Parere del Comitato economico e sociale in merito a «Un sistema comune dell'IVA - Programma per il mercato unico»

(97/C 296/10)

La Commissione, in data 18 febbraio 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunitá europea, di consultare il Comitato economico e sociale su «Un sistema comune dell'IVA - Programma per il mercato unico».

La Sezione «Affari economici, finanziari e monetari», incaricata di preparare i lavori in materia, ha adottato il proprio parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Walker, in data 10 giugno 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 9 luglio 1997, nel corso della 347a sessione plenaria, con 78 voti favorevoli, 7 contrari e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Dal 1993, quando è entrato in vigore l'attuale regime «transitorio» dell'IVA, vi è stata nella Comunità un'evoluzione sostanziale. Pur se l'azione volta ad abolire le frontiere interne dell'Unione europea ha costituito un grande passo in avanti, essa rispecchia però solo parzialmente il processo d'integrazione economico avvenuto.

1.2. Occorre rafforzare ulteriormente il mercato unico per sfruttare appieno la sua impostazione originaria. Ciò vale in particolare per un'imposta come l'IVA che è un'imposta sui beni e servizi, la cui libera circolazione è un elemento fondamentale della costruzione del mercato unico, ed è, per concezione e legislazione, un'imposta comunitaria. L'esistenza di quindici sistemi diversi di applicazione e controllo è incompatibile con il principio del mercato unico e con la necessità che l'Europa sia competitiva sul piano mondiale.

1.3. Finché l'IVA verrà riscossa da quindici amministrazioni fiscali diverse in Stati membri con tradizioni giuridiche e normative, interpretazioni, procedure, sistemi e lingue distinti, è vano illudersi che le transazioni transfrontaliere (che coinvolgono due, o più, ordinamenti fiscali e giuridici) possano essere soggette alla medesima imposizione cui sono soggette le transazioni nazionali che interessano un unico ordinamento. La situazione non cambierebbe nemmeno se vi fosse una moneta unica europea. I cambiamenti dovrebbero pertanto prefiggersi di minimizzare le distorsioni, i costi amministrativi e quelli di applicazione.

1.4. Ad esempio, non è per nulla chiaro, in termini di priorità, quale paese goda del diritto di tassare una transazione, per esempio, tra persone temporaneamente domiciliate in Austria e Belgio ma che normalmente risiedono in Portogallo ed in Italia, transazione effettuata elettronicamente tramite computer ubicati in Spagna e Lussemburgo e riguardante beni il cui Stato di origine è la Grecia e quello di destinazione la Svezia. È altrettanto difficile stabilire come vada valutato l'onere fiscale o riscossa l'imposta. Le difficoltà aumentano quando uno o più dei paesi coinvolti non fanno parte dell'UE.

1.5. In materia di IVA, alcuni fattori pratici possono avere un peso determinante, soprattutto per quanto riguarda i costi di applicazione per le imprese e le possibilità di elusione fiscale e di frode. È pertanto indispensabile esaminare con attenzione tutte le proposte volte a modificare il sistema, allo scopo di valutare gli effetti pratici della loro attuazione sulle imprese e sui consumatori e le loro ripercussioni sulla politica fiscale.

1.6. Il Comitato ritiene che il regime transitorio dell'IVA abbia favorito la realizzazione del mercato interno agevolando la circolazione delle merci grazie alla riduzione dei controlli alle frontiere. Si tratta tuttavia di un regime complesso che, in alcuni casi, crea maggiori incertezze, accresce il rischio di frodi e discrimina tra operazioni nazionali ed intracomunitarie. Pertanto il Comitato accoglie con favore la proposta della Commissione secondo la quale è necessario intervenire quanto prima per adattare il sistema dell'IVA alle esigenze attuali.

1.7. In ragione di una serie di fattori diversi di cui bisogna tenere conto, il sistema attuale manca di imparzialità ed impone agli operatori commerciali costi di applicazione inaccettabili. Tali fattori comportano delle ripercussioni sul piano fiscale dovute a:

- il luogo di stabilimento fiscale del venditore e del compratore;

- il regime fiscale del soggetto al quale sono forniti i beni o servizi;

- il numero di identificazione IVA dell'acquirente;

- il luogo in cui si trovano i beni al momento della consegna;

- il soggetto che fornisce il trasporto, e relativo luogo di partenza o d'arrivo;

- la natura dei beni o servizi prestati;

- la cifra d'affari realizzata dal venditore nello Stato membro di arrivo dei beni;

- la necessità di dichiarare gli acquisti intra-UE separatamente dagli altri acquisti e di rispondere dell'IVA su tali acquisti;

- l'obbligo di effettuare il trasferimento dei propri beni in un altro Stato membro come se si trattasse di un'operazione di vendita/acquisto.

1.7.1. Il sistema attuale presenta inoltre altri inconvenienti rilevanti.

1.7.1.1. Gli operatori commerciali hanno problemi ad ottenere la detrazione o il rimborso dell'IVA pagata in Stati membri dove non sono stabiliti e talvolta sono tenuti a fornire le prove dell'effettivo versamento dell'IVA.

1.7.1.2. Le imprese possono essere inoltre soggette all'obbligo di registrazione in paesi diversi dal loro, persino quando non vi svolgono alcuna attività commerciale.

1.7.1.3. Inoltre, le piccole imprese che potrebbero non dover applicare l'IVA godendo pertanto dell'esenzione dall'IVA nel loro Stato membro perché la loro cifra d'affari non supera una determinata soglia, possono ciò nondimeno in alcuni casi vedersi obbligate a notificare le operazioni intracomunitarie e redigere elenchi periodici. Esse possono inoltre, in certi casi, dover essere censite e rispondere dell'IVA nel proprio paese per l'acquisto da fornitori di altri Stati membri di merci per un valore superiore ad una determinata soglia e/o possono essere costrette ad avvalersi delle prestazioni di un rappresentante fiscale per rispettare i propri impegni di pagamento e dichiarazione in Stati membri sul cui territorio non sono fisicamente presenti.

1.7.1.4. Alle PMI, e soprattutto alle microimprese, è stato impedito di avvalersi appieno delle opportunità che avrebbe dovuto presentare il mercato interno.

1.7.1.5. Il sistema attuale non prevede nemmeno il pari trattamento per tutte le operazioni effettuate nell'ambito di un'unica amministrazione fiscale. In alcuni paesi, ad esempio, la detraibilità dell'imposta a monte legata al reperimento di fondi a fini commerciali dipende non tanto dal regime fiscale cui è assoggettata l'impresa interessata quanto dalle modalità di finanziamento.

1.7.1.6. Nell'Unione europea, l'assenza di un sistema comune e l'interpretazione e l'applicazione diverse da uno Stato membro all'altro delle direttive esistenti in materia di IVA pregiudicano il commercio e l'industria.

1.7.1.7. È evidente che il deterioramento del sistema d'imposizione è alla base di una progressiva erosione del gettito IVA.

1.8. Il Comitato è pertanto a favore di un regime più semplice e chiaro, e nel proprio parere di iniziativa riguardante «La fiscalità diretta ed indiretta» (), in linea di principio ha approvato in maniera qualificata un regime definitivo dell'IVA basato sull'imposizione nel paese di origine, sostenendo che una «applicazione generalizzata» di detto principio «non è compatibile con disparità troppo accentuate fra le aliquote IVA...». Ha concluso che «senza voler giungere ad un'armonizzazione totale, bisognerà comprendere le aliquote entro margini più stretti...».

1.8.1. L'armonizzazione delle aliquote costituisce tuttavia un'iniziativa inutile se non è accompagnata da un'armonizzazione della base imponibile.

1.9. L'Allegato 1 riporta le aliquote IVA attualmente in vigore negli Stati membri.

1.10. Secondo il parere del Comitato, «si dovrebbe adottare un sistema definitivo solo dopo aver ravvisato benefici palesi, tanto all'inizio quanto nel corso dell'applicazione, e di proporzioni tali da giustificare i costi del cambiamento».

1.11. La valutazione dei cambiamenti proposti è stata e va tuttavia effettuata in base ai seguenti criteri:

- una riduzione obbligatoria degli oneri di applicazione per le imprese;

- nessun aumento dei rischi di frode, anzi una diminuzione;

- effetti di distorsione della concorrenza minimi;

- una minor differenziazione tra operazioni nazionali e intracomunitarie;

- nessuna diminuzione del gettito IVA negli Stati membri;

- mantenimento, per quanto possibile, della neutralità dell'imposta in termini di competitività.

2. Il programma della Commissione per l'introduzione di un sistema comune dell'IVA

2.1. Il programma di lavoro della Commissione è incentrato sulla messa a punto di un sistema comune dell'IVA basato su tre elementi principali:

- modernizzazione dell'attuale sistema dell'IVA;

- applicazione uniforme del sistema comune dell'IVA in tutta l'UE;

- il regime fiscale stesso come nuovo sistema dell'IVA stricto sensu.

2.1.1. Ci si propone di affrontare le questioni più urgenti all'inizio del programma; l'attuale sistema va modernizzato allo scopo di adattare il regime fiscale ai recenti sviluppi non solo tecnici registrati in numerosi settori.

2.2. Il passaggio al sistema basato sull'imposizione nel paese di origine è previsto verso la fine del programma. Visto che l'IVA è un'imposta sui beni e servizi e che il mercato interno si fonda sulla libera circolazione dei beni e servizi, nell'elaborare il nuovo sistema la Commissione si è basata sulle esigenze del mercato interno.

2.2.1. Per soddisfare ai criteri previsti dal mercato interno in materia di IVA, gli obiettivi dichiarati della Commissione sono i seguenti:

- abbandonare la segmentazione del mercato unico in quindici spazi fiscali distinti;

- semplificare e ammodernare il sistema per rispondere alle sfide del ventunesimo secolo;

- garantire pari trattamento per tutte le operazioni realizzate nell'Unione europea;

- garantire la sicurezza ed il controllo dell'imposizione, assicurando così il mantenimento delle entrate provenienti dall'IVA.

2.3. Per conseguire tali obiettivi, le caratteristiche essenziali del sistema in esame sono le seguenti:

- abolizione di ogni distinzione fra operazioni nazionali ed intracomunitarie;

- tassazione di tutte le operazioni effettuate nell'UE in base al principio dell'origine;

- un nuovo meccanismo per stabilire il luogo di fornitura dei beni e servizi.

2.4. Gli elementi centrali del programma della Commissione sono intesi a soddisfare tali criteri.

2.4.1. Ciascun operatore dovrebbe essere registrato in un unico paese e tale registrazione coprirebbe tutte le transazioni effettuate dall'operatore nell'UE.

2.4.1.1. Tutte le transazioni eseguite nell'UE, ovunque effettuate, sarebbero soggette all'IVA, all'aliquota in vigore in quel determinato momento nel paese in cui l'operatore è registrato, e l'operatore dovrebbe rispondere alle autorità fiscali di quel paese nella valuta di quel paese per tutta l'IVA a debito relativa alle suddette transazioni.

2.4.1.2. In base a tale approccio, il diritto ad applicare la detrazione deve essere esercitato tassativamente ed esclusivamente nel paese di registrazione.

2.4.1.3. Gli operatori presenti in più di uno Stato membro sarebbero obbligati a registrarsi in un unico paese; non vengono specificati però i criteri in base a cui tale paese verrebbe individuato.

2.4.1.4. Qualora un operatore fosse presente in uno Stato membro diverso dal paese di registrazione e tale presenza prendesse la forma di una filiale della casa madre, tutte le filiali di questo genere sarebbero coperte dalla registrazione unica e l'aliquota imposta sulle transazioni effettuate da ciascuna filiale sarebbe quella in vigore al momento nel paese di registrazione, indipendentemente dallo Stato membro/dagli Stati membri in cui si trovasse/trovassero la filiale/le filiali. Inoltre, le dichiarazioni fiscali dovrebbero essere presentate alle autorità del paese di registrazione nella valuta di quel paese. Qualora, tuttavia, si trattasse di una società consociata o di un'entità giuridica distinta, ai suddetti fini essa verrebbe considerata un'impresa distinta e dovrebbe registrarsi nel paese in cui fosse ubicata, applicare l'aliquota in vigore in tale paese e versarla alle autorità del paese medesimo nella sua valuta.

2.4.2. Le amministrazioni fiscali nazionali riscuoterebbero l'IVA, all'aliquota da loro stabilita, dagli operatori registrati nel loro ordinamento, tuttavia le somme riscosse andrebbero a costituire un fondo unico da ridistribuire fra gli Stati membri proporzionalmente ai consumi nel loro ambito territoriale. I governi degli Stati membri riscuoterebbero pertanto l'imposta in qualità di agenti del fondo centrale cui dovrebbero rispondere per le somme incassate.

2.4.2.1. La Commissione sottolinea il fatto che la ridistribuzione delle entrate fra Stati membri non dovrà assolutamente basarsi su dati provenienti dalle dichiarazioni fiscali dei soggetti passivi d'imposta e ritiene che il miglior modo di determinare le entrate spettanti ad ogni Stato membro corrispondenti ai consumi tassati effettuati nel suo territorio consista nel quantificare statisticamente tale consumo.

2.4.2.2. La Commissione sostiene che, sulla base dei conti nazionali, di tavole input-output opportunamente elaborate e di altre informazioni (inchieste statistiche, rapporti annuali), è possibile determinare il consumo annuale dei vari settori economici, quali il settore privato e quello della pubblica amministrazione, suddiviso per funzione e descritto analiticamente. Ritiene che tali informazioni siano disponibili anche per altri settori e sotto settori come gli enti privati senza scopo di lucro, il settore creditizio, le compagnie di assicurazione, il settore sanitario, ecc.

2.4.2.3. Le parti dell'economia non soggette all'imposta, pur rappresentando un consumo finale, dovrebbero essere escluse dai dati sul consumo utilizzati per calcolare il volume di imposte spettanti a ciascuno Stato membro. Quindi le cifre incorporate nel calcolo del PNL e che rappresentano l'economia sommersa devono essere nuovamente dedotte. Lo stesso vale per il consumo legittimamente esente da imposte, quali le forniture di operatori al di sotto del limite di registrazione IVA e le forniture di servizi dichiarati esenti dalla Sesta direttiva oppure non soggetti ad IVA.

2.4.2.4. La quota di ogni Stato membro nel totale delle entrate teoriche IVA di tutti gli Stati membri costituirà la chiave di ripartizione fra gli Stati membri del gettito IVA totale dell'UE. Il consumo di ciascuno Stato membro verrebbe ponderato per tener conto delle variazioni delle aliquote IVA tra Stati membri e delle differenze nel consumo di beni e servizi soggetti ad aliquote IVA ridotte.

2.4.2.5. Gli Stati membri tratterrebbero il gettito delle imposte riscosse a nome del fondo centrale; tali entrate verrebbero tuttavia sottoposte ad adeguamenti mensili per colmare il divario tra la somma raccolta da ogni Stato membro e l'importo destinatogli in base ai coefficienti di consumo definiti statisticamente. Tali coefficienti sarebbero fissi per periodi di un anno e calcolati in base ai dati più aggiornati, che presentano in realtà un ritardo di due anni in generale. A seguito della recente decisione di adottare a partire dall'anno 2000 la versione elaborata nel 1995 del sistema europeo di conti (SEC), si prevede che da quel momento il ritardo si dovrebbe ridurre ad un anno. Una volta disponibili i dati effettivi relativi al periodo in questione, si dovrebbero effettuare adeguamenti retroattivi per allineare l'attribuzione effettiva con quella teoricamente stabilita.

2.4.3. Tutte le forniture che danno origine a consumi nell'UE effettuate da un operatore registrato nell'Unione, sarebbero soggette ad IVA, e non procedendosi più a distinzioni in base allo Stato membro in cui hanno avuto fisicamente luogo.

2.4.4. La Commissione conviene sulla necessità di conseguire una maggiore armonizzazione delle aliquote normali dell'IVA.

2.4.5. Per le aliquote ridotte, su un piano puramente tecnico, la Commissione ritiene necessario armonizzarne il numero ed il campo di applicazione. È inoltre del parere che soltanto un numero limitato di aliquote sia compatibile con l'obiettivo della semplificazione.

2.4.6. L'introduzione del sistema proposto richiederebbe una serie uniforme di regole in materia di IVA da applicare in tutta l'UE. Per quanto la Sesta Direttiva stabilisca già un'unica serie di regole, dal punto di vista pratico sono molte le differenze. In primo luogo, la Direttiva stessa offre agli Stati membri la possibilità di scegliere tra alternative per diverse questioni; in secondo luogo, agli Stati membri che hanno incontrato difficoltà sono state accordate deroghe e, in terzo luogo, l'interpretazione o l'applicazione delle disposizioni previste dalla Direttiva varia a seconda degli Stati. La Commissione propone di ampliare il campo di applicazione dell'imposta limitando le esenzioni e le altre deroghe al regime attualmente in vigore.

2.4.6.1. Occorrerebbe un'armonizzazione estesa di questioni quali l'esercizio del diritto ad applicare le detrazioni, le esenzioni, il trattamento fiscale delle piccole imprese, il limite di registrazione, i periodi contabili IVA, i regimi particolari, le spese non deducibili e la metodologia delle amministrazioni fiscali.

2.4.6.2. Al fine di garantire un approccio più uniforme all'interpretazione di tale normativa, la Commissione intende proporre la trasformazione del Comitato IVA in Comitato di regolamentazione, ed il conferimento alla Commissione del potere di applicare le misure di esecuzione degli atti adottati dal Consiglio.

2.4.7. Nel regime previsto, la responsabilità individuale di ogni Stato membro per l'applicazione, il controllo e la riscossione dell'imposta sarebbe sostituita da una responsabilità collettiva. Tutti gli Stati membri sarebbero solidalmente responsabili del gettito globale dell'imposta ad ognuno di essi spettante in funzione dei consumi effettuati nei loro rispettivi territori. Il grado di efficacia di ogni Stato membro nell'esercitare tali funzioni inciderebbe direttamente sul bilancio nazionale di tutti gli altri.

2.4.7.1. Ciò aumenterebbe l'importanza della cooperazione tra gli Stati membri rendendo inoltre necessario l'impiego di nuovi strumenti e metodi di coordinamento. Tra gli Stati membri dovrebbe esservi fiducia reciproca in materia di poteri, azioni ed esecuzione. Ogni Stato membro dovrebbe avere la certezza, rispetto ad ognuno degli altri, che:

- esista un minimo sufficiente di poteri di controllo e di riscossione a livello nazionale;

- venga condotto un minimo sufficiente di azioni comuni di controllo e di riscossione;

- sussista una qualità dell'esecuzione di queste azioni che soddisfi norme accettabili.

2.4.8. La Commissione, oltre ad un calendario per la presentazione delle proposte, ha pubblicato un programma di lavoro che prevede un avanzamento per tappe, in base al quale i cambiamenti verrebbero introdotti gradualmente, entro la metà del 1999, e verrebbe lasciato un margine di due anni per l'entrata in vigore delle nuove disposizioni in seguito alla loro adozione da parte del Consiglio.

3. Osservazioni di carattere generale

3.1. Nel proprio parere in merito al «Completamento del mercato interno: ravvicinamento delle aliquote delle imposte indirette e armonizzazione della loro struttura (1)

(1) Parere emesso nel luglio 1988; GU C 237 del 12. 9. 1988, pag. 14.», il Comitato ha affermato di approvare «pienamente l'obiettivo della soppressione di tutte le frontiere e di tutti i controlli alle frontiere entro il 1° gennaio 1993, inclusi quelli che vengono attualmente effettuati ai fini della riscossione delle imposte indirette dovute (IVA e accise). Le nozioni di "esportazione" ed "importazione" non dovranno più essere applicate agli scambi intracomunitari».

3.1.1. Il Comitato accoglie pertanto con favore molti degli attuali propositi della Commissione, in quanto costituiscono un ulteriore passo in avanti verso l'ormai ritardata realizzazione di questo ideale e sostiene in modo particolare i seguenti obiettivi:

- abbandono della segmentazione del mercato interno in quindici spazi fiscali distinti;

- semplificazione ed ammodernamento del sistema per rispondere alle sfide del ventunesimo secolo;

- pari trattamento per tutte le operazioni realizzate nell'UE;

- garanzia di un'imposizione efficace ed un controllo adeguato;

- riduzione dei costi di applicazione per le imprese.

3.1.2. Nel proprio parere in merito al «Sistema comune d'imposta sul valore aggiunto (livello dell'aliquota normale) (2)

(2) Parere emesso nell'aprile 1996; GU C 204 del 15. 7. 1996, p. 94.», il Comitato ha dichiarato che «ritiene inoltre che la proposta d'introdurre un regime definitivo non debba far dimenticare la necessità di ulteriori riforme temporanee dell'attuale regime transitorio, riforme da inserire nel nuovo regime definitivo.»

3.1.2.1. Il Comitato concorda pertanto con la decisione della Commissione di basare il proprio programma di lavoro innanzitutto sulla modernizzazione dell'attuale regime dell'IVA e di attribuire la priorità a tali misure nel calendario previsto.

3.1.2.2. In questo contesto il Comitato ritiene necessario un aggiornamento della Sesta Direttiva indipendentemente dalla configurazione definitiva del regime dell'IVA. Per numerosi Stati membri è causa di preoccupazione il fatto che ambiguità presenti nella Direttiva abbiano indotto la Corte di Giustizia a pronunciare sentenze che si discostano dal significato generalmente attribuito a determinate disposizioni. L'effetto inevitabilmente retroattivo di tali sentenze costituisce la principale causa di preoccupazione. Ciò può provocare una consistente diminuzione delle entrate ed in molti casi una maggiore complessità dovuta alla necessità di sbrogliare delle prassi acquisite. Sarebbe particolarmente auspicabile eliminare determinate ambiguità dalla Direttiva perché gli Stati membri possano applicare con certezza la normativa nazionale ed europea. Sarebbe addirittura preferibile riscrivere la Sesta Direttiva trasformandola in un codice comunitario in materia di IVA.

3.1.2.3. La maggior parte degli Stati membri nota inoltre con preoccupazione che la modifica delle disposizioni permanenti della Sesta Direttiva richiede molto tempo. Qualora gli Stati membri desiderino intervenire tempestivamente per porre fine agli abusi o introdurre semplificazioni, è possibile in teoria ricorrere all'articolo 27, ma il suo uso è limitato e esso stesso o l'articolo 29 dovrebbero essere dotati di una maggiore flessibilità.

3.1.3. Nel proprio parere di iniziativa in merito a «La fiscalità diretta ed indiretta», il Comitato ha dichiarato che «Bisognerebbe elaborare proposte particolareggiate di concerto con gli interlocutori sociali ed economici. Fin dall'inizio dovrebbe aver luogo una consultazione globale sui bisogni del mondo economico e sui costi derivanti dall'adozione di strategie alternative, ivi compresi i costi aggiuntivi e gli oneri amministrativi delle misure contro l'elusione fiscale.»

3.1.3.1. Accoglie pertanto con favore il proposito della Commissione di pubblicare un programma di lavoro che offrirebbe ampie opportunità per procedere a tali consultazioni ed auspica che se ne tragga il massimo profitto.

3.1.4. Il Comitato prende atto della premessa della Commissione in base alla quale non dovrebbe sussistere alcuna distinzione tra operazioni nazionali ed intracomunitarie e, pur sostenendola in linea di principio, sottolinea l'esigenza di realizzare un trattamento uniforme di questi due tipi di scambi tramite una semplificazione delle transazioni intracomunitarie, senza che questo comporti un aumento degli attuali oneri di applicazione per le operazioni nazionali.

3.2. Il Comitato nutre tuttavia delle riserve su determinati aspetti specifici che, a suo avviso, potrebbero creare problemi di ordine pratico se applicati come attualmente previsto. Ritiene inoltre che tali questioni andrebbero esaminate più a fondo prima che la Commissione formuli proposte legislative concrete.

3.2.1. Il Comitato accoglie in linea di massima l'idea sostenuta dalla Commissione di raggruppare il gettito fiscale e di ridistribuirlo tra gli Stati membri in base ai consumi, allo scopo di evitare la necessità di istituire un sistema di compensazione altrimenti indispensabile per garantire un'equa distribuzione delle entrate fiscali fra gli Stati membri e la cui gestione sarebbe, a detta del Comitato, onerosa.

3.2.1.1. Il Comitato nutre dei dubbi sulla base statistica proposta per valutare il consumo di ogni Stato membro. È risaputo che le statistiche non costituiscono dati certi. Per le statistiche fornite da ciascuno Stato membro sarebbe necessario stabilire se esse siano:

- idonee all'obiettivo cui sono destinate;

- sufficientemente accurate;

- aggiornate con sufficiente frequenza e prontezza;

- elaborate su basi comparabili.

3.2.1.2. In termini di idoneità, la base su cui vengono attualmente elaborate le statistiche può rivelarsi non del tutto adeguata al nuovo uso che se ne intende fare. Le statistiche si dimostrano utili per individuare tendenze e, in tale contesto, un grado di approssimazione può essere accettabile a condizione che rimanga costante nell'intera serie di dati, ma non sarebbe questo il caso, perché l'obiettivo qui è determinare valori assoluti. Per quanto riguarda l'accuratezza, un grado di accuratezza accettabile per l'uso attuale che si fa di tali statistiche potrebbe non essere sufficiente per il nuovo scopo. Tale grado di accuratezza può inoltre variare da uno Stato membro all'altro. La frequenza e la prontezza nell'elaborazione delle statistiche varia inoltre notevolmente da uno Stato membro all'altro, così come variano le modalità di preparazione e presentazione dei dati. Il Comitato conviene sul fatto che, secondo la Commissione, si stanno compiendo notevoli passi avanti verso un miglioramento della situazione, pur ritenendo che non sia possibile conseguire un'effettiva comparabilità, se non nel lungo periodo.

3.2.1.3. Il Comitato osserva ad esempio che sarebbe necessario escludere l'elemento del PNL rappresentato dall'economia sommersa e desidera sottolineare il fatto che, nella maggior parte degli Stati membri, la portata di tale fenomeno si può solamente ipotizzare.

3.2.1.4. Il documento della Commissione sostiene che «è possibile determinare il consumo annuale dei vari settori economici». Tenendo presente che i dati relativi al consumo sarebbero ponderati con le aliquote IVA prevalenti in ogni Stato membro, sarebbe necessario distinguere tra consumi ad aliquota normale, consumi ad aliquota ridotta, consumi esenti ed il consumo di beni e servizi che, per quanto normalmente soggetti ad IVA, siano sfuggiti all'imposizione perché forniti da operatori che hanno il diritto di non registrarsi. Sarebbe altresì indispensabile quantificare con sufficiente accuratezza l'impatto dell'economia sommersa. Il Comitato dubita che tutto ciò sia realizzabile.

3.2.1.5. È ad esempio difficile comprendere come le statistiche relative al paese in cui è avvenuto il consumo possano riflettere con precisione le transazioni transfrontaliere tra operatori registrati e consumatori finali o tra operatori non registrati.

3.2.1.6. Presumibilmente il nuovo regime richiederebbe un sistema rigido ed accuratamente strutturato di controllo indipendente per evitare distorsioni derivanti dall'uso, involontario o meno, di statistiche ingannevoli.

3.2.1.7. Secondo il Comitato, è improbabile che si riesca ad istituire una base statistica per tali calcoli ricorrendo ai dati statali disponibili, né in qualsiasi altro modo che sia sufficientemente accurato da fornire una base equa per la distribuzione e, fattore ancor più importante, da ottenere la fiducia di tutti.

3.2.2. Pur comprendendo e sostenendo appieno il desiderio di semplificare in tal modo l'impostazione sulle imprese, il Comitato nutre riserve circa la proposta di un unico luogo di registrazione per ciascun operatore e dell'imposizione dell'aliquota applicabile nel paese di registrazione a tutte le operazioni effettuate dall'operatore in qualsiasi paese dell'UE. Non crede che ciò permetta necessariamente di conseguire la semplificazione auspicata e teme che possa creare complicazioni in altri settori, che ne annullerebbero i benefici previsti.

3.2.2.1. Ad esempio, un'attività al dettaglio registrata in Germania con filiali in numerosi altri Stati membri dovrebbe imporre l'aliquota IVA tedesca in ciascuno di tali Stati. Nel Regno Unito, ad esempio, si creerebbe la seguente situazione: tra i negozi sulla via principale di una grande città vi sarebbero quelli registrati in Gran Bretagna, che impongono un'aliquota IVA britannica, affiancati da filiali di negozi olandesi che impongono l'aliquota IVA olandese, da negozi danesi che impongono l'aliquota IVA danese, da negozi svedesi che impongono l'aliquota IVA svedese, da negozi francesi che impongono l'aliquota IVA francese e da negozi belgi che impongono l'aliquota IVA belga.

3.2.2.2. Se i negozi esponessero prezzi comprensivi dell'IVA, ciò potrebbe non avere alcun effetto sui consumatori poiché i negozi sarebbero costretti dalla pressione della concorrenza a ravvicinare i prezzi di vendita per articoli simili; ciò porrebbe però gli operatori registrati in paesi che applicano un'aliquota IVA elevata in una posizione di svantaggio concorrenziale. Considerando i margini ridotti con cui lavorano molti dettaglianti, persino una forcella dell'aliquota normale del 2 % costituirebbe una notevole differenza. Ciò potrebbe scoraggiare le società registrate in paesi che applicano un'aliquota IVA elevata ad aprire filiali in altri Stati membri (oppure costringere le società che hanno attualmente filiali a trasformarle in entità giuridiche distinte), cosa che non sarebbe coerente con gli obiettivi del mercato interno.

3.2.2.3. Le imprese di paesi non appartenenti all'Unione che intendono entrare sul mercato europeo invece sarebbero libere di scegliere il proprio paese di registrazione e tenderebbero a scegliere paesi con basse aliquote dell'IVA, il che le avvantaggerebbe rispetto ai concorrenti europei per i quali la scelta del paese di registrazione sarebbe probabilmente più limitata.

3.2.2.4. Se il fatto di doversi registrare in un unico Stato membro può sembrare a prima vista una semplificazione, esso ha conseguenze che potrebbero comportare invece una maggior complessità. Gli operatori dovrebbero infatti render conto alle autorità fiscali del proprio paese di registrazione, nella valuta di tale paese, di tutte le proprie operazioni nell'ambito dell'Unione europea.

3.2.2.5. Ciò significherebbe che tutte le operazioni effettuate in valute diverse dovrebbero essere convertite nella valuta del paese di registrazione. A meno che e fino a che tutti gli Stati membri non utilizzino la moneta unica ciò rappresenterebbe un obbligo oneroso e che creerebbe opportunità di manipolazione a danno del fisco.

3.2.2.6. Inoltre potrebbe anche essere richiesto il trasferimento dei fondi nel paese di registrazione per il versamento delle imposte dovute e ciò comporterebbe, anche in una situazione di moneta unica, costi supplementari e pratiche amministrative aggiuntive.

3.2.3. Le proposte in esame creano notevoli opportunità per giustificate operazioni di elusione fiscale. Una società di un paese che applica un'aliquota IVA elevata potrebbe ad esempio creare una società consociata in un paese che applica un'aliquota IVA bassa. Tale società consociata, in quanto entità giuridica distinta, sarebbe registrata separatamente e verserebbe l'aliquota IVA prevista nel paese in cui è domiciliata. La casa madre potrebbe «esportare» l'intera produzione alla società consociata e fatturare le merci all'aliquota IVA più elevata senza che queste abbiano lasciato il paese in cui essa è ubicata. La società consociata recupererebbe l'aliquota più elevata come IVA a credito nel paese in cui è stabilita e invierebbe di nuovo quindi le merci alle filiali aperte nel paese di origine ad un'aliquota IVA inferiore. Analogamente, si potrebbe creare una società fittizia in un paese che applica una bassa aliquota IVA allo scopo di importare merci da paesi che non appartengono all'UE. Sarebbe la società consociata ad effettuare l'ordine e a pagare per le merci nel paese che applicano l'aliquota IVA bassa, mentre le merci verrebbero inoltrate direttamente alle filiali nei paesi che applicano l'aliquota IVA elevata. In tal modo non si rispetterebbe il criterio di evitare le distorsioni della concorrenza.

3.2.3.1. Dato che sarebbe molto più facile per le società più grandi effettuare queste operazioni, l'evidente conseguenza di queste proposte sarebbe quella di favorire le società maggiori a scapito delle PMI (e, in particolare, delle microimprese) e di avvantaggiare le società domiciliate in paesi esterni all'UE rispetto alle imprese ubicate nell'Unione.

3.2.4. Vi sarebbe un forte incentivo per le imprese con sede principale in paesi che applicano un'aliquota IVA bassa ad organizzare le proprie transazioni in paesi che applicano un'aliquota più elevata tramite filiali, mentre le imprese registrate in paesi che applicano aliquote più elevate sarebbero a loro volta fortemente indotte a strutturare le proprie operazioni in entità giuridiche distinte in Stati membri che applicano un'aliquota più bassa, ed è quasi certo che ciò è quello che accadrebbe in realtà. Questo comporterebbe una riduzione dell'importo complessivo dell'IVA percepibile ed il mancato rispetto del criterio in base al quale non dovrebbe verificarsi alcuna diminuzione delle entrate degli Stati membri.

3.2.5. Un altro aspetto cruciale della questione è che l'autorità fiscale del paese di registrazione dovrebbe far assegnamento sulle autorità fiscali degli altri Stati membri per verificare le operazioni effettuate al di fuori dei propri confini; ciò non agevolerebbe la prevenzione dell'evasione fiscale in quanto le società, dopo tutto, dovrebbero avere a che fare con due o più ordinamenti giuridici e fiscali. Pertanto la segmentazione del mercato interno in quindici spazi fiscali distinti verrebbe abolita solo in parte, senza conseguire l'obiettivo di assicurare un'imposizione efficace ed un controllo adeguato. Inoltre, le fatture presentate dai fornitori di altri Stati membri dovrebbero essere tradotte nella lingua dello Stato membro destinatario, per permetterne la verifica.

3.2.6. Lo strumento della registrazione unica è comunque applicabile solo laddove tutte le entità commerciali in altri Stati membri siano filiali della casa madre. In caso contrario (come succederebbe con la maggior parte delle imprese industriali e commerciali, ad eccezione dei negozi di vendita al dettaglio, delle società professionali e di alcune imprese del settore finanziario, ad esempio) l'impresa in questione non potrebbe avvalersi della registrazione unica. Ciò determinerebbe un sistema dualistico in cui imprese che operano in settori simili sarebbero soggette ad un trattamento diverso a seconda della loro struttura giuridica. Questo non permetterebbe di conseguire l'obiettivo dichiarato della Commissione di assicurare il pari trattamento per tutte le operazioni realizzate nell'UE, comportando anche un allontanamento dai principi del mercato interno.

3.2.7. Il Comitato ritiene che, in ragione delle suddette difficoltà incontrate dalle filiali nelle operazioni commerciali, la maggior parte delle imprese presenti in più di uno Stato membro sarebbe costretta ad operare come società a responsabilità limitata distinta e che, pertanto, il principio della registrazione unica verrebbe raramente applicato. Ciò comprometterebbe l'obiettivo dichiarato di semplificare ed ammodernare il sistema.

3.3. Il Comitato sottolinea che la maggior parte delle imprese non effettua operazioni transfrontaliere e che è poco probabile che lo faccia nel prossimo futuro. Il sistema proposto dovrebbe evitare di pregiudicare in alcun modo questa maggioranza che comprenderebbe un gran numero di PMI e, più in particolare, di microimprese.

3.3.1. Il Comitato nota inoltre che la maggior parte delle operazioni transfrontaliere viene effettuata tra operatori assoggettati all'IVA e che l'IVA imposta dal fornitore può essere recuperata dall'acquirente sotto forma di IVA a credito. In un sistema quale quello proposto che prevede la ripartizione del gettito IVA tra gli Stati membri in base ad un indice di consumo, la disparità tra le aliquote non provocherebbe pertanto alcuna distorsione della concorrenza per le operazioni in oggetto. Favorirebbe, tuttavia, gli acquisti oltre confine di prodotti soggetti ad un'aliquota inferiore da parte di consumatori individuali ed imprese che non godono del diritto a detrazione dell'IVA a credito.

3.3.1.1. Potrebbe inoltre accrescere notevolmente le vendite per corrispondenza tra imprese situate in paesi che applicano un'aliquota IVA ridotta e consumatori residenti in paesi che applicano un'aliquota IVA elevata. In un sistema basato sull'imposizione all'origine non sarebbero quindi ammissibili rilevanti disparità tra le aliquote.

3.4. Una volta raggiunto un accordo sulle fasce di aliquote normali e ridotte o sul valore/i dell'aliquota/e unica/uniche, sarebbe poi estremamente difficile giungere ad un accordo per apportarvi ulteriori modifiche. La Commissione sostiene che le restrizioni così imposte faciliterebbero agli Stati membri il conseguimento ed il mantenimento dei criteri di convergenza di Maastricht.

3.4.1. È probabile che la libertà d'azione concessa da una fascia di aliquote si dimostrerebbe illusoria, considerato che lo Stato membro che applica un'aliquota superiore a quella minima metterebbe i propri operatori in una posizione di svantaggio competitivo rispetto agli operatori registrati negli Stati membri che applicano aliquote IVA inferiori.

3.4.2. Ciò induce a ritenere che, in effetti, il sistema proposto non funzionerebbe in maniera soddisfacente se non vi fosse un'aliquota IVA unica e che l'introduzione di tale aliquota comporterebbe la compressione della forcella prevista in un'aliquota unica in un lasso di tempo relativamente breve.

3.4.2.1. Il documento della Commissione preannuncia tale sviluppo dichiarando che «Per l'aliquota normale, se l'introduzione di un'aliquota unica costituisce una soluzione atta ad evitare distorsioni di concorrenza dovute all'imposta e, soprattutto, a garantire un'applicazione semplice ed uniforme dell'IVA all'interno dell'Unione, non si può escludere che un ravvicinamento all'interno di una forcella possa risultare sufficiente.»

3.4.3. Pur riconoscendo la validità dell'argomentazione, il Comitato constata che il processo inteso a conseguire una convergenza significativa delle aliquote è destinato a creare delle difficoltà ai governi degli Stati membri che attualmente applicano aliquote IVA elevate, dato che si vedrebbero costretti ad aumentare altre imposte per compensare la conseguente diminuzione del gettito IVA. Anche nell'ipotesi improbabile che l'armonizzazione fosse realizzata alle aliquote più elevate, questi governi sarebbero comunque gravemente svantaggiati perché gli Stati membri che attualmente applicano aliquote inferiori potrebbero compensare l'aumento del gettito IVA riducendo ad esempio i costi indiretti del lavoro, traendone quindi un vantaggio competitivo.

3.4.3.1. Il Comitato dubita pertanto che ciò sia politicamente accettabile per tutti gli Stati membri, tenendo presente che ogni decisione richiederebbe l'unanimità del Consiglio. A suo avviso, il modo più rapido per realizzare l'armonizzazione delle aliquote consiste in una sua introduzione graduale. Prima di considerare come cosa fatta la piena applicazione del nuovo sistema, sarà tuttavia necessario raggiungere un elevato grado di armonizzazione.

3.4.3.2. Queste considerazioni varrebbero allo stesso modo per la forcella delle aliquote ridotte.

3.4.3.3. Nel parere in merito al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto (livello dell'aliquota normale) (), il Comitato rileva l'asserzione della Commissione stando alla quale «nel quadro del regime transitorio d'imposizione degli scambi intracomunitari non sono state riscontrate forti distorsioni della concorrenza attribuibili all'applicazione dei vari tipi di aliquote ridotte (aliquote super ridotte, aliquote zero, aliquote "di parcheggio", ecc.)». Non sussiste pertanto alcun motivo per abbandonare il concetto di aliquote ridotte.

3.4.3.4. Il Comitato concorda pertanto con il programma della Commissione relativo alle aliquote ridotte e reputa che il modo migliore di trattare la questione consista nell'introdurre una forcella relativamente limitata di aliquote ridotte, da applicarsi in tutti gli Stati membri.

3.4.3.5. Il Comitato desidera sottolineare che l'IVA è una tassa inevitabile, la cui applicazione non ammette eccezioni nei confronti del consumatore finale e che è pagata da tutti senza distinzioni, ricchi e poveri. Essa pertanto grava più pesantemente sui membri svantaggiati della società. Per tal motivo il Comitato ritiene che la forcella di aliquote ridotte vada fissata a livelli assai bassi e che debba coprire tutti i prodotti di consumo che riguardano necessità vitali.

3.4.3.6. Nel proprio parere d'iniziativa in merito a «La fiscalità diretta ed indiretta» (), il Comitato ha dichiarato che: «Nell'armonizzare le aliquote fiscali è importante mantenere un'aliquota ridotta ed un'aliquota normale. L'estensione del numero di prodotti e servizi che possono beneficiare di un'aliquota ridotta può essere considerata dal punto di vista delle politiche occupazionali, ma anche delle politiche ambientali e delle politiche dei redditi.» Il Comitato ribadisce questa posizione.

3.5. Il Comitato concorda con la Commissione sulla necessità d'armonizzare le norme IVA nell'intera Unione per questioni quali la base minima imponibile delle operazioni soggette a IVA, le esenzioni, il diritto di detrazione, il trattamento delle piccole imprese ed i regimi particolari. Il Comitato desidererebbe maggiori dettagli sulle proposte specifiche della Commissione. Per ridurre il più possibile l'impatto del sistema sugli operatori commerciali di più piccole dimensioni, il Comitato propone una soglia relativamente alta per l'obbligo di registrazione.

3.6. Il sistema proposto imporrebbe la creazione di un nuovo servizio della Commissione, visto che i dati statistici sul consumo dovrebbero venir raccolti, reperiti in caso di ritardi e verificati, il che vale anche per i dati IVA raccolti in ciascun paese. Ci sarebbe poi l'importantissimo calcolo della somma che ciascun paese dovrà ricevere o pagare, cui probabilmente seguiranno correzioni ed adeguamenti. I pagamenti degli Stati membri debitori nei confronti del fondo potrebbero accusare ritardi. Vi sarebbero contenziosi sulle sanzioni nei confronti di uno Stato poco rigoroso nel percepire l'IVA, cui seguirebbero ulteriori discussioni, in un secondo tempo, quando questo asserisse di aver raccolto le imposte arretrate.

3.6.1. Il servizio della Commissione di cui sopra dovrebbe inoltre agire a nome degli Stati membri nel controllare l'efficacia di ciascuno Stato membro nel percepire l'intero ammontare dell'IVA. È prevedibile che un tale sistema necessiti di sistemi di verifica e di controlli puntuali. Il notevole volume di lavoro necessario comporterà costi che non ci si può aspettare possano venir coperti con le risorse esistenti della Commissione. Sarà inoltre essenziale che i calcoli della Commissione siano sottoposti ad un auditing per valutarne l'accuratezza e l'imparzialità.

4. Conclusioni

4.1. Il Comitato esprime soddisfazione per gli orientamenti espressi dal programma di lavoro della Commissione e, in particolare, per i benefici agli operatori che dovrebbero derivare dai seguenti fattori qualora il programma venisse attuato:

- l'eliminazione del requisito di conoscere lo Stato membro del cliente, se questi sia assoggettato all'IVA ed il numero della sua eventuale partita IVA;

- l'eliminazione della necessità di dimostrare che le merci hanno lasciato lo Stato membro del venditore;

- l'eliminazione della necessità di indicare nella dichiarazione il totale delle forniture e degli acquisti nell'Unione europea;

- l'eliminazione della necessità di fornire un elenco dettagliato delle vendite nell'Unione europea;

- l'eliminazione della necessità di rendere conto degli acquisti intracomunitari separatamente da altri acquisti;

- l'eliminazione della necessità di effettuare il trasferimento dei propri beni in un altro Stato membro come se si trattasse di un'operazione di vendita/acquisto;

- un insieme uniforme di norme IVA, applicate uniformemente nell'intera Unione europea.

4.1.1. Il Comitato esprime soddisfazione per il fatto che gli operatori non saranno più tenuti a fornire l'attuale notevole mole di informazioni nelle loro dichiarazioni IVA, ma teme che le statistiche sul consumo comunicate dagli Stati membri siano in parte basate su tali informazioni. Non vi sarebbero vantaggi per le imprese se la semplificazione della dichiarazione IVA si traducesse semplicemente nella necessità di fornire, sotto altra forma, una maggior mole di dati statistici. Non è quindi del tutto convinto che gli oneri di applicazione per le imprese si possano effettivamente ridurre come previsto.

4.1.1.1. Ciononostante, talune forme di riduzione di tali oneri costituirebbe un miglioramento estremamente auspicabile ed il Comitato approva l'iniziativa della Commissione in questo ambito.

4.2. Il Comitato sostiene fermamente il principio della ridistribuzione delle entrate dell'IVA tra gli Stati membri in base al loro consumo; non ritiene tuttavia possibile stabilire una base statistica che sia - o venga considerata - sufficientemente accurata.

4.2.1. Reputa pertanto opportuno trovare una formula empirica diversa fondata sul consumo per la ridistribuzione del fondo centrale dell'IVA tra i vari Stati membri.

4.2.2. Il Comitato dubita che un sistema su base statistica possa soddisfare il criterio di un minore rischio di frode. L'uso di dati statistici per calcolare il consumo all'interno di ciascuno Stato membro introdurrebbe nel sistema un margine indesiderabile di errore e possibilità di frode. Sarebbe ad esempio difficile calcolare con una certa esattezza l'adeguamento effettuato per tener conto dell'impatto dell'economia sommersa sul consumo di uno Stato membro, sia nel caso in cui tali cifre siano state implicitamente incluse nel calcolo del PNL oppure sia che vi siano state esplicitamente aggiunte.

4.3. Secondo il CES, il concetto di paese unico di registrazione, per quanto a prima vista allettante, potrebbe in pratica creare più problemi di quanti ne risolverebbe. Anche in presenza di una completa armonizzazione delle aliquote, esso presenterebbe i seguenti svantaggi:

- gli operatori con locali in più di un paese dovrebbero versare l'imposta per le operazioni effettuate in diverse valute;

- in molti casi i fondi dovrebbero probabilmente venir trasferiti al paese di registrazione per il versamento dell'imposta;

- le fatture dovrebbero venir tradotte;

- il controllo dell'evasione fiscale risulterebbe più difficile poiché per verificare le operazioni effettuate in diversi paesi dell'Unione l'autorità di regolamentazione del paese di registrazione dovrebbe avvalersi delle autorità di altri Stati.

4.3.1. Per questi motivi il Comitato ritiene poco probabile un'applicazione estesa del sistema della registrazione unica, dato che la maggior parte degli operatori sarebbe indotta ad effettuare transazioni in altri Stati membri tramite società separate, persino nei casi in cui operassero come filiali, casi che costituiscono comunque una minoranza. Reputa che il medesimo trattamento andrebbe riservato sia alle filiali che alle società consociate e raccomanda pertanto che qualsiasi nuovo sistema sia fondato sul principio dell'obbligo per gli operatori di registrarsi in ciascun paese in cui abbiano una presenza fisica e di rispondere alle autorità di quel paese nella valuta del paese per tutte le operazioni effettuatevi, incluse le vendite a clienti in altri Stati membri.

4.3.1.1. Apparentemente ciò potrebbe comportare maggiori oneri per gli operatori interessati, tuttavia stabilirsi fisicamente in un altro Stato membro richiede comunque vari tipi di registrazione ed il fatto di poter evitare i problemi di cui sopra renderebbe profittevole questo ulteriore obbligo. Ad esempio, le imprese dovrebbero registrarsi separatamente in ciascun paese in ragione dell'imposta sulle società ed in numerosi Stati membri tale imposta e l'IVA sono di competenza di un'unica amministrazione. Ad ogni modo il Comitato ritiene che la grande maggioranza delle imprese fisicamente presenti in più di uno Stato membro sarebbe indotta ad operare come entità giuridica distinta secondo il progetto presentato dalla Commissione e dovrebbe quindi comunque registrarsi separatamente in ciascun paese.

4.4. Il Comitato conviene sul fatto che un sistema basato sul principio della tassazione all'origine richiederebbe una forcella di aliquote normali con uno scarto assai ridotto e che essa funzionerebbe meglio con un'aliquota unica. Ritiene indispensabile perseguire tale obiettivo tenendo debitamente conto delle posizioni dei singoli Stati membri.

4.5. Il Comitato approva l'idea di una forcella di aliquote ridotte con uno scarto minimo; ritiene che tale forcella debba essere fissata a livelli bassi e che vi debba essere un'armonizzazione completa della gamma di articoli in essa inseriti.

4.6. Il Comitato approva la proposta della Commissione per cui le aliquote o le forcelle delle aliquote (normali e ridotte), nonché la definizione degli articoli da inserire nella forcella delle aliquote ridotte dipendano da una decisione di carattere politico che tenga conto della necessità di generare entrate sufficienti, di ripartire gli oneri tra i principali tipi di prelievi obbligatori (imposte dirette, imposte indirette, contributi sociali) e dell'impostazione della politica fiscale nel medio termine. Le considerazioni di natura sociale o occupazionale dovrebbero avere la loro importanza: ad esempio l'imposizione ridotta sui consumi di prima necessità e soprattutto sui servizi o prodotti ad alta intensità di manodopera.

4.7. Il Comitato sottolinea il fatto che i governi degli Stati membri perderebbero effettivamente il controllo delle loro aliquote IVA che costituiscono parte integrante delle loro attuali politiche fiscali. Tuttavia, in materia di moneta unica, si è già accettato di trasferire il controllo della politica monetaria e l'estensione di questo principio alla politica fiscale potrebbe essere considerata una conseguenza logica.

4.7.1. Disparità di rilievo tra le aliquote IVA non sono comunque compatibili con il funzionamento di un mercato unico.

4.7.2. È importante ricordare che l'IVA costituisce solo un elemento del meccanismo di percezione delle entrate e che modificarne le aliquote e la struttura significa influire su altri elementi del sistema fiscale globale. Gli effetti di trascinamento delle misure adottate dai governi degli Stati membri per adeguare il loro sistema fiscale onde compensare le diminuzioni o gli aumenti del gettito IVA dovuti all'obbligo di armonizzare o ravvicinare le proprie aliquote si ripercuoterebbero su un'ampia gamma di gruppi sociali, tra cui i consumatori, i disoccupati, i pensionati, i lavoratori con bassi salari ed i bambini. Il Comitato ritiene che gli interlocutori sociali ed altri gruppi di interesse socioeconomici andrebbero consultati in merito a tali cambiamenti.

4.7.3. L'Allegato 2 riporta la percentuale del gettito fiscale totale rappresentata dalle entrate IVA in ogni Stato membro.

4.8. Il Comitato ritiene che nel processo di transizione al nuovo sistema comune occorra tener conto di una serie di considerazioni.

4.8.1. Con l'abbandono del sistema attuale è essenziale non pregiudicare in alcun modo la partecipazione europea ai mercati globali, soprattutto a quelli riguardanti materie prime e i prodotti finanziari.

4.8.1.1. Per quanto riguarda in particolare il trattamento delle società holding, è indispensabile adottare un'impostazione coerente ed illuminata perché non debbano sopportare oneri che rendano meno interessante l'UE come sede delle loro attività.

4.8.2. Secondo il Comitato, vi è bisogno di un forum centrale per la discussione pubblica delle interpretazioni comuni, allo scopo di esaminare le soluzioni ai problemi pratici ad un livello inferiore rispetto alla Corte di Giustizia.

4.8.3. Il programma di lavoro previsto dalla Commissione non propone il riesame del sistema dei versamenti frazionati, accettando presumibilmente che continui a rimanere in vigore. Il Comitato ritiene necessario considerare delle alternative, soprattutto perché in alcuni casi potrebbero incrementare il flusso di cassa delle PMI, anche se si dovesse decidere di mantenere il sistema dei versamenti frazionati.

4.8.4. Bisognerebbe effettuare uno studio per esaminare il funzionamento dei meccanismi di controllo. Tale studio dovrebbe includere un auditing completo dei costi di applicazione ed un'analisi approfondita dell'effetto dei vari sistemi di controllo sull'incidenza delle frodi nonché sui costi di esercizio delle imprese.

4.9. Il Comitato osserva che il sistema proposto, per funzionare, richiederebbe una cooperazione e un coordinamento molto più stretti tra le autorità preposte dei vari Stati membri. Pur riconoscendo i progressi fatti sia in passato che nel presente in queste direzioni, ritiene che, date le disparità che esistono tra gli Stati membri in materia di sistemi, tradizioni, usi, prassi, metodi di lavoro, interpretazioni, quadri giuridici e lingue, ci vorrebbe parecchio tempo per raggiungere il grado di conformità richiesto. Teme pertanto che, nel frattempo, il funzionamento del sistema ne possa risentire.

4.9.1. Il sistema di ripartizione del gettito tra gli Stati membri richiederebbe molto impegno e tempo. Non soltanto ci sarebbe un certo ritardo prima che le statistiche relative ad un dato anno siano disponibili, ma inoltre è abbastanza comune che tali statistiche, una volta pubblicate, vengano successivamente modificate, spesso più di una volta. Ciò richiederebbe un continuo processo di riaggiustamento e di ridistribuzione e, oltre che poco efficiente, questo sistema si rivelerebbe tutt'altro che trasparente.

4.10. Il Comitato concorda con la Commissione sulla necessità di un'armonizzazione assai ampia del campo di applicazione dell'imposta e delle principali norme in materia di IVA (il diritto a detrazione, i limiti di registrazione, le esenzioni ed i regimi particolari, ecc.). Sarebbe inoltre indispensabile allineare i territori fiscali e doganali ed assicurare l'applicazione e l'interpretazione comune delle norme da parte degli Stati membri. Ciò richiederebbe probabilmente l'applicazione diretta di Regolamenti e non tanto di Direttive. Non vanno trascurate le ripercussioni di questi cambiamenti sulle accise.

4.11. È necessario tenere particolarmente conto dell'impatto dei cambiamenti proposti sulle PMI e sulle microimprese, poiché è probabile che esse ne risentano di più rispetto alle società più grandi. L'introduzione di soglie molto più elevate per la registrazione IVA e la concessione di regimi di compensazione di aliquota unica, laddove possibile, attenuerebbero tale impatto. Bisognerebbe inoltre considerare l'estensione dell'impiego della contabilità per cassa e/o di regimi contabili annuali per le piccole imprese.

4.12. Un'auspicabile semplificazione consisterebbe nella possibilità concessa dal nuovo sistema ai gruppi di operatori attivi in più di un paese di registrarsi in quanto gruppo, in modo che le operazioni tra membri del gruppo possano venir effettuate senza applicarvi l'IVA, indipendentemente dal fatto che siano avvenute all'interno di un singolo Stato membro o nell'ambito dell'Unione europea. Tale possibilità soddisferebbe un altro degli obiettivi dichiarati del sistema proposto e dovrebbe essere introdotta quanto prima.

4.13. La proposta di trasformare il Comitato IVA in Comitato di regolamentazione comporta un notevole trasferimento di potere, come pure l'evidente necessità che la Commissione si occupi delle operazioni di calcolo, controllo, decisione ed amministrazione della distribuzione del fondo centrale tra gli Stati membri. Il Comitato ritiene che, per garantire la trasparenza in questo contesto, sarebbe necessario rendere più accessibili i lavori del Comitato IVA invitandovi consulenti fiscali e pubblicandone i risultati.

4.14. Secondo il Comitato, non si dovrebbe consentire che l'imminente ed importante passaggio ad un regime definitivo metta in ombra la necessità di apportare riforme provvisorie all'attuale sistema transitorio, che verrebbero poi incorporate nel nuovo sistema definitivo. Accoglie pertanto con favore la decisione della Commissione di procedere iniziando con la modernizzazione del regime attuale.

4.15. Il Comitato auspica di essere consultato, quando opportuno, nelle varie fasi previste dal programma di lavoro della Commissione e comunque prima della formulazione di qualsiasi precisa proposta legislativa.

4.16. Secondo il Comitato, il calendario fissato dalla Commissione non è realistico e la completa attuazione del programma di lavoro richiederà un lasso di tempo più lungo di quello previsto.

4.17. Il Comitato accoglie con favore l'iniziativa della Commissione e concorda in linea di massima con gli orientamenti del programma di lavoro proposto. Nutre delle riserve sull'applicazione pratica di alcuni concetti specifici e sollecita la Commissione ad affrontare tali questioni consultando gli interlocutori sociali ed altri organismi interessati prima di avanzare proposte legislative, senza tuttavia interpretare le critiche nei confronti di punti specifici come una messa in discussione dell'impostazione generale del progetto.

Bruxelles, 9 luglio 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Parere emesso nel dicembre 1995; GU C 82 del 19. 3. 1996, pag. 49.

() Parere emesso nell'aprile 1996; GU C 204 del 15. 7. 1996, p. 94.

ALLEGATO I

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO II

>SPAZIO PER TABELLA>