Comunicazione della Commissione - Piano d'azione « semplificare e migliorare la regolamentazione » /* COM/2002/0278 def. */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE _ Piano d'azione « semplificare e migliorare la regolamentazione » INDICE Introduzione 1. Azioni da attuarsi ad opera della Commissione 1.1. Migliorare la qualità delle proposte legislative 1.2. Monitoraggio dell'adozione e dell'applicazione degli atti legislativi 1.3. Coordinamento generale e attuazione 2. Azioni proposte al Parlamento europeo e al Consiglo 2.1. Per un uso meglio adattato degli strumenti 2.2. Semplificare e ridurre la legislazione comunitaria 2.3. Vigilare alla qualità della legislazione adottata 3. Azioni che interessano gli Stati membri 4. Sviluppare una cultura legislativa comune in seno all'Unione COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE Piano d'azione « semplificare e migliorare la regolamentazione » Introduzione L'obiettivo della presente comunicazione della Commissione è di presentare al Consiglio europeo un piano d'azione « volto a semplificare l'ambiente regolamentare attraverso una nuova azione coordinata », conformemente al mandato ricevuto dal Consiglio europeo di Lisbona, confermato a Stoccolma, a Laeken e quindi a Barcellona. [1] [1] Conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000, di Stoccolma del 23 e 24 marzo 2001, di Laeken dell'8 e 9 dicembre 2001 e di Barcellona del 15 e 16 marzo 2002. La semplificazione e il miglioramento del contesto regolamentare intendono far si che, a tutto vantaggio dei cittadini, la legislazione comunitaria sia maggiormente adattata ai problemi che emergono, alla sfida dell'allargamento, alle realtà tecniche e locali. Semplificandone la redazione, la legislazione comunitaria dovrebbe essere più facile da applicare da parte degli Stati membri, degli operatori interessati oltre ad essere più leggibile e accessibile per tutti. Unita ad un miglioramento delle procedure legislative e delle prassi istituzionali una simile azione deve consentire di risparmiare tempo e di ridurre i costi che gravano sia sulle imprese che sulle amministrazioni. L'obiettivo finale è di mantenere una grande sicurezza del diritto sul territorio di un'Unione di imminente allargamento, consentire un maggiore dinamismo degli operatori economici e sociali e contribuire così a rafforzare la credibilità dell'azione della Comunità tra i suoi cittadini. Non si tratta però di deregolamentare o di limitare la capacità d'azione della Comunità. La Commissione ha avviato da più di un anno un processo di consultazione delle altre Istituzioni e degli Stati membri, corresponsabili assieme ad essa della qualità della legislazione comunitaria. Essa ha quindi presentato a più riprese diversi documenti per raccogliere i loro punti di vista: * Una prima relazione intermedia, trasmessa al Consiglio europeo di Stoccolma, nel marzo 2001, che faceva il bilancio della situazione e esponeva delle linee di riflessione [2]; [2] COM (2001) 130 def. * Il Libro bianco sulla Governance europea, adottato nel luglio 2001, di cui una parte cospicua è consacrata al miglioramento della qualità della regolamentazione. Tale Libro bianco è stato sottoposto ad un'ampia consultazione pubblica sino al 31 marzo 2002 [3]; [3] COM (2001) 428 def. * Inoltre, una comunicazione di natura politica presentata al Consiglio europeo di Laeken volta a consultare il Consiglio, il Parlamento europeo e gli Stati membri sui principali assi del piano d'azione [4]. [4] COM (2001) 726 def. La Commissione ha così potuto beneficiare di diversi importanti contributi per redigere il presente piano d'azione: * i contributi ricevuti nel quadro della consultazione aperta dal Libro bianco sulla Governance europea; da questi emerge un ampio sostegno alle opzioni del Libro bianco relative alla qualità della regolamentazione; * le risoluzioni adottate su tali questioni dal Parlamento europeo [5] e dal Consiglio dei Ministri [6], nonché i pareri del Comitato economico e sociale [7] e del Comitato delle Regioni [8]; [5] Cfr. La risoluzione del Parlamento europeo sul Libro bianco della Commissione "La Governance europea", adottato il 29 novembre 2001, e il progetto di risoluzione del Parlamento europeo sulla comunicazione «semplificare e migliorare la regolamentazione» (COM (2001) 726), sulla base della relazione Medina Ortega. [6] Risoluzione del Consiglio « Mercato interno/Consumatori/Turismo », adottata il 21 maggio 2002. [7] Parere del Comitato economico e sociale adottato il 21 marzo 2002. [8] Parere su « Nuove forme di governo: Europa, un quadro per l'iniziativa dei cittadini », adottato il 4 gennaio 2001; e parere su « Il Libro bianco sulla governance europea », adottato il 4 aprile 2002. * i contributi presentati da certi Stati membri [9]; [9] Contributo della Repubblica Federale di Germania, della Danimarca, della Svezia, dei Paesi Bassi, della Francia e del Regno Unito sul Libro bianco sulla Governance europea. Contributo del Regno Unito sulla comunicazione della Commissione del 5 dicembre 2001 (COM(2001)726). * e la relazione finale del gruppo consultivo ad alto livello denominato « gruppo Mandelkern » istituito dai ministri della funzione pubblica nel novembre 2000 [10], che la Commissione ha tenuto nel massimo conto tanto che la maggior parte delle sue raccomandazioni coincidono con le azioni proposte nel presente piano d'azione. [10] Relazione finale del gruppo consultivo ad alto livello, presieduta dal Sig. Mandelkern, presentata il 13 novembre 2001. Al termine di questo processo di consultazione la Commissione ritiene che la strategia per una migliore qualità della regolamentazione dovrebbe evidenziare le tre tappe principali del ciclo legislativo: la preparazione e la presentazione della proposta di un atto da parte della Commissione; la discussione legislativa tra il Parlamento europeo e il Consiglio; ed infine l'applicazione da parte degli Stati membri. La Commissione ha elaborato un piano d'azione volto a semplificare e a migliorare la qualità del contesto normativo, senza modifica del Trattato. Essa intende discuterne attualmente con le altre Istituzioni, in particolare per giungere ad un accordo interistituzionale. Per strutturare ed agevolare la futura discussione interistituzionale, il piano d'azione, pur ribadendo la pertinenza delle tre tappe del ciclo legislativo, pone l'accento sulle responsabilità - rispettive o comuni - di ciascuno: Commissione, Parlamento europeo, Consiglio e Stati membri. La presente comunicazione distingue dunque tra: * le azioni che rientrano nella responsabilità della Commissione; * le azioni proposte al Parlamento europeo ed al Consiglio nella loro qualità di legislatore comunitario; * le azioni volte ad assicurare un buon recepimento ed una buona applicazione della legislazione da parte degli Stati membri; * ed infine le azioni volte a sviluppare una cultura legislativa comune all'interno dell'Unione. In tale contesto e alla luce dei contributi e dei pareri ricevuti, il piano d'azione proposto identifica azioni concrete riguardanti la Commissione, il Parlamento europeo, il Consiglio e gli Stati membri, individualmente o collettivamente. Per parte sua la Commissione intende rispettare e attuare gli impegni che essa si é assunta e che ha annunciato nei tre documenti summenzionati. Per tale motivo, al fine di migliorare la qualità e la trasparenza dei suoi lavori, la Commissione adotta, parallelamente a questo piano d'azione, due comunicazioni specifiche che esplicitano due delle principali azioni che la riguardano: da un lato la definizione di norme minime di consultazione e, dall'altro, la definizione di un metodo integrato di analisi d'impatto per le sue principali iniziative politiche e legislative. La Commissione intende così rivolgere un chiaro segnale politico della sua volontà di migliorare la qualità della regolamentazione, di rendere più trasparenti i suoi metodi di lavoro e di dare l'esempio sul piano delle buone pratiche. Tali azioni verranno realizzate con i mezzi a disposizione, riassegnando le risorse esistenti. La Commissione tiene a ribadire che la riuscita di questa strategia, concretizzata nel piano d'azione, implica un impegno politico forte da parte delle altre Istituzioni e degli Stati membri, sia per la definizione di questa strategia che per la sua attuazione. A tal fine essa rammenta il suo auspicio che si sviluppi un dialogo interistituzionale permanente per discutere, con il Parlamento europeo e il Consiglio, le azioni del piano che rientrano nelle loro prerogative legislative e in quelle degli Stati membri. Come essa ha già annunciato [11], la Commissione continua ad essere convinta della pertinenza di un accordo interistituzionale su tali questioni. [11] COM (2001) 726 def., pag. 10. Il presente piano d'azione va visto anche alla luce dei lavori della Convenzione europea sull'avvenire dell'Unione, nella misura in cui il mandato di questa comprende elementi importanti per quanto concerne la qualità della regolamentazione [12]. Perciò la Commissione si riserva la possibilità di presentare contributi complementari su capitoli quali la « distinzione tra misure legislative e misure di esecuzione », detta « comitatologia » e la problematica della scelta degli strumenti. [12] Conclusioni del Consiglio europeo di Laeken, allegato 1. 1. Azioni da attuarsi ad opera della Commissione In virtù dei trattati la Commissione detiene il quasi monopolio dell'iniziativa legislativa per quanto concerne le competenze comunitarie. Spetta a lei vigilare al mantenimento di un alto livello di pertinenza e di qualità delle proposte legislative, conformemente al protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità [13]. Inoltre, la Commissione vigila sulla buona applicazione della legislazione da parte degli Stati membri. [13] Cf. Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegato al Trattato di Amsterdam, punto 9. Forte di tali responsabilità, la Commissione s'impegna sin d'ora a condurre le seguenti azioni per migliorare la qualità, la pertinenza e il monitoraggio delle sue proposte. 1.1. Migliorare la qualità delle proposte legislative La Commissione si è assunta, nel Libro bianco sulla Governance europea, un certo numero d'impegni per migliorare la qualità e la trasparenza delle diverse consultazioni che essa già conduce. Al proposito, essa rammenta che quest'anno pubblicherà l'elenco degli organi e delle istanze di consultazione della società civile e che essa intende attuare i protocolli sottoscritti con il Comitato economico e sociale e con il Comitato delle regioni. Inoltre, la Commissione pubblicherà prossimamente linee guida che essa dovrebbe seguire per ottenere e utilizzare pareri di esperti al fine di assicurarne la responsabilità, il pluralismo e l'integrità. Parallelamente a questo piano d'azione la Commissione adotta una comunicazione mirante a proporre norme minime di consultazione [14]. Questa comunicazione è a sua volta soggetta a consultazione e dovrebbe consentire di adottare queste norme minime entro la fine del 2002. La Commissione sottolinea che il rafforzamento della consultazione che precede le sue proposte legislative non influisce in alcun modo sugli impegni presi nei confronti del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni per quanto concerne l'ottenimento, nei casi appropriati, di pareri previamente all'esercizio del suo diritto di iniziativa, né sul ruolo specifico svolto dalle parti sociali [15]. [14] COM (2002) 277 def. [15] Conformemente agli articoli 138 e 139 del Trattato CE. Azione: Definire norme minime di consultazione Definire entro la fine del 2002, di concerto con le parti interessate e sulla base della comunicazione presentata dalla Commissione, norme minime di consultazione. Questa impostazione mirerà a sistematizzare e a rendere più trasparenti le consultazioni della Commissione e avrà più in particolare lo scopo di: - Contribuire a una migliore partecipazione degli ambienti interessati e della società civile al processo di consultazione; - Accrescere la trasparenza delle consultazioni per quanto concerne il modo in cui esse sono condotte e la valorizzazione dei risultati da parte della Commissione; - Assicurare un approccio coerente dell'insieme dei servizi della Commissione in tale processo. Tra tali norme la Commissione contempla, in particolare, un termine minimo, in linea di principio di sei settimane, per le consultazioni e specifica che agevolerà la partecipazione alle consultazioni attivando un punto di accesso unico in cui figurerà l'elenco delle consultazioni in corso. Responsabilità: Commissione Attuazione: a partire dal 2003 Parallelamente alle prassi che si sono sviluppate da diversi anni nel quadro dell'OCSE e in certi Stati