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Bruxelles, 12.10.2006

COM(2006) 574 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

La sostenibilità di lungo termine delle finanze pubbliche nella UE{SEC(2006)1247}

1. Sostenibilità di lungo termine delle finanze pubbliche e sorveglianza di bilancio a livello della UE

Nei decenni a venire la popolazione europea subirà un cambiamento radicale, in termini sia quantitativi che di struttura dell'età, dovuto ai bassi tassi di fertilità, all’aumento continuo dell’aspettativa di vita e al pensionamento della generazione del cosiddetto baby-boom. L’invecchiamento della popolazione comporterà una serie di sfide impegnative: sociali, economiche e di bilancio e ci si aspetta che abbia un impatto significativo sulla crescita e eserciti una pressione crescente sulla spesa pubblica[1]. Questo fatto renderà difficile per gli Stati membri mantenere finanze pubbliche sane e sostenibili nel lungo termine, un aspetto di particolare importanza all’interno dell’Unione economica e monetaria, in quanto la presenza in alcuni paesi di disavanzi elevati e debiti pubblici in crescita, con il rischio di insostenibilità delle finanze pubbliche, può avere un impatto negativo sulle condizioni macroeconomiche di altri paesi dell’UEM. Per garantire la sostenibilità di bilancio, quindi, sono necessarie politiche coerenti nel tempo, che affrontino gli squilibri di bilancio prima che gli effetti dell’invecchiamento della popolazione si facciano sentire in questo ambito.

I Consigli europei hanno ripetutamente riconosciuto la necessità di affrontare a livello europeo le implicazioni dell’invecchiamento della popolazione. In particolare, il Consiglio europeo di Stoccolma del marzo 2001 ha deciso che il Consiglio riveda periodicamente la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, tenendo conto delle tensioni che seguiranno ai futuri cambiamenti demografici. Nella nuova strategia dell’UE in materia di sviluppo sostenibile del giugno 2006 il Consiglio europeo ha sottolineato le notevoli sfide che l’invecchiamento della popolazione pone alle finanze pubbliche e ha proposto che l’UE continui a sostenere l’impegno degli Stati membri per modernizzare i sistemi di protezione sociale e garantirne la sostenibilità. A seguito delle indicazioni del Consiglio europeo, la Commissione e il Consiglio esaminano attualmente la sostenibilità di lungo termine delle finanze pubbliche nel quadro della periodica, multilaterale sorveglianza di bilancio, in linea con la maggiore importanza attribuita alla relazione tra le strategie di bilancio di medio termine e la sostenibilità di lungo termine.

Non a caso il Consiglio ECOFIN ha sottolineato nella sua relazione del 20 marzo 2005 sulla riforma del patto di stabilità e crescita (PSC) che, nella sorveglianza delle posizioni di bilancio, dovrebbe essere tributata sufficiente attenzione al debito e alla sostenibilità, così da salvaguardare la sostenibilità delle finanze pubbliche nel lungo termine, e dovrebbe essere consolidato il legame tra la sostenibilità di lungo termine e le esigenze di pianificazione di bilancio nel medio termine.

Nel 2003 il Consiglio ECOFIN ha incaricato il Comitato di politica economica di presentare una nuova serie di proiezioni in materia di spesa pubblica correlata all’invecchiamento della popolazione sulla base di nuovi dati demografici elaborati da Eurostat e di previsioni concordate sulle variabili macroeconomiche principali per tutti i 25 Stati membri in materia di pensioni, sanità, assistenza di lunga durata, istruzione e indennità di disoccupazione[2]. Le proiezioni in questione sono state completate nel febbraio 2006 e sono state messe a punto con il concorso della Commissione (DG ECFIN) e degli Stati membri nell’ambito del gruppo di lavoro “Invecchiamento” del comitato di politica economica (CPE). Esse forniscono una base di confronto solida e trasparente per valutare le implicazioni di bilancio dei mutamenti demografici e la sostenibilità delle finanze pubbliche negli Stati membri.

La relazione, comprendente le proiezioni, è stata approvata dal Consiglio ECOFIN del 14 febbraio 2006 come base di valutazione della sostenibilità delle finanze pubbliche nell’ambito del PSC. Il Consiglio ha ritenuto che la relazione in questione possa fungere da stimolo nel dibattito in corso sulla modernizzazione dei regimi previdenziali e sul prolungamento della vita lavorativa nel solco del vertice di Hampton Court dell’ottobre 2005, della strategia di Lisbona, della nuova strategia dell’UE in materia di sviluppo sostenibile e del metodo di coordinamento aperto in materia di pensioni. Nelle sue conclusioni, inoltre, il Consiglio ha invitato la Commissione a effettuare entro la fine del 2006 una valutazione organica della sostenibilità delle finanze pubbliche negli Stati membri. La relazione allegata alla presente comunicazione risponde all’invito formulato dal Consiglio.

2. L’approccio della UE nella valutazione della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche

La valutazione della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche è parte della normale sorveglianza di bilancio esercitata dalla UE e si basa sulle proiezioni in materia di spesa pubblica correlata all’invecchiamento della popolazione predisposte dai governi e sulle strategie di bilancio presentate nei programmi di stabilità e convergenza. In questo ambito, l’aspetto centrale dell’analisi è dato dalla coerenza tra obiettivi di bilancio nel medio termine e sostenibilità nel lungo termine.

La questione della stabilità nel lungo termine presenta una pluralità di aspetti e impone di non gravare di oneri eccessivi le generazioni future e di garantire la capacità di un paese di adeguare in modo appropriato la politica di bilancio nel medio e lungo termine. Per analizzare se, date le attuali politiche e in prospettiva dei notevoli impegni in termini di bilancio derivanti dall'invecchiamento della popolazione, le finanze pubbliche siano o meno avviate su un percorso sostenibile, è necessario l’impegno dei governi in una prospettiva di lungo termine. A tal fine, i dati fondamentali per avviare un’analisi della sostenibilità delle finanze pubbliche sono costituiti dai risultati delle normali proiezioni di spesa, alla luce dell’invecchiamento della popolazione e nell’ipotesi di mantenere invariate le politiche in atto, e dalla posizione di bilancio attuale.

Le nuove proiezioni forniscono una base di confronto solida e trasparente per valutare le implicazioni di bilancio dei mutamenti demografici e la sostenibilità delle finanze pubbliche negli Stati membri. Nel complesso le proiezioni evidenziano che in materia di bilancio l’invecchiamento della popolazione mette la UE di fonte a sfide impegnative. La maggior parte degli incrementi di spesa previsti saranno destinati alle pensioni e, in misura minore, alla sanità e all’assistenza di lunga durata. I potenziali risparmi compensatori realizzabili, secondo le proiezioni, nei settori dell’istruzione e delle indennità di disoccupazione, saranno probabilmente limitati[3]. Nella UE la spesa legata all’invecchiamento della popolazione dovrebbe aumentare di circa il 4% del PIL fino al 2050, anche se dietro questo dato si cela un’evoluzione molto differente a seconda degli Stati membri; da un aumento del 7% del PIL o superiore in ES, IE, LU, PT, CY, CZ, HU e SI a una diminuzione in rapporto al PIL in EE, LV e PL[4].

Sulla base dell’andamento di spesa previsto, sono formulate previsioni dei livelli del disavanzo e del debito nel lungo termine. La sostenibilità del debito è ricavata dal vincolo di bilancio intertemporale . Esso impone che il totale del passivo circolante delle amministrazioni pubbliche, ovvero il debito pubblico attuale e il valore attualizzato della spesa futura, compreso l’impatto sul bilancio dell’invecchiamento della popolazione, siano coperti dal valore attualizzato delle entrate future del settore pubblico. Se le politiche attuali garantiscono il rispetto del vincolo di bilancio intertemporale, significa che esse sono sostenibili.

Ma la valutazione della sostenibilità di lungo termine delle finanze pubbliche va ben oltre la risposta alla domanda se le attuali politiche siano o meno sostenibili. È necessaria infatti anche una stima dell’entità degli squilibri di bilancio per capire la sfida che attende i responsabili politici e, a tal fine, si utilizzano gli indicatori del divario di sostenibilità , che misurano la portata di un aggiustamento di bilancio permanente necessario (ad es., la riduzione costante della spesa pubblica non legata all’invecchiamento in percentuale del PIL o un aumento costante delle entrate in percentuale del PIL) che permette di rispettare il vincolo di bilancio intertemporale e di garantire quindi la sostenibilità delle finanze pubbliche. Gli indicatori di sostenibilità sono scorporati sulla base: i) dell'impatto della posizione di bilancio iniziale; e ii) dell’incidenza a lungo termine sul bilancio dell’invecchiamento della popolazione.

Gli indicatori di sostenibilità forniscono una solida base per individuare la portata e le principali fonti di rischio per la sostenibilità delle finanze pubbliche negli Stati membri della UE. Per realizzare una valutazione globale della sostenibilità delle finanze pubbliche, vengono presi in considerazione altri fattori che permettono di affinare la valutazione indicando le possibili principali fonti di rischio. Si tratta di fattori relativi all’andamento sia di breve che di medio termine, come pure alle tendenze di bilancio nel lungo termine:

- l ’ entità attuale del debito pubblico rappresenta probabilmente il fattore più importante, in quanto: i) i paesi con un debito pubblico elevato sono più sensibili ai bruschi mutamenti di breve e medio termine che interessano la crescita economica e i tassi di interesse; ii) un livello elevato del debito pubblico può determinare un aumento dei tassi di interesse superiore a quello indicato nelle proiezioni e aumentare ulteriormente i rischi per la sostenibilità delle finanze pubbliche e iii) i paesi con un debito pubblico elevato sono costretti a mantenere avanzi primari elevati per periodi di tempo prolungati al fine di ridurre l’entità del debito, una situazione che può rivelarsi difficile da sostenere, data la presenza di altri fattori che mettono sotto pressione il bilancio;

- gli obiettivi di medio termine (OMT) e l ’ andamento del bilancio nel breve termine forniscono informazioni sull’indirizzo delle politiche di bilancio. Lo scenario adottato ipotizza che per tutti i paesi l’obiettivo di medio termine sia raggiunto nel 2010. Ciò non significa che la Commissione si aspetti che tutti gli Stati membri raggiungano l’OMT nel 2010; alcuni lo hanno già fatto mentre altri potrebbero non riuscirci entro il 2010. Lo scenario serve a illustrare in che misura, nella maggior parte dei casi, il risanamento del bilancio possa contribuire a ridurre i rischi per la sostenibilità delle finanze pubbliche. Inoltre, le ultime previsioni dei servizi della Commissione forniscono l’andamento atteso dei bilanci nel breve termine, nell’ipotesi che siano mantenute le politiche attuali, indicando gli eventuali rischi connessi con la pianificazione di bilancio degli Stati membri nel breve termine;

- i test di sensibilità forniscono informazioni sulla solidità dei risultati in relazione ai mutamenti dei parametri fondamentali. Ad esempio, la resistenza dei sistemi pensionistici agli shock esterni non è la stessa nei differenti paesi. Inoltre sussiste incertezza quanto alla portata dei rischi che incombono sulla sostenibilità all’interno della UE e le diverse ipotesi relative ai principali fattori di spesa possono avere un notevole impatto. La spesa pubblica potrebbe aumentare più rapidamente di quanto ipotizzabile prendendo in considerazione soltanto i futuri mutamenti demografici. In passato altri fattori hanno contribuito a far crescere la spesa tendenziale, quali l’aumento e la maggiore qualità dei servizi erogati dallo Stato (ad esempio nel settore della sanità);

