OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

INTRODUZIONE

5.1. Il presente capitolo illustra la valutazione specifica della Corte relativa al gruppo di politiche Agricoltura e risorse naturali, che comprende i seguenti settori: 05-Agricoltura e sviluppo rurale; 07-Ambiente; 11-Pesca ed affari marittimi e 17-Salute e tutela dei consumatori. La tabella 5.1 fornisce informazioni dettagliate sulle attività in causa, sulla spesa per l’esercizio e sullo specifico tipo di gestione.

Tabella 5.1 — Agricoltura e risorse naturali — Ripartizione delle spese per settore (milioni di euro) Titolo di bilancio Settore Descrizione Pagamenti 2008 Modalità di gestione del bilancio 5 Agricoltura e sviluppo rurale Spese amministrative (38) 124 Centralizzata diretta Interventi sui mercati agricoli 5 442 Gestione concorrente Aiuti diretti 37 569 Gestione concorrente Sviluppo rurale 10 527 Gestione concorrente Misure di preadesione 144 Gestione concorrente Altro –3 Gestione concorrente 53 803 7 Ambiente Spese amministrative (38) 82 Centralizzata diretta Spese operative 182 Centralizzata diretta/Centralizzata indiretta 264 11 Pesca e affari marittimi Spese amministrative (38) 38 Centralizzata diretta Spese operative 841 Gestione centralizzata/concorrente 879 17 Salute e tutela dei consumatori Spese amministrative (38) 102 Centralizzata diretta Spese operative 413 Centralizzata diretta/Centralizzata indiretta 515 Totale spese amministrative 346 Totale spese operative 55 115 Totale pagamenti per l'esercizio 55 461 Totale impegni per l'esercizio 59 964 Fonte: Conti annuali delle Comunità europee per l'esercizio finanziario 2008, allegato B.

5.2. A norma del trattato, la responsabilità generale per l’esecuzione del bilancio dell'UE incombe alla Commissione. Praticamente tutte le spese agricole e per lo sviluppo rurale sono effettuate nell’ambito della gestione concorrente, in base alla quale le funzioni di esecuzione sono delegate agli Stati membri. Per gli altri settori, gli stanziamenti di bilancio sono spesi nell'ambito della gestione diretta della Commissione ad eccezione del Fondo europeo per la pesca, che rientra nell'ambito della gestione concorrente in base a programmi pluriennali.

Caratteristiche specifiche del gruppo di politiche Agricoltura e risorse naturali

5.3. Il bilancio comunitario finanzia la spesa relativa alla politica agricola comune principalmente mediante due fondi (1): il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), per il finanziamento delle misure a sostegno dei mercati e degli aiuti diretti, e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), per il finanziamento dei programmi di sviluppo rurale.

5.4. Le principali misure finanziate dal FEAGA sono le seguenti: — Il regime di pagamento unico (RPU) (aiuto diretto): l'RPU è stato introdotto per sopprimere il legame esistente tra la produzione agricola ed i pagamenti effettuati a favore degli agricoltori («disaccoppiamento»). Per beneficiare dell’RPU, gli agricoltori devono aver prima ottenuto dei «diritti al pagamento». Il numero ed il valore dei diritti al pagamento di ogni agricoltore è stato calcolato dalle autorità nazionali in base ad uno dei modelli previsti dalla normativa UE (2). Ogni diritto, unitamente ad un ettaro di terreno ammissibile (3)dichiarato dall’agricoltore, dà origine ad un pagamento RPU. L’importanza dell’RPU è andata crescendo e nel 2008 tale regime ha rappresentato una spesa di 28 234 milioni di euro. — L’aiuto diretto denominato Regime di pagamento unico per superficie (RPUS): l’aiuto consiste nel versamento di importi uniformi per ogni ettaro di terreno agricolo ammissibile. Si definiscono «ettari ammissibili» le superfici agricole che erano mantenute in buone condizioni agronomiche (BCA) alla data del 30 giugno 2003 (4). La principale differenza tra l’RPUS e l’RPU è che, nel caso del primo regime, non vengono stabiliti «diritti». L’RPUS è attualmente applicato in dieci dei nuovi Stati membri (5)e, nel 2008, ha rappresentato una spesa di 2 974 milioni di euro. — Altri regimi di aiuto diretto (pagamenti accoppiati) (6): la spesa corrispondente è ammontata a 6 361 milioni di euro. — Interventi sui mercati agricoli: le principali misure sono le scorte d'intervento e le restituzioni all'esportazione. Negli ultimi anni la spesa è diminuita a causa di scelte politiche effettuate nel contesto delle recenti riforme della PAC e delle condizioni dei mercati (5 442 milioni di euro).

5.5. Solo gli agricoltori sono ammissibili all’aiuto diretto comunitario. Per agricoltori si intendono le persone fisiche o giuridiche che svolgono un’attività agricola. Per attività agricola si intende la produzione, l'allevamento o la coltivazione di prodotti agricoli, comprese la raccolta, la mungitura, l'allevamento e la custodia degli animali per fini agricoli, nonché il mantenimento dei terreni in buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA).

5.6. La normativa dell’UE richiede che gli Stati membri definiscano requisiti minimi per le BCAA in base al quadro di riferimento fissato dalla normativa stessa. Per quel che riguarda i pascoli, gli standard fissati dalla normativa UE stabiliscono densità di bestiame minime e/o regimi appropriati atti ad assicurare un livello minimo di mantenimento e ad evitare il deterioramento degli habitat. 5.6. Nell'ambito della valutazione dello stato di salute è stato deciso che, a decorrere dal 1 o gennaio 2009, il fattore di densità del bestiame sarebbe diventato facoltativo.

5.7. L’obbligo di mantenere le terre in BCAA è stabilito nel contesto della condizionalità che riguarda sia l’RPU che l’RPUS. In caso d'inosservanza delle buone condizioni agronomiche e ambientali, l’aiuto diretto è ridotto o annullato nel quadro delle disposizioni in materia di condizionalità (7).

5.8. La spesa per lo sviluppo rurale è finanziata dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e riguarda un’ampia serie di misure, come i regimi agroambientali, gli importi compensativi per le attività agricole in zone meno favorite, gli investimenti nelle aziende agricole e le infrastrutture nelle zone rurali (10 527 milioni di euro).

5.9. I settori Ambiente, Pesca ed affari marittimi e Salute e tutela dei consumatori sono gestiti dalla Commissione nell’ambito di sistemi di controllo specifici. Essi riguardano le misure di tutela della salute pubblica, dell'ambiente, del benessere degli animali, dei consumatori, gli accordi internazionali sulla pesca ed il Fondo europeo per la pesca (1 658 milioni di euro).

Estensione dell'audit

5.10. Per ottenere una ragionevole garanzia circa la regolarità delle operazioni sottostanti i conti dell'UE, la Corte ha verificato un unico campione statistico rappresentativo di 204 operazioni, che copre l'insieme delle spese trattate nel presente capitolo (cfr. paragrafo 5.1), ed ha valutato i sistemi di supervisione e controllo. Nel capitolo 1 vengono descritti l’estensione dell’audit e la metodologia DAS.

5.11. Per quel che riguarda la valutazione dei sistemi di supervisione e controllo, la Corte ha esaminato l'affidabilità dei sistemi applicabili alle domande a titolo del FEAGA presso alcuni organismi pagatori selezionati in quattro Stati membri che applicano il regime di pagamento unico per superficie (RPUS) — Bulgaria, Estonia, Polonia, Romania — e in quattro Stati membri che applicano il regime di pagamento unico (RPU): Belgio (Regione vallona), Spagna (Catalogna), Slovenia e Regno Unito (Scozia). Va osservato che, nel caso della Bulgaria e della Romania, quella del 2008 è stata la prima campagna completa di applicazione. Per le spese a titolo dello sviluppo rurale, la Corte ha controllato i sistemi di supervisione e controllo nella Repubblica ceca, in Irlanda, Grecia, Spagna, Italia, Ungheria e Portogallo. La Corte ha anche controllato i sistemi di supervisione e controllo vigenti per il Fondo europeo per la pesca.

5.12. La Corte ha inoltre esaminato 62 certificati e relazioni degli organismi di certificazione relativi a 57 organismi pagatori (8). Nel caso di altri otto organismi pagatori, sono stati analizzati i motivi delle riserve espresse nei relativi certificati.

REGOLARITÀ DELLE OPERAZIONI

5.13. Sulla base dei risultati del proprio lavoro di audit, la Corte conclude che, per l’esercizio chiuso al 31 dicembre 2008, i pagamenti dell’insieme del gruppo di politiche registrano un livello complessivo di errori stimato leggermente al di sotto della soglia di rilevanza del 2 %. Le spese per lo sviluppo rurale sono ancora inficiate da un livello di errori più elevato rispetto a quelle del FEAGA, anche se il livello stimato di errore è inferiore a quello degli anni precedenti. 5.13. La Commissione accoglie con soddisfazione la valutazione complessivamente positiva e concorda con la Corte che le spese per lo sviluppo rurale sono inficiate da un livello di errori più elevato, ma nota con soddisfazione che il tasso di errore in questo settore sta diminuendo.

5.14. Delle 204 operazioni sottoposte ad audit, 66 (pari al 32 %) erano inficiate da errori. 45 errori (pari al 48 %) erano quantificabili e riguardavano l’ammissibilità e l’esattezza. I risultati dei controlli su base campionaria delle operazioni sono illustrati nell’ allegato 5.1 . La classificazione degli errori da parte della Corte è spiegata nel capitolo 1. Nei paragrafi successivi vengono forniti esempi dei diversi tipi di errore riscontrati.

5.15. La relazione annuale di attività del direttore generale della DG Agricoltura contiene riserve riguardo alla spesa per il programma Sapard in Bulgaria e Romania e per le misure nel campo dello sviluppo rurale rientranti nell’asse 2 (miglioramento dell'ambiente e dello spazio rurale) (9). La relazione annuale di attività del direttore generale della DG Affari marittimi e pesca (DG MARE) contiene anche una riserva sulla spesa nell’ambito della politica comune della pesca (10).

Agricoltura e sviluppo rurale

5.16. Per quel che riguarda il FEAGA, 42 (28 %) delle 151 operazioni selezionate erano inficiate da errori, 30 dei quali (pari al 54 %) erano quantificabili. Per quanto riguarda il FEASR, 17 (40 %) delle 42 operazioni selezionate erano inficiate da errori, 11 dei quali (pari al 55 %) erano quantificabili. Questi errori sono tuttavia relativamente modesti in termini finanziari.

5.17. Nel suo audit del FEAGA, la Corte ha rilevato errori di ammissibilità (11)per pagamenti RPUS a beneficiari non rientranti nella definizione di agricoltore in quanto non svolgevano alcuna attività agricola e non mantenevano le terre in BCAA (cfr. paragrafo 5.46). 5.17. La Commissione ha affrontato la questione della definizione di «agricoltori», menzionata dalla Corte, nell'ambito della valutazione dello stato di salute. Essa ha proposto che gli Stati membri escludano dai regimi di pagamento diretti le persone fisiche o giuridiche la cui attività principale non sia l'esercizio di un'attività agricola o le cui attività agricole siano irrilevanti. Tuttavia, il Consiglio ha reso questa disposizione facoltativa per gli Stati membri [articolo 28, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 73/2009]. Per quanto riguarda la questione menzionata dalla Corte, a norma della legislazione applicabile nel 2008, le persone fisiche o giuridiche che svolgono un'attività agricola o che mantengono le terre in buone condizioni agronomiche (BCA) sono autorizzate a ricevere i pagamenti a titolo dell'RPUS.

Esempio Un beneficiario ha presentato una domanda RPUS per conto di diversi agricoltori che usavano un terreno comune di proprietà dell’amministrazione locale. Il pagamento è stato effettuato al richiedente che aveva dichiarato che lo avrebbe condiviso con gli altri agricoltori in proporzione al numero di animali posseduti. Per la misurazione, sono state selezionate otto parcelle che erano tutte state dichiarate nel 2007 come pascolo permanente. Risultava evidente che nessuna di tali parcelle era stata adibita a pascolo o falciata nell’arco di diversi anni. Arbusti e felci coprivano la maggior parte dei terreni, e la parte restante era costituita da vegetazione magra alta. Tutte le parcelle ispezionate sono state considerate in stato di abbandono e non ammissibili all’aiuto. Le amministrazioni locali beneficiavano di pagamenti RPUS per pascoli comuni utilizzati dagli agricoltori locali per pascolare i loro animali. Una parte del terreno era utilizzata come discarica. Esempio (12) In seguito al disaccoppiamento dei pagamenti diretti, non è richiesta alcuna attività agricola specifica: è sufficiente che l'agricoltore rispetti le buone condizioni agronomiche (BCA). A norma della legislazione applicabile, spetta allo Stato membro definire ciò che deve intendersi per buone condizioni agronomiche (BCA). Lo Stato membro interessato ha stabilito i criteri per quanto riguarda il rispetto delle BCA; tuttavia, come consentito dal quadro comunitario, questi criteri non comprendono l'obbligo del pascolo o della falciatura. Le persone fisiche o giuridiche che svolgono un'attività agricola o che mantengono le terre in buone condizioni agronomiche (BCA) sono autorizzate a ricevere i pagamenti RPUS. Poiché le terre sono state mantenute in BCA, i comuni interessati erano autorizzati a ricevere i pagamenti RPUS. Se l'aiuto è stato concesso per superfici non ammissibili, questo formerà oggetto di un controllo nell'ambito della procedura di verifica della conformità. Si veda anche la risposta della Commissione al punto 5.49.

5.18. Nel caso del FEASR, per quel che riguarda l’ammissibilità, la Corte ha riscontrato casi di inosservanza delle condizioni specifiche previste per l’aiuto nell’ambito delle misure agroambientali e forestali e la dichiarazione di superfici non ammissibili nell’ambito delle misure agroambientali. 5.18. In generale sarà dato seguito alle osservazioni della Corte nell'ambito della procedura di verifica della conformità.

Esempio È stato concesso un sostegno per impegni agroambientali relativi alla recinzione di una superficie a pascolo e al disboscamento di una parte del terreno coperta da arbusti. Scopo dell’azione era la creazione di superfici più ampie per il pascolo estensivo in quanto, a causa della scarsa qualità del terreno, la concentrazione del bestiame nelle zone disboscate esistenti ed il relativo eccessivo sfruttamento del pascolo erano nocivi per il rinnovo del manto erboso. Gli auditor della Corte hanno constatato che il terreno liberato dagli arbusti non corrispondeva esattamente alla superficie per cui era stato richiesto l’aiuto, che era di dimensioni leggermente inferiori rispetto alla superficie totale dichiarata. Di conseguenza, il beneficiario aveva diritto solamente al 90 % circa dell’importo corrisposto. In questo caso è inoltre applicabile una sanzione del 18 %.

5.19. Quanto agli errori di precisione (13)nel FEAGA, la maggior parte degli errori rilevati dalla Corte riguarda la sovradichiarazione della superficie per cui viene richiesto l’aiuto, che ha condotto a pagamenti superiori al dovuto. 5.19.

Esempio Si è riscontrata una dichiarazione in eccesso (35 %) dovuta principalmente al fatto che l’agricoltore aveva dichiarato il numero totale di ettari invece della superficie effettivamente utilizzata. Vi erano anche alcune piccole superfici non ammissibili che avrebbero dovuto essere dedotte. Una discrepanza di tali dimensioni (8 ettari sui 23 misurati) dovrebbe dar luogo all’annullamento del pagamento RPUS. Esempio Le carenze individuate nel sistema di controllo dello Stato membro per quanto riguarda i pagamenti RPUS formano oggetto di controllo nel quadro della procedura di verifica della conformità.

5.20. Per quel che riguarda la precisione, nel caso del FEASR, la Corte ha rilevato errori relativi al calcolo dei costi ammissibili e degli importi da corrispondere, dichiarazioni in eccesso delle superfici per le quali viene richiesto l’aiuto e il mancato rispetto degli importi minimi per ettaro previsti dalla normativa comunitaria. 5.20. Per quanto riguarda le sovradichiarazioni individuate, la Commissione concorda con le osservazioni della Corte.

