TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELLE COMUNITÀ E LOTTA CONTRO LE FRODI - RELAZIONE ANNUALE 1999 (presentata dalla Commissione)

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INDICE

Titolo I : Le attività della Comunità

1. Evoluzione del dispositivo giuridico orizzontale (primo e terzo pilastro)

1.1. La riforma della lotta contro le frodi e la creazione dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode

1.1.1. Il contesto della riforma

1.1.2. Il nuovo quadro giuridico

1.1.2.1. La decisione del 28 aprile 1999

1.1.2.2. I regolamenti 1073/99 e 1074/99

1.1.2.3. L'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999

1.1.3. Le conseguenze della riforma

1.1.4. L'organizzazione dell'Ufficio europeo della lotta antifrode

1.1.5. Il comitato di vigilanza dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode

1.2. Le attività nel quadro del primo pilastro

1.2.1. La protezione dell'euro

1.2.2. La lotta contro il riciclaggio di capitali

1.3. Le attività di tutela giuridica penale

1.3.1. Il Corpus Juris

1.3.2. Lotta contro il crimine organizzato: negoziato di un accordo di cooperazione con la Svizzera

2. Sviluppi importanti nel settore della tutela degli interessi finanziari della Comunità

2.1. Settore doganale e fiscalità in diritto

2.1.1. I regimi di transito

2.1.2. I regimi preferenziali

2.1.3. La fiscalità indiretta

2.1.3.1. L'IVA

2.1.3.2. Le accise

2.2. Settore agricolo

2.3. Settore delle azioni strutturali

2.4. Gli appalti pubblici

2.5. La riforma della gestione finanziaria (SEM 2000)

2.6. La riforma interna della Commissione

3. Cooperazione e partenariato

3.1. Con gli Stati membri

3.1.1. Le iniziative della Commissione nei confronti degli Stati membri per la tutela degli interessi finanziari della Comunità

3.1.2. La cooperazione giudiziaria: la rete giudiziaria europea

3.1.3. Le azioni di formazione concernenti la tutela degli interessi finanziari

3.2. Con i paesi candidati all'adesione

3.3. L'assistenza amministrativa reciproca nel settore doganale fra la Comunità e i paesi terzi

Titolo II: statistiche e analisi

4. Frodi e altre irregolarità

5. La situazione nel 1999

5.1. Il livello globale delle frodi e di altre irregolarità

5.2. Le frodi

5.2.1. I casi di frodi comunicati dagli Stati membri

5.2.2. I casi oggetto di indagine all'OLAF

5.3. Le altre irregolarità

6. Le tendenze

6.1. Il settore delle risorse proprie tradizionali

6.2. Le spese agricole (FEAOG-Garanzia)

6.3. Il settore delle azioni strutturali

6.4. Le spese dirette

7. Il controllo finanziario

7.1. Risorse proprie

7.2. Spese del FEAOG Garanzia

7.3. Azioni strutturali

Titolo III: Misure adottate dagli Stati membri per tutelare gli interessi finanziari della Comunità

8. Il nuovo obiettivo fissato dal trattato di Amsterdam

9. La organizzazione di un nuovo metodo di lavoro con gli Stati membri

9.1. Il rafforzamento del ruolo del comitato consultivo per il coordinamento nel settore della lotta antifrode

9.2. La preparazione di un questionario in cooperazione con gli Stati membri

9.3. La prospettiva di una sintesi per il periodo 1999-2000

Allegati

Tabelle e grafici

Relazione di sintesi delle comunicazioni degli Stati membri sull'attività e i risultati dei loro controlli, nonché sulle questioni di principio in materia di risorse proprie tradizionali - Esercizio 1999- (articolo 17, par. 3 del Regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 del Consiglio)

INTRODUZIONE

Il 1999 ha visto la riforma dell'organizzazione della lotta contro le frodi a livello comunitario. La task force «Coordinamento della lotta contro le frodi» (UCLAF) è stata sostituita, a decorrere dal 1° giugno 1999, dall'«Ufficio europeo per la lotta antifrode» (OLAF). Con questa riforma, le istituzioni, sotto l'impulso dato al più alto livello politico, hanno voluto dotarsi di strutture in grado di consentire un salto qualitativo importante nella lotta contro tutte le forme di frode e altre attività illecite, nonché contro i comportamenti passibili di sanzioni disciplinari, che ledono gli interessi finanziari comunitari e la credibilità della costruzione europea.

La presente relazione della Commissione relativa al 1999 redige un bilancio delle attività «non operative» dell'OLAF [1] nonché, come le edizioni precedenti, delle iniziative intraprese dalle altre direzioni generali e servizi della Commissione a favore della tutela degli interessi finanziari comunitari e della lotta contro le frodi. Le nuove norme in materia di lotta contro le frodi [2], entrate in vigore il 1° giugno 1999, estendono e accrescono le responsabilità dell'Ufficio, che riguardano, oltre ai compiti operativi di indagine e coordinamento, anche quelli connessi alla tutela degli interessi finanziari comunitari nei confronti di comportamenti irregolari che possono dare adito a sanzioni di carattere amministrativo o penale.

[1] La prima relazione dell'OLAF concernente le attività operative è stata pubblicata il 23.5.2000. Tale relazione sarà pubblicata annualmente, a partire dalla data di istituzione dell'Ufficio (la prossima relazione dell'OLAF riguarderà il periodo dal 1° giugno 2000 al 31 maggio 2001 e sarà pubblicata nel corso del secondo semestre 2001).

[2] Dispositivo (GU L 136 del 31.5.1999) che comprende in particolare, oltre alla decisione della Commissione 1999/352/CE, CECA, Euratom, del 28 aprile 1999, che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), un regolamento (CE) del Consiglio e del Parlamento europeo relativo alle indagini svolte dall'OLAF e un Accordo interistituzionale relativo alle indagini interne svolte dall'Ufficio.

Il 1999 ha quindi rappresentato una tappa importante e l'organizzazione della nuova struttura dell'Ufficio ha costituito, per la Commissione, una priorità essenziale che comportava, oltre alla dotazione di personale all'Ufficio, la definizione di una nuova strategia antifrode che è stata adottata dal Collegio in data 28 giugno 2000 [3]. Questa nuova politica è diretta, in particolare, ad una maggiore collaborazione con gli Stati membri, conformemente allo spirito dell'articolo 280 CE che attribuisce, in effetti, un ruolo particolare alla Commissione per quanto riguarda il rafforzamento della cooperazione con le autorità nazionali competenti in materia di tutela degli interessi finanziari e di lotta contro le frodi.

[3] Comunicazione della Commissione sulla lotta contro le frodi «Per un'impostazione strategica globale», COM(2000) 358 def.

In questa prospettiva, la prossima relazione della Commissione, relativa all'anno 2000 [4], svolgerà, conformemente al quinto comma dell'articolo 280 CE, un bilancio delle attività della Comunità europea (istituzioni comunitarie) e degli Stati membri, nel settore della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, a partire dalla data di entrata in vigore del trattato di Amsterdam (1° maggio 1999). I contributi degli Stati membri verranno esaminati nel quadro del Comitato di coordinamento comunitario della lotta contro le frodi (CoCoLAF) che verrà riunito regolarmente allo scopo di organizzare un'efficace cooperazione con le autorità nazionali, in particolare ai fini della preparazione della relazione "Articolo 280 CE". L'innovazione principale risiederà quindi nella comunicazione regolare delle misure che gli Stati membri avranno preso per tutelare gli interessi finanziari della Comunità.

[4] La prossima relazione, relativo all'anno 2000, dovrebbe essere pubblicata nella primavera del 2001.

Va ricordato che il bilancio comunitario per il 1999 [5] rappresenta 84,9 miliardi di euro (esecuzione degli stanziamenti di pagamento). Esso viene finanziato attraverso le risorse proprie tradizionali (13,8 miliardi di euro), l'IVA (31,1 miliardi di euro) e la quarta risorsa, versata direttamente al bilancio comunitario, che ne costituisce l'entrata principale (37,5 miliardi di euro). Per quanto riguarda le spese, esse sono destinate per la maggior parte al settore agricolo (39,5 miliardi di euro o 47% del totale). Le azioni strutturali rappresentano 30,4 miliardi di euro (36% del totale) e le spese direttamente gestite dalla Commissione (azioni esterne, Ricerca e sviluppo .....) 10,9 miliardi di euro (13% del totale, escluse spese di amministrazione e personale).

[5] Fonte: vademecum di bilancio (Commissione europea), edizione 2000, doc. SEC(2000) 1200.

Bisogna inoltre tener presente che l'attività di individuazione dei casi di frodi e altre irregolarità commesse a danno degli interessi finanziari delle Comunità, deve essere perseguita dagli Stati membri e dalla Commissione, cooperando strettamente fra loro. Gli Stati membri hanno un obbligo fondamentale in materia in quanto essi riscuotono le risorse proprie tradizionali per conto delle Comunità e amministrano circa l'80% delle spese del bilancio comunitario. Come per il precedente esercizio, la presente relazione opera una distinzione fra "frodi" e "irregolarità" sulla base delle comunicazioni regolamentari provenienti dagli Stati membri. Analogamente, le interpretazioni contenute nella presente relazione debbono essere lette con prudenza in quanto il carattere reale, fraudolento o meno, di una irregolarità può rivelarsi solo dopo un periodo più o meno lungo, al termine di un'indagine più approfondita.

Sinteticamente, si può affermare che il livello delle frodi e delle irregolarità accertate o sospettate nel 1999 è paragonabile a quello degli esercizi precedenti (le tabelle allegate alla presente relazione precisano la situazione dei casi comunicati dagli Stati membri nel 1999, mentre i grafici permettono un raffronto globale con i tre esercizi precedenti, senza distinguere fra le nozioni di "frode" e di "irregolarità"). Solo il settore delle azioni strutturali (fondi strutturali e Fondo di coesione) ha registrato nel 1999 uno sviluppo importante, sia dal punto di vista dei casi comunicati che da quello degli importi interessati, rispecchiando in tal modo, i notevoli sforzi compiuti dagli Stati membri in materia di controllo e individuazione.

La relazione torna sugli avvenimenti più importanti del 1999, indicando ogni volta che ciò sia stato possibile, gli sviluppi più recenti. Si tratta nel Titolo primo, oltre alla riforma della lotta contro le frodi, degli sviluppi del dispositivo giuridico "orizzontale" (primo e terzo pilastro) nel settore della tutela degli interessi finanziari della Comunità, con la protezione dell'euro in particolare, degli sviluppi del dispositivo giuridico settoriale (risorse proprie - dogane e fiscalità indiretta, spese agricole e strutturali, spese dirette - gestite dalla Commissione) e della cooperazione con gli Stati membri e i paesi terzi, fra cui i paesi candidati all'adesione. La relazione contiene inoltre un breve Titolo terzo (il Titolo secondo è costituito da analisi statistiche) che descrive la situazione attuale per quanto riguarda la tutela degli interessi finanziari della Comunità alla luce delle disposizioni dell'articolo 280 CE e pone le basi per un nuovo metodo di lavoro, nel quadro delle strutture esistenti (in particolare CoCoLAF), la cui applicazione continuerà nel 2001, ai fini della preparazione della prossima relazione.

Titolo I: Le attività della Comunità

1. Sviluppi del dispositivo giuridico orizzontale (primo e terzo pilastro)

1.1. La riforma della lotta contro le frodi e la creazione dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode

1.1.1. Il contesto della riforma

L'autorità di bilancio (Parlamento europeo e Consiglio) aveva auspicato un miglioramento dell'efficienza dell'UCLAF [6], mirando inoltre a un rafforzamento della lotta contro le frodi e le irregolarità all'interno delle istituzioni comunitarie. Pertanto, sin dall'inizio del 1999, su iniziativa del presidente del Consiglio europeo, è stato costituito un «gruppo interistituzionale di alto livello», che riuniva rappresentanti della Commissione, del Parlamento europeo e del Consiglio.

[6] In seguito, in particolare, alla pubblicazione della relazione speciale n. 8/98 della Corte dei conti sul funzionamento dell'UCLAF (GU C 230 del 22.7.1998). Cfr. anche la risoluzione del 7.10.1998 del Parlamento europeo (GU C 328 del 26.10.1998) nonché le conclusioni del Consiglio Ecofin del 23.11.1998 sulla lotta contro le frodi.

