PIANO D'AZIONE CONTRO LA CRIMINALITÀ ORGANIZZATA (adottato dal Consiglio il 28 aprile 1997) (97/C 251/01)

PARTE I INTRODUZIONE

Capitolo I Elementi del problema

1. Sempre più la criminalità organizzata rappresenta una minaccia per la società quale noi la conosciamo e vogliamo preservarla. Il comportamento criminale non è più dominio esclusivo dei singoli, bensì anche di organizzazioni che pervadono le diverse strutture della società civile, per non dire dell'intera società. La criminalità si organizza sempre più oltre e attraverso le frontiere nazionali, approfittando anche della libera circolazione delle merci, dei capitali, dei servizi e delle persone. Le innovazioni tecnologiche come Internet ed i servizi di banca elettronica si rivelano strumenti estremamente utili per commettere reati o per trasferirne i proventi in attività apparentemente lecite. La frode e la corruzione assumono proporzioni molto ampie, a danno tanto dei cittadini come delle istituzioni.

A fronte dell'evoluzione di queste attività criminose, lo sviluppo di mezzi efficaci di prevenzione e repressione segue un ritmo lento, rimanendo quasi sempre un passo indietro. Se vorrà evolvere in un'area di libertà, sicurezza e giustizia, l'Europa dovrà organizzarsi meglio e fornire risposte strategiche e tattiche alla sfida cui è confrontata. A tal fine s'impone un impegno politico al massimo livello.

2. Il Consiglio europeo (Dublino, 13 e 14 dicembre 1996) ha espresso la sua assoluta determinazione a combattere la criminalità organizzata e ha sottolineato la necessità di un approccio coerente e coordinato da parte dell'Unione. Esso ha deciso di creare un gruppo ad alto livello con il compito di redigere un piano d'azione globale contenente specifiche raccomandazioni, compresi calendari realistici per l'esecuzione dei lavori. Si è chiesto al gruppo di esaminare la lotta contro la criminalità organizzata in tutti i suoi aspetti, fermo restando che gli eventuali problemi implicanti modifiche del trattato saranno sottoposti alla conferenza intergovernativa (CIG), che considera appunto prioritarie le modifiche in tal campo. Il gruppo dovrebbe terminare i suoi lavori in marzo o aprile del 1997 (1). La lettera del presidente del gruppo ad alto livello al presidente della CIG, in cui sono illustrati i risultati dell'esame in questione, è allegata alla presente relazione.

3. Il gruppo ad alto livello ha tenuto sei riunioni in esecuzione del suo mandato. I lavori sono sfociati nella formulazione di quindici orientamenti politici e trenta raccomandazioni specifiche, con un calendario proposto e l'indicazione dei soggetti su cui potrebbe ricadere la responsabilità dell'attuazione delle diverse raccomandazioni. Tutto ciò è indicato nella parte III della presente relazione sotto forma di piano d'azione particolareggiato.

4. Nel presentare ai capi di Stato o di governo il piano d'azione, il gruppo ad alto livello sottolinea la convinzione che la lotta alla criminalità organizzata e al terrorismo è uno sforzo incessante. Si deve lottare strenuamente, ma sempre ricorrendo a mezzi leciti e nel pieno rispetto dei principi dello Stato di diritto, della democrazia e dei diritti dell'uomo, senza perdere di vista il fatto che la difesa di questi valori costituisce la ragione d'essere della lotta alla criminalità organizzata.

Capitolo II Approccio generale del gruppo ad alto livello

5. Per cercare di tener conto della grande urgenza e importanza politica attribuite dai capi di Stato o di governo alla questione della lotta contro la criminalità organizzata, evidenziate nelle conclusioni del Consiglio europeo di Dublino, il gruppo ha basato il suo approccio sui seguenti elementi:

a) si dovrebbe tener debito conto dei lavori in materia già svolti a livello nazionale, all'interno della stessa Unione europea e in vari consessi internazionali: ciò è tanto più opportuno in quanto parecchi Stati membri fanno parte di alcuni dei più significativi consessi internazionali, quali il P-8 e il gruppo Visby. Ciò significa anche lavorare in stretta collaborazione con i paesi candidati all'adesione all'Unione europea, con i partner transatlantici dell'Unione, con altri paesi quali la Russia e l'Ucraina e con i principali attori internazionali attivi nella lotta alla criminalità organizzata [Interpol, organi dell'ONU quali il programma delle Nazioni Unite per il controllo internazionale delle droghe (UNDCP) e la commissione per la prevenzione della criminalità e per la giustizia penale, consiglio d'Europa, Task Force «Azione finanziaria», ecc.];

b) le raccomandazioni del gruppo dovrebbero quindi concentrarsi sulle particolari risorse e finalità dell'Unione europea in quanto tale, quali sono esposte nel trattato: quest'ultimo fornisce agli Stati membri una gamma di strumenti, risorse (anche di bilancio), istituzioni e impegni reciproci di cui non dispone alcun altro gruppo di Stati che voglia affrontare un problema di tale entità;

c) si dovrebbe cercare un giusto equilibrio tra i contributi che si possono apportare rispettivamente tramite una cooperazione pratica e un ravvicinamento o un'armonizzazione della legislazione; in che misura il ravvicinamento o l'armonizzazione debba essere un obiettivo a lungo termine dell'Unione continuerà a essere oggetto di esame; nel frattempo il gruppo ha cercato di stabilire il grado di ravvicinamento o di armonizzazione necessario per avere il quadro più efficace possibile per la cooperazione pratica;

d) la cooperazione in campo giudiziario deve raggiungere un livello analogo a quello della cooperazione tra forze di polizia; in caso contrario non si potrà, a termine, promuovere un'ulteriore cooperazione tra queste forze senza distorsioni del sistema. È pertanto necessario cercare di ottimizzare le sinergie nella cooperazione tra forze di polizia (2) e autorità giudiziarie;

e) nella raccolta e nell'analisi dei dati relativi alla criminalità organizzata si dovrà tener conto delle pertinenti norme in materia di protezione dei dati;

f) in un approccio integrato nei confronti della criminalità organizzata, la prevenzione non è meno importante della repressione, poiché mira a limitare le circostanze in cui la criminalità organizzata può operare. L'Unione dovrebbe disporre di strumenti per contrastare la criminalità organizzata in ciascuna fase del ciclo che va dalla prevenzione alla repressione e al perseguimento dei reati. Particolarmente importante è che la normativa non si presti a frodi o ad altro uso indebito: gli Stati membri e, secondo i casi, l'istituzione da cui emanano tali norme dovrebbero accertarsi che ciò non si verifichi;

g) il principale movente della criminalità organizzata è la ricerca del profitto finanziario, che l'attira verso un numero sempre maggiore di campi d'attività in cui scorge la possibilità di reati economici (corruzione, contraffazione, frode dell'IVA e altra frode fiscale, pirateria, frode ai danni degli interessi finanziari della Comunità) e le impone pure di riciclare in seguito i relativi proventi;

h) la criminalità organizzata si è rivelata capace di sfruttare a proprio vantaggio la rapidità e l'anonimato offerti dalle moderne forme di comunicazione. Questo settore vasto e in rapida evoluzione merita una costante attenzione da parte dei legislatori e delle autorità incaricate dell'applicazione della legge.

Capitolo III Mezzi per combattere la criminalità organizzata

6. In base all'approccio generale, il gruppo ha individuato nel ricorso ai mezzi seguenti, a disposizione dell'Unione, lo strumento per assicurare che la lotta alla criminalità organizzata sia svolta in modo efficace e coordinato e che la protezione dei cittadini dell'Unione riceva un nuovo impulso.

a) L'Unione e i suoi Stati membri devono sfruttare tutte le loro potenzialità introducendo il massimo interscambio fra coloro che redigono la legislazione di base, spesso a livello comunitario, e chi è incaricato di imporne il rispetto: polizia, dogana e autorità giudiziarie. Ciò implica il pieno coinvolgimento tanto degli Stati membri quanto della Commissione europea ed uno sforzo coordinato del primo e terzo pilastro dell'Unione, compreso un completo interscambio delle informazioni pertinenti.

b) Per contrastare la criminalità organizzata si sente vivamente il bisogno di «conoscere il nemico» e di mettersi d'accordo sulle caratteristiche che lo rendono ad un tempo pericoloso e, si spera, vulnerabile. Ciò, a sua volta, richiede che si creino e si riuniscano competenze d'analisi, compreso il sostegno della comunità scientifica, ricorrendo a tutti gli Stati membri e, se del caso, alle istituzioni europee e a Europol. Per quanto possibile, ciò dovrebbe essere fatto sulla base di definizioni comuni, norme comuni e una metodologia comune, in modo da facilitare il riconoscimento del fenomeno quando appare e la formulazione di una politica efficace per affrontarlo, compresa la repressione da parte delle forze di polizia e della giustizia.

c) L'adozione, la ratifica e l'effettiva attuazione di tutti gli strumenti direttamente o indirettamente pertinenti alla lotta contro la criminalità organizzata continueranno a rappresentare un'arma essenziale dell'arsenale dell'Unione. È necessario l'intervento politico del Consiglio europeo affinché:

- siano rapidamente eliminati tutti gli ostacoli che ancora impediscono la messa a punto dei testi degli strumenti in sospeso (quali, per esempio, il progetto di convenzione sull'assistenza giudiziaria, il progetto di convenzione in materia di corruzione, il terzo protocollo della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e la convenzione «Napoli II» sulla cooperazione doganale);

- le necessarie procedure di ratifica siano rapidamente messe all'ordine del giorno dei parlamenti nazionali;

- siano rapidamente e pienamente attuate le necessarie misure d'esecuzione.

d) È altresì necessaria l'introduzione di un sistema efficace per il controllo dell'attuazione negli Stati membri di tutti gli strumenti pertinenti adottati dall'Unione per combattere la criminalità organizzata. Per quanto riguarda gli strumenti adottati nell'ambito del diritto comunitario, un sistema del genere esiste già, in una certa misura, in forma di procedura dell'articolo 169 per il cui avvio è responsabile la Commissione. Nessun sistema di questo tipo è invece previsto dalle attuali disposizioni del terzo pilastro. Questa lacuna potrebbe essere colmata ispirandosi all'esperienza acquisita, ad esempio con la Task Force «Azione finanziaria».

e) Il problema dell'imperfetta cooperazione tra le varie autorità responsabili dell'applicazione della legge e del perseguimento dei reati deve essere affrontato negli e tra gli Stati membri. Si raccomandano uffici nazionali centralizzati in aggiunta, e non già in sostituzione, delle attuali reti per facilitare gli scambi di informazioni tra Stati membri.

f) È importante ottimizzare il ruolo che Europol potrebbe svolgere in ciascuna fase della lotta contro la criminalità organizzata. La convenzione Europol, quale ora si presenta, offre all'ufficio la possibilità di svolgere un ruolo considerevole, e si deve continuare ad accordare priorità a una sua rapida ratifica e attuazione, fatta salva la necessità di consentire all'Unità droga Europol (UDE) di eseguire pienamente il proprio mandato. Una volta ratificata la convenzione Europol, tuttavia, il gruppo prevede per Europol un ruolo rafforzato, che è esposto nelle raccomandazioni particolareggiate e che potrebbe essere considerato più esteso di quanto previsto nella convenzione.

g) Per contrastare, in particolare, il riciclaggio dei capitali, la comunità internazionale ha stabilito un certo numero di convenzioni, accordi e raccomandazioni (Strasburgo, Vienna, Task Force «Azione finanziaria», attuati con diverso rigore. L'Unione e i suoi Stati membri hanno un obbligo di estremo rigore, sia nell'attuazione dei vari strumenti internazionali di lotta al riciclaggio e della propria normativa (compresa la direttiva del 1991) sia nell'assicurare la massima cooperazione e il più ampio interscambio di informazioni tra i propri organismi finanziari e fiscali e le proprie autorità giudiziarie e di polizia. Ciò può, a sua volta, richiedere adeguamenti delle procedure nazionali ed una formazione specializzata di un livello superiore a quello esistente.

PARTE II ORIENTAMENTI POLITICI

7. Il gruppo ad alto livello raccomanda al Consiglio europeo di approvare il presente piano d'azione e il calendario previsto per la sua attuazione.

8. Il gruppo ritiene opportuno richiamare l'attenzione dei capi di Stato o di governo su alcune delle raccomandazioni contenute nel piano d'azione, che richiedono un impegno al massimo livello. Il gruppo ad alto livello raccomanda che il Consiglio europeo adotti le seguenti raccomandazioni come propri orientamenti politici.

1) Il Consiglio è invitato ad adottare rapidamente un'azione comune volta a rendere perseguibile penalmente, nell'ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro, l'appartenenza di una persona, presente sul suo territorio, ad un'organizzazione criminale a prescindere dal luogo, all'interno dell'Unione, in cui tale organizzazione è concentrata o in cui perpetra la sua attività criminosa.

Il Consiglio europeo invita inoltre il Consiglio a valutare in quale misura e nell'ambito di quali settori prioritari un eventuale ravvicinamento o armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri possa contribuire alla lotta alla criminalità organizzata.

2) Il Consiglio europeo esorta ad una rapida adozione delle convenzioni elencate nelle raccomandazioni 13 e 14 che figurano nella parte III, nei termini previsti dal calendario ivi indicato, che ritiene essenziali per la lotta comune contro la criminalità organizzata.

Onde assicurare un'efficace attuazione delle convenzioni dell'Unione europea sull'estradizione già redatte, il Consiglio europeo chiede agli Stati membri di adottare, a livello nazionale, i provvedimenti necessari a garantire che le domande di estradizione vengano gestite nel modo più semplice e rapido possibile.

In questo contesto, il Consiglio dovrebbe anche esaminare, tenendo conto degli impegni assunti dagli Stati membri nell'ambito dei trattati internazionali, i metodi atti a garantire che i criminali coinvolti in reati gravi non abusino del diritto di asilo per sfuggire alla giustizia.

3) Il Consiglio è invitato ad istituire, sulla base dell'esperienza acquisita con il modello sviluppato nella Task Force «Azione finanziaria», un meccanismo per la valutazione reciproca del modo in cui ciascuno Stato membro utilizza e applica gli strumenti di cooperazione internazionale in materia penale.

4) Il Consiglio europeo ribadisce di attribuire la massima importanza ad un rapido accordo sul progetto di convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell'Unione europea. Nel progetto dovrebbero essere incluse, tra l'altro, disposizioni volte a rendere superflue, nelle relazioni tra gli Stati membri, le riserve formulate nei confronti della convenzione del Consiglio d'Europa sull'assistenza giudiziaria in materia penale e del relativo protocollo. In questo contesto dovrebbe essere rivolta un'attenzione particolare al riesame del requisito della doppia incriminazione.

5) Il Consiglio europeo sprona il Consiglio e la Commissione a definire insieme ai paesi dell'Europa centrale e orientale candidati all'adesione, inclusi gli Stati baltici, un patto di preadesione sulla cooperazione anticrimine, che si basi sull'«acquis» dell'Unione e preveda eventualmente disposizioni per una stretta collaborazione tra questi paesi e Europol e l'impegno da parte di detti paesi a ratificare rapidamente e ad attuare pienamente gli strumenti del Consiglio d'Europa essenziali per la lotta alla criminalità organizzata.

Il Consiglio europeo sottolinea la necessità di sviluppare una più stretta cooperazione nella lotta alla criminalità organizzata con altri paesi quali la Russia e l'Ucraina e chiede al Consiglio e alla Commissione di elaborare le proposte del caso.

6) Il Consiglio europeo sottolinea l'importanza che in ciascuno Stato membro i servizi incaricati dell'applicazione della legge competenti coordinino, a livello nazionale, l'azione di lotta contro la criminalità organizzata, si scambino informazioni e agiscano di concerto.

7) Al fine di agevolare i contatti con altri Stati membri, con Europol e con la Commissione, ciascuno Stato membro provvede affinché nel suo territorio vi sia un unico punto di contatto che consenta di accedere a tutti i servizi incaricati dell'applicazione della legge che sono responsabili della lotta contro la criminalità organizzata.

8) Analogamente, e fatta salva la necessità di promuovere contatti diretti tra le autorità giudiziarie degli Stati membri, dovrebbe essere creata una rete di cooperazione giudiziaria a livello europeo. Per sviluppare tale rete, ciascuno Stato membro che ancora non ne disponga istituirà, secondo la propria struttura costituzionale, un punto di contatto centrale che consenta lo scambio di informazioni tra le autorità giudiziarie nazionali.

9) Nell'ambito del Consiglio verrà istituito un gruppo pluridisciplinare permanente sulla criminalità organizzata, composto da autorità competenti, incaricato di sviluppare politiche atte a coordinare la lotta alla criminalità organizzata. Istituire in ogni Stato membro unità pluridisciplinari analoghe con le stesse funzioni, che contribuiscano alle attività del gruppo di lavoro del Consiglio, agevolerebbe un approccio coordinato a livello europeo.

