Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Strategia rafforzata di preadesione»

(98/C 157/14)

Il Comitato economico e sociale ha deciso, in data 11 dicembre 1997, conformemente all'articolo 23, 3° comma, del Regolamento interno, di elaborare un parere in merito alla «Strategia rafforzata di preadesione».

La Sezione «Relazioni esterne, politica commerciale e dello sviluppo», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Hamro-Drotz, in data 13 marzo 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 25 marzo 1998, nel corso della 353a sessione plenaria, con 98 voti favorevoli, 1 voto contrario e una astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

Il Consiglio europeo ha adottato nel dicembre 1997, a Lussemburgo, le decisioni necessarie ad avviare il processo d'ampliamento dell'Unione europea. Le decisioni poggiano sui relativi pareri della Commissione (), sulle decisioni del Consiglio del 27 novembre 1997 e dell'8 dicembre 1997 e sulla relazione della Presidenza al Consiglio europeo. Un'ulteriore base è rappresentata dalle relazioni elaborate dalla Commissione sulla situazione economica e sulle prospettive di sviluppo dei paesi candidati ().

Le conclusioni del Consiglio europeo evidenziano le sfide principali in questo settore: «nei prossimi anni si dovranno porre i paesi candidati in grado di aderire all'Unione e si dovrà preparare quest'ultima ad affrontare l'allargamento in buone condizioni» ().

La Commissione ha avviato i lavori necessari. L'attuazione della strategia di preadesione è iniziata nel marzo 1998.

L'allegato descrive i punti centrali della strategia di preadesione ed analizza la situazione attuale.

2. Attività precedenti del CES in materia

L'attività del Comitato economico e sociale è sempre stata orientata verso un'Europa integrata, nella quale le generazioni future possano godere d'una miglior qualità della vita e di migliori condizioni quadro.

Il Comitato ha pertanto attivamente partecipato negli ultimi anni agli sforzi dell'Unione europea per rafforzare le relazioni con i PECO. La tematica è divenuta nel frattempo una delle priorità nell'attività del Comitato. Sono stati elaborati ed adottati numerosi pareri e relazioni per offrire alle istituzioni comunitarie un aiuto costruttivo nel trattare la problematica.

Per contribuire al rafforzamento della cooperazione con i PECO negli ultimi anni il Comitato economico e sociale ha organizzato numerose audizioni (Bruxelles, Varsavia, Tallin ecc.) alle quali hanno partecipato rappresentanti dei gruppi di interesse socioeconomici dei paesi candidati. Nell'ambito dei lavori di preparazione dei propri pareri il Comitato ha organizzato anche in altre occasioni degli incontri con i rappresentanti di tali gruppi, ad esempio nel corso delle conferenze «Europa dei cittadini» di Vienna e di Helsinki. Inoltre il Comitato, creando comitati consultivi comuni, ha rafforzato i contatti bilaterali con i gruppi di alcuni di questi paesi. I risultati e le conclusioni sono stati oggetto di resoconti separati, e nei pareri e nelle relazioni del CES se ne è tenuto ampiamente conto.

3. Conclusioni e raccomandazioni

Il presente parere intende contribuire all'avvio della strategia rafforzata di preadesione (marzo 1998) e proporre una serie di misure e di priorità.

Il parere poggia sulle conclusioni dei precedenti pareri del CES, senza citarli o ricordarli espressamente. Dato che il Comitato intende continuare a partecipare al processo di preparazione all'ampliamento dell'Unione, il presente parere s'incentra sulle questioni principali della fase iniziale del processo.

3.1. Il Comitato approva i seguenti principi fondamentali elencati dal Consiglio europeo: per l'adesione di tutti i paesi interessati valgono pari condizioni e criteri identici; ciascun paese candidato procede in base ad un calendario proprio conformemente al suo grado di preparazione; l'avvio delle trattative di adesione avviene a condizione che il paese candidato abbia soddisfatto i criteri decisi dal Consiglio a Copenaghen, abbia trasposto nella propria legislazione il diritto comunitario ed a condizione che questo, al momento dell'adesione, sia anche realmente applicato.

