COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 14.10.1998 
COM(l998) 563 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO 
Strategia di sostegno allo sviluppo di un turismo sostenibile nei PVS 
per la Comunità europea 

INTRODUZIONE 4 
1. IL TURISMO QUALE FATTORE DI SVILUPPO 5 
1.1 Lo sviluppo del turismo nell'economia mondiale: un'opportunità da 
cogliere 5 
1.2 Situazioni molto diverse nei vari PVS 7 
1.3 Una problematica comune: una maggiore concorrenza e impatti 
potenzialmente negativi 7 
2. INSEGNAMENTI DEL PASSATO 9 
2.1 Contributo della CE e degli Stati membri 9 
2.2 Fragilità del quadro istituzionale e debolezza del partenariato 
pubblico-privato 10 
2.3 Conclusioni operative dei programmi di sostegno 11 
3. LA COMUNITÀ E LO SVILUPPO SOSTENIBILE DEL TURISMO NEI 
PVS: OBIETTIVI E MEZZI , 13 
3.1 Favorire uno sviluppo sostenibile del turismo 13 
3.2 Sostenere i governi per quanto riguarda la pianificazione, la gestione 
e il controllo 15 
3.2.1 Messa a punto del quadro giuridico e istituzionale 15 
3.2.2 Sostegno allo sviluppo delle risorse umane 17 
3.2.3 Patrimonio pubblico e infrastrutture.... 17 
3.2.4 Informazione e organizzazione commerciale 1.7 
3.3 Contribuire a consolidare il ruolo dell'industria turistica in 
un'economia di mercato aperta e concorrenziale 18 
3.3.1 Incoraggiare la cooperazione nel settore privato 18 
3.3.2 Sostegno diretto alle PMI 18 
4. PRINCIPI DI BASE PUR L'A'ITUAZIONU DULLA S TRA TUCilA I4) 
4.1 Un'iniziativa rigorosa, consona alla complessità dello sviluppo 
turistico 19 
-2-
4.1.1 Definire il quadro di sostegno 19 
4.1.2 Attuare programmi di sostegno mirati 19 
4.2 Partecipazione degli operatori 20 
4.2.1 Promuovere il partenariato fra pubblica amministrazione e 
settore privato 20 
4.2.2 Accordi di cofinanziamento 21 
4.2.3 Un impulso dalla base per sostenere le iniziative locali 21 
4.3 Cooperazione regionale 22 
5. COERENZA, COORDINAMENTO E'COMPLEMENTARITÀ 22 
CONCLUSIONE 23 
INTRODUZIONE 
11 sostegno allo sviluppo del settore privato è ritenuto uno degli elementi più efficaci per 
raggiungere gli obiettivi della politica di cooperazione dell'Unione europea menzionati 
dal trattato di Maastricht. La comunicazione della Commissione sulla politica di 
cooperazione allo sviluppo alle soglie del 2000, e più di recente quella che propone 
orientamenti in vista del negoziato dei nuovi accordi di cooperazione con i paesi ACP, 
nonché gli accordi di cooperazione conclusi con gli altri paesi in via di sviluppo partner 
dell'Unione europea nelle regioni del Mediterraneo, dell'Asia e dell'America latina, 
esprimono opinioni convergenti sulla necessità di favorire la nascita di un settore privato 
competitivo e creatore di posti di lavoro nei paesi in via di sviluppo, per giungere a un 
sistema di mercati aperti e concorrenziali. 
Promuovere la crescita economica rendendola compatibile con le esigenze ambientali e 
con quelle indotte dalla protezione dei diritti umani e del tessuto sociale è un obicttivo da 
perseguire nelle politiche in materia di turismo nei paesi in via di sviluppo. 
Per quanto riguarda il contributo dato alle economie nazionali, in particolare a quelle dei 
paesi in via di sviluppo, il turismo può avere un impatto significativo e rappresentare una 
quota elevata del PIL: in passato, la crescita del turismo internazionale ha indotto 
importanti cambiamenti strutturali in alcuni paesi in via di sviluppo, a volte soppiantando 
settori produttivi tradizionali. Il suo contributo alla creazione di posti di lavoro è elevato, 
in quanto si tratta di un settore che richiede molta manodopera, a tutti i livelli di qualifica. 
Inoltre stimola le attività di vari settori economici, in particolare i trasporti, l'edilizia e 
l'industria alimentare. Le prospettive di crescita del turismo rappresentano reali 
opportunità, non soltanto per i gruppi internazionali, molto dinamici nel settore, ma 
anche per le piccole e medie imprese, fortemente presenti anche nelle zone rurali, e per i 
gruppi sociali in difficoltà sul mercato del lavoro: i giovani, le donne e i lavoratori meno 
qualificati. 
Ciononostante, una crescita incontrollata del turismo può provocare danni irreparabili 
all'ambiente e alle società locali e compromettere pertanto le sue stesse potenzialità di 
sviluppo: l'aumento del turismo consuma spazi e la presenza di turisti accresce le 
pressioni esercitate sulla natura e rischia di provocare grossi cambiamenti a livello della 
cultura locale. Inoltre, il turismo ha ripercussioni ambientali connesse ai mezzi di 
trasporto utilizzati e alla gestione dei rifiuti, cui occorre ovviare al di là dell'incidenza sul 
settore turistico vero e proprio. 
Per queste ragioni e dato che il settore continuerà a registrare una fortissima crescita nei 
prossimi decenni, occorre fare in modo che il turismo possa svilupparsi in condizioni che 
gli permettano di fornire un grande contributo allo sviluppo economico e sociale 
sostenibile dai paesi interessati nonché alla riduzione della povertà e all'inserimento di 
tali paesi nell'economia mondiale. 
Nel corso degli ultimi vent'anni, la Comunità europea ha svolto un ruolo di precursore nel 
sostegno alla crescita del turismo in tutti i paesi in via di sviluppo. Il sostegno della CE si 
è concretizzato in diverse forme e ha implicato l'assegnazione di notevoli importi di 
finanziamento. Il turismo rientra in tutti gli accordi quadro di coopcrazione (Convenzione 
di Lomé, dichiarazione di Barcellona, ecc.) e, date le sue prospettive di crescita, i partner 
dell'Unione europea prestano sempre maggiore attenzione a questo settore. 
Pertanto, di fronte alle sfide rappresentate dallo sviluppo del turismo, sia sul piano 
economico che in termini d'impatto sull'ambiente e sulla società civile, e in seguito agli 
insegnamenti tratti dall'esperienza della politica di cooperazione nel settore, la presente 
comunicazione propone di precisare il quadro strategico del sostegno dell'Unione europea 
e dei suoi Stati membri allo sviluppo di un turismo sostenibile. Tenendo conto dell'acquis 
comunitario in materia di turismo, questa strategia si prefigge di rendere più coerenti le 
azioni di cooperazione con gli obiettivi di sviluppo della CE nonché di accrescere 
l'efficacia dei progetti in base all'esperienza del passato. 
La presente relazione è il risultato di uno studio condotto in seno alla Commissione, della 
consultazione dei finanziatori internazionali nonché di una riflessione con le agenzie di 
cooperazione bilaterale degli Stati membri dell'UE. 
La sezione 1 tratta del ruolo del turismo quale fattore di sviluppo e della sfida che 
rappresenta lo sviluppo sostenibile del turismo nei paesi in via di sviluppo. 
La sezione 2 contiene gli insegnamenti tratti dai programmi di sostegno precedenti. 
La sezione 3 propone gli obiettivi e i campi d'intervento che potrebbero essere adottati in 
futuro, mentre la sezione 4 suggerisce principi di base per l'attuazione della strategia. 
La sezione 5 sottolinea infine l'importanza di garantire la coerenza, il coordinamento e la 
complementarità con le politiche e le strategie della CE in altri settori. 
Il turismo è un'attività economica basata quasi esclusivamente su imprese private che 
operano a livello sia locale che internazionale. Tali imprese sono di dimensioni variabili: 
se alcuni comparti dipendono da grandi imprese internazionali (in particolare il trasporto 
aereo, ma anche i circuiti di commercializzazione e alcuni comparti del settore 
alberghiero), l'attività turistica si basa anche su una rete di piccole e medie imprese nelle 
destinazioni turistiche. La crescita di tali PMI, in particolare la loro capacità di fornire 
servizi turistici competitivi e affidabili, può contribuire notevolmente allo sviluppo 
economico e sociale. La presente comunicazione fornisce pertanto un contributo 
complementare al sostegno della CE alla crescita del settore privato nei paesi in via di 
sviluppo1, analizza le specificità del settore e propone una strategia operativa per 
favorirne lo sviluppo sostenibile. 
