Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO che modifica la decisione 1999/468/CE recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione

(presentata dalla Commissione)

MOTIVAZIONE

Le ragioni e l'oggetto della riforma

- Il diritto vigente

Il Trattato stabilisce attualmente (art. 202 del Trattato CE) che l'esecuzione della legislazione europea spetta in linea di principio alla Commissione, nella misura in cui un'esecuzione è necessaria a livello dell'Unione e non è quindi lasciata agli Stati membri. Il trattato consente inoltre al Consiglio di riservarsi, in casi specifici ed eccezionali, l'esercizio diretto delle competenze d'esecuzione. Questa eccezione non è tuttavia compatibile col fatto che la funzione legislativa è esercitata da due istituzioni, il Parlamento europeo ed il Consiglio, nelle materie alle quali si applica la procedura di codecisione di cui all'art. 251 del Trattato, poiché il Consiglio si ritrova sia nella posizione di organo delegante che in quella di organo che puo' esercitare la competenza delegata. Inoltre, il trattato non conosce la distinzione tra delega legislativa ed esercizio del potere esecutivo.

- Il contributo della Commissione alla Convenzione [1]

[1] Cfr. doc. COM(2002)728 def.

Per questi motivi la Commissione ha proposto alla Convenzione, nella sua comunicazione, di modificare l'art. 202 del Trattato al fine di stabilire un nuovo sistema di delega di competenze più conforme alle realtà giuridiche e politiche e alle esigenze di funzionamento di un'Unione allargata. Questa modifica si propone, da un lato, di sopprimere la competenza esecutiva del Consiglio e, d'altro lato, di introdurre nel trattato la nozione di delega legislativa. A tal fine, la Commissione ha esplicitamente proposto che il Consiglio e il Parlamento europeo dispongano, nel quadro della delega legislativa, del potere di opporsi a un testo proposto dalla Commissione (call back). Quest'ultima dovrebbe in tal caso, sia rinunciarvi, sia modificarlo, sia presentare una proposta legislativa.

- La presente riforma

Tuttavia, tenuto conto dei tempi relativamente lunghi che trascorreranno prima dell'entrata in vigore del nuovo trattato, risulta opportuno modificare sin d'ora la decisione del Consiglio 1999/468 (denominata "comitatologia") che non tiene conto della posizione del Parlamento europeo in quanto colegislatore. E' evidente che una revisione della decisione "comitatologia" a trattato immutato non potrà andare lontano quanto una riforma più profonda nel quadro di una modifica del trattato, che nella sua forma attuale consente di attribuire alla Commissione unicamente competenze d'esecuzione. Di conseguenza, la Commissione propone di avviare, a titolo temporaneo e nell'attesa di un nuovo sistema di delega di competenze definito dal nuovo trattato, una prima riforma del sistema. Quest'ultima deve andare nel senso di un chiarimento dell'esercizio delle funzioni esecutive e dell'equiparazione del Parlamento europeo e del Consiglio nel controllo dell'esercizio da parte della Commissione delle competenze di esecuzione che le sono attribuite, utilizzando al massimo le possibilità giuridiche offerte dal trattato attuale che non consente di andare oltre.

Al momento di effettuare una tale revisione, è opportuno tenere conto delle idee generali sviluppate nel Libro bianco sulla governance europea, al fine di migliorare la trasparenza, l'efficacia e la responsabilità nell'azione dell'Unione europea, tra le quali figura la proposta di concentrare ulteriormente le istituzioni sulle loro missioni essenziali.

Il Libro bianco suggerisce in tal modo che il Parlamento europeo e il Consiglio si concentrino ulteriormente sulla direzione e sul contenuto delle politiche comunitarie, e che la Commissione assuma la responsabilità principale della funzione esecutiva a livello europeo sotto il controllo del legislatore. Più precisamente, un meccanismo giuridico semplice dovrebbe consentire al Parlamento europeo e al Consiglio di garantire il seguito e il controllo alla luce dei principi e degli orientamenti politici iscritti nei testi legislativi. Cio' comporta inoltre il riesame del dispositivo giuridico riguardante l'adozione di misure di esecuzione da parte della Commissione, sulla base di una relazione che sarà preparata dalla Commissione al più tardi un anno dopo l'entrata in vigore della presente decisione.

E' in questo spirito che, come dichiarato dal Presidente Prodi dinanzi al Parlamento europeo nel novembre 2001 in occasione della discussione sul Libro bianco, nella comunicazione "Legiferare meglio" del 5 giugno 2002, la Commissione ha annunciato l'intenzione di presentare proposte di adeguamento del sistema della comitatologia "a Trattato immutato", al fine di porre le due branche dell'autorità legislativa sullo stesso piano nell'esercizio del controllo, almeno nelle materie soggette a codecisione, chiarendo al tempo stesso l'esercizio delle responsabilità esecutive.

In effetti, il riesame della comitatologia è divenuto più urgente nei settori in cui il Parlamento europeo colegifera ai sensi dell'art. 251, poiché in questi settori il Parlamento è associato alla procedura unicamente attraverso l'esercizio di un "diritto di ispezione" sulla legittimità dell'atto esecutivo, il che non è giustificato se si tiene presente il suo ruolo di colegislatore. Inoltre, è proprio nei casi in cui si applica la procedura dell'art. 251 che il "metodo comunitario" assume la sua forma più completa, e cio' spiega anche perché è normale iniziare la revisione delle modalità di esercizio delle competenze di esecuzione precisamente da questi casi. Per questo motivo, la presente revisione della « comitatologia » si limita al campo d'applicazione di tale procedura nell'attesa di un'eventuale riforma dell'art. 202 che potrebbe essere proposta dalla Convenzione sul futuro dell'Unione e che aprirebbe la strada ad una revisione più generale.

Le procedure di adozione delle misure di esecuzione in materia di concorrenza non sono modificate dalla presente decisione.

L'intensità variabile del controllo da parte del Legislatore

Il bisogno di controllo da parte del Legislatore si manifesta soprattutto quando le misure di esecuzione la cui adozione è affidata alla Commissione presentano un contenuto normativo consistente nell'attuare elementi essenziali o nell'adattare taluni elementi degli atti di base, ad esempio l'adeguamento al progresso scientifico e tecnico delle direttive o la modifica di alcuni dei loro allegati. In questi casi, infatti, sembra opportuno che il Legislatore possa controllare in modo circostanziato l'esercizio della competenza delegata. Questo orientamento è conforme all'approccio sviluppato dalla Commissione nelle sue proposte del 5 giugno 2002(cfr. COM (2002)275 def.) relative alla « better regulation ». Queste proposte preconizzano in particolare il ritorno alla concezione iniziale delle direttive previste dal Trattato, vale a dire quella per cui esse dovrebbero limitarsi agli elementi essenziali che comportano una scelta politica e rinviare alle misure esecutive per gli aspetti tecnici o di dettaglio. Nel caso delle competenze di esecuzione consistenti nell'adottare modalità di procedura o nel prendere decisioni individuali, la Commissione dovrebbe invece poter conservare la piena responsabilità degli atti che è incaricata di adottare.

La riflessione in materia deve inoltre tener conto di altri elementi, e in particolare del fatto che nel sistema istituzionale stabilito dal trattato attuale il Parlamento europeo non partecipa alla funzione esecutiva e le autorità nazionali debbono mantenere una possibilità di influenzare il processo di adozione della decisione d'esecuzione a livello comunitario, poiché il loro coinvolgimento consente, da un lato, di disporre di un insieme di competenze di alta qualità e, dall'altro, facilita l'ulteriore attuazione delle misure di esecuzione a livello nazionale.

Le procedure proposte per le misure d'esecuzione degli atti adottati secondo la procedura di cui all'art. 251

Rispetto a quanto precede, si puo' prevedere un adeguamento della decisione « comitatologia » per gli atti di base adottati secondo la procedura dell'art. 251 secondo le linee seguenti:

1. Modifica della procedura del comitato di regolamentazione (art. 5 della decisione 1999/468/CE), che sarebbe applicata quando si tratta di approvare le misure di esecuzione di portata generale riguardanti la sostanza della materia in questione.

2. Mantenimento della procedura del comitato consultivo (art. 3 della decisione 1999/468/CE) e, come conseguenza della modifica della procedura di regolamentazione, estensione della sua applicazione a talune fattispecie di natura amministrativa, per le quali attualmente si ricorre ad altre procedure (ad es. ai casi di adozione di misure d'esecuzione dei programmi di sostegno finanziario).

I problemi della procedura attuale del comitato di regolamentazione

La proposta di modificare la procedura del comitato di regolamentazione si giustifica alla luce dei problemi che questa procedura pone attualmente:

- in primo luogo, rottura dell'equilibrio tra le due branche del potere legislativo per gli atti d'esecuzione relativi ad atti di base adottati in codecisione. In effetti, pur essendo il Parlamento europeo associato alla procedura, i suoi poteri si limitano a un controllo di legittimità rispetto all'intervento del Consiglio sulla sostanza dell'atto; ma oltre a cio'

- mancanza di distinzione chiara tra la fase d'esecuzione propriamente detta e la fase di controllo, contrariamente agli orientamenti sopra citati del Libro bianco;

- Rischio di eventuale blocco al momento dell'adozione delle misure in questione, nel caso in cui il Consiglio non riuscisse a raggiungere la maggioranza qualificata, ma vi fosse in ogni caso una tendenza predominante contraria alla proposta della Commissione, senza che il Parlamento europeo possa influenzare il risultato.

Una nuova procedura di regolamentazione per le misure d'esecuzione degli atti adottati secondo la procedura di cui all'art. 251

Qualunque adeguamento della procedura deve evidentemente risolvere questi problemi e tenere conto degli altri elementi indicati in precedenza e, allo stesso tempo, rispettare i criteri fondamentali del Libro bianco sulla governance e del piano d'azione « legiferare meglio »: semplicità, efficacia, trasparenza, responsabilità.

E' opportuno proporre una procedura comprendente due fasi distinte.

Nella prima fase (fase esecutiva), la Commissione avrà la responsabilità di elaborare il progetto di misure di esecuzione e di sottoporlo ai rappresentanti delle autorità nazionali riuniti nel comitato. Quest'ultimo dovrà pronunciarsi sul progetto entro un termine fissato dal suo presidente e potrà influenzare il contenuto della misura facendo ricorso ad un parere sfavorevole adottato a maggioranza qualificata (o anche, in mancanza di parere, attraverso le posizioni espresse dalle varie delegazioni nazionali). In caso di parere sfavorevole o di assenza di parere, è previsto un termine ulteriore di un mese per trovare una soluzione che possa raccogliere il sostegno della maggioranza qualificata del comitato. Tuttavia, la Commissione mantiene la responsabilità finale di decidere il contenuto del progetto. In tal modo, alla fine di questa fase, la Commissione stabilisce il progetto definitivo, eventualmente modificato per tenere conto del parere del comitato.

Nella seconda fase (fase di controllo), questo progetto sarà sottoposto al Parlamento europeo e al Consiglio per consentire loro di esercitare il controllo politico. In caso di opposizione manifestata da una delle due istituzioni entro un termine di un mese (rinnovabile una volta) - a maggioranza assoluta dei membri del Parlamento e a maggioranza qualificata al Consiglio - la Commissione dovrà scegliere tra due soluzioni: sia adottare la misura proposta, eventualmente modificata per tenere conto delle obiezioni espresse; sia presentare una proposta legislativa da sottoporre alla procedura di codecisione. Evidentemente, in mancanza di obiezioni entro il termine previsto, la Commissione adotterà definitivamente l'atto conformemente al suo progetto.

Una rappresentazione grafica di questa procedura figura in allegato.

La nuova procedura sembra rispondere alle esigenze sopraindicate e in particolare:

- Ciascuna istituzione si concentra sulle proprie missioni, senza che vi sia più confusione tra la funzione legislativa e la funzione esecutiva.

- La nuova procedura è più semplice e comprensibile dell'attuale. Ciascuna istituzione assume responsabilità chiare e trasparenti nei confronti dei cittadini, conservando l'indispensabile assistenza e le competenze delle autorità nazionali nella fase esecutiva. In particolare, il ruolo centrale che è riconosciuto alla Commissione e il margine di manovra di cui disporrà nei confronti delle obiezioni espresse dal legislatore le consentono di assumere la responsabilità delle misure da essa adottate.

- Il Parlamento europeo e il Consiglio sono posti su un piano di stretta uguaglianza per quanto riguarda il controllo del modo in cui la Commissione agisce nell'ambito delle responsabilità esecutive che i legislatori le hanno attribuito attraverso atti legislativi adottati in codecisione. In particolare, le due branche del legislativo avranno la possibilità di pronunciarsi sul contenuto del progetto e in alcuni casi potranno far valere una questione politicamente sensibile che rischia di modificare l'equilibrio dell'atto legislativo di base, in modo tale che la misura d'esecuzione dovrebbe cedere il passo ad una proposta legislativa.

- Non vi sarà più rischio di blocco, poiché vi sarà sempre l'alternativa tra l'adozione della misura d'esecuzione e la presentazione di una proposta legislativa.

Questo approccio dovrà essere beninteso, combinato con una soluzione adeguata per l'adozione delle misure d'esecuzione secondo una procedura d'urgenza, nei casi in cui tale procedura risultasse necessaria per garantire la corretta applicazione dell'atto di base.

2002/0298 (CNS)

Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO che modifica la decisione 1999/468/CE recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il Trattato che istituisce la Comunità europea, e in particolare l'articolo [202], terzo trattino,

vista la proposta della Commissione [2],

[2] GU C [...] del [...], pag. [...].

visto il parere del Parlamento europeo [3],

[3] GU C [...] del [...], pag. [...].

considerando quanto segue:

(1) In virtù dell'articolo 202 del Trattato, la competenza d'esecuzione delle regole che il Consiglio stabilisce, eventualmente con il Parlamento europeo, spetta in linea di principio alla Commissione. La Commissione esercita tale competenza secondo le modalità fissate dal Consiglio ai sensi dell'articolo 202 e conformemente al quadro fissato a tal fine negli atti legislativi adottati sulla base del Trattato.

(2) L'attuale evoluzione della regolamentazione comunitaria evidenzia il fatto che gli atti legislativi richiedono sempre più spesso l'adozione di misure complementari i cui principi e particolari tecnici devono essere stabiliti sulla base di analisi e perizie adeguate, entro termini opportuni. Nella misura in cui tale evoluzione porta il legislatore ad effettuare deleghe di competenze più ampie alla Commissione, lo stesso legislatore deve potersi pronunciare sulle misure che la Commissione prevede di adottare.

(3) Le modalità definite dalla decisione 1999/468/CE non consentono di rispondere a questa evoluzione. Il controllo per eccesso di potere, conferito al Parlamento europeo in virtù dell'articolo 8 della decisione 1999/468/CE, risulta insufficiente. Il controllo che esercita d'altro canto il Consiglio puo' portare ad una confusione tra le competenze esecutive e quelle legislative o a un blocco del processo decisionale. Le modalità definite dalla decisione 1999/468/CE possono inoltre portare la Commissione a dover adottare un atto in mancanza di parere del comitato e in mancanza di reazioni da parte del legislatore.

(4) E' quindi opportuno modificare la decisione 1999/468 al fine di migliorare l'efficacia del processo decisionale, grazie a un chiarimento delle responsabilità e delle procedure.

(5) Per l'esercizio delle competenze d'esecuzione che hanno una portata normativa reale, in quanto modificano nella sostanza la preesistente situazione giuridica, è necessario un controllo effettivo del Parlamento europeo e del Consiglio nella loro qualità di colegislatori; a tal fine, la procedura di regolamentazione deve applicarsi alle misure di portata generale che hanno per oggetto di porre in applicazione gli elementi essenziali o che adeguano alcuni altri elementi degli atti di base adottati secondo la procedura dell'articolo 251 del Trattato.

(6) Per questi casi, la procedura di regolamentazione deve consentire alla Commissione di impegnare pienamente la sua responsabilità nell'adozione delle misure d'esecuzione, dopo aver raccolto il parere del comitato dei rappresentanti degli Stati membri, consentendo al tempo stesso al Parlamento europeo e al Consiglio di controllare l'esercizio della funzione esecutiva. Di conseguenza, in caso di disaccordo tra la Commissione e il legislatore, la Commissione deve potere, a seconda dei casi, sia presentare una proposta ai sensi dell'articolo 251 del Trattato, sia approvare il suo progetto iniziale di misure, eventualmente modificato.

(7) Nel caso in cui i termini previsti per la procedura di regolamentazione in questione non possono essere rispettati, è opportuno prevedere una procedura d'urgenza che consenta alla Commissione di adottare immediatamente le misure d'esecuzione fatto salvo il controllo successivo da parte del Parlamento europeo e del Consiglio.

(8) Le competenze d'esecuzione degli atti di base che vertono unicamente su modalità di ordine procedurale o su decisioni individuali non devono essere soggette, in quanto tali, a modalità specifiche di controllo da parte del legislatore, dal momento che tali misure devono rispettare gli orientamenti e i principi contenuti a tale proposito nell'atto di base. Cio' non sopprime tuttavia l'utilità per la Commissione di consultare comitati composti da rappresentanti degli Stati membri e che siano in possesso di competenze specifiche relative alle materie in oggetto. A tal fine, la procedura di consultazione diviene la regola per le misure d'esecuzione nel senso sopraindicato, come nel caso dell'esecuzione dei programmi di sostegno finanziario. La procedura di gestione viene quindi soppressa per l'esecuzione degli atti adottati in co-decisione.

(9) Visto l'oggetto limitato del presente esercizio, non occorre modificare per ora le modalità d'esercizio delle competenze attribuite alla Commissione negli atti di base diversi da quelli adottati secondo la procedura di cui all'art. 251 del Trattato. Queste modalità non vengono quindi modificate dalla presente decisione. D'altro canto, per gli atti adottati secondo questa procedura è opportuno procedere al riesame delle modalità che essi prevedono, sulla base di una relazione che sarà preparata dalla Commissione entro un anno a decorrere dall'entrata in vigore della presente decisione.

DECIDE:

Articolo 1

La decisione 1999/468/CE è modificata come segue:

1. E' inserito il seguente articolo 2bis:

"Articolo 2bis

La scelta delle modalità procedurali per l'adozione delle misure d'esecuzione degli atti di base adottati secondo la procedura di cui all'articolo 251 del Trattato viene effettuata in base ai seguenti criteri:

a) la procedura consultiva è applicata ogni volta che le misure d'esecuzione hanno una portata individuale o vertono su modalità procedurali di attuazione degli atti di base;

b) la procedura di regolamentazione è applicata ogni volta che le misure d'esecuzione pongono in applicazione, in generale, gli elementi essenziali contenuti nell'atto di base o adeguano taluni altri elementi di questo atto.

2. All'articolo 4, paragrafo 3, le parole "fatto salvo l'articolo 8" sono soppresse.

3. Il paragrafo 5 dell'articolo 5 è soppresso.

4. E' inserito il seguente articolo 5bis:

"Articolo 5bis

Procedura di regolamentazione per gli atti di base adottati secondo la procedura dell'articolo 251 del Trattato.

1. La Commissione è assistita da un comitato di regolamentazione composto di rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal rappresentante della Commissione.

2. Il rappresentante della Commissione sottopone al comitato un progetto delle misure da adottare. Il comitato esprime il suo parere sul progetto, eventualmente procedendo a un voto, entro un termine che il presidente puo' fissare in funzione dell'urgenza della questione. Il parere è espresso alla maggioranza prevista dall'articolo 205, paragrafo 2, del Trattato per l'adozione delle decisioni che il Consiglio è chiamato ad adottare su proposta della Commissione. Nelle votazioni del comitato, i voti dei rappresentanti degli Stati membri sono ponderati secondo quanto definito dall'articolo sopra citato. Il presidente non prende parte al voto.

3. Quando il comitato esprime un parere favorevole, la Commissione adotta il progetto definitivo. In caso di parere sfavorevole o in mancanza di parere del comitato, la Commissione presenta quanto prima un nuovo progetto, sforzandosi di tener conto della posizione espressa dal comitato, e glielo sottopone; il comitato puo' formulare osservazioni entro un termine di un mese a decorrere dall'invio del nuovo progetto. Sulla base di tali osservazioni, la Commissione elabora il suo progetto definitivo. La mancanza di parere entro i termini prescritti non impedisce l'elaborazione di un progetto definitivo.

4. La Commissione invia quanto prima il suo progetto definitivo contemporaneamente al Parlamento europeo e al Consiglio. Se nessuna delle due istituzioni formula obiezioni entro un termine di un mese a decorrere dall'invio del progetto, la misura proposta viene adottata dalla Commissione. Il termine di un mese per formulare obiezioni sarà prorogato di un mese supplementare su richiesta del Parlamento europeo o del Consiglio.

5. Se il Parlamento europeo, a maggioranza assoluta dei suoi membri, o il Consiglio, alla maggioranza prevista dall'articolo 205, paragrafo 2 del Trattato, formulano entro un termine di un mese a decorrere dall'invio del progetto definitivo della Commissione, eventualmente prorogato di un mese supplementare, obiezioni nei confronti di tale progetto, la Commissione ritira il suo progetto e presenta una proposta di atto conformemente alla procedura di cui all'articolo 251 del Trattato, ovvero adotta la misura proposta modificando eventualmente il suo progetto per tener conto delle obiezioni formulate.

6. Nel caso in cui, per motivi di particolare urgenza, i termini della procedura di regolamentazione non possono essere rispettati, la Commissione puo' adottare le misure d'esecuzione dopo aver ottenuto il parere del Comitato di regolamentazione conformemente al paragrafo 2 e le comunica immediatamente al Parlamento europeo, al Consiglio e agli Stati membri. Entro un termine di un mese a decorrere da tale comunicazione, il Parlamento europeo, deliberando a maggioranza assoluta dei suoi membri, o il Consiglio, deliberando alla maggioranza prevista dall'articolo 205, paragrafo 2, possono formulare le loro obiezioni. In questo caso, la Commissione puo' sia ritirare la misura adottata e presentare una proposta di atto ai termini della procedura dell'articolo 251 del Trattato, sia mantenere la misura, eventualmente modificandola, per tener conto delle obiezioni formulate.

7. La presente decisione non modifica le procedure di salvaguardia e di urgenza previste in caso di rischio grave per la sicurezza, la salute umana e animale o l'ambiente da un atto di base adottato secondo la procedura dell'articolo 251 del Trattato."

5. L'articolo 7 è modificato come segue:

a) Il paragrafo 3 è sostituito dal testo seguente:

"3. Il Parlamento europeo e il Consiglio sono regolarmente tenuti informati dalla Commissione in merito ai lavori dei comitati. A tal fine, essi ricevono gli ordini del giorno delle riunioni, i progetti sottoposti ai comitati riguardanti misure d'esecuzione degli atti adottati secondo la procedura di cui all'articolo 251 del Trattato, nonché il risultato delle votazioni, i resoconti sommari delle riunioni e gli elenchi delle autorità e degli organismi ai quali appartengono le persone designate dagli Stati membri a rappresentarli. Il Parlamento europeo è inoltre tenuto informato di qualunque invio da parte della Commissione al Consiglio di misure o progetti relativi alle misure da adottare."

b) Al paragrafo 4, l'ultima frase è sostituita dal testo seguente:

"La Commissione pubblica inoltre una relazione annuale sui lavori dei comitati."

c) Il paragrafo 5 è sostituito dal testo seguente:

"5. I riferimenti di tutti i documenti inviati al Parlamento europeo in applicazione del paragrafo 3 sono resi pubblici in un registro costituito a tal fine dalla Commissione."

6. L'articolo 8 è soppresso.

Articolo 2

Il Parlamento europeo e il Consiglio procedono, su proposta della Commissione, a un riesame delle procedure previste dagli atti di base adottati secondo la procedura di cui all'articolo 251 del Trattato, sulla base di una relazione che sarà preparata dalla Commissione entro un anno a decorrere dall'entrata in vigore della presente decisione.

Articolo 3

La presente decisione ha effetto il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.

Fatto a Bruxelles, addì

Per il Consiglio

Il Presidente

ALLEGATO

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

.