Il Consiglio europeo di Colonia, del giugno 1999, ha espresso la propria viva soddisfazione per la cooperazione esemplare, stretta e costruttiva, attuata fra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione che ha consentito la rapida elaborazione delle basi giuridiche che hanno reso possibile l'avvio dell'attività dell'Ufficio, come previsto, al 1° giugno 1999 (come aveva chiesto il Consiglio europeo di Vienna del dicembre 1998). Secondo le conclusioni del già citato Consiglio europeo, la creazione dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode, con il dispositivo giuridico che l'accompagna, costituisce un segnale politico forte, che dimostra che l'Unione può agire nel settore della lotta contro le frodi, la corruzione e la cattiva gestione [7].

[7] Il comitato degli esperti indipendenti aveva pubblicato, il 15.3.1999, la sua «Prima relazione sulle denunce di frodi, cattiva gestione e nepotismo nei confronti della Commissione europea». Lo stesso comitato, il 10.9.1999, aveva pubblicato la sua «Seconda relazione sulla riforma della Commissione - analisi delle pratiche in vigore e proposte dirette a porre rimedio alla cattiva gestione, alle irregolarità e alle frodi».

1.1.2. Il nuovo quadro giuridico

Il nuovo quadro giuridico per la tutela degli interessi finanziari delle Comunità e per la lotta contro le frodi e contro qualsiasi altra attività illegale che arrechi un pregiudizio agli interessi comunitari, adottato sulla base di una proposta della Commissione presentata il 17 marzo 1999 [8], è il seguente:

[8] GU C 231 del 12.5.1999.

-il 28 aprile 1999, la Commissione ha adottato la decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom, che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) [9];

[9] GU L 136 del 31.5.1999, pag. 20.

-il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato, il 25 maggio 1999, il regolamento (CE) n. 1073/99 relativo alle indagini svolte dall'OLAF [10]. Dopo l'entrata in vigore, il 1° maggio 1999, del trattato di Amsterdam, il Parlamento europeo ha partecipato al processo decisionale nel quadro della procedura di «codecisione»;

[10] GU L 136 del 31.5.1999, pag. 1. Il Consiglio ha adottato, il 25.5.1999, sulla base dell'articolo 203 del trattato Euratom, il regolamento (Euratom) n. 1074/99 relativo alle indagini svolte dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode - regolamento avente lo stesso oggetto del regolamento (CE) n. 1073/99.

-il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno adottato, il 25 maggio 1999, l'accordo interistituzionale relativo alle indagini interne svolte dall'OLAF, con, in allegato, un modello di decisione interna [11]. Allo scopo di disciplinare i diritti e gli obblighi dei funzionari e agenti delle Comunità interessati da un'indagine interna svolta dall'OLAF, le istituzioni e gli organi comunitari sono invitati a adottare decisioni interne sulla base del regolamento, del suddetto accordo interistituzionale e del suo allegato.

[11] GU L 136 del 31.5.1999, pag. 15.

1.1.2.1. La decisione del 28 aprile 1999

La decisione della Commissione del 28 aprile 1999 stabilisce che l'Ufficio "subentra integralmente nelle attribuzioni dell'UCLAF", in particolare quelle relative alla preparazione delle iniziative legislative e regolamentari nei settori di attività dell'Ufficio.

L'Ufficio dispone inoltre di una effettiva indipendenza operativa (articolo 3 della decisione). Al suo vertice si trova un Direttore, il quale è responsabile dello svolgimento delle indagini e che non sollecita né accetta istruzioni da parte della Commissione, dei governi o di altre istituzioni, organi o organismi.

Il direttore viene nominato dalla Commissione per un periodo di cinque anni, previa concertazione con il Parlamento europeo e il Consiglio. Esso esercita le sue funzioni di indagine sotto la vigilanza di un comitato la cui composizione e competenze sono stabilite dai regolamenti 1073/99 e 1074/99.

Il Comitato di vigilanza dell'Ufficio, istituito con la decisione della Commissione del 28 aprile 1999, è composto da cinque personalità indipendenti altamente qualificate in materia di lotta contro le frodi [12].

[12] Vedi punto 1.1.5 infra.

1.1.2.2. I regolamenti 1073/99 e 1074/99

L'autonomia operative dell'Ufficio, come deriva dalla decisione della Commissione del 28 aprile 1999, si basa sui regolamenti 1073/99 e 1074/99 che dispongono, agli articoli 5 e 6, che il direttore dell'Ufficio avvii e diriga le indagini (esterne, negli Stati membri, e interne, nelle istituzioni, organi o organismi comunitari) sotto la propria responsabilità [13].

[13] Per quanto riguarda le altre attività dell'Ufficio, esso opera come qualsiasi altro servizio della Commissione.

Il legislatore ha quindi voluto adottare disposizioni che garantiscano l'autonomia operativa e funzionale dell'Ufficio. L'istituzione del Comitato di vigilanza dell'Ufficio e la posizione statutaria del Direttore costituiscono gli aspetti concreti di tale autonomia, che il legislatore ha voluto porre al centro della riforma, precisando in particolare che né l'uno né l'altro possono ricevere istruzioni dai governi o dalle istituzioni. Il Comitato di vigilanza assiste il direttore nella sua attività e vigila, con esso, affinché tutte le garanzie connesse ai diritti delle persone vengano rispettate, anche per quanto riguarda la tutela dei dati e la riservatezza degli scambi di questi ultimi secondo le norme in vigore. Tale riforma risponde ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Posto all'interno della Commissione, l'Ufficio partecipa, a livello dei servizi, al processo di elaborazione della legislazione. Autonomo e interistituzionale nelle sue funzioni operative, esso deve poter partecipare al dispositivo di indagine, di scambio di informazioni e di analisi operativa in maniera obiettiva e imparziale.

1.1.2.3. L'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999

L'accordo interistituzionale (Parlamento europeo, Consiglio e Commissione) relativo alle indagini interne svolte dall'OLAF prevede un regime comune che comporta delle misure di esecuzione necessarie al buon svolgimento delle indagini condotte dall'Ufficio per la lotta contro le frodi, la corruzione e qualsiasi altra attività illecita che leda gli interessi finanziari delle Comunità o per l'individuazione di gravi illeciti, connessi all'esercizio di attività professionali che arrechino pregiudizio alla credibilità delle istituzioni, organi o organismi comunitari e connessi all'esercizio di attività professionali [14], che possano dar adito ad azioni disciplinari o penali.

[14] Fatti che possono costituire una violazione degli obblighi dei membri, dirigenti, funzionari o agenti delle istituzioni o organi delle Comunità.

In questo nuovo quadro giuridico, la Commissione ha adottato, il 2 giugno 1999, la decisione 1999/396/CE, CECA, Euratom relativa alle condizioni e modalità delle indagini interne in materia di lotta contro le frodi, la corruzione e qualsiasi altra attività illecita che arrechi un pregiudizio agli interessi delle Comunità [15]. La decisione precisa le modalità d'intervento degli agenti dell'OLAF, in occasione di indagini interne alla Commissione e mira a garantire i diritti delle persone che possono essere sottoposte ad indagini amministrative. Essa è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee contemporaneamente a quella del Consiglio avente lo stesso oggetto [16] (sono in corso discussioni per quanto riguarda le altre istituzioni o organismi comunitari [17]).

[15] GU L 149 del 16.6.1999, pag. 57.

[16] Decisione 1999/394/CE, Euratom del Consiglio, del 25.5.1999, GU L 149 del 16.6.1999, pag. 36.

[17] Alla fine del 1999, solo la Banca centrale europea e la Banca europea per gli investimenti non avevano ancora adottato tali disposizioni. Questi due organi comunitari infatti, hanno contestato l'applicabilità delle nuove norme ed hanno presentato un ricorso presso la Corte di Giustizia delle Comunità europee (cause C 11/00 e C 15/00).

1.1.3. Le conseguenze della riforma

Per quanto riguarda l'istruzione delle indagini, il nuovo dispositivo conferisce all'Ufficio le funzioni e gli strumenti operativi di cui dispone la Commissione ed estende le sue funzioni d'indagini interne «ereditate» dall'UCLAF, all'insieme delle istituzioni, organi o organismi della famiglia comunitaria. Pertanto, l'Ufficio può decidere autonomamente l'avvio di un'indagine interna, in una istituzione o un organo comunitario, nonché l'eventuale trasmissione dei fascicoli alle autorità giudiziarie nazionali competenti.

1.1.4. L'organizzazione dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode

L'Ufficio, dal punto di vista amministrativo e di bilancio, fa parte della Commissione. Il suo Direttore esercita, a norma della decisione del 28 aprile 1999, il potere di assumere e nominare il personale. Egli prepara un progetto preliminare di bilancio che trasmette a tempo utile al Direttore generale del Bilancio: spese per il personale, spese varie di funzionamento (comprese spese immobiliari e per materiale informatico) nonché le spese connesse all'esercizio delle sue funzioni operative (l'Ufficio è ormai chiaramente identificato nel bilancio generale dell'Unione europea).

L'organizzazione strutturale che l'Ufficio europeo per la lotta antifrode prevede di darsi è diretta essenzialmente a dotarlo di investigatori sperimentati che saranno suddivisi in un pool operativo polivalente che lavorerà in stretto collegamento con un pool «Politica e legislazione», incaricato di tradurre sul piano legislativo gli accertamenti e i risultati ottenuti sul terreno.

Sul piano pratico, è stato deciso che a fine 2001, l'Ufficio dovrà contare 300 agenti. 224 posti sono iscritti nell'organico per il 2000, mentre la Commissione ha chiesto all'autorità di bilancio 76 posti supplementari da destinare all'Ufficio a titolo del progetto di bilancio del 2001 [18]. Le procedure di assunzione sono in corso, orientate naturalmente, per ottenere l'esperienza necessaria in materia di indagini, fra i servizi nazionali degli Stati membri che dispongono dell'organico richiesto dal punto di vista quantitativo e qualitativo. L'OLAF persegue il progetto di costituire delle squadre di investigatori che siano in grado di portare a termine le indagini antifrode e, cosa essenziale, di consentire, sia nel settore delle indagini esterne che in quello delle indagini interne, di effettuare il controllo a livello giudiziario in coordinamento con i servizi competenti nazionali [19].

[18] L'Ufficio contava 119 agenti a fine 1999, la Commissione ha chiesto 30 posti supplementari per il 1999, con due bilanci rettificativi suppletivi accolti dall'autorità di bilancio.

[19] I profili dei posti saranno incentrati quindi su conoscenze specifiche concernenti in particolare i settori «Intelligence», «anticorruzione» e il rafforzamento della dimensione penale.

1.1.5. Il comitato di vigilanza dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode

Il Comitato di vigilanza dell'OLAF è stato costituito con la decisione della Commissione del 28.4.1999 che istituisce l'Ufficio. Il Parlamento europeo e il Consiglio, con il regolamento (CE) n. 1073/99 del 25.5.1999, hanno precisato il ruolo di tale comitato e stabilito le modalità relative al suo funzionamento.

Ai sensi del regolamento 1073/99, il Comitato di vigilanza è composto da cinque membri che ricevono un mandato per un periodo di tre anni rinnovabile. Queste personalità, in grado di esercitare alte funzioni nel loro paese, sono state nominate di comune accordo da Parlamento europeo, Consiglio e Commissione [20].

[20] Vedi decisione 1999/C 220/01 del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione del 19.7.1999 relativa alla nomina dei membri del Comitato di vigilanza dell'OLAF, GU C 220 del 31.7.1999, pagina 1. I membri del Comitato sono la sig.ra M. Delmas-Marty (F), nominata presidente dai suoi omologhi, i sigg. E. Bruti-Liberati (I), J. N. da Cunha Rodrigues (P), R. Kendall (UK), H. Noack (D). Il Comitato deve riunirsi almeno 10 volte all'anno.

1.2. Le attività nel quadro del primo pilastro

1.2.1. La protezione dell'euro

La Commissione, nella sua comunicazione del 22 luglio 1998 [21] al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Banca centrale europea, aveva segnalato la necessità di inserire le iniziative per la protezione dell'euro nel quadro di un'impostazione globale. Fra le priorità definite per un'azione a livello europeo allo scopo di assicurare una protezione efficace dell'euro, figurano la formazione, lo scambio di informazioni, la cooperazione e l'assistenza reciproca, la protezione dal punto di vista penale dell'euro contro la falsificazione monetaria attraverso il ravvicinamento delle norme nazionali di diritto penale.

