IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 93/3

PARERE DELLA BANCA CENTRALE EUROPEA

del 5 marzo 2009

su richiesta del Consiglio dell’Unione europea su una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE per quanto riguarda gli enti creditizi collegati a organismi centrali, taluni elementi dei fondi propri, i grandi fidi, i meccanismi di vigilanza e la gestione delle crisi

(CON/2009/17)

2009/C 93/03

Introduzione e base giuridica

Il 22 ottobre 2008, la Banca centrale europea (BCE) ha ricevuto dal Consiglio dell’Unione europea una richiesta di parere in merito a una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE per quanto riguarda gli enti creditizi collegati a organismi centrali, taluni elementi dei fondi propri, i grandi fidi, i meccanismi di vigilanza e la gestione delle crisi (1) (di seguito la «direttiva proposta») (2).

La BCE è competente a formulare un parere in virtù dell’articolo 105, paragrafo 4, del trattato che istituisce la Comunità europea. In conformità del primo periodo dell’articolo 17.5 del regolamento interno della Banca centrale europea, il Consiglio direttivo ha adottato il presente parere.

Osservazioni di carattere generale

Riforma dei meccanismi di vigilanza a livello europeo nel settore finanziario

1. La BCE sottolinea che le osservazioni di carattere specifico contenute nel presente parere non pregiudicano possibili contributi futuri al più ampio dibattito europeo relativo alla riforma dei meccanismi di vigilanza a livello europeo (3), in particolare nell’ambito della raccomandazione del gruppo di esperti di alto livello istituito dalla Commissione (4).

Strumenti giuridici per un’attuazione coerente della legislazione europea nel settore bancario

2. La BCE, in diverse occasioni, ha espresso l’opinione (5) che l’attuale struttura delle direttive 2006/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativa all’accesso all’attività degli enti creditizi ed al suo esercizio (rifusione) (6) e 2006/49/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativa all’adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti creditizi (rifusione) (7) non dovrebbe essere vista come il risultato finale desiderato, quanto piuttosto come una fase del processo di lungo periodo volto a stabilire, in linea con i principi e gli obiettivi sviluppati secondo l’approccio Lamfalussy, un insieme di misure di attuazione di livello 2 per le istituzioni finanziarie, direttamente applicabili all’interno dell’Unione europea. La direttiva 2006/48/CE prevede un ricorso limitato alla procedura di comitato e un ambito circoscritto per le misure di attuazione (8). L’attuazione dell’Accordo di Basilea II (9) ha offerto l’opportunità unica, finora non colta, di rivedere in tal senso la direttiva 2006/48/CE. Pertanto, molto rimane ancora da fare nel settore bancario al fine di profittare appieno dell’approccio Lamfalussy rispetto alla regolamentazione. Tale procedura richiederebbe di: i) limitare gli atti legali comunitari di livello 1 al livello dei principi quadro che riflettono le scelte politiche fondamentali e le questioni sostanziali; e ii) riunire in uno o più regolamenti di livello 2 direttamente applicabili le disposizioni di natura tecnica che, con un ricorso più esteso alla procedura di comitato, emergerebbero in modo graduale come corpo principale di regole tecniche applicabili alle istituzioni finanziarie dell’UE. A tale riguardo, la BCE è del parere che la maggior parte degli allegati tecnici delle direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE dovrebbero essere adottati direttamente come misure di livello 2 e, laddove ciò sia compatibile con la flessibilità necessaria in termini di recepimento nazionale, per mezzo di regolamenti della Commissione.

3. La limitata possibilità di ricorrere a sostanziali e strutturate misure di esecuzione di livello 2 nell’ambito delle direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE, attribuisce un ruolo di maggior rilievo agli indirizzi di livello 3 del quadro Lamfalussy. A tale riguardo, la BCE rileva che la direttiva proposta introduce, per la prima volta nella direttiva 2006/48/CE, riferimenti espliciti agli indirizzi e alle raccomandazioni del Comitato delle autorità europee di vigilanza bancaria (CEBS) (10). La BCE riconosce appieno l’utilità di tali indirizzi, il considerevole lavoro svolto dal CEBS per far convergere le norme e le prassi di vigilanza, nonché la necessità di assicurare l’ottemperanza degli Stati membri. Tuttavia, visto il loro carattere non vincolante, tali indirizzi non garantiscono un’applicazione armonizzata della legislazione comunitaria in tutti gli Stati membri. In linea con i principi «per legiferare meglio» (11), i riferimenti espliciti a tali indirizzi non vincolanti nella legislazione comunitaria dovrebbero essere evitati. La BCE raccomanda, invece, che la direttiva proposta specifichi le aree in cui si richiede al CEBS di contribuire a accrescere la convergenza delle prassi di vigilanza. Inoltre, in linea con l’approccio Lamfalussy e con il parere fornito al paragrafo 2, nonché con l’obiettivo di contribuire ulteriormente all’adozione di un quadro giuridico armonizzato a livello europeo, potrebbe anche essere opportuno, in alcuni casi, che il legislatore comunitario converta il contenuto sostanziale di tali indirizzi di livello 3 del CEBS, non vincolanti, in legislazione comunitaria vincolante, emanata a livello 1 con la procedura di codecisione, oppure sotto forma di misure di esecuzione di livello 2, che sarebbero adottate dalla Commissione, in virtù dei suoi poteri, secondo la procedura di comitato e si applicherebbero in modo uniforme in tutti gli Stati membri (12).

4. La BCE constata che talune modifiche proposte dalla Commissione alle direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE sono state suggerite dalle recenti turbolenze finanziarie e che una ristrutturazione di tali direttive non era concepibile nel contesto attuale. A parere della BCE, tuttavia, una radicale revisione di tali direttive, secondo i principi sopra descritti, contribuirebbe ampiamente a migliorare la trasparenza e la certezza del diritto della legislazione comunitaria nel settore bancario. Le attuali turbolenze sui mercati hanno altresì evidenziato l’importanza di strumenti giuridici che possano essere modificati agevolmente, per adattarsi ai mutamenti delle circostanze, vale a dire misure di esecuzione di livello 2, lasciando agli atti di livello 1, rigido per sua natura, solo i principi quadro, in quanto tendono ad essere più duraturi. La BCE esorta il legislatore comunitario, anche alla luce delle conclusioni del gruppo di esperti di alto livello, a tenere in considerazione le raccomandazioni di cui sopra.

Procedura di comitato

5. La Commissione ha proposto di recente due progetti di direttive di attuazione concernenti le disposizioni tecniche relative alla gestione del rischio (13). La BCE rileva che alcune di queste disposizioni tecniche riguardano la cartolarizzazione e le metodologie impiegate dalle istituzioni esterne specializzate nella valutazione del merito di credito. Mentre la BCE non muove particolari rilievi su tali disposizioni specifiche, concorda con l’opinione della Commissione relativa alla sequenza di misure di livello 1 e di livello 2 (14), secondo cui: i) di regola e per la salvaguardia della coerenza giuridica e della trasparenza, le misure di livello 2 non dovrebbero precedere le misure di livello 1 e rischiare, in tal modo, di precludere la discussione sul merito di queste ultime; e ii) il lavoro sulle misure di livello 1 e di livello 2 dovrebbe essere portato avanti, per quanto possible, in parallelo. Ciò agevolerebbe l’esercizio da parte della BCE del suo ruolo consultivo, in virtù dell’articolo 105, paragrafo 4 del trattato, sulle proposte di atti comunitari (ivi comprese le proposte di misure di esecuzione di livello 2).

Osservazioni di carattere specifico

Esposizioni interbancarie e attuazione della politica monetaria (nuovo articolo 113, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2006/48/CE)

6. La BCE accoglie molto favorevolmente l’obiettivo della direttiva proposta di migliorare la gestione del rischio e della liquidità negli enti creditizi anche per quanto riguarda le esposizioni interbancarie (15). In particolare, la BCE condivide l’opinione della Commissione secondo cui le esposizioni interbancarie rappresentano un rischio significativo, perché le banche, sebbene regolamentate, possono fallire, e i grandi fidi interbancari esigono una gestione estremamente prudente (16).

7. La BCE rileva che la direttiva proposta introduce un’esenzione per le «voci dell’attivo che rappresentano crediti e altri fidi nei confronti di enti, purché detti fidi … abbiano una durata non superiore al successivo giorno lavorativo e siano denominati nella valuta dello Stato membro che si avvale di detta facoltà, purché la valuta non sia l’euro» (17). La BCE è del parere che la disposizione summenzionata desti preoccupazioni ai fini del manetenimento di condizioni paritarie e che tale disposizione dovrebbe essere modificata per assicurare la parità di trattamento in tutti gli Stati membri.

8. Inoltre, la BCE invita alla prudenza quando si delineano misure sui limiti alle esposizioni interbancarie, dato che le misure proposte dovrebbero evitare che sia pregiudicato il flusso regolare di liquidità all’interno del mercato interbancario. Dal punto di vista dell’attuazione della politica monetaria, limitare il flusso regolare di liquidità all’interno del mercato interbancario, in particolare con scadenze molto brevi, che sono a vista o fino ad una settimana, non sarebbe auspicabile, né in circostanze normali, né nell’attuale turbolenza del mercato finanziario. Infatti, in tempi normali, le attività di negoziazione delle controparti dell’Eurosistema sono strumentali alla redistribuzione di liquidità a breve termine sul mercato e, pertanto non dovrebbero essere limitate, giacché ciò andrebbe a detrimento della regolare conduzione dei tassi a breve termine del mercato monetario verso il tasso minimo di offerta delle operazioni di rifinanziamento principali dell’Eurosistema.

9. In connessione con quanto sopra detto, la BCE sottolinea che l’indebitamento a breve scadenza non comporta un rischio di uguale dimensione rispetto all’indebitamento a più lunga scadenza. Inoltre, la qualità del credito varia anche da controparte a controparte. Riguardo alla proposta di limite alle esposizioni interbancarie del 25 % dei fondi propri degli enti creditizi o della soglia di 150 milioni di euro (18), a prescindere dalla loro scadenza, un’analisi quantitativa interna della BCE suggerisce che una quota non trascurabile di banche avrebbe subito una limitazione nelle sue attività di prestito a vista in un numero rilevante di operazioni, se il limite fosse stato in vigore prima dell’inizio delle turbolenze del mercato finanziario, nell’agosto 2007. Ciò rappresenta un cambiamento sostanziale e non auspicabile, se lo si raffronta con l’attuale quadro giuridico comunitario, che consente agli Stati membri di esentare, in tutto o in parte, dall’applicazione delle norme sui grandi fidi i «crediti e altri fidi nei confronti di enti, di durata pari o inferiore ad un anno» (19). Dal punto di vista dell’attuazione della politica monetaria, la BCE è del parere che il limite sopra proposto limiterebbe il flusso regolare della liquidità all’interno del mercato interbancario e potrebbe pregiudicare il regolare funzionamento del mercato monetario dell’euro. In tale contesto, mentre la BCE sottolinea che gli enti creditizi dovrebbero disporre di misure di attenuazione e di strumenti di monitoraggio, in linea con i criteri di cui all’allegato V della direttiva 2006/48/CE, per far fronte a potenziali rischi connessi alle esposizioni interbancarie a termine molto breve, accoglierebbe comunque con favore l’introduzione di un’esenzione dall’applicazione del regime dei grandi fidi dei crediti con scadenza molto breve, vale a dire pari o inferiore a una settimana. Peraltro, essa accoglierebbe con favore un’analisi a livello UE del mercato monetario e — sulla base di tale analisi — la possibile introduzione di determinate misure come un’esenzione dei crediti con una scadenza di durata superiore alla settimana.

Questioni relative alla liquidità (nuovi Allegati V e XI e articolo 41)

10. A parere della BCE, le modifiche alla direttiva 2006/48/CE relative al rischio di liquidità (20), che danno attuazione al lavoro condotto dal Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria (BCBS) (21) e dal CEBS (22), rappresentano un passo necessario e accolto con favore in considerazione dell’importanza della gestione del rischio di liquidità, evidenziata dalle attuali turbolenze del mercato finanziario. A tale riguardo, anche in considerazione delle attività future della Commissione, è importante fornire ulteriori orientamenti su aspetti fondamentali, quali la definizione e la fissazione della tolleranza al rischio (23) e l’adeguatezza delle riserve di liquidità (24). Tenuto conto dei loro compiti in tema di stabilità finanziaria, è necessario garantire che le banche centrali abbiano accesso adeguato alle informazioni relative ai piani di finanziamento d’emergenza delle banche.

11. La BCE rileva che, nella sua recente consulenza tecnica alla Commissione sulla gestione del rischio di liquidità (25), il CEBS raccomanda che le autorità di vigilanza dei gruppi transfrontalieri lavorino in stretto coordinamento, specie attraverso un migliore scambio di informazioni, e in particolare nell’ambito dei collegi di autorità di vigilanza, per comprendere meglio i profili di rischio di liquidità dei gruppi e per evitare inutili duplicazioni di requisiti. Laddove opportuno, il CEBS suggerisce che le autorità di vigilanza dovrebbero considerare attivamente di delegare alle autorità di vigilanza nazionali del paese d’origine i compiti relativi alla vigilanza sulla liquidità delle succursali. Vista l’attività in corso sulle prassi di gestione del rischio di liquidità e di concessione di liquidità (26), la BCE rileva che una conseguenza dell’unione economica e monetaria è che solo lo Stato membro d’origine dovrebbe essere responsabile per la vigilanza sulla liquidità delle succursali degli enti creditizi all’interno dell’area dell’euro. Nel contesto di una futura revisione della direttiva 2006/48/CE, lo Stato membro d’origine e quello ospitante che hanno adottato l’euro potrebbero essere distinti dagli Stati membri che non lo hanno fatto. Laddove le autorità competenti dello Stato membro d’origine e di quello ospitante abbiano una valuta diversa, la succursale potrebbe essere soggetta alle condizioni di liquidità dello Stato membro ospitante. Tuttavia, all’interno dell’area dell’euro, tale distinzione ha perso ogni rilevanza per le succursali, giacché condividono lo stesso bilancio della sede principale, nella stessa valuta e non necessitano di specifici fondi propri o di capitale. Inoltre, i sistemi di garanzia dei depositi, introdotti e ufficialmente riconosciuti in uno Stato membro, devono coprire i depositanti presso le succursali istituite dagli enti creditizi in altri Stati membri.

12. La BCE raccomanda altresì la modifica dell’articolo 41 della direttiva 2006/48/CE che si applica alla responsabilità per le misure di attuazione della politica monetaria, con l’obiettivo di tenere conto dell’esistenza del sistema europeo di banche centrali (SEBC).

Scambio di informazioni e cooperazione tra banche centrali e autorità di vigilanza (nuovi articoli 42 bis, paragrafo 2, 49 e 130, paragrafo 1, della direttiva 2006/48/CE)

13. La BCE sostiene il chiarimento degli attuali obblighi di coordinamento e di condivisione delle informazioni tra le autorità responsabili per la stabilità finanziaria in una situazione di emergenza, ivi compresa un’evoluzione negativa sui mercati finanziari. Il chiarimento degli attuali obblighi è accolto con particolare favore per quanto riguarda la condivisione di informazioni su specifici gruppi bancari tra autorità di vigilanza e banche centrali.

14. La BCE rileva che, mentre la direttiva 2006/48/CE dispone che nulla osta a che le autorità di vigilanza trasmettano informazioni alle banche centrali, ivi inclusa la BCE (27), ai fini dell’espletamento delle loro funzioni (28), la direttiva proposta dispone che, in una situazione di emergenza, ai sensi della direttiva 2006/48/CE (29), gli Stati membri devono consentire alle autorità di vigilanza di comunicare informazioni alle banche centrali nella Comunità. Sia in «tempi normali», che in situazioni di emergenza, la direttiva proposta dispone che tale comunicazione di informazioni si applica quando queste informazioni sono pertinenti all’esercizio dei compiti delle banche centrali. La BCE accoglie favorevolmente tali modifiche e, in particolare, l’introduzione nella direttiva 2006/48/CE di un esplicito riferimento a un elenco non esaustivo di compiti delle banche centrali, che include la gestione della politica monetaria, la sorveglianza dei sistemi di pagamento e di regolamento titoli e la tutela della stabilità finanziaria, per i quali tale comunicazione di informazioni sarebbe rilevante. La BCE avanza altresì le seguenti due osservazioni. In primo luogo, mentre l’elenco di cui sopra si riferisce alla «sorveglianza dei sistemi di pagamento e di regolamento titoli» (30), sarebbe opportuno aggiungere il riferimento ai «sistemi di compensazione» e, coerentemente, utilizzare la seguente formulazione «sistemi di pagamento, di compensazione e di regolamento titoli» in tutta la direttiva 2006/48/CE. In secondo luogo, il riferimento ai compiti «di legge» implica che tali compiti siano stati conferiti dalla legge. Poiché, in alcuni casi, funzioni quali i compiti della banca centrale relativi alla stabilità finanziaria potrebbero non essere definiti dalla legge, il termine «di legge» dovrebbe essere soppresso.

15. La BCE prende atto che le modifiche proposte non mirano a modificare l’attuale quadro per la condivisione delle informazioni tra autorità di vigilanza e banche centrali in situazioni normali, bensì cercano di migliorare ulteriormente la condivisione dell’informazione tra tali autorità quando si presenta una situazione di emergenza. La BCE considera che uno spazio per un’ulteriore convergenza della natura di tali obblighi potrebbe essere auspicabile per evitare un’indesiderata asimmetria tra l’informazione disponibile per le banche centrali in circostanze normali e quella disponibile in situazioni di emergenza (31). L’esperienza delle banche centrali dell’Eurosistema suggerisce che vi sono importanti sinergie relative all’informazione, tra le funzioni di vigilanza delle banche centrali e quelle della vigilanza prudenziale. Ciò conferma la necessità di rafforzare l’interazione tra le valutazioni delle banche centrali sulla stabilità finanziaria e la vigilanza prudenziale delle singole istituzioni finanziarie (32). In pratica, come già affermato in precedenti pareri (33), la vigilanza delle singole istituzioni trarrebbe vantaggio dai risultati delle valutazioni delle banche centrali sulla stabilità finanziaria, le quali, a loro volta, dovrebbero basarsi anche su spunti provenienti dalle autorità di vigilanza. A titolo esemplificativo, le autorità di vigilanza dovrebbero comunicare con regolarità in circostanze normali con altre autorità di vigilanza e con le banche centrali, sia all’interno degli Stati che a livello transfrontaliero, al fine di agevolare un’efficace cooperazione nella vigilanza e nella sorveglianza della gestione del rischio di liquidità. Tali comunicazioni dovrebbero avere luogo con regolarità, in tempi normali, ma la natura e la frequenza della condivisione delle informazioni dovrebbero essere opportunamente adattate nei periodi più tesi (34).

Collegi delle autorità di vigilanza (nuovi articoli 42 bis, 129 e 131 bis)

16. La BCE accoglie favorevolmente la proposta di rafforzare le basi giuridiche dei collegi di autorità di vigilanza (35). Si tratta di un passo verso la realizzazione della convergenza in materia di vigilanza che assicurerebbe la coerenza in tutti gli Stati membri. In particolare, la BCE considera che l’impiego di collegi di autorità di vigilanza rafforzerebbe la cooperazione giornaliera nella vigilanza delle banche transfrontaliere, la valutazione del rischio di stabilità finanziaria e il coordinamento della gestione delle situazioni di crisi.

La dimensione comunitaria dei mandati delle autorità di vigilanza nazionali

17. La BCE sostiene integralmente l’obiettivo, riaffermato in varie occasioni dall’Ecofin, di rafforzare la dimensione comunitaria nei mandati delle autorità nazionali di vigilanza, così come riflesso nella direttiva proposta, considerando che le questioni relative alla stabilità finanziaria dovrebbero essere valutate a livello transfrontaliero (36). In tale contesto, la BCE accoglie favorevolmente le disposizioni relative alla considerazione dell’impatto potenziale di una decisione sulla stabilità del sistema finanziario in tutti gli altri Stati membri interessati. Per ragioni di coerenza, la BCE suggerisce di fare sempre riferimento all’«impatto potenziale» di una decisione piuttosto che al suo «effetto» (37). La BCE è, altresì, del parere che, per l’attuazione pratica delle disposizioni summenzionate, si potrebbero considerare dei meccanismi di consultazione con altri Stati membri interessati, simili a quelli contenuti in altre direttive del settore finanziario, ove i collegi non possano essere utilizzati a tale scopo (38).

Cartolarizzazione (nuovo articolo 122 bis)

18. Gli obiettivi delle misure proposte sui requisiti patrimoniali e la gestione del rischio per la cartolarizzazione (39) includono in particolare: i) l’obbligo per i promotori e/o i cedenti di mantenere un «interesse economico netto rilevante» (40) nelle operazioni di cartolarizzazione; ii) l’obbligo per gli enti creditizi di valutare meglio i rischi assunti nella qualità di investitori nelle cartolarizzazioni; iii) il miglioramento delle prassi in materia informativa da parte degli enti creditizi in qualità di cedenti o promotori; e iv) il rafforzamento delle prassi in materia di vigilanza da parte delle autorità competenti in relazione alla cartolarizzazione. La BCE sostiene nel complesso l’introduzione delle modifiche proposte, che mirano ad allineare gli incentivi tra i partecipanti al mercato della cartolarizzazione (41). Allo stesso tempo, la BCE sottolinea la necessità di avvalersi di un mercato secondario della cartolarizzazione ampio, liquido e correttamente funzionante, in particolare per quanto riguarda l’ammissibilità dei titoli garantiti da attività come garanzie per le operazioni di politica monetaria. In primo luogo, se la direttiva proposta resta un atto di livello 1, nonostante l’opinione fornita nei paragrafi da 2 a 4 del presente parere, la BCE evidenzia la necessità di i) chiarire l’ambito di applicazione delle disposizioni di cui sopra; ii) definire l’«interesse economico netto rilevante»; e iii) utilizzare i termini in modo coerente, per accrescere la convergenza nell’applicazione delle stesse e evitare l’arbitraggio regolamentare. Dovrebbero anche prendersi in considerazione gli obblighi di due diligence, distinguendo tra portafogli di negoziazione degli enti creditizi ciò che ne è escluso, in relazione ai rispettivi orizzonti di investimento, al fine di evitare ripercussioni potenzialmente negative sulle attività di mantenimento del mercato. In secondo luogo, la BCE rileva che mentre il mantenimento di un interesse economico rilevante potrebbe, in teoria, essere un potente strumento per allineare gli incentivi, la sua attuazione pratica potrebbe presentare dei rischi (42). Pertanto, la BCE accoglie favorevolmente l’intenzione della Commissione di presentare delle relazioni al Parlamento europeo e al Consiglio circa l’applicazione e l’efficacia delle disposizioni proposte, alla luce delle evoluzioni del mercato, tenendo anche in considerazione la necessità di ristabilire il funzionamento dei mercati della cartolarizzazione. Inoltre, la BCE prende atto del considerando proposto dal Consiglio, riguardante le misure per fare fronte al potenziale disallineamento delle strutture di cartolarizzazione e la necessità di assicurare coerenza e omogeneità in tutta la regolamentazione relativa al settore finanziario (43). In terzo luogo, la BCE riterrebbe opportuna una revisione generale della terminologia utilizzata in tema di cartolarizzazione, sia nella direttiva 2006/48/CE che nella direttiva proposta, al fine di allinearla più rigorosamente alla terminologia giuridica usuale e assicurare una maggiore certezza del diritto (44). Infine, l’interazione tra l’obbligo di mantenere un interesse economico netto rilevante e gli obblighi contabili deve essere analizzata (45). In tale contesto, la BCE ritiene opportuno uno sviluppo degli orientamenti dell’Organismo internazionale di normalizzazione contabile (International Accounting Standards Board - IASB) sul n. 39 degli International Financial Reporting Standards (IFRS) (46) e sull’edizione n. 12 dello Standing Interpretation Committee dello IASB (47) al fine di affrontare l’impatto potenziale delle disposizioni della direttiva proposta relative alla cartolarizzazione sulle norme in materia di eliminazione contabile e di consolidamento.

Ulteriori osservazioni di carattere giuridico e tecnico

19. Quando si fa riferimento alla BCE, al SEBC e alle banche centrali nazionali del SEBC, la BCE raccomanda l’impiego di una terminologia coerente con le disposizioni del trattato e dello statuto del Sistema europeo di banche centrali (di seguito lo «statuto SEBC») al fine di evitare l’ulteriore consolidarsi di concetti superati e per facilitare la lettura della direttiva.

20. La direttiva 2006/48/CE è caratterizzata da un certo numero di rinvii a catena e rinvii incrociati che incidono sulla sua comprensibilità e chiarezza (48). Inoltre, alcuni rinvii non sono formulati «in modo che l’elemento centrale della norma richiamata possa essere compreso anche senza consultare tale norma» (49). Tale prassi inopportuna viene ulteriormente perpetuata nella direttiva proposta (50). La BCE raccomanda, anche per la salvaguardia della certezza del diritto e della trasparenza, che tali disposizioni siano riformulate in modo che sia possible leggerle e comprenderle senza consultare varie altre disposizioni della direttiva 2006/48/CE.

21. La direttiva 2006/48/CE fa riferimento a «altre autorità pubbliche incaricate della vigilanza sui sistemi di pagamento» (51). La BCE ha rilevato coerentemente in diverse occasioni che l’articolo 105, paragrafo 2, del trattato e l’articolo 3, paragrafo 1, dello statuto SEBC forniscono la base giuridica per le attività di sorveglianza dell’Eurosistema e che, inoltre, l’Eurosistema è competente in materia di sorveglianza in virtù dell’articolo 22 dello statuto SEBC (52). La BCE ritiene che l’articolo 105, paragrafo 2, del trattato e l’articolo 3, paragrafo 1, dello statuto SEBC escludano ogni interferenza nella competenza in materia di sorveglianza dell’Eurosistema da parte di qualunque altro ente comunitario o nazionale, diverso da una banca centrale che agisca nell’ambito del SEBC/Eurosistema (53). Di fronte a tale situazione, in linea con la posizione presa per altra legislazione comunitaria (54), la BCE raccomanda che il riferimento di cui sopra sia soppresso (55).

22. Le attività di compensazione, regolamento e custodia generano uno specifico tipo di esposizione che non dovrebbe essere trattato allo stesso modo delle esposizioni che derivano dalle abituali attività di prestito interbancario. Le ragioni principali sono che tali esposizioni hanno una scadenza molto breve, dato che solitamente non eccedono la scadenza a vista e sono fuori dal controllo degli enti interessati, essendo tali esposizioni principalmente il risultato dell’attività della clientela. Per quanto dovrebbero sussistere adeguate misure di attenuazione e di monitoraggio, per far fronte ai rischi potenziali connessi a tali attività, la BCE sostiene l’esenzione introdotta a tali fini dalla direttiva proposta (56). L’allegato contiene delle proposte redazionali per specificare ulteriormente tale esenzione.

Proposte redazionali

Laddove le osservazioni di cui sopra dovessero condurre a modifiche della direttiva proposta, l’allegato dispone delle proposte redazionali.

Fatto a Francoforte sul Meno, il 5 marzo 2009. Il presidente della BCE Jean-Claude TRICHET

(1) COM(2008) 602 definitivo del 1oottobre 2008. Disponibile all’indirizzo www.eur-lex.europa.eu

(2) Il presente parere si basa sulla versione del 1o ottobre 2008 sulla quale la BCE è stata formalmente consultata. La direttiva proposta è stata oggetto di ulteriori modifiche nell’ambito del gruppo di lavoro del Consiglio.

(3) Si veda il paragrafo 8 delle Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo del 15 - 16 ottobre 2008, disponibile nel sito Internet del Consiglio all’indirizzo www.consilium.europa.eu e la Comunicazione della Commissione «Dalla crisi finanziaria alla ripresa: Un quadro d'azione europeo», COM(2008) 706 definitivo del 29 ottobre 2008, disponibile sul sito Internet della Commissione all’indirizzo www.ec.europa.eu

(4) Il rapporto del gruppo de Larosière del 25 febbraio 2009 è disponibile sul sito Internet Europa all’indirizzo www.europa.eu

(5) Si veda il paragrafo 6 del Parere della BCE CON/2004/7, del 20 febbraio 2004, su richiesta del Consiglio dell’Unione europea relativo a una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 73/239/CEE, 85/611/CEE, 91/675/CEE, 93/6/CEE e 94/19/CE del Consiglio e le direttive 2000/12/CE, 2002/83/CE e 2002/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio al fine di istituire una nuova struttura organizzativa per i comitati del settore dei servizi finanziari [COM(2003) 659 def.], (GU C 58 del 6.3.2004, pag. 23); i paragrafi da 6 a 10 del Parere della BCE CON/2005/4, del 17 febbraio 2005, su richiesta del Consiglio dell’Unione europea in relazione a una proposta di direttive del Parlamento europeo e del Consiglio contenente la rifusione della direttiva 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 marzo 2000, relativa all’accesso all’attività degli enti creditizi ed al suo esercizio e della direttiva 93/6/CEE del Consiglio, del 15 marzo 1993, relativa all’adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti creditizi (GU C 52 del 2.3.2005, pag. 37) e il paragrafo 3.5 del Parere della BCE CON/2006/60, del 18 dicembre 2006, relativo ad una proposta di direttiva che modifica talune direttive comunitarie per quanto riguarda le regole procedurali e i criteri per la valutazione prudenziale di acquisizioni e incrementi di partecipazioni nel settore finanziario (GU C 27 del 7.2.2007, pag. 1).

(6) GU L 177 del 30.6.2006, pag. 1.

(7) GU L 177 del 30.6.2006, pag. 201.

(8) Si vedano gli articoli 150 e 151 della direttiva 2006/48/CE e le modifiche a tali disposizioni contenute nella direttiva proposta.

(9) Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria, Convergenza internazionale della misurazione del capitale e dei coefficienti patrimoniali minimi: un quadro riformato («International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework»), Banca dei regolamenti internazionali (BRI), giugno 2004, disponibile sul sito Internet della BRI all’indirizzo www.bis.org

(10) Si vedano, a tale riguardo, i nuovi considerando 1 e 7, l’articolo 42 ter, l’articolo 63 bis, paragrafo 6, e il secondo comma dell’articolo 131 bis, paragrafo 2.

(11) Si veda a tale riguardo, la Guida pratica comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione destinata a coloro che partecipano alla redazione di testi legislativi delle istituzioni comunitarie, in particolare le raccomandazioni 12 e 17, pagg. 38 e 54, disponibile sul sito Internet Europa all’indirizzo www.europa.eu

(12) Lo stesso comitato Lamfalussy, nel 2001, ha affermato che tali indirizzi interpretativi e standard comuni relativi a questioni non coperte dalla legislazione comunitaria — laddove necessario, potrebbero essere adottati dal diritto comunitario attraverso una procedura di livello 2 («regarding matters not covered by EU legislation — where necessary, could be adopted into Community Law through a Level 2 procedure») (si veda la Relazione finale del Comitato dei saggi sulla regolamentazione dei mercati europei dei valori mobiliari) (Final report of the Committee of Wise Men on the regulation of European securities markets), del 15.2.2001, pag. 37, disponibile sul sito Internet Europa all’indirizzo www.europa.eu

(13) Progetto di direttiva della Commissione che modifica alcuni allegati della direttiva 2006/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le disposizioni tecniche relative alla gestione del rischio e Progetto di direttiva della Commissione che modifica alcuni allegati della direttiva 2006/49/CE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le disposizioni tecniche relative alla gestione del rischio, disponibili nel sito Internet della Commisione all’indirizzo www.ec.europa.eu

(14) Comunicazione della Commissione — Revisione della procedura Lamfalussy — Rafforzamento della convergenza in materia di vigilanza, del 20.11.2007, COM(2007) 727 definitivo, disponibile sul sito Internet della Commissione all’indirizzo www.ec.europa.eu

(15) Si vedano i paragrafi 6.2.3 e 6.4.5 della Relazione illustrativa della direttiva proposta, pagg. 8 e 10.

(16) Si veda il paragrafo 6.2.3 della Relazione illustrativa della direttiva proposta, pag. 8.

(17) Proposta di articolo 113, paragrafo 4, lettera f).

(18) Si veda il secondo comma della proposta di articolo 111, paragrafo 1.

(19) Nuovo articolo 113, paragrafo 3, lettera i).

(20) Si veda il nuovo allegato V.

(21) Si veda il documento principi per una corretta gestione e vigilanza del rischio di liquidità (Principles for Sound Liquidity Risk Management and Supervision), Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria, settembre 2008, disponibile sul sito Internet della BRI all’indirizzo www.bis.org

(22) Si veda la prima parte della consulenza tecnica del CEBS sulla gestione del rischio di liquidità — Indagine sugli attuali quadri regolamentari adottati dalle autorità di regolamentazione del SEE (First part of the CEBS’ technical advice on liquidity risk management — Survey of the current regulatory frameworks adopted by the EEA regulators), del 15.8.2007 e la seconda parte della consulenza tecnica del CEBS alla Commissione europea sulla gestione del rischio di liquidità — Analisi delle questioni specifiche elencate dalla Commissione e sfide non ancora affrontate nel SEE (Second part of the CEBS’s technical advice to the European Commission on liquidity risk management – Analysis of specific issues listed by the Commission and challenges not currently addressed in the EEA), del 18.9.2008, CEBS 2008 147, disponibile sul sito Internet del CEBS all’indirizzo www.c-ebs.org

(23) Si veda il nuovo punto 14 bis dell’allegato V.

(24) Si vedano i nuovi punti 14 e 18 dell’allegato V e il nuovo punto 1, lettera e) dell’allegato XI.

(25) Seconda parte della consulenza tecnica del CEBS alla Commissione europea sulla gestione del rischio di liquidità — Analisi delle questioni specifiche elencate dalla Commissione e sfide non ancora affrontate nel SEE (Second part of the CEBS’s technical advice to the European Commission on liquidity risk management – Analysis of specific issues listed by the Commission and challenges not currently addressed in the EEA), del 18.9.2008, CEBS 2008 147 raccomandazione 29, pagg. 11 e 64-66, disponibile sul sito Internet del CEBS all’indirizzo www.c-ebs.org

(26) Si veda la Sintesi dei lavori in tema di delega (Executive summary regarding work on delegation), 3.9.2008, disponibile sul sito Internet del CEBS all’indirizzo www.c-ebs.org

(27) Articolo 4, punto 23, della direttiva 2006/48/CE.

(28) Si veda l’articolo 49, lettera a) della direttiva 2006/48/CE e il nuovo articolo 49, lettera a).

(29) Nuovo articolo 130, paragrafo 1.

(30) Si veda anche il secondo comma dell’articolo 46, paragrafo 2, della direttiva 2004/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, relativa ai mercati degli strumenti finanziari, che modifica le direttive 85/611/CEE e 93/6/CEE del Consiglio e la direttiva 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 93/22/CEE del Consiglio (GU L 145 del 30.4.2004, pag.1).

(31) Si confronti il primo paragrafo dell’articolo 49 della direttiva 2006/48/CE con il nuovo ultimo paragrafo dello stesso articolo ai sensi della direttiva proposta.

(32) Rapporto del Financial Stability Forum sul Rafforzamento della solidità dei mercati e degli intermediari finanziari, 7.4.2008, raccomandazione V.8, pagg. 42-43, che precisa che «Le autorità di vigilanza e le banche centrali dovranno migliorare la cooperazione e lo scambio di informazioni, includendovi la valutazione dei rischi per la stabilità finanziaria. Lo scambio di informazioni dovrà essere rapido durante i periodi di tensione nel mercato». Disponibile sul sito Internet del Financial Stability Forum all’indirizzo www.fsforum.org

(33) Si veda, ad esempio, il paragrafo 2.4.1 del parere della BCE CON/2007/33, del 5 novembre 2007, su richiesta del Ministero delle Finanze austriaco su una proposta di legge che modifica la legge sulle attività bancarie, la legge sulle casse di risparmio, la legge sull’Autorità per la vigilanza sui mercati minanziari e la legge sulla Oesterreichische Nationalbank e il paragrafo 2.4.1 del parere della BCE CON/2006/15, del 9 marzo 2006, su richiesta del Ministero delle Finanze polacco su una proposta di legge sulla vigilanza delle istituzioni finanziarie. Tutti i pareri della BCE sono disponibili sul sito Internet della BCE all’indirizzo www.ecb.europa.eu

(34) Si veda il principio 17, pagg. 14-36, dei Principi per una corretta gestione e viglilanza del rischio di liquidità (Principles for Sound Liquidity Risk Management and Supervision), disponibile sul sito Internet della BRI all’indirizzo www.bis.org Gli altri aspetti relativi alla liquidità sono trattati nei paragrafi 11 e 12 del presente parere.

(35) Si veda il nuovo articolo 131 bis.

(36) Si vedano le conclusioni adottate dal Consiglio ECOFIN del 7 ottobre 2008, pag. 17, disponibili sul sito Internet del Consiglio europeo all’indirizzo www.consilium.europa.eu

(37) Si confronti il considerando 6 della direttiva proposta con il nuovo articolo 40, paragrafo 3, e il terzo periodo del nuovo punto 1 bis dell’allegato 11.

(38) Si veda, ad esempio, l’articolo 132, paragrafo 3, della direttiva 2006/48/CE e l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2002/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2002, relativa alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un conglomerato finanziario e che modifica le direttive 73/239/CEE, 79/267/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE, 93/6/CEE e 93/22/CEE del Consiglio e le direttive 98/78/CE e 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, (GU L 35 dell’11.2.2003, pag. 1).

(39) Si veda il nuovo articolo 122 bis.

(40) Come previsto dal nuovo articolo 122 bis, paragrafo 1.

(41) La BCE è al corrente che tale nuovo articolo è stato oggetto di ulteriori modifiche nell’ambito del gruppo di lavoro del Consiglio.

(42) Si veda l’analisi presentata nella relazione della BCE sulla struttura degli incentivi nel «modello crea e distribuisci» (The incentive structure of the «originate and distribute model»), del dicembre 2008, disponibile sul sito Internet della BCE all’indirizzo www.ecb.europa.eu

(43) Si veda l’ultimo periodo del considerando 15 dell’orientamento generale convenuto dal Consiglio il 19 novembre 2008 (disponibile all’indirizzo http://register.consilium.europa.eu/pdf/it/08/st16/st16216.it08.pdf ) che dispone altresì che la Commissione intende presentare le opportune proposte legislative, dopo avere debitamente valutato l’impatto delle misure proposte.

(44) Per una panoramica delle legislazioni nazionali applicabili alla cartolarizzazione in 15 Stati membri, si veda la relazione dello European Financial Markets Lawyers Group (EFMLG) sugli ostacoli giuridici alle cartolarizzazioni transfrontaliere nell’UE, (EFMLG Report on legal obstacles to cross-border securitisations in the EU), 7.5.2007, disponibile sul sito Internet dello EFMLG all’indirizzo www.efmlg.org

(45) Rapporto della BCE sulle strutture bancarie dell’UE, pag. 24.

(46) Gli strumenti finanziari: rilevazione e valutazione («Financial Instruments: Recognition and Measurement»), pubblicato nel dicembre 2003.

(47) Consolidamento — Società a destinazione specifica («Consolidation – Special Purpose Entities»).

(48) Si veda, la Guida pratica comune, in particolare la raccomandazione 16, disponibile sul sito Internet Europa all’indirizzo www.europa.eu

(49) Raccomandazione 16.7 della Guida pratica comune, disponibile sul sito Internet Europa all’indirizzo www.europa.eu

(50) Si veda, ad esempio, il primo periodo dell’articolo 129, paragrafo 2, della direttiva 2006/48/CE e il nuovo articolo 129, paragrafo 1, lettera b).

(51) Articolo 49 lettera b) della direttiva 2006/48/CE.

(52) Si veda, per esempio, il paragrafo 7 del parere della BCE CON/99/19, del 20 gennaio 2000, su richiesta del Ministero del Tesoro e del Bilancio lussemburghese su un progetto di proposta legislativa di recepimento della direttiva 98/26/CE concernente il carattere definitivo del regolamento nei sistemi di pagamento e nei sistemi di regolamento titoli nella legge del 5 aprile 1993, come modificata, relativa al settore finanziario e che integra la legge del 23 dicembre 1998 che istituisce una commissione responsabile della vigilanza prudenziale del settore finanziario e, più di recente, il paragrafo 7.2 del parere della BCE CON/2006/23, del 22 maggio 2006, su richiesta della Central Bank of Malta su una proposta di legge che modifica la legge sulla Central Bank of Malta.

(53) La BCE ha inoltre rilevato in recenti pareri relativi a progetti di legge nazionali di Stati membri non appartenenti all’area dell’euro che le banche centrali dell’Eurosistema esercitano una sorveglianza dei sistemi di pagamento in linea con la politica comune di sorveglianza definita dal Consiglio direttivo, la quale si applicherà anche ad altre banche centrali in seguito all’adozione dell’euro da parte dello Stato membro in questione (si vedano, ad esempio, i paragrafi da 13 a 16 del parere della BCE CON/2005/24, del 15 luglio 2005, su richiesta del Ministero delle Finanze ceco su una proposta di legge relativa all’integrazione delle autorità di vigilanza del mercato finanziario e, più di recente, i paragrafi 3.9 e 3.10 del parere della BCE CON/2008/83, del 2 dicembre 2008, su richiesta del Ministero delle Finanze ungherese su una proposta di legge che modifica la legge sulla Magyar Nemzeti Bank. Inoltre, altri Stati membri non appartenenti all’area dell’euro hanno modificato le loro rispettive leggi. Attualmente, nel Regno Unito, la Bank of England esercita la sorveglianza dei sistemi di pagamento su base non statutaria. La parte 5 della proposta di legge bancaria, attualmente allo studio del Parlamento britannico (disponibile sul sito Internet del Parlamento del Regno Unito all’indirizzo www.parliament.uk, pag. 87), formalizzerebbe il ruolo della Bank of England nella sorveglianza dei sistemi di pagamento.

(54) Si veda il paragrafo 14 del parere della BCE CON/2001/25, del 13 settembre 2001, su richiesta del Consiglio dell’Unione europea su una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un conglomerato finanziario e che modifica le direttive 73/239/CEE, 79/267/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE, 93/6/CEE e 93/22/CEE del Consiglio e le direttive 98/78/CE e 2001/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU C 271 del 26.9.2001, pag. 10).

(55) Ivi compreso nel considerando 26 della direttiva 2006/48/CE.

(56) Nuovo articolo 106, paragrafo 2, lettera c).