COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
COM(94) 165 def. 
Bruxelles, 04.05.1994 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO 
RELATIVA AL 
COORDINAMENTO TRA LA COMUNITÀ E GLI STATI MEMBRI PER QUANTO RIGUARDA 
LE POLITICHE E LE PRATICHE IN FATTO DI SICUREZZA ALIMENTARE 
- A 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO RELATIVA AL 
COORDINAMENTO TRA LA COMUNITÀ E GLI STATI MEMBRI PER QUANTO RIGUARDA 
LE POLITICHE E LE PRATICHE IN FATTO DI SICUREZZA ALIMENTARE 
1. Introduzione e richiamo alle politiche attuate sinora 
Nel maggio scorso, il Consiglio "sviluppo" ha deciso di porre l'accento sulla 
sicurezza alimentare come uno dei temi sui quali deve esservi un maggiore 
coordinamento tra le politiche di cooperazione delle Comunità e degli stati 
membri. Esso ha quindi chiesto alla Commissione di presentare nella primavera 
del 1994 una proposta circa le politiche da seguire sotto forma di 
comunicazione al Consiglio. Una volta accettata, quest'ultima costituirà il 
punto di partenza in base al quale saranno in seguito preparate le linee guida 
operative per la sua attuazione. 
Le basi per la definizione di dette politiche sono state gettate nel corso di 
una serie di incontri tenuti con esperti degli Stati membri. Nello spirito del 
trattato di Maastricht, l'obiettivo immediato della fase preparatoria è stato 
quello di cercare di trovare elementi comuni nelle posizioni degli Stati 
membri e della Comunità in fatto di sicurezza alimentare e di individuare il 
modo di armonizzare l'approccio alla sicurezza alimentare ed ai programmi di 
attuazione. 
La presente comunicazione ha lo scopo di fornire un quadro generale 
dell'attuale situazione, di porre in risalto alcune aree critiche e di 
avanzare alcune proposte in materia di "coordinamento", "consultazioni" e 
"coerenza". Va sottolineato che esse costituiscono solo un passo verso un 
migliore coordinamento. Il presente documento non pretende illustrare tutte le 
tematiche legate alla sicurezza alimentare, ma tratta soprattutto le questioni 
per le quali l'aspetto del coordinamento appare più importante. A questo fine, 
vengono indicate le politiche seguite finora dalla CE in fatto di sicurezza 
alimentare e vengono descritti brevemente alcuni campi in cui esse sono 
applicate. 
Dato che l'esperienza fatta dalla Comunità nel campo della sicurezza 
alimentare è stata concentrata nell'Africa subsahariana e che la precarietà 
della situazione alimentare raggiunge i livelli massimi in tale parte del 
mondo, il presente testo riguarda principalmente l'Africa subsahariana. 
Risulta comunque che l'analisi effettuata e le relative conclusioni sono 
egualmente valide per altre aree. 
2. Che cosa è la sicurezza alimentare 
Anche se questo non è certamente il contesto nel quale esporre in dettaglio 
come è nato il concetto di sicurezza alimentare, sembra tuttavia opportuno 
indicare brevemente che cosa significa e la nuova importanza che viene ad essa 
attribuita. Attraverso le affermazioni riportate più avanti viene inoltre 
illustrata l'evoluzione dell'atteggiamento della CE nei confronti della 
sicurezza alimentare. 
- 2 -
La Conferenza internazionale sulla nutrizione (International Conference on 
Nutrition - ICN), svoltasi nel dicembre del 1993 su iniziativa congiunta della 
FAO e dell'OMS, ha definito la sicurezza alimentare come l'accesso da parte di 
tutti e in qualsiasi momento al cibo necessario per una vita attiva e sana. I 
suoi presupposti essenziali sono la disponibilità del cibo e la possibilità di 
procurarselo. 
Questa definizione sembra essere ampiamente usata da molte agenzie e governi, 
in quanto indica in modo molto chiaro il desiderio di veder eliminate la fame 
e la denutrizione. 
occorre distinguere tre aspetti della sicurezza alimentare. In primo luogo, lo 
stato dell'offerta di cibo a livello nazionale e locale, attraverso la 
produzione nazionale/locale e le importazioni combinate di volta in volta in 
modo diverso. In secondo luogo, deve esservi un grado ragionevole di stabilità 
dell'offerta, sia da un anno all'altro che nel corso di uno stesso anno. In 
terzo luogo, lo stato della domanda ; ciascuna famiglia deve aver accesso 
fisico ed economico al cibo di cui abbisogna, ossia deve potersi procurare il 
cibo necessario a soddisfare i fabbisogni dietetici dei propri membri, grazie 
alla produzione in proprio o attraverso l'acquisto (concetti tratti dalla 
relazione n. 1 della ICN). 
Quale precondizione della sicurezza alimentare delle famiglie, l'offerta deve 
essere adeguata a livello nazionale. Elementi importanti sono la produzione 
interna, il mantenimento di scorte, le politiche degli scambi e delle 
importazioni, i prezzi sui mercati mondiali, l'aiuto alimentare, la 
disponibilità di valuta, le esportazioni. Una produzione alimentare 
deficitaria o le interruzioni degli scambi riducono la disponibilità e portano 
all'aumento dei prezzi, al dissesto dei canali di distribuzione e ad una 
maggior insicurezza in campo alimentare. L'esistenza di scorte seppur 
relativamente piccole può avere un'influenza molto importante sull'andamento 
dei prezzi e quindi sulla possibilità per i gruppi a basso reddito di 
procurarsi il cibo. 
Nelle zone rurali, la sicurezza alimentare delle famiglie dipende in gran 
parte dalla produzione locale di generi alimentari (cereali, radici e tuberi, 
produzione animale) e dai prezzi locali, che sono correlati alla produzione 
totale ed alle possibilità di trovare lavoro, sia nell'azienda agricola che al 
di fuori di essa (diversificazione dell'economia). Spesso l'insicurezza 
alimentare nelle zone rurali è di natura passeggera ed ha carattere 
stagionale. 
Nelle zone urbane, la sicurezza alimentare delle famiglie dipende 
principalmente dai livelli di reddito in rapporto ai prezzi dei generi 
alimentari. A seguito dell'urbanizzazione, il numero di famiglie in stato 
d'insicurezza alimentare cronica è in rapido aumento; ciò può essere aggravato 
dagli effetti di programmi di aggiustamento strutturale macroeconomico quali 
la riduzione della pubblica amministrazione, la cessata gratuità dei servizi 
di assistenza sanitaria e dell'istruzione, ecc. 
Ovviamente, in questo contesto è molto importante il ruolo dei sessi. Sul 
versante dell'offerta, sono impegnate nella produzione principalmente le 
donne. Sul versante della domanda, la preparazione di diete bilanciate è quasi 
universalmente nelle mani delle donne, mentre le famiglie con a capo una donna 
sono spesso tra i gruppi più vulnerabili, sono afflitte da denutrizione 
cronica o dalla fame. 
3. Il concetto di sicurezza alimentare nel quadro delle 
politiche comunitarie 
Nel contesto delle attività di cooperazione con i paesi in via di sviluppo, 
uno degli aspetti più rilevanti è la sicurezza alimentare a livello nazionale 
e familiare. Dato che la sicurezza alimentare può essere definita 
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semplicemente come l'assenza di fame e di denutrizione, la Commissione 
desidera contribuire a far sì che le famiglie, i villaggi ed i paesi abbiano 
risorse sufficienti a produrre il cibo oppure a procurarselo. Questo è uno 
degli obiettivi principali della politica di cooperazione allo sviluppo che la 
Comunità persegue da ormai più di vent ' anni. ( -*• ) 
A questo obiettivo è finalizzata la parte dell'aiuto comunitario concernente 
1'aiuto alimentare e le strutture e politiche per lo sviluppo ed il sostegno 
del mondo agricolo e rurale. A parte l'aiuto alimentare, la sicurezza 
alimentare costituisce l'oggetto di più della metà delle attività finanziate 
dal FES. 
La crisi alimentare verificatasi su scala mondiale all'inizio degli anni '70 
ha dimostrato la vulnerabilità dei sistemi alimentari di molti paesi, 
specialmente nell'Africa subsahariana. Le agenzie per gli aiuti, tra cui 
quelle della CE, hanno risposto a tale crisi aumentando la quota di 
finanziamento dei progetti destinata all'agricoltura e nell'ambito di 
quest'ultima l'accento si è spostato decisamente dalle colture per 
l'esportazione alle colture per la produzione alimentare. 
Tuttavia, questi maggiori sforzi finanziari per lo sviluppo agricolo e rurale 
non hanno migliorato le tendenze fondamentali della situazione alimentare. 
L'attenzione è stata poco a poco rivolta verso il più ampio contesto economico 
del settore agricolo, in particolare le politiche dei prezzi, la 
commercializzazione e la fornitura di servizi di sostegno di base, si è 
raggiunta la conclusione che l'incremento dei finanziamenti non ha alcun 
effetto se il contesto normativo e istituzionale non offre i giusti incentivi 
'e servizi ai produttori, alle imprese di trasformazione ed ai commercianti di 
derrate agricole. 
Questa analisi e presa di coscienza ha indotto la CE a lanciare nel 1981 un 
"Piano per combattere la fame nel mondo", noto anche come piano Pisani. Una 
componente centrale del piano consisteva nel sostegno alla formulazione ed 
attuazione di strategie in campo alimentare. 
La strategia alimentare era rivolta principalmente a: 
concentrare i fondi sull'obiettivo della sicurezza alimentare; definire ed 
attuare politiche coerenti per la promozione della sicurezza alimentare 
attraverso un dialogo sulle politiche da adottare; potenziare il coordinamento 
tra i donatori e integrare in modo migliore i diversi tipi di strumenti di 
aiuto. 
In seguito questi obiettivi sono stati inseriti come elementi fondamentali 
nella terza Convenzione di Lomé (dicembre 1984). Quanto all'attuazione di tale 
nuovo approccio, i risultati sono stati contrastanti: 
la concentrazione dei fondi è stata molto accentuata: 
il dialogo sulle politiche è risultato non facile ed è stato meno 
efficace del previsto; 
l'iniziativa avviata nel campo della sicurezza alimentare (SI) ha 
agevolato e stimolato il coordinamento tra i donatori e tra i ministeri 
e gli organismi parastatali competenti; 
l'integrazione degli strumenti riguarda principalmente l'aiuto ai 
progetti e l'aiuto alimentare attraverso i fondi di contropartita 
derivanti dalle vendite di prodotti alimentari ricevuti come aiuto (i 
progetti in generale dovrebbero avere collegamenti con la SI). 
(1) Vedi anche "La CE e la sicurezza alimentare" di Walter Kennes, 
Bollettino IDS 1990, n. 3. 
- 4 -
Può essere interessante notare che, nonostante questi risultati contrastanti, 
circa 14 paesi dell'Africa subsahariana ricevono aiuti internazionali per la 
messa a punto di strategie nazionali tese a garantire la sicurezza alimentare 
e tra questi almeno quattro ricevono finanziamenti CE (il Kenia, il Mali, lo 
Zambia e il Ruanda). 
Risoluzione sulla sicurezza alimentare nell'Africa subsahariana 
Nel novembre del 1988, nel valutare l'esperienza fatta nel campo della 
strategia alimentare, il Consiglio "sviluppo" ha sottolineato il valore di 
tali strategie ed i passi avanti compiuti fino a quel momento. Allo scopo di 
ottenere ulteriori miglioramenti, esso ha adottato una risoluzione con cui ha 
chiarito la sua posizione su alcune questioni legate alla sicurezza alimentare 
ed ha fornito una serie di orientamenti ai fini delle attività future in tale 
campo, che sono altrettanto validi nel momento attuale. 
Per quanto concerne l'autosufficienza in campo alimentare, si è stabilito che 
questa non è né necessaria né sufficiente per la sicurezza alimentare. Occorre 
trovare un giusto equilibrio tra la produzione locale di cibo e le colture per 
l'esportazione da un lato e l'importazione di prodotti alimentari dall'altro, 
tenendo conto delle specifiche condizioni del paese. 
Per quanto riguarda il ruolo dei settori pubblico e privato, è stata 
sottolineata la loro complementarità: la maggior parte dei prodotti alimentari 
può essere commercializzata nel modo più efficiente da parte del settore 
privato, ma il settore pubblico deve intervenire quando quello privato è in 
difficoltà e deve impedire l'abuso di posizione dominante; il mercato deve 
essere regolato combinando il mantenimento di scorte con l'attuazione di una 
politica commerciale appropriata. 
La temporanea protezione dei mercati nazionali dei paesi in via di sviluppo 
era considerata giustificabile con argomenti economici (dumping a livello 
internazionale; tasso di cambio sopravvalutato; industria ancora allo stato 
embrionale) o con argomenti di altro tipo (diminuzione della spinta ad 
emigrare; protezione dell'ambiente). 
Invece di.continuare a porre l'accento sul mantenimento di prezzi minimi 
garantiti specialmente per la produzione nazionale di cereali, è stata 
sottolineata la necessità di avere prezzi stabili alla produzione e un 
incremento dei redditi (potere d'acquisto) nelle zone urbane. 
Quanto alle abitudini ed alle politiche relative ai consumi, va incoraggiato 
il consumo di prodotti alimentari locali, migliorando il ciclo di 
trasformazione con l'introduzione di tecnologie appropriate in modo da 
ottenere in loco grano e riso con le stesse caratteristiche del prodotto 
importato. 
E stata inoltre raccomandata l'adozione di misure più dirette per l'incremento 
della sicurezza alimentare dei gruppi più vulnerabili (mediante tra l'altro 
iniziative di educazione alla nutrizione), specialmente allorché vengono 
rivedute le politiche economiche generali nel contesto dei programmi di 
aggiustamento strutturale. 
La sicurezza alimentare e 1'aggiustamento strutturale 
si è riscontrato che il dialogo sulle politiche alimentari incontra forti 
ostacoli in quanto varie misure connesse con le politiche essenziali non 
possono essere prese a livello settoriale, vi sono distorsioni macroeconomiche 
e di altro tipo su scala mondiale che influiscono sull'economia e che possono 
essere affrontate soltanto attraverso programmi di aggiustamento strutturale. 
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Le posizioni della CE in merito all'aggiustamento strutturale sono state 
esposte brevemente nella risoluzione del Consiglio dei ministri del maggio 
1988 (2)# Secondo la principale tesi avanzata, i pacchetti di misure per 
l'aggiustamento non devono essere valutati soltanto in termini finanziari ed 
economici ma occorre tener conto anche degli aspetti sociali: la salute, la 
nutrizione e la sicurezza alimentare, l'occupazione e l'istruzione. 
Successivamente, nella quarta Convenzione di Lomé (1990-1999) sono stati 
introdotti programmi speciali per l'aiuto all'aggiustamento strutturale che 
tengono presenti tra l'altro gli aspetti sociali succitati. 
Sono state quindi elaborate appropriate linee guida per incorporare 
considerazioni relative alla sicurezza alimentare ed alla nutrizione nella 
elaborazione e nell'attuazione dei programmi di aggiustamento strutturale per 
i paesi ACP in cui è coinvolta la CE (3). 
La risposta che può essere data attraverso i vari strumenti di aiuto deve 
essere attagliata alla specifica situazione. Per quanto concerne l'aiuto a 
breve termine ciò può comportare la promozione dell'incremento del reddito dei 
gruppi particolarmente vulnerabili in modo da porli in grado di acquistare il 
cibo di cui hanno bisogno (esecuzione di opere pubbliche con largo impiego di 
manodopera, distribuzione di buoni viveri, operazioni "food for work", ecc.), 
la messa a disposizione di aiuto alimentare (creazione di mense scolastiche, 
assistenza alimentare alla madre ed al bambino) e la fornitura di aiuto 
alimentare attraverso i normali canali commerciali (monetizzazione; i fondi di 
contropartita risultanti consentono di raccordare tali iniziative all'aiuto 
più a lungo termine). Quanto all'aiuto a più lungo termine, questo dovrebbe 
comportare la promozione dell'incremento della produzione nazionale tramite la 
creazione di un contesto economico favorevole che consenta di offrire prezzi 
migliori agli agricoltori, accrescendo la capacità di stoccaggio in modo da 
ridurre le fluttuazioni dei prezzi al consumo, ecc. Spesso si giustificano 
misure di protezione temporanee, ai fini della sicurezza alimentare e purché 
concordino con le norme del GATT applicabili. In quest'ottica, vale la pena 
prendere in considerazione l'adozione di un approccio regionale con 
l'instaurazione di un'area di "libero scambio" o di un'unione doganale. 
