COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 12.03.1997 
COM(97) 102 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
MODERNIZZARE E MIGLIORARE LA PROTEZIONE SOCIALE 
NELL'UNIONE EUROPEA 

INDICE 
1. UN DIBATTITO EUROPEO SUL FUTURO DELLA PROTEZIONE SOCIALE6 
1.11 contributi al dibattito 7 
1.2 La sfida: L'esigenza di modernizzare e migliorare i sistemi europei di protezione sociale 8 
1.2.1 11 cambiamento della natura del lavoro 9 
1.2.2 L'invecchiamento della popola/ione in Europa 9 
1.2.3 II nuovo equilibrio dei sessi 10 
1.2.4 La necessità di riformare il coordinamento dei sistemi nazionali di sicurezza sociale 12 
2. QUESTIONI ESSENZIALI DELLA MODERNIZZAZIONE 12 
2.1 La protezione sociale come fattore produttivo 12 
2.2 Rendere la protezione sociale più favorevole all'occupazione 13 
2.2.1 Rendere i sistemi fiscali e di protezione sociale più favorevoli all'occupazione 14 
2.2.2 Trasformare l'assicurazione di disoccupazione in un'assicurazione per l'occupazione 15 
2.2.3 Necessità di revisione delle modalità di finanziamento della protezione sociale 17 
2.2.4 Mettere in atto sistemi flessibili per gestire la transizione dal lavoro alla pensione 18 
2.2.5 La protezione sociale per promuovere l'integrazione 20 
2.3 Adattare la protezione sociale all'invecchiamento demografico delle società europee 21 
2.3.1 Rendere sostenibili i regimi pensionistici pubblici 21 
2.3.2 Creare un contesto sicuro per i regimi pensionistici complementari 24 
2.3.3 Soddisfare le nuove esigenze assistenziali degli anziani. 25 
2.3.4 Migliorare i servizi sanitari 27 
2.4 Adattare la protezione sociale ai mutamenti dell'equilibrio tra i sessi: verso 
l'individualizzazione dei diritti 28 
2.5 Migliorare la protezione sociale per coloro che si spostano all'interno dell'Unione 30 
3. SOSTENERE IL PROCESSO DI ADATTAMENTO MEDIANTE AZIONI A 
LIVELLO EUROPEO 33 
Appendice 
SINTESI 
I sistemi di protezione sociale finanziati con il denaro pubblico assorbono la maggior parte 
della spesa destinata al sostegno sociale, alla sanità e alle pensioni negli Stati membri 
dell'Unione europea ed hanno avuto un ruolo fondamentale nel garantire la ridistribuzione 
del reddito e la coesione sociale e nel mantenere la stabilità politica e il progresso 
economico durante l'esistenza dell'Unione stessa. 
Questi sistemi rappresentano oggi il 28% del PIL complessivo dell'UE, sebbene la 
percentuale vari da uno Stato membro all'altro, passando dal 16% al 35%, a causa di 
differenze dei livelli delle prestazioni e dell'equilibrio tra finanziamento pubblico e privato. 
Gli obiettivi e le strutture finanziarie ed operative della maggior parte dei sistemi esistenti 
negli Stati membri sono stati definiti decine di anni fa. Sebbene le esigenze fondamentali 
cui tali sistemi sono chiamati a sopperire permangano, sono mutate, e continueranno a 
mutare, le condizioni economiche e sociali in cui operano. Al fine di garantirne l'efficacia 
nel tempo e di venire incontro ad esigenze in evoluzione, s'impone con urgenza la 
necessità di modernizzare questi sistemi. In particolare, è necessario adattare i sistemi di 
protezione sociale: 
- all'evoluzione della natura del lavoro, ambito in cui è necessario trovare una nuova 
interazione tra le strategie volte a migliorare la flessibilità e quelle che mirano a 
garantire la sicurezza; 
- al mutamento dell'equilibrio tra i sessi nel mondo del lavoro, dove la parità di 
opportunità ha recato nuove questioni e nuove esigenze in termini di tutela sociale; 
- all'invecchiamento demografico in Europa, dove il rapido aumento della popolazione di 
persone non autosufficienti crea nuove esigenze ed imprime un'accelerazione al 
processo di riforma delle pensioni; 
- alla necessità di riformare il coordinamento dei regimi nazionali di previdenza sociale 
per coloro che si spostano all'interno dell'UE. 
Al fine di dare il proprio sostegno agli Stati membri impegnati in tali adattamenti, la 
Commissione ha presentato, alla fine del 1995, il documento 'Il futuro della protezione 
sociale: un quadro di riferimento per un dibattito europeo", che è stato lo spunto di una 
discussione vivace e interattiva. E' giunto il momento di fare il punto della situazione. La 
presente comunicazione ha un duplice scopo: 
- indicare le vie di una modernizzazione realizzabile; 
- presentare proposte specifiche per un sostegno a livello europeo. 
Questo approccio si fonda sulle premesse, comunemente accettate, secondo cui: 
• Ciascuno Stato membro è responsabile dell'organizzazione e del finanziamento del 
proprio sistema di protezione sociale. 
• L'UE e responsabile del coordinamento dei regimi nazionali di sicurezza sociale nei 
casi in cui i cittadini si avvalgono dei loro diritti di libertà di circolazione nell'Unione. 
• L'UE funge inoltre da forum per promuovere una migliore mutua comprensione delle 
prospettive a lungo termine e per individuare problemi comuni degli Stati membri. 
Alla luce di tutto ciò, la Commissione propone le seguenti questioni per ulteriore analisi, 
dibattito e azione: 
(1) Tutela sociale quale fattore produttivo. La Commissione si concentrerà sui costi e 
benefici complessivi dei sistemi di protezione sociale, tra cui in particolare il loro 
impatto sulla coesione sociale, la stabilità politica e il progresso economico, alla 
luce delle discussioni svoltesi durante la conferenza della presidenza olandese su 
"Politica sociale e risultati economici", tenutasi nel gennaio 1997. 
(2) Rendere i sistemi di protezione sociale più favorevoli all'occupazione. Svolgendo 
l'incarico conferitole dal Consiglio europeo di Dublino, la Commissione, nel suo 
contributo alla Relazione congiunta sull'occupazione del 1997, si concentrerà su 
come sviluppare riforme della protezione sociale e della fiscalità affinché diventino 
parte integrante di una strategia attiva per l'occupazione, basandosi sull'esame 
delle migliori pratiche nel settore delle politiche attive. 
La Commissione esaminerà in che modo l'assicurazione contro la disoccupazione, 
che ha carattere di rimedio momentaneo, possa tramutarsi in un'assicurazione 
attiva per 1' occupazione ed approfondirà l'analisi delle misure adottate per ridurre 
i costi non salariali del lavoro, quale contributo alla relazione intermedia da 
presentare al Consiglio europeo di Amsterdam del giugno 1997 e alla relazione 
congiunta sull'occupazione da preparare per il Consiglio europeo di Lussemburgo 
del dicembre 1997. Anche l'effetto sull'occupazione del prelievo fiscale sarà un 
importante tema di discussione del nuovo Gruppo ad alto livello sulla fiscalità 
istituito dal Consiglio europeo di Dublino. 
Nel rapporto sull'occupazione in Europa che sarà pubblicato nel settembre 1997, 
la Commissione presenterà le possibilità ed i problemi connessi con un passaggio 
progressivo alla pensione ed esaminerà il seguito da dare a questo studio. 
Nel 1997, la Commissione presenterà una comunicazione sulla promozione 
dell'integrazione sociale e nella seconda metà del 1997 un rapporto che valuterà i 
meccanismi dei regimi di reddito minimo garantito nei sistemi di protezione sociale 
degli Stati membri. 
(3) Adattare la protezione sociale all'invecchiamento demografico delle società 
europee. L'invecchiamento della popolazione degli Stati membri sta sottoponendo 
i regimi pensionistici a pressioni notevoli. La Commissione elaborerà metodi di 
previsione delle spese per le pensioni e valuterà gli elementi di riforma più 
opportuni per rendere sostenibili i regimi pensionistici pubblici senza abbandonarne 
gli aspetti essenziali di solidarietà. 
Nel primo semestre 1997 la Commissione pubblicherà un libro verde sulle pensioni 
complementari, volto ad individuare i principali elementi di un quadro normativo 
da istituire a livello europeo per garantire un ambiente sicuro per i regimi 
complementari di pensione. 
Al fine di sopperire alle esigenze a lungo termine degli anziani a carico, gli Stati 
membri hanno avviato varie riforme. La Commissione studierà le riforme in atto e 
ne fornirà una sintesi agli Stati membri. 
Per migliorare l'efficienza ed il rendimento dei sistemi sanitari, la Commissione, 
durante il 1997, eseguirà una valutazione dell'impatto potenziale della prevenzione 
sulla riduzione della spesa sanitaria e chiarirà in che misura e a che condizioni 
l'introduzione dei meccanismi di mercato nei sistemi sanitari può contribuire a 
ridurre i costi pur promuovendo un miglioramento della qualità dei servizi e 
garantendo l'accesso alla sanità per tutti. 
(4) Adattare la protezione sociale al nuovo equilibrio tra i sessi. L'evoluzione 
dell'equilibrio tra donne e uomini rende necessarie nuove forme di organizzazione 
per conciliare la vita lavorativa e familiare, nonché nuove iniziative per rafforzare i 
diritti individuali. Alla fine del 1997 la Commissione presenterà iniziative volte a 
fissare livelli di qualità più elevati per la cura dei bambini e di altri familiari a 
carico. La relazione annuale sulle pari opportunità del 1997 valuterà i tentativi 
compiuti dagli Stati membri per progredire verso l'individualizzazione dei diritti 
senza pregiudicare la situazione economica delle donne. 
(5) Migliorare la protezione sociale per chi si sposta all'interno dell'Unione. La 
Commissione elaborerà una strategia per riformare e semplificare il coordinamento 
della protezione sociale per i lavoratori migranti e per individuare soluzioni 
specifiche per risolvere i problemi transfrontalieri nel settore dei regimi 
professionali, proponendo inoltre, nel 1997,come prima tappa, una direttiva che 
concerne alcuni di questi problemi. 
La Commissione invita tutti uli Stati membri e le istituzioni europee ad impegnarsi in un 
dialogo continuo sulle strategie di modernizzazione dei sistemi di protezione sociale, nel 
senso indicato dalla presente comunicazione. La presentazione della Relazione congiunta 
sull'occupazione al Consiglio europeo di Lussemburgo nel dicembre 1997 fornirà una 
buona opportunità per esaminare in dettaglio questa strategia. 
La Commissione sollecita altresì il contributo a quest'opera delle parti sociali, a tutti i 
livelli pertinenti. Il Comitato del Dialogo sociale e il Comitato permanente per 
l'occupazione sono invitati ad assumere un ruolo di guida. La Commissione intende 
mettere la riforma della protezione sociale al primo posto all'ordine del giorno del dialogo 
civile nel Forum europeo di politica sociale del 1998, cui parteciperanno gli Stati membri, 
le parti sociali, le ONG e le istituzioni europee. 
Da ultimo, la relazione sulla Protezione sociale in Europa, che sarà pubblicata a fine 1997, 
raccoglierà ulteriori elementi ed analisi sugli sviluppi recenti negli Stati membri, quale 
contributo al processo di riflessione congiunta. 
1. UN DIBATTITO EUROPEO SUL FUTURO DELLA PROTEZIONE 
SOCIALE 
Tra gli obiettivi fondamentali della Comunità, esplicitamente menzionato tra i compiti 
elencati nell'articolo 2 del Trattato sull'Unione europea, vi è quello di mantenere un 
elevato livello di occupazione e di protezione sociale. Quest'ultima rappresenta un 
elemento fondamentale ed un fattore distintivo del modello sociale europeo . 
Nel luglio 1992, il Consiglio ha adottato una raccomandazione sulla convergenza degli 
obiettivi e delle politiche della protezione sociale1. Scopo di tale strategia di convergenza 
era quello di fissare obiettivi comuni per guidare le politiche degli Stati membri, al fine di 
consentire la coesistenza di diversi sistemi nazionali di protezione sociale e di farli 
progredire armoniosamente verso gli obiettivi fondamentali della Comunità. La strategia 
volta a realizzare la convergenza delle politiche nel rispetto dell'autonomia dei sistemi 
costituisce un'applicazione diretta del principio di sussidiarietà. 
Ciascuno Stato membro è responsabile dell'organizzazione e del finanziamento del 
proprio sistema di protezione sociale. Tuttavia, considerando i problemi comuni degli 
Stati membri in questo settore, la discussione di questi temi a livello europeo presenta un 
interesse considerevole. In tutta l'Unione europea, sono attualmente allo studio riforme 
significative dei sistemi di protezione sociale, riforme già avviate in alcuni casi per 
rispondere all'esigenza di adattarsi a condizioni sociali ed economiche in rapido 
mutamento2. 
Alla luce di tutto ciò, alla fine del 1995 la Commissione ha presentato la comunicazione 
'Il futuro della protezione sociale: un quadro di riferimento per un dibattito europeo"3. La 
Commissione ha proposto che le istituzioni comunitarie e gli Stati membri esaminino 
insieme le misure da prendere affinché i sistemi di protezione sociale divengano più 
efficienti e favoriscano l'occupazione.. Le parti sociali e tutti i soggetti interessati dalla 
protezione sociale sono stati invitati a fornire il loro contributo. Anche il Parlamento 
europeo ed il Comitato economico e sociale sono stati associati a questa riflessione ed 
hanno emesso pareri al riguardo. Il Patto di fiducia per l'occupazione ha messo in rilievo 
l'importanza di questo dibattito4. 
1 Raccomandazione del Consiglio 92/442/CEE, del 27 luglio 1992, relativa alla convergenza degli 
obiettivi e delle politiche della protezione sociale, GU n. L 245 del 26 agosto 1992. 
2 Cfr. le relazioni "La protezione sociale in Europa - 1993" (COM(93) 531) e "La proiezione sociale 
in Europa - 1995" (COM(95) 457). 
3 Comunicazione della Commissione COM(95) 466 del 31 ottobre 1995 "Il futuro della protezione 
sociale: un quadro di ri feri mento per un dibattito europeo". 
4 Azione per l'occupazione in Europa: un patto di fiducia, SEC(96) 1093 del 6.5.1996, in particolare i 
punti 3.11 e 3.16. 
1.1 I contributi al dibattito 
Il quadro di riferimento del dibattito5 ha dato il via ad una discussione interattiva 
estremamente vivace, protrattasi per tutto il 1996, che ha preso la forma di scambi 
epistolari, conferenze e riunioni ad hoc con esperti scientifici ed esponenti politici. Un 
compendio dei contributi degli Stati membri, delle istituzioni europee e delle parti sociali è 
in via di pubblicazione come documento di lavoro dei servizi della Commissione. Le 
reazioni poggiano su un'ampia base comune: 
• 
• Il modello sociale europeo è valido e va consolidato. Esso si fonda su valori comuni e 
sulla convinzione che la politica sociale ed i risultati economici non sono contraddittori 
ma si sostengono a vicenda. Sistemi di protezione sociale altamente sviluppati 
costituiscono un elemento fondamentale di tale modello sociale. 
Preservare la protezione sociale vuol dire anche adattare i sistemi europei nelle loro 
svariate forme, perché è mutato il contesto in cui sono stati creati. Si tratta di adeguare 
la protezione sociale alla nuova situazione senza abbandonarne i valori fondamentali di 
solidarietà e di coesione. 
Si tratta di un'operazione complessa, dai metodi incerti. Ciascuno Stato membro deve 
trovare le proprie soluzioni, adatte al proprio sistema particolare. Gli Stati membri 
devono continuare a seguire la strategia di convergenza delineata nella 
raccomandazione del Consiglio del 1992. 
I mezzi impiegati per adattare i sistemi di protezione sociale devono essere compatibili 
con il processo dell'integrazione europea, in particolare il mercato unico, le tappe di 
realizzazione dell'UEM ed i progressi verso la cittadinanza europea. 
• La capacità di imparare gli uni dagli altri e di adattarsi rapidamente è un fattore 
essenziale del successo. L'Unione europea deve fungere da catalizzatore per consentire 
agli Stati membri di imparare dalle esperienze degli altri e di adattarsi alle mutate 
circostanze. 
In base ai risultati di questo processo di riflessione congiunta, la Commissione ha deciso di 
fare il punto delle reazioni al dibattito da essa avviato e di proporre opportune iniziative 
ulteriori. Lo scopo della presente comunicazione è duplice: 
- tracciare alcuni percorsi per migliorare i sistemi europei di protezione sociale in base ai 
contributi al dibattito ed individuare azioni chiave in ciascun settore; 
- presentare alcune proposte per ottenere la partecipazione di tutti i soggetti interessati a 
questo processo di adattamento. 
5 Nel novembre 1996, la delegazione francese ha presentato al Consiglio una dichiarazione specifica a 
favore di quest'iniziativa, quale seguito da dare al Consiglio europeo di Torino e al memorandum 
francese sul modello sociale europeo. 
1.2 La sfida: L'esigenza di modernizzare e migliorare i sistemi europei di 
protezione sociale 
La spesa per la protezione sociale oggi rappresenta il 28% del PIL dell'Unione europea, 
con variazioni nazionali dal 16% al 35%. Tale spesa ha un ruolo fondamentale per la 
ridistribuzione del reddito e la coesione sociale, la stabilità politica ed il progresso 
economico. Più la vita lavorativa diventerà flessibile, più i cittadini esigeranno sicurezza 
dai loro sistemi di protezione sociale. Un buon livello di protezione sociale e un'attività 
economica fiorente sono dunque elementi che si sostengono a vicenda. 
La visione sopra delineata della protezione sociale è suffragata da un confronto 
internazionale, secondo cui, tenuto conto della spesa sia privata che pubblica, la spesa 
complessiva delle famiglie per la protezione sociale, le cure sanitarie e le pensioni 
raggiunge livelli analoghi in numerosi paesi sviluppati e industrializzati6. Inoltre, gli Stati 
membri che dispongono di una 'rete di sicurezza" forte spesso ottengono migliori risultati, 
in termini di PIL pro capite e di bilancia dei pagamenti, rispetto agli Stati membri con un 
sistema più debole. D'altra parte solo i paesi con una economia forte e stabile sono in 
grado di mantenere un alto livello di protezione sociale Per questa ragione la 
realizzazione ed il rafforzamento del Mercato Unico europeo acquistano un'importanza 
sempre maggiore. E' importante notare che i motivi che spingono a riformare i sistemi di 
protezione sociale non comprendono la concorrenza con i paesi terzi.. Il libero scambio e 
la mondializzazione non devono essere considerati come minacce al modello sociale 
europeo. 
I motivi che spingono ad attuare una riforma sono interni: la minaccia che realmente pesa 
sul modello sociale europeo sarebbe la nostra incapacità di risolvere i problemi esistenti. 
In primo luogo, in numerosi Stati membri esiste un'esigenza urgente di rafforzare le 
finanze pubbliche per evitare l'aumento dei deficit e un elevato costo di finanziamento del 
debito pubblico in futuro, che eroderebbero la spesa sociale. Ciò non è in contraddizione 
con un alto livello di protezione sociale e non richiede l'abbandono del principio della 
solidarietà. Al contrario rinforza la solidarietà tra le generazioni nel senso che alleggerisce 
il fardello che peserà sulle generazioni future. In secondo luogo, occorre riformare il 
sistema per promuovere l'integrazione economica e sociale. Una funzione fondamentale 
del modello sociale europeo è quello di aver dato un reddito relativamente sicuro alle 
categorie di persone che non possono lavorare. Tuttavia, ciò ha contribuito 
simultaneamente a scoraggiare l'integrazione economica di tali categorie. I sistemi di 
protezione sociale hanno avuto successo perché hanno alleviato la povertà, ma sono stati 
un insuccesso in termini di promozione della piena integrazione nella società. 
L'entità dei trasferimenti necessari per erogare le indennità economiche ai disoccupati sta 
aumentando rapidamente e provoca prelievi più elevati sui redditi dei lavoratori, mentre i 
disoccupati stessi preferirebbero vedersi offrire nuove opportunità di partecipare 
attivamente alla vita economica. 
Questi problemi, deficit pubblici ingenti e insuccessi in termini di integrazione sociale, 
sono la reale minaccia che pesa sul modello sociale europeo. La gravità della situazione si 
6 Cfr. ad esempio G. Esping-Andersen, "The Double Problem of Co-ordination in Contemporary 
Welfare States", relazione preparata per la Conferenza su politica sociale e risultati economici, 
Amsterdam, 23-25 gennaio 1997. 
può spiegare in larga misura evocando i mutamenti delle condizioni di base della 
protezione sociale. La riforma dei sistemi di protezione sociale poggia su quattro fattori 
dominanti: il cambiamento della natura del lavoro; l'invecchiamento della popolazione 
europea; l'equilibrio tra i sessi; l'esigenza di riformare il coordinamento dei regimi 
nazionali di previdenza sociale per coloro che si spostano all'interno dell'UE. 
1.2.1 II cambiamento della natura del lavoro 
I modelli di vita lavorativa su cui sono stati costruiti i regimi di indennnizzazione della 
disoccupazione stanno mutando fondamentalmente. Nuovi posti di lavoro emergono nel 
settore dei servizi, mentre scompaiono nell'industria. Anche le strutture delle qualifiche 
stanno mutando: stiamo passando da mansioni semplici a basso livello di competenze ad 
altre che richiedono invece capacità nuove, più ampie e di livello più elevato. Sta mutando 
la natura stessa dell'occupazione: i posti di lavoro a tempo parziale e temporanei sono più 
diffusi che mai. D'altro canto, la vita lavorativa si è accorciata, impieghiamo più tempo 
per completare la nostra istruzione e formazione ed iniziamo a lavorare più tardi, ma 
abbandoniamo la vita lavorativa in anticipo e l'età media effettiva della pensione è 
inferiore ai 60 anni. 
Emergono nuove forme di organizzazione del lavoro. Il concetto di carriera lineare tipico 
del XX secolo sarà progressivamente sostituito da un nuovo modello di vita lavorativa 
varia e flessibile. Ciò comporta che, in qualsiasi momento, una singola persona potrebbe 
svolgere diverse attività retribuite. La maggior parte dei lavoratori sperimenterà periodi di 
inattività durante la vita lavorativa, facenti parte della normale transizione da un'attività 
all'altra, durante i quali essi adegueranno le loro qualifiche o si prepareranno ad iniziare un 
nuovo lavoro7. 
II principale insegnamento tratto dall'esperienza degli ultimi 20 anni ci rivela che i 
programmi di mantenimento del reddito non daranno una sicurezza adeguata. Le enormi 
risorse di cui dispongono i sistemi di prestazioni dovranno orientarsi di più verso 
l'occupazione. I regimi di prestazioni di disoccupazione devono diventare più efficaci: 
occorre aumentare gli incentivi per indurre i disoccupati a cercare lavoro (cfr. 2.1.1), 
fornendo loro opportunità di migliorare le loro competenze, per creare progressivamente 
una vera assicurazione per l'occupazione anziché una semplice indennità di 
disoccupazione (cfr. 2.1.2). Nella misura del possibile, le strutture di finanziamento dei 
sistemi di protezione sociale vanno riformate per consentire riduzioni efficaci! dei costi 
non salariali del lavoro, soprattutto per le retribuzioni più basse (cfr. 2.1.3). Occorre 
promuovere una transizione graduale e flessibile alla pensione, per permettere ai 
lavoratori più anziani di rimanere nella vita attiva (cfr. 2.1.4). Gli Stati membri stanno 
anche esplorando i modi di integrare pienamente nella società tutti i cittadini, comprese 
le categorie minacciate dall'esclusione (cfr. 2.1.5). 
1.2.2 L'invecchiamento della popolazione in Europa 
La protezione sociale si trova anche ad affrontare il problema dell'invecchiamento delle 
società europee. Tra il 1995 e il 2025, il numero di persone con più di 60 anni di età, pari 
Questi mutamenti sono messi in rilievo nel Libro verde "Vivere e lavorare nella società 
dell'informazione: Priorità alla dimensione umana" COM(96) 389. Bollettino dell'Unione europea -
supplemento 3/96. Inoltre, la Commissione sta preparando un Libro verde su "Partnership per una 
nuova organizzazione del lavoro", da pubblicarsi nel 1997. 
a 77 milioni nel 1995, aumenterà in 30 anni da un minimo di 29 milioni ad un massimo di 
44 milioni, per arrivare a costituire circa il 30% della popolazione complessiva (rispetto 
all'attuale 21%»). I trasferimenti di risorse dai lavoratori ai pensionati attraverso i regimi 
pensionistici statali stanno raggiungendo un volume tale da rischiare di diventare 
insostenibili. Numerosi Stati membri hanno iniziato ad avviare riforme dei regimi 
pensionistici (cfr. 2.2.1 e 2.2.2). Il numero sempre crescente di persone in età molto 
avanzata porterà ad un aumento della domanda di assistenza sanitaria e servizi sociali 
cosicché gli Stati membri incontreranno difficoltà a finanziare una spesa sanitaria in 
aumento. La ricerca dell'efficienza nei sistemi sanitari diventerà una priorità (cfr. 2.2.4). 
Contemporaneamente, / bisogni di assistenza degli anziani a carico (cfr. 2.2.3) sono in 
aumento e porteranno ad un nuovo tipo di domanda rivolta ai sistemi di protezione 
sociale, domanda il cui potenziale in termini di creazione di posti di lavoro è consistente. 
Si tratta di conciliare la soddisfazione di questi nuovi bisogni di assistenza con 
l'imperativo di contenere i relativi costi. 
Incremento della popolazione dal 1995 al 2U2S 
per tre fasce di età. Unione europea (15). 
Pcpofsztofle (in Mio) 
0-19 20-S9 60+ Fonte: EUROSTAT 
1.2.3 II nuovo equilibrio dei sessi 
Il cambiamento verso la parità di opportunità tra donne e uomini ha un impatto notevole 
sul mondo del lavoro e su tutta la società. All'interno dell'Unione, negli ultimi 20 anni, il 
numero di posti di lavoro occupati dalle donne è aumentato da 46 a 61 milioni,mentre il 
numero di posti di lavoro occupati dagli uomini è rimasto stabile (86 milioni). La tendenza 
ad una maggiore partecipazione femminile nell'occupazione continuerà negli anni a venire 
erappresenterà un fattore positivo per contenere l'impatto dell'invecchiamento della 
popolazione attiva. 
10 
Tassi di attività di uomini e donne nell'Unione, 
dal 1970 al 1995. Unione europea (15). 
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S » 5 % g 2? Fonte: EUROSTAT 
Il nuovo equilibrio dei sessi rende obsoleto il concetto tradizionale di protezione sociale, 
basato sul nucleo familiare in cui il marito è il capo famiglia e la moglie non svolge 
nessuna attività retribuita. Esiste un conflitto tra questi mutamenti e le politiche 
tradizionali della famiglia che delegano alle donne l'intera responsabilità dei lavori 
domestici e delle cure prodigate ai figli e alle persone anziane. 
I tassi di natalità modesti e in diminuzione in numerosi Stati membri sono segnali forti 
della necessità di ripensare i sistemi di protezione sociale. La sfida non è solo quella di 
realizzare l'uguaglianza di trattamento per le donne e gli uomini, bensì anche di trovare le 
modalità per individualizzare i diritti senza penalizzare le donne che non hanno intrapreso 
un'attività lavorativa per occuparsi della famiglia, nonché di trovare nuove soluzioni per 
agevolare la custodia dei figli e degli anziani (cfr. 2.3). 
Indice totale di fertilità , 1960-1995 Unione europea (15) 
3.0 r- ~i3.0 
2.5 
2.0 
i.s m 
1,0 
0.5 
0.0 m m m 2.5 
2.0 
1.5 
1.0 
0.5 
0.0 
1960 1965 1570 1975 1980 1S85 1990 1995 Fonte: EUROST AT 
11 
1.2.4 La necessità di riformare il coordinamento dei sistemi nazionali di 
sicurezza sociale 
Sin dal 19598, l'Unione dispone di un sistema di coordinamento dei sistemi di sicurezza 
sociale degli Stati membri, che tutela i diritti di coloro che si spostano all'interno 
dell'Unione stessa. In altre parole, la protezione sociale di numerose persone dipende, del 
tutto o in parte, dall'esistenza di un sistema di coordinamento ben funzionante9. 
Il coordinamento è un processo dinamico che rispecchia l'evoluzione dei regimi nazionali 
di protezione sociale. Emerge la necessità di semplificare e riformare il sistema di 
coordinamento per adeguarlo alle nuove esigenze che derivano da nuove forme di 
protezione sociale e nuovi modelli migratori. Le migrazioni riguardano sempre più i 
lavoratori altamente qualificati10, per i quali i regimi complementari di protezione sociale, 
che non sono soggetti, per ora, a nessun coordinamento a livello europeo, sono 
particolarmente rilevanti (cfr. 2.4). 
2. QUESTIONI ESSENZIALI DELLA MODERNIZZAZIONE 
2.1 La protezione sociale come fattore produttivo 
La capacità di creare posti di lavoro per una quota sempre maggiore della popolazione 
attiva, riducendo così il quoziente di dipendenza, è di importanza fondamentale per la 
sostenibilità dei sistemi di protezione sociale. La creazione di posti di lavoro e la lotta alla 
disoccupazione sono le priorità principali dell'Unione europea, come ha sottolineato 
recentemente il Consiglio europeo di Dublino. 
Le riforme dei sistemi di protezione sociale vanno considerate nel contesto della strategia 
europea per l'occupazione. Gli 'Orientamenti generali di politica economica" concordati 
dal Consiglio europeo di Firenze invocano una ristrutturazione della spesa pubblica per 
liberare stanziamenti più cospicui destinati a promuovere l'occupazione, tra l'altro 
mediante una modifica delle politiche del mercato del lavoro, da passive ad attive, e 
mediante investimenti in risorse umane. Una questione fondamentale sollevata dagli 
interventi di modernizzazione dei sistemi di protezione sociale riguarda la maniera di 
combinare obblighi e opportunità. Creare più opportunità per i singoli di entrare o 
io I regolamenti nn. 3 e 4 per il coordinamento dei regimi di sicurezza sociale degli allora sei Stati 
membri sono entrati in vigore il 1° gennaio 1959. Essi sono stati sostituiti il 1° ottobre 1972 dai 
regolamenti 1408/71 e 574/72, tuttora in vigore, che sono stati successivamente modificati a più 
riprese. Il testo aggiornato dei regolamenti ò stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. L 28 del 30 
gennaio 1997. 
Di fatto, tale coordinamento determina i diritti previdenziali non solo per i 2,8 milioni di cittadini 
dell'UE che attualmente lavorano in un altro Stato membro, ma anche per milioni di cittadini europei 
che nel passato hanno lavorato, per un periodo della loro carriera, in più di uno Stato membro, o clic 
lo faranno in futuro. Gli ampliamenti successivi dell'Unione hanno aumentato notevolmente il 
numero delle persone interessate, come e probabile che accada in connessione con le adesioni future 
(EUROSTAT, Labour Force Survey, 1995). 
"Sicurezza sociale in Europa - Uguaglianza tra cittadini dello Stato di ubicazione e cittadini di altri 
Stati", Prima conferenza europea sulla sicurezza sociale dei lavoratori migranti, Porto; novembre 
1994. 
12 
rientrare nel mondo del lavoro è un prerequisito di tutte le misure che attribuiscono una 
maggiore responsabilità all'individuo attraverso tagli alle disposizioni di sicurezza sociale. 
I collegamenti tra la politica sociale ed i risultati economici sono stati sottolineati 
recentemente dalla presidenza olandese durante una conferenza tenutasi ad Amsterdam1 '. 
La Commissione ha raccolto informazioni ed avviato studi ulteriori sui collegamenti tra le 
politiche sociali ed economiche. I lavori in corso saranno raccolti per stimolare il dibattito 
sugli effetti vicendevolmente positivi di buone politiche sociali ed economiche. 
Obiettivo: Aumentare la consapevolezza della politica sociale quale fattore 
produttivo. 
Azione chiave: La Commissione si concentrerà sui costi e benefici complessivi dei 
sistemi dì protezione sociale - in particolare il loro impatto sulla 
coesione sociale, la stabilità politica e H progresso economico * alla luce 
delle discussioni svoltesi in occasione della Conferenza della Presidenza 
olandése su "Polìtica sociale e risultati economici ". 
2.2 Rendere la protezione sociale più favorevole all'occupazione 
Oggi, l'occupazione è la priorità principale e la scommessa più difficile da raccogliere per 
l'Unione europea. Prendendo il via dal Patto di fiducia per l'occupazione, in particolare 
dall'impegno ad accelerare la riforma dei sistemi occupazionali, la 'Dichiarazione di 
Dublino sull'occupazione", adottata dal Consiglio europeo il 13-14 dicembre 1996, ha 
sottolineato la necessità di sistemi fiscali e di protezione sociale orientati a favore 
dell'occupazione. Inoltre, la risoluzione del Consiglio del 2 dicembre 1996 sul ruolo dei 
sistemi di previdenza sociale nella lotta alla disoccupazione12 ha specificato le modalità di 
intervento ed ha esortato la Commissione e gli Stati membri, a collaborare per 
intensificare io scambio di informazioni ed esperienze e per approfondire il livello della 
riflessione congiunta tra Stati membri sulle tecniche e strategie volte a rendere la 
protezione sociale più incentivante dell'occupazione. 
Sta diventando sempre più evidente che, poiché la natura del lavoro è cambiata, i sistemi 
di protezione sociale devono fornire più stabilità e sicurezza. Nel mondo del lavoro di 
domani, l'equilibrio tra flessibilità e sicurezza deve offrire il riconoscimento e la 
regolarizzazione di nuove forme di rapporti di lavoro. Tuttavia, è anche necessario che 
garantisca la sicurezza che deriva dal possedere una maggiore influenza sul proprio lavoro 
e dal disporre della possibilità e dell'opportunità per perfezionare le proprie qualifiche e la 
propria occupabilità. 
Per orientare la protezione sociale a favore dell'occupazione, occorre affrontare le 
questioni seguenti: 
11 Conferenza della Presidenza olandese "Politica sociale e risultati economici: Occupazione, 
attivazione dello stato sociale e competitività economica" - Amsterdam 23-25 gennaio 1997. 
12 Risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di 
Consiglio, del 2 dicembre 1996, sul ruolo dei sistemi di previdenza sociale nella lotta alla 
disoccupazione. 
13 
2.2.1 Rendere i sistemi fiscali e di protezione sociale più favorevoli 
ali 'occupazione 
I sistemi fiscali e di protezione sociale devono essere resi più favorevoli all'occupazione, 
garantendo che forniscano incentivi inequivocabili a coloro che cercano lavoro perché 
accettino impieghi e partecipino ad altre attività di stimolo all'impiego, pur mantenendo la 
tutela dei disoccupati. Risulta perciò essenziale integrare i sistemi fiscali e di prestazioni 
sociali. La dipendenza dalla protezione sociale è destinata a crescere fino a quando il 
guadagno netto di un eventuale ritorno al lavoro sarà modesto. 
Può accadere che un disoccupato ottenga dalle prestazioni sociali un reddito disponibile 
più elevato di quello che potrebbe aspettarsi da un reddito da lavoro. Sebbene i controlli 
amministrativi e le pressioni sociali possano indurre i disoccupati ad una ricerca attiva del 
lavoro nonostante gli alti tassi di sostituzione, si tratta però di una situazione che, a lungo 
termine, non favorisce l'occupazione. Occorre rinforzare gli incentivi al lavoro con 
incentivi finanziari. 
Gli effetti di disincentivo più pesanti colpiscono chi è caduto nella trappola della 
disoccupazione: la perdita di prestazioni e l'impatto dell'imposizione fiscale possono 
cancellare dal bilancio familiare ogni vantaggio derivante da un reddito da lavoro 
aggiuntivo. I beneficiari delle prestazioni si ritrovano letteralmente in trappola, senza 
nessuna motivazione economica per uscirne. 
In particolare, la protezione sociale dovrebbe tentare di essere il più neutrale possibile nei 
confronti delle eventuali seconde attività retribuite di una coppia, se non addirittura 
incoraggiarle. E' ormai raro che le prestazioni di protezione sociale, in particolare le 
prestazioni familiari, vengano erogate a condizione che solo un membro della famiglia 
disponga di reddito da lavoro. Ciò nonostante, in alcuni Stati membri continuano ad 
esistere prestazioni complementari, soprattutto indennità di disoccupazione, erogate 
esclusivamente al disoccupato che convive con chi non svolge un lavoro retribuito. 
L'effetto dissuasivo di questo provvedimento è evidente. 
Un problema ulteriore è rappresentato dai limiti di reddito oltre i quali non si ha diritto alle 
prestazioni. Tutti gli Stati membri, ad eccezione della Spagna, erogano gli assegni familiari 
a tutte le famiglie, sebbene Germania, Italia e Grecia ne riducano l'importo quando il 
reddito familiare supera una certa soglia. Ove esistono altri tipi di prestazioni familiari e 
prestazioni per l'alloggio, tuttavia, esse sono generalmente concesse a condizione di 
reddito. In questa situazione, è importante evitare la trappola della povertà. E' un pericolo 
evitabile in due modi: riducendo solo in parte le prestazioni quando il reddito del nucleo 
familiare aumenta, oppure introducendo una soglia massima di reddito specifica e più 
elevata nel caso in cui il nucleo familiare disponga di due salari. In numerosi Stati membri, 
non è stata ancora adottata nessuna misura particolare per risolvere questo problema. 
Rendere la protezione sociale più favorevole all'impiego potrebbe anche assumere la 
forma di un sostegno al reddito, indiretto e non salariale. In numerosi programmi 
precedenti, la mancanza di incentivi per le persone da lungo tempo dipendenti dalla 
protezione sociale derivava parzialmente dalle insufficienti compensazioni per le difficoltà 
che incontrano i soggetti più vulnerabili nel conciliare le responsabilità familiari con il 
lavoro. La vulnerabilità particolare delle famiglie monoparentali o a basso reddito deriva in 
misura notevole dall'incapacità di conciliare lavoro e responsabilità familiari. Pertanto, un 
sostegno indiretto al reddito, ottenuto mediante strutture pubbliche o sovvenzionate per la 
custodia dei bambini, può influenzare significativamente la disponibilità di manodopera. 
14 
Obiettivo: Rendere la protezione sociale più favorevole ali 'occupazione integrando 
ed aggiornando i sistemi fiscali ed assistenziali al fine di aumentare gli 
incentivi ali'occupazione. 
A&one chiave: La Commissione valuterà, in sintonia con le conclusioni del Consiglio 
europeo di Dublino, se recenti mutamenti di strategie e sistemi abbìcmo 
rafforzato gli incentivi ad accettare impieghi per le persone in cerca di 
lavoro ed individuerà gli ostacoli che sì frappongono al raggiungimento 
di questi obiettivi. 
2.2.2 Trasformare l'assicurazione di disoccupazione in un'assicurazione 
per l'occupazione 
Gli incentivi finanziari per cercare un lavoro sono necessari, ma occorre incrementarli 
attraverso migliori opportunità di trovare lavoro. In tutta l'Unione, attualmente solo il 7% 
dei disoccupati riceve l'offerta di una possibilità di riqualificazione. Ci si aspetta che la 
stragrande maggioranza dei disoccupati ,spesso con qualifiche obsolete, trovi un nuovo 
lavoro in un'economia sempre più basata sulle conoscenze. 
Numerosi regimi di disoccupazione sono stati concepiti originariamente per erogare un 
reddito sostitutivo a coloro che, trovandosi temporaneamente senza lavoro, si aspettavano 
di trovare una nuova occupazione in tempi brevi. In molti casi, il nuovo lavoro richiedeva 
qualifiche simili o identiche a quelle necessarie per l'impiego precedente. Oggi, tuttavia, 
con il mercato del lavoro che si trasforma rapidamente per rispondere all'evoluzione delle 
esigenze e dei bisogni, e che si basa sempre più sulle competenze, è essenziale che le 
persone in cerca di lavoro siano disposte ad acquisire nuove e diverse specializzazioni. 
L'apprendimento lungo tutto l'arco della vita è diventato parte integrante di una 
partecipazione piena e fruttuosa al mercato del lavoro. Alcuni disoccupati, oltre al 
sostegno finanziario, oggi richiedono misure e programmi ad hoc per aiutarli a 
perfezionarsi, ad acquisire competenze professionali e seguire corsi di formazione, nonché 
un aumento delle loro possibilità di lavoro, poiché queste sono condizioni essenziali per 
avere una realeopportunità di trovare una nuova occupazione. 
Inoltre, i dati rivelano che con l'aumentare della durata della disoccupazione, diventa più 
difficile reinserirsi nel mercato del lavoro. Le restrizioni finanziarie hanno indotto 
numerosi Stati membri a ridurre la durata media delle prestazioni dell'assicurazione di 
disoccupazione, vincolandola ai precedenti periodi di occupazione. Un numero crescente 
di disoccupati si ritrova prigioniero di un processo che, una volta esauriti i diritti 
all'assicurazione di disoccupazione, può portare all'erosione delle qualifiche professionali 
ed eventualmente al ritiro completo dal mercato del lavoro. L'effetto combinato dei regimi 
di assicurazione contro la disoccupazione, che erogano prestazioni per un periodo 
limitato, e dei regimi di assistenza, che versano indennità di disoccupazione o un reddito 
minimo garantito, è particolarmente inadatto alle attuali condizioni del mercato del lavoro. 
Il compito da svolgere consiste dunque nel fornire misure che aiutino i disoccupati ad 
acquisire nuove competenze e a perfezionare quelle che già possiedono, in un quadro di 
protezione sociale che prevenga la deriva verso la povertà e l'esclusione dal mercato del 
lavoro e dalla società in generale. Occorre prestare maggiore attenzione ad un riesame dei 
regimi di prestazioni di disoccupazione volti a fornire assistenza e orientamenti ai 
disoccupati perché escano dalla disoccupazione permettendo loro di acquisire competenze 
e qualifiche per entrare (o rientrare) nel mercato del lavoro. La protezione sociale deve 
appoggiare riforme volte a migliorare l'offerta di formazione e di istruzione generale. 
15 
Alcuni Stati membri hanno intrapreso riforme dei loro regimi di prestazioni di 
disoccupazione, al fine di fornire un sostegno attivo ai disoccupati nella fase iniziale del 
periodo di disoccupazione e di eliminare i disincentivi alla ricerca attiva del lavoro. 
Occorre spostare l'ago della bilancia dalle strategie passive a quelle attive, che 
comportano la partecipazione alla formazione e all'istruzione e forniscono assistenza 
finanziaria a programmi di acquisizione di esperienza lavorativa. 
Obiettivo: Rendere la protezione sociale più favorevole all'occupazione 
trasformando ì regimi dì indennizzazione della disoccupazione in 
un 'assicurazione per l'occupazione. 
Azwne chiave: La Commissione esaminerà le modifiche della struttura esistente e 
dell'organizzazione attuale dei regimi di indennizzazione della 
disoccupazione necessarie per realizzare la ristrutturazione voluta da 
politiche passive a politiche attive. 
16 
2.2.3 Necessità di revisione delle modalità di finanziamento della 
protezione sociale 
La lotta alla disoccupazione non può accontentarsi di aumentare gli incentivi e le 
opportunità perché i disoccupati trovino lavoro. Anche le modalità di finanziamento della 
protezione sociale influiscono sull'occupazione - soprattutto per quanto riguarda i 
lavoratori meno qualificati - attraverso l'impatto sui costi complessivi del lavoro. 
Il Libro bianco del 1993 Crescita, competitività, occupazione13 ha raccomandato di 
ridurre i costi del lavoro non salariali, per un importo pari all' 1-2% del PIL complessivo 
dell'UE. Il Consiglio europeo di Essen del 1994 ha messo ulteriormente l'accento su 
questa raccomandazione, inserendo tra le cinque priorità della lotta alla disoccupazione la 
riduzione dei costi non salariali del lavoro, in particolare per quanto riguarda i lavoratori 
non qualificati. Tale riduzione non è stata realizzata, principalmente per le difficoltà 
incontrate dagli Stati membri nel reperire una compensazione finanziaria appropriata e 
sufficiente per controbilanciare la perdita di introiti. 
Le tendenze impositive a lungo termine sono state sfavorevoli all'occupazione. Dal 1980 
al 1994 il carico fiscale sul lavoro dipendente è aumentato costantemente dal 34,7% al 
40,5% in media negli Stati membri. Nello stesso periodo, l'aliquota impositiva è diminuita 
dal 44,1 % al 35,2% per altri fattori di produzione (capitale, lavoro autonomo, energia, 
risorse naturali). 
Numerosi Stati membri hanno introdotto varie misure per ridurre i costi non salariali del 
lavoro, ma secondo alcuni studi esse non hanno sortito un effetto significativo sui livelli 
complessivi dell'occupazione, perché inducono effetti di sostituzione tra il lavoro 
sovvenzionato e quello non sovvenzionato e perdite considerevoli14. Gli effetti positivi 
saranno di maggiore entità se le misure adottate saranno attentamente progettate e 
collegate alla creazione di posti di lavoro. Purché le riduzioni specifiche dei costi del 
lavoro non salariali siano sufficientemente costanti nel tempo, si possono presentare nuove 
opportunità di lavoro alle categorie che incontrano le maggiori difficoltà di inserimento nel 
mercato del lavoro. In generale, occorre dare un segnale inequivocabile che la tendenza a 
lungo termine di aumento del carico fiscale sul lavoro sarà invertita. 
La forbice da ridurre imperativamente è quella tra il costo salariale totale da un lato e la 
retribuzione netta dei lavoratori non qualificati dall'altro. Negli ultimi anni, i progressi in 
questo campo sono stati trascurabili, per vari motivi. Spesso è difficile conciliare le 
modifiche del finanziamento della protezione sociale con la salvaguardia dei diritti 
individuali, soprattutto laddove le prestazioni vengono erogate in sostituzione del salario. 
Ma esiste un margine di manovra in alcuni paesi: trasferire l'imposizione dal lavoro ad altri 
fattori produttivi può rendere possibile una ristrutturazione dei costi del lavoro non 
salariali, per ridurre il carico sulle retribuzioni più basse. Il Libro bianco 'Crescita, 
competitività, occupazione" ha già indicato le imposte ambientali ed energetiche quali 
13 "Crescita, competitività, occupazione: Libro bianco", COM(93) 700, dicembre 1993. 
14 Cfr. ad esempio "L'allégement des charges sociales sur les bas salaires", rapport au premier 
ministre, Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts, Paris, giugno 1996, nonché 
"Labour cost, Wages, and Employment in the EU", nota presentata al Comitato di politica 
economica, settembre 1996. 
17 
possibili fonti di entrate compensative, che consentirebbero di ridurre il prelievo sul 
lavoro. 
Per realizzare tale trasformazione, sarebbe opportuno istituire una cooperazione più 
ravvicinata tra gli Stati membri, come ha sottolineato la Commissione in comunicazioni 
recenti15. Il coordinamento tributario può contribuire non solo ad eliminare le distorsioni 
del mercato unico, ma anche ad invertire la tendenza a lungo termine delle strutture fiscali, 
in modo da renderle più favorevoli all'occupazione. Per contrastare l'erosione tributaria 
sugli imponibili più mobili, gli Stati membri sono stati parzialmente indotti a ridurre il 
prelievo fiscale sul capitale, compensandolo con un sovraccarico sul lavoro. A sua volta, 
queste azioni hanno avuto effetti indesiderati sull'occupazione e sulla distribuzione del 
reddito. 
Obiettivo: Rendere la protezione sociale più favorevole ali 'occupazione riducendo il 
divario tra ì costi salariali totali e la retribuzione netta dei lavoratori 
meno qualificati 
Azione chiave: La Commissione approfondirà la propria analisi delle misure adottate 
per ridurre i costi del lavoro non salariali, in vista dì contribuire alla 
relazione intermedia da presentare al Consiglio europeo di Amsterdam 
del giugno 1997 e alla relazione congiunta sul! 'occupazione da redigere 
per il Consiglio europeo di Lussemburgo del dicembre 1997. La 
Commissione, tra l'altro, esaminerà in che modo la tendenza all'aumento 
dei prelievi sul lavoro si possa invertire e quali progressi pratici net 
coordinamento fiscale tra Stati membri siano necessari per consentire 
l'inversione dì tate tendenza. 
inoltre, il gruppo permanente ad alto livello di politica fiscale, istituito 
dal Consiglio ewopeo dì Dublino, esaminerà le modalità per ristrutturare 
i sistemi fiscali ivi compresi i contributi sociali e la fiscalità del lavoro. 
2.2.4 Mettere in atto sistemi flessibili per gestire la transizione dal lavoro 
alla pensione 
La situazione dei lavoratori anziani è radicalmente mutata negli ultimi vent'anni. Le 
imprese hanno cercato di rendere l'occupazione più flessibile, quantitativamente e 
qualitativamente. La flessibilità esterna, concepita per adeguare l'occupazione ai bisogni 
immediati, è stata messa sullo stesso piano della flessibilità interna. Ne è derivato, tra 
l'altro, un calo costante dell'occupazione per i lavoratori anziani. 
Per ridurre la disoccupazione e, soprattutto, promuovere le opportunità per i giovani, 
numerosi paesi europei hanno cercato di accorciare la vita lavorativa dei lavoratori più 
anziani. Si sono siglati accordi per lasciare il lavoro con notevole anticipo rispetto all'età 
della pensione, attraverso regimi di invalidità, prestazioni speciali per lavoratori anziani, 
regimi di pensionamento anticipato e l'erogazione anticipata della pensione in casi di 
disoccupazione. La riduzione della vita lavorativa ha goduto di un ampio consenso 
implicito tra datori di lavoro, lavoratori e Io Stato. I tassi di occupazione per le persone di 
15 SEC(96) 487 del 20.3.96 "La politica tributaria nell'Unione europea" e Comunicazione COM(96) 
546 del 22.10.96 "La politica tributaria nell'Unione europea: Relazione sullo sviluppo dei sistemi 
tributari". 
18 
più di 55 anni di età sono diminuiti in misura significativa negli ultimi vent'anni. L'idea del 
pensionamento ad una data fissa prestabilita sta scomparendo rapidamente. 
Tuttavia, con l'aumento dell'aspettativa di vita e l'introduzione, in numerosi Stati membri, 
di riforme volte ad alzare l'età della pensione per alleviare le pressioni sui regimi 
pensionistici pubblici (cfr. 2.2.1 in appresso), è essenziale invertire la tendenza verso 
l'uscita precoce dal mercato del lavoro. La transizione alla pensione, paradossalmente, è 
diventata meno flessibile. Le aspettative dei lavoratori sono mutate, in relazione 
all'aumento massiccio delle opportunità di pensionamento anticipato. Laddove le aziende 
sono diventate meno propense ad investire nella formazione dei lavoratori più anziani e a 
promuoverli, questi hanno perso motivazione e spesso finiscono con il considerare il 
pensionamento anticipato come l'alternativa migliore (o unica). 
La consapevolezza dei problemi associati al pensionamento anticipato sull'orizzonte dei 
prossimi dieci anni è assai scarsa. I mutamenti attualmente in atto nelle aziende, dove i 
lavoratori più giovani sostituiscono quelli più anziani, non sono sostenibili nel tempo. Ci 
sono addirittura indicazioni secondo cui, se le tendenze attuali continueranno, cioè se le 
persone di 50-55 anni di età si continuano a considerare non occupabili, potrebbero 
verificarsi carenze di manodopera in molte zone. Per evitare gravi dislocazioni geografiche 
e sviluppare l'occupazione in Europa, occorre intervenire più energicamente per 
mantenere i lavoratori più anziani nel mercato del lavoro. 
In parte, ciò comporterà un investimento maggiore per continuare la formazione dei 
lavoratori più anziani, rispetto a quella che oggi è la norma16In particolare la Commissione 
sta esaminando I possibili mezzi fiscali per incentivare l'investimento in risorse umane. Ciò 
richiederà un nuovo orientamento verso sistemi flessibili per gestire la transizione dal 
lavoro alla pensione e verso sistemi di occupazione a tempo parziale per i lavoratori più 
anziani. Sebbene il Consiglio abbia adottato una raccomandazione al riguardo già nel 
198217, gli accordi relativi a questi sistemi più flessibili rimangono prevalentemente da 
definire. Un punto chiave consiste nel determinare la misura in cui la creazione di incentivi 
affinché i lavoratori più anziani allunghino la loro vita lavorativa può essere sostenuta 
dalla creazione di posti di lavoro adatti a questi lavoratori. Occorre esaminare iniziative 
recenti adottate in alcuni Stati membri. 
Rendere la protezione sociale più favorevole all'occupazione aumentando 
gli incentivi e te opportunità dì lavoro per i lavoratori più anziani 
Azione chiave: La Commissione inviterà le parti sociali ad approfondire il dialogo 
sociale sutPìmpatto delPìnvecchìamento demografico; la Commissione 
presenterà le possibilità ed ì problemi di una transizione graduate verso 
la pensione mila relazione L'occupazione in Europa che verrà pubblicata 
ml I997e proporrà k ulteriori azioni da intraprendere. Obiettivo: 
16 Cfr. il Libro bianco su istruzione e formazione: "Insegnare e apprendere: Verso la società 
conoscitiva", COM(95) 590. 
17 Raccomandazione del Consiglio 82/857/CEE, del 10 dicembre 1982, relativa ai principi di una 
politica comunitaria concernente l'età pensionabile, GU n. L 357 del 18 dicembre 1982. 
19 
2.2.5 La protezione sociale per promuovere l'integrazione 
L'assetto moderno dei sistemi europei di protezione sociali è stato ideato subito dopo la 
Seconda guerra mondiale, nell'intento di fornire ai lavoratori un reddito sostitutivo in 
periodi di interruzione dell'attività lavorativa, temporanei (malattia e disoccupazione) o 
definitivi (inabilità permanente al lavoro e pensionamento). Come tali, essi hanno avuto 
una notevole efficacia nell'alleviare la povertà. Tuttavia, la protezione sociale oggi si trova 
ad affrontare un fenomeno nuovo: l'esclusione. 
L'esclusione va oltre la povertà: è l'accumulazione e la combinazione di diversi tipi di 
svantaggi, quali mancanza di istruzione, deterioramento della salute, mancanza di 
domicilio, perdita del sostegno della famiglia, mancata partecipazione alla vita regolare 
della società e mancanza di opportunità di lavoro. Ciascun tipo di privazione aggrava gli 
altri tipi. Ne risulta un circolo vizioso, dalla disoccupazione di lunga durata alla rottura dei 
vincoli familiari ed infine alla marginalità e alla delinquenza. 
Da sola, la protezione sociale non può rimediare ad ogni situazione di esclusione. 
Tuttavia, la protezione sociale ha un ruolo da svolgere non solo per fornire agli esclusi un 
reddito che consenta loro di vivere dignitosamente, ma anche per aiutare a reinserirli nella 
società. Inoltre, i regimi di indennizzazione della disoccupazione ed i meccanismi di 
assistenza sociale, in particolare i regimi destinati a garantire un livello minimo di risorse a 
tutti gli abitanti, dovranno diventare strumenti essenziali di una strategia attiva di lotta 
all'esclusione. In particolare, sta diventando sempre più evidente che i regimi di reddito 
minimo, definiti nella raccomandazione del Consiglio del 1992lx, andrebbero integrati 
pienamente in una strategia globale di lotta all'esclusione. 
Contemporaneamente, il ruolo dei regimi di reddito minimo è mutato. Con l'aumento del 
numero dei beneficiari, i regimi rischiano di diventare rapidamente una specie di 
compensazione dell'esclusione che conferma il collasso sociale, a meno di associarli a 
strategie attive di integrazione. Esiste oggi un consenso crescente sulla necessità di 
evolvere oltre l'approccio tradizionale di assistenza sociale. 
Come è possibile dare alle persone oggi escluse un ruolo da svolgere nella società? Da un 
lato, gli esclusi hanno grandi difficoltà nel trovare lavoro perché non soddisfano le 
esigenze delle aziende in termini di competenza, produttività e flessibilità. E' molto 
difficile pretendere che gli emarginati siano così produttivi e flessibili sul mercato del 
lavoro come i lavoratori qualificati e pienamente integrati. Nel tentativo di ricostruire la 
propria vita, gli esclusi devono ricevere opportunità di inserimento e una garanzia minima 
di stabilità. Tale stabilità minima è difficile da trovare nel settore privato che si fonda sul 
rendimento. 
D'altra parte, vi sono esigenze attualmente non soddisfatte nel settore dei servizi non 
commerciali, gestito dal governo centrale, dagli enti locali e dalle ONG. Numerosi Stati 
membri hanno adottato un nuovo approccio, volto a rendere attiva la spesa per 
l'assistenza sociale nel tentativo di realizzare l'integrazione duratura degli esclusi 
soddisfacendone i bisogni sociali attualmente al di là dei loro mezzi finanziari. I medesimi 
esperimenti sono condotti dai paesi più avanzati in termini di strategie del mercato del 
18 Raccomandazione del Consiglio 92/441/CEE, del 24 giugno 1992, in cui si definiscono i criteri 
comuni in materia di risorse e prestazioni sufficienti nei sistemi di protezione sociale, GU n. L 245 
del 26 agosto 1992. 
20 
lavoro e da quelli che si stanno impegnando a sviluppare l'aspetto di integrazione dei loro 
regimi di reddito minimo. Essi devono trasformare una solidarietà passiva e precaria con 
gli esclusi in un contratto che offra loro opportunità reali di integrazione sociale ed 
economica, in cambio dell'impegno da parte degli esclusi stessi di adoperarsi nello stesso 
senso. Tuttavia, questo impulso da dare alle attività non commerciali va sorvegliato 
attentamente ed occorre sviluppare legami con attività commerciali per evitare 
un'ulteriore segmentazione del mercato del lavoro, relegando alcune persone a lavori 
sovvenzionati. 
Obiettivo: Rendere la protezione sociale più favorevole ali 'occupazione attivando le 
strategie di integrazione associate alte prestazioni di minimo sociale. 
Azione chiave: Nel JQ semestre del 1997, la Commissione presenterà ima 
Comunicazione sulla promozione dell'inserimento sociale e nel 2° 
semestre 1997 una relazione per valutare ì meccanismi dei regimi di 
reddito minimo garantito nell'ambito dei sistemi dì protezione sociale 
degli Stati membri. Questi documenti esamineranno i particolari dei 
contratti di integrazione (durata, condizioni di transizione verso un lavoro 
regolare, ecc.) e in che modo questa politica possa diventare sostenibile 
per i bilanci pubblici. 
2.3 Adattare la protezione sociale all'invecchiamento demografico delle 
società europee 
2.3.1 Rendere sostenibili i regimi pensionistici pubblici 
La struttura demografica dei paesi europei sta mutando considerevolmente19. Il quoziente 
di dipendenza della terza età (cioè il rapporto tra gli anziani e la popolazione attiva) sta 
aumentando in numerosi paesi, raggiungendo livelli storici senza precedenti. 
Sebbene gli effetti a lungo termine del processo di invecchiamento sulle finanze pubbliche 
siano alquanto incerti e dipendano dal modo in cui l'economia si adatterà a questo 
processo, è assai probabile che nei prossimi decenni si verifichi una notevole pressione 
verso l'aumento della spesa pubblica. I regimi pensionistici pubblici sopporteranno una 
parte rilevante della pressione, perché le loro spese dipendono in misura considerevole 
dalla struttura delle età della popolazione. 
Uno studio recente ha esaminato le proiezioni nazionali della spesa per le pensioni nell'UE 
a 15 per il periodo 1995-203020. Le proiezioni si basano su scenari a strategie fisse, che 
però tengono conto delle riforme di grande portata introdotte negli Stati membri sin dalla 
metà degli anni '80. Nel periodo 1995-2030, l'aumento del tasso medio di spesa per le 
pensioni rispetto al PIL sarà probabilmente dell'ordine di 3 o 4 punti percentuali (dal 12% 
al 15-16%»). Nel 2030, in numerosi paesi (Belgio, Finlandia, Francia, Germania, Italia e 
19 La relazione su "La situazione demografica nell'Unione europea", 1996, ha affrontalo in dettaglio le 
prospettive demografiche a medio e lungo termine negli Stati membri dell'UE. I grafici allegati alla 
comunicazione illustrano la crescita della popolazione dal 1995 al 2015 per tre gruppi di età nei vari 
Stati membri dell'UE. 
20 D. Franco e T. Mun/.i, "Public Pension Expenditure Prospects in the European Union: A Survey of 
National Projections", European Economy, Reports and Studies n. 3, 1996. 
21 
Paesi Bassi), la spesa per le pensioni, in rapporto al P.I.L.,potrebbe situarsi in una forbice 
dal 15 al 20%, mentre sarebbe più contenuta in Danimarca, Spagna e Svezia (10-15%) e 
in Irlanda e Regno Unito (meno del 10%). 
Livello dell'incremento annuale di produttività del lavoro necessario per compensare l'effetto 
dell'invecchiamento demografico. Unione europea (15). 
?«î«!ï«î«»?888h8l3 158iîSS Fonte: EUROST AT 
L'invecchiamento demografico in Europa ha stimolato un dibattito sulla vitalità, in termini 
economici, degli attuali sistemi pensionistici pubblici e sulle modalità alternative per 
rendere stabili i sistemi pensionistici. In via di principio, esistono due modi di finanziare un 
sistema pensionistico. Il primo consiste nel definire un meccanismo che stabilisca in che 
modo i lavoratori attuali otterranno prestazioni una volta raggiunta l'età pensionabile, in 
cambio dei contributi che versano oggi a vantaggio dei pensionati attuali. E' il sistema 
'^ay as you go", del trasferimento diretto dei contributi dai lavoratori ai pensionati. Le 
prestazioni pensionistiche sono calcolate in base ad una formula prefissata e generalmente 
dipendono dal numero degli anni di servizio e dalla media dell'ultimo salario. Essi sono 
finanziati dai contributi dei lavoratori e dei datori di lavoro, nonché tramite trasferimenti in 
bilancio. Il funzionamento di questi sistemi dipende dalla disponibilità a pagare di chi 
contribuisce, che a sua volta è condizionata dall'aspettativa di continuità dei trasferimenti 
in futuro. 
L'altro metodo di finanziamento consiste nel fondare il trasferimento di reddito, anziché 
sulla promessa che esso continuerà in futuro, su beni patrimoniali o cespiti finanziari 
(sistemi tramite accantonamento). I regimi di questo tipo di norma sono finanziati da 
contributi regolari e forniscono prestazioni esclusivamente sulla base dei rendimenti degli 
investimenti effettuati. Di conseguenza, il reddito da pensione è soggetto all'inflazione e al 
rischio associato agli investimenti. 
Il dibattito e la ricerca su modi alternativi di finanziare i regimi pensionistici ha condotto 
ad alcune conclusioni importanti. In primo luogo, è impossibile negare la realtà secondo 
cui è il PIL attuale che deve essere ripartito tra coloro il cui reddito deriva direttamente 
dalla loro partecipazione alla vita economica e gli altri. Questo vale per i regimi a 
ripartizionee per quelli a capitalizzazione. 
In secondo luogo, una trasformazione radicale dei regimi pubblici, dal trasferimento 
diretto dei contributi ai pensionati al finanziamento tramite accantonamento, non è 
realistica a causa dei costi di transizione ingenti. In caso di transizione repentina, tutti gli 
iscritti ai regimi pensionistici e tutte le loro passività sarebbero trasferite immediatamente 
ai regimi a capitalizzazione. In tal caso, tutte le passività dei regimi attuali diventerebbero 
esplicite, provocando l'aumento immediato del debito pubblico. In termini di flusso di 
22 
cassa, le spese continuerebbero, senza essere compensate dal versamento dei contributi. 
Se le pensioni versate fossero finanziate interamente con un aumento dell'indebitamento 
dello Stato, l'onere della transizione sarebbe distribuito tra tutte le generazioni future. Se 
fossero finanziate solo in parte dall'aumento del debito e per la parte restante attraverso 
l'aumento delle imposte, l'onere della consolidazione fiscale graverebbe sulla generazione 
attuale, che pagherebbe due volte, a benefìcio delle generazioni future. Una transizione 
graduale, secondo cui solo i nuovi arrivati nel mercato del lavoro parteciperebbero ai 
regimi a capitalizzazione, creerebbe una pressione costante sui bilanci primari durante 
tutto il periodo di transizione. Entrambe le alternative sarebbero problematiche nella 
situazione fiscale attuale. 
Poiché una transizione integrale verso i regimi a capitalizzazione non appare realistica, 
numerosi Stati membri stanno cercando di garantire la sostenibilità dei regimi pubblici 
finanziati con i contributi versati dai lavoratori attualmente in servizio. Si renderà 
necessario attuare riforme significative, di cui la più importante consiste nel trovare 
meccanismi che consentano ai lavoratori di continuare a lavorare invece di accedere al 
pensionamento anticipato, in modo da aumentare l'età effettiva della pensione, 
attualmente sotto i 60 anni e in calo, e mantenendo invariata l'età legale della pensione, 
generalmente di 65 anni. Ciò provocherà l'aumento dei contributi e il calo dei pagamenti. 
Se questi ultimi provvedimenti si rivelassero impossibili, le opzioni disponibili 
comprendono, in teoria, un aumento dei tassi di contribuzione, l'aumento dei trasferimenti 
in bilancio, la riduzione delle prestazioni o una combinazione di queste possibilità. 
Molti paesi europei hanno modificato l'indicizzazione delle pensioni, passando 
dall'aumento del reddito e dei salari all'aumento dei prezzi. Le riforme più fondamentali 
realizzate negli ultimi anni in alcuni Stati membri (Belgio, Finlandia, Francia, Germania, 
Italia, Svezia), presentano alcune caratteristiche comuni. L'età della pensione non è più 
determinata semplicemente da un'età pensionabile obbligatoria, bensì, con uguale 
importanza, dal numero di anni di contributi necessari per fruire di una pensione completa; 
Alcuni Stati membri hanno adottato il principio del pensionamento flessibile entro un dato 
periodo di tempo. In termini di equità, questi sviluppi sono positivi. In alcuni casi, i sistemi 
europei sono stati accusati di essere antiridistributivi nella pratica (cioè di avvantaggiare i 
ricchi a spese dei poveri), nel senso che l'aspettativa di vita è direttamente proporzionale 
al reddito. L'entità dell'antiridistribuzione diminuisce con il pensionamento flessibile, in 
quanto anche l'età dell'ingresso nel mercato del lavoro è direttamente proporzionale al 
reddito. 
Un'altra tendenza diffusa è l'istituzione di legami più stretti tra i livelli delle pensioni ed il 
totale dei contributi versati nel corso della vita lavorativa. Questa concentrazione 
sull'aspetto contributivo dei sistemi pensionistici ha senso quando si ritiene prioritario 
rafforzare l'incentivo al lavoro, ma richiede che l'elemento di solidarietà insito in ciascun 
sistema pensionistico sia reso esplicito: in che misura occorre ridurre la pensione per tener 
conto di interruzioni della carriera dovute a disoccupazione, malattia, custodia dei figli e 
degli anziani? Il pericolo è quello di penalizzare con questo sviluppo le donne, le cui vite 
lavorative sono meno lineari di quelle degli uomini. A lungo termine, questa tendenza 
potrebbe anche pregiudicare i vari mutamenti in atto nel ciclo di vita lavorativa, quali 
interruzioni periodiche dedicate al perfezionamento professionale. 
Obiettivo: Promuovere l'adeguamento dei regimi pensionistici pubblici 
ali 'invecchiamento delle popolazioni europee. 
23 
Azione chiave: Sviluppare proiezioni confrontabili della spesa per le pensioni 
utilizzando metodologie comuni di previsione e premesse economiche e 
demografiche armonizzate; valutare gli elementi di riforma che appaiono 
più adatti a garantire la sostenibilità dei regimi pensionistici pubblici, 
preservandone nel contempo gli aspetti fondamentali dì solidarietà; 
presentare le conclusioni nella Relazione sulla protezione sociale in 
Europa, da pubblicare a fine 1997. 
2.3.2 Creare un contesto sicuro per i regimi pensionistici complementari 
Oltre a garantire la sostenibilità dei regimi pensionistici pubblici, diventerà sempre più 
importante garantire che gli attuali lavoratori e futuri pensionati siano in grado di 
mantenere,dopo il pensionamento, un reddito che consenta loro di evitare un calo del 
livello di vita. A tal fine, una possibilità consiste nel promuovere lo sviluppo di regimi 
pensionistici complementari funzionanti interamente a capitalizzazione. I fondi pensioni 
potranno coesistere con i regimi pubblici finanziati con i contributi versati dagli attuali 
lavoratori nei paesi in cui tali regimi si stanno diffondendo, fatto quest'ultimo che 
dipenderà dalle decisioni adottate dagli Stati membri. 
Con l'aumentare dell'importanza delle pensioni complementari, diventa più importante che 
gli Stati creino un contesto sicuro per la gestione efficiente dei regimi complementari a 
capitalizzazione. Tutti gli Stati membri dispongono di norme per la gestione prudenziale. 
A livello comunitario, le direttive 80/987/CEE e 77/187/CEE21 garantiscono la sicurezza 
dei diritti acquisiti, in particolare in caso di insolvenza del datore di lavoro o di cambio di 
proprietà di un'azienda. Se i lavoratori possono scegliere individualmente un'istituzione 
finanziaria per provvedere alla loro pensione, essi devono avere accesso ad informazioni 
comprensibili che li aiutino a scegliere bene, evitando livelli di pensione al di sotto delle 
loro aspettative. 
Nel contesto del mercato unico, esiste un'opportunità per rendere più efficace lo sviluppo 
di regimi professionali a capitalizzazione, a vantaggio degli iscritti e dell'economia in 
generale. Ciò si ottiene attraverso i diritti, sanciti dal Trattato, della libera circolazione dei 
capitali e di libera prestazione dei servizi. La libera circolazione dei capitali, garantita 
dall'articolo 73B del Trattato, consente ai fondi pensione in tutti gli Stati membri di 
diversificare le loro attività, all'interno e all'estero. Ne deriveranno un maggiore 
rendimento, minori rischi dovuti ai cicli economici interni e una riduzione dell'impatto 
negativo sui prezzi delle attività durante i periodi di smobilizzo, quando le generazioni più 
anziane realizzano il loro avere. Tuttavia, la libera circolazionedei capitali può essere 
fortemente limitata da norme valutarie di salvaguardia imposte dagli Stati membri per 
motivi prudenziali. 
21 Direttiva 77/187/CEE (GU n. L 61 del 5 marzo 1977) concernente il ravvicinamento delle 
legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di 
trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti e direttiva 80/987/CEE (GU n. L 
283 del 20 ottobre 1980) concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative 
alla tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro. 
24 
Il quadro normativo deve anche attuare il principio dell'uguaglianza fra uomini e donne. 
La direttiva 'Post Barber" del 199622, in seguito a varie sentenze della Corte di giustizia 
europea, stabilisce i principi di tale attuazione. L'applicazione pratica di questi principi 
nella gestione dei fondi pensione non deve sfavorire le donne, le quali non devono essere 
svantaggiate dalla loro longevità superiore alla media. Tuttavia, ciò potrebbe avvenire 
attraverso, ad esempio, una riduzione della retribuzione netta, a causa di un obbligo di 
versare contributi supplementari, oppure per una riluttanza da parte dei datori di lavoro ad 
assumere donne perché rappresentano maggiori costi del lavoro rispetto a uomini addetti 
alle stesse mansioni. 
La difficoltà di realizzare l'uguaglianza di trattamento dimostra l'esigenza di 
regolamentare i meccanismi che governano i sistemi pensionistici complementari. La 
protezione sociale, a differenza dell'assicurazione privata, si adopera, attraverso un 
sistema di condivisione su vasta scala, a separare il livello di rischio individuale di ciascun 
assicurato dai contributi versati dai singoli e dalle organizzazioni datrici di lavoro, al fine 
di evitare che le persone più a rischio siano penalizzate, attraverso retribuzioni nette più 
basse o costi del lavoro più elevati. Questa condivisione dei rischi è più difficile da 
realizzare nel contesto limitato dei regimi complementari a prestazione definita ed è 
assente dai regimi a contribuzione definita. Sebbene i regimi complementari a 
capitalizzazione non si fondino sulla solidarietà, è importante garantire un trattamento 
equo di tutti gli iscritti di un regime determinato, compresi i lavoratori a tempo parziale e 
coloro che interrompono la carriera, specialmente ove è previsto un aumento 
dell'importanza di questi regimi.. 
Occorrerà trovare approcci innovativi per evitare che l'importanza crescente dei regimi 
complementari porti al collasso del principio di solidarietà. In particolare, le persone con 
situazioni di lavoro atipiche o precarie (tempo parziale, interruzioni della carriera) 
sarebbero pregiudicate se dovessero ritrovarsi senza una copertura equa da parte dei 
regimi occupazionali. 
Obiettiva: Creare un contesto sicuro per i regimi pensionistici complementari. 
Azione chiave: La Commissione pubblicherà nel corso del 1° semestre 1997 un libro 
verde sulle pensioni complementari in vista dì individuare, con tutte le 
parti interessate, comprése le parti sociali, gli elementi principali dì un 
quadro dì riferimento a livello europeo per creare un contesto sicuro 
onde garantire un funzionamento efficiente dei regimi complementari a 
capitalizzazione. 
2.3.3 Soddisfare le nuove esigenze assistenziali degli anziani. 
Con il mutare delle nostre società, mutano anche le nostre esigenze in termini di 
protezione sociale. L'aspettativa di vita è aumentata considerevolmente dall'immediato 
dopoguerra ad oggi e la terza età in generale non si può più considerare un periodo 
economicamente difficile. Tuttavia, emergono nuove esigenze relative alle condizioni di 
22 Direttiva 96/97/CE del 20 dicembre 1996 (GU n. L 46 del 17 febbraio 1997) che modifica la direttiva 
86/378/CEE relativa all'attuazione del principio della parità di trattamento tra gli uomini e le donne 
nei regimi professionali di sicurezza sociale. 
25 
vita nell'ultimo periodo di vita delle persone e l'invecchiamento demografico in Europa 
avrà un impatto particolarmente significativo sulle esigenze assistenziali. 
I progressi registrati nella cura delle malattie acute, nonché l'aumento generale 
dell'aspettativa di vita, fanno sì che un numero sempre maggiore di persone trascorrano 
gli ultimi anni di vita in situazione di dipendenza da altri per quanto riguarda le necessità 
quotidiane. Fino ad oggi, l'assistenza in questi casi è stata prodigata in maniera informale 
dai familiari, ma questa forma di solidarietà familiare sta diventando meno fattibile in 
quanto sono più numerose le donne che lavorano fuori casa ed aumenta la distanza 
geografica tra genitori e figli adulti. Tutti i paesi europei aderiscono all'obiettivo di 
consentire agli anziani di rimanere nelle loro case ove possibile, anziché essere ricoverati 
in un istituto assistenziale. Gli anziani interessati condividono senza ambiguità questo 
desiderio. 
Tra le condizioni che consentono agli anziani di vivere in casa vi sono la disponibilità di 
cure mediche e paramediche, nonché l'assistenza domestica per le esigenze quotidiane. Il 
costo di questi servizi, calcolato per un periodo di vari anni, può risultare molto elevato. 
In molti paesi, esiste un forte timore che un'assicurazione volontaria per la dipendenza di 
questo tipo possa provocare il fenomeno della selezione contraria e del rischio morale, 
rendendo molto difficile prevedere i costi e quindi fissare i premi assicurativi. 
Conseguenza di tutto ciò potrebbe essere un prodotto rischioso e dunque poco attraente 
per le compagnie private di assicurazione. In caso di assicurazione volontaria, esiste anche 
il pericolo che una parte consistente della popolazione sottovaluti il rischio a cui è esposta 
e decida di non sottoscrivere in tempo l'assicurazione necessaria. 
Pertanto, sta emergendo un nuovo ramo della protezione sociale ed appare fondato 
l'interesse economico e sociale di istituire una copertura obbligatoria della popolazione 
contro il rischio di dipendenza. Tuttavia, non è facile conciliare l'esigenza di soddisfare 
questi nuovi bisogni di assistenza con l'imperativo di contenere i relativi costi. I principali 
quesiti riguardano il tipo di copertura fornita da un sistema di assicurazione obbligatoria -
servizi o denaro (quest'ultimo darebbe ai beneficiari una scelta più ampia) -; il modo di 
valutare le esigenze assistenziali e di gestire l'erogazione delle prestazioni secondo le 
necessità; i vantaggi e svantaggi di determinare le prestazioni e selezionare i beneficiari in 
base al reddito personale. 
In ogni caso, emergerà un'esigenza crescente di servizi sociali, la cui soddisfazione 
comporta un notevole potenziale occupazionale e richiede una programmazione attenta. 
Occorre prestare un'attenzione particolare alla parità di opportunità per quanto riguarda i 
nuovi posti di lavoro creati nel settore dell'assistenza, per evitare l'emergere di uno 
squilibrio tra i sessi. Da ultimo, l'erogazione dei servizi deve corrispondere ad un elevato 
livello di qualità. 
Obiettivo: Riesaminare ì sistemi di protezione sociale per soddisfare te esigenze 
assistenziali degli anziani non autosufficìenii 
Azione chiave: Analizzare, nella relazione sulla protezione sociale in Europa del 199?\ 
^esperienza degli Stati membri che hanno già attuato disposizioni 
assistenziali al fine di identificare i modelli più efficienti di regime 
assicurativo assistenziale a lungo termine. 
26 
2.3.4 Migliorare i servizi sanitari 
Ciascuno Stato membro ha un sistema sanitario diverso, che ne riflette l'unicità degli 
sviluppi storici e culturali. Ciò nonostante, nell'Unione europea i vari sistemi si 
suddividono in due gruppi principali: sistemi misti che fanno uso di servizi erogati da 
organizzazioni sia pubbliche che private, finanziate principalmente attraverso contributi 
obbligatori di assicurazione sanitaria; sistemi sanitari nazionali in cui F erogazione ed il 
finanziamento si situano principalmente nel settore pubblico. 
La spesa complessiva per la sanità negli Stati membri va da poco più del 5% a quasi il 
10% del PIL. In termini assoluti, la spesa è aumentata da molti anni e in tutti gli Stati 
membri si registra un aumento della pressione sui servizi sanitari. Ad esempio, la spesa 
sanitaria pro capite per gli anziani è cinque volte maggiore di quella per le persone in età 
lavorativa. Poiché il gruppo di età delle persone con più di 75 anni crescerà quasi del 50% 
nei prossimi vent'anni, esso avrà un effetto significativo sulla spesa sanitaria complessiva. 
Quest'ultimo sviluppo non è determinato esclusivamente dai mutamenti demografici, ma 
anche dalle aspettative sempre più alte di quello che i sistemi sanitari debbano e possano 
fornire. 
Negli Stati membri le pressioni sui sistemi sanitari hanno portato ad una serie di iniziative 
di riforma finalizzate a migliorare l'efficacia complessiva in termini di guadagno di salute e 
di efficienza dei servizi. La relazione del 1995 sulla situazione della salute nell'Unione 
europea23 ha delineato alcune riforme in atto ed ha confermato che gli Stati membri stanno 
privilegiando le attività di prevenzione delle malattie e di promozione della salute, nella 
convinzione che investimenti modesti in questi settori avranno un impatto significativo sui 
potenti fattori che influenzano le principali cause di mortalità e di morbosità. Dopo 
tentativi infruttuosi tendenti a contenere il costo del sistema sanitario pubblico (es.il ticket 
moderatore), negli ultimi anni numerosi Stati membri hanno cercato di introdurre 
meccanismi di mercato nei loro sistemi sanitari. Una riforma degna di nota è la 
separazione tra le funzioni di acquisto dei servizi e le funzioni di erogazione. Gli ospedali 
ed altri fornitori di servizi stipulano contratti con gli enti sanitari locali per la fornitura di 
determinate prestazioni. In tal modo, gli enti sanitari sono obbligati a definire più 
chiaramente le loro esigenze e a cercare i modi più efficienti di soddisfarle, con il risultato 
di incentivare la concorrenza tra i fornitori di servizi. 
Evidentemente, nella ricerca del risparmio, sia i fornitori che gli enti sanitari rischiano di 
cedere alla tentazione di adottare la soluzione meno cara, anziché la migliore. Inoltre, si 
sono visti esempi di contratti imprecisi nelle definizioni dei servizi da fornire e del livello di 
qualità. E' comunque ancora presto per formulare giudizi definitivi sulle conseguenze di 
queste ed altre misure. 
Nella ricerca di una migliore efficienza dei sistemi sanitari, alcuni Stati membri stanno 
tentando di mettere in concorrenza tra loro gli assicuratori sanitari, pubblici e privati, 
entro un quadro normativo appropriato e con garanzie adeguate. E' essenziale escludere 
elementi, quali la selezione dei rischi, che potrebbero privare singoli individui della 
copertura necessaria. D'altra parte, a determinate condizioni volte ad evitare effetti di 
distorsione, ciascun assicuratore deve essere in grado di stipulare contratti con i fornitori 
di servizi che gli forniranno i servizi migliori a prezzi accessibili. La combinazione di tutti 
23 COM(95) 357 del 19 luglio 1995. 
27 
questi fattori potrebbe portare ad una riduzione dei costi, sebbene i guadagni maggiori 
deriveranno sicuramente dalla riduzione dei costi sanitari, anziché dalla nuova gestione 
dell'attività assicurativa in sé. 
A queste condizioni, è fondamentale che la libertà di fornire servizi sanitari e di immettere 
sul mercato interno determinati prodotti si iscriva in un quadro tale da essere benefico per 
i sistemi sanitari e risultare nella continuità ed accessibilità finanziaria della sanità in tutta 
la Comunità. Un quadro siffatto si può fondare: sui principi di un'agevole e tempestiva 
condivisione di informazioni verificate sui meriti comparativi degli interventi; 
sull'efficienza ed efficacia in rapporto con il costo di nuove tecnologie; incoraggiando il 
trasferimento di competenze nell'organizzazione dei servizi; promuovendo l'utilizzazione 
ottimale delle risorse esistenti, in particolare nelle zone frontaliere; riducendo al minimo il 
numero e la portata delle disposizioni amministrative complementari applicate agli utenti 
di servizi provenienti da altri Stati membri. 
Obiettivo: Migliorare l'efficienza, il rapporto costo-efficacia e la qualità dei sistemi 
sanitari, affinché soddisfino te esigenze crescenti determinate 
dati 'invecchiamento della popolazione e da altri fattori. 
Azione chiave: - svolgere una valutazione dell 'impatto potenziate della prevenzione 
sulla riduzione dei costi sanitari; 
- chiarire in che misura e a che condizioni l'ingresso dei meccanismi dì 
mercato nei sistemi sanitari possa contribuire a ridurre i costi, pur 
promuovendo una miglior qualità dei servizi e garantendo l'accesso alla 
sanità per tutti; 
- la Commissione riunirà i lavori svolti negli Stati membri suit 'efficienza 
e mi rapporto costo»efficacia dei sistemi sanitari e valuterà quali 
iniziative possano essere adottate a livello comunitario per assistere gli 
Stati membri nella riduzione dei costi e ottimizzazione del rendimento in 
termini di salute. 
2.4 Adattare la protezione sociale ai mutamenti dell'equilibrio tra i sessi: 
verso l'individualizzazione dei diritti 
La partecipazione della donna al mercato del lavoro sarà in continua crescita nei prossimi 
anni. Al fine di utilizzare al meglio il loro potenziale produttivo è essenziale adattare la 
protezione sociale al nuovo equilibrio dei sessi. Ciò implica : 
i) trovare nuove forme organizzative per conciliare la vita lavorativa e familiare; 
ii) attuare progressivamente l'individualizzazione dei diritti. 
Il mutare dei modelli di composizione del nucleo familiare e di tipi di famiglie richiede 
nuove risposte. Occorre elaborare schemi innovativi e funzionali per conciliare la vita 
lavorativa con le esigenze delle famiglie, dei nuclei di persone che vivono sotto lo stesso 
tetto e dei singoli, evitando di far gravare sulle famiglie tutto l'onere dell'assistenza. 
Conformemente agli impegni del Quarto programma d'azione per la parità di opportunità 
delle donne e degli uomini (1996-2000)24, la Commissione sta esplorando una serie di 
iniziative pratiche e di opzioni politiche, tra cui entrano in considerazione misure volte a 
24 COM(95) 381 del 19 luglio 1995, GU n. C 306 del 17 novembre 1995. 
28 
fissare livelli di qualità più elevati per la custodia dei figli e di altri familiari a carico. Su 
iniziativa della Commissione, le parti sociali hanno raggiunto un accordo sul congedo 
parentale, attribuendo agli uomini ed alle donne un diritto individuale al congedo 
parentale, con la garanzia di poter ritornare al medesimo posto di lavoro dopo il periodo 
di assenza. L'accordo è stato adottato in forma di direttiva del Consiglio il 3 giugno 
199625. 
In quasi tutti gli Stati membri, il sistema di protezione sociale comprende elementi che 
collegano la protezione sociale dell'individuo alla sua situazione familiare specifica: 
celibe/nubile, coniugato, convivente, ecc. Si tratta di diritti derivati che in passato sono 
serviti a proteggere molte persone dalla povertà. Tali diritti prendono in considerazione i 
vincoli familiari, il valore del lavoro svolto in casa e dell'opera assistenziale e forniscono a 
coloro che non hanno partecipato in modo continuo all'attività retribuita per accudire alla 
loro famiglia la sicurezza di un reddito in seguito al decesso del capofamiglia. Da questo 
punto di vista, la ripartizione dei crediti pensionistici in seguito al divorzio potrebbe 
costituire un riconoscimento del contributo implicito fornito dal partner non attivo o che 
ha percepito una retribuzione modesta. 
Tuttavia, i diritti derivati pongono determinati problemi, creando un rapporto di 
dipendenza nei confronti della persona che ha un diritto diretto a ricevere le prestazioni 
previdenziali. Poiché in molti casi i diritti previdenziali diretti si acquisiscono attraverso il 
lavoro retribuito, la minore partecipazione delle donne si rispecchia in una mancanza di 
diritti diretti. Le donne sono dunque più vulnerabili in caso di fallimento di una relazione, 
ad esempio in caso di divorzio. Inoltre, in molti paesi i diritti derivati spettano 
esclusivamente ai coniugi e ai figli e non sempre tengono conto di altre forme di 
convivenza attualmente in aumento. 
In secondo luogo, i diritti derivati possono creare disincentivi per le donne che intendano 
entrare net mercato del lavoro e possono invece indurle a trovare lavoro nell'economia 
informale, non tutelata. In alcuni paesi, l'occupazione marginale non dà alcun accesso alla 
previdenza sociale, fatto che è tollerato solo perché gli occupati del settore marginale 
spesso godono di diritti derivati e il loro lavoro non è considerato un modo indipendente 
di guadagnarsi la vita, bensì un supplemento al bilancio familiare, lasciando gli interessati a 
carico della previdenza sociale del partner. 
Da ultimo, le pensioni di reversibilità consentono ai partner di percepire una pensione, 
basata sui contributi versati dal coniuge deceduto, senza bisogno di aver versato nessun 
contributo aggiuntivo. Ciò può portare a situazioni in cui un coniuge che non ha mai 
lavorato fuori casa può percepire una pensione, calcolata sulla base della carriera e dei 
redditi del congiunto deceduto, più alta di quella di una persona celibe o nubile che ha 
lavorato tutta la vita con una retribuzione più bassa. Di conseguenza, i diritti derivati 
tendono a ridistribuire le prestazioni previdenziali dal lavoratore retribuito medio ai 
familiari a carico e vedovi di persone ad alto reddito. 
L'individualizzazione dei diritti servirebbe ad abolire la pratica di tener conto dei vincoli 
personali nell'assicurare la protezione sociale di un singolo individuo, contribuendo ad 
adeguare la protezione sociale con la legislazione del lavoro, la quale considera i 
25 Direttiva 96/34/CE del Consiglio del 3 giugno 1996 concernente l'accordo quadro sul congedo 
parentale concluso dall'UNICE, dal CEEP e dalla CES. GU n. L 145 del 19 giugno 1996, pag. 4. 
29 
lavoratori in quanto individui. Più in generale, l'individualizzazione è in sintonia con la 
tendenza generale verso una maggiore autonomia individuale e va oltre le questioni di 
sesso per abbracciare altresì i rapporti tra genitori e figli alla luce di nuove forme e 
strutture familiari. 
E' innegabile che l'individualizzazione dei diritti potrebbe portare a situazioni difficili. Ad 
esempio, i diritti derivati possono conferire ai disoccupati un diritto (derivato) alle 
prestazioni per i figli a carico. L'individualizzazione potrebbe anche portare a specificare i 
requisiti di età per il diritto a fruire delle prestazioni. Ciò nonostante, occorre elaborare 
una strategia per incoraggiare tutti i lavoratori potenziali a partecipare al mercato del 
lavoro a titolo individuale, senza gravare le finanze familiari di oneri indebiti. 
L'individualizzazione dei diritti avrebbe effetti diversi sui bilanci individuali e pubblici, 
secondo il ramo di protezione sociale interessato. Individualizzare i diritti alle prestazioni 
sanitarie e alle indennità di disoccupazione appare relativamente semplice, perché le 
implicazioni in bilancio sarebbero modeste. Il ramo più importante e più difficile da 
individualizzare sarebbe quello delle pensioni, settore in cui si eroga la parte principale dei 
diritti derivati. L'individualizzazione non solo abolirebbe le prestazioni supplementari per i 
familiari a carico, ma sostituirebbe la pensione di reversibilità con un altro tipo di reddito 
sostitutivo. Per un vedovo (o una vedova) sotto l'età della pensione, si potrebbe 
prevedere una pensione transitoria speciale fino al raggiungimento dell'età pensionabile o 
fino all'inizio di un rapporto di lavoro. 
Data la posizione attuale delle donne sul mercato del lavoro, è assai probabile che, 
collettivamente, subirebbero una perdita considerevole in caso di abolizione delle pensioni 
di reversibilità e molte di loro potrebbero addirittura cadere al di sotto della soglia di 
povertà. L'idea di una pensione base di vecchiaia completata da una pensione 
professionale potrebbe risolvere questo problema complesso, poiché il primo elemento 
garantirebbe a tutti coloro che hanno raggiunto l'età pensionabile un importo adeguato 
per vivere in maniera autosufficiente. Ma la tendenza attuale delle riforme pensionistiche 
negli Stati membri va nel senso opposto, cioè verso l'istituzione di un vincolo più stretto 
tra i contributi versati durante i periodi di lavoro e l'importo delle pensioni (cfr. 2.2.1 
supra), rendendo più difficile la soluzione di questo problema. Una riflessione 
approfondita sull'impatto delle interruzioni della carriera sui diritti pensionistici è 
necessaria per individuare i modi di superare questo apparente conflitto di obiettivi. Al 
riguardo, gli Stati membri dovrebbero trarre insegnamento dalla diversità degli approcci 
esistenti nell'Unione. 
Obiettivo: Adattare la protezione sociale al nuovo equilibrio dei sessi nella vita 
lavorativa e ai mutamenti delle strutture familiari 
Azione chittve: ~ la Commissione presenterà iniziative volte a fissare livelli più alti di 
qualità delta custodia dei bambini e di altri familiari a carico; 
- la relazione annuale del 1997 sulla parità dì opportunità valuterà i 
tentativi degli Stati membri per progredire verso l'individualizzazione 
senza pregiudicare la situazione economica delle donne. 
2.5 Migliorare la protezione sociale per coloro che si spostano all'interno 
dell'Unione 
Il regolamento 1408/71, basato sugli articoli 51 e 235 del Trattato CE, coordina le 
disposizioni di sicurezza sociale per coloro che si spostano all'interno dell'Unione, 
30 
stipulando un livello elevato di protezione per coloro che si trasferiscono da uno Stato 
membro all'altro. 
Tuttavia, esistono tuttora numerose lacune nella tutela offerta dal regolamento 1408/7126. 
Inoltre, il sistema di coordinamento, quale è oggi, rischia di diventare obsoleto e di 
perdere il contatto con una serie di sviluppi. Recentemente, gli Stati membri hanno 
introdotto nuovi tipi di prestazioni, ad esempio a vantaggio di una popolazione sempre più 
anziana, bisognosa di assistenza a lungo termine, che non rientrano facilmente nei concetti 
giuridici contenuti nel regolamento 1408/71, il quale si basa sui rami classici della 
previdenza sociale. L'introduzione di nuove forme di previdenza negli Stati membri non 
deve essere inibita dall'incertezza che verte sul possibile impatto del sistema di 
coordinamento sui nuovi regimi. 
La dimensione originaria dell'integrazione europea, cioè quella di un mercato comune che 
consente e promuove la libera circolazione dei lavoratori, è stata arricchita da un nuovo 
concetto: la cittadinanza europea. Occorre dunque adattare di conseguenza il campo di 
applicazione personale del regolamento 1408/71. 
Il coordinamento dei vari regimi previdenziali nazionali è inevitabilmente un'operazione 
complessa. Tuttavia, occorre evitare le complessità non necessarie e semplificare le regole 
ove possibile. Lo scopo deve essere quello di elaborare regole facilmente comprensibili da 
parte dei cittadini che si spostano all'interno dell'Unione e superare i problemi pratici e 
burocratici nell'applicazione quotidiana del regolamento, problemi che possono vanificare 
i vantaggi voluti dal regolamento stesso. La Commissione svilupperà una strategia volta a 
semplificare e riformare il sistema di coordinamento, affinché risponda alle esigenze attuali 
e future. Le autorità ed istituzioni nazionali, il Parlamento europeo e le parti sociali 
parteciperanno attivamente all'elaborazione di tale strategia. 
Nel corso del dibattito, si è manifestato da molte parti il parere secondo cui non è più 
giustificabile che un lavoratore assicurato e legalmente residente in uno Stato membro, 
dunque coperto dalle disposizioni nazionali di protezione sociale, si ritrovi completamente 
escluso dalla protezione offerta dal sistema di coordinamento semplicemente perché non è 
cittadino dell'UE. Nella seconda metà del 1997, la Commissione intende presentare una 
proposta al Consiglio volta ad estendere, integralmente o parzialmente, le disposizioni di 
coordinamento ai lavoratori dipendenti ed autonomi assicurati in uno Stato membro che 
non sono cittadini dellUE. 
Il dibattito ha anche dimostrato la necessità di una discussione approfondita delle 
disposizioni attuali relative all'accesso transfrontaliero alla sanità, in particolare al fine di 
consentire un uso più intenso ed efficiente delle strutture esistenti, soprattutto nelle 
regioni frontaliere. Tuttavia, occorre prendere in considerazione le conseguenze per 
l'equilibrio finanziario dell'assicurazione sanitaria negli Stati membri e riesaminare le 
disposizioni finanziarie dei regolamenti di coordinamento relative alla sanità. Su riserva 
delle decisioni della Corte di Giustizia nei procedimenti Decker e Kohll27, la Commissione 
26 Numerose lacune sono discusse nel Libro verde della Commissione "Istruzione, formazione, ricerca. 
Gli ostacoli alla mobilità transna/ionalc" COM(96) 462 
27 La Corte di giustizia sta attualmente esaminando in che misura le attuali disposizioni del 
regolamento 1408/71, che autorizza l'accesso all'assistenza sanitaria attraverso i confini, a spese 
dello Stato competente, esclusivamente a condizioni assai restrittive, siano compatibili con l'articolo 
30 del Trattato CE (libertà di circolazione delle merci, tra cui i prodotti farmaceutici) e con l'articolo 
31 
presenterà una proposta di modifica del regolamento 1408/71, volta a facilitare l'accesso 
transfrontaliero ai servizi sanitari. 
Inoltre, la mancanza di coordinamento comunitario in materia fiscale - mentre la 
previdenza sociale è coordinata - può creare situazioni anomale, ad esempio nel caso di 
lavoratori frontalieri obbligati a pagare due volte per la previdenza, in forma di un'elevata 
fiscalità nello Stato di residenza e di contributi previdenziali elevati nello Stato in cui 
lavorano. La Commissione intende esaminare questi problemi nel corso del 1997 ed 
indicare in che modo azioni a livello comunitario potrebbero risolverli. 
Esiste un ampio consenso sul fatto che l'assenza di coordinamento a livello europeo per i 
regimi pensionistici complementari costituisce un problema reale per chi si sposta 
all'interno dell'Unione, soprattutto per quanto riguarda gli Stati membri in cui i regimi 
professionali hanno un ruolo importante nella protezione sociale. La comunicazione della 
Commissione del luglio 199128 ha individuato gli ostacoli specifici in questo campo. Data 
la specificità di numerosi regimi in esame e la loro estrema diversità a livello nazionale in 
termini di origine, campo d'applicazione professionale e materiale, nonché forme 
giuridiche e tecniche, l'attuale sistema di coordinamento istituito per i regimi obbligatori 
non pare uno strumento appropriato per risolvere i problemi che si presentano. Occorre 
elaborare un approccio più flessibile. La relazione del Gruppo di alto livello sulla libera 
circolazione delle persone, presieduto dalla Sig.ra Simone Veil29 ha indicato alla 
Commissione un percorso da seguire in questo settore. La Commissione considererà tutti 
gli ostacoli che si frappongono alla libertà di circolazione in questo settore, nel contesto di 
un Libro verde sulle disposizioni relative alle pensioni complementari, da pubblicarsi tra 
breve. Essa intende comunque, quale primo passo per affrontare questi ostacoli, 
presentare una proposta di direttiva che copra almeno gli aspetti sottolineati dalla 
relazione del Gruppo di alto livello. 
Obiettivo: Adattare il sistema di coordinamento a nuove forme dì protezione sociale 
e nuove esigenze nel settore; evitare ogni complessità inutile. 
Azione chiave: - Ija Commissione svilupperà una strategia per riformare, semplificare 
ed aggiornare il sistema di coordinamento, con la stretta partecipazione 
delle autorità nazionali, del Parlamento europeo e delle parti sociali. 
- La Commissione pubblicherà un Libro verde sulle disposizioni relative 
alle pensioni complementari, in cui si considereranno tutti gli ostacoli 
alia libertà di circolazione che insorgono in questo settore, Quale primo 
passo per affrontare questi ostacoli, la Commissione intende presentare 
59 del Trattato CE (libera prestazione dei servizi, tra cui i servizi sanitari): procedimenti Decker (C-
120/95) e Kohll (C-158/96). 
28 Comunicazione della Commissione al Consiglio, "Regimi complementari di sicurezza sociale: la 
collocazione dei regimi pensionistici complementari nell'ambito della protezione sociale dei 
lavoratori e loro effetto sulla libertà di circolazione" SEC(91) 1332. 
29 Relazione sulle pensioni complementari adottala nella riunione del 28-29 novembre 1996 del Gruppo 
di alto livello. 
32 
una proposta di direttiva che copra almeno gli aspetti sottolineati dalla 
relazione <kt Gruppo adatto livello, 
3. SOSTENERE IL PROCESSO DI ADATTAMENTO MEDIANTE AZIONI A LIVELLO 
EUROPEO 
La presente comunicazione si basa sul principio di sussidiarietà. Ciascuno Stato membro è 
responsabile dell'organizzazione e del finanziamento del proprio sistema di protezione 
sociale. L'Unione rimane responsabile del coordinamento dei regimi di sicurezza sociale 
per quanto riguarda la tutela di coloro che si avvalgono del diritto di spostarsi all'interno 
dell'Unione. Inoltre, lo scambio di esperienze tra Stati membri rappresenta un importante 
valore aggiunto a livello dell'UE. 
Per modernizzare e migliorare la protezione sociale nell'Unione, occorre prima di tutto la 
partecipazione attiva di tutti i soggetti interessati. Nella seconda parte della presente 
comunicazione, la Commissione annuncia una serie di azioni chiave volte a specificare gli 
orientamenti per raggiungere lo scopo ed azioni più concrete per una riflessione ulteriore 
La Commissione invita il Consiglio, il Parlamento europeo, il Comitato economico e 
sociale, il Comitato dell'occupazione e del mercato del lavoro ed il Comitato di politica 
economica ad emettere i loro pareri sulle idee di modernizzazione dei sistemi di protezione 
sociale presentate in questa comunicazione. 
La Commissione invita le parti sociali, a tutti i livelli appropriati, a contribuire al dibattito, 
in particolare per quanto riguarda i seguenti tre punti: 
* impatto dell'invecchiamento demografico sulla transizione alla pensione; 
• particolari di un quadro normativo a livello europeo per creare un ambiente sicuro per 
il funzionamento efficiente dei regimi complementari; 
® implicazioni dello sviluppo di nuove forme di lavoro, specialmente l'impatto delle 
interruzioni della carriera sui diritti previdenziali. 
Le questioni di protezione sociale dovranno essere integrate nell'elaborazione della 
strategia europea per l'impiego. Oggi, l'impiego è la prima priorità dell'Unione europea e 
degli Stati membri, nonché la loro sfida più difficile. Questo impegno crea l'esigenza ed il 
potenziale di un'ulteriore azione a livello comunitario. La Commissione contribuirà a 
questo processo tramite la Relazione unica, che sarà presentata a! Consiglio europeo di 
Lussemburgo nel dicembre 1997. Tale contributo analizzerà le riforme già attuate negli 
Stati membri per rendere la protezione sociale più favorevole all'occupazione e proporrà 
ulteriori linee d'azione. Il Gruppo dei direttori generali per la sicurezza sociale sarà 
invitato a contribuire alla preparazione della relazione. 
Questo processo di riflessione comune deve anche coinvolgere una gamma più ampia di 
partecipanti, tra cui i rappresentanti della società civile. La questione nel suo complesso 
sarà al primo posto all'ordine del giorno del Forum europeo di politica sociale del 1998, 
cui parteciperanno gli Stati membri, le parti sociali e le ONG, oltre alle istituzioni europee 
Il Forum dibatterà la direzione delle riforme dei sistemi di protezione sociale per il 
prossimo decennio e, più specificamente, uno dei temi principali di quella discussione sarà 
F adattamento dei sistemi di protezione sociale alle nuove esigenze sopra descritte. 
33 
Da ultimo, la Relazione sulla protezione sociale in Europa, da pubblicare a fine 1997, 
raccoglierà ulteriori elementi ed analisi sugli sviluppi recenti negli Stati membri, al fine di 
contribuire a questo processo di riflessione comune. 
34 
Appendice 
Aumento della popolazione dal 1995 al 2015 per tre gruppi di età 
Scenario centrale. 
AUSTRIA 
40% ¥ 
20% K 
I ./hai 
0%K» 
20%» 25,2% 
W'"" 
0-19 20 59 
DANIMARCA 604 
0-19 20-59 
SPAGNA 60+ 
0-19 20-59 60+ 
FRANCIA BELGIO 
40% 
20% 
0% A 
24.0% 
0,7% 
m 
019 20-59 60+ 
GERMANIA 
40% 
0-19 20-59 
FINLANDIA 60+ 
mm^ 
0-19 20-59 
GRECIA 60+ 
0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ 
IRLANDA ITALIA 
wm 
0-19 20-59 
LUSSEMBURGO 60+ 
mam 
0-19 20-59 
PORTOGALLO 60+ 
0-19 20-59 
REGNO UNITO 60+ 0-19 20-59 
PAESI BASSI 60+ 
47.5% 
w$m 40% 
20% 
•20% 
0-19 20-59 60+ 
UNIONE EUROPEA 
0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ 
Fonte: EUROSTAT 
36 
ISSN 0254-1505 
COM(97) 102 def. 
DOCUMENTI 
IT 05 04 
N. di catalogo : CB-CO-97-104-IT-C 
ISBN 92-78-17136-0 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo 
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