Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante requisiti e procedure armonizzate per la sicurezza delle operazioni di caricazione e di scaricazione delle navi portarinfuse"

(2001/C 14/08)

In data 23 giugno 2000 il Consiglio ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 80, secondo paragrafo, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere, sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Bredima-Savopoulou, in data 28 settembre 2000.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il seguente parere il 19 ottobre 2000, nel corso della 376a sessione plenaria.

1. Introduzione

1.1. Oltre 5000 navi portarinfuse, operanti a livello mondiale, trasportano il 30 % di tutte le merci che vengono spedite via mare (rinfuse solide) in condizioni di mercato difficili e con intense esigenze operative. Le portarinfuse devono essere trattate con cura sia nei porti che in mare aperto. Eventuali traumi o danni accidentali, arrecati nelle operazioni di caricazione o scaricazione, potrebbero provocare catastrofici cedimenti strutturali e, di conseguenza, inaccettabili perdite di vite umane.

1.2. Negli ultimi anni vi è stata una crescente preoccupazione per il numero di portarinfuse che sono state perse in mare e per la conseguente perdita di vite umane. Secondo recenti statistiche, nel periodo 1990-1998, sono andate perdute 131 portarinfuse e 731 vite umane(1). Le indagini hanno evidenziato che le sollecitazioni eccessive dovute a una caricazione scorretta, i livelli di carico troppo elevati dovuti all'assenza di controllo, nonché i danni materiali alle strutture di stivaggio del carico provocati nel corso delle operazioni di scaricazione hanno contribuito a cedimenti strutturali dello scafo, che a loro volta hanno provocato perdite di navi. L'impatto delle operazioni di caricazione delle portarinfuse è nella maggior parte dei casi invisibile, ma diventa potenzialmente dannoso nel caso in cui la nave sia sottoposta alle forze dinamiche dell'azione delle onde nel corso della navigazione.

1.3. La sicurezza delle portarinfuse è uno dei principali temi che vengono trattati dalla Organizzazione Marittima Internazionale (IMO) e pertanto la stessa IMO ha recentemente introdotto una serie di misure di sicurezza riguardanti gli aspetti sia strutturali che operativi di tali navi. Il codice di buone pratiche relativo alla sicurezza delle operazioni di caricazione e di scaricazione delle navi portarinfuse (codice BLU) costituisce una di tali misure. L'obiettivo di tale codice è quello di aiutare le persone responsabili della caricazione e scaricazione sicure delle portarinfuse nello svolgimento delle loro funzioni, nonché di promuovere la sicurezza delle portarinfuse.

1.4. Il Comitato è stato invitato a formulare un parere in merito alla proposta di direttiva presentata dalla Commissione recante requisiti e procedure armonizzate per la sicurezza delle operazioni di caricazione e scaricazione delle navi portarinfuse.

2. La proposta della Commissione

2.1. Nella comunicazione su una politica comune sulla sicurezza dei mari, del 1993, la Commissione ha evidenziato il problema della perdita di portarinfuse ed ha esortato a varare un'azione prioritaria per migliorare la sicurezza di questo tipo di navi particolarmente vulnerabili.

2.2. Una valutazione effettuata da Intercargo delle cause delle perdite di portarinfuse evidenzia che le improvvise sparizioni di navi, di cui non è stato possibile stabilire le cause, inducono a chiedersi se la causa di alcuni dei problemi non dipenda da una erronea movimentazione del carico. Inoltre, i risultati di uno studio specifico effettuato dalla Commissione europea, rivelano chiaramente che è necessario migliorare le procedure di cooperazione e di comunicazione tra le navi portarinfuse ed i terminali per carichi solidi presso i quali esse fanno scalo nei porti europei; tale studio raccomanda inoltre che i terminali operino in conformità con una strategia di garanzia della qualità.

2.3. La Commissione ritiene che occorra dedicare particolare attenzione agli aspetti operativi che influiscono sulla sicurezza delle navi portarinfuse connessi all'interfaccia nave/porto. D'altro canto, dal momento che le operazioni di movimentazione dei carichi sono intrinsecamente collegate alla sicurezza delle navi, una loro applicazione non uniforme tra i vari porti può comportare distorsioni della concorrenza.

2.4. L'obiettivo della direttiva proposta è quello di garantire una migliore tutela della sicurezza delle navi portarinfuse che fanno scalo nei terminali portuali della Comunità per le operazioni di caricazione e di scaricazione di rinfuse solide. La proposta stabilisce requisiti relativi all'idoneità delle navi portarinfuse e dei terminali, alle competenze dei comandanti e dei delegati dei terminali, alle procedure di cooperazione tra le navi portarinfuse e i terminali e al ruolo delle autorità competenti.

2.5. La proposta intende costituire un quadro giuridico comunitario che consenta di applicare in modo armonizzato le disposizioni pertinenti del codice di buone pratiche per la sicurezza delle operazioni di caricazione e di scaricazione delle navi portarinfuse, detto codice BLU, adottato dall'IMO nel dicembre 1997 tramite la Risoluzione A.862(20). Le disposizioni obbligatorie contenute nella proposta sono basate sull'elaborazione di sezioni fondamentali del codice BLU, poiché non si è ritenuto necessario inserire nella proposta tutte le disposizioni del codice.

3. Osservazioni di carattere generale

3.1. Nel parere in merito alla "Comunicazione della Commissione riguardante una politica comune sulla sicurezza dei mari"(2), il Comitato afferma di condividere l'idea secondo cui "la politica dei trasporti marittimi della Comunità deve garantire servizi di trasporto competitivi e far sì che i medesimi si effettuino con il minimo rischio per gli equipaggi, i passeggeri, i carichi e le imbarcazioni, nonché per l'ambiente marino e per le attività costiere". La proposta è coerente con tale approccio ed estende efficacemente la sfera del programma di azione relativo alla politica comune sulla sicurezza dei mari ad un importante settore di sicurezza operativa, caratterizzato sinora da un grado limitato di osservanza delle norme e di armonizzazione.

3.2. Nel suddetto parere(3) il Comitato osservava inoltre che "saranno gli armatori, gli operatori navali, i marittimi, gli assicuratori, i noleggiatori, gli Stati di bandiera, le società di classificazione e gli Stati di approdo ... a trovare da ultimo una formula che consenta di avere mari più puliti e più sicuri". Nello stesso spirito, la Carta dell'industria marittima, firmata nel corso del convegno Mare Forum (Amsterdam, 22 giugno 1999) da 24 organizzazioni dell'industria marittima, comprese le due organizzazioni dei porti (ESPO(4) e Feport(5)) afferma esplicitamente che ogni anello della catena della responsabilità marittima, sia in mare che a terra, dovrebbe fare della sicurezza una parte integrante delle proprie attività.

3.3. Nell'Unione europea vi sono circa 100 porti/terminali commerciali presso i quali le navi portarinfuse caricano o scaricano. Gli operatori di porto e di terminale nonché, a pari importanza, i noleggiatori, che possono essere proprietari di terminali, devono essere persuasi della natura rischiosa delle loro pratiche di movimentazione dei carichi. Per troppo tempo i porti e i terminali hanno fatto ricorso a pratiche di movimentazione dettate dall'esigenza di caricare o scaricare con la massima velocità consentita dai macchinari. Nei porti di carico vi è una pressione costante sulla nave affinché accetti di caricare in maniera sempre più veloce. Nei porti di scarico l'utilizzazione di benne molto pesanti o di martelli pneumatici per rimuovere il carico, nonché l'impiego di grandi macchinari per il movimento di terra dotati di pale di acciaio costituisce una caratteristica comune a numerosi moli di scaricazione. In tale contesto, la ricerca effettuata dalla IACS(6) mostra che una movimentazione impropria di carichi pesanti ad alta densità durante la caricazione e la scaricazione può provocare una eccessiva tensione nonché danni fisici alle stive e alle paratie, nonché al rivestimento che protegge le stive di carico dalla corrosione. Nel corso del tempo, ciò può ridurre o compromettere i margini di sicurezza strutturale nel caso in cui la nave affronti cattive condizioni meteorologiche.

3.3.1. Numerose navi portarinfuse che sono state indotte da ragioni commerciali, al fine di raggiungere il porto nei termini previsti, a non modificare la rotta o ridurre la velocità, sono andate perdute o hanno subito danni strutturali in zone caratterizzate da condizioni meteorologiche avverse.

3.3.2. Al comandante e all'equipaggio incombe la responsabilità di mantenere in efficienza la loro nave durante le normali operazioni. Tuttavia, in molti casi, l'esigenza di garantire la sicurezza della nave per la loro stessa sicurezza, può essere subordinata a pressioni economiche, come è dimostrato dall'utilizzazione di navi non conformi alle norme. Inoltre il consistente carico di lavoro e i vari compiti che vengono assegnati ai comandanti e ai loro equipaggi quando la nave si trova in porto provocano affaticamento e di conseguenza influiscono sulla sicurezza del funzionamento delle navi.

3.3.3. Il Comitato ritiene che non si dovrebbe permettere a tali pressioni economiche, cui sono assoggettate le navi e gli equipaggi, di erodere i margini di sicurezza necessari.

3.4. Gli ufficiali di bordo hanno l'obbligo di tentare di prevenire danni alla loro nave. Tuttavia, nella maggior parte dei casi, è difficile stabilire che è stato arrecato un danno materiale fino a quando non viene completata la scaricazione, ancora più difficile è prevenire che il danno venga arrecato. È inoltre molto difficile provare che la responsabilità ricade sul terminale, una volta che la nave abbia rapidamente abbandonato il molo dopo aver ultimato la scaricazione. Ai fini di una tempestiva individuazione dei potenziali problemi, la Risoluzione A.866(20) dell'IMO fornisce indicazioni agli equipaggi delle navi e al personale dei terminali per quanto riguarda le principali zone delle navi portarinfuse che sono più facilmente soggette a danni o corrosione. Tale risoluzione raccomanda che i gestori dei terminali e gli stessi membri dell'equipaggio effettuino regolari ispezioni alle stive, ai quartieri dei boccaporti e ai cassoni di zavorra al fine di individuarvi danni o anomalie. Sottolinea inoltre che, sotto il profilo della sicurezza, è auspicabile che le ispezioni delle stive effettuate dall'equipaggio della nave o dal personale dei terminali abbiano luogo molto prima di ogni caricazione e dopo ogni scaricazione, sebbene occorra tener conto di certe limitazioni pratiche.

3.5. Il Comitato osserva che, sebbene il codice BLU dell'IMO non sia di per se stesso uno strumento giuridicamente vincolante, talune sue parti sono state incluse nella regola V1/7 SOLAS che è entrata in vigore il 1o luglio 1998 ed è pertanto obbligatoria a decorrere da tale data. La suddetta regola si riferisce specificamente all'interazione tra la nave e i terminali di caricazione e scaricazione dei carichi alla rinfusa. Si ritiene che il modo più appropriato ed efficace di conseguire l'obiettivo di accrescere la sicurezza delle navi portarinfuse consista nel rendere obbligatorie tramite la legislazione comunitaria le principali disposizioni delle risoluzioni dell'IMO e nell'introdurre le misure complementari pertinenti, quali l'applicazione da parte dei terminali di un sistema di gestione della qualità.

3.6. Il Comitato accoglie con favore questa proposta, attesa da lungo tempo, e valuta positivamente il suo obiettivo principale, di applicare nell'Unione europea, in modo armonizzato, i principi fondamentali e le disposizioni delle risoluzioni dell'IMO relative alla sicurezza delle navi che trasportano carichi alla rinfusa e delle operazioni di caricazione e scaricazione di tali navi e, in particolare, i cinque principi fondamentali menzionati nella parte operativa della risoluzione A.862(20) dell'IMO. Ritiene inoltre che la proposta dovrebbe includere le parti pertinenti della risoluzione A.866(20) dell'IMO. La base giuridica proposta per la direttiva fornirà un grado più ampio di flessibilità agli Stati membri nell'applicazione del principio di sussidiarietà.

4. Osservazioni di carattere specifico

4.1. Articolo 2 - campo di applicazione

Il Comitato condivide il giudizio della Commissione, secondo cui, dato che il codice BLU non prevede alcun limite di dimensioni per i terminali o le navi portarinfuse per quanto riguarda il proprio campo di applicazione, occorrerebbe evitare un regime di sicurezza a due livelli in base al quale alcune categorie di navi portarinfuse o di terminali sarebbero escluse dal campo di applicazione della direttiva proposta in funzione delle loro dimensioni.

4.2. Articolo 3 - definizioni

Il Comitato osserva che la definizione di "delegato del terminale" può essere interpretata nel senso che è richiesto che il terminale designi un delegato per ogni singola nave. Anche se possibile in pratica, il delegato del terminale, essendo la controparte della persona designata a norma del codice ISM(7), dovrebbe essere definito e la persona così designata dovrebbe avere la responsabilità complessiva per quanto riguarda il rispetto degli obblighi previsti dall'allegato VI da parte del terminale.

4.3. Articolo 5 - requisiti relativi all'idoneità dei terminali

L'articolo 5 introduce una parte essenziale del pacchetto, intesa a garantire che tanto sulle navi quanto nei terminali vi sia un impegno analogo ai fini della sicurezza delle operazioni. L'obbligo per i terminali di elaborare, attuare e operare un sistema di gestione della qualità conforme alle norme ISO 9001:2000, dovrebbe essere considerato come la controparte dell'obbligo per le navi e le compagnie di operare a norma del codice ISM. È stato stimato che solo il 20 % dei terminali dispone di un sistema di gestione della qualità. Inoltre taluni terminali dell'Europa occidentale sono in cattive condizioni se li si confronta con quelli dei paesi meno sviluppati. Il Comitato si compiace della prospettiva e dell'obiettivo della Commissione di far sì che sia le navi portarinfuse che i terminali si impegnino in misura analoga nell'applicazione dei principi di sicurezza e di gestione della qualità concordati a livello internazionale.

4.4. Articolo 6 - Competenze dei comandanti e dei delegati dei terminali

Il codice BLU e la proposta di direttiva in esame definiscono chiaramente le responsabilità distinte e separate del comandante e del delegato del terminale. La responsabilità generale del comandante va interpretata come riconoscimento del suo ruolo primario in merito a questioni relative alla sicurezza della sua nave, nonché alla prevalenza del suo giudizio in caso di opinioni divergenti relative a questioni di interfaccia tra nave e terminale, e non come un conferimento di responsabilità anche per quanto riguarda pratiche, azioni o omissioni del terminale.

4.5. Articolo 9 - Riparazione dei danni verificatisi durante le operazioni di caricazione o di scaricazione

Il codice BLU stabilisce che in caso di danni arrecati alla nave nel corso delle operazioni di caricazione o scaricazione, l'azione da eseguire, sia che la riparazione venga eseguita immediatamente, sia che venga rinviata, deve essere tale da essere considerata adeguata dall'amministrazione o da un organismo da essa riconosciuto e dall'autorità competente dello Stato di approdo. Stabilisce inoltre che, qualora si ritenga necessario procedere ad una riparazione immediata, questa debba essere giudicata adeguata dal comandante prima che la nave lasci il porto. In base alla direttiva proposta, la decisione sarà presa dall'autorità di controllo dello Stato di approdo la quale può fare riferimento alla raccomandazione di un organismo riconosciuto (chiaramente diverso da quello riconosciuto dall'amministrazione). Potrebbe essere opportuno chiarire che l'opzione di ricorrere ad un organismo diverso dovrebbe essere limitata ai soli casi di navi certificate da organismi non riconosciuti dall'Unione europea.

4.6. Articolo 10 - Sorveglianza ed elaborazione delle relazioni

Il Comitato ritiene che il campo di applicazione della sorveglianza dovrebbe essere esteso al controllo e al monitoraggio del fatto che i terminali abbiano elaborato, attuato e operato il sistema di gestione della qualità previsto dall'articolo 5, quarto paragrafo.

4.7. Allegati V e VI - Obblighi del comandante e del delegato del terminale prima e dopo le operazioni di caricazione o di scaricazione

Tra gli obblighi del comandante e del delegato del terminale dovrebbe anche figurare quello di ispezionare le stive di carico, ove sia possibile, prima di ogni operazione di caricazione e dopo ogni operazione di scaricazione, al fine di individuare danni e anomalie.

5. Conclusioni

5.1. Il Comitato ritiene che l'applicazione della direttiva proposta accrescerà la sicurezza delle navi portarinfuse nei porti dell'Unione europea e potrebbe fornire un forte segnale per l'impegno degli Stati membri nel sostenere le misure decise a livello internazionale. Verrebbe inoltre ridotto il rischio di distorsione della concorrenza tra terminali.

5.2. Il Comitato accoglie con favore gli obiettivi della proposta che rispondono alle legittime preoccupazioni del settore marittimo. La sicurezza delle navi portarinfuse è stata adeguatamente regolamentata ed esistono meccanismi intesi ad applicare e a far valere la legislazione internazionale e comunitaria esistente. L'azione complementare che sarà avviata dalla direttiva troverà il giusto equilibrio tra gli interessi delle navi e quelli dei terminali. Se si vogliono conseguire miglioramenti della sicurezza occorre che tale equilibrio venga raggiunto.

Bruxelles, 19 ottobre 2000.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Intercargo: Bulk Carrier Casualty Report (Relazione sulle vittime nel settore delle portarinfuse), 1998.

(2) GU C 34 del 2.2.1994, pag. 47.

(3) GU C 34 del 2.2.1994, pag. 47.

(4) ESPO: European Sea Ports Organization.

(5) FEPORT: Federation of European Private Port Operators.

(6) IACS: Associazione internazionale delle società di classificazione.

(7) Codice ISM: International Safety Management Code (Codice internazionale di gestione della sicurezza).