Parere del Comitato delle regioni sul tema "La semplificazione degli strumenti dell'Unione"

(2003/C 73/18)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la decisione, presa dal proprio Ufficio di presidenza il 14 maggio 2002 a norma dell'art. 265, quinto comma, del trattato che istituisce la Comunità europea, di affidare alla commissione Affari costituzionali e governance europea il compito di stilare un parere sull'argomento;

viste le conclusioni della Presidenza al Consiglio europeo di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001, e in particolare la dichiarazione di Laeken sul futuro dell'Unione;

visto il Libro bianco sulla governance europea del 25 luglio 2001 (COM(2001) 428 def.);

vista la comunicazione della Commissione europea "Governance europea: legiferare meglio" (COM(2001) 275 def.);

vista la comunicazione della Commissione europea "Piano d'azione: Semplificare e migliorare la regolamentazione" (COM(2002) 278 def.);

vista la relazione della Commissione europea al Consiglio europeo "Legiferare meglio 2001" (COM(2001) 728 def.);

vista la comunicazione della Commissione europea sull'analisi d'impatto (COM(2002) 276 def.);

vista la comunicazione della Commissione europea - Documento di consultazione "Verso una cultura di maggiore consultazione e dialogo - Proposta di principi generali e requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate ad opera della Commissione" (COM(2002) 277 def.);

viste le raccomandazioni del Gruppo di alto livello presieduto da Mandelkern;

visti i contributi del Segretariato generale della Convenzione europea CONV 50/02 e CONV 162/02;

visto il proprio contributo alla Convenzione europea, adottato il 4 luglio 2002 (CdR 127/2002 fin);

visti i propri precedenti pareri riguardanti l'applicazione della normativa UE da parte delle regioni e degli enti locali (CdR 51/1999 fin)(1), il principio di sussidiarietà (CdR 302/98 fin)(2) e le relazioni della Commissione europea "Legiferare meglio 1998 e 1999" (CdR 50/1999 fin e CdR 18/2000 fin)(3)(4);

visto il proprio parere del 13 marzo 2001 riguardante il "Libro bianco sulla governance europea" (CdR 103/2001 fin)(5);

considerato il proprio progetto di parere (CdR 121/2002 riv.), adottato il 4 ottobre 2002 dalla commissione Affari costituzionali e governance europea (relatore: Guarischi (I-PPE), Consigliere della Regione Lombardia),

ha adottato all'unanimità il presente parere nel corso della 47a sessione plenaria in data 20 e 21 novembre 2002 (seduta del 21 novembre).

1. Punti di vista del Comitato delle regioni

1.1. La semplificazione: strumento per una legislazione europea pertinente e di qualità

1.1.1. La Commissione suggerisce l'adozione di meccanismi utili alla semplificazione e razionalizzazione, quali la coregolamentazione, l'autoregolazione e collaborazione volontaria, la valutazione a seguito della legislazione. Il Comitato delle regioni esprime opinione favorevole a finalizzare tali meccanismi al "principio di qualità" della legislazione; nell'ottica di sostanziare il metodo democratico, che è riferimento della semplificazione, sancire il "principio di qualità" darebbe modo di adire la Corte di giustizia dell'UE ai sensi dell'art. 230 TCE (o art. 232, se in carenza).

1.1.2. Per la fase del controllo, la Commissione ha sollevato opportunamente le tematiche della "comitatologia" la quale, oltre a presentare fattori di complessità e di rallentamento dei processi decisionali, si presta anche a critiche di scarsa trasparenza e di insufficiente prossimità alle realtà territoriali, e quindi agli utilizzatori finali verso cui la semplificazione è specificamente rivolta. Nell'ambito del ripensamento delle modalità di controllo dell'azione della Commissione, si suggerisce pertanto l'apertura di spazi agli organismi consultivi istituzionali.

1.1.3. La definizione, nel futuro trattato costituzionale, del potere legislativo e di quello esecutivo, e le conseguenti attribuzioni alle diverse Istituzioni potranno costituire un punto di partenza che aprirà nuove opportunità alla semplificazione e al miglioramento del quadro normativo, e porrà migliori condizioni per l'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, nonché di quello della prossimità alle realtà territoriali.

1.1.4. Nel procedere sulla strada della semplificazione e del miglioramento qualitativo dell'ambiente normativo, si porranno inevitabilmente, all'interno della Convenzione, questioni di revisione dell'architettura istituzionale dell'Unione, anche in vista dell'allargamento, il quale può costituire un'ottima opportunità per migliorare l'assetto istituzionale e il contesto normativo e per adeguarli all'evoluzione intervenuta.

1.2. Cultura della consultazione

1.2.1. Sono da apprezzare l'affermazione della Commissione(6) secondo cui "l'esecuzione delle politiche comuni deve essere il più possibile decentralizzata", l'esplicito orientamento di tenere più conto delle "diversità delle situazioni locali", nonché il riconoscimento, nelle regole europee, di un "deficit di prossimità". La corretta applicazione del principio di sussidiarietà, e la valorizzazione della funzione specifica del Comitato delle regioni, organo consultivo istituzionale, sono vie obbligate per soddisfare queste esigenze così esplicitamente riconosciute dalla Commissione.

1.2.2. Nel predisporre e valutare le azioni per la semplificazione, i principi di sussidiarietà e di proporzionalità debbono essere costantemente mantenuti come criteri-guida delle scelte. Ne è una testimonianza il lavoro per la semplificazione in corso nella materia dei fondi strutturali(7) comunitari, di cui è particolarmente significativo l'impatto a livello regionale/territoriale. Sia in sede di Comitato di sorveglianza, sia in sede di programmazione (Complementi di Programmazione), l'applicazione che è stata fatta del principio di sussidiarietà, sul terreno della gestione congiunta di tali programmi comunitari (partenariato), ha dato luogo a motivi d'insoddisfazione. Non risultano, infatti, soddisfatte né le esigenze della Commissione di trasmettere in modo chiaro, univoco e definitivo agli Stati membri gli indirizzi desiderati per la gestione dei programmi, né le esigenze dei singoli Stati membri di scegliere le modalità ritenute più appropriate per l'attuazione degli interventi.

1.2.3. Se s'intende, ed è intenzione apprezzabile, sistematizzare e rafforzare il metodo delle consultazioni come componente essenziale dell'azione di semplificazione e miglioramento della qualità della normativa in cui la Commissione è impegnata, occorre prioritariamente potenziare il ruolo del Comitato delle regioni. Occorre che la Commissione precisi, nei suoi documenti, quali iniziative intenda prendere per valorizzare il ruolo degli organi consultivi comunitari, e proceda alla loro attuazione in tempi utili per realizzare l'azione prevista per la semplificazione. Da parte sua, in questo parere il CdR avanza richieste concrete e puntuali.

1.2.4. La precisazione risulta pertinente anche in relazione al documento della Commissione sulla "Cultura delle consultazioni"(8), dove si chiede al Comitato delle regioni, sulla base del protocollo di cooperazione, di organizzare consultazioni con le autorità regionali e locali per conto della Commissione, e dove si prevedono al contempo anche consultazioni dirette di tali enti da parte della Commissione. Il parere affronta con fermezza tale tema ponendo il principio che il CdR non deve essere solo di aiuto all'organizzazione delle consultazioni ma deve essere il Consultore cui la Commissione farà riferimento.

1.3. Analisi a trattato immutato

1.3.1. Vi sono ambiti dell'azione comunitaria che si candidano palesemente alla semplificazione, anche a prescindere dalle proposte che potranno in seguito essere riprese dalla Convenzione e quindi dal nuovo trattato costituzionale.

In diverse materie d'intervento comunitario, in quasi 50 anni gli atti di diritto comunitario si sono succeduti e accumulati in misura tale che la generalità degli operatori e delle parti interessati concorda ormai sull'opportunità di procedere a "delegificazioni" (ispirate ai criteri della codificazione, refusione, consolidazione) onde ripristinare un livello adeguato di certezza del diritto. Operatori e parti interessate usano frequentemente versioni consolidate non ufficiali, utili sicuramente nella prassi, ma che costituiscono pur sempre degli indicatori di "deficit democratico". La Commissione dovrebbe prendere, al riguardo, impegni precisi di concrete iniziative, in linea con i propositi da essa espressi nei citati documenti che d'altra parte noi condividiamo.

2. Raccomandazioni del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

2.1. esprime la necessità di semplificare i trattati ed i processi decisionali e legislativi dell'Unione, soprattutto per renderli più efficienti e per avvicinare, attraverso la trasparenza, i cittadini dell'Unione alle loro istituzioni;

2.2. suggerisce che, per eliminare una proliferazione di strumenti legislativi che può essere nociva alla trasparenza e diventare fattore d'incertezza giuridica, si dovrebbero rendere più simili tra loro gli atti nell'ambito del primo e del terzo pilastro, nonché fondare il sistema istituzionale dell'Unione su una chiara separazione dei poteri;

2.3. ritiene necessario operare una distinzione chiara tra gli atti normativi e quelli di esecuzione, limitando i primi ad una legislazione fondamentale da precisare successivamente mediante norme più tecniche di esecuzione, rispettose dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità;

2.4. è favorevole allo stabilimento di una chiara gerarchia delle norme per rispondere alle questioni attinenti alla coerenza delle procedure e alla chiarezza di distinzione tra misure legislative e di attuazione. Il trattato costituzionale dovrebbe definire la funzione legislativa e quella esecutiva, precisando quali istituzioni siano chiamate ad esercitare i poteri che queste conferiscono;

2.5. sottolinea pertanto la necessità di ricorrere in maniera più sistematica da un lato allo strumento normativo della direttiva, in quanto più consono allo spirito del principio di sussidiarietà, e particolarmente nell'ambito dell'applicazione delle politiche comprese tra le competenze concorrenti, e dall'altro alla legislazione quadro, in quanto in grado di garantire da parte dello Stato membro la flessibilità necessaria ad assicurare il rispetto delle particolarità locali e regionali, alla luce del principio di proporzionalità;

2.6. auspica un consolidamento della tendenza alla generalizzazione della maggioranza qualificata in sede di Consiglio;

2.7. ritiene auspicabile la semplificazione ed il miglioramento dell'acquis comunitario soprattutto se tale processo sarà rispettoso della qualità degli atti legislativi e non verrà dettato da una logica meramente quantitativa;

2.8. considera che la qualità della norma è fortemente condizionata da una preventiva consultazione (Comitato delle regioni e Comitato economico e sociale come interfacce istituzionali, rispettivamente delle realtà regionali e locali e di quelle economiche e sociali), oltre che da una serie di strumenti, come il metodo aperto di coordinamento, l'autoregolamentazione o la coregolamentazione, da affiancare nel trattato costituzionale agli atti giuridici già utilizzati negli ambiti in cui è competente l'Unione europea;

2.9. ritiene non opportuna la proposta della Commissione relativa alla possibilità di ricorrere ad una decisione autonoma, senza un accordo del Parlamento e del Consiglio, concernente il ritiro di vecchie proposte legislative per le quali non è stato ancora possibile chiudere il percorso istituzionale previsto dai trattati, anche se con il fine ultimo di snellire la procedura legislativa europea; considera che le stesse clausole di scadenza di revisione degli atti ("sunset clause") dovrebbero essere sempre applicate solo con l'accordo dei due rami legislativi dell'Unione;

2.10. accoglie la proposta di un'analisi d'impatto dettagliata volta ad identificare gli strumenti normativi più appropriati da adottare e propone a tale riguardo di coinvolgere il Comitato delle regioni nelle procedure di analisi sui temi di rilevanza locale e regionale; quando si effettua l'analisi d'impatto si dovrebbero valutare anche le conseguenze per le amministrazioni e le finanze degli enti regionali e comunali;

2.11. propone una decisa semplificazione semantica di tutti i processi legislativi dell'Unione in quanto l'attuale vocabolario istituzionale rappresenta un vero ostacolo alla trasparenza e quindi alla prossimità con i cittadini dell'Unione, i quali vogliono ritrovare in Europa, in tutta la misura del possibile, schemi simili a quelli già adottati dai Paesi membri, almeno dal punto di vista semantico;

2.12. accoglie con interesse la proposta di creare all'interno della Commissione, sotto il coordinamento del suo Segretario generale, una rete legislativa che colleghi tutte le direzioni generali con competenza normativa, al fine di garantire la coerenza dei testi ed il rispetto della sussidiarietà e della proporzionalità sin dalla fase di elaborazione della proposta normativa;

2.13. propone che sia nei processi di attuazione degli atti europei nella legislazione degli Stati membri, sia per la fase di applicazione della legislazione, la Commissione non si limiti a considerare unicamente il ruolo degli Stati membri, ma auspica che il ruolo delle autorità regionali e locali venga altresì considerato;

2.14. propone che venga riconosciuto il ruolo istituzionale del Comitato delle regioni e che vengano coinvolte nei processi decisionali tutte le forme di governance dell'Unione, e in particolare le amministrazioni regionali e gli enti locali degli Stati membri in quanto democraticamente eletti e responsabili dell'attuazione di gran parte della legislazione;

2.15. chiede alla Commissione europea di mettere in atto il protocollo di cooperazione firmato con il Comitato delle regioni e invita il Parlamento europeo ad utilizzare in maniera più completa il suo diritto di chiedere un parere al Comitato, soprattutto nelle materie che richiedono la codecisione, e che comunque hanno un impatto specifico sulle realtà locali;

2.16. ritiene opportuno ribadire l'utilità e la necessità che vengano prese in considerazione le proprie potenziali capacità d'iniziativa di proposta legislativa (rapporti di prospettiva);

2.17. propone di essere considerato come parte attiva nei processi detti di "comitatologia" in tutti i casi in cui i comitati esistenti all'interno della Commissione europea trattano di temi sui quali è chiamato ad esprimere obbligatoriamente un parere;

2.18. propone di essere messo in condizione di costituire un collegamento permanente e in tempo reale con le autorità regionali e locali. Allo scopo ritiene necessario provvedere ad un'integrazione di personale al proprio interno, e specificamente di personale in possesso di una cultura e formazione in campo regionale;

2.19. propone che il Comitato delle regioni, opportunamente dotato degli strumenti e del personale necessario, divenga un organismo di controllo e garanzia dell'applicazione del principio di sussidiarietà. In tale ambito esso dovrebbe anche vigilare sull'uniformità di applicazione delle norme nell'UE tenendo conto delle realtà territoriali;

2.20. incarica il proprio Presidente di trasmettere il presente parere alla Convenzione europea, alla Presidenza dell'Unione, al Consiglio, al Parlamento europeo e alla Commissione.

Bruxelles, 21 novembre 2002.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Albert Bore

(1) GU C 374 del 23.12.1999, pag. 25.

(2) GU C 198 del 14.7.1999, pag. 73.

(3) GU C 374 del 23.12.1999, pag. 11.

(4) GU C 226 dell'8.8.2000, pag. 60.

(5) GU C 192 del 12.8.2002, pag. 24.

(6) COM(2002) 247 def.

(7) COM(2002) 247 def.

(8) COM(2002) 277 def.