Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio che istituisce un quadro per la politica comunitaria in materia di acque»



Gazzetta ufficiale n. C 355 del 21/11/1997 pag. 0083



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio che istituisce un quadro per la politica comunitaria in materia di acque» () (97/C 355/16) Il Consiglio, in data 6 maggio 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 130 S del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Sánchez Miguel, in data 15 luglio 1997. Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 1° ottobre 1997, nel corso della 348a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La Commissione ha pubblicato la proposta di direttiva che istituisce un «Quadro per la politica comunitaria in materia di acque (2) (2) Doc. COM(97) 49 def.». A suo tempo il Comitato economico e sociale aveva già preso posizione in merito alla comunicazione () utilizzata come documento di riflessione sia dagli organismi comunitari sia dai rappresentanti degli ambienti socioeconomici che, nell'Unione europea, si occupano di acque. 1.2. Il risultato delle consultazioni è la presentazione da parte della Commissione della proposta di direttiva del Consiglio che, con il titolo di direttiva quadro, migliora la legislazione precedente chiarendo le norme applicabili, abrogando totalmente o parzialmente le direttive che la prassi ha reso obsolete. 1.2.1. Nonostante tale abrogazione gli orientamenti attualmente in vigore restano validi e vengono integrati alle norme proposte. In tal modo viene soddisfatto l'auspicio del Comitato () di conservare il quadro comunitario utilizzato per formulare la politica dell'Unione in materia di acque. 1.3. È opportuno sottolineare che la tecnica dell'armonizzazione tramite una direttiva quadro poggia su di una base pratica derivata dall'applicazione della legislazione esistente e dalla sua osservanza sia da parte degli organismi preposti alla politica delle acque che da tutte le parti interessate. Ciò ha permesso di correggere e migliorare la trasposizione delle direttive comunitarie, effettuata in molti casi in maniera assai differenziata, a seguito delle diverse condizioni climatiche ed economiche esistenti nell'UE e del diverso impatto delle attività umane sull'ambiente acquatico. 1.4. Vengono introdotte inoltre alcune novità rispetto alla comunicazione; tuttavia, nonostante la necessità d'una procedura pubblica e trasparente, alcune di queste non sembrano scaturire dalle consultazioni effettuate con gli organismi comunitari. 1.4.1. Uno degli elementi del documento in esame è l'esigenza d'informare la Commissione dell'attuazione dei piani di gestione dei bacini idrografici (PGBI) tramite relazioni obbligatorie realizzate dalle amministrazioni, creando, sulla base di tale nuova situazione, una maggiore trasparenza nell'applicazione della politica delle acque. 1.4.2. Questa migliore conoscenza del funzionamento dei piani di gestione dei bacini idrografici (PGBI) permetterà, da un lato, di controllarne e sorvegliarne la realizzazione e, dall'altro, d'intervenire in merito a tali piani quando le autorità degli Stati membri o la Commissione stessa lo ritengano opportuno. 1.4.3. La proposta include una serie di concezioni tecniche più avanzate, soprattutto tramite una impostazione combinata di lotta all'inquinamento. L'adozione, ad esempio, di norme di qualità ambientale definite nella Direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento () assume maggior rilievo, sebbene la direttiva quadro non faccia alcun diretto riferimento alle modalità ed alla metodologia impiegate per la definizione di tali norme (cfr. punto 3.7). 1.5. Al Comitato risulta che la Commissione, nel contesto delle strategie contro l'inquinamento, sta considerando una modifica della proposta che includa nella direttiva quadro una versione semplificata e aggiornata dei controlli previsti dalla Direttiva 76/464/CEE () sulle emissioni di piccole installazioni che causano un inquinamento delle acque. La modifica comporterebbe principalmente dei cambiamenti dell'articolo 21 della proposta di direttiva quadro, sostituendo le disposizioni sulle sostanze pericolose della Direttiva 76/464/CEE, la quale si aggiungerebbe alla lista di atti abrogati di cui all'articolo 26 della proposta. 1.5.1. Il Comitato considererebbe tale modifica un cambiamento positivo, soprattutto ai fini della determinazione di standard di qualità ambientale, e attende di valutare il testo ufficiale della proposta modificata. 2. Osservazioni generali 2.1. La Commissione presenta la proposta di direttiva «che istituisce un quadro per la politica comunitaria in materia di acque», poggiando sull'articolo 130 S (1) del Trattato, allo scopo di salvaguardare e migliorare l'ambiente acquatico dell'Unione europea, con l'obiettivo minimo di ottenere un buono stato delle acque superficiali, sotterranee e delle aree protette. A tale scopo si propone la creazione di strutture e di procedure amministrative che permettano la gestione e la protezione delle acque a livello qualitativo e quantitativo. 2.2. Il Comitato accoglie complessivamente con favore la proposta di direttiva quadro. Ritiene tuttavia opportuno formulare talune osservazioni volte a migliorare l'efficacia della politica delle acque, che è in definitiva l'obiettivo della proposta in esame. 2.3. Gli obiettivi che la direttiva quadro persegue poggiano su quattro assi fondamentali che ne consentono la realizzazione e cioè: 2.3.1. La definizione d'un quadro generale nell'ambito del quale gli Stati membri e gli organismi comunitari definiranno i principi di utilizzo e protezione durevole delle acque, non soltanto per i paesi dell'Unione europea, ma anche per i territori transfrontalieri che risulteranno coinvolti dalle misure adottate. 2.3.2. La costruzione di una rete di sicurezza per porre rimedio ai problemi a tutt'oggi non risolti o a quelli dovuti a fenomeni occasionali quali inondazioni, siccità, ecc. 2.3.3. La raccolta e l'analisi delle informazioni necessarie per verificare la situazione ambientale delle acque e per proporre politiche attuabili. 2.3.4. La trasparenza mediante la pubblicazione e diffusione delle informazioni raccolte. Il Comitato aggiunge l'esigenza che tali informazioni siano pubbliche (come indicato espressamente ai punti 3.9 e seguenti). 2.4. È opportuno sottolineare che la direttiva quadro tratta per lo più questioni connesse alla qualità delle acque e che gli aspetti quantitativi vengono considerati dal punto di vista della loro integrazione nella qualità, come elemento determinante dell'osservanza dei criteri stabiliti per gli obiettivi di qualità. Ciò viene evidenziato dalle definizioni di cui all'articolo 2, la maggior parte delle quali fanno riferimento a concetti connessi alla qualità delle acque, mentre le rimanenti si riferiscono a parametri connessi al costo. 2.5. Merita altresì rilevare l'inclusione di tematiche relative al costo delle acque, che non figuravano nella comunicazione. La questione può venir analizzata da diversi punti di vista, anzitutto quello delle compagnie di distribuzione dell'acqua, che sembrerebbe a prima vista esser quello maggiormente considerato nell'elaborare le norme contenute nel documento in esame. 2.5.1. Le organizzazioni ecologiche e socioeconomiche interessate a sostenere una nuova cultura in materia di acque ritengono che il prezzo rappresenti uno strumento che crea le premesse per il risparmio. Il Comitato ritiene corretta tale analisi nella misura in cui non poggi esclusivamente su criteri mercantilistici e rispetti invece la realtà produttiva e sociale. In tale contesto, e nella giusta misura, il prezzo potrebbe funzionare da meccanismo di dissuasione dal consumo eccessivo di acqua. Si può inoltre considerare che nei casi presunti di inquinamento, il prezzo possa essere uno strumento atto a rafforzare l'efficacia delle sanzioni, senza in alcun caso gravare sui consumi e sugli utilizzi necessari. 2.5.2. Tuttavia sembra opportuno apportare determinate precisazioni relativamente alle tariffe. Esse possono in linea di principio rappresentare un valido strumento per la politica delle acque, ma non debbono rispondere unicamente ad interessi economici. Il Comitato ritiene opportuno proporre meccanismi di trasferimento finanziario che contribuiscano a far sì che i futuri aumenti del prezzo delle acque vengano reinvestiti in misure di risparmio (ad esempio: miglioramento delle tecniche di coltivazione e di irrigazione) e permettano di mantenere i prezzi per i settori più interessati, come l'agricoltura, il settore industriale ed i consumi domestici. 2.6. Il progetto di direttiva quadro presenta un'ulteriore innovazione: la gestione dei piani dei bacini idrografici viene suddivisa tra differenti autorità amministrative che in taluni casi fanno parte di un unico paese e, in altri casi, di diversi Stati dell'Unione europea. Tali autorità dovranno comunque soddisfare obbligatoriamente gli obiettivi di cui all'articolo 4. 2.6.1. Allo scopo di orientare le possibili modalità di adempimento degli obiettivi dei piani idrologici transnazionali, qualora questi includano paesi che non fanno parte della Unione europea, si chiede alla Commissione di prendere l'iniziativa di definire o rafforzare: 2.6.1.1. Convegni internazionali nell'ambito delle istituzioni, che trattino obiettivi e politiche da sviluppare su un piano al di sopra di quello comunitario, come potrebbe essere il convegno di Helsinki «Protezione ed utilizzazione dei corsi d'acqua transfrontalieri e dei laghi internazionali (1) (1) GU L 186 del 5. 8. 1995 - Parere del CES GU C 34 del 2. 2. 1994.». 2.6.1.2. Azioni riguardanti problematiche dell'inquinamento più puntuali, rafforzando gli accordi volontari di ambito extracomunitario con settori della produzione, organismi istituzionali, utenti, ecc. ma con il medesimo orientamento utilizzato nel «Quinto programma d'azione comunitario in materia d'ambiente e sviluppo sostenibile (1) (1) Originale: GU C 138 del 17. 5. 1993 - Parere del CES: GU C 287 del 4. 11. 1992. Revisione: GU C 140 dell'11. 5. 1996 - Parere del CES: GU C 212 del 22. 7. 1996.». 2.7. La miglior informazione e, in particolare, la sua centralizzazione da parte della Commissione e dell'Agenzia europea per l'ambiente sembrano rispondere ad una delle richieste del Comitato nel già citato parere sulla comunicazione della Commissione. 2.7.1. Ciononostante il Comitato ritiene necessario che la proposta chiarisca che l'accesso all'informazione dev'essere garantito a tutti gli organismi e le persone interessate a portare a termine i piani di gestione dei bacini idrografici (PGBI). L'informazione dev'essere veramente pubblica affinché i cittadini dell'Unione possano familiarizzarsi con la cultura di prevenzione dell'inquinamento e del risparmio delle risorse idriche, il che rappresenterebbe un'estensione non soltanto degli obiettivi del «Quinto programma d'azione comunitario in materia d'ambiente e sviluppo sostenibile», ma anche di quelli dell'attuale revisione del medesimo. 2.8. Prevedere sanzioni da applicare in caso di mancata attuazione dei piani di gestione dei bacini idrografici (PGBI) ne rafforzerà l'applicazione. Tuttavia il Comitato considera come un handicap il fatto che spetti alle autorità nazionali definire tali sanzioni, essendo responsabili dell'attuazione dei piani proprio le autorità amministrative. Esso ritiene inoltre che l'assenza di una definizione dei criteri generali circa il contenuto delle sanzioni rischi di provocare difficoltà comparative tra i diversi paesi. 2.9. È opportuno evidenziare l'importanza degli allegati, dato che molti di essi corrispondono a capitoli delle direttive abrogate. Il Comitato considera più opportuno incorporare la parte teorica di tali allegati tra gli articoli della direttiva quadro, demandando agli allegati gli aspetti tecnici, per poterne così facilitare l'aggiornamento ogniqualvolta necessario. In caso contrario, le procedure particolareggiate di applicazione verrebbero lasciate in gran parte al comitato di cui all'articolo 25. 2.9.1. A prescindere dal risultato dell'esame del Consiglio, il Comitato ritiene che bisognerebbe adottare procedure adeguate che prevedano la consultazione delle organizzazioni degli utenti prima che il comitato di cui all'articolo 25 proceda all'adozione di modifiche agli allegati. 3. Osservazioni particolari 3.1. Il Comitato ritiene che gli articoli che rappresentano la base della proposta di direttiva quadro rispondano appieno alle raccomandazioni da esso formulate nel parere sulla comunicazione. Si propongono nondimeno talune aggiunte e/o suggerimenti per migliorare globalmente il contenuto degli articoli. 3.2. Articolo 2 (definizioni) Va riconosciuto lo sforzo positivo messo in atto dalla Commissione per sintetizzare un assieme di concetti che hanno contenuti diversi negli Stati dell'Unione, al fine di evitare problemi nel recepimento della direttiva nelle varie legislazioni nazionali. 3.2.1. Si raccomanda di aggiungere la definizione dei seguenti utilizzi delle acque: - utilizzo domestico; - utilizzo industriale e per la produzione d'energia; - utilizzo in agricoltura; - utilizzo destinato alle attività ricreative e sportive. 3.2.2. L'utilizzo nell'agricoltura genera un tipo di consumo delle acque e di inquinamento (prodotti fitosanitari, inquinamento diffuso, necessità di ammodernamento delle tecniche d'irrigazione, ecc.) differente dall'utilizzo industriale, e ciò necessita una definizione del medesimo. 3.3. Articoli 3 e 4 Questi articoli introducono una formula adatta a conseguire gli obiettivi della proposta di direttiva quadro. 3.3.1. I piani relativi ai bacini idrografici debbono venir realizzati per intero, indipendentemente dalla forma scelta dalle autorità di ciascuno Stato membro per gli organismi amministrativi, con una grande autonomia per quanto riguarda le modalità con le quali questi stabiliranno le strategie di collaborazione necessarie per realizzare obbligatoriamente le prescrizioni e gli obiettivi proposti nei piani relativi ai bacini idrografici. 3.3.2. Pur accettando l'ineluttabilità di eccezioni, queste debbono tuttavia essere il più ridotte possibile ed essere definite con precisione, nonché comunicate alla Commissione. In tal senso, introdurre nella direttiva quadro concetti d'interpretazione difficile e delicata quali il concetto «economicamente proibitivo» nell'articolo 4(4)(a), non agevola una buona applicazione della medesima. Il Comitato chiede pertanto che il riferimento venga soppresso. Si potrebbe tuttavia fare riferimento al rapporto «costi-benefici» e all'esigenza di considerare in tale rapporto i benefici sociali e ambientali. 3.4. Articolo 6 Va tenuto presente che sia le opere idrauliche destinate alla regolazione ed alla distribuzione delle risorse, sia le attività economiche che utilizzano e riguardano masse di acqua richiedono obbligatoriamente studi d'impatto ambientale conformi alle direttive che lo prevedono, aggiungendovi, se del caso, requisiti di tutela dell'ambiente. 3.5. Articolo 8 Quest'articolo richiede che all'interno di ciascun distretto idrografico vengano individuati tutti i corpi idrici significativi che possano venir destinati, ora od in futuro, alla produzione di acque destinate al consumo umano, nonché la definizione di norme di qualità ambientale affinché, dopo il trattamento, tali acque possiedano i requisiti prescritti dalla Direttiva 80/778/CEE (). 3.5.1. Tale misura va sostenuta e completata tramite: - l'obbligo di rivedere periodicamente (annualmente) lo stato dei corpi idrici in questione; - l'accesso pubblico al relativo registro. 3.6. Articolo 12 L'articolo tratta delle tariffe applicabili all'utilizzo delle acque, tema particolarmente complesso e delicato, in quanto ha ripercussioni sulle condizioni di vita di tutti i cittadini. È pertanto necessario agire con estrema cautela valutando la necessità di una revisione dei prezzi sulla base di criteri di tutela ambientale. 3.6.1. Tenendo conto del fatto che, in base al principio di sussidiarietà, compete agli Stati membri stabilire i sistemi di tariffazione per i vari utilizzi dell'acqua, la Commissione dovrà definire in modo del tutto chiaro i contenuti di tali sistemi. 3.6.2. L'attuale formulazione dell'articolo 12 (1) non definisce concetti importanti come: - chi recupera i costi (le imprese, le amministrazioni ....); - chi determina il prezzo; - in che modo saranno risarciti nelle zone protette i proprietari soggetti a vincoli di gestione sul loro terreno; - come si agisce nei casi in cui il mercato dell'acqua è liberalizzato; - su chi ricadono i costi globali del bacino idrografico (tutti i consumatori o solo i beneficiari di un servizio). 3.6.3. Le diversità climatiche, delle condizioni geografiche e commerciali, dei modelli di sviluppo territoriale, ecc. impongono uno sforzo per definire i criteri di deroga alle disposizioni della direttiva, tenendo sempre presente che la tariffazione delle risorse idriche deve rispettare l'accesso di ciascun cittadino all'approvvigionamento necessario a soddisfarne le necessità, e che i costi ambientali debbono in linea di massima essere imputati ai responsabili del consumo eccessivo e dell'inquinamento. 3.6.4. Il Comitato ritiene che per eliminare le incertezze esistenti, occorra attivare tutti i meccanismi consultivi necessari per elaborare le successive specifiche tecniche della tariffazione. 3.7. Articoli 13 e 21 (Strategie della Commissione per combattere l'inquinamento idrico) Il Comitato rileva con soddisfazione che, conformemente alla richiesta specifica avanzata nel parere sulla comunicazione (), per quanto riguarda le misure di base riguardanti l'emissione di inquinanti, la Commissione propone di applicare un «approccio combinato, in cui la riduzione dell'inquinamento alla fonte viene ottenuta fissando valori limite per le emissioni e norme di qualità ambientale». 3.7.1. Tuttavia, affinché tale approccio sia davvero efficiente nella lotta contro l'inquinamento delle acque, la direttiva quadro deve offrire una metodologia uniforme da seguire nel definire le norme di qualità ambientale, sia a livello comunitario - qualora si rivelino necessarie - sia a livello di Stati membri o di paesi esterni all'Unione il cui territorio fa parte dei bacini idrografici comunitari. 3.8. Articolo 16 Data l'importanza che rivestono i piani di gestione dei bacini idrografici per una corretta gestione delle risorse idriche, il Comitato ritiene opportuno che gran parte degli allegati V, VII ed VIII vengano integrati al testo normativo, per armonizzare l'adempimento delle raccomandazioni e delle specifiche tecniche in tutti i paesi dell'Unione. Si eviterebbe in tal modo la discrezionalità che in genere caratterizza la trasposizione degli allegati, dando così all'articolo 16 l'importanza che riveste nell'ambito generale degli obiettivi della direttiva quadro. 3.8.1. Sarebbe opportuno che i piani di gestione non comportino un aumento dei costi amministrativi, che avrebbe ripercussioni negative sul prezzo finale dell'acqua. 3.9. Articolo 20 Tale articolo impone la trasparenza e lo scambio delle informazioni ottenute applicando la direttiva quadro, tra Stati membri, Commissione ed Agenzia europea per l'ambiente. Il Comitato giudica soddisfacente il volume delle informazioni richieste, anche se ritiene per di più necessario rispettare i diritti dei cittadini, conformemente alla Direttiva 90/313/CEE () sull'accesso all'informazione in materia d'ambiente. 3.9.1. Per facilitare tale accesso le autorità competenti e gli organismi amministrativi responsabili dovrebbero istituire un registro pubblico capace di centralizzare in ciascuno Stato l'assieme delle informazioni, che dovrebbe venir periodicamente aggiornato. Tali informazioni dovrebbero comunque venir fornite al minor costo possibile. 3.10. Il Comitato ritiene che la direttiva quadro non tratti a sufficienza la partecipazione dei cittadini e della società alla gestione delle risorse idriche. Per concretizzare meglio tale partecipazione, il Comitato ritiene necessario un nuovo articolo che faccia riferimento: 3.10.1. Alla necessità ed all'obbligo di creare organismi consultivi delle autorità competenti cui partecipino i consumatori, le organizzazioni socioeconomiche, agricole ed ambientali, nonché esperti ed amministrazioni interessate, incaricati di esaminare, tra le altre problematiche, la definizione dei piani di gestione dei bacini idrografici ed il controllo della loro attuazione - sostenendo la Commissione - e di sviluppare azioni complementari d'informazione e sensibilizzazione sociale. 3.10.2. L'istituzione di registri pubblici obbligatori a livello di bacino idrografico, relativamente al controllo della qualità delle acque, di discariche, di concessioni e di quanti altri dati siano significativi per l'attuazione delle norme previste dagli articoli della direttiva quadro. 3.11. Il Comitato ritiene opportuno inoltre includere quanto segue nell'allegato VI: - nella parte A: un riferimento alla Direttiva 90/313/CEE sull'accesso all'informazione; - nella parte B: «(iii) strumenti di partecipazione dei cittadini». Bruxelles, 1° ottobre 1997. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () GU C 184 del 17. 6. 1997, pag. 20. () Doc. COM(96) 59 def. Comunicazione sulla politica comunitaria in materia di acque. Parere del CES: GU C 30 del 30. 1. 1997. () Cfr. il punto 7.2 del parere sulla comunicazione della Commissione - GU C 30 del 30. 1. 1997. () GU L 257 del 10. 10. 1996 - Parere del CES GU C 195 del 18. 7. 1994. () Concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico - GU L 129 del 18. 8. 1976. Le grandi industrie sono già controllate a norma della Direttiva sulla prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento. () Direttiva relativa alla qualità delle acque destinate al consumo umano. Originale: GU L 229 del 30. 8. 1980. Proposta di revisione: GU C 131 del 30. 5. 1995. - Parere del CES GU C 82 del 19. 3. 1996. () Punto 6.2 del parere sulla comunicazione - GU C 30 del 30. 1. 1997. () GU L 158 del 23. 6. 1990 - Parere del CES GU C 139 del 5. 6. 1989.