IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 182/71

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Comunicazione della Commissione al Consiglio europeo — Un piano europeo di ripresa economica

COM(2008) 800 def.

(2009/C 182/15)

Relatore generale: DELAPINA

La Commissione europea, in data 26 novembre 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla

Comunicazione della Commissione al Consiglio europeo — Un piano europeo di ripresa economica

COM(2008) 800 def.

L'Ufficio di presidenza del Comitato economico e sociale europeo, in data 2 dicembre 2008, ha incaricato la sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale di preparare i lavori in materia.

Vista l'urgenza dei lavori, il Comitato economico e sociale europeo, in data 15 gennaio 2009, nel corso della 450a sessione plenaria, ha nominato relatore generale DELAPINA e ha adottato il seguente parere con 179 voti favorevoli, 1 voto contrario e 3 astensioni.

1. Sintesi e conclusioni

1.1 Con il programma globale di stabilizzazione del settore finanziario, in tutte le sue varianti nazionali, la comunità internazionale ha indicato chiaramente che la politica economica intende farsi carico della stabilità economica globale. Adesso anche l'UE, mediante il piano europeo di ripresa economica, ha affermato la propria determinazione a contrastare la crisi con tutti i mezzi disponibili.

1.2 Il piano avrà sicuramente un impatto psicologico altrettanto importante degli effetti delle risorse monetarie messe in campo. I segnali di politica economica che esso trasmette dovrebbero avere infatti un forte effetto stabilizzatore sulla fiducia dei consumatori e degli investitori. Tuttavia, per evitare che le aspettative negative si rafforzino ulteriormente, sarà necessario che a questi segnali seguano rapidamente interventi di tutte le parti in causa, tra cui in particolare la Commissione europea e gli Stati membri.

1.3 Gli interventi volti a rivitalizzare l'economia reale potranno avere gli effetti sperati solo se sarà ripristinata la funzionalità del settore finanziario. Affinché questo avvenga occorrono, accanto ai vari pacchetti di misure di salvataggio, anche un riordinamento e una nuova regolamentazione dei mercati finanziari a tutti i livelli, atti a ripristinare la fiducia.

1.4 I responsabili della politica economica europea hanno riconosciuto la necessità di integrare il loro tradizionale approccio orientato all'offerta con un'attiva politica macroeconomica anticiclica. Il Comitato si compiace anche del fatto che venga riconosciuta l'esigenza di tutelare meglio le componenti più deboli della società e di coordinare più efficacemente la politica economica. Nondimeno le dimensioni del piano europeo di ripresa appaiono relativamente modeste a paragone dei pacchetti adottati in altre regioni del mondo.

1.5 Il CESE ritiene indispensabile che i programmi di investimenti pubblici e di incentivazione finanziaria intesi a favorire la ripresa economica contribuiscano anche a facilitare la transizione all'economia a basse emissioni di carbonio necessaria per il futuro, ed esorta la Commissione e gli Stati membri a strutturare di conseguenza i programmi e i piani da loro varati per rilanciare l'economia.

2. Dalla crisi dei mutui sub-prime alla recessione globale

2.1 Le cause dell'attuale crisi finanziaria ed economica sono molteplici; nella dichiarazione conclusiva del vertice del 15 novembre scorso, i capi di Stato e di governo del G20 hanno menzionato le seguenti cause: politiche monetarie e dei cambi responsabili che hanno contribuito a creare un eccesso di liquidità, mancata o insufficiente regolamentazione di determinati settori e soggetti, caccia a rendimenti irrealisticamente elevati in un contesto in cui i soggetti di mercato e le autorità di vigilanza e di regolamentazione non hanno riconosciuto o valutato adeguatamente i rischi, ricorso eccessivo alla leva finanziaria, coordinamento insufficiente delle politiche macroeconomiche e riforme strutturali inadeguate. Tutto ciò ha provocato delle distorsioni, che hanno reso evidente la necessità di modificare le regole in vigore per gli operatori, i prodotti e i mercati.

2.2 Negli Stati Uniti alla metà del 2007, allorché i prezzi immobiliari hanno smesso di aumentare, la piramide dei crediti immobiliari è crollata. In un contesto di surriscaldamento del mercato immobiliare e di aspettative irrealisticamente ottimistiche, sono stati concessi a prestatari poco solvibili mutui, che le banche hanno successivamente messo sul mercato e venduti. Sono nati nuovi prodotti finanziari, altamente speculativi, opachi e sottratti a qualsiasi vigilanza o regolamentazione. In tale contesto numerose parti coinvolte non si sono rese conto dell'entità del rischio.

2.3 Lo scoppio della bolla immobiliare, negli Stati Uniti ma anche in alcuni Stati membri dell'UE, è sfociato in una crisi degli hedge funds, delle banche di investimento e commerciali e delle assicurazioni. Il meccanismo della cartolarizzazione dei rischi ha provocato su scala globale onde d'urto che hanno profondamente scosso il settore finanziario. L'incertezza e la sfiducia diffusesi tra gli enti finanziari hanno portato a un blocco del credito anche tra istituti creditizi sani e alla paralisi del mercato interbancario.

2.4 Infine la crisi dei mercati finanziari si è ripercossa anche sull'economia reale attraverso molteplici canali tra cui si possono menzionare la contrazione del credito, l'aumento dei costi di finanziamento, gli effetti patrimoniali negativi dei crolli delle quotazioni di borsa, il collasso dei mercati di esportazione, la perdita di fiducia, e le implicazioni di bilancio delle rettifiche dei valori e dei rischi di insolvenza. Nel frattempo si è evidenziato che in questo inizio del 2009 tutti, i paesi dell'OCSE si trovano in una fase di recessione di cui neanche gli esperti possono pronosticare con certezza la durata e la gravità.

3. Le sfide più pressanti

3.1 La prima cosa da fare è fermare la reazione a catena sui mercati finanziari. Le banche centrali, e in particolare la BCE, hanno fornito liquidità ai mercati per garantirne la continuità di funzionamento. A livello nazionale e internazionale sono stati varati numerosi pacchetti di salvataggio, contenenti misure quali iniezioni di capitale o acquisizioni di partecipazioni negli istituti finanziari colpiti o addirittura la loro nazionalizzazione, concessione di garanzie pubbliche, miglioramento della garanzia dei depositi bancari ecc. Entro certi limiti questi interventi hanno aiutato le banche a proseguire la loro normale attività.

3.2 Il secondo, importante passo consiste nel rafforzare l'economia reale. Occorre restituire la fiducia ai consumatori e agli investitori e, a tal fine, adottare misure di sostegno della domanda interna e di stabilizzazione dei mercati del lavoro. Devono essere rafforzati in particolare le fasce di popolazione a più basso reddito, perché sono quelle più colpite dagli effetti della crisi, ma anche quelle che hanno il massimo impatto sui consumi interni.

3.3 Parallelamente bisogna creare condizioni generali tali da attutire gli effetti della crisi sulle imprese. Queste ultime, in veste di produttrici, investitrici, esportatrici e promotrici di attività di ricerca e sviluppo, svolgono un ruolo primario ai fini della ripresa economica e contribuiscono in maniera decisiva alla creazione di posti di lavoro e quindi di domanda interna. Occorre tuttavia tenere conto, oltre che degli aspetti ciclici, anche delle questioni relative alla sostenibilità e degli aspetti strutturali.

3.4 Bisogna inoltre procedere ad una ristrutturazione dell'architettura finanziaria internazionale, e regolamentare in maniera più efficace i mercati finanziari. Le disposizioni relative alle autorità di vigilanza e al loro coordinamento, alle agenzie di rating e alla stesura dei bilanci come pure le regole contabili vanno cambiate in modo da renderle adatte a prevenire crisi come quella attuale.

4. Il ruolo della politica economica europea

4.1 Sebbene all'origine la crisi sia nata negli Stati Uniti, l'economia europea vi è stata coinvolta a causa dell'interconnessione economica globale. In tale contesto l'euro ha dato buona prova di sé in quanto punto di riferimento stabile. Senza una valuta comune, le conseguenze sulle economie nazionali sarebbero state ben più gravi. Una crisi internazionale richiede risposte internazionali e l'esigenza di interventi da parte della politica economica europea è enorme. Le sfide descritte nel capitolo 3 richiedono un intervento proattivo rapido, determinato, massiccio, proporzionato allo scopo e coordinato, nel cui quadro molte misure sono di carattere temporaneo.

4.2 È necessario apprendere dalle esperienze passate. All'inizio del decennio, quando lo scoppio della bolla tecnologica e gli attentati terroristici negli Stati Uniti causarono un brusco calo dell'attività economica in tutte le principali regioni del mondo, solo l'Europa rinunciò ad intervenire attivamente per rilanciare l'economia attraverso la politica monetaria e di bilancio con misure dal lato della domanda. Anche a causa di ciò ci sono voluti quattro anni per superare la crisi e ampie zone dell'Europa soffrono tutt'ora di una debolezza della domanda interna che le rende molto più vulnerabili alle flessioni della domanda internazionale.

4.3 Le principali istituzioni di politica economica hanno riconosciuto troppo tardi la gravità della crisi in corso. Ancora in settembre i ministri dell'economia e delle finanze, riuniti nel Consiglio Ecofin, si mostravano scettici sulla necessità di un piano di ripresa. Sebbene l'economia dell'eurozona fosse in fase di contrazione già nel secondo trimestre del 2008, in estate la BCE ha rialzato ancora una volta i tassi di interesse. Anche le divergenze tra capi di governo emerse in occasione del vertice di Parigi sulla crisi economica hanno offuscato le speranze di una rapida azione comune. Inoltre, il mancato coordinamento degli interventi nazionali rivolti a garantire i depositi di risparmio non hanno certo dato l'impressione di un'unità d'intenti all'interno dell'Unione europea. Tutto questo dimostra che la soluzione non consiste tanto nel mettere in atto degli interventi a tutti i costi, quanto piuttosto nel coordinare meglio, specialmente a livello nazionale, i programmi e i pacchetti di misure.

5. Il piano di ripresa economica della Commissione europea

5.1 In considerazione di quanto sopra suscita particolare compiacimento il fatto che la Commissione europea dichiari adesso di volere intervenire in modo deciso e coordinato e di essere pronta a farlo. La sua strategia per il contenimento della crisi finanziaria prevede un approccio più ampio ai problemi economici e riconosce all'Europa un ruolo fondamentale nella risposta globale alla crisi. I capi di Stato e di governo hanno invitato la Commissione a preparare delle proposte di interventi coordinati da discutere nel vertice di dicembre. Tali proposte sono state presentate, alla fine dello scorso mese di novembre, sotto forma di un Piano europeo di ripresa economica, che intende essere tempestivo, temporaneo, mirato e coordinato. Il Consiglio europeo ha quindi varato, nel vertice di Bruxelles dell'11 e 12 dicembre 2008, un programma corrispondente.

5.2 In concreto viene previsto per il periodo 2009-2010 uno stimolo finanziario pari all'1,5 % del PIL comunitario, ossia a 200 miliardi di euro. Di questi, 170 miliardi proverranno dagli Stati membri e gli altri 30 saranno messi a disposizione dal bilancio comunitario e dalla BEI.

5.3 Oltre all'intensificazione delle attività della BEI, in particolare per quanto riguarda le PMI, attraverso la semplificazione e l'accelerazione delle procedure si mettono a disposizione anticipatamente le risorse dei fondi strutturali e di coesione e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale. Il Fondo sociale europeo finanzierà misure a sostegno dell'occupazione, mirate in particolare ai gruppi sociali meno favoriti. Inoltre si renderà più efficace il Fondo di adeguamento alla globalizzazione. Sono previste anche facilitazioni in materia di aiuti di Stato e misure dirette a sveltire le procedure degli appalti pubblici.

