Relazione speciale Combattere 
l’eutrofizzazione nel Mar 
Baltico: occorrono ulteriori 
e più efficaci interventiIT 2016  n. 03
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA

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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2016
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© Unione europea, 2016
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Combattere 
l’eutrofizzazione nel Mar 
Baltico: occorrono ulteriori 
e più efficaci interventi
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo 
comma, del TFUE)Relazione specialeIT 2016  n. 03
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità 
espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit affin -
ché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese in 
questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II - presieduta da Henri Grethen, Membro della Corte - 
specializzata nei settori di spesa riguardanti le politiche strutturali, i trasporti e l’energia. L’audit è stato diretto da Ville Itälä, 
Membro della Corte, coadiuvato da Turo Hentilä, capo di Gabinetto, e da Outi Grönlund, attaché ; Alain Vansilliette, primo mana -
ger; Maria del Carmen Jimenez, capo incarico; Krzysztof Zalega, Nils Odins, Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, Jean-François 
Hynderick e Vivi Niemenmaa, auditor.
Da sinistra a destra:  T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz, K. Zalega, 
J.-F. Hynderick.

03
 Indice
Paragrafi
 Glossario e abbreviazioni
I-IX Sintesi
1-14  Introduzione
1-5 Il Mar Baltico e l’eutrofizzazione
6 -11  Strumenti giuridici dell’UE riguardanti il contrasto dell’inquinamento delle acque da sostanze 
eutrofizzanti
12-14  Strumenti del bilancio dell’UE disponibili per il contrasto dell’inquinamento delle acque da 
sostanze eutrofizzanti
15-17  Estensione e approccio dell’audit
18 -112  Osservazioni
18-41  Attuazione, da parte degli Stati membri, della riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti nel 
Mar Baltico
23-25  Progressi limitati nella riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico
26-31  I piani degli Stati membri in materia di riduzione delle sostanze eutrofizzanti mancano di ambizione e di 
indicatori adeguati
32-36  Gli Stati membri visitati tengono conto solo in parte, nei rispettivi programmi o quadri giuridici, delle 
raccomandazioni dell’Helcom
37-41  L ’affidabilità dei dati del monitoraggio dell’apporto di sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico non è garantita
42-69  Efficacia delle azioni volte a ridurre l’inquinamento da sostanze eutrofizzanti provenienti dalle 
acque reflue urbane
46-54  La maggior parte degli Stati membri tuttora non rispetta la direttiva sul trattamento delle acque reflue 
urbane
55-57  Gli impianti di trattamento delle acque reflue cofinanziati dall’UE sono efficaci, benché non ne sia sempre 
garantita la sostenibilità
58-64  Il monitoraggio della Commissione sull’attuazione della direttiva da parte degli Stati membri non 
è tempestivo
65-69  Il sostegno finanziario che l’UE fornisce alla Russia e alla Bielorussia è potenzialmente efficiente in termini 
di rapporto benefici/costi, ma ha una portata assai limitata rispetto a ciò che è necessario e l’attuazione dei 
progetti richiede molto tempo
04 Indice 
70-102  Efficacia degli interventi volti a ridurre l’inquinamento idrico da nutrienti utilizzati in agricoltura
75-83  La direttiva sui nitrati non è attuata in modo efficace, nonostante il monitoraggio relativamente riuscito da 
parte della Commissione
84-90  Il meccanismo della condizionalità contribuisce a far rispettare la direttiva sui nitrati e altri requisiti relativi 
alla concimazione, ma non è pienamente efficace
91-102  Le misure di sviluppo rurale cofinanziate dall’UE nel periodo 2007-2013 hanno avuto effetti esigui sulla 
riduzione dell’inquinamento dovuto alla presenza di sostanze eutrofizzanti nei corpi idrici degli Stati 
membri visitati
103-112  Il valore aggiunto della strategia dell’Unione europea per la regione del Mar Baltico (SUERMB) per 
la riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico
105 Una complessa rete di governance e un valore aggiunto difficile da accertare
106-108  I progetti-faro concorrono a diffondere le buone pratiche, per quanto il loro impatto sulla riduzione delle 
sostanze eutrofizzanti non sia stato dimostrato
109 -112  Necessità di programmi operativi per tenere maggiormente conto della SUERMB
113-128  Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato I  — Valori-obiettivo di riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti
 Allegato II — Evoluzione degli apporti di azoto e fosforo nel Mar Baltico, per paese
 Allegato III — Raggiungimento dei massimali di apporto per sotto-bacino
 Allegato IV  —  Concentrazione di sostanze eutrofizzanti negli effluenti degli impianti di 
trattamento delle acque reflue nelle maggiori città degli Stati membri dell’UE che 
si affacciano sul Mar Baltico (2013)
 Allegato V — Progetti faro e altri progetti significativi per l’attuazione della SUERMB
 Risposte della Commissione
05
 Glossario e abbreviazioni
Bacino idrografico : il territorio nel quale scorrono tutte le acque superficiali attraverso una serie di torrenti, fiumi ed 
eventualmente laghi per sfociare al mare presso un’unica foce, a estuario o a delta. Il distretto idrografico è parte del 
bacino idrografico in uno specifico Stato membro.
BSAP ( Baltic Sea Action Plan ): piano d’azione per il Mar Baltico (cfr. paragrafo 8).
Corpo idrico : elemento discreto e significativo delle acque di superficie. Include laghi, riserve d’acqua, torrenti, fiumi, 
canali, corpi idrici di transizione e tratti di acque costiere.
Fonti di inquinamento : esistono due tipi di fonti d’inquinamento veicolato dall’acqua: le fonti diffuse, che sono 
quelle per le quali non esiste uno specifico punto di scarico; in tale senso le attività più inquinanti sono quelle agricole 
e forestali, unitamente alle abitazioni non connesse alla rete fognaria; le fonti puntuali, che hanno invece uno specifico 
punto di scarico; si tratta degli scarichi provenienti dagli impianti di trattamento delle acque reflue urbane, dalle industrie 
e dalle aziende di allevamento ittico.
Helcom : Commissione di Helsinki (cfr. paragrafo 8).
Principio «chi inquina paga» : principio sancito dal trattato sul funzionamento dell’Unione europea (articolo 191, 
paragrafo 2). Per quanto concerne le acque reflue, in forza di tale principio chi scarica acque reflue deve pagare 
per l’inquinamento causato (ad esempio, gli abitanti dovrebbero pagare i servizi di depurazione sulla base delle 
tariffe relative alle acque reflue; gli impianti di trattamento delle acque reflue dovrebbero corrispondere una tassa 
sull’inquinamento).
Programma di misure : la parte del piano di gestione del bacino idrografico che indica le misure che è necessario 
adottare affinché i corpi idrici siano riportati ad un buono stato, tenendo conto delle caratteristiche del distretto 
idrografico. Simili programmi di misure devono essere predisposti anche per il ripristino della qualità delle acque marine.
Stato delle acque : l’espressione complessiva dello stato di un corpo idrico superficiale interno, determinato dal suo stato 
ecologico e chimico. Per le acque marine, lo stato delle acque corrisponde allo stato ambientale, basato su criteri diversi 
da quelli riferibili allo stato delle acque superficiali interne.
SUERMB : strategia dell’UE per la regione del Mar Baltico (cfr. paragrafo 11).
06
 Sintesi
I
Sul Mar Baltico si affacciano otto Stati membri dell’Unione europea (Danimarca, Germania, Estonia, Lettonia, Lituania, 
Polonia, Finlandia e Svezia) e la Russia. Si tratta di uno dei mari più inquinati al mondo. La lotta contro l’eutrofizzazione 
è considerata una sfida impegnativa. La direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino del 2008 mira a raggiun -
gere il buono stato ecologico delle acque marine dell’Unione europea (UE) entro il 2020. Ai sensi di detta direttiva, gli 
Stati membri devono cooperare, a livello regionale e sub-regionale, per raggiungere gli obiettivi della direttiva, utiliz -
zando ad esempio, ove pratico e opportuno, le strutture già esistenti nell’ambito delle convenzioni marittime regionali. 
Per il Mar Baltico, la convenzione pertinente è la Convenzione di Helsinki (retta dalla Commissione di Helsinki, Helcom) 
e il relativo piano d’azione per il Mar Baltico, che prescrive la riduzione dei carichi di nutrienti da parte dei paesi firmatari.
II
Nel 2009, il Consiglio europeo ha adottato una strategia macroregionale, ossia la strategia dell’Unione europea per la 
regione del Mar Baltico. Essa mira in particolare a promuovere la protezione ambientale, compresa una riduzione dei cari -
chi di nutrienti, favorendo una maggiore cooperazione tra i paesi confinanti e soluzioni innovative.
III
Le principali fonti dei carichi di nutrienti che causano l’eutrofizzazione sono l’agricoltura e le acque reflue urbane. Nel 
periodo 2007-2013, il contributo dell’UE ai progetti di raccolta e trattamento delle acque reflue nei cinque Stati membri 
che si affacciano sul Mar Baltico e che beneficiano del sostegno dell’UE in questo campo è stato pari a 4,6 miliardi di euro. 
Le misure di sviluppo rurale, inclusa la tutela delle acque, per tutti gli otto Stati membri costieri del Mar Baltico, sono 
ammontate a 9,9 miliardi di euro.
IV
L’audit della Corte intende accertare se gli interventi dell’UE siano stati efficaci nell’aiutare gli Stati membri a ridurre i cari -
chi di nutrienti nel Mar Baltico. La conclusione generale è che tali interventi si sono tradotti in progressi limitati in termini 
di riduzione delle sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico.
V
I piani messi in atto dagli Stati membri per raggiungere i valori-obiettivo di riduzione delle sostanze eutrofizzanti fissati 
dall’Helcom si basano sui rispettivi piani di gestione dei bacini idrografici predisposti sulla base della direttiva quadro in 
materia di acque. Detti piani mancano di ambizione: sono, infatti, incentrati sulle «misure di base» per l’attuazione delle 
direttive dell’UE relativamente alle specifiche attività che causano l’inquinamento da sostanze eutrofizzanti, principal -
mente le acque reflue urbane e l’agricoltura. Una minore attenzione è rivolta alle misure per il controllo delle fonti diffuse 
di nutrienti e alle «misure supplementari» di cui alla direttiva quadro in materia di acque. Le misure sono state istituite 
sulla base di informazioni insufficienti. Inoltre, mancano di valori-obiettivo e di indicatori adeguati per la valutazione dei 
successi raggiunti nella riduzione dei carichi di nutrienti nelle acque.
Sintesi 07
VI
Gli interventi volti a ridurre i carichi di nutrienti provenienti dagli agglomerati urbani hanno portato a una riduzione delle 
sostanze eutrofizzanti; diversi agglomerati trattano le acque reflue urbane sulla base di norme più rigorose di quelle 
sancite dalla direttiva concernente il trattamento delle acque reflue urbane. Tuttavia, nonostante i considerevoli finanzia -
menti dell’UE, l’attuazione della direttiva subisce ritardi negli Stati membri che hanno aderito all’UE nel 2004. Inoltre, non 
tutti gli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico e che erano tenuti a ottemperare alla direttiva entro il 2012 adem -
piono ai propri obblighi. Il monitoraggio della Commissione sull’attuazione della direttiva da parte degli Stati membri 
non è stato tempestivo. In Russia e Bielorussia, gli interventi dell’UE concernenti le acque reflue urbane sono potenzial -
mente efficienti in termini di rapporto benefici/costi, ma hanno una portata assai limitata rispetto a ciò che è necessario 
e l’attuazione dei progetti richiede molto tempo.
VII
L’attuazione della direttiva sui nitrati da parte degli Stati membri dell’UE che si affacciano sul Mar Baltico non è piana -
mente efficace: le aree pertinenti non sono definite in modo appropriato e i requisiti fissati dagli Stati membri nei rispet -
tivi piani d’azione non sono sufficientemente rigorosi. Per quanto riguarda i requisiti concernenti la concimazione con 
nutrienti, l’effetto deterrente del meccanismo di condizionalità è insufficiente, visto che il livello di non conformità resta 
elevato. Benché tutti i piani di gestione dei bacini idrografici includano misure supplementari per far fronte ai carichi di 
nutrienti provenienti dall’agricoltura, esse non sono state sufficientemente mirate alle aree identificate come bisognose 
delle stesse. Inoltre, nessuno Stato membro si è avvalso dell’opzione, ai sensi della normativa dell’UE, di rendere obbliga -
torie alcune di queste misure per le aziende situate in queste aree.
VIII
La strategia dell’Unione europea per la regione del Mar Baltico sta accentuando l’importanza politica dello stato ambien -
tale del Mar Baltico e della cooperazione regionale ma, ad oggi, il suo valore aggiunto in termini di riduzione dell’apporto 
di sostanze eutrofizzanti è difficile da accertare.
IX
La Corte formula una serie di raccomandazioni per migliorare l’efficacia delle azioni di contrasto all’eutrofizzazione nel 
Mar Baltico.
08
 Introduzione
Il Mar Baltico e l’eutrofizzazione
01 
Il Mar Baltico è uno dei mari più inquinati al mondo e l’eutrofizzazione è conside -
rata il suo più grande problema1. Sul Mar Baltico si affacciano nove paesi: otto Stati 
membri dell’UE (Danimarca, Germania, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Finlandia 
e Svezia) e la Russia. La Bielorussia è un altro grande paese compreso nel bacino idro -
grafico del Mar Baltico.
02 
L’eutrofizzazione è un processo che si verifica quando un carico eccessivo di nutrienti, 
generati soprattutto dall’attività umana (segnatamente azoto e fosforo), penetra in 
un corpo idrico. Concentrazioni di nutrienti elevate portano a una proliferazione di 
alghe intensa e potenzialmente tossica (cfr.  foto 1 ).1 Agenzia  europea 
dell’ambiente, Nutrients in 
transitional, coastal and marine 
waters (CSI 021)  («Nutrienti 
nelle acque di transizione, 
costiere e marine»). 
Valutazione pubblicata 
nel marzo 2013.
Foto 1 — Acqua marina eutrofica
Fonte:  Helcom, foto di Samuli Korpinen.
09 Introduzione 
03 
L’eutrofizzazione può ridurre significativamente l’utilità del mare riducendo la biodi -
versità, rovinando l’immagine della costa e impoverendo gli stock ittici. I sotto-bacini 
marini più colpiti sono il Golfo di Finlandia, il Golfo di Riga e la zona centrale più 
profonda del Mar Baltico, denominata Baltico centrale (cfr.  figura 1 ).Figura 1Eutrofizzazione nel Mar Baltico
Fonte:  Helcom. Cfr. Minna Pyhälä, Manuel Frias Vega, Maria Laamanen, Vivi Fleming-Lehtinen, Günt -
her Nausch e Alt Norkko, What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003-2007?  (Qual era 
lo stato dell’eutrofizzazione del Mar Baltico nel 2003-2007?), 2010.
Swed enFinland
Russia
Norway
PolandBelarusLatvia
Lithuani a
GermanyEstonia
Denmark
HELCOM 2 010Eutrophication status
GOOD
BADGulf of Finland
Gulf of RigaGulf of Riga
Baltic Proper
10 Introduzione 
04 
Le principali fonti dei nutrienti che arrivano in mare sono i carichi veicolati dall’acqua 
che arrivano dall’interno, attraverso i fiumi e gli scarichi diretti dalla costa. I carichi 
veicolati dall’acqua sono responsabili del 78 % di tutto l’azoto e del 95 % di tutto il fo -
sforo che entrano nel Mar Baltico2. Le due fonti più significative dei carichi di nutrienti 
veicolati dall’acqua sono le fonti diffuse, specialmente l’agricoltura (responsabile del 
45 % dell’azoto complessivo e del 45 % del fosforo complessivo) e le fonti puntuali, 
principalmente le acque reflue urbane (responsabili del 12 % dell’azoto complessivo 
e del 20 % del fosforo complessivo)3.
05 
I cambiamenti climatici, poi, comportano due ulteriori sfide. In primo luogo, si pre -
vede che, con inverni più brevi e più umidi, si ridurranno le precipitazioni nevose e la 
banchisa; ciò, a sua volta, determinerà un maggiore dilavamento dai bacini idrografici 
fluviali. Questo fenomeno si tradurrà in un aumento progressivo dei carichi di nutrienti 
che entrano in mare, aggravando l’eutrofizzazione4. In secondo luogo, l’aumento delle 
temperature marine comporterà migliori condizioni per la crescita delle proliferazioni 
di alghe e un prolungato periodo di crescita.
Strumenti giuridici dell’UE riguardanti il contrasto 
dell’inquinamento delle acque da sostanze 
eutrofizzanti
06 
La qualità delle acque marine dell’UE è disciplinata dalla direttiva quadro sulla strate -
gia per l’ambiente marino del 20085, il cui obiettivo è garantire che le acque marine 
dell’UE raggiungano il buono stato ecologico entro il 2020. L’attuazione della diret -
tiva è ancora in una fase iniziale: gli Stati membri erano tenuti a riferire alla Commis -
sione, entro ottobre 2012, sulla propria determinazione di «buono stato ecologico» 
per le acque marine, sulla base dei descrittori proposti dalla direttiva (uno dei quali 
è l’eutrofizzazione), di una valutazione iniziale dello stato delle rispettive acque mari -
ne e dei rispettivi valori-obiettivo ambientali e pertinenti indicatori.
07 
L’attuazione della direttiva è responsabilità degli Stati membri. Entro fine 2015, questi 
dovevano preparare un programma di misure per raggiungere il buono stato ecolo -
gico. Questi programmi devono essere inviati alla Commissione entro marzo 2016. 
Come principio generale, gli Stati membri dovrebbero, per quanto possibile, basarsi 
sugli obiettivi e sulle attività delle convenzioni marittime regionali già esistenti.2 Helcom, Updated Fifth Baltic 
Sea Pollution Load Compilation 
(PLC-5.5)  (Quinta compilazione 
aggiornata del carico 
inquinante nel Mar Baltico), 
2015 (dati del 2010).
3 Helcom, Fifth Baltic Sea 
Pollution Load Compilation 
(PLC-5) »(Quinta compilazione 
del carico inquinante nel Mar 
Baltico), 2011 (dati del 2006).
4 Gruppo di autori BACC II per la 
valutazione del cambiamento 
climatico per il bacino del Mar 
Baltico, «Second Assessment 
of Climatic Change for the 
Baltic Sea Basin» (Seconda 
valutazione del cambiamento 
climatico per il bacino del Mar 
Baltico), Regional Climatic 
Studies , Springer International 
Publishing, 2015.
5 Direttiva 2008/56/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 17 giugno 2008, 
che istituisce un quadro per 
l’azione comunitaria nel 
campo della politica per 
l’ambiente marino (GU L 164 
del 25.6.2008, pag. 19).
11 Introduzione 
08 
Per il Mar Baltico, è stata sottoscritta una convenzione regionale nel 1974, ossia la 
Convenzione di Helsinki sulla protezione dell’ambiente marino nella zona del Mar 
Baltico. I firmatari della convenzione sono attualmente Unione europea, Danimarca, 
Germania, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Finlandia, Svezia e Russia. Nel 2007, la 
Commissione di Helsinki (Helcom), responsabile della Convenzione, ha proposto il 
piano d’azione per il Mar Baltico (BSAP) per riportare il Mar Baltico ad un buono stato 
ecologico entro il 2021. Detto piano è stato approvato dai firmatari.
09 
Per conseguire il buono stato ecologico delle acque marine, è essenziale garantire 
la buona qualità dell’acqua che dai fiumi si riversa nei mari. La direttiva quadro in 
materia di acque del 20006 fornisce un quadro per la protezione delle acque interne, 
di transizione e costiere. L’obiettivo è garantire il buono stato delle acque superfi -
ciali e delle acque sotterranee entro il 2015 o, in taluni casi eccezionali, entro il 2021 
o 2027. Agli Stati membri è stato dapprima chiesto di elaborare piani di gestione dei 
bacini idrografici entro dicembre 2009, identificando i corpi idrici che rischiavano di 
non raggiungere tale obiettivo entro il 2015, nonché specificando le pressioni più 
significative cui tali corpi idrici erano sottoposti. Analogamente alla direttiva quadro 
sulla strategia per l’ambiente marino, questi piani di gestione dei bacini idrografici 
includono un programma di misure per contribuire al conseguimento degli obiettivi 
sanciti dalla direttiva quadro in materia di acque.
10 
Questi programmi devono includere, come minimo, le misure necessarie per una 
piena attuazione delle direttive già esistenti volte a preservare la qualità dell’acqua, 
nonché altre misure rese obbligatorie dalla direttiva quadro in materia di acque (ed 
in particolare misure per controllare le fonti diffuse di inquinamento)7. Le direttive già 
esistenti includono in particolare:
— la direttiva del 1991 sul trattamento delle acque reflue urbane8 per quanto riguar -
da la raccolta e il trattamento delle acque reflue dagli agglomerati;
— la direttiva Nitrati del 19919 per quanto riguarda l’adozione di misure tese 
a garantire che gli agricoltori nelle aree agricole che provocano o rischiano di 
provocare l’inquinamento idrico da nitrati (definite «zone vulnerabili ai nitrati») 
rispettino i requisiti minimi concernenti l’uso di fertilizzanti azotati.
11 
Infine, nel 2009 il Consiglio europeo ha adottato la strategia dell’UE per la regione del 
Mar Baltico (SUERMB). Essa si propone diversi obiettivi, raccolti in tre temi: «Salvare 
il mare», «Connettere la regione» e «Aumentare la prosperità». In uno dei sotto-obiet -
tivi del tema «Salvare il mare», denominato «Acqua pulita nel Mar Baltico», sono stati 
inclusi i valori-obiettivo sanciti dal BSAP relativamente alla riduzione dell’apporto di 
sostanze eutrofizzanti. L’intervento dell’UE mira a promuovere la cooperazione tra 
paesi vicini, siano essi Stati membri dell’UE o paesi non-UE.6 Direttiva 2000/60/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 23 ottobre 2000, 
che istituisce un quadro per 
l’azione comunitaria in materia 
di acque (GU L 327 del 
22.12.2000, pag. 1).
7 Articolo 11, paragrafo 3, 
lettera h), della direttiva 
quadro in materia di acque.
8 Direttiva 91/271/CEE del 
Consiglio, del 21 maggio 1991, 
concernente il trattamento 
delle acque reflue urbane 
(GU L 135 del 30.5.1991, 
pag. 40).
9 Direttiva 91/676/CEE del 
Consiglio, del 12 dicembre 
1991, relativa alla protezione 
delle acque dall’inquinamento 
provocato dai nitrati 
provenienti da fonti agricole 
(GU L 375 del 31.12.1991, 
pag. 1).
12 Introduzione 
Strumenti del bilancio dell’UE disponibili per il 
contrasto dell’inquinamento delle acque da sostanze 
eutrofizzanti
12 
Il Fondo europeo di sviluppo regionale e il Fondo di coesione, nell’ambito della po -
litica di coesione10, possono essere utilizzati per cofinanziare progetti infrastrutturali 
concernenti le acque reflue nell’ambito dei programmi operativi degli Stati membri. 
Il contributo complessivo dell’UE ai progetti di raccolta e trattamento delle acque 
reflue negli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico11 è stato pari a 4,6 miliardi 
di euro nel periodo 2007-2013: 3,4 miliardi di euro per la Polonia; 0,6 miliardi di euro 
per la Lettonia; 0,4 miliardi di euro per la Lituania; 0,2 miliardi di euro per l’Estonia 
e 0,04 miliardi di euro per la Germania.
13 
Il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale12 può essere utilizzato per finan -
ziare una serie di misure dei programmi di sviluppo rurale che potrebbero avere un 
impatto diretto o indiretto sulla qualità dell’acqua (specialmente misure concernenti 
il «miglioramento dell’ambiente e del paesaggio»13). Per questo tipo di misure, nel 
periodo 2007-2013 sono stati assegnati 9,9 miliardi di euro a tutti gli otto Stati mem -
bri costieri del Mar Baltico14. L’importo specificamente destinato alla protezione delle 
acque, invece, non è disponibile.
14 
Per quanto riguarda i paesi non-UE, la politica europea di vicinato offre alla Russia 
e alla Bielorussia una serie di opportunità di cooperazione in materia ambientale. Tra 
queste, le attività non-nucleari del partenariato ambientale per la dimensione setten -
trionale, al quale l’UE ha finora contribuito con 44 milioni di euro, nonché l’assistenza 
bilaterale/regionale e la cooperazione transfrontaliera, alle quali l’UE ha contribuito 
per 14,5 milioni e 3,5 milioni di euro rispettivamente durante il periodo 2003-201315.10 Regolamento (CE) 
n. 1083/2006 del Consiglio, 
dell’11 luglio 2006, recante 
disposizioni generali sul 
Fondo europeo di sviluppo 
regionale, sul Fondo sociale 
europeo e sul Fondo di 
coesione e che abroga il 
regolamento (CE) n. 1260/1999 
(GU L 210 del 31.7.2006, 
pag. 25); regolamento (UE) 
n. 1303/2013 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
17 dicembre 2013, recante 
disposizioni comuni sul Fondo 
europeo di sviluppo regionale, 
sul Fondo sociale europeo, sul 
Fondo di coesione, sul Fondo 
europeo agricolo per lo 
sviluppo rurale e sul Fondo 
europeo per gli affari marittimi 
e la pesca e disposizioni 
generali sul Fondo europeo di 
sviluppo regionale, sul Fondo 
sociale europeo, sul Fondo di 
coesione e sul Fondo europeo 
per gli affari marittimi e la 
pesca, e che abroga il 
regolamento (CE) n. 1083/2006 
del Consiglio (GU L 347 del 
20.12.2013, pag. 320).
11 Per i quattro Stati membri che 
hanno aderito all’UE nel 2004 
e per i  Land  tedeschi nel 
bacino idrografico del Mar 
Baltico. Gli altri tre Stati 
membri che si affacciano sul 
Mar Baltico (Danimarca, 
Finlandia e Svezia) non hanno 
ricevuto finanziamenti dell’UE 
per progetti relativi alle acque 
reflue.
12 Regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo 
sviluppo rurale (FEASR) (GU L 277 del 21.10.2005, pag. 1) e regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 
17 dicembre 2013, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e che abroga il 
regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 487).
13 Asse 2 dei programmi di sviluppo rurale del periodo 2007-2013. Nell’ambito di questo asse, i principali aspetti di cui tenere conto includono la 
biodiversità, la gestione dei siti Natura 2000, gli interventi connessi alla direttiva quadro sulle acque, la protezione delle acque e del suolo e la 
mitigazione dei cambiamenti climatici.
14 Polonia (4,4 miliardi di euro), Finlandia (1,5 miliardi di euro), Svezia (1,3 miliardi di euro), Germania (1,1 miliardi di euro), Lituania (0,6 miliardi di euro), 
Lettonia (0,4 miliardi di euro), Danimarca (0,3 miliardi di euro) ed Estonia (0,3 miliardi di euro).
15 Fonte: Corte dei conti europea. Importo dei fondi dell’UE destinati alla Russia e alla Bielorussia attraverso i programmi TACIS ed ENPI a fine 2013.
13
 Estensione e approccio 
dell’audit
15 
Tramite il presente audit, la Corte ha valutato in che misura siano stati ridotti i cari -
chi di nutrienti nel Mar Baltico; ha inoltre valutato l’efficacia degli interventi dell’UE 
attuati dagli Stati membri per conseguire riduzioni delle sostanze eutrofizzanti. Si 
è cercato di rispondere ai seguenti quesiti di audit:
a) Gli Stati membri sono riusciti, nel complesso, a ridurre l’apporto di sostanze eu -
trofizzanti nel Mar Baltico?
b) Gli interventi dell’UE concernenti le acque reflue urbane si sono rivelati efficaci 
nel ridurre l’inquinamento da nutrienti nel Mar Baltico?
c) Gli interventi dell’UE concernenti l’agricoltura si sono rivelati efficaci nel ridurre 
l’inquinamento da nutrienti nel Mar Baltico?
d) La strategia dell’UE per la regione del Mar Baltico (SUERMB) ha fornito valore 
aggiunto rispetto agli interventi già esistenti per la riduzione dell’apporto di 
nutrienti nel Mar Baltico?
16 
Si è risposto a detti quesiti sulla base degli elementi probatori raccolti, così come di 
seguito riportato:
— Gli interventi dell’UE volti a ridurre l’inquinamento causato dall’agricoltura sono 
stati esaminati in Finlandia, Lettonia e Polonia, mentre gli interventi dell’UE volti 
a ridurre l’inquinamento da acque reflue urbane sono stati esaminati solo in Let -
tonia e Polonia (in particolare in tre impianti di trattamento in Lettonia e sette in 
Polonia), in quanto la Finlandia non ha ricevuto fondi dell’UE a tal fine (cfr. nota 11). 
Il sostegno dell’UE ai progetti concernenti le acque reflue in Russia e Bielorussia 
è stato esaminato sulla base dei documenti in possesso della Commissione.
— Analisi dei dati sulla performance relativi a 18 ulteriori impianti di trattamento 
delle acque reflue urbane nelle principali città del bacino idrografico del Mar 
Baltico.
— Questionari inviati ai cinque Stati membri dell’UE che si affacciano sul Mar Baltico 
ma che non sono stati oggetto di una visita di audit (Danimarca, Germania, Estonia, 
Lituania e Svezia), riguardanti i piani messi in atto per raggiungere i valori-obietti -
vo di riduzione dei nutrienti sanciti dalla Commissione di Helsinki.
— Analisi di documenti e colloqui con personale dei servizi della Commissione, del 
segretariato dell’Helcom e con esperti del Baltic Nest Institute16.
— Colloqui con rappresentanti dell’Ufficio di audit estone, che ha realizzato un 
audit analogo in Estonia.
17 
I criteri utilizzati dagli auditor della Corte per rispondere ai quesiti di audit sono stati 
elaborati sulla base della normativa, degli orientamenti della Commissione e degli ac -
cordi dell’Helcom, nonché dei precedenti audit in materia di protezione delle acque17. 
Detti criteri sono ulteriormente illustrati nelle varie sezioni della presente relazione.16 Il Baltic Nest Institute 
è un’alleanza di ricerca 
internazionale tra il Centro per 
il Mar Baltico dell’Università di 
Stoccolma, l’Agenzia svedese 
per la gestione delle risorse 
marittime e idriche, 
l’Università di Aarhus 
e l’Istituto finlandese per 
l’ambiente. Riunisce 
competenze relative a tutte le 
discipline pertinenti per la 
gestione degli ecosistemi 
marini. I suoi prodotti sono 
sviluppati soprattutto in 
collaborazione con l’Helcom.
17 Più specificamente: relazione 
speciale n. 3/2009 dal titolo 
«Efficacia della spesa 
nell’ambito delle azioni 
strutturali relative al 
trattamento delle acque reflue 
per i periodi di 
programmazione 1994-1999 
e 2000-2006»; relazione 
speciale n. 4/2014 dal titolo 
«L’integrazione nella PAC degli 
obiettivi della politica UE in 
materia di acque: un successo 
parziale»; relazione speciale 
n. 2/2015, «Il finanziamento 
dell’UE agli impianti di 
trattamento delle acque reflue 
urbane nel bacino idrografico 
danubiano: occorrono ulteriori 
sforzi per aiutare gli Stati 
membri a conseguire gli 
obiettivi della politica dell’UE 
in materia di acque reflue»; 
e relazione speciale n. 23/2015, 
«La qualità delle acque nel 
bacino idrografico danubiano: 
sono stati compiuti progressi 
nell’attuazione della direttiva 
quadro in materia di acque ma 
resta ancora strada da fare» 
(http://eca.europa.eu ).
14
 Osservazioni
18 SWD(2014) 49 final – 
Documento di lavoro dei 
servizi della Commissione, del 
20 febbraio 2014, che 
accompagna la relazione della 
Commissione al Consiglio e al 
Parlamento europeo dal titolo 
«Prima fase di attuazione della 
direttiva quadro sulla strategia 
per l’ambiente marino 
(2008/56/CE) – Valutazione 
e orientamenti della 
Commissione europea».
19 Modello Sanbalt, sviluppato 
dal programma di ricerca 
MARE in Svezia (Professor 
Wulff e altri del Baltic Nest 
Institute, 2007).
20 Dichiarazione in occasione 
della riunione a livello di 
ministri dell’Helcom, 
Copenaghen, ottobre 2013.
21 I paesi non firmatari che 
hanno considerevolmente 
contributo agli apporti di 
nutrienti nel Mar Baltico sono: 
la Bielorussia, la Repubblica 
ceca e l’Ucraina. Le riduzioni 
che ci si attende da questi 
paesi derivano dal protocollo 
di Göteborg.Attuazione, da parte degli Stati membri, della 
riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti nel 
Mar Baltico
18 
Secondo la direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino, gli Stati membri 
sono tenuti a elaborare un programma di misure entro dicembre 2015. La valutazio -
ne della Commissione relativa a quanto riferito dagli Stati membri costieri del Mar 
Baltico18 conclude che solo uno di essi (la Finlandia) ha fissato valori-obiettivo quan -
tificati riguardo ai carichi di nutrienti, che sono la principale causa dell’eutrofizza -
zione (cfr. paragrafo 6). In assenza di tali valori-obiettivo, la Commissione ritiene che 
l’utilizzo dei valori-obiettivo del piano d’azione per il Mar Baltico dell’Helcom costi -
tuisca una buona pratica (cfr. paragrafi 7 e 8). Gli auditor della Corte hanno esaminato 
l’attuale fase di attuazione di questa Convenzione, in quanto essa può fungere da 
fondamento su cui basare i futuri programmi di misure.
19 
Nel 2007, i firmatari della Convenzione di Helsinki si sono accordati su due principali 
strumenti di lotta all’eutrofizzazione:
— il BSAP , che include uno schema di riduzione dei nutrienti che assegna 
valori-obiettivo di riduzione dei nutrienti a ciascun paese, definiti a livello 
di sotto-bacino in relazione ai loro apporti medi nel periodo di riferimento 
1997 -2003. Ciascun paese doveva poi elaborare, entro la fine del 2009, un proprio 
programma di riduzione dei nutrienti per raggiungere i rispettivi valori-obiettivo 
entro il 2021. I dati, ritenuti provvisori, sono stati sviluppati sulla base di un mo -
dello scientifico19;
— l’attuazione delle pratiche raccomandate dall’Helcom per la protezione delle 
acque dall’inquinamento causato da diverse attività, inclusi la raccolta e il tratta -
mento delle acque reflue, l’utilizzo di fosfati nei detergenti e l’utilizzo di fertiliz -
zanti in agricoltura.
20 
Nel 2013, lo schema di riduzione dei nutrienti del BSAP è stato rivisto sulla base di un 
insieme di dati nuovo e più completo e di un metodo di modellizzazione migliora -
to20. I paesi firmatari hanno convenuto di ridurre l’apporto annuale di azoto in mare 
del 13 % (118 134 tonnellate/anno) e l’apporto di fosforo del 41 % (15 178 tonnella -
te/anno) rispetto agli apporti del periodo di riferimento (910 344 tonnellate/anno 
e 36 894 tonnellate/anno, rispettivamente). I paesi firmatari hanno altresì convenuto 
di contribuire al raggiungimento di tale valore-obiettivo riducendo i propri apporti 
annuali di azoto e fosforo di 89 260 tonnellate/anno e 14 374 tonnellate/anno, rispet -
tivamente, ripartiti per sotto-bacino, mentre le restanti riduzioni necessarie verreb -
bero effettuate soprattutto dai paesi impegnati nel settore del trasporto marittimo 
e dai paesi non firmatari21.
15 Osservazioni 
22 Dichiarazione in occasione 
della riunione a livello di 
ministri dell’Helcom del 2013, 
Summary report on the 
development of revised 
Maximum Allowable Inputs and 
updated Country Allocated 
Reduction Targets of BSAP  
(Relazione di sintesi sullo 
sviluppo degli apporti 
massimi ammissibili rivisti 
e dei valori-obiettivo di 
riduzione aggiornati del BSAP 
per paese).
23 Dati presentati in occasione 
della 48a riunione dei capi 
delegazione dell’Helcom, 
10-11.6.2015, Tallinn. Il 
responsabile della gestione 
dei dati ritiene che i dati sugli 
apporti di nutrienti nel 2012 
siano inficiati da incertezza 
(valore di prova).21 
Il grado di sforzo richiesto ai diversi paesi dipende molto dalla loro ubicazione 
(se confinano con sotto-bacini del Mar Baltico più o meno colpiti dall’eutrofizzazione) 
e dalle riduzioni conseguite in passato22. Ciò vuol dire che le riduzioni richieste alla 
Danimarca, alla Finlandia e alla Svezia sono limitate e fortemente concentrate nei 
sotto-bacini maggiormente bisognosi di riduzioni; di contro, alla Lituania, alla Polonia 
e alla Russia sono state richieste riduzioni significative (cfr.  allegato I ).
22 
Gli auditor della Corte hanno verificato se gli Stati membri abbiano:
— compiuto progressi sul fronte della riduzione degli scarichi di nutrienti nel Mar 
Baltico;
— adottato adeguati piani di riduzione dei nutrienti, con relativi indicatori per mo -
nitorarne il conseguimento;
— applicato le raccomandazioni dell’Helcom per la riduzione dei nutrienti;
— predisposto dati di monitoraggio affidabili.
Progressi limitati nella riduzione dell’apporto di sostanze 
eutrofizzanti nel Mar Baltico
23 
I dati recenti sugli apporti totali annui nel Mar Baltico durante il periodo 1995-201223 
mostrano una tendenza alla diminuzione degli apporti di azoto (9 %) e fosforo (14 %). 
Le figure 2 e 3  mostrano un confronto tra gli apporti di azoto e fosforo nel 2012 
e quelli nel periodo di riferimento per ciascun paese. Tre paesi (Danimarca, Polonia 
e Svezia) mostrano una tendenza alla diminuzione di entrambi i nutrienti, mentre in 
due casi (Lettonia e Russia) gli apporti di entrambi i nutrienti sono aumentati. Per gli 
altri paesi, si è osservata una tendenza alla diminuzione per uno solo dei nutrienti. 
L’allegato II  presenta dati dettagliati.
16 Osservazioni Figura 2 Figura 3Confronto tra gli apporti di azoto nel periodo di 
riferimento e nel 2012
Confronto tra gli apporti di fosforo nel periodo di 
riferimento e nel 2012
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati presentati in occasione della 48a riunione dei capi 
delegazione dell’Helcom, 10-11.6.2015, Tallinn.050100150200250
DE DK EE FI LT LV PL RU SEmigliaia di tonnellate
Apporti 2012 Apporti 1997-2003 (periodo di riferimento)
02468101214
DE DK EE FI LT LV PL RU SEmigliaia di tonnellate
Apporti 2012 Apporti 1997-2003 (periodo di riferimento)
17 Osservazioni 
24 Helcom, Fifth Baltic Sea 
Pollution Load Compilation 
(PLC-5)  (Quinta compilazione 
del carico inquinante nel Mar 
Baltico), 2011.
25 Relazione della Commissione 
al Consiglio e al Parlamento 
europeo sull’applicazione 
della direttiva 91/676/CEE del 
Consiglio relativa alla 
protezione delle acque 
dall’inquinamento provocato 
dai nitrati provenienti da fonti 
agricole sulla base delle 
relazioni presentate dagli Stati 
membri per il periodo 
2008-2011, COM(2013) 683 
final  del 4 ottobre 2013.
26 Il tenore di nutrienti nei terreni 
agricoli si è ridotto in tutti gli 
Stati membri che si affacciano 
sul Mar Baltico, tranne che in 
Germania e in Polonia. La 
concentrazione di nitrati nelle 
acque superficiali è diminuita 
o è rimasta stabile in tutti gli 
Stati membri del Mar Baltico, 
tranne la Lettonia, benché dati 
più recenti indichino una 
riduzione anche in questo 
Stato membro.
27 Il programma di attuazione 
nazionale per il BSAP è stato 
elaborato dall’Ispettorato 
centrale polacco per la 
protezione dell’ambiente nel 
2010 e aggiornato nel 2013, 
ma non è ancora stato 
adottato dal governo polacco.24 
Tuttavia, i dati dell’Helcom per il 2012 mostrano che, finora, nessuno dei paesi 
firmatari ha provveduto alle riduzioni richieste in tutti i sotto-bacini marini partico -
larmente colpiti dall’eutrofizzazione (Baltico centrale, Golfo di Finlandia e Golfo di 
Riga), mentre parte delle loro riduzioni degli apporti di nutrienti riguarda i sotto-ba -
cini per i quali non erano state richieste riduzioni (stretti danesi e Golfo di Botnia) 
(cfr.  allegato III ).
25 
Stando alla più recente analisi dell’Helcom, è stata ravvisata una tendenza alla 
diminuzione dei carichi di azoto e fosforo da fonti d’inquinamento puntuali, mentre 
gli apporti di azoto e fosforo provenienti dalle attività agricole sono rimasti stabili 
o sono aumentati tra il 1994 e il 200824. Secondo le più recenti informazioni presen -
tate al Parlamento europeo e al Consiglio nell’ultima relazione sull’attuazione della 
direttiva sui nitrati (periodo 2008-2011)25, vi è stata una riduzione dei nutrienti nei ter -
reni agricoli e una leggera riduzione della concentrazione di nitrati nelle acque super -
ficiali26. Tuttavia, tale miglioramento non sembra aver ancora influenzato l’eutrofizza -
zione delle acque costiere, e non si è ancora tradotto in una riduzione degli apporti di 
nutrienti nel Mar Baltico. Va ricordato che potrebbero occorrere diversi anni affinché 
un minore apporto dei nutrienti al suolo si traduca in un minore apporto di nutrienti 
al mare.
I piani degli Stati membri in materia di riduzione delle 
sostanze eutrofizzanti mancano di ambizione e di indicatori 
adeguati
26 
Nei tre Stati membri oggetto della visita di audit, il piano di riduzione dei nutrien -
ti consisteva in un documento strategico di alto livello che non stabilita obiettivi 
quantificati di riduzione dei nutrienti suddivisi per tipo di fonte di inquinamento, per 
attività e per area geografica. Gli altri cinque Stati membri hanno adottato simili piani 
di riduzione dei nutrienti. La Polonia ha espresso riserve circa i propri obiettivi quan -
tificati nazionali di riduzione dei nutrienti, e non ha ancora adottato ufficialmente un 
piano specifico27.
27 
Tutti gli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico utilizzano il programma di 
misure incluso nei rispettivi piani di gestione dei bacini idrografici prescritti dalla 
direttiva quadro in materia di acque quale principale strumento di pianificazione per 
conseguire gli obiettivi quantificati di riduzione delle sostanze eutrofizzanti stabiliti 
dall’Helcom. Invero, il raggiungimento di un buono stato delle acque interne, confor -
memente alla direttiva quadro in materia di acque, richiede significative riduzioni dei 
carichi di nutrienti nei fiumi che sfociano nel Mar Baltico, concorrendo così al conse -
guimento degli obiettivi quantificati di riduzione dei nutrienti fissati dall’Helcom.
18 Osservazioni 
28 
Per alcuni Stati membri, tuttavia, il semplice raggiungimento del buono stato ecolo -
gico prescritto dalla direttiva quadro in materia di acque non è sufficiente a conse -
guire gli obiettivi quantificati fissati dall’Helcom per il fosforo. Nel caso della Polonia, 
secondo gli esperti e secondo le autorità ambientali polacche28, il conseguimento de -
gli obiettivi quantificati fissati dall’Helcom richiede che la concentrazione di fosforo 
nelle acque dei fiumi Oder e Vistula si riduca a 0,07-0,08 mg/l, che corrisponde grosso 
modo al livello naturale: ciò vuol dire che nessuna quantità aggiuntiva di fosforo può 
essere riversata nei fiumi. Secondo le autorità nazionali, quest’analisi è valida anche 
per la Germania e la Lituania. Per raggiungere i valori-obiettivo fissati dall’Helcom, 
saranno pertanto necessari ulteriori sforzi di riduzione dei carichi di fosforo nel mare.
29 
Per quanto riguarda i carichi di nutrienti, i piani di gestione dei bacini idrografici del 
2009 e i corrispondenti programmi di misure29 esaminati dagli auditor della Corte in -
cludono soprattutto misure di base per l’attuazione delle specifiche direttive dell’UE, 
laddove non siano ancora state pienamente attuate. Al momento dell’adozione dei 
rispettivi piani di gestione dei bacini idrografici, l’Estonia, la Lettonia e la Polonia non 
avevano ancora attuato pienamente la direttiva sul trattamento delle acque reflue 
urbane (questi paesi beneficiavano di un periodo transitorio, cfr. paragrafo 44). Detti 
piani di gestione dei bacini idrografici comprendono altresì misure per il controllo 
dell’inquinamento diffuso (cfr. paragrafo 10) che erano tuttavia già operanti prima 
dell’approvazione dei piani stessi. Infine, comprendono misure supplementari, da co -
finanziare soprattutto a titolo del bilancio dell’UE, che vanno oltre i requisiti di queste 
direttive, ma che riguardano quasi esclusivamente l’agricoltura.
30 
Questi piani di gestione dei bacini idrografici presentavano diverse carenze:
— un’identificazione delle fonti d’inquinamento e una classificazione dello stato 
dell’acqua incomplete; un’insufficiente quantificazione degli apporti di nutrienti 
al livello dei corpi idrici o dei sotto-bacini fluviali. Ciò implica che i piani rappre -
sentano una base debole per fissare gli obiettivi e calibrare le misure;
— l’incapacità di definire sistematicamente misure correttive al livello del corpo 
d’acqua o del sotto-bacino, la mancanza di specifici obiettivi quantificati per le 
realizzazioni di diverse misure (numero di ettari su cui deve essere applicata la 
misura) e nessuna ripartizione dei costi complessivi stimati al livello delle singole 
misure. Questi dati sono necessari per garantire l’efficacia rispetto ai costi delle 
misure di riduzione degli apporti di nutrienti nel Mar Baltico e della gestione 
delle risorse finanziarie, in particolare i fondi dell’UE;
— l’assenza di valori-obiettivo e indicatori riguardanti le riduzioni dei nutrienti atte -
se dalle varie misure, ripartiti per tipo di fonte di inquinamento, settore di attività 
e area geografica, ad esempio bacini, sotto-bacini e corpi idrici30.
La Commissione31 e la Corte32 hanno già sottolineato simili carenze in altri piani di gestio -
ne dei bacini idrografici.28 I fiumi Oder e Vistola fanno 
parte del bacino idrografico 
del Mar Baltico e i loro bacini 
idrografici si estendono sul 
93 % circa del territorio 
polacco. L’opinione degli 
esperti si basa su uno studio 
elaborato nel 2012 su richiesta 
dell’Ispettorato centrale per la 
protezione dell’ambiente: 
Garcia e altri, Verification of 
thresholds for assessing the 
ecological condition of rivers 
and lakes as regards physical-
chemical elements taking into 
account characteristic 
conditions for particular types 
of water  (Verifica delle soglie 
per la valutazione dello stato 
ecologico di fiumi e laghi per 
quanto riguarda gli elementi 
fisico-chimici, tenendo conto 
delle condizioni caratteristiche 
per particolari tipologie di 
acqua), 2012, pag. 180.
29 I fiumi Kymijoki, distretto del 
bacino idrografico occidentale 
(Finlandia), Daugava, Lielupe, 
Venta e Gauja (Lettonia), 
Vistula e Oder (Polonia) 
confluiscono nei sotto-bacini 
marini del Golfo di Finlandia, 
del Golfo di Riga e del Baltico 
centrale.
30 Valori-obiettivo e indicatori 
per le riduzioni dei nutrienti 
sono stati definiti in 
Danimarca, in uno dei Land  
tedeschi sul Mar Baltico e in un 
piano di gestione di un bacino 
idrografico in Finlandia. In 
Lettonia, tutti i piani di 
gestione dei bacini idrografici 
indicano la riduzione attesa 
dei nutrienti riconducibili alle 
acque reflue urbane.
31 Documento di lavoro dei 
servizi della Commissione del 
14 novembre 2012 che 
accompagna la relazione della 
Commissione al Parlamento 
europeo e al Consiglio 
concernente l’attuazione della 
direttiva quadro sulle acque 
(2000/60/CE) — Piani di 
gestione dei bacini idrografici, 
SWD(2012) 379 final .
32 Relazioni speciali della Corte 
n. 4/2014 e n. 23/2015.
19 Osservazioni 
31 
La Corte ha inoltre riscontrato che, se da un lato ogni Stato membro è tenuto a valu -
tare i progressi compiuti in merito al rispetto della direttiva quadro in materia di ac -
que sulla base della percentuale di corpi idrici aventi un buono stato ecologico in cia -
scun bacino idrografico, dall’altro non ha l’obbligo di fissare i relativi valori-obiettivo, 
quali ad esempio la riduzione dei carichi di nutrienti (o altri non pertinenti ai fini del 
presente audit, quale la riduzione di specifici carichi inquinanti). Pertanto, non è pos -
sibile accertare il contributo delle misure contemplate nei piani di gestione dei bacini 
idrografici alla riduzione dell’apporto di nutrienti nel Mar Baltico.
Gli Stati membri visitati tengono conto solo in parte, 
nei rispettivi programmi o quadri giuridici, delle 
raccomandazioni dell’Helcom
32 
Per quanto riguarda il trattamento delle acque reflue urbane, l’Helcom ha elaborato 
raccomandazioni dirette ai propri paesi firmatari che vanno oltre i requisiti fissa -
ti dalle direttive dell’UE. Le raccomandazioni più significative sono illustrate nel 
riquadro 1 .
Raccomandazioni dell’Helcom circa il trattamento delle acque reflue che vanno 
oltre i requisiti fissati dalle direttive dell’UE
La raccomandazione 28E/5  (del 2007) propone buone pratiche per:
 οlo sviluppo e la manutenzione di sistemi fognari,
 οil trattamento del fosforo nelle acque reflue urbane a seconda delle dimensioni dell’impianto: ad esempio, rac -
comandando un massimo di 0,5 mg/l negli effluenti scaricati dagli impianti di trattamento delle acque reflue su -
periori a 10 000 a.e., mentre il limite fissato dalla direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane è di 1 mg/l.
La raccomandazione 28E/7  (del 2007) propone norme per l’utilizzo dei polifosfati nei detergenti, che i paesi firma -
tari devono introdurre gradualmente secondo calendari nazionali. I paesi firmatari dovrebbero:
 οlimitare il tenore totale di fosforo nei detergenti per bucato,
 οvagliare la possibilità di sostituire i polifosfati nei detergenti per lavastoviglie.Riquadro 1
20 Osservazioni 
33 
Nessuno dei tre Stati membri visitati aveva incluso queste raccomandazioni dell’Hel -
com nei rispettivi quadri normativi. In particolare, nessuno di essi aveva introdotto 
limiti obbligatori per il tenore di fosforo nei detergenti per bucato entro il termine 
ultimo applicabile a tutti gli Stati membri (30 giugno 2013)33. Nessuno di questi Stati 
ha ancora applicato limiti per i detergenti per lavastoviglie (raccomandazione 28E/7).
34 
In Finlandia, i limiti per il fosforo negli impianti di trattamento delle acque reflue ven -
gono applicati in larga misura tramite un sistema di autorizzazioni ambientali. A se -
conda della condizione ecologica del corpo idrico nel quale viene immesso il fosforo, 
queste autorizzazioni possono essere più stringenti, rispetto a quanto previsto dalla 
direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane, per le concentrazioni di azoto 
e fosforo negli effluenti degli impianti di trattamento delle acque reflue, andando 
persino oltre la raccomandazione dell’Helcom34. In Lettonia e Polonia, la raccoman -
dazione dell’Helcom non è inclusa nelle autorizzazioni ambientali per i gestori degli 
impianti di trattamento. Tuttavia, in entrambi i paesi, nel corso dell’audit sono stati 
trovati impianti che applicano le raccomandazioni dell’Helcom (uno su tre in Lettonia 
e quattro su sette in Polonia).
35 
Passando all’agricoltura, l’Helcom ha raccomandato di applicare ai terreni agricoli 
un limite di 25 kg/ha/anno di fosforo da effluenti (raccomandazione 28E/4 dell’Hel -
com del 2007). Tuttavia, in tutti gli Stati membri visitati, né la normativa né i requisiti 
minimi per fertilizzanti e pesticidi35 contenuti in determinate misure di sviluppo ru -
rale, e neanche le misure per il controllo dell’inquinamento diffuso previste dai piani 
di gestione dei bacini idrografici, impongono un tale limite all’utilizzo del fosforo 
nei fertilizzanti (cfr. paragrafo 29). Tra gli altri Stati membri che si affacciano sul Mar 
Baltico, solo l’Estonia, la Svezia e la Germania hanno introdotto disposizioni norma -
tive che limitano l’utilizzo di fosforo nei fertilizzanti; tuttavia, queste non sono tanto 
rigorose quanto raccomandato dall’Helcom36.33 Regolamento (CE) 
n. 648/2004, come modificato 
dal regolamento (UE) 
n. 259/2012 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
14 marzo 2012, che modifica il 
regolamento (CE) n. 648/2004 
per quanto riguarda l’uso dei 
fosfati e di altri composti del 
fosforo nei detergenti per 
bucato destinati ai 
consumatori e nei detergenti 
per lavastoviglie automatiche 
destinati ai consumatori 
(GU L 94 del 30.3.2012, 
pag. 16).
34 Tutte le autorizzazioni 
ambientali rilasciate nel 2014 
per gli impianti di trattamento 
per agglomerati compresi tra 
160 e 16 900 a.e. nel sud 
e sud-ovest della Finlandia 
stabilivano limiti per il fosforo 
che erano almeno tanto 
rigorosi quanto quelli previsti 
dalla raccomandazione 28E/5 
dell’Helcom.
35 Requisiti identificati nei 
programmi di sviluppo rurale 
che devono essere rispettati 
(in aggiunta alle norme 
obbligatorie di condizionalità) 
dagli agricoltori che ricevono 
pagamenti agroambientali.
36 F. Amery (ILVO) 
e O.F. Schoumans (Alterra 
Wageningen UR), Agricultural 
Phosphorus legislation in 
Europe  (Normativa europea 
relativa all’utilizzo del fosforo 
in agricoltura), aprile 2014.
21 Osservazioni 
36 
I tre Stati membri visitati giustificano la mancata applicazione di tale raccomandazio -
ne sostenendo che i loro suoli sono poveri di fosforo o che l’apporto medio di fosforo 
ai terreni agricoli è piuttosto basso. Tuttavia, gli auditor della Corte hanno rilevato 
che i dati concernenti l’utilizzo di fosforo mostrano che le quantità applicate potreb -
bero, in taluni casi, eccedere la quantità raccomandata dall’Helcom, che alcuni terreni 
sono ricchi di fosforo e che il dilavamento di fosforo è elevato37. La raccomandazio -
ne 28E/4 dell’Helcom si riferisce anche alle autorizzazioni ambientali per le aziende 
con oltre 40 000 unità di pollame, 2 000 suini, 750 scrofe o 400 bovini. Tutti gli Stati 
membri che si affacciano sul Mar Baltico devono ottenere un’autorizzazione ambien -
tale per gestire allevamenti di suini e pollame, poiché questo è anche un requisito 
previsto dalla direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento38, 
per quanto la Polonia non lo richieda per allevamenti di bovini con oltre 400 capi. In 
Finlandia e Lettonia, tuttavia, tale autorizzazione è invece richiesta per tutte le azien -
de di allevamento con un numero di capi ben al di sotto della soglia raccomandata 
dall’Helcom.
L ’affidabilità dei dati del monitoraggio dell’apporto di 
sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico non è garantita
37 
I carichi di sostanze eutrofizzanti scaricati nel Mar Baltico da fiumi, torrenti e scarichi 
diretti sono monitorati e comunicati annualmente all’Helcom dalle autorità nazionali 
di ciascun paese firmatario. Le misurazioni sono effettuate alle foci dei fiumi che si ri -
versano nel Mar Baltico in base a una metodologia standard approntata dall’Helcom. 
Questi dati annuali mostrano l’inquinamento totale delle acque che confluiscono in 
mare, indipendentemente dal tipo di fonte di inquinamento e dal paese di origine 
del carico. Gli apporti transfrontalieri di nitrati e fosforo provenienti da ciascun paese 
vengono comunicati ogni sei anni.
38 
Anche gli apporti di nutrienti per tipo di fonte d’inquinamento e settore di attività 
sono comunicati ogni sei anni39. Questi dati sono particolarmente utili per valutare le 
tendenze negli apporti di nutrienti generate dai diversi settori di attività e sono fon -
damentali per la messa a punto di misure efficienti in relazione ai costi da applicare in 
ciascun settore.
39 
Dall’audit è emerso che, ai fini degli obiettivi quantificati dell’Helcom, le stime 
dell’inquinamento diffuso sono effettuate sulla base di una metodologia comune 
a livello di paese ma non a livelli inferiori, ad esempio a livello di bacino idrografico, 
sotto-bacino o corpo idrico. Inoltre, è emerso che i dati dell’Helcom non coincidono 
con le stime realizzate da ciascuno Stato membro, al momento di stabilire il proprio 
piano di gestione del bacino idrografico ai sensi della direttiva quadro in materia di 
acque, utilizzando metodologie diverse.37 In Finlandia, la quantità media 
di fosforo applicata è pari 
a circa 10 kg/ha/anno, anche se 
in alcune aree essa supera 
i 25 kg/ha/anno [fonte: Report 
on the implementation of 
Helcom Recommendations 
within the competence of 
Helcom Land adopted since 
Helcom BSAP (2007)  (Relazione 
sull’attuazione delle 
raccomandazioni dell’Helcom 
nell’ambito della competenza 
di Helcom Land adottate dal 
BSAP dell’Helcom del 2007), 
pag. 10]. In Polonia, l’utilizzo di 
fertilizzanti a base di fosforo 
minerale ha fatto registrare un 
continuo aumento, 
attestandosi a circa 25 kg/ha/
anno [fonte: Report on the state 
of the environment in Poland in 
2008  (Relazione sullo stato 
dell’ambiente in Polonia nel 
2008, GIOS, 2010)]. Almeno il 
20 % dei terreni agricoli 
utilizzati presentava suoli con 
un tenore medio di fosforo che 
andava da alto a molto alto 
[fonte: Monitoring of the 
chemistry of Polish arable soils  
(Monitoraggio della chimica 
dei terreni coltivabili in 
Polonia), Stazione agrochimica 
regionale di Lublino, 2005].
38 Direttiva 2008/1/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 15 gennaio 2008, 
sulla prevenzione e la riduzione 
integrate dell’inquinamento 
(GU L 24 del 29.1.2008, pag. 8), 
sostituita dalla direttiva 
2010/75/UE del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
24 novembre 2010, relativa alle 
emissioni industriali 
(prevenzione e riduzione 
integrate dell’inquinamento) 
(GU L 334 del 17.12.2010, 
pag. 17).
39 Questa valutazione dettagliata 
delle diverse fonti 
d’inquinamento è nota come 
«approccio della ripartizione 
per fonte» [ Comprehensive 
Waterborne Pollution Load 
Compilations – PLC 
(Compilazioni complete del 
carico inquinante veicolato 
dall’acqua)], che quantifica gli 
scarichi veicolati dall’acqua 
dalle fonti puntuali 
(agglomerati, industrie 
e aziende di allevamento ittico) 
e dalle fonti d’inquinamento 
diffuse (agricoltura, silvicoltura 
gestita, depositi atmosferici, 
abitazioni sparse e acqua 
piovana) nonché le perdite di 
fondo naturali che finiscono 
nelle acque superficiali interne.
22 Osservazioni 
40 
Ad esempio, i dati che riguardano l’inquinamento diffuso nei piani di gestione dei 
bacini idrografici della Lettonia sono inferiori ai dati corrispondenti contenuti nella 
banca dati dell’Helcom che si riferiscono allo stesso anno. Questa mancata corrispon -
denza si ripercuote anche sui dati dell’inquinamento transfrontaliero. Inoltre, i dati 
per il monitoraggio dei piani di gestione dei bacini idrografici mostrano un miglio -
ramento per quanto concerne la concentrazione di nutrienti nelle acque superficiali 
nel periodo 2006-2013, mentre i dati dell’Helcom mostrano un continuo aumento nei 
carichi di nutrienti apportati da questo paese al Mar Baltico. Nel caso della Polonia, 
dalla valutazione, ai fini dei piani di gestione dei bacini idrografici, dello stato delle 
acque costiere e di transizione per il periodo 2010-2013 non emerge alcun migliora -
mento per le concentrazioni di nutrienti, mentre i dati presentati all’Helcom mostra -
no una continua diminuzione del carico di nutrienti.
41 
Queste manifeste discrepanze sollevano interrogativi circa l’affidabilità dei dati del 
monitoraggio, soprattutto per quanto attiene ai dati sull’inquinamento transfron -
taliero e sull’inquinamento diffuso. Tale stato di cose è stato notato anche da un 
gruppo di esperti dell’Helcom, che ha esortato gli Stati membri a fornire informazioni 
sulle riduzioni previste del carico di nutrienti risultanti dall’attuazione nazionale della 
direttiva quadro in materia di acque40.
Efficacia delle azioni volte a ridurre l’inquinamento da 
sostanze eutrofizzanti provenienti dalle acque reflue 
urbane
42 
Le acque reflue urbane rappresentano il 90 % circa di tutte le fonti d’inquinamento 
puntuali. Parte di tale inquinamento ha origine in Russia e Bielorussia, che non sono 
soggette al diritto dell’UE.
43 
Negli Stati membri, la direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane (articolo 3) 
stabilisce che tutti gli agglomerati41 superiori a 2 000 a.e.42 devono disporre di sistemi 
di raccolta o, laddove ciò non sia giustificato, di sistemi individuali o altri sistemi 
adeguati che raggiungano lo stesso livello di protezione ambientale. Prima di essere 
scaricate in un corpo idrico, le acque reflue devono subire un trattamento secondario 
che riduce la concentrazione di inquinamento organico43 al di sotto di un certo limite 
(articolo 4). Inoltre, nelle aree sensibili, le acque reflue devono essere sottoposte 
a un trattamento «più spinto». Laddove la classificazione dell’area come «sensibile» 
sia dovuta all’eutrofizzazione o al rischio di eutrofizzazione, gli Stati membri hanno 
due opzioni: conseguire concentrazioni al di sotto dei limiti fissati dalla direttiva per 
l’azoto e/o il fosforo negli effluenti scaricati dagli impianti di trattamento in agglome -
rati superiori a 10 000 a.e. (articolo 5, paragrafi 2 e 3), oppure ridurre di una determi -
nata percentuale la quantità di azoto e/o fosforo del carico complessivo immesso in 
tutti gli impianti di trattamento delle acque reflue urbane nelle aree sensibili (artico -
lo 5, paragrafo 4).40 Cfr. «Verbale della riunione del 
gruppo di esperti sul 
monitoraggio dei progressi 
compiuti a livello nazionali 
verso il raggiungimento dei 
valori-obiettivo di riduzione 
dei nutrienti fissati dal BSAP» 
(Riga, Lettonia, 12-14 marzo 
2014 - LOAD 7-2014, 3-2), dal 
quale si evince che gli esperti 
riuniti hanno riconosciuto 
l’importanza delle 
informazioni sulle riduzioni 
attese dei nutrienti, non solo 
per il seguito da dare al BSAP, 
ma anche per garantire 
migliori sinergie tra la direttiva 
quadro in materia di acque e la 
direttiva quadro sulla strategia 
per l’ambiente marino.
41 Un’area in cui la popolazione 
e/o le attività economiche 
sono sufficientemente 
concentrate da rendere 
possibile la raccolta e il 
convogliamento delle acque 
reflue urbane verso un 
impianto di trattamento delle 
acque reflue urbane o verso 
un punto di scarico finale.
42 Abitante equivalente: 
espressione quantitativa del 
carico inquinante delle acque 
reflue espresso come numero 
di abitanti «equivalenti» in 
grado di creare rifiuti di pari 
intensità. Un a.e. corrisponde 
al carico inquinante dei 
liquami prodotti da un singolo 
abitante.
43 La richiesta biochimica di 
ossigeno (BOD5), la richiesta 
chimica di ossigeno (COD) e i 
solidi sospesi totali (TSS).
23 Osservazioni 
44 
Agli Stati che si affacciano sul Mar Baltico e che hanno aderito all’UE nel 2004 (Esto -
nia, Lettonia, Lituania e Polonia) è stato concesso un periodo transitorio per confor -
marsi alla direttiva. Alla fine del 2012 (ossia l’anno per il quale sono disponibili i dati 
più recenti sulla conformità), il periodo transitorio era già scaduto per la Lituania 
e l’Estonia, mentre la Lettonia e la Polonia non erano ancora obbligate a rispettare 
pienamente la direttiva in quanto il loro periodo transitorio scadrà il 31 dicembre 
2015.
45 
Gli auditor della Corte hanno verificato se:
— gli Stati membri rispettino la direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane;
— gli impianti di trattamento delle acque reflue urbane cofinanziati dall’UE siano 
efficienti e sostenibili;
— la Commissione abbia adottato le azioni adeguate per far sì che gli Stati membri 
rispettino la direttiva;
— il sostegno dell’UE destinato alla Russia e alla Bielorussia comporti una significati -
va riduzione dei nutrienti riconducibili alle acque reflue.
La maggior parte degli Stati membri tuttora non rispetta la 
direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane
Stati membri che erano tenuti a ottemperare alla direttiva entro il 
2012
46 
La tabella 1  presenta il livello di conformità, alla fine del 2012, degli Stati membri 
che avevano raggiunto il termine ultimo fissato per ottemperare agli obblighi relativi 
al trattamento secondario e al trattamento «più spinto». La Germania e la Finlandia 
erano molto prossime al pieno rispetto degli articoli 4 e 5 della direttiva che dispon -
gono l’obbligo di trattamento secondario e «più spinto».
24 Osservazioni 
47 
Per quanto riguarda l’obbligo di raccolta delle acque reflue, la Commissione ritiene 
conformi tutti gli Stati membri, indipendentemente dalla percentuale di acque reflue 
trattate da sistemi individuali o altri sistemi adeguati. Al riguardo, la percentuale più 
alta è quella ottenuta in Lituania ed Estonia, rispettivamente con il 10,2 % e il 3,6 % 
del carico di acque reflue da agglomerati al di sopra di 2 000 a.e.
48 
Le condizioni imposte dalla direttiva in relazione a tali sistemi sono vaghe: essi do -
vrebbero raggiungere lo stesso livello di protezione garantito dai sistemi di raccolta 
centralizzati. Solo di recente la Commissione ha chiesto agli Stati membri di illustrare 
i loro sistemi individuali. Il tema, peraltro, è già stato sollevato in precedenza dalla 
Corte44.Tabella 1Principali dati sulla conformità alla direttiva sul trattamento delle acque reflue 
urbane in relazione al trattamento delle acque reflue
DK DE EE LT FI SE
Carico totale nello Stato membro (a.e.) 11 607 945 112 878 422 1 642 766 2 757 900 5 239 700 12 672 633
Trattamento secondario1
Carico totale per il quale questo trattamento deve essere 
conforme (a.e.)11 232 613 112 672 240 1 579 138 2 757 900 5 070 800 12 404 389
Carico totale per il quale il trattamento è conforme (a.e.) 11 153 597 112 561 974 1 510 498 2 757 900 5 054 100 12 095 484
Percentuale del carico totale per il quale il trattamento 
è conforme99,3 % 99,9 % 95,7 % 100,0 % 99,7 % 97, 5  %
Trattamento «più spinto»2
Carico totale per il quale questo trattamento deve essere 
conforme (a.e.)10 358 176
Conforme 
all’articolo 5, 
paragrafo 431 466 475 2 582 700 4 583 900 11 657 155
Carico totale per il quale il trattamento è conforme (a.e.) 10 235 632 1 310 525 2 497  700 4 567 200 10 366 880
Percentuale del carico totale per il quale il trattamento 
è conforme98,8 % 89,4 % 96,7 % 99,6 % 88,9 %
1  Il trattamento secondario non è applicabile agli agglomerati con meno di 10 000 a.e. che scaricano direttamente sulla costa.
2  Tutti gli Stati membri, eccetto la Germania, applicano un trattamento «più spinto» a livello di agglomerato, secondo quanto previsto dall’arti -
colo 5, paragrafo 2. In questo caso, il trattamento «più spinto» non si applica agli agglomerati con meno di 10 000 a.e. o agli agglomerati fuori 
dalle aree sensibili.
3  La Germania applica un trattamento «più spinto», secondo quanto previsto dall’articolo 5, paragrafo 4; ciò significa che al carico complessivo 
a livello di paese immesso in impianti di trattamento delle acque reflue deve essere applicata una riduzione di nutrienti del 75 %. Al 2012, la 
Germania era riuscita a ridurre dell’82 % e del 90 % rispettivamente i carichi complessivi di azoto e di fosforo immessi nei propri impianti di 
trattamento delle acque reflue.
Fonte:  dati della Commissione a dicembre 2012.
44 Relazione speciale n. 2/2015 
della Corte dei conti europea.
25 Osservazioni 
49 
La Commissione ritiene che l’obbligo di raccolta si considera rispettato quando il 
98 % del carico di ogni agglomerato viene raccolto da reti fognarie centralizzate 
o gestito da sistemi individuali o altri sistemi adeguati e quando il rimanente 2 % 
è inferiore a 2 000 a.e. In pratica, nel quadro dell’approvazione dei programmi ope -
rativi 2014-2020, la Commissione ha incoraggiato l’ottenimento di detta percentuale 
tramite investimenti in sistemi di raccolta centralizzati.
Stati membri che devono completare l’attuazione della direttiva 
entro la fine del 2015
50 
I due Stati membri visitati, ancora nel periodo transitorio ai fini della conformità, 
non avevano raggiunto i valori-obiettivo intermedi (Lettonia) o non avevano ancora 
comunicato dati completi e affidabili (Polonia).
51 
Nel caso della Polonia, il rispetto della direttiva non sarà ottenuto nel 2015. Il trat -
tamento «più spinto» era stato pianificato solo negli impianti di trattamento delle 
acque reflue con una capacità superiore a 15 000 a.e., visto che questo Stato membro 
aveva deciso di applicare la seconda opzione, a norma della direttiva, che consiste nel 
raggiungere una riduzione media del 75 % di azoto e fosforo nel carico complessivo 
immesso in tutti gli impianti di trattamento delle acque reflue nelle aree sensibili 
(cfr. paragrafo 42). Tale decisione, tuttavia, non era appropriata, poiché il trattato di 
adesione della Polonia concede un periodo transitorio per conseguire la conformità 
soltanto in relazione alla prima opzione (riduzione dei nutrienti a livelli standard in 
tutti gli agglomerati oltre i 10 000 a.e.), non alla seconda. La Commissione ha reagito 
a questo problema solo nel 2010 (cfr. paragrafi 59 e 60).
52 
Stando ai dati forniti dalle autorità polacche, alla fine del 2015 la Polonia avrà eccedu -
to la propria dotazione finanziaria per la raccolta delle acque reflue del 95 % e quella 
per gli impianti di trattamento delle acque reflue, il cui principale cofinanziatore 
è l’UE, del 79 %. Tuttavia, nonostante i significativi investimenti, il paese è ben lungi 
dal raggiungimento della conformità. Le autorità nazionali polacche prevedono che 
1 029 su 1 559 agglomerati, che rappresentano il 63 % del carico inquinante delle 
acque reflue del paese, non risulteranno pienamente conformi alla fine del 2015. La 
non corretta applicazione del trattato di adesione e l’inesatta e mutevole definizione 
degli agglomerati45sono tra le ragioni di questi rilevanti ritardi.45 2002: 1 378 agglomerati 
e 41 milioni a.e. ;2006: il 
numero di agglomerati e il 
carico sono aumentati 
rispettivamente del 26 % e del 
12 %; 2013: i valori sono 
diminuiti rispettivamente 
del 10 % e del 16 % rispetto al 
2006.
26 Osservazioni 
53 
Nel caso della Lettonia, la conformità potrebbe essere conseguita entro la fine 
del 2015. Tuttavia, secondo le previsioni delle autorità per il 2020, cinque anni dopo 
l’estensione della rete, il 93 % della popolazione sarà coperto, ma solo l’85 % sarà 
connesso. Nel 2014, il governo lettone ha proposto una legge che avrebbe facilitato 
la connessione delle abitazioni alla rete fognaria, consentendo ai comuni di sovven -
zionare i cittadini che volessero connettersi.
54 
Infine, in alcune grandi città polacche e lettoni, vi sono stati investimenti cofinanziati 
dall’UE in tecnologie per il trattamento delle acque reflue che vanno oltre gli obblighi 
della direttiva concernenti l’eliminazione del fosforo (cfr. paragrafo 34). Investimenti 
di questo tipo sono stati proposti anche nei piani di gestione dei bacini idrografici 
lettoni per città più piccole46 in aree in cui i corpi idrici non raggiungono un buono 
stato delle acque. Tuttavia, al momento dell’audit, questi investimenti non erano 
ancora stati realizzati. Nei piani di gestione dei bacini idrografici polacchi, invece, non 
erano previsti investimenti di questo tipo.
Gli impianti di trattamento delle acque reflue cofinanziati 
dall’UE sono efficaci, benché non ne sia sempre garantita la 
sostenibilità
55 
Alla fine del 2013, tutti i 10 impianti di trattamento delle acque reflue esaminati (tre 
in Lettonia e sette in Polonia) erano risultati conformi alle norme dell’UE in relazio -
ne agli effluenti, tranne uno in Lettonia che avrebbe dovuto conformarsi entro la 
scadenza finale per detto Stato membro (dicembre 2015). Un impianto in Lettonia 
e quattro in Polonia, inoltre, sono risultati conformi alle raccomandazioni più esigenti 
dell’Helcom relative al fosforo (cfr. raccomandazione 28E/5 nel riquadro 1 ).
56 
Per quanto riguarda la capacità di trattamento degli impianti oggetto della visita, un 
impianto in Lettonia (Ogre) è risultato sovradimensionato, visto che il trattamento dei 
carichi organici rappresentava solo il 29 % della sua capacità. Si è altresì rilevato che 
la capacità richiesta a quattro impianti polacchi (Varsavia, Łódź, Stettino e Gdynia) 
avrebbe potuto essere inferiore, poiché si trattava anche l’acqua pulita proveniente 
dalle infiltrazioni delle falde acquifere nella misura del 21-26 % del volume complessi -
vo. Problemi simili sono stati osservati nella relazione speciale della Corte sul bacino 
idrografico del Danubio47.46 Investimenti nel trattamento 
delle acque reflue in 15 città 
con oltre 10 000 abitanti 
(bacini idrografici di Daugava 
e Gauja) e in alcuni 
agglomerati con meno di 
2 000 abitanti.
47 Cfr. relazione speciale 
n. 2/2015, paragrafi 65-67.
27 Osservazioni 
57 
Le tariffe per i servizi idrici negli agglomerati interessati sono fissate dai comuni 
secondo la normativa nazionale, e sono soggette all’approvazione dell’autorità di 
regolamentazione nazionale. Dall’audit è emerso che le tariffe non coprono parte 
dell’ammortamento dei beni in Lettonia; la stessa carenza è stata inoltre riscontrata 
in uno dei sette impianti visitati in Polonia; pertanto, in questi casi, il gettito generato 
non è sufficiente per sostituire i beni alla fine del loro ciclo di vita. Questa carenza 
può essere dovuta anche al sottoutilizzo degli impianti di trattamento. In tutti gli 
agglomerati esaminati, il prezzo dei servizi idrici è al di sotto del livello di accessibilità 
generalmente accettato per i nuclei familiari (il 4 % del reddito delle famiglie, cui si fa 
riferimento negli orientamenti dalla Commissione48). La Corte, in passato, ha formula -
to osservazioni analoghe49.
Il monitoraggio della Commissione sull’attuazione della 
direttiva da parte degli Stati membri non è tempestivo
58 
Una prima misura di monitoraggio per la Commissione consiste nell’accertare che 
le disposizioni della direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane siano state 
correttamente recepite dai rispettivi ordinamenti nazionali degli Stati membri; tale 
verifica viene effettuata sulla base di studi di conformità. Tali controlli sono iniziati 
immediatamente dopo l’adozione della direttiva e hanno dato luogo ad azioni legali 
contro la Danimarca, la Germania e la Svezia. Per gli Stati membri che si affacciano 
sul Mar Baltico e che hanno aderito all’Unione nel 2004, le verifiche non sono invece 
sfociate in azioni legali.
59 
Nel caso della Polonia, lo studio di conformità del 2005 non aveva sollevato questioni 
giuridiche, ma affermava chiaramente che la Polonia aveva applicato la procedura 
di trattamento alternativa di cui all’articolo 5, paragrafo 4 della direttiva 91/271/CEE. 
Pertanto, le disposizioni transitorie del trattato di adesione si applicano all’obbligo 
di ridurre del 75 % l’azoto e il fosforo complessivi. Tuttavia, come illustrato al para -
grafo 51, il trattato di adesione concede alla Polonia un periodo transitorio solo per 
l’attuazione dell’articolo 5, paragrafi 2 e 3 (prima opzione relativa al trattamento «più 
spinto»), ma non per l’articolo 5, paragrafo 4 (seconda opzione).
60 
La Commissione ha reagito a questo problema solo nel 2010, all’atto dell’approvazio -
ne di domande di progetto per infrastrutture per acque reflue urbane che non erano 
conformi al trattato di adesione firmato dal paese. La Corte ritiene che l’azione della 
Commissione non sia stata tempestiva.48 Nuovo periodo di 
programmazione 2007-2013 – 
Orientamenti metodologici 
per la realizzazione delle 
analisi costi-benefici, 
documento di lavoro n. 4, 
8/2006.
49 Relazione speciale n. 2/2015 
della Corte dei conti europea.
28 Osservazioni 
61 
A gennaio 2012, come condizione per il cofinanziamento dell’UE, la Commissione ha 
chiesto agli Stati membri di dimostrare che tutti i progetti riguardanti gli agglomerati 
al di sopra di 10 000 a.e. rispettassero i requisiti dell’articolo 5, paragrafi 2 e 3 della 
direttiva. Di conseguenza, la Polonia deve modificare il proprio piano di attuazione 
relativo alle acque reflue urbane per includervi ulteriori investimenti per garantire la 
conformità, anche se non rispetterà la scadenza sottoscritta nel trattato di adesione.
62 
Una seconda misura per la Commissione è quella di monitorare costantemente 
l’avanzamento dei piani di attuazione nazionali per la direttiva sul trattamento delle 
acque reflue urbane, sulla base delle informazioni fornite dagli Stati membri ogni 
due anni (articolo 17). Secondo la Commissione, le informazioni raccolte non erano 
sufficienti per consentire un monitoraggio efficace, ragion per cui, nel 2014, ha intro -
dotto un nuovo modulo per la comunicazione delle informazioni50. Tuttavia, le azioni 
della Commissione al riguardo non sono sufficienti a superare le attuali debolezze, 
perché, ad esempio, essa non richiede informazioni sulle realizzazioni e i risultati 
attesi dagli investimenti proposti in termini di chilometri di condutture fognarie, o di 
percentuale del carico di liquami di un agglomerato da raccogliere.
63 
La Commissione, inoltre, richiede informazioni agli Stati membri circa il rispetto, da 
parte loro, degli obblighi di raccolta e trattamento delle acque reflue (articolo 15, 
paragrafo 4): ciò può portare a comunicazioni «EU Pilot»51 e quindi a una successiva 
azione legale qualora le violazioni siano confermate. Tuttavia, l’intervento della Com -
missione al riguardo non è stato tempestivo. La Commissione ha avviato comunica -
zioni EU Pilot con gli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico solo molto tempo 
dopo i termini ultimi fissati dai trattati di adesione (nel caso della Lituania, alla fine 
del 2014 per gli agglomerati per i quali il termine ultimo era il 2008; nel caso della 
Lettonia, alla fine del 2014 per gli agglomerati per i quali il termine ultimo era il 2010). 
Ha altresì avviato procedure d’infrazione contro la Svezia e la Finlandia nel 2002, 
poiché questi paesi hanno scelto di ridurre solo il fosforo (non l’azoto) in determi -
nate aree costiere e interne. La Corte di giustizia dell’Unione europea si è espressa 
a favore della Finlandia; alla Svezia, invece, è stato richiesto di ridurre l’azoto nelle 
acque reflue scaricate da 36 agglomerati52. Secondo le informazioni disponibili presso 
la Commissione, nel 2015 gli agglomerati non conformi erano ancora otto.50 Decisione di esecuzione 
2014/431/UE della 
Commissione, del 
26 giugno 2014, concernente 
i moduli per la comunicazione 
delle informazioni relative ai 
programmi nazionali di 
applicazione della direttiva 
91/271/CEE del Consiglio 
(GU L 197 del 4.7.2014, pag. 77).
51 Una procedura «EU Pilot» è un 
primo passo per cercare di 
risolvere i problemi, così da 
evitare, ove possibile, l’avvio di 
una procedura d’infrazione.
52 Causa C-438/07 – allegati 2 e 3 
dei documenti della difesa 
svedese presentati alla Corte 
di giustizia dell’Unione 
europea.
29 Osservazioni 
64 
Infine, i nostri auditor hanno rilevato che, lasciando agli Stati membri la scelta di 
attuare il trattamento «più spinto», si arriva a una situazione in cui gli Stati mem -
bri possono ottemperare alla direttiva e, al contempo, consentire agli agglomerati 
di attenersi a diversi livelli di riduzione dei nutrienti. Gli auditor della Corte hanno 
riscontrato che la concentrazione di nutrienti negli effluenti scaricati da 28 impianti 
di trattamento delle acque reflue esaminati (situati in paesi che si affacciano sul Mar 
Baltico) varia considerevolmente (cfr.  allegato IV ). Se si considerano gli impianti di 
trattamento delle acque reflue risultati conformi alla direttiva nel 2013, la concentra -
zione di azoto varia da 16,4 mg/l presso Espoo a 3,7 mg/l a Helsinki; la concentrazione 
di fosforo, invece, varia da 0,9 mg/l a Riga a 0,1 mg/l a Stoccolma.
Il sostegno finanziario che l’UE fornisce alla Russia e alla 
Bielorussia è potenzialmente efficiente in termini di rapporto 
benefici/costi, ma ha una portata assai limitata rispetto a ciò 
che è necessario e l’attuazione dei progetti richiede molto 
tempo
65 
I finanziamenti dell’UE per i progetti relativi alle acque reflue in Russia e Bielorus -
sia sono assai limitati. Nel periodo 2001-2014, il fondo di sostegno del partenariato 
ambientale per la dimensione nordica, un’iniziativa internazionale per il contrasto dei 
problemi ambientali che hanno un impatto transfrontaliero in Europa settentrionale, 
ha stanziato 177 milioni di euro a favore di progetti ambientali in Russia e Bielorussia 
tramite la propria dotazione finanziaria per attività non nucleari. Il contributo dell’UE 
è stato di 44 milioni di euro. Al momento dell’audit, il partenariato aveva appro -
vato 18 progetti di raccolta e trattamento delle acque reflue e di forniture idriche, 
15 in Russia e tre in Bielorussia, beneficianti del 71 % delle sovvenzioni a titolo del 
partenariato.
66 
Una valutazione presentata all’assemblea dei contribuenti a dicembre 2013 dalla 
Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS) – il gestore del fondo del 
partenariato – stima che i progetti approvati dal partenariato potrebbero tradursi in 
riduzioni di azoto superiori a 7 600 t/anno e in riduzioni di fosforo pari a 2 300 t/anno. 
Si tratta del 7 % e del 27 % circa degli apporti della Russia e del 9 % e del 21 % degli 
apporti della Bielorussia: quindi, un notevole contributo alla necessaria riduzione 
dei nutrienti nel Mar Baltico. Tuttavia, non sono stati presentati all’assemblea dati di 
monitoraggio sulle riduzioni ottenute.
30 Osservazioni 
67 
Dal momento che il contributo dell’UE al fondo è relativamente limitato e che la quo -
ta cofinanziata dalle autorità dei paesi destinatari è significativa, l’effetto leva dei fon -
di dell’UE è elevato: per ogni due euro di contributi dell’UE, si ottengono 98 euro da 
altre fonti. La valutazione della BERS riporta un costo di 462 000 euro per la riduzione 
di una tonnellata di carico di fosforo tramite i progetti del partenariato per il tratta -
mento delle acque reflue in Russia e Bielorussia, circa un quinto del costo in Finlandia, 
Svezia o Germania.
68 
La riduzione dei nutrienti provenienti dalla Russia è stata raggiunta soprattutto 
ampliando e potenziando il sistema di raccolta e trattamento delle acque reflue di 
San Pietroburgo. Recenti dati del gestore del sistema mostrano che la concentrazione 
di fosforo risulta conforme allo standard dell’Helcom (cfr.  riquadro 1 ) in 11 impianti 
di trattamento su 12, mentre gli standard stabiliti dall’Helcom per l’azoto risultano 
rispettati in otto impianti.
69 
Tuttavia, l’attuazione dei progetti richiede del tempo. I lunghi negoziati relativi ai 
prestiti, le modifiche alla normativa ambientale e i tempi per l’affido dei lavori fanno 
sì che i progetti vengano completati diversi anni dopo l’approvazione degli stessi. Al 
31 ottobre 2014, solo quattro progetti di infrastrutture per il trattamento delle acque 
reflue su 18 erano stati completati, realizzando la metà dei risultati attesi in Russia. 
Il programma d’investimenti municipali per l’ambiente nell’ oblast  di Leningrado, 
approvato nel 2002, ha fatto registrare notevoli ritardi, mentre il programma relativo 
ai servizi idrici e ambientali di Kaliningrad, approvato nel 2005, non è ancora stato 
completato. Quest’ultimo progetto è di grande importanza per il Mar Baltico, poiché 
il carico della città di Kaliningrad è secondo solo a quello di San Pietroburgo. Quanto 
alla Bielorussia, non è stato ancora completato alcun progetto. Pertanto, c’è ancora 
molto da fare per raggiungere le necessarie riduzioni dei nutrienti provenienti da 
questi paesi.
Efficacia degli interventi volti a ridurre l’inquinamento 
idrico da nutrienti utilizzati in agricoltura
70 
L’agricoltura è la principale fonte di inquinamento idrico diffuso da sostanze eutro -
fizzanti (cfr. paragrafo 4) e, al momento, anche dell’inquinamento complessivo da so -
stanze eutrofizzanti, specialmente nei paesi in cui l’inquinamento dovuto alle acque 
reflue urbane è già stato ridotto in maniera significativa. Ad esempio, l’agricoltura 
è responsabile di circa due terzi del carico di azoto veicolato dall’acqua in Finlandia, 
ma solo di un terzo di quello in Polonia.
31 Osservazioni 
71 
L’UE ha adottato la direttiva sui nitrati nel 1991 allo scopo di proteggere l’acqua 
dall’inquinamento causato dai nitrati utilizzati in agricoltura nelle zone che scaricano 
in acque già inquinate o a rischio di inquinamento, le cosiddette «zone vulnerabili ai 
nitrati» in cui è necessario attuare programmi d’azione relativi ai nitrati. Se decidesse 
di farlo, uno Stato membro potrebbe applicare gli obblighi previsti dalla direttiva su 
tutto il suo territorio.
72 
Nel 2005 è stato introdotto un meccanismo di condizionalità che collega i pagamen -
ti ricevuti dagli agricoltori, tra le altre cose, al rispetto da parte loro degli obblighi 
ambientali. Il rispetto di questi requisiti di condizionalità deve essere verificato in 
maniera sistematica, come sancito dalla normativa dell’UE.
73 
Ai sensi della direttiva quadro in materia di acque, laddove le misure di base (attua -
zione della direttiva sui nitrati e delle altre misure per il controllo dell’inquinamento 
diffuso – cfr. paragrafo 29) siano insufficienti a raggiungere il buono stato delle ac -
que, come nel caso della regione del Mar Baltico, dovrebbero essere messe in pratica 
misure supplementari nei bacini idrografici dei corpi idrici che non raggiungono un 
buono stato delle acque. Tali misure supplementari devono essere incorporate nei 
piani di gestione dei bacini idrografici. Per gli Stati membri visitati, esse corrispondo -
no per lo più alle misure contemplate dai programmi di sviluppo rurale cofinanziati 
dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale.
74 
La Corte ha valutato se:
— l’attuazione, da parte degli Stati membri, dei requisiti della direttiva sui nitrati 
fosse efficace e se il monitoraggio della Commissione fosse adeguato;
— il meccanismo di condizionalità fosse efficace in termini di protezione delle risor -
se idriche;
— le misure di sviluppo rurale cofinanziate dall’UE e finalizzate alla protezione delle 
risorse idriche fossero efficaci in termini di riduzione dei nutrienti.
32 Osservazioni 
La direttiva sui nitrati non è attuata in modo efficace, 
nonostante il monitoraggio relativamente riuscito da parte 
della Commissione
Carenze nella designazione delle zone vulnerabili
75 
Le zone vulnerabili ai nitrati dovrebbero includere tutte le zone del territorio che sca -
ricano in acque inquinate (ad esempio acque eutrofiche, acque con una concentra -
zione di nitrati superiore a 50 mg/l) o a rischio di inquinamento, e che contribuiscono 
all’inquinamento da nitrati. Gli Stati membri, pertanto, devono attuare un program -
ma d’azione in queste zone. La Germania, la Danimarca, la Finlandia e la Lituania 
non hanno designato zone specifiche, poiché hanno scelto di applicare i programmi 
d’azione su tutto il loro territorio. Gli altri quattro Stati membri, soprattutto la Polo -
nia, nonostante le acque provenienti dal loro territorio scarichino quasi interamente 
nel Mar Baltico, hanno designato solo una piccola parte del loro territorio come zone 
vulnerabili ai nitrati (Estonia: 7 %; Lettonia: 13 %; Polonia: 4,5 % e Svezia: 22 %). La 
Commissione ha quindi messo in discussione l’adeguatezza della designazione delle 
zone vulnerabili in questi paesi, arrivando finanche a deferire la Polonia dinanzi alla 
Corte di giustizia dell’Unione europea (cfr. paragrafo 82).
76 
L’applicazione di un programma d’azione all’intero territorio, come nel caso della 
Finlandia, facilita l’accettazione delle norme, perché queste sono le stesse per tutti 
gli agricoltori. Tuttavia, nelle zone ad agricoltura estensiva con un utilizzo ridotto di 
fertilizzanti, un buono stato dei corpi idrici riceventi ed un basso rischio di inquina -
mento degli stessi, alcuni requisiti del programma d’azione risultano superflui, men -
tre aumentano i costi amministrativi e di ispezione. Nelle aree ad agricoltura intensiva 
e nelle zone d’allevamento, d’altro canto, i requisiti potrebbero essere insufficienti 
per ottenere le riduzioni dei nutrienti necessarie a raggiungere il buono stato delle 
acque interne e di quelle del Mar Baltico. Ad esempio, dopo aver applicato la direttiva 
sui nitrati per 20 anni, una parte significativa dei corpi idrici nella Finlandia meridio -
nale è in cattive condizioni. Inoltre, la Finlandia non ha recentemente ridotto i propri 
apporti di azoto nel Mar Baltico (cfr.  figura 2 ).
77 
C’è ancora molto da fare prima di raggiungere i valori-obiettivo di riduzione dell’ap -
porto di fosforo (cfr. l’ allegato III ). Inoltre, la direttiva sui nitrati è incentrata sui nitrati 
e non impone limiti all’applicazione del fosforo53. Pertanto, quando l’eutrofizzazio -
ne è innescata dal fosforo, l’applicazione di un programma d’azione sull’azoto non 
risolverà necessariamente il problema e gli Stati membri potrebbero dover adottare 
misure supplementari. Negli Stati membri visitati non erano stati fissati requisiti che 
limitassero l’applicazione di fosforo ai terreni (cfr. paragrafo 35).53 Questo problema viene 
affrontato solo indirettamente 
nella direttiva, nell’ambito del 
requisito di «limitazione 
dell’applicazione al terreno di 
fertilizzanti» poiché, in 
generale, i nitrati e il fosforo 
sono entrambi presenti 
(assieme ad altri nutrienti) nei 
fertilizzanti. Tuttavia, questo 
requisito non garantisce la 
limitazione dell’applicazione 
del fosforo, visto che la quota 
dei diversi nutrienti varia nei 
fertilizzanti commerciali.
33 Osservazioni 
Variazioni nel contenuto dei programmi d’azione relativi ai nitrati
78 
La direttiva include sia requisiti obbligatori che facoltativi cui devono conformarsi 
gli agricoltori. Tuttavia, stabilisce limiti precisi solo per pochi requisiti obbligatori, 
che sono quindi applicati in modo uniforme da tutti gli Stati membri54. Per quanto 
riguarda gli altri requisiti obbligatori, sono gli Stati membri a stabilire, nei rispettivi 
programmi d’azione relativi ai nitrati, le norme puntali. Nei tre Stati membri oggetto 
della visita, queste norme presentano un rigore variabile e sono meno stringenti di 
quelle indicate in uno studio realizzato per conto della Commissione, come illustrato 
nella tabella 2 .
79 
La direttiva impone un limite preciso all’applicazione dell’azoto derivante da effluen -
ti, ma non all’applicazione dell’azoto derivante da fertilizzanti minerali, che è au -
mentata55. Include inoltre un obbligo generale, in capo agli Stati membri, di stabilire 
limitazioni alla quantità complessiva di fertilizzanti azotati che può essere applicata. 
Per garantire la massima efficacia di un siffatto requisito, i piani di concimazione do -
vrebbero essere redatti da esperti indipendenti e approvati dalle autorità competen -
ti. Tuttavia, ai sensi della direttiva sui nitrati, i piani di concimazione e i relativi registri 
non sono obbligatori per gli agricoltori. Il programma d’azione della Finlandia non 
impone agli agricoltori di applicare piani di concimazione; la Polonia, invece, richiede 
i registri relativi alla concimazione nonché i piani di concimazione per le aziende di 
dimensioni superiori a 100 ettari, ossia l’1 % del numero complessivo delle aziende 
agricole polacche. In questi due paesi tali requisiti non sono obbligatori; sono invece 
applicati dagli agricoltori su base volontaria quale condizione per beneficiare dei 
pagamenti agroambientali56. La Lettonia richiede sia i piani che i registri di concima -
zione per le aziende superiori a 20 ettari (o a tre ettari nel caso delle aziende orticole), 
che rappresentano l’85 % dei terreni agricoli nelle zone vulnerabili ai nitrati.
80 
Inoltre, l’attuazione di alcuni requisiti, difficile da monitorare poiché comportano il 
divieto di concimazione in alcune date o per alcune fasce di terreno (cfr. punti III.1.1, 
II.A.2 e II.A.4 nella tabella 2 ), potrebbe essere meglio garantita imponendo l’uso di 
registri relativi alla concimazione. In assenza di tali registri, è molto difficile accertare 
con certezza le violazioni e applicare le sanzioni, a meno che l’agricoltore non sia 
colto in flagrante.54 Allegato III.2, limite di 170 kg/
ha/anno sull’applicazione 
dell’azoto derivante da 
effluenti e allegato II.A.3, 
divieto di applicazione dei 
fertilizzanti al terreno saturo 
d’acqua, inondato, gelato 
o innevato.
55 Secondo Eurostat, dal 2004 
al 2012 l’applicazione 
complessiva di azoto da 
fertilizzanti minerali 
è aumentata con una media 
annuale superiore al 4 % in 
Estonia, Lettonia e Lituania 
e con una media inferiore in 
Polonia e Svezia. È invece 
diminuita, a una media 
annuale dell’1 %, in Germania, 
Finlandia e Danimarca.
56 In Finlandia, tale dato 
rappresenta il 90 % circa degli 
agricoltori finlandesi, e il 97 % 
dei terreni coltivabili. In 
Polonia, inoltre, anche gli 
agricoltori che beneficiano dei 
pagamenti agroambientali 
sono obbligati a tenere 
registri, mentre i piani di 
concimazione sono 
obbligatori solo per gli 
agricoltori che ricevono 
pagamenti a titolo delle 
misure agroambientali 
«agricoltura biologica» 
e «agricoltura sostenibile», che 
interessano il 12 % dei terreni 
coltivabili.
34 Osservazioni 
Requisiti dei programmi d’azione sui nitrati in vigore alla fine del 2014
 Riferimento 
agli allegati 
della direttiva 
sui nitratiRequisiti obbligatori
Fertilizzanti Effluenti
III.1.1
Periodo di divieto III.1.3
Limite concernente  
l’applicazione al terreno 
(kg/ha/anno)II.A.2
Terreno  
in pendenza ripidaII.A.4
Distanza dai corsi 
d’acquaIII.1.2
Capacità delle  
strutture di deposito 
degli effluenti
LETTONIA
(nelle zone 
vulnerabili  
ai nitrati)4,5 mesi per gli effluenti
5 mesi per i fertilizzanti 
mineraliPatate: < 150
Prato: da 50 a 190
Cereali primaverili e semi 
oleaginosi: da 110 a 200 Tutti i fertilizzanti 
vietati su pendenze 
> 17 ,6% (10°) 50 m in caso  
di pendenza > 10°
10 m dalle zone idriche 
protette produzione semestrale 
di effluenti solidi
produzione di 7 mesi 
di effluenti liquidi
POLONIA
(nelle zone 
vulnerabili  
ai nitrati)Da 3,5 a 4,5 mesi 
effluenti solidi
6,5 mesi effluenti 
liquidi e fertilizzanti 
minerali Patate: da 100 a 200
Prato e foraggio insilato:  
da 260 a 300
Cereali primaverili e semi 
oleaginosi: da 100 a 240Alcuni fertilizzanti 
vietati sulle  
pendenze > 10 %da 5 a 20 m produzione semestrale 
di effluenti
FINLANDIA
(intero paese)6 mesiPatate: < 130
Prato, foraggio insilato: < 250
Cereali primaverili e semi 
oleaginosi: < 170 Effluenti vietati sulle 
pendenze > 10 % 5 m
10 m in caso  
di pendenza > 2%produzione annua  
di effluenti
Studio realizzato 
per conto della 
CommissioneFinlandia: 8 mesi
Lettonia e Polonia: 
7 mesi
(2 mesi in meno per 
gli effluenti solidi 
in assenza di rischi 
particolari)Patate: < 130 in Finlandia
< 90 in Lettonia e Polonia
Tutti i fertilizzanti 
vietati su pendenze 
> 8 % e lunghe 
100 m25 m lungo i corsi 
d’acqua in zone  
di corpi idrici sensibili 
ed eutrofici
50 m in caso di terreno 
in pendenza
da 3 a 10 m lungo fossati 
e piccoli torrentiFinlandia: produzione 
di 9 mesi di effluenti
Lettonia e Polonia: 
produzione di 8 mesi Prato e foraggio insilato: < 90 
e < 210 in Finlandia
< 100 e < 250 in Lettonia 
e Polonia
Cereali primaverili e semi 
oleaginosi: < 70 in Finlandia
< 60-80 in Lettonia e Polonia
Uguali o più rigorosi rispetto alla norma nello studio 
Vicini alla norma nello studio 
Ampiamente al di sotto della norma nello studio 
Significativamente al di sotto della norma nello studio 
Fonte:  Corte dei conti europea.
Studio condotto per conto della Commissione, Recommendations for establishing Actions Programmes under Directive 91/676/EEC concerning 
the protection of waters against pollution caused by nitrates from agriculture sources  (Raccomandazioni per l’istituzione dei programmi d’azione 
a norma della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole) 
[DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Spagna, Institute of Technology and Life 
Sciences (ITP), Varsavia, Polonia, Swedish Institute of Agricultural and Environmental Engineering (JTI), Uppsala], dicembre 2011.Tabella 2
35 Osservazioni 
Il monitoraggio della Commissione, relativamente riuscito, è stato 
però dispendioso in termini di tempo
81 
La Commissione dovrebbe garantire una corretta applicazione della direttiva sui 
nitrati da parte degli Stati membri57. Tuttavia, spetta a questi ultimi approvare la 
designazione delle zone vulnerabili ai nitrati o i programmi d’azione sui nitrati. Ogni 
quattro anni, gli Stati membri devono presentare alla Commissione una relazione 
(«relazione a norma dell’articolo 10») contenente una giustificazione delle zone 
vulnerabili ai nitrati che hanno designato, i risultati del loro monitoraggio dell’inqui -
namento idrico da nitrati, nonché una sintesi dei loro programmi d’azione. Laddove 
la Commissione ritenga che la direttiva non sia stata correttamente applicata, l’unico 
strumento coercitivo di cui dispone è l’azione legale.
82 
Dal 2010, la Commissione intrattiene un dialogo con tutti gli Stati membri che si 
affacciano sul Mar Baltico, dialogo che ha contribuito all’introduzione di modifiche 
alla normativa sulla concimazione in generale. I programmi d’azione più recenti, che 
rendono più stringenti taluni requisiti, sono stati introdotti in Finlandia e Lettonia alla 
fine del 2014. Nel 2008, la Commissione ha chiesto alla Polonia di ampliare le zone 
vulnerabili ai nitrati e di rafforzare i programmi d’azione polacchi. Infine, a seguito di 
una sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea (C-356/13) del 2014, la Polo -
nia ha avviato una serie di procedure legislative per ridefinire le proprie zone vulne -
rabili ai nitrati e modificare la propria normativa sulla concimazione e i programmi 
d’azione per il 2016.
83 
La procedura di monitoraggio della Commissione è dispendiosa in termini di tempo, 
il che è in parte dovuto al fatto che i requisiti della direttiva sono formulati in modo 
generale e necessitano di norme di attuazione dettagliate a livello degli Stati mem -
bri. La Commissione ha altresì bisogno di competenze scientifiche per valutare se le 
norme degli Stati membri siano abbastanza rigorose da garantire il livello di protezio -
ne delle acque al quale mira la direttiva. A seguito dello studio citato nella tabella 2  
e di ulteriori evidenze scientifiche, la Commissione ha intensificato le proprie azioni; 
tuttavia, le raccomandazioni di tale studio sono talvolta contestate dagli Stati mem -
bri. Al momento dell’audit, erano in corso discussioni con l’Estonia e la Svezia, ed 
era aperta una procedura d’infrazione nei confronti dell’Estonia. La Commissione ha 
acconsentito a che la Lettonia, anziché ampliare le zone vulnerabili ai nitrati, impon -
ga alcune regole relative all’uso dei nitrati al di fuori di tali zone. Queste due opzioni, 
però, potrebbero non avere pari efficacia: mentre i requisiti applicabili alle zone 
vulnerabili ai nitrati sono fatti rispettare attraverso un meccanismo dell’UE, i requi -
siti applicabili al di fuori di queste zone non sono tutti soggetti a controlli analoghi 
(cfr. paragrafo 85).57 L’articolo 258 del TFUE affida 
alla Commissione il compito di 
garantire l’applicazione delle 
disposizioni del trattato e delle 
disposizioni adottate dalle 
istituzioni in virtù del trattato 
stesso.
36 Osservazioni 
58 La coltivazione e il pascolo 
sono consentiti con alcune 
restrizioni, come le limitazioni 
riguardanti la concimazione.
59 Tra gli esempi di requisiti 
nazionali riguardanti l’utilizzo 
di fertilizzanti al di fuori delle 
zone vulnerabili ai nitrati vi è il 
periodo di divieto di 
applicazione dei fertilizzanti 
(Polonia), il limite di 170 kg di 
azoto derivante da effluenti 
per ogni ettaro, il divieto di 
applicazione di fertilizzanti 
a terreni saturi d’acqua, 
inondati, gelati o innevati e il 
divieto di applicazione di 
fertilizzanti a terreni in ripida 
pendenza (Polonia e Lettonia).Il meccanismo della condizionalità contribuisce a far 
rispettare la direttiva sui nitrati e altri requisiti relativi alla 
concimazione, ma non è pienamente efficace
Non tutti i requisiti riguardanti l’utilizzo di fertilizzanti ricadono 
nell’ambito di applicazione della condizionalità
84 
La direttiva sui nitrati non includeva alcuna disposizione specifica riguardante il 
rispetto dei requisiti da essa stabiliti. Con l’introduzione del meccanismo della 
condizionalità, il rispetto dei requisiti applicabili alle zone vulnerabili ai nitrati deve 
essere controllato nell’ambito della condizionalità. Ciò vuol dire che, se i requisiti non 
vengono rispettati, l’agricoltore può essere penalizzato. Tuttavia, la normativa setto -
riale e i meccanismi per farla rispettare si applicano a tutti gli agricoltori, ma soltanto 
i destinatari di pagamenti a titolo della PAC possono essere sanzionati nell’ambito 
della condizionalità.
85 
Inoltre, gli Stati membri devono stabilire una serie di norme, chiamate BCAA, per gli 
aspetti definiti dalla normativa dell’UE, così che il terreno sia mantenuto in buone 
condizioni agronomiche e ambientali. La norma BCAA pertinente per la qualità 
dell’acqua, in cui occorre specificare i requisiti di concimazione, è la norma «Introdu -
zione di fasce tampone lungo i corsi d’acqua»58.
86 
Tuttavia, non tutti i requisiti nazionali concernenti l’utilizzo di fertilizzanti al di fuori 
delle zone vulnerabili ai nitrati ricadono nell’ambito delle norme BCAA e, pertanto, 
non tutti rientrano nella condizionalità59. Il rispetto dei requisiti che non rientrano 
nella condizionalità è verificato dalle autorità nazionali deputate alla tutela dell’am -
biente; la normativa nazionale può prevedere sanzioni in caso di mancato rispetto. 
Tuttavia, tali verifiche presentavano debolezze nelle procedure per la determinazione 
del campione di controllo (Polonia); inoltre, non tutti i requisiti applicabili erano sog -
getti a verifica (Lettonia). In quest’ultimo paese, le verifiche aggiuntive includevano 
solo i requisiti che riguardano lo stoccaggio e la gestione degli effluenti.
87 
Inoltre, dall’audit della Corte è emerso che la norma BCAA sulle fasce tampone era 
in realtà poco stringente (cfr.  riquadro 2 ).
37 Osservazioni 
60 Paragrafo 69 della relazione 
speciale n. 8/2008 «La 
condizionalità costituisce una 
politica efficace?» 
e paragrafo 136 della relazione 
speciale n. 23/2015.I controlli di condizionalità mostrano un significativo tasso di non 
conformità ai requisiti relativi alla protezione delle acque dalle 
sostanze eutrofizzanti
88 
In tutti i tre Stati membri visitati, al momento della selezione dei campioni non si 
è tenuto conto dei rischi specifici relativi ai carichi di nutrienti (cfr.  tabella 3 ).Riquadro 2 Tabella 3Esempi di requisiti da rispettare a titolo della norma BCAA per la creazione di fasce 
tampone lungo i corsi d’acqua
Detta norma BCAA, applicabile a tutti gli agricoltori dal 2013, doveva corrispondere come minimo ai requisiti appli -
cabili agli agricoltori nelle zone vulnerabili ai nitrati. Già dalla tabella 2  (requisito II.A.4) è visibile la grande varietà 
nella definizione dei requisiti.
In Finlandia, la norma BCAA ha ulteriormente specificato che la coltivazione non è consentita sulla striscia fino 
a una larghezza massima di 0,60 m dall’argine del corso d’acqua. La Lettonia e la Polonia non si sono avvalse della 
norma BCAA per prescrivere una fascia di terreno non coltivato.
Fattori relativi al carico di nutrienti di cui si è tenuto conto 
nel selezionare il campione per i controlli di condizionalità
Aziende agricole che presentano un rischio maggiore 
in relazione all’inquinamento idrico da nutrientiLV PL FI
Situate nelle vicinanze di corsi d’acqua NO SÌ NO
Situate su un terreno in pendenza NO SÌ NO
Aventi un’elevata densità di bestiame (> 1,7 unità di 
bestiame per ettaro)NO NO NO
Fonte:  Corte dei conti europea.
89 
Le istruzioni per le ispezioni negli Stati membri non sono sempre abbastanza detta -
gliate da impedire che alcuni controlli chiave siano realizzati in modo non corretto. 
Ad esempio, dall’audit è emerso che nelle istruzioni non si prescriveva la verifica 
dell’affidabilità dei registri sui fertilizzanti mediante riconciliazione con le fatture 
(Polonia) e gli stock di fertilizzanti (Polonia e Lettonia). La tempistica delle ispezioni 
(svolte principalmente da luglio a ottobre) non è adeguata per la verifica del rispetto 
dei requisiti riguardanti i mesi invernali. Questo problema è già stato sollevato dalla 
Corte60.
38 Osservazioni 
61 Relazioni speciali n. 8/2008, 
n. 4/2014 e n. 23/2015.
62 Articolo 36 del regolamento 
(CE) n. 1698/2005.
63 I piani di gestione dei bacini 
idrografici adottati nel 2009 
riguardano il periodo 
2010-2015, mentre 
i programmi di sviluppo rurale 
adottati nel 2006 si riferiscono 
al periodo 2007-2013.
64 I piani di gestione dei bacini 
idrografici in Lettonia 
propongono due misure da 
finanziare con fondi nazionali, 
ossia le «zone erbose 
tampone» e la «preparazione 
dei piani di concimazione»; 
tuttavia, tali misure hanno 
avuto portata limitata oppure 
non sono state attuate.90 
Nei tre paesi visitati vi è un elevato tasso di non conformità per quanto riguarda 
l’applicazione dei requisiti nelle zone vulnerabili ai nitrati, con valori compresi tra il 
17 % e il 32 % degli agricoltori verificati nel 2013. La maggior parte dei casi di non 
conformità riguardava le strutture per lo stoccaggio degli effluenti, risultate assenti 
o inadeguate, e i problemi con l’analisi del tenore di azoto negli effluenti (Finlandia), 
il mancato rispetto del limite per l’applicazione dell’azoto derivante da effluenti 
(Polonia), l’inadeguatezza dei piani di concimazione e l’assenza di registri sui fertiliz -
zanti (Lettonia). Ciò indica che il sistema di controllo ha un limitato effetto deterrente, 
come già sottolineato in precedenti relazioni della Corte61.
Le misure di sviluppo rurale cofinanziate dall’UE nel periodo 
2007-2013 hanno avuto effetti esigui sulla riduzione 
dell’inquinamento dovuto alla presenza di sostanze 
eutrofizzanti nei corpi idrici degli Stati membri visitati
91 
Le misure supplementari nei piani di gestione dei bacini idrografici del 2009 mira -
vano a ridurre l’inquinamento da sostanze eutrofizzanti provenienti dall’agricol -
tura ed erano per lo più della stessa natura delle misure previste dai programmi di 
sviluppo rurale 2007-2013, ossia investimenti in aziende agricole per lo stoccaggio 
degli effluenti e misure tese a migliorare l’ambiente e lo spazio rurale62. Tuttavia, nei 
programmi di sviluppo rurale, queste misure hanno la finalità di conseguire moltepli -
ci obiettivi ambientali e, in generale, tutti gli agricoltori possono applicarle su base 
volontaria, indipendentemente dall’ubicazione dell’azienda; di contro, nei piani di 
gestione dei bacini idrografici, sono presentate come uno dei principali strumenti per 
migliorare lo stato delle acque e devono essere applicate in zone specifiche.
92 
Inoltre, al momento dell’adozione dei piani di gestione dei bacini idrografici63, una 
quota significativa dei fondi per lo sviluppo rurale era già stata impegnata, segnata -
mente per i regimi agroambientali, ma non necessariamente nelle zone specificate 
dai piani di gestione dei bacini idrografici. Per attuare tali regimi nelle zone specifica -
te, sarebbero stati necessari una maggiore coordinazione tra autorità competenti per 
lo sviluppo rurale e autorità competenti per le risorse idriche e/o fondi aggiuntivi. Ciò 
si è verificato di rado64.
39 Osservazioni 
65 In Lettonia, gli investimenti in 
stoccaggio degli effluenti 
hanno raggiunto il 50 % delle 
aziende agricole aventi l’80 % 
delle unità di bestiame nelle 
zone vulnerabili ai nitrati. Il 
sostegno a strutture per lo 
stoccaggio degli effluenti non 
ha avuto molto successo in 
Polonia.Gli investimenti cofinanziati con fondi dell’UE hanno aiutato gli 
agricoltori a gestire meglio gli effluenti, ma hanno risolto solo in 
parte il problema delle aziende più inquinanti
93 
L’assenza di adeguate strutture per lo stoccaggio degli effluenti è risultata essere 
un serio problema per quasi tutte le aziende ubicate nelle zone vulnerabili ai nitrati 
in Polonia. Lo stesso problema si considera di rilievo anche in Lettonia. La questione 
è stata affrontata, con esiti alterni, dai primi programmi di sviluppo rurale polacchi 
e lettoni (2004-2006)65. Inoltre, i piani di gestione dei bacini idrografici del 2009 
sono stati redatti partendo dal presupposto che era ancora necessario migliorare 
le strutture di stoccaggio degli effluenti nelle zone vulnerabili ai nitrati e in alcuni 
bacini idrografici dei corpi idrici. I piani di gestione dei bacini idrografici in Finlandia 
includono anche tale misura.
94 
Tuttavia, nell’attuazione dei rispettivi programmi di sviluppo rurale 2007-2013, nes -
suno dei tre Stati membri visitati aveva dato priorità alle sovvenzioni per il miglio -
ramento delle strutture di stoccaggio degli effluenti nelle aziende situate in zone 
vulnerabili ai nitrati o che pongono maggiori rischi per la protezione delle acque, 
ad esempio le zone con un’elevata densità di bestiame e quelle situate nei bacini dei 
corpi idrici in cattivo stato.
Diversi fattori hanno limitato l’efficacia delle misure di sviluppo 
rurale finalizzate alla protezione delle acque
95 
Per quanto riguarda la riduzione dell’inquinamento idrico da sostanze eutrofizzanti, 
i regimi agroambientali più pertinenti non erano geograficamente mirati alle aree 
problematiche identificate nei piani di gestione dei bacini idrografici. Si tratta spesso 
di aree interessate dall’agricoltura intensiva e/o di zone vulnerabili ai nitrati, nonché 
di aree soggette all’erosione e quindi al dilavamento di nutrienti nell’acqua. Anche 
se alcuni regimi agroambientali e alcune misure di imboschimento sono risultati ben 
indirizzati, sono stati poco attraenti in termini di domande presentate dagli agricolto -
ri. Ad esempio, in Finlandia, i regimi «introduzione di fasce tampone (zone ripariali)» 
e «riduzione efficiente del carico di nutrienti (fosforo)» hanno conseguito, rispettiva -
mente, il 57 % e il 15 % dei rispettivi valori-obiettivo (numero di ettari). In Lettonia, 
il regime del «campo di stoppie nel periodo invernale» ha raggiunto quasi il 59 % e, 
in Polonia, la misura di «imboschimento» ha raggiunto il 50 % dei valori-obiettivo. 
Secondo le autorità nazionali, queste basse percentuali sono dovute alla complessità 
delle misure e all’esiguità dell’importo dei sussidi, specialmente per le aziende, gene -
ralmente ubicate in queste aree, che praticano attività intensive.
40 Osservazioni 
66 I requisiti minimi concernenti 
i fertilizzanti e i pesticidi 
devono essere definiti dagli 
Stati membri e sono applicabili 
per alcune misure nell’ambito 
dei programmi di sviluppo 
rurale. Nei tre Stati membri 
visitati, non vanno oltre 
i requisiti di condizionalità che 
riguardano i fertilizzanti e non 
prescrivono limiti 
all’applicazione del fosforo, 
eccetto in Finlandia, dove il 
limite è comunque piuttosto 
permissivo.96 
Di conseguenza, i regimi agroambientali più pertinenti sono applicati in modo non 
soddisfacente nelle aree a rischio di inquinamento da nutrienti negli Stati mem -
bri controllati. Ad esempio, in Lettonia e Polonia la maggior parte della superficie 
interessata dalle misure «agricoltura biologica», «protezione del suolo e delle acque» 
e «zone erbose tampone» corrisponde a terreni agricoli situati al di fuori delle zone 
vulnerabili ai nitrati (cfr.  tabella 4 ).Tabella 4Attuazione di regimi agroambientali pertinenti per la 
protezione delle acque nelle zone vulnerabili ai nitrati
% dell’area beneficiaria del sostegno 
situata in zone vulnerabili ai nitrati
Regimi agroambientali pertinenti per la protezione 
delle acque LV PL
Agricoltura biologica 5,2 1,6
Agricoltura integrata/sostenibile 28,8 11,6
Protezione del suolo e  delle acque 10,9 7, 5
Zone erbose tampone 0,0 2,4
Nota:  la Finlandia non è inclusa nella tabella poiché l’intero paese è definito come zona vulnerabile 
ai nitrati.
Fonte:  Corte dei conti europea.
97 
Inoltre, alcuni requisiti dei regimi agroambientali non erano abbastanza stringenti: 
talvolta, infatti, risultavano solo di poco più rigorosi dei requisiti di base, ossia i re -
quisiti di condizionalità e i requisiti minimi per fertilizzanti e pesticidi66. Ad esempio, 
in Polonia, il regime agroambientale per l’introduzione di una fascia di terreno non 
coltivato contenente piante erbacee e arbusti autoctoni lungo i corsi d’acqua richiede 
una fascia di 5 metri di larghezza, mentre la larghezza minima obbligatoria è assai 
maggiore in altri Stati membri, ad esempio 15 metri. In Finlandia, i requisiti riguardan -
ti i piani di fertilizzazione e la copertura del suolo con la vegetazione durante l’inver -
no avrebbero potuto essere inclusi nei requisiti di base. Ciò è stato fatto in Lettonia 
(cfr. paragrafo 79) per entrambi i requisiti e in Polonia per il secondo (cfr. paragrafo 86 
e nota a piè di pagina n. 59).
41 Osservazioni 
67 Regolamento (UE) 
n. 1305/2013 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
17 dicembre 2013, sul 
sostegno allo sviluppo rurale 
da parte del Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale 
(FEASR) e che abroga il 
regolamento (CE) n. 1698/2005 
del Consiglio.
68 Ad esempio, nel caso del 
programma di sviluppo rurale 
lettone, la Commissione ha 
chiesto di imporre misure di 
mitigazione per qualunque 
investimento cofinanziato 
a favore del drenaggio dei 
terreni agricoli e forestali, 
come sancito dai piani di 
gestione dei bacini idrografici.
69 Gli agricoltori aventi diritto 
a un pagamento per superficie 
hanno l’obbligo di applicare 
nelle loro aziende una serie di 
pratiche di «inverdimento» 
vantaggiose per l’ambiente 
e per l’azione per il clima. 
Queste pratiche possono 
consistere nella 
diversificazione delle colture, 
nel mantenimento di un 
«prato permanente» o nella 
destinazione del 5 % del 
terreno coltivabile a elementi 
benefici per l’ambiente. 
Regolamento (UE) 
n. 1307/2013 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
17 dicembre 2013, recante 
norme sui pagamenti diretti 
agli agricoltori nell’ambito dei 
regimi di sostegno previsti 
dalla politica agricola comune 
e che abroga il regolamento 
(CE) n. 637/2008 del Consiglio 
e il regolamento (CE) 
n. 73/2009 del Consiglio 
(GU L 347 del 20.12.2013, 
pag. 608).
70 Nel programma di sviluppo 
rurale finlandese, la 
focalizzazione geografica 
è stata migliorata mediante 
vari meccanismi. Nel 
programma di sviluppo rurale 
polacco, il requisito relativo 
al piano di concimazione 
è stato esteso a diversi regimi 
agroambientali. Nel 
programma di sviluppo rurale 
lettone, i requisiti concernenti 
i regimi relativi al «campo di 
stoppie» e alla «orticoltura 
integrata» sono stati resi più 
rigorosi rispetto al programma 
precedente.98 
Dall’audit è inoltre emerso che nessuno degli Stati membri che si affacciano sul Mar 
Baltico ha incluso la misura «pagamenti collegati alla direttiva quadro in materia di 
acque» nei rispettivi programmi di sviluppo rurale per il 2007-2013 e il 2014-2020 
(eccetto la Danimarca per il PSR 2007-2013). Ciò è dovuto al fatto che tale misura può 
sostenere solo le azioni che vanno oltre i requisiti di base e che sono obbligatorie per 
gli agricoltori nelle aree identificate dai piani di gestione dei bacini idrografici. Nella 
maggior parte degli Stati membri dell’UE che si affacciano sul Mar Baltico, tali misure 
non sono state incluse nei primi piani di gestione dei bacini.
99 
Da un lato, le aziende più inquinanti non applicano sufficientemente i regimi agro -
ambientali, poiché questi offrono pagamenti compensativi limitati; dall’altro, gli Stati 
membri non impongono a queste aziende le sanzioni necessarie ai fini della protezio -
ne delle acque. La relazione speciale n. 23/2015 (paragrafi 154-161) fornisce maggiori 
delucidazioni sulla difficoltà di applicare il principio «chi inquina paga» in agricoltura.
Nel periodo di programmazione 2014-2020, sono disponibili 
strumenti per migliorare l’efficacia delle misure di sviluppo rurale 
in termini di protezione delle acque; tuttavia, non sono stati 
pienamente utilizzati
100  
Il regolamento (UE) n. 1305/201367 assegna una specifica priorità per la protezione 
delle acque nei programmi di sviluppo rurale e stabilisce «condizionalità ex ante» 
da rispettare riguardo all’attuazione della direttiva quadro in materia di acque e alla 
normativa ambientale applicabile all’agricoltura.
101  
Nel valutare i programmi di sviluppo rurale 2014-2020 prima di approvarli, la Com -
missione ha insistito affinché gli Stati membri indirizzassero le misure in modo 
appropriato alle aree che più ne necessitano. La Commissione ha altresì chiesto una 
maggiore coerenza tra i piani di gestione dei bacini idrografici (progetti pronti per 
l’approvazione entro la fine del 2015) e i programmi di sviluppo rurale, soprattutto 
per quanto riguarda la focalizzazione geografica68. Infine, ha chiesto requisiti di base 
più rigorosi e appositi requisiti più stringenti per i regimi agroambientali, chieden -
do inoltre di evitare qualunque sovrapposizione tra le misure di sviluppo rurale e le 
pratiche di «inverdimento» di nuova introduzione69. In pratica, le discussioni con la 
Commissione hanno portato ad alcuni miglioramenti delle misure dei programmi di 
sviluppo rurali finalizzati alla protezione della qualità delle risorse idriche70.
42 Osservazioni 
71 Una «strategia 
macroregionale» è un quadro 
integrato approvato dal 
Consiglio europeo per 
affrontare sfide comuni 
riguardanti un’area geografica 
definita, connesse agli Stati 
membri e ai paesi non-UE 
situati nella stessa area 
geografica, che beneficiano 
così di una cooperazione 
rafforzata che contribuisce al 
conseguimento della coesione 
economica, sociale 
e territoriale ( Fonte : InfoRegio).
72 Cfr. documento di lavoro dei 
servizi della Commissione che 
accompagna la relazione della 
Commissione europea sul 
valore aggiunto delle strategie 
macroregionali, 
SWD(2013) 233 final  del 
27 giugno 2013. Cfr. inoltre 
Relazione della Commissione 
sulla governance delle 
strategie macroregionali, 
COM(2014) 284 final  del 
20 giugno 2014.102  
Di conseguenza, però, alcuni programmi di sviluppo rurale 2014-2020 sono stati 
approvati in parte o in via condizionale poiché, al tempo della loro approvazione, gli 
Stati membri stavano ancora redigendo i loro piani di gestione dei bacini idrografici 
del 2015, modificando la normativa concernente i requisiti di base o introducendo 
pratiche di «inverdimento». Ciò comporterà ritardi nell’attuazione di determinate 
misure.
Il valore aggiunto della strategia dell’Unione europea 
per la regione del Mar Baltico (SUERMB) per la 
riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti nel 
Mar Baltico
103  
La strategia dell’UE per la regione del Mar Baltico è stata avviata nel 2009 come eser -
cizio pilota per l’applicazione dell’approccio macroregionale71 allo sviluppo regionale 
e la creazione, assieme ad altre misure, di collegamenti tra autorità ambientali e agri -
cole. Nel sotto-obiettivo della strategia denominato «Acqua pulita nel Mar Baltico» 
sono stati inclusi i valori-obiettivo di riduzione dell’apporto di nutrienti fissati dal 
BSAP dell’Helcom. Pertanto, il valore aggiunto della strategia dell’UE in questo campo 
dovrebbe essere quello di sostenere e accelerare l’attuazione del BSAP dell’Helcom 
attraverso una nuova governance, riunendo diverse politiche settoriali e diverse 
risorse, coinvolgendo un’ampia gamma di attori (del settore pubblico, privato e della 
società civile) e rafforzando la cooperazione internazionale72.
104  
Gli auditor della Corte hanno verificato:
— se la strategia dell’Unione europea per la regione del Mar Baltico abbia un impat -
to percepibile sulla riduzione del carico di nutrienti;
— se siano stati sviluppati progetti innovativi e se siano state diffuse le migliori 
pratiche risultanti;
— se la Commissione abbia agito per garantire che i programmi operativi e i pro -
grammi di sviluppo rurale siano allineati all’obiettivo di riduzione dei nutrienti 
della SUERMB.
43 Osservazioni 
Una complessa rete di governance e un valore aggiunto 
difficile da accertare
105  
La SUERMB si basa sul principio dei tre «no»: «no» a nuova normativa, «no» a nuo -
vi finanziamenti e «no» a nuove istituzioni. Per quanto l’intenzione fosse quella di 
non creare nuove istituzioni, nella pratica la strategia consiste in un’ampia rete di 
gruppi e attori, che si aggiungono ai numerosi attori che già operano nella regione 
del Mar Baltico. Tuttavia, in termini pratici, è difficile accertare il valore aggiunto 
della SUERMB rispetto agli interventi degli Stati membri volti a ridurre gli apporti di 
nutrienti, poiché non esiste un quadro di monitoraggio per distinguere i risultati della 
strategia da quelli degli interventi già esistenti.
I progetti-faro concorrono a diffondere le buone pratiche, 
per quanto il loro impatto sulla riduzione delle sostanze 
eutrofizzanti non sia stato dimostrato
106  
Ci si attendeva che le parti interessate, quali le autorità degli Stati membri, i partner 
commerciali, le università e le ONG, avrebbero sviluppato progetti innovativi utiliz -
zando e sviluppando ulteriormente le migliori pratiche. I progetti-faro più significati -
vi della strategia dell’UE per la regione del Mar Baltico, i loro obiettivi, i costi e le fonti 
di finanziamento sono illustrati nell’ allegato V .
107  
I progetti-faro «Baltic Manure» e «Baltic Deal» hanno contribuito alla diffusione delle 
buone pratiche nel settore dell’agricoltura. Tuttavia, alcuni di questi progetti com -
portano un investimento diretto assai limitato nella riduzione dei carichi di nutrienti. 
Altri progetti non riconosciuti come progetti-faro sono ugualmente importanti ai fini 
della riduzione dei nutrienti: ad esempio, i progetti «Baltic Compass» e «Baltic Com -
pact», diretti contro l’inquinamento derivante dall’agricoltura, e il progetto «PURE», 
incentrato sul trattamento del fosforo nelle acque reflue urbane.
108  
Il contributo, in termini di riduzione dei nutrienti, dei progetti-faro e di altri progetti 
finanziati dal programma per la regione del Mar Baltico è difficile da accertare. La 
maggior parte dei progetti-faro non producono di per sé risultati immediatamente 
apprezzabili, poiché spesso fungono da esempio-pilota per un’azione più ampia 
auspicata in un determinato settore. In alcuni casi detti progetti sono in parte ridon -
danti, poiché i risultati attesi vengono conseguiti attraverso altri progetti di ricerca 
finanziati dall’UE e valutazioni già effettuate dalla Commissione.
44 Osservazioni 
73 Cfr. regolamento (UE) 
n. 1303/2013, articolo 15 
(«Contenuto dell’accordo di 
partenariato»), articolo 96, 
paragrafo 3, lettera d) (in cui si 
dispone che i programmi 
operativi specifichino le 
modalità delle azioni 
interregionali e transnazionali) 
e articolo 70, paragrafo 2 (in 
cui si consente di cofinanziare 
operazioni ubicate fuori 
dall’area del programma).
74 Gli auditor della Corte hanno 
esaminati gli accordi di 
partenariato e i programmi 
operativi in Svezia, Finlandia, 
Lettonia e Polonia.
75 Ciò è chiaramente previsto dal 
programma operativo 
nazionale polacco 
«Infrastrutture e ambiente» 
e nei programmi operativi 
svedesi, ed è contemplato 
nelle condizioni generali del 
programma operativo 
nazionale finlandese.Necessità di programmi operativi per tenere maggiormente 
conto della SUERMB
109  
Uno dei tre princìpi della strategia dell’Unione europea per la regione del Mar Baltico 
consiste nel non prevedere nuovi finanziamenti. Piuttosto, ci si attende che i fondi 
di coesione dell’UE ed i fondi nazionali vengano meglio indirizzati al fine di soste -
nere gli obiettivi macroregionali e che siano utilizzati in maniera più efficiente. Dal 
momento che l’introduzione della strategia risale al 2009, a metà del periodo di pro -
grammazione 2007-2013, la possibilità che la strategia macroregionale influenzasse 
lo stanziamento di fondi tra le priorità dei programmi operativi risultava limitata sin 
dall’inizio.
110  
Nel periodo di programmazione 2014-2020, le possibilità che la strategia influenzi 
la politica di coesione e la progettazione dello sviluppo rurale sono aumentate73. 
Dall’audit è emerso che i documenti di programmazione 2014-2020 (accordi di parte -
nariato e programmi operativi) sono stati valutati in maniera strutturata e standard 
dalla Commissione, che ha prestato particolare attenzione ai nessi tra la SUERMB e le 
priorità nei programmi, nonché ai meccanismi di coordinamento tra le strutture per 
la gestione dei fondi dell’UE e la SUERMB.
111 
Tuttavia, si è inoltre riscontrato che, in relazione al sotto-obiettivo «Acqua pulita nel 
Mar Baltico», la SUERMB ha poco influenzato le priorità degli Stati membri74. Ad esem -
pio, i programmi operativi di Svezia e Finlandia non fanno quasi riferimento a questo 
particolare sotto-obiettivo della SUERMB, e le corrispondenti misure lettoni e po -
lacche riguardano le infrastrutture per le acque reflue necessarie per ottemperare 
comunque alle direttive dell’UE, indipendentemente dall’esistenza della strategia 
dell’Unione europea per la regione del Mar Baltico. C’è poco margine, per gli Stati 
membri, per incrementare la destinazione dei fondi dell’UE alla protezione delle 
acque nel periodo di programmazione 2014-2020, poiché il 50 % dei fondi FESR nelle 
regioni di convergenza e l’80 % in altre regioni sono destinati a soli tre obiettivi tema -
tici. La tutela dell’ambiente non è uno di questi.
112  
A seguito delle raccomandazioni della Commissione, tre programmi operativi na -
zionali su quattro hanno dato particolare priorità ai progetti relativi alla SUERMB75. 
Tuttavia, nessuno di questi progetti propone valori-obiettivo o indicatori per la 
riduzione dell’apporto di nutrienti, il che rende difficile accertare il loro contributo 
al conseguimento del sotto-obiettivo della SUERMB concernente l’acqua pulita. Tutti 
i quattro programmi operativi hanno integrato le strutture nazionali della SUERMB 
nei rispettivi comitati di monitoraggio.
45
 Conclusioni 
e raccomandazioni
113  
L’attuazione delle azioni dell’UE da parte degli Stati membri ha portato a limitati 
progressi in termini di riduzione degli apporti di nutrienti nel Mar Baltico. Gli investi -
menti a favore delle infrastrutture per le acque reflue sono stati solo in parte efficaci, 
le misure agricole non sono commensurate all’entità della pressione né sufficiente -
mente mirate e il valore aggiunto della strategia dell’UE per la regione del Mar Baltico 
è difficile da accertare.
I piani degli Stati membri mancano di ambizione e di 
indicatori adeguati, mentre i progressi registrati in 
termini di riduzione dei nutrienti sono stati limitati
114  
Alla fine del 2012, erano stati compiuti pochi progressi nella riduzione degli apporti 
dei nutrienti per combattere l’eutrofizzazione nel Mar Baltico. Il carico di nutrienti 
proveniente dagli agglomerati urbani si è ridotto, mentre il carico derivante dall’agri -
coltura è rimasto stabile o è addirittura aumentato (cfr. paragrafo 25).
115  
Gli Stati membri, con i loro piani di riduzione dei nutrienti volti a raggiungere 
i valori-obiettivo dell’Helcom, si sono limitati ad attuare i piani di gestione dei bacini 
idrografici previsti dalla direttiva quadro in materia di acque: ciò non sempre sarà 
sufficiente per ottenere le necessarie riduzioni dei nutrienti per il Mar Baltico. Inoltre, 
i piani di gestione dei bacini idrografici sono insufficienti, poiché la maggior parte 
delle misure ivi contemplate riguarda soprattutto l’attuazione di specifiche direttive 
dell’UE (cfr. paragrafi 26-30).
116  
Gli obiettivi dei piani di gestione dei bacini idrografici ai sensi della direttiva quadro 
in materia di acque sono espressi mediante un indicatore di impatto, la percentuale 
di acque in buono stato. Tuttavia, ciò non è stato tradotto in alcun corrispondente 
valore-obiettivo, quale ad esempio il carico di nutrienti annuale. Lo stesso problema 
è stato rilevato nei documenti preparatori per i programmi di misure a norma della 
direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino. Le raccomandazioni dell’Hel -
com, che vanno oltre le norme stabilite dalle direttive dell’UE per attività specifiche, 
sono applicate solo in parte (cfr. paragrafi 31-36).
117  
L’affidabilità dei dati del monitoraggio dell’apporto di sostanze eutrofizzanti nel 
Mar Baltico non è garantita. Ciò è particolarmente vero nel caso dei dati sull’inqui -
namento transfrontaliero e diffuso, fondamentali per un’equa assegnazione dei 
valori-obiettivo di riduzione per paese e per l’introduzione di misure appropriate 
(cfr. paragrafi 37-41).
46 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 1
La Commissione dovrebbe:
a) imporre agli Stati membri di definire programmi di misure che permettano di 
raggiungere valori-obiettivo misurabili per la riduzione dei carichi di nutrienti, al 
fine di conseguire gli obiettivi della direttiva quadro sulla strategia per l’ambien -
te marino e della direttiva quadro in materia di acque;
b) obbligare gli Stati membri a valutare e monitorare in modo affidabile e coeren -
te i carichi di nutrienti nei rispettivi bacini idrografici e i carichi di nutrienti che 
finiscono nel Mar Baltico.
Gli Stati membri dovrebbero:
c) raccogliere informazioni sul rapporto benefici/costi delle misure di riduzione 
del carico di nutrienti, al fine di disporre di un’analisi solida per l’introduzione di 
futuri programmi di misure.
Le azioni di riduzione dell’inquinamento da nutrienti 
provenienti dalle acque reflue urbane sono efficaci 
solo in parte
118  
Non tutti gli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico e che erano tenuti a ot -
temperare alla direttiva entro il 2012 adempiono ai propri obblighi. Solo la Germania 
e la Finlandia sono molto prossime al pieno rispetto degli articoli 4 e 5 della diretti -
va che dispongono l’obbligo di trattamento secondario e «più spinto». Per quanto 
riguarda gli Stati membri che devono completare l’attuazione della direttiva entro 
la fine del 2015, in Polonia, nonostante i rilevanti investimenti cofinanziati dall’UE, la 
conformità alla direttiva non sarà conseguita; inoltre, il tasso di mancato collegamen -
to ai sistemi di raccolta è ancora elevato (cfr. paragrafi 46-54).
119  
Gli impianti di trattamento delle acque reflue visitati sono efficaci e conformi alla 
direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane. Tuttavia, solo alcuni di essi sod -
disfano la raccomandazione più rigorosa dell’Helcom riguardante il fosforo. La loro 
sostenibilità finanziaria non è sempre garantita (cfr. paragrafi 55-57).
47 Conclusioni e raccomandazioni 
120  
Il monitoraggio effettuato dalla Commissione sul rispetto, da parte degli Stati 
membri, delle disposizioni dei relativi trattati di adesione non è stato tempesti -
vo. La Commissione non segue abbastanza da vicino l’attuazione di questi piani, 
poiché opera sulla base di dati inadeguati. La Commissione è stata lenta nell’agire 
per individuare le violazioni e perseguire i casi inadempimento negli Stati membri 
(cfr. paragrafi 58-64).
121  
Il sostegno dell’UE alle infrastrutture dedicate alla raccolta e al trattamento delle ac -
que reflue in Russia e Bielorussia potrebbe tradursi in una riduzione efficiente in ter -
mini di benefici/costi dei nutrienti provenienti dagli scarichi di acque reflue. Tuttavia, 
l’attuazione richiede molto tempo e ha una portata assai limitata rispetto a quanto 
necessario. Un problema specifico è rappresentato dall’inquinamento che ha origine 
nell’area di Kaliningrad, in Russia (cfr. paragrafi 65-69).
Raccomandazione 2
La Commissione dovrebbe:
a) incoraggiare gli Stati membri a stabilire e far rispettare l’obbligo per le abitazioni 
di essere collegate alle reti fognarie esistenti;
b) obbligare gli Stati membri ad attuare una politica tariffaria sostenibile per le 
acque reflue, al fine di consentire la corretta manutenzione e il corretto rinnova -
mento dei beni. Questa politica dovrebbe tener conto del principio «chi inquina 
paga» e dell’accessibilità economica dei servizi idrici;
c) ridurre il tempo necessario a valutare la conformità alla direttiva sul trattamento 
delle acque reflue urbane;
d) continuare a promuovere i progetti volti a ridurre i carichi di nutrienti nel Mar 
Baltico provenienti dalla Russia e dalla Bielorussia, dedicando maggiore attenzio -
ne alle realtà maggiormente inquinanti identificate dall’Helcom (come l’area di 
Kaliningrad).
Gli Stati membri dovrebbero:
e) pianificare e costruire le loro infrastrutture per le acque reflue nel modo più 
efficiente possibile e, se necessario, valutare la possibilità di sostenere finanzia -
riamente le famiglie che, diversamente, non potrebbero permettersi un collega -
mento alla rete fognaria;
f) fissare norme sui nutrienti negli effluenti più stringenti di quelle sancite dalla 
direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane per le aree che scaricano 
in acque che non raggiungono una condizione dei nutrienti compatibile con il 
buono stato di cui alla direttiva quadro in materia di acque e alla direttiva quadro 
sulla strategia per l’ambiente marino.
48 Conclusioni e raccomandazioni 
Riluttanza degli Stati membri ad avvalersi pienamente 
delle possibili azioni nel campo dell’agricoltura 
e mancanza di focalizzazione sulle aree che 
necessitano di un intervento
122  
In alcuni Stati membri, le misure obbligatorie di cui alla direttiva sui nitrati sono 
applicate ad un’area insufficiente. I programmi di azione presentano gradi di ri -
gorosità variabili e non sono sempre tanto stringenti quanto raccomandato dalla 
Commissione. La direttiva non impone esplicitamente alle aziende di redigere piani 
di concimazione, né di tenere registri sui fertilizzanti usati. Entrambi gli strumenti 
contribuirebbero ad attuare e controllare svariati requisiti della direttiva sui nitrati. La 
Commissione ha fornito orientamenti agli Stati membri e ha effettuato un continuo 
monitoraggio dell’attuazione della direttiva sui nitrati. Ciò ha portato a una serie di 
miglioramenti nella designazione delle zone vulnerabili ai nitrati e nei programmi di 
azione, ma il processo è dispendioso in termini di tempo (cfr. paragrafi 75-83).
123  
Il meccanismo di condizionalità contribuisce a far rispettare i requisiti riguardanti i ni -
trati e altri requisiti relativi alla concimazione, ma non è pienamente efficace, poiché 
alcuni requisiti non sono molto stringenti. Il meccanismo della condizionalità, fatto di 
verifiche e sanzioni, è inficiato dalle debolezze presenti nella selezione dei campioni 
e nelle istruzioni. Il tasso di non conformità è molto elevato per quanto concerne 
l’applicazione dei requisiti nelle zone vulnerabili ai nitrati: ciò indica che i sistemi di 
controllo hanno attualmente un limitato effetto deterrente. Le verifiche nazionali del 
rispetto dei requisiti che non rientrano nell’ambito della condizionalità presentano 
anch’esse punti deboli (cfr. paragrafi 84-90).
124  
Le misure di sviluppo rurale cofinanziate dall’UE hanno inciso poco sulla riduzione 
dell’inquinamento dei corpi idrici dovuto alla presenza di sostanze eutrofizzanti. 
Gli investimenti finalizzati ad aiutare gli agricoltori a migliorare lo stoccaggio e la ge -
stione degli effluenti hanno risolto solo in parte i problemi delle aziende in questio -
ne. I regimi agroambientali non sono stati geograficamente mirati alle aree i cui corpi 
idrici non raggiungono un buono stato. La specifica misura concernente l’attuazione 
delle azioni collegate alla direttiva quadro in materia di acque è stata attuata di rado. 
Il principio «chi inquina paga» non viene sufficientemente applicato all’attività agri -
cola (cfr. paragrafi 91-99).
49 Conclusioni e raccomandazioni 
125  
La Commissione ha colto l’opportunità fornita dai nuovi strumenti applicabili al 
periodo di programmazione 2014-2020 per imporre requisiti di base più rigorosi 
e misure agroambientali più ambiziose. Ha altresì chiesto una migliore focalizzazio -
ne geografica delle misure di sviluppo rurale, nonché una maggiore coerenza tra 
programmi di sviluppo rurale e piani di gestione dei bacini idrografici. Le discussio -
ni con gli Stati membri hanno portato a qualche miglioramento. Tuttavia, diverse 
misure dovranno comunque essere ridefinite una volta che saranno adottate tutte le 
pertinenti misure normative e di pianificazione nazionali. Ciò ritarderà quindi l’attua -
zione di alcune misure e andrà a incrementare l’onere amministrativo dei programmi 
(cfr. paragrafi 100-102).
Raccomandazione 3
La Commissione dovrebbe:
a) imporre agli Stati membri di designare le zone vulnerabili ai nitrati in modo ap -
propriato. A tal fine, gli Stati membri dovrebbero tener conto delle informazioni 
sulle pressioni sull’ambiente causate dall’inquinamento da nutrienti di origine 
agricola, informazioni raccolte nei piani di gestione dei bacini idrografici di cui 
alla direttiva quadro in materia di acque.
Gli Stati membri dovrebbero:
b) fissare limiti adeguati per l’utilizzo del fosforo in agricoltura laddove detto utiliz -
zo metta a rischio il buono stato delle acque;
c) stabilire, per i programmi d’azione relativi ai nitrati, proprie norme sulla base 
delle più recenti prove scientifiche;
d) prevedere, per le aziende inquinanti nei bacini idrografici che scaricano in acque 
eutrofiche, azioni obbligatorie che vadano oltre i requisiti esistenti;
e) applicare i regimi agroambientali maggiormente pertinenti ai fini della riduzione 
dell’inquinamento idrico da nutrienti, e utilizzare in modo mirato tali regimi e le 
misure di imboschimento per le aree nelle quali il loro impatto sulla riduzione del 
carico di nutrienti è massimo.
50 Conclusioni e raccomandazioni 
Il valore aggiunto della strategia macroregionale 
dell’UE per la regione del Mar Baltico è difficile da 
accertare
126  
La struttura di governance della SUERMB è complessa e aggiunge nuovi livelli alle 
esistenti istituzioni di governance regionali. L’impatto della SUERMB sulle azioni intra -
prese dagli Stati membri per ridurre gli apporti di nutrienti nel Mar Baltico è difficile 
da valutare (cfr. paragrafo 105).
127  
I progetti-faro realizzati grazie alla cooperazione tra diversi paesi UE e non-UE mirano 
a sviluppare migliori pratiche, da applicare in maniera generale. Talvolta, però, i ri -
sultati di tali progetti non vanno oltre quanto già disponibile e il loro impatto pratico 
è stato piuttosto modesto (cfr. paragrafi 106 e108).
128  
Inoltre, il risultato atteso, che consiste nell’allineamento delle priorità dei programmi 
cofinanziati dall’UE al sotto-obiettivo «Acqua pulita nel Mar Baltico», è stato molto 
modesto (cfr. paragrafi 109-112).
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Henri 
GRETHEN, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo nella riunione del 
27 gennaio 2016.
 Per la Corte dei conti europea
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente
51
 Allegati
Valori-obiettivo di riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti
PaeseApporto 
medio  
di azoto  
1997-2003Apporto 
medio  
di fosforo  
1997-2003Valore-
obiettivo di 
riduzione per 
l’azoto al 2021Valore-
obiettivo di 
riduzione per 
il fosforo  
al 2021Riduzione 
percentuale 
(azoto)Riduzione 
percentuale 
(fosforo)
tonnellate/anno tonnellate/anno tonnellate/anno tonnellate/anno
Danimarca 70 490 1 928 2 890 38 4 2
Estonia 27 684 804 1 800 320 7 40
Finlandia 88 005 3 609 3 030 356 3 10
Germania 65 672 627 7 670 170 12 27
Lettonia 61 164 829 1 670 220 3 27
Lituania 48 689 2 463 8 970 1 470 18 60
Polonia 212 412 11 787 43 610 7 480 21 63
Russia 87 122 7 142 10 380 3 790 12 53
Svezia 130 279 3 639 9 240 530 7 15
Apporto di sostanze eutrofizzanti 
provenienti dai paesi  Helcom791  517 32 828 89 260 14 374 11 44
Apporto di sostanze eutrofizzanti  
dai paesi non firmatari1 21 421 1 979
Carico di sostanze eutrofizzanti nel 
Mar Baltico attraverso i paesi Helcom812  938 34 807
Sostanze eutrofizzanti provenienti da 
altre fonti2 97 405 2 087
Totale Mar Baltico 910  343 36 894 118  134 15 178 13 41
1 Apporti di nutrienti fluviali transfrontalieri da Repubblica ceca, Ucraina e Bielorussia.
2 Apporti dovuti all’inquinamento atmosferico e all’inquinamento da navigazione marittima provenienti da tutti gli Stati membri dell’UE non inclusi 
nel bacino idrografico del Mar Baltico.
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati del Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs (MAI) and updated 
Country Allocated Reduction Targets (CART) of BSAP , riunione ministeriale dell’Helcom, 2013.Allegato I
52 Allegati 
Evoluzione degli apporti di azoto e fosforo nel Mar Baltico, per paese
(tonnellate/anno)
DE DK EE FI LT LV PL RU SE
AzotoApporti 1997-2003 65 672 70 490 27 684 88 005 48 689 61 164 212 412 87 122 130 279
Apporti 2012 inclusa l’incertezza 
(valore di prova)55 963 52 535 28 378 94 688 55 502 70 388 191 602 91 757 116 723
DE DK EE FI LT LV PL RU SE
FosforoApporti 1997-2003 627 1 928 804 3 609 2 463 829 11 787 7 142 3 639
Apporti 2012 inclusa l’incertezza 
(valore di prova)630 1 663 782 3 608 1 929 1 242 9 680 7 230 3 509
Fonte:  Preliminary assessment for following-up on progress towards the country-wise allocated reduction targets on nutrients (CART)  (Valutazione pre -
liminare per il monitoraggio dei progressi conseguiti rispetto ai valori-obiettivo di riduzione dei nutrienti per paese), adottata dalla dichiarazione 
ministeriale dell’Helcom di Copenaghen nel 2013.
L. M. Svendsen, B. Gustafsson, M. Pyhälä, Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the Helcom Nutrient Reduction Scheme  (Valuta -
zione ai fini del raggiungimento dei valori-obiettivo di riduzione dei nutrienti fissati dal regime di riduzione dei nutrienti dell’Helcom), 2015. 
Disponibile al seguente indirizzo: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-messageAllegato II
53 Allegati 
Raggiungimento dei massimali di apporto, per sotto-bacino
(tonnellate/anno)
Baia  
di BotniaMare  
di BotniaBaltico 
centraleGolfo  
 di RigaStretti 
danesiKattegat Totale
Massimale dell’apporto di azoto 
tenendo conto del valore-obiettivo 
di riduzione fissato dall’Helcom57 622 79 372 325 000 88 418 65 998 74 001 792  211
Apporti 2012, inclusa l’incertezza 
(valore di prova)60 484 74 794 375 760 97 106 51 495 65 801 845  127
Riduzione ulteriore 4 578 14 503 8 200 27 281
Riduzione mancante per il conseguimento 
dei valori-obiettivo fissati dall’Helcom 
per il 20212 862 50 760 8 688 80 197
Massimale dell’apporto di fosforo 
tenendo conto del valore-obiettivo 
di riduzione fissato dall’Helcom2 675 2 773 7 360 2 020 1 601 1 687 21 716
Apporti 2012, inclusa l’incertezza 
(valore di prova)2 787 2 490 15 145 2 775 1 418 1 591 33 742
Riduzione ulteriore 283 183 96 562
Riduzione mancante per il conseguimento 
dei valori-obiettivo fissati dall’Helcom 
per il 2021112 7 785 755 12 588
Fonte:  Preliminary assessment for following-up on progress towards the country-wise allocated reduction targets on nutrients (CART)  (Valutazione pre -
liminare per il monitoraggio dei progressi conseguiti rispetto ai valori-obiettivo di riduzione dei nutrienti per paese), adottata dalla dichiarazione 
ministeriale dell’Helcom di Copenaghen nel 2013.
L. M. Svendsen, B. Gustafsson, M. Pyhälä, Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the Helcom Nutrient Reduction Scheme  (Valuta -
zione ai fini del raggiungimento dei valori-obiettivo di riduzione dei nutrienti fissati dal regime di riduzione dei nutrienti dell’Helcom), 2015. 
Disponibile al seguente indirizzo: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-messageAllegato III
54 Allegati 
Concentrazione di sostanze eutrofizzanti negli effluenti degli impianti di 
trattamento delle acque reflue nelle principali città degli Stati membri dell’UE che 
si affacciano sul Mar Baltico (2013)Allegato IV
Uppsala
N: 10,52 (mg/l)
P: 0,13 (mg/l)Turku
N: 14,18 (mg/l)
P: 0,15 (mg/l)
Danzica
N: 8,30 (mg/l)
P: 0,38 (mg/l)Stoccolma
N: 9,47 (mg/l)
P: 0,14 (mg/l)Espoo
N: 16,38 (mg/l)
P: 0,31 (mg/l)
Tallinn
N: 7,52 (mg/l)
P: 0,45 (mg/l)Helsinki
N: 3,69 (mg/l)
P: 0,22 (mg/l)
Gdynia
N: 8,40 (mg/l)
P: 0,64 (mg/l)Copenaghen
N: 5,43 (mg/l)
P: 1,81 (mg/l)Malmö
N: 9,30 (mg/l)
P: 0,27 (mg/l)
Kiel
N: 5,79 (mg/l)
P: 0,11 (mg/l)
Lubecca
N: 7,38 (mg/l)
P: 0,18 (mg/l)Rostock
N: 11,62 (mg/l)
P: 0,18 (mg/l)
Stettino
N: 6,64 (mg/l)
P: 0,43 (mg/l)
Poznań
N: 7,92 (mg/l)
P: 0,45 (mg/l)
Breslavia
N: 9,50 (mg/l)
P: 0,50 (mg/l)Varsavia
N: 8,52 (mg/l)
P: 0,52 (mg/l) Łódź
N: 9,72 (mg/l)
P: 0,78 (mg/l)26 262500 0001 000 0001 500 0002 000 0002 666 000
Riga
N: 11,16 (mg/l)
P: 0,88 (mg/l)
Jelgava
N: 6,35 (mg/l)
P: 0,37 (mg/l)Ogre
N: 33,89 (mg/l)
P: 5,91 (mg/l)
Daugavpils
N: 5,55 (mg/l)
P: 0,61 (mg/l)
Vilnius
N: 9,52 (mg/l)
P: 0,66 (mg/l)Klaipėda
N: 9,99 (mg/l)
P: 0,33 (mg/l)
Kaunas
N: 8,50 (mg/l)
P: 0,34 (mg/l)Jūrmala
N: 8,67 (mg/l)
P: 0,27 (mg/l)
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati della fine del 2013 forniti dagli Stati membri. I valori per Copenaghen e Stoccolma derivano 
dalle media dei due impianti di trattamento delle acque reflue in ognuna di queste città.
55 Allegati 
Progetti faro e altri progetti significativi per l’attuazione della SUERMB
(milioni di euro)
Progetti faro della SUERMB concernenti l’eutrofizzazione
Ambito prioritario AGRI Fonte e importo del finanziamento
Baltic ManureQuesto progetto mira a sviluppare competenze relative a soluzioni 
innovative per la gestione degli effluenti, quali la produzione di energia 
rinnovabile e di fertilizzanti organici.PO per la regione del Mar Baltico (RMB)
Totale:  3,7
FESR:  2,8
Riciclaggio del fosforoQuesto progetto mira a recuperare il fosforo dalle principali fonti nella 
regione del Mar Baltico, quali gli effluenti, i fanghi di depurazione e le 
carcasse, nonché a produrre fertilizzanti riciclati. Il progetto, inoltre, si 
propone di mettere a punto strategie di concimazione specifiche per 
sito, al fine di trasformare la regione del Mar Baltico nella prima regione 
autosostenibile in termini di apporto di fertilizzanti a base di fosforo 
minerale.
Ambito prioritario NUTRI Finanziamento
Eliminazione dei fosfati  
nei detergentiL’obiettivo di questo progetto è sostenere gli Stati del Mar Baltico 
nell’attuazione della raccomandazione 28E/7 dell’Helcom (ossia azioni 
legislative nazionali tese a limitare l’utilizzo di fosfati nei detergenti per 
lavatrice e nei detergenti per le lavastoviglie automatiche) producen -
do materiale informativo per i responsabili politici. Nel 2011 è stato 
adottato il divieto, valido a livello di tutta l’UE, di utilizzare fosfati nei 
detergenti per lavatrice.La modesta dotazione finanziaria del 
progetto è stata finanziata dall’Agenzia 
chimica svedese.
PrestoIl progetto mira a ridurre il carico di nutrienti nel Mar Baltico mediante 
programmi educativi per il personale operativo, i progettisti e i forma -
tori accademici coinvolti nel trattamento delle acque reflue, nonché 
studi tecnici e investimenti in alcuni impianti di trattamento delle acque 
reflue in Bielorussia (Baranovichi, Grodno, Molodechno e Vitebsk).PO RMB
Totale:  4,6
FESR:  1,1
ENPI: 2,8
Baltic DealQuesto progetto si propone di contrastare il dilavamento e la perdita di 
sostanze eutrofizzanti: è stato avviato da cinque federazioni di agricol -
tori su base volontaria.PO RMB
Totale:  3,8
FESR:  3,0
Valutazione del carico 
inquinante regionale 
da nutrienti e  identificazione 
di progetti prioritari per ridurre 
gli apporti di nutrienti dalla 
Bielorussia al Mar Baltico.Questo progetto mira a identificare gli investimenti prioritari e a 
promuovere le capacità locali per ridurre gli apporti di nutrienti nel 
Mar Baltico nel quadro del partenariato ambientale per la dimensione 
nordica, con particolare attenzione all’agricoltura, alle acque reflue 
urbane e all’industria, inclusi la produzione e l’utilizzo di detergenti 
contenenti fosforo.Finanziato dal Fondo del BSAP , gestito 
da NIB/NEFCO, Svezia e Finlandia come 
investitori:  0,25
Azione orizzontale «Vicini»
Area del Lago Peipsi 
economicamente 
ed ecologicamente sostenibileQuesto progetto mira a migliorare la situazione ambientale del bacino 
del lago Peipsi grazie al rinnovamento delle attuali strutture per il 
trattamento delle acque reflue nell’ oblast  di Pskov e alla creazione di 
una nuova infrastruttura in piccoli porti sulla riva estone del lago.PO Estonia-Lettonia-RussiaAllegato V
56 Allegati 
Progetti del PO RMB (diversi dai progetti-faro) concernenti l’eutrofizzazione
(milioni di euro)
Progetti del PO RMB (diversi dai progetti-faro) concernenti l’eutrofizzazioneFonte e importo del 
finanziamento (PO RMB)
Baltic CompassQuesto progetto prevede la collaborazione con i settori dell’agricoltura e dell’am -
biente, per far fronte alla necessità di un approccio transnazionale alla riduzione 
dell’eutrofizzazione del Mar Baltico.Totale:  6,6
FESR:  4,6
ENPI: 0,5
Baltic Compact Questo progetto è incentrato sulle azioni agroambientali.Totale:  1,9
FESR:  1,5
BERAS (Baltic Ecological 
Recycling Agriculture and 
Society)Questo progetto mira a ridurre l’eutrofizzazione, porre fine all’utilizzo di pesticidi 
e ridurre l’impatto del settore alimentare sul riscaldamento globale.Totale:  4,4
FESR:  3,4
ENPI:  0,05
WaterpraxisQuesto progetto si propone di migliorare lo stato del Mar Baltico sostenendo 
l’attuazione pratica dei piani di gestione dei bacini idrografici nella regione.Totale:  2,0
FESR:  1,5
PURE (Project on urban 
reduction of eutrophication)Questo progetto intende predisporre e realizzare investimenti nei comuni 
mediante la cooperazione transnazionale.Totale:  3,2
FESR:  2,0
ENPI: 0,5Allegato V
57 Risposte  
della Commissione
Sintesi
V
Nella valutazione dei primi piani di gestione dei bacini idrografici1 e nella valutazione dei primi programmi di misure2 la 
Commissione ha segnalato che tali questioni sono importanti e necessitano miglioramenti e ha pertanto sollecitato gli 
Stati membri a intervenire al riguardo nei secondi piani di gestione dei bacini idrografici.
VI
La Commissione ritiene che il proprio intervento sia stato adeguato. Nel trattato e nella giurisprudenza costante della 
Corte di giustizia si afferma chiaramente che la Commissione dispone di un ampio margine di discrezionalità su quando 
iniziare a perseguire le infrazioni nella sua qualità di custode dei trattati. In taluni casi, strumenti alternativi o il dialogo 
politico possono essere metodi più efficaci dei procedimenti d’infrazione.
In ogni caso, la Commissione ha una notevole e comprovata esperienza nel far rispettare la direttiva sul trattamento delle 
acque reflue urbane tramite lo strumento del procedimento d’infrazione.
VII
In taluni casi l’applicazione della direttiva sui nitrati da parte degli Stati membri ha incontrato una serie di ostacoli, mentre 
in altri è stata efficace. Nel complesso, comunque, le concentrazioni medie di nitrati nell’UE e nel Mar Baltico hanno regi -
strato una tendenza al miglioramento.
La politica di condizionalità non è uno strumento inteso a far rispettare la legislazione dell’UE negli Stati membri. Lo stru -
mento di validità comprovata in caso di mancata applicazione della legislazione è il procedimento d’infrazione.
Il numero dei casi di non conformità e le sanzioni applicate in base al meccanismo di condizionalità dimostrano il buon 
funzionamento, piuttosto che l’inadeguatezza di tale meccanismo. La condizionalità si applica soltanto agli agricoltori 
che ricevono pagamenti diretti o che partecipano ad alcune delle misure di sviluppo rurale, ad esempio alle misure 
agroambientali.
VIII
La Commissione ritiene che la strategia dell’UE per la regione del Mar Baltico (SUERMB) abbia positivamente contribuito 
a promuovere la protezione dell’ambiente in tale regione. In generale, il nuovo approccio macroregionale può essere 
considerato un valido strumento per risolvere i problemi regionali e rafforzare la cooperazione tra i paesi che si affacciano 
sul Mar Baltico.
1 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
2 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?qid=1453472510189&uri=CELEX:52015DC0120
Risposte della Commissione 58
Introduzione
09
I programmi di misure previsti dalla direttiva quadro in materia di acque e dalla direttiva quadro sulla strategia per l’am -
biente marino sono stati uniformati per poter essere oggetto di una relazione comune nel marzo 2016. Tali programmi, 
comunicati dagli Stati membri, dovrebbero tener conto degli obblighi previsti dall’Helcom e da accordi internazionali.
13
Nei periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020 il FEASR definisce la gestione delle risorse idriche uno degli 
obiettivi principali dello sviluppo rurale. Tali obiettivi possono essere conseguiti tramite misure di vario tipo, anche non 
destinate a un’area specifica, come gli investimenti e la formazione.
Per il periodo 2007-2013 le informazioni sulle dotazioni finanziarie sono disponibili soltanto a livello di asse e di misura, 
mentre per il periodo 2014-2020 sono disponibili a livello di misura e di ambito prioritario (o di priorità, come nel caso della 
priorità relativa alla gestione delle acque) e permetteranno quindi di ottenere dati direttamente collegati agli obiettivi.
Osservazioni
18
La Commissione rileva che, sebbene gli obiettivi di riduzione dei nutrienti stabiliti dall’Helcom siano considerati una 
buona pratica, non si poteva giuridicamente pretendere che gli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico indicassero, 
nella relazione presentata nell’ottobre 2012 ai sensi della direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino, i loro 
obiettivi di riduzione dei nutrienti stabiliti dall’Helcom che sono stati adottati nella riunione ministeriale dell’Helcom 
dell’ottobre 2013. Nella pratica, però, la Commissione vedrebbe con favore che i programmi di misure degli Stati membri 
previsti dalla direttiva citata e attesi per il marzo 2016 contribuissero anche all’adempimento degli impegni assunti dagli 
Stati membri nell’ambito dell’Helcom.
28
La direttiva quadro in materia di acque e l’Helcom perseguono lo stesso obiettivo: un Mar Baltico non eutrofizzato. Rag -
giungere il buono stato previsto da tale direttiva dovrebbe essere sufficiente per conseguire l’obiettivo dell’Helcom. In 
Polonia sono necessarie misure aggiuntive, non soltanto per garantire la conformità agli obiettivi dell’Helcom ma anche 
per raggiungere gli obiettivi stabiliti dalla direttiva quadro in materia di acque.
Nei primi piani di gestione dei bacini idrografici la Polonia non aveva fissato valori sufficientemente rigorosi per i fosfati, 
conformi alla direttiva quadro in materia di acque e adeguati al buono stato ecologico previsto dalla direttiva stessa 
(aveva utilizzato valori precedenti, più vecchi), e per tale motivo può sembrare che gli obiettivi dell’Helcom siano più 
stringenti. La Polonia dovrebbe correggere quest’apparente anomalia fissando valori dei fosfati che siano conformi alla 
direttiva quadro in materia di acque e utilizzandoli per definire, nei secondi piani di gestione dei bacini idrografici, pro -
grammi di misure in grado di ridurre il tenore dei fosfati sia nelle acque interne che nelle acque marine.
31
Gli obblighi di rendicontazione degli Stati membri per i secondi piani di gestione dei bacini idrografici prevedono l’esecu -
zione di un’analisi del divario dei nutrienti, che dovrebbe consentire alla Commissione di monitorare meglio la riduzione 
dei nutrienti ottenuta dagli Stati membri nei due prossimi periodi di rendicontazione.
Nei secondi piani di gestione dei bacini idrografici gli Stati membri devono indicare in quale misura l’applicazione della 
direttiva sui nitrati è sufficiente per risolvere il problema dell’inquinamento da nutrienti agricoli e quali misure di base 
e supplementari previste dalla direttiva quadro in materia di acque saranno programmate a tale proposito. Ciò aiuterà gli 
Stati membri e la Commissione a capire dove siano necessari ulteriori interventi.
Risposte della Commissione 59
34
La Commissione si attende che, nell’ambito delle misure contemplate dal piano di gestione dei bacini idrografici, le auto -
rizzazioni vigenti per il trattamento delle acque reflue urbane siano riesaminate e, se necessario, aggiornate per garantire 
la riduzione dell’inquinamento urbano a un valore tale che consenta di ottenere condizioni di buono stato in tutti i corpi 
idrici. In alcune acque tale valore limite può essere pari a 1 mg/l di P , mentre in altre aree (dove la densità di popolazione 
è elevata o la diluizione è scarsa) può essere necessario un limite più rigoroso, ad esempio pari o inferiore a 0,5 mg/l.
41
I piani degli Stati membri per ottenere riduzioni dei nutrienti basate sui rispettivi piani di gestione dei bacini idrografici 
sono poco ambiziosi perché si limitano perlopiù a presentare le «misure di base» già in atto per attuare le direttive dell’UE 
in relazione alle attività specifiche che causano l’inquinamento da nutrienti, principalmente acque reflue urbane e agri -
coltura, senza indicare come tali misure debbano essere potenziate per ottenere valori di nutrienti conformi al buono 
stato. In tali piani sono state incluse poche misure nuove previste dall’articolo 11, paragrafo 3, lettera h), della direttiva 
quadro in materia di acque per controllare le fonti d’inquinamento diffuse (mancano, in particolare, controlli sulle fonti 
diffuse di fosfati), mentre il contributo complessivo atteso dalle «misure supplementari» è vago. Nella valutazione dei 
primi piani di gestione dei bacini idrografici3 e nella valutazione dei primi programmi di misure4 la Commissione ha 
segnalato che tale questione è importante e necessita miglioramenti e ha pertanto sollecitato gli Stati membri a interve -
nire al riguardo nei secondi piani di gestione dei bacini idrografici.
Si veda anche la risposta della Commissione al punto 30.
46
La Commissione considera che Germania e Finlandia siano conformi alla direttiva secondo il metodo di valutazione della 
conformità utilizzato dalla Commissione, dato che hanno un tasso di conformità pari o superiore al 99%. Gli altri quattro 
Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico, ai quali è stato chiesto di conformarsi pienamente alla direttiva nel 2012, 
hanno raggiunto tassi di conformità elevati, ossia pari o superiori all’89%.
47
La Commissione non considera automaticamente un’infrazione il ricorso a sistemi individuali o altri sistemi adeguati (IAS), 
dato che esso è previsto dalla direttiva. Tuttavia, un tasso elevato di questi sistemi può essere indice di difficoltà con 
i sistemi di raccolta e pertanto la Commissione monitorerà/verificherà tali situazioni (si veda la risposta al punto 48 per 
maggiori dettagli).
3 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
4 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN
Risposte della Commissione 60
48
La Commissione sta esaminando il ricorso a sistemi individuali o altri sistemi adeguati attraverso il cosiddetto strumento 
pilota (ad esempio tipi di IAS utilizzati negli Stati membri, registrazione, autorizzazione e ispezioni degli IAS); peraltro, 
sono già molti anni che la Commissione studia gli IAS e li ha inclusi nella tabella di rendicontazione di cui all’articolo 15. 
Inoltre, gli orientamenti relativi a «Termini e definizioni della direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane», disponi -
bili dal 2007, comprendono una sezione dedicata a tali sistemi.
49
La Commissione, avendo preso atto che un tasso di conformità del 100 % non è probabile né realistico, ha deciso di 
abbassare la soglia per l’avvio di un procedimento di dichiarazione d’inadempimento introducendo i due valori limite 
indicati dalla Corte. Tale metodo è stato accettato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea (si veda Commissione/Bel -
gio, C-395/13, punti da 33 a 38).
51
La Commissione rileva che, pur essendo stata a conoscenza della scelta effettuata dalla Polonia prima del 2010, non era 
giuridicamente in grado di ricorrere contro quella decisione né di prevedere il livello di non conformità della Polonia 
prima del 2010. La direttiva lascia esplicitamente agli Stati membri la scelta tra queste due opzioni, e la decisione della 
Polonia di avvalersi dell’articolo 5, paragrafo 4, era legalmente ammissibile, sebbene irrealistica considerato che non per -
metteva alla Polonia di beneficiare della proroga concessa a norma del trattato di adesione in base a tale decisione.
52
La Commissione ha monitorato con allarme e attenzione crescenti l’applicazione in Polonia della direttiva citata poiché 
era diventato evidente che la pianificazione di tale applicazione era ed è tuttora fortemente carente. In tale contesto, la 
scelta della base giuridica è, a parere della Commissione, la preoccupazione meno rilevante e in ogni caso non costituisce 
una giustificazione valida di questa mancanza di azione coordinata a livello nazionale.
Già dal 2011 la Commissione ha ripetutamente segnalato che gli investimenti previsti non avrebbero permesso alla 
Polonia di conseguire la conformità. Inoltre, la Polonia ha presentato soltanto piani di investimento preliminari (master 
plan) e non ha ancora elaborato il KPOSK pertinente (2010). Ad oggi la Commissione non ha approvato né il master plan 
preliminare del febbraio 2014 né la sua versione finale del maggio 2015.
56
Essendo gli impianti di trattamento delle acque reflue infrastrutture di lunga durata, è difficile valutare nel breve periodo 
l’adeguatezza delle loro dimensioni. In generale, le dimensioni di questi impianti possono dipendere da numerosi fattori, 
come i margini di sicurezza, la capacità di far fronte ad attività/variazioni di carattere stagionale come il turismo, forti 
afflussi di acque piovane o predisposizione per eventuali connessioni future conseguenti all’aumento della popolazione.
Inoltre, una quantità minima di acque pulite non è pregiudizievole in quanto evita che le acque reflue diventino settiche 
e generino acido solfidrico, che è pericoloso per la salute umana.
Risposte della Commissione 61
58
Prima dell’adesione, le legislazioni dei paesi in fase di adesione sono state sottoposte a valutazione e ritenute complete, 
come richiesto prima dell’adesione in relazione all’esistente acquis dell’UE, in cui rientra la direttiva 91/271/CEE.
59
Gli Stati membri possono scegliere se applicare l’articolo 5, paragrafo 2, o l’articolo 5, paragrafo 4, e tale libertà di scelta 
non è limitata dalle disposizioni del trattato di adesione.
60
Dopo l’adesione della Polonia la Commissione ha gradualmente iniziato a individuare i problemi incontrati da quel paese 
nell’applicazione della direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane e nel 2007 ha iniziato ampie analisi periodiche 
delle domande di cofinanziamento dei progetti da parte dell’UE. Nel 2010, dopo aver raccolto informazioni sufficienti che 
rivelavano l’esistenza di gravi problemi di applicazione, la Commissione ha avviato uno scambio di comunicazioni ufficiali 
con le autorità polacche a tale riguardo. Va ribadito che i problemi della Polonia erano molto più ampi e più importanti 
che la semplice scelta tra l’applicazione dell’articolo 5, paragrafo 2, o dell’articolo 5, paragrafo 4, e riguardavano l’inesatta 
definizione degli agglomerati, la mancata comunicazione o la comunicazione incoerente dei dati sulla conformità, la man -
canza di una pianificazione chiara e coerente e un taglio arbitrario degli investimenti concentrato esclusivamente sugli 
impianti di trattamento per carichi superiori a 15 000 a.e.
61
Nonostante le numerose comunicazioni inviate dalla Commissione alla Polonia per chiedere la trasmissione di dati coe -
renti sullo stato di applicazione e sulla pianificazione dell’applicazione futura della direttiva sul trattamento delle acque 
reflue urbane (compresi i dati per dimostrare la conformità all’articolo 5, paragrafo 2, o all’articolo 5, paragrafo 4), la Polo -
nia non li ha forniti. La Commissione desidera sottolineare che, dopo uno scambio di comunicazioni con la Commissione, 
è stata la Polonia stessa a decidere di applicare l’articolo 5, paragrafo 2. Nel 2012, durante i negoziati per il periodo di 
programmazione 2014-2020, la Commissione ha chiesto alla Polonia di preparare un master plan per l’applicazione della 
direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane, piano che la Commissione avrebbe poi valutato allo scopo di garan -
tire che nel periodo di programmazione citato il cofinanziamento dell’UE fosse concesso ai progetti conformi alla direttiva 
citata e più utili a colmare il divario di applicazione.
62
La Commissione ha ora riattivato le relazioni ex articolo 17 per sapere quando un determinato agglomerato diventerà 
conforme, qualora non lo sia già.
Con il nuovo modello previsto dall’articolo 17 la Commissione ha cercato di trovare l’equilibrio tra la necessità di cono -
scere meglio la situazione degli Stati membri e quella di non aumentare gli oneri amministrativi. La maggior parte degli 
Stati membri ha risposto positivamente e per le proprie relazioni ha utilizzato il nuovo formato. Inoltre, gli Stati membri 
sono liberi di descrivere ciascun progetto nella tabella di rendicontazione. In base all’articolo 15 la Commissione sa quale 
percentuale del carico viene scaricata senza subire trattamenti e quindi sa anche quale sia la «distanza dalla conformità». 
Poi spetta agli Stati membri definire un progetto adattato per conseguire quanto prima possibile la conformità. La Com -
missione non intende aumentare gli obblighi di comunicazione per gli Stati membri dato che non è necessario disporre di 
informazioni dettagliate sulla lunghezza dei condotti fognari per agglomerato a livello di UE.
Risposte della Commissione 62
63
La Commissione dispone di un considerevole margine di discrezionalità in queste materie e deve scegliere gli strumenti 
più idonei. In questo caso la Commissione ha scelto di impegnarsi in riunioni con gli Stati membri sul tema del tratta -
mento delle acque reflue urbane e ha preferito attendere la scadenza di un numero sufficiente di termini per un numero 
sufficiente di Stati membri prima di avviare procedimenti più formali. Poiché i procedimenti EU-Pilot che si sarebbero 
potuti avviare sulla base della scadenza iniziale valutata (dal 2004 alla fine del 2006) avrebbero riguardato soltanto tre 
Stati membri, Polonia inclusa, per ragioni di efficienza si è deciso di attendere i risultati dell’esercizio di comunicazione 
successivo, in quanto più ampio sotto il profilo degli Stati membri e degli agglomerati considerati.
Pertanto la Commissione ritiene che la propria azione sia stata adeguata. Nel trattato e nella giurisprudenza costante 
della Corte di giustizia si afferma chiaramente che la Commissione dispone di un ampio margine di discrezionalità su 
quando iniziare a perseguire le infrazioni in quanto custode dei trattati. In taluni casi, strumenti alternativi o il dialogo 
politico possono essere metodi più efficaci dei procedimenti d’infrazione.
Infine, nell’avviare i procedimenti EU-Pilot e d’infrazione la Commissione ha tenuto conto dei differenti periodi di attua -
zione (14 anni per gli Stati membri dell’UE-15, dai tre agli undici anni per gli Stati membri dell’UE-10 che hanno aderito nel 
2004).
In ogni caso, la Commissione ha una notevole e comprovata esperienza nel far rispettare la direttiva sul trattamento delle 
acque reflue urbane tramite lo strumento del procedimento d’infrazione (ad esempio in Francia, Belgio, Regno Unito, 
ecc.).
64
La direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane stabilisce, nella tabella 2 dell’allegato, i limiti minimi da conseguire, 
ma lascia agli Stati membri la facoltà di applicare limiti più rigorosi che possono essere giuridicamente necessari per 
garantire la conformità ai sensi della direttiva quadro in materia di acque.
69
La Commissione desidera precisare che gli aspetti relativi alle acque del progetto Kaliningrad Water and Environmental 
Services dovrebbero diventare pienamente operativi nel corso del 2016.
76
Le acque nelle zone ad agricoltura estensiva con un utilizzo ridotto di fertilizzanti possono essere ancora soggette 
all’inquinamento da nutrienti. Conformemente alla direttiva sui nitrati, anche le acque a rischio di inquinamento devono 
essere oggetto di misure specifiche.
In talune zone, per ottenere le riduzioni dei nutrienti necessarie per raggiungere il buono stato delle acque sono necessa -
rie sia le misure previste dalla direttiva sui nitrati sia quelle previste dalla direttiva quadro in materia di acque.
79
Di per sé, l’applicazione di azoto derivante da fertilizzanti minerali non può essere utilizzata come un indicatore del 
mancato impatto dei requisiti e va interpretata con prudenza. Indicatori più idonei sono le perdite di azoto complessivo 
o l’eccesso di azoto complessivo (da tutte le fonti).
Risposte della Commissione 63
80
La Commissione ritiene che misure quali il divieto di applicazione di fertilizzanti in determinati periodi dell’anno possano 
essere controllate efficacemente purché le ispezioni siano eseguite nel momento giusto.
I piani di concimazione o i relativi registri sono previsti da numerosi programmi di azione ai sensi della direttiva sui nitrati 
come pratica abituale mirata a garantire una concimazione equilibrata e a facilitare i controlli.
84
La Commissione sottolinea che la condizionalità non è un meccanismo inteso a far rispettare la legislazione dell’UE in 
materia ambientale, bensì mira, tra l’altro, «a rendere la PAC più rispondente alle aspettative della società» [considerando 
54 del regolamento (UE) n. 1306/2013]. In base alla condizionalità, i pagamenti nell’ambito della politica agricola comune 
(PAC) sono vincolati al rispetto di determinate norme, la cui violazione comporta riduzioni dei pagamenti. In linea di prin -
cipio, la condizionalità dovrebbe utilizzare i sistemi di controllo esistenti, ma dovrebbe anche garantire un tasso minimo 
di controlli qualora il sistema di controllo previsto dalla legislazione settoriale non sia abbastanza efficace.
86
Spetta agli Stati membri stabilire norme per le buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA) in modo atto a con -
seguire l’obiettivo delle norme stesse. Per quanto riguarda la citata norma BCAA relativa alla «creazione di fasce tampone 
lungo i corsi d’acqua», l’obiettivo è quello di creare e gestire le fasce tampone, ma non, in generale, di definire l’utilizzo 
dei fertilizzanti sui terreni agricoli. Pertanto, l’ambito di applicazione delle BCAA è limitato alle fasce tampone sia all’in -
terno che all’esterno delle zone vulnerabili ai nitrati. Inoltre, determinati requisiti previsti dalla direttiva sui nitrati rien -
trano nell’ambito di applicazione della condizionalità attraverso il criterio di gestione obbligatorio (CGO) 1, ex CGO4.
87
Le citate fasce tampone delle BCAA applicabili dal 1o gennaio 2012 [si veda l’articolo 149 del regolamento (CE) n. 73/2009] 
si riferiscono ai requisiti previsti dalla direttiva sui nitrati e li applicano ai terreni agricoli posti al di fuori delle zone vulne -
rabili ai nitrati, tenendo conto delle condizioni locali, come prescritto dall’articolo 94 del regolamento (UE) n. 1306/2013. 
Di conseguenza, la varietà delle definizioni dei requisiti riscontrata dalla Corte deriva dalla direttiva sui nitrati e riflette la 
varietà delle condizioni locali prese in considerazione dagli Stati membri.
90
Il numero dei casi di non conformità e le sanzioni applicate in base al meccanismo di condizionalità dimostrano il buon 
funzionamento, piuttosto che l’inadeguatezza di tale meccanismo. Ad esempio, la mancanza di strutture per lo stoccag -
gio di effluenti costituisce tuttora un problema nelle zone vulnerabili ai nitrati; a questa infrazione viene dato seguito 
nell’ambito della condizionalità, il che spiega l’elevato tasso di non conformità riscontrato (si veda anche il punto 93).
Risposte della Commissione 64
91
I programmi di sviluppo rurale 2007-2013 miravano a contribuire agli obiettivi di sviluppo rurale perseguiti tramite nume -
rosi assi. Alcune delle misure e operazioni attuate, comprese quelle di natura agroambientale, potevano essere finalizzate 
a un obiettivo principale, ma molte di esse sono state istituite al fine di raggiungere obiettivi molteplici; ciò, tuttavia, non 
limita l’efficacia delle misure e contribuisce a garantire un maggiore rendimento degli investimenti.
Le misure agroambientali attuate da un gran numero di agricoltori in vaste zone possono contribuire anche a migliorare 
lo stato delle acque in tutte quelle zone.
In occasione dell’adozione dei programmi per il periodo 2014-2020 la Commissione ha fatto presente la necessità che gli 
Stati membri agiscano in modo più mirato, anche nelle questioni correlate alle acque.
92
Nel periodo di programmazione 2007-2013 la differente tempistica dell’adozione dei piani di gestione dei bacini idrogra -
fici e dei programmi di sviluppo rurale è stata uno dei motivi per cui l’ambito di applicazione delle misure agroambientali 
non sempre corrispondeva alle zone interessate dai piani di gestione dei bacini idrografici.
Va rilevato altresì che la conformità ai requisiti obbligatori cui detti piani fanno spesso riferimento non può essere 
garantita attraverso misure agroambientali, che possono soltanto sostenere azioni volontarie che vanno oltre i requisiti 
obbligatori.
Inoltre, durante il periodo di programmazione gli Stati membri potevano modificare i propri programmi sotto il profilo 
del contenuto e/o della dotazione finanziaria. Le modifiche proposte dovevano essere conformi alla strategia e agli obiet -
tivi complessivi del programma. Tale meccanismo avrebbe permesso il coordinamento con i piani di gestione dei bacini 
idrografici, ove disponibili. Nel 2009, sulla scorta della valutazione dello stato di salute della PAC e di un piano europeo di 
ripresa economica, l’obiettivo della gestione delle acque è stato ulteriormente rafforzato in quanto una delle sfide per lo 
sviluppo rurale.
93
Nel periodo 2004-2006 è stato chiesto ai nuovi Stati membri dell’UE che si affacciano sul Mar Baltico (EE, LV, LT, PL) di 
introdurre un sostegno specifico per le strutture di stoccaggio degli effluenti, al fine di ottemperare alle norme sulla 
protezione delle acque.
94
I programmi di sviluppo rurale 2007-2013 prevedevano misure a favore degli investimenti in strutture di stoccaggio degli 
effluenti.
In particolare, gli Stati membri potevano sostenere gli investimenti volti a migliorare lo stoccaggio degli effluenti nelle 
aziende agricole soltanto se tali investimenti avevano lo scopo di ottemperare alle nuove norme dell’UE derivanti dalla 
direttiva sui nitrati, così come recepita negli Stati membri, e per un periodo transitorio limitato di 36 mesi dalla data in cui 
le norme divenivano obbligatorie.
Risposte della Commissione 65
95
La Commissione ritiene che nella varietà delle misure agroambientali ci sia spazio sia per operazioni semplici che per ope -
razioni più complesse finalizzate alla protezione e al miglioramento dell’ambiente. Ciò consente ai beneficiari di attuare 
operazioni rispondenti alle loro esigenze e a pressioni ambientali specifiche.
Il livello del sostegno è sempre correlato al livello degli impegni e serve a compensare i mancati introiti e i costi aggiuntivi 
dovuti a tali impegni.
Lo scarso utilizzo del sostegno si può spiegare anche con motivi diversi dalla complessità delle operazioni, ad esempio 
con una promozione insufficiente del sostegno stesso, un trasferimento carente di conoscenze o un ricorso inadeguato ai 
servizi di consulenza.
La questione dello scarso ricorso a misure agroambientali nelle zone ad agricoltura intensiva è stata uno dei motivi che 
hanno indotto la Commissione a proporre nel 2011 l’integrazione degli aspetti ambientali nel primo pilastro della PAC, 
allo scopo di raggiungere quelle zone attraverso misure semplici, generalizzate, non contrattuali i cui effetti ambientali 
dovrebbero essere rafforzati da misure agroambientali più mirate.
Per il periodo 2014-2020 la Commissione ha promosso l’applicazione di azioni più mirate in Polonia e Finlandia.
Si veda anche la risposta della Commissione al punto 92.
98
La maggior parte degli Stati membri opta in entrambi i periodi di programmazione per il ricorso ad altre misure, come 
le misure agro-climatico-ambientali, per conseguire valori-obiettivo e obiettivi correlati alla priorità della gestione delle 
acque. I valori-obiettivo e gli indicatori correlati alla qualità e alla gestione delle acque in entrambi i periodi di program -
mazione dimostrano che, anche senza l’attuazione della misura «pagamenti collegati alla direttiva quadro in materia di 
acque», gli Stati membri programmano azioni destinate a contribuire al conseguimento di tali valori-obiettivo e indicatori.
Il ricorso a detta misura nel periodo 2007-2013 è stato ostacolato principalmente dall’assenza di misure obbligatorie nei 
piani di gestione dei bacini idrografici e dai problemi di definizione delle misure degli Stati membri.
99
Per quanto riguarda le sanzioni relative alla protezione delle acque, spetta agli Stati membri imporle (oltre alle norme 
sulla condizionalità) qualora ciò sia necessario e nei casi in cui si possa accertare la responsabilità individuale per 
l’inquinamento.
La Commissione ritiene che l’applicazione in agricoltura del principio «chi inquina paga» non comporti difficoltà intrinse -
che; ad esempio, si potrebbe introdurre una tassa sui fertilizzanti o sugli effluenti, mentre ambiziosi programmi d’azione 
sui nitrati e le misure di base previste dalla direttiva quadro in materia di acque potrebbero prevedere controlli specifici 
per la riduzione dell’inquinamento alla fonte.
Risposte della Commissione 66
100
Il regolamento (UE) n. 1305/2013 stabilisce specifiche condizionalità ex ante per lo sviluppo rurale. Le condizionalità 
ex ante riguardanti il settore delle acque (applicabili agli investimenti programmati nell’ambito della priorità 5) sono 
collegate all’esistenza di una politica dei prezzi dell’acqua e di un adeguato contributo dei diversi utilizzi dell’acqua al 
recupero dei costi dei servizi idrici a un tasso stabilito nel piano di gestione dei bacini idrografici approvato per gli investi -
menti finanziati dai programmi.
Altre specifiche condizionalità ex ante relative allo sviluppo rurale nel settore ambientale riguardano le buone condizioni 
agronomiche e ambientali, i requisiti minimi per i fertilizzanti e l’utilizzo di prodotti fitosanitari, l’efficienza energetica e le 
energie rinnovabili.
102
In mancanza delle basi giuridiche rilevanti, non è possibile attivare determinate misure di sviluppo rurale. È questo il caso 
della misura dei pagamenti collegati alla direttiva quadro in materia di acque, che può essere attuata soltanto se sono 
stati definiti i piani di gestione dei bacini idrografici e i relativi programmi di misure. Tuttavia, gli Stati membri possono 
modificare i propri programmi durante tutto il periodo di programmazione.
Per quanto riguarda le modifiche legislative concernenti i requisiti minimi, se tali modifiche del requisito minimo rilevante 
sono introdotte durante l’attuazione delle misure, gli Stati membri devono adeguare di conseguenza il contenuto delle 
misure (ad esempio i livelli degli impegni e dei premi se le modifiche hanno effetti su tali elementi).
105
Per quanto riguarda la SUERMB, gli Stati membri hanno optato per una struttura di governance molto «leggera» basata su 
una rete di coordinatori dei settori politici e delle azioni orizzontali, che si adoperano per garantire la coerenza tra tutte 
le priorità della SUERMB. Non sono state create nuove istituzioni né formazioni del Consiglio. La struttura di governance 
scelta non è troppo complessa né onerosa.
In generale, l’approccio a livello macroregionale può essere considerato uno strumento utile per affrontare i problemi 
regionali in una zona geografica più piccola rispetto all’UE nel suo insieme. La Commissione ritiene che la SUERMB abbia 
positivamente contribuito a promuovere la protezione dell’ambiente nella regione del Mar Baltico.
107
Ciascun promotore di progetti può a propria discrezione chiedere il riconoscimento dello status di progetto-faro. Il piano 
d’azione della SUERMB descrive la relativa procedura e contiene un modello di domanda, oltre a richiedere una valuta -
zione sintetica da parte del coordinatore dei settori politici o delle azioni orizzontali, da effettuare sulla base di criteri 
quali, tra gli altri, l’impatto macroregionale del progetto-faro e il contributo agli obiettivi/indicatori/valori-obiettivo della 
SUERMB. La Commissione sottopone ciascuna domanda a una consultazione interna e, infine, lo status di progetto-faro 
è approvato dal gruppo dei coordinatori nazionali. I coordinatori dei settori politici e delle azioni orizzontali sollecitano 
i promotori di progetti a chiedere il riconoscimento come progetto-faro.
108
La Commissione rileva che i promotori di progetti sono fortemente interessati a ottenere il riconoscimento di 
progetto-faro, presumibilmente perché esso favorisce la mobilitazione di finanziamenti per i progetti macroregionali 
e aumenta la visibilità del loro lavoro.
La Commissione ritiene che sia possibile individuare il contributo di progetti-faro specifici alla riduzione dei nutrienti. 
I progetti-faro dovrebbero essere mirati a un’ampia gamma di finalità, ad esempio a creare reti nuove, scambiare espe -
rienze, contribuire alla creazione di capacità, facilitare la governance multilivello ed effettuare investimenti pilota. I risul -
tati e l’impatto sugli obiettivi politici possono essere apprezzati, in realtà, soltanto in una prospettiva di lungo periodo. In 
tale ottica, anche i progetti su piccola scala possono essere importanti fattori di promozione dello sviluppo. Ad esempio, 
il progetto Presto non si è limitato a investire nelle tecniche di trattamento delle acque reflue, ma era anche concepito 
Risposte della Commissione 67
per accrescere le competenze del personale operativo degli impianti di trattamento delle acque reflue, dei progettisti di 
tali impianti e del personale accademico che forma i futuri ingegneri che opereranno in questo settore.
Risposta comune della Commissione ai punti 111 e 112
La Commissione avrebbe preferito una maggiore integrazione della SUERMB nei programmi dei fondi SIE per la regione 
del Mar Baltico e rileva che il livello di impegno nei confronti della strategia è diverso nei vari Stati membri e regioni inte -
ressati, in linea con le differenti priorità nazionali e regionali.
Nondimeno, i programmi offrono opportunità per finanziare l’attuazione della SUERMB. La Lituania, ad esempio, attribui -
sce talune priorità nel processo di selezione ai progetti che promuovono la SUERMB (che pongono l’attenzione sull’aspetto 
della cooperazione/del partenariato internazionale) e intende organizzare bandi di gara specifici, laddove necessario. Anche 
la Svezia sta pensando di adottare criteri di selezione per progetti rilevanti ai fini della SUERMB e intende destinare risorse 
alle diverse zone per iniziative e/o progetti conformemente alla definizione nel piano d’azione della strategia. L’attuazione 
pratica dei programmi dimostrerà in quale misura saranno colte queste opportunità.
Conclusioni e raccomandazioni
115
La direttiva quadro in materia di acque e l’Helcom perseguono lo stesso obiettivo: un Mar Baltico non eutrofizzato. Rag -
giungere il buono stato previsto da tale direttiva dovrebbe essere sufficiente per conseguire l’obiettivo dell’Helcom.
I piani di riduzione dei nutrienti messi a punto dagli Stati membri sulla base dei loro piani di gestione dei bacini idrografici 
non sono ambiziosi, dato che per la maggior parte si limitano a presentare le «misure di base» già attuate per applicare 
le direttive dell’UE in relazione alle attività specifiche che causano l’inquinamento da nutrienti, ossia principalmente le 
acque reflue urbane e l’agricoltura, senza indicare come tali misure debbano essere rafforzate per poter creare condizioni 
dei nutrienti che siano coerenti con le buoni condizioni da raggiungere. Sono state adottate poche misure nuove ai sensi 
dell’articolo 11, paragrafo 3, lettera h), della direttiva quadro in materia di acque per controllare le fonti d’inquinamento 
diffuse (mancano, in particolare, controlli sulle fonti diffuse di fosfati), mentre il contributo complessivo atteso dalle 
«misure supplementari» è vago. Nella valutazione dei primi piani di gestione dei bacini idrografici5 e nella valutazione dei 
primi programmi di misure6 la Commissione ha segnalato che tale questione è importante e necessita miglioramenti e ha 
pertanto sollecitato gli Stati membri a intervenire al riguardo nei secondi piani di gestione dei bacini idrografici.
116
Nell’ottobre 2012 gli Stati membri hanno comunicato alla Commissione i propri valori-obiettivo ambientali ai sensi della 
direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino. Alcuni Stati membri sono stati più ambiziosi di altri per quanto 
riguarda la fissazione dei valori-obiettivo della riduzione della pressione sotto forma di valori-obiettivo dell’apporto di 
nutrienti (si veda anche il punto 17).
5 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
6 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?qid=1453472510189&uri=CELEX:52015DC0120
Risposte della Commissione 68
Raccomandazione 1 a)
La Commissione accetta questa raccomandazione e ritiene che essa sia già stata attuata per la direttiva quadro in materia 
di acque e che sarà attuata per la direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino.
Ai sensi dei requisiti di rendicontazione della direttiva quadro in materia di acque, per il secondo piano di gestione dei 
bacini idrografici gli Stati membri sono tenuti a comunicare i dati relativi alla riduzione del carico di nutrienti necessaria 
per ottenere condizioni dei nutrienti che siano coerenti con il buono stato previsto dalla direttiva citata (compreso il 
carico di nutrienti necessario per soddisfare i requisiti di cui alla direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino se 
lo Stato membro adotta il metodo adeguato).
Per quanto riguarda la direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino, la Commissione terrà conto di questa racco -
mandazione, insieme all’analisi del ciclo attuale dei programmi di misure, per stabilire i requisiti di rendicontazione per il 
prossimo ciclo.
Raccomandazione 1 b)
La Commissione accetta questa raccomandazione e la sta attuando.
Per quanto riguarda la direttiva quadro in materia di acque, le lacune a livello di monitoraggio e valutazione individuati 
nei primi piani di gestione dei bacini idrografici sono stati esaminati durante discussioni bilaterali con gli Stati membri, 
insieme ai quali sono state concordate azioni volte a migliorare la situazione. La Commissione rivedrà questi elementi 
nell’ambito della valutazione dei secondi piani di gestione dei bacini idrografici nel corso del 2017.
A norma della direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino, gli Stati membri hanno elaborato programmi di 
monitoraggio per valutare i progressi compiuti verso il buono stato ecologico e i valori-obiettivo. Il progetto di valuta -
zione della Commissione dei programmi di monitoraggio per il Mar Baltico indica che la maggior parte degli Stati membri 
ha incluso in tali programmi il monitoraggio degli apporti di nutrienti (ad esempio: apporti di nutrienti provenienti da 
fonti telluriche, di nutrienti provenienti dall’atmosfera e di fertilizzanti, nonché di altre sostanze ricche di azoto e fosforo, 
tra l’altro).
Inoltre, sono in corso attività, finalizzate alla definizione di orientamenti nel 2018, per confrontare i limiti dei nutrienti 
fissati dagli Stati membri in relazione alla direttiva quadro in materia di acque e alla direttiva quadro sulla strategia per 
l’ambiente marino, al fine di garantirne la conformità ai valori biologici e di comprendere come gli Stati membri utilizzino 
tali valori nell’elaborazione dei programmi di misure.
Raccomandazione 1 c)
La Commissione rileva che questa raccomandazione è rivolta agli Stati membri.
118
La Commissione ritiene che Germania e Finlandia siano conformi alla direttiva secondo il metodo di valutazione della 
conformità applicato dalla Commissione, considerato che tali paesi raggiungono tassi di conformità pari o superiori al 
99 %. Gli altri quattro Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico ai quali è stato chiesto di conformarsi completamente 
alla direttiva entro il 2012 hanno raggiunto tassi di conformità pari o superiori all’89 %.
Laddove sono stati comprovati ritardi di attuazione o di conformità, la Commissione ha avviato procedimenti EU-Pilot 
e d’infrazione secondo le normali procedure.
120
La Commissione ritiene che la propria azione sia stata adeguata. Nel trattato e nella giurisprudenza costante della Corte 
di giustizia si afferma chiaramente che la Commissione dispone di un ampio margine di discrezionalità su quando iniziare 
a perseguire le infrazioni in quanto custode dei trattati. In taluni casi, strumenti alternativi o il dialogo politico possono 
essere metodi più efficaci dei procedimenti d’infrazione.
Risposte della Commissione 69
Inoltre, per ragioni di efficienza la Commissione ha deciso di attendere la scadenza di numerosi termini provvisori prima 
di avviare procedimenti EU-pilot affinché tale esercizio possa essere più ampio sotto il profilo degli Stati membri e degli 
agglomerati considerati.
Infine, nell’avviare i procedimenti EU-Pilot e d’infrazione la Commissione ha tenuto conto dei differenti periodi di attuazione 
(14 anni per gli Stati membri dell’UE-15 e da tre a undici anni per gli Stati membri dell’UE-10 che hanno aderito nel 2004).
Raccomandazione 2 a)
La Commissione accetta questa raccomandazione e ritiene che essa sia già stata attuata negli agglomerati con più di 
2 000 a.e., riguardo ai quali la direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane stabilisce che siano in funzione sistemi 
di raccolta o sistemi individuali o altri sistemi adeguati. Pertanto la Commissione ritiene che il quadro giuridico sia stato 
attuato (a livello di UE); sottolinea, però, di non poter imporre l’obbligo di collegare le abitazioni alle reti fognarie perché 
tale questione rientra nella responsabilità degli Stati membri e nelle decisioni politiche a livello nazionale.
Raccomandazione 2 b)
La Commissione accetta questa raccomandazione perché essa si basa sull’interpretazione dell’articolo 9 della direttiva 
quadro in materia di acque. La Commissione valuterà l’attuazione di questa raccomandazione nel contesto della valuta -
zione complessiva dei secondi piani di gestione dei bacini idrografici, che gli Stati membri avrebbero dovuto adottare 
entro il 22 dicembre 2015.
Raccomandazione 2 c)
La Commissione accetta questa raccomandazione e sta migliorando il processo di rendicontazione ai sensi della direttiva 
sul trattamento delle acque reflue urbane, che costituisce la base per la valutazione della conformità.
Raccomandazione 2 d)
La Commissione accetta questa raccomandazione.
Raccomandazione 2 e)
La Commissione rileva che questa raccomandazione è rivolta agli Stati membri.
Raccomandazione 2 f)
La Commissione rileva che questa raccomandazione è rivolta agli Stati membri.
123
La Commissione sottolinea che la condizionalità non è un meccanismo per far applicare la legislazione dell’UE in mate -
ria ambientale, bensì mira, tra l’altro, «a rendere la PAC più rispondente alle aspettative della società» [considerando 54 
del regolamento (UE) n. 1306/2013]. In base al principio di condizionalità, i pagamenti nell’ambito della politica agricola 
comune (PAC) sono vincolati al rispetto di determinate norme, la cui violazione comporta riduzioni dei pagamenti. In 
linea di principio, la condizionalità dovrebbe utilizzare i sistemi di controllo esistenti, ma dovrebbe anche garantire un 
tasso minimo di controlli qualora il sistema di controllo previsto dalla legislazione settoriale non sia sufficientemente 
efficace.
124
La Commissione ricorda che la conformità ai requisiti obbligatori previsti dai piani di gestione dei bacini idrografici non 
può essere garantita con misure agroambientali, che si limitano a sostenere azioni volontarie. Nondimeno, molti piani di 
sviluppo rurale prevedevano sin dall’inizio determinate misure (investimenti, formazione, misure agroambientali) finaliz -
zate agli obiettivi correlati alle acque.
Risposte della Commissione 70
Nel periodo 2007-2013 il sostegno allo stoccaggio obbligatorio degli effluenti era limitato a quello derivante dai nuovi 
limiti unionali previsti dalla direttiva sui nitrati, così come recepita dagli Stati membri.
Nel periodo 2014-2020 la misura specifica riguardante l’attuazione di azioni collegate alla direttiva quadro in materia di 
acque è stata pianificata in alcuni programmi.
Inoltre, in occasione dell’adozione dei programmi per il periodo 2014-2020 la Commissione ha fatto presente la necessità 
che gli Stati membri agiscano in modo più mirato anche nelle questioni correlate alle acque.
Per quanto riguarda le sanzioni relative alla protezione delle acque, spetta agli Stati membri imporle (in aggiunta alle 
norme sulla condizionalità) qualora ciò sia necessario e nei casi in cui si possa accertare la responsabilità individuale per 
l’inquinamento.
La Commissione ritiene che l’applicazione in agricoltura del principio «chi inquina paga» non comporti difficoltà intrinse -
che; ad esempio, si potrebbe introdurre una tassa sui fertilizzanti o sugli effluenti, mentre ambiziosi programmi d’azione 
sui nitrati e le misure di base previste dalla direttiva quadro in materia di acque potrebbero prevedere controlli specifici 
per la riduzione dell’inquinamento alla fonte.
Si vedano anche le risposte della Commissione ai punti da 91 a 99.
125
La nuova architettura verde della PAC, con i requisiti ecologici previsti dal primo pilastro, influenza lo sviluppo rurale. Per 
evitare il doppio finanziamento, le azioni finanziate nell’ambito di tali requisiti ecologici non possono essere oggetto di 
pagamenti agro-climatico-ambientali.
In mancanza delle basi giuridiche rilevanti, non è possibile attivare determinate misure di sviluppo rurale. È questo il caso 
della misura dei pagamenti collegati alla direttiva quadro in materia di acque, che può essere attuata soltanto se sono 
stati definiti i piani di gestione dei bacini idrografici e i relativi programmi di misure. Tuttavia, gli Stati membri possono 
modificare i propri programmi durante tutto il periodo di programmazione.
Queste modifiche, pur potendo comportare ulteriori oneri amministrativi, dovrebbero essere considerate nel contesto del 
loro valore aggiunto supplementare ai fini del conseguimento degli obiettivi e delle priorità dei programmi.
Raccomandazione 3 a)
La Commissione accetta questa raccomandazione e la sta attuando. Quando gli Stati membri rivedono le proprie zone 
vulnerabili ai nitrati e i programmi d’azione per i nitrati, la Commissione chiede loro di tener conto delle informazioni 
disponibili nell’ambito della direttiva quadro in materia di acque relativamente alle pressioni dell’inquinamento da 
nutrienti di origine agricola. Ciò è essenziale ai fini del controllo dell’inquinamento alla fonte, specialmente negli Stati 
membri in cui la legislazione nazionale di attuazione della direttiva sui nitrati costituisce l’unico strumento giuridico di 
controllo delle diminuzioni dei nutrienti di origine agricola.
Nei secondi piani di gestione dei bacini idrografici gli Stati membri devono comunicare in quale misura l’attuazione della 
direttiva sui nitrati sia sufficiente per rimediare all’inquinamento da nutrienti di origine agricola e quali altre misure di 
base e supplementari ai sensi della direttiva quadro in materia di acque saranno pianificate per risolvere tale questione. 
Ciò aiuterà gli Stati membri e la Commissione a comprendere dove siano necessarie ulteriori azioni.
Raccomandazione 3 b)
La Commissione rileva che queste raccomandazioni sono rivolte agli Stati membri.
Risposte della Commissione 71
126
Per quanto riguarda la SUERMB, gli Stati membri hanno optato per una struttura di governance molto «leggera». Non 
sono state create nuove istituzioni né formazioni del Consiglio. La Commissione ritiene che tale strategia abbia positiva -
mente contribuito a promuovere la protezione dell’ambiente nella regione del Mar Baltico.
127
La Commissione ritiene che sia possibile individuare il contributo di progetti-faro specifici alla riduzione dei nutrienti. 
I progetti-faro sono mirati a un’ampia gamma di finalità e anche progetti su piccola scala possono essere importanti fat -
tori di promozione dello sviluppo. I risultati concreti e l’impatto sugli obiettivi politici possono essere apprezzati soltanto 
in una prospettiva di lungo periodo.
128
La Commissione condivide l’analisi della Corte e avrebbe preferito una maggiore integrazione della SUERMB nei pro -
grammi dei fondi SIE per la regione del Mar Baltico. Inoltre, la Commissione rileva che il livello di impegno nei confronti 
della strategia è diverso nei vari Stati membri e regioni interessati, in linea con le differenti priorità nazionali e regionali.

COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
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chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Il Mar Baltico è uno dei mari più inquinati al mondo. 
Contrastare l’eutrofizzazione, causata da carichi di 
nutrienti provenienti da fonti agricole e dalle acque reflue 
urbane, rappresenta una sfida impegnativa. Secondo 
quanto previsto dalla Convenzione di Helsinki, tutti gli 
Stati (membri dell’UE o meno) che si affacciano sul Mar 
baltico, nonché la stessa UE, si sono impegnati alla tutela 
ambientale del Mar Baltico. Il quadro normativo dell’UE 
impone agli Stati membri di attuare misure volte a ridurre 
l’eccessivo carico di nutrienti e a conseguire il buono stato 
ecologico delle acque marine. L’UE cofinanzia alcune di 
queste misure. La Corte ha verificato se gli interventi 
dell’UE siano stati efficaci nell’aiutare gli Stati membri 
a ridurre i  carichi di nutrienti nel Mar Baltico, giungendo 
alla conclusione che tali interventi si sono tradotti in 
progressi limitati in termini di riduzione delle sostanze 
eutrofizzanti nel Mar Baltico. La Corte formula una serie di 
raccomandazioni per migliorare l’efficacia delle azioni di 
contrasto all’eutrofizzazione nel Mar Baltico.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA