IT    IT IT 
 
IT 1   IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 21.10.2009 
SEC(2009) 1374 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
che accompagna la 
 
Proposta di 
 
DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
 
recante norme minime sull'attribuzione, a citt adini di paesi terzi o apolidi, della 
qualifica di beneficiario di  protezione internazionale, nonché norme minime sul 
contenuto della protezione riconosciuta  
  
Sintesi della valutazione d'impatto 
 
{COM(2009) 551} 
{SEC(2009) 1373}  
 
IT 2   IT 1. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA  
Dopo un aumento tra il 1996 e il 2002 a causa dei c onflitti nell'ex Jugosla via, il numero dei 
richiedenti asilo nell’UE27 è diminuito drasticamente nel 2003-2006, passando da 344 800 
nel 2003 a 197 410 nel 2006 (-42,7%). Questa te ndenza è cessata nel 2007, quando il numero 
di domande di asilo è salito a 222 170 (+12%), pr incipalmente per l'afflusso di richiedenti 
asilo iracheni. Nel 2008 si è registrato un ul teriore incremento (+8%) rispetto al 2007, con un 
totale di 257 375 domande. Eppure, i richiede nti asilo costituiscono una piccola parte dei 
flussi migratori verso l'UE (gli immigrati sono stimati a 1,5-2 milioni l'anno).  
A fine 2007 i beneficiari di una forma di prot ezione nell'UE erano quasi 1,4 milioni, ossia il 
7,5% dei cittadini di paesi terzi in posizio ne regolare e lo 0,3% della popolazione totale 
dell'UE nel 2007. Questa cifra (1,4 milioni) rappre senta una parte esigua dei rifugiati mondiali 
totali, stimati a 11,4 milioni nel 2007.  
La direttiva 2004/83/CE del Consiglio (di seguito "direttiva qualifiche")1 mira a limitare i 
movimenti secondari di richiedenti asilo tra gl i Stati membri, istituendo norme minime che 
armonizzano i criteri per l'individuazione de lle persone che necessitano di protezione 
internazionale e i diritti e i bene fici che devono essere riconosciu ti a tali person e in tutti gli 
Stati membri. 
Dalle risposte al Libro verde de l 2007, dalle varie relazioni di va lutazione, dagli studi e dalle 
consultazioni con le parti interessate emerge che le norme minime della direttiva , proprio 
perché adottate secondo il criterio dell’unanimità,  sono vaghe e ambigue , presentano 
“lacune” e ammettono deroghe. In alcuni cas i, poi, gli Stati membri sono giunti a 
compromessi attestandosi sull’interpretazi one più “conservatrice” della convenzione di 
Ginevra relativa allo status dei rifugiati, della Convenzione eu ropea per la salvaguardia dei 
diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) e di altri obblighi internazionali comuni 
agli Stati membri. Ne consegue che la direttiv a non garantisce la piena compatibilità delle 
disposizioni nazionali di a ttuazione con tali strumenti  e che consente ampie divergenze tra le 
prassi decisionali nazionali . Per giunta le istanze decision ali hanno difficoltà a prendere 
decisioni solide in tempi brevi , mentre la possibilità di interpre tare in modo diverso uno stesso 
concetto ha favorito i ricorsi e le domande re iterate e ha comportato un tasso elevato di 
decisioni di accoglimento di ricorsi a vverso decisioni negative. Da ultimo, le attuali norme 
della direttiva non sono idonee a raggiung ere gli obiettivi del programma dell'Aia  
riguardo all’instaurazione di uno status uniforme di protezione  e a nuovi progressi verso 
l'integrazione dei cittadini di paesi terzi . 
Dai dati a disposizione risulta chiaramente ch e sussistono divergenze tra gli Stati membri sia 
in termini di tasso di riconoscimento e prassi che di norme di protezione applicate; i dati 
evidenziano inoltre le carenze de l processo decisionale di primo grado. Le statistiche indicano 
poi che la direttiva non ha sortito alcun effetto sui movimenti secondari: per i richiedenti asilo 
certi Stati membri sono più "attr aenti" di altri perché , in parte, proprio in quegli Stati hanno 
maggiori possibilità di ottenere uno status  o un livello più elevato di diritti.  
                                                 
1 Direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme mini me sull'attribuzione, a 
cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di 
protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta. 
 
IT 3   IT I problemi generali possono essere sc omposti nei seguenti problemi specifici : 
• i concetti “soggetti che offrono pr otezione”, “protezione all'in terno del paese d'origine” e 
“appartenenza ad un determinato gruppo soci ale” sono definiti in modo vago, il che 
comporta un rischio di rifiuto della prot ezione ma anche prassi di riconoscimento 
eterogenee;  
• esistono differenze ingiustificate tra il contenut o della protezione con cessa ai rifugiati e 
quella concessa ai beneficiari di protezione sussidiaria;  
• le particolari esigenze di integrazione dei be neficiari di protezione internazionale non sono 
soddisfatte;  
• esistono limitazioni ingiustificate all'esercizio del diritto al rispetto della vita familiare per i 
beneficiari di protezione. 
2. VALORE AGGIUNTO DELL 'AZIONE A LIVELLO DELL ’UE  E RISPETTO DEL PRINCIPIO 
DI SUSSIDIARIETÀ  
L’azione a livello dell’UE dovrebbe risultare più efficace di quella dei singoli Stati membri 
per vari motivi: 
• gli obiettivi stabiliti dal programma dell’Aia  riguardo a uno st atus uniforme di 
protezione e all'integrazione dei cittadini di paesi terzi non possono essere raggiunti con 
azione unilaterale degli Stati membri ;  
• è improbabile che il livello di protez ione venga globalmente innalzato  in modo da 
rispondere alle norme internazi onali più elevate, essendosi ques te sviluppate nell’ambio di 
azioni unilaterali degli Stati membri. Al contrario, rischi a di verificarsi una “corsa al 
ribasso” in cui gli Stati membri che prevedono norme di protezione più generose si sentono 
spinti ad abbassarne il livello per evitare di “attrarre” un nu mero crescente di richiedenti 
asilo;  
• non vanno a ridursi né i movimenti seconda ri né la distribuzione squilibrata dei 
richiedenti asilo e dei beneficiari di protezione.  Soltanto una maggiore armonizzazione a 
livello dell’UE potrà scoraggiare i movimen ti secondari dei richie denti asilo che sono 
funzione delle divergenze fra le legislazioni e le prassi nazionali e dei diversi livelli di 
diritti riconosciuti ne i vari Stati membri.  
• L'ambiguità e la vaghezza dell'attuale acquis possono essere corrette  solo a livello UE . 
L'azione dei singoli Stati membri non può porta re a un miglioramento complessivo della 
qualità e dell'efficacia della procedura di asilo nell'UE. 
3. OBIETTIVI STRATEGICI  
L'obiettivo generale è garantire norme di protezione più el evate in tutta l'UE, a favore delle 
persone che necessitano di pr otezione intern azionale.  
Gli obiettivi specifici  sono:  
 
IT 4   IT 1. provvedere alla piena e completa applicaz ione della convenzione di Ginevra e al 
pieno rispetto della CEDU e della Carta de i diritti fondamentali dell’Unione europea 
(“Carta UE”);  
2. ravvicinare il contenuto della protezione concessa ai rif ugiati e il contenuto della 
protezione concessa ai benefici ari di protezione  sussidiaria;  
3. migliorare il contenuto globale della pr otezione tenendo conto delle esigenze 
particolari dei beneficiari di  protezione internazionale; 
4. migliorare l'efficacia della procedura di asilo;  
5. garantire l'applicazione coerente in tutta  l'UE delle norme di protezione pattuite. 
4. OPZIONI STRATEGICHE  
A causa della diversità della natura dei probl emi da affrontare è impossibile individuare 
un'unica opzione strategica globale. La valu tazione d'impatto propone quindi opzioni 
strategiche distinte per ciasc un obiettivo e per ciascuna opzi one da due a quattro subopzioni 
legislative o da due a quattro s ubopzioni legislative e una subopzi one non legisla tiva. Al fine 
di stabilire gli elementi dell'opzione  da preferire, tutte le subopzi oni sono valutate rispetto allo 
scenario di riferimento in f unzione della loro efficacia, ef ficienza e coerenza, della loro 
proporzionalità e del loro impatto sociale e sui diri tti fondamentali.  Data la complessità delle 
opzioni proposte, la presente  sintesi si limita a descrive re le componenti principali 
dell'opzione prescelta. 
5. ELEMENTI PRINCIPALI DELL 'OPZIONE PRESCELTA  
L'opzione prescelta: 
• restringe l'ampia inte rpretazione dei concetti di “s oggetti che offrono protezione” e 
"protezione all'interno del paese d'origine”  in modo da allinearli alle norme della 
convenzione di Ginevra e della CEDU , specificando i criteri per valutare l'accessibilità e 
l'efficacia della protezione di cui dovrebbe disp orre il richiedente. L'opzione prescelta per 
quanto riguarda la cooperazione pratica prevede la definizione comune dei criteri utilizzati 
per la valutazione;  
• garantisce un'interpretazione più globale del concetto di “d eterminato gruppo sociale” in 
modo da allinearlo alle norme della convenzione di Ginevra , definendo meglio 
l'importanza da attribuire agli aspetti legati  al sesso del richiedente e migliorando in tal 
modo l'accesso alla protezione, in particolare per le donne. La definizione comune delle 
interpretazioni nel quadro della cooperazione pratica contribuirà al ravvicinamento del 
processo decisionale; 
• ravvicina i diritti dei benefi ciari di protezione sussidi aria a quelli dei rifugiati , eliminando 
tutte le differenze attualmente consentite dalla direttiva che non possono più ritenersi 
oggettivamente giustificate, pe r quanto riguarda la durata del permesso di soggiorno, 
l'accesso all'occupazione e alle attività di fo rmazione occupazionale, l'accesso all'assistenza 
sociale, all'assistenza sanitaria e agli strumenti d'integrazione, e l'accesso ai benefici per i 
familiari; 
 
IT 5   IT • migliora l'integrazione dei beneficiari di  protezione tenendo conto delle loro esigenze 
particolari,  accordando un accesso migliore alle procedure di riconoscimento delle 
qualifiche, alla formazione professionale, al sostegno all'occupazione e ai programmi di 
integrazione che prendono in considerazione le loro esigenze particolari. La cooperazione 
pratica prevista aiuterà gli Stati membri a individuare e condividere le buone prassi 
economicamente efficienti; 
• rafforza il rispetto del diritto alla vita  familiare dei beneficiari di protezione , estendendo la 
definizione di familiari in modo da ricomprende re i casi in cui il beneficiario è un minore e 
le svariate situazioni in cui un minore può e ssere a carico, garantendo nel contempo che il 
criterio decisivo sia l'interesse superiore del minore. La cooperazione pratica prevista può 
aiutare gli Stati membri a definire meglio i cr iteri per determinare l'interesse superiore del 
minore. 
6. VALUTAZIONE DELL 'IMPATTO  
6.1. Vantaggi principali  
- Assicurando che le norme della  direttiva siano chiare e idonee a garantire il pieno rispetto 
delle norme internazionali in materia di diritt i dell'uomo e diritto dei rifugiati, l'opzione 
prescelta consentirà un maggiore rispetto del diritto di asilo  e, più in generale, dei diritti 
fondamentali, in particolare del principio di non discriminazione .  
- Riducendo l'incertezza del diritto e i margin i di errore amministrativo, tali modifiche 
snelliranno la procedura di asilo e ne migl ioreranno la qualità, l'equità, l’efficacia e la 
credibilità .  
- Rafforzando l'applicazione coerente de lle norme, tali modifiche contribuiranno a ridurre i 
movimenti secondari .  
6.2. Portata potenziale delle ripercussioni finanziarie 
6.2.1.  Costi potenziali  
È particolarmente difficile quantificare i costi delle modifiche al sistema comune europeo di 
asilo. Non vi è modo di prevedere, anno per anno, il  volume o il profilo dei flussi di rifugiati e 
non esistono statistiche che sp ieghino perché alcune domande  sono state accolte e altre 
respinte. La protezione è c oncessa caso per caso, dopo un'analisi della credibilità e delle 
circostanze specifiche di ciasc un richiedente. Inoltre, non es istono neanche informazioni sul 
costo totale dell'accoglienza dei be neficiari di protezione o dei diri tti individuali riconosciuti a 
tali persone. È pertanto impossibile stimare il nu mero di richiedenti di fatto suscettibili di 
essere interessati dalle modifiche dei motivi della protezione, o valutare gli effetti delle modifiche dei diritti riconosciut i ai beneficiari. Tenuto conto di tali limitazioni si possono 
fornire le seguenti indicazioni.  
Nel 2008 i quattro Stati membri potenzialmente interessati dalla modi fica del concetto di 
“soggetti che offrono protezione” hanno ricevuto un totale di 74 535 domande , mentre gli otto 
Stati membri potenzialmente interessati dalla modifica della nozione di “protezione all'interno del paese d'origine” ne hanno ricevute 81 575. Nello stesso anno i 14 Stati membri che 
potrebbero essere interessati da lla modifica della nozione di "determinato gruppo sociale" 
hanno ricevuto un totale di 30 800 domande pres entate da donne; nei 7 Stati membri che 
 
IT 6   IT saranno invece interessati dalla modifica della condizione del nesso causale, le domande 
complessive presentate da donne sono stat e 14 800. L'introduzione di eccezioni alla 
cessazione potrebbe interessare  10 Stati membri, che nel 2008 hanno fatto ricorso alla 
cessazione in 7 020 casi. 
L'impatto globale del ravvicinamento dei due stat us varierà da uno Stato membro all'altro: in 
alcuni Stati membri (quali IE, SE e UK) sarà i rrilevante, mentre nella maggior parte occorrerà 
eliminare le varie differenze che attualmente su ssistono. L'obbligo di gara ntire ai beneficiari 
di protezione sussidiaria l'accesso incondizionat o al mercato del lavoro riguarderà CY, DE e 
LU, dove il numero di beneficiari di protezione sussidiaria che potrebbero beneficiare di tale 
modifica è stimato rispettivamente a 445, 1 92 5 e 504, ossia lo 0,11%,  lo 0,0046 %, e lo 
0,23% della popolazione attiva. Il ravvicinamento dei diritti rela tivi all'assistenza sociale 
interesserà DE, LU, LV e PT, me ntre quello dei diritti relati vi all'assistenza sanitaria 
riguarderà MT; nel periodo 2005-2008 i beneficiari di protezione su ssidiaria accolti in questi 
Stati membri sono stati rispettivamente 3 375, 340, 5, 95 e 3 010. Il ravvicinamento in materia di accesso ai programmi di integrazione potrebb e interessare almeno otto Stati membri nei 
quali, nel periodo 2005-2008, i beneficiari di pr otezione sussidiaria erano 5 495; il costo 
medio pro capite dei programmi di integrazione  offerti da uno Stato membro ammonta a 682 
euro.  
L'impatto del miglioramento dell'accesso alle pr ocedure di riconoscimento delle qualifiche, al 
sostegno all'occupazione e ai programmi di inte grazione offerti ai bene ficiari di protezione 
internazionale dovrebbe essere li mitato. Il numero dei benefi ciari di protezione di età 
compresa tra i 15 e i 64 anni che sono stati riconosciuti nell'UE tra il 2005 e il 2008 è stimato a 245 132, pari appena allo 0,1% de lla popolazione attiva dell'UE, mentre le persone cui nello 
stesso periodo è stata concessa protezione ne ll'UE rappresentano solo l'1,07% dell'insieme dei 
cittadini di paesi terzi nell'UE . Secondo le stime, il numero tota le delle persone a carico dei 
beneficiari che hanno ottenuto protezione nel periodo 2005-2008 nei 14 Stati membri che 
potrebbero essere interessati dall'ampliamento della definizione di familiari è inferiore a 18 500.   
I costi amministrativi totali probabili dell'opz ione prescelta sono stimati a 3 094 407 euro. 
6.2.2.  Risparmi potenziali  
- Limitando gli stimoli alla m obilità dei richiedenti asilo, l' opzione prescelta può ridurre i 
flussi di richiedenti asilo nell'UE e i co sti per l'attuazione del sistema Dublino.  
- Accorciando la durata delle procedure di pr imo grado e diminuendo il numero di ricorsi, 
l'opzione prescelta può consentire risparmi amminis trativi e finanziari: st ando ai dati, i ricorsi 
possono raddoppiare i costi di una domanda di  asilo, e si stima che nel 2007 siano stati 
proposti 110 846 ricorsi. L'opzi one prescelta ridurre bbe anche i costi per i servizi di 
accoglienza: in media, un anno di accoglie nza può costare 11 000 euro  a persona, la durata 
delle procedure di primo grado è di sei mesi e quella dei ricorsi è di un anno.  
- Grazie al ravvicinamento dei diritti connessi co n i due status, le procedure amministrative 
risulterebbero snellite e si eliminerebbero i co sti legati alla creazione e al mantenimento di 
infrastrutture diverse.  
- A lungo termine, gli investimen ti nel sostegno all'integrazione  potrebbero trovare parziale 
compensazione nell’impatto economico e sociale positivo prodotto da beneficiari che avranno 
 
IT 7   IT ottenuto un'occupazione stabile e saranno riusciti a integrarsi nella società (effetti previsti 
circa 2 anni dopo la concessi one della protezione).  
Le misure nazionali destinate ad attuare le norm e della proposta possono  essere cofinanziate 
al 50% o al 70% dal Fondo europeo per i rifugiati.  
6.3. Ripercussioni sociali e ripercuss ioni sui diritti fondamentali 
L'intero sistema comune europeo di asilo si ba sa sulla piena e completa applicazione della 
convenzione di Ginevra, sugli obblighi derivanti dagl i strumenti internazi onali in materia di 
diritti dei dell’uomo quali la CEDU, e sul pie no rispetto dei diritti sanciti dalla Carta UE. 
L'opzione prescelta garantisce che, alle pers one che cercano davvero  protezione nell'UE, 
questa sia riconosciuta sulla base  di norme elevate e nel risp etto dei richia mati obblighi. 
L’opzione prescelta migliora poi l'accesso dei richiedenti asilo e dei beneficiari di protezione 
(e dei loro familiari) alla protezione e alla giustizia, all'integrazione sociale e al mercato del lavoro, e garantisce il pieno rispetto del principio di non discriminazione. 
7. C
ONTROLLO E VALUTAZIONE  
La valutazione d'impatto espone una serie di indi catori utilizzabili per va lutare l'efficienza e 
l'efficacia dell'opzione prescelta nel raggiungere i principali obiet tivi strategici, e spiega le 
modalità in base alle qu ali sono stati raccol ti e valutati, in particolar e ai fini dell'elaborazione 
delle relazioni periodiche sull' applicazione della direttiva. Inoltre, l'Ufficio europeo di 
sostegno per l'asilo istituzionalizzerà una c ondivisione globale delle informazioni sul 
trattamento delle domande di asilo mediante  procedure formalizzat e, e garantirà la 
valutazione sistematica dei da ti supplementari raccolti.