COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - Prima relazione intermedia sulla coesione economica e sociale

Sintesi e prospettive

In occasione della riunione del Consiglio dell'Unione Europea dell'11 giugno 2001, la Commissione ha preso atto delle preoccupazioni espresse dagli attuali Stati membri e dai paesi candidati, in particolare della comunicazione presentata dalla delegazione spagnola in merito alle conseguenze dell'allargamento sulla coesione economica e sociale. La Commissione ha dichiarato ufficialmente che essa "continuerà il proprio lavoro e ne riferirà regolarmente al Consiglio. Essa preparerà la terza relazione sulla coesione nell'intento di elaborare le necessarie proposte per il proseguimento della politica di coesione dopo il 2006". La presente relazione intermedia sulla coesione persegue due obiettivi precipui :

- aggiornare l'analisi della coesione economica e sociale presentata nella seconda relazione sulla coesione, pubblicata nel gennaio 2001, includendovi per la prima volta un'analisi delle disparità nella futura Unione a 25, ossia dopo l'adesione di dieci nuovi Stati membri che, secondo il Consiglio europeo di Laeken, sarebbero pronti ad entrare a far parte dell'Unione nel 2004, se i negoziati proseguono al ritmo attuale;

- fare il punto del dibattito in corso sulla futura politica di coesione oltre il 2006, avviato con la pubblicazione della seconda relazione, e prepararsi ai passi successivi.

Nelle pagine che seguono sono esposti i risultati salienti in queste due direzioni.

I. Situazione e tendenze

In termini di reddito regionale (PIL), l'analisi conferma una netta contrazione del valore medio del PIL pro capite come conseguenza dell'allargamento dell'Unione a 25 o 27 Stati membri, accompagnata da un accrescimento delle disparità regionali e territoriali di proporzioni finora mai sperimentate nei precedenti allargamenti. Rispetto alla situazione di un'Unione a 27, prospettata nella seconda relazione, in un'Unione a 25 (escludendo Romania e Bulgaria che, allo stadio attuale dei negoziati, prevedono di aderire in una fase ulteriore) le disparità sarebbero meno pronunciate e l'incremento della prosperità relativa dei quindici sarebbe meno appariscente. Secondo dati del 1999, il PIL medio pro capite scenderebbe del 18% passando da 15 a 27 Stati membri e del 13% se si passa a 25.

Sotto il profilo dell'occupazione e dei tassi di disoccupazione, la relazione conferma un generale miglioramento nell'ambito dei Quindici. Nei paesi candidati, la situazione è meno favorevole a causa degli adattamenti in atto sul mercato del lavoro. Mentre l'Unione ha registrato un aumento netto di 3 milioni di posti di lavoro nel 2000, i paesi candidati ne hanno persi all'incirca 600 000.

Nonostante la tendenza incoraggiante del tasso di crescita a lungo termine dei paesi candidati a superare quello degli attuali Stati membri di quasi un punto di percentuale nella media annuale, è comunque improbabile che le ampie disparità di reddito o di occupazione constatate nella seconda relazione si riducano sensibilmente a breve o a medio termine. Un ulteriore fattore che potrebbe sopraggiungere in un prossimo futuro è un'eventuale recessione dell'economia europea, la cui durata ed entità dipendono, tra l'altro, dall'andamento dell'economia mondiale. Per il momento, è ancora prematuro voler azzardare pronostici sulle possibili implicazioni a lungo termine per quanto riguarda le disparità di reddito e di occupazione a livello nazionale e regionale in Europa.

Dal punto di vista delle risorse umane, sono state rilevate diverse sfide per la futura politica di coesione, quali l'ampiezza degli squilibri regionali sul mercato del lavoro e a livello di sviluppo economico in seguito all'allargamento; la polarizzazione del mercato del lavoro e della società; il crescente fabbisogno di lavoratori specializzati; le persistenti disparità uomo-donna; la necessità di modernizzare le strutture economiche e sociali per far fronte ai mutamenti demografici, nonché la pressione sempre più forte esercitata dalla mobilità e dalle migrazioni.

II. Le politiche di coesione oltre il 2000-2006: sintesi del dibattito in corso

L'esperienza di questi ultimi dodici mesi mostra che la seconda relazione sulla coesione ha raggiunto uno dei suoi principali obiettivi suscitando, nel corso del 2001, un intenso dibattito sulle future politiche europee in questo settore nella prospettiva del prossimo periodo di programmazione, che inizia nel 2007. Ne è un segno eloquente la nutrita partecipazione al forum sulla coesione tenutosi a Bruxelles nel maggio 2001, al quale erano presenti 1800 delegati, nonché i numerosi interventi scritti presentati da autorità nazionali e regionali e da altri gruppi di interesse, che sono riassunti nella presente relazione, senza contare le molteplici conferenze e seminari organizzati sullo stesso tema in maniera indipendente. La posizione centrale che occupa la coesione tra le politiche dell'Unione è inoltre confermata dai pareri del Comitato delle regioni e del Comitato economico e sociale sulla seconda relazione, come pure dai numerosi dibattiti svoltisi a questo proposito in seno al Parlamento europeo. In altre parole, è evidente che le politiche di coesione europee catalizzano la discussione e lo scambio di idee sui problemi e sulle prospettive socioeconomiche in Europa praticamente a tutti i livelli, sia negli Stati membri che nei paesi candidati.

Durante quest'ultimo anno, il dibattito si è incentrato sui temi salienti che la Commissione ha evidenziato nella seconda relazione. Nello scegliere questi temi, la Commissione ha inteso stimolare il dibattito intorno ai contenuti della futura politica, evitando che le discussioni si limitassero esclusivamente o prevalentemente agli aspetti finanziari. In questo senso, l'orientamento adottato, che rispecchia quello del più ampio dibattito che si terrà nel 2002 sulla riforma istituzionale dell'Unione, mira ad indurre gli Stati membri ad interrogarsi su quali debbano essere gli obiettivi da realizzare insieme in questo campo.

Il dibattito è soltanto agli inizi. Tanto per fare un esempio, sono ancora pochissimi i governi nazionali che si sono impegnati ad allinearsi su una posizione definitiva, benché il Consiglio informale dei ministri della politica regionale riunitosi a Namur nel luglio 2001 abbia lasciato trasparire alcune delle principali correnti d'opinione. Non sarebbe quindi onesto lasciar intendere, nella presente relazione, che alcune delle questioni più importanti sono già state decise. Al contrario, la Commissione ribadisce che le proposte concrete da presentare al Consiglio e al Parlamento saranno formulate in occasione della terza relazione sulla coesione (di cui più avanti si precisa il calendario).

In ogni caso, il dibattito svoltosi nel 2001 sembra aver già delineato taluni elementi che la Commissione prenderà seriamente in considerazione nella terza relazione. Questi elementi sono riassunti in prosieguo, distinti in tre capitoli, secondo la struttura delle conclusioni della seconda relazione. Nella sezione seguente viene trattato il tema della gestione efficiente, elemento essenziale di una politica di coesione europea efficace e credibile.

Priorità

La politica di coesione dovrebbe continuare a rivolgersi prioritariamente alle regioni meno avanzate. Benché siano stati proposti dei metodi alternativi per individuare queste regioni, non sembra essere emerso alcun indicatore sintetico tale da costituire una valida alternativa al criterio del PIL pro capite, attualmente utilizzato per l'obiettivo 1.

Ferma restando la necessità, generalmente indiscussa, di aiutare in via prioritaria le regioni dei paesi candidati, si dovrà peraltro badare a non lasciare da un giorno all'altro prive di aiuti le regioni "obiettivo 1" degli attuali quindici Stati membri, le quali, in un'Unione allargata, vedrebbero accresciuta la loro prosperità relativa e quindi perderebbero l'ammissibilità soprattutto se une simile situazione è dovuta all'effetto statistico dell'allargamento. Non si è tuttavia formato finora un consenso unanime su come garantire la parità di trattamento a queste regioni, che devono ancora portare a termine il processo di convergenza economica con il resto dell'Unione. Particolare attenzione dovrà poi essere prestata alle peculiari esigenze delle regioni ultraperiferiche, definite all'articolo 299 del trattato.

D'altra parte, soprattutto a livello regionale, viene espresso l'auspicio - dettato da motivi politici ed economici - che la futura politica di coesione non sia mirata esclusivamente alle regioni meno avanzate, ma continui ad interessarsi anche ai problemi e alle potenzialità delle aree urbane, delle zone in via di ristrutturazione o di quelle ostacolate da svantaggi naturali permanenti, senza tralasciare neanche la dimensione transfrontaliera. Gli interventi in queste direzioni dovrebbero essere maggiormente mirati in funzione delle priorità comunitarie ed attuati in forma più decentrata, conformemente ai principi del buon governo.

La politica di coesione dovrebbe inoltre rinforzare i nessi tra gli obiettivi strategici generali dell'Unione, adottati dal Consiglio europeo di Lisbona, e il sostegno prestato dai Fondi strutturali. Tra questi obiettivi si annoverano, in primo luogo, la creazione di posti di lavoro, in maggior numero e di migliore qualità, la promozione dell'integrazione sociale, le pari opportunità e la spinta verso la "società della conoscenza".

I programmi sostenuti dall'Unione devono tendere alla creazione di valore aggiunto in misura superiore a quanto sia possibile a livello nazionale. Alcuni contributi hanno cercato di rispondere alla domanda, sollevata dalla Commissione nella seconda relazione, su come si possa soddisfare al meglio le crescenti aspettative degli Europei circa la dimensione territoriale della coesione. Questi contributi accennano, per esempio, ad un ruolo potenziato degli aiuti comunitari nell'incentivare la costituzione di reti tra regioni, nel promuovere lo sviluppo sostenibile e nel concepire una visione generale coerente che serva da quadro di riferimento per le politiche di coesione, le quali a loro volta potrebbero costituire la piattaforma per una politica che persegua la coesione territoriale come obiettivo esplicito. Taluni contributi hanno anche riconosciuto il ruolo della politica di coesione in quanto fattore di stabilità economica e finanziaria nell'Unione.

Sistema di esecuzione

Secondo un'opinione diffusa, le varie modifiche apportate al sistema di esecuzione nel quadro dell'Agenda 2000 avrebbero contribuito solo in scarsa misura a semplificare la gestione degli interventi dell'Unione.

Il dibattito ha messo in luce un'apparente contraddizione tra autorità nazionali e regionali, da un lato, ovviamente interessate a ridurre l'onere amministrativo della gestione degli interventi comunitari, e istituzioni europee - in particolare Consiglio, Parlamento e Corte dei conti -, dall'altro, che mirano a rafforzare il controllo sull'utilizzo del denaro sborsato dai contribuenti europei.

III. Prospettive per il futuro ed altre considerazioni

Calendario

Come già osservato in precedenza, la Commissione avanzerà proposte concrete per la futura politica di coesione nella terza relazione sulla coesione. Questa relazione fornirà a sua volta lo spunto per l'elaborazione di proposte volte a definire le future politiche della Comunità al di là dell'orizzonte 2006, corredate di un nuovo quadro finanziario.

La Commissione intende presentare le proposte al Parlamento europeo e al Consiglio in tempo utile affinché l'adozione dei regolamenti sui Fondi strutturali consenta l'effettivo avvio dei programmi della nuova generazione sin dall'inizio del nuovo periodo di programmazione. Questa esigenza dovrà essere presa in considerazione anche nel programmare la pubblicazione della terza relazione sulla coesione.

Aspetti finanziari e gestione

La Commissione è convinta che l'aspetto della semplificazione dei programmi europei meriti una più attenta considerazione, nell'intento di trovare gli strumenti atti a conciliare un maggiore decentramento delle competenze con l'esigenza di stimolare particolarmente l'efficienza e la gestione oculata.

Questa convinzione non è solo il frutto del dibattito di quest'ultimo anno, ma è anche il risultato della diretta esperienza acquisita con la gestione dei programmi. Particolarmente istruttiva si è rivelata, in questo senso, l'esperienza del 2001, innanzitutto perché è stato l'ultimo anno dei pagamenti relativi ai programmi della generazione precedente e, in secondo luogo, perché ha segnato l'avvio operativo della maggior parte dei nuovi programmi del periodo 2000-2006, compresa l'attuazione dello strumento di preadesione nei paesi candidati.

La Commissione ha intenzione di adoperarsi, come prima e forse anche più di prima, per assicurare un impiego efficiente di tutte le risorse finanziarie assegnate alle politiche di coesione. Può essere utile ricordare, a questo proposito, che, nella seconda relazione sulla coesione, la Commissione ha affermato che era ancora prematuro cominciare a discutere sull'entità di tali risorse per il periodo successivo al 2006. Ciò nonostante, molti dei contributi presentati l'anno scorso dimostrano che in realtà il dibattito su questo argomento è già iniziato e sono state anche formulate ipotesi e proiezioni sugli importi che dovrebbero essere stanziati per le future politiche di coesione, da cui risulta tutta una varietà di cifre, in parte inferiori e in parte superiori (soprattutto per quanto riguarda i contributi delle regioni) all'equivalente dello 0,45% del PIL a livello dell'Unione, cioè il tasso fissato dalla Commissione nella seconda relazione e corrispondente agli stanziamenti del 1999 e a quelli previsti per il 2006, come convenuto al Consiglio europeo di Berlino del 1999, per finanziare le politiche di coesione nei quindici, nei paesi candidati prima dell'adesione ed in sei nuovi Stati membri dopo l'adesione.

Mantenendo i livelli attuali, le politiche di coesione continuerebbero a rappresentare un sostanziale trasferimento di fondi, prevalentemente - ma non esclusivamente - a favore degli Stati membri che possiedono un numero considerevole di regioni meno sviluppate, le quali goderebbero di uno statuto prioritario nell'ambito dei Fondi strutturali. Il dibattito svoltosi nel 2001 e gli insegnamenti ricavati dalla gestione dei programmi, compresi quelli dell'anno scorso, evidenziano che, ai fini di un uso efficiente delle risorse, le autorità nazionali e regionali dovrebbero avanzare principalmente sui seguenti terreni:

- sul piano amministrativo, dato che la buona gestione degli interventi e l'adesione coerente ai loro obiettivi presuppongono la disponibilità di persone tecnicamente competenti, capaci di gestire l'insieme della strategia di sviluppo economico nelle sue diverse fasi di pianificazione, attuazione, sorveglianza, valutazione e controllo;

- sul piano finanziario, dal momento che tutti gli interventi europei devono essere cofinanziati con risorse di fonte nazionale, come vuole uno dei principi permanenti dei Fondi strutturali, inteso a conferire la proprietà dei programmi alle autorità responsabili sul terreno, nell'interesse di una gestione finanziaria oculata ed efficiente. Per poter fornire la contropartita finanziaria richiesta occorre una buona dose di determinazione politica, soprattutto nei paesi in cui le entrate e le uscite del bilancio nazionale sono minuziosamente pareggiate;

- sul piano economico, infine, poiché gli investimenti su vasta scala finanziati dall'Unione non devono sostituirsi agli investimenti nazionali, pubblici e privati, che sarebbero stati realizzati in ogni caso.

Questi imperativi hanno assunto la massima importanza per i paesi e le regioni diventati ammissibili per la prima volta all'obiettivo 1 (e, a livello nazionale, al Fondo di coesione). Nell'attuale Unione, gli effetti, benché pronunciati, sono stati attenuati dal graduale aumento dei trasferimenti nel corso degli anni. Dall'uno all'altro dei tre successivi periodi di programmazione finanziaria (1989-1993, 1994-1999, 2000-2006), i trasferimenti annui pro capite verso le regioni dell'obiettivo 1 sono passati rispettivamente da EUR 143 a EUR 187 e a EUR 217.

Alla luce dell'esperienza, la Commissione rimane fermamente attaccata ai seguenti principi:

- gestione oculata ed efficiente. Benché la gestione ed il controllo delle finanze siano essenzialmente e in primo luogo di competenza degli Stati membri, la Commissione deve continuare ad accertarsi che esistano le capacità necessarie a questo scopo. In generale, la Commissione dovrebbe rivestire il ruolo di catalizzatore degli scambi di esperienze e di buone prassi in materia di gestione e amministrazione degli interventi;

- trasferimenti condizionati ai risultati. Un notevole passo avanti in questa direzione è stato compiuto con l'introduzione della cosiddetta "riserva di efficacia e di efficienza" per il periodo 2000-2006. Si potrebbe comunque fare di più, subordinando i trasferimenti dell'Unione alle regioni al conseguimento di obiettivi quantificati;

- debita considerazione della capacità di assorbimento. Qualsiasi tentativo di escogitare un sistema più semplice ed efficiente di erogazione dei fondi sarà destinato a fallire se le risorse trasferite superano il livello che può essere normalmente assorbito in termini amministrativi, finanziari ed economici. L'acquis esistente prevede un massimale che impedisce al totale dei trasferimenti a favore degli Stati membri di oltrepassare il limite del 4% del PIL nazionale. Il dibattito seguito alla pubblicazione della seconda relazione sulla coesione non ha messo seriamente in discussione l'esistenza di questo massimale. Nella seconda relazione, la Commissione accennava all'eventualità che detto massimale potesse essere superato dopo il 2006, ad esempio per consentire la realizzazione di taluni grandi progetti di particolare interesse comunitario finanziati dal Fondo di coesione.

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Introduzione

La prima relazione intermedia sulla coesione è presentata sullo sfondo del dibattito suscitato dalle analisi e proposte contenute nella seconda relazione sulla coesione economica e sociale (COM 2001 - 24), adottata dalla Commissione il 31 gennaio 2001.

In occasione della riunione del Consiglio (Affari generali) dell'11 giugno 2001, la Commissione ha preso atto delle preoccupazioni espresse dagli attuali Stati membri e dai paesi candidati, in particolare della comunicazione presentata dalla delegazione spagnola in merito alle conseguenze dell'allargamento sulla coesione economica e sociale. La Commissione ha inoltre dichiarato che essa "continuerà il proprio lavoro e ne riferirà regolarmente al Consiglio. Essa preparerà la terza relazione sulla coesione nell'intento di elaborare le necessarie proposte per il proseguimento della politica di coesione dopo il 2006".

Nella presente relazione intermedia, la Commissione provvede innanzitutto ad aggiornare i dati che figuravano nella seconda relazione sulla coesione, in particolare quelli relativi alle disparità socioeconomiche regionali, prendendo come riferimento i dati del 1999 sul PIL regionale e quelli del 2000 sull'occupazione e la disoccupazione.

Dato il carattere strutturale dell'evoluzione della coesione, l'aggiornamento dei dati ad un solo anno non basta a determinare una variazione significativa della situazione e delle tendenze osservate nella seconda relazione. Da questa relazione intermedia emergono tuttavia alcuni elementi nuovi per quanto riguarda l'evoluzione del mercato del lavoro e i fattori di competitività delle regioni.

Inoltre, il Consiglio europeo di Laeken (dicembre 2001) ha precisato le scadenze dell'adesione, prevedendo che, "se i negoziati proseguono al ritmo attuale, Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica ceca, Repubblica slovacca, Slovenia e Ungheria potrebbero essere pronti ad entrare a far parte dell'Unione nel 2004". Ciò permette alla Commissione di presentare, in questa prima relazione intermedia, anche un calcolo del PIL medio pro capite in un'Europa a 25. Sembra infatti poco probabile che Romania e Bulgaria siano in grado di aderire all'Unione entro la fine del corrente periodo di programmazione, anche perché le posizioni negoziali di questi due paesi ipotizzano la data dell'adesione al 1° gennaio 2007.

Nella seconda parte, la presente relazione fa il punto del dibattito in corso sulla futura politica di adesione, suscitato dalla Commissione con la seconda relazione sulla coesione e che riscuote una nutrita partecipazione; se ne possono trarre già i primi orientamenti, benché competa poi alla Commissione formulare, a suo tempo, proposte sulla futura politica di coesione.

In allegato, infine, vengono illustrati i principi e le modalità secondo cui i paesi candidati dovranno prepararsi, sul piano amministrativo, all'attivazione degli strumenti strutturali. Come corollario a questa prima relazione intermedia, sarà altresì necessario dare ai paesi candidati le opportune indicazioni per la stesura dei documenti di programmazione relativi ai Fondi strutturali.

1. Parte I : Situazione e tendenze a livello delle regioni

L'aggiornamento dei dati statistici contenuti nella seconda relazione sulla coesione economica e sociale, pubblicata nel gennaio 2001, non determina, ovviamente, una variazione sostanziale della situazione e delle tendenze osservate in materia di coesione economica, sociale e territoriale. Come la Commissione ha più volte sottolineato, l'evoluzione in questo campo si avverte soltanto sul lungo periodo.

Inoltre, i più recenti dati disponibili sul PIL, che si riferiscono all'anno 1999 per quanto riguarda le regioni e all'anno 2000 in ambito nazionale, non consentono d'integrare nell'analisi le ripercussioni, a livello regionale, del netto deterioramento congiunturale subito dall'economia dell'Unione nel corso del 2001. Secondo le più recenti previsioni della Commissione, nel 2001 la crescita economica dell'Unione si ferma all'1,7%, contro il 3,3% raggiunto nel 2000 [1].

[1] Economia europea, autunno 2001 - Previsioni per il 2001-2003, novembre 2001, disponibile su : http://europa.eu.int/comm/economy_finance.

In questo contesto, risulta peraltro utile aggiornare le principali conclusioni della seconda relazione sulla coesione, che riguardavano gli attuali quindici Stati membri e prospettavano l'ipotesi di un'Unione allargata a 27 membri [2]. Nondimeno, facendosi strada l'evidenza che almeno due dei dodici paesi candidati non diventeranno membri dell'Unione prima dell'inizio del prossimo periodo di programmazione, è ora possibile formulare una prima valutazione della coesione economica in un'Europa a 25 (cfr. punto 1.5). L'analisi seguente è frutto di un aggiornamento negli ambiti in cui esistono statistiche economiche e sociali recenti.

[2] La seconda relazione sulla coesione conteneva un riquadro in cui venivano illustrate le caratteristiche regionali della Turchia, paese candidato con cui i negoziati di adesione non sono ancora iniziati. « Queste regioni saranno oggetto di un'analisi più sistematica nelle prossime relazioni, una volta avviati i negoziati ».

1.1. La coesione economica a distanza di un anno dalla seconda relazione sulla coesione

1.1.1. Conferma della convergenza reale nell'Unione attuale

Benché persistano le disparità economiche tra gli attuali Stati membri, queste si sono notevolmente ridotte dal 1988 ad oggi. Il mutamento interessa in particolar modo i paesi della coesione, che si sono sensibilmente avvicinati alla media comunitaria in termini di PIL pro capite. Esemplare è, a questo proposito, il caso dell'Irlanda, paese che ha visto il proprio PIL pro capite passare dal 64% al 119% della media dell'Unione tra il 1988 e il 2000. Negli altri tre paesi della coesione, il ritardo iniziale è stato assorbito di quasi un terzo, passando dal 68% al 79% (tabella 1 - Crescita del PIL e della popolazione nei paesi beneficiari del Fondo di coesione, 1988-2002; tabella 2 - PIL pro capite (in SPA) nelle regioni dell'obiettivo 1, 1995-1999).

Anche la riduzione delle disparità regionali risulta confermata, sia pure in misura minore che a livello nazionale (tabella 3 - Disparità regionali all'interno degli Stati membri, in termini di PIL pro capite, in SPA). In taluni Stati membri, queste disparità si sono persino aggravate. Nell'insieme, nonostante l'evoluzione socioeconomica positiva di molte regioni tra le più svantaggiate dell'Unione, per la maggioranza di esse il recupero del ritardo si presenta ancora come un processo di lungo periodo.

1.1.2. Tre gruppi di Stati in un'Unione a 27

A livello nazionale, in una futura Unione composta di 27 membri si potrebbero distinguere tre gruppi di Stati (grafico 1 - PIL pro capite in SPA, 2000):

- un primo gruppo costituito da nove paesi candidati (tra cui Malta, di cui si dispongono ormai i dati in standard di potere d'acquisto), comprendente il 16% della popolazione complessiva dell'Unione e con un PIL pro capite medio pari al 41% della media dell'UE-27;

- un secondo gruppo comprendente tre degli Stati membri attuali (Grecia, Spagna, Portogallo) e tre dei paesi candidati (Cipro, Slovenia e Repubblica ceca), il cui livello di prosperità corrisponderebbe all'87% della media della futura Unione;

- del terzo gruppo farebbero parte tutti gli altri Stati membri attuali, con un PIL medio pro capite di gran lunga superiore a quello dell'Unione nel suo insieme.

In quest'Unione allargata a 27 membri, il rapporto tra il 10% delle regioni più ricche e il 10% delle regioni più povere, che attualmente è di 2,6, passerebbe a 5,8 (carta 1 - PIL pro capite per regione (SPA), 1999).

A livello regionale, è ormai possibile osservare l'evoluzione del PIL pro capite nel periodo 1995-1999 sia negli attuali Stati membri che nei paesi candidati (carta 2 - Evoluzione del PIL pro capite (in SPA), 1995-1999). Nell'insieme, il tasso di crescita nei dodici paesi candidati (3,2% annuo) è stato superiore a quello registrato nell'Unione (2,4%) durante questo periodo. Le regioni caratterizzate dalla più forte crescita si trovano soprattutto nei paesi candidati e più precisamente in Polonia, Repubblica ceca e Slovenia. Anche negli attuali Stati membri esistono comunque diversi poli di crescita accelerata, come alcune regioni-capitali (Stoccolma, Helsinki, Lisbona, Madrid) nonché aree più estese quali l'Irlanda, gran parte dell'Inghilterra e dei Paesi Bassi.

1.2. Occupazione e coesione sociale nell'Unione attuale e nei dodici paesi candidati

1.2.1. Le disparità nell'Unione attuale

Nel 2000 l'occupazione si è accresciuta dell'1,8%, vale a dire che, in quell'anno, vi erano tre milioni di occupati in più rispetto al 1999. Il tasso di occupazione ha raggiunto il 63,8%, ossia l'1% in più rispetto al 1999. Il numero di occupati nell'insieme dell'Unione è aumentato di quasi 10 milioni di unità tra il 1995 e il 2000. Sul totale dei posti di lavoro creati durante questo periodo, oltre il 60% è rappresentato da impieghi terziari altamente qualificati. A livello nazionale, i tassi di occupazione sono ovunque superiori a quelli registrati all'inizio degli anni '90, tranne in Germania, Svezia e Finlandia.

Le disparità relative al tasso di occupazione hanno continuato ad attenuarsi, sia pure leggermente, in parte grazie ad una netta avanzata dell'occupazione in Spagna, dove la proporzione delle persone occupate rispetto a quelle in età lavorativa è inferiore alla media. Nel 2000, il tasso di occupazione risultava inferiore al 60% in Grecia, Spagna e Italia, mentre in Danimarca, nei Paesi Bassi, in Svezia e nel Regno Unito superava il 70%, obiettivo fissato dal Consiglio europeo di Lisbona per l'insieme dell'Unione all'orizzonte 2010.

A livello regionale, le disparità in materia di occupazione rimangono più marcate tra le regioni che tra gli Stati membri. Nel 2000, il tasso di occupazione registrato nelle regioni più avanzate da questo punto di vista (cioè quelle con i tassi più elevati, le quali totalizzano il 10% della popolazione dei quindici) era in media del 77,2%, mentre quello registrato nelle regioni meno avanzate in termini di occupazione (con i tassi più bassi, anch'esse corrispondenti al 10% della popolazione) era inferiore al 46% (carta 3 - Tassi di occupazione, 2000; tabella 4 - Regioni caratterizzate dai tassi di occupazione più elevati e più bassi, 1999-2000). L'ampiezza dei divari esistenti nel campo dell'occupazione continua a frenare il potenziale economico dell'Unione, fenomeno ulteriormente aggravato dalle disuguaglianze sociali che impediscono a determinate fasce della popolazione di partecipare pienamente ai benefici della crescita economica.

Tra il 1999 e il 2000, la disoccupazione è calata dal 9,1% all'8,4% (7,6 % nell'agosto 2001). Nel 2000 risultavano complessivamente disoccupate circa 14,5 milioni di persone, ovvero 1,5 milione in meno rispetto all'anno precedente, il che rappresenta la più forte diminuzione del numero di disoccupati da dieci anni a questa parte.

A livello nazionale, la disoccupazione è regredita in tutti gli Stati membri nel corso del 2000. In termini comparativi, i più forti cali sono stati registrati in Belgio, Spagna e Francia, dove la disoccupazione è diminuita all'incirca dell'1,7%. Nel 2001 l'andamento del mercato del lavoro è diventato più stentato a causa del rallentamento della crescita. In quest'ultimo anno, il tasso di disoccupazione è leggermente aumentato in Austria, Portogallo e Germania. Per tornare all'anno 2000, il tasso di disoccupazione si è attestato sul 2,4% soltanto in Lussemburgo, mentre raggiungeva il 14,4% in Spagna, paese che, nonostante l'eccezionale contrazione del numero dei disoccupati in questi ultimi anni, detiene tuttora il più alto tasso di disoccupazione tra i quindici.

Le disparità regionali in fatto di disoccupazione rimangono considerevoli (carta 4 - Tassi di disoccupazione per regione nel 2000). Il tasso di disoccupazione registrato, nel 2000, nelle regioni col tasso più basso (che totalizzano il 10% della popolazione dell'Unione) era in media del 2,7%, mentre raggiungeva il 21,9% nelle regioni col tasso più alto (compresi i dipartimenti francesi d'oltremare). In confronto al 1999, questi due gruppi di regioni hanno entrambi sperimentato una crescita sostanziale dell'occupazione, ma le regioni col più alto tasso di disoccupazione hanno visto diminuire quest'ultimo in misura più pronunciata di quelle del gruppo opposto (grafico 2 - Tassi di disoccupazione per paese e valori estremi regionali, 2000).

In alcuni Stati membri, i divari tra regioni rimangono consistenti. E' soprattutto in Italia che essi assumono particolare ampiezza, dato che lo scarto tra il tasso di disoccupazione osservato nella regione con più disoccupati, la Calabria, e quello registrato nella regione con meno disoccupazione, il Trentino-Alto Adige, è di 25 punti di percentuale.

Una conseguenza della generale contrazione della disoccupazione è stata, in quasi tutti gli Stati membri, la diminuzione dei disoccupati di lunga durata. Rispetto al 1999, nel 2000 la proporzione di persone disoccupate da almeno un anno sul totale dei disoccupati è regredita dal 46% al 44,8% (eccetto in Irlanda). Restano tuttavia ragguardevoli le disparità regionali quanto al tasso di disoccupazione di lunga durata, con cifre che variano dal 19% in Danimarca a più del 60% in Italia (carte 5 a, b e c che presentano i tassi di disoccupazione rispettivamente di lunga durata, giovanile e femminile).

La disoccupazione di lunga durata è nettamente più elevata nelle regioni che accusano un forte tasso di disoccupazione in generale; nelle regioni in ritardo, nonostante la generale contrazione della disoccupazione, essa è rimasta praticamente invariata tra il 1999 e il 2000. La causa di tale fenomeno va ricercata, in queste regioni, nella persistenza di problemi strutturali quali lo sfasamento tra l'offerta d'impiego e le qualifiche disponibili sul mercato del lavoro.

Anche tra i giovani di età inferiore ai 25 anni, il tasso di disoccupazione è ulteriormente diminuito, attestandosi, nel 2000, sul 16,1% nell'insieme dell'Unione, contro il 17,9 nel 1999. Nell'insieme della popolazione attiva, tuttavia, la probabilità di restare disoccupati è quasi due volte superiore per chi ha meno di 25 anni che per gli altri. Come la disoccupazione di lunga durata, anche la disoccupazione giovanile è maggiore nelle regioni con un tasso di disoccupazione generale più elevato. Nelle regioni con una percentuale di disoccupati minima, il tasso medio di disoccupazione giovanile non oltrepassava il 5,5%, mentre era pari al 41,8% in quelle più colpite dalla disoccupazione.

Nel 2000, per la prima volta dall'inizio degli anni '90, il tasso di disoccupazione femminile è sceso a meno del 10%, restando sensibilmente inferiore al valore registrato a metà del passato decennio (12,6% nel 1994). Nondimeno, in parecchi Stati membri e regioni, sussiste un notevole divario tra le rispettive proporzioni di uomini e donne disoccupati.

Il tema della coesione sociale è già stato trattato in diverse riunioni del Consiglio europeo, a cominciare da quello di Lisbona del marzo 2000. Gli Stati membri hanno contratto una serie di impegni volti ad intensificare il loro sforzo comune in vista dell'attuazione della strategia europea per l'occupazione, fissando degli obiettivi da raggiungere in questo campo, nonché per combattere l'emarginazione promuovendo una crescita economica sostenibile e migliorando la situazione occupazionale in modo da prevenire l'ulteriore aggravarsi della povertà e dell'esclusione.

Nonostante il relativo regresso della disoccupazione, le statistiche recenti dimostrano chiaramente che povertà ed emarginazione sono ancora ampiamente diffuse negli Stati membri dell'Unione europea [3]. Circa il 18% della popolazione, pari ad oltre 60 milioni di persone, fa parte di nuclei familiari che dispongono di meno del 60% del reddito equivalente medio (valore corrispondente alla soglia di povertà), situazione che, per la metà di esse, dura continuativamente da tre anni (grafico 3 - Popolazione che vive al di sotto della soglia di povertà). Quanto alla distribuzione del reddito, risulta che il 20% della popolazione a reddito più elevato guadagna circa 5,7 volte più del 20% con reddito più basso. Si constatano, naturalmente, grandi differenze da uno Stato all'altro, ma le cifre parlano chiaro sulla portata delle disuguaglianze sociali e sulle persistenti carenze a livello di coesione sociale.

[3] Cfr. la relazione congiunta sull'integrazione sociale.

1.2.2. Disoccupazione in un'Unione a 27

In un'Unione composta di 27 Stati membri, il tasso di disoccupazione raggiungerebbe mediamente il 9,3% in base ai dati del 2000, il che rappresenta un passo avanti rispetto al 1999 (9,6%) ma si discosta ancora dal livello dei quindici (8,4% nel 2000).

Nonostante la migliorata crescita economica, l'occupazione nei paesi candidati si è contratta dell'1,4% nel 2000, il che equivale ad una perdita netta di circa 600 000 posti di lavoro. Ungheria e Slovenia sono gli unici tra i paesi candidati ad aver registrato, nel 2000, tassi di occupazione superiori a quelli del 1999. Nell'insieme, il divario tra i rispettivi tassi di occupazione dell'Unione e dei paesi candidati si è ulteriormente allargato nel 2000, pur avvertendosi un certo rallentamento di questa tendenza nella seconda metà dell'anno. Per allineare il tasso medio d'occupazione dei paesi candidati con quello dei quindici occorrerebbe creare circa 3 milioni di nuovi posti di lavoro. Sono invece da prevedersi ulteriori perdite occupazionali nel settore agricolo e nell'industria. Quanto al terziario, l'occupazione in questo settore è indubbiamente cresciuta in misura sensibile nell'insieme dei paesi candidati, ma la distanza rispetto ai quindici rimane cospicua, poiché il tasso di occupazione terziaria rappresenta solo i tre quarti della media rilevata nell'Unione. Il settore terziario - servizi, distribuzione, finanza - costituisce senz'altro un'opportunità promettente per i paesi candidati.

La disoccupazione si è estesa nella maggior parte dei paesi candidati, superando mediamente il 12% nell'insieme di essi, con variazioni nazionali oscillanti tra il 6,9% in Slovenia e il 19% e più in Slovacchia. Il più forte aumento della disoccupazione è stato registrato, nel 2000, in Polonia, Slovacchia e Bulgaria, mentre nello stesso anno Ungheria e Slovenia hanno visto diminuire i loro tassi di disoccupazione. Le disparità regionali in materia di disoccupazione si sono anch'esse approfondite nei paesi candidati. Il tasso di disoccupazione era pari al 4,9% nel 10% delle regioni con meno disoccupati, contro il 23,4% nel 10% di quelle più colpite dalla disoccupazione.

Una tendenza analoga si può riscontrare relativamente alla disoccupazione di lunga durata e a quella giovanile. Tra il 1999 e il 2000, il numero di persone senza lavoro da almeno un anno è passato dal 44,3% al 48,2% del totale dei disoccupati. La disoccupazione giovanile nei paesi candidati è aumentata del 3%, raggiungendo il 26% nel 2000 (contro il 16% nell'Unione), con punte superiori al 35% in Bulgaria, Polonia e Slovacchia. Contrariamente a quanto avviene nell'Unione, dove la disoccupazione è generalmente più diffusa tra le donne che tra gli uomini, nella maggior parte dei paesi candidati il tasso di disoccupazione maschile nel 2000 era superiore a quello femminile.

Attualmente la partecipazione delle donne all'attività lavorativa è maggiore nei paesi candidati che negli Stati membri, situazione che potrebbe modificarsi per effetto della profonda ristrutturazione in corso. A differenza del 1999, l'occupazione è calata praticamente in uguale misura per entrambi i sessi.

1.3. Aggiornamenti sui fattori che determinano la convergenza reale

Per quanto concerne i fattori di competitività delle regioni, gli elementi della seconda relazione sulla coesione hanno trovato conferma nel campo della produttività e dell'occupazione settoriale. Si nota, in particolare, il persistere delle disparità nella ripartizione dell'occupazione fra i tre settori dell'economia. In alcune regioni, in particolare dei paesi candidati, la forte dipendenza dall'agricoltura e dalle industrie tradizionali (carte 6 a, b e c - Occupazione per settore, 2000; carta 7 - PIL per persona occupata, 1999) lascia presagire, in considerazione delle riconversioni e ristrutturazioni che si annunciano in questi due settori, nuovi mutamenti economici, anche dopo l'allargamento.

Con riguardo alle infrastrutture dei trasporti, l'evoluzione appare differenziata. Per la dotazione autostradale, le regioni ammissibili all'obiettivo 1 (particolarmente in Spagna) hanno recuperato buona parte del loro ritardo, mentre la situazione è lungi dall'essere soddisfacente in materia di viabilità (grafico 4 - Indice di dotazione autostradale; grafico 5 - Indice di dotazione stradale). I dati sulle ferrovie o i trasporti intermodali non hanno subito sostanziali variazioni dalla seconda relazione sulla coesione, ma saranno nuovamente analizzati nel quadro della terza relazione.

Particolare attenzione meritano, in questo contesto, l'evoluzione demografica nell'Unione attuale, il livello d'istruzione e la preparazione alla società della conoscenza.

1.3.1. Tendenze demografiche assai diverse

Sullo sfondo di un generale rallentamento della crescita demografica e dell'invecchiamento della popolazione dell'Unione, le tendenze a livello regionale appaiono maggiormente diversificate (carta 8 - Crescita della popolazione per regione NUTS 2, 1995-1999).

Nel periodo 1995-1999 [4], la crescita annua della popolazione è stata particolarmente marcata nelle regioni dell'Inghilterra, Irlanda, Belgio, Paesi Bassi, Grecia, come pure nel sud della Francia e nel nord della Germania; al contrario, la flessione demografica interessa soprattutto la Finlandia settentrionale, la Svezia centro-settentrionale e, in generale, tutti i paesi candidati, ad eccezione di alcune regioni polacche. Ne sono toccati anche il Mezzogiorno d'Italia, il centro della Francia, la Scozia, il nord della Spagna e l'Alentejo in Portogallo.

[4] Ci si limita all'esame di questo solo quinquennio perché è praticamente a partire dal 1995 che si è conclusa la grande espansione della popolazione nelle regioni tedesche, dovuta all'unificazione e ai mutamenti politici nei paesi dell'est.

Infine, le regioni caratterizzate dal maggiore incremento annuo della popolazione sono spesso quelle in cui la densità demografica è superiore alla media (carta 9 - Densità della popolazione per regione NUTS 3, 1999). Nell'ambito dell'Unione, i fenomeni di concentrazione demografica regionale sembrano quindi acuirsi e si aggiungono alla diagnosi presentata nella seconda relazione in merito allo squilibrio dell'assetto territoriale.

1.3.2. Un generale aumento del livello d'istruzione

I dati relativi al 2000 evidenziano un generale innalzamento del livello d'istruzione della popolazione compresa tra 25 e 59 anni. Rispetto al 1999, infatti, la quota di popolazione scarsamente istruita è passata dal 33% al 31,5%, mentre quelle di livello medio e superiore sono aumentate rispettivamente dal 47,6% al 48,3% e dal 19,4% al 20,2% (carte 10 a, b e c - Livelli d'istruzione nel 2000).

La popolazione con un basso livello d'istruzione rimane concentrata nel sud dell'Unione (Portogallo, Spagna, Italia e Grecia), in Irlanda e in un bacino compreso tra il Nord-Pas-de-Calais e la Picardia in Francia nonché l'Hainaut e Liegi in Belgio [5].

[5] Queste regioni non figuravano tra quelle caratterizzate da scarso livello d'istruzione nella seconda relazione sulla coesione, ma sono entrate a far parte di questa categoria per effetto dell'aumento del livello d'istruzione medio tra il 1999 e il 2000 e dell'abbassamento della soglia della classe inferiore della carta (dal 46% al 44%); cfr. la tabella relativa ai principali indicatori regionali.

La popolazione mediamente istruita si trova per lo più nelle parti centrali ed orientali dell'Unione, mentre i livelli d'istruzione più elevati si riscontrano nei paesi nordici, nel Regno Unito, in Germania e nel Benelux, come pure a Parigi, Madrid e nelle province basche.

1.3.3. Società della conoscenza - persistenti disparità

Il fattore umano sarà senz'altro decisivo per consentire alle regioni meno avanzate dell'Unione di recuperare il loro ritardo. In quest'ottica, l'istruzione e la formazione rivestono un'importanza capitale. L'essenziale è di fare in modo che tutti gli Europei possano acquisire la cultura e le competenze necessarie per vivere e lavorare nella società della conoscenza e mettersi al passo col progresso durante l'intero arco della loro esistenza. Tuttavia, prepararsi alla società della conoscenza presuppone anche misure di aiuto alle regioni per il potenziamento dell'infrastruttura tecnica e delle capacità di ricerca e d'innovazione [6].

[6] Il 3 ottobre 2001, la Commissione ha adottato un documento strategico sulla dimensione regionale dello spazio europeo della ricerca, COM (2001) 549 def. Questo documento ha l'intento di spronare le autorità locali o regionali, particolarmente quelle delle regioni meno avanzate, ad avvalersi delle nuove possibilità offerte dallo spazio europeo della ricerca e ad aprire nuove prospettive sia alla politica di ricerca che alla politica regionale dell'Unione europea.

L'indice di accesso a Internet (percentuale di famiglie che dispongono di un accesso a Internet in casa) rimane inferiore al 30% nei paesi della coesione e si aggira intorno al 60% nell'area scandinava e nei Paesi Bassi (dati Flash Eurobarometro n. 112 del novembre 2001). Il recupero del ritardo nel settore delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione richiede meno tempo rispetto alle infrastrutture classiche, per esempio dei trasporti o dell'energia. Occorre però una reale volontà politica in questo senso, che si traduca in una strategia coerente e in misure concrete ed ambiziose, rispondenti agli obiettivi del piano d'azione eEurope 2002 [7].

[7] « eEurope - Una società dell'informazione per tutti », comunicazione concernente un'iniziativa della Commissione per il Consiglio europeo straordinario di Lisbona del 23-24 marzo 2000 (http://europa.eu.int/eeurope).

Parimenti, la quota del PIL destinata alla ricerca e allo sviluppo è inferiore all'1% nei paesi del sud e supera il 3% in quelli del nord. Le stesse disparità si constatano riguardo al numero di domande di brevetti (inferiori a 20 per milione di abitanti nei paesi della coesione e superiore a 300 per milione di abitanti nel nord Europa).

1.4. La componente territoriale della coesione

La seconda relazione sulla coesione aveva esaminato vari aspetti della componente territoriale della coesione. A questo proposito, la Commissione ha manifestato [8] l'intenzione di mettere in pratica le conclusioni della riunione informale dei ministri di Tampere [9] cofinanziando la realizzazione di un osservatorio in rete dell'assetto territoriale (ORATE) nell'Unione. Questo programma, di imminente adozione, fornirà elementi utili per promuovere uno sviluppo armonioso dell'Unione e precisare il concetto di coesione territoriale, menzionato all'articolo 16 del trattato. Secondo il progetto della Commissione, il programma ORATE dovrebbe raccogliere elementi che possano servire come base per le proposte che essa intende formulare in merito alla dimensione territoriale della coesione nella terza relazione sulla coesione.

[8] Dichiarazione della Commissione in occasione dell'adozione degli orientamenti per l'iniziativa comunitaria INTERREG III.

[9] La riunione informale dei ministri a Tampere (ottobre 1999) ha steso un programma in dodici punti per una prima fase di attuazione dell'SSSE, adottato a sua volta nella riunione informale dei ministri a Potsdam (maggio 1999).

Per ora, i dati aggiornati confermano le analisi presentate nella seconda relazione, in particolare una fortissima concentrazione territoriale dell'attività nel triangolo compreso tra North Yorkshire (Regno Unito), Franche-Comté (Francia) e Amburgo (Germania). Risultano altresì confermati i dati sulla situazione socioeconomica delle regioni di confine e la loro accresciuta importanza nell'Unione allargata, nonché l'estensione del territorio comunitario costituito da zone montane, costiere e marittime, da isole e arcipelaghi. Per questo motivo, la Commissione ha intrapreso o si accinge ad intraprendere una serie di studi sulle zone che presentano gravi svantaggi geografici o naturali. Ne sono stati già avviati due, uno sulle regioni insulari [10] (comprese le regioni ultraperiferiche), l'altro sulle zone di montagna [11] (comprese quelle artiche). Si prevede altresì di estendere il campo dello studio sulla situazione economica e sociale delle zone urbane dell'Unione, di cui un primo resoconto era stato pubblicato nel 2000.

[10] Per regione insulare s'intende una terra di almeno 1 km di superficie, abitata in permanenza da una popolazione statisticamente rilevante (almeno 50 abitanti), non collegata alla terraferma mediante strutture fisse, distante almeno 1 km dal continente europeo e nella quale non si trova la capitale di uno Stato membro.

[11] Lo studio prevede un lavoro supplementare di messa a punto o di attualizzazione di criteri che permettano di delimitare queste zone.

Questi studi hanno come obiettivo precipuo di costituire una base di dati specifica per i rispettivi territori, raccogliendo tutti i dati statistici disponibili a vari livelli (locale, regionale, nazionale e comunitario) in tema di sviluppo sostenibile di tali zone (indicatori socioeconomici, ambientali, demografici, ecc.)

Questa base dovrebbe inoltre consentire di effettuare una diagnosi obiettiva della situazione delle suddette regioni, grazie al sondaggio e alla valutazione dei loro svantaggi, alla descrizione delle loro peculiari necessità e all'analisi degli interventi e delle politiche attuate dagli Stati membri e dall'Unione per ovviare agli eventuali ritardi del loro sviluppo.

Le zone che presentano gravi svantaggi geografici o naturali

I territori insulari dell'Unione sono estremamente vari, sia per superficie che per popolazione, grado di autonomia e tenore di vita, con un PIL pro capite che va dal 45% al 110% della media comunitaria. Tre fattori esogeni - ambiente marittimo, dimensione dell'isola e distanza dalle altre terre emerse - determinano una serie di reazioni a catena che ostacolano lo sviluppo economico e sociale delle isole. Questo sviluppo è tanto più diversificato da un'isola all'altra, quanto più le isole sono, per natura, eterogenee, tant'è vero che alcune di esse soffrono di svantaggi multipli, come ad esempio rilievo montuoso e scarsa densità di popolazione, oltre all'insularità.

L'analisi dei programmi comunitari e nazionali in cinque isole (o arcipelaghi) pilota - Bornholm (Danimarca), Creta (Grecia), Baleari (Spagna), Azzorre (Portogallo) e Western-Isles (Regno Unito) - rivela tuttavia alcune priorità ricorrenti:

- sviluppo delle telecomunicazioni, essenziale per contrastare l'isolamento e i rischi inerenti a quest'ultimo (programmi specifici in Danimarca e a Creta);

- promozione delle fonti di energia pulite e rinnovabili (Danimarca, Creta, Azzorre) e/o allacciamento elettrico alla terraferma mediante cavo sottomarino (Grecia), al fine di ovviare ai problemi di approvvigionamento energetico;

- gestione efficace dei rifiuti, problematica resa ancora più complessa dalle dimensioni esigue e dalla fragilità ecologica delle isole. Un programma di sovvenzioni per incentivare soluzioni "ecologiche" è previsto nel quadro della "legge sugli aiuti alle isole" danese;

- sufficiente erogazione di acqua potabile, problema particolarmente sentito nell'area mediterranea e nelle regioni ultraperiferiche. Le Baleari hanno optato per la dissalazione dell'acqua di mare;

- diversificazione dell'economia, indispensabile per attivare lo sviluppo delle isole in direzioni diverse dalla pesca e dal turismo.

I progetti lanciati nel quadro di tali programmi presuppongono l'esistenza di partenariati locali affidabili.

1.5. Le disparità socioeconomiche in un'Unione a 25

Sulla base dell'acquis esistente, l'elenco delle regioni in ritardo di sviluppo per il prossimo periodo di programmazione sarà compilato in riferimento alla media degli Stati che in quel momento faranno parte dell'Unione. In questo modo, i futuri documenti di programmazione potranno essere adottati prima dell'inizio del prossimo periodo di programmazione.

La Commissione, ovviamente, non dispone ancora delle statistiche necessarie alla compilazione di tale elenco, ma la situazione può essere analizzata sin d'ora alla luce dei dati più recenti (carta 11 - Regioni con un PIL pro capite inferiore al 75% della media comunitaria, 1997-1998-1999).

Nell'ipotesi di un'Unione costituita da 25 Stati membri e sulla base dei dati degli ultimi tre anni disponibili (1997-1998-1999), le regioni con un PIL pro capite inferiore al 75% della media comunitaria, che rappresenta la soglia dell'acquis, totalizzerebbero 115 milioni di abitanti, pari al 25% della popolazione totale dell'Unione. Di questi, quattro persone su dieci risiederebbero ancora nei quindici Stati membri attuali e sei apparterrebbero ai paesi candidati. Come si può vedere, dopo l'allargamento l'assetto delle disparità avrà subito una radicale ridistribuzione geografica.

Le regioni che attualmente rientrano nell'obiettivo 1 e che, dopo l'allargamento, verrebbero a trovarsi al di sopra della soglia suddetta contano in tutto 37 milioni di abitanti. Per i due terzi circa della popolazione di queste regioni, l'esclusione dagli aiuti sarebbe dovuta al semplice effetto automatico dell'abbassamento della media comunitaria in ragione del 13% circa. Il terzo rimanente si situa già adesso al di sopra della soglia del 75%, indipendentemente dall'allargamento, il che dimostra come la convergenza sia diventata realtà per tutta una serie di regioni dei quindici (carta 11 - Regioni con un PIL pro capite inferiore al 75% della media comunitaria, 1997-1998-1999; tabella 5 - Compendio statistico delle regioni il cui PIL pro capite è inferiore al 75% di quello dell'UE).

Naturalmente, il divario tra regioni più ricche e più povere sarebbe meno accentuato in un'Unione a 25 che a 27. Infatti, il 10% delle regioni più avanzate avrebbe un PIL pro capite pari al 170% della media comunitaria, mentre il 10% opposto si aggirerebbe sul 38%. Il rapporto tra i due gruppi sarebbe quindi di 4,5 (contro 5,8 in un'Unione a 27) (tabella 6 - Regioni più ricche e regioni più povere).

Disparità meno accentuate a 25 che a 27

Le regioni della Bulgaria e della Romania, che rappresentano la maggioranza delle regioni più povere di un'eventuale Unione a 27, cederebbero il posto, nel caso di un'Unione a 25, alle regioni polacche e ungheresi. Inoltre, la regione meno avanzata dell'attuale compagine (Ipeiros, in Grecia) non rientrerebbe più nel 10% delle regioni più povere dell'UE-25 (tabelle 7 a e b - Elenco delle regioni più ricche e delle regioni più povere).

2. Parte II : Primo bilancio dei dibattiti sul futuro della politica di coesione

2.1. I dibattiti in seno al Forum europeo sulla coesione e nelle istituzioni

La seconda relazione sulla coesione, adottata dalla Commissione il 31 gennaio 2001, presenta una serie di conclusioni e raccomandazioni intese ad avviare un dibattito sul futuro della politica di coesione dopo il 2006, nell'ambito di un'Unione allargata.

Questo dibattito è già cominciato a livello delle istituzioni comunitarie, degli Stati membri, delle regioni e dei partner economici e sociali. Numerose prese di posizione sono state trasmesse alla Commissione e la seconda relazione sulla coesione è stata presentata nel corso di numerosi incontri, sia a Bruxelles che nelle regioni.

2.1.1. Il secondo Forum europeo sulla coesione

Il Forum, svoltosi il 20 e 21 maggio 2001, ha segnato l'avvio dei dibattiti sul tema della coesione. Esso ha riunito più di 1800 responsabili politici provenienti da tutta Europa, impegnati nell'elaborazione e nell'attuazione delle politiche strutturali miranti a risolvere i problemi regionali e sociali dell'Unione.

Nell'introduzione il Presidente della Commissione Prodi ha sottolineato l'importanza della "solidarietà tra i popoli, gli Stati e le regioni d'Europa". È questo il principio fondamentale su cui si fonda la politica di coesione, che costituisce uno strumento indispensabile per condurre a buon fine l'integrazione delle regioni e dei cittadini nell'Unione allargata di domani, riducendo i divari in termini di ricchezza e di opportunità e promuovendo un'effettiva convergenza economica.

Grazie al Forum, infatti, i responsabili degli Stati membri, dei paesi candidati - per i quali ha rappresentato l'occasione di partecipare per la prima volta ad un evento di questa portata a parità di condizioni con gli Stati membri dell'Unione - e delle regioni hanno potuto esprimere la loro presa di posizione sul futuro della politica di coesione. Gli atti del Forum [12] sono stati pubblicati all'inizio del 2002.

[12] disponibili sul sito Inforegio http://www.inforegio.cec.eu.int/temporum/forcom_fr.htm

Gli interventi e le tematiche affrontate hanno permesso di constatare i seguenti punti.

a. Con l'allargamento dell'Unione gli Stati membri e le regioni sentiranno in misura crescente la necessità di una politica di coesione [13].

[13] Sintesi del Forum, presentata dal Commissario Barnier.

L'acuirsi delle disparità in seguito all'allargamento è stato unanimemente riconosciuto, come pure la necessità di rafforzare lo sforzo di coesione. Come molti partecipanti hanno osservato, la politica di coesione non beneficia solo le regioni che ricevono assistenza finanziaria, ma anche tutte le altre, in quanto stimola la domanda di beni e servizi e rafforza la competitività globale dell'Unione, moltiplicando le opportunità di crescita sostenibile.

La politica di coesione è pertanto l'espressione della solidarietà dell'Unione, che non si riduce solo al grande mercato, ma deve portare avanti l'impegno a preservare un modello sociale specifico. Per questo, secondo la sintesi dei lavori del Forum, lo 0,45 % del PIL dell'Unione rappresenta la percentuale minima di credibilità della futura politica di coesione.

La coesione, infine, non deve limitarsi alla sola politica strutturale: un contributo più efficace è atteso dalle altre politiche comunitarie, in particolare dalla politica agricola e dello sviluppo rurale e dalle politiche dell'ambiente e dei trasporti.

b. L'Unione ha bisogno di una politica di coesione che sappia rivolgersi a tre categorie di regioni e di problemi strutturali [14]:

[14] Sintesi del Forum, presentata dal Commissario Barnier.

- le regioni in grave ritardo di sviluppo, che si trovano principalmente, ma non esclusivamente, nei paesi candidati. In occasione del Forum i loro rappresentati hanno chiesto una maggiore flessibilità dei tassi di cofinanziamento ed espresso la volontà di rispettare la corresponsabilità finanziaria; essi si sono inoltre mostrati fiduciosi nella loro capacità di utilizzare i finanziamenti comunitari, anche in misura superiore all'attuale limite del 4 % del PIL nazionale. Al fine di assicurare l'assorbimento dei fondi comunitari sarà necessario stabilire, per un periodo transitorio, un equilibrio tra la regionalizzazione e l'effettiva capacità di gestione a livello decentrato;

- le regioni dei Quindici che non hanno completato il processo di convergenza reale costituiscono il secondo gruppo. Al momento opportuno occorrerà trovare un trattamento equo per queste regioni;

- altre regioni sono afflitte da gravi difficoltà strutturali, in particolare le zone urbane, quelle rurali, ancora molto dipendenti dall'agricoltura, quelle di montagna, insulari e altre ancora, caratterizzate da svantaggi naturali o demografici; in quest'ultimo gruppo rientrano anche le zone in fase di riconversione industriale e quelle che hanno difficoltà nel settore dei servizi.

La politica di coesione deve inoltre attuare gli obiettivi strategici più ampi assegnati dalla Comunità e promuoverne la realizzazione. Già ora esiste una correlazione evidente tra gli obiettivi strategici adottati dal Consiglio europeo e i contributi erogati dai Fondi strutturali. Fra le priorità essenziali figurano l'aumento del numero di posti di lavoro e il miglioramento della loro qualità, la lotta all'emarginazione e il potenziamento degli sforzi intesi a sviluppare la società dell'informazione. Il Forum ha adottato globalmente queste quattro priorità orizzontali, che sono comuni a tutte le regioni dell'Unione e dei paesi candidati. Tuttavia, per migliorare l'efficacia di attuazione dei Fondi strutturali, alcune priorità possono necessitare di un'azione coordinata a livello nazionale e comunitario, ad esempio in materia di organizzazione dell'insegnamento e della formazione in uno Stato membro. [15]

[15] Intervento della Commissaria Anna Diamantopoulou al Forum.

c. Elevate aspettative di partenariato reale da parte delle regioni e degli enti locali [16].

[16] Sintesi del Forum, presentata dal Commissario.

Gli interlocutori regionali ritengono che sia necessario fare ulteriori progressi nel campo del decentramento e della chiarificazione dei ruoli, soprattutto tra gli Stati e le regioni, affinché il partenariato non sia più confinato o sfruttato unicamente a livello nazionale. Un partenariato efficace, che riunisca il settore privato, istituti di ricerca, enti pubblici, parti sociali e altri settori della vita locale, è la base per una strategia di successo dello sviluppo regionale.

Sono state formulate numerose proposte che invitano la Commissione ad essere più attenta non solo alle iniziative regionali e locali, ma anche a quelle che necessitano di una cooperazione transfrontaliera più estesa (grandi zone di cooperazione geografica) a livello transnazionale e interregionale.

L'Unione è già entrata nell'era della società della conoscenza, seppure a livelli molto variabili nelle diverse regioni. La politica di coesione deve pertanto favorire la messa in rete degli operatori dello sviluppo regionale ed evitare di creare una frattura, di ordine soprattutto numerico, con i gruppi più svantaggiati della nostra società.

Le esigenze di trasparenza e di efficacia incoraggiano la Commissione a definire più precisamente la ripartizione delle responsabilità, ma al tempo stesso a concentrarsi unicamente sulle azioni che apportano un forte valore aggiunto comunitario. Come conseguenza si dovrebbe instaurare un legame più stretto fra le dotazioni finanziarie dell'Unione, il valore aggiunto delle azioni comunitarie e i risultati ottenuti. Nel complesso, gli interventi del Forum hanno espresso fiducia nella Commissione.

In collegamento con il Forum, il 26 marzo 2001 è stata organizzata una "discussione online" su Internet [17] e a partire dallo stesso mese è stato aperto un Forum di dibattito sul sito Internet della Direzione generale della Politica regionale [18].

[17] Rendiconto : http://www.inforegio.cec.eu.int/temporum/chat_fr.htm

[18] http://www.inforegio.cec.eu.int/temporum/forum_fr.cfm

2.1.2. A livello istituzionale

Il gruppo di lavoro "Azioni strutturali" del Consiglio si è riunito più volte durante la presidenza svedese, mentre la riunione informale dei ministri, svoltasi a Namur il 13 e 14 luglio su iniziativa della presidenza belga, è stata incentrata sulla sfida della coesione economica, sociale e territoriale in prospettiva dell'allargamento.

Molti partecipanti hanno espresso soddisfazione per l'impegno precoce testimoniato da questo dibattito e per l'interesse e la qualità degli elementi contenuti nella seconda relazione sulla coesione. La maggioranza si è dichiarata d'accordo sulla necessità di mantenere una forte politica di coesione e sulla priorità da riservare alle regioni in ritardo di sviluppo, sia nei paesi candidati all'adesione che nei 15 Stati membri attuali.

Per quanto riguarda le altre regioni, invece, il dibattito ha riguardato principalmente la ricerca di una maggiore efficacia, che potrebbe essere ottenuta concentrando gli interventi sulle azioni che presentano il più forte valore aggiunto comunitario e tramite le sinergie possibili con le altre politiche comunitarie.

Varie prese di posizione degli Stati membri sono inoltre state inviate alla Commissione. Si tratta in particolare del memorandum del presidente del governo spagnolo e dei documenti di lavoro o degli studi elaborati su richiesta dei governi della Lituania, dell'Italia, dei Paesi Bassi e della Germania.

Il parere del Parlamento europeo in merito alla seconda relazione sulla coesione (relazione Musotto) sarà adottato nel febbraio 2002. Quattro commissioni parlamentari hanno formulato un parere destinato alla commissione competente, il che dimostra chiaramente l'interesse manifestato dai parlamentari europei per questo tema.

Il 25 aprile 2001 il Comitato economico e sociale ha formulato un primo parere in tempo utile per il secondo Forum europeo sulla coesione. Pareri complementari sono in corso di elaborazione. Il parere del CES verte essenzialmente sul ruolo della politica di coesione e risponde agli interrogativi proposti per strutturare il dibattito alla fine delle "conclusioni e raccomandazioni" della seconda relazione.

Focalizzando il parere su tali interrogativi, il CES ha esaminato in particolare le quattro opzioni concernenti le regioni attualmente ammissibili all'obiettivo 1 che perderanno tale prerogativa nell'Unione allargata in seguito alla riduzione del PIL medio pro capite. A tale riguardo il CES è favorevole all'innalzamento della soglia attuale del 75% e al mantenimento dell'aiuto comunitario in queste regioni. La posizione adottata dal CES privilegia pertanto la terza opzione. Il Comitato concorda con la Commissione sulla necessità di risorse finanziarie adeguate per far fronte al nuovo contesto nonché sulle dieci priorità comunitarie proposte nella relazione.

Nel novembre 2001 anche il Comitato delle Regioni ha formulato un parere in merito alla seconda relazione sulla coesione, in cui si conclude che occorre rafforzare la dimensione regionale della politica di coesione e che la politica regionale deve essere considerata una politica orizzontale che incide su tutte le attività dell'Unione. Viene infine auspicato un maggior impegno da parte degli Stati membri a favore della politica di coesione.

Secondo il CdR, le regioni che, senza allargamento, sarebbero state ammissibili all'obiettivo 1 dovrebbero conservare l'ammissibilità nell'ambito di un'Unione allargata e nessuna regione dovrebbe essere privata all'improvviso dell'aiuto dei Fondi strutturali. Occorre prevedere in ogni caso una rete di sicurezza o un sistema progressivo di revoca degli aiuti. L'applicazione di questi principi, prosegue il parere del CdR, presuppone che si tenga conto delle specificità delle regioni caratterizzate da svantaggi geografici permanenti: regioni insulari, regioni di montagna, regioni a bassa densità demografica e regioni periferiche, come si è fatto finora.

Per quanto riguarda gli aspetti finanziari, il CdR respinge il massimale dello 0,45 % fissato dal Consiglio europeo di Berlino del 1999 per il finanziamento delle politiche di coesione.

Il CdR si pronuncia infine a favore di uno sviluppo policentrico del territorio comunitario, che consenta di attenuare gli squilibri territoriali esistenti fra le macroregioni europee e al loro interno.

2.1.3. Gli altri dibattiti

Il futuro della politica di coesione nel contesto dell'allargamento ha costituito l'argomento principale di più di un centinaio di seminari e conferenze organizzati a Bruxelles (con la partecipazione di delegazioni provenienti dalle regioni) e in numerosi Stati membri e regioni. In alcuni casi il tema è stato trattato anche nel corso di riunioni con le parti economiche e sociali.

In diverse regioni i dibattiti svoltisi in occasione di riunioni organizzate a livello europeo hanno portato all'adozione di posizioni scritte, trasmesse alla Commissione. Sulle conseguenze dell'allargamento per l'Unione e in particolare per la politica di coesione sono inoltre stati effettuati studi che presentano le prime stime finanziarie, elaborate da esperti o da centri di riflessione, relative al periodo successivo al 2006.

2.2. I temi più dibattuti

La seconda relazione sulla coesione presentava, alla fine della parte "conclusioni e raccomandazioni", dieci interrogativi intesi a strutturare il dibattito sulla futura politica di coesione. Altri temi sono stati tuttavia ampiamente discussi, tra cui quello delle risorse finanziarie. Questa prima sintesi dei contributi finora ricevuti è realizzata e strutturata secondo i principali temi della politica di coesione.

2.2.1. Priorità al ritardo di sviluppo

L'aggravarsi delle disparità regionali e le conseguenti maggiori necessità in materia di adesione dopo l'allargamento sono stati unanimemente riconosciuti, insieme all'importanza dell'azione comunitaria a favore delle regioni meno sviluppate dell'Unione attuale e alla gravità dei problemi nella maggior parte delle regioni dei paesi candidati [19]. Ora si tratta piuttosto di stabilire fino a che punto è valida la definizione di regioni in ritardo di sviluppo e di stabilire i criteri per la loro determinazione.

[19] Si vedano in particolare la sintesi della Presidenza alla riunione informale dei Ministri (Namur, 13 e 14 luglio 2001) e i pareri delle istituzioni relativi alla seconda relazione sulla coesione economica e sociale.

L'aiuto finanziario alle regioni meno sviluppate dell'Unione, e in una fase successiva a quelle che vi aderiranno, deve andare di pari passo con la definizione del contenuto della politica di coesione. Occorre che l'Unione apporti il proprio sostegno ai fattori che svolgono un ruolo decisivo per promuovere la competitività e ridurre gli squilibri profondi del territorio. Tutto ciò è essenziale per garantire un'utilizzazione dei fondi che contribuisca ad uno sviluppo economico sostenibile nelle regioni interessate. Al centro della politica di coesione devono perciò esserci fattori strutturali, che migliorino il contesto per lo sviluppo delle regioni meno sviluppate... La politica di coesione raggiunge i suoi migliori risultati se punta alla qualità degli interventi ed alla qualità dello sviluppo che riesce a realizzare." [20]

[20] Intervento del Presidente del Consiglio italiano, Giuliano Amato, al secondo Forum europeo sulla coesione.

I trasferimenti di risorse a livello regionale vanno impiegati nell'ambito di un piano coerente di sviluppo, a sua volta parte integrante di una più ampia politica di crescita e di stabilità, fondata sulla strategia europea per l'occupazione, su politiche macroeconomiche sane e sul sostegno attivo di tutti i gruppi d'interesse coinvolti, in particolare delle parti sociali [21].

[21] Si vedano in particolare le conclusioni del secondo Forum europeo sulla coesione.

È stata più volte sollevata la questione dell'adattamento degli obiettivi della politica di coesione alle disparità regionali più rilevanti che si presenteranno nell'Unione allargata nonché alle nuove realtà dello sviluppo economico e sociale. Secondo vari contributi, infatti, sembra che gli attuali settori d'intervento non potranno più essere modificati quando si tratterà di affrontare i gravi problemi di transizione economica e di recupero dei paesi candidati [22].

[22] Si veda, ad esempio, il Memorandum d'Eurada, Risposta ai dieci interrogativi della seconda relazione sulla coesione economica e sociale : « Il principio secondo cui le regioni dei paesi candidati sono inserite nell'obiettivo 1 senza una valutazione preliminare della validità del concetto in regioni caratterizzate dalla tipologia e dallo stato di sviluppo economico presenti in quei paesi non sembra essere sufficientemente ambizioso ».

2.2.2. Impostazione regionale o impostazione nazionale

Alcuni studi consigliano un'impostazione nazionale piuttosto che regionale sia per quanto riguarda l'ammissibilità dei paesi candidati all'obiettivo 1 che per la strategia di sviluppo da seguire, la distribuzione dei fondi comunitari o l'eventuale realizzazione di strutture politiche e amministrative nelle regioni [23].

[23] Studio dell'Istituto tedesco D.I.W., Deutsches Institut für Wirschaftsforchung « Reformbedarf bei den EU-Politiken in Zuge der Osterweiterung », Berlino e Göttingen, maggio 2001. Studio IBO, « The financing of the EU structural policy in the context of the enlargement of the EU », settembre 2001.

L'approccio nazionale avrebbe, fra l'altro, il merito di lasciare agli Stati membri una maggiore flessibilità nell'organizzazione degli interventi a livello regionale e locale. In tal modo i poli di crescita degli Stati membri, generalmente più prosperi, potrebbero essere coinvolti in programmi europei di sviluppo regionale suscettibili di avere ricadute significative per la crescita globale dell'economia diffuse su tutto il territorio.

Le impostazioni regionali e locali, associate ad un partenariato ambizioso, offrono d'altra parte una maggiore flessibilità e sono meglio in grado di rispondere alle esigenze locali e di incentivare l'innovazione. Nei paesi candidati la realizzazione di strutture politiche regionali e locali svolgerà un ruolo importante per incoraggiare i cittadini a partecipare attivamente al funzionamento delle loro giovani democrazie. Numerosi contributi hanno inoltre accolto con favore l'importanza istituzionale delle organizzazioni regionali di cooperazione transfrontaliera, interregionale e transnazionale create nel contesto dell'attuazione dei Fondi strutturali.

Inoltre, l'impostazione nazionale presupporrebbe il ricorso ad un criterio di ammissibilità che sembra difficilmente conciliabile sia con il testo del trattato [24] che con l'acquis comunitario che ne deriva. Ne deriverebbe un trattamento diverso da quello finora applicato agli attuali Stati membri, per i quali le stesse motivazioni relative alla prosperità nazionale erano talvolta state addotte in passato [25].

[24] L'articolo 158 del trattato prevede che, al fine del "rafforzamento della sua coesione economica e sociale, la Comunità mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite o insulari."

[25] Intervento al secondo Forum europeo sulla coesione del Ministro portoghese della Pianificazione, Elisa Ferreira: " Il livello globale della prosperità nazionale portoghese ha ancora bisogno del sostegno significativo dell'Europa."

I sostenitori dell'impostazione nazionale sono infine contrari alla delimitazione "artificiale" delle regioni nei paesi candidati che, secondo loro, i servizi della Commissione sarebbero impegnati ad attuare [26]. A tale proposito è utile osservare che la Commissione non impone la delimitazione di regioni. Essa ritiene inoltre che molti paesi candidati, come i paesi baltici, la Slovenia, Cipro e Malta, non abbiano dimensioni sufficienti per giustificare la definizione di più unità territoriali di livello NUTS II. Negli altri paesi candidati la divisione in unità territoriali di dimensioni paragonabili a quelle che esistono nell'Unione attuale ha sollevato poche difficoltà.

[26] Documento di lavoro ESRC, Economic and social research council, Sussex European Institute « Carenze regionali nell'allargamento ad est dell'Unione europea: politiche "dall'alto verso il basso" e reazioni "dal basso verso l'alto" », 2001.

2.2.3. Le regioni in ritardo di sviluppo negli attuali Stati membri

Non ci sono state proposte intese a limitare ai nuovi Stati membri gli aiuti comunitari. Al contrario, alcuni rappresentati degli stessi paesi candidati si sono dimostrati a favore del mantenimento del sostegno strutturale alle regioni interessate dall'obiettivo 1 negli Stati membri [27]. Se, all'inizio del dibattito, alcuni interventi riproponevano la possibilità di fissare due soglie (opzione 4 della seconda relazione sulla coesione), questa posizione non sembra al momento riscuotere alcun sostegno. Tale evoluzione non sembra estranea al timore di favorire lo sviluppo di due politiche regionali diverse [28].

[27] Interventi al secondo Forum europeo sulla coesione del Primo Ministro della Polonia, Buzek, e del Ministro per lo sviluppo regionale della Repubblica ceca, Lachnit.

[28] Si vedano i due interventi citati nella nota precedente e il documento non ufficiale ("non-paper") della Repubblica di Lituania del maggio 2001.

La maggior parte delle regioni attualmente ammissibili all'obiettivo 1 presenta naturalmente il problema del calo statistico della soglia di ammissibilità dovuto all'allargamento e rischia pertanto di perdere la prerogativa dell'ammissibilità, senza peraltro che i problemi di convergenza effettiva siano stati risolti [29].

[29] Memorandum del Presidente del governo spagnolo trasmesso al Presidente Prodi, aprile 2001; intervento al secondo Forum europeo sulla coesione del Ministro portoghese della Pianificazione, Elisa Ferreira; parere dell'Associazione delle regioni minerarie, novembre 2001; risoluzione del RETI (Associazione delle Regioni Europee di Tecnologia Industriale), aprile 2001; osservazioni del COPA e del COGECA in merito alla seconda relazione sulla coesione economica e sociale, novembre 2001; posizione del Parlamento del Galles, gennaio 2002.

Numerosi interventi (spesso associati alle posizioni in favore dell'impostazione nazionale) [30] sono stati incentrati sull'Agenda 2000 relativamente alla limitazione degli aiuti ai soli Stati meno sviluppati rispetto alla media dell'Unione .

[30] Cfr. la nota n. 23.

Quanto ai criteri di ammissibilità e di ripartizione finanziaria, se da alcuni è stato espresso l'intento di integrare il criterio del PIL pro capite con altri criteri, va osservato che finora non è stata presentata in alternativa nessuna proposta concreta per definire l'ammissibilità delle regioni in ritardo di sviluppo [31].

[31] Tranne il memorandum dell'Italia sulla coesione economica e sociale del giugno 2001, nel quale si afferma che l'obiettivo della politica di coesione sarà aumentare la competitività delle regioni dei paesi candidati e degli attuali Stati membri valorizzandone le risorse endogene - risorse naturali, culturali e umane - e promuovendo i potenziali di sviluppo locali . Il memorandum propone l'impiego di indicatori solidi, capaci di misurare il sottoutilizzo delle risorse (come il tasso di occupazione) o le caratteristiche geografiche.

2.2.4. Il sostegno alle regioni che nell'Unione attuale si situano ad un livello intermedio

Molte regioni attualmente beneficiarie, non comprese nell'obiettivo 1, lamentano lo scarso riconoscimento dato alla loro esperienza [32]. Lo scambio di esperienze con altre regioni in situazioni simili, nonché progetti i transnazionali, sono spesso citati come elementi utili a tale riguardo [33].

[32] Posizione del Parlamento regionale del North West England del maggio 2001; Forum sull'avvenire dell'Europa al Museo dell'aria e dello spazio di Le Bourget, organizzato dalla prefettura di Seine-Saint-Denis il 25 settembre 2001.

[33] Sintesi dei dibattiti del secondo Forum europeo sulla coesione.

Anche se è ampiamente riconosciuto che l'attuale sistema di definizione diretta delle zone da parte della Commissione, ad eccezione di quelle dell'obiettivo 1, non dovrebbe essere mantenuto, sono emersi dei timori circa l'attribuzione ai soli governi centrali dei poteri di decisione sulle zone ammissibili [34]. Spesso risulta infatti necessario tener conto dei criteri comunitari in materia di delimitazione delle zone ammissibili.

[34] Si veda in particolare il parere del CES dell'aprile 2001, la posizione del Parlamento regionale e dell'Agenzia di sviluppo dell'East of England, il parere della CRPM (Conferenza delle regioni periferiche e marittime d'Europa), il primo parere sulla seconda relazione sulla coesione del febbraio 2001. Per il punto di vista opposto si veda l'Associazione delle zone minerarie (che ha dichiarato nel novembre 2001 che l'EUR-ACOM è a favore della discrezionalità degli Stati membri, previa consultazione con gli enti locali e regionali interessati, per quanto riguarda la selezione delle rispettive zone dell'obiettivo 2) e RETI (aprile 2001).

Il dibattito sull'individuazione delle azioni ad alto valore aggiunto comunitario, sulle quali dovrebbe concentrarsi l'aiuto dell'Unione, non si è finora veramente svolto. Questo si spiega, da un lato, per il fatto che il dibattito riguarda essenzialmente i temi prioritari e, dall'altro, perché la maggior parte delle regioni interessate considera gli aiuti comunitari un contributo supplementare, il cui importo non è generalmente sufficiente per modificare le priorità nazionali o regionali.

2.2.5. Risorse finanziarie per la futura politica di coesione

Le implicazioni finanziarie dell'allargamento per la politica di coesione non sono trattate nella seconda relazione sulla coesione, che si limita a riportare la decisione del Consiglio europeo di Berlino di riservare lo 0,45% del PIL dell'Unione alla politica di coesione nel 2006, quando saranno incluse le risorse previste per le politiche strutturali a favore dei paesi candidati prima e dopo l'allargamento.

Alcuni responsabili politici e organizzazioni europee hanno tuttavia dato la priorità al dibattito sulle implicazioni finanziarie, talvolta allo scopo di valutare i contributi degli Stati membri al bilancio comunitario e in particolare alle spese strutturali [35].

[35] È il caso in particolare degli studi DIW e IFO e dei contributi della CRPM.

Secondo il parere di alcuni, è necessario un aumento sostanziale del limite dello 0,45% se si vuole estendere la politica di coesione a regioni diverse da quelle considerate meno sviluppate [36].

[36] CRPM, "Verso una nuova politica regionale", del maggio 2001, in cui si afferma che lo sforzo comunitario deve situarsi tra lo 0,55 e lo 0,65 % del PIL comunitario; secondo l'Ente per la strategia europea dello Yorkshire e Humber, del novembre 2001, l'attuale limite del bilancio a favore della coesione - 0,45 % - è inadeguato, considerata la portata dei problemi a cui devono far fronte i paesi candidati e i problemi tuttora esistenti nell'attuale Unione dei 15 che non saranno risolti nel 2006; sintesi dei pareri delle regioni della Finlandia orientale, dell'agosto 2001; la risposta di EUROCITIES alla seconda relazione sulla coesione, del luglio 2001; la nota di lavoro della Regione Bretagna, dell'aprile 2001.

Alcuni studi recentemente trasmessi alla Commissione contengono proposte intese a ridurre notevolmente le spese strutturali, in particolare sopprimendo l'aiuto comunitario al di fuori delle regioni meno sviluppate e applicando senza eccezioni il massimale del 4% del PIL nazionale per i trasferimenti di risorse dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione.

2.2.6. Semplificazione

Uno degli obiettivi dell'Agenda 2000 consisteva nella semplificazione del sistema di attuazione dei Fondi strutturali. Tale obiettivo non sembra essere stato sufficientemente conseguito. Nel corso dei dibattiti sono stati sollevati vari esempi al riguardo, soprattutto da parte degli Stati membri, tra cui le controversie sul grado di precisione dei dati da fornire alla Commissione all'inizio di questo periodo di programmazione, le esigenze dei complementi di programmazione, le contraddizioni tra i regolamenti, che hanno rinviato una parte della responsabilità agli Stati membri, e la necessità di un'accettazione preliminare da parte dei servizi della Commissione, pena il blocco dei trasferimenti finanziari [37].

[37] Durante la riunione informale dei Ministri a Namur si è discusso lo stato della programmazione e del bilancio dei negoziati relativi all'obiettivo 1 per il periodo 2000-2006 : « I rappresentati degli Stati membri si sono tuttavia dichiarati preoccupati soprattutto del rischio di non conseguire l'obiettivo di una maggiore semplificazione legata al decentramento in seguito all'attuazione delle norme di gestione di controllo finanziario da parte della Commissione ».

È stato più volte evidenziato che i benefici ottenuti dalla politica di coesione non sono unicamente il frutto dell'assistenza finanziaria concessa alla regioni più deboli, ma sono riconducibili alle procedure di gestione dei trasferimenti finanziari e alla natura dei programmi di attuazione. In particolare, è da più parti ritenuto che il sistema di esecuzione dei fondi contribuisca in misura significativa al rafforzamento delle politiche e delle strutture amministrative in tutta l'Unione in quanto presuppone [38]:

[38] Si veda in particolare la sintesi dei dibattiti relativi al secondo Forum europeo sulla coesione.

- la formulazione di programmi e progetti coerenti al fine di risolvere i problemi di natura sociale, ambientale e regionale;

- la gestione pluriennale dei mezzi necessari alla realizzazione di tali programmi e progetti;

- la formazione di partenariati a livello locale e regionale;

- una sorveglianza efficace e una valutazione delle misure realizzate.

L'assistenza tecnica e le possibilità di messa in rete dei responsabili della gestione e dei beneficiari degli interventi rappresentano un ulteriore elemento del valore aggiunto comunitario33.

2.2.7. Il rapporto con le altre politiche comunitarie

Uno dei temi più dibattuti nelle regioni è quello del contributo alla coesione delle altre politiche comunitarie, ossia le eventuali conseguenze positive o negative di alcune politiche su uno sviluppo regionale equilibrato [39].

[39] Si veda in particolare la sintesi della Presidenza alla riunione informale dei ministri di Namur, il parere del CES, il progetto di parere del Parlamento europeo, il primo parere della CRPM, del febbraio 2001, nonché le osservazioni del COPA-COGECA, che sottolineano i vantaggi considerevoli derivanti dal sostegno della PAC, sia per i settori a monte e a valle sia per le imprese che dipendono dalla produzione agricola, e il ruolo importante dell'agricoltura nella gestione delle campagne e dei paesaggi, ruolo che influisce direttamente sulla qualità della vita della popolazione europea in generale.

Le politiche citate più frequentemente sono: la politica agricola comune [40], le politiche dei trasporti [41] e dell'energia [42] (in particolare le reti transeuropee), della concorrenza (soprattutto il ruolo degli aiuti di Stato [43]), dell'ambiente, della ricerca e dello sviluppo [44]. In generale, tali politiche potrebbero essere più aperte ai problemi regionali.

[40] Nella seconda relazione sulla coesione sono stati presi in considerazione gli effetti della riforma della PAC del 1992 e sono stati presentati il contributo positivo della PAC alla coesione a livello nazionale e gli impatti a livello regionale, più controversi. Si veda inoltre lo studio realizzato su domanda della direzione generale della politica regionale, "Impatto delle politiche comunitarie sul territorio e costo della mancanza di coordinamento", del giugno 2001, in particolare le "conclusioni e raccomandazioni".

[41] Il 12 settembre 2001 la Commissione ha adottato il Libro bianco "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte", COM (2001) 370 def., che sottolinea la necessità di un migliore coordinamento tra gli strumenti finanziari, come il Fondo di coesione, e la linea di bilancio delle reti transeuropee (pagg. 58 e 59).

[42] Si veda al riguardo la comunicazione della Commissione sull'infrastruttura europea dell'energia, COM (2001) 775 def.

[43] Si veda a tale riguardo la presa di posizione dell'UNICE relativa alla seconda relazione sulla coesione economica e sociale nell'Unione europea, del novembre 2001, nella quale l'UNICE ribadisce il suo fermo sostegno al proseguimento di una politica di coesione economica e sociale e afferma che gli aiuti europei (come peraltro quelli nazionali) intesi a consentire alle regioni e/o ai paesi in ritardo di sviluppo di assorbire tale ritardo di competitività territoriale devono essere mantenuti per un periodo di tempo sufficiente e che le condizioni che garantiscono una concorrenza leale e non dannosa devono essere rafforzate mediante, in particolare, una riduzione continua e attiva degli aiuti di Stato.

[44] La politica di coesione va coordinata a sforzi in materia di infrastrutture, di ricerca, di istruzione e di sviluppo delle conoscenze, secondo la dichiarazione di principio di Europaforum, Svezia settentrionale, ottobre 2001.

In materia di risorse umane è stato possibile inquadrare meglio la futura politica di coesione identificando diverse sfide: la portata degli squilibri regionali in termini di mercato del lavoro e di sviluppo economico dopo l'allargamento; la polarizzazione del mercato dell'occupazione e della società; l'esigenza di maggiori competenze; la persistenza di disuguaglianze tra uomini e donne; la necessaria modernizzazione dei sistemi economici e sociali a seguito dell'evoluzione demografica; le pressioni crescenti esercitate dai flussi migratori e dalla mobilità [45]. Le politiche in materia di comunicazioni elettroniche, dell'istruzione e della formazione rivestono un'importanza fondamentale per l'affermazione della società della conoscenza.

[45] Gruppo ad alto livello sull'avvenire del Fondo sociale europeo, presieduto da Anna Diamantopoulou, Commissaria europea.

Il Consiglio europeo di Göteborg, del giugno 2001, si è pronunciato a favore di una strategia capace di conciliare sviluppo economico, sociale e ambientale a lungo termine, mettendo un freno alle tendenze contrarie (rischi per la salute, diminuzione della biodiversità, saturazione dei trasporti). Questo dovrebbe consentire di delineare i contorni di un "nuovo" modello di sviluppo regionale, compatibile con l'obiettivo dell'Unione inteso a promuovere uno sviluppo equilibrato.

Per alcune politiche l'impatto sulla coesione dovrebbe essere preso in considerazione sin dalla fase di elaborazione, per esempio al momento dell'analisi delle diverse alternative [46].

[46] Si veda ad esempio il contributo complementare del CEEP, "Quale posto per la coesione sociale nella politica comunitaria del dopo Lisbona-", del marzo 2001, e il Memorandum d'EURADA.

Il Libro bianco sulla governance presentato dalla Commissione [47] affronta tale questione e propone di stabilire un metodo che consenta un più efficace coordinamento delle politiche comunitarie che hanno un impatto sull'assetto del territorio e sull'intervento dei partner a livello regionale e locale. Sforzi notevoli sono stati compiuti anche per migliorare la governance nelle sue implicazioni ambientali [48].

[47] Si veda il Libro bianco sulla governance, COM (2001) 428 def., del 25 luglio 2001, in particolare il punto 3.1 "Maggiore partecipazione".

[48] Si veda il Libro bianco della Commissione sulla governance e le sue implicazioni per l'ambiente, conferenza tenutasi a Bruxelles il 3 e 4 dicembre 2001.

Sono molti infine a preoccuparsi delle difficoltà che incontreranno i paesi candidati per rispettare l'acquis comunitario in tutti questi settori e a domandarsi se non sarebbe opportuno dare maggior rilievo alla dimensione regionale di ciascuna di queste politiche.

2.3. Il proseguimento dei dibattiti

Come preannunciato al secondo Forum europeo sulla coesione, nel corso del 2002 la Commissione organizzerà dei seminari sulle priorità territoriali e orizzontali.

I dibattiti non verteranno né sui problemi generali dell'ammissibilità né sulle risorse finanziarie. Il loro obiettivo sarà invece identificare, all'interno di ogni priorità, delle azioni ad elevato valore aggiunto comunitario che costituiranno in futuro il campo d'intervento dei Fondi strutturali. I risultati dei seminari forniranno un primo contributo agli studi che verranno in seguiti realizzati sugli stessi temi.

Il seminario relativo alle sei priorità territoriali citate nella seconda relazione sulla coesione avrà luogo alla fine di maggio. I temi saranno raggruppati al fine di articolare la discussione intorno al ritardo di sviluppo, alla ristrutturazione e all'integrazione delle regioni. Questo seminario sarà seguito da un secondo sulle priorità orizzontali, in particolare l'occupazione e l'inserimento sociale.

Nel secondo semestre del 2002 la Commissione prevede inoltre di organizzare un seminario dedicato alla gestione e alla semplificazione delle azioni strutturali che verterà specificamente sui seguenti temi: partenariato pubblico-privato e ingegneria finanziaria, sistema di programmazione (compreso il numero di Fondi e la coerenza con il Fondo di coesione e gli altri strumenti finanziari comunitari), modalità di gestione, sorveglianza, controllo finanziario e partenariato. Nella seconda relazione sulla coesione si constatava infatti che questo nuovo sistema di attuazione era ancora troppo recente perché la Commissione potesse farne un primo bilancio. Il seminario rappresenterà dunque l'occasione per analizzarlo in vista della prossima relazione sulla coesione.

Esperti e rappresentanti degli Stati membri, delle regioni più interessate e dei paesi candidati saranno invitati dalla Commissione a partecipare a questi seminari.

Le quattro opzioni per l'ammissibilità delle regioni in ritardo di sviluppo e il sostegno temporaneo presentate nella seconda relazione sulla coesione

Secondo le conclusioni e raccomandazioni della seconda relazione sulla coesione [49], "alla luce di quanto precede, l'attuazione della politica comunitaria di coesione nelle regioni in ritardo potrebbe assumere una delle quattro forme illustrate di seguito.

[49] Seconda relazione sulla coesione, COM (2001) 24 def., pagina xxxi delle conclusioni e raccomandazioni.

1. Applicazione dell'attuale soglia del 75 %, a prescindere dal numero di paesi che aderiranno all'Unione. Questa opzione di per sé eliminerebbe gran parte delle regioni dell'Unione a 15. La loro futura ammissibilità al sostegno dell'Unione europea dipenderebbe dalle priorità e dai criteri di sostegno al di fuori delle regioni meno sviluppate.

2. Medesimo approccio, con la differenza che tutte le regioni al di sopra di questa soglia, attualmente ammissibili all'obiettivo 1, riceverebbero un sostegno temporaneo (eliminazione graduale) il cui livello sarebbe tanto più elevato quanto più il loro PIL si avvicinerebbe alla soglia di ammissibilità. Si potrebbero prevedere due livelli di sostegno temporaneo, uno per le regioni che, a motivo della convergenza alla fine del periodo 2000-2006, non sarebbero più considerate in ritardo di sviluppo nell'UE a 15, ed un altro, più elevato, per quelle regioni che sarebbero rimaste al di sotto della soglia del 75 % senza l'allargamento.

3. Fissazione di una soglia di PIL pro capite superiore al 75 % della media, ad un livello che ridurrebbe o addirittura escluderebbe l'eliminazione automatica di quelle regioni dell'UE a 15 derivante dalla semplice riduzione della media del PIL pro capite comunitario dopo l'allargamento. La soglia dovrebbe essere fissata, tuttavia, ad un livello che escluda quelle regioni che non sarebbero più ammissibili al sostegno alla fine dell'attuale periodo di programmazione nell'UE a 15 senza l'allargamento.

4. Fissazione di due soglie di ammissibilità, una per le regioni dell'UE a 15 ed una per i paesi candidati, creando de facto due categorie di regioni in ritardo. Il risultato sarebbe simile alla precedente soluzione in termini finanziari in una situazione in cui l'intensità degli aiuti pro capite provenienti dai fondi comunitari è connessa alla prosperità regionale".

ALLEGATO

Preparare l'allargamento fino alla fine del 2006

Fino al 2006 i paesi candidati parteciperanno alla politica regionale e di coesione sulla base dell'acquis esistente. È necessario condurre a buon fine tale impegnativa preparazione amministrativa ricorrendo a tutte le possibilità di semplificazione offerte nell'ambito dell'acquis esistente, compresi i necessari adattamenti tecnici. A tale riguardo, nel novembre 2001 la Commissione ha presentato al Consiglio una nota informativa in cui formula i principi che dovranno informare i negoziati di adesione relativi alla politica regionale. Tali principi devono inoltre assicurare che il risultato dei negoziati sarà indipendente dal dibattito sul futuro della politica di coesione dopo il 2006.

La nota informativa specifica le aspettative della Commissione nei confronti dei paesi candidati in termini di preparazione del quadro amministrativo per l'attuazione degli strumenti strutturali. Essa contiene inoltre dei criteri per la chiusura provvisoria di questo capitolo e un metodo per determinare l'ammissibilità dei nuovi Stati membri ai tre obiettivi dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione. Viene infine proposto un metodo per risolvere la questione delle assegnazioni finanziarie a titolo dei Fondi strutturali nei nuovi Stati membri nell'attesa di una decisione d'insieme sul quadro finanziario proposto a Berlino.

Nell'ipotesi dell'adesione di nuovi Stati membri nel 2004, l'ammissibilità delle regioni all'obiettivo 1 sarà determinata dalla Commissione sulla base dei dati del PIL pro capite relativi agli ultimi tre anni disponibili (attualmente 1997, 1998 e 1999), calcolati a partire dalla media dell'EUR dei 15 (si vedano la carta 12 e la tabella 8, PIL pro capite nelle regioni dei paesi candidati). L'attuazione di una politica di sviluppo a favore di queste regioni rappresenta un nuovo compito per le autorità dei paesi candidati, che dispongono di mezzi limitati. Tale politica di sviluppo e la costituzione della necessaria infrastruttura amministrativa rivestono pertanto un'importanza cruciale. Per tale motivo esse sono oggetto di un'assistenza specifica con il contributo del programma PHARE.

Progressi importanti sono già stati conseguiti in questo settore, ma numerosi problemi restano ancora da risolvere nella maggior parte dei paesi candidati. Oltre a definire un'organizzazione territoriale NUTS approvata dalla Commissione, occorre ancora in particolare che i paesi candidati stabiliscano le responsabilità in materia di programmazione e di gestione dei fondi strutturali (cooperazione interministeriale, designazione delle autorità di gestione e di pagamento, chiarificazione del ruolo delle regioni, ecc.) al fine di preparare i primi documenti di programmazione.

Il primo periodo di programmazione sarà di durata molto limitata, ciò che rende necessaria un'attenta preparazione preliminare e una mobilitazione permanente delle autorità responsabili nei paesi candidati. Per questo motivo la Commissione ha formulato delle raccomandazioni e redatto una guida specifica per la preparazione dei paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali. Le raccomandazioni si possono riassumere come segue:

- visto che è necessario porre in essere le strutture di programmazione e di gestione dei Fondi strutturali per un primo e breve periodo di programmazione, il numero di documenti di programmazione dovrebbe essere il più ridotto possibile;

- occorrerebbe fin d'ora designare le autorità interessate (autorità di gestione e di pagamento) e definire i compiti da delegare ad altri organismi (tenendo conto che la responsabilità nei confronti della Commissione resta a livello delle autorità centrali;

- prima di firmare il trattato di adesione, ciascun paese candidato è invitato a trasmettere alla Commissione un piano (o un progetto di documento unico di programmazione) che contenga dei programmi operativi, per ciascuno degli obiettivi prioritari ai quali sarà ammissibile, conformi alle disposizioni del regolamento generale [50] sui Fondi strutturali;

[50] Regolamento (CE) n°1260/1999 del Consiglio.

- il periodo compreso tra la firma dei trattati di adesione e la loro ratifica dovrebbe essere utilizzato per redigere la versione definitiva dei documenti di programmazione, in modo che le procedure formali di adozione dei diversi documenti di programmazione nell'ambito dei Fondi strutturali possano essere concluse nel corso dei primi mesi successivi alle adesioni.

Tutte queste disposizioni sono oggetto di seminari nei paesi interessati e di una sorveglianza permanente da parte delle autorità dei paesi candidati, dei servizi della Commissione e degli esperti degli Stati membri. Entro breve, peraltro, la Commissione proporrà ai paesi candidati degli orientamenti indicativi generali, adatti alle rispettivi situazioni, per aiutarli nella programmazione degli interventi comunitari.

Sulla base delle esigenze specifiche delle economie in transizione e dell'esperienza del programma Phare nella preparazione dei paesi candidati, la Commissione propone che la politica di coesione nei futuri Stati membri dia particolare risalto [51] al perseguimento e al rafforzamento della capacità istituzionale di questi paesi per quanto riguarda l'amministrazione nazionale e regionale (compreso lo strumento statistico) necessarie all'attuazione dei Fondi strutturali. I Fondi strutturali dovrebbero inoltre aiutare le imprese ad affrontare le sfide del mercato interno e ad adeguarsi alle norme comunitarie di qualità.

[51] A complemento dei tre settori principali attuali: infrastrutture, risorse umane e investimento produttivo. La ponderazione del peso di ciascuno dipenderà, come attualmente, dalla situazione concreta dei paesi beneficiari e dalle priorità figuranti nei loro documenti di programmazione.

È necessario condurre a buon fine tale impegnativa preparazione amministrativa ricorrendo a tutte le possibilità di semplificazione offerte dall'acquis esistente. Per facilitare l'attuazione delle azioni strutturali fino alla fine del 2006 risulta pertanto necessario riservare un terzo delle risorse strutturali al Fondo di coesione, come annunciato nella seconda relazione sulla coesione e prop