Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Gli indicatori sociali"

(2002/C 221/13)

Il Comitato economico e sociale, in data 15 gennaio 2002, ha deciso conformemente all'articolo 23, paragrafo 3, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

La Sezione "Occupazione, affari sociali e cittadinanza", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della Relatrice Cassina in data 13 maggio 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 maggio 2002, nel corso della 391a sessione plenaria, con 104 voti favorevoli, 0 contrario e 1 astensione, il seguente parere.

1. La relazione sugli indicatori nel campo della povertà e dell'esclusione

1.1. Il Comitato per la Protezione sociale (CPS) ha pubblicato, nell'ottobre 2001, una "relazione sugli indicatori nel campo della povertà e dell'esclusione sociale"(1) - elaborata sulla base del lavoro compiuto dal Sottogruppo tecnico "Indicatori" - a seguito del mandato ricevuto dal Consiglio. Le conclusioni dei Consigli di Nizza e di Stoccolma chiedevano, infatti, che il Consiglio adottasse entro il 2001 un sistema di indicatori per migliorare la comprensione e la comparabilità dei fenomeni di povertà ed esclusione nell'UE, per attuare le indicazioni di Lisbona volte a realizzare, entro il 2010, un impatto decisivo sull'eliminazione della povertà e dell'esclusione. Ciò andrà a sostenere lo sviluppo dei piani nazionali (PAN) di lotta alla povertà e all'esclusione migliorando la comprensione di tali fenomeni e favorendo lo scambio di buone prassi, nel quadro del metodo aperto di coordinamento in materia e del relativo programma di azione comunitaria, istituito con decisione del Parlamento europeo e del Consiglio(2). Il pacchetto di indicatori proposto, da considerarsi nel suo complesso e non come lista di singoli indicatori, è stato definito riferendosi agli esiti sociali e non ai mezzi per conseguirli.

1.2. I principi metodologici seguiti dal sottogruppo "Indicatori" mirano a permettere un lavoro di analisi e di comparabilità dei PAN per l'inclusione improntato alla essenzialità, all'accettabilità, al fondamento giuridico e scientifico delle definizioni e alla tempestività, ma anche alla possibilità di revisione, alla coerenza interna tra indicatori, alla trasparenza e all'accettabilità per i cittadini.

1.3. Il pacchetto di indicatori si articola su un primo livello (indicatori primari che coprono i settori più ampi e gli elementi più importanti per l'esclusione sociale) e su un secondo livello (indicatori secondari che devono appoggiare gli indicatori primari per descrivere le altre dimensioni del problema); i primi due livelli sono stati definiti di comune accordo tra gli Stati membri e saranno utilizzati nella prossima tornata dei PAN per l'inclusione. È inoltre possibile contemplare lo sviluppo di un terzo livello di indicatori, autonomamente incluso dagli Stati membri nei PAN per l'inclusione, al fine di evidenziare alcune specificità in determinate aree e di contribuire all'interpretazione di indicatori primari e secondari.

1.4. Gli indicatori primari sono:

- tasso di basso reddito dopo i trasferimenti (indicatori 1a, 1b, 1c, 1d, 1e)

- distribuzione del reddito (indicatore 2)

- persistenza del basso reddito (indicatore 3)

- scarto nel reddito basso mediano (indicatore 4)

- coesione regionale (indicatore 5)

- tasso di disoccupazione a lungo termine (indicatore 6)

- persone che vivono in famiglie composte da persone disoccupate (indicatore 7)

- giovani che lasciano la scuola precocemente e non seguono né studi né formazione (indicatore 8)

- aspettativa di vita alla nascita (indicatore 9)

- stato di salute percepito in base al livello di reddito (indicatore 10).

1.5. Gli indicatori secondari sono:

- dispersione attorno alla soglia di povertà pari al 60 % del reddito mediano (indicatore 11)

- tasso di reddito basso ancorato ad un punto nel tempo (indicatore 12)

- tasso di reddito basso prima dei trasferimenti (indicatore 13)

- distribuzione del reddito - coefficiente di Gini - (indicatore 14)

- persistenza del basso reddito, basato sul 50 % del reddito mediano (indicatore 15)

- tasso di disoccupazione di lunga durata (indicatore 16)

- tasso di disoccupazione di lunghissima durata (indicatore 17)

- persone con scarsa riuscita scolastica (indicatore 18).

1.6. Secondo il CPS, tali indicatori permettono di misurare in modo comparabile diversi aspetti del fenomeno che è, per sua propria natura, poliedrico. Il CPS raccomanda di proseguire il lavoro, in particolare per:

- individuare ulteriori indicatori relativi a: condizioni di vita - compresa la partecipazione sociale - povertà ricorrente e occasionale, accesso ai servizi pubblici e privati, questioni territoriali e indicatori locali, povertà e lavoro, indebitamento, dipendenza dai sussidi e sussidi familiari;

- misurare in modo più soddisfacente la dimensione di genere;

- migliorare l'accuratezza e la comparabilità degli indicatori relativi: all'alloggio (livello di decoro, costi, mancanza); alla capacità di leggere, scrivere e far di conto; all'aspettativa di vita corretta in base alla qualità della vita e alla mortalità prematura, in quanto correlata dalle condizioni socioeconomiche e all'accesso all'assistenza sanitaria; ai gruppi che non vivono in famiglia, in particolare i senza tetto e chi vive nelle istituzioni (ricoveri per l'infanzia, orfanotrofi, ricoveri in genere, prigioni).

1.7. Infine, il CPS riconosce l'importanza di accrescere il coinvolgimento delle persone escluse nel processo di sviluppo degli indicatori e di trovare i modi più efficaci per dar loro voce.

2. Osservazioni generali

2.1. In recenti pareri relativi a diverse problematiche sociali, il CESE aveva sottolineato la necessità e l'urgenza di disporre di indicatori "di buona qualità e comparabili", "sufficientemente articolati che permettano di valutare veramente tutte le implicazioni delle analisi"(3). Indicatori che rispondano a queste esigenze sono particolarmente necessari in materia di esclusione, data la complessità e la poliedricità del fenomeno. La Relazione in esame offre un primo insieme di indicatori essenziali e il CESE apprezza vivamente il lavoro compiuto dal sottogruppo indicatori e dal CPS, si augura che la continuazione di tale lavoro sia proficua e conferma(4) la sua disponibilità a cooperare e a sostenere l'impegno del CPS, organismo fondamentale per uno sviluppo efficace dei Piani Nazionali di Azione (PAN) contro l'esclusione.

2.2. Il CESE apprezza, in particolare, l'approccio dinamico che prevede la possibilità di adattamento e di evoluzione degli indicatori, particolarmente necessario per sfruttare appieno le potenzialità dell'open method in materia, che esige una comparabilità sempre migliore e aggiornata delle diverse situazioni nazionali e delle migliori pratiche. Il CESE si compiace, inoltre, che il Sottocomitato "Indicatori" ha già avviato l'approfondimento di temi cruciali quali l'analfabetismo, l'inclusione culturale e l'alloggio per individuare nuovi indicatori e affinare quelli già concordati.

2.3. È opportuno, comunque, verificare se la definizione e, quindi, il contenuto, la trasparenza e l'accettabilità degli indicatori siano sufficienti e se non sia opportuno articolare maggiormente alcuni indicatori a breve. Il CESE vuole dare un contributo in questo senso, attraverso le osservazioni e i suggerimenti che seguono per le successive fasi del lavoro.

3. Osservazioni particolari

3.1. Il CESE nota che gli indicatori relativi al reddito rappresentano la maggioranza dell'insieme degli indicatori e ritiene che questo comporti un certo squilibrio rispetto agli indicatori che permettono di conoscere e comparare anche gli aspetti qualitativi dei fenomeni di povertà ed esclusione. Il CESE si rende conto che è stata compiuta una scelta prioritaria per indicatori con un carattere di fattualità (o oggettività), ma insiste sull'urgenza di definire indicatori che servano a cogliere il grado di partecipazione sociale, l'accesso ai servizi e la percezione della propria situazione di esclusione. In molti suoi pareri il CESE ha sostenuto che un reddito adeguato, prodotto dal proprio lavoro è condizione indispensabile ma non sufficiente per prevenire o uscire dalla povertà e dall'esclusione. Questa affermazione non contraddice le conclusioni del Vertice di Barcellona(5) che indicano il lavoro come "il migliore strumento per ottenere l'integrazione", ma ne costituisce un'integrazione necessaria, tenuto conto della poliedricità del fenomeno.

3.2. La lotta all'esclusione e alla povertà si iscrive nel quadro della scelta strategica di Lisbona ed è stata confermata dal Vertice di Barcellona che ha indicato la necessità di ridurre significativamente il numero di persone a rischio di povertà e di esclusione entro il 2010(6). Anche la Commissione, nel rapporto di sintesi, ha indicato l'obiettivo di una riduzione del 50 % di tale rischio entro la stessa data. Poiché la strategia di Lisbona si connota per l'alta qualità economica, sociale e tecnologica del modello europeo di sviluppo, il CESE insiste perché la dimensione qualitativa sia costantemente tenuta presente, sia nelle misure per favorire l'occupabilità delle persone escluse o a rischio di esclusione, sia nell'elaborazione degli strumenti statistici.

3.3. Gli indicatori relativi alle conoscenze e capacità avrebbero bisogno di essere completati e affinati: una scarsa formazione (o riuscita) scolastica, ad esempio, non coglie un elemento fondamentale che caratterizza la maggioranza delle persone escluse ossia l'incapacità di cogliere se stessi come cittadini, individuando ed esercitando i propri diritti e doveri. Ciò è in gran parte dovuto ad una mancanza di nozioni di base, ma anche e soprattutto ad una perdita di coscienza di sé e della realtà, indotta dall'affanno di sopperire alle proprie necessità essenziali. È inoltre indispensabile riuscire ad intervenire su situazioni caratterizzate dall'"analfabetismo di ritorno" ed è importante, quindi, disporre di strumenti per analizzare e quantificare questo fenomeno. Il CESE ricorda, inoltre, che nel suo parere sul programma di lotta contro l'esclusione e la povertà(7), segnalava il rischio di nuove esclusioni e nuove povertà collegate all'evoluzione tecnologica: se non si garantisce l'integrazione degli esclusi anche nella società della conoscenza, si rischia di creare nuove forme di esclusione. Nell'elaborazione degli ulteriori indicatori sarebbe opportuno curare anche questo aspetto.

3.4. Quando ci si riferisce ai "trasferimenti" (indicatori 1a, 1b, 1c, 1d) si vogliono indicare i trasferimenti da parte del sistema di protezione sociale alle persone o alle famiglie: il CESE ritiene che, se non si tiene conto anche dell'incidenza del prelievo fiscale e contributivo - notoriamente diverso e, in certi casi, assai diverso tra i paesi membri, la comparabilità rischia forti distorsioni.

3.5. Un ulteriore problema è rappresentato dal calcolo degli standard di potere d'acquisto: dato che lo SPA è applicato automaticamente secondo i criteri Eurostat, come avviene per le rilevazioni e le elaborazioni in materia di coesione economica e sociale, sfuggono le particolarità e le specificità regionali e territoriali. È noto che il potere d'acquisto può variare in modo significativo sia all'interno dei paesi, sia all'interno delle regioni e perfino all'interno di una stessa città. La previsione di un terzo livello di indicatori permette agli Stati membri di sviluppare una propria griglia di calcolo, articolata per regioni o territori: il CESE auspica che gli Stati membri sviluppino la necessaria attenzione a tale problema nella definizione degli indicatori e nell'attuazione dei PAN contro l'esclusione.

3.6. La definizione dell'indicatore 1b relativo al "tasso di reddito basso dopo i trasferimenti con ripartizioni in base all'attività più frequente" andrebbe integrata con un riferimento alle attività che hanno un carattere di marcata saltuarietà o occasionalità e alle attività non registrate ufficialmente (lavoro irregolare o "nero"): queste sono tipologie di attività che si riscontrano molto frequentemente presso le persone emarginate e contribuiscono ad innescare o ad accrescere una condizione di esclusione.

3.6.1. Il CESE si rende conto che, nel caso del lavoro nero o irregolare, il rilevamento è difficilissimo, ma insiste sul fatto che chi lavora in condizioni irregolari, pur riuscendo a godere di un certo reddito, resta confinato al margine delle garanzie minime, della tutela data dai contratti di lavoro, nonché al margine della società e, in ultima analisi, della legge. È necessario, quindi, fare ogni sforzo possibile per recensire il lavoro irregolare abbastanza in profondità per poter combattere questo fenomeno e chi ne approfitta, al fine di scollegare la condizione di emarginato o povero da una sorta di fatalità che spinge queste persone a cercare/accettare questo tipo di lavoro. Esiste tutta una realtà di persone che vivono dei proventi del lavoro irregolare e che finiscono per essere non solo esclusi, bensì "invisibili" al resto della società. Sarebbe opportuno sviluppare un indicatore che permetta di prevedere il rischio futuro di povertà a causa della mancata contribuzione. Una forte sinergia tra i PAN per l'inclusione, i PAN per l'occupazione e le politiche fiscali è necessaria per affrontare e sconfiggere la piaga del lavoro nero.

3.7. Anche l'articolazione dei tipi di famiglia (indicatore 1c) sembra non considerare con sufficiente precisione due casi:

3.7.1. quello dei nuclei familiari molto numerosi ("3 o più figli" è troppo generico). È vero che i nuclei familiari con molti figli a carico sono pochi, ma è opportuno considerare che tra i nuclei familiari in estrema povertà ci sono molti casi di famiglie con un numero di figli che è il doppio o il triplo della media delle nostre società;

3.7.2. quello del genitore singolo, per il quale è ben diverso se ha solo un figlio a carico o se ne ha 2 o più, soprattutto se in tenera età: oltre un figlio diventa praticamente impossibile, per il genitore singolo, produrre un reddito sufficiente e, di conseguenza, si stabilizza o, addirittura, aumenta la sua dipendenza dai trasferimenti sociali.

3.8. Quanto all'indicatore relativo al "tasso di reddito basso dopo i trasferimenti con ripartizione per stato di possesso" (1d), il CESE nota con favore che sarà sviluppato nei prossimi tempi, che Eurostat ha avviato le procedure per assegnare uno studio in materia e, in particolare, ritiene molto importante che gli Stati membri possano trovarsi d'accordo su una definizione di riferimento per le persone senza fissa dimora che rappresentano una parte rilevante e specifica delle persone emarginate. Inoltre, la tipologia di inquilino a titolo gratuito andrebbe scorporata da quella di "proprietario": quest'ultimo, infatti, ha sempre oneri di condominio o per la manutenzione dell'immobile di proprietà, mentre chi gode di un alloggio a titolo benevolo o gratuito ha solo le spese correnti di sussistenza.

3.9. Nell'indicatore 9 (aspettativa di vita) dovrebbe essere scorporata l'aspettativa di "vita autonoma" (disability-free life expectancy) che Eurostat già mette a disposizione degli Stati membri. Si sta assistendo ad un estendersi della non-autosufficienza, soprattutto tra gli anziani e i disabili e anche questo dato dovrebbe essere preso in considerazione.

4. Suggerimenti per il prosieguo dei lavori

4.1. Lo stesso CPS indica che una serie di nuovi indicatori devono essere individuati e altri migliorati, resi più accurati e utili alla comparabilità (cfr. punto 1.6). Il CESE ritiene che siano da considerare in via prioritaria gli indicatori che permettano di misurare la partecipazione sociale e l'accesso ai servizi, specie ai servizi sanitari. Il CESE ricorda, inoltre, quanto già segnalato a proposito delle conoscenze e capacità (punto 3.2), delle attività (punto 3.6) e della speranza di vita (punto 3.9).

4.1.1. Quanto alla partecipazione sociale, il CESE non ritiene che essa debba essere misurata in rapporto ad uno standard comune, ma alla possibilità di accedere ad attività sociali, intrattenimenti ed iniziative, a seconda delle diverse concezioni e culture nazionali in proposito. Esistono molte realtà di esclusione sociale che non dipendono strettamente dalla mancanza o dalla scarsità di reddito, ma che derivano dall'assenza di un contesto aperto e motivante che favorisca le relazioni umane e le attività collettive al di fuori della famiglia e del lavoro. Il CESE ritiene che tutti gli Stati membri dovrebbero sviluppare propri indicatori di terzo livello in questo ambito, ma che sia opportuno anche uno sforzo di discussione per verificare la possibilità di individuare alcuni parametri comuni.

4.2. Bisognerebbe, inoltre, verificare il rapporto tra la povertà ricorrente o occasionale e lo sviluppo di attività a carattere fortemente occasionale e saltuario, anche per stabilire se esiste o meno una nuova categoria di esclusi che possa essere ricondotta a queste forme di lavoro.

4.3. Lavorando sugli indicatori relativi all'indebitamento è importante distinguere tra l'indebitamento (che può essere normalmente gestito da una persona o da una famiglia con un reddito prevedibile) e il sovraindebitamento (che determina un'incapacità di far fronte al debito stesso). Quest'ultimo fenomeno colpisce i paesi membri in modo diseguale ma è spesso il primo passo verso la povertà e l'emarginazione: il CESE sta da tempo seguendo questo problema e ha adottato, nella Plenaria dell'aprile 2002, un parere in materia(8). In questa sede si segnala solo che il problema del sovraindebitamento non può essere affrontato unicamente nel quadro dei PAN per la lotta all'esclusione e alla povertà perché è collegato ad una rete di dinamiche bancarie e di mercato che vanno affrontate con un mix di interventi nazionali ma anche comunitari.

4.4. Andrebbero infine sviluppati chiari indicatori per quanto attiene alle condizioni igieniche e di salute delle persone escluse, sia per quanto attiene all'alloggio, sia per quanto attiene agli ambienti di lavoro perché nell'attuale pacchetto di indicatori esiste solo la percezione della propria salute in rapporto al reddito (indicatore 10). Potrebbe essere interessante, ad esempio, sviluppare indicatori per censire non solo l'accesso ai servizi medici e sanitari, ma anche la coscienza e la propensione a prendersi cura della propria salute e ad utilizzare le regole minime della medicina preventiva (controlli ginecologici, dentari, oculistici, ecc.), tenendo conto delle differenze soggettive che esistono tra le persone in povertà e le persone in stato di grave esclusione sociale (come le persone senza fissa dimora, ad esempio).

Bruxelles, 29 maggio 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Nella versione italiana, a prescindere dalla citazione di titoli di documenti ufficiali, si userà l'espressione "lotta alla povertà e all'esclusione". Il concetto di "emarginazione" starebbe, invece, ad indicare il processo che può portare all'esclusione.

(2) Decisione n. 50/2002/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 7.12.2001 che istituisce un programma d'azione comunitaria inteso ad incoraggiare la cooperazione tra gli Stati membri al fine di combattere l' esclusione sociale - GU L 10 del 12.1.2002.

(3) "Dimensione qualitativa dell'occupazione", GU C 311 del 7.11.2001. "Pensioni sicure e sostenibili", GU C 48 del 21.2.2002.

(4) "Proposta di decisione del Consiglio che istituisce un Comitato per la protezione sociale", GU C 204 del 18.7.2000, pag. 56, punto 2.3 e 2.3.1.

(5) Parte III, Contributi al dibattito, Politica sociale e dell'occupazione.

(6) Conclusioni della Presidenza, p. 24.

(7) "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma d'azione comunitaria inteso ad incoraggiare la cooperazione tra gli Stati membri al fine di combattere l'emarginazione sociale", GU C 014 del 16.1.2001, pag. 71, punto 2.5.1.

(8) "Sovraindebitamento delle famiglie nell'Unione europea", GU C 149 del 21.6.2002.