Proposta di REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO concernente l'applicazione alle imprese delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato recante modifica dei regolamenti (CEE) n. 1017/68, (CEE) n. 2988/74, (CEE) n. 4056/86 e (CEE) n. 3975/87 ("Regolamento d'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato")

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

I. Introduzione

A. Contesto generale

Le regole di concorrenza comunitarie sono state stabilite col trattato del 1957 che istituisce la Comunità europea. L'articolo 81 sancisce le disposizioni applicabili ad accordi, decisioni e pratiche concordate restrittivi della concorrenza, mentre l'articolo 82 riguarda gli abusi di posizione dominante.

Nel 1962 il Consiglio ha adottato il regolamento n. 17, che stabilisce le norme procedurali per l'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato. Tali norme sono state applicate fino ad oggi senza che vi siano state apportate modifiche significative. Il regolamento n. 17 è basato sull'applicabilità diretta del divieto dell'articolo 81, paragrafo 1, e sulla notificazione preventiva di accordi e pratiche restrittivi della concorrenza ai fini della concessione dell'esenzione di cui all'articolo 81, paragrafo 3. Mentre la competenza per l'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1 spetta sia alla Commissione che ai giudici e alle autorità nazionali garanti della concorrenza, il potere di applicare l'articolo 81, paragrafo 3 è stato conferito esclusivamente alla Commissione. Il regolamento n. 17 ha così instaurato un sistema altamente centralizzato di autorizzazione per tutti gli accordi restrittivi che richiedono un'esenzione. L'articolo 82, invece, è stato sempre applicato parallelamente dalla Commissione, dagli organi giudiziari nazionali e dalle autorità nazionali garanti della concorrenza.

Questa sistema era adeguato per una Comunità di sei Stati membri in cui non era molto sviluppata una cultura della concorrenza. Esso ha consentito lo sviluppo del diritto della concorrenza comunitario e la sua applicazione coerente in tutta la Comunità. Oggi, tuttavia, il contesto è profondamente cambiato. L'Unione europea consta attualmente di 15 Stati membri i cui mercati si sono già ampiamente integrati, 380 milioni di abitanti e 11 lingue ufficiali. Negli Stati membri sono state istituite autorità nazionali garanti della concorrenza e sono state emanate leggi nazionali in materia, molte delle quali rispecchiano il contenuto degli articoli 81 e 82 del trattato.

Inserito nel nuovo contesto, l'attuale sistema presenta due profondi difetti. In primo luogo non garantisce più un'efficace tutela della concorrenza. La competenza esclusiva detenuta dalla Commissione per l'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3 costituisce un ostacolo rilevante all'applicazione efficace delle disposizioni da parte delle autorità garanti della concorrenza e degli organi giudiziari degli Stati membri. E in una Comunità allargata, la Commissione non può reggere da sola la responsabilità di applicare le regole di concorrenza in tutta l'Unione. Il regime di notificazione, inoltre, non è più uno strumento efficace per la tutela della concorrenza, e solo raramente rivela casi che la minacciano realmente. Di fatto, tale sistema ostacola l'utilizzazione delle risorse della Commissione per individuare e sanzionare infrazioni gravi.

Il secondo difetto del sistema attuale è che esso impone alle imprese oneri eccessivi, per i maggiori costi che esse devono sostenere per conformarsi alle disposizioni e perché impedisce loro di dare esecuzione agli accordi conclusi senza notificarli alla Commissione, anche quando essi soddisfano le condizioni dell'articolo 81, paragrafo 3 del trattato. Ciò è particolarmente dannoso per le PMI, per le quali i costi della notificazione e, in assenza della notificazione, le difficoltà di esecuzione degli accordi conclusi possono costituire uno svantaggio sul piano della concorrenza rispetto alle imprese di maggiori dimensioni.

La prospettiva dell'ampliamento della Comunità rende ancora più urgente una riforma del regolamento n. 17. Si prevede un allargamento fino a 25 o anche più Stati membri, e un sistema di notificazione sarebbe assolutamente insostenibile in una Comunità allargata, poiché vi saranno potenzialmente migliaia di accordi da autorizzare perché diventino esecutivi. L'applicazione diretta dell'articolo 81, paragrafo 3 del trattato garantisce che gli accordi che soddisfano le condizioni poste da tali disposizioni siano riconosciuti validi senza la necessità di ricorrere a un organo amministrativo.

B. Il Libro bianco e il processo di consultazione

Per preparare il diritto comunitario della concorrenza alle sfide degli anni a venire la Commissione ha avviato il processo di riforma adottando e pubblicando nel 1999 un Libro bianco sulla modernizzazione delle norme per l'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato CE.

Il Libro bianco esamina varie possibilità di riforma e propone l'adozione di un sistema fondamentalmente diverso da quello attuale, un cosiddetto "regime di eccezione prevista dalle norme di applicazione". Tale regime è basato sull'applicabilità diretta della deroga di cui all'articolo 81, paragrafo 3 del trattato: ciò significa che la Commissione, le autorità nazionali garanti della concorrenza e i giudici nazionali avrebbero la facoltà di applicare l'articolo 81, paragrafo 3 in tutti i procedimenti in cui sono chiamati ad applicare il divieto di cui all'articolo 81, paragrafo 1, per la quale tale regime diretto è già valido.

Il Libro bianco è stato adottato il 28 aprile 1999. Gli interessati erano invitati a trasmettere le loro osservazioni entro il 30 settembre 1999. Il Parlamento europeo ha organizzato una pubblica audizione il 22 settembre 1999 ed ha adottato una risoluzione il 18 gennaio 2000. Il Comitato economico e sociale ha adottato un parere l'8 dicembre 1999. La Commissione ha ricevuto ed esaminato attentamente le osservazioni di tutti gli Stati membri e di più di 100 parti interessate, compresi i commenti di paesi dell'EFTA, dell'autorità di vigilanza dell'EFTA e delle autorità garanti della concorrenza dell'Estonia, dell'Ungheria e della Repubblica Ceca. Un gruppo di lavoro composto da funzionari della Commissione ed esperti delle autorità nazionali garanti della concorrenza ha discusso il contenuto del Libro bianco in una serie di riunioni.

Il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale appoggiano la proposta della Commissione insistendo al tempo stesso sull'importanza di garantire un'applicazione coerente delle regole di concorrenza comunitarie in un sistema di competenze parallele e di mantenere un adeguato livello di certezza del diritto.

Le posizioni delle associazioni di categoria e degli operatori del diritto sono eterogenee. Molti approvano l'approccio della Commissione come un'alternativa più efficiente e meno burocratica all'attuale sistema di applicazione, che è considerato insoddisfacente quasi da tutti. Altri, tuttavia, sottolineano anche la necessità di garantire che la riforma non porti ad un'applicazione incoerente e ad una rinazionalizzazione delle regole di concorrenza comunitarie e che essa non riduca la certezza del diritto per le imprese.

La proposta per un nuovo regolamento è fondata nelle sue parti essenziali, sul Libro bianco, tenendo tuttavia presenti le principali preoccupazioni espresse durante il processo di consultazione. La questione relativa alla proposta di estendere le procedure del Regolamento in materia di controllo delle operazioni di concentrazione alle imprese comuni di esercizio parziale, avanzata nell'ambito del Libro bianco (paragrafi 79-81) sarà esaminata ulteriormente nel quadro delle reflessioni relative alla revisione del suddetto Regolamento.

II. Proposta di un nuovo regolamento del consiglio

A. Oggetto

Oggetto della proposta è la riforma dei regolamenti d'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato CE, ossia il regolamento n. 17 e i corrispondenti regolamenti relativi ai trasporti. La proposta è quella di istituire un nuovo sistema, il cosiddetto "regime di eccezione prevista dalle norme di applicazione", in virtù del quale sia la norma di divieto di cui all'articolo 81, paragrafo 1 che la deroga di cui all'articolo 81, paragrafo 3 possano essere direttamente applicate non solo dalla Commissione ma anche dai giudici e dalle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri. Nell'ambito di tale sistema gli accordi sono leciti o nulli a seconda che soddisfino o meno le condizioni di cui all'articolo 81, paragrafo 3, e non è richiesta nessuna decisione di autorizzazione per l'attuazione degli accordi conformi all'articolo 81 nel suo insieme. Si tratta del sistema di applicazione già esistente per l'articolo 82 del trattato.

B. Base giuridica

La base giuridica della presente proposta è l'articolo 83 del trattato CE, che conferisce al Consiglio il potere di stabilire i regolamenti e le direttive utili ai fini dell'applicazione dei principi contemplati dagli articoli 81 e 82. In un elenco non esaustivo, l'articolo 83, paragrafo 2 menziona quali obiettivi debbano in particolare essere perseguiti dalle disposizioni di applicazione adottate su tale base.

L'articolo 83 disciplina l'applicazione degli articoli 81 e 82 in generale. In particolare, esso non si limita all'applicazione delle norme da parte di istanze decisionali specifiche. Il legislatore comunitario, nei limiti dei principi generali del trattato, può pertanto stabilire norme riguardanti l'applicazione degli articoli 81 e 82 anche da parte di istanze diverse dalle istituzioni comunitarie ed ha inoltre la facoltà di istituire norme sull'interazione fra le diverse autorità responsabili. Di conseguenza, la proposta di regolamento prevede talune disposizioni che devono essere rispettate dalle autorità garanti della concorrenza e/o dagli organi giudiziari degli Stati membri nell'applicazione degli articoli 81 e 82, nonché disposizioni in merito alla loro mutua cooperazione e alla collaborazione con la Commissione.

L'articolo 83, paragrafo 2, lettera b) prevede espressamente che il legislatore comunitario determini le modalità d'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3, avendo riguardo alla necessità di esercitare una sorveglianza efficace e, nel contempo, semplificare, per quanto possibile, il controllo amministrativo. La base giuridica dell'articolo 83 spinge in tal modo il legislatore comunitario a colmare una lacuna lasciata dall'articolo 81. Lasciando da parte il paragrafo 2, l'articolo 81 contiene un divieto di massima (paragrafo 1) e un'enunciazione delle condizioni che devono essere soddisfatte perché la norma di divieto sia disapplicata (paragrafo 3). L'articolo 81 non stabilisce tuttavia tramite quale procedura debba avvenire tale disapplicazione, e chi sia competente a farlo. In particolare, l'espressione "possono essere dichiarate inapplicabili", diversamente dall'espressione "l'Alta Autorità [... ] autorizza" utilizzata nel trattato CECA (vedi l'articolo 65 CECA), non definisce una specifica procedura.

Il vigente regolamento n. 17 ha conferito alla Commissione la competenza esclusiva per l'applicazione dell'articolo 83, paragrafo 3 nell'ambito di un procedimento amministrativo diretto ad una decisione d'autorizzazione. Tuttavia, l'articolo 81, paragrafo 3 si presta anche ad un'applicazione diretta. Pur lasciando un certo margine di valutazione quanto alla sua interpretazione, l'articolo 81, paragrafo 3 non implica poteri discrezionali che potrebbero essere esercitati solo da un organo amministrativo. Un limitato margine di interpretazione, tuttavia, non rende una disposizione del trattato inadeguata ai fini di un'applicazione diretta: ciò emerge chiaramente dalla giurisprudenza relativa, ad esempio, all'articolo 81, paragrafo 1 e all'articolo 82, che sono già applicati direttamente dagli organi giudiziari nazionali.

Non vi è alcuna indicazione, nel trattato, che contraddica tale conclusione. In particolare, l'espressione "semplificare, per quanto possibile, il controllo amministrativo", contenuta nell'articolo 83, paragrafo 2, lettera b), pur imponendo al legislatore l'obiettivo di alleggerire il più possibile i procedimenti dalle pesantezze burocratiche, non esclude l'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3 da parte degli organi giudiziari oltre che da quelli amministrativi. In base ai poteri conferitigli dall'articolo 83, il legislatore comunitario può scegliere un sistema basato sull'applicabilità diretta dell'articolo 81, paragrafo 3.

L'articolo 83, paragrafo 2, lettera e) conferisce inoltre al legislatore comunitario il potere di definire i rapporti fra le legislazioni nazionali e le regole comunitarie in materia di concorrenza. Il regolamento n. 17 si è astenuto dal regolare tali rapporti e ciò ha portato a interminabili dibattiti e a incertezza del diritto. La Corte di giustizia è stata in grado di chiarire alcune delle questioni interessate applicando il principio del primato del diritto comunitario su quello nazionale, ma data la specificità, in particolare, dell'articolo 81, le soluzioni trovate su tale base non coprono la totalità dei casi in cui possono sorgere conflitti. Il passaggio a un nuovo sistema d'applicazione rischia inoltre di riaprire il dibattito e di causare nuova incertezza del diritto riguardo a tale questione fondamentale. La proposta di regolamento prevede pertanto una disposizione in materia di rapporti fra il diritto comunitario della concorrenza e le legislazioni nazionali.

L'articolo 83, infine, costituisce anche l'adeguata base giuridica per regolare l'applicazione degli articoli 81 e 82 al settore dei trasporti. Ciò non era ancora chiaro quando era stato adottato il regolamento (CEE) n. 1017/68, fondato su una doppia base giuridica (ex articoli 75 e 87, ora 71 e 83). Tuttavia, la Corte di giustizia ha in seguito ritenuto che il settore dei trasporti rientrasse pienamente nel campo d'applicazione delle regole di concorrenza comunitarie [1]. Sulla base giuridica fornita dall'articolo 83, il legislatore comunitario può pertanto provvedere a che sia integrata nel regolamento proposto l'applicazione degli articoli 81 e 82 agli accordi e decisioni attualmente disciplinati dal regolamento (CEE) n. 1017/68. Lo stesso vale per l'applicazione degli articoli 81 e 82 al settore del trasporto marittimo, attualmente disciplinato dal regolamento (CEE) n. 4056/86. Quest'ultimo regolamento, benché adottato successivamente alla sopra menzionata giurisprudenza della Corte di giustizia e in contrasto con la proposta della Commissione (fondata sul solo articolo ex 87, ora 83), era stato basato dal Consiglio anche sull'ex articolo 84, paragrafo 2 (ora 80, paragrafo 2), per l'introduzione dell'articolo 9 relativo ai rapporti con i paesi terzi. Non è necessario risolvere in questa sede la divergenza di opinioni fra il Consiglio e la Commissione, poiché il regolamento proposto lascia invariato l'articolo 9 del regolamento 4056/87.

[1] V. cause riunite da 209 a 213/84, Nouvelles Frontières, Racc. 1986, pag. 1425, e la causa 66/86, Ahmed Saeed, Racc. 1989, pag. 803.

C. Caratteristiche del sistema proposto

1. Una tutela più efficace della concorrenza

La proposta è volta a rafforzare la tutela della concorrenza nella Comunità e presenta tre strade per raggiungere tale obiettivo.

a) Più autorità competenti ad applicare le regole di concorrenza comunitarie

Il sistema proposto porterà ad una più larga esecuzione delle regole di concorrenza comunitarie, poiché, oltre alla Commissione, saranno competenti ad applicare pienamente gli articoli 81 e 82 anche le autorità garanti della concorrenza e gli organi giudiziari degli Stati membri.

Le autorità nazionali garanti della concorrenza, che sono state istituite in tutti gli Stati membri, presentano generalmente tutte le caratteristiche necessarie per trattare casi attinenti al diritto comunitario della concorrenza: esse possiedono di solito le risorse necessarie e sono vicine ai mercati.

Notevoli progressi nell'istituzione di autorità nazionali garanti della concorrenza sono stati già compiuti anche nei paesi candidati all'adesione. Anche se inizialmente non tutti questi paesi potranno disporre delle risorse sufficienti per garantire un'efficace tutela della concorrenza, la riforma proposta consentirà alla Commissione di rafforzare l'applicazione delle norme in queste parti della Comunità allargata. La proposta abolizione del sistema di notificazione e di esenzione assicura che tutte le risorse disponibili possano essere utilizzate per un'efficace tutela della concorrenza.

Un elemento centrale della presente proposta è che la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri formino una rete e lavorino in stretta collaborazione per l'applicazione degli articoli 81 e 82. Questa rete fornirà un'infrastruttura per lo scambio reciproco di informazioni - incluse quelle riservate - e di assistenza, rafforzando considerevolmente la possibilità, per ciascun membro della rete, di applicare efficacemente detti articoli del trattato. La stessa rete garantirà inoltre una ripartizione ottimale dei casi, in base al principio che essi dovranno essere trattati dall'autorità più indicata.

Anche gli organi giudiziari nazionali svolgeranno un ruolo rilevante, nonché rafforzato, nell'applicazione delle regole di concorrenza comunitarie. Diversamente dalle autorità nazionali garanti della concorrenza o dalla Commissione, che agiscono nel pubblico interesse, la funzione dei giudici nazionali è quella di tutelare i diritti soggettivi. Essi possono accordare risarcimenti dei danni subiti e ordinare l'esecuzione o la non esecuzione dei contratti e costituiscono il necessario complemento all'azione delle autorità pubbliche.

La proposta della Commissione è volta a promuovere, attraverso gli organi giudiziari nazionali, l'applicazione delle regole di concorrenza nei rapporti fra privati. Sia l'articolo 81, paragrafo 1 che l'articolo 81, paragrafo 3 attribuiscono diritti individuali, che devono essere tutelati dai giudici nazionali. L'attuale ripartizione dei poteri ai sensi dell'articolo 81 non è in linea con l'importante ruolo che le giurisdizioni nazionali svolgono nell'applicazione del diritto comunitario in generale. Nel vigente regolamento n. 17 il sistema di autorizzazione e la competenza esclusiva della Commissione nell'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3 rendono molto difficoltosa l'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1 da parte dei giudici nazionali. Il fatto che l'eliminazione di questo ostacolo possa portare ad una più frequente applicazione dell'articolo 81 e possa quindi aumentare il numero di casi a carico dei giudici nazionali non è un argomento valido contro la riforma. Non bisognerebbe consentire che tali considerazioni ostacolino l'attuazione di una riforma volta a migliorare l'applicazione delle norme e a rafforzare la tutela dei diritti soggettivi.

b) Rifocalizzare l'azione della Commissione

Il secondo modo in cui la proposta porterà ad una maggiore tutela della concorrenza è quello di consentire alla Commissione di concentrarsi sull'individuazione delle infrazioni più gravi. L'esperienza degli ultimi decenni ha mostrato che le notificazioni non servono a focalizzare l'attenzione della Commissione sulle violazioni più serie: l'esame di un vasto numero di notificazioni impedisce alla Commissione di concentrarsi sull'individuazione e sulla repressione delle infrazioni più gravi, quali i cartelli, la chiusura dei mercati alla concorrenza e gli abusi di posizione dominante. Nel sistema proposto, l'abolizione del sistema di notificazione e di autorizzazione consentirà alla Commissione di concentrarsi sulle denunce e sui procedimenti d'ufficio diretti a una decisione di divieto, invece di stabilire quali comportamenti non sono vietati. La Commissione intende elaborare una comunicazione con cui fornire ai potenziali ricorrenti indicazioni relative al trattamento delle denunce.

La comunicazione fisserà in particolare il termine entro il quale la Commissione dovrà comunicare a chi ha presentato denuncia se essa intenda o meno esaminarla.

c) Maggiori poteri d'indagine della Commissione

Per garantire un'efficace tutela della concorrenza è inoltre necessario assicurare che i poteri d'indagine della Commissione siano sufficienti ed effettivi. Ai sensi del vigente regolamento n. 17 la Commissione può effettuare ispezioni nei locali delle imprese e rivolgere richieste scritte di informazione. Può altresì comminare ammende per violazioni delle norme sostanziali e procedurali e infliggere penalità di mora.

Per garantire un'applicazione più efficace degli articoli 81 e 82 del trattato il sistema attuale richiede ancora tre considerevoli miglioramenti.

In primo luogo devono essere codificate le norme che disciplinano l'ottenimento di ordinanze a livello nazionale per sormontare un'eventuale opposizione ad un'ispezione da parte di un'impresa. Ciò chiarirà le modalità d'intervento dei giudici nazionali conformemente ai limiti stabiliti dalla Corte di giustizia.

In secondo luogo è necessario adeguare i poteri conferiti agli agenti della Commissione per le ispezioni: essi devono poter accedere, previa autorizzazione dell'autorità giudiziaria, ai domicili privati qualora risulti probabile che vi siano conservati documenti aziendali. Dall'esperienza delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri e da quella della Commissione emerge che nei domicili privati sono sempre più spesso conservati e rinvenuti documenti costituenti prove a carico delle imprese. Gli agenti della Commissione devono inoltre poter apporre sigilli ad armadi e uffici per assicurare che i documenti non siano trasferiti e distrutti. Essi devono inoltre poter porre domande orali in merito all'oggetto dell'ispezione.

In terzo luogo, le ammende per infrazioni alle norme procedurali e le penalità di mora, fissate negli anni '60 in termini assoluti, devono essere aumentate. Un sistema fondato su un importo stabilito in base a una percentuale del fatturato è considerato come la soluzione più appropriata.

2. Condizioni di concorrenza più omogenee

Le regole in materia di concorrenza hanno un impatto immediato sulle attività commerciali delle imprese, poiché esse devono adeguarsi alle norme vigenti in un dato settore. Per le imprese che svolgono attività aventi effetti transfrontalieri è perciò importante che vi siano condizioni di concorrenza omogenee in tutta l'Unione europea, che consentano di beneficiare pienamente dei vantaggi del mercato interno.

La presente proposta apporterà una maggiore uniformità a due livelli. In primo luogo, il diritto comunitario della concorrenza sarà applicato in un maggior numero di casi, limitando così il margine di disomogeneità dovuto alle differenze tra le legislazioni nazionali in materia. In secondo luogo, une serie di misure garantiranno che gli articoli 81 e 82 siano applicati in maniera coerente dalle varie istanze decisionali competenti.

a) Più larga applicazione del diritto comunitario della concorrenza

Nel vigente regime più legislazioni nazionali e la legislazione comunitaria in materia di concorrenza possono essere applicate in maniera concorrente alla stessa operazione, nella misura in cui un accordo o una pratica possono incidere sugli scambi fra Stati membri. L'applicazione delle legislazioni nazionali è limitata solo dal principio del primato del diritto comunitario.

Diverse legislazioni nazionali in materia di concorrenza sono state modellate sugli articoli 81 e 82 del trattato. Non vi è tuttavia alcuna armonizzazione formale e le differenze che permangono sia nelle normative che nella prassi possono portare a valutazioni diverse di accordi e pratiche che pregiudicano il commercio fra Stati membri.

Per favorire la parità di condizioni per le imprese che partecipano ad accordi o pratiche aventi effetti travalicano le frontiere nazionali è necessario regolare i rapporti fra le legislazioni nazionali e il diritto comunitario come previsto dall'articolo 83, paragrafo 2, lettera e) del trattato CE. Di conseguenza, l'articolo 3 del regolamento proposto prevede l'applicazione esclusiva del diritto comunitario della concorrenza quando un accordo, una decisione o una pratica concordata ai sensi dell'articolo 81, oppure un comportamento abusivo ai sensi dell'articolo 82 possano pregiudicare il commercio fra Stati membri. Tale disposizione garantisce in modo semplice ed efficace che tutte le operazioni aventi effetti transfrontalieri siano soggette ad uno stesso corpus normativo.

La presente proposta non solo porta ad un'omogeneità di condizioni in tutta l'Unione europea, ma facilita altresì un'efficiente ripartizione dei casi nell'ambito della rete delle autorità responsabili della concorrenza. L'obiettivo è difatti che i casi siano trattati dall'autorità più idonea. In diversi Stati membri l'autorità garante della concorrenza, una volta investita di un caso, è obbligata a pronunciare una decisione formale. Tale obbligo può ostacolare la riattribuzione dei casi ad autorità più idonee. Per superare questo problema per quanto riguarda l'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato, il regolamento proposto conferisce alle autorità garanti della concorrenza la facoltà di sospendere un procedimento o di respingere una denuncia se un'altra autorità competente sta trattando o ha trattato lo stesso caso. La portata di tale disposizione è tuttavia limitata all'applicazione del diritto della concorrenza comunitario. L'articolo 3 della proposta di regolamento garantisce che l'efficace attribuzione dei casi non sia ostacolata dall'applicazione simultanea di una legislazione nazionale la quale preveda che l'autorità nazionale garante della concorrenza sia tenuta ad adottare una decisione formale. L'applicazione parallela delle normative nazionali e del diritto comunitario in materia di concorrenza deve essere evitato, poiché porta a procedimenti paralleli inutili.

b) Applicazione uniforme del diritto comunitario della concorrenza

L'applicazione di una stessa normativa e di una stessa politica promuoverà di per sé condizioni omogenee nel mercato interno. L'applicazione degli articoli 81 e 82 da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza e da parte dei giudici nazionali sarà soggetta a regolamenti comunitari di esenzione per categoria, che costituiscono una "zona di sicurezza" per determinate categorie di accordi. Un'ulteriore guida sarà fornita da linee direttrici e orientamenti adottati dalla Commissione.

L'applicazione delle disposizioni in questione da parte delle autorità garanti della concorrenza e degli organi giudiziari degli Stati membri sarà inoltre soggetta alla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee e del Tribunale di primo grado così come alla prassi amministrativa della Commissione. Riguardo a quest'ultimo aspetto, l'articolo 16 della proposta di regolamento prevede che le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri debbano sforzarsi di non emettere decisioni in contrasto con quelle adottate dalla Commissione.

Il fatto che vi siano più istanze decisionali implica che vi sarà una più ampia giurisprudenza e una più vasta prassi amministrativa, che chiariranno meglio la portata delle regole di concorrenza comunitarie.

Oltre a ciò, saranno predisposti una serie di strumenti supplementari diretti a garantire che gli articoli 81 e 82 del trattato siano applicati in maniera uniforme.

L'applicazione delle regole di concorrenza comunitarie da parte dei giudici nazionali sarà soggetta al procedimento di pronuncia pregiudiziale di cui all'articolo 234 CE. Nel garantire la coerenza nell'applicazione di tali regole la Corte di giustizia delle Comunità europee svolgerà lo stesso ruolo di rilievo che ha svolto e continua ad avere in altri campi del diritto comunitario. Poiché la proposta è volta ad accrescere il grado di applicazione delle norme nei rapporti fra privati davanti alle giurisdizioni nazionali, è previsto un aumento iniziale del numero di procedimenti di cui all'articolo 234 del trattato. Detto aumento, tuttavia, non sarà probabilmente considerevole, poiché la maggior parte delle controversie portate davanti ai giudici nazionali riguarderà verosimilmente settori in cui la situazione di diritto è chiaramente definita.

L'articolo 15 del regolamento proposto codifica l'obbligo già esistente, ai sensi dell'articolo 10 del trattato, di cooperazione fra la Commissione e gli organi giudiziari degli Stati membri. Tale cooperazione implica il diritto, per i giudici nazionali, di chiedere alla Commissione informazioni in suo possesso o il suo parere su questioni relative all'applicazione delle regole di concorrenza comunitarie. L'aspettativa è che l'importanza di tale meccanismo aumenti una volta che agli organi giudiziari nazionali sarà conferita la competenza ad applicare anche l'articolo 81, paragrafo 3.

Si propone altresì di conferire alla Commissione la facoltà di presentare, agendo d'ufficio e per ragioni di interesse pubblico comunitario, osservazioni scritte o orali agli organi giudiziari degli Stati membri. Tale strumento permetterà alla Commissione di contribuire all'applicazione coerente del diritto della concorrenza comunitario da parte di tali organi. La proposta di regolamento prevede anche di attribuire alle autorità nazionali garanti della concorrenza il potere di presentare osservazioni scritte e orali ai giudici del rispettivo Stato membro.

Per quanto riguarda le autorità nazionali garanti della concorrenza, l'istituzione di una rete nell'ambito della quale tutti applichino la stessa normativa e la stessa politica favorirà la coerenza e l'esistenza di condizioni omogenee nel mercato interno. La base formale per l'istituzione di tale rete si trova all'articolo 11 del regolamento proposto, che prevede che le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri e la Commissione applichino le regole di concorrenza comunitarie in stretta collaborazione. I dettagli relativi a tale collaborazione saranno sviluppati in una comunicazione della Commissione. Questa rete favorirà lo sviluppo di una comune cultura della concorrenza in tutta la Comunità.

Sono inoltre previsti alcuni meccanismi formali per garantire un'applicazione coerente delle norme, compreso un procedimento di consultazione per taluni tipi di decisioni adottate dalle autorità nazionali garanti della concorrenza (vedi l'articolo 11, paragrafo 4 della proposta di regolamento). In base a tali disposizioni le autorità nazionali sono tenute a consultare la Commissione prima di adottare una decisione di divieto o una decisione volta ad accettare impegni proposti o a revocare il beneficio di un regolamento d'esenzione per categoria. Tutte queste decisioni hanno ripercussioni dirette per i loro destinatari ed è quindi importante assicurare che esse siano coerenti con la prassi generale della rete. In caso di sostanziale disaccordo in seno alla rete la Commissione mantiene il potere di disinvestire un'autorità nazionale della concorrenza a trattare un caso, avviando essa stessa un procedimento.

Ai fini dell'applicazione coerente delle norme non è necessario estendere tale consultazione preliminare ad altri tipi di decisioni adottate dalle autorità nazionali garanti della concorrenza, quali il rigetto di una denuncia o le decisione di non intervento. Tali decisioni vincolano solo l'autorità che le ha emesse e non precludono azioni successive da parte di un'altra autorità garante della concorrenza o davanti ai giudici nazionali.

Per quanto riguarda le decisioni adottate dalla Commissione, il nuovo regolamento propone che sia mantenuto l'obbligo, per la Commissione, di sentire il comitato consultivo in materia di intese e posizioni dominanti.

3. Un adeguato livello di certezza del diritto per le imprese e una riduzione degli adempimenti amministrativi

Il vigente regolamento n. 17 prevede che gli accordi o le decisioni rientranti nel campo d'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1 del trattato acquistino validità, e siano quindi opponibili davanti a un giudice civile, soltanto qualora siano stati notificati alla Commissione e beneficino di una decisione di esenzione emanata da quest'ultima. In pratica, la maggior parte dei casi sono chiusi con una lettera amministrativa di archiviazione da parte dei servizi della Commissione, sprovvista di effetti vincolanti.

La proposta di regolamento elimina gli ostacoli amministrativi connessi al procedimento di notificazione e autorizzazione, mantenendo al tempo stesso un adeguato livello di certezza del diritto.

Essa prevede in particolare che gli accordi e le decisioni che soddisfano le condizioni di cui all'articolo 81, paragrafo 3 del trattato siano validi ed efficaci ab initio senza che a tal fine sia richiesta una decisione amministrativa. Le imprese possono pertanto contare sull'efficacia in sede giudiziaria come elemento di una accresciuta certezza del diritto indipendentemente da qualsiasi azione da parte di un'amministrazione.

Il regolamento proposto non elimina la necessità, per le imprese, di valutare le loro transazioni commerciali per verificarne la conformità alle regole di concorrenza. Ai sensi dell'attuale regolamento n. 17, tale analisi è svolta dalle imprese quando preparano una notificazione. La proposta di regolamento assimila l'applicazione delle regole di concorrenza comunitarie ad altri campi del diritto nell'ambito dei quali le imprese sono tenute ad accertarsi esse stesse che il loro comportamento sia lecito.

Nel campo del diritto comunitario della concorrenza, la valutazione del proprio comportamento da parte delle imprese è agevolata dalle esenzioni per categoria. Le comunicazioni, gli orientamenti e le linee direttrici della Commissione chiariscono inoltre l'applicazione delle norme. Come elemento complementare della riforma in corso, la Commissione si impegna a compiere sforzi ancora maggiori in questo settore. L'articolo 28 della proposta di regolamento conferisce alla Commissione la competenza generale ad adottare regolamenti di esenzione per categoria. Tale potere garantisce che essa sia in grado di reagire con sufficiente rapidità ai nuovi sviluppi e ai cambiamenti delle condizioni di mercato.