L'applicazione di queste linee guida nelle situazioni per cui esse sono state 
elaborate dovrebbe poter essere ancora migliorata. 
In pratica, prevale l'approccio a breve termine 
Nonostante l'esperienza accumulata e gli eccellenti e certamente attuali 
orientamenti e linee guida elaborati, se si guarda a quanto viene fatto in 
pratica attualmente si constata che vi è un'eccessiva tendenza ad occuparsi 
dei problemi a breve termine. 
Per esempio, nel caso della sicurezza alimentare e dell'aggiustamento 
strutturale, viene adottato un approccio orientato al consumo - chiaramente di 
natura piuttosto difensiva - che guarda principalmente alla situazione a 
livello delle famiglie. Molto spesso gli aspetti più a lungo termine sul 
versante dell'offerta non vengono posti in evidenza: la messa a punto di piani 
per il settore agricolo che tengano conto degli orientamenti in fatto di 
sicurezza alimentare nel contesto di condizioni di aggiustamento strutturale 
incontra difficoltà, per non parlare della loro attuazione. 
(2) Vi sono state altre risoluzioni relative al tema dell'aggiustamento 
strutturale anche più di recente: maggio 1989; maggio 1991 (sui fondi di 
contropartita); maggio 1992. 
(3) "Linee guida per l'incorporazione di considerazioni relative alla 
sicurezza alimentare ed alla nutrizione nell'aiuto all'aggiustamento 
strutturale nei paesi ACP", febbraio 1991, Istituto per gli aiuti e lo 
sviluppo, per conto della DG Vili. 
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Nel caso degli aiuti di urgenza, l'insicurezza in campo alimentare è 
considerata in generale come un'interruzione della fornitura di cibo a taluni 
gruppi colpiti da calamità naturali o causate dall'uomo. Pertanto non 
sorprende la tendenza osservata dal 1989 a fornire nell'ambito degli aiuti di 
urgenza la maggior parte dell'aiuto alimentare comunitario. Secondo numerosi 
specialisti della sicurezza alimentare, gli effetti più a lungo termine degli 
interventi vengono trascurati, specialmente fornendo (troppo?) facilmente 
aiuto alimentare di emergenza in grandi quantitivi, trascurando l'esperienza 
acquisita dalle agenzie per gli aiuti alimentari secondo cui in genere tale 
aiuto dovrebbe essere ridotto al minimo, dovrebbe essere pienamente integrato 
con la promozione dell'incremento delle capacità produttive locali, dovrebbe 
essere triangolare, monetizzato, in parte sostituito, ecc. 
Il coordinamento tra le attività di emergenza ed orientate allo sviluppo da un 
lato e le politiche orientate alla sicurezza alimentare dall'altro è 
necessario e deve essere continuamente migliorato. In questo contesto, 
potrebbe essere particolarmente interessante la fase intermedia detta di 
"riassetto della capacità produttiva", che costituisce l'area d'intervento 
principale del nuovo programma CE da 100 Mio di ECU "Iniziativa speciale per 
1'Africa". 
Alcuni donatori con la tendenza ad erogare l'aiuto alimentare in natura (ad 
esempio gli Stati Uniti) pongono l'accento sulla compensazione delle carenze 
dell'offerta a breve termine e sull'eliminazione di strozzature 
dell'approvvigionamento per taluni gruppi di consumatori piuttòsto che 
sull'impegno a migliorare l'offerta nazionale e locale. Le discussioni che 
hanno luogo annualmente in merito al Programma alimentare mondiale pongono in 
risalto questo approccio a breve termine. 
Le deliberazioni del Comitato per la sicurezza alimentare mondiale (Committee 
on World Food Security - CFS) tendono anch'esse a mostrare che l'attenzione è 
rivolta principalmente alle distorsioni a breve termine dell'offerta 
(produzione; scorte; scambi) ed all'accessibilità del cibo. Recentemente,-
nelle relazioni sono state incluse raccomandazioni per una migliore 
integrazione dell'aiuto alimentare e dei progetti orientati allo sviluppo. 
Probabilmente la composizione del CFS ha molto a che fare con tale 
atteggiamento prudente. Infatti, esso potrebbe svolgere un ruolo più 
importante nella promozione di strategie alimentari più a lungo termine. 
4. Verso un rinnovato interesse per la sicurezza alimentare 
Ultimamente l'attenzione rivolta alla sicurezza alimentare sembra essere 
notevolmente diminuita e ciò può essere dovuto in parte ad una combinazione 
dei seguenti elementi. 
La maggior parte dei principali organismi donatori ha istituito sistemi di 
preavviso rapido ed ha istituzionalizzato i programmi di aiuto alimentare di 
urgenza, per cui ha preso piede l'impressione sbagliata che siano state prese 
tutte le precauzioni e che per quanto concerne la sicurezza alimentare tutto 
sia sotto controllo. In secondo luogo, per alcuni anni nell'Africa 
subsahariana (e in particolare nel Sahel) le piogge sono state in genere 
abbondanti e ben distribuite nel tempo dando luogo a buoni raccolti e ad una 
minore preoccupazione per la sicurezza alimentare, naturalmente con 
l'eccezione della grave siccità verificatasi nel 1992 in Africa meridionale. 
In terzo luogo, l'attenzione dei governi e dei donatori è stata monopolizzata 
dall'urgente necessità di riformare le strutture macroeconomiche. In quarto 
luogo, in altre regioni al di fuori dell'Africa subsahariana il problema 
dell'insicurezza alimentare si è attenuato ed è divenuto meno prominente. Va 
detto inoltre che in generale le riforme macroeconomiche portano ad una 
maggiore sicurezza alimentare. 
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Ad un livello più astratto, si deve poi tener conto del fatto che ogni 
paradigma, concetto o modello ha un ciclo di vita limitato. 
Un'altra possibile ragione, certamente importante, per cui la sicurezza 
alimentare sta perdendo importanza è il suo carattere orizzontale e più o meno 
astratto. Dal concetto più ristretto di disponibilità di cereali equilibrata a 
livello nazionale e familiare, la sicurezza alimentare ha acquisito un 
significato più ampio e non ha più un riscontro sul piano direttamente 
operativo. Per fare della sicurezza alimentare il principio ispiratore dei 
programmi più a lungo termine (il problema è meno pertinente per le operazioni 
impostate sul breve periodo) occorrono uno sforzo ed una perseveranza 
particolari. Il concetto di sicurezza alimentare può assumere molte forme ed è 
importante in quasi tutte le circostanze e in questo senso assomiglia ad altri 
concetti trasversali (od orizzontali) quali lo sviluppo sostenibile, o gli 
approcci basati sull'appartenenza all'uno o all'altro sesso. 
Inoltre, forse le situazioni di emergenza ancora esistenti (in Africa 
orientale, in Africa australe) hanno monopolizzato a tal punto la scena 
internazionale nel corso degli ultimi due anni da porre totalmente in ombra la 
sicurezza alimentare più a lungo termine, vista come un problema secondario e 
forse relativamente più accademico. 
Quali che siano le ragioni con cui si preferisce spiegare la diminuita 
attenzione rivolta alla sicurezza alimentare, questa tendenza deve essere 
invertita: basta vedere l'attuale livello di precarietà della situazione 
alimentare nell'Africa subsahariana per rendersi conto della necessità di 
porre nuovamente l'accento sulla sicurezza alimentare. Non vi è inoltre alcuna 
ragione per supporre che la situazione possa migliorare nel prossimo futuro. 
Le tendenze demografiche in atto aggravano ulteriormente tale situazione 
nell'Africa subsahariana: l'incremento annuale del 2% circa della produzione 
agricola e di generi alimentari è sistematicamente inferiore alla crescita 
della popolazione che si aggira sul 3%. In altre regioni del mondo, le due 
linee di sviluppo procedono molto più in parallelo. 
Naturalmente, la concentrazione dei finanziamenti CE sull'agricoltura e la 
sicurezza alimentare è stata messa in questione poiché non si possono 
trascurare altri settori quali la sanità, l'istruzione e lo sviluppo urbano. 
Tuttavia, l'agricoltura e la sicurezza alimentare restano al centro 
dell'attenzione nei programmi di cooperazione in quanto la Comunità continua 
ad essere convinta che la sicurezza alimentare sia decisamente uno dei 
principali problemi da affrontare nella maggior parte dei paesi in via di 
sviluppo. 
Durante l'incontro preparatorio del 5 ottobre 1993, gli esperti degli stati 
membri si sono trovati d'accordo sul fatto che è necessario intensificare le 
azioni necessarie per assicurare la sicurezza alimentare più a lungo termine, 
specialmente nell'Africa subsahariana. A questo fine, l'approccio migliore 
consiste nel riprendere il dialogo con i paesi interessati ed avviare 
nuovamente la programmazione ed attuazione sistematica delle iniziative volte 
al raggiungimento della sicurezza alimentare, nel porre in risalto gli aspetti 
di tutta una serie di attività che contribuiscono alla sicurezza alimentare: 
lo sviluppo agricolo, la creazione delle infrastrutture rurali, la creazione 
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delle infrastrutture di commercializzazione e di trasporto, i programmi di 
lotta alla povertà, la creazione di posti di lavoro, lo sviluppo del settore 
privato, gli scambi commerciali, le importazioni e la politica dei prezzi. Una 
maggiore sicurezza alimentare non può quindi essere raggiunta con una singola 
iniziativa, ma richiede un approccio sistematico. In tale ottica, è necessario 
accrescere la cooperazione tra gli Stati membri e la comunità. 
Non va trascurata la possibilità di promuovere la presa di coscienza 
dell'importanza della sicurezza alimentare attraverso organismi internazionali 
quali il Comitato per la sicurezza alimentare mondiale (CFS) della FAO e il 
comitato per i problemi delle materie prime (Committee on Commodity Problems) 
dell'UNCTAD. 
È interessante notare che anche la Banca mondiale s'interessa sempre più al 
problema della precarietà della situazione alimentare, come posto in evidenza 
dalla sua recente "Conferenza sulle azioni da intraprendere per la riduzione 
della fame nel mondo" (30/11- 1/12/1993). Sembra a tale proposito che si 
stiano preparando iniziative concrete. 
5. Politiche correlate 
Prima di occuparsi del coordinamento tra la Comunità e gli Stati membri, si 
ritiene opportuno esaminare alcune altre aree della politica comunitaria che 
sono direttameente connesse con il tema trattato in questo testo - ad esempio 
l'aiuto alimentare - o influiscono su di esso, come la politica agraria comune 
(PAC). Queste correlazioni devono essere analizzate dal punto di vista del 
coordinamento interno e della coesione interna, ossia della coerenza a livello 
comunitario. 
L'aiuto alimentare e la sicurezza alimentare 
Per molte persone, l'aiuto alimentare è l'espressione pratica o l'equivalente 
della sicurezza alimentare. E' vero infatti che l'aiuto alimentare è uno 
strumento importante che serve ad assicurare la disponibilità e 
l'accessibilità di sufficienti quantità di cibo per un grande numero di 
famiglie, un potente mezzo usato per contribuire a far fronte a situazioni 
eccezionali, ma è anche vero che tale approccio può dare soltanto sollievo e 
soddisfazione a breve termine. Il perseguimento della sicurezza alimentare 
richiede invece un impegno sul versante dell'offerta sia a livello nazionale 
che a livello locale e delle famiglie, per rendere i singoli e i paesi meno 
soggetti agli inconvenienti del clima, ai capricci dei mercati mondiali e dei 
sistemi di trasporto su grandi distanze della loro quota giornaliera di cibo. 
La realizzazione della sicurezza alimentare richiede infatti il perseguimento 
di più politiche: la lotta alla povertà (che è un obiettivo a lungo termine), 
lo sviluppo agricolo in grado di facilitare un equilibrio stabile tra la 
produzione locale e nazionale e le importazioni di generi alimentari, 
l'incremento delle capacità produttive e del potere d'acquisto dei singoli e 
soprattutto l'assenza di instabilità a livello politico e di conflitti armati. 
L'aiuto alimentare costituisce una quota importante dell'aiuto pubblico allo 
sviluppo (Officiai Development Aid - ODA) messo a disposizione dalla Comunità: 
per il 1987-91 la percentuale destinata a tale tipo di aiuto ha corrisposto a 
circa il 20% dell'aiuto totale erogato. Gli stati membri hanno messo a 
disposizione per questo tipo di aiuto percentuali molto più basse, ossia 
mediamente circa il 5%; tra di essi, le quote più elevate sono state fornite 
dall'Italia, dal Régno Unito e dalla Germania, mentre il Belgio e la Danimarca 
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hanno contribuito con quote notevolmente inferiori. Se si confronta la 
composizione dei programmi ODA degli stati membri con la composizione degli 
analoghi programmi della Comunità, si constata che in questo campo si è 
instaurata in pratica una suddivisione dei compiti. La differenza è 
sorprendente anche in termini di volume: mentre la Comunità invia circa 3 Mio 
di t di generi alimentari, gli Stati membri presi assieme ne inviano circa 
1 Mio. I motivi di tale evoluzione hanno probabilmente a che fare con 
l'efficienza e la scala delle operazioni e certamente anche con la 
disponibilità dei prodotti attraverso la PAC. 
Per l'insieme dei paesi donatori l'aiuto alimentare corrisponde al 5-7% degli 
esborsi ODA totali, con la sola importante eccezione degli stati Uniti che 
mettono a disposizione per questo tipo di aiuto una quota simile a quella 
della CE, ossia circa il 20%. 
Secondo alcuni, l'aiuto alimentare e l'aiuto umanitario d'urgenza sono 
particolarmente necessari e vengono erogati in quanto in passato non si è 
cercato di attuare politiche e programmi di sviluppo efficaci e coerenti, tra 
l'altro nel campo della pianificazione demografica. In quest'ottica, i tipi di 
aiuto menzionati servono a mascherare le conseguenze delle politiche sbagliate 
perseguite finora. Secondo altri, questo tipo di aiuto è necessario 
semplicemente per ovviare ai danni causati dalle guerre commerciali. Anche se 
questo non è certamente il contesto nel quale analizzare ulteriormente i 
pareri suindicati, l'averli menzionati è tuttavia utile poiché essi pongono in 
risalto le radici sia interne che esterne dello scarso livello della sicurezza 
alimentare in molte aree, senza pretendere comunque che sia nel potere dei 
donatori influire realmente in modo sufficiente su tali fattori. 
Trasformare l'impostazione basata sull'aiuto alimentare ed i trasferimenti di 
cibo da un continente all'altro in una impostazione orientata alla sicurezza 
alimentare - eccetto naturalmente nei casi d'urgenza - è assolutamente 
necessario ma estremamente difficile, dati i molti interessi costituiti nel 
settore dell'aiuto alimentare. Vengono segnalati qui si seguito alcuni aspetti 
della situazione: 
- l'aiuto alimentare è visto come una possibilità per ridurre le scorte 
eccedenti, in particolare di cereali ma anche di latticini, carne ed 
olio vegetale; molti vedono dunque un nesso diretto tra gli aiuti 
alimentari e le politiche agricole, in particolare degli USA e della CE, 
e considerano l'accordo GATT sui prodotti agricoli un'eccellente 
occasione per mettere fine a tale situazione; 
le lobby agroindustriali internazionali operanti negli Stati membri ed 
in altri paesi donatori spingono per la prosecuzione dell'attuale 
politica; 
i governi dei paesi beneficiari sono in genere tentati di far proseguire 
l'afflusso di grossi quantitativi di aiuto alimentare privo di 
contrassegni, poiché il ricavato dalla vendita di tali aiuti è divenuto 
una componente essenziale del bilancio di vari ministeri; 
l'organizzazione di conferenze per richiedere l'aiuto alimentare e la 
distribuzione del cibo sono operazioni molto più facili e di effetto che 
non l'impegno occorrente per molti anni per l'attuazione di politiche e 
di programmi di sviluppo coerenti, impostati più a lungo termine e 
tendenti a realizzare la sicurezza alimentare: ciò vale sia per i 
governi beneficiari che per i paesi donatori; 
- l'eterno problema della lentezza degli esborsi da parte degli organismi 
donatori può essere superato attraverso i programmi di aiuto alimentare 
e d'urgenza; i risultati preliminari di una valutazione su scala europea 
dell'aiuto alimentare mostrano la tendenza a passare dagli interventi 
"programmati" agli interventi d'emergenza, che sono "per definizione" 
azioni ad esborso rapido; 
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infine non va dimenticato in questo senso che in linea generale gli 
stanziamenti addizionali di aiuto alimentare basati sulla mobilitazione 
di eccedenze di scorte dei paesi donatori possono essere più facili da 
ottenere che non l'incremento dei fondi destinati all'aiuto. 
Sembra quindi inevitabile concludere che questo circolo vizioso potrà essere 
interrotto soltanto attraverso deliberate iniziative congiunte dei donatori e 
dei governi sufficientemente inspirati e motivati a realizzare tale mutamento, 
una delle condizioni della riuscita di tale impresa è godere di un periodo 
sufficientemente prolungato di stabilità politica per poter portare avanti le 
necessarie politiche per un lasso di tempo piuttosto lungo. \ 
D'altra parte, nel caso dei paesi in via di sviluppo che devono importare 
comunque grosse quantità di cereali e devono quindi contare su una 
combinazione di importazioni commerciali e di aiuto alimentare, quest'ultimo 
può essere fornito ed essere considerato come integrativo degli aiuti 
finanziari purché siano state previste politiche settoriali, È questo il caso 
dell'Egitto e del Bangladesh. In tali circostanze, entrambe le parti 
interessate traggono un beneficio: le eccedenze dei paesi donatori possono 
essere utilizzate come aiuto alimentare ed il paese beneficiario può 
effettuare un minor volume di importazioni commerciali. Se i fondi di 
contropartita vengono destinati espressamente ad attività che contribuiscono 
alla sicurezza alimentare più a lungo termine, le possibilità di benefici, 
anche per i gruppi la cui situazione alimentare è più precaria, sono buone. 
Le correlazioni temporali tra i vari elementi di cui si parla nel presente 
documento possono essere illustrate graficamente: 
Aiuti d'urgenza sicurezza alimentare 
contro la carestia Riduzione della 
povertà 
Tempi di 
attuazione Immediati 1-10 anni 
Quasi a medio termine 50 anni-A lungo 
(lunghissimo) 
termine 
Destinazione Centri di 
distribuzione del 
cibo, scuole, ecc Aree e gruppi 
vulnerabili L'intero paese 
Politiche Aiuto alimentare 
d'urgenza Incremento dell'offerta 
e della produzione di 
cibo. 
Aiuto alimentare 
monetizzato. 
Programmi ad alta 
intensità di manodopera. 
Programmi per la generazione 
di reddito. Sviluppo economico 
Sviluppo agricolo 
Equità. 
Diversificazione 
della produzione. 
(tratto da: "Lotta alla fame nel mondo", documento BIRS, nov. 1993) 
L'aiuto alimentare, la sicurezza alimentare ed i programmi di sviluppo 
Come indicato nella tabella più sopra, l'aiuto alimentare non è destinato 
unicamente a dare un soccorso immediato in caso di situazioni d'emergenza 
- 11 -
dovute alla carestia. A partire dagli anni '80 si sono venute evolvendo varie 
modalità di erogazione dell'aiuto alimentare tali da accrescerne l'utilità ai 
fini dello sviluppo. Tra queste, le principali sono: 
la monetizzazione: invece di procedere alla distribuzione gratuita, 
l'aiuto alimentare viene venduto attraverso i normali canali 
commerciali, generando quindi fondi di contropartita che possono essere 
usati per altre azioni orientate allo sviluppo; la monetizzazione 
interessa attualmente la maggior parte dell'aiuto alimentare programmato 
dato direttamente ai paesi beneficiari (CE 1993: 125 Mio di ECU); 
le operazioni triangolari (CE più due paesi meno sviluppati) e gli 
acquisti in loco, che contribuiscono all'integrazione regionale ed agli 
scambi sud-sud; mentre nel periodo 1983-87 queste operazioni 
rappresentavano soltanto il 5% degli stanziamenti CE per l'aiuto 
alimentare, nel periodo 1988-92 tale quota è salita al 13,5%; 
la creazione di piccole scorte di sicurezza o di scorte per la 
regolarizzazione del mercato ed il miglioramento delle infrastrutture di 
stoccaggio nazionali e regionali (attraverso la cooperazione con il 
Programma alimentare mondiale (PAM), con l'Alto Commissariato delle 
Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) e con le ONG); 
il finanziamento anche di generi non alimentari necessari per il 
riassetto del settore agricolo, quali le sementi ed i piccoli attrezzi 
agricoli (circa l'l% degli stanziamenti CE per l'aiuto alimentare); 
la parziale sostituzione delle donazioni di generi alimentari con il 
trasferimento di fondi (attualmente per un valore di circa 
5 Mio di ECU); 
da ultimo ma non meno importante, la promozione di programmi pluriennali 
di aiuto alimentare, combinata con l'avvio di un dialogo sulle politiche 
con il paese beneficiario. 
Anche se non si può dire che tali modalità siano divenute comuni per tutte le 
iniziative di aiuto alimentare promosse dalla CE o dagli stati membri, se si 
confronta quanto viene fatto oggi con la situazione di 10 anni fa si constata 
che vi è stata indubbiamente una evoluzione in senso positivo. 
Quali esempi di buone combinazioni dell'aiuto alimentare e di obiettivi 
orientati allo sviluppo citiamo: il Programma integrato di sviluppo e aiuto 
alimentare (Integrated Food Assisted Development Programme- IFADEP) in 
Bangladesh, il Programma di ristrutturazione del mercato cerealicolo (PRMC nel 
Mali e l'evoluzione dell'aiuto alimentare in Bolivia. Altri particolari 
nell•Allegato 1. 
Questi e altri esempi inducono a concludere che in generale, la coerente 
attuazione dei piani nazionali di sicurezza alimentare per un periodo di tempo 
sufficientemente lungo è in pratica il modo migliore di ridurre la precarietà 
della situazione alimentare. In quest'ottica, va segnalato che piani di questo 
tipo sono attualmente finanziati in almeno 14 paesi. Rispetto agli anni '70 il 
concetto di pianificazione è molto cambiato. Il decentramento, il 
coinvolgimento delle amministrazioni e delle comunità locali, il diverso ruolo 
svolto dal governo che si limita alla gestione delle autorizzazioni e della 
regolamentazione piuttosto che provvedere direttamente all'attuazione delle 
iniziative e conta per la maggior parte sul settore privato per la 
commercializzazione, lo stoccaggio, i trasporti, i servizi, l'iniziativa 
privata anche per quanto concerne la produzione, sono tutte grosse differenze. 
Tuttavia, i comitati per il controllo dei prezzi dei cereali continuano a 
svolgere un ruolo per quanto riguarda la stabilizzazione dell'offerta e la 
facilitazione dell'accesso (livelli dei prezzi), come risulta chiaro 
dall'esempio del Mali. 
- 12 -
In ogni caso, nell'ambito di un piano nazionale per la sicurezza alimentare, 
l'aiuto alimentare non d'urgenza e programmato ha una sua funzione, anche se 
col tempo essa dovrebbe diminuire o anche cessare del tutto. 
Nonostante tali miglioramenti, tutti i responsabili dell'aiuto alimentare 
devono costantemente battersi per riuscire a fornire l'aiuto alimentare al 
momento giusto e a costi accettabili. Ciò è particolarmente importante nelle 
situazioni di emergenza, ma questi aspetti hanno rilevanza anche in relazione 
all'aiuto alimentare programmato e alla sicurezza alimentare, date le 
possibili ripercussioni negative sui prezzi dei prodotti agricoli, se le 
consegne effettuate in ritardo vengono assorbite nel corso della successiva 
campagna agraria. 
La sicurezza alimentare e la politica agraria comune 
La PAC ha avuto molto successo, essendo riuscita a trasformare una situazione 
alimentare da lungo tempo deficitaria in una situazione di autosufficienza 
dell'area comunitaria per quanto concerne tutta una serie di prodotti, tra cui 
il grano, i latticini e la carne. 
come avvenuto negli Stati Uniti, in Giappone ed altrove, le sovvenzioni alla 
produzione ed alle esportazioni hanno dato luogo a eccedenze di produzione. 
Secondo alcuni queste sono molto utili ed apprezzate, in primo luogo poiché 
evitano la scarsità di generi alimentari in Europa, in secondo luogo poiché 
contribuiscono a combattere situazioni di emergenza e scarsità in altre aree 
del mondo e in terzo luogo poiché favoriscono l'abbassamento dei prezzi di 
mercato mondiali e dei prezzi al consumo nei paesi importatori. 
Va riconosciuto d'altra parte che in alcuni paesi questi bassi prezzi 
d'importazione hanno influito sulla concorrenza interna, hanno scoraggiato la 
produzione nazionale (di cereali, carne, latticini), hanno rafforzato la 
tendenza ad abbandonare il consumo di cereali e di tuberi di produzione 
locale. Questi effetti negativi variano da un paese all'altro. Il caso recente 
della carne di produzione CE venduta sui mercati del Golfo di Guinea, che da 
sempre riceve la carne dal Sahel, può servire dà esempio. 
La riforma della PAC e le riforme che introdurranno altri stati, conseguenti 
all'accordo GATT in materia di agricoltura, a medio termine potrebbero 
favorire una generale riduzione della produzione eccedentaria, una diminuzione 
delle scorte e in generale una contrazione dei volumi delle esportazioni. I 
prezzi sul mercato mondiale dovrebbero quindi aumentare e, in situazioni di 
emergenza, ad esempio in caso di gravi siccità, potrebbero essere soggetti a 
notevoli variazioni, mettendo potenzialmente a repentaglio la sicurezza 
alimentare a livello mondiale, in particolare in quei paesi che maggiormente 
dipendono dalle importazioni. Alcuni esperti (ad esempio la Banca mondiale) 
tuttavia prevedono un ribasso dei prezzi dei cereali sui mercati mondiali, a 
causa del continuo incremento della produttività, superiore all'aumento della 
domanda, e al progredire delle esportazioni anche da altri paesi, oltre che 
dagli USA e dalla CE (ad esempio dal Vietnam). Purtroppo però queste analisi 
non tengono conto della situazione delle radici alimentari e dei tuberi, molto 
importanti per l'Africa subsahariana. 
Quale che sia lo scenario giusto, la portata dei possibili effetti combinati è 
chiaramente difficile da prevedere, può essere studiata solo caso per caso e 
dipende principalmente dagli effetti a medio termine degli accordi raggiunti 
nell'ambito del GATT. 
Ma al di là delle interazioni più generali tra le politiche agricole della 
Comunità e quelle dei paesi in via di sviluppo, descritte in precedenza, 
esistono numerose altre ripercussioni specifiche per determinati prodotti, 
derivanti dalle concessioni commerciali previste dal sistema di preferenze 
generalizzate o da accordi specifici ad esempio in materia di zucchero, rum, 
cotone e banane. I vantaggi reali di tali concessioni per i paesi in via di 
- 13 -
sviluppo in generale non possono essere valutati facilmente, in quanto esse 
non si applicano a tutti i paesi e possono quindi avere effetti negativi su 
quelli esclusi, come ad esempio nel caso della riesportazione di zucchero ACP 
dopo la raffinazione. 
Le importazioni di tapioca in Europa contribuiscono ad abbassare il costo 
della produzione zootecnica, ma riducono l'impiego di mangimi nazionali; viene 
così meno un importante contributo ai redditi e alla sicurezza alimentare dei 
piccoli agricoltori, in particolare dell'Asia sud-orientale. Inoltre questa 
situazione favorisce la monocultura e l'esaurimento dei suoli. 
Questo non è certamente il contesto nel quale discutere in dettaglio i casi 
succitati ed occorre evitare di farlo, ma è importante riconoscere che vi sono 
sostanziali interdipendenze tra queste due aree che non possono più essere 
negate. In effetti, lo stesso avviene in molti altri settori in cui si sono 
venute a creare situazioni d'interdipendenza tra il nord e il sud. Perciò, 
quando si affronta la questione della sicurezza alimentare occorre prendere in 
considerazione anche le ripercussioni della PAC e viceversa. 
In questo contesto, è interessante notare che il Consiglio "sviluppo" nella 
riunione del novembre 1992 ha "preso atto del nesso esistente tra la politica 
di cooperazione allo sviluppo ed altre politiche comunitarie". Esso ha anche 
sollecitato la Commissione a tener conto dell'impatto di queste ultime sui 
paesi in via di sviluppo. L'articolo 130 V del trattato di Maastricht contiene 
anch'esso riferimenti che tengono conto di tali effetti. 
Da questo punto di vista, i servizi della Commissione stanno esaminando le 
possibilità di migliorare ulteriormente il coordinamento interno e le 
procedure decisionali. 
6. Monitoraggio della sicurezza alimentare 
Seguire da vicino l'evoluzione della sicurezza alimentare a livello nazionale, 
locale e familiare è naturalmente compito dei governi nazionali, delle 
comunità locali o di altri operatori che spesso non sono attrezzati per farlo 
o non dispongono dei fondi necessari alla bisogna. Per venire in loro aiuto 
sono state intraprese varie iniziative internazionali, principalmente per il 
desiderio di disporre dei dati significativi necessari per poter eventualmente 
inviare segnali di allarme al più presto possibile. In tal modo, si potrebbe 
accorciare il tempo necessario per mettere in moto l'aiuto alimentare 
d'urgenza, limitando le perdite di vite umane. L'allegato 2 presenta con 
maggiori particolari le iniziative internazionali di sorveglianza e di 
allarme, nonché i relativi sviluppi. 
7. Intervento coordinato della Comunità e degli stati membri 
ai fini della sicurezza alimentare 
Occorre tenere presente prima di tutto che ciascuno stato membro è pienamente 
responsabile delle sue politiche e dei suoi programmi di cooperazione allo 
sviluppo, ma che, come previsto dall'articolo 130 X del trattato di 
Maastricht, la Comunità e gli stati membri cercheranno di coordinare le 
politiche e si consulteranno in relazione ai programmi operativi in questo 
campo. L'articolo precisa inoltre che la Commissione può prendere iniziative 
per promuovere tale coordinamento e che possono essere decise anche azioni 
comuni. L'ambito generale e le procedure per il coordinamento e le 
consultazioni dovrebbero essere, in una prima fase, solo quelle approvate dal 
Consiglio nella risoluzione adottata nel dicembre 1993. 
- 14 -
Pertanto nel caso della sicurezza alimentare, che costituisce un settore 
prioritario tanto per la CE quanto per gli stati membri, l'obiettivo di 
migliorare il coordinamento a livello politico va realizzato ricorrendo più 
sistematicamente agli strumenti disponibili e rendendoli più incisivi. In 
particolare occorre ricorrere più frequentemente agli esperti in materia di 
sicurezza alimentare degli stati membri e dei servizi della Commissione, si 
propone che questo gruppo di esperti segua l'attuazione e sorvegli 
l'applicazione della risoluzione del Consiglio in materia di coordinamento nel 
settore della sicurezza alimentare, che dovrà essere adottata quest'anno; esso 
dovrà consentire lo scambio di informazioni, e presentare raccomandazioni 
circa lo svolgimento delle consultazioni operative tra la Comunità e gli Stati 
membri. 
(Per essere esaurienti si precisa che non si propone la costituzione di un 
Comitato sicurezza alimentare in quanto non è disponibile alcuno strumento 
finanziario specifico). 
In base a quanto esposto nel capitolo 5 si conclude che nel cercare di 
rafforzare il coordinamento a livello delle politiche si deve prima di tutto 
lavorare assieme per arrivare ad avere una produzione equilibrata di prodotti 
alimentari di base sul piano locale e sul piano nazionale. Il passo successivo 
consiste nell'unire le forze allorché si tratta di scegliere e di attuare 
investimenti a lungo termine per ridurre la vulnerabilità di queste situazioni 
spesso precarie. Occorre infine impegnarsi in modo coordinato nella 
elaborazione ed attuazione delle strategie per la sicurezza alimentare in un 
sempre maggior numero di paesi in cui la situazione alimentare è precaria. 
Si deve peraltro essere abbastanza realistici da abbandonare 1'idea troppo 
ottimistica secondo cui la piena sicurezza alimentare generalizzata è 
possibile in tutti i paesi. I periodi di siccità prolungati e le guerre 
continueranno a causare nell'Africa subsahariana situazioni d'emergenza e 
richiederanno la realizzazione di grosse operazioni di soccorso. Conviene 
quindi seguire da vicino gli sviluppi della situazione e essere pronti. 
È necessario assicurare il coordinamento a livello comunitario e dei singoli 
Stati membri anche per qualsiasi aiuto alimentare correlato alla sicurezza 
alimentare, attraverso il Comitato per l'aiuto alimentare oppure attraverso il 
gruppo di lavoro del Consiglio per l'aiuto alimentare. Si propone pertanto che 
questi due organi studino in via prioritaria i seguenti argomenti: 
una migliore integrazione dell'aiuto alimentare e dei programmi/progetti 
orientati allo sviluppo; 
la monetizzazione dell'aiuto alimentare; 
l'accento sui programmi di aiuto alimentare diretto, come migliore 
strumento per la realizzazione della sicurezza alimentare, in 
particolare attraverso l'uso dei fondi di contropartita; 
la messa in comune dei fondi di contropartita, che devono essere 
classificati come risorse per l'attuazione delle politiche nazionali di 
sicurezza alimentare e non considerati semplicemente come utili a 
sostegno della bilancia dei pagamenti; 
il monitoraggio dei fabbisogni (valutazione delle colture e delle 
scorte) e la stima dei livelli di aiuto alimentare adeguati; 
la valutazione del livello a cui ridurre l'aiuto alimentare non 
d'urgenza; 
l'incoraggiamento delle operazioni triangolari e lo scambio di 
informazioni in tale campo. 
- 15 -
In considerazione degli effetti della Politica agraria comune sui mercati dei 
paesi in via di sviluppo e quindi della sicurezza alimentare, si propone di 
analizzare a fondo la PAC ed il suo impatto oltremare. Inoltre, ai fini della 
coerenza tra diverse aree delle politiche comunitarie, si propone di valutare 
la necessità di modulare alcuni aspetti della PAC per tener conto degli 
obiettivi di sicurezza alimentare fissati nei paesi ACP e PVS-ALA. Tale 
approccio dovrebbe essere pienamente in linea con la succitata richiesta del 
Consiglio "sviluppo" (nov. 1992) che stabilisce la necessità di valutare le 
correlazioni e gli effetti delle diverse politiche. 
A livello dei paesi beneficiari, si propone di organizzare incontri di 
coordinamento bimestrali tra i rappresentanti degli Stati membri e la 
delegazione della CE per esaminare eventuali nuove proposte in questi campi, o 
preparare inziative congiunte ad esempio per quanto riguarda la programmazione 
della sicurezza alimentare. Nei paesi in cui questo ben noto meccanismo è già 
impiegato, si potrebbe dedicare parte della riunione mensile al tema della 
sicurezza alimentare. 
Affrontare insieme i problemi connessi con la sicurezza alimentare a livello 
di singolo paese presenta l'ulteriore vantaggio di avere un maggior peso nelle 
discussioni con il governo sulle politiche a medio e lungo termine che 
determinano in ultima analisi l'aspetto dell'offerta nazionale e locale 
nell'ambito del problema della sicurezza alimentare. 
Il coordinamento a livello del paese beneficiario serve inoltre a mettere in 
pratica un'interessante opzione che diviene attuale ora che l'accordo GATT è 
stato firmato. Si propone di prendere in considerazione tale opzione nel caso 
di paesi che stiano attuando programmi di aggiustamento strutturale e siano 
afflitti da un deficit alimentare strutturale. Tale opzione potrebbe essere 
chiamata "approccio dell'interesse comune" e prevede tra l'altro gli elementi 
illustrati qui di seguito. 
Durante la fase di transizione verso la piena attuazione dell'accordo GATT si 
deve aumentare temporaneamente l'aiuto alimentare programmato, monetizzarlo e 
mettere assieme i derivanti fondi di contropartita; occorre poi negoziare e 
seguire assieme i piani ed i programmi nazionali di sicurezza alimentare, 
finanziati mediante i fondi di contropartita. In tal modo si potrebbero 
immettere fondi nell'economia nazionale dando un contributo alla realizzazione 
della sicurezza alimentare. Riunendo una quantità sufficiente di fondi di 
contropartita si acquisisce una considerevole influenza per spingere 
l'attuazione di piani e programmi di sicurezza alimentare adeguati, a 
beneficio di tutte le parti interessate. 
occorre evitare o perlomeno ridurre al minimo il rischio di destabilizzare il 
mercato dei generi alimentari del paese beneficiario mediante una 
programmazione accurata basata sulla valutazione dei fabbisogni, sulle 
capacità di assorbimento e di movimentazione locali e nazionali e su un 
corretto tempismo delle operazioni. Per quanto concerne gli aspetti pratici 
del coordinamento, si può studiare il caso del Mali. 
Occorre attuare un maggior coordinamento anche per quanto riguarda le 
strategie regionali da seguire ai fini della sicurezza alimentare, 
collaborando con l'IGGADD, con il Comitato interstatale per la lotta contro la 
siccità nel Sahel (CILSS), con la Conferenza di coordinamento per lo sviluppo 
dell'Africa australe (SADCC), con il ZEP e con la Conferenza dei ministri 
dell'agricoltura dell'Africa occidentale e centrale. 
Vi è ancora un campo nel quale si propone un'iniziativa di coordinamento a 
livello comunitario: la messa in atto della dichiarazione della ICN. 
- 16 -
Nell'ambito delle Nazioni Unite si sta discutendo a chi competa prendere 
l'iniziativa per la definizione di piani nazionali e la formulazione di 
programmi atti a contribuire a migliorare la situazione nutrizionale di un 
paese e in particolare dei suoi gruppi più vulnerabili. Vorrebbe assumere 
questo ruolo la FAO, ma essa sembra essere per molti inaccettabile. 
Inoltre, dato che per la maggior parte la dichiarazione della ICN tratta 
problemi connessi con la sicurezza alimentare e si occupa prevalentemente 
dell'Africa subsahariana dove i problemi sono maggiori, sembra logico 
assegnare un ruolo primario nella sua attuazione alla comunità, che è attiva 
in tutta l'Africa subsahariana, ha tenuto a riaffermare l'importanza della 
sicurezza alimentare, ha acquisito in proposito una lunga esperienza ed è il 
principale donatore di aiuto alimentare. Tale approccio sembra essere un modo 
appropriato d'introdurre piani e strategie nazionali di sicurezza alimentare 
che siano realistici, tengano conto dell'esperienza acquisita e siano basati 
su una visione realistica del ruolo dei governi e delle altre parti coinvolte, 
L'articolo 130 X del trattato di Maastricht fa esplicitamente riferimento al 
coordinamento in relazione alle organizzazioni internazionali ed alle 
conferenze internazionali. 
Si propone quindi che la Comunità assuma un ruolo di coordinamento 
nell'attuazione della dichiarazione della ICN, tenendo in debito conto altre 
iniziative internazionali in questo campo. Le modalità pratiche di tale 
coordinamento dovranno essere definite attraverso esperienze pilota in due o 
tre paesi. 
- 17 -
ALLEGATO 1 
ALCUNI ESEMPI DEL CONTRIBUTO DELL'AIUTO ALIMENTARE ALLO SVILUPPO 
Si presentano quali esempi di buone combinazioni dell'aiuto alimentare e di 
obiettivi orientati allo sviluppo: il Programma integrato di sviluppo e aiuto 
alimentare (Integrated Food Assisted Development Programme- IFADEP) in 
Bangladesh, il Programma di ristrutturazione del mercato cerealicolo (PRMC) 
nel Mali e l'evoluzione dell'aiuto alimentare in Bolivia. 
La prima di queste iniziative combina l'assistenza finanziaria e tecnica con 
1'aiuto alimentare ed è fortemente integrata nella politica di sviluppo del 
Bangladesh. Il progetto mira a migliorare il livello e la qualità della vita 
delle popolazioni rurali più povere del paese, allo scopo di ridurre 
gradualmente la quantità totale di aiuto alimentare necessaria. Il programma, 
che viene attuato in stretta collaborazione con il PAM è suddiviso in quattro 
sottoprogetti : 
aiuto alle donne rurali prive di mezzi (distribuzione gratuita di cibo); 
sviluppo di piccoli centri di sfruttamento ittico delle acque interne 
(operazioni "food for work"); 
sviluppo dei mercati e dei trasporti rurali; 
potenziamento delle strutture istituzionali. 
L'intero programma metterà a disposizione oltre 560.000 t di cereali e 30 
Mio di ECU in un periodo di sei anni, si prevede che il livello dell'aiuto 
alimentare comunitario al paese diminuirà gradualmente dall'attuale livello di 
140.000 t a meno di 100.000 t dopo il 1996, mano a mano che il paese si 
avvicina all'autosufficienza in fatto di cereali. 
Il PRMC è stato iniziato 12 anni fa quando nel Mali il mercato cerealicolo era 
completamente controllato e regolato ed il paese non faceva ancora parte 
dell'Unione monetaria dell'Africa occidentale (zona CFA). L'obiettivo era 
quello di liberalizzare e di stabilizzare il mercato dei cereali. Il 
principale strumento utilizzato è stato l'impegno ad accantonre in più anni 
fino a 58.000 t di cereali (in piccola parte come capitale contante) e gestire 
tale quantitativo come una modesta scorta di riserva per la stabilizzazione 
dei prezzi ed ai fini della sicurezza alimentare. I donatori e le autorità del 
Mali hanno gestito assieme tale scorta e in particolare hanno riunito il 
ricavato a formare un fondo di contropartita comune; questo è stato usato per 
vari scopi, sempre tuttavia legati alla commercializzazione ed allo stoccaggio 
dei cereali (prestiti anticipati sui raccolti, immagazzinamento, conservazione 
dei cereali, ecc.) ed alla movimentazione e distribuzione di tutti gli aiuti 
alimentari in cereali. Il fondo non è stato usato per attività rivolte 
direttamente a favorire l'incremento della produzione. 
Attualmente, nel Mali il problema della sicurezza alimentare è molto meno 
pronunciato e gli sforzi vengono rivolti alla modernizzazione dei sistemi di 
commercializzazione e di stoccaggio dei cereali e ad un allargamento delle 
colture di risone (fino a poco tempo fa, il PRMC si è concentrato sulla 
coltivazione dei cereali secchi). A parte la piccola scorta di riserva, in 
Mali la commercializzazione, gli scambi e lo stoccaggio dei cereali sono 
completamente liberalizzati, ossia il settore è completamente in mano ai 
privati. Finora, la sola eccezione è il credito agricolo. 
Tra i motivi del successo del programma vanno annoverate l'impostazione 
pluriennale dell'erogazione di aiuto alimentare, lo stretto coordinamento 
operativo tra i donatori, la messa in comune dei fondi di contropartita, 
l'impiego di questi ultimi soltanto ai fini della sicurezza alimentare e della 
commercializzazione e la coerenza delle politiche governative. 
- 18 -
Nel caso della Bolivia, fin dal 1990 la Comunità ha adottato la strategia di 
legare l'aiuto alimentare ai gruppi più vulnerabili (i contadini che vivono 
sull'altopiano andino) ad iniziative a sostegno del loro sviluppo agricolo. 
L'aiuto (per un volume totale di 20.000 t nel 1990; 16.000 t nel 1993), 
erogato inizialmente sotto forma di distribuzione gratuita, è stato 
progressivamente monetizzato e quest'ultimo modo di erogazione rappresenta 
ormai il 75% del totale. I fondi di contropartita vengono utilizzati per 
finanziare altri progetti di sviluppo rurale e per la sicurezza alimentare 
sulle Ande. Il consistente aumento della produzione agricola nelle pianure 
tropicali ha consentito di procedere ad acquisti di generi alimentari in loco 
da distribuire gratuitamente e anche ad acquisti per operazioni triangolari 
con il vicino Perù. 
Per il 1994, si prevede di iniziare azioni di sostituzione per proseguire il 
sostegno allo sviluppo agricolo ed alla sicurezza alimentare. 
- 19 -
ALLEGATO 2 
MONITORAGGIO DELLO SVILUPPO ALIMENTARE 
Tra le iniziative internazionali avviate, le principali sono il "Sistema 
mondiale di informazione e preavviso rapido nei settori agricolo e alimentare' 
(GIEWS) della FAO, il "Sistema di preavviso rapido delle carestie" (FEWS) di 
USAID che riguarda principalmente il sahel, "Diagnostic Permanent" della CE e 
la rete della "Conferenza di coordinamento per lo sviluppo dell'Africa 
australe" (SADCC). Oltre a tali iniziative, in molti paesi sono operativi 
sistemi di preavviso rapido nazionali, alcuni dei quali (per es. quello del 
Ciad) funzionano particolarmente bene seppur in condizioni molto difficili. 
Ove necessario, speciali "missioni per l'assistenza alle colture e 
l'approvvigionamento di generi alimentari" sono organizzate dalla FAO e dal 
PAM. Le ONG, con la loro rete spesso capillare di contatti o di personale in 
aree remote, svolgono un ruolo importante per la fornitura delle informazioni 
giuste nel momento giusto. 
Una delle interessanti conclusioni che si possono trarre dai dati forniti da 
fonti come il GIEWS è che in aree molto estese la scarsità di cibo è dovuta 
più ai conflitti armati che non alle avverse condizioni meteorologiche. I 
programmi orientati alla sicurezza alimentare non possono evitare 
l'instabilità politica o frenare i conflitti armati. Si può semplicemente 
sperare che l'accresciuta sicurezza alimentare e la riduzione della povertà 
contribuiscano nel lungo periodo a diminuire la spinta (fisica) a fare la 
guerra. 
Nonostante i risultati raggiunti, c'è ancora molto da fare per migliorare i 
sistemi di monitoraggio della sicurezza alimentare, specialmente per quanto 
riguarda l'affidabilità dei dati, che è scarsa, o comunque poiché i dati sono 
contraffatti per ottenere l'invio di maggiori quantità di aiuto alimentare 
(d'urgenza). 
Sono necessari miglioramenti anche in altre aree, ad esempio per quanto 
concerne lo scambio di metodi di lavoro e di approcci tra differenti aree 
geografiche (anglofone e francofone) e l'inclusione sistematica di colture 
tradizionali diverse dai cereali - in particolare le radici ed i tuberi -
nelle analisi effettuate. 
Un più attivo coinvolgimento della Comunità e dei suoi Stati membri nel 
monitoraggio della sicurezza alimentare indurrà certamente una migliore 
qualità di tale attività. 
È necessario studiare nuovi modi e metodi per ottenere i dati occorrenti e 
migliorare i risultati ottenuti con i sistemi esistenti. In alcuni paesi come 
la Costa d'Avorio e il Mali vengono eseguite regolarmente indagini sul 
bilancio delle famiglie, attraverso cui è possibile avere un quadro della 
sicurezza alimentare a livello dei nuclei familiari. 
Devono essere ulteriormente sviluppati gli indici della sicurezza alimentare 
delle famiglie, tenendo comunque conto dei risultati ottenuti dal CFS della 
FAO. E' in particolare in questo contesto che deve essere preso in 
considerazione l'aspetto qualitativo della sicurezza alimentare, ossia la 
composizione del menu giornaliero in rapporto ai fabbisogni nutrizionali per 
una vita sana ed attiva. Attualmente tale campo non è tenuto sufficientemente 
in conto nelle operazioni di raccolta dei dati. 
In questo contesto, sembra utile anche l'iniziativa (del "Save the Children 
Fund" e della FAO) volta ad integrare l'analisi dell'offerta di generi 
alimentari (dati meteorologici, valutazione delle colture e dei generi 
alimentari offerti) con un'analisi più approfondita della domanda mediante la 
- 20 -
"mappatura dei rischi" a cui sono soggette talune aree o taluni gruppi di 
persone ritenuti particolarmente vulnerabili. La Commissione fornisce 
volentieri un sostegno a questo studio supplementare a livello subnazionale, 
che dovrebbe fornire i dati di riferimento necessari e facilitare il futuro 
monitoraggio della situazione della sicurezza alimentare. 
Certamente questi metodi e strumenti di monitoraggio sofisticati funzionano 
bene e consentono di ottenere dati affidabili, ma non bisogna dimenticare che 
essi richiedono la disponibilità di grossi fondi e di un grande numero di 
personale (espatriato) e quindi comportano elevate spese ricorrenti. Le forme 
di monitoraggio più semplici e poco costose, le valutazioni quantitative, 
richiedono un minore impiego di risorse ma presentano anch'esse dei problemi. 
— 1 X u 
21 
ISSN 0254-1505 
COM(94)165def. 
DOCUMENTI 
IT io il 
N. di catalogo : CB-CO-94-180-IT-C 
ISBN 92-77-67907-7 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo