Parere del Comitato economico e sociale sul tema "I lavoratori anziani"



Gazzetta ufficiale n. C 014 del 16/01/2001 pag. 0050 - 0062



Parere del Comitato economico e sociale sul tema "I lavoratori anziani" (2001/C 14/12) Il Comitato economico e sociale, in data 2 marzo 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra. La Sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Dantin, in data 3 ottobre 2000. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 19 ottobre 2000, nel corso della 376a sessione plenaria, con 97 voti favorevoli, 1 voto contrario e 2 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Il Consiglio europeo di Lisbona ha stabilito per l'UE un obiettivo ambizioso in materia di tasso di occupazione. Questo dovrebbe infatti essere portato ad "una percentuale che si avvicini il più possibile al 70 % entro il 2010" e al 60 % per le donne. Tale obiettivo è giustificato da motivi sia sociali che economici. L'occupazione rimane infatti il miglior baluardo contro l'esclusione sociale. Essa costituisce il fondamento essenziale del finanziamento della protezione sociale. Il mancato conseguimento di tale obiettivo si tradurrebbe in un rallentamento della crescita economica. 1.2. Per realizzare progressivamente tale obiettivo, gran parte dei paesi dovranno affrontare l'inevitabile sfida di rialzare innanzitutto il tasso di occupazione dei lavoratori più anziani. In effetti tutti gli Stati membri registrano un declino del tasso di occupazione tra i 50 e i 64 anni. Per invertire tale tendenza gli Stati membri dovranno adottare una politica adeguata che comporterà delle riforme strutturali. 1.3. A tale proposito gli orientamenti per le politiche dell'occupazione degli Stati membri nel 2000 confermano, al punto 4, la necessità di sviluppare una politica volta a prolungare la vita attiva con misure adeguate "affinché i lavoratori più anziani possano continuare a partecipare attivamente alla vita professionale". 1.4. Tali considerazioni terranno anche conto delle disposizioni in materia di prepensionamento o, più in generale, di cessazione anticipata delle attività, di cui il Comitato si è già occupato in via incidentale in alcuni pareri elaborati in passato. Tale questione ha, infatti, un importante effetto sul tasso di attività della fascia d'età in parola. 1.5. Il Comitato ha ritenuto che la questione dei lavoratori più anziani rivestisse un'importanza tale da richiedere un parere d'iniziativa che esaminasse i diversi aspetti della problematica. Con tale parere il Comitato ha inoltre voluto sottolineare la necessità di adottare un approccio positivo alla questione dei lavoratori più anziani, dal momento che il trattamento spesso loro riservato non solo si fonda su un concetto di società poco solidale e discriminatoria, ma comporta in molti casi la perdita di personale altamente qualificato, con la conseguenza di un abbassamento del livello globale della competitività. Il Comitato ritiene d'altro canto che, dinanzi all'allungarsi della vita delle persone grazie ai progressi della scienza, per parte sua la società deve fare tutto il possibile per riempire degnamente gli anni così guadagnati. Il presente parere rileva in primo luogo una serie di dati e di fatti, analizza poi le cause del declino del tasso di occupazione dei lavoratori più anziani e si conclude con una riflessione sulle possibili soluzioni, tentando di individuare un approccio comunitario e traendo ispirazione dall'essenza delle pratiche e delle esperienze osservate in una serie di paesi dell'UE. 2. I fatti 2.1. Negli ultimi vent'anni la distribuzione del lavoro nel ciclo di una vita ha subito notevoli trasformazioni. 2.1.1. I giovani entrano più tardi sul mercato del lavoro a causa dell'allungamento della scolarità, della formazione e della difficoltà di trovare un lavoro adeguato(1). 2.1.2. Dopo i 55 anni il tasso di occupazione della popolazione complessiva si è ridotto in maniera significativa in Europa e in misura minore oltre l'Atlantico: nel 1999 il tasso di occupazione della fascia d'età compresa tra i 55 ed i 64 anni era pari al 37 % nell'Unione europea e al 55 % negli USA(2). Dagli anni '70 tale tasso non ha cessato di ridursi in maniera significativa, tendenza(3) che persiste dopo una marcata flessione tra il 1980 ed il 1985(4). Tra il 1971 ed il 1999 il tasso di occupazione maschile ha infatti subito una contrazione del 47,4 % in Francia, del 45,8 % nei Paesi Bassi, del 39 % in Spagna, del 38,7 % in Germania, del 30 % in Irlanda e di oltre il 29 % in Portogallo e nel Regno Unito. Sarebbe probabilmente possibile parlare di un'individualizzazione dei percorsi di carriera. Essa non rispecchia tuttavia un ampliamento delle capacità di scelta individuale: in generale la cessazione precoce delle attività è spesso più imposta che scelta. La nuova flessibilità della fine del ciclo della vita lavorativa rispecchia piuttosto la pressione della situazione del mercato del lavoro e delle relative strategie di politica in materia di manodopera attuate dalle imprese e dai pubblici poteri(5). 2.2. La vita sul lavoro tende quindi ad accorciarsi ad entrambe le estremità e riguarda ormai essenzialmente i gruppi di età media. 2.3. La fascia d'età compresa tra i 50 ed i 64 anni riveste un'importanza particolare per la politica dell'occupazione. In base alle previsioni di Eurostat, nell'Unione europea la percentuale rappresentata da tale fascia, rispetto alla popolazione complessiva, passerà dal 25 % del 1995 al 34,4 % nel 2025. Nel prossimo decennio tale crescita sarà nettamente più rapida nei paesi scandinavi(6). Questa media potrebbe inoltre celare situazioni più estreme a livello regionale o in taluni bacini occupazionali. 2.4. È un'evoluzione particolarmente preoccupante considerato il marcato invecchiamento demografico che si registrerà negli Stati membri sin dall'inizio del terzo millennio(7). 2.5. Oltre al problema dell'equilibrio finanziario per i regimi pensionistici, tale evoluzione solleva il problema della forza lavoro dalla quale dipenderà lo sforzo produttivo futuro dei vari paesi. A prescindere da un'eventuale immigrazione, l'invecchiamento demografico dovrebbe comportare un inesorabile invecchiamento della forza lavoro contestuale alla sua rarefazione. Sotto il profilo macroeconomico questa situazione darà luogo a una pressione sui salari costituendo un fattore d'inflazione. 2.5.1. Già da ora in numerosi Stati membri l'età media della popolazione attiva è salita a 40 anni e talvolta li supera lievemente, a causa della riduzione delle schiere di giovani che fanno il loro ingresso sul mercato del lavoro(8). 2.6. Per il futuro il problema da risolvere è quello di stabilire se l'Unione europea, gli Stati membri e le parti sociali potranno accontentarsi di una forza lavoro così ridotta, o se le imprese dovranno adattare l'organizzazione della produzione di beni e servizi in funzione di una manodopera più anziana che abbia ricevuto una formazione permanente e che occorrerà motivare, oppure fare ricorso alla manodopera offerta dagli immigrati o alla delocalizzazione di talune attività verso paesi terzi. Rimane il fatto che l'immigrazione e la delocalizzazione risolverebbero solo in parte, senza affrontarlo alla radice, il problema della carenza di manodopera altamente qualificata. Questa problematica deve tuttavia tenere conto della necessità di accrescere le capacità della società di inserire nella vita attiva un tasso crescente di giovani, donne e disoccupati, specie quelli di lunga durata. Le varie strategie dovrebbero essere al centro di un vero e proprio dialogo sociale. 3. Le cause 3.1. Il prepensionamento dei lavoratori più anziani con la cessazione dell'attività risulta principalmente dall'azione combinata di tre fattori fondamentali: le imprese, i lavoratori e le disposizioni di natura legale o convenzionale. 3.2. Le imprese 3.2.1. Nel quadro dell'evoluzione costante ed esponenziale dell'apparato produttivo e dei processi di fabbricazione, in un'economia in perpetuo movimento e di fronte ad un mercato in costante evoluzione, le imprese devono adeguarsi, evolversi e ristrutturarsi per progredire in un contesto caratterizzato dalla globalizzazione. Al contempo devono realizzare un equilibrio tra l'aspetto sociale e quello economico, che costituisce l'unico elemento in grado di garantirne il dinamismo e la crescita. Esse hanno pertanto bisogno di margini di manovra e di possibilità di respiro. 3.2.2. Tali margini di manovra in termini di quantità e di qualità di occupazione vengono loro offerti in particolare dai lavoratori più anziani. Ciò si verifica soprattutto nel quadro dei "programmi di previdenza sociale" successivi alle ristrutturazioni. 3.2.3. Al di fuori di tali programmi il ricorso al pensionamento consente alle imprese di sostituire i lavoratori più anziani che considerano poco produttivi e dotati di competenze obsolete con lavoratori più giovani ma meno numerosi. Le imprese ritengono così di poter migliorare la propria competitività, alleggerendo nel contempo il monte salari e riequilibrando la piramide delle età. Per quanto difficile, la situazione dipende da una gestione inadeguata delle risorse umane e in particolare dalla scarsa importanza attribuita alla gestione delle previsioni circa i posti di lavoro e le qualifiche. In tal modo le imprese si privano talvolta di competenze e rendono più difficile l'accesso dei giovani limitando la propria capacità di trasmettere le competenze e la possibilità di beneficiare della prassi del "tutor". Non si possono tuttavia ignorare: - le difficoltà che taluni lavoratori incontrano nel tentativo di adeguarsi e di acquisire i nuovi processi lavorativi tecnologicamente avanzati. Tale considerazione merita un'attenzione particolare poiché in ultima istanza può portare all'esclusione; - l'assenza di entusiasmo di taluni lavoratori, spesso di quelli poco o per niente qualificati, o perché non si sentono all'altezza della situazione a seguito di un insuccesso scolastico, o perché non ne vedono la necessità dal momento che si avvicinano alla fine della carriera. 3.2.4. Tra i loro dipendenti le imprese contano ormai un gran numero di persone di mezza età che sono considerate senza futuro e che i datori di lavoro esitano a promuovere o a formare. Paradossalmente la fascia di età compresa tra i 40 ed i 60 anni, costituita dai baby boomer, rappresenterà a partire dal 2001 la componente principale della popolazione attiva. 3.2.5. Parallelamente, il moltiplicarsi dei prepensionamenti ha accentuato il "deprezzamento" dei lavoratori più anziani sul mercato del lavoro. L'abbassamento dei limiti di età al fine di agevolare il prepensionamento ha avuto importanti ripercussioni sui lavoratori meno giovani poiché, agli occhi dei datori di lavoro, ha modificato l'età alla quale i lavoratori possono essere considerati "troppo anziani". Le prove di ciò si moltiplicano infatti in tutti i paesi europei, dimostrando la discriminazione che colpisce i lavoratori più maturi sul piano delle assunzioni. La prova più evidente a livello comunitario è fornita dagli studi condotti da Eurobarometro in occasione dell'Anno europeo degli anziani e della solidarietà tra le generazioni: alla domanda, posta durante un sondaggio tra il grande pubblico, se i lavoratori più anziani erano oggetto di discriminazione in termini di assunzione, quattro persone su cinque hanno dichiarato che tale discriminazione effettivamente sussisteva(9). 3.3. I lavoratori 3.3.1. Si è molto discusso degli obblighi imposti ai lavoratori affinché lascino il posto di lavoro prima dell'età pensionabile mentre gli interessati avrebbero desiderato proseguire la loro attività professionale. Ciò si verifica ma non sarebbe giusto farne un caso unico, se non addirittura prevalente. 3.3.2. Solo quattro lavoratori su dieci avrebbero voluto continuare la loro attività professionale(10). Non bisogna infatti ignorare il desiderio, spesso diffuso, di partecipare in tal modo ad una nuova ed allettante forma di condivisione dei frutti della crescita, la stanchezza di esercitare un'attività spesso poco gratificante, talvolta ripetitiva e gravosa dopo più di quarant'anni di carriera, che spinge i lavoratori ad aspirare ad una vita diversa. Ed è spesso con il senso di aver già "dato molto" che essi prendono volontariamente la decisione di dimettersi. Sotto questo profilo sarebbe utile sapere quali nuove condizioni avrebbero potuto invertire questa tendenza: la Commissione potrebbe commissionare uno studio al riguardo. Nella situazione attuale si può dire che sovente gli interessi del lavoratore e quelli dell'impresa coincidono oppure, in altre parole, che c'è un'alleanza oggettiva che generalmente si traduce in accordi collettivi conclusi dalle parti sociali nel corso di negoziati a vari livelli, tra cui quello delle aziende e degli enti pubblici. 3.3.3. Inoltre, da un punto di vista psicologico, il lavoratore meno giovane o avanti con gli anni, influenzato dal comportamento dell'impresa, sente implicitamente di non corrispondere più alla figura che viene innanzitutto descritta come quella di colui che si avvicina all'età pensionabile e del riposo. È invece diventato colui che viene definito "incapace" di lavorare o "non occupabile". Mentre la metà circa di coloro che percepiscono una pensione hanno lasciato l'attività prima del tempo attraverso "l'invalidità", come è avvenuto in taluni paesi dell'Unione europea, il tempo dell'inattività tende ad essere visto non più come il tempo del diritto al riposo, bensì come il tempo dell'incapacità di lavorare. Questa percezione dell'età, considerata l'attuale tendenza ad apporre delle etichette, rischia di determinare delle modifiche di comportamento nella misura in cui incoraggia l'emergenza, nella psicologia del lavoratore e nei fatti, di un senso di emarginazione sia nell'impresa che sul mercato del lavoro, se non addirittura nella società stessa. 3.3.4. A tale sentimento si aggiunge ciò che si potrebbe definire lo "shock" generazionale o l'"opposizione" di culture che si sono allontanate a causa del tempo e dell'età. A seguito della crisi economica degli anni '80-'90, numerose imprese e servizi pubblici hanno risentito di un vuoto, spesso significativo, se non addirittura totale, per quanto riguarda l'occupazione ed il rinnovo del personale caratterizzato da una lieve flessione della fascia media della piramide delle età. Quando, grazie alla ripresa economica, le assunzioni riprendono, esse riguardano essenzialmente un personale giovane che, agli occhi delle imprese, rappresenta il futuro e l'evoluzione. In tal modo i lavoratori più anziani si sentono sminuiti e hanno la sensazione che il loro valore non venga apprezzato a sufficienza all'interno dell'impresa. Ciò può inoltre condurre a scontri con le nuove generazioni a causa di un modo diverso di rapportarsi con il lavoro e di realizzarlo, di una concezione diversa in termini di organizzazione e dell'impressione che il modo in cui i lavoratori meno giovani hanno lavorato per decenni venga messo in discussione. Tale situazione non può che alimentare e rafforzare il loro desiderio di cessare anticipatamente l'attività lavorativa. 3.3.5. D'altra parte, quattro lavoratori su dieci avrebbero voluto continuare la loro attività professionale. Il loro profilo corrisponde, in maniera generale e non esaustiva, a una o più delle seguenti caratteristiche: - hanno una spiccata professionalità che rende il loro lavoro interessante, se non addirittura appassionante e gratificante, trasformandolo talora in un vero e proprio "hobby". La loro occupazione costituisce contemporaneamente un passatempo e una ragion d'essere (ricercatori, ingegneri, tecnici di livello superiore, ecc.). La conclusione della loro attività professionale costituisce, ai loro occhi, una rottura difficile da accettare; - nell'impresa occupano una posizione gerarchica di livello elevato alla quale devono anche la loro posizione sociale, posizione che desiderano conservare; - non sono preparati all'"inattività" e il distacco dalla vita professionale determina il sentimento di non esistere più e di ritrovarsi di fronte ad un vuoto occupazionale apparentemente impossibile da colmare; - devono ancora sostenere oneri familiari gravosi (figli o ascendenti a carico, prestiti da rimborsare, oneri legati ad un divorzio, ecc.) e non si possono permettere una riduzione, seppure minima, del reddito; - non hanno ancora maturato pienamente i diritti economici alla pensione; - ... 3.4. Le misure pubbliche e convenzionali 3.4.1. La maggior parte degli studi sulla riduzione della vita attiva ha in generale privilegiato due livelli di analisi. 3.4.1.1. Taluni hanno insistito sul ruolo della protezione sociale e, in particolare, dei sistemi pensionistici pubblici e privati, nonché dei meccanismi che garantiscono un reddito sostitutivo in caso di disoccupazione o di cessazione anticipata dell'attività professionale. Hanno dimostrato che tali sistemi presentavano dei fattori incentivanti o disincentivanti al lavoro a partire da una certa età e che i comportamenti individuali di pensionamento precoce rientravano in tale prospettiva(11). 3.4.1.2. Altri studi hanno privilegiato il ruolo determinante del mercato del lavoro e del comportamento delle imprese per rendere conto del movimento di ritiro anticipato dall'attività(12). 3.4.2. Se queste due impostazioni devono contribuire all'analisi, non è opportuno contrapporle o far sì che una escluda l'altra in maniera manichea. Al contrario, esse sono intimamente legate. La protezione sociale o i relativi sostituti, siano essi di carattere pubblico o convenzionale, costituiscono esclusivamente i mezzi messi a disposizione dal mercato del lavoro per appianare i costi sociali in termini di disoccupazione di lungo periodo e di esclusione. In altre parole, si è fatto ricorso al prepensionamento come strumento di una "politica dell'occupazione" o più esattamente come strumento di una politica per combattere la disoccupazione. Si può osservare che in diversi Stati membri tali strumenti sono divenuti e considerati dalle imprese come uno strumento di gestione del personale e dai lavoratori come un vantaggio sociale e un diritto acquisito. 4. Proposte di soluzioni 4.1. Il riequilibrio del rapporto tra popolazione attiva e inattiva e il mantenimento di un volume di manodopera ottimale alla luce delle previsioni demografiche dell'Unione europea dipendono in parte dal rialzo del tasso di attività dei lavoratori di età superiore ai 55 anni, fermo restando che è necessario assicurare un giusto equilibrio fra lavoro e pensione, e fra lavoro e tempo libero, che sono valori propri del modello sociale europeo. 4.2. Una tale conversione va programmata nel medio periodo mettendo a punto una politica di mantenimento dell'occupabilità lungo tutto l'arco della vita lavorativa e di riqualificazione dei lavoratori al di sopra dei 40 anni, siano essi uomini o donne. È infatti difficile credere ad uno scenario contraddistinto da un'armonia spontanea in cui l'inversione di tendenza sul mercato del lavoro basti a far sì che le imprese conservino i lavoratori meno giovani e decidano di "creare qualcosa di nuovo con materiale vecchio". 4.2.1. Oltre alle azioni da intraprendere sul piano pratico, è essenziale adoperarsi per conseguire, sul piano della percezione, un cambiamento di mentalità e una presa di coscienza da parte sia delle imprese che dei lavoratori. I lavoratori devono considerare gratificante il lavoro dopo i 55 anni e le imprese o i servizi pubblici devono essere consapevoli dei vantaggi che i lavoratori più avanti con gli anni possono offrire (esperienza acquisita, competenze, capacità di trasmettere competenze, ecc.). 4.2.2. A tal fine il Comitato propone che la Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, promuova un'ampia campagna di informazione e di chiarimento per contribuire ad instaurare una percezione positiva del ruolo che i lavoratori meno giovani possono svolgere nelle imprese o nei servizi pubblici. L'impegno dimostrato da questi ultimi, dopo il prepensionamento, nell'ambito della vita associativa, delle ONG e della vita cittadina ci consente di valutare concretamente le loro risorse in termini di dinamismo, innovazione ed efficacia. 4.3. È particolarmente istruttivo e utile trarre degli insegnamenti dalle pratiche e dalle esperienze degli Stati membri. La promozione del tasso di occupazione dei lavoratori più anziani è infatti stata al centro di una serie di iniziative realizzate dai governi e/o dalle parti sociali segnatamente in Austria, Belgio, Finlandia, Paesi Bassi, Svezia e Irlanda. Un'indagine condotta dalla Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro ha inoltre permesso di catalogare tutta una serie di esempi interessanti che riguardano imprese tedesche, belghe, britanniche, francesi, greche, italiane e olandesi(13). Le diverse analisi effettuate hanno permesso al Comitato di trarre i seguenti insegnamenti: 4.3.1. È indispensabile modificare la mentalità ed i comportamenti. Pertanto non basterà vietare la pubblicazione di offerte di lavoro che prevedano limiti di età se queste non sono seguite da adeguate politiche in materia di assunzione. Il cambiamento di mentalità non deve riguardare un solo gruppo, bensì coinvolgere sia i poteri pubblici che i datori di lavoro ed i lavoratori, per estendersi a tutta la società. 4.3.2. Non è sufficiente perseguire una politica specifica rivolta alle categorie d'età a partire dai 45-50 anni. Il Consiglio superiore per l'occupazione del Belgio ha osservato quanto segue: una politica intesa a modificare la problematica dei lavoratori anziani arriva troppo tardi se non tutela questa categoria di persone. È pertanto necessario perseguire una politica di gestione del personale che tenga conto dell'età sin dal momento in cui i lavoratori entrano nel processo lavorativo. A tal fine è essenziale applicare rigorosamente una gestione della previsione dei posti di lavoro e delle qualifiche, e più in generale una gestione delle risorse umane di qualità. 4.3.3. Come risulta dall'indagine condotta dalla Fondazione di Dublino, una politica destinata alle diverse categorie di età deve tenere conto di cinque aspetti fondamentali: - l'assunzione e il pensionamento; - la formazione, il perfezionamento professionale e la promozione; - l'organizzazione flessibile del lavoro; - l'ergonomia e la definizione dei compiti; - una modifica dei comportamenti nell'ambito delle imprese. 4.3.4. Nel corso dei suoi lavori il Comitato si è soffermato in maniera particolare sulle seguenti iniziative: - l'accordo interprofessionale, raggiunto in Belgio, che prevede un impegno supplementare in materia di formazione professionale riservando particolare attenzione ai gruppi a bassa occupabilità; - l'incoraggiamento, da parte dei poteri pubblici, degli sforzi in materia di formazione diretti a taluni gruppi target attraverso incentivi fiscali supplementari, quale la detrazione fiscale per la formazione introdotta nei Paesi Bassi e proposta dalle parti sociali in Austria; - lavoratori anziani incaricati della formazione dei colleghi più giovani e/o degli apprendisti in qualità di "tutor"; - maggiore flessibilità della formula di lavoro a tempo parziale e dell'interruzione della carriera professionale oppure prepensionamento progressivo (Germania, Finlandia, Belgio, Francia); - possibilità di scelta tra una riduzione dell'orario di lavoro ed un aumento salariale (taluni accordi settoriali in Svezia); - riduzione dei contributi a carico dei datori di lavoro per i lavoratori anziani o per l'assunzione di una persona anziana in cerca di lavoro; - possibilità, per i lavoratori dipendenti, di aprire un "conto competenze": gli importi ivi depositati beneficerebbero di sgravi fiscali e di un complemento di pari entità da parte del datore di lavoro. Ciò consentirebbe ai lavoratori dipendenti di prendere un lungo periodo di congedo per conseguire una formazione complementare senza perdite di reddito (Svezia). 4.3.5. Nel corso dei lavori il Comitato si è soffermato sull'impatto dei livelli salariali dei lavoratori anziani e la loro progressione sovente programmata sulla vulnerabilità del loro posto di lavoro (cfr. 3.2.3). Infatti di norma, a parità di qualificazione, un lavoratore anziano percepisce un salario maggiore di quello di un collega più giovane (premio di anzianità, promozioni legate all'età e spesso automatiche, ecc.). Tale fattore contribuisce alla vulnerabilità, sia sul piano del mantenimento del posto di lavoro che al momento dell'assunzione. In proposito il Comitato non ha idee precostituite, né una posizione definita, né tendenze particolari, e non ha nemmeno approfondito il problema: ciononostante ritiene che questo non debba essere né ignorato né eluso, per quanto possa essere arduo e delicato affrontarlo. I suoi interrogativi suggeriscono l'opportunità di fare un inventario dei vantaggi e degli inconvenienti di una modifica, a termine, dei sistemi di remunerazione basati sulla progressione dei salari che acceleri quest'ultima all'inizio della carriera attenuandola alla fine. Chiaramente, pur concentrando l'attenzione sui lavoratori meno giovani, questo inventario non significherebbe accettare conseguenze negative che inficiassero i parametri costitutivi di una politica salariale equa o impedissero lo svolgimento corretto della carriera. 4.3.6. Per quanto riguarda più in particolare le donne, è opportuno sottolineare che, a causa della carenza di servizi di prossimità, soprattutto il fatto di avere persone a carico o bambini piccoli a cui accudire induce un gran numero di quelle che hanno raggiunto un'età compresa tra i cinquanta ed i sessant'anni ad abbandonare il loro posto di lavoro. 4.4. Nella maggior parte dei paesi l'avvenire dei regimi di prepensionamento costituisce una problematica particolarmente difficile. Numerosi studi mettono tuttavia in luce la necessità di innalzare l'età del prepensionamento. È evidente che il dibattito in materia diventa inevitabile. Nel momento in cui non potrà più essere evitato, occorrerà, secondo il Comitato, inserirlo in un contesto più ampio. Nel suo parere sulla strategia per modernizzare la protezione sociale il Comitato sottolineava infatti che: "Sia per ragioni sociali, sia per ragioni economiche, al posto dei prepensionamenti sarebbe opportuno sviluppare politiche di pensionamento flessibile e favorire per tempo, attraverso la formazione continua sull'arco di tutta la vita, la riqualificazione e l'individuazione di nuove forme di attività(14).". Secondo il Comitato, occorre soffermarsi su due casi di prepensionamento che vanno esaminati con attenzione e prudenza: - i prepensionamenti in caso di ristrutturazioni pesanti, tant'è vero che un pensionato "giovane" è preferibile ad un disoccupato di lungo periodo senza prospettive di reimpiego; - i prepensionamenti, totali o parziali, a favore dell'assunzione di un numero equivalente di persone in cerca di occupazione, tant'è vero che anche in questo caso un pensionato è preferibile ad un disoccupato al quale non viene offerta alcuna prospettiva di inserimento nella vita attiva. In effetti, se l'evoluzione demografica e la riduzione preannunciata del volume di manodopera disponibile inducono a prendere disposizioni, queste non devono rivelarsi un rimedio peggiore del male, che accresca l'esclusione pregiudicando in tal modo la coesione sociale. 4.5. Quanto al resto, per conseguire dei risultati a medio termine, il punto è trovare lo strumento che contribuirebbe ad instaurare una politica efficiente in materia. 4.5.1. Dal momento che la situazione delle imprese è diversa, come lo è pure la realtà all'interno di ciascuno Stato membro, è evidente che tutte le soluzioni valide presumono innanzitutto una conoscenza approfondita delle realtà e un'attuazione in loco. 4.5.1.1. Da tale punto di vista, e indipendentemente dall'approccio o dallo strumento scelto a livello di UE, è fondamentale consultare e prendere in considerazione il parere delle parti sociali. Questa è l'unica garanzia di un'attuazione efficace delle scelte effettuate. 4.5.2. Il Comitato individua quattro strumenti di portata diversa in grado di contribuire ad instaurare, con un'efficacia variabile, una dinamica a livello comunitario: - il dialogo tra le parti sociali europee; - degli "orientamenti per l'occupazione" specifici, precisi ed ispiratori di riflessioni; - un "codice di buona condotta volontario"; - una direttiva. 4.5.2.1. Su questo tema le parti sociali europee potrebbero, su iniziativa propria o su richiesta della Commissione, avviare un dialogo sociale che sfoci in uno scambio, un parere, delle raccomandazioni o qualsiasi altra forma di conclusione che ritengano opportuna. Tale dialogo sociale potrebbe, ad esempio, sfociare, dopo gli approfondimenti eventualmente necessari, in un "codice di buona condotta volontario", ma potrebbe soprattutto contribuire al contenuto di orientamenti per l'occupazione precisi ed ispiratori di riflessioni che, agli occhi del Comitato, costituiscono lo strumento più adeguato. Tale approccio presenterebbe il vantaggio di tradursi in linee guida e in azioni che costituirebbero la sintesi e il punto di equilibrio delle posizioni dei principali attori incaricati dell'attuazione sul piano delle imprese. Essi sono d'altronde nella posizione migliore per valutare la fattibilità degli orientamenti adottati. 4.5.2.2. Degli "orientamenti per l'occupazione" più precisi e ispiratori di riflessioni potrebbero presentare il vantaggio di un'attuazione diversificata che attribuisca le responsabilità operative agli Stati membri attraverso un quadro comune ben definito. Tuttavia, per essere efficace, questo strumento dovrebbe lasciare alle parti sociali gran parte dell'iniziativa. Comunque, in generale esse dovrebbero essere coinvolte nella definizione e nell'attuazione del piano d'azione nazionale riguardante l'occupazione e i lavoratori anziani. 4.5.2.3. Un "codice di buona condotta volontario" fondato sulle buone pratiche e adottato sul piano dell'Unione europea consentirebbe alle imprese di progredire in maniera flessibile e adeguata alle loro realtà individuali. 4.5.2.4. Secondo il Comitato, come strumento più adeguato non bisogna privilegiare una direttiva elaborata su iniziativa e sotto la responsabilità esclusiva della Commissione. Anche se si trattasse solo di definire un quadro, questa potrebbe infatti essere vista come una risposta "a tutto campo" ad una situazione diversificata e soprattutto troppo distante dagli operatori incaricati dell'attuazione. 4.6. Indipendentemente dallo strumento scelto, il Comitato auspica che la Commissione esamini l'entità del contributo che il FSE potrebbe apportare al finanziamento delle azioni che dovranno essere intraprese(15). 5. Conclusioni 5.1. Il Comitato approva la decisione del Consiglio europeo di Lisbona di portare il tasso di occupazione ad "una percentuale che si avvicini il più possibile al 70 % entro il 2010". 5.2. Considerati i seguenti fattori: - i problemi demografici che si presenteranno nell'Unione europea nel lungo periodo; - l'attuale tasso di occupazione nella fascia di età compresa tra i 55 ed i 64, che registra una costante diminuzione complessiva; - la progressione costante in termini di volume e di percentuale di tale fascia d'età rispetto alle altre; - le attuali prassi delle imprese e dei lavoratori, nonché le misure di natura legislativa o contrattuale in atto negli Stati membri, il Comitato ritiene che sarà possibile attuare la suddetta decisione del Consiglio solo se, su iniziativa dell'Unione europea, degli Stati membri e delle parti sociali, verranno intraprese delle azioni intese a favorire il tasso di occupazione dei lavoratori più anziani. Un fallimento in tal senso sarebbe preoccupante perché determinerebbe una riduzione della forza lavoro che frenerebbe la crescita, influendo sull'occupazione, sul potere d'acquisto, incluso quello dei pensionati attuali e futuri. 5.3. Occorre, in primo luogo, impegnarsi per affermare un cambiamento di mentalità e una presa di coscienza sia nelle imprese che tra i lavoratori. Il lavoro dopo i 55 anni deve apparire gratificante ai lavoratori e utile alle imprese. Qualora non si riuscisse ad affermare tale presa di coscienza collettiva, le misure concrete adottate perderebbero del tutto la loro efficacia. A tal fine il Comitato propone che la Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, promuova un'ampia campagna di sensibilizzazione, informazione e chiarimento destinata agli attori principali ed alla società in generale, per contribuire ad instaurare una percezione positiva del ruolo che i lavoratori senescenti possono svolgere nelle imprese e nei servizi pubblici. 5.4. Nel Capitolo 4 del presente parere d'iniziativa il Comitato formula una serie di proposte concrete ispirandosi sia alle migliori pratiche, di natura legislativa oppure contrattuale, adottate negli Stati membri sia a proprie riflessioni e a propri interrogativi. Riporta inoltre le disposizioni elaborate dalla Fondazione di Dublino che a suo avviso rivestono fondamentale importanza. Tali proposte si prefiggono di alimentare il dibattito, tentando di arricchirlo e di contribuire in tal modo agli orientamenti e alle decisioni che incombono alle parti sociali, al Consiglio e agli Stati membri. 5.5. Secondo il Comitato, una direttiva non costituisce lo strumento più adeguato da utilizzare a livello di Unione europea. Suggerisce che le parti sociali, su iniziativa propria o su richiesta della Commissione, avviino su questo tema un dialogo sociale che dovrà sfociare in uno scambio, un parere, delle raccomandazioni o qualsiasi altra forma di conclusione che ritengano opportuna. Dopo gli approfondimenti eventualmente necessari tale dialogo sociale potrebbe portare, ad esempio, ad un "codice di buona condotta volontario" ma potrebbe soprattutto contribuire al contenuto di orientamenti per l'occupazione precisi ed ispiratori di riflessioni che, agli occhi del Comitato, costituiscono lo strumento più adeguato per affrontare la problematica in esame. Bruxelles, 19 ottobre 2000. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) Parere del Comitato economico e sociale in merito alla disoccupazione giovanile, GU C 18 del 22.1.1996. (2) Contributo della Commissione europea al Consiglio sociale di Lisbona. Fonte Eurostat. (3) Cfr. tabelle N. 1, 2, 2 bis e 2 ter. (4) Cfr. tabella N. 3. (5) Guillemard 1986; Casey e Laczko 1989. (6) Cfr. tabella N. 4. (7) "La situazione e le prospettive demografiche dell'Unione europea". (8) Anne-Marie Guillemard, "Invecchiamento dei lavoratori e mercato del lavoro", tratto dalla Relazione dell'Osservatorio europeo delle politiche in materia di vecchiaia e pensionamento; DG V, Bruxelles, gennaio 1993 e della stessa autrice "Verso un nuovo contratto tra generazioni per le pensioni". Anne-Marie Guillemard è sociologa e docente all'università Paris-V-Sorbonne e membro dell'Istituto universitario di Francia. (9) Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro: "La lotta contro le barriere dell'età nell'occupazione", pag. 23. (10) Cf. "Age and Attitudes - Main Results from a Eurobarometer Survey" - Comunità europee, 1993. (11) Quinn et al., 1990, Quinn et Burkhauser, 1990. (12) Standing, 1986. Sorensen, 1989. (13) Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro: "La lotta contro le barriere dell'età nell'occupazione". (14) GU C 117 del 26.4.2000. (15) Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro: "La lotta contro le barriere dell'età nell'occupazione". ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale Tabella 1 - Tasso di attività della popolazione maschile (fascia di età 55-64 anni) nel 1986(1) e 1997 >PIC FILE= "C_2001014IT.005702.EPS"> Tabella 2 - Tasso di occupazione degli uomini tra i 55 ed i 64 anni (a) in 12 paesi: 1971-1997 >SPAZIO PER TABELLA> Note: a) È difficile interpretare i dati trasversali concernenti le donne. In linea di massima indicano tassi stabili o in leggero rialzo nel periodo in questione. Tuttavia il risultato globale cela due tendenze contraddittorie che hanno inciso sul tasso di occupazione delle donne: la tendenza ad un ingresso massiccio delle donne sul mercato del lavoro che ha avuto inizio in momenti diversi a seconda dei paesi, e la tendenza precoce ad uscirne. È stato possibile scindere le due tendenze dopo aver effettuato delle analisi trasversali che hanno dimostrato che, come gli uomini, anche le donne hanno dovuto ricorrere al prepensionamento. Questa tendenza è stata tuttavia occultata dal loro ingresso massiccio sul mercato del lavoro. b) La Germania riunificata a partire dal 1991. Fonte: Dati OCSE e calcoli del relatore. Tabella 2 bis - Tasso di occupazione degli uomini di più di 55 anni per fascia di età in dodici Stati membri dell'Unione europea >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: Guillemard 1993, Tabella 3,2, Indagine Eurostat sulla forza lavoro 1992 (1994), Tabella 6; Indagine Eurostat sulla forza lavoro, non pubblicata, Eurostat. Tabella 2 ter - Tasso di occupazione delle donne di più di 50 anni per fascia di età in dodici Stati membri dell'Unione europea >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: Guillemard 1993, Tabella 3,2, Indagine Eurostat sulla forza lavoro 1992 (1994), Tabella 6; Indagine Eurostat sulla forza lavoro, non pubblicata, Eurostat. Tabella 3 - Evoluzione comparata dei tassi di occupazione riferiti agli uomini tra i 55 ed i 64 anni (1970-1990) >PIC FILE= "C_2001014IT.006101.EPS"> Fonte: OCSE, Indagine sulla forza lavoro (1992). Tabella 4 - Fascia d'età compresa tra i 50 ed i 64 anni in % della popolazione (1995-2025) >PIC FILE= "C_2001014IT.006201.EPS"> Fonte: Eurostat, Proiezioni demografiche 1997 (scenario di base). (1) Fonte: Eurostat "Studio della popolazione attiva", ad eccezione di Austria, Svezia e Finlandia. I dati in merito al primo anno di riferimento per questi tre Stati membri provengono da studi nazionali e si riferiscono al 1985.