OSSERVAZIONI DELLA CORTE

INTRODUZIONE

1. La presente relazione annuale espone la valutazione della Corte sui Fondi europei di sviluppo (FES). Le informazioni fondamentali sulle attività esaminate e sulle spese per l’esercizio 2015 sono fornite nel grafico 1 .

Grafico 1 – Fondi europei di sviluppo — Informazioni fondamentali relative all’esercizio 2015 (milioni di euro) Totale spese operative (progetti) 2 337 Totale spese operative (sostegno al bilancio) 763 Totale spese amministrative (63) 110 Totale pagamenti 3 210 - anticipi -1 727 + liquidazioni di anticipi 1 661 Popolazione controllata 3 144 Totale impegni specifici (64) 4 008 Totale impegni globali (64) 5 034

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

Breve descrizione dei Fondi europei di sviluppo

2. Dal 1958, i FES rappresentano lo strumento principale per fornire gli aiuti dell’Unione europea a favore della cooperazione allo sviluppo agli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP), nonché ai paesi e territori d’oltremare (PTOM). L’accordo di partenariato, firmato a Cotonou il 23 giugno 2000 per un periodo di 20 anni («accordo di Cotonou»), è il quadro normativo che disciplina attualmente le relazioni dell’Unione europea con gli Stati ACP e i PTOM. Esso mira principalmente a ridurre e, infine, a eliminare la povertà.

3. I FES hanno una natura particolare: a) sono finanziati dagli Stati membri in base a criteri di ripartizione (1) stabiliti da un accordo interno tra i rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, che sono diversi da quelli previsti per il bilancio generale dell’UE; b) sono gestiti dalla Commissione europea, al di fuori del quadro del bilancio generale dell’UE, e dalla Banca europea per gli investimenti (BEI); c) data la natura intergovernativa dei FES, il Parlamento europeo ha un ruolo più limitato nel loro funzionamento rispetto a quello che esercita per altri strumenti di cooperazione allo sviluppo finanziati dal bilancio generale dell’UE: in particolare, non interviene nella determinazione e nell’assegnazione delle risorse FES. Il Parlamento europeo è però l’autorità competente per il discarico, eccetto che per il Fondo investimenti gestito dalla BEI (2) (3).

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

4. Ciascun FES è disciplinato da un proprio regolamento finanziario. In diverse occasioni la Corte ha sostenuto che un unico regolamento finanziario, applicabile all’insieme dei FES presenti e futuri, garantirebbe una certa continuità, senza rischio di interruzione nell’attuazione dei FES, e semplificherebbe la gestione (4). 4. La Commissione ha cercato di semplificare il regolamento finanziario (RF) per allinearlo al regolamento finanziario generale, al fine di garantire la continuità del servizio.

5. Anche se i regolamenti finanziari dei FES sono stati progressivamente allineati al regolamento finanziario generale (5), permangono differenze significative. Una differenza principale sta nel fatto che ai FES non si applica il principio dell’annualità: gli accordi FES sono generalmente conclusi per un periodo di impegno che va da cinque a sette anni e i pagamenti possono essere eseguiti nell’arco di un periodo molto più lungo. Nel 2015, sono state sostenute, simultaneamente, spese a titolo di quattro FES, compreso l’ottavo FES avviato nel lontano 1995.

6. I FES sono gestiti quasi interamente dalla direzione generale Cooperazione internazionale e sviluppo (DG DEVCO) della Commissione (6), che gestisce anche una vasta gamma di spese a carico del bilancio dell’UE (7).

7. Gli interventi del FES sono attuati tramite progetti e sostegno al bilancio (8), secondo quattro principali modalità di gestione. Nel 2015, il 42 % dei pagamenti sono stati eseguiti nell’ambito della gestione diretta; di questi, il 24 % del totale riguardava il sostegno al bilancio. Il restante 58 % è stato eseguito nell’ambito della gestione indiretta: il 31 % attraverso organizzazioni internazionali, il 24 % attraverso paesi terzi ed il 3 % attraverso organismi nazionali degli Stati membri dell’UE (9).

8. Le spese oggetto della presente relazione sono eseguite utilizzando una vasta gamma di metodi applicati in 79 paesi. Le norme e le procedure sono spesso complesse, comprese quelle relative alle gare d’appalto e all’aggiudicazione dei contratti. L’assenza di un regolamento finanziario distinto e di facile applicazione per l’undicesimo FES accresce significativamente tale complessità (10). 8. L’undicesimo FES è disciplinato dal proprio regolamento finanziario (RF) n. 2015/323, adottato dal Consiglio il 2 marzo 2015. Il testo è stato semplificato grazie all’allineamento con il RF generale, che è stato ottenuto inserendo nel RF dell’undicesimo FES riferimenti chiari e trasparenti al RF generale e alle sue modalità di applicazione. In questo modo il RF dell’undicesimo FES, oltre a garantire la coerenza delle procedure finanziarie applicabili e una maggiore efficienza, consente anche di ridurre costi ed errori. Le norme e i modelli per le procedure di gara e di aggiudicazione degli appalti per il bilancio generale e per il FES, riportati nella guida pratica alle procedure d’appalto (PRAG) elaborata da EuropeAid, sono stati accolti con favore dalle federazioni europee degli imprenditori.

Ambiti di spesa meno soggetti a errori

9. In due ambiti, la natura del finanziamento e le condizioni di pagamento limitano la misura in cui le operazioni sono soggette a errori. Si tratta del sostegno al bilancio (11) e dell’applicazione del cosiddetto «approccio nozionale» alle azioni multi-donatore attuate da organizzazioni internazionali (12).

Sostegno al bilancio

10. Il sostegno al bilancio fornisce contributi a favore del bilancio generale di uno Stato o alla dotazione da questo destinata a una politica o a un obiettivo specifici. La Corte ha controllato se la Commissione avesse rispettato le condizioni specifiche per eseguire pagamenti a sostegno del bilancio del paese partner in questione e ha verificato il rispetto delle condizioni generali di ammissibilità (ad esempio, progressi soddisfacenti nella gestione delle finanze pubbliche).

11. Le disposizioni giuridiche si prestano però a diverse interpretazioni e la Commissione gode di un ampio margine di discrezionalità nel decidere se le condizioni generali siano state rispettate. L’audit della regolarità espletato dalla Corte non può andare oltre la fase in cui l’aiuto è versato al paese partner. I fondi trasferiti vengono quindi a fondersi con le risorse di bilancio del paese destinatario. Eventuali debolezze nella gestione finanziaria di quest’ultimo che portino ad un indebito impiego a livello nazionale non genereranno «errori» rilevabili tramite l’audit della regolarità.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

Approccio nozionale

12. Nel caso in cui il finanziamento del FES sia soggetto a requisiti specifici concernenti l’ammissibilità delle spese, la Corte verifica se detti requisiti siano stati rispettati. Quando i contributi della Commissione ai progetti finanziati da più donatori vanno ad aggiungersi a quelli degli altri donatori e non vengono destinati a voci di spesa specifiche e identificabili, la Commissione presuppone che le norme UE in materia di ammissibilità siano rispettate fintanto che l’importo aggregato comprende spese ammissibili sufficienti a coprire il contribuito dell’UE. Tale approccio, così come adottato dalla Commissione, limita il lavoro degli auditor laddove altri donatori abbiano fornito contributi cospicui ritenuti dalla Commissione sufficienti a coprire eventuali spese non ammissibili rilevate dalla Corte.

CAPITOLO I — ATTUAZIONE DELL’OTTAVO, NONO, DECIMO E UNDICESIMO FES

Esecuzione finanziaria

13. La dotazione finanziaria dell’ottavo FES (1995-2000) ammonta a 12 840 milioni di euro, quella del nono FES (2000-2007) a 13 800 milioni di euro e quella del decimo FES (2008-2013) a 22 682 milioni di euro.

14. L’accordo interno costituente l’undicesimo FES (13) è entrato in vigore il 1o marzo 2015, dopo esser stato ratificato da tutti gli Stati membri dell’UE. La dotazione finanziaria dell’undicesimo FES ammonta in totale a 30 506 milioni di euro (14), di cui 29 089 milioni destinati ai paesi ACP e 364,5 milioni ai PTOM. Tali importi comprendono, rispettivamente, 1 134 milioni di euro e 5 milioni di euro destinati al Fondo investimenti gestito dalla BEI, principalmente sotto forma di sovvenzioni per abbuono di interessi e assistenza tecnica connessa ai progetti. Infine, 1 052,5 milioni di euro sono riservati alle spese della Commissione per la programmazione e l’attuazione del FES.

15. La tabella 2 mostra l’utilizzo nel 2015, e cumulato, delle risorse FES.

Tabella 2 – Uso delle risorse FES al 31 dicembre 2015 (milioni di euro) Situazione alla fine del 2014 Esecuzione del bilancio durante l’esercizio finanziario 2015 (netto) (70) Situazione alla fine del 2015 Importo totale Tasso di esecuz. (66) 8o FES (67) 9o FES (67) 10o FES 11o FES Importo totale 8o FES 9o FES 10o FES 11o FES Importo totale Tasso di esecuz. (66) A: RISORSE (65) 49 100 - 6 - 109 56 27 839 27 780 10 412 15 630 21 384 29 455 76 880 B: UTILIZZO 1. Impegni globali (68) 48 573 98,9 % - 12 - 170 - 156 5 372 5 034 10 404 15 533 21 137 6 533 53 607 69,7 % 2. Impegni specifici (69) 44 790 91,2 % - 16 - 52 783 3 293 4 008 10 385 15 355 19 035 4 023 48 797 63,5 % 3. Pagamenti 38 900 79,2 % - 3 43 2 024 1 024 3 088 10 376 14 985 15 009 1 619 41 989 54,6 % C: Impegni non ancora liquidati (B1-B3) 9 673 19,7 % 28 548 6 128 4 914 11 618 15,1 % D: Saldo disponibile (A-B1) 527 1,1 % 8 97 247 22 922 23 273 30,3 %

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

16. Il livello di impegni globali netti assunti nel 2015 (5 034 milioni di euro) si è attestato ad un massimo storico (15). Ciò è stato dovuto all’entrata in vigore dell’undicesimo FES, che ha accresciuto di 27 839 milioni di euro le risorse disponibili per impegni. L’entrata in vigore dell’undicesimo FES ha anche inciso sui tassi di esecuzione degli impegni non ancora liquidati, che sono diminuiti dal 98,9 % al 69,7 % per le decisioni di finanziamento (impegni globali) e dal 91,2 % al 63,5 % per gli impegni specifici.

17. Per l’intero ambito di sua competenza (16), la DG DEVCO ha continuato a impegnarsi per ridurre i vecchi prefinanziamenti, i vecchi impegni pendenti (17) ed il numero dei contratti scaduti ancora aperti (18). I valori-obiettivo stabiliti per il 2015 per la riduzione dei vecchi prefinanziamenti e dei vecchi impegni non spesi sono stati largamente superati (19). Tuttavia, il valore-obiettivo per il 2015 concernente la percentuale di contratti scaduti sul numero totale di contratti è stato quasi raggiunto per l’insieme del portafoglio della DG DEVCO (20), ma i progressi sono stati meno soddisfacenti in relazione ai FES (21). 17. I principali problemi che impediscono la chiusura dei contratti a titolo del FES che sono giunti a scadenza sono gli ordini di riscossione non incassati, i procedimenti giudiziari e il processo di audit in corso. Sebbene questi aspetti non siano interamente sotto il suo controllo, la Commissione proseguirà gli sforzi per accelerare la chiusura dei contratti scaduti.

CAPITOLO II — DICHIARAZIONE DI AFFIDABILITÀ DELLA CORTE RELATIVA AI FES

Dichiarazione di affidabilità della Corte in relazione all’ottavo, nono, decimo e undicesimo FES presentata al Parlamento europeo e al Consiglio — Relazione del revisore indipendente

I - Conformemente alle disposizioni dell’articolo 287 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e dell’articolo 49 del regolamento finanziario applicabile all’undicesimo FES, che si applica altresì ai FES precedenti, la Corte ha controllato: a) i conti annuali dell’ottavo, nono, decimo e undicesimo Fondo europeo di sviluppo, che comprendono il bilancio finanziario, il conto del risultato economico, la tabella dei flussi di cassa, il prospetto delle variazioni del patrimonio netto, la tabella dei crediti dovuti ai FES e la relazione sull’esecuzione finanziaria per l’esercizio chiuso in data 31 dicembre 2015 approvati dalla Commissione il 15 luglio 2016; b) la legittimità e la regolarità delle operazioni alla base dei conti suddetti nell’ambito del quadro giuridico dei FES, per quanto riguarda la parte delle risorse FES della cui gestione finanziaria è responsabile la Commissione (22).

La responsabilità della direzione

II - In base agli articoli 310-325 del TFUE e ai regolamenti finanziari applicabili (23), la direzione è responsabile della preparazione e della presentazione dei conti annuali dei FES sulla base dei princìpi contabili per il settore pubblico riconosciuti a livello internazionale (24), nonché della legittimità e della regolarità delle operazioni sottostanti. Tale responsabilità comprende la definizione, l’applicazione e il mantenimento di un controllo interno adeguato ai fini della preparazione e della presentazione di rendiconti finanziari privi di inesattezze rilevanti dovute a frode o errore. Alla direzione spetta inoltre garantire che le attività, le operazioni e le informazioni finanziarie presentate nei rendiconti siano conformi alla normativa che li disciplina. La Commissione detiene la responsabilità finale per quanto riguarda la legittimità e la regolarità delle operazioni che sono alla base dei conti dei FES (articolo 317 del TFUE).

La responsabilità del revisore

III - È responsabilità della Corte presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una dichiarazione, basata sull’audit espletato, concernente l’affidabilità dei conti e la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti. La Corte ha espletato l’audit in base ai princìpi internazionali di audit e ai codici deontologici dell’IFAC, nonché ai princìpi internazionali delle istituzioni superiori di controllo dell’INTOSAI. In base a tali princìpi, la Corte è tenuta a pianificare e svolgere i propri audit in modo da ottenere una ragionevole certezza riguardo all’assenza di inesattezze rilevanti nei conti annuali dei FES, nonché alla legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti.

IV - L’audit comporta l’esecuzione di procedure volte ad ottenere elementi probatori relativi agli importi e alle informazioni riportate nei conti, nonché alla legittimità e alla regolarità delle operazioni sottostanti. La scelta delle procedure dipende dal giudizio dell’auditor, che include una valutazione dei rischi di inesattezze rilevanti nei conti e di significative inosservanze del quadro giuridico dei FES, dovute a frode o errore, nelle operazioni sottostanti. Nel valutare tali rischi, vengono esaminati i controlli interni applicati alla compilazione e alla presentazione fedele dei conti, nonché i sistemi di supervisione e controllo posti in essere per garantire la legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti, allo scopo di definire procedure di audit adeguate alle circostanze, ma non di esprimere un giudizio sull’efficacia del controllo interno. L’audit comporta altresì la valutazione dell’adeguatezza delle politiche contabili adottate e della ragionevolezza delle stime contabili elaborate, nonché la valutazione della presentazione complessiva dei conti.

V - La Corte ritiene che gli elementi probatori ottenuti siano sufficienti ed adeguati a fornire una base per i propri giudizi.

Affidabilità dei conti

Giudizio sull’affidabilità dei conti

VI - A giudizio della Corte, i conti annuali dell’ottavo, nono, decimo e undicesimo FES, relativi all’esercizio chiuso al 31 dicembre 2015, presentano fedelmente, sotto tutti gli aspetti rilevanti, la posizione finanziaria degli stessi al 31 dicembre 2015, i risultati delle loro operazioni, i flussi di cassa e le variazioni dell’attivo netto per l’esercizio chiuso in tale data, conformemente al regolamento finanziario dei FES e ai princìpi contabili per il settore pubblico riconosciuti a livello internazionale.

Legittimità e regolarità delle operazioni che sono alla base dei conti

Entrate

Giudizio sulla legittimità e regolarità delle entrate che sono alla base dei conti

VII - A giudizio della Corte, le entrate alla base dei conti per l’esercizio chiuso al 31 dicembre 2015 sono, sotto tutti gli aspetti rilevanti, legittime e regolari.

Pagamenti

Elementi su cui si basa il giudizio negativo sulla legittimità e regolarità dei pagamenti che sono alla base dei conti

VIII - Il tasso di errore più probabile stimato dalla Corte per le operazioni di spesa dell’ottavo, nono, decimo e undicesimo FES è del 3,8 %.

Giudizio negativo sulla legittimità e regolarità dei pagamenti che sono alla base dei conti

IX - A giudizio della Corte, data l’importanza delle questioni descritte nel paragrafo concernente gli elementi su cui si basa il giudizio negativo sulla legittimità e regolarità dei pagamenti alla base dei conti, i pagamenti sottostanti i conti per l’esercizio chiuso al 31 dicembre 2015 sono inficiati da errori in misura rilevante.

14 luglio 2016

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Presidente

Corte dei conti europea

12, rue Alcide de Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBOURG

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

Informazioni a sostegno della dichiarazione di affidabilità

Estensione e approccio dell’audit

18. L’ allegato 1.1 del capitolo 1 della relazione annuale della Corte dei conti sull’esecuzione del bilancio per l’esercizio 2015 descrive gli elementi essenziali della metodologia e dell’approccio di audit adottati dalla Corte. Per quanto riguarda l’audit dei FES, si precisa in particolare quanto segue.

19. Le osservazioni della Corte sull’affidabilità dei conti dei FES riguardano i rendiconti finanziari (25) relativi all’ottavo, nono, decimo e undicesimo FES (26) approvati dalla Commissione conformemente al regolamento finanziario FES (27), nonché la dichiarazione del contabile pervenuta alla Corte il 18 luglio 2016. Gli auditor della Corte hanno verificato gli importi e le informazioni fornite e valutato i princìpi contabili applicati, le stime significative elaborate dai responsabili della gestione e la presentazione globale dei conti.

20. Per quanto riguarda l’audit della regolarità delle operazioni, si precisa in particolare quanto segue:

a) sono stati esaminati tutti i contributi degli Stati membri e un campione di altri tipi di operazioni inerenti alle entrate;

b) è stato esaminato un campione di 140 operazioni, estratto in modo da essere rappresentativo dell’intera gamma di pagamenti nell’ambito dei FES e comprendente 104 pagamenti autorizzati da 19 delegazioni UE (28) e 36 pagamenti approvati dalla sede centrale della Commissione (29). Laddove sono stati individuati errori, si è proceduto ad un’analisi dei sistemi interessati, al fine di identificare le specifiche debolezze dei sistemi in questione;

c) sono stati analizzati i sistemi operanti presso la DG DEVCO e le delegazioni UE e riguardanti: i) i controlli ex ante svolti da personale della Commissione, revisori esterni o supervisori prima dell’esecuzione dei pagamenti e ii) il monitoraggio e la supervisione, in particolare la verifica del seguito dato agli audit esterni, le missioni di verifica, le visite di monitoraggio e gli studi inerenti al tasso di errore residuo (TER) svolti dalla DG DEVCO per il periodo 2012-2015;

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

d) è stata esaminata la relazione annuale di attività (RAA) del direttore generale della DG DEVCO;

e) è stato esaminato il seguito dato alle raccomandazioni formulate in precedenza dalla Corte.

21. Come indicato al paragrafo 6, la DG DEVCO attua la maggior parte degli strumenti di assistenza esterna finanziati dal bilancio generale e dai FES. Le osservazioni della Corte, riguardanti sia i sistemi che l’affidabilità della relazione annuale di attività e della dichiarazione del direttore generale per il 2015, riguardano l’intera sfera di competenza della DG DEVCO.

Affidabilità dei conti

22. In seguito ad una osservazione formulata dalla Corte nella relazione annuale sull’esercizio 2014 (30), la Commissione ha incluso i contratti di sostegno al bilancio nella stima delle spese da pagare per il 2015 alla separazione degli esercizi.

23. La Commissione ha inoltre adottato misure per risolvere le questioni sollevate nelle relazioni annuali della Corte sugli esercizi 2013 e 2014 (31) a proposito del recupero degli interessi sui prefinanziamenti. Per gli interessi maturati su prefinanziamenti superiori a 750 000 euro, la Commissione ha posto in essere un metodo di stima basato su tassi d’interesse medi e richieste di conferma (circolarizzazione) inviate ad un campione di delegazioni. Per gli interessi su prefinanziamenti compresi tra 250 000 e 750 000 euro, lo strumento informatico sviluppato alla fine del 2014 è divenuto operativo ed ha permesso alla Commissione di registrare in maniera appropriata 2,5 milioni di euro di interessi attivi nei rendiconti finanziari relativi al 2015.

24. Gli auditor della Corte hanno analizzato un campione di 10 ordini di riscossione ammontanti a 17,7 milioni di euro, che erano stati registrati come entrate d’esercizio — recupero di spese (per un totale di 35,9 milioni di euro). In tre casi, prefinanziamenti non spesi, ammontanti a 9,6 milioni di euro, erano stati erroneamente registrati come entrate d’esercizio e pertanto i rendiconti finanziari provvisori sovrastimavano il risultato economico dell’esercizio. Sebbene questi tre casi siano stati corretti dalla Commissione nei rendiconti finanziari definitivi, errori simili avrebbero potuto verosimilmente verificarsi in altri ordini di riscossione, data la natura sistemica (32) dell’errore (33). 24. In due dei tre casi individuati dalla Corte dei conti, un importo di prefinanziamento era aperto al momento del recupero. I due errori sono stati corretti, come risulta dal rendiconto finale (per un errore di un importo totale di 2,1 milioni di EUR). Nell'altro caso (importo di 7,5 milioni di EUR) non sarebbe stato possibile registrare nel 2015 una riduzione dei prefinanziamenti perché nessun importo di prefinanziamento era aperto al momento del recupero. La Commissione adotterà le opportune misure per prevenire, individuare e rettificare tali errori in futuro.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

Regolarità delle operazioni

Entrate

25. Le operazioni relative alle entrate non sono inficiate da errori in misura rilevante.

Pagamenti

26. L’ allegato 1 contiene una sintesi delle risultanze della verifica delle operazioni di pagamento. Delle 140 operazioni di pagamento esaminate dagli auditor dalla Corte, 35 (25 %) presentavano errori. Sulla base dei 28 errori quantificati, il livello di errore stimato è del 3,8 % (34).

27. Se dal campione di audit si escludono le 15 operazioni di sostegno al bilancio e le 17 operazioni alle quali è stato applicato l’approccio nozionale, di cui si è detto ai paragrafi 9-12, il livello di errore stimato è del 5,8 % (35).

28. Il grafico 3 mostra in che misura le diverse tipologie di errore incidano sul livello di errore stimato dalla Corte per il 2015. Gli errori relativi all’assenza di documenti giustificativi e al mancato rispetto delle norme in materia di appalti costituiscono il 70 % del livello di errore stimato.

Grafico 3 – Incidenza di ciascun tipo di errore sul livello di errore stimato Fonte: Corte dei conti europea.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

Progetti

29. Delle 125 operazioni di pagamento relative a progetti esaminate dagli auditor della Corte, 35 (28 %) erano inficiate da errori. Delle 28 (80 %) operazioni di pagamento inficiate da errori quantificabili, 16 erano pagamenti finali ordinati dopo che erano state espletate tutte le verifiche ex ante.

30. Come avvenuto per gli esercizi precedenti (36), la Commissione e i suoi partner attuatori hanno commesso più errori nelle operazioni relative ai programmi a preventivo, nelle convenzioni di sovvenzione e negli accordi di contributo con le organizzazioni internazionali, rispetto ad altre forme di sostegno. Delle 71 operazioni di questo tipo che sono state esaminate, 25 (35 %) erano inficiate da errori quantificabili che rappresentavano il 79 % del livello di errore stimato.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

31. I principali tipi di errori quantificabili erano costituiti da:

a) mancata messa a disposizione di documentazione giustificativa essenziale (13 operazioni) (37);

b) l’inosservanza, da parte del beneficiario, delle norme in materia di appalti (sette operazioni);

c) spese non ammissibili, quali spese per attività non contemplate dal contratto (sette operazioni)], IVA non ammissibile (due operazioni), spese sostenute al di fuori del periodo di attuazione (due operazioni), o costi indiretti dichiarati come costi diretti (una operazione);

d) spese non sostenute dai beneficiari (sette operazioni);

e) calcolo non corretto delle spese dichiarate (quattro operazioni).

Riquadro 4 — Esempi di errori quantificabili in operazioni relative a progetti Riquadro 4 - Esempi di errori quantificabili in operazioni relative a progetti

Mancata messa a disposizione di documentazione giustificativa essenziale Gli auditor della Corte hanno esaminato la liquidazione di spese sostenute nell’ambito del programma «Sostegno allo sviluppo istituzionale del Ministero dell’Interno», attuato da un’agenzia nazionale di aiuto allo sviluppo in Mozambico. Sono state verificate 10 voci di spesa. Per quattro di esse, concernenti la fornitura di materiale da laboratorio, informatico e da ufficio del valore complessivo di 874 309 euro, la documentazione giustificativa essenziale per la spesa (ad esempio, documenti comprovanti la consegna delle merci, certificato di origine o documenti di gara) non è stata fornita. Mancata messa a disposizione di documentazione giustificativa essenziale Una delle misure correttive previste dalla Commissione è l’inclusione nel piano di audit 2016 del contratto selezionato, come era stato deciso prima della visita della Corte. Inoltre, la procedura di recupero è stata avviata per la totalità dell’importo ritenuto inammissibile dalla Corte.

Inosservanza, da parte del beneficiario, delle norme in materia di appalti Gli auditor della Corte hanno esaminato il pagamento finale, ammontante a 427 956 euro, effettuato nell’ambito di un contratto di fornitura di materiale per laboratori di analisi di prodotti agricoli in Etiopia. In base alla normativa UE in materia di appalti, il contratto avrebbe dovuto essere aggiudicato previa gara aperta internazionale. Invece, era stato aggiudicato direttamente ad una società di consulenza, senza alcuna procedura concorrenziale e senza alcuna ragione. Inoltre, la società in questione non era un distributore autorizzato del materiale acquistato, ma agiva solo da intermediario, avendo comprato il materiale da un distributore autorizzato. Il mancato utilizzo di una procedura di gara concorrenziale, senza che fosse stata fornita alcuna giustificazione, costituisce una violazione del principio di pari trattamento ed ha avuto come conseguenza una limitazione della concorrenza. Inosservanza, da parte del beneficiario, delle norme in materia di appalti La Commissione sta attuando le misure correttive opportune e la procedura di recupero è stata avviata per la totalità dell’importo ritenuto inammissibile dalla Corte. Inoltre, la Commissione ha avviato una verifica esterna delle spese di tutti i programmi a preventivo gestiti dal contraente, in attesa delle relazioni finali, per determinare l’importo totale dovuto.

Spese non ammissibili Gli auditor della Corte hanno esaminato la liquidazione di spese ammontanti a 76 609 euro sostenute nell’ambito del programma «Facilité de Coopération Technique» (Struttura di cooperazione tecnica) nella Repubblica Democratica del Congo. Una voce di spesa riguardava lavori di estensione di un edificio non previsti dal programma. Per di più, detti lavori sono stati svolti tra l’agosto e il dicembre 2013, al di fuori del periodo di attuazione (dicembre 2013-marzo 2015). Spese non ammissibili La Commissione sta esaminando il seguito da dare a questa risultanza.

Spese non sostenute dal beneficiario Gli auditor della Corte hanno esaminato la liquidazione di prefinanziamenti nell’ambito del programma «Accelerare i progressi verso il raggiungimento dell’obiettivo di sviluppo del millennio 1c» (38), attuato in Mozambico. L’organizzazione internazionale che attuava il programma ha correttamente indicato nella propria relazione finanziaria che erano stati effettivamente sostenute spese pari a 3 651 772 euro, mentre ulteriori 1 362 182 euro rappresentavano impegni giuridici (spese non ancora sostenute). La DG DEVCO ha erroneamente accettato l’importo totale (5 013 954 euro) come spese ammissibili effettivamente sostenute. Spese non sostenute dal beneficiario La Commissione adotterà le misure correttive opportune, detraendo dai prossimi pagamenti l’importo totale ritenuto inammissibile dalla Corte.

32. In nove casi di errore quantificabile, la Commissione, attraverso i propri sistemi, disponeva di informazioni sufficienti (39) per prevenire o individuare e correggere gli errori prima di accettare tali spese. Se tutte le informazioni di cui sopra fossero state usate per correggere gli errori, il livello di errore stimato sarebbe stato di 1,7 punti percentuali più basso (40).

33. Inoltre, 12 operazioni inficiate da errori quantificabili (41) sono state sottoposte ad un audit o a una verifica delle spese. Le informazioni fornite nelle relazioni di audit o di verifica delle spese in merito all’effettivo lavoro svolto non consentono alla Corte di determinare se gli errori avrebbero potuto essere rilevati e corretti mediante tali controlli ex ante.

34. Gli errori non quantificabili erano costituiti da: spese stimate invece di spese effettive (tre operazioni), carenze nelle procedure di gara seguite (due operazioni), documentazione insufficiente (una operazione) e spese non previste dal contratto (una operazione).

Sostegno al bilancio

35. Le 15 operazioni di sostegno al bilancio esaminate non presentavano alcun errore concernente la regolarità.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

Analisi delle relazioni annuali di attività e di altri elementi dei sistemi di controllo interno

36. Nel maggio 2013, la DG DEVCO ha adottato un piano d’azione per ovviare alle debolezze esistenti nell’applicazione del proprio sistema di controllo interno (42). Gli auditor della Corte hanno analizzato i progressi compiuti nell’attuazione del piano d’azione, ottenendo elementi comprovanti che 19 azioni erano state attuate in toto e quattro azioni erano in corso d’attuazione a fine 2015.

37. Nel luglio 2015, in seguito ad una riserva espressa per il terzo esercizio consecutivo dal direttore generale nella relazione annuale di attività 2014, la DG DEVCO ha adottato un nuovo piano d’azione. Questo nuovo piano d’azione prevede misure rivolte ai settori ad alto rischio: gestione indiretta con organizzazioni internazionali e gestione diretta tramite sovvenzioni. I progressi compiuti nell’attuazione del nuovo piano d’azione verranno valutati dalla Corte nella relazione annuale del prossimo anno.

38. Come negli anni precedenti, la frequenza degli errori riscontrati dalla Corte, anche in alcune delle domande di pagamento finale che erano state oggetto, ex ante, di audit e di verifiche della spesa esterni, denota debolezze in questi controlli.

39. Nell’ultima relazione annuale, la Corte ha riferito delle misure già adottate dalla DG DEVCO per migliorare la qualità di tali audit e verifiche (43). Nel febbraio 2016, la DG DEVCO ha introdotto una griglia di qualità (44) per valutare l’affidabilità dei controlli. Questo strumento sarà obbligatorio per gli audit e le verifiche commissionati dalla DG DEVCO dopo il 1o gennaio 2016. Tuttavia, non è ancora concepito per essere usato per gli audit e le verifiche sulle spese espletati dalle società di revisione locali incaricate direttamente dai beneficiari (45), situazione in cui il rischio di qualità insufficiente è valutato essere più alto. Inoltre, le relazioni di audit e di verifica non contengono informazioni sul lavoro effettivamente svolto sufficienti a permettere di utilizzare la griglia in maniera efficace.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

40. La DG DEVCO ha anche sviluppato una nuovo programma informatico di audit che è divenuto operativo nella seconda metà del 2015 e che è in grado di migliorare il monitoraggio ed il seguito dato alle constatazioni scaturenti dagli audit e dalle verifiche commissionati dalla stessa DG DEVCO. Come per la griglia di qualità, il nuovo programma informatico non si applica a audit e verifiche commissionati direttamente dai beneficiari, per i quali il sistema di monitoraggio attuale non permette alla DG DEVCO di ottenere informazioni attendibili su costi aggregati e risultati.

41. Per quanto riguarda la gestione documentale e gli appalti, la DG DEVCO ha introdotto una serie di misure volte a migliorare la situazione, sia per la Commissione che per i beneficiari (46). Tuttavia, le principali componenti del livello di errore stimato continuano ad essere l’assenza di documenti giustificativi e l’inosservanza delle norme in materia di appalti.

Studio sul tasso di errore residuo (TER) per il 2015

42. Nel 2015, la DG DEVCO ha proceduto al quarto studio sul TER per stimare il livello degli errori sfuggiti a tutti i controlli di gestione volti a prevenire o individuare e correggere gli errori. 42. La DG DEVCO applicherà un sistema di garanzia della qualità che si estenderà anche alle verifiche delle spese direttamente commissionate dai beneficiari. Comunque, poiché le carenze del sistema sono in parte legate a lacune nei capitolati d'oneri relativi a questo tipo di impegni, la DG DEVCO procederà dapprima a rivedere questi ultimi. La revisione dei capitolati d'oneri comprenderà, oltre a obblighi rafforzati in materia di qualità, una maggiore attenzione ai risultati utili ai fini della garanzia.

43. Lo studio è consistito nell’esame di un campione rappresentativo di operazioni relative a contratti chiusi fra settembre 2014 e agosto 2015. I risultati di tale studio sono presentati nella relazione annuale di attività (47). Lo studio stima il TER al 2,20 %, ossia al di sopra della soglia di rilevanza del 2 % stabilita dalla Commissione. Seguendo una raccomandazione formulata nella relazione annuale della Corte sull’esercizio 2013 (48), la RAA indica la portata dello studio sul TER e i limiti di quest’ultimo rispetto ad un incarico di audit (49). 43. La Commissione sta valutando questa possibilità. Tuttavia, tenuto conto della mole di verifiche delle spese messe in atto, delle limitate possibilità di controllo e dell’investimento in risorse necessario per il loro controllo, la DG DEVCO dovrà innanzitutto valutare i costi e i benefici della loro eventuale inclusione nella nuova applicazione di audit.

44. Le principali tipologie di errori identificate dallo studio sono le seguenti: a) assenza di documentazione soddisfacente fornita dalle organizzazioni beneficiarie per comprovare l’ammissibilità (35 % del TER); b) spese non ammissibili sostenute da beneficiari diversi da organizzazioni internazionali (25 % del TER); c) errori stimati, non essendo disponibili elementi probatori sufficienti per accertare la regolarità delle operazioni (20 % del TER); d) spese non ammissibili sostenute da organizzazioni internazionali (15 % del TER); e) mancata riscossione e mancata rettifica di taluni importi (5 % del TER). 44. La Commissione si rallegra che la Corte prenda atto delle misure messe in atto. Le misure integrate nei modelli rivisti in materia di contratti e appalti saranno visibili solo gradualmente nell’audit della Corte, in funzione dell’aumento degli impegni basati su tali modelli rivisti, nel campione di operazioni della Corte.

45. Come già dalla Corte nella relazione dell’anno scorso, dall’analisi dello studio sul TER del 2014 è emerso che vi erano margini di miglioramento per una serie di aspetti (50). Per lo studio sul TER del 2015, la DG DEVCO ha posto in essere misure di mitigazione. Dette misure fanno fronte a tutte le debolezze, ad eccezione del metodo di stima ad hoc per il TER, che non è cambiato e lascia tuttora un margine di discrezionalità troppo ampio quando si stimano i singoli tassi di errore.

Esame della relazione annuale di attività

46. Per i precedenti tre esercizi (2012-2014), il direttore generale ha espresso una riserva generale concernente la legittimità e la regolarità delle operazioni relativamente alle operazioni della DG DEVCO. In seguito alle osservazioni formulate dalla Corte (51), il direttore generale ha incluso nella relazione annuale di attività per il 2015 una dichiarazione di affidabilità differenziata per livello di rischio.

47. Dopo aver analizzato le risultanze della Corte e quelle degli studi sul TER nel periodo 2012-2014 (52), la DG DEVCO ha classificato ad alto rischio due ambiti di spesa: i) le sovvenzioni nell’ambito della gestione diretta e ii) la gestione indiretta con organizzazioni internazionali. Di conseguenza, è stata espressa una riserva riguardante il livello rilevante di errore in questi due ambiti. Ciò è in linea con le osservazioni della Corte contenute nella presente relazione annuale ed in quelle precedenti (53). Inoltre, è stata formulata una riserva specifica riguardante il Fondo per la pace in Africa, in ragione di debolezze di controllo individuate dal Servizio di audit interno della Commissione.

48. Per quanto concerne la gestione indiretta con paesi beneficiari (54), l’analisi di rischio condotta dalla DG DEVCO per il 2012-2014 concludeva, con un livello di affidabilità del 95 %, che il livello di errore era rilevante (55) in questo ambito di spesa. Tuttavia, non è stata formulata alcuna riserva per il 2015, poiché gli errori sono diminuiti significativamente nello studio sull’errore residuo del 2015. I risultati dello studio sul TER per il 2015 sono però notevolmente meno attendibili (56) di quelli dell’analisi relativa al 2012-2014. 48. Il numero di stime è diminuito di anno in anno (2012: 43, 2013: 18, 2014: 15, 2015: 10). Il gruppo di funzionari incaricato delle stime a livello del contraente è stato ridotto a due persone e ciascuna stima viene riesaminata dal direttore e dai partner al fine di garantire la coerenza. Questa procedura riduce il margine di discrezionalità nella stima dei singoli tassi di errore.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

49. Per di più, contrariamente a quanto avviene per la gestione diretta, la valutazione effettuata dalla DG DEVCO sulla gestione indiretta con paesi beneficiari non fa distinzione tra i due principali settori con distinti meccanismi di spesa e di controllo, e quindi diversi profili di rischio: i) sovvenzioni (57) e ii) contratti oggetto di appalti pubblici (58). La DG DEVCO ritiene che le sovvenzioni attuate in gestione diretta siano ad alto rischio, il che implicherebbe che per le sovvenzioni attuate indirettamente da paesi beneficiari (in via di sviluppo) sia necessario un livello analogo di analisi dei rischi.

50. La DG DEVCO ha stimato che l’importo complessivo a rischio (59) nell’ambito dei pagamenti effettuati nel 2015 (5 746 milioni di euro) fosse di 174 milioni di euro (3,0 % dei pagamenti del 2015). Di questo importo, la DG DEVCO ha stimato che 50 milioni di euro (29 %) saranno oggetto di rettifiche a seguito di verifiche negli anni futuri (60). Tale cifra è stata calcolata come importo annuo medio degli ordini di riscossione emessi per errori e irregolarità tra il 2009 e il 2015. Tuttavia, questa stima sopravvaluta in maniera rilevante la futura «capacità correttiva» della DG DEVCO, in quanto non sono stati esclusi: i) i recuperi di prefinanziamenti e interessi maturati, che non incidono su future rettifiche di spese autorizzate né ii) gli annullamenti di ordini di riscossione precedentemente emessi. Non è facile stimare la portata di tale sopravvalutazione per l’intero periodo 2009-2015 (61).

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Conclusione per il 2015

51. La Corte conclude che i conti dei FES per l’esercizio finanziario chiuso al 31 dicembre 2015 presentano fedelmente, sotto tutti gli aspetti rilevanti, la situazione finanziaria dei FES e i risultati delle operazioni, i flussi di cassa e le variazioni dell’attivo netto per l’esercizio chiuso in tale data, conformemente al regolamento finanziario e alle norme contabili adottate dal contabile. 51. L’indice di rischio per la gestione indiretta con i paesi beneficiari è effettivamente superiore a quello degli altri settori di spesa per i quali non è stata emessa alcuna riserva. Tuttavia, non si discosta di molto dalla media che, nel 2015, è molto prossima alla soglia di rilevanza. In occasione della prossima relazione annuale di attività sarà effettuata una nuova valutazione.

52. La Corte conclude che, per l’esercizio finanziario chiuso al 31 dicembre 2015: a) le entrate dei FES non sono inficiate da un livello di errore rilevante; b) le operazioni di pagamento dei FES sono inficiate da un livello di errore rilevante (cfr. paragrafi 26-35). La verifica delle operazioni indica che il livello di errore stimato nella popolazione è del 3,8 % (cfr. allegato 1 ). 52. La progettazione di modelli di controllo interno per la definizione del sistema di controllo nella relazione annuale di attività deve trovare il giusto equilibrio tra gli obblighi di rendicontazione e le informazioni disponibili. Vi è effettivamente la possibilità che le sovvenzioni indirette abbiano un indice di rischio analogo a quello delle sovvenzioni dirette, ma considerata l’eterogeneità dei contratti raggruppati nel modello di controllo interno 4 (gestione indiretta con paesi beneficiari) e del campione relativamente ridotto per alcuni di questi contratti, la Commissione non poteva ancora approfondire l’analisi.

Raccomandazioni

53. L’ allegato 2 presenta i risultati dell’esame svolto dagli auditor della Corte sui progressi compiuti nell’attuare le raccomandazioni espresse in precedenti relazioni annuali (62). Nelle relazioni annuali sugli esercizi finanziari 2012 e 2013, la Corte aveva formulato 12 raccomandazioni. La DG DEVCO ha pienamente attuato 11 raccomandazioni, mentre una è stata attuata per la maggior parte degli aspetti. 53. Soltanto i recuperi dei prefinanziamenti e degli interessi maturati che sono stati registrati con contesto del recupero «errori» o «irregolarità» sono stati inclusi nel calcolo del potenziale correttivo, che rappresenta solo una parte dei recuperi dei prefinanziamenti e degli interessi maturati emessi nel 2015. La Commissione adotterà le misure necessarie per escludere dalla stima del futuro potenziale correttivo tali ordini di riscossione e quelli che sono stati annullati.

54. Alla luce del presente esame, nonché delle constatazioni e conclusioni formulate per l’esercizio 2015, la Corte raccomanda alla DG DEVCO di:

— Raccomandazione 1: estendere l’utilizzo della griglia di qualità a audit e verifiche delle spese commissionati direttamente dai beneficiari; La Commissione accetta la raccomandazione. La Commissione sta già adattando la griglia di qualità alle specificità, ai bisogni e alle modalità di attuazione delle verifiche delle spese.

— Raccomandazione 2: modificare il mandato degli audit e delle verifiche delle spese al fine di ottenere tutte le pertinenti informazioni sull’effettivo lavoro svolto, necessarie per valutarne la qualità utilizzando la nuova griglia di qualità; La Commissione accetta la raccomandazione. La Commissione sta già lavorando in tal senso.

— Raccomandazione 3: valutare i costi e i benefici del miglioramento del monitoraggio degli audit e delle verifiche delle spese commissionati direttamente dai beneficiari includendoli nella nuova applicazione di audit; La Commissione accetta la raccomandazione. La Commissione esaminerà i costi e i benefici dell'includere nella nuova applicazione gli audit e le verifiche delle spese commissionati dai beneficiari. Sulla base di tale valutazione, deciderà se tale misura sarà adottata o no.

— Raccomandazione 4: comminare adeguate sanzioni alle entità che non rispettano l’obbligo di fornire documentazione giustificativa fondamentale ai fini dell’audit della Corte; La Commissione accetta la raccomandazione. La Commissione continuerà a vigilare sul rispetto delle disposizioni concernenti la questione sollevata dalla Corte.

— Raccomandazione 5: per i pagamenti nell’ambito della gestione indiretta con paesi beneficiari, i) corroborare la dichiarazione di affidabilità con gli elementi probatori maggiormente attendibili dal punto di vista statistico e ii) distinguere tra forme di aiuto aventi differenti profili di rischio, così come avvenuto per i pagamenti nell’ambito della gestione diretta; La Commissione accetta la raccomandazione. In occasione della prossima relazione annuale di attività sarà intrapresa una nuova valutazione del rischio. In base alla valutazione effettuata, la Commissione deciderà se la distinzione tra differenti profili di rischio nell’ambito della gestione indiretta con i beneficiari sia fattibile o pertinente.