RELAZIONE DELLA COMMISSIONE - Prima parte - XXXII Relazione sulla politica di concorrenza 2002

INDICE

Introduzione

Riquadro 1. Un ruolo più importante per i consumatori

I - Antitrust - Intese restrittive e abusi di posizione dominante: articoli 81 e 82 del trattato CE. Monopoli nazionali e diritti esclusivi: articoli 31 e 86 del trattato CE

A - Modernizzazione del quadro legislativo e interpretativo

1. Scadenza del trattato CECA

2. Modernizzazione delle norme che danno applicazione agli articoli 81 e 82 del trattato CE

3. Revisione della politica della Commissione in materia di trattamento favorevole

4. Revisione del regolamento di esenzione per categoria applicabile nel settore automobilistico

B - Applicazione degli articoli 81, 82 e 86

1. Articolo 81

1.1. Cartelli

1.1.1. Panoramica degli sviluppi nelle attività di vigilanza sull'applicazione delle norme antitrust e della comunicazione sul trattamento favorevole del 2002

1.1.2. Casi individuali nel 2002

1.2. Accordi verticali

2. Articoli 82 e 86

2.1. Articolo 82

2.2. Articolo 86

C - Sviluppi della politica di concorrenza a livello settoriale

1. Energia: liberalizzazione nei settori dell'elettricità e del gas

2. Servizi postali

2.1. Nuova direttiva postale

3. Telecomunicazioni

3.1. Nuovo quadro normativo per le reti e i servizi di comunicazione elettronica

3.2. Chiusura dell'inchiesta settoriale sulle linee affittate

4. Trasporti

4.1. Trasporti aerei

4.1.1. Rinnovo del regolamento di esenzione per categoria n. 1617/93

4.1.2. Politica di concorrenza nel settore dei trasporti aerei internazionali

4.1.3. Alleanze transatlantiche

4.1.4. Alleanze e concentrazioni a livello europeo

4.2. Trasporto marittimo

4.2.1. Sviluppi giurisprudenziali

4.2.2. Revisione del regolamento n. 4056/86

4.2.3. Casi specifici

4.3. Trasporti ferroviari

5. Media

5.1. Accesso a contenuti di richiamo

5.2. Accesso ai diritti per i nuovi media

5.3. Accordi di amministrazione e di concessione di licenze di diritti d'autore collettive

5.4. Editoria

6. Distribuzione di autoveicoli

6.1. Adozione del nuovo regolamento di esenzione per il settore automobilistico

6.1.1. Contesto

6.1.2. Tappe principali della procedura che ha condotto all'adozione del regolamento

6.1.3. Caratteristiche principali del regolamento (CE) n. 1400/2002

6.1.3.1. Considerazioni generali

6.1.3.2. Vendita di autoveicoli nuovi

6.1.3.3. Prestazione di servizi di assistenza alla clientela e vendita di pezzi di ricambio

6.1.3.4. Conclusione

6.1.4. Opuscolo esplicativo

6.2. Valutazione generale dell'applicazione del regolamento di esenzione (CE) n. 1475/95 in merito ai prezzi degli autoveicoli nuovi

7. Servizi finanziari

8. Società dell'informazione

9. Libere professioni

9.1. L'applicazione del diritto comunitario della concorrenza alle libere professioni

9.1.1. Ripercussioni delle sentenze della Corte di giustizia

9.1.2. Studio sull'impatto economico della regolamentazione

9.1.3. Azioni coordinate con le autorità nazionali garanti della concorrenza

D - Statistiche

II - Controllo delle concentrazioni

A - Politica generale e nuovi sviluppi

1. Introduzione

2. Controllo giurisdizionale delle decisioni relative alle concentrazioni nel 2002

2.1. Airtours contro Commissione

2.2. Schneider contro Commissione

2.3 Tetra Laval contro Commissione

3. Misure correttive

4. Rinvii a norma dell'articolo 9 e dell'articolo 22 - Nuovi sviluppi

4.1. Introduzione

4.2 Rinvii agli Stati membri a norma dell'articolo 9 del regolamento sulle concentrazioni

5. Riforma del sistema di controllo delle concentrazioni

5.1. Obiettivi della riforma

5.2. La riforma proposta

5.2.1. Questioni sostanziali

5.3. Riforma del sistema di controllo delle concentrazioni

5.3.1. Misure legislative

5.3.2. Misure non legislative

6. Cooperazione internazionale

6.1. International Competition Network - ICN (Rete internazionale della concorrenza)

6.2 Gruppo di lavoro UE-USA sulle concentrazioni

B - Statistiche

III - Aiuti di Stato

A - Politica generale

1. Modernizzazione del controllo degli aiuti di Stato

1.1. Impostazione generale

1.2. Trasparenza

1.3. Sviluppo di strumenti statistici

1.4. Quadro di valutazione degli aiuti di Stato

1.5. Revisione delle discipline e degli orientamenti esistenti

1.5.1. Disciplina multisettoriale

1.5.2. Ricerca e sviluppo

1.5.3. Aiuti a favore dell'occupazione

1.5.4. Carbone e acciaio (trattato CECA)

1.5.5. PMI

1.5.6. Aiuti di Stato e politica fiscale

1.5.7. Quartieri urbani svantaggiati

2. Allargamento

B - Il concetto di aiuto di Stato

1. Origine delle risorse

2. Vantaggio arrecato a una o più imprese

2.1. Costi non recuperabili

3. Criterio di selettività

4. Distorsione della concorrenza

5. Incidenza sugli scambi tra gli stati membri

C - Esame della compatibilità degli aiuti con il mercato comune

1. Aiuti orizzontali

1.1. Aiuti al salvataggio

1.2. Aiuti alla ristrutturazione

1.3. Aiuti per la tutela dell'ambiente

1.4. Aiuti alla ricerca e sviluppo

2. Aiuti regionali

2.1. Casi multisettoriali

Riquadro 2 Nuova disciplina multisettoriale degli aiuti regionali agli investimenti, comprendente nuove norme relative ai settori automobilistico e delle fibre sintetiche

2.2. Aiuti allo sviluppo delle attività internazionali delle imprese

2.3. Aiuti per scopi sociali

2.4. Aiuti settoriali

2.4.1. Impianti a fune

2.4.2. Costruzioni navali

2.4.3. Industria automobilistica

2.4.4. Carbone

2.4.5. Siderurgia

3. Trasporti

3.1. Trasporti ferroviari

3.2. Trasporto combinato

3.3 Trasporto su strada

Riquadro 3: Imprese di trasporto su strada

3.4. Trasporto passeggeri

3.5. Vie navigabili

3.5.1. Navigazione interna

3.5.2. Trasporti marittimi

3.6. Trasporti aerei

4. Agricoltura

4.1. Sviluppi politici e iniziative legislative del 2002

4.1.1. Nuovi orientamenti per gli aiuti di Stato per lo smaltimento dei rifiuti dei macelli e dei capi rinvenuti morti, nonché per le spese relative ai test per evidenziare le encefalopatie spongiformi trasmissibili (TSE)

4.2 Descrizione dei casi

4.2.1. Catastrofi naturali

4.2.2. Promozione e pubblicità

4.2.3. Aumento del costo del carburante

4.2.4. Apertura di indagini formali

5. Pesca

D - Procedure

1. Aiuti esistenti

2. Aiuti esentati

3. Recupero degli aiuti

4. Mancata attuazione di decisioni

5. Sentenze della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado

E - Statistiche

IV - Servizi d'interesse generale

1. Principi generali

2. Sviluppi recenti

2.1. Progetto di un Libro verde per una direttiva quadro sui servizi d'interesse generale

2.2. Casi di aiuti di Stato trattati dalla Commissione

Riquadro 4 Deutsche Post

3. Antitrust (compresa la liberalizzazione)

4. Liberalizzazione attraverso misure legislative

V - Attività internazionali

A - Allargamento

1. Preparazione e negoziati di adesione

2. Progressi nell'ambito dell'allineamento delle regole di concorrenza

3. Strumenti nel quadro degli accordi di associazione

4. Assistenza tecnica ai paesi candidati

B - Cooperazione bilaterale

1. Stati Uniti

2. Canada

3. Giappone

4. Altri paesi dell'OCSE

C - Cooperazione multilaterale

1. Intrernational Competition Network (ICN)

2. Gruppo di lavoro dell'OMC sull'interazione tra commercio e politica della concorrenza

3. Comitato per la concorrenza dell'OCSE

4. Gruppo intergovernativo di esperti dell'UNCTAD

VI - Prospettive per il 2003

1. Antitrust e liberalizzazione

2. Concentrazioni

3. Aiuti di Stato

4. Attività internazionali

Allegato - Casi analizzati nella relazione

Introduzione

1. I meriti di una concorrenza effettiva sul mercato nell'assicurare un'allocazione efficace delle risorse e nel promuovere l'innovazione e lo sviluppo tecnico sono ampiamente riconosciuti in tutto il mondo. Tuttavia, garantire o creare le condizioni che permettono ai mercati di funzionare in regime di concorrenza costituisce una sfida continua sia per quanto riguarda il comportamento dei soggetti attivi su tali mercati che alla luce degli ostacoli creati dagli interventi dello Stato. La politica di concorrenza persegue quindi un duplice obiettivo: da un lato, affrontare i fallimenti del mercato derivanti dal comportamento anticoncorrenziale degli operatori e da alcune strutture di mercato e, dall'altro, contribuire a un quadro generale di politica economica che comprenda i vari settori dell'economia e favorisca una concorrenza effettiva. In un mondo in costante globalizzazione, la difesa della concorrenza in uno spazio economico integrato, qual è l'Unione europea, deve necessariamente trovare anche la sua espressione esterna perché si possa garantire la parità di condizioni nel contesto internazionale.

2. La politica di concorrenza dell'Unione europea si fonda su tre pilastri strettamente correlati, i quali servono a trasferire i vantaggi della concorrenza effettiva ai consumatori e al tempo stesso a rafforzare la competitività dell'industria europea. In primo luogo, un'applicazione rigorosa delle norme antitrust, che vietano alle imprese di porre in atto accordi o pratiche restrittive ingiustificate e di sfruttare abusivamente una posizione dominante sul mercato. Questa attività si concentra sempre più sull'esigenza di impedire che forme più gravi di comportamento anticoncorrenziale degli operatori di mercato, quali i cartelli volti a fissare i prezzi o a ripartire il mercato, perturbino la concorrenza effettiva. Al tempo stesso, il controllo delle concentrazioni è necessario ad evitare che si creino o si rafforzino posizioni dominanti su un mercato, in seguito ad acquisizioni e concentrazioni tra imprese. In secondo luogo, viene promossa l'apertura di settori dell'economia in cui la concorrenza effettiva non è ancora ben radicata, attraverso una politica di graduale liberalizzazione, che accompagna le misure legislative volte a conseguire un'ulteriore integrazione del mercato unico. Infine, la politica di concorrenza dell'Unione europea comprende il controllo degli aiuti di Stato a livello sovrannazionale, inteso a garantire che gli interventi pubblici non falsino le condizioni di concorrenza sul mercato tramite sovvenzioni ed esenzioni fiscali.

3. Le principali sfide cui ha dovuto rispondere la politica di concorrenza dell'Unione europea negli ultimi anni, e che hanno informato le priorità legislative ed esecutive della Commissione, sono note: l'imminente allargamento dell'Unione europea a 25 Stati membri comporta uno sforzo notevole sia all'interno dell'Unione che da parte dei 10 paesi candidati, al fine di preparare il terreno per un'applicazione efficace delle regole di concorrenza previste dal trattato al momento dell'adesione dei nuovi Stati membri. La globalizzazione dei mercati richiede una maggiore cooperazione tra i responsabili della politica di concorrenza a livello mondiale. Infine, non si possono ignorare i cambiamenti dell'ambiente economico, quali le più deboli prospettive di crescita o le difficoltà emerse in alcuni settori nel 2002, sebbene non siano un motivo sufficiente per compromettere la logica fondamentale di una politica di concorrenza efficace.

4. In risposta alle predette sfide, oltre a proseguire la lotta contro i cartelli orizzontali cosiddetti "hard core", che costituiscono una delle violazioni più gravi del diritto della concorrenza, la Commissione ha portato avanti con successo diversi progetti di riforma in tutti i settori della politica di concorrenza. L'elemento principale del 2002 è stata una fondamentale ed ambiziosa revisione delle norme antitrust che danno applicazione agli articoli 81 e 82 del trattato CE, sfociata nell'adozione da parte del Consiglio di un nuovo regolamento di base. Esso inaugura una nuova era nell'applicazione della normativa antitrust nell'Unione europea, con un coinvolgimento più diretto delle autorità garanti della concorrenza e dei tribunali nazionali nell'applicazione delle regole di concorrenza del trattato, nel quadro di una rete europea di autorità garanti della concorrenza. Il nuovo regolamento di esenzione per categoria applicabile alla distribuzione di autoveicoli rappresenta un'importante riorganizzazione delle regole di concorrenza in tale settore. È proseguita anche la revisione del regolamento sulle concentrazioni, con l'adozione da parte della Commissione di una proposta di nuovo regolamento, basata su un'ampia consultazione dei soggetti interessati e sull'esperienza maturata con l'applicazione del primo regolamento sulle concentrazioni. Infine, ma non per questo meno significativo, l'importanza riconosciuta di un controllo regolare degli aiuti di Stato ha permeato diversi importanti progetti di riforma volti a semplificare le procedure relative agli aiuti di Stato, nell'ottica di rafforzare il ruolo cruciale di questo strumento nel quadro della politica di concorrenza dell'Unione europea.

5. Nel 2002 si sono registrati complessivamente 1019 nuovi casi, dei quali 321 attinenti agli articoli 81, 82 e 86 del trattato CE, 277 alle concentrazioni e 421 agli aiuti di Stato. Nel 2001 il numero complessivo di nuovi casi ammontava a 1 036, di cui 284 relativi agli articoli 81, 82 e 86, 335 alle concentrazioni e 417 agli aiuti di Stato (escluse le denunce). L'evoluzione generale dei nuovi casi non segue quindi una tendenza uniforme tra i diversi pilastri della politica di concorrenza. Se da un lato si è verificato un sensibile aumento dei casi attinenti agli articoli 81, 82 e 86, dall'altro il numero di casi riguardanti le concentrazioni è nettamente diminuito, mentre i nuovi casi relativi agli aiuti di Stato sono rimasti stabili.

6. Per quanto riguarda l'applicazione degli articoli 81, 82 e 86, il numero di nuove notificazioni è rimasto relativamente modesto, mentre si è registrato un aumento significativo dei casi avviati di propria iniziativa nel 2002 (91) rispetto al 2001 (74). Questa tendenza prepara il terreno per la graduale soppressione del sistema di notificazione, derivante dalla modernizzazione della normativa antitrust. Il numero delle denunce è continuato a salire: 129 nel 2002 contro 116 nel 2001 e 112 nel 2000.

7. I casi chiusi nel 2002 sono stati complessivamente 1 283, di cui 363 relativi agli articoli 81, 82 e 86, 268 alle concentrazioni e 652 agli aiuti di Stato (escluse le denunce). Nel 2001 erano stati chiusi 1 204 casi, di cui 378 attinenti agli articoli 81, 82 e 86, 346 alle concentrazioni e 480 agli aiuti di Stato. Mentre la diminuzione dei casi chiusi relativi agli articoli 81, 82 e 86 è riconducibile alla priorità che continua ad essere data ai casi di cartelli ad alto impiego di risorse, il numero dei casi pendenti si è ulteriormente ridotto, e il numero di casi chiusi supera quello dei nuovi casi.

8. Nel 2002 l'attività della Commissione relativa all'esame dei casi di concentrazioni e di alleanze ha subito un ulteriore significativo rallentamento, dopo un iniziale ristagno della tendenza alla crescita osservato nel 2001, mantenendosi comunque a livelli elevati (277 nuovi casi). In termini di risultati, durante l'anno sono state adottate 275 decisioni formali (rispetto a 340 nel 2001). Il numero di casi che comportano l'avvio di indagini approfondite ha registrato una notevole diminuzione ed è tornato ai livelli osservati a metà degli anni novanta (7 avvii della seconda fase d'indagine nel 2002 rispetto a circa 20 all'anno nel periodo 1999-2001). Tuttavia, è stato necessario dedicare risorse supplementari al seguito da dare a decisioni adottate in precedenza nell'ambito di procedimenti giudiziari.

9. Nel settore degli aiuti di Stato, il numero di notificazioni e i nuovi casi di aiuti non notificati sono aumentati rispetto al 2001, mentre le richieste di riesame di regimi di aiuti sono tornate ai livelli degli anni precedenti, dopo l'impennata nel 2001. Il numero di procedimenti iniziati è rimasto stabile (62 nel 2002 contro 66 nel 2001), mentre si evidenzia una lieve tendenza all'aumento delle decisioni finali negative (37 nel 2002 contro 31 nel 2001). Nel complesso, il numero di casi pendenti nel settore degli aiuti di Stato è nettamente diminuito (da 621 nel 2001 a 582 nel 2002, di cui 255 denunce).

Riquadro 1. Un ruolo più importante per i consumatori

Uno degli scopi precipui della politica di concorrenza europea è quello di promuovere gli interessi dei consumatori, cioè di garantire che i consumatori beneficino della ricchezza generata dall'economia europea. Questo obiettivo, posto in risalto in varie occasioni dal Commissario Monti, che continua a considerarlo una delle sue maggiori priorità, è di natura orizzontale: la Commissione tiene quindi conto degli interessi dei consumatori in tutti gli aspetti della sua politica di concorrenza, cioè nel combattere gli accordi anticoncorrenziali, in particolare i cartelli "hard core", e gli abusi di posizione dominante, ma anche nel controllo delle concentrazioni e degli aiuti di Stato concessi dagli Stati membri.

La Commissione sa bene che in genere è difficile per i consumatori valutare l'impatto che la politica di concorrenza esercita sulla loro vita quotidiana. Ciò è dovuto alla complessità di molti dei singoli casi di concorrenza e al fatto che l'azione della Commissione in questo campo spesso influisce in maniera indiretta sui loro interessi. Mentre ad esempio porre fine a un cartello riguardante prodotti di consumo o vietare i prezzi eccessivi praticati da un operatore dominante di telecomunicazioni può sfociare direttamente in un calo dei prezzi, che viene avvertito nel bilancio di ogni famiglia, un sistema efficiente di controllo delle concentrazioni non viene necessariamente percepito come un vantaggio dai consumatori che ne traggono beneficio. Tuttavia, il controllo delle concentrazioni nell'Unione europea serve a prevenire gli effetti negativi delle concentrazioni sul benessere dei consumatori che potrebbero altrimenti verificarsi. I risultati concreti del controllo delle concentrazioni diventano quindi evidenti solo nel lungo periodo. Il controllo degli aiuti di Stato svolge un ruolo altrettanto importante nell'allocazione efficiente delle risorse all'interno dell'economia europea e contribuisce quindi a creare un ambiente economico sano sia per le imprese che per i consumatori. Nelle sue decisioni relative agli aiuti di Stato, la Commissione tiene conto degli aspetti legati al corretto funzionamento dei servizi di interesse generale [1].

[1] Cfr. capitolo IV.

Al fine di ricevere il contributo essenziale dei consumatori e di sensibilizzarli nei riguardi dell'azione da essa svolta nel campo della concorrenza, la Commissione persegue diverse strategie. Due volte l'anno si tiene la "Giornata europea della concorrenza" nel paese cui è affidata la presidenza dell'Unione europea [2], con la partecipazione attiva della Commissione e del Parlamento europeo. Queste manifestazioni mirano a rendere le questioni di concorrenza più accessibili ai consumatori e ai loro rappresentanti. La Commissione coopera altresì attivamente con le associazioni dei consumatori, in particolare il BEUC [3], l'Ufficio europeo delle unioni dei consumatori, e incoraggia le organizzazioni nazionali dei consumatori a partecipare più attivamente all'individuazione dei settori di particolare interesse per i consumatori. La presente relazione costituisce un altro canale di comunicazione con i consumatori.

[2] Giornate europee della concorrenza nel 2002: 26.2.2002 (Madrid) e 17.9.2002 (Copenaghen).

[3] Comunicato stampa IP/02/415 del 14.3.2002.

La riforma in corso nel settore antitrust e nell'ambito del controllo delle concentrazioni contribuirà a ravvicinare il processo decisionale ai consumatori. In particolar modo, l'applicazione decentrata delle norme antitrust permetterà ai consumatori di inoltrare le loro denuncie alle autorità nazionali garanti della concorrenza, che saranno pienamente coinvolte nell'applicazione delle norme europee antitrust. Tali norme sono direttamente applicabili in tutti gli Stati membri e la riforma rafforza anche il ruolo dei tribunali nazionali nel sanzionare le infrazioni [4]. Nel contesto della proposta di riforma del regolamento sulle concentrazioni si prevede di designare nell'ambito della Commissione un funzionario di collegamento con i consumatori [5], al fine di accrescere le possibilità dei consumatori e dei loro rappresentanti di esprimere il proprio parere in tempo utile riguardo a concentrazioni specifiche.

[4] Cfr. capitolo I.A.2, in particolare punto 17.

[5] Cfr. punti 312-313

Infine, la revisione del regolamento di esenzione per categoria applicabile alla distribuzione di autoveicoli modificherà sia le modalità di vendita degli autoveicoli sia il modo in cui vengono prestati i servizi di assistenza dopo la vendita in Europa [6]. Poiché per la maggioranza dei consumatori l'acquisto di un'auto (nuova) rappresenta una delle maggiori decisioni in materia di investimenti, le modifiche fondamentali del sistema di distribuzione di autoveicoli e dei servizi di assistenza dopo la vendita rivestono chiaramente enorme importanza per i consumatori, anche se per il momento è prematuro valutare gli effetti della riforma sui prezzi delle automobili nell'Unione europea e sulla qualità e la disponibilità di servizi post-vendita.

[6] Cfr. capitolo I.C.6.

Per quanto riguarda i casi esaminati nel 2002, si rimandano i consumatori in particolare alla decisione contro un cartello nel caso "Pannelli in cartongesso" [7], che ha riguardato un prodotto con cui chiunque abbia mai costruito o ristrutturato una casa ha familiarità. Merita particolare attenzione anche il caso Nintendo [8], nel quale è stato posto fine agli accordi anticoncorrenziali tra Nintendo e i suoi distributori relativi alle console e alle cartucce di giochi.

[7] Cfr. punti 50 e segg.

[8] Cfr. punti 61 e segg.

Per concludere si richiama l'attenzione dei consumatori sul capitolo C della presente relazione dal titolo "Sviluppi della politica di concorrenza a livello settoriale", dove vengono fornite informazioni di grande importanza per i consumatori relative ai settori dell'energia, delle telecomunicazioni, dei servizi postali e dei trasporti. Di particolare interesse per i consumatori sono anche i casi relativi ai settori dei media, dei servizi finanziari, delle libere professioni e delle società dell'informazione.

I - Antitrust - Intese restrittive e abusi di posizione dominante: articoli 81 e 82 del trattato CE. Monopoli nazionali e diritti esclusivi: articoli 31 e 86 del trattato CE

A - Modernizzazione del quadro legislativo e interpretativo

1. Scadenza del trattato CECA

10. Il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA) è scaduto il 23 luglio. Ciò significa che, a partire dal 24 luglio, i settori che precedentemente rientravano nell'ambito di applicazione del trattato CECA, delle norme procedurali e della restante legislazione secondaria derivanti dal trattato CECA sono soggetti alle norme del trattato CE, alle norme procedurali e alla restante legislazione secondaria derivanti dal trattato CE.

11. Al fine di agevolare questa transizione, in particolare nei settori dell'antitrust, del controllo delle concentrazioni e del controllo degli aiuti di Stato, i servizi competenti della Commissione (DG Concorrenza, DG Energia e trasporti) hanno preparato una comunicazione della Commissione relativa ad alcuni aspetti del trattamento di casi in materia di concorrenza a seguito della scadenza del trattato CECA [9], adottata il 21 giugno. La comunicazione si prefigge di fornire orientamenti alle imprese soggette alle norme in materia di antitrust e di controllo delle concentrazioni e agli Stati membri soggetti alle norme relative agli aiuti di Stato, fornendo informazioni e rassicurazioni, nonché la certezza del diritto nel contesto della scadenza del trattato CECA. Fatta salva l'interpretazione delle norme CECA e CE da parte del Tribunale di primo grado e della Corte di giustizia delle Comunità europee, la comunicazione sintetizza i più importanti cambiamenti riguardanti le norme sostanziali e procedurali applicabili e spiega il modo in cui la Commissione intende affrontare le questioni specifiche sollevate dalla transizione.

[9] GU C 152 del 26.6.2002.

12. In termini generali, la comunicazione spiega che è improbabile che i cambiamenti sostanziali e procedurali derivanti dalla scadenza del trattato CECA sollevino gravi problemi, in quanto da molti anni sono in atto sforzi volti ad armonizzare le prassi di applicazione dei trattati CECA e CE.

13. Le più importanti differenze sostanziali tra il vecchio e il nuovo regime sono illustrate qui di seguito.

a) Antitrust

- In base alle norme CE, la Commissione non ha più la giurisdizione esclusiva che le spettava nel quadro del regime CECA.

- Tali norme si applicano solo se è pregiudicato il commercio tra Stati membri, a differenza di quanto avveniva in base al trattato CECA.

b) Controllo delle concentrazioni

- La Commissione non ha la giurisdizione esclusiva su tutte le concentrazioni, a prescindere da eventuali soglie, che le spettava invece in base al trattato CECA.

14. La comunicazione esamina anche questioni specifiche sollevate dalla transizione, in particolare i casi che da un punto di vista legale o fattuale hanno avuto inizio prima della scadenza del trattato CECA, ma continuano dopo la scadenza. Per quanto riguarda le norme procedurali, il principio di base è che si applicano le norme in vigore nel momento in cui è stata presa la misura procedurale in questione.

Antitrust, controllo delle concentrazioni e controllo degli aiuti di Stato:

A partire dal 24 luglio, la Commissione applicherà le norme procedurali CE a tutti i nuovi casi e ai casi pendenti. Se non diversamente precisato nella comunicazione, si ritiene che le misure procedurali prese in maniera valida sulla base delle norme CECA prima della scadenza del trattato CECA soddisfino, in seguito alla scadenza, i requisiti delle corrispondenti misure procedurali previste dalle norme CE.

La comunicazione affronta inoltre varie questioni in questi tre settori.

a) Antitrust

- In considerazione della somiglianza tra le disposizioni in materia di esenzione di cui all'articolo 65, paragrafo 2, del trattato CECA e all'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE e in vista della prossima modernizzazione delle norme di applicazione, l'azione della Commissione nel settore antitrust deve concentrarsi sulle procedure di divieto. Pertanto,

- la Commissione informa le imprese che non intende avviare procedimenti a norma dell'articolo 81 del trattato CE relativamente alla messa in atto futura di accordi precedentemente autorizzati nell'ambito del regime CECA, riservandosi tuttavia il diritto di esaminare eventuali nuovi elementi sostanziali, fattuali o legali che emergano successivamente e che possano sollevare dubbi in merito all'applicabilità delle esenzioni di cui all'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE.

b) Controllo delle concentrazioni

- Il trattamento riservato alle imprese comuni è diverso - ai sensi dell'articolo 66 del trattato CECA più imprese comuni sono considerate come concentrazioni - dal trattamento previsto dal regolamento CE sulle concentrazioni, che si applica solo alle imprese comuni che esercitano tutte le funzioni di un'entità economica autonoma. Se, al momento della scadenza del trattato CECA, sono in corso notificazioni di imprese comuni presentate a norma di detto trattato, è possibile che alcune operazioni non siano soggette a notificazione ai sensi del regolamento CE sulle concentrazioni.

- La comunicazione indica che tali notificazioni possono essere convertite, se sono soddisfatte le disposizioni di cui all'articolo 5 del regolamento di attuazione, in notificazioni di accordi di cooperazione ai sensi del regolamento n. 17, in particolare se le parti notificanti richiedono tale conversione.

c) Aiuti di Stato

- Se, dopo la scadenza del trattato CECA, la Commissione deve adottare una decisione in merito alla compatibilità di aiuti ai quali sia stata data esecuzione senza l'autorizzazione preventiva della Commissione prima della scadenza del trattato CECA, sorge il problema dei criteri appropriati da applicare.

- La Commissione procederà conformemente alla comunicazione della Commissione relativa alla determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di Stato illegalmente concessi [10]. Tale comunicazione prevede che la Commissione valuti sempre la compatibilità degli aiuti di Stato illegalmente concessi in base ai criteri oggettivi indicati negli strumenti normativi in vigore all'epoca in cui è stato concesso l'aiuto.

[10] GU C 119 del 22.5.2002, pag. 22.

2. Modernizzazione delle norme che danno applicazione agli articoli 81 e 82 del trattato CE

15. Il 16 dicembre il Consiglio ha adottato il regolamento n. 1/2003 [11]. Il nuovo regolamento, per il quale la Commissione aveva presentato una proposta nel settembre 2000, introduce la riforma più completa delle norme antitrust dal 1962. Infatti, il regolamento n. 1/2003 sostituisce le norme procedurali risalenti a 40 anni fa, stabilite dal regolamento n. 17, che disciplina l'applicazione delle disposizioni del trattato CE relative agli accordi tra imprese che limitano la concorrenza (articolo 81) e allo sfruttamento abusivo di una posizione dominante (articolo 82). Le nuove norme si applicheranno a decorrere dal 1° maggio 2004, data di allargamento dell'Unione europea a 10 nuovi Stati membri.

[11] Regolamento del Consiglio concernente l'applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato, GU L 1 del 4.1.2003, pag. 1.

16. Senza alterare il contenuto sostanziale degli articoli 81 e 82 del trattato CE, la riforma semplifica in maniera fondamentale il modo in cui le norme antitrust del trattato vengono applicate nell'Unione europea. Il nuovo regolamento riduce gli oneri in materia di conformità a carico delle imprese, grazie all'abolizione del sistema di notificazione degli accordi tra imprese, e permette un'applicazione più energica delle norme antitrust attraverso una ripartizione migliore e più efficace dei compiti di applicazione tra la Commissione e le autorità nazionali garanti della concorrenza. Il regolamento consentirà alla Commissione e alle autorità nazionali di concentrare le proprie risorse sulla lotta contro le restrizioni e gli abusi più dannosi per la concorrenza e per i consumatori.

17. Le caratteristiche principali della riforma sono:

1. Passaggio da un sistema di autorizzazione, in base al quale tutti gli accordi devono essere notificati alla Commissione per ottenerne l'approvazione, ad un sistema di eccezione legale.

Mantenendo il sistema di notificazione dopo decenni di giurisprudenza della Corte di giustizia e di prassi della Commissione in materia di applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato CE, si continuerebbe ingiustificatamente ad obbligare le imprese a sostenere costi burocratici e legali non necessari. Anche in vista dell'allargamento il sistema di notificazione non sembrava più praticabile. Con la riforma le imprese assumono una maggiore responsabilità, in quanto saranno loro stesse a dover valutare se i loro accordi limitano la concorrenza e, in tal caso, se le restrizioni possono beneficiare delle deroghe previste all'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE. Naturalmente, nei casi che danno adito a una reale incertezza, perché presentano quesiti nuovi o non risolti circa l'applicazione delle regole di concorrenza comunitarie, le imprese possono chiedere alla Commissione un orientamento informale. Quest'ultima può decidere di formulare un parere per iscritto.

2. Applicabilità diretta dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE

Porre fine alla competenza esclusiva della Commissione di concedere esenzioni ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE permette un'applicazione comune delle norme relative alle pratiche restrittive da parte della Commissione, delle autorità garanti della concorrenza e dei giudici nazionali. Tutte le autorità garanti della concorrenza opereranno in stretta cooperazione nell'applicazione delle norme antitrust. Poiché il trattamento di un gran numero di casi individuali ha contribuito a creare una giurisprudenza della Corte di giustizia e una prassi della Commissione in materia di criteri di esenzione previsti dall'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE, le autorità garanti della concorrenza e i tribunali nazionali possono farvi ricorso per determinare le condizioni alle quali è possibile applicare tale articolo. Al fine di assistere le autorità e i tribunali nazionali, la Commissione intende inoltre adottare una comunicazione sull'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE, che esaminerà gli elementi principali dell'acquis pertinente.

L'applicazione delle regole di concorrenza CE da parte dei tribunali nazionali sarà inoltre agevolata dalla possibilità dei giudici di rivolgersi alla Commissione per ottenere informazioni o pareri in merito a questioni relative all'applicazione di tali regole. Sia la Commissione che le autorità nazionali potranno inoltre presentare osservazioni a titolo di amicus curiae ai tribunali nazionali chiamati ad applicare l'articolo 81 o l'articolo 82 del trattato CE.

3. Rete europea della concorrenza

La Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri costituiranno una rete di autorità garanti della concorrenza, denominata Rete europea della concorrenza, che rappresenterà un caposaldo del nuovo sistema di applicazione. Essa consentirà la consultazione, la cooperazione e lo scambio di informazioni tra le autorità europee garanti della concorrenza ai fini dell'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato CE. La cooperazione è prevista in ogni fase del processo decisionale, dal momento dell'attribuzione di un caso all'autorità competente fino all'adozione della decisione definitiva. La Commissione, in quanto custode del trattato, avrà la responsabilità ultima, nell'ambito della rete, di garantire l'applicazione coerente delle regole di concorrenza comunitarie. Le modalità della cooperazione tra la Commissione e le autorità nazionali garanti della concorrenza sono stabilite nella dichiarazione comune del Consiglio e della Commissione relativa al funzionamento della rete di autorità garanti della concorrenza, allegata al nuovo regolamento.

4. Rapporto fra gli articoli 81 e 82 del trattato CE e le legislazioni nazionali in materia di concorrenza

Sebbene le autorità garanti della concorrenza e i tribunali nazionali possano continuare ad applicare la legislazione nazionale in materia di concorrenza ad accordi, a decisioni di associazioni di imprese o a pratiche concordate che possono pregiudicare il commercio tra Stati membri, essi sono tenuti ad applicare anche l'articolo 81 o l'articolo 82 del trattato CE; inoltre, dall'applicazione della legislazione nazionale non può scaturire un risultato diverso da quello prodotto dall'applicazione dell'articolo 81 del trattato CE. La conseguente convergenza delle norme applicabili agli accordi e alle pratiche di cui all'articolo 81 del trattato CE, la cosiddetta "parità di condizioni", agevolerà le attività commerciali in Europa, oltre ad essere essenziale per il completamento del mercato interno e l'applicazione coerente del diritto comunitario della concorrenza, una volta che la Commissione abbia rinunciato al suo monopolio sulla concessione di esenzioni ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE.

5. Poteri d'indagine ampliati della Commissione

Al fine di mantenere il più possibile efficace il ruolo essenziale della Commissione in quanto autorità di applicazione delle regole di concorrenza comunitarie, i suoi poteri d'indagine sono stati ampliati. Tra tali poteri ampliati figurano la possibilità della Commissione di sentire ogni persona che possa essere in possesso di informazioni utili nel quadro di un'indagine specifica e di apporre sigilli per il tempo necessario ad un accertamento. La Commissione potrà inoltre accedere a tutti i locali in cui possono trovarsi documenti aziendali, comprese le abitazioni private. La Commissione può avere accesso alle abitazioni private soltanto se vi sono motivi ragionevoli di sospettare che vi siano conservate informazioni probatorie e previa autorizzazione di un giudice nazionale. Tale autorizzazione dipenderà, tra l'altro, dalla proporzionalità degli accertamenti rispetto alla gravità della presunta violazione e dalla rilevanza delle prove cercate.

3. Revisione della politica della Commissione in materia di trattamento favorevole

18. Il 13 febbraio la Commissione ha adottato una nuova politica in materia di trattamento favorevole, che offre alle imprese maggiori incentivi a denunciare una delle violazioni più gravi delle norme antitrust. La nuova politica non solo rafforza la certezza del diritto per le imprese che intendono cooperare, ma migliora anche la trasparenza generale e la prevedibilità della prassi della Commissione. La "comunicazione della Commissione relativa all'immunità dalle ammende e alla riduzione dell'importo delle ammende nei casi di cartelli tra imprese" [12] del 2002 segna quindi un'altra tappa importante nell'attività diretta ad individuare e reprimere gli accordi di fissazione dei prezzi e altri cartelli "hard core". Le nuove norme aggiornano la precedente comunicazione del 1996 e si applicano ai cartelli classici detti orizzontali [13].

