Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Semplificazione della legislazione in seno al mercato unico (OMU)"

(2001/C 14/01)

Il 29 aprile 1999, conformemente all'articolo 23, paragrafo 3, del proprio Regolamento interno, il Comitato economico e sociale ha deciso di elaborare un parere in merito alla "Semplificazione della legislazione in seno al mercato unico".

La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Vever, in data 19 luglio 2000.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il seguente parere il 19 ottobre 2000, nel corso della 376a sessione plenaria, con 86 voti favorevoli e 1 astensione.

1. Sintesi delle raccomandazioni del Comitato

1.1. Il Comitato sottolinea l'urgenza di avviare un processo di semplificazione della legislazione in seno al mercato unico, migliorandone la qualità delle disposizioni e l'efficacia del recepimento e ampliando le libertà e le responsabilità degli attori della società civile.

1.2. Il Comitato chiede che il Consiglio europeo di Stoccolma della primavera 2001 adotti a tal fine, su proposta della Commissione, un piano pluriennale di semplificazione 2001-2005, con degli obiettivi, delle priorità, dei metodi, degli stanziamenti di bilancio, dei mezzi di monitoraggio e di controllo. L'attuazione di tale piano dovrà essere verificata ogni anno, in base ad un rapporto della Commissione, in occasione del Consiglio europeo di primavera.

1.3. Il Comitato propone che il piano preveda l'adozione di codici di condotta, da parte delle istituzioni dell'Unione, che garantiscano che queste ultime si comportino da attori della semplificazione e non della complessità. La Commissione dovrà dare il buon esempio, diffondere in tutti i servizi una cultura della semplificazione e collegare l'unità di semplificazione recentemente creata direttamente al Segretariato generale, dotandola di mezzi adeguati. Gli Stati membri e le loro amministrazioni dovranno essere incitati ad adottare anch'essi tali codici di condotta e a contribuire alla diffusione delle migliori pratiche in tale campo.

1.4. Il Comitato sottolinea la necessità di rafforzare l'analisi di impatto che dovrà accompagnare tutti i progetti legislativi: d'ora in poi dovrà essere effettuata in condizioni che ne garantiscano pienamente l'indipendenza e la qualità, dovrà includere un esame sistematico delle possibilità alternative alla regolamentazione (accordi contrattuali, autoregolamentazione, coregolamentazione) e una valutazione rigorosa degli effetti sulla semplificazione e dovrà essere resa pubblica.

1.5. Il Comitato raccomanda alla Commissione di riesaminare la scelta degli strumenti legislativi: oltre all'esame preventivo delle alternative ad una regolamentazione, bisognerà ricorrere più frequentemente a dei regolamenti laddove ciò appaia necessario per una semplificazione efficace, creare le condizioni per estendere con successo i riconoscimenti reciproci, restringere i margini di interpretazione e di attuazione delle direttive, prevedere anche delle direttive che lascino agli operatori socioprofessionali e non ai soli Stati la responsabilità di definirne e attuarne le prescrizioni essenziali.

1.6. Il Comitato, in qualità di assemblea dell'Unione che rappresenta gli utenti della legislazione, chiede alla Commissione di poter partecipare pienamente alla definizione, all'attuazione e alla valutazione annuale di tale processo di semplificazione, a monte della consultazione del Parlamento e del Consiglio.

1.7. Il Comitato desidera in particolare essere consultato ogni anno dalla Commissione sulle questioni prioritarie che meritano di formare oggetto di progetti SLIM e di "test panels".

1.8. Per contribuire efficacemente al processo di semplificazione, il Comitato adotta un codice di condotta in base al quale deve:

- vigilare in modo permanente alle richieste di semplificazione, di qualità e di efficacia della legislazione per i suoi utenti;

- organizzare i suoi lavori per rispondere nei termini stabiliti a tutte le richieste di consultazione "a monte" in tali ambiti;

- elaborare ogni anno un rapporto sull'avanzamento del programma pluriannuale di semplificazione;

- procedere ad un esame sistematico dell'analisi dell'impatto per ogni progetto;

- richiamare l'attenzione delle istituzioni europee sull'eventuale bisogno di orientare la legislazione verso approcci contrattuali, di autoregolamentazione e di coregolamentazione;

- sviluppare il dialogo con gli ambienti socioprofessionali europei per incitarli ad assumere delle responsabilità dirette, soprattutto contrattuali, nelle prescrizioni comunitarie;

- sviluppare il dialogo con il Comitato delle regioni sulla dimensione regionale della semplificazione; e

- sviluppare il dialogo con i Consigli economici e sociali esistenti negli Stati membri affinché svolgano in questi Stati un ruolo analogo a quello che il Comitato si è prefisso sul piano europeo per contribuire alla riuscita del processo di semplificazione.

2. Osservazioni preliminari

2.1. Oggi più che mai, la semplificazione legislativa è un tema che suscita preoccupazione tra i cittadini europei, in quanto:

2.1.1. le legislazioni nazionali continuano ad accrescersi, limitando gli spazi di libertà e d'iniziativa privata e associativa negli Stati membri e complicando il riconoscimento reciproco tra gli Stati su scala europea;

2.1.2. gli interrogativi sull'elevato grado di intervento degli organi comunitari e sulla complessità della stessa legislazione per l'armonizzazione sono ricorrenti, con sovrapposizioni spesso inestricabili tra il livello d'intervento europeo e quello nazionale;

2.1.3. nel recepire la legislazione europea nell'ordinamento nazionale, gli Stati membri mantengono o addirittura aggiungono disposizioni specifiche superflue, oltre a far registrare ritardi e difficoltà.

2.2. Tale preoccupazione va ad aggiungersi alle sempre maggiori aspirazioni qualitative dei cittadini europei, che si tratti della qualità dei prodotti, dei servizi, del lavoro, del contesto di vita quotidiano o dell'ambiente. La qualità della legislazione e della regolamentazione non può sottrarsi a quest'aspettativa generalizzata. In questa materia come nelle altre, l'Europa dovrebbe essere percepita come garante di un valore aggiunto positivo. L'emergere di una "nuova economia" degli scambi, fondata su una modalità relazionale più interattiva, più trasparente e più decentrata, richiede anche lo sviluppo di una "nuova amministrazione" dei cittadini basata su una "nuova legislazione", più adeguata ai cambiamenti culturali dei comportamenti e delle aspirazioni degli europei del XXI secolo. L'obiettivo fissato dal presidente della Commissione Romano Prodi di costruire un'amministrazione comunitaria modello di eccellenza può e deve preparare la strada a tale importante cambiamento di direzione che oggi gli europei attendono.

2.3. A livello dell'Unione europea sono stati svolti lavori pertinenti di analisi su ciò che comporta la semplificazione, in particolare il rapporto Molitor del 1995 al quale hanno fatto seguito rapporti analoghi di altre istituzioni internazionali, specie dell'OCSE. Diversi Stati membri hanno avviato al proprio interno riflessioni e iniziative volte a contenere l'eccesso di nuove normative e a semplificare le normative esistenti.

2.4. Sul piano comunitario, negli ultimi anni sono state lanciate iniziative dirette a migliorare i metodi d'intervento, in particolare elaborando schede d'impatto, e a correggere le normative troppo complesse, principalmente attraverso i progetti SLIM. Tuttavia né gli addetti ai lavori, né i cittadini europei nel loro insieme hanno l'impressione che a tutt'oggi siano stati raggiunti risultati davvero significativi in questo campo. Al contrario, l'Europa viene spesso percepita come una fonte di ulteriori complicazioni, che applica vincoli "tecnocratici" aggiuntivi a norme nazionali la cui quantità e complessità restano sostanzialmente invariate.

2.5. Varie inchieste e audizioni, in particolare quella organizzata il 17 maggio 2000 nel contesto della preparazione del presente documento, hanno permesso all'Osservatorio del mercato unico di constatare molto chiaramente parecchi elementi che confortano quest'analisi:

2.5.1. nel complesso la legislazione comunitaria è giudicata troppo complessa rispetto alle aspettative degli utenti;

2.5.2. la semplificazione legislativa è percepita come una reale necessità per gli utenti; vi è un consenso molto ampio sull'idea che una semplificazione portata avanti correttamente non possa andare a scapito dei naturali interessi degli attori della società civile, anzi sia direttamente funzionale all'autonomia, alla presa in considerazione e agli interessi di tali soggetti;

2.5.3. se la metà degli intervistati riconosce a priori le virtù semplificatrici dell'armonizzazione, un'altra metà si preoccupa per le frequenti sovrapposizioni di disposizioni europee e nazionali e ne attribuisce la responsabilità, in pari misura, all'eccessivo intervento comunitario o al mantenimento, se non all'introduzione, di disposizioni nazionali superflue nel recepimento delle direttive;

2.5.4. la stragrande maggioranza ritiene che i progressi verso la semplificazione compiuti a livello comunitario siano stati insufficienti, mentre tutti sottolineano la necessità di accelerare fortemente il processo di semplificazione prima dell'ampliamento;

2.5.5. tutti sottolineano altresì la necessità di un approccio alla semplificazione parallelo negli Stati membri per realizzare con successo un processo di semplificazione della legislazione europea;

2.5.6. tutti si pronunciano anche a favore dello sviluppo del dialogo contrattuale e di dispositivi di autoregolamentazione, di preferenza ad esclusione di una regolamentazione classica, negli ambiti per i quali gli attori economici e sociali hanno una particolare sensibilità, quali gli affari sociali, la protezione dell'ambiente, la politica dei consumatori, il commercio elettronico; e

2.5.7. tutti si aspettano dal Comitato economico e sociale un forte impegno sull'esigenza di semplificazione al servizio degli utenti e sottolineano in particolare la missione che deve essergli assegnata di vigilare allo sviluppo di alternative contrattuali e di autoregolamentazione alla regolamentazione classica.

2.6. Il Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo ha conferito un mandato che va nel senso di tale attesa, molto chiara, di un nuovo approccio alla semplificazione, decidendo di definire entro il 2001 una strategia volta a semplificare il contesto normativo, compreso il funzionamento della pubblica amministrazione, a livello sia nazionale che comunitario, nonché di compilare un elenco dei settori nei quali gli Stati membri debbono intensificare il recepimento. La Commissione ha in programma di presentare proposte in tal senso nel primo semestre 2001, nel quadro delle nuove attività mirate in tema di mercato interno.

2.7. Per il Comitato economico e sociale, rappresentante degli operatori della vita economica e sociale che sono gli utenti della legislazione, la questione di una migliore qualità legislativa in Europa riveste un'importanza fondamentale, in quanto:

2.7.1. ha un impatto diretto sul funzionamento corretto del mercato unico;

2.7.2. condiziona l'attrattiva che la costruzione europea esercita sui cittadini europei;

2.7.3. rientra nella questione generale di un migliore governo per l'Europa, tema che tra l'altro sarà al centro di un Libro bianco della Commissione europea entro la fine del primo semestre del 2001;

2.7.4. si pone in tempi che sono resi urgenti dalla preparazione all'ampliamento.

2.8. Il Comitato è consapevole del fatto che un intervento di semplificazione riuscito è un'opera complessa, che deve evitare numerosi ostacoli e adottare la giusta angolazione. Non si tratta di sostenere una deregulation brutale e semplicistica, che andrebbe a scapito della qualità dei prodotti e dei servizi e degli interessi collettivi di tutti gli utenti: imprenditori, lavoratori o consumatori. L'economia e la società hanno bisogno di regole per funzionare bene, tuttavia:

2.8.1. le regole vanno elaborate ed applicate al livello più idoneo, che può essere a seconda dei casi quello internazionale, quello comunitario, quello nazionale, quello regionale o quello locale: in seguito alla globalizzazione, il Comitato rileva sul piano internazionale non un eccesso ma un deficit normativo, chiaramente illustrato dai problemi che incontra oggi l'OMC, mentre allo stesso tempo il livello nazionale continua a produrre legislazione in eccesso e sovrapposizioni poco chiare con il livello comunitario;

2.8.2. le regole vanno elaborate in modo equilibrato, evitando di aggiungere vincoli sproporzionati all'obiettivo e rispettando lo sviluppo di spazi di libertà e d'autonomia contrattuale da parte degli attori della società civile. Anche questi ultimi, e non solo le amministrazioni, devono essere coinvolti direttamente nella formulazione e nell'attuazione delle politiche di semplificazione: la semplificazione non potrà avere successo se sarà affidata in maniera troppo esclusiva ai funzionari.

2.9. Il livello europeo è quello più idoneo per affrontare la questione della semplificazione, in quanto:

2.9.1. costituisce una base essenziale a partire dalla quale l'Unione europea, sorretta da un mercato unico efficace e coerente, può partecipare all'indispensabile elaborazione di regole internazionali nel quadro della globalizzazione;

2.9.2. la legislazione europea contiene in sé un obiettivo semplificatore che non va mai perso di vista, nella misura in cui punta ad armonizzare e ad unificare quindici normative nazionali diverse per fare funzionare il mercato unico, anche se ciò non la esenta da critiche riguardanti il suo campo d'applicazione e il suo contenuto;

2.9.3. le legislazioni nazionali non debbono ignorare gli imperativi del funzionamento corretto del mercato unico, prendendosi troppe libertà con l'applicazione delle norme comuni o trascurando di fornire l'indispensabile contributo alla semplificazione del funzionamento del grande mercato.

2.10. Con il presente parere d'iniziativa, il Comitato non intende compilare un nuovo elenco di misure di semplificazione in determinati settori di intervento, ma piuttosto:

2.10.1. capire le ragioni di uno stato di cose globalmente percepito come un insuccesso, analizzando le cause della complessità della legislazione in Europa e valutando i primi risultati positivi, ma anche gli effettivi limiti, degli interventi di semplificazione già avviati;

2.10.2. proporre un approccio più coerente e più approfondito che garantisca il successo della semplificazione, compresi un riesame delle responsabilità dei diversi soggetti europei coinvolti in questa politica e metodi e criteri più efficaci per la valutazione, la consultazione e il monitoraggio.

3. Le cause della complessità della legislazione

3.1. La causa prima della complessità legislativa in Europa è la crescita del bisogno socioeconomico e della domanda politica di azioni comuni, a livello europeo, che però tengano conto della diversità, spesso notevole, tra le realtà e tra le culture nazionali. A questo riguardo è sintomatica la constatazione che l'appello lanciato dal Vertice di Lisbona del marzo 2000 a definire in tempi brevi una strategia europea di semplificazione coincida con la fissazione da parte dello stesso vertice di un programma senza precedenti di nuovi interventi in campo economico e sociale, che saranno compiuti congiuntamente dalle istituzioni comunitarie e dai governi degli Stati membri. A prima vista questo desiderio di semplificazione può sembrare analogo alla quadratura del cerchio, soprattutto quando si consideri la complessità dei problemi posti all'armonizzazione europea dalla gravosità delle procedure, dal peso delle tendenze conservatrici delle amministrazioni e dalle opposte pressioni delle lobby a Bruxelles e a Strasburgo.

3.2. Queste cause sono accentuate dall'assenza di una valutazione sistematica e di una conoscenza comprovata del costo della complessità, nel senso che finora le istituzioni comunitarie - così come i governi - non hanno affatto definito mezzi davvero idonei a guidare l'azione normativa europea e allo stesso tempo a semplificarla, limitandosi ad avviare alcuni interventi ad hoc che ben presto, in assenza di un quadro di riferimento politico fonte di stimolo e di coerenza, incontrano i propri limiti. Tale costo deve essere compreso nella sua globalità, ovvero sommando sia il costo del tempo sottratto abusivamente ai cittadini in ragione di procedure amministrative eccessive, sia il costo economico di oneri troppo pesanti imposti alle imprese, in particolare alle PMI, per far fronte alla loro complessità, sia il costo finanziario e quindi fiscale di un'allocazione troppo burocratica delle spese amministrative a scapito di una migliore qualità delle finanze pubbliche al servizio reale della collettività.

3.3. Le procedure istituzionali hanno la loro parte di responsabilità, anche se si tratta più di vincoli che di ostacoli sistematici alla semplificazione. Troppo spesso il prezzo da pagare per la ricerca di un consenso maggioritario o unanime prima tra i Commissari e poi al Consiglio, cui si aggiungono le procedure di codecisione e di conciliazione con il Parlamento, consiste in un compromesso politico complesso, che sovente perde di vista i naturali interessi degli utenti. Inoltre la volontà, peraltro lodevole, delle presidenze semestrali del Consiglio di ottenere un buon bilancio quantitativo di decisioni adottate può indurre anch'essa a sacrificare la qualità intrinseca dell'una o dell'altra di tali decisioni.

3.4. Spesso l'adeguatezza degli strumenti giuridici prescelti si dimostra poco soddisfacente. Taluni regolamenti sono inutilmente pesanti e complessi, mentre avrebbero potuto, tramite maggiori concessioni reciproche, essere semplificati senza perdere nulla, anzi guadagnando, in efficacia. Talune direttive offrono delle opzioni o dei margini discrezionali e di applicazione eccessivi agli Stati membri, senza alcun effettivo controllo né sul grado di complicazione che tali libertà potranno causare agli utenti della normativa, né sull'insufficiente armonizzazione reale che tale situazione creerà per un funzionamento veramente soddisfacente del mercato unico. Talvolta inoltre la libertà stessa che le direttive lasciano agli Stati membri di introdurre o mantenere delle prescrizioni nazionali che vanno molto al di là delle disposizioni comuni può essere tale da complicare indebitamente gli scambi, mentre la scelta di regolamenti di applicazione uniforme avrebbe permesso di semplificarli in condizioni accettabili per tutte le parti interessate. In altri casi ancora, delle clausole di riconoscimento reciproco si rivelano inapplicabili per mancanza di un monitoraggio o di un accompagnamento giuridico atti a farle funzionare bene nella pratica.

3.5. Va inoltre sottolineato che la quasi totalità delle normative europee emana esclusivamente dalla ristretta cerchia delle istituzioni europee dotate di poteri decisionali o di codecisione, cioè la Commissione, il Parlamento e il Consiglio. Il dibattito europeo, nondimeno approfondito, sulla sussidiarietà si è fino ad oggi concentrato troppo esclusivamente sulla dimensione verticale del concetto (ripartizione dei compiti fra il livello europeo e il livello nazionale o regionale) trascurandone ancora ampiamente la dimensione orizzontale (ripartizione dei compiti fra la regolamentazione e gli spazi contrattuali o i codici di condotta). Di conseguenza, la dimensione orizzontale, seppur ben radicata a livello nazionale in numerosi Stati membri, non ha ancora trovato un seguito o un equivalente realmente comparabile a livello europeo. Se si eccettuano i casi, pur degni di nota, del dialogo sociale europeo, ancora poco utilizzato (fino ad oggi tre accordi interprofessionali, trasformati poi in direttive riguardanti rispettivamente il congedo parentale, il lavoro a tempo parziale e il lavoro a tempo determinato), e di alcuni accordi volontari e codici di condotta (soprattutto in materia di tutela dell'ambiente - nel quadro del programma Auto-Oil - e di riduzione del consumo energetico), pochi spazi di libertà contrattuale sono stati offerti agli operatori socioeconomici direttamente interessati dalla creazione di norme comuni. Questa mancanza di una cultura di collaborazione con le categorie socioprofessionali in sede non solo consultiva ma anche, se necessario, codecisionale, a beneficio di un approccio decisionale prevalentemente politico e amministrativo, rende difficile coinvolgere e responsabilizzare gli attori della società civile in una politica di semplificazione e, al contrario, ne inasprisce le pressioni più corporative, e quindi meno semplificatrici, sugli organi decisionali politici e amministrativi.

3.6. La stessa funzione consultiva - soprattutto com'è attualmente esercitata dal Comitato economico e sociale in quanto rappresentante del complesso degli operatori economici e sociali - è ben lontana dall'avere sempre un peso istituzionale sufficiente rispetto al triangolo codecisionale formato da Commissione, Parlamento e Consiglio. Consultato tardi, contemporaneamente all'entrata in gioco dei poteri codecisionali, il Comitato incontra delle reali difficoltà istituzionali ad avere il peso sufficiente per farsi portavoce dell'orientamento degli utenti della legislazione verso una maggiore semplificazione. Nell'interesse di una migliore qualità della legislazione, una riflessione su come rivalutare questa funzione consultiva è assolutamente indispensabile.

3.7. Inoltre si pone di frequente un problema di aggiustamento tra la legislazione europea e quelle nazionali. In realtà, soprattutto con la preferenza data sempre più spesso alle direttive rispetto ai regolamenti, è frequente che le disposizioni adottate a Bruxelles si aggiungano a quelle nazionali, senza modificarle sostanzialmente né tanto meno eliminarle. Accade anche che gli Stati membri, al momento di recepire le direttive, vi aggiungano norme nazionali che vanno ben al di là di quanto prescritto da queste.

3.8. Infine, la mancata "eurocompatibilità" di numerose normative nazionali complica il buon funzionamento del riconoscimento reciproco, come mostra chiaramente una relazione della Commissione del giugno 1999.

4. Gli effetti di una legislazione complessa

4.1. Sul piano economico e sociale, una legislazione europea troppo complessa ha effetti negativi sulla competitività economica che, più che mai in un contesto internazionale molto concorrenziale, è una condizione necessaria, anche se non sempre sufficiente, per creare e sviluppare l'occupazione. La complessità penalizza lo spirito d'impresa e la creatività imprenditoriale e ostacola lo sviluppo delle piccole imprese, comprese le "start-up" necessarie alla vitalità della nuova economia in Europa. In generale la complessità frena la capacità d'innovare, di adattarsi ai cambiamenti e di avviare riforme. Oggi ciò rappresenta un grave handicap in un'Europa in evoluzione, che deve confrontarsi con le esigenze della globalizzazione e della mondializzazione, alla ricerca di un nuovo dinamismo creativo.

4.2. La complessità produce effetti negativi anche sulla libertà e sulla vita sociale dei cittadini, imponendo loro vincoli di tempo e di costo e accentuando le diseguaglianze di fronte alla comprensione delle norme, accrescendo i fattori d'esclusione invece di attenuarli.

4.3. Sul piano politico la complessità legislativa, di cui gli Stati membri sono contrari ad assumere direttamente la responsabilità di fronte alle rispettive opinioni pubbliche, alimenta le apprensioni di gran parte dei cittadini che arrivano a prendere le distanze dalla "eurocrazia", mentre al contrario l'Europa dovrebbe essere percepita come uno spazio aggiuntivo di libertà, di democrazia e di sicurezza. Per di più l'insufficienza dello spazio concesso al dialogo contrattuale tra i partner socioprofessionali direttamente interessati compromette la vitalità della democrazia associativa a livello europeo in un momento in cui la misura delle sfide economiche, tecnologiche e sociali impone lo sviluppo di queste forme di partecipazione diretta dei cittadini europei all'Europa.

4.4. Riguardo al funzionamento del mercato interno europeo, la complessità della legislazione affievolisce la capacità di eliminare realmente gli ostacoli, quando è invece necessario un nuovo slancio per completare gli elementi essenziali che ancora mancano alla vigilia dei nuovi ampliamenti. In particolare, mancano ancora strumenti giuridici semplici di portata europea, quali un vero statuto per la società europea, un brevetto comunitario affidabile e poco costoso e un regime IVA europeo semplificato.

4.5. Sul piano giuridico, la complessità della legislazione europea alimenta anche i deficit di recepimento negli ordinamenti nazionali e il contenzioso con la Commissione e la Corte di giustizia. Tra gli obiettivi principali della semplificazione dovrebbero esservi la garanzia di un elevato tasso di recepimento e una disciplina molto più severa nell'applicazione delle norme comuni.

4.6. Infine, il problema assume un'importanza cruciale in relazione ai preparativi per l'ampliamento. La semplificazione legislativa aiuterà i paesi candidati a soddisfare il gravoso requisito della ripresa integrale dell'acquis comunitario, favorendo nel contempo anche il recepimento negli ordinamenti dei quindici, che finora non hanno forse dato il migliore esempio ai paesi candidati. La semplificazione permetterà inoltre il funzionamento del mercato unico europeo in condizioni migliori dopo l'ampliamento.

5. La valutazione degli interventi di semplificazione già avviati

5.1. Nel corso degli anni ottanta, in pieno dibattito sul concetto di sussidiarietà, la Commissione ha stabilito che per ogni progetto di legislazione comunitaria si elaborasse un'analisi di valutazione dell'impatto per giustificare l'intervento e analizzarne il rapporto costi/benefici. Le analisi di impatto sono configurate secondo un modello comune, che comprende una giustificazione fondata sul criterio della sussidiarietà, un'analisi dell'incidenza socioeconomica della proposta, anche dal punto di vista delle PMI, e l'elenco delle consultazioni condotte. Tutto sommato questa lodevole iniziativa, nella sua forma attuale, ha avuto un impatto limitato, in quanto l'indipendenza della valutazione non è garantita tassativamente, essa non comprende un esame preliminare delle alternative all'intervento normativo, non effettua una verifica sistematica dell'effettivo grado di semplificazione apportato dall'intervento e infine non è oggetto di nessuna pubblicità esterna.

5.2. Nel corso degli anni novanta la Commissione ha dato ampio spazio all'elaborazione di libri verdi, che aprono un dibattito pubblico prima di dare il via a un progetto legislativo, di libri bianchi, che presentano un programma globale di regolamentazione di un settore specifico, e di comunicazioni, che inquadrano i problemi e le analisi prima della presentazione di progetti specifici. Grazie al supporto tecnico di Internet, di cui la Commissione europea fa oggi - a ragione - grande uso, e in particolare del sito "Europa", queste prassi hanno permesso di avviare un dialogo pubblico e interattivo in merito ai progetti d'intervento. È però inevitabile che l'impatto di tali consultazioni preliminari allargate sulla semplificazione rimanga circoscritto finché queste si limiteranno a lanciare il dibattito sul possibile contenuto di una normativa invece di chiedersi sistematicamente quali siano le alternative praticabili a tale normativa, ad esempio un codice di condotta o un approccio fondato sull'autoregolamentazione.

5.3. Nel 1995, su richiesta del Consiglio europeo, un gruppo di riflessione presieduto da Molitor ha analizzato le possibilità di semplificazione della legislazione comunitaria.

5.3.1. Oltre a proposte di riformulazione di diverse normative tecniche, il rapporto Molitor conteneva diciotto raccomandazioni di ordine generale. Da allora molte di queste sono state ampiamente "dimenticate" ed è quindi utile richiamarle brevemente:

- accelerare la codificazione a livello comunitario e nazionale;

- avviare un programma di semplificazione che contempli tutta la legislazione comunitaria in vigore, compresi gli strumenti nazionali di recepimento;

- ottenere dalla Commissione relazioni su ciò che va conservato, modificato o ritirato;

- porsi domande preliminari prima di qualsiasi progetto (adeguatezza, sussidiarietà, rapporto costi/benefici, alternativa all'intervento pubblico, proporzionalità, limitazione temporale);

- ottenere dalla Commissione studi pubblici sull'assimilazione delle iniziative comunitarie negli Stati membri;

- per ogni intervento, rispettare una serie di criteri: comprensibilità del contenuto, chiarezza dell'obiettivo, compatibilità con la legislazione in vigore, delimitazione del campo d'applicazione, calendario realistico, procedure di riesame;

- pubblicare gli studi preliminari;

- consultare i diretti interessati (consumatori, imprese, lavoratori) in modo efficace e sistematico e al momento opportuno;

- presentare una motivazione relativa all'occupazione, alla competitività, ai costi, all'innovazione;

- rendere pubbliche le ragioni del sostegno o dell'opposizione di uno Stato membro;

- avviare una procedura sistematica e pubblica di valutazione dei risultati;

- sviluppare la semplificazione a livello nazionale e locale, anche all'atto del recepimento del diritto comunitario;

- garantire un controllo più incisivo dell'applicazione a livello nazionale;

- condannare a sanzioni pecuniarie gli Stati inadempienti;

- privilegiare i regolamenti alle direttive se ciò può contribuire alla semplificazione;

- applicare il riconoscimento reciproco ogniqualvolta ciò sia possibile;

- ottenere dalla Commissione preavvisi tempestivi, mediante un maggiore ricorso ai libri verdi e ai libri bianchi;

- ottenere dalla Commissione resoconti sui progressi compiuti nella semplificazione, assegnando la competenza in materia ad uno dei commissari che potrà avvalersi di una unità centrale ma snella di coordinamento.

5.3.2. A cinque anni dalla pubblicazione, gran parte del rapporto Molitor rimane d'attualità, soprattutto perché la maggior parte delle sue raccomandazioni non è stata seguita da effetti determinanti. Per spiegare questo insuccesso si possono addurre due motivazioni fondamentali.

5.3.2.1. Da un lato il rapporto ci avrebbe forse guadagnato a spingersi più in là nell'analisi e nelle proposte: avrebbe potuto dare maggiore risalto alle cause della complessità, tra le quali una cultura amministrativa dei decisori e dei gestori generalmente poco propensa alla semplificazione. Il rapporto si è soffermato soprattutto sui sintomi e sugli effetti della complessità, ai quali era difficile trovare soluzioni efficaci in mancanza di tale presupposto. Il rapporto non ha nemmeno previsto in modo esplicito controlli, audit, mezzi alimentati da bilanci per assicurare nel tempo l'attuabilità e il continuo rafforzamento di una politica di semplificazione.

5.3.2.2. D'altra parte il Consiglio, che aveva commissionato il rapporto Molitor, non ne ha tratto all'epoca le conseguenze operative, in quanto non è stato in grado di adottare su tali basi, come il rapporto raccomandava invece espressamente, un autentico programma politico di semplificazione; vi si vedranno probabilmente gli effetti di una politicizzazione allora eccessiva del dibattito sul dilemma molto deformante e conflittuale semplificazione/deregolamentazione, mentre si sarebbe dovuto chiaramente tener conto delle circostanze e avviare un nuovo approccio a favore di una legislazione comunitaria che coniugasse qualità, semplicità, trasparenza ed efficacia; dal canto suo, la Commissione si è ispirata a parecchie raccomandazioni del rapporto, ma soprattutto per interventi essenzialmente puntuali e parziali.

5.4. Fra gli interventi puntuali realizzati dalla Commissione si deve menzionare in particolare l'iniziativa "SLIM" (Simplification of Legislation in the Internal Market) avviata nel 1996. L'iniziativa ha già permesso di dar vita a quattordici progetti volti a semplificare diverse normative adottate in precedenza dalla Comunità. I gruppi SLIM, composti in numero pari di esperti delle amministrazioni nazionali e di rappresentanti degli utenti, formulano proposte per semplificare normative europee adottate da almeno cinque anni. I progetti riguardano i settori più svariati (piante ornamentali, sostanze pericolose, preconfezionamento, prodotti per l'edilizia, fertilizzanti, compatibilità elettromagnetica, attività bancarie, assicurazioni, diritto societario, riconoscimento dei diplomi, disposizioni di sicurezza sociale, IVA, statistiche Intrastat, statistiche sugli scambi con l'estero). Come ha precisato la Commissione nell'ultimo rapporto di valutazione del marzo 2000, i progetti hanno fatto registrare progressi in termini di raccomandazioni per la semplificazione, permettendo alla Commissione di presentare numerosi nuovi progetti semplificati su queste basi. Resta però irrisolto il problema dell'adozione finale dei nuovi progetti, finora ottenuta dal Consiglio e dal Parlamento solo in un numero troppo esiguo di casi (piante ornamentali, variabili nel sistema Intrastat, nomenclatura combinata degli scambi con l'estero). Per riattivare la dinamica dell'iniziativa SLIM, la Commissione ha presentato nel marzo 2000 quindici proposte di riforma intese a responsabilizzare maggiormente e in modo più coordinato tutti i suoi attori.

5.5. Nel 1998 la Commissione ha anche lanciato progetti pilota incentrati su panel europei d'impresa incaricati di valutare la fondatezza e il costo di alcune proposte normative a monte e direttamente presso le imprese. Questa procedura è stata seguita in tre casi riguardanti rispettivamente la semplificazione della rappresentanza fiscale per l'IVA, l'armonizzazione delle contabilità, i rifiuti delle apparecchiature elettriche ed elettroniche (in quest'ultimo caso presso 1744 imprese). A tutt'oggi la procedura rimane però pienamente sperimentale e la Commissione non prevede ancora di estenderne l'uso su scala maggiore e in via più sistematica.

5.6. Nel 1997 la Commissione ha inoltre istituito una task force per la semplificazione del contesto in cui operano le imprese, denominata BEST, con il concorso di rappresentanti socioprofessionali e accademici. Nel 1998 BEST ha prodotto un rapporto nel quale formula diciannove raccomandazioni, che vertono principalmente sulla situazione esistente negli Stati membri negli ambiti più svariati (procedure amministrative, sistemi di istruzione e di formazione, flessibilità della manodopera, finanziamenti e imposizione fiscale, innovazione). Nell'autunno 2000 la Commissione presenterà un rapporto in cui valuterà l'attuazione di tali raccomandazioni.

5.7. Nel marzo 1999 è stato pubblicato un accordo interistituzionale sulla qualità redazionale, che fa seguito al trattato di Amsterdam e impegna la Commissione, il Consiglio e il Parlamento. I suoi effetti sono ancora troppo recenti per poter essere valutati.

5.8. Ogni anno la Commissione pubblica ormai anche la relazione "Legiferare meglio", che fa il punto sul suo contributo all'opera di semplificazione della legislazione comunitaria. L'ultima relazione, pubblicata nel novembre 1999, ripercorre l'evoluzione delle diverse iniziative di semplificazione attuate di recente, evidenziando anche il lavoro di codificazione, rielaborazione e consolidamento della legislazione comunitaria attualmente in corso per evitare sovrapposizioni di testi e abrogare le disposizioni superate.

5.9. Inoltre, nel quadro della riforma amministrativa interna varata nell'autunno 1999, la Commissione ha istituito un'unità preposta alla semplificazione legislativa in seno alla direzione generale "Imprese". Tale iniziativa è lodevole, ma la sua efficacia è limitata dalla mancanza di un collegamento diretto fra l'unità di semplificazione e il Segretariato generale, poiché la semplificazione deve diventare un'esigenza comune a tutte le direzioni generali e a tutti i servizi della Commissione.

5.10. Dal canto suo il Consiglio "Mercato interno" del 25 maggio 2000 ha sottolineato la necessità di coordinare meglio le diverse iniziative di semplificazione già avviate (SLIM, BEST, "test panels", analisi dell'impatto) nel quadro di una strategia coerente che la Commissione europea dovrà presentare al Consiglio europeo della primavera 2001.

5.11. Si constata quindi che,

5.11.1. da un lato, in questi ultimi anni non sono mancate le iniziative per tentare di avviare delle azioni comunitarie di semplificazione, ma tali iniziative, seppur meritorie per obiettivi, campo di applicazione e metodi, non si sono tradotte in risultati abbastanza significativi da rovesciare l'impressione generale che i risultati siano insufficienti;

5.11.2. dall'altro, ora che la Commissione è stata invitata dal Consiglio europeo a presentare una strategia di semplificazione per la riunione della primavera 2001, è giunto il momento di riflettere ad un nuovo approccio traendo insegnamenti da questi mezzi fallimenti o mezzi successi.

6. Le proposte del Comitato per contribuire ad un nuovo approccio alla semplificazione

6.1. Come è chiaramente emerso dall'audizione organizzata dall'Osservatorio del mercato unico, si deve attualmente agire su nuove basi, per progredire più velocemente e meglio. Il Comitato si pronuncia quindi a favore di un vero "processo di semplificazione" che comporti

6.1.1. un piano pluriennale per la semplificazione, che consenta di inquadrare tale processo in modo coordinato in Europa;

6.1.2. dei codici di buona condotta degli attori legislativi europei, ai quali dovrebbero aderire gli Stati;

6.1.3. un miglior utilizzo dell'analisi di valutazione dell'impatto, che deve essere completata e integrata nel processo legislativo;

6.1.4. un coinvolgimento attivo delle parti economiche e sociali e di tutti gli attori della società civile, senza il concorso dei quali sarà impossibile realizzare con successo una politica di semplificazione.

6.2. Il Comitato auspica in primo luogo che il Consiglio porti a termine il mandato di Lisbona adottando nella riunione della primavera 2001, in base al progetto dettagliato che ha chiesto alla Commissione di presentargli all'inizio del 2001, un autentico piano pluriennale per la semplificazione legislativa, con delle priorità e un calendario, basato su metodi innovativi, bilanci e mezzi efficaci di valutazione. Il Comitato raccomanda di concepire tale piano in modo da garantire la piena realizzazione di importanti cambiamenti in questo ambito entro e non oltre il 2005, ovvero entro il termine dei mandati attuali del Parlamento europeo e della Commissione. Tale piano dovrebbe prevedere:

6.2.1. degli interventi curativi per rimediare alle maggiori carenze di semplificazione della legislazione esistente;

6.2.2. degli interventi preventivi per assicurare un nuovo approccio alla semplificazione dei progetti di legislazione comunitaria in corso e futuri;

6.2.3. delle azioni di accompagnamento a livello degli Stati membri.

6.3. Il Comitato chiede che il piano permetta di avviare un autentico processo di semplificazione legislativa in Europa, completando e amplificando gli effetti dei processi di dinamizzazione dell'economia, del mercato interno e dell'occupazione già intrapresi a Lussemburgo, Cardiff e Colonia. Il Vertice europeo straordinario che si è convenuto di organizzare d'ora in poi ogni primavera per fare il punto sullo stato di avanzamento degli interventi economici e sociali decisi a Lisbona dovrà includere in tale riesame annuale lo stato di avanzamento del processo di semplificazione, in base ad un rapporto della Commissione che comprenderà dei quadri di valutazione.

6.4. Per quanto riguarda il contenuto della legislazione, il Comitato richiama l'attenzione delle istituzioni europee sulla necessità di non pregiudicarne il valore aggiunto con troppi compromessi, che aggiungerebbero dei particolarismi nazionali a danno degli utilizzatori, e di non gravare le direttive con troppe opzioni per l'attuazione nazionale, che limiterebbero l'interesse stesso dell'armonizzazione. Tutti gli strumenti giuridici devono concorrere alla semplificazione, che si tratti di regolamenti, di direttive o di riconoscimenti reciproci. Il Comitato sottolinea anche la necessità di proseguire lo sforzo di codificazione per evitare l'accavallamento di testi, nonché di assicurare la comprensibilità e la semplicità di linguaggio convenute in base all'accordo interistituzionale concluso nel dicembre 1998.

6.5. Per quanto riguarda l'applicazione della legislazione, il Comitato sottolinea la necessità per gli Stati membri di rendere più severa la disciplina di recepimento, tanto più che dall'ultimo quadro di valutazione della Commissione emerge che il 13 % delle direttive del mercato unico il cui termine è scaduto, ovvero 194 su 1489, non sono ancora state recepite in tutti gli Stati membri, il che costituisce un netto peggioramento che rende sempre più improbabile il conseguimento, entro la fine del 2000, dell'obiettivo fissato all'1,5 % soltanto.

6.6. Il Comitato desidera altresì richiamare l'attenzione sulla perennità della legislazione, raccomandando di prevedere in modo sistematico, soprattutto nei settori in forte evoluzione, una durata di vita limitata per le nuove normative, con scadenze che prevedano una revisione obbligatoria del testo e, in caso di mancata revisione, la sua abrogazione.

6.7. Il Comitato sottolinea con un'attenzione tutta particolare il ruolo che deve essere affidato direttamente alle parti economiche e sociali per garantire il successo di una politica di semplificazione in Europa; esse devono

6.7.1. occupare utilmente gli spazi contrattuali che sono aperti loro dal legislatore europeo, in primo luogo nel settore sociale;

6.7.2. fare pressione per ottenere nuovi spazi contrattuali, di autoregolamentazione o di adozione di codici di condotta su scala europea, soprattutto negli ambiti della protezione dell'ambiente, degli interessi dei consumatori, del commercio elettronico e della società dell'informazione;

6.7.3. essere pronte a partecipare direttamente, in qualità di partner, a direttive di nuovo tipo che affidino a loro direttamente, piuttosto che agli Stati membri, il compito di tradurre talune prescrizioni essenziali in accordi, etichette, procedure di certificazione e di autoregolamentazione;

6.7.4. partecipare attivamente ai progetti SLIM nei quali sono in grado di avere lo stesso peso degli esperti delle amministrazioni;

6.7.5. facilitare lo sviluppo di "test panels" presso gli attori sul campo, soprattutto le imprese, i sindacati, le associazioni di consumatori.

6.8. Il Comitato desidera che il piano pluriennale di semplificazione legislativa si basi su codici di condotta delle istituzioni europee e degli Stati membri, che si devono impegnare a:

6.8.1. diffondere una cultura generale favorevole alla semplificazione che risponda alle attese degli operatori socioprofessionali e dei rappresentanti della società civile;

6.8.2. affiancare il ruolo di attori della semplificazione a quello di attori legislativi, adottando nuovi metodi per la preparazione, la stesura e l'applicazione della legislazione;

6.8.3. vigilare, a livello nazionale, all'eurocompatibilità delle leggi e dei regolamenti.

6.9. Il Comitato sottolinea il ruolo privilegiato che spetta alla Commissione nel garantire il successo di una politica di semplificazione. A tal fine il Comitato formula diverse raccomandazioni:

6.9.1. il Comitato si aspetta che la Commissione, in vista del Consiglio europeo di Stoccolma della primavera del 2001, presenti un piano ambizioso e innovatore che copra la durata del mandato degli attuali Commissari, ovvero dal 2001 al 2005; il piano dovrà permettere al Consiglio europeo di avviare un processo globale di semplificazione della legislazione, come raccomanda il Comitato nel presente parere. Il Comitato si aspetta anche che in seguito la Commissione presenti ogni anno, ai successivi Consigli europei di primavera, un rapporto che, mediante quadri di valutazione, faccia il punto sui progressi compiuti, presentando anche proposte di nuove azioni o riorientamenti di azioni esistenti per rispettare quanto previsto dal calendario pluriennale 2001-2005;

6.9.2. il Comitato si aspetta che la Commissione metta in particolare rilievo l'esigenza di semplificazione legislativa nella riforma interna dei suoi servizi mirante a farne un'amministrazione modello di eccellenza; si dovrà porre in primo piano il collegamento diretto dell'unità centrale di semplificazione, dotata di tutti i mezzi necessari data la priorità da riservare alla sua missione, al Segretariato generale della Commissione, in quanto l'esigenza di semplificazione deve diventare un obiettivo condiviso da tutti i servizi della Commissione, indipendentemente dalle materie trattate;

6.9.3. il Comitato ritiene indispensabile accompagnare il piano di semplificazione con stanziamenti di bilancio, per dotare il processo di semplificazione dei mezzi per la sua riuscita, con il concorso di attori della società civile, e in particolare per rispondere alle domande preliminari dell'analisi dell'impatto in modo più argomentato e più fondato di quanto non avvenga attualmente.

6.9.4. Il Comitato richiama l'attenzione sull'importanza della scheda di valutazione dell'impatto, che deve restare una premessa sistematica di qualsiasi nuovo progetto legislativo, e chiede che venga rafforzata introducendo quattro innovazioni:

6.9.4.1. il Comitato sottolinea la necessità di potenziare l'indipendenza e la qualità delle analisi di valutazione dell'impatto, assicurandosi che vi siano destinati dei mezzi adeguati, con buone metodologie e una consultazione effettiva degli ambienti socioprofessionali direttamente interessati. Sarebbe buona pratica affidare tali analisi ad un organismo esterno alla Commissione che offra le qualifiche e i criteri di indipendenza richiesti;

6.9.4.2. il Comitato propone che il controllo preventivo della sussidiarietà venga completato inserendo d'ora in poi il criterio dell'alternativa: di conseguenza non si dovrà più solo cercare di giustificare il fondamento di un'azione a livello europeo, ma anche verificare se non esista, per tale azione europea, un'alternativa ad una nuova regolamentazione da parte delle istituzioni europee. Le alternative possibili potranno essere dei codici di condotta delle imprese o delle categorie socioprofessionali, degli approcci contrattuali come il dialogo sociale (per esempio nei settori dell'ambiente, della protezione dei consumatori, del commercio elettronico). All'occorrenza, tali alternative potranno anche consistere in azioni di carattere non normativo né contrattuale, quali azioni di formazione, un ricorso più sistematico a delle procedure giudiziarie o un appoggio ad associazioni della società civile che possono contribuire al conseguimento di un obiettivo;

6.9.4.3. il Comitato propone che d'ora in poi l'analisi di valutazione dell'impatto comprenda, in modo esplicito, un'analisi della semplificazione apportata dalla nuova normativa per quanto concerne sia l'obiettivo e il contenuto che l'attuazione, in modo da giustificare la grande importanza attribuita alle condizioni reali di quest'ultima;

6.9.4.4. il Comitato propone infine che l'analisi di valutazione dell'impatto venga d'ora innanzi resa pubblica e che accompagni il progetto legislativo per tutto il processo, affinché i codecisori possano valutare in quale misura il progetto continui a rispettarne i criteri nel corso di tutta la sua evoluzione, attraverso gli emendamenti e fino all'adozione, e non solo nella sua versione originale. La pubblicità dell'analisi di valutazione dell'impatto aiuterà anche a valutare a scadenze regolari se questa o quella normativa non sia obsoleta e non corrisponda più nella realtà ai criteri che ne avevano giustificato l'adozione.

6.9.5. Si dovranno proseguire ed estendere i progetti SLIM, assicurandosi, come è nelle intenzioni stesse della Commissione, che i progetti legislativi riveduti su tali basi siano presentati al più tardi entro i sei mesi successivi alle raccomandazioni del relativo rapporto SLIM.

6.9.6. Si dovrà sviluppare il ricorso ai "test panels", coinvolgendovi anche, a seconda degli argomenti, rappresentanti delle parti sociali e dei consumatori e cercando di apportare tutto il supporto logistico che il loro buon utilizzo inevitabilmente richiede.

6.9.7. La Commissione deve promuovere un ambiente generale favorevole al radicamento di una cultura della semplificazione, sensibilizzando a tale esigenza i rappresentanti eletti, formando i funzionari (in primo luogo quelli dei propri servizi), organizzando seminari in tale ambito, incoraggiando il benchmarking comparativo delle migliori pratiche nazionali (diffondendone i risultati su Internet), sviluppando la cooperazione con altri organi internazionali quali l'OCSE e appoggiando delle iniziative della società civile, di fondazioni e di think tanks che possano contribuire a diffondere a livello europeo e ai livelli nazionali questa nuova cultura della semplificazione.

6.10. In quanto unica assemblea che rappresenta tutti gli utenti della legislazione, il Comitato economico e sociale è esso stesso consapevole del ruolo importante e, dal punto di vista dei suoi utenti, sicuramente centrale che è chiamato a svolgere nel quadro di una nuova politica europea di semplificazione.

6.10.1. Per esercitare tale ruolo in modo soddisfacente, il Comitato chiede alla Commissione:

6.10.1.1. di essere consultato maggiormente a monte ogniqualvolta ciò appaia possibile, per evitare che il suo valore aggiunto consultivo nell'ambito della semplificazione non sia pesantemente penalizzato dalla consultazione simultanea delle istituzioni preposte a funzioni di codecisione;

6.10.1.2. in particolare, di essere consultato ogni anno sulla preparazione del rapporto sull'evoluzione del processo di semplificazione, destinato al Consiglio europeo di primavera, in concomitanza con la presentazione al Comitato del programma annuale indicativo delle richieste di consultazione previste dalla Commissione; ciò permetterà al Comitato di essere coinvolto dalla Commissione nella definizione di nuove azioni prioritarie, quali il campo d'applicazione di nuove iniziative SLIM o i temi che si prestano a formare oggetto di test panels;

6.10.1.3. di poter partecipare direttamente alle riflessioni per migliorare e rafforzare l'analisi dell'impatto.

6.10.2. Per contribuire efficacemente a tale politica di semplificazione, il Comitato è pronto ad assumere pienamente il proprio ruolo per quanto riguarda i codici di condotta che propone alle istituzioni dell'Unione. A tal fine il Comitato si impegna a seguire esso stesso diverse linee di condotta indicate nella parte conclusiva del presente parere.

6.11. Per quanto riguarda il coinvolgimento dei codecisori nella politica di semplificazione, il Comitato economico e sociale raccomanda al Parlamento europeo e al Consiglio:

6.11.1. di appoggiare la rivendicazione del Comitato di consultazioni più precoci, che permetterebbero loro di disporre del parere del Comitato fin dall'avvio della fase codecisionale;

6.11.2. all'occorrenza, di incaricare il Comitato di svolgere missioni esplorative di consultazione negli ambiti legati alla semplificazione legislativa, nonché di formulare riflessioni sulle alternative totali o parziali a una normativa in corso d'esame o sulla prospettiva di coinvolgere gli attori economici e sociali nell'attuazione di una direttiva;

6.11.3. di votare bilanci che consentano alla Commissione di sviluppare delle analisi e dei metodi che contribuiscano alla riuscita di una politica di semplificazione;

6.11.4. di impegnarsi a pronunciarsi al più tardi entro dodici mesi dalla presentazione, da parte della Commissione, di un progetto di normativa riveduta nel quadro di SLIM;

6.11.5. nella fase della procedura di conciliazione, di verificare che il loro accordo resti fedele ai criteri elaborati dalla scheda di valutazione dell'impatto, quindi alle attese degli utenti; e

6.11.6. di accelerare, prima dell'ampliamento, l'adozione delle misure semplificate che mancano ancora agli utilizzatori del mercato unico, quali il brevetto comunitario, uno statuto operativo di società europea, un regime IVA senza complicazioni negli scambi intracomunitari, la soppressione di tutte le doppie imposizioni all'interno del mercato unico, direttive che consentano di agevolare le fusioni e le riconversioni europee delle imprese.

6.12. Il Comitato sottolinea anche il ruolo degli organi giurisdizionali sia europei che nazionali, come anche del Mediatore, che, per concorrere alla semplificazione,

6.12.1. devono contribuire a far pressione sulle istituzioni europee, sui governi e sui Parlamenti affinché chiariscano effettivamente le disposizioni legislative e regolamentari che sono incaricati di interpretare e di fare applicare e

6.12.2. devono partecipare alla riflessione su una codifica più diffusa dei testi legislativi, che ne faciliti la semplificazione per i magistrati, per gli addetti ai lavori e per tutti gli utenti.

6.13. Per quanto riguarda il contributo degli Stati membri ad una politica di semplificazione, il Comitato sottolinea il ruolo chiave che spetta loro per garantirne la riuscita e raccomanda loro:

6.13.1. di adottare essi stessi dei codici di buona condotta volti a semplificare il funzionamento del mercato unico assicurando l'eurocompatibilità della legislazione nazionale;

6.13.2. di rafforzare la disciplina concernente i termini di recepimento della legislazione comunitaria, essendo consapevoli del fatto che devono attualmente dare il buon esempio ai paesi candidati;

6.13.3. di creare delle condizioni più favorevoli al buon funzionamento dei riconoscimenti reciproci;

6.13.4. di assumere delle responsabilità dirette per agevolare il funzionamento del mercato unico, come nel caso delle iniziative già prese nei quindici Stati membri per realizzare dei centri di coordinamento del mercato interno, partecipando ad una cogestione, condivisa con la Commissione e gli altri Stati membri e secondo delle modalità amministrative armonizzate e certificate dall'Unione europea, negli ambiti riguardanti la rimozione degli ostacoli tecnici, il miglior funzionamento dei riconoscimenti reciproci, la sicurezza dei prodotti, l'ambiente, la lotta antifrode, la cooperazione doganale; e

6.13.5. di sviluppare delle iniziative nazionali che contribuiscano a far avanzare concretamente le politiche della semplificazione, ad esempio sviluppando anch'essi delle unità centrali di semplificazione, e di comunicare le migliori pratiche alla Commissione per consentirle di effettuare e di diffondere un benchmarking permanente.

7. Un Codice di condotta per il Comitato economico e sociale come contributo al processo di semplificazione

Per contribuire fin d'ora al processo di semplificazione e ai codici di condotta che raccomanda alle istituzioni dell'UE, il Comitato adotta il seguente codice di condotta.

7.1. Il Comitato si prefigge la priorità di vigilare in modo permanente ai requisiti di semplificazione, di qualità e di efficacia per gli utenti dei progetti legislativi sui quali è consultato.

7.2. Il Comitato si impegna ad adattare l'organizzazione dei suoi lavori per rispondere nei termini stabiliti alle consultazioni che la Commissione, il Parlamento o il Consiglio potranno rivolgergli a monte della fase codecisionale per tener conto maggiormente dei pareri del Comitato riguardanti le questioni di semplificazione legislativa.

7.3. Il Comitato decide di elaborare ogni anno un rapporto d'iniziativa sullo stato di avanzamento del programma pluriannuale di semplificazione, destinato ad assistere la Commissione nella sua valutazione annuale per il Consiglio europeo di primavera.

7.4. Il Comitato si impegna a procedere ad un esame sistematico dell'analisi dell'impatto per ogni progetto legislativo.

7.5. Il Comitato si impegna ad avvertire le istituzioni europee dell'eventuale necessità di orientare la legislazione verso approcci contrattuali, di autoregolamentazione e di coregolamentazione sotto il controllo del legislatore europeo, con l'incarico per le parti socioprofessionali degli ambiti e dei settori interessati di organizzarsi in termini di tempo ragionevoli per non deludere questa attesa.

7.6. Il Comitato si impegna a sviluppare il dialogo con gli ambienti socioprofessionali europei per incitarli ad assumere le responsabilità, in particolare contrattuali, che permetteranno loro di contribuire direttamente alle prescrizioni comunitarie.

7.7. Il Comitato si impegna a sviluppare il dialogo con il Comitato delle regioni per instaurare una cooperazione regolare in questo campo, soprattutto riguardo alla dimensione regionale della semplificazione.

7.8. Il Comitato si impegna a sviluppare il dialogo con i Consigli economici e sociali esistenti negli Stati membri affinché svolgano sul piano nazionale un ruolo analogo a quello che il Comitato si è prefisso sul piano europeo per contribuire alla riuscita del processo di semplificazione.

Bruxelles, 19 ottobre 2000.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs