Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema "Il ruolo della società civile nella politica europea di sviluppo"

(2003/C 234/16)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 17 gennaio 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema "Il ruolo della società civile nella politica europea di sviluppo".

La sezione specializzata Relazioni esterne, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della Relatrice Florio, in data 3 giugno 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 16 luglio 2003, nel corso della 401a sessione plenaria, con 63 voti favorevoli e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il presente parere vuole essere un contributo al dibattito sul ruolo della società civile nelle relazioni internazionali e, in particolare, nella politica di sviluppo attuata dall'Unione europea, che negli ultimi anni ha acquisito sempre maggiore importanza. Ciò assume un enorme rilievo se visto alla luce degli ultimi avvenimenti internazionali, della guerra in Irak, e del ruolo fondamentale che l'Unione europea dovrebbe assumere in quell'area in materia di ricostruzione e creazione di un tessuto realmente democratico.

1.2. In tale contesto, se da un lato la società civile si è sempre più interessata alle politiche di sviluppo e agli equilibri internazionali, dall'altro lato è in corso un suo processo di riconoscimento da parte degli organismi internazionali, i quali cominciano a considerare le realtà non statali come attori fondamentali nella definizione dei programmi e delle politiche di sviluppo.

1.3. La coscienza di una crescente interdipendenza economica e la constatazione che gli equilibri internazionali si basano su un divario sempre più evidente fra Nord e Sud, ha portato vasti settori della società civile - i cosiddetti attori non statali (ANS) - a interessarsi maggiormente alle tematiche connesse allo sviluppo e a voler assumere un ruolo più attivo nel dibattito sulle ineguaglianze sociali, economiche e culturali. Tale processo di coinvolgimento, iniziato già negli anni '80, si è rafforzato nel decennio successivo, quando il cambiamento dello scenario politico internazionale e la scomparsa dell'ordine bipolare hanno di fatto eliminato molti degli ostacoli che si frapponevano ad una più ampia espressione e ad una sempre maggiore partecipazione di attori non istituzionali.

2. Le politiche di sviluppo dell'Unione europea: basi giuridiche ed evoluzione dei principi cardine

2.1. La politica di sviluppo dell'Unione europea prende le sue origini nel Trattato di Roma del 1957, in cui si affermava che gli Stati membri della Comunità si impegnano a mantenere legami di solidarietà con "le colonie e i territori d'oltremare" e a contribuire al loro sviluppo. Durante il decennio successivo, quando la maggior parte di questi territori conquistarono l'indipendenza, i rapporti fra questi e la Comunità furono regolati dalle Convenzioni di Yaoundé (1963, 1969). Solo durante gli anni '70, e soprattutto dopo l'entrata del Regno Unito nella Comunità, la politica di sviluppo cominciò ad acquisire una maggiore complessità; risalgono a quegli anni la Convenzione di Lomé e i nuovi legami con alcuni paesi del Nord-Africa, Asia e America Latina.

2.2. Nel 1993 è stato il trattato di Maastricht sull'Unione europea, e in particolare gli articoli 177-181, a dare delle basi giuridiche specifiche alla politica di sviluppo europea e a definirne gli obiettivi, che sono lo sviluppo economico e sociale sostenibile dei paesi in via di sviluppo, la progressiva integrazione di questi ultimi nell'economia mondiale e la lotta alla povertà. Esso pone anche l'accento sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, che sono poi stati successivamente ribaditi con il trattato di Amsterdam (1999) e la Carta europea dei diritti fondamentali di Nizza (2000).

2.3. Oggi l'Unione europea e i suoi Stati membri forniscono il 55 % degli aiuti ufficiali ai Paesi in via di sviluppo; ciò dà l'idea dell'importanza delle politiche che l'Unione può portare avanti in questo campo e del loro impatto su uno sviluppo realmente equo e sostenibile. L'obiettivo principale è la lotta contro la povertà, basata sul principio di uno sviluppo umano e sociale equo, sostenibile e partecipativo.

2.4. L'Unione europea si presenta, quindi, sulla scena internazionale come soggetto attivo nella diffusione di politiche di sviluppo improntate al rispetto delle differenti culture e volte a costruire relazioni di partenariato con i Paesi terzi, ponendoli su un livello di parità nonostante i differenti tassi di sviluppo.

2.5. Proprio rispetto alle politiche dell'UE in questo settore un punto di svolta fondamentale è rappresentato dall'Accordo di Cotonou, firmato nel giugno del 2000. In esso viene, infatti, evidenziato il legame fra dialogo sociale, dialogo civile e aiuti allo sviluppo e di sostegno al commercio. Per la prima volta, il dialogo fra istituzioni e attori non statali diventa un obbligo giuridicamente vincolante: lo Stato e la società civile assumono così un ruolo complementare nell'azione tesa a rafforzare l'impatto dei programmi di sviluppo.

2.6. L'Accordo di Cotonou si situa in un quadro di cambiamento generale della politica di sviluppo dell'UE. Già nel novembre 2000 la Dichiarazione congiunta del Consiglio e della Commissione sulla Politica di sviluppo dell'UE incoraggiava una più vasta partecipazione di tutti i segmenti della società al fine di creare le condizioni per una maggiore equità e per lo stesso consolidamento dei sistemi democratici nei Paesi in via di sviluppo; successivamente, nel 2001, il Libro bianco sulla governance europea(1) sottolineava a sua volta l'importanza della società civile e del dialogo con esponenti governativi e non governativi dei Paesi terzi per la definizione delle politiche a dimensione internazionale.

3. Il nuovo approccio partecipativo della politica di sviluppo

3.1. La politica di sviluppo dell'UE sta, quindi, andando nella direzione di un approccio partecipativo che riconosce nella società civile un nuovo attore delle relazioni internazionali, almeno per quanto riguarda le politiche specifiche del settore, dà ampio spazio a tutte le realtà sociali presenti nel territorio e, soprattutto, promuove il loro coinvolgimento nelle diverse fasi di definizione e di attuazione delle strategie nazionali. In questa nuova ottica, la società civile non solo dovrebbe godere di una maggiore integrazione e partecipazione ai processi decisionali, ma dovrebbe assumersi essa stessa una parte della responsabilità del processo di sviluppo nel suo complesso.

3.2. Viene quindi riconosciuta la dimensione politica dello sviluppo, in cui è indispensabile allo stesso livello il contributo del settore pubblico e privato, quello della società civile e quello degli attori economici e sociali, che devono entrare a fare parte del processo. Solo una stretta collaborazione fra tutte queste realtà sociali può assicurare politiche di sviluppo coerenti e accrescere l'impatto degli aiuti.

3.3. La partecipazione e il dialogo con gli attori non statali ha anche un altissimo valore aggiunto. Infatti, considerando che il concetto di sviluppo non è più visto solo in senso puramente economico ma comprende anche una dimensione politico-sociale, il coinvolgimento della società civile diventa un elemento essenziale per contribuire alla creazione o al consolidamento di sistemi democratici, oltre a assumere un ruolo importante nella prevenzione e risoluzione dei conflitti. Si muove in questa direzione anche la comunicazione della Commissione "Collegare l'aiuto, il risanamento e lo sviluppo"(2), in cui si afferma che per avere risposte efficaci a situazioni di crisi è indispensabile il coordinamento fra tutti i soggetti coinvolti, includendo, oltre alle ONG e alle organizzazioni internazionali, anche i gruppi della società civile.

3.4. Più recentemente, anche nelle conclusioni del 5o Seminario regionale dei gruppi di interesse economico e sociale dei paesi ACP, tenutosi a Yaoundé dal 21 al 23 maggio 2003, si è sottolineato il ruolo chiave della società civile nella prevenzione dei conflitti e delle tensioni sociali, in considerazione dell'ancora rilevante numero di colpi di stato e guerre civili nei paesi in via di sviluppo.

4. Verso un'attuazione dell'approccio partecipativo

4.1. L'altra comunicazione della Commissione sulla "Partecipazione degli attori non statali alla politica di sviluppo"(3) illustra l'azione specifica dell'UE per applicare l'approccio partecipativo anche nella politica di sviluppo. Nel complesso notevoli sforzi ed energie sono stati dispiegati in tal senso anche se la piena applicazione dell'approccio sembra ancora molto lontana. Ciò è in parte dovuto alla formulazione poco chiara, e a volte addirittura inesistente, di regole e procedure, e in parte alle ovvie difficoltà connesse con l'attuazione delle profonde riforme necessarie.

4.2. A livello formale, il coinvolgimento della società civile in tutte le fasi del processo di definizione e attuazione della politica di sviluppo è previsto solo dall' Accordo di Cotonou. Secondo quest'ultimo, gli attori non statali devono essere informati e consultati sulle politiche di cooperazione, devono poter accedere alle risorse per supportare i processi di sviluppo locale, essere coinvolti nell'attuazione di progetti e programmi nelle zone o nei settori che li riguardano e infine ricevere assistenza e supporto per quanto riguarda il potenziamento delle loro capacità. Particolarmente importante in questo senso appare il coinvolgimento degli ANS nella formulazione delle Strategie nazionali di sviluppo. A questo proposito si ricorda che, in occasione del Forum delle Organizzazioni della società civile dei Paesi ACP organizzato dal CESE nel dicembre 2002, si sono avute numerose testimonianze di una grave carenza di informazione e coinvolgimento proprio in relazione ai programmi di cooperazione.

4.3. In questo ambito particolare importanza riveste il processo di Barcellona che nel novembre 1995 ha avviato il partenariato euromediterraneo (Euromed) con gli obiettivi seguenti:

- definire uno spazio comune di pace e di stabilità,

- costruire una zona comune di prosperità,

- sviluppare le risorse umane e favorire la comprensione tra le diverse culture e gli scambi tra le società civili.

Il programma, che è finanziato in particolare coi fondi MEDA, è già in corso in molte delle sue parti.

4.4. Per quanto riguarda invece gli altri accordi, programmi o linee di finanziamento specifiche, questi non prevedono ancora nessun obbligo di consultazione o di partecipazione degli attori non statali dei paesi terzi, anche se di fatto delle consultazioni con varie realtà della società civile sono state avviate in modo più o meno informale dalla Commissione.

4.5. Diversi sono gli esempi in questo senso: durante la programmazione dell'Iniziativa europea per i diritti dell'uomo, dopo la consultazione delle ONG specializzate nella difesa dei diritti umani dei paesi UE, si sono realizzate missioni in loco e si è preso contatto con le ONG locali, anche se solo dopo che era stato approvato il documento di programmazione; nell'ambito degli aiuti umanitari, ECHO non finanzia direttamente gli ANS dei paesi terzi ma, in quanto partner locali, li considera indispensabili per l'individuazione dei bisogni a livello locale; per quanto riguarda l'America Latina, l'UE ha avviato un dialogo istituzionale con il gruppo di Rio nonché, a livello subregionale, con il gruppo di San Josè e Messico, con i paesi del Mercosur e con la Comunità Andina; nell'ambito dell'ALA, l'ultimo regolamento ha ammesso alla cooperazione umanitaria diversi attori non statali ed ha soprattutto raccomandato lo sviluppo di relazioni fra i partner ALA e UE, in particolare con gli attori non statali.

4.6. Dalla comunicazione della Commissione si evince, quindi, che l'attenzione riservata alla società civile nell'erogazione dei fondi per sviluppare progetti è piuttosto alta, ma che non c'è ancora un pieno coinvolgimento di questa stessa società civile nella definizione delle politiche. Gli ANS dei paesi terzi sono essenzialmente visti come partner o destinatari indiretti dei fondi e non come protagonisti e responsabili della definizione delle politiche di sviluppo.

4.7. Nel 2001, la Commissione ha avviato un processo di decentramento della progettazione alle proprie delegazioni in modo da trasferire a queste ultime risorse e responsabilità, nell'ottica, appunto, dell'attuazione di un approccio maggiormente partecipativo.

