Parere del Comitato delle regioni in merito a «Gli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità»

(1999/C 51/11)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

viste la «Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Crescita ed occupazione nel contesto di stabilità dell'UEM - Considerazioni di politica economica in vista della presentazione degli Indirizzi di massima per il 1998» (COM(1998) 103 def.) e la «Raccomandazione della Commissione relativa agli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità» (COM(1998) 279 def.);

vista la decisione della Commissione del 27 febbraio 1998 di consultare il Comitato delle regioni in merito ai suddetti documenti, conformemente al disposto dell'articolo 198 C, paragrafo 1, del Trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la propria decisione del 13 maggio 1998 di formulare un parere in materia e di incaricare la Commissione 6 «Occupazione, politica economica, mercato interno, industria, PMI» della preparazione di detto documento;

visto il progetto di parere (CdR 110/98 riv.) adottato dalla Commissione 6 il 20 luglio 1998 (relatrice: Bresso),

ha adottato il 19 novembre 1998, nel corso della 26a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione: sintesi del documento della Commissione

1.1. Il documento della Commissione sostiene che l'attuale ripresa economica stimolata dal calo dei tassi, a sua volta effetto della convergenza e delle politiche di rigore, può trasformarsi in un processo di crescita duratura guidata dagli investimenti. Tuttavia, a fronte di un aumento del PIL dell'UE pari al 2,6 % nel 1997 e del 3 % nel 1998 non si sono registrati che incrementi minimi del livello occupazionale: e quello occupazionale permane come il principale problema dell'UE.

La soluzione del problema occupazionale nella UE può avvenire soltanto sul medio - lungo periodo e dipenderà dall'effettivo instaurarsi di un processo di crescita duratura guidata dagli investimenti; tale obiettivo può essere raggiunto in quanto esistono capacità produttive inutilizzate che possono favorire una crescita non accompagnata da inflazione.

Rispetto a questo obiettivo la politica economica dell'UE non deve derogare da alcune esigenze di fondo: preservare la stabilità monetaria e la fiducia dei mercati, applicare integralmente le misure di convergenza, contenere la dinamica salariale, realizzare riforme strutturali.

1.2. Il problema occupazionale all'interno dell'UE presenta un duplice aspetto: da un lato vi sono, al 1997, 18 milioni di disoccupati (per un tasso di disoccupazione del 10,7 %); dall'altro lato il rapporto fra popolazione occupata e popolazione in età da lavoro nella UE è pari al 60 % contro il 74 % di USA e Giappone.

Gli obiettivi dell'UE sono da un lato la riduzione del tasso di disoccupazione a livelli fisiologici, dall'altro il ritorno a un rapporto «popolazione occupata/popolazione in età da lavoro» pari a quello del 1961 (67 %) o il raggiungimento di uno prossimo a quello di USA e Giappone (72 %), con la conseguente immissione sul mercato del lavoro di un potenziale da 22 a 34 milioni di individui.

Questo secondo obiettivo va perseguito incentivando sia l'occupazione dipendente, sia il lavoro autonomo e la creazione di impresa; è inoltre necessario individuare nuove attività nel campo dell'economia sociale e cercare di rendere più flessibile l'offerta di lavoro giovanile nei confronti di una serie di impieghi generalmente considerati poco appetibili.

Un nodo particolarmente significativo riguarda l'offerta di lavoro femminile, che risulta assai scarsa soprattutto nei paesi del Sud Europa e una cui più adeguata presenza sul mercato del lavoro innalzerebbe di per sé in misura significativa il tasso di attività nella UE.

Più in generale, sono necessarie da un lato politiche di formazione e valorizzazione del capitale umano, inclusi programmi di riqualificazione, dall'altro politiche attive del mercato del lavoro e politiche strutturali per sopperire a una insufficiente crescita netta degli impieghi.

Inoltre, è indispensabile che il processo di sostituzione del lavoro con il capitale venga rallentato rispetto agli ultimi 20 anni. I progressi tecnici e organizzativi continueranno, ma in condizioni di moderazione salariale si potranno al contempo rallentare il tasso di sostituzione capitale/lavoro e innalzare il tasso di crescita.

1.3. Perché si possa avviare un processo duraturo di crescita sostenuta dagli investimenti e di crescita dell'occupazione senza effetti inflazionistici, saranno necessari una politica monetaria di stabilità, il proseguimento del risanamento della finanza pubblica degli Stati membri, un'evoluzione dei salari nominali compatibile con la stabilità dei prezzi, e, un'evoluzione dei salari reali compatibile con gli incrementi di produttività.

In questo contesto l'UEM svolgerà una funzione positiva per la crescita in quanto, evitando sia i rischi di fluttuazione dei cambi che i conflitti di stabilità, ridurrà anche il grado di rischiosità degli investimenti. Il suo ruolo sarà dunque fondamentale per innescare un circolo virtuoso di stabilità e crescita.

1.4. Nell'UEM la politica monetaria sarà di competenza della BCE e del SEBC. Sarà essenziale che la BCE acquisisca e conservi indipendenza e credibilità se si vuole che i tassi di interesse a lungo termine si mantengano bassi. L'obiettivo centrale della politica monetaria sarà il mantenimento della stabilità dei prezzi, ma essa opererà anche a supporto delle politiche economiche per la crescita e l'occupazione.

La politica di bilancio resterà di competenza dei governi nazionali, ma sarà vincolata al rispetto del Patto di stabilità e di crescita, sia all'interno che al di fuori dell'UEM. Gli obiettivi della politica di bilancio saranno la riduzione dei tassi di interesse per incentivare l'investimento privato e la riduzione del debito pubblico, riorientando la spesa pubblica verso l'investimento (investimenti produttivi, infrastrutture, capitale umano, politiche attive del lavoro), controllando i consumi pubblici (pensioni, sanità, sussidi di disoccupazione, spesa sociale) e, in prospettiva, riducendo il carico fiscale e i costi della sicurezza sociale che gravano sulle imprese.

1.5. In questo quadro è indispensabile che l'evoluzione dei salari sia tenuta sotto controllo, per garantire al contempo la continuazione del processo di risanamento e un livello elevato di occupazione: l'aumento dei salari reali deve pertanto essere legato a quello della produttività in misura tale che crescano sia gli investimenti che il potere d'acquisto, mentre l'incremento dei salari nominali deve essere compatibile con la stabilità dei prezzi. Questa attenzione alla moderazione salariale deve riguardare naturalmente anche il settore pubblico.

Per garantire tali obiettivi da un lato è essenziale un clima di dialogo sociale, dall'altro è necessario che la contrattazione collettiva rifletta gli scarti di produttività legati ai livelli di qualificazione, ai settori e alle regioni. Nel quadro della costruzione del mercato unico, particolare attenzione deve poi essere posta alle talora forti differenze di costo del lavoro esistenti fra i vari paesi UE, imputabili per lo più ai differenti regimi assicurativi e previdenziali.

1.6. Purché coerenti con l'applicazione di politiche macroeconomiche sane, le politiche strutturali svolgono un ruolo basilare nel favorire la crescita economica, promuovere la competitività e accrescere i livelli occupazionali. Finora, tuttavia, i progressi in materia di riforme strutturali tendenti ad accrescere la flessibilità e l'adattabilità dei mercati di prodotti, servizi e, soprattutto, del lavoro sono insufficienti in quasi tutti i paesi dell'UE.

Nel contesto dell'UEM e degli obiettivi di riduzione duratura della disoccupazione, se vi sarà il necessario impegno da parte dei paesi membri le riforme strutturali dovrebbero comunque finire con il rafforzare sia l'efficienza dei mercati che la coesione sociale.

Le politiche strutturali dovranno tendere innanzitutto a perfezionare il mercato unico portando a compimento l'armonizzazione delle normative nazionali e promuovendo la diffusione di nuove tecnologie, l'innovazione, la creazione di reti hardware e software, lo sviluppo della cultura d'impresa.

In secondo luogo sarà necessario riformare i mercati di servizi e prodotti, rafforzando la concorrenza (eliminazione degli oneri inutili per le imprese e degli aiuti di stato a settori arretrati), adeguando la normativa alle esigenze di semplicità e rapidità delle PMI ed eliminando tutti quegli ostacoli che si frappongono alla integrazione dei mercati finanziari.

Per quanto riguarda il mercato del lavoro, infine, è necessario intervenire ulteriormente con politiche attive del lavoro (riforma del collocamento, investimenti nella formazione), alleggerire la pressione fiscale sul lavoro e riformare i sistemi di previdenza sociale per aumentare gli incentivi a cercare un posto di lavoro e ridurre quelli che inducono a non entrare sul mercato stesso.

2. Osservazioni generali

2.1. Il contesto generale prefigurato dal documento si presenta indubbiamente favorevole per le politiche di sviluppo locale e regionale, anche se il documento tralascia di affrontare l'argomento se non per brevi accenni. In realtà, nel mercato globale la competizione economica è sempre di più una competizione fra regioni e sistemi di impresa localizzati.

Il decentramento, postulato nel principio di sussidiarietà, è indispensabile per politiche mirate di riforma dei mercati dei prodotti, dei servizi e del lavoro: entro il quadro dell'armonizzazione nazionale delle direttive UE in materia di regolazione dei mercati, gli Enti locali e regionali sono i soggetti che meglio possono elaborare e applicare programmi ad hoc in quanto sono loro che meglio conoscono specificità, vincoli e potenzialità del proprio territorio.

Tanto le politiche strutturali dell'UE quanto i PAN (Piani d'azione nazionali per l'occupazione) devono quindi essere negoziati, adattati e applicati in funzione dello sviluppo locale e regionale e della coesione sociale, secondo modalità coerenti con il principio di concorrenza e gli obiettivi del risanamento.

Del resto, il circolo virtuoso del risanamento «stabilità/crescita» aprirà nuovi spazi di manovra anche agli Enti locali e regionali, che potranno così operare maggiori e più qualificati investimenti in programmi di sostegno allo sviluppo. Fondamentale al riguardo è che essi siano messi in grado di operare con autonomia, al proprio livello di competenza, senza troppi vincoli burocratici.

2.2. Per supportare efficacemente i processi di sviluppo locale e regionale sono necessarie politiche mirate e consensuali: basate cioè su una approfondita conoscenza delle specificità locali e definite con il consenso delle parti sociali.

Ciascuno dei 3 livelli istituzionali comuni a gran parte dei Paesi dell'UE (Regioni, Province e Comuni) ha un ruolo specifico da svolgere ed è indispensabile la più ampia collaborazione reciproca basata sul principio della sussidiarietà.

2.3. Le politiche strutturali per le riforme dei mercati dei prodotti, dei servizi e del lavoro non possono non avere una loro dimensione di elaborazione e applicazione locale.

A livello dell'UE, nazionale (e regionale) gli interventi di riforma strutturale dei mercati riguardano essenzialmente la normativa e tendono a ridurre gli oneri inutili per le imprese e a facilitarne adattabilità e flessibilità rispetto alle dinamiche del mercato unico e dei mercati globali.

A livello locale e regionale peraltro, e in considerazione del fatto che la competizione globale si caratterizza in misura crescente come concorrenza fra territori, gli Enti locali e regionali hanno ampi margini di manovra per intervenire con l'obiettivo di rafforzare sia l'efficienza dei mercati che la coesione sociale, grazie alla loro più puntuale conoscenza delle realtà in cui operano.

Gli ambiti di intervento riguardano innanzitutto l'economia sociale e il terzo settore, come ricorda il Documento, ma anche i «quattro pilastri» delle politiche attive per il mercato del lavoro (migliorare la «impiegabilità» della manodopera, promuovere lo spirito di impresa, promuovere la capacità di adattamento delle imprese e dei loro dipendenti, rafforzare le politiche per le pari opportunità), nonché la flessibilizzazione e la adattabilità dei mercati dei servizi e dei prodotti, nel pieno rispetto del principio della concorrenza.

2.4. Riconoscere agli Enti locali e regionali un ruolo centrale nelle politiche di riforma strutturale dei mercati e di coesione sociale non significa attribuire loro compiti esclusivi: al contrario, gli Enti locali e regionali devono svolgere una funzione essenziale di animazione, coordinamento e collaborazione insieme agli altri soggetti presenti sul territorio, siano essi pubblici o privati.

Il ruolo di promozione dell'occupazione dei comuni e delle regioni non consiste solo nel correggere il cosiddetto mancato funzionamento del mercato. Le attività proprie dei comuni e delle regioni hanno un loro impatto anche sul mercato del lavoro, si pensi, ad esempio ai settori dell'assistenza medica, dei servizi per l'infanzia, ecc.

Gli Enti locali e regionali non devono sostituirsi ad altri soggetti, bensì creare le condizioni perché le imprese private, siano messe in grado di migliorare la loro efficienza e la loro capacità concorrenziale. Il loro ruolo è quindi di carattere indiretto, di propulsore, coordinatore, facilitatore, mentre i partner con cui essi operano devono comprendere imprese private, organismi pubblici, istituti di formazione, soggetti del terzo settore, imprese cooperative, ecc.

2.5. Rispetto a questo quadro, i Patti territoriali possono costituire un modello operativo, una metodologia per le politiche di sviluppo locale e regionale per gran parte dell'UE.

Essi infatti hanno come obiettivo la valorizzazione di saperi e risorse imprenditive locali tramite la definizione di progetti integrati d'area, seguendo un percorso orientato alla coesione sociale e alla partnership fra settore pubblico e privato.

La ricchezza delle esperienze pilota fin qui realizzate in Italia e in molti paesi dell'UE, ancorché si sia in una fase sperimentale, sembrano indicare come, al di là dei progetti specifici intorno ai quali sono costruiti i Patti, hanno in genere obiettivi di flessibilizzazione e adattabilità dell'economia, di maggiore efficienza dei mercati locali e di rafforzamento della concorrenza.

In prospettiva, pertanto, il potenziale campo di applicazione dei Patti territoriali si presenta dunque assai più ampio di quello a cui accenna il Documento (ambiente e servizi alle persone) e non può non comprendere anche politiche a sostegno delle PMI manifatturiere e di servizio alle imprese.

3. Osservazioni particolari

3.1. Le politiche per i mercati di competenza degli Enti locali e regionali riguardano essenzialmente tre ambiti: le procedure burocratiche, la visibilità dei mercati di servizi e il coordinamento di progetti di sviluppo locale.

La burocrazia costituisce un onere non indifferente per le PMI, sia per quelle esistenti che per quelle in corso di creazione: lo snellimento delle procedure, la creazione di uno sportello unico, l'attivazione di servizi di consulenza sono tutti interventi di competenza degli Enti locali e regionali, che possono ridurre i costi e le difficoltà operative delle imprese.

Quello della visibilità dei mercati dei servizi costituisce indubbiamente uno dei maggiori problemi che le PMI incontrano in quasi tutta la UE: raramente i piccoli imprenditori dispongono del tempo, delle competenze e delle risorse necessarie per informarsi sulla disponibilità locale di quei servizi che gli sarebbero utilissimi per innovare e rafforzare la propria competitività. Gli Enti locali e regionali possono e devono intervenire in tal senso, soprattutto nelle realtà dove non operano, come in Francia o Germania, apposite agenzie nazionali o strutture ad hoc.

Infine, molto spesso avviare un processo di coalizione locale per lo sviluppo (come un Patto territoriale) si scontra con la diffidenza reciproca dei vari soggetti locali: assumendo un ruolo di coordinatore e di garante, l'Ente locale o regionale può innescare un circolo virtuoso di corresponsabilizzazione paritaria fra i vari soggetti pubblici e privati a fini di sviluppo e occupazione.

3.2. Le politiche attive per il lavoro

3.2.1. Migliorare la «impiegabilità» della manodopera: i programmi devono cercare di ottimizzare l'incontro fra domanda e offerta di lavoro, tenendo presenti anche i comportamenti dell'offerta (esigenze espresse dai giovani).

Due sono gli ambiti, in particolare, in cui l'intervento degli Enti locali e regionali può rivestire un'importanza notevole: quello delle politiche mirate ai giovani e quello per i disoccupati di lunga durata.

I giovani devono essere messi in condizione, attraverso azioni formative, informazioni accurate e interventi culturali, di individuare un proprio percorso di carriera nel lavoro autonomo o dipendente coerente con le opportunità locali, ma anche tendente a valorizzarne le attitudini e i curricula educativi.

Per i disoccupati di lunga durata, accanto ad un uso non assistenziale degli strumenti esistenti in alcuni paesi (come i lavori socialmente utili), gli Enti locali e regionali possono agire per favorire una migliore conoscenza delle opportunità e per recuperare, ove possibile, capacità e attitudini al sistema produttivo.

Per quanto riguarda la formazione, in particolare, è soltanto puntando sugli Enti locali e regionali che possono essere realizzate politiche formative decentrate e, quindi, molto mirate ai fabbisogni territoriali. A partire da una formazione di base généraliste indispensabile, gli Enti locali e regionali, in collaborazione con imprese e istituzioni formative possono studiare percorsi di ri/qualificazione molto puntuali, rispondenti alle esigenze immediate del tessuto produttivo più che alle mode del momento.

Infine, e sempre coordinandosi con gli altri soggetti attivi sul territorio, gli Enti locali e regionali possono elaborare una serie di interventi sul piano culturale tendenti a incrementare la scarsa mobilità dei giovani sul mercato del lavoro europeo. Di particolare interesse potrebbero essere accordi di partenariato fra Enti locali e regionali di paesi diversi, che dovrebbero essere sostenuti da appositi programmi dell'UE.

3.2.2. Promuovere lo spirito di impresa: questo riguarda sia programmi per favorire la nascita di nuove attività imprenditoriali, sia servizi per favorire la sopravvivenza e la crescita delle nuove imprese.

Soprattutto per le imprese piccole e piccolissime, la promozione dello spirito di impresa va appoggiata sugli Enti locali e regionali, che soli possono agire in modo capillare sul territorio.

Inoltre, sono da adottare misure specifiche per incentivare l'imprenditoria femminile, agendo cioè a favore della componente dell'offerta di lavoro che presenta i livelli più elevati di disoccupazione (o di non presenza sul mercato del lavoro).

Un discorso particolare interessa il lavoro autonomo parasubordinato: in generale, bisogna creare reti assicurative esterne all'impresa che ne riequilibrino lo status rispetto al lavoro dipendente (in questo ambito esistono interessanti esperienze in Finlandia); in alcuni casi, vanno studiati strumenti per favorirne la trasformazione in vere e proprie imprese, sì da evidenziare la specificità delle cooperative e dell'economia sociale in generale.

3.2.3. Promuovere la capacità di adattamento delle imprese e dei loro dipendenti: sono tutti i programmi per il miglioramento dell'ambiente operativo delle imprese, facilitare la conoscenza dell'offerta di servizi ecc. in cui gli Enti locali e regionali devono assumere un ruolo di coordinamento e animazione del territorio. A essi si è già fatto riferimento al punto 3.1.

3.2.4. Rafforzare le politiche per le pari opportunità: il documento deve essere più esplicito anche perché i programmi che possono essere realizzati su scala locale e regionale, coerentemente con le politiche strutturali hanno spettro ben più ampio delle politiche del lavoro (forme più flessibili di servizi alle famiglie, incentivi alla formazione tecnica e scientifica, «politiche del tempo», ecc.).

In effetti, tanto nel caso del lavoro dipendente quanto soprattutto in quello della imprenditoria femminile le azioni sul piano locale e regionale rivestono una importanza particolare.

Da un lato, è su questo piano che possono essere individuate soluzioni ai problemi legati alla famiglia e ai figli piccoli; dall'altro, occorre tutelare la donna da rapporti lavorativi (a domicilio, telelavoro, part-time) che quando sono affidati unicamente alla contrattazione privata nascondono sovente lavori meno qualificati e meno pagati.

Fra i fattori importanti per garantire pari opportunità di lavoro fra uomini e donne bisogna citare anche la disponibilità di servizi per l'infanzia.

3.3. Per quanto concerne il contenimento dei salari, l'ipotesi di uno sventagliamento verso il basso dei salari è in generale inaccettabile in Europa; fanno eccezione aree dove vi sia un costo della vita inferiore, ma a condizione che ciò faccia parte di un progetto consensuale di sviluppo o rilancio dell'area stessa (come nel caso dello strumento italiano dei Contratti d'area).

In ogni caso il minimo salariale non deve essere fissato artificialmente, bensì deve essere basato sul mercato e riflettere le differenze di produttività legate ai livelli di qualificazione, ai settori e alle regioni.

Inoltre, sarebbe necessario considerare caso per caso se sia utile e corretto un controllo dei salari che vada a detrimento esclusivo delle fasce deboli.

3.4. Di fronte a questi compiti i funzionari degli Enti locali e regionali europei scontano ancora una situazione di inadeguatezza professionale, presi come sono fra i compiti lavorativi abituali e le nuove esigenze europee.

È parere del Comitato delle Regioni che nel prossimo futuro il ruolo di questi funzionari sarà cruciale per raccordare e armonizzare le politiche strutturali dell'UE con la loro applicazione su scala locale in funzione dello sviluppo e dell'occupazione.

Pertanto i funzionari degli Enti locali e regionali europei dovrebbero poter usufruire di appositi programmi di formazione, stage e scambi conoscitivi. Si considera positivamente il programma «Eurotraining» e se ne auspica l'allargamento alle tematiche di politica economica e per l'impiego. Occorre garantire ai funzionari degli enti locali e regionali la possibilità di partecipare ai nuovi programmi del Fondo sociale europeo, in modo che possano migliorare le loro qualifiche professionali e quindi l'amministrazione locale.

Va tuttavia considerato il fatto che gli impegni lavorativi abituali limitano in genere la loro disponibilità oggettiva a partecipare a programmi formativi troppo lunghi e/o complessi.

È dunque opportuno studiare un percorso formativo, analogo a quello auspicato per i funzionari locali e regionali, ma che sia destinato ai giovani e che consenta la creazione di una nuova figura professionale «europea», in grado di consigliare i funzionari stessi e di accompagnare sia la partecipazione ai programmi dell'UE, sia i processi di diffusione delle buone prassi amministrative, di partenariato e di cooperazione fra Enti locali e regionali di paesi diversi.

Si auspica che queste raccomandazioni del Comitato delle regioni siano accolte dalla Commissione e si traducano in una misura specifica dell'UE.

Bruxelles, 19 novembre 1998.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Manfred DAMMEYER