RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO SULL'APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA 92/51/CEE CONFORMEMENTE ALL'ARTICOLO 18 DELLA DIRETTIVA 92/51/CEE

INDICE

I. INTRODUZIONE

II. SINTESI

III. CRONOLOGIA

IV. QUADRO GENERALE

A. Stato del recepimento

B. Applicazione

1. Introduzione

2. Periodo 1995-96

3. Conclusione

4. Periodo 1997-98

5. Conclusione

C Statistiche

V. COMMENTI PER ARTICOLO

VI. COMMENTI PER PROFESSIONE

A. Il servizio pubblico

B. Insegnanti

C. Professioni sociali

D. Professioni del settore sanitario

1. Considerazioni generali

2. Limiti del riconoscimento dei diplomi

a) Attività riservate a certe professioni:

b) Professioni che possono sembrare simili in due Stati membri, ma il cui campo di attività è diverso:

c) Professioni di livello diverso:

d) Limiti che dipendono dall'esistenza di altre direttive (caso degli infermieri specializzati):

3. Problemi riscontrati:

a) Il non recepimento

b) Cattiva applicazione

4. Conclusioni

a) L'interdipendenza tra gli Stati membri

b) La specificità delle professioni sanitarie

E. Professioni dei trasporti

F. Professioni del settore Turismo

1. Accompagnatori

2) Guide turistiche

a) Introduzione

b) Giurisprudenza «guide turistiche»

c) Stabilimento - Servizi

3) Delimitazione dei campi di attività delle due professioni: accompagnatori e guide turistiche

4) Conclusioni

G. Professioni dello sport

1. La libera circolazione dei dipendenti e libertà di stabilimento

2. La prestazione di servizi

VII. IL GRUPPO DEI COORDINATORI

A. Riunioni e relazioni

B. Codice di condotta approvato dal Gruppo dei Coordinatori per il Sistema Generale di riconoscimento dei diplomi.

C. Collaborazione amministrativa tra Stati membri:

VIII.ESIGENZE LINGUISTICHE

IX. PRESTAZIONE DI SERVIZI

X. CONCLUSIONI

ALLEGATO I

I. OSSERVAZIONI DEGLI STATI MEMBRI

A. Belgio

B. Danimarca

a) Una regolamentazione giudicata complicata

2) L'orientamento del Sistema Generale

3) Osservazioni specifiche

a) Francia: professione di educatore sportivo

b) Austria: istruttori di sci e guide alpine

c) Professioni dello sport

C) Paesi Bassi

D) Austria

E) Portogallo

F) Regno Unito

G) Finlandia

H) Liechtenstein

I) Germania

ALLEGATO II

I. INTRODUZIONE

1. La direttiva 92/51 [1] del Consiglio è stata adottata al fine di ampliare il Sistema Generale di riconoscimento dei diplomi d'istruzione superiore della durata minima di tre anni, istituito dalla direttiva 89/48, alle formazioni di altri livelli.

[1] L209 del 24 luglio 1992, pag. 25

2. I principi di base sono gli stessi [2]: si presume che il professionista pienamente qualificato per esercitare una professione in uno Stato membro abbia le qualifiche necessarie per esercitare la stessa professione in un altro Stato membro. Come nella direttiva 89/48, l'assenza di coordinamento della formazione [3] comporta la possibilità di richiedere delle misure di compensazione in caso di differenze sostanziali tra le formazioni, con garanzie di procedura. Tuttavia, la maggiore diversità delle formazioni coperte ha comportato una maggior complessità della direttiva: perciò vi sono tre livelli principali di qualifiche, con delle passerelle, e devono essere prese in considerazione formazioni atipiche rispetto al sistema iniziale.

[2] Il Sistema Generale complementare è «fondato sugli stessi principi» e comporta «mutatis mutandis, le stesse regole del Sistema Generale iniziale» (considerando 5 della direttiva).

[3] « relativamente alle professioni per il cui esercizio la Comunità non ha stabilito il livello minimo di qualifica necessario, gli Stati membri conservano la facoltà di stabilire detto livello allo scopo di garantire la qualità delle prestazioni fornite sul loro territorio» (considerando 2).

3. Un rapporto sullo stato di applicazione della direttiva cinque anni dopo la scadenza del suo recepimento [4] è previsto dall'articolo 18.

[4] 18 giugno 1994

4. La presente relazione rammenta innanzitutto l'elaborazione della direttiva, poi ne presenta il recepimento come pure le statistiche relative alla sua applicazione. Sono quindi commentati i diversi articoli della direttiva, poi l'esperienza relativa alla sua applicazione ai principali gruppi di professioni interessate. Sono riassunti i lavori del gruppo dei coordinatori incaricati dell'applicazione della direttiva. Vengono quindi sviluppate due questioni importanti, quella delle esigenze linguistiche e quella delle prestazioni di servizi. Le conclusioni tentano di indicare anche qualche orientamento per il futuro.

II. SINTESI

5. L'adozione della direttiva 92/51/CEE ha avviato l'apertura di un'importante nuova fase dell'operazione del Sistema Generale. La direttiva ha esteso l'applicazione del Sistema generale ad un'ampia nuova area che copre innumerevoli professioni molto diverse. La gamma delle professioni coperte, le variazioni della relativa istruzione e della formazione sottostante a queste professioni negli Stati membri e il sistema di "passerelle" tra questa direttiva e la direttiva sul Primo sistema generale, rappresentavano tutti importanti sfide all'applicazione del riconoscimento reciproco da parte degli Stati membri nell'ambito del riconoscimento delle qualifiche professionali.

6. Sono seguiti notevoli ritardi in molti Stati membri nell'attuazione della direttiva. Alcuni di questi ritardi sono stati così intensi e prolungati da aver svuotato la direttiva di qualunque effetto reale nella vasta gamma delle professioni coperte per un intero Stato membro per diversi anni. Altri sono stati più sporadici e specifici, spesso in seguito ad un processo di attuazione più professione per professione, ma che, quando adottato collettivamente, ha prodotto significativi e diffusi ritardi nell'applicazione. Tuttavia, questi problemi sono ora per la maggior parte risolti e la prospettiva di un'applicazione più completa ed efficace della direttiva appare più positiva.

7. Cominciano ad essere disponibili le statistiche che mostrano il grado di movimento che ha luogo e per quali professioni è più concentrato, come nel settore dei trasporti marittimi e delle professioni sanitarie. Più ampiamente, le professioni di insegnamento e ingegneria stanno migrando più sotto il Sistema Generale nel suo complesso. Un importante passo avanti sarà fatto quando la direttiva sul Terzo sistema generale - direttiva 99/42/CEE [5] - sarà stata attuata.

[5] La direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 99/42/CEE che istituisce un meccanismo per il riconoscimento delle qualifiche in relazione alle attività coperte dalle Direttive sulla liberalizzazione e sulle misure transitorie e che integra il Sistema Generale per il riconoscimento delle qualifiche, Gazzetta Ufficiale L 201, 31 luglio 1999.

8. L'esperienza dell'attuazione della direttiva ha consentito di chiarire alcuni punti importanti. Per esempio, rimane il vuoto legislativo colmato dalle regole del trattato secondo l'interpretazione della Corte di Giustizia per quei casi che non sono coperti da una direttiva settoriale né dal Sistema generale, come la ricerca di riconoscimento per infermieri specializzati in uno Stato membro che offra soltanto la qualifica di infermiere generico. Permangono alcune difficoltà sul riconoscimento in base alle disposizioni "passerella" della direttiva che richiedono che uno Stato membro che applichi le qualifiche di livello della direttiva 89/48 riconosca le qualifiche di livello 92/51 di altri Stati membri. Si attendono a breve anche ulteriori chiarimenti dalla Corte di Giustizia sui requisiti linguistici ed è stato svolto altro lavoro dalla Commissione sui certificati medici.

9. Vi sono ancora alcune controversie sull'applicazione dell'articolo 14 che consente esenzioni dal principio che il migrante abbia la scelta sul tipo di misura compensativa da applicare nei casi in cui esistono sostanziali differenze tra la sua qualifica e quella richiesta nello Stato membro in cui si trasferisce. Per ora vi sono state poche richieste di questo genere, e nella maggior parte dei casi, finora sono state concesse solo esenzioni temporanee. Il caso più controverso concerne il riconoscimento degli istruttori di sci e ulteriore attenzione sarà dedicata a quest'area nei prossimi mesi. Negli ultimi mesi, eenzioni permanenti sono state concesse su richiesta della Francia in relazione alle guide alpine e agli istruttori di speleologia. Esenzioni temporanee, che scadranno il 31 luglio 2000, sono state concesse all'Austria e alla Francia per diverse professioni di istruttori di sci nonché di immersione subacquea e di paracadutismo. La questione del riconoscimento dell'istruttore di sci è stata ulteriormente esaminata in una serie di riunioni ad hoc intesi ad agevolare lo scambio di informazioni, il chiarimento dei punti di vista e lo sviluppo di accordi di vasta portata sulle condizioni per la libera circolazione. Alla luce dell'esperienza finora acquisita, potranno rendersi necessari tempi più lunghi per garantire un esame completo, e la relativa consultazione, delle future richieste di esenzione.

10. Inoltre, la procedura di aggiornamento della direttiva è stata criticata come troppo dispendiosa in termini di tempo e intensiva dal punto di vista del lavoro, e, nonostante l'evidente difficoltà della questione, dovranno essere esaminate delle soluzioni al fine di semplificare il processo.

11. L'applicazione della direttiva 92/51 ha avuto qualche effetto anche sul settore del turismo, con molte discussioni e alcuni procedimenti legali relativi ai requisiti locali per la qualificazione e la registrazione sia delle guide che dei capigruppo. In conseguenza degli sviluppi di questo e dei settori collegati, come pure della nuova proposta di direttiva sul commercio elettronico, sono state fatte ulteriori riflessioni sulla necessità di maggior chiarezza giuridica, certezza e regole proporzionate alle esigenze del mercato moderno relative alla fornitura transfrontaliera di servizi a fronte dell'istituzione locale.

12. L'applicazione delle direttive del Sistema generale ha portato anche all'esame di alcune problematiche discrete come il ruolo della legge comunitaria in relazione alle assunzioni per il servizio pubblico, incluso per l'esercizio di professioni specifiche nel servizio pubblico, le assunzioni generiche in base a un certo livello di qualifica e all'uso dei concorsi.

13. Il lavoro del Gruppo dei coordinatori è stato esteso per includere la direttiva 92/51 e il prezioso lavoro di questo Gruppo è proseguito e la sua importanza è accresciuta, in particolare con l'adozione del Codice di condotta approvato dal Gruppo dei Coordinatori per il Sistema Generale del riconoscimento dei diplomi sulla pratica amministrativa nell'attuazione del Sistema generale. In base al vasto ambito del più ampio lavoro recentemente svolto dalla Commissione sull'argomento del riconoscimento reciproco in generale, attualmente, il Gruppo sta considerando il possibile miglioramento del ruolo dei Coordinatori nello scambio di informazioni e opinioni per assistere nell'assunzione delle decisioni di riconoscimento reciproco.

III. CRONOLOGIA

14. La prima direttiva sul sistema generale (89/48) copriva soltanto le formazioni della durata minima di tre anni in un'università o in un istituto di insegnamento superiore. E' quindi parso necessario completare il sistema generale con una direttiva che si estendesse alle formazioni di durata inferiore o di livelli diversi.

15. La proposta iniziale della Commissione, presentata l'8-8-89, copriva così due livelli di formazione:

- secondario o esperienza professionale (certificato), e

- formazione postsecondaria breve (diploma).

16. Questa proposta prevedeva il riconoscimento all'interno di ogni livello come pure tra i livelli 2 e 3 (cioè diploma dir. 89/48 di almeno tre anni e diploma relativo ad una formazione postsecondaria breve), e tra i livelli 1 e 2 (cioè il certificato e il diploma «postsecondario breve»).

17. Anche il riconoscimento dell'esperienza era previsto all'interno del livello 1 (certificato).

18. La proposta modificata, presentata l'8-8-90, ha ripreso in sostanza gli emendamenti votati dal Parlamento europeo il 17-5-90. Le principali modifiche sono state le seguenti: il diploma è stato esteso a formazioni il cui livello reale è comparabile a quelli delle formazioni superiori brevi corrispondenti, anche se non sono considerate superiori nello Stato membro di origine. Per il certificato, si è precisato che le formazioni potevano svolgersi alternativamente in una scuola professionale e in un'impresa. Inoltre, per i diplomi, è stato posto un tetto alla passerella tra il livello 2 e il livello 3, quando la durata della formazione superi i 4 anni nello Stato membro ospitante, al fine di evitare distorsioni nell'applicazione del sistema. E' stata inserita anche la scelta tra test e tirocinio all'interno del livello del certificato.

19. Due nuovi concetti si sono presentati al Consiglio: l'attestazione di competenza, che copre formazioni molto brevi per le quali i meccanismi di riconoscimento e di compensazione previsti per i diplomi e i certificati sarebbero troppo gravosi, e la formazione regolamentata che, attraverso la dispensa dei due anni di esperienza professionale che sarebbero esigibili quando la professione non è regolamentata, istituisce un miglior equilibrio tra gli Stati membri che regolamentano le professioni e quelli che si limitano il più delle volte a regolamentare le formazioni [6].

[6] Secondo le spiegazioni fornite dalla Commissione nella sua comunicazione del 5-3-92 al Parlamento sulla posizione comune del Consiglio.

20. Poiché la posizione comune del Consiglio rifletteva il parere del Parlamento, quest'ultimo decise [7] di non presentare emendamenti in seconda lettura. La direttiva fu quindi approvata il 18-6-92.

[7] Documento PE 200.275

IV. QUADRO GENERALE

A. Stato del recepimento

21. La direttiva, che avrebbe dovuto essere recepita entro il 18 giugno 1994, è attualmente trasposta in tutti gli Stati membri [8]. Per alcuni, in ritardo rispetto al termine di due anni stabilito dall'art. 16, il che riduce l'esperienza acquisita con l'applicazione. Tale ritardo è stato di circa un anno per la Spagna, di due anni per l'Irlanda, di due anni e mezzo per il Portogallo e il Regno Unito, di tre anni per il Belgio e di quattro anni per la Grecia. Procedure di infrazione furono quindi adottate e perseguite dalla Commissione.

[8] Senza pregiudizio alcuno al recepimento profesisione per professione.

B. Applicazione

1. Introduzione

22. Conformemente all'articolo 18 della Direttiva 92/51/CEE, gli Stati Membri sono obbligati ad inviare alla Commissione le statistiche sul numero di diplomi UE riconosciuti in un periodo di due anni con una relazione scritta che sottolinei le questioni i problemi principali che emergono con l'attuazione della Direttiva. L'analisi qui di seguito riguarda il funzionamento della Direttiva 92/51/CEE per il periodo 1995-98 incluso, e non è stata effettuata per il periodo precedente a questa data in considerazione della scarsità delle informazioni disponibili in quel momento. Tale analisi include i dati dai paesi dello Spazio economico europeo (SEE) [9] considerati gli emendamenti all'accordo SEE che hanno incorporato le direttive in questo campo.

[9] L'Islanda non ha riconosciuto alcun diploma in base alla Direttiva 92/51/CEE.

2. Periodo 1995-96

23. La maggior parte delle informazioni presentate in questa sezione della relazione è stata comunicata dagli Stati membri dell'Europa settentrionale (Danimarca, Germania, Austria, Paesi Bassi, Svezia, Finlandia, Regno Unito) ma anche dall'Italia. Tra i paesi parte dell'accordo SEE, solo il Liechtenstein ha trasmesso delle statistiche.

24. Gli Stati membri dell'Europa meridionale non hanno fornito alcuna informazione alla Commissione, per diverse ragioni (recepimento recente o continuo (Portogallo, Spagna, Grecia), numero di migrazioni poco elevato (Francia), informazioni non disponibili (Irlanda, Lussemburgo), assenza di richieste (Belgio)). Qui di seguito viene presentata una visione di insieme dei dati disponibili, che conferma la natura della libera circolazione che si produce essenzialmente tra i paesi del nord e l'Italia.

25.

Principali professioni interessate dalla libera circolazione conformemente alla direttiva

Fisioterapisti (migrazioni verso la Germania);

Professioni marittime (migrazioni verso la Danimarca, la Svezia, il Regno Unito e la Germania);

Infermieri specializzati (migrazioni verso l'Austria e la Germania);

Professioni della prima infanzia (migrazioni verso l'Austria);

Massaggiatori (migrazioni verso l'Italia);

Tecnici radiologici (migrazioni verso l'Italia);

26.

Principali Stati che hanno riconosciuto dei diplomi // Stato di rilascio del diploma

Germania 767 // Paesi Bassi, Regno Unito

Austria 164 // Germania

Regno Unito 106 // Paesi Bassi

Danimarca 76 // Svezia

Italia 25 // Germania

Svezia 21 // Danimarca, Norvegia, Finlandia e Islanda

Liechtenstein 8 // Germania

Paesi Bassi 7 // Belgio

Finlandia 4 // I dati disponibili non sono sufficienti per poter trarre delle conclusioni.

27. La Germania è di gran lunga il paese che ha importato il maggior numero di diplomi, (767) rilasciati essenzialmente dai Paesi Bassi (288 fisioterapisti e 102 marittimi) e dal Regno Unito (52/64 marittimi). I Paesi Bassi hanno, quanto a loro, hanno ricevuto pochissime richieste di riconoscimento di titoli di formazione (7). In Austria, sono stati riconosciuti 164 diplomi stranieri, cioè nettamente meno rispetto alla Germania; la maggior parte di questi titoli, rilasciati in Germania, danno accesso alle professioni di puericultore(trice) (Kindergärtner/in) e di infermiere specializzato (Pflegenhelfer). Il Regno Unito, che si classifica terzo, ha riconosciuto soprattutto diplomi olandesi nel settore della navigazione marittima. La Danimarca, dove il numero di diplomati esteri che sperano di ottenere il riconoscimento dei loro diplomi ha superato quello dei diplomati nazionali desiderosi di lavorare in un altro Stato membro, ha riconosciuto essenzialmente diplomi svedesi, che danno parimenti accesso alle professioni marittime: marinaio (matros), meccanico (motormand) e marinaio polivalente (skibassistent), mentre la Svezia ha riconosciuto diplomi (21) rilasciati in questo stesso settore dai paesi nordici (essenzialmente la Danimarca, seguita dalla Norvegia, la Finlandia e l'Islanda).

28. I Paesi Bassi e la Finlandia hanno ricevuto molte meno richieste di riconoscimento di diplomi rispetto ai vicini, in parte perché regolamentano meno professioni.

29.

Principali Stati che esportano i loro diplomi // Verso:

Paesi Bassi 574 // Regno Unito, Germania

Germania 171 // Austria

Svezia 78 // Danimarca

Regno Unito 64 // Germania

Austria 55 // Germania

Danimarca 29 // Germania

Finlandia 29 // Germania

Italia 20 // Germania

Liechtenstein 1 // Germania

30. Sono i Paesi Bassi ad aver esportato più diplomi (574) in base alla seconda direttiva. Questi diplomi sono stati riconosciuti principalmente dal Regno unito e dalla Germania. La Germania è il paese che ha importato il maggior numero di diplomi e si classifica seconda per quanto riguarda il numero di diplomi esportati (171), il più delle volte in Austria. La maggior parte dei diplomi svedesi esportati, lo sono verso la Danimarca e attengono alla navigazione marittima. I diplomi britannici esportati (64), lo sono principalmente verso la Germania e riguardano questo stesso settore. I diplomi austriaci esportati (55) sono in larga maggioranza diplomi di fisioterapista i cui detentori migrano verso la Germania; i detentori di diplomi danesi esportati (29) sono essenzialmente andati verso la Germania.

31. Queste cifre assolute devono tuttavia essere sfumate rispetto alla demografia nazionale delle professioni.

3. Conclusione

32. Il settore della navigazione marittima registra flussi migratori a doppio senso, cioè dai Paesi Bassi, dalla Svezia e dal Regno Unito in direzione della Danimarca, della Svezia, del Regno Unito e della Germania.

33. I professionisti della prima infanzia e gli infermieri specializzati hanno tendenza a spostarsi in una sola direzione dalla Germania verso l'Austria. Lo stesso vale per i fisioterapisti che abbandonano principalmente i Paesi Bassi per insediarsi in Germania. I massaggiatori e i tecnici radiologici hanno migrato in numero più ristretto verso l'Italia.

4. Periodo 1997-98

34. Risulta evidente che per il suddetto periodo, i principali settori in cui si è verificata la libera circolazione in base alla direttiva sono professioni sanitarie e dei trasporti marittimi (navigazione marittima). La Norvegia (paese SEE) ha accolto di gran lunga il maggior numero di migranti UE, essenzialmente dall'Europa settentrionale (Svezia e Regno Unito) e la maggior parte delle qualifiche riconosciute erano quelle di Ufficiale Tecnico Navale o di Ufficiale di Ponte. In particolare, la libera circolazione è molto alta anche tra gli infermieri in Austria, Spagna, Germania, Francia, Lussemburgo e Regno Unito.

35. Sono stati ricevuti dati completi da tutti gli Stati membri UE, inclusi quelli SEE, tranne la Grecia.

36.

Principali professioni per cui avviene la libera circolazione in base alla Direttiva

Professionisti della navigazione marittima (migrazioni verso la Norvegia, la Germania, la Danimarca, la Svezia e il Regno Unito)

Fisioterapisti (migrazioni verso la Germania)

Infermieri specializzati (migrazioni verso l'Austria, la Spagna, la Germania, la Francia, il Lussemburgo e il Regno Unito)

Ottici (migrazioni verso la Francia)

Tecnici ingegneri (migrazioni verso il Regno Unito)

Igienisti dentali (migrazioni verso il Regno Unito) e Odontotecnici (migrazioni verso il Portogallo)

Massaggiatori (migrazioni verso l'Italia)

Ingegneri per la manutenzione degli aeromobili (migrazioni verso l'Irlanda)

Operatori per l'assistenza all'infanzia (migrazioni verso l'Austria e l'Italia)

37.

Stati membri che riconoscono i diplomi // Stati membri di origine

Norvegia 1535 // Svezia, Regno Unito, Grecia

Germania 822 // Paesi Bassi, Regno Unito e Belgio

Lussemburgo 283 // Francia, Germania e Austria

Spagna 229 // Germania, Regno Unito e Francia

Regno Unito 173 // Irlanda, Paesi Bassi e Finlandia

Austria 91 // Germania

Danimarca 61 // Germania e Svezia

Italia 44 // Germania

Francia 37 // Belgio

Irlanda 36 // Regno Unito

Svezia 31 // Finlandia

Paesi Bassi 26 // Germania e Belgio

Portogallo 20 // Francia e Spagna

Finlandia 20 // Svezia

Liechtenstein 10 // Austria

Belgio 7 // Paesi Bassi

38.

Stati membri che esportano i diplomi // Verso:

Svezia 701 // Norvegia (620), Danimarca (30), Finlandia (15) e Regno Unito (13)

Regno Unito 580 // Norvegia (460), Germania (54) e Spagna (32) ed Irlanda (21)

Paesi Bassi 574 // Germania (504), Regno Unito (36) e Spagna (12)

Germania 307 // Spagna (75), Austria (68), Lussemburgo (37), Italia (32), Norvegia (34) e Danimarca (27)

Francia 277 // Lussemburgo (206), Spagna (38), Germania (10)

Danimarca 142 // Norvegia (86), Germania (27) e Spagna (18)

Spagna 136 // Norvegia (98), Germania (14), Regno Unito (11)

Austria 131 // Norvegia (51), Germania (42) e Lussemburgo (24)

Belgio 124 // Germania (53), Francia (35), Lussemburgo (11) e Spagna (10)

Grecia 111 // Norvegia (93) Germania (7)

Finlandia 101 // Norvegia (35), Svezia (22), Regno Unito (22)

Irlanda 89 // Regno Unito (77) Norvegia (18)

Islanda 52 // Germania (35) Norvegia (16)

Italia 47 // Spagna (22) Germania (13)

Portogallo 28 // Germania (12) Norvegia (8)

Lussemburgo 14 // Germania (13)

Norvegia 7 // Germania

Liechtenstein 4 // Germania

39. Escludendo la Grecia, per il suddetto periodo vi sono stati circa 3.425 casi di riconoscimento. In totale, per il periodo 1995-98 incluso, vi sono stati 4.603 casi di riconoscimento in base alla "seconda" direttiva Sistema Generale soltanto. Il periodo 1997-98 mostra un netto incremento (quasi il triplo) del numero di casi di riconoscimento. Molte delle qualifiche riconosciute erano Diplomi che ricadevano nella definizione dell'Allegato C, Certificati o Attestati di Competenza

40. Il numero relativamente alto di diplomi riconosciuti dai paesi nordici si spiega con l'interesse comune che hanno tutti per la navigazione. La professione di Fisioterapista è, molto probabilmente, la professione che migra di più in base al Sistema Generale nel complesso; ciò spiega l'alto numero di richieste di riconoscimento concesse dalla Germania in base alla Direttiva 92/51/CEE, che è l'unico Stato Membro che la regolamenta in base a quest'ultima Direttiva. L'alto numero di infermieri specializzati che migrano tra l'Austria, la Spagna, la Germania, la Francia, il Lussemburgo e il Regno Unito e degli operatori per l'assistenza all'infanzia che migrano verso l'Austria e l'Italia si spiega con il fatto che in questi paesi esistono molti infermieri specializzati e operatori per l'assistenza all'infanzia. Le statistiche dalla Francia mostrano il nuovo elemento della migrazione degli ottici. La Commissione sta esaminando nel dettaglio la regolamentazione delle professioni nel settore dell'informatica, che dovrebbe portare a spiegare perché il Regno Unito ha riconosciuto così tanti Tecnici Ingegneri. Anche la quantità di Igienisti dentali che migrano verso il Regno Unito sarà oggetto di ulteriori esami.

5. Conclusione

41. Una visione d'insieme delle diverse ragioni, indipendenti o combinate, delle migrazioni potrebbe essere: l'esistenza di professionisti nella stessa categoria in uno o più Stati membri e un livello corrispondente equivalente di qualifiche in base alla Direttiva - Diploma, Certificato, Attestato di Competenza, ecc. (per esempio, infermieri specializzati che migrano tra l'Austria, la Spagna, la Germania, la Francia, il Lussemburgo e il Regno Unito); la grande quantità di professionisti della navigazione marittima che migrano da questi paesi essenzialmente verso la Norvegia; e sia la prossimità geografica sia la somiglianza culturale (per esempio, i fisioterapisti olandesi, i conduttori di nave e i terapisti della parola autorizzati che migrano verso la Germania; gli ingegneri britannici per la manutenzione degli aeromobili che migrano verso l'Irlanda; i Belgi che preparano ottici che migrano verso la Francia; e gli Odontotecnici francesi e spagnoli che migrano verso il Portogallo).

C Statistiche

42. Questa sezione include alcune informazioni statistiche aggiuntive relative alle decisioni di riconoscimento concesse in base al Sistema Generale nel complesso.

43. Tutto compreso, dal 1993-98, il numero totale di richieste di riconoscimento concesse in base ad entrambe le Direttive Sistema Generale è stato di 23.224. Un'analisi del periodo 1993-96 ha mostrato che, sulle 12.595 [10] richieste concesse, le misure di compensazione sono state applicate in 1.954 casi, o il 15,5%. Di questo 15,5%, il 63% era costituito da periodi di adattamento e il 37% da test attitudinali. Se scomponiamo il 15,5%, le relative percentuali sono come segue: i test attitudinali sono stati usati nel 5,6% di tutti i casi di riconoscimento concessi in base al Sistema generale e i periodi di adattamento nel 9,8% di tali casi. D'altro canto, sono state adottate circa 1.781 decisioni negative, che significa un tasso di insuccesso del 12%, almeno al primo tentativo. Circa il 7,13% di questi riconoscimenti rifiutati è stato sottoposto a misure di compensazione di cui circa il 95% costituito da test attitudinali. In altre parole, il 6,7% delle decisioni negative ha avuto luogo dopo che il migrante si era sottoposto a un test attitudinale e lo 0,3% dopo un periodo di adattamento. Il 14,47% di tutte le decisioni di riconoscimento, positive e negative, è stato il risultato dell'applicazione delle misure di compensazione.

[10] E' la cifra disponibile più completa.

44. Non è necessariamente possibile o opportuno cercare di trarre conclusioni specifiche dalle informazioni statistiche finora disponibili sull'applicazione dell'Acquis Communautaire nel campo del Sistema generale sul riconoscimento delle qualifiche professionali. Le informazioni e l'analisi fornite nella presente relazione potranno essere ritenute utili ai fini di un'ulteriore riflessione e discussione sull'attività dell'Acquis. Tuttavia, si potrebbe concludere, in termini molto generici, che le statistiche finora disponibili tendono a confermare cosa ci si potrebbe aspettare dalla natura dei diversi tipi di legislazione comunitaria applicati in quest'area.

45. Neanche i volumi migratori possono essere fondamentali per una valutazione delle direttive sul Sistema generale; in parte, perché sono state applicate per un periodo più breve e perciò la comprensione della loro disponibilità e applicazione potrebbe essere ancora in crescita. I singoli, in qualunque percorso della vita professionale, possono ragionevolmente aspettarsi supporto dalla legge comunitaria per l'agevolazione della migrazione all'interno dell'Unione europea. Tuttavia, gli alti livelli della migrazione esistente possono già essere considerati per mostrare il reale successo delle direttive sul Sistema generale.

V. COMMENTI PER ARTICOLO

46. La direttiva 92/51/CEE riguarda i precedenti articoli 49 (ora 40, in base alla nuova numerazione), 57 (attualmente 47) paragrafo 1 e 66 (attualmente 55) del Trattato, in seguito agli emendamenti di Amsterdam. E' quindi intesa a rivolgersi ai lavoratori dipendenti, allo stabilimento e alla fornitura di servizi.

47. I considerandi spiegano le principali disposizioni della direttiva. I principali considerandi sono indicati nella presente relazione a proposito delle disposizioni a cui si riferiscono.

48. Le nozioni fondamentali utilizzate nella direttiva sono definite all'articolo 1°. Il campo di applicazione è precisato all'art. 2, in particolare rispetto alle altre direttive. In seguito vengono i principali meccanismi di riconoscimento in base al livello di formazione richiesto dallo Stato membro ospitante: Diploma (art. 3 a 5) o Certificato (art. 6 e 7), precisando le misure di compensazione che può richiedere in caso di differenze sostanziali tra le formazioni (art. 4, 5 e 7). Per le altre formazioni, sono previsti meccanismi semplificati agli art. 8 e 9. Disposizioni orizzontali prevedono il riconoscimento delle attestazioni di rispettabilità e altri (art. 10), il possesso del titolo di formazione e del titolo professionale (art. 11) e garanzie di procedura per le richieste di riconoscimento (art. 12). Il gruppo dei coordinatori creato dalla prima direttiva sul Sistema Generale riceve competenza per la presente direttiva (art. 13). Una procedura di deroga alla scelta tra tirocinio e test attitudinale è prevista dall'art. 14 e una procedura di modifica degli allegati C e D dall'art. 15. Gli altri articoli attengono alle relazioni che dovranno essere fornite dagli Stati membri (art. 16) e dalla Commissione (art. 18) come pure al recepimento della direttiva (art. 17).

A. ARTICOLO 1

49. L'articolo 1 definisce un certo numero di nozioni che sono fondamentali per una buona comprensione della direttiva.

ARTICOLO 1° PUNTO A

50. La presente disposizione definisce il "Diploma" come risultante essenzialmente da un ciclo di studi postsecondari della durata di almeno un anno (ma inferiore ai tre anni richiesti per il diploma definito dalla dir. 89/48). Questo ciclo è di livello superiore nella misura in cui richiede, per accedervi, il ciclo necessario per accedere all'insegnamento universitario o superiore. La stessa disposizione estende anche la definizione del "diploma" ai cicli di formazione di cui all'allegato C (cfr. il commento all'art. 15).

51. Come nella direttiva 89/48, il Diploma deve essere rilasciato da un'autorità e deve risultarne che il suo titolare possiede le qualifiche professionali richieste per accedere ad una professione regolamentata dallo Stato membro o per esercitarla.

52. Come la disposizione corrispondente della direttiva 89/48, copre i diplomi ottenuti nei paesi terzi, subordinatamente ad alcune condizioni. Aggiunge tuttavia ai diplomi ottenuti all'interno della Comunità quelli rilasciati al di fuori di questa, in istituti di insegnamento che erogano una formazione conforme alle disposizioni legislative, normative o amministrative di uno Stato membro.

53. Come la direttiva 89/48, assimila ai diplomi le formazioni ottenute per vie alternative, a condizione che siano riconosciute dallo Stato membro di ottenimento come di livello equivalente e vi conferiscano gli stessi diritti di accesso a una professione regolamentata o di esercizio della stessa. Queste vie alternative possono essere vie di formazione parallele alla via di formazione principale o vecchie formazioni.

ARTICOLO 1° PUNTO B

54. Il "Certificato" copre le formazioni postsecondarie di natura professionale o formazioni di livello secondario di natura tecnica o professionale.

55. Queste formazioni postsecondarie, che possono avere la forma di un ciclo di studi o di formazione, di un tirocinio o di un periodo di pratica professionale, sono necessarie se il ciclo secondario è di natura generica. Se il ciclo secondario è di natura tecnica o professionale, la formazione postsecondaria è facoltativa per rispondere alla definizione di certificato. Il ciclo di studi o di formazione professionale può essere dispensato in un istituto di insegnamento o in un'impresa, o alternativamente in un istituto di insegnamento e in un'impresa.

56. Come il Diploma, il Certificato deve essere stato rilasciato da un'autorità e deve risultarne che il suo titolare possiede le qualifiche professionali richieste per accedere a una professione regolamentata nello Stato membro e per esercitarla.

57. Se uno Stato membro riconosce la formazione acquisita in un paese esterno allo Spazio economico europeo, non erogata all'interno di un istituto che insegna conformemente alle disposizioni di uno Stato membro, l'esperienza richiesta nello Stato membro che ha riconosciuto il titolo di formazione è di due anni (e non tre come per il diploma) prima che ci si possa appellare al Sistema Generale per ottenere i diritti di riconoscimento in altri Stati membri.

58. Vi è anche assimilazione delle formazioni ottenute secondo vie alternative, alle stesse condizioni che per i diplomi.

ARTICOLO 1° PUNTO C

59. La presente disposizione definisce l'«attestato di competenza» come quello che sancisce una formazione che non è né un diploma 89/48 o 92/51 né un certificato. Si tratta quindi di una formazione molto breve. Considera anche come tale un titolo rilasciato in seguito ad un apprezzamento delle qualità personali, delle attitudini o delle conoscenze del richiedente da parte di un'autorità, senza preventiva formazione.

60. Durante l'adozione della Direttiva, la Commissione si è impegnata a dedicare particolare attenzione, nel corso del riesame del funzionamento della Direttiva come previsto all'articolo 18 della stessa e alla luce di eventuali problemi che possano essere emersi nella pratica, al fatto che "un attestato di competenza" fosse meno solido rispetto ad un certificato, considerata la preoccupazione espressa in relazione alla distinzione tra i due concetti. La Commissione, tuttavia, non è, ad oggi, venuta a conoscenza di particolari problemi emersi.

ARTICOLO 1° PUNTO G

61. In alcuni Stati membri, vi sono relativamente poche professioni regolamentate, ma le professioni che non sono regolamentate possono essere oggetto di una formazione orientata specificamente all'esercizio della professione e la cui struttura e livello sono determinati o controllati dalle autorità.

62. Poiché queste formazioni regolamentate danno garanzie equivalenti a quelle date nell'ambito di una professione regolamentata, dispensano il migrante dalla prova di un'esperienza professionale quando l'attività non è regolamentata nello Stato membro di origine (cfr. art. 3, 5 e 6).

63. L'allegato D (cfr. infra) contiene un elenco di formazioni regolamentate, che sono considerate dello stesso livello del diploma 92/51. Vi possono essere anche altre formazioni regolamentate, per esempio dal livello del certificato.

ARTICOLO 1° PUNTI D, E, F, H, I E J

64. Le definizioni dello Stato membro ospitante, della professione regolamentata, delle attività professionali regolamentate, dell'esperienza professionale, del tirocinio e della prova attitudinale sono, in sostanza, le stesse che figurano nella direttiva 89/48. Per le attività professionali regolamentate, non vi è tuttavia un elenco allegato, in ragione del numero più elevato di attività rispetto alla direttiva 89/48.

65. Queste definizioni non richiedono commenti particolari rispetto a quelli contenuti nella relazione relativa alla direttiva 89/48 [11].

[11] Documento COM (96) 46 finale del 15-2-96. Se una professione non è regolamentata in base alle Direttive 89/48/CEE e 92/51/CEE, lo Stato membro di accoglienza ha ancora obblighi in base al Trattato nel settore del riconoscimento delle qualifiche professionali (cfr. sentenza Bobadilla n° 234/97 dell'8-7-1999).

B. ARTICOLO 2 (e allegati A e B)

66. Il comma primo precisa che la direttiva si applica a ogni cittadino di uno Stato membro che voglia esercitare una professione a titolo indipendente o dipendente.

67. Il secondo comma dell'articolo 2 esclude dal campo di applicazione della direttiva le professioni che sono oggetto di una direttiva specifica che instauri tra gli Stati membri un riconoscimento reciproco dei diplomi. Questa disposizione riguarda le professioni di infermiere, medico, levatrice, farmacista, veterinario, dentista e architetto, come pure le professioni dei trasporti (cfr. a questo riguardo, punto 4.5 « Professioni dei trasporti»). Sono parimenti escluse dal campo di applicazione della direttiva le attività che sono oggetto di una delle direttive di cui all'allegato A, dette transitorie (o di liberalizzazione).

68. In seguito a questa seconda esclusione, un meccanismo di riconoscimento dei diplomi per queste professioni è stato proposto dalla Commissione nella proposta di 3a direttiva relativa al Sistema Generale, che è stata approvata in seconda lettura dal Parlamento il 7-5-99 e dal Consiglio l'11-5-99. Questa direttiva, firmata il 7 giugno, dovrà essere recepita entro due anni dalla sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale entro il 31 luglio 2001. Il meccanismo si ispira al Sistema Generale con due differenze. La prima è che è più semplice, in particolare perché vi è un unico livello di formazione; è vero che le professioni coperte presentano meno differenze sul piano delle formazioni. La seconda differenza è che la scelta tra test attitudinale e tirocinio, in caso di differenza sostanziale tra le formazioni, spetta allo Stato membro ospitante se il migrante vuole esercitare come autonomo o come dirigente d'impresa un'attività che esiga la conoscenza e l'applicazione di regole nazionali. Questa seconda particolarità risulta dall'accordo finalmente raggiunto dal Parlamento e dal Consiglio nell'ambito della procedura di conciliazione prevista all'art. 189 B (attualmente 251) CE.

69. Il comma 3 relativo all'allegato B estende certe direttive precitate all'esercizio dipendente.

70. Questa estensione ha colmato una lacuna che non esisteva nelle altre direttive sul riconoscimento professionale delle qualifiche. In effetti, queste prime direttive di riconoscimento si sono limitate allo stabilimento e alle prestazioni di servizi, in linea con i programmi generali del Consiglio per la soppressione delle restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi. Le direttive successive hanno incluso l'esercizio dipendente delle professioni in questione.

71. L'applicazione di queste direttive all'esercizio dipendente, anche in una funzione diversa da quella di dirigente di impresa, non ha dato luogo a problemi particolari, per quanto ne sa la Commissione.

C. ARTICOLO 3

72. Questo Articolo pone i principi del riconoscimento quando lo Stato membro ospitante esige il possesso di un diploma ai sensi della direttiva 92/51/CEE o della direttiva 89/48/CEE.

73. E' il criterio del livello di formazione che distingue il diploma 89/48/CEE dal diploma 92/51/CEE. Quest'ultimo diploma sancisce in effetti, in linea di principio, una formazione universitaria della durata di almeno un anno (ma meno di 3 anni).

74. Esistono diverse soluzioni, secondo se la professione è regolamentata o no nello Stato membro di origine, e, in caso contrario, secondo se la formazione è regolamentata o no.

75. a) Se la professione è regolamentata nello Stato membro di origine e se il richiedente possiede un diploma di tipo 89/48/CEE o 92/51/CEE, questo diploma deve, in linea di principio, essere riconosciuto dallo Stato membro ospitante (con eventuali misure di compensazione: cfr. articolo 4).

76. b) Se la professione non è regolamentata nello Stato membro di origine, ma il candidato detiene nonostante tutto uno o più titoli di formazione [12] del livello diploma 92/51/CEE, questo diploma deve, in linea di principio, essere riconosciuto dallo Stato membro ospitante, a condizione che abbia esercitato questa professione per almeno 2 anni nel corso dei 10 anni precedenti. Ciò senza pregiudizio ad eventuali misure di compensazione (cfr. art. 4).

[12] Se la formazione è parallela alla formazione normale o vecchia, vi può essere assimilazione al titolo relativo alla formazione normale quando le condizioni previste al penultimo comma del presente articolo sono soddisfatte.

77. Tuttavia, i due anni di esperienza non possono essere pretesi se la formazione è regolamentata nello Stato membro di origine. La formazione regolamentata è definita all'art. 1°, g, che richiede che sia orientata specificatamente all'esercizio di una professione e che la sua struttura e il suo livello siano regolamentati da disposizioni legislative, normative o amministrative dello Stato membro in questione.

78. La garanzia che offre allo Stato membro ospitante la regolamentazione dello Stato membro di origine è, in qualche modo, sostituita da quella di un'esperienza minima della professione o dal carattere regolamentato della formazione ottenuta.

79. Non è previsto alcun meccanismo di riconoscimento dei diplomi di livello 92/51/CEE per l'accesso ad una professione regolamentata, quando tale accesso è subordinato al possesso di un diploma di tipo 89/48, di cui una delle condizioni di rilascio è il superamento di un ciclo di studi postsecondari di durata superiore a 4 anni. In effetti, lo scarto tra le due formazioni sarebbe, in un caso simile, superiore a 3 anni. In questo caso, il migrante può tuttavia ricorrere alla giurisprudenza «Vlassopoulou» [13] per ottenere il riconoscimento delle sue qualifiche.

[13] In questa sentenza emessa nella causa 340/89, la Corte deriva dall'art. 52 (attualmente 43) del Trattato CE sulla libertà di stabilimento l'obbligo per lo Stato membro ospitante di «prendere in considerazione i diplomi, i certificati e gli altri titoli che l'interessato ha acquisito al fine di esercitare questa stessa professione in un altro Stato membro procedendo ad un confronto tra le competenze attestate da questi diplomi e le conoscenze e qualifiche pretese dalle regole nazionali» (punto 16). Soltanto se il confronto rivela una corrispondenza solamente parziale lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l'interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e qualifiche mancanti (punto 19). Deve anche tenere conto dell'esperienza professionale acquisita sul suo territorio o nello Stato membro di provenienza (punto 21). La procedura d'esame deve essere corredata di garanzie: la decisione deve essere suscettibile di ricorso di natura giurisdizionale che consenta di verificarne la legalità rispetto al diritto comunitario e l'interessato deve poter ottenere conoscenza delle motivazioni della decisione (punto 22). Questa sentenza è stata seguita da una giurisprudenza costante, che si è estesa all'esercizio dipendente (cfr. sentenza emessa nella causa 234/97, «Bobadilla»).

D. ARTICOLO 4

80. Questo articolo prevede le misure che possono essere imposte al migrante per compensare l'eventuale lacuna presentata dalla sua formazione rispetto a quella richiesta nello Stato membro ospitante in base all'art. 3. Sono previste tre misure, secondo il tipo di importante lacuna: a) se riguarda la durata della formazione, la misura di compensazione è l'esperienza professionale; b) se riguarda il contenuto della formazione ed eventualmente il campo di attività, la misura di compensazione è il tirocinio di adattamento o la prova attitudinale.

81. (a) Può essere richiesta un'esperienza professionale se la durata della formazione acquisita dal migrante è inferiore di almeno un anno a quella richiesta nello Stato membro ospitante.

82. L'esperienza pretesa che il migrante deve provare non può superare il doppio del periodo di formazione mancante. In alcuni casi, quando il periodo mancante corrisponde ad una pratica professionale, la pretesa dello Stato membro ospitante non deve superare l'equivalente in termini di durata del periodo mancante. In ogni caso, il periodo esigibile non potrà eccedere i quattro anni. Inoltre, se un diploma che sancisce uno dei cicli di formazione di cui all'allegato C è preteso dallo Stato membro ospitante, quest'ultimo non può richiedere un'esperienza al richiedente che ha un diploma «89/48» o «92/51»; in effetti, i cicli di formazione di cui all'allegato C hanno durate molto particolari, che sono difficilmente comparabili a quelle relative ai diplomi propriamente detti di queste due direttive, pur essendo assimilati ai diplomi «92/51».

83. (b) un tirocinio o una prova attitudinale possono essere richiesti se:

84. il contenuto della formazione acquisita dal migrante differisce in modo sostanziale dal contenuto della formazione richiesta nello Stato membro ospitante

85. o se la professione regolamentata nello Stato membro ospitante comprende una o più attività professionali regolamentate che non esistono nella professione regolamentata nello Stato membro di origine

e che sono oggetto di una formazione specifica non coperta in modo sostanziale da quella del migrante.

86. La durata massima del tirocinio è fissata in 3 anni dalla Direttiva.

87. Il migrante ha, in linea di principio, la scelta tra la prova attitudinale e il tirocinio di adattamento. La scelta spetta alle autorità nazionali soltanto in tre casi:

- quando l'esercizio della professione in questione esige «una conoscenza precisa del diritto nazionale» e la fornitura di consulenze e/o di assistenza relative a tale diritto nazionale costituisce un elemento «essenziale e costante» dell'attività;

- quando uno Stato membro ha beneficiato di un'esenzione alla libertà di scelta del migrante in base all'articolo 14 (cfr. qui di seguito);

- quando lo Stato membro ospitante esige un diploma di durata superiore a 3 anni mentre il migrante possiede soltanto un diploma di durata di un anno o inferiore [14].

[14] Non vi è procedura di riconoscimento quando il migrante ha una qualifica e lo Stato membro richiede un livello superiore ai quattro anni per l'istruzione superiore. In questo caso, si applica la giurisprudenza Vlassopoulou.

88. Il tirocinio di adattamento e il test attitudinale sono definiti all'articolo primo, i) e j).

89. Una sola di queste tre misure di compensazione può essere richiesta dal migrante (par. 2 dell'art. 4).

E. ARTICOLO

90. Questo articolo si riferisce al caso in cui lo Stato membro ospitante esige il possesso di un diploma di livello 92/51 mentre il richiedente possiede soltanto un certificato.

91. In questo caso, lo Stato membro ospitante deve, in linea di principio, riconoscere il certificato prescritto in un altro Stato membro per accedere ad una professione regolamentata. Tuttavia, può esigere che il richiedente compia un tirocinio di adattamento di tre anni al massimo o si sottoponga ad una prova attitudinale. Questa pretesa non è subordinata alla prova di una carenza tra la formazione del migrante e quella richiesta per i cittadini nazionali; questa carenza è in qualche modo presunta in ragione della differenza di livello tra il diploma richiesto e il certificato posseduto. Tuttavia, la scelta della misura di compensazione spetta al migrante, salvo deroga da concedersi in base alla procedura prevista all'Articolo 14.

92. Se la professione non è regolamentata nello Stato membro di origine ma il candidato possiede uno o più titoli di formazione del livello del certificato, questa formazione deve, in linea di principio, essere riconosciuta dallo Stato membro ospitante, a condizione che il richiedente abbia esercitato questa professione per almeno 2 anni nei 10 anni precedenti. Tuttavia, i due anni di esperienza non possono essere pretesi se la formazione è regolamentata nello Stato membro di origine. La formazione regolamentata è definita in base all'Articolo 1°, g.

93. Tutto ciò, senza pregiudizio ad eventuali misure di compensazione alle condizioni menzionate in precedenza.

F. ARTICOLO 6

94. L'articolo 6 prevede il principio del riconoscimento quando lo Stato membro ospitante esige un certificato per poter esercitare una professione.

95. L'accesso ad una professione regolamentata non può essere rifiutato per mancanza di qualifiche se il richiedente possiede:

96. a) o il diploma o il certificato prescritto da un altro Stato membro per questa professione;

97. b) o, se la professione non è regolamentata nello Stato membro di origine, due anni di esperienza professionale nel corso dei dieci anni precedenti, oltre ad uno o più titoli di formazione [15] del livello del diploma o del certificato; tuttavia, tale esperienza non può essere pretesa se la formazione è regolamentata;

[15] Se la formazione è parallela alla formazione normale o vecchia, vi può essere assimilazione al titolo relativo alla formazione normale quando le condizioni previste all'ultimo comma di questo articolo sono soddisfatte.

98. c) o, quando il richiedente non ha né diploma, né certificato, né titolo di formazione, aver esercitato la professione in modo continuativo per 3 anni nei dieci anni precedenti. Grazie a questo meccanismo, un migrante che non sia riuscito a trovare una formazione adatta alla sua situazione può quindi accedere ad una professione regolamentata al livello del certificato in base alla sua esperienza professionale. Come esempio, si potrebbe citare il caso di un potatore che abbia acquisito esperienza lavorando nel settore.

G. ARTICOLO 7

99. Questo articolo prevede i casi in cui lo Stato membro ospitante può imporre misure di compensazione quando questo Stato membro esiga un certificato per poter esercitare una professione.

100. Distingue due ipotesi:

101. a) il migrante ha un diploma, un certificato o un titolo di formazione [16]:

[16] Casi coperti dai punti a e b dell'art. 6

102. - lo Stato membro deve dimostrare che vi è una differenza sostanziale tra le formazioni o differenze nei campi di attività caratterizzati da una formazione attinente a materie sostanzialmente diverse

103. - ma deve anche lasciare al migrante la scelta tra il tirocinio di adattamento (due anni massimo) e il test attitudinale (salvo se ottiene una deroga secondo la procedura prevista all'art. 14);

104. b) il migrante non ha né diploma, né certificato né titolo di formazione [17]:

[17] Casi coperti dal punto c dell'art. 6

105. - lo Stato membro non deve dimostrare le differenze summenzionate (l'assenza di tali qualifiche presuppone in un certo senso l'esistenza di differenze comparabili)

106. - può riservarsi la scelta tra tirocinio di adattamento (due anni massimo) e test attitudinale (senza dover ottenere una deroga in base alla procedura prevista all'art. 14).

H. ARTICOLO 8

107. Poiché l'attestato di competenza copre formazioni molto brevi o un apprezzamento delle qualità, attitudini o conoscenze senza preventiva formazione (cfr. definizione all'art. 1c), il meccanismo principale di riconoscimento previsto dalla direttiva sarebbe troppo gravoso. Se lo Stato membro ospitante richiede un attestato di competenza, deve quindi riconoscere, senza altra pretesa di qualifica, l'attestato di competenza prescritto dall'altro Stato membro per accedere alla stessa professione o esercitarla. In mancanza di questa, deve accettare le qualifiche di cui il richiedente dà giustificazione, se danno garanzie equivalenti, in particolare in materia di sanità, sicurezza, protezione dell'ambiente, e protezione dei consumatori, a quelle che esige. Queste qualifiche possono essere anche le qualità personali, le conoscenze e le attitudini ottenute in altro modo che in un ciclo di formazione.

108. In breve, l'attestato di competenza esiste per due scopi: come prova di un corso molto breve non connesso alla precedente istruzione secondaria o, nel caso di certe attività che richiedono comunque una conoscenza specifica, di un esame a livello modesto.

109. Non si tratta quindi qui di meccanismi di compensazione. Leggendo la direttiva, le sole ipotesi lasciate aperte sono il riconoscimento (che è obbligatorio se le condizioni previste dalla direttiva sono rispettate) o il non riconoscimento. Non è prevista nessuna "terza via". Tuttavia, la logica del testo nel contesto prevede che uno Stato membro debba attuare un meccanismo che sia più favorevole all'interessato di un non riconoscimento puro e semplice. Se le condizioni della direttiva non sono rispettate manifestamente, appare logico e conforme agli obiettivi della direttiva che lo Stato membro, oltre al rifiuto puro e semplice, abbia la possibilità di proporre delle "passerelle" (esame, tirocinio, ecc.) che permettano al migrante di accedere alla professione in tale Stato. Ciò non può che favorire il principio della libera circolazione. Del resto, la giurisprudenza della Corte ("Vlassopoulou") impone ad ogni Stato membro l'obbligo, se non è applicabile alcuna disposizione di una direttiva, di prendere in considerazione i diplomi degli altri Stati membri detenuti dai cittadini comunitari. Le autorità nazionali sono tenute ad esaminare in quale misura le conoscenze e qualifiche attestate dal diploma acquisito dall'interessato nel suo paese d'origine corrispondono a quelle richieste dalla regolamentazione dello Stato ospitante.

110. Questo problema è stato sollevato [18] nell'ambito del "Gruppo dei Coordinatori" istituito dalle direttive. La Commissione, come pure la maggior parte degli Stati membri, ritiene che quando un migrante soddisfa solo in parte le disposizioni dello Stato membro ospitante, deve nondimeno beneficiare della presa in considerazione delle sue qualifiche, in applicazione della giurisprudenza della Corte.

[18] Nel corso della riunione del 10 e 11 aprile 95.

I. ARTICOLO 9

111. Quando lo Stato membro ospitante richiede un titolo che sancisca una formazione generale del livello dell'insegnamento primario o secondario, non può rifiutare il titolo di formazione di livello corrispondente rilasciato da un'autorità competente in un altro Stato membro.

J. ARTICOLO 10

112. Questo articolo contiene disposizioni relative alla produzione di prove relative alla rispettabilità, la situazione finanziaria, la salute fisica e mentale. Queste disposizioni sono riprese da direttive precedenti relative alla libera circolazione dei professionisti, per esempio i commercianti o certe professioni della sanità.

113. L'applicazione di queste disposizioni ha dato luogo a certi interrogativi in particolare nell'ambito della direttiva 89/48/CEE. Tuttavia, sono applicabili mutatis mutandis alla direttiva 92/51/CEE.

114. Così, a titolo esemplificativo, i servizi della Commissione sono stati consultati dalle autorità britanniche competenti in materia di rilascio del «qualified teacher status» sulla possibilità di richiedere ai candidati provenienti da altri Stati membri di presentare un documento ufficiale che attesti la loro rispettabilità e moralità e che confermi l'assenza di condanne penali per reati contro i bambini. Una tale pretesa va aldilà di quanto previsto dalle Direttive.

115. Il problema è quindi sapere se condizioni più rigorose di quelle previste dalle direttive possono essere imposte legittimamente, e se si può pertanto rifiutare l'accesso alla professione di insegnante ai candidati che forniscano la dichiarazione sotto giuramento prevista dalle direttive, ma che non presentino un certificato ufficiale sulla loro rispettabilità e moralità, che confermi l'assenza di condanne penali per reati contro i bambini. Le autorità nazionali competenti ritengono che, nel caso degli insegnanti, una semplice dichiarazione sotto giuramento, come previsto al secondo comma dell'articolo 10 della direttiva 92/51/CEE, non costituisca una garanzia sufficiente per evitare che il «qualified teacher status» possa essere ottenuto da persone che potrebbero recare pregiudizio ai bambini (es.: pedofili).

116. La Commissione ritiene che, in effetti, sarebbe sproporzionato, in base alla redazione letterale delle disposizioni pertinenti delle direttive, concludere che, poiché queste non prevedono esenzioni dall'obbligo di accettare una dichiarazione sotto giuramento, lo Stato membro ospitante sia obbligato ad accettare una tale dichiarazione nel caso di persone la cui attività professionale comporti il contatto diretto e quotidiano con dei bambini. La protezione dei bambini contro il comportamento dei pedofili può essere considerata una ragione imperativa di interesse generale che giustifica una restrizione delle libertà di circolazione sancite dal trattato. Una misura che consista nell'esigere un certificato ufficiale (casellario giudiziario o altro documento analogo emesso da un'autorità competente) pare opportuna per garantire la realizzazione dell'obiettivo legittimo che persegue senza andare aldilà di quello che è necessario per raggiungerlo.

117. Un altro esempio risulta da una lamentela contro uno Stato membro, perché questo esige, per l'accesso alla professione di palombaro, è necessario un certificato da parte degli unici medici accreditati dalle autorità competenti locali.

118. Per valutare se il sistema di accreditamento dei medici da parte delle autorità dello Stato membro ospitante è accettabile in relazione alle direttive 89/48 e 92/51, conviene esaminarlo caso per caso alla luce dei criteri formulati dalla giurisprudenza [19] della Corte (interesse generale, non discriminazione, proporzionalità). Si possono prospettare i seguenti principi generali:

[19] Senza pregiudizio alcuno alla Direttiva 89/391/CEE, che sostanzialmente consente agli Stati membri di imporre requisiti più severi in materia sanitaria allo scopo di proteggere la sicurezza e la salute dei lavoratori sul posto di lavoro. L'impatto di questa Direttiva è all'esame.

119. - quando uno Stato membro richiede un certificato medico firmato e approvato da un medico accreditato, deve essere nell'interesse generale, cioè richiesto per soddisfare certi requisiti sanitari nello Stato membro di accoglienza per l'esercizio di determinate professioni, come quelle relative al trasporto passeggeri;

120. - non sarebbe accettabile riservare la possibilità di ottenere l'accreditamento ai soli medici nazionali, nella misura in cui ciò renderebbe certamente più difficile, nella pratica, per cittadini degli altri Stati membri che per i propri connazionali l'accesso ad una professione sul territorio dello Stato ospitante;

121. - Il principio di proporzionalità implica che lo Stato membro ospitante ricerchi il mezzo meno intralciante per garantire un elevato livello di protezione della salute. Si possono trarre le seguenti conclusioni:

122. (1) Se un sistema di accreditamento, che offra garanzie equivalenti, esiste anche nello Stato di origine, lo Stato membro ospitante non ha fondati motivi per rifiutare il certificato rilasciato nel paese di origine.

123. (2) Se lo Stato membro di origine non esige un documento della stessa natura di quello richiesto nello Stato ospitante, cioè se il certificato richiesto non è emesso da un medico accreditato o se non è richiesto alcun certificato, conviene applicare il secondo comma dell'articolo 6(2) e dell'articolo 10(2) rispettivamente delle direttive 89/48 e 92/51. Lo Stato membro ospitante può allora esigere un attestato rilasciato da un'autorità dello Stato membro di origine, che va aldilà di un semplice certificato rilasciato da un medico non accreditato, anche se l'autorità che rilascia l'attestazione non è, neanche lei, accreditata. Del resto, la direttiva 89/391 non prevede esplicitamente l'accreditamento dei medici per garantire la sorveglianza sanitaria di cui all'articolo 14 della stessa.

124. (3) Infine, soltanto quando le autorità dello Stato membro di origine non rilasciano attestati ai sensi delle succitate disposizioni, lo Stato membro ospitante pare avere fondati motivi per imporre al migrante la presentazione di un certificato medico rilasciato da un medico da lui accreditato.

125. (4) Si può aggiungere che, al fine di non ostacolare in modo eccessivo la libera circolazione dei professionisti, la possibilità offerta allo Stato membro ospitante di istituire un elenco di medici accreditati dovrebbe, in ogni caso, accompagnarsi a due obblighi a suo carico: da un lato, giustificare le particolari esigenze sanitarie che portano all'attuazione di una simile rete di medici accreditati e, dall'altro, informare il migrante sulle diverse possibilità che gli sono offerte per soddisfare tali richieste (medico accreditato dello Stato di origine, attestato delle autorità dello Stato di origine, o, in mancanza di questi, medico accreditato dallo Stato ospitante).

K. ARTICOLO

126. Questo articolo prevede l'obbligo per l'autorità competente dello Stato membro ospitante di riconoscere ai cittadini degli Stati membri, che soddisfano le condizioni di accesso e di esercizio di una professione regolamentata sul suo territorio, il diritto di dotarsi del titolo professionale dello Stato membro ospitante che corrisponde a quella professione.

127. Lo stesso vale per il diritto di fare uso del titolo di formazione, ma lo Stato ospitante può prescrivere che questo titolo sia completato da precisazioni sulla sua origine, in modo da evitare confusioni con i titoli rilasciati sul suo territorio.

128. Quando la professione è regolamentata nello Stato membro ospitante da un'associazione o un'organizzazione, i migranti sono autorizzati ad utilizzarne il titolo professionale solo se provano di esserne membri. Se l'associazione o l'organizzazione subordina la qualità di membro a certe qualifiche, deve rispettare le condizioni della direttiva, in particolare quelle previste agli articoli 3, 4 e 5 (riconoscimento dei diplomi, certificati o titoli di formazione).

L. ARTICOLO 12

129. Questo articolo è relativo agli strumenti di prova relativi alle qualifiche del richiedente, come pure a certe regole di procedura.

130. Innanzitutto, spetta al richiedente provare quali sono le sue qualifiche. Tuttavia, lo Stato membro ospitante deve accettare come strumenti di prova i documenti rilasciati dalle autorità competenti degli Stati membri. In altri termini, le richieste dello Stato membro ospitante non devono essere eccessive in materia di prove. In questo settore, la Commissione ha perciò elaborato, in stretta collaborazione con gli Stati membri, un «Codice di Condotta» sulle formalità amministrative che traduce un consenso del gruppo dei coordinatori in questo settore (cfr. oltre). E' da notare che la Commissione ritiene che il rilascio al migrante di un documento da parte di un'autorità dello Stato membro di origine e che abbia lo scopo di attestare il livello di qualifica del migrante secondo i criteri della direttiva (diploma 89/48, diploma 92/51, certificato, attestato di competenza) può rivestire una grande utilità pratica per il migrante. Tuttavia, lo Stato membro ospitante non può, in linea di massima, esigere un attestato dello Stato di origine che certifichi il possesso di un diploma come definito dalla direttiva o che è autorizzato ad esercitare la professione nel paese di origine (cfr. Codice, punto 3,C,b).

131. La procedura di esame delle richieste deve essere completata al più tardi quattro mesi dopo la presentazione della pratica completa. Deve essere sancita da una decisione motivata. Tale decisione, o l'assenza di una decisione, può essere oggetto di ricorso giurisdizionale di diritto interno.

M. ARTICOLO 13

132. Questo Articolo richiede agli Stati membri di designare le autorità competenti per ricevere le richieste e adottare decisioni di riconoscimento in base alla direttiva e comunicarsi questa informazione a vicenda e alla Commissione.

133. Richiede anche a ciascuno Stato membro di nominare un coordinatore, in particolare per promuovere l'applicazione uniforme della direttiva. Questi Coordinatori diventano membri del Gruppo dei Coordinatori istituito in base alla direttiva 89/48. I compiti del Gruppo dei Coordinatori sono estesi anche a questa direttiva, cioè agevolare l'attuazione della direttiva e riunire tutte le informazioni utili per la sua applicazione.

134. Vi è un obbligo per gli Stati membri di fornire informazioni sul riconoscimento delle qualifiche e questioni collegate usando le reti informative e le associazioni ed organizzazioni professionali esistenti, se opportuno. La Commissione è responsabile dell'avvio degli eventuali sviluppi necessari delle misure di coordinamento e di comunicazione.

135. Il lavoro svolto dal Gruppo dei coordinatori è descritto nella Parte VII qui di seguito.

N. ARTICOLO 14

1. Generale

136. Quando uno Stato membro prevede di non lasciare al richiedente la scelta tra un tirocinio di adattamento e una prova attitudinale, deve comunicare immediatamente alla Commissione la bozza della disposizione in questione. Informa contemporaneamente la Commissione delle ragioni per cui è necessario approvare una simile disposizione.

137. La Commissione mette immediatamente gli altri Stati membri a conoscenza del progetto; può anche consultare il Gruppo dei Coordinatori su questo progetto.

138. Lo Stato membro può adottare la disposizione in questione solo se la Commissione non vi si è opposta, entro un termine di tre mesi, mediante una decisione. Questa può anche presentare le proprie osservazioni sul progetto.

139. Il testo definitivo viene comunicato dallo Stato membro interessato su richiesta di uno Stato membro o della Commissione.

140. Nell'ambito dell'applicazione della direttiva 92/51/CEE, la Commissione ha ricevuto 3 richieste di esenzione «Articolo 14». A parte un caso, che è stato considerato «senza oggetto», la Commissione vi ha apportato risposte parzialmente favorevoli. Queste richieste provenivano dalla Francia, dal Regno Unito e dall'Austria.

2. Francia: professione di educatore sportivo

141. Il 17-06-96, la Francia ha richiesto un'esenzione al titolo dell'articolo 14 della direttiva 92/51/CEE per l'inquadramento di certe discipline sportive. La richiesta francese verteva sulla professione di educatore sportivo e mirava, per alcune discipline, a poter derogare al principio di libera scelta del candidato. Quando nell'ambito di una procedura di riconoscimento, i diplomi rilasciati in altri Stati membri presentano differenze sostanziali rispetto alle qualifiche necessarie in Francia, le autorità francesi desideravano poter imporre al candidato il superamento di una prova attitudinale.

142. Allegata alla richiesta, le autorità francesi hanno fatto pervenire alla Commissione una bozza di decreto. Questo riguarda solamente lo stabilimento degli educatori o supervisori diplomati in un altro Stato membro. Ciò era dovuto al fatto che, in relazione alla fornitura temporanea di servizi, una procedura di infrazione avviata dalla Commissione era già stata conclusa con la concessione alla Francia di un'esenzione permanente, in base a una parte separata della legislazione francese e ai relativi Articoli del trattato e non alla direttiva 92/51/EEC, per le stesse professioni. Questo progetto di decreto sullo stabilimento, pur mirando a recepire il diritto comunitario applicabile in questo campo, continua a mantenere un regime derogatorio per cinque discipline sportive, per le quali, secondo il progetto, "il Ministro dello sport può imporre la prova attitudinale". Secondo il testo sottoposto alla Commissione, questa prova attitudinale potrebbe essere imposta nelle seguenti cinque discipline sportive: maestro di sci, guida alpina, istruttore di immersione subacquea, istruttore di paracadutismo e istruttore di speleologia. Le autorità francesi hanno tenuto a precisare che tale richiesta, formulata nell'ambito dell'articolo 14, non mette in discussione il principio di fiducia reciproca, ma "tende al contrario a consolidarlo nel caso di attività in cui sono in gioco obiettivi di interesse generale come il mantenimento della sicurezza". Riguarda quindi unicamente gli "sport a rischio". Questa richiesta è giustificata, agli occhi delle autorità francesi, dal carattere pericoloso delle discipline sportive in questione.

143. Conformemente all'articolo 14 della direttiva 92/51/CEE, la richiesta di deroga francese è stata sottoposta agli Stati membri. E' stata inviata all'insieme dei Coordinatori del Sistema Generale di riconoscimento dei diplomi. Questi si sono espressi nel corso della riunione del Gruppo dei Coordinatori che si è tenuta l'08-07-96.

144. Dopo esame della richiesta francese, la Commissione ha ritenuto che la mancanza di libertà di scelta può essere giustificata nel caso specifico, a condizione, naturalmente, che lo Stato membro dimostri in ciascun caso che la misura compensativa è giustificata da una differenza sostanziale tra le materie coperte dalla formazione del migrante e la qualifica necessaria, tenuto conto dell'esperienza professionale della persona interessata. Il carattere pericoloso delle attività e la preoccupazione di garantire la sicurezza dei praticanti può perorare contro la libertà di scelta e a favore dell'obbligo di superare una prova attitudinale, nei casi particolari richiamati nella richiesta della Francia e conformemente alle regole previste nella direttiva 92/51/CEE.

145. La Commissione ha approvato la sua decisione il 9-01-97. In questa decisione, la Commissione ha concesso un'esenzione per un periodo di prova che scadrà il 30-09-99. In effetti, la Commissione ha voluto, prima di pronunciarsi in via definitiva su questa esenzione, procedere ad una valutazione dei problemi legati alla sua attuazione pratica. Ha anche voluto consentire alla Francia di valutare se queste prove attitudinali rappresentano veramente la misura più adatta per raggiungere l'obiettivo prestabilito. Ha infine voluto consentire a tutte le parti coinvolte di comunicare i loro eventuali commenti prima che sia presa una decisione definitiva.

146. La Commissione ha chiesto alla Francia di fornirle un rapporto di valutazione entro il 30-04-99 e, se la Francia lo desidera, una nuova richiesta di esenzione entro il 30-06-99. La Commissione ha anche deciso di chiedere agli altri Stati membri e a tutte le parti interessate di pronunciarsi e di comunicare le loro osservazioni. Era previsto anche che pure la Commissione stessa redigesse un rapporto.

147. La Francia ha presentato il suo rapporto di valutazione il 12-5-99 e ha richiesto la concessione dell'esenzione a titolo permanente per queste cinque professioni. Dopo avere richiesto ed ottenuto informazioni complementari, la Commissione ha deciso, il 14-7-99, di prorogare l'esenzione per un anno per quanto riguarda i maestri di sci, ma con condizioni rigide, come pure per gli istruttori di immersione subacquea e gli istruttori di paracadutismo, e senza limiti di tempo per le guide alpine e gli istruttori di speleologia.

3. Austria: professioni di montagna

148. Con una nota del 15-07-98, l'Austria ha richiesto un'esenzione al titolo dell'articolo 14 della direttiva 92/51/CEE per l'inquadramento di certe discipline sportive. Questa nota era accompagnata da due progetti di regolamento e da un elenco di argomenti. La richiesta verte su otto professioni sportive (maestro di sci, candidato maestro di sci, maestro di sci diplomato all'università, guida di gite con gli sci, maestro di sci di fondo, candidato maestro di sci di fondo, guida alpina, candidato guida alpina) e mira, per queste professioni, a poter derogare al principio di libera scelta del candidato. Quando, nell'ambito di una procedura di riconoscimento, i diplomi rilasciati da altri Stati membri presentano differenze sostanziali rispetto alle qualifiche necessarie in Austria, le autorità austriache desiderano poter imporre al candidato il superamento di una prova attitudinale.

149. Le autorità austriache hanno tenuto a precisare che la loro richiesta, formulata nell'ambito dell'articolo 14, riguarda unicamente discipline a rischio. Questa richiesta è giustificata, agli occhi delle autorità austriache, dal carattere pericoloso delle discipline sportive in questione.

150. Conformemente all'articolo 14 della direttiva 92/51/CEE, la richiesta austriaca è stata sottoposta agli Stati membri. E' stata inviata, l'11-08-98, all'insieme dei Coordinatori del Sistema Generale di riconoscimento dei diplomi. Questi hanno anche ricevuto informazioni complementari nel corso della riunione del gruppo dei coordinatori che si è tenuto il 19-11-98. In seguito, informazioni complementari e garanzie sono state richieste all'Austria e ottenute. Su questa base, la Commissione ha deciso, il 14-7-99, di concedere un'esenzione per un anno, parallelamente alla decisione adottata per la Francia lo stesso giorno.

4. Regno Unito: professioni marittime

151. Il 20-02-98, la Commissione ha ricevuto una richiesta da parte delle autorità britanniche di esenzione dall'articolo 10 della direttiva 89/48/CEE e all'articolo 14 della direttiva 92/51/CEE. Questa richiesta di deroga riguardava le professioni di «merchant navy and fishing vessel deck and engineer officers» (ufficiali di ponte e ufficiali meccanici della marina mercantile e della marina di pesca). Si trattava per le autorità britanniche di poter derogare al principio della libera scelta del migrante quando può essere imposta una «misura di compensazione» (tirocinio di adattamento o test attitudinale). Le autorità britanniche desideravano poter imporre un test in tutti i casi in cui le conoscenze linguistiche sembrassero carenti («substantial shortfall»). La richiesta invocava imperativi di sicurezza.

152. Dopo attento esame di tale richiesta e del contesto professionale in questione, è parso che il problema sollevato dalle autorità britanniche si situasse al di fuori del campo di applicazione di queste Direttive nella misura in cui queste conoscenze linguistiche non rientrano nelle forme di istruzione o formazione che possono dare luogo a misure di compensazione. Una lettera in questo senso è stata indirizzata il 07-05-98 alle autorità britanniche.

5. Conclusioni:

153. Tutte le informazioni attualmente a disposizione della Commissione hanno indicato che la principale causa di preoccupazione per le parti interessate in relazione alle esenzioni concesse finora è quella del riconoscimento degli istruttori di sci. Mentre la problematica reale sottostante sembra essere incentrata sulle opinioni diverse in relazione al livello di qualifica oggettivamente opportuno per il riconoscimento degli istruttori di sci - e, perciò, anche in relazione all'importanza e al carattere sostanziale di eventuali differenze tra le qualifiche nazionali esistenti - il dibattito si è finora concentrato soprattutto sull'applicazione delle esenzioni dall'articolo 14. Ciò, nonostante il fatto che queste esenzioni non influiscono in alcun modo sul livello di qualifica richiesto, ma riguardano piuttosto il tipo di misure di compensazione che possono essere applicate nei casi di differenze sostanziali delle qualifiche.

154. Al contempo, è chiaro che il modo in cui è amministrato un regime di riconoscimento può essere tanto importante quanto la legge sottostante in termini di condizioni applicate all'accesso al mercato. A questo proposito, il grado di chiara obiettività coinvolto in tutti gli aspetti del processo di riconoscimento, il modo in cui il processo di riconoscimento è amministrato, la realtà dell'apprezzamento dato alle abilità e all'esperienza di ciascun candidato e il grado delle spiegazioni date sulle decisioni adottate costituiscono elementi che contribuiscono al carattere ragionevole di una procedura di riconoscimento e al livello della sua accettabilità per chi vi è soggetto. Questi fattori rivestono chiaramente anche più importanza quando i diritti normalmente concessi ai migranti sono soggetti a restrizioni eccezionali, come è il caso in base alle esenzioni dall'articolo 14.

155. Di fronte a questo scenario, la Commissione ha deciso di concedere esenzioni temporanee per l'Austria e la Francia fino al 31 luglio 2000, quando si ritiene che saranno adottate le decisioni finali, di applicazione permanente. E' intenzione dei servizi della Commissione usare il periodo di esenzione temporanea per garantire il massimo scambio di informazioni e opinioni tra gli Stati membri e le parti interessate. Questo processo sarà diretto alla raccolta e all'accertamento di tutte le relative informazioni e alla discussione delle problematiche al fine di preparare le decisioni finali che dovranno essere adottate dalla Commissione e cercare di ottenere un livello di intesa e accordo comuni che fornirà una base stabile e permanente per il futuro. Il processo coprirà sia la questione delle esenzioni sia tutte le altre questioni sostanziali e procedurali relative al riconoscimento degli istruttori di sci.

156. Nel contempo, l'esperienza ha dimostrato che la procedura e il quadro temporale per adottare decisioni di esenzione in base all'articolo 14 sono molto brevi, in particolare ai fini delle consultazioni con gli Stati membri a cui la Commissione attribuisce grande valore. In più di un'occasione, il periodo reale di tre mesi tra la presentazione della richiesta di uno Stato membro e la decisione della Commissione è stato superato perché si è reso necessario richiedere informazioni supplementari, dato che si considera che il periodo di tempo in questione decorre soltanto dal momento in cui la Commissione ha tutte le informazioni necessarie a disposizione. Alla luce dell'esperienza acquisita finora, sembra che eventuali future richieste di esenzione, incluse in particolare quelle che sollevino questioni importanti, di vasta portata, complesse o molto tecniche, potranno richiedere più del periodo di tre mesi dalla data di presentazione della richiesta a quella di adozione della decisione della Commissione. La consultazione e l'esame di tutte le relative opinioni ed informazioni potrebbe giustificare l'adozione da parte della Commissione di una decisione preliminare, in qualunque caso particolare che comporti l'adozione di una decisione negativa di durata temporanea, anche solo per concedere più tempo per una considerazione più approfondita delle problematiche e nonostante un calendario prestabilito entro cui sarebbe adottata una decisione finale.

157. È chiaro anche che la Commissione è ricorsa alla concessione di esenzioni temporanee e soggette a condizione. Mentre è chiaramente preferibile che siano adottate decisioni finali e permanenti, per ragioni di stabilità e certezza giuridica, non è possibile scartare il continuo ricorso a decisioni temporanee e condizionali. Un beneficio fondamentale di tali decisioni è che consentono un periodo di prova in cui gli effetti reali dell'esenzione possono essere registrati e le opinioni dei diretti interessati prese in considerazione prima che sia adottata qualunque decisione finale. Ai fini della giurisprudenza generale della Corte di Giustizia sull'interpretazione restrittiva delle esenzioni alle regole generali del diritto comunitario, [20] continua a sembrare opportuno che questi tipi di controlli ed equilibri continuino a poter essere applicati alle richieste di esenzione in base a questa direttiva."

[20] Cfr. per esempio la giurisprudenza Gebhardt C55/94 del 30-11-95.

O. ARTICOLO 15 e allegati C e D

1. Ratio legis

158. Certe formazioni che non rientrano nella definizione del diploma ai sensi dell'art. 1°, a) secondo trattino, i) della direttiva 92/51, conferiscono nondimeno un livello professionale comparabile e preparano a responsabilità e funzioni simili [21]. A titolo esemplificativo, si possono citare le formazioni di kinesiterapeuta in Germania o di infermiere puericultore in Lussemburgo. In ragione della loro grande diversità, la direttiva 92/51 ha previsto la loro assimilazione al succitato diploma attraverso la loro enumerazione in un elenco (cfr. considerando 15), riportato all'allegato C. Anche certe formazioni regolamentate sono inoltre state assimilate al livello del diploma attraverso il loro inserimento nell'elenco all'allegato D.

[21] Come indicano i considerandi 15 e 16 della direttiva.

159. Questa assimilazione ha l'effetto di aprire nello Stato membro ospitante la passerella verso i diplomi «89/48» (che coprono cicli da 3 a 4 anni inclusi) e, nel caso in cui è richiesto un diploma «92/51», di limitare la pretesa di misure di compensazione ai casi di differenza sostanziale tra le formazioni.

2. Procedura di aggiornamento

160. La procedura di modifica di questi allegati è specificata all'articolo 15 [22]. Si tratta di verificare se le formazioni presentate su richiesta motivata di uno Stato membro conferiscono un livello di formazione professionale comparabile al diploma 92/51 (ciclo di un anno, dopo il livello secondario richiesto per accedere all'università o all'insegnamento superiore) e un livello simile di responsabilità e di funzioni.

[22] Questa procedura dovrà essere modificata al fine di adeguarla alla nuova Decisione generale del Consiglio n° 1999/468/CE del 28 giugno 1999 che deinea la procedura per l'esercizio dei poteri conferiti alla Commissione (GU L 184 del 17 luglio 1999, pag. 23 e segg.)

3. Emendamenti attraverso il trattato di adesione con l'Austria, la Finlandia e la Svezia

161. Conformemente all'articolo 29 del trattato di adesione del 24-6-1994, numerosi corsi di istruzione e di formazione sono stati aggiunti agli allegati C, con effetto dal 1-1-1995. Questo emendamento riguardava soltanto le professioni austriache.

162. Al titolo "corsi di formazione sanitaria e di assistenza all'infanzia", questo si riferiva a ottici per lenti a contatto, pedicure, tecnici di aiuto acustico, farmacisti, massaggiatori, operatori di suola materna e operatori di assistenza all'infanzia. Nel settore "Maestro Artigiano" sono state aggiunte le professioni di costruttore di cinto erniario chirurgico, costruttore di corsetti, ottico, calzolaio ortopedico, tecnico ortopedico, odontotecnico, giardiniere e 14 corsi per maestri artigiani. Nel "settore tecnico" sono stati inclusi i seguenti corsi di formazione: guardia forestale, consulenza tecnica, affitto di manodopera, agente di collocamento, consulente finanziario, investigatore privato, guardia giurata, agente immobiliare, gestore immobiliare, agenzia pubblicitaria e di promozione, organizzatore di progetto di costruzione, istituto di riscossione debiti, consulente assicurativo, maestro costruttore o costruttore in legno/pianificazione e calcolo tecnico.

4. Le direttive sull'applicazione

163. La Commissione ha ricevuto numerose richieste di modifica degli elenchi di cui agli Allegati C e D. Dopo aver esaminato queste richieste (congiuntamente con il comitato [23] istituito dall'articolo 15), ha adottato, ad oggi, tre direttive.

[23] Il lavoro di questo comitato è stato spesso preparato da discussioni all'interno del Gruppo dei Coordinatori (cfr. Parte VII della presente relazione relativa a tale Gruppo).

a) La Direttiva 94/38/CE della Commissione del 26 luglio 1994

164. Diverse formazioni sanitarie dispensate in Germania sono state aggiunte all'allegato C; si tratta delle formazioni di assistente tecnico medico di laboratorio, di assistente tecnico medico di radiologia, di assistente tecnico medico di diagnosi funzionali, di assistente tecnico in medicina veterinaria, di dietista, di tecnico in farmacia, di infermiere(a) psichiatrico e di logoterapeuta. Le formazioni italiane di contabile, di consulente commerciale e di consulente del lavoro sono state soppresse.

165. E' stata aggiunta una rubrica all'allegato D relativa, con riserva di condizioni specifiche, a certe formazioni dispensate in Germania in scuole di specializzazione al fine di preparare alle professioni di assistente tecnico, di assistente commerciale, di professore di respirazione, parola e voce diplomato dello Stato, di tecnico, di economista di impresa, di designer e di assistente familiare diplomati dallo Stato, nonché diverse professioni sociali.

b)La direttiva 95/43/CE della Commissione del 20 luglio 1995

166. Questa direttiva fa seguito alle richieste presentate dai Paesi Bassi e dall'Austria. Le nuove disposizioni dell'allegato C sono basate sulle richieste del governo olandese relative alla formazione di assistente veterinario e diverse professioni del settore dei trasporti (capo turno di guardia, motorista e funzionario destinato al sevizio di ausilio al traffico marittimo). All'allegato D sono state aggiunte, per i Paesi Bassi, le formazioni erogate in istituti di insegnamento secondario professionale e le formazioni professionali in apprendistato come pure, per l'Austria, le formazioni erogate negli istituti di insegnamento secondario superiore, negli istituti di insegnamento superiore nel settore dell'agricoltura e della silvicoltura, nelle scuole per maestri artigiani e nelle scuole destinate a formare artigiani nel settore delle costruzioni. Sono state fissate condizioni specifiche per tutti questi cicli di formazione.

167. Con i numerosi emendamenti causati dall'adesione della Repubblica austriaca, i contenuti degli allegati sarebbero divenuti poco chiari. Con la nuova direttiva, quindi, gli elenchi modificati dei corsi sono stati pubblicati in versione consolidata.

c) La direttiva 97/38/CE della Commissione del 20 giugno 1997

168. Diverse formazioni che compaiono nell'elenco delle formazioni ammesse nel Regno Unito come "National Vocational Qualifications" o come "Scottish Vocational Qualifications" sono state eliminate, in quanto non sono più coperte dalla direttiva 89/48/CEE (laboratorista) o non sono più regolamentate (funzionario addetto alla sorveglianza di individui in libertà provvisoria, produttori di apparecchi di protesi).

d) La direttiva 99/ / della Commissione del 1999

169. Il Comitato dei rappresentanti degli Stati membri costituito conformemente all'articolo 15 (3) ha approvato all'unanimità una bozza di Direttiva. Questa bozza di Direttiva risponde alle richieste ponderate dell'Austria e del Regno Unito relative alle seguenti problematiche:

170. Alcuni certificati di competenza tecnica nello smaltimento dei rifiuti nel Regno Unito dovranno essere aggiunti all'Allegato C, come pure una formazione speciali per infermieri psichiatrici e infermieri pediatrici in Austria. D'altro canto, nel Regno Unito le professioni di "approved social worker - mental health" (operatore sociale abilitato - salute mentale) e di "trade mark agent" (agente per i marchi di fabbrica) saranno eliminate. Inoltre, la dicitura negli Allegati C e D in relazione alle "National/Scottish Vocational Qualifications" (qualifiche professionali nazionali/scozzesi) nel Regno unito sarà adeguata alla terminologia attualmente usata nella relativa legge nazionale. La Commissione potrebbe adottare la Direttiva all'inizio del 2000.

171. In ragione delle nuove modifiche apportate alla legislazione nazionale, altre direttive dovranno probabilmente essere approvate in futuro.

5. Conclusioni

172. L'esperienza [24] ha dimostrato che questa procedura è gravosa, complessa e diventa sempre più difficile da attuare a mano a mano che l'elenco si allunga. Si pone quindi il problema di sapere se non sarebbe auspicabile trovare una via alternativa, per esempio sostituendo questa procedura o questi elenchi con una o più definizioni generali [25] che assimilino queste formazioni al diploma 92/51.

[24] Cfr. in particolare, nell'Allegato I, le critiche del Belgio, della Danimarca e della Finlandia, che auspicano una modifica del sistema.

[25] I Paesi Bassi hanno suggerito una formulazione generale o una procedura per mezzo della quale l'autorità competente dello Stato membro di origine attesti che la formazione del migrante corrisponde ai criteri della direttiva.

173. I servizi della Commissione stanno studiando una tale soluzione. Questa definizione generale, che sarebbe inclusa in quella del diploma, ricorderebbe che il livello professionale del ciclo deve essere comparabile a quello del ciclo di studi definito come diploma; essa indicherebbe, inoltre, che questo ciclo prepara ad un livello di responsabilità e funzioni che sarebbe precisato dall'autorità dello Stato membro di origine in un attestato complementare. Ad un migrante che si appelli ai diritti di riconoscimento su questa base si potrebbe richiedere di presentare un certificato emesso da un'autorità competente che confermi lo stato del corso in questione e che fornisca informazioni che consentano allo Stato membro di accoglienza di sapere dove ottenere le ulteriori informazioni richieste.

174. Gli allegati C e D sarebbero eliminati, con una disposizione che salvaguardi i diritti acquisiti dai titolari delle formazioni che vi sono elencate.

P. ARTICOLO 16

175. L'Articolo 16 è il primo del Capitolo XI della direttiva, che contiene le disposizioni di applicazione generale. Prevede relazioni sull'applicazione della direttiva che dovranno essere consegnate alla Commissione dagli Stati membri ogni due anni. Si prevede che queste relazioni includeranno qualunque commento generale, sintesi statistiche di decisioni adottate e una descrizione dei principali problemi di applicazione che sono emersi.

176. Per le informazioni più aggiornate che risultano da questo processo di relazione, cfr. Parte IV.B.

Q. ARTICOLO 17

177. Questo articolo fissa un termine massimo di due anni per il recepimento [26] della direttiva.

[26] Il recepimento è stato presentato in precedenza, nella Parte IV.A.

R. ARTICOLO 18

178. Oltre a prevedere tale relazione, questo articolo aggiunge che: "Dopo aver condotto tutte le consultazioni necessarie, la Commissione presenterà le proprie conclusioni in relazione ad eventuali cambiamenti che debbano essere apportati a questa direttiva. Al contempo, la Commissione, se opportuno, sottoporrà le proposte per migliorare le regole esistenti nell'interesse di agevolare la libertà di movimento, il diritto di stabilimento e la libertà di fornire servizi."

179. Questa relazione include già suggerimenti per alcuni cambiamenti alle qualifiche degli Allegati C e D e loro aggiornamento e possibilità di introduzione di ulteriore flessibilità in relazione alla fornitura transfrontaliera di servizi. La questione di eventuali proposte di miglioramento alle regole esistenti, tuttavia, dà anche origine a più ampie considerazioni che hanno importanza per la direttiva 89/48/CEE.

S. ARTICOLO 19:

180. Questo articolo non richiede commenti.

VI. COMMENTI PER PROFESSIONE

A. Il servizio pubblico

181. Il servizio pubblico costituisce tradizionalmente un settore professionale importante in termini di libera circolazione. La Commissione è piuttosto sollecitata a questo riguardo da lettere di cittadini o nell'ambito di lamentele o di petizioni. Così, da diversi anni, è stato aperto un certo numero di procedure di infrazione in materia di riconoscimento dei diplomi. Queste riguardano diversi Stati membri in diversi settori professionali che dipendono tanto dalla direttiva 89/48/CEE quanto dalla direttiva 92/51/CEE (insegnanti, traduttori, funzionari degli ospedali, personale di navigazione, amministrazione governativa generale, ecc.) a livello nazionale e locale. Nell'ambito di queste procedure, certi Stati membri hanno sollevato problemi di fondo che hanno dato luogo ad un esame attento da parte della Commissione. Le riflessioni si sono orientate intorno a 3 temi:

182. - il principio stesso dell'applicazione del Sistema Generale di riconoscimento dei diplomi (direttive 89/48/CEE e 92/51/CEE) al servizio pubblico;

183. - la questione dell'applicazione del Sistema Generale all'intera funzione pubblica o soltanto alle professioni o attività professionali del servizio pubblico a cui si accede attraverso una formazione professionale specifica;

184. - il concorso.

185. L'ottavo considerando della direttiva 92/51/CEE precisa che «il Sistema Generale complementare non pregiudica l'applicazione dell'articolo 48, paragrafo 4 e dell'articolo 55 del Trattato». In seguito, non viene fatta altra allusione diretta o indiretta al servizio pubblico. Inoltre, gli articoli 48.4 (attualmente 39) e 55 (attualmente 45) si riferiscono soltanto alla nazionalità.

186. La Commissione ha sempre ritenuto che il servizio pubblico non fosse a priori escluso dal campo di applicazione delle direttive [27]: il semplice fatto che una professione dipenda dal servizio pubblico, non la allontana dal campo di applicazione della direttiva. La Corte di Giustizia ha sottolineato che gli enti pubblici sono obbligati a rispettare le Direttive 89/48/CEE e 92/51/CEE. Ciò non significa tuttavia che il sistema generale si applichi a tutto il servizio pubblico. Questa questione è strettamente legata a quelle della definizione del diploma, della professione regolamentata e del concetto di qualifica professionale.

[27] Punto 12 della sentenza emessa l'8-7-99 nella causa 234/97 Bobadilla.

187. Secondo la definizione del diploma, il titolare deve possedere anche tutte le qualifiche professionali richieste (diploma o insieme di diplomi o certificato) per accedere ad una professione regolamentata nello Stato membro di origine o esercitarla. Quest'ultimo criterio («qualifiche professionali richieste per accedere ad una professione regolamentata») deve essere inteso come riguardante esclusivamente le qualifiche ottenute al termine di formazioni che portino all'esercizio di una professione particolare e orientate a questa.

188. In effetti, i meccanismi di compensazione (prova attitudinale, tirocinio di adattamento) non sono adeguati quando vie molto diverse (concorso generale aperto a più tipi di diploma, per esempio) conducono ad una professione generica. D'altro canto, se tale varietà di conoscenza è accettata per le attività nel servizio pubblico in questione, la presenza o l'assenza di elementi più specifici delle singole qualifiche professionali apparirebbe meno importante e perciò le misure di compensazione meno rilevanti. In mancanza di una differenza fondamentale nella natura o nel livello della qualifica professionale in esame, si dovrebbe applicare il principio di fiducia reciproca. D'altro canto, laddove si applicherebbero meccanismi di compensazione per colmare una differenza nel livello complessivo di qualifica, tali misure non sembrano adattarsi facilmente ai metodi di assunzione per il servizio pubblico. La Commissione intende continuare ad esaminare le possibili soluzioni.

189. In relazione all'uso di concorsi per il riconoscimento professionale legato al lavoro nel servizio pubblico, si pongono tre domande: come considerare il concorso- Le professioni a cui si accede mediante concorso costituiscono professioni regolamentate ai sensi della direttiva- Come si definisce la nozione di persona pienamente qualificata nell'ambito di una professione a cui si accede mediante concorso-

190. La posizione della Commissione, spesso espressa in diverse risposte a interrogazioni parlamentari (scritte e verbali) e petizioni sul principio del concorso e nell'ambito delle procedure di infrazione, è la seguente: ogni Stato membro rimane libero di fissare le proprie modalità di reclutamento dal momento in cui il riconoscimento dei diplomi rilasciati in altri Stati membri si effettua conformemente al diritto comunitario. Il concorso, esattamente come altri metodi di reclutamento (pratica, colloquio, esami, ecc.) rappresenta soltanto una modalità di accesso alla professione. Di conseguenza, se nulla impedisce che uno Stato membro recluti i propri funzionari per mezzo di un concorso, questo deve (se si tratta di una professione regolamentata ai sensi della direttiva 92/51/CE) tuttavia autorizzare i titolari di diplomi di altri Stati membri a fare richiesta, se costoro hanno diploma che consenta loro di accedere a questa professione nello Stato membro di rilascio del diploma. Ciò ha anche come conseguenza che un professionista qualificato proveniente da un altro Stato membro deve sottomettersi alla procedura del concorso. Il diritto che gli viene conferito dalla direttiva è quello di accedere alla professione in questione alle stesse condizioni dei cittadini nazionali.

191. Le attività professionali a cui si accede attraverso un concorso pubblico aperto ai titolari di certi diplomi costituiscono attività professionali ai sensi della direttiva 92/51/CEE-

192. L'articolo 1(f) della direttiva 92/51/CEE definisce un'attività professionale regolamentata come "un'attività professionale per la quale l'accesso o l'esercizio, o una delle modalità di esercizio in uno Stato membro, siano subordinati, direttamente o indirettamente, mediante disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, al possesso di un titolo di formazione". Perciò, si può ritenere che le direttive si applichino quando si tratta di un concorso organizzato con la richiesta di una qualifica professionale specifica che porti all'esercizio di questa professione.

193. In effetti, i meccanismi della direttiva poggiano sull'identità tra attività professionali (dello Stato membro ospitante e dello Stato membro di provenienza). Il migrante deve possedere il diploma richiesto per esercitare la stessa professione nello Stato di provenienza.

194. In relazione a un'attività più generale nel servizio pubblico rispetto alle qualifiche professionali più specifiche richieste per accedere a quell'impiego nel servizio pubblico, è vero che un processo di riconoscimento potrebbe avvenire nel contesto del particolare professionista interessato, magari con un'applicazione anche più flessibile del principio di fiducia reciproca per il fatto che le qualifiche richieste attengono più al livello generale di attività professionale richiesto che ai particolari elementi di conoscenza relativi ad ogni professione specifica. In assenza di giustificazioni sufficienti per un rifiuto, per tener conto di alcune differenze nelle qualifiche professionali principali, si potrebbe stilare una graduatoria nel servizio pubblico e si potrebbero usare altri mezzi. Questo tipo di analisi dovrebbe essere ulteriormente testato prima di poter trarre conclusioni definitive.

195. Infine, per poter beneficiare delle disposizioni delle direttive "Sistema Generale", bisogna essere un professionista pienamente qualificato nel proprio Stato membro di origine. Ciò fa emergere una difficoltà quando il concorso è seguito da una formazione professionale. In questo caso una persona potrebbe essere considerata un professionista pienamente qualificato nel suo paese di origine solo a condizione di riunire la combinazione: diploma che consente di sostenere il concorso + superamento del concorso + formazione professionale (il tirocinio può essere in funzione del contesto professionale o nazionale, considerato come facente parte della formazione e quindi del diploma, o come posteriore all'acquisizione del diploma). E' vero che questa regola torna a porre i diplomati dei paesi in cui i concorsi sono seguiti da una formazione professionale in situazioni sfavorevoli. Salvo se hanno supe