1. Contesto

L'unione doganale è uno dei fondamenti dell'UE nonché un elemento essenziale per il funzionamento del mercato unico. Nel territorio dell'unione doganale dell'UE vigono norme e procedure comuni stabilite nel codice doganale dell'Unione (CDU) . Tali norme richiedono un'attuazione e un'applicazione corrette e uniformi in tutti gli Stati membri. Inoltre la politica e le amministrazioni doganali devono costantemente adattarsi a realtà commerciali moderne, a crescenti responsabilità e a strumenti di comunicazione moderni. Il CDU è una pietra miliare nel processo di ammodernamento del settore doganale dell'UE ed è finalizzato al raggiungimento di un'unione doganale priva di supporti cartacei e completamente automatizzata. Il programma d'azione doganale pluriennale dell'UE, Dogana 2020, istituito dal regolamento (UE) n. 1294/2013 , è indispensabile per sostenerne l'attuazione. Esso fornisce le risorse necessarie per il funzionamento dei sistemi d'informazione europei in materia doganale esistenti (e per svilupparne di nuovi, necessari per l'attuazione del CDU) nonché per agevolare e rafforzare la cooperazione tra le amministrazioni doganali nazionali.

A norma dell'articolo 18, paragrafi 1 e 3, del regolamento (UE) n. 1294/2013, che prevede l'obbligo per la Commissione di trasmettere al Parlamento europeo e al Consiglio una valutazione intermedia e una valutazione finale del programma Dogana e stabilisce che tali valutazioni siano effettuate da un valutatore esterno indipendente, è stato commissionato uno studio esterno a sostegno della valutazione finale del programma. I suoi risultati sono illustrati nel documento di lavoro dei servizi della Commissione allegato e sono alla base della presente relazione.

La presente valutazione finale si basa sulla valutazione intermedia del programma Dogana, che è stata pubblicata nel 2019. Essa è volta a valutare il programma Dogana 2020 dal suo avvio, il 1º gennaio 2014, fino al suo termine, il 31 dicembre 2020. La valutazione tiene conto dell'intera gamma di attività finanziate dal programma e di portatori di interessi.

In conformità dell'articolo 18, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 1294/2013, la presente relazione espone i risultati della valutazione finale riguardanti: i) i progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi del programma; ii) l'efficienza in termini di costi delle diverse attività finanziate; iii) la coerenza del programma con le politiche generali e le priorità dell'UE e il suo contributo ad esse; iv) la costante pertinenza del programma; e v) il valore aggiunto dell'azione a livello dell'UE. Nel corso dell'analisi sono stati considerati l'impatto a lungo termine e la sostenibilità degli effetti del programma.

2. Efficacia

L'obiettivo generale del programma consiste nel sostenere il funzionamento e l'ammodernamento dell'unione doganale attraverso la cooperazione fra i paesi partecipanti, le rispettive autorità doganali e i loro funzionari.

La valutazione ha confermato che il programma Dogana 2020 è stato uno strumento fondamentale per sostenere l'attuazione e l'applicazione coerente del nuovo quadro normativo doganale (CDU). Esso è stato importante in particolare per il progressivo sviluppo e funzionamento dei sistemi d'informazione europei in materia doganale, creando un ambiente informatico collaborativo in cui le autorità doganali lavorano insieme e condividono i dati sulla catena di approvvigionamento e le informazioni relative ai rischi.

Le azioni congiunte del programma Dogana 2020 sono state uno strumento di scambio di conoscenze e di buone prassi sia tra le autorità doganali sia con le altre autorità governative nei paesi partecipanti. Mediante tutti i tipi di azioni congiunte, comprese le squadre di esperti (un nuovo strumento che sostiene la cooperazione operativa potenziata a livello regionale o tematico), il programma ha contribuito allo sviluppo di orientamenti e all'individuazione, alla diffusione e all'adozione delle migliori prassi, determinando un miglioramento dei metodi di lavoro e un'applicazione più coerente e armonizzata del diritto dell'Unione in materia doganale e questioni connesse. Le azioni congiunte hanno anche contribuito all'elaborazione di nuove iniziative normative, tra cui la proposta di regolamento relativa all'ambiente unico dell'UE per le dogane, contribuendo pertanto all'ammodernamento e al miglior funzionamento del mercato unico.