[12] GU C 45 del 19.2.2002; cfr. anche http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/leniency

[13] In contrapposizione ai casi in cui la fissazione illecita dei prezzi si verifica tra imprese in relazione verticale, cioè tra operatori a diversi livelli della catena di produzione e/o distribuzione, per esempio, un produttore e i suoi distributori.

19. In base alla comunicazione del 2002, la Commissione concederà l'immunità dalle ammende alla prima impresa che presenti prove di un cartello non noto o la cui esistenza non sia ancora stata dimostrata dalla Commissione. Più precisamente, l'immunità totale è concessa se:

- l'impresa è la prima a presentare elementi di prova che secondo la Commissione possono consentirle di adottare una decisione per svolgere un accertamento ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 3, del regolamento n. 17 (o i corrispondenti regolamenti di procedura relativi a settori specifici) in relazione a un presunto cartello riguardante la Comunità; oppure

- l'impresa è la prima a presentare elementi di prova che secondo la Commissione possono consentirle di constatare un'infrazione dell'articolo 81 del trattato CE in relazione a un presunto cartello riguardante la Comunità, quando la Commissione è già in possesso di informazioni sufficienti per avviare un accertamento, ma non per constatare l'esistenza della violazione. Questo tipo d'immunità è concesso solo se non è stata concessa a nessun altro partecipante all'intesa una "immunità condizionale" dalle ammende (cfr. punto 21 infra) in virtù delle condizioni stabilite al trattino precedente.

20. Per ottenere l'immunità totale, l'impresa deve inoltre:

- assicurare una piena e permanente collaborazione con la Commissione e fornire tutti gli elementi di prova in suo possesso,

- cessare immediatamente di partecipare all'infrazione e

- non deve aver adottato alcuna misura per costringere altre imprese a partecipare al cartello.

21. Un'impresa che soddisfi le condizioni elencate al punto 19 riceverà rapidamente una lettera dalla Commissione con la conferma che l'immunità totale verrà concessa se saranno rispettate le condizioni stabilite nella comunicazione.

22. La comunicazione del 2002 prevede inoltre una riduzione delle ammende per le imprese che non soddisfano i requisiti per poter beneficiare dell'immunità, ma che forniscono elementi di prova che costituiscano un "valore aggiunto significativo" rispetto a quelli già in possesso della Commissione e cessano di partecipare al cartello. La prima impresa che soddisfi queste condizioni otterrà una riduzione del 30-50% dell'ammenda che le sarebbe altrimenti stata inflitta; la seconda otterrà una riduzione del 20-30% e le altre otterranno una riduzione massima del 20%. All'interno di ciascuna forbice, l'importo finale della riduzione dipenderà a sua volta dal momento in cui vengono presentati gli elementi di prova e dalla qualità di tali elementi.

23. Le imprese che possono ottenere una riduzione dell'ammenda riceveranno anch'esse una lettera indicante la forbice di riduzione cui, in linea di principio, hanno diritto. Tale lettera sarà inviata al più tardi il giorno della notificazione della comunicazione degli addebiti.

24. La comunicazione del 2002 è entrata in vigore il 14 febbraio e si applica alle imprese che dopo tale data presentano una richiesta di trattamento favorevole in relazione a un caso di cartello, a condizione che nessun'altra impresa stia già cooperando con la Commissione nelle indagini riguardanti lo stesso caso in base alla comunicazione del 1996.

4. Revisione del regolamento di esenzione per categoria applicabile nel settore automobilistico

25. In luglio la Commissione ha adottato il regolamento n. 1400/2002, relativo all'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE a categorie di accordi verticali e a pratiche concordate nel settore automobilistico. Pur trattando problemi specifici del settore, il nuovo regolamento si basa sulla politica generale della Commissione in materia di valutazione delle restrizioni verticali, definita dal regolamento n. 2790/1999, e sui relativi orientamenti della Commissione. La descrizione delle nuove norme applicabili agli accordi di distribuzione verticale nel settore automobilistico è fornita al capitolo C 6.

B - Applicazione degli articoli 81, 82 e 86

1. Articolo 81

1.1. Cartelli

1.1.1. Panoramica degli sviluppi nelle attività di vigilanza sull'applicazione delle norme antitrust e della comunicazione sul trattamento favorevole del 2002

26. I cartelli "hard core" costituiscono una delle più gravi violazioni delle regole di concorrenza. Ciò che li distingue da tutte le altre pratiche anticoncorrenziali è che sono intese segrete o pratiche concordate tra concorrenti. Proprio per questa caratteristica, sono considerati "peccati capitali". I cartelli sono particolarmente nefasti per l'industria e per i consumatori europei. Essi riducono il benessere sociale, creano inefficienze nell'allocazione delle risorse e, modificando la produzione e/o i prezzi rispetto ai livelli determinati dal mercato, trasferiscono la ricchezza dai consumatori ai partecipanti al cartello. I cartelli sono dannosi anche a lungo termine. Partecipare a un cartello per sottrarsi alla durezza della concorrenza può portare alla creazione di strutture industriali artificiose, antieconomiche e instabili, limitare gli incrementi di produttività o i miglioramenti tecnologici e provocare la persistenza di prezzi elevati. La riduzione della concorrenza determina inoltre la perdita di competitività e minaccia le opportunità di occupazione stabile.

27. Per questi motivi, l'individuazione, il perseguimento e la sanzione di accordi segreti per la costituzione di cartelli "hard core" costituiscono un elemento centrale della politica di concorrenza della Commissione. A tal fine, è stata introdotta una vasta serie di strumenti.

28. La Commissione impiega risorse specifiche per la lotta contro i cartelli fin dal 1998, anno in cui è stata istituita un'unità specifica contro i cartelli nell'ambito della DG Concorrenza. La decisione di creare un'unità specifica è scaturita dal fatto che i partecipanti ai cartelli fanno ricorso a strumenti sempre più sofisticati, che consentono loro di celare le proprie attività e di occultarne le tracce.

29. Questo graduale aumento delle risorse è culminato nella creazione, nel 2002, di una seconda unità contro i cartelli. Le due nuove unità hanno beneficiato dell'introduzione di una metodologia di gestione più flessibile ed efficace. Esse utilizzano tecnologie dell'informazione avanzate, messe a punto internamente, nel campo degli accertamenti e del trattamento dei documenti. I funzionari ricevono una formazione specifica in tecniche d'indagine e possiedono altresì competenze specifiche in merito ai complessi aspetti procedurali di casi controversi di grandi dimensioni.

30. La priorità accordata nel 2001 alla lotta contro i cartelli e al trattamento dei casi di cartello non è venuta meno nel 2002, nel corso del quale l'attività si è persino intensificata. Il numero di casi trattati è aumentato in misura più che proporzionale alle risorse supplementari rese disponibili in questo periodo.

31. Come il 2001, il 2002 è stato di nuovo un anno record per le decisioni contro i cartelli. La Commissione ha adottato 9 decisioni, che infliggono ammende per un totale di 1 miliardo di EUR, nei casi "Banche austriache", "Metionina" "Gas industriali e medici", "Case d'asta d'arte", "Pannelli in cartongesso", "Metilglucamina", "Tondi per cemento armato", "Grafiti speciali" e "Aromatizzanti".

32. Si è registrato un notevole aumento anche nel numero di accertamenti senza preavviso, tra cui spicca la maggiore ispezione mai effettuata dalla Commissione. Questo slancio è dovuto all'altissima priorità attribuita dalla Commissione a reprimere i cartelli illegali e ad agire con rapidità. In proposito, va rilevato che una volta nota l'esistenza di un cartello illegale, il tempo di reazione è molto breve, da 4 a 6 settimane. L'esperienza maturata finora dimostra che, in seguito a un'ispezione, i cartelli in genere crollano e di conseguenza pongono termine alle loro attività illegali.

33. L'aspetto più importante sotto il profilo politico è stata l'adozione nel febbraio 2002 della nuova comunicazione sul trattamento favorevole [14]. Dal 1996 la politica della Commissione in materia di trattamento favorevole costituisce una pietra angolare della politica della Commissione contro i cartelli. La nuova comunicazione migliora la comunicazione del 1996 sotto vari aspetti. Introduce diversi cambiamenti intesi a fornire alle imprese maggiori incentivi ad uscire allo scoperto e rende quindi ancora più efficace la lotta della Commissione contro i cartelli. Gli elementi principali della nuova comunicazione sono: in primo luogo, l'immunità totale dall'ammenda per la prima impresa che rivela l'esistenza di un'intesa; in secondo luogo, le prove fornite devono essere sufficienti per consentire alla Commissione di svolgere un accertamento; in terzo luogo, la Commissione permette di presentare richieste di carattere ipotetico, mentre gli elementi di prova concreti possono essere forniti in un secondo momento; in quarto luogo, l'adozione nell'arco di poche settimane della decisione di concedere l'immunità condizionale garantisce all'impresa la certezza del diritto fin dalle prime fasi; in quinto luogo, in talune circostanze l'immunità può essere concessa anche dopo lo svolgimento di accertamenti da parte della Commissione; in sesto luogo, se l'immunità è già stata concessa, o la Commissione dispone già di elementi sufficienti a constatare un'infrazione, l'ammenda può essere ridotta fino al 50% per le imprese che apportino un valore aggiunto significativo agli elementi già in possesso della Commissione; infine, allo scopo di accrescere la certezza del diritto per quanto riguarda le riduzioni, la Commissione adotta, quanto prima possibile dopo la richiesta, una decisione preliminare sulla forbice di riduzione da applicare.

[14] GU C 45 del 19.2.2002, pagg. 3-5.

34. Il fatto che la nuova comunicazione, nei suoi primi dieci mesi di applicazione, abbia permesso di individuare quasi dieci cartelli in Europa è una chiara dimostrazione della sua efficacia. Essa produce anche un effetto di più ampia portata. Il timore che un'impresa partecipante a un cartello possa rivolgersi alle autorità ed ottenere l'immunità tende in generale a destabilizzare l'attività del cartello. Per questo motivo, l'applicazione della comunicazione del 2002 non solo ha buone probabilità di garantire in futuro l'individuazione e la sanzione di un numero elevato di cartelli ma anche di minare in modo significativo la stabilità di altri cartelli ancora esistenti.

35. Nel 2002 la Commissione ha avuto l'occasione di evidenziare un altro elemento atto a dissuadere le imprese dal partecipare a un cartello, ossia la maggiorazione applicata alle ammende in caso di violazione ripetuta delle regole di concorrenza. La decisione "Pannelli in cartongesso" costituisce un esempio di questa linea di condotta. In questo caso, due imprese, alle quali erano già state inflitte ammende per aver commesso un'infrazione analoga, devono sostenere ammende più elevate a causa del loro comportamento recidivo. In questo contesto, e in relazione con il programma sul trattamento favorevole, va tuttavia sottolineato che anche in caso di comportamento recidivo le imprese possono beneficiare del trattamento favorevole, se decidono di collaborare con la Commissione.

36. La dissuasione è anche l'obiettivo di fondo nei casi in cui la Commissione infligge ammende o sanzioni più elevate per contrastare le pratiche delle imprese volte ad ostacolare le indagini o a rifiutarsi di collaborare durante gli accertamenti. In risposta ad alcuni comportamenti ostruzionisti e non collaborativi riscontrati principalmente nel 2002, la Commissione intende adottare le misure necessarie a garantire il rispetto delle regole di concorrenza, in particolare per quanto riguarda gli accertamenti.

37. Per contro, nei casi futuri, nel determinare l'importo dell'ammenda da infliggere a un'impresa, la Commissione non considererà più come circostanza aggravante, ai sensi degli orientamenti per il calcolo delle ammende, il fatto che la direzione dell'impresa sia stata avvertita dai propri consulenti legali dell'illiceità del comportamento oggetto della decisione della Commissione. Tuttavia, una tale comunicazione potrà essere utilizzata come elemento di prova dell'esistenza di un'infrazione.

38. Infine, nel 2002 il livello di cooperazione internazionale è rimasto elevato. Il coordinamento delle indagini e dello scambio di informazioni non riservate con le autorità antitrust statunitensi e canadesi è stato particolarmente proficuo. La Commissione è inoltre intervenuta in tre procedimenti civili negli Stati Uniti, che hanno sollevato questioni riguardanti l'incidenza delle procedure statunitensi di individuazione delle infrazioni sulla politica della Commissione in materia di trattamento favorevole.

1.1.2. Casi individuali nel 2002

Banche austriache [15]

[15] Caso COMP/D-1/36.571; comunicato stampa IP/02/844 dell'11.6.2002.

39. L'11 giugno la Commissione ha inflitto ammende per un totale di 124,26 milioni di EUR a otto banche austriache, per aver partecipato a un cartello di fissazione dei prezzi di ampie dimensioni. Per i particolari si rimanda al capitolo relativo ai servizi finanziari [16].

[16] Cfr. punti 190 e segg.

Metionina [17]

[17] Caso COMP/37.519; comunicato stampa IP/02/976 del 2.7.2002.

40. Il 2 luglio la Commissione ha inflitto ammende a Degussa AG e Nippon Soda Company Ltd, rispettivamente di 118 milioni di EUR e 9 milioni di EUR, per aver partecipato a un cartello di fissazione dei prezzi della metionina assieme ad Aventis SA (con la sua controllata al 100% Aventis Animal Nutrition SA). La metionina è uno dei più importanti amminoacidi utilizzati come ingrediente per i mangimi e per le premiscele per l'alimentazione di tutte le specie animali. In seguito a un'indagine avviata nel 1999, la Commissione ha accertato che tali imprese avevano partecipato a un cartello su scala mondiale tra il febbraio 1986 e il febbraio 1999.

41. Aventis SA (già Rhône-Poulenc) ha beneficiato dell'immunità totale dalle ammende ai sensi della comunicazione della Commissione sul trattamento favorevole, in quanto ha rivelato alla Commissione l'esistenza del cartello e ha fornito prove decisive del suo funzionamento.

Gas industriali e medici [18]

[18] Caso COMP/36.700; GU L 84 del 1.4.2003.

42. Il 24 luglio 2002 la Commissione ha inflitto ammende ad AGA AB, Air Liquide BV, Air Products Nederland BV, BOC Group plc, Messer Nederland BV, NV Hoek Loos e Westfalen Gassen Nederland NV, per un importo totale di 25,72 milioni di EUR, per aver partecipato a un cartello segreto nel settore dei gas industriali e medici nei Paesi Bassi.

Carlsberg e Heineken [19]

[19] Caso COMP/F-3/37.851.

43. Il 4 novembre la Commissione ha chiuso l'indagine relativa a un presunto accordo di ripartizione del mercato tra il produttore di birra danese Carlsberg e il produttore di birra olandese Heineken, in quanto non ha trovato elementi atti a comprovare che la sospetta infrazione fosse continuata dopo il maggio 1995. Eventuali infrazioni sarebbero quindi cadute in prescrizione per quanto riguarda l'imposizione di un'ammenda.

44. Il 1° marzo 2002 la Commissione ha adottato una comunicazione degli addebiti nei confronti di Carlsberg e di Heineken, nella quale affermava che, nel periodo 1993-1996, i due produttori di birra avevano concluso un accordo informale inteso a limitare le loro attività, in particolare le attività di acquisizione, sui rispettivi "mercati interni" [20]. La Commissione basava le sue affermazioni sui documenti rinvenuti nel corso degli accertamenti effettuati senza preavviso presso le due imprese nella primavera del 2000.

[20] Comunicato stampa IP/02/350 dell'1.3.2002.

45. Entrambe le parti hanno risposto per iscritto alla comunicazione degli addebiti, respingendo le accuse della Commissione e sottolineando che era molto difficile entrare nel mercato nazionale dell'altra impresa. Carlsberg ha inoltre esposto le proprie argomentazioni nel corso di un'audizione orale. Alla luce delle argomentazioni delle parti, la Commissione ha deciso di completare la propria verifica dei fatti effettuando accertamenti supplementari nella sede dei due produttori di birra nell'agosto 2002. Tuttavia, tali accertamenti non hanno rivelato nuovi elementi atti a comprovare l'esistenza dell'infrazione nel termine di prescrizione di cinque anni previsto per l'imposizione di un'ammenda [21]. La Commissione ha pertanto deciso di chiudere il caso [22].

[21] Regolamento (CEE) n. 2988/74 del Consiglio, del 26 novembre 1974, relativo alla prescrizione in materia di azioni e di esecuzione nel settore del diritto dei trasporti e della concorrenza della Comunità economica europea (GU L 319 del 29.11.1974, pag. 1). In questo caso, il termine di prescrizione decorreva dal maggio 1995, cinque anni prima della data del primo accertamento effettuato dalla Commissione nella sede di Carlsberg.

[22] Comunicato stampa IP/02/1603 del 4.11.2002.

Case d'asta d'arte [23]

[23] Caso COMP/37.784.

46. In una decisione adottata il 30 ottobre, la Commissione ha concluso che Christie's e Sotheby's, le due principali case d'asta d'arte del mondo, avevano violato le regole di concorrenza comunitarie con pratiche collusive volte a fissare commissioni e condizioni commerciali tra il 1993 e l'inizio del 2000. Lo scopo del cartello era di ridurre la concorrenza che si era sviluppata tra le due principali case d'asta negli anni ottanta e all'inizio degli anni novanta. L'aspetto più importante dell'accordo era l'aumento della commissione pagata dai venditori all'asta (la cosiddetta commissione del venditore). L'accordo collusivo riguardava tuttavia anche altre condizioni commerciali, quali gli anticipi versati ai venditori, le garanzie fornite per i risultati dell'asta e le condizioni di pagamento.

47. Applicando la comunicazione sul trattamento favorevole del 1996, la Commissione ha ritenuto che Christie's dovesse beneficiare della piena immunità, in quanto aveva fornito prove decisive dell'esistenza del cartello in un momento in cui la Commissione non aveva ancora avviato alcuna indagine e poiché era stata la prima a presentare tali elementi di prova. L'ammenda inflitta a Sotheby's è stata fissata a 20,4 milioni di EUR, pari al 6% del suo fatturato mondiale. L'importo è stato conteggiato applicando una riduzione del 40% per la collaborazione fornita dall'impresa nelle indagini.

Metilglucamina [24]

[24] Case COMP/37.978; comunicato stampa IP/02/1746 del 27.11.2002.

48. Il 27 novembre la Commissione ha inflitto un'ammenda di 2,85 milioni di EUR ad Aventis Pharma SA e Rhône-Poulenc Biochemie SA (responsabili in solido e individualmente), per aver partecipato a un cartello di fissazione dei prezzi e di ripartizione del mercato della metilglucamina assieme a Merck KgaA. La metilglucamina è una sostanza chimica adoperata per la sintesi di mezzi di contrasto utilizzati in radiologia, di prodotti farmaceutici e coloranti. La Commissione ha accertato che tali imprese avevano partecipato a un cartello su scala mondiale tra il novembre 1990 e il dicembre 1999.

49. Merck KgaA ha beneficiato dell'immunità totale dalle ammende ai sensi della comunicazione della Commissione sul trattamento favorevole, in quanto ha rivelato alla Commissione l'esistenza del cartello e ha fornito prove decisive del suo funzionamento.

Pannelli in cartongesso [25]

[25] Caso COMP/37.152.

50. Il 27 novembre la Commissione ha adottato una decisione con cui ha inflitto ammende per un importo complessivo di 478 milioni di EUR a Société Lafarge SA, BPB PLC, Gebrüder Knauf Westdeutsche Gipswerke KG e Gyproc Benelux SA/NV. La Commissione ha qualificato il comportamento di dette imprese come infrazione molto grave al diritto comunitario della concorrenza. L'indagine della Commissione, avviata ex officio, ha permesso di accertare che i principali produttori europei di pannelli in cartongesso avevano partecipato ad un cartello clandestino relativo ai quattro principali mercati dell'UE (Germania, Regno Unito, Francia e Benelux), nel cui ambito si sono accordati per restringere la concorrenza su detti mercati ad un livello conforme ai loro interessi e si sono scambiati informazioni sui volumi di vendita, nonché sugli aumenti di prezzo praticati sui mercati britannico e tedesco. Il valore dei mercati in questione è uno dei più elevati tra quelli constatati nelle decisioni della Commissione in materia di cartelli degli ultimi dieci anni. BPB, Knauf e Lafarge hanno partecipato all'intesa dal 1992 al 1998, mentre Gyproc vi ha aderito nel 1996.

51. L'importo elevato delle ammende è giustificato dalla durata dell'infrazione e, per quanto riguarda Lafarge (249,60 milioni di EUR) e BPB (138,60 milioni di EUR), dal fatto che queste imprese sono recidive nella violazione dell'articolo 81, elemento questo che costituisce una circostanza aggravante. Solo BPB e Gyproc hanno collaborato con i servizi della Commissione e hanno beneficiato per tale motivo di una riduzione dell'ammenda.

52. La decisione in questione costituisce un'ulteriore prova della determinazione con cui la Commissione individua e sanziona le infrazioni al diritto della concorrenza, tramite indagini avviate ex officio in base a richieste di applicazione della politica in materia di trattamento favorevole. Nella lotta contro i cartelli, la Commissione attribuisce priorità ai settori importanti dell'economia europea e in particolare ai settori in cui la sua azione può migliorare direttamente il benessere dei consumatori. La decisione conferma inoltre la determinazione della Commissione a sanzionare adeguatamente le imprese che reiterano comportamenti palesemente anticoncorrenziali, aumentando l'importo dell'ammenda loro inflitta.

Aromatizzanti [26]

[26] Caso COMP/37.671; comunicato stampa IP/02/1907 del 17.2.2002.

53. Il 17 dicembre 2002 la Commissione ha inflitto all'impresa giapponese Ajinomoto Co. Inc. e alle imprese sudcoreane Cheil Jedang Corporation e Daesang Corporation ammende rispettivamente di 15,54 milioni, 2,74 e 2,28 milioni di EUR per avere partecipato ad un cartello per la fissazione dei prezzi e la ripartizione della clientela nel mercato dei nucleotidi congiuntamente a Takeda Chemical Industries Ltd, un'altra società giapponese. Il nucleotide o acido nucleico è ottenuto dal glucosio ed è utilizzato nell'industria alimentare per aromatizzare i cibi. In seguito a un'indagine avviata nel 1999, la Commissione ha accertato che le suddette imprese hanno partecipato ad un cartello mondiale tra il 1988 e il 1998.

54. È importante notare che all'impresa giapponese Takeda Chemical Industries Ltd è stata concessa la piena immunità dalle ammende conformemente alla comunicazione sul trattamento favorevole per avere fornito informazioni decisive sul funzionamento del cartello in una fase in cui la Commissione ne ignorava l'esistenza.

Grafiti speciali [27]

[27] Caso COMP/37.667; comunicato stampa IP/02/1906 del 17.12.2002.

55. Il 17 dicembre la Commissione ha inflitto ammende a SGL Carbon AG, Le Carbone-Lorraine S.A., Ibiden Co. Ltd., Tokai Carbon Co. Ltd, Toyo Tanso Co. Ltd., NSCC Techno Carbon Co. Ltd., Nippon Steel Chemical Co. Ltd., Intech EDM B.V. e Intech EDM AG, per un importo complessivo di 51,8 milioni di EUR, per avere partecipato ad un cartello avente per oggetto la fissazione dei prezzi nel mercato dei prodotti in grafite speciale isostatica [28]. A SGL Carbon AG è stata inoltre inflitta un'ammenda di 8,81 milioni di EUR per avere partecipato ad un altro accordo collusivo per la fissazione dei prezzi nel mercato della grafite speciale estrusa. GrafTech International, Ltd. (già UCAR), anch'essa dichiarata responsabile di entrambe le infrazioni, ha beneficiato di una riduzione del 100% delle ammende in quanto ha rivelato alla Commissione l'esistenza del cartello e ha fornito informazioni decisive sul suo funzionamento.

[28] "Grafiti speciali" è l'espressione generica ampiamente utilizzata nell'industria per indicare un gruppo di prodotti a base di grafite per varie applicazioni.

Tondi per cemento armato [29]

[29] Caso COMP/37.956.

56. Il 17 dicembre la Commissione ha inflitto ammende per un importo complessivo di 85 milioni di EUR a nove imprese, corrispondenti ad undici società (Alfa Acciai SpA, Feralpi Siderurgica SpA, Ferriere Nord SpA, IRO Industrie Riunite Odolesi SpA, Leali SpA e Acciaierie e Ferriere Leali Luigi SpA in liquidazione, Lucchini SpA e Siderpotenza SpA, Riva Acciaio SpA, Valsabbia Investimenti SpA e Ferriera Valsabbia SpA) e ad un'associazione di categoria (Federacciai) per avere partecipato ad un cartello relativo al mercato italiano dei tondi per cemento armato. Si tratta di una violazione molto grave dell'articolo 65, paragrafo 1, del trattato CECA.

57. Tale accordo unico, complesso e continuato si articolava in più parti: la fissazione dei prezzi per le "dimensioni extra" (la maggiorazione sul prezzo di base in funzione del diametro del tondo per cemento armato), la fissazione del prezzo di base, la fissazione dei termini di pagamento e la limitazione o il controllo della produzione e/o delle vendite.

58. Alle imprese in questione sono state inflitte ammende il cui importo massimo è 26,9 milioni e il minimo è 3,57 milioni di EUR. La Commissione ha tenuto conto del fatto che Riva e Lucchini sono grandi gruppi il cui fatturato è ampiamente superiore a quello degli altri partecipanti al cartello.

59. Conformemente alla sentenza Eurofer [30], Federacciai è destinataria della decisione della Commissione, ma non le è stata inflitta alcuna ammenda. Ferriere Nord era recidiva, il che costituisce una circostanza aggravante; al contempo, essa è stata la sola impresa a collaborare con i servizi della Commissione e ha quindi beneficiato di una riduzione dell'ammenda conformemente alle disposizioni della comunicazione sul trattamento favorevole.

[30] Sentenza dell'11.3.1999 nella causa T-136/94.

60. Nel procedimento in questione, la Commissione ha applicato le disposizioni del trattato CECA dopo la scadenza dello stesso, conformemente alla sua comunicazione del 26 giugno 2002 relativa ad alcuni aspetti del trattamento di casi in materia di concorrenza a seguito della scadenza del trattato CECA [31], in cui ha espresso l'intenzione di applicare i principi generali del diritto in materia di successione delle leggi. Nella comunicazione si afferma quanto segue: "Se la Commissione, nell'applicare il diritto di concorrenza comunitario alle intese, individua una violazione in un settore rientrante nel campo di applicazione del trattato CECA, il diritto sostanziale applicabile sarà, indipendentemente dal momento in cui tale applicazione ha luogo, quello in vigore nel momento in cui si sono verificati i fatti che hanno costituito la violazione. In ogni caso, per quanto riguarda la procedura, dopo la scadenza del trattato CECA, si applicherà il diritto CE".

[31] GU C 152 del 26.6.2002, pag. 5.

1.2. Accordi verticali

Nintendo [32]

[32] Casi COMP/C-3/35.587, COMP/C-3/35.706 e COMP/C-3/36.321.

61. Il 30 ottobre 2002 la Commissione ha inflitto ammende per un importo totale di 167,9 milioni di EUR a Nintendo Corporation Ltd e Nintendo of Europe GmbH (la società cui fa capo l'intero gruppo Nintendo e la sua principale controllata europea); John Menzies plc; Soc. Rep. Concentra L.DA; Linea GIG S.p.A; Nortec S.A.; Bergsala A.B.; Itochu Corporation e CD-Contact Data GmbH.

62. La Commissione ha concluso che i destinatari della decisione avevano commesso una violazione dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE, limitando il commercio parallelo di console e cartucce di giochi Nintendo nel SEE. Oltre ad accordi di distribuzione formali che limitavano le esportazioni parallele, le parti hanno collaborato attivamente al fine di risalire alla fonte del commercio parallelo ed individuare i distributori paralleli.

63. L'infrazione è stata orchestrata da Nintendo, ma gli altri destinatari, i distributori indipendenti di Nintendo in vari paesi del SEE, hanno collaborato attivamente e, quasi tutti, volontariamente con detta impresa all'infrazione e ne hanno tratto vantaggi. Per stabilire l'importo delle ammende, le imprese sono state suddivise in gruppi in funzione dell'incidenza reale che il comportamento illecito di ciascuna di esse aveva avuto sulla concorrenza, date le notevoli differenze tra loro. È stato inoltre applicato un fattore di maggiorazione dell'importo di base delle ammende comminate a Nintendo, John Menzies plc e Itochu Corporation, allo scopo di garantire un sufficiente effetto dissuasivo tenendo conto delle loro dimensioni e risorse complessive.

64. Varie circostanze aggravanti hanno determinato la maggiorazione dell'importo delle ammende: istigazione e direzione dell'infrazione (Nintendo), continuazione dell'infrazione anche dopo l'avvio dell'indagine della Commissione (Nintendo, John Menzies plc), tentativo di fuorviare la Commissione in merito alla portata reale della violazione, fornendo informazioni errate in risposta a una richiesta formale di informazioni (John Menzies plc). La Commissione ha anche riconosciuto alcune circostanze attenuanti: un ruolo puramente passivo (Soc. Rep. Concentra L.DA) e la cooperazione effettiva con la Commissione nel corso della procedura amministrativa (Nintendo, John Menzies).

65. Le consistenti riduzioni concesse a Nintendo e John Menzies plc in funzione della loro cooperazione hanno evidenziato l'importanza che la Commissione attribuisce a tale cooperazione anche in caso di infrazioni di natura verticale, alle quali non si applica la comunicazione sul trattamento favorevole. Infine, è stato tenuto conto della decisione di Nintendo di offrire un consistente risarcimento ai terzi che hanno subito un danno materiale a causa dell'infrazione.

66. Come risulta da questa decisione, le limitazioni del commercio parallelo costituiscono una violazione molto grave dell'articolo 81 del trattato CE e sono perseguite e sanzionate dalla Commissione in modo analogo ai classici cartelli orizzontali.

2. Articoli 82 e 86

2.1. Articolo 82

67. Sebbene nel corso dell'anno non siano state adottate decisioni formali riguardanti l'abuso di posizione dominante, la Commissione continua a prestare grande attenzione agli effetti nefasti prodotti sulla concorrenza dal comportamento abusivo delle imprese dominanti. Diversi casi, avviati sia in seguito a denunce che di propria iniziativa, sono attualmente oggetto di indagini e interessano vari settori, quali le telecomunicazioni, i trasporti e i media [33].

[33] Per maggiori particolari, cfr. i capitoli relativi alle politiche settoriali: capitolo I.C.4.3. sui trasporti ferroviari, punto 133; capitolo I.C.8. sulla società dell'informazione, punto 196.

IMS Health [34]

[34] Caso COMP/38.044, IMS Health/NDC.

68. Durante il 2002 si sono verificati nuovi sviluppi in questo caso, nel quale la Commissione aveva adottato, con decisione del 3 luglio 2001, misure provvisorie [35] nei confronti di IMS Health. L'esecuzione della decisione è stata successivamente sospesa dal Tribunale di primo grado e dalla Corte di giustizia, in attesa di una pronuncia definitiva nel procedimento di annullamento [36]. Quest'ultimo procedimento è stato anch'esso sospeso in attesa dell'esito di una domanda di pronuncia pregiudiziale [37] del Landgericht di Francoforte su questioni attinenti alla decisione della Commissione.

[35] Decisione del 3.7.2001, GU L 59 del 28.2.2002, con la quale la Commissione ha imposto a IMS di concedere una licenza d'uso della sua "struttura a 1860 aree", che ripartisce la Germania in 1860 zone di vendita.

[36] Ordinanze del 26.10.2001, causa T-184/01 R, e dell'11.4.2002, causa C-481/01 P(R).

[37] Causa C-418/01.

69. Nel 2002 la Commissione ha proseguito la sua valutazione del comportamento di IMS nell'ambito del procedimento principale; nel frattempo, i tribunali tedeschi hanno pronunciato diverse sentenze rilevanti per i diritti di proprietà intellettuale di IMS relativi alla struttura a 1860 aree [38]. La decisione della Commissione si basava sul presupposto che la struttura e i suoi derivati fossero coperti da copyright [39]. La sentenza più recente, pronunciata dall'Oberlandesgericht di Francoforte il 17 settembre nella causa IMS/Pharma Intranet (PI) [40], ha stabilito che IMS non era legittimata ad intentare causa per far valere diritti ai sensi della legislazione sui diritti d'autore, né rispetto a un diritto d'autore né rispetto a un diritto sui generis, ma che l'impresa poteva presentare una domanda diretta ad ottenere un ordine di cessazione della violazione, da parte di PI, della legge tedesca in materia di concorrenza sleale. Il tribunale tedesco ha tuttavia affermato che quest'ultimo diritto non consente a IMS di monopolizzare tutte le strutture analoghe o derivate dalla struttura a 1860 aree. La Commissione continuerà a seguire da vicino i casi pendenti presso i tribunali tedeschi per decidere quali provvedimenti adottare nel procedimento principale relativo a questo caso.

[38] La struttura suddivide il territorio nazionale in 1860 zone geografiche, o "caselle", al fine di raccogliere dati aggregati sulle vendite per l'industria farmaceutica in Germania.

[39] Decisione, paragrafo 36.

[40] Pharma Intranet AG è stata acquistata da NDC il 16 ottobre 2000.

2.2. Articolo 86

70. Nella sentenza max.mobil del 30 gennaio 2002, nella causa T-54/99, il Tribunale di primo grado ha dovuto pronunciarsi in merito a un ricorso d'annullamento, proposto a norma dell'articolo 230 del trattato CE dal secondo gestore austriaco di radiotelefonia mobile max.mobil. Il ricorso era diretto contro una lettera con la quale la Commissione informava max.mobil che non intendeva dare seguito alla denuncia nella quale la ricorrente chiedeva alla Commissione di intervenire nei confronti dell'Austria a norma dell'articolo 86, paragrafo 3, del trattato CE, asserendo che l'Austria aveva violato l'articolo 86, paragrafo 1, in combinato disposto con l'articolo 82 del trattato CE, nel fissare l'importo dei canoni di concessione.

71. L'articolo 86, paragrafo 3, del trattato CE affida alla Commissione il compito di vigilare sull'applicazione dell'articolo 86, paragrafi 1 e 2, e di rivolgere, ove occorra, opportune direttive o decisioni agli Stati membri. Per lungo tempo, la prassi dei giudici comunitari è stata di confermare il parere della Commissione, secondo cui essa può esercitare il suo potere discrezionale nel decidere se e come fare uso dei poteri conferitile dall'articolo 86, paragrafo 3, senza essere limitata in tale esercizio dall'esistenza di denunce presentate da terzi. Pertanto, se la Commissione non interveniva in seguito a una denuncia presentata da un privato contro uno Stato membro per violazione dell'articolo 86, paragrafo 1, o se si rifiutava di intervenire, tale privato non era legittimato a presentare ricorso per carenza o annullamento, a seconda del caso. In una sentenza del 20 febbraio 1997 [41], pur respingendo come irricevibile il ricorso d'annullamento promosso all'epoca contro il rifiuto della Commissione di intervenire a norma dell'articolo 86, paragrafo 3, la Corte di giustizia ha stabilito che non si può escludere che in circostanze eccezionali un privato possa essere legittimato ad esperire tale azione [42].

[41] Sentenza della Corte di giustizia del 20.2.1997, Bilanzbuchhalter, causa C-107/95 P.

[42] Secondo la sentenza della Corte di giustizia nella causa Bilanzbuchhalter, un ricorso per carenza contro la Commissione è stato per la prima volta considerato ricevibile dal Tribunale di primo grado nella sentenza TF 1 (3.6.1999, causa T-17/96). Il Tribunale aveva ritenuto che la ricorrente si trovasse in una situazione eccezionale. Tuttavia, poiché la Commissione aveva preso posizione prima della data della sentenza, non è stato necessario pronunciarsi sulla domanda di declaratoria di inadempimento. Nel ricorso, la Corte di giustizia (12.7.2001, cause riunite C-302/99 e C-308/99 P) ha confermato che, poiché la Commissione aveva definito la sua posizione ed era quindi venuto meno l'oggetto del ricorso per carenza, il Tribunale non era tenuto ad esaminare la ricevibilità di detto ricorso.

72. Nella suddetta sentenza max.mobil, il Tribunale di primo grado si è allontanato in modo sostanziale dalla giurisprudenza precedente. Ha sostenuto che un privato che presenti una denuncia ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 3, ha diritto a che la Commissione esamini tale denuncia con diligenza e imparzialità. Secondo il Tribunale, tale obbligo è soggetto a sindacato giurisdizionale, il che significa che la ricorrente era legittimata a ricorrere per annullamento, a norma dell'articolo 230 dell'articolo CE, contro un atto con il quale la Commissione si era rifiutata di esercitare il potere conferitole dall'articolo 86, paragrafo 3. In sostanza, la sentenza ha stabilito che il ruolo del giudice comunitario si limita a controllare l'atto della Commissione in ordine a tre elementi, cioè (1) l'esistenza di una motivazione prima facie coerente e che rifletta la presa in considerazione degli elementi pertinenti del fascicolo di causa, (2) l'esattezza materiale dei fatti considerati e (3) l'assenza di errore manifesto nella valutazione prima facie di tali fatti.

73. Applicando tali criteri nell'esaminare la lettera della Commissione impugnata, il Tribunale di primo grado ha respinto il ricorso di max.mobil per infondatezza. Nondimeno, poiché il caso ha sollevato importanti questioni di principio, la Commissione ha proposto ricorso dinanzi alla Corte di giustizia, chiedendole di annullare la sentenza del Tribunale e di dichiarare irricevibile il ricorso di max.mobil [43].

[43] Cfr. GU C 169 del 13.7.2002, pag. 15.

C - Sviluppi della politica di concorrenza a livello settoriale

1. Energia: liberalizzazione nei settori dell'elettricità e del gas

74. Il 2002 è stato un anno molto importante per la liberalizzazione dei mercati europei dell'elettricità e del gas. Sono stati compiuti notevoli progressi verso l'adozione di una nuova normativa (direttiva per il completamento dei mercati interni dell'energia elettrica e del gas - in prosieguo: "direttiva di accelerazione" - regolamento sugli scambi transfrontalieri di energia elettrica e direttiva sulla sicurezza dell'approvvigionamento di gas naturale). Al tempo stesso, la Commissione ha chiuso diversi casi di concorrenza di grande rilievo per il settore dell'energia.

75. L'evento più importante dell'anno è stata la riunione del Consiglio (Energia) del 25 novembre 2002. Nel corso di tale riunione, gli Stati membri dell'Unione europea hanno raggiunto un accordo politico sulla direttiva di accelerazione [44] (che modifica la direttiva 96/92/CE per l'energia elettrica e la direttiva 98/930/CE per il gas) e sul regolamento relativo agli scambi transfrontalieri di elettricità. Tale accordo politico rappresenta una tappa importante nella liberalizzazione del settore dell'energia e, in seguito all'adozione formale della nuova normativa (prevista per l'estate del 2003), fornirà agli operatori di mercato la certezza del diritto necessaria per svolgere le loro future attività commerciali nel settore dell'energia.

[44] Documento del Consiglio n. 14867/02 del 27.11.2002 per il gas e documento del Consiglio n. 14869/02 del 27.11.2002 per l'energia elettrica.

76. Per quanto riguarda la direttiva di accelerazione, gli elementi essenziali del compromesso politico raggiunto dagli Stati membri dell'Unione europea nel novembre 2002 si possono riassumere come segue: (1) apertura del mercato per tutti i clienti non domestici di gas ed energia elettrica a partire dal 1° luglio 2004 e per tutti gli altri utenti - compresi i privati -dal 1° luglio 2007; (2) obblighi di servizio universale rafforzati nel settore dell'energia elettrica (garanzia di fornitura a prezzi ragionevoli); (3) separazione giuridica e funzionale dei gestori della rete di trasmissione a partire dal 1° luglio 2004 (per i gestori della rete di distribuzione separazione funzionale a partire dal 1° luglio 2004, separazione giuridica dal 1° luglio 2007); (4) introduzione di un sistema regolamentato di accesso dei terzi alle reti di trasmissione e distribuzione e agli impianti di GNL [45]. Per lo stoccaggio, gli Stati membri dell'Unione europea possono scegliere tra l'accesso regolamentato e l'accesso negoziato; (5) istituzione di autorità di regolamentazione, che abbiano quantomeno la competenza di stabilire o approvare, prima della loro entrata in vigore, le metodologie di calcolo delle tariffe di accesso alla rete; (6) deroghe alle tariffe regolamentate possono essere autorizzate dalla Commissione per nuovi impianti di grandi dimensioni nel settore del gas.

[45] GNL è l'acronimo di gas naturale liquefatto.

77. Il regolamento relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica mira a stabilire regole eque per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica, rafforzando così la concorrenza nel mercato interno dell'energia elettrica. Gli elementi essenziali del compromesso politico raggiunto tra gli Stati membri dell'Unione europea si possono riassumere come segue: (1) istituzione di un meccanismo di compensazione a favore dei gestori della rete di trasmissione per i costi sostenuti per effetto del vettoriamento sulla loro rete di flussi transfrontalieri di energia elettrica, compensazione che sarà versata dai gestori delle reti di trasmissione da cui hanno origine i flussi transfrontalieri e dei gestori delle reti nelle quali questi flussi terminano; (2) definizione di principi armonizzati in materia di oneri di trasmissione transfrontaliera, in particolare applicazione di tariffe di accesso alla rete non discriminatorie, trasparenti e non calcolate in funzione della distanza, sebbene siano ammessi segnali idonei a riflettere l'equilibrio generazione/consumo [46]; (3) definizione di norme volte ad offrire al mercato la massima capacità di trasmissione possibile; (4) definizione di principi di gestione della congestione; (5) definizione di norme sull'uso delle entrate derivanti dalla gestione della congestione; (6) partecipazione delle autorità di regolazione alle procedure riguardanti le tariffe e l'assegnazione della capacità; (7) fissazione da parte degli Stati membri delle sanzioni da irrogare in caso di violazione del regolamento e obbligo degli Stati membri di fornire informazioni alla Commissione, che vigila sull'applicazione del regolamento stesso.

[46] I cosiddetti "segnali differenziati per località".

78. L'accordo politico raggiunto dagli Stati membri dell'Unione europea è ampiamente conforme alla proposta modificata della Commissione relativa alla direttiva di accelerazione e al regolamento sugli scambi transfrontalieri nel settore dell'energia elettrica, adottata nel giugno 2002 [47]. La proposta incorpora i risultati del Consiglio europeo di Barcellona, le discussioni in seno ai gruppi di lavoro del Consiglio e tiene conto di un insieme di emendamenti approvati dal Parlamento europeo in sede di prima lettura del pacchetto legislativo. La Commissione aveva tuttavia proposto una data anticipata per la piena apertura del mercato.

[47] COM(2002) 304 def. del 7.6.2002.

79. Oltre al pacchetto relativo al mercato interno, la Commissione ha adottato una proposta di direttiva concernente misure volte a garantire la sicurezza dell'approvvigionamento di gas naturale [48]. La proposta mira a chiarire e precisare le responsabilità dei vari soggetti attivi sui mercati europei liberalizzati del gas per quanto riguarda la sicurezza dell'approvvigionamento. Al riguardo, la proposta prevede in primo luogo che gli Stati membri introducano determinate norme minime al fine di assicurare l'approvvigionamento dei consumatori non interrompibili, per esempio disponibilità di volumi e capacità in condizioni meteorologiche estreme o in caso di perturbazione della fonte principale di approvvigionamento. Tuttavia, tali norme non si applicano alle imprese che detengono piccole quote di mercato.

[48] COM(2002) 488 def. dell'11.9.2002.

80. Il progetto di direttiva sottolinea inoltre l'importanza dei contratti di fornitura a lungo termine per la sicurezza dell'approvvigionamento del mercato del gas dell'Unione europea. Pur riconoscendo che il livello attuale di contratti a lungo termine è ampiamente soddisfacente a livello comunitario, il progetto di direttiva introduce un meccanismo che permette di sorvegliare la situazione e di adottare opportune misure nell'eventualità che il numero di contratti a lungo termine dovesse risultare insufficiente. In questo contesto, è altresì importante sottolineare che i contratti di fornitura a lungo termine non sono automaticamente incompatibili con il diritto comunitario della concorrenza, ma la Commissione vigilerà al fine di garantire che tale incompatibilità non emerga in singoli casi specifici. Nella misura in cui le restrizioni previste dai contratti di fornitura di gas siano necessarie a sostenere grandi progetti di investimento, per esempio in un nuovo giacimento di gas, la Commissione terrà conto di questo aspetto.

81. L'adozione di norme volte a liberalizzare i mercati europei dell'energia dev'essere accompagnata dalla rigorosa applicazione del diritto comunitario della concorrenza. È verosimile che il contributo del diritto europeo della concorrenza al processo di liberalizzazione aumenti nei prossimi anni, quando le misure legislative negli Stati membri dell'Unione europea creeranno il quadro giuridico adeguato per l'introduzione di una concorrenza effettiva nei mercati dell'energia. In questo contesto, è compito delle autorità europee e nazionali garanti della concorrenza assicurare che gli interventi dello Stato, che impediscono la creazione di mercati comuni dell'energia, non vengano sostituiti da misure adottate dagli operatori di mercato.

82. Considerato il processo di modernizzazione di ampia portata, che determina un'applicazione decentrata del diritto europeo della concorrenza, sarà necessaria una stretta cooperazione tra la Commissione e le autorità nazionali. Ai fini di un'adeguata definizione delle priorità, tale cooperazione non dovrà limitarsi alle autorità nazionali garanti della concorrenza, ma - per quanto possibile - dovrà estendersi anche alle autorità di regolamentazione nazionali, che svolgono un ruolo decisivo nell'attuazione della politica di liberalizzazione.

83. La Commissione ritiene che i mercati dell'energia siano spesso ancora dominati da campioni nazionali - il che richiede una severa applicazione delle norme antitrust - che il processo di liberalizzazione determinerà un'intensificazione delle operazioni di concentrazione - il che richiede una rigorosa applicazione delle norme relative al controllo delle concentrazioni - e che alcune società attive nel settore dell'energia potrebbero tentare di ottenere aiuti di Stato per migliorare la propria posizione sui mercati liberalizzati dell'energia - il che richiede una rigorosa applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato.

84. Nel settore antitrust, la Commissione continua a concentrarsi sui vari aspetti connessi alla concorrenza sul versante dell'offerta e alle questioni relative alle reti. La Commissione ritiene che gli accordi tra fornitori possano ridurre artificiosamente la scelta dei clienti e la possibilità di cambiare fornitore. Per quanto riguarda l'accesso alle reti, la Commissione è del parere che senza l'introduzione di un sistema di accesso dei terzi efficace, trasparente e non discriminatorio, i fornitori alternativi non saranno in grado di proporre ai clienti offerte concorrenziali.

85. Per quanto riguarda la concorrenza sul versante dell'offerta, il principale risultato conseguito nel 2002 è stata la soluzione del caso GFU [49]. Il caso riguardava la commercializzazione collettiva di gas norvegese per il tramite di un comitato di negoziazione sul gas (GFU). Tale comitato, e non le singole imprese, decideva chi poteva comprare gas norvegese e a quale prezzo. In base al sistema del GFU, i clienti europei non potevano scegliere tra i produttori di gas norvegesi, che insieme coprivano il 10% della domanda europea, ma potevano trattare solo con il GFU. La Commissione ha potuto chiudere il caso in seguito all'impegno assunto dalle imprese di commercializzare individualmente il loro gas in futuro e all'adozione di alcune misure accessorie da parte dei due più importanti operatori di mercato, Statoil e Norsk Hydro, a favore dei nuovi clienti.

[49] Caso COMP/E-4/36.072; comunicato stampa IP/02/1084 del 17.7.2002.

86. Un altro caso riguardante il miglioramento della struttura dell'offerta è il caso Synergen [50]. Esso ha avuto ad oggetto la costruzione di una centrale elettrica a Dublino, in Irlanda, da parte della principale società elettrica irlandese, ESB, e dell'impresa norvegese Statoil, attiva nel settore del gas e del petrolio. Al fine di sciogliere le relative riserve sotto il profilo della concorrenza (dovute tra l'altro all'impegno di Statoil di cedere a ESB l'attività di commercializzazione dell'elettricità prodotta da Synergen), ESB si è impegnata ad immettere sul mercato determinati volumi di energia elettrica tramite aste o vendite dirette. I nuovi operatori di mercato possono utilizzare tali volumi per crearsi una clientela in seguito alla costruzione di una nuova centrale elettrica.

[50] Caso COMP/E-4/37.732; comunicato stampa IP/02/792 del 31.5.2002.

87. Per quanto riguarda il miglioramento del sistema di accesso alle reti, la Commissione ha svolto numerose indagini di rilievo, per la maggior parte non ancora concluse. In particolare, nel 2002 la Commissione ha esaminato il funzionamento dell'infrastruttura di interconnessione di gas tra il Regno Unito e il Belgio [51]. Ha potuto concludere l'indagine quando è risultato chiaro che le imprese interessate avevano o avrebbero presto adottato misure volte ad agevolare l'accesso di terzi a questo importante gasdotto che collega il Regno Unito e il Belgio.

[51] Caso COMP/E-4/38.075; comunicato stampa IP/02/401 del 13.3.2002.

88. Le attività di concentrazione nel settore dell'energia sono proseguite nel 2002, sia a livello nazionale che a livello comunitario. Riguardo a quest'ultimo, tuttavia, la tendenza indica una lieve flessione del numero di operazioni rispetto agli anni precedenti. Nondimeno, vi sono indicazioni del fatto che la liberalizzazione in corso nel settore del gas possa determinare un'intensificazione delle attività di concentrazione in questo settore. Le principali concentrazioni hanno avuto luogo nell'ambito della generazione e della fornitura di energia elettrica e delle attività commerciali. Durante il 2002 non sono state avviate indagini approfondite in ordine a concentrazioni nel settore dell'energia elettrica.

89. Per quanto riguarda il settore del gas, un'operazione ha rivestito particolare importanza nel 2002. La Commissione europea ha autorizzato, a determinate condizioni, l'acquisizione congiunta della società tedesca di distribuzione regionale di gas all'ingrosso del Baden-Württemberg, Gas Versorgung Süddeutschland (GVS), da parte dell'azienda elettrica tedesca Energie Baden-Württemberg AG (EnBW) e dell'impresa italiana del settore del gas e del petrolio ENI S.p.A [52]. Nella forma in cui era stata originariamente notificata alla Commissione, l'operazione avrebbe rafforzato la posizione dominante di GVS sul mercato regionale all'ingrosso del gas, assicurandole una quota considerevole della sua clientela, rappresentata da distributori controllati da EnBW. Per eliminare questi problemi di concorrenza, le parti si sono impegnate ad acconsentire alla risoluzione anticipata di tutti i contratti di fornitura a lungo termine stipulati tra i distributori locali di gas e GVS o le altre controllate di EnBW.

[52] Caso COMP/M.2822; comunicato stampa IP 02/1905 del 17.12.2002.

90. Il 2002 è stato un anno molto importante anche per il controllo degli aiuti di Stato nel settore dell'energia. Le indagini hanno principalmente riguardato l'aspetto dei costi non recuperabili [53]. In questo contesto, i servizi della Commissione hanno pubblicato un primo repertorio degli aiuti di Stato concessi a diverse fonti di energia [54]. Il repertorio identifica e registra le varie misure nazionali e comunitarie adottate nel campo dell'energia, laddove siano disponibili le informazioni pertinenti. Il repertorio va oltre la nozione strettamente giuridica di aiuti di Stato ed è concepito come strumento atto a vigilare sull'incidenza futura degli aiuti sui diversi mercati.

[53] Cfr. capitolo relativo agli aiuti di Stato, punti 386 e segg.

[54] http://europa.eu.int/comm/dgs/ energy_transport/home/aids/energy_en.htm.

2. Servizi postali

2.1. Nuova direttiva postale

91. Il 10 giugno il Consiglio e il Parlamento europeo hanno adottato la nuova direttiva postale 2002/39/CE [55]. In seguito a una proposta della Commissione, il 15 ottobre 2001 il Consiglio ha adottato una posizione comune in merito a un testo volto a modificare la direttiva postale in vigore. Le principali modifiche introdotte all'epoca dal Consiglio sono le seguenti:

[55] Direttiva 2002/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 giugno 2002, che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda l'ulteriore apertura alla concorrenza dei servizi postali della Comunità.

- un'ulteriore apertura del mercato, con progressiva riduzione dell'area riservata a partire dal 1° gennaio 2003 e dal 1° gennaio 2006 [56];

[56] In particolare, a partire dal 2003 l'area non riservata comprenderà le lettere di peso superiore a 100 grammi; questo limite di peso non si applica se il prezzo è pari o superiore a tre volte la tariffa pubblica per un invio di corrispondenza nella prima categoria di peso della categoria più rapida. A partire dal 2006 l'area non riservata comprenderà le lettere di peso superiore a 50 grammi; questo limite di peso non si applica se il prezzo è pari o superiore a tre volte la tariffa pubblica per un invio di corrispondenza nella prima categoria di peso della categoria più rapida.

- la possibilità di completare il mercato interno dei servizi postali nel 2009 [57], mediante una proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo e del Consiglio;

[57] Nel 2006 la Commissione completerà uno studio di valutazione, per ciascuno Stato membro, dell'impatto sul servizio universale del completamento del mercato interno dei servizi postali nel 2009. Alla luce di tale studio, la Commissione presenterà una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio, accompagnata da una proposta che, se del caso, confermerà la data del 2009 per la piena realizzazione del mercato interno dei servizi postali, oppure stabilirà eventuali altri provvedimenti in base alle conclusioni dello studio.

- la liberalizzazione della posta transfrontaliera in uscita, eccetto per gli Stati membri nei quali tale servizio deve rientrare nell'area riservata al fine di garantire la prestazione del servizio universale;

- il divieto di compensazione interna dei costi dei servizi universali esclusi dall'area riservata con le entrate dei servizi dell'area riservata, a meno che ciò non sia strettamente necessario per assolvere specifici obblighi di servizio universale imposti nell'area competitiva;

- il rispetto dei principi di trasparenza e non discriminazione nel caso in cui i fornitori del servizio universale applichino tariffe speciali.

92. Il testo è stato successivamente modificato e approvato dal Parlamento europeo, con tre ulteriori emendamenti che tuttavia non alterano i nuovi elementi sopra descritti.

3. Telecomunicazioni

3.1. Nuovo quadro normativo per le reti e i servizi di comunicazione elettronica

93. Il 14 febbraio il Consiglio ha adottato un nuovo quadro normativo per la regolamentazione ex ante delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica, entrato in vigore il 24 aprile. Questo nuovo pacchetto legislativo, composto nel complesso da cinque direttive [58], costituisce una profonda revisione del quadro normativo in materia di telecomunicazioni, intesa a rafforzare la concorrenza in questo settore fondamentale dell'economia europea. Quattro delle direttive (direttiva 2002/21/CE o direttiva quadro, 2002/19/CE o direttiva accesso, 2002/20/CE o direttiva autorizzazioni e 2002/22/CE o direttiva servizio universale) devono essere recepite nel diritto nazionale entro il 25 luglio 2003 e applicate a partire da tale data, mentre la direttiva 2002/58/CE, o direttiva relativa alla vita privata e alle comunicazioni elettroniche, deve essere attuata entro il 31 ottobre 2003.

[58] GU L 108 del 24.4.2002 e GU L 201 del 31.7.2002, pag. 37.

94. Il nuovo pacchetto regolamentare mira ad essere neutrale sotto il profilo tecnologico e considera alla stessa stregua tutte le reti di comunicazione. Esso garantisce che gli operatori di mercato vengano vincolati solo se necessario e in modo uniforme in tutta la UE, conferendo tra l'altro alla Commissione il potere di richiedere alle autorità nazionali il ritiro di progetti di decisione in settori chiave connessi al funzionamento del mercato interno.

95. Uno degli elementi più importanti del nuovo quadro è la nuova definizione della nozione di "significativo potere di mercato" (SPM), che attualmente si basa sulla definizione di posizione dominante di cui all'articolo 82 del trattato CE (cfr. articolo 14 della direttiva quadro). Per effetto di questa nuova definizione, un obbligo di regolamentazione ex ante può essere imposto, come regola generale, solo ad imprese che godano individualmente o congiuntamente con altre di una posizione dominante ai sensi dell'articolo 82. In conformità del quadro normativo precedente, un'impresa era soggetta ad obblighi ex ante se deteneva una quota di mercato del 25%. La nuova definizione di SPM avrà pertanto l'effetto di elevare la barriera dell'obbligo garantendo al contempo la coerenza tra regolamentazione ex ante e applicazione ex post delle regole di concorrenza relative alle imprese in posizione dominante.

96. Un altro aspetto importante del nuovo quadro è l'obbligo imposto alle autorità nazionali di regolamentazione (ANR) di effettuare un'analisi di mercato adeguata prima di imporre qualsiasi obbligo di regolamentazione ex ante ad imprese che detengano un significativo potere di mercato. In particolare, le ANR devono definire il mercato del prodotto nonché il mercato geografico rilevante per valutare se un'impresa dispone di un significativo potere di mercato. A tale proposito, la Commissione [59] ha adottato linee direttrici per l'analisi del mercato e la valutazione del significativo potere di mercato [60], in cui indica i metodi e i principi del diritto della concorrenza cui le ANR devono conformarsi nello svolgere le analisi di mercato. In pratica, le ARN sono tenute a concentrare la loro analisi sull'individuazione di mercati tali da giustificare l'imposizione di obblighi di regolamentazione ex ante sulla base di determinati criteri. Tali mercati sono elencati in una raccomandazione che la Commissione ha adottato in data 11 febbraio 2003 [61] ai sensi dell'articolo 15 della direttiva quadro. Qualora una ANR decida di regolamentare un mercato non enumerato nella raccomandazione, dovrà ottenere l'autorizzazione preventiva della Commissione e seguire la procedura indicata all'articolo 7 della direttiva quadro.

[59] Conformemente all'articolo 15 della direttiva quadro.

[60] GU C 165 dell'11.7.2002.

[61] C (2003) 497.

97. Infine, la nuova direttiva quadro prevede che le ANR collaborino con le autorità nazionali garanti della concorrenza ai fini dell'analisi del mercato. Il ruolo di queste ultime risulta quindi rafforzato, in quanto esse dovranno garantire che le definizioni dei mercati o le questioni collegate alle posizioni dominanti siano trattate con coerenza nella prospettiva ex ante e in quella ex post. Nel contesto di questa collaborazione, le autorità nazionali di regolamentazione e le autorità nazionali garanti della concorrenza avranno altresì facoltà di scambiarsi informazioni riservate, sempreché l'autorità che le riceve garantisca lo stesso livello di riservatezza cui è vincolata l'autorità che le trasmette (articolo 3, paragrafo 5, della direttiva quadro).

98. Nella comunicazione "Esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni" [62] la Commissione aveva espresso l'intenzione, parallelamente all'adozione di un nuovo quadro normativo per le reti e i servizi di comunicazione elettronica, di codificare e semplificare la direttiva 90/388, relativa alla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni [63].

[62] COM(1999) 539.

[63] Come modificata successivamente dalle direttive 94/46, 95/51, 96/2, 96/19 e 1999/64.

99. Dopo l'adozione in data 12 luglio 2000 di un primo progetto di direttiva, oggetto di una consultazione pubblica [64], la Commissione ha proceduto alla sua revisione al fine di garantire la coerenza e stabilire un collegamento con le direttive del nuovo quadro normativo. La nuova direttiva 2002/77/CE, adottata il 16 settembre [65], persegue gli stessi obiettivi fondamentali della direttiva 90/388/CEE, ossia a) l'abolizione dei diritti esclusivi e speciali esistenti e il divieto di accordare nuovi diritti esclusivi e speciali nel settore delle comunicazioni elettroniche in senso ampio e b) il riconoscimento del diritto delle imprese di esercitare la loro libertà fondamentale di stabilimento e prestare servizi nell'ambito di un contesto concorrenziale non falsato.

[64] GU C 96 del 27.3.2001, pag. 2.

[65] GU L 249 del 17.9.2002, pag. 21.

100. Più in particolare, sono state mantenute solo le disposizioni ancora necessarie per conseguire gli obiettivi delle prime direttive fondate sull'articolo 86. Varie disposizioni divenute obsolete sono state soppresse, analogamente alle disposizioni della vecchia direttiva concorrenza, che sono state riprese nel nuovo quadro normativo e riguardano l'armonizzazione delle condizioni di accesso alle reti e ai servizi.

3.2. Chiusura dell'inchiesta settoriale sulle linee affittate

101. A novembre la Commissione ha deciso di chiudere l'inchiesta settoriale su