Relazione speciale Insegnamenti da trarre 
dallo sviluppo del Sistema 
d’informazione Schengen 
di seconda generazione 
(SIS II) ad opera della 
Commissione europeaIT 2014  N. 03
CORTE 
DEI CONTIEUROPEA

CORTE DEI CONTI EUROPEA  
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LUSSEMBURGO
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2014
ISBN  978-92-9241-941-7
doi: 10.2865/82357
© Unione europea , 2014
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed  in Luxembourg
IT 2014  N. 03
Relazione speciale Insegnamenti da trarre 
dallo sviluppo del Sistema 
d’informazione Schengen di 
seconda generazione (SIS II) ad 
opera della Commissione europea
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma del TFUE )
02
 Indice
Paragrafi
 Glossario
I-VII  Sintesi
1-3 Introduzione
4-7 Estensione e approccio dell’audit
4-6 Estensione dell’audit
7 Approccio dell’audit
8-69  Osservazioni
8-32  Parte 1 — La Commissione ha posto in opera il SIS II, sebbene con oltre sei anni di ritardo
8 Criteri di audit
9-12  Il termine ultimo fissato inizialmente per il progetto era irrealistico
13-20  Fino al 2007 la Commissione non ha assegnato sufficiente personale in possesso dell’expertise necessaria 
per gestire in modo efficace il lavoro di sviluppo esternalizzato
21-25  I rapporti di lavoro tra la Commissione ed alcuni paesi membri all’inizio erano insoddisfacenti; fino a quando 
non ha istituito il Consiglio di gestione del programma globale, la Commissione non è riuscita a sfruttare 
l’esperienza acquisita da tutti gli utenti finali
26-28  Non era chiaro a tutti gli attori chi prendeva le decisioni chiave
29-32  Fino alla fase finale del progetto, i requisiti di sistema non erano sufficientemente stabili
33-49  Parte 2 — I costi dello sviluppo del sistema centrale e della rete sono passati da 23 a 189 milioni  
di euro
33 Criteri di audit
34-37  La Commissione ha aggiornato la dotazione finanziaria complessiva per il progetto, da essa fissata nel 2003, 
soltanto nel 2010 
38 I ritardi nella messa in opera del SIS II hanno avuto come risultato un incremento dei costi
39-41  Il principale contraente incaricato dello sviluppo ha fornito un sistema dalle prestazioni inadeguate nella 
prima parte del progetto 
42-43  Le modifiche ai requisiti di sistema hanno avuto come risultato un incremento dei costi
44-49  La Commissione ha aumentato il valore del principale contratto di sviluppo da 20 a 82 milioni di euro, 
tramite modifiche negoziate
03 Indice
50-63  Parte 3 — La Commissione non ha fatto sì che il documento di giustificazione del SIS II 
comprendesse un approfondito riesame dei costi e benefici attesi, aggiornato in modo da tener 
conto di importanti modifiche
50 Criteri di audit
51-54  Il documento di giustificazione del SIS II, aggiornato dalla Commissione dopo che a quest’ultima era stata 
affidata la responsabilità del progetto, non comprendeva un approfondito riesame di tutti i costi, i benefici 
attesi e le alternative
55-63  La Commissione non ha riesaminato in modo approfondito le argomentazioni a favore del SIS II nel corso  
del progetto, sebbene vi fossero state importanti modifiche ai costi e ai benefici attesi
64-69  Parte 4 — La Commissione ha tratto insegnamenti dalla propria esperienza nella prima parte  
del progetto, validi per completare il SIS II e preparare futuri progetti
64 Criteri di audit
65 La Commissione ha applicato alla fase finale del progetto gli insegnamenti tratti dalla prima parte dello 
stesso
66-69  La Commissione ha già applicato ad altri progetti gli insegnamenti tratti dal SIS II
70-72  Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato — Cronistoria del SIS II
 Risposte della Commissione
04
 Glossario
Attori:  Soggetti che possono influenzare o essere influenzati dal progetto. Il lato operativo comprende il 
proprietario del sistema, il direttore operativo e gli utenti. Il lato IT comprende il fornitore del sistema, il gestore del 
progetto e l’équipe di progetto.
Comitato direttivo:  Definisce i principali orientamenti e coordina i principali compiti del progetto. Approva le 
risorse assegnate al progetto e le principali prestazioni oggetto del progetto.
Comitato SISVIS:  Comitato che assiste la Commissione nello sviluppo di SIS II e del Sistema d’informazione sui visti; 
è composto di tutti i paesi membri ed è presieduto dalla Commissione.
DG Informatica:  La direzione generale della Commissione responsabile per le tecnologie dell’informazione (di 
seguito «IT»).
Direttore operativo:  Agisce per conto del proprietario del sistema nel definire obiettivi e priorità operative.
Documento di controllo dell’interfaccia:  Documento che descrive l’interfaccia tra il Sistema d’informazione 
Schengen centrale ed i sistemi nazionali.
eu-LISA:  Agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza 
e giustizia.
Fase di definizione:  La prima fase di un progetto, per definire l’obiettivo del progetto e formulare il documento di 
giustificazione dello stesso.
Fase di pianificazione:  Seconda fase di un progetto, nella quale sono definiti i vari piani di progetto.
Fase esecutiva:  La fase di un progetto nella quale le attività definite nei piani di progetto sono eseguite e le 
prestazioni del progetto vengono prodotte.
Fase finale del progetto:  Modifica al contratto SIS II, conclusa nel dicembre 2010 con il principale contraente 
per lo sviluppo, volta a finalizzare il sistema entro marzo 2013 incorporando nuovi requisiti in termini di funzioni, 
performance e test.
Fornitore del sistema:  Fornisce il sistema IT rispettando i requisiti, il calendario e la dotazione finanziaria 
concordati.
Giustificazione del progetto ( business case ): Documento che spiega le ragioni a favore del progetto ed esamina 
costi, rischi, benefici ed alternative. Viene elaborato nella fase di definizione del progetto e tenuto aggiornato nel 
corso dello stesso, dato che costi, rischi, benefici e alternative cambiano.
Governance:  Concerne le modalità di presa delle decisioni.
HPS:  Il principale contraente incaricato dello sviluppo: un consorzio formato da Hewlett-Packard e Steria.
ISPMB:  Il Consiglio di gestione dei progetti in materia di sistemi d’informazione. È presieduto dalla DG Informatica 
ed esamina nuove proposte di progetto in ambito IT.
05 Glossario
Prestazione:  Hardware, software, documento o altro prodotto fornito come da accordi.
Proprietario del sistema:  È responsabile della definizione degli obiettivi e delle priorità operative ed in genere 
presiede il comitato direttivo.
Registro decisioni:  Contiene una sintesi delle decisioni adottate. Apporta trasparenza e responsabilità in merito 
a come e da chi sono state adottate le decisioni.
Requisiti di sistema:  Descrizione del comportamento che deve avere il sistema da sviluppare.
Segnalazione : Informazioni su individui o oggetti inserite nel sistema d’informazione Schengen dalle competenti 
autorità nazionali.
Sistema di informazione sui visti (VIS):  Sistema IT di vasta scala sviluppato dalla DG Affari interni 
contemporaneamente al SIS II e tramite lo stesso contratto principale di sviluppo.
Spazio Schengen:  Un’area comprendente 26 paesi europei che hanno abolito i controlli dei passaporti 
e sull’immigrazione presso le loro frontiere comuni. Comprende 22 Stati membri dell’UE e 4 paesi membri 
dell’Associazione europea di libero scambio (EFTA).
Stati membri:  I 26 paesi dello spazio Schengen. Il Regno Unito e l’Irlanda, sebbene non facenti parte dello spazio 
Schengen, partecipano anch’essi al Sistema d’informazione Schengen, ad eccezione delle segnalazioni relative 
a cittadini non-Schengen.
Test intermedi:  Test di sistema, introdotti a seguito della richiesta del Consiglio del giugno 2009, che SIS II doveva 
superare per poter continuare con il progetto.
Unisys:  Il contraente responsabile della garanzia della qualità.
06
 Sintesi
I
Il sistema d’informazione Schengen (SIS) è usato da 
guardie di frontiera, polizia, autorità doganali, autorità 
che si occupano di visti e autorità giudiziarie in tutto 
lo spazio Schengen. Contiene informazioni (segnala -
zioni) su individui che possono essere stati implicati in 
gravi reati o possono non avere il diritto di entrare o di 
soggiornare nell’UE. Contiene inoltre segnalazioni su 
persone scomparse e oggetti smarriti o rubati, quali 
banconote, veicoli, armi da fuoco e documenti d’iden -
tità. Le segnalazioni sono inserite nel sistema dalle 
autorità nazionali (cfr. paragrafo 1).
II
L’originario Sistema d’informazione Schengen (SIS 1), 
sviluppato e utilizzato in un ambito intergovernativo, 
ha operato dal 1995 sino all’avvio di SIS II nel 2013. 
Nel 2001, il Consiglio ha deciso di sostituirlo con la 
versione di seconda generazione (SIS II), incaricando 
la Commissione di svilupparla. Il progetto è stato 
gestito dalla DG Affari interni1, con una data-obiettivo 
di messa in opera fissata alla fine del 2006. Inizial -
mente, il motivo principale dello sviluppo del SIS II era 
collegare più paesi membri. In aggiunta, SIS II doveva 
beneficiare dei più recenti sviluppi tecnologici e fun -
zionalità aggiuntive quali nuove categorie di segna -
lazioni, uno strumento per collegare le segnalazioni 
e la capacità di conservare documenti associati ad una 
segnalazione (cfr. paragrafi 2 e 3). 
III
La Corte dei conti europea ha verificato se la Commis -
sione abbia messo in opera SIS II rispettando i tempi 
e le iniziali stime dei costi. Ha altresì verificato se vi 
fossero solide argomentazioni economiche a favore 
del SIS II nel corso di tutto il progetto, che tenessero 
conto di importanti modifiche dei costi e dei benefici 
attesi. Inoltre, la Corte ha verificato se la Commissione 
avesse tratto insegnamenti dalla propria gestione del 
progetto e se li avesse applicati (cfr. paragrafi 4-7). 
1 All’epoca, essa era denominata DG Giustizia, libertà e sicurezza.IV
Dall’audit è emerso che la Commissione ha posto 
in opera il sistema centrale, ma con oltre sei anni di 
ritardo rispetto a quanto previsto inizialmente e ad un 
costo otto volte maggiore rispetto all’iniziale bilancio 
di previsione. Il ritardo e la spesa in eccesso sono stati 
causati in parte dal difficile contesto di governance, 
che ha limitato la capacità della Commissione di far 
fronte a questioni operative, ed in parte da carenze 
nella gestione operata dalla Commissione. Ciò è stato 
particolarmente vero nel corso della prima parte del 
progetto, fino al 2009:
a) il termine ultimo fissato inizialmente per il proget -
to era irrealistico (cfr. paragrafi da 9 a 12); 
b) la Commissione ha aggiornato la dotazione finan -
ziaria complessiva per il progetto, fissata nel 2003, 
soltanto nel 2010 (cfr. paragrafi da 34 a 37);
c) i requisiti di sistema sono stati modificati nel corso 
del progetto per soddisfare le esigenze degli 
utenti e non sono stati sufficientemente stabili 
fino alla fase finale del progetto, iniziata nel 2010. 
Il sistema adesso in uso dispone di una capacità 
molto più grande di quella prevista nel 2001 (cfr. 
paragrafi da 29 a 32 e da 42 a 43);
d) fino al 2007, la Commissione non ha assegnato 
sufficiente personale in possesso dell’expertise 
necessaria per gestire in modo efficace il lavoro di 
sviluppo esternalizzato (cfr. paragrafi da 13 a 20);
e) il principale contraente incaricato dello sviluppo 
ha fornito un sistema dalle prestazioni inadeguate 
nella prima parte del progetto (cfr. paragrafi da 39 
a 41);
f) i rapporti di lavoro tra la Commissione ed alcuni 
paesi membri all’inizio erano insoddisfacenti. Fino 
a quando non ha istituito, nel 2009, il Consiglio di 
gestione del programma globale, la Commissione 
non è riuscita a sfruttare l’esperienza acquisita da 
tutti gli utenti finali (cfr. paragrafi da 21 a 25);
 
Sintesi 07
g) non era chiaro a tutti gli attori chi prendeva le 
decisioni chiave (cfr. paragrafi da 26 a 28); 
h) la Commissione ha aumentato il valore 
del principale contratto di sviluppo 
da 20 a 82 milioni di euro, tramite modifiche 
negoziate. Sebbene questa procedura sia prevista 
dal regolamento finanziario, in qualunque 
procedura negoziata vi è un rischio intrinseco che 
i prezzi pagati non siano competitivi (cfr. paragrafi 
da 44 a 49).
V
Nel corso del progetto vi sono state importanti 
modifiche ai costi e ai benefici attesi. Le iniziali, 
approssimative, stime dei costi del sistema centrale 
per il bilancio UE hanno sottostimato notevolmente 
la vera dimensione dell’investimento necessario. Alla 
fine del progetto, il costo totale del SIS II è ammon -
tato a circa 500 milioni di euro: 189 milioni di euro per 
il sistema centrale e oltre 330 milioni di euro (valore 
stimato) per i sistemi nazionali. Allo stesso tempo, 
il principale beneficio inizialmente atteso del SIS II 
è divenuto meno importante, poiché SIS 1 era stato 
esteso con successo ai nuovi paesi membri nel 2007 
tramite SISone4all. Tuttavia, nonostante tali modifiche 
ai costi e benefici, la Commissione non ha riesaminato 
in modo approfondito le argomentazioni a favore 
del progetto per dimostrare che SIS II continuava ad 
essere per essa una priorità fornente una redditività 
dell’investimento più alta rispetto ad altre opportu -
nità. (cfr. paragrafi da 50 a 63).
VI
La Commissione ha tratto insegnamenti dall’espe -
rienza acquisita nel corso della prima fase del pro -
getto, e ciò le ha permesso di modificare il proprio 
approccio durante la fase finale del progetto iniziata 
nel 2010 e di fornire SIS II nell’aprile 2013. In aggiunta, 
sebbene non abbia svolto una valutazione formale, 
la Commissione ha già applicato alcuni insegnamenti 
tratti dal SIS II alla preparazione di altri progetti IT di 
vasta scala (cfr. paragrafi da 64 a 69).VII
Sulla scorta delle osservazioni formulate, la Corte 
raccomanda principalmente quanto segue. Nel gestire 
lo sviluppo di sistemi IT su vasta scala, la Commissione 
(cfr. paragrafi da 70 a 72) dovrebbe:
a) basare il calendario su un’analisi tecnica dei com -
piti da svolgere;
b) far sì che tutti i progetti siano inseriti in meccani -
smi istituzionali di governance IT e facciano pieno 
uso dell’expertise interna per gestire con efficacia 
il lavoro dei contraenti;
c) far sì che il processo decisionale tenga conto in 
misura sufficiente delle esigenze operative e delle 
opinioni degli utenti finali;
d) far sì che il documento di giustificazione del 
progetto sia approvato prima di passare dalla fase 
di definizione alla fase di pianificazione, e che sia 
riapprovato nel caso intervengano importanti mo -
difiche ai costi, benefici attesi, rischi o alternative 
del progetto;
e) far sì che le decisioni chiave sul progetto siano do -
cumentate in un registro delle decisioni, in modo 
da essere facilmente tracciabili;
f) far sì che vi sia un efficace coordinamento com -
plessivo quando un progetto richiede lo sviluppo 
di sistemi diversi ma interdipendenti da parte di 
diversi attori;
g) sviluppare sistemi IT di vasta scala usando compo -
nenti interoperabili, che possano facilmente essere 
riutilizzate, per impedire di dover rimaner legati ad 
un singolo contraente;
h) trasmettere gli insegnamenti tratti dall’audit 
espletato dalla Corte alle proprie direzioni gene -
rali e alle istituzioni, agenzie, organi e organismi 
dell’UE. La Commissione dovrebbe altresì valutare 
se i benefici attesi dal SIS II siano stati ottenuti.
08
 Introduzione
01 
l sistema d’informazione Schengen 
è usato da guardie di frontiera, poli -
zia, autorità doganali, autorità che si 
occupano di visti e autorità giudiziarie 
in tutto lo spazio Schengen2. Contiene 
informazioni (segnalazioni) su indivi -
dui che possono essere stati implicati 
in gravi reati o possono non avere 
il diritto di entrare o di soggiornare 
nell’UE. Contiene inoltre segnalazio -
ni su persone scomparse e oggetti 
smarriti o rubati o, quali banconote, 
veicoli, armi da fuoco e documenti d’i -
dentità. Le segnalazioni sono inserite 
nel sistema dalle autorità nazionali. 
Il Sistema d’informazione Schengen 
iniziale (SIS 1) è stato sviluppato come 
un progetto intergovernativo sotto 
l’egida della Francia ed è divenuto 
operativo nel 1995. Ha continuato ad 
operare, gestito dalla Francia, fino al 
maggio 2013, quando è stato sostituito 
dal SIS II. Sia SIS 1 che SIS II consistono 
di sistemi nazionali, sviluppati dagli 
Stati membri, collegati ad un sistema 
centrale da una rete (cfr.  figura 1 ).
02 
I paesi Schengen hanno inizialmente 
deciso di creare un Sistema d’infor -
mazione Schengen di seconda gene -
razione (SIS II) nel dicembre 1996. Nel 
dicembre 2001 il Consiglio ha affidato 
alla Commissione la responsabilità 
dello sviluppo di detto sistema, con 
una data -obiettivo di fine 2006. La 
DG Affari interni della Commissione ha 
gestito il progetto ed ha esternalizza -
to il lavoro di sviluppo per il sistema 
centrale.03 
La ragione primaria per procedere allo 
sviluppo del SIS II era la necessità di 
collegare un maggior numero di Stati 
membri dopo l’allargamento dell’U -
nione europea del 2004. In aggiunta, 
SIS II doveva beneficiare dei più recenti 
sviluppi tecnologici e di funzionalità 
aggiuntive.2 I 26 paesi dello spazio 
Schengen sono: Austria, 
Belgio, Danimarca, Estonia, 
Finlandia, Francia, Germania, 
Grecia, Islanda, Italia, 
Lettonia, Liechtenstein, 
Lituania, Lussemburgo, Malta, 
Norvegia, Paesi Bassi, Polonia, 
Portogallo, Repubblica ceca, 
Slovacchia, Slovenia, Spagna, 
Svezia, Svizzera e Ungheria.
09 Introduzione Figura 1Panoramica del Sistema d’informazione Schengen
Fonte:  DG Affari interni.Sistema 
nazionale
Utenti UtentiUtenti Utenti
sistema 
centraleSistema 
nazionaleSistema 
nazionale
Sistema 
nazionaleArea centraleinterfaccia 
nazionaleinterfaccia 
nazionale
interfaccia 
nazionaleinterfaccia 
nazionale
10
 Estensione e approccio 
dell’audit
Estensione dell’audit
04 
Gli auditor della Corte hanno verifi -
cato se la Commissione abbia gestito 
bene lo sviluppo del SIS II, cercando di 
rispondere ai seguenti quattro quesiti:
a) La Commissione ha posto in opera 
SIS II nei tempi previsti?
b) La Commissione ha posto in opera 
SIS II in linea con i costi inizialmen -
te previsti?
c) Vi erano solide argomentazioni 
economiche a favore del SIS II 
nel corso di tutto il progetto che 
hanno tenuto conto di importanti 
modifiche dei costi e dei benefici 
attesi?
d) La Commissione ha tratto insegna -
menti dalla propria gestione del 
progetto di sviluppo del SIS II, e li 
ha applicati?05 
La Commissione, presa nel suo in -
sieme, dispone di una considerevole 
esperienza acquisita nello sviluppo 
di progetti IT nonché di orientamenti 
rivolti alle DG su come gestire con 
successo i progetti IT3. La Commis -
sione riconosce altresì la necessità di 
trarre insegnamenti dallo sviluppo di 
specifici progetti IT e di condividere 
tali insegnamenti all’interno di tutta 
la struttura organizzativa4. Nel 2011, 
ad esempio, il servizio di audit interno 
della Commissione ha tratto insegna -
menti da un’analisi dell’istituzione di 
progetti IT in varie DG della Commis -
sione5. L’audit espletato dalla Corte 
sul SIS II ha fornito un’opportunità per 
individuare, all’interno di un singolo 
progetto, le ragioni dei ritardi e delle 
spese in eccesso, ed i cambiamenti che 
hanno infine permesso alla Commis -
sione di mettere in opera il sistema.
06 
Non si trattava di un audit IT inteso 
a garantire la qualità del SIS II, e non 
sono state prese in esame le modalità 
con cui le autorità nazionali hanno ge -
stito lo sviluppo dei rispettivi sistemi 
SIS II.3 Il Rational Unified Process  
(RUP@EC) era la metodologia 
standard di sviluppo del 
software all’interno della 
Commissione, definita 
nella Comunicazione del 
2004 sul miglioramento 
della governance delle 
tecnologie dell’informazione 
presso la Commissione 
(SEC(2004) 1267). Nel 2011, 
essa è stata integrata dalla 
Metodologia di gestione dei 
progetti2.
4 Getting the best from IT in the 
Commission , SEC(2010) 1182 
final del 7 ottobre 2010.
5 Lettera della direzione del 
servizio di audit interno datata 
1.2.201 1, Setup of IT Projects in 
the Commission .
11 Estensione e approccio dell’audit
Approccio dell’audit
07 
L’audit è stato basato su:
a) interviste strutturate con attori 
del SIS II. Dette interviste hanno 
riguardato:
i) personale della Commissione, 
presso la DG Affari interni, 
responsabile dello sviluppo del 
SIS II;
ii) personale della Commissio -
ne presso la DG Bilancio, la 
DG Informatica, il segretaria -
to generale e la DG Fiscalità 
e unione doganale, a proposito 
di questioni relative alla go -
vernance IT presso la Commis -
sione e allo sviluppo di altri 
sistemi IT di vasta scala;
iii) il principale contraente inca -
ricato dello sviluppo di SIS II 
(un consorzio formato da 
Hewlett -Packard e Steria) ed il 
contraente responsabile della 
garanzia della qualità (Unisys);
iv) personale del segretariato del 
Consiglio dell’UE e del Parla -
mento europeo che ha seguito 
lo sviluppo del SIS II;v) rappresentanti degli attori 
provenienti da sei Stati mem -
bri (Germania, Spagna, Fran -
cia, Lussemburgo, Ungheria 
e Portogallo). Questi sei paesi 
membri sono stati scelti per 
ottenere un’ampia gamma di 
opinioni;
b) un’indagine sugli attori coinvolti 
nello sviluppo del SIS II, prove -
nienti da tutti i paesi membri, dal 
segretariato del Consiglio dell’UE, 
dalla Commissione e dai contraenti 
che lavorano per la Commissione. 
L’indagine ha sollecitato l’opinione 
degli attori su vari aspetti dello 
sviluppo del SIS II. Al questionario 
d’indagine hanno risposto 91 dei 
144 attori selezionati: si è cioè 
avuto un tasso di risposta del 63 %. 
Tra coloro che hanno risposto, 
81 provenivano da paesi membri 
e dal Consiglio, mentre 10 dalla 
Commissione e dai contraenti di 
quest’ultima. Tre quarti di coloro 
che hanno risposto avevano preso 
parte al progetto dal 2009 o da 
prima;
c) un esame della documentazione 
e delle procedure relative al SIS II.
12
 Osservazioni
Parte 1 - La Commissione 
ha posto in opera il SIS II, 
sebbene con oltre sei anni 
di ritardo
Criteri di audit
08 
Si è verificato:
a) se vi sia stato un calendario di 
progetto realistico;
b) se la Commissione abbia assegnato 
al progetto expertise sufficiente 
a monitorarne l’esecuzione e a pro -
cedere ad un’efficace supervisione 
dei contratti;
c) se la Commissione abbia avuto 
buoni rapporti di lavoro con gli 
attori e se abbia tenuto conto delle 
opinioni degli utenti finali;
d) se vi siano stati meccanismi deci -
sionali chiari;
e) se i requisiti del sistema siano 
stati sufficientemente stabili da 
permettere che il sistema venisse 
sviluppato in modo efficiente.
 Il termine ultimo fissato 
inizialmente per il progetto 
era irrealistico
09 
Nel dicembre 2001 un regolamento 
del Consiglio6 ha fissato inizialmente il 
termine ultimo per il progetto alla fine 
di dicembre 2006. In tal modo, si inten -
deva consentire ai paesi che dovevano 
aderire all’UE nel 2004 di divenire 
parte dello spazio Schengen alla fine 
del 2006. Uno studio di fattibilità del 
2003 della Commissione riteneva che 
detto termine ultimo potesse essere 
rispettato, ma ipotizzando che i requi -
siti restassero stabili e che le specifi -
che fossero sviluppate rapidamente7. 
Alla fine del 2003, la Commissione ha 
riconosciuto che sarebbe stato difficile 
rispettare il termine ultimo inizialmen -
te fissato8. Tuttavia, detto termine non 
è stato modificato fino alla fine del 
2006. Nell’indagine di audit condotta 
dalla Corte sugli attori chiave del SIS II, 
la maggior parte dei soggetti che ha 
fornito una risposta (69 %) riteneva che 
il termine ultimo fissato inizialmente 
fosse irrealistico. L’ allegato  riporta una 
cronologia dello sviluppo del SIS II.
10 
Nell’ambito dell’indagine di audit, agli 
interrogati è stato chiesto di assegnare 
un’importanza relativa alle cause del 
ritardo di 75 mesi. Coloro che hanno 
risposto ritenevano che il ritardo fosse 
in parte dovuto al fatto che il termine 
ultimo fissato inizialmente non era 
stato basato su un’analisi tecnica reali -
stica. Essi hanno assegnato un’impor -
tanza relativa del 16 % a tale motivo 
(cfr.  figura 2 ).6 Regolamento (CE) 
n. 2424/2001 del Consiglio, 
del 6 dicembre 2001, sullo 
sviluppo del Sistema 
d’informazione Schengen di 
seconda generazione (SIS II) 
(GU L 328 del 13.12.2001, pag. 4) 
e decisione 2001/886/GAI del 
Consiglio, del 6 dicembre 2001, 
sullo sviluppo del sistema 
d’informazione Schengen di 
seconda generazione (SIS II) 
(GU L 328 del 13.12.2001, 
pag. 1).
7 Studio di fattibilità SIS II, 
Deloitte, 7 aprile 2003.
8 COM(2003) 771 definitivo 
dell’11 dicembre 2003.
13 Osservazioni
11 
Poiché la Commissione non aveva mes -
so in opera SIS II nei tempi previsti, nel 
dicembre 2007 SIS 1 è stato modificato 
in modo da essere adatto a collegare 
i nuovi Stati membri. Detta modifica 
era una copia del sistema naziona -
le portoghese, ed è stata chiamata 
SISone4all. Ha fornito una soluzione 
per nove dei dieci paesi aderenti9, che 
era l’obiettivo primario del SIS II. Le 
successive estensioni del termine ulti -
mo fissato inizialmente per il progetto 
sono state decise di comune accordo, 
ma anche i nuovi termini non sono 
stati rispettati, accrescendo il rischio 
che i requisiti di sistema potessero 
cambiare:
a) nel dicembre 2006 il termine 
ultimo è stato prolungato fino al 
dicembre 200810;
b) nell’ottobre 2006 il termine 
ultimo è stato prolungato fino al 
giugno 201011.9 Cipro non è riuscito a 
adottare le norme Schengen 
e quindi non ha aderito allo 
spazio Schengen.
10 Decisione 2006/1007/GAI 
del Consiglio, del 
21 dicembre 2006, che modifica 
la decisione 2001/886/GAI 
sullo sviluppo del Sistema 
d’informazione Schengen 
di seconda generazione 
(SIS II) (GU L 411 del 30.12.2006, 
pag. 78), e regolamento 
(CE) n. 1988/2006 del Consiglio, 
del 21 dicembre 2006, che 
modifica il regolamento 
(CE) n. 2424/2001 sullo sviluppo 
del Sistema d’informazione 
Schengen di seconda 
generazione (SIS II) (GU L 411 
del 30.12.2006, pag. 1).
11 Regolamento (CE) 
n.1104/2008 del Consiglio, 
del 24 ottobre 2008, 
sulla migrazione del 
sistema d’informazione 
Schengen (SIS 1+) al sistema 
d’informazione Schengen di 
seconda generazione (SIS II) 
(GU L 299 dell’8.11.2008, pag. 1), 
e decisione 2008/839/GAI del 
Consiglio, del 24 ottobre 2008, 
sulla migrazione del 
sistema d’informazione 
Schengen (SIS 1+) al sistema 
d’informazione Schengen di 
seconda generazione (SIS II) 
(GU L 299 dell’8.11.2008, 
pag. 43).Figura 2Cause dei ritardi nel SIS II
Fonte:  Indagine di audit condotta presso gli attori del SIS II.Altro 4 %Instabilità dei requisiti 
di sistema 22 %Meccanismi decisionali non 
soddisfacenti 11 %Mancanza di impegno da parte di alcuni paesi 
e rapporti di lavoro insoddisfacenti 17 %Mancanza di expertise per sovraintendere 
eﬃcacemente ai contratti 30 %
Originario termine ultimo non basato su un’analisi tecnica realistica
 16 %
14 Osservazioni
12 
Nel giugno 2010 la Commissione ha 
elaborato un calendario definitivo per 
il completamento del SIS II, che è stato 
approvato dal Consiglio12. Il termine 
del marzo 2013 è stato rispettato13 
e SIS II è stato avviato nell’aprile 2013, 
oltre sei anni dopo la data inizialmente 
prevista. Dopo un periodo di moni -
toraggio intensivo di un mese, è di -
venuto pienamente operativo ed ha 
sostituito il SIS 1 nel maggio 2013.
Fino al 2007 la Commissione 
non ha assegnato sufficiente 
personale in possesso 
dell’expertise necessaria 
per gestire in modo efficace 
il lavoro di sviluppo 
esternalizzato
13 
Coloro che hanno fornito una risposta 
all’indagine della Corte ritenevano che 
il ritardo fosse in parte dovuto al fatto 
che la Commissione non disponesse di 
sufficiente personale con l’expertise 
necessaria a sovraintendere ai contratti 
in modo efficace. Essi hanno assegnato 
un’importanza relativa del 30 % a tale 
fattore14 (cfr.  figura 2 ).14 
Nel 2002, l’équipe di progetto del SIS II 
presso la Commissione consisteva di 
quattro persone sotto la supervisione 
di un capo unità15. Nel 2003 si sono 
unite altre quattro persone16. All’avvio 
del progetto, un rappresentante della 
DG Informatica ha partecipato ad alcu -
ne riunioni. Solo il 10 % di coloro che 
hanno fornito una risposta riteneva 
che, all’avvio del progetto, la Com -
missione avesse assegnato personale 
sufficiente, dotato delle competenze 
ed esperienze necessarie a porre in 
opera con successo il SIS II.
15 
Una richiesta di maggiori risorse17 
presentata nel 2005 alla direzione 
descriveva una situazione di gestione 
in crisi permanente ed un’incapacità 
di rispondere alle questioni sollevate 
dai paesi membri. Il personale, il cui 
contratto era di breve durata, mancava 
dell’expertise e delle competenze tec -
niche appropriate. La mancanza di ex -
pertise alla Commissione è stata con -
fermata dal contraente incaricato della 
garanzia della qualità18. Quasi metà 
del personale incaricato del progetto 
aveva un contratto in scadenza l’anno 
successivo. Sebbene, fra il personale 
della Commissione che ha risposto 
all’indagine di audit, nessuno ritenes -
se che l’elevato tasso di rotazione del 
personale costituisse un ostacolo alle 
buone relazioni con gli attori, il 49 % 
dei rappresentanti dei paesi mem -
bri che hanno risposto era di parere 
opposto. Il servizio di audit interno 
della Commissione (IAS), nella propria 
relazione del 200619, ha riscontrato che 12 Il termine ultimo del progetto 
è stato prolungato al 
marzo 2013 dal regolamento 
(UE) n. 541/2010 del Consiglio, 
del 3 giugno 2010, che 
modifica il regolamento (CE) 
n. 1104/2008 sulla migrazione 
dal sistema d’informazione 
Schengen (SIS 1+) al sistema 
d’informazione Schengen di 
seconda generazione (SIS II) 
(GU L 155 del 22.6.2010, 
pag. 19) e dal regolamento (UE) 
n. 542/2010 del Consiglio, del 
3 giugno 2010, che modifica 
la decisione 2008/839/
GAI sulla migrazione dal 
sistema d’informazione 
Schengen (SIS 1+) al sistema 
d’informazione Schengen di 
seconda generazione (SIS II) 
(GU L 155 del 22.6.2010, 
pag. 23).
13 SEC(2010) 1138 final del 
21 settembre 2010.
14 Tale fattore consisteva dei 
seguenti elementi:
a) troppo poco personale 
della Commissione con 
esperienza in progetti IT su 
vasta scala e in questioni 
relative a Schengen (9 %);
b) prestazioni insoddisfacenti 
del principale contraente 
incaricato dello sviluppo 
(9 %);
c) controversie contrattuali 
(5 %);
d) la Commissione non ha 
monitorato in modo 
efficace i risultati del 
principale contraente 
incaricato dello sviluppo 
(4 %);
e) la Commissione non ha 
comunicato in modo 
chiaro le esigenze al 
principale contraente 
incaricato dello sviluppo 
(3 %).
15 SEC(2003) 206 final del 
18 febbraio  2003.
16 COM(2003) 771 definitivo.
17 Nota dal gestore del 
programma al direttore 
competente della DG Giustizia, 
libertà e sicurezza del 
16 settembre 2005.
18 Relazione di follow -up sulle 
questioni problematiche 
redatta dal contraente 
responsabile della garanzia 
della qualità, agosto 2005.
19 Relazione del servizio di 
audit interno sulla gestione IT 
presso la DG Giustizia, libertà 
e sicurezza (8 giugno 2006).
15 Osservazioni
il personale addetto al progetto SIS II 
era motivato e competente, sebbene 
costantemente sovraccarico di lavoro. 
In seguito a detto audit, la DG Affari in -
terni ha assegnato ulteriore personale 
al progetto. A fine 2007, il settore SIS II 
nella DG Affari interni comprendeva 
12 funzionari permanenti, poi giunti 
a 17 nel 201220.
16 
La mancanza, prima del 2009, di 
personale con la necessaria expertise 
presso la Commissione è stata posta 
in evidenza da tutti i rappresentanti 
dei sei paesi membri intervistati nel 
corso dell’audit. Due di essi, assieme al 
principale contraente incaricato dello 
sviluppo, hanno suggerito che il pro -
getto avrebbe tratto beneficio da una 
maggiore expertise informatica dispo -
nibile altrove presso la Commissione, 
ad esempio presso la DG Informatica. 
La Commissione non disponeva di ex -
pertise sufficiente a gestire il contratto 
con efficacia e a garantire la qualità 
delle prestazioni21.17 
Il 22 ottobre 2004, HPS si è aggiudicato 
il contratto per lo sviluppo del SIS II 
e del Sistema di informazione sui visti 
(VIS). Tuttavia, il 18 novembre 2004 ha 
dovuto interrompere i lavori sul con -
tratto fino al 31 gennaio 2005, in attesa 
dell’esito del ricorso presentato da un 
offerente non aggiudicatario. Questo 
ritardo iniziale era conseguenza del 
metodo usato dalla Commissione per 
valutare le offerte, che non dimostrava 
in maniera convincente la selezione 
dell’offerta migliore (cfr.  riquadro 1 ). 
La Corte di giustizia, nel quadro di una 
procedura relativa a provvedimenti ini -
bitori, ha ritenuto che la Commissione 
avesse commesso errori nella valuta -
zione delle offerte, ma ha respinto la 
domanda di provvedimenti provvi -
sori presentata dalla parte ricorrente 
(l’offerente non aggiudicatario), poiché 
non vi erano elementi di prova suffi -
cienti per dimostrare che quest’ultima 
avrebbe sofferto un pregiudizio grave 
e irreparabile22.20 Alla fine del 2008, il 
settore SIS II comprendeva 
ancora 12 persone, diventate 
14 alla fine del 2009. Alla fine 
del 2010, esso comprendeva 
13 persone, divenute 16 alla 
fine del 2011. In aggiunta, 
l’équipe includeva agenti 
contrattuali ed esperti 
nazionali distaccati. Ad 
esempio, il piano annuale 
di gestione per il 2008 
della DG Giustizia, libertà 
e sicurezza indicava che vi 
erano 9 agenti contrattuali 
e 6 esperti nazionali distaccati.
21 Nella relazione del servizio di 
audit interno del giugno 2006 
sulla gestione IT presso 
la DG Giustizia, libertà 
e sicurezza si constatava 
che non vi era personale 
a sufficienza per gestire 
il crescente livello di 
esternalizzazione.
22 Ordinanza del presidente 
del Tribunale di primo 
grado, 31 gennaio 2005, 
procedimento T-447/04 R.
16 Osservazioni
18 
La Commissione mancava di risorse 
umane sufficienti a sovraintendere 
in modo appropriato al contratto e a 
prevenire le prestazioni insoddisfacen -
ti del principale contraente incaricato 
dello sviluppo23. Un audit condotto nel 
2006 dal servizio di audit interno (IAS) 
della Commissione ha criticato la ge -
stione del progetto SIS II, poiché non si 
era riusciti a garantire che il contraente 
principale incaricato dello sviluppo 
rispettasse i tempi e le specifiche. 
I rappresentanti di cinque dei sei paesi 
membri intervistati nel corso dell’audit ritenevano che alla Commissione man -
casse sufficiente esperienza per valuta -
re la qualità delle prestazioni e monito -
rare la performance del contraente. Tra 
coloro che hanno risposto al questio -
nario di audit, solo il 20 % riteneva che, 
prima del 2009, la Commissione avesse 
monitorato con efficacia i risultati del 
principale contraente incaricato dello 
sviluppo di SIS II. Tale percentuale 
è salita al 72 % dal 2009, evidenziando 
un miglioramento della capacità della 
Commissione di monitorare la qualità 
nella fase finale del progetto.23 UK House of Lords, European 
Union Committee, 9th Report 
of Session 2006-07 , Schengen 
Information System II (SIS II), 
Report with Evidence , 
2 marzo 2007. La Commissione 
si è rammaricata di non esser 
riuscita a esercitare la migliore 
supervisione possibile nelle 
relazioni con il principale 
contraente incaricato dello 
sviluppo. La Commissione ha 
affermato che, con il livello 
di personale dell’epoca, 
non poteva operare 
un’adeguata supervisione 
del contratto al fine di 
impedire che il principale 
contraente incaricato dello 
sviluppo fornisse prestazioni 
inadeguate.La Commissione ha valutato meno costosa l’offerta vincente, sebbene in realtà 
fosse più costosa
Le offerte sono state valutate dapprima sulla base della qualità (valutazione tecnica) e successivamente sulla 
base del prezzo (valutazione finanziaria).
Delle sette offerte ricevute, quelle di HPS e dell’offerente non aggiudicatario che ha presentato ricorso hanno 
avuto i migliori punteggi in esito alla valutazione tecnica. I loro punteggi erano approssimativamente uguali. Il 
punteggio di HPS era dello 0,4 % più alto di quello dell’offerente non aggiudicatario.
Queste due imprese sono andate avanti fino alla fase di valutazione finanziaria, i cui risultati sono stati combi -
nati con il punteggio tecnico per arrivare ad un punteggio globale.
Nella valutazione finanziaria, l’offerta presentata da HPS è stata giudicata meno costosa nella misura del 43 %. 
Di conseguenza, essa ha ricevuto un più alto punteggio globale e HPS si è aggiudicato l’appalto.
Tuttavia, l’offerta di HPS era, in realtà, più costosa, nella misura del 3,5 %, rispetto a quella presentata dall’offe -
rente non aggiudicatario (38,1 milioni di euro rispetto a 36,8 milioni di euro).
La Commissione ha valutato l’offerta di HPS come più conveniente, sebbene in realtà non lo fosse, perché ha 
diviso l’appalto in 15 parti. La Commissione ha calcolato un punteggio distinto per ogni parte, sulla base del 
rapporto tra le offerte dei due offerenti. Ha poi sommato tali punteggi (senza applicare alcuna ponderazione 
e senza fare distinzione tra prezzi fissi e elementi che sarebbero stati ordinati separatamente quando necessa -
ri) per poi assegnare un punteggio finanziario che aveva poco a che vedere con l’offerta complessiva.Riquadro 1
17 Osservazioni
19 
La Commissione ha approvato 
i risultati dei test sulla base di 
quanto comunicatole dal principale 
contraente incaricato dello sviluppo 
e dal contraente responsabile di 
garantire la qualità. Alla fine del 
2008, il mancato superamento dei 
test operativi (i primi test dei sistemi 
centrale e nazionali a coinvolgere 
paesi membri) hanno fatto venire alla 
luce i problemi del sistema. Nella fase 
finale del progetto, la capacità della 
Commissione di valutare la qualità 
delle prestazioni tramite controlli di 
collaudo del sistema è migliorata24 
(cfr.  figura 3 ).20 
Tutti i rappresentanti dei sei paesi 
membri intervistati ritenevano che, 
a partire dal 2009, la gestione e la 
comunicazione della Commissione fos -
sero migliorate. L’équipe che gestiva la 
fase finale del progetto comprendeva 
più personale con esperienza nello 
sviluppo di progetti IT di vasta scala 
e con conoscenze del Sistema d’in -
formazione Schengen (ad esempio, 
personale della DG Fiscalità e unione 
doganale, degli Stati membri o perso -
nale che aveva lavorato alla preceden -
te fase dello stesso progetto SIS II). Un 
terzo di coloro che hanno risposto al 
questionario di audit riteneva che, nel 
corso della vita del progetto nel suo 
complesso, la Commissione avesse as -
segnato personale sufficiente, dotato 
delle competenze ed esperienze ne -
cessarie a porre in opera con successo 
il SIS II. Ciò rappresentava un notevole 
miglioramento rispetto al dato del 
10 % relativo all’avvio del progetto 
(cfr. paragrafo 14).24 Il Consiglio «Giustizia 
e affari interni» tenutosi il 26 
e 27 febbraio 2009 ha accolto 
con favore (cfr. conclusioni) il 
riesame del metodo di test del 
SIS II, che garantisce maggiore 
partecipazione degli Stati 
membri nella definizione 
e gestione dei test.Figura 3Miglioramento delle procedure di test dal 2009
Fonte:  Indagine di audit condotta presso gli attori del SIS II.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
Intervistati dichiaratisi d’accordo con le aﬀermazioni 
sottostanti
Dal 2009 Prima del 2009Le speciﬁche dei test erano deﬁnite in 
modo chiaroLa ripartizione dei compiti tra la 
Commissione e gli Stati membri era deﬁnita 
in modo chiaroLe speciﬁche dei test erano deﬁnite in modo 
chiaro
18 Osservazioni
I rapporti di lavoro tra la 
Commissione ed alcuni 
paesi membri all’inizio 
erano insoddisfacenti; fino 
a quando non ha istituito 
il Consiglio di gestione del 
programma globale, la 
Commissione non è riuscita 
a sfruttare l’esperienza 
acquisita da tutti gli utenti 
finali
21 
Coloro che hanno risposto al que -
stionario ritenevano che i rapporti di 
lavoro insoddisfacenti con gli attori 
e la mancanza di impegno di alcuni 
Stati membri fossero le cause di alcuni 
dei ritardi, assegnando un’importan -
za relativa del 17 % a tale fattore25 
(cfr.  figura 2 ).22 
Le interviste con personale dei paesi 
membri hanno messo in evidenza 
i difficili rapporti con la Commissione. 
