Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo seconda relazione sull'attuazione della direttiva 1999/5/CE riguardante le apparecchiature radio e le apparecchiature terminali di telecomunicazione e il reciproco riconoscimento della loro conformità /* COM/2010/0043 def. */





[pic] | COMMISSIONE EUROPEA | Bruxelles, 9.2.2010 COM(2010)43 definitivo RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO SECONDA RELAZIONE SULL'ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA 1999/5/CE riguardante le apparecchiature radio e le apparecchiature terminali di telecomunicazione e il reciproco riconoscimento della loro conformità RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO SECONDA RELAZIONE SULL'ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA 1999/5/CE riguardante le apparecchiature radio e le apparecchiature terminali di telecomunicazione e il reciproco riconoscimento della loro conformità INTRODUZIONE La direttiva R&TTE 1999/5/CE (qui di seguito "la direttiva")[1] istituisce un quadro per l'immissione sul mercato, la libera circolazione e la messa in servizio nell'Unione europea delle apparecchiature radio e delle apparecchiature terminali di telecomunicazione. Essa disciplina gran parte del mercato delle telecomunicazioni e delle apparecchiature radio, del valore di 90 miliardi di euro, e include tra l'altro telefoni mobili, trasmettitori per reti mobili, telefoni fissi e modem per la trasmissione di dati. Le infrastrutture per le telecomunicazioni diverse da quelle radio, quali i sistemi di commutazione, non rientrano nel suo campo di applicazione. La direttiva è applicabile nello Spazio economico europeo (SEE) e in Turchia in applicazione dell'accordo doganale UE-Turchia. La Svizzera ha allineato volontariamente la propria legislazione alle disposizioni della direttiva. Le apparecchiature oggetto della direttiva sono fortemente influenzate anche da altre normative europee, ad esempio il quadro normativo per le comunicazioni elettroniche[2] e in particolare la decisione sullo spettro radio[3] e le relative misure di attuazione per l'armonizzazione progressiva dello spettro. La presente relazione è stata elaborata in ottemperanza all'articolo 17 della direttiva che invita la Commissione a presentare periodicamente una relazione sull'applicazione della direttiva, indicando tra l'altro i progressi compiuti nella elaborazione delle norme pertinenti, nonché i problemi eventualmente insorti nel corso dell'applicazione della direttiva. La presente relazione si basa su: - la consultazione pubblica del 2007 in cui 60 rispondenti hanno risposto a circa 120 domande sull'applicazione della direttiva[4], - le procedure del comitato permanente (TCAM[5]), - le osservazioni delle autorità nazionali di sorveglianza del mercato e di altri interessati. La presente relazione evidenzia alcune difficoltà nell'applicazione della direttiva in termini degli effetti desiderati. Le soluzioni possibili saranno discusse in una valutazione d'impatto completa che sarà elaborata nel contesto di una futura revisione della direttiva, per la quale è prevista una proposta della Commissione entro il 2010. APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA Campo di applicazione della direttiva Il concetto giuridico di "apparecchiatura terminale di telecomunicazione" di cui all'articolo 2 costituisce un elemento essenziale del campo di applicazione della direttiva. La distinzione tra "apparecchiatura terminale di telecomunicazione" e "rete di telecomunicazione" è stata introdotta negli anni novanta al fine di impedire il predominio congiunto dei gestori di reti monopolistiche e fabbricanti associati di apparecchiature per l'utente. Questa distinzione e l'obbligo per i gestori di pubblicare le specifiche tecniche delle interfacce delle loro reti conformemente all'articolo 4, paragrafo 2 della direttiva, sono volti ad aprire il mercato delle apparecchiature per gli utenti a tutti i fabbricanti e quindi ad incoraggiare la concorrenza e l'innovazione. In seguito all'evoluzione della tecnologia e delle condizioni di mercato è opportuno riesaminare se questa distinzione promuova ancora la concorrenza. Inoltre le questioni attinenti alla concorrenza oggi includono anche aspetti di accesso ai contenuti che spesso sono indipendenti dai fornitori di terminali per gli utenti o dall'abbonamento a servizi di telecomunicazione. Il campo di applicazione della direttiva deve essere rivisto: ad esempio, i ricevitori radio e televisivi che non trasmettono via radio o via cavo non rientrano nel campo di applicazione della direttiva, a differenza di quelli che trasmettono segnali. Alcuni elementi piuttosto specifici delle apparecchiature radio sono parte integrante di sistemi disciplinati da altre normative UE in materia di sicurezza o da trattati internazionali, in particolare i sistemi di sicurezza marittima, terrestre e aeronautica che male si adeguano alle procedure e ai processi di standardizzazione R&TTE. Definizione dei requisiti essenziali All'articolo 3 della direttiva sono elencati i requisiti essenziali volti a garantire la tutela della salute, la sicurezza, la compatibilità elettromagnetica, nonché ad evitare interferenze dannose. In generale gli interessati considerano appropriato il modo in cui tali requisiti essenziali siano stati definiti nella direttiva. Tuttavia il concetto di uso previsto delle apparecchiature sembra creare confusione tra i requisiti essenziali della direttiva e altri interessi pubblici, quali la sicurezza e la libertà di comunicazione che non rientrano nel campo di applicazione della direttiva. L'articolo 3, paragrafo 3, lettera e), che consente all'UE di imporre requisiti supplementari riguardanti l'accesso a servizi di emergenza, è stato applicato più volte in relazione alle apparecchiature specifiche di sicurezza marittima e terrestre. Norme armonizzate a sostegno della direttiva La direttiva si basa sul principio del "nuovo approccio": la conformità alle norme armonizzate fornisce la presunzione di conformità ai requisiti essenziali della direttiva, una possibilità che generalmente è stata utilizzata dai fabbricanti di apparecchiature R&TTE. Le alternative alla conformità con i requisiti essenziali sono rimaste un'eccezione. Un insieme completo di norme armonizzate, attualmente oltre 200[6], è pubblicato periodicamente nella Gazzetta ufficiale. Le norme sono indispensabili per l'applicazione della direttiva. Sono stati riscontrati pochi problemi riguardanti l'incompatibilità delle norme con i requisiti essenziali della direttiva e di conseguenza la Commissione ha dovuto raramente offrire orientamenti agli organismi di standardizzazione. Ad esempio, nel 2007 alcuni sistemi WiFi RLAN da 5 GHz[7] interferivano con i radar meteorologici operanti nella stessa banda e conformi alla norma armonizzata. La Commissione e il TCAM sono intervenuti mediante linee guida per la revisione delle norme armonizzate e, in consultazione con gli interessati, hanno concordato un cammino di migrazione per l'adattamento dei prodotti WiFi RLAN prima della commercializzazione di massa. Successivamente all'assegnazione a livello globale della banda da 5 GHz all'uso mobile nonché ai servizi meteorologici nel 2003, l'intera gamma di applicazioni meteorologiche non è stata presa in considerazione nella standardizzazione europea. Questo caso dimostra che è necessaria la partecipazione al processo di standardizzazione di tutti gli interessati alla condivisione dello spettro. Inoltre alcune dati suggeriscono che talvolta le norme armonizzate sono troppo rigide. Le campagne di sorveglianza del mercato hanno dimostrato che una percentuale di dispositivi a bassa potenza privi di licenza sembra non essere conforme alle norme armonizzate (cfr. paragrafo 2.5); ciononostante non vi sono aumenti nel livello registrato di interferenze dannose. Come discusso in linea generale in due recenti comunicazioni della Commissione[8] [9], anche la consultazione ha confermato l'esistenza di barriere che impediscono alle PMI e ai consumatori di partecipare pienamente al processo di standardizzazione nel settore delle telecomunicazioni. Essa ha inoltre evidenziato che occorre una maggiore trasparenza nel processo di standardizzazione. L'area delle apparecchiature radio evidenzia in parte le difficoltà dell'UE a guidare la standardizzazione mondiale, come è stato osservato nel Libro bianco della Commissione sulla standardizzazione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione[10]. Il processo per l'assegnazione delle bande di frequenza e l'uso successivo è diverso tra continenti e le norme non sempre sono intercambiabili. La consultazione ha inoltre sottolineato che potrebbero essere migliorati i tempi della standardizzazione e dei relativi processi che portano a decisioni normative sull'uso dello spettro in modo da garantire un quadro normativo stabile per il lavoro tecnico. Questo richiederebbe un maggiore impegno delle amministrazioni a partecipare all'ETSI a vari livelli. Infine, la consultazione ha evidenziato la necessità di passare a norme armonizzate più flessibili e generiche, meno specifiche ad una tecnologia o applicazione particolare. Organismi notificati Qualora non siano ancora disponibili norme armonizzate o non siano state seguite dal fabbricante, la direttiva assegna agli organismi notificati il ruolo di assistere i fabbricanti nel processo di valutazione della conformità, in particolare per fornire pareri sulla documentazione tecnica dei prodotti. In pratica la maggior parte dei pareri degli organismi notificati riguarda prodotti che impiegano norme armonizzate per garantire la conformità ai requisiti essenziali della direttiva, ma per i quali i fabbricanti preferiscono l'approvazione di un organismo qualificato ed esperto, vista la complessità tecnica della valutazione di conformità. Numerosi organismi notificati sono stati notificati dagli Stati membri alla Commissione[11]. Gli organismi notificati hanno sede nello SEE e anche in paesi con i quali l'Unione europea ha concluso accordi di riconoscimento reciproco. Essi si organizzano su base volontaria nell'ambito dell’ Associazione per la conformità R&TTE [12]. Non sono emersi problemi specifici riguardanti la cooperazione tra fabbricanti e organismi notificati. Autorità di sorveglianza del mercato, applicazione della direttiva e conformità Ogni anno le autorità incaricate della sorveglianza del mercato notificano alla Commissione circa 50 casi di apparecchiature non conformi vietate nel loro mercato nazionale nell'ambito della clausola di salvaguardia di cui all'articolo 9. Le autorità di sorveglianza del mercato cooperano attivamente a livello UE e si incontrano regolarmente nel gruppo ADCO (amministrazione e cooperazione) . Il gruppo ADCO coordina campagne congiunte di sorveglianza e dovrebbe approfittare delle disposizioni introdotte dal nuovo quadro normativo[13] per aumentare la su cooperazione. Le campagne del passato hanno già evidenziato le preoccupazioni per i livelli di conformità in talune famiglie di prodotti . In particolare, è stato osservato un livello molto basso di conformità alle disposizioni della direttiva tra le apparecchiature radio di bassa potenza , nonché per altre classi di prodotti, ma in misura minore. Diversi importatori e fabbricanti di queste apparecchiature non sono a conoscenza della direttiva o la ignorano deliberatamente. Diversi interessati hanno osservato che questo fatto non ha comportato rischi evidenti per la sicurezza del consumatore e l'integrità delle reti di telecomunicazione o un aumento delle interferenze dannose. Le imprese che rispettano la direttiva considerano i prodotti non conformi come una distorsione sleale della concorrenza. La rintracciabilità dei prodotti difettosi è oggetto di preoccupazioni: le autorità di sorveglianza del mercato spesso non sono in grado di identificare il fabbricante o il responsabile dell'immissione sul mercato di un prodotto, in particolare nel caso degli operatori più piccoli. Questa situazione comporta un dispendio di energia e di costi per l'identificazione dei fabbricanti o degli importatori e ostacola un'assegnazione più efficiente delle limitate risorse delle autorità di sorveglianza del mercato. Per migliorare la rintracciabilità nella consultazione è stata suggerita la registrazione on-line obbligatoria dei fabbricanti o dei loro prodotti e/o un adattamento della direttiva al nuovo quadro normativo. La direttiva prevede misure di salvaguardia (articolo 9), ad esempio il divieto di vendita. Nell'ambito della procedura esistente le misure nazionali sono consentite a condizione di essere notificate alla Commissione. Tale procedura è considerata troppo lunga, perché generalmente non può essere completata prima della fine del ciclo di vita del prodotto non conforme. Nel suo parere riguardante lo snellimento del contesto normativo per l'uso dello spettro il gruppo per la politica in materia di spettro radio (RSPG)[14] ha raccomandato di esaminare la possibilità di estendere, all'occorrenza, un'eventuale clausola nazionale di salvaguardia all'intero mercato UE[15]. Disposizioni non utilizzate o poco utilizzate L'applicazione dell'articolo 3, paragrafo 3, lettere da a) a d) e lettera f), che consente all'UE di imporre ulteriori requisiti di pubblico interesse per combattere la frode o garantire l'interoperabilità o la privacy, è stata presa in considerazione numerose volte ma poi non è stata applicata. Non sono state ricevute notifiche di scollegamento di apparecchi terminali a norma dell'articolo 7, paragrafo 4 o notifiche di divieto di commercializzazione di apparecchiature conformi di cui all'articolo 9, paragrafo 5. Quando le interfacce radio nazionali saranno armonizzate in seguito alle misure di attuazione tecnica di cui alla decisione sullo spettro radio[16] sarà inutile valutare la loro equivalenza a norma dell'articolo 4, paragrafo 1 della direttiva ai fini dell'assegnazione di un identificatore di classe. La direttiva contiene diciotto disposizioni amministrative ed è stata messa in questione la pertinenza di alcune di esse. Vari tipi di apparecchiature molto piccole quali le etichette RFID o gli impianti cocleari emettono segnali radio che difficilmente possono causare interferenze dannose. Potrebbe quindi non essere giustificato applicare tutte le disposizioni amministrative della direttiva a tali dispositivi piuttosto benigni, in particolare visto l'onere amministrativo. I piccoli dispositivi hanno bisogno di uno spettro per poter funzionare, quindi è necessario tenere conto delle decisioni normative riguardanti lo spettro per tali dispositivi. Coerenza con altre disposizioni del diritto UE Oggi un numero sempre maggiore di prodotti di massa, quali i giocattoli, includono un dispositivo radio e ciò comporta situazioni complesse, procedure multiple di valutazione della conformità nonché interpretazioni e pratiche non armonizzate tra Stati membri. Mentre la direttiva è fortemente complementare alla decisione sullo spettro radio[17], esistono alcune questioni di demarcazione e di coerenza tra entrambi questi strumenti giuridici che fanno sorgere incertezze nella loro applicazione. Inoltre il risultato della revisione del quadro normativo per le comunicazioni elettroniche[18] e delle direttive RoHS[19] o RAEE[20], nonché delle misure di attuazione a norma della direttiva Eco Design 2005/32/CE hanno un impatto importante sulle apparecchiature R&TTE. La direttiva R&TTE non è completamente coerente con questi testi normativi e ciò comporta problemi di applicazione e interpretazione. Il TCAM e la corretta applicazione della direttiva Il comitato della direttiva tiene circa tre riunioni di due giorni all'anno, con la partecipazione di quasi tutti gli Stati membri. Mentre nei primi anni della direttiva il comitato discuteva principalmente di questioni di applicazione comune, oggi il comitato tratta sempre più questioni normative, difficoltà di applicazione e l'applicazione potenziale dell'articolo 3, paragrafo 3 e quindi ha la possibilità di stipulare requisiti ulteriori. Nel TCAM gli Stati membri hanno concordato un approccio armonizzato a questioni specifiche. Tuttavia, non è sempre stato possibile un accordo su un approccio comune, in particolare per quanto riguardi tecnologie innovative. Questo fatto potrebbe aver indotto alcune imprese e alcuni investitori a introdurre prodotti innovativi al di fuori dell'Europa. Non sono stati applicati criteri comuni alle notifiche a norma dell'articolo 6, paragrafo 4 di apparecchiature che utilizzano bande di frequenza non armonizzate. Da gennaio 