IT    IT IT 
IT    IT  COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 31.3.2011 
SEC(2011) 355 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALU TAZIONE D'IMPATTO 
  
Documento di accompagnamento della 
  
Proposta di 
DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
in merito ai contratti di credit o relativi ad immo bili residenziali 
  
(Testo rilevante ai fini del SEE) 
SEC(2011) 356 definitivo 
SEC(2011) 357 definitivo 
COM(2011) 142 definitivo 
IT 2   IT 1. INTRODUZIONE  
Il concetto di concessione responsabile dei mutu i esprime l'attenzione pr estata da creditori e 
intermediari del credito nell'accordare ai consum atori prestiti ai quali essi possano far fronte e 
che rispondano alle loro esigen ze ed alla loro situazione.  Analogamente, il concetto di 
accensione responsabile dei mutui implica che i consumatori forniscano informazioni pertinenti, complete e accurate circa la propria  situazione finanziaria e che siano incoraggiati 
a prendere decisioni informate e sostenibili.  
2. D
EFINIZIONE DEL PROBLEMA  
2.1. Problemi 
L'indebitamento delle famiglie cresce in tutta l'Europa. Ciò, tuttavia, non è di per sé un segno 
di concessione e accensione irresponsabile dei mutui, a condizione che i livelli di 
indebitamento siano sostenibili e che i rimborsi possano essere effettuati. Le cifre mostrano comunque che i cittadini incontrano difficoltà se mpre maggiori nel far fronte ai loro debiti: 
nel 2008, il 16% delle famiglie ha dichiarato di avere difficoltà a pagare le bollette e il 10% è 
risultato essere moroso
1. La difficoltà di effettuare i rim borsi ha portato ad un aumento dei 
tassi di inadempimento e dei pignoramenti2. I dati possono essere infl uenzati da fattori diversi 
dalla concessione e accensione irresponsabile dei mutui, quale ad esempio la recessione 
economica generale. Tuttavia, i dati raccolti per la  presente valutazione, insieme alle prove 
qualitative fornite dagli interessati ed ai casi co ncreti osservati in tutta Europa, mostrano che 
non si tratta soltanto di un problema congiuntura le limitato a uno o due Stati membri, ma di 
un problema che colpisce tutta l'UE.  
La decisione di concedere un determinato credito  ipotecario, la scelta finale del prodotto da 
parte del mutuatario e la capac ità del mutuatario di rimborsa re il prestito sono dettate da 
diversi fattori. Tra questi figura no la situazione economica, le  asimmetrie informative, i 
conflitti di interessi, le lacune e le incoerenze  normative, nonché altri fattori quali la cultura 
finanziaria del mutuatario e le strutture di finanziamento del credito  ipotecario. Se da una 
parte è vero che questi altri fa ttori certamente hanno un ruolo im portante, dall'altra resta il 
fatto che il comportamento irresponsabile di al cuni operatori del mercato è stato all'origine 
della crisi finanziaria. È pert anto chiara la necessità di  affrontare il problema della 
concessione e accensione ir responsabile dei mutui, pe r evitare che si ripeta  la crisi finanziaria 
in corso.  
Di seguito sono descritti i problemi legati al comportamento irresponsabile nelle pratiche di 
concessione e accensione dei mutui. Oltre a qu esti, sono stati individuati diversi problemi 
legati al rimborso anticipato dei mutui i potecari. Questi problemi, che creano condizioni 
diseguali, inibiscono l'attività tr ansfrontaliera e la mobilità dei consumatori e incidono sulla 
                                                 
1 Europeans’ state of mind , Eurobarometro 69, novembre 2008. Towards a Common Operational 
European Definition of Over-indebtedness , Observatoire de l’épargne Européenne in collaborazione 
con CEPS e University of Bristol, febbraio 2008. 
2 Informazioni fornite alla Commissione dagli Stati membri. 
IT 3   IT fiducia dei consumatori, sono de scritti dettagliatamente nella valutazione dell'impatto che 
accompagna il Libro bianco sull'integrazione dei mercati UE del credito ipotecario3. 
2.1.1.  Materiale pubblicitario e di marketing ch e non consente raffronti, scarsamente 
oggettivo, incompleto e non chiaro  
Casi di pubblicità inadeguata dei prodotti di cr edito ipotecario sono presenti in tutta l'UE. 
Quando è incompleto e poco chiaro, il materi ale pubblicitario e di marketing spesso non 
consente ai consumatori di e ffettuare raffronti e di cercare an che altrove i prodotti adatti ai 
loro bisogni. Benché le legislazioni nazionali e le disposizioni UE pr oibiscano la pubblicità 
ingannevole, esistono comunque in coerenze e lacune. La presen za di disposizioni diverse 
implica anche che i creditori e/o gli intermedia ri del credito che offrono prodotti e servizi su 
base transfrontaliera devono accollarsi un ulteriore onere.  
2.1.2.  Informazioni precontrattuali insuffici enti, non tempestive, complesse, non 
raffrontabili e non chiare  
Sono stati fatti degli sforzi per migliorare la  qualità e la raffrontabilità delle informazioni 
precontrattuali, ad esempio con il codice di  condotta europeo in materia di informativa 
precontrattuale per i mutui destinati alla cas a di abitazione. L'applicazione del codice non è 
stata tuttavia omogenea e i meccanismi di controllo dell'applicazione e di monitoraggio sono stati inefficaci. Il Prospetto informativo eur opeo standardizzato (ESIS) non viene fornito 
sempre allo stesso momento, il che ne limita l' uso, ad esempio per il raffronto delle offerte. 
Nonostante l'esistenza di un codi ce, persistono diverse carenze a livello di mercato. In primo 
luogo, le informazioni precontrattuali sono diffic ili da raffrontare. La coesistenza di diversi 
metodi e basi per il calcolo dei costi rende non raffrontabile anche un elemento essenziale 
dell'ESIS, ossia il tasso annuo effettivo globale (TAEG). In secondo luogo, i consumatori considerano complesse e poco chiare le informazioni fornite. In terzo luogo, le informazioni fornite sono spesso incomplete . Infine, non esistono regole che disciplinino la diffusione di 
informazioni sulla relazione tra il creditore e l'intermediario del credito.  
2.1.3.  Consulenza inadeguata 
Pratiche di incentivazione non equilibrate in materia di consulenza possono condurre a 
carenze a livello di mercato. I consulenti potre bbero essere scoraggiati dal fornire consulenza 
imparziale, ad esempio perché per la vendita  di determinati prodotti ricevono remunerazioni 
diverse da creditori diversi. Sono stati constatati numerosi casi nei quali il cliente è stato 
danneggiato perché è stato mal consigliato nella scelta del credito ipotecario. In assenza di 
regole o di standard che consentano  di valutare il servizio, è diffi cile stabilire se la consulenza 
data sia appropriata o meno.  
2.1.4.  Valutazione non corretta dell'idoneità  e del merito creditizio  
In questo campo il mercato presenta una grave carenza, ossia la mancanza di incentivi ad 
effettuare valutazioni approfondite dell'idoneità e/o del merito creditiz io. I creditori possono 
basarsi sul valore della garanzia sottostante (l 'immobile ipotecato), tras ferire il rischio di 
inadempimento o rivendere il prestito a terzi. Analogamente, i consumatori possono essere indotti a sopravvalutare i propri redditi pe r ottenere il prestito. Sul piano della 
regolamentazione, carenze quali l'assenza, la s carsa chiarezza o l'incoerenza dei quadri 
                                                
 
3 SEC(2007) 1683. 
IT 4   IT normativi contribuiscono a rendere non corrette le valutazioni dell'idoneità o del merito 
creditizio. I creditori che desiderano consulta re una banca dati per informarsi sul merito 
creditizio di un mutuatario in altri Stati me mbri incontrano anche os tacoli regolamentari.  
2.1.5.  Regimi di registrazione, autor izzazione e vigilanza inefficaci, incoerenti o inesistenti 
per gli intermediari del credito e per gli enti non creditizi che erogano crediti 
ipotecari  
Non tutti gli Stati membri impongono la registrazione  o l'autorizzazione degli intermediari del 
credito: ciò può portare a comportamenti irresponsabili. L'assenza dell'obbligo di 
registrazione o di autorizzazione significa anche che le autorità hanno scarse possibilità di 
sorvegliare le attività degli intermediari del cr edito o di imporre sanzio ni in caso di abuso. Ne 
può derivare un ambiente non competitivo nel quale non si deve dar conto degli abusi, dell'eccessiva assunzione di rischi o della consulenza non adeguata. L'attività transfrontaliera degli intermediari del credit o è attualmente molto limitata: la frammentarietà del quadro 
normativo a livello UE può dissuadere dal lanc iarsi in attività transfrontaliere.  
Sei Stati membri non impongono l'obb ligo di registrazione e auto rizzazione per gli enti non 
creditizi che erogano crediti ipot ecari, e negli altri Stati membri i requisiti imposti sono molto 
eterogenei. L'assenza dell'obbligo di registrazion e o di autorizzazione significa che le autorità 
hanno scarse possibilità di sorvegliare le attiv ità degli enti non creditizi che erogano crediti 
ipotecari o di imporre sanzioni in caso di abuso, con conseguenze analoghe a quelle di cui 
sopra.  
2.2. Conseguenze 
I problemi individuati hanno conseguenze per i c onsumatori, gli intermediari del credito, i 
creditori e l'intero sistema economico.  
2.2.1.  Effetti a cascata si gnificativi sull'int ero sistema economico 
I mercati del credito ipoteca rio svolgono un ruolo importante nell'economia dell'UE. Nel 
2008, lo stock dei mutui ipotecari residenziali in  essere nell'UE27 rappresentava circa il 50% 
del PIL dell'UE. La concessione e l'accensione i rresponsabile dei mutui, pertanto, incidendo 
sulla solvibilità degli erogator i di mutui ipotecari, può avere un effetto significativo sull'intero 
sistema economico. Dato che gli istituti finanz iari devono accantonare capitali sempre più 
consistenti per coprire le perdit e, la disponibilità di credito per i mutuatari e i prestatori 
responsabili si riduce, cosa che, a sua volta, frena la crescita economica e i consumi. La 
concessione e accensione irresponsabile di mutui ha anche un impatto finanziario in caso di programmi di salvataggio statal e o di nazionalizzazi one, che pesano sulle finanze pubbliche e 
rendono spesso necessari tagli al bilancio. Infine , i sistemi di sicurezza  sociale sono messi a 
dura prova dall'aumento della disoccupazione e della  domanda di prestazioni  sociali e alloggi. 
2.2.2.  Rischio di pregiudizi o a danno del consumatore 
I consumatori ai quali vengono venduti prodotti non adatti alla loro situazione spesso 
incorrono in difficoltà finanziarie che portano ad un eccesso di indebitamento, ad inadempimenti o addirittura a pignoramenti. I consumatori possono poi essere danneggiati da 
ostacoli regolamentari che impediscono ai creditor i di valutare adeguatamente l'idoneità e il 
merito creditizio nonché i cos ti supplementari a carico dei cr editori stessi quando operano in 
altri Stati membri. I consumatori in questione po trebbero subire un da nno finanziario diretto 
(ad esempio pagando un prezzo più elevato per un prodotto che potrebbe essere disponibile a 
IT 5   IT un prezzo inferiore) o un danno sociale potenzi ale (ad esempio non ottenendo un credito 
ipotecario pur essendo in grado di rimborsarl o). Infine, i consumatori potrebbero perdere 
fiducia nei creditori e negli intermediari del credito.  
2.2.3.  Scarsa mobilità dei consumatori 
Parecchi dei problemi di cui sopra ostacolano la mobilità dei consumatori. La mancanza di 
trasparenza e di raffrontabilità può impedire al consumatore di cercare anche altrove i prodotti 
adatti ai suoi bisogni. I consumatori che cercan o di accendere un prestito in un paese diverso 
dal proprio paese di origine possono trovarsi di  fronte a costi superiori o addirittura a un 
rifiuto, a causa dell'impo ssibilità per i creditori esteri di accedere ad informazioni sufficienti 
circa la storia dei credi ti passati del consumatore. 
2.2.4.  Attività transfrontaliera modesta 
Gli ostacoli economici - quali ad esempio i costi per accedere alle  infrastrutture e quelli legati 
alla necessità di adattare il materiale pubblicita rio, la diffusione di informazioni, i prodotti, i 
modelli aziendali e le strategie in materia di prezzi - rendono più costoso operare in un altro 
Stato membro. Questi ostacoli scoraggiano colo ro che si affacciano sul mercato e limitano la 
concorrenza. Ad esempio, gli intermediari del credito che desiderano operare su base 
transfrontaliera devono accollarsi un ulteriore oner e, dato che, a differenza degli intermediari 
assicurativi o dei servizi di  investimento, non beneficiano di un regime di passaporto.  
2.2.5.  Condizioni diseguali per gli opera tori del mercato e i prodotti 
Le lacune e le incoerenze normative hanno dato origine ad una situazione nella quale gli 
operatori dei mercati del cred ito ipotecario svolgono le stesse  attività e affrontano rischi 
analoghi ma non sono necessariamente soggetti  a regole analoghe. L' eterogeneità dei quadri 
normativi sul credito al consumo e sul credito ip otecario può anche portare  all'arbitraggio tra i 
due diversi prodotti (credito al consumo e credito ipotecario).  
3. OBIETTIVI POLITICI  
Due obiettivi generali sono comuni a tutti i setto ri nei quali sono stati individuati problemi. In 
primo luogo, si tratta di  creare un mercato unico efficiente  e competitivo per i consumatori, i 
creditori e gli intermediari del credito, che ga rantisca ai consumatori un elevato livello di 
protezione perseguendo i quattro seguenti obiettivi specifici:  
– fiducia dei consumatori; 
– mobilità dei clienti; 
– attività transfrontaliera dei creditori e degli intermediari del credito; 
– parità di condizioni. 
In secondo luogo si deve promuovere la stabilità  finanziaria, garantendo che i mercati del 
credito ipotecario operino in maniera responsabile.  
IT 6   IT 4. NECESSITÀ DI UN INTERVENTO DELL 'UE 
Iniziative intraprese dai soli Stati membri da rebbero vita a regolamentazioni diverse, che 
potrebbero compromettere o creare nuovi ost acoli per il buon funzionamento del mercato 
interno e dare origine a livelli diseguali di protezione dei consumatori nei vari Stati membri dell'UE. Per promuovere un mercato interno ef ficiente, competitivo e caratterizzato da un 
livello elevato di protezione dei consumatori, nonché per evita re che negli Stati membri si 
sviluppino norme e pratiche divergenti sono pertan to necessari standard comuni a livello UE. 
Il trattato prevede l'adozione di misure intese a garantire la creazione e il funzionamento di un 
mercato interno caratterizzato da un livello elevato di protezione de l consumatore e dalla 
libera prestazione dei se rvizi. Il mercato interno dei mu tui ipotecari residenziali è lungi 
dall'essere completo in quanto sussistono numeros i ostacoli alla libera prestazione dei servizi 
e alla creazione di un mercato interno. Il fondamento giuridico di un intervento dell'UE è 
costituito dall' articolo 114 (ex articolo 95) del trattato. 
5. O
PZIONI POLITICHE  
Sono state individuate diverse opzioni politiche, esposte sint eticamente nella tabella che 
segue. Le opzioni prescelte sono ev idenziate. Dall'analisi è emerso che tali opzioni sono le più 
efficaci ed efficienti per realizza re gli obiettivi sopra descritti.  Le opzioni politiche per il 
rimborso anticipato sono analizzate e valutate in dettaglio nella valutazione dell'impatto che 
accompagna il Libro bianco sull'integrazione dei mercati UE del credito ipotecario4e nello 
studio sui costi e benefici delle varie opz ioni strategiche per il credito ipotecario5. 
Pubblicità e marketing  
1: Non fare nulla  
2: Introduzione di disposizioni  sulla pubblicità analoghe a quelle contenute nell'arti colo 4 della direttiva sul credito al con sumo 
3: Introduzione di disposizioni specifiche relative alla form a e al contenuto del materiale pubblicitario e di marketing  
Informazioni precontrattuali  
1: Non fare nulla  
2: Garantire che i consumatori ricevano l'ESIS  
3: Garantire che l'ESIS sia fornito in tempo utile da consentire ai consumatori di cercare anche altrove i prodotti adatti ai l oro 
bisogni  
3.1: Requisiti basati sui principi  
3.2: Specificare una scadenza per la fornitura di informazioni  
4: Migliorare il formato e il contenuto dell'ESIS  
5: Standardizzare il TAEG  
5.1: Standardizzazione sulla base di  un elenco delle spese ristretto  
5.2: Standardizzazione sulla base dell'articolo 19 della direttiva sul credito al consumo  
5.3: Standardizzazione sulla base di  un elenco delle spese esteso  
6: Informazioni precontrattuali supplementari sull'operatore che offre il mutuo ipotecario (es.: remunerazione)  
Consulenza in materia di credito ipotecario  
1: Non fare nulla  
1.2: Obbligo di fornire spiegazioni adeguate (articolo 5, paragrafo 6, della direttiva sul credito al consumo)  
1.3: Standard in materia di consulenza basati sui principi  
1.4: Obbligo di fornire consulenza in materia di credito ipotecario  
Strategie di remunerazione dei consulenti  
2.1: Non fare nulla  
                                                 
4 SEC(2007) 1683. 
5 Study on the costs and benefits of different policy options for mortgage credit (Studio sui costi e 
benefici delle varie opzioni strategiche per il credito ipotecario), London Economics con Achim Dübel 
(Finpolconsult) in collaborazione con Institut fü r Finanzdienstleistungen (IFF), novembre 2009, 
pagg. 200-336. 
IT 7   IT 2.2: Orientamenti sulle politiche di remunerazione basati sui principi  
2.3: Norme specifiche su met odi e livelli di remunerazione  
Valutazioni del merito creditizio  
1.1: Non fare nulla  
1.2: Obbligo per il creditore di valuta re il merito creditizio del mutuatario  
1.3: Obbligo per il creditore di rifiutare il credito in  caso di valutazione negativa del merito creditizio  
1.4: Accesso non discriminatorio alle banche dati per tutti i creditori  
1.5: Armonizzazione del contenuto e delle caratteristiche delle banche dati  
1.6: Obbligo per il mutuatario di fornire informazioni corrette sulla propria situazione  
Valutazioni dell'idoneità  
2.1: Non fare nulla  
2.2: Obbligo per il creditore o per l'intermediario del  credito di valutare l'idoneità del prodotto offerto  
2.3: Obbligo di avvertire il mutuatario se il prodotto di  credito prescelto non è adeguato alla sua situazione  
2.4: Obbligo per il mutuatario di fornire informazioni corrette sulla propria situazione  
2.5: Regolamentazione specifica per prodotto, che stabilisca  divieti o massimali per determinati prodotti di credito  
Intermediari del credito: registrazione e autorizzazione  
1.1: Non fare nulla  
1.2: Requisiti basati sui principi  
1.3: Requisiti specifici  
1.4: Introdurre un regime di passaporto  
Intermediari del credito: requisiti e sorveglianza prudenziali  
3.1: Non fare nulla  
3.2: Requisiti basati sui principi  
3.3: Requisiti specifici  
3.4: Introdurre misure di sorveglianza a livello UE  
Enti non creditizi che erogano crediti ipotecari: registrazione e autorizzazione  
1.1: Non fare nulla  
1.2: Requisiti basati sui principi  
1.3: Requisiti specifici  
Enti non creditizi che erogano crediti ipotecari: requisiti e sorveglianza prudenziali  
3.1: Non fare nulla  
3.2: Requisiti basati sui principi  
3.3: Requisiti specifici  
3.4: Introdurre misure di sorveglianza a livello UE  
6. IMPATTO  
Le opzioni prescelte ridurranno la probabilità che i consumat ori acquistino un prodotto di 
credito ipotecario non adeguato alla loro situaz ione. Un forte effetto positivo sulla fiducia dei 
consumatori dovrebbe inoltre andare a raffor zare la domanda di prodotti di credito e ad 
incoraggiare la mobilità dei consumatori a livello sia nazionale che – per quanto in misura inferiore – transfrontaliero.  
L'attuazione di alcune delle opzioni presce lte non porterà a cambiamenti significativi nel 
comportamento degli operatori del mercato dal la to dell'offerta in diversi Stati membri, dove 
obblighi analoghi già esistono. Tuttavia, le opz ioni politiche presce lte avranno un impatto 
importante sull'attività transfrontaliera dei creditori e degli intermediari del credito. L'arrivo di fornitori di crediti e di interm ediari del credito esteri dovre bbe rafforzare la concorrenza e 
quindi tradursi in una gamma pi ù ampia di prodotti di  credito a disposizione del consumatore 
e potenzialmente anche in un calo dei prezzi.  
L'impatto complessivo di questo pacchetto non si  limita alla somma dei suoi effetti. Ciò è 
dovuto non soltanto al rischi o di contare due volte  i costi e i benefici  che si sovrappongono, 
ma anche alla possibilità che le sinergie esiste nti tra alcune opzioni ne amplifichino gli effetti. 
Stando ai calcoli della Commi ssione effettuati sulla base de gli elementi attualmente a sua 
disposizione, i benefici prev isti si collocano - secondo un a stima prudente - tra 1 272 e 
IT 8   IT 1 931 milioni di EUR. Secondo le stime, il totale dei costi una tantum e dei costi correnti si 
situerà rispettivamente tra 383 e 621 milioni di EUR e tra 268 e 330 milioni di EUR. 
La maggior parte delle opzioni pr escelte avranno un impatto in tutta l'UE. Tuttavia, alcune di 
queste opzioni comporteranno bene fici e costi che saranno più significativi in  quegli Stati 
membri che dovranno procedere ad un adatta mento sostanziale delle regole vigenti o 
introdurre un quadro normativo completo (ad esem pio negli Stati dove gli intermediari del 
credito o gli enti non creditizi che erogano cr editi ipotecari non sono soggetti a nessuna 
regolamentazione).  
Sul piano sociale si possono individuare due effetti opposti: da una parte le pratiche di 
concessione responsabile di mutui possono tradursi  nella restrizione dell'accesso al credito, in 
particolare per alcuni gruppi di mutuatari (ad esempio quel li a basso reddito), dall'altra 
accrescono la sostenibilità delle pratiche di c oncessione di prestiti e quindi la coesione 
sociale.  
La maggior parte delle opzioni  prescelte non dovrebbe comportare l'aumento degli oneri 
amministrativi. Le eccezioni riguardano il quadro normativo per gli intermediari del credito e 
gli enti non creditizi che erogano crediti ip otecari, per i quali i costi legati alla loro 
autorizzazione e registrazione, nonché all'obbli go di rispettare la nuova regolamentazione, 
comportano un onere amministrativo supplementare.  
7. CONCLUSIONI  
Lo strumento politico più adatto è rappresentato da una direttiva UE. La direttiva consente 
infatti di tener conto del principio di proporzion alità, grazie al live llo di armonizzazione. La 
piena armonizzazione non è sempre necessaria o ad eguata: le strutture dei mercati dell'edilizia 
abitativa e dei mercati dei cr editi ipotecari, ad esempio, differiscono notevolmente da uno 
Stato membro all'altro, come del resto i prodotti e le strutture  delle remunerazioni. 
L'intervento dell'UE deve essere sufficientemente dettagliato da essere efficace ma anche collocarsi ad un livello tale da tene r conto dell'eterogeneità dell'UE.  
La direttiva proposta prevedrebbe un riesame della sua pertinenza ed efficacia, che dovrebbe 
aver luogo qualche anno dopo la sua attuazione e comprendere una consultazione pubblica.