10) Il Consiglio europeo ribadisce l'idea che Europol dovrebbe disporre di competenze operative, e agire insieme alle autorità nazionali. A tal fine, fatto salvo l'esito della CIG, Europol dovrebbe essere autorizzato, quanto prima, a:

i) contribuire e fornire sostegno alla preparazione, al coordinamento e all'attuazione di specifiche azioni investigative svolte dalle autorità competenti degli Stati membri, incluse le azioni operative di unità miste che includano rappresentanti di Europol aventi una funzione di sostegno;

ii) richiedere alle autorità competenti degli Stati membri di svolgere indagini su casi specifici e di sviluppare una competenza specifica che possa essere messa a disposizione degli Stati membri per assisterli nelle indagini in materia di criminalità organizzata;

iii) intervenire nella raccolta e nello scambio delle informazioni tra i servizi incaricati dell'applicazione della legge circa le segnalazioni relative a operazioni finanziarie sospette.

Poiché gli strumenti giuridici dell'Unione dovrebbero essere modificati per consentire a Europol di eseguire questo mandato, il Consiglio europeo invita il Consiglio ad adottare rapidamente le misure necessarie a tal fine. Nel frattempo il Consiglio europeo sottolinea la necessità di consentire all'UDE di eseguire pienamente il proprio mandato.

Si dovrebbe realizzare uno studio approfondito al fine di esaminare la collocazione e il ruolo delle autorità giudiziarie nei loro rapporti con Europol, di pari passo con l'estensione delle competenze di Europol.

11) Il Consiglio europeo sottolinea quanto sia importante per ogni Stato membro disporre di una normativa ben sviluppata e di ampia portata nel settore della confisca dei proventi da reato e del relativo riciclaggio. Il Consiglio e la Commissione sono invitati ad elaborare proposte volte a sviluppare ulteriormente tale normativa, tenendo presente l'importanza di:

- istituire procedure speciali per rintracciare, sequestrare e confiscare i proventi di reato;

- impedire che un uso eccessivo di pagamenti e operazioni in contanti da parte di persone fisiche e giuridiche serva a coprire il reinvestimento dei proventi di reato in altri beni;

- ampliare la portata delle disposizioni in materia di riciclaggio ai proventi derivanti da qualsiasi forma di reato grave e prevedere la comminazione di sanzioni dissuasive in caso di inadempimento dell'obbligo di segnalare le operazioni finanziarie sospette;

- affrontare il problema del riciclaggio di denaro tramite Internet e gli strumenti monetari elettronici.

12) Il Consiglio europeo sottolinea l'esigenza di sviluppare una più stretta cooperazione, a livello nazionale, tra le autorità tributarie e quelle incaricate dell'applicazione della legge nella lotta contro la criminalità organizzata. Dovrebbero essere esaminate norme affinché:

- i centri finanziari e le strutture off-shore posti sotto la giurisdizione degli Stati membri siano adeguatamente protetti contro il loro uso da parte della criminalità organizzata;

- nei casi associati alla criminalità organizzata, non vi sia alcun ostacolo giuridico a che le autorità tributarie siano autorizzate o obbligate a scambiare informazioni con le autorità competenti dello Stato membro in questione e in particolare con le autorità giudiziarie, sempre nel pieno rispetto dei diritti fondamentali;

- la frode fiscale associata alla criminalità organizzata venga trattata alla stregua di qualsiasi altra forma di criminalità organizzata, anche se le leggi in materia fiscale contengono disposizioni speciali sul recupero dei proventi della frode fiscale;

- i pagamenti effettuati per scopi criminali, quali la corruzione, non siano detraibili dalle tasse.

Inoltre, la prevenzione e la repressione della frode fiscale organizzata quale la frode in materia di IVA e di accise, con particolare riguardo alle implicazioni transnazionali, dovrebbero essere notevolmente migliorate sia a livello nazionale che europeo.

13) Il Consiglio europeo sottolinea quanto sia importante aumentare la trasparenza nella pubblica amministrazione e nel mondo degli affari e impedire alla criminalità organizzata di mettere in atto prassi di corruttela. In questo contesto, gli Stati membri, il Consiglio e la Commissione dovrebbero:

- sviluppare, tenendo conto dei lavori svolti in altre sedi internazionali, una politica globale contro la corruzione che comprenda opportune ed efficaci sanzioni e tenga altresì presenti tutti gli aspetti connessi con il funzionamento corretto del mercato interno e altre politiche interne, nonché l'assistenza e la cooperazione esterne;

- mettere a punto regole per lo scambio di informazioni tra gli Stati membri relativamente alle persone giuridiche registrate in ciascuno di essi e alle persone fisiche coinvolte nella loro creazione, nella loro direzione e nel loro finanziamento, al fine di prevenire la penetrazione della criminalità organizzata nel settore pubblico e in quello privato che opera secondo la legge;

- adottare i provvedimenti necessari a consentire di escludere da procedure di appalto, licenze o aiuti governativi le organizzazioni criminali o i loro membri. Particolare attenzione dovrebbe essere rivolta all'origine illecita dei fondi come possibile motivo d'esclusione dalle gare d'appalto.

Inoltre,

- se necessario, dovrebbero essere studiati e sviluppati standard a livello europeo volti ad impedire che i liberi professionisti e in genere coloro i quali esercitano una professione particolarmente esposta alle influenze della criminalità organizzata siano coinvolti in essa o da essa sfruttati; a tal fine si dovrebbe incoraggiare l'attiva collaborazione delle organizzazioni professionali;

- le istituzioni dell'Unione e gli Stati membri dovrebbero privilegiare, nell'elaborazione degli strumenti giuridici, gli aspetti di prevenzione della criminalità, per garantire che le norme non facilitino la frode o altri usi illeciti, o possano essere altrimenti utilizzate per commettere ed occultare reati.

14) Le possibilità offerte dai fondi strutturali, in particolare il Fondo sociale europeo e il programma URBAN, dovrebbero essere mobilitate per evitare che le grandi città dell'Unione diventino terreno fertile per la criminalità organizzata. Particolare attenzione dovrebbe essere rivolta alle situazioni in cui gruppi sociali deboli possono essere allettati dalla prospettiva di una «carriera» criminale. Dovrebbe essere potenziato lo scambio di informazioni su progetti che si sono dimostrati efficaci in questo settore.

15) Dovrebbe essere eseguito uno studio, che abbracci più pilastri, sulla criminalità ad alta tecnologia. Questo studio dovrebbe aprire la strada ad una politica volta ad assicurare che le

autorità incaricate dell'applicazione della legge e le autorità giudiziarie abbiano la possibilità di prevenire e combattere l'uso illecito di queste nuove tecnologie. Particolare attenzione andrebbe rivolta sia alle prassi illegali che ai contenuti illegali.

Inoltre, il Consiglio e la Commissione dovrebbero affrontare il problema della frode e della falsificazione associate a tutti i mezzi di pagamento, inclusi i mezzi di pagamento basati su sistemi elettronici.

Il gruppo ad alto livello raccomanda al Consiglio europeo di chiedere al Consiglio di presentargli, nel giugno 1998, una relazione sui progressi compiuti nell'attuazione delle misure proposte nel piano d'azione.

Il gruppo ad alto livello raccomanda al Consiglio europeo di incaricare il Consiglio di controllare ad intervalli regolari, ad esempio tramite le riunioni del Comitato K.4, i progressi compiuti nell'attuazione del piano d'azione.

PARTE III PIANO D'AZIONE PARTICOLAREGGIATO

Questo piano d'azione particolareggiato traduce in termini operativi gli orientamenti politici esposti nella parte II e aggiunge alcuni elementi di carattere tecnico diretti ad assicurare un'impostazione coerente nella lotta alla criminalità organizzata. Le raccomandazioni contenute nel piano d'azione particolareggiato, più che come strumento giuridico, dovrebbero essere considerate come un programma di lavoro, che indichi la direzione in cui dovrà proseguire l'attività dei vari organi ed istituzioni dell'Unione.

Capitolo I Come affrontare il fenomeno della criminalità organizzata

Il presente capitolo si ispira agli orientamenti politici n. 5, 6, 7 e 15 definiti dal Consiglio europeo.

Raccomandazioni:

1. Spetta a ciascuno Stato membro definire l'organizzazione delle proprie strutture per combattere la criminalità organizzata. Tuttavia, il gruppo ad alto livello ritiene opportuno che il Consiglio europeo sottolinei l'importanza di un adeguato coordinamento tra i servizi competenti a livello nazionale (cfr. orientamento politico n. 6). Tale coordinamento potrebbe in particolare consentire ai servizi incaricati dell'applicazione della legge di scambiarsi con maggiore efficacia informazioni e di agire di concerto. Ciascuno Stato membro dovrebbe pertanto esaminare se sia opportuno, secondo il proprio diritto costituzionale e le prassi vigenti, designare un organismo a livello nazionale con una responsabilità globale per il coordinamento della lotta contro la criminalità organizzata. Spetterà alle autorità degli Stati membri, e ad esse sole, trarre le conclusioni di tale esame.

Data limite: fine 1997.

Responsabili (3): Stati membri.