Esempio Poiché i fondi disponibili in base al piano di finanziamento del programma di sviluppo rurale in esame erano limitati, le autorità nazionali non sono state in grado di corrispondere agli agricoltori nelle zone svantaggiate l'importo minimo per ettaro previsto dalla normativa comunitaria.

5.21. Nel caso del FEASR, la Corte ha riscontrato un errore concernente la realtà delle operazioni (14)dovuto alla mancata esecuzione della totalità dei lavori finanziati.

Esempio Una delle operazioni del campione riguardava l’aiuto concesso ad un comune per asfaltare un sentiero rurale. Tuttavia, poiché un agricoltore si era rifiutato di accordare il diritto di passaggio sulla sua proprietà, l’8 % circa del sentiero non era stato asfaltato. All’appaltatore era stato invece richiesto di asfaltare gli accessi alle parcelle situate lungo il sentiero. Dal momento che il progetto non era stato formalmente modificato, la Corte ritiene che l’amministrazione comunale, pur avendo pagato l’importo complessivo dei lavori stradali effettuati, avesse diritto solamente al 90 % circa dell’aiuto totale ricevuto.

5.22. Per quanto riguarda altri tipi di errori che non rientrano nelle categorie di ammissibilità, precisione e realtà delle operazioni, la Corte ha riscontrato, per il FEAGA, la non riscossione del prelievo sul latte presso i produttori, il mancato aggiornamento dei registri dei capi di bestiame ed il non funzionamento di banche dati. Inoltre, un pagamento a titolo di restituzioni all’esportazione è stato effettuato dallo Stato membro con tre anni di ritardo. Riguardo al FEASR, la Corte non ha potuto identificare, in due Stati membri, i confini di talune parcelle di terreno per le quali era stato erogato l'aiuto comunitario. La Corte osserva inoltre il persistere di alcuni errori gravi che non avevano potuto essere quantificati e che erano stati indicati nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 2007 (cfr. allegato 5.2 ). 5.22. La Commissione è a conoscenza dei problemi nei registri animali e nella banca dati per l'identificazione e la registrazione degli animali; tali problemi formano oggetto di un seguito nell'ambito delle procedure di verifica della conformità. La questione degli «abbuoni d'interesse» indicata dalla Corte nella sua relazione annuale 2007 è stata affrontata dalla Commissione. Lo Stato membro ha introdotto un nuovo sistema amministrativo che dal 2008 in poi permette di seguire più agevolmente i prestiti dalla banca fino al beneficiario finale. Inoltre, la Commissione ha analizzato i risultati di controlli recenti effettuati dallo Stato membro al fine di determinare l'incidenza finanziaria per i periodi di programmazione precedenti.

Esempio In base al regolamento (CE) n. 1788/2003 del Consiglio (15), le autorità nazionali sono responsabili del pagamento del prelievo sul latte e della sua riscossione presso i produttori. Tutti gli importi riscossi, oltre agli interessi in caso di pagamento tardivo del prelievo, sono trattenuti dalle autorità nazionali. L’Italia ha pagato il prelievo per tutti i produttori interessati (174,5 milioni di euro), ma è riuscita a riscuotere da questi ultimi solo 21,5 milioni di euro. Nel caso controllato dalla Corte, il produttore è attualmente debitore di 614 157 euro, oltre a 5 244 euro di interessi, per le campagne a partire dal 1995/96. Esempio Gli Stati membri sono tenuti a versare il prelievo sul latte al bilancio comunitario a titolo di entrate con destinazione specifica. L'Italia ha versato gli importi corrispondenti dovuti e pertanto non vi è stata alcuna perdita per il bilancio comunitario. L'Italia sta inoltre attuando azioni di recupero nei confronti di quei produttori, tra cui quello menzionato dalla Corte, che non hanno ancora versato il prelievo dovuto e in questo contesto applica interessi sugli importi ancora dovuti, come prescritto dalla regolamentazione comunitaria applicabile. La procedura di recupero da seguire è disciplinata dalla normativa nazionale, alla quale l'Italia è tenuta a conformarsi, anche se ciò comporta ritardi nella procedura di recupero.

Ambiente, Pesca e affari marittimi e Salute e tutela dei consumatori

5.23. Per quel che riguarda i settori Ambiente, Pesca e affari marittimi, nonché Salute e tutela dei consumatori, delle 11 operazioni facenti parte del campione, sette (64 %) erano inficiate da errori, di cui quattro (pari al 24 %) erano quantificabili. 5.23. Per quanto riguarda la Salute e la tutela dei consumatori, la Commissione non condivide l'interpretazione della Corte (si veda la risposta al punto 5.26). Per quanto riguarda la Pesca e gli affari marittimi, delle 7 transazioni analizzate, 4 erano inficiate da errori, di cui 2 quantificabili. Per quanto riguarda l'Ambiente, si veda la risposta della Commissione al punto 5.24.

5.24. Per quanto riguarda lo strumento LIFE (16), la Corte ha rilevato carenze nelle procedure di pubblico appalto, errori nei pagamenti dovuti alla mancanza di una documentazione di sostegno adeguata ed errori nel calcolo dei costi del personale. 5.24. Le osservazioni della Corte riguardano pagamenti che non hanno carattere definitivo e si basano sulla ragionevole garanzia che sono rispettate le condizioni necessarie per effettuare questi pagamenti. I documenti giustificativi relativi ai costi dichiarati non vengono generalmente esaminati in questa fase, ma vengono richiesti soltanto al momento della relazione finale. In questo modo la Commissione dovrebbe potere individuare e correggere qualsiasi errore prima che venga effettuato il pagamento finale.

Esempio In un caso, mancava completamente la procedura di pubblico appalto; in un altro caso, un’azienda che aveva partecipato alla stesura del bando di gara per il beneficiario si era aggiudicata lo stesso appalto, nonostante un parere legale contrario all’ammissione dell’azienda in questione. Il beneficiario, inoltre, non ha dichiarato gli interessi percepiti sul prefinanziamento.

5.25. Per quanto riguarda lo Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP), la Corte ha riscontrato costi non ammissibili per l’ammodernamento di un peschereccio e costi di subappalto non ammissibili per i dipendenti. 5.25. Nel decidere i pagamenti agli Stati membri interessati, la Commissione non era a conoscenza di possibili errori identificati dalla Corte, verificatisi al livello del beneficiario finale. Tuttavia, essa ha predisposto una strategia di controllo e svolge un'attività di controllo ex post per verificare che i sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri funzionino efficacemente, in modo da prevenire tali errori.

Esempio Sono stati dichiarati costi per la sostituzione degli attrezzi da pesca che sono specificamente esclusi dal regolamento (17). Esempio La Commissione deduce gli importi non ammissibili dalle successive dichiarazioni di spesa (se ne rimangono da presentare) o al più tardi prima della chiusura del programma.

5.26. Per quel che riguarda il monitoraggio dell'encefalopatia spongiforme trasmissibile (EST), in alcuni casi i costi dei test superavano i massimali fissati dalla normativa e alcuni animali erano al di sotto della soglia di età. 5.26. La Commissione ritiene che il massimale dei costi dei test debba essere applicato a livello nazionale.

EFFICACIA DEI SISTEMI

Settore Agricoltura e sviluppo rurale

Sistemi relativi alla regolarità delle operazioni

5.27. Per quanto concerne le spese del settore agricoltura e sviluppo rurale, il principale sistema di controllo per garantire la regolarità delle operazioni è costituito dal sistema integrato di gestione e controllo (SIGC) (18).

5.28. In ogni Stato membro, il SIGC comprende una banca dati delle aziende e delle domande di aiuto, sistemi per l’identificazione delle particelle di terreno agricolo e per la registrazione degli animali in caso di premi accoppiati e, nel caso degli Stati membri che applicano l’RPU, un registro dei diritti all’aiuto. Il sistema prevede diversi controlli di ammissibilità: la verifica amministrativa di tutte le domande, controlli incrociati con le banche dati per impedire che lo stesso terreno o gli stessi animali vengano dichiarati due volte, nonché un tasso minimo del 5 % per i controlli in loco che devono svolgere gli organismi pagatori.

5.29. Il SIGC copre i due regimi più importanti controllati a livello di Stato membro finanziati dal FEAGA, ovvero l'RPU e l’RPUS. Nel caso del FEASR, ed in particolare per i regimi agroambientali e le zone meno favorite, certi elementi di base come la superficie ed il numero di animali sono coperti dal SIGC, gli altri da controlli appositamente concepiti.

5.30. Per quel che riguarda l’audit di specifici sistemi di supervisione e controllo SIGC a livello degli organismi pagatori, la Corte ne ha esaminati otto nell’ambito del FEAGA e sette in quello del FEASR (cfr. paragrafo 5.11).

5.31. L’audit della Corte ha riguardato il rispetto delle disposizioni dei regolamenti specifici ed ha valutato l’efficacia dei sistemi nel garantire la regolarità delle operazioni. Sono stati esaminati, in particolare, i seguenti elementi: I) le procedure e i controlli amministrativi per garantire la correttezza dei pagamenti, compresa la qualità delle banche dati; II) i sistemi di controllo basati su verifiche in loco; III) il sistema inteso a garantire l’applicazione e il controllo della condizionalità.

5.32. In generale, i risultati dei controlli sulle operazioni del campione FEAGA che passano attraverso il SIGC indicano l’efficacia di tale sistema di controllo. La Corte ha constatato che nel caso di cinque degli otto organismi pagatori controllati, i sistemi di controllo posti in essere erano totalmente o parzialmente efficaci. Sono state rilevate notevoli carenze nell’applicazione di elementi chiave del sistema nel Regno Unito (Scozia), in Bulgaria e in Romania. La Corte ritiene pertanto che in tali Stati membri il SIGC non risulti efficace nel garantire la regolarità dei pagamenti. Nel caso della Bulgaria e della Romania, i risultati delle ispezioni nazionali trasmessi alla Commissione (19)concordano con la valutazione della Corte. 5.32. La Commissione riconosce che vi sono carenze nel SIGC del Regno Unito (Scozia), ma non ritiene che queste rendano il sistema inefficace, per le ragioni di seguito elencate: — La sovrapposizione di parcelle di riferimento nel SIPA è molto limitata, poiché riguarda appena lo 0,3 % della superficie ammissibile (potenzialmente 15 000 ettari sui 4,5 milioni di ettari dichiarati). È in svolgimento un'analisi delle possibili conseguenze finanziarie, compreso il recupero di importi indebitamente versati per il periodo precedente (si veda inoltre la risposta della Commissione al punto 5.36). — Per quanto riguarda il calcolo delle sanzioni, carenze analoghe sono state riscontrate in altri Stati membri e formano oggetto di un seguito da parte della Commissione nel quadro delle procedure di verifica della conformità. — Per quanto riguarda il potenziale superamento del massimale del Regno Unito per l'attribuzione di diritti, vengono adottati provvedimenti nel quadro della procedura di verifica della conformità. Per quanto riguarda il SIGC in Bulgaria e in Romania, come indicato dalla Corte al punto 5.11, quella del 2008 è stata la prima campagna completa di applicazione dopo la loro adesione. Le carenze individuate dalla Corte erano già state evidenziate dai controlli svolti dalla Commissione nel 2008 e riguardano, in particolare, la qualità del sistema d'identificazione delle parcelle agricole (SIPA) e la qualità e il numero dei controlli in loco. Esse sono state divulgate nella relazione annuale di attività della DG AGRI per il 2008 e formano oggetto di un seguito nel quadro delle procedure di verifica della conformità. Inoltre, per rimediare a queste carenze in modo completo e tempestivo, entrambi gli Stati membri, su richiesta della Commissione, hanno predisposto piani d'azione nel 2009.

5.33. Quanto ai sette sistemi di supervisione e controllo del FEASR che sono stati controllati, la Corte ha concluso che sono parzialmente efficaci nel garantire la regolarità dei pagamenti.

5.34. Le principali risultanze dell’audit della Corte sono esposte nei paragrafi che seguono. L’ allegato 5.1 fornisce una tabella sinottica contenente la valutazione della Corte per Stato membro.

I) Procedure e controlli amministrativi per garantire la correttezza dei pagamenti, compresa la qualità delle banche dati

5.35. In base alle disposizioni giuridiche (20), tutte le domande di aiuto e di pagamento sono sottoposte a controlli amministrativi concernenti tutti gli elementi che è possibile e appropriato controllare con mezzi amministrativi. I controlli amministrativi comprendono, ove possibile e appropriato, controlli incrociati, tra l’altro con i dati del SIGC. L’audit della Corte ha verificato la qualità delle banche dati e l’adeguatezza di tali controlli in termini di identificazione delle anomalie e di adozione di misure correttive. Le principali debolezze riscontrate nei sistemi sono esposte qui di seguito.

FEAGA

5.36. Il sistema di identificazione delle parcelle agricole (SIPA) è una banca dati in cui sono registrate tutte le superfici agricole dello Stato membro. L'efficacia dei controlli amministrativi intesi a stabilire l’ammissibilità delle superfici dipende dalla qualità delle informazioni registrate nel SIPA. La Corte ha rilevato in due Stati membri sostanziali carenze del SIPA che inficiano gravemente l’efficienza dei controlli amministrativi incrociati (BG e UK). La Corte ha anche riscontrato che in uno Stato membro non si è verificato un adeguato effetto di contenimento dei pagamenti basato sulle ortofoto (PL). In un altro Stato membro (ES), superfici non ammissibili (terreni parzialmente boschivi e/o pascoli montani rocciosi) sono state accettate per il pagamento grazie ai generosi coefficienti applicati. 5.36. Per quanto riguarda il Regno Unito (Scozia), la Commissione rimanda alla sua risposta al punto 5.32. La Commissione assicura un seguito adeguato attraverso la procedura di verifica della conformità. Per quanto riguarda la Polonia e la Spagna, la Commissione è a conoscenza delle carenze, che formano oggetto di un seguito nell'ambito delle procedure di verifica della conformità. Per quanto riguarda la Bulgaria, vedere sotto.

Esempio In Bulgaria, il SIPA non contiene dati esatti sulla superficie ammissibile delle parcelle di riferimento. Ciascuna parcella di riferimento è classificata sotto una delle cinque categorie percentuali di ammissibilità. Le visite in loco svolte dagli auditor hanno dimostrato che le categorie percentuali di ammissibilità indicate nel SIPA non erano affidabili. Inoltre, la superficie massima ammissibile calcolata in base alle percentuali di ammissibilità indicate nel SIPA non aveva un effetto di contenimento sulla superficie totale accettata per il pagamento. Si è notato infine che, successivamente all’anno di domanda 2007, le autorità dello Stato membro hanno trasferito le parcelle di riferimento dalle categorie «altro uso agricolo» e «uso non agricolo» ad altre categorie di uso dei terreni con percentuali di ammissibilità più elevate. Esempio Per quanto riguarda la Bulgaria, la Commissione ritiene che il suo SIPA abbia bisogno di ulteriori miglioramenti. Il piano d'azione menzionato nella risposta della Commissione al punto 5.32 cercherà di ovviare alle debolezze identificate.

Nel Regno Unito (Scozia), si è rilevato che nel SIPA vi erano oltre 12 000 parcelle di riferimento che si sovrapponevano dando luogo a doppi pagamenti RPU per circa 15 000 ha. Si tratta di un problema molto limitato. È in svolgimento un'analisi delle possibili conseguenze finanziarie, compreso il recupero di importi indebiti per il periodo precedente (si veda anche la risposta della Commissione al punto 5.32).

5.37. L’affidabilità della banca dati dei diritti costituisce un prerequisito per l’esattezza dei pagamenti RPU corrisposti ai singoli beneficiari nel primo anno ed in quelli successivi. Il valore totale di tutti i diritti attribuiti agli agricoltori deve rispettare il massimale nazionale indicato dalla normativa dell’UE (21). La Corte ha riscontrato casi in cui vi sono differenze fra i dati tenuti a livello nazionale e regionale per quanto riguarda la componente specifica del massimale nazionale (ES), nonché una banca dati dei diritti incompleta, inesatta e non aggiornata (UK). 5.37. La Commissione rimanda alla propria risposta al punto 5.32.

Esempio Il Regno Unito ha suddiviso il proprio massimale nazionale per l’attribuzione dei diritti al pagamento in quattro sub-massimali, uno per ogni organismo pagatore regionale. Uno degli organismi pagatori regionali aveva superato il proprio sub-massimale di oltre 25 milioni di euro, corrispondenti al 4 % del sub-massimale scozzese. Le autorità avevano comunicato un superamento del massimale nazionale di soli 2,8 milioni di euro, in quanto un altro organismo pagatore regionale sarebbe rimasto considerevolmente al di sotto del proprio sub-massimale. La Corte non è stata in grado di verificare il valore totale dei diritti per questo organismo pagatore regionale in quanto la banca dati non è affidabile (perché incompleta, non esatta e non aggiornata), con oltre 1 200 casi ancora da chiarire di diritti che presentano discrepanze. Esempio Il superamento di 2,8 milioni di EUR riferito dalle autorità britanniche rappresenta lo 0,1 % del massimale nazionale. Questo punto forma oggetto di un seguito nel quadro della procedura di verifica della conformità.

5.38. Quanto all’esattezza dei pagamenti, la Corte ha rilevato carenze sostanziali in uno Stato membro, al punto che alcune amministrazioni comunali hanno dichiarato delle superfici a proprio nome senza ridistribuire l’aiuto a coloro che effettivamente facevano pascolare i loro animali sul terreno e lo mantenevano in BCAA (RO); sono stati inoltre constatati pagamenti doppi e in eccesso e l’applicazione non corretta del concetto di «errore palese» (22)(RO). La Corte ha anche rilevato errori sistematici di calcolo dell’aiuto quando i richiedenti dichiarano superfici messe a riposo inferiori ai diritti di ritiro dalla produzione detenuti oppure quando risultano possedere meno ettari ammissibili di quelli dichiarati e possiedono diritti di valore diverso (BE, UK, ES, SI). 5.38. Per quanto riguarda la questione delle amministrazioni comunali destinatarie di pagamenti a titolo dell'RPUS, si rimanda alla risposta della Commissione al punto 5.17. Per quanto riguarda la questione dei pagamenti doppi o in eccesso in Romania, l'organismo pagatore rumeno ha quantificato il problema e sta adottando misure correttive nel contesto del suo piano d'azione. Inoltre, la Commissione ritiene che nel 2007 la Romania abbia applicato il concetto di errore palese in maniera corretta. La Commissione è a conoscenza dei problemi relativi al calcolo dei pagamenti in Spagna, in Slovenia e nel Regno Unito, che formano già oggetto di procedure di verifica della conformità. Per quanto riguarda il Belgio, stando alle informazioni ricevute la procedura applicata per il calcolo degli aiuti nei casi menzionati dalla Corte ha portato a differenze nell'importo degli aiuti concessi che non hanno determinato alcuna perdita per il bilancio comunitario.

Esempio In Romania, più di 5 500 agricoltori hanno beneficiato di pagamenti doppi/in eccesso per un importo totale di 2,2 milioni di euro. In alcuni casi, in cui l’agricoltore richiedeva riduzioni o ritiri di superfici per parcelle per le quali i controlli amministrativi incrociati avevano rivelato un superamento della parcella di riferimento, tali richieste sono state accolte senza applicare sanzioni in violazione della legislazione comunitaria. Lo Stato membro ha anche applicato in maniera erronea il concetto di errore palese, accettando che il superamento di superficie delle parcelle di riferimento potesse essere trasferito ad altre parcelle di riferimento. Vi sono state 64 000 rettifiche di errori palesi effettuate in questo modo. Esempio L'organismo pagatore rumeno ha individuato il problema e sta adottando misure correttive nel contesto del suo piano d'azione.

FEASR

5.39. Il regolamento (CE) n. 1975/2006 della Commissione (23)ha stabilito sistemi di controllo basati su verifiche amministrative per ciascun tipo di misura di sviluppo rurale approvata nel corso del periodo di programmazione 2007-2013. Sistemi analoghi si applicano alle misure di sviluppo rurale approvate nel corso del precedente periodo di programmazione.

5.40. Il sistema integrato di gestione e controllo (SIGC) comprende un sistema di identificazione delle parcelle agricole, ma esclude le parcelle forestali e boschive. Queste parcelle possono tuttavia essere ammissibili ai fini di misure di sviluppo rurale specifiche. In alcuni casi, in cui le parcelle imboschite erano ancora registrate nel SIGC come parcelle agricole (ES), i controlli amministrativi basati su questo sistema di identificazione si sono rivelati non pienamente affidabili, risultando invece insufficienti in altri casi in cui superfici boschive o non coltivate erano ammissibili al sostegno per lo sviluppo rurale (IT). 5.40. Conformemente all'articolo 7 del regolamento (CE) n. 1975/2006, è necessario predisporre sistemi alternativi adeguati per identificare in maniera unica le superfici come le foreste o le superfici oggetto di pagamenti agroambientali.

5.41. L’audit ha evidenziato anche debolezze costituite da documenti giustificativi non adeguati (HU, PT), da controlli amministrativi inesatti o non sufficientemente documentati (PT, IT, IE), nonché dall’inserimento di dati inesatti e da errori di calcolo (IT, PT).

II) Sistemi di controllo basati su verifiche in loco

5.42. In base alle disposizioni normative (24), gli Stati membri devono effettuare annualmente controlli in loco riguardanti almeno il 5 % di tutti i beneficiari. Occorre aumentare il numero dei controlli in loco se si evidenziano irregolarità significative. L’audit della Corte si è concentrato sull’adeguatezza delle procedure di analisi del rischio per selezionare i beneficiari ai fini di tali controlli, sulla qualità dei controlli stessi e sull’adeguatezza delle rettifiche apportate. L’analisi delle procedure e la ripetizione dei controlli da parte della Corte hanno evidenziato debolezze specifiche nelle verifiche in loco.

5.43. Nel caso del FEAGA, la Corte ha identificato superfici o parcelle non ammissibili che avrebbero dovuto essere escluse dagli ispettori nazionali e il mancato rispetto del tasso minimo obbligatorio per i controlli (BG). A causa dell’alto tasso di irregolarità riscontrate nel campione iniziale del 5 % delle ispezioni, la Bulgaria ha dovuto incrementare di cinque volte (25)il proprio campione ma ha raggiunto solamente una copertura del 10,1 %. Essa ha accettato i risultati del telerilevamento senza effettuare un esame della qualità. La Corte ha inoltre ispezionato 34 parcelle che erano state dichiarate ammissibili dai servizi locali del ministero dell’Agricoltura; di queste, 12 erano coperte integralmente da arbusti e alberi e pertanto non utilizzabili a fini agricoli, oppure erano totalmente abbandonate da molti anni, oppure ancora i terreni erano utilizzati come discariche. 5.43. La Commissione riconosce che nel 2007, la Bulgaria ha ispezionato in loco il 10,1 % delle domande RPUS, ossia più del tasso minimo obbligatorio di controllo del 5 %; tuttavia avrebbe dovuto aumentare ancor più questa percentuale. La Bulgaria sta assicurando un seguito ai problemi individuati dalla Corte nel contesto del suo piano d'azione. Inoltre, la Commissione sta affrontando tali questioni nell'ambito della procedura di verifica della conformità. Per quanto riguarda l'ammissibilità delle parcelle ispezionate, spetta allo Stato membro definire cosa deve intendersi per buone condizioni agricole (BCA). Secondo la definizione stabilita dalle autorità bulgare per l'esercizio 2007, per rispettare questa condizione non era richiesta alcuna produzione, presenza di animali o falciatura.

5.44. Nel caso del FEASR, la Corte ha rilevato debolezze nell’estrazione dei campioni di beneficiari da sottoporre a verifica in loco dovute ad un’analisi del rischio non sufficiente o non aggiornata (CZ, IT, ES, PT). Inoltre, il fatto di concentrare i controlli in un arco di tempo limitato, come si è potuto rilevare in taluni Stati membri (IT, PT), rende impossibile verificare l’ottemperanza a specifici impegni che devono essere assolti nel corso di altri periodi della campagna agricola. 5.44-5.45. Analoghe carenze sono state riscontrate durante i controlli propri della Commissione e formeranno oggetto di un seguito nell'ambito delle procedure di verifica della conformità.

5.45. Ulteriori debolezze hanno riguardato casi in cui, nonostante un elevato tasso di irregolarità, il numero dei controlli non era stato incrementato (ES) e casi in cui le relazioni di controllo contenevano indicazioni o descrizioni incomplete delle verifiche svolte (IE).

