Parere del Comitato economico e sociale in merito al "Libro bianco sulla sicurezza alimentare"

(2000/C 204/06)

La Commissione, in data 28 gennaio 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al: "Libro bianco sulla sicurezza alimentare"

La Sezione "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente" incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Ataíde Ferreira e del Correlatore Verhaeghe, in data 10 maggio 2000.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 24 maggio 2000, nel corso della 373a sessione plenaria, con 105 voti favorevoli, 1 voto contrario e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Comitato ha prestato grande attenzione alla riorganizzazione dei servizi della Commissione concernenti la sicurezza alimentare, la valutazione dei rischi, l'informazione dei consumatori e i controlli seguita alla crisi dell'encefalopatia spongiforme bovina (ESB). Si è inoltre pronunciato positivamente in merito all'approccio "dai campi alla tavola" raccomandato nel Libro verde sulla legislazione alimentare(1) e ha indicato, a suo tempo, alcune tracce di riflessione per lo sviluppo della legislazione e dei controlli in materia di sicurezza alimentare, pur giudicando un'agenzia alimentare del tipo FDA (Stati Uniti) non adeguata alla situazione europea. Ha infine auspicato il rafforzamento dell'Ufficio alimentare e veterinario (UAV) di Dublino al fine di garantire una migliore armonizzazione dei sistemi di controllo negli Stati membri.(2)

1.2. Nonostante ciò, quando dinanzi alla crisi della diossina i consumatori hanno dovuto constatare la fragilità delle basi su cui poggiava la loro fiducia (e ancora non si era conclusa la crisi dell'ESB), il Comitato ha ritenuto necessario rilanciare l'iniziativa a livello dell'UE al fine di colmare le lacune della legislazione, della sua attuazione e dei controlli nella filiera agroalimentare.

1.3. Il Comitato constata con soddisfazione che la nuova Commissione ha accordato grande priorità a questa tematica e che ha proceduto con risolutezza ad un'ulteriore riorganizzazione dei suoi servizi, raggruppando sotto la responsabilità di un solo Commissario le questioni relative alla salute, alla tutela dei consumatori e alla sicurezza alimentare. Fin dall'inizio del proprio mandato, la nuova Commissione ha annunciato un'iniziativa di vasta portata in questo settore e ha espresso l'intenzione di pubblicare un Libro bianco sulla sicurezza alimentare. Il discorso del Presidente Prodi in occasione della plenaria di ottobre del Comitato ha confermato questa iniziativa positiva.

1.4. Con il "Libro bianco" la Commissione propone adesso di istituire un'Autorità Alimentare Europea (AAE) indipendente, responsabile della valutazione dei rischi (elaborazione di pareri scientifici), della raccolta e dell'analisi delle informazioni (programmi di monitoraggio e di controllo della sicurezza alimentare) e della segnalazione dei rischi (informazione in materia di sicurezza alimentare).

1.5. Il principio guida per la futura politica di sicurezza alimentare dell'UE è che essa si basi su un approccio globale e integrato.

1.5.1. Altri principi chiave indicati nel "Libro bianco" sono:

1) la definizione chiara delle responsabilità dei vari soggetti interessati (la responsabilità incombe principalmente a produttori di mangimi, produttori agricoli, piscicoltori, pescatori e operatori del settore alimentare; le autorità nazionali controllano e verificano che ciascuno adempia alle proprie responsabilità mentre la Commissione, mediante l'Ufficio alimentare e veterinario, controlla i sistemi nazionali di ispezione);

2) la piena rintracciabilità dei mangimi, dei prodotti alimentari e dei loro ingredienti;

3) il coinvolgimento di tutti i soggetti interessati nello sviluppo della politica alimentare;

4) l'applicazione delle tre componenti dell'analisi dei rischi (ovvero valutazione, gestione e segnalazione dei rischi);

5) l'applicazione, laddove appropriato, del principio di precauzione nella gestione dei rischi.

2. Osservazioni generali

2.1. Il Comitato ha sempre sostenuto la necessità di adottare un approccio globale e integrato alla sicurezza alimentare nell'UE. Gli scandali che hanno caratterizzato gli ultimi dieci anni hanno determinato un clima di sfiducia nella sicurezza dei prodotti alimentari. La legislazione deve coprire l'intera catena alimentare europea, dai campi alla tavola, tutti gli anelli della catena devono essere ugualmente solidi e la Commissione europea deve garantire l'effettiva applicazione della normativa comunitaria.

2.2. Nonostante l'esiguità degli elementi realmente innovativi, il "Libro bianco" illustra lo sforzo compiuto dalla Commissione per ridefinire la legislazione alimentare in generale e la sicurezza alimentare in particolare. Esso è inoltre coerente con i principi del Libro verde del 1997.

Aspetti relativi al controllo

2.3. Il Comitato riconosce la coerenza della scelta di estendere il campo di azione della politica di sicurezza alimentare ai mangimi. Il piano d'azione della Commissione dovrebbe garantire la definizione, l'armonizzazione e l'adeguato finanziamento dei controlli in tutti i settori della produzione.

2.3.1. Occorre indubbiamente far sì che i controlli siano rigorosi e vengano applicati in tutta la catena alimentare. I costi devono essere a carico di fondi pubblici al fine di assicurare la massima indipendenza degli ispettori, siano essi nazionali o dell'UAV, e di garantire una cooperazione totale e onesta degli agenti economici nel portare avanti le operazioni di loro competenza.

2.4. Il "Libro bianco" afferma che il sistema di allarme rapido è efficace nel caso dei prodotti alimentari quando si tratta di prodotti destinati al consumatore finale. L'affermazione tuttavia è discutibile visto che l'esperienza ha dimostrato la scarsa rapidità ed efficacia di tale sistema. È indispensabile perfezionare la gestione delle situazioni di crisi, rafforzando il sistema di allarme rapido, che dovrebbe diventare il punto di reazione più affidabile nel meccanismo di gestione dei rischi a livello comunitario. La Commissione dovrebbe assumersi la piena responsabilità del funzionamento di tale sistema.

2.5. Nel frattempo, il 22 marzo la Commissione europea ha presentato una nuova proposta volta ad attuare misure di salvaguardia per far fronte ai casi di emergenza nel settore degli alimenti per animali. La proposta mira a colmare le lacune che sussistono nell'attuale legislazione, come evidenziato dalla recente crisi della diossina in Belgio.

2.6. La Commissione ravvisa nella mancanza di comunicazione e di coordinamento la causa della lentezza e dei ritardi dei servizi competenti nazionali. Gli operatori economici preferiscono gestire direttamente le crisi quando ritengono che le autorità non siano in grado di intervenire in maniera efficace, responsabile, efficiente e non discriminatoria. Il Sistema di Allarme Rapido (SAR) dev'essere strutturato in modo che le responsabilità vengano adeguatamente attribuite agli Stati membri ed alle altre parti interessate e che siano correttamente gestite. Occorre far sì che tutte le informazioni trasmesse alla Commissione vengano sottoposte ad analisi scientifiche rigorose prima di introdurre misure orizzontali di controllo. Ciò dovrebbe avvenire nel rispetto della confidenzialità, fermo restando che quest'ultima non deve essere di ostacolo ad un'adeguata gestione delle situazioni di crisi.

2.7. Un SAR efficace è solo un elemento della gestione dei casi di crisi nel settore alimentare. Il Libro bianco sulla sicurezza alimentare non affronta il capitolo gestione in maniera soddisfacente. Il Comitato considera necessaria una efficace procedura di gestione delle crisi a livello europeo per coordinare sia la valutazione dei rischi, sia la loro successiva gestione tra Commissione, Stati membri e paesi terzi, a seconda dei casi. Tale coordinamento dovrebbe inoltre garantire un'unica fonte di comunicazione con gli operatori e il pubblico in generale. Il nuovo SAR dovrebbe essere strutturato in modo da prevedere quanto segue: 1) la valutazione del rischio identificato in uno Stato membro dall'AAE; 2) le discussioni, a livello confidenziale, tra SAR/AAE e lo Stato membro (e l'impresa o le imprese coinvolte) sul rischio valutato e la sua circoscrizione ad un settore specifico; 3) in caso di rischio reale, la Commissione dovrebbe fornire a tutti gli Stati membri le necessarie informazioni sulle azioni da intraprendere; 4) un resoconto da parte di tutti gli Stati membri sulle azioni avviate per limitare i rischi sul loro territorio senza mettere a repentaglio la trasparenza.

2.8. Nell'ambito del controllo dei prodotti alimentari, il Comitato desidera esprimere il proprio sostegno ad un'adeguata applicazione del principio di sussidiarietà. Tuttavia, per quanto riguarda le ispezioni relative all'applicazione della legislazione comunitaria in materia alimentare e il monitoraggio delle attività parallele intraprese dagli organismi nazionali interessati, sottolinea che la Commissione deve fare in modo che il principio di sussidiarietà non comprometta il conseguimento degli obiettivi del "Libro bianco", in particolare la portata e i vantaggi dell'approccio integrato e l'equa applicazione.

Aspetti normativi

2.9. Il successo dei provvedimenti proposti nel "Libro bianco" è intrinsecamente legato all'appoggio del Parlamento europeo e del Consiglio. La loro applicazione dipenderà dall'impegno degli Stati membri. L'inesplicabile lentezza, passata e presente, del processo legislativo, relativamente alla "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante disposizioni per la prevenzione e il controllo di alcune encefalopatie spongiformi trasmissibili" e alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la Direttiva 91/68/CEE del Consiglio per quanto concerne le scrapie" (COM(1998) 623 def - COD 98/0323 - 0324)(3) suscita dubbi legittimi sulla capacità di garantire la salute a tutti i livelli decisionali nella Comunità. La questione del controllo dell'effettiva applicazione delle norme e delle misure comunitarie da parte delle amministrazioni degli Stati membri non è o non è stata facile.

2.10. Il recepimento a livello nazionale della normativa europea esistente non è sempre soddisfacente. La sua applicazione non è omogenea in tutti gli Stati membri. I provvedimenti adottati dalla Commissione per ovviare alle carenze nazionali si sono dimostrati insufficienti e si sono tradotti nella sfiducia dei consumatori nei meccanismi di sorveglianza dell'UE. Gli altri attori della filiera alimentare, ovvero lavoratori, industria, distribuzione e agricoltori, vorrebbero veder rafforzata la propria fiducia attraverso una politica alimentare fondata su un approccio integrale, un'armonizzazione massima a livello UE ed una reale capacità di intervento.

2.11. Una causa importante dell'incostante applicazione della legislazione europea è costituita dai ritardi nel recepimento negli ordinamenti nazionali. La normativa comunitaria deve sancire, nei limiti del possibile, l'applicabilità immediata degli strumenti comunitari di politica di sicurezza alimentare, come già invocato dal CES, per quanto riguarda la protezione dei consumatori, ogniqualvolta questi comportino diritti e doveri precisi e dettagliati(4). Già in passato il Comitato si era pronunciato a favore di un regolamento, in quanto, nella maggior parte dei casi, quest'ultimo costituisce lo strumento legislativo più appropriato e ne aveva raccomandato un ampio uso nell'ambito della legislazione UE relativa al mercato unico.

2.12. Il Comitato richiama inoltre l'attenzione sul fatto che il "Libro bianco" non include esplicitamente i prodotti del mare (pesce, frutti di mare, ecc...) e dell'acquacoltura. Una politica alimentare coerente deve tenere conto di tutti o della maggior parte dei prodotti e degli alimenti che convergono in tutti gli anelli della catena alimentare, da quelli della pesca a quelli agricoli. Il Comitato sottolinea inoltre che nessun riferimento all'acqua potabile figura nel campo d'azione della normativa sulla sicurezza alimentare e chiede che la Commissione avvii quanto prima le necessarie procedure.

2.13. Un caso più complesso che non è stato analizzato nel "Libro bianco" è quello recente che riguarda il conflitto di pareri tra eminenti scienziati, alcuni che agivano a livello nazionale, altri a livello comunitario, nel quadro delle misure di prevenzione della nuova variante della malattia di Creutzfeld-Jakob (CJD). Il "Libro bianco" avrebbe potuto prendere posizione o formulare adeguate riflessioni su questo tema di attualità, al fine di dare maggiori chiarimenti all'opinione pubblica e agli operatori economici.

Dimensione sociale

2.14. Una questione estremamente delicata nell'ambito del "Libro bianco" è quella delle condizioni di produzione dei prodotti alimentari di tipo non industriale nelle PMI e nelle micro imprese. La Commissione non potrà esimersi dall'esaminare tale questione in futuro, nell'ambito dell'approccio globale che si è impegnata a seguire, e soprattutto della prevista revisione legislativa. È importante infatti preservare i saperi e i sapori del mondo rurale, ancora vivo, fermo restando il rispetto delle norme di sicurezza alimentare.

2.15. Il Comitato richiama l'attenzione sul fatto che il "Libro bianco" non fa alcun riferimento all'importanza delle condizioni di lavoro per assicurare procedure corrette nel corso della lavorazione. In effetti, un lavoro mal pagato con orari di lavoro inadeguati e lavoratori senza una buona formazione non garantisce il corretto espletamento delle operazioni né la massima sicurezza nell'anello della catena alimentare in cui il lavoratore partecipa. Il Comitato invita ad adottare norme chiare, comprensibili e di facile applicazione per i lavoratori. Ritiene che i lavoratori debbano partecipare alla realizzazione della sicurezza e che i loro rappresentanti dovrebbero disporre di un diritto di allarme in caso di disfunzionamento. D'altro canto, il Comitato ha già preso posizione sugli effetti perversi per l'occupazione di una crisi di fiducia dei consumatori(5).

Aspetti nutrizionali

2.16. Il documento tratta le questioni di base per il raggiungimento di un elevato livello di sicurezza alimentare. A causa della globalizzazione dei mercati e della disponibilità dei prodotti, le abitudini alimentari stanno cominciando a convergere. Giova tuttavia segnalare che molte malattie legate all'alimentazione non sono causate da prodotti nocivi ma da diete non equilibrate e da un modo di vita poco sano. Occorre evidenziare come questi due fattori siano tra le cause di alcune malattie che dovrebbero aumentare nei prossimi anni. Vi è ampio consenso sul fatto che negli anni a venire l'incidenza delle malattie legate all'alimentazione è destinata ad aumentare piuttosto che a diminuire.

2.17. La politica dell'UE in materia alimentare deve concentrarsi non solo sulla sicurezza ma anche sulla nutrizione e sulle abitudini alimentari. La promozione sanitaria deve svolgere un ruolo determinante in tutti i dibattiti sulla sicurezza alimentare tenendo conto delle abitudini alimentari nazionali. Si condivide perciò la scelta di includere nel documento le questioni relative alle abitudini alimentari.

Istruzione e formazione

2.18. Il CES ritiene inoltre che le campagne del tipo "Campagna per la sicurezza alimentare", introdotta nel 1997, potrebbero essere adeguate efficacemente alla situazione attuale e, eventualmente, svolgere un ruolo importante nell'istruzione dei cittadini. L'obiettivo di questa iniziativa dovrebbe essere quello d'informare e istruire i consumatori europei su tali questioni complesse. In sede di predisposizione di tale campagna, la Commissione è invitata a tener conto in particolare dell'importanza dell'istruzione elementare e media e ad inserire gli aspetti della sicurezza alimentare in tutte le iniziative volte alla tutela della salute.

Principio di precauzione

2.19. Il 2 febbraio 2000, la Commissione ha pubblicato la Comunicazione sul principio di precauzione. Data l'importanza di tale principio, il Comitato presenterà a tempo debito il parere d'iniziativa in materia. Le riflessioni sul principio di precauzione contenute nel presente parere riguardano esclusivamente i problemi di sicurezza alimentare. Il principio di precauzione verrà, all'occorrenza, applicato alla gestione del rischio.

2.20. Come già affermato nel parere sul Libro verde(6), l'applicazione del principio di precauzione esclusivamente alla gestione del rischio non appare del tutto soddisfacente. Come è noto, la stessa scienza trasmette alla società la gestione del dubbio. La comprensione delle cose, delle cause e degli effetti può essere, in qualsiasi momento, messa in discussione e quindi, le analisi possono venire modificate. Per tale motivo, pur decidendo in piena libertà, gli autori dei pareri scientifici dovranno tener conto nelle loro conclusioni, sulle quali la Commissione si baserà assumendosi il rischio politico di una decisione, anche della relatività della conoscenza.

2.21. Il principio guida dell'intera legislazione in materia di sicurezza alimentare deve essere l'approccio preventivo. Il documento non fornisce tuttavia un modello adeguato per l'applicazione di tale principio. I rischi inutili vanno ridotti al minimo; tuttavia, il legislatore ed il responsabile della gestione a livello comunitario dovranno avere un approccio positivo alla vita e al futuro consentendo la ricerca e lasciando le porte aperte al progresso.

2.22. In queste circostanze, il principio di precauzione potrebbe essere applicato, in condizioni ben precise, nell'ambito della gestione dei rischi per la protezione della salute dei consumatori, quando si tratti, ad esempio, di un potenziale pericolo sconosciuto, in attesa di ulteriori risultati scientifici. La Commissione dovrebbe, a tale proposito, essere in grado di presentare adeguate misure di salvaguardia.

Calendario

2.23. Il programma del "Libro bianco" è chiaro e completo. I principi di una politica di sicurezza alimentare basata sull'approccio dai campi alla tavola e quindi sulla rintracciabilità e la trasparenza, sono ben definiti e comprendono la tutela della salute come conseguenza logica di tutte le misure di sicurezza alimentare.

2.24. Il calendario stabilito è senz'altro ambizioso, rimane da appurarne la fattibilità. Dal documento all'esame, non risulta chiaro se il piano di azione sia stato elaborato nel rispetto delle priorità appropriate per raggiungere l'obiettivo globale, in particolare per quanto riguarda gli aspetti sui quali i cittadini europei nutrono i maggiori dubbi.

3. Osservazioni particolari - L'autorità alimentare europea (AAE)

3.1. Come risulta da quanto affermato ai punti precedenti, il Comitato è in linea di principio favorevole all'idea di un'autorità alimentare europea, responsabile della valutazione e della comunicazione dei rischi, a condizione che si possano risolvere i problemi evocati precedentemente e quelli che saranno presentati in appresso.

3.2. L'obiettivo principale del Libro bianco sulla sicurezza alimentare è quello di contribuire ad un alto livello di tutela della salute dei cittadini in modo da ristabilire e mantenere la loro fiducia. Per fare ciò occorre applicare i principi di indipendenza, eccellenza e trasparenza. In tutte le azioni occorre inoltre dimostrare un elevato livello di responsabilità nei confronti delle istituzioni europee, dei consumatori e degli altri attori della filiera alimentare.

Risorse

3.3. Pare che le risorse vengano spesso utilizzate male: vi è il sospetto che molte sostanze siano esaminate simultaneamente a livello internazionale, europeo e nazionale. Si spera che l'AAE possa contribuire ad una gestione migliore e più efficace delle risorse disponibili.

3.4. La questione delle risorse sarà cruciale per lo sviluppo e soprattutto il mantenimento del modello. Senza la messa a disposizione di adeguate risorse pubbliche sarà difficile dimostrare indipendenza.

Pareri scientifici e opinione pubblica

3.5. Per quanto riguarda l'attuale sistema, il Comitato desidera richiamare l'attenzione sul fatto che le basi scientifiche della valutazione dei rischi non subiranno modifiche, tuttavia l'indipendenza darà maggiore dignità e, soprattutto, visibilità agli interventi.

3.6. È già di per sé positivo il fatto che la creazione della nuova autorità sia servita per contrastare la prassi in vigore nei servizi della Commissione, e diverse volte criticata dal Comitato, di lavorare a compartimenti stagni. L'opinione pubblica non si è ancora ripresa dalla crisi della ESB, dalla contaminazione da batteri nei prodotti alimentari, dalle crescenti preoccupazioni per l'uso inappropriato degli antibiotici e dalla scoperta di diossina nei prodotti alimentari. Il Comitato tuttavia approva che la Commissione abbia avviato, grazie all'impegno di sei commissari, il dibattito per trovare le soluzioni ai problemi di sicurezza alimentare.

3.7. Forse il valore maggiore della nuova autorità sta nel modello proposto per l'informazione sui rischi. Negli ultimi tempi la Commissione ha messo a disposizione i pareri dei comitati scientifici. Tuttavia, poiché la stessa AAE si impegna a diffondere i suoi pareri, questi ultimi vengono trasmessi agli operatori economici, ai cittadini, alla società civile, e soprattutto alle associazioni dei consumatori; in tal modo si compie un grande passo avanti verso il potenziamento della società civile e della partecipazione civica. I silenzi complici, gli errori di gestione commessi nonostante i pareri scientifici sulla valutazione dei rischi, il modo in cui viene tutelata la salute pubblica, il cattivo uso del principio di precauzione, saranno giudicati dall'opinione pubblica europea. Sarà possibile, in sostanza, denunciare gli errori commessi, incrementando in tal modo la fiducia nei pareri scientifici e la comprensione delle successive misure di gestione.

3.8. Il modello di struttura proposto per l'elaborazione di pareri scientifici di alto livello, con il supporto di una rete europea, appare adeguato. Tuttavia, non sarà facile realizzarlo e per il momento non è ancora stato stabilito quale meccanismo verrà utilizzato a tale scopo.

3.9. Dato che i consumatori non partecipano formalmente all'elaborazione dei pareri scientifici, la procedura non tiene debito conto dei loro interessi. I consumatori vorrebbero partecipare al dialogo con gli esperti di sicurezza alimentare, nel rispetto, quando necessario, del principio di confidenzialità. Si potrebbe prevedere la partecipazione dei consumatori ad audizioni sullo stato delle valutazioni scientifiche, da organizzare a scadenza regolare. Il Comitato giudica importante dimostrare con i fatti la trasparenza e ritiene che la comunicazione del rischio sia determinante in tale contesto.

3.10. Per garantire la massima qualità e indipendenza ai pareri scientifici, è essenziale rivedere periodicamente il campo d'azione dei comitati scientifici, nominare i relativi esperti e dare a questi ultimi adeguate risorse. Per taluni settori, potrebbe essere necessario nominare esperti extracomunitari al fine di assicurare che le perizie rispondano ai criteri di massima qualità e di giusto equilibrio.

Obiettivi

3.11. All'AAE non incomberanno responsabilità in materia di legislazione e controllo (le due componenti della gestione del rischio). Benché il "Libro bianco" proponga, in futuro, un'estensione delle competenze dell'autorità, inizialmente tale organismo è privo di poteri effettivi e non sembra altro che una ristrutturazione degli attuali comitati scientifici. Il Comitato ritiene preoccupante il fatto che il raggio d'azione dell'AAE non sia definito in maniera adeguata per far fronte a molte questioni che interessano l'UE. Per garantire miglioramenti, il Comitato ritiene che l'AAE debba partecipare a talune procedure decisionali, lasciando comunque la responsabilità finale alla Commissione, al Parlamento europeo e agli Stati membri. Se il Trattato non prevede questa possibilità, allora la Commissione dovrebbe elaborare un modello efficace all'interno della propria struttura, in attesa di una modifica del Trattato stesso.

3.12. Il "Libro bianco" presenta un modello per l'Autorità Alimentare Europea, e manifesta un chiaro impegno per una politica alimentare "dai campi alla tavola" che includa il settore dei mangimi. Ci si chiede tuttavia come i meccanismi di gestione della nuova autorità potranno garantire l'osservanza dei principi di eccellenza e trasparenza. La Commissione dovrebbe fornire indicazioni particolareggiate sulle procedure di selezione e sugli strumenti di gestione previsti per l'Autorità.

3.13. Il documento all'esame sembra difendere lo "status quo" a livello di statuto e di dipendenza organica dell'UAV e ciò sembra un punto debole del modello. L'AAE indipendente resterà dipendente da una Direzione generale, a sua volta organicamente dipendente dalla Commissione per la raccolta di dati che devono essere avvalorati da ispezioni a carico dell'UAV. Essa non avrà i poteri per tenersi direttamente in contatto con i servizi d'ispezione né per chiedere eventuali chiarimenti o informazioni complementari. In prima analisi, il modello avrebbe maggiore coerenza se lo stesso UAV costituisse un'unità autonoma sotto il profilo funzionale in modo da consentire all'AAE di disporre di mezzi propri d'ispezione in caso di bisogno. In tal modo si potrebbe raggiungere l'armonizzazione ed il quadro comunitario dei sistemi nazionali di controllo sarebbe in grado di funzionare in base a criteri operativi stabiliti a livello comunitario, a linee direttrici comunitarie di controllo e alla necessaria cooperazione amministrativa.

3.14. Nel "Libro bianco", la Commissione indica quali principali obiettivi dell'AAE:

- attingere alle migliori conoscenze scientifiche;

- essere indipendente da interessi industriali e politici;

- essere aperta ad un esame rigoroso da parte del pubblico;

- essere scientificamente autorevole;

- operare a stretto contatto con gli organismi scientifici nazionali.

3.15. Il Comitato ritiene che, oltre a quelli già citati, l'AAE debba ispirarsi ai seguenti principi:

a) apertura al dialogo con tutte le parti interessate nello sviluppo della politica;

b) massimo grado di responsabilità, in particolare responsabilità penale in caso di dolo o di colpa grave;

c) approccio integrato a tutti i livelli;

d) chiara definizione delle strutture e delle responsabilità di gestione;

e) trasparenza nel raggiungimento degli obiettivi dell'AAE.

f) il ruolo di centro di produzione del sapere, tenendo conto anche delle tradizionali specificità nazionali.

Funzioni e metodi

Funzioni

3.16. Il Comitato ritiene che l'AAE dovrebbe avere le seguenti funzioni:

a) l'AAE dovrebbe essere l'unico organo responsabile della definizione e dell'applicazione di modelli adeguati di valutazione dei rischi che permettano di valutare i rischi nel campo della sicurezza alimentare;

b) l'AAE deve svolgere un ruolo chiave nel garantire che i consumatori possano promuovere interventi in nuovi campi d'azione, laddove necessario. In tale contesto, l'AAE deve svolgere un ruolo d'iniziativa piuttosto che di reazione;

c) l'AAE deve limitarsi ad affrontare le questioni relative alla sicurezza alimentare senza allargarsi ai problemi ambientali, se la sicurezza alimentare non è in gioco; tra le sue funzioni dovrebbero rientrare anche aspetti relativi al benessere degli animali, alle zoonosi e alla biodiversità;

d) l'AAE dovrebbe fornire consulenza scientifica alla Commissione relativamente all'approvazione di nuovi generi alimentari, nuovi ingredienti o nuovi metodi di produzione. Ciò comprende la valutazione dei rischi, basandosi sulle perizie di organismi accreditati su tutto il territorio comunitario. Il compito di valutare i rischi dovrebbe essere attribuito in modo uniforme in tutta la Comunità. Se necessario, bisognerà definire norme o requisiti a tale proposito;

e) l'AAE dovrebbe avere la responsabilità di valutare i rischi di nuovi additivi o aromi;

f) l'AAE dovrebbe valutare la sicurezza dei residui di pesticidi, medicine per animali e agenti inquinanti nei prodotti alimentari;

g) l'AAE dovrebbe definire un sistema comunitario per la raccolta dei dati nutrizionali e sul consumo di generi alimentari e creare un sistema di sorveglianza delle malattie collegate al tipo di alimentazione;

h) l'AAE dovrebbe essere responsabile della valutazione delle dichiarazioni relative alla salute;

i) l'AAE dovrebbe fornire un'assistenza scientifica imparziale ed obiettiva alle istituzioni europee sulle questioni di sicurezza alimentare concernenti gli obblighi dell'Unione europea sanciti da accordi commerciali internazionali, tra le quali vanno comprese le questioni che sorgono dalle procedure di conciliazione dell'OMC;

j) l'AAE dovrà essere in grado di portare avanti la ricerca, il monitoraggio e la sorveglianza, di fornire consulenza e di proporre azioni comunitarie in tutta la catena alimentare, anche per quanto concerne le materie prime agricole. All'altro capo della catena alimentare, l'AAE dovrebbe garantire la fornitura d'informazioni chiare e significative ai consumatori sulle questioni relative all'alimentazione e alla salute.

Metodi

3.17. Per quanto concerne i metodi, il Comitato ritiene quanto segue:

a) L'AAE dovrebbe ovviamente comunicare ai cittadini europei i rischi in maniera rilevante, utile, coerente e facile da capire. È altresì importante che l'AAE faccia in modo che la comunicazione dei rischi sia un dialogo tra cittadini e autorità, affinché quest'ultima possa prendere in considerazione i loro comportamenti e le loro percezioni. Qualora tale sistema non sembrasse pratico, bisognerebbe assicurare la coerenza a livello comunitario delle comunicazioni effettuate a livello nazionale.

b) L'AAE deve inoltre comunicare i vantaggi per la salute e le abitudini alimentari, qualora tali vantaggi vengano corroborati dai risultati della ricerca.

c) I rapporti e le sinergie tra l'AAE e gli organi legislativi, l'Ufficio di Dublino e altre istituzioni comunitarie saranno vitali per il suo successo e per garantire che le questioni alimentari vengano efficacemente affrontate su tutto il territorio europeo. È importante che l'AAE risponda direttamente al Parlamento europeo e agli Stati membri. Essa dovrà inoltre lavorare a stretto contatto con tutte le Direzioni generali della Commissione. I suoi rapporti con le altre agenzie europee, ad esempio la EMEA, sono altresì determinanti nel caso di prodotti difficili da catalogare, quando ad esempio non si sa se si tratti di generi alimentari o di medicinali.

d) È importante che l'AAE intrattenga buoni rapporti di lavoro con altre organizzazioni internazionali(7). La fornitura di generi alimentari si sta sempre più globalizzando, e così pure le questioni di cui si occupano le autorità decisionali nel campo della politica alimentare. L'AAE dovrà inoltre essere sensibilizzata circa i suoi obblighi internazionali in materia di armonizzazione degli standard e assicurare una sua consulenza in tale contesto.

3.18. Il "Libro bianco" fa riferimento ad "altri fattori legittimamente pertinenti", quali l'ambiente, la sostenibilità, il benessere degli animali, la qualità dei prodotti alimentari, il ruolo dell'agricoltura e dell'industria nella dimensione internazionale, ma non specifica come questi interessi debbano essere adeguatamente rappresentati in maniera equilibrata nell'ambito di una politica alimentare il cui obiettivo primario è la sicurezza.

3.19. Tutti i pareri dell'AAE una volta pubblicati e presentati alla Commissione devono formare oggetto di una comunicazione da pubblicare in tempi ragionevoli.

3.20. Il Comitato auspica che la Commissione presenti una proposta per l'istituzione dell'AAE entro i termini previsti nel "Libro bianco". Si augura inoltre che le osservazioni sopra riportate vengano integrate nel testo definitivo della Commissione in modo da tenere conto dei desiderata della società civile.

4. Osservazioni particolari - Piano d'azione

4.1. Il Comitato approva il Piano d'azione proposto dalla Commissione che si compone di più di 80 proposte legislative definite nel "Libro bianco". Il raggio d'azione è tale da permettere di rimediare alle tante lacune delle attuali proposte legislative, compresa la necessità di stabilire una serie di norme di sicurezza e di orientamenti nel campo della legislazione alimentare. Il Comitato approva in particolare la priorità accordata all'elaborazione di una direttiva generale sulla normativa in materia di alimenti, la cui proposta sarà presentata nel settembre 2000.

4.2. Il piano d'azione è molto ambizioso, in termini sia di portata sia di scadenze, e fissa delle priorità. Vi è consenso unanime sul fatto che il sistema di allarme rapido debba essere modificato e perfezionato indipendentemente dall'istituzione dell'AAE.

4.3. Il Comitato propone che il progetto di normativa UE sul sistema globale di allarme rapido e la proposta di regolamento sui controlli ufficiali di sicurezza degli alimenti e dei mangimi siano presentati entro il primo semestre 2000 e adottati dal Consiglio entro la fine dell'anno e non entro il dicembre 2001, come previsto (cfr. il punto 2.4). La futura autorità alimentare europea che gestirà il sistema di allarme rapido non può realisticamente essere creata prima del 2002. Ciò evidenzia anche la necessità di creare un sistema di gestione delle crisi più immediato. L'importanza cruciale del rafforzamento dell'attuale sistema di controllo dei mangimi e dei prodotti alimentari non permette di ritardare la decisione.

4.4. Entro il giugno 2000 la Commissione presenterà la proposta di regolamento sull'igiene che sarà adottata dal Consiglio/Parlamento europeo entro il giugno 2002. Il Comitato ritiene che si debba fare tutto il possibile per raggiungere l'obiettivo dell'adozione della proposta di regolamento entro il giugno 2001. Il consolidamento della legislazione sull'igiene, incluse le apposite norme veterinarie, è un elemento chiave della normativa integrata in materia di sicurezza dei prodotti alimentari e non può quindi ammettere ritardi. Nello stesso contesto, è necessario armonizzare la legislazione esistente sui prodotti alimentari con le norme generali d'igiene, ivi comprese le norme sul sistema "Analisi dei Rischi e Punti Critici di Controllo" (HACCP) e gli altri sistemi analoghi che saranno adottati dall'UE in futuro.

4.5. Per quanto riguarda la direttiva sull'etichettatura degli alimenti, importante strumento di informazione dei consumatori, il Comitato ritiene importante consolidare la Direttiva 79/112/CEE in modo da modernizzare il sistema e renderlo coerente e comprensibile per il consumatore per consentirgli di effettuare scelte consapevoli.

4.6. Spesso sulle confezioni o nella pubblicità dei prodotti vengono riportate dichiarazioni sulla salute che non poggiano su un'adeguata documentazione scientifica, il che causa un uso improprio e crea aspettative ingiustificate. Per tale motivo, gli integratori alimentari e gli alimenti arricchiti (vedere il punto 105 del "Libro bianco"), e inoltre i prodotti erboristici, dovrebbero essere regolamentati a livello dell'Unione europea quanto prima, armonizzandone la definizione, l'etichettatura e la pubblicità (particolarmente per quanto riguarda le dichiarazioni collegate al benessere e alla salute). Dal momento che le dichiarazioni relative alla salute non sono attualmente disciplinate a livello europeo né citate nel piano d'azione che sarà elaborato, il Comitato invita la Commissione ad avviare le consultazioni su questo argomento e sulle pratiche correnti nei vari Stati membri, con l'obiettivo di armonizzare la legislazione comunitaria.

4.7. L'elenco di provvedimenti contenuto nell'allegato rappresenta, in generale, un passo positivo (cfr. le osservazioni sopracitate in materia di aggiunte). La Commissione dovrebbe tuttavia fare un ulteriore sforzo per consolidare la legislazione esistente in materia alimentare. Se produrrà gli effetti sperati, tale sforzo contribuirà a rendere più chiara la legislazione, ad aumentare l'efficacia dell'intero sistema e a rafforzare la fiducia dei cittadini. Oltre a consolidare, sarà importante modernizzare la normativa, per quanto riguarda la procedura sia di esecuzione che di adeguamento al progresso tecnico e alle nuove scoperte scientifiche. Anche se legiferare non rientra nelle sue competenze, l'AAE dovrà sostenere il legislatore in questo obiettivo. Il Comitato auspica che la Commissione si impegni inoltre a rispettare l'obiettivo di semplificare e chiarire i testi, come affermato al punto 84 del Libro bianco.

4.8. Il Comitato si riserva di monitorare il programma legislativo e interverrà nell'iter legislativo in conformità con le disposizioni del Trattato.

5. Conclusioni

5.1. In conclusione, il Comitato accoglie favorevolmente il Libro bianco sulla sicurezza alimentare e approva le azioni da avviare.

5.2. In particolare, il Comitato approva

a) l'approccio integrato della catena alimentare,

b) il rafforzamento della capacità operativa dell'UE e la creazione dell'AAE, responsabile della valutazione dei rischi e della comunicazione,

c) l'aggiornamento e la semplificazione della normativa esistente in materia di prodotti alimentari, al fine di garantire una maggiore coerenza e di proporre, laddove necessario, nuove misure.

5.3. Il Comitato chiede d'altro canto alla Commissione di tener conto, nell'ambito della prevista consultazione, delle osservazioni contenute nel presente parere per quanto concerne la revisione dei seguenti aspetti:

a) sistema di allarme rapido,

b) aspetti sociali,

c) aspetti nutrizionali,

d) struttura e ruolo dell'AAE,

e) capacità di gestione dei rischi da parte della Commissione e relazioni tra l'AAE e l'UAV,

f) normativa sull'acqua potabile,

g) applicazione all'acquacoltura, alla pesca ed ai prodotti del mare dei principi che disciplineranno in futuro le norme di sicurezza alimentare.

Bruxelles, 24 maggio 2000.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Principi generali della legislazione in materia alimentare nell'Unione europea - Libro verde della Commissione" e sul tema "Salute dei consumatori e sicurezza alimentare" - Comunicazione della Commissione, GU C 19 del 21.1.1998.

(2) Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e sociale sul controllo e l'ispezione relativi all'igiene dei generi alimentari, in campo veterinario e fitosanitario", GU C 235 del 27.7.1998.

(3) GU C 45 del 19.2.1999.

(4) Parere sul tema "Il completamento del mercato interno e la tutela dei consumatori" CES 1151/91 - GU C 339 del 31.12.1991 e sul tema "Il consumatore ed il Mercato interno" CES 1320/92 - GU C 19 del 25.1.1993.

(5) Parere del Comitato economico e sociale su "Le molteplici conseguenze della crisi della encefalopatia spongiforme bovina (ESB) nell'Unione europea"GU C 295 del 7.10.1996, pag. 55.

(6) GU C 19 del 21.1.1998, pag. 61.

(7) Ad esempio l'Organizzazione per l'Alimentazione e l'Agricoltura (FAO), l'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS), l'Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC), la Commissione congiunta FAO/OMC sul Codex Alimentarius e l'Ufficio Internazionale delle Epizoozie (UIE)