Gli intervistati descrivevano, ad esem -
pio, come il comitato SISVIS (cfr. pa -
ragrafo 27) fosse diventato terreno di 
scontro per una serie di discussioni. 
Solo il 15 % di coloro che hanno rispo -
sto al questionario, e nessuno della 
Commissione, riteneva che, prima del 
2009, le riunioni riguardanti il progetto 
SIS II avessero luogo in un’atmosfera 
costruttiva (cfr.  figura 4 ). 
23 
L’ambiente nel quale è stato sviluppa -
to SIS II prima del 2009 contrasta con 
quello in cui la DG Fiscalità e unio -
ne doganale ha sviluppato un altro 
sistema IT su vasta scala a quell’epoca 
(cfr.  riquadro 2 ).25 Tale fattore consisteva dei 
seguenti elementi:
a) opposizione al progetto 
o mancanza di impegno 
per lo stesso da parte di 
alcuni paesi membri (8 %);
b) rapporti di lavoro 
insoddisfacenti tra gli 
attori (5 %);
c) il SIS II non era 
strategicamente 
importante, specie dopo 
l’attuazione di SISone4all 
(4 %).Figura 4Relazioni insoddisfacenti tra alcuni paesi membri e la Commissione prima del 2009
Fonte:  Indagine di audit condotta presso gli attori del SIS II.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
Intervistati dichiaratisi d’accordo con le aﬀermazioni 
sottostanti 
Dal 2009 Prima del 2009Attori suﬃcientemente coinvolti nella presa delle 
decisioniAtmosfera costruttiva alle riunioniLa Commissione si impegnata eﬃcacemente con i paesi 
membri su base di reciproca ﬁduciaLa Commissione ha usato i suggerimenti degli attori per 
guidare i miglioramentiLa Commissione ha lavorato bene con i paesi mebri 
nello sviluppo dei sistemi nazionali
19 Osservazioni
24 
Molti fattori hanno contribuito alla 
mancanza d’impegno di alcuni 
paesi membri e ai rapporti di lavoro 
insoddisfacenti:
a) la Commissione non era un utente 
del sistema, e sebbene assumesse 
alcuni esperti dai paesi membri, 
mancava della conoscenza det -
tagliata delle prassi degli utenti 
finali necessaria a comprendere le 
necessità operative e le esigenze 
degli utenti;b) la Commissione non è riuscita 
a sfruttare l’esperienza di tutti 
quei paesi membri che erano 
utenti finali e possedevano una 
conoscenza del sistema esistente. 
Sebbene vi fossero varie riunioni 
nelle quali i paesi membri 
potevano comunicare le opinioni 
degli utenti finali alla Commissione 
(ad esempio, riunioni dei 
responsabili di progetto nazionali, 
del Comitato SIS II, degli Amici 
di SIS II e della task force SIS II), 
prima del 2009 la Commissione 
non si è impegnata con efficacia 
nel dialogo con i paesi membri, 
i quali si sono sentiti esclusi dal 
processo decisionale (cfr.  figura 4 ). 
Tutti i rappresentanti dei 
sei paesi membri intervistati 
ritenevano che non si fosse tenuto 
sufficientemente conto delle 
opinioni degli utenti finali;Fattori chiave di successo per lo sviluppo di sistemi IT nella DG Fiscalità e unione 
doganale
La DG Fiscalità e unione doganale ha sviluppato con successo molti grandi sistemi IT per i paesi partecipanti 
usando la propria metodologia TEMPO26. Il servizio di audit interno della Commissione, nella propria relazione 
del 2006 sui grandi sistemi IT nella DG Fiscalità e unione doganale, riteneva che lo sviluppo del nuovo sistema 
di transito informatizzato (NCTS) fosse un esempio di buona prassi nella gestione dei progetti. Detto sistema 
scambia messaggi elettronici tra gli uffici doganali dei paesi partecipanti a proposito di merce importata, al 
fine di contribuire a far sì che i dazi doganali siano pagati alla destinazione finale. La Commissione riteneva 
che il NCTS fosse paragonabile per dimensioni al progetto SIS II27.
La DG Fiscalità e unione doganale riteneva che il fattore di successo più importante per lo sviluppo di pro -
getti IT su vasta scala, quali il NCTS, fosse il comunicare ed il costruire relazioni sia formali che informali con 
i paesi partecipanti, al fine di creare un clima di fiducia, cooperazione e condivisa volontà di ottenere risultati.
26 L’acronimo «TEMPO» sta per «gestione elettronica online dei progetti della DG TAXUD» (DG Fiscalità e unione doganale): si tratta di una 
metodologia di gestione dei progetti sviluppata dalla DG in questione.
27 COM(2001) 720 definitivo del 18 dicembre 2001, allegato 1, sezione 5.1.2 e COM(2003) 771, allegato 3, sezione 5.1.2.
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base di interviste con personale della DG Fiscalità e unione doganale.Riquadro 2
20 Osservazioni
c) la Commissione ha fornito una 
struttura per far comunicare i paesi 
membri con il principale contra -
ente incaricato dello sviluppo. 
Tuttavia, i rappresentanti di cinque 
dei sei paesi membri intervistati 
ritenevano che essa non fosse 
efficace. Nonostante numerose ri -
chieste da parte dei paesi membri, 
la Commissione non ha fornito loro 
una copia del principale contratto 
di sviluppo fino a che il proprio 
Servizio giuridico non le ha consi -
gliato di farlo, nel 2009;
d) alcuni Stati membri non erano 
convinti della necessità del SIS II;
e) la scarsa qualità delle prestazioni 
ha influito negativamente sulla 
fiducia degli Stati membri nella ca -
pacità della Commissione di porre 
in opera il SIS II (cfr. paragrafo 16).
25 
L’indagine di audit ha mostrato che 
i rapporti con i paesi membri sono 
migliorati dopo il 2009 (cfr.  figura 4 ). 
Vi sono molte ragioni per questo 
cambiamento:
a) Nel 2009, la Commissione ha istitu -
ito il Consiglio di gestione globale 
del programma (GPMB), e ciò ha 
permesso agli utenti finali dei 
paesi membri di contribuire con 
la loro visione ed esperienza alla 
fase finale del progetto. Le riunioni 
settimanali del GPMB comprende -
vano la Commissione, gli esperti 
provenienti dagli Stati membri (in 
numero massimo di otto, e rappre -
sentanti gli utenti finali piuttosto 
che il loro paese) e i contraen -
ti. Le riunioni del GPMB hanno 
reso possibile un’interazione più 
frequente tra i paesi membri e il 
principale contraente incaricato 
dello sviluppo; b) la gestione e la comunicazione 
della Commissione sono migliorate 
(cfr. paragrafo 20);
c) il paragone effettuato nel 2009 
con uno scenario alternativo ha 
fornito alcune giustificazioni ag -
giuntive per la continuazione del 
progetto SIS II (cfr. paragrafo 63);
d) il principale contraente incaricato 
dello sviluppo ha fornito migliori 
risultati nel corso della fase finale 
del progetto, iniziata nel 2010 
(cfr. paragrafo 41).
Non era chiaro a tutti gli 
attori chi prendeva le 
decisioni chiave
26 
Nella propria analisi, condotta nel 
2011, dello sviluppo del SIS II28, il Centre 
for European Policy Studies  (CEPS) ha 
descritto la struttura di governance del 
progetto (cfr.  figura 5 ).
27 
Secondo la normativa del 2001, la 
Commissione era responsabile dello 
sviluppo del SIS II, con l’assistenza del 
comitato SISVIS. Se detto comitato 
non era d’accordo con alcune misure 
proposte dalla Commissione, il Consi -
glio poteva chiedere alla Commissione 
di riesaminare la sua proposta29; Il 
servizio di audit interno della Commis -
sione, nella propria relazione del 2006, 
ha constatato che la capacità della 
Commissione di far fronte a questioni 
operative era limitata dai meccanismi 
direttivi del progetto.28 Joanna Parkin, The Difficult 
Road to the Schengen 
Information System II , Centre 
for European Policy Studies , 
aprile 2011.
29 Il comitato SISVIS assisteva la 
Commissione nello sviluppo 
del Sistema d’informazione 
Schengen di seconda 
generazione (SIS II) e del 
sistema di informazione 
visti (VIS). La decisione 
2001/886/GAI del Consiglio 
stabiliva due procedure per 
prendere decisioni:
i) una procedura via 
regolamento per le 
decisioni importanti 
concernenti l’architettura 
del SIS II, la protezione 
dei dati, le questioni 
aventi gravi ripercussioni 
finanziarie o tecniche 
per i paesi membri, le 
questioni di sicurezza. 
Se il comitato non 
era d’accordo con 
le misure proposte 
dalla Commissione, il 
Consiglio poteva chiedere 
alla Commissione di 
riesaminare la sua 
proposta;
ii) una procedura di 
gestione per tutte le altre 
questioni. Se il comitato 
non era d’accordo con 
le misure proposte dalla 
Commissione, il Consiglio 
poteva adottare una 
decisione diversa.
21 Osservazioni Figura 5Struttura di governance del SIS II a partire dal 2010
Note :
Le frecce indicano linee di riporto
MC Stati membri dello spazio Schengen 
FoSIS  Amici di SIS II
TF SIS II  Task force SIS II
SIS TECH  Gruppo di lavoro su questioni Schengen (formazione SIS TECH).
SIS SIRENE  Gruppo di lavoro su questioni Schengen (formazione SIS SIRENE).
CATS  Comitato dell’articolo 36
NPM  Riunione dei responsabili di progetto nazionali
GPMB  Consiglio di gestione globale del programma
MDC  Principale contraente incaricato dello sviluppo
QAC  Contraente responsabile della garanzia della qualità
TAG   Test Advisory Group (gruppo di lavoro avente funzione consultiva parte del comitato SISVIS)
CMB   Change Management Board (gruppo di lavoro avente funzione consultiva, parte del comitato 
SISVIS)
Comitato SISVIS   Comitato che assiste la Commissione nello sviluppare SIS II ed il sistema di informazione visti (VIS).
SIS II TECH Formazione SIS II TECH del comitato SISVIS.
SIRENE  Formazione SIRENE del comitato SISVIS.
Fonte:  Centre for European Policy Studies e DG Affari interni.SIS
TECHTF SIS IIFoSISPARLAMENTO 
EUROPEO
SIS
SIRENECATSCONSIGLIO 
(COREPER)
MCMCMC
MCTAG CMB NPMSIRENESIS II
TECHGPMBCOMMISSIONE
DG Aﬀari 
interniQACMDC
Comitato SISVIS
Europol
Eurojust
22 Osservazioni
28 
Non era chiaro a tutti gli attori del SIS II 
chi prendeva, in pratica, le decisioni 
chiave. Sebbene venissero redatti 
verbali delle riunioni del comitato 
SISVIS, non vi era alcun registro delle 
decisioni che permettesse di tracciare 
con facilità e comprendere la base di 
tutte le decisioni importanti. La metà 
di coloro che hanno risposto all’inda -
gine di audit riteneva che fosse stata 
la Commissione ad aver assunto le 
decisioni chiave nel periodo fino al 
2009 (cfr.  figura 6 ). Per quanto riguar -
da il periodo successivo alla creazione 
del Consiglio di gestione globale del 
programma nel 2009, tale percentuale 
è scesa al 24 %. Sebbene questo fosse 
un organo consultivo piuttosto che de -
cisionale, il 34 % di coloro che hanno 
risposto pensava che esso prendesse 
le decisioni chiave. Coloro che hanno 
risposto all’indagine ritenevano che il 
processo decisionale complesso e non 
chiaro fosse all’origine di alcuni dei 
ritardi, ed hanno assegnato un’impor -
tanza relativa dell’11 % a tale fattore 
(cfr.  figura 2 ).Fino alla fase finale  
del progetto, i requisiti 
di sistema non erano 
sufficientemente stabili
29 
 Coloro che hanno risposto all’inda -
gine ritenevano che la variabilità dei 
requisiti del sistema fosse all’origine di 
alcuni dei ritardi del progetto. A tale 
fattore hanno assegnato un’importan -
za relativa del 22 % (cfr.  figura 2 ). Figura 6Percezione degli attori circa chi prendeva le decisioni chiave in pratica
Fonte:  Indagine di audit condotta presso gli attori del SIS II.0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %
Dal 2009 Prima del 2009% di coloro che hanno risposto all’indagine 
secondo cui le decisioni chiave erano prese da:Altro Non chiaro GPMB Contraente 
incaricato dello sviluppoComitato 
SISVISCommissione 
e Consiglio insiemeConsiglio Commissione
23 Osservazioni
30 
Il capitolato d’oneri, pubblicato nel 
giugno 2003, forniva uno schema 
iniziale dell’architettura del sistema 
e dei requisiti funzionali, tecnici, di 
performance e di migrazione. Sulla 
base di tali specifiche HPS si è aggiu -
dicato il contratto per lo sviluppo del 
sistema centrale nell’ottobre 2004. Ha 
poi iniziato a lavorare sulla fase I30, la 
concezione delle specifiche dettaglia -
te. Tuttavia, modifiche successive ai 
requisiti del sistema hanno richiesto 
modifiche al contratto di sviluppo, 
e ciò ha contribuito ai ritardi.
31 
Ad esempio, nel dicembre 2006, la nor -
mativa sull’istituzione, l’esercizio e l’u -
so di SIS II ha incluso una funzionalità 
aggiuntiva, la «moratoria dati» ( data 
amnesty ), per soddisfare le esigenze 
degli utenti. Ciò dava ai paesi membri 
un periodo di tre anni per far sì che le 
segnalazioni trasferite dal SIS 1 rispet -
tassero le disposizioni normative31. La 
«moratoria dati» non faceva parte delle 
specifiche tecniche ed è stata introdot -
ta tramite una modifica del contratto32.32 
Alcune modifiche, quali l’incremento 
di capacità, erano in parte collegate 
alla durata del progetto più lunga del 
previsto. Il contratto concluso inizial -
mente nel 2004 aveva per oggetto un 
sistema, da avviare nel 2006, che fosse 
in grado di trattare 15 milioni di se -
gnalazioni, espandibile a 22 milioni di 
segnalazioni senza modifiche tecniche. 
Dopo il 2007, vi è stato un netto au -
mento del tasso di crescita del numero 
di segnalazioni, il che ha condotto 
a modificare i requisiti relativi alla 
capacità del sistema. La modifica per la 
fase finale del progetto risultava in un 
sistema che potesse trattare 70 mi -
lioni di segnalazioni, espandibile fino 
a 100 milioni di segnalazioni, sulla base 
delle proiezioni di uno studio quantita -
tivo effettuato dalla Commissione nel 
2009. Al momento della migrazione, 
nell’aprile 2013, vi erano 46 milioni di 
segnalazioni. La figura 7  illustra l’e -
voluzione del numero di schede della 
banca dati SIS.30 Il contratto è stato diviso in 
due fasi: la fase I riguardava la 
concezione tecnica; la fase II 
riguardava lo sviluppo e la 
messa in opera del sistema.
31 Articolo 54, paragrafo 1, 
del regolamento (CE) 
n. 1987/2006 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, 
del 20 dicembre 2006, 
sull’istituzione, l’esercizio 
e l’uso del sistema 
d’informazione Schengen 
di seconda generazione 
(SIS II) (GU L 381 del 
28.12.2006, pag. 4) 
e articolo 70, paragrafo 1, della 
decisione 2007/533/GAI del 
Consiglio, del 12 giugno 2007, 
sull’istituzione, l’esercizio 
e l’uso del sistema 
d’informazione Schengen 
di seconda generazione 
(SIS II) (GU L 205 del 7.8.2007, 
pag. 63).
32 Modifica n. 4, del 
30 aprile 2008, al 
contratto JAI -C3-2003-01.Figura 7Evoluzione del numero di schede della banca dati SIS
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base delle statistiche del Consiglio, della documentazione del SIS II e dello studio volumetrico 
della Commissione del 2009.020406080100120140
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025
Proiezioni dello studio volumetrico del 2009Capacità prevista per il SIS II Eﬀettivo SIS 1Milioni di schede
24 Osservazioni
Parte 2 — I costi dello 
sviluppo del sistema 
centrale e della rete sono 
passati da 23 a 189 milioni 
di euro
Criteri di audit
33 
Si è verificato:
a) se la Commissione avesse stabilito 
una dotazione finanziaria iniziale 
realistica;
b) se la Commissione avesse evitato 
ritardi risultanti in un aumento dei 
costi;
c) se la Commissione avesse fatto 
sì che il contraente consegnasse 
i prodotti in tempo, e nel rispetto 
della necessaria qualità;d) se i requisiti fossero stati stabili;
e) se eventuali commesse aggiuntive 
avessero rappresentato un uso 
ottimale dei fondi.
La Commissione ha 
aggiornato la dotazione 
finanziaria complessiva per il 
progetto, da essa fissata nel 
2003, soltanto nel 2010
34 
Nel giugno del 2001, il Consiglio ha 
stimato che lo sviluppo del SIS II sareb -
be costato 14,6 milioni di euro. Nella 
comunicazione della Commissione 
del dicembre 200133, il costo stimato 
è stato aumentato a 23 milioni di euro. 
Due anni più tardi, la Commissione ha 
stimato che lo sviluppo del sistema 
sarebbe costato 35,3 milioni di euro34. 
A fine progetto, nel 2013, il costo 
stimato per lo sviluppo del sistema 
ammontava a 188,6 milioni di euro 
(cfr.  figura 8 ). 33 COM(2001) 720 definitivo.
34 COM(2003) 771 definitivo.Figura 8Evoluzione della dotazione finanziaria del SIS II
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base della documentazione del SIS II.(milioni di euro)
Regolamento 
del Consiglio e 
decisione del 2001Comunicazione 
della Commissione 
del 2001Comunicazione 
della Commissione 
del 2003Documento di 
lavoro dei servizi 
della Commissione 
del 2010Totale impegni 
fino alla fine del 
progetto nell'aprile 
2013
Concezione, sviluppo 
e migrazione 14,617, 2 31,3124,5122,8
Rete 1,0 45,3
Totale contratti 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1
Spese per personale 
della Commissione 
e amministrativenon disponibile 4,8 4,0 20,520,5
(in base ad una stima 
del 2010)
Totale 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6
25 Osservazioni
35 
La Commissione ha sottolineato che le 
proprie stime iniziali dei costi del 2001, 
basate sulle informazioni disponibili 
all’epoca, erano provvisorie, e le ha 
descritte come un’ipotesi di lavoro. 
Dette stime sono state aggiornate nel 
dicembre 2003 per tener conto di più 
recenti informazioni, incluso lo studio 
di fattibilità. Nondimeno, sono rimaste 
un’ipotesi di lavoro, il cui ammontare 
poteva aumentare a causa di decisioni 
sui requisiti degli utenti o sull’esigenza 
che il supporto esterno soddisfacesse 
il serrato calendario.
36 
La Commissione non ha presentato 
stime riviste, più realistiche, quando ha 
avuto a disposizione informazioni più 
complete sulla concezione del sistema 
e della rete e quando ha compreso la 
difficoltà e complessità del progetto 
e del suo ambiente. Ad esempio, nel 
2001 il costo della rete è stato stimato 
pari a un milione di euro ed è stato 
omesso dalle stime del 2003, con la 
giustificazione che tali costi erano co -
perti altrove nel bilancio della Comu -
nità. Nel maggio 2005, la Commissione 
ha presentato una dotazione finanzia -
ria di 132 milioni di euro per i costi di 
funzionamento  del SIS II nel periodo 
2007-2013, in seguito al previsto varo 
di quest’ultimo all’inizio del 200735. Le 
informazioni presentate indicavano 
che il costo della rete per una linea de -
dicata ai punti d’accesso nazionali del 
SIS II sarebbe ammontato a 6 milioni 
di euro l’anno. Tuttavia, la Commissio -
ne non ha poi illustrato la dotazione 
finanziaria complessiva del progetto 
per lo sviluppo  del SIS II fino al 2010, 
allorché essa ha definito gli impegni 
aggiornati ed i costi che si sarebbe 
dovuto presumibilmente sostenere per 
completare il SIS II36. 37 
Il 57 % di coloro che hanno risposto 
al questionario, sebbene per la mag -
gior parte non coinvolti nel progetto 
SIS II nel 2001, riteneva che la dota -
zione finanziaria del progetto, fissata 
inizialmente in 23 milioni di euro, fosse 
irrealistica in base alle informazioni 
disponibili all’epoca. Ad esempio, 
era basata su un termine ultimo non 
realistico (cfr. paragrafi 9 e 10), proprio 
come la stima rivista nel 2003. A coloro 
che hanno risposto al questionario di 
audit è stato chiesto di assegnare una 
percentuale denotante l’importanza 
relativa delle cause dell’aumento dei 
costi di sviluppo del sistema centrale. 
Essi ritenevano che l’aumento fosse in 
parte dovuto al fatto che la dotazione 
finanziaria fissata inizialmente non 
era basata su un’analisi tecnica reali -
stica, e a tale fattore hanno assegna -
to un’importanza relativa del 24 % 
(cfr.  figura 9 ).35 COM(2005) 236 definitivo 
del 31 maggio 2005 
e COM(2005) 236 definitivo/2 
del 23 agosto 2005. La 
dotazione finanziaria 
di 132 milioni di euro 
riportata nei rendiconti 
finanziari copriva i costi di 
funzionamento del sistema 
centrale SIS II e della rete 
e comprendeva anche 
40 milioni di euro per lo 
sviluppo ed il funzionamento 
di un motore di ricerca 
basato su un identificatore 
biometrico.
36 SEC(2010) 436 definitivo del 
12 aprile 2010.
26 Osservazioni
I ritardi nella messa in opera 
del SIS II hanno avuto come 
risultato un incremento dei 
costi
38 
Inizialmente era previsto che il SIS II 
dovesse essere completato nel dicem -
bre 2006 per soddisfare i bisogni di 
nuovi paesi membri, ma è stato posto 
in opera nell’aprile 2013, con oltre 
sei anni di ritardo (cfr. paragrafi da 
9 a 32). Coloro che hanno risposto al 
questionario di audit ritenevano che 
l’aumento dei costi fosse in parte do -
vuto alle lunghe proroghe del termine 
ultimo del progetto, fattore al quale hanno assegnato un’importanza rela -
tiva del 31 % (cfr.  figura 9 ). Una durata 
del progetto più lunga ha avuto come 
risultato un incremento di alcuni costi, 
come quelli relativi alla garanzia della 
qualità e all’uso della rete. Sebbene il 
principale contratto per lo sviluppo 
consistesse nello sviluppare il SIS II 
a prezzo fisso, i ritardi hanno com -
portato, ad esempio, la necessità di 
procedere ad aggiornamenti (cfr. pa -
ragrafo 43) e di aumentare la capacità 
per poter gestire il netto incremento 
del numero di segnalazioni a partire 
dal 2007 cfr. paragrafo 32). I fattori che 
hanno contribuito ai ritardi del SIS II 
hanno quindi contribuito anche all’au -
mento dei costi.Figura 9Cause dell’incremento dei costi del sistema centrale SIS II
Fonte:  Indagine di audit condotta presso gli attori del SIS II.Durata del progetto più lunga 
del previsto 31 %Dotazione ﬁnanziaria originaria non basata su 
un’analisi tecnica realistica 24 %
Forte posizione negoziale 
del contraente  5 %Modiﬁche ai requisiti  27 %Altro 3 %
Prestazioni del contraente inadeguate  10 %
27 Osservazioni
Il principale contraente 
incaricato dello sviluppo 
ha fornito un sistema dalle 
prestazioni inadeguate nella 
prima parte del progetto
39 
La Commissione disponeva di risorse 
insufficienti per effettuare un’efficace 
supervisione del principale contraente 
incaricato dello sviluppo (cfr. para -
grafo 18). Nel 2005, i paesi membri 
hanno sottolineato la scarsa qualità 
dei primi documenti prodotti da HPS37. 
Cinque dei sei rappresentanti dei paesi 
membri intervistati, nonché il rappre -
sentante del contraente incaricato 
della garanzia della qualità, ritenevano 
che le specifiche iniziali fornite da HPS 
fossero di scarsa qualità. Il fatto che 
il sistema non avesse superato i test 
operativi di sistema nel dicembre 2008 
mostrava che HPS aveva consegnato 
un sistema dalle prestazioni inade -
guate (cfr. paragrafo 19). Il fatto che 
HPS non fosse riuscito a fornire la 
qualità richiesta nel rispetto dei tempi 
ha contribuito ai ritardi del proget -
to, i quali hanno portato a costi più 
elevati (cfr. paragrafo 38). Coloro che 
hanno risposto al questionario di 
audit ritenevano che l’incremento dei 
costi fosse in parte dovuto alla scarsa 
performance del principale contraente 
incaricato dello sviluppo. A tale fattore 
essi hanno assegnato un’importanza 
relativa del 10 % cfr.  figura 9 ).
40 
La Commissione ha potuto soltan -
to comminare a HPS penali per un 
importo di 390 000 euro (ossia meno 
dello 0,5 % del valore del contratto 
definitivo, pari a 82,4 milioni di euro38, 
cfr. paragrafo 44) per uno specifico 
inadempimento: non aver consegnato 
nei tempi previsti la relazione sui test 
operativi di sistema. Altri problemi 
relativi alle prestazioni non sono stati 
oggetto di sanzioni pecuniarie39.41 
Il principale contraente incaricato dello 
sviluppo ha superato il primo test in -
termedio nel marzo 2010 ed ha attuato 
con successo la fase finale del proget -
to, incluso il secondo test intermedio 
del maggio 2012 (cfr. paragrafo 63). 
Sebbene soltanto l’11 % di coloro che 
hanno risposto al questionario di audit 
ritenesse che la Commissione si fosse 
impegnata in modo efficace con il 
principale contraente incaricato dello 
sviluppo nel periodo precedente il 
2009, tale percentuale è salita al 64 % 
per quanto riguarda il periodo succes -
sivo al 2009. Quattro dei sei rappresen -
tanti dei paesi membri intervistati nel 
corso dell’audit hanno notato l’impatto 
positivo determinato sull’attuazione 
della fase finale del progetto, a partire 
dal 2010, dalla modifica dell’équipe 
di gestione del principale contraente 
incaricato dello sviluppo.
Le modifiche ai requisiti di 
sistema hanno avuto come 
risultato un incremento dei 
costi
42 
Coloro che hanno risposto al questio -
nario di audit ritenevano che l’au -
mento dei costi fosse in parte dovuto 
a requisiti aggiuntivi o modificati, quali 
l’introduzione della «moratoria dati» 
o l’incremento della capacità (cfr. para -
grafi 31 e 32). A tale fattore essi hanno 
assegnato un’importanza relativa del 
27 % (cfr.  figura 9 ). 37 Cfr. nota del gruppo di lavoro 
SIS-TECH indirizzata al gruppo 
di lavoro SIS -SIRENE Comments 
on the Commission’s progress 
report for SIS II , documento 
del Consiglio 8861/05 del 
13 maggio 2005.
38 Per il contratto concluso 
con HPS relativamente al 
VIS, che è stato combinato 
con il contratto per il SIS II, la 
Commissione ha comminato 
penali per circa 9 milioni 
di euro, pari al 20 % del valore 
del contratto sul VIS.
39 Il servizio di audit interno, 
nella propria relazione del 
giugno 2006 sulla gestione IT 
presso la DG Giustizia, libertà 
e sicurezza, osservava come la 
DG considerasse insufficiente 
la qualità delle prestazioni. 
Esso raccomandava che 
i pagamenti effettuati per 
le prestazioni riflettessero 
meglio il lavoro eseguito e che 
i futuri contratti includessero 
un efficace meccanismo 
di penali per garantire 
prestazioni fornite nel rispetto 
dei tempi e soddisfacenti 
i basilari principi di qualità.
28 Osservazioni
43 
Le modifiche apportate ai requisiti ne -
cessitavano di modifiche al principale 
contratto per lo sviluppo e hanno inci -
so in modo negativo sui costi. La «mo -
ratoria dati» è costata 505 000 euro. 
La modifica più importante è stata la 
n. 15 del dicembre 2010, ammontante 
a 35 milioni di euro per la fase finale 
del progetto. Detta modifica ha com -
portato un notevole ri -sviluppo40 ed 
ha incluso nuovi requisiti riguardanti la 
capacità del sistema, la performance, 
la strategia di test, il documento di 
controllo dell’interfaccia, gli aggiorna -
menti del software e la migrazione del 
sistema41.La Commissione ha 
aumentato il valore del 
principale contratto di 
sviluppo da 20 a 82 milioni 
di euro, tramite modifiche 
negoziate
44 
Il valore del contratto concluso inizial -
mente, nell’ottobre 2004, con HPS per 
lo sviluppo del SIS II era pari a 20,3 mi -
lioni di euro42. Il contratto era a prezzo 
fisso e non comprendeva tariffazione 
per pacchetti di lavoro più piccoli, 
attentamente definiti, che avrebbero 
potuto essere usati come base per 
modificare il progetto senza rinegozia -
re ogni volta il contratto. Le modifiche 
apportate al contratto ne hanno fatto 
quadruplicare il valore, che ha raggiun -
to gli 82,4 milioni di euro nel 201343. 
La figura 10  mostra l’evoluzione del 
valore del principale contratto per lo 
sviluppo del SIS II. 40 Conclusioni della prima 
riunione del comitato di 
valutazione per la procedura 
negoziata C2-2009-01 SIS II, 
17 settembre 2010.
41 SEC(2010) 1138 final.
42 Di cui 3,3 milioni di euro 
per la fase I (dettagliata 
progettazione tecnica) 
e 17,0 milioni di euro per la 
fase II (sviluppo e consegna 
del sistema).
43 Vi sono stati in totale 
27 emendamenti al principale 
contratto per lo sviluppo del 
SIS II e del VIS (i contratti per 
entrambi i sistemi sono stati 
collegati in un unico accordo).Figura 10Valore del principale contratto per lo sviluppo del SIS II
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base delle modifiche al contratto SIS II.0102030405060708090
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013milioni di euro  complessivinn. 24, 25, 27
nn. 12, 13, 15
(Fase ﬁnale del progetto)
nn. 9, 11n. 5n. 4Modiﬁca n. 2
29 Osservazioni
45 
Le modifiche concordate tra il 2006 e il 
2008 hanno fatto aumentare il valore 
del contratto concluso con il principale 
contraente incaricato dello sviluppo di 
14,1 milioni di euro (69 %), portandolo 
a 34,4 milioni di euro (cfr.  figura 10 ). 
Precedentemente al primo aumento 
(modifica n. 2) del dicembre 2006, pari 
a 4 milioni di euro, la DG Affari interni 
ha richiesto il parere della DG Bilancio 
in merito alla possibilità di negoziare 
un incremento del valore del contratto 
concluso con il contraente. La DG Bi -
lancio ha risposto che, in base all’arti -
colo 126, paragrafo 1, lettera e) delle 
modalità di esecuzione del regolamen -
to finanziario allora in vigore, la DG Af -
fari interni poteva negoziare modifiche 
per servizi complementari che non 
erano compresi nel contratto iniziale 
ma che erano divenuti necessari. Ai 
sensi dell’articolo citato, il valore totale 
delle modifiche non poteva eccedere 
il 50 % dell’ammontare del contratto 
inizialmente concluso44. Il valore del 
contratto inizialmente concluso per 
SIS II era di 20,3 milioni di euro; quindi, 
ai sensi dell’articolo 126, paragrafo 1, 
lettera e), il valore totale delle modifi -
che concordate non poteva eccedere 
i 10,2 milioni di euro.
46 
Nel 2008, il valore totale delle modifi -
che apportate al contratto ha raggiun -
to la soglia limite del 50 %. La DG Af -
fari interni ha negoziato le successive 
modifiche del contratto sulla base 
dell’articolo 126, paragrafo 1, lettera b), 
del regolamento finanziario allora 
vigente45. Quest’ultimo articolo non 
indicava un limite massimo al valore 
totale delle modifiche. Tuttavia, poteva 
essere applicato solo a condizione che 
l’appalto potesse essere affidato ad 
un’impresa particolare (il cosiddetto 
«ancoraggio tecnico»).47 
Il capitolato d’oneri per il SIS II non 
aveva concepito il sistema come un 
insieme di componenti che potevano 
facilmente essere riutilizzate da un 
altro contraente46. La DG Affari interni 
decise che, per motivi tecnici, l’appalto 
per la modifica da 35 milioni di euro 
del 2010, per la fase finale del proget -
to, poteva essere affidato unicamente 
al principale contraente incaricato del -
lo sviluppo, ossia HPS. La DG riteneva 
che nessun altro contraente sarebbe 
stato in grado di porre in opera il SIS II 
allo stesso prezzo, con la necessaria 
qualità, e nel rispetto del calenda -
rio stabilito. In aggiunta, bandire un 
nuovo appalto avrebbe richiesto più 
tempo. Inoltre, la Commissione ritenne 
che, poiché il contratto per SIS II era 
collegato a quello per il Sistema infor -
mazione visti, la risoluzione del primo 
avrebbe potuto avere serie ripercussio -
ni sul secondo.
48 
La Commissione ritenne che, dal punto 
di vista della sana gestione finanziaria, 
non fosse giustificabile il ricorso ad 
una nuova procedura di gara. Di con -
seguenza, essa ha aumentato il valore 
del contratto, concluso con un contra -
ente che nel 2008 aveva consegnato 
un sistema delle prestazioni inadegua -
te, facendolo passare da 20,3 milioni 
a 82,4 milioni di euro47. Ciò è stato 
fatto tramite una serie di modifiche 
negoziate. Sebbene questa procedura 
sia prevista dal regolamento finanzia -
rio, in qualunque procedura negoziata 
vi è un rischio intrinseco che i prezzi 
pagati non siano competitivi.44 L’articolo 126, paragrafo 1, 
lettera e) delle modalità di 
esecuzione del regolamento 
finanziario dispone che le 
amministrazioni aggiudicatrici 
possono ricorrere alla 
procedura negoziata (ossia, 
senza concorrenza) per 
i servizi complementari, non 
compresi nel contratto iniziale, 
i quali, in seguito a circostanze 
impreviste, sono divenuti 
necessari per la prestazione 
del servizio, a condizione che 
tali appalti complementari 
non possano venire separati 
dall’appalto principale senza 
recare gravi inconvenienti. Il 
valore cumulato degli appalti 
complementari non deve 
superare il 50 % dell’importo 
dell’appalto iniziale.
45 L’articolo 126, paragrafo 1, 
lettera b) delle modalità 
d’esecuzione del 
regolamento finanziario allora 
vigente disponeva che le 
amministrazioni aggiudicatrici 
possono ricorrere alla 
procedura negoziata (ossia, 
senza concorrenza) qualora, 
a causa di motivi di natura 
tecnica o artistica ovvero 
per ragioni attinenti alla 
tutela di diritti d’esclusiva, 
l’appalto possa venire 
affidato unicamente a una 
determinata impresa.
46 Questo approccio basato sui 
componenti è descritto nella 
metodologia di sviluppo del 
software utilizzata presso 
la Commissione europea 
(RUP@EC).
47 Nel 2012, modifiche al 
contratto per un valore di 
4,7 milioni di euro hanno 
portato il valore totale dello 
stesso a 82,4 milioni di euro.
30 Osservazioni
49 
Conscia di tale rischio, la Commissio -
ne, nel negoziare la modifica n. 15 per 
la fase finale del progetto, ha preso 
misure per fornire un certo grado di 
garanzia circa la ragionevolezza del 
prezzo. L’offerta iniziale presentata da 
HPS era di 49,9 milioni di euro. Una vol -
ta ottenuto il consenso sul contenuto 
dell’offerta, la Commissione ha presen -
tato la propria stima, pari a 25,8 milioni 
di euro. Ha poi raffrontato i prezzi di 
un campione del 10 % di elementi 
hardware con quelli di un contratto 
quadro gestito dalla DG Informatica48, 
riscontrando che i prezzi proposti da 
HSB erano due volte più elevati. La 
Commissione è stata così in grado di 
beneficiare della clausola di favore 
che le garantiva il miglior prezzo. Il 
risultato di tali misure è stato quello 
di ridurre l’offerta iniziale di HPS del 
30 %, portandola così da 49,9 a 35 mi -
lioni di euro. Una procedura di gara 
concorrenziale avrebbe fatto rispar -
miare ancor di più.Parte 3 — La Commissione 
non ha fatto sì che il 
documento di 
giustificazione del SIS II 
comprendesse un 
approfondito riesame dei 
costi e benefici attesi, 
aggiornato in modo da 
tener conto di importanti 
modifiche
Criteri di audit
50 
Si è verificato se la Commissione 
avesse riesaminato le argomentazioni 
economiche in favore del SIS II quando 
sono intervenute importanti modifiche 
ai costi e benefici attesi.
Il documento di 
giustificazione del 
SIS II, aggiornato dalla 
Commissione dopo che 
a quest’ultima era stata 
affidata la responsabilità del 
progetto, non comprendeva 
un approfondito riesame di 
tutti i costi, i benefici attesi 
e le alternative
51 
I paesi dello spazio Schengen hanno 
deciso di sviluppare il SIS II nel dicem -
bre 1996, sulla base di un raffronto 
tra i pro e i contro di un’estensione 
del SIS 1. I costi stimati per il SIS II 
comprendevano i costi stimati per lo 
sviluppo dei sistemi nazionali, con 
la consapevolezza che questi ultimi 
avrebbero di molto superato i costi 
dello sviluppo del sistema centrale49.48 Messaggio di posta elettronica 
della DG Affari interni al 
principale contraente 
incaricato dello sviluppo, 
7 settembre 2010.
49 Una nota della presidenza 
del Comitato direttivo SIS 
(SCH/OR.SIS(96) 165 del 
15 dicembre 1996) stimava 
in 50-60 milioni di franchi 
francesi (8-9 milioni di 
euro) il costo del nuovo 
sistema centrale ed in 
20-25 milioni di franchi 
francesi (3-4 milioni di euro) il 
costo di ciascun nuovo sistema 
nazionale.
31 Osservazioni
52 
Nel 2001, il Consiglio descriveva 
i costi e benefici del SIS II nei termini 
seguenti50:
a) sarebbero occorsi 14,6 milioni 
di euro per sviluppare il sistema 
centrale;
b) la ragione primaria dello sviluppo 
del SIS II era la necessità di colle -
gare un maggior numero di Stati 
membri dopo l’allargamento. Il 
SIS II doveva altresì beneficiare dei 
più recenti sviluppi tecnologici e di 
nuove funzionalità.
53 
La maggior parte di coloro che hanno 
risposto all’indagine di audit (76 %) 
trovava convincente questa giustifi -
cazione iniziale del SIS II, ritenendo 
che i benefici giustificassero i costi. 
Nel 2001, non era obbligatorio che la 
proposta di progetto del SIS II venis -
se sottoposta all’approvazione della 
DG Informatica. La governance e i 
controlli sulle tecnologie dell’informa -
zione in uso alla Commissione sono 
stati potenziati nel 2004, tramite una 
Comunicazione sulla governance IT51, 
nella quale si raccomandava che la 
DG informatica fornisse un parere sullo 
sviluppo di qualsiasi nuovo sistema 
informativo progettato dalle direzioni 
generali, qualunque fosse la fonte del -
la dotazione finanziaria (amministra -
tiva od operativa). In pratica, dal 2004 
detta procedura è stata applicata solo 
nel caso di progetti finanziati dal bilan -
cio amministrativo, ma in genere non 
lo è stata nel caso di progetti, quali il 
SIS II, finanziati dai bilanci operativi52.54 
Dopo esser stata incaricata di svi -
luppare il SIS II, la Commissione ha 
emanato nel dicembre 2001 e nel di -
cembre 2003 delle Comunicazioni che, 
partendo dalla giustificazione conte -
nuta nella normativa del 2001, hanno 
rivisto le stime dei costi (cfr.  figura 8 ). 
Tuttavia, il documento di giustificazio -
ne a favore del SIS II aggiornato dalla 
Commissione non comprendeva un 
approfondito esame di costi, benefici 
e alternative:
a) le iniziali, approssimative, stime dei 
costi, non riviste sino al 2010, sot -
tostimavano notevolmente la vera 
dimensione dell’investimento ne -
cessario, circa 500 milioni di euro 
alla fine del progetto: 189 milioni 
di euro per lo sviluppo del siste -
ma centrale (cfr. paragrafo 34) 
e più di 330 milioni di euro (valore 
stimato) per lo sviluppo di quelli 
nazionali53. Il costo dello svilup -
po dei sistemi nazionali è stato 
sostenuto dai bilanci nazionali, ma 
con un contributo di 95 milioni 
di euro dal Fondo dell’UE per le 
frontiere esterne. I sistemi na -
zionali sono parte integrante del 
Sistema d’informazione Schengen, 
poiché i principali utenti finali del 
SIS II avranno accesso al sistema 
centrale tramite il proprio sistema 
nazionale (cfr.  figura 1 ). Sebbene 
la Commissione non fosse respon -
sabile dei progetti per i sistemi 
nazionali del SIS II, il coordinamen -
to di questi ultimi era essenziale 
per la riuscita del progetto54. Ciò 
è stato riconosciuto dagli Stati 
membri nella loro proposta iniziale 
del 1996 per il SIS II (cfr. paragra -
fo 51). Tuttavia, né le stime iniziali, 
né quelle successive presentate 
dalla Commissione includevano il 
costo del loro sviluppo; 50 Cfr. regolamento (CE) 
n. 2424/2001 del Consiglio, 
decisione 2001/886/GAI del 
Consiglio e documento del 
Consiglio 9844/2001 dal titolo 
«Iniziativa del Regno del 
Belgio e del Regno di Svezia 
in vista dell’adozione di un 
regolamento del Consiglio 
sullo sviluppo del Sistema 
d’Informazione Schengen di 
seconda generazione (SIS II)».
51 SEC(2004) 1267. I controlli e la 
governance delle tecnologie 
dell’informazione sono stati 
potenziati tramite successive 
comunicazioni nel 2010 e 2011, 
in parte in risposta alla 
consapevolezza del rischio 
per la reputazione derivante 
dall’attuazione di progetti IT 
su vasta scala: SEC(2010) 1182 
e SEC(2011) 1500 del 
30 novembre  2011.
52 Il gruppo di lavoro su 
metodologia, architettura 
e coordinamento dell’insieme 
dei sistemi informativi (MAP), 
presieduto da personale 
della DG Informatica, doveva 
esaminare i documenti di 
definizione del progetto 
prodotti dalle DG prima 
di rendere disponibile 
la dotazione finanziaria 
amministrativa.
53 Una relazione del 2009 al 
Gruppo di lavoro SIS -TECH 
(nota della Presidenza sul 
documento di valutazione di 
scenari alternativi SIS 1+RE, 
documento 8707/09 del 
19 maggio 2009) stimava 
che i fondi investiti dai paesi 
membri nei sistemi nazionali 
SIS II fino al maggio 2009 
ammontassero a 170 milioni 
di euro. Le stime presentate 
dai paesi membri nel contesto 
della valutazione intermedia 
condotta dalla Commissione 
sul Fondo per le frontiere 
esterne hanno individuato 
ulteriori investimenti fatti per 
i sistemi nazionali SIS II, pari 
a circa 160 milioni di euro tra il 
2009 ed il 2012. L’investimento 
totale è notevolmente 
superiore, dal momento 
che i dati per Danimarca, 
Estonia, Germania, Grecia, 
Lussemburgo, Paesi Bassi, 
Portogallo, Spagna e Svizzera 
non erano disponibili. 
A questo investimento totale 
nei sistemi nazionali, pari 
a oltre 330 milioni di euro 
a fine 2012, la Commissione 
ha contribuito, attraverso il 
Fondo per le frontiere esterne, 
con 76 milioni di euro, più altri 
19 milioni di euro nel 2013.
32 Osservazioni
b) La Commissione non ha enuncia -
to i benefici del SIS II in termini 
del suo contributo alla lotta alla 
criminalità o al rafforzamento delle 
frontiere esterne. Non ha specifi -
cato i problemi che il SIS II avrebbe 
dovuto risolvere, né con quali 
modalità sarebbe stato misurato il 
grado di successo nel farlo.
c) Non ha considerato scenari alter -
nativi. Ad esempio, non vi è stata 
alcuna spiegazione in merito ai 
motivi per cui non era possibile 
estendere il SIS 1 ad altri Stati 
membri. Cinque dei sei rappresen -
tanti dei paesi membri intervistati 
nel corso dell’audit ritenevano 
che il SIS 1 avrebbe potuto essere 
esteso ai nuovi Stati membri. Allor -
ché il SIS II non è stato disponibile 
come previsto alla fine del 2006, 
il SIS 1 è stato di fatto modificato, 
e nel dicembre 2007 è stato varato 
il SISone4all per includere i nuovi 
Stati membri (cfr. paragrafo 11).
La Commissione non 
ha riesaminato in 
modo approfondito le 
argomentazioni a favore del 
SIS II nel corso del progetto, 
sebbene vi fossero state 
importanti modifiche ai costi 
e ai benefici attesi
55 
Decisioni chiave, quali quella del 2004 
di iniziare la pianificazione dettagliata, 
quella del 2005 di attivare la fase II del 
progetto55, nonché quelle del 2009-
2010 di continuare il SIS II dopo averlo 
comparato al SIS 1+RE (cfr. paragrafi 62 e 63), sono state prese nell’ambito 
del quadro decisionale del progetto 
stesso. Il meccanismo organizzativo 
introdotto alla Commissione dal 2010 
per decidere se continuare un proget -
to IT o sospenderlo non era applicabile 
al progetto SIS II56. Le decisioni di con -
tinuare lo sviluppo del SIS II sono state 
finanziate nell’ambito della dotazione 
finanziaria per i costi di funzionamento 
del SIS II dopo il suo varo (cfr. paragra -
fo 36)57. Le decisioni di continuare il 
progetto SIS II non hanno comportato 
un approfondito riesame dei costi 
complessivi e dei benefici attesi, no -
nostante questi fossero notevolmente 
cambiati.
56 
I costi dello sviluppo del sistema 
centrale sono stati molto superiori 
a quanto inizialmente stimato (cfr. pa -
ragrafi da 34 a 49). Anche la durata 
del progetto più lunga del previsto ha 
portato a costi aggiuntivi per l’aggior -
namento del SIS 1 (cfr. paragrafo 59). 
I ritardi e le modifiche alla concezione 
del SIS II hanno fatto altresì lievitare 
il costo dello sviluppo dei sistemi na -
zionali. Quattro dei sei rappresentanti 
dei paesi membri intervistati hanno 
descritto le modalità con le quali si 
era proceduto all’acquisto di materia -
le informatico per i rispettivi sistemi 
nazionali, materiale che non era stato 
utilizzato poiché era divenuto nel 
frattempo obsoleto. Il 74 % dei rappre -
sentanti dei paesi membri che hanno 
risposto all’indagine di audit riteneva 
che il bisogno di reperire fondi aggiun -
tivi per finanziare le ripetute modifiche 
e proroghe del termine ultimo del pro -
getto avessero messo a rischio lo svi -
luppo dei rispettivi sistemi nazionali.54 La pianificazione del 
progetto SIS II del 
3 marzo 2008 spiega che 
il progetto SIS II includeva 
anche il coordinamento della 
preparazione nazionale in 
ciascun paese partecipante 
al SIS II, affermando che 
«la Commissione non 
è responsabile della riuscita 
di tali progetti, ma che ciò 
è visto come essenziale, dal 
momento che la preparazione 
nazionale incide sul 
progetto SIS II».
55 Inizialmente, il contratto di 
sviluppo riguardava solo 
la fase I (progettazione). 
L’attivazione della fase II 
(sviluppo e messa in opera) 
era lasciata alla discrezione 
della Commissione, sulla base 
dei risultati della fase I e della 
disponibilità di fondi.
56 Il Consiglio di gestione dei 
progetti in materia di sistemi 
d’informazione (ISPMB), 
presieduto dal direttore 
generale della DG Informatica, 
esamina le relazioni annuali 
sullo stato di avanzamento dei 
grandi progetti IT e lancia un 
preallarme circa le difficoltà 
incontrate. La DG Affari interni 
ha deciso, d’accordo con gli 
organismi di governance IT 
della Commissione, che 
l’ISPMB non era applicabile al 
progetto SIS II.
57 COM(2010) 633 definitivo 
del 5 novembre 2010; 
COM(2011) 391 definitivo del 
29 giugno 2011.
33 Osservazioni
57 
Mentre i costi del SIS II aumentavano, il 
principale beneficio atteso (connettere 
un maggior numero di Stati membri 
dopo l’allargamento) era divenuto meno 
importante, a causa dell’attuazione del 
SISone4all nel 2007 (cfr. paragrafo 11). 
Nell’ambito dell’indagine di audit, agli 
interrogati è stato chiesto di attribuire 
alle giustificazioni per lo sviluppo del 
SIS II una percentuale che ne denotasse 
l’importanza relativa, e ciò sia all’inizio 
che alla fine del progetto. Coloro che 
hanno fornito una risposta ritenevano 
che all’inizio del progetto la giustifica -
zione più importante fosse il connettere 
un numero maggiore di Stati membri. 
Tuttavia, alla fine del progetto, l’impor -
tanza di detta giustificazione era scesa 
dal 36 % al 15 % (cfr.  figura 11 ). Anche 
ad altre ragioni per sviluppare il SIS II 
è stata attribuita alla fine del progetto 
un’importanza diversa da quella attri -
buita all’inizio dello stesso. Ad esempio, 
alla fine del progetto erano importanti 
motivazioni quali impedire un danno 
alla reputazione dell’UE58 e proteggere 
gli investimenti già realizzati.  58 La relazione annuale di 
attività della DG Affari 
interni del 2001 conteneva 
una riserva riguardante il 
danno alla reputazione della 
Commissione derivante dal 
SIS II.Figura 11Giustificazione per lo sviluppo del SIS II
Fonte:  Indagine di audit condotta presso gli attori del SIS II.0 %5 %10 %15 %20 %25 %30 %35 %40 %
Fine del progetto Inizio del progettoAltro Proteggere gli 
investimenti 
realizzatiEvitare danni alla 
reputazione 
dell’UETrasferire il SIS 
alle istituzioni 
dell’UECapacità 
e prestazioniNuove 
funzioniPiù paesi 
membri
34 Osservazioni
58 
Quella che all’inizio del progetto era, 
in ordine di importanza, la seconda 
giustificazione per lo sviluppo del SIS II 
(ossia il fornire nuove funzioni) a fine 
progetto era divenuta la giustificazio -
ne più importante. Il SIS II fornisce agli 
utenti finali nuove funzioni, quali nuo -
ve categorie di segnalazione (aeromo -
bili, navi, container, mezzi di pagamen -
to rubati), la possibilità di collegare le 
segnalazioni (ad esempio quella su una 
persona e quella su un veicolo) e la 
capacità di archiviare documenti asso -
ciati ad una segnalazione (ad esempio, 
mandati di arresto europeo), incluse 
informazioni biometriche. L’82 % di 
coloro che hanno fornito una risposta 
riteneva che il SIS II avesse notevoli 
funzioni aggiuntive che fornivano agli 
utenti finali vantaggi pratici imme -
diatamente tangibili rispetto al SIS 1 
(cfr.  figura 12 ).59 
Tuttavia, alla fine del progetto, se si 
eccettuano le nuove funzioni, coloro 
che hanno fornito una risposta era -
no meno certi dei benefici del SIS II 
rispetto al SIS 1. Alla fine del progetto, 
essi ritenevano che la seconda più 
importante giustificazione per il SIS II 
fossero i vantaggi non funzionali, 
comprendenti una maggiore capacità 
e performance. Tuttavia, solo il 52 % 
di essi riteneva che il SIS II presentasse 
vantaggi non -funzionali significativi 
rispetto al SIS 1 (cfr.  figura 12 ). Ciò 
perché vi erano stati molti aggiorna -
menti al SIS 1, a causa dei ritardi nello 
sviluppo del SIS II (cfr. la cronistoria 
nell’ allegato ):Figura 12Vantaggi del SIS II rispetto al SIS 1
Fonte:  Indagine di audit condotta presso gli attori del SIS II.0 %20 %40 %60 %80 %100 %
D’accordoNon prende 
posizione In disaccordoVi era un meccanismo 
eﬃcace per decidere se 
interrompere il SIS II, 
basato sulla giustiﬁcazi-
one del progettoI beneﬁci del SIS 
II ne giustiﬁcano 
i costiIl SIS II ha signiﬁcative 
funzioni aggiuntive che 
forniscono vantaggi 
pratici rispetto al SIS 1Il SIS II ha vantaggi 
non-funzionali rispetto 
al SIS 1 (capacità 
e prestazioni)% di coloro che hanno risposto
35 Osservazioni
a) nel 2006, quando l’hardware 
è stato rinnovato e alcune funzio -
ni aggiunte, è stato ribattezzato 
SIS 1+R;
b) nel 2007, ulteriori paesi mem -
bri sono stati connessi tramite il 
SISone4all;
c) nel 2011, a causa della scadenza 
di contratti di manutenzione, il 
SIS 1+R è stato ridisegnato e ripro -
grammato in Java (invece che in 
C++ come in precedenza). Due dei 
sei rappresentanti degli Stati mem -
bri intervistati nel corso dell’audit 
ritenevano che la performance del 
nuovo sistema modulare, ribattez -
zato SIS 1+R2, fosse equivalente 
a quella del SIS II.
60 
Nel 2009 il SIS II aveva già accumu -
lato due anni di ritardo rispetto alla 
data inizialmente fissata, i costi erano 
lievitati, i benefici attesi diminuiti ed 
il sistema non aveva superato i test di 
sistema operativi alla fine del 2008. 
Nonostante le difficoltà, i ritardi 
e gli incrementi dei costi, la maggior 
parte degli attori voleva proseguire la 
realizzazione del SIS II. Solo il 19 % di 
coloro che hanno risposto all’indagine 
di audit riteneva che lo sviluppo del 
SIS II avrebbe dovuto essere interrotto. 
Ad ogni modo, il progetto era arrivato 
ad un bivio importante e, nel febbra -
io 2009, la Presidenza del Consiglio ha 
invitato a considerare con attenzione 
scenari alternativi59.61 
Non è stato però deciso, sulla base di 
un’analisi di costi e benefici, se con -
tinuare o interrompere il progetto. 
Soltanto il 30 % di coloro che hanno 
risposto all’indagine riteneva che 
esistesse un meccanismo efficace per 
prendere tale genere di decisione 
(cfr.  figura 12 ). La Commissione non 
ha proceduto a valutare nuovamente 
il costo complessivo (comprenden -
te i costi per lo sviluppo dei sistemi 
nazionali) ed i vantaggi attesi del 
SIS II (comprendenti il contributo di 
quest’ultimo al rafforzamento della 
sicurezza dell’UE). Non ha dimostrato 
che il progetto continuava ad essere 
per la Commissione una priorità orga -
nizzativa fornente una redditività più 
alta rispetto a qualunque altra oppor -
tunità. Soltanto il 38 % di coloro che 
hanno risposto all’indagine di audit 
riteneva che i vantaggi attesi del SIS II 
giustificassero i costi definitivi del suo 
sviluppo (cfr.  figura 12 ).
62 
Sebbene non avesse nuovamente va -
lutato i costi e benefici complessivi del 
SIS II, nel maggio 2009 la Commissione 
ha contribuito ad un raffronto con lo 
scenario alternativo del SIS 1+RE, che 
prevedeva di modificare il SIS 1+R in -
cludendovi tutte le funzioni del SIS II60. 
In tal modo si prendeva atto, per la 
prima volta, che vi era un’alternativa al 
SIS II61. La Commissione ha riconosciu -
to che le implicazioni finanziarie per 
i progetti dei paesi membri concer -
nenti i sistemi nazionali del SIS II erano 
notevoli; ciononostante, il raffronto 
non comprendeva i costi per lo svilup -
po dei sistemi nazionali62. Cinque dei 
sei rappresentanti degli Stati membri 
intervistati nel corso dell’audit con -
sideravano tale raffronto sbilanciato 
a favore della continuazione del SIS II. 
ritenendo che sottostimasse il tempo 
ed i costi necessari per completare il 
SIS II e che mettesse in risalto le diffi -
coltà del passare al SIS 1+RE.59 Documento del Consiglio 
6067/09 del 3.2.2009, nota 
della presidenza sulle misure 
di attuazione del SIS II.
60 Cfr. documento del Consiglio 
10005/09 del 20 maggio 2009 
(nota della presidenza e dei 
servizi della Commissione 
al Comitato dell’articolo 36, 
Report on the further direction 
of SIS II ) e documento 
SEC(2010) 436 final.
61 Le opzioni esplorate, ad 
esempio, nel documento 
di lavoro dei servizi 
della Commissione del 
31 agosto 2006 sulla 
riprogrammazione 
complessiva del SIS II 
comportavano tutte la 
continuazione dello sviluppo 
del SIS II. Nel novembre 2006, 
la Commissione continuava 
ad affermare che non era 
tecnicamente possibile 
aggiungere nuove funzioni 
al SIS 1. Cfr.  UK House of Lords, 
European Union Committee, 
9th Report of Session 2006-07, 
Schengen Information System II 
(SIS II), Report with Evidence , 
2 marzo 2007, risposta alla 
domanda 441.
62 Conclusioni del Consiglio 
«Giustizia e affari interni» del 
26 e 27 febbraio 2009.
36 Osservazioni
63 
Nel giugno 2009 il Consiglio decise di 
continuare con il SIS II63, introducendo 
però due test intermedi ed un mec -
canismo per risolvere il contratto di 
sviluppo e passare allo scenario alter -
nativo del SIS 1+RE nel caso il sistema 
non superasse uno dei test64.Parte 4 — La Commissione 
ha tratto insegnamenti 
dalla propria esperienza 
nella prima parte del 
progetto, validi per 
completare il SIS II 
e preparare futuri 
progetti
Criteri di audit
64 
Si è verificato se la Commissione aves -
se svolto una valutazione del proget -
to SIS II e se gli insegnamenti tratti 
dall’esperienza della gestione del SIS II 
fossero stati applicati alle successive 
fasi del progetto, ad altri progetti IT 
presso la Commissione ed alla nuova 
Agenzia per la gestione operativa dei 
sistemi IT su larga scala (eu -LISA).
La Commissione ha applicato 
alla fase finale del progetto 
gli insegnamenti tratti dalla 
prima parte dello stesso
65 
La Commissione ha usato le conoscen -
ze e l’esperienza acquisite durante la 
prima parte del progetto per attuarne 
con successo la fase finale del proget -
to. L’indagine di audit ha evidenziato 
una chiara distinzione tra la prima 
parte del progetto (fino al 2009) e la 
fase finale del progetto (dal 2010). 
La figura 13  mostra in che modo la 
Commissione ha modificato il proprio 
approccio nella fase finale del pro -
getto per ovviare alle cause dei ritardi 
e degli incrementi di costo e comple -
tare il SIS II. Due dei sei rappresentanti 
dei paesi membri intervistati riteneva -
no che la fase finale del progetto fosse 
gestita in un modo consono ad un 
progetto IT di vasta scala.63 Cfr. Conclusioni del Consiglio 
sull’ulteriore orientamento del 
SIS II (documento del Consiglio 
10708/09 del 5 giugno 2009).
64 Il sistema ha superato il 
primo test intermedio nel 
marzo 2010 ed il secondo test 
intermedio nel maggio 2012.
37 Osservazioni
La Commissione ha già 
applicato ad altri progetti gli 
insegnamenti tratti dal SIS II
66 
La Commissione non ha svolto una 
valutazione formale, assieme ai rappre -
sentanti di tutti gli attori, per indivi -
duare gli insegnamenti tratti dalla pro -
pria gestione del progetto. Tuttavia, 
essa ha applicato alcuni insegnamenti 
tratti dal SIS II ad altri progetti presso 
la Commissione, nei modi seguenti:a) tramite linee guida sulla gestione 
dei progetti;
b) tramite Comunicazioni che traggo -
no insegnamenti generali dal SIS II, 
da applicarsi allo sviluppo di futuri 
sistemi IT nel campo della libertà, 
sicurezza e giustizia;
c) adottando già misure specifiche 
all’atto di pianificare futuri sistemi 
IT su vasta scala.Figura 13Insegnamenti tratti dalla prima parte (non riuscita) del progetto
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dell’indagine presso gli attori del SIS II.Motivi dei ritardi e degli incrementi di costo 
nel SIS II Approccio modificato nella fase finale  
del progetto (dal 2010)
Termine ultimo non realisticoIl termine ultimo per il completamento del progetto, 
che nel giugno 2010 era stato fissato al marzo 2013, 
era realistico, ed è stato rispettato. 
Mancanza di expertise, presso la Commissione, 
per gestire efficacemente il lavoro di sviluppo 
esternalizzato La Commissione ha assegnato maggiori risorse al 
progetto ed è stata in grado di assumere personale 
con la necessaria esperienza (ad esempio, dal 
progetto SIS II stesso, dalla DG Fiscalità e unione 
doganale e dagli Stati membri).
I rapporti tra alcuni paesi membri e la Commissio -
ne erano insoddisfacenti e non hanno assicurato 
l’impegno di questi ultimiIl raffronto con il SIS 1+RE, effettuato nel 2009, 
ha fornito alcune giustificazioni aggiuntive per la 
continuazione dell’investimento.
L’istituzione del Consiglio di gestione globale del 
programma nel 2009 ha permesso alla Commissione 
di basarsi in maniera più completa sull’esperienza 
degli utenti finali dei paesi membri.
Instabilità dei requisiti di sistemaNella fase finale del progetto, i requisiti di sistema 
erano stabili.
38 Osservazioni
67 
La più recente metodologia di ge -
stione dei progetti  (PM2)65 della Com -
missione pone in evidenza procedure 
che mancavano nel SIS II, quali:
a) il ruolo importante del direttore 
operativo (business manager) nel 
far sì che vengano soddisfatte le 
esigenze degli utenti;
b) il via libera, da parte del comitato 
direttivo del progetto, al passaggio 
di un progetto alla fase successiva, 
attraverso tappe di approvazione 
obbligatorie, alla fine delle fasi 
di definizione, pianificazione ed 
esecuzione.
68 
La comunicazione  COM(2011) 680 
sulle «frontiere intelligenti»66 insisteva 
sul fatto che, nello sviluppo del siste -
ma di ingressi/uscite e del programma 
per viaggiatori registrati si dovrebbe 
tener conto degli insegnamenti tratti 
dallo sviluppo di progetti IT su vasta 
scala come il SIS II. La comunicazione  
COM(2010) 385 sul «Panorama gene -
rale della gestione delle informazio -
ni nello spazio di libertà, sicurezza 
e giustizia»67 descriveva in che modo la 
Commissione avrebbe sviluppato i fu -
turi sistemi IT. Veniva usato l’esempio 
del SIS II per evidenziare i due insegna -
menti essenziali:
a) la necessità che i requisiti siano 
fissati normativamente prima che 
inizi il lavoro di sviluppo;
b) l’importanza di un’efficace struttu -
ra di governance.69 
Nel pianificare il progetto «frontiere 
intelligenti», la Commissione ha già 
preso le seguenti misure concrete , 
che riflettono gli insegnamenti tratti 
dal SIS II:
a) le schede finanziarie allegate alle 
proposte per il sistema di ingressi/
uscite e al programma per i viag -
giatori registrati prevedevano di 
coprire i costi per lo sviluppo dei 
sistemi nazionali a valere sul bilan -
cio dell’UE;
b) la nuova Agenzia per la gestione 
operativa dei sistemi IT su larga 
scala (eu -LISA)68, cui è stata affida -
ta la gestione e la manutenzione 
del SIS II dopo l’avvio di quest’ul -
timo, è intesa riunire l’expertise 
necessaria per sviluppare futuri 
sistemi a limitare così il rischio 
che si verifichino problemi come 
quelli occorsi durante lo sviluppo 
del SIS II69. Il 68 % di coloro che 
hanno risposto all’indagine di au -
dit riteneva che la creazione della 
nuova Agenzia avrebbe facilitato 
lo sviluppo di futuri sistemi IT 
su larga scala. Nondimeno, tutti 
i rappresentanti dei paesi membri 
intervistati nel corso dell’audit 
hanno evidenziato il fatto che 
i rapporti con i paesi membri co -
stituiranno una sfida chiave per la 
nuova Agenzia. Poiché si tratta di 
un’agenzia di regolazione, ad essa 
non si applicano i meccanismi or -
ganizzativi di governance IT della 
Commissione70.65 PM2 è la metodologia di 
gestione dei progetti che la 
DG Informatica raccomanda di 
seguire alle direzioni generali 
dal 2011.
66 COM(2011) 680 definitivo del 
25 ottobre 2011.
67 COM(2010) 385 definitivo del 
20 luglio  2010.
68 Regolamento (UE) 
n. 1077/2011 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
25 ottobre 2011, che istituisce 
un’agenzia europea per la 
gestione operativa dei sistemi 
IT su larga scala nello spazio 
di libertà, sicurezza e giustizia 
(GU L 286 dell’1.11.2011, pag. 1).
69 COM(2011) 680 definitivo.
70 Nel documento e-Commission 
2012-2015  (SEC(2012) 492) 
si afferma che tutti 
i sistemi informativi della 
Commissione, inclusi gli 
uffici e le agenzie esecutive , 
siano essi finanziati da bilanci 
operativi o amministrativi, 
sono soggetti ai meccanismi 
di governance IT della 
Commissione.
39
 Conclusioni 
e raccomandazioni
70 
Il Consiglio ha incaricato la Commissio -
ne di sviluppare il SIS II ed ha fissato al 
dicembre 2006 la data -obiettivo per il 
completamento, in modo da consen -
tire ai nuovi Stati membri, che avreb -
bero aderito all’UE nel 2004, di entrare 
a far parte dello spazio Schengen. La 
Commissione, però, ha posto in opera 
il sistema centrale nell’aprile 2013, 
con oltre sei anni di ritardo rispetto 
a quanto previsto e ad un costo otto 
volte maggiore rispetto alla dotazione 
finanziaria iniziale. Il ritardo e la spesa 
in eccesso sono stati causati in parte 
dal difficile contesto di governan -
ce, che ha limitato la capacità della 
Commissione di far fronte a questioni 
operative, ed in parte da carenze nella 
gestione operata dalla Commissione. 
Ciò è stato particolarmente vero nella 
prima parte del progetto, fino al 2009:
a) il termine ultimo fissato inizialmen -
te per il progetto era irrealistico 
(cfr. paragrafi da 9 a 12);
b) la Commissione ha aggiornato la 
dotazione finanziaria complessiva 
per il progetto, fissata nel 2003, 
soltanto nel 2010 (cfr. paragrafi da 
34 a 37);
c) i requisiti di sistema sono stati 
modificati nel corso del progetto 
per soddisfare le esigenze degli 
utenti, e non sono stati sufficien -
temente stabili fino alla fase finale 
del progetto, iniziata nel 2010. Il 
sistema adesso in uso dispone di 
una capacità molto più grande di 
quella prevista nel 2001 (cfr. para -
grafi da 29 a 32 e da 42 a 43);d) la Commissione non ha dapprima 
assegnato sufficiente personale in 
possesso dell’expertise necessa -
ria per gestire in modo efficace il 
lavoro di sviluppo esternalizzato 
(cfr. paragrafi da 13 a 20);
e) il principale contraente incaricato 
dello sviluppo ha fornito un siste -
ma dalle prestazioni inadeguate 
nella prima parte del progetto 
(cfr. paragrafi da 39 a 41);
f) i rapporti di lavoro tra la Com -
missione ed alcuni paesi membri 
all’inizio erano insoddisfacenti. 
Fino a quando non ha istituito, nel 
2009, il Consiglio di gestione del 
programma globale, la Commissio -
ne non è riuscita a sfruttare l’espe -
rienza acquisita da tutti gli utenti 
finali (cfr. paragrafi da 21 a 25);
g) non era chiaro a tutti gli attori 
chi prendeva le decisioni chiave 
(cfr. paragrafi da 26 a 28);
h) la Commissione ha aumentato il 
valore del principale contratto di 
sviluppo da 20 a 82 milioni di euro, 
tramite modifiche negoziate. Seb -
bene questa procedura sia prevista 
dal regolamento finanziario, in 
qualunque procedura negoziata vi 
è un rischio intrinseco che i prez -
zi pagati non siano competitivi 
(cfr. paragrafi da 44 a 49).
40 Conclusioni e raccomandazioni
71 
Il documento di giustificazione del 
SIS II, aggiornato dalla Commissione 
dopo che nel 2001 a quest’ultima 
era stata affidata la responsabilità 
del progetto, non comprendeva un 
approfondito esame di tutti i costi 
e benefici attesi. Nel corso del proget -
to vi sono state importanti modifiche 
ai costi e ai benefici attesi. Le iniziali, 
approssimative, stime dei costi del 
sistema centrale per il bilancio UE 
hanno sottostimato notevolmente la 
vera dimensione dell’investimento 
necessario (cfr.  figura 8 ). Consideran -
do i costi dei sistemi nazionali, a fine 
progetto, il costo complessivo del SIS II 
è ammontato a circa 500 milioni di 
euro. Sebbene il SIS II fornisca nuove 
funzionalità ed una maggiore capaci -
tà, il principale beneficio inizialmente 
atteso (connettere un maggior numero 
di Stati membri dopo l’allargamento) 
è divenuto meno importante, a causa 
dell’attuazione del SISone4all nel 2007. 
Tuttavia, nonostante tali modifiche, 
le decisioni di continuare il progetto 
sono state prese senza riesaminare in 
modo approfondito le argomentazioni 
a favore del SIS II al fine di dimostrare 
che quest’ultimo continuava ad essere 
una priorità organizzativa fornente 
una redditività dell’investimento più 
alta rispetto ad altre opportunità 
(cfr. paragrafi da 50 a 63).72 
La Commissione ha tratto insegna -
menti dall’esperienza acquisita nel 
corso della prima fase del progetto, al 
fine di modificare il proprio approccio 
durante la fase finale del progetto e di 
completare il SIS II. In aggiunta, sebbe -
ne non abbia svolto una valutazione 
formale del progetto, la Commissione 
ha già applicato alcuni insegnamenti 
tratti dal SIS II alla preparazione di altri 
progetti IT di vasta scala (cfr. paragrafi 
da 64 a 69).
41 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 1
La Commissione dovrebbe basare il 
calendario dei progetti per lo sviluppo 
di sistemi IT di vasta scala su un’analisi 
tecnica dei compiti da svolgere, tenen -
do conto dei rischi e della complessità 
del progetto.
Raccomandazione 2
La Commissione dovrebbe includere 
tutti i progetti IT di vasta scala dei qua -
li è responsabile nei propri meccanismi 
organizzativi di governance IT. Non 
dovrebbe essere fatta distinzione tra 
progetti IT finanziati dai bilanci opera -
tivi e quelli finanziati dal bilancio am -
ministrativo. La Commissione dovreb -
be coinvolgere esperti in tecnologie 
dell’informazione della DG Informatica 
o delle altre direzioni generali all’inizio 
dei progetti IT di vasta scala. Dovreb -
be includere un rappresentante della 
DG Informatica nel comitato direttivo 
del progetto. Allorché esternalizza il 
lavoro di sviluppo, la Commissione 
dovrebbe assicurarsi di utilizzare tutta 
l’expertise di cui dispone al proprio 
interno per gestire il contratto e so -
vrintendere al lavoro del contraente 
incaricato dello sviluppo, al fine di 
minimizzare il rischio di prestazioni 
inadeguate.
Raccomandazione 3
La Commissione dovrebbe assicurarsi 
che coloro che rappresentano gli uten -
ti del sistema comprendano e tengano 
conto delle esigenze e dei requisiti 
degli utenti. Raccomandazione 4
Il comitato direttivo del progetto 
dovrebbe dare il via libera, attraverso 
passaggi di approvazione obbligatori, 
a che un progetto proceda verso la 
successiva fase chiave. Prima che si 
passi dalla fase di definizione alla fase 
di pianificazione del progetto, il comi -
tato direttivo del progetto e il compe -
tente organo di governance IT della 
Commissione dovrebbero approvare 
il documento di giustificazione del 
progetto.
Quest’ultimo dovrebbe comprendere 
possibili alternative, una completa 
analisi costi/benefici che individui 
i costi totali del progetto ed una piani -
ficazione delle risorse che specifichi le 
necessità in termini di personale dalla 
parte dell’utente e dalla parte IT.
Detto documento dovrebbe esser te -
nuto aggiornato e riapprovato nel caso 
intervengano modifiche importanti 
concernenti i costi, i benefici attesi, 
i rischi o le alternative del progetto.
Raccomandazione 5
La Commissione dovrebbe documen -
tare le decisioni chiave sul progetto 
in un registro delle decisioni, in modo 
che esse siano facilmente tracciabili.
Raccomandazione 6
Qualora un progetto richieda lo 
sviluppo di sistemi diversi ma inter -
dipendenti da parte di vari attori, la 
Commissione dovrebbe assicurarsi che 
vi sia una efficace gestione complessi -
va del progetto per coordinare l’intero 
progetto.
42 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 7
La Commissione dovrebbe far sì che 
i contratti per lo sviluppo di sistemi IT 
su vasta scala comprendano tariffe per 
pacchetti di lavoro più piccoli, atten -
tamente definiti, che possano essere 
usati come base per modificare il pro -
getto senza procedere a rinegoziazioni 
del contratto. Inoltre, la Commissione 
dovrebbe sviluppare sistemi IT su vasta 
scala utilizzando componenti intercon -
nesse che possano facilmente essere 
riutilizzate, ad esempio per trasferire il 
lavoro completato da un contraente ad 
un altro. Sebbene richieda di investire 
nella progettazione, questo approc -
cio allo sviluppo di software basato 
su componenti minimizza l’impatto 
delle modifiche apportate ai requisiti 
ed è un mezzo per beneficiare degli 
avanzamenti tecnologici ed evitare di 
restar legati ai contraenti.Raccomandazione 8
La Commissione dovrebbe trasmet -
tere gli insegnamenti tratti dall’audit 
espletato dalla Corte alle proprie 
direzioni generali e alle istituzioni, 
agenzie, organi e organismi dell’UE. La 
Commissione dovrebbe altresì valutare 
se i benefici attesi dal SIS II siano stati 
ottenuti.
Il presente parere è stato adottato dalla Sezione IV, presieduta da Louis GALEA, 
Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 18 marzo 2014.
Per la Corte dei conti
Vítor  Manuel  da SILVA  CALDEIRA
Presidente

43
 Allegato
Cronistoria del SIS II
Fonte : Corte dei conti europea.Allegato
1985
Firma 
dell’accordo di 
Schengen
Giugno 2010
nuova data di 
conclusione 
previstaDic. 2008
nuova data di 
conclusione 
prevista
SIS II in costruzioneSIS II in costruzioneSIS 1+R2Giugno 2010
Il Consiglio approva la 
fase ﬁnale del 
progettoDic. 2006
data di 
conclusione 
inizialmente 
prevista
2011
 Riprogram-
mato in Java
SIS 1+R22006
Hardware rinno-
vato SIS 1+R1996
I paesi Schengen 
decidono di 
sviluppare il SIS II
SIS I+RESIS 1+RSIS 1
Maggio 2012
Secondo test 
intermedio superatoMarzo 2010
Primo test intermedio 
superatoSIS II in costruzioneSIS II in costruzioneSIS II in costruzioneSIS 1+SIS 1+RCONTESTO
INIZIO DEL SIS II
Aprile 
2013
lancio del 
SIS IIOttobre 2011 
Regolamento (EU) No 1077/2011
che istituisce l’Agenzia europea 
per la gestione operativa dei 
sistemi IT su larga scala2009
La Commissione crea il 
Consiglio di gestione 
globale del programma
Giugno 2009 
Conclusioni del Consiglio:
SIS 1+RE approvato come 
opzione di ripiegoDicembre 2007
Lancio del 
SISone4all che 
include 9 nuovi 
Stati membriMosella
Princess Marie-Astrid1990
Convenzione di attuazione 
dell’accordo di Schengen – 
prevede il Sistema 
d’informazione Schengen 
(SIS)
2006
Regolamento 
CE) n. 1987/2006 
sull’istituzione, l’esercizio 
e l’uso del SIS II2001
Il regolamento (CE)
n. 2424/2001 dà mandato 
alla Commissione di 
sviluppare il SIS II
2001
Il SIS 1+ include 
i paesi nordiciNov. 2004-Gen. 2005
Progetto sospeso 
a causa del ricorso 
dell’oﬀerente non 
vincitoreOttobre 2004
Firma del contratto 
con Hewlett 
Packard SteriaSIS 11995
Creazione dello spazio Schengen. 
Il SIS 1 diviene operativo
Dicembre 2008
Test operativi del sistema non 
superati
44
IV b)
Quando ha avuto a disposizione informazioni più 
complete, nello specifico sui requisiti di sistema, la 
Commissione ha presentato una dotazione finanzia -
ria realistica nel 2010.
IV c)
La continua evoluzione dei requisiti di sistema (per 
lo più a seguito delle richieste degli Stati membri) 
ha determinato ritardi e un incremento dei costi, 
oltre a ripercuotersi pesantemente sugli aspetti 
del progetto legati alla gestione del contratto, 
dal momento che quest’ultimo è stato oggetto di 
molteplici revisioni. Questo non ha agevolato il rap -
porto con il contraente, che si è trovato a far fronte 
a continue modifiche dei requisiti. 
IV d)
La carenza di personale era comune a tutto il set -
tore politico, che era in rapida crescita.
IV f)
Il rapporto di lavoro tra la Commissione e alcuni 
Stati membri ha conosciuto delle difficoltà nella 
prima fase del progetto SIS II. Tuttavia, la DG Affari 
Interni, sulla base dello stesso contratto e degli 
stessi contraenti, ha consegnato un altro sistema 
informatico di vasta scala (VIS), collaborando 
in maniera costruttiva e armoniosa con gli Stati 
membri e senza alcuna ambiguità o contrasto nel 
processo decisionale. Lo stesso dicasi dello sviluppo 
di Eurodac. 
Il rapporto con la comunità SIS è stato meno 
semplice per una serie di ragioni quali l’esistenza 
di un sistema originario, una struttura di gover -
nance complessa e considerazioni politiche relative 
all’approccio generale di alcuni Stati membri nei 
confronti dell’allargamento dell’area Schengen.
La struttura di governance era complessa, poiché 
rifletteva sia i requisiti giuridici che la continua evo -
luzione delle esigenze degli attori coinvolti.Sintesi
II
Lo sviluppo del SIS II è stato avviato nell’ambito 
di un quadro giuridico e istituzionale molto parti -
colare, che si applicava all’epoca a questo settore 
politico. Il Consiglio ha deciso di sviluppare il SIS II 
su propria iniziativa e in assenza di una proposta 
della Commissione. 
Molti requisiti non sono stati previsti fin dall’inizio, 
ma sono stati aggiunti solo in un secondo momento 
e, di conseguenza, non sono rientrati in modo ade -
guato nelle valutazioni del Consiglio per la determi -
nazione della data-obiettivo e dei costi.
III
È indubbio, e noto da tempo, che il SIS II non è stato 
realizzato in linea con la data-obiettivo e le stime 
dei costi fissati nel 2001. Tuttavia, il sistema che 
è stato consegnato è molto diverso da quello che 
era stato previsto. La Commissione ritiene che il 
SIS II stia funzionando correttamente e che risponda 
alle esigenze dei suoi utenti. 
IV
La Commissione, in diverse occasioni, ha riferito che 
il sistema sarebbe stato consegnato in ritardo e a 
un costo superiore rispetto a quanto inizialmente 
stabilito e previsto, spiegando anche che il motivo 
principale era da imputare alle profonde modifiche 
apportate ai requisiti di sistema. 
IV a)
L’originario termine ultimo del progetto era stato 
stabilito dal Consiglio sulla base di una sua analisi 
e senza indicazioni da parte della Commissione.
In due comunicazioni, nel 2001 e nel 2003, la 
Commissione ha richiamato l’attenzione degli Stati 
membri sui rischi legati al termine fissato e sulle 
misure che si sarebbero dovute prendere (ma che 
non sono state prese) per rispettare detto termine. Risposte della Commissione
Risposte della Commissione 45
VII h)
La Commissione accetta questa raccomandazione. 
Gli insegnamenti tratti dall’audit della Corte ver -
ranno condivisi con le altri direzioni generali sia 
a livello tecnico che gestionale e saranno inoltre 
trasmessi alle agenzie pertinenti, inclusa eu-LISA, 
tramite i canali adeguati. 
L’impatto del SIS II verrà valutato nel 2016 (tre anni 
dopo il suo avvio operativo), come previsto dalla 
base giuridica (articolo 50, paragrafi 4 e 5, del rego -
lamento (CE) n. 1987/2006 e articolo 66, paragrafi 4 
e 5, della decisione 2007/533/GAI). 
Introduzione
01
Il Sistema d’informazione Schengen iniziale (SIS 1) 
è stato sviluppato come progetto inter-governativo 
sotto l’egida della Francia ed è divenuto operativo 
nel 1995 (con forte ritardo rispetto a quanto pianifi -
cato). Ha continuato a operare, gestito dalla Francia, 
fino al maggio 2013, quando è stato sostituito dal 
SIS II, anche se i due sistemi sono molto diversi in 
termini sia di architettura che di funzionalità. 
La Commissione ritiene che il confronto tra il ter -
mine previsto inizialmente e la consegna dovrebbe 
tenere conto anche delle notevoli differenze tra la 
natura del sistema inizialmente progettato e quello 
effettivamente realizzato. 
02
Un anno dopo la messa in opera del SIS 1, nel 
dicembre 1996, i paesi Schengen hanno deciso di 
dare inizio ai lavori per definire elementi e requisiti 
di un SIS II. Il Consiglio ha deciso di progettare il 
SIS II sulla base di uno studio di fattibilità condotto 
nel 1998 e di una serie di consultazioni tra gli Stati 
membri culminate con l’iniziativa belgo-svedese, da 
cui si è partiti per definire la base giuridica del SIS II. IV g)
Nel corso del progetto SIS II, la Commissione si 
è attenuta pienamente alle norme del regolamento 
finanziario e ha negoziato perseguendo gli interessi 
finanziari dell’Unione. 
V
In una prima fase il Consiglio ha valutato la giustifi -
cazione del progetto, senza che vi fosse un coin -
volgimento formale della Commissione. Nel corso 
della vita del progetto, questo è diventato oggetto 
di una procedura di codecisione e i colegislatori 
hanno confermato il carattere assolutamente prio -
ritario del SIS II, indipendentemente dai problemi 
riscontrati. 
La Commissione ha riesaminato costantemente 
i costi stimati nelle tappe più importanti del pro -
getto, laddove giustificato da nuovi elementi, e ha 
sempre fornito informazioni trasparenti sulle que -
stioni finanziarie, come indicato al paragrafo 70 b). 
Non vi era alcun requisito che imponesse alla Com -
missione di valutare o monitorare le spese nazionali 
per il SIS II.
VI
La Commissione conferma di avere tratto e appli -
cato molti insegnamenti preziosi dallo sviluppo del 
sistema. Tuttavia, è opportuno riconoscere che lo 
sviluppo del SIS II e la sua attuazione costituiscono 
un lavoro molto specifico e difficile da replicare in 
altri sistemi IT. 
VII
La maggior parte delle raccomandazioni della 
Corte corrispondono ai meccanismi organizzativi 
di governance IT della Commissione introdotti nel 
2010.
Risposte della Commissione 46
Osservazioni
09
Il Consiglio ha deciso di progettare il SIS II sulla 
base di uno studio di fattibilità condotto nel 1998 
e di una serie di consultazioni tra gli Stati membri 
culminate con l’iniziativa belgo-svedese, da cui si 
è partiti per definire la base giuridica del SIS II. La 
decisione del Consiglio ha fissato il termine ultimo 
del progetto per la fine del 2006 e la Commissione 
non ha svolto alcun ruolo formale nell’ambito del 
processo legislativo. 
Oltre all’esercizio di rendicontazione all’interno di 
ogni RAA (relazione annuale di attività) a partire 
dal 2001 per riferire circa i progressi e le principali 
difficoltà del progetto, la Commissione nelle comu -
nicazioni del 2001 e del 2003 ha anche richiamato 
l’attenzione degli Stati membri sui rischi legati 
al termine fissato e sulle misure che si sarebbero 
dovute prendere (ma che non sono state prese) per 
rispettare questo termine. 
Sia la comunicazione del 2001 (COM(2001) 720) che 
il successivo studio di fattibilità realizzato da un 
contraente esterno hanno analizzato attentamente 
e con grande dovizia di dettagli le esigenze cui 
doveva rispondere il nuovo sistema, le opzioni tec -
niche e il loro impatto, la tempistica e il bilancio da 
assegnare al progetto, nonché i rischi e i limiti legati 
al suo sviluppo.
Su questa base, il Consiglio ha optato per una delle 
opzioni di attuazione proposte (ma non quella con -
sigliata nello studio di fattibilità) onde procedere 
con il progetto nel 2003. 
Il quadro giuridico per il SIS II è stato concluso solo 
alla fine del 2006. 
10
Il termine ultimo fissato inizialmente dal Consiglio 
effettivamente non era realistico, considerando che 
era stato stabilito essenzialmente sulla base di valu -
tazioni politiche, piuttosto che su un insieme stabile 
di requisiti di sistema e un’accurata analisi tecnica 
della mole di lavoro. Gli Stati membri hanno operato all’interno di un 
quadro intergovernativo e la Commissione non 
è stata coinvolta. 
Una volta affidato alla Commissione lo sviluppo 
del SIS II, quest’ultima ha avviato uno studio di 
fattibilità per identificare le esigenze commerciali 
cui doveva rispondere il nuovo sistema, le opzioni 
tecniche e il loro impatto, la tempistica e il bilancio 
da destinare al progetto, nonché i rischi e i limiti 
legati al suo sviluppo. Tale studio di fattibilità 
è stato realizzato da un consulente esterno nel 
2003. Su questa base, il Consiglio ha optato per una 
delle opzioni di attuazione proposte (ma non quella 
consigliata nello studio di fattibilità) onde proce -
dere con il progetto. 
03
Se da un lato le principali ragioni per procedere allo 
sviluppo del SIS II erano effettivamente la necessità 
di collegare i nuovi Stati membri e la possibilità di 
trarre beneficio dai più recenti sviluppi tecnologici, 
dall’altro importanti eventi politici, come gli atten -
tati del settembre 2001, hanno modificato la por -
tata dei progetti e il sistema finale è profondamente 
diverso da quello previsto inizialmente. 
Estensione e approccio dell’audit
05
La Commissione ha illustrato le ragioni per i ritardi 
e le spese in eccesso, nonché le difficoltà incontrate 
dal progetto anche all’interno di ogni relazione 
annuale di attività della DG Giustizia, libertà e sicu -
rezza e in seguito, a partire dal 2001, della DG Affari 
interni. 
Risposte della Commissione 47
16
Per quanto riguarda le competenze del gruppo, 
la Commissione desidera ricordare che la squadra 
che si è occupata del SIS II era composta principal -
mente da personale degli Stati membri preceden -
temente impegnato in progetti SIS 1 o da persone 
che avevano lavorato presso aziende informati -
che prima di passare alla Commissione. La stessa 
expertise era disponibile per il progetto VIS. Le DG 
Informatica, Società dell’informazione e Imprese 
e industria hanno anch’esse sostenuto la DG Affari 
interni, specialmente nei primi anni del progetto. 
Inoltre, fin dagli albori del progetto (aprile 2002), 
è stato firmato un contratto apposito con Unisys per 
compensare la carenza di risorse interne nel campo 
della gestione della qualità. 
La Commissione continua a sostenere che il con -
tratto sia stato gestito con efficacia. Ad esempio, fin 
dall’inizio, la Commissione ha sfruttato gli incontri 
settimanali con il contraente per dar voce al proprio 
disappunto circa la qualità dei prodotti, richiedendo 
azioni correttive. Già nell’ottobre 2005, la Commis -
sione ha chiesto (e ottenuto) la sostituzione del 
responsabile del progetto del contraente. Tuttavia, 
come indicato nella relazione della Camera dei 
Lord citata nella nota in calce 22, il livello di perso -
nale dell’epoca impediva di prevedere e prevenire 
le prestazioni inadeguate del contraente. Come 
menzionato alla nota in calce 21, il servizio di audit 
interno (IAS) della Commissione ha riscontrato che 
il personale era insufficiente per poter gestire il 
crescente livello di esternalizzazione.
17
La sospensione del contratto per alcuni mesi 
è dipesa dal fatto che un offerente si è avvalso del 
diritto di adire la Corte di giustizia per presentare 
un ricorso sulla procedura di selezione. La valuta -
zione delle offerte è stata realizzata nel rispetto dei 
criteri e della metodologia pubblicati, che erano 
stati visionati e accettati da tutti gli offerenti. 11
La definizione di ogni termine per il SIS II si è basata 
sulle migliori informazioni disponibili al tempo 
ed è stata preventivamente discussa con gli Stati 
membri. 
A seguito dell’adozione della base giuridica, l’unico 
parametro delle specifiche soggetto a modifi -
che è stato il dimensionamento del sistema, che 
dipende dall’utilizzo dello stesso da parte degli 
Stati membri. Questo rischio, valutato nel corso del 
progetto alla luce dell’utilizzo di SIS 1+ da parte 
dei nuovi Stati membri, si è effettivamente mate -
rializzato a causa di un uso più intensivo rispetto 
a quanto inizialmente previsto. Tuttavia, anche se 
il SIS II fosse stato consegnato nel rispetto della 
tabella di marcia adottata inizialmente dal Consiglio 
nel 2001, sarebbe stato necessario realizzare un 
potenziamento del sistema della stessa portata di 
quello introdotto nel quadro della proroga del pro -
getto realizzata nel 2010 (cfr. figura 7) (delta finale).
14
Dal 16 dicembre 2002 è stata creata all’interno della 
DG Giustizia, libertà e sicurezza una nuova unità 
«Sistema d’informazione su vasta scala», allo scopo 
di sfruttare le sinergie tra i principali progetti IT nei 
settori politici «Giustizia» e «Affari interni»: SIS II, 
Eurodac e VIS (Sistema di informazione sui visti).
15
La Commissione riconosce che nei primi anni non 
sono state assegnate al progetto sufficienti risorse 
in termine di personale e che il personale addetto 
al progetto SIS II, benché motivato e competente, 
era costantemente sovraccarico di lavoro. Succes -
sive relazioni annuali di attività della DG JLS hanno 
evidenziato la generale carenza di personale nella 
DG, specialmente per il SIS II. 
Tuttavia, la Commissione non ritiene che il tasso di 
rotazione del personale differisse molto da quello 
riscontrabile in altri servizi analoghi. Di fatto, alcuni 
attori centrali, come il responsabile del programma, 
hanno mantenuto il proprio incarico dall’inizio alla 
fine. 
Risposte della Commissione 48
19
I test dei sistemi operativi del 2008 (che hanno 
avuto esito negativo) rappresentano solo una tappa 
delle verifiche del sistema SIS II. La struttura dei 
test del sistema SIS II è stata concepita in modo tale 
da consentire il progressivo aumento del livello di 
complessità. Con questo approccio è intrinseca -
mente possibile identificare in una determinata fase 
problemi non identificati in precedenza (semplice -
mente per la natura dei test realizzati fino a quel 
momento). Lo scopo è sfruttare le diverse fasi per 
identificare (idealmente tutti) i potenziali problemi 
prima che il sistema passi in produzione. Questo 
è quanto è accaduto nel 2008, nonché durante l’ul -
tima fase del progetto dopo il 2009 (dal momento 
che la metodologia di verifica è rimasta immutata 
nel corso del progetto).
I posti supplementari ottenuti dal 2007 hanno 
permesso al gruppo di assumere più persone con le 
necessarie competenze. 
22
La Commissione fa notare che il comitato SISVIS si 
è anche occupato del VIS, il che ha ridotto il tempo 
disponibile per discutere del SIS II. Questo è stato 
problematico per gli esperti del SIS II, perché la 
maggior parte dei problemi che di norma sarebbero 
stati affrontati nel comitato SISVIS sono stati invece 
discussi nel gruppo di lavoro SIS-TECH del Consiglio, 
responsabile per le questioni legate al SIS 1. Molte 
delle questioni tecniche legate al SIS II avrebbero 
potuto avere un impatto su SIS 1, motivo per cui 
molti Stati membri hanno insistito affinché fossero 
trattate anche in seno al gruppo SIS-TECH.Le conclusioni del presidente della Corte di giusti -
zia sono il risultato di un’ordinanza interlocutoria 
in cui, per definizione, la Corte non assume una 
posizione definitiva se non dopo un intero proce -
dimento in contraddittorio, ma deve comunque 
adottare una posizione preliminare per emettere 
una sentenza interlocutoria senza un’udienza sul 
merito. Le conclusioni sono pertanto pertinenti solo 
per questa fase della procedura ma non consentono 
di dedurre la posizione finale della Corte di giu -
stizia, né pregiudicano in alcun modo la sentenza 
definitiva. Pertanto, il metodo di valutazione non 
è mai stato verificato in seno alla Corte di giustizia, 
dal momento che il ricorrente ha ritirato il proprio 
ricorso. 
La valutazione per la gara d’appalto è stata ese -
guita nel rispetto dei criteri e della metodologia 
pubblicati.
Non vi sono prove del fatto che il calcolo di una 
media ponderata (o meno) per assegnare il punteg -
gio per le voci a prezzo fisso avrebbe portato a un 
esito differente. Da un punto di vista metodologico, 
non esiste una soluzione perfetta per le decisioni da 
prendere sulla base di più criteri.
La Commissione ribadisce con fermezza di aver 
ricevuto due buone offerte molto vicine tra loro 
e che è stata presa una decisione nel rispetto delle 
regole. Regole diverse avrebbero potuto condurre 
a una decisione differente, ma la Commissione era 
vincolata dalle norme fissate. 
Risposte della Commissione 49
24 c)
La Commissione ha incoraggiato e organizzato un 
contatto diretto tra il principale contraente inca -
ricato dello sviluppo e gli Stati membri ma, come 
raccomandato dalla metodologia del progetto IT 
e dalle migliori pratiche, tali contatti/interazioni 
dovevano essere disciplinati. I contraenti erano 
presenti alle riunioni del comitato e dei responsabili 
di progetto nazionali, che si tenevano almeno una 
volta al mese. Era previsto inoltre un ciclo formale di 
revisione dei documenti, in modo da consentire agli 
esperti nazionali di valutare le specifiche tecniche 
che sono poi state presentate formalmente al comi -
tato SISVIS per avere la loro approvazione. 
Per quanto riguarda la trasmissione del contratto, 
un membro del consorzio HPS si è opposto a che il 
contratto fosse reso pubblico.
24 d)
Il Consiglio ha deciso che il SIS II doveva essere 
disponibile nel 2001 e ha mantenuto tale posizione 
nelle successive conclusioni del Consiglio, descri -
vendo la messa in opera di SIS II come una «assoluta 
priorità».
25 a)
In seguito alla sospensione del test dei sistemi 
operativi nel 2008 a causa di una serie di pro -
blemi con il sistema centrale, la Commissione ha 
adottato un approccio globale per la gestione 
del programma SIS II a partire dal gennaio 2009, 
con l’obiettivo di garantire la necessaria coerenza 
tra la sviluppo del sistema centrale e dei sistemi 
nazionali (COM(2009) 133). Questo comportava la 
costituzione di un organo informale costituito da un 
numero limitato (otto) di esperti nazionali denomi -
nato Consiglio di gestione globale del programma 
(GPMB), creato con l’obiettivo di rafforzare la coo -
perazione e fornire un sostegno nazionale diretto al 
progetto centrale SIS II. Questo approccio globale 
è stato accolto positivamente dal Consiglio nelle 
sue conclusioni sul SIS II del 26-27 febbraio 2009. 23
L’ambiente in cui è stato sviluppato il progetto SIS 
II era più complesso di quello in cui si è mossa la 
DG Fiscalità e unione doganale e questo per una 
serie di motivi, come il fatto che SIS II si basava su 
di un sistema precedente, aveva una complessa 
struttura di governance, nonché a causa di conside -
razioni politiche relative all’approccio generale di 
alcuni Stati membri nei confronti dell’allargamento 
dell’area Schengen e del continuo cambiamento dei 
requisiti di sistema. 
Riquadro 2 
I principali contesti per lo sviluppo del NCTS e del 
SIS II erano sostanzialmente diversi per quanto 
riguarda le sfide politiche e istituzionali. Inoltre, lo 
sviluppo del NCTS si è realizzato in un ambiente 
basato su una lunga tradizione di cooperazione con 
gli Stati membri (avviata agli inizi degli anni 90). La 
fiducia tra tutte le parti coinvolte era sostenuta da 
reti stabilite da tempo. 
24 a)
La Commissione riconosce di non avere assegnato 
al progetto sufficiente personale nelle fasi iniziali, 
come indicato chiaramente nella relazione annuale 
di attività della direzione generale. 
La Commissione ribadisce di non essere stata utente 
finale del sistema, così come non lo era nel caso di 
VIS ed Eurodac. Pertanto ha dovuto far affidamento 
sui contributi nazionali forniti alla Commissione 
dai delegati degli Stati membri in occasione delle 
riunioni dei responsabili di progetto nazionali e dei 
gruppi di lavoro ad hoc nonché dagli esperti degli 
Stati, ovvero esperti nazionali distaccati.
Risposte della Commissione 50
30
La Commissione concorda nel ritenere che le suc -
cessive modifiche ai requisiti di sistema abbiano 
richiesto modifiche al contratto di sviluppo, il che 
ha contribuito ai ritardi. Il tempo necessario per rag -
giungere un accordo sui requisiti di sistema e per 
adottare gli strumenti giuridici corrispondenti era al 
di fuori del suo controllo. 
32
L’incremento di capacità del sistema non è dipeso 
dai ritardi ma, al contrario, ha contribuito ad essi. 
L’incremento è sostanzialmente imputabile al 
maggior numero di segnalazioni presentate dagli 
Stati membri rispetto a quanto inizialmente previsto 
(dimostrando così indirettamente il valore aggiunto 
del SIS). Questo aumento della capacità di sette 
volte (l’attuale capacità del sistema è espandibile 
fino a 100 milioni di segnalazioni) ha necessaria -
mente sortito un effetto sulle tempistiche e i costi. 
Questo dimostra ancora una volta che l’instabilità 
dei requisiti di sistema è stata la causa principale 
dei ritardi e dell’aumento dei costi. 
34
La Commissione ritiene che l’evoluzione dei costi 
andrebbe contestualizzata. Ogni stima si basava 
su un insieme modificato di requisiti; i requisiti e la 
capacità del SIS II sono cambiati sensibilmente nel 
corso del progetto, per lo più su richiesta degli Stati 
membri e degli utenti finali:
• inizialmente si pensava che il SIS II avrebbe accolto 
un massimo di 15 milioni di segnalazioni ed è stato 
esteso per raggiungere una capacità di 70 milioni 
(con un’ulteriore possibilità di estensione fino 
a 100 milioni di segnalazioni, se necessario);
• l’approccio del test è stato oggetto di una revisio -
ne ed è stata inclusa una verifica di conformità per 
ogni sistema nazionale;25 b)
L’incremento del personale assegnato al progetto 
dalla Commissione dopo il 2007 ha consentito 
di migliorare la gestione del progetto e la sua 
comunicazione. 
26
La Commissione sostiene pienamente i risultati del 
Centre for European Policy Studies (CEPS) riguardo 
la complessa struttura di governance per il SIS II. Il 
CEPS afferma che « Anche dopo aver attribuito alla 
Commissione europea la competenza di gestire il 
progetto SIS II e a seguito dell’ampliamento della pro -
cedura di codecisione che ha ulteriormente rafforzato 
i ruoli legislativi della Commissione e del Parlamento 
europeo, (alcuni) Stati membri non erano pronti 
a cedere il controllo di uno strumento così essenziale in 
termini di sicurezza e gestione della migrazione. Sono 
emerse strategie volte a mantenere il controllo del pro -
getto, inclusa la proliferazione di gruppi di esperti e la 
proposta SIS 1+RE per un’alternativa inter-governativa 
al SIS II ». 
28
La Commissione non può che lamentare il fatto che 
una buona parte di quanti hanno risposto all’in -
dagine non conoscesse la struttura decisionale, 
concordata con gli Stati membri. 
29
La Commissione ritiene che la continua evoluzione 
dei requisiti di sistema (per lo più su richiesta 
degli Stati membri) sia stata la causa primaria dei 
ritardi e dell’aumento dei costi, oltre a ripercuotersi 
pesantemente sugli aspetti del progetto legati alla 
gestione del contratto, dal momento che quest’ul -
timo è stato oggetto di molteplici revisioni, il che 
non ha agevolato il rapporto con il contraente che 
ha dovuto far fronte a requisiti sempre diversi. Per la 
Commissione è anche aumentato il carico di lavoro 
legato alla gestione dei contratti.
Risposte della Commissione 51
41
In diverse occasioni prima del 2009, la struttura di 
gestione del programma e del progetto da parte del 
principale contraente responsabile dello sviluppo 
non era risultata conforme agli obblighi contrat -
tuali. La Commissione non ha esitato a richiedere 
diverse modifiche alla composizione dell’équipe di 
gestione del progetto del contraente. 
42
La Commissione concorda nel ritenere che le modi -
fiche ai requisiti di sistema abbiano determinato un 
incremento dei costi, nonché ritardi. 
43
L’esempio della Corte illustra l’impatto dell’instabi -
lità dei requisiti di sistema. 
44
L’aumento più consistente delle spese (modifiche 
12, 13, 15) è stato dovuto alle principali modifiche 
ai requisiti del progetto, ovvero: la dimensione 
e la capacità del SIS II, le prestazioni, l’approccio di 
migrazione, i test e i servizi a sostegno degli Stati 
membri durante gli stessi o il sostegno da fornire 
per la gestione operativa del sistema. La Commis -
sione ritiene che l’approccio proposto con pacchetti 
di lavoro sia valido solo quando tutti i requisiti sono 
noti fin dall’inizio. Questo caso non si prestava 
ad un simile approccio a causa dell’instabilità dei 
requisiti di sistema. Un approccio per pacchetti 
di lavoro non avrebbe evitato un incremento dei 
costi legati al diverso progetto di rete o alle nuove 
esigenze in termini di capacità. • è stato necessario aggiungere al piano di ve -
rifiche esistente le ulteriori campagne di test 
«Milestone 1» e «Milestone2», come richiesto dal 
Consiglio, il che ha allungato i tempi e imposto 
compiti aggiuntivi e, pertanto, maggiori spese;
• il nuovo approccio in materia di migrazione post 
2010 richiesto dal Consiglio includeva una solu -
zione alternativa che imponeva non solo la possi -
bilità di convertire i dati da SIS 1 a SIS II, ma anche 
di operare in direzione inversa, il che ancora una 
volta ha comportato costi aggiuntivi. 
36
La Commissione ha sempre cercato di presentare 
un quadro chiaro dei costi sulla base delle informa -
zioni disponibili. Questo è accaduto in particolare 
nel contesto della procedura di bilancio annuale 
nonché in ogni relazione sullo stato di avanzamento 
del SIS II. La Corte fornisce l’esempio della rete: 
passare, su richiesta degli Stati membri, a un’infra -
struttura di rete basata su una rete privata virtuale 
(VPN) su s-TESTA anziché utilizzare l’infrastruttura 
già esistente su s-TESTA (dominio euro) come inizial -
mente previsto ha effettivamente avuto un impatto 
significativo sul bilancio. Utilizzare il dominio euro, 
come inizialmente previsto dalla Commissione 
e come fatto per Eurodac, sarebbe costato sensibil -
mente meno. Solo nel 2005, una volta a conoscenza 
del progetto della rete, la Commissione è stata in 
grado di rivalutarne i costi, come è accaduto nella 
comunicazione COM(2005) 236. In ogni caso, i costi 
della rete sono stati resi noti ogni anno nel progetto 
di bilancio proposto alle autorità di bilancio. 
40
L’importo delle penali imposte al contraente è stato 
calcolato a seguito di una valutazione accurata della 
situazione contrattuale sia da parte del servizio giu -
ridico della Commissione che di uno studio legale 
esterno: in quel momento, l’importo calcolato era il 
massimo ammissibile in termini giuridici. 
Risposte della Commissione 52
49
La Commissione ritiene che i negoziati per la modi -
fica n. 15 siano stati condotti in linea con le migliori 
pratiche per le procedure negoziate.
Che i prezzi proposti inizialmente dal contraente 
fossero due volte più elevati o meno non è perti -
nente. Ciò che conta è il livello di prezzo finale a cui 
si è pervenuti dopo i negoziati e la garanzia giuri -
dica dei migliori prezzi al cliente nel caso fossero 
emerse divergenze nella fase di attuazione/conse -
gna. Il fatto che la Commissione abbia raffrontato 
i prezzi di un campione di elementi con quelli di un 
contratto quadro gestito dalla DG Informatica rap -
presenta un’ulteriore garanzia del fatto l’esito della 
procedura sia stato di ottenere il miglior prezzo 
possibile. 
La Commissione ribadisce la sua opinione, ossia che 
la soluzione adottata fosse effettivamente solida in 
termini finanziari. 
53
Come indicato dalla Corte, dal momento che si 
trattava di un progetto IT sviluppato per gli Stati 
membri e non per la Commissione, il SIS II non rien -
trava nel mandato dei meccanismi di governance IT 
della Commissione introdotti dopo il 2004. Tuttavia, 
la DG Informatica ha partecipato sistematicamente 
alle riunioni mensili del Consiglio di gestione dei 
progetti (PMB) fino alla fine del 2008, con una 
pausa tra maggio e ottobre 2008. Inoltre, la DG 
Informatica ha ricevuto informazioni annuali sullo 
sviluppo del SIS II nel quadro dell’esercizio «Schema 
Directeur».
54
Dopo aver assunto la responsabilità del progetto, 
la Commissione ha dovuto avviare lo sviluppo del 
SIS II sulla base di una giustificazione del progetto 
preparata dal Consiglio che non includeva un’analisi 
accurata di tutti i costi, dei benefici attesi e delle 
alternative. Risposte comuni ai paragrafi 45 e 46
Già al tempo della prima modifica del contratto, la 
Commissione aveva identificato le ragioni tecniche 
(ovvero il cosiddetto ancoraggio tecnico con il vinci -
tore del contratto iniziale) come base per modifi -
care il contratto tramite una procedura negoziata. 
Tuttavia, per la prima modifica, le due alternative 
offerte dal regolamento finanziario (l’opzione 
servizi complementari per un massimo del 50% 
e l’opzione ancoraggio tecnico) erano entrambe 
fondate e pertinenti. In tale contesto, la Commis -
sione ha scelto di applicare la prima opzione per le 
prime modifiche, mentre ha optato per la seconda 
solo quando era rimasta l’unica possibile. 
47
La Commissione ritiene che se da una parte un 
approccio per componenti è preferibile laddove 
applicabile e nello specifico quando i requisiti di 
sistema sono stabili, lo stesso non valeva per il 
SIS II. Inoltre, il SIS II è un sistema personalizzato 
estremamente complesso che prevede la migra -
zione di un sistema preesistente. Un approccio per 
componenti avrebbe comportato notevoli problemi 
di trasferimento e, in ultima battuta, un problema 
di responsabilità nel caso in cui il contraente per 
una componente fosse riuscito a eludere le proprie 
responsabilità, imputando i problemi tecnici a sup -
poste carenze di altri componenti. Si è pertanto 
scelto deliberatamente (e in piena trasparenza dal 
momento che il bando di gara è stato rivisto anche 
dagli esperti degli Stati membri) di non ricorrere ad 
un approccio per componenti. Oltretutto è oppor -
tuno sottolineare che all’epoca in cui il progetto 
è stato avviato, in seno alla Commissione non 
veniva utilizzata la metodologia RUP . 
48
Il contraente ha fornito prestazioni inadeguate per 
alcune fasi del contratto, per le quali ha pagato 
delle penali come da contratto. 
Risposte della Commissione 53
56
Per quanto riguarda il finanziamento degli sviluppi 
nazionali, la Commissione si è fortemente adope -
rata nel 2011 per limitare il rischio di ritardi dovuti 
alla mancanza di risorse finanziarie per gli Stati 
membri, invitando le autorità nazionali ad asse -
gnare maggiore priorità al SIS II all’interno delle 
dotazioni nazionali esistenti nel Fondo per le fron -
tiere esterne (EBF) e tramite l’organizzazione di un 
invito a presentare proposte per le azioni di emer -
genza all’interno delle azioni comunitarie dell’EBF, 
che fornisce un importo aggiuntivo di 7,5 milioni 
di euro agli otto Stati membri che hanno maggiore 
bisogno di risorse supplementari (paesi con dota -
zioni EBF molto basse e/o le cui risorse EBF sono 
state assorbite da altre priorità centrali nell’ambito 
delle frontiere esterne). Questi progetti sono iniziati 
alla fine del 2011.
57
Gli Stati membri hanno riferito che il SIS II ha 
apportato grandi benefici in termini di prestazione 
e capacità. 
La Commissione conferma che il rischio di danno 
alla reputazione nel caso di fallimento dello svi -
luppo si è accentuato verso la fine del progetto, 
come indicato dalle riserve manifestate nelle rela -
zioni annuali di attività della DG Affari interni dal 
2008  al 2012. Tutto ciò corrisponde a considerazioni 
di gestione finanziaria fondate, ossia non vanificare 
gli investimenti già realizzati.
58
Alla pari della maggior parte degli interrogati, 
anche la Commissione ritiene che il SIS II avesse 
importanti funzioni aggiuntive che hanno fornito 
agli utenti finali vantaggi pratici immediati rispetto 
al SIS 1. 54 a)
Gli strumenti giuridici di SIS II affermano che gli 
Stati membri sono responsabili dello sviluppo del 
sistema nazionale. I due gruppi sono stati creati dal 
Consiglio nel corso del progetto al fine di seguire 
e rendere conto degli sviluppi nazionali (che inclu -
dono anche i costi): la task force SIS II e gli Amici di 
SIS II. La Commissione faceva parte di questi due 
gruppi e ha sempre tentato, invano, di ricevere 
informazioni sui progetti nazionali.
La comunicazione del 2003 ha indicato la base per 
la suddivisione dei costi per lo sviluppo del SIS II, 
distribuiti tra Unione e Stati membri, oltre a illu -
strare il bilancio per lo sviluppo dei sistemi centrali, 
senza però effettuare una stima dei costi per lo 
sviluppo dei sistemi nazionali, dal momento che 
questi non rientravano nel suo mandato. La Com -
missione non aveva alcun controllo su questi costi 
né alcuna informazione al riguardo (a eccezione dei 
casi di cofinanziamento con il Fondo per le frontiere 
esterne).
54 b)
La Commissione non ritiene che avrebbe dovuto 
presentare una nuova analisi dei benefici del 
progetto una volta adottata la decisione da parte 
del Consiglio. Al tempo quest’ultimo aveva compe -
tenza esclusiva circa l’adozione della base giuridica 
iniziale per il SIS II. 
54 c)
Il Consiglio stesso aveva escluso la possibilità di 
una proroga del SIS 1 nella propria decisione del 
6 dicembre 2001 sullo sviluppo del Sistema d’infor -
mazione Schengen di seconda generazione (SIS II) 
(2001/886/GAI). La Commissione non ha svolto 
alcun ruolo formale in questo processo legislativo. 
Risposte della Commissione 54
61
Il Consiglio, nel febbraio 2009, ha riconfermato che 
la rapida entrata in vigore del SIS II rimaneva un’as -
soluta priorità (cfr. nota in calce 63).
Nel giugno 2009, sulla base di una dettagliata rela -
zione della presidenza e della Commissione sull’ul -
teriore orientamento del SIS II che conteneva, tra 
le altre cose, un’analisi dell’impatto di due scenari 
sulla spesa per il bilancio UE, la fattibilità tecnica 
e i rischi, il Consiglio ha deciso di portare avanti lo 
sviluppo del SIS II. 
62
Come spiegato dalla Commissione nel documento 
SEC(2012) 436 final, era probabile che lo sviluppo 
del SIS II sulla base della soluzione SIS I + RE 
avrebbe avuto un notevole impatto sui progetti 
nazionali. Questi costi potevano essere calcolati 
solo dagli Stati membri e pertanto non sono stati 
oggetto di alcun raffronto. 
63
La Commissione sottolinea che l’inclusione dei due 
test intermedi, come richiesto dal Consiglio nelle 
sue conclusioni di giugno 2009, ha aumentato sia la 
durata che i costi del progetto. 
66
La Commissione ha tratto insegnamenti dalle 
lezioni del progetto SIS II nella sua comunica -
zione del 2010 (COM(2010) 385, pagina 27) e nella 
proposta per introdurre un’agenzia dedicata alla 
gestione e allo sviluppo di sistemi IT su vasta scala 
(COM(2010) 93). 59
La Commissione ritiene che, rispetto ai sistemi pre -
cedenti, il SIS II abbia apportato notevoli vantaggi 
funzionali e non funzionali agli utenti. 
Per esempio, grazie a un contenuto molto più 
ricco (come ad esempio fotografie, copie dei 
mandati d’arresto europei) la portata dell’allerta 
SIS II è sensibilmente superiore rispetto al SIS 1. Le 
segnalazioni vengono comunque trasmesse senza 
cali di performance. SIS 1 non era stato pensato per 
segnalazioni di questo tipo. 
Infine, il SIS II fornisce la possibilità di gestire un 
elevato volume di ricerche dirette nella banca dati 
centrale (240 interrogazioni al secondo) mentre nel 
SIS 1 tale funzione era mancante. Cinque Stati mem -
bri dipendono esclusivamente da questa funzione 
per tutte le loro segnalazioni SIS II. 
60
La portata delle questioni affrontate dal progetto 
SIS II è divenuta evidente solo quando (alla fine del 
2008) non sono stati superati i test OST, quando il 
sistema centrale ha cominciato a interagire con un 
sottoinsieme di sistemi nazionali. La Commissione 
aveva espresso una riserva sul SIS II nella relazione 
annuale di attività della DG Affari interni e aveva 
annunciato un piano d’azione. 
In un approccio concordato di comune accordo da 
tutte le parti interessate, la Commissione, insieme 
agli Stati membri e assistita dal GPMB, ha riesami -
nato la specifiche sul dimensionamento, ha attuato 
le modifiche tecniche con lo scopo di aumentare 
la solidità e l’affidabilità del sistema e introdotto 
modifiche riguardanti le modalità di collaudo del 
SIS II e della migrazione stessa. 
Alla fine di questo processo, che ha effettivamente 
richiesto tempo ma che è stato condotto quanto più 
velocemente possibile, la Commissione ha adottato 
una nuova tabella di marcia realistica, adottata da 
tutte le parti coinvolte, e ha concluso lo sviluppo 
del progetto SIS II nel rispetto dei tempi. 
Risposte della Commissione 55
— nell’aprile 2010 nella relazione sugli aspetti fi -
nanziari e contrattuali dello sviluppo del sistema 
d’informazione Schengen di seconda generazione 
(SIS II) (SEC(2010) 436);
— nel settembre 2010 nella relazione sugli aspetti 
finanziari e contrattuali dello sviluppo del sistema 
d’informazione Schengen di seconda generazione 
(SIS II) (SEC(2010) 1138).
Inoltre, dal 2003 ogni relazione sullo stato di avan -
zamento contiene una sezione sull’esecuzione del 
bilancio. 
70 c)
La continua evoluzione dei requisiti di sistema (per 
lo più a seguito delle richieste degli Stati membri) 
ha determinato ritardi e un incremento dei costi, 
oltre a ripercuotersi pesantemente sugli aspetti 
del progetto legati alla gestione del contratto, 
dal momento che quest’ultimo è stato oggetto di 
molteplici revisioni. Questo non ha agevolato il rap -
porto con il contraente, che si è trovato a far fronte 
a continue modifiche dei requisiti.
70 d)
La carenza di personale era comune all’intero set -
tore politico, che era in rapida crescita.
70 f)
La stessa unità della DG Affari Interni che lavorava 
al progetto SIS II, sulla base dello stesso contratto 
e degli stessi contraenti, ha consegnato un altro 
sistema informatico di vasta scala (VIS) collabo -
rando in maniera costruttiva e armoniosa con gli 
Stati membri e senza alcuna ambiguità o contrasto 
nel processo decisionale. Lo stesso dicasi dello svi -
luppo di Eurodac.
Vi erano diversi motivi alla base della difficile rela -
zione con la comunità SIS (per esempio l’esistenza 
di un sistema originario, una struttura di gover -
nance complessa, una guida politica del progetto 
irrealistica ecc.).67
La Commissione sottolinea che quando è stato lan -
ciato il progetto SIS II non esistevano né la metodo -
logia PM2 né altre metodologie simili.
68 a)
La revisione del trattato implica che ogni nuova 
legislazione sullo sviluppo di progetti IT su vasta 
scala debba essere concordata tra Consiglio e Par -
lamento sulla base di una proposta della Commis -
sione. Non era così nel 2001. 
69 a)
La proposta della Commissione del 2011 relativa 
al quadro pluriennale 2014-2020 (COM(2011) 749, 
pagina 8) tratta del finanziamento dello svi -
luppo e della messa in opera dei sistemi centrali 
e nazionali. 
Conclusioni e raccomandazioni
70 a)
La Commissione ha richiamato l’attenzione degli 
Stati membri, sia nella Comunicazione 2001 che in 
quella del 2003, sui rischi legati al termine fissato 
e sulle misure che si sarebbero dovute prendere 
(che però non sono state adottate) per rispettare 
detto termine.
70 b)
La Commissione ha rivalutato costantemente i costi 
stimati nelle tappe più importanti del progetto, 
laddove giustificato da nuovi elementi, e ha sem -
pre fornito informazioni trasparenti sulle questioni 
finanziarie:
— nel 2005 quando sono stati rivalutati i costi di rete 
(COM(2005) 236);
— nel maggio 2009 nella relazione della presidenza 
e della Commissione sull’ulteriore orientamento 
del SIS II (documento del Consiglio 10005/09);
Risposte della Commissione 56
La Commissione non può confermare la cifra di 
500 milioni di euro citata dalla Corte. Dal momento 
che i costi nazionali non rientrano nel perimetro 
dello sviluppo finanziato dal bilancio UE, non vi era 
alcuna ragione per includerli nei rendiconti finan -
ziari allegati alla proposta legislativa. La Commis -
sione non aveva alcun obbligo di valutare o monito -
rare le spese nazionali per il SIS II. 
La Commissione ha riesaminato costantemente 
i costi stimati nelle tappe più importanti del pro -
getto, quando giustificato da nuovi elementi, e ha 
sempre fornito informazioni trasparenti sulle que -
stioni finanziarie, come indicato al paragrafo 70 b).
72
La Commissione conferma di avere tratto molti inse -
gnamenti essenziali dallo sviluppo di sistemi IT su 
vasta scala e vi ha già dato seguito, nello specifico 
nel definire il pacchetto frontiere intelligenti. Tutta -
via questo progetto è da considerarsi «sui generis» 
per le ragioni illustrate nel paragrafi precedenti. 
Raccomandazione 1
La Commissione accetta questa raccomandazione, 
che corrisponde ai suoi meccanismi organizzativi di 
governance IT introdotti nel 2010. Nello specifico, 
durante l’analisi dei progetti IT da parte del Consi -
glio di gestione dei progetti in materia di sistemi 
d’informazione (ISPMB, istituito alla fine del 2010) 
vengono analizzate con attenzione considerazioni 
di questo tipo. Si consulta anche il direttore gene -
rale responsabile per l’IT (DG Informatica) nella fase 
della valutazione d’impatto quando una nuova 
iniziativa della Commissione contiene una compo -
nente IT. 70 g)
La Commissione non può che lamentare lo scarso 
riconoscimento delle procedure decisionali del pro -
getto SIS II da parte dei numerosi attori coinvolti.
La complessa struttura di governance ha determi -
nato dei problemi per la gestione del progetto. 
70 h)
Nel corso del progetto SIS II, la Commissione si 
è attenuta pienamente alle norme del regolamento 
finanziario e ha negoziato perseguendo gli interessi 
finanziari dell’Unione.
71
La Commissione ricorda che gli Stati membri hanno 
definito la motivazione economica e realizzato le 
valutazioni preparatorie necessarie all’interno di 
un quadro intergovernativo. Il Consiglio ha preso 
la decisione di introdurre il SIS II sulla base di uno 
studio di fattibilità condotto nel 1998 e di una serie 
di consultazioni tra gli Stati membri culminate con 
l’iniziativa belgo-svedese, da cui si è partiti per defi -
nire la prima base giuridica del SIS II. 
La Commissione non aveva la competenza per 
impugnare giuridicamente o rivedere la legislazione 
prodotta dal Consiglio. L’unico obbligo a carico 
della Commissione era dare attuazione alla deci -
sione del Consiglio. E’ opportuno ricordare che il 
Consiglio ha ribadito in più occasioni che la messa 
in opera del SIS II era una priorità assoluta. 
Una volta affidato alla Commissione lo sviluppo del 
SIS II, quest’ultima ha avviato uno studio di fatti -
bilità per identificare le esigenze alle quali doveva 
rispondere il nuovo sistema, le opzioni tecniche e il 
loro impatto, la tempistica e il bilancio destinato 
al progetto, nonché i rischi e i limiti legati al suo 
sviluppo. 
Risposte della Commissione 57
Raccomandazione 4
La Commissione accetta questa raccomandazione, 
che corrisponde ai suoi meccanismi organizzativi di 
governance IT introdotti nel 2010. La Commissione 
segue la metodologia di gestione dei progetti PM2 
e gli artefatti del progetto forniscono già le voci per 
le alternative, le stime dei costi, le risorse ecc. Tutti 
i progetti con un costo totale di possesso superiore 
a 500 000 (su cinque anni) devono presentare una 
giustificazione del progetto o un documento stra -
tegico all’ISPMB e presentare un rendiconto su base 
annuale. 
Raccomandazione 5
La Commissione accetta questa raccomandazione, 
che corrisponde ai suoi meccanismi organizzativi di 
governance IT introdotti nel 2010. Effettivamente gli 
artefatti del progetto PM2 includono già quattro tipi 
di registri che possono essere utilizzati dai diret -
tori di progetto: registro rischi, registro problemi, 
registro decisioni e registro modifiche. Inoltre 
i documenti relativi a ogni progetto (giustificazione 
del progetto, documento strategico, relazione sullo 
stato di avanzamento) sono accessibili tramite un 
sistema centrale, chiamato GOVIS. 
Raccomandazione 6
La Commissione accetta questa raccomandazione, 
che corrisponde ai suoi meccanismi organizzativi 
di governance IT introdotti nel 2010. La risposta si 
ritrova nell’approccio per «dominio» seguito con l’e -
sercizio di razionalizzazione dal 2010. I sistemi sono 
stati raggruppati per domini (ad esempio «gestione 
delle sovvenzioni», «gestione finanziaria», «appalti» 
ecc.). Attualmente ci sono 19 domini, ognuno gui -
dato da un leader, responsabile della convergenza 
e della razionalizzazione nel proprio dominio. 
I nuovi sistemi devono essere approvati dal leader 
del dominio prima di essere sviluppati, garantendo 
in tal modo la loro conformità con la strategia del 
dominio, nonché la coerenza con i sistemi esistenti. Raccomandazione 2
La Commissione accetta questa raccomandazione, 
che corrisponde ai suoi meccanismi organizzativi di 
governance IT introdotti nel 2010. La procedura di 
razionalizzazione informatica, avviata dalla Com -
missione nel 2010, comprende già tutti i progetti 
IT gestiti dalla Commissione, indipendentemente 
dalla fonte di finanziamento. La comunicazione 
SEC(2011) 1500 ricorda che « oltre al progetto di con -
solidamento infrastrutturale (ITIC), che sarà presentato 
a tutti i servizi, tutti i sistemi informatici  della Com -
missione, inclusi gli uffici e le agenzie esecutive, finan -
ziati dai bilanci operativi  e da quelli amministrativi  
sono soggetti al processo di razionalizzazione ». 
Per quanto riguarda i progetti IT su vasta scala della 
Commissione, i meccanismi di governance intro -
dotti dal 2010 garantiscono un controllo accurato 
non solo da parte della DG Informatica, ma anche 
del Consiglio di gestione dei progetti in materia di 
sistemi d’informazione (ISPMB), di cui fanno parte 
non soltanto le altre DG orizzontali, ma anche cin -
que DG che rappresentato politiche di tipo diverso. 
Nello specifico, il dominio «sistemi transeuropei» 
(si veda anche la risposta alla raccomandazione 6) 
è oggetto di supervisione da parte del Comitato di 
alto livello sull’informatica.
Raccomandazione 3
La Commissione accetta questa raccomandazione, 
che corrisponde ai suoi meccanismi organizzativi 
di governance IT introdotti nel 2010. Prima dell’av -
vio del progetto, i direttori generali sono tenuti, 
secondo le norme di governance IT introdotte nel 
2010, a presentare una giustificazione del progetto 
o un documento strategico al Consiglio di gestione 
dei progetti in materia di sistemi d’informazione 
(ISPMB) che indichino, tra le altre cose, come è strut -
turata la governance del progetto. Inoltre, tutti 
i progetti devono riferire annualmente al ISPMB, 
garantendo pertanto un accurato seguito del lavoro 
svolto e delle possibili deviazioni dal campo d’appli -
cazione, dal calendario e dal bilancio iniziali.
Risposte della Commissione 58
Raccomandazione 7
La Commissione accetta questa raccomandazione, 
che corrisponde ai suoi meccanismi organizzativi 
di governance IT introdotti nel 2010. I servizi della 
Commissione stanno adesso lavorando alla defi -
nizione di un’architettura d’impresa basata su un 
insieme coerente di componenti riutilizzabili. Molti 
di questi componenti sono già stati identificati e, 
una volta disponibili, il loro utilizzo diviene obbli -
gatorio per i nuovi sistemi o per sistemi che stanno 
attraversando profonde revisioni. Si stanno adesso 
identificando componenti mancanti ma necessari. 
La DG Informatica ha recentemente introdotto un 
ufficio architettura. Il programma ISA e, più recen -
temente, il meccanismo per collegare l’Europa 
(Connecting Europe Facility, CEF) raccomandano 
anch’essi un maggiore utilizzo di servizi comuni 
interconnessi per far fronte a esigenze generiche 
(ad esempio trasmissioni sicure, firme elettroniche, 
strumenti semantici).
Raccomandazione 8
La Commissione accetta questa raccomandazione. 
Gli insegnamenti tratti dall’audit della Corte ver -
ranno condivisi con le altri direzioni generali sia 
a livello tecnico che gestionale e saranno anche 
trasmesse alle agenzie pertinenti tramite i canali 
adeguati.
L’impatto del SIS II verrà valutato nel 2016 (tre anni 
dopo il suo avvio operativo), come stabilito dalla 
base giuridica (articolo 50, paragrafi 4 e 5, del rego -
lamento (CE) n. 1987/2006 e articolo 66, paragrafi 4 
e 5, della decisione 2007/533/GAI).
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QJ-AB-14-003-IT-C  ISSN  1831-0869
Il Sistema d’informazione Schengen, contenente 
informazioni su persone e beni, è usato dalle 
guardie di frontiera e dalla polizia in tutto lo 
spazio Schengen. Nella sua relazione, la Corte 
dei conti esamina la gestione, da parte della 
Commissione, del progetto di sviluppo di un 
nuovo Sistema d’informazione Schengen di 
seconda generazione (SIS II) e spiega perché il 
sistema sia stato messo in opera con sei anni di 
ritardo rispetto alle previsioni e ad un costo otto 
volte superiore a quello inizialmente stimato.
CORTE 
DEI CONTIEUROPEA