Relazione speciale Una valutazione 
delle modalità di chiusura 
dei programmi di coesione 
e di sviluppo rurale 
per il periodo 2007-2013 IT 2016  n. 36
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA

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PDF ISBN 978-92-872-6748-1 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/621344 QJ-AB-16-035-IT-N
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Una valutazione 
delle modalità di chiusura 
dei programmi di coesione 
e di sviluppo rurale 
per il periodo 2007-2013
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
secondo comma, del TFUE )Relazione specialeIT 2016  n. 36
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità su specifici 
settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo 
conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II – presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte – 
specializzata nei settori di spesa riguardanti gli investimenti a favore della coesione, della crescita e dell’inclusione. È stato espletato 
in collaborazione con la Sezione di audit I, specializzata nell’uso sostenibile delle risorse naturali. L’audit è stato diretto da Ladislav 
Balko, Membro relatore, coadiuvato da: Branislav Urbanič, capo Gabinetto; Niels-Erik Brokopp, primo manager; Mariya Zhekova, capo 
incarico; Charlotta Törneling, vice capo incarico; Milan Smid, Judit Oroszki e Maria Ploumaki, auditor.
Da sinistra a destra:  C. Törneling, B. Urbanič, J. Oroszki, M. Smid, L. Balko, N.-E. Brokopp, M. Zhekova.

03
 Indice
Paragrafi
 Glossario
I-XV  Sintesi
1-14 Introduzione
1-10 Chiusura dei programmi pluriennali nei settori della coesione e dello sviluppo rurale
11-14 Responsabilità nel processo di chiusura: Stati membri e Commissione
15-18 Estensione e approccio dell’audit
19-115 Osservazioni
19-68 Le norme sulla chiusura sono migliorate, ma sono necessari ulteriori interventi per renderle 
più efficienti e tempestive
21-29 Cambiamenti significativi nelle modalità di chiusura dal periodo 2000-2006 nei settori della coesione 
e dello sviluppo rurale
30-45 Si tiene conto della legittimità e della regolarità per la chiusura dei programmi 2007-2013 nel settore 
della coesione, mentre per la chiusura relativa allo sviluppo rurale tali aspetti sono trattati separatamente
46-52 Alla chiusura non si tiene sufficientemente conto del conseguimento delle realizzazioni e dei risultati
53-56 Al Parlamento europeo e al Consiglio non viene fornita una relazione di chiusura consolidata 
sulla legittimità e regolarità della spesa e sulle realizzazioni e sui risultati conseguiti
57-68 A causa della sovrapposizione dei periodi di ammissibilità, la chiusura viene avviata solo diversi anni 
dopo la fine del periodo di programmazione
04 Indice 
69-115 La Commissione ha fornito un sostegno adeguato e tempestivo agli Stati membri per aiutarli 
a prepararsi alla chiusura dei programmi 2007-2013, ma deve restare vigile per garantire 
una solida attuazione da parte degli Stati membri
69-88 La Commissione ha pubblicato orientamenti esaustivi e tempestivi sulla chiusura 2007-2013
89-91 Taluni obblighi riportati negli orientamenti sulla coesione vanno al di là delle disposizioni normative
92-103 Gli Stati membri sono soddisfatti del sostegno della Commissione, ma risulta essenziale il coordinamento 
tra le autorità nazionali e regionali
104-115 La Commissione deve restare vigile per garantire la solidità dell’esercizio di chiusura 2007-2013
116-141 Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato  I — Base giuridica per la chiusura dei programmi 2007-2013
 Allegato  II — Gestione e controllo dei programmi 2007-2013 a livello di Stato membro
 Allegato  III —  Evoluzione del quadro di garanzia e delle modalità di chiusura della Commissione 
nell’arco di tre periodi
 Allegato  IV —  Panoramica dei principali aspetti per i quali sono necessari ulteriori chiarimenti 
per la chiusura 2007-2013; risposte all’indagine/ai colloqui fornite dalle autorità 
degli Stati membri
 Risposte della Commissione
05
 Glossario
Fondi strutturali e d’investimento europei (fondi SIE) : i fondi SIE consistono di cinque fondi separati finalizzati 
a ridurre gli squilibri regionali nell’Unione, con quadri politici fissati per il periodo di bilancio settennale del QFP . Si tratta 
del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), del Fondo sociale europeo (FSE), del Fondo di coesione, del Fondo 
europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).
Gestione concorrente : una modalità di esecuzione del bilancio dell’UE in cui la Commissione delega compiti di 
esecuzione agli Stati membri, mantenendo la responsabilità finale.
Grande progetto : un progetto che include una serie economicamente indivisibile di attività che assolvono a una 
specifica funzione tecnica, con finalità chiaramente individuate, e il cui costo complessivo, valutato nel determinare 
il contributo dei fondi, supera i 50 milioni di euro (per il periodo di programmazione 2007-2013). L’approvazione della 
Commissione è richiesta a livello di progetto generale.
Liquidazione dei conti : una procedura in due fasi, eseguita dalla Commissione, tesa a garantire che gli Stati membri 
assolvano adeguatamente alle loro responsabilità riguardanti i pagamenti eseguiti nell’ambito della politica agricola 
comune (PAC). La procedura include una liquidazione finanziaria annuale dei conti di ogni organismo pagatore e una 
verifica di conformità pluriennale delle operazioni alle norme dell’UE.
Liquidazione finanziaria : decisione annuale della Commissione riguardante la completezza, l’esattezza e la veridicità dei 
conti annuali presentati dagli organismi pagatori accreditati. Ai fini di tale decisione, la Commissione richiede che i conti 
siano certificati da organismi di certificazione indipendenti.
Operazione : un progetto, un gruppo di progetti o altro intervento selezionati in base ai criteri sanciti per il programma 
operativo o il programma di sviluppo rurale e attuati da uno o più beneficiari per raggiungere gli obiettivi e le finalità del 
programma.
Politica di coesione : la politica di coesione è uno dei maggiori settori di intervento nei quali viene speso il bilancio 
dell’UE. Mira a ridurre le disparità nel livello di sviluppo delle varie regioni, ristrutturando le aree industriali in declino 
e diversificando le aree rurali e a promuovere la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale. 
È finanziata dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), dal Fondo sociale europeo (FSE) e dal Fondo di coesione.
Politica di sviluppo rurale : il secondo pilastro della politica agricola comune, cofinanziato dal FEASR. La politica mira 
a migliorare lo spazio rurale e la situazione dei suoi abitanti potenziando la competitività del settore agricolo e forestale, 
migliorando l’ambiente e la qualità della vita nelle aree rurali e incoraggiando la diversificazione dell’economia rurale. 
Questa politica include misure basate sulla superficie e misure non basate sulla superficie. Queste ultime, generalmente, 
consistono in misure d’investimento, come l’ammodernamento delle aziende agricole e la predisposizione di 
infrastrutture pubbliche nelle aree rurali.
Programma di sviluppo rurale (PSR) : un documento di programmazione, elaborato da uno Stato membro e approvato 
dalla Commissione, da utilizzare per la pianificazione e il monitoraggio dell’attuazione della politica di sviluppo rurale 
dell’UE a livello regionale o nazionale. Il PSR individua le priorità e gli obiettivi specifici dello Stato membro e descrive 
in che modo i finanziamenti (cofinanziamenti dell’UE e nazionali pubblici) saranno utilizzati durante un dato periodo 
(attualmente di sette anni). I PSR sono cofinanziati dal FEASR.
06 Glossario 
Programma operativo (PO) : un programma operativo individua le priorità e gli obiettivi specifici di uno Stato membro 
e descrive in che modo i finanziamenti (cofinanziamenti dell’UE e cofinanziamenti nazionali pubblici e privati) saranno 
utilizzati durante un dato periodo (attualmente di sette anni) per finanziare progetti. I progetti in un PO devono 
contribuire al conseguimento di un certo numero di obiettivi. I fondi dei PO possono provenire dal FESR, dal Fondo 
di coesione e/o dall’FSE. Il PO è elaborato dallo Stato membro e deve essere approvato dalla Commissione prima che 
venga eseguito qualsiasi pagamento a titolo del bilancio dell’UE. I PO possono essere modificati durante il periodo di 
programmazione solo con l’accordo di entrambe le parti.
Quadro finanziario pluriennale (QFP) : il QFP stabilisce le priorità di spesa e gli importi massimi che l’UE può spendere 
in determinati settori nell’arco di un periodo fisso di diversi anni. I tetti di spesa del regolamento relativo al QFP 
sono sempre più alti di quelli stabiliti nel bilancio dell’UE. Il QFP , inoltre, include fonti di entrate per il bilancio dell’UE 
e meccanismi correttivi per il periodo in questione. L’attuale QFP copre il periodo 2014-2020, mentre i precedenti 
coprivano i periodi 2007-2013 e 2000-2006 (Agenda 2000).
Recupero : una delle due modalità di attuazione di una rettifica finanziaria (l’altra modalità è il ritiro). Lo Stato membro 
lascia le spese nel programma fino a che l’importo indebitamente versato non viene recuperato presso i beneficiari e lo 
deduce dalla successiva dichiarazione di spesa una volta effettuato il recupero.
Relazione annuale di attività (RAA) : le RAA illustrano i risultati delle operazioni in riferimento, tra l’altro, agli obiettivi 
stabiliti, ai rischi associati e alla modalità di controllo interno. Dall’esercizio di bilancio 2001 per la Commissione e dal 
2003 per tutte le istituzioni dell’Unione europea (UE), l’«ordinatore delegato» è tenuto a presentare una RAA alla propria 
istituzione sullo svolgimento dei propri compiti, unitamente alle informazioni finanziarie e di gestione.
Rettifiche finanziarie nette : le rettifiche finanziarie imposte dalla Commissione laddove gli Stati membri debbano 
rimborsare al bilancio dell’UE i fondi irregolarmente percepiti, con una conseguente riduzione definitiva dei fondi allo 
Stato membro interessato.
Rettifiche finanziarie : la finalità delle rettifiche finanziarie è quella di tutelare il bilancio dell’UE dagli oneri derivanti 
da spese erronee o irregolari. Per le spese soggette alla gestione concorrente, il compito di recuperare i pagamenti 
indebitamente effettuati spetta principalmente allo Stato membro. Le rettifiche finanziarie possono essere operate 
ritirando le spese irregolari dalle dichiarazioni di spesa dello Stato membro oppure mediante recuperi presso i beneficiari. 
Le rettifiche finanziarie possono anche essere imposte dalla Commissione.
Riserva di efficacia dell’attuazione : risorse pari al 6 % delle risorse stanziate al FESR, all’FSE e al FEASR, da rendere 
disponibili dopo la verifica dell’efficacia 2019, laddove vengano soddisfatti o superati determinati requisiti.
Saldo finale : l’importo pagato o recuperato alla chiusura di un programma operativo o di un programma di sviluppo 
rurale, come definito negli orientamenti sulla chiusura.
Soglia di rilevanza : gli auditor esprimono un giudizio sui rendiconti finanziari, stabilendo se essi siano preparati, sotto 
tutti gli aspetti rilevanti, in conformità a una serie determinata di norme. La valutazione di cosa si definisca rilevante 
è basata sul giudizio professionale. La soglia di rilevanza utilizzata dalla Commissione è attualmente del 2 % e si riferisce 
al rapporto tra le spese erronee o irregolari e la spesa UE sottoposta ad audit.
07 Glossario 
Strumenti finanziari : un termine generico per i contratti che conferiscono al titolare un credito nei confronti di un 
debitore. L’UE fornisce sostegno per tre possibili tipologie di strumenti finanziari: strumenti di capitale, di credito e di 
garanzia. Gli strumenti di capitale e di credito sono contratti sottoscritti tra un investitore e un beneficiario ovvero tra 
un prestatore e un prestatario. Le garanzie sono contratti in cui un garante garantisce i diritti di un investitore o di un 
prestatore.
Tasso di rischio residuo : una stima della parte di spesa complessiva dichiarata, per ogni programma per l’intero periodo 
di programmazione, che non è legittima e regolare. Il tasso di rischio residuo tiene conto di tutte le rettifiche finanziarie 
operate dall’inizio del periodo e della spesa totale dichiarata alla chiusura.
Verifica di conformità : decisioni della Commissione riguardanti le spese da escludere dal finanziamento dell’UE poiché 
non eseguite in conformità alle norme dell’UE. Tali decisioni, generalmente, riguardano le spese sostenute in più di un 
esercizio finanziario.
08
 Sintesi
I
La spesa per la politica di coesione e la politica di sviluppo rurale rappresenta una parte consistente (44 % circa) del 
bilancio complessivo dell’Unione europea (UE). Le due politiche hanno obiettivi complementari e sono attuate mediante 
strumenti gestiti e controllati con sistemi analoghi.
II
La spesa dell’UE, in genere, è programmata ed eseguita nell’ambito di un «quadro finanziario» pluriennale (QFP) che 
riguarda la programmazione per un periodo fisso di più anni. Questo periodo coincide con i periodi di programmazione 
relativi ai settori della coesione e dello sviluppo rurale. I tre recenti periodi di programmazione coprono il 2000-2006, il 
2007-2013 e il 2014-2020.  Dagli audit espletati dalla Corte durante il periodo 2007-2013 è emerso che sia la coesione che lo 
sviluppo rurale sono soggetti a livelli rilevanti di spesa irregolare.
III
Dopo la fine del periodo di programmazione, i programmi di coesione e di sviluppo rurale devono essere chiusi e liqui -
dati. Ciò comporta la determinazione della quota dell’UE nel cofinanziamento di qualunque spesa irregolare e la sua resti -
tuzione al bilancio dell’UE. Sia la Commissione che gli Stati membri hanno compiti e responsabilità specifici nel processo 
di chiusura, stabiliti dalla normativa e ulteriormente chiariti negli orientamenti emanati dalla Commissione.
IV
Nel presente audit, la Corte ha valutato se le norme e le procedure per la chiusura fornissero una base per una chiusura 
efficiente e tempestiva dei programmi di coesione e di sviluppo rurale da parte della Commissione e degli Stati membri. 
La Corte ha messo a confronto le modalità di chiusura dei tre periodi di programmazione per i due settori ed ha valutato 
in particolare in che modo la Commissione ottiene la garanzia che la dichiarazione finale contenga spese legittime e rego -
lari, utilizzate in conformità degli obiettivi del programma. Inoltre, la Corte ha analizzato la tempestività del processo di 
chiusura e se l’autorità di bilancio sia informata circa gli esiti della chiusura del programma.
V
Le modalità di chiusura per la coesione e lo sviluppo rurale si sono evolute in questi tre periodi di programmazione. Per il 
periodo 2000-2006, le modalità erano le stesse per entrambi i settori. Le spese erano dichiarate cumulativamente e accet -
tate dalla Commissione solo alla chiusura. Nel periodo 2007-2013, gli Stati membri erano tenuti a fornire una garanzia 
annuale alla Commissione rispetto alla legittimità e regolarità delle spese per operazioni finanziate dall’UE, ma ciò veniva 
attuato in modo diverso nei due settori.
VI
Nel settore della coesione, la chiusura può essere considerata generalmente un’accettazione definitiva della legittimità 
e regolarità della spesa. A tal fine, la Commissione calcola per ciascun programma un tasso di rischio residuo, tenendo 
conto delle rettifiche finanziarie per l’intero periodo. Nel settore dello sviluppo rurale, invece, la spesa del programma 
veniva liquidata annualmente e la Commissione continuava le proprie verifiche circa la legittimità e la regolarità anche 
dopo la chiusura formale del programma. Pertanto, la chiusura è semplicemente un’operazione finanziaria che non pre -
vede l’accettazione della spesa in quanto legittima e regolare né il calcolo del tasso di rischio residuo per ciascun pro -
gramma di sviluppo rurale.
VII
Per il periodo 2014-2020, il quadro di garanzia è stato ulteriormente migliorato e allineato tra i due settori di spesa. Allo 
stato attuale, l’accettazione annuale dei conti è una caratteristica comune a entrambi i settori d’intervento. Tuttavia, per -
mangono alcune differenze concernenti la terminologia, il calendario e le scadenze.
09 Sintesi 
VIII
Per il periodo 2007-2013, la Corte ha ravvisato una modesta attenzione al raggiungimento di realizzazioni e risultati. 
Mentre la rendicontazione dei risultati dei rispettivi programmi da parte degli Stati membri è obbligatoria e debitamente 
valutata dalla Commissione, in nessuno dei due settori il pagamento del saldo finale alla chiusura è direttamente colle -
gato all’effettivo conseguimento delle realizzazioni e dei risultati.
IX
Quanto al momento della chiusura, questo non coincide né con la fine del periodo di programmazione né con la fine del 
periodo di ammissibilità. La chiusura formale, generalmente, è avviata dopo la fine del periodo di ammissibilità, quando 
il successivo periodo di programmazione è già ampiamente in corso; a seconda delle circostanze, la conclusione della 
procedura di chiusura può protrarsi ancora per molti anni. La significativa sovrapposizione tra compiti per i diversi periodi 
e le difficoltà amministrative riscontrate nel monitorare le attività, alcune delle quali svoltesi oltre un decennio prima, 
mettono a rischio l’efficacia della chiusura del programma. Inoltre, la possibilità di spendere la dotazione del programma 
fino a due anni ( n + 2 ) — e per il periodo 2014-2020 anche fino a tre anni ( n + 3 ) — dopo la fine del periodo di program -
mazione costituisce un disincentivo all’avvio dei programmi del periodo successivo.
X
Un’altra preoccupazione riguarda la rendicontazione della Commissione sull’esito della chiusura del programma in 
entrambi i settori. Più specificamente, la Commissione non fornisce informazioni all’autorità di bilancio circa l’esito finale 
del processo di chiusura (la regolarità della spesa e le realizzazioni e i risultati conseguiti). Dal momento che il sistema 
del bilancio dell’UE ruota attorno alla programmazione pluriennale, la Corte ritiene che la Commissione debba fornire al 
Parlamento europeo e al Consiglio una relazione consolidata sulla chiusura che contenga informazioni chiave sugli aspetti 
più pertinenti relativi all’efficacia e alla conformità dell’attuazione del programma.
XI
Al fine di garantire che le modalità di chiusura per i settori della coesione e dello sviluppo rurale migliorino l’obbligo di 
rendere conto e la trasparenza nell’utilizzo dei fondi dell’UE, la Corte raccomanda alla Commissione di:
— proporre di allineare ulteriormente le disposizioni normative per la chiusura dei programmi di coesione e di sviluppo 
rurale, così da garantire un processo di garanzia annuale armonizzato in entrambi i settori;
— introdurre l’accettazione definitiva, da parte propria, della legittimità e regolarità della spesa, nonché delle realizza -
zioni e dei risultati conseguiti una volta che i programmi siano stati chiusi. Ciò includerebbe l’elaborazione di proce -
dure per calcolare il tasso di rischio residuo a livello di programma e per garantire che tale tasso non superi la soglia 
di rilevanza alla chiusura, nonché la valutazione del conseguimento dei valori-obiettivo e, se necessario, l’imposizione 
di rettifiche finanziarie in caso di scarsa efficacia;
— specificare in che modo informerà l’autorità di bilancio in merito agli esiti del processo di chiusura; e
— eliminare le sovrapposizioni dei periodi di ammissibilità, allineando per quanto possibile il periodo di ammissibilità 
a quello di programmazione, e richiedere che i programmi siano chiusi immediatamente dopo la fine del periodo di 
ammissibilità (gli Stati membri dovrebbero presentare i documenti di chiusura entro sei mesi al massimo e la Commis -
sione avrebbe a disposizione altri sei mesi per prendere una decisione).
Dette raccomandazioni dovrebbero essere attuate all’atto della preparazione del quadro normativo post-2020.
10 Sintesi 
XII
La Corte ha inoltre valutato se la Commissione abbia fornito orientamenti adeguati e tempestivi e sostenuto gli Stati 
membri nella preparazione della chiusura dei rispettivi programmi 2007-2013. In generale, la Corte ha riscontrato che gli 
orientamenti della Commissione sulla chiusura per il periodo 2007-2013, sia per la coesione che per lo sviluppo rurale, for -
niscono una base adeguata agli Stati membri affinché possano prepararsi efficacemente per la chiusura. Gli orientamenti 
sono stati tempestivi ed esaustivi e la Commissione ha fornito un sostegno ulteriore facendo fronte ai bisogni degli Stati 
membri. Gli Stati membri hanno giudicato soddisfacente il sostegno della Commissione, considerandosi per lo più ben 
preparati per l’esercizio di chiusura.
XIII
La Corte ha individuato alcuni rischi ai quali occorre far fronte durante la chiusura 2007-2013 dei programmi di coesione 
e di sviluppo rurale. In particolare, non vi sono termini ultimi vincolanti per alcuni settori pertinenti per la chiusura, e ciò 
potrebbe contribuire a creare ulteriori ritardi nel processo di chiusura. La Corte ha inoltre constatato che alcuni obblighi, 
ad esempio quelli concernenti i progetti non funzionanti e la comunicazione del tasso di rischio residuo, contribuiscono 
a mitigare i rischi associati alla chiusura. Altri obblighi, quali la divisione in fasi dei progetti diversi dai grandi progetti, 
sono necessari, ma, nella loro formulazione attuale, potrebbero complicare l’esercizio di chiusura. Da ultimo, la Corte 
esprime la propria preoccupazione per il fatto che le verifiche a livello degli Stati membri e/o della Commissione non 
sono sufficienti a garantire la legittimità e la regolarità della spesa alla chiusura per quanto concerne gli strumenti finan -
ziari, gli anticipi contrattuali e alcuni grandi progetti pertinenti ai fini degli aiuti di Stato.
XIV
Di conseguenza, la Commissione deve restare vigile per garantire la validità dell’esercizio di chiusura 2007-2013. Per far sì 
che tutti i rischi siano adeguatamente affrontati durante la chiusura dei programmi di coesione e di sviluppo rurale 2007-
2013, la Corte raccomanda alla Commissione di provvedere affinché:
— le decisioni di approvazione dei grandi progetti siano prese prontamente; e
— gli Stati membri mettano in atto procedure specifiche intese a verificare l’ammissibilità della spesa, specialmente 
quella relativa agli strumenti finanziari e agli anticipi contrattuali.
XV
La Corte raccomanda altresì alle autorità di gestione degli Stati membri di versare tempestivamente l’intero contributo 
dell’UE ai beneficiari dei progetti.
11
 Introduzione
Chiusura dei programmi pluriennali nei settori 
della coesione e dello sviluppo rurale
Periodi di programmazione e assegnazione della dotazione 
finanziaria
01 
La spesa per la politica di coesione e la politica di sviluppo rurale rappresenta una 
parte consistente (44 % circa) del bilancio complessivo dell’UE. Queste e altre poli -
tiche di spesa dell’UE sono programmate e attuate nell’ambito di un «quadro finan -
ziario» pluriennale che riguarda la programmazione per un periodo fisso di più anni. 
Questo periodo coincide con i periodi di programmazione dei settori della coesione 
e dello sviluppo rurale. Gli ultimi tre periodi coprono il 2000-2006, il 2007-2013 e il 
2014-2020.
02 
I settori della coesione e dello sviluppo rurale presentano caratteristiche analoghe 
quanto ai meccanismi di attuazione, agli strumenti e ai sistemi di controllo. Entrambi 
mirano a ridurre le disparità regionali (cfr.  riquadro 1 ) e, per il periodo 2014-2020, en -
trambi i settori sono finanziati a titolo dei Fondi strutturali e d’investimento europei 
(fondi SIE)1.1 Articolo 1 del regolamento 
(UE) n. 1303/2013 del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 17 dicembre 
2013, recante disposizioni 
comuni sul Fondo europeo di 
sviluppo regionale, sul Fondo 
sociale europeo, sul Fondo di 
coesione, sul Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale 
e sul Fondo europeo per gli 
affari marittimi e la pesca 
e disposizioni generali sul 
Fondo europeo di sviluppo 
regionale, sul Fondo sociale 
europeo, sul Fondo di 
coesione e sul Fondo europeo 
per gli affari marittimi e la 
pesca, e che abroga il 
regolamento (CE) n. 1083/2006 
del Consiglio (GU L 347 del 
20.12.2013, pag. 320).
Obiettivi strategici dei settori della coesione e dello sviluppo rurale
La politica di coesione mira a ridurre le disparità nel livello di sviluppo delle varie regioni, ristrutturando le aree 
industriali in declino e diversificando le aree rurali, nonché a promuovere la cooperazione transfrontaliera, transna -
zionale e interregionale.
La politica di sviluppo rurale è tesa a migliorare lo spazio rurale e la situazione dei suoi abitanti potenziando la 
competitività del settore agricolo e forestale, migliorando l’ambiente e la qualità della vita nelle aree rurali e inco -
raggiando la diversificazione dell’economia rurale.Riquadro 1
12 Introduzione 
03 
Per il periodo di programmazione 2014-2020, sono stati stanziati circa 460 miliardi 
di euro a favore dei programmi di coesione e di sviluppo rurale a titolo del bilancio 
dell’UE, rispetto ai 430 miliardi di euro circa per il 2007-2013 e ai 300 miliardi di euro 
per il 2000-2006 (cfr.  figura 1 ). Ciò rappresenta circa il 40 % del bilancio totale dell’UE 
per il 2000-2006, il 44 % di quello per il 2007-2013 ed il 43 % di quello per il 2014-2020. Figura 1Stanziamenti dell’UE per i periodi 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020 
(miliardi di euro)
N.B.:  per compilare il grafico sono stati utilizzati rispettivamente i QFP aggiustati per il 2006 (UE-25), il 2013 (UE-27) e il 2017 (UE-28).
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.618
PO440
PO510
PO118 
PSR
94 
PSR
152 
PSRSviluppo ruraleCoesione2014-2020
2007-2013
2000-2006
500 400 300 200 100 0
13 Introduzione 
Gestione concorrente delle politiche di coesione e di sviluppo 
rurale
04 
La responsabilità dell’attuazione delle politiche di coesione e di sviluppo rurale 
è ripartita tra gli Stati membri e la Commissione europea. La Commissione approva 
i programmi pluriennali sulla base delle proposte degli Stati membri.
05 
In seno alla Commissione, la responsabilità della gestione di questi settori spetta alle 
direzioni generali della Politica regionale e urbana (DG REGIO), per l’Occupazione, 
gli affari sociali e l’inclusione (DG EMPL) e dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale 
(DG AGRI). Negli Stati membri, le autorità nazionali e/o regionali responsabili dei pro -
grammi per la coesione e lo sviluppo rurale hanno il compito di garantire la legittimi -
tà e la regolarità delle operazioni cofinanziate sotto la supervisione e la responsabili -
tà ultima della Commissione2.
Chiusura come ultima fase del ciclo di vita del programma
06 
L’approvazione, l’attuazione e la chiusura dei programmi pluriennali rientrano in un 
processo ciclico. Le tre fasi della vita di un programma sono illustrate nella figura 2 .
07 
La chiusura, ossia l’ultima fase del ciclo di vita di un programma, in base al regola -
mento finanziario dell’UE e ai regolamenti settoriali per entrambi i settori d’interven -
to, ha luogo al momento del pagamento del saldo che liquida tutte le spese prece -
denti (chiamato anche «saldo finale») allo Stato membro ovvero all’atto del recupero 
delle somme versate in eccesso dalla Commissione3.2 Articolo 317 del trattato sul 
funzionamento dell’Unione 
europea (TFUE).
3 Articolo 90 del regolamento 
(UE, Euratom) n. 966/2012 del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 25 ottobre 2012, 
che stabilisce le regole 
finanziarie applicabili al 
bilancio generale dell’Unione 
e che abroga il regolamento 
(CE, Euratom) n. 1605/2012 
(regolamento finanziario) 
(GU L 298 del 26.10.2012, 
pag. 1); articolo 109, 
paragrafo 3, delle modalità di 
applicazione del regolamento 
finanziario; articolo 89, 
paragrafo 5, del regolamento 
(CE) n. 1083/2006 del 
Consiglio, recante disposizioni 
generali sul Fondo europeo di 
sviluppo regionale, sul Fondo 
sociale europeo e sul Fondo di 
coesione (GU L 210 del 
31.7.2006, pag. 25); 
e articolo 37 del regolamento 
(UE) n. 1306/2013 del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 17 dicembre 
2013, sul finanziamento, sulla 
gestione e sul monitoraggio 
della politica agricola comune 
e che abroga i regolamenti del 
Consiglio (CEE) n. 352/78, (CE) 
n. 165/94, (CE) n. 2799/98, (CE) 
n. 814/2000, (CE) n. 1290/2005 
e (CE) n. 485/2008 (GU L 347 
del 20.12.2013, pag. 549).
14 Introduzione Figura 2Il ciclo di vita dei programmi pluriennali nei settori della coesione 
e dello sviluppo rurale
Fonte:  Corte dei conti europea. Periodo attuale
Periodo successivoDopo la ﬁne del periodo, i programmi devono essere chiusi. 