1. IL TURISMO QUALE FATTORE DI SVILUPPO 
/./ Lo sviluppo del turismo neWeconomia mondiale: un 'opportunità da cogliere 
Negli ultimi 25 anni, l'industria dei viaggi e del turismo si è affermata quale settore 
economico di primo piano in tutto il mondo per la sua capacità di rendere dinamici 
gli scambi commerciali e di far uscire dall'isolamento le regioni in ritardo di 
sviluppo. Nel periodo 1980-1996, il numero di passeggeri internazionali in tutto il 
mondo è aumentato in media del 4,6% l'anno. Nel 1997, i flussi di arrivi del turismo 
internazionale hanno raggiunto il nuovo record di 613 milioni e fanno prevedere un tasso 
di espansione del turismo mondiale da qui al 2010 circa tre volte superiore al numero 
degli arrivi e cinque volte superiore all'importo delle entrate registrate nel 19952. Nel 
1997 gli introiti dei viaggi internazionali (escluso il trasporto internazionale) sono stimati 
a 448 Mrd di USD, pari a una crescita del 14% rispetto al 1995, vale a dire 342 Mrd di 
1 Come ad esempio la comunicazione sul futuro sostegno delia CE alla crescita del settore privato nei 
paesi ACP ed i programmi EC1P, EBAS, ecc. 
2 Fonte: Organizzazione mondiale del turismo. 
-5-
USD in più rispetto al 1980, superando così i! valore delie esportazioni mondiali di 
petrolio, stimato a 330 Mrd di USD. In media il 10% delle entrate dei paesi in via di 
sviluppo provengono dal turismo, ma la percentuale può raggiungere l'80% in alcuni casi, 
per esempio in alcune isole la cui economia è stataxianneggiata dai calo delle produzioni 
agrarie e nei paesi che non dispongono di nessun'altra risorsa e che hanno poche altre 
possibilità di sviluppo dell'economia. Alcune analisi ritengono che nell'economia 
mondiale il turismo fornisca già direttamente o indirettamente un posto di lavoro su nove 
e prevedono che il turismo genererà un aumento dell'occupazione del 46% entro il 2007\ 
Il suo contributo alle economie nazionali deriva anche dagli introiti fiscali che alimentano 
i bilanci pubblici. I progetti turistici hanno inoltre un effetto diretto sullo sviluppo delle 
infrastrutture e dei servizi pubblici (trasporti, servizi medici, ecc.) di cui beneficiano le 
popolazioni locali. Gli introiti del turismo possono altresì contribuire a valorizzare e 
salvaguardare il patrimonio naturale e culturale delle destinazioni. 
I paesi dell'Unione europea continuano a rendere dinamico questo settore in piena 
crescita. I paesi europei sono all'origine dello sviluppo dell'industria turistica, che 
attualmente rappresenta per l'UE il 5,5% del PIL il 6% dei posti di lavoro e oltre il 30% 
degli scambi commerciali nei servizi, e si confermano il principale mercato di partenza a 
livello mondiale. La crescita degli scambi internazionali per quanto riguarda i viaggi nel 
1997 è stata del 17% rispetto al 1995 in termini di servizi venduti a stranieri e del 18% in 
termini di servizi acquistati da europei all'estero4. 
I rapidi mutamenti legati al turismo, a livello sia della domanda che dell'offerta, aprono 
nuove prospettive ma lanciano anche nuove sfide ai paesi in via di sviluppo. 
A livello della domanda, le evoluzioni demografiche, sociali e culturali nei principali 
paesi di partenza si riflettono nell'emergere di un numero crescente di "nuove nicchie di 
clientela": una popolazione di pensionati in aumento, persone non sposate e coppie senza 
figli con una maggiore propensione ai viaggi lontani rispetto alle famiglie con bambini; 
inoltre, cambiano anche i comportamenti dei turisti (crescita della domanda per 
destinazioni non orientate al turismo di massa e che offrono servizi di qualità, interesse 
diffuso per prodotti del turismo naturale e culturale nonché per prodotti del turismo 
d'avventura e di quello sportivo5). 
D'altra parte, a livello dell'offerta, il processo di liberalizzazione del trasporto aereo e lo 
sviluppo di nuove tecnologie di formazione e comunicazione riducono, e perfino 
annullano, le distanze. Il consumatore potrà beneficiare di una maggiore scelta e di 
trasporti di migliore qualità, più rapidi e meno costosi, riducendo così uno dei vincoli 
maggiori dei viaggi di lungo corso. Le tecnologie dell'informazione e i nuovi mezzi di 
comunicazione (come ad esempio Internet) mettono a disposizione dei piccoli operatori 
circuiti di commercializzazione rapidi ed economici, ma in concorrenza immediata con 
molti altri operatori, che permettono loro di raggiungere direttamente il singolo 
viaggiatore, eliminando il costo e i problemi di intermediazione, nonché di aumentare la 
parte del costo del viaggio che rimane nel paese visitato. 
Fonte: WTTC, World Travel and Tourism Council. 
Fonte: Commissione europea, Eurostat, "Statistiche in breve - economia e finanza" 1998 e "Tourism in 
Europe: key figures 1996-97", giugno, 1998. 
Per quanto riguarda il profilo e il comportamento degli europei in vacanza, vedi "Facts and figures on 
the Europeans on Holiday" 1997-98, Commissione europea, DG XXIII, marzo 1998. 
-6-
Si profilano nuove sfide per il settore dei servizi turistici, che sono compresi nel processo 
di liberalizzazione dei servizi in seguito all'entrata in vigore dell'accordo generale sul 
commercio di tali attività. Infatti, i servizi turistici sono stati oggetto di impegni specifici 
da parte di oltre 100 paesi firmatari dell'accordo, fra i quali numerosi PVS6. 
1.2 Situazioni molto diverse nei vari PVS 
Per un gran numero di paesi in via di sviluppo il turismo è già un importante settore o è 
in grado di diventarlo viste le loro potenzialità. Alcuni di tali paesi sono già destinazioni 
affermate, con un'industria turistica ben sviluppata, dalla quale dipendono fortemente le 
loro economie. Queste ultime devono già affrontare in numerosi casi gli effetti negativi di 
una crescita incontrollata e riqualificare i loro prodotti turistici. 
Altri paesi sono destinazioni emergenti con un flusso turistico ancora limitato ma in 
aumento. Il loro successo dipenderà dalla capacità di gestire e controllare la crescita. 
Infine, vi sono destinazioni potenziali, la cui attività turistica è molto sporadica o 
inesistente, che desiderano sviluppare i fattori di attrazione turistica. Purtroppo però non 
sempre esistono condizioni propizie al turismo. 
Nel 1996, i paesi in via di sviluppo detenevano il 30% del mercato del turismo 
internazionale e una quota equivalente degli introiti del turismo mondiale. Negli anni dal 
1990 al 1996 hanno raggiunto il tasso di crescita più rapido per i flussi di arrivi turistici 
internazionali e un tasso di crescita annuo medio del 5,8%, rispetto al lasso mondiale del 
4,4%o. Per quanto riguarda gli introiti del turismo, nello stesso periodo la crescila è stata 
ancora più rapida, raggiungendo in media il ,10,5% l'anno. 
Ciononostante, si possono osservare notevoli differenze a livello regionale e subregionale 
in quanto lo sviluppo turistico resta un fenomeno concentrato nello spazio e spesso anche 
nel tempo. Quasi tutto l'aumento della quota globale degli introiti turistici si è verificato 
nelle regioni dell'Asia e del Pacifico, che hanno registrato circa la metà degli introiti delle 
economie in via di sviluppo nel 1996. L'Africa e l'America latina, pur avendo conservato 
le loro quote nei flussi degli arrivi turistici tra il 1980 e il 1996, hanno subito una perdita 
significativa, passando rispettivamente dal 2 all'1,4% e dal 9,1 al 4,7% della quota 
globale degli introiti del turismo. Da 'un'analisi molto più dettagliata a livello 
subregionale e locale risulta che all'interno di tali regioni il fenomeno di concentrazione è 
ancora più accentuato, in particolare per quanto riguarda la situazione nei paesi 
sviluppati. 
1.3 Una problematica comune: una maggiore concorrenza e impatti 
potenzialmente negativi 
Nonostante la domanda del turismo mondiale stia aumentando, il numero delle 
destinazioni e la loro capacità globale crescono ancor più rapidamente. I paesi in via di 
sviluppo si trovano di fronte a grandi sfide. Per preservare la loro quota di mercato, le 
destinazioni più evolute e i paesi maggiormente dipendenti dal turismo devono affrontare 
la concorrenza migliorando la qualità e diversificando i prodotti e i mercati. Le 
destinazioni emergenti e quelle potenziali dovranno ancora trovare spazio su tale mercato 
Per informazioni più specifiche sull'accordo (GATS), entrato in vigore il 1° gennaio 1995, e per il 
quale si sta preparando un nuovo ciclo di negoziati, vedi "GATS 2000 - aprire i mercati dei servizi", 
Commissione europea, UPUCE, 1998. 
-7-
«Tfi^ltt.WJitf'iiirtiiwi^rtiMJiuyA 
concorrenziale sfruttando il loro carattere "unico" e la loro novità, evitando gli errori 
commessi da altre destinazioni. 
