Parere in merito al Libro Verde «Per una politica energetica dell'Unione europea»

(96/C 100/15)

Il Comitato delle regioni, in data 13 marzo 1995, ha deciso, conformemente all'articolo 198 C del Trattato che istituisce la Comunità europea, di elaborare un parere in merito al Libro verde di cui sopra.

La Commissione 5 «Assetto territoriale, ambiente ed energia» del Comitato delle regioni ha approvato il parere all'unanimità il 29 maggio 1995.

Il Comitato delle regioni ha adottato a maggioranza il 20 luglio 1995, nel corso dell'8a sessione plenaria, il seguente parere della Commissione 5 («Assetto territoriale, ambiente ed energia») elaborato dal relatore Penttilä.

1. Antefatti

1.1. La Commissione europea, nel gennaio del 1995, ha approvato il Libro verde «Per una politica energetica dell'Unione europea».

1.2. Scopo del documento è alimentare il dibattito sulla necessità di una presenza più forte dell'Unione europea nel campo della politica energetica, ovvero sull'esigenza di una politica energetica dell'Unione.

1.3. Il Libro verde espone le principali sfide che si pongono all'UE nei prossimi anni e ne analizza gli attuali obblighi nel settore energetico; lo studio è basato sull'analisi della situazione presente e delle prospettive future.

1.4. I principali obiettivi della politica energetica dell'Unione, a giudizio della Commissione europea, sono quelli di soddisfare le esigenze dei consumatori al minor costo possibile e quello di garantire la sicurezza dell'approvvigionamento e la protezione ambientale.

1.5. La Commissione europea individua i seguenti quattro orientamenti per la politica energetica dell'Unione:

- l'esigenza di rafforzare la concertazione e la cooperazione;

- la necessità di una visione globale delle politiche energetiche nazionali e comunitarie;

- le difficoltà di sviluppo coerente dei diversi strumenti di politica a causa della mancanza di chiarezza nella definizione delle responsabilità della Comunità in materia di politica energetica;

- l'esistenza di due tipi di sfide in materia di ambiente, una derivante dalle forme classiche di inquinamento e l'altra dai rischi di cambiamento climatico.

1.6. Nell'autunno del 1995, la Commissione europea spera di poter redigere un Libro bianco sulla politica energetica comunitaria basato sul dibattito concernente il Libro verde.

1.7. Con il presente documento, il Comitato intende principalmente formulare le osservazioni ed i punti di vista essenziali degli enti regionali e locali.

2. Il principio di sussidiarietà nella politica energetica europea

2.1. Durante la riunione del 21 aprile 1995, il Comitato, nel parere in merito alla Revisione del Trattato di Maastricht, ha proposto una nuova formulazione del principio di sussidiarietà, sancito dal secondo comma dell'articolo 3 B del Trattato che istituisce l'Unione europea, il quale reciterebbe:

«La Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possano essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri, dagli enti locali e regionali competenti in virtù del diritto nazionale degli Stati membri.»

2.2. L'enumerazione delle competenze dell'Unione e degli Stati membri faciliterà l'applicazione del principio di sussidiarietà, che il Comitato esorta gli Stati membri ad applicare a livello nazionale, ovvero nei confronti delle regioni e degli enti locali. Tale principio procede inoltre ad una differenziazione tra i poteri pubblici, nella misura in cui i livelli superiori sono tenuti ad intervenire solo quando quelli inferiori non riescono ad agire in modo soddisfacente.

2.3. Il Comitato reputa utile e fondamentale l'applicazione del principio di sussidiarietà alla politica energetica dell'Unione. Allo scopo di delineare i principali compiti della politica energetica comunitaria e degli Stati membri, il Comitato formula il seguente parere sulle funzioni degli enti locali e regionali nei confronti della politica energetica.

Politica energetica integrata

2.4. L'energia viene prodotta e consumata localmente, e anche il suo trasferimento e la sua distribuzione hanno conseguenze a tale livello; la politica energetica ha sempre un impatto sulla sfera locale e regionale. Il miglioramento delle condizioni di vita nelle città e nelle zone rurali spesso implica azioni di politica energetica ben pianificate. Una politica energetica integrata, che tenga conto dell'impatto delle decisioni in materia di energia sulle esigenze dello sviluppo locale, sull'occupazione, sulla protezione ambientale e sui fattori sociali può essere attuata nel modo più efficace a livello locale e regionale. Tale approccio è inoltre conforme all'Agenda 21.

2.5. Gli enti locali e regionali rappresentano i livelli amministrativi più vicini al cittadino. In numerosi Stati membri tali organismi svolgono anche funzioni collegate alla produzione, alla distribuzione, all'uso ottimale nonché al risparmio dell'energia. Gli enti locali e regionali hanno consentito la messa in atto di una forma di politica energetica estremamente integrata e razionale basata sulla cogenerazione, ovvero produzione combinata di calore ed elettricità.

2.6. La UE deve promuovere la cooperazione frontaliera in tale ambito, come fattore di sviluppo economico e di integrazione europea, dando priorità alle azioni congiunte di varie regioni sia nei collegamenti energetici sia nella generazione dell'energia.

La produzione di energia

2.7. In alcune zone dell'Unione la produzione di energia è d'importanza capitale per l'occupazione. In particolare, decisioni riguardanti il ruolo della produzione di carbone in determinati Stati membri hanno dimostrato l'impatto della politica sociale e regionale sulla politica energetica. Le decisioni relative alla produzione di energia devono sempre riconoscere e valutare i propri effetti sullo sviluppo sociale e regionale.

2.8. Scopo generale dell'Unione europea è garantire un approvvigionamento affidabile di energia decentralizzandone a livello locale e regionale la produzione, sia per quanto riguarda le materie prime che le centrali di produzione. In quest'ottica, è giustificato sostenere coloro che a livello locale e regionale producono calore ed elettricità con un alto livello di rendimento energetico, in particolar modo tramite centrali di cogenerazione di energia elettrica e termica. Ciò significherebbe avvicinare la produzione al livello territoriale più piccolo possibile, evitando perdite non necessarie di trasporto e distribuzione che comportano oneri di natura economica ed ambientale.

2.9. Il costo degli investimenti per le centrali locali di cogenerazione sono spesso molto elevati; in compenso, tali impianti risparmiano carburante, presentano costi di gestione più bassi e minor impatto ambientale. Inoltre l'energia termica proveniente da fonti rinnovabili e dalle dispersioni dell'industria potrebbe essere utilizzata nel quadro delle reti di riscaldamento su scala urbana. Gli investimenti effettuati potrebbero rendere l'energia prodotta da tali centrali poco competitiva a breve termine. Una politica energetica comune a livello di Unione dovrebbe quindi assicurare un certo alleggerimento di tali costi, ad esempio con sovvenzioni in conto interessi e agevolazioni fiscali.

2.10. Normalmente, è possibile per i produttori locali e regionali utilizzare fonti rinnovabili naturali per la generazione di energia. È molto probabile che le centrali locali, le quali spesso utilizzano nuove tecnologie, godano del sostegno della popolazione locale; quindi, gli aiuti dell'UE all'uso di fonti energetiche rinnovabili dovrebbero essere diretti principalmente alle unità di produzione locali e regionali.

2.11. Nel caso di produzione di energia nelle aree periferiche dell'Unione e nelle zone rurali è necessario tener conto della situazione locale ed utilizzare fonti energetiche rinnovabili. Particolarmente importante in tali realtà è integrare la produzione di energia e la politica energetica nel complesso dello sviluppo locale e regionale.

Trasmissione e distribuzione di energia

2.12. Le reti per la trasmissione di energia sono già oggetto di attenzione da parte dell'UE. Il potenziamento di tali reti favorirà enormemente uno sviluppo regionale bilanciato all'interno dell'Unione e l'integrazione delle aree periferiche nella Comunità.

2.13. Per garantire una vera concorrenza, l'Unione deve prendere misure speciali per evitare che si creino monopoli nel campo della trasmissione di energia. L'Unione deve garantire che tutte le reti, compresi i collegamenti fra Stati, siano aperte all'energia prodotta dalle centrali locali e regionali.

2.14. Le reti energetiche hanno sempre un impatto locale e regionale. Nella maggior parte degli Stati membri, sono gli enti locali e regionali a decidere la dislocazione di tali reti; è quindi possibile tenere conto di particolari caratteristiche locali e della relazione fra le reti energetiche ed altri utilizzi del territorio. Nello stesso ambito, è possibile valutare attentamente l'impatto sull'ambiente a livello regionale.

2.15. I progetti riguardanti le reti energetiche europee dovrebbero inoltre considerare sufficientemente il punto di vista delle amministrazioni locali e regionali prima che siano prese decisioni definitive. È inoltre necessario consultare il Comitato delle regioni.

2.16. Le reti di distribuzione dell'energia fanno parte delle infrastrutture territoriali di base. Anche i livelli regionali e locali devono assumere un ruolo di rilievo nel processo decisionale riguardante la necessità e la dislocazione delle reti di distribuzione, e, in una certa misura, le loro caratteristiche tecniche. Un'altra importante questione è rappresentata dalla modifica della dislocazione delle reti in caso di cambiamenti nella situazione degli alloggi e dell'assetto territoriale.

Consumo energetico

2.17. Lo scopo di una politica energetica comune dell'Unione europea deve essere quello di usare e risparmiare energia nel modo più efficiente possibile. Un assetto territoriale stabilito in base a decisioni prese a livello locale e regionale determina la maggior parte delle future esigenze energetiche della società. La funzione degli enti locali e regionali è dunque essenziale per raggiungere l'obiettivo di un uso ottimale e del risparmio di energia.

2.18. Circa l'80 % dei cittadini dell'Unione vive in città il cui consumo energetico può essere fortemente influenzato dall'assetto e dal processo decisionale a livello locale. L'Unione dovrebbe formulare una sua politica urbana da utilizzare come strumento per raggiungere gli obiettivi della politica energetica. Ciò significa favorire le possibilità di creare un assetto territoriale ed edilizio che risparmi energia e riduca i consumi. È opportuno che l'Unione metta in atto norme severe per un utilizzo razionale dell'energia negli edifici e per le apparecchiature. Sarà dunque fondamentale apportare miglioramenti nei centri e nell'ambiente urbano esistente se si vuole arrestare il processo di dispersione urbana, che provoca un grande spreco di energia.

2.19. L'assetto territoriale assume particolare rilevanza al momento di stabilire la quantità di energia necessaria al traffico. La creazione di una struttura urbana mista comprendente alloggi, posti di lavoro e servizi nonché l'obiettivo di ridurre il bisogno di spostamenti possono essere raggiunti solo attraverso un'azione decisa da parte degli enti locali e regionali. L'importanza di tale scopo è evidenziata dal rapido aumento dei bisogni energetici del traffico negli Stati membri dell'Unione; in particolare nel caso dei trasporti privati, il traffico praticamente è dipendente solo dal petrolio come fonte di energia.

2.20. Uno dei traguardi che deve perseguire l'Unione con il progredire della società dell'informazione deve essere quello di ridurre la quantità di traffico fisico. L'UE dovrebbe assumere un impegno costante a favore della creazione di reti informative aperte a tutti. La ricerca e lo sviluppo a livello di Unione dovrebbero stimolare le applicazioni delle reti di comunicazione relativamente all'assetto urbano.

2.21. L'urbanistica dovrebbe sempre favorire condizioni favorevoli ai pedoni ed ai ciclisti. Oltre a creare zone pedonali e piste ciclabili, è essenziale rendere le città talmente sicure e piacevoli che i cittadini siano attratti dall'idea di recarvisi a piedi o in bicicletta. Anche in questo caso solo gli enti locali possono intraprendere le possibili azioni. Sarebbe opportuno che la DG XVII sviluppasse iniziative congiunte con la DG VII.

2.22. Nelle città europee i servizi di trasporto pubblico sono assicurati grazie all'intervento degli enti locali e regionali. In tutta Europa, il finanziamento di un'infrastruttura basilare di trasporti pubblici è compito urgente. Le tasse ambientali sul traffico dovrebbero venire utilizzate in maniera specifica per proteggere le condizioni operative dei trasporti pubblici. La collaborazione fra le regioni e le città d'Europa avrebbe effetti benefici sulla pianificazione dei trasporti pubblici, sui sistemi informativi e sulla qualità dei parchi veicoli e del materiale ferroviario circolante.

2.23. In ultima analisi, sono le decisioni degli individui ad influire sul consumo di energia. I sondaggi di opinione indicano che la popolazione è nettamente a favore del risparmio energetico; spesso, ciò che manca è l'informazione su possibilità di azione sufficientemente concrete. Gli enti locali costituiscono il miglior livello di erogazione delle informazioni pratiche mirate ad indirizzare nella giusta direzione le scelte relative ai consumi dei vari gruppi e categorie della popolazione.

2.24. Le consulenze sull'energia fornite localmente influenzano le decisioni relative ai consumi energetici. Stime preventive dei consumi ed una fatturazione dettagliata aiuteranno la popolazione a compiere scelte finalizzate al risparmio. A livello locale è stata adottata una tariffa lineare che favorisce l'uso ottimale dell'energia, e che viene maggiorata durante i periodi di utilizzo più intenso. Anche quest'esempio dimostra il potenziale innovativo delle amministrazioni locali in campo di politica energetica.

2.25. Gli enti regionali e locali sono essi stessi importanti consumatori di energia. I programmi per il risparmio energetico attuati in questo contesto possono fungere da modello e da progetti pilota; si registrano eccellenti esperienze in questo senso, efficaci anche come strumento di formazione del cittadino.

3. Osservazioni generali

3.1. Il Comitato considera il Libro verde per una politica energetica dell'Unione europea un documento esaustivo che offre le basi per un'ampia discussione. Il documento dà efficacemente corpo all'esigenza di una politica energetica comune, in particolar modo in relazione alla competitività delle industrie che utilizzano energia, alla protezione ambientale ed alla sicurezza dell'approvvigionamento.

3.2. Il Comitato ritiene che la politica energetica rientri nella politica di sviluppo sociale ed economico, secondo la quale la priorità spetta alle esigenze delle persone, ed il principio dello sviluppo sostenibile deve essere rispettato. Le decisioni che riguardano la politica energetica influiscono sulla politica dell'occupazione e sulla politica sociale; è evidente inoltre l'impatto sullo sviluppo locale e regionale.

3.3. Il Comitato appoggia il desiderio dell'Unione di utilizzare meglio i meccanismi di mercato per la produzione, la trasmissione e la distribuzione dell'energia, e per indirizzare le abitudini dei consumatori. Tuttavia, allo scopo di attuare il mercato unico interno e di favorire una sana concorrenza, è altresì importante riconoscere i legami intercorrenti fra la politica energetica ed altre politiche economiche e sociali a livello comunitario, al livello degli Stati membri e sul piano locale e regionale. I meccanismi di mercato non dovrebbero essere utilizzati senza una adeguata identificazione del loro impatto sui gruppi a basso reddito e nelle aree rurali e, ove necessario, senza prendere gli opportuni provvedimenti per garantire che non provochino difficoltà.

3.4. Il Comitato è favorevole ad una crescita della capacità di concorrenza fondata sullo sviluppo sostenibile attraverso una politica energetica comune dell'Unione. Il mercato dell'energia interno dell'Unione e la struttura dei prezzi dell'energia faciliteranno la creazione di riserve di energia per imprevisti, operando al contempo per il raggiungimento degli obiettivi di protezione ambientale.

3.5. È necessaria un'azione particolarmente decisa da parte dell'UE allo scopo di bloccare le emissioni di anidride carbonica ai livelli attuali e di ridurle progressivamente. Tutti i costi ambientali devono essere compresi nel prezzo dell'energia.

3.6. Il Comitato propone che il dibattito derivante dal Libro verde specifichi quali misure generatrici di valore aggiunto richiedono una politica energetica comune dell'Unione. È necessario nel contempo considerare la divisione di responsabilità fra gli Stati membri e gli enti regionali e locali in base al principio di sussidiarietà così come enunciato nel presente documento.

3.7. Il Comitato propone, in riferimento al principio di sussidiarietà, che agli enti locali e regionali sia garantita la possibilità di raggiungere gli obiettivi comuni. In particolare, è necessario dirigere l'attenzione sui seguenti fattori:

- promozione delle tecnologie di teleriscaldamento basate sulla produzione combinata elettricità/calore, tenendo particolarmente conto della situazione ambientale regionale, nonché sostegno alla competitività dell'energia prodotta in tal modo;

- creazione di centrali che funzionino grazie a fonti energetiche rinnovabili;

- accesso garantito alle reti energetiche per i produttori locali e regionali di energia;

- riconoscimento dell'importante ruolo svolto dagli enti locali e regionali nella pianificazione urbana e nella determinazione dei suoi considerevoli effetti sul consumo di energia;

- realizzazione di una struttura urbana mista e applicazione pratica della società dell'informazione per ridurre il traffico fisico;

- imposizione di una tassa ambientale sul traffico per proteggere l'ambiente. Un altro importante effetto è la crescita della competitività dei trasporti pubblici.

3.8. Il Comitato propone inoltre che la politica energetica dell'Unione venga esaminata dal punto di vista dei consumatori e dei cittadini. La politica energetica dovrebbe consentire al consumatore di mettere in atto, tramite scelte personali, il risparmio energetico ed un uso dell'energia rispettoso dell'ambiente. L'obiettivo ultimo della politica energetica dovrebbe essere la nozione di servizi energetici, vale a dire fornitura di calore, illuminazione ed elettricità a prezzi accessibili, piuttosto che la fornitura di energia a buon mercato.

3.9. Il Comitato sottolinea che l'impatto sociale delle decisioni in materia di politica energetica può essere notevole, e che se si trascura questo aspetto sorgono problemi di ampia portata a livello sociale ed economico. È necessario valutare l'impatto sociale dei cambiamenti di abitudine per quanto riguarda i consumi energetici per garantirne l'efficacia. Molti investimenti mirati al risparmio energetico richiedono un programma di azione attentamente studiato in modo da tener conto del potenziale dei diversi gruppi di popolazione.

4. Osservazioni particolari

4.1. Pagina 4, Sommario e orientamenti politici

Il Comitato asserisce che l'Unione non dovrebbe avere il mandato di interferire nelle strutture locali o regionali con la sua politica energetica quando tali strutture risultino in linea di massima allineate alle politiche dell'Unione (concorrenza, coesione, ecc.) L'ultima frase a pagina 4 del Libro verde «La politica energetica della Comunità deve far fronte a queste sfide e permettere di valorizzare le diverse situazioni nazionali e regionali a beneficio dell'intera Comunità» è in contrasto con questo principio.

4.2. Pagina 8, punto 1

Il Comitato è dell'avviso che l'interesse pubblico non possa essere completamente affidato alle forze di mercato. È proprio per controbilanciare tali forze che esiste un settore pubblico incaricato delle questioni pertinenti ad una società dei cittadini, le quali altrimenti non verrebbero considerate o risulterebbero distorte a causa di una concorrenza insoddisfacente. Nel settore pubblico, gli enti locali e regionali devono svolgere un ruolo importante, come precedentemente indicato ai punti 2 e 3.

4.3. Pagina 12, punto 15

Secondo il Comitato, il Libro verde sottolinea giustamente la grande importanza del settore energetico per lo sviluppo regionale. Tuttavia, effettuare investimenti nel settore dell'energia in zone periferiche ovvero in aree in cui i mercati sono ristretti non risulta necessariamente molto allettante dal punto di vista della pura concorrenza. A questo riguardo, la politica energetica si deve basare sulla politica strutturale.

4.4. Pagine 16 e 17

Da queste pagine, la concorrenza risulta essere di per sé un obiettivo, mentre il Comitato ritiene che la competitività sia solo uno strumento per raggiungere le finalità della politica energetica. Il documento dovrebbe essere integrato con le argomentazioni addotte dal Comitato al punto 2.

4.5. Pagina 25, punto 48

Tale punto contiene uno dei pochi errori del documento. La cogenerazione di energia elettrica e termica è possibile non solo a partire dal carbone ma anche da altri combustibili; ciò è stato dimostrato ad esempio in Finlandia, paese in cui rifiuti legnosi e la torba sono stati utilizzati su larga scala per la produzione combinata di energia.

5. Conclusioni

5.1. Il Comitato concorda con l'opinione della Commissione europea secondo la quale le problematiche energetiche devono essere trattate globalmente, riconoscendo che l'azione in tale settore può avvenire a diversi livelli:

- il livello europeo, che comprende questioni attinenti alle reti di distribuzione transeuropee, al controllo dei monopoli, alla protezione del consumatore, i requisiti generali in materia di standard minimi di protezione ambientale ed il regime fiscale per l'ambiente;

- il livello degli Stati membri; e

- il livello locale e regionale, che comprende tutte le funzioni connesse alla politica energetica delineate nel presente parere.

Secondo l'opinione del Comitato, una politica energetica comune dell'Unione dovrebbe principalmente far riferimento a questioni pertinenti al livello europeo.

5.2. Per poter essere realizzabile, una politica energetica europea richiede la definizione concreta e precisa, delle posizioni tratteggiate nel Libro verde. Molti aspetti sono lasciati nel vago e non vengono definite priorità per il raggiungimento degli obiettivi, alcuni dei quali risultano contraddittori come, ad esempio, l'intento di ridurre al minimo la normativa e allo stesso tempo l'introduzione di tasse ed altri strumenti.

5.3. Il ruolo degli enti locali e regionali in campo energetico europeo è appena menzionato nel Libro verde. Se si intende conseguire il risultato di una valida politica energetica, di un uso ottimale dell'energia e della protezione dell'ambiente sono necessari il pieno appoggio degli interventi a livello locale e regionale. Gli enti locali e regionali procedono a studi di pianificazione energetica con il supporto dell'Unione, e nelle iniziative locali che mettono in atto a titolo dell'Agenda 21 tengono conto dei problemi ambientali legati all'energia.

5.4. Il mercato interno deve espandersi ulteriormente per quanto riguarda l'energia, sulla base di un impiego ottimale delle fonti rinnovabili. Alcune delle barriere a tale processo possono essere probabilmente eliminate attribuendo la dovuta considerazione alle posizioni ed alle esigenze a livello locale e regionale espresse nel presente parere.

5.5. È opportuno che il Comitato formuli un parere su tutte le questioni attinenti alla politica energetica comunitaria e, più in generale, all'intero settore energetico.

Bruxelles, 20 luglio 1995.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Jacques BLANC