IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 165/1

Comunicazione interpretativa sulla direttiva 2003/88/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 novembre 2003, concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro

(2017/C 165/01)

INDICE

I. Introduzione 4

A. Affrontare le sfide di un'organizzazione del lavoro in evoluzione 4

B. Un'importante corpus giurisprudenziale e un riesame approfondito 5

C. Un rinnovato impegno per la chiarezza e la certezza del diritto 6

D. Sintesi delle principali disposizioni 7

II. Base giuridica e oggetto della direttiva 8

III. Campo d'applicazione della direttiva 9

A. Campo d'applicazione ratione personae 9

1. Applicazione delle disposizioni della direttiva ai «lavoratori» 9

2. Applicazione della direttiva nel caso di contratti concomitanti 10

B. Campo d'applicazione sostanziale — Settori interessati 11

1. Principio: la direttiva si applica a tutti i settori 11

2. Deroga: esclusione in situazioni eccezionali 12

3. Marittimi 12

4. Settori e lavoratori soggetti a legislazione specifica 13

C. Campo d'applicazione delle disposizioni 14

1. Che cosa vi rientra (o no)? 14

2. Disposizioni minime 14

3. Clausola detta divieto di reformatio in peius 15

IV. Definizioni 16

A. Orario di lavoro e periodi di riposo 16

1. Definizione di orario di lavoro e periodi di riposo 16

2. Applicazione della definizione della direttiva a periodi di tempo specifici 18

B. Periodo notturno e lavoratore notturno 20

C. Lavoro a turni e lavoratori a turni 21

D. Lavoratore mobile 21

E. Lavoro offshore 22

F. Riposo adeguato 22

V. Periodi minimi di riposo 23

A. Riposo giornaliero 23

B. Pause 24

1. Durata della pausa 24

2. Collocazione temporale della pausa 24

3. Condizioni della pausa 24

4. Obblighi di recepimento degli Stati membri 25

C. Riposo settimanale 25

1. Un periodo minimo di riposo settimanale ininterrotto di 35 ore 25

2. Un periodo di riposo per ogni periodo di 7 giorni («riposo settimanale») 26

3. Riposo settimanale in un periodo di riferimento di 14 giorni 26

4. Periodo di riposo settimanale ridotto in alcuni casi 26

VI. Durata massima settimanale del lavoro 27

A. Durata massima settimanale del lavoro 27

1. Che cosa rientra nel calcolo della durata massima settimanale del lavoro 27

2. Un massimo fissato a 48 ore 28

3. Un limite massimo assoluto 28

B. Un limite massimo che può essere una media 28

1. Quanto dura il periodo di riferimento? 28

2. Che cosa non rientra nel periodo di riferimento 28

3. Che cosa può rientrare nel periodo di riferimento 29

C. Una disposizione con efficacia diretta 29

VII. Ferie annuali retribuite 30

A. Diritto di ogni lavoratore a ferie annuali retribuite 30

1. Periodo minimo di ferie annuali retribuite di 4 settimane 31

2. Periodo minimo di ferie incondizionato per tutti i lavoratori 31

3. Retribuzione durante le ferie annuali 33

4. Efficacia diretta del diritto a ferie annuali retribuite 33

B. Diritto a un'indennità finanziaria sostitutiva delle ferie annuali retribuite 34

1. Diritto a un'indennità sostitutiva 34

2. Importo dell'indennità 35

3. Diritto a ferie supplementari 35

C. Interazione tra ferie annuali retribuite e altri tipi di congedo 35

1. Congedo di maternità 36

2. Congedo parentale e altri tipi di congedo tutelati dal diritto dell'UE 36

3. Congedo di malattia 36

4. Altre tipologie nazionali di congedo 37

VIII. Lavoro notturno, lavoro a turni e ritmo di lavoro 38

A. Durata del lavoro notturno 38

1. Limite medio del lavoro notturno 38

2. Limite massimo del lavoro notturno che comporta rischi particolari o rilevanti tensioni fisiche o mentali 39

B. Valutazione della salute e trasferimento al lavoro diurno dei lavoratori notturni 40

1. Il diritto alla valutazione dello stato di salute dei lavoratori notturni 40

2. Trasferimento al lavoro diurno dei lavoratori notturni per motivi di salute 41

C. Garanzie per lavoro in periodo notturno 41

D. Informazione in caso di ricorso regolare ai lavoratori notturni 42

E. Protezione in materia di sicurezza e di salute 42

F. Ritmo di lavoro 43

IX. Deroghe 43

A. Deroga per i «lavoratori autonomi» 44

1. Portata della deroga per i «lavoratori autonomi» 44

2. Conseguenze della deroga per i «lavoratori autonomi» 45

B. Deroghe che prevedono periodi equivalenti di riposo compensativo o una protezione appropriata 46

1. Deroga per «determinate attività» a norma dell'articolo 17, paragrafo 3 46

2. Deroga per lavoro a turni e lavoro frazionato 48

3. Deroga per tutti i settori mediante contratto collettivo 48

4. Obbligo di periodi equivalenti di riposo compensativo o, eccezionalmente, di protezione appropriata 49

5. Deroghe ai periodi di riferimento 52

C. «Opt-out» dalla durata massima settimanale del lavoro 52

1. Obbligo di recepimento della disposizione 53

2. Condizioni collegate 53

3. Conseguenze dell'«opt-out» 54

D. Deroghe specifiche per i lavoratori mobili e per il lavoro offshore 55

1. Lavoratori mobili 56

2. Lavoratori offshore 56

E. Deroga specifica per lavoratori a bordo di navi da pesca marittima 56

X. Conclusioni 58

I. INTRODUZIONE

La direttiva sull'orario di lavoro (1) (la «direttiva» o la «direttiva sull'orario di lavoro») è un elemento fondamentale dell'acquis dell'Unione europea (UE) ed è diventata una delle pietre miliari della dimensione sociale europea. La prima direttiva di applicazione generale in materia di orario di lavoro è stata adottata quasi 25 anni fa (2).

Essa stabilisce i diritti individuali di ogni lavoratore nell'UE, dando così espressione concreta all'articolo 31 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (la «Carta»), che sancisce come parte integrante del diritto primario dell'UE il diritto di ogni lavoratore «a condizioni di lavoro sane, sicure e dignitose» e a «una limitazione della durata massima del lavoro, a periodi di riposo giornalieri e settimanali e a ferie annuali retribuite».

La direttiva sull'orario di lavoro stabilisce infatti le prescrizioni minime di sicurezza e di salute in materia di organizzazione dell'orario di lavoro, precisando i periodi di riposo giornaliero, le pause, il riposo settimanale, la durata massima settimanale del lavoro, le ferie annuali e aspetti relativi al lavoro notturno, al lavoro a turni e al ritmo di lavoro.

In quanto diritti riconosciuti dalla Carta, il limite alla durata massima del lavoro, i periodi di riposo giornaliero e settimanale e le ferie annuali retribuite ricadono tra i diritti di cui all'articolo 52 della Carta, che recita: «Eventuali limitazioni all'esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall'Unione o all'esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui».

A. Affrontare le sfide di un'organizzazione del lavoro in evoluzione

La direttiva è entrata in vigore più di vent'anni fa, in una società in cui, nel complesso, l'occupazione era più stabile e l'organizzazione del lavoro più standardizzata in giornate di lavoro «dalle 9 alle 5» e in cui il ricorso al lavoro mobile, su turni o notturno costituiva un'eccezione rispetto a oggi.

Da allora si è assistito a importanti cambiamenti nella società e nell'economia, con progressi nel campo delle TIC, cambiamenti nelle catene del valore globali, una maggiore partecipazione delle donne al mercato del lavoro e nuove sfide demografiche. Tutto ciò ha avuto un profondo impatto sul mondo del lavoro. Nel corso degli anni sono apparse nuove forme di rapporti di lavoro e si è registrato un aumento del lavoro a tempo parziale e temporaneo.

I lavoratori sono sempre più alla ricerca di autonomia, di una vita lavorativa più flessibile e del benessere sul luogo di lavoro. Nuovi modelli economici nelle catene del valore mondiali, con produzione «just-in-time», richiedono una maggiore flessibilità e portano talvolta a un'intensificazione del lavoro. Di conseguenza, l'evoluzione dell'ambiente lavorativo e le formule di lavoro flessibili si sono imposte tra i principali fattori di cambiamento nel mondo del lavoro (3).

La digitalizzazione porta a una crescente frammentazione del lavoro, sia in termini di ubicazione geografica che di tempo. Circa il 30 % degli occupati lavora in più sedi, ma solo il 3 % delle persone opera in telelavoro da casa ed esiste una percentuale dell'8 % di lavoratori esclusivamente mobili grazie ai dispositivi TIC (4). Allo stesso tempo la tecnologia digitale sta aprendo la strada a nuove possibilità di monitorare l'orario di lavoro.

Le imprese ricorrono inoltre a nuove modalità di organizzazione dell'orario di lavoro, spesso predisposte attraverso contratti collettivi, per soddisfare le loro esigenze specifiche (5). Nuove forme di occupazione, quali il lavoro mobile svolto tramite dispositivi TIC e il lavoro su portafoglio, offrono ai lavoratori possibilità molto maggiori di organizzare in maniera flessibile il proprio orario di lavoro, ma comportano al tempo stesso rischi quali l'aumento delle ore lavorate (6) e possibili ripercussioni sulla salute e sulla sicurezza dei lavoratori interessati (7). L'organizzazione flessibile dell'orario è resa possibile dal fatto che la direttiva sull'orario di lavoro stabilisce le norme minime e punta a «evitare di imporre vincoli amministrativi, finanziari e giuridici di natura tale da ostacolare la creazione e lo sviluppo delle piccole e medie imprese», come esposto nel considerando 2.

Il desiderio di maggiore flessibilità dei datori di lavoro, in un'economia globalizzata e altamente competitiva attiva ventiquattr'ore su ventiquattro e sette giorni su sette, ma anche dei dipendenti, alla ricerca soprattutto di un migliore equilibrio tra vita professionale e vita privata, deve essere conciliato con i rischi correlati alla durata del lavoro per la salute e la sicurezza dei lavoratori.

Questo è uno dei vari argomenti trattati nell'ampia consultazione che la Commissione europea ha avviato nel 2016 con le istituzioni dell'UE, gli Stati membri, le parti sociali, la società civile e i cittadini a proposito di un pilastro europeo dei diritti sociali.

La necessità di garantire un ambiente lavorativo salubre e sicuro è appunto alle origini della proposta di un pilastro europeo dei diritti sociali avanzata dalla Commissione. Un'ampia consultazione sulla prima versione del pilastro ha confermato l'importanza di definire l'orario di lavoro in modo da rispondere alle esigenze poste dalle nuove forme di lavoro ma anche da salvaguardare la salute e la sicurezza dei lavoratori.

In particolare i contributi concernenti le nuove forme di lavoro, la salute, la sicurezza e l'orario di lavoro hanno evidenziato da un lato il bisogno di flessibilità dei datori di lavoro per rispondere con la loro forza lavoro alle mutevoli circostanze economiche e dall'altro l'esigenza di preservare la sicurezza e la salute dei lavoratori tutelando il loro diritto a un tempo di lavoro ragionevole. Le risposte pervenute sollevavano inoltre in maniera ricorrente temi quali la necessità di un quadro giuridico e di accordi collettivi tra le parti sociali a tutela dell'equilibrio tra vita professionale e vita privata, nonché l'autonomia nella gestione del tempo e nelle modalità di lavoro.

Nel proprio parere sull'avvio di una consultazione su un pilastro europeo dei diritti sociali il Comitato economico e sociale europeo ha ribadito la necessità che carriere lavorative sempre più lunghe siano accompagnate «da un approccio basato sul ciclo di vita che comprenda buone condizioni di lavoro, incluse le politiche in materia di salute e sicurezza e orario di lavoro» (8). Il Parlamento europeo nella sua risoluzione del 19 gennaio 2017 su un pilastro europeo dei diritti sociali ha inoltre rammentato specificamente che «il diritto a condizioni di lavoro sane e sicure comporta anche la protezione dai rischi sul luogo di lavoro, limitazioni relative all'orario di lavoro e disposizioni sui periodi minimi di riposo e le ferie annuali» ed ha esortato «tutti gli Stati membri a dare piena attuazione alla legislazione in materia» (9).

La necessità di una migliore applicazione e attuazione dell'acquis esistente è stata anch'essa menzionata ripetutamente nella consultazione su un pilastro europeo dei diritti sociali. Molte parti interessate hanno sottolineato inoltre la necessità di migliorare la conoscenza dei diritti sociali esistenti e di sostenerne al meglio l'attuazione a livello nazionale.

Per tali motivi la Commissione presenta due documenti: la presente comunicazione interpretativa (la «comunicazione») e una relazione sull'attuazione (10) in applicazione dell'articolo 24 della direttiva. Mentre il primo documento è finalizzato ad accrescere la certezza e la chiarezza del diritto, il secondo analizza lo stato di avanzamento del recepimento della direttiva. L'insieme dei due documenti è inteso a promuovere una migliore attuazione della direttiva ad opera degli Stati membri, in modo da garantire esiti di migliore qualità per i cittadini, le imprese e le autorità pubbliche.

La presente iniziativa di fornire chiarimenti e agevolare l'attuazione della direttiva sul tempo di lavoro (11) costituisce parte integrante delle attività di attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali e risponde agli obiettivi della Commissione in materia di applicazione, attuazione e rispetto effettivi della normativa, esposti nella comunicazione «Diritto dell'Unione europea: risultati migliori attraverso una migliore applicazione» (12).

B. Un'importante corpus giurisprudenziale e un riesame approfondito

La presente iniziativa è ancor più rilevante alla luce del numero di interpretazioni che sono state fornite dalla Corte di giustizia dell'Unione europea («la Corte»). Dal 1993, infatti, più di 50 sentenze e ordinanze della Corte hanno riguardato la direttiva sull'orario di lavoro e fornito un'interpretazione delle relative disposizioni, del campo d'applicazione e dei limiti della flessibilità che essa offre.

Una giurisprudenza di tale portata rende difficile per gli Stati membri, i datori di lavoro, i lavoratori e le altre parti interessate, come le parti sociali o gli ispettorati del lavoro e i cittadini aventi causa, cogliere il contenuto e l'ambito preciso delle disposizioni della direttiva. Questa giurisprudenza è tuttavia fondamentale per garantire una corretta attuazione della direttiva, poiché dai fraintendimenti o dall'ignoranza dei più recenti sviluppi giurisprudenziali possono scaturire problemi di conformità e denunce o controversie evitabili.

La presente comunicazione interviene dopo una serie di tentativi non andati a buon fine di sottoporre a revisione la direttiva, compiuti dalle istituzioni dell'UE tra il 2004 e il 2009, e costituisce altresì l'esito finale di un profondo processo di riesame svolto dalle parti sociali negli ultimi 7 anni.

L'opera di riesame ha compreso una consultazione in due fasi delle parti sociali dell'UE nel 2010, oltre a una consultazione pubblica e all'esecuzione di diversi studi esterni nel periodo 2014-2015.

Negli anni 2010-2012 il riesame aveva subito una sospensione a causa dei negoziati in corso tra le parti sociali di tutti i settori, con i quali si intendeva riprogettare in modo equilibrato il quadro giuridico della materia del tempo di lavoro e che purtroppo non sono sfociati in un accordo. La Commissione ha riattivato nel 2013 il processo di riesame arricchendolo di una consultazione pubblica e di diversi studi esterni e valutando le opzioni di possibili seguiti da dare.

Considerati tutti gli elementi che sono stati acquisiti in tale processo, il riesame della Commissione ha concluso tra le altre cose che la direttiva sull'orario di lavoro mantiene il proprio ruolo di strumento importante. Le diverse attività di consultazione hanno anche indicato che molte parti interessate sono consapevoli della difficoltà di giungere ad un accordo su una versione riveduta della direttiva che sappia conciliare le diverse posizioni e costituisca un risultato equilibrato.

Si è però avuto conferma dell'esistenza di problematiche molto concrete per quanto riguarda l'attuazione della direttiva, dovute alla costante evoluzione dei modelli di organizzazione del lavoro. La direttiva sull'orario di lavoro costituisce infatti uno strumento dall'attuazione complessa, in ragione dell'indeterminatezza di alcune delle sue disposizioni e deroghe, del volume di giurisprudenza già disponibile al riguardo e dell'interazione del testo con i continui cambiamenti in atto nel mondo del lavoro.

C. Un rinnovato impegno per la chiarezza e la certezza del diritto

In linea con il nuovo approccio della Commissione inteso a ottenere «risultati migliori attraverso una migliore applicazione» (13), la presente comunicazione vuole contribuire all'applicazione, all'attuazione e al rispetto effettivi del diritto dell'UE attualmente in vigore e aiutare gli Stati membri e i cittadini a garantire che il diritto dell'UE sia effettivamente applicato.

Gli obiettivi specifici perseguiti sono:

— fornire maggiore certezza e chiarezza alle autorità nazionali sugli obblighi e le tipologie di flessibilità previsti dalla direttiva, in modo da contribuire a ridurre gli oneri e le violazioni;

— aiutare ad applicare meglio le disposizioni della direttiva nel contesto delle forme di lavoro nuove e flessibili;

— garantire un'esecuzione efficace delle norme minime dell'UE esistenti nella direttiva e favorire di conseguenza una migliore protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori dai rischi associati a orari di lavoro eccessivi o a periodi di riposo inadeguati, a beneficio di tutte le parti.

La comunicazione intende apportare chiarezza e certezza del diritto agli Stati membri e alle altre parti interessate che partecipano all'applicazione della direttiva sull'orario di lavoro, come anche assistere le autorità nazionali, i professionisti della legge e le parti sociali nella sua interpretazione. A tale scopo essa riunisce in un unico documento le disposizioni della direttiva e la giurisprudenza della Corte che ne ha dato interpretazione.

La comunicazione presenta inoltre il punto di vista della Commissione su vari aspetti. Nella sua esposizione la Commissione si basa per quanto possibile sulla giurisprudenza esistente e tiene conto dei principi guida per l'interpretazione del diritto dell'UE: la formulazione (14), il contesto e gli obiettivi della direttiva sull'orario di lavoro (15). Nei casi in cui tali elementi non indicano un esito specifico, la Commissione segue il principio in dubio pro libertate per fornire il migliore orientamento possibile sulle eventuali lacune della direttiva e della relativa giurisprudenza, tenendo presente l'oggetto della direttiva ossia migliorare la sicurezza dei lavoratori, l'igiene e la salute sul luogo di lavoro.

La Commissione ritiene che tale opera di orientamento rivesta un'importanza particolare per gli Stati membri, in quanto dato il suo ruolo di custode dei trattati la Commissione può controllare l'applicazione della normativa dell'Unione e qualora necessario avviare o portare a termine procedure d'infrazione in rapporto alle disposizioni della direttiva, anche per materie sulle quali la Corte non si è ancora pronunciata. Informare tutti gli Stati membri nella massima trasparenza di quale sia il punto di vista della Commissione su alcuni aspetti controversi della direttiva permetterà ai paesi di tenere presente la posizione della Commissione al momento di elaborare la propria normativa nazionale.

Si sottolinea però d'altro lato che la comunicazione non è vincolante e non intende introdurre disposizioni nuove. L'interpretazione della legislazione dell'Unione spetta alla Corte, che nell'interpretare e nell'applicare i trattati assicura il rispetto della legge. Per tale motivo, alcuni aspetti sui quali la giurisprudenza è limitata o inesistente ma sui quali la Commissione presenta la propria posizione sono chiaramente riconoscibili in quanto i relativi paragrafi sono contrassegnati da bordi laterali verticali.

D. Sintesi delle principali disposizioni

Per quanto riguarda il campo di applicazione sostanziale, la direttiva si applica a tutti i settori di attività, compresi quelli che affrontano eventi non prevedibili per definizione, come i servizi dei vigili del fuoco o di protezione civile. La Corte ha stabilito infatti che l'esclusione dal campo d'applicazione della direttiva è strettamente limitata a circostanze eccezionali, come nel caso di «catastrofi naturali o tecnologiche, di attentati, di incidenti importanti o di altri avvenimenti della medesima natura» (16).

Per quanto riguarda la definizione dell'orario di lavoro, la Corte ha fornito orientamenti specifici in particolare nelle cause SIMAP, Jaeger e Dellas (17). Essa ha stabilito che il periodo di servizio di guardia svolto con presenza fisica del lavoratore nel luogo di lavoro dev'essere interamente considerato come rientrante nell'orario di lavoro ai sensi della direttiva; per contro, se i lavoratori devono essere reperibili in ogni momento, ma non sono obbligati a restare in un luogo indicato dal datore di lavoro, regime denominato anche «reperibilità», solo il tempo connesso alla prestazione effettiva di servizi dev'essere considerato rientrante nell'orario di lavoro.

Per quanto riguarda le principali disposizioni della direttiva, la comunicazione cita la giurisprudenza pertinente e chiarisce le diverse possibilità di applicazione sulla base del testo della direttiva stessa.

L'elemento importante è che la direttiva stabilisce una durata massima settimanale del lavoro di 48 ore. Oltre a ribadire che tale limite deve comprendere tutto il tempo di lavoro, la Commissione ricorda che detto limite è un valore medio, calcolabile su un periodo di riferimento non superiore a 4 mesi anche nelle situazioni in cui non sono applicabili deroghe.

Per quanto riguarda le ferie annuali retribuite, la comunicazione delinea l'ampia giurisprudenza della Corte su vari aspetti, che vanno dall'obbligo di concedere ai lavoratori il diritto di riportare le ferie annuali retribuite non godute se non hanno potuto esercitare tale diritto, per esempio a causa di un'assenza per malattia (18), alla precisazione che ulteriori periodi di ferie annuali retribuite, accordati dagli Stati membri in aggiunta alle quattro settimane previste dalla direttiva, possono essere soggetti a condizioni previste dalla normativa nazionale (19).

La direttiva prevede inoltre numerose deroghe che consentono di tener conto delle esigenze specifiche di alcune attività o settori, pur proteggendo i lavoratori dagli effetti negativi di un numero eccessivo di ore e di un riposo inadeguato. In considerazione del loro numero e delle diverse condizioni a cui sono soggette, esse costituiscono un sistema piuttosto complesso; la Commissione cerca pertanto di chiarire le condizioni di uso di tali deroghe, le disposizioni e in quale misura le deroghe sono consentite.

Per esempio la deroga prevista per i lavoratori autonomi non si applica automaticamente né unicamente alle tre categorie di lavoratori citate nell'articolo afferente (dirigenti o altre persone aventi potere di decisione autonomo, manodopera familiare e lavoratori nel settore liturgico delle chiese e delle comunità religiose), disponendo invece la condizione che l'orario di lavoro dei lavoratori in questione non sia misurato e/o predeterminato nel suo complesso (20) o che possa essere determinato dai lavoratori stessi.

Per quanto riguarda inoltre l'opzione di non applicazione, nota come opt-out individuale, dal limite di 48 ore di orario settimanale, la Commissione ricorda che il consenso deve essere individuale e non può essere sostituito dal consenso espresso dalla parte sindacale, per esempio nel contesto di un accordo collettivo, (21) e che i lavoratori devono essere protetti da qualsiasi danno, non solo dal licenziamento, qualora declinino questa possibilità o ritirino il proprio consenso.

Nel formato la comunicazione segue per quanto possibile l'ordine dei capi e degli articoli della direttiva, ma tralascia l'articolo 17, paragrafo 5, sui medici in formazione e gli articoli 24, 25, 26 e 27 che riguardano le relazioni, i riesami del funzionamento delle disposizioni con riferimento ai lavoratori a bordo di navi da pesca marittima e ai lavoratori nel settore del trasporto di passeggeri, e l'abrogazione. Il primo è escluso in quanto le deroghe sono scadute e gli altri non sono affrontati per via della loro natura procedurale.

II. BASE GIURIDICA E OGGETTO DELLA DIRETTIVA

La precedente direttiva sull'orario di lavoro del 1993 (22) si fondava sull'articolo 118 A del trattato che istituisce la Comunità europea. Ciò ha consentito di adottare prescrizioni minime da applicare progressivamente per promuovere miglioramenti, in particolare dell'ambiente di lavoro, al fine di tutelare la sicurezza e la salute dei lavoratori.

Rispondendo a una contestazione sull'uso di tale base giuridica la Corte ha confermato che essa riguarda tutti i fattori, fisici e di altra natura, in grado di incidere sulla salute e sulla sicurezza dei lavoratori nel loro ambiente di lavoro, inclusi taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro. La direttiva è stata dunque correttamente adottata in base alla norma citata (23).

Di conseguenza l'attuale direttiva, che ha abrogato e sostituito quella del 1993, è stata adottata dal Parlamento europeo e dal Consiglio sulla base della disposizione subentrata all'articolo 137, paragrafo 2, del trattato che istituisce la Comunità europea (24), che consente di adottare, mediante direttive, prescrizioni minime, per promuovere miglioramenti, in particolare dell'ambiente di lavoro, a fini di sicurezza e di salute dei lavoratori.

A parte il campo d'applicazione più ampio e la soppressione della disposizione per cui il periodo di riposo settimanale dovrebbe comprendere «in linea di principio la domenica», le disposizioni della direttiva sull'orario di lavoro attualmente applicabile sono formulate in termini sostanzialmente identici a quelli delle precedenti direttive del 1993 e 2000 (25). Per questo motivo le novità esposte nella comunicazione prendono in considerazione, qualora opportuno, le risposte fornite dalla Corte a questioni relative alle direttive precedenti. Se non altrimenti specificato, le disposizioni menzionate nella presente comunicazione sono quindi estratte dal testo attualmente applicabile della direttiva 2003/88/CE. Ove necessario si rinvia ai testi precedenti (26).

Coerentemente con la base giuridica, l'oggetto della direttiva, esposto all'articolo 1, paragrafo 1, e in diversi considerando (27) è stabilire «prescrizioni minime di sicurezza e di salute in materia di organizzazione dell'orario di lavoro».

La base giuridica e l'oggetto della direttiva sono i principi guida seguiti dalla Corte per la sua interpretazione e devono quindi essere tenuti presenti. In linea con il considerando 4 della direttiva, inoltre, che recita «[i]l miglioramento della sicurezza, dell'igiene e della salute dei lavoratori durante il lavoro rappresenta un obiettivo che non può dipendere da considerazioni di carattere puramente economico», la Corte, nel valutare se il periodo di servizio di guardia sia da considerarsi orario di lavoro, si è rifiutata di tenere conto delle conseguenze di ordine economico e organizzativo addotte dagli Stati membri (28).

III. CAMPO D'APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA

A. Campo d'applicazione ratione personae

1. Applicazione delle disposizioni della direttiva ai «lavoratori»

Sebbene la direttiva non contenga un articolo specifico che determini il campo d'applicazione ratione personae , le disposizioni operative adottano il termine «lavoratore» (spesso «qualsiasi lavoratore» o «ogni lavoratore»).

La nozione di «lavoratore» non è definita nella direttiva stessa. Il documento che accompagna la proposta di direttiva sull'orario di lavoro del 1993 (29) suggeriva di applicare la definizione contenuta nella direttiva 89/391/CEE (30), ossia «qualsiasi persona impiegata da un datore di lavoro, compresi i tirocinanti e gli apprendisti, ad esclusione dei domestici». La Corte ha tuttavia respinto tale possibilità in quanto la direttiva sull'orario di lavoro non contiene nessun rinvio a tale disposizione della direttiva 89/391/CEE. La Corte ha inoltre escluso l'applicazione di una definizione risultante dalle legislazioni e/o prassi nazionali (31).

La Corte ha invece sostenuto che tale nozione non poteva essere interpretata in vari modi secondo gli ordinamenti nazionali, ma aveva un significato autonomo proprio del diritto dell'Unione. La Corte ha ritenuto che la nozione di «lavoratore» non potesse essere interpretata restrittivamente (32) e concluso che essa dovesse essere «definita in base a criteri obiettivi che caratterizzino il rapporto di lavoro sotto il profilo dei diritti e degli obblighi delle persone interessate. La caratteristica essenziale del rapporto di lavoro è la circostanza che una persona fornisca, per un certo periodo di tempo, a favore di un'altra e sotto la direzione di quest'ultima, prestazioni in contropartita delle quali riceva una retribuzione» (33). La Corte ha pertanto collegato l'interpretazione della nozione di «lavoratore» ai fini della direttiva 2003/88/CE a quella stabilita dalla giurisprudenza nel contesto della libera circolazione dei lavoratori, di cui all'articolo 45 del trattato.

La Corte ha affermato che «[n]ell'ambito della qualificazione relativa alla nozione di lavoratore, che spetta al giudice nazionale, quest'ultimo deve fondarsi su criteri obiettivi e valutare nel loro complesso tutte le circostanze del caso di cui è investito, riguardanti la natura sia delle attività interessate sia del rapporto tra le parti in causa» (34).

La Corte ha tuttavia fornito orientamenti per l'applicazione di tali criteri e stabilito che la categoria di «lavoratore» nel diritto dell'UE è indipendente dalla normativa nazionale (35). Ha per esempio affermato che gli impiegati di un ente di diritto pubblico sono da considerarsi «lavoratori» a prescindere dal loro status di pubblico dipendente (36). Essa ha inoltre argomentato che il personale occasionale e stagionale titolare di un contratto a tempo determinato che non è soggetto a talune disposizioni del codice del lavoro rientra nella nozione di «lavoratori» (37). La Corte ha altresì stabilito che la nozione di lavoratore poteva includere una persona ammessa in un centro di riabilitazione mediante il lavoro indipendentemente dalla produttività della persona, dall'origine delle risorse per la retribuzione e dal modesto livello di quest'ultima (38).

Non è lo status della persona secondo la normativa nazionale ad essere determinante ai fini dell'applicabilità della direttiva sull'orario di lavoro. L'applicabilità di quest'ultima dipende invece dalla domanda se l'interessato rientri nella nozione di «lavoratore» secondo la definizione del termine fornita dalla giurisprudenza dell'Unione europea. A tal fine si esaminano aspetti delle modalità di lavoro concrete, in particolare se l'interessato presti attività reali ed effettive sotto la direzione e la sorveglianza di un'altra persona e in cambio di una retribuzione.

Ciò a sua volta significa che alcuni lavoratori «autonomi» ai sensi della normativa nazionale possono essere qualificati dalla Corte di giustizia come «lavoratori» ai fini dell'applicazione della direttiva sull'orario di lavoro (39). La Corte ha infatti sentenziato che «la qualifica di» prestatore autonomo«, ai sensi del diritto nazionale, non esclude che una persona debba essere qualificata come» lavoratore«, ai sensi del diritto dell'Unione, se la sua indipendenza è solamente fittizia e nasconde in tal modo un vero e proprio rapporto di lavoro» (40). Quali possibili elementi per definire correttamente lo status del lavoratore la Corte ha indicato le circostanze seguenti: che l'interessato si trovi sotto la direzione del datore di lavoro, in particolare per quanto riguarda libertà di determinare l'orario, il luogo e il contenuto del lavoro (41), non partecipi ai rischi commerciali di tale datore di lavoro (42) e che costituisca parte integrante dell'impresa del datore di lavoro per la durata di tale rapporto di lavoro (43).

Benché ad oggi non vi sia una specifica giurisprudenza sulla situazione dei «volontari», dei «tirocinanti» o dei titolari di contratti a zero ore o non sottoposti al diritto del lavoro dal punto di vista della direttiva sull'orario del lavoro, la stessa valutazione, sulla base dei criteri sopra esposti, potrebbe condurre a qualificare come «lavoratori» i titolari di qualsiasi forma di rapporto contrattuale, che sarebbero pertanto soggetti alla direttiva sull'orario di lavoro.

2. Applicazione della direttiva nel caso di contratti concomitanti

La direttiva sull'orario di lavoro stabilisce prescrizioni minime per i «lavoratori», ma non precisa esplicitamente se le disposizioni fissino limiti assoluti nel caso di contratti concomitanti con uno o più datori di lavoro o si applichino separatamente a ciascun rapporto di lavoro. La Corte non si è ancora pronunciata su questo punto.

Come indicato in relazioni precedenti (44) la Commissione ritiene che, posto l'obiettivo della direttiva di migliorare la salute e la sicurezza dei lavoratori, le limitazioni dell'orario di lavoro settimanale medio e il riposo giornaliero e settimanale dovrebbero essere, per quanto possibile, applicate per lavoratore. Considerata la necessità di dare piena attuazione all'obiettivo della direttiva sull'orario di lavoro in termini di salute e sicurezza, gli Stati membri dovrebbero predisporre nella loro normativa meccanismi adeguati di monitoraggio e controllo.

Va inoltre osservato che, coerentemente con il campo di applicazione della direttiva presentato sopra, la direttiva non si applica ai rapporti nei quali l'interessato non è considerato «lavoratore» ai sensi del diritto dell'Unione. Questo significa, per esempio, che l'orario di lavoro dei «volontari» o degli «autonomi» che non sono considerati «lavoratori» non sarebbe disciplinato dalla direttiva.

B. Campo d'applicazione sostanziale — Settori interessati

1. Principio: la direttiva si applica a tutti i settori

L'articolo 1 della direttiva stabilisce quanto segue: «[…] 3. La presente direttiva si applica a tutti i settori di attività, privati e pubblici, ai sensi dell'articolo 2 della direttiva 89/391/CEE, fermi restando gli articoli 14, 17, 18 e 19 della presente direttiva. […]» L'articolo 2 della direttiva richiamata 89/391/CEE concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro stabilisce quanto segue: «1. La presente direttiva concerne tutti i settori d'attività privati o pubblici (attività industriali, agricole, commerciali, amministrative, di servizi, educative, culturali, ricreative, ecc.). 2. La presente direttiva non è applicabile quando particolarità inerenti ad alcune attività specifiche nel pubblico impiego, per esempio nelle forze armate o nella polizia, o ad alcune attività specifiche nei servizi di protezione civile vi si oppongono in modo imperativo. In questo caso, si deve vigilare affinché la sicurezza e la salute dei lavoratori siano, per quanto possibile, assicurate, tenendo conto degli obiettivi della presente direttiva.»

Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte che tiene conto della finalità della direttiva, ossia promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori sul lavoro, e del dettato dell'articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 89/391/CEE, il campo d'applicazione della direttiva sull'orario di lavoro deve essere inteso in modo ampio (45).

Ne consegue che l'esclusione dal campo d'applicazione di cui all'articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 89/391/CEE deve essere interpretata in senso restrittivo (46) e in modo «che ne limiti la portata a quanto strettamente necessario alla tutela degli interessi che essa consente agli Stati membri di proteggere» (47).

La Corte ha stabilito infatti che tale esclusione non si applica ai settori di attività globalmente considerati, ma ha l'unico fine di garantire «il buon funzionamento dei servizi indispensabili alla tutela della sicurezza, della salute e dell'ordine pubblico in circostanze di gravità e ampiezza eccezionali — per esempio una catastrofe — che si caratterizzano, segnatamente, per il fatto di esporre i lavoratori a rischi non trascurabili quanto alla loro sicurezza e/o alla loro salute e di non prestarsi, per loro natura, a una pianificazione dell'orario di lavoro delle squadre di intervento e di soccorso» (48).

Secondo la Corte, benché alcuni servizi debbano affrontare eventi non prevedibili per definizione, le attività cui danno luogo in condizioni normali e che corrispondono, del resto, esattamente alla missione che è stata impartita a servizi del genere, possono comunque essere organizzate preventivamente, anche per quanto riguarda la prevenzione dei rischi per la sicurezza e/o per la salute (49).

Di conseguenza l'esclusione dal campo di applicazione non dipende dall'appartenenza o meno dei lavoratori a uno dei settori di cui alla direttiva 89/391/CEE, ma piuttosto dalla natura specifica di taluni specifici incarichi esercitati dai dipendenti nell'ambito di tali settori. A causa della necessità di garantire un'efficace tutela della collettività tali incarichi giustificano una deroga alle regole previste dalla detta direttiva.

La direttiva sull'orario di lavoro è pertanto applicabile alle attività delle forze armate, della polizia o dei servizi di protezione civile, nonché ad altre attività specifiche del pubblico impiego, quando vengono svolte in condizioni abituali.

Nella sua giurisprudenza la Corte ha stabilito che la direttiva si applica alle attività del personale delle unità di pronto soccorso e del personale medico ed infermieristico in servizio nelle unità di pronto soccorso (50), nonché ad altri servizi che rispondono a emergenze come il personale medico e infermieristico in servizio nelle unità di pronto soccorso e in altri servizi che gestiscono emergenze esterne (51), agli operatori del pronto soccorso medico (52), alle unità di intervento dei vigili del fuoco pubblici (53), alla polizia municipale (54) e al personale non civile delle amministrazioni nello svolgimento dei propri doveri in circostanze ordinarie (55).

2. Deroga: esclusione in situazioni eccezionali

Esistono tuttavia esclusioni dal campo d'applicazione della direttiva, e la Corte ha precisato di ammettere deroghe solo nel caso di «eventi eccezionali, in occasione dei quali il corretto svolgimento delle misure volte a garantire la tutela della popolazione in situazioni di rischio collettivo grave esige che il personale tenuto ad affrontare un siffatto avvenimento dia priorità assoluta all'obiettivo perseguito da tali misure affinché possa essere conseguito» (56).

Sarebbe questo il caso «di catastrofi naturali o tecnologiche, di attentati, di incidenti importanti o di altri avvenimenti della medesima natura, la cui gravità e le cui dimensioni richiedono l'adozione di provvedimenti indispensabili alla tutela della vita, della salute nonché della sicurezza della collettività e la cui buona esecuzione verrebbe compromessa se dovessero osservarsi tutte le norme previste dalle direttive 89/391 e 93/104» (direttiva sull'orario di lavoro) (57).

L'esclusione a cui la Corte ha dato interpretazione nasce dall'articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 89/391/CEE, che recita: «La presente direttiva non è applicabile quando particolarità inerenti ad alcune attività specifiche nel pubblico impiego […] vi si oppongono in modo imperativo» (la sottolineatura è della Commissione).

La Commissione ritiene che il fattore decisivo dovrebbe essere la natura delle attività dei lavoratori che svolgono «attività di servizio pubblico» intese a garantire l'ordine pubblico e la sicurezza (58) piuttosto che la mera esistenza di un datore di lavoro del settore pubblico o di un intervento pubblico a finanziare o organizzare il servizio in questione.

Per quanto la Corte non si sia ancora pronunciata su questo punto, sembrerebbe ingiustificato, nell'ipotesi degli eventi eccezionali suddetti, esentare temporaneamente solo i lavoratori del settore pubblico e continuare a esigere il rigoroso rispetto delle disposizioni della direttiva a favore dei lavoratori del settore privato, quali quelli che operano negli ospedali privati.

In ogni caso la Corte ha sottolineato che, benché la direttiva non si applichi in situazioni eccezionali, essa impone «che le autorità competenti garantiscano la sicurezza e la salute dei lavoratori per quanto possibile» (59).

3. Marittimi

L'articolo 1, paragrafo 3, della direttiva stabilisce quanto segue: «[…] Fatto salvo l'articolo 2, paragrafo 8, la presente direttiva non si applica alla gente di mare, quale definita nella direttiva 1999/63/CE. […]»

Ragionando a contrario, questa disposizione significa però che la direttiva generale sull'orario di lavoro si applica ai marittimi che non sono inclusi nella direttiva 1999/63/CE del Consiglio (60).

Questa stabilisce norme minime per l'orario di lavoro della gente di mare. A norma della clausola 1 dell'allegato della direttiva 1999/63/CE, quest'ultimo si applica «alla gente di mare presente a bordo di ogni nave marittima, di proprietà pubblica o privata, registrata nel territorio di uno Stato membro e impegnata normalmente in operazioni di marina mercantile» e i marittimi sono definiti dalla clausola 2 come «ogni persona occupata o impegnata a qualunque titolo a bordo di una nave marittima cui trova applicazione l'accordo».

Ne consegue che i lavoratori a bordo di navi che non sono impegnate normalmente in «operazioni di marina mercantile» non sarebbero inclusi nella direttiva 1999/63/CE. Alla luce della formulazione dell'articolo 1, paragrafo 3, come illustrato in precedenza, la Commissione ritiene che tali lavoratori rientrino nel campo d'applicazione della direttiva sull'orario di lavoro.

4. Settori e lavoratori soggetti a legislazione specifica

L'articolo 14 della direttiva stabilisce inoltre quanto segue: «La presente direttiva non si applica laddove altri strumenti comunitari contengano prescrizioni più specifiche in materia di organizzazione dell'orario di lavoro per determinate occupazioni o attività professionali.»

Sulla base degli attuali strumenti dell'Unione, la direttiva sull'orario di lavoro non si applica laddove esistano prescrizioni più specifiche. È questo il caso per le seguenti categorie:

— Giovani lavoratori

Direttiva 94/33/CE del Consiglio, del 22 giugno 1994, relativa alla protezione dei giovani sul lavoro (61).

— Aviazione civile

Direttiva 2000/79/CE del Consiglio, del 27 novembre 2000, relativa all'attuazione dell'accordo europeo sull'organizzazione dell'orario di lavoro del personale di volo nell'aviazione civile concluso da Association of European Airlines (AEA), European Transport Workers' Federation (ETF), European Cockpit Association (ECA), European Regions Airline Association (ERA) e International Air Carrier Association (IACA) (62).

— Autotrasporto

Direttiva 2002/15/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 marzo 2002, concernente l'organizzazione dell'orario di lavoro delle persone che effettuano operazioni mobili di autotrasporto (63) e regolamento (CE) n. 561/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, relativo all'armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada e che modifica i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 3821/85 e (CE) n. 2135/98 e abroga il regolamento (CEE) n. 3820/85 (64).

— Settore ferroviario transfrontaliero

Direttiva 2005/47/CE del Consiglio, del 18 luglio 2005, concernente l'accordo tra la Comunità delle ferrovie europee (CER) e la Federazione europea dei lavoratori dei trasporti (ETF) su taluni aspetti delle condizioni di lavoro dei lavoratori mobili che effettuano servizi di interoperabilità transfrontaliera nel settore ferroviario (65).

— Vie navigabili interne

Direttiva 2014/112/UE del Consiglio, del 19 dicembre 2014, che attua l'accordo europeo concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro nel trasporto per vie navigabili interne, concluso tra la European Barge Union (EBU), l'Organizzazione europea dei capitani (ESO) e la Federazione europea dei lavoratori dei trasporti (ETF) (66).

Analogamente a quanto avviene per i marittimi, è necessario riferirsi al campo d'applicazione preciso di tali direttive poiché, anche nei settori in questione, alcuni lavoratori potrebbero esserne esclusi e rientrare quindi nell'ambito delle disposizioni generali della direttiva sull'orario di lavoro.

C. Campo d'applicazione delle disposizioni

1. Che cosa vi rientra (o no)?

Come indicato all'articolo 1, paragrafo 2, della direttiva sull'orario di lavoro, essa si applica: «[…] (a) ai periodi minimi di riposo giornaliero, riposo settimanale e ferie annuali nonché alla pausa ed alla durata massima settimanale del lavoro; e b) a taluni aspetti del lavoro notturno, del lavoro a turni e del ritmo di lavoro.»

Per converso, questo significa che l'orario di lavoro «regolamentato» dei lavoratori, ossia la durata della settimana lavorativa stabilita dalla legge al di là della quale i datori di lavoro spesso devono retribuire il lavoro straordinario, non è disciplinato dalla direttiva ed è a discrezione degli Stati membri nel rispetto del limite massimo della durata settimanale media dell'orario di lavoro fissata all'articolo 6 della direttiva (cfr. capitolo VI).

La direttiva sull'orario di lavoro non tratta inoltre la questione della retribuzione, che comprende il livello della retribuzione, la modalità di remunerazione e le varie tariffe salariali che possono essere stabilite a livello nazionale (67). La Corte ha sostenuto che ciò emerge chiaramente sia dalla formulazione che dalla finalità delle disposizioni della direttiva, e discende inoltre inequivocabilmente dall'articolo 153, paragrafo 5 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (68). La sola eccezione a tale principio riconosciuta dalla Corte è quella della retribuzione che dev'essere garantita durante le ferie annuali dei lavoratori (cfr. capitolo VII).

2. Disposizioni minime

Coerentemente con la sua base giuridica, la direttiva sull'orario di lavoro stabilisce norme minime per i punti suelencati. Le disposizioni minime hanno lo scopo di creare una «rete di sicurezza» a fini di salute e sicurezza dei lavoratori interessati (69) e sono vincolanti per gli Stati membri, che sono tenuti a garantire il recepimento di tali norme minime nell'ordinamento giuridico nazionale. Il fatto che le disposizioni della direttiva abbiano carattere minimo significa però anche che essa non impedisce agli Stati membri di applicare o introdurre disposizioni nazionali più favorevoli per la protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori.

L'articolo 15 della direttiva sottolinea in particolare questo aspetto: «La presente direttiva non pregiudica la facoltà degli Stati membri di applicare o introdurre disposizioni legislative, regolamentari o amministrative più favorevoli alla protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori o di favorire o consentire l'applicazione di contratti collettivi o accordi conclusi fra le parti sociali, più favorevoli alla protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori.»

A sua volta questo significa che, se i lavoratori godono di una protezione aggiuntiva in virtù della legislazione nazionale, spetta agli Stati membri decidere a quali condizioni, e che le interpretazioni date dalla Corte per quanto riguarda le disposizioni della direttiva non sono applicabili alle disposizioni di maggiore protezione accordate a livello nazionale.

Quando gli Stati membri si avvalgono di questa facoltà per introdurre o applicare disposizioni di maggiore protezione, la conformità alle norme previste dalla direttiva dev'essere verificata facendo riferimento unicamente ai limiti fissati da quest'ultima. Permane «l'obbligo per gli Stati membri di garantire il rispetto delle singole prescrizioni minime stabilite dalla direttiva stessa» (70).

3. Clausola detta divieto di reformatio in peius

Come indicato sopra, la direttiva stabilisce le disposizioni minime che gli Stati membri devono recepire nella legislazione nazionale.

Benché gli Stati membri godano di un certo grado di libertà per quanto riguarda le modalità di recepimento e di attuazione di tali disposizioni, l'articolo 23 della direttiva stabilisce quanto segue: «Fatto salvo il diritto degli Stati membri di fissare, alla luce dell'evoluzione della situazione, disposizioni legislative, regolamentari, amministrative e convenzionali diverse nel campo dell'orario di lavoro, a condizione che i requisiti minimi previsti dalla presente direttiva siano rispettati, l'attuazione di quest'ultima non costituisce una giustificazione per il regresso del livello generale di protezione dei lavoratori.»

Anche se la Corte non ha ancora avuto occasione di pronunciarsi su tale disposizione per quanto riguarda la direttiva sull'orario di lavoro, essa si è pronunciata su una disposizione analoga contenuta nella direttiva sul lavoro a tempo determinato (71), ossia la clausola 8.3, che recita: «L'applicazione del presente accordo non costituisce un motivo valido per ridurre il livello generale di tutela offerto ai lavoratori nell'ambito coperto dall'accordo stesso».

In tale contesto la Corte ha stabilito che la clausola non poteva essere interpretata in modo restrittivo poiché l'accordo ha lo scopo di migliorare le condizioni di vita e di lavoro dei lavoratori interessati (72).

La Corte ha inoltre individuato due criteri da esaminare in riferimento a tale clausola (73):

— l'esistenza di una riduzione del «livello generale di tutela» e

— il fatto che tale riduzione deve essere collegata con l'«applicazione» dell'accordo.

Benché la Corte abbia dichiarato che spetta ai giudici nazionali pronunciarsi sull'esistenza di una riduzione della tutela dei lavoratori (74), essa ha tuttavia ritenuto, relativamente al primo criterio, che il fatto che la riduzione riguardi il «livello generale di tutela» implica che soltanto una «reformatio in peius di ampiezza tale da influenzare complessivamente la normativa nazionale […] può rientrare nell'ambito applicativo» di questa disposizione (75).

Relativamente al secondo criterio, la Corte ha ritenuto che il collegamento con l'«applicazione dell'accordo» non si limitasse al solo iniziale recepimento della direttiva, ma coprisse anche «ogni misura nazionale intesa a garantire che l'obiettivo da questa perseguito possa essere raggiunto, comprese le misure che, successivamente alla trasposizione propriamente detta, completino o modifichino le norme nazionali già adottate» (76). Essa ha tuttavia escluso le minori tutele contemplate da atti giustificati dalla necessità di promuovere «un altro obiettivo, […] distinto [dall'applicazione dell'accordo]» (77).

La Commissione ritiene che la stessa lettura valga per la direttiva sull'orario di lavoro, in considerazione dell'obiettivo da essa perseguito di proteggere la salute e la sicurezza dei lavoratori, nonché della formulazione simile dell'articolo 23 di questa e della clausola 8.3 della direttiva sul lavoro a tempo determinato. Ciò significa che l'articolo 23 non può essere interpretato in modo restrittivo e che i due criteri di cui sopra valgono per la qualificazione giuridica di una riduzione del livello generale di tutela collegata con l'applicazione della direttiva, che è vietata.

IV. DEFINIZIONI

A. Orario di lavoro e periodi di riposo

L'articolo 2 definisce i termini «orario di lavoro» e «periodo di riposo» ai fini della direttiva: «Ai sensi della presente direttiva si intende per: 1. “orario di lavoro” : qualsiasi periodo in cui il lavoratore sia al lavoro, a disposizione del datore di lavoro e nell'esercizio della sua attività o delle sue funzioni, conformemente alle legislazioni e/o prassi nazionali; 2. “periodo di riposo” : qualsiasi periodo che non rientra nell'orario di lavoro;» In base al considerando 5 della direttiva, il concetto di «riposo» deve essere espresso in unità di tempo, vale a dire in giorni, ore e frazioni d'ora.

1. Definizione di orario di lavoro e periodi di riposo

In termini di formulazione della direttiva, la Corte ha statuito che, nella logica della direttiva, l'orario di lavoro va inteso «in opposizione al periodo di riposo, ciascuna delle due nozioni escludendo l'altra» (78) e che la direttiva «non prevede categorie intermedie tra i periodi di lavoro e quelli di riposo» (79).

La Corte ha avuto modo di affermare che le nozioni di «orario di lavoro» e di «periodo di riposo»«non devono essere interpretate in funzione delle prescrizioni delle varie normative degli Stati membri, bensì costituiscono nozioni di diritto comunitario che occorre definire secondo criteri oggettivi, facendo riferimento al sistema e alla finalità della detta direttiva, intesa a stabilire prescrizioni minime destinate a migliorare le condizioni di vita e di lavoro dei dipendenti. Infatti, soltanto una siffatta interpretazione autonoma può assicurare la piena efficacia di tale direttiva, nonché l'applicazione uniforme delle dette nozioni in tutti gli Stati membri» (80).

Ciò significa del pari che gli Stati membri non possono definire unilateralmente la portata di tali nozioni (81), il che è ulteriormente corroborato dal fatto che la direttiva non ammette alcuna deroga all'articolo 2 (82), che stabilisce tra l'altro le definizioni di «orario di lavoro» e di «periodo di riposo».

In riferimento allo specifico testo dell'articolo 2, paragrafo 1, alla giurisprudenza della Corte (83) e alla documentazione storica (84), tre criteri cumulativi determinano se alcuni periodi devono essere considerati «orario di lavoro»:

— Il lavoratore è al lavoro

Questo primo parametro è un criterio spaziale che corrisponde alla condizione che «il lavoratore sia al lavoro» o che sia «presente sul suo luogo di lavoro». In inglese ciò corrisponde a un leggero scostamento dalla formulazione precisa della direttiva, che può essere spiegato da una piccola differenza tra le varie versioni linguistiche della direttiva stessa: in francese, ad esempio, il testo recita «le travailleur est au travail» e in spagnolo «el trabajador permanezca en el trabajo» e non «le travailleur travaille» o «el trabajador trabaja».

Poiché è necessaria un'interpretazione uniforme delle disposizioni del diritto europeo, il testo della direttiva dev'essere interpretato e applicato alla luce delle versioni esistenti nelle altre lingue ufficiali. In caso di divergenza, la disposizione deve essere interpretata in funzione dell'economia generale e della finalità della normativa di cui essa fa parte (85).

Nel caso della direttiva sull'orario di lavoro, tale interpretazione ha portato la Corte a interpretare il criterio «il lavoratore è al lavoro» come un criterio spaziale che indica l'obbligo per il lavoratore di essere «sul posto di lavoro» o «in un luogo determinato dal datore di lavoro». Ciò è stato interpretato esplicitamente dall'avvocato generale Bot (86) e implicitamente dalla Corte (87), la quale ha ripetutamente sottolineato come un fattore decisivo per determinare l'«orario di lavoro» sia costituito dal fatto che il lavoratore è costretto ad essere fisicamente presente nel luogo stabilito dal datore di lavoro (88).

Va osservato che il luogo stabilito dal datore di lavoro non deve essere necessariamente il luogo di lavoro. Come illustrato in seguito, la Corte ha altresì affermato che anche il tempo di viaggio potrebbe, in alcuni casi, essere considerato orario di lavoro, poiché l'orario di lavoro di tali lavoratori non può essere limitato al tempo trascorso presso i locali del datore di lavoro o dei clienti, come nel caso dei lavoratori privi di un luogo di lavoro fisso nella causa Tyco (89).

— il lavoratore è a disposizione del datore di lavoro

A questo riguardo, il fattore determinante è che il lavoratore sia a disposizione per fornire immediatamente le opportune prestazioni in caso di bisogno (88).

Si tratta del caso in cui i lavoratori sono obbligati giuridicamente a seguire le istruzioni del proprio datore di lavoro e a esercitare la propria attività per il medesimo. Al contrario, la possibilità per i lavoratori di gestire il loro tempo in modo libero e dedicarsi ai loro interessi dimostrerebbe che il periodo di tempo in questione non costituisce orario di lavoro (90).

— Il lavoratore deve essere nell'esercizio della sua attività o delle sue funzioni

Per quanto riguarda questo terzo criterio, è importante sottolineare che sia l'intensità delle attività svolte sia eventuali interruzioni delle stesse sono irrilevanti.

In linea con l'obiettivo della direttiva sull'orario di lavoro di garantire la sicurezza e la salute dei lavoratori, la Corte ha sentenziato che «anche se l'attività effettivamente svolta varia secondo le circostanze, l'obbligo imposto a tali [lavoratori] di essere presenti e disponibili sul luogo di lavoro per prestare la loro opera professionale dev'essere considerato rientrante nell'esercizio delle loro funzioni» (91). La Corte ha infatti sottolineato che l'intensità del lavoro svolto dal dipendente o il rendimento di quest'ultimo non rientrano tra gli elementi caratteristici dell'«orario di lavoro» ai sensi della direttiva (92) e che il tempo in questione può qualificarsi come orario di lavoro «a prescindere dal fatto che […] il lavoratore non svolga un'attività lavorativa continua» (93).

Quando i giudici nazionali sono chiamati a pronunciarsi sulla questione se un periodo di tempo debba essere considerato orario di lavoro o periodo di riposo, essi non devono limitare la propria analisi alle disposizioni del diritto nazionale, ma dovrebbero esaminare le condizioni che si applicano nella pratica al tempo di lavoro del lavoratore in questione (94).

Infine, coerentemente con la formulazione della direttiva e la giurisprudenza della Corte, se un periodo di tempo non soddisfa questi criteri esso deve essere considerato un «periodo di riposo».

2. Applicazione della definizione della direttiva a periodi di tempo specifici

a. Servizio di guardia e reperibilità

Per quanto riguarda i periodi di «servizio di guardia» e di «reperibilità» sono stati forniti orientamenti specifici dalla Corte, in particolare nelle cause SIMAP, Jaeger e Dellas che riguardavano medici delle unità di pronto soccorso e ospedalieri e un rieducatore specializzato operante in centri residenziali per giovani o adulti disabili (95).

In tali cause la Corte ha stabilito che il periodo di servizio di guardia dev'essere interamente considerato rientrante nell'orario di lavoro ai sensi della direttiva qualora preveda la presenza sul luogo di lavoro. In una situazione del genere i lavoratori in questione sono obbligati per tutta la durata del periodo a tenersi a disposizione per prestare la propria opera in un luogo indicato dal datore di lavoro. Ai lavoratori sono pertanto imposti obblighi decisamente più onerosi, perché devono restare lontano dal loro ambiente familiare e sociale e beneficiano di una minore libertà di gestire il tempo in cui non è richiesta la loro attività professionale (96).

A sostegno della propria tesi, la Corte ha sottolineato il fatto che escludere dalla nozione di orario di lavoro il periodo di servizio di guardia svolto con presenza fisica equivarrebbe a rimettere seriamente in discussione l'obiettivo di garantire la sicurezza e la salute dei lavoratori, facendo in modo che essi possano beneficiare di periodi minimi di riposo e di adeguati periodi di pausa (97).

Va osservato che il servizio di guardia ha lo status di «orario di lavoro» indipendentemente dal fatto che sia effettivamente svolto lavoro durante tale periodo (98). Se ne deduce che se il servizio di guardia implica periodi di inattività, ciò è irrilevante ai fini della qualifica di «orario di lavoro» (99). Analogamente, se è a disposizione dei lavoratori una stanza per il riposo dove essi possono riposare o dormire durante i periodi in cui i loro servizi non sono richiesti, ciò non pregiudica lo status del servizio di guardia come orario di lavoro (100).

Per quanto riguarda il ricorso a sistemi di equivalenza, nei quali si stabilisce una quota per il computo del tempo del servizio di guardia, la Corte ha sentenziato che tali sistemi, se non garantiscono il rispetto integrale delle prescrizioni minime in materia di sicurezza e salute, sono incompatibili con la direttiva (101).

Nel caso invece in cui i lavoratori devono essere reperibili in ogni momento, ma non sono tenuti a rimanere in un luogo determinato dal datore di lavoro, essi possono gestire il loro tempo in modo più libero e dedicarsi ai propri interessi. In tali situazioni, definite anche «reperibilità», solo il tempo relativo alla prestazione effettiva di servizi, che comprende il tempo impiegato per raggiungere il luogo di prestazione dei servizi, dev'essere considerato orario di lavoro ai sensi della direttiva (102).

b. Tempo di spostamento dei lavoratori che non hanno un luogo di lavoro fisso per raggiungere il primo cliente e il proprio domicilio al ritorno dall'ultimo cliente

La Corte si è pronunciata nella causa Tyco sulla questione se il tempo di spostamento verso il primo cliente e di ritorno dall'ultimo cliente impiegato da lavoratori che non hanno un luogo di lavoro fisso sia da considerarsi «orario di lavoro» (103).

Tale causa riguardava tecnici addetti all'installazione e alla manutenzione di impianti di sicurezza in varie località dell'area geografica di loro competenza e che dovevano recarsi una o più volte alla settimana presso gli uffici di un'agenzia logistica di trasporti per ritirare attrezzature necessarie per il loro lavoro. In altri giorni si spostavano direttamente dal loro domicilio ai luoghi in cui dovevano svolgere le loro attività.

La Corte ha ritenuto che i tre criteri distintivi dell'«orario di lavoro» fossero soddisfatti. In primo luogo, essa ha ritenuto che gli spostamenti dei lavoratori per recarsi dai clienti, indicati dal loro datore di lavoro, costituissero lo strumento necessario per l'esecuzione delle loro prestazioni tecniche presso tali clienti. Di conseguenza essa ha concluso che tali periodi devono essere considerati periodi nei quali i lavoratori sono nell'esercizio delle loro attività o delle loro funzioni (104). In secondo luogo, in base al fatto che i lavoratori in questione ricevevano un itinerario per i loro spostamenti e non avevano la possibilità di disporre liberamente del loro tempo e di dedicarsi ai loro interessi nel corso di tale periodo, la Corte ha dichiarato che i lavoratori erano anche in tale lasso di tempo a disposizione del datore di lavoro (105). In terzo luogo, la Corte ha confermato che anche i lavoratori che raggiungono un cliente o ritornano da questo e che sono pertanto nell'esercizio delle loro funzioni devono, durante tali spostamenti, essere considerati al lavoro. Poiché gli spostamenti sono intrinseci alla qualità di lavoratore che non ha un luogo di lavoro fisso o abituale, il luogo di lavoro di siffatti lavoratori non può essere ridotto ai locali dei clienti dei loro datori di lavoro (106).

c. Altri periodi di tempo

Poiché la Corte si è pronunciata solo su una casistica limitata di periodi che costituiscono «orario di lavoro», la Commissione ritiene necessario fornire orientamenti anche per altri tipi di periodi. Nel prosieguo sono fornite precisazioni sull'interpretazione data dalla Commissione alla nozione di «orario di lavoro» in relazione ad altri periodi di tempo.

— Spostamenti tra appuntamenti nel corso della giornata lavorativa

La questione degli spostamenti tra appuntamenti di lavoro durante la giornata lavorativa non è trattata nella sentenza Tyco in quanto, nel caso di specie, tali periodi erano già conteggiati nell'orario di lavoro giornaliero calcolato dal datore di lavoro (107).

In considerazione di questa sentenza e in funzione delle precise circostanze del caso di specie su cui potrebbe essere richiesta una deliberazione, la Commissione ritiene che anche gli spostamenti tra appuntamenti di lavoro durante la giornata lavorativa si configurerebbero come orario di lavoro, nel caso in cui le seguenti condizioni fossero soddisfatte:

— se gli spostamenti in questione costituiscono lo strumento necessario per la prestazione dei servizi ai clienti e devono pertanto essere considerati periodi durante i quali i lavoratori sono nell'esercizio della propria attività o delle proprie funzioni;

— se i lavoratori in questione sono a disposizione del datore di lavoro durante tale periodo, ossia agiscono su istruzioni del loro datore di lavoro e non hanno la possibilità di disporre liberamente del loro tempo per dedicarsi ai loro interessi;

— se il tempo di spostamento costituisce parte integrante del loro lavoro e il luogo di lavoro di tali lavoratori non può pertanto essere ridotto ai locali dei clienti del loro datore di lavoro.

— Spostamenti irregolari dei lavoratori verso un luogo di lavoro diverso

Seguendo la stessa logica degli spostamenti tra appuntamenti nel corso della giornata lavorativa, è possibile ritenere, alla luce dei criteri sopra menzionati e dell'obiettivo della direttiva di proteggere la salute e la sicurezza dei lavoratori, che gli spostamenti di lavoratori i quali, invece di recarsi al loro posto di lavoro principale, si recano direttamente agli appuntamenti o a un luogo di lavoro diverso su richiesta del datore di lavoro dovrebbe rientrare nell'orario di lavoro. Durante tali periodi infatti la situazione di tali lavoratori è assimilabile a quella dei lavoratori della causa Tyco, poiché essi sono indirizzati dai rispettivi datori di lavoro in un luogo diverso da quello ove abitualmente esercitano la propria attività (108).

— Spostamenti da e verso il luogo di lavoro

Per quanto riguarda il tempo di viaggio giornaliero verso un luogo di lavoro fisso, non vi sono indicazioni che tali periodi debbano essere considerati «orario di lavoro» ai sensi della direttiva.

I lavoratori che hanno un luogo di lavoro fisso sono in grado di determinare la distanza che separa il loro domicilio dal luogo di lavoro e possono utilizzare e organizzare il liberamente il proprio tempo durante il tragitto verso il posto di lavoro e al ritorno per dedicarsi ai propri interessi. La situazione è quindi diversa da quella della causa Tyco, in cui la Corte ha ritenuto che i lavoratori, che non avevano un luogo di lavoro fisso, avevano perso la possibilità di determinare liberamente la distanza che separa il loro domicilio dal luogo abituale di inizio e di fine della loro giornata lavorativa (109).

B. Periodo notturno e lavoratore notturno

L'articolo 2, paragrafi 3 e 4, stabilisce quanto segue: «3. “periodo notturno” : qualsiasi periodo di almeno 7 ore, definito dalla legislazione nazionale e che comprenda in ogni caso l'intervallo fra le ore 24 e le ore 5; 4. “lavoratore notturno” : a) qualsiasi lavoratore che durante il periodo notturno svolga almeno 3 ore del suo tempo di lavoro giornaliero, impiegate in modo normale; e b) qualsiasi lavoratore che possa svolgere durante il periodo notturno una certa parte del suo orario di lavoro annuale, definita a scelta dello Stato membro interessato: i) dalla legislazione nazionale, previa consultazione delle parti sociali; o ii) da contratti collettivi o accordi conclusi fra le parti sociali a livello nazionale o regionale;»

Per quanto riguarda la definizione di «periodo notturno», il suo tenore è analogo a quello impiegato per definire il «lavoro notturno» nella convenzione dell'Organizzazione internazionale del lavoro («OIL») sul lavoro notturno (110). La definizione concordata infine per la direttiva sull'orario di lavoro impone a ciascuno Stato membro l'obbligo di stabilire, nel suo diritto nazionale, un periodo di 7 ore che costituisce il «periodo notturno». Ciò significa che qualsiasi attività svolta durante tale periodo, a prescindere dalla sua durata, è considerata lavoro notturno.

Questa definizione è integrata da quella di «lavoratore notturno», in cui sono fissati i seguenti criteri: a) i lavoratori svolgono almeno 3 ore del loro tempo di lavoro giornaliero durante il periodo notturno o b) essi possono svolgere una certa parte del loro orario di lavoro annuale durante il periodo notturno.

La versione inglese della direttiva sembra essere viziata da errore per il fatto che collega i criteri di cui alle lettere a) e b) con una «e», implicando che essi possano essere cumulativi. Allo stesso tempo, i paragrafi sono introdotti separatamente dai termini «on the one hand» («da un lato») e «on the other hand» («dall'altro»). Alcune altre versioni linguistiche non presentano questo «e» (111), il che lascia supporre che le condizioni siano alternative. Questa seconda interpretazione sembra appoggiata dalla Corte, che nella sentenza SIMAP ha affermato «ai sensi del suo art. 2, punto 4, lett. a), la direttiva 93/104 considera come lavoratore notturno “qualsiasi lavoratore che durante il periodo notturno svolga almeno tre ore del suo tempo di lavoro giornaliero, impiegate in modo normale”» e «In forza del medesimo art. 2, punto 4, lett. b), la detta direttiva lascia inoltre ai legislatori nazionali oppure, a scelta dello Stato membro interessato, alle parti sociali a livello nazionale o regionale la possibilità di considerare come lavoratori notturni altri lavoratori che svolgono, durante il periodo notturno, una certa parte del loro orario di lavoro annuale» (112).

La Commissione ritiene pertanto che i criteri siano alternativi e che pertanto dovrebbero essere considerati «lavoratori notturni» i lavoratori che soddisfano uno dei due criteri.

La proposta iniziale (113) indicava chiaramente che i lavoratori notturni possono lavorare a turni. Questo conferma che non si intendeva che le diverse categorie si escludessero a vicenda e che un lavoratore può essere un «lavoratore a turni» pur essendo al contempo un «lavoratore notturno». Anche se la Corte non ha confermato chiaramente tale approccio, essa ha stabilito separatamente e parallelamente nella causa SIMAP che «i medici delle unità di pronto soccorso» possono essere considerati sia lavoratori notturni che lavoratori a turni, riconoscendo implicitamente che tali lavoratori possono rientrare in entrambe le definizioni (114). In una situazione del genere i lavoratori in questione godono di tutte le misure di salvaguardia inerenti alle categorie cui appartengono.

C. Lavoro a turni e lavoratori a turni

L'articolo 2, paragrafi 5 e 6, stabilisce quanto segue: «5. “lavoro a turni” : qualsiasi metodo di organizzazione del lavoro a squadre in base al quale dei lavoratori siano successivamente occupati negli stessi posti di lavoro, secondo un determinato ritmo, compreso il ritmo rotativo, che può essere di tipo continuo o discontinuo, ed il quale comporti la necessità per i lavoratori di compiere un lavoro ad ore differenti su un periodo determinato di giorni o settimane; 6. “lavoratore a turni” : qualsiasi lavoratore il cui orario di lavoro sia inserito nel quadro del lavoro a turni;»

Le definizioni di «lavoro a turni» e «lavoratore a turni» hanno ricevuto un'interpretazione solo molto limitata da parte della Corte. Nella sentenza SIMAP, la Corte ha affermato che i medici delle unità di pronto soccorso vengono impiegati con un'organizzazione del lavoro per la quale i lavoratori sono successivamente assegnati agli stessi posti di lavoro secondo un sistema a rotazione e che ciò soddisfa la definizione di lavoro a turni (115). Nel caso di specie i lavoratori, medici dei servizi sanitari pubblici, lavoravano normalmente dalle ore 8 alle ore 15, pur svolgendo anche periodi di servizio di guardia dalle ore 15 alle ore 8 ogni 11 giorni. La Corte ha affermato che questo periodo di «servizio di guardia» presso il centro sanitario, o periodo di «reperibilità» in cui i lavoratori dovevano essere raggiungibili in qualsiasi momento, rispondeva alla definizione di lavoro a turni per i seguenti motivi:

— i lavoratori erano successivamente occupati negli stessi posti di lavoro secondo un sistema a rotazione;

— e, sebbene i servizi di guardia venissero svolti ad intervalli regolari, i medici interessati erano chiamati a compiere il loro lavoro ad ore differenti su un dato periodo di giorni o settimane.

In questo caso la Corte non ha ritenuto che il «normale» orario di lavoro dei medici costituisse un lavoro a turni, probabilmente perché in tale caso i lavoratori lavoravano in orari uguali e in diversi posti di lavoro (116).

Come indicato nelle definizioni, il «lavoro a turni» non si limita al ben noto «ritmo rotativo» secondo cui le persone lavorano per un insieme di ore per un periodo e successivamente passano a un diverso insieme di ore, generalmente organizzato su tre periodi di 8 ore al giorno.

Infine, come illustrato sopra, i «lavoratori a turni» possono anche essere «lavoratori notturni». Un lavoratore che rientri in più di una definizione deve beneficiare delle misure di protezione spettanti a ciascuna di esse.

D. Lavoratore mobile

L'articolo 2, paragrafo 7, stabilisce quanto segue: «7. “lavoratore mobile” : qualsiasi lavoratore impiegato quale membro del personale viaggiante o di volo presso un'impresa che effettua servizi di trasporto passeggeri o merci su strada, per via aerea o per via navigabile;»

La distinzione tra personale mobile e non mobile ai fini dell'applicazione della direttiva sull'orario di lavoro è stata uno degli aspetti discussi nella preparazione della direttiva 2000/34/CE e introdotti in quest'ultima (117).

Nella vigenza della direttiva 93/104/CE era dubbio se l'esclusione di alcuni settori dovesse essere applicata a tutti i lavoratori di tali settori o unicamente a quelli soggetti a specifici obblighi di mobilità (118). La direttiva modificativa mirava pertanto a stabilire disposizioni specifiche per il personale mobile, garantendo al tempo stesso che il personale non mobile dei settori comprendenti lavoratori mobili beneficiasse di una organizzazione dell'orario di lavoro conforme alle disposizioni generali.

Secondo il testo di questa direttiva sono da considerare «lavoratori mobili» quelli che al contempo:

— fanno parte del personale viaggiante o di volo,

— lavorano per un'impresa che effettua servizi di trasporto passeggeri o merci,

— operano su strada, per via aerea o per via navigabile.

Il significato del termine «lavoratori mobili» è specificamente relativo alla direttiva citata e intrinsecamente collegato al criterio di «personale viaggiante o di volo». Esso intende tener conto delle condizioni di lavoro specifiche e delle caratteristiche particolari delle attività dei lavoratori interessati (che per esempio lavorano e vivono sul posto di lavoro per alcuni periodi, soprattutto nel contesto di attività transfrontaliere). Si tratta di un significato diverso rispetto ai lavoratori mobili intesi come distaccati, migranti o transfrontalieri. Ciò implica altresì che non tutti i lavoratori «viaggianti» o «di volo» possano essere considerati «lavoratori mobili».

Tale definizione della direttiva 2003/88/CE si collega alla deroga introdotta dall'articolo 20 per i lavoratori mobili (cfr. più oltre al punto IX.D.1).

Come però indicato al punto III.B.4, rientrano nel campo di applicazione di detta direttiva e delle relative deroghe solo i lavoratori mobili cui non si applica una normativa specifica per i trasporti.

E. Lavoro offshore

L'articolo 2, paragrafo 8 recita: «8. “lavoro offshore” : l'attività svolta prevalentemente su un'installazione offshore (compresi gli impianti di perforazione) o a partire da essa, direttamente o indirettamente legata all'esplorazione, all'estrazione o allo sfruttamento di risorse minerali, compresi gli idrocarburi, nonché le attività d'immersione collegate a tali attività, effettuate sia a partire da un'installazione offshore che da una nave;»

A tutt'oggi non sembrano essere sorti problemi specifici per questa definizione e non esiste giurisprudenza della Corte.

F. Riposo adeguato

L'articolo 2, paragrafo 9, stabilisce quanto segue: «9. “riposo adeguato” : il fatto che i lavoratori dispongano di periodi di riposo regolari, la cui durata è espressa in unità di tempo, e sufficientemente lunghi e continui per evitare che essi, a causa della stanchezza, della fatica o di altri fattori che perturbano l'organizzazione del lavoro, causino lesioni a sé stessi, ad altri lavoratori o a terzi o danneggino la loro salute, a breve o a lungo termine.»

La nozione di riposo adeguato è richiamata sia al considerando 5 della direttiva, in cui si afferma che «[t]utti i lavoratori dovrebbero avere periodi di riposo adeguati», che agli articoli 20 e 21, in cui si stabiliscono le deroghe per i lavoratori mobili e offshore e i lavoratori a bordo di navi da pesca marittima. Essa figura ancora in relazione ai lavoratori non soggetti alle disposizioni sui periodi di riposo di cui agli articoli da 3 a 5. Le pertinenti deroghe dispongono che tali lavoratori abbiano diritto a un «riposo adeguato» come livello minimo di protezione (119).

Data l'assenza di limiti quantitativi e la mancanza di giurisprudenza su questa nozione, la nozione di «riposo adeguato» deve essere valutata alla luce delle circostanze specifiche in cui è applicata, e in particolare delle differenze nell'organizzazione dell'orario e nelle condizioni di lavoro dei tre tipi di lavoratori interessati: lavoratori mobili, offshore e lavoratori a bordo di navi da pesca marittima.

V. PERIODI MINIMI DI RIPOSO

Il diritto dei lavoratori a periodi minimi di riposo giornalieri e settimanali è sancito dall'articolo 31, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

Il considerando 5 della direttiva sull'orario di lavoro conferma l'importanza di questi periodi di riposo e recita: «Tutti i lavoratori dovrebbero avere periodi di riposo adeguati. Il concetto di “riposo” deve essere espresso in unità di tempo, vale a dire in giorni, ore e frazioni d'ora. I lavoratori della Comunità devono beneficiare di periodi minimi di riposo giornaliero, settimanale e annuale e di adeguati periodi di pausa. […]»

Nella direttiva sono definiti tre tipi di periodi di riposo: il riposo giornaliero (articolo 3), le pause (articolo 4) e il riposo settimanale (articolo 5). L'articolo 7 prevede inoltre un periodo di ferie annuali retribuite, originariamente denominato «riposo annuale» (120) e discusso più ampiamente nel capitolo VII.

Va rilevato che tali disposizioni ammettono alcune deroghe e che le condizioni di applicazione e le relative misure di protezione sono specificate nel capitolo IX.

A. Riposo giornaliero

L'articolo 3 stabilisce quanto segue: «Gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché ogni lavoratore benefici, nel corso di ogni periodo di 24 ore, di un periodo minimo di riposo di 11 ore consecutive.»

L'obbligo di concedere ad ogni lavoratore 11 ore consecutive di riposo è una norma minima e le leggi nazionali che recepiscono la direttiva prevedono spesso disposizioni di maggior tutela che concedono, ad esempio, ai lavoratori un periodo più lungo di riposo giornaliero o fissano una durata massima della giornata lavorativa. La Commissione ha ritenuto tale disposizione una specie di «rete di sicurezza» per la salute e la sicurezza dei lavoratori interessati (120), considerate anche le esigenze economiche e i cicli del lavoro a turni (120).

Le 11 ore di riposo giornaliero devono essere consecutive. Ciò significa che i lavoratori non dovrebbero subire interruzioni del loro periodo di riposo salvo qualora lo Stato membro abbia disposto diversamente grazie alle deroghe consentite (cfr. capitolo IX).

I lavoratori devono godere di un periodo di riposo giornaliero per ogni periodo di 24 ore. La direttiva non definisce tuttavia tale periodo come un giorno di calendario, perché tale approccio equivarrebbe di fatto a imporre un ritmo di lavoro che non si accorderebbe con i periodi abituali di lavoro (121).

Con l'istituzione di un quadro di riferimento composto da periodi di 24 ore, tuttavia, la direttiva impone una certa regolarità dei periodi di riposo giornaliero. Su questo aspetto la Corte ha stabilito che «[p]er poter garantire un'efficace tutela della sicurezza e della salute del lavoratore deve pertanto essere prevista, di regola, un'alternanza di un periodo di lavoro e di un periodo di riposo» (122). Il riposo giornaliero ha lo scopo di consentire ai lavoratori di sottrarsi al loro ambiente di lavoro per un certo numero di ore, che devono essere consecutive e «venire subito dopo un periodo di lavoro, per consentire all'interessato di rilassarsi e di smaltire la fatica connessa all'esercizio delle proprie funzioni» (122).

Ciò significa che, in assenza di deroghe, l'orario di lavoro consecutivo è limitato a 13 ore (dalle quali va scalata la pausa illustrata oltre) e deve essere seguito da almeno 11 ore consecutive di riposo. In conformità alle disposizioni «normali» della direttiva, i lavoratori non possono lavorare per più di 13 ore consecutive, in quanto ciò contravverrebbe allo scopo perseguito. Tali ritmi sono pertanto consentiti solo alle condizioni specificate nel capitolo IX.

B. Pause

L'articolo 4 stabilisce quanto segue: «Gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché ogni lavoratore benefici, qualora l'orario di lavoro giornaliero superi le 6 ore, di una pausa le cui modalità e, in particolare, la cui durata e condizioni di concessione sono fissate da contratti collettivi o accordi conclusi tra le parti sociali o, in loro assenza, dalla legislazione nazionale.»

L'articolo 4 dispone che i lavoratori beneficino di una pausa se la loro giornata lavorativa è superiore a 6 ore, ma lascia la definizione della durata e delle condizioni di tale pausa ai contratti collettivi o alla legislazione nazionale.

1. Durata della pausa

Il considerando 5 della direttiva afferma che i periodi di riposo, tra cui rientrano le pause, devono essere espressi in unità di tempo, vale a dire in giorni, ore e frazioni d'ora, e che i lavoratori devono beneficiare di «adeguati periodi di pausa» (123).

La Commissione ritiene pertanto che i periodi di riposo di cui i lavoratori devono beneficiare debbano essere chiaramente definiti in unità di tempo e che, per quanto la durata della pausa debba essere definita dai contratti collettivi o dalla legislazione nazionale, pause eccessivamente brevi sarebbero in contrasto con le disposizioni della direttiva.

2. Collocazione temporale della pausa

Analogamente, anche se la direttiva demanda agli accordi collettivi o alla legislazione la definizione delle condizioni che riguardano la concessione della pausa, questa dovrebbe permettere effettivamente ai lavoratori di riposare durante la giornata lavorativa qualora questa superi le 6 ore. La collocazione temporale dovrebbe pertanto essere adattata al ritmo di lavoro dei lavoratori e la pausa dovrebbe aver luogo al più tardi dopo 6 ore.

3. Condizioni della pausa

La «pausa» di cui beneficia il lavoratore ai sensi dell'articolo 4 della direttiva dovrebbe costituire un «periodo di riposo» come risulta chiaramente sia dalla sua menzione nel considerando 5 che dal titolo del capo «Periodi minimi di riposo» in cui essa si inserisce.

Alla luce delle definizioni di «orario di lavoro» e di «periodo di riposo», ciò significa che i lavoratori non dovrebbero essere obbligati a restare alla postazione di lavoro né a disposizione del datore di lavoro, né ad esercitare le loro attività o funzioni. Tali pause in cui i lavoratori hanno la possibilità di gestire il loro tempo senza vincoli significativi e di dedicarsi ai loro interessi non costituiscono orario di lavoro (124). Non è quindi obbligatorio conteggiare le pause nell'«orario di lavoro», in quanto esse costituiscono «periodi di riposo». La legislazione nazionale può tuttavia essere non uniforme, come ribadito sopra, in quanto gli Stati membri possono applicare disposizioni più favorevoli alla protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori, ad esempio facendo rientrare nel computo dell'«orario di lavoro» le pause nel corso della giornata lavorativa.

Al contrario, un periodo durante il quale i lavoratori sono obbligati dal loro datore di lavoro a restare al loro posto ed essere a disposizione per prestare servizi se necessario, anche se la loro attività è pari a zero, sarebbe da considerare «orario di lavoro» e non soddisferebbe dunque il diritto dei lavoratori di usufruire di una pausa nel corso della giornata lavorativa.

4. Obblighi di recepimento degli Stati membri

La direttiva permette che la durata e le condizioni della pausa siano fissate da contratti collettivi, ma l'obbligo di recepire la direttiva ricade sugli Stati membri (125). Spetta dunque a questi ultimi garantire che tutti i lavoratori, compresi quelli eventualmente non tutelati dai contratti collettivi, beneficino di una pausa.

La formulazione della direttiva stabilisce che la durata e le condizioni della pausa sono definite da contratti collettivi o dalla legislazione nazionale. Questo a sua volta significa che gli atti nazionali di recepimento non possono demandare la definizione della durata e delle condizioni della pausa ad accordi individuali tra il lavoratore e il datore di lavoro in questione.

C. Riposo settimanale

L'articolo 5 stabilisce quanto segue: «Gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché ogni lavoratore benefici, per ogni periodo di 7 giorni, di un periodo minimo di riposo ininterrotto di 24 ore a cui si sommano le 11 ore di riposo giornaliero previste all'articolo 3. Se condizioni oggettive, tecniche o di organizzazione del lavoro lo giustificano, potrà essere fissato un periodo minimo di riposo di 24 ore.» L'articolo 16 stabilisce inoltre quanto segue: «Gli Stati membri possono prevedere: a) per l'applicazione dell'articolo 5 (riposo settimanale), un periodo di riferimento non superiore a 14 giorni; […]».

La precedente direttiva 93/104/CE aveva una formulazione leggermente diversa all'articolo 5, in quanto includeva la seguente frase: «Il periodo minimo di riposo di cui al primo comma comprende in linea di principio la domenica». Tale disposizione è stata tuttavia annullata dalla Corte, la quale ha ritenuto che l'obbligo di stabilire la domenica piuttosto che qualsiasi altro giorno della settimana quale giorno di riposo non fosse giustificato alla luce della base giuridica utilizzata per questa direttiva, riguardante la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori (126). La frase è stata pertanto soppressa in occasione della modifica introdotta con la direttiva 2000/34/CE (127).

Sebbene ad oggi la giurisprudenza in materia di riposo settimanale sia limitata, la Commissione espone comunque le seguenti considerazioni alla luce della formulazione e dello scopo della direttiva.

1. Un periodo minimo di riposo settimanale ininterrotto di 35 ore

Come indicato sopra, l'articolo 5 della direttiva sull'orario di lavoro prevede che i lavoratori beneficino, «per ogni periodo di 7 giorni», di un periodo di riposo di 24 ore a cui si sommano le 11 ore di riposo giornaliero, il che significa che il periodo di 11 ore di riposo giornaliero non può essere sottratto dal periodo di riposo settimanale.

Il risultato è un periodo di riposo ininterrotto di 35 ore.

Come indicato sopra, questa prescrizione costituisce una disposizione minima. Gli Stati membri sono liberi di fissare periodi minimi di riposo supplementari o più lunghi purché sia rispettato questo valore minimo.

2. Un periodo di riposo per ogni periodo di 7 giorni («riposo settimanale»)

L'articolo 5 stabilisce che i lavoratori devono beneficiare di un periodo di riposo settimanale «per ogni periodo di 7 giorni». Alla luce dell'obiettivo di proteggere la salute e la sicurezza dei lavoratori, la direttiva impone una certa regolarità del riposo settimanale spettante al lavoratore.

Questo articolo implica che è necessario definire i periodi di 7 giorni. La Commissione ritiene che, all'interno di ognuno di tali periodi, i lavoratori dovrebbero beneficiare di un riposo settimanale. La direttiva non sembra però prescrivere che il riposo settimanale debba essere concesso lo stesso giorno della settimana per ogni periodo di 7 giorni. Anche in questo caso, sebbene gli Stati membri possano introdurre disposizioni di maggior tutela, la direttiva non osta ad un regime per cui venga concesso al lavoratore un riposo settimanale di martedì nella settimana 1, giovedì nella settimana 2 e domenica nella settimana 3 e via dicendo.

La prescrizione prevede che, per ogni periodo di 7 giorni, il lavoratore debba beneficiare di un riposo settimanale. È possibile che tali giorni varino in base ai periodi in questione, portando eventualmente anche a periodi di lavoro consecutivi fino a 12 giorni, intervallati da periodi di riposo giornaliero (128).

3. Riposo settimanale in un periodo di riferimento di 14 giorni

Oltre alla flessibilità già descritta per quanto riguarda la determinazione dei periodi di riposo settimanali nel corso di ogni periodo di 7 giorni, l'articolo 16 della direttiva sull'orario di lavoro consente di fissare un periodo di riferimento di 14 giorni per il riposo settimanale. A tale riguardo, la proposta della Commissione (129) indicava che i periodi di riposo proposti costituivano «minimi ragionevoli che tengono conto delle esigenze economiche e dei cicli di lavoro, poiché il periodo di riposo settimanale può essere calcolato in media su un periodo di due settimane. Si tiene conto in tal modo della flessibilità necessaria, come dimostra il moltiplicarsi di “accordi per la produttività” concordati con le parti sociali.» (129)

Ciò significa che il diritto nazionale può consentire di calcolare periodi di riposo settimanale come valore medio su 2 settimane. In questo modo i lavoratori potrebbero ottenere due periodi di 35 ore o un periodo doppio di riposo settimanale.

Anche in questo caso gli articoli 5 e 16 impongono una certa regolarità, garantendo che i lavoratori beneficino di un determinato periodo di riposo per ogni periodo di 14 giorni. Essi non impongono però alcun obbligo di usufruire di questo riposo nello stesso giorno di ciascun periodo di 14 giorni.

Ciò significa che gli atti di recepimento nazionali dovrebbero garantire la concessione di due periodi di riposo settimanale di 35 ore o di un periodo di riposo settimanale doppio per ogni periodo di 14 giorni.

4. Periodo di riposo settimanale ridotto in alcuni casi

L'articolo 5, ultima frase, prevede la possibilità di ridurre il riposo settimanale a 24 ore per condizioni oggettive, tecniche o di organizzazione del lavoro.

Finora questa disposizione non è stata interpretata dalla giurisprudenza della Corte ed è quindi difficile definirne la portata precisa. Due aspetti possono tuttavia fornire orientamenti per chiarire tale disposizione.

In primo luogo, questa possibilità è stata introdotta nella posizione comune per tener conto del problema dei lavoratori turnisti che lavorano nell'ultimo turno di sabato e nel primo turno di lunedì, ossia che ricevono solo 24 ore di riposo consecutive (130). In secondo luogo, la Corte ha ripetutamente dichiarato che, alla luce dell'obiettivo della direttiva, le esclusioni dal campo di applicazione e le deroghe alle disposizioni in essa contenute devono essere interpretate in senso restrittivo (131).

Per quanto tali considerazioni non siano determinanti e tale deroga si possa applicare anche a casi diversi rispetto a quello dei lavoratori a turni, il suo uso dovrebbe essere esaminato attentamente caso per caso.

VI. DURATA MASSIMA SETTIMANALE DEL LAVORO

Il diritto dei lavoratori a una limitazione della durata massima del lavoro è sancito dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

Si può ritenere che la direttiva sull'orario di lavoro dia espressione concreta a tale diritto poiché fissa, all'articolo 6, una durata massima settimanale media del lavoro: «Gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché, in funzione degli imperativi di protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori: a) la durata settimanale del lavoro sia limitata mediante disposizioni legislative, regolamentari o amministrative oppure contratti collettivi o accordi conclusi fra le parti sociali; b) la durata media dell'orario di lavoro per ogni periodo di 7 giorni non superi 48 ore, comprese le ore di lavoro straordinario.» Tale diritto è delimitato dal periodo di riferimento stabilito all'articolo 16: «Gli Stati membri possono prevedere: […] b) per l'applicazione dell'articolo 6 (durata massima settimanale del lavoro), un periodo di riferimento non superiore a quattro mesi. I periodi di ferie annue, concesse a norma dell'articolo 7, ed i periodi di assenza per malattia non vengono presi in considerazione o sono neutri ai fini del computo della media; […]». Infine, anche se la limitazione dell'orario di lavoro settimanale è di per sé soggetta a deroghe solo nel caso dei «lavoratori autonomi» e dei lavoratori che hanno accettato l'opzione di «opt-out», sono possibili deroghe al periodo di riferimento di cui all'articolo 16 in altri casi descritti di seguito ma entro i limiti dell'articolo 19, discusso nel capitolo IX.

Lo status speciale della limitazione dell'orario di lavoro settimanale è stato ulteriormente sottolineato dalla Corte, che ha ripetutamente affermato che «alla luce tanto del tenore letterale quanto degli obiettivi e dell'economia [della direttiva,] le varie prescrizioni ivi enunciate in materia di durata massima dell'orario di lavoro e di periodi minimi di riposo costituiscono norme della normativa sociale comunitaria che rivestono importanza particolare e di cui ogni lavoratore deve poter beneficiare quale prescrizione minima necessaria per garantire la tutela della sua sicurezza e della sua salute» (132).

A. Durata massima settimanale del lavoro

1. Che cosa rientra nel calcolo della durata massima settimanale del lavoro

Il limite massimo settimanale si applica alla nozione di orario di lavoro illustrata sopra e utilizzata dalla Corte (133).

La direttiva prevede inoltre espressamente che le ore di lavoro straordinario dovrebbero essere incluse nel calcolo della durata massima settimanale media del lavoro. Ciò è coerente con la definizione di orario di lavoro, illustrata sopra, che non distingue tra orario di lavoro «regolamentare» e periodi di tempo che possono, ad esempio, essere qualificati come «lavoro straordinario» o «servizio di guardia» dalla legislazione nazionale e trattati diversamente, in particolare ai fini della retribuzione.

2. Un massimo fissato a 48 ore

La durata massima settimanale del lavoro è fissata a 48 ore per ogni periodo di sette giorni. Questa disposizione stabilisce una norma minima e gli Stati membri possono fornire maggiore protezione, come illustrato sopra.

3. Un limite massimo assoluto

In tutta la sua giurisprudenza la Corte ha sottolineato che gli Stati membri non possono determinare unilateralmente la portata delle disposizioni della direttiva sull'orario di lavoro e non possono subordinare a condizioni o restrizioni l'applicazione del diritto dei lavoratori a che l'orario settimanale di lavoro medio non superi le 48 ore, come previsto all'articolo 6, paragrafo 2 della direttiva (134).

La Corte ha dichiarato che l'efficacia di tale disposizione dovrebbe essere garantita dagli Stati membri e ha concluso, ad esempio, che l'applicazione di una misura con la quale un lavoratore è soggetto a un trasferimento coatto presso un servizio diverso per aver richiesto di rispettare la durata massima del lavoro settimanale vanifica l'efficacia della disposizione in quanto «il timore di un simile provvedimento di ritorsione, contro il quale non sarebbe esperibile alcun ricorso giurisdizionale, rischierebbe di dissuadere i lavoratori che si ritengono lesi da un provvedimento adottato dal loro datore di lavoro di fare valere i loro diritti in giudizio e, pertanto, sarebbe idoneo a compromettere gravemente la realizzazione dell'obiettivo perseguito dalla direttiva» (135).

La Corte ha inoltre affermato che il superamento della durata massima settimanale media del lavoro costituiva, in quanto tale, una violazione di suddetta disposizione, senza che fosse necessario dimostrare l'esistenza di un danno specifico (136).

B. Un limite massimo che può essere una media

1. Quanto dura il periodo di riferimento?

Come indicato dal testo dell'articolo 6, la durata dell'orario di lavoro settimanale utilizzata per verificare la conformità con il limite massimo può essere una media. Gli Stati membri possono stabilire un periodo di riferimento per il calcolo della durata media dell'orario di lavoro settimanale, in tutti i settori e in tutte le attività, non superiore a 4 mesi.

In deroga a tale disposizione, i periodi di riferimento possono essere estesi in alcuni casi disciplinati dall'articolo 19. Ulteriori particolari sulle condizioni e la portata delle deroghe sono illustrati nel capitolo IX. In ogni caso, considerate le limitazioni alle deroghe ai periodi di riferimento, la Corte ha riconosciuto che «il periodo di riferimento non può in alcun caso oltrepassare i dodici mesi» e che è «quindi possibile determinare la tutela minima che deve in ogni caso essere applicata» ai lavoratori (137).

2. Che cosa non rientra nel periodo di riferimento

Per quanto riguarda il periodo di riferimento usato per il calcolo della durata settimanale media del lavoro, l'articolo 16 della direttiva prevede quanto segue: «[…] I periodi di ferie annue, concesse a norma dell'articolo 7, ed i periodi di assenza per malattia non vengono presi in considerazione o sono neutri ai fini del computo della media […]».

Ciò significa che l'assenza dal lavoro durante tali periodi non può essere utilizzata per compensare altri periodi durante i quali la durata settimanale del lavoro è stata superiore a quella massima.

Per quanto riguarda le ferie annuali retribuite, si intendono le 4 settimane concesse dalla direttiva. Per quanto riguarda invece il diritto al congedo per malattia, «allo stato attuale […] le modalità del [suo] esercizio non sono disciplinat[e] dal diritto comunitario» (138). È pertanto necessario fare riferimento alle definizioni nazionali di congedo di malattia per sapere quali periodi non dovrebbero essere presi in considerazione o dovrebbero essere neutri ai fini del computo della durata settimanale media del lavoro.

3. Che cosa può rientrare nel periodo di riferimento

Alla luce della formulazione dell'articolo 16, lettera b), e nonostante la mancanza di giurisprudenza della Corte su questo punto, la Commissione ritiene che, qualora la normativa nazionale riconosca ai lavoratori il diritto a periodi supplementari di ferie annuali retribuite oltre alle 4 settimane minime, lo Stato membro interessato sia libero di decidere se tali periodi supplementari di ferie annuali retribuite vadano presi in considerazione ai fini del computo della durata settimanale media dell'orario di lavoro.

C. Una disposizione con efficacia diretta

La Corte ha enunciato che l'articolo 6, paragrafo 2, in combinato disposto con le disposizioni concernenti il periodo di riferimento, soddisfa tutte le condizioni necessarie per produrre un'efficacia diretta (139).

Nonostante i possibili adeguamenti del periodo di riferimento applicabile alla durata massima settimanale del lavoro, la Corte ha affermato che «[il] margine di discrezionalità non esclude infatti che sia possi