Relazione speciale n. 13/2001

sulla gestione della politica estera e di sicurezza comune (PESC), corredata delle risposte del Consiglio e della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2001/C 338/01)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

GLOSSARIO DEGLI ACRONIMI

CE - Comunità europee

CICR - Comitato internazionale della Croce Rossa

Coreper - Comitato dei rappresentanti permanenti

DG - Direzione generale

ECMM - Missione di monitoraggio delle Comunità europee (= EUMM: Missione di monitoraggio dell'Unione europea)

FES - Fondo europeo di sviluppo

FMI - Fondo monetario internazionale

GU - Gazzetta ufficiale delle Comunità europee

MAPE - Multinational Advisory Police Element

NATO - Organizzazione del trattato dell'Atlantico del Nord

NSG (GFN) - Gruppo dei fornitori nucleari

OHR - Ufficio dell'alto rappresentante per la Bosnia-Erzegovina

ONG - Organizzazione non governativa

OSCE - Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa

PESC - Politica estera e di sicurezza comune

PHARE - Polonia, Ungheria: Aiuto alla ricostruzione economica (sostegno ai paesi che chiedono l'adesione)

Regolamento CARDS - Assistenza comunitaria alla ricostruzione, allo sviluppo ed alla stabilizzazione, regolamento (CE) n. 2666/2000 del Consiglio, del 5 dicembre 2000, relativo all'assistenza all'Albania, alla Bosnia-Erzegovina, alla Croazia, all'ex Repubblica iugoslava di Macedonia e alla Repubblica federale di Iugoslavia (GU L 306 del 7.12.2000).

RSUE - Rappresentante speciale dell'Unione europea

SADC - Comunità per lo sviluppo dell'Africa australe

UE - Unione europea

UEO - Unione dell'Europa occidentale

UNMIK - Missione ad interim delle Nazioni Unite in Kosovo

WEUDAM - Missione di assistenza alla Repubblica di Croazia, a fini di sminamento, dell'UEO

SINTESI

I. La Corte dei conti ha esaminato l'evoluzione delle condizioni che disciplinano l'esecuzione delle spese relative alla politica estera e di sicurezza comune (PESC) per il periodo 1997-1999, a seguito del parere n. 1/97 della Corte sullo stesso argomento (cfr. i paragrafi 10 e 16-18).

II. Il titolo V del trattato sull'Unione europea stabilisce le disposizioni che definiscono e disciplinano la PESC (cfr. i paragrafi 1-6 e 11-15). Un cambiamento importante introdotto dal trattato di Amsterdam è consistito nella creazione della funzione dell'Alto rappresentante per la PESC, nella persona del Segretario generale del Consiglio.

III. La presente relazione esamina lo strumento delle azioni comuni che "affrontano specifiche situazioni in cui si ritiene necessario un intervento operativo dell'Unione", nonché le decisioni di attuazione delle posizioni comuni che "definiscono l'approccio dell'Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica". L'importo medio impegnato è stato di 35 milioni di euro l'anno nel periodo 1997-2000 (cfr. i paragrafi 7-9).

IV. Nonostante una serie di cambiamenti apportati al trattato sull'Unione europea, il ruolo della Commissione nel definire le disposizioni finanziarie, giuridiche ed operative non è ancora chiaro. A seconda dell'azione, è la Commissione o il Consiglio che stabilisce le disposizioni di attuazione. In pratica, ciò complica la gestione quotidiana sia sul campo, sia a livello dei servizi centrali (cfr. i paragrafi 19-30).

V. Alla fine del 1999, sono stati adottati criteri sulla fonte dei finanziamenti comunitari per le azioni PESC, ma si è lasciata la possibilità di eccezioni per i cosiddetti "casi limite". Inoltre, sono disponibili solo informazioni parziali sui contributi in natura messi a disposizione dalle istituzioni e sui finanziamenti erogati dai diversi Stati membri. Non è stata ancora definita con chiarezza la base di ripartizione delle spese tra gli altri donatori e l'Unione (cfr. i paragrafi 31-40).

VI. Nel 2000, il 40 % circa degli stanziamenti d'impegno utilizzati corrispondeva a decisioni prese dal Consiglio prima del 31 dicembre 1999. Nel 1999, la percentuale corrispondente era stata del 19 %. Negli anni 1997-1999, l'importo totale delle decisioni del Consiglio relative alle operazioni PESC ha superato gli stanziamenti disponibili del 24 % circa (cfr. i paragrafi 41-43).

VII. Il lasso di tempo tra la decisione del Consiglio e il primo pagamento è aumentato considerevolmente dal 1998 al 1999, superando addirittura quello del 1997, quando è stata applicata la procedura di trasferimento degli stanziamenti dalla riserva alle linee del bilancio operativo (cfr. i paragrafi 44-47).

VIII. Per numerose azioni la stipulazione dei contratti è stata molto complessa a causa dell'accumulo di proroghe e altre modifiche, al punto che un monitoraggio adeguato della situazione finanziaria è risultato molto difficile (cfr. i paragrafi 48-54).

IX. Le disposizioni relative alle spese connesse alle retribuzioni e alle indennità dei rappresentanti speciali e del personale amministrativo non sono definite o non sono applicate senza ambiguità (cfr. i paragrafi 55-58).

X. La presentazione delle relazioni spesso è tardiva e irregolare e in certi casi le relazioni non contengono informazioni sufficienti, costituendo una base poco valida a fini di valutazione. La frequenza limitata delle relazioni finanziarie, in particolare, rappresenta un grosso ostacolo alla supervisione sistematica dei progetti da parte della Commissione (cfr. i paragrafi 59-61).

XI. La questione della definizione delle spese amministrative rispetto alle spese operative è tuttora irrisolta: sebbene sia stata introdotta dal 1998 una linea di bilancio, nella sottosezione B8, per coprire le spese dei lavori preparatori (considerate in precedenza spese amministrative), il Consiglio ha deciso, il 30 marzo 2000, che le spese dei rappresentanti speciali dell'UE (RSUE) dovrebbero essere considerate spese amministrative e pertanto finanziate dal bilancio del segretariato generale del Consiglio (cfr. i paragrafi 35 e 62-64).

XII. In base alle conclusioni del controllo, la Corte formula le seguenti raccomandazioni:

- il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione dovrebbero adottare a livello interistituzionale chiari principi e disposizioni operativi in merito al ruolo della Commissione nell'attuazione della PESC,

- il finanziamento delle azioni PESC dovrebbe essere gestito con una maggior trasparenza,

- la Commissione dovrebbe indagare sulle cause dei lunghi ritardi e riesaminare l'azione e l'operato del partner incaricato della gestione dell'azione,

- la Commissione dovrebbe apportare modifiche retroattive ai contratti o prorogarli solamente in casi di forza maggiore. Si dovrebbero ricercare misure pratiche che facilitino un'attuazione agevole delle azioni,

- il Consiglio e la Commissione dovrebbero stabilire norme chiare sulle retribuzioni e sulle spese connesse agli stipendi,

- si dovrebbero definire disposizioni che assicurino l'adeguatezza delle relazioni, dei controlli e delle valutazioni.

INTRODUZIONE

La politica estera e di sicurezza comune

1. La PESC è istituita e disciplinata dal titolo V del trattato sull'Unione europea. I suoi obiettivi, stabiliti all'articolo 11 (paragrafo 1) del trattato, sono i seguenti:

- difesa dei valori comuni, degli interessi fondamentali, dell'indipendenza e dell'integrità dell'Unione conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite,

- rafforzamento della sicurezza dell'Unione in tutte le sue forme,

- mantenimento della pace e rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite, nonché ai principi dell'Atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi, compresi quelli relativi alle frontiere esterne,

- promozione della cooperazione internazionale,

- sviluppo e consolidamento della democrazia e dello stato di diritto, nonché rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.»

2. L'articolo 12 definisce il tipo di azioni da attuare:

«L'Unione persegue gli obiettivi di cui all'articolo 11:

- definendo i principi e gli orientamenti generali della PESC,

- decidendo strategie comuni,

- adottando azioni comuni(1),

- adottando posizioni comuni(2),

- rafforzando la cooperazione sistematica tra gli Stati membri per la conduzione della loro politica.»

3. Le responsabilità istituzionali per l'approvazione e l'attuazione di tali azioni comuni definite nel trattato sull'Unione europea sono illustrate all'allegato 1. Questo non comprende il ruolo del Segretario generale del Consiglio in qualità di Alto rappresentante per la PESC, che, ai sensi dell'articolo 26 del trattato sull'Unione europea, "assiste il Consiglio nelle questioni rientranti nel campo della politica estera e di sicurezza comune, in particolare contribuendo alla formulazione, preparazione e attuazione delle decisioni politiche e conducendo all'occorrenza, a nome del Consiglio e su richiesta della Presidenza, un dialogo politico con terzi". Le azioni comuni decise dal Consiglio nel periodo 1997-1999 sono elencate all'allegato 2, che ne mostra l'incidenza finanziaria sul bilancio dell'Unione europea.

4. L'articolo 28, paragrafi 2 e 3, del trattato sull'Unione europea contiene le disposizioni di base relative al finanziamento della PESC, suddivise nelle due categorie di spesa seguenti:

a) "Le spese amministrative che le istituzioni sostengono per le disposizioni relative ai settori di cui al presente titolo sono a carico del bilancio delle Comunità europee."

b) "Le spese operative cui dà luogo l'attuazione di dette disposizioni sono anch'esse a carico del bilancio delle Comunità europee, eccetto (...) [casi in cui] il Consiglio, deliberando all'unanimità, decida altrimenti."

5. Disposizioni finanziarie aggiuntive sono specificate nelle decisioni del Consiglio che adottano le azioni comuni. Quando adotta azioni comuni, il Consiglio ne indica gli obiettivi e la portata, i mezzi da mettere a disposizione dell'Unione e, se necessario, la durata e le condizioni di attuazione(3).

6. La gamma delle azioni comuni è ampia sotto il profilo geografico, del contenuto e della durata. Inoltre, l'organo di attuazione può essere un'organizzazione o un'agenzia internazionale, un'organizzazione non governativa, un ufficio governativo nazionale, provinciale o locale, un'agenzia o un istituto, società o persone del settore privato. Nel 1999, l'importo delle risorse finanziarie comunitarie(4) destinate ad azioni comuni è variato tra 0,2 milioni di euro e 16,2 milioni di euro. In certi casi la Commissione deve attuare le azioni in tempi molto brevi. Nel periodo 1993-1996, vi sono state 18 decisioni del Consiglio relative ad azioni comuni finanziate dalla sottosezione B8, mentre nel periodo 1997-1999 le azioni sono state 40 (cfr. l'allegato 2).

Azioni comuni: dati finanziari e di bilancio

7. L'importo totale assegnato alle azioni comuni nel periodo 1997-2000 imputato alla sottosezione B8 del bilancio generale dell'Unione europea, è stato di 141,2 milioni di euro. L'allegato 3 illustra in modo più dettagliato l'esecuzione di bilancio delle linee della sottosezione B8(5) nel periodo 1997-1999, gli anni principalmente sottoposti a controllo dalla Corte (cfr. i paragrafi 17-18). Tuttavia, queste linee non riflettono del tutto i costi totali delle azioni PESC. Gli Stati membri e altri donatori cofinanziano alcune azioni comuni ed anche il Consiglio o la Commissione possono finanziare dette azioni ricorrendo ad altre risorse finanziarie (cfr. i paragrafi 32-40). Inoltre, il Consiglio ricorre alla voce di bilancio A-1113 per le spese preparatorie delle azioni comuni. Gli importi impegnati a titolo di questa linea di bilancio sono ammontati a 0,2 milioni di ECU nel 1997, 0,5 milioni di ECU nel 1998, 0,6 milioni di euro nel 1999 e 1,2 milioni di euro nel 2000. Tuttavia, questa linea copre le spese relative a tutti i consiglieri speciali del Consiglio, incluse attività al di fuori della PESC, così che il costo di preparazione delle azioni PESC non può essere ricavato direttamente da questa linea di bilancio.

Tabella 1

Politica estera e di sicurezza comune

Esecuzione del bilancio 1997-1999

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Bilancio generale dell'Unione europea 1997-1999. Conto di gestione 1997-1999. SINCOM.

8. Il bilancio operativo della PESC alla sottosezione B8 è ammontato a circa 179 milioni di ECU per il periodo 1993-1996, cifra che corrisponde ad una media di 45 milioni di ECU l'anno. Tuttavia, giova osservare che l'azione comune relativa all'amministrazione di Mostar da parte dell'Unione europea, il cui bilancio operativo era di 122 milioni di ECU, è stata attuata in quel periodo. Si è trattato in assoluto dell'azione PESC più impegnativa. Senza di essa, l'importo medio impegnato sarebbe ammontato a 14 milioni di ECU l'anno. Per il periodo 1997-2000, l'importo medio annuo è stato di 35 milioni di euro, mentre l'importo più elevato per una singola azione è stato di 16,2 milioni di euro.

9. Dal 1999 in poi, il finanziamento delle operazioni che contribuiscono allo sviluppo e al consolidamento della democrazia e dello stato di diritto, al rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, nonché al sostegno delle elezioni ed al monitoraggio elettorale è stato trasferito dalla sottosezione B8 (PESC) alla sottosezione B7 (Azioni esterne).

Il parere n. 1/97 della Corte sulla politica estera e di sicurezza comune

10. Dal 1996 al 1997, in risposta a una richiesta formulata dal Parlamento europeo(6), la Corte ha esaminato le condizioni di esecuzione delle spese nel contesto della PESC. Il parere n. 1/97 della Corte del 10 aprile 1997(7) ha evidenziato in particolare che:

a) mancavano criteri chiari per determinare la fonte dei finanziamenti comunitari;

b) le informazioni disponibili sugli importi versati dai vari Stati membri o da altri donatori erano scarse o inesistenti;

c) i lavori preparatori erano considerati dal Consiglio spese amministrative e, di conseguenza, posti a carico della sezione II - Consiglio - del bilancio generale, portando a una perdita di trasparenza nella gestione del bilancio;

d) le risorse finanziarie non sono state rese disponibili in tempo per consentire un'efficiente attuazione o per svolgere i lavori preliminari necessari prima dell'adozione di un'azione comune;

e) in mancanza di definizioni chiare, il ruolo della Commissione nel determinare le disposizioni finanziarie, giuridiche e operative necessarie all'attuazione delle misure PESC aventi un'incidenza finanziaria non è stato definito con chiarezza.

Alcune implicazioni del trattato sull'Unione europea relative alla PESC

11. Il trattato di Amsterdam sull'Unione europea è entrato in vigore nel maggio 1999. Il testo relativo alla PESC è stato in parte modificato e ristrutturato.

12. L'articolo 17 del trattato sull'Unione europea estende la PESC a "tutte le questioni relative alla sicurezza dell'Unione, ivi compresa la definizione progressiva di una politica di difesa comune, che potrebbe condurre a una difesa comune qualora il Consiglio europeo decida in tal senso." Tuttavia, a norma dell'articolo 28, paragrafo 3, del trattato sull'Unione europea, il bilancio delle Comunità europee non include le spese operative derivanti da operazioni che hanno implicazioni nel settore militare o della difesa.

13. Il trattato di Amsterdam è meno dettagliato del trattato precedente sul contenuto delle decisioni PESC e consente implicitamente la delega di certi poteri esecutivi dal Consiglio alla Commissione(8). Finora, non si è fatto ricorso a questa possibilità nel contesto della PESC. Tuttavia, talune attività prima finanziate da stanziamenti destinati alle spese PESC (sottosezione B8) sono state o saranno contemplate da regolamenti del Consiglio, il che significa che le suddette attività sono o saranno finanziate da linee di bilancio del primo pilastro. Tali azioni includono attività nel settore dei diritti dell'uomo e della democrazia, attività di sminamento, le spese dell'Ufficio dell'Alto rappresentante (OHR) per la Bosnia-Erzegovina e l'assistenza alla missione ad interim delle Nazioni Unite per il Kosovo (UNMIK). Di conseguenza, per queste attività il potere decisionale è trasferito dal Consiglio alla Commissione.

14. Il ruolo del Segretario generale del Consiglio in qualità di Alto rappresentante è definito dal trattato sull'Unione europea. Tuttavia, il trattato sull'Unione europea non fornisce né richiede una definizione esplicita dei ruoli rispettivi del Segretario generale del Consiglio e della Commissione.

15. La possibilità di designare rappresentanti speciali (RSUE(9)) con un mandato relativo a specifiche questioni politiche è stata introdotta anche dal trattato di Amsterdam (articolo 18, paragrafo 5). Si è trattato del riconoscimento di una prassi già instaurata.

Obiettivi e ambito del presente controllo

16. Nel dicembre 1997, il Parlamento europeo ha chiesto alla Corte dei conti nella sua risoluzione(10) sul parere n. 1/97 "di presentare una relazione speciale sull'attuazione della PESC non oltre due anni dopo l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam".

17. Il controllo era inteso a valutare l'evoluzione delle condizioni che disciplinano l'esecuzione delle spese PESC nel periodo 1997-1999. Allo stesso tempo il controllo ha verificato se le principali carenze segnalate dalla Corte nel precedente parere siano state corrette.

18. Il controllo ha avuto per oggetto tutte le operazioni decise dal Consiglio nel periodo 1997-1999 (attuate in parte nel corso del 2000 e del 2001). Il controllo ha inoltre interessato azioni decise prima del 1997, ma attuate nel 1997 o successivamente. Esso si è basato sulla documentazione disponibile, principalmente a livello dei servizi della Commissione, ma non ha incluso visite in loco finalizzate a svolgere controlli sulle azioni PESC.

CONSIDERAZIONI PRELIMINARI SU ALCUNE CARATTERISTICHE DELLE AZIONI PESC

19. Alcuni obiettivi della PESC riguardano la sicurezza dell'Unione, il mantenimento della pace e il rafforzamento della sicurezza internazionale, e la promozione della cooperazione internazionale, e portano ad azioni in regioni in crisi o che hanno subìto una crisi. Di conseguenza, le azioni PESC hanno un alto valore politico e molto spesso devono essere attuate rapidamente e in tempi brevi.

20. Le responsabilità relative allo svolgimento e al monitoraggio delle azioni comuni sono ripartite tra la Presidenza del Consiglio, il Segretario generale del Consiglio in qualità di Alto rappresentante e la Commissione. Ai sensi dell'articolo 18, paragrafo 1, del trattato sull'Unione europea la Presidenza del Consiglio rappresenta l'Unione per le materie che rientrano nella politica estera e di sicurezza comune (cfr. l'allegato 1, che illustra le responsabilità e le funzioni delle istituzioni nel contesto della PESC). La Presidenza è assistita dal Segretario generale del Consiglio in qualità di Alto rappresentante. La Presidenza è inoltre assistita, se necessario, dallo Stato membro che eserciterà la Presidenza successiva (articolo 18, paragrafo 4). Ai sensi dell'articolo 18, paragrafo 4, "La Commissione è pienamente associata ai compiti di cui ai paragrafi 1 e 2(11)".

21. La Corte ha sottolineato nel suo parere n. 1/97 che il significato di "pienamente associata" non è stato definito né nel trattato sull'Unione europea, né nei regolamenti successivi. La mancanza di questa definizione ha creato una situazione in cui le competenze e responsabilità richieste per stabilire disposizioni finanziarie, giuridiche, tecniche e altre disposizioni operative necessarie per l'attuazione delle azioni non sono state stabilite e vengono definite caso per caso.

22. Nella sua relazione speciale n. 2/96 sui conti dell'amministratore e sull'amministrazione di Mostar da parte dell'Unione europea(12), la Corte ha rilevato che "purtroppo, la rotazione semestrale della Presidenza del Consiglio mal si concilia con l'esigenza di continuità della gestione, che un'azione comune come Mostar richiede. Le persone che devono prendere le decisioni più importanti e farle applicare cambiano ogni sei mesi e, come avviene normalmente nel funzionamento della Presidenza del Consiglio, con l'avvicendarsi della Presidenza il sistema si sposta da una capitale all'altra. Neppure il gruppo di lavoro ad hoc ha fornito una struttura permanente idonea ad esercitare una sorveglianza generale sull'azione comune. Per i componenti del gruppo di lavoro questa è una di molte altre responsabilità....Questa circostanza rallenta l'iter decisionale....". La situazione al riguardo non è cambiata e non crea le condizioni migliori per una PESC comunitaria coerente, equilibrata e che reagisce con prontezza. Anche se il ruolo dell'Alto rappresentante continua a svilupparsi, la responsabilità dell'attuazione della PESC incombe alla Presidenza del Consiglio. La Commissione è responsabile della sola attuazione amministrativa delle azioni PESC. La presente situazione provoca inefficienza sul piano economico nella gestione della PESC. L'attuale testo del trattato non consente di delegare interamente l'attuazione delle azioni alla Commissione (cfr. l'allegato 1).

23. La combinazione dei fattori sopra menzionati (contenuto altamente politico, attuazione rapida, definizione non chiara delle responsabilità) ha avuto come esito un'attuazione problematica delle decisioni del Consiglio (cfr. i paragrafi 24-30), disposizioni finanziarie e di bilancio complesse e talvolta non appropriate (cfr. i paragrafi 32-58), confusione sulle responsabilità relative alle valutazioni da svolgere (cfr. il paragrafo 60), nonché una definizione e un finanziamento incoerenti delle spese "operative" e "amministrative" (cfr. i paragrafi 35 e 62-64).

OSSERVAZIONI SULL'ATTUAZIONE DELLE AZIONI PESC

Decisioni del Consiglio

Contesto

24. Nel periodo 1997-1999 il Consiglio ha deciso una serie di azioni per l'Europa sudorientale. Data la situazione politica, si è ritenuto che tali azioni dovessero essere attuate con urgenza. Tuttavia, agendo di conseguenza, non tutti i fattori pertinenti aventi un'incidenza sull'attuazione delle azioni sono stati considerati in modo appropriato, come illustrano i seguenti esempi.

Quadro di bilancio della Repubblica Srpska

25. L'azione comune intesa ad assistere il nuovo governo della Repubblica Srpska nel porre in essere un quadro di bilancio coerente e trasparente ha formulato condizioni in base alle quali: "si attende che il governo della Repubblica Srpska predisponga sollecitamente e in modo soddisfacente per l'FMI il bilancio 1998, lavori in stretto contatto con l'Ufficio di assistenza doganale fiscale (CAFAO, Customs and Fiscal Assistance Office) ed altre organizzazioni internazionali, al fine di ripristinare il controllo sulla riscossione di diritti doganali, accise e imposte di consumo, applichi la tariffa doganale comune per la Bosnia-Erzegovina e presenti al Parlamento progetti legislativi in materia di riforma delle accise e delle imposte di consumo". Si è inoltre deciso che l'Alto rappresentante per la Bosnia-Erzegovina può sospendere l'assistenza nel caso in cui il governo della Repubblica Srpska agisca in modo contrario agli obiettivi e ai criteri esposti in questa azione comune.

26. L'importo totale dell'aiuto, 6 milioni di ECU, concordato il 24 febbraio 1998, è stato trasferito alla Repubblica Srpska in quattro rate tra il 25 febbraio e il 25 maggio 1998. In base alla decisione del Consiglio(13), la spesa era ammissibile con effetto retroattivo al 1o dicembre 1997. All'atto dell'esecuzione dei pagamenti non vi era alcun riferimento alle condizioni suddette, né esse sono state valutate nella relazione finale. I pagamenti al beneficiario sono stati eseguiti prima che il governo della Repubblica Srpska potesse dimostrare che le condizioni erano state soddisfatte. È importante stabilire condizioni per questo tipo di finanziamento, ma solamente quando le condizioni sono realizzabili e quando la Commissione è in grado di controllarne il rispetto.

Conferenza sul patto di stabilità per l'Europa sudorientale

27. Il Consiglio ha adottato una posizione comune(14) per convocare una conferenza sul patto di stabilità per l'Europa sudorientale il 17 maggio 1999. Lo Stato che aveva assunto la Presidenza ha iniziato i preparativi della conferenza senza che il Consiglio avesse preso una decisione specifica e senza consultare la Commissione sui termini dell'accordo con il governo della Bosnia-Erzegovina. Il 19 luglio 1999 il Consiglio ha adottato un'azione comune per rendere disponibili le risorse per la riunione dei Capi di Stato e di governo(15), che doveva tenersi il 29 e 30 luglio 1999, meno di due settimane dopo la decisione. Secondo quest'ultima, tale azione comune sarebbe stata applicata fino al 30 settembre 1999. Tuttavia, il contratto tra il Consiglio dei ministri della Bosnia-Erzegovina e la Commissione non è stato firmato fino al 26 novembre 1999. In tale contratto si stabiliva retroattivamente che la data di scadenza per l'attuazione dell'azione comune era il 30 settembre 1999. Nel frattempo, la Presidenza dell'Unione europea e il Consiglio dei ministri della Bosnia-Erzegovina avevano convenuto, il 27 luglio 1999, che lo Stato membro esercitante la Presidenza avrebbe dovuto prefinanziare una parte dei costi del vertice non superiore al 40 % dei costi ammissibili da pagare a titolo dell'azione comune. La Commissione ha rimborsato l'importo prefinanziato allo Stato membro il 14 dicembre 1999.

28. Poiché nella decisione del Consiglio del 19 luglio 1999 non era stata prevista alcuna dotazione per finanziare le spese sostenute prima di quella data(16), si può sostenere che parte del rimborso alla Presidenza non era tecnicamente ammissibile. È importante che in circostanze simili, in futuro, la Presidenza eviti impegni finanziari prima che si tengano le debite consultazioni con gli altri Stati membri e la Commissione.

Il rappresentante speciale per la Iugoslavia

29. Alla fine del 1998, il gruppo di lavoro dei consiglieri PESC del Consiglio aveva indicato che il mandato dell'RSUE per la Repubblica federale di Iugoslavia, che doveva scadere il 31 dicembre 1998, non avrebbe dovuto essere prorogato. Il motivo ovvio era il cambiamento radicale della situazione politica, che avrebbe portato all'intervento della NATO in Iugoslavia nell'aprile 1999. Tuttavia, con la decisione del 28 dicembre 1998, il Consiglio ha prorogato l'azione al 31 gennaio 1999 e successivamente, il 25 gennaio 1999, alla fine del 1999. L'RSUE ha rassegnato le dimissioni alla Presidenza il 4 giugno 1999, considerando che, data l'evoluzione della situazione nella regione, non fosse realistico attendersi che egli assolvesse il mandato conferitogli dal Consiglio. Quest'ultimo, tuttavia, ha annullato l'azione solo l'11 ottobre 1999. Questo ritardo è costato all'Unione un importo totale di 150000 euro(17), cifra corrispondente alla spesa del 1999.

Il rappresentante speciale per la struttura Royaumont

30. Il 31 maggio 1999, il Consiglio ha designato un RSUE per la struttura Royaumont (struttura per la stabilità e il buon vicinato nell'Europa sudorientale). La decisione pertinente della Commissione di rendere disponibili gli stanziamenti è stata presa solo il 12 ottobre 1999 e il contratto con l'RSUE è stato firmato due giorni dopo. L'RSUE ha rassegnato le dimissioni alla Presidenza il 3 febbraio 2000 con effetto dal 1o marzo 2000 e si è giustificato affermando, tra l'altro, che: "le mie dimissioni agevoleranno gli sforzi del Consiglio per la razionalizzazione e la semplificazione delle attività dell'Unione europea nella regione dell'Europa sudorientale. Inoltre, esse apriranno la strada alla piena integrazione della struttura Royaumont nel patto di stabilità per l'Europa sudorientale". Il Consiglio, tuttavia, ha respinto le dimissioni e ha comunicato all'RSUE che esse dovevano coincidere con la scadenza della decisione del Consiglio, cioè il 31 maggio 2000. Per qualche motivo è risultato difficile annullare quest'azione, a prescindere dal fatto che era già chiaro al momento della decisione della Commissione che ormai quest'azione comune non era più giustificata.

Disposizioni finanziarie e di bilancio

31. Il parere n. 1/97 della Corte cita numerosi casi in cui operazioni simili sono state finanziate simultaneamente da stanziamenti di bilancio PESC e da parti del bilancio non attinenti alla PESC. Ciò è in parte dovuto ai trattati, che annoverano le azioni per i diritti dell'uomo e la democrazia sia nel quadro della PESC (articolo 11 del trattato sull'Unione europea), sia nel quadro della cooperazione allo sviluppo (articolo 177 del trattato CE) e includono, fra l'altro, nel quadro della PESC, le missioni umanitarie di soccorso (articolo 17 del trattato sull'Unione europea), che possono essere finanziate nell'ambito del primo pilastro. La Corte ha sottolineato allora che "dovrebbero essere stabiliti criteri chiari per determinare la fonte dei finanziamenti comunitari" in modo che "la trasparenza e la coerenza nella gestione degli stanziamenti di bilancio siano assicurate". Nonostante l'introduzione di alcuni miglioramenti, certe disposizioni e procedure richiedono ulteriori chiarimenti.

Linee di bilancio diverse destinate a finanziare le operazioni PESC

32. Il finanziamento di azioni simili ricorrendo a più di una sottosezione del bilancio (B7 e B8) è continuato nel periodo 1997-1999. Numerose azioni per le mine terrestri antiuomo e per il monitoraggio delle elezioni sono state finanziate dalle sottosezioni B7 e B8(18). Il processo elettorale in Nigeria è stato finanziato dal FES e dalla sottosezione B8. Il progetto "Ricostituzione di valide forze di polizia in Albania" (MAPE) è stato finanziato in precedenza dal programma PHARE, in particolare con la ricostruzione di stazioni di polizia e la fornitura di attrezzature, mentre le attività di formazione sono state finanziate dalla sottosezione B8.

33. Non è che nel novembre 1999 che il Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper) ha adottato criteri secondo i quali, di norma, le spese operative delle azioni per le quali esiste uno specifico regolamento del Consiglio dovrebbero essere finanziate dalla sottosezione B7 del bilancio, mentre la sottosezione B8 è riservata a quelle azioni non coperte, o coperte solo in parte, da un regolamento del Consiglio. Inoltre, si è correttamente stabilito che i fondi PESC non possono essere utilizzati per una procedura "d'urgenza". Tuttavia, allo stesso tempo, è stata lasciata aperta la possibilità di eccezioni per i cosiddetti casi limite, che, secondo il documento del Consiglio, si riferiscono principalmente ad azioni per lo sviluppo ed il consolidamento della democrazia e dello stato di diritto, il rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nei paesi terzi, nonché ad azioni per prevenire i conflitti, sebbene regolamenti del Consiglio a sostegno di azioni di questo tipo fossero stati adottati solo sette mesi prima(19). Dal novembre 1999 i criteri sono stati applicati, ad eccezione di due operazioni eseguite dall'Unione dell'Europa occidentale (UEO); la prima operazione consisteva in azioni relative a mine terrestri antiuomo, un tipo di azione che è contemplato anche da regolamenti del Consiglio(20) che prevedevano il finanziamento mediante la sottosezione B7. Tuttavia, secondo il punto di vista della Commissione, in base all'articolo 17 del trattato sull'Unione europea qualsiasi azione attuata dall'UEO necessita di una base giuridica sotto forma di azione comune da finanziarsi mediante la sottosezione B8. La seconda azione consisteva nella ricostituzione di valide forze di polizia in Albania; anche quest'azione è stata attuata dall'UEO (cfr. anche il paragrafo 32). È difficile vedere come questa operazione di rafforzamento delle capacità rientri nell'ambito dell'articolo 17.

34. All'epoca del parere n. 1/97 della Corte, alcuni stanziamenti erano stati inizialmente iscritti al titolo B0-4 "Riserve e accantonamenti" e trasferiti alle linee di bilancio della sottosezione B8 "Politica estera e di sicurezza comune". La Corte ha criticato i ritardi nell'erogazione dei fondi, conseguiti a procedure macchinose per trasferire gli stanziamenti dalla riserva al bilancio operativo. La riserva non esiste più dal 1998, il che ha semplificato le procedure.

Contributi in natura e cofinanziamento

35. Le sottosezioni B7 e B8 del bilancio non mostrano tutte le spese delle operazioni. Il Consiglio e la Commissione comandano personale presso l'RSUE; il Consiglio, inoltre, ha messo a disposizione uffici a Bruxelles(21) per tre RSUE. In quanto spese amministrative, le spese relative al personale comandato in causa e agli uffici sono finanziate dalla parte A del bilancio. Di conseguenza, certe spese per retribuzioni e supporti logistici sono state considerate spese amministrative ed altre spese simili come spese operative(22). Questa prassi non è trasparente.

36. Nondimeno, si sono registrati alcuni miglioramenti. Dal 1999 i rendiconti finanziari(23) allegati ai progetti di decisioni del Consiglio riportano di norma l'indicazione "p.m." e/o una descrizione dei contributi in natura da parte della Commissione e del Consiglio, mentre in precedenza nessuna informazione era fornita sui contributi comunitari in natura. Il comando di personale da parte degli Stati membri era generalmente incluso nei rendiconti finanziari come voci "p.m.", ma dal 1999 per una serie di azioni sono state fornite informazioni più specifiche. La natura e l'importanza finanziaria dei contributi in natura non figurano nei rendiconti finanziari predisposti sulle azioni della PESC.

37. A parte i contributi in natura, le spese operative sono state condivise con un certo numero di Stati terzi nel caso della missione dell'Alto rappresentante per la Bosnia-Erzegovina. Quest'azione è stata lanciata all'inizio del 1996 e prosegue tuttora. I costi sono stati ripartiti tra i vari donatori in base a un criterio di ripartizione adottato nel 1996. Tuttavia, non esiste un accordo formale fra i diversi donatori sulle quote rispettive. All'epoca, la quota comunitaria era del 50,6 %. Tuttavia, il 2,4 % degli stanziamenti non è stato attribuito a nessun donatore. Nel maggio 1999, il Coreper ha accettato di aumentare la quota UE al 53 % su richiesta dell'Alto rappresentante, ma solo dal 1999. La Comunità non ha accettato che questa nuova quota fosse adottata anche per le spese del periodo 1996-1998. Il deficit finanziario dell'OHR è ulteriormente aggravato dal fatto che fin dall'inizio taluni Stati hanno pagato la loro quota solo in parte o non l'hanno pagata affatto. Il rendiconto finanziario relativo all'OHR al 31 dicembre 1999 mostra che gli importi in sospeso sono dell'ordine di 4,7 milioni di euro(24), di cui 2,6 milioni di euro sono imputabili a "cattivi pagatori". I bilanci di previsione dell'OHR dovrebbero essere preparati su basi solide e non dovrebbero fare assegnamento su promesse inaffidabili.

38. Quando ha deciso, il 20 dicembre 1995, che l'Unione europea avrebbe contribuito con 10 milioni di ecu alle strutture di attuazione dell'accordo di pace per la Bosnia-Erzegovina, la Commissione ha parimenti deciso fondi supplementari per 2130000 ECU destinati alle infrastrutture ed alle spese operative(25), versati direttamente dalla Commissione. Pertanto, questi fondi supplementari non sono stati iscritti nella contabilità dell'OHR e, di conseguenza, non sono stati ripartiti tra gli altri donatori.

39. Finora, la Commissione non ha verificato se i suoi contributi abbiano superato la quota autorizzata di spese ammissibili (il 50,6 % per il periodo 1996-1998 e il 53 % dal 1999) (cfr. il paragrafo 37). La Commissione ha finanziato l'OHR in base a previsioni di spesa. L'OHR riferisce ogni anno alla Commissione in merito alle sue spese. Nel 2000 la Commissione ha recuperato 1,2 milioni di euro del contributo dato nel 1999. Tuttavia, nelle relazioni dell'OHR sulle spese sono incluse voci che non corrispondono a vere spese in contanti e perciò non sono ammissibili. In particolare vi figurano voci come "accantonamenti per donazioni non versate", "ammortamento" e "perdite su cessioni di terreni, costruzioni e attrezzature". Nel 1996-1999 l'importo totale degli accantonamenti per donazioni non versate è stato di circa 4,7 milioni di euro e gli ammortamenti (su elementi dell'attivo già finanziati dall'UE) sono stati di circa 5,5 milioni di euro. Di conseguenza, per gli anni 1996, 1997, 1998 e 1999 la Commissione ha versato quasi 4 milioni di euro in più rispetto alla sua quota. La Commissione dovrebbe, senza indugio, procedere ai riscontri relativi agli anni 1996-2000 e da questo momento dovrebbe eseguire questa operazione su base annua. In caso di versamento in eccesso, l'importo pagato indebitamente dovrebbe essere recuperato dall'OHR.

40. Un altro caso è rappresentato dalla struttura Royaumont, che prevedeva il finanziamento di 11 progetti. Secondo il rendiconto finanziario, la quota finanziata dalla Comunità era compresa fra il 30,5 % e il 100 %, con una media del 79 %. Gli altri donatori non sono stati menzionati nei documenti preparatori, né sono state fornite le ragioni dei diversi livelli di finanziamento comunitario.

Disponibilità delle risorse

41. A norma del regolamento finanziario, le risorse finanziarie devono essere disponibili al momento in cui è presa la decisione di finanziare un'azione. La Commissione ha presentato una dichiarazione al Coreper il 20 ottobre 1998 in cui rileva che due azioni comuni sul monitoraggio delle elezioni in Nigeria e sulla missione di esperti di medicina legale nel Kosovo saranno adottate in base agli stanziamenti d'impegno del bilancio 1999. Pur riconoscendo l'urgenza e l'importanza delle due azioni, nonché il fatto che esse saranno attuate solo nel 1999, la Commissione ricorda il precedente accordo secondo cui questo metodo improprio non sarebbe più stato usato e rileva che ciò porterà a una situazione in cui una percentuale significativa del capitolo B8 del bilancio comunitario sarà esaurita all'inizio di quell'anno a causa di decisioni prese in passato. Ciononostante, gli stanziamenti d'impegno del bilancio 1999 sono stati utilizzati. Numerosi impegni, prima o dopo la dichiarazione della Commissione, sono stati contratti in un esercizio finanziario diverso da quello in cui è stata adottata la decisione del Consiglio. Nel 2000, circa il 40 % degli stanziamenti d'impegno utilizzati si riferiva a decisioni prese dal Consiglio prima del 31 dicembre 1999(26). Nel 1999, la percentuale corrispondente era stata del 19 %(27).

42. Inoltre, alla riunione Coreper del 20 ottobre 1998, la Commissione ha ribadito di essere contraria alla tecnica di bilancio scorretta applicata di nuovo in un'altra azione comune(28), che è consistita nel porre alcuni degli impegni necessari a carico di un bilancio futuro. Tuttavia, essa ha accolto con soddisfazione l'accordo unanime degli Stati membri sul fatto che la tecnica è stata usata solo in via eccezionale e, di conseguenza, tutti gli impegni necessari per le azioni PESC sarebbero stati posti a carico del bilancio dell'anno della decisione nella loro totalità. Da questa dichiarazione, i cosiddetti impegni "scissi" non sono più stati utilizzati.

43. Negli anni 1997-1999, l'importo totale delle decisioni del Consiglio relative alle operazioni PESC è ammontato a 117 milioni di euro(29), cifra superiore di 20,6 milioni di euro agli stanziamenti disponibili. Le decisioni della Commissione hanno superato di 7,7 milioni di euro gli stanziamenti disponibili del Consiglio e le decisioni della Commissione dovrebbero essere prese entro i limiti degli stanziamenti d'impegno dell'esercizio pertinente nel bilancio generale dell'Unione europea.

Ritardi nell'avvio delle azioni

44. Il lasso di tempo effettivo tra una decisione del Consiglio e il primo pagamento eseguito dalla Commissione rappresenta un indicatore della velocità alla quale le azioni sono attuate. Questo lasso di tempo è spesso notevole, a prescindere dal carattere apparentemente urgente di numerosi interventi.

45. Nel periodo 1997-1999, tra la decisione del Consiglio e il primo pagamento sono trascorsi in media 173 giorni(30) (cfr. l'allegato 4). Poiché la riserva non era più stata utilizzata dal 1997 (cfr. il paragrafo 34), questo lasso di tempo è stato ridotto nel 1998. Tuttavia, nel 1999 esso è stato superiore a quello del 1997. Il tempo intercorso tra la decisione del Consiglio e il primo pagamento varia notevolmente da azione ad azione: in un caso, sono trascorsi solamente quattro giorni, in un altro 18 giorni e in altri due casi meno di 50 giorni. In tre casi i tempi sono stati compresi tra uno e due anni. Per metà dei casi, essi sono stati compresi tra 104 e 232 giorni nel 1997, tra 61 e 192 giorni nel 1998 e tra 128 e 183 giorni nel 1999.

46. Il lasso di tempo tra la decisione del Consiglio e quella della Commissione è stato superiore a 120 giorni in sette casi su 40 nel periodo 1997-1999; sei casi riguardavano decisioni prese dal Consiglio nel 1999 (cfr. l'allegato 4). Le azioni comuni e le decisioni di attuazione relative a posizioni comuni sono solitamente adottate quando il Consiglio ritiene che un'azione comunitaria è urgente. Come sottolineato dalla Corte nel parere n. 1/97, uno dei fattori che provocano ritardi è un insufficiente impegno della Commissione nelle fasi preparatorie delle azioni comuni. Un'attuazione agevole della decisione del Consiglio è difficilmente realizzabile se la Commissione non partecipa alle fasi preparatorie fin dall'inizio. I ritardi sono inoltre dovuti a problemi di coordinamento o ad altre difficoltà all'interno dei servizi della Commissione. La Commissione ha affermato che la riorganizzazione dei compiti inerenti alla PESC all'interno della Commissione dovrebbe evitare che si ripetano casi simili.

47. A causa dei ritardi, le azioni spesso sono avviate molto più tardi di quanto previsto inizialmente. Questi ritardi compromettono l'efficacia di tali azioni. La Commissione dovrebbe prestare particolare attenzione ai casi che presentano un alto rischio di ritardi notevoli prima che l'esecuzione di un'azione sia probabile. In tali casi si dovrebbe considerare una rivalutazione dell'azione e del partner designato per la sua gestione. Il risultato di tali rivalutazioni e l'azione correttiva eventualmente adottata dovrebbero essere inclusi nei fascicoli dei progetti.

Conclusione dei contratti e proroghe

48. La conclusione dei contratti è risultata molto difficile in specie nel contesto del programma di assistenza per sostenere l'Autorità palestinese nei suoi sforzi per contrastare le attività terroristiche organizzate nei territori sotto il suo controllo. Nel corso di tre anni la Commissione ha firmato due contratti con il consigliere UE ed ha concordato in totale 10 clausole aggiuntive. Il rinnovo annuale del primo contratto è stato tardivo ed è stata necessaria una clausola per prorogare di tre mesi il primo contratto. La firma del secondo contratto, tuttavia, ha provocato una sovrapposizione rispetto al primo. Sono state necessarie clausole aggiuntive per chiarire punti che non erano stati definiti con precisione nei contratti, ma ne sono derivate discordanze tra gli importi previsti nei contratti e gli importi effettivi. Anche la chiusura del primo contratto ha creato problemi: esso è stato completato nel 2000 tramite una quinta clausola aggiuntiva, che ha adattato il bilancio del contratto alle spese effettive.

49. Anche in altri casi alcuni contratti sono stati modificati per prolungarne la validità dopo la scadenza(31). In alcuni casi la proroga ha superato il termine ultimo stabilito nella decisione del Consiglio per l'azione. La Commissione non è autorizzata ad agire in questo modo. Spesso i contratti sono stati prorogati poiché l'intero importo impegnato non era stato utilizzato alla scadenza del contratto. In casi del genere i fondi inutilizzati avrebbero dovuto essere disimpegnati.

50. In sette casi su 40, il periodo di attuazione non corrispondeva a quello indicato nei contratti: talune attività sono state svolte dopo la scadenza del contratto, oppure i contratti hanno coperto le spese retroattivamente o hanno coperto spese che erano state eseguite prima della conclusione del contratto. In questo modo, spese inammissibili sono poste a carico del bilancio. Nella maggior parte dei casi queste operazioni irregolari sembrano motivate dal desiderio di non "perdere" stanziamenti di bilancio.

51. L'importo di due contratti per l'azione relativa all'RSUE per la regione dei Grandi laghi in Africa ha superato di 1,2 milioni di euro quelli dei relativi impegni di bilancio. Queste pratiche sono in contrasto con l'articolo 1, paragrafo 4, del regolamento finanziario.

52. L'azione per la Bosnia-Erzegovina è stata finanziata nel periodo 1996-1999 con quattro decisioni successive e due proroghe. La prima proroga era giustificata, poiché all'epoca della decisione del Consiglio si prevedeva che il solo bilancio CE avrebbe finanziato l'azione, mentre in una fase più avanzata altri donatori hanno versato contributi significativi. La proroga della terza decisione, con cui il tempo di esecuzione è stato prorogato di un anno fino al 31 dicembre 1999, è dovuta ad una sopravvalutazione del fabbisogno di aiuti supplementari. A causa del sovrapporsi di decisioni e proroghe, l'azione è stata coperta da due decisioni per lunghi periodi e nel periodo compreso tra il 26 ottobre 1998 e il 31 dicembre 1998 essa è stata addirittura coperta simultaneamente da tre decisioni diverse. Tali circostanze rendono difficile un monitoraggio finanziario appropriato.

53. Di norma le decisioni del Consiglio indicano la durata prevista delle azioni con effetto dalla data della decisione. Mentre la durata può rimanere realistica, il termine ultimo delle azioni, anch'esso menzionato nelle decisioni, diventa presto obsoleto se la preparazione di un'azione richiede così tanto tempo che il contratto per la sua attuazione è firmato con un ritardo considerevole. Ciò porta a situazioni in cui il contratto supera il termine ultimo stabilito nella decisione del Consiglio, o ad operazioni di ambito più limitato di quello previsto dalla decisione del Consiglio. Inoltre, in alcuni casi è stata necessaria una decisione del Consiglio avente unicamente lo scopo di prorogare il termine.

54. Quando un'azione è stata completata, spesso la Commissione non chiude gli impegni con sollecitudine (cfr. l'allegato 5). In una certa misura, ciò è dovuto ai ritardi con cui pervengono le relazioni (cfr. i paragrafi 59-60).

Condizioni di impiego

55. Nel parere n. 1/97 la Corte ha criticato il fatto che le condizioni di lavoro degli inviati speciali non erano definite nelle decisioni del Consiglio e che i servizi della Commissione dovevano concordarle dopo la nomina. Nel giugno 1998 la Commissione ha diffuso una comunicazione relativa alla retribuzione degli RSUE, che specifica anche gli articoli dello statuto applicabili ad un RSUE. La comunicazione precisa che le disposizioni esistenti (più favorevoli) non sono modificate dalle nuove norme, fintanto che gli RSUE in questione assolvono lo stesso mandato.

56. Da allora, tale decisione è stata applicata a tutti gli RSUE e ad altri inviati speciali dell'Unione nominati dalla Presidenza, con una sola eccezione. In quel caso la decisione del Consiglio(32) ha introdotto esplicitamente un'indennità speciale a favore dell'RSUE. L'importo dell'indennità non era indicato nella decisione del Consiglio, ma figura nel rendiconto finanziario allegato. Tuttavia, manca una giustificazione evidente per questa indennità speciale.

57. Secondo la decisione della Commissione relativa alla retribuzione degli RSUE e di altre persone nominate dal Consiglio(33), occorre stipulare un'assicurazione che copra gli alti rischi che possono sorgere nel corso della missione degli RSUE o di altre persone nominate dal Consiglio. Una norma comparabile non è applicata al personale espatriato e ai familiari, qualora si trovino sul posto al di fuori dell'Unione, per analogia con le disposizioni dell'allegato X, articoli 24 e 25 dello statuto.

58. Fatta eccezione per le spese di missione, tutte le spese connesse alla retribuzione del personale comandato dovrebbero essere pagate dallo Stato membro o dall'istituzione comunitaria che lo ha comandato, ad esempio le indennità di prima sistemazione, di alloggio, di trasloco e nuova sistemazione, l'assicurazione per situazioni di alto rischio, le indennità supplementari per chi lavora all'estero o in un luogo a rischio e biglietti gratuiti per viaggi privati, per recarsi nel paese di residenza permanente. In pratica il trattamento è diverso a seconda dell'azione o dello Stato membro o istituzione che decide il comando.

Relazioni e valutazioni

59. Nel parere n. 1/97 la Corte ha criticato l'inadeguatezza della contabilità e delle informazioni finanziarie. In una serie di casi esaminati per il periodo 1997-1999, le relazioni continuavano ad essere spedite tardivamente, non erano redatte ogni anno e le informazioni fornite erano, in alcuni casi, insufficienti. Dato che la supervisione della Commissione si basa sulle informazioni presentate nelle relazioni sull'avanzamento dei lavori, intermedie e finali, è difficile svolgere controlli quando la qualità delle relazioni è insufficiente. Anche un ambito limitato delle relazioni può rappresentare un grave ostacolo alla chiusura dei conti attinenti alle azioni. Durante il periodo oggetto del contratto, i progetti di norma non erano controllati da un controllore indipendente.

60. Nei casi in cui la decisione del Consiglio richiedeva una valutazione o un esame dell'azione, questa richiesta non sempre è stata soddisfatta. Tra il Consiglio e la Commissione non è stato concordato chiaramente chi sia responsabile delle valutazioni, a meno che una richiesta esplicita sia contenuta nella decisione del Consiglio.

61. Sulla base dell'accordo interistituzionale del 6 maggio 1999 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio e il miglioramento della procedura di bilancio(34), i rendiconti finanziari di ogni azione PESC che comporti spese, dovrebbero essere inviati immediatamente dopo la decisione del Consiglio al Parlamento europeo. Finora il Consiglio ha incluso tali documenti solo nella sua relazione annuale al Parlamento.

Spese operative e spese amministrative

62. La Corte ha affermato nel parere n. 1/97 che "le spese per i lavori preparatori e di avvio possono essere considerate operative e di norma dovrebbero essere finanziate dagli stanziamenti operativi". La Corte ha inoltre rilevato che, nel caso degli inviati speciali, non vi è alcuna ragione per classificare lo stesso tipo di spesa prima come amministrativa e successivamente - quando l'azione comune è stata adottata - come operativa. Dal 1998 la situazione è migliorata in quanto nel bilancio generale dell'Unione europea è stata introdotta una linea di bilancio specifica nella sottosezione B8 per le azioni preparatorie(35) (cfr. anche il paragrafo 35).

63. Il 30 marzo 2000 il Consiglio ha deciso che ogni RSUE, la cui nomina si basa sull'articolo 18, paragrafo 5, del trattato sull'Unione europea, avrà un obbligo contrattuale con il Consiglio e non con la Commissione. Il servizio giuridico del Consiglio ha sostenuto che la nomina di un RSUE da parte del Consiglio comporta spese per quest'istituzione. Di conseguenza, in conformità dell'articolo 28, paragrafo 2, del trattato sull'Unione europea, queste spese amministrative dovrebbero essere poste a carico del bilancio amministrativo del Consiglio. Di conseguenza, secondo il documento del Consiglio, il contratto di RSUE come "consigliere speciale" del Consiglio ha modificato la responsabilità di bilancio per il finanziamento delle spese amministrative dell'RSUE (in particolare retribuzioni e spese di viaggio) che, in virtù di un accordo temporaneo con la Commissione del 12 febbraio 1997, è stato posto a carico del capitolo di bilancio PESC che copre i costi operativi. Si è deciso che tali costi amministrativi saranno imputati alla voce 1113 della sezione relativa al Consiglio del bilancio UE dal 1o gennaio 2001.

64. I documenti alla base della decisione del Consiglio di cui sopra non danno una definizione di spesa "amministrativa" e di spesa "operativa". Ovviamente la decisione di considerare le spese degli RSUE "amministrative" si basa sulla natura delle spese più che sull'obiettivo delle attività. A norma dell'articolo 14, paragrafo 1, del trattato sull'Unione europea, "le azioni comuni affrontano specifiche situazioni in cui si ritiene necessario un intervento operativo dell'Unione". L'articolo 15 del trattato sull'Unione europea statuisce che "le posizioni comuni definiscono l'approccio dell'Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica". Sulla base di tali definizioni, in generale è difficile considerare spese "amministrative" quelle sostenute per un'azione comune o una posizione comune. Di conseguenza, le spese relative alle azioni comuni che consistono nell'attività dei rappresentanti speciali dovrebbero essere considerate spese operative. Definendo le spese degli RSUE come spese amministrative, il Consiglio ha creato una situazione in cui un organo legislativo attua le proprie decisioni politiche, rendendo difficile un controllo politico.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Miglioramenti verificatisi dopo il parere n. 1/97 della Corte

65. Recentemente si sono registrati miglioramenti notevoli, come il miglioramento dei criteri che determinano la fonte del finanziamento comunitario, la creazione di una linea di bilancio per le spese preparatorie, l'abbandono della riserva di bilancio e la fissazione delle condizioni di lavoro per gli RSUE. Tuttavia, molto rimane da fare per risolvere completamente i problemi sollevati nel parere n. 1/97 della Corte (cfr. il paragrafo 10).

Quadro delle azioni PESC

66. Il ruolo della Commissione nel determinare le disposizioni finanziarie, giuridiche e operative non è ancora chiaro (cfr. i paragrafi 19-30). Inoltre, definendo le spese relative agli RSUE "amministrative" e finanziandole, di conseguenza, con il bilancio del Consiglio, parte del potere di attuazione è stata trasferita al Consiglio e ne risulta indebolito il ruolo della Commissione nell'attuazione delle azioni PESC (cfr. i paragrafi 62-64).

67. Raccomandazione n. 1

Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione dovrebbero adottare a livello interistituzionale principi e disposizioni operativi chiari riguardo al ruolo della Commissione nell'attuazione della PESC.

In questo contesto, ad esempio, dovrebbero essere trattati i seguenti aspetti:

a) dovrebbe essere potenziato il ruolo della Commissione in merito alla sua influenza sulle condizioni per l'attuazione delle decisioni del Consiglio relative alle azioni comuni e alle posizioni comuni;

b) dovrebbe essere parimenti potenziato il ruolo della Commissione nella chiusura di un'azione in corso, quando la sua continuazione non è più pertinente;

c) la classificazione attuale delle spese dei rappresentanti speciali come spese amministrative dovrebbe essere riconsiderata;

d) i servizi della Commissione dovrebbero disporre di personale sufficiente per soddisfare i requisiti di una corretta gestione delle azioni PESC.

Disposizioni di bilancio

68. Le decisioni del Consiglio e le decisioni della Commissione relative alle operazioni PESC superano i limiti annuali degli stanziamenti nel bilancio generale dell'Unione europea. Nei casi di cofinanziamento, manca un accordo sulla ripartizione delle spese tra i diversi donatori e il costo globale delle azioni non può ancora essere ricavato dai documenti preparatori o dalle relazioni finanziarie sulle azioni. In base ai criteri attuali, azioni simili possono ancora essere finanziate da più di una sottosezione del bilancio (cfr. i paragrafi 32-43).

69. Raccomandazione n. 2

Il finanziamento delle azioni PESC dovrebbe essere gestito con maggior trasparenza.

In particolare:

a) gli impegni dovrebbero essere imputati al bilancio dell'esercizio in cui è stata presa la decisione sulle azioni;

b) in casi di cofinanziamento dovrebbero essere definite disposizioni chiare sulla ripartizione dei costi;

c) la Commissione e il Consiglio dovrebbero elaborare insieme un metodo per valutare i contributi in natura in modo coerente sulla base dei costi effettivi dei contributi. Se, tuttavia, non è possibile ottenere informazioni affidabili da tutti gli Stati membri, i rendiconti finanziari allegati alle decisioni del Consiglio dovrebbero includere almeno le funzioni delle persone comandate, il nome dello Stato membro che le ha comandate e la durata dei comandi. I contributi in natura delle istituzioni e degli Stati membri dovrebbero essere indicati nelle relazioni finanziarie sulle azioni PESC;

d) per le spese preparatorie, finanziate dal Consiglio, dovrebbe essere prevista una voce di bilancio separata;

e) i criteri generali per l'esercizio dei poteri comunitari (finanziamento tramite sottosezioni diverse dalla B8) o dei poteri dell'Unione europea nel contesto della PESC (finanziamento tramite la sottosezione B8) dovrebbero essere perfezionati onde eliminare i casi limite.

Ritardi nell'avvio delle azioni

70. Il lasso di tempo tra la decisione del Consiglio e l'attuazione delle azioni è spesso notevole, il che può compromettere l'impatto delle azioni (cfr. i paragrafi 44-47).

71. Raccomandazione n. 3

La Commissione dovrebbe svolgere un'indagine sulle cause dei lunghi ritardi e riesaminare l'azione e il partner per la gestione della stessa.

Conclusione dei contratti

72. In molti casi i contratti tra la Commissione e chi attua le azioni PESC sono stati modificati. Spesso, ciò ha significato cambiamenti retroattivi alle voci di bilancio attinenti al progetto e/o la proroga della durata del progetto. In certi casi la proroga ha superato il termine ultimo fissato dal Consiglio, anche se la Commissione non è autorizzata a farlo. Spesso, i contratti sono stati prorogati perché l'intero importo impegnato non era stato utilizzato alla scadenza del contratto (cfr. i paragrafi 48-53).

73. Raccomandazione n. 4

La Commissione dovrebbe modificare i contratti retroattivamente o prorogarli solo in casi di forza maggiore. Si dovrebbero ricercare misure pratiche che facilitino l'agevole attuazione delle azioni.

In particolare:

a) dati i tempi che intercorrono tra le decisioni del Consiglio e l'avvio delle azioni e la necessità di diminuire le proroghe delle azioni mantenendo al tempo stesso la portata pianificata delle azioni, il termine ultimo fissato per completare un progetto dovrebbe essere stabilito all'atto della firma del contratto da parte della Commissione e di chi attua l'azione;

b) se un'operazione esistente deve essere continuata, la decisione del Consiglio al riguardo dovrebbe essere presa in tempo utile affinché la proroga dei contratti relativi all'attuazione dell'azione sia finalizzata in tempo per evitare l'interruzione dei contratti, che ostacola l'attuazione agevole delle azioni. L'obiettivo dovrebbe essere di disporre di una decisione del Consiglio entro il mese di luglio di un dato anno per un'attività che deve proseguire l'anno seguente;

c) i contratti dovrebbero prevedere sistematicamente che la Commissione sia informata su cambiamenti minori, entro limiti prestabiliti, tramite il sistema normale di relazioni periodiche, evitando modifiche formali al contratto;

d) dovrebbe essere creato un manuale specifico sull'attuazione delle azioni PESC.

Condizioni di impiego

74. Le condizioni che disciplinano le retribuzioni e le spese connesse agli stipendi degli RSUE sono state stabilite in una comunicazione della Commissione, nel giugno 1998, ed applicate con un'eccezione. Tuttavia, esse non sono state applicate agli RSUE nominati prima di tale data. Inoltre, non sono state stabilite le condizioni per il resto del personale finanziato nell'ambito dei progetti. La prassi relativa alle spese connesse alle retribuzioni del personale comandato, pagato con i fondi per i progetti PESC, varia a seconda dell'azione e/o dello Stato membro o dell'istituzione che ha provveduto al comando (cfr. i paragrafi 55-58).

75. Raccomandazione n. 5

Il Consiglio e la Commissione dovrebbero stabilire norme chiare sulle retribuzioni e le spese connesse agli stipendi.

In particolare:

a) le norme in materia dovrebbero essere applicate senza eccezioni sia agli RSUE, sia al personale finanziato dai progetti. Quando i contratti degli RSUE sono rinnovati successivamente, le norme dovrebbero essere applicate anche a coloro che beneficiano ancora di condizioni più favorevoli;

b) per quanto concerne il personale comandato, solo le spese di missione dovrebbero essere finanziate dai fondi dei progetti PESC;

c) l'assicurazione "alto rischio" delle mogli o dei figli degli RSUE o di altri membri del personale dovrebbe essere finanziata con i fondi dei progetti, solo quando sono ubicati in zone ad alto rischio, analogamente alle disposizioni dell'allegato X dello statuto.

Relazioni e valutazioni

76. La stesura delle relazioni è irregolare, incompleta e non chiara. Né la Commissione, né l'autorità di bilancio ricevono tempestivamente informazioni complete sul risultato delle azioni PESC. I controlli e le valutazioni non sono svolti in modo sistematico (cfr. i paragrafi 59-60).

77. Raccomandazione n. 6

Dovrebbero essere adottate disposizioni idonee ad ottenere relazioni, controlli e valutazioni adeguati.

In particolare:

a) la Commissione dovrebbe sviluppare modelli precisi per la stesura delle relazioni, e stabilire norme chiare sulla frequenza e sul contenuto delle relazioni ai vari livelli dell'operazione;

b) per migliorare la qualità del controllo globalmente, la Commissione dovrebbe adoperarsi affinché i controlli relativi a tutte le azioni importanti siano svolti in modo sistematico in base a mandati chiari, che coprano la totalità delle operazioni finanziate dall'UE o cofinanziate con altri donatori. I controlli sulle azioni di maggiore durata dovrebbero essere svolti su base annua. Nelle relazioni dovrebbero figurare risultati dettagliati e raccomandazioni;

c) la Commissione dovrebbe procedere a valutazioni indipendenti, almeno per i tipi di operazione più importanti, anche quando la decisione del Consiglio non lo richieda esplicitamente. Sarebbe opportuno preparare i mandati per tali valutazioni in collaborazione con il Consiglio.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 13 settembre 2001.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) A norma dell'articolo 14, paragrafo 1, del TUE, "le azioni comuni affrontano specifiche situazioni in cui si ritiene necessario un intervento operativo dell'Unione".

(2) A norma dell'articolo 15 del TUE, "le posizioni comuni definiscono l'approccio dell'Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica".

(3) Articolo 14, paragrafo 1, del TUE.

(4) Solamente B8.

(5) L'allegato 3 illustra l'esecuzione dei bilanci per il 1997-1999 nel periodo1997-1999. Esso non comprende gli stanziamenti riportati dagli esercizi precedenti o riportati agli esercizi successivi al 1999, ma include i pagamenti per azioni decise prima del 1997. L'allegato 2 descrive l'attuazione dei progetti nel periodo 1997-2000. La differenza nell'importo totale degli impegni tra gli allegati 2 e 3 è di circa13 milioni di euro. Essa è dovuta principalmente alla situazione in cui l'impegno è imputato a fronte di stanziamenti dell'esercizio successivo a quello della decisione del Consiglio.

(6) Risoluzione inviata alla Corte, a nome del Presidente del Parlamento europeo, dal Segretario generale il 29 aprile 1996.

(7) Il parere non è stato pubblicato.

(8) Articolo 14, paragrafo 1, del TUE.

(9) Nella presente relazione, questo titolo è usato anche come una definizione universale, anche se la decisione del Consiglio può aver usato un altro titolo, come "inviato speciale".

(10) Risoluzione del Parlamento del 19 dicembre 1997 sul parere n. 1/97 della Corte, paragrafo 7 (GU C 14 del 19.1.1998).

(11) Articolo 18, paragrafo 2: 'La Presidenza è responsabile dell'attuazione delle decisioni adottate nell'ambito del presente titolo; a questo titolo essa esprime in via di principio la posizione dell'Unione nelle organizzazioni internazionali e nelle conferenze internazionali'.

(12) Relazione speciale n. 2/96, paragrafi 61-62 (GU C 287 del 30.9.1996).

(13) 98/117/PESC, Sostegno al processo di pace in Bosnia (GU L 35 del 9.2.1998).

(14) 1999/345/PESC, Patto di stabilità per l'Europa sudorientale/Una conferenza sull'Europa sudorientale (GU L 133 del 28.5.1999).

(15) 1999/480/PESC, Una riunione dei Capi di Stato e di governo a Sarajevo, Bosnia-Erzegovina, concernente il patto di stabilità per l'Europa sudorientale (GU L 188 del 21.7.1999).

(16) Secondo la relazione finale "il Comitato organizzativo e i sottocomitati sono entrati in funzione il 9 luglio 1999".

(17) A causa del fatto che il personale attribuito all'RSUE è rimasto in servizio fino all'accettazione delle dimissioni dell'RSUE. L'RSUE non è stato retribuito con fondi comunitari.

(18) Nel 1999, linee di bilancio B7-6 6 1 "Partecipazione comunitaria alle azioni relative alle mine antiuomo", B7-7 0 0 "Sostegno alla democrazia nei paesi dell'Europa centrale e orientale, comprese le Repubbliche dell'ex Iugoslavia", B7-7 0 9 "Sostegno e supervisione dei processi elettorali."

Nel 1998, linee di bilancio B7-6 6 1 "Partecipazione comunitaria alle azioni relative alle mine antiuomo", B7-7 0 0 "Sostegno alla democrazia nei paesi dell'Europa centrale e orientale, comprese le Repubbliche dell'ex Iugoslavia", B7-7 0 9 "Sostegno e supervisione dei processi elettorali".

Nel 1997, linee di bilancio B7-6 6 1 "Partecipazione comunitaria alle azioni relative alle mine antiuomo", B7-7 0 0 1 "Misure comunitarie per sostenere la democrazia e il processo di pace nelle Repubbliche dell'ex Iugoslavia", B7-709 "Sostegno e supervisione dei processi elettorali".

(19) Regolamenti (CE) n. 975/1999 e (CE) n. 976/1999 del Consiglio (GU L 120 dell'8.5.1999).

(20) Regolamenti (CE) n. 1257/96 del Consiglio, del 20 giugno 1996, riguardante l'aiuto umanitario (GU L 163 del 2.7.1996) e (CE) n. 2258/96, del 22 novembre 1996, relativo ad azioni di risanamento e di ricostruzione a favore dei paesi in via di sviluppo (GU L 306 del 28.11.1996).

(21) In base all'articolo 3, paragrafo 4, dell'azione comune 96/676/PESC (inviato speciale dell'Unione europea per il processo di pace in Medio Oriente) e dell'articolo 4, paragrafo 4, dell'azione comune 96/250/PESC (inviato speciale per la regione dei Grandi laghi in Africa), il sostegno logistico avrebbe potuto essere fornito solamente "nella regione". Le nuove decisioni (azione comune 2000/794/PESC articolo 4, paragrafo 6, e CD 99/423/PESC articolo 2, paragrafo 3) contengono le rispettive formulazioni.

(22) Nel 2001, tutti le spese sono pagate dalla parte A del bilancio dell'Unione europea, dal momento che gli stanziamenti a favore degli RSUE sono stati stornati da B8 ad A-1 1 1 3.

(23) Un rendiconto finanziario presenta, tra l'altro, la linea di bilancio interessata e la base giuridica dell'azione, gli obiettivi e la durata dell'azione, i donatori e il bilancio dell'azione.

(24) Di questo importo, circa 1900000 euro sono assegnati all'UE. Tuttavia, il presente controllo mostra che l'UE ha pagato più della quota dovuta.

(25) La quota della Commissione dei costi di bilancio dell'OHR era del 55,4 % o del 61,4 % a seconda che il bilancio OHR includesse i 2,13 milioni di ecu. Nel corso del controllo, le spese effettive sostenute dalla Commissione riguardo a questo contributo non sono state chiarite.

(26) Nota di trasmissione del Consiglio, n. 8290/00 PESC 214. Secondo Sincom, 18600166 euro sono stati impegnati a seguito della decisione del Consiglio presa nel 1999. Lo stanziamento d'impegno è ammontato a 47 milioni di euro per il 2000.

(27) La nota di trasmissione del Consiglio, n. 10814/99 PESC 269. 98/623/PESC (75000 euro) non risulta nell'elenco della nota suddetta.

(28) 98/608/PESC, Inviato speciale per il processo di pace in Medio Oriente.

(29) Cfr. l'allegato 4.

(30) 186 giorni nel 1997, 122 giorni nel 1998 e 199 giorni nel 1999.

(31) Ricostituzione di valide forze di polizia in Albania.

Contratto datato 8 luglio 1999, valido fino al 30 giugno 2000, prorogato il 28 luglio 2000.

Comunità per lo sviluppo dell'Africa australe

Contratto datato 19 dicembre 1997, valido fino al 18 giugno 2000, prorogato il 27 luglio 2000.

UNMIK

Prima clausola aggiuntiva il 28 maggio 2000, con effetto retroattivo dal 1o gennaio 2000.

RSUE per la regione dei Grandi laghi in Africa

Terza clausola aggiuntiva al primo contratto il 31 luglio 1999, con effetto retroattivo per il periodo dal 1o agosto 1997 al 31 luglio 1998, corretto l'11 novembre 1999. Secondo contratto il 31 luglio 1999 con effetto retroattivo per il periodo dal 1o agosto 1997 al 31 luglio 1998.

RSUE per la Repubblica federale di Iugoslavia

Prima clausola aggiuntiva il 7 aprile 1999, con effetto retroattivo dal 1o gennaio 1999.

RSUE per il processo di pace in Medio Oriente

Seconda clausola aggiuntiva al primo contratto il 9 dicembre 1997, dal 25 novembre 1996 al 30 aprile 1998. Terza clausola aggiuntiva al primo contratto il 2 dicembre 1998, dal 1o maggio 1998 al 24 novembre 1998. Secondo contratto datato 18 dicembre 1998 per il periodo dal 26 novembre 1998 al 31 luglio 1999. Prima clausola aggiuntiva al secondo contratto datato 16 giugno 1999 dal 26 ottobre 1998 al 31 dicembre 1999.

RSUE per la struttura Royaumont

Quarta clausola aggiuntiva datata 15 giugno 2000, con effetto retroattivo dal 1o giugno 2000.

(32) Azione comune 99/523/PESC, Rappresentante speciale dell'Unione europea per esercitare le funzioni di coordinatore del patto di stabilità per l'Europa sudorientale (GU L 201 del 31.7.1999), articolo 3. L'azione comune 99/822/PESC ha prorogato la validità di quest'azione comune fino al 31 dicembre 2000 (GU L 318 dell'11.12.1999).

(33) E/97/2709 - SEC(98)925 del 4.6.1998. La decisione della Commissione non si applica ai familiari.

(34) GU C 172 del 18.6.1999.

(35) Nel bilancio del 1999, la linea di bilancio B8-0 1 4. Nel bilancio del 1998, gli stanziamenti d'impegno e di pagamento a tal fine ammontavano a 500000 ECU, ma sono stati stornati nella loro totalità. Nel 1999 essi ammontavano a 250000 ECU. Sono stati stornati 81115 ECU dallo stanziamento d'impegno e 150000 ECU dallo stanziamento di pagamento. Nel 2000, vi sono linee diverse per azioni nuove e esistenti. Il titolo è cambiato: "Azioni preparatorie e strategie comuni". L'importo è pari a 1500000 euro per le nuove azioni e "p.m." per quelle esistenti.

ALLEGATO 1

POLITICA ESTERA E DI SICUREZZA COMUNE (PESC)

Responsabilità e funzioni istituzionali

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Trattato sull'Unione europea e "Guida pratica della PESC" - Segretariato generale del Consiglio, luglio 1996, con alcuni emendamenti.

ALLEGATO 2

POLITICA ESTERA E DI SICUREZZA COMUNE (PESC)

Importi assegnati nel 1997-2000 alle azioni comuni, decise dal Consiglio nel 1997-1999

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Decisioni del Consiglio che adottano azioni comuni 1997-1999. Sistema contabile della Commissione (Sincom).

NB:

A causa dei disimpegni e delle differenze di arrotondamento, gli impegni da liquidare non equivalgono alla differenza tra gli impegni e i pagamenti.

ALLEGATO 3

POLITICA ESTERA E DI SICUREZZA COMUNE (PESC)

esecuzione del bilancio 1997-1999

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonti:

Bilancio generale dell'Unione europea 1997-1999. Conto di gestione 1997-1999. Sincom.

ALLEGATO 4

LASSI DI TEMPO NELL'ATTUAZIONE DI AZIONI COMUNI CHE HANNO IMPLICAZIONI FINANZIARIE (1997-1999)

>SPAZIO PER TABELLA>

N/D= Non disponibile

ALLEGATO 5

CHIUSURA DELLE AZIONI

>SPAZIO PER TABELLA>

N/A= informazione non applicabile.

Risposte del consiglio

1. Raccomandazione n. 1

La raccomandazione 1 sarà discussa a fondo dagli organi del Consiglio.

2. Raccomandazione n. 2, lettera d) (e punto 7)

Costi preparatori

È esatto affermare che in passato il Consiglio ha utilizzato - in misura alquanto limitata - la voce di bilancio 1113 per finanziare costi che potrebbero essere definiti preparatori di misure comuni; il Consiglio riconosce inoltre che, poiché detta voce di bilancio 1113 comprende la spesa per tutti i consiglieri speciali del Consiglio, e più recentemente per gli esperti nazionali distaccati, gli importi specifici destinati alla preparazione delle azioni PESC non possono provenire direttamente da una siffatta voce di bilancio.

In pratica il Consiglio coglie comunque questa opportunità per confermare categoricamente che la voce 1113 non è stata utilizzata per niente, né nel 1999, né nel 2000, per coprire spese relative alla PESC.

Quanto al 2001, la decisione del Consiglio del 30 marzo 2000, che la Corte affronta quale punto distinto, fa riferimento alle spese amministrative dei rappresentanti speciali e, per quanto riguarda il bilancio del Consiglio, si può considerare che essa comprenda de facto la nozione di spesa preparatoria.

Nel quadro dell'elaborazione del progetto di stato di previsione per il 2003, il Consiglio esaminerà la possibilità di individuare questi costi PESC sotto una distinta voce di bilancio.

3. Altro

A prescindere da questi due commenti, il Consiglio concorda con tutte le osservazioni formulate in materia.

Risposte della commissione

SINTESI

IV. Per quanto riguarda il quadro normativo della PESC, l'articolo 14 del trattato sull'Unione europea prevede che le azioni comuni fissino la loro portata, i mezzi necessari e le condizioni relative alla loro attuazione. Ai sensi dell'articolo 274 del trattato CE, la commissione conserva tuttavia un certo potere discrezionale per quanto riguarda le modalità di attuazione. Inoltre, e nonostante la formulazione relativamente vaga dell'articolo 18 del trattato sull'Unione europea, la ripartizione dei compiti che viene operata nella pratica appare logica: la presidenza, assistita dal Segretario generale/Alto rappresentante (SG/AR), è responsabile del conseguimento globale degli obiettivi dell'azione comune, mentre la commissione è incaricata della corretta esecuzione delle azioni attraverso la preparazione e la negoziazione dei contratti con gli organismi incaricati della loro attuazione e mediante l'opera di monitoraggio dell'esecuzione sulla base delle informazioni che le pervengono.

V. La Commissione insiste sul fatto che i criteri richiesti per i finanziamenti comunitari, e in particolare i commenti di bilancio, sono stati scrupolosamente rispettati.

D'altra parte, essa ammette che, nel corso del periodo di osservazione dell'audit, in alcuni casi le informazioni relative ai contributi di terze parti erano insufficienti. Per ragioni politiche e di buona gestione, del resto, non è sempre possibile, né auspicabile rendere pubblico l'esatto contributo di ciascuna parte interessata. Effettivamente, per favorire la dinamica politica necessaria al lancio di un progetto specifico, spesso vengono sollecitati impegni politici da parte di terze parti, le quali poi, a causa dell'evoluzione politica in loco, non sempre possono rispettarli, essendo anche geograficamente o politicamente meno implicate dell'UE. Può anche succedere, tuttavia, che l'Unione, per ragioni imperative legate alla prevenzione dei conflitti o alla stabilizzazione politica, abbia interesse a proseguire l'attuazione del progetto in questione, indipendentemente dall'eventuale diminuzione dei contributi previsti.

Notevoli progressi sono tuttavia stati realizzati in questo settore nel 2000 e 2001, dal momento che i contributi in natura vengono ormai indicati nelle schede finanziarie.

VI. Nel 1998 e 1999, un certo numero di decisioni del Consiglio, rispettivamente tre e cinque, sono state attribuite agli stanziamenti d'impegno dell'esercizio successivo. Benché gli importi corrispondenti fossero considerevolmente superiori nel 1999/2000 rispetto al 1998/1999, questa pratica non deve essere considerata come una tendenza generale bensì come un'eccezione, poiché nel 2000 si è verificato un solo caso di questo genere.

Quanto alla disponibilità delle risorse, la Commissione intende sottolineare che le disposizioni finanziarie delle decisioni del Consiglio hanno un carattere indicativo (cfr. paragrafi 41 e 43).

In termini di rispetto della regolamentazione, la pratica consistente nell'impegnare stanziamenti nel corso dell'esercizio successivo alla decisione del Consiglio non è affatto irregolare. Per l'attuazione delle azioni PESC, l'obiettivo è approvare l'impegno di bilancio (cioè la decisione della Commissione) e l'impegno giuridico (cioè il contratto) nel corso dello stesso esercizio finanziario.

Nel caso in cui si debba prorogare un'azione che si conclude alla fine dell'anno civile in corso (il che si applica alla maggior parte delle azioni più importanti dal punto di vista finanziario), il Consiglio deve prendere una decisione con sufficiente anticipo perché la Commissione sia in grado di approvare la decisione di finanziamento e l'impegno giuridico corrispondente nel corso dello stesso anno. In termini di buona gestione finanziaria, pertanto, la Commissione si ritrova spesso in una posizione difficile, dal momento che il Consiglio decide la proroga di un'azione in una data molto a ridosso della fine dell'esercizio.

VII. L'attuazione delle azioni comuni richiede spesso l'adozione di soluzioni adeguate alle circostanze. Non è infatti quasi mai possibile utilizzare contratti standard, il che significa che i negoziati e la preparazione dei contratti relativi all'attuazione delle azioni comuni richiedono generalmente più tempo di quanto non avvenga per la concessione di sovvenzioni alle ONG o alle organizzazioni internazionali.

VIII. Per garantire una risposta agli eventi politici in tempo utile, il Consiglio adotta generalmente le azioni comuni in tempi molto stretti. Le azioni PESC vengono facilmente modificate in base all'evoluzione del contesto politico e delle condizioni di sicurezza, e devono quindi essere oggetto di adeguamenti o di estensioni. Gli adeguamenti secondari devono essere attuati tramite modifiche dei contratti, mentre quando il mandato iniziale viene considerevolmente modificato o prorogato, in genere è necessario redigere un nuovo contratto. Quest'approccio appare come il più pratico ed efficace, benché possa rendere più difficile da realizzare il monitoraggio delle azioni.

IX. Sono stati compiuti sforzi considerevoli per stabilire criteri chiaramente definiti con l'adozione di due comunicazioni, nel 1997 e 1998, che precisano la funzione dei rappresentanti speciali. Queste norme sono state applicate ai rappresentanti speciali dell'UE (RSUE) che hanno iniziato il loro mandato dopo la pubblicazione delle due comunicazioni. In ogni caso, a partire dal 2001, la retribuzione, come pure le spese relative ai salari e alle indennità dei rappresentanti speciali sono finanziate sul bilancio di funzionamento del Consiglio.

La Commissione riconosce che per il personale amministrativo, la situazione è effettivamente piuttosto ambigua e dovrebbe forse essere affrontata in modo più coerente. Tuttavia, fino a oggi, l'applicazione diretta delle "regole del mercato" ha spesso dato i risultati più proficui dal punto di vista dell'efficienza dei costi.

X. In particolare, è vero che, in alcuni casi, le relazioni finanziarie e tecniche elaborate dai beneficiari non comportavano sufficienti informazioni, e dovrebbero essere migliorate in futuro grazie ad un controllo più rigoroso e più interattivo. La durata media dei progetti è di un anno, il che significa che di norma devono essere presentate due relazioni finanziarie. Qualsiasi pagamento è subordinato alla presentazione delle relazioni, cosa che permette di garantire un controllo sufficiente e regolare. Inoltre, nei commenti di bilancio relativi alla linea B8-0 1 5 (azioni preparatorie) nel progetto preliminare di bilancio per il 2002, la Commissione ha proposto di prevedere la possibilità, per la Commissione, di realizzare valutazioni ed audit autonomi ove lo si ritenga necessario.

XI. Come è stato precisato dalla Corte, è stata eliminata una delle principali fonti di preoccupazione menzionata nella sua relazione precedente: l'iscrizione delle spese relative alle azioni preparatorie sotto la voce spese amministrative.

L'osservazione della Corte si applica ai contributi in natura del Consiglio e della Commissione a favore degli uffici dei RSUE.

Per quanto riguarda la decisione del Consiglio del 30 marzo 2000 riguardante i RSUE, nel dicembre 2000 la Commissione ha già sottoposto per iscritto all'attenzione del comitato dei rappresentanti permanenti alcuni problemi collegati all'applicazione pratica di tale decisione: pur affermando il suo sostegno all'obiettivo dei nuovi orientamenti che consiste nel far dipendere chiaramente i RSUE dall'autorità del SG/AR, ha sottolineato la necessità di precisare ciò che si deve intendere per spese amministrative e per spese operative.

Nel 2001, la Commissione ha avviato un audit relativo ai RSUE, il cui obiettivo consiste in parte nel contribuire a una migliore definizione delle spese amministrative e operative.

XII. La Commissione accoglie con interesse la proposta della Corte di adottare principi e modalità operativi chiaramente definiti per quanto riguarda il suo ruolo nell'attuazione della PESC, e sottoscrive interamente alla sua richiesta di garantire una maggiore trasparenza. È possibile introdurre dei miglioramenti, in particolare grazie alla razionalizzazione proposta dalla Commissione del numero di articoli di bilancio corrispondenti nel progetto preliminare di bilancio del 2002.

La Commissione ha già adottato misure in questo senso, approvando la sua nuova struttura di gestione e prevedendo di semplificare ulteriormente le procedure, in particolare permettendo al collegio dei commissari di delegare le sue responsabilità al commissario incaricato delle relazioni esterne per la firma delle decisioni di finanziamento necessarie. Ciononostante, i ritardi sono talvolta inevitabili, né sono del resto sempre imputabili ad una cattiva gestione, ma piuttosto a una preparazione approfondita dei contratti, in modo tale da evitare i problemi nel corso della successiva fase di attuazione e far sì che non si debba richiedere la presentazione di relazioni più adeguate e complete agli organismi incaricati di tale attuazione.

La commissione rimanda alla risposta formulata al paragrafo VIII, in cui conclude che gli adeguamenti secondari devono essere attuati tramite modifiche dei contratti, mentre quando il mandato iniziale viene considerevolmente modificato o prorogato, in genere è necessario redigere un nuovo contratto.

Sono state adottate nel frattempo norme chiare e precise riguardanti la retribuzione e le spese relative ai salari dei RSUE, che non hanno potuto essere prese in considerazione per il periodo in cui è stata effettuata la valutazione.

La commissione rimanda alla risposta formulata al paragrafo X, in cui conclude che in particolare le relazioni finanziarie e tecniche elaborate dai beneficiari dovrebbero essere migliorate in futuro grazie ad un controllo più rigoroso e più interattivo. La durata media dei progetti è di un anno, il che significa che di norma devono essere presentate due relazioni finanziarie. Qualsiasi pagamento è subordinato alla presentazione delle relazioni, cosa che permette di garantire un controllo sufficiente e regolare. Inoltre, nei commenti di bilancio relativi alla linea B8-015 (azioni preparatorie) nel progetto preliminare di bilancio per il 2002, la Commissione ha proposto di prevedere la possibilità, per la Commissione, di realizzare valutazioni ed audit autonomi ove lo si ritenga necessario.

INTRODUZIONE

Azioni comuni: dati finanziari e di bilancio

8-9. È diventato più difficile confrontare gli importi nei diversi anni per via del fatto che alcune azioni precedentemente finanziate sul titolo B8 del bilancio, quali ad esempio le operazioni civili di sminamento e le missioni di monitoraggio delle elezioni, sono state trasferite al primo pilastro nel corso del periodo di osservazione dell'audit, come è stato osservato dalla Corte.

Il parere n. 1/97 della Corte sulla politica estera e di sicurezza comune

10. La Commissione ha accolto favorevolmente le conclusioni della Corte presentate nel suo parere n. 1/97 e ha adottato le cinque misure enunciate di seguito per rispondere alle cinque osservazioni più importanti della Corte:

a) I criteri relativi alla determinazione della fonte di finanziamento comunitario non erano sufficientemente chiari.

La Commissione rimanda alla risposta formulata al paragrafo 65, lettera a).

b) Le informazioni riguardanti gli importi effettivamente versati dai vari Stati membri o da altri donatori erano insufficienti o non disponibili.

La Commissione rimanda alla risposta formulata al paragrafo 65, lettera b).

c) Il Consiglio ha equiparato le spese relative al lavoro preparatorio a spese amministrative, attribuendole perciò alla sezione II - Consiglio - del bilancio generale, il che si è tradotto in una mancanza di trasparenza nella gestione del bilancio.

La Commissione rimanda alla risposta formulata al paragrafo 65, lettera c).

d) Le risorse finanziarie non sono state messe a disposizione sufficientemente a tempo per permettere un'attuazione efficiente o la realizzazione del lavoro preparatorio necessario prima dell'adozione di un'azione comune.

La Commissione rimanda alla risposta formulata al paragrafo 65, lettera d).

e) In mancanza di definizioni chiare in materia, non è stato chiaramente stabilito il ruolo della Commissione nella determinazione delle disposizioni finanziarie, giuridiche ed operative necessarie all'attuazione delle azioni PESC che comportano spese di bilancio.

La Commissione rimanda alla risposta formulata al paragrafo 65, lettera e).

Alcune implicazioni del trattato sull'Unione europea relative alla PESC

13. La delega di alcuni poteri esecutivi alla Commissione nei settori dei diritti dell'uomo, delle operazioni di sminamento ecc., rappresenta una tendenza crescente verso la "comunitarizzazione" delle politiche che, fino ad oggi, venivano attuate nel quadro intergovernativo del secondo pilastro. La Commissione ha dato inizio a questa tendenza e tenta attivamente di rafforzarla adottando le iniziative giuridiche corrispondenti.

14. La Commissione ritiene che la definizione del ruolo dell'AR/SG (Alto rappresentante/Segretario generale) rifletta adeguatamente la sua funzione organizzativa nell'ambito del ruolo istituzionale del Consiglio.

CONSIDERAZIONI PRELIMINARI SU ALCUNE CARATTERISTICHE DELLE AZIONI PESC

20. La Commissione condivide l'analisi della Corte circa la complessità della natura politica e giuridica delle azioni PESC.

21. L'articolo 14 del trattato sull'Unione europea prevede che le azioni comuni fissino la loro portata, i mezzi necessari e le condizioni relative alla loro attuazione. Ai sensi dell'articolo 274 del trattato CE, la commissione conserva tuttavia un certo potere discrezionale per quanto riguarda le modalità di attuazione. Inoltre, e nonostante la formulazione relativamente vaga dell'articolo 18 del trattato sull'Unione europea, la ripartizione dei compiti che viene operata nella pratica appare logica: la presidenza, assistita dal Segretario generale/Alto rappresentante (SG/AR), è responsabile del conseguimento globale degli obiettivi dell'azione comune, mentre la commissione è incaricata della corretta esecuzione delle azioni attraverso la preparazione e la negoziazione dei contratti con gli organismi incaricati della loro attuazione e mediante l'opera di monitoraggio dell'esecuzione sulla base delle informazioni che le pervengono.

22. Benché la Commissione concordi pienamente che una delega più chiara dei poteri esecutivi potrebbe promuovere una maggiore efficienza economica, intende però sottolineare che l'amministrazione di Mostar ha rappresentato un caso molto particolare: non soltanto, infatti, la presidenza ruotava ogni sei mesi, ma una buona parte del personale chiave sul terreno è stato sostituito.

Nel dicembre 2000, il Consiglio ha adottato un'azione comune relativa alla missione di vigilanza dell'Unione europea in cui è stato affrontato il problema specifico sollevato dalla Corte: è stato nominato un capo missione per un periodo di tre anni, a condizione naturalmente che la missione raggiunga tale durata. Il capo missione prende tutte le decisioni operative necessarie nella misura in cui non esula dal suo mandato e non supera il bilancio assegnatogli. Riferisce regolarmente circa le sue attività alla presidenza e al SG/AR (non ancora istituito all'epoca dell'amministrazione di Mostar), da cui riceve a sua volta informazioni e direttive. Riferisce inoltre alla Commissione, suo supervisore, su tutte le attività intraprese nel quadro del suo contratto, in particolare per quanto riguarda l'esecuzione e l'utilizzo del bilancio a sua disposizione. La continuità è così garantita a tutti i livelli. Il sistema ha già dimostrato, nel corso dei primi cinque mesi del 2001, la sua flessibilità e la sua capacità di reagire ai mutamenti del contesto politico e delle condizioni di sicurezza.

23. La Commissione condivide l'opinione della Corte secondo il quale la complessa natura politica e giuridica delle azioni PESC è spesso all'origine di vari problemi d'attuazione. Non concorda tuttavia con tutte le osservazioni della Corte. I relativi punti di disaccordo sono illustrati nelle risposte della Commissione ai pertinenti paragrafi citati dalla Corte.

Inoltre, nell'ambito della Commissione, alcuni problemi d'attuazione possono essere attribuiti, da un lato, a modifiche nella ripartizione delle responsabilità tra i servizi e le DG operate nel corso del periodo di osservazione dell'audit e, dall'altro, a una mancanza di risorse umane disponibili per la gestione della PESC. Quest'ultimo punto rimanda del resto alla raccomandazione 1, lettera d), della Corte, che insiste sulla necessità di disporre di un livello di personale adeguato.

OSSERVAZIONI SULL'ATTUAZIONE DELLE AZIONI PESC

Decisioni del Consiglio

Quadro di bilancio della Republika Srpska

26. La Commissione accetta questa critica e ritiene che si tratti di un caso isolato.

Conferenza sul patto di stabilità per l'Europa sudorientale

27. Secondo il parere della Commissione, questa critica si rivolge soprattutto alla presidenza ed al segretariato generale del Consiglio. Una buona preparazione, che preveda la piena partecipazione della Commissione, permette di accelerare la firma successiva del contratto, che dovrebbe normalmente verificarsi prima del lancio dell'azione. In questo caso specifico, essa avrebbe dovuto avvenire prima dell'apertura della conferenza.

Sulla base degli insegnamenti tratti dall'azione in questione, nel 1999 sono state introdotte le cosiddette "schede per azione" al fine di contribuire a una preparazione più approfondita delle azioni PESC. Se venissero compilate come previsto per ogni progetto dai gruppi di lavoro tematici o geografici del Consiglio prima di essere esaminate nell'ambito del gruppo dei consiglieri in materia di relazioni esterne, tali schede per azioni costituirebbero uno strumento di preparazione indicato per poter redigere schede finanziarie corrette e definire quadri d'attuazione adeguati.

28. La Commissione condivide le conclusioni della Corte secondo cui in futuro la presidenza dovrebbe evitare di approvare impegni finanziari prima di aver debitamente consultato gli Stati membri e la Commissione stessa.

Il rappresentante speciale per la Iugoslavia

29. Può darsi che la situazione sia stata determinata da avvenimenti politici particolari che non erano completamente prevedibili. La Commissione tiene tuttavia a precisare di avere insistito in diverse occasioni presso le diverse istanze interessate del Consiglio sulla necessità di annullare rapidamente quest'azione comune.

Il rappresentante speciale per la struttura Royaumont

30. La Commissione non ritiene opportuno rispondere alle osservazioni della Corte che si rivolgono al Consiglio.

Disposizioni finanziarie e di bilancio

31. Si è effettivamente registrata tutta una serie di miglioramenti. Di seguito vengono presentati dei chiarimenti sulle disposizioni e procedure descritte nelle risposte fornite dalla commissione ai paragrafi 32-34.

Linee di bilancio diverse destinate a finanziare le operazioni PESC

32. Nel 1996, il Parlamento europeo ha istituito l'articolo di bilancio B7-6 6 1 "Partecipazione comunitaria alle azioni relative alle mine antiuomo". Da allora, il finanziamento comunitario di questo tipo di azioni è stato gradualmente concentrato su questo articolo. Questa tendenza si rafforzerà con l'introduzione di uno specifico regolamento del Consiglio nel 2001. Tra il 1998 ed il 2001, nessuna azione relativa alle mine antiuomo è stata impegnata sul bilancio della PESC. La sola eccezione in materia è l'azione di sminamento attuata in Croazia, che non poteva essere finanziata a titolo del pertinente regolamento del primo pilastro perché l'organismo incaricato della sua attuazione, cioè l'UEO, è un'organizzazione militare.

L'articolo 17 del TEU stabilisce le condizioni in base alle quali l'UE può ricorrere all'UEO per le necessità di attuazione di un'azione dell'Unione. È impossibile per l'UE mobilitare l'UEO senza tale base giuridica. Ciò ha condizionato la scelta della base giuridica per l'azione comune 2000/231/PESC (nonché per l'azione comune 2000/798/PESC relativa ad un altro settore, cioè a una missione di polizia in Albania). Sarebbe stato contrario ai trattati finanziare a norma di un regolamento comunitario un'azione adottata mediante un atto PESC, così come sarebbe giuridicamente inaccettabile utilizzare uno strumento del secondo pilastro per chiedere all'UEO di incaricarsi dell'esecuzione di attività comunitarie.

Da quando sono stati adottati i regolamenti (CE) n. 975/1999 e (CE) n. 976/1999 del Consiglio (relativi ai diritti dell'uomo), le missioni di monitoraggio delle elezioni vengono finanziate esclusivamente nel quadro del primo pilastro. Inoltre, a seguito dell'adozione di questi regolamenti, il sostegno ai processi elettorali in Nigeria e in Bosnia Erzegovina, inizialmente finanziato sulla sottosezione del bilancio B8, è stato ormai attribuito alla linea B7-7 0 9 0 a partire dal 1o gennaio 2000.

Il programma Phare ha effettivamente fornito assistenza alla polizia albanese tramite la ricostruzione di commissariati e la fornitura di materiale e attrezzature. Non ha però contribuito a finanziare le attività svolte in seguito dall'UEO. Sebbene quindi gli obiettivi delle azioni citate fossero complementari, le azioni erano distinte dal punto di vista del finanziamento, della base giuridica e della linea di bilancio utilizzata.

33. I criteri adottati dal Coreper per il finanziamento di un'azione a titolo della sottosezione B8 del bilancio sono stati sempre rispettati, tranne in due casi. Si è trattato di finanziamenti assegnati al titolo del B8 per via del fatto che, in entrambi i casi, l'organismo incaricato dell'attuazione era un'organizzazione militare, cioè l'Unione dell'Europa occidentale (UEO), che non poteva di conseguenza beneficiare di finanziamenti a titolo delle linee di bilancio del primo pilastro. I due casi in questione erano l'azione relativa alle mine antiuomo in Croazia (Weudam), che avrebbe dovuto concludersi nel novembre 2001, e l'azione relativa alla ricostituzione di forze di polizia funzionanti ed efficienti in Albania (MAPE), che nel frattempo si è già conclusa. L'attuazione di alcune componenti dell'assistenza accordata alla polizia albanese che non dipendono, in quanto tali, dalle attività dell'UEO, proseguirà nel quadro del regolamento CARDS (assistenza comunitaria alla ricostruzione, allo sviluppo e alla stabilizzazione). La Commissione rimanda alla sua interpretazione, illustrata al paragrafo 32, sulla necessità di ricorrere all'articolo 17 del trattato sull'Unione europea per le azioni attuate dall'UEO.

La Commissione ritiene che i casi limite citati nella relazione della Corte siano ormai stati riassorbiti dai nuovi regolamenti del Consiglio.

Le disposizioni dell'azione comune 2000/798/PESC del Consiglio, del 14 dicembre 2000, (terzo preambolo), si fondano sull'idea generale che le strutture l'UEO (compresa la MAPE) devono essere integrate nell'UE, e cioè dipendere dalla PESC. Nel 2001, la Commissione ha rifiutato di integrare la struttura del MAPE nella PESC, per via del fatto che il tipo d'azione previsto nel contesto di questa struttura dipenderebbe da una base giuridica già esistente nel quadro del primo pilastro, cioè il regolamento CARDS. Di conseguenza, le componenti della struttura MAPE che resteranno operative saranno ormai attuate nel quadro del suddetto regolamento del Consiglio.

34. La Commissione prende atto della conclusione della Corte secondo cui le autorità di bilancio hanno risposto in modo adeguato alla critica formulata inizialmente e, pertanto, il problema in questione è stato risolto.

Contributi in natura e cofinanziamento

35. Il personale distaccato presso i RSUE è limitato ai seguenti posti: due segretari del Consiglio e un assistente amministrativo aggiunto della Commissione presso il sig. Moratinos e un amministratore della Commissione presso il sig. Hombach.

36. La Commissione cerca di menzionare nelle schede finanziarie tutti i contributi di cui è al corrente, compresa l'indicazione di ogni contributo in natura o del personale distaccato.

È difficile valutare l'importanza finanziaria dei contributi in natura e, nella maggior parte dei casi, non è neppure auspicabile dal punto di vista politico. Cfr. le risposte formulate al paragrafo V.

Una possibile soluzione, adottata ad esempio nel caso del coordinatore speciale del patto di stabilità, consiste nel finanziare soltanto una componente ben definita del progetto globale.

37-38. La carica e l'Ufficio dell'Alto rappresentante (OHR) sono stati istituiti nell'ambito dell'"accordo quadro generale per la pace" (allegato 10), siglato a Dayton il 21 novembre 1995 e firmato dalle tre parti in causa del conflitto il 14 dicembre 1995 a Parigi. La firma dell'accordo si è svolta in presenza di diversi paesi e del "negoziatore speciale dell'UE". La conferenza per l'attuazione degli accordi di pace, tenutasi a Lancaster House, Londra, l'8 e il 9 dicembre 1995, ha deciso di sciogliere le strutture della conferenza internazionale sull'ex Iugoslavia e di istituire un Consiglio per l'attuazione degli accordi di pace (PIC), al cui interno la Commissione europea è rappresentata (cfr. le conclusioni di Lancaster House, paragrafo 21). La conferenza ha concordato su quanto segue (paragrafo 22): "Il Comitato direttivo [del PIC] proporrà un bilancio destinato a coprire le spese operative del PIC, in particolare le spese della sede centrale e degli uffici dell'Alto rappresentante (...). Il PIC si impegna a finanziare questo bilancio secondo criteri di ripartizione, derivati da quelli della conferenza internazinale sull'ex Iugoslavia, da stabilire di comune accordo." Si è preso nota che l'UE ha già adottato misure volte a farsi carico di alcuni costi immediati collegati all'entrata in funzione dell'Alto rappresentante, come pure del suo contributo al bilancio totale.

Nel dicembre 1995, l'UE, precedendo gli altri donatori, ha deciso un contributo di 10 milioni di ECU, il che equivaleva al 50,6 % del bilancio dell'OHR fissato a 19,763 milioni di ECU dal Comitato direttivo del PIC nel marzo 1996. Si è constatato un "deficit di finanziamento" del 2,4 %, in quanto la OHR ha incluso per errore nei criteri di