Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sull’attuazione del pacchetto sull’economia circolare: possibili soluzioni all’interazione tra la normativa in materia di sostanze chimiche, prodotti e rifiuti»

[COM(2018) 32 final]

(2018/C 283/08)

Relatore: Brian CURTIS

Consultazione da parte della Commissione 12.2.2018 Base giuridica Articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea Decisione dell’Ufficio di presidenza 19.9.2017 (in previsione della consultazione) Sezione competente Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente Adozione in sezione 3.5.2018 Adozione in sessione plenaria 23.5.2018 Sessione plenaria n. 535 Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti) 185/01/01

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore l’approccio adottato dalla Commissione nell’esplorare in maniera sistematica la gamma di opzioni che potrebbero contribuire a risolvere una serie di problemi individuati nell’interazione tra la normativa in materia di sostanze chimiche, prodotti e rifiuti.

1.2. Il CESE reputa lodevole che la Commissione abbia adottato a questo riguardo un tipo di visione proattiva a lungo termine. Il processo di transizione avrà inevitabilmente una durata prolungata, ma richiederà un costante incoraggiamento per poter essere portato avanti e dovrà tener conto degli sviluppi in corso nel campo delle tecnologie di individuazione e trattamento.

1.3. Garantire la salute pubblica, in particolare quella dei consumatori finali dei prodotti, è essenziale per rafforzare la fiducia nei principi dell’economia circolare.

1.4. Anche la salute e la sicurezza dei lavoratori che operano negli impianti di riciclaggio sono a rischio se non viene attuata un’azione globale, in particolare per affrontare la questione delle sostanze ereditate. È pertanto essenziale fornire informazioni complete ai sindacati.

1.5. Bisognerebbe dare la priorità alla piena applicazione del regolamento REACH e di altre normative sulle sostanze chimiche già in vigore. La legislazione esistente, volta a consentire di evitare fin dall’inizio che le sostanze chimiche pericolose entrino nel ciclo dei materiali, non è ancora pienamente applicata, in particolare per quanto riguarda l’ingresso nell’UE dei prodotti provenienti da paesi terzi.

1.6. Il CESE individua e raccomanda ulteriori investimenti in adeguate apparecchiature di cernita da parte delle imprese di riciclaggio ed esorta a considerare l’adozione di misure di sostegno economico e tecnico in questo settore.

1.7. Il CESE sostiene fermamente l’idea che una migliore informazione circa la presenza, la localizzazione e la concentrazione di sostanze chimiche pericolose nei prodotti e nei materiali recuperati dai rifiuti possa ridurre i problemi incontrati dagli operatori della catena di recupero.

1.8. L’individuazione delle fonti potenziali di valore o dell’azione di salvaguardia necessaria in materia di sostanze chimiche pericolose nel flusso di rifiuti sosterrà l’analisi costi/benefici che sarà necessaria per giustificare le misure legislative e gli interventi concreti da attuare.

1.9. È essenziale migliorare e rafforzare, se del caso, i requisiti in materia di individuazione e localizzazione dei prodotti importati che possono contenere sostanze estremamente preoccupanti ( Substances of Very High Concern — SVHC), al fine di vietarne, se necessario, l’utilizzo e adottare adeguati meccanismi di tracciamento nel corso dell’intero ciclo di vita del prodotto.

1.10. Il quadro giuridico dovrebbe offrire la stessa protezione, indipendentemente dal fatto che il prodotto sia fabbricato da materiali vergini o di recupero.

2. Introduzione

2.1. Nel suo parere sul pacchetto sull’economia circolare ( 1 ) ( 2 ) , il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ha rilevato la necessità di agevolare maggiormente il recupero dei materiali dal flusso di rifiuti, e ha osservato che occorre affrontare una serie di ostacoli giuridici, tecnici e finanziari. Uno di questi ostacoli è rappresentato dalla presenza di sostanze pericolose nei materiali di scarto, e la comunicazione in esame si inquadra in un sforzo volto a individuare gli obiettivi strategici, le sfide e le soluzioni per aumentare la circolarità nell’economia. Alcuni settori dovranno essere affrontati con strumenti non legislativi, ma l’obiettivo generale è quello di influire sulla politica futura.

3. Sintesi della proposta della Commissione

3.1. La comunicazione delinea una serie di obiettivi strategici, descrive le tematiche collegate e invita le parti interessate a prendere posizione sulle sfide individuate, al fine di contribuire a definire un percorso che porti a un’economia realmente circolare. Tali sfide sono raggruppate in quattro grandi categorie, seguendo un approccio esplorativo e non direttivo. Tenendo conto del documento di lavoro dei servizi della Commissione e dei contributi di membri del CESE e delle organizzazioni delle parti interessate della società civile, il presente parere è inteso a rispondere alla richiesta di offrire opzioni preferibili per affrontare le sfide principali. Per questo motivo, il contenuto principale del parere è presentato nella sezione finale «Osservazioni particolari».

3.2. La Commissione intende avviare una consultazione pubblica e incoraggiare le discussioni con il Parlamento europeo, il Consiglio e le parti interessate al fine di scegliere le opzioni e definire le azioni specifiche da adottare a livello generale o settoriale per lo sviluppo dei mercati di materie prime secondarie sostenibili. Le azioni successive saranno portate avanti in linea con i principi per legiferare meglio, e saranno predisposte delle valutazioni d’impatto prima che siano presentate proposte concrete che si prevede possano avere un impatto significativo.

4. Osservazioni generali

4.1. La legislazione dell’UE pertinente in materia disciplina gli ambiti delle sostanze chimiche, dei prodotti e dei rifiuti ( 3 ) . L’attuale quadro normativo presenta però alcune debolezze in quanto non garantisce che le informazioni sulle sostanze chimiche pericolose siano trasmesse lungo l’intero ciclo del materiale e i suoi eventuali cicli di vita successivi.

4.3. normativa in materia di prodotti può essere incentrata sulla sicurezza dei prodotti e anche sulla loro sostenibilità. La direttiva DSGP Lapuò essere incentrata sulla sicurezza dei prodotti e anche sulla loro sostenibilità. La direttiva DSGP ( 8 ) stabilisce i requisiti generali di sicurezza per i prodotti di consumo non alimentari. È inoltre pertinente una serie di normative specifiche sui prodotti, quali la direttiva sui giocattoli, il regolamento sugli imballaggi alimentari, la direttiva RoHS ( 9 ) e la direttiva sulla progettazione ecocompatibile. Nel suo parere su questo tema ( 10 ) , il CESE si pronuncia a favore di un «approccio integrato» alla progettazione ecocompatibile, la quale dovrebbe essere estesa al di là del suo attuale campo di applicazione. Un approccio integrato di questo tipo terrebbe conto dell’efficienza energetica e delle prestazioni dei prodotti, come anche dell’efficienza e delle prestazioni in termini di risorse e materiali.

4.4. normative in materia di rifiuti . La direttiva quadro sui rifiuti è stata oggetto di una serie di pareri del CESE, il quale ha sempre sostenuto l’obbligo, per gli Stati membri, di adottare un ordine di priorità in materia di rifiuti, in cui al primo posto vi sia la prevenzione della produzione di rifiuti, seguita dalla preparazione per il riutilizzo, dal riciclaggio o da altre forme di recupero e, come misura di ultima istanza, dallo smaltimento attraverso l’incenerimento e la messa in discarica. Il CESE ha inoltre raccomandato di rendere obbligatorio che gli Stati membri adottino regimi di responsabilità estesa del produttore e ha chiesto di rafforzare la disposizione che impone la raccolta differenziata dei rifiuti Sono inoltre pertinenti diverse. La direttiva quadro sui rifiuti è stata oggetto di una serie di pareri del CESE, il quale ha sempre sostenuto l’obbligo, per gli Stati membri, di adottare un ordine di priorità in materia di rifiuti, in cui al primo posto vi sia la prevenzione della produzione di rifiuti, seguita dalla preparazione per il riutilizzo, dal riciclaggio o da altre forme di recupero e, come misura di ultima istanza, dallo smaltimento attraverso l’incenerimento e la messa in discarica. Il CESE ha inoltre raccomandato di rendere obbligatorio che gli Stati membri adottino regimi di responsabilità estesa del produttore e ha chiesto di rafforzare la disposizione che impone la raccolta differenziata dei rifiuti ( 11 )

4.5. Per orientare le azioni future si possono fare alcune considerazioni generali: — una migliore informazione circa la presenza, la localizzazione e la concentrazione delle sostanze chimiche pericolose nei prodotti e nei materiali recuperati dai rifiuti può ridurre i problemi incontrati dagli operatori della catena di recupero e favorire la tutela dell’ambiente e della salute umana, — è essenziale evitare fin dall’inizio che le sostanze chimiche pericolose entrino nel ciclo dei materiali. La legislazione in vigore volta a impedire che ciò avvenga non è ancora pienamente applicata, — il quadro giuridico dovrebbe offrire la stessa protezione, indipendentemente dal fatto che il prodotto sia fabbricato da materiali vergini o di recupero.

4.7. Alcune delle questioni sollevate nella comunicazione in esame sono concettualmente complesse, in particolare quelle che riguardano i problemi derivanti dalla mancanza di armonizzazione e di allineamento delle norme. Il CESE ritiene che si dovrebbe dare la priorità alle questioni più concrete relative all’informazione e alle sostanze ereditate.

4.8. Tuttavia, dalla sintesi delle questioni fornita nella comunicazione in esame e dalla vasta gamma di iniziative già avviate o in corso di definizione per realizzare una reale economia circolare, risulta chiaro che non sarà possibile completare in tempi brevi il processo di transizione connesso all’eliminazione delle sostanze pericolose dai rifiuti e durante le operazioni di recupero o riciclaggio. È quindi opportuno adottare una visione proattiva a lungo termine, simile a quella applicata dalla Commissione.

5. Osservazioni particolari

Necessità di informazione

5.1. L’obiettivo è quello di assicurare che informazioni adeguate sulle sostanze problematiche contenute nei prodotti siano a disposizione di tutti gli attori della catena di approvvigionamento e, alla fine della catena, dei gestori dei rifiuti. Il modo migliore di proteggere la salute umana e l’ambiente è indubbiamente quello di riuscire a limitare fin dall’inizio l’entrata di sostanze chimiche pericolose nel ciclo economico. Questo consentirebbe anche di recuperare le materie prime dai rifiuti e di rafforzare l’economia circolare.

5.2. La messa a disposizione di informazioni complete ai sindacati può svolgere un ruolo essenziale nella tutela della salute dei lavoratori ed è pertanto essenziale.

5.3. La normativa REACH disciplina la fabbricazione, l’utilizzo e l’immissione sul mercato delle sostanze chimiche dell’UE. Il suo obiettivo primario è quello di garantire un elevato livello di protezione dell’uomo e dell’ambiente. Le relazioni prodotte da alcune associazioni di consumatori e dalla Commissione mettono in luce lacune nell’attuazione degli obblighi circoscritti di comunicazione lungo la catena di approvvigionamento imposti dal regolamento REACH.

5.4. La Commissione sta avviando uno studio di fattibilità sull’utilizzo di diversi sistemi informatici e di tecnologie e strategie di tracciabilità innovative che potrebbe consentire alle informazioni pertinenti di percorrere la catena di approvvigionamento dei prodotti fino a raggiungere i responsabili del riciclaggio. A questo riguardo sorgono i seguenti interrogativi: potrebbe un sistema di informazione obbligatorio offrire un valore aggiunto e come andrebbero gestite le merci importate nell’UE che possono contenere sostanze non autorizzate?

5.5. Il CESE reputa che, in larga misura, esistano già strumenti giuridici in grado di limitare la possibilità che sostanze SVHC entrino nel ciclo dei materiali. Si tratta, in particolare, di quelle disposizioni di legge che privilegiano e incentivano la sostituzione di tali sostanze con agenti chimici non pericolosi. Il CESE raccomanda che il regolamento REACH sia applicato pienamente e sia mantenuto al passo con l’evoluzione delle conoscenze scientifiche sulle caratteristiche di pericolosità delle sostanze chimiche, anche in relazione alle materie prime secondarie. Questo consentirà di tutelare la salute e la sicurezza dei lavoratori sul posto di lavoro e la salute dei consumatori finali, e rafforzerà inoltre la credibilità dell’economia circolare.

5.6. Per le merci importate, gli importatori sono già tenuti a identificare le sostanze SVHC. Si potrebbe rafforzare ulteriormente l’accento sulle misure volte a far rispettare l’obbligo imposto dal regolamento REACH ai fabbricanti e agli importatori di indicare nel dettaglio, nel loro fascicolo di registrazione e nella scheda dati di sicurezza, gli scenari di esposizione riguardanti la fase in cui la sostanza in questione diventa rifiuto. Inoltre potrebbero essere richieste informazioni più dettagliate, quali la descrizione di diversi scenari di fine vita per il riciclaggio, la preparazione per il riutilizzo o lo smaltimento. Questo potrebbe essere fatto in combinazione con l’applicazione dell’obbligo per i fabbricanti e gli importatori di prodotti di informare gli operatori economici della catena di approvvigionamento in merito alla presenza di sostanze SVHC nei loro articoli, e con una disposizione che imponga di individuare esattamente dove si trovano tali sostanze nel prodotto.

5.7. È essenziale migliorare e rafforzare, se del caso, i requisiti in materia di individuazione e localizzazione dei prodotti importati che possono contenere sostanze SVHC, al fine di vietarne, se necessario, l’utilizzo e adottare adeguati meccanismi di tracciamento nel corso dell’intero ciclo di vita del prodotto.

5.8. Il CESE teme che la piena individuazione delle sostanze SVHC in relazione agli accordi di libero scambio e agli accordi di partenariato economico possa costituire un problema.

5.9. In generale, le imprese di riciclaggio dovranno compiere ulteriori investimenti in apparecchiature di cernita adeguate e bisognerà considerare l’adozione di misure di sostegno economico e tecnico.

Rifiuti contenenti sostanze la cui presenza in prodotti nuovi non è più autorizzata

5.10. È ormai dal XIX secolo che negli Stati membri è in vigore una legislazione restrittiva in materia di composti chimici pericolosi, e le nuove sostanze chimiche vengono sottoposte a un rigoroso esame di pericolosità. Tuttavia, il processo continuo di valutazione del rischio fa sì che esistano prodotti, fabbricati in passato nel rispetto delle norme, che contengono sostanze SVHC e che quelli fabbricati oggi possano contenere sostanze che potrebbero essere vietate in futuro. Questo può significare che nella fase di trattamento e recupero dei rifiuti possano essere presenti delle «sostanze ereditate».

5.11. L’obiettivo è quello di agevolare il riciclaggio e di migliorare nel contempo l’utilizzo delle materie prime secondarie attraverso la promozione di cicli di materiali non tossici. Inoltre, nel considerare possibili restrizioni e le relative deroghe in materia di sostanze chimiche, è opportuno prestare maggiore attenzione al loro impatto sul riciclaggio e sul riutilizzo futuri.

5.12. La Commissione rileva che la questione delle sostanze ereditate continua a costituire un ostacolo per l’economia circolare e che dovrebbe essere sviluppato un metodo decisionale specifico a supporto delle decisioni relative alla riciclabilità dei rifiuti che contengono sostanze problematiche. Questo lavoro è in corso e dovrebbe essere completato entro la metà del 2019. In tale contesto è necessario elaborare orientamenti per garantire che la presenza di sostanze SVHC nei materiali recuperati sia meglio presa in conto nelle fasi iniziali di preparazione delle proposte per la gestione dei rischi, e la Commissione sta anche valutando la possibilità di adottare disposizioni di attuazione per consentire un controllo efficace del ricorso all’attuale esenzione dalla registrazione REACH per le sostanze recuperate.

5.13. La realtà delle sostanze ereditate solleva i seguenti interrogativi: come si concilia l’idea che i rifiuti siano una risorsa che dovremmo riciclare con la necessità di garantire che quelli contenenti sostanze SVHC siano recuperati per produrre soltanto materiali utilizzabili poi in modo sicuro? Si può consentire che i materiali riciclati contengano sostanze chimiche che non sono più autorizzate nelle materie primarie? Se sì, a quali condizioni?

5.14. L’obiettivo in relazione ai materiali riciclati è che le loro prestazioni e la loro composizione chimica si avvicinino il più possibile a quelle di materie primarie comparabili. Nel determinare la fattibilità dell’eliminazione delle sostanze preoccupanti, svolgono un ruolo significativo fattori di ordine economico e tecnico, suscettibili di variare notevolmente da caso a caso. Le opzioni strategiche sono quelle di imporre che tutte le materie prime primarie e secondarie soddisfino le stesse norme o di consentire che le materie secondarie possano essere oggetto di deroghe specifiche, limitate nel tempo.

5.15. Il CESE ritiene che qualsiasi criterio applicato in tale contesto debba impedire che le sostanze chimiche pericolose possano essere presenti nei materiali recuperati in concentrazioni che superano il livello consentito per i materiali vergini.

Mancanza di allineamento delle norme per stabilire quali rifiuti e sostanze chimiche siano pericolosi

5.16. Questa questione è strettamente collegata agli aspetti relativi all’armonizzazione di cui sopra ed entrambi sono complessi sul piano concettuale. Come descritto sopra, la produzione e l’utilizzo di sostanze chimiche e prodotti pericolosi sono soggetti a rigorose norme UE adottate per proteggere i lavoratori, i cittadini e l’ambiente da possibili danni. In maniera analoga, la gestione dei rifiuti è disciplinata da norme UE volte a raggiungere lo stesso risultato. Tuttavia, le ricerche hanno messo in luce che le due normative non sono completamente allineate ( 17 )

5.17. È necessario sviluppare un approccio più coerente tra le norme di classificazione delle sostanze chimiche e dei rifiuti. Ad esempio, con l’adozione di norme, simili a quelle della direttiva RAEE ( 18 ) , per altri gruppi di prodotti o flussi di materiali specifici (come mobili o prodotti tessili) che impongano un trattamento adeguato dei rifiuti contenenti sostanze chimiche pericolose prima che il materiale possa essere recuperato e utilizzato in nuovi prodotti. La Commissione intende pubblicare un documento di orientamento sulla classificazione dei rifiuti per aiutare i gestori e le autorità competenti ad avere un approccio comune alla caratterizzazione e alla classificazione dei rifiuti. Sarà promosso inoltre lo scambio di buone pratiche in relazione ai metodi di prova per la valutazione delle sostanze. Le parti interessate sono invitate a valutare se le norme in materia di classificazione della pericolosità debbano essere allineate in modo che i rifiuti siano considerati pericolosi sulla base delle stesse norme che si applicano ai prodotti.

Bruxelles, 23 maggio 2018. Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Luca JAHIER

(1) Parere del CESE in merito al Pacchetto sull’economia circolare (GU C 264 del 20.7.2016, pag. 98).

(2) Pacchetto sull’economia circolare adottato dalla Commissione il 2 dicembre 2015.

(3) Per le definizioni di rifiuti pericolosi si rimanda al «Documento di orientamento sulla definizione e classificazione dei rifiuti pericolosi» (Guidance document on the definition and classification of hazardous waste), giugno 2015.

(4) Relazione AEA n. 2/2016, pagg. 33-34.

(5) Regolamento (CE) n. 1272/2008 sulla classificazione, l’etichettatura e l’imballaggio.

(6) Regolamento (CE) n. 1907/2006 concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH).

(7) Regolamento sugli inquinanti organici persistenti — cfr. http://ec.europa.eu/environment/chemicals/international_conventions/index_en.htm.

(8) Direttiva 2001/95/CE sulla sicurezza generale dei prodotti (DSGP).

(9) Direttiva 2011/65/UE sulla restrizione dell’uso di determinate sostanze pericolose nelle apparecchiature elettriche ed elettroniche.

(10) Parere del CESE in merito al Piano di lavoro sulla progettazione ecocompatibile 2016-2019 (GU C 345 del 13.10.2017, pag. 97).

(11) Parere del CESE in merito al Pacchetto sull’economia circolare (GU C 264 del 20.7.2016, pag. 98).

(12) Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio.

(13) Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 2000/53/CE relativa ai veicoli fuori uso, 2006/66/CE relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori e 2012/19/UE sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche.

(14) Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti.

(15) Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti.

(16) Intervento del commissario Vella in merito all'accordo politico raggiunto per modernizzare la normativa in materia di rifiuti (disponibile solo in inglese).

(17) Ad esempio: Keeping it Clean: How to protect the circular economy from hazardous substances [L’economia circolare: come tenerla pulita proteggendola dalle sostanze pericolose]. Ufficio europeo per l’ambiente.

(18) Direttiva 2012/19/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 luglio 2012, sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche.