La direttiva del Consiglio 2011/64/UE stabilisce norme UE relative alla struttura e alle aliquote dell'accisa applicata al tabacco lavorato. In particolare, definisce e classifica diversi prodotti a base di tabacco lavorato disciplinati dalla direttiva a seconda delle loro caratteristiche. Tale direttiva stabilisce anche la struttura delle accise per le diverse tipologie di prodotti. Essa mira a garantire il corretto funzionamento del mercato interno e, al contempo, un livello elevato di protezione della salute. Un corretto funzionamento del mercato interno presuppone che il modo in cui gli Stati membri tassano il consumo di prodotti in tale settore non falsi la concorrenza e non ne ostacoli la libera circolazione all'interno dell'UE. In tale contesto, la direttiva dovrebbe garantire che i tabacchi lavorati siano correttamente tassati nello Stato membro in cui avviene il consumo finale. Una corretta tassazione è di fondamentale importanza, dato che le entrate provenienti dalle accise sul tabacco lavorato hanno fatto confluire nel complesso più di 81 miliardi di euro nei bilanci nazionali degli Stati membri nel 2014.

A differenza delle relazioni precedenti, la presente relazione non si concentra sugli aumenti delle aliquote minime dell'accisa stabiliti dalla direttiva 2011/64/UE. Molti aumenti dell'accisa minima globale sono entrati in vigore solo recentemente; ad alcuni Stati membri è stato concesso un periodo di transizione e alcuni aumenti graduali devono ancora concretizzarsi. L'impatto di tali misure sarà, pertanto, esaminato in una prossima relazione.

La presente relazione riporta i risultati e le conclusioni di una valutazione esterna che esamina la direttiva da queste due angolazioni. Inoltre, fornisce una panoramica delle statistiche disponibili presentate dagli Stati membri in merito allo sviluppo del prezzo medio ponderato, alle immissioni in consumo, al gettito fiscale e all'onere fiscale sul tabacco lavorato a partire dall'entrata in vigore della direttiva nel 2011.

Ai sensi dell'articolo 19, paragrafo 1, della direttiva 2011/64/UE , la Commissione è tenuta a presentare ogni quattro anni una relazione sulle aliquote e sulla struttura di accisa stabilite nella suddetta direttiva. Tale relazione deve tenere conto del corretto funzionamento del mercato interno, del valore reale delle aliquote di accisa e degli obiettivi del trattato in generale e deve basarsi, in particolare, sulle informazioni fornite dagli Stati membri. La presente relazione fa parte di una serie di relazioni sul funzionamento delle norme dell'UE sulle accise applicate al tabacco lavorato, che la Commissione presenta a partire dal 1992.

La valutazione si è articolata in tre fasi: progettazione, raccolta dati e analisi. Durante la fase di raccolta dei dati, sono stati inviati questionari sia agli Stati membri che agli operatori economici, a cui hanno risposto 27 Stati membri e 48 operatori economici. Alle risposte ricevute sono seguiti colloqui personali e conversazioni telefoniche. Inoltre, sono stati condotti studi di casi in 7 Stati membri selezionati. Questa fase è stata caratterizzata anche da ricerche documentali e dalla rassegna della letteratura disponibile. Inoltre, è stata condotta un'analisi qualitativa della normativa vigente e degli studi e della letteratura economica esistenti, nonché un'analisi dei dati economici disponibili.

L'impatto delle aliquote minime sulla protezione della salute non è stato oggetto di valutazione poiché molti aumenti dell'accisa minima globale sono entrati in vigore solo di recente ed è quindi necessario più tempo per valutare tali aspetti. Inoltre, a molti Stati membri sono stati concessi periodi di transizione fino al 31 dicembre 2017 per raggiungere i valori minimi per le sigarette. I tabacchi da fumo trinciati a taglio fino registreranno graduali aumenti dell'accisa globale minima fino al 1° gennaio 2020.

In primo luogo, la valutazione ha delineato le caratteristiche principali dei sistemi di accise per il tabacco lavorato, facendo riferimento alle due principali direttive che regolamentano le accise sul tabacco lavorato . La valutazione ha poi cercato di fornire risposte ai quesiti valutativi concordati. I risultati della valutazione sono raggruppati in base a tali quesiti valutativi, elencati al paragrafo 3.3. La valutazione ha anche individuato problematiche emergenti da tali risultati che sono trattate nella sezione 4 della presente relazione.

Va osservato che, poiché la valutazione è stata ultimata prima dell'adozione dei nuovi orientamenti per legiferare meglio del 19 maggio 2015, alcuni degli elementi obbligatori introdotti da tali orientamenti potrebbero non essere stati presi in considerazione. Innanzitutto, la valutazione ha raccolto i pareri dei soggetti interessati mediante indagini mirate anziché mediante una consultazione pubblica aperta. In secondo luogo, in linea con gli obiettivi del programma REFIT, ci si è concentrati principalmente su questioni relative all'efficacia e all'efficienza.

Dopo aver consultato gli Stati membri e in linea con il programma REFIT, si è concordato che l'obiettivo della valutazione doveva essere quello di individuare le possibilità di miglioramento della normativa al fine di ridurre i costi e gli oneri amministrativi sia per le amministrazioni nazionali che per gli operatori economici e di aumentare il livello di conformità e sicurezza nella riscossione delle accise sul tabacco lavorato. La valutazione è iniziata a dicembre 2012 ed è stata completata ad agosto 2014. Un gruppo direttivo composto da personale proveniente da tutti i servizi pertinenti della Commissione ha supervisionato l'esecuzione della valutazione.

Al fine di valutare il funzionamento della direttiva, la Direzione generale della Fiscalità e dell'unione doganale (DG TAXUD) ha commissionato una valutazione esterna (in prosieguo, la valutazione) a un consorzio formato da Ramboll Management Consulting AS, The Evaluation Partnership e Europe Economics.

I commenti ricevuti erano di diversa natura. In generale, è emerso un maggiore apprezzamento per i risultati della valutazione che per le raccomandazioni. Secondo la maggior parte delle parti interessate, le raccomandazioni necessitavano di un'ulteriore analisi. Oltre ai contributi a sostegno di alcuni risultati, sono pervenuti molti quesiti relativi alla metodologia e all'impiego dei dati.

Il gruppo direttivo che supervisiona la valutazione ha invitato le parti interessate a presentare le proprie opinioni sui risultati in occasione di una riunione tenutasi a Bruxelles il 6 giugno 2014. L'invito è stato esteso a tutte le parti interessate, comprese le autorità degli Stati membri, gli operatori economici, le associazioni sanitarie e le associazioni dei consumatori. In seguito a questo evento, la Commissione ha ricevuto un riscontro scritto da parte di 3 Stati membri, 12 associazioni o federazioni in rappresentanza degli operatori economici e una rete di ONG attive nel settore della sanità pubblica in Europa.

In generale, le definizioni di cui agli articoli da 2 a 5 della direttiva 2011/64/UE sono efficaci per un'adeguata riscossione delle accise. Al contrario, tali definizioni non sono altrettanto adeguate al controllo della detenzione e circolazione del tabacco lavorato.

3.3.3 In quale misura le attuali disposizioni per le accise sui prodotti del tabacco tutelano gli obiettivi di bilancio degli Stati membri?

In termini di costi amministrativi e di conformità per le amministrazioni fiscali e gli operatori economici, l'impatto maggiormente negativo è dovuto alle discrepanze esistenti tra le definizioni dell'accisa e la classificazione della nomenclatura combinata (NC) ai fini doganali, nonché all'incertezza giuridica relativa al trattamento di determinati prodotti (comprese contestazioni giudiziarie). Sebbene i costi dell'incertezza giuridica siano in genere relativamente contenuti in quanto riguardano spesso prodotti di nicchia, l'impatto sull'operatore o sull'amministrazione fiscale è stato ritenuto potenzialmente significativo.

3.3.2 In quale misura le attuali disposizioni per le accise sui prodotti del tabacco sono applicate in maniera economicamente vantaggiosa?

L'impatto delle deroghe e delle eccezioni consentite dall'attuale direttiva sugli acquisti transfrontalieri e sul commercio illecito è limitato. Inoltre, non sono state riscontrate prove inconfutabili a dimostrazione del fatto che i cambiamenti dei livelli di accisa sul tabacco che sono entrati in vigore abbiano determinato un cambiamento nella struttura degli scambi commerciali.

È emerso che l'applicazione dell'accisa minima, il trattamento non coerente delle sigarette elettroniche e di determinati tabacchi lavorati, nonché la sostituzione indotta dalla tassazione tra i gruppi di prodotti e all'interno di essi genera distorsioni nel mercato interno. Sebbene misure non armonizzate contro il cosiddetto "forestalling" potrebbero ripercuotersi negativamente sul corretto funzionamento del mercato interno, l'armonizzazione in queste aree non è considerata né fattibile né auspicabile dalle amministrazioni fiscali. A parte queste eccezioni, la valutazione ha rilevato che l'attuale struttura e livello delle aliquote in generale garantiscono condizioni neutre di concorrenza e consentono di fissare liberamente i prezzi nel mercato interno.

3.3.1 In quale misura le attuali disposizioni per le accise sui prodotti del tabacco garantiscono il corretto funzionamento del mercato interno ed evitano distorsioni della concorrenza?

In seguito all'entrata in vigore della direttiva 2011/64/UE, le definizioni di sigarette, sigaretti, sigari e tabacchi da fumo sono state modificate al fine di rispondere alle preoccupazioni relative alle carenze delle precedenti definizioni. Nella valutazione si è preso in considerazione il funzionamento delle nuove definizioni. La valutazione ha individuato una serie di questioni che richiedono un ulteriore esame. Esse sono elencate nei paragrafi seguenti.

alcuni rispondenti sono del parere che le sigarette elettroniche non dovrebbero essere inserite nell'ambito di applicazione della direttiva, ma si dovrebbe piuttosto riflettere su un'iniziativa distinta per un approccio armonizzato alla tassazione di questi prodotti.

altri rispondenti non sono convinti che l'inserimento del tabacco greggio nell'ambito di applicazione delle disposizioni in materia di detenzione e circolazione di tabacco lavorato risolverebbe i problemi individuati;

alcuni rispondenti ritengono che la raccomandazione di prendere in considerazione l'allineamento delle aliquote minime per sigari/sigaretti a quelle delle sigarette avrebbe un effetto sproporzionato;

Alcune parti interessate ritenevano che la valutazione si sarebbe dovuta soffermare anche sugli aspetti sanitari del consumo e della tassazione del tabacco. Tuttavia, questo è stato ritenuto prematuro in quanto avrebbe significato dover tener conto dell'impatto della nuova direttiva sui prodotti del tabacco 2014/40/UE che deve essere attuata entro maggio 2016. In ogni caso, la nuova direttiva sui prodotti del tabacco non era ancora stata adottata nel momento in cui è stato svolto il principale lavoro ai fini della valutazione.

Sono stati ricevuti diversi commenti critici in merito al calcolo dell'elasticità del prezzo della domanda e alle supposizioni sul volume del commercio illecito nonché in merito alla scelta di utilizzare i dati dell'Euromonitor. Il contraente esterno ha garantito che tali questioni saranno adeguatamente chiarite nella pubblicazione definitiva.

L'attuale formulazione dell'articolo 5, in particolare frasi quali «preparati per la vendita al minuto» e «che può essere fumato senza successiva trasformazione industriale» possono determinare incertezza giuridica e differenze di trattamento per lo stesso prodotto nei vari Stati membri.

Le definizioni di sigari, sigaretti e tabacchi da fumo non forniscono sufficiente certezza giuridica ai fini della classificazione. Il trattamento non coerente dei tabacchi lavorati (in particolare dei prodotti borderline) può tradursi in situazioni fiscali diverse in ogni Stato membro, il che potrebbe compromettere il corretto funzionamento del mercato interno. La metà degli Stati membri ha segnalato la presenza di prodotti che, a loro parere, rappresentano un tentativo di usare impropriamente le attuali definizioni al fine di usufruire di un trattamento fiscale più favorevole. Diversi operatori economici hanno riferito che alcuni dei sigari o sigaretti più piccoli, che godono di un'aliquota di accisa inferiore, dovrebbero essere considerati al pari delle sigarette. A loro parere, tali prodotti rappresentano sostituti diretti delle sigarette.

La formulazione vaga delle definizioni contenute nella direttiva oppure la totale assenza di definizioni (cfr. paragrafo 4.2) determinano incertezza giuridica. Ad esempio, la classificazione di un prodotto che non presenta problemi particolarmente complessi può richiedere agli operatori dalle 2 alle 8 ore di lavoro. Se la classificazione è problematica, è necessario ancora più tempo. Pertanto, l'incertezza giuridica può ripercuotersi in maniera significativa sui singoli operatori o sulle amministrazioni fiscali.

4.1.2 Discrepanze tra dogana e accisa

Attualmente vengono applicati due diversi sistemi di classificazione dei prodotti per finalità doganali e di accisa. In particolare, le definizioni di cui agli articoli da 2 a 5 della direttiva 2011/64/UE non sono pienamente coerenti con il sistema di classificazione impiegato ai fini doganali. Le discrepanze determinano costi di conformità superiori sia per le amministrazioni fiscali che per gli operatori economici. In particolare, gli operatori più piccoli hanno riferito problemi connessi alle diverse definizioni ai fini doganali e di accisa che possono determinare maggiori costi di conformità poiché gli operatori devono adottare due volte misure analoghe, secondo i diversi sistemi impiegati dalle autorità. In generale il 68% degli operatori ha segnalato che le definizioni divergenti comportano un aumento elevato dei costi amministrativi, mentre per il 4% di essi l'aumento è addirittura molto elevato.

4.1.3 Accisa minima

Dal 2011 gli Stati membri hanno la facoltà di applicare un'accisa minima sulle sigarette. L'introduzione dell'accisa minima doveva fornire agli Stati membri un quadro normativo che consentisse di fissare questo importo minimo in maniera uniforme. Tuttavia, la valutazione ha riscontrato che l'articolo 8, paragrafo 6, non è chiaro e che, in pratica, l'attuazione sembra differire tra gli Stati membri. Dai colloqui con gli Stati membri è emerso che attualmente esiste una serie di diverse interpretazioni nel fissare l'accisa minima.



4.2 Assenza di definizioni

Attualmente, la direttiva 2011/64/UE fornisce la definizione di sigarette, sigaretti, sigari e tabacchi da fumo.

Alcuni prodotti non definiti potrebbero rientrare in una di queste categorie (ad esempio il tabacco per pipa ad acqua). Altri potrebbero non rientrare nell'ambito di applicazione della direttiva (come avviene, in genere, per il tabacco greggio, per alcuni prodotti intermedi e per le sigarette elettroniche). In alcuni Stati membri sono presenti sul mercato anche nuovi prodotti del tabacco riscaldati che stanno generando differenze di trattamento. Questi prodotti del tabacco "heat-not-burn" differiscono dalle sigarette elettroniche in quanto contengono tabacco. Tuttavia, il tabacco, anziché bruciare, viene sottoposto a un processo di riscaldamento (diverso dalla combustione).

Alcuni Stati membri e operatori economici hanno riferito che le attuali definizioni non sono più adatte allo scopo, non solo a causa degli sviluppi di mercato, ma anche perché si nutrono dubbi circa il fatto che le attuali definizioni siano sufficientemente efficaci per impedire il commercio illecito.

Pur riconoscendo che il compito di ostacolare il commercio illecito dei prodotti soggetti ad accisa (in particolare in termini di applicazione) spetta principalmente agli Stati membri, la Commissione è, in ogni caso, del parere che l'UE dovrebbe intervenire il più efficacemente possibile per combattere tale commercio. L'UE ha incrementato i propri sforzi negli ultimi anni firmando il protocollo sull'eliminazione del commercio illegale dei prodotti del tabacco , adottando la direttiva sui prodotti del tabacco contenente disposizioni esplicite contro il commercio illecito e il programma d'azione enunciato nella comunicazione della Commissione del 6 giugno 2013. Nella valutazione si stima che l'importo dei dazi persi a causa del commercio illecito ammonti a circa 11,1 miliardi di EUR all'anno. Secondo le stime realizzate dal contraente esterno, la riduzione del commercio illecito potrebbe condurre al recupero dei dazi per una cifra compresa tra 6,1 miliardi di EUR e 7,2 miliardi di EUR all'anno, dopo l'adeguamento dovuto alla riduzione dei consumi indotta dal prezzo (stima effettuata sulla base dell'elasticità di prezzo media di un dato mercato).

Le altre problematiche individuate sono le seguenti: