IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 100/146

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio relativa al regime generale delle accise

COM(2008) 78 def./3 — 2008/0051 (CNS)

2009/C 100/27

Il Consiglio dell'Unione europea, in data 4 marzo 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 93 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Consiglio relativa al regime generale delle accise

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 2 ottobre 2008, sulla base del progetto predisposto dal relatore BURANI.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 22 ottobre 2008, nel corso della 448a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 107 voti favorevoli, 1 voto contrario e 1 astensione.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il CESE concorda sulla decisione della Commissione di sostituire integralmente la direttiva di base sull'applicazione delle accise, 92/12/CEE del 1992, sostituendola con un nuovo testo che tenga conto dell'adozione della procedura elettronica EMCS (Excise Movement and Control System), al quale fornisce una base giuridica. La Commissione ha approfittato dell'occasione per introdurre alcune modifiche e innovazioni rese necessarie dalle esperienze maturate dalle amministrazioni degli SM e dagli operatori. Sono inoltre state snellite diverse procedure. In linea generale, le parti che si vogliono modificare o innovare non sollevano particolari obiezioni, ma su alcuni aspetti il CESE intende apportare un contributo di riflessioni per le discussioni che seguiranno.

1.2 La Commissione indica una data di entrata in vigore della direttiva, fissandola al 1o gennaio 2009 in linea di ipotesi, ma consapevole che l'esame della proposta richiederà tempi molto più lunghi; propone inoltre che la procedura EMCS possa essere adottata in un primo tempo solo dagli SM che l'hanno adottata, mentre gli altri continuerebbero per un certo periodo con la procedura cartacea.

1.3 Il CESE, unitamente ad altre parti interessate, ritiene che questa misura sia da considerare in modo critico: una dualità di procedure diventa farraginosa e costosa sia per le amministrazioni che per gli operatori. Ma, l'alternativa di partire con l'EMCS quando tutti saranno pronti, è ugualmente punitiva per coloro che sono già pronti e per gli operatori. Una soluzione intermedia, poco soddisfacente e suscettibile di procrastinare l'EMCS in Europa a data indefinita, potrebbe consistere nell'utilizzo dell'EMCS solo per le operazioni interne degli SM già in grado di adottare la procedura elettronica. La procedura cartacea sarebbe adottata da tutti gli SM nei traffici internazionali sino a quando tutti saranno in grado di passare all'elettronica.

1.4 La parte più rilevante del documento della Commissione riguarda la circolazione dei prodotti in sospensione di accisa; le diverse innovazioni raccolgono il consenso del CESE, salvo alcune puntualizzazioni e proposte (cfr. punti da 4.6 a 4.9) che riguardano principalmente il concetto, ora meglio precisato, di «perdita irrimediabile» delle merci. Per quanto riguarda le vendite a distanza la formulazione dell'articolo 34 (cfr. punto 4.9) potrebbe far sorgere dubbi interpretativi di natura legale sul paese di percezione delle accise.

1.5 Il CESE propone pure di inserire nella nuova direttiva la precisazione dei limiti quantitativi e di valore entro i quali gli acquisti di un cittadino in un altro SM sono considerati come da esso effettuati in qualità di «privato». Esiste il pericolo di differenze di interpretazione e di applicazione da parte delle diverse amministrazioni.

2. La proposta della Commissione

2.1 La direttiva 92/12/CEE del 25 febbraio 1992 contiene le disposizioni sul regime generale dei prodotti soggetti ad accisa, disposizioni che in gran parte sono fondate su supporto cartaceo. Il 16 giugno 2003, con decisione n. 1152/2003/CE del PE e del Consiglio è stata introdotta una procedura informatizzata, detta EMCS (Excise Movement and Control System), che semplifica gli adempimenti per gli operatori e mette in grado le autorità di esercitare controlli integrati e più efficaci. L'adozione dell'EMCS rende necessaria la modifica delle disposizioni relative ai movimenti in sospensione d'accisa.

2.2 La Commissione approfitta di questa occasione per sostituire integralmente la direttiva 92/12/CEE. Non solo tiene conto dell'adozione dell'EMCS, al quale fornisce una base giuridica, ma modifica in modo organico l'intera direttiva precedente: aggiorna il linguaggio in funzione dei nuovi standard legislativi, rifonde il testo conferendogli una migliore struttura logica, sopprime le disposizioni obsolete, si adegua ai nuovi concetti giuridici, semplifica le procedure riducendo gli obblighi degli operatori senza compromettere i controlli.

2.3 Il nuovo testo incorpora anche, nel Capo V, gli elementi essenziali della proposta COM(2004) 227 def. — accantonata dal Consiglio nel 2005 — che tendeva a modificare gli articoli da 7 a 10 della direttiva di base, riguardanti i movimenti intracomunitari dei prodotti già immessi sul mercato.

2.4 La proposta è stata preceduta da una vasta consultazione degli operatori ed è stata elaborata in collaborazione con un gruppo di esperti sotto gli auspici del Comitato delle accise: una procedura corretta che dovrebbe permettere un esame non eccessivamente conflittuale del documento sotto l'aspetto tecnico.

3. Considerazioni di carattere generale

3.1 Il CESE non può che complimentarsi con la Commissione per l'iniziativa, che si traduce in un documento meglio strutturato rispetto a quello di base, più organico e conforme alla semplificazione delle procedure amministrative. Si nota inoltre un'apertura più marcata alle necessità degli operatori, senza che venga abbassato il livello dei controlli, che anzi dovrebbero diventare più efficaci con l'adozione delle procedure EMCS.

3.2 La parte più rilevante delle nuove disposizioni riguarda la circolazione dei prodotti in sospensione di accisa, con procedure basate sull'EMCS. Secondo la decisione n. 1152/2003/CE, l'EMCS dovrebbe essere introdotto nell'aprile 2009: se è lecito dubitare che tale data sarà rispettata da alcuni paesi, è praticamente certo con non lo sarà dalla totalità. Il sistema avrà comunque bisogno di un periodo di rodaggio collettivo e implica una stretta collaborazione fra le amministrazioni nazionali, con la conseguente necessità di un'armonizzazione delle procedure interne: un problema piuttosto complesso dal punto di vista amministrativo, tecnico e operativo. La Commissione ne è consapevole: mentre infatti propone che la direttiva entri in applicazione il 1o aprile 2010, prevede che gli Stati membri possano beneficiare di un periodo transitorio supplementare, durante il quale resterebbe in vigore, per la parte pertinente, la direttiva di base.

3.3 Gli SM si sono ormai impegnati ad adottare l'EMCS, ma non è detto che tutti lo faranno volentieri ed è del tutto possibile che qualche ostacolo venga ancora a frapporsi alla sua realizzazione completa. Ci si possono attendere resistenze, magari giustificate da argomentazioni tecniche ma sostanzialmente ispirate a motivazioni di altra natura. Non fa ben sperare il precedente della proposta di direttiva COM(2004) 227 def. di cui al punto 2.3, relativa ai movimenti dei prodotti soggetti ad accisa dopo la loro immissione al consumo: dopo difficili trattative fu deciso di tenere la questione «in sospeso» in attesa di una revisione completa della materia; ma la proposta ora in esame riproduce sostanzialmente quella precedente.

3.4 I problemi più delicati sono quindi di carattere politico-economico. Ogni SM applica tassi di accise differenti sui diversi prodotti, il che dà luogo al ben noto fenomeno degli acquisti transfrontalieri basati su calcoli di convenienza. I principi del mercato unico vorrebbero che ogni cittadino possa beneficiare delle differenze di prezzo non solo a livello nazionale ma anche e soprattutto nei suoi acquisti transfrontalieri; ma questi principi sono rimessi in causa quando entrano in gioco gli aspetti fiscali. Nella realtà quotidiana risulta evidente che ogni SM vede di mal occhio questi traffici quando ne è danneggiato, e li ignora quando ne è favorito. Nessun tipo di prodotto soggetto ad accisa è escluso da questa problematica: ne sono la prova le discussioni degli ultimi tempi sul tabacco, sull'alcol e sul gasolio (1): sono stati evocati motivi di salute, di ordine pubblico, di rispetto per l'ambiente, di danni per l'economia. Ma sullo sfondo, in modo non sempre esplicito, esistono anche motivazioni legate a calcoli di convenienza fiscale. Le differenti posizioni derivano quindi dalle politiche sociali, economiche e fiscali adottate da ciascuno SM: a livello comunitario tutto questo si traduce in un problema di natura squisitamente politica.

3.5 Il CESE si rende conto della delicatezza della materia e delle difficoltà che ciascuno SM può incontrare nelle negoziazioni che lo attendono; il loro esito positivo dipenderà dal grado di flessibilità che sarà necessario per giungere a decisioni collettive. Ciascun governo dovrà trovare un equilibrio fra il mantenimento delle proprie esigenze e le concessioni in materia di accise che dovrà fare alle altre parti. In altri termini, ognuno dovrà trovare il modo di perseguire i propri obiettivi in materia sociale e di bilancio conciliandoli con un sistema comune di accise, e non viceversa.

4. Considerazioni specifiche

4.1 In questo capitolo il CESE prende in considerazione le principali innovazioni e modifiche introdotte dalla proposta della Commissione rispetto alla regolamentazione attuale. Tralascia invece di commentare gli aspetti che non appaiono controversi, ispirati a un obiettivo di razionalizzazione del testo, al buon senso o alla naturale evoluzione della materia.

4.2 Come già anticipato al punto 3.2, pur se l'adozione della direttiva comporterà l'abrogazione della precedente direttiva 92/12/CEE; la soppressione dei movimenti cartacei non avverrà in coincidenza con la sua entrata in vigore: la proposta di direttiva prevede che per un periodo transitorio saranno consentite anche operazioni con documenti di accompagnamento cartacei. Nessuno è in grado di fare previsioni sulla durata di questo periodo: certo è che finché l'EMCS non sarà stato adottato dalla totalità degli SM il sistema potrebbe conoscere seri problemi. Il CESE ritiene di dover richiamare l'attenzione sugli oneri che graveranno sugli operatori — ma anche sulle amministrazioni degli SM — costretti a operare contemporaneamente con sistemi elettronici e sistemi cartacei, a seconda dei paesi di destinazione.

4.2.1 L'alternativa di rendere operante il sistema solo quando esso sarà funzionante in tutti gli SM fa sorgere il pericolo di rinviare il progetto a un futuro forse lontano, e d'altra parte, costringerebbe gli SM che sono in grado di partire con le procedure elettroniche ad attendere che gli altri li raggiungano: una situazione inaccettabile e punitiva per coloro che si sono messi in regola tempestivamente, ma anche e soprattutto per gli operatori commerciali.

4.2.2 Il Comitato segnala una soluzione proposta da alcuni esperti che, seppure non risolutiva, sembra offrire un compromesso accettabile anche se non ottimale: gli SM già in regola potrebbero utilizzare la procedura elettronica per i loro movimenti interni, mantenendo la procedura cartacea nei rapporti internazionali. Il sistema sarebbe quindi sperimentato a livello nazionale, prima di passare alla sua applicazione a livello comunitario quando tutti gli SM saranno pronti.

4.3 Il Capo I, Disposizioni generali, non introduce alcuna modifica sostanziale rispetto alla direttiva 92/12/CEE: si limita a meglio inquadrare la materia con alcuni ritocchi, nuove definizioni e modifiche di minore importanza.

4.4 Nel Capo II, Fatto generatore dell'accisa, la modifica introdotta con l'articolo 7, paragrafo 4, prevede che la «perdita irrimediabile» di un prodotto in sospensione d'imposta sia esentata dall'imposizione. Con il nuovo termine di «perdita irrimediabile» si fa riferimento ad un prodotto che diventa inutilizzabile per chiunque, indipendentemente dal motivo della perdita. L'innovazione vera consiste nel fatto che la direttiva non impone più che la «forza maggiore» sia un evento da provare; ma il CESE fa notare che ogni SM rimane libero di stabilire le proprie norme in materia.

4.5 Il Capo III, Produzione, lavorazione e detenzione, introduce una sola importante innovazione: i «depositi fiscali» possono essere autorizzati a persone residenti in un altro SM, anche se nella logica del mercato interno, questo principio aveva sofferto in passato di limitazioni.

4.6 Il Capo IV, Circolazione dei prodotti soggetti ad accisa in sospensione d'accisa, contiene disposizioni innovative: l'articolo 16 prevede che i prodotti possano essere destinati non solo a depositi fiscali ma anche a privati o aziende autorizzati («destinatari registrati»), e, previa autorizzazione, a un «luogo di consegna diretta» designato da un destinatario autorizzato. Il CESE manifesta il proprio accordo, e si augura che le procedure di controllo siano così efficaci da impedire gli abusi. Sarebbe tuttavia auspicabile una precisa definizione delle figure professionali interessate dei termini utilizzati dalla direttiva.

4.7 Le disposizioni seguenti (articoli 17-19) riguardano le garanzie per coprire i rischi connessi alla circolazione delle merci in sospensione di accisa, e non richiedono specifici commenti; di particolare importanza sono invece le disposizioni della Sezione 2 (articoli 20-27), che si occupano delle procedure da applicare per il movimento dei prodotti in sospensione d'accisa. A parere dei tecnici, l'adozione di queste procedure dovrebbe essere attentamente vagliata al fine di verificare che esse permettano controlli efficaci e siano coerenti con le risorse delle amministrazioni. Il CESE segnala comunque che l'articolo 20, paragrafi 1, 2, e 3, prevede che il movimento dei prodotti soggetti ad accisa possa aver luogo soltanto se accompagnato da un documento elettronico: una regola da adeguare alla scelta del sistema che sarà adottato per la transizione dal cartaceo all'elettronico.

4.8 Il Capo V riguarda la circolazione e tassazione dei prodotti soggetti ad accisa dopo l'immissione al consumo, e non contiene disposizioni fondamentalmente nuove: ribadisce il principio della tassazione dei prodotti nel paese di acquisto se detenuti da privati (articolo 30), e nel paese di consumo se detenuti per scopi commerciali (articolo 31), e conferma le norme già in vigore per l'individuazione del debitore e per le merci in transito.

4.9 Di particolare rilevanza è la norma dell'articolo 34 sulle vendite a distanza: in deroga all'articolo 30 essa stabilisce che i prodotti acquistati da privati e spediti o trasportati dal venditore, direttamente o indirettamente o per suo conto, sono assoggettati ad accisa nello SM di destinazione. Si dovrebbe pertanto inferire che se le merci acquistate dal compratore vengono da questo spedite al suo indirizzo esse sono assoggettate ad accisa nello SM di acquisto.

4.9.1 Il CESE si chiede se la norma non possa far sorgere un problema di interpretazione: nelle vendite a distanza l'acquisto si perfeziona nel luogo di residenza del venditore nel momento in cui avviene il pagamento; il compratore, proprietario delle merci, è quindi legalmente autorizzato ad impartire istruzioni a chicchessia (incluso il venditore) di spedirgli la merce per suo ordine e conto. Da un punto di vista giuridico, e contrariamente alla logica dell'imposizione nel luogo di effettivo consumo, le merci potrebbero quindi essere sempre considerate come acquistate da un privato e spedite o trasportate per suo conto, e quindi assoggettate ad accise nello SM di acquisto anche se la spedizione è stata curata dal venditore.

4.10 Il CESE ritiene inoltre di segnalare quella che a suo parere costituisce una lacuna nell'articolo 34: non sono precisati i limiti di quantità e di valore entro i quali gli acquisti di una persona sono considerati come effettuati in qualità di «privato»: l'indicazione di criteri univoci è necessaria per evitare che nel mercato interno ogni SM applichi misure discordanti. Partendo da questi aspetti, ma non solo, il CESE sollecita la Commissione e gli Stati membri a redigere regole più chiare e trasparenti; si semplificherebbe la vita dei cittadini e delle aziende.

4.11 Le rimanenti disposizioni del Capo VI (varie) riguardano l'applicazione dei contrassegni e mantengono le disposizioni in vigore per i rifornimenti di navi ed aeromobili; l'articolo 38 riguarda i piccoli produttori di vino (fino a 1 000 hl), che godono di procedure semplificate per quanto riguarda la produzione e la detenzione dei prodotti soggetti ad accisa.

4.12 Il Capo VII (disposizioni finali) contiene la conferma dell'esistente Comitato delle accise e le disposizioni attuative: la direttiva 92/112/CEE dovrebbe essere abrogata in una data (1o aprile 2009) che prudentemente la Commissione indica come soggetta a discussione; altrettanto dicasi per il periodo transitorio (con ipotetico termine al 31 dicembre 200…) durante il quale gli SM possono continuare a operare secondo la precedente direttiva. Il CESE, così come altre istituzioni ed esperti, ritiene che tali date siano puramente indicative e da prorogare secondo una visione realistica, soprattutto tenendo conto delle difficoltà pratiche riguardanti la piena attuazione dell'EMCS.

Bruxelles, 22 ottobre 2008 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) Cfr. come esempio le proposte di direttiva più recenti:

Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 92/12/CEE relativa al regime generale, alla detenzione, alla circolazione ed ai controlli dei prodotti soggetti ad accisa [COM(2004) 227 def. — 2004/0072 (CNS)];

Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 2003/96/CE per quanto riguarda l'adeguamento del regime fiscale specifico per il gasolio utilizzato come carburante per motori a fini commerciali e il coordinamento della tassazione della benzina senza piombo e del gasolio utilizzati come carburante per motori [COM(2007) 52 def. — 2007/0023 (CNS)];