2. Ciascuno Stato membro e la Commissione dovrebbero istituire o designare, qualora non esista già, un meccanismo per la raccolta e l'analisi di dati, strutturato in modo da fornire un quadro della situazione in materia di criminalità organizzata nel territorio di uno Stato membro e da essere di ausilio alle autorità incaricate dell'applicazione della legge nella lotta contro la criminalità organizzata. Gli Stati membri utilizzeranno norme comuni per la raccolta e l'analisi dei dati. Le informazioni così raccolte ed analizzate saranno organizzate in modo tale da poter essere facilmente accessibili per inchieste ed azioni penali a livello nazionale e da poter essere effettivamente usate e scambiate con altri Stati membri.

A tal fine, gli Stati membri e la Commissione istituiranno una rete di contatto e di sostegno che fungerà da meccanismo di consulenza per la raccolta dei dati e l'analisi a livello europeo. Europol sarà coinvolto in questo lavoro ed elaborerà relazioni annuali sulla base delle informazioni fornite dagli Stati membri. Il mondo accademico e scientifico dovrebbe essere ulteriormente incoraggiato a contribuire a loro studi e ricerche volti a raggiungere una migliore comprensione del fenomeno della criminalità organizzata.

Data limite: metà 1998.

Responsabili: Stati membri/Consiglio/Europol/Commissione.

3. Il Consiglio europeo esorta il Consiglio e la Commissione a definire, di concerto con i paesi dell'Europa centrale e orientale candidati all'adesione, inclusi gli Stati baltici, un patto di preadesione in materia di cooperazione contro la criminalità, che può prevedere disposizioni per una stretta cooperazione tra questi paesi e Europol e impegni per una sollecita ratifica e piena applicazione degli strumenti del Consiglio d'Europa, essenziali nella lotta contro la criminalità organizzata (cfr. l'orientamento politico n. 5). Il patto dovrebbe basarsi sull'«acquis» dell'Unione nel settore della criminalità organizzata e far parte d'una strategia di preadesione in cui le potenzialità degli strumenti esistenti, quali il programma PHARE, siano pienamente sfruttate. Nelle discussioni con i paesi candidati all'adesione dovrebbe essere sottolineata l'esigenza che essi raggiungano un livello analogo a quello degli Stati membri dell'Unione, in particolare per quanto riguarda gli impegni assunti nell'ambito di strumenti internazionali quali quelli relativi al terrorismo. In questo contesto occorrerebbe valutare se questi paesi possano essere associati ad alcune attività del gruppo pluridisciplinare sulla criminalità organizzata.

Data limite: fine 1998.

Responsabili: Consiglio/Commissione.

4. Indipendentemente dalle discussioni sul patto di preadesione, è necessario sviluppare una più stretta cooperazione con altri paesi, organizzazioni e organi internazionali impegnati nella lotta alla criminalità organizzata. In particolare, è necessario sviluppare le relazioni con i partner transatlantici dell'Unione così come con la Russia e l'Ucraina, nel caso di questi ultimi paesi ad esempio tramite il programma TACIS. Il Consiglio e la Commissione dovrebbero elaborare proposte concrete per una più stretta cooperazione, ad esempio tramite Europol (cfr. orientamento politico n. 5).

Data limite: fine 1998.

Responsabili: Consiglio/Commissione.

5. Dovrebbe essere eseguito all'interno dell'Unione uno studio, che abbracci più pilastri, sulla criminalità ad alta tecnologia, sull'uso che se ne fa e sui relativi nessi con la criminalità organizzata (cfr. orientamento politico n. 15). Questo studio dovrebbe aprire la strada ad una politica che assicuri un'efficiente protezione pubblica. Sempre evitando indebite restrizioni, le autorità incaricate dell'applicazione della legge e le autorità giudiziarie dovrebbero disporre dei mezzi, a complemento delle responsabilità specifiche dei fornitori di tecnologia e servizi, per prevenire e combattere l'uso illecito di queste nuove tecnologie. Dovrebbe essere rivolta attenzione sia alle prassi illegali (ad esempio, l'uso di dette tecnologie da parte delle organizzazioni criminali per agevolare le proprie attività) sia ai contenuti illegali (ad esempio, pornografia infantile o diffusione di formule per la preparazione di droghe sintetiche).

Data limite: fine 1998.

Responsabili: Commissione/Europol/Consiglio.

Capitolo II Prevenzione della criminalità organizzata

Il presente capitolo si ispira agli orientamenti politici n. 13 e 14 definiti dal Consiglio europeo.

Raccomandazioni

6. Dovrebbe essere sviluppata un'ampia politica contro la corruzione, tenendo conto dei lavori svolti in altre sedi internazionali, al fine di rafforzare la trasparenza nella pubblica amministrazione a livello sia di singoli Stati membri che di Comunità (cfr. orientamento politico n. 13). Questa politica dovrebbe in particolare privilegiare i fattori di prevenzione, trattando problemi quali l'impatto delle lacune legislative, rapporti pubblico-privato, trasparenza della gestione finanziaria, norme di partecipazione agli appalti pubblici e criteri per la nomina a funzioni di responsabilità pubblica, ecc. Essa dovrebbe altresì comprendere il campo delle sanzioni, siano esse di natura penale, amministrativa o civile, nonché l'impatto della politica dell'Unione sulle relazioni con i paesi terzi.

Data limite: metà 1998.

Responsabili: Commissione/Consiglio/Stati membri.

7. Gli Stati membri e la Commissione europea dovrebbero far sì che nella legislazione applicabile sia previsto che un concorrente ad una gara d'appalto pubblica il quale abbia commesso reati connessi alla criminalità organizzata sia escluso dalla partecipazione a gare d'appalto indette negli Stati membri e nella Comunità. In questo contesto si dovrebbe valutare se e in quali condizioni le persone che sono abitualmente oggetto di indagini o di procedimenti penali in quanto implicate in attività criminose possano essere anch'esse escluse. Particolare attenzione dovrebbe essere rivolta all'origine illecita dei fondi come possibile motivo per l'esclusione. La decisione di escludere la persona dalla partecipazione alla gara d'appalto dovrebbe poter essere impugnata dinanzi agli organi giurisdizionali.

Analogamente, gli Stati membri e la Commissione dovrebbero far sì che nella normativa applicabile sia prevista la possibilità di respingere, in base ai medesimi criteri, le richieste di licenze o aiuti governativi (cfr. orientamento politico n. 13).

Per assicurare che questi impegni siano assolti, nel rispetto delle pertinenti norme in materia di protezione dei dati, dovrebbero essere definiti opportuni strumenti comunitari e dell'Unione europea che prevedano, tra l'altro, lo scambio di informazioni tra gli Stati membri, e tra gli Stati membri e la Commissione, e contengano disposizioni specifiche riguardo al ruolo della Commissione sia nel campo della cooperazione amministrativa, sia nella compilazione di «liste nere».

Data limite: fine 1998.

Responsabili: Stati membri/Commissione.

8. In relazione alle persone giuridiche registrate nel loro territorio, gli Stati membri, in base alle pertinenti norme relative alla protezione dei dati, cercano di raccogliere informazioni riguardo alle persone fisiche coinvolte nella creazione, nella direzione e nel finanziamento di tali persone giuridiche, in quanto mezzo per impedire la penetrazione della criminalità organizzata nel settore pubblico e nel settore privato che opera secondo la legge. Si dovrebbe esaminare in che modo tali dati possono essere sistematicamente elaborati ed analizzati e resi disponibili per lo scambio con altri Stati membri nonché, se del caso, con organismi responsabili a livello di Unione della lotta contro la criminalità organizzata, secondo adeguate norme elaborate dal Consiglio (cfr. orientamento politico n. 13).

Data limite: fine 1998.

Responsabili: Stati membri/Consiglio/Commissione.

9. Le possibilità offerte dai fondi strutturali, in particolare il Fondo sociale europeo nel contesto dell'azione di sostegno del mercato del lavoro e il programma URBAN, dovrebbero essere mobilitate per impedire che le grandi città dell'Unione diventino terreno fertile per la criminalità organizzata. Tali fondi possono aiutare coloro che rischiano maggiormente di essere esclusi dal mercato del lavoro e migliorare così le condizioni sociali che possono contribuire allo sviluppo della criminalità organizzata. Occorrerebbe rivolgere particolare attenzione ai gruppi non pienamente integrati nella società, in quanto essi possono costituire bersagli vulnerabili per le organizzazioni criminali. Dovrebbe essere potenziato uno scambio di informazioni sui progetti che si sono rivelati efficaci in questo campo. In questo contesto va tenuto conto dei risultati delle consultazioni annuali tra i capi di polizia delle capitali degli Stati membri (cfr. orientamento politico n. 14).

Data limite: fine 1998.

Responsabili: Commissione/Stati membri.

10. Gli Stati membri dovrebbero procedere a regolari consultazioni con i servizi competenti della Commissione al fine di analizzare i casi di frode ai danni degli interessi finanziari della Comunità, e di approfondire la conoscenza e la comprensione di questi fenomeni in tutta la loro complessità nell'ambito dei meccanismi e dei quadri esistenti. All'occorrenza dovrebbero essere istituiti meccanismi aggiuntivi che permettano di procedere a tali consultazioni su base regolare. A questo riguardo occorrerebbe tener conto delle future relazioni tra Europol e l'unità della lotta antifrode della Commissione (UCLAF).

Data limite: fine 1997.

Responsabili: Stati membri/Commissione/Europol.

11. Il Consiglio dovrebbe adottare un'azione comune che definisca uno specifico programma pluriennale volto a combattere la criminalità organizzata, comprese le frodi ai danni degli interessi finanziari delle Comunità, e che permetta azioni specifiche per la formazione dei principali responsabili delle politiche di prevenzione, dello scambio di informazioni, della ricerca, nonché per altre forme di miglioramento delle capacità e dei metodi operativi.

Data limite: fine 1997.

Responsabili: Consiglio/Commissione.

12. Dovrebbero essere sviluppate misure volte a proteggere certe professioni vulnerabili dall'influenza della criminalità organizzata, per esempio attraverso l'adozione di codici di condotta. Uno studio dovrebbe proporre misure specifiche, compresa un'azione legislativa, per impedire che notai, avvocati, contabili e revisori dei conti siano sfruttati dalla criminalità organizzata o in essa implicati e per assicurare che le loro organizzazioni professionali si impegnino nell'elaborazione e nell'applicazione di detti codici di condotta a livello europeo (cfr. orientamento politico n. 13).

Data limite: metà 1998 e, se possibile, azione comune a metà 1999.

Responsabili: Consiglio/Commissione/Stati membri [in cooperazione con le libere organizzazioni professionali interessate, ad esempio la commissione consultiva degli avvocati della Comunità europea (CCBE)].

Capitolo III Strumenti giuridici, campo d'applicazione, attuazione

Il presente capitolo si ispira agli orientamenti politici n. 1, 2, 3, 4, 5 e 15 del Consiglio europeo.

Raccomandazioni:

13. Gli Stati membri ritengono che le convenzioni che figurano in appresso e nella raccomandazione 14 siano essenziali per la lotta contro la criminalità organizzata (cfr. orientamento politico n. 2). Gli Stati che non le hanno ancora ratificate dovrebbero presentare proposte ai loro parlamenti per ottenere una rapida ratifica entro il calendario previsto. Qualora una convenzione non sia ratificata entro la data stabilita, questi Stati ne riferiscono le ragioni al Consiglio per iscritto ogni sei mesi fino a quando la convenzione non sarà ratificata.

Se, per una qualsiasi ragione, uno Stato membro non ratifica una convenzione entro un lasso di tempo ragionevole, il Consiglio valuta la situazione alla ricerca di una soluzione. Nell'ambito del patto di preadesione (cfr. orientamento politico n. 5) da elaborare con i paesi candidati dell'Europa centrale e orientale, inclusi gli Stati baltici, si dovrebbe cercare di ottenere da questi paesi un impegno analogo.

1. Convenzione europea di estradizione, Parigi 1957.

2. Secondo protocollo della convenzione europea di estradizione, Strasburgo 1978.

3. Protocollo della convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale, Strasburgo 1978.

4. Convenzione sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato, Strasburgo 1990.

5. Convenzione relativa alla mutua assistenza tra amministrazioni doganali, e relativo protocollo, Napoli 1967.

6. Accordo relativo al traffico illecito via mare, che dà effetto all'articolo 17 della convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope, Strasburgo 1995.

7. Convenzione contro il traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope, Vienna 1988.

8. Convenzione europea per la repressione del terrorismo, Strasburgo 1977.

Data limite: fine 1998.

Responsabili: Stati membri.

14. Le seguenti convenzioni dell'Unione europea dovrebbero essere ratificate (cfr. orientamento politico n. 2) entro le date limite indicate in appresso, tenuto conto, se del caso, della disponibilità di relazioni esplicative. Nell'elaborare nuove convenzioni, il Consiglio dovrebbe fissare una data limite per la relativa adozione e attuazione, secondo le prescrizioni costituzionali degli Stati membri.

1. Convenzione relativa alla procedura semplificata di estradizione tra gli Stati membri dell'Unione europea - fine 1998.

2. Convenzione Europol - fine 1997 come ultima data limite.

3. Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee - metà 1998.

4. Convenzione sull'uso dell'informatica nel settore doganale - fine 1998.

5. Convenzione sul miglioramento dell'estradizione tra gli Stati membri dell'Unione europea - fine 1998.

6. Protocolli della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee - metà 1998.

Responsabili: Stati membri/Consiglio.

Inoltre, si dovrebbe fare il possibile per garantire che le attuali discussioni sui progetti di strumenti, in particolare quelle concernenti il progetto di terzo protocollo della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, il progetto di convenzione sulla corruzione e il progetto di convenzione, detto Napoli II, sulla cooperazione doganale, siano concluse entro il 1997.

Responsabile: il Consiglio.

15. Dovrebbe essere istituito un meccanismo, basato sull'esperienza acquisita con il modello sviluppato nella Task Force «Azione finanziaria», per la reciproca valutazione dell'attuazione e dell'osservanza, a livello nazionale, degli strumenti e delle iniziative dell'Unione europea o degli altri strumenti e iniziative internazionali in materia penale, nonché della normativa, delle politiche e prassi nazionali che ne risultano (cfr. orientamento politico n. 3). A tale «valutazione reciproca» si dovrebbe procedere, in via prioritaria, in relazione alla cooperazione giudiziaria ed essa potrebbe, qualora l'esperienza si rivelasse positiva, essere estesa ad altri campi di esecuzione.

La valutazione dovrebbe fondarsi sui seguenti principi: parità degli Stati membri, fiducia reciproca, oggetto e criteri prestabiliti per una valutazione in forma di autovalutazione e, per quanto concerne la procedura di valutazione reciproca, liste di controllo e l'assicurazione che esperti di tutti gli Stati membri parteciperanno, nell'una o nell'altra fase, al processo di valutazione. I risultati della valutazione rimarranno riservati a meno che lo Stato membro desideri renderli pubblici.

Data limite: fine 1997/ metà del 1998.

Responsabile: Consiglio/Stati membri/Commissione.

16. Al fine di rendere più efficace la cooperazione giudiziaria nella lotta contro la criminalità organizzata, i lavori attualmente in corso concernenti un progetto di convenzione di assistenza giudiziaria in materia penale dovrebbero essere portati a termine entro la fine del 1997 (cfr. orientamento politico n. 4). Occorrerebbe ampliare quanto prima il campo d'applicazione della convenzione tenendo conto, nel contempo, dell'esigenza di accelerare le procedure per la cooperazione giudiziaria per quanto riguarda la criminalità organizzata, con una considerevole riduzione dei tempi per la trasmissione delle richieste e delle relative risposte.

Si dovrebbero inoltre esaminare gli strumenti adottati dal Consiglio relativamente alle persone che cooperano con la giustizia e alla protezione dei testimoni, come pure le esigenze specifiche in materia di cooperazione di polizia connesse con le indagini che precedono il processo e la cooperazione giudiziaria in determinati paesi.

Negli attuali lavori su un progetto di convenzione si dovrebbe tenere specificamente conto delle esigenze della lotta contro la criminalità organizzata. A tal fine il gruppo di lavoro competente dovrebbe esaminare in che modo:

a) si possano rendere superflue, tra gli Stati membri dell'Unione europea, le riserve formulate in merito alla convenzione europea di assistenza giudiziaria del 1959 e al relativo protocollo, per esempio inserendo nel progetto disposizioni a salvaguardia del principio «non bis in idem», riesaminando il requisito della doppia incriminazione o ricorrendo al diritto di rifiuto a norma della convenzione solo nei casi in cui la richiesta possa pregiudicare la sovranità, la sicurezza, l'ordine pubblico o altri interessi essenziali dello Stato membro;

b) si potrebbe creare una base giuridica per l'applicazione transfrontaliera di alcuni moderni metodi investigativi, quali le consegne controllate, il dispiegamento di agenti infiltrati e l'intercettazione delle diverse forme di telecomunicazione.

Data limite: fine 1997/metà del 1998.

Responsabili: Stati membri/Consiglio

17. Si chiede al Consiglio di adottare rapidamente un'azione comune secondo cui possa essere riconosciuto come reato, in base alla normativa di ciascuno Stato membro, il fatto che una persona presente sul suo territorio partecipi a un'organizzazione criminale, a prescindere dal luogo dell'Unione in cui tale organizzazione è concentrata o svolge le sue attività criminali (cfr. orientamento politico n. 1). Tale reato potrebbe consistere nel comportamento di cui all'articolo 3, paragrafo 4 della convenzione di estradizione, adottata dal Consiglio il 27 settembre 1996. Poiché le tradizioni giuridiche variano a seconda degli Stati membri, si potrebbe ritenere accettabile, per un periodo limitato, che non tutti gli Stati membri siano in grado di adottare immediatamente la definizione elaborata di comune accordo.

Data limite: fine 1997.

Responsabile: Consiglio.

Inoltre il Consiglio dovrebbe esaminare in quale misura e nell'ambito di quali settori prioritari un eventuale ravvicinamento o armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri possa contribuire alla lotta contro la criminalità organizzata. Dall'esame dovrebbero in particolare emergere proposte concrete circa i settori che potrebbero essere considerati prioritari e una valutazione degli effetti pratici sulla lotta contro la criminalità organizzata di un ravvicinamento o armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri in tali settori.

Data limite: metà del 1999.

Responsabile: Consiglio.

18. Inoltre, per le future discussioni sulla criminalità organizzata ci si dovrebbe basare specificamente sui seguenti punti di partenza, la maggior parte dei quali sono stati convenuti dal Consiglio nella relazione sulla criminalità organizzata nel 1993, tenendo conto nel contempo dei diritti delle persone e in particolare del presunto reo e dei terzi in buona fede:

a) si dovrebbero combattere le forme di reato che pregiudicano gli interessi finanziari delle Comunità, in stretta cooperazione tra gli Stati membri e la Commissione;

b) occorrerebbe introdurre la responsabilità delle persone giuridiche qualora le stesse siano state implicate nella criminalità organizzata;

c) occorrerebbe prevedere limiti temporali sufficienti ai fini del perseguimento di reati gravi connessi con la criminalità organizzata;

d) dovrebbe essere affrontato il problema della frode e contraffazione per quanto riguarda tutti gli strumenti di pagamento, compresi quelli elettronici (cfr. orientamento politico n. 15).

Data limite: fine 1998.

Responsabili: Consiglio/Stati membri/Commissione.

Capitolo IV Cooperazione pratica tra forze di polizia, autorità giudiziarie e dogane nella lotta contro la criminalità organizzata

Il presente capitolo si ispira agli orientamenti politici n. 6, 7, 8 e 9 definiti dal Consiglio europeo.

Raccomandazioni:

19. Laddove non esistano ancora, sarebbe necessario creare, rispettando pienamente la struttura costituzionale di ciascuno Stato membro, dei punti di contatto nazionali, centrali, allo scopo di accelerare lo scambio di informazioni e il completamento delle procedure relative alla domanda di cooperazione per l'applicazione della legge, allorché una determinata autorità nazionale in un qualsiasi Stato membro ritenga più efficace rivolgersi direttamente ad un punto di contatto centrale anziché mettersi in contatto diretto con l'autorità competente in un altro Stato membro (cfr. orientamento politico n. 7). Per quanto riguarda la convenzione Europol, l'unità centrale nazionale ivi contemplata dovrebbe essere il punto di contatto che opera a nome di tutte le autorità preposte all'applicazione della legge del relativo Stato membro. È auspicabile che punti di contatto esistenti quali l'ufficio centrale nazionale dell'Interpol, gli uffici Sirene, ecc., siano riuniti in questo punto di contatto centrale, o che sia almeno stabilito uno stretto collegamento tra tali unità.

I suddetti punti di contatto dovrebbero servire da interfaccia per permettere alle autorità competenti degli Stati membri e alla Commissione di entrare in contatto tra di loro il più celermente possibile. Una seconda funzione dei punti di contatto summenzionati potrebbe essere quella di fungere da punto focale nazionale per fornire alle autorità preposte all'applicazione della legge informazioni in materia di legislazione, giurisdizione e procedure nazionali. Le pertinenti informazioni relative a questi punti di contatto centrali si troverebbero presso il Segretariato generale del Consiglio e sarebbero periodicamente aggiornate.

Data limite: fine 1997.

Responsabili: Stati membri/Consiglio/Commissione.

20. L'orientamento politico n. 6 sottolinea l'importanza del coordinamento tra le autorità competenti preposte all'applicazione della legge a livello nazionale. Pertanto, tenendo conto delle strutture costituzionali e delle tradizioni nazionali, nonché del fatto che ciascuno Stato decide in merito alle proprie strutture interne, è auspicabile che siano istituiti a livello nazionale gruppi pluridisciplinari integrati, se non esistono ancora, per operare specificamente nel settore della criminalità organizzata (cfr. orientamenti politici n. 6 e 9). A differenza dei punti di contatto di cui alla raccomandazione n. 19, il cui compito principale è quello di facilitare i contatti e di inoltrare informazioni agli altri Stati membri, i gruppi di coordinamento dovrebbero avere sufficientemente conoscenza delle investigazioni a livello nazionale, in materia penale, per contribuire allo sviluppo di politiche nazionali nella lotta contro la criminalità organizzata.

Questi gruppi potrebbero discutere i risultati delle analisi di Europol al fine di avviare su larga scala indagini pluridisciplinari congiunte che coinvolgano due o più Stati membri. In considerazione del gran numero di compiti da svolgere, è necessario garantire un efficace coordinamento tra le autorità che conducono le indagini e le autorità giudiziarie. Per favorire un buon svolgimento della cooperazione è opportuno che i punti di contatto nazionali e il gruppo pluridisciplinare integrato cooperino molto strettamente tra di loro.

Data limite: metà del 1998.

Responsabili: Stati membri/Europol/Commissione.

21. Tenendo conto degli ordinamenti giuridici nazionali, salvaguardando l'indipendenza della magistratura e tenendo conto altresì che ciascuno Stato membro decide in merito alle proprie strutture interne, gli Stati membri dovrebbero cercare di mettere in comune le loro risorse a livello europeo istituendo una rete di cooperazione giudiziaria. La rete disporrebbe di un mandato speciale e sarebbe composta da addetti ai lavori che dispongano di una vasta esperienza pratica nella lotta alla criminalità organizzata. In questo contesto si potrebbe esaminare lo studio che stanno svolgendo le autorità belghe nel quadro del programma Grotius per la creazione di una rete di contatto nel settore giudiziario (cfr. orientamento politico n. 8).

Per sviluppare questa rete, ciascuno Stato membro dovrebbe designare un punto di contatto centrale che consenta lo scambio di informazioni tra le autorità giudiziarie nazionali, nel pieno rispetto della tutela prevista dalla legislazione nazionale.

Questa rete disporrà di un appropriato sostegno logistico da parte delle strutture del terzo pilastro, per discutere questioni pratiche di cooperazione giudiziaria, e fungerà da centro di scambi, sede di risoluzione dei problemi e luogo di contatto fra le autorità giudiziarie a livello nazionale (4).

Occorrerebbe effettuare uno studio approfondito per esaminare la collocazione e il ruolo delle autorità giudiziarie nelle loro relazioni con Europol, di pari passo con l'ampliamento delle competenze di quest'ultimo (cfr. orientamento politico n. 10). A questo proposito e qualora l'esperienza della rete si riveli positiva, si potrebbe considerare l'eventualità a lungo termine di trasformarla in una struttura a carattere più permanente, che potrebbe diventare un interlocutore importante di Europol.

Data limite: metà 1998.

Responsabile: Consiglio.

22. Nell'ambito del Consiglio dovrebbe essere istituito nell'ambito delle strutture del terzo pilastro un gruppo pluridisciplinare «Criminalità organizzata», composto da autorità competenti ad alto livello e incaricato di elaborare orientamenti politici per il coordinamento della lotta alla criminalità organizzata. Contemporaneamente, sarebbe soppresso il gruppo di lavoro «Criminalità organizzata internazionale» creato nell'ambito del gruppo Direttore III, mentre il gruppo di lavoro «Droga e criminalità organizzata» limiterebbe il suo operato alle questioni in materia di droga relative ai compiti svolti a norma dell'articolo K del trattato o sarebbe abolito. Si chiede al Coreper di esaminare la questione al fine di prendere una decisione.

L'istituzione del gruppo pluridisciplinare non impedirebbe che altri gruppi di lavoro del Consiglio possano occuparsi di questioni esclusivamente riguardanti, per esempio, la cooperazione di polizia contro la criminalità organizzata. Spetta al comitato K4 decidere sull'appropriato coordinamento tra gruppi di lavoro sotto la sua responsabilità.

Al nuovo gruppo di lavoro «Criminalità organizzata», cui parteciperebbero autorità competenti quali i rappresentanti di squadre di coordinamento comparabili, laddove esse siano state designate, o almeno con l'apporto di tali squadre, insieme con funzionari aventi competenze politiche e rappresentanti di Europol, potrebbe essere attribuito il compito di individuare, sulla base della valutazione della cooperazione pratica, i problemi che possono essere risolti solo tramite decisioni politiche, e di elaborare le strategie e politiche dell'Unione in materia di lotta alla criminalità organizzata nonché di svolgere un lavoro di preparazione per materie che richiedono decisioni ad alto livello. Si tratterebbe di decisioni su nuovi strumenti (ad esempio concernenti la cooperazione di polizia a livello pratico), di priorità nella lotta alla criminalità organizzata e di altri tipi di accordi necessari per un'efficace lotta contro la criminalità organizzata.

Data limite: fine 1997.

Responsabili: Consiglio/Coreper.

Capitolo V Piena operatività di Europol ed estensione del suo mandato e dei suoi compiti

Il presente capitolo si ispira agli orientamenti politici n. 5 e 10 definiti dal Consiglio europeo.

Raccomandazioni:

23. Gli Stati membri e il Consiglio dovrebbero prendere tutte le necessarie misure preparatorie e di bilancio per consentire a Europol di iniziare le sue attività non oltre la metà del 1998.

Responsabili: Stati membri/Consiglio.

24. Si dovrebbero studiare, per Europol, possibilità di cooperazione e collegamento con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali. A tal fine, il Consiglio dovrebbe elaborare uno o più strumenti giuridici adeguati, grazie ai quali sia possibile mantenere contatti con la Commissione e con quei paesi terzi che rappresentano i principali partner degli Stati membri nella lotta alla criminalità organizzata, con le pertinenti organizzazioni internazionali, quali l'Interpol e Organizzazione mondiale delle dogane (OMD).

Data limite: fine 1999.

Responsabili: Stati membri/Consiglio/Europol.

25. Fatti salvi i risultati della CIG, il mandato e i compiti di Europol saranno quanto prima ulteriormente sviluppati, tenendo conto della decisione dei capi di Stato e di governo al vertice di Dublino, con inclusione dei seguenti punti:

a) Occorrerebbe permettere a Europol di contribuire e dare sostegno alla preparazione, al coordinamento e all'attuazione di specifiche azioni investigative condotte dalle autorità competenti degli Stati membri, comprese le azioni operative di unità miste che includano rappresentanti di Europol con una funzione di sostegno. La legislazione di ciascuno Stato membro determinerà l'autorità competente, sia essa di polizia, doganale o giudiziaria;

b) occorrerebbe consentire a Europol di invitare gli Stati membri a svolgere indagini in casi specifici. A tale proposito, Europol potrebbe prendere l'iniziativa di segnalare alle competenti autorità di uno o più Stati membri l'importanza di indagini su determinate questioni, fermo restando che tale iniziativa non comporterebbe per gli Stati membri interessati alcun obbligo di agire di conseguenza;

c) Europol dovrebbe sviluppare una competenza specifica da mettere a disposizione degli Stati membri per assisterli nelle indagini in materia di criminalità organizzata transnazionale (cfr. orientamento politico n. 10);

d) occorrerebbe sfruttare pienamente le possibilità offerte da Europol nei settori delle tecniche e del sostegno operativi, dell'analisi dei dati e degli archivi di analisi (ad esempio registri di autoveicoli o altri beni rubati). Lo sviluppo di tecniche operative potrebbe concretarsi in studi sulle prassi seguite a livello nazionale e dell'Unione e sulla loro efficacia, nonché nello sviluppo di strategie, politiche e tattiche comuni. Lo sviluppo di un sostegno operativo potrebbe, tra l'altro, concretarsi in organizzazione di incontri, elaborazione di piani d'azione comuni e loro attuazione, analisi strategiche, agevolazione dello scambio di informazioni, sostegno analitico per indagini nazionali multilaterali, sostegno tecnico e tattico, sostegno giuridico, offerta di attrezzature tecniche, stesura di manuali comuni, assistenza nella formazione, valutazione dei risultati e consulenza fornita alle autorità competenti degli Stati membri;

e) si potrebbe cercare di ottenere l'accesso per Europol al sistema d'informazione Schengen o al sistema europeo che gli succederà.

Il Consiglio dovrà valutare, fatta salva la rapida ratifica e attuazione della convenzione Europol, se lo sviluppo del ruolo di Europol richieda la modifica della convenzione e, in caso affermativo, adottare disposizioni immediate. Nel frattempo si dovrebbe consentire all'UDE di eseguire pienamente il proprio mandato.

Dovrebbe essere realizzato uno studio approfondito volto ad esaminare la collocazione e il ruolo delle autorità giudiziarie nelle loro relazioni con Europol, di pari passo con l'ampliamento delle competenze di Europol.

Data limite: fine 1998.

Responsabili: Stati membri/Consiglio/Europol.

Capitolo VI Criminalità organizzata e denaro

Il presente capitolo si ispira agli orientamenti politici n. 5, 10, 11 e 12 definiti dal Consiglio europeo.

Raccomandazioni:

26. In materia di riciclaggio dei capitali e confisca dei proventi di reato si dovrebbero prevedere le misure seguenti:

a) al fine di migliorare lo scambio internazionale di dati di polizia, è necessario creare un sistema per lo scambio di informazioni relative al sospetto riciclaggio di denaro a livello europeo, nel rispetto delle pertinenti norme sulla protezione dei dati. A tal fine, la convenzione Europol dovrebbe essere integrata da una disposizione che permetta a Europol di intervenire in questo campo (cfr. orientamento politico n. 10);

b) occorrerebbe generalizzare il più possibile la penalizzazione del riciclaggio dei proventi di reato e si dovrebbe creare una base giuridica per la più ampia gamma possibile di poteri investigativi in materia. Andrebbe vagliata l'opportunità di estendere la fattispecie del riciclaggio alla condotta negligente. Si dovrebbe avviare uno studio per potenziare la ricerca e il sequestro dei proventi illeciti della criminalità organizzata e l'esecuzione delle decisioni giudiziarie di confisca dei relativi beni (cfr. orientamento politico n. 11);

c) occorrerebbe introdurre norme in materia di confisca che consentano la confisca a prescindere dalla presenza dell'autore del reato, ad esempio in caso di decesso o latitanza (cfr. orientamento politico n. 11);

d) dovrebbe essere studiata la possibilità d'una spartizione, a livello degli Stati membri, dei beni confiscati a seguito di cooperazione internazionale (cfr. orientamento politico n. 11);

e) l'obbligo di segnalazione previsto dall'articolo 6 della direttiva sul riciclaggio dei capitali dovrebbe essere esteso a tutti i reati connessi con la grande criminalità e alle persone e professioni diverse dalle istituzioni finanziarie menzionate nella direttiva. Gli Stati membri dovrebbero vagliare l'opportunità che in caso di inadempimento dell'obbligo di segnalare le operazioni sospette sia prevista la comminazione di sanzioni dissuasive (cfr. orientamento politico n. 11). Al contempo le autorità tributarie dovrebbero essere soggette, a norma del loro diritto nazionale, ad un analogo obbligo di segnalazione in merito alle operazioni connesse con la criminalità organizzata, almeno per quelle concernenti l'IVA e le accise. Deve essere migliorata la cooperazione tra punti di contatto a norma della direttiva;

f) occorre affrontare il problema del riciclaggio dei capitali via Internet e tramite gli strumenti monetari elettronici ed esigere che, nell'ambito dei sistemi di pagamento e di messaggi elettronici, i messaggi inviati contengano l'indicazione dettagliata dell'originatore e del beneficiario (cfr. orientamento politico n. 11);

g) occorre impedire che un ricorso eccessivo ai pagamenti in contanti e agli scambi in valuta in contanti da parte di persone fisiche e giuridiche serva a dissimulare la conversione dei proventi di reato in proprietà di altro genere (cfr. orientamento politico n. 11).

Inoltre, il Consiglio e la Commissione dovrebbero esaminare, alla luce degli strumenti nazionali ed internazionali esistenti, la necessità di introdurre disposizioni comuni per la lotta alla criminalità organizzata nei settori della contraffazione economica e commerciale nonché della contraffazione e della falsificazione di banconote e monete in previsione dell'introduzione della moneta unica.

Data limite: fine 1998.

Responsabili: Consiglio/Europol/Commissione.

27. Per i membri potenziali dell'Unione occorre creare una normativa adeguata e sensibilizzare l'opinione pubblica, specialmente il settore finanziario, quanto alla lotta al riciclaggio di denaro e ad altre forme di criminalità finanziaria. Tale materia dovrebbe essere considerata altamente prioritaria nel quadro del dialogo strutturato e dei programmi quale PHARE. La necessità che i paesi in questione aderiscano agli impegni internazionali in materia, in particolare alla convenzione del Consiglio d'Europa sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato, dovrebbe anch'essa essere esaminata nel patto di preadesione sulla cooperazione anticrimine (cfr. orientamento politico n. 5).

Data limite: fine 1999.

Responsabili: Consiglio/Commissione.

28. Si dovrebbe effettuare uno studio, basato sull'esperienza pratica, per determinare in che misura vada ulteriormente sviluppata negli Stati membri la normativa concernente i procedimenti penali e le procedure di cooperazione internazionale ai fini della ricerca, del sequestro e della confisca dei proventi di reato, nonché le indagini di carattere finanziario a tal fine.

Data limite: fine 1999.

Responsabili: Stati membri/Commissione.

29. Si dovrebbero sviluppare normative volte alla lotta contro la criminalità organizzata correlata alla frode fiscale, nel rispetto delle pertinenti norme sulla protezione dei dati (cfr. orientamento politico n. 12). A tale scopo occorrerebbe approfondire i seguenti punti:

- nei casi connessi alla criminalità organizzata, non dovrebbe esistere alcuno ostacolo giuridico a che le autorità tributarie siano autorizzate o obbligate a scambiare, a livello nazionale, informazioni con le autorità competenti dello Stato membro in questione, in particolare con le autorità giudiziarie, nel pieno rispetto dei diritti fondamentali;

- la frode fiscale associata alla criminalità organizzata dovrebbe essere trattata alla stregua di qualsiasi altra forma di criminalità organizzata, anche qualora le leggi in materia fiscale contengano disposizioni speciali per il recupero dei proventi della frode fiscale;

- gli esborsi a fini criminali quali la corruzione non dovrebbero essere detraibili dalle tasse;

- dovrebbero essere migliorate, a livello sia nazionale che europeo, la prevenzione e la repressione della frode organizzata in materia di IVA e di accise, comprese le implicazioni transnazionali.

Data limite: fine 1998.

Responsabili: Stati membri/Consiglio/Commissione.

30. Gli Stati membri dovrebbero esaminare le modalità di azione e garantire un'adeguata protezione contro l'uso da parte delle organizzazioni criminali delle agevolazioni offerte dai centri finanziari off-shore, soprattutto di quelli posti sotto la loro giurisdizione. Riguardo ai centri finanziari off-shore ubicati altrove, il Consiglio dovrebbe sviluppare una politica comune, coerente con le politiche interne degli Stati membri, per impedire che le organizzazioni criminali attive nell'Unione se ne avvalgano (cfr. orientamento politico n. 12).

Data limite: 1998.

Responsabili: Stati membri/Consiglio/Commissione.

(1) Si rammenta che il Consiglio europeo ha anche accolto con favore la relazione della presidenza irlandese sull'intensificazione della lotta alla criminalità organizzata (cfr. 11564/4/96 CK4 53 REV 4) e ha chiesto al Consiglio di rafforzare il suo segretariato al fine di attuare rapidamente le misure proposte nella relazione.

(2) Le autorità incaricate dell'applicazione della legge citate nel piano d'azione includono, se del caso, i suoi organi di controllo finanziario nonché i servizi doganali, anche se in un determinato Stato membro questi ultimi non sono considerati autorità incaricate dell'applicazione della legge.

(3) Ciascuna raccomandazione indica l'organo o gli organi cui spetta la responsabilità dell'attuazione. In ogni caso è evidente che l'organo o gli organi in questione eserciteranno tale responsabilità nell'ambito delle proprie competenze, come stabilito dal trattato sull'Unione europea.

(4) Cfr. documento approvato dal Consiglio europeo di Dublino, CK4 53, REV 4.

ALLEGATO

Lettera del presidente del gruppo ad alto livello alla CIG

Il gruppo ad alto livello, istituito dal Consiglio europeo (Dublino, 13 e 14 dicembre 1996) ed incaricato di esaminare la lotta contro la criminalità organizzata in tutti i suoi aspetti, è stato anche invitato a riferire alla conferenza intergovernativa in merito a qualsiasi questione relativa ad una modifica del trattato.

Nella riunione del 9 aprile 1997 il gruppo ad alto livello ha adottato un piano d'azione contenente orientamenti politici da far sottoscrivere dal Consiglio europeo (Amsterdam, 16 e 17 giugno 1997), nonché un piano d'azione dettagliato che traduce, come necessario, gli orientamenti politici in un programma di lavoro che dovrà essere applicato dall'Unione e dai suoi Stati membri. Il piano d'azione figura in allegato alla presente lettera.

Nell'adottare la relazione, a volte dopo lunghe discussioni su alcuni punti il gruppo ad alto livello ha convenuto che il consenso raggiunto non pregiudica le posizioni che le delegazioni potrebbero assumere in sede di conferenza intergovernativa, soprattutto riguardo a talune proposte già all'ordine del giorno della conferenza medesima.

Innanzi tutto è emersa la necessità di operare una distinzione tra le raccomandazioni del gruppo al Consiglio europeo che potrebbero richiedere una modifica del trattato e le raccomandazioni che potrebbero essere attuate in base all'attuale trattato ma che potrebbero essere tradotte in disposizioni del nuovo trattato, affinché quest'ultimo rifletta meglio il carattere prioritario che l'Unione deve conferire alla lotta contro la criminalità organizzata.

In secondo luogo, pur avendo in un certo numero di occasioni accennato alla questione del miglioramento dell'efficacia della cooperazione europea nel settore della giustizia e degli affari interni, il gruppo ha giudicato di non doversi concentrare su questioni di carattere essenzialmente istituzionale, come il processo decisionale e gli strumenti dell'Unione. Nonostante tali questioni siano di notevole importanza anche per la capacità dell'Unione di lottare contro la criminalità organizzata, il gruppo si è astenuto dal prendere posizione in quanto si tratta di questioni che sono comunque all'esame della conferenza intergovernativa.

Negli orientamenti politici presentati dal gruppo, è stato raccomandato di conferire a Europol poteri operativi, come definito nell'orientamento politico n. 10. Il gruppo invita la CIG a verificare se ciò richieda una modifica dell'articolo K.1.9 del trattato e ad agire di conseguenza.

Altre raccomandazioni, pur non portando necessariamente ad una modifica del trattato, potrebbero essere ancor meglio applicate se il futuro trattato fornisse una base giuridica ed istituzionale. Ciò vale per l'orientamento politico n. 3, che prevede un meccanismo reciproco di valutazione dell'applicazione ed attuazione degli strumenti relativi alla cooperazione internazionale in materia penale. Inoltre, l'orientamento politico n. 5 sottolinea la necessità di una maggiore cooperazione nella lotta contro la criminalità organizzata con i pertinenti paesi terzi. Anche una siffatta cooperazione dovrebbe poter essere riflessa nel trattato.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 497Y0815(01).1

Le discussioni del gruppo, oggetto dei capitoli II e III, potrebbero fornire anche ulteriori elementi per un esame da parte della conferenza intergovernativa, soprattutto riguardo all'esigenza di rendere il livello della cooperazione giudiziaria pratica simile a quello della cooperazione tra forze di polizia.

Il gruppo ha dedicato un certo tempo ad esaminare il contributo che potrebbe fornire il ravvicinamento o l'armonizzazione legislativa alla lotta contro la criminalità organizzata. Ha deciso di limitarsi ad un orientamento politico relativo alle organizzazioni criminali (cfr. orientamento politico n. 1), nella prospettiva di assicurare il contesto più efficace possibile per una cooperazione pratica. La conferenza intergovernativa prenderà atto del fatto che secondo il gruppo occorre esaminare se il ravvicinamento o l'armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri possa contribuire alla lotta contro la criminalità organizzata (cfr. orientamento politico n. 1).

Il gruppo ritiene che uno stretto coordinamento, a livello sia nazionale che dell'Unione, tra i diversi organismi (polizia, organi giudiziari, dogane) che partecipano alla lotta contro la criminalità organizzata rivesta un'importanza fondamentale. Sebbene un siffatto coordinamento debba essere essenzialmente raggiunto mediante misure organizzative, dovrebbe poter essere riflesso nel trattato in quanto questione di principio.

Lo stesso dicasi per la nozione di prevenzione in quanto corollario necessario della repressione. Come affermato in diversi punti della relazione (cfr. orientamento politico n. 13), la prevenzione (in particolare nel settore della corruzione, della frode e del riciclaggio) richiede non soltanto rinnovati sforzi tra gli Stati membri e una maggiore collaborazione tra gli stessi a livello dell'Unione europea, ma pure il ricorso a tutte le possibilità di cui dispone l'Unione nell'ambito del primo pilastro.

Infine, in considerazione della generale necessità dell'Unione di organizzarsi meglio nella lotta contro la criminalità organizzata, in tutte le sue forme questo fenomeno dovrebbe essere menzionato in quanto tale tra gli obiettivi della cooperazione dell'Unione nell'ambito del terzo pilastro.