IT    IT  
 COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 15.11.2011 
SEC(2011) 1365 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO 
 
che accompagna i documenti 
  
Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il 
programma "Giustizia" per il periodo 2014-2020  
 
Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il 
programma "Diritti fondamentali e cittadinanza" per il periodo 2014-2020  
{COM(2011) 758 definitivo} 
{COM(2011) 759 definitivo} 
{SEC(2011) 1364 definitivo} 
 
 
IT 2   IT Nell’ambito delle prospettive finanziarie per il periodo 2007-2013, i finanziamenti nel settore 
della giustizia, dei diritti e della cittadinanza sono forniti da sei programmi: “ Giustizia civile ” 
(JCIV), “ Giustizia penale ” (JPEN), “ Diritti fondamentali e cittadinanza ” (FRC), Daphne 
III (DAP), “ Prevenzione e informazione in materia di droga ” (DPIP) e le sezioni 
“diversità e lotta contro la discriminazione ” e “parità fra uomini e donne ” del programma 
per l'occupazione e la solidar ietà sociale (Progress).  
1. QUESTIONI PROCEDURALI E CONSULTAZIONE DELLE PARTI INTERESSATE  
In vista della preparazione delle proposte per il periodo 2014-2020, sono  state elaborate le 
valutazioni intermedie  dei programmi attuali. I risultat i delle valutazioni dei programmi 
JCIV, JPEN, FRC, DAP e DPIP sono già pubblic ati, mentre Progre ss è stato valutato 
attraverso le relazioni di rendi mento annuali, i cui riscontri sono stati completati dai risultati 
provvisori della valutazione intermedia del programma. 
Tra il 20 aprile ed il 20 gi ugno 2011 è stata condotta una consultazione pubblica  sul futuro 
dei finanziamenti nel settore della giustizia, dei diritti e de ll’uguaglianza, alla quale hanno 
contribuito 187 interessati (37 singoli e 150 organizzazioni). Gli interpellati hanno 
ampiamente riconosciuto il valore aggiunto de ll’Unione europea in tutti i settori di 
finanziamento ed espresso l’esig enza di una semplificazione a livello di gestione e procedure. 
La maggior parte delle misure proposte è stata valutata positivamente ed è stato espresso un 
ampio consenso sulle tipologie di attività ed i meccanismi di esecuzione proposti. La 
consultazione pubblica su un potenziale strument o successore di Progress si è tenuta dal 4 
aprile al 27 maggio 2011. 
Il gruppo direttivo sulla valutazione d'impatto  (che comprende LS, SG, BUDG, EMPL, 
HOME, SANCO, COMM, EAC, COMP e MARKT)  è stato consultato a partire dal 20 
maggio 2011, si è riunito due volte e ha seguito  le fasi finali della preparazione della 
valutazione d’impatto. 
2. L’ATTUALE SISTEMA DI FINANZIAMENTO  
Nell'ambito delle prospettive finanziarie per il periodo 2007-2013 esistono sei programmi di 
finanziamento a sostegno delle politiche dell’Uni one europea nel settore della giustizia, dei 
diritti e dell’uguaglianza, a cui è assegnata una dotazione di bilancio  complessiva 
relativamente modesta  pari a 791 milioni di euro  per l’intero periodo.  Tali programmi sono 
attuati attraverso la gestione diretta mediante  una programmazione annual e e tre tipi di azioni: 
progetti transnazionali (sovvenzio ni di azioni), sostegno ad organizzazioni non governative 
(sovvenzioni di funzionamento) ed iniziative  della Commissione. I programmi in questione 
sono: 
• Giustizia civile  (JCIV) – 109,5 milioni  di euro (2007-2013); 
• Giustizia penale  (JPEN) – 199,3 milioni di euro (2007-2013); 
• Diritti fondamentali e cittadinanza  (FRC) – 97,25 milioni di euro (2007-2013);  
• Daphne III  (DAP) – 121,43 milioni di euro (2007-2013); 
 
IT 3   IT • Prevenzione e informazione in materia di droga  (DPIP) – 22,35 milioni di euro (2007-
2013); 
• le sezioni “ diversità e lotta contro la discriminazione ” e “ parità fra uomini e donne ” 
del programma Progress  – 241,52 milioni di euro, o ssia il 35% della dotazione 
complessiva del programma Progress.  
3. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA  
Come confermato dal programma di  Stoccolma, lo sviluppo di uno spazio di libertà, 
sicurezza e giustizia  resta una priorità per l'Unione europea . Nonostante i significativi 
progressi realizzati in questo campo, l’Europa ha  davanti a sé ancora sfide, che devono essere 
affrontate in modo completo.  
Sfide politiche 
La cooperazione giudiziaria in materia civile e penale  è ancora insufficiente. Occorre fare 
dell’accesso alla giustizia una r ealtà, i diritti de i consumatori devono essere rispettati e si deve 
trovare una soluzione alle divergen ze in materia di diritto dei c ontratti fra i vari Stati membri. 
Nel campo del diritto penale l’attuazione deg li strumenti esistenti ha bisogno di essere 
migliorata, mentre la qualità del trattamento ri servato alle vittime rientra fra le principali 
priorità. Nell’ambito della giustizia penale, la prevenzione dei reati connessi alla droga  esige 
un approccio a livello di Unione che sia sul l ungo termine, integrato e multidisciplinare.  
I diritti legati alla cittadinanza dell’Unione  sono oramai ancorati saldamente al diritto 
primario dell’Unione e sviluppati considerevolment e nel diritto derivato. Tuttavia, i cittadini 
dell’Unione incontrano ancora difficoltà nell'esercitare i propri diritti. Considerano la 
mancanza d’informazione una delle più importanti barriere al pendolarism o transfrontaliero e 
all'esercizio del loro diritt o alla libera circolazione. 
Forte è l’interesse e ambiziose s ono le aspettative dei cittadini nei confronti dell’applicazione 
della Carta dei diritti fondamentali  dell’Unione europea. Tuttavi a, spesso lo scopo della 
Carta e le situazioni a cui può applicarsi sono o ggetto di fraintendimenti. Tale mancanza di 
consapevolezza è particolarmente acuta nell’ambito specifico dei diritti dei minori .  
Malgrado i progressi rilevanti verso la parità fra uomini e donne , a livello mondiale e 
dell'Unione europea persistono forti disu guaglianze, delle qua li una delle peggiori 
manifestazioni rimane a tutt’oggi la violenza contro le donne .  
Nell’Unione europea, una buona  parte della popolazione sp erimenta regolarmente la 
discriminazione ; tuttavia, gli europei non sono sufficien temente consapevoli dei loro diritti 
laddove siano vittime di discriminazioni o vessazioni. 
Nonostante l’Unione europea si a divenuta parte contraente de lla convenzione delle Nazioni 
Unite sui diritti delle persone con disabilità , queste ultime non sono ancora in grado di 
esercitare pienamente i diritt i e le libertà fondamentali sa ncite da detta convenzione.  
Il ruolo del finanziamento  
Il ruolo del finanziame nto è di sostenere l’at tività normativa e politica dell'Unione europea. I 
problemi specifici che il finanz iamento deve affrontare sono: 
 
IT 4   IT - l’insufficiente conoscenza dell'acquis e delle po litiche dell’Unione da parte di coloro a cui 
queste fonti attri buiscono diritti;  
- l’insufficiente conoscenza dell’acquis e delle politiche dell'Unione da parte degli operatori 
interessati, che conduce ad una loro app licazione incoerente ed insufficiente; 
- l'insufficiente cooperazione e scambio di info rmazioni a livello transnazionale, oltre ad una 
mancanza di fiducia reciproca, tra autorità quali quelle giudiziarie; 
- la necessità di informazioni concrete, risc ontri, ricerche e buone pr atiche riguardo alla 
situazione e ai bisogni sul campo, che alimentino l’elaborazione delle no rme e delle politiche 
dell’Unione. 
Il finanziamento deve pertanto concentrarsi nei setto ri in cui può apportare un chiaro valore 
aggiunto.  
• Esso deve rafforzare l’ efficacia della normativa  sostenendo: 
• l’informazione e la sensibilizzazione del pubblico;  
• la formazione e lo sviluppo delle capacità per le  professioni giuridiche  ed altri operatori 
del settore. 
• Il finanziamento ha un ruolo ch iave nella promozione della cooperazione a livello 
transnazionale , attraverso:  
• il rafforzamento delle reti;  
• la cooperazione transfrontalie ra in materia di contrasto. 
• Il finanziamento dovrebbe  inoltre sostenere:  
• la ricerca, l’analisi ed al tre attività di supporto , per fornire al legislatore 
informazioni chiare e detta gliate sui problemi e su lla situazione sul campo. 
Pertinenza, efficacia ed efficienza  delle attività di finanziamento 
Conformemente a quanto previsto nella com unicazione della Commissione "Un bilancio per 
la strategia Europa 2020", la dotazione di bilancio deve e ssere rispondente e facilmente 
adattabile al continuo sviluppo della strategia, ossia deve garantire flessibilità . Attualmente, 
ciò è ostacolato dall’ approccio  frammentario  che deriva dall’avere dall’esistenza di sei 
programmi distinti. Una tale configurazione porta anche a sovrapposizioni  di finanziamento, 
che contrastano con la necessità di una maggiore concentraz ione sulle priorità strategiche  
riscontrata per tutti i sei programmi.  
Le valutazioni intermedie hanno confermato la generale efficacia  dei programmi, ma hanno 
anche messo in evidenza alcuni problemi, come una certa dispersione dei fondi  
("saupoudrage") fra tanti proge tti di piccola portata che presentano un impatto e una 
dimensione europea limitati. Malgrado l'assegn azione dei finanziamenti ad una moltitudine di 
progetti, la distribuzione geografica  delle organizzazioni de stinatarie dei fondi non risulta 
equilibrata . Come confermato dalle relazioni intermedie, occorrerebbe fare di più per 
 
IT 5   IT divulgare e utilizzare i risultati e i prodotti delle attività finanziate . Migliorare la 
divulgazione significa migliorare la valutazione e il monitoraggio .  
Le valutazioni intermedie e la consultazion e pubblica hanno mostrato come, dal punto di vista 
dell’efficienza , le procedure che i richiedenti devono seguire risultino macchinose e 
burocratiche . La moltiplicazione delle procedure per i vari programmi grava la 
Commissione  di un considerevole onere dal punto di vista amministrativo , che va a 
scapito della rapidità delle procedure stesse .  
4. GIUSTIFICAZIONE DEL DIRITTO DELL 'UNIONE AD INTERVENIRE  
La legittimazione dell’Unione europea ad agire deriva da specifici articoli del TFUE.  
Nel titolo V:  
• cooperazione giudiziaria in materia civile  (articolo 81, paragrafi 1 e 2, del TFUE); 
• cooperazione giudiziaria in materia pena le (articolo 82, paragrafo 1, del TFUE); 
• prevenzione della criminalit à (articolo 84 del TFUE). 
Al di fuori del titolo V: 
• lotta alla discriminazione (artic olo 19, paragrafo 2, del TFUE); 
• cittadinanza dell’Unione (articol o 21, paragrafo 2, del TFUE); 
• mercato interno (articolo 114 del TFUE); 
• salute pubblica (articolo 168 del TFUE); 
• tutela dei consumatori (articolo 169 del TFUE); 
• cooperazione amministrativa (articolo 197 del TFUE). 
Principio di sussidiarietà 
L’intervento a livello di Unione produce evidenti  benefici rispetto all’azione individuale degli 
Stati membri, specialmente nel promuovere la c ooperazione transnazionale,  le opportunità di 
lavoro di rete e la fiducia reciproca. Garantisce altresì l’interpretazione coerente e l’applicazione uniforme degli strumenti legisla tivi dell’Unione in tut ti gli Stati membri e 
consente economie di scala. 
 
5. OBIETTIVI  
Obiettivo generale  
• Fornire un sostegno mirato, efficace ed efficiente allo sviluppo di uno spazio europeo 
di giustizia, che rispetti i diritti e l’uguaglianza. 
 
IT 6   IT Obiettivi specifici ed operativi  
• Garantire che il campo di applicazione  dei programmi sia adeguato per sostenere le 
politiche nel settore della giustizia, dei di ritti e dell’uguaglianza e sia rispondente al 
loro sviluppo: 
garantire flessibilità nell’asse gnazione delle riso rse; ridurre le s ovrapposizioni e la 
frammentazione.  
• Concentrare il finanziamento su settori specifici che presentano un chiaro valore 
aggiunto e corrispondono alle pr iorità strategiche annuali: 
incrementare la sensibilizzazione del pubblico e la conoscenza del diritto e delle politiche 
dell’Unione; sostenere l'attuazi one del diritto dell'Unione negli Stati membri; promuovere la 
cooperazione transnazionale; promuovere lo scambio di informazioni e buone pratiche; 
migliorare la conoscenza e la comprensione de l diritto dell’Unione al fine di assicurare 
un’elaborazione delle politiche  fondata su dati concreti. 
• Migliorare l’ efficacia  e l’orientamento ai risultati dei programmi:  
prevenire la dispersione delle ri sorse; garantire una migliore c opertura geografica; migliorare 
la divulgazione e l’utilizzo dei risultati; migliorare il monitoraggio e la valutazione dei programmi.  
• Migliorare l’ efficienza  dei programmi:  
semplificare e abbreviare le procedure per i destinatari dei finanziamenti, riducendo al 
contempo l'onere amministrativo per la Commissione.  
6. O
PZIONI  
Opzione 0 – Scenario di base 
Lo scenario di base è mantenere i programm i esistenti nella loro formulazione attuale. 
Opzione A – Sei programmi – Status quo  con miglioramento della gestione 
Pur mantenendo sei programmi simili a quelli esistenti, alcuni dei problemi individuati – ma 
non tutti – potrebbero essere affrontati semplifi cando gli obiettivi ne gli atti di base ed 
armonizzando la gestione dei programmi. 
Opzione B – Due programmi  
Questa opzione prevede l’adozi one di tutte le misu re contemplate dall’opzione A e aggiunge 
un ulteriore miglioramento grazie alla fusi one dei sei programmi in due, un programma 
"Giustizia" (che ingloberebbe gli attuali programmi JCIV, JPEN e DPIP) e un programma 
“Diritti e cittadinanza” (che riunirebbe gli attu ali programmi FRC, DAP e le due sezioni del 
programma Progress). A seguito di  tale fusione tutte le proce dure dovrebbero essere eseguite 
solo due volte (invece di sei) e tale semplificazione avrebbe un'incidenza decisamente positiva su tutti i problemi identificati di portata, efficacia ed efficienza. 
 
IT 7   IT Opzione C – Un solo programma  
Secondo questa opzione, verrebbe attuato un solo programma, nel settore della giustizia o in 
quello dei diritti e della cittadinanza. Questa op zione garantirebbe i vantaggi dell’opzione B 
per il settore finanziato, ma le risorse verr ebbero meno completament e nell’altro settore 
strategico. 
Opzioni scartate 
Il passaggio da una gestione  centralizzata ad una condivisa  è scartato, in ragione della 
modesta dotazione di bilancio  dell’Unione assegnata a questo settore e dell’onere 
amministrativo sproporzionato che questo cambiamento comporterebbe. 
Una limitata modifica della modalità di gestione centralizzata diretta potrebbe consistere 
nell’inserire gli obiettivi che contribuiscono alla promozione delle politiche per la giustizia, i 
diritti e l’uguaglianza tra gli obiettivi di altri programmi di finanziamento dell’Unione . 
Tale opzione è scartata, poiché porterebbe ad un a forte frammentazione degli obiettivi, da cui 
deriverebbe una riduzione dell’efficacia.  
L’opzione di interrompere il finanziamento  del settore della giustizia, dei diritti e 
dell’uguaglianza è altresì scartata, dato che il finanziamento è uno strumento essenziale per 
sostenere lo sviluppo e l’attuazione delle politiche dell’U nione e per fornire informazioni e 
sensibilizzare il pubblico riguardo a ques to settore in rapida evoluzione. 
7. VALUTAZIONE DEGLI IMPATTI  
Opzione 0 – Scenario di base 
L’impatto di questa opzione rifletterebbe la situ azione attuale: i programmi continuerebbero a 
portare nel complesso buoni risultati di attuazio ne, ma le carenze rilevate impedirebbero il 
dispiegamento del loro pieno potenziale.  
Opzione A – Sei programmi – Status quo  con miglioramento della gestione 
Concentrarsi su concreti settori d’intervento fa ciliterebbe la realizzazione delle priorità di 
finanziamento. Una migliore gestione attuerebbe nella pratica le misure necessarie a rendere i 
programmi più efficaci. Una gestione semplificat a risolverebbe inoltr e i problemi legati al 
campo di applicazione (sovrapposizioni) e al l’efficienza (procedure più semplici per i 
richiedenti). Tuttavia, questi miglioramenti sa rebbero limitati, poiché  il numero elevato di 
programmi, che è la causa all’origine di molti de i problemi osservati, non troverebbe risposta.  
Opzione B – Due programmi  
La fusione dei programmi costituirebbe un intervento più efficace per garantire che le priorità 
strategiche ricevano una risposta sufficiente e pe r ottenere flessibilità nell’attribuzione delle 
risorse. Un minor numero di  programmi significherebbe an che una minore frammentazione e 
meno casi di sovrapposizioni.  
In termini di efficienza, la fusione dei pr ogrammi ridurrebbe il numero delle procedure 
necessarie. Un minor numero di procedure e la loro semplificazi one si tradurrebbero in una 
 
IT 8   IT minor complessità per i richiedenti, in un onere amministrativo più contenuto e di 
conseguenza in procedure più rapide rispetto a quanto pr evisto nell’opzione A.  
La semplificazione e la maggior efficien za dei programmi avrebbero un’incidenza 
decisamente positiva sulla loro efficacia. Tutte le misure dell’opzione A sarebbero applicabili 
e avrebbero un’incidenza superiore, poiché verrebbero destinate a tali compiti delle risorse umane aggiuntive.  
Opzione C – Un solo programma  
L’attuazione di un unico programma apporterebbe  benefici in termini di semplificazione, 
uniformità delle procedure e fles sibilità. Tuttavia, non consenti rebbe di dare una risposta 
soddisfacente alle priorità strategiche e alle es igenze dell’intero settore, ma solo della parte 
scelta per il finanziamento: in quest'ultima,  il programma sarebbe tanto efficace quanto nel 
caso dell’opzione B, ma l’efficacia complessiva  del finanziamento sarebbe compromessa dal 
fatto che le risorse non potrebbero essere destinate all’intero settore strategico.  
8. O
PZIONE PRESCELTA  
L’opzione prescelta è l’attuazione di due programmi  che coprano l’intero campo di 
applicazione degli attuali programmi di finanziamento  (opzione B ). Questa opzione 
riunisce tutti i benefici potenzia li e non presenta inc onvenienti rispetto allo  scenario di base. 
Per converso, l’opzione A non è da prediligere, poiché presenta solo miglioramenti limitati, 
senza risolvere alla radice le cause dei problemi , mentre l’opzione C, benché offra i maggiori 
benefici in termini di gestione , consente solo una c opertura parziale dei settori strategici.  
9. MONITORAGGIO E VALUTAZIONE  
Obbligazioni di monitoraggio e valutazione, rela zioni periodiche e valu tazioni intermedie ed 
ex-post saranno incluse negli at ti legislativi di base dei programmi. Saranno promosse la 
gestione basata sui risultati  e la loro misurazione  rispetto ad indicatori di rendimento.