[21] COM(1998) 474 def.

Europol, il cui mandato è stato esteso dal Consiglio alla contraffazione monetaria [22], ha ricevuto l'incarico di assistere i servizi investigativi che operano sul terreno per la protezione dell'euro contro la falsificazione della moneta.

[22] Decisione del Consiglio del 29.4.1999, GU L 149 del 28.5.1999.

Un progetto di decisione quadro diretta a rafforzare la protezione penale dell'euro era già stato esaminato dal Consiglio «Giustizia e Affari interni» del 2 dicembre 1999 [23]. Questo primo strumento normativo deve essere completato. In seguito ai lavori e alle consultazioni sviluppate nel 1999 con gli esperti degli Stati membri in materia, nonché con la Banca centrale europea e gli altri organismi interessati (fra cui Europol), il 26 luglio 2000 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento relativa alla ricerca, all'individuazione dei falsi e alla tutela dell'euro contro la falsificazione monetaria [24]. Tale proposta prevede:

[23] Decisione quadro adottata il 29 maggio 2000, GU L 140 del 14.6.2000.

[24] COM(2000) 492 def.

-la raccolta dei dati tecnici,

-la creazione di un sistema strategico e operativo d'informazione e di una rete di comunicazione sulla contraffazione dell'euro,

-l'obbligo di comunicare tutti i dati relativi ai falsi,

-l'accesso delle autorità nazionali e delle istituzioni e altri organi competenti a tali informazioni,

-l'intensificazione dell'assistenza reciproca in materia di contraffazione dell'euro, inclusi i paesi terzi ed in particolare i paesi candidati all'adesione.

1.2.2. La lotta contro il riciclaggio di capitali

L'utilità di poter disporre di informazioni su operazioni finanziarie sospette, ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità, in effetti, è stato dimostrato più volte dalla prassi dell'UCLAF e dell'OLAF [25] in quanto queste informazioni permetto di stabilire un collegamento fra i responsabili degli illeciti e gli organizzatori allo scopo di perseguirli sul piano penale. Per questo motivo l'aspetto «riciclaggio» di un fascicolo di frode comunitaria dovrebbe comportare degli obblighi di cooperazione identici a quelli riguardanti le infrazioni in materia di origine [26].

[25] vedi relazioni annuali antifrode della Commissione, in particolare le relazioni 1997 - COM(1998) 276 def. -e 1998 - COM(1999) 590 def., concernenti casi di traffico di alcolici.

[26] Il Consiglio Ecofin del 17 luglio 2000 si è dichiarato «favorevole, in linea di principio, alla partecipazione della Commissione a scambi di informazioni su casi di frodi e di corruzioni che ledono gli interessi finanziari delle Comunità» (punto 4 delle conclusioni del dibattito di orientamento del Consiglio sulla proposta di direttiva di modifica).

La Commissione ha presentato una proposta di modifica della direttiva 91/308/CEE relativa al riciclaggio di capitali [27] allo scopo di tener conto della trasformazione dei circuiti finanziari connessi al riciclaggio e dell'estensione di tale fenomeno, oltre al traffico di droga naturalmente già coperto dalla direttiva del 1991, ai traffici che vedono il coinvolgimento della criminalità organizzata in atti illeciti che ledono gli interessi finanziari delle Comunità. La Commissione, in particolare, ha auspicato l'estensione degli obblighi della direttiva d'origine a talune attività e professioni non finanziarie. È stato inoltre introdotto l'obbligo, per le autorità nazionali, di cooperare allo scopo di combattere le attività di riciclaggio che ledono gli interessi finanziari delle Comunità.

[27] COM(1999) 352 def.

1.3. Le attività di tutela giuridica penale

1.3.1. Il Corpus Juris

In seguito allo studio di diritto comparato avviato dalla Commissione su richiesta del Parlamento europeo allo scopo di valutare tutte le possibilità di miglioramento della tutela penale degli interessi finanziari europei [28], lo studio sul «Corpus Juris» è stato completato nel settembre 1999 con la presentazione, da parte del gruppo di ricercatori penalisti, di una relazione finale basata su quattro relazioni di sintesi. Lo studio presenta, sostanzialmente, un esame completo della necessità, la legittimità e la fattibilità di un «Corpus Juris» recante norme penali per la tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee. Lo studio analizza l'impatto delle raccomandazioni, nella loro integralità, dal punto di vista del diritto penale di ogni Stato membro. Esso è stato pubblicato [29] e successivamente presentato al Parlamento europeo (Commissione per il controllo dei bilanci).

[28] Vedi relazione annuale 1998, capitolo 3, punto 5.

[29] «L'attuazione del Corpus juris negli Stati membri», Mme Delmas-Marty / J.A.E. Vervaele, Intersentia, Utrecht, 2000.

1.3.2. Lotta contro la criminalità organizzata: negoziato di un accordo di cooperazione con la Svizzera [30]

[30] Cfr. relazione annuale 1998, capitolo 4, punto 3.

Le relazioni economiche fra le Comunità e la Svizzera sono destinate a intensificarsi ulteriormente in base a sette accordi bilaterali [31] (firmati, ma non ancora ratificati)., Tali accordi, tuttavia, non contengono alcuna disposizione diretta a migliorare la cooperazione nella lotta contro le frodi e contro la criminalità finanziaria.

[31] COM(1999) 229 def.

Inoltre, l'applicazione pratica del protocollo d'assistenza reciproca del 1997, malgrado i progressi che esso ha rappresentato, incontra sempre degli ostacoli. Nel corso del 1999 si è riunito un gruppo bilaterale di esperti Commissione/Svizzera che ha effettuato a delle consultazioni allo scopo di individuare le difficoltà emerse nella cooperazione in materia di frodi organizzate da residenti che operano a partire dal territorio svizzero.

Per queste ragioni, la Commissione ha chiesto al Consiglio delle direttive per un negoziato [32] che, sulla base di questi colloqui, sia diretto a migliorare il quadro giuridico della cooperazione in materia di tutela degli interessi finanziari comunitari contro la criminalità finanziaria organizzata.

[32] SEC (2000) 1883 def.

Il 1° dicembre 1999 è stato firmato un promemoria di conclusioni fra il direttore dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode e il direttore dell'Ufficio dell'integrazione a Berna allo scopo di organizzare dei punti di contatto centrali.

2. Sviluppi importanti nel settore della tutela degli interessi finanziari della Comunità

Questo capitolo presenta gli sviluppi della legislazione settoriale relativa alle grandi politiche dell'Unione in materia di aiuto e di cofinanziamento di azioni a favore degli Stati membri nella misura in cui esse comportano un aspetto relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità.

I principali sviluppi riguardano il settore delle risorse proprie, il settore agricolo, nonché le azioni strutturali.

Il tema della tutela degli interessi finanziari rientra nelle priorità della Commissione. Il processo di riforma amministrativa, che l'istituzione ha avviato all'inizio del 2000, per quanto riguarda l'amministrazione generale degli stanziamenti dei quali le spetta la gestione (con o senza l'intervento degli Stati membri) ha costituito, dopo l'entrata in funzione il 16 settembre 1999, del nuovo Collegio, una delle sue prime priorità. Tale riforma sta portando attualmente a un profondo riordino dei metodi di gestione e di revisione finanziaria della Commissione, nonché delle sue pratiche amministrative. La riforma del regolamento finanziario, la creazione di un servizio di revisione interna e di un servizio finanziario centrale sono altrettanti elementi che contribuiranno a rafforzare la tutela degli interessi finanziari. Una sezione di questo capitolo d'altro canto, è dedicata agli sviluppi della riforma della gestione finanziaria alla Commissione, iniziata nel 1995-1996, con la denominazione «SEM 2000», riforma che prosegue inserendosi nel quadro più generale della riforma interna della Commissione.

2.1. Settore doganale e fiscalità indiretta

2.1.1. I regimi di transito

È stata avviata una serie di iniziative, in stretta cooperazione con le 22 amministrazioni doganali nazionali interessate [33], nel quadro del programma d'azione [34] allo scopo di ripristinare la fiducia degli operatori comunitari nel sistema.

[33] I quindici Stati membri, nonché i sette paesi terzi partecipanti alla Convenzione "Transito comune" del 20.5.1987 : Islanda, Norvegia, Svizzera, Ungheria, Polonia, Repubblica ceca e Slovacchia.

[34] Comunicazione della Commissione "Piano d'azione per il transito in Europa - una nuova politica doganale", COM (97) 188 def. del 30.4.1997 (GU C 176 del 10.6.1997). Cfr. relazioni annuali precedenti, in particolare la relazione 1998, capitolo 3, punto1.

Le principali iniziative sono di ordine legislativo e riguardano la modifica del sistema comunitario di transito come la convenzione sul transito comune.

Le modifiche del Codice doganale comunitario [35] sono state adottate dal Parlamento europeo e dal Consiglio e sono entrate in vigore nel 1999 [36]. Queste nuove disposizioni chiariscono e migliorano le norme di base relative all'appuramento del regime di transito e alle responsabilità del titolare del suddetto regime, alle garanzie finanziarie, al quadro comunitario delle procedure semplificate e delle procedure di recupero del debito sorto in occasione di una operazione di transito comunitario.

[35] Regolamento (CEE) del Consiglio n. 2913/92 che istituisce il codice doganale comunitario (GU L 302 del 19.10.1992).

[36] Regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio n° 955/99 che modifica il regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio per quanto riguarda il regime del transito esterno (GU L 119 del 7.5.1999).

Per quanto riguarda gli emendamenti necessari alle disposizioni relative all'applicazione del Codice doganale comunitario [37] e della convenzione sul transito comune, il 1999 ha rappresentato un anno di aggiustamento dei testi già elaborati in precedenza. Nel 1999 quindi, si è potuta trovare una posizione comune fra la Commissione, gli Stati membri e le parti contraenti per quanto riguarda l'utilizzo di una garanzia più completa concernente il movimento di talune merci sensibili.

[37] Regolamento (CEE) della Commissione n. 2454/93 che stabilisce talune disposizioni d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario (GU L 253 del 11.10.1993).

Nel quadro del programma Dogana 2002 [38], la Commissione finanzia integralmente l'informatizzazione del regime di transito comune e comunitario, in particolare allo scopo di accelerare la procedura di appuramento delle operazioni di transito, procedura attualmente basata sulla trasmissione "cartacea" dei dati relativi fra gli uffici doganali di partenza e di destinazione. Non appena la procedura informatizzata sarà operativa, essa permetterà di individuare più rapidamente le anomalie e le irregolarità commesse nel quadro del regime del transito che, per sua stessa natura, è sensibile alle manovre di frode.

[38] Decisione del Consiglio e del Parlamento 105/2000 del 17.12.1999, GU L 13 del 19.1.2000.

La riforma dei regimi di transito è quindi in via di completamento, ma il suo successo duraturo dipenderà dall'impegno costante delle 22 amministrazioni nazionali nella sua applicazione. Il Consiglio, quindi, con una risoluzione del 21 giugno 1999, ha espresso il suo appoggio al Piano d'azione della Commissione, invitando gli Stati membri a continuare ad accordargli lo status di settore prioritario, in particolare sul piano operativo e quello dell'informatizzazione.

2.1.2. I regimi preferenziali

Nella sua comunicazione sulla gestione dei regimi tariffari preferenziali [39], la Commissione ha istituito un programma d'azione diretto a rinnovare le condizioni d'applicazione di questi regimi. Nella scia della suddetta comunicazione, è stata intrapresa una modifica delle disposizioni del codice doganale (regolamento 2913/92) diretta a definire le nozioni di errore delle autorità doganali e di buona fede del debitore.

[39] COM (97) 402 def. del 23.7.1997.

Pertanto, allo scopo di tutelare da un lato la buona fede degli operatori e, dall'altro, gli interessi finanziari delle Comunità, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno finalmente trovato un accordo, dopo lunghe e difficili discussioni, sui limiti del rischio commerciale che incombe normalmente su un importatore che chiede il beneficio di un regime tariffario preferenziale.

Tuttavia, tale tutela non può essere invocata in mancanza di diligenza o quando sia stato pubblicato nella GU delle CE un avviso che informa gli operatori sull'esistenza di fondati dubbi.

In quest'ottica e tenuto conto della necessità di migliorare la trasparenza dei meccanismi doganali comunitari nei confronti degli importatori europei, è stato introdotto il principio di un'utilizzazione più sistematica di un sistema di allarme rapido degli importatori. Conformemente a questa strategia, la Commissione informerà gli operatori economici dei casi, portati a sua conoscenza, che presentano «fondati dubbi» per quanto riguarda l'origine delle merci [40].

[40] Cfr. comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo che precisa le condizioni dell'informazione degli operatori economici e delle amministrazioni degli Stati membri in materia di regimi tariffari preferenziali in caso di «fondato dubbio» concernente l'origine delle merci, documento COM(2000) 550 def.

2.1.3. La fiscalità indiretta

2.1.3.1. L'IVA

Nel 1999 è stato creato al Consiglio un gruppo di lavoro ad hoc «Frode fiscale». La Commissione ha partecipato attivamente ai lavori del gruppo il cui obiettivo consisteva nell'analizzare e intensificare la cooperazione amministrativa in materia di lotta contro la frode fiscale (fiscalità diretta e indiretta) [41].

[41] I lavori sono continuati nel corso del primo semestre 2000. La relazione del gruppo è stata messa a disposizione il 22 maggio 2000 (riferimenti del Consiglio: 8668/00) e discussa al Consiglio Ecofin del 5 giugno 2000.

Nel corso del 1999, la Commissione ha analizzato i risultati della propria indagine sul funzionamento e l'efficacia della cooperazione amministrativa e dell'assistenza reciproca nel settore dell'IVA, dopo 6 anni di funzionamento del regime transitorio. Le conclusioni della relazione, pubblicata nel gennaio 2000 [42], sono le seguenti:

[42] COM (2000) 28.

-gli Stati membri non destinano abbastanza risorse al controllo dell'IVA;

-gli Stati membri non hanno una vera strategia in materia di controllo dell'IVA e la selezione degli obiettivi attraverso tecniche di analisi del rischio è rara;

-gli Stati membri non sfruttano in maniera ottimale la cooperazione amministrativa, l'assistenza reciproca e le procedure inerenti sono inadeguate quando si tratta di combattere la frode organizzata.

Allo scopo di lottare con maggiore efficacia contro le frodi, la relazione raccomanda che vengano attuate le seguenti azioni:

-la lotta contro le frodi e il miglioramento la della cooperazione devono divenire una priorità per gli Stati membri;

-gli Stati membri debbono coordinare la loro strategia e adottare una politica antifrode comune;

-gli Stati membri e la Commissione debbono riflettere sul modo di rendere più efficace il controllo e l'analisi delle frodi da essi individuate;

-gli Stati membri devono prendere coscienza dell'importanza che costituiscono le nuove tecnologie in questo settore;

-la Commissione, dal canto suo, deve impegnarsi a presentare una proposta diretta al rafforzamento della legislazione sulla cooperazione amministrativa e l'assistenza reciproca.

D'altro canto, nel quadro del sottocomitato antifrode (SCAF), gli Stati membri e la Commissione hanno proseguito e intensificato il loro studio dei meccanismi di frode. Tale studio ha portato alla formulazione di un certo numero di raccomandazioni, alcune delle quali sono state sviluppate all'interno del gruppo ad hoc del Consiglio summenzionato.

La Commissione ha annunciato, nella sua comunicazione al Consiglio ed al Parlamento europeo diretta a migliorare il funzionamento del sistema dell'IVA nel quadro del mercato interno [43], che essa intende presentare nel corso degli esercizi 2000 e 2001 delle proposte mirate a rafforzare gli strumenti giuridici esistenti in materia di cooperazione amministrativa e di assistenza reciproca.

[43] COM (2000) 348 def. del 7.6.2000.

Nel settore delle frodi IVA intracomunitarie, i caroselli IVA (complessi meccanismi di frode intracomunitaria che approfittano dell'esonero dell'IVA sulle consegne intracomunitarie) costituiscono più che mai il meccanismo privilegiato delle organizzazioni criminali. Si constata inoltre che queste frodi tendono ad estendersi ad una maggiore varietà di beni rispetto a prima. Per questa ragione, la Commissione ha organizzato, nel quadro del programma Fiscalis, due seminari specifici dedicati ai metodi di individuazione e controllo dei caroselli IVA.

2.1.3.2. Le accise

In seguito alla relazione del gruppo di alto livello, presieduto dal Commissione, sulla frode nel settore del tabacco e dell'alcool, approvato dai Direttori generali delle dogane e della fiscalità indiretta (Stati membri) nell'aprile 1998 e convalidato dal Consiglio il 19 maggio 1998 [44], la Commissione ha fatto procedere ad uno studio di fattibilità allo scopo di esaminare la possibilità di organizzare un sistema informatico per il movimento e il controllo dei prodotti sottoposti ad accise. Lo studio sarà completato nel 2000.

[44] Cfr. relazione annuale 1998, capitolo 3, punto 3.

Inoltre, è stato organizzato in numerosi Stati membri, un sistema d'informazione preventivo su tali scambi, sulla base di un piano d'indirizzo approvato dai Direttori generali delle dogane e della fiscalità indiretta. Tale sistema, basato sull'utilizzo di strumenti semplici di comunicazione, potrà essere sottoposto a ulteriori miglioramenti. In questa occasione, i lavori in corso nel quadro dell'analisi di rischio e di individuazione delle merci, sono continuati.

La Commissione ha inoltre proseguito i suoi lavori concernenti l'elaborazione di una raccomandazione relativa alla definizione di orientamenti generali per la concessione e il ritiro delle autorizzazioni ai depositari riconosciuti e agli operatori registrati, allo scopo di rafforzare il controllo dei magazzini e sensibilizzare i responsabili della gestione delle scorte.

2.2. Settore agricolo

Le iniziative della Commissione per rafforzare la lotta contro le frodi e le irregolarità nel settore agricolo si sono inserite nel quadro dell'Agenda 2000 [45]. In quest'ottica sono state rivedute diverse normative settoriali.

[45] Consiglio Europeo di Berlino del 24 e 25 marzo 1999, cfr. conclusioni della Presidenza concernenti in particolare le prospettive finanziarie per il periodo 2000-2006, il progetto di regolamento relativo alla ripartizione degli aiuti strutturali secondo tre nuovi obiettivi semplificati (vedi punto 3.1.3 pag. 24), la politica agricola comune nonché i tre strumenti di preadesione per i paesi candidati (strumento agricolo: SAPARD, lo strumento strutturale di preadesione: Ispa e il programma PHARE rafforzato per i paesi candidati). Vedi anche punto 3.2, pag. 25. Il recepimento giuridico di questi testi è stato acquisito nel quadro dei regolamenti (CE) n. 1266/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999 sul coordinamento dell'assistenza ai paesi candidati nel quadro della strategia di preadesione, n. 1267/1999 del Consiglio che istituisce uno strumento strutturale di preadesione e n. 1268/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999 relativo ad un aiuto comunitario a misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale nei paesi candidati dell'Europa Centrale e Orientale, nel corso del periodo di preadesione (GU L 161 del 26.6.1999).

Nel settore del vino e dei prodotti vinicoli ad esempio, è stata decisa una nuova organizzazione comune di mercato [46], comprendente disposizioni relative alla prevenzione della frode, in materia di designazione, denominazione e presentazione dei prodotti, accompagnate da sanzioni a livello comunitario. Nel settore del lino e della canfora, è stato introdotto l'obbligo, per i produttori, di ottenere un rendimento minimo [47], il cui mancato rispetto è sanzionato con la perdita del 65% dell'importo dell'aiuto, nonché di concludere contratti con i trasformatori [48]. Nel settore dei seminativi, sono stati riveduti i regimi di sostegno ai produttori e i regimi di messa a riposo [49]; è stato istituito un contingentamento per talune colture (fecola di patata in particolare [50]). Nel settore dell'olio d'oliva, l'organizzazione comune di mercato è stata modificata nel 1998 per un periodo transitorio e nell'attesa di una riforma di maggiore ampiezza. L'aspetto importante di questa modifica è la soppressione del vecchio aiuto al consumo il cui importo non poteva essere aumentato senza rischio di frodi e la cui la soppressione migliorerà notevolmente i controlli del regime di aiuto alla produzione. Nel settore della carne bovina è intervenuta una ampia riforma con l'adozione del regolamento (CE) n. 1254/99 del Consiglio [51] recante organizzazione comune di mercato in questo settore, le modalità di applicazione di questa riforma prevedono in particolare modalità transitorie in materia di gestione e di controllo [52], e questo, nell'attesa della modifica del regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio che istituisce il sistema integrato [53].

[46] Regolamenti (CE) n. 1493/99 del Consiglio recante l'organizzazione comune del mercato vitivinicolo, GU L 276 del 14.7.1999.

[47] Regolamenti (CE) n. 2183/97 della Commissione, GU L 299 del 4.11.1997, per il lino; regolamento (CE) n. 452/99 della Commissione, GU L 54 del 2.3.1999 per la canfora.

[48] Regolamento (CE) n. 154/97 del Consiglio, GU L 27 del 30.1.1997; regolamento (CE) n. 1420/98 del Consiglio, GU L 190 del 4.7.1998.

[49] Regolamento (CE) n. 1251/99 del Consiglio, GU L 160 del 26.6.1999, pag. 1; regolamento (CE) n. 2316/99 della Commissione recante modalità d'applicazione del precedente, GU L 280 del 30.10.1999 e regolamento (CE) n. 2461/99 della Commissione recante modalità d'applicazione del regolamento 1251/99 per quanto riguarda l'utilizzo delle terre messe a riposo per la produzione di materie prime che servono alla fabbricazione, nella Comunità, di prodotti che non sono direttamente destinati al consumo umano o animale, GU L 299 del 20.11.1999. Cfr. anche il regolamento (CE) n. 2801/99 della Commissione che modifica il regolamento (CEE) n. 3887/92 recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 340 del 31.12.1999).

[50] Regolamento (CE) n. 1252/99 del Consiglio, GU L 160 del 26.6.1999, pag. 15.

[51] GU L 160 del 26.6.1999, pag. 21.

[52] Regolamento (CE) n. 2714/99 della Commissione, GU L 327 del 21.12.1999.

[53] Tale regolamento, che modifica il regolamento (CEE) n. 3508/92 che istituisce un sistema integrato di gestione e controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari, è stato adottato il 17 luglio 2000. Regolamento (CE) n. 1593/2000 del Consiglio, GU L 182 del 21.7.2000.

La Commissione (Direzione generale "Agricoltura") ha inoltre proceduto ad una semplificazione della normativa agricola perseguendo anche l'obiettivo di ottenere una migliore tutela degli interessi finanziari della Comunità [54]. Anche il regime delle restituzioni all'esportazione è stato semplificato, in quanto il vecchio regolamento, modificato più riprese, è stato sostituito dal regolamento (CE) n. 800/99 della Commissione del 15 aprile 1999 [55]. Analogamente per l'organizzazione comune di mercato nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari [56].

[54] Regolamento (CE) n. 1258/99 del Consiglio relativo al finanziamento della politica agricola comune, GU L 160 del 26.6.1999, pag. 103, che ha sostituito il vecchio regolamento, il regolamento di base (CEE) n. 729/70, a decorrere dal 1° gennaio 2000.

[55] GU L 102 del 17.4.1999.

[56] Regolamento (CE) n. 1255/99 del Consiglio, GU L 160 del 26.6.1999, pag. 48.

2.3. Settore delle azioni strutturali

In seguito all'accordo politico del 21 giugno 1999 [57] sul pacchetto "Agenda 2000", il Consiglio ha definitivamente approvato nove regolamenti in materia di gestione dei fondi strutturali. D'ora in avanti, l'architettura normativa di gestione dei fondi strutturali è semplificata: un regolamento generale (il regolamento 1260/99) stabilisce i grandi principi connessi ai diversi fondi strutturali (obiettivi, metodi di programmazione, gestione finanziaria, valutazione e controllo) e nuovi regolamenti specifici stabiliscono il campo d'intervento rispettivo per ogni fondo.

[57] Regolamento (CE) n. 1260/99 del Consiglio recante disposizioni generali sui fondi strutturali, GU L 161 del 26.6.1999.

In materia di tutela degli interessi finanziari, queste nuova normativa precisa il concetto di "autorità di gestione", designata dagli Stati membri per ogni programma, i cui compiti coprono contemporaneamente l'attuazione, la regolarità della gestione (garanzia della corretta gestione finanziaria) e l'efficacia del programma. Per quanto riguarda più precisamente la gestione finanziaria dei programmi, gli impegni di spesa e i pagamenti effettivi sono dissociati. Per i pagamenti, viene versato un acconto dalla Commissione al momento del primo impegno di spesa; i pagamenti successivi rimborsano le spese effettivamente versate e certificate dallo Stato membro; il saldo viene versato soltanto se la Commissione ha ricevuto e approvato tutti i documenti richiesti. Ogni domanda di pagamento deve essere accompagnata da un certificato dell'"autorità di pagamento" che garantisce la regolarità delle dichiarazioni fatte alla Commissione. La nuova normativa indica inoltre chiaramente che gli Stati membri sono responsabili in primo grado del controllo finanziario e specifica la loro responsabilità, in particolare in materia di prevenzione, individuazione e correzione delle irregolarità [58]. Alla chiusura del programma, deve essere presentato alla Commissione un certificato, redatto da un organismo indipendente, che riferisce l'insieme dei controlli effettuati e garantisce la validità della domanda di pagamento, nonché la legalità e la regolarità delle operazioni. La Commissione, da parte sua, svolge dei controlli in loco, si assicura che lo Stato membro interessato effettui esso stesso dei controlli regolari e, in caso d'irregolarità, può rivolgere delle raccomandazioni o domandare delle misure correttive per porre rimedio alle insufficienze di gestione o correggere le irregolarità.

[58] La normativa precedente prevedeva che gli Stati membri dovevano adottare le "misure necessarie" per prevenire e perseguire le irregolarità.

Ogni anno si svolge un incontro tra gli Stati membri e i servizi della Commissione responsabili per coordinare i programmi e i metodi di controllo e per trarre dai risultati dei controlli effettuati gli insegnamenti necessari. Le correzioni finanziarie, in caso di inadempimento degli Stati membri o d'irregolarità finanziaria da parte loro, vengono effettuate, in assenza di risultati della procedura di conciliazione preliminarmente avviata su iniziativa della Commissione, attraverso la riduzione o la soppressione di tutto o parte della partecipazione comunitaria al programma contestato. La correzione può quindi corrispondere all'importo esatto dell'irregolarità constatata, oppure equivalere ad un importo forfettario, in caso di insufficienza generale del sistema di gestione o di controllo dello Stato membro interessato.

2.4. Gli appalti pubblici

In seguito ai lavori condotti nel 1999, la Commissione ha presentato due proposte di direttiva, concernenti la revisione di quattro direttive esistenti nel settore degli appalti pubblici (risalenti al 1992 e al 1993), con l'obiettivo di semplificare e rendere più chiare le norme esistenti. La prima proposta riguarda le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori [59]. La seconda riguarda la revisione della direttive relativa ai "settori speciali" (acqua, energia, trasporti).

[59] COM (2000) 275 def.

Dal punto di vista della tutela degli interessi finanziari delle Comunità, si tratta di proteggere gli appalti pubblici dalle iniziative illecite dei gruppi criminali e di adottare misure a questo riguardo. Lo scopo della prima proposta di direttiva consiste inoltre nel prevedere la facoltà, per uno Stato membro, di escludere un operatore economico ritenuto non affidabile da un appalto pubblico, anche in caso di sentenza non ancora passata in giudicato [60]. Esiste infatti già l'obbligo di escludere un operatore economico che sia stato condannato con sentenza definitiva per gravi malversazioni.

[60] In effetti, se il legislatore comunitario limitasse tale possibilità all'esistenza di una sentenza definitiva, qualsiasi operatore che ha subito una sentenza di condanna non ancora passata in giudicato, semplicemente interponendo appello o ricorso, avrebbe diritto di partecipare a una gara per un appalto pubblico, senza che le autorità nazionali interessate abbiano la minima possibilità di escluderlo.

2.5. La riforma della gestione finanziaria (SEM 2000)

In data 25 maggio 1999 e 29 novembre 1999 sono stati comunicati al Consiglio dalla Commissione due nuovi bilanci concernenti la terza fase (miglioramento della cooperazione con gli Stati membri) della realizzazione della riforma della gestione finanziaria [61].

[61] Doc. SEC (1999) 708/2 dell'11.5.1999, quinta relazione sullo stato di avanzamento della attuazione delle raccomandazioni del Gruppo dei rappresentanti personali sulla corretta gestione finanziaria - Cfr. anche le relazioni annuali 1996, capitolo 1, sezione 2, pag. 15 e 1998, capitolo 3, sezione 4, pag. 43. La sesta relazione sui lavori del GRP è stata presentata al Consiglio il 29.11.1999.

Per quanto riguarda la tutela degli interessi finanziari della Comunità, appare in particolare che, nel settore dei fondi strutturali, la Commissione ha potuto adottare circa 45 decisioni formali di correzioni finanziarie a norma dell'articolo 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 (per il primo semestre dell'anno 1999), per un importo di 26 milioni di euro. La responsabilità di queste correzioni finanziarie incombe agli Stati membri, che sono inoltre responsabili in primo grado del perseguimento delle irregolarità individuate. Per questo motivo, in caso di inadempimento degli Stati membri, la Commissione può essere indotta, in assenza di qualsiasi correzione finanziaria da parte di questi ultimi, a ridurre o sopprimere integralmente o parzialmente la partecipazione comunitaria al programma colpito da irregolarità.

In ogni caso, la Commissione intende sempre proporre un sistema di correzione più rigoroso e più rapido, conformemente alle proposte iniziali fatte in questo senso nel quadro dell'Agenda 2000 [62] (nuova normativa sui fondi strutturali).

[62] Vedi punto 3.2 infra, cfr. anche la relazione annuale 1997, capitolo 4, sezione 1, pagina 47.

2.6. La riforma interna della Commissione

In seguito ai lavori avviati nel 1999, la Commissione ha approvato gli obiettivi della riforma amministrativa interna della sua amministrazione [63]. Oltre alla ridefinizione del sistema di gestione, di revisione e di controllo finanziario, che era stato oggetto di numerose critiche, in particolare da parte della Corte dei conti e del comitato degli esperti indipendenti, sono stati elaborati diversi programmi, che integrano la dimensione specifica della tutela degli interessi finanziari delle Comunità. Sono in corso dei lavori per migliorare l'efficienza in materia di prevenzione delle irregolarità e fare in modo che la legislazione, le regole e le procedure in materia di gestione finanziaria si prestino il meno possibile alla frode. Questi lavori hanno dato adito ad un'ampia consultazione all'interno dei servizi della Commissione nonché con le altre istituzioni. Sono previste le seguenti azioni:

[63] Libro bianco sulla riforma, COM (2000) 200 def. dell'1.3.2000 e COM (2000) 200 def/2 del 5.4.2000, volumi I e II (http://europa.eu.int/comm/reform/index_fr.htm).

*garantire un migliore coordinamento tra l'OLAF e gli altri servizi della Commissione,

*associare più strettamente questo Ufficio all'analisi dell'impermeabilità alla frode della normativa, nonché dei sistemi di bandi di gara e di gestione dei contratti,

*ottimizzare il sistema centrale di allarme rapido applicabile ai beneficiari di stanziamenti comunitari,

*gestire più efficacemente il recupero delle somme distratte o indebitamente versate.

La cooperazione (fra servizi della Commissione e fra questi ultimi e gli Stati membri) sarà inoltre definita meglio, in particolare per quanto riguarda i Fondi strutturali e la procedura di appuramento dei conti del FEAOG nel senso di una migliore prevenzione e di un'individuazione più efficiente delle irregolarità, delle frodi e della corruzione.

3. Cooperazione e partenariato

3.1. Con gli Stati membri

La Commissione intende trarre profitto e condividere l'esperienza degli Stati membri, a favore del rafforzamento della tutela delle finanze comunitarie. Questi scambi continueranno ad avvenire nel quadro del comitato consultivo per il coordinamento nel settore della lotta contro le frodi (CoCoLAF), che la Commissione intende riunire più regolarmente. Questo comitato ha una vocazione orizzontale e consente, a questo titolo, di avere una visione d'insieme sulla problematica della lotta antifrode. Esso riunisce i responsabili di alto livello negli Stati membri e sarà maggiormente associato alla riflessione in prospettiva. La Commissione modificherà la sua decisione del 1994, concernente l'istituzione e il funzionamento di tale comitato, anche allo scopo di tener conto dei cambiamenti connessi alla riforma della lotta antifrode [64].

[64] Vedi punto 1.1, a partire da pagina 9.

3.1.1. Le iniziative della Commissione nei confronti degli Stati membri per la tutela degli interessi finanziari della Comunità

Anzitutto bisogna osservare che lo stato di ratifica degli strumenti giuridici relativi alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità ha visto i seguenti sviluppi: alla data di pubblicazione di questa relazione, otto Stati membri hanno proceduto alla ratifica totale o parziale delle convenzioni e protocolli stabiliti sulla base del titolo VI del trattato che modifica il trattato sull'Unione europea [65].

[65] La Francia, la Spagna e il Regno Unito hanno ratificato tutti gli strumenti in questione, la Germania per il momento ha ratificato solo la convenzione del 1995 e il suo primo protocollo, la Grecia ha ratificato l'insieme degli strumenti ad eccezione della convenzione "corruzione", l'Austria, la Svezia e la Finlandia, da parte loro, non hanno ancora ratificato il secondo protocollo alla convenzione del 1995. Cfr. tabella allegata al presente titolo.

Per quanto riguarda le relazioni tra i servizi nazionali specializzati e la Commissione (OLAF), va segnalata la conclusione, in seguito ai contatti avviati e mantenuti nel 1999, attraverso la firma di un protocollo, il 17 febbraio 2000, delle discussioni fra la Direzione nazionale antimafia (Dna) [66] e l'OLAF sulla organizzazione di modalità pratiche per l'istituzione di contatti permanenti di cooperazione tra i due servizi, organizzando in tal modo lo scambio delle informazioni a fini di prevenzione e repressione delle attività illegali, che coinvolgono la criminalità organizzata sotto tutte le sue forme, commesse a danno delle finanze comunitarie.

[66] Procura italiana anti-mafia, vedi relazione annuale 1998, capitolo 4, punto 1.

3.1.2. La cooperazione giudiziaria: la rete giudiziaria europea

Il Consiglio "Giustizia e affari interni '(JAI), riunito il 2 dicembre 1999 a Bruxelles, ha adottato una relazione [67] sulla valutazione del funzionamento della rete giudiziaria europea (RJE), creata in seguito all'adozione di un'azione comune da parte del Consiglio [68], il 29 giugno 1998, allo scopo necessario di migliorare la cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri e l'Unione, in particolare nei casi di lotta contro gravi forme di criminalità, dovute, il più spesso, a reti internazionali organizzate. Esistono punti di contatto, in ogni Stato membro, a disposizione delle autorità giudiziarie locali; si tratta generalmente di magistrati il cui ruolo consiste nel facilitare la cooperazione giudiziaria fra gli Stati membri, fornendo in particolare le informazioni necessarie agli interlocutori designati, sul piano nazionale e a livello comunitario. Lo sviluppo di questi punti di contatto diretti rimane essenziale per orientare meglio le azioni operative dell'OLAF e rendere la lotta contro la criminalità organizzata sul piano internazionale più efficiente.

[67] Riferimenti Consiglio: 12393/99, relazione adottata il 2.12.1999.

[68] GU L 191 del 7.7.1998.

3.1.3. Le azioni di formazione concernenti la tutela degli interessi finanziari

Per essere in grado di tutelare efficacemente gli interessi finanziari delle Comunità, l'Unione si trova nella necessità imperativa di dotarsi di strumenti (conoscenze specifiche dei metodi in particolare) analoghi a quelli che utilizzano i responsabili delle frodi su scala internazionale. Tali strumenti debbono esistere oltre che a livello nazionale, in ogni Stato membro, anche a livello comunitario, e questo al fine di colmare, attraverso azioni di formazione comunitarie, plurisettoriali e multilingue, i varchi e le differenze esistenti per quanto riguarda l'approccio del fenomeno.

Nel 1999, l'obiettivo della Commissione (OLAF) in materia di formazione antifrode ha consistito nel perseguire una politica volontarista, nel rispetto del principio di sussidiarietà, per migliorare le conoscenze degli agenti e funzionari nazionali incaricati di combattere la frode. Sono interessati:

*i servizi incaricati della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee e della lotta contro la corruzione e contro la falsificazione monetaria,

*in particolare i servizi di polizia e i magistrati delle procure degli Stati membri e di taluni paesi terzi.

Nel corso del 1999, sono state realizzate 18 azioni di formazione. Tali azioni sono state mirate alla formazione degli agenti dei servizi giudiziari nazionali in materia di tutela degli interessi finanziari delle Comunità. La motivazione di questi servizi e la loro intera cooperazione sono elementi indispensabili per assicurare, sul terreno, il successo della lotta contro le frodi.

Gli strumenti utilizzati per la realizzazione di questi obiettivi hanno consistito nella concessione di un aiuto finanziario alle amministrazioni nazionali degli Stati membri per l'organizzazione di formazioni aventi per tema la tutela delle finanze delle Comunità europee o la lotta contro la corruzione, oppure nel mettere a disposizione degli Stati membri che ne hanno fatto richiesta, rappresentanti della Commissione (OLAF) allo scopo di comunicare la loro esperienza in materia.

3.2. Con i paesi candidati all'adesione

I paesi candidati all'adesione all'Unione europea debbono, oltre alla accettazione dell'acquis communautaire legislativo in materia antifrode, adottare, conformemente allo spirito dell'articolo 280 CE, tutte le misure necessarie per combattere le frodi sul terreno, anche per quanto riguarda la cooperazione fra Stati membri e con la Commissione e in particolare in caso di azioni operative transnazionali, il che, fra l'altro, comporta degli adeguamenti indispensabili in termini di organizzazione amministrativa.

Dato che la Polonia figura fra i paesi candidati all'adesione più grandi ed è il maggiore beneficiario dei fondi PHARE, era logico che la Commissione concentrasse i propri sforzi e la propria azione su tale paese [69]. In seguito ai contatti stabiliti dalla Task-Force UCLAF con le autorità polacche e ai vari incontri organizzati, in particolare con il Primo ministro di tale paese, è stata decisa la creazione di una struttura pluridisciplinare centrale specializzata nella lotta contro la frode e contro la criminalità organizzata. Tale struttura dovrebbe essere costituita all'interno dell'IGD (ispezione generale delle dogane polacche) e beneficiaria di finanziamenti nel quadro del programma PHARE 1999.

[69] Vedi relazione annuale 1998, capitolo 5, punto 1.

L'IGD ha pertanto elaborato un progetto specifico che, dopo aver ricevuto l'avallo delle autorità polacche, è stato presentato alla Commissione. Tale progetto prevede un aiuto di 3,5 milioni di euro in un primo tempo. Oltre alla trasferta di quattro funzionari degli Stati membri, esso prevede inoltre il finanziamento di banche dati, di reti di telecomunicazioni, di impianti per ufficio. Esso prevede inoltre un'assistenza tecnica (ad esempio il finanziamento di autovetture attrezzate appositamente per esercitare un controllo), delle azioni di formazione e dei tirocini. Tale somma di 3,5 milioni di euro rappresenta circa l'1,4% del totale del programma PHARE per la Polonia. Questo programma è stato accolto il 7 maggio 1999 da tutti gli Stati, poi dalla Commissione. Esso contiene, come ogni programma PHARE, una clausola d'obbligo di cofinanziamento da parte del paese candidato beneficiario. Le autorità polacche si sono pertanto impegnate a fornire, da parte loro, gli impianti necessari nei quali questo nuovo servizio , che conterà circa 30 persone, svolgerà la propria attività (il costo stimato di questa operazione è di circa 1,9 milioni di euro [70]).

[70] 7 633 200 zlotys.

3.3. L'assistenza amministrativa reciproca nel settore doganale fra la Comunità e i paesi terzi

È in corso di preparazione un accordo amministrativo fra l'Ufficio europeo per la lotta antifrode e il Comitato doganale di Stato della Federazione russa concernente un "Sistema di informazione reciproca" per i movimenti di merci fra gli Stati membri dell'Unione europea e la Federazione russa. In effetti, facendo riferimento al protocollo sull'assistenza amministrativa reciproca per la corretta applicazione della normativa doganale comunitaria, questo progetto ha lo scopo di facilitare gli scambi di informazioni relative ai movimenti di merci particolarmente esposte al rischio di frode, come la carne bovina e suina esportata verso la Russia, con pagamento di restituzioni. Tale accordo amministrativo prevede in sostanza, fin da prima della sua entrata in vigore (che avverrà al momento della firma), l'estensione del sistema di scambio diretto di informazioni ad altri tipi di prodotti fortemente tassati.

D'altra parte, al 31 dicembre 1999, la Comunità aveva concluso degli accordi comprendenti disposizioni relative all'assistenza reciproca in materia doganale con 33 paesi terzi di cui quasi tutti sono suoi vicini geografici e suoi partner commerciali più importanti. Si tratta, in materia doganale, sia di accordi globali comportanti un protocollo di assistenza reciproca che di accordi specifici sulla cooperazione e l'assistenza reciproca amministrativa.

Le disposizioni specifiche di questi accordi e protocolli forniscono ai servizi delle parti contraenti responsabili delle indagini doganali una base giuridica per chiedere e prestare l'assistenza amministrativa in occasione di indagini dirette ad assicurare la corretta applicazione della normativa doganale, che si tratti di quella della Comunità o di quella del paese partner.

Nel 1999 sono entrati in vigore diversi accordi che prevedono un protocollo di assistenza reciproca in materia doganale, conclusi precedentemente. Si tratta degli accordi con i paesi seguenti: Armenia, Azerbaigiàn, Georgia, Kazakistan, Kirghizistan, Slovenia e Usbechistan. Un accordo specifico di cooperazione e assistenza reciproca in materia doganale è stato concluso con Hong Kong.

Sempre nel 1999, sono entrati in vigore quattro accordi relativi al commercio di prodotti tessili. Si tratta degli accordi con: Laos, Cambogia, Vietnam, Nepal, Cina, Giappone ed i paesi dell'ASEAN [71]. Un accordo relativo al commercio di calzature è entrato in vigore con il Vietnam.

[71] Associazione dei paesi del Sud est asiatico.

Continuano o sono previsti dei negoziati diretti alla conclusione di accordi globali (che prevedono un protocollo relativo all'assistenza reciproca in materia doganale) o specifici (accordo sulla cooperazione e l'assistenza amministrativa reciproca in materia doganale) con altri paesi, fra i quali Cipro e Malta (paesi candidati all'adesione), Cile, Messico, Svizzera e i paesi Mercosur (Argentina, Brasile, Uruguay e Paraguay).

Le disposizioni relative alla cooperazione doganale riprese negli accordi con i paesi terzi coprono anche l'assistenza tecnica nel settore doganale. Per quanto riguarda l'ampliamento [72], l'obiettivo fondamentale di tale assistenza (fornita nel quadro del programma PHARE) consiste nel contribuire all'applicazione efficiente da parte di questi paesi al momento opportuno, della normativa comunitaria e quindi, per estenso, delle disposizioni comunitarie relative alla prevenzione della frode e alla tutela degli interessi finanziari dell'Unione così allargata.

[72] Cfr. punto 3.2, pag. 25.

Stato della ratifica da parte degli Stati membri degli strumenti "Tutela degli interessi finanziari" (terzo pilastro)

>SPAZIO PER TABELLA>

R = ratifica notificata

Fonte: http://db.consilium.eu.int/accords/default.asp-lang=fraude

Aggiornata al 11.10.2000

Titolo II: statistiche e analisi

4. Frodi e altre irregolarità

La lotta contro la frode riguarda qualsiasi comportamento illecito che abbia un impatto sul bilancio dell'Unione europea. La forma che può rivestire tale comportamento illecito varia fino a comprendere tutta una gamma che va dal mancato rispetto di una norma di diritto comunitario, per errore o distrazione, fino ad atti che rientrano nel fenomeno della criminalità organizzata. Se, a prima vista, la perdita per il bilancio dell'Unione europea (e quindi in realtà per il cittadino e contribuente europeo) è la stessa indipendentemente dalla forma dell'irregolarità commessa, le misure da adottare per reagire di fronte a questa perdita debbono essere valutate in funzione della gravità dell'irregolarità commessa. In effetti, quando si tratta di semplici errori essi debbono essere corretti ed evitare che si ripetano. Invece, nel caso di irregolarità commesse intenzionalmente, oltre alla correzione finanziaria, sono necessarie sanzioni appropriate e precauzioni molto più specifiche per il futuro, che possono andare fino a una modifica della normativa applicabile.

Le frodi nel senso stretto del termine, e a fortiori i comportamenti criminali, hanno un impatto particolarmente destabilizzante sull'economia e sulla vita pubblica e devono essere perseguiti con vigore e determinazione.

È importante non confondere le diverse categorie di irregolarità e non trattare il semplice errore alla stessa stregua di una frode. Per questo motivo l'OLAF si concentra anzitutto sulle irregolarità più gravi, vale a dire le frodi, nel quadro delle sue indagini e dell'assistenza che esso offre ai servizi specializzati degli Stati membri.

Tuttavia è molto difficile conoscere con precisione il carattere reale (fraudolento o no) di una irregolarità che è appena stata individuata, o semplicemente sospettata. Se si tratta di un comportamento illecito, la sua qualifica finale, spesso dopo molti anni, spetta alle istituzioni giudiziarie competenti che decidono sulla base delle prove raccolte nel corso dell'indagine che è stata condotta. Ciò che aveva inizialmente l'aspetto di una semplice irregolarità può rivelarsi più tardi essere di natura criminale, con carattere premeditato e organizzato, mentre il sospetto iniziale di un comportamento illecito può risultare non fondato al termine di una indagine più approfondita.

Se, conformemente al desiderio espresso dal Consiglio [73], l'OLAF presenta in questa relazione due fotografie distinte, il fenomeno delle frodi da un lato e quello delle irregolarità dall'altro, bisogna interpretare le cifre con cautela. Tale distinzione si basa sulle informazioni fornite dagli Stati membri (la trasmissione di un fascicolo alla procura è indicativa di una frode, analogamente per quanto riguarda taluni tipi di irregolarità o talune modalità di come l'irregolarità è stata commessa). Ora, dalle comunicazioni trasmesse alla Commissione (OLAF) emerge che gli Stati membri non si distinguono soltanto dal grado di dettaglio fornito per descrivere i casi individuati, ma si distinguono anche per la loro determinazione a perseguire un caso individuato sul piano amministrativo o penale.

[73] Conclusioni del Consiglio Ecofin del 17 luglio 2000, punto 7.

Allo scopo di poter quantificare la percentuale dei casi comunicati dagli Stati membri che vanno considerati "frodi", l'OLAF, nel quadro di un progetto di sostegno scientifico e tecnico affidato al Centro comune di ricerca, procede ad una analisi delle comunicazioni degli Stati membri a titolo degli anni 1993-1997. Tale analisi ha dato i seguenti risultati.

-Nel settore delle risorse proprie, il 32% dei casi, che copre il 45% degli importi in questione è stato definito dagli Stati membri "frode".

-Nel settore delle spese del FEAOG garanzia, il 21% dei casi, che copre il 37% degli importi in questione, è stato definito dagli Stati membri "frode".

-Nel settore delle azioni strutturali, il 18% dei casi, che copre il 33% degli importi in questioni, è stato definito dagli Stati membri "frode".

In questa fase, la distinzione fra frodi e altre irregolarità non può quindi essere operata con precisione. L'analisi più dettagliata della tipologia delle irregolarità e degli importi in questione conferma che la prassi attuale degli Stati membri non è coerente con l'obiettivo di assicurare una protezione equivalente degli interessi finanziari dell'Unione europea. La Commissione non può quindi che invitare gli Stati membri a seguire una impostazione più armonizzata per distinguere più chiaramente fra frodi e altre irregolarità.

5. La situazione nel 1999

5.1. Il livello globale delle frodi e di altre irregolarità

Se si raffronta il numero di nuovi casi e il loro impatto di bilancio, il livello delle frodi e altre irregolarità accertate o sospettate nel 1999 è comparabile al livello raggiunto in questi ultimi anni.

5.2. Le frodi

5.2.1. I casi di frodi comunicati dagli Stati membri

Per il 1999, gli Stati membri hanno comunicato sulla base della normativa settoriale 1 235 casi che possono essere qualificati come frodi nel senso della definizione dell'articolo 1, paragrafo 1 della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee. Questi casi si ripartiscono come segue nei settori di bilancio [74]:

[74] Per i particolari, vedi tabelle da 1 a 3.

>SPAZIO PER TABELLA>

1.1.2. I casi oggetto di indagine all'OLAF

Secondo l'OLAF, oltre ai casi comunicati dagli Stati membri, l'ufficio ha trattato, nel 1999, 252 nuovi fascicoli che in gran maggioranza, secondo una valutazione provvisoria dell'Ufficio, rientrano nel fenomeno della criminalità. In effetti, di norma, è il sospetto di frode che induce l'OLAF ad aprire un'indagine. Evidentemente, al termine della indagine spetterà agli organi giudiziari nazionali valutare la qualità del comportamento in questione. Per quanto riguarda l'impatto di bilancio di questi casi, si tratta di una stima provvisoria che, con l'eccezione del settore delle spese dirette, la cui gestione spetta alla Commissione, deve essere confermata da parte degli organi nazionali competenti che debbono inviare l'ordine di recupero agli operatori interessati.

I fascicoli aperti nel 1999 si suddividono come segue:

>SPAZIO PER TABELLA>

* senza IVA

** parte B del bilancio

Non sono riprese in questa tabella i fascicoli che riguardano le accise in quanto l'impatto di queste frodi si fa sentire anzitutto a livello del bilancio nazionale. Tuttavia, non si può più chiudere gli occhi davanti alla importanza crescente delle frodi sospettate in questo settore. Una stima sommaria dei soli casi oggetto di indagine all'OLAF dal 1999 fino alla data di pubblicazione della presente relazione, permette di valutare l'impatto del traffico di bevande alcoliche sul bilancio degli Stati membri a più di 500 milioni di euro. Il traffico di bevande alcoliche e il contrabbando di sigarette si disputano ormai il primo posto, ma alcuni Stati membri non sembrano ancora pronti a trarne le conseguenze.

1.3. Le altre irregolarità

Per il 1999, gli Stati membri hanno comunicato sulla base della normativa settoriale 4 912 casi di irregolarità. Questi casi si suddividono come segue nei settori di bilancio [75]:

[75] Per i particolari, vedi tabelle da 1 a 3.

>SPAZIO PER TABELLA>

6. Le tendenze

Globalmente, la tendenza alla stabilizzazione a livello degli anni precedenti si conferma anche per il 1999, almeno per i casi comunicati dagli Stati membri. Il numero di nuovi casi individuati dagli Stati membri continua a progredire [76], ma gli importi coinvolti non sono affatto più elevati rispetto a quelli del periodo precedente. L'impatto delle frodi e delle altre irregolarità diminuisce nel settore delle spese agricole, ma continua ad aumentare in quello delle azioni strutturali. Esso tende a diminuire nel settore delle risorse proprie tradizionali.

[76] Per l'evoluzione del numero e dell'impatto dei casi comunicati dagli Stati membri, vedi grafici da 1 a 3.

La constatazione è un po' diversa per quanto riguarda i casi oggetto di indagine all'OLAF. Nel quadro di una stessa indagine, può esserci una valutazione dell'impatto di bilancio basata su "prove a carico" (importi accertati) nonché una stima dell'impatto di bilancio probabile basata su una estrapolazione dei fatti accertati. Questo vale in particolare per i casi complessi che rientrano nel fenomeno della criminalità economica organizzata, in particolare il contrabbando di sigarette. Se l'OLAF ha potuto stabilire, nei nuovi fascicoli concernenti il mercato delle sigarette che sono state aperti nel 1999, un impatto minimo di circa 17 milioni di euro (cifra ripresa nella tabella di pagina precedente), la perdita totale potrebbe ammontare a 325 milioni di euro. Spetterà agli organi competenti degli Stati membri precisare l'impatto di bilancio una volta che le indagini si saranno concluse.

1.1. Il settore delle risorse proprie tradizionali

Per valutare l'impatto delle frodi e altre irregolarità che colpiscono le risorse proprie, la Commissione può basarsi, oltre agli accertamenti stabiliti nel quadro delle indagini condotte dall'OLAF, su due fonti di informazioni complementari:

-le comunicazioni degli Stati membri a norma dell'articolo 6, paragrafo 4 del regolamento n. 1552/89 [77] ("schede frode"),

[77] Ormai articolo 6, paragrafo 5 del regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 del Consiglio (GU L 130 del 31.5.2000) che sostituisce il regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio.

-le relazioni annuali sull'attività e i risultati dei loro controlli che presentano a norma dell'articolo 17, paragrafo 3 del regolamento n. 1552/89 [78]. Queste relazioni forniscono inoltre degli elementi che consentono di quantificare e di caratterizzare i risultati della lotta antifrode nonché le pratiche illecite [79]. Ciò permette di comparare le informazioni specifiche (comunicazione dei casi di frode ed altre irregolarità) con le informazioni più generali sui risultati dei controlli effettuati, nonché con i dati contabili comunicati dagli Stati membri (contabilizzazione delle risorse proprie non ancora recuperate) per dedurre in tal modo una fotografia più esatta dell'evoluzione delle cifre.

[78] Ormai articolo 17, paragrafo 3 del regolamento n. 1150/2000.

[79] Cfr. relazione allegata.

Sulla base dell'insieme di queste informazioni, si può constatare che il numero di frodi e altre irregolarità individuate è aumentato di nuovo (+ 22%) mentre l'impatto di bilancio di questi casi è rimasto relativamente stabile rispetto all'anno precedente, che aveva visto un ritorno al livello constatato nel 1995. Se si tiene conto anche delle informazioni trasmesse dagli Stati membri nel quadro della loro relazione annuale sulle loro attività di controllo, sembra che sia soprattutto il numero di "piccoli casi" (al di sotto della soglia di 10 000 EUR) che continua ad aumentare.

Per quanto riguarda i prodotti colpiti dalle frodi e altre irregolarità, le sigarette occupano il primo posto (con il 14% dei casi comunicati e degli importi accertati), cui i prodotti lattiero-caseari (formaggio e burro) che rappresentano solo lo 0,5% dei casi, ma praticamente il 12% degli importi accertati, infine gli autoveicoli con l'1,6% dei casi e il 6,2% degli importi accertati). Nel 1998, i tre prodotti più colpiti erano i prodotti lattiero-caseari (23%), le sigarette (8%) e i prodotti tessili (4%).

Per quanto riguarda i regimi doganali, il regime più vulnerabile rimane quello della messa in libera pratica. Tuttavia, dietro questa constatazione si nasconde una realtà della frode molto eterogenea. Il contrabbando e le pratiche assimilate (importazione non dichiarata) contavano nel 1999 circa il 18% dei casi comunicati dagli Stati membri (al di sopra della soglia di 10 000 EUR). I problemi connessi alla gestione dei regimi preferenziali [80] (e quindi delle dichiarazioni false o erronee sull'origine) riguardavano circa l'8% dei casi.

[80] Vedi a questo riguardo anche la Relazione tematica concernente il controllo delle risorse proprie tradizionali sui regimi preferenziali che i servizi della Commissione hanno presentato al Comitato consultivo delle risorse proprie nel dicembre 1999 (documento n. BUDG/501/99).

La procedura del transito invece rappresentava nel 1999 solo il 6% dei casi e meno del 4% degli importi accertati, se ci si attiene alle comunicazioni degli Stati membri (casi al di sopra della soglia di 10 000 EUR). Ciò sembra confermare l'effetto dissuasivo del sistema di allarme rapido per i prodotti sensibili, ma non consente ancora certamente di considerare risolto il problema.

1.2. Le spese agricole (FEAOG-Garanzia)

Il numero di frodi e altre irregolarità individuate dagli Stati membri nel 1999 è in aumento rispetto all'anno precedente (+ 12%), mentre l'impatto di bilancio di questi casi è nettamente inferiore (- 18%). Ciò è dovuto in primo luogo al numero crescente di casi concernenti gli aiuti diretti, più facili da controllare e il cui impatto di bilancio medio è nettamente inferiore all'impatto di bilancio dei casi concernenti le altre categorie di spese agricole.

La categoria di spese più colpita rimane sempre quella delle restituzioni all'esportazione. Questi casi rappresentavano nel 1999, il 38% dell'impatto di bilancio globale (28% nel 1998) mentre le spese per le restituzioni alle esportazioni rappresentavano solo il 14% delle spese totali del FEAOG-Garanzia. Tale aumento importante è dovuto, in primo luogo, ad un aumento preoccupante dei casi concernenti l'esportazione di carne bovina.

I prodotti più colpiti sono quindi la carne bovina e i bovini vivi, con più di un terzo dell'impatto di bilancio globale delle frodi e altre irregolarità, seguono gli ortofrutticoli (freschi o trasformati), con più del 15% dell'impatto di bilancio globale e il lino (che appare per la prima volta fra i tre prodotti più colpiti con più dell'8% dell'impatto di bilancio globale). L'olio d'oliva invece, che nel 1997 e nel 1998, era il prodotto più colpito dalle frodi e altre irregolarità, nel 1999 figura solo in quinta posizione (con il 5% dell'impatto di bilancio globale), dietro i cereali.

I nuovi fascicoli aperti dall'OLAF nel 1999 riguardano in primo luogo i prodotti lattiero-caseari e la carne bovina.

1.3. Il settore delle azioni strutturali

Nel settore delle spese strutturali, continua a verificarsi un aumento sensibile, sia nel numero di nuovi casi comunicati dagli Stati membri che in termini d'impatto di bilancio. Rispetto all'anno precedente, il numero di casi comunicati è aumentato del 70% e il loro impatto di bilancio globale è quasi triplicato.

I casi comunicati riguardano essenzialmente i fondi strutturali (FEAOG-Orientamento, FES, FESR, SFOP). Come nel 1998, la quota più importante dei casi comunicati (sia per numero di casi, cioè 59%, che per importi coinvolti, cioè 50%) riguarda il Fondo sociale, seguito dal Fondo regionale (18% dei casi e 39% degli importi). Dietro queste cifre globali si nascondono sempre situazioni che variano enormemente da uno Stato membro all'altro. Per quanto riguarda le spese del Fondo di coesione (che ha tuttavia una dotazione di circa 3 000 milioni di euro all'anno), i quattro Stati membri che beneficiano di tale finanziamento hanno comunicato solo 3 casi.

Secondo l'OLAF, il numero di nuovi fascicoli aperti nel 1999 da questo Ufficio e trattati in cooperazione con gli Stati membri è in netta diminuzione rispetto agli anni precedenti. Ciò rispecchia gli sforzi accresciuti da parte degli Stati membri di cui testimoniano le comunicazioni formali, mentre l'OLAF da parte sua si concentra sui casi più gravi che sfuggono, a causa del loro carattere transnazionale, ai controlli degli organi nazionali (l'accento è stato posto sul settore del FEAOG-Orientamento e del FESR).

Nonostante il numero limitato di nuovi fascicoli aperti nel 1999, l'impatto di bilancio stimato dei casi trattati all'OLAF in cooperazione con gli Stati membri è molto significativo. Ammontando a più di 24 milioni di euro, esso è più che triplicato rispetto al 1998 senza tuttavia raggiungere il livello del 1996 e 1997 (vale a dire un'epoca in cui i casi comunicati dagli Stati membri erano ancora abbastanza rari).

1.4. Le spese dirette

Nel settore delle spese dirette (che sono gestite dalla Commissione), l'OLAF nel 1999 ha aperto 107 nuovi fascicoli il cui impatto di bilancio globale è stimato a 73 milioni di euro. Quasi tre quarti dei nuovi fascicoli aperti nel 1999 riguardano le "politiche esterne" [81].

[81] Programmi PHARE e TACIS, aiuto allo sviluppo, ecc.

7. Il controllo finanziario

Il recupero effettivo degli importi coinvolti nei casi di frodi e altre irregolarità rimane insoddisfacente.

Nel 1999 la Commissione ha rafforzato, in cooperazione con i servizi competenti degli Stati membri, le iniziative dirette ad assicurare procedure di recupero più rapide ed efficienti.

7.1. Risorse proprie [82]

[82] Vedi tabella 4.

In applicazione della normativa comunitaria [83], la riscossione delle risorse proprie tradizionali è stata delegata agli Stati membri e questi ultimi hanno l'obbligo di prendere tutte le misure affinché l'accertamento, la contabilizzazione, il recupero e la messa a disposizione di queste risorse possano avvenire nelle migliori condizioni.

[83] Decisione (94/728/CE, Euratom) del Consiglio del 31 ottobre 1994 relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità e Regolamento (CEE, Euratom) n. 1150/00 del Consiglio del 22 maggio 2000.

Tuttavia è gioco forza constatare che il recupero dei debiti da parte degli Stati membri incontra diversi problemi. In effetti, il recupero può essere avviato solo in seguito alla contabilizzazione dei diritti sulla base della loro nascita. Per contabilizzare i diritti, bisogna poter individuare il debitore ed essere in grado di calcolare l'importo. A titolo d'esempio, in caso di contrabbando (di sigarette o di alcool in particolare), è difficile, se non impossibile, determinare a posteriori i dazi doganali elusi su merci importate clandestinamente che nel frattempo sono state smerciate sul mercato comunitario.

Ma una volta che i diritti sono stati accertati, la pratica dimostra che il processo di recupero condotto sotto la responsabilità degli Stati membri è caratterizzato spesso da una estrema lentezza. Tale lentezza si spiega in particolare con il tempo richiesto dalle procedure amministrative e giudiziarie. Anche le interpretazioni divergenti date dalle amministrazioni nazionali del diritto comunitario costituiscono degli ostacoli a un recupero omogeneo di queste risorse.

Queste constatazioni spingono la Commissione a proseguire nelle sue azioni di controllo della riscossione delle risorse proprie tradizionali, in particolare delle condizioni di accertamento dei diritti. Essa si interroga anche sull'utilità di perfezionare gli indicatori allo scopo di cogliere meglio l'impatto delle procedure amministrative e giudiziarie nazionali sulla suddetta riscossione.

La Commissione, dal canto suo, assicura il controllo del recupero, fra l'altro, attraverso i seguenti strumenti:

-la preparazione della relazione di sintesi delle comunicazioni degli Stati membri sull'attività e i risultati dei loro controlli, a norma dell'articolo 17, paragrafo 3 del regolamento 1150/2000, che è allegato alla presente relazione,

-l'elaborazione statistica delle comunicazioni di frode (denominata "campione A"), che ha lo scopo di presentare gli aspetti generali della situazione del recupero. Una prima relazione redatta su questa base è stata inviata all'Autorità di bilancio nel 1995 [84]. Una seconda relazione è prevista per il 2001,

[84] "Relazione sul recupero delle risorse proprie tradizionali provenienti dai casi di frodi e irregolarità (Metodologia e Campione A 94)" Doc. COM (95) 398 def. del 6 settembre 1995.

-la preparazione delle relazioni denominate campione B [85], che esaminano lo stato del recupero delle risorse proprie tradizionali in questione in taluni fascicoli di frodi e irregolarità particolarmente importanti e complessi.

[85] "Relazioni sul recupero delle risorse proprie tradizionali provenienti da casi di frodi e irregolarità (Campione B 94 e B 98)" Documenti COM (97) 259 def. del 9 giugno 1997 e COM(1999) 160 def. del 21 aprile 1999. Essi riguardavano un importo totale di risorse proprie tradizionali eluse, valutate circa 124 MECU per il campione B94 e 136 MECU per il campione B98. Una relazione campione B 2000 è prevista per il 2001.

Questi fascicoli figurano fra i casi comunicati dagli Stati membri, in quanto giudicati particolarmente importanti, sulla base di criteri di selezione definiti dai servizi della Commissione.

Conformemente al regolamento 1150/2000, gli Stati membri sono tenuti a prendere le misure necessarie per mettere a disposizione le risorse proprie tradizionali, salvo se il recupero è divenuto impossibile per ragioni non imputabili allo Stato membro interessato.

I casi di dichiarazione in non valore il cui importo supera i 10 000 EUR sono comunicati alla Commissione per esame.

Se lo Stato membro ha dimostrato tutta la diligenza necessaria per ottenere il recupero dell'importo dovuto rispettando la normativa comunitaria e nazionale, la dispensa è accolta. In caso contrario, viene dichiarata la sua responsabilità finanziaria; esso dovrà sostituirsi quindi al debitore versando l'importo del debito.

Tuttavia è opportuno osservare che solo la metà degli Stati membri presentano delle domande di dichiarazione in non valore, mentre gli altri ritengono di dover comunicare queste domande unicamente quando il recupero si rivela "definitivamente" impossibile.

Di conseguenza, la Commissione si è interrogata sull'applicazione dell'articolo 17, paragrafo 2 da parte dell'insieme degli Stati membri. La sua riflessione l'ha portata a proporre, nel 1997, un emendamento di quest'articolo. In effetti, al fine di aumentare l'efficacia delle procedure, la Commissione ha proposto di prevedere una data limite (termine di 5 anni) da applicare a tutti gli Stati membri per la cancellazione degli importi irrecuperabili dalla contabilità. Spetta alla Commissione decidere, successivamente, se lo Stato membro sia effettivamente dispensato dai suoi obblighi. È stato inoltre proposto di aumentare la soglia di comunicazione alla Commissione dei casi attinenti all'articolo 17, paragrafo 2 da 10.000 a 50.000 EUR.

La nuova modifica del regolamento 1150/2000 per tenere conto della nuova Decisione Risorse proprie sarà l'occasione per la Commissione di riattivare il dibattito su questa proposta.

1.2. Spese del FEAOG Garanzia

In questo settore, la Commissione (OLAF) ha invitato gli Stati membri a verificare lo stato del recupero in particolare nei casi comunicati alcuni anni orsono, a individuare gli importi ritenuti irrecuperabili o a giustificare, se necessario, il ritardo nel recupero effettivo. Essa, sulla base della giurisprudenza della Corte di giustizia [86] e in concertazione con le autorità competenti degli Stati membri, ha precisato i termini accettabili per le procedure di recupero.

[86] Vedi sentenza dell'11.10.1990 nella causa C 34/89.

Queste iniziative cominciano a dare i loro frutti. Un numero importante di casi comunicati prima del 1995 ha potuto essere chiuso. Il saldo ancora da recuperare nei casi comunicati fra il 1973 e il 1994 ammonta a 947 milioni di euro e nei casi comunicati dal 1995 al 1999, a 842 milioni di euro [87]. Circa 49 milioni di euro sono definitivamente irrecuperabili; se la causa del mancato recupero è imputabile allo Stato membro interessato, il bilancio nazionale sarà chiamato a farsi carico degli importi persi per il FEAOG Garanzia. Circa un terzo degli ordini di recupero ancora da eseguire viene contestato in sede giudiziaria [88].

[87] Vale a dire 75% degli importi coinvolti in irregolarità e frodi.

[88] Per maggiori particolari vedi tabella 5.

1.3. Azioni strutturali

Nel settore delle azioni strutturali, il controllo finanziario è condizionato dal fatto che la decisione finale sul saldo da recuperare può essere presa solo al momento della chiusura del programma operativo pluriennale (o di un'altra forma d'intervento analoga). In effetti, gli Stati membri che, durante il periodo di esecuzione del programma operativo, scoprono una irregolarità hanno la possibilità di risanare la situazione finanziaria al più tardi al momento del pagamento finale (recupero dell'importo indebito già pagato o riduzione di un pagamento successivo) e di riallocare gli stanziamenti liberati, se i termini lo consentono, a un altro progetto non colpito da irregolarità.

Alla fine del 1999, l'importo globale ancora da recuperare per quanto riguarda casi trasmessi dagli Stati membri nel quadro del regolamento 1681/94 ammontava a 234,8 milioni di euro (periodo di comunicazione dal 1994 al 1999). Gli importi effettivamente recuperati concernenti queste stesse comunicazioni ammontavano a 87 milioni di euro, vale a dire un quarto degli importi dichiarati inficiati da irregolarità.

Titolo III: Misure adottate dagli Stati membri per tutelare gli interessi finanziari della Comunità

8. Il nuovo obiettivo fissato dal trattato di Amsterdam

Oltre alle relazioni annuali precedenti della Commissione relative alla tutela degli interessi finanziari comunitari, l'applicazione del nuovo articolo 280 CE, paragrafo 5, prevede ormai che gli Stati membri rendano conto della loro attività in questo settore. La presente relazione si arricchisce quindi di un nuovo titolo rispetto agli anni scorsi.

Tuttavia, per il periodo, per il momento breve, dal 1° maggio 1999, data di entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, al 31 dicembre 1999, la preparazione di questo nuovo titolo non ha potuto essere completata in tempo. In effetti sono stati richiesti tempi supplementari a causa della creazione dell'OLAF e della ricerca di un metodo nuovo di cooperazione con gli Stati membri.

Tuttavia per rispettare l'impegno a presentare al Consiglio ECOFIN del 27 novembre 2000 la prima relazione preparata sulla base dell'articolo 280 CE, la Commissione ha dovuto rinunciare a presentare le attività degli Stati membri nel presente documento, tenuto conto delle date tardive di trasmissione dei contributi di questi ultimi. Allo scopo di mantenersi il più fedele possibile allo spirito del trattato, l'attività degli Stati membri, a norma del regolamento 1552/89 (ormai regolamento 1150/2000) è oggetto della relazione che figura in allegato [89].

[89] Vedi punto 6.1, pag. 32 e punto 7.1, pag. 35. "Relazione di sintesi sulle comunicazioni degli Stati membri sull'attività e i risultati dei loro controlli nonché sulle questioni di principio in materia di risorse proprie tradizionali - Esercizio 1999 [art. 17 3 del regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 del Consiglio]".

9. L'organizzazione di un nuovo metodo di lavoro con gli Stati membri

Per il 2000, rimane essenziale la organizzazione di un nuovo metodo di lavoro con gli Stati membri che dovrebbe dare i suoi frutti fin dalla prossima relazione.

9.1. Il rafforzamento del ruolo del Comitato consultivo per il coordinamento nel settore della lotta antifrode

In effetti, conformemente alla sua nuova strategia di lotta antifrode [90], la Commissione mobilita ormai il comitato consultivo per il coordinamento nel settore della lotta antifrode (CoCoLAF) per elaborare questa relazione, "in cooperazione con gli Stati membri", secondo le disposizioni del paragrafo 5 dell'articolo 280 del trattato CE.

[90] COM (2000) 358, punto 1.1.2.

9.2. La preparazione di un questionario in cooperazione con gli Stati membri

In questo quadro, la Commissione e gli Stati membri, hanno preparato un questionario. Poco dopo la nomina del direttore generale dell'OLAF, la Commissione ha presentato un primo progetto in questo senso al CoCoLAF in occasione della riunione del 5 maggio 2000. L'obiettivo proposto era di valutare l'applicazione da parte degli Stati membri dell'articolo 280 CE, in particolare alla luce dei principi di assimilazione fra gli interessi finanziari nazionali e comunitari e di equivalenza della tutela di questi interessi fra gli Stati membri. Ciò comportava l'avvio di un'analisi statistica dell'attività reale, vale a dire dei controlli effettuati, delle irregolarità individuate in tale occasione, infine delle sanzioni inflitte su questa base. La Commissione proponeva di trarre a questo fine gli insegnamenti dell'analisi comparata, realizzata nel 1995 e completata nel 2000, per quanto riguarda l'applicazione del vecchio articolo 209A del trattato CE [91].

[91] Analisi comparata delle relazioni degli Stati membri relativi alle misure prese a livello nazionale nella lotta contro lo spreco e la distrazione di fondi comunitari, novembre 1995; Documento di sintesi - COM(95) 556 def. - e Complemento dedicato ai controlli e sanzioni amministrative, documento di lavoro della Commissione - SEC(2000) 843 def. del 24.5.2000.

Sulla base del questionario così proposto, sono continuate le discussioni con gli Stati membri, fra maggio e luglio 2000. Un questionario definitivo, notevolmente snellito, ha potuto essere inviato agli Stati membri il 18 luglio 2000. In questa fase, l'obiettivo non è più di valutare, ma di descrivere gli strumenti utilizzati dagli Stati membri nel settore della tutela degli interessi finanziari comunitari. Questi strumenti vanno sia dall'adozione di nuove disposizioni giuridiche e dalla modifica dell'organizzazione dei servizi incaricati dei controlli, alle nuove misure adottate per favorire la cooperazione, la formazione o ancora le