4.8. Diverse sono le iniziative che la Commissione sta cercando di attuare per garantire una reale partecipazione degli attori non statali, anche attraverso un maggiore sostegno volto a svilupparne o potenziarne le capacità. Già, d'altronde, nel 1976 la Commissione aveva istituito una linea di bilancio (B7-6000) destinata a favorire la partecipazione della società civile europea al dialogo sulla politica di sviluppo, mentre a partire dal 1992 è stata creata la B7-6002, specificatamente rivolta al potenziamento delle capacità di mobilitazione di attori decentrati nei paesi in via di sviluppo.

5. Ostacoli e problemi

5.1. Come si è visto, in generale, la Commissione si attende che gli ANS vengano coinvolti in tutte le fasi del processo di sviluppo - dalla definizione della strategia nazionale di sviluppo, alla preparazione della strategia nazionale di risposta - nel dialogo politico, una volta definiti i settori di intervento, e infine nel processo di attuazione e in quello di revisione.

5.2. La strategia per una reale attuazione dell'approccio partecipativo si scontra, però, con diversi ostacoli:

- l'altissima resistenza della maggior parte dei governi nazionali dei paesi terzi a dialogare con gli attori non statali; anche laddove previsto, le reali possibilità degli ANS d'influire nella definizione dei programmi e delle strategie di sviluppo rimangono bassissime;

- l'alto grado di accentramento amministrativo presente in questi paesi, che, non favorendo la partecipazione degli attori non statali in generale, tende a marginalizzare le realtà locali periferiche, e soprattutto quelle rurali che sono le più difficili da raggiungere e spesso anche le più povere;

- la mancanza di regole e norme precise che disciplinino un'effettiva partecipazione degli ANS;

- lo scarso livello di organizzazione, in molti casi, della società civile dei paesi terzi: spesso il problema principale è quello di sviluppare le potenzialità degli stessi soggetti che dovrebbero partecipare al processo;

- l'accesso ai finanziamenti, strettamente legato a quello della diffusione e dell'accesso alle informazioni. Gli ANS dei paesi terzi, infatti, lamentano il fatto che spesso non esiste alcun sistema di diffusione delle informazioni;

- le procedure previste per la concessione dei finanziamenti sono nella maggior parte dei casi troppo dispendiose e complicate, come spesso evidenziato dagli stessi ANS.

6. Ruolo del Comitato economico e sociale europeo

6.1. Nel contesto precedentemente descritto, il Comitato economico e sociale europeo assume un ruolo chiave come intermediario e sostenitore della società civile organizzata, ruolo sancito nel trattato di Roma del 1957 e sottolineato recentemente dal trattato di Nizza.

6.2. Proprio a seguito di quanto affermato nel trattato di Nizza, è stato firmato nel 2001 un Protocollo di cooperazione tra il Comitato e la Commissione europea, volto a rafforzare le relazioni tra le due istituzioni. Il Protocollo, che riconosce il Comitato come sede privilegiata di dialogo tra le istituzioni europee e la società civile, incoraggia specificatamente, al suo art. 14, questo ruolo d'intermediario attivo anche nei confronti della società civile organizzata dei paesi terzi.

6.3. Bisogna comunque sottolineare che già da tempo il Comitato è impegnato in questo senso. Fino ad oggi, numerose sono state le attività, in certi casi previste negli stessi atti ufficiali dell'Unione europea, volte ad alimentare il dialogo con i diversi segmenti della società civile dei paesi terzi: seminari regionali, summit dei Consigli economici e sociali, gruppi di studio, comitati di follow up. Ricordiamo ad esempio le iniziative svolte nell'ambito del Forum della società civile dei paesi ACP, degli incontri e consultazioni tra operatori economici e sociali dei paesi europei e dei paesi ACP (riconosciuto specificatamente dal Protocollo dell'Accordo di Cotonou), del dialogo Euromediterraneo, della Tavola rotonda India-UE o, infine, nel quadro delle relazioni con i Paesi candidati dei confini orientali dell'Unione.

7. Proposte e raccomandazioni

7.1. Il Comitato apprezza l'azione della Commissione volta a dare piena attuazione all'approccio partecipativo, in considerazione del fatto che la società civile gioca un ruolo fondamentale nei processi di sviluppo sia come destinataria di tale processi sia, e soprattutto, come artefice dei processi stessi.

7.2. Pur apprezzando la linea adottata dalla Commissione, il Comitato si augura che nel breve-medio periodo si giunga ad un accordo comune che precisi modalità e strumenti di partecipazione degli attori non statali sino a giungere ad un sistema di regolamentazione e legittimazione del dialogo. È necessario, inoltre, che questo dialogo parta dalla definizione di obiettivi precisi, modelli e valori comuni da promuovere.

7.3. Proprio per facilitare il dialogo e la partecipazione degli ANS, sarebbe necessario procedere a una mappatura improntata a più ampi e chiari sistemi di selezione; ciò al fine di prendere in considerazione non solo le strutture che esistono da tempo nelle realtà locali, ma anche quelle di più recente formazione, in quanto sembrerebbero offrire il valore aggiunto di una maggiore indipendenza dai governi locali. Tale necessità viene avvertita ed è stata evidenziata dagli stessi delegati al Seminario regionale di Yaoundé, che premono per la definizione di criteri chiari di elegibilità applicabili a livello nazionale e locale, in modo tale da includere tutti gli interessi della società civile senza eccezioni.

7.4. È necessario che il processo di decentralizzazione alle delegazioni avviato dalla Commissione, la cui conclusione è prevista per il 2003, comprenda dei meccanismi che permettano scambi reali con gli attori non statali dei paesi terzi. Le delegazioni, quindi, dovrebbero diventare un perno fondamentale e sede, esse stesse, di dialogo fra società civile, governi nazionali e istituzioni europee. Grazie inoltre alla loro maggiore conoscenza della realtà locale, esse dovrebbero contribuire a definire le modalità per l'ottimizzazione nell'uso delle risorse finanziarie, e sostenere gli ANS nella loro azione per un utilizzo trasparente dei fondi europei. A questo proposito, nelle conclusioni del citato Seminario regionale di Yaoundé è espressamemte richiesto che in tutte le delegazioni della Commissione, come peraltro già avviene in alcune di esse, venga creata una figura responsabile per le relazioni con gli attori non statali.

7.5. Dal punto di vista del potenziamento delle capacità degli ANS dei paesi terzi, il Comitato riconosce il ruolo fondamentale che possono svolgere gli ANS dei paesi UE, ma si augura che questi non vengano a sostituirsi automaticamente alle realtà locali. Se, infatti, da un lato appare essenziale valorizzare il ruolo degli ANS europei per il trasferimento di know-how, il potenziamento e rafforzamento degli ANS dei paesi terzi e lo svolgimento di un'azione efficace sul territorio, si deve però dall'altro evitare il rischio che gli ANS europei, i quali sono di fatto quelli che più facilmente possono accedere ai finanziamenti, si sostituiscano a quelli dei paesi terzi. Si raccomanda quindi di potenziare tutte le iniziative in grado di evitare un tale squilibrio.

7.6. Il Comitato apprezza la linea della Commissione laddove essa indica, come mezzi essenziali per il potenziamento delle capacità degli ANS dei paesi terzi, l'informazione (sia quella generale che quella specificatamente destinata ai diversi settori della società civile), la creazione o il rafforzamento di reti, nonché l'applicazione delle nuove tecnologie; esso si augura tuttavia anche che non venga trascurata l'importanza di azioni di formazione specifiche.

7.7. Per quanto riguarda l'accesso ai finanziamenti, gli ANS dei paesi terzi lamentano il fatto che esso risulta molto problematico anche laddove esistono realtà ben strutturate e dotate dei requisiti di rappresentatività, trasparenza e democrazia richiesti.

7.8. Per questo ci sembra importante che si crei un flusso di informazioni costante e capillare e si mettano a punto i meccanismi necessari per assicurarne la diffusione. Infatti, per garantire dei risultati concreti ai programmi di sviluppo è indispensabile consentire la più vasta partecipazione possibile delle organizzazioni rappresentative della società civile.

7.9. Allo stesso scopo, il Comitato auspica che, pur nel rispetto delle regole di democrazia e di trasparenza, vengano facilitate le procedure di accesso ai fondi europei e, soprattutto, che vengano abbassati i costi di presentazione delle relative domande. Il linguaggio utilizzato nei documenti ufficiali è infatti spesso troppo tecnico e la documentazione richiesta troppo costosa.

7.10. Rispetto all'utilizzo dei fondi per le politiche di sviluppo, il Comitato auspica che vengano anche rafforzati gli strumenti di lotta alla corruzione, che dovrebbe rimanere uno dei criteri chiave con cui i fondi vengono elargiti.

7.11. Per far sì che l'approccio partecipativo abbia una reale applicazione si propone, inoltre, di implementare un sistema di monitoraggio sia qualitativo che quantitativo sulla reale partecipazione degli attori non statali ai processi di definizione e valutazione delle politiche di sviluppo nei paesi che usufruiscono dei fondi europei. E a questo proposito ci sembra pure importante esaminare e rafforzare le strategie adottate dallo stesso Comitato rispetto alle valutazioni d'impatto. Gli attori non statali riunitisi a Yaoundé hanno espressamente richiesto, nelle conclusioni del Seminario, che di tale monitoraggio tengano conto nelle loro valutazioni anche le istituzioni ACP-UE, compresi il Consiglio dei ministri, l'Assemblea parlamentare comune e la Commissione europea. Infatti, il tema della partecipazione degli ANS ai processi di sviluppo non si esaurisce con l'accesso ai finanziamenti, ma acquista un senso solo laddove riesce a garantire un ruolo politico attivo a tali attori.

7.12. Per lo stesso motivo, il Comitato ritiene importante che le iniziative degli attori non statali, come i Forum delle associazioni di imprenditori o i Comitati sindacali presenti in Euromed e UE-Mercosur o altre simili che si possano creare, debbano avere il sostegno della Commissione non solo per favorire il rafforzamento e il coordinamento degli attori sociali e economici, ma anche per garantire una loro partecipazione effettiva al dialogo politico e nei negoziati degli accordi bilaterali a livello regionale.

7.13. Inoltre, il Comitato evidenzia come spesso si riscontrino incoerenze e contraddizioni tra le politiche dell'Unione europea e quelle dei singoli Stati membri; per questo ritiene necessaria un'azione dell'Unione europea per definire dei criteri quadro uguali per tutti gli Stati, al fine di aumentare l'efficacia stessa di tali politiche.

7.14. Il Comitato ritiene anche doveroso sottolineare come una piena applicazione dell'approccio partecipativo non possa non tenere conto dell'obiettivo della parità di genere. In questo senso sottolinea l'importanza di rafforzare il ruolo delle donne nelle politiche di cooperazione, affermandone i diritti nei processi di sviluppo. Chiede che vengano promosse iniziative con l'obiettivo specifico della parità di genere e che le donne stesse possano beneficiare di programmi di formazione ad hoc; si augura inoltre che vengano attuate e valorizzate azioni positive per assicurare il pieno coinvolgimento dei gruppi di interesse femminili nelle politiche di sviluppo.

7.15. Allo stesso modo sarebbe utile, così come suggerito in altri pareri, che la Banca mondiale, il Fondo monetario internazionale e l'Organizzazione internazionale del lavoro contribuissero con le altre istituzioni europee al rafforzamento e alla valorizzazione delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile nei Paesi in via di sviluppo.

7.16. Il Comitato, infine, si rammarica che solo una minima percentuale dei fondi (circa il 20 %) venga direttamente destinata agli ANS dei PVS, ed evidenzia come questo sia in contraddizione con l'approccio partecipativo recentemente scelto come metodo di rafforzamento delle politiche di sviluppo.

Bruxelles, 16 luglio 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) COM(2001) 428 def.

(2) COM(2001) 153 def.

(3) COM(2002) 598 def.