membri, e per rispondere agli inviti dei Consigli europei di Göteborg e Laeken, la Commissione ha definito un metodo d'analisi d'impatto che essa espone in una comunicazione specifica adottata parallelamente al presente piano d'azione [16]. Con tale strumento, che integra tutte le prassi esistenti al suo interno [17], la Commissione intende contemporaneamente garantire e giustificare la fondatezza delle sue proposte giuridiche. [16] COM (2002) 276 def. [17] La Commissione ha sviluppato negli ultimi anni diversi strumenti o metodi specifici per l'analisi d'impatto: Business Impact Assessment; Regulatory Impact Assessment; Sustainable Impact Assessment, valutazione ex-ante, in particolare, onde tener conto degli obiettivi del Trattato quali lo sviluppo sostenibile, la protezione dell'ambiente, le pari opportunità, la sanità. Azione: Analizzare l'impatto delle principali iniziative legislative e politiche La Commissione porrà in atto, entro la fine del 2002, uno strumento di analisi d'impatto integrato e proporzionato sulle sue iniziative legislative e politiche che coprirà le dimensioni dell'analisi d'impatto regolamentare e dello sviluppo sostenibile (economico, sociale e ambientale) e integrerà gli strumenti e i metodi esistenti. L'analisi d'impatto aiuterà a determinare l'opportunità di agire a livello comunitario, nel rispetto del Trattato e del protocollo sui principi di sussidiarietà e di proporzionalità. * Tale strumento consentirà anche di meglio identificare lo strumento o la combinazione di strumenti più efficace, di ordine legislativo e/o non legislativo, tra tutta una gamma di opzioni (regolamento, direttiva, raccomandazione, coregolamentazione, autoregolamentazione, accordi volontari settoriali, metodo di coordinamento aperto, interventi finanziari, campagna d'informazione); * In linea di principio, tutte le proposte legislative e tutte le altre principali proposte politiche da adottare, cioè quelle elencate nel programma di lavoro della Commissione, saranno sottoposte alla procedura di valutazione d'impatto. Tuttavia, soltanto le proposte più significative saranno soggette a una valutazione d'impatto estesa; * Sulla base di una valutazione preliminare d'impatto nella fase della Strategia Politica Annuale, un anno prima dell'attuazione dell'iniziativa la Commissione identificherà le proposte suscettibili di una valutazione d'impatto maggiormente dettagliata. Le Direzioni generali devono aver completato la valutazione d'impatto al più tardi nella fase della consultazione interservizio. Nei casi in cui le proposte richiedano una valutazione approfondita, le Direzioni generali, di propria iniziativa, avranno avviato il processo ancor prima che la proposta venga inserita nella Strategia Politica Annuale. Responsabilità: Commissione Attuazione: progressiva, a partire dalla fine del 2002 per una applicazione completa nel 2004/2005 Il Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità fa obbligo alla Commissione di inserire nella motivazione che accompagna le sue proposte di atti legislativi, la giustificazione di questi per quanto riguarda il principio di sussidiarietà precisandone le implicazioni finanziarie [18]. Per assicurare una buona comprensione delle sue proposte di atti e rendere coerenti le azioni definite in precedenza, la Commissione propone di andare più in là e di rafforzare il contenuto della motivazione che correda le proposte. [18] Cf. Protocollo, ibid., punto 9, secondo trattino. Azione: Rafforzare la motivazione che correda le proposte legislative La Commissione preciserà nella motivazione che correda le sue proposte di atti, i cinque elementi seguenti, eventualmente sulla base di un modello tipo: le consultazioni effettuate e i risultati ottenuti, le analisi d'impatto cui ha proceduto, la giustificazione quanto alla scelta dello strumento proposto, in particolare alla luce dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità ed infine le implicazioni finanziarie della proposta. Responsabilità: Commissione Attuazione: progressiva, a partire dal 2003 Inoltre, la qualità della legislazione deve essere mantenuta durante la sua applicazione. La questione dell'adattamento della legislazione all'evoluzione del problema che essa affronta, questione sollevata in particolare dagli Stati membri e dalle parti interessate che applicano tale legislazione, è anch'essa un fatto importante di cui si deve tener conto sin dalla preparazione di una proposta di atto. Ciò dovrebbe anche consentire di semplificare la legislazione (cfr. Parte II). Azione: Introdurre una clausola di riesame negli atti Fatto salvo il suo diritto di iniziativa, la Commissione s'impegna a introdurre nei casi appropriati, una clausola di riesame, ovvero di revisione, nelle sue proposte di atti, in particolare quelle soggette a evoluzioni tecnologiche rapide, per assicurare un aggiornamento e un adattamento regolare della legislazione. Sulla base soprattutto delle informazioni fornite dagli Stati membri e dalle parti interessate, la Commissione redige una relazione e può, se del caso, proporre di adattare la legislazione in questione. Una simile azione dovrebbe fondarsi su una cooperazione efficace con le amministrazioni nazionali (cfr. Parte IV), in particolare per la valutazione ex-post dell'applicazione della legislazione negli Stati membri. Nei casi appropriati, la Commissione vigilerà per identificare misure di semplificazione della sostanza degli atti legislativi in seguito a tale riesame. Proponendo una clausola di riesame la Commissione farà in modo di preservare la sicurezza del diritto per gli operatori. Responsabilità: Commissione Attuazione: immediata 1.2. Monitoraggio dell'adozione e dell'applicazione degli atti legislativi L'adozione degli atti legislativi è essenzialmente di competenza del legislatore comunitario. La Commissione, per parte sua, dovrebbe assumersi una parte più determinante in tale processo: * incoraggiando maggiormente il Parlamento europeo e il Consiglio affinché pervengano ad un accordo rapido, nei casi appropriati, possibilmente sin dalla prima lettura laddove si applica la procedura di codecisione. Ciò presuppone che la Commissione venga associata in modo più sistematico a monte dei negoziati. Essa si fonderà sulle consultazioni e sulle analisi d'impatto che avrà condotto previamente in modo da far convergere le posizioni verso le sue proposte; * insistendo, innanzi al Consiglio, per applicare il voto a maggioranza qualificata ogni volta che ciò è previsto, piuttosto che una ricerca effettiva di consenso che troppo spesso determina un allungamento della procedura e compromessi complicati. Per vigilare alla qualità e alla pertinenza del lavoro legislativo, la Commissione intraprenderà anche la seguente azione: Azione: Maggiore ricorso della Commissione al ritiro delle sue proposte Nel pieno rispetto delle regole e prassi interistituzionali esistenti, la Commissione farà un maggiore ricorso alla facoltà di ritirare una proposta legislativa allorché si applichi uno dei due seguenti criteri. - In primo luogo, come la Commissione già sta facendo regolarmente al fine di semplificare e di alleggerire il lavoro legislativo [19], se dopo diversi anni una proposta pendente non è stata discussa dal Consiglio e dal Parlamento europeo e se non riveste più un carattere di attualità; [19] Negli ultimi anni la Commissione ha ritirato diverse proposte: 34 nel 1997; 58 nel 1999; e 108 nel 2001. - In secondo luogo, se gli emendamenti del Parlamento europeo e/o del Consiglio snaturano la proposta, introducono un livello di complessità incompatibile con gli obiettivi e le disposizioni del Trattato o appaiono in contraddizione col Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Beninteso, l'applicazione di tali misure è funzionale ad una valutazione politica della Commissione. Infatti, l'adozione degli atti, in particolare quelli più importanti, richiede a volte un lungo processo di negoziazione come anche complessi emendamenti di compromesso. Responsabilità: Commissione Attuazione: immediata La Commissione vigila anche alla buona applicazione degli atti comunitari e avvia procedure contro le infrazioni costatate. Al proposito, essa si felicita della cooperazione instaurata su tali questioni con il Parlamento europeo, tramite la sua commissione delle petizioni, nonché con il mediatore europeo. Azione: Monitoraggio delle infrazioni Conformemente agli impegni assunti, la Commissione ha già codificato le misure amministrative in vigore in materia di trattamento delle denuncie [20]. Si tratta di una prima importante tappa che deve essere portata avanti anche a livello delle infrazioni. [20] COM(2002) 141 def., adottato il 20 marzo 2002. Per tale motivo la Commissione definirà prossimamente i criteri da utilizzarsi per definire le priorità nell'istruzione di eventuali violazioni del diritto comunitario, sulla base degli elementi già proposti dal Libro bianco sulla Governance europea, senza limitare per questo il suo potere discrezionale (l'effettività e la qualità del recepimento delle direttive; la compatibilità tra il diritto nazionale e i principi fondamentali del diritto comunitario; gli effetti gravi per l'interesse comunitario; la difficoltà ricorrente dell'attuazione di uno strumento particolare in uno Stato membro; ed infine, i problemi legati a un finanziamento comunitario). Inoltre, la Commissione rafforzerà ancora il suo controllo del recepimento, mediante una tabella periodica del recepimento, come anche rafforzerà il trattamento delle eventuali infrazioni. Responsabilità: Commissione Attuazione: 2002 1.3. Coordinamento generale e attuazione Per meglio assicurare la coerenza delle sue proposte di atti legislativi e attuare le azioni qui descritte, la Commissione mette in atto una rete interna « meglio legiferare ». Questa rete consentirà di integrare e di coordinare i lavori delle reti e dei gruppi esistenti conformemente alla volontà della Commissione di semplificare i suoi metodi di lavoro. Azione: Attivazione di una rete interna alla Commissione La Commissione mette in atto una rete interna « meglio legiferare » che riunisce l'insieme delle Direzioni generali aventi competenze regolamentari ed è coordinata dal Segretariato generale [21]. [21] La Commissione dispone già, tramite il suo Segretariato generale e i suoi meccanismi di consultazione interna, di strumenti importanti per assicurare il coordinamento di tali politiche. Gli impegni assunti in questo piano di azione come anche le accresciute esigenze di qualità della regolamentazione richiedono e giustificano la creazione di una simile rete di coordinamento legislativo. Questa rete, dalla struttura leggera, avrà un compito fondamentale: coordinare e completare gli strumenti e le istanze esistenti e assicurare una visione d'insieme dell'attuazione e del monitoraggio del presente Piano. Concretamente, il suo mandato riguarderà in particolare: - il follow-up e l'assistenza per l'attuazione del Piano d'azione, in particolare per quanto concerne il rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, nonché gli impegni di metodo pressi dalla Commissione nel presente Piano d'azione; - l'identificazione e la prevenzione delle eventuali difficoltà che potrebbero insorgere nell'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità e delle azioni del Piano. In caso di necessità, la rete investirà, per il tramite del Segretariato generale, i Direttori generali ovvero il Collegio di tutte le questioni che richiedano un arbitrato politico; - essa sarà inoltre incaricata di coordinare la preparazione della valutazione annuale della qualità della regolamentazione e delle relazioni nazionali (cfr. parte IV); - essa dovrà inoltre assicurare la coerenza della posizione della Commissione in seno alla rete interistituzionale e nelle relazioni con gli Stati membri (cfr. parte IV). Responsabilità: Commissione Attuazione: immediata 2. Azioni proposte al Parlamento europeo e al Consiglio Il miglioramento e la semplificazione del contesto regolamentare comunitario rientrano anche in gran parte nella responsabilità dell'autorità legislativa della Comunità, vale a dire il Parlamento europeo e il Consiglio, che esercitano le loro prerogative principalmente durante il processo di discussione e quindi di adozione stricto sensu. La Commissione ritiene che il miglioramento della qualità della regolamentazione potrà realizzarsi soltanto se vi sarà un forte impegno da parte del legislatore. Essa ribadisce la necessità di discuterne in un quadro interistituzionale che consenta, se anche le altre Istituzioni lo auspicano, di concludere un accordo interistituzionale. La conclusione di un tale accordo dovrebbe concretarsi, se possibile, entro la fine del 2002 in considerazione del calendario di attuazione delle seguenti azioni. A tale proposito, e fatto salvo il suo diritto di iniziativa, la Commissione propone alle Istituzioni le seguenti azioni. 2.1. Per un uso meglio adattato degli strumenti La Commissione si è impegnata a chiarire la scelta e l'uso degli strumenti a sua disposizione per legiferare [22]. Questa problematica è stata integrata nel mandato della Convenzione europea e porterà forse a modifiche del Trattato nell'ambito della conferenza intergovernativa che vi farà seguito [23]. Stando così le cose, la Commissione ritiene poco opportuno fare una proposta nel presente piano d'azione e si riserva di presentare successivamente un contributo nel quadro della Convenzione. [22] COM(2001) 428 « Libro bianco sulla Governance europea » e COM (2001)726 « semplificare e migliorare la regolamentazione ». [23] Vedi sopra. Tuttavia, la Commissione rammenta sin d'ora che il ricorso allo strumento del regolamento e della direttiva deve rispettare lo spirito e la lettera dei trattati: il regolamento deve essere utilizzato soltanto per un'azione che richiede un'uniformità d'applicazione negli Stati membri; la direttiva deve ridiventare, negli altri casi, uno strumento che definisce un quadro giuridico e obiettivi da raggiungere. Inoltre, essa sottolinea che si può fare un uso pertinente delle alternative alla regolamentazione senza attentare alle disposizioni del Trattato né alle prerogative del legislatore. Vi sono infatti diversi strumenti che possono consentire, a condizioni chiaramente definite, di raggiungere gli obiettivi del Trattato pur semplificando il lavoro legislativo e la legislazione stessa (coregolamentazione, autoregolamentazione, accordi volontari settoriali, metodo di coordinamento aperto, interventi finanziari, campagna d'informazione). L'autoregolamentazione riguarda le numerose pratiche, le regole comuni, i codici di comportamento o gli accordi volontari che attori economici, sociali, ONG o gruppi organizzati definiscono di propria iniziativa, su base volontaria, per disciplinare e organizzare le loro azioni. Contrariamente alla coregolamentazione, l'autoregolamentazione (o self-regulation) non implica necessariamente un atto legislativo (cfr. infra). La Commissione può ritenere preferibile non fare proposte legislative laddove già vi siano simili accordi che consentano di raggiungere gli obiettivi del Trattato. Essa può anche suggerire, ad esempio mediante una raccomandazione, il ricorso all'autoregolamentazione tra le parti interessate per evitare l'adozione di una regolamentazione, senza escludere pertanto la possibilità di legiferare se tale accordo si rivelasse insufficiente o inefficace. Gli accordi volontari designano una delle pratiche di autoregolamentazione. Essi possono anche consentire, sulla base di un atto legislativo, e quindi in modo più cogente e formale, agli attori interessati di dare applicazione ad una legislazione definita nel quadro di un meccanismo di coregolamentazione. La Commissione continuerà a informare il legislatore della scelta degli strumenti che essa preconizza nel quadro del Programma di lavoro annuale e/o delle procedure di dialogo già instaurate con il legislatore. Inoltre, consapevole del fatto che la legislazione comunitaria é diventata via via più dettagliata, rendendo a volte difficile la sua comprensione e applicazione, la Commissione intende impegnarsi a non appesantire le sue proposte legislative, conformemente al Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità [24]. [24] Cfr. Il Protocollo, ibid., punto 6. Azione: Limitare le direttive agli aspetti essenziali della legislazione La Commissione intende ritornare alla definizione originale di direttiva che compare nel Trattato. In tal modo essa intende limitare il più possibile le direttive al quadro generale con gli obiettivi, le scadenze e gli elementi essenziali della legislazione. Spetterebbe al legislatore pronunciarsi sugli elementi essenziali cui si applica una decisione politica e rinviare le modalità tecniche o di dettaglio a misure di esecuzione. Tale limitazione, mirante tra l'altro a semplificare la legislazione, avverrà senza attentare alle prerogative legislative del Parlamento europeo e del Consiglio, consentendo loro al contrario di concentrare i loro dibattiti sugli aspetti fondamentali della regolamentazione. Secondo la Commissione, questa azione dovrà essere accompagnata da una riflessione tra le Istituzioni sulla delega delle competenze di esecuzione. La Commissione si riserva di fare proposte complementari in proposito [25]. [25] COM (2002) 275 def. Responsabilità: Istituzioni. Attuazione: nel corso del 2002. La questione della coregolamentazione è tra le più delicate per gli operatori e le organizzazioni rappresentative di un settore di attività, ma anche per le Istituzioni, come l'hanno evidenziato i dibattiti del Parlamento europeo. La coregolamentazione permette, nel quadro di un atto legislativo, di rinviare l'attuazione degli obiettivi definiti dal legislatore a misure di competenza delle parti interessate riconosciute in tale ambito. Nell'ottica della semplificazione legislativa, la Commissione è convinta che si tratta di uno strumento la cui attuazione - secondo criteri definiti di comune accordo - può risultare utile per assicurare l'adattamento della legislazione ai problemi e ai settori in questione, alleggerire il lavoro legislativo concentrandosi sugli aspetti essenziali ed infine beneficiare dell'esperienza delle parti interessate, in particolare gli operatori e le parti sociali. Al proposito la Commissione sottolinea che gli articoli 138 e 139 prevedono forme specifiche di coregolamentazione che non sono interessate dal presente Piano d'azione. Azione: Ricorso, secondo certi criteri, a un meccanismo di coregolamentazione La Commissione proporrà al legislatore un uso più frequente della coregolamentazione sulla base dei seguenti criteri: * La Commissione propone al legislatore di ricorrere alla coregolamentazione sulla base di un atto legislativo. Il legislatore è così investito di tutte le proposte nel merito. Fatto salvo il suo diritto d'iniziativa, la Commissione informerà previamente il legislatore, nel quadro del suo programma di lavoro annuale e/o delle procedure di dialogo già instaurate, della propria intenzione di ricorrere a un meccanismo di coregolamentazione. Il legislatore potrà così pronunciarsi, caso per caso, sull'opportunità di ricorrere a tale strumento; * Questo ricorso, nel quadro di un atto legislativo, deve recare un valore aggiunto al servizio dell'interesse generale. Questo approccio può risultare utile laddove occorrano misure flessibili e/o urgenti purché tali misure non richiedano un'applicazione uniforme nella Comunità e non interessino le condizioni della concorrenza; * Il legislatore fissa in questo quadro normativo gli aspetti essenziali della legislazione: gli obiettivi da raggiungere, i termini e i meccanismi di attuazione, i metodi di controllo dell'applicazione e le eventuali sanzioni al fine di garantire la sicurezza del diritto; * Il legislatore determina in quale misura la definizione e l'attuazione delle misure di applicazione possono essere affidate alle parti interessate in considerazione della loro riconosciuta esperienza nel merito. Tali disposizioni, ad esempio accordi settoriali, devono essere compatibili con il diritto europeo della concorrenza; * Qualora il ricorso a tale meccanismo non abbia dato i risultati che ci si attendeva, la Commissione si riserva di presentare al legislatore una proposta legislativa di tipo classico; * Il principio di trasparenza della legislazione si applica all'uso della coregolamentazione. Il cittadino deve avere accesso all'atto e alle disposizioni di applicazione. Gli accordi settoriali e le modalità di applicazione devono essere resi pubblici secondo modalità da definirsi; * Le parti interessate devono essere considerate dalla Commissione, dal Consiglio e dal Parlamento europeo rappresentative, organizzate e responsabili. Responsabilità: Istituzioni - Anche se la Commissione propone un atto legislativo in cui sarà previsto il ricorso alla coregolamentazione, spetterà al Parlamento europeo e al Consiglio adottare tale proposta. Attuazione: 2002 2.2. Semplificare e ridurre la legislazione comunitaria L'acquis comunitario rappresenta più di 80.000 pagine e si applica già agli operatori e ai cittadini. Vi sono diversi metodi per ridurre e semplificare il suo volume (consolidazione, codificazione, rimaneggiamento e semplificazione) [26]. La Commissione ha avviato esperienze settoriali di semplificazione della sostanza dei testi che, nonostante i progressi ottenuti, rimangono limitate senza contare che i risultati non corrispondono sempre agli sforzi intrapresi dalla Commissione (ad esempio il programma SLIM). Parallelamente, è stato appena avviato un ampio programma di codificazione che dovrebbe consentire di ridurre il volume dell'acquis, di semplificare la lettura e l'applicazione della legislazione e di dare risultati tangibili [27]. [26] La consolidazione consiste nel raggruppare in un testo unico le disposizioni in vigore di una determinata normativa, che si trovano sparpagliate nel primo atto giuridico nella materia e nei successivi atti che lo modificano. La codificazione consiste nell'adozione di un nuovo atto giuridico che integra, in un testo unico, senza cambiarne la sostanza, un precedente atto di base e le sue modifiche successive ed il nuovo atto giuridico rimpiazza e abroga l'atto precedente. Un accordo interistituzionale sulla codificazione è stato concluso il 20 dicembre 1994. Il rimaneggiamento permette di adottare un atto legislativo unico che, nel contempo, reca le modifiche sostanziali auspicate, procede alla codificazione di queste con le disposizioni dell'atto precedente che rimangono immutate e abroga quest'ultimo. L'accordo interistituzionale concluso il 17 aprile 2002 relativo a un ricorso più strutturato alla tecnica del rimaneggiamento degli atti giuridici [SEC (2001) 1364] consentirà di meglio applicare tale metodo. Infine, la semplificazione è un esercizio che mira, sulla base dell'esperienza, a rendere la sostanza della regolamentazione più semplice e appropriata ai bisogni degli utilizzatori. Gli atti sottoposti a una codificazione, a un rimaneggiamento o a una semplificazione devono essere sottoposti al legislatore per adozione, poiché la struttura o la sostanza di tali atti è modificata. [27] COM (2001) 645 def. Bisogna indubbiamente spingersi oltre definendo, accanto al programma di codificazione, un programma di semplificazione della legislazione. La combinazione di queste due azioni, unitamente all'attuazione dell'accordo interistituzionale sul rimaneggiamento, dovrebbe consentire di fissare un obiettivo ambizioso di semplificazione e di riduzione del volume dell'acquis. A tal fine, il sostegno politico del Parlamento europeo e del Consiglio è una condizione sine qua non. La Commissione propone quindi: Azione: Semplificare e ridurre il volume dell'acquis comunitario La Commissione ritiene auspicabile, con l'indispensabile sostegno del Consiglio e del Parlamento europeo, raggiungere il seguente duplice obiettivo: semplificare l'acquis e ridurne il volume [28]. A tal fine occorre: [28] COM (2001) 726 def. La Commissione aveva stimato una riduzione auspicabile di almeno 25% in numero di pagine e/o in numero di atti per il gennaio 2005, termine del mandato di questa Commissione. - definire tra le Istituzioni un programma di semplificazione della sostanza della legislazione comunitaria. La Commissione dovrà identificare i settori che potrebbero essere interessati da questo esercizio e ne informerà il legislatore. Il Parlamento europeo e il Consiglio, cui spetterebbe alla fine, nella loro qualità di legislatore, l'adozione delle proposte di atti semplificati, dovrebbero per parte loro semplificare i loro metodi di lavoro, ponendo ad esempio in atto strutture ad hoc incaricate specificamente della semplificazione legislativa [29]. La Commissione ritiene indispensabile la conclusione di un accordo interistituzionale sulla semplificazione, in particolare sugli aspetti procedurali suscettibili di consentire al legislatore un esame accelerato delle proposte di atti semplificati. Un simile accordo dovrebbe poter essere concluso entro la fine del 2002; [29] L'esperienza del programma SLIM ha dimostrato la necessità di tali adattamenti strutturali poiché è spesso difficile, per coloro che hanno contribuito ad adottare una legislazione, semplificarla ulteriormente. Appaiono quindi necessarie strutture distinte. Inoltre, l'adozione delle proposte di atti semplificati richiede spesso diverse letture legislative, ovvero una procedura di conciliazione. La Commissione ritiene che il legislatore dovrebbe fare in modo di accelerare le sue procedure su queste proposte di atti. - sostenere il programma di codificazione avviato dalla Commissione nel novembre 2001 [30], in particolare concordando procedure di adozione accelerate, in prima lettura, delle proposte di atti codificati presentati dalla Commissione. La Commissione, per parte sua, si occuperà della questione a monte, in concertazione con il Parlamento europeo e il Consiglio, per consentire tale accordo. [30] COM (2001) 645 def. Responsabilità: Istituzioni. Scadenza: Gennaio 2005. Un bilancio intermedio sarà realizzato alla fine del 2003. 2.3. Vigilare alla qualità della legislazione adottata Negli ultimi anni le Istituzioni hanno adottato un insieme di accordi che le impegnano a vigilare sulla qualità della legislazione [31]. La Commissione ritiene indispensabile attuare tali principi in modo più concreto. [31] Cfr. Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, ibidem; Dichiarazione finale e Accordo interistituzionale del 1999, sugli orientamenti comuni relativi alla qualità redazionale della legislazione comunitaria, pubblicata sulla GUCE C 73 del 17.3.1999. Le deliberazioni del Parlamento europeo e del Consiglio inducono tali Istituzioni ad adottare emendamenti che a volte modificano in modo sostanziale la proposta iniziale della Commissione. Senza rimettere in causa la legittimità democratica di questa procedura, la Commissione ritiene di dover ribadire che certi emendamenti adottati, per la loro complessità redazionale o per il loro carattere troppo o non sufficientemente preciso, possono alterare la qualità dell'atto stesso e comportare in tal modo conseguenze negative per la sua applicazione, sia per quanto concerne gli operatori, i cittadini, i legislatori nazionali che le amministrazioni. La Commissione ritiene indispensabile mantenere un requisito di qualità e di coerenza in tutto il ciclo legislativo. Senza appesantire eccessivamente il processo decisionale, sarebbe indubbiamente auspicabile, ad esempio, introdurre nel caso di accordi "dell'ultimo minuto", un termine di rilettura da parte dei giuristi-linguisti prima dell'adozione definitiva. I legislatori potrebbero così correggere la formulazione del testo senza rimettere in causa la sostanza del compromesso politico. Più concretamente, la Commissione propone: Azione: Valutare l'impatto degli emendamenti sostanziali del Parlamento europeo e del Consiglio Analogamente a ciò che la Commissione farà per le sue proposte, e come suggerito nella relazione del gruppo detto Mandelkern, sarebbe opportuno adottare misure interistituzionali o un accordo interistituzionale per assicurare una valutazione o un'analisi d'impatto delle modifiche sostanziali apportate dal Parlamento europeo e dal Consiglio alle proposte della Commissione in prima lettura [32]. [32] Considerati i termini che si applicano alle procedure legislative dopo la prima lettura, appare difficile stabilire un analisi d'impatto pertinente al di là di tale momento. Tali analisi dovrebbero vertere sulle proposte di atti a seguito delle procedure di consultazione e di codecisione. Se una simile analisi complementare può sembrare tale da ritardare in certi casi la procedura, essa dovrebbe tuttavia assicurare che la misura adottata alla fine sia ben fondata, proporzionata e non comporti costi eccessivi per le parti interessate. Responsabilità: Il Parlamento europeo e il Consiglio stabiliranno queste analisi e manterranno la responsabilità dei loro emendamenti. La Commissione fornirà l'analisi d'impatto iniziale sulla proposta legislativa e continuerà a fornire un parere sugli emendamenti del Parlamento europeo, conformemente al Trattato. Attuazione: progressiva a partire dal 2003 3. Azioni che interessano gli Stati membri Gli Stati membri, sia a livello dei governi che dei parlamenti, hanno anch'essi un'importante responsabilità politica per la semplificazione e il miglioramento del contesto normativo. Al di là della loro azione in seno al Consiglio, essi hanno il compito di applicare, e ancora prima di recepire, la normativa comunitaria a livello nazionale. Inoltre occorre una migliore applicazione della normativa sul piano pratico. Agli aspetti del recepimento e dell'applicazione pratica va quindi riservato il debito spazio nella strategia di miglioramento e di semplificazione. Tuttavia, spetta alla Commissione controllare il buon recepimento e assicurarsi, in stretta collaborazione con gli Stati membri, degli effetti concreti della legislazione, come anche coordinare e sostenere quest'applicazione pratica. Questo doppio livello di responsabilità lungo la fase di applicazione della legislazione richiede una ripartizione più sistematica dei ruoli e una serie di misure di coordinamento: * nel rispetto della strategia definita in occasione del Consiglio europeo di Lisbona, gli Stati membri dovrebbero adoperarsi per recepire fedelmente e entro il termine previsto gli atti comunitari nella loro normativa nazionale, conformemente alle conclusioni dei Consigli europei di Stoccolma e di Barcellona [33]. Ne va del buon funzionamento della Comunità, della sicurezza e della coerenza del contesto normativo per gli operatori e della credibilità dell'Unione innanzi ai cittadini europei; [33] Conclusioni del Consiglio europeo di Barcellona del 15 e 16 marzo 2002 : « Benché siano stati registrati progressi, l'obiettivo intermedio di recepimento del 98,5% fissato a Stoccolma è stato finora conseguito solo da sette Stati membri. Occorre intensificare gli sforzi. Il Consiglio europeo invita gli Stati membri a compiere ulteriori sforzi per conseguire tale obiettivo e l'obiettivo di recepimento del 100% per il prossimo Consiglio europeo di primavera del 2003 nel caso di direttive il cui recepimento è in ritardo di oltre due anni ». * gli Stati membri dovrebbero anche razionalizzare le loro procedure interne ponendo in atto meccanismi che consentano un coinvolgimento delle loro amministrazioni quanto più a monte possibile nel processo legislativo (amministrazioni centrali, regionali e locali) incaricate del recepimento e dell'applicazione delle direttive; * in linea generale, gli Stati membri farebbero bene a designare al loro interno un referente incaricato del coordinamento del recepimento e dell'applicazione degli atti comunitari. Parallelamente a queste raccomandazioni, la Commissione propone agli Stati membri di realizzare le seguenti azioni. Azione: Trasmissione delle notifiche nazionali Gli Stati membri notificano le misure di recepimento per via elettronica, con un formulario unico, proposto dal gruppo informatico del Consiglio. Nello spirito delle conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona, gli Stati membri dovrebbero anche stabilire, di loro iniziativa e nell'interesse della Comunità, la loro tabella di concordanza al momento della notifica delle misure nazionali di recepimento. Responsabilità: Stati membri e Commissione Attuazione: progressiva a partire dal 2003 . Azione: Consultazioni e analisi d'impatto negli Stati membri - Per migliorare la qualità delle misure nazionali di recepimento, gli Stati membri dovrebbero definire norme di consultazione e di valutazione d'impatto sulle eventuali disposizioni supplementari inserite negli atti. Ciò è particolarmente importante nel caso in cui gli Stati membri sovraccaricassero l'atto di recepimento delle direttive (cfr. Parte I). Ovviamente tali esercizi non dovrebbero portare a modificare il contenuto dell'atto adottato a livello comunitario né comportare un ritardo nel recepimento ad opera degli Stati. Questi risultati dovrebbero essere trasmessi alla Commissione, assieme alle notifiche delle misure nazionali di recepimento al fine di assicurare un feedback a livello comunitario. Gli Stati membri dovrebbero anche garantire l'accesso dei cittadini a tali risultati; - In seguito alle raccomandazioni del gruppo Mandelkern, la Commissione ritiene che gli Stati membri dovrebbero anche sottoporre ad analisi d'impatto i progetti di norme nazionali che notificano alla Commissione [34]; [34] Conformemente alla direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998 che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell'informazione, GU L 204 del 21.7.98 (direttiva modificata dalla direttiva 98/48 CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 luglio 1998, GU N. L217 del 5.08.1998). - Per analogia agli obblighi che le incombono in virtù del Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità nell'esercizio del suo diritto di iniziativa, la Commissione ritiene che gli Stati membri dovrebbero anche condurre consultazioni e analisi d'impatto allorché esercitano il loro diritto d'iniziativa e fanno proposte legislative nel quadro del Titolo VI del TUE e del Titolo IV del TCE. Responsabilità: Stati membri Attuazione: progressiva a partire dal 2003 4. Sviluppare una cultura legislativa comune in seno all'Unione Le misure specifiche proposte in questo piano devono essere corroborate da uno sforzo di coordinamento, conformemente alle conclusioni del Consiglio europeo de Lisbona. Si tratta innanzitutto di decompartimentare il ciclo di evoluzione dell'atto legislativo e di consentire un migliore monitoraggio del suo iter a partire dell'elaborazione ad opera della Commissione passando per la sua adozione da parte del legislatore e arrivando alla sua adozione e applicazione da parte degli Stati membri. Tale esigenza deve anche andare a vantaggio dei cittadini. In tale contesto, la Commissione intende realizzare le seguenti azioni: Azione: Costituire una rete legislativa tra le Istituzioni e gli Stati membri La Commissione propone la creazione di una rete legislativa a due livelli: da un lato tra le Istituzioni comunitarie e, dall'altro, tra il livello comunitario, rappresentato dalla Commissione, e gli Stati membri. In tal modo la Commissione, il Parlamento europeo e il Consiglio, corresponsabili della qualità della regolamentazione a livello comunitario, dovrebbero creare, sulla base del gruppo esistente per la cooperazione interistituzionale, un meccanismo permanente per attuare il presente piano d'azione e assicurarsi della qualità della legislazione. Il mandato di tale rete dovrebbe essere definito nel futuro accordo interistituzionale. Parallelamente, per decompartimentare i livelli comunitario e nazionale, si dovrebbe stabilire un migliore coordinamento e uno scambio d'informazioni tra la Commissione e le amministrazioni nazionali, per il tramite di referenti « recepimento e applicazione », per assicurare un migliore monitoraggio dei recepimenti e una valutazione permanente dell'applicazione concreta delle direttive e dei regolamenti, permettere un migliore feedback degli Stati membri, e inoltre scambiare buone pratiche, ad esempio le analisi d'impatto legislative e le norme di consultazione. A tal fine, la Commissione e gli Stati membri dovrebbero definire una cooperazione volta a riunire le regole e le prassi in vigore e a sviluppare un approccio comune in materia di controllo e di applicazione pratica della legislazione comunitaria. Responsabilità: Istituzioni comunitarie e Stati membri Attuazione: 2003 . Azione: Valutazione annuale della qualità della regolamentazione La Commissione stabilirà nella relazione annuale sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità [35], una valutazione dell'attuazione del Piano d'azione, nonché dell'applicazione, ad opera delle Istituzioni e degli Stati membri, dei principi e delle azioni concordati. A tal fine essa si fonderà in particolare sulla sua rete interna e sulle discussioni in seno alla rete interistituzionale. [35] Cfr. l'articolo 9 del protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, ibidem In questo stesso spirito, per creare una convergenza positiva e uno scambio di buone pratiche, la Commissione stabilirà annualmente, relazioni nazionali su un gruppo di paesi a rotazione. Responsabilità: Commissione Attuazione: 2003 . Azione: Accesso dei cittadini alla legislazione La Commissione, di concerto con le altre Istituzioni comunitarie, rafforzerà l'accessibilità e la trasparenza della legislazione comunitaria, in preparazione o già adottata, allargando l'accesso del pubblico a EUR-Lex [36]. Questo sito Internet, che funziona quale portale unico, dovrebbe permettere ai cittadini di accedere in modo semplice ai documenti lungo l'intero processo decisionale comunitario. Si potrebbero anche contemplare altre possibilità come ad esempio tribune su Internet. Gli info-center e i punti di contatto e le reti tradizionali in materia d'informazione comunitaria dovranno essere anch'essi maggiormente mobilitati. [36] http://www.europa.eu.int/eur-lex/it/index.html Responsabilità: Istituzioni Attuazione: 2003