COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 13.2.2019 COM(2019) 81 final RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sulle passività implicite aventi una potenziale incidenza sui bilanci pubblici



RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sulle passività implicite aventi una potenziale incidenza sui bilanci pubblici INDICE 1. Contesto 2. Descrizione delle rilevazioni di dati di Eurostat ai sensi della direttiva 2011/85/UE del Consiglio 2.1. Rilevazioni a norma dell'articolo 14, paragrafo 3, della direttiva 2011/85/UE 2.2. Tempestività 2.3. Descrizione degli indicatori 2.3.1. Garanzie pubbliche 2.3.2. PPP fuori bilancio 2.3.3. Prestiti non produttivi delle amministrazioni pubbliche 2.3.4. Passività delle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche (società pubbliche) 3. Risultati della rilevazione di dati da parte di Eurostat sulle passività potenziali 3.1. Completezza e copertura dei dati 3.1.1. Garanzie pubbliche 3.1.2. PPP fuori bilancio 3.1.3. Prestiti non produttivi 3.1.4. Passività delle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche 3.2. Comparabilità dei dati

4. Altre rilevazioni di dati di Eurostat 4.1. Passività potenziali delle amministrazioni pubbliche nei confronti del settore finanziario 4.2. Altre fonti di dati di Eurostat 5. Conclusioni

1.Contesto L'articolo 11 del regolamento (UE) n. 549/2013 relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (di seguito, "SEC 2010") dispone che entro il 2018 la Commissione presenti un'ulteriore relazione al Parlamento europeo e al Consiglio che valuti in che misura le informazioni sulle passività pubblicate dalla Commissione (Eurostat) riflettono la totalità delle passività implicite, comprese le passività potenziali, non riferibili al settore pubblico. La precedente relazione presentata dalla Commissione (Eurostat) su tale questione è stata pubblicata nel 2015 ed ha presentato le informazioni esistenti in quella fase sui partenariati pubblico-privato (PPP) e su altre passività implicite, comprese le passività potenziali, non riferibili al settore pubblico. Le passività sono designate come potenziali nel senso che esse sono per loro natura solo aleatorie e non effettive. L'importanza di rilevare informazioni di questo tipo è esplicitamente riconosciuta dal SEC 2010 all'allegato A, paragrafo 5.11: "Pur non essendo registrate nei conti, le attività e le passività condizionate sono importanti a fini di analisi e in sede di delineazione delle politiche. Occorre pertanto che le informazioni che le riguardano siano rilevate e presentate come dati aggiuntivi. Anche nel caso in cui le attività e le passività condizionate non comportino successive obbligazioni di pagamento, un loro livello elevato può risultare rivelatore di un alto grado di rischio delle unità che le offrono." Va inoltre precisato che le passività potenziali non rientrano nel debito pubblico quale definito dal regolamento (CE) n. 479/2009 del Consiglio relativo all'applicazione del protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi. La presente relazione, che illustra un quadro d'insieme aggiornato sulle informazioni di cui dispone Eurostat, è incentrata principalmente sui dati sulle passività potenziali rilevati da Eurostat nel contesto del rafforzamento della governance economica dell'Unione europea ("six pack") del 2011, e in particolare sulle rilevazioni di dati previste dalla direttiva 2011/85/UE relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri. L'articolo 14, paragrafo 3, di tale direttiva stabilisce nuovi requisiti statistici per gli Stati membri: "Per tutti i sottosettori dell'amministrazione pubblica, gli Stati membri pubblicano informazioni pertinenti sulle passività potenziali che possono avere effetti consistenti sui bilanci pubblici, comprese le garanzie pubbliche, i crediti deteriorati e le passività derivanti dalla gestione delle imprese pubbliche, indicandone l'entità. Gli Stati membri pubblicano altresì informazioni sulle partecipazioni dell'amministrazione pubblica al capitale di imprese private e pubbliche per importi economicamente significativi." I dati rilevati nel contesto della summenzionata direttiva costituiscono la principale fonte di informazioni relative a passività potenziali delle amministrazioni pubbliche negli Stati membri. Inoltre altre rilevazioni di dati di Eurostat (ossia tavola supplementare per la crisi finanziaria, questionario correlato alla PDE) forniscono informazioni limitate e/o riservate su determinati tipi di passività potenziali. La presente relazione illustrerà anche la gamma di informazioni disponibili a partire da tali fonti. 2.Descrizione delle rilevazioni di dati di Eurostat ai sensi della direttiva 2011/85/UE del Consiglio 2.1.Rilevazioni a norma dell'articolo 14, paragrafo 3, della direttiva 2011/85/UE In occasione della task force istituita da Eurostat in collaborazione con gli Stati membri e con la DG ECFIN, vi è stato un ampio consenso sull'attuazione dei requisiti statistici previsti dalla direttiva. La relazione finale di tale task force contiene, tra l'altro, una serie di modelli e di note che illustrano la metodologia, la portata delle informazioni obbligatorie, la periodicità e la tempestività della pubblicazione di dati a livello nazionale e da parte di Eurostat sulle passività potenziali. Nella relazione è specificato che Eurostat intende raccogliere e pubblicare indicatori selezionati in merito alle passività potenziali, ossia le garanzie pubbliche, i partenariati pubblico-privato (PPP) fuori bilancio, le passività di entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche (società pubbliche) e i prestiti non produttivi (attività pubbliche). Gli Stati membri dovrebbero pubblicare gli stessi indicatori a livello nazionale, oltre ai dati sulla partecipazione delle amministrazioni pubbliche al capitale di società. Le modifiche da apportare ai sistemi di rilevazione di Eurostat sono state introdotte mediante un supplemento al questionario PDE, ai sensi delle disposizioni dell'articolo 8, paragrafo 2, lettera d), del regolamento (CE) n. 479/2009 del Consiglio. I relativi modelli e le pertinenti istruzioni sono contenuti nella decisione di Eurostat del 22 luglio 2013 riguardante il supplemento sulle passività e sulle obbligazioni potenziali al questionario correlato alla PDE (Supplement on contingent liabilities and potential obligations to the EDP related questionnaire). La decisione precisa altresì che i dati sulle passività delle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche (società pubbliche) saranno rilevati da Eurostat sulla base delle informazioni già raccolte tramite il questionario su siffatte unità introdotto nel 2011 . Tutti gli indicatori devono essere trasmessi a Eurostat in milioni di unità della valuta nazionale a livello di singoli sottosettori delle amministrazioni pubbliche. I metadati intesi a precisare la completezza, le definizioni, l'uso di stime o la tempestività dei dati devono essere trasmessi a Eurostat insieme ai dati. 2.2.Tempestività

Il supplemento sulle passività e sulle obbligazioni potenziali al questionario correlato alla PDE dovrebbe essere trasmesso annualmente dall'autorità statistica nazionale a Eurostat prima del 31 dicembre dell'anno T. I dati dovrebbero comprendere almeno quattro anni (da T-1 a T-4) e, su base volontaria, la revisione di dati storici (T-5 e periodo precedente). Il questionario sulle unità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche dovrebbe essere trasmesso rispettando la medesima scadenza e dovrebbe riferirsi all'anno T-1 (o al T-2 nel caso in cui non siano disponibili dati più recenti). 2.3.Descrizione degli indicatori In questa sezione sono presentati i concetti e le definizioni concordati per la pubblicazione di dati sulle passività potenziali, mentre la loro applicazione da parte degli Stati membri a livello dei dati trasmessi a Eurostat è descritta nella sezione 3. È necessario sottolineare l'eterogeneità dei seguenti indicatori, che rappresentano i vari possibili effetti sulle finanze pubbliche. Per di più, in alcuni casi, due o più indicatori potrebbero denotare lo stesso rischio fiscale. Ad esempio, quando un'amministrazione pubblica garantisce le passività di un'entità controllata dallo Stato non classificata nelle amministrazioni pubbliche, i rischi potenziali rientrano sia tra i dati presentati per le garanzie che tra quelli riguardanti le passività delle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche. Di conseguenza, valutare il rischio totale relativo alle finanze pubbliche sommando gli indicatori potrebbe generare una stima eccessiva degli effetti potenziali. 2.3.1.Garanzie pubbliche Eurostat rileva i dati sull'importo in essere delle garanzie concesse dalle amministrazioni pubbliche. Oggetto di notifica sono soltanto le garanzie concesse alle unità non classificate nelle amministrazioni pubbliche. È disponibile una ripartizione per sottosettori, tranne che per gli enti di previdenza e assistenza sociale, in quanto non risulta pertinente per la maggior parte degli Stati membri. I dati sono registrati al valore nominale. I dati riguardano sia le garanzie ordinarie sia le garanzie standard. Le garanzie ordinarie sono definite come individuali e i garanti non sono in grado di elaborare stime attendibili del rischio di escussione. Le garanzie ordinarie sono correlate a strumenti di debito (per esempio prestiti, obbligazioni). I dati si riferiscono alle consistenze totali di debito garantite da unità delle amministrazioni pubbliche, esclusi i debiti già assunti dalle amministrazioni pubbliche, registrati nei conti del SEC 2010. Per le garanzie ordinarie è disponibile un'ulteriore disaggregazione in funzione della loro concessione a società pubbliche o a società finanziarie. Le garanzie standard sono le garanzie concesse in numero elevato, solitamente per piccoli importi, sulla base di condizioni identiche. Non è possibile stimare con precisione il rischio che un prestito risulti inadempiente, ma è possibile stimare su un gran numero di prestiti quanti risulteranno inadempienti. Ne sono un esempio le garanzie per prestiti ipotecari, le garanzie per prestiti a studenti ecc. I dati sulle garanzie standard si riferiscono alle consistenze totali di attività coperte da questo strumento. 2.3.2.PPP fuori bilancio I partenariati pubblico-privato (PPP) non registrati nel bilancio delle amministrazioni pubbliche implicano che la proprietà economica delle attività non appartiene alle amministrazioni pubbliche e che gli investimenti fissi lordi non sono registrati come spesa delle amministrazioni pubbliche nel momento in cui è sostenuta. Eurostat rileva dati sul totale delle passività in essere registrate fuori bilancio. Essi dovrebbero essere espressi in valore capitale rettificato, corrispondente al valore capitale iniziale del contratto progressivamente ridotto nel tempo dell'importo dell'"ammortamento economico" calcolato sulla base di stime o di dati reali. Il valore capitale rettificato riflette il valore attuale dell'attività al momento della notifica. L'importo rappresenta una stima dell'incidenza dell'investimento fisso lordo e del debito nel caso in cui l'amministrazione pubblica dovesse farsi carico delle attività durante l'esistenza del contratto. I dati sono rilevati per le amministrazioni pubbliche e per tutti i sottosettori e sono registrati al valore nominale. 2.3.3.Prestiti non produttivi delle amministrazioni pubbliche Sono rilevate informazioni sullo stock di prestiti non produttivi (attività pubbliche) erogati dalle amministrazioni pubbliche. Un prestito è non produttivo quando il pagamento degli interessi o della quota di rimborso del capitale è scaduto da 90 giorni o più, o gli interessi da pagare per 90 giorni o più sono stati capitalizzati, rifinanziati o il loro pagamento è stato consensualmente procrastinato, oppure quando i pagamenti sono scaduti da meno di 90 giorni ma esistono altri validi motivi (ad esempio, richiesta di fallimento da parte del debitore) che fanno dubitare che gli importi dovuti saranno interamente versati. I dati sono registrati al valore nominale. Sono disponibili il valore consolidato per le amministrazioni pubbliche e i dati dettagliati per sottosettori. 2.3.4.Passività delle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche (società pubbliche) Le entità sono controllate dallo Stato nel caso in cui le amministrazioni pubbliche abbiano la capacità di determinarne la politica generale o i programmi (SEC 2010, allegato A, paragrafo 20.18). Nella maggior parte dei casi, tali entità controllate dallo Stato (imprese pubbliche) non sono classificate nelle amministrazioni pubbliche a motivo del loro comportamento come unità che producono beni e servizi destinabili alla vendita. Le passività delle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche (società pubbliche) sono definite come lo stock di passività alla fine dell'anno, solitamente sulla base della contabilità aziendale delle società. Gli Stati membri possono scegliere quale concetto utilizzare per la notifica: il concetto di contabilità aziendale (comprese tutte le passività ricavate dal bilancio della società) o il concetto dei conti nazionali (esclusi altri conti passivi). Se disponibili, possono essere segnalati i dati sulle passività per le voci del debito di Maastricht. I dati riguardano le unità controllate dallo Stato con passività superiori allo 0,01 % del PIL e classificate in base al SEC 2010 nei settori delle società non finanziarie e delle società finanziarie e del resto del mondo. I dati sono notificati per singole unità e non per i conti consolidati di gruppo. I dati offrono una ripartizione tra le passività delle unità che svolgono attività finanziarie e le passività delle unità esercitanti altre attività, fra cui le unità non finanziarie in perdita. I dati consentono inoltre di individuare il sottosettore delle amministrazioni pubbliche controllante.

3.Risultati della rilevazione di dati da parte di Eurostat sulle passività potenziali

La trasmissione dei dati è avvenuta per la prima volta nel dicembre 2014; da allora la rilevazione dei dati si è svolta in modo regolare su base annuale. Eurostat ha verificato in modo sistematico la conformità degli Stati membri agli orientamenti dettati dalla task force, ha evidenziato i settori suscettibili di miglioramento e ha incoraggiato gli Stati membri ad incrementare la qualità dei dati. I paragrafi successivi presentano il grado di completezza e di copertura tenendo conto dei risultati della rilevazione di dati eseguita nel 2017. Tutti gli Stati membri hanno trasmesso a Eurostat il supplemento sulle passività e sulle obbligazioni potenziali intorno alla data prevista per la comunicazione fissata a fine dicembre del 2017. Il 29 gennaio 2018, nella sua base di dati Eurostat ha pubblicato i dati in milioni di unità di valuta nazionale e in percentuale del PIL, unitamente ai relativi metadati e alle note specifiche per paese . È stato pubblicato anche un comunicato stampa di accompagnamento . I principali risultati sono presentati nell'allegato 1 della presente relazione. 3.1.Completezza e copertura dei dati Tutti gli Stati membri hanno compilato il supplemento sulle passività e sulle obbligazioni potenziali e hanno fornito una risposta al questionario sulle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche. La completezza dei dati varia in funzione dell'indicatore e degli Stati membri. 3.1.1.Garanzie pubbliche Tutti gli Stati membri hanno fornito i dati per il totale delle garanzie concesse dalle amministrazioni pubbliche per il periodo obbligatorio 2013-2016. La completezza e la copertura dei dati sono considerate buone per la maggior parte degli Stati membri. Nel caso di tre Stati membri, vale a dire Grecia, Francia e Italia, sono ancora necessari miglioramenti in termini di disponibilità e di esaustività dei dati nel quadro del sottosettore delle amministrazioni locali. Nel caso della Repubblica ceca i dati riguardanti le imprese incluse nel settore delle amministrazioni pubbliche non sono completi, sebbene si sia tenuto conto di tutte le entità significative. Per quanto riguarda l'Ungheria, i dati concernenti l'amministrazione finanziaria centrale e locale e le grandi società statali riclassificate sono esaustivi, ma non vi è stata alcuna rilevazione di dati sulla concessione di garanzie riguardanti i fondi di garanzia previsti per legge riclassificati di recente, le società pubbliche di piccole dimensioni statali o locali riclassificate e le istituzioni senza scopo di lucro, e non è prevista alcuna rilevazione di dati amministrativi o statistici provenienti da piccole unità riclassificate. Nel caso della Finlandia i dati non sono pienamente consolidati per l'amministrazione locale. In alcuni Stati membri (Danimarca, Croazia e Polonia) i dati riguardanti le garanzie standard dell'amministrazione locale non sono disponibili; si prevede tuttavia che il loro importo non sarà significativo rispetto al livello totale delle garanzie. 3.1.2.PPP fuori bilancio Tutti gli Stati membri hanno trasmesso dati sui PPP fuori bilancio per il periodo obbligatorio 2013-2016. Nella maggior parte dei casi la completezza e la copertura dei dati sono state ritenute buone. Sono necessari miglioramenti nel caso di Slovenia e Regno Unito, per cui i dati riguardanti l'amministrazione locale non sono disponibili; si prevede tuttavia che gli importi non saranno significativi. Anche nel caso della Finlandia la copertura dei dati riguardanti l'amministrazione locale potrebbe non essere esauriente. 3.1.3.Prestiti non produttivi La completezza e la copertura dei dati sui prestiti non produttivi devono ancora essere significativamente migliorate. 24 Stati membri hanno fornito dati per il periodo richiesto 2013-2016. Quattro Stati membri (Belgio, Francia, Croazia e Cipro) non hanno ancora fornito informazioni sui prestiti non produttivi dell'amministrazione pubblica. Inoltre anche nel caso di Italia, Portogallo e Finlandia la copertura dei dati non è esaustiva. Per la Grecia i dati non riguardano il settore della sicurezza sociale, mentre la copertura dei dati della Spagna e del Regno Unito non è esaustiva nel settore dell'amministrazione locale; si prevede tuttavia che gli importi non saranno significativi. 3.1.4.Passività delle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche Tutti gli Stati membri hanno risposto al questionario di Eurostat sulle entità controllate dallo Stato, che costituisce la base per il calcolo delle serie di dati sulle passività delle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche. Per la maggior parte degli Stati membri i dati si riferiscono al 2016, eccetto che per la Repubblica ceca, la Francia, la Germania, l'Austria e, in parte, per l'Italia e Malta, i cui dati si riferiscono al 2015. La maggioranza degli Stati membri ha fornito dati esaustivi la cui copertura è estesa a tutti i sottosettori delle amministrazioni pubbliche controllanti; in alcuni casi sono tuttavia necessari ulteriori miglioramenti. Nel caso di Francia e Irlanda la copertura dei dati riguardanti le amministrazioni locali non è ancora pienamente esaustiva. Per quel che riguarda la Grecia e il Belgio vi sono inoltre alcune unità minori controllate dalle amministrazioni pubbliche che non sono state riportate nei dati; si prevede tuttavia che gli importi non saranno significativi. I dati per la Polonia non comprendono le unità con meno di 10 addetti. 3.2.Comparabilità dei dati I dati sulle passività potenziali delle amministrazioni pubbliche sono specifici per paese e strettamente connessi alla struttura economica, finanziaria e giuridica dello Stato membro. In occasione della presente rilevazione di dati sono stati conseguiti notevoli progressi in termini di copertura e completezza degli stessi. Tuttavia la copertura dei dati non è ancora pienamente esaustiva per alcuni Stati membri, come descritto precedentemente e ulteriormente evidenziato nelle note pubblicate nei dati degli Stati membri. In generale la comparabilità è soddisfacente per le garanzie pubbliche, i prestiti non produttivi e i PPP fuori bilancio, mentre è limitata per le passività delle imprese pubbliche. Per tale indicatore, quando si analizzano i dati degli Stati membri, oltre alle questioni riguardanti la copertura dei dati, si dovrebbe tener conto di altri aspetti. In primo luogo i dati riguardanti le passività delle imprese pubbliche non sono consolidati, il che significa che una parte delle passività di tali unità potrebbe essere nei confronti di entità appartenenti allo stesso gruppo di imprese e che tali importi non possono essere identificati dai dati notificati. In secondo luogo la rilevazione dei dati si riferisce soltanto alle passività senza compensazione con le attività. Questo aspetto è particolarmente importante nel caso delle istituzioni finanziarie, le quali presentano normalmente importi significativi sia di attività sia di passività. Inoltre gli Stati membri in cui vi sono più entità controllate dalle amministrazioni pubbliche e che prestano servizi finanziari riportano passività superiori rispetto agli Stati in cui tali entità non esistono o sono presenti in numero limitato. Per di più, nel caso di alcuni Stati membri gran parte delle passività riportate dalle istituzioni finanziarie riguarda i depositi detenuti presso le banche pubbliche dalle famiglie o da altri tipi di entità private o pubbliche.