III) Sistemi per garantire l’applicazione e il controllo della condizionalità.

5.46. La condizionalità subordina i pagamenti diretti e taluni pagamenti di cui beneficiano i produttori di vino nell’ambito del FEAGA, nonché alcuni pagamenti a titolo del FEASR, al rispetto di norme relative all’ambiente, alla sanità pubblica, alla salute degli animali e delle piante, al benessere degli animali e al mantenimento dei terreni agricoli in buone condizioni agronomiche ed ambientali (BCAA). Le norme sono definite nei criteri di gestione obbligatori e nei principi relativi alle BCAA. Se un agricoltore non rispetta questi obblighi, i pagamenti in suo favore possono essere ridotti. L’audit della Corte ha verificato il recepimento nella legislazione nazionale delle disposizioni comunitarie e il rispetto delle disposizioni specifiche da parte dei beneficiari selezionati, valutando inoltre l’applicazione delle sanzioni nei casi di inottemperanza. 5.46. Il rispetto dei criteri di condizionalità da parte degli agricoltori non costituisce un criterio di ammissibilità. Gli agricoltori che non rispettano questi criteri sono autorizzati a ricevere i pagamenti diretti, ma i loro pagamenti vengono ridotti in funzione della gravità, della portata, della durata e della ripetizione dell'inottemperanza, come pure della negligenza o dell'intenzionalità del beneficiario interessato.

5.47. Per essere ammissibili all’aiuto, gli agricoltori devono svolgere un’attività agricola. Per attività agricola si intende la produzione, l'allevamento o la coltivazione di prodotti agricoli, comprese la raccolta, la mungitura, l'allevamento e la custodia degli animali per fini agricoli, nonché il mantenimento dei terreni in buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA).

5.48. Gli standard comunitari relativi alle BCAA (26)prevedono tra l’altro misure appropriate contro l’erosione del suolo e per il mantenimento dei pascoli, per evitare la propagazione di vegetazione indesiderata sui terreni agricoli, e stabiliscono densità di bestiame minime e/o regimi adeguati. Gli Stati membri devono definire, a livello nazionale o regionale, requisiti minimi per le BCAA.

5.49. La Corte ha rilevato carenze relative alla definizione da parte degli Stati membri delle pratiche da applicare per mantenere il terreno in BCAA, al punto che a certi beneficiari viene corrisposto l’aiuto a titolo dell’RPU o dell’RPUS senza che essi facciano nulla per il terreno in questione. 5.49. La Commissione ha affrontato la questione dell'attività agricola menzionata dalla Corte nel quadro della valutazione dello stato di salute. Essa ha proposto che gli Stati membri escludano dai regimi di pagamento diretti le persone fisiche o giuridiche la cui attività principale non sia l'esercizio di un'attività agricola o le cui attività agricole siano irrilevanti. Tuttavia, il Consiglio ha reso questa disposizione facoltativa per gli Stati membri [articolo 28, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 73/2009]. Non c'è alcun obbligo per gli Stati membri di imporre il pascolo o la falciatura, come la Corte suggerisce negli esempi riguardanti il Regno Unito (Scozia), la Bulgaria e la Romania. Per quanto riguarda le BCAA, spetta allo Stato membro definirne i criteri nell'ambito delle condizioni minime fissate nel regolamento applicabile [regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio]. Questi criteri nazionali non dovrebbero creare un obbligo a produrre, che non sarebbe compatibile con le disposizioni dell'OMC.

Esempio In Scozia, le autorità hanno accettato che l’aiuto RPU possa essere richiesto per terreni a pascolo magro (coperti principalmente da erbe di brughiera e felci) che non richiedono alcuna attività agricola o alcun lavoro da parte del beneficiario per il mantenimento in BCAA (27). Di conseguenza, richiedenti che hanno acquistato diritti di valore elevato e non svolgono alcuna attività agricola affittano ogni anno, per determinati periodi, ampi tratti di terreno a canoni molto bassi (che variano, nei casi esaminati dalla Corte, tra i 2 ed i 18 euro/ettaro) al fine di attivare i diritti (il cui valore può ammontare anche a diverse centinaia di euro/ettaro). Tali terreni sono «mantenuti» naturalmente, spesso da cervidi selvatici, e la sola attività che viene svolta occasionalmente è la caccia. Esempio

In Bulgaria e Romania, sono stati concessi aiuti RPUS per i pascoli a beneficiari che non svolgevano alcuna attività di produzione o anche di solo mantenimento. La Corte ha potuto inoltre constatare che talune superfici erano abbandonate e coperte da arbusti e alberi. In seguito al disaccoppiamento dei pagamenti diretti, è sufficiente che la parcella agricola sia conforme alle BCA perché il beneficiario riceva l'aiuto. Entrambi gli Stati membri hanno stabilito i criteri per quanto riguarda il rispetto delle BCA; tuttavia, come consentito dal quadro comunitario, questi criteri non comprendono l'obbligo del pascolo o della falciatura (si veda anche la risposta della Commissione al punto 5.17).

5.50. Tali beneficiari non rientrano nella definizione di «agricoltori». In base alle norme comunitarie (28), «nessun pagamento è effettuato a favore di beneficiari per i quali sia accertato che hanno creato artificialmente le condizioni necessarie per ottenere i pagamenti in questione al fine di trarre un vantaggio contrario agli obiettivi del regime di sostegno». 5.50. La Commissione ha affrontato la questione della definizione di «agricoltori» menzionata dalla Corte nel quadro della valutazione dello stato di salute. Essa ha proposto che gli Stati membri escludano dai regimi di pagamento diretti le persone fisiche o giuridiche la cui attività principale non sia l'esercizio di un'attività agricola o le cui attività agricole siano irrilevanti. Tuttavia, il Consiglio ha reso questa disposizione facoltativa per gli Stati membri [articolo 28, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 73/2009]. Per quanto riguarda la questione menzionata dalla Corte, a norma della legislazione applicabile nel 2008, le persone fisiche o giuridiche che svolgono un'attività agricola o che mantengono le terre in buone condizioni agronomiche (BCA) sono autorizzate a ricevere i pagamenti RPUS.

5.51. Per quel che riguarda l’applicazione di sanzioni, il valore totale delle sanzioni in materia di condizionalità per le domande relative al 2007 è stato, per il FEAGA, di 17,5 milioni di euro. Per quanto concerne gli Stati membri che hanno formato oggetto di audit dei sistemi da parte della Corte, la percentuale media di richiedenti cui sono state inflitte sanzioni per mancato rispetto delle norme nell’ambito di entrambi i Fondi (FEAGA e FEASR) è stata pari al 27 %, variando da 0 % per la Romania all’86 % per la Slovenia. 5.51. Secondo le cifre di cui dispone la Commissione, pubblicate nella relazione annuale di attività per il 2008, nella UE-27 la percentuale media dei richiedenti controllati in relazione ad aiuti a titolo del primo e del secondo pilastro della PAC cui sono state inflitte sanzioni per inottemperanza è stata pari al 16,25 %.

5.52. I principali problemi riscontrati per gli organismi pagatori controllati riguardano sanzioni forfettarie dell’1 % applicate frequentemente per il mancato rispetto delle norme in materia di BCAA mentre, in generale, si richiede una riduzione pari al 3 % dei pagamenti (SI), e la mancanza di documenti giustificativi per il calcolo delle sanzioni BCAA (PL). 5.52. La Commissione ha individuato carenze analoghe in alcuni Stati membri e assicura un seguito nel quadro della procedura di verifica della conformità.

Sistemi relativi ai recuperi e alle rettifiche finanziarie

Le procedure di liquidazione dei conti attuate dalla Commissione

5.53. Poiché la gestione della spesa agricola è attuata, per lo più, in regime di gestione concorrente dalla Commissione e dagli Stati membri, gli aiuti sono pagati dagli Stati membri, che vengono poi rimborsati dalla Commissione. Tali rimborsi sono considerati come anticipi, sebbene siano registrati come pagamenti nei rendiconti finanziari presentati dalla Commissione. L’accettazione finale della spesa avviene attraverso una procedura in due fasi nota come «liquidazione dei conti». Le due fasi sono costituite da una decisione finanziaria annuale e da decisioni di conformità pluriennali adottate dalla Commissione. 5.53. I rimborsi della Commissione agli Stati membri sono definiti, sul piano giuridico, come pagamenti mensili e non come anticipi ( 29 )

Liquidazione finanziaria

5.54. Il 29 aprile 2009, la Commissione ha preso tre decisioni di liquidazione finanziaria relative alle spese effettuate nel quadro del FEAGA, del FEASR e dell'STSR ed ha liquidato i conti di tutti gli organismi pagatori, ad eccezione di quelli elencati nell' allegato 5.3 . Tali decisioni si basano principalmente su certificazioni di revisori esterni (organismi di certificazione). L'audit della Corte non ha individuato spese liquidate dalla Commissione che avrebbero dovuto essere rifiutate (disgiunte) nell’ambito delle decisioni di liquidazione finanziaria.

5.55. Le decisioni finanziarie si limitano tuttavia all’esaustività, all’esattezza ed alla veridicità dei conti degli organismi pagatori. La legittimità e la regolarità dei pagamenti sottostanti («questioni di conformità») non rientrano nell’ambito dei test di convalida svolti dagli organismi di certificazione, i quali di norma non controllano in loco le domande di aiuti comunitari. Le decisioni finanziarie non implicano pertanto che le spese «liquidate» siano scevre da pagamenti irregolari. 5.55. La certificazione di audit non si limita a questioni contabili. Ogni certificazione comporta anche un parere che indica se il sistema di controllo interno dell’organismo pagatore ha funzionato in modo soddisfacente durante l’esercizio finanziario in questione e in tale contesto sono valutati anche i controlli in loco. Inoltre, gli organismi di certificazione forniscono un parere distinto sulla dichiarazione d'assicurazione fornita dai direttori degli organismi pagatori come pure un'analisi dell'efficacia dei controlli in loco e della precisione delle statistiche d'ispezione.

5.56. La Commissione ha introdotto nuove norme per la presentazione dei debiti (conti dei debitori) per l’esercizio finanziario 2006 e le ha successivamente modificate, con effetto a decorrere dall’esercizio finanziario 2008 (30). Tali modifiche devono essere attuate dagli organismi pagatori e richiedono un lavoro notevole in un arco di tempo ridotto; vi è il rischio, pertanto, che comportino inesattezze nei conti dei debitori. Sulla base dell'esame del lavoro degli organismi di certificazione e dell’analisi svolta su di esso da parte della Commissione, la Corte ribadisce i propri dubbi riguardo all'affidabilità dei conti dei debitori (31). La Commissione ha evidenziato carenze, relativamente ai conti dei debitori, per un quarto degli organismi pagatori (32)ed ha proposto rettifiche finanziarie (33)per un importo di circa 25,3 milioni di euro. Queste rettifiche rappresentano l’1,95 % circa dei 1 295 milioni di euro che devono essere recuperati alla fine dell'esercizio 2008. Anche se appena al di sotto della soglia di rilevanza del 2 %, esse indicano tuttavia che esiste un rischio di errori rilevanti a livello globale per i conti dei debitori. 5.56. Le nuove regole e la loro modifica successiva mirano a migliorare la qualità delle relazioni degli Stati membri alla Commissione per tutelare al meglio gli interessi finanziari della Comunità. La Commissione ritiene che i cambiamenti siano stati introdotti con anticipo sufficiente da permettere agli organismi pagatori di adattarsi alle nuove esigenze e che pertanto non abbiano comportato rischi di dichiarazioni erronee nel registro dei debitori. La Commissione ha ottenuto sufficienti informazioni sui debitori ai fini della conformità e della contabilità. In nessun caso l’incidenza finanziaria si è rivelata sostanziale al livello contabile generale (e quindi per quanto riguarda la decisione). Le correzioni di 25,3 milioni di EUR sono state proposte dalla Commissione in base alla sua valutazione delle informazioni fornite dagli organismi di certificazione nelle loro relazioni, e al suo calcolo dei tassi più probabili (e degli importi) di errore concernente gli organismi pagatori di debiti in particolare. La stessa logica è utilizzata per i debiti come per il trattamento (e l'eventuale correzione) di errori risultanti dalle verifiche sostanziali delle spese dei fondi. Gli errori finanziari individuati vengono recuperati attraverso le ordinarie procedure contabili.

Verifica di conformità

5.57. Le decisioni di conformità sono adottate successivamente allo svolgimento di verifiche supplementari, da parte della Commissione, sulle spese dichiarate dagli Stati membri. Esse riguardano una serie di esercizi ed hanno lo scopo di escludere dal finanziamento dell'UE le spese riguardo alle quali la Commissione ha constatato che «non sono state eseguite in conformità delle norme comunitarie» (34).

5.58. In precedenti relazioni annuali, la Corte ha indicato i limiti che sono in parte insiti nel sistema di liquidazione, come il carattere retroattivo e pluriennale della verifica di conformità ed il fatto che a sostenere il costo delle rettifiche finanziarie sono in realtà gli Stati membri, e non i beneficiari finali. Inoltre, il metodo adottato dalla Commissione per il calcolo delle rettifiche di conformità, ampiamente basato sull'uso di rettifiche forfettarie, impedisce di stabilire un valido collegamento tra gli importi così recuperati e l'effettiva entità dei pagamenti irregolari (35). A causa della loro natura, tali limiti permangono anche nel 2008 e sono stati evidenziati nella risoluzione del Parlamento europeo relativa al discarico per l’esercizio 2007. 5.58. Quelli che la Corte descrive come limiti sono inerenti al sistema istituito e non sono stati oggetto di obiezioni della Corte in occasione dell’adozione del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio. La verifica della conformità è intesa a escludere dal finanziamento comunitario le spese effettuate non conformemente alla normativa comunitaria. Non si tratta, invece, di un dispositivo per il recupero dei pagamenti irregolari corrisposti ai beneficiari, operazione che, secondo il principio della gestione concorrente, è esclusiva responsabilità degli Stati membri. Quando grazie alle procedure di valutazione della conformità vengono individuati pagamenti indebiti ai beneficiari, gli Stati membri sono tenuti a intraprendere azioni di recupero presso i beneficiari stessi. Tuttavia, anche laddove i recuperi dai beneficiari non sono necessari poiché la rettifica finanziaria è collegata soltanto a carenze nel sistema di gestione e controllo degli Stati membri e non a pagamenti indebiti, tali rettifiche costituiscono un mezzo importante per migliorare i sistemi degli Stati membri e in tal modo prevenire o scoprire e recuperare i pagamenti irregolari ai beneficiari. Le rettifiche finanziarie sono decise in base alla natura e alla gravità dell’infrazione, nonché al pregiudizio finanziario per la Comunità. L’importo è calcolato sulla perdita effettivamente causata o per estrapolazione. Se ciò non fosse possibile, vengono applicate sanzioni forfettarie che tengono conto della gravità delle carenze nei sistemi nazionali di controllo onde rispecchiare il rischio finanziario gravante sulla Comunità. La Commissione ritiene pertanto che vi sia un collegamento valido tra le sue rettifiche finanziarie e il livello dei pagamenti irregolari ai beneficiari finali. L'utilizzazione di aliquote forfettarie è stata accettata dalla Corte di giustizia come conforme alle norme giuridiche che disciplinano l'esercizio di conformità e approvata, in determinate circostanze, dal Parlamento europeo nella sua risoluzione sul discarico del 2007 (punto 83).

Controlli effettuati dagli Stati membri nell'ambito del SIGC e relativi risultati

5.59. I risultati dei controlli SIGC trasmessi alla Commissione dagli organismi pagatori riguardano la legittimità e la regolarità delle domande di pagamento presentate dagli agricoltori e avrebbero dovuto essere verificati per la prima volta dagli organismi di certificazione nel 2007. La maggior parte degli organismi di certificazione non estende tuttavia il proprio lavoro ai beneficiari finali ai fini della verifica e della convalida delle statistiche SIGC. Inoltre, sebbene la Commissione si sia impegnata a convalidare tali statistiche, la copertura di questo settore risulta tuttora incompleta. 5.59. Gli organismi di certificazione sono stati invitati a controllare in loco un campione di almeno 10 ispezioni per ciascuna delle popolazioni (cioè 40 in totale se gestiscono ogni tipo di spesa) e a riconciliare le informazioni inserite nelle banche dati e nei registri di almeno 20 relazioni d'ispezione in loco per ciascuna serie di statistiche (ossia 60 in totale se gestiscono ogni tipo di spesa). Un'analisi delle relazioni di certificazione ricevute indica che nel 75 % circa dei casi, le informazioni statistiche sugli aiuti diretti e lo sviluppo rurale sono state esaminate dagli organismi di certificazione per quanto riguarda la qualità dei controlli in loco sottostanti e la precisione delle statistiche stesse di controllo, sebbene il lavoro effettuato non fosse sempre esauriente come richiesto dalla Commissione (per la precisione delle statistiche di controllo per lo sviluppo rurale e la qualità dei controlli in loco per le misure dello sviluppo rurale non coperte dal SIGC, la copertura era del 60 % circa). In oltre il 90 % di questi casi (80 % per le misure di sviluppo rurale non coperte dal SIGC), gli organismi di certificazione hanno concluso positivamente sulla qualità dei controlli in loco e in circa il 65 % dei casi sulla precisione delle statistiche di controllo. Tuttavia, la Commissione concorda circa il fatto che ulteriori miglioramenti possono e dovrebbero essere apportati e solleva regolarmente questo punto con gli Stati membri. Essa conclude, nonostante i margini di miglioramento, che queste statistiche costituiscono uno strumento valido per valutare la regolarità e la legalità delle spese agricole.

Settori Ambiente, Pesca e affari marittimi e Salute e tutela dei consumatori

5.60. I settori Ambiente, Pesca ed affari marittimi e Salute e tutela dei consumatori sono gestiti dalla Commissione nell’ambito di sistemi di controllo specifici. L’audit ha esaminato l’avviamento del Fondo europeo per la pesca per il periodo 2007-2013.

Approvazione dei programmi operativi nazionali e valutazione delle strategie nazionali di audit del Fondo europeo per la pesca

5.61. L’audit della Corte ha riguardato due dei sistemi di controllo interno della DG MARE, il primo dei quali concerneva l’approvazione dei programmi operativi del Fondo europeo per la pesca (FEP), mentre il secondo riguardava la valutazione delle corrispondenti strategie di audit. L’esistenza e la corretta esecuzione dei controlli chiave è stata verificata rispetto ai programmi ed alle strategie di audit per cui erano state finalizzate, nel corso del 2008, le relative procedure di approvazione o accettazione. Dall’audit della Corte non è scaturita alcuna osservazione specifica.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

5.62. Sulla base del proprio lavoro di audit, la Corte conclude che, ad eccezione dello sviluppo rurale (36), i pagamenti relativi al gruppo di politiche per l’esercizio chiuso al 31 dicembre 2008 sono privi di errori rilevanti. Le spese per lo sviluppo rurale sono ancora inficiate da un livello di errori più elevato rispetto a quelle del FEAGA, anche se il livello stimato di errore è inferiore a quello degli anni precedenti. 5.62. La Commissione accoglie favorevolmente la valutazione globalmente positiva secondo la quale per l'insieme del gruppo di politiche, compreso il settore «agricoltura e sviluppo rurale», il valore stimato del tasso globale d'errore è leggermente inferiore alla soglia di rilevanza del 2 %. Essa condivide il punto di vista della Corte, che le spese per lo sviluppo rurale sono inficiate da un livello di errori più elevato, ma nota con soddisfazione che il tasso di errore sta diminuendo in questo settore.

5.63. In base al suo lavoro di audit, la Corte conclude che, per i settori oggetto del presente capitolo i sistemi di supervisione e controllo sono, per la maggior parte, parzialmente efficaci nel garantire la regolarità dei pagamenti (37). 5.63. Per i settori politici oggetto di questo capitolo, i risultati dei test di convalida della Corte sono relativamente stabili negli ultimi anni e si situano intorno alla soglia di rilevanza del 2 %. Questo conferma che, in generale, i sistemi di sorveglianza e di controllo sono efficaci.

5.64. Come per gli esercizi precedenti, la Corte, basandosi sul livello di errori rilevato nei controlli delle operazioni e sulla propria valutazione dei sistemi, ribadisce che, in generale, il SIGC è un sistema di controllo efficace per limitare il rischio di errori o di spese irregolari. L’audit ha tuttavia constatato la necessità di apportare importanti miglioramenti per quanto concerne gli organismi pagatori selezionati in tre Stati membri (cfr. paragrafo 5.32). 5.64. La Commissione riconosce che vi sono carenze nel SIGC del Regno Unito (Scozia), ma non ritiene che esse rendano il sistema inefficace (si veda anche la risposta della Commissione al punto 5.32). Le carenze per quanto riguarda il funzionamento del SIGC in Bulgaria e in Romania vengono affrontate nei piani d'azione dettagliati ed esaustivi che la Commissione ha imposto a entrambi gli Stati membri nel 2009 e formano oggetto di un seguito nell'ambito della procedura di verifica della conformità. Queste carenze sono state inoltre riferite in modo adeguato nella relazione annuale d'attività della DG AGRI del 2008.

5.65. L’audit della Corte ha mostrato che, riguardo ai regimi RPU e RPUS, le carenze da affrontare dovrebbero essere le seguenti: 5.65.

a) rimediare alle debolezze dei sistemi che causano errori relativi a dichiarazioni in eccesso di terreni o a inesattezze nel calcolo dei diritti, in particolare garantendo l’affidabilità delle banche dati; a) La maggior parte delle debolezze citate dalla Corte è nota e forma oggetto di un seguito nel quadro della verifica di conformità. Gli Stati membri sono invitati a migliorare i loro sistemi e a collaborare più strettamente con i servizi della Commissione in merito a tali questioni.

b) rendere le norme più rigorose, affinché gli aiuti comunitari diretti non vengano erogati a richiedenti che non hanno utilizzato le superfici a fini agricoli o non le hanno attivamente mantenute in BCAA; b) La Commissione ha affrontato la questione della definizione di «agricoltori» citata dalla Corte nel quadro della valutazione dello stato di salute. Essa ha proposto che gli Stati membri escludano dai regimi di pagamento diretti le persone fisiche o giuridiche la cui attività principale non sia l'esercizio di un'attività agricola o le cui attività agricole siano irrilevanti. Tuttavia, il Consiglio ha reso questa disposizione facoltativa per gli Stati membri [articolo 28, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 73/2009]. La Commissione considera che il sistema attuale è adeguato e fornisce garanzie sufficienti che le terre sono gestite nel rispetto delle BCAA. L'introduzione di ulteriori regole complicate darebbe luogo a un sistema di controllo molto complesso, la cui esecuzione sarebbe onerosa e contraria agli sforzi di semplificazione della Commissione. Inoltre, avrebbe l'effetto concreto di reintrodurre una forma di accoppiamento.

c) fare in modo che i requisiti minimi relativi ai pascoli per la concessione degli aiuti diretti comunitari siano rispettati. c) Le regole attualmente in vigore fissano le esigenze minime che gli Stati membri devono rispettare quando stabiliscono le loro BCAA. La Commissione verifica il rispetto di queste esigenze nel contesto della sua attività di verifica della conformità.

5.66. La Corte ribadisce inoltre che sono necessari ulteriori sforzi nel settore dello sviluppo rurale, per garantire il rispetto, da parte dei beneficiari, degli obblighi che ad essi incombono e per semplificare ulteriormente le norme e le condizioni applicabili. 5.66. La Commissione nota con soddisfazione che il tasso di errore nel settore dello sviluppo rurale è in diminuzione e attribuisce questo, almeno in parte, al nuovo quadro normativo per il periodo di programmazione 2007-2013, che ha semplificato le regole e le condizioni e ha rafforzato i controlli. In particolare, il regolamento (CE) n. 1975/2006 prevede adesso una serie esauriente di regole di controllo per tutte le misure di sviluppo rurale, e la Commissione ha preso provvedimenti per assicurare l'esecuzione efficace ed efficiente di queste regole da parte degli Stati membri. La Commissione riconosce, tuttavia, che ulteriori sforzi sono richiesti in tale ambito.