IT    IT IT 
 
IT 1   IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 20.10.2009 
SEC(2009) 1390 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
Documento di accompagnamento alla 
 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
 
relativa a un quadro europeo per la gestione  transfrontaliera delle crisi nel settore 
bancario 
  
SINTESI DELLA VALUT AZIONE DELL’IMPATTO
 
{COM(2009) 561 definitivo} 
{SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407} 
 
IT 2   IT 1. D EFINIZIONE DEL PROBLEMA , INDIVIDUAZIONE DEI MAGGIORI INTERESSATI E 
NECESSITÀ DI UN INTERVENTO PUBBLICO  
Nel corso dell’attuale crisi finanzia ria la capacità delle autorità pubb liche di gestire la crisi, sia 
a livello interno che in un contesto transfront aliero, è stata messa a dura prova. Nell’Unione 
europea i mercati finanziari sono ormai così in tegrati che anche se insorgono problemi in un 
solo Stato membro non sempre è possibile contener ne e isolarne le riperc ussioni sugli istituti 
di credito, cosicché il contracc olpo di una crisi nazionale si può trasmettere rapidamente alle 
imprese e ai mercati degl i altri Stati membri.  
A fronte di un funzionamento altamente inte grato delle banche che operano a livello 
transfrontaliero, con una conseguente profonda interconnessione tra li nee aziendali e servizi 
interni, difficilmente separabi li e riconducibili ai confini ge ografici degli Stati membri, la 
gestione della crisi del settore bancario è rima sta prettamente nazionale. Ne consegue che in 
caso di fallimento di una banca che opera a livello  transfrontaliero, le autorità di vigilanza 
finanziaria e quelle preposte alla risoluzi one dei casi di fallimento si limiteranno alle 
operazioni situate all’interno de i loro rispettivi territori. Questo rischia di complicare la 
collaborazione transfrontaliera e far emergere approcci di risoluzione inefficaci o perfino 
confliggenti, con risultati non ottimali a livello UE. 
Uno degli aspetti più importanti da affrontare per mantenere la stabilità finanziaria è quello 
della capacità delle autorità di prevenire ( intervento precoce1) o di gestire le  situazioni di 
crisi delle banche ( interventi di risoluzione2). L’intervento delle auto rità può essere cruciale 
per mantenere la stabilità dell’intero sistema fi nanziario, proteggere i depositi dei cittadini e 
delle imprese e garantire la continuità dei sistem i di pagamento e di altri servizi finanziari di 
base. 
Benché alcune autorità di vigilanza europee di spongano di strumenti per intervenire in caso di 
crisi del settore bancario, tali strumenti possono variare da Stato membro a Stato membro e in 
certi casi non esistere del tutto. Queste differe nze e lacune, che comprendono anche differenze 
di tipo normativo tra Stati membri oppure l’assen za di una base legislat iva/istituzionale in 
certi paesi, sono suscettibili di complicare e addiri ttura di ostacolare la gestione efficiente di 
una crisi bancaria transfrontaliera. Se inte rvengono autorità diverse in momenti diversi, 
perseguendo obiettivi diversi e usando strumen ti e provvedimenti diversi, basati su criteri 
diversi di applicazione in funzione di una diversa concez ione del problema, è chiaro che i 
risultati che ne derivano non potranno essere ottimali. 
A livello dell’UE non esiste un quadro regolamentare  che disciplini la ri soluzione nel settore 
bancario. A parte l’introduzione di un insieme minimo di competenze delle autorità di 
vigilanza allo scopo di risanare  la situazione di una banca3, insieme ad alcune modifiche 
recenti della direttiva sui requisiti patrimoniali (norme che prevedono di allertare le altre 
                                                 
1 Intervento precoce: provvedimenti correttivi precoci adottati dalle autorità di vigilanza (ricorso al 
capitale privato, modifica delle linee aziendali, cessione di attivi) per correggere le irregolarità e aiutare 
le banche a riprendere le loro normali attività, evitando di entrare nella fase della risoluzione. 
2 Intervento di risoluzione: risanare le banche in difficoltà (nell’ambito di un procedimento 
amministrativo o giudiziario) per mantenerne la stabilità finanziaria, la continuità dei servizi e per dare 
nuovo slancio alle loro attività. Oltre alle tecnic he tradizionali di risanamento, gli interventi di 
risoluzione si avvalgono di strumenti specifici (ad esempio il ricorso a banche ponte, fusioni forzate, 
acquisti assistiti, parziale vendita di attivi) per ra ggiungere i suddetti obiettivi. La procedura è gestita da 
un’autorità di risoluzione che può variare a second a degli Stati membri (banca centrale, autorità di 
vigilanza, sistema di garanzia dei depositi, ministero delle finanze, autorità speciale). 
3 Articolo 136 della direttiva sui requisiti patrimoniali 2006/48/CE.  
 
IT 3   IT autorità in situazioni di emergenza, il coordiname nto delle attività di vi gilanza e lo scambio di 
informazioni in situazione d’emergenza) e l’ istituzione di meccanismi di liquidazione e 
risanamento degli istituti di credito con succu rsali in altri Stati membri, non esiste un quadro 
comunitario che stabilisca in che modo e a qua li condizioni le autor ità debbano agire se 
sopraggiunge una crisi in una banca la cui attività  è transfrontaliera. La gestione delle crisi è 
disciplinata quasi interament e dalle leggi nazionali.  
Impostazioni e strumenti divergenti, accanto a inte ressi confliggenti tra le autorità, rischiano 
di rendere inefficace la prevenzione delle crisi e la loro risoluzione e di sortire risultati non 
ottimali a livello UE. Questo può inoltre aggr avare i costi a carico dei cittadini e dei 
contribuenti europei dato che il salvataggio di  banche transnazionali di importanza sistemica 
può rivelarsi estremamente più costoso di qua nto non lo sarebbe una risoluzione efficace e 
tempestiva4. Secondo le ultime stime del FMI5 le svalutazioni di atti vi connesse alle crisi a 
livello mondiale raggiungeranno 4 100 miliardi di dollari entro il 2010: di queste perdite due 
terzi saranno a carico del settore  bancario mondiale, la metà delle quali (1 400 miliardi di 
dollari, pari al 9% del Pil dell’UE) è attualmente imputabile alla banche europee. 
Per i suoi effetti considerevoli sul settore finanziario e sull’intera economia, una crisi che 
coinvolga una grande banca internazionale avrà  ripercussioni per tutta  una serie di parti 
interessate in tutta l’UE, come: 
• gli istituti finanziari in difficoltà, compresi i loro azi onisti e dipendenti; 
• gli istituti finanziari in buona  salute, le cui attività dipendono  dalla stabilità finanziaria; 
• gli utenti dei servizi finanziari, come i deposita nti, gli investitori, i pensionati, le società 
non finanziarie, le PMI; 
• le autorità pubbliche, comprese le  autorità di vigilanza, le ba nche centrali e i ministeri delle 
finanze; 
• i contribuenti. 
La comunicazione relativa a un Quadro europe o per la gestione delle crisi nel settore 
bancario, a cui la presente va lutazione dell’impatto è acclus a, presenta una panoramica dei 
problemi e dei settori presi in esame nell’ambito dell’adozione di misure precoci di intervento 
e di risoluzione delle crisi nel settore bancario. Vi si delineano gli obiettivi politici e un approccio generale, ma non si propongono, in quest a fase, soluzioni speci fiche e dettagliate. 
Per questo la presente valuta zione dell’impatto verte inna nzitutto sulla definizione del 
problema e sulla necessità e sugli obiettivi di un’azione a livello europeo in questo settore. Data la natura consultiva della comunicazione , le opzioni delineate sono affrontate solo a 
grandi linee. Sarà effettuata  un’ulteriore e più approfondita  valutazione dell’impatto, al 
momento opportuno, in base alle eventuali propost e emerse in esito a tale consultazione.  
2. G
IUSTIFICAZIONE DI UN ’AZIONE EUROPEA IN BASE AL PRINCIPIO DELLA 
SUSSIDIARIETÀ  
In considerazione dell’alto grado di integrazi one del mercato bancario  all’interno dell’UE è 
senz’altro necessaria un’azione a livello europeo. I dispositivi di gestione delle crisi nel 
                                                 
4 Un dispositivo transfrontaliero e fficace dovrebbe garantire un risultato  ottimale a livello UE tenendo 
conto degli interessi delle parti interessate in tu tti gli Stati membri e minimizzando il costo globale. 
5 FMI, Responding to the Financial Crisis and M easuring Systemic Risk (Global Financial Stability 
Report), aprile 2009. 
 
IT 4   IT settore bancario restano di portata naziona le e non sono idonei ad affrontare situazioni 
transnazionali. In queste circ ostanze il coordinamento appa re complesso e gli obiettivi 
perseguiti dalle singole autorità possono essere  divergenti. Ne consegue che il quadro 
normativo non può garantire che le critic ità che colpiscono un gruppo bancario 
transfrontaliero possano essere risolte in ma niera equa, efficace e rapida attraverso solidi 
dispositivi di collaborazione. 
Propugnare un nuovo quadro che preveda gli incentiv i necessari a indurre una collaborazione 
transfrontaliera è un compito che può essere svolto nella maniera più efficace a livello 
europeo (questo vale, in particolare, se si tie ne conto delle differenze tra le strategie di 
risoluzione attuate a livello nazionale, i sistemi applicati in caso di insolvenza e le disposizioni relative alla ripartizione degli oneri). 
3. O
BIETTIVI  
Da una prospettiva europea gli obiettivi generali di un’ azione a livello UE potrebbero essere i 
seguenti:  
• mantenere la stabilità finanzia ria e la fiducia nelle banche, evitando fenomeni di contagio; 
• minimizzare le perdite a carico della società intera e in particolare dei contribuenti; 
• rafforzare il mercato interno dei servizi bancari. 
Nell’ambito dell’intervento precoce gli obiettivi specifici sarebbero: 
• sviluppare strumenti e dispositiv i che permettano di individuare i problemi esistenti nelle 
banche e di intervenire in una fase precoce; 
• garantire una collaborazione efficace tra le au torità nazionali di vigilanza competenti per le 
banche transnazionali in situazioni di crisi. 
Gli obiettivi specifici a livello di risoluzione potrebbero essere i seguenti: 
• sviluppare strumenti e dispositivi che perme ttono di risanare le banche che operano a 
livello transfrontaliero e di risolvere i problemi con tempestività ed efficacia; 
• migliorare la collaborazione tra le autorità na zionali a cui compete tale risoluzione in modo 
da ottenere soluzioni ottimali a livello UE; 
• creare presupposti di certezza e di prevedibilità in  relazione alle strategie di risoluzione nel 
settore bancario per tutte le categorie interessate; 
• garantire la continuità dei servizi bancari di  base nel corso del processo di risoluzione. 
4. O PZIONI STRATEGICHE  
Ai fini della presente valutazione dell’impatto, l’analisi delle opzioni si limita ad una 
valutazione generale degli e ffetti dell’introduzione di un nuovo quadro e delle alternative. 
Sono presi in esame anche determinati aspetti  che il nuovo quadro dovre bbe affrontare, senza 
tuttavia favorire o proporre misure concrete . L’elenco delle opzioni non è esaustivo e le 
eventuali ulteriori opzioni emerse dalla consultazione delle parti interessate saranno valutate in una fase ulteriore, nel momento in cui la Commissione presenti proposte concrete.  
Osservazioni generali sulla ne cessità di un nuovo quadro di risoluzione nel settore bancario  
La comunicazione parte dal presupposto che sia n ecessario un quadro a livello della UE per la 
risoluzione delle crisi del settore bancario. Ta le quadro dovrebbe affront are le varie lacune 
 
IT 5   IT individuate nell’ambito della definizione del problema ed e ssere concepito in modo da 
raggiungere un insieme convenuto di obiettivi sulle modalità con cui vanno fronteggiati i 
problemi delle banche in diffico ltà. Quest’opzione è messa a c onfronto con altre due opzioni 
alternative. La prima è lo scenario di riferime nto, ossia che la collabor azione transfrontaliera 
nella risoluzione dei problemi del settore bancario dipenderebbe dagli accordi volontari contenuti nel memorandum d’intesa del 2008, insi eme alle norme di recente introduzione 
nella direttiva sui requisiti patrimoniali che prevede l’istituzione di collegi di vigilanza dei gruppi bancari ad attività transf rontaliera, nuovi obblighi di alle rta e scambio di informazioni 
e disposizioni sull’adozione congi unta di decisioni. La seconda alternativa sarebbe quella di 
ridurre le dimensioni dei gruppi bancari transnaz ionali per poter gestir e in modo più efficace 
le crisi nell’ambito dei vigenti regimi naziona li. I vantaggi e gli svantaggi di quest’ultima 
opzione vengono valutati tenendo conto in part icolare del fatto che una simile opzione 
presupporrebbe una modifica del tra ttato e farebbe schizzare vers o l’alto i costi dei servizi 
bancari. 
Intervento precoce 
Sono prese in considerazione le opzioni relative a tre grandi ar ee: le opzioni pe r affrontare le 
diverse modalità che portano all’intervento dell’a ttività di vigilanza, le opzioni per affrontare 
le differenze negli strumenti utilizzati e le opzioni per affrontare lo scollamento tra le 
competenze nazionali e la globalizzazione delle attività bancarie. 
Per quanto riguarda l’atti vazione della vigilanza
, si esaminano due alternative allo scenario di 
riferimento. La prima presupporrebbe l’armonizzaz ione di un numero minimo di indici di 
allarme precoce e lo sviluppo di un quadro di  valutazione comune per agevolare la 
collaborazione in modo da sollecitare risposte  comuni, pur mantene ndo un grado sufficiente 
di flessibilità e discrezi onalità. La seconda alternativa sarebb e l’elaborazione di una serie fissa 
di dispositivi che determinano automaticamente il momento in cui è necessario l’intervento delle autorità di vigilanza, in modo da fornire un quadro chiaro (ma senza margine di 
discrezionalità) per l’intervento coordi nato delle autorità di vigilanza.  
Per quanto riguarda le differenze tra gli strumenti di intervento precoce
, si esaminano due 
possibili opzioni oltr e allo scenario di base. La prima prevede l’aggiunta, agli strumenti 
elencati nell’articolo 136 della direttiva sui requisit i patrimoniali, di st rumenti supplementari 
di cui attualmente non dispongono le autorità di tutti gli Stati membri, come la facoltà di 
richiedere la presentazione di un piano di risanamento, di pian i di liquidazione come misura 
precauzionale per l’eventuale fallimento di un gruppo bancario o maggiori poteri nei confronti 
della direzione delle banche. L’alternativa es aminata è l’adozione di un insieme unico di 
strumenti di intervento precoce pienamente arm onizzati. La seconda opzi one ha il vantaggio 
che tale approccio contribuirebbe a eliminare le differenze tra le autorità, ma lo svantaggio di 
essere di difficilissima attuazione date le differenze generali tra i sistemi di vigilanza e 
giuridici. 
Per quanto riguarda lo scollamento tra responsab ilità a livello nazionale e natura globale 
dell’attività bancaria , lo scenario di riferimento di pende dall’adozione del memorandum 
d’intesa del 2008, benché le modifiche previste all’architettura delle autorità di vigilanza 
conferirebbero un ruolo più attivo all’Autori tà bancaria europea di prossima creazione. 
L’alternativa sarebbe di basarsi sulle recen ti modifiche e di sviluppare anche norme che 
impongono ai responsabili della vigilanza di adotta re decisioni congiunte in base ad una 
valutazione comune e a un piano comune di ri sanamento presentato dalla società madre per 
l’intero gruppo.  
 
IT 6   IT Risoluzione nel settore bancario  
Sono valutate le opzioni per fronteggiare i pr oblemi individuati nei seguenti cinque grandi 
settori: strumenti e dispositivi di risoluzione de i problemi nel settore bancario, scollamento tra 
responsabilità a live llo nazionale e natura globa le dell’attività bancaria , ostacoli più ampi alle 
attività di risoluzione (diritto  societario, normativa in materia di insolvenza), il finanziamento 
della risoluzione transfrontaliera e la continuità dei servizi bancari  
Per quanto riguarda gli strumenti e disposi tivi di risoluzione nel settore bancario  si analizza lo 
sviluppo di una serie minima di strumenti (il pot ere di organizzare l’acq uisizione da parte di 
acquirenti del settore privato, di trasferire gli attivi e passivi ad una banca ponte oppure da una 
“good bank” a una “bad bank”, vendita assistita di parte delle attività  ad un acquirente del 
settore privato o nazionalizzazione) che permettono un intervento efficace e rapido delle autorità preposte alla risoluzione. Tali stru menti potrebbero essere complementari a quelli 
esistenti a livello nazionale (il che sarebbe più ag evole da attuare, ma lascerebbe invariate le 
differenze/discrepanze tra gli strumenti a disposiz ione dei singoli Stati) o, in alternativa, si 
potrebbe sviluppare una serie di strumenti comuni a tutte le autorità n azionali, da usare alle 
stesse condizioni (il che impli ca la necessità di modifiche pr ofonde alle normative nazionali in 
materia di risoluzione). 
Per quanto riguarda lo scollamento tra le comp etenze nazionali e la natura globale delle 
attività bancarie , si analizza lo sviluppo di dispositivi di cooperazione tra le autorità preposte 
alla risoluzione (in base a una se rie di obblighi vincolanti) come pure tra le autorità giudiziarie 
(tribunali e curatori fallimentari). Ciò potre bbe comportare l’esistenza di un quadro di 
coordinamento per la cooperazione e lo s cambio di informazioni (sostenuto dalle nuove 
norme europee), oppure (in modo più ambizi oso) un coordinamento più diretto dei 
procedimenti nazionali nei confron ti di singole entità de i gruppi da parte di  un amministratore 
principale o di un liquidato re. Si è esaminata anche la  possibilità (e le connesse 
problematiche) di affidare ad un organo europeo (eventualmente  la nuova autorità bancaria 
europea) una serie di competenze nella risolu zione per gli istituti bancari ad attività 
transfrontaliera. 
Per quanto riguarda le opzioni miranti a far fronte agli ostacoli più ampi,  si è esaminato se sia 
necessario modificare il diritto soci etario per permettere alle autorità preposte alla risoluzione 
di non tener conto di determinati diritti degli azionisti (con idonei meccanismi di indennizzo e 
di ricorso) e se sia anche necessario modificar e la normativa in materia di insolvenza per 
permettere la risoluzione dei problemi di una banca in difficoltà attraverso un procedimento 
speciale o per poter affrontare la risoluzione dell a crisi dell’intero grupp o bancario. Si è anche 
analizzato se sia necessario un regime separato e autonomo da applicare in caso di insolvenza 
ai gruppi bancari transnazionali, che si sostitui sca ai regimi nazionali, per permettere un 
risanamento integrato o la liquidazione di un gr uppo transfrontaliero. Anche quest’approccio 
non sarebbe privo di problemi. 
Per quanto riguarda l’opzione relativa al fina nziamento della risolu zione transfrontaliera  si è 
esaminata una serie di opzioni possibili, che non si escludono a vicenda, come ad esempio il sostegno di soluzioni di finanziamento provenien ti dal settore privato attraverso modifiche del 
diritto societario e della normativa in materia di insolvenza, la creazione di un quadro che agevoli la trasferibilità deg li attivi all’interno del gruppo dopo l’avvio di una procedura di 
insolvenza, esplorando la fattibilità del ricorso al sistema di garanzia dei depositi al di là della 
sua tradizionale funzione di “cassa” e sviluppando modalità di finanziamento pubblico 
attraverso un accordo chiaro su lla ripartizione degli oneri. 
 
IT 7   IT Infine per quanto riguarda il sostegno alla continuità dei servizi bancari,  si prendono in esame 
le misure possibili per sostener e l’applicazione di determinati strumenti di risoluzione. Tali 
misure comprendono modifiche al diritto societar io e in materia di insolvenza che permettono 
la continuità dei servizi di s upporto in caso di suddivisione di una banca (ad es empio in esito 
ad una risoluzione che preved a una banca ponte o la vendita  parziale degli attivi), la 
restrizione dei diritti di rece sso per un breve periodo per dare alle autorità preposte alla 
risoluzione il tempo di trasferi re parti dell’impresa ad un’a ltra entità (come ad esempio una 
banca ponte) e l’imposizione coordinata di una moratoria per l’in tero gruppo bancario. 
La valutazione dell’impatto è a favore di una  comunicazione della Commissione di natura 
consultiva e aperta alle possi bili opzioni da seguire. Sarà necessaria una valutazione più 
approfondita non appena la Commissione d ecida di presentare proposte concrete.