- qualora le pensioni medie si riducano molto di più rispetto al reddito medio di quanto non avvenga oggi , in futuro potrebbero emergere altri fattori con un’incidenza sui bilanci. Potrebbe avvenire, ad esempio, che pensioni insufficienti aumentino i rischi delle persone anziane di trovarsi in situazione di indigenza e si traducano in un aumento della spesa pubblica sociale o che le pensioni private integrative si rivelino inferiori al previsto, costringendo i governi a intervenire con misure compensatorie. Una diminuzione del livello relativo delle pensioni può comportare pertanto diversi rischi per le finanze pubbliche, a meno che non siano adottate misure per consentire ai futuri pensionati di disporre di un reddito adeguato;

- i cambiamenti della percentuale sul PIL delle entrate pubbliche nel lungo termine hanno un impatto sull'andamento futuro del bilancio. Ad esempio, se i contributi pensionistici sono fiscalmente deducibili mentre le pensioni erogate sono soggette a tassazione, le imposte sulle pensioni in percentuale del PIL possono aumentare nel lungo termine qualora i paesi abbiano accumulato grandi attivi nei regimi pensionistici a capitalizzazione e questi ultimi non siano ancora giunti a maturità;

- un livello di pressione fiscale attualmente elevato lascia margini di manovra inferiori (rispetto a una pressione fiscale più ridotta) per operare aumenti dell’imposizione fiscale e finanziare così la spesa pubblica aggiuntiva.

Tuttavia, nel considerare questi fattori si impone un approccio prudente in quanto essi non sono necessariamente quantificabili e non tutte le informazioni potrebbero essere disponibili.

Al fine di indicare l’importanza relativa dei rischi per la sostenibilità di lungo termine delle finanze pubbliche, viene utilizzata una categorizzazione a tre livelli introdotta dalla Commissione e dal Consiglio nell’esercizio di valutazione della stabilità e dei programmi di convergenza: rischio ridotto / medio / elevato . Questa classificazione riconosce che l’invecchiamento della popolazione costituisce nel lungo termine una sfida per le finanze pubbliche di tutti i paesi: un rischio ridotto, pertanto, non significa assenza di rischio. In alcuni casi anche i paesi considerati a rischio ridotto devono far fronte a un divario di sostenibilità non trascurabile. Questi paesi devono affrontare la sfida posta dall'invecchiamento della società mediante ulteriori riforme e/o migliorando la propria situazione di bilancio. E in effetti regna un po' di incertezza quanto al futuro andamento della spesa quale indicato nelle proiezioni; se la spesa connessa con l’invecchiamento della popolazione è influenzata anche da fattori diversi dai cambiamenti demografici, come si è riscontrato in passato, garantire la sostenibilità di bilancio potrebbe rivelarsi ancora più difficile. Allo stesso tempo, però, la classificazione fornisce una chiara distinzione del livello di rischio che gli Stati membri della UE potrebbero trovarsi a affrontare in materia di sostenibilità delle finanze pubbliche. Questo aspetto, unitamente a un’analisi dei principali fattori di rischio, è importante per decidere l’adozione di politiche adeguate.

3. Valutazione generale dei rischi per la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche nella UE

Nei decenni a venire l’invecchiamento della popolazione porrà la UE di fronte a sfide considerevoli. Nel lungo termine, infatti, l’invecchiamento della popolazione avrà un notevole impatto sulla spesa pubblica, determinato in particolare dall’aumento della spesa pensionistica. Per fronteggiare questo rischio che incombe sulle finanze pubbliche, la UE deve attuare una riforma strutturale per deflettere i trend della spesa pensionistica e aumentare il potenziale di crescita, ad esempio aumentando il tasso di occupazione o elevando l’età pensionabile. È necessario proseguire inoltre sulla via del risanamento per garantire un margine di manovra alle politiche di bilancio prima che l’invecchiamento della popolazione faccia sentire i suoi effetti concreti. In assenza di interventi di riforma e di un risanamento dei bilanci, l’analisi indica che sia nella UE che nell’area dell’euro si registrerà un notevole divario di sostenibilità (ovvero il divario tra la posizione strutturale di bilancio nel 2005 e una posizione sostenibile), pari a circa il 3½% del PIL.

In assenza di misure per colmare questo divario, si prevede che negli anni a venire, fino a circa il 2020, il rapporto debito pubblico/PIL nella UE resterà al di sopra del 60%, per poi cominciare a crescere in modo notevole e raggiungere quasi il 200% del PIL nel 2050.

La riforma del patto di stabilità e crescita del 2005 ha posto l’accento sulla necessità di formulare le politiche di bilancio per il medio termine tenendo conto delle sfide che incombono nel lungo termine. Nell’ambito del nuovo PSC sono stati introdotti nuovi obiettivi di medio termine (OMT) che riflettono caratteristiche specifiche dei singoli paesi, quali il rapporto debito/PIL e il potenziale di crescita.

Una grande maggioranza di paesi presenta disavanzi di bilancio superiori a quanto previsto nei loro OMT e prevede di procedere a un risanamento delle finanze pubbliche nei prossimi anni. Per illustrare l’incidenza di un miglioramento della posizione di bilancio nel medio termine sulla sostenibilità delle finanze pubbliche nel lungo termine, è stato analizzato uno scenario alternativo nel quale si ipotizza che tutti gli Stati membri raggiungano i propri OMT nel 2010. In questo scenario il divario di sostenibilità nella UE e nell'area dell'euro sarebbe pari a circa l'1½% del PIL. Per quanto riguarda le implicazioni per il debito nell’area dell’euro, qualora gli OMT siano raggiunti nel 2010, il rapporto debito/PIL si dovrebbe attestare a circa l’80% del PIL nel 2050 anziché al 200% del PIL, come previsto nel caso in cui la politica di bilancio restasse immutata. Per la UE nel suo complesso il rapporto debito pubblico/PIL dovrebbe collocarsi al di sotto del valore di riferimento del 60% del PIL fino al 2040 e agli anni immediatamente successivi.

L’incidenza dell’invecchiamento della popolazione sui bilanci pubblici potrebbe quindi essere ridotta, di fatto più che dimezzata, se, stante la situazione di bilancio nel 2005, gli Stati membri riuscissero a conseguire i propri OMT nel 2010. Questo dato dimostra in modo inequivocabile che il risanamento dei bilanci nel medio termine può contribuire in modo assai significativo a ridurre i rischi per la sostenibilità delle finanze pubbliche nella UE e nell'area dell'euro, pur senza risolvere del tutto il problema. In assenza di provvedimenti atti a controbilanciare gli effetti dell'invecchiamento della popolazione, nel 2050 il rapporto debito/PIL continuerà a evidenziare un trend ascendente nella maggior parte di paesi.

Per garantire la sostenibilità di bilancio nel lungo termine sarebbero necessari ulteriori sforzi di risanamento delle finanze pubbliche, e ciò soprattutto in assenza di ulteriori riforme necessarie a ridurre nel lungo termine (con gradi diversi a seconda degli Stati membri) la curva della spesa legata all'invecchiamento della popolazione, destinata altrimenti a aumentare in modo drastico. Negli ultimi anni diversi Stati membri hanno provveduto a riformare i propri sistemi pensionistici, in particolare DE, FR e AT e, con riforme adottate in anni precedenti IT e SE, dimostrando che un’applicazione decisa di riforme molto spesso difficili ha permesso di ridurre in prospettiva la spesa pensionistica. Tuttavia gli incrementi di spesa previsti permangono significativi all’interno della UE. In più, per garantire il successo di significative riforme delle pensioni, quest’ultime dovrebbero accompagnarsi a un allungamento della vita lavorativa, tale da permettere un aumento dei contributi e, di conseguenza, avere in futuro un impatto positivo sul livello delle pensioni in rapporto ai salari; per conseguire questo obiettivo potrebbero tuttavia essere necessarie ulteriori riforme strutturali.

Valutazione per gli Stati membri della UE

Se, da un lato, l’impatto sulle finanze pubbliche dell’invecchiamento della popolazione è motivo di preoccupazione per tutti gli Stati membri, dall’altro i dati aggregati relativi alla UE celano situazioni tra loro molto diverse. All’interno dell’Unione europea esistono notevoli differenze quanto ai livelli di rischio e ai fattori che ne sono alla base. Nel complesso, tra i 25 Stati membri della UE, sei paesi sono considerati a rischio elevato , dieci a rischio medio e nove a rischio ridotto , confermando a grandi linee quanto era emerso dalle valutazioni del patto di stabilità e crescita e dei programmi di convergenza effettuate nei primi mesi del 2006. Le caratteristiche principali dei rischi per la sostenibilità che incombono su tali paesi possono essere sintetizzate come segue:

- Paesi a rischio elevato

Il gruppo di paesi a rischio elevato (CZ, EL, CY, HU, PT e SI) si caratterizza per un notevole aumento della spesa legata all’invecchiamento della popolazione nel lungo termine e richiederà in ogni caso l’adozione di misure per frenare tale tendenza. CZ, EL, CY, HU e PT presentano inoltre disavanzi elevati e in alcuni casi livelli elevati del debito pubblico, in modo particolare in Grecia. Anche il risanamento del bilancio è necessario e urgente al fine di ridurre i rischi per la sostenibilità delle finanze pubbliche di tali paesi.

- Paesi a rischio medio

I paesi che costituiscono il gruppo intermedio (BE, DE, ES, FR, IE, IT, LU, MT, SK e UK) presentano caratteristiche molto differenti ma una distinzione piuttosto chiara appare tra: i) i paesi nei quali l'invecchiamento della popolazione produrrà costi significativi che potrebbero richiedere interventi di riduzione adeguati ma nei quali la posizione di bilancio è attualmente piuttosto solida (ES, IE, LU); e ii) i paesi che devono risanare le proprie finanze pubbliche nel medio termine (anche se con interventi di portata differente) ma per i quali i costi legati all'invecchiamento della popolazione destano meno preoccupazioni, in genere grazie alle riforme dei sistemi pensionistici già introdotte (SK, IT, DE, FR, UK e MT); all'interno di questo gruppo va rimarcata la situazione dell'Italia, paese in cui è necessario un risanamento del bilancio in tempi rapidi per garantire una riduzione costante dell'elevatissimo debito pubblico. Il Belgio presenta alcune caratteristiche di entrambi i sottogruppi; il mantenimento di un rigoroso saldo di bilancio è necessario per ridurre l’elevato livello del debito e per compensare l’aumento della spesa legato all’invecchiamento della popolazione, che si colloca al di sopra della media UE. Tuttavia, anche se mantenuto per un lungo periodo di tempo, l’attuale notevole saldo primario non sarebbe sufficiente per coprire integralmente nel lungo termine i costi relativamente levati dovuti all’invecchiamento della popolazione. L’adozione di misure atte a frenare i previsti aumenti della spesa pensionistica contribuirebbe indubbiamente a ridurre i rischi per la sostenibilità.

- Paesi a rischio ridotto

I paesi a rischio ridotto (DK, EE, LV, LT, NL, AT, PL, FI e SE) hanno compiuto in generale maggiori progressi per fare fronte all'invecchiamento della popolazione, grazie a una solida posizione di bilancio (dovuta a consistenti saldi attivi, alla riduzione del debito e/o all’accumulo di attivi) e/o all'attuazione di riforme pensionistiche organiche, che prevedevano in alcuni casi il passaggio a regimi pensionistici privati. Ciò non significa che nei paesi citati non sussistano rischi per la sostenibilità di lungo termine delle finanze pubbliche. Di fatto la loro situazione attuale si deve all’attuazione, coronata da successo, di riforme lungimiranti che hanno ridotto in modo significativo l’incidenza di lungo termine della spesa legata all’invecchiamento della popolazione (EE, LV, LT, AT, PL e SE) e al mantenimento o, in alcuni casi al rafforzamento, della posizione di bilancio. Altri paesi, per i quali si prevedono costi relativamente elevati a seguito dell’invecchiamento della popolazione, in particolare nel settore della spesa pensionistica, potrebbero prendere in considerazione la possibilità di introdurre, a un certo punto, riforme strutturali atte a modificare i trend di spesa nel lungo termine, qualora non riuscissero a mantenere, sempre nel lungo termine una solida posizione di bilancio (DK, NL e FI) (anche se per essi il risanamento necessario sarebbe di portata minore rispetto ai paesi a rischio elevato e medio).

4. Garantire finanze pubbliche sostenibili: una sfida strategica di ampia portata per la UE

L’analisi mette in luce che affrontare l’impatto sulle finanze pubbliche dell’invecchiamento della popolazione costituisce una sfida strategica fondamentale per la UE. Essa conferma che la triplice strategia decisa dal Consiglio europeo di Stoccolma del 2001 per affrontare le sfide in campo economico e di bilancio poste dall’invecchiamento della popolazione è adeguata e deve essere proseguita, riducendo rapidamente il debito pubblico, aumentando l’occupazione e la produttività e riformando i sistemi pensionistici, sanitari e di assistenza di lungo termine.

In primo luogo gli Stati membri devono conseguire più rapidamente e mantenere solide posizioni di bilancio sottostanti così da ridurre il debito pubblico a ritmi più sostenuti, prima che si facciano sentire interamente gli effetti dell'invecchiamento della popolazione. L’analisi della sostenibilità dimostra infatti che il risanamento delle finanze pubbliche per convergere verso gli OMT, e il mantenimento di tale posizione, contribuiranno in modo significativo a alleviare, almeno in parte, i costi elevati di lungo termine indotti dall’invecchiamento della popolazione nella UE e impediranno il rapido e marcato aumento del rapporto debito/PIL. Non solo, i conti pubblici in ordine sono un prerequisito per avere bassi tassi di interesse e una stabile e vigorosa crescita economica, con conseguenti ricadute positive sulla sostenibilità delle finanze pubbliche.

In secondo luogo è necessario aumentare i tassi di occupazione, soprattutto tra le donne e i lavoratori più anziani, e dovrebbero essere previste misure adeguate per incrementare l’offerta e l’utilizzo di manodopera. L'analisi contenuta nella relazione mostra che se l' occupazione aumentasse più del previsto, essa darebbe un contributo notevole alla sostenibilità di bilancio. E in molti paesi si potrebbero ottenere benefici sostanziali riducendo ulteriormente la disoccupazione strutturale. Un’attuazione riuscita di tali misure e un incremento della produttività, in linea con gli obiettivi della strategia di Lisbona, permetterebbe di aumentare ulteriormente i tassi di crescita potenziale del PIL, di migliorare il tenore di vita futuro e di garantire un margine di manovra più ampio per una futura redistribuzione delle risorse di bilancio. Inoltre, le proiezioni comuni di lungo termine evidenziano che si potrebbero conseguire risparmi, peraltro limitati, di bilancio grazie alla prevista riduzione della spesa per l'istruzione in conseguenza dell'invecchiamento. Inoltre, data la necessità futura di aumentare ulteriormente la produttività, gli Stati membri potrebbero considerare di utilizzare i risparmi realizzati per modernizzare i sistemi educativi, sviluppando anche la formazione permanente , investendo per migliorare la qualità pedagogica e il funzionamento dei sistemi, conformemente agli impegni assunti nell’ambito della strategia di Lisbona di costruire un’economia e una società basate sulla conoscenza.

In terzo luogo gli Stati membri devono prendere in considerazione la possibilità di attuare adeguate riforme dei sistemi pensionistici, sanitari e di assistenza di lungo termine, per assicurarne la sostenibilità finanziaria in un contesto di invecchiamento della popolazione, garantendo al contempo gli obiettivi fondamentali di adeguatezza e accesso. Le recenti riforme pensionistiche attuate in circa la meta degli Stati membri dell’UE15, e in diversi nuovi Stati membri, hanno permesso di ridurre l’impatto dell’invecchiamento della popolazione sui conti pubblici e di elevare nei fatti l’età pensionabile. L'analisi mostra infatti che le recenti riforme pensionistiche, ad esempio in Germani, Francia e Austria e, precedentemente, in Italia e Svezia, hanno contribuito in modo significativo a migliorare la sostenibilità delle finanze pubbliche. Inoltre, è fuori dubbio che l’aumento dell’occupazione abbia ricadute positive sui regimi previdenziali, contribuendo a rafforzare la sostenibilità dei regimi pensionistici, ritardando l’inizio degli incrementi di spesa e aumentando i contributi pensionistici, oltre a generare ulteriori risparmi di bilancio. Non solo: aumentare il tasso di occupazione, in particolare quello dei lavoratori più anziani, è di primaria importanza nei paesi in cui si prevede una marcata riduzione del livello di beneficio ("benefit rate"), ovvero il rapporto tra pensioni medie e PIL per lavoratore, in quanto permetterebbe di ridurre il rischio di pensioni inadeguate in futuro. Nelle recenti riforme pensionistiche alcuni Stati membri hanno introdotto un collegamento tra l'aspettativa di vita al momento della pensione e i benefici pensionistici, una misura che sembra garantire una migliore distribuzione del rischio demografico, fornendo un notevole incentivo al prolungamento della vita lavorativa. Inoltre, l’analisi della sostenibilità mostra che si possono realizzare notevoli risparmi sul versante della spesa sanitaria se, al previsto aumento dell’aspettativa di vita nel lungo termine, saranno associate misure per aumentare il numero di anni di vita in buona salute e migliorare lo stato di salute. L’adozione di misure per migliorare lo stato di salute della popolazione può quindi contribuire a ridurre i costi legati all’invecchiamento e a migliorare la sostenibilità delle finanze pubbliche.

Oltre a un rigoroso risanamento delle finanze pubbliche nel medio termine (finalizzato al conseguimento degli OMT) e/o al mantenimento di un posizione di bilancio sana, così da ridurre i rischi per la sostenibilità, è necessario anche una sforzo finalizzato a migliorare il funzionamento delle economie nella UE e a adeguare i sistemi pubblici alle significative sfide che incombono. Le politiche sottese a questa triplice strategia costituiscono parte integrante della strategia di Lisbona nella misura in cui un aumento del tasso di occupazione e l’attuazione di sane politiche macro e microeconomiche permettono di conseguire crescita economica e prosperità. L’adeguata combinazione di politiche nei tre settori menzionati dipenderà dai fattori principali che minacciano la sostenibilità e dalle priorità politiche che i diversi Stati membri si sono dati.

* * *

[1] Cfr. Comitato di politica economica e Commissione europea (DG ECFIN) (2006), ‘The impact of ageing on public expenditure: projections for the EU25 Member States on pensions, health-care, long-term care, education and unemployment transfers (2004-2050)’, (‘L’impatto dell’invecchiamento sulla spesa pubblica: proiezioni per gli Stati membri dell’UE25 in materia di pensioni, sanità, assistenza di lunga durata, istruzione e indennità di disoccupazione) European Economy, Special Reports No 1, 2006.

[2] Le proiezioni di bilancio di lungo termine sono elaborate nell’ipotesi che le politiche non subiscano variazioni e non tengono conto degli effetti di altre politiche che potrebbero rafforzare, ad esempio, la crescita economica e avere un impatto benefico sulle proiezioni di bilancio.

[3] Le previsioni sui risparmi di bilancio realizzabili nel settore dell’istruzione sono effettuate sulla base delle politiche attuali. Conformemente agli impegni assunti nell’ambito della strategia di Lisbona di costruire un’economia basata sulla conoscenza, tali risparmi potrebbero essere destinati ai settori dell’istruzione che garantiscono elevati ritorni in termini socioeconomici e di bilancio, in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di primavera del 2006.

[4] Nelle nuove proiezioni comuni non sono disponibili dati relativi alla Grecia e, pertanto, la spesa relativa all’invecchiamento è sottostimata. Per la spesa pensionistica in Grecia si era previsto un aumento rispettivamente del 12,4% del PIL tra il 2005 e il 2050 (proiezioni comuni del 2001) e del 10,2% del PIL (aggiornamento del programma di stabilità della Grecia – 2002).