCE il 9 febbraio 2016 
(di seguito: «norme della BCE in materia di appalti»). La figura 2  illustra il quadro 
normativo di riferimento per gli appalti pubblici nell’UE.2 Direttiva 2014/24/UE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 26 febbraio 
2014, sugli appalti pubblici 
e che abroga la direttiva 
2004/18/CE (GU L 94 
del 28.3.2014, pag. 65).
3 Cfr. paragrafi 29-31.
4 Regolamento (UE, Euratom) 
n. 2015/1929 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
28 ottobre 2015, che modifica 
il regolamento (UE, Euratom) 
n. 966/2012 che stabilisce le 
regole finanziarie applicabili al 
bilancio generale dell’Unione 
(GU L 286 del 30.10.2015, 
pag. 1).
5 Regolamento delegato (UE) 
n. 2015/2462 della 
Commissione, del 30 ottobre 
2015,che modifica il 
regolamento delegato (UE) 
n. 1268/2012 recante le 
modalità di applicazione del 
regolamento (UE, Euratom) 
n. 966/2012 del Parlamento 
europeo e del Consiglio che 
stabilisce le regole finanziarie 
applicabili al bilancio generale 
dell’Unione (GU L 342 del 
29.12.2015, pag. 7).
6 Decisione (UE) 2016/245 della 
Banca centrale europea, del 
9 febbraio 2016, recante la 
disciplina sugli appalti 
(GU L 45 del 20.2.2016, 
pag. 15).Miglior accesso per gli operatori economici, miglior rapporto  
tra benefici e costi per i contribuentiFigura 1
Più oﬀerte
Miglior rapporto tra beneﬁci e costiPiù concorrenzaMigliore accessibilità
Fonte:  Corte dei conti europea.
12 Introduzione 
Come funzionano le procedure di appalto pubblico?
06 
Basandosi sul regolamento finanziario dell’UE, il Vademecum interno della 
Commissione sugli appalti7 distingue dieci diverse procedure di appalto (cfr.  ri-
quadro 1 ). La scelta della procedura dipende da vari fattori, in particolare il 
valore stimato dell’appalto. Le fasi più importanti della procedura di appalto sono 
riportate nella figura 3 .7 Vademecum sugli appalti 
pubblici presso la 
Commissione (novembre 2015, 
non pubblicato); messo 
a disposizione di altre 
istituzioni, organismi, uffici 
e agenzie dell’UE.Quadro normativo di riferimento per gli appalti pubblici nell’UEFigura 2
Fonte:  Corte dei conti europea.di riferimento per:
recepimento
avvenuto in:
Stati membri Istituzioni dell’UE«Disciplina sugli appalti» della BCE; 
adottata dal Comitato esecutivo 
della BCE
Modalità di applicazione; adottate 
dalla Commissione europeaRegolamento ﬁnanziario;
adottato dal Parlamento 
europeo e dal ConsiglioNormativa sugli appalti pubblici;
adottata dal legislatore nazionaleDirettive UE sugli appalti pubblici; 
adottate dal Parlamento europeo
e dal Consiglio
13 Introduzione 
Le opzioni procedurali ai sensi del regolamento finanziario dell’UE
Procedura aperta : procedura standard che può essere impiegata per qualsiasi appalto, avviata tramite la 
pubblicazione di un bando di gara nella Gazzetta ufficiale. Qualsiasi operatore economico interessato può 
presentare un’offerta.
Procedura ristretta : procedura standard in due fasi che può essere impiegata per qualsiasi appalto, avviata 
tramite la pubblicazione di un bando di gara nella Gazzetta ufficiale. Qualsiasi operatore economico interes -
sato può chiedere di partecipare, ma solo quelli invitati possono presentare un’offerta, che sarà valutata nella 
seconda fase. Una variante di questa procedura è rappresentata dal sistema dinamico di acquisizione con l’uso 
esclusivo di mezzi elettronici.
Procedura competitiva con negoziazione : procedura simile alla procedura ristretta e che può essere impie -
gata solo in casi specifici, a prescindere dal valore dell’acquisto. Le offerte presentate (tecniche e finanziarie) 
possono essere negoziate.
Procedura a seguito di invito a manifestare interesse : tramite invito a manifestare interesse vengono prese -
lezionati candidati o viene presa nota di potenziali offerenti che, in seguito, potrebbero essere invitati a pre -
sentare offerte in diverse procedure di appalto.
Procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara : procedura eccezionale da usare solo in de -
terminati casi o circostanze (ad esempio, in caso di estrema urgenza).
Procedura negoziata per appalti di valore medio e modesto : l’amministrazione aggiudicatrice deve invitare 
a presentare offerte gli operatori economici che hanno manifestato interesse durante la pubblicità ex ante 
e può, inoltre, invitare candidati di propria scelta. Per i contratti di valore molto modesto è consentita la nego -
ziazione con un unico candidato scelto dall’amministrazione aggiudicatrice.
Dialogo competitivo : procedura utilizzata per appalti complessi, laddove l’amministrazione aggiudicatrice 
non è in grado di definire i mezzi atti a soddisfare le proprie esigenze né di valutare le soluzioni tecniche, 
finanziarie o giuridiche disponibili sul mercato senza un dialogo con i potenziali offerenti.
Partenariato per l’innovazione : procedura in due fasi per l’acquisizione di un prodotto innovativo ancora da 
sviluppare e per il quale non è disponibile un equivalente sul mercato.
Concorso di progettazione : consente all’amministrazione aggiudicatrice di acquisire un piano o un progetto 
selezionato da una commissione giudicatrice a seguito di una gara, con o senza aggiudicazione di premi. Il 
vincitore o i vincitori sono quindi invitati a negoziare prima della firma del contratto.
Procedura negoziata per i contratti immobiliari : è possibile concludere contratti immobiliari (aventi per 
oggetto l’acquisto, l’enfiteusi, l’usufrutto, la locazione finanziaria, la locazione/affitto o l’acquisto con riscatto, 
con o senza opzione di acquisto, di terreni, edifici esistenti o altri beni immobiliari) tramite procedura negozia -
ta senza pubblicazione di un bando di gara, a seguito di una prospezione del mercato locale.Riquadro 1
14 Introduzione Figura 3Panoramica della procedura di appalto ai sensi del regolamento finanziario dell’UE
Pubblicare l’avviso di aggiudicazione sulla Gazzetta uﬃciale o (principalmente per i contratti 
di valore medio e modesto) l’ elenco annuale dei contraenti su InternetFirmare il contratto  nel rispetto delle soglie ﬁssate dalla direttiva, dopo il periodo di status quoInformare simultaneamente  i candidati selezionati/ gli oﬀerenti aggiudicatari e i candidati/oﬀerenti 
la cui domanda di partecipazione/oﬀerta è stata respintaAggiudicare il contratto  in base al prezzo più basso, al costo più basso o al migliore rapporto qualità/prezzoRicevere  le oﬀerte e valutarle  in base ai criteri di aggiudicazione per le procedure in due fasi; in base ai criteri 
di esclusione, selezione e aggiudicazione (in qualsiasi ordine) per le procedure con singola faseNelle procedure in due fasi: ricevere  le richieste di partecipazione, valutarle  sulla base dei criteri di 
esclusione e selezione e invitare  il/i candidato/i selezionato/i a presentare oﬀerteDeﬁnire  l’ oggetto, il tipo di acquisto (lavori, forniture o servizi), il valore del contrattoChiedere consulenza  a esperti indipendenti, altre autorità oppure operatori di mercatoValutare le proprie esigenze  ai ﬁni dell’appalto
Redigere i documenti di gara
□(incluse le speciﬁche tecniche e i criteri di esclusione, selezione e aggiudicazione)
Se il valore stimato non supera la soglia:Se il valore stimato supera la soglia o in 
caso di inviti a manifestare interesse:Informare  i potenziali oﬀerenti 
Direttamente per 
appalti di valore molto 
modesto (minimo un 
candidato)Direttamente in casi 
speciﬁci o circostanze 
eccezionali (minimo un 
candidato)Tramite avviso sulla 
Gazzetta uﬃcialeTramite pubblicazione sul 
sito Internet dell'istituzione 
per appalti di valore medio
o modesto (minimo cinque
o tre candidati)
Nota:  i riquadri con contorni tratteggiati indicano le fasi procedurali facoltative. La direttiva Appalti dell’UE stabilisce una soglia di 5 225 000 euro 
per i lavori e di 135 000 euro per i servizi o le forniture. Appalti di valore medio: tra 60 000,01 euro e 5 224 999,9 euro per i lavori e tra 
60 000,01 euro e 134 999,9 euro per i servizi o le forniture. Appalti di valore modesto: tra 15 000,01 e 60 000 euro. Appalti di valore molto mode -
sto: tra 1 000,01 e 15 000 euro. Per gli importi fino a 1 000 euro non è richiesta una procedura di appalto.
Fonte:  Corte dei conti europea.
15
 Estensione 
e approccio dell’audit
Estensione dell’audit
07 
Gli auditor della Corte hanno valutato in che misura le istituzioni dell’UE agevoli -
no l’accesso ai propri appalti pubblici. Cfr.  figura 4  per i prerequisiti per l’agevola -
zione dell’accesso agli appalti pubblici. Figura 4
4. Trasparenza
e mutuo 
apprendimento3. Nessuna inutile 
complicazione 
per gli operatori 
economici2. Norme chiare e 
scelta di procedure 
favorevoli alla 
concorrenza
Agevolazione 
dell’ACCESSO
 agli appalti 
pubblici1. Pochi errori, 
sistemi solidi, 
personale capace e 
monitoraggio della 
partecipazionePrerequisiti per l’agevolazione dell’accesso agli appalti 
pubblici
Fonte:  Corte dei conti europea.
08 
Sono stati presi in considerazione i seguenti quesiti:
a) Le istituzioni dell’UE sono dotate di sistemi solidi che promuovano la parteci -
pazione tutelando, al contempo, gli interessi finanziari dell’Unione?
b) Le istituzioni dell’UE compiono le giuste scelte procedurali al fine di incre -
mentare la partecipazione alle proprie procedure di appalto?
c) Le istituzioni dell’UE si adoperano quanto più possibile per rimuovere gli 
ostacoli che intralciano i potenziali offerenti?
d) Le istituzioni dell’UE assicurano, in maniera sistematica e completa, la traspa -
renza degli esiti delle procedure di appalto e apprendono l’una dall’altra?
16 Estensione e approccio dell’audit 
09 
L’audit ha riguardato le attività di appalto delle quattro più grandi istituzioni 
dell’UE: la Commissione europea, il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione 
europea e la Banca centrale europea (BCE). La tabella 1  riporta il valore comples -
sivo di tutti gli appalti di importo superiore a 15 000 euro (10 000 euro per la BCE) 
di queste quattro istituzioni nel 2014.8 A questi si applicano le 
disposizioni specifiche di cui al 
regolamento finanziario 
dell’UE, seconda parte, 
titolo IV.Tabella 1Valore degli appalti nel 2014
Istituzione milioni di euro
Commissione 3 034
Parlamento 497
BCE 515
Consiglio1171
Totale 4 217
1 Valore stimato delle procedure del Consiglio avviate nel 2014.
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalle istituzioni sottoposte all’audit.
10 
Inoltre, ai fini dell’audit sono state esaminate alcune questioni specifiche rela -
tive alle seguenti istituzioni e ai seguenti organismi dell’UE: la Corte di giustizia 
dell’Unione europea per la giurisprudenza relativa agli appalti pubblici delle 
istituzioni dell’UE; il Mediatore europeo, che tratta i casi di cattiva amministra -
zione nelle procedure di appalto; l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) 
per le indagini connesse a irregolarità nelle procedure di appalto; l’Ufficio delle 
pubblicazioni, che gestisce i servizi online che danno accesso alle informazioni 
sugli appalti pubblici.
11 
Non sono stati esaminati gli appalti pubblici conclusi dalla Commissione a nome 
e per conto di beneficiari in relazione ad azioni esterne8, né gli appalti in cui la 
gestione della spesa dell’UE coinvolge altri organismi od organizzazioni (la cosid -
detta «gestione indiretta» da parte della Commissione), né infine quelli per cui la 
gestione è concorrente con gli Stati membri.
17 Estensione e approccio dell’audit 
Approccio dell’audit
12 
Le osservazioni degli auditor della Corte sono state basate sulle seguenti fonti 
principali di elementi probatori di audit:
a) è stata svolta una ricerca preliminare con rappresentanti di organizzazioni di 
imprese, esperti nazionali in materia di appalti pubblici ed esperti provenienti 
dal mondo accademico;
b) è stata esaminata la documentazione relativa alle politiche, alle procedure 
e agli strumenti di appalto;
c) sono stati analizzati campioni di fascicoli di appalto, relativi al periodo 
2013-2015, del Parlamento europeo (DG INLO e DG COMM), del segretariato 
generale del Consiglio, della Commissione (DG Mercato interno, industria, 
imprenditoria e PMI, Centro comune di ricerca) e della BCE;
d) sono stati testati gli strumenti online messi a disposizione dalle istituzioni 
dell’UE per aiutare a individuare le opportunità di appalto;
e) sono stati tenuti colloqui con funzionari dell’UE;
f) sono state analizzate le risposte delle istituzioni dell’UE ai questionari predi -
sposti dalla Corte.
13 
Inoltre, è stata svolta un’indagine tramite questionario per 47 organismi dell’UE 
di piccole dimensioni, al fine di raccogliere i loro pareri e punti di vista su poli -
tiche e procedure di appalto, ricevendo 40 risposte (tasso di risposta dell’85 %). 
I risultati sono sintetizzati nell’ allegato II .
18
 Osservazioni
Sezione I — Le istituzioni dell’UE sono riuscite 
a mantenere basso il numero di errori gravi nelle 
procedure di appalto pubblico, ma la partecipazione 
non è monitorata in modo sistematico
14 
Le istituzioni dell’UE dovrebbero essere in grado di dimostrare che garantiscono 
l’accessibilità alle loro attività di appalto. A tal fine, occorrono loro informazioni 
sul livello di partecipazione degli operatori economici alle rispettive procedure 
di appalto. Le istituzioni dell’UE devono anche evitare irregolarità ed errori gravi 
che potrebbero incidere negativamente sulle possibilità di partecipazione degli 
operatori economici, nonché minare la fiducia, e quindi l’interesse, di questi 
ultimi verso gli appalti delle istituzioni dell’UE. Gli auditor della Corte hanno 
esaminato le informazioni disponibili su irregolarità ed errori gravi, i sistemi per 
prevenirli e la partecipazione degli operatori economici alle procedure di appalto 
delle istituzioni dell’UE.
A differenza di quanto accade nei casi di gestione 
concorrente con gli Stati membri, si rilevano poche 
irregolarità o errori gravi in relazione agli appalti pubblici 
delle istituzioni dell’UE
15 
Ogni anno, all’atto della dichiarazione di affidabilità9, la Corte rileva pochi errori 
gravi riguardanti gli appalti pubblici nelle operazioni gestite direttamente dalle 
istituzioni dell’UE10. Come per gli anni scorsi, tale risultato è in contrapposizione 
a quanto rilevato nei casi di gestione concorrente con gli Stati membri11.
16 
Su richiesta della Corte, l’OLAF ha analizzato le informazioni in suo possesso, 
ricevute tra il 1° gennaio e il 30 aprile 2015, su presunte irregolarità per indivi -
duare i casi connessi ad appalti pubblici, rilevando in totale 503 distinti elementi 
informativi ricevuti. Delle 503 notifiche, solo 20 riguardavano appalti indetti dalle 
istituzioni dell’UE: 16 di queste sono state scartate nella fase iniziale di selezione 
dei casi e quattro hanno portato all’apertura di una indagine. Tali dati implicano 
che, rispetto al totale delle procedure di appalto avviate da istituzioni dell’UE, la 
percentuale di casi con irregolarità potenzialmente gravi è nell’ordine dell’1 %, 
tenendo conto delle circa 2 000 procedure l’anno per cui tali istituzioni pubblica -
no un avviso di aggiudicazione nella Gazzetta ufficiale.9 Cfr., ad esempio, l’ultima 
relazione annuale della Corte 
dei conti europea 
sull’esecuzione del bilancio 
per l’esercizio 2014, corredata 
delle risposte delle istituzioni 
(GU C 373 del 10.11.2015), 
paragrafo 1.29.
10 Gli errori nella gestione diretta 
hanno riguardato 
principalmente le sovvenzioni 
finanziate dal bilancio dell’UE.
11 Cfr. la relazione speciale 
n. 10/2015 della Corte: 
«Occorre intensificare gli sforzi 
per risolvere i problemi degli 
appalti pubblici nell’ambito 
della spesa dell’UE nel settore 
della coesione», in particolare 
i paragrafi 19-24 e la tabella 1, 
che sintetizza la tipologia di 
errori. I lavori, le forniture e i 
servizi acquistati negli Stati 
membri nell’ambito della 
spesa nel settore della 
coesione comprendono voci, 
quali la costruzione di strade 
oppure impianti di 
trattamento delle acque 
reflue, che di norma non si 
ritrovano nel portafoglio degli 
appalti delle istituzioni dell’UE 
(http://eca.europa.eu ).
19 Osservazioni 
12 Cfr. paragrafo 9.17 
Queste statistiche, elaborate dall’OLAF unicamente su specifica richiesta della 
Corte, riflettono soltanto la situazione in un dato momento, a titolo di indicazio -
ne sul numero di potenziali casi segnalati all’Ufficio. Sarebbe stato più utile se 
l’OLAF fosse stato in grado di fornire statistiche tali da consentire l’individuazione 
di tendenze e la valutazione degli esiti delle indagini da esso condotte.
Le istituzioni dell’UE dispongono di sistemi solidi e di 
personale competente per tenere sotto controllo il rischio 
di errori e irregolarità
I servizi operativi usufruiscono di competenze e assistenza 
in materia procedurale
18 
La riuscita di un appalto richiede una combinazione di conoscenze tecniche sui 
particolari lavori, forniture o servizi oggetto dell’acquisto e solide conoscenze 
delle norme e delle procedure da applicare.
19 
Tutte le entità le cui procedure di appalto sono state esaminate dalla Corte12 
dispongono di unità dedicate di esperti nella materia che forniscono consulen -
za e assistenza ai servizi operativi riguardo alle attività di appalto. La Corte ha 
riscontrato che le competenze procedurali degli esperti in materia di appalti 
completano le conoscenze tecniche dei servizi operativi e che il personale prepo -
sto alle attività di appalto è adeguato. Inoltre, anche i servizi giuridici e/o le unità 
finanziarie centrali delle istituzioni dell’UE forniscono consulenza e competenze 
di natura procedurale.
20 
La maggior parte delle entità controllate dispone di comitati interni il cui scopo 
è rafforzare la governance e il controllo sulle procedure di appalto. In genere, 
questi comitati sono formati da personale di altri settori dell’organizzazione. 
Sono investiti di poteri decisionali o possono formulare raccomandazioni e ten -
dono a occuparsi degli appalti di importo maggiore e/o di quelli che prevedono 
forme di concorrenza più limitate. Prima che si stipuli un contratto, detti comitati 
forniscono ulteriori garanzie sul fatto che le regole applicabili siano state rispet -
tate. Inoltre, essendo composti da esperti di diverse materie, fungono da piat -
taforma per lo scambio di pareri all’interno delle istituzioni più grandi, in cui le 
attività di appalto sono decentralizzate.
20 Osservazioni 
La consulenza fornita dai servizi di audit interno ha svolto un ruolo 
importante
21 
L’assetto organizzativo e le procedure attualmente in uso per le attività di appalto 
sono, in misura considerevole, il risultato di raccomandazioni formulate alcuni 
anni fa da tali servizi. Nel frattempo, la maggior parte dei servizi di audit inter -
no ha concentrato la propria attenzione su altri aspetti delle attività svolte dalle 
rispettive istituzioni, dedicando risorse limitate agli appalti pubblici. Nondimeno, 
i servizi di audit interno dovranno tornare ad occuparsi di appalti per valutare l’at -
tuazione della recente revisione delle norme in materia e, sulla base dei risultati di 
tale nuova valutazione, modificare di conseguenza i propri programmi di lavoro.
La BCE ha ottenuto una certificazione esterna delle proprie attività 
di appalto
22 
In aggiunta alla consulenza fornita dai servizi interni, una certificazione esterna 
può aiutare un’organizzazione a far proprie conoscenze e prospettive maturate 
da altri, e può dar luogo a miglioramenti. L’ufficio centrale appalti (CPO) della BCE 
ha richiesto e ottenuto una certificazione esterna delle proprie attività, conferita 
alla Banca nel 2011 dal Chartered Institute of Purchasing & Supply  (CIPS). La certi -
ficazione della BCE, chiamata «PPP Award» (processi, politiche e procedure) per il 
raggiungimento degli standard di eccellenza in questi campi, è scaduta alla fine 
del 2015 e il CPO ha programmato un completo processo di ricertificazione per il 
primo trimestre del 2016.
La maggior parte delle istituzioni dell’UE non misura 
sistematicamente il livello di partecipazione alle rispettive 
procedure di appalto
Il semplice conteggio del numero di offerte ricevute 
non è sufficiente a monitorare in modo affidabile il livello 
di partecipazione
23 
Le istituzioni dell’UE sono tenute a indicare il numero di offerte ricevute per un 
appalto quando pubblicano il relativo avviso di aggiudicazione nella Gazzetta 
ufficiale. Tuttavia, questa informazione non basta di per sé a valutare in modo 
affidabile il livello di concorrenza di una procedura. La concorrenza potrebbe 
essere debole anche se sono pervenute numerose offerte. Ciò è particolarmente 
vero nei casi in cui solo un’offerta può essere considerata ai fini della valutazione 
secondo i criteri di aggiudicazione, mentre le altre sono state scartate prima di 
giungere alla fase finale della valutazione. Le offerte possono essere eliminate 
prima dalla fase di valutazione finale per diverse ragioni, specie quando sono 
incomplete o non soddisfano i criteri di esclusione o di selezione.
21 Osservazioni 
I dati del CCR mostrano che per la metà delle procedure è stato 
possibile tener conto solo di un’offerta per la decisione finale 
di aggiudicazione
24 
Solo il CCR della Commissione compila dati, raccolti per procedura e per tipo di 
procedura, riguardanti il numero di offerte ricevute, il numero delle offerte in re -
gola, il numero delle offerte ammissibili, il numero delle offerte ritenute conformi 
e il numero delle offerte ordinate in graduatoria.
25 
Gli auditor della Corte hanno analizzato le statistiche del CCR per il 2013 e il 2014 
per confrontare il numero di offerte ricevute e quello delle offerte giunte alla 
fase finale che è stato possibile valutare sulla base dei criteri di aggiudicazione. 
L’analisi ha riguardato 468 procedure per appalti superiori a 60 000 euro. Per 50 
di dette procedure, sin dall’avvio si poteva tener conto di un solo candidato, e ciò 
costituiva un’eccezione al principio della concorrenza più ampia possibile13. Per le 
restanti 418 procedure, nella metà dei casi (il 49 %) è stato possibile considerare 
solo un’offerta per la decisione finale di aggiudicazione (cfr.  figura 5 ).13 Ciò riguarda soprattutto 
procedure negoziate nelle 
quali l’appalto poteva essere 
aggiudicato solo a un 
particolare operatore 
economico per ragioni 
tecniche o artistiche oppure 
per tutelare diritti esclusivi.Figura 5Frequenza delle procedure per numero di offerte prese 
in considerazione per la decisione finale di aggiudicazione 
(418 contratti del CCR di importo superiore a 60 000 euro 
stipulati nel 2013 e nel 2014)
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati forniti dal CCR.10 oﬀerte
o più5-9 oﬀerte 4 oﬀerte 3 oﬀerte 2 oﬀerte 1 oﬀerta 0 oﬀerte250
200
150
100
50
0
22 Osservazioni 
Sezione II — Le norme da seguire e le scelte 
procedurali compiute all’avvio della procedura 
di appalto non sono sufficientemente rivolte 
ad accrescere la partecipazione
Nel rivedere le proprie norme in materia di appalti nel 2015, 
le istituzioni dell’UE non hanno agevolato l’accesso 
alle procedure di appalto semplificando le norme e facendo 
quanto più possibile chiarezza sulle zone grigie
Il regolamento finanziario dell’UE e le relative modalità di 
applicazione non sono stati consolidati in un unico documento 
e restano inutilmente complessi
26 
La revisione del 2015 del regolamento finanziario dell’UE ha mantenuto la divisio -
ne delle disposizioni in materia di appalti pubblici tra, da un lato, il regolamento 
finanziario e, dall’altro, le modalità di applicazione di quest’ultimo. Come già 
segnalato dalla Corte nel parere n. 1/201514, tale divisione nuoce all’obiettivo di 
chiarimento che era alla base della revisione della normativa. Inoltre, non ap -
porta alcun vantaggio percettibile. Rende ancor più difficile la comprensione di 
regole già complicate, non solo per il personale dell’UE ma anche a fortiori  per gli 
operatori economici.
27 
Ulteriori complicazioni si aggiungono per il fatto che non tutte le disposizioni 
pertinenti si trovano nei titoli e nei capi del regolamento finanziario dell’UE che 
trattano in maniera specifica delle questioni relative agli appalti pubblici. Di -
sposizioni importanti sono contenute anche in altre parti del testo, ad esempio 
quella concernente la «buona amministrazione», di particolare importanza per gli 
operatori economici15.
28 
Le norme della BCE in materia di appalti dimostrano che è possibile consolidare 
tutte le norme pertinenti in un testo unico.14 Cfr. paragrafo 8 del parere 
della Corte (GU C 52 del 
13.2.2015, pag. 1).
15 L’articolo 96 del regolamento 
finanziario dell’UE sulla buona 
amministrazione stabilisce, tra 
l’altro, che le istituzioni dell’UE 
sono tenute, in caso di un 
evidente errore 
amministrativo, a chiedere al 
candidato o all’offerente di 
fornire le informazioni 
mancanti o di chiarire 
i documenti giustificativi.
23 Osservazioni 
Importanti scostamenti dalla direttiva Appalti del 2014 non sono 
spiegati
29 
Nonostante le norme in materia di appalti delle istituzioni dell’UE siano sostan -
zialmente allineate con le disposizioni della direttiva Appalti del 2014, esistono 
scostamenti da tali disposizioni per cui non è stata fornita una spiegazione. 
Due di questi scostamenti sono importanti per l’accessibilità degli appalti delle 
istituzioni dell’UE. Una riguarda la partecipazione delle PMI, l’altra la finalità delle 
consultazioni preliminari di mercato.
La partecipazione delle PMI non è incoraggiata in modo specifico
30 
Uno degli obiettivi principali della direttiva Appalti del 2014 è facilitare «in par -
ticolare la partecipazione delle piccole e medie imprese (PMI) agli appalti pub -
blici»16. A tale proposito, il legislatore mette espressamente in guardia dai rischi 
di un’eccessiva «concentrazione del potere d’acquisto» riconducibile a un’aggre -
gazione della domanda dei committenti pubblici. La direttiva Appalti del 2014 
cita il termine «PMI» più di venti volte. Per contro, nelle modifiche apportate al 
regolamento finanziario dell’UE e nella rifusione delle norme della BCE in materia 
di appalti non vi è alcun riferimento alle PMI. Dall’audit della Corte è emerso che, 
ad eccezione della DG Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI17, nessuna 
delle entità controllate ha emesso specifici orientamenti o istruzioni su come 
agevolare la partecipazione delle PMI o monitorare il livello della loro parte -
cipazione. Tra le 40 entità che hanno risposto al questionario della Corte, solo 
una ha indicato la partecipazione delle PMI come una propria priorità. Tuttavia, 
alcune procedure di appalto forniscono chiaramente opportunità per le PMI 
(cfr.  riquadro 2 ).
Non si menzionano consultazioni preliminari di mercato tese a informare 
gli operatori economici
31 
La direttiva Appalti del 2014 consente espressamente di svolgere consultazioni 
preliminari di mercato prima dell’avvio della procedura di appalto vera e propria 
e definisce i principi da rispettare18. Le amministrazioni aggiudicatrici possono 
sollecitare o accettare consulenze da parte di esperti o autorità indipenden -
ti o di partecipanti al mercato; tali consulenze possono essere utilizzate nella 
pianificazione e nello svolgimento della procedura di appalto, a condizione che 
non abbiano l’effetto di falsare la concorrenza e non comportino una violazio -
ne dei principi di non discriminazione e di trasparenza. La direttiva Appalti del 
2014 dispone che tali consultazioni di mercato si svolgano non solo ai fini della 
preparazione dell’appalto, ma anche per informare gli operatori economici degli 
appalti programmati dalle amministrazioni aggiudicatrici e dei relativi requisiti 
(cfr.  riquadro 3 ). Quest’ultimo obiettivo non è confluito nel regolamento finan -
ziario dell’UE19.16 Cfr. considerando 2 della 
direttiva sugli appalti del 2014.
17 Nella sua comunicazione con 
i potenziali offerenti, la 
DG Mercato interno, industria, 
imprenditoria e PMI evidenzia 
che le PMI, in particolare, sono 
invitate a partecipare. Le PMI 
sono incoraggiate 
a presentare un’offerta 
singolarmente, riunite in 
consorzio o come 
subappaltatori.
18 Cfr. articolo 40 della direttiva 
Appalti del 2014.
19 Le norme della BCE in materia 
di appalti non fanno menzione 
delle consultazioni preliminari 
di mercato.
24 Osservazioni 
Esempi di procedure facilmente accessibili per le PMI
Nel 2014 il Parlamento europeo necessitava di consulenze di esperti per la propria commissione per l’ambien -
te, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare. Il valore totale stimato dei servizi da prestare era di 2,5 milioni 
di euro per un periodo di quattro anni. Anziché ricercare un singolo contraente, il Parlamento ha suddiviso 
i servizi i cinque lotti: politica ambientale, cambiamenti climatici, sviluppo sostenibile, salute pubblica e si -
curezza alimentare. Per ogni lotto sono stati individuati diversi contraenti idonei. In totale, il Parlamento ha 
stipulato contratti con 17 diverse società.
Nel 2014 il Consiglio ha acquistato prodotti promozionali per un valore complessivo di 122 566 euro. L’appalto 
è stato suddiviso in 12 lotti a seconda del tipo di prodotto occorrente (come orologi da polso, t-shirt o penne). La 
concorrenza tra gli offerenti è stata possibile per ogni lotto e sono stati stipulati contratti con tre diverse società.
Per la sua nuova sede a Francoforte, la BCE in un primo momento non era riuscita a trovare un «contraente 
principale», in quanto le offerte erano considerevolmente più alte del bilancio della BCE. La BCE ha quindi 
deciso di appaltare i lavori di costruzione in 14 pacchetti di 4-10 lotti ciascuno. Grazie alla strategia di appalto 
rivista hanno potuto partecipare, e aggiudicarsi contratti, anche alcune PMI. La BCE è stata in grado di gestire 
circa 60 imprese edili che lavoravano in parallelo.
Uno scostamento ingiustificato dalla direttiva Appalti del 2014 nel regolamento 
finanziario dell’UE modificato nel 2015
«Prima dell’avvio di una procedura di appalto, le amministrazioni aggiudicatrici possono svolgere consultazio -
ni di mercato ai fini della preparazione dell’appalto e per informare gli operatori economici degli appalti da essi 
[esse] programmati e dei requisiti relativi a questi ultimi » (articolo 40 della direttiva Appalti del 2014, sottolinea -
tura aggiunta).
«Prima dell’avvio di una procedura di appalto, l’amministrazione aggiudicatrice può svolgere una consultazio -
ne preliminare di mercato ai fini della preparazione della procedura» (articolo 105 del regolamento finanziario 
dell’UE modificato nel 2015).Riquadro 2 Riquadro 3
25 Osservazioni 
Non è stato chiarito come sondare il mercato immobiliare locale
32 
La direttiva Appalti del 2014 non si applica all’acquisto o alla locazione di terreni, 
fabbricati esistenti o altri beni immobili. Tuttavia, le procedure applicate a tali 
contratti dovrebbero rispettare i principi sanciti dai trattati, in particolare i princi -
pi di pari trattamento e trasparenza.
33 
Né il regolamento finanziario dell’UE né le norme della BCE in materia di ap -
palti stabiliscono come informare e contattare potenziali offerenti o contraenti 
laddove le istituzioni dell’UE siano alla ricerca di terreni o fabbricati esistenti. Di 
conseguenza, ciò è ampiamente lasciato alla discrezionalità dei manager delle 
istituzioni dell’UE. Gli auditor della Corte hanno riscontrato casi in cui i manager 
delle istituzioni dell’UE hanno sondato il mercato in prima persona, contattando 
direttamente potenziali offerenti o contraenti da loro scelti, casi in cui si è fatto 
ricorso a consulenti esterni per individuare le offerte idonee, nonché casi in cui 
è stato pubblicato un avviso relativo ad un’indagine nella Gazzetta ufficiale.
34 
Solo la Commissione si è impegnata pubblicamente20 a garantire la trasparenza, 
pubblicando sistematicamente nella Gazzetta ufficiale avvisi relativi ad indagini 
che indichino i requisiti minimi di ogni progetto specifico ed i criteri di esclu -
sione e di indagine applicabili, nonché pubblicando gli esiti delle procedure. 
Dall’audit è emerso che questa procedura è stata utilizzata per i contratti immo -
biliari stipulati dalla Commissione a Bruxelles, ma non per quelli a Lussemburgo. 
L’ultimo avviso relativo ad un’indagine pubblicato dal Parlamento europeo nella 
Gazzetta ufficiale risale al 2010 e riguardava la ricerca di edifici nella regione di 
Bruxelles-Capitale.20 Cfr. Comunicazione della 
Commissione al Parlamento 
europeo, al Consiglio, al 
Comitato economico e sociale 
europeo e al Comitato delle 
regioni sulla politica di 
insediamento dei servizi della 
Commissione a Bruxelles 
e Lussemburgo, 
COM(2007) 501 definitivo del 
5 settembre 2007, in 
particolare il paragrafo 
«Un mercato più competitivo: 
un nuovo metodo per 
l’acquisto e la locazione di 
immobili».
26 Osservazioni 
Solo la BCE ha determinato il regime linguistico applicabile 
nelle proprie norme in materia di appalti
35 
Il regolamento finanziario dell’UE non stabilisce le lingue da utilizzare per gli ap -
palti pubblici. Solo le regole della BCE in materia di appalti definiscono il regime 
linguistico21. Le procedure applicate dalla maggior parte delle istituzioni dell’UE 
rischiano di creare un divario tra le aspettative dei potenziali offerenti. Le istitu -
zioni dell’UE pubblicano i propri bandi e avvisi sul TED in tutte le lingue ufficiali. 
Inoltre, gli operatori economici possono richiedere la traduzione dei documenti 
di gara dettagliati e presentare le proprie offerte in una qualsiasi delle lingue uffi -
ciali. Una volta divenuti contraenti, tuttavia, spesso non possono continuare nella 
lingua ufficiale di loro scelta, ma sono tenuti a soddisfare le esigenze dell’am -
ministrazione aggiudicatrice conformemente al capitolato d’oneri, che di solito 
prevede l’utilizzo di una particolare lingua per i contatti (comunicazioni durante 
l’esecuzione del contratto) e per gli adempimenti.
Non tutte le scelte procedurali hanno promosso la concorrenza 
sulla più ampia base possibile
36 
La Corte ha riscontrato che molti funzionari che si occupano di appalti sono 
soggetti a pressioni per evitare controversie legali e/o ridurre il tempo e le risorse 
necessari per attuare le procedure di appalto. Questo potrebbe comportare scel -
te procedurali difendibili dal punto di vista giuridico, ma per le quali, ai fini di una 
solida gestione finanziaria, sarebbe auspicabile un’interpretazione delle norme 
più favorevole alla concorrenza.
Solo la BCE ha applicato la politica di condurre una consultazione 
di mercato prima dell’avvio formale della procedura di appalto
37 
Svolgere un’estesa consultazione di mercato prima di avviare formalmente la 
procedura di appalto è importante al fine di ottimizzare i requisiti e le specifiche 
tecniche stabiliti nei documenti di gara, nonché per verificare la disponibilità 
e l’intenzione dei potenziali offerenti di partecipare alla procedura stessa.21 Le norme della BCE 
dispongono che le procedure 
di appalto si svolgano in 
inglese, salvo laddove 
circostanze eccezionali legate 
alla procedura o all’oggetto 
del contratto richiedano l’uso 
di altre lingue.
27 Osservazioni 
38 
Fino alle più recenti revisioni della direttiva Appalti e del regolamento finanziario 
dell’UE, le consultazioni di mercato condotte prima dell’indizione delle gare di 
appalto non erano contemplate nelle norme in materia di appalti (cfr. paragrafi 
precedenti). Inoltre, con la notevole eccezione della BCE, le istruzioni e gli orien -
tamenti interni formulati dalle istituzioni dell’UE riguardo alle consultazioni di 
mercato ponevano grande enfasi sui rischi associati a questo approccio e fissava -
no condizioni restrittive circa l’instaurazione di contatti con potenziali offerenti 
o persino scoraggiavano dal ricorrere a tale pratica. Ad esempio, il Vademecum 
interno del Parlamento europeo sulle procedure di appalto pubblico (novem -
bre 2014) raccomandava di non sollecitare o accettare pareri da singoli o ope -
ratori interessati a un determinato contratto, poiché ciò potrebbe ostacolare la 
concorrenza.
39 
Tale raccomandazione potrebbe indurre un atteggiamento di avversione al 
rischio tra i funzionari che si occupano di appalti. Nei fascicoli di appalto esa -
minati, gli auditor della Corte hanno riscontrato pochi elementi comprovanti lo 
svolgimento di esaustive consultazioni di mercato. Ciò è stato anche confermato 
dalla nostra indagine mediante questionario. Tra coloro che hanno risposto, molti 
hanno dichiarato che raramente ricorrono alle consultazioni di mercato prima di 
avviare una procedura di appalto.
40 
A differenza delle altre istituzioni dell’UE, l’unità Appalti della BCE ha emanato 
e applicato linee guida interne disciplinanti un approccio proattivo ai fornitori 
prima dell’avvio formale della procedura di appalto, con l’obiettivo di ottenere 
un miglior rapporto tra benefici e costi. Vi rientra in particolare lo svolgimento di 
incontri informali con i contraenti, effettivi o potenziali, al fine di acquisire infor -
mazioni sul mercato, esplicitare i requisiti della BCE e promuovere la concorrenza.
Non si è fatto ricorso alla suddivisione degli appalti in lotti tanto 
spesso quanto si sarebbe potuto
41 
La suddivisione di un appalto in lotti incrementa la concorrenza e agevola 
la partecipazione delle piccole e medie imprese. Più grande è un appalto, meno 
probabilità vi sono che sarà aggiudicato a una PMI22.22 Cfr. lo studio SMEs’ access to 
public procurement markets 
and aggregation of demand in 
the EU  (Accesso delle PMI ai 
mercati degli appalti pubblici 
e aggregazione della 
domanda nell’UE) del 
febbraio 2014, svolto da 
consulenti esterni per conto 
della Commissione europea.
28 Osservazioni 
42 
L’articolo 168 delle RAP stabilisce che quando risulti «opportuno, tecnicamente 
fattibile ed economico», gli appalti devono essere aggiudicati per lotti distinti 
nell’ambito della stessa procedura. Questa formulazione lascia agli ordinatori un 
ampio margine di discrezione nel decidere se usare o meno la suddivisione in 
lotti. La Corte ha riscontrato che la suddivisione dei contratti in lotti non è stata 
utilizzata nella più ampia misura possibile. Il riquadro 4  illustra alcuni esempi di 
casi in cui si sarebbe potuto ricorrere a tale metodo. Rispetto alle amministrazioni 
centrali degli Stati membri, le istituzioni dell’UE hanno pubblicato in TED una per -
centuale nettamente inferiore di bandi di gara con lotti (cfr.  figura 6 ).
Casi in cui i contratti avrebbero potuto essere suddivisi in lotti
Nel 2014 il Consiglio ha aggiudicato ad un’unica società, senza suddividerlo in lotti, un contratto quadro di 
dieci anni riguardante gestione, manutenzione, riparazione e adattamenti degli impianti tecnici dei propri 
edifici attuali o futuri, per un valore superiore a 93 milioni di euro. Formano oggetto del contratto i servizi più 
disparati, ad esempio quelli riguardanti impianti di riscaldamento, ventilazione e climatizzazione, impianti 
idrosanitari, impianti elettrici, reti di emergenza, impianti fotovoltaici, apparecchiature di protezione collet -
tiva, attrezzature da cucina, svuotamento dei separatori di grasso, controllo dei consumi, assistenza tecnica, 
nonché lavori di adattamento di impianti.
Nel 2015 la Commissione non ha fatto ricorso alla suddivisione in lotti per l’appalto quinquennale «Servizio 
di orientamento per i cittadini — Il servizio di consulenza legale gratuito dell’Unione europea», del valore di 
8,9 milioni di euro. Si tratta di un servizio molto complesso, poiché ha per oggetto la prestazione di consulen -
za legale in tutte le lingue dell’UE e presuppone la conoscenza esperta di tutti i sistemi giuridici dell’UE. L’uni -
ca offerta è stata presentata dall’attuale prestatore dei servizi, in quanto si trattava, probabilmente, dell’unico 
operatore economico in grado di presentare un’offerta preconfezionata per una così ampia gamma di servizi. 
Tuttavia, il numero di download dei documenti di gara (211) ha mostrato il grande interesse suscitato da que -
sto appalto. La suddivisione in lotti, ad esempio per gruppi di paesi, avrebbe potuto agevolare la partecipazio -
ne di altri operatori economici.
Nel 2014 il Parlamento europeo ha aggiudicato un appalto a una società per servizi di pulizia dei propri edifici 
di Strasburgo, per un valore di oltre 19,8 milioni di euro su un periodo di cinque anni. I servizi richiesti, inseriti 
in un unico lotto, sono stati descritti come «pulizia dei locali, delle vetrate, degli infissi e dei rivestimenti me -
tallici interni ed esterni, nonché di altri servizi di igiene generale negli edifici del Parlamento europeo a Stra -
sburgo». La pulizia delle vetrate avrebbe potuto essere oggetto di un lotto distinto, permettendo così a un 
numero più ampio di imprese di beneficiare di questa opportunità. La pulizia delle vetrate è spesso svolta 
separatamente dalla pulizia degli uffici, da parte di personale diverso e con una frequenza diversa; richiede 
inoltre esperienze, competenze e strumenti diversi.Riquadro 4
29 Osservazioni 
Percentuale delle procedure con lotti: raffronto tra bandi di gara  
delle istituzioni dell’UE e delle amministrazioni centrali nazionaliFigura 6
Istituzione/agenzia dell’UE o organizzazione internazionaleMinistero o altra autorità nazionale o federale2014 2013 2012 2011 201025 %
20 %
15 %
10 %
5 %
0 %
Nota:  laddove il bando di gara non conteneva alcuna informazione sul ricorso alla suddivisione in lotti, si è ipotizzato che detta suddivisione non 
abbia avuto luogo. La categoria di classificazione del TED «Istituzione/agenzia dell’UE o organizzazione internazionale» include un numero molto 
ridotto di bandi di gara di organizzazioni internazionali non-UE.
Fonte : Corte dei conti europea, sulla base di dati dell’Ufficio delle pubblicazioni.
43 
Se è vero che la suddivisione degli appalti in lotti e la loro pubblicazione con -
temporanea possono accrescere l’accessibilità delle procedure di appalto, le 
istituzioni dell’UE non devono suddividere artificialmente un appalto per evitare 
l’obbligo di seguire una procedura maggiormente concorrenziale. Ad esempio, 
nel 2014 il Parlamento europeo ha acquistato mobili per ufficio da un singolo 
fornitore attraverso quattro diverse procedure negoziate con un unico offeren -
te, in un arco di tempo inferiore a due mesi. Per tutte e quattro le procedure, il 
valore dell’appalto era inferiore alla soglia che impone una più ampia pubblicità, 
ed oscillava tra 8 021 e 14 110 euro, per un importo complessivo di 43 345 euro. 
Tutti e quattro gli appalti erano molto simili, poiché ciascuno di essi riguardava 
mobili per gli uffici di direttori e direttori generali ubicati in uno stesso edificio 
specificato.
L ’uso delle procedure ristrette ha rischiato di scoraggiare 
potenziali offerenti
44 
Come disposto dal regolamento finanziario dell’UE, l’amministrazione aggiudi -
catrice ha facoltà di ricorrere alla procedura aperta o a quella ristretta per qua -
lunque acquisto. Le norme della BCE in materia di appalti danno la priorità alla 
procedura aperta, indicandola come procedura standard.
30 Osservazioni 
45 
La procedura ristretta23 presenta determinati vantaggi, in particolare se è neces -
sario limitare la circolazione dei documenti di gara per motivi di sicurezza o ri -
servatezza. Tuttavia, almeno prima dell’ultima revisione delle norme in materia 
di appalti, esisteva il rischio che i potenziali offerenti si astenessero dal parte -
cipare perché l’invito a presentare offerte e il capitolato dettagliato non erano 
disponibili sin dalla prima fase ed era pertanto difficile per i potenziali offerenti 
comprendere con chiarezza le aspettative dell’amministrazione aggiudicatrice. 
Resta da vedere se la situazione cambierà con l’entrata in vigore delle RAP riviste 
nel 2016. Le RAP dispongono che i documenti di gara, incluso il capitolato d’oneri 
completo, siano consultabili sin dall’inizio anche nel caso di procedure in due fasi, 
quali le procedure ristrette. Le RAP comprendono, tuttavia, una clausola di ec -
cezione che prevede deroghe a detta disposizione in casi motivati, ad esempio 
quando vi sono problemi di riservatezza o di natura tecnica.
46 
Inoltre, una procedura ristretta in genere richiede più tempo di una procedu -
ra aperta, e già questo potrebbe scoraggiare i potenziali offerenti. Il termine 
minimo per la presentazione delle offerte in una procedura aperta ordinaria con 
accesso elettronico ai documenti di gara è di 47 giorni, mentre per la procedura 
ristretta è pari a 37 più 35 giorni. Inoltre, tra le due fasi di una procedura ristretta 
vi è il tempo necessario per esaminare le richieste di partecipazione. Ulteriori 
ritardi potrebbero intervenire se una o più domande di partecipazione sono 
respinte e gli operatori interessati sollevano obiezioni. Infine, non è possibile, in 
modo flessibile, valutare dapprima le offerte sulla base dei criteri di aggiudicazio -
ne senza prima procedere ad una verifica del rispetto dei criteri di esclusione o di 
selezione, il che finisce per allungare ulteriormente i tempi rispetto alla procedu -
ra aperta.
47 
Tra il 2010 e il 2014, per tutte le istituzioni dell’UE nel loro insieme, il numero di 
contratti aggiudicati a seguito di una procedura aperta è stato sistematicamente 
circa triplo rispetto a quello dei contratti aggiudicati con procedura ristretta. Per 
contro, nello stesso periodo il Consiglio è ricorso alla procedura ristretta nella va -
sta maggioranza dei casi. La lunghezza di queste procedure ha rappresentato un 
grande problema. Tra il 2011 e il 2013 la durata media è stata di quasi un anno, ivi 
compreso un periodo medio di 170 giorni tra la pubblicazione del bando di gara 
e la ricezione delle offerte.23 Contrariamente alla procedura 
aperta, la procedura ristretta 
è strutturata in due fasi. Nella 
prima fase, qualsiasi operatore 
economico interessato può 
chiedere di partecipare, ma 
solo coloro che soddisfano 
i criteri di selezione potranno 
presentare un’offerta.
31 Osservazioni 
Il ricorso alle procedure negoziate è stato in genere strettamente 
monitorato
48 
La riforma del 2014 delle norme in materia di appalti ha ampliato il campo di 
applicazione delle procedure di appalto pubblico, che comprendono negoziazio -
ni con gli offerenti, in particolare attraverso la nuova «procedura competitiva con 
negoziazione». Al momento dell’audit della Corte era ancora troppo presto per 
valutare l’impatto delle nuove norme.
49 
In passato, le procedure negoziate senza previa pubblicazione sono state utiliz -
zate con una frequenza quattro volte superiore a quelle negoziate con pubbli -
cazione nella Gazzetta ufficiale. Il motivo principale del ricorso alle procedure 
negoziate senza previa pubblicazione sta nel fatto che i lavori, le forniture o i 
servizi potevano essere forniti solo da un unico operatore economico, in quanto 
non esisteva alcuna ragionevole alternativa né un sostituto.
Casi in cui sarebbe stata adeguata una più ampia pubblicità
Il Parlamento europeo è ricorso ad una procedura negoziata per concludere un «appalto immobiliare» del 
valore di 133,6 milioni di euro per un edificio a Bruxelles, nonostante l’edificio non esistesse ancora al mo -
mento della firma del contratto, il 27 giugno 2012. Come già specificato dalla Corte nella relazione speciale 
n. 2/200724, solo gli edifici esistenti rientrano nella deroga, rispetto all’indizione di una gara sulla più ampia 
base possibile, di cui all’articolo 134, paragrafo 1, delle RAP . Gli edifici ancora in costruzione o non ancora 
costruiti dovrebbero essere oggetto di procedure aperte e competitive.
Il Comitato esecutivo della BCE ha rilevato la necessità di servizi di consulenza organizzativa al fine di assolve -
re la nuova missione della banca nel settore della vigilanza bancaria proprio pochi mesi prima dell’avvio del 
meccanismo di vigilanza unico nel novembre 2014. Cinque potenziali offerenti sono stati contattati diretta -
mente e invitati a presentare offerte, ma nessun bando di gara è stato pubblicato, sulla base della clausola 
di eccezione seguente: «se, per ragioni di estrema urgenza derivante da eventi non prevedibili dalla BCE, 
i termini per la procedura di appalto non possono essere rispettati». Tuttavia, già nel 2013 era prevedibile che 
la creazione del meccanismo di vigilanza unico avrebbe costituito una sfida organizzativa per la BCE, e non 
è stato dimostrato che, entro il tempo a disposizione, non si potessero rispettare i termini per una procedura 
ristretta accelerata (dieci giorni per la ricezione delle domande di partecipazione, dieci giorni per la ricezione 
delle offerte). Il valore dell’appalto era pari a 3,49 milioni di euro.
24 GU C 148 del 2.7.2007, pag. 1, cfr. paragrafo 21.Riquadro 5
32 Osservazioni 
50 
Il ricorso alle procedure negoziate senza previa pubblicazione è stato stretta -
mente monitorato dalle istituzioni controllate, come disposto dal regolamento 
finanziario dell’UE. Tuttavia, presso il Parlamento europeo e la BCE abbiamo 
riscontrato due casi in cui sarebbe stata appropriata una più ampia pubblicità 
(cfr.  riquadro 5 ).
Obbligo di negoziare nelle procedure negoziate
51 
Contrariamente a quanto suggerisce il nome, le procedure negoziate non sempre 
implicano una negoziazione. Ciò è risultato particolarmente vero per le procedu -
re per appalti di valore modesto. Le direzioni generali della Commissione e del 
Parlamento conducevano le procedure negoziate in modo da scegliere l’offerta 
migliore tra quelle presentate, ma non tentavano di migliorare un’offerta intavo -
lando una trattativa.
52 
Invece, è plausibile che alcuni offerenti si attendano di poter adeguare la loro 
offerta iniziale in termini di prezzo o di qualità dopo la presentazione iniziale. In 
assenza di tale possibilità, gli offerenti in questione perdono una possibilità di 
aggiudicarsi il contratto e l’istituzione potrebbe perdere l’occasione di conclude -
re un accordo più vantaggioso.
53 
A seguito della revisione del 2015, il regolamento finanziario dell’UE stabilisce 
espressamente che in una procedura negoziata l’amministrazione aggiudicatrice 
può aggiudicare un contratto sulla base dell’offerta iniziale senza negoziazione 
qualora abbia indicato, nei documenti di gara, che si riserva la possibilità di farlo. 
Dal punto di vista dell’offerente, questa nuova disposizione non fa però svanire 
l’incertezza precedentemente descritta, poiché non è certo che si giungerà a una 
negoziazione.
33 Osservazioni 
Contratti quadro in corso del Consiglio di durata pari o superiore a sette anni
UCA 093/13: Gestione, manutenzione, riparazione e adattamenti degli impianti tecnici degli edifici attuali o fu -
turi del Consiglio dell’Unione europea, della durata massima di dieci anni. Valore totale: 94 milioni di euro.
UCA 14/048: Ammodernamento e manutenzione a garanzia totale degli ascensori dell’edificio Justus Lipsius 
del Consiglio dell’Unione europea, della durata di dieci anni. Valore totale: 3,35 milioni di euro.
UCA 14/100: Lavori di tramezzatura e completamento negli edifici del segretariato generale del Consiglio 
dell’Unione europea, della durata massima di sette anni. Valore totale: 6,66 milioni di euro.
UCA 15/010: Sostituzione e manutenzione delle apparecchiature di supervisione e di gestione degli impianti 
elettrici ed elettromeccanici dell’edificio Justus Lipsius, della durata di 17 anni. Nessun avviso di aggiudicazio -
ne pubblicato.
UCA 15/011: Lavori di sistemazione e di manutenzione presso gli edifici del Consiglio dell’Unione europea, con 
una durata di sette anni. Valore totale: 31,2 milioni di euro.
UCA 034/15: Acquisto e manutenzione di apparecchiature mobili di rilevamento di esplosivi, della durata di 
dieci anni. Nessun avviso di aggiudicazione pubblicato.
Fonte:  Corte dei conti europea.Riquadro 6L ’eccessiva durata dei contratti quadro rischia di ostacolare 
la concorrenza
54 
I contratti quadro creano una relazione a lungo termine con uno o più fornitori 
o prestatori di servizi. Potrebbe essere utile stipulare tali contratti per l’acquisto 
ripetitivo di forniture o servizi, laddove l’amministrazione aggiudicatrice abbia 
chiara la prestazione richiesta ma non sappia stabilire tempi e quantità per un de -
terminato lasso di tempo. Di norma, la durata massima dei contratti quadro è di 
quattro anni25, onde evitare effetti anticoncorrenziali. È possibile superare tale 
limite solo in casi eccezionali debitamente giustificati, in particolare dall’oggetto 
del contratto quadro. La riduzione dei costi amministrativi per l’amministrazione 
aggiudicatrice non dovrebbe essere considerata una ragione valida.
55 
Contrariamente alle altre entità controllate della Corte, il Consiglio è ricorso 
di frequente, tra il 2013 e il 2015, alla clausola di eccezione per prolungare con -
siderevolmente la durata dei contratti quadro aggiudicati in relazione ai propri 
edifici. Il  riquadro 6  elenca detti contratti, di durata pari o superiore a sette anni.25 La relazione contrattuale con 
l’operatore economico 
potrebbe durare più di 
quattro anni, poiché la durata 
dei singoli contratti basati sul 
contratto quadro non deve 
necessariamente coincidere 
con la durata di quest’ultimo.
34 Osservazioni 
Sezione III — Ostacoli superflui intralciano i potenziali 
offerenti che intendano individuare le opportunità 
di appalto offerte dalle istituzioni dell’UE 
e beneficiarne
56 
Gli auditor della Corte hanno valutato la facilità di individuazione delle opportu -
nità di appalto offerte dalle istituzioni dell’UE e la disponibilità di strumenti che 
aiutassero i potenziali offerenti a presentare le proprie offerte senza costi inutili 
e ad ottenere un riesame efficace in caso di problemi procedurali.
57 
La migliore pratica consisterebbe nel mettere a disposizione uno sportello unico 
che consenta agli operatori economici di trovare tutte le informazioni pertinenti 
presso un’unica piattaforma online e di interagire con le istituzioni dell’UE attra -
verso questo sito Internet. Idealmente le procedure di appalto, ivi comprese le 
comunicazioni riguardanti le norme applicabili, le opportunità commerciali, i do -
cumenti di gara pertinenti, la presentazione delle offerte e qualsiasi altra comuni -
cazione tra le istituzioni e gli operatori economici, dovrebbero essere gestite per 
via elettronica. Gli «appalti elettronici» (cfr.  riquadro 7 ) offrono gli strumenti per 
raggiungere tale scopo. Riquadro 7Appalti elettronici: terminologia
Per appalti (pubblici) elettronici ( e-procurement ) si intende l’utilizzo, da parte di organizzazioni del settore 
pubblico, di canali elettronici per le comunicazioni e il trattamento delle operazioni all’atto dell’acquisto di 
forniture e servizi o dell’indizione di bandi di gara per lavori pubblici.
Tutte le fasi della procedura di appalto possono essere eseguite o supportate tramite mezzi elettronici. Al mo -
mento, ci si concentra su:
pubblicazione elettronica ( e-notification ): pubblicazione elettronica di avvisi/bandi sulle opportunità di appal -
to che includono un link a una piattaforma di accesso elettronico ( e-tendering );
accesso elettronico ( e-tendering  o e-access ): piattaforma per la pubblicazione su Internet della documentazio -
ne relativa a un appalto pubblico, ad esempio il capitolato d’oneri, e per la comunicazione elettronica tra gli 
offerenti e l’organizzazione che effettua l’acquisto;
presentazione per via elettronica delle offerte ( e-submission ): presentazione elettronica, da parte di operatori 
economici, di offerte in risposta a un bando di gara.
Cfr. «Una strategia per gli appalti elettronici», COM(2012) 179 definitivo, e «Appalti elettronici end-to-end per mo -
dernizzare la pubblica amministrazione», COM(2013) 453 final.
35 Osservazioni 
Le attività di appalto delle istituzioni dell’UE godono 
di scarsa visibilità su Internet
58 
Dal punto di vista di un operatore economico, la buona visibilità delle attività 
di appalto delle istituzioni dell’UE è importante per tre ragioni: facilita l’accesso 
alle informazioni sulle opportunità di appalto, aiuta a comprendere le norme 
e le modalità ottimali di presentazione di un’offerta e genera fiducia in un esito 
equo delle procedure grazie alla trasparenza, e ciò incoraggia gli operatori 
a partecipare.
Le informazioni disponibili sono frammentarie e distribuite 
fra molti siti Internet, diversi fra loro
59 
Europa.eu è il sito Internet ufficiale dell’Unione europea. Secondo la descrizione 
presente sul sito stesso, dovrebbe essere «un buon punto di partenza se stai cer -
cando informazioni e servizi offerti dall’UE, ma non sai come trovare i siti»26. Oltre 
a menzionare gli appalti pubblici delle istituzioni dell’UE, europa.eu non fornisce 
alcuna informazione introduttiva sulle attività di appalto di tali istituzioni né sulle 
norme applicabili. Il visitatore trova soltanto link alle sezioni dedicate agli appalti 
delle varie istituzioni dell’UE (11 link in totale) e all’ EU Bookshop  per scaricare 
gratuitamente l’opuscolo «Entrare in rapporti commerciali con la Commissione 
europea», risalente al 2009.
60 
Un altro sito che viene probabilmente consultato per acquisire le prime informa -
zioni sugli appalti delle istituzioni dell’UE è la pagina generale della Commissione 
sugli appalti pubblici27. Il sito contiene un elenco dei settori di intervento per 
i quali la Commissione potrebbe indire appalti, corredato di link ai siti delle dire -
zioni generali competenti. Non vengono fornite ulteriori informazioni.
61 
Al contrario del sito generale, i siti Internet delle direzioni generali della Com -
missione e delle altre istituzioni dell’UE contengono più informazioni. Tuttavia, 
la portata degli argomenti trattati varia in misura significativa, come si evince 
dalla tabella 2 , che sintetizza le risultanze dell’analisi condotta dagli auditor della 
Corte su 11 diversi siti Internet.26 http://europa.eu/
abouteuropa/index_it.htm
27 http://ec.europa.eu/
contracts_grants/
contracts_it.htm
36 Osservazioni 
Analisi delle sezioni dedicate agli appalti nei siti Internet delle istituzioni dell’UE
Totale per categoria
Parlamento
Consiglio
BCECommissione
Legenda:
S: Sì
P: parzialmente
R: solo dopo registrazione  
DG Comunicazione
DG Informatica
EuropeAid
DG Mercato interno, industria, 
imprenditoria e  PMI
CCR
OIB
OIL
DG Ricerca e  innovazione
DG Fiscalità e  unione doganale
Informazioni generali sugli appalti delle istituzioni 
dell’UE6 S S S S S S
Guida per i fornitori sulle modalità di presentazione 
delle offerte5 S S S S S
Informazioni sulla base giuridica degli appalti 
delle  istituzioni dell’UE8 S S S S S S S S
Termini e  condizioni generali e/o modelli 8 S S S S S S S S
Altri strumenti di formazione o  apprendimento 
(e-learning, guida per gli utenti di Internet)3 S S S
Opportunità di porre domande relative agli appalti 8 S S S S S S S S
Attivazione di notifiche sulle nuove opportunità 8 S S S S S S S S
Documenti di gara disponibili in formato elettronico 12 S R R S S S S S S S S S
Ulteriori opzioni di ricerca disponibili sul sito 3 S S S
Informazioni sulle opportunità in corso per appalti 
di elevato valore12 S S S S S S S S S S S S
Indicazioni circa future o programmate procedure 
di elevato valore4 S S P S
Informazioni sulle opportunità in corso per appalti 
di valore modesto6 S S S S S S
Indicazioni circa future o programmate procedure 
di valore modesto4 S S S S
Totale per sito esaminato 5 11 6 3 8 13 8 7 9 4 5 8
Nota:  analisi svolta tra il 24 giugno e il 6 luglio 2015.
Fonte:  Corte dei conti europea.Tabella 2
37 Osservazioni 
28 Procurement And Grants for 
European Union external 
actions — A Practical Guide  
(Appalti e sovvenzioni per le 
azioni esterne dell’Unione 
europea — Guida pratica).
29 http://ted.europa.eu62 
Tra i siti analizzati, il sito di EuropeAid è un esempio di migliore pratica, in quanto 
contiene tutte le informazioni necessarie, dispone di un sistema avanzato e di 
facile utilizzo per la ricerca di opportunità di appalto con molte opzioni di ricerca, 
nonché di orientamenti e sistemi di e-learning . Un’altra importante differenza 
rispetto agli altri siti è che sul sito Internet di EuropeAid sono pubblicate linee 
guida dettagliate sulle procedure di appalto28. Le altre istituzioni considerano 
queste linee guida come documenti interni e quindi non li pubblicano sui siti In -
ternet ufficiali. È il caso, ad esempio, del Vademecum sugli appalti pubblici della 
Commissione, redatto dal servizio finanziario centrale della DG Bilancio. L’ultima 
versione del Vademecum risale al novembre 2015, ma su Internet si trovano solo 
versioni precedenti e solo perché sono state pubblicate da uno studio legale 
privato e da un’organizzazione della società civile.
La funzione di ricerca del TED ( Tenders Electronic Daily ) non ha 
sempre prodotto risultati soddisfacenti
63 
TED ( Tenders Electronic Daily ) è la versione online del supplemento alla Gazzetta 
ufficiale dell’UE dedicato agli appalti pubblici europei. Ogni giorno, da martedì 
a sabato, circa 1 800 bandi di gara sono pubblicati sul TED29. La maggior parte 
di tali bandi proviene dalle amministrazioni aggiudicatrici degli Stati membri 
dell’UE. Anche i bandi di gara delle istituzioni dell’UE sono pubblicati sul TED, 
quando il valore stimato degli stessi è pari o superiore alla soglia prevista dalla 
direttiva Appalti del 2014, tranne nel caso di una procedura negoziata senza pub -
blicazione di un bando di gara, come disposto dall’articolo 134 delle RAP .
64 
Dato l’elevato numero di bandi di gara, una funzione di ricerca efficace e intuitiva 
è fondamentale per la facilità d’uso del TED. È possibile filtrare e cercare i bandi 
sul TED per paese, settore di attività, luogo di consegna e tutta una serie di altri 
criteri. La funzione di ricerca del TED consente di combinare diversi criteri per 
cercare bandi di gara potenzialmente interessanti. Attraverso i test effettuati, 
gli auditor della Corte hanno individuato numerose problematiche concernenti 
opzioni di ricerca che hanno restituito risultati non soddisfacenti. Alcuni esempi 
vengono forniti nel riquadro 8.
38 Osservazioni 
Gli strumenti per l’individuazione delle opportunità commerciali, 
quali il «Vocabolario comune per gli appalti pubblici» e la 
«Classificazione comune delle unità territoriali per la statistica» 
non sono sempre stati usati correttamente
65 
La precisione dei risultati del TED dipende dal corretto inserimento dei dati da 
parte delle amministrazioni aggiudicatrici, in particolare per quanto concerne gli 
strumenti di classificazione utilizzati dal TED.
66 
Il «Vocabolario comune per gli appalti pubblici» (CPV) è lo strumento di classi -
ficazione più importante. La finalità del CPV è di agevolare l’individuazione, da 
parte degli offerenti, di bandi di gara pertinenti per settore di attività. Esistono 
circa 10 000 codici con struttura ad albero a cinque livelli. Ogni codice è compo -
sto di otto cifre e da testo che descrive il tipo di lavori, forniture e servizi oggetto 
dell’appalto. Riquadro 8Esempi di risultati insoddisfacenti nella ricerca tramite TED tra i bandi di gara 
non scaduti
Una ricerca tra i bandi di gara in corso effettuata combinando il settore di attività «Edilizia e proprietà immo -
biliare» con la chiave «Istituzione/agenzia europea o organizzazione internazionale» ha generato in totale 
124 risultati. Tuttavia, gli elementi visualizzati includevano numerosi bandi di gara chiaramente non pertinenti 
al settore «Edilizia e proprietà immobiliare», ad esempio bandi di gara relativi a «Servizi di traduzione» o a uno 
«Studio volto a sostenere i controlli di idoneità della normativa dell’Unione a protezione dei consumatori» 
o ancora alla «Comunità imprenditoriale e accademia per lo strumento PMI».
Un’altra ricerca tra i bandi di gara in corso condotta limitatamente al settore di attività «Estrazione e minera -
li» in combinazione con «Istituzione/agenzia europea o organizzazione internazionale» ha dato risultati non 
pertinenti quali «Dispositivi di protezione solare» o «Lavori di costruzione di edifici per i trasporti ferroviari». 
Questa combinazione di criteri di ricerca è stata testata dagli auditor in date diverse. Spesso la funzione di 
ricerca restituiva solo bandi di gara che non avevano niente a che vedere con il settore «Estrazione e minerali».
La funzione di ricerca per «testo integrale» ( full-text search ) non sempre ha fornito risultati soddisfacenti. Gli 
auditor della Corte hanno seguito le istruzioni sull’uso delle virgolette e hanno digitato, ad esempio, «servizi 
di sicurezza» in combinazione con «Istituzione/agenzia europea o organizzazione internazionale», ottenendo 
147 risultati comprendenti elementi non pertinenti, quali ad esempio «Sostegno allo sviluppo di una migliore 
conoscenza del paese relativa allo sviluppo dell’amministrazione pubblica e delle capacità istituzionali» o «As -
sistenza tecnica per il progetto di sensibilizzazione e istruzione degli ambasciatori dell’acqua».
La funzione di ricerca del TED per i bandi di una data istituzione dell’UE è stata migliorata nel dicembre 2015, 
ma non era ancora del tutto affidabile. Ad esempio, spuntando la casella relativa al Consiglio dell’Unione 
europea si ottenevano bandi pubblicati sia dal Consiglio sia dal Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE). 
Tuttavia, alcuni di questi bandi del SEAE non venivano visualizzati se si selezionava direttamente la casella 
relativa al SEAE. Inoltre, trovare i bandi di gara di una data agenzia dell’UE continuava ad essere macchinoso.
(Prove di ricerca effettuate a gennaio/febbraio 2016).
39 Osservazioni 
67 
Da uno studio commissionato dalla Commissione europea30 è emerso che una 
percentuale relativamente alta di bandi di gara contiene codici errati. Un test ef -
fettuato su un campione di 405 bandi di gara ha mostrato che il codice era errato 
in circa il 23 % dei bandi. In circa il 10 % dei casi, il codice applicato non descrive -
va il lavoro/fornitura/servizio richiesto; nell’8 % dei casi era troppo generico e in 
circa il 4 % dei casi troppo specifico. Gli auditor della Corte hanno individuato 
bandi di gara della Commissione con codici errati. Alcuni esempi vengono forniti 
nel riquadro 9 .
Esempi di codici CPV errati utilizzati dalla Commissione
Per un appalto per la conduzione di uno studio relativo a «Statistiche e analisi di previsione di diversi mercati 
per i veicoli a motore», l’amministrazione aggiudicatrice ha utilizzato il codice «Servizi di trasporto pubblico 
terrestre» (codice 60112000). Valore dell’appalto aggiudicato: 429 300 euro.
Nel caso di un appalto per lo svolgimento di uno studio «in materia di emissioni, competitività e analisi eco -
nomiche dell’industria automobilistica» è stato impiegato il codice per «Attrezzature di trasporto e prodotti 
ausiliari per il trasporto» (codice 34000000). Valore dell’appalto aggiudicato: 5 000 000 di euro.
Ad un appalto per la «Raccolta delle principali informazioni qualitative e quantitative relative alle decisioni sul -
la concentrazione della Commissione europea» è stato assegnato il codice per «Servizi di ricerca di mercato» 
(codice 79310000). La procedura non ha avuto esito e l’appalto non è stato aggiudicato.Riquadro 930 Review of the functioning of the 
CPV Codes/System  (Riesame 
del funzionamento del 
sistema/dei codici del CPV), 
dicembre 2012, per la 
DG Mercato interno e servizi.
68 
La «Classificazione comune delle unità territoriali per la statistica» (NUTS) è stata 
elaborata da Eurostat, l’ufficio statistico dell’UE, per fornire un’unica scomposizio -
ne uniforme delle unità territoriali ai fini della produzione di statistiche regionali 
per l’Unione europea. Può essere utilizzata nei bandi di gara per indicare il luogo 
di esecuzione/svolgimento dei lavori, di fornitura di prodotti o di prestazione 
dei servizi. La maggior parte dei servizi della Commissione non ha usato i codici 
NUTS nei propri bandi di gara. Se un’amministrazione aggiudicatrice non ha spe -
cificato il codice NUTS che indica il luogo di consegna dell’appalto, quest’ultimo 
potrebbe sfuggire all’attenzione di potenziali offerenti.
40 Osservazioni 
Per quanto riguarda i sistemi di appalto elettronici ( e-tendering ) 
e la presentazione delle offerte per via elettronica, le istituzioni 
dell’UE creano inutili ostacoli per gli operatori economici, 
giacché non utilizzano con tempestività soluzioni armonizzate
La piattaforma «eTendering» del TED è utilizzata solo su base 
facoltativa
69 
Detta piattaforma è a disposizione di tutte le istituzioni e agenzie dell’UE e po -
trebbe potenzialmente diventare il punto centrale di accesso per tutti i loro bandi 
di gara. È gestita dall’Ufficio delle pubblicazioni e gli operatori economici interes -
sati possono registrarsi gratuitamente. La piattaforma è sincronizzata con il sito 
del TED31 e fornisce:
a) accesso elettronico a tutti documenti di gara disponibili al pubblico;
b) la possibilità di porre domande in tutte le lingue ufficiali dell’UE e di visionare 
altre domande e risposte;
c) notifiche in tempo reale della pubblicazione di aggiornamenti relativi a bandi 
di gara previamente selezionati.
70 
La piattaforma «eTendering» esiste dall’aprile 2011, ma il suo utilizzo non è obbligato -
rio né per le direzioni generali né per le agenzie esecutive della Commissione, sebbe -
ne la DG Bilancio le incoraggi ad utilizzarla. Lo stesso vale per il Parlamento europeo, 
che mira all’utilizzo della piattaforma «eTendering» del TED in tutte le proprie dire -
zioni generali. Il Consiglio intende iniziare a utilizzare la piattaforma «eTendering» del 
TED nel 2016. La BCE non ha piani al riguardo. L’ allegato I  include un elenco di tutti gli 
organismi che, a metà aprile 2016, avevano utilizzato la piattaforma di «eTendering» 
del TED. Il numero limitato di organismi e agenzie dell’UE presenti nell’elenco con -
ferma le risultanze della nostra indagine di audit: due terzi degli organismi/agenzie 
dell’UE non ha mai utilizzato la piattaforma «eTendering» del TED o lo ha fatto di rado.
Le istituzioni dell’UE incontrano difficoltà nell’introduzione 
della presentazione per via elettronica delle offerte e non hanno 
un approccio comune
71 
L’articolo 95, paragrafo 2, del regolamento finanziario dell’UE32 impone alle 
istituzioni e agli organismi dell’UE di istituire e applicare «norme uniformi per lo 
scambio elettronico di informazioni con i terzi che partecipano alle procedure 
di appalti pubblici e sovvenzioni». Lo scopo è quello di creare un unico «spazio 
di interscambio dei dati elettronici» per i richiedenti, i candidati e gli offerenti. 
L’articolo 111, paragrafo 2, del medesimo regolamento affida alla Commissione il 
compito di garantire che gli offerenti possano «registrare il contenuto delle offer -
te e qualsiasi documento giustificativo in formato elettronico».31 Oltre a ciò, la piattaforma 
«eTendering» del TED 
consente anche di accedere ai 
bandi per appalti di valore 
modesto e molto modesto se 
l’amministrazione 
aggiudicatrice decide di 
pubblicarli.
32 In vigore dall’ottobre 2012.
41 Osservazioni 
72 
Presso la Commissione, il test del sistema di presentazione per via elettronica 
delle offerte ha avuto inizio nel novembre 2014. La completa introduzione del 
sistema ha ancora avuto luogo; si prevede che inizi nel luglio 2016.
73 
Presso il Parlamento europeo, la presentazione elettronica delle offerte è possi -
bile solo per gli appalti di valore modesto. Nel caso di appalti di valore elevato, la 
presentazione delle offerte per via elettronica è ostacolata dal fatto che il sistema 
di posta elettronica del Parlamento non rispetta tutti i requisiti prescritti dal re -
golamento finanziario dell’UE (cfr.  riquadro 10 ). Dal 2014, la DG INLO incoraggia 
gli offerenti a presentare parte dei loro fascicoli di gara in formato elettronico su 
una chiavetta USB.
Requisiti per la presentazione per via elettronica delle offerte
«[…] i dispositivi di ricezione elettronica delle offerte e delle domande di partecipazione garantiscono, me -
diante procedure e mezzi tecnici appropriati, che:
a) l’operatore economico possa essere autenticato con certezza;
b) l’ora e la data esatte della ricezione delle offerte e delle domande di partecipazione possano essere stabi -
lite con precisione;
c) si possa ragionevolmente assicurare che nessuno possa avere accesso ai dati trasmessi in base ai presenti 
requisiti prima della scadenza dei termini specificati;
d) solo le persone autorizzate possano fissare o modificare le date di apertura dei dati ricevuti;
e) nelle diverse fasi della procedura di appalto solo le persone autorizzate possano avere accesso alla totali -
tà dei dati trasmessi e possano dare l’accesso ai dati necessari per la procedura;
f) si possa ragionevolmente assicurare che qualsiasi tentativo di violare una qualsiasi delle condizioni di cui 
alle lettere da a) ad e) possa essere rilevato».
(Articolo 155, paragrafo 2, delle modalità di applicazione del regolamento finanziario dell’UE)Riquadro 10
42 Osservazioni 
74 
Tra le istituzioni dell’UE, il Consiglio ha fatto da apripista nell’uso della presentazio -
ne per via elettronica delle offerte, ma con risultati contrastanti. La presentazione 
per via elettronica delle offerte è stata introdotta nel maggio 2009, con la pubbli -
cazione del sito Internet dedicato «Consilium tendering». Tuttavia, la presentazione 
per via elettronica era facoltativa: i dirigenti preposti agli appalti potevano decide -
re di non utilizzare quest’opzione. Anche laddove fosse disponibile, agli offerenti 
era comunque permesso di trasmettere le proprie offerte in versione cartacea. 
Secondo il Consiglio, meno della metà delle offerte era presentata per via elettro -
nica. «Consilium tendering» non è più in uso e il Consiglio è interessato a usufruire 
del sistema di presentazione per via elettronica delle offerte della Commissione.
75 
La BCE prevede di introdurre gradualmente nel corso del 2016 un sistema di 
e-tendering  che consenta agli offerenti di presentare offerte per via elettronica 
tramite un account utente (nome utente e password). Al momento della presen -
tazione delle offerte il sistema genererà una lettera di accompagnamento stan -
dard corredata di un identificativo unico che l’offerente potrà stampare, firmare 
e inviare alla BCE in formato cartaceo, a conferma che l’offerta è valida e giuridi -
camente vincolante.
Gli operatori economici che ritengano di aver subito un 
trattamento iniquo hanno difficoltà a ottenere in tempi brevi 
il riesame del proprio reclamo e un risarcimento dei danni
76 
È anche importante, sia per le istituzioni dell’UE sia per gli operatori economici 
interessati, che esistano strumenti efficaci per affrontare i casi in cui un operatore 
economico ritenga di aver subito un trattamento non equo. Tali strumenti accre -
scono la credibilità delle istituzioni dell’UE e rafforzano la fiducia degli operatori 
economici nella possibilità di ricevere un trattamento equo e la loro convinzione 
che vale dunque la pena di lavorare con le istituzioni dell’UE.
Le disposizioni delle direttive sui mezzi di ricorso, suscettibili 
di migliorare il processo di riesame, non sono state incorporate 
nelle norme in materia di appalti
77 
Le direttive sui mezzi di ricorso33 definiscono norme comuni volte ad assicurare 
mezzi di ricorso rapidi ed efficaci in tutti i paesi dell’UE, ogniqualvolta gli offeren -
ti ritengano che un appalto sia stato aggiudicato in modo non equo. Il riesame 
potrebbe essere condotto da autorità giudiziarie ovvero organi amministrativi 
di ricorso esistenti. In alternativa, si potrebbe istituire un organismo di ricorso 
extragiudiziale indipendente e specializzato, le cui decisioni possano essere sot -
toposte a ricorso giurisdizionale. Le direttive citate consentono inoltre all’opera -
tore economico interessato di chiedere un riesame da parte dell’amministrazione 
aggiudicatrice prima di adire le vie legali.33 Vi sono due direttive che 
istituiscono procedure di 
ricorso in materia di appalti 
pubblici: la direttiva 
89/665/CEE del Consiglio, del 
21 dicembre 1989, che 
coordina le disposizioni 
legislative, regolamentari 
e amministrative relative 
all’applicazione delle 
procedure di ricorso in materia 
di aggiudicazione degli appalti 
pubblici di forniture e di lavori 
(GU L 395 del 30.12.1989, 
pag. 33), che è applicabile al 
settore pubblico; e la direttiva 
92/13/CEE del Consiglio, del 
25 febbraio 1992, che coordina 
le disposizioni legislative, 
regolamentari 
e amministrative relative 
all’applicazione delle norme 
comunitarie in materia di 
procedure di appalto degli 
enti erogatori di acqua e di 
energia e degli enti che 
forniscono servizi di trasporto 
nonché degli enti che operano 
nel settore delle 
telecomunicazioni (GU L 76 
del 23.3.1992, pag. 14), che 
è applicabile al settore dei 
servizi di pubblica utilità. 
Entrambe le direttive sono 
state modificate dalla direttiva 
2007/66/CE del Parlamento 
europeo e del Consiglio, 
dell’11 dicembre 2007, che 
modifica le direttive 
89/665/CEE e 92/13/CEE del 
Consiglio per quanto riguarda 
il miglioramento dell’efficacia 
delle procedure di ricorso in 
materia di aggiudicazione 
degli appalti pubblici 
(GU L 335 del 20.12.2007, 
pag. 31).
43 Osservazioni 
78 
Come avviene per tutte le direttive, le direttive sui mezzi di ricorso non si appli -
cano direttamente alle istituzioni dell’UE. Alcuni elementi delle direttive sono 
stati incorporati nel regolamento finanziario dell’UE e nelle norme della BCE in 
materia di appalti, mentre altre sono state trascurate. In particolare, non è stato 
creato alcun organismo di riesame extragiudiziale, indipendente e specializzato, 
per trattare le questioni relative agli appalti delle istituzioni dell’UE, le cui decisio -
ni possano essere assoggettate a controllo giurisdizionale, nonostante il fatto che 
tali organismi abbiano in genere tempi di riesame più brevi per i riesami interme -
di e i ricorsi precontrattuali34.
79 
In linea con le direttive sui mezzi di ricorso, il regolamento finanziario dell’UE 
prescrive un «periodo di status quo» di 15 giorni civili prima di poter procedere alla 
stipula del contratto. Questo periodo è ridotto a dieci giorni nei casi in cui l’ammini -
strazione aggiudicatrice utilizzi mezzi elettronici per notificare agli offerenti (aggiu -
dicatari e non aggiudicatari) la propria intenzione di concludere un contratto35. Se 
gli offerenti o i candidati respinti o danneggiati formulano richieste o osservazioni 
durante il periodo di status quo, l’amministrazione aggiudicatrice può  sospendere 
la firma del contratto per procedere a un esame supplementare. Questa disposizio -
ne del regolamento finanziario è meno favorevole agli offerenti non aggiudicatari 
rispetto alle disposizioni delle direttive sui mezzi di ricorso, secondo le quali la pre -
sentazione di una richiesta di riesame all’amministrazione aggiudicatrice comporta 
la sospensione automatica della possibilità di stipulare il contratto36.
80 
Tra gli organismi sottoposti all’audit, solo la BCE risultava dotata di un solido 
meccanismo di riesame interno per la gestione dei reclami. La cosiddetta «proce -
dura d’impugnazione» è illustrata nel riquadro 11 .34 Cfr. la relazione finale della 
Commissione Economic 
efficiency and legal 
effectiveness of review and 
remedies procedures for public 
contracts  (Efficienza 
economica ed efficacia 
giuridica delle procedure di 
riesame e di ricorso per gli 
appalti pubblici), aprile 2015, 
pag. 137.
35 Non esiste un periodo di 
status quo per i «contratti 
specifici basati su contratti 
quadro» e per le procedure 
negoziate eccezionali di cui 
all’articolo 134, paragrafo 1, 
delle RAP (salvo nel caso di un 
unico operatore economico 
possibile, di cui all’articolo 134, 
paragrafo 1, lettera b)). Il 
periodo di status quo 
è parimenti non applicabile 
nel caso in cui sia stata 
presentata solo un’offerta.
36 La sospensione non cessa 
prima dello scadere di un 
termine di almeno dieci giorni 
civili a decorrere dal giorno 
successivo alla data in cui 
l’amministrazione 
aggiudicatrice ha inviato una 
risposta.
La procedura d’impugnazione della BCE
Le norme della BCE in materia di appalti consentono ai candidati respinti/agli offerenti non aggiudicatari 
di inoltrare un ricorso all’organismo di controllo degli appalti ( Procurement Review Body , PRB) della Banca. 
Si tratta di un organismo interno composto da alti dirigenti e assistito dal servizio giuridico della BCE. Se il 
PRB reputa che la decisione di rigetto della domanda di partecipazione o dell’offerta del ricorrente sia stata 
assunta in violazione delle norme in materia di appalto della Banca o dei principi generali della normativa in 
materia di appalti, dispone che la procedura di aggiudicazione, o parte di questa, sia ripetuta oppure decide 
direttamente a riguardo. Il PRB comunica al ricorrente per iscritto la propria decisione entro il mese successivo 
alla data di ricevimento dell’impugnazione.
Dal 2007 sono pervenute 35 impugnazioni, di cui una risultava pendente nel dicembre 2015, sei erano state 
accolte, 20 erano state respinte e otto inoltrate alla commissione di appalto competente e non portate avanti 
ulteriormente dal ricorrente.Riquadro 11
44 Osservazioni 
Le azioni avviate dinanzi alle giurisdizioni dell’UE richiedono 
molto tempo e i risarcimenti per i presunti danni sono concessi 
di rado
81 
Il Tribunale è competente, tra l’altro, a conoscere in primo grado i ricorsi presen -
tati dagli operatori economici avverso atti o omissioni delle istituzioni dell’UE e a 
prendere decisioni in merito. Nei sei anni dal 2009 al 2014, il Tribunale ha con -
cluso 3 419 cause, di cui 106 relative ad appalti pubblici delle istituzioni dell’UE 
(3,1 %), corrispondenti in media a 17,6 cause l’anno37. Le 106 cause riguardanti 
apparti pubblici hanno dato luogo in totale a 123 decisioni: 66 sentenze e 57 ordi -
nanze. La suddivisione per istituzione o organismo dell’UE interessato è illustrata 
nella tabella 3 .
Sentenze e ordinanze del Tribunale, per istituzione 
o organismo dell’UE interessato
Sentenze Ordinanze
Commissione europea 41 40
Parlamento europeo 5 4
Consiglio 3 3
Agenzia europea per la sicurezza marittima 3
Corte di giustizia dell’Unione europea 2
Autorità europea per la sicurezza alimentare 2
Agenzia europea per i medicinali 2
Banca centrale europea 1 2
Banca europea per gli investimenti 1
Osservatorio europeo delle droghe e  delle tossicodipendenze 1
Istituto europeo per l’uguaglianza di genere 1
Frontex 1
Agenzia europea dell’ambiente 1
Impresa comune per l’energia da fusione 1 3
Europol 1
Corte dei conti europea 1
Servizio europeo per l’azione esterna 1
Ufficio per l’armonizzazione del mercato interno 1
Agenzia europea per le sostanze chimiche 1
Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie 1
Fonte:  Corte dei conti europea.Tabella 337 Mettendo a confronto il 
numero di cause in materia di 
appalti pubblici e il numero di 
decisioni di aggiudicazione 
pubblicate dalle istituzioni 
e dagli organismi dell’UE sul 
TED, si può concludere che il 
rapporto tra le cause portate 
dinanzi al Tribunale e le 
procedure di appalto svolte da 
tali istituzioni e organismi 
è inferiore all’1 %. Questo dato 
si colloca al di sotto di quello 
relativo agli Stati membri, per 
i quali il rapporto tra 
procedure di riesame/ricorso 
e numero complessivo di 
procedure di appalto oscillava 
tra il 2 e il 12,3 %, stando 
all’Esame annuale 
dell’attuazione degli appalti 
pubblici del 2013 
(cfr. documento di lavoro dei 
servizi della Commissione, 
SWD(2014) 262 def., del 
1° agosto 2014, pag. 26).
45 Osservazioni 
82 
Durante il periodo in esame, i ricorsi di annullamento hanno avuto esito positivo 
in 13 casi, sulla base della constatazione dell’illegalità della decisione dell’am -
ministrazione aggiudicatrice38. La durata media dei procedimenti in materia di 
appalti pubblici che hanno dato luogo a sentenza presso il Tribunale è stata di 
circa 35 mesi.
83 
Il danno più importante subito dai partecipanti in una gara di appalto è la per -
dita dei profitti che sarebbero potuti scaturire dall’aggiudicazione dell’appalto. 
Durante il periodo in esame (2009-2014) non sono state rilevate domande di 
risarcimento andate a buon fine. Tuttavia, in due casi più recenti39 il Tribunale ha 
condannato l’amministrazione aggiudicatrice a pagare un risarcimento per i dan -
ni subiti dall’operatore economico per aver perso l’opportunità di aggiudicarsi 
l’appalto. Ciò potrebbe significare che il Tribunale è adesso maggiormente incline 
a concedere il risarcimento danni in tali casi.
84 
Durante il periodo in esame non vi sono state domande di provvedimenti provvi -
sori andate a buon fine40 e nessuno dei 16 ricorsi presentati da operatori econo -
mici dinanzi alla Corte di giustizia contro le decisioni del Tribunale ha avuto esito 
positivo. Tuttavia, in una delle decisioni più significative del 2015 sulle procedure 
di appalto pubblico delle istituzioni dell’UE41, il vicepresidente della Corte di 
giustizia ha stabilito che, anche se il danno invocato non è irreparabile, la natura 
sufficientemente manifesta e grave delle illegalità individuate prima facie  potreb -
be giustificare l’imposizione di provvedimenti provvisori. Il vicepresidente della 
Corte di giustizia ha dunque accolto con favore il nuovo e più flessibile approc -
cio del Tribunale in materia di condizioni per la concessione di provvedimenti 
provvisori, facendo riferimento al diritto a disporre di una tutela giurisdizionale 
effettiva42.
Il Mediatore ha proposto, in alcuni casi, soluzioni amichevoli, 
ma il rapido trattamento dei casi in materia di appalti è ostacolato 
dalle regole procedurali
85 
Il Mediatore europeo analizza i reclami per episodi di cattiva amministrazione in 
seno alle istituzioni e agli organismi dell’UE, inclusi i reclami inerenti alle attività 
di appalto pubblico. Attraverso una ricerca sul sito del Mediatore, gli auditor della 
Corte hanno individuato 60 decisioni in materia di appalti pubblici nel periodo 
compreso tra il 18 febbraio 200843 e il 17 febbraio 201544. La maggior parte di 
queste 60 decisioni (34 casi) concerne attività di appalto al di fuori dell’UE, che 
spesso coinvolgono le delegazioni dell’UE. L’analisi delle 60 decisioni è sintetizza -
ta nella tabella 4 .38 È giurisprudenza consolidata 
che le istituzioni dell’UE 
godono di ampia discreziona -
lità circa i fattori di cui tener 
conto ai fini dell’aggiudicazio -
ne di un appalto. Il riesame da 
parte del Tribunale deve 
limitarsi alla verifica del 
rispetto delle norme che 
disciplinano il procedimento 
e le motivazioni, della 
correttezza dei fatti e dell’as -
senza di errori di valutazione 
o abusi di potere manifesti. In 
dieci delle 13 cause il motivo di 
annullamento della decisione 
è stato il mancato rispetto, da 
parte dell’amministrazione 
aggiudicatrice, dell’obbligo di 
motivazione.
39 Causa T-299/11 del 
7 ottobre 2015 (European 
Dynamics contro UAMI) 
(decisione contro cui è stato 
presentato ricorso, cfr. causa 
pendente C-677/15 P) 
e causa T-199/14 del 
29 ottobre 2015 (Vanbreda 
Risk & Benefits contro 
Commissione).
40 Salvo per un’ordinanza, 
successivamente annullata 
dopo il ricorso. Inoltre, in 
due casi l’amministrazione 
aggiudicatrice ha annullato la 
procedura di gara prima della 
decisione del Tribunale.
41 C-35/15 P(R), Commissione 
europea contro Vanbreda Risk 
& Benefits.
42 Tuttavia, nel caso di specie il 
vicepresidente ha respinto la 
richiesta di provvedimenti 
provvisori, poiché la 
Commissione aveva rispettato 
il periodo di status quo prima 
di firmare il contratto e poiché 
il contratto in questione era 
stato concluso molto prima 
della presentazione della 
richiesta di provvedimenti 
provvisori.
43 Prima decisione in materia di 
appalti pubblici sotto 
l’oggetto «Aggiudicazione di 
appalti e assegnazione di 
sovvenzioni».
44 Durante questi sette anni, il 
Mediatore ha ricevuto 
86 reclami ricevibili in materia 
di appalti. Questi hanno dato 
luogo alle 60 decisioni 
disponibili sulla banca dati 
online, a 22 casi in cui il 
Mediatore non ha rinvenuto 
elementi sufficienti per avviare 
un’indagine e a 4 casi chiusi su 
richiesta dei ricorrenti.
46 Osservazioni 
Decisioni del Mediatore relative ad appalti pubblici: quadro sinottico dei risultati
CategoriaNumero di casi 
verificatisiSpiegazione
Numero totale di decisioni 60Numero totale di decisioni in materia di appalti pubblici pubblicate sul 
sito Internet del Mediatore sotto l’oggetto «Aggiudicazione di appalti 
e assegnazione di sovvenzioni».
Nessun caso di cattiva amministrazione 30 Il Mediatore non ha riscontrato casi di cattiva amministrazione.
Soluzione amichevole messa in atto 8Una soluzione amichevole o un’azione riparatrice è stata convenuta 
e messa in atto. Questa categoria comprende le sottocategorie 
seguenti:
Informazioni fornite 6La soluzione amichevole ha comportato la messa a disposizione di 
informazioni soddisfacenti o  la spiegazione delle motivazioni.
Pagamento dei costi 1La soluzione amichevole ha comportato il rimborso di costi giustificati 
sostenuti dal ricorrente.
Soluzione non specificata (in fase negoziale) 1Si sono svolte negoziazioni per la soluzione amichevole, ma gli esiti non 
sono noti.
Cattiva amministrazione 20Il Mediatore ha riscontrato episodi di cattiva amministrazione in 
almeno uno degli aspetti del caso. Questa categoria comprende le 
sottocategorie seguenti:
Soluzione amichevole respinta 5La soluzione amichevole proposta è stata respinta dall’istituzione 
interessata in quattro dei cinque casi.
Soluzione amichevole non applicabile 13 Non era più possibile applicare una soluzione amichevole.
Soluzione amichevole non necessaria 2Non è stato necessario proporre una soluzione amichevole, in quanto 
il reclamo non è stato esaminato a causa dell’annullamento della 
procedura o in quanto non aveva più un impatto sull’esito della 
procedura.
Causa della Corte di giustizia — Non esaminata 
ulteriormente1La causa non è stata esaminata ulteriormente dal Mediatore, in quanto 
divenuta oggetto di procedimenti presso il Tribunale.
Denuncia ritirata dal ricorrente 1Il ricorrente ha ritirato la propria denuncia del caso, senza ulteriori 
spiegazioni.
Fonte:  Corte dei conti europea.Tabella 4
47 Osservazioni 
86 
La durata media, dall’apertura di un caso alla decisione, è stata di circa 20 mesi, 
ossia meno della durata di una causa dinanzi alla Corte (cfr. paragrafo 82). Tut -
tavia, ogni reclamo «deve essere preceduto dai passi amministrativi appropriati 
presso le istituzioni o gli organi interessati»45 prima che il Mediatore possa avviare 
un’indagine. In altri termini, l’operatore economico deve prima presentare il re -
clamo preso l’istituzione interessata e attendere una risposta. Ciò allunga i tempi 
ed esclude virtualmente un rapido intervento del Mediatore prima della firma del 
contratto.
87 
Le soluzioni amichevoli convenute sulla base di una proposta del Mediatore, in 
genere, prevedevano la concessione al ricorrente dell’accesso alle informazioni 
o la presentazione di una motivazione soddisfacente per il respingimento della 
sua offerta. Nessuna delle indagini del Mediatore è mai sfociata nell’annulla -
mento di una decisione di aggiudicazione o nella riapertura di una procedura di 
appalto da parte di un’istituzione dell’UE. I provvedimenti correttivi non hanno 
mai comportato indennizzi per il ricorrente a causa della perdita di un’opportu -
nità di appalto o di profitto. Solo in un caso è stato concesso il rimborso dei costi 
sostenuti dal ricorrente per la partecipazione alla procedura di appalto. Il Media -
tore ha un atteggiamento propositivo e include nelle proprie decisioni «ulteriori 
osservazioni», ossia raccomandazioni tese a incoraggiare le istituzioni dell’UE 
a modificare le loro pratiche in futuro. Esempi di «ulteriori osservazioni» sono 
illustrati nel riquadro 12 .
La commissione per le petizioni del Parlamento europeo 
ha escluso petizioni contro le istituzioni dell’UE
88 
Il diritto di petizione è uno dei diritti fondamentali dei cittadini europei46. Ogni 
cittadino dell’Unione europea nonché ogni persona fisica o giuridica che risieda 
o abbia la sede sociale in uno Stato membro dell’UE ha il diritto di presentare 
una petizione al Parlamento europeo. Tuttavia, la commissione per le petizioni 
del Parlamento europeo ha dichiarato nel suo «Portale delle petizioni» che le 
petizioni che riguardano casi di cattiva amministrazione da parte delle istituzio -
ni dell’UE saranno considerate irricevibili: «Irricevibilità di una petizione […] Si 
prega di notare che le questioni inerenti ai casi di cattiva amministrazione in seno 
a istituzioni o organismi dell’UE devono essere indirizzate al Mediatore europeo» 
[traduzione della Corte] . In tal modo, ha escluso le petizioni concernenti i presunti 
casi di cattiva amministrazione in materia di appalti pubblici indetti dalle istitu -
zioni dell’UE.45 Cfr. articolo 2, paragrafo 4, 
della decisione del Parlamento 
europeo, del 9 marzo 1994, 
sullo statuto e le condizioni 
generali per l’esercizio delle 
funzioni del mediatore 
(GU L 113 del 4.5.1994, pag. 15).
46 Cfr. articolo 44 della Carta dei 
diritti fondamentali 
dell’Unione europea.
48 Osservazioni Riquadro 12Esempi di «ulteriori osservazioni» del Mediatore
«Fermo restando quanto previsto dal contratto, nei casi futuri in cui i contraenti chiedono se il contratto sarà 
rinnovato, l’Ufficio delle pubblicazioni potrebbe almeno indicare i termini approssimativi entro i quali inten -
de prendere una decisione» [traduzione della Corte]  (decisione del Mediatore europeo di chiusura dell’indagine 
inerente alla denuncia 1922/2010/(VIK)ER contro l’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 19.12.2013).
«Nei casi, come il presente, in cui, dopo aver cancellato una procedura di gara, una delegazione UE decide di 
esperire una procedura negoziata con alcuni degli offerenti iniziali, la delegazione farebbe bene a considerare 
di informare di tale sviluppo, in modo aperto e propositivo, gli offerenti la cui offerta non è stata accolta. In 
tal modo si rafforzerà la percezione di legalità e trasparenza delle procedure di gara indette dalle delegazio -
ni UE» [traduzione della Corte]  (decisione del Mediatore europeo di chiusura dell’indagine inerente alla denun -
cia 1325/201 1/VL contro la Commissione europea, 17.5.2013).
«In considerazione della confusione terminologica emersa nel caso di specie, e onde evitare in futuro possi -
bili fraintendimenti, il Mediatore ritiene utile invitare la Commissione a rivedere la documentazione fornita 
nell’ambito delle sue procedure di gara, per ovviare a imprecisioni e incoerenze terminologiche e garantire 
che gli offerenti siano informati chiaramente e senza ambiguità in merito alle condizioni di ammissibilità 
legate a stabilimento/iscrizione nel registro delle imprese/registrazione/nazionalità. Sarebbe inoltre utile se, 
nell’ambito di tale revisione, la Commissione potesse introdurre una chiara definizione della terminologia 
chiave nelle procedure di gara, nell’avviso di gara o in un documento a cui si faccia esplicito rimando e facil -
mente accessibile» (decisione del Mediatore europeo di chiusura dell’indagine inerente alla denuncia 92 0/2010/V IK 
contro la Commissione europea, 18.7.201 1).
49 Osservazioni 
Sezione IV — La trasparenza dei risultati 
e l’apprendimento reciproco non vengono praticati 
in modo sistematico
Le informazioni sull’esito delle attività di appalto 
delle istituzioni dell’UE non sono accessibili secondo 
modalità atte a consentire un monitoraggio efficace 
da parte dell’autorità di discarico e del pubblico
89 
Uno dei modi più efficienti di lottare contro la corruzione e le malversazioni rela -
tive agli appalti pubblici e di prevenire restrizioni ingiustificate alla concorrenza 
consiste nell’accrescere la trasparenza dei processi e delle procedure. La traspa -
renza non è importante solo per gli operatori economici, ma anche per le auto -
rità di discarico e per il grande pubblico, che possono contribuire a migliorare la 
performance delle istituzioni dell’UE monitorando le attività di appalto.
Un monitoraggio efficace richiede la disponibilità di informazioni 
armonizzate in un unico punto su Internet
90 
Per consentire alle parti interessate di monitorare efficacemente è necessario 
disporre, in un unico punto su Internet, delle seguenti informazioni minime, 
aggiornate continuamente per tutti i contratti di valore superiore a 15 000 euro 
stipulati da un’istituzione dell’UE:
a) l’oggetto del contratto;
b) il tipo di contratto;
c) il valore del contratto;
d) la durata del contratto;
e) il tipo di procedura di aggiudicazione (nel caso di procedura negoziata senza 
previa pubblicazione, motivazione del ricorso a tale procedura);
f) i criteri di aggiudicazione e la rispettiva ponderazione;
g) il numero di offerte ricevute e il numero di offerte prese in considerazione 
per la decisione definitiva di aggiudicazione (con una suddivisione per Stato 
membro/paese terzo e con l’indicazione del numero di offerte presentate da 
PMI);
50 Osservazioni 
h) il nome e l’indirizzo dell’offerente aggiudicatario, incluse le informazioni 
sull’eventuale status di PMI;
i) la percentuale del contratto che presumibilmente verrà subappaltata a terzi.
91 
Tale repertorio di informazioni relative ai contratti delle istituzioni dell’UE do -
vrebbe anche includere link pertinenti ad altri documenti (ad esempio, documen -
ti di gara, bandi sul TED, copie dei contratti firmati).
Le informazioni sono fornite in modo frammentario
92 
Al momento non esistono strumenti che consentano di avere una visione d’in -
sieme degli esiti delle attività di appalto delle istituzioni dell’UE. Le informazioni 
sono fornite in modo frammentario e, nella maggior parte dei casi, in modo non 
armonizzato. Non tutte le procedure di appalto concluse sono reperibili sul TED, 
in quanto la pubblicazione degli avvisi di aggiudicazione non è sempre obbliga -
toria. Cercare tra le procedure contenute nel TED è difficile, in quanto i risultati 
della ricerca non sono sempre soddisfacenti (cfr. paragrafi 63-65). La piattaforma 
«eTendering» del TED non è utilizzata da tutte le istituzioni dell’UE. Inoltre, alcune 
istituzioni bloccano la possibilità di scaricare i documenti di gara dalla piattafor -
ma dopo la data ultima di presentazione delle offerte.
93 
Il Parlamento europeo pubblica sul proprio sito Internet un elenco annuale com -
pleto di tutti i contraenti che si sono aggiudicati contratti di un valore superiore 
a 15 000 euro. Quest’elenco contiene nome e indirizzo del contraente, la tipolo -
gia e l’oggetto del contratto, la durata, il valore, la procedura seguita e la dire -
zione generale competente. Detto elenco fa parte della relazione annuale sugli 
appalti aggiudicati dal Parlamento europeo. È più completo e dettagliato delle 
informazioni consolidate pubblicate dalle altre istituzioni sottoposte ad audit 
e supera i requisiti di trasparenza disposti dal regolamento finanziario dell’UE.
51 Osservazioni 
94 
Dato che le attività di appalto della Commissione sono decentralizzate, la ren -
dicontazione è inserita nella relazione annuale di attività delle varie direzioni 
generali, ma seguendo un formato standard. Tuttavia, non tutte le informazioni 
contenute nelle relazioni annuali di attività sono consolidate in un’unica relazio -
ne a livello centrale della Commissione. Al livello della Commissione, quest’ultima 
include nella propria relazione annuale di sintesi delle realizzazioni in materia di 
gestione una relazione analitica sulle procedure negoziate. Il sistema di traspa -
renza finanziaria della Commissione è concepito per fornire informazioni sui 
destinatari dei fondi UE. Tuttavia, non contiene informazioni sul tipo di procedura 
di appalto che ha portato all’aggiudicazione degli appalti.
95 
La BCE pubblica sul proprio sito elenchi annuali di contratti di valore superiore 
a 50 000 euro aggiudicati senza pubblicazione di un bando di gara. Detti elenchi 
specificano il nome dei contraenti a cui sono stati aggiudicati i contratti, l’ogget -
to e il valore stimato dei contratti e indicano se la durata di un contratto è stata 
superiore a 12 mesi. Nella sezione «Archivio» del sito sono disponibili a livello 
centrale vecchi bandi di gara e avvisi di aggiudicazione pubblicati sul TED, non -
ché vecchi avvisi volontari per la trasparenza ex ante ( voluntary contract notices ).
96 
Il sito Internet sicuro del Consiglio dedicato agli appalti di valore superiore 
a 60 000 euro offriva una funzione di ricerca non solo per le gare in corso ma 
anche per le gare chiuse e per quelle annullate. Tuttavia, quando gli auditor della 
Corte hanno testato la funzione di ricerca, non sono riusciti a reperire tutte le 
gare chiuse. Gli elenchi annuali dei contratti per cui non era stato pubblicato al -
cun avviso di aggiudicazione specifico sono stati pubblicati sul TED. Tuttavia, sul 
sito del Consiglio non era presente nessun link a questi elenchi.
97 
Il portale «Open Data» dell’UE, gestito dall’Ufficio delle pubblicazioni, contiene 
insiemi di dati relativi agli appalti pubblici. Gli insiemi di dati più completi sono 
direttamente basati sul TED. In detti insiemi di dati sono state riscontrate le stesse 
problematiche descritte ai paragrafi 63 e 64, ossia risultati non sempre soddisfa -
centi e, a volte, incompletezza dei dati.
52 Osservazioni 
Le opportunità di apprendimento dalle migliori pratiche 
non sono sfruttate appieno
98 
Dato che gli appalti pubblici delle istituzioni dell’UE sono ampiamente decen -
tralizzati, la cooperazione tra le varie organizzazioni potrebbe apportare mi -
glioramenti, grazie all’apprendimento e all’arricchimento reciproci. La Corte ha 
riscontrato una notevole collaborazione e un notevole scambio di esperienze tra 
le diverse istituzioni e, nelle istituzioni più grandi, tra le diverse unità responsabili 
degli appalti. Vengono esperite procedure di appalto interistituzionali. Esistono 
canali per porre domande e forum di discussione.
99 
Le revisioni tra pari consentono uno scambio strutturato di migliori pratiche tra 
le organizzazioni partecipanti. In materia di appalti pubblici dell’UE, questo stru -
mento non è ancora stato applicato. Un buon esempio di miglioramenti apportati 
grazie alle revisioni tra pari è il sistema statistico europeo47. Il CCR svolge perio -
dicamente controlli ex post dei propri fascicoli di gara nel quadro delle verifiche 
dei pagamenti. L’organizzazione di tali controlli ex post presenta qualche similari -
tà con le revisioni tra pari48.47 Cfr. la relazione speciale 
n. 12/2012 della Corte: 
«La Commissione e Eurostat 
hanno migliorato il processo 
per produrre statistiche 
europee affidabili e credibili?» 
(http://eca.europa.eu ).
48 Nel 2014, tali controlli sono 
stati svolti su 55 fascicoli di 
gara. I controlli hanno 
riguardato il rispetto delle 
regole e dei requisiti. Sono 
stati svolti da nove gruppi di 
tre funzionari per coprire tutte 
le sedi del CCR. I controllori 
provenivano da diverse unità 
e luoghi. All’interno di ogni 
gruppo veniva designato un 
capogruppo. I vari gruppi 
hanno usato la stessa lista di 
controllo dettagliata 
e applicato una 
rendicontazione 
standardizzata.
53
 Conclusioni 
e raccomandazioni
100  
Gli appalti pubblici nell’UE sono disciplinati da norme tese a rimuovere gli osta -
coli e ad aprire i mercati in modo non discriminatorio e trasparente per promuo -
vere la concorrenza. La finalità degli appalti pubblici è di ampliare la scelta dei 
potenziali offerenti disponibili per gli organismi pubblici, al fine di ottenere un 
miglior rapporto tra benefici e costi, creando al contempo opportunità di merca -
to per le aziende.
101  
La Corte conclude che le istituzioni dell’UE possono fare di più per semplificare 
l’accesso ai loro appalti pubblici.
102  
Le istituzioni dell’UE dispongono di sistemi solidi e di personale competente 
per tenere sotto controllo il rischio di errori e irregolarità. Gli auditor della Corte 
hanno individuato pochi errori gravi riguardanti gli appalti pubblici nelle opera -
zioni gestite direttamente dalle istituzioni dell’UE, errori che verranno esaminati 
nella dichiarazione annuale di affidabilità della Corte. L’OLAF ha ricevuto poche 
segnalazioni, il che suggerisce che il numero di irregolarità gravi e casi di frode in 
questo settore è limitato (cfr. paragrafi 15-22).
103  
Al fine di monitorare e dimostrare l’accessibilità delle loro attività di appalto, 
le istituzioni dell’UE necessitano di informazioni sul grado di partecipazione degli 
operatori economici alle procedure di appalto da esse indette. La maggior parte 
delle istituzioni dell’UE non misura sistematicamente il livello di partecipazione 
alle rispettive procedure di appalto. Tra le entità sottoposte all’audit della Cor -
te, solo il Centro comune di ricerca della Commissione raccoglie dati statistici 
esaustivi al riguardo. Le altre rispettano l’obbligo minimo di indicare il numero 
di offerte ricevute negli avvisi di aggiudicazione dell’appalto pubblicati su TED 
(cfr. paragrafi 23-25).
Raccomandazione 1
Al fine di facilitare il monitoraggio dell’accessibilità delle proprie attività di appal -
to, tutte le istituzioni dell’UE dovrebbero raccogliere e analizzare dati, per ciascu -
na procedura e per ciascun tipo di procedura, riguardanti non solo il numero di 
offerte o richieste di partecipazione inizialmente ricevute, ma anche il numero di 
offerte prese in considerazione per la decisione finale di aggiudicazione.
Data-obiettivo di attuazione:  a partire dal 2017.
54 Conclusioni e raccomandazioni 
104  
Nel rivedere le proprie norme in materia di appalti nel 2015, le istituzioni dell’UE 
non sono riuscite ad agevolare l’accesso alle procedure di appalto semplifi -
cando le regole e facendo quanto più possibile chiarezza sulle zone grigie 
(cfr. paragrafi 26-35):
a) il regolamento finanziario dell’UE e le relative modalità di applicazione 
non sono stati consolidati in un unico documento e restano inutilmente 
complessi;
b) gli scostamenti dalla nuova direttiva in materia di appalti non sono sempre 
chiaramente indicati né giustificati;
c) la partecipazione delle piccole e medie imprese non è espressamente 
incoraggiata;
d) non sono state chiarite le modalità con cui procedere ad indagini di mercato 
prima della stipula di contratti immobiliari;
e) solo la BCE ha definito il regime linguistico delle proprie procedure di appalto 
nelle proprie norme applicabili.
Raccomandazione 2
Per la prossima revisione del regolamento finanziario dell’UE nel 2016, la Commis -
sione dovrebbe proporre un codice unico degli appalti pubblici. In quella occa -
sione, la partecipazione delle piccole e medie imprese dovrebbe essere espres -
samente incoraggiata. Inoltre, dovrebbero esservi incluse norme sulle indagini di 
mercato prima della stipula di contratti immobiliari e sul regime linguistico delle 
procedure di appalto. Gli scostamenti dalle disposizioni della direttiva Appalti del 
2014 dovrebbero essere giustificati.
Data-obiettivo di attuazione:  2017, nell’ambito della revisione del regolamento 
finanziario dell’UE.
105  
Non tutte le scelte procedurali hanno promosso la concorrenza sulla più ampia 
base possibile. La maggior parte delle istituzioni dell’UE non ha applicato la 
politica di condurre consultazioni preliminari di mercato prima dell’avvio formale 
della procedura di appalto. Tali consultazioni sono importanti per informare gli 
offerenti potenziali e ottimizzare i requisiti da inserire nei documenti di gara. Le 
istituzioni dell’UE non devono suddividere artificialmente un appalto per evitare 
l’obbligo di applicare di una procedura più competitiva. Tuttavia, la ripartizione 
dei contratti in lotti e la loro pubblicazione contemporanea possono accrescere 
l’accessibilità delle procedure di appalto, in particolare per le PMI. Tale pratica 
non è stata utilizzata a sufficienza delle istituzioni dell’UE (cfr. paragrafi 37-55).
55 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 3
Le istituzioni dell’UE, ove appropriato, dovrebbero ricorrere proattivamente 
alle consultazioni preliminari di mercato, per preparare la procedura di appalto 
e informare gli operatori economici della propria pianificazione e delle proprie 
esigenze.
Data-obiettivo di attuazione:  immediatamente.
Raccomandazione 4
Le istituzioni dell’UE dovrebbero suddividere i contratti in lotti, ove possibile, per 
incrementare la partecipazione alle procedure di appalto.
Data-obiettivo di attuazione:  immediatamente.
106  
Ostacoli superflui intralciano i potenziali offerenti che intendano individua -
re le opportunità di appalto offerte dalle istituzioni dell’UE e beneficiarne. Le 
attività di appalto delle istituzioni dell’UE godono di scarsa visibilità su Internet. 
Le informazioni disponibili sono frammentarie e distribuite fra molti siti Internet, 
diversi fra loro. La funzione di ricerca del TED ( Tenders Electronic Daily ) non ha 
sempre prodotto risultati soddisfacenti. Gli strumenti che consentono la presen -
tazione delle offerte per via elettronica non sono stati ancora introdotti in modo 
uniforme e armonizzato (cfr. paragrafi 56-75).
Raccomandazione 5
Le istituzioni dell’UE dovrebbero creare uno sportello unico elettronico comune 
per le attività di appalto che consenta agli operatori economici di reperire tutte 
le informazioni pertinenti online presso un unico indirizzo e di interagire con le 
istituzioni dell’UE attraverso questo sito Internet. Le procedure di appalto, ivi 
comprese le comunicazioni riguardanti le norme applicabili, le opportunità com -
merciali, i documenti di gara pertinenti, la presentazione delle offerte e qualsiasi 
altra comunicazione tra le istituzioni e gli operatori economici, dovrebbero essere 
gestite per via elettronica tramite detto sportello unico.
Data-obiettivo di attuazione:  2018.
56 Conclusioni e raccomandazioni 
107  
Per gli operatori economici che ritengano di aver subito un trattamento non 
equo, è difficile ottenere in tempi brevi il riesame del proprio reclamo ed even -
tualmente un risarcimento dei danni. Solo la BCE dispone di un solido meccani -
smo di riesame interno per la gestione dei reclami (cfr. paragrafi 76-88).
Raccomandazione 6
La Commissione dovrebbe proporre modifiche al regolamento finanziario dell’UE 
per consentire un rapido riesame dei reclami degli operatori economici che riten -
gano di aver subito un trattamento non equo. Tale riesame dovrebbe aver luogo 
prima che gli operatori economici possano rivolgersi al Mediatore europeo o alla 
Corte di giustizia dell’UE.
Data-obiettivo di attuazione:  2017, nell’ambito della revisione del regolamento 
finanziario dell’UE.
108  
Le informazioni sull’esito delle attività di appalto delle istituzioni dell’UE non 
sono accessibili secondo modalità atte a consentire un monitoraggio efficace da 
parte dell’autorità di discarico e del pubblico in generale; ciò accrescerebbe la 
trasparenza e rafforzerebbe la fiducia. Tali informazioni sono fornite solo in modo 
frammentario e per lo più non armonizzato (cfr. paragrafi 89-97). Il sistema di 
rendicontazione dell’OLAF sulle indagini condotte non consente l’individuazione 
analitica di tendenze nel tempo (cfr. paragrafi 16-17).
Raccomandazione 7
Al fine di garantire un efficace monitoraggio ex post delle attività di appalto, le 
istituzioni dell’UE dovrebbero creare un archivio pubblico unico ove conserva -
re le informazioni relative ai rispettivi contratti di appalto, che potrebbe essere 
sviluppato nell’ambito del sistema «eTendering» del TED.
Data-obiettivo di attuazione:  2018.
Raccomandazione 8
L’OLAF dovrebbe migliorare il proprio sistema di gestione dei casi al fine di elabo -
rare relazioni e statistiche sui vari tipi di accuse che hanno dato luogo ad indagi -
ni, nonché sugli esiti di tali indagini.
Data-obiettivo di attuazione:  2017.
57 Conclusioni e raccomandazioni 
109  
Poiché le attività di appalto delle istituzioni dell’UE sono ampiamente decentra -
lizzate, la cooperazione tra di esse può apportare miglioramenti grazie all’ap -
prendimento e all’arricchimento reciproci. La Corte ha riscontrato una notevole 
collaborazione e un notevole scambio di esperienze tra le diverse istituzioni 
dell’UE e, nelle istituzioni più grandi, tra le diverse unità che si occupano degli 
appalti. Non si è però ricorso alle revisioni tra pari, che sono lo strumento più 
avanzato per uno scambio strutturato di migliori pratiche (cfr. paragrafi 98-99).
Raccomandazione 9
Le istituzioni dell’UE dovrebbero ricorrere a revisioni tra pari per beneficiare di 
un mutuo apprendimento e dello scambio delle migliori pratiche in materia di 
appalti pubblici.
Data-obiettivo di attuazione:  prima revisione tra pari nel 2018.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Baudilio 
TOMÉ MUGURUZA, membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo nella 
riunione del 24 maggio 2016.
 Per la Corte dei conti europea
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente
58 Allegati
Utenti dell’«eTendering» del TED (aprile 2016)
Parlamento europeo, DG Comunicazione
Parlamento europeo, DG Infrastrutture e logistica
Parlamento europeo, DG Innovazione e assistenza tecnologica
Consiglio dell’Unione europea
Commissione europea, DG Agricoltura e sviluppo rurale
Commissione europea, DG Bilancio
Commissione europea, DG Comunicazione
Commissione europea, DG Reti di comunicazione, contenuti e tecnologie
Commissione europea, DG Ambiente e DG Azione per il clima
Commissione europea, DG Occupazione, affari sociali e inclusione
Commissione europea, DG Energia
Commissione europea, DG Stabilità finanziaria, servizi finanziari e Unione dei mercati dei capitali
Commissione europea, DG Salute e sicurezza alimentare
Commissione europea, DG Risorse umane e sicurezza
Commissione europea, DG Aiuti umanitari e protezione civile (ECHO)
Commissione europea, DG Informatica
Commissione europea, DG Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI
Commissione europea, DG Cooperazione internazionale e sviluppo
Commissione europea, DG Giustizia e consumatori
Commissione europea, DG Mobilità e trasporti
Commissione europea, DG Politica regionale e urbana
Commissione europea, DG Ricerca e innovazione
Commissione europea, DG Commercio
Centro comune di ricerca
Ufficio per le infrastrutture e la logistica a Bruxelles
Ufficio per le infrastrutture e la logistica a Lussemburgo
Agenzia esecutiva per le piccole e le medie imprese (EASME)
Corte dei conti europea
Banca europea per gli investimenti
Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF)
Eurostat
Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea
Eurojust
Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri 
dell’Unione europea (Frontex)
Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC)
Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA)
Agenzia europea per la difesa (AED)
Agenzia europea dell’ambiente (EEA)
Agenzia europea di controllo della pesca (EFCA)
Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA)
Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA)
Agenzia europea per i medicinali (EMA)
Ufficio europeo di polizia (Europol)
Agenzia ferroviaria europea (ERA)
Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA)
Agenzia dell’Unione europea per la sicurezza delle reti e dell’informazione (ENISA)
Impresa comune europea per ITER e lo sviluppo dell’energia da fusione (Fusion for Energy)
Ufficio dell’Unione europea per la proprietà intellettuale (EUIPO)Allegato I
59 Allegati 
Sintesi delle risultanze dell’indagine
Contesto
Nel contesto del controllo di gestione sugli appalti pubblici delle istituzioni dell’UE, si è ritenuto utile, al fine di 
ottenere un quadro più completo, includere i pareri e i punti di vista degli organismi dell’UE di minori dimen -
sioni riguardo alle procedure di appalto. A tal fine è stata svolta un’indagine tramite questionario, indirizzata 
a 47 organismi di questo tipo, che ha ottenuto un tasso di risposta dell’85 %.
I. Politiche in materia di appalti
01 
Le politiche in materia di appalti sono importanti, in quanto mostrano il ragionamento alla base delle prati -
che di appalto delle istituzioni dell’UE. Rivestono particolare importanza per il miglioramento dell’accesso alle 
procedure di appalto e per il rafforzamento della fiducia, in quanto accrescono la responsabilità delle istituzioni 
appaltanti e la fiducia di quanti intendano presentare offerte.
02 
Le tre priorità principali indicate dalle agenzie, dalle imprese comuni e dalle altre istituzioni dell’UE sono 
(in ordine decrescente): ottenere un ottimo rapporto qualità/prezzo, garantire l’imparzialità e semplificare 
l’amministrazione.
03 
Alla domanda se disponessero di una politica per gli appalti, la maggioranza (il 57 %) di coloro che hanno 
risposto al questionario ha detto di sì. Tuttavia, gli altri (43 %) hanno affermato di non avere alcuna politica in 
materia.
04 
Per quanto concerne la disponibilità pubblica, il 56 % di coloro che hanno risposto ha reso pubbliche le proprie 
politiche.
II. Razionalizzare le procedure di appalto pubblico
01 
Vi sono vari modi per rendere gli appalti più semplici e meno onerosi, come fornire orientamenti sulle modalità 
di presentazione delle offerte, utilizzare gli strumenti di appalto elettronici, monitorare la partecipazione o svol -
gere consultazioni di mercato.
02 
Alla domanda se il personale responsabile degli appalti avesse ricevuto documenti orientativi sulla selezione dei 
metodi di appalto, la maggior parte (il 60 %) ha risposto di aver fatto uso di questo tipo di pratica.
03 
Gli appalti elettronici ( e-procurement ) sono riconosciuti dalla Commissione come un elemento chiave per la 
semplificazione degli appalti. L’ e-procurement  include, tra altri strumenti, la presentazione per via elettronica 
delle offerte, la pubblicazione online dei bandi e documenti di gara e la comunicazione per via elettronica tra Allegato II
60 Allegati 
istituzione aggiudicatrice e gli offerenti/candidati ( e-tendering ) e la stipulazione di contratti per via elettronica 
(e-contracting ). Tuttavia, solo il 35 % tra le entità che hanno risposto al questionario ha dichiarato di utilizzare 
uno o più di tali strumenti.
III. Consultazioni di mercato
01 
È di vitale importanza svolgere una consultazione di mercato prima di avviare una procedura di appalto, al fine 
di conoscere il mercato e preparare una procedura di appalto che abbia buon esito. Tuttavia, almeno la metà 
delle entità oggetto dell’indagine non ha svolto alcuna consultazione di mercato o lo ha fatto di rado. A tal 
proposito, è importante anche il ricorso a modelli di consultazione di mercato, in uso però presso solo tre delle 
entità che hanno risposto al questionario.
02 
Anche il monitoraggio della partecipazione e la redazione/aggiornamento di elenchi di fornitori possono contri -
buire a rendere meno gravosa la fase preliminare di gara. Il 15 % delle entità che hanno risposto al questionario 
ha affermato di tenere aggiornati elenchi di fornitori e oltre il 75 % di esse ha dichiarato di monitorare la parteci -
pazione media.
IV. Partecipazione
01 
Sin dal principio, la partecipazione non ha mai posto un problema particolare per le entità che hanno risposto al 
questionario, ma esse intendono comunque migliorarla. A questo proposito, hanno rilevato i seguenti problemi: 
scarsa concorrenza, normativa complessa e mercati locali spesso di troppo esigue dimensioni.
02 
Al fine di controbilanciare l’impatto negativo di tali problematiche sulla partecipazione, le entità che hanno 
risposto al questionario forniscono orientamenti etici al proprio personale, mirano a rendere meno complesse le 
loro procedure amministrative e a standardizzare i requisiti.
V. Trasparenza
01 
La trasparenza è essenziale per ottenere l’imparzialità, una delle priorità in materia di appalti.
02 
La divulgazione dei nominativi delle società controllate e di quelle controllanti potrebbe contribuire a rendere il 
processo più trasparente, e il 94 % delle entità che hanno risposto al questionario d’indagine ha convenuto che 
tale pratica dovrebbe esser resa obbligatoria.
03 
Circa la metà (il 47 %) delle entità che hanno risposto non ha tuttora pubblicato le proprie politiche in materia di 
appalti.Allegato II
61 Risposte del Parlamento 
europeo
38
Una base giuridica intesa a precisare le condizioni di una consultazione preliminare di mercato è stata introdotta 
soltanto in seguito alle modifiche apportate al regolamento finanziario e alle relative modalità di applicazione 
(MARF). Poiché la partecipazione di operatori economici potenzialmente interessati alla stesura dei documenti dei 
bandi di gara ha sollevato diversi interrogativi in tema di parità di trattamento, di non discriminazione e di tra -
sparenza, il Parlamento europeo si è dimostrato alquanto cauto circa il ricorso a tale possibilità anche per quanto 
riguarda l’articolo 107 del regolamento finanziario.
39
Il Parlamento sta modificando il Vademecum sugli appalti pubblici e ha adeguato i corsi di formazione, eviden -
ziando il ricorso alle ricerche preliminari di mercato, fornendo nel contempo informazioni sui rischi e insistendo 
sulle procedure che permettono di evitarli.
42
La scelta di un lotto unico facilita l’organizzazione dei servizi prima e durante la tornata parlamentare, organizza -
zione che risulta particolarmente intensa dal momento che il grosso dei servizi si concentra su un periodo di quattro 
giorni al mese. Ciò a sua volta ha consentito l’introduzione di un piano di produttività dell’1% annuo, il che significa 
che è prevista una riduzione annuale dei prezzi dell’1% a decorrere dal secondo anno. Inoltre, visto l’elevato numero 
di offerte ricevute (6), il lotto unico non ha ridotto la concorrenza.
Il Parlamento rileva l’accento posto dalla normativa riveduta sul ricorso alla suddivisione in lotti e ne terrà conto 
nell’ambito della revisione delle pertinenti norme sebbene, come dimostra anche il punto 43 delle osservazioni, una 
decisione sull’eventuale suddivisione in diversi lotti dipenda sempre dalle circostanze del caso in base alla natura 
dei servizi da prestare, tenendo conto del giusto equilibrio tra l’accesso per le PMI, da un lato, e l’efficienza dei costi, 
dall’altro.
43
Tali acquisti per importi comparativamente esigui sono stati effettuati in circostanze eccezionali in cui determinati 
servizi avevano traslocato in un nuovo edificio nel quale i lavori non erano ancora stati ultimati e si è trattato di 
acquisti una tantum per soddisfare determinate esigenze. Inoltre, è stato rispettato il massimale di 60 000 euro. Il 
futuro fabbisogno dell’istituzione in tale ambito sarà coperto da un contratto quadro, che sarà aggiudicato nell’am -
bito di una procedura di gara ancora in corso.
50
Come indicato al punto 34 delle osservazioni, l’indagine di mercato anche per l’edificio in questione è stata pub -
blicata sulla Gazzetta ufficiale. Da un punto di vista giuridico, le modalità contrattuali in base a cui è stato offerto 
questo progetto «chiavi in mano» sono conformi alle disposizioni applicabili (articolo 121 MARF e loro versione 
precedente, allora applicabile).
Si fa osservare che, nel rispetto dei parametri fissati dall’istituzione e tenuto conto delle particolarità del mercato, 
l’indagine è stata quanto più ampia possibile e nel rispetto dei limiti legali, proprio nell’intento di incrementare la 
partecipazione, che è un parametro chiave dell’ambito dell’audit (punto 8, lettera b), delle osservazioni).
51
I servizi del Parlamento hanno emanato delle norme sulla negoziazione. Tuttavia, in sede di negoziazione, il Par -
lamento deve tenere in considerazione anche il principio di proporzionalità e rispettare l’equilibrio tra le risorse 
impiegate e il valore del contratto. Il processo negoziale può richiedere tempo e risorse, soprattutto nel caso di 
contratti di valore modesto ed esiguo.
Risposte del Parlamento europeo 62
73
Il Parlamento ha già emanato raccomandazioni interne e le direzioni generali hanno predisposto politiche interne 
per l’impiego di modalità elettroniche per le comunicazioni con gli offerenti per tutti i contratti di valore inferiore 
alla soglia prevista dalla direttiva. Il ricorso agli appalti elettronici tramite TED è in fase di graduale introduzione 
ed è in corso di preparazione l’uso di una piattaforma globale di appalti elettronici.
Fintantoché tale questione non sarà risolta, l’impiego del sistema interno di posta elettronica del Parlamento conti -
nuerà in generale a non essere conforme alle disposizioni delle MARF.
88
Le procedure di appalto pubblico delle istituzioni dell’UE rientrano tra le attività dell’Unione europea e le petizioni 
ivi afferenti sono ricevibili in virtù delle norme vigenti.
Tuttavia, ogni petizione è valutata per il proprio contenuto individuale e, a seconda del contenuto di una petizione, 
la commissione per le petizioni può raccomandare al firmatario di presentare una denuncia al Mediatore europeo. 
In tal caso, la petizione è di norma dichiarata ricevibile, sebbene il firmatario sia tenuto a presentare una denuncia al 
Mediatore europeo; quest’ultimo non svolge indagini per conto della commissione per le petizioni.
Lungi dal dissuadere i firmatari, le informazioni di questa sezione sono intese a informare i cittadini in merito al 
seguito dato e alle opportune vie di ricorso per ciascun caso, in assenza di un meccanismo di riesame che richiede 
una base giuridica.
Raccomandazione 1
Il Parlamento prende atto della raccomandazione. Il suo attuale strumento di gestione e di notifica dei contratti, 
WebContract, prevede fin d’ora la possibilità di raccogliere dati, il che è obbligatorio per le procedure negoziate. 
Dovrà comunque essere valutato l’ulteriore sviluppo di modalità per il recupero dei metadati in funzione del suo 
rapporto costi/benefici, tenuto conto delle limitate risorse disponibili.
Raccomandazione 3
Si veda la risposta ai punti 38 e 39 delle osservazioni. Il Parlamento sta modificando il Vademecum sugli appalti pub -
blici e ha adeguato i corsi di formazione, evidenziando il ricorso alle ricerche preliminari di mercato, fornendo nel 
contempo informazioni sui rischi e insistendo sulle procedure che permettono di evitarli.
Raccomandazione 4
Il Parlamento rileva l’accento posto dalla normativa riveduta sul ricorso alla suddivisione in lotti e ne terrà conto 
nell’ambito della revisione delle pertinenti regole sebbene una decisione sull’eventuale suddivisione in lotti diversi 
dipenda sempre dalle circostanze del caso in base alla natura dei servizi da prestare, tenendo conto del giusto equi -
librio tra l’accesso per le PMI, da un lato, e l’efficienza dei costi, dall’altro.
Raccomandazione 5
Il Parlamento prende atto di questa raccomandazione e intende prendere in esame, in un primo momento, il miglio -
ramento delle informazioni contenute sul suo sito web nell’ambito della sua riorganizzazione in fase di preparazione 
e l’introduzione e l’implementazione di un sistema di appalti elettronici.
Risposte del Parlamento europeo 63
Raccomandazione 7
Il Parlamento prende atto della raccomandazione.
Raccomandazione 9
Il Parlamento prende atto di questa raccomandazione e intende concentrarsi sulle attuali strutture di coope -
razione tra i propri servizi e, come indicato nelle osservazioni riguardo al CCR, sulle verifiche ex post. Ulteriori 
misure saranno valutate nell’ambito dei requisiti di efficienza ed efficacia dei costi, come previsto nel regolamento 
finanziario.
64 Risposte del Consiglio 
dell’Unione europea
Il Consiglio accoglie con favore la relazione della Corte, che solleva una serie di questioni importanti per il settore 
degli appalti pubblici. L’idea alla base della relazione della Corte, ossia che le istituzioni dell’UE possono fare di più 
per facilitare l’accesso ai loro appalti pubblici, è pienamente condivisa dal Consiglio. Quest’ultimo esaminerà la 
relazione con grande attenzione e farà del proprio meglio per mettere in pratica le raccomandazioni ad esso rivolte. 
Attende con interesse di ricevere a tempo debito le osservazioni conclusive della Corte.
Il Consiglio desidera formulare le seguenti osservazioni su alcune questioni specifiche.
Il Consiglio ha modificato le sue regole interne in materia di appalti pubblici due volte nel corso dell’ultimo anno. 
La prima modifica ha portato a una procedura semplificata e al rafforzamento della legalità a livello interno. La 
seconda è stata apportata per garantire che le regole interne siano compatibili con il nuovo regolamento finanzia -
rio. La prossima volta che le regole interne dovranno essere modificate, il Consiglio prevede che la relazione della 
Corte potrà essere tenuta in considerazione, ad esempio, per quanto riguarda le consultazioni di mercato. I lavori 
a tal fine saranno già avviati. Nel frattempo si prevede, ad esempio, di elaborare orientamenti sulla consultazione di 
mercato da effettuare prima dell’avvio delle procedure formali di appalto con l’obiettivo sia di preparare l’appalto 
sia di informare gli operatori economici sugli appalti programmati.
Il Consiglio intende altresì esaminare come migliorare la visibilità su Internet. Rileva tuttavia che, secondo la rela -
zione, tra le varie istituzioni sembra disporre di un sito Internet ben funzionante.
Il Consiglio intende inoltre riflettere su come raccogliere e analizzare i dati riguardanti il numero iniziale delle 
domande di partecipazione e le offerte ricevute che sono state prese in considerazione per la decisione finale di 
aggiudicazione. Dovrebbero formare oggetto di riflessione anche le valutazioni tra pari.
La questione della suddivisione in lotti è costantemente esaminata nell’ambito delle procedure del Consiglio e, ove 
possibile, tale suddivisione è anche effettuata. Una procedura in corso (in materia di TI) consta di 17 lotti.
Il Consiglio ha preso atto delle osservazioni contenute nella relazione sull’uso delle procedure ristrette. Ritiene che 
con il nuovo regolamento finanziario, che prevede la pubblicazione simultanea di tutti i documenti di gara, aumen -
terà il numero di procedure aperte.
Il Consiglio ha preso atto delle osservazioni della Corte sulla durata dei contratti quadro in relazione ai suoi edi -
fici. La questione è stata ampiamente discussa nell’ambito del Segretariato generale. Il regolamento finanziario 
ammette che i contratti possano essere conclusi per un periodo superiore a quattro anni in casi debitamente giusti -
ficati. Il Consiglio ritiene che per motivi di sana gestione finanziaria e in casi debitamente giustificati, in particolare 
in base all’oggetto del contratto quadro, talvolta possa essere giustificato un periodo superiore a quattro anni, 
come si è spesso verificato per gli appalti immobiliari. Il Consiglio continuerà a seguire la questione.
Per quanto riguarda le raccomandazioni rivolte, tra l’altro, al Consiglio, si possono formulare le seguenti 
osservazioni.
Raccomandazione 1 
(Monitoraggio delle attività di appalto). Si accetta la raccomandazione. Il Consiglio rifletterà su come darvi seguito 
concretamente.
Raccomandazione 3 
(Consultazioni di mercato). La raccomandazione è accettata. Sarà diramata una circolare e la questione sarà solle -
vata nelle formazioni interne.
Raccomandazione 4 
(Suddivisione in lotti). La raccomandazione è accettata. La questione sarà integrata in orientamenti specifici che 
saranno formulati.
Risposte del Consiglio dell’Unione europea 65
Raccomandazione 5 
(Sportello unico elettronico comune). La raccomandazione è accettata in linea di principio. Il Consiglio parteciperà 
agli eventuali lavori avviati al riguardo.
Raccomandazione 7 
(Monitoraggio ex post). La raccomandazione è accettata in linea di principio. Il Consiglio parteciperà agli eventuali 
lavori avviati al riguardo.
Raccomandazione 9 
(Revisioni tra pari). La raccomandazione è accettata in linea di principio. È necessario riflettere sulle modalità di 
organizzazione.
Le altre raccomandazioni non sono rivolte al Consiglio.
66 Risposte  
della Commissione
Sintesi
II
Le norme in materia di appalti stabilite dal regolamento finanziario e dalle modalità di applicazione, come modi -
ficati di recente, sono sostanzialmente in linea con le direttive. Le divergenze sono per la maggior parte dovute 
a norme più severe basate sul principio di sana gestione finanziaria.
In caso di differenze significative, ove necessario è fornita una motivazione nei considerando, ad esempio il conside -
rando 23 delle modalità di applicazione, relativo alla distinzione fra i criteri di selezione e di aggiudicazione.
V
Scopo della revisione del 2015 era allineare le norme in materia di appalti alle direttive del 2014. La semplificazione 
e i chiarimenti introdotti nelle direttive trovano espressione nelle norme riviste.
L’obiettivo di ampliare la concorrenza continua a essere uno dei principi informatori degli appalti. L’obiettivo di rag -
giungere operatori economici specifici, segnatamente le PMI, non dovrebbe tuttavia impedire di realizzare econo -
mie di scala e deve essere bilanciato con il principio di sana gestione finanziaria sancito dal regolamento finanziario, 
nonché con il principio di parità di trattamento degli offerenti, che va applicato a tutte le imprese a prescindere 
dalle loro dimensioni.
VI
Le scelte procedurali dovrebbero basarsi su un approccio equilibrato che tenga conto non solo della concorrenza 
più ampia possibile, ma anche degli altri principi che disciplinano gli appalti: sana gestione finanziaria, trasparenza, 
proporzionalità, parità di trattamento e non discriminazione.
Le norme in materia di appalti collegano chiaramente la scelta della procedura al valore dell’appalto (e in alcuni casi 
al suo oggetto), in applicazione del principio di proporzionalità.
La Commissione richiama l’attenzione sulla disposizione applicabile dal 1° gennaio 2016, introdotta nell’articolo 
105 del regolamento finanziario, concernente la consultazione preliminare di mercato, che deve essere svolta ove 
opportuno alla luce dell’oggetto dell’appalto. Anche la suddivisione in lotti deve essere prevista soltanto se oppor -
tuno, come prescritto dall’articolo 102, paragrafo 2, del regolamento finanziario, e in molti casi i servizi della Com -
missione vi fanno ricorso.
VII
Le informazioni non sono pienamente armonizzate perché le procedure d’appalto della Commissione sono 
decentrate.
Tuttavia, la Commissione è impegnata a fornire servizi online efficienti e incentrati sull’utente e sta elaborando 
pagine centralizzate più efficaci sui finanziamenti nell’ambito del suo programma di trasformazione digitale dei siti 
Internet (cfr. risposte della Commissione ai punti 58 e 59).
Inoltre, le istituzioni usano lo stesso sito Internet degli Stati membri ( Tenders Electronic Daily , TED) per gli appalti di 
importo elevato e forniscono un punto di accesso1 per gli appalti di valore inferiore alla soglia prevista dalla direttiva 
Appalti.
Per quanto riguarda la funzione di ricerca del TED, si rimanda alla risposta della Commissione al punto 106.
1 http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_it.htm
Risposte della Commissione 67
La Commissione si sta inoltre occupando dell’applicazione di un sistema di appalti elettronici ( e-procurement ) per 
la gestione globale ( end-to-end ) delle procedure d’appalto e dei contratti (dalla pubblicazione del bando di gara al 
pagamento delle fatture con una serie di moduli intermedi). L’adozione di tale sistema, che sarà usato da tutti i ser -
vizi della Commissione, contribuirà a facilitare l’accesso degli operatori economici agli appalti pubblici e a migliorare 
la trasparenza.
VIII
I mezzi di ricorso amministrativo e giudiziario sono indicati nei documenti di gara e nella notifica dell’esito delle 
procedure d’appalto. Le informazioni sull’aggiudicazione dei contratti sono pubblicate sul TED o sul sito Internet 
delle amministrazioni aggiudicatrici. La Commissione e le agenzie esecutive pubblicano le informazioni pertinenti 
sui beneficiari dei fondi dell’UE nel sistema di trasparenza finanziaria (STF), conformemente al principio di traspa -
renza sancito dall’articolo 35 del regolamento finanziario.
IX a)
Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione e intende attuarla come 
descritto di seguito e motivato nella risposta alla raccomandazione 1.
La Commissione svolgerà un’analisi costi/benefici per valutare la fattibilità, i costi e i potenziali benefici della cen -
tralizzazione delle informazioni sugli appalti al fine di monitorare la partecipazione. La misura raccomandata sarà 
attuata in base all’esito di tale valutazione.
Poiché gli appalti della Commissione sono decentrati a livello degli ordinatori, non esiste un sistema di informazione 
centralizzato sulle procedure d’appalto per monitorare la partecipazione, né l’obbligo giuridico di provvedere a tale 
monitoraggio.
IX b)
La Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione, come illustrato nella risposta alla raccomandazione 2.
La Commissione accoglie la parte della raccomandazione concernente la proposta di un codice unico.
Un importante pilastro della prossima proposta di revisione del regolamento finanziario nel 2016 è l’introduzione 
di un «codice unico» che migliori la leggibilità generale e possibilmente determini un notevole accorciamento del 
testo, nel pieno rispetto del principio di migliore regolamentazione.
Il codice unico consoliderà, in un atto legislativo unico, sia le norme in materia di appalti attualmente previste dal 
regolamento finanziario sia le disposizioni più dettagliate contenute nelle modalità di applicazione. Le disposizioni 
specifiche riguardanti gli appalti nell’ambito delle azioni esterne, attualmente contenute nella parte seconda del 
regolamento finanziario, saranno inoltre accorpate con le norme generali in materia di appalti al fine di facilitarne la 
lettura da parte di tutti gli operatori economici.
La Commissione non accoglie la parte della raccomandazione relativa alla partecipazione delle PMI. Essa ritiene che 
il regolamento finanziario non sia uno strumento politico a tal fine e che pertanto non debba incoraggiare proatti -
vamente la partecipazione delle PMI.
Per quanto riguarda il regime linguistico e le indagini di mercato, la Commissione non accoglie la raccomandazione 
(cfr. risposta della Commissione alla raccomandazione 2).
Risposte della Commissione 68
IX c)
Come spiegato nella risposta alla raccomandazione 3, la Commissione accoglie parzialmente la parte della racco -
mandazione relativa al ricorso proattivo alle consultazioni preliminari di mercato per preparare la procedura di gara, 
ogniqualvolta ciò sia idoneo alla gara da indire, come già attuata dalla Commissione in alcuni ambiti, quali l’acquisto 
o la locazione di beni immobili — come previsto dalla metodologia descritta nel documento COM(2008) 2299 —e lo 
smantellamento.
La Commissione ritiene tuttavia che l’analisi preliminare di mercato non debba essere usata per informare gli opera -
tori economici degli appalti programmati e dei relativi requisiti alla luce del rischio di distorsione della concorrenza.
IX d)
Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione, come spiegato nella 
risposta alla raccomandazione 4.
La suddivisione in lotti è giustificata per incrementare la concorrenza, ma deve essere bilanciata con il principio di 
sana gestione finanziaria di cui al regolamento finanziario. Gli appalti di importo elevato possono favorire le econo -
mie di scala (prezzi più bassi) e alleggerire l’amministrazione (meno contratti da gestire).
IX e)
Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie la raccomandazione quale obiettivo a lungo termine 
e intende attuarla come descritto di seguito e motivato nella risposta alla raccomandazione 5.
La Commissione svolgerà una valutazione per esaminare la fattibilità, i costi e i potenziali benefici di tale sistema. 
La misura raccomandata sarà attuata in base all’esito della valutazione e con il consenso delle altre istituzioni.
La Commissione sottolinea che, per quanto riguarda le proprie procedure d’appalto, la parziale attuazione della 
raccomandazione della Corte è già in corso. Come spiegato nelle risposte ai punti da 58 a 62, nell’ambito del pro -
gramma di razionalizzazione/trasformazione digitale dei siti Internet, la Commissione ha già cominciato a occuparsi 
della trasformazione dei propri contenuti online per passare da una struttura basata sull’organigramma a una strut -
tura tematica, che comprenderà il tema «Finanziamenti e gare» già in fase di definizione.
È possibile accedere alle opportunità offerte alle imprese e ai relativi documenti di gara tramite gli strumenti e le 
piattaforme esistenti — TED e sistema di e-Tendering  del TED — che offrono accesso ai bandi di gara e ai documenti 
di gara delle istituzioni. La Commissione valuterà la misura in cui si possano offrire ulteriori funzioni per consentire 
l’accesso a una più ampia gamma di informazioni, tenendo conto dei vincoli di bilancio e in termini di risorse umane.
IX f)
Come spiegato nella risposta alla raccomandazione 6, la Commissione non accoglie la raccomandazione.
La Commissione non ritiene necessario proporre modifiche del regolamento finanziario relative al riesame dei 
reclami.
Il regolamento finanziario prevede già che agli offerenti respinti siano comunicate le ragioni e la motivazione detta -
gliata del rifiuto, ed essi possono richiedere ulteriori informazioni a norma dell’articolo 113, paragrafo 3, del rego -
lamento finanziario e dell’articolo 161, paragrafo 2, delle modalità di applicazione. Tali richieste sono soggette a un 
termine rigoroso: l’amministrazione aggiudicatrice deve comunicare le informazioni non appena possibile e comun -
que entro quindici giorni dalla ricezione della richiesta.
Risposte della Commissione 69
IX g)
Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione e valuterà la misura in 
cui il sistema di e-Tendering  del TED possa fornire una raccolta di tali dati efficiente sotto il profilo dei costi, come 
spiegato nella risposta alla raccomandazione 7.
IX h)
La Commissione accoglie la raccomandazione.
L’OLAF è in fase di transizione per quanto riguarda il miglioramento della sua capacità di elaborare relazioni e ana -
lisi. Il nuovo sistema di gestione dei contenuti dell’OLAF dovrebbe entrare in funzione entro luglio 2016. Il modulo 
previsto per le statistiche e le relazioni sarà disponibile in una versione successiva che sarà introdotta nel 2017. Nel 
frattempo l’OLAF sta esaminando le possibilità di migliorare l’uso degli strumenti e delle opzioni attuali per l’elabo -
razione di relazioni.
IX i)
Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie la raccomandazione a condizione che la revisione tra pari sia 
condotta sulla base della necessità e non diventi una procedura stabile che richiederebbe risorse supplementari in 
termini di bilancio e/o di risorse umane.
Introduzione
02
Le istituzioni dell’UE sono tenute ad applicare anche il principio di sana gestione finanziaria, oltre ai principi di tra -
sparenza, proporzionalità, parità di trattamento e non discriminazione che disciplinano gli appalti.
06
Il Vademecum sugli appalti pubblici della Commissione è a disposizione di tutte le altre istituzioni, organismi, uffici 
e agenzie dell’Unione.
Osservazioni
17
L’attuale sistema di gestione dei casi dell’OLAF è essenzialmente uno strumento di gestione e di conseguenza mette 
a disposizione soltanto un numero limitato di relazioni predefinite. Eventuali relazioni aggiuntive o analisi più com -
plesse, come quella richiesta dalla Corte, devono essere prodotte manualmente e pertanto richiedono risorse che al 
momento purtroppo non sono disponibili.
23
La Commissione sottolinea che non esiste un nesso automatico tra numero di offerte e presenza di concorrenza.
Risposte della Commissione 70
26
Scopo della revisione del 2015 era allineare le disposizioni in materia di appalti alle direttive Appalti del 2014. 
La semplificazione e i chiarimenti introdotti nelle direttive trovano espressione nel regolamento finanziario e nelle 
modalità di applicazione modificati nel 2015.
Un importante pilastro della prossima proposta di revisione del regolamento finanziario nel 2016 è l’introduzione di 
un «codice unico» che migliorerà la leggibilità generale, ridurrà la lunghezza del testo e mirerà essenzialmente alla 
semplificazione, nel pieno rispetto del principio di migliore regolamentazione.
Il codice unico consoliderà, in un atto legislativo unico, sia le norme in materia di appalti attualmente previste dal 
regolamento finanziario sia le disposizioni più dettagliate contenute nelle modalità di applicazione. Le disposizioni 
specifiche riguardanti gli appalti nell’ambito delle azioni esterne, attualmente contenute nella parte seconda del 
regolamento finanziario, saranno inoltre accorpate con le norme generali in materia di appalti al fine di facilitarne la 
lettura da parte di tutti gli operatori economici.
27
La prossima proposta di revisione del regolamento finanziario nel 2016 creerà un insieme comune di norme da 
applicare a più di uno strumento di bilancio dell’UE (appalti, sovvenzioni, premi ecc.), allo scopo di eliminare le 
incoerenze ingiustificate, allineare le disposizioni e migliorare la leggibilità del testo. Le disposizioni concernenti 
la buona amministrazione non si applicano soltanto agli appalti e saranno trasferite in questo insieme comune di 
norme.
29
Le norme in materia di appalti stabilite dal regolamento finanziario e dalle modalità di applicazione, come modi -
ficati di recente, sono sostanzialmente in linea con le direttive. Le divergenze sono per la maggior parte dovute 
a norme più severe basate sul principio di sana gestione finanziaria.
In caso di differenze significative, ove necessario è fornita una spiegazione nei considerando, ad esempio il conside -
rando 23 delle modalità di applicazione, relativo alla distinzione fra i criteri di selezione e di aggiudicazione.
30
Il regolamento finanziario non è lo strumento appropriato per rivolgersi a operatori economici specifici.
La parità di trattamento deve applicarsi a tutte le imprese, a prescindere dalle loro dimensioni. Scopo delle norme 
del regolamento finanziario in materia di appalti non è promuovere un particolare obiettivo politico. Le PMI, come 
gli altri operatori economici, possono partecipare alle procedure d’appalto presentando un’offerta singola o un’of -
ferta congiunta o come subappaltatori.
Di fatto le PMI sono favorite dalla semplificazione e dall’alleggerimento delle norme, anche se non sono espressa -
mente menzionate.
Si rimanda anche al punto IX b).
31
Nelle norme in materia di appalti, la netta distinzione fra la preparazione della procedura e le misure di pubblicità 
è voluta.
Oltre al rischio di falsare la concorrenza, la parità di trattamento non sarebbe rispettata se alcuni operatori econo -
mici contattati per la consultazione preliminare di mercato avessero anticipatamente accesso a informazioni sull’ap -
palto programmato.
Risposte della Commissione 71
Le norme in materia di appalti prevedono le misure di pubblicità necessarie per pubblicizzare gli appalti nel pieno 
rispetto del principio di parità di trattamento.
La pubblicazione dei programmi di lavoro annuali e pluriennali e delle decisioni di finanziamento della Commis -
sione facilita ulteriormente l’accesso alle informazioni da parte degli operatori economici.
32
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, lettera g), delle modalità di applicazione, le istituzioni possono fare ricorso alla 
procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara «per gli appalti immobiliari, previa indagine 
del mercato locale».
La Commissione ha adottato una metodologia di applicazione di tali disposizioni (C(2008) 2299) al fine di migliorare 
le informazioni fornite al mercato e la trasparenza. Il mercato è pertanto informato del fabbisogno immobiliare della 
Commissione e degli avvisi relativi alle indagini.
Tale metodologia è ora sottoposta a riesame al fine di rispondere alle difficoltà presenti sul mercato immobiliare 
attuale assicurando la trasparenza e continuando a garantire la parità di trattamento.
34
Negli ultimi quattro anni sono state avviate tre procedure di indagine immobiliare a Lussemburgo, tra cui l’indagine 
multipla per il trasloco dall’edificio Jean Monnet. Per tutte queste procedure di indagine è stata applicata la deroga 
prevista dal documento (C(2008) 2299) e non sono stati pubblicati avvisi relativi alle indagini nella Gazzetta ufficiale. 
Il comitato immobiliare ha espresso parere positivo su tali deroghe.
35
La Commissione ritiene che non vi sia alcuna necessità di stabilire un regime linguistico specifico a livello del rego -
lamento finanziario, in quanto esiste una normativa generale dell’UE — il regolamento n. 1/1958 — che definisce il 
regime linguistico delle istituzioni e che si applica anche agli appalti.
36
Le scelte procedurali sono effettuate in considerazione del valore e dell’oggetto dell’appalto, rispettando le norme 
vigenti in materia di appalti.
Risposta congiunta della Commissione ai punti da 37 a 40
La consultazione preliminare di mercato è disciplinata nell’ambito della «preparazione della procedura». Ove neces -
saria, il suo scopo principale è acquisire una conoscenza del mercato che permetta di definire capitolati d’oneri ade -
guati e di elaborare una stima corretta del valore dell’appalto. Facendo ricorso alla consultazione di mercato come 
strumento di informazione preliminare si rischia di compromettere la concorrenza.
L’informazione degli operatori economici in merito agli appalti programmati è disciplinata dalle «misure di pubbli -
cità». Avvisi di preinformazione, pubblicità ex ante e altre forme di pubblicità forniscono informazioni sulla pianifi -
cazione e sull’indizione delle procedure d’appalto su un piano di parità.
Risposte della Commissione 72
La pubblicazione del programma di lavoro annuale e pluriennale e delle decisioni di finanziamento della Commis -
sione facilita ulteriormente l’accesso alle informazioni da parte degli operatori economici.
La consultazione preliminare di mercato è particolarmente rilevante nel caso degli acquisti atipici o non ricorrenti.
Contattando i potenziali offerenti si rischia di violare i principi di trasparenza e di parità di trattamento e si può com -
promettere la concorrenza leale.
Il legislatore ha reso obbligatoria l’analisi di mercato nel caso specifico dei partenariati innovativi, in cui l’obiettivo 
è finanziare la ricerca e la consultazione di mercato mira ad assicurare che il prodotto non sia ancora presente sul 
mercato in questione.
42
Nella pratica la Commissione fa ampio ricorso alla suddivisione in lotti, ma solo quando risulti opportuno, in linea 
con l’articolo 102 del regolamento finanziario e l’articolo 168 delle modalità di applicazione, come da ultimo 
modificati.
Le scelte procedurali dovrebbero basarsi su un approccio equilibrato che tenga conto non solo della concorrenza 
più ampia possibile, ma anche degli altri principi che disciplinano gli appalti: sana gestione finanziaria, trasparenza, 
proporzionalità, parità di trattamento e non discriminazione.
Riquadro 4 — Casi in cui i contratti avrebbero potuto essere suddivisi in lotti — 
Secondo capoverso
La Commissione ritiene che nel caso di questo appalto non fosse possibile fare ricorso alla suddivisione in lotti per 
i seguenti motivi:
— devono essere disponibili un punto di accesso unico per le richieste di informazioni e uno strumento di gestione 
unico per l’attribuzione delle richieste agli esperti;
— l’attribuzione delle richieste agli esperti si basa su una combinazione di vari criteri: lingua della richiesta e lingua 
scelta per la risposta, competenza giuridica specifica per determinate tematiche e Stato o Stati membri inte -
ressati (occorre tenere presente che alcune richieste di informazioni riguardano più di uno Stato membro). La 
suddivisione di questo appalto in lotti in base a inequivocabili criteri geografici o di altro tipo non era pertanto 
possibile né opportuna;
— la collaborazione con più di un contraente può far sì che la Commissione si trovi a pagare prezzi unitari diversi, 
e questo può essere considerato iniquo, creare tensioni e compromettere la buona cooperazione;
— quando i lotti sono interdipendenti, occorre tenere conto del rischio di compromettere l’esecuzione del contrat -
to (rischio di dispersione della responsabilità, ritardi nell’esecuzione).
44
Non solo il regolamento finanziario, ma anche la direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici considera equivalenti la 
procedura aperta e la procedura ristretta.
46
I termini sono effettivamente un po’ più lunghi nella procedura in due fasi, ma questa differenza può essere trascu -
rabile rispetto alla sua durata complessiva.
Risposte della Commissione 73
Per quanto riguarda i criteri di valutazione, nel regolamento finanziario rivisto (2015) è stata introdotta la flessibilità 
e non è più necessario seguire un ordine particolare quando si esaminano i criteri di esclusione, di selezione e di 
aggiudicazione.
Tuttavia è chiaro che nelle procedure in due fasi sarà sempre necessario verificare prima i criteri di esclusione e di 
selezione, in quanto costituiscono la base per la selezione dei candidati che saranno invitati a presentare un’offerta.
47
Nei suoi orientamenti interni, la Commissione sottolinea che, in linea di principio, prevedendo tempi più lunghi per 
la presentazione delle offerte si favorisce la partecipazione, a prescindere dalla procedura prescelta e dai termini 
minimi fissati dalla normativa.
51
La negoziazione non è mai stata prevista come un obbligo dell’amministrazione aggiudicatrice o un diritto dell’offe -
rente. Si può decidere di intavolare una trattativa soltanto alla luce delle offerte ricevute.
52
Nel contesto di una procedura di gara, ci si attende che gli offerenti presentino la loro migliore offerta sin dall’inizio. 
Se la qualità delle offerte presentate è sufficientemente buona e l’importo è inferiore al bilancio previsto, avviare 
una negoziazione, soprattutto per gli appalti di valore modesto, sarebbe sproporzionato rispetto al tempo e alle 
risorse necessari sia per l’amministrazione aggiudicatrice sia per gli offerenti.
53
L’amministrazione aggiudicatrice non dovrebbe impegnarsi a negoziare le offerte ricevute in tutti i casi, ma solo 
quando lo ritenga opportuno e necessario. Il principio della parità di trattamento deve comunque essere sempre 
rispettato.
58
L’osservazione della Corte concernente l’importanza di una buona visibilità delle attività di appalto è coerente con 
i risultati di una recente ricerca condotta dalla Commissione per comprendere i motivi più importanti per cui le per -
sone desiderano interagire con la Commissione online. Il tema «Finanziamenti e gare» (compresi gli appalti) è stato 
individuato fra i motivi più importanti.
La trasparenza della procedura d’appalto e del suo esito è stata individuata come obiettivo istituzionale fondamen -
tale della Commissione tramite interviste con dodici direzioni generali (DG) e agenzie esecutive.
Risposta congiunta ai punti da 59 a 62
La Commissione prende atto dell’analisi della Corte riguardante i siti Internet dei suoi servizi sotto il profilo degli 
appalti ed esaminerà le osservazioni pertinenti nel quadro del programma di trasformazione digitale descritto di 
seguito.
Nel 2013 la Commissione ha avviato un’iniziativa ambiziosa intitolata «Razionalizzazione del web/trasformazione 
digitale» per migliorare la comunicazione esterna digitale. Gli obiettivi generali dell’iniziativa sono rafforzare la 
coerenza, sia nella messaggistica sia nella navigazione/aspetto, migliorare la pertinenza per gli utenti e il rapporto 
costo/efficacia della presenza della Commissione su Internet.
Risposte della Commissione 74
La Commissione terrà conto dell’osservazione della Corte riguardante il sito Internet ufficiale dell’Unione euro -
pea e riesaminerà le pagine pertinenti di europa.eu in relazione alla struttura e ai contenuti della nuova presenza 
della Commissione sul sito Internet in costruzione, al fine di evitare duplicazioni e garantire la coerenza. Una prima 
versione sperimentale beta del nuovo sito, disponibile online all’indirizzo beta.ec.europa.eu , presenta i conte -
nuti riguardanti gli appalti riorganizzati nella nuova struttura descritta al punto 58 ( http://beta.ec.europa.eu/
funding-tenders_it ).
60
Il sito Internet con i nuovi contenuti sostituirà l’attuale pagina generale sugli appalti pubblici2 esaminata dalla Corte.
Riquadro 8 — Esempi di risultati insoddisfacenti nella ricerca tramite TED tra i bandi di 
gara non scaduti
Il problema può essere ricondotto a due cause:
1) problema di raggruppamento dei codici CPV. Era effettivamente presente un problema nelle modalità di funzio -
namento del TED, che nel frattempo è stato risolto in modo da consentire la ricerca solo a livello di codice;
2) inserimento del codice CPV errato da parte dell’amministrazione aggiudicatrice: i dati inseriti dall’amministrazione 
aggiudicatrice non sono esatti e ciò si ripercuote sui risultati della ricerca.
Alla prima causa possibile è già stato posto rimedio.
Da un’analisi preliminare risulta che l’errore si possa ricondurre all’inserimento di dati inesatti. La Commissione 
approfondirà la questione e adotterà le misure necessarie.
Per quanto riguarda i risultati concernenti il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), occorre tenere presente 
che in passato era considerato un organismo dipendente dal Consiglio (pertanto una ricerca con «Consiglio» 
avrebbe incluso anche i bandi del SEAE). È stato poi deciso di trattare il SEAE come un organismo autonomo, ma 
i bandi precedenti del SEAE continuano a essere collegati al Consiglio.
Riquadro 9 — Esempi di codici CPV errati utilizzati dalla Commissione
I risultati delle ricerche dipendono fortemente dall’inserimento dei dati corretti da parte delle amministrazioni 
aggiudicatrici. I casi descritti si riferiscono a situazioni in cui il codice scelto dall’amministrazione aggiudicatrice era 
inappropriato.
72
Nel 2015 il sistema di presentazione per via elettronica delle offerte ( e-Submission ) è stato introdotto in sei DG/agen -
zie (ciascuna delle quali durante l’anno ha pubblicato almeno un bando di gara utilizzando tale sistema). L’introdu -
zione del sistema e-Submission  prosegue (sono previste altre dieci DG/agenzie nel 2016).
78
Per quanto riguarda le istituzioni dell’UE, la Commissione ritiene che la creazione di un organismo di ricorso extra -
giudiziale, in aggiunta al meccanismo di riesame già esistente, previsto dal regolamento finanziario, non sia neces -
saria né opportuna, in quanto genererebbe costi sproporzionati rispetto ai benefici ricercati.
2 http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_it.htm
Risposte della Commissione 75
Il regolamento finanziario prevede già che agli offerenti respinti siano comunicate le ragioni e la motivazione detta -
gliata del rifiuto, ed essi possono richiedere ulteriori informazioni a norma dell’articolo 113, paragrafo 3, del rego -
lamento finanziario e dell’articolo 161, paragrafo 2, delle modalità di applicazione. Tali richieste sono soggette a un 
termine rigoroso: l’amministrazione aggiudicatrice deve comunicare le informazioni non appena possibile e comun -
que entro quindici giorni dalla ricezione della richiesta.
Inoltre, ogniqualvolta nel corso di una gara d’appalto venga comunicato agli operatori economici un atto che lede 
i diritti dei candidati o degli offerenti (ad esempio, rigetto), tale comunicazione indica i mezzi di ricorso disponibili 
(reclamo al Mediatore e ricorso giurisdizionale).
La Commissione ritiene che il numero ridotto di azioni avviate dinanzi al Tribunale in relazione agli appalti delle 
istituzioni dell’Unione (17) e il fatto che il Tribunale stabilisca di rado risarcimenti per i presunti danni forniscano 
una chiara indicazione che il sistema istituito è efficiente e idoneo allo scopo. Pertanto, l’introduzione del riesame 
rapido proposto non solo non è necessaria, ma sarebbe anche una misura sproporzionata, non efficiente in termini 
di costi e contraria al buon uso delle risorse amministrative.
79
La presentazione all’amministrazione aggiudicatrice di richieste od osservazioni (a norma del regolamento finan -
ziario) e la domanda di riesame (a norma dell’articolo 1, paragrafo 5, delle direttive sui mezzi di ricorso) sono azioni 
diverse, in quanto soltanto quest’ultima costituisce, ai sensi delle direttive sui mezzi di ricorso, una condizione preli -
minare per richiedere il riesame da parte di un organismo esterno indipendente.
Per quanto riguarda la firma del contratto, le conseguenze di tali azioni sono quindi diverse:
— ai sensi delle direttive sui mezzi di ricorso, la domanda di riesame sospende automaticamente la firma del con -
tratto affinché il riesame stesso sia efficace;
— ai sensi del regolamento finanziario, dopo aver valutato le richieste od osservazioni, l’amministrazione aggiudi -
catrice può sospendere la firma del contratto se questa è la risposta adeguata alle richieste od osservazioni. La 
sospensione sistematica per qualsiasi tipo di richiesta od osservazione formulata dagli offerenti respinti durante 
il «periodo di status quo» sarebbe sproporzionata, in quanto la sospensione deve essere decisa dall’amministra -
zione aggiudicatrice caso per caso e se è giustificata dalla natura delle richieste od osservazioni presentate.
90
Gli appalti della Commissione sono decentrati a livello di ciascun ordinatore responsabile. Non esiste l’obbligo 
giuridico di prevedere un «archivio unico» e di conseguenza non esistono stanziamenti di bilancio per lo sviluppo 
di tale sistema. A seconda del valore, le informazioni sull’aggiudicazione degli appalti sono pubblicate sul TED o sui 
siti Internet delle amministrazioni aggiudicatrici (oppure, per la Commissione e le agenzie esecutive, sono messe 
a disposizione tramite il sistema di trasparenza finanziaria), in linea con le disposizioni in materia di pubblicità. 
Tuttavia il sistema di trasparenza finanziaria è destinato a fornire informazioni sui beneficiari dei fondi dell’UE, non 
sullo strumento specifico di esecuzione del bilancio da cui provengono i finanziamenti o sul tipo di spesa sostenuta 
dai fondi.
91
Una piattaforma a tal fine è già disponibile, cioè la banca dati del TED. La Commissione concorda sul fatto che tale 
banca dati sia un adeguato punto di accesso alle informazioni sugli appalti, in quanto contiene numerose informa -
zioni, tra cui i documenti di gara tramite eTendering . Questi ultimi includono il progetto di contratto che sarà firmato 
con l’aggiudicatario. Anche le offerte fanno parte del contratto finale, ma la Commissione le tratta come documenti 
riservati in conformità dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 (documenti la cui divulgazione 
arrechi pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica).
Risposte della Commissione 76
92
Va rilevato che, sebbene l’uso del sistema di e-Tendering  al momento non sia obbligatorio, tutte le direzioni generali 
della Commissione e tutte le istituzioni sono incoraggiate a utilizzare questa applicazione.
La funzione che permette di scaricare i documenti di gara dalla piattaforma di eTendering  del TED è stata modificata 
nel gennaio 2016. L’opzione predefinita offerta dal sistema permette di scaricare i documenti dopo la scadenza della 
data ultima di presentazione delle offerte. Le amministrazioni aggiudicatrici possono scegliere di disattivarla.
94
Per quanto riguarda la rendicontazione, la sintesi della relazione annuale di attività di cui all’articolo 66, paragrafo 9, 
del regolamento finanziario comprende, sotto forma di allegato, l’elenco delle procedure negoziate senza previa 
pubblicazione di un bando di gara. Si rimanda altresì alla risposta della Commissione al punto 90.
97
Essendo un catalogo di metadati, il portale Open Data registra gli insiemi di dati del TED esistenti offerti tramite il 
sito TED nonché alcuni insiemi di dati derivati prodotti dalla DG GROW della Commissione.
99
Tramite il servizio finanziario centrale della DG BUDG, la Commissione fornisce informazioni, orientamenti e modelli 
a livello centrale, nonché servizi di helpdesk e di formazione in materia di appalti a disposizione delle amministra -
zioni aggiudicatrici — non solo i servizi della Commissione, ma anche altre istituzioni, agenzie e organismi — che 
ne fanno ampio uso. La documentazione e le informazioni fornite contengono raccomandazioni ed evidenziano le 
buone prassi.
Esistono anche altre sedi per lo scambio di informazioni tra la Commissione e le altre amministrazioni aggiudicatrici 
dell’Unione, in particolare la rete delle unità finanziarie, che si riunisce una volta al mese, e la rete NAPO dei funzio -
nari che si occupano degli appalti delle agenzie, la quale comprende anche le agenzie decentrate e gli altri organi -
smi dell’Unione e si riunisce almeno una volta l’anno.
La Commissione ritiene che un ulteriore scambio strutturato di buone prassi sarebbe utile, in particolare per le pro -
cedure d’appalto di importo elevato. Tuttavia l’introduzione delle revisioni tra pari proposte su base stabile richie -
derebbe risorse di bilancio e risorse umane supplementari, che al momento non sono disponibili. Si potrebbero 
organizzare riunioni ad hoc  ogniqualvolta se ne avverta la necessità.
Conclusioni e raccomandazioni
101
L’accesso agli appalti pubblici delle amministrazioni aggiudicatrici è assicurato tramite misure di pubblicità, confor -
memente alle disposizioni in vigore. Gli appalti della Commissione sono inoltre decentrati (cfr. risposte della Com -
missione ai punti VII, da 58 a 72 e alla raccomandazione 1).
103
La Commissione sottolinea che non sussiste alcun obbligo giuridico di provvedere a tale monitoraggio.
Risposte della Commissione 77
In ogni caso, considerato che gli operatori economici possono partecipare a una gara d’appalto in vari modi (pre -
sentando un’offerta congiunta o con subappaltatori), il monitoraggio del numero di richieste di partecipazione o di 
offerte non potrà mai fornire informazioni complete sulla composizione dei candidati od offerenti.
Raccomandazione 1
Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione e intende attuarla come 
descritto di seguito.
Considerati i notevoli oneri amministrativi che l’istituzione di tale sistema di informazione centralizzato comporte -
rebbe, nonché i vincoli in termini di risorse, la Commissione svolgerà un’analisi costi/benefici per valutare la fat -
tibilità, i costi e i potenziali benefici della centralizzazione delle informazioni sugli appalti al fine di monitorare la 
partecipazione. La misura raccomandata sarà attuata in base all’esito di tale valutazione.
Poiché gli appalti della Commissione sono decentrati al livello degli ordinatori, non esiste un sistema di informazione 
centralizzato sulle procedure d’appalto per monitorare la partecipazione. Non esiste neanche l’obbligo giuridico di 
provvedere a tale monitoraggio, né il bilancio e le risorse umane necessarie per un’analisi dei dati su così vasta scala.
Il livello di partecipazione alle procedure d’appalto può dipendere da vari fattori. Pertanto il numero di offerte o il 
numero di offerte ammissibili non costituiscono di per sé indicatori validi per dimostrare l’accessibilità delle attività 
di appalto. In ogni tipo di procedura e tipo di acquisto (servizi, forniture, lavori, edifici), agli operatori economici 
non sono imposte restrizioni riguardo al modo in cui partecipare a una gara d’appalto (tramite un’offerta congiunta 
o come subappaltatori). Il numero di offerte non può dunque fornire sistematicamente informazioni complete sul 
numero di operatori economici partecipanti.
104
Scopo della revisione del 2015 era allineare le disposizioni in materia di appalti alle direttive del 2014. La semplifica -
zione e i chiarimenti introdotti nelle direttive trovano espressione nel regolamento finanziario e nelle modalità di 
applicazione modificati nel 2015 e ulteriori miglioramenti saranno introdotti nella prossima proposta di revisione 
del regolamento finanziario nel 2016.
104 a)
Si rimanda alla risposta della Commissione al punto 26.
104 b)
La Commissione ritiene che, ove necessario, gli scostamenti siano spiegati nei considerando del regolamento 
finanziario.
104 c)
La parità di trattamento si dovrebbe applicare a tutte le imprese, a prescindere dalle loro dimensioni. Scopo delle 
norme in materia di appalti, nel quadro del regolamento finanziario, non è promuovere un particolare obiettivo 
politico. Le PMI, come gli altri operatori economici, possono partecipare alle procedure d’appalto presentando 
un’offerta singola o un’offerta congiunta o come subappaltatori.
Di fatto le PMI sono favorite dalla semplificazione e dall’alleggerimento delle norme, anche se non sono espressa -
mente menzionate.
104 e)
Non vi è alcuna necessità di stabilire un regime linguistico specifico a livello del regolamento finanziario, in quanto 
la politica applicabile in materia di lingue discende direttamente dal regolamento n. 1/1958.
Risposte della Commissione 78
Raccomandazione 2
La Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione.
La Commissione accoglie la parte della raccomandazione concernente la proposta di un codice unico.
Infatti, un importante pilastro della prossima proposta di revisione del regolamento finanziario nel 2016 è l’introdu -
zione di un «codice unico» che migliorerà la leggibilità generale, ridurrà la lunghezza del testo e mirerà essenzial -
mente alla semplificazione, nel pieno rispetto del principio di migliore regolamentazione.
Il codice unico consoliderà, in un atto legislativo unico, sia le norme in materia di appalti attualmente previste dal 
regolamento finanziario sia le disposizioni più dettagliate contenute nelle modalità di applicazione. Le disposizioni 
specifiche riguardanti gli appalti nell’ambito delle azioni esterne, attualmente contenute nella parte seconda del 
regolamento finanziario, saranno inoltre accorpate con le norme generali in materia di appalti al fine di facilitarne la 
lettura da parte di tutti gli operatori economici.
La Commissione non accoglie la parte della raccomandazione relativa alla partecipazione delle PMI. Essa ritiene che 
il regolamento finanziario non sia uno strumento politico a tal fine e che pertanto non debba incoraggiare proatti -
vamente la partecipazione delle PMI.
Per quanto riguarda il regime linguistico e le indagini di mercato, la Commissione non accoglie la raccomandazione. 
Riguardo al primo punto, si deve applicare il regime linguistico stabilito dal regolamento n. 1/1958. Riguardo al 
secondo punto, i chiarimenti saranno forniti nel contesto della prossima revisione della metodologia di applicazione 
delle disposizioni dell’articolo 134, paragrafo 1, lettera g), delle modalità di applicazione (C(2008) 2299), come spie -
gato al punto 32. Si rimanda altresì alle risposte della Commissione ai punti da 32 a 34.
Per quanto riguarda la giustificazione degli scostamenti dalla direttiva del 2014, la Commissione in linea di principio 
concorda con la raccomandazione e la considera parzialmente attuata. Gli scostamenti sono motivati nei conside -
rando del regolamento finanziario rivisto, ove ritenuto necessario. La necessità di ulteriori scostamenti sarà esami -
nata e, se del caso, indicata o giustificata nell’ambito della revisione del regolamento finanziario in corso.
Raccomandazione 3
La Commissione accoglie parzialmente la parte della raccomandazione relativa al ricorso proattivo alle consultazioni 
preliminari di mercato per preparare la procedura di gara, ogniqualvolta ciò sia idoneo alla gara da indire, come 
già attuata dalla Commissione in alcuni ambiti, quali l’acquisto o la locazione di beni immobili (come previsto dalla 
metodologia descritta nel documento COM(2008) 2299) e lo smantellamento.
La Commissione ritiene tuttavia che l’analisi preliminare di mercato non debba essere usata per informare gli ope -
ratori economici degli appalti programmati e dei relativi requisiti. Infatti, le norme in vigore in materia di appalti 
operano una netta distinzione fra la preparazione della procedura e le misure di pubblicità.
Oltre al rischio di falsare la concorrenza, la trasparenza e la parità di trattamento non sarebbero rispettate se alcuni 
operatori economici contattati per la consultazione preliminare di mercato avessero anticipatamente accesso 
a informazioni sull’appalto programmato.
Le norme in materia di appalti prevedono le misure di pubblicità necessarie per pubblicizzare gli appalti, nel pieno 
rispetto dei principi che disciplinano gli appalti stessi.
Risposte della Commissione 79
Raccomandazione 4
Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione e continuerà ad attuarla 
nella misura in cui risulti opportuno.
In caso di suddivisione dell’appalto in lotti, la Commissione ritiene di seguire già un approccio che bilancia la 
necessità di incrementare la concorrenza con gli altri principi applicabili agli appalti, in particolare la sana gestione 
finanziaria e la proporzionalità. La suddivisione in lotti è quindi effettivamente assicurata, ove opportuno, alla 
luce dell’oggetto e del valore dell’appalto nonché dei rischi connessi all’esecuzione del contratto in caso di lotti 
interdipendenti.
106
I risultati prodotti dalla funzione di ricerca di qualsiasi strumento, compreso il TED, dipendono fortemente dalla qua -
lità dei dati registrati. Nel caso dei bandi di gara, i campi non obbligatori spesso non vengono compilati e in alcuni 
casi le amministrazioni aggiudicatrici inseriscono i dati in modo inesatto.
Ciononostante la Commissione è consapevole del fatto che la funzione di ricerca del TED può essere migliorata. Nel 
marzo 2016 l’Ufficio delle pubblicazioni ha condotto un sondaggio fra gli utenti ed è in corso uno studio sulla fruibi -
lità del TED. I risultati di entrambi gli esercizi saranno applicati nel corso dell’anno, al fine di migliorare l’esperienza 
e la soddisfazione degli utenti dei servizi del TED.
Raccomandazione 5
Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie la raccomandazione quale obiettivo a lungo termine (post 
2018) e intende attuarla come descritto di seguito.
Tenuto conto dei notevoli oneri amministrativi risultanti dall’istituzione di tale sistema, e del fatto che la dimensione 
interistituzionale non è preventivata nell’attuale QFP , la Commissione svolgerà una valutazione per esaminare la 
fattibilità, i costi e i potenziali benefici di tale sistema. La misura raccomandata sarà attuata in base all’esito della 
valutazione e con il consenso delle altre istituzioni.
Per quanto riguarda le proprie attività di appalto, la Commissione ha già cominciato ad attuare la raccomandazione 
della Corte: sta mettendo a punto un unico punto di accesso ai propri appalti nell’ambito della trasformazione 
digitale. Esso comprenderà collegamenti a tutte le informazioni pertinenti sugli appalti (comunicazione sulle norme 
applicabili e opportunità offerte alle imprese) e agli strumenti esistenti per accedere ai documenti di gara e presen -
tare offerte.
Si rimanda alla pagina contenente la versione sperimentale della nuova presenza su Internet della Commissione: 
http://beta.ec.europa.eu/funding-tenders_it
Questa nuova presenza su Internet, compresa la pagina summenzionata, dovrebbe essere attivata nel 2016. È in 
corso il lavoro finalizzato a produrre i relativi contenuti, in coordinamento con l’iniziativa SEDIA (valutazione effet -
tuata dai servizi della Commissione al fine di individuare la soluzione istituzionale per sostenere l’intero ciclo di vita 
dei finanziamenti e delle gare d’appalto) e il gruppo che si occupa del portale dei partecipanti (soluzione informa -
tica che attualmente sostiene la gestione degli inviti a presentare proposte e delle sovvenzioni per diversi impor -
tanti programmi dell’UE, tra cui Orizzonte 2020).
È possibile accedere alle opportunità offerte alle imprese e ai relativi documenti di gara tramite gli strumenti e le 
piattaforme esistenti — TED e  e-Tendering  del TED — che offrono accesso ai bandi di gara e ai documenti di gara 
delle istituzioni. La Commissione valuterà la misura in cui si possano offrire ulteriori funzioni per consentire l’accesso 
a una più ampia gamma di informazioni, tenendo conto dei vincoli di bilancio e in termini di risorse umane.
Risposte della Commissione 80
Raccomandazione 6
La Commissione non accoglie la raccomandazione.
La Commissione non ritiene necessario proporre modifiche del regolamento finanziario relative al riesame dei 
reclami.
Il regolamento finanziario prevede già che agli offerenti respinti siano comunicate le ragioni e la motivazione detta -
gliata del rifiuto, ed essi possono richiedere ulteriori informazioni a norma dell’articolo 113, paragrafo 3, del rego -
lamento finanziario e dell’articolo 161, paragrafo 2, delle modalità di applicazione. Tali richieste sono soggette a un 
termine rigoroso: l’amministrazione aggiudicatrice deve comunicare le informazioni non appena possibile e comun -
que entro quindici giorni dalla ricezione della richiesta.
Inoltre, ogniqualvolta nel corso di una gara d’appalto venga comunicato agli operatori economici un atto che lede 
i diritti dei candidati o degli offerenti (ad esempio, rigetto), tale comunicazione indica i mezzi di ricorso disponibili 
(reclamo al Mediatore e ricorso giurisdizionale).
Si rimanda altresì alle risposte della Commissione ai punti 78 e 79.
Raccomandazione 7
Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione e intende attuarla come 
descritto di seguito.
Considerati i notevoli oneri amministrativi che l’istituzione di tale sistema di monitoraggio comporterebbe, la Com -
missione valuterà la misura in cui l’ e-Tendering  del TED possa fornire accesso a ulteriori dati sugli appalti in modo 
efficiente sotto il profilo dei costi, tenendo conto dei vincoli di bilancio e in termini di risorse umane.
Raccomandazione 8
La Commissione accoglie la raccomandazione.
L’OLAF è in fase di transizione per quanto riguarda il miglioramento della sua capacità di elaborare relazioni e ana -
lisi. Il nuovo sistema di gestione dei contenuti dell’OLAF dovrebbe entrare in funzione entro luglio 2016. Il modulo 
previsto per le statistiche e le relazioni sarà disponibile in una versione successiva che sarà introdotta nel 2017. Nel 
frattempo l’OLAF sta esaminando le possibilità di migliorare l’uso degli strumenti e delle opzioni attuali per l’elabo -
razione di relazioni.
Raccomandazione 9
Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie la raccomandazione a condizione che la revisione tra pari sia 
condotta sulla base della necessità e non diventi una procedura stabile che richiederebbe risorse supplementari in 
termini di bilancio e di risorse umane.
81 Risposte della Banca 
centrale europea
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La Banca centrale europea (BCE) ritiene che la procedura di aggiudicazione sia stata condotta in conformità con la 
disciplina sugli appalti della BCE. Al riguardo, la BCE rileva che l’argomentazione dell’urgenza è stata utilizzata in 
modo solido e opportuno ed è stata diligentemente ponderata. L’evento alla base, causa dell’estrema urgenza, non 
è imputabile alla BCE e vi è stato un evidente nesso causale fra gli sviluppi imprevisti e l’urgenza che ne è derivata. 
Data l’estrema urgenza della situazione, non era possibile rispettare i tempi richiesti per una procedura di aggiudi -
cazione pubblica accelerata, che in pratica vanno comunque da tre a quattro mesi, nella migliore delle ipotesi, dalla 
diramazione del bando di gara fino alla firma del contratto. Di fatto, nell’ambito della procedura di aggiudicazione 
competitiva basata su cinque offerte che è stata prescelta, il contratto è stato aggiudicato e sottoscritto nell’arco di 
sei settimane dalla diramazione del bando. Inoltre, tale procedura ha assicurato un sano livello di competizione e il 
contratto a cui ha dato luogo è stato strettamente limitato a fronteggiare le necessità immediate. La BCE desidera 
anche ricordare che, una volta divenuto evidente che i servizi di consulenza della tipologia in oggetto potessero 
essere richiesti in base a un’offerta più continua, essa ha provveduto alla loro aggiudicazione attraverso una proce -
dura di gara pubblica.
Inoltre, sono di seguito riportati i commenti della BCE in merito ad alcune raccomandazioni specifiche formulate 
dalla Corte dei conti europea.
Raccomandazione 1
La BCE concorda in linea di principio con la raccomandazione. La BCE prevede di introdurre gradualmente un 
sistema di e-tendering nel corso del 2016. In questo contesto la BCE studierà come misurare, in modo più sistema -
tico ma comunque efficiente, il livello di partecipazione alle proprie procedure di aggiudicazione pubbliche per 
quanto riguarda il numero di domande e di offerte ricevute.
Raccomandazione 3
La BCE concorda con la raccomandazione di adottare un approccio più proattivo per quanto concerne le consul -
tazioni di mercato prima dell’avvio formale della procedura di appalto, con l’obiettivo di acquisire informazioni sul 
mercato, supportare la definizione dei requisiti e infine ottenere un miglior rapporto tra benefici e costi.
Raccomandazione 4
La BCE concorda in linea di principio con la raccomandazione, restando inteso che la suddivisione dei contratti in 
lotti debba essere efficace ed efficiente sotto il profilo funzionale in termini di esecuzione e gestione dei contratti. 
Laddove la suddivisione in lotti, seppure teoricamente praticabile, possa comportare il rischio che l’esecuzione dei 
contratti diventi troppo complessa dal punto di vista tecnico o non assicuri un buon rapporto fra benefici e costi, 
ovvero che il coordinamento di diversi contraenti comprometta la sana gestione ed esecuzione dei contratti, la 
suddivisione in lotti non si ritiene efficace.
Raccomandazione 5
La sezione dedicata agli appalti del sito Internet della BCE mette a disposizione del pubblico un archivio centrale 
unico per i bandi di gara e la documentazione diramati dalla BCE nel contesto degli appalti (sportello elettronico 
unico), in modo facilmente accessibile. Inoltre, la BCE prevede di introdurre gradualmente un sistema di e-tendering 
nel corso del 2016. La BCE dispone altresì della propria disciplina specifica in materia di appalti.
Risposte della Banca centrale europea 82
La BCE concorda quindi in parte con la raccomandazione, purché il sito Internet previsto sia un portale informativo 
semplice e immediato, evitando qualsiasi livello aggiuntivo in termini di oneri amministrativi e di complessità. Per 
quanto riguarda la BCE, il portale si limiterebbe a fornire un collegamento alla sezione dedicata agli appalti del sito 
Internet della BCE, per maggiori informazioni al riguardo. In questo modo si eviterebbero duplicazioni e la prolifera -
zione di informazioni, con conseguenti inefficienze. Gli operatori economici interessati alle attività di appalto della 
BCE continuerebbero a interagire con quest’ultima attraverso il sito Internet della BCE e i canali di comunicazione 
consolidati.
Poiché TED (Tenders Electronic Daily) è la versione online ufficiale e centralizzata del supplemento alla Gazzetta 
ufficiale dell’UE dedicato agli appalti pubblici europei, potrebbe anche essere opportuno esaminare come perfezio -
nare TED affinché fornisca una visione di insieme adeguata delle opportunità di appalto offerte dalle istituzioni.
Raccomandazione 7
Si veda la risposta della BCE alla raccomandazione 5.
La BCE concorda in parte con la raccomandazione, purché l’archivio previsto sia uno strumento semplice, tale da 
non comportare livelli aggiuntivi in termini di oneri amministrativi e di complessità. Per quanto concerne la BCE, 
l’archivio pubblico si limiterebbe a fornire un collegamento alla sezione dedicata agli appalti del sito Internet della 
BCE contenente informazioni rilevanti riguardo alle sue attività in questo campo.
Raccomandazione 9
La BCE condivide l’idea di agevolare e promuovere il mutuo apprendimento e lo scambio delle migliori pratiche. 
Andrebbe ulteriormente approfondito lo studio degli strumenti più efficaci a tal fine.
La BCE partecipa, ad esempio, a una rete attiva di esperti di appalti a livello di Sistema europeo di banche centrali, 
che consente uno scambio strutturato in materia di migliori pratiche.
Inoltre, l’unità centrale appalti della BCE ha ottenuto in passato una certificazione esterna relativa alle migliori prati -
che nel settore ed è attualmente in corso un processo di ricertificazione.
83 Risposte del Mediatore 
europeo
Il Mediatore europeo è attualmente l’unico organo esterno competente per i ricorsi extragiudiziali cui possono 
accedere gli operatori economici che ritengono di essere stati trattati ingiustamente nelle procedure di aggiudica -
zione di appalti organizzate da istituzioni e organismi dell’UE. Se necessario, il Mediatore europeo apre indagini su 
tali denunce e rivolge raccomandazioni alle istituzioni e agli organismi interessati. Né l’articolo 228 del TFUE né lo 
statuto del Mediatore1 prevedono un ricorso o altro rimedio contro le decisioni del Mediatore.
Paragrafi 85-87
Le valutazioni di fatto relative al Mediatore europeo di cui ai punti 85, 86 e 87 sono accurate e forniscono un quadro 
equo dell’attività del Mediatore sulle denunce riguardanti le aggiudicazioni di appalti.
Il Mediatore concorda sul fatto che l’obbligo procedurale dell’articolo 2.4 dello statuto del Mediatore europeo possa 
effettivamente ostacolare la rapida reazione del Mediatore a una denuncia che riguarda una procedura di aggiu -
dicazione di appalto. Tuttavia, un meccanismo efficace di denuncia interna può contribuire a limitare e chiarire le 
questioni da affrontare in caso di deferimento al Mediatore.
Raccomandazione 6
Il Mediatore manifesta il proprio favore nei confronti della raccomandazione della Corte, secondo cui la Commis -
sione dovrebbe proporre degli emendamenti al regolamento finanziario dell’UE al fine di consentire un rapido 
esame delle denunce circa le procedure di aggiudicazione di appalti, da effettuare prima che gli operatori econo -
mici possano rivolgersi al Mediatore dell’Unione europea o ai tribunali. L’interesse pubblico per un’amministrazione 
efficiente e veloce sarebbe servito meglio mediante la creazione di un meccanismo di esame interno accessibile agli 
offerenti che hanno delle perplessità riguardo al processo di aggiudicazione degli appalti. Secondo il Mediatore, 
una volta che le istituzioni, gli organismi e le agenzie dell’Unione disporranno di solidi meccanismi di esame interni, 
l’obbligo procedurale dell’articolo 2.4 dello statuto sarà rispettato prima che venga presentata qualsiasi denuncia al 
Mediatore. In realtà, se il meccanismo interno in sé fosse davvero efficace si eviterebbe la necessità di rivolgersi al 
Mediatore.
Nel portare avanti questo lavoro, il Mediatore sarebbe disposto a offrire consulenza e assistenza sull’elaborazione di 
un meccanismo di denuncia efficace basato sulla nostra vasta esperienza.
1 Decisione del Parlamento europeo n. 94/262, del 9 marzo 1994, sullo statuto e le condizioni generali per l’esercizio delle funzioni del mediatore 
(GU L 113 del 4.5.1994, pag. 15).

COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Evento Data
Adozione del piano di indagine (APM)/Inizio dell’audit 10.2 .2015
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità 
sottoposta ad audit)31.3 .2016
Adozione della relazione finale dopo la procedura del contraddittorio 24.5 .2016
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità 
sottoposta ad audit)Commissione: 14.6.2016
Parlamento: 23.5.2016
Consiglio: 3.6.2016
BCE: 27.5.2016
Mediatore: 11.5.2016
Le norme delle istituzioni dell’UE in materia di appalti sono 
generalmente in linea con la normativa generale dell’UE 
sugli appalti pubblici, la quale prescrive che siano indette 
gare d’appalto nella misura più ampia possibile, per 
massimizzare la concorrenza. I meccanismi di gestione 
e controllo delle istituzioni dell’UE sono solidi e, in 
generale, mitigano il rischio di errori. La Corte ha tuttavia 
riscontrato che le istituzioni dell’UE possono fare di più per 
facilitare l’accesso degli operatori economici (in  particolar 
modo delle piccole e medie imprese), ad esempio 
semplificando il più possibile le norme e rimuovendo 
inutili ostacoli che complicano la vita dei potenziali 
offerenti desiderosi di individuare opportunità di appalto 
offerte dalle istituzioni dell’UE.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA