2008
LO STRUMENTO PER LE POLITICHE 
STRUTTURALI DI PREADESIONE ISPA,  
20002006CORTE DEI CONTI 
EUROPEA
Relazione speciale  n. 12
IT

LO STRUMENTO 
PER LE POLITICHE STRUTTURALI DI PREADESIONE ISPA, 20002006Relazione speciale  n. 12   2008
CORTE DEI CONTI EUROPEA(presentata in virtù dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-20062
CORTE DEI CONTI EUROPEA
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Relazione speciale  n. 12   2008
Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet consultando 
il portale Europa (http://europa.eu).
Una scheda bibliografica figura alla fine del volume.
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, 2009
ISBN 978–92–9207–164-6
doi: 10.2865/56844
© Comunità europee, 2009
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Belgium
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-20063
INDICE
Paragrafi 
  GLOSSARIO
IVI  SINTESI
16  INTRODUZIONE
12   ASSISTENZA AI PAESI CANDIDATI ALL’ADESIONE ALL’UE
36   GESTIONE E RISORSE FINANZIARIE DI ISPA
712   ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT
1342   OSSERVAZIONI DI AUDIT
1324   LE AZIONI ISPA ERANO SUPPORTATE DA UNA STRATEGIA COERENTE E DA UN’ADEGUATA PREPARAZIONE?
1315  QUADRO GENERALE E CRITERI DI AUDIT
1619  STRATEGIE ISPA BEN MIRATE
2021  TRE IMPORTANTI DOCUMENTI ORIENTATIVI NON ERANO DISPONIBILI QUANDO È STATO AVVIATO ISPA
2224  CARENZE DELL’ANALISI FINANZIARIA E DELL’ANALISI COSTI/BENEFICI
2536   I PROGETTI SONO STATI ATTUATI SECONDO QUANTO STABILITO IN FASE DI PIANIFICAZIONE?
2526  QUADRO GENERALE E CRITERI DI AUDIT2732  QUASI TUTTI I PROGETTI HANNO SUBITO RITARDI
3336  PIANI DI FINANZIAMENTO NON ATTUATI SECONDO LA PROGRAMMAZIONE
3742   I PROGETTI HANNO CONTRIBUITO A FAR SÌ CHE I PAESI BENEFICIARI APPLICASSERO LE DIRETTIVE IN MATERIA 
AMBIENTALE, NONCHÉ AL MIGLIORAMENTO DELLA RETE TRANSEUROPEA DI TRASPORTO TENT?
3738  QUADRO GENERALE E CRITERI DI AUDIT
3940  MAGGIORE RISPETTO DELLE NORME AMBIENTALI UE
4142  MIGLIORAMENTO DEI COLLEGAMENTI CON LA RETE TRANSEUROPEA DI TRASPORTO
43  CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI
 ALLEGATO I   FASI DELLA GESTIONE DEI PROGETTI ISPA E ATTIVITÀ FONDAMENTALI 
DELLA COMMISSIONE
 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-2006
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-20065
GLOSSARIO
Analisi costi/benefici (ACB) : Una tecnica per porre a confronto tutti i costi e tutti i bene-
fici di un intervento per determinare se i benefici superino i costi e, in caso affermativo, in quale proporzione.
Convenzione di finanziamento : Accordo che definisce gli impegni di bilancio di un 
progetto, nonché gli indicatori fisici e finanziari da utilizzare per monitorare la perfor-mance del progetto.
Domanda per progetto : Insieme di documenti comprendenti un modulo standard 
e documenti complementari (ad esempio: studio di fattibilità, architettura del progetto, 
analisi finanziaria e costi/benefici, valutazione di impatto ambientale) che descrivono e giustificano la proposta. Include anche meccanismi di supervisione e di controllo della qualità.
Fondo di coesione : Strumento destinato a promuovere la coesione economica e sociale 
attraverso il finanziamento di grandi progetti nei settori dell’ambiente e dei trasporti negli Stati membri con un PIL pro capite inferiore al 90 % della media comunitaria. Il 
Fondo di coesione era originariamente impiegato in Spagna, Grecia, Irlanda e Portogallo. Dal 1° gennaio 2004, l’Irlanda non è più ammissibile. Dopo l’adesione all’UE, i progetti ISPA in corso di attuazione nei nuovi Stati membri sono stati convertiti in progetti del 
Fondo di coesione.
Manuale ISPA : Manuale redatto per far sì che la programmazione e l’attuazione dei 
progetti ISPA avvengano conformemente alle migliori pratiche. Prende in esame l’intero ciclo dei progetti e fornisce informazioni pratiche sui regolamenti pertinenti a ISPA e al coordinamento.
Phare : Il programma di aiuto comunitario ai paesi dell’Europa centrale e orientale (Phare) 
ha costituito il principale strumento di finanziamento della strategia di preadesione per 
i paesi dell’Europa centrale ed orientale (PECO) che hanno presentato domanda di ade-
sione all’Unione europea. Sebbene inizialmente riservato ai paesi dell’Europa centrale 
e orientale, è stato esteso ai paesi candidati dei Balcani occidentali.
PRAG : Guida pratica contenente linee guida per le procedure di gara e di aggiudicazione 
per i progetti Phare e ISPA.
Regolamenti : Esistono due principali documenti che disciplinano ISPA:
regolamento (CE) n. 1266/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, sul coordinamento 
dell’assistenza ai paesi candidati nel quadro della strategia di preadesione e che modi-
fica il regolamento (CEE) n. 3906/89 (GU L 161 del 26.6.1999, pag. 68) («Regolamento sul coordinamento»);
regolamento (CE) n. 1267/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999 che istituisce uno stru-
mento per le politiche strutturali di preadesione (GU L 161 del 26.6.1999, pag. 73) modi-
ficato dal regolamento (CE) n. 2382/2001 (GU L 323 del 7.12.2001, pag. 1) («Regolamento ISPA»).
SAPARD : Strumento agricolo di preadesione per lo sviluppo rurale.
Strategie nazionali settoriali : Quadro di riferimento per l’individuazione dei progetti, 
comprendente criteri per la selezione e la valutazione delle proposte di progetti nei settori ambientale e dei trasporti.
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SINTESI
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-20067
I.
ISPA è stato uno degli strumenti creati per 
assistere i paesi candidati dell’Europa cen-
trale e orientale nei preparativi per l’ade-
sione nel periodo 2000-2006. Esso mirava  
ad aiutare i paesi candidati ad applicare le 
norme EU in materia di ambiente e a moder-nizzare ed espandere le reti di trasporto,  
compresi i collegamenti con la rete transeu-
ropea. Ha consentito loro inoltre di acquisire 
esperienza nella gestione dei finanziamenti dell’UE per grandi progetti infrastrutturali. La dotazione finanziaria totale ammontava 
a 7 280 milioni di euro.
II.
La Corte ha esaminato questo strumento,  
chiedendosi se le azioni ISPA si siano basate 
su una strategia coerente e siano state ade-guatamente preparate, se i progetti siano  
stati attuati conformemente a quanto stabi-
lito in fase di pianificazione e se essi abbiano 
contribuito all’applicazione delle direttive 
UE in materia ambientale da parte dei paesi 
beneficiari e al miglioramento della rete  
TEN-T.
III.
La Corte conclude che esisteva una strategia 
coerente, ma i progetti non sono stati sem-
pre adeguatamente preparati. Tre importanti documenti orientativi sono stati forniti in  
ritardo per la prima ondata di domande.SINTESI
IV.
I progetti non sono stati attuati conforme-
mente ai piani; vi sono stati ritardi signi-
ficativi e notevoli modifiche dei piani di  
finanziamento.
V.
I progetti controllati dalla Corte aumen-
tano la conformità con le norme comunita-
rie o migliorano i collegamenti con la rete 
transeuropea.
VI.
La Corte raccomanda alla Commissione di  
seguire l’attuazione di ISPA e di esaminare come evitare o ridurre in futuro i ritardi al momento di applicare strumenti analoghi.  
In tale contesto, la Commissione dovrebbe 
emanare documenti orientativi prima che  i paesi candidati inizino la preparazione  
dei progetti; essa dovrebbe inoltre prestare 
maggior attenzione a ridurre i tempi neces-
sari per l’espletamento delle procedure.
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-20068
INTRODUZIONE
ASSISTENZA AI PAESI CANDIDATI ALL’ADESIONE ALL’UE
 1.  Lo Strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA) è uno dei 
tre strumenti finanziari (insieme a Phare e SAPARD) intesi ad assi-stere i paesi candidati nella fase di preparazione all’adesione. ISPA è stato istituito nel 1999 per contribuire ai preparativi per all’adesione all’Unione europea, nei settori dell’ambiente e dei trasporti
1, degli ex 
paesi candidati dell’Europa centrale e orientale2, secondo lo stesso 
modello adottato per il Fondo di coesione destinato ai paesi membri dell’UE meno prosperi (cfr. figura 1 ). Ha aiutato inoltre i paesi can-
didati nella gestione dei finanziamenti UE dopo l’adesione, fornendo loro esperienza nell’impiego di tali risorse per la realizzazione di  grandi progetti infrastrutturali.1 Articolo 1 del regolamento (CE) 
n. 1267/1999.
2 Bulgaria, Repubblica ceca, 
Estonia, Ungheria, Lettonia, 
Lituania, Polonia, Romania, 
Slovacchia e Slovenia.
LOGICA DI INTERVENTO DI ISPAFIGURA 1
ESIGENZE
•  Miglioramento degli standard ambientali•  Miglioramento delle infrastrutture di trasporto
OBIETTIVI
•  Portare i paesi agli standard ambientali EU•  Estendere la rete transeuropea
RISORSE
•  Coordinamento della Commissione•  Fondi ISPA e fondi nazionali•  Strategie ISPA, convenzioni di ﬁ  nanziamento, decisioni della Commissione
•  Personale
PROCESSI
•  Costruzione e miglioramento delle infrastrutture 
nei settori dell’ambiente e dei trasporti
REALIZZAZIONI
•  Sistemi di trattamento delle acque nuovi e/o  riqualiﬁ  cati
•  Chilometri di reti stradali o ferroviarie costruiti ex novo o modernizzati
RISULTATI IMPATTO
Percentuale di famiglie/imprese 
servite, tempo risparmiato, migliore accessibilitàImpatto ambientale, miglioramento 
della qualità dell’acquaFlussi di traﬃ   co più ﬂ  uidi, migliore 
rete stradale-ferroviaria
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-20069
 2.  ISPA è stato operativo nel periodo di programmazione 2000-2006. Dal 
gennaio 2007 in poi, azioni analoghe sono state finanziate nell’ambito 
dello strumento di assistenza preadesione (IPA)3.
GESTIONE E RISORSE FINANZIARIE DI ISPA
 3.  La figura 2  mostra il quadro di riferimento delle procedure per l’elabo-
razione e l’approvazione dei progetti.
QUADRO PROCEDURALE DI ISPAFIGURA 23 L’IPA riguarda la Croazia, 
l’ex Repubblica iugoslava di 
Macedonia, la Turchia, l’Albania, la 
Bosnia-Erzegovina, il Montenegro, la Serbia e il Kosovo in base 
alla risoluzione del consiglio 
di sicurezza delle Nazioni 
unite 1244/99.
Programmazione dello strumento per le politiche strutturali di preadesione
Strategia nazionale ISPA  che deﬁ  nisce le strategie settoriali e l’elenco dei progetti prioritari
Preparata dal paese candidato
Domanda per il progetto
contenente una descrizione dettagliata del progetto
Valutazione
Seguita da due consultazioni interservizi
Decisione della Commissione
Convenzione di ﬁ  nanziamento
Sottoscritta dalla Commissione e dal paese candidato•  Regolamento (CE) n. 1267/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999 che istituisce uno strumento per le 
politiche strutturali di preadesione
•  Regolamento (CE) n. 1266/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999 sul coordinamento dell’assistenza ai 
paesi candidati nel quadro della strategia di preadesionePartenariato di adesione
Settori prioritari dell’ acquis 
communautairePreparato dalla CommissioneProgramma nazionale
Piano d’azione per la preparazione all’adesionePreparato dal paese candidatoPiano nazionale di sviluppo
Strategia di sviluppoPreparato dal paese candidatoLinee guida
Manuale ISPA
Linee guida CBAParere 
obbligatorio
del Comitato di 
gestione ISPACommissione
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 4.  La dotazione totale per ISPA è stata di 7 280 milioni di euro nel periodo 
2000-2006 (1 040 milioni di euro all’anno a prezzi 19994), da ripar-
tire tra i paesi beneficiari sulla base di criteri stabiliti. ISPA inten-deva utilizzare questi fondi assicurando un equilibrio adeguato tra 
le misure in materia di ambiente e quelle relative alle infrastrutture 
di trasporto.
 5.  Complessivamente, sono stati approvati 366 progetti per ISPA, di cui 201 
riguardano il settore ambientale, 78 il settore dei trasporti e 87 l’assi-stenza tecnica. Il bilancio ISPA (a prezzi 2006), prima delle rettifiche ed escludendo l’assistenza tecnica, è ammontato a 7 708 milioni di 
euro
5. Il contributo ai progetti ISPA nel settore ambientale è stato  
di 3 804 milioni di euro e nel settore dei trasporti di 3 904 milioni  
di euro. Nel settore ambientale (cfr. figura 3 ), la maggior parte dei 
201 progetti (73 %) riguardavano il trattamento delle acque reflue e l’approvvigionamento idrico. Nel settore dei trasporti, i 78 progetti ISPA riguardavano principalmente (97 %) il comparto ferroviario e la rete stradale e autostradale (cfr. figura 4 ).
DISTRIBUZIONE DEI PROGETTI ISPA NEL SETTORE AMBIENTALEFIGURA 34 Articolo 4 del regolamento 
(CE) n. 1267/1999 e accordo 
interistituzionale del 
6 maggio 1999 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la 
Commissione sulla disciplina di 
bilancio e il miglioramento della 
procedura di bilancio (GU C 172 
del 18.6.1999) pag. 2 e allegato II.
5 Commissione, direzione generale 
della Politica regionale, situazione 
al 31.12.2007.
9 progetti
quota: 4 %46 progetti
quota: 23 %89 progetti
quota: 45 %
52 progetti
quota: 26 %5 progetti
quota: 2 %Reti fognarie in combinazione con impianti 
di trattamento delle acque
Rifornimento acqua potabile
Trattamento acque reﬂ  ue in combinazione 
con rifornimento acqua potabile
Gestione riﬁ  uti solidi
Altro
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200611
 6.  Il tasso di cofinanziamento dei progetti ISPA può arrivare fino al 75 % della 
spesa pubblica o equivalente6. La partecipazione nazionale avviene 
talvolta sotto forma di prestito garantito da istituzioni finanziarie  come la Banca europea per gli investimenti (BEI) e la Banca europea 
per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS).
DISTRIBUZIONE DEI PROGETTI ISPA NEL SETTORE DEI TRASPORTIFIGURA 46 Per i progetti considerati 
essenziali per il conseguimento 
degli obiettivi generali dell’ISPA, 
questo tasso può arrivare fino all’85 %, ai sensi dell’articolo 6, 
paragrafo 2, del regolamento (CE) 
n. 1267/1999.
Strade e autostrade
Ferrovie
Altro2 progetti
quota: 3 %
37 progetti
quota: 47 %
39 progetti
quota: 50 %
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200612
ESTENSIONE 
E APPROCCIO DELL ’AUDIT
 7.  L’attuazione dell’ISPA nei paesi candidati ha rappresentato una prima 
apertura a grandi investimenti cofinanziati dall’Unione europea. Per 
questa ragione, alla luce dell’importanza di tale strumento per l’ade-sione dei paesi candidati e dei risultati di audit precedenti
7, la Corte 
ha deciso di procedere ad un audit dell’ISPA al fine di rispondere ai 
seguenti quesiti:
le azioni ISPA erano supportate da una strategia coerente e da  a) 
un’adeguata preparazione?
I progetti sono stati attuati secondo quanto stabilito in fase di  b) 
pianificazione?
I progetti hanno contribuito a far sì che i paesi beneficiari appli- c) 
cassero le direttive comunitarie in materia ambientale, nonché al 
miglioramento della rete transeuropea di trasporto (TEN-T)?
 8.  ISPA è stato programmato per il periodo 2000-2006 e la maggior parte 
dei paesi beneficiari ha aderito all’UE nel maggio 2004. Al 31 dicem-
bre 2007, le relazioni finali erano disponibili soltanto per un numero 
limitato dei 279 progetti infrastrutturali. In tale situazione, la Corte 
ha potuto procedere solo ad una valutazione preliminare delle rea-lizzazioni e dei risultati dei progetti.
 9.  È stato esaminato un campione di 32 progetti adottati tra il 2000 e il 2003 
(16 nel settore ambientale e 16 in quello dei trasporti), relativi a sei paesi beneficiari. Per 16 progetti sono state effettuate visite in loco 
(otto per il settore ambientale e otto per quello dei trasporti) nella 
Repubblica ceca e in Polonia, Lettonia e Romania. Gli altri 16 progetti 
hanno fatto oggetto di un controllo documentale. Essi riguardano  
i paesi sopra citati, oltre a Ungheria e Bulgaria.
 10.  L’esame dei fascicoli e i colloqui hanno avuto luogo presso i servizi cen-
trali e presso le delegazioni della Commissione. Nei paesi candidati, si 
sono tenute riunioni con rappresentanti dei Ministeri dell’Ambiente 
e dei Trasporti, le autorità regionali e locali nonché con i beneficiari 
finali.
 11.  La Corte ha svolto inoltre un’indagine inviando questionari a 155 respon-
sabili di progetto ed organismi incaricati della gestione corrente dei 
progetti8 nei quattro paesi visitati, per raccogliere i loro pareri sui 
problemi più comuni incontrati durante l’attuazione dell’ISPA. La  
Corte ha ricevuto 145 risposte9 (tasso di risposta del 93 %).
 12.  La Corte si è inoltre avvalsa della consulenza di esperti in materia di pro-
getti ambientali e di trasporto provenienti da istituzioni finanziarie 
internazionali.7 Relazione speciale n. 5/2003 
concernente il finanziamento 
attraverso PHARE e ISPA di 
progetti ambientali nei paesi candidati all’adesione (GU C 167 
del 17.7.2003, pag. 1), relazione 
speciale n. 15/2000 sul Fondo di 
coesione (GU C 279 del 2.1.2000, 
pag. 1) e relazione speciale n. 6/2005 sulla rete transeuropea 
di trasporto (TEN-T) (GU C 94 del 
21.4.2006, pag. 1).
8 I responsabili di progetto 
rappresentavano il 42 % dei 
progetti ISPA nel settore ambientale e in quello dei 
trasporti.
9 Per ragioni tecniche, quali 
l’errata compilazione del 
questionario o risposte 
incomplete, le risposte utilizzabili erano 127 (82 %).
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200613
OSSERVAZIONI DI AUDIT
LE AZIONI ISPA ERANO SUPPORTATE 
DA UNA STRATEGIA COERENTE E DA UN’ADEGUATA PREPARAZIONE?
QUADRO GENERALE E CRITERI DI AUDIT
 13.  Le strategie nazionali ISPA per i settori ambientale e dei trasporti erano 
preparate da ciascun paese beneficiario su richiesta della Commis-sione. Lo scopo era definire gli obiettivi prioritari individuando le  
priorità per, ad esempio, settore/sotto-settore e per area geografica, come le strozzature nei trasporti o le zone a rischio ambientale, e sta-bilire le risorse necessarie. Le strategie nazionali ISPA dovevano anche 
fornire il quadro di riferimento per l’identificazione dei progetti e la 
definizione dei criteri da utilizzare per la selezione e la valutazione 
dei progetti proposti (cfr. allegato I ).
 14.  I paesi candidati presentavano una domanda alla Commissione, che 
doveva contenere, tra l’altro, i seguenti elementi10:
calendario di esecuzione dei lavori; a) 
analisi costi/benefici; b) 
piano di finanziamento contenente le fonti di finanziamento  c) 
diverse da ISPA.
 15.  La Corte ha analizzato la documentazione sulla strategia e la preparazione 
dei progetti ISPA verificando se:
le strategie nazionali settoriali contenessero una valutazione del a) 
fabbisogno nei settori dell’ambiente e dei trasporti, allo scopo  
di recuperare il ritardo nell’applicazione delle norme dell’UE in 
materia di ambiente e di potenziare ed espandere i collegamenti 
con la rete transeuropea di trasporto;
la Commissione abbia elaborato in tempo utile manuali e orienta- b) 
menti che consentissero ai paesi candidati di presentare proposte 
con tutte le informazioni pertinenti.10 Articolo 7, paragrafo 3, lettera a) 
e allegato I del regolamento (CE) n. 1267/1999.
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200614
STRATEGIE ISPA BEN MIRATE
 16.  I documenti quadro elaborati dalla Commissione nei settori dell’ambiente 
e dei trasporti si sono dimostrati efficaci nel definire i criteri chiave per l’elaborazione delle strategie nazionali ISPA, che includevano  priorità generali e individuavano progetti da attuare con il supporto dell’ISPA (cfr. riquadro 1 ).
 17.  Nei casi in cui sono state rilevate carenze, la Commissione ha fornito il 
proprio supporto per affrontare i relativi problemi (cfr. riquadro 2 ).
Nel caso della Lettonia, nel settore ambientale, ISPA si è concentrato principalmente su progetti che consentissero 
al paese di conformarsi alle esigenze del diritto comunitario in materia di ambiente e agli obiettivi dei partenariati 
per l’adesione. La strategia identifi  ca e seleziona progetti da fi  nanziare mediante lo strumento ISPA in linea con 
i criteri sopra menzionati. La selezione dei progetti ISPA si è basata su orientamenti stabiliti dall’amministrazione 
centrale, che tenevano conto dei presupposti della politica ambientale.RIQUADRO 1
In Romania, la versione aggiornata nel 2003 della Strategia nazionale per i trasporti non è stata approvata senza 
riserva dalla Commissione a causa di una serie di carenze. Per ovviare alle stesse, la Commissione ha deciso di sov-
venzionare un progetto di assistenza tecnica fi  nalizzato alla stesura di un Piano direttivo generale per i trasporti.RIQUADRO 2
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200615
L’azione per la tutela dell’ambiente nella regione del Baltico è stata avviata dal governo polacco agli inizi degli anni 
novanta in cooperazione con altri paesi. Già la Convenzione di Helsinki12 aveva individuato la regione di Cracovia 
come una delle aree fondamentali per la protezione del Mar Baltico: in eff  etti in tale regione, pur lontana dalla 
costa, vi è un’alta densità di industrie che scaricano liquami nella Vistola, che sfocia poi nel Mar Baltico. È stata 
elaborata una soluzione comune per l’intera zona urbana di Cracovia, poi inclusa nel programma nazionale per la 
depurazione delle acque refl  ue comunali. Il progetto di un impianto di trattamento dei liquami a Cracovia è stato 
incluso tra i progetti prioritari nella strategia nazionale ISPA per l’ambiente nel 1999.RIQUADRO 3
In Lettonia, gli obiettivi principali del piano nazionale in materia di politica ambientale, approvato nel 1995, riguar-
davano l’attuazione nel paese degli obblighi previsti dal quadro giuridico comunitario in materia di ambiente e degli 
obiettivi dei partenariati per l’adesione. Gli obiettivi di questo piano d’azione sono stati integrati nella strategia 
nazionale ISPA in materia di ambiente. La procedura di selezione dei progetti si è basata su tali obiettivi.RIQUADRO 4 18.  Anche se in alcuni casi non è stato possibile spiegare come siano state 
stilate le graduatorie dei progetti di investimento11, un esame delle 
strategie dei quattro paesi visitati ha permesso alla Corte di con-cludere che, in generale, le strategie settoriali ISPA individuavano  
chiaramente le necessità di ciascun paese, tenendo conto anche dei 
documenti nazionali di pianificazione esistenti (cfr. riquadro 3 ). Le 
strategie nazionali ISPA sono state uno strumento per la selezione 
dei progetti ISPA, attraverso il collegamento di obiettivi e priorità 
a specifiche proposte di progetti.
 19.  In alcuni casi, le strategie nazionali ISPA costituivano una evoluzione di 
strategie nazionali già esistenti, per le quali era già stata ravvisata 
la necessità di applicare l’ acquis communautaire nel settore dell’am-
biente (cfr. riquadro 4 ).11 Come già evidenziato nella 
relazione speciale della Corte 
n. 5/2003 (carenze nelle strategie, 
paragrafi 18-20).
12 Convenzione di Helsinki: convenzione sulla protezione dell’ambiente marino nella regione del Mar Baltico. Firmata nel 
1974 e rivista nel 1992, che riguarda tutti gli Stati affacciati sul Mar Baltico. La Convenzione riguarda l’intera regione 
del Mar Baltico, comprese le acque interne, le acque e il fondo marino. Include anche misure per l’intero bacino idrografico 
del Mar Baltico per ridurre l’inquinamento originato sulla terraferma.
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200616
TRE IMPORTANTI DOCUMENTI ORIENTATIVI NON ERANO 
DISPONIBILI QUANDO È STATO AVVIATO ISPA
 20.  La Commissione aveva elaborato tre orientamenti principali e li aveva 
messi a disposizione per la preparazione dei progetti:
un manuale ISPA è stato trasmesso ai paesi beneficiari nel 2000, a) 
nel corso della fase di preparazione delle prime domande per  
i progetti;
una seconda versione del manuale ISPA è stata sviluppata nel  b) 
2002, chiarendo in particolare le procedure di gara e di aggiudi-cazione degli appalti;
istruzioni aggiornate sull’analisi costi/benefici, che affrontavano c) 
le carenze rilevate nella versione precedente, sono state diffuse nel 2002. In particolare, venivano specificati i tassi medi di rendi-
mento e gli orizzonti temporali raccomandati per i diversi settori. 
Non venivano però forniti dettagli o tecniche di previsione per 
valutare l’impatto ambientale.
 21.  Queste guide metodologiche erano state elaborate dopo che i progetti 
oggetto dell’audit della Corte erano stati presentati alla Commissione 
per essere approvati. La diffusione tardiva ne ha limitato l’efficacia 
rispetto all’obiettivo di familiarizzare i paesi candidati con le politi-
che, le procedure e i principi di finanziamento dell’UE.
CARENZE DELL’ANALISI FINANZIARIA 
E DELL’ANALISI COSTI/BENEFICI
 22.  Ogni domanda di assistenza ISPA deve contenere un’analisi finanziaria 
e un’analisi costi/benefici. Per alcuni progetti, tali analisi non erano 
disponibili o presentavano lacune. Ciononostante, la Commissione ha 
ritenuto che, dato che la maggior parte dei progetti era necessaria 
per soddisfare fabbisogni fondamentali dei paesi candidati, non fosse 
opportuno ritardarne l’attuazione a causa di carenze dell’analisi costi/benefici.
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200617
 23.  L’esame della Corte sulle analisi finanziarie e costi/benefici fornite per 
i progetti controllati ha individuato le seguenti carenze13:
alcune informazioni mancanti sui tassi di sconto utilizzati e sulle a) 
ipotesi di possibili scenari, nel caso fosse stata presentata un’ana-
lisi di rischio;
incongruenze tra le cifre delle analisi finanziarie e costi/benefici b) 
indicate in documenti diversi relativi al medesimo progetto;
benefici socio-economici non comprovati e stime incomplete degli c) 
effetti nel settore dei trasporti.
 24.  In tali circostanze, la Commissione non è stata in grado di confermare in 
base all’analisi costi/benefici che i progetti presentati dai paesi can-didati potevano offrire, in termini relativi, il maggior valore aggiunto possibile.
I PROGETTI SONO STATI ATTUATI SECONDO QUANTO 
STABILITO IN FASE DI PIANIFICAZIONE?
QUADRO GENERALE E CRITERI DI AUDIT
 25.  Dopo la valutazione delle domande e l’approvazione dei progetti da parte 
della Commissione, veniva sottoscritta una convenzione di finanzia-
mento che definiva, in particolare, le risorse finanziarie e il calendario 
per l’esecuzione del progetto, con la data di completamento. Dopo il 
completamento del progetto, i paesi candidati dovevano presentare una relazione finale.
 26.  La Corte ha esaminato in che misura fossero state rispettate le prin-
cipali condizioni stabilite nella convenzione di finanziamento, in  
particolare:
se i progetti erano stati attuati in base al piano iniziale e le cause a) 
di eventuali ritardi;
se i piani finanziari dei progetti erano stati rispettati e, in caso b) 
contrario, le ragioni del loro mancato rispetto.13 Si vedano anche la relazione 
speciale n. 5/2003 (carenze 
nella valutazione dei progetti, 
paragrafi 30-34) e la relazione speciale n. 6/2005 (carenze 
nella valutazione e selezione dei 
progetti, paragrafi 30-43).
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200618
QUASI TUTTI I PROGETTI HANNO SUBITO RITARDI
 27.   Se i progetti vengono ultimati più tardi del previsto, i benefici sono 
posticipati e i problemi che si intendeva risolvere perdurano più del 
necessario. I ritardi creano inoltre incertezze, dato che l’ambiente  
socio-economico può cambiare e può rendere difficile l’attuazione dei progetti secondo le modalità previste.
 28.  I 32 progetti inclusi nel campione della Corte sono stati approvati tra 
il 2000 e il 2003. In base alle convenzioni di finanziamento, la mag-
gior parte dei progetti sottoposti ad audit avrebbe dovuto essere  
completata tra il 2004 e il 2006. Invece, al momento dell’audit, solo 
cinque progetti erano stati completati entro il termine inizialmente previsto
14 (due nella Repubblica ceca e tre in Lettonia)15. Per gli altri 
27, la data di completamento era stata modificata. I ritardi variavano dai 2 ai 5 anni (Polonia) dai 4 ai 4,5 anni (Bulgaria), dai 2 ai 4,8 anni (Romania), 1,5 anni (Ungheria) e da 1 a 3 anni (Lettonia). Nella Repub-blica ceca non sono stati rilevati ritardi di rilievo.
 29.  L’indagine svolta tra i responsabili dei progetti nei quattro paesi oggetto 
dell’audit ha permesso alla Corte di ottenere informazioni sui ritardi 
nell’attuazione e sulle relative cause.
 30.  Nel settore ambientale, la durata media prevista dei progetti è stata 
di 5 anni, nel settore dei trasporti è stata di 4,2 anni. Dall’indagine è risultato che il ritardo medio è stato di 2,5 anni in entrambi i settori (cfr. figura 5 ).
 31.  Nei progetti controllati, la Corte ha rilevato che le principali ragioni dei 
ritardi erano16:
scarsa familiarità del paese candidato con le procedure comuni- a) 
tarie e con la preparazione e l’attuazione dei progetti, nonché  difficoltà nell’espletamento delle procedure di appalto (cfr., ad esempio, riquadro 5 ) (84 % dei progetti del campione);
inadempienze delle società che hanno vinto le gare d’appalto per l’ese- b) 
cuzione dei lavori (cfr. riquadro 6 ) (13 % dei progetti del campione);
pianificazione non realistica (cfr. c) riquadro 7 ) (22 % dei progetti 
del campione);
le modifiche rese necessarie dopo la trasformazione dei progetti d) 
ISPA in progetti del Fondo di coesione, che sono soggetti a un  
complesso di norme diverse
17.14 Un progetto si considera 
completato quando l’infrastruttura 
viene utilizzata. I paesi candidati 
dovevano presentare alla 
Commissione una relazione finale 
al più tardi entro sei mesi dal 
completamento del progetto.
15 Su 32 progetti sottoposti ad 
audit, 24 avevano accumulato 
ritardi (75 %).
16 Alcuni progetti erano interessati 
da più di un problema tra quelli 
sopra descritti.
17 Ad esempio, ammissibilità 
delle spese per beni strumentali 
durevoli (da risolvere caso per 
caso), modifiche delle decisioni relative ai progetti, procedure 
per l’aggiudicazione dei contratti 
pubblici.
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200619
RITARDI MEDI NELL’ATTUAZIONE DEI PROGETTIFIGURA 5
In Lettonia, in un progetto per lo sviluppo di servizi idrici, sono passati tre anni tra la fi  rma della convenzione di 
fi nanziamento e l’avvio della procedura di gara.
In Polonia, in un progetto per il trattamento dei liquami, la costruzione ha subito un’interruzione di circa un 
anno durante la fase di gara. Il progetto è stato diviso in sotto-contratti, uno dei quali è stato cofi  nanziato dalla 
BERS. In base al contratto di prestito della BERS, le procedure di appalto per l’intero progetto avrebbero dovuto 
seguire le norme stabilite dalla Banca in materia di gare. La procedura di gara ha dovuto essere interrotta fi  nché 
i fi nanziatori non hanno concordato le procedure da seguire.RIQUADRO 5
Un progetto per la riqualifi  cazione delle rete fognaria e per gli impianti di trattamento delle acque refl  ue ha accu-
mulato ritardi in fase di attuazione. La gara ha dovuto essere annullata e ripetuta a causa di problemi relativi alla 
composizione della commissione di valutazione. Inoltre, la società che si era aggiudicata il contratto al termine 
della seconda gara non è riuscita ad eseguire i lavori secondo il calendario previsto e non ha rispettato diverse consegne dell’ingegnere responsabile. Il contratto è stato quindi rescisso. È stato necessario indire una terza gara, 
ma al momento dell’audit il progetto era in fase di stallo.RIQUADRO 6
In Lettonia, un progetto per lo sviluppo di servizi idrici è stato ritardato, tra l’altro, perché i costi e i tempi necessari 
per i lavori di studio e progettazione erano stati sottovalutati.RIQUADRO 7
Anni
Media per paese/settore
Durata media (prevista inizialmente) RitardoPL CZ RO LV AMBIENTE PL CZ RO LV TRASPORTI TOTALE012348
7
6
59
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200620
 32.  Dall’indagine risulta che le principali ragioni per il mancato rispetto 
dei termini per l’esecuzione dei progetti riguardano, da un lato,  
la lunghezza delle procedure e, dall’altro, la pianificazione (cfr.  figura 6 )
18.
PIANI DI FINANZIAMENTO NON ATTUATI SECONDO 
LA PROGRAMMAZIONE
 33.  In 18 dei 32 progetti sottoposti a audit, i piani di finanziamento iniziali 
non sono stati rispettati. In sei casi i costi totali sono cresciuti e in 
12 casi sono diminuiti. Laddove i costi sono aumentati e non sono 
state messe a disposizione risorse ISPA supplementari, i paesi candi-
dati hanno dovuto finanziare questi maggiori costi mediante risorse proprie (cfr. riquadro 8 ).18 Problemi nell’attuazione dei 
progetti sono stati rilevati anche 
nella relazione speciale della Corte n. 5/2003 (risorse insufficienti per 
la gestione dei progetti, ritardi, 
difficoltà nelle procedure di gara, 
paragrafi 35-39), ma anche nella 
relazione speciale n. 6/2005 (ritardi 
nell’attuazione dei progetti, 
paragrafi 11-25).
CAUSE DEI RITARDI RESPONSABILI DEI PROGETTIFIGURA 6
Quali sono state le cause dei ritardi?
Cause procedurali Cause connesse alla pianiﬁ  cazione
Ricorsi 
dei candidati
8 %Ripetizione 
della procedura
15 %Altro
11 %Pianﬁ  cazione irrealistica
15 %
Scarsa qualità 
dei documenti di gara
6 % Cambiamenti frequenti 
delle PRAG
10 %Lunghezza 
delle procedure UE
26 %Normativa locale 
complicata
9 %
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200621
In Lettonia, in un progetto ferroviario, a causa degli aumenti dei prezzi, la sovvenzione ISPA non era suffi   -
ciente a coprire gli elementi inizialmente previsti. I restanti lavori hanno dovuto essere fi  nanziati mediante risorse 
nazionali.RIQUADRO 8
In Lettonia, in un progetto di sviluppo di servizi idrici, il contraente ha voluto recedere dal contratto perché non era 
più in grado di lavorare ai prezzi convenuti in quanto, subito dopo l’inizio dei lavori, vi era stata un’accelerazione 
dell’infl  azione. Ciò aveva condotto a una revisione del contratto, con un incremento dei costi.RIQUADRO 9CAMBIAMENTI AI PIANI DI FINANZIAMENTO ORIGINARI
INDAGINE PRESSO I RESPONSABILI DI PROGETTO
RisposteIl piano di ﬁ  nanziamento 
originario è stato 
modiﬁ  catoIl piano di ﬁ  nanziamento 
originario è rimasto 
invariato
123 66 % 34 %TABELLA 1 34.  Come mostra la tabella 1 , l’indagine condotta presso i responsabili di 
progetto indica che per la maggior parte dei progetti ISPA sono stati 
modificati i piani di finanziamento originari.
 35.  In cinque casi sui 32 progetti del campione, ciò può essere spiegato dalla 
sottovalutazione dell’inflazione (16 % dei casi) (cfr. riquadro 9 ).
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200622
 36.  Dalle risposte fornite dai responsabili di progetto nel corso dell’indagine 
è emerso che il superamento dei costi previsti può essere spiegato 
principalmente da due categorie di fattori (cfr. figura 7 ):
problemi in fase di preparazione del progetto, quale un’inade- a) 
guata stima dei costi;
problemi nella fase di attuazione, quali monitoraggio carente  b) 
o ritardi.
SUPERAMENTO DEI COSTI PREVISTIFIGURA 7
In caso di superamento dei costi, quali sono state le principali cause?
Cause connesse alla pianiﬁ  cazione Cause connesse all’attuazione
Altro
19 %Ragioni 
tecniche
9 %Stima inadeguata 
dei costi
20 % Monitoraggio 
carente
14 %
Ritardi
12 %Modiﬁ  che 
al progetto
26 %
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200623
I PROGETTI HANNO CONTRIBUITO A FAR 
SÌ CHE I PAESI BENEFICIARI APPLICASSERO 
LE DIRETTIVE COMUNITARIE IN MATERIA AMBIENTALE, NONCHÉ AL MIGLIORAMENTO DELLA RETE TRANSEUROPEA DI TRASPORTO TENT?
QUADRO GENERALE E CRITERI DI AUDIT
 37.  Il principale obiettivo di ISPA era aiutare i paesi candidati a ridurre i ritardi 
strutturali nei settori dell’ambiente e dei trasporti. Per valutare l’effi-cacia dei progetti in termini di contributi concreti al miglioramento nei settori dell’ambiente e dei trasporti, la Corte ha esaminato:
se i progetti ambientali siano in linea con le direttive dell’UE in a) 
materia di approvvigionamento idrico e trattamento delle acque reflue;
se i progetti nel settore dei trasporti abbiano contribuito al com- b) 
pletamento della rete transeuropea di trasporto.
 38.  Poiché al momento dell’audit erano disponibili le relazioni finali solo 
per un numero limitato dei 279 progetti infrastrutturali cofinanziati 
da ISPA, è stato possibile trarre solo conclusioni parziali.
MAGGIORE RISPETTO DELLE NORME AMBIENTALI UE
 39.  Nel settore ambientale, su 16 progetti inclusi nel campione solo tre erano 
stati completati al momento dell’audit. Dalla valutazione di questi 
progetti risulta che, nonostante alcune carenze, essi contribuiscono al rispetto delle norme UE in materia di ambiente (cfr. riquadro 10 ).
In Lettonia, l’obiettivo di un progetto era migliorare l’approvvigionamento idrico e i servizi fognari, garantendo 
la conformità dell’acqua potabile e dei liquami depurati alla normativa nazionale e agli obblighi previsti dalle 
direttive comunitarie. In base alla relazione fi  nale, il progetto ha garantito la qualità adeguata dell’acqua trattata 
ai sensi della direttiva sul trattamento delle acque refl  ue urbane (91/271/CEE) e dell’acqua potabile.
In Lettonia, l’obiettivo di un progetto era il miglioramento della qualità dell’acqua potabile e dei servizi di trat-
tamento delle acque refl  ue. Le norme comunitarie in materia di qualità dell’acqua potabile sono state applicate. 
Tuttavia, per quanto riguarda le acque refl  ue, la conformità con i requisiti giuridici non è ancora stata conseguita. 
La riqualifi  cazione e la modernizzazione di un impianto per il trattamento biologico delle acque refl  ue sono state 
completate, ma al momento dell’audit il contenuto di azoto e fosforo negli effl   uenti era ancora superiore ai limiti 
previsti dalle norme comunitarie e locali.RIQUADRO 10
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200624
 40.  Nonostante alcune carenze, i progetti che non erano stati completati al 
momento dell’audit, se attuati come previsto, possono contribuire 
al rispetto delle norme ambientali comunitarie (cfr. riquadro 11 ).
MIGLIORAMENTO DEI COLLEGAMENTI 
CON LA RETE TRANSEUROPEA DI TRASPORTO
 41.  Nel settore dei trasporti, su 16 progetti inclusi nel campione, solo due 
erano stati completati al momento dell’audit. Dalla valutazione di que-sti progetti emerge che essi hanno contribuito al completamento / svi-luppo della rete transeuropea (cfr. figure 8 e 9 e riquadri 12 e 13).
 42.  Gli altri progetti che al momento dell’audit non erano stati completati 
sono conformi alla rete TEN-T (cfr. ad esempio, il riquadro 11  e la  
figura 11 ). Ad esempio, in Romania, il progetto «Bucharest Cernavoda» 
dovrebbe fluidificare il traffico tra Bucarest e Costanza e contribuire 
allo sviluppo del corridoio TEN n. 7 Igumenitsa-Patrasso-Atene-Sofia-
Budapest (cfr. figura 10 ).
In Polonia, un progetto di trattamento di acque refl  ue avrebbe dovuto portare al 97 % la percentuale della popo-
lazione di Breslavia collegata alla rete fognaria. Questa città, con una popolazione di oltre 600 000 abitanti, è con-
siderata la maggiore causa di inquinamento del fi  ume Odra.
In Romania, un progetto è consistito nella riqualifi  cazione e modernizzazione dell’impianto per il trattamento 
delle acque refl  ue, della rete fognaria e della rete per la fornitura di acqua potabile. A causa dei ritardi dei lavori 
nell’impianto di depurazione delle acque refl  ue, permane il rischio di inquinamento del fi  ume.RIQUADRO 11
Nella Repubblica ceca, il progetto di modernizzazione della tratta Zabori-Prelouc rientra nel corridoio multimo-
dale paneuropeo IV nel tratto da Dresda a Bratislava. Nella fi gura 8 , sono indicati i progetti cofi  nanziati da ISPA 
nella Repubblica ceca.RIQUADRO 12
In Lettonia, la modernizzazione dell’autostrada da Riga ad Adazi, un tratto della Via Baltica che collega Varsavia 
a Tallinn, ha migliorato la sicurezza del traffi   co stradale e pedonale nonché la fl  uidità del traffi   co, rendendo questo 
tratto conforme alle norme e agli standard europei (cfr. fi gura 9 ).RIQUADRO 13
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200625
PROGETTI ISPA NELLA REPUBBLICA CECAFIGURA 8
D8 motorway Prague –
Usti nad Labem — Czech/German border Section 807 Trmice-borderModernisation of the line section
Usti nad Orlici  — Ceska Trebova
Modernisation of the line section 
Zabori–PreloucOptimisation of
Zabreh na Morave –Krasikov railway section
Road R/48
Frydek Mistek — Dobra
Road I/48
Belotin by-pass
Expressway r48
Dobra–Tosanovice–Zukov, Stage I: Dobra–TosanoviceTrans-European transport networkISPA projects
Ceska Republica
TEN railway
TEN road
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 15/5/2008
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200626
RETE STRADALE IN LETTONIAFIGURA 9
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 29/9/2005LATVIJALEITSCHEMA DES TRANSEUROPÄISCHEN VERKEHRSNETZES (Horizont 2020) STRASSEN
TRANS-EUROPEAN TRANSPORT NETWORK OUTLINE PLAN (2020 horizon) ROADSSCHÉMA DU RÉSEAU TRANSEUROPÉEN DE TRANSPORT (horizon 2020) ROUTES
Bestehend
ExistingExistantGeplant
PlannedPlaniﬁ  é
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200627
RETE TENTFIGURA 10
PROJECT No 7
Trans-European transport network 
priority projectsMOTORWAY AXIS
IGOUMENITSA/PATRA–ATHINA–SOFIA–BUDAPEST
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 9/3/2005Existing
PlannedPriority axis No 7
Priority sectionsOther priority axes
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200628
RETE TENTFIGURA 11
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 4/6/2008ISPA projects
2004–08 countries
ISPA project
TEN railwayTEN road
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200629
CONCLUSIONI E 
RACCOMANDAZIONI
 43.  Le principali conclusioni della Corte sono le seguenti:
è stato costituito un quadro strategico di riferimento coerente  a) 
e le strategie nazionali ISPA si sono rivelate un buono strumento di programmazione, che ha individuato chiaramente necessità,  obiettivi e risorse. Ciononostante, i progetti non sono stati sempre adeguatamente preparati dai candidati. Ciò era in parte dovuto al fatto che tre importanti documenti orientativi al riguardo erano stati diffusi dalla Commissione in ritardo per la prima ondata di domande (cfr. paragrafi 16-24).
Spesso i progetti non erano stati attuati come previsto. I piani di b) 
finanziamento hanno dovuto essere corretti a causa delle mutate 
circostanze e quasi tutti i progetti hanno subito ritardi significa-
tivi, connessi principalmente alla lunghezza delle procedure (a  livello della Commissione e dei paesi beneficiari) e alle carenze 
del processo di pianificazione (a livello dei paesi beneficiari)  
(cfr. paragrafi 25-36).
L’audit della Corte ha riguardato 5 progetti completati e 27 pro- c) 
getti tuttora in corso. Tre dei progetti completati riguardavano il 
settore ambientale. Dall’audit risulta che tali progetti aumentano la conformità alle direttive UE in materia di ambiente nei rispettivi 
stati beneficiari. Gli altri due progetti completati riguardano il  
settore dei trasporti. L’audit ha mostrato che essi contribuiscono 
al miglioramento della rete transeuropea nei rispettivi stati bene-
ficiari. Inoltre, l’audit indica che i 27 progetti tuttora in corso  raggiungeranno probabilmente gli obiettivi se attuati in base alla pianificazione (cfr. paragrafi 37-42).
La Corte raccomanda alla Commissione di seguire da vicino l’attuazione 
di ISPA. La Commissione dovrebbe esaminare, in particolare, come evi-
tare o ridurre in futuro i ritardi nell’attuazione dei progetti nell’ambito di strumenti analoghi. A parere della Corte, ciò potrebbe richiedere 
una pianificazione più rigorosa e realistica da parte dei richiedenti / 
dei responsabili di progetto e soluzioni per accelerare le procedure 
nell’ambito delle amministrazioni nazionali dei paesi beneficiari.
  La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussem-
burgo, nella riunione dell’11 dicembre 2008.
  Per la Corte dei conti
 Vítor Manuel da Silva Caldeira
Presidente
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200630FASI DELLA GESTIONE DEI PROGETTI ISPA E ATTIVITÀ FONDAMENTALI DELLA COMMISSIONE1ALLEGATO I
1 Quali indicate nei regolamenti (CE) n. 1267/1999, (CE) n. 1266/1999 e (CE) n. 2382/2001 del Consiglio e conformemente ai crite ri di audit della Corte dei conti.Completamento
•  esame 
e approvazione di:
→  relazione 
ﬁ nale
→  dichiarazioni 
di chiusura
•  pagamento 
ﬁ nale
•  valutazione ex 
postMonitoraggio
•  supervisione 
dell’esecuzio-ne del contratto
•  monitoraggio 
dei progressi ﬁ sici e ﬁ  nanziari 
attraverso indicatori
•  valutazione 
intermediaGara
•  esame ed 
approvazione dei fascicoli di gara
•  valutazione 
delle proposte e mobilitazione delle competenze necessarie
•  selezione delle 
oﬀ erte vincitrici
•  aggiudicazione 
dei contrattiValutazione
Attività 
comprendenti:
•  missioni di 
valutazione nel paese candidato
•  mobilitazione 
delle competenze tecniche per valutare il contenuto delle domande
•  consultazione 
interservizi (ISC)
•  feedback 
formale al candidato sul contenuto della domandaPreparazione
Preparazione 
della domanda, comprendente:
•  studio di 
fattibilità
•  analisi costi/
beneﬁ  ci
•  valutazione 
di impatto ambientale
•  piano di 
ﬁ nanziamento
•  calendario di 
attuazione
•  piano 
generale per la manutenzioneStrategia
Preparazione di 
una strategia ISPA contenente:
•  presentazione 
di un piano per l’allineamento delle politiche nazionali e UE
•  valutazione 
delle necessità nazionali
•  identiﬁ  cazione 
dei progetti
Attività chiave:•  feedback 
formale al paese beneﬁ  ciario 
sul progetto di strategia ISPA
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200631
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200632
RISPOSTE 
DELLA COMMISSIONE
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200633
SINTESI
III.
La scarsa preparazione dei progetti è dovuta in larga parte alla mancanza di capacità e ai 
tempi ristretti per la loro elaborazione. Erano 
inoltre forniti orientamenti mediante i det-
tagliati moduli di domanda e le spiegazioni disponibili sulle procedure di appalto.
IV.
I ritardi e le modifiche dei piani che si sono 
verificati in molti dei primi progetti erano  
difficilmente evitabili data l’inesperienza  
nella gestione di grandi progetti infrastrut-
turali e la necessità di un controllo ex ante  
delle procedure di gara.
VI.
La Commissione concorda con la raccomanda-
zione della Corte e continuerà a monitorare 
i progetti ex ISPA, alcuni dei quali saranno 
oggetto della valutazione ex post  2000-2006 
che presterà particolare attenzione ai supe-
ramenti dei costi previsti e ai ritardi. L’espe-
rienza acquisita con ISPA ha già indotto la 
Commissione a prendere misure per offrire 
una maggiore assistenza nella preparazione dei progetti, come JASPERS, lo strumento  speciale della BEI e dell’assistenza tecnica  della Commissione. La Commissione prose-
guirà e intensificherà tale assistenza tecnica 
nel nuovo strumento di preadesione IPA e ha 
inoltre affrontato il problema dei ritardi con 
gli Stati membri.
INTRODUZIONE
6.
In realtà il tasso di cofinanziamento è spesso 
inferiore al 75 %. Per esempio il tasso medio in Romania era del 73 %, in Bulgaria del 56 % 
e in Slovacchia del 54 %.ESTENSIONE E APPROCCIO 
DELL’AUDIT
9.
Il campione selezionato dalla Corte era  costituito per la maggior parte da vecchi  progetti ISPA approvati nei primi anni di  utilizzo dello strumento, alcuni dei quali  addirittura preparati in precedenza. I tempi molto ristretti per l’attuazione di ISPA hanno avuto ripercussioni a livello della maturità dei progetti e della preparazione delle auto-
rità nazionali.
OSSERVAZIONI DI AUDIT
13.
La Commissione ha assicurato la predispo-
sizione delle strategie nazionali per i set-
tori dei trasporti e ambientale nei paesi  
candidati basate sui piani e sui programmi 
di investimento nazionali, nonostante non  fosse richiesto dal regolamento. La Commis-
sione, prima della presentazione dei singoli 
progetti, ha inoltre presentato le strategie 
al comitato di gestione ISPA (formato dai  
rappresentanti degli Stati membri).
19.
La Commissione, a causa del tempo limitato 
a disposizione, ha attivamente incoraggiato 
le autorità nazionali a prendere come punto 
di partenza piani nazionali già esistenti (ad 
esempio l’attuazione delle direttive relative al trattamento delle acque reflue urbane).
20.
Oltre a ciò, i dettagliati moduli di domanda 
disponibili dal 1999 fornivano orientamenti, 
mentre le istruzioni elaborate per i prece-
denti strumenti di preadesione illustravano le procedure di appalto.
c)
La precedente versione della «Guida all’ana-
lisi costi/benefici dei progetti di investi-mento», che illustrava i principi fondamentali 
dell’analisi costi/benefici (ACB), era dispo-
nibile dal 1997. La versione della guida del 
2002 ha risposto ai cambiamenti del quadro normativo e ha trattato varie questioni in  
modo più approfondito.
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200634
21.
I regolamenti ISPA sono stati adottati nel  
1999 e il primo manuale ISPA è stato tra-smesso nel 2000. È stato necessario elabo-
rare le istruzioni fornite nel manuale ISPA  
e mediante gli altri mezzi (si veda la rispo-sta 20) assieme ai paesi candidati interessati e prendere in considerazione i loro contesti 
attuativi in evoluzione. Oltre agli orienta-
menti ufficiali, è stato necessario un note-vole impegno per preparare il terreno per  
ISPA in tempi estremamente brevi, come ad 
esempio l’organizzazione di riunioni in tutti 
i paesi candidati dal 1998 in poi per pianifi-
care i progetti col sostegno di PHARE.
22.
Le lacune delle analisi costi/benefici e delle 
analisi finanziarie spesso sono state dovute 
alla mancanza di una strategia coerente fra 
i vari consulenti internazionali che hanno  
preparato la maggioranza dei progetti,  alla carenza di dati e di competenze nelle  
amministrazioni nazionali. Tuttavia la Com-
missione ha fatto in modo che almeno i pro-
getti generatori di entrate fossero sottoposti 
a un’analisi finanziaria completa. Per i pro-getti ambientali, essa ha accettato analisi  
socioeconomiche non quantificate o rela-zioni al posto di una completa analisi costi/benefici, data l’assenza di una metodologia generalmente riconosciuta per quantificare i benefici ambientali e il fatto che que-
sti progetti erano per lo più realizzati per  rispettare le direttive europee.
23.
a)I progetti ISPA del periodo 2000-2001 sono stati i primi nei quali è stata utilizzata l’ana-lisi costi/benefici.
b)
In caso di incongruenze, la Commissione ha 
chiesto sistematicamente chiarimenti o ret-
tifiche. Questi scambi hanno migliorato l’at-
tendibilità delle analisi.
c)
La Commissione rinvia alla risposta al  
punto 22.24.
La Commissione ha cercato di assicurare che 
i beneficiari giustificassero i propri progetti sulla base di parametri economico-finanziari 
e di considerazioni quali la redditività e la 
sostenibilità per la popolazione beneficiaria. Tuttavia, per i progetti ambientali l’analisi costi/benefici aveva un’importanza limitata 
nei casi in cui non vi erano alternative e i  
progetti andavano realizzati comunque per attuare l’acquis. In alcuni casi una migliore 
analisi costi/benefici avrebbe ritardato  
il progetto senza apportare alcun valore  
aggiunto.
27.
La Commissione ha fatto il possibile per  
monitorare i progetti e aiutare le autorità  
nazionali ad attenuare le conseguenze dei  
ritardi. Per i progetti più problematici, in  
alcuni paesi sono stati elaborati specifici  
piani di azione.
28.
Alla fine del settembre 2008, altri tre dei  
progetti del campione erano stati completati 
entro il termine inizialmente previsto.
30.
Anche se i ritardi sono senza dubbio fre-quenti per i grandi progetti infrastrutturali, nel caso particolare dei paesi beneficiari  
ISPA, i primi progetti hanno risentito della 
fase di avvio di questo nuovo strumento nei paesi candidati. Prima di ISPA, non c’era  
stata alcuna esperienza di programmi di  
assistenza esterna per gli investimenti di  
questa portata. Nonostante ciò la curva di  apprendimento è migliorata notevolmente dalla metà del periodo di programmazione in poi (sia nei paesi candidati all’adesione  sia nella Commissione).
In generale, la principale causa di ritardo  
sono state le procedure di gara tardive.  
Una volta avviati i lavori, la maggior parte 
dei progetti ha progredito a buon ritmo.  Il controllo ex ante  delle delegazioni della  
Commissione europea sugli appalti era  
obbligatorio. I ritardi sono stati il prezzo da 
pagare per effettuare la scelta più vantag-
giosa mediante procedure di appalto eque 
e trasparenti.
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200635
31.
a)
ISPA intendeva far acquisire esperienza in  queste materie ai paesi candidati durante  
il periodo di preadesione, così da ridurre  
le difficoltà nell’utilizzo dei fondi struttu-rali e di coesione dopo l’adesione. I ritardi dovuti alle procedure di controllo ex ante  
e alla ripetizione delle procedure di gara  
sono stati il prezzo da pagare per assicurare procedure di appalto eque e trasparenti.  
Procedure inappropriate di acquisizione dei 
terreni e le procedure burocratiche per la  
licenza edilizia sono stati altri fattori che  
hanno contribuito.
Riquadro 5
Dall’avvio di ISPA le procedure di appalto  
in Lettonia sono notevolmente migliorate.  
Per esempio, le gare per i progetti del fondo 
di coesione approvati nel 2005 sono state  
indette rapidamente e l’esecuzione della  maggior parte dei progetti è cominciata  
nel 2006.
La necessità di seguire procedure di gara  
eque ed efficaci deve prevalere sul rischio di ritardi.
Riquadro 6
La ripetizione della gara in questo caso ha tutelato l’interesse della Comunità. Da allora i lavori su questo progetto sono ripresi.
c)
La Commissione rinvia alla risposta al  
punto 30.
Riquadro 7
Per i progetti infrastrutturali grandi e com-plessi la cui realizzazione si estende su  più anni non è infrequente la necessità di  apportare determinati adeguamenti ai piani originali.d)
Nel gennaio 2005 la Commissione ha fornito 
istruzioni al fine di evitare problemi nella  transizione da ISPA alle norme del fondo di 
coesione in tutti i dieci nuovi Stati membri 
dopo l’adesione.
32.
I ritardi sono stati accumulati principal-
mente per assicurare il rispetto delle norme in materia di appalti al fine di tutelare gli  
interessi finanziari delle Comunità. Tali  
ritardi e i potenziali aumenti di costi con-
nessi derivanti da gare tardive sono stati il 
prezzo da pagare per la correttezza finanzia-ria delle procedure, elemento che la Corte 
ha rilevato nei suoi precedenti audit su ISPA, 
nei quali ha riconosciuto l’effetto positivo  
del controllo ex ante  effettuato dalle dele-
gazioni della Commissione europea (si veda 
per esempio il punto 8.42 della relazione  
annuale della Corte 2003). In ogni caso,  un’approvazione più celere di documenti di 
gara viziati poteva dare luogo a offerte più 
elevate o controversie che avrebbero a loro 
volta determinato costi molto più elevati.
Vanno ammessi anche i ritardi dovuti ai  
chiarimenti riguardo alle domande ricevute e alle analisi costi/benefici.
33.
Il mancato rispetto delle stime di costo ini-
ziali è da imputare all’inadeguata prepa-razione dei progetti, nonostante il ricorso  
a consulenti internazionali, nonché a uno  
scarso controllo sui costi durante l’esecu-
zione. Alcuni paesi hanno registrato un’alta inflazione dei costi nel settore edilizio  a causa della rapida crescita economica. Di norma le convenzioni di finanziamento ISPA non sono state modificate per prevedere gli 
aumenti di costo, facendo così pressione  sulle autorità nazionali affinché adottassero 
misure per il loro controllo.
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200636
35.
La forte impennata dell’inflazione in alcuni 
dei nuovi Stati membri dopo l’adesione  è stata inattesa e non prevista dalle istitu-
zioni finanziarie. I rapidi aumenti dei prezzi 
di determinate materie prime sui mercati  mondiali e la veloce crescita economica  nella maggior parte dei nuovi Stati membri, 
che ha portato a un’espansione nel settore 
edilizio, hanno comportato un aumento dei prezzi nel settore superiore alla media.
36.
Il superamento dei costi previsti è da impu-
tare anche ad altri fattori:
i progetti sono stati presentati alla Com-
• 
missione nella fase iniziale quando non 
esisteva alcuna documentazione tecnica 
dettagliata della migliore soluzione;
le fluttuazioni del tasso di cambio fra  • 
l’euro e le valute nazionali, soprattutto 
a favore delle valute nazionali.
a)
La sottostima dei costi ha provocato talvolta 
il mancato ricevimento di offerte ai prezzi  stabiliti.
b)
I ritardi spesso si sono verificati fra la con-cessione della sovvenzione e l’inizio della  fase di costruzione.
37.
ISPA aveva anche altri obiettivi, il principale 
dei quali era preparare i paesi candidati  
all’utilizzo dei fondi strutturali e di coe-sione. Dati gli stanziamenti relativamente  ridotti di ISPA in relazione al fabbisogno,  questo strumento poteva solo cominciare  a colmare il divario infrastrutturale.
39.
Alla fine del settembre 2008, erano stati  
completati altri tre progetti.Riquadro 10
Secondo paragrafo.
Sebbene al momento dell’audit non fosse  stata ancora conseguita la piena conformità 
con le norme europee, la Commissione pre-
vede che ciò avverrà dopo la conclusione  del progetto.
Riquadro 11
Secondo paragrafo.La Commissione sta controllando l’esecu-
zione di questo progetto per accelerare la  
conclusione dei lavori.
41.
Alla fine del settembre 2008, erano stati  
completati altri quattro progetti.
CONCLUSIONI 
E RACCOMANDAZIONI
43.
a)
La preparazione inadeguata è dovuta prin-
cipalmente alla mancanza di capacità e in  alcuni casi al lavoro non sempre ottimale  
dei consulenti internazionali cui è stato  fatto ricorso, piuttosto che alla messa  a disposizione tardiva di documenti di  orientamento.
Inoltre, i dettagliati moduli di domanda  
disponibili dal 1999 fornivano orientamenti 
e le istruzioni elaborate per i precedenti  
strumenti di preadesione illustravano le  
procedure di appalto.
b)
Le procedure (ad esempio per gli appalti)  sono necessarie per tutelare i contribuenti e possono essere lunghe.
Nonostante i ritardi, 80 dei 279 progetti  
infrastrutturali erano stati materialmente  
completati alla fine del settembre 2008.
Relazione speciale n. 12/2008 — Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-200637
c)
Alla fine del settembre 2008, dei 32 progetti 
oggetto di audit ne erano stati completati  altri sette.
44.
La Commissione condivide la raccoman-dazione della Corte e continuerà a seguire da vicino l’attuazione degli progetti ex  
ISPA. Alcuni progetti verranno presi in  esame nell’ambito della valutazione ex post  
2000-2006, prestando particolare attenzione 
ai superamenti dei costi previsti e ai ritardi 
nella realizzazione e formulando raccoman-
dazioni per migliorare le analisi di rischio  (una parte importante ma spesso trascurata 
dell’analisi costi/benefici).
I nuovi regolamenti per l’assistenza di prea-
desione sono stati adottati nel 2006 e 2007. 
La nuova strategia è molto più ampia di quella 
di ISPA, il cui campo di azione si limitava ai progetti infrastrutturali: si tratta difatti di  
un fondo strutturale su scala ridotta. La com-
ponente di sviluppo regionale dell’IPA tiene 
conto delle precedenti raccomandazioni  
della Corte riguardanti l’adeguata prepara-zione dei paesi candidati ai fondi struttu-
rali. La Commissione ha anche affrontato il problema dei ritardi con gli Stati membri in seno al comitato di coordinamento dei fondi, avanzando delle soluzioni.
Oltre allo strumento di assistenza tecnica  
JASPERS, che è disponibile nei nuovi Stati  
membri, la Commissione sta incoraggiando 
altri mezzi per migliorare la preparazione  
e la realizzazione dei progetti fra cui l’av-vio precoce delle procedure di approvazione con una valutazione preliminare e la prepa-razione anticipata delle gare.

Corte dei conti europea
Relazione speciale n. 12/2008
Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), 2000-2006
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee2009 — 37 pagg. — 21 × 29,7 cmISBN 978-92-9207-164-6doi: 10.2865/56844

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CORTE DEI CONTI EUROPEAQJ-AB-08-012-IT-C
ISBN 978-92-9207-164-6