Il nuovo sistema, inoltre, prevedendo un numero maggiore di autorità competenti ad applicare l'articolo 81, paragrafo 3, permetterà di sviluppare rapidamente una giurisprudenza e una pratica interpretativa laddove esse ancora mancano e porterà così a rafforzare intrinsecamente il quadro di valutazione.

La Commissione contribuirà ulteriormente a questo sviluppo continuando a sviluppare la sua prassi attraverso le decisioni adottate nei singoli casi. Oltre alle decisioni di divieto, il regolamento proposto prevede che la Commissione, agendo d'ufficio e per ragioni di interesse pubblico comunitario, possa adottare decisioni constatanti l'assenza di infrazione. Questo strumento permetterà che la Commissione, definendo la sua posizione in un "caso esemplare", possa chiarire la normativa per tutte le imprese che si trovano in una situazione analoga.

La Commissione, infine, sarà sempre disposta a discutere casi specifici con le imprese qualora ciò risulti opportuno. Essa fornirà in particolare delle indicazioni per quanto riguarda gli accordi, le decisioni o le pratiche concordate che sollevano una questione di interpretazione del tutto nuova e insoluta. A tale scopo pubblicherà una comunicazione nella quale definirà le condizioni alle quali potrà emettere pareri motivati. Questo sistema non deve tuttavia comportare il diritto, per le imprese, di ottenere tali pareri, poiché ciò significherebbe introdurre nuovamente una sorta di regime di notificazione.

III. Sussidiarietà e proporzionalità

Nell'interesse del mercato interno il regolamento proposto garantisce che agli accordi e alle pratiche che possono pregiudicare il commercio fra Stati membri sia applicato il diritto comunitario della concorrenza, portando così a condizioni uniformi in tutta la Comunità. Allo stesso tempo la proposta garantisce che l'applicazione di dette norme avvenga al livello più efficace. Essa prevede che la Commissione condivida la competenza ad applicare l'articolo 81, paragrafo 3 del trattato con le autorità garanti della concorrenza e con gli organi giudiziari degli Stati membri, conferendo così a tali soggetti il potere di applicare in modo effettivo l'articolo 81 e l'articolo 82.

Il margine di intervento effettivo a livello nazionale viene considerevolmente ampliato dal meccanismo di cooperazione stabilito dagli articoli 12 e 21 della proposta di regolamento, che conferiscono alle autorità nazionali garanti della concorrenza la facoltà di scambiarsi informazioni riservate e di assistersi reciprocamente nelle indagini. In seguito all'integrazione dei mercati, le prove e le informazioni necessarie saranno difatti sempre più spesso disperse in più Stati membri. Una maggiore cooperazione orizzontale accrescerà la possibilità, per le autorità nazionali garanti della concorrenza, di ottenere tutti gli elementi pertinenti.

La proposta della Commissione è quindi pienamente in linea con il principio sancito dall'articolo 5 del trattato, in base al quale le azioni devono essere intraprese al livello più efficace. Tale proposta promuove l'interesse comunitario creando condizioni di concorrenza uniformi in tutto il mercato interno e garantisce al tempo stesso che le autorità garanti della concorrenza e i giudici degli Stati membri possano applicare pienamente ed effettivamente gli articoli 81 e 82 in tutti i casi in cui l'intervento a livello nazionale risulti più efficace.

In quanto unica autorità competente ad agire in tutta l'Unione europea, la Commissione continuerà necessariamente a svolgere un ruolo centrale nello sviluppo del diritto e della politica comunitaria in materia di concorrenza e nel garantirne un'applicazione coerente nel mercato interno, prevenendone così la rinazionalizzazione. Dello sviluppo e dell'applicazione di queste norme e di questa politica si occuperanno comunque anche tutte le autorità responsabili della concorrenza investite dell'applicazione degli articoli 81 e 82. Le questioni di pratica saranno oggetto di discussione in seno alla rete.

La proposta non va al di là di quanto necessario per raggiungere gli obiettivi del trattato. Il trattato è volto, tra l'altro, a istituire un mercato interno e un sistema di concorrenza non falsata. L'obiettivo centrale della presente proposta è quello di rafforzare la tutela della concorrenza e di instaurare condizioni omogenee in tutta la Comunità.

La proposta di escludere l'applicazione delle legislazioni nazionali in materia di concorrenza agli accordi e alle pratiche che possono pregiudicare il commercio fra Stati membri è necessaria per garantire che tali accordi e tali pratiche siano assoggettati ad un unico corpus normativo. Ciò è essenziale per assicurare che la concorrenza nel mercato interno non sia falsata a causa delle divergenze delle legislazioni e che i casi siano ripartiti efficacemente all'interno della rete.

Un'efficace distribuzione dei casi richiede anche che i membri della rete si informino reciprocamente su tutti i nuovi casi da esaminare e si scambino le informazioni pertinenti in merito ad essi. È inoltre necessario prevedere una consultazione preliminare da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza in merito alle decisioni di divieto e alle decisioni dirette ad accettare impegni proposti o a revocare il beneficio di un regolamento d'esenzione per categoria. Disomogeneità in tali tipi di decisioni sarebbero pregiudizievoli per il mercato interno e ostacolerebbero l'obiettivo di instaurare un'uniformità di condizioni in tutta la Comunità. Si tratta di decisioni che hanno inoltre importanti implicazioni per la politica comune della concorrenza attuata dalla rete. La Commissione coinvolgerà gli altri membri della rete nel processo di consultazione. Il funzionamento della rete sarà ulteriormente elaborato in una comunicazione della Commissione sulla cooperazione fra le autorità garanti della concorrenza.

La presente proposta presuppone che le autorità nazionali garanti della concorrenza applicheranno gli articoli 81 e 82 del trattato conformemente alle norme procedurali dei rispettivi Stati. Non è necessario, ai fini dell'attuazione della riforma, avviare un'armonizzazione su larga scala delle norme procedurali nazionali. È necessario invece regolare a livello comunitario uno specifico numero di questioni che hanno un impatto diretto sul valido funzionamento del sistema proposto.

In primo luogo, è necessario obbligare gli Stati membri a conferire alle autorità nazionali garanti della concorrenza il potere di applicare gli articoli 81 e 82.

È anche necessario definire il contenuto delle decisioni che tali autorità possono adottare in applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato (vedi l'articolo 5 della proposta di regolamento) per garantire la piena ed effettiva attuazione del regime di eccezione previsto. Nell'applicare le regole di concorrenza comunitarie, nessuna autorità garante della concorrenza può avere la facoltà di adottare decisioni d'esenzione costitutive di diritti.

L'articolo 13 della proposta di regolamento conferisce alle autorità nazionali garanti della concorrenza e alla Commissione la facoltà di sospendere un procedimento o di porvi fine se un altro membro della rete sta trattando o ha trattato lo stesso caso. Tale disposizione è necessaria per garantire un'efficace distribuzione dei casi e un efficiente utilizzo delle risorse all'interno della rete. Non è tuttavia né necessario né opportuno obbligare le altre autorità a sospendere il loro procedimento o a chiuderlo: è compito della rete assicurare nella pratica che le risorse siano utilizzate in modo efficiente.

Il regolamento proposto fornisce una base giuridica per lo scambio di informazioni e per la mutua assistenza fra le autorità nazionali garanti della concorrenza. Tale cooperazione orizzontale è necessaria per consentire loro di applicare efficacemente gli articoli 81 e 82.

Il potere della Commissione di presentare osservazioni scritte o orali per ragioni di interesse pubblico comunitario agli organi giudiziari degli Stati membri aditi per casi di applicazione degli articoli 81 e 82 (vedi l'articolo 15 della proposta) è necessario per permettere alla Commissione di contribuire ad un'applicazione coerente di detti articoli del trattato. Un'applicazione divergente del diritto comunitario della concorrenza da parte dei giudici nazionali costituirebbe una minaccia per il corretto funzionamento del mercato interno e per la coerenza del sistema. Conformemente al principio di sussidiarietà, la proposta prevede che la facoltà di presentare osservazioni davanti ai giudici sia condivisa dalla Commissione e dalle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri. Le osservazioni, inoltre, saranno presentate conformemente alle norme procedurali vigenti nello Stato membro interessato. La proposta di regolamento non intende pertanto armonizzare le norme procedurali nazionali, se non nel conferire alla Commissione e alle autorità nazionali garanti della concorrenza la facoltà di presentare osservazioni agendo d'ufficio. Per consentire alla Commissione e a dette autorità di esercitare effettivamente questo nuovo potere previsto dalla proposta di regolamento, è necessario obbligare gli organi giudiziari nazionali a fornire su richiesta le informazioni necessarie attinenti ai casi di cui essi sono investiti e in merito ai quali la Commissione o le autorità garanti della concorrenza hanno intenzione o hanno deciso di presentare osservazioni scritte o orali.

IV. Il regolamento, articolo per articolo

CAPO I - DISPOSIZIONI DI PRINCIPIO

Articolo 1 - Applicabilità diretta

Questo articolo enuncia il principio generale che disciplina le nuove norme d'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato al di fuori del campo d'applicazione dei regolamenti d'esenzione per categoria. Oltre al divieto di cui all'articolo 81, paragrafo 1 e a quello di cui all'articolo 82, esso prevede che sia direttamente applicabile anche l'articolo 81, paragrafo 3.

In base a tale disposizione, gli accordi, le decisioni o le pratiche di cui all'articolo 81, paragrafo 1 del trattato che non soddisfano le condizioni stabilite nel paragrafo 3 di detto articolo sono vietate e nulle ab initio conformemente all'articolo 81, paragrafo 1 e all'articolo 81, paragrafo 2. D'altro lato gli accordi, decisioni e pratiche di cui all'articolo 81, paragrafo 1 che soddisfano le condizioni di cui all'articolo 81, paragrafo 3 sono valide ab initio senza che occorra una decisione preventiva in tal senso da parte di un'amministrazione.

Nell'applicare l'articolo 81, paragrafo 1 tutte le istanze decisionali competenti, ossia la Commissione, gli organi giudiziari nazionali e le autorità nazionali garanti della concorrenza sono tenute anche ad esaminare se sono soddisfatte le condizioni di cui all'articolo 81, paragrafo 3. Nello svolgere tale esame esse rispettano l'interpretazione dell'articolo 81, paragrafo 3 data dalle giurisdizioni comunitarie. Esse devono inoltre prendere in debita considerazione tutti gli altri elementi interpretativi, inclusi gli orientamenti, le linee direttrici, le comunicazioni e le decisioni della Commissione.

Una volta stabilito se le condizioni di cui all'articolo 81, paragrafo 3 sono soddisfatte o meno, tutte le istanze competenti traggono le adeguate conseguenze giuridiche in base al regolamento proposto e, se applicabili, alle pertinenti norme procedurali nazionali.

Articolo 2 - Onere della prova

Questo articolo specifica a quale parte spetta l'onere della prova riguardo agli elementi attinenti alle condizioni di cui all'articolo 81. Esso si basa sulla divisione, prevista dal trattato, fra il divieto di massima di cui all'articolo 81, paragrafo 1, e le condizioni per la sua disapplicazione di cui al paragrafo 3 dello stesso articolo. Esso è inoltre in linea con il principio, largamente osservato nelle legislazioni degli Stati membri, che vuole che ciascuna parte di una controversia debba sostanziare gli elementi invocati a proprio vantaggio.

La disposizione prevista garantisce un giusto equilibrio fra le parti. In particolare, la parte che invoca il beneficio dell'articolo 81, paragrafo 3 è generalmente quella meglio in grado di disporre delle informazioni richieste per dimostrare che sono soddisfatte le condizioni enunciate in detto articolo (ad es. in termini di efficienza). È quindi giusto che sia questa parte ad avere l'onore della prova per quanto riguarda le disposizioni dell'articolo 81, paragrafo 3.

Articolo 3 - Rapporto fra gli articoli 81 e 82 e le legislazioni nazionali in materia di concorrenza

L'articolo stabilisce che quando un accordo o una pratica sono tali da poter pregiudicare il commercio fra Stati membri è applicabile esclusivamente il diritto comunitario della concorrenza. Le autorità nazionali garanti della concorrenza, autorizzate ad applicare pienamente gli articoli 81 e 82 del trattato, si fonderanno quindi sulla legislazione comunitaria in tutti i casi che interessano gli scambi fra gli Stati membri.

Nel sistema attuale, lo stesso accordo o la stessa pratica possono essere soggetti al diritto comunitario della concorrenza e a più leggi nazionali in materia. Conformemente al principio del primato del diritto della concorrenza comunitario, stabilito dalla Corte di giustizia nella causa Walt Wilhelm [2], la legislazione nazionale può essere applicata solo nella misura in cui non pregiudica l'applicazione uniforme delle regole di concorrenza comunitarie nel mercato interno. Tale principio del primato risolve chiaramente i conflitti a favore del diritto comunitario; esso, tuttavia, non impedisce che di fatto si verifichino incoerenze e differenze fra i vari Stati membri nel trattamento degli accordi e delle pratiche, anche se tali accordi e pratiche interessano gli scambi transfrontalieri.

[2] V. causa 14/68, Walt Wilhelm, Racc. 1969, pag. 1.

Nell'attuale fase di sviluppo della Comunità è essenziale garantire condizioni di concorrenza omogenee in tutta l'Unione europea, che consentano alle imprese di beneficiare pienamente dei vantaggi del mercato interno. Come risulta chiaramente dalla sostanza dell'articolo 81, paragrafo 3, molti accordi hanno effetti positivi sul benessere economico. Il fatto che gli accordi e le pratiche che possono pregiudicare il commercio fra Stati membri siano soggetti a norme diverse, e che un accordo considerato non dannoso o vantaggioso ai sensi del diritto comunitario possa essere vietato da una legge nazionale sulla concorrenza, è contrario alla nozione di mercato interno. Per affrontare in modo efficace tale problema è necessario adottare la soluzione prospettata dalla Corte di giustizia nella causa Walt Wilhelm, ossia regolare il rapporto fra le legislazioni nazionali e il diritto comunitario della concorrenza come previsto dall'articolo 83, paragrafo 2, lettera e) del trattato CE.

L'articolo 3 garantisce che gli accordi e le pratiche che possono pregiudicare il commercio transnazionale siano esaminati alla luce di un unico insieme di norme, promuovendo così l'esistenza di condizioni omogenee in tutta la Comunità e sopprimendo i costi inerenti all'applicazione parallela del diritto comunitario e dei diritti nazionali e gravanti sia sulle autorita che sulle imprese. Esso non limita il margine d'azione delle autorità nazionali garanti della concorrenza, che avranno la facoltà di applicare il diritto comunitario. L'esperienza acquisita a livello nazionale contribuirà allo sviluppo della politica di concorrenza comunitaria all'interno della rete.

Questo stesso articolo assicura inoltre che tutti i casi relativi ad accordi e pratiche che pregiudicano gli scambi fra gli Stati membri rientrino nel campo d'intervento dei meccanismi di cooperazione della rete di autorità garanti della concorrenza. Obiettivo fondamentale della proposta di regolamento è che la Commissione e le autorità nazionali garanti della concorrenza formino una rete che collabori strettamente nell'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato. Tale rete farà propri meccanismi di intervento volti a garantire il mantenimento della coerenza del diritto della concorrenza comunitario.

La proposta di regolamento elimina il rischio che il valido funzionamento della rete sia compromesso da un'applicazione parallela del diritto della concorrenza comunitario e delle legislazioni nazionali in materia. L'obiettivo è quello di garantire un'efficace distribuzione dei casi, affidandoli in linea generale ad una singola autorità considerata la più idonea ad agire. Tale obiettivo si troverebbe ostacolato se le autorità nazionali fossero tenute a continuare a trattare un dato caso in base alla legislazione nazionale. In diversi Stati membri l'autorità responsabile della concorrenza cui è stata presentata una denuncia in base al diritto nazionale è effettivamente obbligata ad adottare una decisione formale. Tali procedimenti paralleli devono essere evitati.

CAPO II - COMPETENZE

Articolo 4 - Competenza della Commissione

Il paragrafo 1 stabilisce la competenza della Commissione ad adottare le misure previste dal regolamento.

Tali misure possono consistere in primo luogo in decisioni individuali. La Commissione mantiene in effetti un potere d'applicazione autonomo da utilizzare, oltre che per la repressione delle infrazioni, anche per definire la sua politica e garantire un'applicazione coerente del diritto comunitario della concorrenza.

Le misure possono anche consistere in regolamenti d'esenzione per categoria. L'articolo 28 conferisce alla Commissione una competenza generale ad adottare tali regolamenti d'esenzione per categoria.

L'elaborazione di regolamenti d'esenzione per categoria è un elemento fondamentale della funzione attribuita alla Commissione di garantire un'applicazione uniforme delle regole di concorrenza in tutto il mercato interno. Insieme alla sua prassi decisionale, essi costituiscono la struttura portante di un insieme comune di disposizioni per l'applicazione delle regole di concorrenza, integrato da linee direttrici. Nel nuovo sistema, in cui le imprese, come regola generale, devono valutare da sole se il loro comportamento è conforme alle regole, il quadro normativo è di fondamentale importanza per fornire loro certezza del diritto.

I regolamenti d'esenzione per categoria, pur contenendo regole astratte, non stabiliscono norme nuove per le imprese, ma codificano e chiariscono l'interpretazione dell'articolo 81, paragrafo 3. Nell'elaborare tali regolamenti la Commissione può basarsi sull'esperienza tratta dai singoli casi. Ai sensi dell'articolo 16 del regolamento proposto la Commissione disporrà anche di informazioni sull'applicazione degli articoli 81 e 82 da parte degli organi giudiziari di tutti gli Stati membri: essa è pertanto l'istituzione che meglio saprà in quali settori è necessario introdurre o adattare regolamenti d'esenzione per categoria allo scopo di stare al passo con i nuovi sviluppi e con i rapidi cambiamenti delle condizioni di mercato. Nel far questo la Commissione collaborerà strettamente con le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri.

Poiché i regolamenti d'esenzione per categoria non possono autorizzare comportamenti che sarebbero vietati dall'articolo 81, l'esenzione per categoria può essere revocata se viene constatato che in un singolo caso un accordo, una decisione o una pratica concordata ha effetti incompatibili col paragrafo 3 di detto articolo. Ai sensi del regolamento proposto, nello spirito di un'applicazione decentrata ma coerente delle norme, le autorità nazionali garanti della concorrenza hanno il potere di revocare il beneficio di un'esenzione per categoria se il mercato geografico rilevante non è più ampio del territorio di uno Stato membro (vedi l'articolo 29, paragrafo 2 della proposta). Le decisioni a tal fine sono comunque soggette all'obbligo di consultazione di cui all'articolo 11, paragrafo 4 della proposta stessa.

Il paragrafo 2 definisce la competenza della Commissione a introdurre un obbligo di registrazione per taluni tipi di accordi, decisioni o pratiche concordate che rientrano nel campo d'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1 e che non sono contemplati da esenzioni per categoria. Conformemente alle condizioni enunciate in tale paragrafo la Commissione può stabilire mediante regolamento le particolari modalità di tale obbligo, incluse le eventuali sanzioni in caso di inosservanza.

Articolo 5 - Competenza delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri

Questo articolo serve a stabilire e a definire la competenza delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri ad applicare gli articoli 81 e 82. Se per raggiungere tale scopo si rendono necessarie misure supplementari ai sensi delle legislazioni nazionali, l'articolo 36 della proposta di regolamento obbliga gli Stati membri ad adottare i provvedimenti necessari entro una data da stabilire.

Le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri applicano l'articolo 81 nella sua integralità: ciò significa che ogni volta che applicano l'articolo 81, paragrafo 1, hanno anche la facoltà di decidere se sono soddisfatte le condizioni di cui all'articolo 81, paragrafo 3. Esse applicano anche l'articolo 82.

Qualora sia constatata un'infrazione all'articolo 81 nel suo insieme o all'articolo 82, le autorità nazionali garanti della concorrenza, agendo in conformità al regolamento proposto e alle vigenti norme procedurali nazionali, provvedono a che il comportamento in questione sia efficacemente sanzionato. Il paragrafo 3 elenca il contenuto delle decisioni adottate a tale riguardo. Benché la proposta di Regolamento non prevede l'armonizzazione dei regimi nazionali di sanzione, i principi generali di diritto comunitario richiedono che tali regimi siano adeguati par assicurare un' applicazione efficace.

Se un'autorità nazionale garante della concorrenza agendo d'ufficio o in seguito a denuncia constata che un comportamento non viola l'articolo 81 nel suo insieme o l'articolo 82, essa può chiudere il procedimento d'ufficio o respingere la denuncia con decisione, se ritiene di non avere motivo di intervenire.

Tali decisioni vincolano soltanto l'autorità che le adotta.