Da una parte, le difficoltà d'accesso, le infrastrutture limitate, l'insufficienza cronica dei 
trasporti, l'inadeguatezza delle strutture materiali, l'assenza di fondi d'investimento, le 
tecnologie rudimentali, le scarse conoscenze in materia di gestione delle imprese e 
l'insufficienza di personale qualificato frenano lo sviluppo di prodotti concorrenziali. I 
problemi incontrati dalle imprese locali, in particolare le PMI, per avere accesso ai 
mercati internazionali di servizi sono aggravati dalla mancanza di una strategia 
commerciale e di promozione, tanto più necessaria a causa delle limitate risorse di 
bilancio. Anche l'instabilità politica, le difficoltà economiche e una pubblicità male 
orientata possono avere effetti negativi sull'immagine della destinazione e sugli introiti 
dell'industria turistica. 
D'altra parte, la maggioranza degli Stati membri dell'UE rappresentano importanti 
mercati per le destinazioni turistiche di un gran numero di paesi in via di sviluppo. La 
clientela ha sviluppato esigenze di qualità, affidabilità e sicurezza, sia dei prodotti 
turistici che dell'ambiente nel quale i prodotti e i servizi sono consumati, che si traducono 
spesso in una normativa comunitaria volta a garantirne la protezione fisica e i diritti 
legittimi. In alcuni casi, come la direttiva sui viaggi "tutto compreso"7, gli effetti diretti 
derivanti dalla sua applicazione riguardano anche i prestatari di servizi turistici nei paesi 
di destinazione al di fuori dell'Unione europea. Ciò costituisce una ragione di più affinché 
le imprese turistiche dei paesi in via di sviluppo, in particolare le PMI, offrano servizi 
affidabili e continui, e affinché le autorità pubbliche controllino le condizioni alle quali 
sono offerti i servizi. 
Inoltre, se non è controllata, la crescita del turismo può avere effetti negativi 
sull'ambiente naturale (distruzione di regioni naturali, degrado della biodiversità, 
inquinamento idrico, produzione di rifiuti, ecc.) e sull'ambiente culturale e sociale 
(precarietà delle condizioni d'impiego, degrado delle condizioni di lavoro, prostituzione 
ed effetti negativi sui diritti umani, impoverimento della cultura e delle tradizioni, 
eccessivo sfruttamento dei siti culturali che ne determina il deterioramento). Il patrimonio 
nazionale rischia di essere degradato o distrutto, portando così al declino del turismo 
stesso. Le condizioni per una crescita sostenibile sono legate al rispetto e alla 
valorizzazione del patrimonio naturale e culturale. La ragione essenziale per la quale i 
turisti in vacanza visitano una destinazione è la disponibilità delle risorse naturali e 
culturali, che hanno un potere d'attrazione a livello internazionale. 
Benché in una certa misura i cambiamenti possano essere ammessi e benché siano 
considerati parte del processo di sviluppo, le destinazioni turistiche hanno una capacità, 
sul piano dello spazio e a livello sociale, che può essere misurata in termini di densità di 
costruzione, di sfruttamento delle risorse naturali o ancora di percentuale di turisti 
rispetto alla popolazione locale in un dato periodo. Il superamento di determinate soglie 
di frequentazione rischia: a) di avere un effetto negativo sul potere d'attrazione della 
destinazione e sull'esperienza vissuta dal turista, che tende sempre più a fuggire dalla 
sovrappopolazione e dal degrado ambientale, b) di diminuire la qualità di vita delle 
popolazioni locali, e) di rendere eccessivi i costi degli investimenti pubblici per lo 
sviluppo del turismo. 
Direttiva 90/314/CEE del Consiglio, GU L 158 del 23.6.1990, pag. 59. 
-8-
.mÊËHÊÊmÊÊÊÊÊÊmÊËÊmmÊmm 
Le soglie di frequentazione sono legate alla maggiore o minore vulnerabilità ambientale 
e culturale degli spazi interessati. Occorre inoltre prendere in considerazione la natura 
stessa delle attività turistiche e quanto tengono conto degli interessi di uno sviluppo 
sostenibile. 
Il Vertice sulla Terra ha consentito di far prendere maggiormente coscienza della 
necessità di uno "sviluppo sostenibile a lungo termine e da allora numerosi paesi in via di 
sviluppo hanno presso in considerazione il principio di sostenibilità nel formulare le 
politiche in materia turistica. Ciononostante, sono pochi i paesi che finora sono stati in 
grado di prendere misure e avviare azioni concrete, a causa degli interessi economici a 
breve termine ai quali troppo spesso viene data la priorità, a scapito della protezione dei 
beni sociali e ambientali. 
Occorre inoltre tener conto delle conseguenze negative che lo sviluppo non sostenibile 
del turismo può avere sull'ambiente a livello più ampio, oltre la zona direttamente 
interessata, in particolare per quanto riguarda l'impatto dei mezzi ili trasporto, 
essenzialmente aerei. È altresì essenziale che i turisti stessi inizino a rispettare il 
patrimonio naturale e culturale e le comunità di accoglienza. 
Se il potere d'attrazione del turismo che ha contribuito al suo sviluppo viene meno a 
causa del degrado delle zone interessate, a lungo termine le destinazioni possono subire 
più perdite che guadagni. Per questa sola ragione, i paesi in via di sviluppo devono 
affrontare una grande sfida se vogliono sviluppare il turismo. Di fronte a una crescita 
della domanda del turismo mondiale proveniente dall'esterno e alla pressione interna 
dello sviluppo commerciale, non restano molte altre scelte se non accettare il turismo 
come passaggio obbligato. Di conseguenza, affinché possano affrontare tali pressioni, 
occorre che il sostegno fornito loro li aiuti allo stesso tempo a ridurre i rischi di 
fallimento e di subire danni irreparabili. 
Di fronte a tali sfide, numerosi paesi in via di sviluppo dovranno effettuare sforzi 
supplementari, affrontando numerose difficoltà che rischiano di ostacolare il successo 
della crescita di un'attività turistica in grado di fornire un efficace contributo al processo 
di sviluppo. 
2. INSEGNAMENTI DEL PASSATO 
2.1 Contributo della CE e degli Stati membri 
In considerazione del possibile ruolo del turismo nello sviluppo economico e sociale dei 
paesi terzi partner e del potenziamento delle relazioni tra gli Stati membri e i paesi in via 
di sviluppo, il turismo è un settore di cooperazione inserito nella maggior parte degli 
accordi. Il sostegno della CE si è concretizzato in diverse forme e ha implicato 
l'assegnazione di importi cospicui di finanziamento, conformemente alle priorità fissate 
dai paesi beneficiari e approvate dall'Unione. 
Negli ultimi 20 anni, la CE è stata il principale finanziatore in materia di sviluppo del 
turismo nei paesi ACP, ma soltanto con la Quarta Convenzione di Lomé il turismo è stato 
esplicitamente considerato un settore che può beneficiare di finanziamenti. Gli articoli 
120 e 121 della Convenzione elencano e descrivono nei particolari i settori sui quali si 
dovrebbe concentrare il sostegno al turismo: a) valorizzazione delle risorse umane e 
sviluppo delle istituzioni; b) sviluppo dei prodotti; e) sviluppo del mercato; d) ricerca e 
informazione. In una prospettiva di sviluppo, il turismo, come il commercio, è stato 
-9-
considerato un motore della cooperazione regionale e pertanto i programmi Iniziali 
finanziati dal FES hanno riguardato essenzialmente gli interventi a livello regionale. 
Dato che sono interessate altre regioni, la Commissione ha constatato un aumentato 
interesse espresso da alcuni paesi dell'America centrale, dell'America latina e dell'Asia 
per il potenziamento della cooperazione in materia turistica. In passato, la CE ha fornito 
sostegno ad alcuni progetti avviati in tali regioni, ma negli ultimi anni la natura degli 
interventi è progressivamente passata dal sostegno a programmi plurisettoriali a livello 
nazionale ad un sostegno più regionale e tematico. I programmi si orientano inoltre 
sempre più verso il settore privato, in quanto il turismo è considerato un settore di scambi 
e di profitti reciproci per l'UE e i paesi beneficiari. 
Per quanto riguarda la cooperazione con i paesi mediterranei, conformemente 
all'attuazione della dichiarazione di Barcellona adottata nel dicembre 1995 e della 
risoluzione del Consiglio del maggio 1996 sulla cooperazione euromediterranea nel 
settore del turismo8, è stata avviata una cooperazione nel settore statistico ed è allo studio 
un programma di lavoro specifico per il turismo in materia di formazione e promozione. 
La CE ha inoltre fornito sostegno diretto e indiretto alla crscita del turismo mediante vari 
programmi di sostegno in settori collegati quali le infrastrutture, l'ambiente, lo sviluppo 
delle risorse umane, lo sviluppo del settore privato, la sanità, ecc. 
2.2 Fragilità del quadro istituzionale e debolezza del partenariato pubblico-privato 
Nonostante il settore turistico dipenda dalle aziende private, per garantire le condizioni 
per un suo sviluppo sostenibile sono necessari la partecipazione e il sostegno del settore 
pubblico, sia per creare un quadro legislativo di riferimento che per elaborare piani di 
sviluppo del territorio, per coordinare i vari livelli delle competenze amministrative e per 
agevolare la concertazione tra gli operatori. 
Dall'analisi congiunta dei fattori essenziali che spiegano il dinamismo delle attività 
turistiche negli Stati membri e dagli interventi di sostegno al settore nei paesi in via di 
sviluppo risulta che lo sviluppo sostenibile del turismo dipende dalla partecipazione 
dei poteri pubblici e da un dialogo strutturato e permanente fra tutti i partner: 
settore pubblico, imprese private e società civile. Sono i poteri pubblici che plasmano 
l'ambiente nel quale si sviluppa l'industria turistica. Essi hanno la responsabilità diretta in 
numerosi settori come la sicurezza e la sanità nonché per quanto riguarda gran parte delle 
infrastrutture di base. La gestione responsabile del patrimonio naturale e culturale sul 
quale si basa lo sviluppo del turismo, come per esempio le spiagge, i corsi d'acqua e i 
laghi, i parchi naturali, i monumenti e i musei, ecc., è anch'essa una funzione essenziale 
che devono svolgere i poteri pubblici con il sostegno e la collaborazione delle imprese e 
dei cittadini. 
Dato che i beni turistici sono deteriorabili e che le grandi società internazionali quali le 
compagnie aree, le catene alberghiere e gli operatori turistici possono sempre far ricorso a 
nuove destinazioni, i vantaggi economici a breve termine di una crescita incontrollata 
possono svanire molto brutalmente. Senza- una gestione e una pianificazione rigorosa, 
l'evoluzione a breve termine può provocare problemi a lungo termine. Per garantire l'uso 
GU C 155 del 30.5.1996, pag. 1. 
-10-
ottimale degli effetti del turismo è sempre necessaria una pubblica amministrazione ben 
organizzata. 
Vista la molteplicità di enti pubblici che si dividono le responsabilità del suo sviluppo, un 
coordinamento insufficiente è spesso la causa di una crescita squilibrata e di una 
mancanza di competitività rispetto a destinazioni analoghe. A questo proposito il quadro 
istituzionale è spesso deficitario e l'insufficiente considerazione da parte del governo 
rende difficile verificare gli effetti positivi e negativi del turismo (massimizzando i 
benefici economici e l'occupazione, tenendo sotto controllo l'impatto ambientale e 
controllando le ripercussioni sociali negative). 
Anche la società civile svolge un ruolo importante, sia per il successo di una destinazione 
che per la salvaguardia dei diritti e della dignità umana. È molto importante che la 
popolazione locale, per poter trarne profitto senza subirne gli effetti negativi, accetti il 
turismo e contribuisca a mettere a punto un modello di sviluppo turistico sostenibile e 
rispettoso delle tradizioni. 
In conclusione, per essere vitale lo sviluppo del turismo deve essere retto dai principi di 
sostenibilità, competitività e trasparenza del mercato. L'industria turistica, i poteri 
pubblici e la società civile devono operare in stretta collaborazione e tener conto delle 
esigenze del mercato ma anche delle necessità delle popolazioni locali e delle specificità 
delle destinazioni. Tale cooperazione consente di inserire meglio il principio di sviluppo 
sostenibile in quello di competitività del settore turistico. 
2.3 Conclusioni operative dei programmi di sostegno 
Il turismo è diventato un settore della cooperazione da poco tempo e pertanto la maggior 
parte dei finanziatori hanno poca esperienza in questo campo. Gran parte dei programmi 
di sostegno finanziati in passato consisteva in progetti e programmi di assistenza tecnica, 
definiti e realizzati su base ad hoc, senza quadro strategico né controllo continuo. 1 loro 
risultati sono stati variabili. I finanziatori concordano ora sul fatto che gli interventi non 
avevano una direzione chiara, che gli interlocutori erano mal scelti o inefficaci e che i 
risultati erano difficili da valutare. La CE, in qualità di principale finanziatore dei progetti 
di assistenza tecnica, ha effettuato valutazioni più coerenti i cui risultati hanno permesso 
di trarre le principali conclusioni presentate qui di seguito. 
Una concentrazione degli sforzi produce migliori risultati 
Numerosi programmi di sviluppo finanziati in precedenza hanno portato a una relativa 
dispersione degli sforzi e a risultati confusi, in particolare i programmi che riguardavano 
varie questioni settoriali e pretendevano di sviluppare il turismo "in generale" in "tutto" 
un paese o una regione. In pratica si sono rivelati difficile da gestire in quanto erano 
troppo ambiziosi per essere efficaci. Dato che il turismo è un settore complesso, non è 
realistico voler trattare tutte le questioni settoriali in un unico progetto finanziato da un 
unico finanziatore. Per mettere a punto il progetto sono necessari un approccio settoriale 
e interventi chiaramente mirati. 
' -11-
Una formulazione restrittiva degli obiettivi ha portato a uno sviluppo eccessivo delle 
attività di promozione del turismo sui mercati terzi 
L'obiettivo della crescita turistica è spesso stato inteso come "aumento degli arrivi di 
turisti". Di conseguenza, numerosi progetti sono stati incentrati su attività di promozione 
a breve termine nei mercati d'origine del turismo. L'effetto di sostituzione in questo 
campo è stato evidente in quanto la promozione richiede bilanci ricorrenti e questo tipo 
d'intervento ha creato una forte dipendenza nei confronti del finanziatore e scarse 
possibilità di sostenibilità. Inoltre, contando soltanto su fondi esterni, i paesi destinatari 
non hanno esplorato né gli strumenti alternativi di promozione e di commercializzazione 
adattati alle loro disponibilità finanziarie né le altre possibilità di finanziamento. 
L'attività di promozione è necessaria, a causa della concorrenza del mercato e del numero 
di prodotti di sostituzione, ma deve essere inserita in una strategia di sviluppo turistico 
coerente di medio/lungo periodo. Se il prodotto non è di buona qualità oppure se i 
maggiori proventi del turismo sono fortemente ridotti o scompaiono, diventerà sempre 
più costoso attirare clienti e aumentare la fedeltà dei visitatori. Per evitare che il ciclo di 
vita di una destinazione raggiunga la fase di declino, è spesso necessario avviare 
iniziative in altri settori diversi dalla promozione, in particolare al fine di sviluppare il 
prodotto e di aumentare la capacità concorrenziale dell'industria turistica. Queste attività 
dovrebbero essere avviate in modo chiaro nel paese di destinazione associando capacità 
operative, tecnologia e investimenti. 
Sono stati trascurati importanti aspetti ambientali e sociali che condizionano lo sviluppo 
sostenibile della destinazione 
Pur non avendo avuto ripercussioni dirette negative, i programmi di sostegno della CE 
non hanno tenuto conto dell'impatto ambientale, effettivo o potenziale dello sviluppo del 
turismo. I problemi legati alle questioni di status determinato dal sesso e ai codici del 
lavoro, lo sviluppo rispettoso dell'ambiente o questioni ecologiche specifiche che hanno 
effetti su alcune piccole isole molto fragili in generale non sono stati affrontati nel quadro 
dei progetti turistici. 
I problemi ambientali e sociali provocati dalla crescita del turismo non soltanto possono 
compromettere lo sviluppo a lungo termine ma rischiano anche di condizionare la qualità 
dell'esperienza del turista e di minacciare la posizione concorrenziale del prodotto 
turistico (inquinamento, degrado paesaggistico, qualità di servizio mediocre, protezione e 
sicurezza insufficienti, ecc.). 
In questi ultimi anni nuove forme di turismo sono parse più adattate ai principi di uno 
sviluppo sostenibile e alcuni finanziatori hanno dato loro una certa priorità: i progetti in 
questo campo in generale sono stati in rapporto con le iniziative a favore della protezione 
ambientale, in particolare la creazione di zone protette che ha richiesto la ricerca di 
alternative economiche per le comunità locali. Ciononostante, l'applicazione del principio 
di sviluppo turistico sostenibile va ben al di là della protezione di siti sensibili e della 
creazione di zone protette, in quanto il potere di attrazione delle destinazioni turistiche e 
le motivazioni dei turisti sono ben più complessi della semplice visita di parchi naturali. 
•12-
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Occorre un approccio globale in materia di sviluppo sostenibile per prendere in 
considerazione tutti i prodotti turistici9 nei paesi in via di sviluppo. 
La scelta degli interlocutori ha ridotto il campo e l'efficacia dei programmi di sostegno 
del turismo 
Nell'ambito della politica di cooperazione, nella maggior parte dei casi la CE è stata 
portata a scegliere gli uffici e le amministrazioni nazionali del turismo quali interlocutori 
naturali per i programmi in questo campo. Tali enti però sono spesso molto impegnati in 
attività di commercializzazione e hanno fortemente contribuito a orientare il contenuto 
dei progetti a favore della promozione turistica. Si sono inoltre rivelati interlocutori 
scadenti, incapaci di creare un'interfaccia coerente con il settore privato o di trattare le 
questioni essenziali legate allo sviluppo sostenibile del turismo. In realtà, la maggior 
parte di tali amministrazioni hanno poco o nessun potere per quanto riguarda le questioni 
essenziali gestite da altre strutture governative, il cui peso economico e politico è 
superiore, ad esempio gli accessi aerei, l'immigrazione, i trasporti, l'ambiente, il sostegno 
alle PMI, l'istruzione, le politiche fiscali, ecc. È quindi necessario mettere a punto una 
strategia globale ai vari livelli territoriali. 
Visti la varietà dei protagonisti dello sviluppo turistico e il ruolo svolto finora dalle 
amministrazioni nazionali del turismo occorre mettere a punto, con estrema chiarezza, 
nuovi metodi e partenariati in grado di agevolare la partecipazione dei decisori e la loro 
concertazione, anche a livello non governativo. 
Nei paesi più grandi e più sviluppati gran parte delle decisioni legate alla crescita del 
turismo sono prese a livello locale (regioni e comuni), il che conferisce alle autorità locali 
un ruolo importante nell'attuazione delle politiche e delle strategie di sviluppo. 
Ciononostante, in passato, ad eccezione dei progetti nazionali, gli interventi tendevano a 
favorire la cooperazione regionale e non a interessarsi al livello esecutivo più efficace, al 
quale sarebbe stato più facile mettersi in contatto con gli operatori più direttamente 
interessati e misurare i risultati. 
Anche la partecipazione del settore privato si è rivelata insufficiente. La valutazione dei 
progetti sostenuti dalla CE e l'esperienza di altri finanziatori hanno reso evidente che il 
settore privato non partecipava volentieri a progetti messi a punto dai governi senza una 
vera e propria consultazione o concertazione preliminare. Lo stesso vale per altri 
operatori, come ad esempio le ONG. 
3. LA COMUNITÀ E LO SVILUPPO SOSTENIBILE DEL TURISMO NEI 
PVS: OBIETTIVI E MEZZI 
3.1 Favorire uno sviluppo sostenibile del turismo 
Il sostegno della CE a favore del turismo deve prefiggersi uno sviluppo sostenibile del 
settore tenendo conto dell'acquis comunitario10 in materia e avendo come punto di 
Per esempio, il prodotto principale di numerosi paesi in via di sviluppo, in particolare delle isole, è 
rappresentato dalle vacanze al sole, che costituiscono ìa maggior parte del mercato turistico 
internazionale. 
Un'analisi dell'acquis comunitario in materia di turismo figura nella relazione della Commissione al 
Consiglio sulle azioni comunitarie relative al turismo (COM(97)332) del 2.7.1997. 
-13-
riferimento gli obiettivi generali della coopcrazione allo sviluppo, definiti dall'articolo 
130 U del Trattato di Maastricht. Essi riguardano la riduzione della povertà, uno sviluppo 
economico e sociale sostenibile, l'inserimento dei paesi in via di sviluppo nell'economia 
mondiale nonché un contributo all'obiettivo del rispetto dei diritti umani e delle libertà 
fondamentali. 
La crescita del turismo, data la sua importanza nel commercio internazionale e 
nell'esportazione di servizi, fornirà un contributo essenziale all'inserimento dei paesi in 
via di sviluppo nell'economia mondiale. 
La crescita del turismo può inoltre contribuire a uno sviluppo economico e sociale 
sostenibile del paese ricevente, a condizione che i suoi obiettivi non siano il semplice 
aumento del numero di letti, di arrivi di turisti e di introiti ad ogni costo. Il contributo del 
turismo allo sviluppo sostenibile dipenderà: 
a) dalla capacità dei governi di pianificare e gestire lo sviluppo del turismo tenendo 
conto di tutti gli aspetti economici, sociali, culturali e ambientali e dei potenziali 
effetti negativi, 
b) dall'impegno dell'industria turistica a rispettare i principi e la pratica di uno sviluppo 
sostenibile in un mercato aperto e concorrenziale. 
La politica della CE a favore dello sviluppo del turismo deve inserirsi nel quadro 
dell'articolo 6 della versione consolidata del trattato, derivante dal trattato di Amsterdam, 
che prevede che la protezione ambientale sia inserita nelle altre politiche dell'Unione al 
fine di promuovere lo sviluppo sostenibile. 
Un turismo ben gestito, generatore di entrate, vitale sul piano sociale e adattato 
all'ambiente, potrà contribuire alla riduzione della povertà offrendo a tutti migliori 
opportunità lavorative e la possibilità di formazione ed evoluzione delle carriere a tutti gli 
operatori del settore, accelerando la creazione di infrastrutture, attrezzature e servizi che 
favoriscono il miglioramento delle condizioni di vita della popolazione delle zone 
visitate. 
Per contribuire maggiormente al raggiungimento degli obiettivi, la CE dovrebbe cercare 
di creare le condizioni che permetterebbero di massimizzare il contributo del turismo 
allo sviluppo economico e sociale del paese d'accoglienza e ridurre al minimo gli 
impatti negativi esistenti o potenziali. 
Il turismo rappresenta un banco di prova ideale per mettere in pratica e controllare i 
principi dello sviluppo sostenibile, ma la CE non dovrebbe sostenere soltanto tipi di 
turismo detti "alternativi", bensì anche promuovere un vero e proprio impegno dei 
poteri pubblici e dell'industria turistica in generale nei confronti di politiche vitali e 
compatibili con il contesto ambientale e sociale. 
A questo proposito, le iniziative dei finanziatori dovrebbero applicare al turismo il 
programma d'azione Agenda 21 sullo sviluppo sostenibile adottato dalla Conferenza delle 
Nazioni Unite sull'ambiente e lo sviluppo (UNCHD) al Vertice sulla Terra tenutosi a Rio 
de Janeiro (Brasile) nel 1992. 
-14-
I programmi relativi al turismo dovrebbero .quindi contribuire a far sì che ogni iniziativa 
in campo turistico utilizzi le risorse in modo sostenibile (riduzione dell'eccessivo 
consumo e dei rifiuti, promozione delle energie e dei modi di trasporto non inquinanti, 
preservazione della diversità naturale e culturale), agevoli l'inserimento del turismo in 
una pianificazione globale ed eventualmente sostenga le economie locali. 
Devono inoltre essere presi in considerazione gli effetti sull'ambiente dovuti ad altri tipi 
di attività, quali l'industria, l'agricoltura o i trasporti, in quanto possono condizionare 
fortemente la qualità del prodotto turistico. 
Per quanto riguarda il problema specifico del turismo sessuale a scapito dei bambini, 
tenuto conto del grande aumento del fenomeno si deve contribuire ad eliminarlo 
mediante un'azione congiunta delle autorità pubbliche e dei professionisti del turismo. 
Consapevole della diffusione e della gravità di questo terribile problema, nonché della 
sensibilità sempre maggiore dimostrata al riguardo dall'opinione pubblica europea in 
genere e dai turisti e dall'industria turistica in particolare11, il 27 novembre 1996 la 
Commissione ha adottato una comunicazione sulla lotta al turismo sessuale che 
coinvolge l'infanzia12. Questo documento fornisce un quadro di riferimento per fazione 
comunitaria in materia, inserendola in una prospettiva a medio e lungo termine. La 
strategia globale definita nel documento si prefigge un duplice obiettivo: 
- ridurre la domanda, in collaborazione con l'industria del turismo e con le ONG 
interessate (coordinamento delle campagne d'informazione e di sensibilizzazione, 
rafforzamento dei codici di comportamento e dei meccanismi autoregolatori 
dell'industria, ecc.); 
- eliminare l'offerta nei paesi di destinazione dei turisti con qualsiasi mezzo 
appropriato, comprese le politiche comunitarie in materia di relazioni esterne e di 
cooperazione allo sviluppo. 
La relazione della Commissione sull'attuazione degli interventi previsti e sui progressi 
compiuti nella lotta contro il turismo sessuale a danno dei bambini, che dovrebbe 
essere pronta per la fine del 1998, contribuirà a chiarire ulteriormente la strategia 
d'intervento adottata. La necessità di un intervento specifico nel settore per completare 
le attività di sostegno al turismo dovrebbe essere presa in considerazione fin dal 
momento della messa a punto delle strategie nazionali e regionali. Inoltre, dovrebbero 
proseguire i lavori per far sì che si tenga conto della questione nell'ambito di un 
dialogo politico strutturato con i paesi maggiormente colpiti, in particolare a livello 
regionale. 
3.2 Sostenere i poteri pubblici per quanto riguarda la pianificazione, la gestione e il 
controllo 
3.2.1 Messa a punto del quadro giuridico e istituzionale 
II sostegno dovrebbe agevolare l'impegno dei governi a: 
" (Tr. "Il parere degli europei sul turismo sessuale ehe coinvolge l'infanzia", l'iesenla/.ione sintetica dei 
risultati di un'indagine lùirobarometro, luglio IW8. 
COM(96) 547 del 27.11.19%. 
-15-12 
- misurare le prestazioni dell'industria turistica e valutare gli effetti attuali e 
potenziali del turismo sul piano economico, sociale e ambientale; 
- tradurre tali analisi nella definizione o nell'aggiornamento di strategie di 
sviluppo turistico pluriennale mirato, con obiettivi chiari, realistici e 
misurabili; 
- elaborare un quadro istituzionale e metodologico adeguato, comprendente 
le leggi, le regolamentazioni e i meccanismi di controllo che consentono 
di sorvegliare l'attuazione della strategia, la sua coerenza con gli 
orientamenti generali e locali per lo sviluppo e gli eventuali impatti 
negativi. 
In mancanza di un approccio globale e di una strategia chiaramente mirata allo sviluppo 
del turismo da parte dei beneficiari, l'assistenza dovrebbe anzitutto sostenere i governi al 
momento di elaborare il progetto, definire gli obiettivi e scegliere un modello per lo 
sviluppo del turismo, selezionare i principali mercati e individuare i punti deboli dei 
prodotti per attirare i mercati e offrire loro i servizi richiesti. Per conformarsi alla 
strategia nazionale di sviluppo del turismo, il sostegno dovrebbe contribuire ad 
aumentare le competenze in materia di valutazione dei grandi progetti di sviluppo avviati 
dai grandi gruppi d'investimento. 
Soprattutto nei paesi in cui il turismo è o diventerà un settore economico dominante, le 
politiche e le strategie nazionali globali di sviluppo devono essere in armonia con le 
priorità e gli obiettivi fissati. Di conseguenza, gli enti governativi competenti in materia 
dovrebbero collaborare per condividere le responsabilità, operare in partenariato e 
istituire comitati o consigli interdisciplinari. 
Inoltre, la CE dovrebbe aiutare i governi ad applicare la strategia adottata e ad elaborare 
politiche, regolamentazioni e piani d'azione riguardanti, per esempio, la normativa d'uso 
dei suoli, l'industria turistica, la protezione e la promozione degli investimenti, la 
fissazione di norme in materia ambientale e tutte le attività pubbliche necessarie a creare 
un'infrastruttura sociale e tecnica in grado di soddisfare le necessità di uno sviluppo 
sostenibile del turismo. Quando tali politiche e strategie esistono già, il sostegno dei 
finanziatori dovrà consentire di valutarne il grado di coerenza con gli obiettivi di 
sviluppo ed eventualmente consentire di accelerarne l'attuazione. 
Gli ordinamenti nazionali devono contenere disposizioni volte a garantire un minimo di 
norme di sicurezza e di qualità relative ai servizi e agli impianti turistici. 
D'altra parte, spetta ai governi anche migliorare il clima in cui operano le imprese 
eliminando gli ostacoli di ordine tecnico e giuridico che possono condizionare la 
competitività del settore privato o eliminando gli ostacoli a una concorrenza leale e 
trasparente nel settore del turismo, rafforzando le norme di protezione ambientale e la 
normativa in materia di lavoro. 
>» 
Il sostegno della CE nel settore consisterà principalmente di assistenza tecnica alle 
autorità pubbliche per dar loro i mezzi necessari a pianificare, regolamentare e stimolare 
l'iniziativa privata; a tal fine occorre creare strumenti di osservazione economica e 
valutazione dell'impatto delle iniziative. 
Nei paesi in via di sviluppo ancora molto resta da fare e pertanto l'esperienza acquisita 
dalla CE £ dai suoi Stati membri in materia potrebbe rivelarsi estremamente utile. 
• -16-
3.2.2 Sostegno allo sviluppo delle risorse umane 
Uno dei principali vantaggi del turismo quale settore in grado di promuovere lo sviluppo 
economico risiede nel suo potenziale in materia di creazione di posto di lavoro. Dato che 
una delle caratteristiche del turismo è l'esistenza di rapporti diretti tra clienti e personale, 
la qualità delle risorse umane rappresenta sempre più un vantaggio competitivo decisivo. 
Se si tiene conto del fatto che le persone qualificate hanno posti di lavoro, carriere e 
opportunità commerciali migliori, investire nelle risorse umane è di estrema importanza 
per lo sviluppo del turismo sostenibile sul piano socioeconomico. La CE in questo campo 
deve fornire un notevole apporto destinato ad assistere i governi nella messa a punto e 
neifapplicazione di un "piano di sviluppo delle risorse umane del turismo". 
Potrebbe essere data la priorità ai paesi in cui non esiste una formazione specifica nel 
settore del turismo o a quelli in cui il sistema di formazione deve essere migliorato. 
Tale piano dovrebbe comprendere anche iniziative per la formazione alla gestione di 
imprese, la politica di pianificazione turistica, l'applicazione di tecnologie 
dell'informazione, l'analisi dell'impatto economico ed ambientale nonché la gestione del 
patrimonio naturale e culturale. La formazione dei formatori dovrebbe sempre essere 
considerata prioritaria a causa dell'effetto moltiplicatore indotto e del numero di persone 
da formare. 
3.2.3 Patrimonio pubblico e infrastrutture 
Le autorità pubbliche svolgono un ruolo importante in materia di investimenti per lo 
sviluppo del turismo in quanto, parallelamente a una politica di privatizzazione di alcune 
attrezzature, continuano a fornire la maggior parte delle infrastrutture di base e dei servizi 
pubblici necessari al funzionamento dell'industria turistica. Sono inoltre responsabili 
della protezione degli spazi pubblici, in particolare del patrimonio naturale e culturale, 
che generalmente è sfruttato come polo di attrazione turistica. Il settore privato dispone 
raramente dei mezzi tecnici e finanziari che consentono di restaurare o di effettuare la 
manutenzione delle zone urbane, dei siti del patrimonio culturale e delle aree naturali. La 
funzione di investimento, che deve essere preceduta dalla messa a punto di piani di 
sviluppo del territorio e di conservazione e miglioramento del patrimonio, può ricevere 
un sostegno della CE, a condizione che si tenga conto dell'aspetto ambientale e 
socioculturale dei progetti. 
3.2.4 Informazione e organizzazione commerciale 
Benché il turismo sia un'attività esercitata dal settore privato, le autorità pubbliche hanno 
partecipato attivamente alla sua commercializzazione in quanto la promozione delle 
destinazioni turistiche contribuisce a promuovere i "paesi". A questo proposito, i governi 
hanno contribuito anche a raccogliere dati sul mercato e a controllare l'evoluzione delle 
sue tendenze in materia di domanda sia potenziale che reale. Parimenti, nell'ambito della 
promozione, i governi si sono tradizionalmente fatti carico dei servizi d'informazione 
turistica, che forniscono "in loco" ai turisti le informazioni e i consigli sull'offerta 
esistente. 
Ciononostante, molto di recente, con la ristrutturazione delle pubbliche amministrazioni 
secondo criteri di efficacia e con la necessità di aumentare la professionalità in materia di 
gestione e commercializzazione del turismo, i governi hanno iniziato ad agevolare la 
partecipazione del settore privato nel pianificare e realizzare attività di 
-17-
commercializzazione e comunicazione, introducendo nel contempo sistemi di 
condivisione dei costi. 
In funzione di tali elementi, tenuto conto del fatto che il finanziamento ricorrente di 
azioni promozionali in passato ha contribuito a crare una forte dipendenza nei confronti 
dei finanziatori ed effetti di sostituzione, si propone di orientare il contributo della CE nel 
settore esclusivamente all'assistenza tecnica. Ciò consentirà di aiutare i paesi a 
ristrutturare gli enti di promozione e i centri d'informazione turistica con la 
partecipazione del settore privato, nonché a contribuire all'aumento delle competenze del 
personale in materia di strategie commerciali nazionali e di applicazione di nuove 
tecnologie di comunicazione. 
In ogni caso, non saranno ammessi investimenti diretti della CE in attività di 
commercializzazione dei prodotti turistici nei PVS. 
3.3 Contribuire a consolidare il ruolo dell'industria turistica in un'economia di 
mercato aperta e concorrenziale 
3.3.1 Incoraggiare la cooperazione nel settore privato 
In generale, le dimensioni spesso ridotte delle aziende turistiche, la loro ripartizione 
geografica e la suddivisione delle loro attività in vari sottosettori frammentano il settore e 
rendono difficile il dialogo fra i vari rami e gli operatori. Pertanto spesso risulta difficile 
al governo valutare esattamente la situazione d'insieme delle aziende turistiche e 
rispondere in modo soddisfacente alle loro legittime necessità. Dato il numero di 
sottosettori, si potrebbe incoraggiare la formazione di consigli nazionali dell'industria 
turistica, che potrebbero fungere da piattaforma di dialogo permanente per i professionisti 
e da interfaccia trasparente con le autorità pubbliche nel processo di concertazione. 
A causa della molteplicità delle PMI nell'industria turistica, le organizzazioni 
professionali che rappresentano l'intero settore potrebbero fornire grande assistenza ai 
loro membri per aumentare gli standard e le prestazioni del turismo. La CE potrebbe 
assistere gli enti professionali riconosciuti dal settore formando personale competente e 
potenziando le istituzioni, consentendo loro di offrire ai loro membri servizi innovativi a 
valore aggiunto. Potrà inoltre essere fornita assistenza tecnica al fine di mettere a punto 
programmi volti ad aumentare l'efficienza dell'industria turistica, in generale o in 
sottosettori specifici, come ad esempio programmi di formazione in azienda, programmi 
di qualità per le aziende turistiche e programmi per incoraggiare iniziative compatibili 
con l'ambiente, nonché a promuovere la cóoperazione allo sviluppo e il miglioramento 
della qualità dei prodotti. 
3.3.2 Sostegno diretto alle PMI 
Le PMI possono creare moltissimi posti di lavoro dipendente o indipendente, offrendo 
alle popolazioni locali maggiori opportunità e contribuendo a ridurre la povertà. Nelle 
destinazioni turistiche, i flussi generati sfruttando le capacità di accoglienza consentono 
alle PMI e alle microimprese di aumentare gli affari grazie all'artigianato, ai piccoli 
commerci, ai trasporti locali e all'industria alimentare. Le opportunità di creazione e 
sviluppo delle PMI, sia nel settore turistico che nei settori collegati, potrebbero essere 
sostenute per mezzo degli strumenti creati per sostenere lo sviluppo del settore privato in 
generale, in quanto non occorre creare strumenti specifici. 
-18-
4. PRINCIPI DI BASE PER L'ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA 
4.1 Un 'iniziativa rigorosa, consona alla complessità dello sviluppo turistico 
4.1.1 Definire il quadro di sostegno 
In linea di massima la Comunità dovrà sostenere la crescita del turismo in tutti i paesi in 
via di sviluppo con i quali ha firmato accordi di coopcrazione, in cui il turismo è o potrà 
diventare un importante settore economico; sono però esclusi i paesi nei quali è 
minacciata la sicurezza delle persone (rischi relativi alla sicurezza civile o sanilaria). il 
tipo e l'entità del sostegno potranno variare in funzione delle necessità derivanti dai livelli 
di sviluppo turistico in ciascun paese. 
Le attività future dovrebbero basarsi su un'analisi settoriale volta a individuare le lacune 
i materia di competitività dell'industria turistica e di sostenibilità dello sviluppo del paese 
d'accoglienza, nonché a valutare se una richiesta d'aiuto è pertinente o se dovrebbero 
essere considerati anzitutto altri settori prioritari. Dovrebbero essere elaborate linee 
direttive in modo da garantire che l'analisi settoriale e l'individuazione dei progetti siano 
effettuate in base a questi criteri. 
Per ciascuna destinazione è importante definire subito: 
• il livello di sviluppo e l'integrazione del turismo nell'economia in 
generale; 
• la validità dello sviluppo turistico rispetto ai prodotti disponibili, ai 
mercati raggiunti e alla competitività, in termini di rapporto 
qualità/prezzo; 
• il grado di partecipazione dei settori pubblico e privato, il loro livello 
d'impegno, la loro solidità e il loro livello e metodo di cooperazione; 
• l'impatto economico, sociale e ambientale della crescita del turismo 
esistente e i rischi che provocherebbero nuovi sviluppi; 
• l'esistenza di una strategia vitale e aggiornata in materia di crescita del 
turismo e di politiche volte a uno sviluppo sostenibile; 
• gli ostacoli allo sviluppo di un turismo sostenibile. 
Per le destinazioni potenziali, l'analisi settoriale dovrebbe precisare anche la portata del 
potenziale turistico in modo realista e documentato, senza suscitare eccessive attese. 11 
turismo infatti non è una panacea: non tutti i paesi e le regioni dispongono di un 
potenziale o della capacità di sviluppare un settore turistico competitivo e in grado di 
contribuire efficacemente al processo di sviluppo. 
4.1.2 Attuare programmi di sostegno mirati 
Dati i vali livelli raggiunti dal turismo nei paesi in via di sviluppo e la complessità del 
settore, i programmi di sostegno dei finanziatori richiedono un approccio coerente ma 
differenziato in base alle specificità locali. Non vi sono modelli da seguire ed ogni azione 
dovrebbe essere definita in funzione di necessità e di problemi diversi, in base ai risultati 
-19-
3& 
delle analisi menzionati qui sotto. Se gli strumenti d'analisi sono deficitari, inadeguati o 
non esistono su base permanente, il sostegno comunitario si concentra sulla loro 
creazione. 
In generale, per evitare che si ripetano le difficoltà già incontrate nella gestione di 
progetti turistici aventi numerose componenti e per aumentarne l'efficacia, i programmi 
di sostegno dovrebbero essere limitati per quanto riguarda a) la portata dell'obiettivo, b) 
la durata e e) lo spazio geografico. 
Il livello di sviluppo turistico del paese o della regione di destinazione potrebbe servire, a 
titolo indicativo, a determinare il tipo di sostegno più adeguato. 
Per quanto riguarda i programmi nazionali, i paesi in cui l'industria turistica è ben 
sviluppata ed il prodotto è evoluto possono richiedere interventi specifici in* un dato 
momento, in quanto se fossero ritardati sarebbero inutili. Tali interventi potrebbero essere 
sotto forma di: a) missioni brevi, per esempio per la ridefinizione delle politiche e delle 
strategie, l'aggiornamento e l'elaborazione delle normative e la revisione di un sistema di 
formazione, b) interventi più globali incentrati su un solo aspetto dello sviluppo del 
turismo, quali le infrastrutture, i programmi di formazione e i piani per l'aumento della 
qualità o la messa a punto, per l'industria turistica, di attività compatibili con l'ambiente, 
e) sostegno per lo sviluppo di prodotti e di mercati specifici, vale a dire l'approccio per 
comparti (per esempio il turismo culturale, le attività di immersione, ecc.). 
D'altra parte, è possibile che i paesi meno sviluppati richiedano un approccio più globale 
per stabilire un quadro generale del settore 'da sviluppare. In questo caso i programmi di 
sostegno, oltre a contribuire allo sviluppo delle infrastrutture, potrebbero riguardare 
diversi aspetti, a iniziare dalla definizione delle priorità politiche e delle strategie. Queste 
potrebbero essere completate da interventi in materia di facilità d'accesso per i 
viaggiatori, protezione del patrimonio turistico, normative applicabili alle aziende 
turistiche, valorizzazione delle risorse umane, miglioramento delle condizioni di 
sicurezza dei turisti, eliminazione degli ostacoli allo sviluppo e al funzionamento del 
settore privato e delle sue organizzazioni professionali, ecc. Per poter ottenere risultati, 
questi progetti richiedono un impegno di maggior durata da parte dei finanziatori. 
In alcuni casi, aiuti più concentrati sul piano geografico potrebbero produrre risultati 
migliori. Questo principio, che si basa sull'esperienza acquisita ed è applicato da 
finanziatori in settori diversi, è particolarmente decisivo in campo turistico e risponde 
alla necessità di avviare iniziative a livelli diversi da quello nazionale per giungere a uno 
sviluppo sostenibile dei turismo al quale partecipino le amministrazioni a vari livelli. Per 
questa ragione, nel quadro di progetti pilota specifici potrebbero essere prese in 
considerazione attività di sostegno a livello distrettuale o comunale. 
4.2 Partecipazione degli operatori 
4.2.1 Promuovere il partenariato fra pubblica amministrazione e settore privato 
Il turismo dipende ampiamente da altri settori e richiede un approccio multidisciplinare e 
interdipartimentale per l'elaborazione delle politiche a livello governativo, che però 
spesso manca nei paesi in via di sviluppo. In particolare è essenziale che ai fini della 
sostenibilità le amministrazioni responsabili del patrimonio naturale e culturale 
partecipino all'elaborazione delle politiche di sviluppo turistico. 
-20-
In base ai problemi e alle necessità messi in evidenza dalla valutazione settoriale, per 
ciascun progetto dovrebbero essere consultate nel corso dell'elaborazione le strutture 
della pubblica amministrazione maggiormente interessate. Esse dovrebbero inoltre essere 
prese in considerazione come interlocutori potenziali per progetti specifici o parti di 
programmi. Ciononostante, / futuri progetti non dovrebbero essere realizzati soltanto 
attraverso le amministrazioni nazionali del turismo, anche se il loro parere e il loro 
sostegno sono necessari a tutti i progetti turistici. 
Scambi di informazioni e strette consultazioni fra la pubblica amministrazione e le 
associazioni del settore privato potranno creare una sinergia nella definizione e nella 
messa in atto di politiche e di strategie accettabili da entrambi le parti, purché non vi 
siano conflitti d'interesse tra le parti in causa e i beneficiari. Per quanto riguarda la scelta 
degli interlocutori, occorre tener conto del fatto che le valutazioni hanno messo in 
evidenza che i risultati ottenuti erano migliori quando gli aiuti venivano forniti mediante 
organizzazioni esistenti, con obiettivi e programmi di lavoro propri, che avevano già dato 
prova di capacità, piuttosto che attraverso nuovi organismi che tendono a diventare 
dipendenti dal finanziatore. Gli interventi futuri dovrebbero pertanto sostenere gli 
organismi già esistenti, a condizione che siano vitali. 
4.2.2 Accordi di cofinanziamento 
Una maggiore partecipazione dei beneficiari, nel corso delle fasi di elaborazione e 
attuazione dei progetti, li porta a farsi carico maggiormente del progetto; per ogni tipo di 
intervento dovrebbe essere preso in considerazione il principio di condivisione dei costi, 
che dovrebbe essere applicato fin dalla fase di elaborazione/identificazione del progetto. 
Sarebbe inoltre possibile far contribuire i beneficiari alle spese dei programmi e dei 
progetti della CE per aumentare le prospettive di un autofinanziamento in grado di 
proseguire dopo il termine del programma di sostegno della CE. Questo aspetto deve 
essere considerato nel corso dell'elaborazione del progetto e valutato al momento della 
sua realizzazione. 
4.2.3 Un impulso dalla base per sostenere le iniziative locali 
La necessità di far partecipare gli operatori e di sostenere le iniziative a livello delle 
comunità territoriali e dei comuni, dovuta alla natura dello sviluppo del turismo, 
concorda con i principi enunciati in materia di cooperazione decentrata promossa dalla 
Commissione13, come prevede la Convenzione di Lomé (art. 251), che sono già stati 
applicati ad alcuni programmi finanziati dal FES in altri settori. 
Ciò porta ad adottare un'iniziativa d'intervento che parte dal basso ed è volta a sostenere 
il decentramento dell'amministrazione, a far partecipare gli operatori economici e sociali 
e ad accrescere il ruolo dei rappresentanti della società civile. 
In tal senso, i futuri programmi di sostegno al turismo potrebbero, quando ciò si rivelerà 
più efficace, prevedere di: 
- aumentare le capacità operative delle amministrazioni locali, 
Cfr. i due regolamenti del Consiglio adottati il 17 luglio 1998 (nn. 1658/98 e 1659/98), che riguardano 
rispettivamente il cofinanziamento delle azioni delle ONG e la cooperazione decentrata nei PVS. 
. -21-
- sostenere le iniziative locali che consentono una maggiore integrazione 
dei vari aspetti legati allo sviluppo del turismo, 
- consolidare il ruolo della società civile. 
4.3 Cooperazione regionale 
Per lo sviluppo del turismo potrebbe rivelarsi utile una cooperazione sul piano regionale, 
in particolare quando agevola lo scambio di buone pratiche e di esperienze fra i partner, 
che si può inoltre rivelare particolarmente adatta ai piccoli paesi. Essa richiede però una 
valutazione precisa delle richieste di sostegno. In generale, dovrebbero essere presi in 
considerazione progetti nei settori in cui: a) possono essere realizzate economie di scala 
(statistiche, formazione, commercializzazione, ecc.), b) possono essere applicate 
soluzioni comuni a problemi condivisi (legislazione, semplificazione amministrativa, 
protezione ambientale, tutela dei diritti umani, ecc.), e) gli interessi comuni nel settore 
dello sviluppo dei prodotti possono portare a soluzioni valide per i paesi interessati (come 
ad esempio il Mondo Maya in America centrale). Da alcune valutazioni risulta che un 
approccio regionale dovrebbe basarsi maggiormente sull'identità comune piuttosto che 
mescolare vari tipi di azioni diverse. Un programma regionale dovrebbe evitare la pura 
sovrapposizione di più progetti nazionali. Le componenti puramente nazionali vengono 
trattate dal paese destinatario con più efficacia mediante programmi elaborati su scala 
nazionale. 
5. COERENZA, COORDINAMENTO E COMPLEMENTARITÀ 
La strategia della CE per stimolare il turismo nei paesi in via di sviluppo deve essere in 
armonia con le altre strategie e politiche attuate dalla Comunità e basarsi sull'acquis 
comunitario in materia di turismo. A tal fine deve essere garantita la coerenza con tutte le 
misure riguardanti il turismo prese dalla Comunità, come risulta dalla relazione della 
Commissione al Consiglio in questo campo14. 
Dato che il turismo è un'attività esercitata principalmente dal settore privato, la presente 
strategia volta al suo sviluppo concorda in particolare con il progetto di comunicazione 
sugli aiuti della CE allo sviluppo del settote privato nei paesi ACP, il cui contenuto si 
applica al settore del turismo. 
Pertanto, una strategia di sostegno al turismo nei paesi in via di sviluppo dovrà 
essenzialmente tener conto delle raccomandazioni riguardanti in particolare la 
complessità e le specificità del settore, come indicato nel capitolo 3. 
Dato che la maggior parte degli interventi dei finanziatori nel settore del turismo sono 
stati realizzati ad hoc, sarebbe vantaggioso se la CE avesse un ruolo pilota in questo 
campo, in quanto i programmi di sostegno precedentemente realizzati nonché le loro 
valutazioni le hanno fornito una lunga serie di conoscenze; infatti la CE è il principale 
finanziatore del settore. 
In tutti i paesi in via di sviluppo nei quali ilturismo può essere considerato fonte di 
crescita economica, in particolare quelli le cui economie dipendono ampiamente da esso, 
COM(97) 332 del 2.7.1997. 
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la CE può svolgere un ruolo guida in materia di sviluppo razionale del turismo, che 
sarebbe volto a stimolare uno sviluppo globale dei paesi di destinazione. La CE dovrebbe 
effettuare valutazioni, individuare i campi in cui fornire il sostegno, coordinare il dialogo 
con i principali operatori e favorire un approccio coordinato delle politiche. 
Tutto concorre a far sì che la CE, la BEI e gli Stati membri dell'UE agiscano in modo 
concertato e collaborino più strettamente nel formulare ed elaborare programmi che 
possano rafforzarsi a vicenda. 
CONCLUSIONI 
Il presente documento invita la CE ad adottare un approccio globale ma mirato per gli 
interventi di sostegno destinati a stimolare il turismo nei paesi in via di sviluppo. II 
turismo è un settore frammentato e complesso, composto da vari sottosettori in rapporto 
con altri settori economici. I paesi in via di sviluppo presentano stadi di sviluppo e 
tipologia di prodotti diversi che sollevano numerosi problemi, i quali devono essere 
risolti in modo distinto. Inoltre, il turismo è un'attività di natura dinamica che evolve in 
un clima mutevole. 
Non esistono quindi un problema tipo o una soluzione tipo: i programmi di sostegno 
dovrebbero essere adattati ad ogni paese e alle sue specifiche necessità in un dato 
momento. 
Nei paesi in via di sviluppo deve essere adottato un approccio globale nel corso della fase 
di elaborazione dei programmi per comprendere i problemi che si pongono e le loro 
cause. Non sarebbe quindi realistico affrontare contemporaneamente tutti i problemi con 
un solo programma. 
Le iniziative avviate dalla CE dovrebbero soprattutto cercare di favorire l'inserimento dei 
principi di uno sviluppo sostenibile, rispettoso del contesto sociale, culturale e ambientale 
nelle strategie e nelle azioni di sviluppo del turismo, nonché di massimizzare gli effetti 
positivi del turismo sulla crescita e l'occupazione. 
Il sostegno fornito ai governi per consentire loro di svolgere le funzioni di pianificazione, 
gestione e controllo in vista di uno sviluppo sostenibile dovrà comprendere: 
l'elaborazione di un quadro giuridico e istituzionale del settore, un sostegno allo sviluppo 
delle risorse umane e delle infrastrutture pubbliche, nonché alla protezione e alla 
valorizzazione del patrimonio naturale e culturale e un'assistenza tecnica per 
modernizzare i metodi e gli strumenti di commercializzazione della destinazione. 
Il sostegno al settore privato sarà fornito a due livelli: miglioramento del partenariato fra 
imprese e settori d'attività legati al turismo e misure orizzontali previste per le PM1 in 
generale. 
Il sostegno sarà fornito principalmente per mezzo di azioni mirate, evitando di disperdere 
gli sforzi e con la partecipazione attiva degli operatori interessali. Saranno incoraggiati il 
partenariato fra settori pubblici e privati e la partecipazione degli altri operatori a livello 
locale, come ad esempio le autorità provinciali e locali, ma anche la società civile, che è 
la più esposta agli effetti perversi di una crescita incontrollata. 
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