L'obiettivo di tutti i partecipanti dovrebbe essere che le misure transitorie di breve periodo vengano concesse solamente in casi isolati in concomitanza con l'adesione.

Tali principi sottolineano l'importanza del rafforzamento della strategia di preadesione, il cui successo, secondo il Comitato, condizionerà in gran parte il futuro ampliamento.

3.2. Il Comitato approva le linee sulle quali è stata impostata la strategia rafforzata di preadesione, tuttavia desidera richiamare l'attenzione sui seguenti punti:

- È fondamentale che vi sia una definizione il più possibile concreta e realistica del partenariato per l'adesione, pertanto va sottolineata l'importanza della preparazione e dell'applicazione di tale partenariato. A tal scopo per ciascun paese candidato debbono venir fissati separatamente obiettivi chiari, politici, economici, sociali (inter alia orientati all'occupazione), settoriali (ad esempio per l'agricoltura e l'ambiente) nonché obiettivi orientati alla cooperazione regionale. Il Comitato economico e sociale constata con soddisfazione che gli orientamenti relativi alla cooperazione proposti dalla Commissione il 4 febbraio 1998 per ciascuno dei paesi interessati, corrispondono a quest'importazione di fondo. Dev'essere dedicata la massima attenzione anche al seguito di tali partenariati, alla documentazione sulla loro attuazione ed al controllo dei programmi d'azione, per sviluppare un processo in continua evoluzione.

- Nel processo di partenariato, che in molti casi durerà a lungo, va fatta anche attenzione al fatto che l'acquis comunitario è in continua evoluzione, anche grazie alla crescente coesione dell'Unione, al rafforzamento del mercato interno ed alla realizzazione dell'Unione monetaria. Nei paesi candidati è necessario trovare, nell'ambito della cooperazione, una sufficiente capacità di adeguarsi a tale evoluzione. Al tempo stesso bisogna garantire che né il processo di preparazione dell'ampliamento né l'ampliamento medesimo mettano a repentaglio l'acquis conseguito nell'Unione o la coesione dell'Unione.

- Le condizioni finanziarie dell'ampliamento debbono sempre venir valutate e seguite con la massima precisione ed è opportuno evitare decisioni che porterebbero a conseguenze finanziarie insostenibili nella fase di preparazione o anche dopo le adesioni. I piani d'azione debbono poggiare su un quadro finanziario realistico e sui fondi già a disposizione o previsti. Vanno cercate nuove possibilità di finanziamento: in tale contesto dovrebbero venir stabilizzati in sistemi bancari e rafforzate le borse, il che permetterebbe di attirare sia il capitale privato nazionale che quello internazionale. Al tempo stesso vanno però concordate condizioni ben definite per un tale finanziamento, per i piani di rimborso dei paesi candidati, per la sicurezza degli investimenti privati, ecc. La garanzia di tutto questo è rappresentata alla tutela del diritto di proprietà. Le necessità e gli obiettivi di finanziamento (inter alia per il miglioramento dell'ambiente) andrebbero volta per volta definiti con precisione sulla base delle necessità prioritarie e dei relativi progressi. Il finanziamento va basato sui progressi realizzati dai vari paesi nel corso di tale processo. Gli strumenti a disposizione nell'ambito di Phare e di altri fondi debbono venir sviluppati di continuo, per rendere il sostegno più efficace e per garantire sin dall'inizio un coordinamento senza problemi dei diversi strumenti di finanziamento. Le possibilità di prestito della Banca europea per gli investimenti e di garanzia del Fondo europeo per gli investimenti debbono essere ampliate e la cooperazione già avviata con la BERS e con la Banca mondiale va sviluppata.

- Dato che il processo di preadesione risulterà con ogni probabilità estremamente complesso e lento, e dato che i suoi ritmi saranno diversi nei vari paesi, le strutture amministrative dell'Unione debbono venir sin dall'inizio il più possibile programmate sul lungo periodo e debbono venir messe a disposizione risorse sufficienti. La fase di preparazione ed il processo decisionale devono essere strutturati in maniera aperta ed uniforme per tutte le istituzioni coinvolte.

3.3. Il Comitato appoggia inoltre senza riserve la strategia di preadesione nei confronti di Cipro, così come decisa a Lussemburgo. Il CES chiede a tutte le parti in causa di sostenere gli sforzi per un miglioramento delle relazioni tra le due comunità dell'isola. Ciò favorirebbe la ricostituzione di un clima di fiducia tra le due comunità.

3.4. Il Comitato chiede all'Unione ed alla Turchia di approfondire la propria cooperazione in maniera finalizzata ed attiva, allo scopo di poter rafforzare il prima possibile la strategia di preadesione anche nei confronti della Turchia.

Il Comitato intende agevolare tale processo anche mediante l'attività del Comitato consultivo misto, cui partecipano membri del CES e rappresentanti delle diverse associazioni di interesse turche.

3.5. L'Unione dovrebbe in generale fare anche maggior attenzione, nel contesto del progredire dei preparativi all'ampliamento, allo sviluppo della cooperazione transfrontaliera e regionale tra i paesi candidati e tra questi ed i paesi loro confinanti che resteranno al di fuori dell'Unione.

Bisogna operare affinché nella difficile situazione iniziale dell'ampliamento si eviti una rottura nelle relazioni reciproche, economiche, sociali, culturali e politiche, tra i paesi candidati, cercando invece di rafforzarle. Il Comitato propone che l'Unione europea, nell'ambito dei piani d'azione, continui ad offrire un appoggio concreto allo sviluppo del commercio e della cooperazione tra i paesi candidati, soprattutto nelle aree di confine e tra paesi confinanti.

3.6. Il Comitato economico e sociale fa propria la constatazione del Consiglio europeo, stando al quale l'ampliamento dipende anche dalla disponibilità dell'Unione medesima ad accogliere nuovi membri, nonché dall'efficiente ristrutturazione delle sue istituzioni conformemente alle disposizioni del Trattato di Amsterdam. I preparativi per una conferenza intergovernativa degli attuali Stati membri sulla tematica debbono procedere parallelamente alla realizzazione della strategia di preadesione, in modo che anche i paesi candidati possano familiarizzarsi per tempo con tale processo.

Bisogna far sì che l'ampliamento porti il massimo vantaggio possibile, in maniera uniforme, all'assieme dell'Unione. Va inoltre fatta attenzione a che negli Stati membri siano disponibili informazioni sufficienti sui vantaggi e sulle conseguenze dell'ampliamento, e che l'opinione pubblica possa discutere attivamente la questione.

Il futuro ampliamento va considerato adeguatamente anche nel contesto dello sviluppo delle relazioni nei confronti dei paesi terzi, nonché nella partecipazione dell'Unione agli attuali negoziati in atto nell'ambito dei diversi organismi internazionali, come ad esempio l'OMC.

In tale contesto vanno anche trattate le conseguenze dell'ampliamento sul Comitato, la sua composizione, la sua attività e le sue procedure interne. Il Comitato è pronto a fornire il proprio punto di vista sulla questione.

3.7. La strategia rafforzata di preadesione verrà incentrata su due obiettivi principali:

a) il miglioramento delle prestazioni delle amministrazioni e dei tribunali e

b) la trasposizione del diritto comunitario nella legislazione dei singoli Stati e l'aumento degli investimenti connessi. Quest'ultima misura dovrebbe aumentare la competitività internazionale dei paesi che intendono aderire, fondata sui valori economici e sociali, e migliorare la loro capacità di risolvere con successo le condizioni più difficili di concorrenza sui mercati locali che l'appartenenza all'Unione comporterà. Una condizione in tal senso è anche un significativo rafforzamento dell'infrastruttura dei paesi candidati, e la loro integrazione nelle reti di trasporto paneuropee esistenti. Gli effetti di una simile impostazione riguarderanno anche l'occupazione, il benessere e le condizioni di lavoro.

Le sfide principali della strategia consistono nella preparazione di tali paesi all'adesione, nonché nella preparazione degli attuali Stati membri ad un'Unione ampliata. È importante che i cittadini, gli operatori economici ed i rimanenti attori, sia nell'Unione che nei paesi candidati, possano portare a termine il futuro ampliamento e completare l'adesione all'Unione, riuscendo a sopportarne le conseguenze.

