RELAZIONE DELLA COMMISSIONE Sul "Piano di azione in materia di politica dei consumatori 1999-2001" e sul "Quadro generale per le attività comunitarie a favore dei consumatori 1999-2003"

1. Introduzione

Superata la fase intermedia del corrente Piano d'azione è tempo di fare il bilancio dei progressi finora realizzati. La presente relazione intermedia fa una rassegna dello stato di attuazione di ciascun grande ambito politico identificato nel Piano d'azione. Questa rassegna è però preceduta da una sezione in cui si rievocano i vari fattori che hanno un influsso sensibile sull'attuazione del Piano d'azione o di cui si dovrebbe tener conto al momento di esaminare gli eventuali adattamenti da apportare per il rimanente periodo del Piano d'azione.

Parallelamente, e conformemente all'articolo 13 della decisione 283/1999/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, la presente relazione, in particolare gli allegati 1 e 2, copre l'attuazione, nel 1999 e nel 2000, del Quadro generale per le attività comunitarie a favore dei consumatori, contestualmente ai tre obiettivi politici stabiliti nel Piano d'azione in materia di politica dei consumatori.

Il quadro finanziario per l'attuazione della base giuridica in materia di politica dei consumatori per il periodo 1999-2003 è stato fissato a EUR 112,5 milioni. Gli stanziamenti d'impegno complessivi per il 1999 ammontavano a EUR 22,350 milioni e per il 2000 [1]) a EUR 22,905 milioni. Nel 1999, è stato utilizzato 100% degli stanziamenti d'impegno e 98% degli stanziamenti di pagamento. Nel 2000, si registra un'utilizzazione al 90% degli stanziamenti d'impegno e al 75% degli stanziamenti di pagamento. L'allegato 1 indica nei dettagli quali attività sono state finanziate in relazione a ciascun obiettivo politico nel 1999 e nel 2000. L'allegato 2 indica gli importi erogati a mo' di aiuto finanziario alle organizzazioni europee dei consumatori e a progetti individuali con l'assistenza del Comitato consultivo di rappresentanti degli Stati membri nel 1999 e nel 2000.

[1] ) L'importo disponibile nel 2000 comprende il contributo annuo di 1.8 %,ovvero EUR 405.000 dai paesi EFTA/SEE (Islanda, Norvegia e Liechtenstein) che partecipano alle attività in virtù della decisione 283/1999/CE.

Nel periodo coperto dalla presente relazione si sono registrati i diversi cambiamenti organizzativi che hanno interessato i servizi responsabili della politica dei consumatori. Questi cambiamenti vanificano un raffronto anno per anno e si può soltanto affermare che nell'aprile 2001 l'organico presso la direzione responsabile dello sviluppo della politica dei consumatori era pari a 67 unità. [2])

[2] ) Questa cifra comprende 36 funzionari di categoria "A", 12 di categoria "B" e 19 di categoria "C".

2. La politica dei consumatori in un mondo che cambia

"I prossimi tre anni vedranno la politica dei consumatori pervenire a maturità, in quanto gli interessi dei consumatori, insieme ad altri aspetti che riguardano direttamente i comuni cittadini, diventano sempre più importanti". Questa frase di apertura del "Piano di azione in materia di politica dei consumatori 199-2001" è stata confermata da diversi eventi nell'ultimo biennio, che hanno interessato in particolare la salute e la sicurezza dei consumatori. Questi sviluppi sono serviti tra l'altro a portare in primo piano le questioni che interessano i consumatori. Ci si è resi conto un po' in ritardo, sia a livello CE che a livello nazionale, del fatto che la politica dei consumatori non è un lusso ma piuttosto un elemento essenziale dello sviluppo politico complessivo dell'UE.

In seno alle istituzioni della CE la politica dei consumatori ha raggiunto un profilo molto più elevato e ciò si è riflesso nella risoluzione del Consiglio del 28 giugno 1999 sulla "politica comunitaria dei consumatori (periodo 1999-2001)" [3]), nonché nei pareri del Parlamento europeo [4]), del Comitato delle regioni [5]) e del Comitato economico e sociale [6]). La Commissione ha tenuto conto dei punti di vista espressi in tali pareri all'atto di attuare il Piano d'azione.

[3] ) GU C 206 del 21.7.1999.

[4] ) GU C 279 dell'1.10.1999.

[5] ) CdR 181/99 def.

[6] ) GU C 209 del 22.7.1999.

I servizi della Commissione sono stati ristrutturati per assicurare un approccio più efficace e coordinato agli interessi dei consumatori. Inoltre, l'integrazione di una dimensione consumeristica in altre politiche CE sta diventano qualcosa di molto più frequente e normale.

Un elemento significativo della ristrutturazione in seno alla Commissione è stato dato dalla concentrazione delle tematiche di protezione della salute dei consumatori in un'unica Direzione generale sotto la responsabilità di un unico Commissario. L'aspetto più importante di questo cambiamento è consistito nell'affidare alla Direzione generale "Salute e tutela dei consumatori" la responsabilità della sicurezza alimentare lungo l'intera filiera alimentare, "dai campi alla tavola".

A questo cambiamento organizzativo ha fatto rapidamente seguito l'adozione, ad opera della Commissione, il 12 gennaio 2000, del Libro bianco sulla sicurezza alimentare [7]). Il Libro bianco intende realizzare lo standard più elevato possibile di sicurezza alimentare e stabilisce un piano di riforma radicale. Esso contiene proposte relative a un grande programma di riforma legislativa e alla creazione di una nuova autorità alimentare europea. Questa politica radicalmente nuova rende obsolete le parti del Piano d'azione 1999-2001 riguardanti la sicurezza alimentare, ragion per cui la presente relazione intermedia non si occupa dell'attuazione di tali aspetti né dei lavori dell'Ufficio alimentare e veterinario. [8])

[7] ) "Libro bianco sulla sicurezza alimentare" : COM (1999) 719 def. (12 gennaio 2000)

[8] ) Cfr. Relazione annuale 1999 dell'Ufficio alimentare e veterinario (UAV) (http://europa.eu.int/comm/food/fs/inspections/policy_papers/vi_pol07_en.pdf

Questi adeguamenti forniscono una chiara indicazione della necessità di mantenere un approccio flessibile nell'attuazione del Piano d'azione.

3. Progressi realizzati nell'attuazione del Piano d'azione

3.1. Obiettivo politico: "Una voce più forte per i consumatori nell'UE"

Una delle principali caratteristiche che distingue i consumatori in quanto partecipanti di una moderna economia di mercato, dalle aziende, è la loro relativa frammentazione. Questa frammentazione trae origine da due fattori: la gamma estremamente ampia di mercati in cui i consumatori si trovano a operare per soddisfare i loro bisogni e la loro apparente riluttanza a vedere nell'azione collettiva uno strumento normale per accrescere, o esercitare, la loro influenza sul mercato.

A livello CE, ciò ha portato a una diffusa consapevolezza del fatto che occorrono misure per rafforzare la posizione dei consumatori sul mercato e che promuovere "una voce più forte per i consumatori nell'UE" potrebbe recare un importante contributo in tal senso. Questo obiettivo ribadisce la necessità sia di sensibilizzare maggiormente i consumatori sull'importanza del loro ruolo sul mercato, sia di migliorare i metodi per comunicare i bisogni dei consumatori alle aziende e ai decisori politici. Azioni volte a rafforzare la posizione dei consumatori quali partecipanti del mercato possono essere intraprese da vari enti interessati, non da ultimo dai consumatori stessi individualmente o tramite le loro associazioni.

In termini di attuazione del bilancio, il grosso degli stanziamenti, pari a circa EUR 12,5 milioni nel 1999 e 10 milioni nel 2000, è stato utilizzato per perseguire tale obiettivo politico.

* Ambito d'azione: Maggiore efficacia del supporto fornito alle associazioni di consumatori

Nelle questioni che interessano i consumatori, come in molti altri ambiti di attività umana, l'azione collettiva può essere spesso più efficace di un'azione individuale. Le associazioni dei consumatori possono rafforzare la posizione dei consumatori sul mercato mettendo in comune informazioni, riducendo il costo di accesso a consulenze di esperti, nonché fornendo una base più solida per il dialogo con le aziende e per l'azione politica.

La Commissione ha continuato a sostenere le associazioni dei consumatori in due modi:

* erogando un aiuto finanziario e

* fornendo un sostegno logistico per le riunioni internazionali.

Per quanto concerne l'aiuto finanziario alle organizzazioni dei consumatori in Europa, la Commissione ha applicato le disposizioni della "Decisione che stabilisce un quadro generale per le attività comunitarie a favore dei consumatori" [9]). Sono stati pubblicati inviti a presentare candidature per un aiuto finanziario in provenienza dai bilanci 1999, 2000 e 2001.

[9] ) Decisione n. 283/1999/CE

Per migliorare l'impatto generale di questo tipo di finanziamento, la Commissione si è adoperata in generale per concentrare i limitati finanziamenti disponibili su un numero ristretto di progetti, incoraggiando nel contempo le organizzazioni dei consumatori a unire le loro forze su progetti di interesse comune. In risposta all'invito della Commissione a presentare progetti, si è registrato un calo graduale del numero di proposte presentate a partire dal 1998: 378 proposte nel 1998, 210 nel 1999 e 178 nel 2000. Ciò è dovuto essenzialmente a una migliore definizione delle azioni da finanziarsi negli inviti a presentare progetti. Un altro motivo può essere dato dal requisito, in virtù della base giuridica, di far partecipare in linea di massima le organizzazioni dei consumatori almeno al 50% della spesa totale del progetto. Questa nuova regola è stata applicata sistematicamente con poche eccezioni.

L'allegato 2 indica gli importi stanziati quale sostegno finanziario alle organizzazioni europee dei consumatori e ai progetti individuali nel 1999 e nel 2000. Le decisioni in materia di stanziamenti sono prese con l'assistenza del Comitato consultivo per le attività comunitarie a favore dei consumatori, composto di rappresentanti degli Stati membri. La prima riunione del Comitato si è tenuta il 18 marzo 1999. Il regolamento interno del Comitato e le sue prassi operative sono ora invalsi. Dal marzo 1999 si sono tenute cinque riunioni e vi sono contatti regolari via e-mail che hanno facilitato la cooperazione e la trasmissione di informazioni.

Il Comitato consultivo ha formulato pareri sui progetti di misure della Commissione relativi ai criteri di selezione delle organizzazioni e dei progetti ai sensi degli articoli 2 b) e c), nonché per la selezione dei beneficiari sulla base della proposta della Commissione. Conformemente alla base giuridica, la Commissione ha fornito al Comitato consultivo informazioni sulle attività da finanziarsi, nonché sui risultati delle decisioni di spesa.

Nel 1999, la scadenza per le domande di sostegno finanziario delle organizzzioni europee dei consumatori nonché di progetti individuali era il 30 novembre 1998. Anche se la decisione 283/1999/CE è entrata in vigore soltanto nel febbraio 1999, le condizioni e i criteri di finanziamento erano già stati anticipati nell'invito a presentare proposte. Il sostegno finanziario erogato a copertura dei costi correnti di quattro organizzazioni europee dei consumatori ammontava a EUR 1,42 milioni nel 1999.

Nel 2000, la scadenza per le domande di sostegno finanziario delle organizzazioni europee dei consumatori nonché di progetti individuali era il 15 ottobre 1999. Il sostegno finanziario erogato a copertura dei costi correnti delle organizzazioni europee dei consumatori ammontava complessivamente a EUR 1,6 milioni nel 2000. Oltre a BEUC, ANEC, Euro Coop e Coface, una nuova organizzazione, l'Associazione europea dei consumatori (AEC), che ha ricevuto un finanziamento nella primavera del 2000, ha beneficiato anche di un finanziamento per coprire parte dei suoi costi di gestione corrente.

La Commissione ha anche esaminato le richieste di assistenza finanziaria per il 2001 delle organizzazioni europee dei consumatori. La Commissione ha deciso si interrompere il finanziamento a sostegno di Euro Coop e Coface.

Onde costituire una valida base di giudizio per valutare l'efficacia del sostegno finanziario alle organizzazioni europee dei consumatori negli ultimi anni, è stata commissionata una valutazione esterna, la cui relazione sarà disponibile nell'ottobre 2001.

Il sostegno alle organizzazioni dei consumatori da parte della Commissione comprendeva anche l'organizzazione di riunioni a livello di CE su base ad hoc o nell'ambito di un processo continuativo. La presenza del Presidente Prodi e del Commissario Byrne all'Assemblea annuale delle organizzazioni dei consumatori nel novembre 2000 è stato un segno tangibile della grande importanza che la Commissione attribuisce alla dimensioni consumeristica delle politiche dell'UE.

Il 2000 ha visto anche la riunione inaugurale di un Comitato dei consumatori riorganizzato [10]). Il nuovo Comitato dei consumatori è composto di 20 membri titolari e di 20 supplenti designati dalla Commissione con un mandato triennale rinnovabile (1 membro per Stato membro più 5 rappresentanti delle associazioni europee dei consumatori: AEC, ANEC, BEUC, COFACE, EURO-COOP). Esso è destinato ad avere un ruolo maggiormente proattivo del comitato precedente nell'espletamento delle funzioni di consulenza nei confronti della Commissione.

[10] ) Decisione della Commissione del 4 maggio 2000 che istituisce un Comitato dei consumatori (2000/323/CE)

La necessità di tener conto degli interessi dei consumatori nel processo di decisione politica non si arresta alle frontiere esterne della Comunità europea. La Commissione ha anche intrapreso diverse misure per conseguire una migliore rappresentanza dei consumatori a livello internazionale.

In particulare, la Commissione sostiene il Dialogo transatlantico tra consumatori (TACD) erogando un sostegno finanziario e assicurando il coordinamento. Questa importante tribuna delle organizzazioni dei consumatori degli USA e dell'UE intende promuovere gli interessi dei consumatori nell'ambito del processo decisionale politico nell'UE e negli USA. Le raccomandazioni emanate dai gruppi di lavoro del TACD interessano preoccupazioni dei consumatori su scala mondiale, come ad esempio gli alimenti, il commercio elettronico e altre questioni d'ordine commerciale e commerciale-sanitario. Esse sono indirizzate ai governi dell'UE, alla Commissione europea e alle autorità degli USA e intendono accrescere la partecipazione della società civile all'elaborazione delle politiche transatlantiche. Il TACD si adopera per contribuire al processo del partenariato economico transatlantico seguendo da vicino l'agenda dei diversi comitati del TEP e prende posizione sulle questioni che riguardano direttamente i consumatori. Altri processi di elaborazione politica, come quelli a livello dell'OCSE o dell'OMC sono seguiti da vicino. Il TACD è stato invitato a presenziare al vertice USA-UE a Washington DC il 18 dicembre 2000: in tale occasione i partecipanti hanno avuto l'opportunità di discutere con i leader del Summit importanti questioni dell'agenda politica USA-UE che interessano i consumatori. La Commissione ha anche intrapreso contatti con l'Australia e il Giappone, al fine di sviluppare la collaborazione bilaterale in ambito consumeristico.

* Ambito d'azione: Eurosportelli - servire meglio i consumatori UE

A seguito di una valutazione del funzionamento della rete a partire dal suo inizio nel 1991, la Commissione ha deciso di ridefinire i compiti degli eurosportelli per i consumatori, ampliando le loro responsabilità in modo da inserirvi non solo le questioni derivanti dalle transazioni consumeristiche transfrontaliere, ma anche un obiettivo più generale d'informazione dei consumatori sui diritti che interessano la loro vita quotidiana e che promanano dalla legislazione europea. La rete sarà ulteriormente potenziata in quanto otto Stati membri hanno già deciso o stanno contemplando la possibilità di usare gli eurosportelli quale camera di compensazione per la rete extragiudiziale europea (EEJ).

Conseguentemente, alcuni dei centri precedentemente stabiliti nei pressi di un confine nazionale sono stati spostati nella capitale o in un'altra zona centrale a partire dalla quale è possibile servire meglio un intero Stato membro. Attualmente, sono operativi 11 centri in nove Stati membri [11]). L'obiettivo della Commissione è di istituire almeno un centro per paese prima dello scadere dell'attuale Piano d'azione (fine 2001). Il sostegno finanziario erogato agli eurosportelli è ammontato a quasi EUR 2 milioni sia nel 1999 che nel 2000.

[11] ) Irlanda, Regno Unito, Francia, Portogallo, Spagna(2), Lussemburgo, Germania(2), Finlandia e Austria

Questi adeguamenti danno un'immagine chiara delle difficoltà che possono porsi allorché delle azioni vengono avviate su una base ad hoc senza considerare le implicazioni strategiche, tra cui anche le potenziali sinergie con altre azioni.

* Ambito d'azione: Dialogo efficace tra consumatori e imprese

Considerata la rilevanza attribuita a mercati competitivi quale importante strumento di promozione del benessere dei consumatori, l'attenzione si concentra ora in misura crescente sul rapporto tra i consumatori e le aziende e sul modo in cui esso possa essere migliorato con vantaggio reciproco. Da un punto di vista politico, la Commissione è particolarmente interessata nella misura in cui il dialogo consumatori/aziende può portare a soluzioni concordate suscettibili di ridurre la necessità di strumenti legislativi, di integrare la normativa o di conferirle un valore aggiunto.

In tale contesto la Commissione ha avviato uno studio della "soft law" (legislazione mite ovvero normativa non vincolante) per analizzare fino a che punto le pratiche ottimali a livello nazionale possano essere applicate e potenziate a livello europeo. Tuttavia, la Commissione non ha atteso il completamento dello studio per esplorare le possibilità di dialogo consumatori/aziende onde risolvere situazioni pratiche.

Un dialogo si è svolto tra rappresentanti dei consumatori e settore bancario in materia di credito ipotecario, onde discutere un codice sull'informazion precontrattuale relativa a mutui per l'acquisto di immobili. In seguito a diverse tornate di discussione, nel novembre 2000 è stato raggiunto un accordo sul contenuto di tale codice. Dopo un periodo di ratifica ad opera degli organi competenti delle parti negoziali, l'accordo è stato sottoscritto il 5 marzo 2001. Il 1° marzo 2001 la Commissione ha adottato una raccomandazione che fa proprio il codice e invita il settore del credito ipotecario ad attenersi alle sue disposizioni [12]).

[12] ) Raccomandazione C(2001) 477 def. sull'informazione precontrattuale fornita ai consumatori dagli istituti di credito che offrono mutui per la casa d'abitazione.

Un secondo ambito in cui il dialogo ha svolto un ruolo importante è quello del commercio elettronico. Dalla discussione con le parti interessate è risultato chiaro che occorreva un'azione per chiarire la situazione sui codici di buona prassi e i relativi sistemi di marchi di affidabilità quale strumento per accrescere la fiducia dei consumatori nel commercio elettronico. Una proliferazione di codici e di marchi di affidabilità in concorrenza tra loro potrebbe creare confusione tra i consumatori diminuendone, piuttosto che rafforzandone, la fiducia. Analogamente, le imprese potrebbero avere difficoltà a decidere a quale codice aderire. Per tale motivo la Commissione ha avviato discussioni con un gruppo rappresentativo di organizzazioni dei consumatori e delle aziende sulla fattibilità dello sviluppo di un quadro chiaro e valido di accreditamento (a livello di UE) e di verifica (probabilmente a livello nazionale). Sono già in fase avanzata i lavori relativi alla definizione di un gruppo di principi quale parametro di riferimento rispetto al quale valutare tutti i codici generici. Gli eventuali codici o sistemi affini stabiliti tra imprese dovranno ovviamente essere in linea con le norme sulla concorrenza.

* Ambito di azione: Nuova impostazione per le campagne d'informazione

La sicurezza alimentare costituisce una crescente preoccupazione per tutti i consumatori. Un'indagine Eurobarometro condotta nel 1997 ha riscontrato che quasi 68% dei cittadini europei era preoccupato quanto alla sicurezza dei prodotti alimentari e domandava una migliore informazione nel merito. Oltre al senso di minaccia, molti consumatori si sentivano ingannati e ritenevano che i metodi di produzione intensiva sviluppati inizialmente con l'obiettivo di assicurare a tutti il nutrimento fossero stati portati al di là di ogni limite ragionevole.

Per ripristinare la fiducia dei consumatori la Commissione ha avviato campagne di informazione e di educazione. Per quanto concerne le campagne di informazione relative agli anni 1998-1999, i contraenti sono stati incoraggiati a concentrarsi sulle tematiche dell'etichettatura degli alimenti (soprattutto i numeri di E per coloranti e additivi e altri elementi di sicurezza), la rintracciabilità degli alimenti e degli organismi geneticamente modificati. Poiché la sicurezza alimentare rimane al centro delle preoccupazioni del pubblico, la Commissione, prendendo le mosse dal successo di una campagna precedente, ha avviato una "campagna di educazione alla sicurezza alimentare" (2000-2001). Sebbene la tematica (la sicurezza alimentare) sia rimasta la stessa, i contraenti prescelti sono stati invitati a sviluppare materiali educativi (piuttosto che informativi) e a definire più esattamente i loro gruppi target.

Tra gli obiettivi della campagna vi sono:

* Educare gruppi ben definiti di consumatori ai principi generali e agli aspetti pratici di base della sicurezza alimentare;

* Promuovere il ruolo di informazione sulla sicurezza alimentare che possono svolgere le informazioni dei consumatori;

* Avviare un dialogo continuativo sulla sicurezza alimentare tra le parti interessate: organizzazioni dei consumatori, autorità nazionali e organizzazioni di categoria;

* Stimolare l'interesse dei mass media per la sicurezza alimentare.

Oltre a queste campagne d'informazione, i consumatori possono ottenere informazioni sui loro diritti nel mercato interno tramite l'iniziativa "Dialogo coi cittadini e le aziende". Nel contesto di tale azione, la Commissione ha varato nel 2000 una guida intitolata "Come tutelare i propri diritti nel mercato unico", comprendente una sezione sul modo per cercare riparazione in qualità di consumatore. Anche la guida "Acquistare beni e servizi nel mercato unico europeo" è in via di aggiornamento.

* Ambito di azione: Più stretta cooperazione con gli Stati membri in materia di educazione dei consumatori

Negli ultimi anni, soprattutto nel contesto dello sviluppo del mercato unico, si è fatta particolarmente sentire a livello europeo la necessità di educare i consumatori. In virtù del Trattato di Amsterdam, entrato in vigore nel 1999, è stata affermata la competenza comunitaria nell'ambito dell'educazione e formazione dei consumatori. In tale contesto la Commissione ha dato priorità agli scambi di esperienze e di buone pratiche tra gli Stati membri. Questa azione ha interessato due tipi di organizzazioni: le autorità pubbliche e le organizzazioni dei consumatori.

Per quanto concerne le relazioni con le autorità pubbliche, il 15 settembre 2000 si è tenuta una riunione del "gruppo di lavoro di esperti nazionali sull'educazione dei consumatori". Questo diverrà la principale tribuna per lo scambio di informazioni e di esperienze con gli Stati membri. Il lavoro della Commissione con le organizzazioni dei consumatori aveva l'obiettivo generale di incoraggiare la cooperazione tra due reti complementari, una che copre gli Stati membri settentrionali e l'altra che copre essenzialmente quelli meridionali. Più specificamente, la Commissione ha diffuso le informazioni e le esperienze tratte da tre progetti pilota (che hanno interessato Grecia, Portogallo e Spagna) volti a integrare l'educazione dei consumatori nel normale curricolo scolastico. La Commissione ha anche erogato un sostegno finanziario per l'istituzione di una Scuola europea per i consumatori nella Cantabria, Spagna, e per un progetto nel Regno Unito volto a fornire una formazione in affari finanziari a giovani adulti.

Oltre agli sviluppi summenzionati, la Commissione ha mantenuto il suo sostegno al "Concorso europeo del giovane consumatore", che attira un numero crescente di giovani. Il numero delle squadre partecipanti al concorso 1999-2000, la cui tematica era "Il consumatore nel 21° secolo" è stato superiore a 1.200, il che costituisce un nuovo record [13]). In linea con il vivo interesse del pubblico per la sicurezza e la qualità degli alimenti, l'edizione 2000-2001 del concorso ha per tema "La nutrizione - come promuovere una dieta equilibrata".

[13] ) Dall'inizio del concorso il numero di partecipanti è stato rispettivamente di 222 (1993/94), 505 (1994/95), 551 (1995/96), 613 (1996/97), 1160 (1998/99) e 1213 (1999/00). Nel 1997/98 il concorso non si è tenuto.

3.2. Obiettivo politico: "Un elevato livello di salute e di sicurezza per i consumatori dell'UE"

* Ambito di azione: Processo decisionale su base scientifica

La Commissione ritiene che è della massima importanza ottenere una consulenza scientifica di alta qualità ogniqualvolta ciò sia necessario per lo sviluppo di politiche di protezione dei consumatori in generale e per la salute dei consumatori in particolare. In linea con tale principio, l'intero sistema di consulenza scientifica è stato riformato nel giugno-ottobre 1997 alla luce dei principi di eccellenza, indipendenza e trasparenza. Vi è ora un Comitato scientifico direttivo affiancato da otto nuovi comitati scientifici [14].) Cinque di questi comitati scientifici si occupano della sicurezza alimentare e i tre rimanenti sono:

[14] ) Decisione della Commissione n. 97/404/CE del 10 giugno 1997 (GU L 169 del 27.06.97) e decisione della Commissione n. 97/579/CE del 23 luglio 1997 (GU L 237 del 28.8.97).

* Comitato scientifico per i prodotti cosmetici e i prodotti non alimentari destinati ai consumatori;

* Comitato scientifico per i medicinali e i dispositivi medici e

* Comitato scientifico per tossicità, ecotossicità e ambiente.

Nonostante i cambiamenti apportati alquanto recentemente alla struttura dei comitati scientifici, il Parlamento europeo ha invitato la Commissione a avviare un riesame dei metodi di lavoro dei comitati scientifici. Rispondendo a ciò la Commissione ha incaricato tre eminenti professori, membri dei comitati scientifici della Commissione europea, a riflettere sul sistema attuale di erogazione di consulenza scientifica alla Commissione, in considerazione del funzionamento della nuova struttura. Onde facilitare il loro compito si è organizzata, il 4 e 5 novembre 1999, un'audizione pubblica. La relazione è stata completata nel dicembre 1999 [15]).

[15] ) La relazione è disponibile su Internet (http://europa.eu.int/comm/food/fs/sc/future_food_en.html)

La Commissione ha avviato nel 2000 il processo per rinnovare il mandato del Comitato scientifico direttivo (CSD) e degli otto comitati scientifici specializzati. Da una lista di 483 candidati che hanno risposto a un invito aperto a espressione d'interesse, un totale di 151 scienziati indipendenti sono stati designati membri dei comitati scientifici.

I nuovi membri sono nominati, in linea di principio, per un periodo triennale, ma il loro mandato può essere adattato alla luce dei progressi compiuti nell'istituzione dell'Autorità alimentare europea. La responsabilità di fornire pareri scientifici nell'ambito della sicurezza alimentare verrà trasferita all'Autorità non appena questa diverrà operativa.

La spesa nell'ambito di questo obiettivo politico è ammontata a EUR 4.8 milioni nel 1999 e a EUR4.6 milioni nel 2000.

Ambito di azione: Prodotti e servizi più sicuri (diversi dagli alimenti)

L'obiettivo ultimo di questo aspetto dalla politica consumeristica dell'UE è che vengano immessi sul mercato solanto prodotti e servizi sicuri. Questo obiettivo politico deve servire il duplice scopo di assicurare un livello elevato e coerente di protezione della salute e sicurezza dei consumatori in tutta l'Europa e di garantire nel contempo il buon funzionamento del mercato interno.

Gran parte dei lavori in questo ambito riguardano la legislazione o altre azioni che hanno un impatto diretto sui comportamenti del mercato, come ad esempio la standardizzazione o i codici volontari. Nel periodo cui si riferisce la presente relazione sono state completate o sono state avviate le seguenti azioni che rivestono un'importanza particolare:

* Nel marzo 2000 la Commissione ha presentato una proposta [16]) volta a rimaneggiare e rafforzare l'attuale direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti. Il suo obiettivo è di assicurare che vengano immessi sul mercato soltanto prodotti sicuri, introducendo obblighi più rigorosi per i produttori e i distributori, una migliore definizione dei criteri di sicurezza dei prodotti, una più efficace sorveglianza del mercato, una collaborazione più sistematica tra le autorità di pubblica sicurezza degli Stati membri, misure d'emergenza più efficaci a livello comunitario e un più facile accesso per i consumatori alle informazioni sui rischi dei prodotti.

[16] ) GU C 337E del 28.11.00.

* La Commissione ha adottato una decisione [17]) riguardante misure che vietano l'immissione sul mercato di giocattoli e articoli di puericultura destinati ad essere messi in bocca da bambini di età inferiore a tre anni e fabbricati in PVC morbido contenenti certi ftalati. La decisione è stata prolungata quattro volte nel 2000. Una proposta della Commissione è stata adottata nel novembre 2000 [18]) onde modificare la direttiva sulle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi [19]) e la direttiva del Consiglio sulla sicurezza dei giocattoli [20]). Tale proposta viene attualmente discussa dal Parlamento europeo e dal Consiglio.

[17] ) Decisione 1999/815/CE (GU L 315 del 9.12.99).

[18] ) GU C 116E del 26.4.2000.

[19] ) 76/769/CEE del 27 luglio 1976

[20] ) Direttiva 88/378/CEE del 3 maggio 1988

* Sono in corso lavori preparatori e consultazioni per sviluppare una comunicazione sulla necessità di un'eventuale iniziativa nel campo della sicurezza dei servizi erogati ai consumatori.

* La Commissione ha presentato una proposta modificata di direttiva del Consiglio sui requisiti in materia di sicurezza e l'attestazione di competenza professionale per il personale di bordo nel settore dell'aviazione civile [21]).

[21] ) COM (1999) 68 def.

* La Commissione ha completato la valutazione dell'applicazione della raccomandazione 86/666/CEE per la protezione antincendio degli alberghi già esistenti [22]), al fine di aggiornarla e rafforzare i requisiti in essa stabiliti.

[22] ) GU L 384 del 31.12.86

L'azione normativa dev'essere coadiuvata da altri tipi di azioni come il monitoraggio, la raccolta di dati e la sensibilizzazione. Tra queste azioni di accompagnamento si segnalano in particolare

* Uno studio sull'attuazione della direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti che è stato utilizzato quale base per una relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio [23]) e per la proposta della Commissione finalizzata al rimaneggiamento della direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti [24]).

[23] ) Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, del 29 marzo 2000, sull'esperienza acquisita nell'applicazione della direttiva 92/59/CEE relativa alla sicurezza generale dei prodotti [COM(2000)140 def.].

[24] ) COM(2000)139 def. del 29.3.2000

* Il miglioramento e l'aggiornamento dei "sistemi di allarme rapido" sulla base dei risultati di visite e discussioni effettuate negli Stati membri: si sono reperiti gli esperti per la valutazione tecnica dei prodotti notificati nel contesto del sistema e per lo sviluppo tecnico di un sistema basato su Internet.

* L'emanazione di mandati agli appropriati organismi di normalizzazione per incaricarli di sviluppare standard di sicurezza nuovi o migliorati concernenti, tra l'altro, gli articoli di puericultura, le attrezzature di fiere e luna park e gli accendisigari.

3.3. Obiettivo politico: Pieno rispetto degli interessi economici dei consumatori dell'UE

Il mercato interno è chiamato a svolgere un ruolo importante onde migliorare la qualità della vita dei cittadini dell'UE, ad esempio stimolando prezzi competitivi, accrescendo la qualità dei servizi e offrendo una scelta più ampia. I consumatori vanno considerati quale parte integrante di tale mercato. Assicurare la fiducia dei consumatori negli acquisti transfrontalieri è importante per il funzionamento del mercato interno e per aiutare le imprese a vendere i loro prodotti oltre frontiera. Ciò richiede che la Commissione assicuri che vengano rimosse le barriere che si frappongono alla domanda transfrontaliera, onde consentire che la dimensione consumeristica si sviluppi parallelamente a quella commerciale nel mercato interno.

Tuttavia, sarà possibile raggiungere un adeguato livello di fiducia soltanto se si rispetteranno appieno gli interessi economici dei consumatori. Nonostante il rilievo spesso attribuito al miglioramento dell'efficienza del mercato quale strumento per salvaguardare il benessere dei consumatori, la legislazione dovrà ancora svolgere un ruolo importante a tutela degli interessi economici dei consumatori. Tuttavia, tale legislazione sarà efficace soltanto se le autorità competenti assicureranno un monitoraggio e un'attuazione adeguati.

Nell'ambito di questo obiettivo politico la spesa è aumentata di poco più di EUR 1 milione dal 1999 al 2000 e ammonta a circa EUR 5.6 milioni. Ciò rispecchia l'intensificarsi delle azioni legate all'introduzione dell'Euro.

* Ambito d'azione: Sviluppare un mercato interno favorevole ai consumatori nel contesto dei servizi finanziari

Negli ultimi anni i servizi finanziari hanno acquistato un peso crescente nel contesto dell'economia complessiva, con un allargamento delle scelte e una maggiore complessità dei servizi offerti, con la rapida espansione delle transazioni effettuate per via elettronica e con la crescita delle transazioni transfrontaliere. Questa situazione è resa ancora più complessa dalle notevoli differenze tra gli Stati membri legate a fattori sociali, culturali, giuridici e istituzionali.

Tale contesto fornisce una chiara giustificazione per una politica dei servizi finanziari a livello di CE e illustra la difficoltà di sviluppare tale politica. Onde affrontare tale sfida la Commissione ha adottato nel 1997 una comunicazione sui servizi finanziari [25]) che delinea azioni incorporate quindi nel Piano d'azione in materia di politica dei consumatori.

[25] ) COM (97) 309

La proposta di direttiva concernente la vendita a distanza di servizi finanziari ai consumatori [26]) è stata approvata dalla Commissione il 19 novembre 1998 ed è stata presentata al Parlamento europeo e al Consiglio. In risposta alle discussioni con il Consiglio si sono intrapresi lavori per compilare un inventario dei requisiti nazionali di informazione previa. Questo inventario è stato completato a metà luglio 2000. Anche se il Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000 ha sollecitato il Consiglio a raggiungere una posizione comune entro la fine del 2000, i negoziati sono ancora in corso.

[26] ) COM(1998) 468 (GU C 385, 11.12.1998)

La prima normativa CE in questo ambito è stata la direttiva [27]) relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di credito al consumo. Essa è stata successivamente modificata nel 1990 e nel 1998. Ciononostante, il rapido ritmo delle innovazioni in questo ambito ha messo in luce nuovi problemi e nuove tematiche che interessano i consumatori e che richiedono un intervento. È stato elaborato un "documento di discussione" su tali tematiche, che è stato inviato agli esperti nazionali e altre parti interessate per consultazione prima di passare all'elaborazione di una proposta formale di nuova direttiva.

[27] ) Direttiva 87/102/CEE del 22 dicembre 1986

Nel luglio 1997, la Commissione ha varato una raccomandazione relativa alle operazioni mediante strumenti di pagamento elettronici [28]) che ha aggiornato una precedente raccomandazione del 1998 sulle carte di pagamento. Gli strumenti coperti dalla raccomandazione sono:

[28] ) Raccomandazione della Commissione relativa alle operazioni mediante strumenti di pagamento elettronici (emittenti-titolari) 97/489/CE -30.07.97

* prodotti di "accesso a conti bancari": strumenti che consentono un accesso a distanza a conti detenuti presso istituzioni finanziarie, essenzialmente banche. Questa categoria comprende le applicazioni di banca telefonica e a domicilio (home-banking e phone-banking), nonché le carte di pagamento;

* prodotti di "moneta elettronica": strumenti in cui il valore è immagazzinato elettronicamente sotto forma di carte a banda magnetica o a microcircuito o memorie di computer (prodotti di "moneta elettronica" o "cyber-moneta").

La raccomandazione della Commissione riguardava le trasmissioni effettuate con tali strumenti e fissava i principali standard da applicarsi ai rapporti tra emittenti e titolari. La Commissione ha avviato uno studio onde accertare il grado di attuazione di tale raccomandazione e la relazione finale dello studio dovrebbe essere completata nel marzo 2001.

Per quanto concerne la regolamentazione della moneta elettronica, il 18 settembre 2000 è stata adottata una "direttiva riguardante l'avvio, l'esercizio e la vigilanza prudenziale dell'attività degli istituti di moneta elettronica" [29]). In particolare, questa direttiva chiarisce la posizione degli istituti di moneta elettronica rispetto alle direttive sugli istituti finanziari, specifica i requisiti di supervisione prudenziale (per il capitale iniziale e i fondi propri, i limiti agli investimenti ammissibili, ecc.) e stabilisce regole per la rimborsabilità.

[29] ) Direttiva 2000/46/CE del 18 settembre 2000

Il Piano d'azione per i servizi finanziari ha ribadito l'urgente necessità di stabilire un mercato del consumo realmente integrato in cui gli interessi dei consumatori e delle imprese siano adeguatamente protetti ed ha identificato nell'intermediazione assicurativa un ambito d'azione prioritario. Occorre un approccio chiaro e comune per quanto concerne le norme applicabili agli intermediari di assicurazioni, onde garantire la libertà dei servizi assicurativi transfrontalieri e assicurare la protezione dei clienti delle assicurazioni a un livello elevato. Una proposta di direttiva sull'intermediazione assicurativa [30]), volta ad aggiornare le vigenti norme comunitarie introdotte nel 1976, è stata adottata dalla Commissione il 25 settembre 2000.

[30] ) COM (2000) 511

Un dibattito su "l'indebitamento eccessivo" si è tenuto nel Consiglio Consumatori dell'aprile 2000. Quale follow-up la Commissione ha avviato due studi. Il primo di essi intende raccogliere dati statistici sull'entità dell'indebitamento transfrontaliero, mentre il secondo intende passare in rassegna la legislazione degli Stati membri in materia di indebitamento. I risultati di questi studi dovrebbero fornire un utile contributo per i lavori della Commissione in materia di lotta contro l'emarginazione sociale. Inoltre, la Commissione farà uso di strumenti di politica dei consumi per affrontare tale problema. In particolare, le modifiche della direttiva sul credito al consumo dovrebbero dare adito a prassi creditizie più informate e prudenti.

Nel febbraio 2001, la Commissione ha avviato una rete transfrontaliera extragiudiziale per la gestione dei reclami denominata FIN-NET, unitamente con quasi 40 sistemi nazionali di reclami dei paesi dell'UE e dell'ex EEE. Questa rete di cooperazione intende fornire ai consumatori un accesso agevole e informato ai sistemi di riparazione extragiudiziale per le questioni attinenti ai servizi finanziari transfrontalieri, assicurare lo scambio di informazioni tra diversi sistemi in modo da poter gestire i reclami transfrontalieri in modo rapido, efficiente e professionale e assicurare che i sistemi di risoluzione extragiudiziale delle controversie adottati in diversi Stati membri ottemperino a un insieme comune di garanzie minime. La Commissione pubblicherà una guida per il consumatore per la risoluzione extragiudiziale delle controversie transfrontaliere in materia di servizi finanziari alla fine del 2001.

* Ambito di azione: Una moneta unica per i consumatori

Nel contesto dei servizi finanziari i preparativi per l'introduzione dell'Euro sono ora al centro delle preoccupazioni sia delle imprese che dei consumatori. L'acquisire familiarità con l'Euro è un compito difficile per gran parte dei consumatori, poiché il denaro dà un quadro di valori che influenzano il modo di pensare e i comportamenti individuali piuttosto resistenti al cambiamento. Non saranno soltanto i consumatori più filo-europei e più attivi a essere interessati, ma tutti i cittadini della zona Euro, dai bambini agli anziani.

Anche se è sugli Stati membri che ricade la responsabilità principale di assicurare un passaggio morbido all'euro, la Commissione, per parte sua, ha recato un notevole contributo agli sforzi volti a familiarizzare i consumatori con la nuova moneta. La Commissione ha stimolato la sviluppo di strumenti d'informazione e formazione (il concetto e la rete di "Euro facile") e il finanziamento di sessioni speciali per formatori provenienti da associazioni dei consumatori e da altre organizzazioni non governative che si occupano in particolar modo di persone suscettibili di avere difficoltà ad adeguarsi alla nuova moneta (ad esempio, non vedenti, non udenti, anziani, persone a basso reddito, handicappati mentali).

La Commissione ha attuato anche diverse azioni (studi annuali e sondaggi d'opinione) volti a incoraggiare le buone pratiche da parte delle aziende. Tali azioni hanno interessato in particolare il monitoraggio delle reazioni delle aziende alle tre raccomandazioni riguardanti l'euro aventi per oggetto:

* la doppia indicazione dei prezzi e gli osservatori locali;

* le spese bancarie e

* l'informazione dei consumatori.

La Commissione continuerà a seguire le varie azioni già in corso e le reazioni dei consumatori. La Commissione intende emanare, nell'ottobre 2001, una nuova raccomandazione sugli aspetti pratici dell'introduzione dell'Euro, compresa una sezione sugli aspetti che hanno rilevanza per i consumatori.

Gli stanziamenti d'impegno nell'ambito di questa azione ammontavano a EUR 2.7 milioni nel 2000.

* Ambito di azione: Mantenere un quadro normativo aggiornato

La società moderna è caratterizzata dalla rapidità del cambiamento in molti ambiti. I governi si trovano costantemente sotto pressione per assicurare che il quadro normativo rimanga efficace. A tal fine è necessario controllare gli effetti della legislazione vigente e contemplare la necessità di nuovi strumenti legislativi in seguito, ad esempio, all'evolversi delle tecniche di marketing o all'innovazione del prodotto. In tale ambito, esaminando settori specifici, la Commissione fa spesso ricorso a studi singoli condotti da esperti esterni [31]).

[31] ) Ad esempio, è stato condotto uno studio sul modo in cui la direttiva concernente la pubblicità ingannevole possa essere modificata per tener conto delle affermazioni sanitarie fuorvianti e un altro studio quanto alla necessità di aggiornare la normativa consumeristica CE alla luce delle nuove condizioni create dalla società dell'informazione.

In termini più generali, il grande obiettivo della Commissione è di semplificare il quadro normativo ove possibile. Per tale motivo, i punti relativi alle revisioni delle direttive sulla pubblicità ingannevole e sulle vendite porta a porta, che comparivano nel Piano d'azione, sono stati rinviati poiché verranno esaminati nel contesto dell'imminente ampio Libro verde sul futuro della protezione dei consumatori. Ciò è un esempio dei vantaggi derivanti da un approccio flessibile all'attuazione del Piano d'azione, al fine di attuare un approccio più coerente per quanto concerne una tematica specifica.

Ambito di azione: Migliore attuazione e controllo della legislazione vigente

Il processo legislativo della CE è caratterizzato dalla partecipazione di diversi tipi di istituzioni a livello regionale, nazionale e internazionale. Questa situazione dà spesso adito a diverse interpretazioni della normativa e a diversi livelli di attuazione nella pratica. In tale contesto la Commissione ha introdotto tutta una serie di azioni volte a migliorare il processo di attuazione e di monitoraggio.

La Commissione ha fatto ricorso a dialoghi informali con gli Stati membri, antecedentemente al recepimento nel diritto nazionale, quale strumento per migliorare la legislazione nazionale d'attuazione. Si sono tenute riunioni con gli Stati membri sul "prezzo unitario" (nel gennaio 1999), sulle "vendite a distanza" (ottobre 1999) e sulla "pubblicità comparativa" e sui "provvedimenti inibitori" (novembre 1999). Altre riunioni sono pianificate in relazione alla direttiva su taluni aspetti della vendita e delle garanzie dei beni di consumo. Riunioni analoghe si sono anche svolte dopo il recepimento, onde esaminare gli eventuali problemi presentatisi.

Il lavoro della Commissione non è terminato quando la legislazione è stata varata ed è entrata in vigore, poiché la Commissione deve vigilare sugli eventuali problemi che potessero presentarsi. Ad esempio, la Commissione ha prodotto relazioni sull'applicazione della direttiva 93/13/CE concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori [32]) e sui reclami dei consumatori i materia di vendite a distanza e di pubblicità comparativa [33]).

[32] ) COM(2000)248 def. del 27.04.2000

[33] ) COM(2000)127 def. del 10.03.2000

Tuttavia, l'onere del monitoraggio e dell'applicazione ricade essenzialmente sulle autorità preposte al controllo in ciascuno Stato membro. La Commissione ha incoraggiato i membri europei della Rete internazionale di sorveglianza delle pratiche commerciali (IMSN) a migliorare le condizioni di cooperazione e di scambio di informazioni tra i membri su base informale. Riunioni di "IMSN Europe" si sono tenute nel settembre 1999, nel marzo e ottobre 2000 e nel marzo 2001 [34]). Si stanno sviluppando strumenti tecnici per consentire al sottogruppo di ottimizzare gli scambi di informazioni tra i suoi membri (su problemi specifici o su prassi ottimali).

[34] ) La Commissione partecipa alle riunioni di questo sottogruppo, ma non se ne assume la presidenza né stabilisce l'agenda. Il contributo della Commissione si limita a fungere da segretariato e a fornire le sale di riunione e il servizio d'interpretazione allorché la Presidenza dell'IMSN ricade su un membro non europeo e le riunioni di IMSN Europe si tengono quindi a Bruxelles.

Nonostante queste iniziative, l'esperienza ha confermato che è difficile sviluppare un'efficace cooperazione amministrativa su una base informale ad hoc. L'attuale cooperazione informale non affronta tutte le questioni per le quali è necessaria una cooperazione tra le amministrazioni nazionali e la Commissione. Occorre un sistema più formale per:

* Seguire sistematicamente gli sviluppi onde identificare e affrontare i problemi;

* Conferire una dimensione comunitaria all'attuazione pratica della politica consumeristica;

* Costituire il quadro necessario alla Commissione per espletare il suo nuovo ruolo derivante dal Trattato di monitoraggio delle politiche consumeristiche nazionali;

* Costituire una piattaforma di cooperazione sulle iniziative non legislative;

* Costituire un quadro nel cui ambito le amministrazioni dei paesi candidati possano migliorare i loro meccanismi di attuazione nel periodo che precede l'adesione.

La Commissione varerà tra breve un Libro verde sul futuro della protezione dei consumatori che considererà, tra l'altro, l'oppportunità di sviluppare una direttiva quadro sulla cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri.

* Ambito di azione: Servizi di interesse generale

Nel 1996, la Commissione ha presentato una prima comunicazione sui servizi d'interesse generale in Europa [35]). Questa comunicazione ha segnato un passo importante sulla via del riconoscimento, da parte della Commissione, del ruolo dei servizi economici d'interesse generale quale aspetto fondamentale del modello europeo di società. Più di recente, nel settembre 2000, una nuova comunicazione sui servizi d'interesse generale in Europa [36]) chiarisce ulteriormente la politica della Commissione in questo ambito. La nuova comunicazione ribadisce che il principale obiettivo d'azione dev'essere quello di servire al meglio gli interessi del pubblico offrendo l'accesso a servizi di alta qualità a un prezzo abbordabile.

[35] ) Comunicazione della Commissione "I servizi d'interesse generale in Europa": 26.9.1996; COM(96) 443

[36] ) Comunicazione della Commissione "I servizi d'interesse generale in Europa":15.9.2000; COM(2000) 580

La natura essenziale dei servizi d'interesse generale ha portato anche a definire diversi livelli di dialogo. Nel dicembre 1999 il Comitato dei consumatori ha approvato i principi che si ritiene vadano seguiti all'atto di sviluppare un concetto di servizio universale. Diversi dibattiti hanno avuto anche luogo in seno ai diversi Consigli Consumatori, sfociati nell'adozione di una dichiarazione sui servizi d'interesse generale durante il Consiglio Mercato interno/Consumatori del 30 novembre 2000.

Sono anche continuati i lavori per sviluppare la dimensione consumeristica in settori specifici. Nel 2000 la Commissione ha proposto un nuovo pacchetto legislativo sulle reti e i servizi delle comunicazioni elettroniche che comprende una proposta di direttiva sul servizio universale e i diritti degli utenti. La proposta di modifica della direttiva sui servizi postali prevede inoltre lo sviluppo di un livello più elevato di protezione dei consumatori e la Commissione ha adottato nel giugno 2000 una comunicazione sulla protezione dei passeggeri del trasporto aereo nell'Unione europea [37]).

[37] ) Comunicazione su "La protezione dei passeggeri del trasporto aereo nell'Unione europea"; 21.6.2000; COM(2000) 365

Inoltre, contestualmente ai sondaggi d'opinione pubblica della serie Eurobarometro, la Commissione ha avviato, tra l'aprile e il maggio 2000, un sondaggio specifico su "gli europei e i servizi d'interesse generale" [38]). La soddisfazione dei consumatori quanto ad accesso, prezzo, qualità, informazioni disponibili, termini e condizioni contrattuali, gestione dei reclami è stata esaminata in relazione a un paniere di servizi in cui rientravano la telefonia mobile e fissa, la fornitura di elettricità, gas e acqua, i servizi postali, i trasporti urbani e i trasporti ferrioviari intercity.

[38] ) Eurobarometro n. 53 - ottobre 2000 - I risultati e la sintesi sono disponibili all'indirizzo http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/serv_gen_int/

* Ambito di azione: Migliore integrazione degli interessi economici dei consumatori in altre politiche UE

Per definizione, i consumatori operano in un mercato soggetto alle forze sociali, economiche, giuridiche, politiche e istituzionali dell'area in questione. Per tale motivo, la politica dei consumatori, a qualsiasi livello, non può essere condotta isolatamente, ma deve promuovere gli interessi dei consumatori in un contesto in cui anche altri interessi sono in gioco. È per questo che la nozione di politica dei consumatori è considerata sempre di più quale integrazione degli interessi dei consumatori nello sviluppo di tutti gli altri ambiti politici pertinenti.

Ciò vale in particolare a livello CE e, nell'ultimo biennio, ci si è adoperati, con risultati incoraggianti, per integrare gli interessi dei consumatori nei seguenti ambiti:

Mercato interno, compreso il commercio elettronico e i servizi finanziari // Politica della società dell'informazione, comprese le telecomunicazioni

Politica di concorrenza // Politica dei trasporti, compresi i trasporti aerei

Introduzione dell'Euro // Politica degli audiovisivi

Politica agricola // Politica energetica

Attuazione dello spazio di ricerca europeo // Politica della pesca

Nonostante i progressi compiuti finora, l'approccio attuale tende a essere in qualche modo ad hoc e occorre una base più salda e più sistematica per l'integrazione degli interessi dei consumatori in tutte le pertinenti politiche CE, al fine di raggiungere l'obiettivo specificato all'articolo 153 del Trattato. Si dovrà tener conto di ciò all'atto di sviluppare il prossimo Piano d'azione.

4. Insegnamenti ricavati dal Piano d'azione in corso

L'attuale Piano d'azione giungerà al termine alla fine del 2001 e la Commissione dovrà perciò iniziare fra breve a elaborare un nuovo Piano d'azione. Questo processo di preparazione del prossimo Piano d'azione terrà conto delle esperienze maturate nell'ultimo biennio e, in particolare, di tre grandi insegnamenti:

* I vantaggi della flessibilità nell'attuazione del Piano d'azione;

* La necessità di adottare un approccio più strategico alla politica consumeristica UE;

* L'importanza di un'integrazione effettiva di una dimensione consumeristica in tutte le pertinenti politiche CE.

Flessibilità nell'attuazione

Anche se il Piano d'azione è stato concepito per un periodo triennale, questo orizzonte temporale non dev'essere considerato in modo costrittivo che escluda qualsiasi possibilità di adeguamento. Il Piano d'azione va piuttosto considerato quale base di un processo dinamico che, pur costituendo una base sufficientemente solida per la pianificazione delle risorse, è sufficientemente flessibile per adattarsi all'evolversi delle circostanze. Ad esempio, l'attuale Piano d'azione ha dovuto essere adattato per tener conto, in particolare, di:

* La necessità di trattare la sicurezza alimentare quale questione di primaria importanza e

* Il rapido sviluppo del commercio elettronico.

Un approccio più strategico

Anche se sono chiari i vantaggi derivanti dal mantenere tale flessibilità, si dovrebbero operare adattamenti soltanto entro i limiti di un quadro politico concordato. In effetti, una critica che è stata rivolta all'attuale Piano d'azione è che esso è piuttosto una "accozzaglia" di diversi piani individuali da cui è assente una strategia comune ben strutturata, grazie alla quale sarebbe possibile sviluppare una sinergia tra i vari obiettivi e azioni. Ciò può determinare una certa mancanza di coerenza, includendo ad esempio azioni specifiche per mancanza di un obiettivo politico implicito.

Anche se questo approccio ha ragioni storiche, la recente presa d'atto dell'importanza della politica dei consumatori giustifica uno spostamento verso un approccio più sistematico e strategico che fornisca una solida base per una politica più coerente. Questo cambiamento d'indirizzo richiederà che si conducano azioni in due ambiti fondamentali:

* Lo sviluppo di una "base di conoscenze" [39]);

[39] ) Questo è un esempio particolare di azione che contribuirà all'attuazione dello spazio di ricerca europeo.

* L'introduzione di tecniche di valutazione d'impatto.

L'attuale Piano d'azione, come i suoi predecessori, è stato in qualche misura ostacolato dalla limitata disponibilità dei dati necessari per formulare un giudizio informato. In effetti, nell'ultimo decennio, diverse azioni consumeristiche avviate dalla Commissione erano state condotte quali azioni pilota proprio per ovviare a questa carenza d'informazioni. Tuttavia, nell'età dell'informazione, occorre uno sforzo più sistematico e completo per sviluppare un'adeguata "base di conoscenze" quale strumento essenziale per coadiuvare lo sviluppo politico.

Un passo preliminare in tal senso è stato compiuto nell'ambito dell'azione volta a preparare una pubblicazione intitolata "I consumatori europei - fatti e cifre". Per il fatto di riunire i dati più pertinenti e utili in questo ambito, tale pubblicazione migliorerà la disponibilità di informazioni di base necessarie per procedere alla valutazione e allo sviluppo della politica dei consumatori. I materiali ivi contenuti comprenderanno dati provenienti da diverse fonti, tra cui Eurostat, altri servizi della Commissione, nonché indagini e studi esterni. Sono iniziati i lavori di raccolta dei dati pertinenti e la pubblicazione dovrebbe essere completata alla fine del 2001.

Tale materiale sarà notevolmente utile per la valutazione e lo sviluppo della politica dei consumatori e per aiutare a meglio conoscere i bisogni dei consumatori in generale. La pubblicazione è destinata non solo ai decisori politici, ma anche alle organizzazioni dei consumatori e al pubblico.

La coerenza della strategia consumeristica della Commissione e l'efficacia e l'efficienza delle azioni correlate trarrebbero vantaggio da un ricorso più sistematico alle tecniche di valutazione d'impatto. La valutazione d'impatto può essere realizzata in qualsiasi fase del programma. Essa può essere realizzata prima di attuare un programma o una politica (vale a dire ex ante), quando si valutano gli impatti potenziali di un intervento strategico pianificato. Essa può anche essere effettuata quando un programma o una politica sono giunti a conclusione (vale a dire ex post), procedendo a una stima degli impatti prodotti.

Sarebbe utile applicare le seguenti tecniche:

* decidere, ex ante, quali politiche e azioni sono più appropriate per raggiungere gli obiettivi identificati e

* verificare, ex post, se gli impatti previsti sono stati raggiunti nella pratica.

Le seguenti valutazioni di attività sono già state realizzate facendo ricorso a contratti stipulati con ditte esterne:

- i progetti pilota sul consumo sostenibile, per i quali è pervenuta una relazione l'11.9.2000;

- i progetto "Consumerland" (un mondo virtuale di consumatori su supporto informatico), la cui valutazione è pervenuta il 22.12.2000;

- la campagna per la sicurezza alimentare, la cui relazione è pervenuta il 30.3.2001.

Inoltre, è in corso una valutazione del sostegno finanziario erogato alle organizzazioni europee dei consumatori e la pertinente relazione dovrebbe essere presentata nel settembre 2001.

La Commissione intende avvalersi di una valutazione esterna per accertare come sono stati realizzati certi impegni delineati nell'attuale Piano d'azione. Questa valutazione costituirà uno dei contributi per la valutazione generale dell'attuazione del Piano d'azione. Tuttavia, per poter disporre di una valida base per una valutazione più completa e trasparente dell'efficacia e dell'efficienza con cui è condotta la politica dei consumatori, si farà il possibile per migliorare la capacità dei servizi della Commissione di effettuare valutazioni ex ante ed ex post.

Un'integrazione effettiva

L'articolo 153 del Trattato di Amsterdam recita, al paragrafo 2, che "Nella definizione e nell'attuazione di altre politiche o attività comunitarie sono prese in considerazione le esigenze inerenti alla protezione dei consumatori." Come si è visto sopra, gli sforzi volti ad assicurare che le iniziative politiche della CE tengano pienamente conto degli interessi dei consumatori hanno registrato un crescente successo. Ciò che si è fatto in passato però è stato essenzialmente su una base ad hoc. Inoltre, poiché non è stato tenuto un registro sistematico di tali lavori, non si è potuta neanche riconoscere l'entità degli eventuali progressi realizzati. In tale contesto è chiaro che sono necessarie ulteriori azioni per realizzare un'integrazione effettiva. L'obiettivo centrale dev'essere di assicurare che la presa in conto della dimensione consumeristica divenga parte integrante sin dall'inizio dello sviluppo di tutte le pertinenti politiche e azioni della CE e anche di altre politiche pertinenti si terrà conto nell'ambito della politica di protezione dei consumatori.

Si porteranno avanti e, ove possibile, si intensificheranno gli attuali sforzi volti ad assicurare che una dimensione consumeristica sia inserita in tutte le politiche e attività pertinenti della CE, compresa una partecipazione costruttiva alle procedure di consultazione interservizio e lo sviluppo progressivo di una rete di contatti specializzati. Tuttavia, tali contatti dovrebbero essere integrati dall'introduzione sistematica di meccanismi di coordinamento. La Commissione istituirà quindi un "Gruppo interservizio sulla politica dei consumatori". Questo gruppo, che si riunirà regolarmente, contribuirà a identificare gli ambiti prioritari d'integrazione e ad agevolare un approccio maggiormente proattivo per assicurare che in tutte le politiche e attività della CE si tenga conto degli interessi dei consumatori.

Un maggior uso di valutazioni d'impatto strategico, quali menzionate nella sezione precedente, agevolerà anch'esso il compito di assicurare che si tenga adeguatamente conto degli interessi dei consumatori in tutti i pertinenti ambiti politici della CE. Quanto migliore sarà la capacità di valutazione dell'impatto strategico, tanto più diverranno persuasive le argomentazioni addotte, rendendo così più facile convincere non solo i rappresentanti dei consumatori, ma anche le imprese e gli altri interessati, nonché il Consiglio e il Parlamento europeo.

Azioni complementari

Per affrontare la sfida di assicurare un sistema strategico che meglio risponda ai bisogni dei cittadini e dei consumatori, non basta semplicemente un cambiamento di atteggiamenti all'interno di un a singola istituzione. Occorre anche sviluppare in seno al pubblico un maggior interesse a dibattere le questioni strategiche e occorre anche sviluppare mezzi efficaci per comunicare alle istituzioni pertinenti qual è il consenso che si registra in seguito a tali dibattiti.

Al proposito, il Comitato dei consumatori ristrutturato [40]) è chiamato a svolgere un ruolo importante per assicurare una migliore integrazione strategica. Nella riunione inaugurale del Comitato, tenutasi il 7.11.2000, il Comitato dei consumatori è stato invitato a "fungere da vero e proprio difensore degli interessi dei consumatori con la sua partecipazione attiva e il suo contributo allo sviluppo della politica dei consumatori in seno alla Commissione. Esso dovrà anche impegnarsi in modo costruttivo, assieme ad altre parti interessate, a promuovere gli interessi dei consumatori. Inoltre, esso dovrà sviluppare contatti con altre istituzioni comunitarie, in particolare con il Consiglio e il Parlamento". [41])

[40] ) Cfr. la precedente sezione intitolata "Una voce più forte per i consumatori nell'UE"

[41] ) Discorso del Commissario Byrne to al Comitato dei consumatori (7.11.2000)

Per aiutare il Comitato dei consumatori ad adempiere al suo mandato, la Commissione si adopererà per informare il Comitato, quanto prima, sulle questioni che interessano i consumatori e che sono all'esame della Commissione. L'obiettivo dev'essere di assicurare che si tenga conto degli interessi dei consumatori sin dalle prime fasi di qualsiasi iniziativa politica pertinente.

In via complementare ai canali tradizionali già usati dalle organizzazioni dei consumatori per identificare le questioni che interessano i consumatori, la Commissione sta esaminando anche la fattibilità di usare Internet per migliorare la governance mediante l'interattività. S'intende perseguire questo obiettivo sviluppando inizialmente due tipi di azioni:

* Raccolta di feedback spontanei tramite intermediari - A differenza di sondaggi di opinione o di consultazioni (che affrontano una tematica particolare in un determinato momento), un meccanismo di feedback è neutro e può far passare le reazioni del mercato continuativamente, fornendo in tal modo quasi in tempo reale un quadro aggiornato delle problematiche via via che si presentano;

* Consultazioni su una tematica identificata - Analoghi meccanismi via Internet possono essere usati per:

- questioni cui è possibile rispondere votando sì/no o scegliendo un'opzione da un numero limitato di possibilità, ovvero

- questioni più complesse (come ad esempio nuove politiche o progetti di strumenti legislativi), laddove le domande a risposta multipla devono essere corredate dell'opzione di fornire risposte sotto forma di testo libero.

Le discussioni su quest'iniziativa di decisione politica interattiva [42]) stanno continuando e si prevede le tematiche d'interesse per i consumatori saranno uno degli ambiti inclusi in tale meccanismo. Sia il Signpost Service (servizio di orientamento dei cittadini) che tratta i reclami dei cittadini, compresi quelli relativi ai loro diritti in qualità di consumatori nel mercato interno, sia i centri europei d'informazione dei consumatori (eurosportelli) forniranno inizialmente il feedback di informazioni nel campo della politica dei consumatori. L'analisi di questi dati relativi alle esperienze dei consumatori aiuteranno la Commissione a valutare l'impatto della politica dei consumatori.

[42] ) Cfr. IP/01/519

Altre considerazioni legate a futuri sviluppi politici

Con il progressivo espandersi della copertura giuridica a tutela dei consumatori della CE, l'attenzione tenderà a passare dalla necessità di sviluppare strumenti giuridici a quella di affrontare nuovi ambiti problematici, e occorrerà concentrarsi maggiormente sulle misure di accompagnamento necessarie per assicurare che la legislazione vigente sia efficace nella prassi. Un'attuazione inefficace pregiudica gli obiettivi della normativa CE. È quindi essenziale che la legislazione in vigore sia recepita correttamente nel diritto nazionale e, una volta attuata, sia fatta rispettare in modo efficiente e sistematico dalle competenti autorità di forza pubblica in ciascuno Stato membro. È necessaria una cooperazione tra le autorità pertinenti per assicurare che i diritti collettivi dei consumatori non vengano erosi e si dovrà esaminare come rafforzare questo aspetto. Inoltre, se si vuole che i diritti individuali dei consumatori abbiano un valore pratico, devono esistere meccanismi per assicurare che si possano esercitare effettivamente tali diritti. In particolare l'accesso alla giustizia richiede soluzioni semplici, efficaci ed effettive per dare ai consumatori opportunità realistiche di cercare riparazione allorché abbiano subito un danno.

Un altro ambito politico che acquisterà ovviamente una maggiore importanza strategica nel prossimo documento politico è quello degli effetti pratici dell'allargamento. Se si vuole che i paesi candidati facciano propria in maniera effettiva la protezione dei consumatori comunitaria, si dovrà riservare un'attenzione particolare a tre ambiti. In primo luogo, si dovrà assicurare che i requisiti della normativa comunitaria in materia di protezione dei consumatori vengano pienamente adottati dai paesi candidati. In secondo luogo, si dovrà assicurare un sistema efficace di monitoraggio e di attuazione della normativa in quei paesi, onde dare effetto alle norme a tutela dei consumatori. In terzo luogo, si dovrà predisporre un sostegno per rafforzare le organizzazioni dei consumatori nei paesi candidati, onde far sì che i consumatori acquistino consapevolezza dei loro diritti e li possano esercitare in modo efficace. Per conseguire tali obiettivi, si dovranno inserire disposizioni appropriate nella prossima base giuridica.

5. Conclusioni

Nell'ultimo biennio si sono registrati molti cambiamenti d'ordine politico, organizzativo e operativo che hanno interessato lo sviluppo della politica consumeristica a livello della Comunità europea. Tuttavia, come risulta dalla presente relazione intermedia, questi cambiamenti non hanno avuto in generale un effetto negativo sull'attuazione del Piano d'azione. Anzi, la situazione complessiva indica non solo che si sono compiuti progressi negli ambiti tradizionali della politica dei consumatori, ma anche che la Commissione è stata attiva a salvaguardia degli interessi dei consumatori in nuovi ambiti come Internet in generale e il commercio elettronico in particolare.

A grandi linee, gli ultimi anni sono stati certamente anni di transizione, che hanno visto la politica dei consumatori acquisire un ruolo centrale. La più alta priorità politica attribuita alle questioni consumeristiche a livello europeo implica però che l'opinione pubblica esaminerà con maggiore attenzione gli sviluppi politici in tale ambito. Si dovrà quindi fare in modo da consolidare sempre di più il recente incremento della politica consumeristica CE.

Nella prospettiva del prossimo Piano d'azione, ciò implica che l'obiettivo centrale della Commissione dovrebbe essere di assicurare che le future proposte di attività in materia di politica consumeristica e ambiti correlati si basino su un saldo fondamento, derivino da un quadro strategico coerente, beneficino di un processo di consultazione ampio e trasparente e siano oggetto di un rigoroso sistema di monitoraggio e di valutazione d'impatto.

Allegato 1

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Allegato 2

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