Indice

Sintesi. 2

1............ Inquadramento generale: situazione economica e prospettive della zona euro. 4

2............ Aspetti strutturali 6

2.1......... Politica di riforma strutturale. 6

2.2......... Politica di bilancio. 14

2.3......... Politica del settore finanziario. 20

Sintesi

La ripresa prosegue nella zona euro e, per la prima volta dal 2007, si prevede per quest’anno la ripartenza della crescita in tutte le economie che ne fanno parte. A fronte di un’azione politica incisiva e del calo dei prezzi del petrolio greggio che dovrebbero sostenere la crescita, la ripresa economica è tuttavia frenata dal perdurare di tendenze di crescita debole e dagli strascichi della recente crisi economica e finanziaria: processo di riequilibrio esterno in corso, elevato debito pubblico e privato e relative pressioni alla riduzione dell’indebitamento, elevati livelli di disoccupazione e scarsa fiducia, cui si aggiunge la persistente debolezza degli investimenti. Per contribuire a superare stabilmente tali debolezze è necessario perseverare in un impegno politico risoluto.

La recente crisi ha messo in evidenza la rapidità e la potenza con cui gli shock sono in grado di trasmettersi attraverso le frontiere all’interno della zona euro. I legami stretti che intercorrono tra le economie della zona implicano la possibilità che le politiche macroeconomiche producano considerevoli ricadute, sia attraverso i canali commerciali e finanziari sia per effetto delle scelte politiche nazionali sul resto della zona euro. Sebbene la crisi abbia messo in evidenza soprattutto gli effetti di ricaduta negativi e i circoli viziosi, altrettante sono le potenzialità d’innescare dinamiche positive e circoli virtuosi e di rafforzare le sinergie promuovendo scelte politiche coordinate e coerenti in tutti gli Stati membri. Le economie della zona euro si situano in fasi diverse del processo di risanamento e le sfide cui devono far fronte gli Stati membri più colpiti dalla crisi ne limitano la capacità di contribuire alla crescita nell’intera zona. I vari Stati membri si trovano in situazioni molto diverse quanto a portata degli squilibri nel periodo precedente alla crisi, posizione nel ciclo economico e margine di bilancio disponibile. A livello di zona euro la linea politica dovrebbe promuovere la crescita salvaguardando nel contempo i progressi compiuti verso il riequilibrio. Il processo di riduzione dell’indebitamento è lungi dall’essere completato in molte economie della zona euro. Le potenzialità di crescita a medio-lungo termine della zona euro dipenderanno dall’attuazione delle riforme e dalle modalità che la caratterizzeranno.

Negli ultimi dodici mesi sono già state adottate misure rilevanti: il lancio del piano di investimenti della Commissione, le decisioni di politica monetaria della Banca centrale europea e i grandi passi compiuti verso la realizzazione dell’Unione bancaria.

L’Eurogruppo è andato assumendo un ruolo sempre più attivo nella definizione di risposte politiche coordinate, nella promozione di una visione comune delle sfide politiche e nel rafforzamento della fiducia tra i principali protagonisti della zona euro. Tuttavia, le raccomandazioni specifiche per i singoli Stati membri della zona euro e per la zona nel suo complesso non sono ancora state attuate completamente. Restano da vincere sfide nei seguenti settori correlati.

· Nella zona euro non si è ancora data sufficiente attuazione a riforme strutturali ambiziose che rafforzino la competitività e le potenzialità di crescita. Il processo di riequilibrio esterno è in corso, ma si sono finora concretati progressi solo asimmetrici e manca un riassorbimento degli ingenti avanzi delle partite correnti. I mercati del lavoro mostrano segni di miglioramento, ma i tassi di disoccupazione restano elevati e la disoccupazione di lunga durata, in aumento, rischia di diventare cronica, con conseguente ulteriore peggioramento dei tassi di povertà. In questo contesto, il varo di riforme strutturali ambiziose è potenzialmente in grado di agevolare il necessario aggiustamento economico nella zona euro e di stimolare la crescita nei paesi che procedono su questa via. Se attuate di concerto in tutti gli Stati membri, tali riforme possono recare benefici all’intera zona euro grazie alle loro ricadute positive. La correzione degli squilibri accumulati richiederà tuttavia ancora tempo. Quando la politica monetaria ha poco margine perché i tassi d’interesse sono prossimi alla soglia dello zero (e non possono quindi essere ridotti ulteriormente), l’effetto a breve termine delle riforme strutturali sull’attività economica può risultare negativo, ma può anche essere minimizzato confezionando adeguatamente le riforme. Non trova quindi appiglio l’idea che, ritardando le riforme strutturali al prevedibile futuro, si migliorino le condizioni economiche nei periodi di tassi prossimi allo zero.

· Il coordinamento delle politiche di bilancio non è ancora ottimale. Dall’inizio della crisi la situazione di bilancio complessiva della zona euro è migliorata sensibilmente e la sostanziale neutralità dell’orientamento aggregato di bilancio potrebbe essere considerata un equilibrio accettabile tra sostenibilità e stabilizzazione del ciclo economico. Tra gli Stati membri si registrano tuttavia differenze considerevoli, che non sempre rispecchiano l’entità delle sfide di bilancio e gli obblighi assunti nell’ambito del patto di stabilità e crescita. Mentre alcuni paesi non ottemperano completamente agli obblighi del patto, altri dispongono ancora di margini di manovra nell’ambito delle regole che esso fissa. Un coordinamento migliore sosterrebbe la crescita nell’intera zona euro, sempre che gli Stati membri che non dispongono di margini di bilancio s’impegnassero per ricostituirli e gli Stati membri che li hanno ne sfruttassero le possibilità per stimolare la domanda interna, ponendo particolare accento sugli investimenti. Un’azione più coordinata potrebbe sfociare in ricadute potenzialmente considerevoli e in benefici per la crescita. Lo sfruttamento della flessibilità consentita dalle norme del patto permetterà di sostenere gli Stati membri nell’attuazione dei piani di investimento nazionali e delle riforme strutturali. Le strategie di bilancio non sono ancora sufficientemente propizie alla crescita: sul versante delle entrate, i regimi tributari mancano ancora di efficacia e, nonostante i recenti miglioramenti favoriti dal maggiore coordinamento in sede di Eurogruppo, il carico fiscale sul lavoro resta eccessivo; sul versante della spesa, troppo basso è il livello degli investimenti pubblici sostenuti da una solida analisi costi-benefici e delle altre spese pubbliche che producono effetti forti e positivi sulla crescita. Gli esercizi di revisione della spesa pubblica hanno evidenziato l’esigenza di rendere più efficiente la pubblica amministrazione.

· Le condizioni sui mercati finanziari della zona euro stanno migliorando, ma l’attività di prestito al settore privato resta fiacca e la frammentazione dei mercati finanziari eccessiva. Perché il piano di investimenti dell’UE e il programma ampliato di acquisto di titoli avviato dalla Banca centrale europea (BCE) riescano a stimolare l’offerta di credito, è necessario che siano sostenuti dal più ampio settore finanziario, sostegno che ancora si fa attendere. Il codice unico europeo non è ancora applicato in modo uniforme in tutte le banche della zona euro. Il processo teso a diversificare le fonti di finanziamento orientandosi maggiormente verso la raccolta fondi sui mercati non è ancora riuscito a prendere velocità. Una migliore integrazione e una maggiore efficienza dei mercati dei capitali permetterebbero di mobilitare ulteriori finanziamenti da destinare agli investimenti, di ridurre la dipendenza dell’economia europea dal settore bancario e di conferire maggiore equilibrio e stabilità alle strutture finanziarie su cui poggia.

1. Inquadramento generale: situazione economica e prospettive della zona euro

La ripresa prosegue nella zona euro e, per la prima volta dal 2007, si prevede per quest’anno la ripartenza della crescita in tutte le economie che ne fanno parte. Tuttavia, la ripresa non riesce a prendere vigore. Benché la crescita possa essere favorita dalla flessione dei prezzi del petrolio e dalle politiche di sostegno, sulle prospettive a breve termine pesano la debolezza degli investimenti, il rallentamento della crescita in alcuni grandi partner commerciali della zona euro e il deterioramento della situazione geopolitica. L’inflazione a livelli bassissimi, alimentata dal rallentamento dell’economia e dal calo dei prezzi dell’energia e dei prodotti alimentari, acuisce la sfida della riduzione del debito e dell’aggiustamento dei prezzi relativi, mentre i livelli di debito e di competitività restano eterogenei. Le divergenze regionali e cicliche sono andate accentuandosi nella zona euro di pari passo con il variare tanto delle sfide economiche e finanziarie che incombono sugli Stati membri quanto della rapidità con cui le autorità nazionali le hanno affrontate. Si prevede nondimeno una ripresa moderata nel 2015 e nel 2016, ma i rischi per le prospettive economiche continuano a dover essere riveduti al ribasso.

Sulle prospettive economiche a breve termine incide la persistente debolezza della crescita, che in parte è un retaggio diretto dell’aggiustamento economico conseguente alla crisi economica e finanziaria mondiale. La fiducia si è indebolita e restano pressioni alla riduzione dell’indebitamento nel settore privato e in quello pubblico. È in atto un aggiustamento interno ed esterno, caratterizzato però da una forte asimmetria tra i diversi paesi. La crescita potenziale è diminuita a causa della contrazione degli investimenti fissi e dei tassi elevati di disoccupazione, con un aumento della disoccupazione strutturale. La persistente debolezza della crescita è legata anche a una serie di problemi a medio termine che si erano palesati già prima della crisi, quali il basso livello della produttività totale dei fattori e l’invecchiamento della popolazione. Le prospettive di crescita sono limitate anche dalla debolezza del contesto che circonda gli investimenti e dagli alti tassi di disoccupazione. Permangono inoltre rigidità strutturali sui mercati nazionali del lavoro e del prodotto, che rallentano la trasmissione della politica monetaria e impediscono all’economia reale di adeguarsi rapidamente in caso di shock economici negativi. La frammentazione dei mercati finanziari lungo i confini nazionali è diminuita, ma non è ancora rientrata nei livelli precedenti alla crisi.

Anche se la zona euro condivide con altre economie avanzate molti dei problemi che si trova attualmente ad affrontare, le debolezze riscontrabili nell’assetto dell’Unione economica e monetaria (UEM) hanno concorso alla profondità della crisi che l’ha colpita. Si ravvisa con consapevolezza sempre più acuta la necessità di ovviare alle carenze di governance nell’UEM e di rafforzarne l’architettura irrobustendola e aumentandone la resilienza. Poiché un’unione monetaria è caratterizzata da una complessa interazione fra le variabili economiche e da una forte interdipendenza tra gli Stati membri, è molto importante improntarla a un approccio coerente e coordinato sia a livello nazionale sia a livello di zona euro. La recente crisi ha palesato che gli shock si trasmettono attraverso le frontiere rapidamente e massicciamente e che uno stesso shock può produrre nei singoli paesi effetti visibilmente asimmetrici sulla crescita, a causa delle forti e persistenti differenze tra le strutture economiche e istituzionali nazionali. L’assetto dell’UEM, unico nel suo genere, sottolinea la necessità di un approccio cooperativo per migliorare, a breve termine, il coordinamento dell’aggiustamento pubblico e privato a sostegno della domanda interna e per stimolare, a più lungo termine, quella trasformazione strutturale che permetterà di aumentare le potenzialità di crescita. La zona euro è più della semplice somma delle parti che la compongono. Gli shock provocati dalla crisi e il mancato coordinamento delle risposte politiche durante la crisi si sono propagati oltre i confini nazionali, mettendo a rischio l’esistenza stessa dell’intera zona. Per converso, uno stretto coordinamento degli interventi politici in tutti gli Stati membri può creare sinergie positive, innescare circoli virtuosi tra le politiche e produrre ricadute positive in tutti gli Stati membri.

Le raccomandazioni rivolte alla zona euro nel contesto del semestre europeo hanno già dimostrato il valore che rivestono per la promozione di un coordinamento più stretto delle politiche nella zona. Il fatto che l’Eurogruppo abbia assunto una maggiore titolarità sulle raccomandazioni relative alla zona euro ha favorito negli ultimi dodici mesi il compimento di progressi in varie e importanti sfere d’intervento. In tale contesto, l’esame dei documenti programmatici di bilancio è scaturito nel fermo impegno degli Stati membri di adeguare la rispettiva politica di bilancio. L’Eurogruppo ha discusso in modo approfondito i piani di riforma e ha promosso una visione comune su temi importanti, quali i potenziali benefici delle riforme strutturali, comprese quelle atte a ridurre la pressione fiscale sul lavoro, e gli effetti dell’asimmetria dell’aggiustamento economico nell’ambito dell’UEM. Ha così contribuito a una visione comune delle sfide politiche attuali e all’individuazione di buone pratiche, così come a un coordinamento migliore volto a indirizzare le risposte politiche verso la promozione della crescita.

Per mantenere e rafforzare la ripresa occorre un impegno politico risoluto e continuativo. Per risolvere il problema del perdurare di una crescita bassa, occorre incorporare le politiche strutturali, di bilancio, finanziarie e monetarie in un approccio integrato che stimoli la crescita, agendo contemporaneamente sul lato della domanda e su quello dell’offerta delle nostre economie. La zona euro deve far fronte alle sfide fondamentali seguenti:

(i) sostenere un aggiustamento equilibrato nei settori privato e pubblico;

(ii) aumentare le potenzialità di crescita dell’economia a medio-lungo termine;

(iii) completare l’architettura dell’UEM.

Un ruolo vitale spetterà agli investimenti. Per colmare il divario tra prodotto effettivo e prodotto potenziale occorrono soluzioni politiche di ampio respiro, che permetteranno altresì di aumentare il potenziale di produzione garantendo all’Europa un futuro a lungo termine, tra l’altro alla luce dell’invecchiamento della popolazione nell’UE.

Sfide a breve termine - La valutazione dei documenti programmatici di bilancio del 2015 indica che vi è margine per coordinare meglio le risposte differenziate di bilancio fornite dagli Stati membri della zona euro. Gli Stati membri che non dispongono di margini di bilancio devono adoperarsi per ricostituirli, mentre quelli che ne hanno di più dovrebbero sfruttarne le possibilità per stimolare la domanda interna, in particolare per promuovere gli investimenti. Un intervento in tal senso sosterrebbe la crescita e contribuirebbe a mettere a frutto le ricadute positive nella zona euro. Il piano di investimenti concorrerà a migliorare la propensione della politica di bilancio verso la crescita e a dare priorità alle opportunità d’investimento produttivo. Anche gli interventi di politica monetaria svolgeranno una funzione importante a sostegno della fiducia e della crescita attraverso le misure convenzionali e non convenzionali annunciate, la cui efficacia dipenderà tuttavia anche dagli interventi di riforma in altre sfere politiche (strutturali e di bilancio), dal livello di ambizione al quale sono improntate e dalla risolutezza di cui si darà prova nella fase attuativa.

Sfide a medio termine - Non si assiste ancora a un’attuazione sufficientemente rapida e energica di riforme strutturali ben congegnate e correttamente attuate sui mercati finanziari, del lavoro e del prodotto. La correzione degli squilibri accumulati richiederà tuttavia ancora tempo. Quando la politica monetaria ha poco margine perché i tassi d’interesse sono prossimi alla soglia dello zero (e non possono quindi essere ridotti ulteriormente), l’effetto a breve termine delle riforme strutturali sull’attività economica può risultare negativo, ma si tratterà con ogni probabilità di un effetto contenuto e dipendente dalla misura adottata. Le misure possono essere confezionate in modo da ridurre al minimo gli eventuali effetti negativi a breve termine. Non trova quindi appiglio l’idea che, ritardando le riforme strutturali, si migliorino le condizioni economiche nell’attuale congiuntura[1]. Nel momento in cui vari paesi attuano tali riforme in parallelo al fine di sfruttarne le ricadute positive, gli effetti benefici possono risultare amplificati. Una parte importante di questi effetti benefici scaturirà dall’eliminazione delle strozzature normative che bloccano gli investimenti, da un’evoluzione positiva su servizi, energia, telecomunicazioni e economia digitale, da un miglioramento del contesto generale in cui operano le imprese, dall’attuazione di riforme del mercato del lavoro, da un migliore accesso al finanziamento a lungo termine e da un completamento dell’Unione bancaria che permetta di superare la frammentazione finanziaria e di garantire la stabilità finanziaria.

Sfide a lungo termine - Colmare le carenze nell’architettura dell’UEM.

2. Aspetti strutturali 2.1. Politica di riforma strutturale

Le raccomandazioni specifiche per paese 2014 rivolte alla zona euro chiedevano che fossero attuate in tale zona riforme strutturali al fine di favorire la crescita, la convergenza e la correzione degli squilibri interni ed esterni. Sottolineavano l’esigenza di monitorare, valutare e incoraggiare i progressi nella concretizzazione degli impegni di riforma, in particolare negli Stati membri della zona euro che presentavano squilibri eccessivi e squilibri che richiedevano un intervento risoluto, al fine di limitare le ricadute indesiderate sulla zona euro nel suo complesso. Chiedevano il varo di adeguate politiche intese a contribuire alle ricadute positive nei paesi con consistenti avanzi delle partite correnti. Proponevano infine di tenere periodicamente discussioni tematiche sulle riforme strutturali dei mercati del lavoro e del prodotto che comportano effetti potenzialmente consistenti di ricaduta, incentrandole sulla riduzione dell’elevato cuneo fiscale sul lavoro e sulla riforma dei mercati dei servizi.

Nel complesso, il 2014 ha visto la realizzazione di alcuni progressi nell’attuazione delle riforme strutturali (v. tabella acclusa), senza tuttavia che si registrasse nella zona euro un’accelerazione del ritmo di attuazione.

Il riequilibrio esterno avanza nella zona euro. In vari paesi della zona euro la correzione delle partite correnti ha significato il passaggio da una situazione di disavanzo elevatissimo nel periodo precedente alla crisi a un saldo in pareggio o addirittura a un avanzo. Una parte consistente di questa correzione è di natura non ciclica e, quindi, non si prevede svanisca al migliorare della situazione economica generale[2]. Il risvolto positivo di questa realizzazione è che la zona euro nel suo complesso può ora contare su un saldo delle partite correnti sempre più positivo, passato infatti da un disavanzo dello 0,8% del PIL nel 2008 a un avanzo del 2,0% del PIL nel 2013 e del 3,2% nel 2014 (v. figura 1). Gran parte del riequilibrio a livello di zona euro è dovuto alla correzione operata nei paesi debitori, mentre i paesi in credito non hanno rettificato le posizioni di avanzo. Sebbene non altrettanto rischioso di un ingente disavanzo, l’avanzo delle partite correnti implica un monitoraggio e eventualmente un intervento politico, perché può essere sintomo di una crescita interna modesta e di un’assegnazione inefficiente delle risorse economiche.

Il debito ereditato dal passato fiacca ancora l’attività. Nonostante la correzione dei flussi, i volumi di passività con l’estero restano consistenti, soprattutto in alcuni paesi (v. figura 2). Nel 2013 vari paesi hanno registrato passività nette sull’estero per un valore prossimo o superiore alla produzione annua. Nel periodo recente pochi sono stati i miglioramenti. Nei paesi inseriti in un programma di aggiustamento le passività nette sull’estero si compongono prevalentemente di debito, con conseguenti rischi per la sostenibilità. Per ricondurre a livelli più sostenibili l’elevato indebitamento con l’estero, occorre confermare nel tempo il miglioramento del saldo delle partite correnti, e in alcuni casi addirittura incrementarlo con avanzi ancor maggiori della bilancia commerciale e delle partite correnti.

Alcuni fattori complicano attualmente il processo di aggiustamento. L’inflazione e la crescita risultate più basse del previsto, in conseguenza della tendenza al ribasso dei prezzi e delle rigidità delle retribuzioni, complicano le iniziative in atto per recuperare competitività e riequilibrare le posizioni sull’estero. Il clima che ne consegue implica un trasferimento di risorse dai debitori ai creditori. Se da un lato concorrono a sostenere il consumo, dall’altro i livelli molto bassi dell’inflazione complicano l’aggiustamento dei prezzi relativi all’interno della zona euro. Da un lato, i paesi debitori sono confrontati alla rilevante sfida di non scivolare nella “stanchezza da riforme” e continuare ad attuare riforme e politiche che ne consolidino la posizione; dall’altro, un aggiustamento nei paesi creditori potrebbe generare effetti positivi di ricaduta sul resto della zona euro. Nelle previsioni, l’attuale deprezzamento dell’euro, il calo dei prezzi del petrolio e le misure non convenzionali di politica monetaria sosterranno il riequilibrio, in particolare nei paesi debitori, in considerazione dell’elasticità generalmente maggiore dei prezzi all’esportazione che li contraddistingue, della maggiore intensità energetica, così come del differenziale generalmente maggiore di rendimento sui loro titoli e del relativo blocco dei canali nazionali di prestito bancario. Occorre che la zona euro risulti credibile sul piano internazionale nel perseguimento di politiche atte a promuovere l’aggiustamento economico.

L’indebitamento di imprese e famiglie è in via di riduzione. La riduzione del debito privato in essere è ancora agli albori[3]. L’elevato debito estero di alcuni paesi della zona euro rispecchia l’alto grado di indebitamento del settore sia privato sia pubblico. In particolare, i consumi e gli investimenti privati sono frenati dalle pressioni alla riduzione dell’indebitamento nel settore privato, di cui risentono famiglie e imprese. Tali pressioni si sono in parte attenuate rispetto al livello del periodo precedente alla crisi. Finora il rapporto debito/PIL è sceso principalmente sotto la spinta dei flussi negativi di credito, con le conseguenti ricadute sull’attività economica. In senso contrario all’abbassamento dei coefficienti d’indebitamento ha agito anche la crescita fiacca, o addirittura negativa, del PIL.

Figura 1 - Contributo al saldo delle partite correnti della zona euro (in % del PIL della zona euro) || Figura 2 - Posizione patrimoniale netta sull’estero dei paesi fortemente indebitati (in % del PIL) (2013)

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Fonte: Commissione europea. N.B.: Le partite correnti della zona euro sono calcolate come la somma delle singole partite correnti degli Stati membri e sono espresse come somma mobile di quattro trimestri. || Fonte: Commissione europea.

In diverse economie l’indebitamento da ridurre è ancora consistente. L’indebitamento del settore privato ancora da ridurre supera il 30% del PIL in vari paesi, tra cui alcuni che eppure lo hanno già ridotto sensibilmente. Date le fragilità che caratterizzano il mercato del credito e poiché è necessario accelerare il ritmo di risanamento dei bilanci privati, è prevedibile una prosecuzione della riduzione attiva dell’indebitamento.

Gli Stati membri della zona euro presentano notevoli differenze cicliche. In un’unione monetaria una certa misura di differenze cicliche è inevitabile (date le diverse strutture economiche e istituzioni, la diversa resilienza, e la diversa adattabilità agli shock economici), che diventa però preoccupante se eccessiva e persistente. Le grandi differenze cicliche presenti attualmente nella zona euro sono riconducibili principalmente alla vasta eterogeneità delle strutture economiche degli Stati membri, all’inadeguatezza delle politiche economiche nazionali, all’insufficiente integrazione transfrontaliera e alle carenze dell’architettura dell’UEM, tra cui la ripartizione inadeguata del rischio sui mercati finanziari e su quelli dei capitali. Questo stato di cose indica anche che nella zona euro l’adattamento agli shock, in particolare a quelli di carattere finanziario, resta lento, in particolare quando la politica di bilancio ha poco margine e manca un’effettiva unione bancaria.

Migliorano i mercati del lavoro, ma i tassi di disoccupazione restano elevati. Per la prima volta dallo scoppio della crisi, nel 2014 si è osservata una certa convergenza dei mercati del lavoro, con la diminuzione del tasso di disoccupazione anche negli Stati membri della zona euro in cui la crisi del debito sovrano ne aveva determinato il maggiore aumento. Il tasso di disoccupazione è rimasto sostanzialmente stabile nei paesi in cui è basso. È mancato un miglioramento complessivo sul mercato del lavoro di alcuni dei paesi in cui il tasso di disoccupazione supera il 10% e la differenza tra i tassi di disoccupazione dei vari paesi ha toccato i 20 punti percentuali. Nel 2014 la disoccupazione di lunga durata ha sfiorato il 50% della disoccupazione totale (v. figura 3) e la disoccupazione giovanile è rimasta elevata, fattori che indicano la permanenza del rischio che, in alcuni casi, l’elevato tasso di disoccupazione diventi strutturale. Nei paesi sottoposti a un programma di aggiustamento è proseguito il processo di ridistribuzione delle risorse dal settore dei beni e servizi non scambiabili a quello dei beni e servizi scambiabili, che ha potuto contare sul sostegno di un’evoluzione salariale improntata a una maggiore moderazione nel primo settore. Per promuovere una ridistribuzione più rapida delle risorse tra settori e concorrere alla soluzione del problema della disoccupazione di lunga durata, occorre affiancare politiche ritagliate su misura all’adeguamento delle retribuzioni relative. In vari Stati membri, il forte squilibrio tra domanda e offerta di competenze impedisce un miglioramento della situazione del mercato del lavoro e indica la specifica esigenza di condurre politiche ad hoc per la manodopera poco qualificata. Le misure di promozione dell’apprendimento permanente non sono sufficienti per vincere la sfida dell’invecchiamento della forza lavoro e della mobilità dei lavoratori.

Figura 3 - Disoccupazione di lunga durata (un anno o più) nell’UE, nella zona euro e negli USA (in % della forza lavoro complessiva) ||

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Fonte: Commissione europea e Bureau of Labor Statistics statunitense. ||

La situazione sociale nella zona euro non si è ancora ripresa in modo apprezzabile dal peggioramento registrato dopo la crisi. Gli ultimi dati disponibili indicano che, nel complesso, il tasso di persone a rischio di povertà e il tasso di persone che vivono in condizioni di deprivazione materiale grave hanno cominciato a scendere su base annua nel 2013, attestandosi rispettivamente al 16,7% e al 7,4%. Tuttavia, la percentuale di persone che vivono in famiglie a bassissima intensità di lavoro e il tasso di lavoratori poveri hanno subito un lieve aumento, attestandosi rispettivamente al 10,9% e all’11,5%, sulla spinta, soprattutto, delle tendenze constatate nei paesi più colpiti dalla crisi. A causa dell’evoluzione stabilmente negativa nei paesi della zona euro confrontati al rigore dell’aggiustamento, anche l’intensità di povertà ha continuato a salire, raggiungendo nel 2013 il 24,0%. I paesi più colpiti dalla crisi hanno continuato a registrare un aumento sensibile del tasso di persone a rischio di povertà e del tasso di persone che vivono in condizioni di deprivazione materiale grave, cui si è associato, per alcuni, il calo del livello di reddito nazionale. I possibili effetti dell’evoluzione della società sulla crescita a lungo termine e sulla sostenibilità del debito pubblico sono molteplici[4]: la povertà può incidere negativamente sulla produttività per il tramite di un accesso insufficiente all’istruzione e ai servizi sanitari; le diseguaglianze possono ripercuotersi negativamente sulla crescita mediante un maggiore accumulo del debito privato e una minore crescita dei consumi. I tassi elevati di disoccupazione giovanile e l’aumento della disoccupazione di lunga durata hanno implicazioni sociali ed economiche negative nel lungo periodo. La disoccupazione di lunga durata è uno dei fattori che presenta la correlazione più stretta con la povertà in Europa[5].

Permangono nella regolamentazione dei mercati del lavoro e del prodotto dei paesi della zona euro forti rigidità che ostacolano il mercato unico. Queste rigidità possono immobilizzare gli Stati membri nella capacità di adattamento agli shock economici, intralciando il buon funzionamento dell’UEM.

Tra il 2007 e il 2013 la crescita potenziale è scesa in quasi tutti i paesi della zona euro. La flessione è stata particolarmente marcata negli Stati membri della zona euro più vulnerabili sotto il profilo economico e negli Stati baltici, vale a dire che la crescita potenziale è diminuita di più negli Stati membri con un livello di reddito inferiore alla media della zona euro. In alcuni di questi paesi l’evoluzione sfavorevole della popolazione in età lavorativa e dei tassi di partecipazione è venuta ad aggravare l’aumento della disoccupazione, determinando quella diminuzione dell’input di lavoro che ha costituito la causa principale del calo della crescita potenziale. Anche il contributo del capitale e della produttività totale dei fattori alla crescita potenziale è diminuito in tutti gli Stati membri tra il 2007 e il 2013.

È necessario un rinnovato impegno di riforma strutturale per rafforzare la competitività e il potenziale di crescita. Nella fase preparatoria del passaggio all’euro si credeva che la moneta comune costituisse in sé un incentivo alle riforme, perché con la sua introduzione sarebbe venuta meno la possibilità d’intervenire sul tasso di cambio per aumentare la competitività. Questo non si è verificato e i risultati finora ottenuti in termini di riforme strutturali sono tutt’altro che soddisfacenti: dalla crisi vari paesi della zona euro, specie i paesi sottoposti a programma, hanno avviato riforme strutturali ambiziose, che sono proseguite nel 2014 contribuendo all’aggiustamento in corso, ma la progressione delle riforme resta dappertutto molto indietro rispetto al livello stabilito nelle singole raccomandazioni specifiche per paese. In alcuni casi si è inoltre giunti a uno stallo nell’effettiva applicazione delle riforme; si profila anzi il rischio di un arretramento su questo terreno non appena il bisogno di finanziamento si faccia meno acuto e la situazione economica migliori. L’attuazione di riforme adeguate in tutti i paesi della zona euro aiuterebbe a stimolare la domanda interna e agevolerebbe gli sforzi volti a riconquistare competitività e crescita nella zona. Le simulazioni su modelli indicano inoltre che l’attuazione simultanea di riforme strutturali in più paesi della zona euro produrrebbe un vantaggio maggiore di quello che si otterrebbe se ciascun paese agisse in autonomia (v. riquadro 1).

Nella zona euro lavoro e capitale sono sottoutilizzati. Grazie agli effetti che producono su crescita, produttività e occupazione, le riforme ben congegnate sono in grado di attenuare l’impatto negativo della necessaria riduzione dell’indebitamento nel settore privato e contribuire a impedire perniciosi squilibri macroeconomici e danni alla situazione sociale generale. Rivestono fondamentale importanza soprattutto le politiche che concorrono a moltiplicare gli investimenti: un aumento degli investimenti nei grandi paesi della zona euro genererebbe effetti positivi di ricaduta sul resto della zona[6]. In questo contesto, la Commissione ha lanciato nel novembre 2014 il piano di investimenti per l’Europa, incentrato su tre filoni sinergici: 1) mobilitazione di almeno 315 miliardi di euro di investimenti aggiuntivi nei prossimi tre anni tramite strumenti specifici di finanziamento del rischio, in modo da massimizzare l’impatto delle risorse pubbliche e da sbloccare gli investimenti privati; 2) iniziative mirate per garantire che questi investimenti aggiuntivi soddisfino i bisogni dell’economia reale; 3) misure volte a rafforzare la prevedibilità normativa e a rimuovere gli ostacoli agli investimenti, per rendere l’Europa più attraente per gli investitori. Per ristabilire la fiducia e fugare l’incertezza che ostacola gli investimenti è necessario intervenire simultaneamente in tutti e tre i filoni.

Per la zona euro è essenziale intensificare l’attuazione delle riforme. Poiché nella zona euro manca il meccanismo di adeguamento costituito dalla flessibilità del tasso di cambio, gli shock possono essere assorbiti e l’economia può riuscire ad adattarsi solo intervenendo su altre variabili economiche. Per molte economie della zona, inoltre, la maggiore percentuale che il settore dei beni e servizi non scambiabili rappresenta nell’occupazione e nel valore aggiunto rispetto ai primi anni 2000 complica l’adattamento alla pressione competitiva, con possibili effetti negativi per la concorrenzialità dell’intera economia[7]. Occorre quindi migliorare il funzionamento dei mercati del lavoro e del prodotto per iniettare sufficiente flessibilità ed evitare che gli squilibri o gli shock si trasformino in disoccupazione di lunga durata.

I vantaggi ottenibili con le riforme strutturali possono essere consistenti. Tipicamente, occorre tempo perché le riforme dispieghino tutti i loro effetti. Alcuni segnali indicano che le riforme in corso cominciano a registrare qualche successo.

Il riquadro 1 illustra, con simulazioni QUEST, alcune stime equiparabili dell’impatto delle riforme attraverso l’economia.

Riquadro 1 - Potenziale impatto sulla crescita delle riforme strutturali nella zona euro

Figura 7 - Effetto sul PIL per settore di riforma a 5, 10 e 20 anni

Fonte: Varga e in ‘t Veld (2014), variazione in % rispetto alla linea base.

La zona euro può trarre vantaggi considerevoli dalle riforme strutturali. Secondo l’analisi condotta dalla Commissione europea in base al modello QUEST, tra 10 anni la produzione potrebbe risultare aumentata del 7%, con un aumento dell’occupazione e un miglioramento delle posizioni di bilancio. Questa metodologia parametrica, che si basa su indicatori strutturali relativi a settori quali concorrenza e regolamentazione dei mercati, mercato del lavoro e competenze, assetto fiscale e R&S, quantifica le potenzialità di riforma applicando un concetto di “distanza dalla frontiera” che presuppone una colmatura graduale e parziale del divario che separa dalle tre economie dalle prestazioni migliori dell’UE (per una spiegazione particolareggiata, v. Varga e in ’t Veld, 2014)[8]. Per evitare obiettivi irrealistici e/o irraggiungibili, lo scenario presuppone che il divario venga gradualmente colmato solo per metà.

La figura 7 mostra gli effetti sul PIL per settore di riforma nella zona euro, ipotizzando che tutti gli Stati membri adottino misure analoghe nei settori contemplati. A breve termine gli effetti più incisivi si ottengono con riforme del mercato del lavoro (aumento della partecipazione, politiche attive, riforma delle prestazioni sociali), riforme del fisco (spostamento del carico fiscale verso l’imposizione indiretta) e riforme del mercato del prodotto (più concorrenza nel settore dei servizi e riduzione dei costi di accesso al mercato). Il potenziamento delle competenze e le politiche di promozione della R&S incidono sul PIL a lunghissimo termine e rappresentano oltre un terzo degli effetti a lungo termine sul PIL (v. Varga e in ‘t Veld, 2014).

Le riforme strutturali attuate in un paese possono avere ricadute positive in altri, tra cui: i) effetti sugli scambi indotti da riforme che rafforzano la domanda; ad esempio, gli interventi di liberalizzazione del mercato attuati da un paese esportatore possono sostenere un aumento della produttività in un paese importatore grazie alla migliore qualità dei fattori produttivi intermedi; ii) possibile incanalamento dei flussi d’investimento indotto da riforme che aumentano l’attrattiva degli investimenti, in particolare degli investimenti esteri diretti; iii) possibili effetti di promozione della mobilità dei lavoratori e di miglioramento della distribuzione delle risorse in tutta la zona euro indotti da riforme in tal senso attuate in un singolo paese; iv) possibili effetti positivi sull’intera zona euro indotti da riforme strutturali che rafforzano la fiducia. Coordinando le iniziative di riforma si può contribuire a comunicare gli effetti più ampi degli interventi strutturali in termini di benessere.

Alcune sfide strutturali sono più pressanti di altre, anche per i benefici che possono derivarne per l’intera zona euro e che possono concretarsi grazie alla rapida attuazione di riforme. Per quanto riguarda i mercati dei prodotti, un’evoluzione positiva su servizi, energia, telecomunicazioni e economia digitale potrebbe determinare in tutti gli Stati membri ricadute positive sulla crescita e, associata al miglioramento del contesto generale in cui operano le imprese (tramite, ad es., la semplificazione amministrativa), aprirebbe nuove possibilità di investimento, di creazione di occupazione e di crescita. Il varo di riforme atte a migliorare la concorrenza nei settori dei beni e servizi non scambiabili sosterrebbe l’aggiustamento, stimolerebbe gli investimenti e favorirebbe lo sviluppo di tali settori. Per quanto attiene al mercato del lavoro, le riforme aiutano una ridistribuzione delle risorse verso i settori più dinamici e sostengono l’aggiustamento e la competitività. L’allentamento dell’elevata pressione fiscale sul lavoro conserva tutta la sua importanza (v. anche infra, parte 2.2). In considerazione della sempre maggiore incidenza della disoccupazione di lunga durata, sarebbe utile potenziare le politiche attive e passive del mercato del lavoro al fine di migliorare le prestazioni legate alle competenze, di scongiurare ulteriori perdite di capitale umano e di evitare l’emarginazione sul mercato del lavoro.

2.2. Politica di bilancio

Le raccomandazioni specifiche per paese 2014 rivolte alla zona euro chiedevano agli Stati membri di coordinare le politiche di bilancio in seno all’Eurogruppo. Questo coordinamento include in particolare una valutazione dei documenti programmatici di bilancio, per assicurare che l’intera zona euro si attenga in tema di bilancio a un orientamento coerente e favorevole alla crescita. Le raccomandazioni sottolineavano la necessità di migliorare la qualità e la sostenibilità delle finanze pubbliche attribuendo la priorità agli investimenti a livello nazionale e dell’UE, così come la necessità di assicurare la solidità dei quadri di bilancio nazionali, compresi i consigli nazionali per le finanze pubbliche.

In termini aggregati, nel 2014 la zona euro ha continuato a migliorare: sono stati compiuti progressi nel coordinamento delle politiche di bilancio; le prospettive di bilancio per la zona euro nel suo complesso sono migliorate e l’orientamento aggregato di bilancio pare adeguato. Stando alle previsioni economiche d’inverno 2015, il disavanzo nominale della zona euro, dopo essere sceso, per la prima volta dal 2008, al di sotto del 3% del PIL nel 2013, scenderà al 2,6% del PIL nel 2014 e al 2,2% del PIL nel 2015. Si prevede tuttavia che nel 2015 il rapporto debito/PIL in termini aggregati resti praticamente invariato al 94,3% circa registrato nel 2014, per poi iniziare la discesa verso il 94% nel 2016 (v. figura 8). Per molti paesi il rapporto debito/PIL continuerà a aumentare anche oltre il 2015.

La sostenibilità delle posizioni di bilancio è una meta per certi versi ancora lontana. Dopo la sospensione degli sforzi di risanamento del 2014, complessivamente gli Stati membri della zona euro non prevedono di riprendere il percorso di risanamento di bilancio nel 2015: lo dimostrano le diverse misure di aggiustamento strutturale di bilancio; né lo sforzo discrezionale di bilancio[9] né la variazione del saldo strutturale indicano un aggiustamento nel 2015 (v. figura 8). Dopo vari anni di sforzi di bilancio ingenti e nell’attuale contesto di bassa crescita e inflazione, la sostanziale neutralità dell’orientamento aggregato di bilancio pare nel complesso adeguata. Il fatto che non si pratichi una stretta di bilancio a livello aggregato della zona euro rispecchia in parte la necessità di raggiungere il giusto equilibrio tra gli obblighi di sostenibilità e le considerazioni legate alla stabilizzazione ciclica.

Il coordinamento delle politiche di bilancio non è ancora ottimale. Permangono ampie differenze tra i vari paesi, con conseguenti rischi per la zona euro nel suo insieme (v. figura 9). Gli Stati membri che dispongono di un più ampio margine di bilancio hanno ora la possibilità di intervenire per stimolare la domanda interna, ponendo particolare accento sugli investimenti. Le riserve di bilancio non sono state ancora ricostituite e non si è ancora intervenuti in modo risolutivo sulle questioni di sostenibilità e sul continuo aumento del rapporto debito/PIL nei paesi in cui questi problemi si pongono. Senza un ulteriore impegno di ricostituzione delle riserve gli Stati membri e l’intera zona euro restano vulnerabili agli shock economici avversi. Una delle grandi sfide politiche che incombe sulla zona euro è la riduzione del debito pubblico mediante l’applicazione di politiche di bilancio differenziate e favorevoli alla crescita, rafforzando al tempo stesso il potenziale di crescita della zona[10]. L’attenzione si concentra sempre più sul coordinamento non ottimale delle politiche di bilancio nell’ambito del quadro normativo dell’UE. Gli Stati membri che non dispongono di margini di bilancio dovrebbero adoperarsi per ricostituirli, mentre gli Stati membri che li hanno dovrebbero sfruttarne le possibilità per stimolare la domanda interna, ponendo particolare accento sugli investimenti. Le simulazioni degli effetti che produrrebbe un aumento temporaneo degli investimenti pubblici sull’arco di due anni nei paesi che dispongono di un margine di bilancio dell’1% del PIL indicano un impatto positivo duraturo sulla crescita, con un effetto moltiplicatore compreso tra 0,8 e 1. La perdita dovuta alle importazioni (leakage) comporta ricadute relativamente elevate per gli altri paesi della zona euro, con un aumento del PIL compreso tra 0,2 e 0,3%[11].

Figura 8 - Sforzo discrezionale di bilancio e variazione del saldo strutturale nel 2015 (in % del PIL) || Figura 9 - Grado di rischio di sostenibilità e sforzo discrezionale di bilancio (SDB) previsto per il 2015

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Fonte: Commissione europea. || Fonte: Commissione europea, previsioni d’inverno 2015. N.B.: il grado di rischio di sostenibilità è misurato dall’indicatore S1 che quantifica (in punti percentuali del PIL potenziale) la variazione che il saldo strutturale deve registrare entro il 2020, rispetto al livello del 2014, perché il rapporto debito/PIL si attesti al 60% nel 2030. Lo sforzo di bilancio è misurato dallo sforzo discrezionale di bilancio previsto per il 2015.

Gli Stati membri sono tenuti a rispettare integralmente il patto di stabilità e crescita. Dato che nel 2014 otto[12] Stati membri della zona euro erano ancora sottoposti alla procedura per disavanzi eccessivi e che si prevede che solo due di quelli soggetti al braccio preventivo raggiungano o superino nel 2014-2015 il rispettivo obiettivo a medio termine, la mancanza di aggiustamento strutturale sembra indicare carenze nel rispetto degli obblighi del patto di stabilità e crescita per la zona euro nel suo complesso[13]. Il quadro di bilancio dell’UE incoraggia un risanamento di bilancio differenziato e favorevole alla crescita. Il patto di stabilità e crescita consente agli Stati membri di applicare strategie di bilancio differenziate in funzione della situazione specifica di ciascuno. I paesi che devono far fronte a sfide di bilancio più imponenti sono tenuti a attuare uno sforzo di risanamento più intenso. L’obiettivo a medio termine è il raggiungimento di una posizione di bilancio solida, che tenga conto dell’esigenza di costituire riserve per ovviare ai disavanzi eccessivi e di assicurare la sostenibilità del debito.

La flessibilità consentita dal patto di stabilità e crescita permette di mantenere la crescita nel breve periodo. Soprattutto per i sempre più numerosi Stati membri soggetti al braccio preventivo, lo sforzo di bilancio può essere adattato alla situazione economica e tener conto dell’attuazione di riforme strutturali sostanziali. Il piano di investimenti per l’Europa sosterrà l’aumento della crescita potenziale incoraggiando maggiori investimenti produttivi. In particolare, al momento di valutare le finanze pubbliche nell’ambito del patto di stabilità e crescita, la Commissione adotterà una posizione favorevole riguardo agli apporti di capitale convogliati verso il Fondo europeo per gli investimenti strategici.

La qualità delle finanze pubbliche non è migliorata a sufficienza. La qualità complessiva della spesa è il risultato della combinazione di due fattori principali: i) composizione della spesa, in particolare quota rappresentata dalle voci più propizie alla crescita; ii) efficienza della spesa, ossia efficacia con cui le risorse pubbliche si concretano in servizi ai cittadini e alle imprese. Sono disponibili ampi margini per inserire nelle strategie di bilancio componenti che ne aumentino la propensione alla crescita. Anche se questo è vero per tutti gli Stati membri dell’UE, gli Stati membri della zona euro nutrono particolare interesse a che i loro bilanci nazionali siano usati come efficiente meccanismo di aggiustamento. Sul versante delle entrate, si potrebbe assicurare la qualità delle finanze pubbliche affrontando, ad esempio, il problema della frode e della diseguaglianza in campo fiscale.

Riquadro 2 - Seguito dato alle raccomandazioni per la zona euro – Carico fiscale sul lavoro

Il carico fiscale sul lavoro è relativamente alto nella maggior parte degli Stati membri della zona euro (attorno al 40% o più del costo totale del lavoro), con conseguenze negative per le prestazioni del mercato del lavoro e per l’attività economica. Determinante è la scelta politica di un allentamento della pressione fiscale sul lavoro per spostarla verso fonti di entrate più propizie alla crescita quali i consumi, l’ambiente o le imposte patrimoniali ricorrenti, che in alcuni paesi sono invece sottoutilizzate. Allentando la pressione fiscale sul lavoro si stimolano l’offerta e la domanda di lavoro e si contribuisce alla redditività delle imprese, che contribuisce a sua volta a migliorare il rendimento del capitale e gli incentivi all’investimento.

Figura 10 - Carico fiscale sul lavoro nella zona euro e relativa scomposizione (in %) (2013) Figura 11 - Evoluzione del carico fiscale sul lavoro a bassa retribuzione nella zona euro

Fonte: OCSE e Commissione europea. N.B.: il valore misurato (detto anche cuneo fiscale) indica la percentuale del costo del lavoro destinata all’imposta sul reddito e agli oneri sociali. È mostrato il cuneo fiscale riferito al lavoratore celibe senza figli che percepisce la retribuzione media nel 2013 (figura 10) e al lavoratore che percepisce il 67% della retribuzione media (figura 11). Non sono disponibili dati recenti su Cipro.

La crisi ha smorzato gli sforzi tesi a ridurre l’elevata pressione fiscale sul lavoro, che vari Stati membri hanno anzi aumentato per aiutare il risanamento delle finanze pubbliche. Il Consiglio ha raccomandato a singoli Stati membri di affrontare il problema del pesante carico fiscale sul lavoro e alla zona euro di discuterne, dato che la sfida accomuna molti dei suoi membri e che, agendo sulla domanda e sulla competitività, è potenzialmente in grado di provocare ampie ricadute.

L’Eurogruppo ha risposto immediatamente alla raccomandazione organizzando vari dibattiti tematici. Il dibattito generale è sfociato in un accordo su principi comuni relativi all’architettura e al finanziamento delle riforme relative alla tassazione del lavoro e nel fermo impegno dei ministri di portare avanti i lavori in materia.

Da una prima rassegna dei risultati attuativi emerge che le discussioni dell’Eurogruppo sono state importanti per sensibilizzare gli Stati membri della zona euro sull’utilità di affrontare il problema dell’elevato carico fiscale sul lavoro. Sono in via di adozione pochissime misure che aumentano il cuneo fiscale, mentre molti Stati membri prevedono di adottare o attuano già misure per ridurlo. I principi comuni concordati dall’Eurogruppo sono peraltro ben accolti dagli Stati membri nei quali, ad esempio, la riduzione del carico fiscale sul lavoro è spesso specificamente concentrata sulle categorie a più basso reddito. Non bisogna complicare eccessivamente le cose ai contribuenti e all’amministrazione tributaria, così come si deve tener conto del quadro generale del mercato del lavoro e assicurarsi che le misure ottengano il sostegno della politica e della società.

I termini della sfida e la direzione in cui occorre intervenire sono complessivamente chiari, ma è importante continuare a monitorare l’attuazione. Un’implicazione continua dell’Eurogruppo potrebbe contribuire a mantenere la questione in cima all’agenda politica.

La Commissione ha sistematicamente chiesto di privilegiare una composizione delle politiche di bilancio che favorisse la crescita. Sul versante delle entrate questo implica garantire un sistema fiscale efficiente e favorevole alla crescita. Gioca contro la crescita, in particolare, la tassazione sul lavoro (v. riquadro 2). È stata in parte allentata la pressione fiscale sul lavoro per spostarla verso imposte più propizie alla crescita come quelle sui consumi, l’ambiente o le imposte patrimoniali ricorrenti, ma si tratta di riforme relativamente modeste rispetto all’entità della sfida. Nella zona euro l’aliquota massima media dell’imposta sulle società non è particolarmente elevata rispetto ad altre economie sviluppate, ma le aliquote variano sensibilmente da uno Stato membro all’altro (v. figura 12). Aliquote e basi imponibili diverse possono incoraggiare la concorrenza fiscale e possono offrire possibilità di trasferimento degli utili e, quindi, concorrere all’erosione della base imponibile.

La composizione della spesa non sta evolvendo in modo significativo verso una maggiore propensione alla crescita. I dati sulle tendenze di spesa registrate di recente indicano un aumento di alcune voci considerate meno propizie alla crescita, anche se potrebbe trattarsi di una delle conseguenze delle reti di sicurezza sociale attivate per cercare di attenuare gli effetti sociali negativi della crisi. Per converso, la spesa per voci più favorevoli alla crescita, quali l’istruzione o gli investimenti pubblici, si è stabilizzata o, in alcuni casi, ridotta.

Figura 12 - Carico fiscale sul reddito delle società (in %) (2014)

Fonte: Commissione europea. N.B.: la media della zona euro è ponderata in rapporto al PIL. Il grafico mostra l’aliquota fiscale massima generica sul reddito delle società fissata per legge, comprensiva delle maggiorazioni permanenti o temporanee e delle imposte locali. Per i particolari, v. Commissione europea, Tax reforms in EU Member States, 2014.

Vi è margine di grande miglioramento dell’efficienza della spesa nella zona euro. Alla qualità della spesa pubblica potrebbe giovare enormemente una maggiore sistematicità d’impiego degli esercizi di revisione della spesa pubblica come parte integrante del processo del bilancio, in particolare per individuare le potenziali economie (che abbiano meno ripercussioni sulla crescita), riorientare le risorse verso le voci di spesa propizie alla crescita e migliorare l’efficienza nel settore pubblico, sempre nel rispetto delle esigenze e delle priorità dei singoli paesi. Se ben congegnata e attuata fedelmente, la spending review determina una distribuzione più “intelligente” della spesa tra le diverse priorità politiche nazionali, che non solo contribuisce al raggiungimento degli obiettivi di bilancio, ma apre anche margini per destinare risorse a voci di spesa nuove o per aumentare le voci che favoriscono la crescita o ancora per ridurre la pressione fiscale[14]. I tagli alla spesa sono particolarmente auspicabili nei paesi che hanno un settore pubblico relativamente esteso, mentre per i paesi in cui la spesa è minore può esserci spazio per un adeguamento delle imposte.

Un quadro di bilancio solido e trasparente a livello nazionale getta le basi di politiche di bilancio responsabili e sostenibili nella zona euro. Il 2014 ha visto la piena entrata in vigore delle disposizioni giuridiche volte a rafforzare i quadri di bilancio nazionali degli Stati membri della zona euro: direttiva sui quadri di bilancio[15], regolamento sul potenziamento del monitoraggio sui bilanci[16] e patto di bilancio[17], che si applica integralmente a tutti gli Stati membri della zona euro. Questa normativa offre a ciascuno Stato membro della zona euro la possibilità di rivedere l’assetto nazionale di governance di bilancio riformandolo profondamente o, in alcuni casi, addirittura cambiando radicalmente le regole, le procedure e le istituzioni relative al bilancio. Le riforme hanno interessato tutte le colonne portanti dei quadri di bilancio nazionali, nei modi seguenti:

- aumentano il numero e l’incisività delle regole di bilancio e in quasi tutti i paesi della zona euro la regola del pareggio in termini strutturali è diventata il perno su cui ruota il quadro di bilancio rafforzato. Sebbene la finalità perseguita in quest’ultimo contesto sia il raggiungimento dell’obiettivo a medio termine o addirittura di obiettivi più ambiziosi, le clausole di salvaguardia previste e la forza vincolante del meccanismo di correlazione in caso di scostamento lasciano comunque spazio a sbavature; inoltre, la credibilità di queste nuove regole non è stata ancora testata nella realtà delle finanze pubbliche;

- sono state rafforzate la portata, la qualità e la trasparenza del processo di bilancio annuale e della programmazione finanziaria a medio termine. È altresì in corso l’allineamento graduale di questi due processi alle tappe fondamentali stabilite nel two‑pack;

- sono stati creati (o potenziati) enti indipendenti incaricati di monitorare le finanze pubbliche, in particolare le regole di bilancio vigenti, e di elaborare o avallare le previsioni macroeconomiche su cui poggia la programmazione di bilancio. In alcuni paesi della zona euro, tuttavia, tali enti non sono ancora operativi e, in termini più generali, è comunque ancora troppo presto per giudicare l’operato di questi nuovi “gendarmi” e valutarne l’impatto sulla politica di bilancio condotta sul piano nazionale.

Gli Stati membri della zona euro che cercano di condurre una politica fiscale che sfrutti tutti i vantaggi dei quadri di bilancio nazionali “di nuova generazione” si trovano di fronte a due sfide:

i) il completamento dell’architettura e l’adozione delle riforme che ancora mancavano hanno implicato la trasposizione nel sistema nazionale degli obblighi imposti dal nuovo assetto unionale di governance di bilancio (la Commissione europea controlla peraltro sistematicamente la conformità alle disposizioni giuridiche applicabili);

ii) occorre assicurare un funzionamento efficace del quadro di bilancio neodefinito o rafforzato, affinché possa dispiegare tutte le potenzialità nella condotta di una politica di bilancio solida e sostenibile in linea sia con le esigenze politiche nazionali sia con gli impegni di bilancio imposti dai trattati UE. Rientrano in questo contesto, tra l’altro, l’operatività piena degli enti indipendenti che seguono il bilancio e lo sfruttamento ottimale delle loro competenze per iniettare maggiore efficienza nella gestione delle finanze pubbliche nazionali.

2.3. Politica del settore finanziario

Le raccomandazioni specifiche per paese 2014 rivolte alla zona euro chiedevano misure che assicurassero la resilienza del sistema bancario, in particolare, l’adozione degli opportuni interventi nella scia della valutazione approfondita condotta dalla BCE, l’attuazione della normativa sull’Unione bancaria e l’avanzamento degli ulteriori lavori previsti nel corso del periodo di transizione verso il meccanismo di risoluzione unico. Le raccomandazioni rilevavano l’esigenza di ridurre la frammentazione finanziaria, stimolare gli investimenti del settore privato e aumentare il flusso del credito verso l’economia agendo per migliorare l’accesso delle piccole e medie imprese ai finanziamenti, approfondendo i mercati dei capitali e rilanciando il mercato delle cartolarizzazioni. La recente crisi si è contraddistinta per le ampie ricadute negative sui mercati finanziari: da un mercato dei titoli sovrani all’altro e dal rischio sovrano al rischio privato. Dall’analisi delle ricadute bilaterali del rischio di credito sovrano nella zona euro emerge un quadro assai variegato per i diversi paesi, in cui i paesi sottoposti a un programma di aggiustamento economico sono nel contempo fonti di ricadute e soggetti vulnerabili allo stress proveniente da altri Stati membri. La crisi ha parzialmente invertito la tendenza all’integrazione finanziaria catalizzata dall’Unione monetaria, scatenando forze potenti di frammentazione. Tra gli altri elementi, l’istituzione dell’Unione bancaria e l’attuazione del codice unico europeo contribuiranno a spezzare il legame tra settore sovrano e banche. Nelle previsioni, se a questo si aggiungerà una maggiore resilienza delle banche, s’intensificheranno anche flussi bancari transfrontalieri caratterizzati da una maggiore sostenibilità.

Nel complesso sono stati compiuti notevoli progressi in risposta a dette raccomandazioni - come illustrato in maggior dettaglio qui di seguito - anche relativamente alle altre sfide politiche cui deve far fronte il settore finanziario nella zona euro.

Le condizioni sui mercati finanziari della zona euro sono migliorate, ma i mercati restano frammentati. Adeguandosi all’evoluzione dei tassi di riferimento della BCE, nella zona euro i tassi a breve termine sul mercato monetario sono scesi a livelli prossimi allo zero. Analogamente, i rendimenti e i differenziali di rendimento dei titoli di Stato della zona euro hanno seguito una tendenza al ribasso, grazie in particolare: i) all’impatto degli interventi di politica monetaria, tra cui l’impegno della BCE nel programma di operazioni definitive monetarie (OMT) e nel programma di allentamento monetario su vasta scala; ii) al ridimensionamento delle aspettative di inflazione sul lungo periodo; iii) al minor rischio di credito percepito per gli Stati membri economicamente vulnerabili; iv) al rafforzamento dei regimi di governance economica e di bilancio; v) al rafforzamento della regolamentazione e della vigilanza in campo finanziario. I mercati dei titoli di Stato della zona euro hanno retto agli episodi di volatilità causati dall’evoluzione geopolitica avversa. In alcuni segmenti di mercato la frammentazione finanziaria, benché in parte invertitasi da metà 2013, resta a livelli storicamente elevati. Le indagine sul credito bancario continuano a rilevare differenze tra le condizioni di prestito all’interno della zona euro, dovute in una certa misura a fattori aziendali specifici o alle tendenze del volume di prestiti in sofferenza.

Nonostante i migliorati costi di finanziamento, l’attività bancaria di prestito al settore privato resta fiacca. Nulla permette di concludere in via definitiva che esiste un deficit generale di finanziamento nell’economia della zona euro, anche perché il basso livello della domanda è un fattore rilevante per spiegare l’espansione contenuta del credito. Sono tuttavia evidenti alcuni punti di attrito nei flussi di finanziamento, in particolare per i progetti infrastrutturali a più lungo termine e per le PMI attive nelle economie più vulnerabili. Restano da eliminare i vincoli che ancora limitano indebitamente l’accesso al credito, in modo da non far emergere, una volta che sarà ripartita la domanda di credito, deficit di finanziamento che soffochino la crescita economica.

Di fronte al problema del livello basso di inflazione la BCE ha adottato una serie di misure convenzionali e non convenzionali di politica monetaria. Nel 2014 l’inflazione nella zona euro è scesa fino a toccare lo 0,4%, tasso di gran lunga inferiore all’obiettivo per l’inflazione a medio termine fissato dalla BCE. A sostegno del saldo radicamento delle attese di inflazione a medio termine, la BCE ha ridotto i tassi di riferimento all’effettivo limite minimo: nel settembre 2014 il tasso d’interesse sulle operazioni di rifinanziamento principali è stato abbassato a 0,05%, mentre quello sui depositi presso le banche centrali è stato fissato a -0,20%. A luglio 2013 è stata varata la pratica delle indicazioni prospettiche per influenzare più direttamente la struttura per scadenza dei tassi di interesse. La BCE ha ribadito che, in linea con le prospettive modeste per l’inflazione, manterrà i tassi di interesse di riferimento a un livello basso per un lungo periodo. Per fornire finanziamenti a termine (fino a quattro anni) a un tasso d’interesse fisso estremamente basso, sono state varate le operazioni mirate di rifinanziamento a lungo termine (TLTRO). La BCE ha inoltre adottato altre misure non convenzionali, intervenendo direttamente sui mercati dei titoli garantiti da attività (ABS) e sui mercati delle obbligazioni garantite.

Nel gennaio 2015 la BCE ha deciso di lanciare un programma di allentamento monetario su vasta scala, annunciando l’intenzione di estendere il programma di acquisto di attività oltre i titoli garantiti da attività (ABS) e le obbligazioni garantite, includendovi le obbligazioni denominate in euro, cedibili e della categoria “investimento” emesse dalle amministrazioni centrali degli Stati membri della zona euro e dalle istituzioni europee. In base a questo programma ampliato di acquisto di attività (EAPP), gli acquisti mensili di titoli del settore pubblico e di quello privato effettuati dall’Eurosistema ammonteranno nell’insieme a 60 miliardi di euro, nel periodo fino a fine settembre 2016 e finché non si riscontrerà un aggiustamento durevole del profilo dell’inflazione coerente con l’obiettivo di conseguire tassi di inflazione su livelli inferiori ma prossimi al 2% nel medio periodo. La BCE ha inoltre deciso di modificare il prezzo delle operazioni mirate di rifinanziamento a lungo termine. In futuro, a tali operazioni si applicherà il tasso d’interesse applicabile alle operazioni di rifinanziamento principali dell’Eurosistema al momento in cui è condotta ciascuna operazione mirata di rifinanziamento a lungo termine: viene così eliminato il differenziale di 10 punti base rispetto al tasso delle operazioni di rifinanziamento principali che ha caratterizzato le prime due operazioni mirate di rifinanziamento a lungo termine. La reazione dei mercati al programma ampliato di acquisto di attività è stata positiva, perché si prevede che la scala sia sufficiente a produrre ripercussioni più generali sull’evoluzione macroeconomica nella zona euro e riagganciare le aspettative di inflazione a medio-lungo termine all’obiettivo che la BCE si prefigge per la stabilità dei prezzi, ossia un tasso d’inflazione inferiore ma prossimo al 2%. A sua volta questo dovrebbe favorire il processo di riduzione dell’indebitamento in tutta la zona euro e sostenere la domanda di credito e gli investimenti. L’efficacia di quest’azione politica risoluta della BCE dipende anche dalla determinazione e dall’adeguatezza degli interventi di riforma attuati in altre sfere politiche, tra cui le riforme strutturali e di bilancio.

Per contribuire alla correzione delle debolezze economiche e al mantenimento della stabilità dei prezzi nel medio periodo, si considera essenziale un forte stimolo monetario, ma le iniziative in questo senso non sono ancora sostenute da interventi complementari in altre sfere, tra cui il settore finanziario. I risultati della valutazione approfondita condotta dalla BCE e della prova di stress condotta in tutta l’UE con il coordinamento dell’Autorità bancaria europea hanno confermato un miglioramento rilevante della capitalizzazione delle banche europee negli ultimi sei anni. Tra il 2008 e il 2013 i 130 gruppi bancari che hanno partecipato alla valutazione approfondita della BCE hanno raccolto capitale per oltre 200 miliardi di euro, cui si sono aggiunti i 57 miliardi di euro raccolti tra il gennaio 2014 e il completamento della valutazione nell’ottobre 2014. È questo il risultato degli sforzi ingenti di ricapitalizzazione compiuti dalle banche sulla spinta del nuovo quadro normativo (il regolamento e la direttiva dell’UE sui requisiti patrimoniali), delle domande della vigilanza e delle aspettative del mercato. La valutazione approfondita della BCE ha riscontrato in 25 banche una carenza residua di capitale pari a 25 miliardi di euro. Di queste 25 banche, dodici hanno già colmato la carenza con gli aumenti di capitale effettuati nel 2014, per un totale di 15 miliardi di euro; le banche che ancora presentano carenze hanno elaborato piani di capitalizzazione e dispongono ora di nove mesi di tempo per colmarle. Le banche europee sono oggi attrezzate per resistere agli shock finanziari molto meglio che nel periodo precedente alla crisi. C’è quindi motivo perché gli investitori si rassicurino sulla qualità dei bilanci delle banche dell’UE e perché si possa ristabilire quella fiducia che permetterà alle banche di svolgere la loro funzione centrale: elargire prestiti all’economia reale.

Restano tuttavia sfide da superare, così come resta da completare l’aggiustamento dei bilanci delle banche e del loro assetto di governance. I notevoli progressi compiuti nella riparazione del settore finanziario europeo hanno permesso di irrobustire i bilanci delle banche e di migliorare l’accesso al credito. Per la prima volta in sette anni, nel 2014 le banche della zona euro hanno allentato i criteri che sottendono l’erogazione di prestiti alle imprese. L’indagine sul credito bancario condotta dalla BCE evidenzia un graduale miglioramento delle condizioni per la crescita del credito nella zona euro; resta tuttavia da appurare se queste tendenze positive si concreteranno in creazione netta di crediti, perché in molti paesi il ritmo dei rimborsi è ancora superiore a quello delle nuove erogazioni. Il credito bancario rimarrà per un certo tempo la principale fonte di finanziamento delle imprese europee, ma le banche devono ancora recuperare la piena capacità di prestito. A tal fine è lecito attendersi altre riforme del settore bancario. Le banche della zona euro hanno ancora davanti il percorso verso la conformità ai più rigorosi requisiti patrimoniali imposti dal regolamento e dalla direttiva in materia (CRR e CRD IV), i cui effetti si dispiegheranno nella loro integralità nel 2019. Le banche dovranno inoltre potenziare la gestione del rischio, irrobustire le strutture di governance e affrontare le sfide poste dalla redditività. È possibile aumentare ulteriormente la resilienza del modello aziendale delle banche europee agli shock negativi, ad esempio consolidando la stabilità delle fonti di finanziamento. I bilanci delle banche restano sotto pressione anche a causa dei livelli elevati di prestiti in sofferenza. Qualora il debito dell’impresa non sia di livello sostenibile ma il modello aziendale sia comunque considerato sostenibile sotto il profilo economico, il problema dei prestiti in sofferenza può essere affrontato mediante una ristrutturazione del debito, un miglioramento dei regimi di insolvenza o strumenti specifici dedicati quali la capitalizzazione del debito, eventualmente integrati da misure per allineare meglio il trattamento fiscale del finanziamento tramite debito e tramite capitale. Corollario della soluzione del problema dei prestiti in sofferenza iscritti nei bilanci delle banche sarebbe la necessaria riduzione dell’indebitamento del settore extrafinanziario privato, che permetterebbe a sua volta di alleviare il carico eccessivo di debito scaturito dalla crisi e contribuirebbe a sostenere l’attività economica.

L’attuazione dell’Unione bancaria va avanti. Il meccanismo di vigilanza unico della BCE, operativo dal 4 novembre 2014, esercita ora direttamente la vigilanza sulle banche più rilevanti della zona euro.

L’architettura dell’Unione bancaria sarà completata da un’attuazione coerente del regolamento sul meccanismo di risoluzione unico. In tale contesto è in via di istituzione il Comitato di risoluzione unico, i cui membri permanenti dovrebbero assumere le loro funzioni nei prossimi mesi. L’istituzione del Comitato di risoluzione unico procede secondo i tempi anche sotto l’aspetto amministrativo e operativo: dovrebbe infatti cominciare quest’anno l’elaborazione dei piani di risoluzione delle banche.

Procedono i lavori relativi al varo di un meccanismo comune di difesa per il Fondo di risoluzione unico, che copra il periodo transitorio in cui sono via via messe in comune le risorse nazionali di risoluzione dei paesi partecipanti al meccanismo. A dicembre 2014 gli Stati membri hanno adottato una dichiarazione che stabilisce, nell’ambito del Fondo di risoluzione unico, la parità di trattamento tra gli Stati membri della zona euro (che possono contare sul meccanismo europeo di stabilità) e gli Stati membri non appartenenti a tale zona che decidono di aderire all’Unione bancaria.

Lo sviluppo di un sistema finanziario più resiliente va di pari passo con lo sviluppo di canali di finanziamento alternativi, diversificati e resilienti che siano basati sul mercato. Alla luce della forte dipendenza dell’Europa dal finanziamento bancario, quest’aspetto acquisisce particolare importanza in un momento in cui i canali tradizionali del finanziamento bancario subiscono la stretta esercitata dalle domande di riduzione dell’indebitamento e dagli adeguamenti operati sui modelli aziendali per rispondere alle imminenti modifiche normative. Rispetto ad altre economie, la zona euro spicca per la forte dipendenza dalle banche. Anche laddove sviluppata, la raccolta fondi sui mercati è ampiamente improntata al finanziamento tramite debito e lascia al finanziamento tramite capitale un ruolo di secondo piano. La ricerca indica che una maggiore diversificazione a favore del finanziamento basato sul mercato può risultare vantaggiosa sotto il profilo economico. Altri effetti positivi si configurerebbero come maggiore stabilità finanziaria perché, nei momenti di tensione sui mercati, le strutture finanziarie basate sul mercato sono associate a un rischio sistemico inferiore e a una crescita economica superiore rispetto ai modelli a base bancaria.

Al fine di diversificare le fonti di finanziamento esterno cui attingono le imprese, contribuendo così alla crescita economica, la Commissione europea è impegnata a realizzare un’Unione dei mercati dei capitali.

Impegni || Sintesi della valutazione

Raccomandazioni specifiche per paese 2014 per la zona euro

Raccomandazione 1 Promuovere e monitorare, in stretta collaborazione con la Commissione, l’attuazione delle riforme strutturali nei settori più rilevanti per un corretto funzionamento della zona euro al fine di favorire la crescita e convergenza e l’aggiustamento degli squilibri interni ed esterni; valutare e incoraggiare i progressi nella concretizzazione degli impegni di riforma negli Stati membri della zona euro che presentano squilibri eccessivi e nell’attuazione della riforma negli Stati membri della zona euro con squilibri che richiedono un intervento risoluto, al fine di limitare le ricadute negative nel resto della zona euro; promuovere nei paesi con consistenti avanzi delle partite correnti adeguate politiche intese a contribuire alle ricadute positive; tenere periodicamente discussioni tematiche sulle riforme strutturali dei mercati del lavoro e dei prodotti che comportano effetti potenzialmente consistenti di ricaduta, incentrandole sulla riduzione dell’elevato cuneo fiscale sul lavoro e sulla riforma dei mercati dei servizi. || La zona euro ha compiuto progressi in risposta alla raccomandazione 1: · a livello di zona euro sono stati in particolare promossi i progressi nell’attuazione degli impegni di riforma, tra l’altro mediante discussioni tecniche in sede di Comitato di politica economica e Comitato economico e finanziario e discussioni politiche in sede di Eurogruppo e Consiglio ECOFIN; sono stati altresì compiuti progressi con le riforme nei paesi sottoposti a programma e si è discusso dell’avanzamento delle riforme negli Stati membri che presentano squilibri eccessivi o squilibri che richiedono un intervento risoluto; · dalla valutazione dell’attuazione nei singoli Stati membri degli impegni di riforma specifici per paese emerge che la zona euro nel suo complesso ha registrato almeno qualche progresso sul [50]% circa delle raccomandazioni; · l’Eurogruppo ha discusso a più riprese delle possibilità di promuovere politiche adeguate nei paesi con consistenti avanzi delle partite correnti, ad esempio nel contesto della valutazione dei documenti programmatici di bilancio; · a luglio e a settembre l’Eurogruppo ha dedicato due dibattiti tematici alla riduzione dell’elevato cuneo fiscale sul lavoro e a marzo ne dedicherà un altro alla riforma dei mercati dei servizi.

Raccomandazione 2 Coordinare le politiche di bilancio degli Stati membri della zona euro collaborando strettamente con la Commissione, in particolare nella valutazione dei documenti programmatici di bilancio, per assicurare che l’intera zona euro si attenga in tema di bilancio a una linea coerente e favorevole alla crescita; migliorare la qualità e la sostenibilità delle finanze pubbliche attribuendo la priorità agli investimenti materiali e immateriali a livello nazionale e dell’UE; assicurare la solidità dei quadri di bilancio nazionali, compresi i consigli nazionali per le finanze pubbliche. || La zona euro ha compiuto progressi in risposta alla raccomandazione 2: · sono stati compiuti progressi nel coordinamento delle politiche di bilancio, così che le prospettive di bilancio per la zona euro nel suo complesso sono migliorate e l’orientamento aggregato di bilancio pare adeguato. Il coordinamento delle politiche di bilancio non è tuttavia ancora ottimale. Se ne è discusso nel contesto della valutazione dei documenti programmatici di bilancio; · il 13 gennaio la Commissione ha pubblicato una comunicazione sul modo per sfruttare al meglio la flessibilità consentita dal patto di stabilità e crescita, anche agevolando gli investimenti; · sul miglioramento della qualità e della sostenibilità delle finanze pubbliche i progressi sono stati solo limitati, ma il Comitato di politica economica dedicherà all’argomento la prossima verifica inter pares tematica; · sia a livello tecnico sia in sede di Eurogruppo e ECOFIN si è discusso della promozione degli investimenti, anche attribuendo la priorità agli investimenti materiali e immateriali a livello nazionale e dell’UE; · si sono tenute discussioni tecniche sui quadri di bilancio nazionali, compresi i consigli nazionali per le finanze pubbliche.

Raccomandazione 3 Assicurare la resilienza del sistema bancario, in particolare intervenendo opportunamente nella scia della revisione della qualità degli attivi e delle prove di stress, nonché dando attuazione alla normativa sull’Unione bancaria e portando avanti gli ulteriori lavori previsti nel corso del periodo di transizione verso il meccanismo di risoluzione unico; stimolare gli investimenti del settore privato e aumentare il flusso del credito verso l’economia agendo per migliorare l’accesso delle piccole e medie imprese ai finanziamenti, approfondendo i mercati dei capitali e rilanciando il mercato delle cartolarizzazioni, sulla base delle proposte e del calendario previsti dalla comunicazione della Commissione sul finanziamento a lungo termine dell’economia europea. || La zona euro ha compiuto notevoli progressi in risposta alla raccomandazione 3, vale a dire: progressi sostanziali negli interventi per assicurare la resilienza del sistema bancario: · nell’ottobre 2014 si è positivamente conclusa la valutazione approfondita condotta dalla BCE, in cui rientrava anche la prova coordinata di stress condotta in tutta l’UE dall’Autorità bancaria europea, la quale ha confermato un miglioramento rilevante della capitalizzazione delle banche europee negli ultimi anni. Proseguono i lavori nella scia della valutazione approfondita: le banche che ancora presentavano carenze hanno elaborato piani di capitalizzazione, che devono ora concretare nell’arco di nove mesi; · riguardo all’attuazione dell’Unione bancaria, il meccanismo di vigilanza unico ha assunto ufficialmente le sue funzioni di vigilanza il 4 novembre 2014. Una delle sue priorità principali è garantire pari condizioni a tutte le banche europee rilevanti, in termini non solo di vigilanza, ma anche di applicazione uniforme del codice unico europeo; · anche l’iter per l’operatività del Comitato di risoluzione unico sta rispettando i tempi previsti. I membri permanenti del Comitato di risoluzione unico dovrebbero assumere le loro funzioni nei prossimi mesi, mentre l’elaborazione dei piani di risoluzione delle banche dovrebbe iniziare nel corso dell’anno; · sono state stabilite le regole per il calcolo dell’importo ponderato per il rischio dei contributi delle banche ai fondi di risoluzione a norma della direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche; progressi nello stimolo degli investimenti del settore privato e nell’aumento del flusso del credito verso l’economia, grazie a diverse misure: · nel contesto delle iniziative pubbliche finalizzate a stimolare direttamente gli investimenti privati, nel novembre 2014 la Commissione europea ha lanciato il piano di investimenti, grazie al quale si miglioreranno l’integrazione e la diversificazione dei mercati europei di raccolta fondi e si catalizzeranno gli investimenti del settore privato; · il regolamento sui fondi di investimento europei a lungo termine stabilirà nell’UE un quadro normativo comune e conferirà diritti di passaporto ai fondi specializzati negli investimenti a lungo termine, ad esempio progetti infrastrutturali o PMI. I fondi di investimento europei a lungo termine dovrebbero essere operativi per metà 2015; · la Commissione europea ha annunciato l’intenzione di lavorare per un’Unione dei mercati dei capitali, al fine di ampliare le dimensioni e aumentare lo spessore del mercato e di sviluppare un effettivo mercato unico dei servizi finanziari; · una delle priorità a breve termine della Commissione è lo sviluppo di un mercato sostenibile delle cartolarizzazioni nell’UE. A tal fine la Commissione sta definendo un approccio che inietti in questo contesto una maggiore sensibilità al rischio. La Commissione ha compiuto un primo passo in questa direzione in ottobre, adottando criteri qualitativi elevati negli atti delegati sulla solvibilità II (norme patrimoniali per le assicurazioni) e sul coefficiente di copertura della liquidità (norme sulla liquidità delle banche). Per sviluppare nell’UE mercati delle cartolarizzazioni sani, spessi e liquidi sono necessarie ulteriori iniziative pubbliche e private.

Raccomandazione 4 Portare avanti i lavori sull’approfondimento dell’Unione economica e monetaria e concorrere, in occasione dei riesami previsti per fine 2014, al miglioramento del quadro di sorveglianza economica. || La zona euro ha compiuto progressi in risposta alla raccomandazione 4: · la Commissione ha presentato la comunicazione sulla revisione della normativa del six-pack e del two-pack come base di discussione con il Parlamento europeo e il Consiglio, su cui la Commissione fonderà la riflessione sull’eventuale necessità di adattare la normativa stessa o la sua attuazione pratica; · nell’analisi annuale della crescita la Commissione ha annunciato una serie di misure atte a migliorare l’applicazione del sistema di governance economica fin dal semestre europeo 2015; · sul tema più ampio dell’approfondimento dell’Unione economica e monetaria, il Vertice euro di ottobre ha invitato il presidente della Commissione europea e i presidenti della BCE, del Consiglio europeo e dell’Eurogruppo a predisporre ulteriori misure per rafforzare la governance economica. Il Consiglio europeo di dicembre ha chiesto al riguardo una discussione informale al Consiglio europeo di febbraio e la presentazione di una relazione al Consiglio europeo di giugno.

[1] v. Structural reform at the zero lower bound in Quarterly report on the euro area, vol. 13, n. 3, 2014.

[2] v. Commissione europea, Quarterly Report on the Euro Area, vol. 13, n. 4.

[3] v. Commissione europea, Private Sector Deleveraging, where do we stand in Quarterly Report on the Euro Area, vol. 13, n. 3.

[4] Z. Darvas e G. Wolff, Europe’s social problem and its implication for economic growth, Bruegel policy brief, n. 3, 2014.F. Cingano, Trends in Income Inequality and its Impact on Economic Growth, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, n. 163, 2014, Edizioni OCSE.

[5] v. M. Duiella e A. Turrini, Poverty development in the EU after the crisis, ECFIN Economic Brief, n. 31, maggio 2014.

[6] v. Cross-border spillovers in the euro area in Quarterly report on the euro area, vol. 13, n. 4, dicembre 2014.

[7] In alcuni paesi è cominciata una transizione strutturale verso i beni e servizi scambiabili: la quota di valore aggiunto che questi rappresentano è aumentata in sette paesi della zona euro, mentre nel periodo 2008-2013 era rimasta pressoché immutata in un paese e calata negli altri.

[8] Varga e in ‘t Veld, The potential growth impact of structural reforms in the EU. A benchmarking exercise, European Economy Economic Papers, 2014, pag. 541.

[9] Lo sforzo discrezionale di bilancio si articola in un approccio “ascendente” sul versante delle entrate e in un approccio essenzialmente “discendente” sul versante della spesa (v. anche Commissione europea, Public Finances in EMU, 2014).

[10] v., ad esempio, A. Goujard, Cross Country Spillovers from fiscal consolidations in OCED Economics Department Working Papers, n. 1099, 2013 e J. in ‘t Veld, Fiscal consolidations and spillovers in the euro area periphery and core in European Economic Papers, n. 506.

[11] v. Cross-border spillovers in the euro area in Quarterly report on the euro area, vol. 13, n. 4, dicembre 2014.

[12] Francia, Irlanda, Malta, Portogallo, Slovenia, Spagna, Grecia e Cipro.

[13] In questo senso, il dato relativo all’aggiustamento strutturale aggregato ha valore puramente indicativo, in quanto non è in grado di segnalare le importanti differenze tra Stati membri quanto alla conformità ai requisiti del patto di stabilità e crescita, le quali sono oggetto delle valutazioni dei singoli paesi effettuate dalla Commissione. Inoltre, qualsiasi conclusione sullo sforzo globale di risanamento basata sulla variazione del saldo strutturale andrebbe verificata, poiché il saldo strutturale non sempre è in grado di offrire un quadro completo dello sforzo di bilancio sottostante, per esempio a causa di una reazione anomala alla crescita economica da parte del gettito fiscale.

[14] v. C. Vandierendonck, Public spending reviews: design, conduct, implementation, European Economy Economic Papers, n. 525, luglio 2014.

[15] Direttiva 2011/85/UE del Consiglio, dell’8 novembre 2011, relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri.

[16] Regolamento (UE) n. 473/2013 sulle disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio e per la correzione dei disavanzi eccessivi negli Stati membri della zona euro.

[17] Il patto di bilancio è il capitolo dedicato al bilancio del trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria.