1. INTRODUZIONE

Il meccanismo di cooperazione e verifica (MCV) è stato istituito nel 2007 quando la Bulgaria ha aderito all'Unione europea. Si è ritenuto infatti che, per ovviare alle carenze riscontrate, fosse necessario un ulteriore impegno nei settori cruciali della riforma giudiziaria e della lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata. A partire da quel momento le relazioni dell'MCV hanno descritto i progressi compiuti dalla Bulgaria e formulato raccomandazioni specifiche per orientare gli sforzi delle autorità bulgare. Le relazioni della Commissione e le conclusioni del Consiglio dei Ministri hanno esaminato gli sviluppi in Bulgaria e formulato raccomandazioni per il futuro. La presente relazione, che riepiloga le misure adottate negli ultimi dodici mesi e formula raccomandazioni per le prossime fasi, è il risultato di un rigoroso processo di analisi da parte della Commissione, basato sugli elementi forniti dalle autorità bulgare, dalla società civile e dalle altre parti interessate. La Commissione si è potuta anche avvalere delle competenze specifiche di esperti delle magistrature di altri Stati membri.

La relazione dell'MCV del 2015 considerava lenti i progressi conseguiti nel corso dell'anno precedente e il Consiglio nelle sue conclusioni esortava la Bulgaria a "consolidare la sua risoluzione politica di realizzare riforme e ottenere risultati tangibili". La relazione ha però anche individuato un certo numero di ambiti in cui la Bulgaria ha preso coscienza dei problemi esistenti e ha iniziato a individuare soluzioni. Ciò ha comportato l'avvio di due strategie globali di riforma incentrate sulla riforma giudiziaria e sulla lotta contro la corruzione. Le strategie hanno fornito la base per numerosi momenti determinanti del 2015 e continueranno a costituire importanti punti di riferimento nel 2016. La prova decisiva consisterà nel mettere in pratica tale impegno conseguendo risultati concreti. Un fattore determinante per ottenere la fiducia dei cittadini bulgari è il modo in cui vengono trattati i casi difficili e sormontati gli ostacoli che si frappongono alle riforme. Si tratta di un fattore chiave anche per stabilire in che misura le riforme abbiano incominciato a prendere piede. Ciò è fondamentale al fine di introdurre cambiamenti sostenibili, uno degli obiettivi principali del processo di riforma.

La Commissione continuerà a sostenere gli sforzi della Bulgaria per conseguire gli obiettivi dell'MCV. La Bulgaria riceve già sostegno in molti settori grazie ai Fondi strutturali e ai Fondi europei di investimento . Inoltre, nel 2015 la Commissione ha istituito un nuovo strumento, il Servizio di assistenza per le riforme strutturali, incaricato di fornire assistenza tecnica alle iniziative di riforma degli Stati membri dell'UE in un'ampia gamma di settori. Altra assistenza viene fornita dagli Stati membri e da organizzazioni internazionali che spesso cooperano con la società civile bulgara. Tale coinvolgimento fa parte di una società aperta e democratica e può rappresentare un contributo di primo piano alle iniziative di riforma della Bulgaria. La Commissione si rallegra del fatto che la Bulgaria abbia espresso interesse per una ulteriore assistenza tecnica, come ha dichiarato il Primo ministro bulgaro , e incoraggia il paese ad avvalersi pienamente delle possibilità offerte.

2. STATO DI AVANZAMENTO DEL PROCESSO DI RIFORMA IN BULGARIA

2.1 Riforma della magistratura

Indipendenza, responsabilità e integrità della magistratura

La relazione dell'MCV del 2015 ha già osservato che la strategia di riforma giudiziaria fornisce un piano generale e dettagliato per i prossimi anni. Dopo l'approvazione da parte dell'Assemblea nazionale bulgara nel gennaio 2015, il governo ha avviato un'azione concreta di follow-up in una serie di settori sotto la diretta autorità del ministero della Giustizia. Tuttavia, il banco di prova che il dibattito pubblico del 2015 ha individuato come maggiormente significativo per la strategia era la riforma del Consiglio superiore della magistratura (CSM). Il CSM è l'istituzione principale del sistema giudiziario bulgaro. Dispone di ampi poteri in materia di nomina, valutazione e promozione di giudici e pubblici ministeri e di imposizione di sanzioni nei loro confronti nonché in materia di gestione del bilancio del sistema giudiziario. Rappresenta la voce della magistratura nella società e svolge pertanto un ruolo fondamentale influenzando l'opinione dei cittadini nei confronti della magistratura nel suo complesso. La fiducia dei cittadini nel sistema giudiziario rimane scarsa .

Il funzionamento del CSM è pertanto della più grande importanza. Un aspetto peculiare dell'attuale struttura consiste nel fatto che le decisioni in materia di personale e di questioni disciplinari per la magistratura requirente e giudicante vengono prese in un'unica struttura. Anche se non esiste un modello autorevole per la costituzione dei consigli della magistratura, è emerso chiaramente che sia i giudici che i pubblici ministeri ritengono inopportuno che tali decisioni vengano prese da un gruppo misto di giudici e pubblici ministeri del CSM. Nella situazione bulgara, in cui un gran numero di nomine nel CSM sono politiche, il modello attuale solleva particolari preoccupazioni per quanto riguarda l'indipendenza della magistratura e la possibilità che vengano esercitate pressioni sui giudici. È questo il contesto in cui è scaturita la proposta di una strategia di riforma volta a creare due collegi distinti all'interno del CSM per affrontare le questioni relative al personale dei due rami della magistratura.

In primavera, a seguito di un vasto dibattito, si è giunti alla conclusione che alcuni dei cambiamenti proposti richiedevano modifiche della Costituzione. Tali modifiche sono state adottate dall'Assemblea nazionale nel dicembre 2015. Anche se tali modifiche comportavano alcune modifiche significative del testo originariamente proposto dal governo , la loro adozione rappresenta comunque un importante passo avanti verso una riforma del CSM. Oltre alla creazione di due camere per la presa di decisioni all'interno del CSM, sono stati rafforzati i poteri dell'ispettorato giudiziario in materia di indagini sui conflitti di interessi e l'arricchimento illecito dei magistrati. La prossima tappa consisterà nell'attuare la riforma modificando la legge sul sistema giudiziario. Nella primavera del 2015 il governo ha preparato e presentato, ai fini di una consultazione pubblica, un pacchetto legislativo che è rimasto però sospeso in attesa dell'esito del dibattito sulla Costituzione.

Precedenti relazioni dell'MCV hanno riscontrato l'esistenza di preoccupazioni sulla capacità del CSM di svolgere il suo ruolo di custode dell'indipendenza e integrità della magistratura. Le controversie ruotavano intorno a questioni come la mancata trasparenza delle procedure per le nomine giudiziarie, l'incoerenza delle pratiche nei procedimenti disciplinari e l'assenza di follow-up in relazione a problemi di possibile manipolazione dell'assegnazione casuale delle cause nei tribunali. A ciò si è aggiunta la controversia sull'influenza politica diretta in seno al CSM. Nel 2015 il quadro relativo a tali questioni è stato vario. All'inizio dell'anno il CSM ha nominato un nuovo presidente della Corte suprema di Cassazione. Il nuovo presidente è stato pronto a esprimersi a favore della riforma e sembra incutere rispetto nel settore giudiziario. In primavera è stata nominata anche la nuova presidenza del Tribunale della città di Sofia, dopo che la precedente aveva dovuto dare le dimissioni a seguito degli scandali . Tuttavia, altre nomine decise dal CSM hanno continuato a sollevare preoccupazioni per mancanza di trasparenza e possibili influenze indebite. Il posto del Presidente della Corte d'appello della città di Sofia è rimasto vacante per circa due anni: benché si sia candidato un magistrato che era apertamente sostenuto dai giudici del tribunale, il CSM non ha ottenuto la maggioranza necessaria . Non esistono criteri chiari per valutare le nomine e ciò fa sorgere dubbi sull'obiettività delle procedure di nomina.

Si è indagato su gravi accuse di corruzione e traffico di influenze nel settore giudiziario solo dopo che sono state esercitate pressioni interne ed esterne e le autorità si sono dimostrate incapaci o riluttanti a svolgere indagini proattive. L'ultima relazione dell'MCV ha evidenziato le irregolarità scoperte in relazione alle attività del tribunale della città di Sofia alla fine del 2014, aggiungendo che la reazione iniziale del CSM lasciava capire che ciò rappresentava una bassa priorità per il Consiglio . Il CSM ha avviato un processo per migliorare l'applicazione dell'assegnazione casuale delle cause nei tribunali bulgari, creando nell'ottobre 2015 un nuovo sistema informatico per tutto il settore giudiziario che dovrebbe permettere di far fronte ai problemi costantemente rilevati nelle precedenti relazioni dell'MCV. Tuttavia, il CSM si è mostrato riluttante a reagire alle accuse di gravi irregolarità presentate da eminenti magistrati del tribunale della città di Sofia. Le azioni disciplinari sono state promosse soltanto molto tempo dopo, a seguito di un intervento del ministro della Giustizia .

Nell'autunno 2015 i media hanno reso nota una conversazione registrata tra due delle principali figure coinvolte nelle irregolarità scoperte nell'autunno 2014 in relazione al tribunale della città di Sofia apportando ulteriori elementi alla controversia in corso. A seguito di reiterate richieste di indagini , il CSM e la procura hanno annunciato l'avvio di indagini sui contenuti registrati . Sarà fondamentale per la credibilità del processo che vengano prese tutte le misure necessarie per garantire che l'indagine si svolga in maniera trasparente e imparziale .

Dopo un intervallo di alcuni anni, nella primavera del 2015 l'Assemblea nazionale ha eletto un nuovo ispettore capo. Le diverse fasi della procedura sono state trasparenti e hanno coinvolto la società civile a cui è stato chiesto di proporre candidati. Tale impostazione è stata adottata anche nella procedura successiva per l'elezione del nuovo collegio di ispettori avviata in autunno e ancora in corso . La procedura rivestirà particolare importanza considerato il nuovo ruolo rafforzato dell'ispettorato per quanto riguarda il trattamento di questioni relative all'integrità e di indizi di corruzione nel sistema giudiziario. Sarà cruciale garantire che l'ispettorato sia dotato delle risorse necessarie per svolgere efficacemente tale ruolo.

Riforma del quadro giuridico

L'attuale riforma del CSM, benché importante, è solo un elemento della nuova strategia di riforma giudiziaria della Bulgaria. La strategia è illustrata in un documento complessivo che propone un ampio spettro di obiettivi, molti dei quali richiedono modifiche di legge. Come si è detto, è stato elaborato un pacchetto di modifiche alla legge sul sistema giudiziario che dovrebbe essere pronto per essere trasmesso rapidamente all'Assemblea nazionale. Il pacchetto contiene modifiche relative a tutta una serie di settori finalizzate a migliorare diversi aspetti della gestione del sistema giudiziario. Molte delle proposte mirano a conferire maggiori poteri e a raccogliere informazioni sui magistrati al fine di migliorare la trasparenza e l'indipendenza. Altre modifiche sono destinate ad attuare le migliorie proposte al fine di regolamentare i percorsi di carriera o le norme per la formazione professionale dei magistrati. Altre ancora mirano all'introduzione di nuove tecnologie per migliorare trasparenza, qualità ed efficienza (e-justice). Durante l'anno tali proposte sono già state oggetto di un ampio dibattito all'interno del settore giudiziario. Il 2016 sarà un importante banco di prova della capacità della Bulgaria di progredire a seguito dell'adozione di tali modifiche.

Un altro settore in cui sono in corso di preparazione modifiche legislative è quello del codice penale e del codice di procedura penale. Le precedenti relazioni dell'MCV hanno rilevato il rischio che un dibattito fondamentalmente incentrato sulla riforma di tali codici possa compromettere a lungo termine l'elaborazione di modifiche più urgenti e mirate . Il codice penale è stato oggetto di ripetuti tentativi di riforma da parte dei diversi governi negli ultimi cinque anni, un obiettivo che finora è apparso difficile da raggiungere . Nel 2015 il governo ha dato inizio a un processo di riflessione per una più estesa riforma della politica in materia penale . La riflessione mira a una riforma globale che richiederà un'attenta analisi e preparazione e comporterà una vasta consultazione all'interno del sistema giudiziario e tra i professionisti del diritto. Nel frattempo, tuttavia, le autorità bulgare hanno riconosciuto la necessità di procedere più rapidamente con una serie limitata di modifiche mirate, segnatamente al fine di affrontare i problemi che causano ritardi nei procedimenti penali e agevolare il perseguimento dei reati di corruzione. Sono già state adottate alcune modifiche per ovviare a lacune rilevanti, ma occorre ancora verificarne gli effetti nella pratica.

Qualità ed efficienza del sistema giudiziario

Al fine di determinare la qualità ed efficienza del sistema giudiziario vi sono alcuni fattori decisivi: il livello complessivo al quale il sistema riesce ad amministrare la giustizia, la percezione, da parte dei cittadini, dell'affidabilità del sistema giudiziario nell'amministrare la giustizia in maniera equa, l'efficacia con cui vengono perseguiti gli autori dei reati e la conformità con la legge dell'esercizio della giustizia. Ciò è stato sottolineato in un'osservazione di quest'anno della Corte europea dei diritti dell'uomo, secondo la quale: "è stato riscontrato, in oltre 45 sentenze nei confronti della Bulgaria, che le autorità non hanno soddisfatto l'obbligo di svolgere indagini efficaci ed è stato ritenuto che tali carenze ricorrenti rivelino l'esistenza di un problema sistemico" . Se è chiaro che ciò riguarda una questione complessiva di applicazione della legge, è altresì evidente che permangono gravi problemi per quanto riguarda la procura e il sistema giudiziario.