Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione delle crisi degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo unico di risoluzione delle crisi e del Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie e che modifica il regolamento (UE) n. 1093/2010 /* COM/2013/0520 final - 2013/0253 (COD) */





RELAZIONE 1. CONTESTO DELLA PROPOSTA Come indicato nel 2012 nella comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio "Una tabella di marcia verso l'Unione bancaria"[1], nella comunicazione della Commissione "Un piano per un'Unione economica e monetaria autentica e approfondita. Avvio del dibattito europeo"[2] e nella relazione dei quattro presidenti dal titolo "Verso un'autentica Unione economica e monetaria"[3], un quadro finanziario integrato, ovvero l'"Unione bancaria", è parte essenziale delle misure adottate nell'ambito delle politiche per riportare l’Europa sulla via della ripresa economica e della crescita. Progressi rapidi verso l'Unione bancaria sono indispensabili per garantire la stabilità finanziaria e la crescita nella zona euro e in tutto il mercato interno. Si tratta di un passo fondamentale per superare la frammentazione finanziaria e l’incertezza attuali, per allentare le condizioni di finanziamento per emittenti sovrani e banche vulnerabili, per spezzare il legame che li lega e per rilanciare le attività bancarie transfrontaliere nel mercato interno a beneficio sia degli Stati membri della zona euro che degli Stati membri che non vi appartengono. Pertanto, sulla base del quadro normativo comune ai 28 membri del mercato interno (corpus unico di norme), la Commissione europea ha adottato un approccio inclusivo proponendo una tabella di marcia, con strumenti e misure diversi, verso l’Unione bancaria, potenzialmente aperta a tutti gli Stati membri, ma che in ogni caso include i 18 paesi che fanno attualmente parte della zona euro. Nel marzo 2013 il Consiglio europeo si è impegnato a completare l’Unione bancaria secondo le seguenti fasi: in primo luogo, occorre completare in via prioritaria l'iter legislativo per l'istituzione del meccanismo di vigilanza unico (SSM) che attribuisce alla Banca centrale europea (BCE) poteri di vigilanza sulle banche della zona euro[4]; in secondo luogo, nei mesi estivi è necessario raggiungere un accordo sulle modalità con le quali il Meccanismo europeo di stabilità (MES) possa ricapitalizzare direttamente le banche, dopo l'istituzione dell'SSM e la revisione dei bilanci delle banche compresa la definizione delle "attività preesistenti"; sempre nell'estate del 2013 occorre raggiungere un accordo sulla proposta della Commissione di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del [...], che istituisce un quadro di risanamento e di risoluzione delle crisi degli enti creditizi e delle imprese di investimento (di seguito "direttiva [ ]")[5]; infine, occorre esaminare in via prioritaria la proposta della Commissione relativa al meccanismo unico di risoluzione delle crisi (SRM) e le relative misure di sostegno adeguate ed efficaci, ai fini della loro adozione entro l’attuale legislatura. Come previsto, l’Unione bancaria interesserà tutti gli Stati membri della zona euro e gli Stati non appartenenti alla zona euro che scelgono di aderirvi. Nell'ambito dell'Unione bancaria e in tutti gli altri Stati membri si applicheranno lo stesso corpus unico di norme UE in materia di requisiti prudenziali[6] e le stesse norme sulla risoluzione delle crisi bancarie: verrà in tal modo preservata l’integrità del mercato interno. La stabilità finanziaria rafforzata grazie all’Unione bancaria consentirà anche di accrescere la fiducia e le prospettive di crescita in tutto il mercato interno. L'applicazione centralizzata e uniforme delle norme prudenziali e in materia di risoluzione delle crisi negli Stati membri partecipanti all’Unione bancaria creerà benefici per tutti gli Stati membri. Superando la frammentazione finanziaria che ostacola attualmente l'attività economica, contribuirà ad assicurare condizioni di concorrenza leale e a rimuovere gli ostacoli all'esercizio delle libertà fondamentali non solo negli Stati membri partecipanti ma in tutto il mercato interno. 1.1. Meccanismo unico di risoluzione delle crisi e meccanismi di finanziamento: elementi fondamentali dell’Unione bancaria L'accordo sul meccanismo di vigilanza unico raggiunto in tempi rapidi nell’aprile 2013, a soli sette mesi dalla presentazione della proposta della Commissione nel settembre 2012, ha gettato le basi dell'Unione bancaria quale parte integrante dell’Unione economica e monetaria (UEM). Il rafforzamento della vigilanza nel quadro dell'SSM consentirà di ripristinare la fiducia nella solidità delle banche. Nel 2014 la BCE assumerà la responsabilità ultima della vigilanza su tutte le banche della zona euro. In pratica, la BCE eserciterà la vigilanza diretta sulle banche più grandi e più attive a livello internazionale, con la possibilità di avocare a sé la vigilanza diretta sulle altre, mentre le autorità nazionali saranno responsabili della vigilanza quotidiana delle banche più piccole. Ai fini della sostenibilità dei mercati bancari negli Stati membri partecipanti all'SSM, l’UE deve istituire, muovendo dall'SSM stesso, il meccanismo unico di risoluzione delle crisi per affrontare il problema dei dissesti bancari. Il rischio che una banca abbia gravi problemi di liquidità o di solvibilità non potrà mai essere totalmente escluso: è quindi necessario istituire un quadro giuridico che consenta alle autorità di procedere ad una radicale ristrutturazione delle banche, evitando allo stesso tempo i gravissimi rischi per la stabilità economica e i costi che derivano da una loro liquidazione disordinata conformemente alla normativa nazionale in materia di insolvenza ed eliminando la necessità di finanziare la procedura con risorse pubbliche. Una volta adottata dal Parlamento europeo e dal Consiglio, la direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi bancarie stabilirà le modalità per la ristrutturazione delle banche dell’UE in gravi difficoltà finanziarie, il mantenimento delle funzioni vitali per l’economia reale e l'allocazione delle perdite e dei costi agli azionisti, ai creditori e ai depositanti non garantiti. Il bail-in, strumento fondamentale nella direttiva sulla risoluzione delle crisi bancarie, dovrebbe ripartire le perdite in modo sequenziale e ridurre i crediti degli azionisti, dei creditori subordinati e dei creditori di rango superiore. I depositanti di somme inferiori a 100 000 EUR non subiranno comunque perdite in quanto i loro crediti sono tutelati dai sistemi nazionali di garanzia dei depositi. Per la risoluzione delle crisi bancarie la direttiva poggia su una rete di autorità e di fondi nazionali. Si tratta di un importante passo avanti per ridurre al minimo le differenze nazionali in materia e per preservare l’integrità del mercato interno, ma non è sufficiente per gli Stati membri accomunati dalla vigilanza sugli enti creditizi nel quadro dell'SSM. Come riconosciuto dal Consiglio europeo, nell’Unione bancaria la vigilanza bancaria e la risoluzione delle crisi delle banche devono essere esercitate dallo stesso livello di autorità. In caso contrario, potrebbero crearsi tensioni tra l'autorità di vigilanza (BCE) e le autorità nazionali di risoluzione delle crisi sul modo di gestire le banche in difficoltà e potrebbe sussistere il fenomeno delle aspettative di mercato riguardo alla (in)capacità degli Stati membri di far fronte ai dissesti bancari a livello nazionale, alimentando il circolo vizioso tra emittenti sovrani e banche e la frammentazione e le distorsioni della concorrenza in tutto il mercato interno. Rispetto alla rete delle autorità di risoluzione delle crisi, il meccanismo unico di risoluzione delle crisi, dotato di un organo decisionale centrale e del Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie, recherà benefici fondamentali agli Stati membri, ai contribuenti, alle banche e alla stabilità finanziaria ed economica in tutta l’UE: · un forte potere decisionale a livello centrale assicurerà che in tutti gli Stati membri partecipanti le decisioni di risoluzione delle crisi vengano adottate con rapidità ed efficacia, evitando azioni non coordinate, riducendo al minimo l'impatto negativo sulla stabilità finanziaria e limitando la necessità di sostegno finanziario; · la messa in comune a livello centrale delle competenze e dell'esperienza in materia di risoluzione delle crisi bancarie consentirà di affrontare il problema delle banche in dissesto con maggiore sistematicità ed efficienza rispetto a quanto possano fare le singole autorità nazionali con risorse ed esperienza più limitate; · il Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie consentirà di riunire ingenti risorse grazie ai contributi delle banche, permettendo in tal modo una tutela dei contribuenti più efficace rispetto ai fondi nazionali e garantendo allo stesso tempo condizioni di parità alle banche di tutti gli Stati membri partecipanti. Il Fondo unico eliminerà i problemi di coordinamento dovuti all'impiego di fondi nazionali e contribuirà ad affrancare le banche dal merito di credito dell'emittente sovrano. Il meccanismo unico di risoluzione delle crisi deve essere istituito nel quadro giuridico ed istituzionale dell’UE. Nelle conclusioni del 14 dicembre 2012 il Consiglio europeo ha affermato che "[i]l processo di completamento dell'UEM si baserà sul quadro istituzionale e giuridico dell'UE". Il ricorso a strumenti intergovernativi ad hoc al di fuori del quadro dell’UE si è reso necessario per affrontare circostanze di mercato eccezionali e supplire alle carenze di governance della costruzione originaria dell’UEM; esso rischia tuttavia di minare la qualità democratica del processo decisionale dell’UE e la coerenza dell’ordinamento giuridico dell’UE. La creazione dell'SRM nel quadro giuridico e istituzionale dell'UE, come già avvenuto per l'SSM, è pertanto un passo necessario per completare l’UEM in linea con le conclusioni del Consiglio europeo e, più in generale, al fine di tutelare l’ordinamento democratico e istituzionale dell’UE. 1.2. Transizione verso l’Unione bancaria È previsto che il meccanismo di vigilanza unico entri in vigore a metà del 2014, mentre il meccanismo unico di risoluzione delle crisi dovrebbe essere attivato nel gennaio 2015, data della prevista entrata in vigore della direttiva [ ] che fissa le norme in materia di risoluzione delle crisi bancarie in tutto il mercato interno[7]. L'SRM applicherebbe quindi agli Stati membri partecipanti all'Unione bancaria le norme del presente regolamento che sono conformi a quelle della direttiva [ ], mentre le autorità nazionali applicherebbero agli altri le norme della direttiva [ ]. Laddove le azioni di risoluzione delle crisi implichino un sostegno statale si applicheranno sistematicamente le norme in materia di aiuti di Stato relative alla ripartizione degli oneri. Per dare attuazione all'assunzione degli oneri da parte di azionisti e creditori di rango inferiore, l'SRM sarà in grado di applicare, fin dalla data di applicazione del presente regolamento, norme che permettono di ridurre le azioni e il debito subordinato nella misura necessaria a rispettare le norme sugli aiuti di Stato. Gli Stati membri possono inoltre decidere di attuare nel diritto nazionale le nuove norme previste dalla direttiva [ ] anche prima del relativo termine di recepimento. Le competenze della Commissione in materia di aiuti di Stato resteranno comunque salve in tutti i casi di risoluzione delle crisi che implicano un sostegno assimilabile a un aiuto di Stato. Infatti, nella misura in cui il ricorso al Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie da parte dell'SRM non costituisce un aiuto di Stato in base ai criteri specifici fissati dal trattato, questi sarebbero comunque di applicazione per analogia, per assicurare che agli interventi del Fondo di risoluzione delle crisi si applichino le stesse regole vigenti in caso di impiego dei meccanismi nazionali di finanziamento da parte delle autorità nazionali di risoluzione delle crisi. A livello europeo questo processo di convergenza è intensificato, da un lato, dalla disciplina riveduta degli aiuti di Stato a sostegno delle banche e, dall'altro, dall'accordo sulle modalità con cui il Meccanismo europeo di stabilità (MES) potrebbe ricapitalizzare le banche in difficoltà. La disciplina riveduta sugli aiuti di Stato impone agli azionisti e ai creditori di rango inferiore obblighi più rigorosi di assunzione degli oneri in qualsiasi Stato membro fornisca sostegno pubblico alle proprie banche. Si potrà contrastare così l'attuale frammentazione del mercato interno, che dipende dalla forza dell'emittente sovrano e dalla presenza di attività preesistenti. Nel frattempo gli orientamenti del MES specificheranno le condizioni a cui, fatte salve le norme sugli aiuti di Stato, gli Stati membri che non sono in grado di fornire sostegno pubblico alle banche possono ottenere prestiti o, se necessario, indicheranno le modalità con cui le banche possono essere ricapitalizzate direttamente dal MES. 2. FONDAMENTO LOGICO DEL MECCANISMO UNICO DI RISOLUZIONE DELLE CRISI La Commissione ha tenuto conto dell'analisi effettuata per la valutazione d'impatto preparata in vista dell'adozione della proposta di direttiva [ ], nella quale sono stati esaminati gli aspetti operativi e giuridici inerenti all'istituzione di un meccanismo unico di risoluzione delle crisi. In base agli aggiornamenti delle informazioni riportate in detta valutazione d'impatto è stata svolta un'ulteriore analisi dedicata alle caratteristiche dell'SRM proposte. Per quanto riguarda la capacità dell'SRM di sfociare in decisioni efficaci, il fattore tempo è fondamentale per due importanti ragioni: ex ante, per rafforzare la credibilità del neonato SRM quale strumento reattivo, contribuendo così a smorzare le fonti di incertezza sui mercati; a risoluzione della crisi avviata, per permettere all'SRM di salvaguardare il valore delle attività che può essere sminuito da ritardi inutili nella procedura di risoluzione della crisi. Una rete di autorità nazionali implicherebbe tempi procedurali più lunghi per permettere a ciascuna di esse di deliberare su un caso che coinvolge enti transfrontalieri, mentre la ripartizione di competenze proposta (un livello decisionale centrale e autorità locali di esecuzione) abbrevierà i tempi. Il livello nazionale è più rapido del livello centrale nel reperire tutte le competenze necessarie per gestire la fase esecutiva, perché la normativa applicabile è quella nazionale; il livello centrale offrirà invece la possibilità di costituire una massa critica più grande in grado di attirare e sviluppare più rapidamente il migliore capitale umano specializzato. Quanto alla capacità dell'SRM di sfociare in decisioni efficaci, un livello decisionale centrale contribuirà a ridurre al minimo i costi della risoluzione delle crisi, sia perché presenterà, rispetto a una rete, vantaggi considerevoli in termini di economie di scala sia perché sarà funzionale all'applicabilità e all'ottimizzazione della decisione di risoluzione della crisi. Sotto il profilo strutturale, un sistema che non oltrepassa il mandato delle autorità nazionali per minimizzare i costi a carico del loro stesso Stato membro trascura di considerare le ricadute transfrontaliere in tutti i loro risvolti. Fin dagli albori della crisi gli Stati membri hanno ipotizzato l'istituzione di un meccanismo di ripartizione degli oneri che minimizzasse le perdite globali di benessere in queste situazioni[8]. Un meccanismo unico di risoluzione delle crisi è più adatto di una rete a garantire l'applicabilità dei trasferimenti degli oneri, presupposto indispensabile del funzionamento di un accordo di ripartizione in tal senso. Garantirà altresì l'applicabilità esterna della politica ottimale in materia di risoluzione delle crisi, permettendo di concordare ex ante un principio di ripartizione degli oneri che suddivida i costi della risoluzione delle crisi in base a criteri equi ed equilibrati. 3. ELEMENTI GIURIDICI DELLA PROPOSTA 3.1. Base giuridica La base giuridica della presente proposta è l’articolo 114 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), che consente l’adozione di misure di ravvicinamento delle disposizioni nazionali che hanno per oggetto l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno. La proposta mira a tutelare l’integrità del mercato interno e a rafforzarne il funzionamento. Con l'applicazione uniforme di un corpus unico di norme sulla risoluzione delle crisi, combinata all'accesso a un fondo unico europeo di risoluzione delle crisi da parte di un'autorità centrale, sarà ripristinato l'ordine nel funzionamento dei mercati bancari dell'Unione, saranno rimossi gli ostacoli all'esercizio delle libertà fondamentali e saranno scongiurate distorsioni significative della concorrenza, perlomeno negli Stati membri che partecipano alla vigilanza sugli enti creditizi a livello europeo. Sebbene preveda un ampio grado di armonizzazione, la direttiva [ ] lascia ancora margine di manovra agli Stati membri, col conseguente rischio di mantenere una certa frammentazione nel mercato interno. Allineando la risoluzione delle crisi nel suo ambito con la vigilanza nel quadro dell'SSM, l'SRM prevede invece una struttura decisionale integrata che eliminerà lo svantaggio competitivo che, in mancanza di un sistema centralizzato che affronti il problema dei dissesti bancari, penalizza le banche degli Stati membri partecipanti all'SSM rispetto a quelle degli altri. Affinché tutti gli Stati partecipanti nutrano piena fiducia nella qualità e nell'imparzialità della procedura di risoluzione delle crisi bancarie, specie riguardo alle implicazioni economiche sul piano locale, la preparazione delle decisioni di risoluzione delle crisi e la sorveglianza su di esse saranno centralizzate nel Comitato unico di risoluzione delle crisi (di seguito "Comitato") per assicurare una linea coerente e uniforme, e sarà la Commissione a dare avvio alla procedura di risoluzione delle crisi. Sarà ancora la Commissione a delineare il quadro degli strumenti di risoluzione delle crisi da applicare all'entità in questione e a decretare l'attivazione del Fondo a sostegno dell'azione di risoluzione della crisi. Per sostenere la procedura di risoluzione delle crisi e migliorarne l'efficacia, il regolamento proposto istituisce il Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie (di seguito "Fondo"). Il regolamento proposto è direttamente applicabile in tutti gli Stati membri, ma si applica solo a tutte le entità soggette alla vigilanza dell'SSM. Agli Stati membri partecipanti si applicherà, poiché si applica al mercato interno nel suo complesso, il corpus unico di norme stabilito con il regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento[9], con la direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, sull'accesso all'attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento[10] e con la direttiva [ ]. L’articolo 114 del TFUE è pertanto la base giuridica appropriata. 3.2. Sussidiarietà In virtù del principio di sussidiarietà, di cui all’articolo 5, paragrafo 3, del trattato sull'Unione europea (TUE), nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione. Soltanto con un intervento a livello europeo si può assicurare una risoluzione delle crisi delle banche in dissesto contenendo al minimo le ricadute e agendo con coerenza grazie ad un corpus unico di norme. Oltre a permettere notevoli economie di scala, l'SRM consentirà di evitare le esternalità negative che possono derivare da decisioni e fondi puramente nazionali. Il fatto che differenze sostanziali separino le decisioni in materia di risoluzione delle crisi assunte a livello nazionale, in funzione delle specificità locali e nel rispetto di vincoli di finanziamento propri, può compromettere la stabilità e l'integrità del mercato interno. Se l'istituzione del meccanismo di vigilanza unico assicura pari condizioni di concorrenza nella vigilanza sulle banche e riduce il rischio di lassismo, l'SRM assicura che, in caso di dissesto, una banca possa essere ristrutturata al minor costo, i creditori godano di parità ed equità di trattamento e i finanziamenti possano essere prontamente attivati nel modo più produttivo in tutto il mercato interno. È pertanto opportuno che l'Unione proponga l'azione legislativa necessaria per istituire un siffatto regime di risoluzione delle crisi per le banche inserite nella vigilanza dell'SSM. Il regolamento è la forma appropriata di atto giuridico perché permette di evitare incongruenze nel recepimento nazionale e di garantire a tutte le banche degli Stati membri partecipanti un meccanismo istituzionale unificato e pari condizioni di concorrenza. 3.3. Proporzionalità In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati. Nell’Unione bancaria la vigilanza bancaria e la risoluzione delle crisi delle banche devono essere esercitate dallo stesso livello di autorità, per evitare tensioni fra l'autorità di vigilanza europea e le autorità nazionali di risoluzione delle crisi circa il trattamento delle banche in difficoltà e la copertura dei relativi costi, tensioni che potrebbero compromettere l'efficacia sia della vigilanza sia della risoluzione delle crisi e falsare la concorrenza fra gli Stati membri. La recente crisi ha messo in evidenza la necessità di un'azione rapida e decisa, sostenuta da meccanismi di finanziamento a livello europeo, per evitare che la risoluzione delle crisi bancarie condotta a livello nazionale abbia un impatto sproporzionato sull’economia reale e per contenere l'incertezza e impedire la corsa agli sportelli e il contagio nel mercato interno. Grazie al meccanismo unico di risoluzione delle crisi le stesse regole si applicheranno con le stesse modalità a tutte le banche in difficoltà degli Stati membri partecipanti. La disponibilità di riserve adeguate cui attingere fondi aiuterà ad evitare che i problemi di una singola banca si traducano in una perdita di fiducia nell'intero sistema bancario dello Stato membro in questione o di altri Stati membri che i mercati considerano esposti a rischi analoghi. Grazie al valore aggiunto che rappresenta in termini di certezza del diritto, agli incentivi adeguatamente allineati che iscrive nel contesto dell'Unione bancaria e ai benefici economici che comporta un'azione centralizzata e uniforme di risoluzione delle crisi, la proposta rispetta il principio di proporzionalità e si limita a quanto è necessario per conseguire gli obiettivi perseguiti. Il presente regolamento rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, in particolare il diritto alla protezione dei dati personali, la libertà di impresa, il diritto ad un ricorso effettivo e ad un giudice imparziale, e deve essere attuato conformemente a detti diritti e principi. 4. ILLUSTRAZIONE DETTAGLIATA DELLA PROPOSTA 4.1. Meccanismo unico di risoluzione delle crisi 4.1.1. Principi, struttura e ambito d'applicazione Il meccanismo unico di risoluzione delle crisi deve basarsi su strutture decisionali che siano solide sotto il profilo giuridico ed efficaci in periodi di crisi. Il processo decisionale deve essere centralizzato a livello europeo, ma coinvolgere gli Stati membri data l'importanza che la risoluzione delle crisi bancarie riveste per le economie nazionali. Il meccanismo unico di risoluzione delle crisi applicherà alle banche in difficoltà degli Stati membri partecipanti il corpus unico di norme sulla risoluzione delle crisi bancarie previsto dalla direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi delle banche. Si articolerà in norme e procedure uniformi che dovranno essere applicate dal Comitato unico di risoluzione delle crisi assieme alla Commissione e alle autorità di risoluzione delle crisi degli Stati membri partecipanti. La Commissione europea parteciperà all'SRM soltanto nella misura necessaria per l'esecuzione dei compiti specifici previsti dal presente regolamento e per quanto riguarda i controlli in materia di aiuti di Stato previsti dal trattato o ai fini dell'applicazione per analogia dei criteri fissati per l'applicazione dell'articolo 107 del TFUE. Date le caratteristiche della procedura di risoluzione delle crisi, il meccanismo unico di risoluzione delle crisi si discosta tuttavia dall'impostazione differenziata in funzione del tipo di banca seguita dal meccanismo di vigilanza unico. Contrariamente a quanto accade per la funzione continuativa della vigilanza quotidiana, in un dato momento soltanto alcune banche rischiano di trovarsi in dissesto e di dover essere assoggettate a risoluzione delle crisi. Inoltre, la generalizzazione dell'ambito d'applicazione del meccanismo unico di risoluzione delle crisi è perfettamente coerente con la logica che vuole che la BCE possa assumere la vigilanza diretta su qualsiasi banca in caso di problemi, tra cui nella prospettiva di un'eventuale risoluzione della crisi. Infine, la crisi ha palesato che non soltanto le grandi banche internazionali necessitano di un quadro di risoluzione delle crisi a livello europeo. La coesistenza di autorità diverse di risoluzione delle crisi in funzione delle dimensioni delle banche implicherebbe altresì differenze nei meccanismi di finanziamento e di sostegno che potrebbero riproporre il problema del rinsaldamento dei legami fra emittenti sovrani e banche e falsare la concorrenza. 4.1.2. Principi che regolano gli interventi dell'SRM A garanzia dell'obiettività e dell'equità della procedura di risoluzione delle crisi, è fatto divieto alla Commissione, al Comitato e alle autorità nazionali di risoluzione delle crisi di operare discriminazioni nei confronti delle banche e dei loro depositanti, creditori e azionisti a motivo della cittadinanza o nazionalità oppure della sede di attività. Una serie di principi regola la risoluzione delle crisi dei gruppi transfrontalieri, al fine di: assicurare la parità di trattamento fra le diverse entità del gruppo, tenere debitamente conto degli interessi dei vari Stati membri coinvolti nella risoluzione della crisi ed evitare che i creditori debbano sostenere costi superiori a quelli di cui avrebbero dovuto farsi carico in una procedura ordinaria di insolvenza. Se la risoluzione della crisi interessa soltanto alcuni rami del gruppo, la proposta intende assicurare che la procedura non abbia conseguenze negative per le entità che non vi sono assoggettate. In via di principio il costo della risoluzione della crisi sarà sostenuto all'interno tramite lo strumento del bail-in e dal settore bancario: la proposta stabilisce quindi che la Commissione, il Comitato e le autorità nazionali di risoluzione delle crisi decidano i meccanismi di risoluzione della crisi in modo da ridurre al minimo il ricorso al sostegno pubblico straordinario. 4.1.3. Interazione con il controllo della Commissione in materia di aiuti di Stato Nell'SRM sarà preservato in qualsiasi circostanza il controllo della Commissione in materia di aiuti di Stato, il che significa che, una volta che la BCE ha notificato alla Commissione e al Comitato che la banca o il gruppo è in dissesto o a rischio di dissesto, la procedura di risoluzione della crisi nel quadro dell'SRM dovrà svolgersi in parallelo alla procedura sugli aiuti di Stato, se applicabile; lo o gli Stati membri interessati dovranno quindi essere invitati a notificare alla Commissione le misure prospettate, a norma dell'articolo 108 del TFUE. È a tal fine necessario che Commissione e Comitato instaurino su base continuativa una cooperazione e uno scambio d'informazioni finalizzati al completamento della procedura sugli aiuti di Stato. La decisione della Commissione basata sulle norme in materia di aiuti di Stato costituirà inoltre il presupposto dell'adozione, da parte della stessa istituzione, della decisione di assoggettare la banca a risoluzione della crisi. Laddove l'attivazione del Fondo non implichi aiuti di Stato, il mantenimento dell'integrità del mercato interno per Stati membri partecipanti e Stati membri non partecipanti comporta che siano applicati per analogia i criteri fissati per l'applicazione dell'articolo 107 del TFUE come presupposto dell'adozione della decisione di assoggettare la banca a risoluzione della crisi 4.1.4. Funzioni e assetto decisionale Fanno capo al meccanismo unico di risoluzione delle crisi tutti i compiti di risoluzione delle crisi indispensabili in caso di dissesti bancari, tra cui: autorizzare la semplificazione degli obblighi in relazione all'elaborazione dei piani di risoluzione delle crisi; elaborare i piani di risoluzione delle crisi e rivederli; valutare la possibilità di risoluzione delle crisi delle banche; decidere di assoggettare una banca a risoluzione della crisi; esercitare i poteri di risoluzione delle crisi nei confronti di un ente soggetto a risoluzione della crisi; attuare i programmi di risoluzione delle crisi. L'SRM si occupa delle decisioni relative all'uso delle risorse finanziarie destinate alla risoluzione delle crisi. La composizione assicura che l'assetto decisionale dell'SRM sia solido sotto il profilo giuridico ed efficace anche in periodi di crisi. Tale assetto è volto ad assicurare che le decisioni siano europee ma che coinvolgano gli Stati membri, data l'importanza che la risoluzione delle crisi bancarie riveste per le economie nazionali. Sono compresi nell'assetto decisionale del meccanismo unico di risoluzione delle crisi il Comitato unico di risoluzione delle crisi, le autorità nazionali di risoluzione delle crisi degli Stati membri partecipanti e la Commissione europea. Le funzioni dell'SRM sono ripartite tra il Comitato unico di risoluzione delle crisi e le autorità nazionali di risoluzione delle crisi. Ai fini dell'efficacia e dell'assunzione di responsabilità del meccanismo unico di risoluzione delle crisi e in ottemperanza agli obblighi di legge, la Commissione europea è, in quanto istituzione dell'UE, competente a decretare, su raccomandazione del Comitato o di propria iniziativa, l'avvio della risoluzione della crisi di una banca. Se avvia la procedura in tal senso, la Commissione è tenuta anche a stabilire il quadro degli strumenti di risoluzione delle crisi che si applicheranno al caso e a decidere sull'attivazione del Fondo. Spetterà poi al Comitato unico di risoluzione delle crisi assumere tutte le altre decisioni a norma del regolamento SRM che, in conformità allo stesso e alla direttiva [ ], trasmetterà alle autorità nazionali di risoluzione delle crisi ai fini dell'esecuzione sul piano nazionale. Il Comitato sorveglierà tale esecuzione e, qualora un'autorità nazionale di risoluzione delle crisi non rispetti una sua decisione, potrà rivolgersi direttamente alle banche. 4.1.5. Processo decisionale Ai sensi del corpus di norme previsto dalla direttiva [ ], la banca è assoggettata a risoluzione della crisi quando è in dissesto o a rischio di dissesto, quando nessun intervento del settore privato è in grado di evitarne il fallimento e quando la risoluzione della crisi è d'interesse pubblico perché la banca ha importanza sistemica in quanto il suo fallimento comprometterebbe la stabilità finanziaria. La risoluzione della crisi mira ad assicurare la continuità delle funzioni essenziali della banca, preservare la stabilità finanziaria, ridurre al minimo il ricorso al denaro dei contribuenti e tutelare i depositanti. Il quadro di risoluzione delle crisi è attivato al termine di una procedura atta a garantire che riguardo alla banca in dissesto sia adottata una decisione motivata e imparziale: – in quanto autorità di vigilanza sulla banca, la BCE comunica la situazione di dissesto alla Commissione, al Comitato e alle autorità e ai ministeri nazionali pertinenti; – il Comitato valuta se si ponga una minaccia sistemica e se non esistano soluzioni basate sul settore privato; – se tale è effettivamente la situazione, il Comitato raccomanda alla Commissione di dare avvio alla risoluzione della crisi; – la Commissione decide di avviare la risoluzione della crisi e indica al Comitato il quadro in cui si dovranno iscrivere l'applicazione degli strumenti di risoluzione delle crisi e l'attivazione del Fondo a sostegno dell'azione di risoluzione della crisi; con decisione rivolta alle autorità nazionali di risoluzione delle crisi, il Comitato adotta un programma di risoluzione della crisi che prevede i pertinenti strumenti, interventi e misure di finanziamento e che ordina alle autorità nazionali destinatarie di dare esecuzione alle misure di risoluzione della crisi; – le autorità nazionali di risoluzione delle crisi danno esecuzione in conformità alla normativa nazionale alle misure stabilite dal Comitato; se tali autorità non ottemperano alle sue decisioni, il Comitato ha il potere di scavalcarle e di rivolgersi direttamente alle banche per talune decisioni inerenti all'attuazione delle misure di risoluzione delle crisi. 4.1.6. Responsabilità e bilancio Ciascuna singola componente del meccanismo unico di risoluzione delle crisi adempirà le sue funzioni in indipendenza e sarà tenuta a rispettare requisiti rigorosi di assunzione di responsabilità per assicurare che i poteri attribuitile siano esercitati correttamente e con imparzialità entro i limiti fissati dal presente regolamento e dalla direttiva [ ]. Il Comitato dovrà quindi rispondere al Parlamento europeo e al Consiglio di qualsiasi decisione assunta in base al presente regolamento. Anche i parlamenti nazionali degli Stati membri partecipanti saranno informati delle attività del Comitato, il quale sarà tenuto a rispondere a qualsiasi osservazione o quesito essi gli rivolgano. Il bilancio dell'SRM, che comprende il Fondo unico di risoluzione delle crisi, non fa parte del bilancio dell'Unione: le spese relative alle funzioni dell'SRM e alla gestione e attivazione del Fondo saranno coperte dai contributi del settore bancario. 4.1.7. Relazioni con gli Stati membri non partecipanti La direttiva [ ] istituisce, fra le autorità nazionali di risoluzione delle crisi, collegi di risoluzione delle crisi incaricati di trattare le questioni inerenti ai gruppi bancari, coinvolgendo in modo adeguato ed equilibrato le autorità di risoluzione delle crisi di tutti gli Stati membri in cui opera la banca in questione. In caso di disaccordo tra le autorità nazionali di risoluzione delle crisi del paese d'origine e dei paesi ospitanti circa la preparazione dei piani di risoluzione delle crisi e sulla risoluzione stessa, l'Autorità bancaria europea (ABE) svolge una funzione di mediazione. Nel quadro dell'SRM, in caso di entità e gruppi stabiliti esclusivamente in Stati membri partecipanti all'SSM, l'SRM subentra ai collegi di risoluzione delle crisi previsti dalla direttiva [ ], ma rappresentanti delle autorità nazionali di risoluzione delle crisi partecipano al Comitato. La direttiva [ ] resta di piena applicazione relativamente alle banche stabilite negli Stati membri non partecipanti secondo la definizione del regolamento SSM. Analogamente, la direttiva [ ] continuerà a disciplinare integralmente l'interazione fra l'SRM e le autorità nazionali di risoluzione delle crisi degli Stati membri non partecipanti. Le disposizioni sull'interazione fra fondi di risoluzione delle crisi diversi (messa in comune e reciproca assunzione e concessione di prestiti su base volontaria) sono integralmente applicabili anche ai rapporti fra il Fondo unico di risoluzione delle crisi e gli analoghi fondi nazionali degli Stati membri non partecipanti. La proposta precisa inoltre che nei confronti del Comitato si applicherà integralmente il ruolo dell'ABE previsto dalla direttiva [ ] e dal regolamento sull'ABE, poteri di mediazione compresi. La proposta tiene parimenti conto, sotto tre aspetti, della situazione delle banche stabilite negli Stati membri che non partecipano all'SRM. In primo luogo, sancisce per tutte le componenti dell'SRM il divieto di operare discriminazioni nei confronti di enti creditizi, titolari di depositi, investitori o altri creditori a motivo della cittadinanza o nazionalità oppure della sede di attività. In secondo luogo, prevede che, se un gruppo comprende sia enti creditizi stabiliti in Stati membri partecipanti sia enti creditizi stabiliti in Stati membri non partecipanti, il Comitato subentri alle autorità nazionali di risoluzione delle crisi degli Stati membri partecipanti nei collegi di risoluzione delle crisi previsti dalla direttiva [ ]. In terzo luogo, gli Stati membri non partecipanti hanno sempre la possibilità di aderire all'SSM, in modo che anche le banche stabilite nel loro territorio siano inserite nell'SRM. 4.1.8. Rapporto con la direttiva [ ] del Parlamento europeo e del Consiglio del [ ] che istituisce un quadro di risanamento e di risoluzione delle crisi degli enti creditizi e delle imprese di investimento Nel quadro del meccanismo unico di risoluzione delle crisi, il corpus di norme previsto dalla direttiva [ ] si applicherà agli Stati membri partecipanti, in quanto si applica al mercato interno nel suo complesso. Questo principio ammette deroghe solo nei casi in cui le procedure o disposizioni previste dal presente regolamento sostituiscono le pertinenti disposizioni della direttiva [ ] (ad es., le disposizioni sui collegi transfrontalieri, che sono sostituiti dal processo decisionale nell'ambito dell'SRM). La proposta sull'SRM comprende disposizioni parallele a quelle della direttiva [ ], perché il Comitato e la Commissione devono basare i loro interventi su una normativa dell'Unione che sia direttamente applicabile, e altre che invece rimandano specificamente alla proposta di direttiva [ ] presentata dalla Commissione. Dato che alcune di tali disposizioni sono state modificate dalla relazione votata dalla commissione ECON del Parlamento europeo in maggio e dall'orientamento generale del Consiglio del 26 giugno, il regolamento SRM deve in ultima analisi essere perfettamente in linea con l'accordo sulla direttiva [ ] raggiunto da Parlamento europeo e Consiglio. Il riferimento della presente proposta è l'ultimo documento disponibile, ossia l'orientamento generale del Consiglio. Poiché i negoziati tra Parlamento europeo e Consiglio sono ancora in corso e la direttiva [ ] non è ancora messa a punto, la Commissione intende sostituire le disposizioni di merito interessate con il risultato finale dei negoziati tra i due colegislatori. Il buon funzionamento dell'SRM, con il suo Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie, presuppone necessariamente un ulteriore allineamento di alcuni aspetti già disciplinati dalla direttiva [ ]. In primo luogo, occorre armonizzare completamente la gerarchia dei crediti a fini di risoluzione delle crisi, basandosi sul principio della priorità ai depositanti. L'articolo 15 propone di armonizzare la gerarchia dei crediti nel quadro della risoluzione delle crisi, in base al principio della priorità ai depositanti: a parere della Commissione, tale armonizzazione è necessaria per tutte le entità cui si applica la direttiva [ ] per assicurare pari condizioni di concorrenza nel mercato interno. In secondo luogo, nell'ambito dell'SRM è indispensabile inquadrare rigorosamente qualsiasi margine di manovra nel ricorso al bail-in, applicando le stesse condizioni per tutte le banche. L'articolo 24 della proposta inasprisce ulteriormente le norme al riguardo, basandosi sull'orientamento generale del Consiglio del 26 giugno 2013, ed esclude che in questo contesto si possano applicare le deroghe previste dalla direttiva [ ] (in particolare riguardo al calcolo della soglia del bail-in). 4.2. Comitato di risoluzione delle crisi 4.2.1. Governante Ai fini dell'efficacia del processo decisionale in materia di risoluzione delle crisi e per assicurarvi l'assunzione di responsabilità, la struttura e le regole di funzionamento del Comitato prevedono un adeguato coinvolgimento di tutti gli Stati membri interessati direttamente. Compongono il Comitato il direttore esecutivo, il vicedirettore esecutivo, i rappresentanti nominati dalla Commissione e dalla BCE e i membri nominati da ciascuno Stato membro partecipante in rappresentanza dell'autorità nazionale di risoluzione delle crisi. Il Comitato, che è presieduto dal direttore esecutivo, si riunirà e lavorerà in due formazioni: sessione esecutiva e sessione plenaria. Alle riunioni del Comitato possono essere invitati osservatori. Riunito in sessione plenaria, il Comitato adotterà decisioni di carattere generale; in sessione esecutiva, decisioni relative a singole entità o gruppi bancari: queste decisioni spaziano dalla pianificazione della risoluzione delle crisi ai poteri d'intervento precoce per arrivare alle decisioni sui programmi di risoluzione delle crisi, compresi l'attivazione del Fondo per finanziare la procedura di risoluzione e l'istruzione impartita alle autorità nazionali di risoluzione delle crisi circa le modalità con cui attuare le decisioni di risoluzione delle crisi. In sessione esecutiva il Comitato è composto del direttore esecutivo, del vicedirettore esecutivo e dei rappresentanti nominati dalla Commissione e dalla BCE. Secondo la banca o il gruppo di cui si prospetta la risoluzione della crisi, il Comitato riunito in sessione esecutiva affiancherà al direttore esecutivo, al vicedirettore esecutivo e ai rappresentanti nominati dalla Commissione e dalla BCE i membri nominati dalle pertinenti autorità nazionali di risoluzione delle crisi. In caso di risoluzione della crisi di un gruppo bancario transfrontaliero, partecipano quindi alle riunioni e al processo decisionale sia il membro nominato dallo Stato membro in cui è ubicata l'autorità di risoluzione delle crisi a livello di gruppo sia i membri nominati dagli Stati membri in cui sono stabilite filiazioni o entità che rientrano nella vigilanza su base consolidata. In sede di Comitato valgono regole di voto che tengono conto della necessità di contemplare gli interessi di tutti gli Stati membri su cui si ripercuote la decisione di risoluzione della crisi. Nessun partecipante dispone del diritto di veto. Tuttavia, poiché gli Stati membri sono sovrani nel decidere la destinazione delle risorse dei bilanci nazionali, la proposta vieta espressamente all'SRM d'imporre loro di fornire un sostegno pubblico straordinario ad un'entità soggetta a risoluzione delle crisi. Per tenere pienamente conto di tutte le implicazioni di bilancio per gli Stati membri, in sede di Comitato riunito in sessione esecutiva i membri nominati dalle pertinenti autorità nazionali di risoluzione delle crisi possono chiedere che si proceda ad un'ulteriore discussione dedicata a tali implicazioni potenziali. 4.2.2. Poteri Sono centralizzate nel Comitato le informazioni di cui la BCE e le autorità nazionali di risoluzione delle crisi dispongono circa la solidità finanziaria delle banche che rientrano nella loro giurisdizione. Rispetto a una rete di autorità di risoluzione delle crisi che operano in base a mandati nazionali, questa soluzione permette di valutare con maggiore accuratezza le circostanze che possono determinare la necessità di assoggettare una data banca a risoluzione delle crisi evitando ricadute transfrontaliere. La proposta muove dal quadro delineato dalla direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi delle banche e abilita il Comitato ad intervenire prontamente al deteriorarsi della situazione finanziaria di una banca o di un gruppo. Al Comitato è conferito il potere di stabilire quando raccomandare alla Commissione di assoggettare una banca o un gruppo a risoluzione delle crisi. Una volta che la Commissione, stabilito che le condizioni sono soddisfatte, ha decretato l'assoggettamento della banca a risoluzione della crisi, il Comitato decide, entro il quadro delineato dalla Commissione, i dettagli degli strumenti di risoluzione delle crisi da applicare e la destinazione delle risorse del Fondo. Questi poteri permettono al Comitato di selezionare ed applicare in modo uniforme gli strumenti, le norme e le procedure di risoluzione delle crisi. Ne risulterà, in particolare per le banche che operano su base transfrontaliera, il superamento delle divergenze che separano attualmente le norme e le impostazioni degli Stati membri, coi loro effetti negativi sul funzionamento dei mercati bancari dell'Unione. Questa competenza diretta del Comitato assicurerà la parità di trattamento per le banche di tutti gli Stati membri partecipanti e la prevedibilità e la fiducia nell'attuazione del corpus unico di norme sulla risoluzione delle crisi bancarie. Si aumenterà così la certezza del diritto e si preserverà meglio il valore delle attività finanziarie evitando inutili interruzioni del flusso dei fondi. Si assicurerà altresì che le attività degli enti in dissesto siano impiegate non secondo gli interessi dei singoli Stati membri, bensì nel modo più produttivo al fine di minimizzare le perdite per i creditori in tutti gli Stati membri partecipanti. Il Comitato provvede a che le autorità nazionali di risoluzione delle crisi diano fedele attuazione alle decisioni in materia di risoluzione delle crisi nel rispetto della normativa nazionale. A tal fine, con la capacità di ottenere, ove necessario, informazioni direttamente dalle banche o di effettuare indagini o ispezioni in loco, è conferito al Comitato il potere di supervisionare e valutare l'attuazione da parte di tali autorità. Laddove un'autorità nazionale di risoluzione delle crisi non attui una decisione di risoluzione delle crisi secondo il programma concordato, il Comitato è abilitato a rivolgersi in alcuni casi direttamente alla banca interessata, chiedendole di fare il necessario per dare esecuzione alla decisione. 4.2.3. Cooperazione europea e internazionale Ai fini dell'espletamento delle sue funzioni il Comitato coopererà con la BCE e con le altre autorità incaricate della vigilanza sugli enti creditizi nell'ambito dell'SSM, così come con le altre autorità che rientrano nel Sistema europeo di vigilanza finanziaria. Il Comitato intratterrà altresì una cooperazione stretta con le autorità nazionali di risoluzione delle crisi, dato il ruolo fondamentale che svolgono nella preparazione ed esecuzione delle misure in materia di risoluzione delle crisi. Poiché numerosi enti creditizi operano non soltanto all'interno dell'Unione bensì a dimensione internazionale, al Comitato sarà conferita la competenza esclusiva a concludere con le autorità dei paesi terzi accordi di cooperazione non vincolanti per conto delle autorità nazionali degli Stati membri partecipanti. 4.3. Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie 4.3.1. Principi, istituzione e compiti L'azione del Comitato sottende il principio che le perdite, i costi o le altre spese sostenuti in relazione all’applicazione degli strumenti di risoluzione delle crisi siano in primo luogo a carico degli azionisti e creditori dell’ente soggetto a risoluzione della crisi e solo in ultima analisi, se necessario, a carico del settore finanziario. Tuttavia, anche se il costo della ristrutturazione dell'ente de'essere imputato alle risorse interne, occorre un meccanismo che permetta all'ente di proseguire le attività, nella forma originaria oppure tramite una banca-ponte o una società veicolo di gestione delle attività ("banca cattiva"). È pertanto importante istituire un Fondo di risoluzione delle crisi bancarie che permetta di assicurare l'efficacia delle azioni di risoluzione delle crisi, ad esempio fornendo finanziamenti a breve termine all'ente soggetto a risoluzione della crisi oppure garanzie ai potenziali acquirenti dello stesso. Obiettivo primo del Fondo di risoluzione delle crisi è assicurare la stabilità finanziaria e non assorbire le perdite o fornire capitali all'ente soggetto a risoluzione della crisi: non va quindi considerato un fondo di salvataggio. Possono tuttavia verificarsi circostanze eccezionali in cui, pur avendo esaurito in misura sufficiente le risorse interne (almeno l'8% delle passività e dei fondi propri dell'ente soggetto a risoluzione della crisi), si è rivelato impossibile conseguire l'obiettivo primo senza impiegare il Fondo per assorbire le perdite o fornire capitali: solo in tali situazioni il Fondo può servire da sostegno alle risorse private. La motivazione principale dell'istituzione del Fondo risiede nel fatto che, in mercati finanziari integrati, il sostegno finanziario alla risoluzione della crisi di una banca rafforza la stabilità finanziaria e la solidità delle altre banche non soltanto nello Stato membro interessato, ma anche negli altri. Poiché tale sostegno reca indirettamente benefici alle banche di tutti gli Stati membri partecipanti, i contributi al suo finanziamento non dovrebbero essere limitati alle banche di un unico Stato membro. In termini di efficienza, la capacità del Fondo di mettere in comune le risorse di tutte le banche della zona euro permette di costituire una riserva molto più efficace in caso di crisi bancarie caratterizzate da una concentrazione asimmetrica su alcuni Stati membri; in questo senso, funge da meccanismo di assicurazione a copertura dell'intera zona euro. La recente crisi ha dimostrato che le perdite sono differenziate tra i vari Stati membri. Poiché le eventuali scosse che colpiranno in futuro il settore bancario si concentreranno presumibilmente in alcuni Stati membri in un dato momento, un meccanismo europeo comune di sostegno alimentato dal settore privato sarà più efficace dei singoli dispositivi di sostegno nazionali nell'assorbire gli urti grazie ai contributi ex ante, e in casi estremi ex post, forniti dall'intero settore bancario della zona euro. Mettendo in comune le risorse a livello europeo il Fondo aumenterà quindi la "potenza di fuoco" e la resilienza del sistema bancario. Nel contempo, ripartendo equamente il carico dei contributi straordinari ex post tra le banche di tutti gli Stati membri partecipanti si limiterà sia l'onere che ne deriva per ciascuna di esse sia l'effetto pro ciclico che i contributi possono comportare. Un meccanismo che consente di superare i confini nazionali quando si tratta di assorbire le perdite è altresì in grado di spezzare il circolo vizioso dell'interdipendenza fra crisi bancaria in un dato Stato membro e posizione di bilancio dell'emittente sovrano: se il Fondo unico di risoluzione delle crisi fosse esistito fin dagli albori della crisi finanziaria, l'onere che grava su alcuni Stati membri sarebbe oggi più lieve. Un Fondo unico di risoluzione delle crisi in grado di mettere in comune fondi provenienti dal settore bancario di tutti gli Stati membri partecipanti potrà inoltre contare su una base contributiva più ampia e, quindi, su una reputazione più solida che, in caso di necessità, permetterà al Comitato di assumere sul mercato prestiti più ingenti a costo inferiore. Questa maggiore capacità di ottenere finanziamenti dal mercato diminuirà la dipendenza del Fondo dalle finanze pubbliche in caso di perdite estreme, contribuendo ulteriormente a spezzare il legame tra emittenti sovrani e banche e a tutelare i contribuenti dai costi della risoluzione delle crisi. Infine, anche un allineamento adeguato degli incentivi fra tutti gli enti dell'Unione bancaria presuppone un fondo unico: se fosse necessario, specie in caso di gruppi bancari transfrontalieri, attingere ai fondi nazionali le risorse per sostenere i costi della risoluzione della crisi non assorbiti da azionisti e creditori, ne risulterebbe compromessa l'efficacia non soltanto del meccanismo unico di risoluzione delle crisi, ma anche del meccanismo di vigilanza unico. L'istituzione del meccanismo unico di risoluzione delle crisi implica che il Comitato possa accedere in modo rapido ed efficace al Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie. Con il Fondo si viene a creare un livello privato esterno in grado di fornire quei finanziamenti a medio - lungo termine che permettono di evitare o di ridurre al minimo indispensabile l'impiego delle risorse pubbliche per finanziare la risoluzione delle crisi bancarie. Si migliora altresì l'efficienza della procedura di risoluzione delle crisi perché si scongiura l'emergere dei problemi di coordinamento che caratterizzano l'attivazione dei fondi nazionali, soprattutto in caso di gruppo transfrontalieri. 4.3.2. Finanziamento del Fondo Perché siano assicurati finanziamenti sufficienti, evitati gli effetti pro ciclici dei sistemi di ripartizione (pay-as-you-go) e limitata il più possibile la necessità di ricorrere al sostegno finanziario esterno, il Fondo deve disporre di risorse di pronto utilizzo. A tal fine, il suo livello-obiettivo dovrebbe corrispondere almeno all'1% dei depositi coperti nel sistema bancario degli Stati membri partecipanti, livello che sarebbe sufficiente ad assicurare una risoluzione ordinata delle crisi future a condizione che i creditori si facciano carico del salvataggio interno per almeno l'8% delle passività totali e dei fondi propri dell'ente soggetto a risoluzione. In base ai dati del 2011 sulle banche e ad una stima dell'importo dei depositi coperti detenuti dalle banche della zona euro, il livello-obiettivo dell'1% stabilito per il Fondo si quantificherebbe in circa 55 miliardi di euro. L'entità-obiettivo del Fondo in termini assoluti (in euro) è un valore dinamico, che aumenterà automaticamente in funzione della crescita del settore bancario. È previsto un periodo di transizione di 10 anni per permettere al Fondo di raggiungere il livello-obiettivo, prorogabile a 14 anni se il Fondo esborsa somme superiori alla metà di tale livello. Se il Fondo non dovrà effettuare erogazioni nella fase iniziale di costituzione, il settore bancario vi verserà ogni anno contributi per circa un decimo del livello-obiettivo, che in termini assoluti si quantifica in un importo intorno a 5,5 miliardi di euro. Conclusa la fase iniziale di costituzione del Fondo, saranno chiesti alle banche ulteriori contributi se la rispettiva base contributiva cresce oppure se il Fondo eroga finanziamenti. Se i mezzi finanziari disponibili del Fondo scenderanno al di sotto della metà del livello-obiettivo, le banche saranno tenute a versare un contributo annuo minimo pari ad almeno un quinto delle passività totali (patrimonio di vigilanza e depositi coperti esclusi) di tutte le banche degli Stati membri partecipanti al meccanismo unico di risoluzione delle crisi. L'entità del contributo sarà calcolata secondo le disposizioni della direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi bancarie in base alle passività della banca, fondi propri e depositi coperti esclusi, e adattata al profilo di rischio dell'ente. Ne consegue che i contributi chiesti alle banche finanziate quasi esclusivamente da depositi saranno in pratica esigui, ma esse dovranno naturalmente contribuire ai sistemi nazionali di garanzia dei depositi. Sono previste garanzie per evitare che il prelievo dei contributi crei problemi di stabilità agli enti sani (ad esempio, esenzione temporanea dall'obbligo di versare contributi ex post). Qualora i contributi ex ante siano insufficienti e i contributi ex post non siano di accesso immediato, possono risultare necessarie risorse di sostegno supplementari, specialmente nella fase di transizione, per assicurare la continuità delle funzioni sistemiche della o delle banche durante tutto il processo di ristrutturazione. Se necessario per finanziare la risoluzione delle crisi, il Fondo potrà contrarre prestiti o ottenere altre forme di sostegno da enti creditizi o da altri terzi (fondi pubblici compresi). In linea di massima il sostegno così ottenuto sarà rimborsato dallo stesso ente soggetto a risoluzione; il regolamento prevede tuttavia che, se ciò si rivela impossibile, le perdite siano ripartite tra tutte le banche inserite nel meccanismo sotto forma di contributi ex post. Si assicurerà così che, a medio termine, i fondi pubblici eventualmente utilizzati saranno rimborsati. Per non penalizzare gli Stati membri che, alla data di entrata in vigore del presente regolamento, hanno già istituito un fondo di risoluzione delle crisi, il presente regolamento li lascia liberi di decidere in che modo utilizzarlo per adempiere gli obblighi che il regolamento impone alle loro banche. 4.3.3. Ruolo dei sistemi di garanzia dei depositi nel contesto della risoluzione delle crisi Quando una banca è soggetta a risoluzione della crisi, il sistema nazionale di garanzia dei depositi cui è affiliata contribuirà, fino all’ammontare dei depositi coperti, per l’ammontare delle perdite che esso avrebbe dovuto sostenere se la banca fosse stata liquidata con procedura ordinaria di insolvenza. Questo ruolo è già previsto dalla direttiva [ ]. L'SRM lascia impregiudicati i sistemi di tutela istituzionale e gli altri meccanismi di sostegno finanziario infragruppo istituiti da taluni gruppi di enti creditizi: interverrà soltanto quando tali soluzioni del settore privato si sono rivelate vane nel tentativo di sanare il dissesto di una banca. 4.3.4. Ruolo del Fondo nella risoluzione delle crisi a livello di gruppo che interessano enti non rientranti nell'SRM In caso di risoluzione delle crisi di gruppi che comprendono enti inseriti nell'SRM ed enti che non vi partecipano, il contributo del Fondo risponderà dei rami del gruppo inseriti nell'SRM, mentre i costi restanti saranno coperti col contributo dei meccanismi di finanziamento nazionali per le parti estranee all'SRM. Nell'intento di potenziare il finanziamento della risoluzione delle crisi in tutto il mercato interno, la proposta consente al Fondo di concedere o contrarre, su base volontaria, prestiti con altri meccanismi di finanziamento della risoluzione delle crisi. Il Fondo sarà così in grado di erogare somme consistenti non coperte dai contributi ex ante ed ex post. Questa possibilità sosterrà anche i meccanismi di finanziamento della risoluzione delle crisi degli Stati membri che non partecipano all'SRM. 4.3.5. Sostituzione dei meccanismi nazionali di finanziamento della risoluzione delle crisi Poiché il Fondo subentra ai meccanismi nazionali di finanziamento della risoluzione delle crisi degli Stati membri partecipanti, gli Stati membri che, alla data di entrata in vigore del presente regolamento, hanno già istituito tali meccanismi, sono liberi di decidere come utilizzarli in conformità alla normativa nazionale. Possono anche decidere che i meccanismi nazionali di finanziamento della risoluzione delle crisi paghino, fino a completo esaurimento, i contributi dovuti al Fondo per conto delle rispettive banche. 5. INCIDENZA SUL BILANCIO Il Comitato sarà finanziato interamente con contributi pagati dagli enti finanziari. Lievi incidenze sul bilancio dell'Unione si verificheranno tuttavia nella fase di avvio del Comitato. I particolari sono illustrati nell'acclusa scheda finanziaria. 2013/0253 (COD) Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione delle crisi degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo unico di risoluzione delle crisi e del Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie e che modifica il regolamento (UE) n. 1093/2010 IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA, visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 114, vista la proposta della Commissione europea, previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali, visto il parere della Banca centrale europea[11], visto il parere del Comitato economico e sociale europeo[12], deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, considerando quanto segue: (1) Per rilanciare la ripresa economica nell'Unione è essenziale una migliore integrazione del mercato interno dei servizi bancari; l'attuale crisi finanziaria ed economica ha tuttavia palesato che il funzionamento del mercato interno in questo settore è minacciato e che si sta acuendo il rischio di frammentazione finanziaria. I mercati interbancari hanno perso liquidità e le attività bancarie transfrontaliere diminuiscono a causa dei timori di contagio e della scarsa fiducia nei sistemi bancari nazionali degli altri paesi e nella capacità degli Stati membri di sostenere le banche. (2) La sfiducia e l'instabilità dei mercati sono alimentate anche dal fatto che divergenze separino le norme nazionali in materia di risoluzione delle crisi dei vari Stati membri, e le collegate pratiche amministrative, e che a livello unionale manchi un processo decisionale unificato sulla risoluzione delle crisi delle banche transfrontaliere, perché si tratta di elementi che minano la certezza e la prevedibilità riguardo al possibile esito di un dissesto bancario. L'adozione sul mero piano nazionale delle decisioni di risoluzione delle crisi può falsare la concorrenza e sfociare, in ultima analisi, in un pregiudizio per il mercato interno. (3) In particolare, le pratiche diverse seguite dagli Stati membri per il trattamento dei creditori delle banche soggette a risoluzione della crisi e per il salvataggio delle banche in dissesto influiscono sulla percezione del rischio di credito, della solidità finanziaria e della solvibilità delle banche di ciascuno di essi. Ne risulta, da un lato, minata la fiducia dei cittadini nel settore bancario e, dall'altro, ostacolato l'esercizio della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi nel mercato interno perché, se le pratiche degli Stati membri non divergessero, i costi di finanziamento sarebbero inferiori. (4) Le divergenze che separano le norme nazionali in materia di risoluzione delle crisi dei vari Stati membri, e le collegate pratiche amministrative, possono determinare per le banche e la clientela un costo del denaro superiore esclusivamente a causa del luogo di stabilimento, a prescindere dall'effettivo merito di credito. In alcuni Stati membri, inoltre, la clientela delle banche deve pagare tassi di interesse passivo superiori a quelli applicati in altri, a prescindere dal merito di credito del singolo cliente. (5) La frammentazione del mercato interno è destinata a perdurare fintantoché le norme in materia di risoluzione delle crisi, le pratiche e la linea seguita per la ripartizione degli oneri manterranno dimensione nazionale e fintantoché i fondi necessari per finanziare la risoluzione delle crisi saranno reperiti e spesi a livello nazionale. Inoltre, le autorità nazionali di vigilanza sono fortemente incentivate a minimizzare l'impatto potenziale delle crisi bancarie sull'economia del rispettivo paese adottando unilateralmente interventi per circoscrivere le operazioni bancarie, tramite ad esempio la limitazione delle cessioni e della concessione di prestiti all'interno del gruppo oppure l'imposizione di requisiti patrimoniali e di liquidità più severi alle filiazioni operative nella loro giurisdizione di imprese madri potenzialmente in dissesto. Vengono così limitate le attività transfrontaliere delle banche e, quindi, eretti ostacoli all'esercizio delle libertà fondamentali e falsata la concorrenza nel mercato interno. (6) La direttiva [ ] del Parlamento europeo e del Consiglio[13] ha previsto una certa armonizzazione delle norme nazionali in materia di risoluzione delle crisi bancarie e ha disposto la cooperazione tra le autorità di risoluzione delle crisi in caso di dissesto di banche transfrontaliere. Tale armonizzazione non è però completa né è centralizzato il processo decisionale: essenzialmente, infatti, la direttiva [ ] prevede strumenti e poteri comuni di risoluzione delle crisi che sono messi a disposizione delle autorità nazionali di ciascuno Stato membro, alle quali lascia tuttavia una certa discrezionalità nell'applicazione degli strumenti e nel ricorso ai meccanismi di finanziamento nazionali a sostegno delle procedure di risoluzione delle crisi. La direttiva [ ] non esclude l'eventualità che gli Stati membri adottino, riguardo alla risoluzione delle crisi dei gruppi transfrontalieri, decisioni distinte e potenzialmente incongruenti che possono incidere sui costi complessivi della procedura. Inoltre, prevedendo meccanismi di finanziamento nazionali, non affranca sufficientemente le banche dal sostegno dei bilanci nazionali né impedisce che i vari Stati membri seguano una linea diversa riguardo all'impiego di tali meccanismi. (7) Il completamento del mercato interno dei servizi finanziari presuppone necessariamente l'uniformità effettiva nell'Unione delle decisioni di risoluzione delle crisi adottate per le banche in dissesto, anche relativamente all'impiego dei finanziamenti reperiti a livello di Unione. Nel mercato interno il dissesto di banche in uno Stato membro può compromettere la stabilità dei mercati finanziari in tutta l'Unione: l'efficacia e l'uniformità delle norme in materia di risoluzione delle crisi e la parità di condizioni nel finanziamento della risoluzione delle crisi nei diversi Stati membri sono nell’interesse superiore non soltanto dello Stato membro in cui le banche operano, ma anche, in generale, in quello di tutti gli altri, perché costituiscono un mezzo per salvaguardare la concorrenza e migliorare il funzionamento del mercato interno. I sistemi bancari sono estremamente interconnessi nel mercato interno, i gruppi bancari hanno dimensione internazionale e le banche detengono attività estere in percentuali elevate: senza un meccanismo unico di risoluzione delle crisi (SRM), le crisi bancarie che si verificassero negli Stati membri partecipanti al meccanismo di vigilanza unico (SSM) avrebbero un più forte impatto sistemico negativo anche negli Stati membri che non vi partecipano. Con l'istituzione del meccanismo unico di risoluzione delle crisi si aumenterà la stabilità delle banche degli Stati membri partecipanti e s'impedirà alle crisi di produrre ricadute negli Stati membri non partecipanti, agevolando così il funzionamento del mercato interno nel suo complesso. (8) Dopo che il regolamento (UE) n. .../... del Consiglio[14] ha istituito l'SSM, che centralizza nella Banca centrale europea (di seguito "BCE") la vigilanza sulle banche degli Stati membri partecipanti, si è venuta a creare un'incongruenza tra la vigilanza unionale su tali banche e il trattamento nazionale cui le disposizioni della direttiva [ ] le assoggettano nelle procedure di risoluzione delle crisi. (9) Laddove negli Stati membri che non partecipano all'SSM le banche beneficiano di vigilanza, risoluzione delle crisi e sostegno finanziario allineati a livello nazionale, negli Stati membri partecipanti all'SSM le banche sono soggette a un regime unionale per la vigilanza e a un regime nazionale per la risoluzione delle crisi e il sostegno finanziario. Quest'incongruenza crea uno svantaggio competitivo che penalizza le banche degli Stati membri partecipanti all'SSM rispetto a quelle degli altri Stati membri. Dato che negli Stati membri partecipanti all'SSM la vigilanza e la risoluzione delle crisi si situano a due livelli diversi, l'intervento sulle banche e la risoluzione delle loro crisi vi possono risultare meno rapidi, coerenti ed efficaci degli interventi analoghi effettuati negli Stati membri che non vi partecipano. Tale situazione influisce sfavorevolmente sui costi di finanziamento di dette banche e dà origine a uno svantaggio competitivo, con effetti negativi sia per gli Stati membri in cui esse operano sia per il funzionamento complessivo del mercato interno. Ne consegue che un meccanismo centralizzato di risoluzione delle crisi valido per tutte le banche che operano negli Stati membri partecipanti all'SSM è essenziale perché si possano garantire pari condizioni di concorrenza. (10) È opportuno ricalcare per la risoluzione delle crisi la ripartizione delle competenze fra livello nazionale e livello unionale che vige in materia di vigilanza: finché in un dato Stato membro la vigilanza resta di competenza nazionale, tale Stato membro dovrebbe mantenere anche la responsabilità delle conseguenze finanziarie dei dissesti bancari. Occorre pertanto che il meccanismo unico di risoluzione delle crisi si applichi soltanto alle banche e agli enti finanziari stabiliti negli Stati membri partecipanti all'SSM e sottoposti in tale quadro alla vigilanza della BCE. È opportuno escludere dal meccanismo unico di risoluzione delle crisi le banche stabilite negli Stati membri che non partecipano all'SSM. Inserendo tali Stati membri nel meccanismo unico di risoluzione delle crisi si darebbero loro incentivi inopportuni: in particolare, le autorità di vigilanza potrebbero aumentare la tolleranza nei confronti delle banche presenti nella loro giurisdizione, perché non dovrebbero farsi carico dell'integralità del rischio finanziario legato ad un loro dissesto. Per assicurare il parallelismo con l'SSM, il meccanismo unico di risoluzione delle crisi dovrebbe quindi applicarsi agli Stati membri partecipanti all'SSM. Via via che aderiscono all'SSM gli Stati membri dovrebbero essere automaticamente inseriti anche nel meccanismo unico di risoluzione delle crisi, che dovrebbe, a termine, arrivare a coprire l'intero mercato interno. (11) Il Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie (di seguito "Fondo") è un elemento essenziale senza il quale il meccanismo unico di risoluzione delle crisi non potrebbe funzionare adeguatamente. La covigenza di sistemi differenti di finanziamento nazionale creerebbe distorsioni nell'applicazione delle norme uniformi di risoluzione delle crisi bancarie nel mercato interno. Il Fondo dovrebbe concorrere ad assicurare una prassi amministrativa uniforme riguardo al finanziamento della risoluzione delle crisi e a evitare che pratiche nazionali divergenti ostacolino l'esercizio delle libertà fondamentali o falsino la concorrenza nel mercato interno. È opportuno che il Fondo sia alimentato direttamente dalle banche e che le sue risorse siano messe in comune a livello europeo in modo da poter essere ripartite secondo criteri obiettivi tra gli Stati Membri, aumentando così la stabilità finanziaria e attenuando il legame tra la posizione di bilancio percepita di un dato Stato membro e i costi di finanziamento delle banche e delle imprese che vi operano. (12) È pertanto necessario adottare misure relative all'istituzione di un meccanismo unico di risoluzione delle crisi valido per tutti gli Stati membri che partecipano al meccanismo di vigilanza unico, al fine di agevolare un funzionamento adeguato e stabile del mercato interno. (13) Affinché un'autorità unionale unica di risoluzione delle crisi bancarie possa assicurare l'applicazione centralizzata delle norme sulla risoluzione delle crisi bancarie previste dalla direttiva [ ] negli Stati membri partecipanti, occorre che le norme che disciplinano l'istituzione e il funzionamento del meccanismo unico di risoluzione delle crisi siano direttamente applicabili negli Stati membri in modo da scongiurare divergenze interpretative. Il mercato interno nel suo complesso trarrebbe beneficio da tale situazione, che contribuirà ad assicurare la libera concorrenza e a impedire che si erigano ostacoli al libero esercizio delle libertà fondamentali non soltanto negli Stati membri partecipanti, ma anche nel mercato interno nel suo complesso. (14) Rispecchiando l'ambito di applicazione del regolamento (UE) n. .../... del Consiglio, il meccanismo unico di risoluzione delle crisi dovrebbe interessare tutti gli enti creditizi stabiliti negli Stati membri partecipanti Per non inserire nel mercato interno asimmetrie di trattamento tra enti in dissesto e creditori nel corso della procedura di risoluzione della crisi, dovrebbe tuttavia essere possibile, nell'ambito del meccanismo unico di risoluzione delle crisi, risolvere direttamente la crisi di qualsiasi ente creditizio degli Stati membri partecipanti. È opportuno includere nell'ambito d'applicazione del meccanismo unico di risoluzione delle crisi le imprese madri, le imprese di investimento e gli enti finanziari su cui la BCE esercita la vigilanza su base consolidata. Sebbene non eserciti la vigilanza individuale su tali enti, la BCE sarà comunque l'unica autorità ad avere una percezione globale del rischio cui è esposto il gruppo e quindi, indirettamente, i suoi singoli membri. Escludendo dall'ambito d'applicazione del meccanismo unico di risoluzione delle crisi entità che rientrano nella vigilanza su base consolidata della BCE s'impedirebbe di pianificare la risoluzione delle crisi a livello di gruppo bancario e di adottare una strategia di risoluzione delle crisi a livello di gruppo, e si sminuirebbe l'efficacia di qualsiasi decisione assunta in materia di risoluzione delle crisi. (15) Nel quadro del meccanismo unico di risoluzione delle crisi le decisioni dovrebbero essere assunte al livello più appropriato. (16) In quanto autorità di vigilanza nel quadro dell'SSM, la BCE è nella posizione ottimale per valutare se un dato ente creditizio sia in dissesto o a rischio di dissesto e se non si possa ragionevolmente prospettare che un’alternativa sotto forma di intervento del settore privato o di azione di vigilanza permetta di evitarne il dissesto in tempi ragionevoli. Dietro notifica della BCE, il Comitato unico di risoluzione delle crisi (di seguito "Comitato") dovrebbe formulare una raccomandazione alla Commissione, la quale dovrebbe, tenuto conto della necessità di equilibrare i diversi interessi in gioco, decidere se assoggettare o no l'ente a risoluzione della crisi e dovrebbe delineare un quadro chiaro e particolareggiato che determini le azioni di risoluzione della crisi che il Comitato dovrà attuare. Nel rispetto di tale quadro il Comitato dovrebbe stabilire un programma di risoluzione della crisi e impartire alle autorità nazionali di risoluzione delle crisi istruzioni circa gli strumenti e poteri di risoluzione delle crisi cui dare esecuzione a livello nazionale. (17) Occorre abilitare il Comitato ad assumere decisioni relative, in particolare, alla pianificazione della risoluzione della crisi, alla valutazione delle possibilità di risoluzione della crisi, all'eliminazione degli impedimenti alla possibilità di risoluzione della crisi e alla predisposizione delle azioni di risoluzione della crisi. È opportuno che le autorità nazionali di risoluzione delle crisi assistano il Comitato nella pianificazione della risoluzione della crisi e nell'elaborazione delle decisioni di risoluzione della crisi. Poiché l'esercizio dei poteri di risoluzione delle crisi implica l'applicazione della normativa nazionale, anche l'esecuzione delle decisioni di risoluzione della crisi dovrebbe essere di competenza di dette autorità. (18) Ai fini del buon funzionamento del mercato interno è opportuno che le stesse regole si applichino a tutte le misure di risoluzione delle crisi, siano esse adottate dalle autorità nazionali di risoluzione delle crisi a norma della direttiva [ ] o nel quadro del meccanismo unico di risoluzione delle crisi. Le misure saranno valutate dalla Commissione a norma dell'articolo 107 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Laddove l'impiego dei meccanismi di finanziamento della risoluzione delle crisi non implichi aiuti di Stato a norma dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, è opportuno che la Commissione valuti le misure per analogia con detto articolo 107 per garantire pari condizioni di concorrenza nel mercato interno. Nei casi in cui non è necessaria alcuna notifica a norma dell'articolo 108 del TFUE perché l'impiego che il Comitato intende fare del Fondo non comporta aiuti di Stato a norma dell'articolo 107 dello stesso, il mantenimento dell'integrità del mercato interno per Stati membri partecipanti e Stati membri non partecipanti comporta che, nel valutare tale impiego prospettato del Fondo, la Commissione applichi per analogia le pertinenti norme sugli aiuti di Stato previste da detto articolo 107. Non è opportuno che il Comitato decida sul programma di risoluzione della crisi prima che la Commissione abbia accertato, applicando per analogia i criteri relativi alle norme sugli aiuti di Stato, che il Fondo è impiegato secondo gli stessi principi degli interventi dei meccanismi nazionali di finanziamento. (19) Ai fini della rapidità e dell'efficacia del processo decisionale nella risoluzione delle crisi, è necessario che il Comitato si configuri come agenzia specifica dell'Unione dotata di struttura propria, corrispondente alle specifiche funzioni attribuitele, e atipica rispetto al modello di tutte le altre agenzie dell'Unione. Occorre che la sua composizione tenga adeguatamente conto di tutti i pertinenti interessi che entrano in gioco nelle procedure di risoluzione delle crisi. Il Comitato dovrebbe lavorare in sessione esecutiva e sessione plenaria. Nella sessione esecutiva dovrebbe essere composto di un direttore esecutivo, di un vicedirettore esecutivo e di rappresentanti della Commissione e della BCE. In considerazione delle funzioni del Comitato, il direttore esecutivo e il vicedirettore esecutivo dovrebbero essere nominati dal Consiglio su proposta della Commissione e sentito il Parlamento europeo. Quando delibera sulla risoluzione della crisi di una banca o di un gruppo stabilito in un unico Stato membro partecipante, il Comitato riunito in sessione esecutiva dovrebbe convocare e coinvolgere nel processo decisionale anche il membro che tale Stato ha nominato in rappresentanza dell'autorità nazionale di risoluzione delle crisi. Quando il Comitato riunito in sessione esecutiva delibera su un gruppo transfrontaliero, occorre convocare e coinvolgere nel processo decisionale anche i membri nominati, in rappresentanza delle rispettive autorità nazionali di risoluzione delle crisi, dallo Stato membro d'origine e da tutti gli Stati ospitanti in questione. Tuttavia, poiché è opportuno assicurare equilibrio nell'influenza che le autorità dello Stato d'origine e le autorità degli Stati ospitanti esercitano sulle decisioni, le autorità degli Stati ospitanti dispongono collettivamente di un unico voto. Possono essere invitati alle riunioni del Comitato anche osservatori, tra cui un rappresentante del Meccanismo europeo di stabilità (MES) e dell'Eurogruppo. (20) In considerazione delle funzioni del Comitato e degli obiettivi della risoluzione delle crisi, fra cui la tutela dei fondi pubblici, il suo funzionamento dovrebbe essere finanziato con contributi versati dagli enti degli Stati membri partecipanti. (21) Il Comitato, e se del caso la Commissione, dovrebbe subentrare alle autorità nazionali di risoluzione delle crisi designate a norma della direttiva [ ] relativamente a tutti gli aspetti del processo decisionale per la risoluzione delle crisi. Le autorità nazionali di risoluzione delle crisi designate a norma della direttiva [ ] dovrebbero continuare a provvedere all'attuazione dei programmi di risoluzione delle crisi adottati dal Comitato. Ai fini della trasparenza e del controllo democratico, così come a tutela dei diritti delle istituzioni dell'Unione, è opportuno che il Comitato risponda al Parlamento europeo e al Consiglio di qualsiasi decisione assunta in base al presente regolamento. Ai medesimi fini occorre conferire ai parlamenti nazionali determinati diritti ad essere informati delle attività del Comitato e a dialogare con esso. (22) Nei casi in cui la direttiva [ ] offre alle autorità nazionali di risoluzione delle crisi la possibilità di semplificare gli obblighi o accordare deroghe all'obbligo di elaborare piani di risoluzione delle crisi, occorre predisporre una procedura con cui il Comitato può autorizzare l'applicazione degli obblighi semplificati. (23) Per garantire che sia seguita una linea omogenea nei confronti degli enti e gruppi, occorre abilitare il Comitato ad elaborare piani di risoluzione delle crisi per detti enti e gruppi. Il Comitato dovrebbe valutare la possibilità di risoluzione della crisi dell'ente o gruppo e adottare misure volte a eliminare gli eventuali impedimenti che la ostacolano. In un'ottica di coerenza e di possibilità di risolvere la crisi dell'ente, il Comitato dovrebbe imporre alle autorità nazionali di risoluzione delle crisi l'applicazione delle misure atte a eliminare tali impedimenti. (24) La pianificazione è essenziale ai fini dell'efficacia della risoluzione delle crisi. Il Comitato dovrebbe pertanto avere il potere di imporre modifiche alla struttura e all’organizzazione dell’ente o gruppo per eliminare gli impedimenti pratici all’applicazione degli strumenti di risoluzione delle crisi e garantire la possibilità di risoluzione delle crisi delle entità interessate. Dato che, in potenza, tutti gli enti hanno natura sistemica, per preservare la stabilità finanziaria è essenziale che le autorità siano in grado di procedere alla risoluzione delle crisi riguardo a qualsiasi ente. Nel rispetto della libertà d’impresa sancita all’articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali, occorre limitare il margine di manovra del Comitato alle misure necessarie per semplificare la struttura e le operazioni dell’ente al solo fine di migliorare la possibilità di risolverne le crisi. Le misure imposte a tale proposito dovrebbero inoltre essere conformi alla legislazione dell'Unione, non dovrebbero comportare discriminazioni, dirette o indirette, per motivi di nazionalità o cittadinanza e dovrebbero essere giustificate dalla ragione superiore dell’interesse pubblico alla stabilità finanziaria. Per stabilire se un’azione è intrapresa nell’interesse pubblico generale, il Comitato dovrebbe, agendo nell’interesse pubblico generale, poter realizzare gli obiettivi di risoluzione senza incontrare ostacoli all’applicazione degli strumenti di risoluzione delle crisi o alla capacità di esercitare i poteri conferitigli. Inoltre, l'intervento dovrebbe limitarsi al minimo necessario per il conseguimento degli obiettivi. (25) Il meccanismo unico di risoluzione delle crisi dovrebbe muovere dai quadri giuridici delineati dalla direttiva [ ] e dall'SSM. Il Comitato dovrebbe quindi essere abilitato a intervenire in una fase precoce in caso di deterioramento della situazione finanziaria o della solvibilità di un ente. Le informazioni che il Comitato riceve in questa fase dalle autorità nazionali di risoluzione delle crisi o dalla BCE gli servono per poter determinare le azioni da avviare per predisporre la risoluzione della crisi dell'ente. (26) Per assicurare la rapidità dell'azione di risoluzione della crisi allorquando ne emerge la necessità, occorre che il Comitato sorvegli attentamente, in cooperazione con l'autorità competente pertinente o la BCE, la situazione dell'ente in questione e che ne controlli la conformità alle misure di intervento precoce adottate nei suoi confronti. (27) La procedura di risoluzione della crisi dovrebbe concludersi in tempi brevi per perturbare il meno possibile i mercati finanziari e l'economia. Occorre che, in qualsiasi fase della procedura di risoluzione della crisi, la Commissione abbia accesso a tutte le informazioni che reputa necessarie per adottare una decisione con cognizione di causa nel quadro di tale procedura. Laddove la Commissione decida di assoggettare l'ente a risoluzione della crisi, il Comitato dovrebbe adottare immediatamente un programma di risoluzione della crisi che stabilisca nei particolari gli strumenti e i poteri di risoluzione della crisi da applicare e l'eventuale attivazione dei meccanismi di finanziamento. (28) La liquidazione di un ente in dissesto con procedura ordinaria di insolvenza potrebbe compromettere la stabilità finanziaria, interrompere la prestazione di servizi essenziali e pregiudicare la tutela dei depositanti. In tal caso si configura un interesse pubblico ad applicare strumenti di risoluzione delle crisi, con l’obiettivo di garantire la continuità dei servizi finanziari essenziali, mantenere la stabilità del sistema finanziario, limitare l’azzardo morale riducendo al minimo il ricorso al sostegno finanziario pubblico per gli enti in dissesto e tutelare i depositanti. (29) Si dovrebbe comunque vagliare sempre l’ipotesi della liquidazione dell’ente insolvente con procedura ordinaria di insolvenza prima di prendere la decisione di mantenerlo in attività. L'ente insolvente dovrebbe essere mantenuto in attività ai fini della stabilità finanziaria, ricorrendo, per quanto possibile, a fondi privati, attraverso la vendita o la fusione con un acquirente del settore privato o previa riduzione delle passività dell'ente ovvero previa conversione del debito in capitale per effettuare una ricapitalizzazione. (30) Nell’esercitare i poteri di risoluzione delle crisi, occorre che la Commissione e il Comitato si assicurino che azionisti e creditori sostengano una quota adeguata delle perdite, che la dirigenza sia sostituita, che i costi della risoluzione della crisi dell’ente siano ridotti al minimo e che tutti i creditori dell'ente insolvente appartenenti alla stessa categoria siano trattati in modo analogo. (31) Occorre che le limitazioni dei diritti di azionisti e creditori siano conformi all'articolo 52 della Carta dei diritti fondamentali. Gli strumenti di risoluzione delle crisi dovrebbero pertanto essere applicati esclusivamente agli enti in dissesto o a rischio di dissesto e solo quando ciò risulta necessario per perseguire l'obiettivo della stabilità finanziaria nell'interesse generale. In particolare, dovrebbero essere applicati laddove l'ente non possa essere liquidato con procedura ordinaria di insolvenza senza destabilizzare il sistema finanziario e siano necessarie misure intese a garantire il rapido trasferimento e la prosecuzione di funzioni importanti a livello sistemico, e laddove non si possa ragionevolmente prospettare una soluzione alternativa che coinvolga il settore privato, neanche sotto forma di un aumento del capitale, da parte degli azionisti esistenti o di terzi, sufficiente a ripristinare la sostenibilità economica piena dell'ente. (32) L'interferenza nei diritti di proprietà non dovrebbe essere eccessiva. Di conseguenza, gli azionisti e creditori interessati non dovrebbero subire perdite superiori a quelle che avrebbero sostenuto se l'ente fosse stato liquidato nel momento in cui è stata decisa la risoluzione della crisi. Qualora le attività dell'ente soggetto a risoluzione della crisi siano parzialmente cedute ad un acquirente privato o a un ente-ponte, è opportuno liquidare la parte residua dell'ente soggetto a risoluzione con procedura ordinaria di insolvenza. Per tutelare gli azionisti e creditori dell'ente esistenti nel corso della procedura di liquidazione, occorre sancirne il diritto a ricevere, in pagamento dei loro crediti, una somma non inferiore a quella che, secondo le stime, avrebbero recuperato se l'ente nella sua integralità fosse stato liquidato con procedura ordinaria di insolvenza. (33) Per tutelare i diritti degli azionisti e assicurare che i creditori ricevano una somma non inferiore a quella che avrebbero recuperato nella procedura ordinaria di insolvenza, occorre stabilire obblighi chiari riguardo alla valutazione delle attività e delle passività dell’ente e concedere tempo sufficiente ad una stima adeguata del trattamento che tali azionisti e creditori avrebbero ricevuto se l’ente fosse stato liquidato con procedura ordinaria di insolvenza. Dovrebbe essere possibile avviare una valutazione fin dalla fase di intervento precoce. Prima di qualsiasi azione di risoluzione della crisi si dovrebbe stimare sia il valore delle attività e passività dell’ente sia il trattamento che sarebbe riservato ad azionisti e creditori in una procedura ordinaria di insolvenza. (34) È importante che le perdite siano rilevate al momento in cui si verifica il dissesto dell'ente. Il principio guida per la valutazione delle attività e passività dell’ente in dissesto dovrebbe essere il loro valore di mercato al momento dell’applicazione degli strumenti di risoluzione delle crisi, nella misura in cui i mercati funzionano correttamente. In presenza di un’effettiva disfunzione dei mercati, la valutazione dovrebbe essere effettuata al valore economico a lungo termine, debitamente giustificato, delle attività e passività. Dovrebbe essere possibile procedere rapidamente, per motivi di urgenza, a una valutazione provvisoria delle attività e passività dell'ente in dissesto da parte del Comitato, valida fino al momento in cui è effettuata una valutazione indipendente. (35) A tutela dell'obiettività e certezza della procedura di risoluzione della crisi occorre stabilire l'ordine di riduzione o conversione dei crediti non garantiti nei confronti dell'ente soggetto a risoluzione della crisi. Per limitare il rischio che i creditori subiscano perdite superiori a quelle che avrebbero subito se l’ente fosse stato liquidato con procedura ordinaria di insolvenza, tale ordine dovrebbe valere sia nella procedura ordinaria di insolvenza sia nella procedura di riduzione o conversione nel quadro della risoluzione delle crisi, anche per agevolare la quantificazione del debito. (36) La Commissione dovrebbe delineare il quadro in cui s'iscrive l'azione di risoluzione della crisi da adottare in funzione delle circostanze del caso e dovrebbe essere in grado d'indicare l'impiego di qualsiasi strumento di risoluzione delle crisi reputi necessario. Il Comitato dovrebbe stabilire il programma particolareggiato di risoluzione della crisi nei limiti di tale quadro chiaro e preciso. I pertinenti strumenti di risoluzione delle crisi dovrebbero comprendere la vendita dell'attività d'impresa, l'ente-ponte, il bail-in e la separazione delle attività, strumenti previsti anche dalla direttiva [ ]. Il quadro dovrebbe permettere altresì di valutare se sono soddisfatte le condizioni di riduzione e di conversione degli strumenti di capitale. (37) Lo strumento della vendita dell'attività d'impresa dovrebbe consentire la vendita dell'ente o di rami della sua attività a uno o più acquirenti senza il consenso degli azionisti. (38) Lo strumento della separazione delle attività consente alle autorità di cedere attività compromesse o deteriorate a una società veicolo distinta. Questo strumento dovrebbe essere utilizzato solo unitamente ad altri strumenti per impedire un indebito vantaggio competitivo a favore dell'ente in dissesto. (39) Un regime di risoluzione efficace delle crisi dovrebbe ridurre al minimo i costi della risoluzione della crisi di un ente in dissesto sostenuti dai contribuenti, così come assicurare che anche la risoluzione delle crisi di grandi enti di rilevanza sistemica sia possibile senza mettere a repentaglio la stabilità finanziaria. Con lo strumento del bail-in si consegue tale obiettivo garantendo che gli azionisti e creditori dell’entità sostengano perdite adeguate e si facciano carico di una quota adeguata dei costi. A tal fine è opportuno che, come raccomandato dal Consiglio per la stabilità finanziaria, i poteri di riduzione del debito previsti per legge siano inclusi in un quadro di risoluzione delle crisi come opzione aggiuntiva, in combinazione con altri strumenti di risoluzione delle crisi. (40) Al fine di garantire la necessaria flessibilità nel ripartire le perdite tra i creditori in una serie di circostanze, è opportuno che lo strumento del bail-in possa applicarsi sia quando l'obiettivo è procedere alla risoluzione della crisi dell'ente in dissesto mantenendo l'impresa attiva – purché se ne possa ragionevolmente prospettare il ripristino della sostenibilità economica –, sia quando servizi importanti a livello sistemico sono trasferiti a un ente-ponte e la parte residua dell'ente cessa di operare ed è liquidata. (41) Quando lo strumento del bail-in è applicato con l’obiettivo di ripristinare il capitale dell’ente in dissesto per consentirgli di continuare la propria attività, la risoluzione della crisi tramite bail-in dovrebbe essere sempre accompagnata dalla sostituzione della direzione e dalla successiva ristrutturazione dell’ente e delle sue attività in modo da eliminare i motivi del dissesto. La ristrutturazione dovrebbe essere realizzata mediante l'attuazione di un piano di riorganizzazione aziendale. (42) Non è opportuno applicare lo strumento del bail-in a crediti garantiti, siano essi assistiti da garanzia reale o da altri tipi di garanzie. Tuttavia, per assicurare che lo strumento sia efficace e raggiunga gli obiettivi, dovrebbe essere possibile applicarlo a una gamma più ampia possibile di passività non garantite di un ente in dissesto. È nondimeno opportuno escludere determinate categorie di passività non garantite dall'ambito di applicazione dello strumento del bail-in. Per motivi di ordine pubblico e di efficacia della risoluzione delle crisi, lo strumento del bail-in non dovrebbe applicarsi ai depositi protetti ai sensi della direttiva 94/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio[15], alle passività nei confronti dei dipendenti dell’ente in dissesto o ai crediti commerciali relativi a beni e servizi necessari per il funzionamento quotidiano dell’ente. (43) Lo strumento del bail-in non dovrebbe incidere sui titolari di depositi protetti dal sistema di garanzia dei depositi, anche se questo concorre comunque a finanziare la procedura di risoluzione delle crisi perché deve, nel caso, rifondere i depositanti. L'esercizio dei poteri di bail-in permetterebbe ai depositanti di continuare ad accedere ai depositi, il che costituisce il principale motivo per cui sono stati istituiti i sistemi di garanzia dei depositi. Se non si prevedesse d'implicare questi sistemi in tali casi, si configurerebbe un vantaggio indebito rispetto agli altri creditori, nei cui confronti l'autorità di risoluzione delle crisi eserciterebbe i suoi poteri. (44) Per dare attuazione, nel rispetto delle norme sugli aiuti di Stato, all'assunzione degli oneri da parte di azionisti e creditori di rango inferiore, il meccanismo unico di risoluzione delle crisi dovrebbe poter impiegare per analogia, fin dalla data di applicazione del presente regolamento, lo strumento del bail-in. (45) Per evitare che gli enti strutturino le passività in modo da minare l’efficacia dello strumento del bail-in, è opportuno che il Comitato possa stabilire che essi devono disporre in qualsiasi momento di un importo aggregato, espresso in percentuale delle loro passività totali, di fondi propri, debito subordinato e passività di primo rango cui si applica lo strumento non rientranti nei fondi propri a norma del regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio[16] e della direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013[17]. (46) È opportuno scegliere il metodo di risoluzione della crisi che risulta migliore in funzione delle circostanze del caso e dell'obiettivo perseguito: dovrebbero quindi essere disponibili tutti gli strumenti di risoluzione delle crisi previsti dalla direttiva [ ]. (47) La direttiva [ ] ha attribuito alle autorità nazionali di risoluzione delle crisi il potere di ridurre e convertire gli strumenti di capitale, perché le condizioni che permettono tali operazioni possono coincidere con le condizioni della risoluzione della crisi; in tal caso, occorre valutare se tali operazioni siano sufficienti a ripristinare, da sole, la solidità finanziaria dell'entità oppure se sia necessaria anche un'azione di risoluzione della crisi. In via di principio, detto potere sarà usato nel contesto della risoluzione delle crisi. È opportuno che la Commissione subentri alle autorità nazionali di risoluzione delle crisi anche in questa funzione e sia quindi abilitata a valutare se sussistano le condizioni per la riduzione e la conversione degli strumenti di capitale e a decidere se un'entità debba essere assoggettata a risoluzione della crisi qualora siano soddisfatte anche le condizioni in tal senso. (48) Occorre assicurare l'efficienza e l'uniformità dell'azione di risoluzione delle crisi in tutti gli Stati membri partecipanti. A tal fine occorre abilitare il Comitato, in casi eccezionali e laddove l'autorità nazionale di risoluzione delle crisi non ne abbia applicato una decisione o non l'abbia applicata a sufficienza, a cedere a un’altra persona determinati diritti, attività o passività dell’ente soggetto a risoluzione della crisi o a esigere, in talune circostanze, la conversione degli strumenti di debito che contengono una clausola contrattuale al riguardo. È necessario precludere alle autorità nazionali di risoluzione delle crisi qualsiasi iniziativa che limiti o intralci il Comitato nell'esercizio dei suoi poteri o funzioni. (49) Per potenziare l'efficacia del meccanismo unico di risoluzione delle crisi è opportuno che il Comitato cooperi strettamente, e in ogni circostanza, con l'Autorità bancaria europea (ABE). Ove appropriato, il Comitato dovrebbe cooperare anche con l'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati, l'Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali e il Comitato europeo per il rischio sistemico, così come con le altre autorità che fanno parte del Sistema europeo di vigilanza finanziaria. Dovrebbe altresì cooperare strettamente con la BCE e con le altre autorità abilitate ad esercitare la vigilanza sugli enti creditizi nell'ambito dell'SSM, in particolare riguardo ai gruppi soggetti alla vigilanza su base consolidata della BCE. Ai fini di una gestione efficace della procedura di risoluzione delle crisi delle banche in dissesto, il Comitato dovrebbe cooperare con le autorità nazionali di risoluzione delle crisi in tutte le fasi: questa cooperazione è infatti necessaria non soltanto nella fase di attuazione delle decisioni in materia di risoluzione delle crisi assunte dal Comitato, ma anche prima che esse siano adottate, nella fase di pianificazione della risoluzione della crisi o nella fase di intervento precoce. (50) Dato che subentra alle autorità nazionali di risoluzione delle crisi degli Stati membri partecipanti per le decisioni in materia di risoluzione delle crisi, il Comitato dovrebbe sostituirsi ad esse anche nella cooperazione con gli Stati membri non partecipanti per gli aspetti attinenti alle funzioni di risoluzione delle crisi. Dovrebbe in particolare rappresentare tutte le autorità degli Stati membri partecipanti nei collegi di risoluzione delle crisi in cui siedono autorità di Stati membri non partecipanti. (51) Poiché numerosi enti operano non soltanto all'interno dell'Unione bensì a dimensione internazionale, qualsiasi meccanismo di risoluzione delle crisi deve, per essere efficace, stabilire principi di cooperazione con le pertinenti autorità dei paesi terzi. Il sostegno offerto alle autorità dei paesi terzi dovrebbe rispettare il quadro giuridico previsto nell'articolo 88 della direttiva [ ]. In quanto unica autorità abilitata a procedere alla risoluzione delle crisi delle banche in dissesto negli Stati membri partecipanti, il Comitato dovrebbe avere, a tal fine, competenza esclusiva a concludere con le autorità dei paesi terzi accordi di cooperazione non vincolanti per conto delle autorità nazionali degli Stati membri partecipanti. (52) Per poter svolgere efficacemente le proprie funzioni il Comitato dovrebbe disporre di poteri di indagine adeguati: potere di esigere che gli siano comunicate tutte le informazioni necessarie, direttamente o per il tramite d