5.4 Nel quadro della maggiore flessibilità offerta dalla revisione del patto per la crescita e la stabilità, le misure degli Stati membri stimoleranno la domanda, sommandosi così agli effetti degli stabilizzatori automatici sulla spesa pubblica e/o gli sgravi fiscali. La proposta della Commissione fornisce alcuni esempi concreti di tale meccanismo: aumento temporaneo dei trasferimenti a favore dei disoccupati o delle famiglie a basso reddito, investimenti pubblici nelle infrastrutture e nella formazione, sostegno alle PMI (attraverso prestiti o la partecipazione al capitale di rischio), misure volte a contrastare i cambiamenti climatici, riduzione delle imposte e degli oneri sociali per datori di lavoro e lavoratori e riduzione temporanea dell'aliquota IVA ordinaria. Il carattere temporaneo delle misure garantirà che il pacchetto per la ripresa economica non comprometta a medio e a lungo termine la sostenibilità delle finanze pubbliche.

5.5 Occorre coordinare le misure degli Stati membri, data la diversità delle posizioni di partenza e dei margini di manovra dei singoli Stati membri. Esse devono essere limitate nel tempo, dato che in seguito bisognerà tornare a rispettare gli obiettivi di bilancio di medio termine. Tali misure andrebbero sostenute con riforme strutturali che provvedano a migliorare il funzionamento dei mercati e ad accrescere la competitività.

5.6 Occorre perseguire uno stretto coordinamento del piano di ripresa economica con le priorità della strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione (persone, economia, infrastrutture ed energia, ricerca e innovazione). La Commissione europea ha varato un pacchetto di misure volte a sostenere l'attuazione del piano europeo di ripresa economica e a rafforzare la strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione. L'adozione dei capitoli dedicati ai singoli Stati membri, in cui si valutano i progressi compiuti da ciascuno di essi nell'attuazione di tale strategia, avrà luogo all'inizio dell'anno prossimo (1). Il piano di ripresa economica presenta al riguardo un'ampia gamma di misure, e ciascun governo è invitato a selezionare quelle appropriate.

5.7 Un altro importante impulso del piano di ripresa economica va nella direzione dell'economia «verde», ossia di prodotti intelligenti per un'economia a basse emissioni di carbonio. Le misure proposte includono tra l'altro investimenti nel campo dell'efficienza energetica, dell'ambiente e della protezione del clima. Anche le misure di sostegno ai settori come quello automobilistico e dell'edilizia particolarmente colpiti dalla crisi vanno abbinate ad obiettivi di tutela ambientale e di risparmio energetico.

5.8 Il programma sottolinea, elemento non trascurabile, che è necessario un approccio concertato su scala globale, che coinvolga anche i paesi emergenti, per tornare alla crescita economica.

6. Una prima valutazione da parte del CESE

6.1 Valutazione qualitativa

6.1.1 Il documento della Commissione individua in modo appropriato le sfide, le esigenze operative e le necessità attuali. L'Europa deve agire con rapidità e consapevolezza del proprio ruolo, in maniera mirata ed ambiziosa. Essa deve essere consapevole della sua importanza e porre tutto il suo peso sulla bilancia internazionale.

6.1.2 Se si vuole bloccare l'attuale spirale discendente, si devono rafforzare la fiducia e la domanda. In particolare, si devono combattere vigorosamente le ripercussioni negative della crisi sul mercato del lavoro e sulle componenti più deboli della società. Il mix di politiche macroeconomiche adottato finora non ha offerto risposte appropriate ai problemi esistenti, avendo trascurato l'importanza della domanda interna nel ciclo economico. Pur se in ritardo, la Commissione prevede adesso, come il CESE chiedeva da anni, un ruolo attivo e di sostegno alla domanda per la politica di bilancio e la politica monetaria, che devono collocarsi, su un piano di parità, a fianco delle misure di rafforzamento della competitività relative al lato dell'offerta. La Commissione e gli Stati membri hanno finalmente riconosciuto che la politica di bilancio deve prevedere misure espansive, dato che nella situazione attuale l'efficacia delle misure di politica monetaria è estremamente limitata.

6.1.3 In proposito, appare particolarmente interessante il riferimento della Commissione alla maggiore flessibilità del Patto di stabilità e di crescita dopo la sua riforma, avvenuta nel 2005. Nella situazione attuale tale flessibilità va utilizzata, vale a dire che, nelle attuali, straordinarie circostanze, caratterizzate dalla presenza contemporanea di una crisi finanziaria e una recessione, sembra opportuno anche un temporaneo superamento del limite massimo del 3 % del PIL per il disavanzo pubblico.

6.1.4 Il CESE accoglie con favore il fatto che Commissione metta in rilievo il ruolo positivo che la BCE è chiamata a svolgere nel sostegno all'economia reale. In questo contesto la Commissione fa riferimento al contributo essenziale dato dalla BCE alla stabilizzazione dei mercati attraverso la concessione di prestiti alle banche e il sostegno alla liquidità, menzionando anche il margine di manovra per la riduzione dei tassi di interesse.

6.1.5 È evidente che, una volta superata la crisi, nella prossima fase di ripresa si dovranno prendere nuovamente in considerazione gli obiettivi di medio termine della politica di bilancio, in modo da non mettere a repentaglio la sostenibilità delle finanze pubbliche. Bisognerà allora evitare, sotto il profilo del controllo della spesa, di gravare ulteriormente il fattore lavoro o di introdurre limitazioni inaccettabili delle prestazioni. Bisognerebbe quindi pensare già adesso a delle strategie, che ad esempio schiudano nuove fonti di entrate. Inoltre, si dovrebbe, tra l'altro, tener conto del fatto che la riduzione della spesa pubblica incrementata durante la crisi non rappresenta un obiettivo in sé. Con una popolazione che invecchia, e in presenza di standard sociali elevati come quelli del modello sociale europeo, un più elevato livello di spesa pubblica non è necessariamente un male. In definitiva, anche gli Stati generalmente elogiati per il successo delle loro strategie di flessicurezza presentano quote di spesa pubblica superiori alla media.

6.1.6 È imprescindibile garantire che le misure nazionali siano non solo integrate da quelle europee, ma anche che siano tra loro coordinate. In tal modo si dovrebbero realizzare effetti positivi di trascinamento (spillover) a livello transfrontaliero e si dovrebbe evitare il problema dei «vantaggi ottenuti grazie agli sforzi degli altri». Gli Stati che non partecipano al piano europeo di ripresa economica possono attenuare l'efficacia delle misure. E i paesi che si sforzano di stabilizzare attivamente la congiuntura economica rischiano di essere stigmatizzati per aver fato aumentare il loro disavanzo. In una prospettiva globale, una responsabilità particolare ricade quindi sugli Stati membri che, per le loro dimensioni, esercitano un'influenza decisiva sullo sviluppo globale e dispongono di margini di manovra di bilancio relativamente elevati.

6.1.7 Tra gli aspetti positivi va registrato anche il fatto che, nel dare impulso alla crescita, in pratica non sono stati trascurati né gli obiettivi in materia ambientale, di cambiamenti climatici e di energia né una visione che supera le frontiere dei paesi industrializzati altamente sviluppati. Da un punto di vista globale assume rilievo anche l'impegno contro le misure protezionistiche ingiustificate.

6.2 Valutazione quantitativa

6.2.1 Nel presente parere il CESE intende mettere l'accento sulla valutazione macroeconomica generale. Il Comitato, tuttavia, continuerà a occuparsi del tema in oggetto, e in un successivo parere esaminerà e valuterà in dettaglio le misure proposte e adottate al riguardo. In questo contesto bisognerà discutere le necessarie modifiche della normativa in materia di aiuti di Stato, nonché le eventuali modifiche di quella relativa al Fondo di adeguamento alla globalizzazione. Alcune delle misure incluse nello «strumentario» proposto dalla Commissione andranno esaminate criticamente. Fra queste, anche la controversa riduzione degli oneri sociali e dell'IVA sui servizi a elevata intensità di lavoro. Inoltre, andrebbe esaminata anche la questione della compatibilità della concessione degli aiuti e dell'ammissione ai programmi con le regole di concorrenza.

6.2.2 Poiché il pacchetto per la ripresa economica va accompagnato da riforme strutturali, si deve cercare di evitare che queste ultime contrastino l'obiettivo di rilancio della domanda. Le riforme strutturali devono piuttosto essere concepite in modo tale da risultare socialmente accettabili e da dare impulso alla crescita e all'occupazione.

6.2.3 Tra gli aspetti negativi, va tuttavia segnalato che l'importo di 200 miliardi di euro in due anni appare molto più consistente di quanto non sia in realtà. È chiaro, infatti, che il «denaro fresco» è ben inferiore. Infatti, per quanto riguarda le risorse provenienti dal bilancio dell'UE e dalla BEI, si tratta in parte solo dell'anticipazione di pagamenti comunque già previsti. E, in quanto alle risorse nazionali, in molti casi esse non rappresentano iniziative nuove, supplementari, bensì un catalogo di misure già previste o addirittura adottate dai governi nazionali, a prescindere dal piano europeo di ripresa economica.

7. Riordino dei mercati finanziari

7.1 Due gravi crisi in rapida successione costituiscono un motivo sufficiente per procedere a una nuova regolamentazione dei mercati finanziari, ossia delle transazioni, dei prodotti, degli operatori, della vigilanza, delle agenzie di rating, ecc., all'interno dell'UE ma anche e soprattutto a livello globale. Ciò si rende necessario al fine di ristabilire il più presto possibile la fiducia negli istituti finanziari e fra di loro, nonché quella degli investitori e dei consumatori. Una riforma dei mercati finanziari e il rapido ripristino della loro funzionalità sono una condizione essenziale perché essi possano tornare ad assolvere il loro compito di sostegno dell'economia reale e quindi per il successo delle misure di rilancio dell'economia.

7.2 L'Europa ha accolto acriticamente molte novità provenienti dagli Stati Uniti, dall'introduzione delle cosiddette innovazioni finanziarie, passando per il finanziamento dei sistemi pensionistici, fino alle regole di contabilità — con risultati poco lusinghieri come si sa. In futuro occorrerà quindi tornare ad attribuire una maggiore importanza alle concezioni, ai punti di forza, alle esperienze e alle tradizioni europee, tra cui anche le forme ad esse peculiari come la forma organizzativa cooperativa. In tal senso bisognerà sfruttare maggiormente la «massa critica» della zona dell'euro, cresciuta con gli allargamenti dell'UE. Il vertice del G20 svoltosi a Washington ha inviato alcuni segnali incoraggianti in tal senso, e i risultati conseguiti in tale occasione devono ora essere sviluppati ulteriormente in vista del prossimo vertice del G20, che si terrà a Londra il 2 aprile 2009.

7.3 Il necessario riordinamento dei mercati finanziari e la loro nuova regolamentazione non sono affrontati nel piano di ripresa economica presentato dalla Commissione. Il CESE spera che ciò sia dovuto solo al fatto che la Commissione ha in programma un'iniziativa sulla «vigilanza dei mercati finanziari dell'UE», da pubblicare nel luglio 2009. Nel riconfigurare il quadro di riferimento vanno prese in esame anche quelle ricerche scientifiche che indicano che i mercati speculativi — anche a causa dei sistemi di effettuazione delle operazioni e di decisione, basati su modelli informatici, utilizzati dai principali attori del mercato — reagiscono in modo eccessivo in entrambe le direzioni in quanto si manifesta sistematicamente un comportamento «gregario» (herding behaviour). Il CESE si riserva di formulare le sue osservazioni e le sue proposte al riguardo in un secondo momento, e in proposito richiama l'attenzione sul convegno, da esso organizzato, intitolato Rien ne va plus? Come ricostruire l'economia sociale di mercato europea dopo il crollo del «capitalismo d'azzardo», che si svolgerà a Bruxelles il 22 e 23 gennaio 2009.

Bruxelles, 15 gennaio 2009 Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) Per maggiori dettagli riguardo al contenuto di questo pacchetto di misure, si rinvia al comunicato stampa del 16 dicembre 2008 (non disponibile in italiano) intitolato Décisions de la Commission relatives à la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi («Decisioni della Commissione relative alla strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione») (IP/08/1987).