Per tal motivo il Comitato chiede all'Unione di realizzare la strategia rafforzata di preadesione su di un ampio fronte, coinvolgendo nel processo anche gli ambienti sociali ed economici e motivando i paesi candidati ad adottare misure in tal senso. È necessario tener conto dei punti di vista del mondo economico, dei lavoratori, degli agricoltori, dei consumatori e di altri importanti gruppi di interesse mediante un dialogo sociale adeguato, tali ambienti debbono venir inoltre coinvolti nei preparativi per l'ampliamento sia a livello nazionale che a livello internazionale. Il Comitato è convinto che le possibilità di successo del processo di ampliamento potranno crescere, una volta avviato il processo, se ci si saprà avvalere delle conoscenze, delle esperienze, delle relazioni e dei punti di vista di tali ambienti nella strategia di preadesione, nel controllo e sorveglianza dei partenariati per l'adesione e nella connessa gestione del programma Phare.

Un rafforzamento su base durevole della procedura che permette il dialogo sociale negli Stati membri dell'Unione e la consapevolezza dei contenuti del partenariato e delle condizioni per l'adesione da parte dei diversi attori dei paesi candidati hanno per premessa la partecipazione di tali ambienti al processo. Un'economia di mercato funzionante comporta anche un mercato del lavoro funzionante ed un dialogo sociale funzionante con i gruppi di interesse esistenti che agiscono autonomamente, inter alia, nel mondo economico, tra i lavoratori e nell'agricoltura, nonché tra tali gruppi e le autorità nazionali. La strategia di preadesione dovrebbe perciò essere costituita di processi di rinnovamento che poggino sui principi di un'economia funzionale, della società dei cittadini, della democrazia e dello Stato di diritto. A tal scopo nei paesi candidati debbono venir anche create e sviluppate nuove strutture ed un know-how specifico. L'impegno e l'appoggio da parte degli interlocutori sociali dei paesi dell'Unione è in tale contesto insostituibile. Al tempo stesso tale partecipazione permetterà di preparare all'ampliamento le forze interessate dell'Unione e degli attuali Stati membri. Secondo il Comitato per conseguire gli obiettivi dell'ampliamento è necessario un impegno consapevole da parte degli attori dell'Unione e degli Stati membri.

Il Comitato economico e sociale potrebbe svolgere un ruolo centrale nell'ambito della strategia di preadesione e dei punti ricordati in precedenza. Il Comitato propone che l'Unione europea sostenga i suoi attuali sforzi volti ad allacciare contatti bilaterali e multilaterali ancor più stretti ed efficaci con gli interlocutori sociali dei paesi candidati.

Il Comitato intende elaborare ulteriori pareri sulla tematica e sviluppare il dialogo strutturato sinora condotto sulla base dell'esperienza e dei contatti raccolti in tale contesto, anche tramite l'organizzazione di audizioni annuali assieme agli attori dei paesi candidati, nonché sviluppando ulteriormente le regolari relazioni bilaterali con gli attori in questione nei singoli paesi candidati. L'obiettivo è compiere un'indagine sulla valutazione della strategia di preadesione e dei partenariati degli attori sociali dei paesi candidati e sulle eventuali necessità di miglioramento in tale contesto; chiarire gli obiettivi e le condizioni relative alle varie parti interessate nel corso della fase di preparazione; migliorare la cooperazione; fornire un sostegno alle necessarie strutture sociali nei paesi candidati nonché trasmettere agli organi competenti dell'Unione i vari punti di vista che si svilupperanno nell'ambito di tale attività. In tal modo il Comitato intende sostenere gli attuali preparativi all'ampliamento dell'Unione.

Il Comitato economico e sociale propone all'Unione di valutarne l'attività come parte integrante della strategia rafforzata di preadesione.

Bruxelles, 25 marzo 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Agenda 2000, Voll. I-II, sintesi e conclusioni in merito alle richieste d'adesione. Proposta della Commissione in merito ad una Direttiva (CE, Euratom) del Consiglio sull'aiuto ai paesi dell'Europa centrale ed orientale intenzionati ad aderire nell'ambito della strategia di preadesione.

() Economia europea, Supplemento C n. 3 e 4 (ISSN 1027-2097).

() C/97/400.

ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale

Sintesi della strategia adottata per la preparazione delle nuove adesioni all'Unione europea

1. I tre elementi principali della preparazione all'ampliamento dell'Unione

Il Consiglio europeo ha deciso a Lussemburgo, nel dicembre 1997, i seguenti passi per la preparazione dell'ampliamento:

1) Istituzione di una conferenza europea annuale (la prima si è svolta il 12 marzo 1998) che riunirà gli Stati membri dell'Unione europea ed i paesi europei che aspirano ad aderirvi e ne condividono i valori e gli obiettivi interni ed esterni. L'offerta di partecipazione riguarda per il momento i paesi candidati dell'Europa centrale ed orientale, Cipro e la Turchia.

La conferenza europea sarà un organo multilaterale di consultazione politica per affrontare questioni di interesse generale per i partecipanti, al fine di sviluppare e intensificare la loro cooperazione nel settore della politica estera e di sicurezza, della giustizia e degli affari interni e in altri settori di interesse comune, soprattutto in materia economica e di cooperazione regionale.

2) Introduzione (il 30 marzo 1998) del processo di adesione e di negoziato sulla base dell'articolo O del Trattato sull'Unione europea. Il processo riguarda i dieci paesi candidati dell'Europa centrale ed orientale e Cipro (approccio cosiddetto «15+11»). Il processo comporta i seguenti elementi:

a) verrà elaborato un dispositivo di inquadramento unico per i paesi candidati; i membri dell'Unione si incontreranno ove necessario con gli Stati in questione. [Il Consiglio ha adottato il 26 gennaio 1998 un regolamento sul quadro comune.]

b) Una strategia rafforzata di preadesione, che permetta ai dieci paesi candidati di divenire membri dell'Unione. Gli elementi principali di tale strategia sono i partenariati per l'adesione ed il rafforzamento dell'aiuto alla preadesione (cfr. Capitolo 2). A Cipro è stata offerta una strategia di preadesione specifica ed in parte diversa. [Nel 1999 la strategia verrà per la prima volta riesaminata globalmente.]

c) I pareri della Commissione (Agenda 2000 ed allegati) costituiscono un punto di partenza. I negoziati di adesione dovrebbero procedere nel seguente modo:

L'Unione europea convocherà [30 marzo 1998] conferenze intergovernative bilaterali per dare inizio ai negoziati con Cipro, Ungheria, Polonia, Estonia, Repubblica ceca e Slovenia sulle condizioni per la loro ammissione all'Unione.

Gli Stati membri decideranno quindi al più presto, su proposta del Coreper, un quadro generale di negoziato che definisca regole procedurali dettagliate per i prossimi negoziati. [Il Consiglio ha deciso in merito nel corso della riunione del 13/14 marzo 1998.]

L'Unione europea accelererà quindi (nello stesso periodo) la preparazione dei negoziati con Romania, Slovacchia, Lettonia, Lituania e Bulgaria, in particolare mediante un esame analitico dell'acquis comunitario [a partire dal 3 aprile 1998].

d) Verrà introdotta una procedura per controllare i progressi dei singoli PECO, in merito ai quali la Commissione elaborerà relazioni regolari. In questa fase possono venir presentate anche raccomandazioni per l'apertura di conferenze intergovernative bilaterali. [La prima relazione verrà elaborata alla fine del 1998.]

3) Offerta di una strategia particolare per la Turchia, che conferma l'ammissibilità di massima della Turchia all'Unione europea. La strategia sarà riesaminata dal Consiglio di associazione EU-Turchia, segnatamente sulla base dell'articolo 28 dell'accordo di associazione. [La Commissione ha ampliato in marzo tale strategia presentando proposte per intensificare la cooperazione in alcuni settori specifici.]

2. Contenuti principali della strategia rafforzata di preadesione

Il Consiglio europeo di Essen introdusse nel 1995 la strategia di preadesione sulla base degli accordi europei, del dialogo strutturato e degli aiuti finanziari provenienti dal programma Phare. Il Consiglio di Dublino decise nel 1996 di rafforzare tale strategia estendendola a tutti i paesi candidati.

Conformemente a quanto deciso dal Consiglio europeo di Lussemburgo gli accordi europei rappresentano la base delle relazioni tra l'UE ed i PECO candidati. [Gli accordi riguardanti i tre Stati baltici sono anch'essi entrati in vigore il primo febbraio 1998.] La strategia rafforzata di preadesione verrà descritta con maggior precisione nell'Agenda 2000 ().

La strategia rafforzata di preadesione dovrebbe permettere a tutti i PECO candidati di prepararsi ai negoziati di adesione ed alla condizione di Stato membro avvicinandosi il più possibile all'acquis dell'Unione già prima dell'adesione vera e propria.

La strategia si incentra a) sui partenariati per l'adesione e b) su un rafforzamento dell'aiuto alla preadesione.

I partenariati per l'adesione relativi a ciascun paese sono l'asse fondamentale della strategia rafforzata di preadesione, mobilitando in un quadro unico tutte le forme di assistenza ai paesi candidati sulla base di priorità da seguire e di programmi d'azione elaborati dalla Commissione e concordati ogni anno dall'Unione europea e dai rispettivi paesi candidati. Il sostegno finanziario, soprattutto dal programma Phare, sarà correlato ai progressi del paese candidato, e più specificatamente al rispetto della programmazione del recepimento dell'acquis.

Il Consiglio deciderà al più presto in merito all'istituzione di un sistema di partenariati sulla cui base deciderà poi, entro e non oltre il 15 marzo 1998, sui dettagli di ogni singolo partenariato. Le proposte relative ai partenariati specifici, paese per paese, sono state rese note il 4 febbraio 1998. Esse prevedono obiettivi a breve termine (da realizzarsi nel corso del 1998) ed obiettivi a lungo termine, nonché obiettivi generali ed obiettivi settoriali specifici. Tali obiettivi sono stati autorizzati dal Consiglio e dal Parlamento rispettivamente il 23 febbraio ed il 10 marzo 1998, conformemente all'articolo 235.

[All'inizio dei negoziati, in marzo, anche i singoli paesi candidati dovrebbero presentare i loro piani d'azione per la trasposizione dell'acquis a livello nazionale. Della preadesione fanno parte anche un programma relativo alle priorità economiche sul medio termine, le linee di fondo per la realizzazione del mercato interno nonché la cooperazione per la lotta alla criminalità organizzata.]

L'aiuto alla preadesione sarà sostanzialmente aumentato e proverrà soprattutto dal programma Phare, riorientato sulle priorità connesse all'adesione con due obiettivi principali: il rafforzamento della capacità amministrativa e giudiziaria (30 % circa della dotazione) e gli investimenti connessi con il recepimento e l'applicazione dell'acquis (70 % circa). Il programma Phare, con un bilancio di 10,5 miliardi di ECU per il periodo 1990-1999 è il più importante programma interessante i PECO. È inoltre in fase di preparazione la definizione del contributo Phare per gli anni 2000-2006. [Il 18 marzo 1998 la Commissione ha presentato la proposta di direttiva concernente uno strumento di politica strutturale per la preparazione all'adesione, SPPA.]

L'aiuto alla preadesione comprenderà a partire dal 2000 un aiuto al settore agricolo ed uno strumento strutturale le cui misure prioritarie saranno simili a quelle del fondo di coesione. Sono già stati previsti per l'aiuto alla preadesione 7 miliardi di ECU dai fondi strutturali e 4 miliardi di ECU dal bilancio della PAC. La banca europea per gli investimenti (BEI) ha recentemente deciso di raddoppiare l'appoggio ai PECO nel prossimo biennio, portandolo a 3,5 miliardi di ECU.

Una componente importante dell'aiuto alla preadesione è l'accesso dei paesi che hanno fatto richiesta di adesione a determinati programmi comunitari ed a gestire determinate commissioni. Le decisioni in merito a tale possibilità d'accesso verranno prese caso per caso.

() Agenda 2000, Volume II, Doc/97/7.