IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 248/113

Parere del del Comitato economico e sociale europeo in merito al Libro verde — Meno adempimenti amministrativi per i cittadini — Promuovere la libera circolazione dei documenti pubblici e il riconoscimento degli effetti degli atti di stato civile

COM(2010) 747 definitivo

2011/C 248/19

Relatore: HERNÁNDEZ BATALLER

La Commissione europea, in data 14 dicembre 2010, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito al:

Libro verde — Meno adempimenti amministrativi per i cittadini: Promuovere la libera circolazione dei documenti pubblici e il riconoscimento degli effetti degli atti di stato civile

COM(2010) 747 definitivo.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 26 maggio 2011.

Alla sua 472a sessione plenaria, dei giorni 15 e 16 giugno 2011 (seduta del 15 giugno), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 127 voti favorevoli, 2 voti contrari e 3 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore il Libro verde della Commissione e riconosce la necessità di agevolare la circolazione dei documenti pubblici in tutta l'Unione europea, per facilitare la vita dei cittadini europei e aiutarli ad esercitare in modo più efficace i propri diritti abbattendo gli ostacoli ancora esistenti.

1.2 Il CESE sostiene le iniziative della Commissione volte ad agevolare la libera circolazione dei documenti pubblici, dal momento che servono a completare la cittadinanza europea rafforzandone i diritti economici e sociali.

1.3 Il CESE considera che, per quanto riguarda gli atti di stato civile, la Commissione dovrebbe:

— istituire un regime sovranazionale opzionale di certificato europeo dello stato civile,

— dare il via ai lavori necessari per arrivare a un'armonizzazione delle norme di conflitto,

— in attesa di realizzare queste due premesse, stabilire il riconoscimento reciproco individuando i requisiti minimi applicabili agli atti di stato civile e raggiungendo un consenso sulla presunzione della loro validità generalizzata nell'UE, dopo aver constatato la legalità del rilascio da parte dell'autorità competente.

1.4 A questo proposito, il CESE invita le altre istituzioni e gli organi competenti dell'UE a sostenere senza indugio le proposte della Commissione in quest'ambito, affinché nell'attuale periodo legislativo possano essere adottate, nella misura del possibile, norme sopranazionali.

1.5 Di conseguenza, appare opportuno orientarsi verso l'introduzione generalizzata di documenti amministrativi con moduli standard e plurilingui, che potrebbero ispirarsi ai modelli utilizzati dalla Commissione internazionale per lo stato civile (CIEC) e che, fra gli altri vantaggi, avrebbero anche quello di eliminare la traduzione del documento nello Stato di destinazione.

2. Introduzione

2.1 Gli adempimenti amministrativi da espletare per potersi avvalere di documenti pubblici al di fuori dello Stato membro in cui tali documenti sono stati rilasciati possono comportare per l'interessato costi elevati in termini di tempo e oneri considerevoli in termini economici a causa, in buona sostanza, della prova di autenticità e della presentazione di una traduzione certificata di tali documenti.

2.1.1 Queste difficoltà scaturiscono tra l'altro dall'obbligo di presentare alle autorità di un altro Stato membro documenti pubblici per poter godere di un diritto o essere soggetti a un obbligo. Tali documenti possono essere di natura assai varia: può trattarsi di documenti amministrativi, notarili, atti di stato civile, contratti di vario tipo e decisioni giudiziarie.

2.1.2 Il metodo tradizionale di autenticazione dei documenti pubblici destinati ad essere utilizzati all'estero si chiama «legalizzazione» e consiste, nella sua modalità ordinaria, nella legalizzazione di un documento da parte delle autorità competenti dello Stato che lo rilascia e, successivamente, da parte dell'ambasciata o del consolato dello Stato in cui il documento verrà utilizzato. La modalità semplificata di questo adempimento è la «postilla», con cui lo Stato che rilascia il documento emette anche un certificato di autenticazione.

2.1.3 Nel programma di Stoccolma (1), il Consiglio europeo invita la Commissione a continuare il lavoro volto a garantire il pieno esercizio del diritto alla libera circolazione, e il piano d'azione del programma stesso prevede due proposte legislative riguardanti:

— la libera circolazione dei documenti, mediante soppressione della legalizzazione dei documenti tra gli Stati membri,

— il riconoscimento degli effetti di alcuni documenti di stato civile in modo che lo status giuridico attribuito in uno Stato membro sia riconosciuto in un altro Stato membro con le stesse conseguenze giuridiche.

3. Il Libro verde della Commissione

3.1 La Commissione avvia una consultazione sulle questioni relative alla libera circolazione dei documenti pubblici e sul riconoscimento degli effetti degli atti di stato civile.

3.2 I documenti pubblici

3.2.1 La Commissione intende avviare una riflessione relativa a tutti i documenti pubblici per i quali sono necessari adempimenti amministrativi al fine di renderne possibile l'utilizzo al di fuori dello Stato in cui sono stati rilasciati. Tra tali adempimenti rientrano la prova di autenticità e la presentazione di una traduzione certificata. Tutti questi documenti sono accomunati da una medesima funzione: fornire la prova di fatti attestati da un'autorità pubblica.

3.2.2 Attualmente, le formalità amministrative come la legalizzazione e la postilla dei documenti pubblici negli Stati membri dell'Unione sono caratterizzate da un quadro giuridico disperso tra più fonti:

— ordinamenti nazionali molto diversi fra loro;

— numerose convenzioni internazionali multilaterali o bilaterali ratificate da un numero diverso e limitato di paesi e insufficienti ad offrire le soluzioni necessarie per la libera circolazione dei cittadini europei;

— un diritto dell'UE frammentato, che affronta solo alcuni aspetti limitati dei problemi in campo.

3.3 Soluzioni possibili per facilitare la libera circolazione dei documenti pubblici tra gli Stati membri

3.3.1 Soppressione delle formalità amministrative Si propone la soppressione della legalizzazione e della postilla per tutti i documenti pubblici, al fine di garantirne la libera circolare.

3.3.2 Cooperazione tra le autorità nazionali competenti 3.3.2.1 In caso di dubbi seri sull'autenticità di un documento o qualora un documento non esista in un altro Stato membro, le autorità nazionali competenti potranno scambiarsi le informazioni necessarie e trovare soluzioni adeguate. 3.3.2.2 Il portale e-Giustizia potrebbe informare i cittadini quanto all'esistenza degli atti di stato civile e alle loro implicazioni giuridiche, oppure si potrebbe pensare di offrire al cittadino la possibilità di richiedere e ottenere un atto di stato civile on-line mediante un sistema sicuro.

3.3.3 Limitare la traduzione dei documenti pubblici In numerosi settori amministrativi si potrebbero predisporre moduli standard opzionali, almeno per i documenti pubblici più frequenti, in modo da ridurre la richiesta e i costi di traduzione.

3.3.4 Il certificato europeo di stato civile Tale certificato coesisterebbe con gli atti di stato civile degli Stati membri, in quanto sarebbe facoltativo e non obbligatorio. Creando un supporto unico, rappresentato dal certificato europeo, verrebbero uniformati il formato e le diciture riportate.

3.4 Riconoscimento reciproco degli effetti degli atti di stato civile

3.4.1 Gli atti di stato civile sono documenti scritti formati da un'autorità al fine di accertare avvenimenti della vita di ogni cittadino quali la nascita o la filiazione.

3.4.2 Ai cittadini europei che esercitano il diritto di libera circolazione dovrebbe essere garantita la continuità e la permanenza della situazione di stato civile, inoltre la situazione giuridica certificata da un atto di stato civile dovrebbe poter produrre effetti civili connessi a tale situazione.

3.4.3 Può quindi rendersi necessario un intervento dell'Unione diretto a offrire una maggiore certezza giuridica ai cittadini europei in materia di stato civile e a eliminare gli ostacoli che si frappongono al riconoscimento, in uno Stato membro, di una situazione giuridica creata in un altro Stato membro.

3.4.4 Gli strumenti di diritto derivato (2) messi a punto dall’Unione sono ancora molto mirati, non esistendo a oggi norme generali in materia di riconoscimento di situazioni connesse allo stato civile create in un altro Stato membro. Inoltre, l'Unione europea non ha competenze per intervenire nel diritto sostanziale di famiglia degli Stati membri, dal momento che il TFUE non offre alcuna base giuridica per applicare una soluzione di questo tipo.

3.4.5 Per risolvere questi problemi, la Commissione propone tre diverse opzioni, ossia: 3.4.5.1 Assistenza alle autorità nazionali nella ricerca di soluzione pratiche Il ruolo principale dell'Unione in questo settore consisterebbe nell'assistere le autorità nazionali affinché cooperino in modo più efficace. 3.4.5.2 Riconoscimento di pieno diritto Tale riconoscimento avverrebbe in assenza di armonizzazione delle norme esistenti e non inciderebbe sugli ordinamenti giuridici degli Stati membri; secondo questa soluzione, ogni Stato membro, nel rispetto della fiducia reciproca, accetta e riconosce gli effetti di una situazione giuridica creata in un altro Stato membro. 3.4.5.3 Riconoscimento basato sull'armonizzazione delle norme di conflitto Si tratterebbe di creare un corpus di norme comuni elaborate a livello dell'Unione, il cui compito sarebbe indicare il diritto applicabile a una situazione transfrontaliera che interessa un evento di stato civile.

4. Osservazioni di carattere generale

4.1 Il Libro verde elaborato dalla Commissione europea trova giustificazione legislativa nella necessità di perfezionare e approfondire il funzionamento dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, e di rafforzarne la correlazione con l'esercizio dei diritti riconosciuti dallo status di cittadini dell'Unione e dalle libertà economiche fondamentali.

4.2 In questo senso, il Comitato accoglie con soddisfazione l'iniziativa della Commissione che, in linea coi principi e i valori costituzionali e con gli obiettivi dell'Unione europea sanciti dal TUE e dal TFUE dopo l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, dà preminenza a una prospettiva giuridica che rafforzi il ruolo delle persone nel processo di integrazione europea.

4.3 Di conseguenza, è compito delle istituzioni e degli altri organi dell'Unione agevolare, per i cittadini degli Stati membri e in generale per tutti gli individui, l'esercizio dei diritti e delle libertà di cui sono destinatari, fino al massimo delle potenzialità possibili nei limiti previsti dai Trattati e dall'impianto giuridico vigente.

4.3.1 Ne conseguirà un trattamento improntato a una maggiore uguaglianza, in conformità del principio sancito dall'articolo 9 del TUE, e un contributo all'eliminazione degli ostacoli all'esercizio dei diritti e delle libertà suddette che non siano giustificati da ragioni di ordine pubblico, ostacoli che spesso proteggono interessi puramente corporativi (il che significa la possibile interferenza di burocrati, notai, ufficiali di stato civile, ecc.) o nascondono assurde diffidenze legate alla sovranità degli Stati membri dell'UE.

4.4 Ciononostante, l'adozione di future misure volte ad eliminare gli ostacoli creati dalle formalità amministrative o linguistiche richiede una valutazione attenta delle implicazioni materiali: infatti, insieme ai risultati desiderabili e favorevoli alle persone dovuti all'eliminazione degli ostacoli e delle pastoie amministrative, all'abbattimento dei costi e alla riduzione dei tempi necessari per far valere i documenti pubblici al di fuori dello Stato che li ha rilasciati, possono prodursi anche seri conflitti giuridici relativi agli effetti derivati di tali misure in settori molto delicati come quello dello stato civile.

4.5 In coerenza con quanto precede, conviene analizzare separatamente la fattibilità delle suddette misure, esaminandone da un lato gli aspetti riguardanti le questioni squisitamente procedurali e linguistiche e dall'altro le questioni più sostanziali riguardanti la situazione giuridica degli interessati.

4.6 La piena attuazione dei diritti di libera circolazione e di soggiorno, come di quelli riguardanti la libertà di stabilimento, la libera prestazione di servizi e la libera circolazione dei lavoratori nel mercato interno, fra gli altri, richiede che si adottino meccanismi e atti normativi sovranazionali finalizzati ad eliminare o a limitare a situazioni molto specifiche le formalità amministrative per l'autenticazione dei documenti pubblici.

4.6.1 Le interferenze delle autorità di Stati membri diversi da quello che ha rilasciato un documento pubblico mascherano spesso interessi incompatibili con il diritto dell'UE e comportano trattamenti discriminatori e oneri ingiustificati per i cittadini.

4.6.2 Ovviamente, gli obiettivi di ordine pubblico e di tutela degli interessi finanziari degli Stati membri possono essere raggiunti con mezzi che risultino meno onerosi per il singolo e che comunque non ne ledano i diritti riconosciuti dall'ordinamento dell'Unione. Quando vi siano dubbi fondati sull'autenticità di un documento, o venga presentato un documento che non esiste in un altro Stato membro, le autorità nazionali competenti devono scambiare informazioni e cercare una soluzione.

4.6.2.1 In questo senso, il Comitato sottolinea di ritenere che le pubbliche amministrazioni, nonostante tutto, abbiano l'obbligo di fare tutto il possibile per consentire ai cittadini la regolarizzazione transnazionale di tutti i documenti pubblici attestanti uno status o una condizione tali da costituire un requisito per l'esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dall'UE.

4.6.3 Ciò è dimostrato da diverse esperienze realizzate all'interno dell'UE, come:

— la cooperazione amministrativa fra gli ufficiali di stato civile portata avanti dagli undici Stati membri aderenti alla convenzione n. 3 della CIEC (3), i cui soddisfacenti risultati sono, per il Comitato, un buon motivo per invitare tutti gli Stati membri dell'UE ad aderire a tale convenzione come stadio precedente la prevedibile adozione di norme sovranazionali nel settore;

— lo scambio di informazioni relative alle qualifiche professionali per mezzo del sistema elettronico di informazione del mercato interno (IMI);

— la progressiva automatizzazione e soppressione dell'exequatur nel quadro dell'utilizzo generalizzato di procedure elettroniche, e-Giustizia, ecc.

4.6.3.1 Alla luce di tali esperienze sembra naturale che la Commissione europea vincoli la normativa proposta nel Libro verde sulla circolazione dei documenti pubblici ad altre iniziative come «Europa digitale» e «e-2020». Il CESE ritiene che sarebbe una buona occasione per dare impulso alla creazione di una rete dello stato civile che facilitasse l'applicazione del principio per cui i documenti vanno presentati in una sola circostanza, semplificando così gli adempimenti amministrativi.

4.6.3.2 Il CESE ritiene inoltre possibile immaginare la creazione, in tempi brevi, di una base di dati elettronica dei modelli di documenti pubblici più comunemente rilasciati dagli Stati membri, gestita dalla Commissione europea, al fine di agevolarne il riconoscimento reciproco e la convalida automatica in tutto il territorio dell'UE, con le corrispondenti versioni nelle diverse lingue ufficiali.

4.6.4 Analogamente, le esperienze fatte in altri settori di intervento dell'UE dimostrano che è possibile utilizzare documenti elaborati con formati, tecniche e materiali identici o simili, come nel caso del passaporto europeo (4) e della tutela di cui all'articolo 20, paragrafo 2, lettera c) del TFUE; il modello di patente per veicoli a motore e ciclomotori con le sue diverse categorie, ecc.

4.6.5 Di conseguenza, appare opportuno orientarsi verso l'introduzione generalizzata di documenti amministrativi con moduli standard e plurilingui, che potrebbero ispirarsi ai modelli utilizzati dalla CIEC e che, fra gli altri vantaggi, avrebbero anche quello di eliminare la traduzione del documento nello Stato di destinazione.

4.7 Certamente, la cooperazione amministrativa più stretta e l'emissione di documenti validi in tutti gli Stati membri dell'UE sono obiettivi raggiungibili in un clima di fiducia reciproca, se non di reciproco riconoscimento, e chiaramente desiderabili nell'ottica di agevolare l'esercizio dei succitati diritti di cittadinanza e dei diritti economici fondamentali dell'UE. L'adozione di norme europee pienamente applicabili in tutti gli Stati membri è un compito istituzionale che rientra nelle competenze dell'UE, ed è necessaria per approfondire il processo d'integrazione.

4.8 Tuttavia, la questione della convalida degli atti di stato civile presenta alcuni aspetti più complessi che rendono necessario esplorare diverse alternative di politica legislativa.

4.8.1 Si tratta di far rientrare in una soluzione comune, forse l'adozione di un certificato europeo di stato civile, il problematico fatto che, attualmente, gli atti di stato civile rilasciati dalle autorità competenti degli Stati membri non riconoscono allo stesso modo determinate situazioni di vita personale, e che queste non comportano effetti pienamente vincolanti in tali Stati membri.

4.8.2 Le diverse tradizioni giuridiche, culturali e religiose dei paesi dell'Unione europea danno dimensioni diverse alla condizione giuridica delle persone. Ne nascono discrepanze che interessano i requisiti in materia di capacità previsti da alcuni Stati membri come condizione indispensabile per contrarre matrimonio, il riconoscimento delle unioni fra persone dello stesso sesso, l'attribuzione dell'ordine dei cognomi, fino all'attribuzione del genere dopo un cambiamento di sesso.

4.9 È necessario rispettare scrupolosamente il principio di sussidiarietà, tenuto conto del fatto che al momento la competenza in questo settore spetta agli Stati membri, che il Trattato di Lisbona non offre basi specifiche per avviare azioni sovranazionali di armonizzazione legislativa al riguardo e che non prevede neanche, a differenza di quanto fa l'articolo 77, paragrafo 3 del TFUE per i visti e altri permessi di soggiorno di breve durata, una clausola che scatta quando i Trattati non attribuiscano competenze nella materia.

4.10 Di conseguenza, l'ipotetica applicazione del principio di riconoscimento reciproco mediante un qualche tipo di disposizione normativa sovranazionale fondata sulla disposizione generica dell'articolo 81, paragrafo 1, del TFUE dovrebbe essere considerata alla luce della procedura legislativa speciale di cui all'articolo 81, paragrafo 3, con la necessaria partecipazione dei parlamenti nazionali.

4.10.1 In questo senso, non sarebbe auspicabile realizzare un esame dettagliato o una valutazione selettiva delle opzioni giuridiche che l'Unione dovrebbe seguire in funzione del tipo di situazione dello stato civile che si voglia riconoscere, dal momento che, probabilmente, sarebbe più facile applicare tale procedimento alla filiazione, all'adozione o all'ordine dei cognomi, piuttosto che al riconoscimento di un matrimonio.

4.10.2 Quale che sia, insomma, l'opzione legislativa che verrà portata avanti dall'Unione europea, e quale che sia il tempo necessario per adottare tale opzione, conviene favorire il prima possibile gli individui che richiedano il riconoscimento di una situazione giuridica o degli effetti di un atto di stato civile, con l'elaborazione di modelli od orientamenti europei di carattere vincolante che aiutino le autorità nazionali competenti a dare soluzioni coerenti, agili e che non causino discriminazioni basate sulla nazionalità.

4.11 Data l'esigenza improrogabile di agevolare la circolazione dei documenti pubblici, gli Stati membri e le istituzioni dell'UE dovranno sostenere le iniziative della Commissione in questo senso e quelle volte a istituire un regime sovranazionale opzionale di certificato europeo dello stato civile, dando il via ai lavori necessari per arrivare a un'armonizzazione delle norme di conflitto e, nel frattempo, stabilire il riconoscimento reciproco individuando i requisiti minimi applicabili agli atti di stato civile e raggiungendo un consenso sulla presunzione della loro validità generalizzata nell'UE, dopo aver constatato la legalità del rilascio da parte dell'autorità competente.

4.12 Al fine di garantire la massima efficacia possibile alle misure che saranno adottate dall'UE sulla libera circolazione dei documenti pubblici, il Comitato invita la Commissione ad esaminare la possibilità di includere, nelle sue future proposte normative, un ampliamento del loro ambito di applicazione ai cittadini dello Spazio economico europeo e dei paesi terzi coi quali l'UE abbia firmato accordi di associazione tuttora in vigore (in regime di reciprocità coi cittadini degli Stati membri dell'UE), nonché ai residenti di lunga durata provenienti da paesi terzi e che risiedano legalmente sul territorio di un paese dell'Unione.

Bruxelles, 15 giugno 2011 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) COM(2004) 401 definitivo.

(2) Regolamento (CE) n. 2201/2003, articolo 21, paragrafo 2.

(3) Secondo tale convenzione, quando l'ufficiale di stato civile redige un atto di matrimonio ne informa l'ufficiale di stato civile del luogo di nascita dei nubendi con un modulo standard.

(4) GU C 241 del 19.9.1981 e GU C 179 del 26.7.1982.