Per entrambi i settori, la chiusura di un programma è deﬁnita come liquidazione ﬁnanziaria mediante il pagamento del saldo ﬁnale allo Stato membro o il recupero delle somme versate in eccesso dalla Commissione. Gli Stati membri hanno a disposizione sei mesi (per lo sviluppo rurale) o 15 mesi (per la coesione) per presentare i documenti di chiusura alla Commissione.Gli Stati membri attuano i programmi selezionando le singole operazioni sulla base di criteri concordati. Durante il periodo di programmazione, gli Stati membri rimborsano ai beneﬁciari le spese sostenute sulla base delle dichiarazioni di spesa. Queste dichiarazioni conﬂuiscono poi nelle domande di pagamento periodiche certiﬁcate dalle autorità degli Stati membri e presentate alla Commissione per 
il coﬁnanziamento. 
La Commissione eﬀettua i pagamenti intermedi agli Stati membri sulla base di tali domande di pagamento. Gli Stati membri hanno a disposizione due anni, a partire dalla ﬁne del periodo di programmazione, per completare l’attuazione dei programmi. Pertanto, l’ultima data utile per l’ eﬀettuazione dei pagamenti per il periodo 2007-2013 era il 31 dicembre 2015.Gli Stati membri elaborano i programmi per l’attuazione della politica a livello nazionale e regionale, poi approvati dalla Commissione.Al ﬁne di garantire la liquidità e, quindi, che i fondi siano disponibili per il sostegno ai beneﬁciari dall’inizio del programma, la Commissione fornisce un preﬁnanziamento agli Stati membri.
Attuazione
ChiusuraApprovazione 
del programma 
ChiusuraAttuazioneApprovazione del programma 
15 Introduzione 
08 
Tuttavia, per «chiusura» s’intende anche il processo di conclusione di un programma, 
che prevede la presentazione, da parte degli Stati membri, di documenti alla Com -
missione, risultante nel pagamento del saldo finale. In entrambi i settori d’interven -
to, le condizioni della chiusura sono disciplinate dai rispettivi regolamenti, elencati 
nell’ allegato I .
09 
La chiusura costituisce un momento cruciale nel ciclo di vita di un programma, 
poiché:
 ο la Commissione è tenuta ad accettare solo le spese eseguite in conformità alla 
normativa dell’UE e nazionale. Più specificamente, ciò vuol dire che solo la spesa 
effettuata in conformità agli obiettivi dei programmi e pagata in modo legittimo 
e regolare può essere rimborsata dal bilancio dell’UE;
 ο gli Stati membri devono accertare che la spesa sia in linea con gli obblighi giu -
ridici applicabili e con i principi di una sana gestione finanziaria. Tutte le spese 
irregolari individuate e rettificate dalla Commissione dopo la chiusura possono 
comportare una riduzione netta dei finanziamenti dell’UE per il programma. Nel 
settore dello sviluppo rurale, l’insieme di tutte queste rettifiche ha un effetto 
netto sui finanziamenti dell’UE.
10 
Allo stesso tempo, secondo la normativa dell’UE, i fondi dell’UE resi disponibili per 
il cofinanziamento delle operazioni negli Stati membri devono essere spesi entro 
i termini ultimi specificati nei regolamenti. La pressione sugli Stati membri affinché 
utilizzino questi fondi aumenta con l’avvicinarsi della fine del periodo di ammissibi -
lità, poiché potrebbero rischiare di perdere eventuali quote non spese degli stanzia -
menti inizialmente loro assegnati.
Responsabilità nel processo di chiusura: Stati membri 
e Commissione
Le autorità degli Stati membri presentano i documenti di chiusura
11 
Le autorità competenti per la gestione e il controllo dei programmi di coesione e di 
sviluppo rurale 2007-2013 a livello di Stati membri sono descritte all’ allegato II . Le 
loro rispettive responsabilità nel processo di chiusura sono presentate nella tabella 1 .
16 Introduzione 
Le responsabilità delle autorità degli Stati membri alla chiusura
Coesione Sviluppo rurale
i) L’ autorità di gestione  presenta 
un rapporto finale di esecuzione 
relativo all’intero periodo di 
programmazione1.i) L’ autorità di gestione  presenta l’ultima relazione 
annuale sullo stato di attuazione4.
ii) L’ autorità di certificazione  
presenta una domanda di 
pagamento del saldo finale e una 
dichiarazione di spesa2.ii) L’ organismo pagatore  presenta i conti annuali per 
l’ultimo anno di esecuzione5.
iii)  L’autorità di audit  verifica 
la validità della domanda di 
pagamento del saldo finale 
nonché la legittimità e regolarità 
delle operazioni sottostanti 
incluse nella dichiarazione finale 
di spesa, corroborata da un 
rapporto di controllo finale3.
Nella dichiarazione di chiusura, 
l’autorità di audit è tenuta 
a indicare il tasso di rischio 
residuo per ciascun PO (o gruppo 
di PO) per l’intero periodo di 
programmazione. Se tale tasso 
si situa al di sopra della soglia 
di rilevanza della Commissione 
(2 %), ciò — di norma — 
innescherebbe una rettifica 
finanziaria. I programmi aventi un 
tasso di rischio residuo accertato 
superiore alla soglia di rilevanza 
non dovrebbero essere chiusi.iii) L’organismo di certificazione  presenta un parere 
ed elabora una relazione sulla completezza, esattezza 
e veridicità degli ultimi conti annuali e sul funzionamento 
del sistema di controllo interno6.
1 Articolo 67 del regolamento (CE) n. 1083/2006.
2 Articoli 61, 78 e 89 del regolamento (CE) n. 1083/2006.
3 Articolo 62, paragrafo 1, lettera e), del regolamento (CE) n. 1083/2006.
4 Articolo 82, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1698/2005 e articolo 37 del regolamento (UE) n. 1306/2013.
5 Articoli 7, paragrafo 3, e 37 del regolamento (UE) n. 1306/2013.
6  Articolo 9 del regolamento (UE) n. 1306/2013 e articolo 5 del regolamento di esecuzione (UE) n. 908/2014 della Commissione, del 6 agosto 
2014, recante modalità di applicazione del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda gli 
organismi pagatori e altri organismi, la gestione finanziaria, la liquidazione contabile, le norme sui controlli, le cauzioni e la trasparenza 
(GU L 255 del 28.8.2014, pag. 59).
Fonte:  Corte dei conti europea.Tabella 1
17 Introduzione 
La Commissione valuta e accetta i documenti di chiusura
12 
Nel settore della coesione, per la chiusura 2007-2013, la Commissione ha a disposizio -
ne cinque mesi per analizzare i documenti presentati dagli Stati membri ed emettere 
un parere sul rapporto finale di esecuzione4 e sulla dichiarazione di chiusura5. Una 
volta accettati, la Commissione è tenuta a versare il saldo finale entro 45 giorni di 
calendario6. Durante il periodo di programmazione, le verifiche effettuate dagli Stati 
membri o dalla Commissione potrebbero tradursi in rettifiche finanziarie per un PO. 
Di norma, tutte le questioni irrisolte concernenti le attività di controllo e le risultan -
ze degli audit dovrebbero essere chiarite e risolte durante il processo di chiusura. 
Tuttavia, la Commissione può intraprendere un ulteriore lavoro di audit che potrebbe 
tradursi in rettifiche finanziarie anche dopo il pagamento del saldo finale7.
13 
Nello sviluppo rurale, la chiusura si basa per lo più sul processo di liquidazione finan -
ziaria annuale: la verifica annuale della Commissione del rapporto dell’organismo 
di certificazione e l’accettazione dei conti. Alla chiusura, la Commissione dispone di 
cinque mesi per formulare osservazioni sull’ultima relazione annuale sullo stato di 
attuazione8. Una volta giudicata accettabile la relazione e liquidato gli ultimi conti an -
nuali, la Commissione è tenuta a versare il saldo finale entro sei mesi9. Durante il pe -
riodo di programmazione, e al fine di tutelare il bilancio dell’UE da spese irregolari, la 
Commissione ha effettuato verifiche anche in ordine alla legittimità e regolarità della 
spesa (verifica di conformità pluriennale), indipendenti dalla liquidazione finanziaria. 
Tali verifiche si sono spesso tradotte in rettifiche finanziarie nette e possono ancora 
essere realizzate o ultimate dopo la chiusura dei programmi di sviluppo rurale (PSR).
14 
Mentre il termine ultimo entro cui le autorità degli Stati membri devono presentare 
i documenti di chiusura per lo sviluppo rurale era il 30 giugno 2016, quello per la 
coesione è stato fissato al 30 marzo 2017. Al momento dell’audit della Corte, in ragio -
ne delle diverse scadenze, le direzioni generali si trovavano in fasi di preparazione 
diverse. La DG AGRI aveva completato il manuale interno e le procedure interne per 
la chiusura. Tale processo era invece ancora in corso presso la DG REGIO e la DG EMPL 
e il suo completamento era previsto per la fine del 2016, prima del termine ultimo per 
la presentazione dei documenti di chiusura.4 Articolo 67, paragrafo 4, del 
regolamento (CE) 
n. 1083/2006.
5 Articolo 89, paragrafo 3, del 
regolamento (CE) 
n. 1083/2006.
6 Articolo 89, paragrafo 4, del 
regolamento (CE) 
n. 1083/2006.
7 A norma dell’articolo 90 del 
regolamento (CE) 
n. 1083/2006, l’autorità di 
gestione assicura che tutti 
i documenti giustificativi 
relativi alle spese e alle 
verifiche del programma 
operativo in questione siano 
tenuti a disposizione della 
Commissione e della Corte dei 
conti europea per i tre anni 
successivi alla data di chiusura.
8 Articolo 82, paragrafo 3 del 
regolamento (CE) n. 1698/2005 
del Consiglio, del 20 settembre 
2005, sul sostegno allo 
sviluppo rurale da parte del 
Fondo europeo agricolo per lo 
sviluppo rurale (FEASR) 
(GU L 277 del 21.10.2005, 
pag. 1).
9 Articolo 37 del regolamento 
(UE) n. 1306/2013.
18
 Estensione e approccio 
dell’audit
15 
Nel presente audit, la Corte ha valutato se le norme e le procedure nei settori della 
coesione e dello sviluppo rurale fornissero una base per la chiusura efficiente e tem -
pestiva dei programmi da parte della Commissione e degli Stati membri.
La Corte ha innanzitutto valutato:
 ο se le disposizioni normative che disciplinano la chiusura per i programmi di 
coesione e sviluppo rurale richiedessero l’accettazione finale della spesa relativa 
al programma come legittima e regolare, nonché la garanzia del conseguimento 
delle realizzazioni e dei risultati;
 ο se l’autorità di bilancio (il Parlamento europeo e il Consiglio) fosse informata in 
merito agli esiti della chiusura dei programmi di spesa pluriennali; e
 ο se il processo di chiusura fosse tempestivo.
In secondo luogo, la Corte ha valutato se la Commissione abbia fornito un sostegno adeguato 
e tempestivo agli Stati membri per aiutarli a preparare la chiusura dei rispettivi PO e PSR per il 
periodo 2007-2013.
16 
L’audit della Corte è stato incentrato sui punti di forza e sulle debolezze delle moda -
lità di chiusura dei programmi di coesione e sviluppo rurale per il periodo 2007-2013, 
sugli insegnamenti tratti dalla chiusura dei programmi 2000-2006 e sulla misura in cui 
le debolezze individuate per entrambi i periodi fossero state risolte nella normativa 
per il 2014-2020.
19 Estensione e approccio dell’audit 
17 
L’attività di audit ha comportato:
 ο l’analisi delle norme che disciplinano la chiusura dei periodi di programmazione 
2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020;
 ο l’analisi del sostegno fornito dalla Commissione agli Stati membri sotto forma di 
orientamenti e formazione per la chiusura 2007-2013;
 ο un’indagine online per le autorità nazionali e regionali coinvolte nella chiusura 
dei programmi, finalizzata a ottenere il loro punto di vista sulle norme, sugli 
orientamenti e sul sostegno della Commissione e sulla loro stessa preparazione. 
L’indagine è stata realizzata tra novembre 2015 e gennaio 2016. Essa era rivolta 
alle autorità di gestione e alle autorità di audit nel settore della politica di coe -
sione e agli organismi pagatori e agli organismi di certificazione nel settore della 
politica di sviluppo rurale. All’indagine hanno risposto 337 delle 480 autorità 
invitate a partecipare (con un tasso di risposta pari al 70 % circa);
 ο colloqui con i rappresentanti delle autorità degli Stati membri che hanno parte -
cipato all’indagine. Complessivamente, gli auditor della Corte hanno consultato 
25 autorità nazionali e regionali per la coesione e 12 autorità per lo sviluppo 
rurale.
18 
L’attività di audit si è svolta tra settembre 2015 e settembre 2016.
20
 Osservazioni
10 Chiamate organismi di 
liquidazione nel periodo 
2000-2006.Le norme sulla chiusura sono migliorate, ma sono 
necessari ulteriori interventi per renderle più efficienti 
e tempestive
19 
La chiusura rappresenta l’ultima fase del ciclo di vita di un programma pluriennale. 
Per garantire la rendicontabilità e la trasparenza, la Commissione dovrebbe confer -
mare che la spesa finale è stata eseguita in modo legittimo e regolare ed utilizzata 
in conformità agli obiettivi del programma. La chiusura dovrebbe essere effettuata 
il prima possibile dopo la fine del periodo di programmazione e la Commissione 
dovrebbe riferire all’autorità di bilancio in merito agli esiti della chiusura.
20 
Date le analogie ravvisabili nei due settori della coesione e dello sviluppo rurale (se -
gnatamente le misure di investimento non basate sulla superficie) e dato il fatto che, 
dal 2014, entrambi i settori rientrano nei Fondi strutturali e d’investimento europei, 
le modalità di chiusura dovrebbero essere allineate per accrescere la trasparenza 
e facilitare i confronti. Modalità di chiusura allineate, inoltre, faciliterebbero anche 
la comprensione del processo di chiusura da parte degli attori coinvolti. Da ultimo, 
norme comuni potrebbero tradursi un una maggiore efficienza nell’attuazione dei 
programmi.
Cambiamenti significativi nelle modalità di chiusura 
dal periodo 2000-2006 nei settori della coesione 
e dello sviluppo rurale
Periodo 2000-2006: nessuna garanzia annuale fornita 
dagli Stati membri in nessuno dei due settori d’intervento
21 
Per il periodo 2000-2006, il processo di chiusura e gli orientamenti erano comuni 
sia alla coesione che allo sviluppo rurale e le autorità degli Stati membri non hanno 
fornito alcuna garanzia annuale in nessuno dei due settori d’intervento. Al momento 
della chiusura, tali autorità10 dovevano garantire, sulla base di una verifica a campio -
ne, la legittimità e la regolarità di tutte le spese effettuate durante il periodo. L’analisi 
e le verifiche della Commissione hanno condotto, in molti casi, a richieste di chiari -
menti o ad attività aggiuntive a livello di Stati membri, che spesso hanno allungato 
il processo di chiusura. Ad esempio, per il 14 % dei programmi operativi del FESR, 
il processo di chiusura è durato più di quattro anni. Per una panoramica del tempo 
impiegato dalle direzioni generali della Commissione per chiudere i programmi di 
coesione e di sviluppo rurale 2000-2006, cfr.  figura 3 .
21 Osservazioni 
Periodo 2007-2013: obbligo per gli Stati membri di fornire 
una garanzia annuale in entrambi i settori d’intervento
22 
Per il periodo di programmazione 2007-2013, gli Stati membri erano tenuti a forni -
re una garanzia annuale in entrambi i settori d’intervento. Fornendo le basi per la 
chiusura dei programmi, queste dichiarazioni annuali avevano la finalità di rendere il 
processo più snello e rapido rispetto al periodo precedente. Nel settore della coesio -
ne, tali dichiarazioni hanno assunto la forma di rapporti di controllo annuali presen -
tati dalle autorità di audit e accettati dalla Commissione. Nel settore dello sviluppo 
rurale, la Commissione ha messo a punto la procedura di «liquidazione contabile»11 
per il riconoscimento finale delle spese, comprendente la liquidazione finanziaria 
annuale e la verifica di conformità pluriennale (cfr. paragrafo 13). Per una panoramica 
dei compiti di gestione e controllo delle autorità competenti degli Stati membri per il 
periodo 2007-2013, cfr.  allegato II .11 All’epoca introdotta dal 
regolamento (CE) n. 1290/2005 
del Consiglio, del 21 giugno 
2005, relativo al finanziamento 
della politica agricola comune 
(GU L 209 dell’11.8.2005, 
pag. 1); attualmente 
disciplinata dall’articolo 51 del 
regolamento (UE) 
n. 1306/2013.Numero di programmi 
PSR cumulativi (%) FSE cumulativi (%) FESR cumulativi (%) PSR chiusi FSE PO chiusi FESR PO chiusi 
Tempo impiegato per la chiusura (%)
    > 4 anni 3 - 4 anni 2 - 3 anni 1 - 2 anni 6 mesi - 
1 anno< 6 mesi140
120
100
80
60
40
20
0100
80
60
40
20
0Figura 3Tempo impiegato per la chiusura dei PO e PSR 2000-2006
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.
22 Osservazioni 
23 
Nel settore della coesione, durante il 2007-2013, le spese venivano dichiarate cu -
mulativamente dall’inizio del periodo e la Commissione non le accettava su base 
annuale. I rapporti di controllo annuali e i giudizi di audit presentati dalle autorità 
di audit e accettati dalla Commissione rappresentavano però una parte importante 
della garanzia annuale della Commissione. La Commissione, inoltre, aveva la possi -
bilità di interrompere o sospendere i pagamenti qualora fossero emersi dubbi sulla 
legittimità e regolarità della spesa. Il sistema dei rapporti di controllo annuali e dei 
pareri, unitamente all’accettazione da parte della Commissione dei rapporti annuali 
di esecuzione, fornisce le basi per il processo di chiusura.
24 
Nel settore dello sviluppo rurale, nel periodo 2007-2013 la Commissione non accetta -
va le dichiarazioni di spesa su base annuale. La Commissione era tenuta a verificare 
il rapporto dell’organismo di certificazione e il giudizio di audit e ad accettare i conti 
ogni anno (liquidazione finanziaria annuale). Questa procedura includeva non solo 
i conti ma anche il funzionamento del sistema di controllo interno dell’organismo pa -
gatore e la dichiarazione di affidabilità rilasciata dal direttore dell’organismo; tuttavia, 
non includeva l’aspetto della legittimità e regolarità della spesa. Indipendentemente 
da questo, alla Commissione era richiesto di esaminare e accettare la relazione an -
nuale sullo stato di attuazione. La chiusura dei programmi nel settore dello sviluppo 
rurale si basa sui conti annuali presentati dagli Stati membri per ogni esercizio finan -
ziario nel periodo di programmazione (dal 2007 al 2015) e sulla relativa accettazione 
da parte della Commissione (decisioni relative alla liquidazione finanziaria). Tuttavia, 
la legittimità e la regolarità della spesa sono escluse dal campo di applicazione della 
liquidazione finanziaria annuale e sono invece incluse nella procedura di verifica di 
conformità pluriennale, che può proseguire anche dopo la chiusura. Per lo sviluppo 
rurale, la chiusura può dunque essere considerata come un processo che consiste 
nelle fasi necessarie durante l’intero periodo di attuazione e che continua dopo la 
chiusura formale di un PSR, piuttosto che come un esercizio una tantum effettuato in 
uno specifico momento.
25 
L’evoluzione del sistema di gestione e controllo in questi tre periodi di programma -
zione (2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020) per i settori della coesione e dello sviluppo 
rurale per quanto riguarda la chiusura è illustrata nell’ allegato III , che descrive inoltre 
in che modo le autorità degli Stati membri e la Commissione forniscono informazioni 
sul monitoraggio e garanzie per questi tre periodi.
23 Osservazioni 
Periodo 2014-2020: le modalità di chiusura nei settori 
della coesione e dello sviluppo rurale convergono nuovamente, 
benché non siano completamente allineate
26 
Per il periodo di programmazione 2014-2020, è prevista un’accettazione annuale dei 
conti sia per la coesione che per lo sviluppo rurale12; ciò introduce la «chiusura annua -
le» in entrambi i settori d’intervento. Per la coesione, gli aspetti relativi alla legittimità 
e alla regolarità della spesa sono presi in considerazione ai fini dell’accettazione 
annuale dei conti, purché siano individuati e corretti dalle autorità nazionali prima 
della presentazione dei conti alla Commissione. Possono però essere esaminati anche 
in una fase successiva, nel quadro degli audit di conformità pluriennali, dando luogo, 
a determinate condizioni13, a rettifiche finanziarie nette imposte dalla Commissione. 
Ciò corrisponde, in larga misura, al processo adottato per lo sviluppo rurale a partire 
dal periodo 2007-2013. Per lo sviluppo rurale, la garanzia annuale è stata estesa alla 
legittimità e regolarità, visto che dal 2015 gli organismi di certificazione sono tenuti 
a includere tali aspetti nelle rispettive relazioni annuali. Come nel caso della politica 
di coesione, gli audit di conformità pluriennali che potrebbero potenzialmente con -
durre ad imporre rettifiche finanziarie nette sono effettuati separatamente.
27 
In entrambi i settori d’intervento, la chiusura del periodo 2014-2020 sarà quasi iden -
tica all’accettazione annuale dei conti, con la differenza che, per la coesione, verrà 
richiesta una relazione finale di attuazione oltre ai documenti annuali14 presentati per 
l’ultimo anno. Per lo sviluppo rurale, non saranno richiesti ulteriori documenti per la 
chiusura; la modalità di rendicontazione sarà la stessa dell’esercizio annuale.
28 
Per il 2014-2020, le norme sulla garanzia e sulla chiusura sono state ulteriormente mi -
gliorate e allineate tra i due settori di spesa. Nonostante gli sforzi volti a semplificare 
le procedure attraverso il regolamento recante disposizioni comuni15, permangono 
alcune differenze nelle modalità di chiusura per i due settori. Le principali differenze 
sono riassunte nella tabella 2 .12 Articolo 84 del regolamento 
(UE) n. 1303/2013.
13 Articolo 139, paragrafo 5, 
e articolo 145, paragrafo 7, del 
regolamento (UE) 
n. 1303/2013.
14 Articolo 141 del regolamento 
(UE) n. 1303/2013.
15 Regolamento (UE) 
n. 1303/2013.
24 Osservazioni 
Differenze nelle modalità di chiusura nel periodo 2014-2020 tra il settore 
della coesione e quello dello sviluppo rurale
Argomento Coesione Sviluppo rurale Differenze
Terminologia 
e ruoli 
delle autorità 
degli Stati membriI compiti e le responsabilità delle 
autorità di gestione, delle autorità di 
certificazione e delle autorità di audit 
sono illustrati nell’ allegato II .
Il periodo 2014-2020 introduce il nuovo 
termine «accettazione dei conti»1.I compiti e le responsabilità delle autori -
tà di gestione, degli organismi pagatori 
e degli organismi di certificazione sono 
illustrati nell’ allegato II .
Si applica il termine «accettazione dei 
conti» mutuato dal regolamento recante 
disposizioni comuni, ma le norme speci -
fiche per lo sviluppo rurale mantengono 
le espressioni «liquidazione dei conti»2 
e «verifica di conformità»3.Per quanto i loro compiti siano per lo più 
analoghi, le autorità degli Stati membri 
hanno denominazioni e ruoli diversi nei 
rispettivi settori d’intervento.
Il termine «accettazione dei conti» 
è utilizzato per la coesione, mentre per 
lo sviluppo rurale si utilizzano anche 
«liquidazione dei conti» e  «verifica di 
conformità».
Legittimità 
e regolaritàNel settore della coesione, al 
prefinanziamento iniziale dei programmi 
si aggiunge un pre-finanziamento 
annuale. Il 10 % dei pagamenti intermedi 
viene sistematicamente trattenuto per 
tutelare il bilancio dell’UE dagli effetti di 
spese irregolari. Questo importo viene poi 
svincolato al momento dell’accettazione 
dei conti annuali.
La normativa4 prevede specificamente 
che, ai fini dell’accettazione dei conti 
annuali, non si tenga conto di questioni 
connesse alla legittimità e alla regolarità.Nel settore dello sviluppo rurale, 
vengono versati agli Stati membri solo 
i pre-finanziamenti iniziali, non vi è pre-
finanziamento annuale e non viene 
trattenuta alcuna somma dai pagamenti 
intermedi. Tuttavia, l’insieme dei 
pagamenti per un programma è limitato 
al 95 %: il restante 5 % viene svincolato 
soltanto all’atto del pagamento del 
saldo finale.
Le norme specifiche sullo sviluppo rurale 
estendono la rendicontazione annuale 
da parte degli organismi di certificazione 
alla legittimità e  alla regolarità5.Nel settore dello sviluppo rurale 
vengono versati agli Stati membri solo 
i pre-finanziamenti iniziali, mentre nel 
settore della coesione a ciò si aggiunge il 
pre-finanziamento annuale. Nel settore 
dello sviluppo rurale non viene trattenuta 
alcuna quota del pagamento intermedio, 
mentre nel settore della coesione si 
applica una trattenuta del 10 %. Per lo 
sviluppo rurale, d’altro canto, i pagamenti 
per un programma sono limitati al 95 % 
dell’esecuzione, mentre ciò non avviene 
per la coesione.
Non è chiaro, per nessuno dei due settori, 
in che misura la Commissione valuterà 
nella pratica la legittimità e la regolarità 
ai fini dell’accettazione annuale.Tabella 2
1 Articolo 84 del regolamento (UE) n. 1303/2013.
2 Articolo 51 del regolamento (UE) n. 1306/2013.
3 Articolo 52 del regolamento (UE) n. 1306/2013.
4 Articolo 139, paragrafo 5, del regolamento (UE) n. 1303/2013.
5 Articolo 9 del regolamento (UE) n. 1306/2013.
25 Osservazioni 
29 
In sostanza, queste differenze implicano che la chiusura per la coesione inizierà dopo 
di quella per lo sviluppo rurale; inoltre, gli Stati membri dovranno presentare un rap -
porto finale di esecuzione alla Commissione solo per i programmi nel settore della 
coesione16. Il processo di chiusura potrebbe trarre vantaggio anche da un ulteriore 
allineamento tra i due settori d’intervento.16 Articolo 141 del regolamento 
(UE) n. 1303/2013.Tabella 2Argomento Coesione Sviluppo rurale Differenze
Periodo contabile, 
esercizio finanziario 
e ultimi conti 
annualiÈ stato introdotto un nuovo periodo 
contabile, 1°  luglio  - 30  giugno6.
Gli ultimi conti annuali devono coprire le 
spese fino al termine ultimo di ammissi -
bilità (31 dicembre 2023)8; essi copriranno 
formalmente il periodo contabile dal 
1° luglio 2023 al 30 giugno 2024.Per il periodo 2007-2013, il periodo 
contabile resta quello compreso tra il 
16 ottobre e il 15 ottobre7.
Anche se il termine ultimo di ammissibi -
lità è lo stesso (31 dicembre 2023), gli ul -
timi conti annuali copriranno il periodo 
dal 15 ottobre 2022 al 31 dicembre 2023.Gli esercizi contabili coprono periodi 
diversi.
Il periodo coperto dagli ultimi conti 
annuali è anch’esso diverso.
Termini ultimi Il termine ultimo per la presentazione 
dei documenti finali per la chiusura 
è il 15 febbraio 2025, 13,5 mesi dopo 
il termine ultimo di ammissibilità del 
31 dicembre 2023.Il termine ultimo per la presentazione 
dei documenti finali per la chiusura 
è il 30 giugno 2024, sei mesi dopo il 
termine ultimo di ammissibilità del 
31 dicembre 2023.Esistono scadenze diverse per la 
presentazione dei documenti finali per la 
chiusura.
Documenti 
di chiusuraÈ necessario presentare una relazione 
finale di attuazione9.Per la chiusura non sono richiesti 
ulteriori documenti.A differenza dello sviluppo rurale, per 
la coesione è necessario presentare un 
rapporto finale di esecuzione.
6 Articolo 2, paragrafo 29, del regolamento (UE) n. 1303/2013.
7 Articolo 39 del regolamento (UE) n. 1306/2013.
8 Articolo 65, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1303/2013.
9 Articolo 141 del regolamento (UE) n. 1303/2013.
Fonte : Corte dei conti europea.
26 Osservazioni 
Si tiene conto della legittimità e della regolarità per la 
chiusura dei programmi 2007-2013 nel settore della coesione, 
mentre per la chiusura relativa allo sviluppo rurale tali 
aspetti sono trattati separatamente
La comprensione e le conseguenze previste della chiusura 
2007-2013 variano in qualche misura
Gli Stati membri interpretano la finalità della chiusura in modo più ampio 
rispetto alla sua definizione fornita nel quadro giuridico
30 
La finalità della chiusura dei programmi deve essere chiaramente enunciata nella nor -
mativa e comunicata in modo da favorire una comprensione comune da parte della 
Commissione e degli Stati membri.
31 
La maggior parte di coloro che hanno risposto all’indagine presso le autorità degli 
Stati membri ha affermato che la finalità della chiusura era chiara. Tuttavia, la loro 
percezione della finalità della chiusura, in entrambi i settori d’intervento, è risulta -
ta più ampia rispetto alla definizione fornita dalla normativa (ossia, il pagamento 
del saldo finale)17. Inoltre, un numero significativo di coloro che hanno risposto ha 
individuato altre finalità della chiusura, ad esempio una «verifica finale della legitti -
mità e regolarità delle spese rimborsate», la «certezza giuridica per gli Stati membri 
dell’accettazione delle spese dichiarate per il periodo da parte della Commissione» 
e la «valutazione del conseguimento degli obiettivi».
32 
Per quanto riguarda la politica di coesione, questa visione più ampia è condivisa 
anche dalla Commissione. Secondo la DG REGIO e la DG EMPL, il pagamento del saldo 
finale fa seguito a un esame di quanto conseguito dal programma, così come indicato 
nel rapporto finale di esecuzione, e dipende dalla certificazione, da parte dell’autori -
tà di audit, della legittimità e regolarità delle spese dichiarate alla Commissione.17 Articolo 89, paragrafo 5, del 
regolamento (CE) n. 1083/2006 
per la coesione e articolo 37 
del regolamento (UE) 
n. 1306/2013 per lo sviluppo 
rurale.
27 Osservazioni 
33 
Tuttavia, la percezione che la chiusura di un programma di coesione garantisca la 
certezza giuridica dell’accettazione delle spese da parte della Commissione non 
è corroborata dalla normativa, dal momento che le rettifiche finanziarie possono 
essere apportate anche dopo la chiusura. Nella pratica, è di rado necessario imporre 
rettifiche finanziarie a posteriori. Per quanto riguarda lo sviluppo rurale, tale divario 
rispetto alle aspettative è finanche maggiore, poiché gli audit di conformità successi -
vi alla chiusura (che potrebbero comportare rettifiche finanziarie) sono frequenti e la 
«vera» chiusura avviene solo quando sono stati completati tutti gli audit e la Commis -
sione adotta le decisioni sulle rettifiche finanziarie.
Nel settore della coesione, il tasso di rischio residuo complessivo 
è calcolato durante l’attuazione del programma e alla chiusura, 
così da valutare la legittimità e la regolarità delle spese; 
ciò non avviene per lo sviluppo rurale
34 
In entrambi i settori, la Commissione ha definito un quadro che consente agli Stati 
membri di fornire la garanzia della legittimità e regolarità delle spese dichiarate du -
rante il periodo di programmazione. Alla fine del periodo, tenendo conto di eventuali 
rettifiche finanziarie, la spesa deve essere legittima e regolare per l’intero program -
ma. Il calcolo di un tasso di rischio residuo per l’intero periodo indicherebbe l’errore 
restante dopo aver eseguito tutte le rettifiche finanziarie e consentirebbe di valu -
tare se il livello di spese irregolari si attesti al di sotto della soglia di rilevanza della 
Commissione, attualmente fissata al 2 % per entrambi i settori d’intervento. Il calcolo 
e l’analisi del tasso di rischio residuo a livello di programma, inoltre, consentirebbero 
di individuare le cause degli errori residui nonché di applicare ulteriori misure corret -
tive per ricondurre la spesa irregolare ad un livello accettabile.
35 
Nel settore della coesione, è emerso che il tasso di rischio residuo viene calcolato alla 
chiusura per ciascun programma e per l’intero periodo di programmazione, tenendo 
conto delle rettifiche finanziarie. La DG REGIO e la DG EMPL possono imporre ulteriori 
rettifiche finanziarie alla chiusura laddove il tasso di rischio residuo verificato per un 
PO sia rilevante.
28 Osservazioni 
36 
Nel settore dello sviluppo rurale, né gli organismi di certificazione né la Commissione 
calcolano un tasso di rischio residuo a livello di programma tenendo conto dell’effet -
to di tutte le rettifiche finanziarie. Poiché questi calcoli non sono effettuati su base 
annuale o per l’intero periodo di programmazione, non vi è garanzia che, alla chiusu -
ra, il rischio rimanga al di sotto della soglia di rilevanza, anche dopo aver operato le 
rettifiche. Nella relazione annuale di attività della DG AGRI per il 2015 si afferma che 
non è possibile prevedere con un effettivo grado di certezza che, pur con ragionevoli 
sforzi, si possa pervenire a un rischio finanziario residuo inferiore al 2 % per lo svilup -
po rurale18.
37 
La relazione annuale di attività della DG AGRI contiene informazioni dettagliate circa 
l’importo stimato a rischio e la capacità correttiva stimata19 per il FEASR nel suo insie -
me. Ciò fornisce un’indicazione del rischio finanziario residuo per il bilancio dell’UE 
una volta considerate tutte le azioni correttive. Tuttavia, tale esercizio è limitato a un 
unico esercizio finanziario: in questa fase non si effettuano calcoli a livello di pro -
gramma o di organismo pagatore. Inoltre, a differenza della pratica in uso nel settore 
della coesione, le informazioni non sono utilizzate per far sì che il tasso di rischio 
residuo rimanga al di sotto della soglia di rilevanza fissata dalla Commissione.
38 
La normativa per il periodo 2014-2020 non prevede, per nessuno dei due settori, che 
le autorità di audit e gli organismi di certificazione presentino un giudizio di audit 
o una relazione per l’intero periodo di programmazione, né che calcolino il tasso 
di rischio residuo per ogni programma alla chiusura. La Corte osserva, tuttavia, che 
i tassi annuali di errore residuo sono comunicati dalle autorità di audit, mentre i tassi 
di errore e i tassi di non conformità sono comunicati dagli organismi di certificazione 
e sono verificati dalla Commissione. Essi tengono conto delle rettifiche finanziarie 
a livello di Stato membro.
Non è prevista l’accettazione finale della spesa per lo sviluppo 
rurale come legittima e regolare alla chiusura o successivamente
39 
L’accettazione finale della spesa del programma in quanto legittima e regolare 
comporterebbe alcune conseguenze pratiche. Più specificamente, essa fornirebbe 
certezza agli Stati membri. Inoltre, fornirebbe informazioni utili per la procedura di 
discarico, il processo attraverso il quale il Parlamento europeo, su raccomandazione 
del Consiglio, concede alla Commissione l’approvazione finale della modalità di ese -
cuzione del bilancio dell’UE. Il discarico è uno degli strumenti con cui il Parlamento 
europeo e il Consiglio possono chiamare la Commissione a dare conto dell’esecuzio -
ne del bilancio dell’UE20.18 Sezione 3.3 della relazione 
annuale d’attività 2015 della 
direzione generale 
dell’Agricoltura e dello 
sviluppo rurale, pag. 86 (rif. 
Ares(2016)2325961, 19.5.2016).
19 La capacità correttiva stimata 
è calcolata come media delle 
rettifiche finanziarie dei 
tre anni precedenti imposte 
dalla Commissione e dei 
recuperi presso i beneficiari 
effettuati dagli Stati membri.
20 Articolo 319 del trattato sul 
funzionamento dell’Unione 
europea.
29 Osservazioni 
40 
Per il settore della coesione, la Corte ha esaminato il processo che si conclude con 
il pagamento del saldo finale per ogni PO. In generale, tutte le questioni irrisolte 
concernenti la legittimità e la regolarità della spesa dovrebbero essere chiarite 
e risolte prima della chiusura di un PO. Una volta completata la propria valutazione, 
la Commissione invia una lettera di chiusura allo Stato membro indicando l’importo 
della spesa accettata come ammissibile per il programma. Ciò, fondamentalmen -
te, equivale all’accettazione finale di tale spesa in quanto legittima e regolare. Dal 
momento che i beneficiari sono tenuti a conservare i documenti per tre anni dopo la 
chiusura del programma, la DG REGIO e la DG EMPL possono espletare audit anche 
dopo la chiusura. Tuttavia, in pratica, lo fanno molto raramente.
41 
Per quanto attiene allo sviluppo rurale, la Commissione riconosce la dichiarazione fi -
nale di spesa mediante la procedura di liquidazione dei conti, in base alla quale adot -
ta le decisioni relative alla liquidazione finanziaria annuale e alla verifica di conformi -
tà pluriennale (cfr. paragrafo 13). La Corte ha valutato in che misura si tenga conto di 
tali decisioni ai fini del computo del saldo finale. Sebbene ai fini del calcolo del saldo 
finale si tenga conto di tutte le decisioni di liquidazione finanziaria, le decisioni di 
conformità sono trattate in modo distinto, in quanto fanno direttamente diminuire la 
dotazione finanziaria a disposizione (rappresentano cioè una rettifica finanziaria net -
ta). Ciò può verificarsi anche dopo che la Commissione ha preso la decisione formale 
di liquidare gli ultimi conti annuali del programma.
42 
Le decisioni relative alle verifiche di conformità contengono spesso rettifiche finan -
ziarie risultanti dagli audit di conformità svolti dalla Commissione durante tutto il 
periodo per verificare che la spesa sia conforme alle norme. La verifica di conformità 
è un elemento essenziale della procedura di liquidazione dei conti della DG AGRI; 
tuttavia, è separata dalla procedura di liquidazione finanziaria annuale. Gli audit di 
conformità possono essere intrapresi, con le eventuali decisioni, dopo la chiusura del 
programma. Alla fine del 2016, termine entro il quale la Commissione conta di aver 
adottato la maggiore parte delle ultime decisioni relative alla liquidazione dei conti 
annuale per il 2007-2013, si stima che saranno circa 80 gli audit di conformità ancora 
in corso.
43 
Il fatto che le decisioni relative alle verifiche di conformità possano essere adottate 
anche dopo la chiusura implica che il saldo versato alla chiusura21 non è necessaria -
mente il saldo «finale», visto che le risultanze degli audit di conformità potrebbero 
ancora portare la Commissione a recuperare fondi presso lo Stato membro.21 Come definito all’articolo 37 
del regolamento (UE) 
n. 1306/2013.
30 Osservazioni 
44 
Nella relazione speciale n. 7/201022, la Corte ha rilevato come la separazione della li -
quidazione finanziaria annuale dalla verifica di conformità pluriennale possa tradursi 
in una serie di vantaggi operativi. La Commissione ha ritenuto che questo sdoppia -
mento della procedura fosse necessario in ragione della durata degli audit di confor -
mità e che le avrebbe consentito di monitorare più da vicino l’esecuzione finanziaria 
annuale dei programmi. Tuttavia, la Corte ha criticato il fatto che la Commissione 
non elabori una sintesi in cui riconosca le spese di un anno specifico dopo il com -
pletamento di tutti gli audit di conformità. La Corte ha poi rilevato che tale sintesi 
non viene prodotta nemmeno al momento della chiusura. Tale decisione riconosce -
rebbe la spesa netta accettata dopo l’applicazione di tutte le rettifiche finanziarie, 
e allo stesso tempo informerebbe l’autorità di discarico. Inoltre, fornirebbe uno degli 
elementi necessari per il calcolo del tasso di rischio residuo a livello di programma 
per lo sviluppo rurale. Questo aspetto non è stato affrontato dalla Commissione per il 
periodo 2014-2020.
45 
Per il periodo 2014-2020, la divisione tra l’accettazione annuale dei conti e gli audit di 
conformità pluriennali è mantenuta ed estesa al settore della coesione23.
Alla chiusura non si tiene sufficientemente conto 
del conseguimento delle realizzazioni e dei risultati
46 
La chiusura deve includere la rendicontazione finale e la valutazione del programma, 
comprendenti il monitoraggio e l’analisi del conseguimento delle realizzazioni e dei 
risultati per l’intero periodo. Alla Commissione vanno forniti dati affidabili sul conse -
guimento degli obiettivi, affinché possa valutare il grado di efficienza e di efficacia 
con cui sono stati utilizzati i fondi dell’UE durante il periodo.22 Paragrafi 77, 81, 100 e 104 della 
relazione speciale n. 7/2010, 
intitolata «L’audit della 
procedura di liquidazione dei 
conti» ( http://eca.europa.eu ).
23 Articolo 139, paragrafo 5, del 
regolamento (UE) 
n. 1303/2013.
31 Osservazioni 
Periodo 2007-2013: gli Stati membri sono tenuti a riferire in merito 
a valori-obiettivo specifici e verificabili, utilizzando gli indicatori 
definiti nei programmi
47 
Durante il periodo di programmazione, gli Stati membri dovevano comunicare 
i progressi compiuti nell’attuazione dei loro programmi24, includendo informazioni su 
valori-obiettivo specifici e verificabili utilizzando gli indicatori definiti nei programmi 
stessi. La normativa, inoltre, prevedeva una valutazione intermedia dei PSR (nel 2010) 
e una valutazione ex post in entrambi i settori d’intervento (nel 2015)25.
48 
Alla chiusura, la rendicontazione relativa al raggiungimento dei valori-obiettivo 
costituisce un obbligo in entrambi i settori d’intervento — nel rapporto finale di ese -
cuzione per la coesione e nell’ultima relazione annuale sullo stato di attuazione per 
lo sviluppo rurale — prima del pagamento del saldo finale (cfr.  tabella 1 ). Tuttavia, 
l’importo del pagamento finale non è direttamente correlato all’effettivo consegui -
mento di realizzazioni e risultati.
49 
Nel settore della coesione, alcune autorità degli Stati membri hanno indicato che per 
loro non era chiaro in che modo le operazioni non completate entro il termine ultimo 
per la chiusura dovessero essere considerate ai fini della rendicontazione sull’effica -
cia dell’attuazione (performance). Altri Stati membri, invece, si sono detti incerti circa 
le possibili conseguenze finanziarie del mancato raggiungimento dei valori-obiettivo 
fissati nei loro programmi. Benché la Commissione abbia risposto agli Stati membri 
che non vi sarebbero state rettifiche finanziarie automatiche in caso di mancato con -
seguimento degli indicatori, le autorità competenti non erano ancora sicure quanto 
all’approccio adottato dalla DG REGIO e dalla DG EMPL.
50 
Nel settore dello sviluppo rurale, alcune autorità degli Stati membri hanno indicato 
che le norme sulla rendicontazione delle realizzazioni e dei risultati delle operazioni 
finanziate nel quadro di due periodi di programmazione non erano ancora chiare.
51 
Le autorità di audit e gli organismi di certificazione degli Stati membri hanno indica -
to, mediante l’indagine e durante i colloqui, di non prevedere alcuna verifica del rag -
giungimento dei valori-obiettivo o delle ragioni di un mancato raggiungimento degli 
stessi. Ciò, insieme all’incertezza manifestata dalle autorità sulle modalità di rendere 
conto delle operazioni non completate entro la fine del periodo di programmazione, 
costituisce un rischio per l’affidabilità e l’esattezza dei dati riportati sul conseguimen -
to dei valori-obiettivo per il periodo 2007-2013.24 Nel rapporto finale di 
esecuzione per la coesione 
e nella relazione annuale sullo 
stato di attuazione del 
programma per lo sviluppo 
rurale (cfr.  allegato II ).
25 Articolo 84 del regolamento 
(CE) n. 1698/2005 e articolo 49 
del regolamento (CE) 
n. 1083/2006.
32 Osservazioni 
26 Articoli 20 e 22, paragrafo 2, 
del regolamento (UE) 
n. 1303/2013.
27 Articolo 22, paragrafo 7, del 
regolamento (UE) 
n. 1303/2013.
28 Paragrafi da 3.61 a 3.65 della 
relazione annuale della Corte 
per l’esercizio finanziario 2014 
(GU C 373 del 10.11.2015).Periodo 2014-2020: stanziamento della riserva di efficacia 
dell’attuazione subordinato al conseguimento dei target 
intermedi del programma a livello delle priorità
52 
Per il periodo 2014-2020, è stata riservata maggiore attenzione alle realizzazioni e ai 
risultati nel corso dell’esecuzione del programma e dei controlli (anche nell’adozione 
di un programma, nella sua valutazione e nell’audit). Tale modus operandi è stato 
rafforzato modificando il quadro di efficacia: è stata tra l’altro reintrodotta una riser -
va di efficacia dell’attuazione pari al 6 % della dotazione finanziaria del programma. 
Lo stanziamento della riserva è subordinato al conseguimento dei target intermedi 
a livello delle priorità dei programmi26. In caso di mancato raggiungimento di detti 
target, la Commissione potrebbe anche applicare rettifiche finanziarie27. Tuttavia, in 
una precedente relazione la Corte ha rilevato una serie di criticità nella struttura del 
quadro di efficacia in entrambi i settori28. Inoltre, resta da vedere in che modo verrà 
applicata la riserva di efficacia dell’attuazione nella pratica e quale sarà il suo impatto 
reale.
Al Parlamento europeo e al Consiglio non viene fornita 
una relazione di chiusura consolidata sulla legittimità 
e regolarità della spesa e sulle realizzazioni e sui risultati 
conseguiti
53 
Il sistema del bilancio dell’UE si basa sulla programmazione pluriennale. Per garan -
tire la rendicontabilità e la trasparenza nell’attuazione del programma, l’esito del 
processo di chiusura dovrebbe essere comunicato all’autorità di bilancio. Pertanto, la 
Commissione dovrebbe informare il Parlamento europeo e il Consiglio in merito alla 
situazione finale per il periodo di programmazione in termini di regolarità della spesa 
e di obiettivi raggiunti.
54 
Attualmente, l’autorità di bilancio dispone di una serie di documenti diversi sull’at -
tuazione del programma:
 ο comunicazione sulla tutela del bilancio dell’Unione europea;
 ο relazioni annuali di attività delle DG AGRI, EMPL e REGIO;
 ο relazione di sintesi annuale sui risultati della gestione della Commissione;
 ο valutazioni ex post del conseguimento degli obiettivi dei PO e PSR durante il 
periodo;
33 Osservazioni 
 ο relazione di sintesi sulla valutazione ex post;
 ο decisioni della Commissione sulla conformità della spesa alle norme dell’UE; e
 ο per lo sviluppo rurale, le decisioni annuali di liquidazione finanziaria della Com -
missione (l’ultima delle quali include il saldo finale).
55 
La Commissione riferisce all’autorità di bilancio tramite le relazioni annuali di attività 
delle singole direzioni generali, in base alla situazione annuale, ma non è prevista 
alcuna relazione specifica sull’esito definitivo della chiusura per l’intero periodo di 
programmazione. Questa situazione resta immutata per il periodo 2014-2020.
56 
Per quanto riguarda il periodo 2000-2006, la Corte osserva che la Commissione ha 
pubblicato una relazione ad hoc sulle rettifiche finanziarie e sullo stato della chiusura 
dei programmi del FESR e dell’FSE e dei progetti del Fondo di coesione nel 2013.
A causa della sovrapposizione dei periodi di ammissibilità, 
la chiusura viene avviata solo diversi anni dopo la fine 
del periodo di programmazione
57 
La chiusura dovrebbe avvenire il prima possibile dopo la fine del periodo di program -
mazione, così da poter avviare prontamente i programmi successivi. Per garantire 
l’efficacia alla chiusura, è altresì fondamentale assegnare tempo e risorse sufficienti 
per l’espletamento dei compiti pertinenti.
34 Osservazioni 
Tempo supplementare per spendere i fondi dell’UE: da n + 2  nel 
periodo 2000-2006 a  n + 3  nel periodo 2014-2020
58 
Durante gli ultimi tre periodi di programmazione, la normativa dell’UE ha concesso 
agli Stati membri ulteriore tempo per spendere i fondi assegnati. Nel 2000-2006 
e 2007-2013, è stato concesso loro di continuare a spendere nei due anni successivi 
alla fine del periodo di programmazione. Pertanto, il periodo di ammissibilità per il 
2007-2013 si è concluso il 31 dicembre 2015 (e non alla fine del 2013).
59 
Per il 2014-2020, il periodo di ammissibilità (tempo a disposizione per spendere le 
risorse assegnate al programma) è stato esteso ai tre anni successivi alla fine del pe -
riodo di programmazione ( n + 3 )29 invece dei due anni ( n + 2 ) concessi per i preceden -
ti periodi. Di conseguenza, il periodo di ammissibilità si concluderà nel 2023, ben die -
ci anni dopo l’adozione del quadro normativo da parte del Parlamento europeo e del 
Consiglio (fine 2013). A ciò seguirà la chiusura che, per quanto riguarda il settore della 
coesione, durerà almeno altri due anni. Per allora, la composizione del Parlamento 
europeo sarà cambiata due o forse tre volte dal completamento della chiusura.
Nel settore della coesione, gli Stati membri dispongono di più 
tempo per presentare i documenti di chiusura
60 
Le norme sulla chiusura del periodo di programmazione 2000-2006 consentivano 
la proroga del periodo di ammissibilità di ulteriori sei o 12 mesi in singoli casi. Tali 
proroghe non erano possibili per il periodo 2007-2013 in nessuno dei due settori: 
ciò dovrebbe presumibilmente comportare una riduzione della durata del proces -
so di chiusura. Vi è però una grande differenza tra la coesione e lo sviluppo rurale 
per quanto riguarda il tempo concesso per la preparazione e la presentazione dei 
documenti di chiusura alla Commissione30: nel settore della coesione, gli Stati membri 
hanno a disposizione 15 mesi dalla fine del periodo di ammissibilità, mentre nel 
settore dello sviluppo rurale ne hanno solo sei31. Di conseguenza, per il periodo di 
programmazione 2007-2013, gli Stati membri devono completare il processo di chiu -
sura entro il 31 marzo 2017 per la coesione ed entro il 30 giugno 2016 per lo sviluppo 
rurale (cfr.  figura 4 ).29 Articolo 38 del regolamento 
(UE) n. 1306/2013 e articolo 65 
del regolamento (UE) 
n. 1303/2013.
30 Articolo 89, paragrafo 1, del 
regolamento (CE) 
n. 1083/2006.
31 Articolo 37 del regolamento 
(UE) n. 1306/2013 e articolo 82, 
paragrafo 1, del regolamento 
(CE) n. 1698/2005.
35 Osservazioni Figura 4
61 
Questa differenza può essere spiegata dal fatto che, per lo sviluppo rurale, gran parte 
del lavoro è stata già svolta durante il periodo, di modo che la chiusura si concentra 
soprattutto sull’ultimo esercizio finanziario. Per la coesione, invece, l’esercizio di 
chiusura è molto più ampio e prevede la convalida delle spese per l’intero periodo di 
programmazione (cfr. anche paragrafi 22-25).
62 
Per il 2014-2020, benché le modalità di chiusura per i due settori d’intervento siano 
meglio allineate, il settore della coesione continua a beneficiare di scadenze molto 
più lunghe per la presentazione dei documenti alla Commissione: 13,5 mesi dal termi -
ne ultimo di ammissibilità, rispetto ai sei mesi per lo sviluppo rurale.Tempistica della chiusura
Presentazione dei 
documenti di 
chiusura
Sviluppo ruralePresentazione dei 
documenti di chiusura
CoesioneTermine ultimo 
di ammissibilitàFine del periodo 
di programmazione
31 marzo 2017 30 giugno 2016 31 dicembre 2015 31 dicembre 2013 Gennaio 2007Attività di 
chiusura degli 
Stati membri 
per lo sviluppo 
rurale (6 mesi)
Attività di chiusura degli Stati 
membri per la coesione (15 mesi)Proroga dell’ammissibilità (n+2) Periodo di programmazione 2007-2013
Fonte : Corte dei conti europea.
36 Osservazioni 
64 
Ad inizio novembre 2016, era stata notificata la designazione di 140 programmi 
(su 215) per la DG EMPL e di 163 programmi (su 295) per la DG REGIO. Erano state pre -
sentate domande di pagamenti intermedi per il 201632 per 66 programmi facenti capo 
alla DG EMPL e 53 programmi facenti capo alla DG REGIO, a dimostrazione che erano 
già operativi. Negli Stati membri, dunque, le autorità hanno generalmente iniziato 
ad attuare i rispettivi programmi 2014-2020. Nondimeno, l’attuazione della maggior 
parte dei programmi non è iniziata, semplicemente perché erano ancora disponibili 
fondi non spesi nel quadro dei programmi 2007-2013, il cui periodo di ammissibilità si 
è concluso solo il 31 dicembre 2015. Questa sovrapposizione dei periodi di ammissibi -
lità disincentiva dall’avviare i programmi del periodo successivo.La sovrapposizione dei periodi di ammissibilità contribuisce 
ad un avvio tardivo dei programmi successivi
63 
Molti programmi per il periodo 2014-2020 sono stati approvati nel 2015 o addirit -
tura nel 2016, come illustrato nella tabella 3 . Dall’adozione della base giuridica nel 
dicembre 2013, l’attuazione per il nuovo periodo è in pieno svolgimento negli Stati 
membri e ha richiesto l’attenzione delle direzioni generali della Commissione. A se -
guito dei negoziati per gli accordi di partenariato e per i PO e i PSR, nel settore della 
coesione molti Stati membri stanno designando le autorità di gestione e le autorità di 
certificazione che devono essere verificate dalle autorità di audit. La notifica di dette 
designazioni alla Commissione è una condizione per la presentazione delle domande 
di pagamento intermedio. Tabella 3Adozione dei programmi per il periodo 2014-2020
Direzione  
generaleNumero di programmi adottati
2014 2015 2016 Totale
DG REGIO 132 (45 %) 143 (48 %) 20 (7 %) 295
DG EMPL 153 (71 %) 62 (29 %) 215
DG AGRI 9 (8 %) 109 (92 %) 118
Totale annuo 294 (47 %) 314 (50 %) 20 (3 %) 628
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.32 Fonte : dati forniti dalla 
DG REGIO e dalla DG EMPL.
37 Osservazioni 
La sovrapposizione dei periodi di ammissibilità, inoltre, accresce 
l’onere amministrativo complessivo della gestione dei programmi 
e del controllo a livello degli Stati membri e della Commissione
65 
La Commissione ritiene che la chiusura rientri negli obblighi previsti dalla normativa 
e non stanzia risorse di bilancio separate né effettua un monitoraggio a sé stante per 
il costo dell’esercizio di chiusura in nessuno dei due settori d’intervento. La Com -
missione non richiede agli Stati membri di fornire informazioni sui costi o sul loro 
fabbisogno di risorse per l’esercizio di chiusura, né elabora una stima globale del 
fabbisogno complessivo di risorse delle proprie direzioni generali. Dal momento che 
considerano la chiusura parte delle loro responsabilità nella gestione dei program -
mi, neanche gli Stati membri stimano o monitorano separatamente il fabbisogno di 
risorse per la chiusura in nessuno dei due settori.
66 
La principale preoccupazione espressa dagli Stati membri attraverso l’indagine e le 
interviste della Corte sono stati i vincoli temporali generati sia dalla sovrapposizione 
dei periodi di ammissibilità che dal lavoro necessario per la chiusura. Le autorità di 
audit e gli organismi di certificazione, in particolare, vedono in tale ristrettezza di 
tempi un grande rischio. Alcune autorità hanno indicato che per affrontare il proble -
ma hanno assunto nuovo personale o esternalizzato attività. Tuttavia, in ragione dei 
tagli al bilancio, molte altre non erano in condizioni di poterlo fare. Anche la Commis -
sione ha rilevato la necessità di ulteriore personale durante la chiusura e sta valutan -
do la possibilità di esternalizzare determinate attività.
67 
Inoltre, alcune autorità degli Stati membri coinvolte nella chiusura sono state negati -
vamente colpite da riorganizzazioni amministrative che hanno portato a licenziamen -
ti o all’assegnazione del personale ad altre mansioni. Pertanto, vi è il grave rischio che 
a livello nazionale alle attività di chiusura venga assegnato personale non sufficiente -
mente esperto.
68 
Nel periodo 2014-2020, si aggraverà il problema della simultanea attuazione di 
programmi relativi a due periodi, visto che la spesa continuerà a essere ammissibile 
nei tre anni successivi alla fine del periodo di programmazione anziché nei due anni 
consentiti per il periodo 2007-2013. Ipotizzando che il successivo periodo non venga 
posticipato, le attività degli Stati membri connesse all’accettazione annuale dei conti 
dei programmi 2014-2020 coincideranno quindi con l’attuazione dei nuovi program -
mi tra il 1° gennaio 2021 e il 30 giugno 2024 (per lo sviluppo rurale) o il 15 febbraio 
2025 (per la coesione).
38 Osservazioni 
La Commissione ha fornito un sostegno adeguato 
e tempestivo agli Stati membri per aiutarli 
a prepararsi alla chiusura dei programmi 2007-2013, 
ma deve restare vigile per garantire una solida 
attuazione da parte degli Stati membri
La Commissione ha pubblicato orientamenti esaustivi 
e tempestivi sulla chiusura 2007-2013
69 
Le norme dovrebbero essere chiare, semplici e pratiche, nonché facili da reperire 
nei regolamenti. Un quadro normativo complesso potrebbe aumentare l’incidenza 
di errori alla chiusura, qualora le autorità non comprendessero adeguatamente gli 
obblighi o li interpretassero in modo diverso dalla Commissione. Inoltre, potrebbe 
anche generare inefficienze se alla Commissione fosse chiesto di emanare chiari -
menti per gli Stati membri. Per mitigare tali rischi, la Commissione deve preparare 
in anticipo orientamenti che sintetizzino e chiariscano ulteriormente le disposizioni 
per la chiusura. La normativa fornisce un quadro generale per il periodo di program -
mazione nel suo insieme (programmazione, gestione finanziaria, audit ecc.), mentre 
gli orientamenti dovrebbero focalizzarsi maggiormente sugli aspetti tecnici e pratici 
dell’interpretazione della normativa da parte della Commissione.
Gli orientamenti della Commissione hanno facilitato 
la comprensione delle norme applicabili alla chiusura 
in entrambi i settori d’intervento
70 
Dall’esame del quadro giuridico svolto dalla Corte è emerso che, per entrambi i setto -
ri, le norme sulla chiusura devono essere ricercate in diversi regolamenti33. Ciò è par -
ticolarmente vero per lo sviluppo rurale, settore in cui il gran numero di regolamenti 
che disciplinano la chiusura rende più complessa la situazione. Inoltre, gli aspetti 
finanziari del processo di chiusura 2007-2013 sono disciplinati dai nuovi regolamenti 
adottati nel 2013 e 2014 per il periodo 2014-202034, mentre le condizioni di ammissi -
bilità per la spesa sono stabilite dai regolamenti applicabili al periodo 2007-201335. Le 
modalità di controllo36 e le norme transitorie37 sono disciplinate da altri regolamenti 
ancora.33 Le norme che definiscono le 
modalità di chiusura nei rispettivi 
settori d’intervento sono elencate 
nell’allegato I .
34 Regolamento (UE) n. 1306/2013 
e regolamento delegato (UE) 
n. 907/2014 della Commissione, 
dell’11 marzo 2014, che integra il 
regolamento (UE) n. 1306/2013 del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio per quanto riguarda gli 
organismi pagatori e altri 
organismi, la gestione finanziaria, 
la liquidazione dei conti, le cauzioni 
e l’uso dell’euro (GU L 255 del 
28.8.2014, pag. 18) e regolamento 
(UE) n. 908/2014.
35 Regolamento (CE) n. 1698/2005 
e regolamento (CE) n. 1974/2006 
della Commissione, del 15 dicem -
bre 2006, recante disposizioni di 
applicazione del regolamento (CE) 
n. 1698/2005 del Consiglio sul 
sostegno allo sviluppo rurale da 
parte del Fondo europeo agricolo 
per lo sviluppo rurale (FEASR) 
(GU L 368 del 23.12.2006, pag. 15).
36 Regolamento (UE) n. 65/2011 della 
Commissione, del 27 gennaio 2011, 
che stabilisce modalità di 
applicazione del regolamento (CE) 
n. 1698/2005 del Consiglio per 
quanto riguarda l’attuazione delle 
procedure di controllo e della 
condizionalità per le misure di 
sostegno dello sviluppo rurale 
(GU L 25 del 28.1.2011, pag. 8) 
e regolamento (UE) n. 908/2014.
37 Regolamento (UE) n. 1310/2013 del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 17 dicembre 2013, 
che stabilisce alcune disposizioni 
transitorie sul sostegno allo 
sviluppo rurale da parte del Fondo 
europeo agricolo per lo sviluppo 
rurale (FEASR), modifica il 
regolamento (UE) n. 1305/2013 del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio per quanto concerne le 
risorse e la loro distribuzione in 
relazione all’anno 2014 e modifica il 
regolamento (CE) n. 73/2009 del 
Consiglio e i regolamenti (UE) 
n. 1307/2013, (UE) n. 1306/2013 
e (UE) n. 1308/2013 del Parlamento 
europeo e del Consiglio per quanto 
concerne la loro applicazione 
nell’anno 2014 (GU L 347 del 
20.12.2013, pag. 865); e regolamen -
to delegato (UE) n. 807/2014 della 
Commissione, dell’11 marzo 2014, 
che integra talune disposizioni del 
regolamento (UE) n. 1305/2013 del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio sul sostegno allo 
sviluppo rurale da parte del Fondo 
europeo agricolo per lo sviluppo 
rurale (FEASR) e che introduce 
disposizioni transitorie (GU L 227 
del 31.7.2014, pag. 1).
39 Osservazioni 
71 
Per entrambi i settori, tuttavia, la Commissione ha voluto porre rimedio alla comples -
sità del quadro giuridico elaborando orientamenti sulla chiusura. Essi sintetizzano 
gli obblighi fondamentali e le scadenze del processo e forniscono ulteriori chiari -
menti, accolti con favore dalla maggior parte delle autorità coinvolte nell’esercizio di 
chiusura.
72 
Nel complesso, la Corte ritiene che la Commissione abbia emanato orientamenti 
esaustivi che chiariscono per entrambi i settori le pertinenti disposizioni dei re -
golamenti. Il progetto di orientamenti è stato presentato agli Stati membri in una 
fase precoce, il che ha consentito loro di formulare osservazioni sul contenuto. La 
tabella  4 illustra il calendario per l’adozione degli orientamenti in entrambi i settori. 
Gli orientamenti modificati presentavano un numero molto esiguo di modifiche. Tabella 4Calendario per l’ adozione degli orientamenti 
sulla chiusura
Coesione Sviluppo rurale
Primo progetto di orientamenti 
presentato agli Stati membriGiugno  20121Aprile  20134
Orientamenti adottati Marzo  20132Marzo  20155
Orientamenti modificati adottati Aprile  20153Dicembre  20156
1 In occasione della riunione del comitato di coordinamento dei fondi del 7 giugno 2012.
2  Decisione C(2013)1573 della Commissione, del 20 marzo 2013, sull’approvazione degli orienta -
menti sulla chiusura dei programmi operativi adottati per beneficiare dell’assistenza del Fondo 
europeo di sviluppo regionale, del Fondo sociale europeo e del Fondo di coesione (2007-2013).
3  Decisione C(2015)2771 della Commissione, dell’30 aprile 2015, recante modifica della decisione 
C(2013)1573 del 20 marzo 2013.
4 In occasione della riunione della commissione per lo sviluppo rurale del 19 aprile 2013.
5  Decisione C(2015)1399 della Commissione, del 5 marzo 2015, relativa all’approvazione degli 
orientamenti sulla chiusura dei programmi di sviluppo rurale adottati per beneficiare dell’assi -
stenza del Fondo europeo di sviluppo regionale (FEASR) per il periodo 2007-2013.
6  Decisione C(2015)8866 della Commissione, dell’11 dicembre 2015, recante modifica della decisio -
ne C(2015)1399 del 5 marzo 2015.
Fonte:  Corte dei conti europea.
40 Osservazioni 
73 
In entrambi i settori, gli orientamenti chiariscono e approfondiscono gli aspetti prati -
ci dei temi non affrontati in dettaglio o non sufficientemente chiari nella normativa.
74 
Per entrambi i settori, quasi tutte le autorità che hanno partecipato all’indagine 
hanno ritenuto che la Commissione abbia fornito gli orientamenti con sufficiente 
anticipo per la preparazione della chiusura. Due terzi di coloro che hanno risposto 
hanno altresì affermato che gli orientamenti hanno chiarito molti temi che non erano 
stati sufficientemente approfonditi nei regolamenti (cfr.  figura 5 ). Quasi tutte le auto -
rità hanno trovato gli orientamenti chiari riguardo all’organizzazione della chiusura, 
incluse le responsabilità e le scadenze.
75 
Circa un quinto delle autorità che hanno risposto all’indagine ha affermato di aver 
ancora bisogno di ulteriori orientamenti o chiarimenti su temi specifici. Gli ambiti per 
i quali il 15 % o più di coloro che hanno risposto ha ritenuto gli orientamenti poco 
chiari o assai poco chiari sono illustrati nell’ allegato IV .Figura 5Risposte delle autorità degli Stati membri alla domanda se i chiarimenti 
forniti negli orientamenti della Commissione fossero sufficienti
Fonte:  indagine della Corte dei conti europea.
Nessun parereNo
Tutte le questioni sono già trattate 
dai regolamenti in modo chiaroSì
67 %11 %
13 %9 %
41 Osservazioni 
L ’assenza di scadenze per taluni aspetti del processo di chiusura 
potrebbe mettere a rischio la chiusura entro i termini
76 
L’esistenza di scadenze precise è una componente importante delle norme che disci -
plinano la chiusura, poiché contribuisce a garantire che i compiti siano completati in 
tempo e che l’intero processo di chiusura sia efficace.
77 
In generale, i regolamenti prevedono termini ultimi per molti aspetti, termini che 
invece erano assenti per tre fasi: le risposte degli Stati membri ai quesiti della Com -
missione sui documenti di chiusura, l’approvazione dei grandi progetti da parte della 
Commissione e il contributo pubblico fornito dagli Stati membri ai beneficiari nel 
settore della coesione.
Assenza di un termine ultimo nei regolamenti per le risposte degli Stati 
membri ai quesiti della Commissione: rischio di ritardare la chiusura
78 
Se i documenti di chiusura sono di buona qualità, le disposizioni dei regolamenti 
sono sufficienti a garantire una chiusura tempestiva. Tuttavia, qualora la Commissio -
ne non fosse soddisfatta delle informazioni fornite da uno Stato membro, l’assenza 
nel regolamento di un termine entro cui rispondere ai quesiti della Commissione 
potrebbe protrarre ulteriormente il processo di chiusura.
79 
Nessuno dei regolamenti applicabili al periodo 2007-2013 specifica un termine ultimo 
entro il quale gli Stati membri devono rispondere ai quesiti della Commissione sui do -
cumenti di chiusura. Per il settore della coesione, gli orientamenti fissano al riguardo 
un termine ultimo di due mesi, prorogabile su richiesta di altri due mesi; gli orienta -
menti sullo sviluppo rurale, invece, non contengono disposizioni di questo tipo.
42 Osservazioni 
Assenza di un termine ultimo per la presentazione e approvazione 
dei grandi progetti nel settore della coesione: complicazione della chiusura 
e rischio per l’impiego dei fondi
80 
Per il periodo 2007-2013, nel settore della coesione, i grandi progetti erano definiti 
come operazioni con un costo complessivo superiore a 50 milioni di euro38. Dal mo -
mento che prevedono significativi finanziamenti dell’UE, tali progetti devono essere 
valutati e approvati dalla Commissione ai fini del finanziamento39.
81 
Il quadro normativo per il periodo 2007-2013 non conteneva alcun termine ultimo 
per la presentazione delle domande di grandi progetti e, in pratica, nessun termine 
ultimo entro il quale la Commissione avrebbe dovuto adottare le relative decisioni. Al 
15 novembre 2016, 19 domande di grandi progetti presentate da sette Stati mem -
bri erano ancora in attesa di approvazione da parte della DG REGIO. Il costo totale 
ammissibile di questi progetti era di 1 miliardo di euro e il contributo dell’UE era di 
854 milioni di euro.
82 
Una decisione pendente sui grandi progetti complica la chiusura di un programma 
operativo, visto che le autorità di gestione e di audit non sanno come trattare la spe -
sa in questione nel preparare i documenti di chiusura. Le decisioni pendenti creano 
anche incertezza giuridica per i singoli Stati membri. In particolare, con l’avvicinarsi 
del termine ultimo per la chiusura, se la Commissione respinge un grande progetto 
vi è un maggior rischio che lo Stato membro non sia in grado di sostituirlo con altre 
spese ammissibili, il che potrebbe rendere difficoltoso un pieno utilizzo del contribu -
to dell’UE.
83 
Per il periodo 2014-2020, le spese relative a un grande progetto possono essere 
incluse in una domanda di pagamento40 se alla Commissione viene prima notificata 
una valutazione positiva, effettuata da esperti indipendenti, ovvero dopo la presen -
tazione ai fini dell’approvazione da parte della Commissione. La Commissione deve 
adottare una decisione relativa all’approvazione del contributo finanziario al grande 
progetto entro tre mesi41.38 Articolo 39 del regolamento 
(UE) n. 1083/2006.
39 Articolo 41 del regolamento 
(UE) n. 1083/2006.
40 Articolo 102, paragrafo 6, del 
regolamento (UE) 
n. 1303/2013.
41 Articolo 102, paragrafi 1 e 2, 
del regolamento (UE) 
n. 1303/2013.
43 Osservazioni 
Assenza di un termine ultimo nel settore della coesione per l’erogazione 
del contributo pubblico ai beneficiari: un rischio per la reputazione
84 
Di norma, la spesa per la coesione è ammissibile al cofinanziamento dell’UE se effetti -
vamente sostenuta da un beneficiario per lo svolgimento delle operazioni durante il 
periodo di ammissibilità42. Pertanto, non è necessario che il beneficiario abbia ricevu -
to il corrispondente cofinanziamento pubblico prima che lo Stato membro chieda il 
rimborso alla Commissione.
85 
Le autorità di gestione devono provvedere affinché i beneficiari ricevano l’importo 
totale del contributo pubblico il prima possibile e nella sua interezza43; tuttavia, nel 
quadro normativo della coesione per il 2007-2013 non esiste un termine ultimo spe -
cifico riguardante i pagamenti ai beneficiari. Pertanto, alla chiusura, gli Stati membri 
possono chiedere il rimborso di spese non ancora pagate ai beneficiari44.
86 
La Corte ha già richiamato l’attenzione sui gravi ritardi nel pagamento del contribu -
to pubblico ai beneficiari (cfr.  riquadro 2 ). La Commissione non richiede agli Stati 
membri di comunicare — alla chiusura o successivamente alla stessa — quale parte 
del contributo pubblico sia stata effettivamente versata. Di conseguenza, anche se la 
Commissione ha versato il suo contributo in toto allo Stato membro, vi è una pos -
sibilità che i beneficiari non ricevano l’intero contributo a tempo debito. In linea di 
principio, ciò potrebbe voler dire che, anche dopo la chiusura (nel 2018 o più tardi), 
i beneficiari potrebbero non aver ricevuto il contributo dell’UE destinato ai loro 
progetti. La Corte ritiene che i pagamenti tardivi rappresentino un serio rischio per la 
reputazione dell’UE.42 Articolo 56, paragrafo 1, 
e articolo 78, paragrafo 1, del 
regolamento (UE) 
n. 1083/2006.
43 Articolo 80 del regolamento 
(UE) n. 1083/2006.
44 Sezione 5.1.1 degli 
orientamenti sulla chiusura 
per la politica di coesione.
Pagamento tardivo del contributo dell’UE ai beneficiari
In Francia si sono verificati gravi ritardi nel trasferimento dei fondi dell’UE dalle autorità nazionali agli organismi 
regionali che fungono da beneficiari: in due casi, il ritardo si è protratto per più di cinque mesi45.
In un progetto in Italia incentrato sull’elaborazione di una relazione che mappava il fabbisogno di formazione in di -
verse regioni italiane, il beneficiario ha presentato la dichiarazione di spesa all’autorità di gestione nel marzo 2014. 
I costi inclusi nella dichiarazione di spesa erano stati certificati dalle autorità nazionali e presentati alla Commissio -
ne. Benché la Commissione avesse liquidato i costi dichiarati nel giugno 2014, il beneficiario ha ricevuto il pagamen -
to intermedio solo cinque mesi dopo, ossia nel novembre 2014.
Casi analoghi sono stati osservati in altri quattro progetti in Italia, uno in Francia e sei nei Paesi Bassi46.
45 Riquadro 6, punto 3), lettera a), della relazione annuale della Corte per l’esercizio finanziario 2013 (GU C 398 del 12.11.2014).
46 Riquadro 6, punto 5), lettera a), della relazione annuale della Corte per l’esercizio finanziario 2014.Riquadro 2
44 Osservazioni 
87 
A differenza della coesione, per lo sviluppo rurale solo la spesa per la quale l’aiuto 
pertinente è stato effettivamente versato al beneficiario è ammissibile al contributo 
dell’UE47.
88 
Per il periodo 2014-2020, il regolamento specifica che il contributo pubblico ai bene -
ficiari deve essere versato entro 90 giorni dalla data di presentazione della domanda 
di pagamento da parte del beneficiario48. Il regolamento, inoltre, contiene una clau -
sola di salvaguardia che obbliga lo Stato membro ad assicurare che, entro la chiusura, 
l’importo del contributo pubblico versato ai beneficiari sia almeno pari al contributo 
ricevuto dal bilancio dell’UE49.
Taluni obblighi riportati negli orientamenti sulla coesione 
vanno al di là delle disposizioni normative
89 
La Corte ha rilevato che gli orientamenti sulla coesione hanno introdotto alcuni 
obblighi che vanno al di là delle disposizioni normative. Tali obblighi riguardavano 
gli strumenti finanziari, i progetti non funzionanti, la suddivisione in fasi dei progetti 
e il tasso di rischio residuo. Sono illustrati nella tabella 5 , che mostra anche in che 
modo queste stesse questioni sono state affrontate nel settore dello sviluppo rurale 
e se sono state apportate modifiche per il 2014-2020. Gli orientamenti sullo sviluppo 
rurale non hanno introdotto ulteriori obblighi.
90 
Il 19 % circa delle autorità di gestione e il 24 % delle autorità di audit hanno poi 
constatato, nelle loro risposte all’indagine della Corte, che alcune indicazioni negli 
orientamenti vanno oltre le disposizioni dei regolamenti.
91 
Gli obblighi di cui alla tabella 5  sono stati tutti introdotti per ovviare a carenze 
specifiche. Gli obblighi concernenti i progetti non funzionanti e la comunicazione 
del tasso di rischio residuo contribuiscono a mitigare i rischi associati alla chiusura. 
I chiarimenti relativi alla divisione in fasi dei progetti diversi dai grandi progetti sono 
necessari, ma, per come sono attualmente formulati, potrebbero complicare l’eserci -
zio di chiusura. La Corte si è già espressa in merito alla proroga del periodo di ammis -
sibilità per gli strumenti finanziari mediante gli orientamenti sulla chiusura emanati 
dalla Commissione50, procedimento che pone un problema di gerarchia delle norme. 
La Commissione contesta tale posizione, rifiutandosi di presentare una proposta legi -
slativa di modifica del regolamento (CE) n. 1083/2006 che fornisca certezza giuridica 
agli Stati membri51.47 Articolo 71, paragrafo 1, del 
regolamento (CE) 
n. 1698/2005.
48 Articolo 132 del regolamento 
(UE) n. 1303/2013.
49 Articolo 129 del regolamento 
(UE) n. 1303/2013.
50 Paragrafo 6.45 della relazione 
annuale della Corte per 
l’esercizio finanziario 2015, 
paragrafo 6.52 della relazione 
annuale della Corte per 
l’esercizio finanziario 2014 
e paragrafo 43 della relazione 
speciale n. 19/2016.
51 Risposta della Commissione al 
paragrafo 6.52 della relazione 
annuale della Corte per 
l’esercizio finanziario 2014, al 
paragrafo 6.45 della relazione 
annuale della Corte per 
l’esercizio finanziario 2015 e al 
paragrafo 43 della relazione 
speciale n. 19/2016 
«L’esecuzione del bilancio UE 
tramite gli strumenti finanziari: 
insegnamenti utili del periodo 
di programmazione 
2007-2013» ( http://eca.europa.
eu).
45 Osservazioni Tabella 5Indicazioni contenute negli orientamenti sulla coesione che vanno oltre quanto 
disposto dai regolamenti
ArgomentoDescrizione della questione nel settore 
della  coesioneApproccio nel settore 
dello  sviluppo ruraleApproccio nel periodo 
2014-2020
Periodo 
di ammissibilità 
della spesa sostenuta 
nell’ambito 
di strumenti finanziari1Nella propria relazione annuale per l’esercizio 2015, 
la Corte ha constatato che l’articolo 56, paragrafo 1, 
del regolamento (CE) n. 1083/2006 fissava al 
31 dicembre 2015 la data ultima di ammissibilità 
per i pagamenti. Nell’aprile 2015, la Commissione 
ha deciso di prorogare il periodo di ammissibilità 
fino al 31 marzo 2017. Lo ha fatto unilateralmente, 
mediante una decisione che modifica gli 
orientamenti sulla chiusura, anziché chiedere al 
Consiglio e al Parlamento europeo di modificare il 
regolamento. Dal momento che non vi è ancora una 
norma avente sufficiente valore gerarchico, la Corte 
considera irregolari i pagamenti effettuati dopo il 
31 dicembre 20152.Nessuna modifica al periodo 
di ammissibilità, che rimane il 
31 dicembre 2015 per tutte le altre 
spese.In entrambi i settori 
d’intervento, la spesa a titolo 
degli strumenti finanziari — 
in genere — deve essere stata 
effettivamente versata oppure, 
nel caso delle garanzie, 
impegnata entro il periodo di 
ammissibilità3.
Divisione in fasi 
dei grandi progetti4 
rispetto ai progetti 
diversi dai grandi 
progetti.Il regolamento prevede la divisione in fasi dei 
grandi progetti5 (da realizzare in diversi periodi 
di programmazione); tuttavia, gli orientamenti6 
contengono ulteriori norme su tale divisione in 
fasi che riguardano il finanziamento di progetti 
diversi dai grandi progetti su due periodi di 
programmazione (2007-2013 e 2014-2020). Le 
disposizioni che disciplinano il finanziamento 
dei progetti su due periodi di programmazione 
sono più complesse e restrittive nel settore della 
coesione di quanto non lo siano in quello dello 
sviluppo rurale.Il regolamento non prevede la 
divisione dei progetti in fasi. In 
genere, i progetti non conclusi 
sono ammissibili7 (senza una 
disposizione applicabile al costo 
complessivo del progetto) a ulteriori 
cofinanziamenti nel nuovo periodo 
sulla base di norme transitorie. La 
data di separazione delle diverse fasi 
corrisponde alla data del pagamento 
della spesa.Come per il periodo 2007-2013, 
i regolamenti per il periodo 
2014-2020 coprono solo la 
divisione in fasi dei grandi 
progetti.
1 Pagamenti a titolo di uno strumento finanziario ai destinatari finali, rimborso dei costi di gestione ed emissione delle garanzie.
2 Paragrafo 6.45 della relazione annuale della Corte per l’esercizio finanziario 2015 (GU C 375 del 13.10.2016).
3  Articolo 42, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 1303/2013: «Alla chiusura di un programma, la spesa ammissibile dello strumento finanziario 
corrisponde all’importo complessivo dei contributi del programma effettivamente pagato o, nel caso di garanzie, impegnato dallo strumento 
finanziario entro il periodo di ammissibilità». Fatte salve le eccezioni di cui all’articolo 42, paragrafi 2 e 3.
4 L’articolo 39 del regolamento (CE) n. 1083/2006 definisce «grande progetto» un’operazione il cui costo complessivo supera i 50 milioni di euro.
5 Articolo 40, lettera d), del regolamento (CE) n. 1083/2006.
6 Sezioni 3.3 e 3.4 degli orientamenti sulla chiusura per la politica di coesione.
7 A eccezione di tre misure interrotte.
46 Osservazioni 
ArgomentoDescrizione della questione nel settore 
della  coesioneApproccio nel settore 
dello  sviluppo ruraleApproccio nel periodo 
2014-2020
Definizione 
e disposizioni 
per i progetti 
non funzionantiNessun obbligo giuridico di operatività entro la 
chiusura, con il conseguente rischio che le operazio -
ni che beneficiano dei cofinanziamenti dell’UE non 
vengano mai completate. Tale obbligo è introdotto 
negli orientamenti8. Tuttavia, in via eccezionale e a 
determinate condizioni, i progetti non funzionanti 
possono essere cofinanziati. Essi devono essere 
completati entro il 31 marzo 2019; diversamente, la 
Commissione applicherà una rettifica finanziaria.I progetti non ultimati sono 
generalmente ammissibili, come già 
illustrato.Ancora nessun obbligo di 
operatività al momento della 
chiusura.
Obbligo relativo 
al calcolo del tasso 
di rischio residuo.Gli orientamenti9 introducono l’obbligo, in capo alle 
autorità di audit, di comunicare un tasso di rischio 
residuo nella dichiarazione di chiusura per ogni PO, 
estendendo l’obbligo già esistente di calcolare un 
tasso di errore annuo. Il tasso di rischio residuo alla 
chiusura è definito come la somma degli importi 
dei rischi residui annuali (tenendo conto di ritiri 
e recuperi) divisa per la somma della spesa totale 
dichiarata alla chiusura. Le autorità di audit devono 
tener conto del tasso di rischio residuo quando 
emettono il loro giudizio di audit al momento della 
chiusura. Tale obbligo potrebbe comportare molto 
più lavoro per le autorità di audit, ma fornisce alla 
Commissione un’ulteriore garanzia che il livello di 
errore residuo per un programma sia al di sotto 
della soglia di rilevanza alla chiusura.La normativa non prevede che 
gli organismi di certificazione 
presentino un giudizio di audit o una 
relazione per l’intero periodo, né che 
calcolino un tasso di rischio residuo 
per il programma alla chiusura.La normativa non prevede 
che le autorità di audit o gli 
organismi di certificazione 
presentino un giudizio di audit 
o una relazione per l’intero 
periodo, né che calcolino un 
tasso di rischio residuo per il 
programma alla chiusura.Tabella 5
8  Sezione 3.5 «Progetti non funzionanti»: «Al momento della presentazione dei documenti di chiusura, gli Stati membri dovranno garantire che 
tutti i progetti che rientrano nella chiusura del programma siano funzionanti, ovvero completati e in uso, e pertanto considerati ammissibili».
9  Allegato VI degli orientamenti sulla chiusura per la politica di coesione (Orientamenti sulla preparazione del rapporto di controllo finale e del -
la dichiarazione di chiusura).
Fonte:  Corte dei conti europea.
47 Osservazioni 
Gli Stati membri sono soddisfatti del sostegno 
della Commissione, ma risulta essenziale il coordinamento 
tra le autorità nazionali e regionali
92 
La Commissione dovrebbe aiutare le autorità negli Stati membri a prepararsi alla 
chiusura fornendo un sostegno tempestivo e adeguato sotto forma di attività di for -
mazione e chiarimenti continui laddove emergano criticità. Gli Stati membri dovreb -
bero avviare i preparativi con congruo anticipo e organizzare le attività di chiusura 
a livello nazionale e regionale a tempo debito.
Gli Stati membri sono soddisfatti del sostegno della Commissione; 
complessivamente, si considerano preparati per la chiusura
93 
L’analisi della Corte ha dimostrato che la Commissione ha fornito un sostegno ade -
guato sotto forma di attività di formazione, conferenze, seminari, riunioni e docu -
menti contenenti domande e risposte riguardanti entrambi i settori d’intervento. 
Tutte le autorità competenti hanno avuto accesso a questi documenti e sono state in -
vitate a partecipare a una serie di sessioni formative organizzate dalla Commissione.
94 
Per entrambi i settori, la maggior parte delle autorità che hanno partecipato all’inda -
gine della Corte ha considerato utili la formazione e il sostegno della Commissione, 
riferendo che quest’ultima ha risposto tempestivamente ai loro quesiti. La maggior 
parte di coloro che hanno risposto si è poi detta soddisfatta del tipo di sostegno 
fornito dalla Commissione; solamente un decimo di tutte le autorità ha espresso la 
preferenza per altri tipi di sostegno.
95 
Quasi un terzo (29 %) di coloro che hanno risposto ha giudicato che il sostegno della 
Commissione per l’esercizio di chiusura 2007-2013 abbia rappresentato un migliora -
mento rispetto al periodo 2000-2006 (cfr.  figura 6 ).
48 Osservazioni 
96 
L’89 % di coloro che hanno risposto all’indagine ha indicato di essere ben preparato 
o abbastanza ben preparato per la chiusura già nel settembre 2015. La maggioranza 
di coloro che hanno risposto ha altresì indicato di essere pronta o in una fase molto 
avanzata dei preparativi delle procedure e dei manuali interni. L’85 % ha ritenuto di 
avere tempo a sufficienza per portare adeguatamente a termine i propri compiti.
Il coordinamento tra le diverse autorità dei singoli Stati membri 
è percepito come un rischio per lo svolgimento completo 
dei compiti di chiusura
97 
Al fine di garantire l’efficacia e l’efficienza della chiusura, è fondamentale istituire 
un processo di coordinamento efficace tra le diverse autorità in uno Stato membro. 
Tutte le autorità devono disporre di tempo sufficiente per svolgere in modo soddisfa -
cente i rispettivi compiti di chiusura. Figura 6Parere degli Stati membri sul sostegno prestato dalla Commissione  
per l’esercizio di chiusura 2007-2013 rispetto al periodo 2000-20061
1 Le risposte delle autorità bulgare, romene e croate sono state escluse poiché non hanno partecipato alla chiusura del periodo 2000-2006.
Fonte : indagine della Corte dei conti europea.
1 %
43 %27 %29 %
N.a. o nessun parereUguale a prima
PeggioreMigliore
49 Osservazioni 
98 
L’indagine ha rivelato che il 44 % delle autorità competenti per lo sviluppo rurale e il 
56 % delle autorità competenti per il settore della coesione ritengono che il coordina -
mento con le altre autorità ponga un rischio moderato o elevato per la chiusura.
99 
Le autorità di audit e gli organismi di certificazione, in particolare, hanno manifestato 
preoccupazioni sul fatto che il calendario concordato a livello nazionale non preveda 
tempo sufficiente per svolgere i rispettivi compiti in maniera soddisfacente. L’esisten -
za di scadenze concordate e appropriate è motivo di preoccupazione più per queste 
autorità che per le autorità di gestione e gli organismi pagatori, visto che i loro com -
piti sono gli ultimi a essere svolti.
100  
Nel settore della coesione, nei casi in cui le norme rendono talune tipologie di spesa 
ammissibili fino al termine ultimo per la presentazione dei documenti (31 marzo 2017, 
cfr. paragrafi 106-113), il processo di chiusura potrebbe non lasciare tempo sufficien -
te alle autorità di audit per verificare le dichiarazioni di spesa finali. Questo aspetto 
è percepito come un rischio particolarmente elevato.
101  
Soprattutto per i programmi che non hanno utilizzato l’intero contributo dell’UE, il 
calendario a livello di Stato membro potrebbe includere un termine ultimo tardivo 
entro cui l’autorità di gestione debba presentare la spesa finale all’autorità di audit. 
A volte, la data di presentazione concordata è alla fine del 2016, il che aggrava il 
carico di lavoro dell’autorità di audit e può tradursi in una limitazione dell’estensione 
del giudizio di audit che deve essere emesso entro il 31 marzo 2017. Per questi casi, 
la Commissione può richiedere all’autorità di audit di realizzare ulteriori verifiche di 
tale spesa, il che — di fatto — significa concedere altro tempo alle autorità di audit 
e prolungare l’esercizio di chiusura o imporre rettifiche finanziarie. Resta da chiarire 
in che modo tale limitazione dell’estensione sarà considerata ai fini del calcolo del 
tasso di rischio residuo.
102  
Il riquadro 3  fornisce un esempio di «buona pratica»: un calendario concordato dalle 
varie autorità.
50 Osservazioni 
103  
Alcuni di coloro che hanno risposto all’indagine hanno affermato che la Commissione 
avrebbe dovuto fissare scadenze vincolanti per tutte le autorità interessate. Tuttavia, 
per il periodo 2014-2020, la responsabilità di definire i calendari per le attività delle 
varie autorità nazionali e regionali spetta ancora agli Stati membri.
La Commissione deve restare vigile per garantire la solidità 
dell’esercizio di chiusura 2007-2013
104  
Una progettazione e una preparazione adeguate sono essenziali, ma non bastano 
a garantire una chiusura efficace e tempestiva dei programmi di coesione e di svi -
luppo rurale. Ciò dipenderà principalmente dalla modalità di esecuzione pratica, sul 
campo, del processo di chiusura, dalla qualità dei documenti di chiusura presentati 
dagli Stati membri e dall’esame coerente e approfondito svolto dalla Commissione 
entro i termini ultimi previsti dalla normativa.Un calendario vincolante concordato in una regione tedesca
Nella regione tedesca dello Schleswig-Holstein, le autorità di gestione, di certificazione e di audit hanno concorda -
to un calendario vincolante per tutte e tre. La finalità era quella di concedere tempo sufficiente a ogni autorità per 
svolgere il proprio lavoro.
Compito Autorità competente Termine ultimo
Presentazione dell’ultima domanda di pagamento 
alla CommissioneAutorità di gestione, autorità 
di certificazione29.4.2016
Completamento degli audit delle operazioni Autorità di audit 31.8.2016
Preparazione della domanda di pagamento finale Autorità di gestione, autorità 
di certificazione30.11.2016
Rapporto finale di esecuzione Autorità di gestione 30.11.2016
Audit dei documenti di chiusura Autorità di audit 31.1.2017
Approvazione da parte del comitato di monitoraggio Autorità di gestione 20.2.2017
Presentazione del pacchetto di chiusura alla Commissione Autorità di gestione, autorità di 
certificazione, autorità di audit1.3.2017Riquadro 3
51 Osservazioni 
105  
In un precedente audit della fase iniziale della chiusura per il periodo 2000-2006 
nel settore della coesione, la Corte ha rilevato che questa era efficace solo in parte 
poiché, per evitare rettifiche finanziarie alla chiusura, gli Stati membri presentavano 
dichiarazioni contenenti riduzioni ingiustificate dei tassi di errore finali52. Nonostante 
i miglioramenti apportati al quadro di controllo, tale rischio è presente anche per la 
chiusura del periodo di programmazione 2007-2013. La Corte, inoltre, ha identificato 
una serie di rischi ai quali va riservata particolare attenzione durante l’esercizio di 
chiusura 2007-2013.
Restano i rischi specifici per la regolarità della spesa in relazione 
agli strumenti finanziari, agli anticipi contrattuali e ad alcuni 
grandi progetti pertinenti per gli aiuti di Stato
Vi è il rischio che l’ammissibilità della spesa a titolo degli strumenti 
finanziari non sia adeguatamente verificata alla chiusura
106  
Gli strumenti finanziari sono un meccanismo di finanziamento nel quadro del bilan -
cio dell’UE e possono assumere la forma di prestiti, garanzie o investimenti azionari 
(o quasi azionari). Sono utilizzati sia nel settore della coesione che in quello dello 
sviluppo rurale.
107  
Quando veniva istituito uno strumento finanziario nel periodo 2007-2013, allo stru -
mento veniva versato un anticipo e la Commissione rimborsava il contributo dell’UE53 
allo Stato membro. Tuttavia, la spesa ammissibile per gli strumenti finanziari può es -
sere determinata solo alla chiusura e include gli importi effettivi di prestiti, garanzie 
e investimenti azionari forniti ai destinatari finali, nonché i costi e le commissioni di 
gestione ammissibili54. Dal momento che le autorità di audit e gli organismi di certifi -
cazione non erano tenuti a sottoporre ad audit tale spesa durante il periodo, sussiste 
il rischio che la spesa non venga verificata adeguatamente ai fini dell’ammissibilità. 
Consentendo agli strumenti finanziari nel settore della coesione di fornire sostegno 
finanziario ai destinatari finali fino al 31 marzo 2017 (cfr.  tabella 5 ), si limita ulterior -
mente la capacità delle autorità di audit di ottenere una garanzia della legittimità 
e regolarità della spesa (cfr. anche paragrafo 100).
108  
Per il periodo 2014-2020, i contributi pubblici destinati a uno strumento finanziario 
devono essere erogati in  tranche . L’erogazione di una determinata tranche  è subor -
dinata all’utilizzo effettivo di una data percentuale della tranche  precedente55, che 
le autorità di audit e gli organismi di certificazione sono tenuti a verificare. Tuttavia, 
l’importo della spesa ammissibile continua a essere determinato solo alla chiusura56. 
Considerate complessivamente, tali misure riducono il rischio di un utilizzo irregolare 
del cofinanziamento a titolo del bilancio dell’UE.52 Paragrafo 5.61 della relazione 
annuale della Corte per 
l’esercizio finanziario 2011 
(GU C 344 del 12.11.2012).
53 Articolo 56, paragrafo 2, del 
regolamento (CE) n. 1083/2006 
e articolo 52 del regolamento 
(CE) n. 1974/2006.
54 Articolo 78, paragrafo 6, del 
regolamento (CE) n. 1083/2006 
e articolo 52, paragrafo 1, del 
regolamento (CE) 
n. 1974/2006.
55 Articolo 41, paragrafo 1, del 
regolamento (UE) 
n. 1303/2013.
56 Articolo 42 del regolamento 
(UE) n. 1303/2013.
52 Osservazioni 
Le modalità degli anticipi contrattuali nella politica di coesione: una sfida 
per la verifica dell’ammissibilità
109  
Gli anticipi contrattuali costituiscono acconti relativi all’esecuzione di opere o servizi 
in conformità del diritto e delle pratiche commerciali ordinarie. Essi si basano su con -
tratti sottoscritti da un beneficiario o destinatario finale.
110  
La Commissione considera spese ammissibili gli anticipi contrattuali erogati da un 
beneficiario fino al 31 dicembre 2015, purché siano convertiti in spesa effettiva entro 
il 31 marzo 2017. Questo pagamento deve essere conforme alle norme nazionali e agli 
obblighi contrattuali.
111 
La dichiarazione degli anticipi contrattuali, specialmente laddove questi rappresenta -
no una percentuale elevata del valore contrattuale, introduce un rischio significativo 
che alla chiusura vengano trovate spese non ammissibili. Per ridurre al minimo tale 
rischio, è necessario esaminare molto attentamente se l’erogazione di anticipi elevati 
sia stata effettuata in conformità del diritto e delle pratiche commerciali. La libertà di 
convertire gli anticipi in spese effettive in qualunque momento entro il 31 marzo 2017 
significa anche che le autorità di audit, spesso, non potranno verificare tali spese 
e quindi fornire garanzie quanto alla loro ammissibilità (cfr. anche paragrafo 100).
112  
Alla luce del rischio considerevole associato alla dichiarazione degli anticipi contrat -
tuali alla chiusura, diversi Stati membri (ad esempio, Bulgaria, Danimarca, Estonia) 
hanno deciso di non includerli nelle richieste di pagamento finali.
113  
La Corte constata che la Commissione ha anche visto nell’ammissibilità della spesa 
relativa agli strumenti finanziari e agli anticipi contrattuali un’area di rischio e che, 
nel settembre 2016, ha emanato ulteriori orientamenti in materia per le autorità di 
audit57.57 Nelle presentazioni della 
riunione del gruppo degli 
omologhi della Commissione 
e delle autorità di audit, 
tenutasi a Budapest nel 
settembre 2016.
53 Osservazioni 
Grandi progetti approvati prima della fine del 2012: un rischio maggiore 
di non conformità alle norme in materia di aiuti di Stato
114  
La Commissione ha approvato 918 grandi progetti per il periodo di programmazione 
2007-2013; le decisioni di approvazione su 440 di essi sono state adottate prima della 
fine del 2012. La direzione generale della Concorrenza non ha verificato in maniera 
sistematica se gli investimenti in infrastrutture pubbliche interessate da tali progetti 
potessero comportare aiuti di Stato. Nel novembre 2012, la Commissione ha inviato 
agli Stati membri una nota di orientamento in cui dichiara che «non intende esamina -
re sistematicamente la conformità con le regole sugli aiuti di Stato dei grandi progetti 
di infrastrutture di cui alla presente nota che sono già stati oggetto di una decisione 
[…] prima della data di questa nota»58. In linea di principio, è quindi possibile che uno 
Stato membro abbia ricevuto una decisione di approvazione di un grande progetto 
da parte della Commissione nonostante detto progetto violi le norme sugli aiuti di 
Stato59.
115  
Inoltre, prima del 2012 e dei chiarimenti forniti dalla Corte di giustizia dell’Unione 
europea in una sentenza relativa a una causa sugli aiuti di Stato (sentenza Leipzig 
Halle), gli Stati membri notificavano raramente alla Commissione gli investimenti 
infrastrutturali60.58 Commissione europea, 
Guidance Note No 12-0059-01 
«Verification of compliance with 
state aid rules in infrastructure 
cases»  (Nota di orientamento 
n. 12-0059-01 «Verifica della 
conformità delle regole sugli 
aiuti di Stato nei casi di 
interventi infrastrutturali»), 
21 novembre 2012.
59 Paragrafo 71 della relazione 
speciale della Corte n. 24/2016, 
intitolata «Sono necessari 
maggiori sforzi per accrescere 
la consapevolezza riguardo 
alle norme sugli aiuti di Stato 
nella politica di coesione e per 
assicurarne il rispetto» ( http://
eca.europa.eu ).
60 Paragrafo 121 della relazione 
speciale n. 24/2016.
54
 Conclusioni 
e raccomandazioni
Le norme sulla chiusura sono migliorate, ma sono necessari 
ulteriori interventi per renderle più efficienti e tempestive
Le modalità di chiusura nei settori della coesione e dello sviluppo 
rurale devono essere ulteriormente allineate per il periodo 
successivo al 2020
116  
Il concetto di chiusura si è evoluto negli ultimi tre periodi di programmazione, in 
linea con i miglioramenti apportati ai sistemi di gestione e controllo nei settori della 
coesione e dello sviluppo rurale. La garanzia è stata sempre più spesso fornita a in -
tervalli regolari nel corso del periodo di programmazione, il che si è tradotto in una 
minore attenzione alla fine del periodo e ha limitato le attività da realizzare specifica -
mente alla chiusura.
117  
Nel periodo 2000-2006, le modalità di chiusura erano le stesse per il settore della coe -
sione e per le misure relative agli investimenti nel settore dello sviluppo rurale e nei 
due settori di intervento venivano applicati orientamenti comuni. Le spese erano di -
chiarate cumulativamente e accettate dalla Commissione solo alla chiusura. Il periodo 
2007-2013 ha attribuito maggiore importanza alla garanzia annuale; per il resto, però, 
i due settori si sono differenziati l’uno dall’altro con l’introduzione dell’accettazione 
annuale della spesa per le misure relative agli investimenti nel settore dello sviluppo 
rurale. Per quanto riguarda il settore della coesione, la legittimità e regolarità della 
spesa veniva controllata dalle autorità di audit e dalla Commissione su base annuale. 
Inoltre, ogniqualvolta necessario, la Commissione poteva interrompere o sospendere 
i pagamenti. Tuttavia, si è continuato a dichiarare le spese cumulativamente ed esse 
vengono accettate dalla Commissione solo alla chiusura.
118  
Per il periodo 2014-2020, la spesa dell’UE, sia per la coesione che per lo sviluppo 
rurale, proviene dai Fondi strutturali e d’investimento europei. La Corte giudica 
positivamente l’allineamento delle modalità di garanzia e chiusura tra i due settori 
risultante da tale cambiamento. La maggiore attenzione riservata alla fornitura della 
garanzia durante il periodo e alla riduzione dei compiti specifici alla chiusura costitui -
sce uno sviluppo positivo, dato che potrebbe ridurre anche i rischi associati e tradursi 
in un processo di chiusura più breve. Nonostante gli sforzi profusi per semplificare 
le procedure attraverso il regolamento recante disposizioni comuni, permangono 
alcune differenze tra le modalità di chiusura dei due settori d’intervento (cfr. paragra -
fi 21-29).
55 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 1
Nelle proposte legislative per il periodo successivo al 2020, la Commissione dovrebbe 
proporre un ulteriore allineamento delle disposizioni normative relative alla chiusu -
ra tra il settore della coesione e le misure relative agli investimenti nel settore dello 
sviluppo rurale, così da ottenere un processo di garanzia annuale armonizzato in 
entrambi i settori.
Più specificamente, tale allineamento dovrebbe mirare alla convergenza della termi -
nologia e dei ruoli delle autorità degli Stati membri attive nei due settori, alla legitti -
mità e alla regolarità nell’esercizio di accettazione annuale e a un periodo contabile 
standard.
Data-obiettivo di attuazione: all’atto dell’elaborazione delle proposte legislative 
per il periodo successivo al 2020.
La chiusura, così come definita nei regolamenti, non include 
ancora l’accettazione definitiva, da parte della Commissione, 
della legittimità e regolarità della spesa e dei risultati 
dei programmi
Differenze nelle aspettative riguardanti la finalità e le conseguenze 
della chiusura
119  
Nei regolamenti disciplinanti rispettivamente il settore della coesione e quello dello 
sviluppo rurale non vi è alcuna definizione di «chiusura». La Commissione ha definito 
le modalità e considerazioni pratiche in numerosi documenti di orientamento, discus -
si anche con gli Stati membri. Per quanto riguarda la coesione, la Corte ha rilevato che 
la Commissione e gli Stati membri hanno un punto di vista simile sulla finalità della 
chiusura: ne danno un’interpretazione più ampia rispetto alla definizione contenuta 
nei regolamenti, ai sensi dei quali essa consiste solo nella liquidazione finanziaria. Per 
quanto concerne lo sviluppo rurale, tuttavia, il modo in cui gli Stati membri interpre -
tano la chiusura è in qualche modo diverso da quello della Commissione.
120  
In entrambi i settori, e specialmente in quello dello sviluppo rurale, vi è un divario 
di aspettative: gli Stati membri ritengono che la chiusura fornisca certezza giuridica 
quanto alla legittimità e regolarità della spesa accettata dalla Commissione. Tuttavia, 
in senso stretto, non è questo il caso (cfr. paragrafi 30-33).
56 Conclusioni e raccomandazioni 
Nel periodo 2007-2013, l’accettazione finale della spesa del programma 
per il periodo come legittima e regolare è effettuata unicamente 
per la coesione
121  
La procedura di chiusura per il 2007-2013 per la coesione tiene conto delle risultanze 
di tutte le verifiche e di tutti gli audit nazionali e dell’UE riguardanti le attività del 
programma. La chiusura, quindi, può essere intesa come dimostrazione dell’accet -
tazione della legittimità e regolarità della spesa per il periodo. La DG REGIO e la 
DG EMPL possono anche realizzare verifiche ulteriori, suscettibili di dare luogo 
a rettifiche finanziarie, fino a tre anni dopo la chiusura, anche se, in pratica, ciò 
accade solo in casi eccezionali. Invece, nel settore dello sviluppo rurale, al momento 
della chiusura gli audit di conformità sono ancora in corso, per cui essa rappresenta 
una pura operazione finanziaria che non comporta l’accettazione della spesa come 
legittima e regolare. La Commissione non procede all’accettazione finale della spesa 
come legittima e regolare, sia essa annuale o per l’intero periodo. La situazione resta 
immutata per il periodo 2014-2020 (cfr. paragrafi 39-45).
La Commissione dovrebbe informare l’autorità di bilancio in merito 
all’esito finale della procedura di chiusura
122  
La rendicontazione sugli esiti della spesa pubblica è uno strumento chiave di ren -
dicontabilità. La Commissione riferisce all’autorità di bilancio tramite le relazioni 
annuali di attività delle singole direzioni generali, in base alla situazione annuale, 
ma non è prevista alcuna relazione specifica sull’esito definitivo della chiusura per 
l’intero periodo di programmazione. Questa situazione resta immutata per il periodo 
2014-2020.
123  
Nel sistema del bilancio dell’UE, basato sulla programmazione pluriennale, la Corte ri -
tiene che la chiusura del programma debba comportare l’accettazione definitiva del -
la legittimità e regolarità della spesa da parte della Commissione per l’intero periodo 
di programmazione, tenendo conto delle risultanze di tutte le verifiche e di tutti gli 
audit dell’UE e nazionali, unitamente a un rapporto sull’esecuzione del programma 
e sui risultati. Le informazioni su questi aspetti maggiormente pertinenti relativi 
all’efficacia e alla conformità dovrebbero poi essere trasmesse anche all’autorità di bi -
lancio. Tali meccanismi dovrebbero essere considerati all’atto dell’elaborazione delle 
proposte legislative per il periodo successivo al 2020 (cfr. paragrafi 53-55).
57 Conclusioni e raccomandazioni 
Occorrerebbe calcolare un tasso di rischio residuo per valutare 
la legittimità e regolarità della spesa durante l’attuazione del programma 
e alla chiusura
124  
La Corte è dell’avviso che il calcolo di un tasso di rischio residuo per ogni programma 
nel settore della coesione costituisca una misura utile e adeguata per garantire che 
l’errore residuo alla chiusura non superi la soglia di rilevanza.
125  
Tuttavia, nel settore dello sviluppo rurale la Corte ha riscontrato che le attuali proce -
dure non garantiscono — né con la liquidazione contabile annuale o finale né dopo il 
completamento degli audit di conformità — che l’errore residuo a livello di program -
ma rimanga di sotto della soglia di rilevanza del 2 % stabilita dalla Commissione. La 
Commissione non calcola il tasso di rischio residuo a livello di programma tenendo 
conto delle rettifiche finanziarie risultanti dagli audit di conformità; pertanto, non vi 
è garanzia che l’errore residuo per un programma non ecceda la soglia di rilevanza 
(cfr. paragrafi 34-38).
La chiusura dovrebbe includere una valutazione dell’efficacia 
del programma e del conseguimento di realizzazioni e risultati
126  
Nel quadro normativo e nella concezione del processo di chiusura del periodo 
2007-2013 è stata dedicata scarsa attenzione al conseguimento delle realizzazioni 
e dei risultati. Le autorità degli Stati membri sono tenute a riferire sul conseguimento 
dei target del programma; tuttavia, tali informazioni normalmente non vengono ve -
rificate dalle autorità di audit o dagli organismi di certificazione. Anche se la Commis -
sione è tenuta a valutare tale rendicontazione, il pagamento di un saldo finale non 
è direttamente correlato al conseguimento dei target.
127  
La Corte giudica positivamente la maggiore attenzione riservata all’efficacia nel 
quadro normativo per il periodo 2014-2020. Uno dei principali cambiamenti apportati 
riguarda la reintroduzione di una riserva di efficacia dell’attuazione volta a collegare 
i pagamenti al conseguimento delle realizzazioni e dei risultati. Resta da vedere in 
che modo la riserva di efficacia dell’attuazione sarà applicata nella pratica durante il 
periodo 2014-2020 (cfr. paragrafi 46-52).
58 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 2
Nelle proposte legislative per il periodo successivo al 2020, la Commissione dovrebbe 
introdurre l’accettazione definitiva, alla chiusura, della legittimità e regolarità della 
spesa del programma nonché delle realizzazioni e dei risultati conseguiti. In tal senso, 
e per entrambi i settori d’intervento, dovrebbe:
— elaborare procedure per calcolare un tasso di rischio residuo a livello di program -
ma dopo l’applicazione di tutte le rettifiche finanziarie, nonché garantire che 
detto tasso non superi la soglia di rilevanza alla chiusura; e
— valutare se i target del programma siano stati raggiunti e, se necessario, imporre 
rettifiche finanziarie per scarsa efficacia.
Data-obiettivo di attuazione: all’atto dell’elaborazione delle proposte legislative 
per il periodo successivo al 2020.
Raccomandazione 3
Nelle proposte legislative per il periodo successivo al 2020, la Commissione dovrebbe 
specificare in che modo informerà l’autorità di bilancio, dopo aver proceduto all’ac -
cettazione finale della spesa del programma, circa l’esito della procedura di chiusura.
Data-obiettivo di attuazione: all’atto dell’elaborazione delle proposte legislative 
per il periodo successivo al 2020.
Non dovrebbe esservi sovrapposizione di periodi di ammissibilità 
e la chiusura dovrebbe avvenire il prima possibile dopo la fine del periodo 
di ammissibilità
128  
Per i periodi 2000-2006 e 2007-2013, gli Stati membri avevano a disposizione altri 
due anni dalla fine del periodo per spendere le risorse loro assegnate. Per il periodo 
di programmazione 2014-2020, questo tempo a disposizione è stato esteso a tre anni, 
che si aggiungono ai sette anni del periodo di programmazione iniziale. Di con -
seguenza, il periodo di ammissibilità si concluderà nel 2023, ben dieci anni dopo 
l’adozione del quadro normativo da parte del Parlamento europeo e del Consiglio 
(fine 2013). A ciò seguirà la chiusura che, per quanto riguarda il settore della coesione, 
durerà almeno altri due anni.
59 Conclusioni e raccomandazioni 
129  
Vi sarà sempre una sovrapposizione tra la chiusura ed il periodo successivo. La Corte 
ritiene che la disponibilità di risorse umane costituisca un fattore essenziale per 
l’efficace chiusura dei programmi. Per tale ragione, il periodo in cui i programmi di 
due periodi di programmazione diversi vengono attuati in contemporanea deve esse -
re il più breve possibile, in modo da ridurre l’onere amministrativo complessivo. Inol -
tre, la possibilità di spendere la dotazione dei programmi dopo la fine di un periodo 
di programmazione disincentiva dall’avviare i programmi del periodo successivo.
130  
La Corte ritiene dunque che non dovrebbe esserci alcuna sovrapposizione tra periodi 
di ammissibilità e che la fine del periodo di ammissibilità dovrebbe coincidere, per 
quanto possibile, con l’inizio del successivo periodo di programmazione. Ciò accre -
scerebbe la pressione sugli Stati membri affinché spendano i fondi dell’UE in modo 
tempestivo e appropriato e garantirebbe un rapido avvio del successivo periodo di 
programmazione. La semplificazione delle norme relative alla divisione in fasi, spe -
cialmente nel settore della coesione, potrebbe facilitare la transizione tra i periodi di 
programmazione.
131  
Inoltre, l’accettazione annuale dei conti è un elemento comune a entrambi i settori 
per il periodo 2014-2020; di conseguenza, le attività di chiusura, in particolare nel set -
tore della coesione, dovrebbero essere meno onerose che in passato. Tuttavia, la Cor -
te ha rilevato che il tempo concesso alle autorità degli Stati membri per predisporre 
e presentare i documenti di chiusura è ancora diverso nei due settori: 13,5 mesi nel 
settore della coesione e sei mesi in quello dello sviluppo rurale (cfr. paragrafi 58-68).
Raccomandazione 4
Nelle proposte legislative per il periodo successivo al 2020, la Commissione dovrebbe 
far sì che i periodi di ammissibilità non si sovrappongano più al successivo perio -
do di programmazione e che la procedura di chiusura sia completata rapidamente 
dopo la fine del periodo di ammissibilità. Più specificamente, in entrambi i settori 
d’intervento:
— non dovrebbe più esserci alcuna sovrapposizione tra periodi di ammissibilità e la 
fine del periodo di ammissibilità dovrebbe coincidere, per quanto possibile, con 
l’inizio del successivo periodo di programmazione;
— gli Stati membri dovrebbero aver l’obbligo di presentare tutti i documenti di 
chiusura al più tardi entro sei mesi dal termine ultimo di ammissibilità; e
— la Commissione dovrebbe ridurre il tempo che le è necessario per decidere in 
merito all’accettazione del rapporto finale di esecuzione e degli ultimi conti an -
nuali, incluso il calcolo del saldo finale. Un massimo di sei mesi (12 mesi a partire 
dal termine ultimo di ammissibilità) dovrebbe essere sufficiente.
Data-obiettivo di attuazione: all’atto dell’elaborazione delle proposte legislative 
per il periodo successivo al 2020.
60 Conclusioni e raccomandazioni 
La Commissione ha fornito un sostegno adeguato 
e tempestivo agli Stati membri per aiutarli a prepararsi 
alla chiusura dei programmi 2007-2013, ma deve restare 
vigile per garantire una solida attuazione da parte 
degli Stati membri
132  
La Corte ha constatato che, nel complesso, gli orientamenti sulla chiusura hanno 
aiutato gli Stati membri a comprendere e organizzare la chiusura: in entrambi i settori 
d’intervento, tali orientamenti forniscono una sintesi delle disposizioni chiave e dei 
termini ultimi stabiliti in un gran numero di regolamenti diversi, fornendo ulteriori 
spiegazioni laddove necessario. La Commissione ha altresì realizzato attività di for -
mazione sulla chiusura e ha fornito un sostegno, che ha per lo più risposto ai bisogni 
degli Stati membri al momento opportuno. In linea di massima, gli Stati membri si 
considerano preparati all’esercizio di chiusura, e la Commissione sta ultimando le 
necessarie procedure interne.
Permangono alcuni rischi in relazione alla chiusura 2007-2013
133  
La Corte ha individuato una serie di rischi ai quali va riservata particolare attenzione 
durante l’esercizio di chiusura 2007-2013. Ad esempio, alcuni termini ultimi relativi 
alla chiusura non sono definiti o vengono definiti solo negli orientamenti. Ciò po -
trebbe contribuire a un processo di chiusura eccessivamente lungo. Inoltre, qualora 
uno Stato membro ritardi l’effettuazione dei pagamenti ai beneficiari, ciò potrebbe 
costituire un rischio per la reputazione dell’UE. Infine, a metà novembre 2016, alcune 
domande relative a grandi progetti, corrispondenti a un contributo dell’UE pari 
a 854 milioni di euro, non erano ancora state approvate dalla Commissione (cfr. para -
grafi 70-88 e 93-96).
Raccomandazione 5
Le autorità di gestione degli Stati membri dovrebbero garantire che tutti i beneficiari 
ricevano l’intero contributo dell’UE per i loro progetti a titolo del FESR, del Fondo di 
coesione e dell’FSE entro i tempi previsti. La scadenza fissata per il periodo di pro -
grammazione 2014-2020 (90 giorni di calendario a partire dalla data di presentazione 
di una domanda di pagamento) risulta adeguata in tal senso.
Data-obiettivo di attuazione: marzo  2017.
61 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 6
La Commissione dovrebbe adottare senza indugio le decisioni relative ai grandi pro -
getti ancora pendenti per il periodo 2007-2013. Per il periodo 2014-2020, la DG REGIO 
dovrebbe elaborare procedure interne per garantire che le decisioni sui grandi pro -
getti siano assunte rapidamente, in linea con il termine massimo di tre mesi previsto 
dalla normativa.
Data-obiettivo di attuazione: gennaio  2017.
Gli orientamenti della Commissione sulla chiusura vanno oltre 
quanto disposto dalla normativa
134  
La Corte ha notato che gli orientamenti della Commissione sulla chiusura, nel settore 
della coesione, talvolta vanno oltre le disposizioni dei regolamenti. La Corte si è già 
espressa in merito alla gravità di questo tema in relazione alla proroga del periodo 
di ammissibilità per gli strumenti finanziari61. Ciò vale, tuttavia, anche per alcuni altri 
ambiti.
135  
Alcune di queste disposizioni, ad esempio l’obbligo concernente i progetti funzio -
nanti e la comunicazione del tasso di rischio residuo, contribuiscono a mitigare i ri -
schi associati alla chiusura. Altri obblighi, quali la divisione in fasi dei progetti diversi 
dai grandi progetti, sono necessari, ma, nella loro attuale formulazione, potrebbero 
complicare l’esercizio di chiusura (cfr. paragrafi 89-91).
La Commissione deve restare vigile per garantire la solidità 
dell’esercizio di chiusura 2007-2013
136  
Una pianificazione e una preparazione adeguate sono essenziali, ma non sufficien -
ti, per garantire una chiusura efficace e tempestiva dei programmi di coesione e di 
sviluppo rurale. Ugualmente importanti sono la modalità di attuazione pratica del 
processo di chiusura, la qualità dei documenti di chiusura presentati dagli Stati mem -
bri e l’esame della Commissione, che deve essere coerente e approfondito ed esser 
svolto entro i termini ultimi fissati dai regolamenti.61 Paragrafo 6.45 della relazione 
annuale della Corte per 
l’esercizio finanziario 2015, 
paragrafo 6.52 della relazione 
annuale della Corte per 
l’esercizio finanziario 2014 
e paragrafo 43 della relazione 
speciale n. 19/2016.
62 Conclusioni e raccomandazioni 
137  
La Corte ha rilevato che il coordinamento tra le diverse autorità in uno Stato membro, 
inclusa la definizione attenta del calendario delle loro attività, è essenziale per il suc -
cesso dell’esercizio di chiusura. Le scadenze vanno concordate, affinché le autorità 
di audit e gli organismi di certificazione possano fornire garanzie sufficienti circa 
l’ammissibilità di tutte le spese dichiarate alla chiusura. Inoltre, resta da vedere se le 
scadenze convenute a livello nazionale e regionale saranno rispettate.
138  
In un precedente audit della fase iniziale della chiusura per il periodo 2000-2006 
nel settore della coesione, la Corte ha rilevato che questa era efficace solo in parte 
poiché, per evitare rettifiche finanziarie alla chiusura, gli Stati membri presentavano 
dichiarazioni contenenti riduzioni ingiustificate dei tassi di errore finali. Nonostante 
i miglioramenti apportati al quadro di controllo, la Corte ritiene che tale rischio sia 
presente anche per la chiusura del periodo di programmazione 2007-2013.
139  
In una precedente relazione, la Corte ha anche osservato che la Commissione, soprat -
tutto all’inizio del periodo 2007-2013, non aveva verificato sistematicamente i grandi 
progetti per accertarne la conformità alle disposizioni in materia di aiuti di Stato62. Di 
conseguenza, sussiste il rischio che alcuni grandi progetti cofinanziati dall’UE siano 
incompatibili con il mercato interno anche perché, prima del 2012, era raro che gli 
Stati membri notificassero alla Commissione gli investimenti in infrastrutture.
140  
La Corte aveva raccomandato alla Commissione di chiedere alle autorità di audit di 
verificare la conformità alle norme sugli aiuti di Stato per i grandi progetti approvati 
prima della fine del 201263. La Commissione non aveva accettato tale raccomandazio -
ne e, di conseguenza, la Corte aveva ritenuto che la conformità alle norme sugli aiuti 
di Stato restasse un fattore di rischio per la chiusura dei grandi progetti approvati 
prima della fine del 2012.
141  
La Corte è inoltre del parere che, in relazione agli strumenti finanziari e agli anticipi 
contrattuali in particolare, esista ancora il rischio che alla chiusura vengano dichiarate 
spese non ammissibili (cfr. paragrafi 97-115).62 Paragrafo 71 della relazione 
speciale n. 24/2016.
63 Raccomandazione 4, lettera b), 
della relazione speciale 
n. 24/2016.
63 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 7
Alla chiusura, la Commissione dovrebbe far sì che gli Stati membri attuino procedure 
specifiche per verificare, in particolare, l’ammissibilità delle spese relative agli stru -
menti finanziari e agli anticipi contrattuali. Qualora le autorità di audit e gli organismi 
di certificazione non fossero in grado di fornire garanzie sufficienti in ordine all’am -
missibilità di tali spese, potrebbero rivelarsi necessarie ulteriori procedure di audit.
Data-obiettivo di attuazione: marzo  2017.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Iliana 
IVANOVA, membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione 
del 14 dicembre 2016.
 Per la Corte dei conti europea
 Klaus-Heiner LEHNE
 Presidente
64
 Allegati
Base giuridica per la chiusura dei programmi 2007-2013
Le modalità di chiusura per i programmi operativi 2007-2013 nel settore della coesione 
sono definite dai seguenti regolamenti:
 Ø regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di 
sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione;
 Ø regolamento (CE) n. 1828/2006 della Commissione, dell’8 dicembre 2006, che stabilisce modalità di applicazione del 
regolamento (CE) n. 1083/2006 e del regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al 
Fondo europeo di sviluppo regionale.
Le modalità di chiusura per i programmi operativi 2007-2013 nel settore dello sviluppo rurale 
sono definite dai seguenti regolamenti:
 Ø regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul finanziamento, sulla 
gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 352/78, 
(CE) n. 165/94, (CE) n. 2799/98, (CE) n. 814/2000, (CE) n. 1290/2005 e (CE) n. 485/2008;
 Ø regolamento delegato (UE) n. 907/2014 della Commissione, dell’11 marzo 2014, che integra il regolamento (UE) 
n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda gli organismi pagatori e altri organismi, la 
gestione finanziaria, la liquidazione dei conti, le cauzioni e l’uso dell’euro;
 Ø regolamento di esecuzione (UE) n. 908/2014 della Commissione, del 6 agosto 2014, recante modalità di applicazione 
del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda gli organismi pagatori 
e altri organismi, la gestione finanziaria, la liquidazione contabile, le norme sui controlli, le cauzioni e la trasparenza;
 Ø regolamento (UE) n. 1310/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, che stabilisce alcune di -
sposizioni transitorie sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), 
modifica il regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto concerne le risorse e la 
loro distribuzione in relazione all’anno 2014 e modifica il regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio e i regolamenti (UE) 
n. 1307/2013, (UE) n. 1306/2013 e (UE) n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto concerne la 
loro applicazione nell’anno 2014;
 Ø regolamento delegato (UE) n. 807/2014 della Commissione, dell’11 marzo 2014, che integra talune disposizioni del 
regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del 
Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e che introduce disposizioni transitorie;
 Ø regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo 
europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR); regolamento (CE) n. 1974/2006 della Commissione, del 15 dicembre 2006, 
recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale 
da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR);
 Ø regolamento (UE) n. 65/2011 della Commissione, del 27 gennaio 2011, che stabilisce modalità di applicazione del regola -
mento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio per quanto riguarda l’attuazione delle procedure di controllo e della condizionalità 
per le misure di sostegno dello sviluppo rurale.Allegato  I
65 Allegati 
Gestione e controllo dei programmi 2007-2013 a livello di Stato membro
Sia nel settore della coesione che in quello dello sviluppo rurale, vi sono tre tipi di autorità responsabili negli Stati 
membri per la gestione e il controllo dei PO/dei PSR. Tali organismi lavorano insieme, sotto la supervisione e la re -
sponsabilità della Commissione1, per garantire la legittimità e la regolarità di quanto segue.
Coesione Sviluppo rurale
i) Le autorità di gestione (AdG)  sono responsabili della pianificazione 
e dell’esecuzione di un programma operativo, incluse la selezione delle 
singole operazioni e la valutazione del programma. Le autorità di gestione 
realizzano anche verifiche di primo livello sulle operazioni e sulle spese. 
Presentano rapporti annuali di esecuzione che devono essere accettati dalla 
Commissione2.i) Le autorità di gestione (AdG)  sono responsabili della 
pianificazione, attuazione, esecuzione e valutazione di un PSR. 
Esse presentano alla Commissione rapporti annuali sullo stato di 
attuazione del PSR.
ii) Le autorità di certificazione (AdC)  certificano la legittimità e la regolarità 
della spesa dichiarata e presentano domande di pagamenti intermedi alla 
Commissione3.ii) Gli organismi pagatori (OP)  sono responsabili della gestione 
e del controllo della spesa. Essi devono disporre di un sistema di 
controllo interno che fornisca garanzie sufficienti rispetto alla 
legittimità e regolarità dei pagamenti. Presentano domande di 
pagamento trimestrali alla Commissione ed elaborano i conti 
annuali.
iii) Le autorità di audit (AdA)  devono essere indipendenti dall’autorità di 
gestione e dall’autorità di certificazione. Esse forniscono garanzie alla 
Commissione circa l’efficace funzionamento dei sistemi di gestione e dei 
controlli interni per un PO e la legittimità e regolarità della spesa certificata 
dalle autorità di certificazione. Sono tenute a presentare rapporti annuali 
di controllo alla Commissione4, nonché un giudizio annuale di audit sul 
funzionamento dei sistemi, ed a fornire un tasso di errore annuale stimato; 
questi devono essere verificati e accettati dalla Commissione5.iii) Gli organismi di certificazione (OdC)  forniscono garanzie 
allo Commissione quanto alla completezza, all’esattezza 
e alla veridicità dei conti annuali dell’organismo pagatore 
e all’adeguato funzionamento del suo sistema di controllo 
interno. Devono essere indipendenti dagli organismi pagatori.
Dal 2015, gli organismi di certificazione devono fornire garanzie 
anche sulla legittimità e sulla regolarità delle spese per le quali 
sono state presentate domande di rimborso alla Commissione.
1 Articolo 317 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
2 Articolo 67, paragrafo 1 e articolo 67, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 1083/2006.
3 Articolo 61 del regolamento (UE) n. 1083/2006.
4 Articolo 62, paragrafo 1, lettera d), del regolamento (CE) n. 1083/2006.
5 Articolo 72, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1083/2006.
 
Fonte:  Corte dei conti europea.Allegato  II
66 Allegati 
Evoluzione del quadro di garanzia e delle modalità di chiusura della Commissione 
nell’arco di tre periodi
a) CoesioneAllegato  III
Commissione: audit sulla legittimità e regolarità Coesione 2000-2006
Commissione: 
eventuali audit 
con retti/f_iche 
/f_inanziarie netteCommissione: 
accettazione del rapporto /f_inale di esecuzione e della dichiarazione a conclusione dell’intervento, pagamento del saldo /f_inaleAutorità di gestione: rapporto /f_inale di esecuzione 
Organismo pagatore: 
dichiarazione certi/f_icata della spesa /f_inale 
Organismo liquidatore: 
dichiarazione a conclusione dell’intervento (fornendo una garanzia per l’intero periodo)Autorità di gestione: rapporto annuale di esecuzione
3 anni 15 mesi 2 anni01/2000 12/2006 ??? 03/2010 12/2008
Periodo di 
programmazione
7/uni00A0anniGaranzia pluriennaleCommissione: accettazione del rapporto annuale di esecuzionePagamento del saldo ﬁnale Presentazione dei 
documenti di chiusuraTermine ultimo di ammissibilitàFine del periodo
di programmazione
Chiusura Monitoraggio e valutazione annuali
Coesione 2007-2013
Obiettivo della Commissione: 1 annoAutorità di audit: 
rapporto di controllo annuale e parereCommissione: accettazione del rapporto annuale di controlloGaranzia annuale
Commissione: 
eventuali audit 
con rettiﬁche 
ﬁnanziarie netteCommissione: accettazione del rapporto ﬁnale di esecuzione e della dichiarazione di chiusura, pagamento del saldo ﬁnaleAutorità di gestione: rapporto ﬁnale di esecuzione 
Autorità di certiﬁcazione: 
domanda di pagamento del saldo ﬁnale
Autorità di audit: 
dichiarazione di chiusuraAutorità di gestione: 
rapporto ﬁnale di esecuzione 
Autorità di certiﬁcazione: 
domanda di pagamento del saldo ﬁnale
Autorità di audit: 
dichiarazione di chiusuraAutorità di gestione: rapporto annuale di esecuzione
3 anni 15 mesi 2 anni01/2007 12/2013 ??? 03/2017 12/2015
Periodo di 
programmazione
7 anni
Commissione: audit sulla legittimità e regolarità Garanzia pluriennaleCommissione: accettazione 
del rapporto annuale di esecuzionePagamento del saldo ﬁnale Presentazione dei 
documenti di chiusura Termine ultimo di ammissibilitàFine del periodo
di programmazione
ChiusuraMonitoraggio e valutazione annuali
67 Allegati Allegato III
Commissione: 
accettazione del rapporto annuale di esecuzioneAutorità di gestione: rapporto annuale di esecuzioneCoesione 2014-2020
Autorità di gestione: dichiarazione di gestione, sintesi annuali di controlli e auditAutorità di certiﬁcazione: conti certiﬁcatiAutorità di audit: rapporto di controllo annuale e giudizio sui conti
Commissione:accettazione dei conti annuali, calcolo del saldoPacchetto di garanzia annualeCommissione: 
accettazione del rapporto ﬁnale di esecuzione e degli ultimi conti annuali, calcolo del saldo dell’ultimo annoIn aggiunta al pacchetto di garanzia annuale:/uni00A0/uni00A0/uni00A0
Autorità di gestione: 
rapporto ﬁnale di esecuzione
3 anni 13,5 mesi 3 anni01/2014 12/2020 ??? 15/2/2025 12/2023
Periodo di 
programmazione
7 anniCommissione: audit di conformità con eventuali rettiﬁche ﬁnanziarie nette Garanzia pluriennalePagamento del saldo ﬁnale Presentazione dei 
documenti di chiusuraTermine ultimo di 
ammissibilitàFine del periodo 
di programmazione
Chiusura Monitoraggio e valutazione annuali
68 Allegati 
b) Sviluppo ruraleAllegato  III
Commissione: 
accettazione della relazione sullo stato di at tuazioneAutorità di gestione: relazione annuale sullo stato di attuazioneSviluppo rurale 2007-2013
Organismo pagatore: conti annuali, dichiarazione di gestione, sintesi annuale degli audit e dei controlliOrganismo di certiﬁcazione: parere e relazione sui conti annualiCommissione: accettazione dei conti annuali, liquidazione del saldo Liquidazione ﬁnanziaria annualeCommissione: accettazione della relazione sullo stato di attuazione e degli ultimi conti annuali, calcolo del saldo ﬁnale
Autorità di gestione: relazione sullo stato di attuazione per l’ultimo anno Organismo pagatore: conti per l’ultimo esercizio di attuazione Organismo di 
certiﬁcazione: parere 
sui conti dell’ultimo 
esercizio di attuazione
01/2018
2 anniObiettivo della Commissione: 1 anno 6 mesi 2 anni01/2007 12/2013 06/2016 12/2015
Periodo di 
programmazione 
7 anniCommissione: audit di conformità sulla legittimità e sulla regolarità con eventuali rettiﬁche ﬁnanziarie netteVeriﬁca di conformità pluriennalePagamento del saldo ﬁnale 
(previsto)Presentazione dei 
documenti di chiusuraTermine ultimo
di ammissibilitàFine del periodo di programmazione
Chiusura Monitoraggio e valutazione annuali
La chiusura è durata
mediamente 20 mesiSviluppo rurale 2000-2006
Commissione: 
eventuali audit con 
rettiﬁche 
ﬁnanziarie netteCommissione: 
accettazione della relazione ﬁnale sullo stato di attuazione e della dichiarazione a conclusione dell’intervento(per l’intero periodo), 
calcolo del saldo ﬁnaleAutorità di gestione: 
rapporto ﬁnale di esecuzione Organismo pagatore: dichiarazione certiﬁcata della spesa ﬁnale 
Organismo liquidatore: 
dichiarazione a conclusione 
dell’intervento (per l’intero 
periodo)Autorità di 
gestione: relazione annuale sullo stato di attuazione
3 anni 15 mesi 2 anni01/2000 12/2006 ??? 03/2010 12/2008
Periodo di 
programmazione
7 anniCommissione: audit sulla legittimità e regolarità Garanzia pluriennaleCommissione: 
accettazione della relazione annuale sullo stato di attuazionePagamento del saldo ﬁnale Presentazione dei 
documenti di chiusura Termine ultimo di ammissibilitàFine del periodo 
di programmazione
Chiusura Monitoraggio e valutazione annuali
69 Allegati 
Fonte:  Corte dei conti europea.Allegato III
Organismo pagatore: dichiarazione 
di gestione, sintesi annuali di controlli e auditOrganismo di certiﬁcazione: parere e relazione sui conti annuali (incluse la legittimità e la regolarità)Commissione: accettazione della relazione annuale sullo stato di attuazione Autorità di gestione: relazione 
annuale sullo stato di attuazione
01/2026
2 anniSviluppo rurale 2014-2020
Commissione:accettazione dei conti annuali, calcolo del saldoLiquidazione ﬁnanziaria annualeCommissione: accettazione della relazione sullo stato di attuazione e degli ultimi conti annuali, calcolo del saldo dell’ultimo anno
Nessun documento 
aggiuntivo richiesto
6 mesi 3 anni01/2014 12/2020 30/06/2024 12/2023
Periodo di 
programmazione  
7/uni00A0anniCommissione: audit di conformità sulla legittimità e sulla regolarità, con eventuali retti/f_iche /f_inanziarie nette Veriﬁca di conformità pluriennalePagamento del 
saldo ﬁnale Presentazione dei 
documenti di chiusuraTermine ultimo di 
ammissibilitàFine del periodo 
di programmazione
Chiusura Monitoraggio e valutazione annuali
70 Allegati 
Panoramica dei principali aspetti per i quali sono necessari ulteriori chiarimenti 
per la chiusura 2007-2013: risposte all’indagine/ai colloqui fornite dalle autorità 
degli Stati membri1
Aspetti Coesione Sviluppo rurale
Calcolo del tasso di errore residuo e conseguenze in caso di superamento 
della soglia di rilevanza (2 %)X X
Definizione e trattamento di errori anomali X X
Strumenti finanziari X X
Rendicontazione sull’efficacia del programma e potenziali conseguenze in caso 
di mancato raggiungimento dei targetX X
Operazioni sospese a causa di procedure giuridiche o amministrative X X
Ulteriori esempi pratici X
Progetti non funzionanti X
Progetti generatori di entrate X
Rendicontazione e  considerazione di ritiri, recuperi e  recuperi pendenti X
Norme transitorie X
1 Il presente elenco presenta unicamente gli aspetti ritenuti poco chiari o alquanto poco chiari da più del 15 % delle autorità. 
Fonte:  indagine e colloqui della Corte con le autorità degli Stati membri.Allegato  IV
71 Risposte  
della Commissione
Sintesi
II
La Commissione sta lavorando insieme agli Stati membri per affrontare le cause delle spese irregolari.
Nel settore della politica di coesione, a partire dal 2009 gli audit della Corte hanno mostrato che il livello di errore per il 
periodo di programmazione 2007-2013 è sensibilmente inferiore rispetto a quello relativo al periodo di programmazione 
2000-2006.
Nel settore dello sviluppo rurale, negli ultimi tre anni il tasso di errore è in calo.
VI
Nel settore dello sviluppo rurale, la legittimità e la regolarità delle spese del FEASR sono garantite dalla procedura di 
verifica di conformità, indipendentemente dalla chiusura. Se attraverso la procedura di verifica di conformità vengono 
individuate inadempienze nella gestione e nel controllo della spesa, la Commissione applicherà rettifiche finanziarie 
relative alle spese sostenute fino a 24 mesi prima della notifica da parte della Commissione, ai sensi dell’articolo 52 del 
regolamento (UE) n. 1306/2013.
Ogni anno la relazione annuale di attività della DG AGRI divulga sia i tassi di errore stimati delle operazioni tra Stati mem -
bri e beneficiari che la capacità correttiva dei controlli ex-post e delle procedure che portano a recuperi dai beneficiari e a 
rettifiche finanziarie nette. Il confronto tra questi due elementi consente alla Commissione, dopo aver preso in considera -
zione tutti i controlli e le rettifiche, di esprimersi sul rischio residuo annuale per il bilancio dell’UE.
La Commissione mantiene il punto di vista espresso nella relazione annuale di attività 2015 della DG AGRI. Inoltre, per 
quanto riguarda la politica di sviluppo rurale, la necessità di garantire la legittimità e la regolarità deve essere soppesata 
alla luce di obiettivi politici ambiziosi, il che porta talvolta a una progettazione di misure molto complessa. La situazione 
rimane sotto stretta osservazione e la Commissione è impegnata ad assistere gli Stati membri nel contrastare le cause alla 
base degli errori.
VII
La Commissione ritiene che la dichiarazione annuale di affidabilità per quanto riguarda i conti migliori la legittimità e la 
regolarità dei pagamenti e contribuisca a chiudere speditamente i programmi 2014-2020.
VIII
Il quadro giuridico in vigore per la politica di coesione 2007-2013 non consente di condizionare i pagamenti ai risultati 
e ai conseguimenti. Gli orientamenti in materia di chiusura prevedono una rendicontazione sistematica sugli indicatori 
per asse di priorità nel caso in cui i risultati differiscano di oltre il 25 % dai target, compresa una giustificazione del perché 
i target non sono stati raggiunti e non sono state intraprese azioni correttive.
Gli Stati membri dovrebbero fornire spiegazioni e giustificazioni in merito alle divergenze sulla realizzazione degli indi -
catori. Una rettifica finanziaria potrebbe essere decisa caso per caso laddove le divergenze accertino i casi di cui all’arti -
colo 99 del regolamento generale (irregolarità, gravi carenze dei sistemi di controllo e gestione).
L’approccio orientato alle realizzazioni e ai risultati è stato introdotto in modo più estensivo per il periodo 2014-2020 in 
entrambi i settori di intervento.
Risposte della Commissione 72
IX
La Commissione è vincolata dal quadro giuridico in vigore deciso dal legislatore.
La sovrapposizione tra due periodi è ritenuta necessaria dato che molte operazioni richiedono diversi anni per essere 
effettuate e che ci sarà sempre una fase di avvio e una fase conclusiva per ogni periodo di programmazione.
La problematica di una chiusura finale che genera un carico elevato di lavoro amministrativo per le autorità quando 
queste dovrebbero invece concentrarsi sull’avvio di nuovi programmi è già stata affrontata nel regolamento 2014-2020 
tramite l’accettazione annuale dei conti (cfr. la risposta della Commissione al punto VII di cui sopra).
Inoltre, la Commissione ha incoraggiato gli Stati membri a rafforzare le capacità relative alla chiusura e a utilizzare a tale 
scopo le allocazioni di assistenza tecnica per il periodo 2007-2013 o 2014-2020.
Il processo di chiusura è iniziato con la sua preparazione prima della fine del periodo di ammissibilità ed è entrato in 
pieno svolgimento subito dopo la sua fine. Agli Stati membri sono stati concessi altri due anni (tre anni nel caso dei pro -
grammi 2014-2020) per attuare i loro programmi.
La Commissione ritiene che ciò consenta una migliore gestione e attuazione dei programmi, diminuisca la pressione e il 
carico di lavoro per le autorità coinvolte e consenta una migliore transizione tra i periodi.
X
La Commissione informa l’autorità di bilancio sui progressi del processo di chiusura (regolarità della spesa e realizzazioni 
e risultati conseguiti) nella relazione annuale di attività delle direzioni generali interessate.
In aggiunta, nel 2013 la DG REGIO e la DG EMPL hanno presentato all’attenzione dell’autorità di discarico una relazione 
sulla chiusura e il livello totale di rettifiche finanziarie alla chiusura per i programmi 2000-2006.
Inoltre, tutte le decisioni relative alla liquidazione finanziaria del FEASR sono pubblicate nella Gazzetta ufficiale.
XI. Primo trattino
La Commissione non accetta questa raccomandazione.
La Commissione non è in questa fase in grado di assumere nessun impegno specifico in relazione alle proposte legislative 
per il periodo post-2020.
Uno sforzo significativo è già stato effettuato per armonizzare le norme relative ai fondi SIE per il periodo 2014-2020, sia 
per gli esercizi contabili annuali che alla chiusura. La Commissione cercherà di armonizzare ulteriormente le disposizioni 
normative tra i fondi, anche in termini di terminologia, processi di garanzia e di chiusura, ogni qualvolta ciò consenta 
di migliorare la gestione dei fondi UE e contribuisca a un’attuazione più semplice ed efficace negli Stati membri e nelle 
regioni.
La Commissione ritiene che l’allineamento delle disposizioni nei settori della coesione e dello sviluppo rurale non debba 
indebolire la coerenza dell’attuazione della PAC. L’importanza di preservare le sinergie ottenute tra i due pilastri (FEAGA 
e FEASR) è stata riconosciuta dal legislatore (considerando 4 del regolamento (UE) n. 1303/2013).Per entrambi i pilastri 
della PAC, la verifica di conformità è separata dalla liquidazione finanziaria annuale.
Risposte della Commissione 73
XI. Secondo trattino
La Commissione non accetta questa raccomandazione.
La Commissione non è in questa fase in grado di assumere nessun impegno specifico in relazione alle proposte legislative 
per il periodo post-2020.
Nella politica di coesione, le norme in vigore per il periodo di programmazione 2014-2020 forniscono già gli elementi 
richiesti dalla Corte.
Riguardo alla seconda parte della raccomandazione sull’efficacia dell’attuazione, l’articolo 22, paragrafo 7, del regola -
mento recante disposizioni comuni consente già alla Commissione di applicare rettifiche finanziarie se stabilisce una 
grave carenza nel raggiungimento dei target finali relativi ai soli indicatori finanziari, indicatori di output e fasi di attua -
zione principali definiti nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione.
La Commissione ritiene che l’ulteriore allineamento tra i diversi settori di intervento non dovrebbe compromettere 
le sinergie ottenute nella gestione dei due fondi della PAC, il FEAGA e il FEASR. L’importanza di preservare le sinergie 
ottenute tra i due pilastri (FEAGA e FEASR) è stata riconosciuta dal legislatore (considerando 4 del regolamento (UE) 
n. 1303/2013).
XI. Terzo trattino
La Commissione non accetta questa raccomandazione.
La Commissione continuerà a informare l’autorità di bilancio in piena trasparenza circa l’attuazione del programma, anche 
per quanto concerne l’esito della chiusura. Tuttavia, non è in questa fase in grado di assumere nessun impegno specifico 
in relazione alle proposte legislative per il periodo post-2020.
XI. Quarto trattino
La Commissione non accetta questa raccomandazione.
La Commissione crede fortemente che interrompere la sovrapposizione dei periodi di ammissibilità si tradurrebbe in 
una minore attuazione di politiche, ridurrebbe la possibilità che progetti pluriennali vengano decisi nell’ultimo anno del 
periodo di attuazione imponendo un carico amministrativo supplementare e causerebbe un’interruzione nella transizione 
tra i periodi. Per quanto riguarda il FEASR, ciò influirebbe negativamente sulla realizzazione senza intoppi di impegni 
ambientali pluriennali e di progetti di start-up basati su piani aziendali pluriennali.
XIII
Nell’ambito della politica di coesione, i settori chiave pertinenti per la chiusura sono l’esecuzione (trattata nel rapporto 
finale di esecuzione), la legittimità e la regolarità delle spese (trattate nella dichiarazione di chiusura e nel rapporto di 
controllo finale) e in ultimo la dichiarazione finale di spesa. Per questi settori chiave le scadenze sono indicate nel regola -
mento. In particolare, la Commissione ha cinque mesi di tempo per informare lo Stato membro del suo parere sul conte -
nuto del rapporto finale di esecuzione e della dichiarazione di chiusura.
Risposte della Commissione 74
Nell’ambito dello sviluppo rurale, le scadenze principali sono indicate nella normativa (ad esempio, presentazione dei 
documenti per la chiusura, pagamento finale). Alcune scadenze non sono, tuttavia, specificate per fornire tempo suffi -
ciente a garantire un’adeguata decisione di chiusura e la protezione del bilancio dell’UE.
La Commissione ha pubblicato orientamenti in materia di chiusura volti a chiarire la propria visione sulle disposizioni 
applicabili e le proprie aspettative.
Riguardo ai rischi specifici alla chiusura individuati dalla Corte, la Commissione ha richiamato l’attenzione delle autorità 
responsabili dei programmi, comprese le autorità di audit, su tali rischi.
La Commissione applicherà rettifiche finanziare ove ritenuto necessario.
XIV. Primo trattino
La Commissione accetta la raccomandazione.
XIV. Secondo trattino
La Commissione accetta la raccomandazione.
XV
La Commissione constata che gli Stati membri sono destinatari della presente raccomandazione.
Introduzione
02
Per il periodo 2007-2013, le politiche di coesione e sviluppo rurale hanno avuto quadri giuridici distinti, una governance 
dei programmi differente, meccanismi di rimborso diversi e obiettivi politici indipendenti.
09
La chiusura è un obbligo giuridico stabilito dai regolamenti UE.
Secondo il quadro di controllo pluriennale per i programmi 2007-2013 nell’ambito della politica di coesione, gli Stati 
membri hanno dovuto assicurare che le irregolarità sarebbero state prevenute, rilevate e corrette durante il periodo di 
programmazione. Nel caso in cui la Commissione rilevasse irregolarità non ancora corrette, imporrebbe rettifiche finan -
ziarie supplementari.
09. Primo trattino
Per lo sviluppo rurale, nel quadro della liquidazione finanziaria annuale, gli organismi di certificazione devono presen -
tare alla Commissione un parere sui conti annuali degli organismi pagatori che la Commissione accoglie in questa fase. 
Al momento dell’esercizio di liquidazione finanziaria annuale, la Commissione non è tenuta a confermare la legittimità 
e la regolarità delle spese.
La legittimità e la regolarità delle spese verranno controllate più in là attraverso la procedura di verifica di conformità, che 
viene eseguita separatamente e indipendentemente dall’esercizio di chiusura, come stabilito dal legislatore.
Le procedure di verifica di conformità durano circa due anni, un periodo di tempo necessario per assicurare un processo 
di arbitraggio pienamente trasparente e che consenta di discutere dei risultati e di stabilire il rischio per il bilancio dell’UE 
da coprire con una rettifica finanziaria netta.
Risposte della Commissione 75
09. Secondo trattino
Le decisioni ad hoc della Commissione risultanti dalla procedura di verifica di conformità garantiscono che qualsiasi 
spesa non ammissibile individuata venga esclusa dal finanziamento e dal rimborso a carico del bilancio dell’UE (rettifiche 
finanziarie nette). Nel settore agricolo, compreso lo sviluppo rurale, tutte le rettifiche finanziarie hanno un effetto netto 
sui finanziamenti dell’UE.
Nel settore dello sviluppo rurale, gli Stati membri sono inoltre obbligati a procedere al recupero delle spese irregolari dai 
beneficiari e a restituirle alla Commissione anche dopo la chiusura.
14
La DG REGIO e la DG EMPL sono sulla buona strada per rispettare la scadenza della data limite di fine anno per il comple -
tamento e la convalida delle procedure e dei manuali interni relativi alla chiusura.
Osservazioni
19
La chiusura è un obbligo giuridico stabilito dai regolamenti UE a cui la Commissione si sta preparando nel modo più efficace.
Nel settore della coesione, in relazione al periodo di programmazione 2007-2013, le autorità degli Stati membri devono pre -
sentare alla Commissione i documenti di chiusura al più tardi entro il 31 marzo 2017. La Commissione ha cinque mesi di tempo 
per fornire allo Stato membro il suo parere sul rapporto finale di esecuzione e la dichiarazione di chiusura. Il pagamento 
finale verrà effettuato solo dopo la valutazione dei documenti di chiusura per assicurare che non ci siano errori materiali nella 
dichiarazione finale di spesa.
Nel settore dello sviluppo rurale, la Commissione deve rispettare tutte le norme giuridiche stabilite dal legislatore, in partico -
lare l’indipendenza della procedura di chiusura dalla procedura di verifica di conformità applicata, al fine di ottenere garanzie 
sulla legittimità e regolarità della spesa per la PAC. La Commissione dovrà, inoltre, rispettare la scadenza per il pagamento 
del saldo, ovvero entro sei mesi dalla ricezione dei documenti pertinenti. Le procedure di verifica di conformità durano circa 
due anni, un periodo di tempo necessario per assicurare un processo di arbitraggio pienamente trasparente e che consenta di 
discutere dei risultati e di stabilire il rischio per il bilancio dell’UE da coprire con una rettifica finanziaria netta.
Le direzioni generali riferiscono nelle loro relazioni annuali di attività in merito alle rettifiche finanziarie eseguite ogni anno, 
comprese quelle per i programmi chiusi relativi ai periodi di programmazione 1994-1999 e 2000-2006. Queste relazioni ven -
gono presentate all’autorità di bilancio nel quadro della procedura di discarico.
20
Nel settore della politica di coesione è stata istituita una task force per redigere gli orientamenti in materia di chiusura, 
che comprendeva diversi servizi chiave della DG REGIO e della DG EMPL. Gli orientamenti e le loro modifiche sono stati 
oggetto della consultazione interservizi e di diverse consultazioni con le autorità nazionali.
La Commissione ritiene che l’allineamento delle disposizioni nei settori della coesione e dello sviluppo rurale non debba 
indebolire la coerenza dell’attuazione della PAC. L’importanza di preservare le sinergie ottenute tra i due pilastri (FEAGA 
e FEASR) è stata riconosciuta dal legislatore (considerando 4 del regolamento (UE) n. 1303/2013)1. Per entrambi i pilastri 
della PAC, la verifica di conformità è indipendente dalla chiusura.
1 «Per quanto concerne la politica agricola comune (PAC), si sono già ottenute importanti sinergie grazie a regole di gestione e controllo uniformi 
e armonizzate per il primo pilastro (Fondo europeo agricolo di garanzia, FEAGA) e il secondo pilastro (FEASR) della PAC. È pertanto opportuno 
preservare lo stretto legame tra FEAGA e FEASR e le strutture già in essere negli Stati membri dovrebbero essere conservate».
Risposte della Commissione 76
23
Ogni anno la Commissione analizza i rapporti di controllo annuali e richiede misure correttive in caso di tassi annuali di 
errore o di rischio residuo cumulativo (tassi di rischio residuo alla chiusura).
La Commissione ha anche adottato una solida politica di interruzioni e sospensioni dei pagamenti intermedi nei casi in 
cui siano state riscontrate carenze gravi. Ciò dovrebbe ridurre il carico di lavoro alla chiusura in quanto molte problemati -
che vengono già individuate e corrette in fase di attuazione.
24
Nel settore dello sviluppo rurale, l’esercizio di chiusura è un esercizio di liquidazione finanziaria dell’ultimo anno di ese -
cuzione. Viene calcolato un saldo finale pagabile alla chiusura solo se tutti i conti annuali del periodo di programmazione 
vengono liquidati (liquidazione finanziaria).
La legittimità e la regolarità delle spese del FEASR sono garantite dalla procedura di verifica di conformità, indipenden -
temente dalla chiusura. Se attraverso la procedura di verifica di conformità vengono individuate inadempienze nella 
gestione e nel controllo della spesa, la Commissione applicherà rettifiche finanziarie relative alle spese sostenute fino 
a 24 mesi prima della notifica da parte della Commissione, ai sensi dell’articolo 52 del regolamento (UE) n. 1306/2013.
Si veda anche la risposta della Commissione al paragrafo 19.
28
Nel caso dei fondi di coesione, i bilanci annuali della Commissione sono protetti tramite il pagamento di solo il 90 % delle 
spese intermedie. Ciò è paragonabile alla regola del 95 % per il FEASR alla fine del periodo di programmazione (arti -
colo 34 del regolamento (UE) n. 1306/2013).
Il FEASR non dispone di tale sistema di prefinanziamento supplementare liquidato annualmente e, quindi, non ha bisogno 
di trattenere nulla dai pagamenti intermedi prima dell’attuazione del 95 %.
29
Un potenziale ulteriore allineamento dovrebbe rispettare la necessità di preservare la coerenza tra i due pilastri della PAC.
Si veda anche la risposta della Commissione al paragrafo 20.
32
Nell’ambito della politica di coesione, la finalità della chiusura è già stata definita chiaramente nei regolamenti per il 
periodo 2014-2020.
Risposte della Commissione 77
33
Nel settore della politica di coesione, il regolamento prevede un periodo di tre anni dopo il pagamento del saldo durante 
il quale è necessario conservare i documenti giustificativi. Durante tale periodo si potranno svolgere audit e, di conse -
guenza, potranno venire applicate rettifiche finanziarie.
Nel settore dello sviluppo rurale, i beneficiari hanno l’obbligo di mantenere l’investimento cofinanziato per un periodo 
di cinque anni dopo il pagamento o lo Stato membro ha l’obbligo di recuperare gli importi spesi indebitamente. La 
Commissione deve essere in grado di verificare l’ottemperanza a tali obblighi e di imporre rettifiche finanziarie in caso di 
violazione.
Negli orientamenti in materia di chiusura dei programmi di sviluppo rurale 2007-2013 è chiaramente specificato che gli 
audit di conformità continuano a essere svolti indipendentemente dalla chiusura. Le rettifiche finanziarie non influenzano 
il calcolo del saldo finale. Gli importi delle rettifiche finanziarie sono stabiliti nelle decisioni di verifica di conformità della 
Commissione ed eseguiti mediante ordini di riscossione (rettifiche finanziarie nette).
34
Nel settore dello sviluppo rurale non esiste alcun fondamento giuridico che imponga rettifiche finanziarie basate su un 
tasso di errore stimato e riduca il tasso di errore sotto il livello di significatività. Ciò può essere effettuato solo mediante 
una procedura di verifica di conformità, che la Commissione eseguirà ove opportuno.
Si veda anche la risposta della Commissione al paragrafo 36.
35
Nel settore della politica di coesione, la Commissione sta calcolando il rischio residuo cumulativo per tutto il periodo 
di programmazione, consentendo così la riduzione del rischio di errori al di sotto del livello di significatività in qualsiasi 
momento di tale periodo. Le autorità di audit devono comunicare il tasso di rischio residuo alla chiusura e, ove rilevante, 
le autorità responsabili dei programmi devono effettuare le necessarie rettifiche finanziarie supplementari prima di pre -
sentare la loro dichiarazione di chiusura finale.
36
Nell’attuale quadro giuridico per lo sviluppo rurale, le decisioni di verifica di conformità possono continuare a essere 
prese anche dopo la chiusura del programma. Di conseguenza, il concetto di «tasso di rischio residuo alla chiusura» non 
è al momento compatibile con la normativa su cui si basa il secondo pilastro della PAC.
Tuttavia, ogni anno la relazione annuale di attività della DG AGRI divulga sia i tassi di errore stimati delle operazioni tra 
Stati membri e beneficiari che la capacità correttiva dei controlli ex-post e delle procedure che portano a recuperi dai 
beneficiari e a rettifiche finanziarie nette. Il confronto tra questi due elementi consente alla Commissione, dopo aver 
preso in considerazione tutti i controlli e le rettifiche, di esprimersi sul rischio residuo annuale per il bilancio dell’UE.
La Commissione mantiene il punto di vista espresso nella relazione annuale di attività 2015 della DG AGRI. Inoltre, per 
quanto riguarda la politica di sviluppo rurale, la necessità di garantire la legittimità e la regolarità deve essere soppesata 
alla luce di obiettivi politici ambiziosi, il che porta talvolta a una progettazione di misure molto complessa. La situazione 
rimane sotto stretta osservazione e la Commissione è impegnata ad assistere gli Stati membri nel contrastare le cause alla 
base degli errori.
Risposte della Commissione 78
37
Ogni anno la relazione annuale di attività della DG AGRI evidenzia un tasso di errore ritoccato e un importo stimato 
a rischio per il settore dello sviluppo rurale. Un tasso di errore ritoccato viene calcolato a livello di organismo pagatore 
e quindi aggregato nel settore di attività.
Nell’ambito delle norme vigenti che disciplinano la spesa per la PAC (compreso lo sviluppo rurale), le garanzie sulla legit -
timità e la regolarità derivano dalla procedura di verifica di conformità e non dal calcolo del tasso di errore residuo alla 
chiusura.
La procedura di verifica di conformità viene avviata quando l’organismo di certificazione riferisce che il tasso di errore 
totale a livello del Fondo è superiore al livello di significatività. Le rettifiche finanziarie si applicano quando vengono con -
fermati i risultati degli organismi di certificazione.
38
Per i programmi 2014-2020, un pacchetto di spese viene certificato annualmente nei conti e tali spese saranno soggette 
a un’accettazione/liquidazione annuale e a un ulteriore esame della loro legittimità e regolarità. Le spese non vengono 
più certificate in modo cumulativo durante il periodo di programmazione e non è quindi necessario calcolare il tasso di 
rischio residuo cumulativo o richiedere un parere sull’audit riguardante l’intero periodo di programmazione alla chiusura. 
Per l’ultimo anno del periodo, nel settore della coesione le autorità di audit stabiliranno il loro tasso di rischio residuo 
annuo ed emetteranno il loro ultimo parere annuale sull’audit su tale base. Nel settore dello sviluppo rurale, gli organismi 
di certificazione stabiliranno i tassi di errore e i tassi di inosservanza nel loro ultimo parere annuale sull’audit.
39
Il Parlamento europeo e il Consiglio vengono informati nelle relazioni annuali di attività circa i progressi concernenti la 
chiusura dei programmi di coesione e sviluppo rurale.
40
La Commissione sottolinea che il processo di chiusura dovrebbe servire a chiarire e a risolvere tutte le questioni in 
sospeso concernenti le attività di controllo e gli esiti degli audit e ritiene che il lavoro di audit cumulativo effettuato 
durante il periodo di programmazione e alla chiusura fornirà un livello sufficiente di garanzia alla chiusura senza che vi sia 
il bisogno di eseguire in seguito ulteriori attività di audit.
Per quanto concerne il periodo 2007-2013, il piano di audit negli ultimi due anni 2015-2016 è chiaramente mirato a veri -
ficare il livello di preparazione degli Stati membri alla chiusura, concentrandosi sulla riesecuzione di audit eseguiti dalle 
autorità di audit ma anche includendo audit di programmi operativi rischiosi e dell’affidabilità dei ritiri e dei recuperi 
dichiarati dagli Stati membri. Gli audit successivi alla chiusura non sono esclusi ma dipendono dalla valutazione dei rischi 
residui esistenti in seguito all’analisi dei documenti di chiusura.
43
La Commissione ritiene che l’attuale formulazione della procedura di verifica di conformità assicuri un’adeguata tutela 
degli interessi finanziari del bilancio dell’UE.
Si veda anche la risposta della Commissione al paragrafo 24.
Risposte della Commissione 79
46
La Commissione ritiene che il processo di chiusura richiederebbe più tempo e molte più risorse nel caso in cui dovesse 
includere la rendicontazione finale e la valutazione del programma, compresi il monitoraggio e l’analisi del consegui -
mento delle realizzazioni e dei risultati per l’intero periodo.
48
Il quadro giuridico in vigore per la politica di coesione 2007-2013 non consente di condizionare i pagamenti ai risultati o ai 
conseguimenti. La sezione 5.2.6 degli orientamenti in materia di chiusura prevede una rendicontazione sistematica sugli 
indicatori per asse di priorità nel caso in cui i risultati differiscano di oltre il 25 % dai target, compresa una giustificazione 
del perché i target non sono stati raggiunti e non sono state intraprese azioni correttive.
Gli Stati membri dovrebbero fornire spiegazioni e giustificazioni relative alle divergenze sul conseguimento degli indi -
catori. Una rettifica finanziaria potrebbe essere decisa caso per caso laddove le divergenze accertino i casi di cui all’arti -
colo 99 del regolamento generale (irregolarità, gravi carenze dei sistemi di controllo e gestione).
L’approccio orientato alle realizzazioni e ai risultati è stato introdotto in modo più estensivo per il periodo 2014-2020 in 
entrambi i settori di intervento (cfr. paragrafo 52). Questo approccio è stato rafforzato con l’introduzione di una riserva di 
efficacia dell’attuazione pari al 6 % delle risorse destinate al programma. Il quadro di efficacia si basa, infatti, su elementi 
dell’orientamento ai risultati. Il suo obiettivo è incentivare gli amministratori che si occupano di priorità e di programmi 
a conseguire quanto di loro competenza. Il quadro premierà i programmi che realizzano buoni progressi nel consegui -
mento degli obiettivi mediante lo stanziamento della riserva di efficacia dell’attuazione, ma attiverà anche misure per 
le priorità che non riescono a fare altrettanto. Esistono target intermedi per tali indicatori da conseguire entro la fine 
del 2018 e target da conseguire entro la fine del 2023. Lo stanziamento della riserva è subordinato al conseguimento 
dei target intermedi a livello delle priorità dei programmi [articolo 20 e articolo 22, paragrafo 2 del regolamento (UE) 
n. 1303/2013]. In caso di mancato raggiungimento dei target, la Commissione potrebbe anche applicare rettifiche finan -
ziarie condizionando i pagamenti al conseguimento effettivo delle realizzazioni e dei risultati.
49
La Commissione ritiene che la sezione 3.5 degli orientamenti in materia di chiusura spieghi chiaramente come trattare le 
operazioni non completate.
Per quanto concerne le conseguenze finanziarie del mancato raggiungimento dei target stabiliti nei programmi, la Com -
missione rinvia alle domande e risposte sulla chiusura2 (si vedano le risposte alle domande da 200 a 205), in cui spiega che 
gli Stati membri dovrebbero riferire nel rapporto finale di esecuzione circa i conseguimenti del programma, valutati in 
base a indicatori finanziari e fisici, e dovrebbero fornire informazioni sugli indicatori. Solo in caso di divergenze significa -
tive si dovrebbero fornire spiegazioni e giustificazioni, come previsto dagli orientamenti in materia di chiusura.
Si veda anche la risposta della Commissione al paragrafo 48.
2 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guidelines/closure_2007_2013/qa_closure20072013_en.pdf
Risposte della Commissione 80
50
La Commissione ha fornito agli Stati membri orientamenti pertinenti sul tema, ad esempio nel quadro della commissione 
per lo sviluppo rurale e del gruppo di esperti sulla valutazione.
51
Secondo gli orientamenti in materia di chiusura nel settore della politica di coesione, al momento della presentazione 
dei documenti di chiusura, gli Stati membri dovranno garantire che tutti i progetti che rientrano nella chiusura del pro -
gramma siano funzionanti, ovvero completati e in uso. La Commissione fa un’eccezione per i progetti non funzionanti e i 
progetti articolati in fasi, che saranno monitorati (allegati III, IV e V). Questi costituiranno un’integrazione ai dati comuni -
cati sul conseguimento dei target.
Più nello specifico, la suddivisione in fasi e la sua realizzazione concreta sono state oggetto di diverse risposte contenute 
nel documento «domande e risposte» sulla chiusura, di seminari sulla chiusura e di assistenza specifica prestata agli Stati 
membri nel contesto della task force per una migliore attuazione.
Nel settore dello sviluppo rurale, la rendicontazione sul raggiungimento dei target viene eseguita nell’ultima relazione 
annuale sui progressi realizzati (la tabella G.3 presentata dagli Stati membri indica il livello di raggiungimento di tali tar -
get). Le valutazioni ex-post prenderanno in considerazione questi indicatori e il raggiungimento dei target.
52
La Commissione rinvia alla sua risposta al paragrafo 48.
Il quadro di efficacia fornisce un meccanismo per monitorare se l’attuazione delle priorità è sulla buona strada. La riserva 
di efficacia fornisce un incentivo al raggiungimento dei target intermedi, che rappresentano la premessa necessaria per 
conseguire i risultati attesi. La riserva di efficacia è solo uno degli elementi a supporto di una maggiore attenzione riser -
vata ai risultati. La componente fondamentale dell’orientamento ai risultati è la logica di intervento incorporata in ciascun 
programma unitamente agli indicatori di realizzazione e di risultato associati.
La Commissione rinvia, inoltre, alle osservazioni contenute nel capitolo III della relazione annuale della Corte dei conti per 
l’esercizio 2014.
La Commissione rileva altresì che la valutazione ex-post del programma sarà prevista solo entro il 31 dicembre 2024 (arti -
colo 57 del regolamento (UE) n. 1303/2013). Inoltre, le conclusioni tratte dalla relazione di attuazione 2019 valuteranno 
i progressi compiuti nel raggiungimento degli obiettivi dei programmi e il loro contributo alla strategia dell’Unione per 
una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Ciò sarà anche supportato dall’introduzione della verifica dell’efficacia.
54
La Commissione ritiene che la trasparenza e la rendicontabilità necessarie nell’attuazione dei programmi vengano fornite 
annualmente nelle relazioni annuali di attività delle rispettive direzioni generali. Queste relazioni annuali di attività pre -
sentano ogni anno tutti i dettagli finanziari e di esecuzione dei programmi in questione.
Risposte della Commissione 81
55
Si rimanda alle risposte della Commissione ai paragrafi 54 e 39.
56
L’autorità di bilancio riceverà le informazioni sull’esito del processo di chiusura 2007-2013 nelle relazioni annuali di attività 
delle rispettive direzioni generali.
Risposta comune della Commissione ai paragrafi 57 e 58
La Commissione riconosce che la chiusura dovrebbe avere luogo il prima possibile, ma gli Stati membri hanno bisogno 
del tempo necessario per concludere le loro azioni prima di presentare il pacchetto di chiusura. Inoltre, la chiusura può 
iniziare solo dopo la presentazione dei documenti di chiusura. La Commissione ritiene di vitale importanza destinare 
tempo e risorse sufficienti ai compiti connessi.
Ci sarà sempre una sovrapposizione nel lavoro tra due periodi. Prima che un periodo finisca deve iniziare il lavoro relativo 
al periodo successivo. Si correrebbe il rischio di avere un intervallo tra i periodi di programmazione.
I programmi della politica di coesione sono complessi da gestire e molte circostanze cambiano durante il periodo setten -
nale di programmazione. Ciò può causare ritardi nella preparazione e nell’attuazione dei progetti. Un segnale in tal senso 
è costituito dagli effetti della crisi finanziaria del 2008, durante la quale la Commissione ha autorizzato gli Stati membri 
a prolungare ulteriormente il periodo di ammissibilità al fine di completare i progetti che erano stati posticipati a causa 
della crisi. Prorogare il periodo di ammissibilità oltre il periodo settennale di programmazione dà agli Stati membri la pos -
sibilità di completare i progetti rinviati e, quindi, di massimizzare l’impatto del contributo a titolo del bilancio dell’Unione.
59
La Commissione rileva che l’esercizio di chiusura 2014-2020 verrà semplificato tramite l’accettazione annuale dei conti. 
Questo era un obiettivo specifico del legislatore al momento dell’adozione delle norme per il periodo 2014-2020, sulla 
base delle esperienze maturate nei periodi precedenti.
Il quadro finanziario definisce gli impegni di bilancio annuali, che vengono distribuiti per sette anni. È naturale che nei 
progetti pluriennali i pagamenti non possano seguire esattamente lo stesso ritmo degli impegni.
Risposta comune della Commissione ai paragrafi 60, 61 e 62
La Commissione rileva che le scadenze indicate dalla Corte sono termini legali ai sensi del regolamento generale per la 
politica di coesione e sono giuridicamente vincolanti.
Risposte della Commissione 82
64
Occorre notare che l’attuazione sul campo può avvenire senza che vengano presentati i pagamenti UE.
La selezione dei progetti e le spese sul campo forniscono un quadro più accurato dell’attuazione rispetto ai pagamenti 
UE. Nella prima metà del 2016, il tasso di selezione dei progetti è raddoppiato passando dall’8 % al 15 % e ciò dimostra 
che l’attuazione sul campo ha preso piede. A giugno 2016 erano stati stanziati 48 miliardi di euro di fondi UE a circa 
200 000 progetti concreti già in fase di attuazione. Se si include il cofinanziamento nazionale, sono già stati investiti 
oltre 68 miliardi di euro nell’economia reale, generando lavoro e crescita in tutta Europa. Alcuni paesi stanno superando 
in modo significativo queste cifre (ad esempio, Irlanda, Svezia, Danimarca e Finlandia). I prefinanziamenti, in gran parte 
trasferiti, coprono le spese sul campo. Se da un lato la sovrapposizione dei periodi può non aiutare, dall’altro lato le diffe -
renze significative tra gli Stati membri nell’attuazione indicano che a tale riguardo sono più pertinenti altri fattori (ossia le 
capacità amministrative).
65
La Commissione ritiene che le disposizioni transitorie e la sovrapposizione dei periodi siano necessarie per assicurare la 
regolare continuazione delle politiche e una migliore esecuzione dei programmi. Un’ulteriore proroga (da n + 2 a n + 3) ha 
garantito maggiore flessibilità per attuare i programmi e assicurare il raggiungimento degli obiettivi politici. La sovrappo -
sizione dei periodi diminuisce la pressione sulle risorse e i picchi di carichi di lavoro.
La Commissione ricorda che la chiusura è un obbligo giuridico previsto dai regolamenti UE per cui le direzioni generali si 
preparano nel modo più efficace in un contesto di riduzione del personale, ma la preparazione delle stime dei costi o il 
controllo sui costi della chiusura non sono considerati pertinenti o auspicabili. La Commissione non riferisce in merito ai 
costi di un’attività specifica ma ai costi amministrativi complessivi dell’insieme delle proprie attività.
La Commissione ha sensibilizzato gli Stati membri sull’importanza delle risorse destinate alla chiusura organizzando con 
essi, a partire dal 2014, diversi incontri (ovvero incontri del gruppo degli omologhi e riunioni annuali di coordinamento), 
nonché sessioni di formazione e seminari sulla chiusura dei programmi 2007-2013 nel settore della coesione.
Nell’ambito della gestione concorrente, le risorse stanziate per la chiusura sono di competenza degli Stati membri, che 
sono responsabili della loro pianificazione e del loro monitoraggio.
66
Per entrambi i settori di intervento, le risorse di assistenza tecnica sono disponibili anche per l’esercizio di chiusura e pos -
sono finanziare attività relative alla chiusura indipendentemente dal periodo (ovvero le risorse di assistenza tecnica per il 
2014-2020 sono anche disponibili per le attività di chiusura relative al 2007-2013).
La Commissione ritiene, inoltre, che le scadenze raccomandate negli orientamenti in materia di chiusura mirino ad aiutare 
le diverse autorità a svolgere il loro lavoro a tempo debito entro il periodo regolamentare di chiusura.
Se la sovrapposizione dei periodi venisse ridotta, le pressanti scadenze temporali e i picchi nel carico di lavoro aumente -
rebbero ancora di più.
Risposte della Commissione 83
67
La questione della riorganizzazione amministrativa all’interno delle autorità nazionali è stata sollevata durante i seminari 
organizzati negli Stati membri, nel corso dei quali la Commissione ha ribadito la necessità di disporre di personale specia -
lizzato che si occupi delle attività di chiusura.
Si vedano anche le risposte della Commissione ai paragrafi 65 e 66.
68
La Commissione rileva che il processo di chiusura per il periodo di programmazione 2014-2020 verrà semplificato grazie 
all’accettazione annuale dei conti e all’ulteriore esame degli aspetti concernenti la legittimità e la regolarità. In partico -
lare, nell’ultimo anno ci si occuperà soltanto della chiusura del pacchetto di spesa certificato relativo all’ultimo esercizio 
contabile.
69
La Commissione rinvia alla sua risposta al paragrafo 20.
70
Al fine di disciplinare le disposizioni transitorie sarà sempre necessario osservare le norme applicabili a due diversi periodi 
di programmazione e, molto probabilmente, alcune norme specifiche (in materia di deroghe) per chiarire ulteriormente 
o consentire determinati impegni o utilizzi dei fondi.
75
Nel 2016, la Commissione ha continuato a fornire assistenza mirata alle autorità degli Stati membri che l’hanno richiesta 
(sessioni 2015 e 2016 sulla chiusura negli incontri del gruppo degli omologhi con le autorità di audit e ulteriori chiarimenti 
scritti).
Per il FEASR è stato elaborato un documento contenente domande e risposte volto a rispondere alle domande e alle 
argomentazioni più comuni sollevate dagli Stati membri. Oltre alla conferenza di chiusura, nel 2015 si è tenuta un’altra 
riunione del gruppo di esperti, durata due giorni, rivolta agli organismi pagatori e agli organismi di certificazione.
77
Non tutti gli aspetti delle procedure contraddittorie tra la Commissione e gli Stati membri sono indicati nel regolamento 
generale per la politica di coesione. Essi sono, tuttavia, stati affrontati negli orientamenti in materia di chiusura.
Per accelerare il processo, gli orientamenti in materia di chiusura concedono agli Stati membri due mesi per rispondere 
alle domande della Commissione più due mesi supplementari ove richiesto.
I pagamenti ai beneficiari sono trattati nel regolamento 2007-2013 (articolo 80 del regolamento generale), anche se il 
numero di giorni non viene specificato; il regolamento stabilisce che i pagamenti devono essere effettuati il prima possi -
bile e per intero. Il regolamento 2014-2020 ha fissato una scadenza di 90 giorni entro cui eseguire i pagamenti a favore dei 
beneficiari.
La DG REGIO sta attualmente assumendo le rimanenti decisioni sui grandi progetti con l’intenzione di concludere entro la 
fine del 2016.
Risposte della Commissione 84
78
Gli orientamenti in materia di chiusura (punto 5.2) nel settore della politica di coesione stabiliscono una scadenza sia per 
la Commissione che per gli Stati membri riguardo alle osservazioni sulla relazione finale. Gli orientamenti in materia di 
chiusura prevedono, inoltre, che nel caso in cui uno Stato membro non sia in grado di migliorare la relazione finale, la 
Commissione la respingerà ed effettuerà la chiusura sulla base dei documenti disponibili. Allo stesso tempo, la Commis -
sione può applicare rettifiche finanziarie ai sensi dell’articolo 99 del regolamento generale. La possibilità che la relazione 
venga respinta dalla Commissione e la possibilità di applicare rettifiche finanziarie rappresentano un incentivo per gli 
Stati membri a rispondere in modo tempestivo alle richieste della Commissione.
79
La Commissione rinvia alla sua risposta al paragrafo 78.
Nel settore dello sviluppo rurale, l’esame dell’ultima relazione annuale sui progressi realizzati non ritarda il processo di 
chiusura. Il saldo può essere pagato quando tutti i conti vengono liquidati e la relazione annuale sui progressi realizzati 
viene considerata ricevibile.
81
La Commissione rinvia alla sua risposta al paragrafo 78.
82
La spesa di uno Stato membro può eccedere o meno la dotazione del programma a seconda delle condizioni di attua -
zione e dell’approccio nell’applicare l’overbooking. Questa decisione doveva essere presa prima del termine ultimo di 
ammissibilità, ovvero il 31 dicembre 2015.
Risposta comune della Commissione ai paragrafi 84 e 85
Ai sensi dell’articolo 80 del regolamento (CE) n. 1083/2006, gli Stati membri devono garantire che i beneficiari ricevano 
l’importo totale del contributo pubblico entro il più breve termine e nella sua integrità. Questo è il messaggio che la Com -
missione ha trasmesso agli Stati membri durante i seminari di chiusura. La questione è stata affrontata durante il periodo 
di programmazione 2014-2020 (l’articolo 132 del regolamento (UE) n. 1303/2013 prevede che, in funzione della disponi -
bilità dei finanziamenti a titolo di prefinanziamento iniziale e annuale e dei pagamenti intermedi, l’autorità di gestione 
assicuri che un beneficiario riceva l’importo totale della spesa pubblica ammissibile dovuta entro 90 giorni dalla data di 
presentazione della domanda di pagamento da parte del beneficiario).
86
La Commissione ritiene che gli Stati membri menzionati nell’esempio al riquadro 2 abbiano utilizzato un approccio 
prudente per i loro pagamenti ai beneficiari del FSE (pagamento del saldo solo dopo una verifica dettagliata di tutte le 
spese) o abbiano pagato gli anticipi su richiesta dei beneficiari, il che ha consentito un’agevole esecuzione dei progetti 
interessati.
La Commissione rileva, inoltre, che sono state adottate misure per evitare ritardi nei pagamenti nel periodo di program -
mazione 2014-2020 (cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 85).
Risposte della Commissione 85
89
Gli orientamenti sono volti a chiarire la visione della Commissione sulle disposizioni applicabili e le sue aspettative. Non 
possono, quindi, essere visti come un obbligo supplementare. Gli orientamenti forniscono anche alcune raccomandazioni 
agli Stati membri, che se seguite dovrebbero facilitare il processo di chiusura. In questo modo assicurano una migliore 
coerenza e trasparenza normativa per gli Stati membri e, di conseguenza, forniscono garanzie agli Stati membri relativa -
mente alle disposizioni in materia di chiusura della Commissione. Definiscono una visione comune circa le modalità con 
cui la Commissione interpreta il regolamento, il che dovrebbe contribuire a evitare conflitti durante il processo di chiu -
sura tra la Commissione e gli Stati membri. Gli orientamenti sono vincolanti solo per la Commissione e non per gli Stati 
membri.
90
La Commissione rileva che la maggior parte delle autorità consultate non avverte che gli orientamenti impongono obbli -
ghi aggiuntivi.
Inoltre, il problema non sono i nuovi obblighi, ma la necessità di chiarire alcuni dettagli al fine di dare maggiori garanzie 
su certe questioni e sulla legittimità e regolarità alla chiusura.
91
Il chiarimento relativo al completamento dell’operazione e alla sua funzionalità alla chiusura mira (nello spirito dell’ar -
ticolo 57 del regolamento generale) a una spesa efficace dei fondi UE finalizzata agli obiettivi definiti nei programmi. Il 
concetto e l’esame di progetti non funzionali sono già stati applicati alla chiusura dei programmi 2000-2006.
In relazione al tasso di rischio residuo, gli orientamenti in materia di chiusura chiariscono che ai fini del parere sull’audit 
che l’autorità di audit deve emettere alla chiusura, quest’ultima può prendere in considerazione le rettifiche finanziarie 
applicate prima della presentazione dei documenti di chiusura. La Commissione stessa calcola a partire dal 2011 un tasso 
di errore cumulativo e ciò ha costituito il presupposto alla base delle riserve espresse nelle relazioni annuali di attività. 
Quanto sopra riduce ulteriormente i rischi alla chiusura e fornisce informazioni sul livello di errore residuo nella spesa 
cumulativa certificata (cfr. paragrafo 91).
Il concetto della suddivisione in fasi era presente negli orientamenti in materia di chiusura dalla loro prima adozione. La 
suddivisione in fasi dei progetti è motivata dalla necessità di assicurare la continuità degli investimenti tra i periodi di 
programmazione, ridurre il ciclo artificiale della domanda di investimenti (che si traduce in prezzi elevati), conseguenza 
inevitabile del ciclo settennale di programmazione, e assicurare il raggiungimento dell’obiettivo finale.
La Commissione ritiene che gli orientamenti in materia di chiusura chiariscano in modo adeguato le norme specifiche 
relative alla suddivisione in fasi dei progetti «non grandi» e che ciò non complicherà il processo di chiusura.
Per quanto concerne gli strumenti finanziari, la decisione di modifica sugli orientamenti in materia di chiusura della Com -
missione non pregiudica le disposizioni del regolamento (CE) n. 1083/2006, in base al quale il contributo dei fondi agli 
strumenti finanziari deve essere versato entro il termine massimo del 31 dicembre 2015. Gli orientamenti hanno quindi 
fornito solo dei chiarimenti ai sensi della normativa vigente. Si vedano anche le risposte della Commissione al para -
grafo 6.45 e alla raccomandazione 3 della relazione annuale 2015 della Corte.
Risposte della Commissione 86
Risposta comune della Commissione ai paragrafi 98 e 99
Le scadenze raccomandate indicate negli orientamenti in materia di chiusura della Commissione nel settore della coe -
sione mirano ad aiutare le diverse autorità a svolgere le loro attività a tempo debito.
È responsabilità degli Stati membri assicurare un’adeguata divisione dei compiti e il coordinamento nell’ambito dell’am -
ministrazione nazionale.
Risposta comune della Commissione ai paragrafi 100 e 101
Nel documento «domande e risposte» sulla chiusura per gli Stati membri (domanda 98), la Commissione riconosce che 
questo scarto temporale deve essere preso in considerazione dall’autorità di gestione per quanto concerne gli strumenti 
finanziari al fine di consentire all’autorità di certificazione e all’autorità di audit di completare il proprio lavoro in tempo. 
È stato raccomandato all’autorità di certificazione di inviare all’autorità di audit l’ultima domanda di pagamento interme -
dio (compresa la spesa che sarà certificata alla chiusura) entro il 30 giugno 2016 al fine di consentirle di svolgere l’attività 
di audit necessaria. La Commissione ha fornito a questo riguardo istruzioni specifiche alle autorità di audit, ad esempio 
nell’incontro del gruppo degli omologhi tenutosi a Riga nel settembre 2015.
105
La Commissione presta già particolare attenzione alla convalida delle modifiche dei tassi di errore precedentemente noti -
ficati. Per i programmi operativi più rischiosi viene eseguita un’attività specifica di audit prima della chiusura.
La Corte ha esaminato la valutazione della Commissione dei tassi di errore evidenziati nelle relazioni annuali di controllo 
fornite dalle autorità nazionali a partire dal 2010.
107
Ai sensi dell’articolo 78, paragrafo 6 del regolamento (CE) n. 1083/2006, il contributo dei fondi agli strumenti finanziari 
è compreso nelle domande di pagamento presentate alla Commissione. Secondo gli orientamenti della Commissione, 
questa spesa dovrà sempre essere compresa nella popolazione di audit. Inoltre, come stabilito nella metodologia di audit 
concordata, le autorità di audit possono svolgere audit tematici sugli strumenti finanziari che coprono sia la costituzione 
del fondo sia l’effettiva attuazione dei progetti attraverso l’audit di un campione di operazioni a livello degli intermediari 
finanziari e/o dei destinatari finali. Le autorità di audit, ai fini della dichiarazione di chiusura, dovranno ottenere e fornire 
garanzie sulla legittimità e sulla regolarità non solo del contributo dei PO ai fondi che attuano gli strumenti finanziari, ma 
anche sull’utilizzo del contributo dei PO attraverso le operazioni sottostanti attuate dai destinatari finali.
Per quanto riguarda il FEASR, la Commissione ha richiesto che gli organismi di certificazione confermino per l’ultima liqui -
dazione dei conti le spese ammissibili per gli strumenti finanziari.
La Commissione rinvia alla sua risposta al paragrafo 100.
Risposte della Commissione 87
108
Per quanto concerne lo sviluppo rurale, gli organismi pagatori e di certificazione dovrebbero verificare il reale utilizzo 
della tranche precedente prima di concedere il pagamento successivo. Inoltre, gli obblighi esaustivi relativi alla predispo -
sizione delle relazioni di cui all’articolo 46 del regolamento (UE) n. 1303/2013 assicurano anche una corretta attuazione 
e una solida gestione finanziaria.
Risposta comune della Commissione ai paragrafi 109 e 110
Gli standard nazionali e internazionali prevedono che gli anticipi vengano versati attraverso la firma di un contratto. Il 
pagamento dell’anticipo è quindi un presupposto essenziale per l’inizio della realizzazione dei lavori e della prestazione 
dei servizi.
111
Gli anticipi contrattuali sono ammissibili soltanto nella misura in cui vengano versati secondo le norme nazionali e le 
normali prassi di mercato. È, quindi, improbabile che essi rappresentino una percentuale elevata e, in tal caso, vi è una 
ragione di mercato.
La Commissione ha stabilito che gli anticipi sono ammissibili solo se il valore fisico della conseguente realizzazione 
è almeno pari agli anticipi alla chiusura. Questo elemento deve essere verificato già attraverso le verifiche di gestione. 
A tale riguardo, le autorità nazionali devono accertarsi che i pagamenti vengano effettuati in base a una decisione di con -
cessione e che si siano tradotti in servizi o opere reali.
Questa questione è già stata chiarita durante il periodo di programmazione 2000-2006.
La dichiarazione di affidabilità dell’audit presentata dalle autorità di audit alla chiusura comprenderà anche la questione 
degli anticipi contrattuali e della verifica della loro ammissibilità da parte delle autorità di gestione, come ricordato 
a tutte le autorità di audit durante l’incontro annuale 2016 di coordinamento delle attività di audit e l’incontro del gruppo 
degli omologhi del mese di settembre 2016 (cfr. paragrafo 113).
Risposta comune della Commissione ai paragrafi 114 e 115
La Commissione ricorda che l’obbligo di notificare le misure relative agli aiuti di Stato spetta agli Stati membri e che 
la decisione della Commissione sui grandi progetti non è una decisione sulla conformità di un grande progetto con le 
norme in materia di aiuti di Stato.
Tuttavia, solo per un numero limitato di grandi progetti si rende necessaria una notifica degli aiuti di Stato (la notifica 
non è necessaria, ad esempio, se non sussiste alcun aiuto di Stato o se il progetto rientra nell’ambito di applicazione di un 
regolamento di esenzione per categoria o di un regime di aiuti approvato).
Bisogna, inoltre, operare una distinzione tra la situazione precedente e quella successiva alla sentenza Leipzig-Halle e tra 
i periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020.
Risposte della Commissione 88
La Commissione rileva, inoltre, che la DG COMP è stata interpellata in consultazioni interservizi formali dalla DG REGIO in 
merito alle decisioni sui grandi progetti già prima della fine del 2012, anche se non in maniera sistematica.
In seguito alla sentenza Leipzig-Halle, la DG REGIO e la DG COMP hanno rafforzato la loro cooperazione per quanto con -
cerne la valutazione delle domande relative ai grandi progetti. La Commissione sottolinea che non esiste alcun grande 
progetto per il quale essa abbia adottato negli ultimi anni una decisione che autorizza finanziamenti a titolo del Fondo 
europeo di sviluppo regionale (FESR) o del Fondo di coesione e per il quale sia stata successivamente adottata una deci -
sione negativa nell’ambito delle norme in materia di aiuti di Stato. Ciò dimostra che gli accordi di cooperazione in vigore 
funzionano bene nella pratica.
Conclusioni e raccomandazioni  Raccomandazione 1
La Commissione non accetta questa raccomandazione.
La Commissione non è in questa fase in grado di assumere nessun impegno specifico in relazione alle proposte legislative 
per il periodo post-2020.
Uno sforzo significativo è già stato effettuato per armonizzare le norme relative ai fondi SIE per il periodo 2014-2020, sia 
per gli esercizi contabili annuali che alla chiusura. La Commissione cercherà di armonizzare ulteriormente le disposizioni 
normative tra i fondi, anche in termini di terminologia, processi di garanzia e di chiusura, ogni qualvolta ciò consenta 
di migliorare la gestione dei fondi UE e contribuisca a un’attuazione più semplice ed efficace negli Stati membri e nelle 
regioni.
La Commissione ritiene che l’allineamento delle disposizioni nei settori della coesione e dello sviluppo rurale non debba 
indebolire la coerenza dell’attuazione della PAC. L’importanza di preservare le sinergie ottenute tra i due pilastri (FEAGA 
e FEASR) è stata riconosciuta dal legislatore (considerando 4 del regolamento (UE) n. 1303/2013)3. Per entrambi i pilastri 
della PAC, la verifica di conformità è separata dalla liquidazione finanziaria annuale.
Risposta comune della Commissione ai paragrafi 119 e 120
Nel settore dello sviluppo rurale, la Commissione non ha ricevuto nessun reclamo riguardo al divario di aspettative da 
parte degli Stati membri. L’esercizio di chiusura regola le questioni finanziarie. È un esercizio distinto dalla verifica di 
conformità.
In linea con la normativa applicabile (articolo 52 del regolamento (UE) n. 1306/2013), le procedure di verifica di confor -
mità coprono un periodo di 24 mesi prima dell’avvio dell’indagine. Gli Stati membri sono a conoscenza dell’assetto del 
sistema. Vengono informati chiaramente in merito al periodo interessato da ciascuna indagine. Nel settore dello sviluppo 
rurale, anche nel precedente periodo di programmazione sono state adottate rettifiche finanziarie dopo la chiusura del 
periodo 2000-2006. Gli Stati membri non hanno contestato la tempistica delle decisioni di rettifica finanziaria.
3 «Per quanto concerne la politica agricola comune (PAC), si sono già ottenute importanti sinergie grazie a regole di gestione e controllo uniformi 
e armonizzate per il primo pilastro (Fondo europeo agricolo di garanzia, FEAGA) e il secondo pilastro (FEASR) della PAC. È pertanto opportuno 
preservare lo stretto legame tra FEAGA e FEASR e le strutture già in essere negli Stati membri dovrebbero essere conservate».
Risposte della Commissione 89
121
In relazione alla spesa per la PAC, compreso il settore dello sviluppo rurale, la distinzione tra, da una parte, la liquidazione 
finanziaria annuale e le procedure di chiusura e, dall’altra, la procedura di verifica di conformità è stata stabilita dal legi -
slatore per il periodo 2007-2013 e confermata per il periodo 2014-2020. La distinzione tra questioni di legittimità e regola -
rità e questioni contabili si è dimostrata efficace ed efficiente.
122
La Commissione ritiene che tale rendicontazione specifica sull’esito finale della chiusura del periodo di programmazione 
nel suo complesso possa avere luogo nel contesto della relazione annuale di attività delle rispettive direzioni generali.
123
La Commissione rinvia alle sue risposte ai paragrafi 40 e 54.
Nel settore della politica di coesione, le relazioni annuali di attività forniscono dettagli sui processi interni volti ad 
assicurare una gestione adeguata del rischio connesso alla legittimità e alla regolarità delle operazioni sottostanti, 
tenendo conto del carattere pluriennale dei programmi, nonché della natura dei pagamenti interessati. In tal senso, 
per il 2007-2013 l’obiettivo di controllo è assicurare che il rischio residuo cumulativo di ciascun programma non superi 
complessivamente il 2 %, sulla base di tutti i risultati degli audit disponibili. Per il 2014-2020, il regolamento introduce 
l’accettazione annuale dei conti e, di conseguenza, l’accettazione annuale da parte della Commissione di blocchi di spesa 
legittima e regolare, nonché l’accettazione di un rapporto finale di esecuzione per programma quale presupposto per 
l’accettazione del saldo finale.
Per quanto riguarda il FEASR (periodi 2007-2013 e 2014-2020), il legislatore ha previsto una chiusura basata sulla liqui -
dazione finanziaria annuale dei conti, con la possibilità di applicare rettifiche finanziarie attraverso audit di conformità 
successivi al pagamento del saldo finale. Le relazioni annuali di attività continueranno a fornire dettagli sulle prestazioni 
delle misure di sviluppo rurale e a riferire sulla conformità in base agli esercizi di liquidazione finanziaria annuale e ai 
risultati degli audit di conformità.
La Commissione non è in questa fase in grado di assumere nessun impegno specifico in relazione alle proposte legislative 
per il periodo post-2020.
125
Nel settore dello sviluppo rurale, la Commissione ha istituito processi volti ad assicurare la gestione adeguata dei rischi 
relativi alla legittimità e alla regolarità delle operazioni sottostanti tenendo conto del carattere pluriennale dei pro -
grammi, nonché della natura dei pagamenti interessati, con l’obiettivo che il rischio residuo per il bilancio dell’UE non 
superi il 2 %.
La legittimità e la regolarità delle spese vengono controllate attraverso la procedura di verifica di conformità, che viene 
eseguita separatamente e indipendentemente dall’esercizio di chiusura. Le rettifiche finanziarie sono imposte quale risul -
tato della procedura di verifica di conformità.
Nell’attuale quadro giuridico, le decisioni di verifica di conformità possono continuare a essere prese anche dopo la chiu -
sura del programma.
Risposte della Commissione 90
Risposta comune della Commissione ai paragrafi 126 e 127
Per il periodo 2007-2013, non esiste alcun fondamento giuridico che consenta alla Commissione di collegare direttamente 
il pagamento del saldo finale alla chiusura ai risultati effettivamente raggiunti a livello di asse prioritario/programma.
Il fatto che non ci sia uno stretto collegamento normativo tra risultati e pagamenti non significa che l’esame e la valuta -
zione dei risultati dei programmi non avranno luogo.
Il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione predisposto per il periodo 2014-2020 creerà un collegamento tra 
i pagamenti e il conseguimento delle realizzazioni e dei risultati a livello di asse prioritario.
Raccomandazione 2
La Commissione non accetta questa raccomandazione.
La Commissione non è in questa fase in grado di assumere nessun impegno specifico in relazione alle proposte legislative 
per il periodo post-2020.
Nella politica di coesione, le norme in vigore per il periodo di programmazione 2014-2020 forniscono già gli elementi 
richiesti dalla Corte nell’ambito di entrambi i trattini.
Riguardo alla seconda parte della raccomandazione sull’efficacia dell’attuazione, l’articolo 22, paragrafo 7 del regola -
mento recante disposizioni comuni consente già alla Commissione di applicare rettifiche finanziarie se stabilisce una 
grave carenza nel raggiungimento dei target finali relativi ai soli indicatori finanziari, indicatori di output e fasi di attua -
zione principali definiti nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione.
La Commissione ritiene che un ulteriore allineamento tra i diversi settori di intervento non dovrebbe compromettere 
le sinergie ottenute nella gestione dei due fondi della PAC, il FEAGA e il FEASR. L’importanza di preservare le sinergie 
ottenute tra i due pilastri (FEAGA e FEASR) è stata riconosciuta dal legislatore (considerando 4 del regolamento (UE) 
n. 1303/2013)4.
Raccomandazione 3
La Commissione non accetta questa raccomandazione.
La Commissione continuerà a informare l’autorità di bilancio in piena trasparenza circa l’attuazione del programma, anche 
per quanto concerne l’esito della chiusura. Tuttavia, in questa fase la Commissione non è in grado di assumere nessun 
impegno specifico in relazione alle proposte legislative per il periodo post-2020.
4 «Per quanto concerne la politica agricola comune (PAC), si sono già ottenute importanti sinergie grazie a regole di gestione e controllo uniformi 
e armonizzate per il primo pilastro (Fondo europeo agricolo di garanzia, FEAGA) e il secondo pilastro (FEASR) della PAC. È pertanto opportuno 
preservare lo stretto legame tra FEAGA e FEASR e le strutture già in essere negli Stati membri dovrebbero essere conservate».
Risposte della Commissione 91
129
La Commissione è vincolata dal quadro giuridico in vigore deciso dal legislatore.
La sovrapposizione tra due periodi è necessaria dato che molte operazioni richiedono diversi anni per essere effettuate 
e che ci sarà sempre una fase di avvio e una fase conclusiva.
I servizi della Commissione hanno incoraggiato gli Stati membri a rafforzare le capacità relative alla chiusura e a utilizzare 
a tale scopo le dotazioni per l’assistenza tecnica per il periodo 2007-2013 o 2014-2020.
Il processo di chiusura è iniziato con la sua preparazione prima della fine del periodo di ammissibilità ed è entrato in 
pieno svolgimento subito dopo la sua fine. Agli Stati membri sono stati concessi altri due anni (tre anni nel caso dei 
programmi 2014-2020) per attuare i loro programmi. Ciò consente una migliore gestione e assimilazione dei programmi, 
tenendo conto della necessità di attuare progetti pluriennali, riduce la pressione e il carico di lavoro per le autorità coin -
volte e consente una migliore transizione tra i periodi.
130
La Commissione crede fortemente che interrompere la sovrapposizione dei periodi di ammissibilità si tradurrebbe in una 
minore attuazione di politiche.
131
Il periodo più breve concesso nell’ambito dello sviluppo rurale può essere spiegato dal fatto che il processo di certifica -
zione e di liquidazione dei conti esiste da oltre un decennio e, in generale, si può affermare che gli organismi di certifica -
zione e gli organismi pagatori comprendono tali esigenze.
La Commissione ritiene che occorra trovare il giusto equilibrio tra l’alleggerimento degli oneri amministrativi e le garanzie 
relative alla legittimità e regolarità delle spese.
Raccomandazione 4
La Commissione non accetta questa raccomandazione.
La Commissione è fermamente convinta del fatto che interrompere la sovrapposizione dei periodi di ammissibilità si 
tradurrebbe in una minore attuazione di politiche, ridurrebbe la possibilità che progetti pluriennali vengano decisi 
nell’ultimo anno del periodo di attuazione imponendo un carico amministrativo supplementare e causerebbe un’interru -
zione nella transizione tra i periodi. Per quanto riguarda il FEASR, ciò influirebbe negativamente sulla realizzazione senza 
intoppi di impegni ambientali pluriennali e di progetti di start-up basati su piani aziendali pluriennali.
Risposte della Commissione 92
133
La Commissione ritiene che le scadenze vengano specificate per tutti i settori chiave pertinenti per la chiusura.
Nell’ambito della politica di coesione, i settori chiave pertinenti per la chiusura sono l’esecuzione (trattata nel rapporto 
finale di esecuzione), la legittimità e la regolarità delle spese (trattate nella dichiarazione di chiusura e nel rapporto di 
controllo finale) e in ultimo la dichiarazione finale di spesa. Per questi settori le scadenze sono indicate nel regolamento. 
In particolare, la Commissione ha cinque mesi di tempo per informare lo Stato membro del suo parere sul contenuto del 
rapporto finale di esecuzione e della dichiarazione di chiusura. Rimane da approvare meno del 2 % di tutti i grandi pro -
getti per il periodo 2007-2013.
Nell’ambito dello sviluppo rurale, le scadenze principali sono indicate nella normativa (ad esempio, presentazione dei 
documenti per la chiusura, pagamento finale). Alcune scadenze non sono, tuttavia, specificate per fornire tempo suffi -
ciente a garantire un’adeguata decisione di chiusura e la protezione del bilancio dell’UE.
Raccomandazione 5
La Commissione fa osservare che questa raccomandazione è rivolta agli Stati membri.
Raccomandazione 6
La Commissione accetta questa raccomandazione.
La Commissione sta attualmente esaminando le rimanenti decisioni sui grandi progetti per il 2007-2013 con l’intenzione 
di adottarle per quanto possibile entro la fine del 2016. Sono in atto procedure per adottare le decisioni sui grandi pro -
getti entro tre mesi, come previsto dai regolamenti. Rimane da approvare meno del 2 % di tutti i grandi progetti per il 
periodo 2007-2013.
Per quanto concerne il periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione ha accelerato l’esame dei grandi progetti, 
che vengono ora approvati in media in 110 giorni.
Risposta comune della Commissione ai paragrafi 134 e 135
In generale, gli orientamenti in materia di chiusura non possono essere visti come obblighi supplementari, ma mirano 
a chiarire la visione della Commissione sulle disposizioni applicabili e le sue aspettative. Forniscono anche alcune rac -
comandazioni agli Stati membri, che se seguite dovrebbero facilitare il processo di chiusura. In questo modo gli orien -
tamenti assicurano una migliore coerenza e trasparenza normativa per gli Stati membri e, di conseguenza, forniscono 
garanzie agli Stati membri relativamente alle disposizioni in materia di chiusura della Commissione.
La Commissione rileva che la Corte considera tali chiarimenti utili e appropriati, ad esempio per il tasso di rischio residuo 
(cfr. paragrafi 123 e 135).
La Commissione ha espresso la sua posizione sulla possibilità giuridica offerta all’articolo 78, paragrafo 6 del regolamento 
generale per il 2007-2013 di tenere conto delle spese ammissibili nell’ambito degli strumenti finanziari alla chiusura. Si 
veda la risposta della Commissione alla raccomandazione 3 della relazione annuale 2015 della Corte.
La Commissione rinvia anche alla sua risposta al paragrafo 89.
Risposte della Commissione 93
La Commissione ritiene che gli orientamenti in materia di chiusura chiariscano in modo adeguato le norme specifiche 
relative alla suddivisione in fasi dei progetti «non grandi» e che ciò non complicherà il processo di chiusura.
137
La Commissione ritiene che la preparazione interna per la chiusura sia sulla buona strada al fine di assicurare un processo 
di chiusura senza intoppi.
È responsabilità degli Stati membri assicurare un’adeguata divisione dei compiti e il coordinamento nell’ambito dell’am -
ministrazione nazionale.
138
La Commissione sottolinea che, per la chiusura del periodo 2007-2013, il rischio di riduzioni ingiustificate dei tassi di 
errore finali trasmessi dagli Stati membri è attenuato dalla pubblicazione delle relazioni annuali di controllo e dall’applica -
zione di rettifiche finanziarie qualora i tassi di errore residuo siano al di sopra del livello di significatività. La Commissione 
analizza accuratamente e convalida il tasso di errore trasmesso dalle autorità di audit di anno in anno e alla chiusura. 
Questo processo viene esaminato annualmente dalla Corte.
Risposta comune della Commissione ai paragrafi 139 e 140
Occorre notare che solo per un numero limitato di grandi progetti si rende necessaria una notifica degli aiuti di Stato (la 
notifica non è necessaria, ad esempio, se non sussiste alcun aiuto di Stato o se il progetto rientra nell’ambito di applica -
zione di un regolamento di esenzione per categoria o di un regime di aiuti approvato).
La Commissione rinvia alla sua risposta alla raccomandazione 4 nella relazione speciale n. 24/2016.
Per quanto concerne la verifica della conformità dei grandi progetti con le norme in materia di aiuti di Stato, la Commis -
sione ha respinto la raccomandazione in quanto ha ritenuto che fosse contraria agli obiettivi della Commissione, perse -
guiti attraverso gli orientamenti forniti agli Stati membri nel 2012, di non riesaminare in modo sistematico i progetti decisi 
prima di quella data, lasciando agli Stati membri la possibilità di notifica o meno, e di garantire stabilità agli Stati membri 
e ai beneficiari per quanto concerne l’esame di tali progetti.
141
Nel settore dello sviluppo rurale, la Commissione è consapevole che, come per ogni altra misura gestita da un organismo 
pagatore, sussiste negli strumenti finanziari il rischio di dichiarare spese non ammissibili.
La Commissione vorrebbe, tuttavia, sottolineare che già negli audit precedenti ha avvertito gli Stati membri in merito 
a possibili spese irregolari.
Gli audit dedicati alla chiusura dei fondi di garanzia sono già stati programmati e possono tradursi, ove necessario, in 
rettifiche finanziarie.
In relazione all’ammissibilità della spesa relativa agli strumenti finanziari e agli anticipi contrattuali, sono già stati forniti 
chiarimenti specifici alle autorità nazionali per darne garanzia alla chiusura.
Per quanto concerne la politica di coesione, la Commissione rinvia alle sue risposte ai paragrafi 100 e 107.
Risposte della Commissione 94
Raccomandazione 7
La Commissione accetta questa raccomandazione.
In relazione all’ammissibilità della spesa relativa agli strumenti finanziari e agli anticipi contrattuali, sono già stati forniti 
chiarimenti specifici alle autorità responsabili dei programmi per darne garanzia alla chiusura.
COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
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tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Evento Data
Adozione del piano di indagine (APM) / Inizio dell’audit 15.9 .2015
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità 
sottoposta ad audit)13.10.2016
Adozione della relazione finale dopo la procedura del contraddittorio 14.12.2016
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità 
sottoposta ad audit)25.1 .2017
Dopo la fine del periodo di programmazione, i programmi 
di coesione e di sviluppo rurale devono essere chiusi 
e liquidati. Tanto la Commissione quanto gli Stati membri 
hanno specifici compiti e  responsabilità nella procedura di 
chiusura. Nel presente audit, la Corte ha valutato se le 
norme e le procedure per la chiusura fornissero una base 
per una chiusura efficiente e tempestiva dei programmi da 
parte della Commissione e degli Stati membri. In generale, 
la Corte ha riscontrato che gli orientamenti della 
Commissione sulla chiusura per il periodo 2007-2013, sia 
per la coesione che per lo sviluppo rurale, forniscono una 
base adeguata che consenta agli Stati membri di 
prepararsi efficacemente per la chiusura; tuttavia, la Corte 
ha individuato alcune debolezze e  alcuni rischi ai quali va 
riservata attenzione durante l’esercizio di chiusura. La 
Corte formula inoltre una serie di raccomandazioni 
concernenti il quadro normativo per il periodo successivo 
al 2020.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA