9. 7. 79 Gazzetta  ufficiale  delle  Comunità  europee N. C 171/43 
Fatto  a Bruxelles,  il 5 aprile  1979. 
Il Presidente 
del Comitato  economico  e sociale 
Fabrizia  BADUEL  GLORIOSO 
Parere  in merito  ad una  proposta  di direttiva  del Consiglio  relativa  al ravvicinamento  delle 
disposizioni  legislative,  regolamentari  ed amministrative  degli  Stati  membri  in materia  di 
pubblicità  ingannevole  e sleale 
Il testo  che  ha formato  oggetto  della  consultazione  è pubblicato  sulla  Gazzetta  ufficiale  delle 
Comunità  europee  n. C 70 del 21 marzo  1978  pagina  4. 
A. FONDAMENTO  GIURIDICO  DEL  PARERE 
Il Consiglio  ha deciso  in data  10 marzo  1978  di consultare,  conformemente  alle  disposizioni 
dell'articolo  100  del  trattato  che  istituisce  la Comunità  economica  europea,  il Comitato 
economico  e sociale  sulla  proposta  di cui sopra. 
B. PARERE  DEL  COMITATO  ECONOMICO  E SOCIALE 
Il Comitato  economico  e sociale  ha emesso  il parere  sull'argomento  summenzionato  nel 
corso  della  167a  sessione  plenaria,  svoltasi  a Bruxelles  il 4 e 5 aprile  1979. 
Il testo  del parere  viene  riportato  in appresso  : 
IL COMITATO  ECONOMICO  E SOCIALE, 
visto  il trattato  istitutivo  della  Comunità  economica 
europea  ed in particolare  l'articolo  100, 
vista  la richiesta  di parere  presentata  dal Consiglio  delle 
Comunità  europee  in data  10 marzo  1978,. 
vista  la decisione  dell'ufficio  di presidenza  di affidare 
alla sezione  « ecologia,  salute  pubblica  e consumo  » il 
compito  di predisporre  il parere  e la relazione  in materia 
(decisione  del 29 marzo  1978), 
visto  il parere  della  sezione  « ecologia,  salute  pubblica  e 
consumo  » elaborato  in data  6 marzo  1979, 
vista  la relazione  del sig.  Ramaekers,  relatore, 
visto  quanto  deliberato  nella  167a  sessione  plenaria  del 
4 e 5 aprile  1979  (seduta  del 5 aprile), HA ADOTTATO  IL SEGUENTE  PARERE 
con procedura  di votazione  nominale,  in conformità 
all'articolo  45 del  regolamento  interno,  con  77  voti 
favorevoli,  2 contrari  e 39 astensioni  : 
1. Osservazioni  generali 
1.1. Il Comitato  prende  atto  dell'iniziativa  presa  dalla 
Commissione  per  attuare  un  punto  importante  del 
« primo  programma  per  una  politica  di protezione  e 
d'informazione  del  consumatore  », cioè  l'armonizza-
zione  delle  legislazioni  degli  Stati  membri  in materia  di 
pubblicità  ingannevole  e sleale. 
1.2. Il Comitato  riconosce  che  la pubblicità  è un feno-
meno  socio-economico,  che.fa  parte  della  nostra  società 
contemporanea  e delle  attuali  tecniche  commerciali  e 
che svolge  inoltre  un ruolo  importante  nelle  relazioni  fra 
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concorrenti  e fra mondo  industriale-commerciale  ed i 
consumatori. 
1.3. In tale  contesto,  il Comitato  appoggia  l'iniziativa 
della  Commissione,  la quale,  mediante  la direttiva, 
propone  dei provvedimenti  giuridici  contro  la pubblicità 
ingannevole  e sleale. 
1.4. A tale  proposito,  il Comitato  è consapevole  della 
vulnerabilità  specie  dei  consumatori,  i quali  devono 
affrontare  non  solo  una  massa  considerevole  di mes-
saggi  pubblicitari  ad essi  rivolta,  ma soprattutto  delle 
azioni  pubblicitarie  molto  diverse,  alcune  delle  quali 
hanno  talvolta  un carattere  ingannevole  e sleale. 
1.5. Il Comitato  condivide  d'altra  parte  il contenuto 
della  dichiarazione  della  Commissione,  secondo  cui la 
pubblicità  si estende  sempre  più oltre  le frontiere  degli 
Stati  membri  ; questo  abbattimento  delle  frontiere  è in 
effetti  una  delle  conseguenze  logiche  ed inevitabili 
dell'internazionalizzazione  dei mercati. 
1.6. Il Comitato  ritiene  che  dal momento  che  le forze 
economiche  si organizzano  su scala  mondiale  e che  gli 
Stati  membri  vi hanno  partecipato  instaurando  un 
mercato  comune  dei beni  e dei servizi  è indispensabile, 
al fine  del coerente  funzionamento  del predetto  mer-
cato,  che  gli Stati  membri  armonizzino  progressiva-
mente  le rispettive  disposizioni  giuridiche  qualora  que-
ste ostacolino  l'integrazione  economica.  In questa  ot-
tica, l'armonizzazione  delle  disposizioni  legislative,  re-
golamentari  ed amministrative  degli  Stati  membri  in 
materia  di pubblicità  ingannevole  e sleale  è conforme 
all'obiettivo  summenzionato. 
1.7. Il Comitato  constata  infine  che  la proposta  di 
direttiva  in esame  mira  a rafforzare  il sistema  di prote-
zione  del consumatore  contro  la pubblicità  ingannevole 
e sleale  nella  misura  in cui la direttiva  stessa  va oltre  le 
legislazioni  vigenti  in taluni  Stati  membri  in materia  di 
protezione  del  consumatore,  in quanto  propone  una 
definizione  della  pubblicità  ingannevole  e sleale,  am-
mette,  entro  certi  limiti,  la pubblicità  comparata,  im-
pone  agli  Stati  membri  di attuare  provvedimenti  giuri-
dici appropriati  e obbliga  il responsabile  del messaggio 
pubblicitario  a provare  la fondatezza  di quanto  asse-
risce.  Inoltre,  la direttiva  in esame  fornisce  ai consuma-
tori uno  strumento  di protezione  giuridica  uniforme  nei 
confronti  di un mondo  industriale  e commerciale  ove 
l'integrazione  compie  costanti  progressi. 
1.8. Il Comitato  rammenta  che  la pubblicità,  a pre-
scindere  dal fatto  che possa  essere  ingannevole,  include 
altri aspetti  che riguardano  il consumatore,  come  è stato 
evidenziato  al punto  30 del  programma  preliminare  a 
favore  dei consumatori  (« prevenzione  delle  forme  di 
pubblicità  contrarie  alla  libertà  individuale  del consu-
matore  »). Esso  invita  la Commissione  ad esaminare  gli 
altri aspetti  nel quadro  dei suoi  futuri  lavori. 2. Osservazioni  particolari 
2.1. Obiettivi  della  direttiva  (articolo  1) 
2.1.1.  Il Comitato  approva  gli obiettivi  e la motiva-
zione  generale  della  direttiva,  i quali  mirano  a tutelare 
non solo  i consumatori  ed i concorrenti,  ma anche  il 
pubblico  contro  la pubblicità  ingannevole  e sleale  nel 
caso  in cui quest'ultima  tende  a promuovere  la fornitura 
di beni  e di servizi. 
2.2. Definizione  della  pubblicità  (articolo  2) 
2.2.1.  Il Comitato  constata  che,  pur  delimitando  net-
tamente  il campo  della  pubblicità,  la definizione  for-
nisce  alla  direttiva  una  base  materiale  vasta  ed un punto 
di partenza  appropriato  per regolamentare  la pubblicità 
ingannevole  e sleale  ; esso  si compiace  a tale  proposito 
del fatto  che  la direttiva  riguardi  sia i beni  mobili  e 
immobili  sia i servizi.  Y 
2.2.2.  Il Comitato  riconosce  che,  con  il ricorso  al ter-
mine  « messaggio  », la direttiva  riesce  ad includere  tutte 
le forme  di presentazione,  senza  operare  alcuna  distin-
zione  né fra i mezzi  di comunicazione  ed i veicoli  pub-
blicitari  utilizzati,  né fra i messaggi  cosiddetti  specializ-
zati e quelli  non  specializzati. 
2.3. Definizione  della  pubblicità  ingannevole  (arti-
colo 2) 
2.3.1.  Il Comitato  ritiene  che  la definizione  della  pub-
blicità  ingannevole  debba  vertere  sul  fenomeno  in 
quanto  tale,  senza  tener  conto  di fattori  quali  la negli-
genza  o la colpa  intenzionale  dell'operatore  pubblicita-
rio o i danni  reali  cagionati  all'attore. 
2.3.2.  Per  la stessa  regione,  il Comitato  è dell'avviso 
che — contrariamente  a quanto  proposto  nella  direttiva 
— una  definizione  della  pubblicità  ingannevole  non  può 
tener  conto  né del pubblico  cui è destinata  la pubblicità 
né delle  persone  che  potrebbero  essere  raggiunte  dal 
messaggio  pubblicitario.  Siffatte  nozioni  sono  pura-
mente  soggettive  e riducono  l'efficacia  della  direttiva. 
Per il Comitato  è preferibile  che  in casi  particolari  tale 
questione  venga  lasciata  alla  discrezione  del giudice. 
2.4. Definizione  della  pubblicità  sleale  (articolo  2) 
2.4.1.  Il Comitato  constata  che  la definizione  della 
pubblicità  sleale  che figura  nella  proposta  di direttiva  si 
orienta  verso  un risanamento  del settore  della  pubbli-
cità. 
2.4.2.  Per  quanto  concerne  più specificamente  : 
— la lettera  c) : il Comitato  teme  nondimeno  che  il 
testo  della  proposta  di direttiva  potrebbe  vietare 
forme  di pubblicità  lecite  da parte  di compagnie  di 
assicurazione,  fornitori  di dispositivi  antifurto,  cin-
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ture di sicurezza  e mezzi  di difesa  autorizzati  ; il 
Comitato  propone  quindi  che il testo  venga  adattato 
in modo  da autorizzare  le forme  di pubblicità  le 
quali  — in base  ad un interesse  legittimo  e in modo 
adeguato  — richiamano  l'attenzione  sui rischi  a cui 
noi tutti  siamo  purtroppo  esposti  ; 
— la lettera  c) e la lettera  d) : il Comitato  chiede  che 
per quanto  concerne  la pubblicità  che  implica  una 
discriminazione  fondata  sulla  razza  o sul sesso,  il 
testo  della  direttiva  non  sia incompatibile  con  taluni 
testi legislativi  vigenti  in alcuni  Stati  membri  (ad 
esempio  il « Sex Discrimination  Act  » ed il « Race 
Relations  Act  » nel Regno  Unito)  ; 
— la lettera  e) : il Comitato  chiede  che  il termine 
« sfrutti  » venga  sostituito  con  « abusi  della  ... ». 
2.4.3.  Il Comitato  chiede  infine  che la proposta  di di-
rettiva  sia completata  inserendo  una  definizione  della 
nozione  di « servizi  ». 
2.5. Criteri  volti  a stabilire  il carattere  ingannevole  e 
sleale  (articolo  3) 
2.5.1.  Pur  constatando  che  l'elenco  delle  condizioni  da 
esaminare  per determinare  se un messaggio  costituisca  o 
no un atto  di pubblicità  ingennevole  o sleale,  non  sia 
completo,  il Comitato  si chiede  se non  sarebbe  oppor-
tuno  inserire  in detto  elenco  l'inganno  che  può  derivare 
dalla  natura  del  messaggio.  È infatti  possibile  che  il 
consumatore  non  comprenda  o non  capisca  abba-
stanza  rapidamente  il carattere  pubblicitario  di un de-
terminato  messaggio,  mentre  l'intenzione  dell'opera-
tore pubblicitario  era proprio  quella  di fare  della  pub-
blicità. 
2.5.2.  Il Comitato  propone  di rivedere  il punto  2 
dell'articolo  3 della  proposta  di direttiva  al fine  di af-
fermare  che  il messaggio  pubblicitario  va considerato 
come  un  atto  di pubblicità  ingannevole  non  solo 
quando  non  contiene  indicazioni  su elementi  essenziali, 
ma pure  allorché  l'operatore  pubblicitario  vi introduce 
in maniera  superflua  elementi  che potrebbero  informare 
il consumatore  in modo  errato  o deformare  le conclu-
sioni  che  si possono  trarre  dal messaggio  stesso. 
2.6. Pubblicità  comparata  (articolo  4) 
2.6.1.  Il Comitato  constata  che  la direttiva  autorizza  la 
pubblicità  comparata,  nella  misura  in cui quest'ultima 
operi  un raffronto  fra elementi  essenziali  comparabili  e 
verificabili  e non  sia né ingannevole  né sleale. 
Il Comitato  rileva  tuttavia  che  per taluni  Stati  membri 
ciò costituisce  un procedimento  pubblicitario  nuovo  in 
merito  al quale  esso  si pone  degli  interrogativi. 
2.6.2.  Il Comitato  propone  pertanto  un periodo  di 
prova  di cinque  anni,  allo  scadere  del quale  verrà  presa 
una decisione  definitiva  circa  l'opportunità  di mante-
nere o di escludere  la pubblicità  comparata  in base  ad 
una valutazione  dei dati  che  saranno  disponibili. 2.7. Provvedimenti  legislativi  contro  la  pubblicità 
ingannevole  e sleale  (articolo  5) 
2.7.1.  Il Comitato  è consapevole  del fatto  che i trattati 
non consentono  alla  proposta  di direttiva  di pronun-
ciarsi  in modo  più preciso  e concreto  sul carattere  giuri-
dico (civile,  penale  e/o  amministrativo)  dei  provvedi-
menti  che  gli Stati  membri  dovranno  porre  in atto  con-
tro la pubblicità  ingannevole  e sleale  per  conseguire 
anche  a tale  livello  un'armonizzazione  delle  legislazioni. 
2.7.2.  Il Comitato  intende  tuttavia  manifestare  la 
propria  preferenza  : 
— perché  la direttiva  affidi  agli Stati  membri  il compito 
di predisporre  una  protezione  giuridica  facilmente 
accessibile  sia per i singoli  sia per le associazioni  e le 
organizzazioni  rappresentative  professionali  e dei 
consumatori  ; 
— per  l'introduzione  nella  direttiva  di una  procedura 
rapida  dinanzi  ai tribunali  e per il fatto  che  questi 
ultimi  potranno  imporre  il divieto  provvisorio  o 
definitivo  o la cessazione  di una  pubblicità  apparen-
temente  ingannevole  e sleale  senza  che  l'attore 
debba  fornire  la prova  di una  colpa  o di un pregiu-
dizio  effettivo  ; 
— perché  la proposta  di direttiva  preveda  che  le parti 
in causa  abbiano  la possibilità  di confrontare  i ri-
spettivi  punti  di vista  in una  fase  di dialogo  al fine  di 
giungere,  se possibile,  ad una  transazione  ; 
— perché  le autorità  giudiziarie  abbiano  la facoltà, 
qualora  lo ritengano  opportuno  per la salvaguardia 
degli  interessi  in causa,  di imporre  ponderatamente 
la pubblicazione  di una  dichiarazione  rettificativa  o 
la pubblicazione,  integrale  o parziale,  della  loro 
decisione  ; 
— perché  gli Stati  membri  prevedano  delle  sanzioni 
efficaci  che tengano  conto  al tempo  stesso  dei danni 
materiali  e morali  nonché  dei profitti  indebiti,  per 
giungere  ad un risanamento  progressivo  del settore 
pubblicitario  e, se del  caso,  ad un risarcimento 
adeguato  delle  parti  lese  ; 
— perché  la proposta  di direttiva  sia  ulteriormente 
integrata  da disposizioni  atte  a salvaguardare  meglio 
gli interessi  del consumatore  per  quanto  riguarda  i 
contratti  la cui conclusione  è dovuta  ad una  pubbli-
cità giudicata  ingannevole  o sleale,  perlomeno  nei 
paesi  in cui dette  disposizioni  non  vigono  ancora. 
2.8. Inversione  dell'onere  della  prova  (articolo  6) 
2.8.1.  Il Comitato  è perfettamente  consapevole 
dell'importanza  che  assumono  sul  piano  giuridico  le 
disposizioni  previste  dalla  proposta  di direttiva,  secondo 
le quali  l'onere  di provare  l'esattezza  delle  affermazioni 
fatte  in qualsiasi  messaggio  pubblicitario  incombe  al 
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responsabile  di detto  messaggio,  mentre  tutti  gli altri 
elementi  di prova  rimangono  a carico  dell'attore. 
2.8.2.  In tal senso,  il Comitato  constata  che  questa 
deroga  ai principi  generali  del diritto  non  costituisce  un 
innovamento  giuridico,  poiché  in taluni  Stati  membri  vi 
sono  fonti  giuridiche  che  imputano  l'onere  della  prova 
al difensore,  in particolare  allorché  il difensore  è più 
idoneo  a fornire  le prove  rispetto  all'attore. 
2.8.3.  In questa  prospettiva,  il Comitato  si dichiara 
d'accordo  con  la proposta  della  Commissione  che  ha 
per obiettivo  l'inversione  dell'onere  della  prova,  essendo 
perfettamente  consapevole  che  tale  disposizione  tutela 
sia i concorrenti  che  praticano  la pubblicità  leale  sia i 
consumatori  ed il pubblico. 
2.8.4.  Il Comitato  tiene  a precisare  che  tale  inversione 
deve  concernere  solo  la prova  di affermazioni  verifica-
bili, quindi  oggettive,  fatte  dall'operatore  pubblicitario. 
2.8.5.  Come  risulta  dalla  « relazione  introduttiva  » al 
documento  della  Commissione,  l'inversione  dell'onere 
della  prova  vale  solo  in caso  di controversia  e non  im-
plica  obbligo  alcuno  per  l'operatore  pubblicitario  di 
fornire  informazioni  al concorrente  o a un consumatore. 
Il Comitato  ritiene  tuttavia  che  la prassi  proposta  non 
debba  poter  essere  utilizzata  dai concorrenti  per obbli-
gare l'operatore  pubblicitario  a svelare  segreti  d'affari. 
2.9. Autocontrollo  (articolo  7) 
2.9.1.  Il Comitato  riconosce  l'utilità  del ruolo  svolto 
dagli  organismi  autonomi  di controllo  della  pubblicità 
in taluni  Stati  membri.  Esso  è tuttavia  favorevole  alle 
disposizioni  della  proposta  di direttiva  che  garantiscono 
il diritto  di ogni  singola  organizzazione  o individuo 
interessato  a ricorrere,  se del caso,  al giudice. 
Fatto  a Bruxelles,  il 5 aprile  1979. 2.9.2.  Se  in effetti  è lecito  prevedere  la possibilità  di 
attribuire  agli  organismi  di autocontrollo  la competenza 
per deliberare  in merito  a conflitti  fra professionisti,  il 
ricorso  ai tribunali  rimane  il mezzo  che meglio  risponde 
alle esigenze  della  tutela  degli  interessi  dei consumatori 
e del pubblico. 
2.10.  Altre  disposizioni  nazionali  (articolo  8) 
2.10.1.  Il Comitato  è consapevole  del fatto  che  le di-
sposizioni  previste  nella  proposta  di direttiva  in esame 
non costituiscono  un massimo  in materia  di protezione, 
bensì  un minimo  al di là del quale  possono  eccezional-
mente  spingersi  le disposizioni  nazionali.  L'interesse 
generale  deve  infatti  avere  la priorità  rispetto  al deside-
rio di armonizzare  le legislazioni. 
2.10.2.  Tuttavia,  al fine  di non  accentuare  le diver-
genze  fra le legislazioni  nazionali,  il Comitato  auspica 
che la proposta  di direttiva  precisi  che  queste  ultime 
devono  attenersi  al riguardo  alle  definizioni  dell'articolo 
2, il quale  specifica  che  cosa  si debba  intendere  per 
pubblicità  e per pubblicità  ingannevole  e sleale. 
2.10.3.  Infine,  poiché  è nell'interesse  non  solo  dei 
consumatori,  ma pure  di tutti  gli altri  operatori  econo-
mici che le transazioni  siano  franche  e leali,  il Comitato 
auspica  che  il campo  d'applicazione  dell'articolo  8 
venga  esteso  alle  disposizioni  adottate  per  garantire  la 
protezione  non  solo  delle  persone  che  esercitano  un'at-
tività  commerciale  industriale  o professionale,  ma anche 
del pubblico. 
2.11.  Termini  (Articolo  9) 
A giudizio  del Comitato,  sarebbe  opportuno  fissare  a 24 
mesi,  anziché  a 18,  il periodo  previsto  in tale  articolo, 
poiché  le misure  necessarie  per  applicare  la direttiva 
possono  richiedere  in taluni  Stati  membri  un rimaneg-
giamento  sensibile  della  legislazione  nazionale. 
Il Presidente 
del Comitato  economico  e sociale 
Fabrizia  BADUEL  GLORIOSO 
9. 7. 79 Gazzetta  ufficiale  delle  Comunità  europee N. C 171/47 
ALLEGATO 
al parere  del Comitato  economico  e sociale 
I. NEL  CORSO  DEI  DIBATTITI  È STATO  RESPINTO  IL SEGUENTE  EMENDAMENTO 
Punti  2.8.3.  e 2.8.4. 
Sostituire  detti  punti  con  quanto  segue  : 
« Il Comitato  reputa  che  l'inversione  dell'onere  della  prova  sia utile  solo  se vi è motivo  di credere 
che l'affermazione  contenuta  in un messaggio  pubblicitario  non  è conforme  alla  realtà  e se l'attore 
può fornire  la prova  della  sua inesattezza  soltanto  a costo  di enormi  difficoltà.  Esso  ritiene  pertanto 
che la proposta  della  Commissione  imposti  l'inversione  dell'onere  della  prova  in modo  troppo  asso-
luto.  Vi è inoltre  da temere  che il regime  proposto  possa  essere  utilizzato  da parte  di concorrenti  per 
obbligare  l'operatore  pubblicitario  a svelare  segreti  d'affari.  Per tale  motivo,  il Comitato  chiede  alla 
Commissione  di modificare  la proposta  di direttiva  : 1) nel senso  predetto,  e 2) in modo  tale  da 
impedire  che l'operatore  pubblicitario  sia costretto  a svelare  segreti  d'affari  ». 
Motivazione 
La proposta  della  Commissione  impone  una  modifica  fondamentale  dei diritti  nella  maggior  parte  degli 
Stati  membri  che non  sembra  giustificata. 
La proposta  di emendamento  prende  in considerazione  le difficoltà  cui il consumatore  può  andare  in-
contro  per fornire  la prova  senza  però  imporre  sistematicamente  all'operatore  pubblicitario  l'onere  della 
prova. 
Esito  della  votazione 
Voti favorevoli  : 50, voti  contrari  : 59, astensioni  : 1. 
II. IN SEGUITO  ALL'APPROVAZIONE  DI UN EMENDAMENTO  NEL  CORSO  DEI  DIBATTITI,  È 
STATO  INSERITO  NEL  PARERE  DELLA  SEZIONE  UN  NUOVO  PUNTO 
Punto  2.8.4. 
« 2.8.4.  Il Comitato  tiene  a precisare  che tale  inversione  deve  concernere  solo  la prova  di afferma-
zioni  verificabili,  quindi  oggettive,  fatti  dall'operatore  pubblicitario  ». 
III. IL SEGUENTE  TESTO  DEL  PARERE  DELLA  SEZIONE  È STATO  MODIFICATO  IN SEGUITO 
ALL'APPROVAZIONE  NEL  CORSO  DEI  DIBATTITI  DI UN  EMENDAMENTO 
Punto  2.8.5.,  ex punto  2.8.4. 
« 2.8.5.  ...  La sezione  ritiene  tuttavia  che  la prassi  proposta  non  debba  poter  essere  utilizzata  dai 
concorrenti  per obbligare  l'operatore  pubblicitario  a svelare  segreti  d'affari  ».