COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 6.7.2011 
SEC(2011) 871 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE DELL’IMPATTO 
 
che accompagna il documento  
RIESAME A CURA DELLA COMMISSION E DEL FUNZIONAMENTO DEL 
REGOLAMENTO (CE) N. 544/2009 DE L PARLAMENTO EUROPEO E DEL 
CONSIGLIO DEL 18 GIUGNO 2009  
RELATIVO AL 
ROAMING SULLE RETI MOBILI PUBBLICHE ALL’INTERNO DELLA 
COMUNITÀ 
{COM(2011) 407 definitivo} 
{SEC(2011) 870 definitivo}  
 
IT 2   IT DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALUTA ZIONE DELL’IMPATTO 
 
che accompagna il documento  
RIESAME A CURA DELLA COMMI SSIONE DEL FUNZIONAMENTO 
DEL REGOLAMENTO (CE) N. 544/ 2009 DEL PARLAMENTO EUROPEO 
E DEL CONSIGLIO DEL 18 GIUGNO 2009  
RELATIVO AL 
ROAMING SULLE RETI MOBILI  PUBBLICHE ALL’INTERNO 
DELLA COMUNITÀ 
1. CONTESTO 
Nella presente relazione sulla valutazione d’impatto si analizzano le opzioni emerse dal 
riesame del funzionamento del regolamento sul roaming1. Vi si valuta se sia necessario 
prorogare oltre la sua data di scadenza (30 giugno 2012) l’in tervento regolamentare ivi 
previsto e le possibili opzi oni di tale intervento. 
La Commissione ha seguito da vicino gli svilu ppi sul mercato del roaming dopo la modifica 
del regolamento sul roaming entrata in vi gore il 1° luglio 2009. L’8 dicembre 2010 è stata 
avviata una consultazione pubblica per raccoglie re opinioni sul riesame del regolamento sul 
roaming. La Commissione ha adottato una relazione intermedia provvisoria il 30 giugno 
2010, in cui si è constatato che la concorrenz a non si era ancora sviluppata nonostante la 
corretta attuazione del regolamento.  
2. DEFINIZIONE  DEL  PROBLEMA   
Prima dell’intervento regolamentare i prezzi de l roaming erano eccessivi e non giustificati dai 
costi effettivi di fornitura dei servizi. Il regolamento sul roaming in vigore mira, come il precedente, ad eliminare i prezzi troppo elevati e a stimolare la concorrenza. I prezzi negli 
ultimi anni sono scesi non perché si sia venuta a creare una vera concorrenza, ma principalmente per effetto della regolament azione dei prezzi. Il ma rgine tra i prezzi 
all’ingrosso e al minuto in termini assoluti è rimasto costante o è le ggermente diminuito. Ciò 
significa che in termini relativi il margine è aume ntato. Le tariffe medie a livello dell’Unione 
europea restano prossime ai massimali di pr ezzo definiti dal regolamento. Questi sviluppi 
indicano che il mercato del roami ng non è ancora concorrenziale.  
Mercato e sviluppo tecnologico 
Esiste, è vero, una serie di sostituti parziali dei servizi di roaming, che tuttavia sono da 
considerarsi come complementari  in quanto non esercitano una pressione concorrenziale sul 
mercato del roaming. Non è da prevedere che lo sviluppo di nuove reti (ad es. LTE), con una 
capacità più elevata e che potenzialmente cons entono un uso più intens ivo di dati, facciano 
diminuire i prezzi al dettaglio in assenza di mi sure strutturali a favore della concorrenza.  
                                                
 
1 GU L 171 del 29 giugno 2007, pagg. 32-40. 
 
IT 3   IT Cause sottostanti 
Nella fase all’ingrosso le trattative bilatera li tra gli operatori sono notevolmente influenzate 
dal volume del traffico che uno dei due operatori  convoglierà come contropartita sulla rete 
dell’altro operatore, col risultato di limitare la concorrenza. Nella fase al dettaglio vi sono ben 
poche alternative al roaming. Un ’altra fonte di preoccupazione sul mercato al dettaglio è la 
scarsa elasticità della domanda di servizi di roaming aggregati. Agli utenti che acquistano un 
pacchetto di servizi di telefonia mobile non im porta sapere quale sia il prezzo del roaming e 
quindi gli operatori non si fanno concorrenz a su questo preciso elemento del pacchetto 
offerto. Inoltre c’è anche una mancanza di traspa renza perché è difficile e lungo comparare le 
tariffe di roaming all’interno dei pacchetti di servizi mobili.  
3. GIUSTIFICAZIONE  DI UN’AZIONE  A LIVELLO  DELL’UNIONE  
EUROPEA  IN BASE  AL PRINCIPIO  DELLA  SUSSIDIARIETÀ 
L’intervento regolamentare al livello dell’UE è necessario perché il mercato internazionale 
del roaming ha portata transnazionale e le au torità nazionali di regolamentazione non possono 
affrontare il problema dell’elevatezza dei prezzi  a livello nazionale. Poiché i singoli Stati 
membri non hanno alcun incentivo a regolamentare in modo da tener conto dei possibili effetti della propria regolamentazione sugli altri Stati membri, è preferibile un intervento 
livello dell’Unione che consente di tenere maggio rmente conto dell’interesse generale di tutti 
gli Stati membri. Un approccio su scala europe a permette di impedire che gli Stati membri 
adottino impostazioni divergenti pe r risolvere il problema dei prezzi elevati, il che creerebbe 
ostacoli nel mercato interno.  
In base all’articolo 114 del trattato
2 il legislatore europeo ha già adottato due regolamenti, nel 
2007 e nel 2009. Benché la base giuridica di qu esti due regolamenti sia stata contestata da 
alcuni operatori di telefonia mobile, la Corte di  giustizia dell’Unione europea ha recentemente 
confermato la validità dell’applicazione dell’articolo 95 del trattato CE3 come base giuridica 
del regolamento del 20074. Nella stessa sentenza la Corte di giustizia ha anche esaminato e 
confermato la sussidiarietà e la proporzionalità dell’intervento del legislatore europeo.  
4. OBIETTIVI 
Una delle pietre miliari della strategia Europa 2020 è la nuova Agenda digitale europea5 che 
definisce una serie di obiettivi di prestazione  fondamentali per la realizzazione del mercato 
unico digitale. Per quanto riguarda il ro aming, l’obiettivo è stato così definito: la differenza 
fra le tariffe in roaming e le tariffe nazionali dov rebbe essere praticamente inesistente entro il 
20156. Tale obiettivo può considerar si raggiunto quando la c oncorrenza permette ai 
consumatori di pagare per il roaming un prezzo che si avvicina ai livelli dei prezzi sul mercato 
nazionale (domestico). In tale  contesto si possono indivi duare tre obiettivi generali: 
                                                 
2 Ex articolo 95 del trattato CE. 
3 Si veda il nuovo articolo 114 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. 
4 V. causa C-58/08: sentenza della Corte dell’8 giugno 2010. 
5 V. http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/index_en.htm. 
6 V. allegato 2 dell’agenda digitale europea. 
 
IT 4   IT • il primo riguarda lo sviluppo di un quadro normativo unico coerente, che 
contribuisca allo svil uppo del mercato interno ; 
• il secondo riguarda lo stimolo e il rafforzamento di una concorrenza  sostenibile nel 
mercato unico digitale;  
• il terzo obiettivo ge nerale è quello di promuovere l’interesse dei cittadini , in 
particolare garantendo un alto livello di protezione dei consumatori  nell’UE. 
La valutazione di impatto definisce anche una serie di obiettivi specifici e operativi 
complementari agli obiettivi generali di cui sopra. Le opzioni strategiche sono valutate con riferimento alla loro capacità di raggiungere questi obiettivi. 
5. OPZIONI
 STRATEGICHE 
La valutazione d’impatto prende in esame una serie di opzioni strategiche per affrontare i 
problemi illustrati nella sezione che precede. È importante notare che lo scopo delle misure 
strutturali è quello di affrontare alla radice le cause dell’eleva tezza delle tariffe del roaming, 
in altre parole di stim olare la concorrenza. Le misure st rutturali possono comprendere misure 
destinate ad agevolare l’ingresso sul mercat o o ad ampliare la scelta dei consumatori 
permettendo loro di acquistare il roaming come servizio separato . La semplice imposizione di 
massimali di prezzo non serve a migliorare la  concorrenza sul mercato del roaming e, pur 
proteggendo i consumatori per un certo periodo di  tempo, lascia irrisolti i problemi alla base; 
con tutta probabilità sarà quindi necessario imporla nuovamente dopo il prossimo periodo di 
regolamentazione. Nella presente valutazione dell’impatto le opzioni strategiche prese in 
considerazione sono descri tte qui si seguito.  
1. Nessuna regolamentazione 
2. Mantenere l’impostazione attuale di applicare una limit azione dei prezzi sia al 
dettaglio che all’ingrosso, compresa la pr oroga dei massimali di prezzo al dettaglio 
per la fornitura di serviz i di roaming di dati (vedi lettere b) e c) sotto):  
(a) scenario invariato  con gli stessi massimali di prezzo; questo è considerato lo 
scenario di base;  
(b) proroga del modello attuale con un a ggiustamento dei massimali di prezzo 
annuali e con massimali di prezzo per il roaming di dati nella fase al dettaglio; quest’opzione richiede un percorso di transizione  più rigoroso di quello 
previsto dal regolamento in vigore, che porti a prezzi al dettaglio che si avvicinano ai prezzi prati cati sul mercato domestico; 
(c) allineamento delle tariffe di roaming ai  prezzi nazionali del paese di origine o 
del paese visitato, con una maggiorazione fissa; si tratta di una forma di 
limitazione dei prezzi massimi nella qua le alle tariffe domestiche può essere 
applicata una maggiorazione fissa regolam entata per coprire i costi del roaming 
all’ingrosso e al dettaglio (o sul mercat o del paese di origine del cliente o sul 
mercato visitato). 
3. Soluzione strutturale  - Introduzione di una comb inazione di due o tre nuovi 
elementi nelle fasi dell’ingrosso e del dettaglio 
 
IT 5   IT (a) disaccoppiamento – misura strutturale nella fase al dettaglio. I clienti 
potrebbero comprare i servizi di roam ing da un operatore diverso dal loro 
fornitore di servizi nazionale;  
(b) concedere l’accesso agli opera tori di reti mobili virtuali7; si tratta di introdurre 
una misura strutturale nella fase all’ingr osso che permette agli operatori di reti 
mobili virtuali di fornire servizi di roaming praticando tariffe all’ingrosso a un 
livello specifico.  Quest’opzione può essere considerata come a sé stante oppure 
da combinare con l’opzione di cu i alla precedente lettera a);  
(c) la combinazione delle misure di cui alle lettere a) e b) insieme a massimali 
tariffari di salvaguardia per un certo  periodo. Si ritiene che la misura 
“disaccoppiamento”, combinata con l’ accesso agli operatori di reti mobili 
virtuali sia suscettibile di introdurre una  pressione competitiva sul mercato al 
dettaglio. 
4. Mercato a pronti  
Si tratta di un meccanismo commerciale finaliz zato ad eliminare l’attu ale barriera determinata 
dal fatto che il volume del traffico in roami ng che un operatore può offr ire quale contropartita 
determina oggi ampiamente i prezzi sul mercato a ll’ingrosso del traffico in entrata. Questa 
opzione potrebbe portare a prezzi all’ingrosso orientati ai co sti per tutto il traffico di roaming 
e per tutti gli operatori . Non si prevede che questa modifi ca radicale della struttura del 
mercato del roaming sia vantaggiosa per il settore europeo, in quanto non è detto che le offerte vantaggiose di un’alleanza  di vari paesi continuerebbero ad essere possibili una volta 
che i partner nazionali siano tenuti a passare per un mercato a pronti. La creazione di un 
mercato a pronti non introdurrebbe una c oncorrenza al livello del dettaglio. 
6. VALUTAZIONE
 D’IMPATTO 
Tutte le opzioni strategiche sono state prima di tutto sottoposte ad una valutazione qualitativa 
rispetto agli obiet tivi. Si è compilata quindi  una shortlist di opzioni , ognuna delle quali è stata 
sottoposta ad un’analisi quantitativa usando un m odello economico per valutare gli effetti sui 
profitti del settore, sul surplus a livello dei consumatori e sul benessere generale. L’analisi 
costi benefici è stata eseguita per tutte le opzioni della shortlist.  
Analisi qualitativa 
Opzione 1 – Nessuna regolamentazione 
Alla scadenza dell’attuale regolamento, l’assenza di concorrenza nelle fa si all’ingrosso e al 
dettaglio indica ch e i prezzi non diminuiranno. Anzi, è mo lto più probabile che i prezzi 
aumentino visto il numero limitato di operatori  in grado di essere realmente competitivi sul 
mercato al dettaglio. 
                                                 
7 E agli operatori di reti mobili che intendono entrare in nuovi mercati. 
 
IT 6   IT Opzione 2 a) – Mantenimento de i massimali di prezzi attuali  
Lo scenario di base avrebbe soprattutto gli obiett ivi di evitare le tariffe eccessive al dettaglio e 
nel contempo di rendere trasparenti i prezzi del ro aming e di eliminare le fatture astronomiche 
per il roaming di dati. I consumatori tuttavia non beneficerebbero di una riduzione delle tariffe 
di roaming connessa alla diminuzione dei costi e rischierebbero comunque di pagare prezzi al 
dettaglio eccessivi per il roaming di dati. L’attuale ap proccio normativo non affronta in modo 
strutturato un certo numero di  ostacoli esistenti sul mercato sia all’ingrosso (in entrata e 
rivendita) sia al dettaglio.  
Opzione 2b) - Proroga del modello attuale con un aggiustamento dei massimali di prezzo e 
con massimali di prezzo per il roaming di dati al dettaglio 
Quest’approccio comporterebbe la riduzione au tomatica dei prezzi al dettaglio del roaming 
per le chiamate, gli SMS e i dati, nel periodo es aminato, a livelli prossi mi ai prezzi nazionali 
(domestici). Permetterebbe inoltre un alto livello  di protezione dei cons umatori. D’altro canto 
quest’approccio non promuove però la concorren za nel mercato interno e non affronta quindi i 
problemi strutturali sottostanti. Quest’approc cio non permette una soluzione sostenibile a 
lungo termine ed è probabile che le stesse misure debbano essere ripetute dopo la scadenza del prossimo periodo oggetto di regolamentazione.  
Opzione 2 c) - Allineamento delle tariffe di roa ming ai prezzi nazionali del paese di origine 
o del paese visitato, con una maggiorazione fissa 
Pur facendo molto poco per aumentare la concorre nza nella prestazione de i servizi di roaming 
in quanto non affrontano la problematica strutt urale soggiacente, questi metodi garantiscono il 
riversamento automatico agli utenti finali del ro aming dei vantaggi connessi alla concorrenza 
sul mercato domestico nella fase al dettaglio. Anche se l’applicazione di quest’impostazione 
darebbe luogo a prezzi inferior i a quelli attualmente osservati su certi segmenti di consumo, 
quest’opzione presenta in generale meno va ntaggi del meccanismo dei massimali tariffari 
(Eurotariffa) (opzione 2b) sopra)  in termini di avvicinamento dei prezzi del roaming al livello 
dei prezzi nazionali per tutti i consumatori.  
Opzione 3a) - Disaccoppiamento  
Si prevede che quest’opzione permetta di affr ontare i problemi di ma ncanza di concorrenza e 
di scelta limitata dei consumatori. Ci vorrà comunque un po’ di tempo per poter attuare questa 
soluzione, il che significa che potrà essere ne cessario continuare ad applicare i massimali 
tariffari di salvaguardia per i prezzi al dettaglio. Da solo il  disaccoppiamento non può creare 
le condizioni per l’entrata di nuovi operatori su l mercato del roaming, per cui è probabile che 
sia necessario combinarlo ad obblighi  di accesso (v. opzione 3 b)).  
Opzione 3b) - Obbligo di accesso a prezzi  regolamentati per il roaming all’ingrosso  
Quest’opzione è tale da rafforzare la concorrenz a perché favorisce lo sviluppo di reti virtuali 
di operatori su scala paneuropea e potrebbe perme ttere loro di offrire gli stessi piani tariffari 
per il roaming a clienti stabiliti in vari p aesi. L’opzione 3b) dovrebbe avere un impatto 
positivo sulle condizioni di concorrenza sul mer cato, perlomeno nella fase all’ingrosso. Le 
possibilità di rafforzare la concorrenza sono tuttavia molto maggiori se si combina questa 
opzione con l’imposizione di obblighi stru tturali al dettaglio  (opzione 3a).  
Opzione 3c) - Disaccoppiamento/obbligo di accesso/massimali tariffari di salvaguardia  
 
IT 7   IT Per essere pienamente efficace il disaccoppiamento dovrebbe essere combinato a un obbligo 
di accesso, il che faciliterà l’ ingresso sul mercato di operato ri nuovi o esistenti, come i 
fornitori di servizi di roaming su scala pane uropea. Tale combinazione sarebbe in grado di 
rafforzare la concorrenza e non richiederebbe l’ imposizione di rigidi massimali di prezzo al 
dettaglio per far abbassare i prezzi al livello  dei consumatori. Tuttavia, dato che questa 
soluzione richiede un certo tempo per essere  attuata, sarebbe opportuno mantenere per un 
certo periodo i massimali di salvaguardia per i prezzi al dettaglio, i quali sarebbero fissati ad un livello sufficientemente alto da rendere pos sibile la concorrenza e costituirebbero una 
specie di rete di sicurezza per i consumatori fino a quando le misure di disaccoppiamento non 
saranno diventate pienamente operative ed efficaci. Questa soluzione permetterebbe di affrontare alla base i problemi del roaming e costituirebbe una soluzione in termini di 
concorrenza sostenibile senza necessità di una regolamentazione dei prez zi a lungo termine.  
Opzione 3d) - Mercato a pronti  
Quest’opzione non rafforza la concorrenza sul me rcato al dettaglio e quindi non garantisce 
che i prezzi del roaming si al lineino sui prezzi domestici dei vari Stati membri. Vista 
l’incertezza dei vantaggi di questa impostazi one si ritiene poco pr obabile che l’opzione 
permetta di raggiungere gli obiettivi in maniera efficace o proporzionata.  
Analisi quantitativa 
Sulla base della valutazione di cui sopra si pr opone di effettuare una valutazione quantitativa 
delle opzioni 1, 2a), 2b) e 3c). Per la valuta zione dell’impatto economico è stato elaborato un 
modello economico dettagliato. L’ obiettivo del modello è quello di determinare l’effetto delle 
diverse opzioni regolamentari sui volumi e sulle entrate del roaming, il surplus per il 
consumatore e il produttore e il benessere so ciale in generale, pe r ogni paese e anche 
cumulativamente.  
Le opzioni 2b) e 3c) comportano l’applicazione e la soppressione dei massimali di prezzo in 
tempi diversi. Per semplificare il raffronto, gli effetti quantitativi di queste opzioni sono stati calcolati, con riguardo ai rispettivi massimali  di prezzo al dettag lio, senza tener conto 
dell’effetto di riduzione tariffa ria risultante dalla concorrenza supplementare nell’ambito 
dell’opzione 3c).  
L’impatto negativo considerevole della soppress ione della regolamentazione (opzione 1) è 
evidente: esso è riconducibile principalmente all’attuale mancanza di concorrenza sia nella 
fase all’ingrosso che al dettaglio. Le opzioni  2b) e 3c) comportano un  aumento del benessere 
sociale positivo e comparabile. Il tratto co mune tra queste opzioni è che i consumatori 
beneficerebbero di una riduzione  dei prezzi al dettaglio per il roaming di dati, oltre al 
massimale tariffario esistente per gli altri serviz i. L’opzione 3c) dovrebbe dare risultati simili 
all’opzione 2b), ma senza una regolamentazione dei prezzi a lungo termine. Va notato che 
l’opzione 3c) si basa su massimali tariffari  secondo un approccio me no rigoroso, che lascia 
spazio alle forze del mercato per la fissazione dei prezzi. 
La scarsa elasticità generale dei servizi di roaming, ad eccezione del mercato al dettaglio dei 
dati, comporta che gli effetti sul benessere generale siano limitati e quindi restano limitate anche le differenze tra queste opzioni, visto che l’unico effetto delle riduz ioni dei prezzi è che 
i consumatori pagano meno per un consumo pressoché identico: in altre parole si crea un trasferimento dalle imprese ai consumatori. La  situazione può tuttavia cambiare in ragione 
 
IT 8   IT dell’aumento previsto del traffico di dati poiché  la diminuzione dei prezzi del roaming di dati 
dovrebbe far salire i consumi di tale servizio. 
Costi amministrativi 
Le opzioni 1, 2a) e 2b) non dare bbero luogo a costi incrementali signif icativi in quanto 
prevedono l’assenza di regolamentazione o il  proseguimento dello status quo: i costi 
dell’osservanza e quelli amminist rativi rimarrebbero uguali a que lli attuali. L’opzione 3c) 
richiede tempo per l’attuazione perché occorre affrontare aspetti tecnici, in fatto di sicurezza e di instradamento in collaborazione con la  Commissione, il BEREC, gli operatori ed 
eventualmente gli enti di normalizzazione. D’altr o canto, una volta messa in atto la soluzione 
strutturale ed eliminati i massimali di prezzo nel mercato al dettaglio, i costi di monitoraggio e applicazione dovrebbero scendere.  
7. CONFRONTO
 DELLE  OPZIONI 
Sotto il profilo qualitativo e quantitativo, le op zioni 2b) e 3c) si dimostrano entrambe positive 
sul piano del benessere sociale. L’opzione  2b) (massimali di prezzo) ha un effetto 
leggermente migliore dal punto di vista della protezione dei consumatori perché prevede un 
intervento diretto e incisivo nella fase al dett aglio e garantisce mediante la regolamentazione 
che, indipendentemente dalle condizioni di mercato, tutti i consumatori paghino prezzi più 
bassi. Dall’altro lato, l’opzione 3c ) offre la possibilità di rafforzare la concorrenza a livello dei 
servizi di roaming, con prezzi più bassi pe r i consumatori, mantenendo massimali di 
salvaguardia per un de terminato periodo di tempo per garant ire un certo gra do di protezione 
dei consumatori finché le misure di disaccoppiamento non siano diventate pienamente operative ed efficaci. Aumentando la concor renza questa opzione darebbe luogo ad un 
intervento regolamentare pi ù stabile per un periodo pi ù lungo. L’opzione 2b) non 
comporterebbe modifiche strutturali favorevo li alla concorrenza e probabilmente dovrebbe 
essere seguita da una nuova regolamentazione dei prezzi al dettaglio  dopo il 2015. Si propone 
quindi di applicare un regolamento riveduto sul roaming che attui l’opzione 3c) per un 
periodo di 10 anni e che preveda la presen tazione di una relazione completa della 
Commissione ogni due anni sul suo funzionamento. 
8. VALUTAZIONE
 E MONITORAGGIO 
Le singole ANR, il BEREC e la Commissione c ontinueranno a monitora re da vicino la 
proroga del regolamento sul roaming. Le autorità nazionali di  regolamentazione 
continueranno ad avere compiti di sorveglianza e supervisione della conformità e potranno intervenire di propria iniziativa per garantire il rispetto degli obiettivi di conformità in base 
alle disposizioni del regolamento modifi cato. Per quanto riguarda la valutazione del 
regolamento sul roaming prorogato, si ritiene ch e si possa adottare un’impostazione simile a 
quella prevista dal regolamento in vigore. È pr evisto che la Commissione compia un riesame, 
tenendo conto del parere del BEREC e riferisca in merito al Consiglio e al Parlamento nel 2015, dopodiché presenterà una relazion e ogni due anni fino alla scadenza del 
regolamento nel 2022.