2008 il sistema di notificazione in linea One-Stop ha ridotto le conseguenze delle discrepanze nazionali esistenti, senza tuttavia risolverle. Durante la consultazione alcuni hanno auspicato che le conclusioni del TCAM siano vincolanti per tutti gli Stati membri, in particolare per quanto riguarda alcuni dettagli operativi della direttiva. Sfide tecnologiche La direttiva ha consentito di affrontare la maggior parte degli sviluppi tecnologici. Tuttavia è particolarmente difficile il caso di apparecchiature riconfigurate mediante operazioni degli utenti e/o di un organismo diverso dal fabbricante iniziale, quali il "Software Defined Radio" (SDR) o la radio cognitiva riconfigurabile . L'attuale direttiva, che presume che un unico organismo giuridico sia responsabile della progettazione e della conformità di un'apparecchiatura, non è adatta a questo tipo di flessibilità. La direttiva R&TTE e il quadro generale per la competitività e l'innovazione in questo settore Dalla sua entrata in vigore la direttiva è stata essenziale per il consolidamento del mercato interno dei prodotti che rientrano nel suo campo di applicazione. Il quadro funziona bene per l'immissione sul mercato di apparecchiature che utilizzano tecnologie note e facilita inoltre la loro evoluzione, in particolare mediante la revisione tempestiva delle norme armonizzate. D'altro canto la direttiva sembra essere meno adatta all'immissione sul mercato di prodotti basati su tecnologie radio fondamentalmente nuove e non ancora disciplinate da norme armonizzate. In assenza di norme armonizzate il fabbricante deve consultare un organismo notificato per commercializzare un prodotto. Nel suo parere sullo snellimento del contesto normativo per l'uso dello spettro[21] il RSPG ha notato che gli interessati (organismi notificati, fabbricanti…) sembrano incapaci di stabilire con certezza la conformità di apparecchiature radio ai requisiti essenziali della direttiva R&TTE qualora non sia applicata o non esista una norma armonizzata. Inoltre i responsabili della regolamentazione tendono a sottoporre prodotti radio innovativi a limiti d'uso conservativi all'interno delle bande consentite. Una questione che pur non rientrando nel campo di applicazione della direttiva è strettamente legata all'introduzione di tecnologie radio innovative riguarda l'insufficienza dello spazio negli spettri attuali per le innovazioni , il cui uso sarebbe quindi legalmente ostacolato. Gli Stati membri offrono tuttavia la possibilità di diritti sperimentali d'uso che possono sostenere lo sviluppo di tecnologie innovative a livello nazionale. Passando dalla fase della ricerca e dello sviluppo alla commercializzazione, la mancanza di norme armonizzate che consentono di immettere sul mercato prodotti innovativi nel rispetto delle normative, di disponibilità di allocazioni di spettro e di condizioni associate d'uso può creare incertezza giuridica e quindi scoraggiare gli investitori potenziali. Tuttavia, l'aumentata flessibilità per l'uso dello spettro introdotta mediante la revisione del 2009 del contesto normativo delle comunicazioni elettroniche potrebbe offrire una soluzione. Viste le sfide connesse ad un contesto normativo complesso e alquanto inflessibile, le imprese potrebbero scegliere di spostare le fasi di test pilota, precommerciali e commerciali in altre aree come gli Stati Uniti d'America. Una tale decisione impedirebbe il completo sviluppo del potenziale delle tecnologie radio innovative in Europa. CONCLUSIONI La direttiva è stata essenziale nel completamento del mercato interno per le apparecchiature radio, sostituendo migliaia di misure di conformità nazionali e introducendo un contesto normativo leggero che facilita l'innovazione e la concorrenza. Globalmente il contesto normativo istituito dalla direttiva ha consentito di raggiungere gli scopi prefissi : un elevato livello di tutela della salute e di sicurezza per gli utenti, la compatibilità elettromagnetica per i terminali di telecomunicazione e delle apparecchiature radio, nonché l'impedimento di interferenze dannose. Per quanto riguarda l'uso dello spettro, nonostante la limitata conformità tecnica osservata in alcuni tipi di prodotti, non vi sono prove di un aumento del livello di interferenze dannose. Si potrebbe concludere che le norme sono troppo rigide e che una revisione dell'impostazione tecnica in questo settore comporterebbe un utilizzo più efficace dello spettro. Due questioni principali meritano un esame più approfondito: l'immissione sul mercato delle tecnologie radio innovative nell'ambito della procedura esistente per l'istituzione delle necessarie decisioni normative riguardanti l'uso dello spettro nonché le norme armonizzate e la rintracciabilità del fabbricante o del responsabile dell'immissione sul mercato dei prodotti. [1] GU L 91 del 7.4.1999, pagg. 10–28. [2] Direttiva 2009/140/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, recante modifica delle direttive 2002/21/CE che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica, 2002/19/CE relativa all’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all’interconnessione delle medesime e 2002/20/CE relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica, nonché la direttiva 2009/136/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, recante modifica della direttiva 2002/22/CE relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica, della direttiva 2002/58/CE relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche e del regolamento (CE) n. 2006/2004 sulla cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell’esecuzione della normativa a tutela dei consumatori . [3] Decisione n. 676/2002/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa ad un quadro normativo per la politica in materia di spettro radio nella Comunità europea (decisione sullo spettro radio) (676/2002/CE). [4] Un riassunto delle risposte è disponibile all'indirizzo: http://ec.europa.eu/enterprise/rtte/index_en.htm [5] Comitato per la valutazione della conformità e la sorveglianza del mercato delle telecomunicazioni [6] http://ec.europa.eu/enterprise/rtte/harstand.htm. [7] Radio Local Access Networks. [8] COM(2008)133 def. Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo e al Comitato economico e sociale europeo - Verso un maggior contributo della normalizzazione all'innovazione in Europa. [9] COM(2008)394 def. Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - "Pensare anzitutto in piccolo" (Think Small First) - Uno "Small Business Act" per l'Europa. [10] COM(2009) 324 def. Libro bianco - Ammodernamento della normalizzazione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nell'UE: prospettive [11] http://ec.europa.eu/enterprise/newapproach/nando/index.cfm?fuseaction=directive.notifiedbod y&dir_id=22&type_dir=NO%20CPD&pro_id=99999&prc_id=99999&ann_id=99999&prc_anx=99999 [12] http://www.rtteca.com/ [13] Decisione n. 768/2008/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 luglio 2008 relativa a un quadro comune per la commercializzazione dei prodotti e che abroga la decisione 93/465/CEE. Regolamento (CE) n. 765/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 luglio 2008 che pone norme in materia di accreditamento e vigilanza del mercato per quanto riguarda la commercializzazione dei prodotti e che abroga il regolamento (CEE) n. 339/93.Regolamento (CE) n. 764/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 luglio 2008 , che stabilisce procedure relative all’applicazione di determinate regole tecniche nazionali a prodotti legalmente commercializzati in un altro Stato membro e che abroga la decisione n. 3052/95/CE. [14] Il gruppo sulla politica dello spettro radio (RSPG) è un gruppo consultivo per la Commissione europea composto dei rappresentanti degli Stati membri responsabili della politica dello spettro (see: http://rspg.ec.europa.eu/). [15] Raccomandazione 5.19 del documento RSPG0 8-246 (http://rspg.ec.europa.eu/rspg_opinions/index_en.htm) [16] V. pag. 2. [17] V. pag. 2. [18] V. pag. 2. [19] Direttiva sulla restrizione dell'uso di determinate sostanze pericolose nelle apparecchiature elettriche ed elettroniche (2002/95/CE). [20] Direttiva sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (2002/96/CE). [21] RSPG08-246 (http://rspg.ec.europa.eu/rspg_opinions/index_en.htm)