Le attività di formazione del programma Dogana 2020 hanno svolto un ruolo importante a sostegno di un'applicazione più coerente del nuovo quadro normativo doganale (CDU), entrato in vigore durante il periodo di finanziamento, facilitandone la comprensione sia tra le autorità doganali sia tra gli operatori economici e contribuendo a un'attuazione più agevole. Le attività di formazione, insieme a diverse azioni congiunte, hanno anche fornito orientamenti nella preparazione del recesso del Regno Unito dall'Unione europea.

Il programma Dogana 2020 ha creato un clima di fiducia tra le varie amministrazioni doganali e i rispettivi funzionari e ha promosso relazioni di lavoro e scambi che sono proseguiti al di là delle attività specifiche del programma. Tuttavia queste opportunità di creazione di reti di contatti, che sono state sempre considerate un elemento fondamentale del programma, con la pandemia di COVID-19 sono alquanto diminuite, determinando la necessità di ripensare come ottimizzare l'utilizzo degli incontri faccia a faccia e online, e di esplorare piattaforme e/o canali più appropriati che possano garantire che la creazione di reti di contatti continui attraverso mezzi virtuali sostitutivi o integrativi delle modalità convenzionali.

La valutazione ha pertanto evidenziato che il programma Dogana 2020 ha influito positivamente sul funzionamento e l'ammodernamento dell'unione doganale e del mercato interno, sostenendo di conseguenza gli scambi legittimi e prevenendo le attività illecite. Il programma ha sostenuto le attività economiche lecite in vari modi. In primo luogo, alcune procedure doganali sono state semplificate e armonizzate grazie alla digitalizzazione finanziata dal programma (un processo che dovrebbe proseguire con l'entrata in funzione di più sistemi), riducendo di conseguenza i costi di conformità, migliorando la certezza del diritto per gli operatori e rafforzando, in ultima analisi, la competitività delle imprese europee. In secondo luogo, anche i materiali per la formazione a disposizione sia delle autorità doganali sia degli operatori economici hanno contribuito al conseguimento di tale obiettivo. Inoltre le migliori prassi scaturite dalle azioni congiunte hanno contribuito a migliorare le condizioni e le procedure per l'esercizio di scambi commerciali.

Tuttavia, come già accennato, il processo di digitalizzazione è ancora in corso e alcuni dei sistemi informatici previsti dal CDU non sono stati ancora sviluppati o aggiornati, ritardando la concretizzazione dei vantaggi attesi. Gli operatori economici consultati ritengono che in generale ci siano margini per agevolare ancora di più gli scambi e hanno evidenziato le sfide riguardanti la complessità dell'ambiente informatico, lo scaglionamento nello sviluppo delle componenti nazionali da parte degli Stati membri e la relativa insufficiente comunicazione. Benché tali questioni siano principalmente di ordine politico e rientrino nell'ambito delle responsabilità degli Stati membri dell'UE, esse evidenziano l'opportunità di cercare una migliore collaborazione con gli operatori economici nell'ambito della prossima versione del programma.

Secondo la valutazione, il programma ha sostenuto le autorità doganali nella prevenzione delle attività illecite e, di conseguenza, ha rafforzato la tutela degli interessi economici e finanziari dell'Unione e degli Stati membri. Il processo di digitalizzazione sostenuto da Dogana 2020 fornisce i mezzi per effettuare controlli automatizzati, verifiche incrociate e convalide dei dati, contribuendo potenzialmente a ridurre frodi ed errori. Inoltre le attività e le azioni congiunte volte allo sviluppo di capacità informatiche (in particolare le nuove squadre di esperti) hanno consentito un migliore coordinamento tra le autorità doganali e la Commissione per quanto concerne la prevenzione delle frodi. Le attività volte allo sviluppo delle competenze umane hanno rafforzato la competenza dei funzionari doganali per quanto riguarda i controlli nel territorio doganale dell'Unione.

Malgrado tali risultanze positive, è stata constatata un'applicazione incoerente dei controlli doganali, che evidenzia la necessità di un adeguamento del quadro di gestione dei rischi messo a punto dalla Commissione con il sostegno del programma per prevenire le attività illecite. Inoltre diversi portatori di interessi interpellati hanno definito la frode nel commercio elettronico un problema ancora irrisolto.

3. Efficienza

Per il programma Dogana 2020 è stato impegnato un bilancio pari a 531,7 milioni di EUR per il periodo 2014-2020. Si tratta di un bilancio notevolmente superiore ai 272 milioni impegnati per il precedente periodo di programmazione (2007-2013), principalmente in ragione della maggiore attenzione riservata allo sviluppo dei sistemi d'informazione europei nell'ambito dell'attuazione del CDU. L'87 % del bilancio è stato speso per lo sviluppo, la manutenzione e il funzionamento dei sistemi d'informazione europei in materia doganale. Questi sistemi informatici comuni richiedono ovviamente ingenti risorse. Sono tuttavia indispensabili per l'attività quotidiana delle amministrazioni doganali e apportano una serie di benefici in tutti i settori delle attività doganali. Anche se non è stato possibile quantificarli, la maggior parte di tali benefici riguarda la semplificazione e la standardizzazione delle procedure doganali attraverso l'automatizzazione, un'attuazione più efficace e un'applicazione coerente del diritto doganale e il potenziamento dell'interoperabilità e della condivisione delle informazioni tra le autorità doganali. Attraverso lo sviluppo e il funzionamento di componenti comuni per i sistemi d'informazione europei, il programma ha consentito importanti economie di scala, evitando la duplicazione degli sforzi da parte degli Stati membri e riducendo nel contempo i costi di conformità e gli oneri amministrativi per gli operatori economici. Benché non sia stato possibile confermare l'efficacia in termini di costi delle attività volte allo sviluppo delle capacità informatiche (principalmente a causa delle difficoltà nel quantificarne i benefici apportati), dalla valutazione è emerso un quadro complessivo positivo della loro efficienza.

Le azioni congiunte hanno rappresentato l'11 % del bilancio impegnato e hanno apportato un importante contributo agli obiettivi del programma. Il costo medio per partecipante, per azione, è stato di circa 742 EUR per tutti i tipi di azioni congiunte (escluse le squadre di esperti). I gruppi di progetto hanno rappresentato quasi la metà della spesa per le azioni congiunte, anche se, grazie alla loro portata (oltre 33 000 partecipanti) e al costo relativamente basso (costo medio per partecipante pari a 676 EUR) della partecipazione, costituiscono probabilmente il tipo di azione più efficace in termini di costi. Essi hanno potenziato la cooperazione e le relazioni di lavoro tra partecipanti e hanno sostenuto l'elaborazione di un nuovo diritto doganale e l'attuazione effettiva della normativa in vigore attraverso l'individuazione delle migliori prassi di lavoro per le procedure amministrative. La valutazione ha evidenziato la necessità di migliorare la tempestività degli inviti alle riunioni al fine di garantire la partecipazione degli esperti migliori al minor costo possibile. A causa della natura eterogenea delle squadre di esperti di nuova attuazione (e pertanto delle differenze nei dati di monitoraggio), è difficile fare un confronto in termini di efficacia sotto il profilo dei costi tra le squadre di esperti e le altre azioni congiunte. Tuttavia la valutazione ha evidenziato il loro potenziale nel ridurre i costi, poiché offrono agli Stati membri l'opportunità di aggregare risorse e competenze anziché agire in modo separato.