L'effetto che altri tipi di decisioni adottate dalle autorità nazionali garanti della concorrenza possono avere nel loro Stato membro non è contemplato dal regolamento proposto: si tratta di una questione di diritto nazionale. Le decisioni adottate dalle autorità nazionali garanti della concorrenza non hanno effetto legale al di fuori del territorio del loro Stato membro, né vincolano la Commissione.

Articolo 6 - Competenza delle giurisdizioni nazionali

L'articolo stabilisce la competenza delle giurisdizioni nazionali per quanto riguarda l'articolo 81, paragrafo 3. Le giurisdizioni nazionali davanti alle quali è invocato l'articolo 81, paragrafo 1 sono altresì competenti ad applicare l'articolo 81, paragrafo 3. Secondo una giurisprudenza consolidata i giudici nazionali possono già applicare l'articolo 81, paragrafo 1 e 2, e l'articolo 82.

Il giudice nazionale, quando constata che sono soddisfatte le condizioni di cui all'articolo 81, paragrafo 3, deve - in assenza di altre obiezioni - considerare l'accordo valido ab initio. Deve pertanto riconoscere operante l'accordo e respingere le richieste di risarcimento per danni basati su una presunta violazione dell'articolo 81.

Se invece le condizioni dell'articolo 81, paragrafo 3 non sono soddisfatte i giudici nazionali devono dichiarare la nullità di un accordo o di una decisione, o di parte di essi, ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 2, e possono disporre il risarcimento dei danni o adottare qualsiasi altra decisione per violazione dell'articolo 81, paragrafo 1.

CAPO III - DECISIONI DELLA COMMISSIONE

Articolo 7 - Constatazione ed eliminazione delle infrazioni

Corrisponde all'articolo 3 dell'attuale regolamento n. 17, con due eccezioni.

Esso specifica in primo luogo che la Commissione non soltanto può con decisione constatare un'infrazione, per ordinarne la cessazione o per comminare un'ammenda, ma può anche procedere alla constatazione di un'infrazione già cessata, senza infliggere sanzioni.

Conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia [3], il potere della Commissione di adottare una decisione di constatazione di infrazione in tali circostanze è tuttavia limitato ai casi in cui sussista un interesse a farlo. Ciò può avvenire quando vi è il rischio di ripetizione dell'infrazione da parte del destinatario della decisione o quando il caso solleva nuove questioni il cui chiarimento è di pubblico interesse.

[3] V. causa 7/82, GVL, Racc. 1983, pag. 483.

L'articolo stabilisce in secondo luogo che la Commissione può imporre l'esecuzione delle misure necessarie per porre fine all'infrazione constatata, inclusi rimedi di natura strutturale. Tali rimedi possono in effetti essere determinanti per far cessare realmente una violazione. Ciò può avvenire in particolare nel caso di certi accordi di cooperazione e abusi di posizione dominante, in cui può essere necessaria la dismissione di talune attività.

Articolo 8 - Provvedimenti provvisori

Ai sensi di questo articolo la Commissione può, constatando l'apparente esistenza di un'infrazione, adottare provvedimenti provvisori nei casi in cui vi sia il rischio di un danno grave e irreparabile per la concorrenza. L'articolo stabilisce inoltre che i provvedimenti provvisori sono validi per un periodo massimo di un anno rinnovabile.

La Commissione agisce nell'interesse pubblico e non nell'interesse dei singoli operatori. È pertanto opportuno disporre che essa sia tenuta ad adottare provvedimenti provvisori solo nei casi in cui vi sia effettivamente il rischio di un danno grave e irreparabile per la concorrenza. Le imprese possono sempre ricorrere ai giudici nazionali, la cui funzione fondamentale è quella di tutelare i diritti individuali.

Articolo 9 - Impegni

Il paragrafo 1 introduce un nuovo strumento che conferisce alla Commissione la facoltà di adottare decisioni con cui accetta gli impegni proposti dalle imprese, nell'ambito di un procedimento in cui essa intende adottare una decisione per far cessare una presunta infrazione. Queste decisioni costituiscono una soluzione appropriata quando gli impegni proposti sono tali da superare le obiezioni sollevate dalla Commissione in merito alla concorrenza. Le decisioni in oggetto stabiliscono la situazione di fatto relativa al caso nonché la constatazione prima facie dell'infrazione presunta e incorporano gli impegni accettati.

Il destinatario della decisione della Commissione è vincolato dagli impegni in essa contenuti, che possono essere invocati dai terzi dinanzi ai giudici nazionali.

La durata limitata di detta decisione garantisce che le imprese non siano vincolate dagli impegni per un periodo indeterminato e che dopo un certo arco di tempo la Commissione possa valutare nuovamente, se del caso, l'impegno o la pratica e l'efficacia degli impegni stessi. Il paragrafo 2 stabilisce che la decisione di accettazione degli impegni pone fine al procedimento, senza però determinare se prima degli impegni vi sia stata un'infrazione, o se in seguito ad essi l'infrazione sia cessata.

Il paragrafo 3 stabilisce che la Commissione può riaprire il procedimento solo se i fatti in base ai quali essa ha accettato gli impegni sono materialmente cambiati, se l'impresa che ha proposto gli impegni ha fornito informazioni inesatte, incomplete o alterate, oppure se l'impresa viola gli impegni assunti.

Articolo 10 - Constatazione di inapplicabilità

Nel sistema di eccezione direttamente applicabile, le principali funzioni della Commissione saranno quelle di reprimere le infrazioni, sviluppare una politica di concorrenza e promuovere un'applicazione coerente delle norme mediante misure generali come regolamenti d'esenzione per categoria ed orientamenti e linee direttrici.

L'articolo 10 della proposta di regolamento conferisce tuttavia alla Commissione anche il potere di stabilire mediante decisione che l'articolo 81 è inapplicabile, o perché le condizioni del paragrafo 1 non sono soddisfatte, o perché sono soddisfate quelle del paragrafo 3. La Commissione può procedere a una tale constatazione di inapplicabilità anche per l'articolo 82.

La Commissione può adottare tali decisioni solo agendo d'ufficio e per ragioni di pubblico interesse comunitario. Queste condizioni garantiscono che le decisioni constatanti l'assenza di infrazione non possano essere ottenute su richiesta delle imprese: questa possibilità minerebbe seriamente il principale obiettivo della riforma, che è quello di concentrare le attività di tutte le autorità responsabili della concorrenza sui comportamenti vietati.

Nel sistema decentrato la Commissione, in quanto custode dei trattati e in quanto autorità centrale, ha uno speciale ruolo da svolgere nel definire la politica della concorrenza e nel garantire che gli articoli 81 e 82 siano applicati in maniera coerente nel mercato interno. A tale fine è necessario conferire alla Commissione il potere di adottare decisioni positive qualora l'interesse pubblico comunitario lo richieda. Questa facoltà consente alla Commissione di emanare decisioni di assenza di infrazione in particolare riguardo a nuovi tipi di accordi, pratiche o questioni attualmente non ancora regolati dalla giurisprudenza e dalla prassi decisionale.

Le decisioni di non infrazione adottate dalla Commissione sono di natura dichiarativa. Lo strumento proposto differisce quindi in modo significativo dalle attuali decisioni d'esenzione ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3, che instaurano diritti con effetto erga omnes per la durata della decisione, indipendentemente da qualsiasi cambiamento nei presupposti di fatto. Le decisioni di inapplicabilità hanno l'effetto di atti comunitari. L'articolo 16 del regolamento proposto introduce, per le autorità nazionali garanti della concorrenza e per i giudici nazionali, l'obbligo generale di astenersi dal pronunciarsi in senso contrastante alle decisioni adottate dalla Commissione. Le decisioni di non infrazione emanate dalla Commissione ai sensi dell'articolo 10 della proposta di regolamento possono pertanto apportare un importante contributo all'applicazione uniforme del diritto comunitario della concorrenza.

CAPO IV - COOPERAZIONE CON LE AUTORITA' E GIURISDIZIONI NAZIONALI

Articolo 11 - Cooperazione fra le autorità responsabili della concorrenza

L'articolo stabilisce il principio di stretta collaborazione, che consentirà alla Commissione e alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri di operare come rete nell'applicare gli articoli 81 e 82 ai sensi del regolamento proposto. Detto articolo stabilisce i meccanismi basilari di informazione e consultazione; le disposizioni dettagliate saranno fissate in un regolamento d'applicazione della Commissione a norma dell'articolo 34 e in una comunicazione sulla cooperazione fra le autorità responsabili della concorrenza.

Il paragrafo 1 stabilisce il principio di stretta collaborazione, che riguarda la cooperazione fra la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri da un lato, e fra queste ultime dall'altro.

Il paragrafo 2 riprende la disposizione dell'articolo 10, paragrafo 1 dell'attuale regolamento n. 17, adattandola al nuovo sistema d'applicazione.

Il paragrafo 3 prevede l'obbligo, per le autorità nazionali garanti della concorrenza, di informare rapidamente la Commissione dei casi esaminati ai sensi degli articoli 81 e 82. Ciò avverrà in pratica per via elettronica, il che consentirà di rendere l'informazione accessibile alle autorità di tutti gli Stati membri. L'obiettivo di tale disposizione è in particolare quello di facilitare la ripartizione dei casi, di avviare la cooperazione in una fase precoce e di garantire l'efficace trattamento di denunce multiple.

Il paragrafo 4 stabilisce un obbligo di consultazione riguardante tutte le decisioni delle autorità nazionali garanti della concorrenza dirette a porre fine o a sanzionare un'infrazione dell'articolo 81 o 82 del trattato. Lo scopo di tale disposizione è quello di provvedere a un coordinamento delle decisioni di divieto e di decisioni equivalenti per garantire un'applicazione coerente delle norme.

Il paragrafo 5 specifica che il principio di stretta collaborazione riguarda anche la consultazione volontaria su casi diversi da quelli contemplati al paragrafo 4.

Il paragrafo 6 riprende, adattandola al nuovo sistema, la disposizione dell'articolo 9, paragrafo 3 dell'attuale regolamento n. 17, ossia la facoltà della Commissione di privare le autorità nazionali garanti della concorrenza della competenza ad esaminare un caso e di trattarlo essa stessa. Tale disposizione è di fondamentale importanza nel nuovo sistema d'applicazione, poiché serve a garantire un'efficace attribuzione dei casi e un'applicazione coerente del diritto comunitario della concorrenza.

Articolo 12 - Scambi di informazioni

Il paragrafo 1 istituisce una base giuridica per lo scambio di qualsiasi informazione fra la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri e per l'uso di tali informazioni come mezzo di prova nei procedimenti d'applicazione del diritto comunitario della concorrenza. L'articolo riguarda la trasmissione di informazioni dalla Commissione alle autorità degli Stati membri e viceversa, nonché la trasmissione di informazioni fra le stesse autorità nazionali. Tale disposizione consente inoltre la trasmissione di interi fascicoli, inclusi i documenti riservati. Lo scopo di questa disposizione è quello di rendere possibile il trasferimento di un caso da un'autorità all'altra nell'interesse di un'efficace ripartizione dei casi stessi.

Il paragrafo 2 introduce dei limiti nell'uso delle informazioni trasmesse ai sensi del paragrafo 1, al fine di garantire alle imprese interessate adeguate garanzie procedurali. La prima frase limita l'uso delle informazioni trasmesse all'applicazione del diritto comunitario della concorrenza, escludendo la possibilità di qualsiasi altro utilizzo. La seconda frase limita l'uso delle informazioni trasmesse per quanto riguarda l'imposizione di sanzioni. L'obiettivo di tale disposizione è quello di garantire un giusto equilibrio fra i diritti alla difesa che le imprese interessate potrebbero invocare nello Stato membro da cui proviene l'informazione e le sanzioni che potrebbero subire nello Stato membro in cui è formulata l'accusa. La proposta prevede di escludere che le prove scambiate possano venire utilizzate per infliggere alle imprese sanzioni diverse da quelle pecuniarie.

Articolo 13 - Sospensione o chiusura del procedimento

L'articolo persegue l'obiettivo di un'efficace attribuzione dei casi all'interno della rete delle autorità responsabili della concorrenza. Esso conferisce a tutte le autorità nazionali garanti della concorrenza e alla Commissione il diritto di sospendere un procedimento o di respingere una denuncia se lo stesso caso è trattato o è stato trattato da un'altra autorità competente. L'articolo elimina pertanto il rischio che uno stesso lavoro venga compiuto più volte e scoraggia la presentazione di denunce multiple.

Il paragrafo 1 istituisce una base giuridica per la sospensione o per la chiusura di un procedimento se la denuncia è già in corso d'esame presso un'altra autorità. Tale disposizione si sostituisce così alle norme interne che potrebbero obbligare le autorità garanti della concorrenza di alcuni Stati membri a pronunciarsi in merito ad ogni denuncia ricevuta. La disposizione non pregiudica gli altri motivi di rigetto di una denuncia e la facoltà della Commissione di privare le autorità nazionali della competenza a trattare un caso ai sensi dell'articolo 11, paragrafo 6.

Il paragrafo 2 contiene una disposizione equivalente per quanto riguardo le denuncie, relative ad accordi o a pratiche, già trattate da un'altra autorità garante della concorrenza.

Articolo 14 - comitato consultivo

L'articolo 14 mantiene il comitato consultivo in materia di intese e posizioni dominanti quale istituito dal vigente regolamento n. 17. Il funzionamento di tale Comitato è risultato soddisfacente in passato ed esso è perfettamente in linea con il principio di stretta collaborazione fra la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri. Le modifiche proposte, in particolare la procedura scritta e la possibilità di discutere casi trattati dalle autorità degli Stati membri, sono volte ad adattare tale organo al nuovo sistema di applicazione.

Il paragrafo 1 elenca i tipi di decisioni in merito alle quali la Commissione ha l'obbligo di sentire il comitato consultivo.

Il paragrafo 2 stabilisce la composizione del Comitato, in linea con l'articolo 10, paragrafo 4 dell'attuale regolamento n. 17.

Il paragrafo 3 definisce i metodi di lavoro del Comitato, riprendendo gli elementi di cui all'articolo 10, paragrafo 5 dell'attuale regolamento n. 17. Per garantire l'efficacia dei procedimenti introduce la possibilità, per gli Stati membri, di accordarsi su un termine di convocazione inferiore a quello stabilito.

Il paragrafo 4 crea una base giuridica per la procedura scritta. Lo scopo di tale disposizione è di permettere metodi di lavoro più flessibili ed efficienti.

Il paragrafo 5 prevede, in linea con il regolamento sulle concentrazioni, la possibilità di pubblicare il parere del comitato consultivo.

Il paragrafo 6 istituisce una base giuridica per la discussione dei casi trattati dalle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri. Il suo scopo è quello di fare del Comitato una sede di discussione per tutti i casi che possono rivelarsi di interesse comune, in particolare quelli che sollevano questioni relative all'applicazione coerente degli articoli 81 e 82 del trattato. Su richiesta di uno Stato membro, la Commissione iscriverà in linea di principio un caso nazionale all'ordine del giorno.

Articolo 15 - Cooperazione con le giurisdizioni nazionali

L'articolo è volto a rafforzare la cooperazione fra la Commissione e le giurisdizioni nazionali per promuovere un'applicazione coerente degli articoli 81 e 82.

Il paragrafo 1 stabilisce il diritto, per gli organi giudiziari degli Stati membri, di ottenere dalla Commissione informazioni in suo possesso ai fini dell'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato e di chiedere altresì pareri in merito a questioni relative all'applicazione delle regole di concorrenza comunitarie. La Commissione stabilirà disposizioni dettagliate relative alla sua prassi in questo campo in una comunicazione che sostituirà l'attuale comunicazione sulla cooperazione fra i giudici nazionali e la Commissione e che conterrà un termine per la presentazione di osservazioni.

Il paragrafo 2 è volto a facilitare il controllo dell'applicazione degli articoli 81 e 82 da parte degli organi giudiziari nazionali. Esso stabilisce l'obbligo, per i giudici nazionali, di trasmettere alla Commissione copia delle sentenze riguardanti l'applicazione di detti articoli del trattato. La portata di quest'obbligo di informazione è tale da mantenere a un minimo le formalità amministrative per i tribunali e la Commissione. Esso comporterà per i primi, in particolare, un minimo di inadempimenti amministrativi aggiuntivi. Nei limiti del possibile l'invio di documenti cartacei sarà sostituito dall'invio in formato elettronico.

Il paragrafo 3 prevede il diritto, per la Commissione e per le autorità nazionali garanti della concorrenza, di presentare osservazioni scritte o orali agli organi giudiziari degli Stati membri. Le autorità nazionali garanti della concorrenza possono esercitare tale facoltà solo nel loro Stato. La Commissione può agire ai sensi di tale disposizione solo per ragioni di interesse pubblico comunitario (come amicus curiae), cioè non nell'interesse di una delle parti. Questa disposizione è volta in particolare a permettere alla Commissione e alle autorità nazionali garanti della concorrenza di attirare l'attenzione dei giudici su questioni di considerevole importanza per l'applicazione coerente del diritto comunitario della concorrenza. Gli organi giudiziari nazionali non sono obbligati ad adeguarsi ad un'osservazione formulata dalla Commissione o da un'autorità nazionale. Il paragrafo 3 non pregiudica l'applicazione dell'articolo 234 del trattato CE.

Il secondo comma del paragrafo 3 prevede l'obbligo, per gli organi giudiziari nazionali, di informare la Commissione o le autorità nazionali garanti della concorrenza in merito ai singoli casi da essi trattati, ma solo su specifica richiesta, per garantire che possano disporre di tutte le informazioni pertinenti su procedimenti ai quali contribuiscono o intendono contribuire a norma del paragrafo 3. È essenziale per la Commissione e per le autorità nazionali garanti della concorrenza essere pienamente informate in merito alla sostanza del caso, in primo luogo per decidere in modo fondato se presentare osservazioni ai sensi del paragrafo 3, e in secondo luogo per elaborare osservazioni qualitativamente valide.

Articolo 16 - Applicazione coerente del diritto comunitario della concorrenza

Nel nuovo sistema proposto le decisioni della Commissione continuano a svolgere un ruolo di rilievo nella definizione della politica comunitaria della concorrenza e - data la loro efficacia in tutta la Comunità - nel mantenimento di condizioni di concorrenza uniformi nell'intero mercato interno. Tali decisioni sono atti comunitari ai sensi dell'articolo 249 del trattato CE e sono assoggettate a un sistema distinto di controllo giurisdizionale. I tribunali nazionali non hanno competenza per esaminare la validità degli atti comunitari. Tale responsabilità e competenza spetta soltanto alle giurisdizioni comunitarie, che nell'esercizio delle loro funzioni garantiscono un'applicazione uniforme del diritto comunitario nell'interesse dell'ordinamento giuridico comunitario e della certezza del diritto.

In un sistema caratterizzato dalla competenza parallela delle Commissione, delle autorità nazionali garanti della concorrenza e degli organi giudiziari degli Stati membri ad applicare gli articoli 81 e 82 del trattato, è fondamentale che tale applicazione avvenga in maniera coerente. Se nell'applicazione di tali disposizioni dovessero sorgere divergenze significative, la coerenza del diritto comunitario della concorrenza e il corretto funzionamento del mercato interno ne verrebbero compromessi. È pertanto necessario adottare misure che affrontino in modo efficace tale rischio di applicazione disomogenea.

L'articolo 16 del regolamento proposto impone agli organi giudiziari e alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri l'obbligo di sforzarsi di non emettere decisioni in contrasto con quelle adottate dalla Commissione. Tale disposizione lascia imimpregiudicata la giurisprudenza della Corte di giustizia.

L'obiettivo di questo articolo è instaurare un sistema che limiti la possibilità di decisioni divergenti. È fondamentale evitare che i giudici nazionali e le autorità nazionali garanti della concorrenza emettano decisioni in contrasto con quelle della Commissione, poiché la persistenza di decisioni discordanti basate sullo stesso corpus normativo sarebbe pregiudizievole per il valido funzionamento dell'ordinamento giuridico comunitario.

I potenziali elementi di conflitto dipendono dalla parte operativa delle decisioni della Commissione e dai fatti su cui la decisione si basa. Quando la Commissione ha stabilito l'esistenza di un'infrazione, i giudici e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri devono sforzarsi di evitare conflitti nella misura in cui i presupposti di fatto sono gli stessi. Questo vale anche per le decisioni constatanti l'assenza di infrazione di cui all'articolo 10 del regolamento proposto.

Gli organi giudiziari nazionali possono evitare di emettere decisioni contrastanti con quelle della Commissione sollevando in particolare una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell'articolo 234 CE oppure - in casi in cui una decisione della Commissione sia pendente presso le giurisdizioni comunitarie - sospendendo il loro procedimento. Il risultato, in entrambe le situazioni, è che la questione viene chiarita dagli organi giurisdizionali comunitari, con effetto per l'insieme della Comunità. Le autorità nazionali garanti della concorrenza possono evitare di emettere decisioni in contrasto con quelle della Commissione consultando la Commissione stessa e - in casi in cui una decisione della Commissione sia pendente presso le giurisdizioni comunitarie - sospendendo il loro procedimento.

CAPO V - POTERI DI INDAGINE

Articolo 17 - Indagini per settore economico

L'articolo 17 riprende l'articolo 12 dell'attuale regolamento n. 17. L'individuazione delle infrazioni è in parte conseguita attraverso il controllo dei mercati. È pertanto opportuno mantenere questo strumento che permette alla Commissione di procedere a indagini generali in un dato settore economico se l'evoluzione dei mercati fa presumere che la concorrenza sia ristretta.

Articolo 18 - Richiesta di informazioni

Questo articolo è basato sull'articolo 11 del vigente regolamento n. 17.

Il testo non richiede modifiche rilevanti. L'articolo proposto introduce solo una modifica di piccola portata.

Il paragrafo 3 consente infatti ai procuratori debitamente incaricati di rispondere alle richieste di informazioni in nome dei loro clienti. Le imprese rimangono tuttavia responsabili dell'esattezza delle informazioni fornite;

Articolo 19 - Potere di verbalizzare le dichiarazioni

L'articolo instaura una base giuridica che consente alla Commissione di sentire persone fisiche o giuridiche o associazioni sprovviste di personalità giuridica, interessate o meno dal procedimento, e di verbalizzare le loro dichiarazioni orali. Tale disposizione colma una lacuna nei poteri della Commissione, consentendo che le osservazioni orali possano essere verbalizzate e addotte come prova nei procedimenti.

Articolo 20 - Poteri di ispezione della Commissione

L'articolo definisce i poteri di ispezione della Commissione. È in gran parte identico all'articolo 14 del vigente regolamento n. 17, ma per accrescere l'efficacia delle ispezioni propone alcune modifiche.

Il regolamento n. 17 prevede che gli agenti della Commissione siano autorizzati a controllare i libri e gli altri documenti aziendali, a prendere copie e estratti dei libri e degli altri documenti aziendali, a richiedere spiegazioni orali "in loco" a ad accedere a tutti i locali, terreni e mezzi di trasporto delle imprese. La proposta contiene le modifiche esposte in appresso.

Il paragrafo 2 dell'articolo proposto introduce tre elementi nuovi per integrare i poteri della Commissione allo scopo di salvaguardare l'efficacia delle ispezioni.

In primo luogo il paragrafo 2, lettera b) prevede l'estensione dei poteri per consentire agli agenti incaricati di effettuare ricerche nei domicili privati qualora vi sia motivo di sospettare che vi siano conservati documenti di carattere aziendale. Tale estensione dei poteri è basata sull'esperienza acquisita in casi recenti, dai quali è emerso che documenti di rilevante importanza erano conservati nei domicili privati del personale delle imprese. È stato inoltre dimostrato che nei domicili privati erano deliberatamente conservati documenti costituenti prove a carico dell'impresa. Le disposizioni vigenti consentono effettivamente alle imprese di vanificare le ispezioni svolte dalla Commissione. Per garantire l'efficacia di tali ispezioni contro infrazioni non palesi è pertanto necessario ampliare i poteri degli agenti della Commissione e consentire loro di svolgere controlli nei domicili privati del personale delle imprese qualora vi sia la possibilità che vi siano conservati dei documenti. Il paragrafo 7 dell'articolo 20 subordina l'esercizio di tale potere all'autorizzazione di un giudice nazionale.

In secondo luogo il paragrafo 2, lettera e) conferisce agli agenti della Commissione il potere di apporre sigilli ad armadi e uffici per garantire che nel corso delle ispezioni non scompaia alcun documento. Tale potere serve ad assicurare l'efficacia dell'ispezione, in particolare nei casi in cui essa duri più giorni e gli agenti devono allontanarsi dai locali dell'impresa senza aver terminato i loro controlli. L'articolo 22, paragrafo 1, lettera d) prevede che la violazione dei sigilli sia punita con ammende.

In terzo luogo il paragrafo 2, lettera f) stabilisce fatta salva la giurisprudenza della Corte di giustizia che nel corso delle ispezioni gli agenti della Commissione possano porre qualsiasi domanda relativa all'oggetto dell'ispezione stessa. Questa disposizione è necessaria per accrescere l'efficacia delle indagini, dato che la formulazione del vigente articolo 14 del regolamento n. 17 consente agli agenti di chiedere solo spiegazioni orali relative ai documenti.

Il paragrafo 8 codifica i principi enunciati nella sentenza resa nella causa Hoechst [4], per garantire la par condicio alle imprese oggetto di ispezioni della Commissione nel mercato comune.

[4] V. cause riunite 46/87 e.a., Hoechst, Racc. 1989, pag. 2859.

Quando la Commissione decide di svolgere ispezioni ai sensi del vigente articolo 14, paragrafo 3, le autorità nazionali che le prestano assistenza devono, nella maggior parte degli Stati membri, ottenere un'ordinanza dal giudice per sormontare qualsiasi opposizione da parte delle imprese. La Corte di giustizia ha ritenuto nella causa Hoechst che il giudice nazionale non può sostituire la propria valutazione a quella della Commissione e non può mettere in discussione la validità della decisione della Commissione. Il giudice nazionale può solo controllare l'autenticità della decisione della Commissione e valutare l'idoneità degli atti coercitivi previsti (ossia la possibilità, per la Commissione, di procedere senza il consenso dell'impresa) rispetto all'oggetto dell'ispezione. Per agevolare tale compito al giudice, la Commissione deve motivare sufficientemente la sua decisione di ispezione.

Il potere dei giudici per l'applicazione delle leggi nazionali sulla concorrenza differisce da quello per l'applicazione del diritto comunitario in materia. Ciò può portare a confusione nei procedimenti, poiché alcuni giudici tendono ad applicare le norme nazionali in caso di ispezioni basate sul diritto comunitario. Per garantire che le ispezioni della Commissione siano disciplinate dalle stesse norme in tutto il mercato interno, è indispensabile formulare chiaramente nel nuovo regolamento i principi enunciati nella sentenza Hoechst.

Articolo 21 - Indagini effettuate dalle autorità degli Stati membri

Questo articolo si basa sull'articolo 13 del vigente regolamento n. 17, adattato al nuovo sistema di applicazione. Esso mantiene la possibilità, per gli Stati membri, di svolgere inchieste sul loro territorio in nome della Commissione e introduce al tempo stesso la possibilità, per l'autorità garante della concorrenza di uno Stato membro, di procedere a qualsiasi indagine in nome dell'autorità garante della concorrenza di un altro Stato membro. La disposizione in oggetto è necessaria per consentire un'effettiva cooperazione fra le autorità nazionali garanti della concorrenza: tale cooperazione le mette in grado di trattare casi le cui prove possono essere disperse in diversi Stati membri. L'assenza di tali meccanismi ostacolerebbe gravemente un reale decentramento nell'applicazione delle regole di concorrenza comunitarie.

CAPO VI - SANZIONI

Articolo 22 - Ammende

L'articolo 15 del vigente regolamento n. 17 prevede due tipi di ammende: quelle per inosservanza delle norme procedurali (richieste di informazioni, rifiuto di sottoporsi a un'ispezione...), e quelle per infrazioni sostanziali degli articoli 81 e 82.

Il paragrafo 1 modifica le ammende per inosservanza delle norme procedurali, che nel vigente regolamento n. 17 possono variare dai 100 ai 5000 euro. Tali importi non hanno più alcun effetto dissuasivo. Il nuovo regolamento propone di allineare queste ammende a quelle previste dal trattato CECA, che per tali tipi di infrazione prevede importi pari fino all'1% del fatturato annuo totale (articolo 47). Il regolamento proposto introduce anche sanzioni per le imprese che si rifiutino di rispondere a domande orali nel corso delle ispezioni, o qualora vengano infranti i sigilli apposti dagli agenti.

Il paragrafo 2 riguarda le ammende comminate per infrazione delle norme sostanziali. Esso non propone di modificare l'ammontare di tale seconda categoria di ammende (fino al 10% del fatturato annuo totale), ma considera semplicemente opportuno aggiungere all'elenco delle infrazioni l'inosservanza di una decisione che ordini l'adozione di provvedimenti provvisori e l'inosservanza di impegni resi obbligatori da una decisione.

Il paragrafo 4 introduce una nuova disposizione riguardante le infrazioni commesse dalle associazioni di imprese. Il trattato prevede l'imposizione di ammende alle associazioni di imprese per violazione delle regole di concorrenza comunitarie. La Corte di giustizia ha ritenuto che tali ammende possano essere calcolate sulla base del fatturato dei membri dell'associazione. In pratica, tuttavia, è spesso impossibile riscuotere l'ammenda irrogata, poiché raramente le associazioni dispongono di risorse proprie sufficienti a coprire il pagamento e non esiste attualmente alcun mezzo legale per esigere tale pagamento dai membri dell'associazione. È pertanto proposta una nuova disposizione che consente alla Commissione, in caso di inadempienza dell'associazione, di esigere il pagamento dell'ammenda da parte di coloro che ne risultano membri alla data dell'infrazione.

Articolo 23 - Penalità di mora

È opportuno modificare anche le disposizioni relative agli importi delle penalità di mora stabiliti nel vigente regolamento n. 17 (che prevede un ammontare che varia fra 50 e 1 000 euro). Il nuovo regolamento propone di definire un tetto in relazione al fatturato totale: il 5% del fatturato medio giornaliero per ogni giorno di ritardo. Si tratta dell'importo previsto dal trattato CECA (articolo 47).

L'istituzione di nuove categorie di decisioni, ossia le decisioni di accettazione degli impegni e quelle che ordinano l'adozione di provvedimenti provvisori, richiede inoltre che possano essere comminate penalità di mora alle imprese che non rispettino tali decisioni.

CAPO VII - PRESCRIZIONE

Articolo 24 - Prescrizione in materia di imposizione di sanzioni

Questo articolo integra nella presente proposta le disposizioni relative alla prescrizione contenute nel regolamento (CEE) n. 2988/74. Di conseguenza il regolamento (CEE) n. 2988/74 non sarà più applicabile alle misure relative alle ammende o alle penalità di mora di cui alla presente proposta di regolamento.

Le disposizioni relative alla prescrizione sono state adattate al nuovo sistema di applicazione. L'unico aspetto significativo riguarda il decentramento previsto dalla proposta di regolamento: il regolamento (CEE) n. 2988/74 prevede che la prescrizione sia interrotta solo da atti degli Stati membri su richiesta della Commissione. Quest'ultima condizione è eliminata, cosicché la prescrizione può essere interrotta anche da misure adottate dalle autorità nazionali garanti della concorrenza nell'applicazione degli articoli 81 o 82 del trattato, indipendentemente da qualsiasi richiesta della Commissione.

Articolo 25 - Prescrizione in materia d'esecuzione

Come l'articolo 24, anche questo articolo integra nella presente proposta le disposizioni del regolamento (CEE) n. 2988/74 relative alla prescrizione, effettuando gli stessi adattamenti.

CAPO VIII - AUDIZIONI E SEGRETO D'UFFICIO

Articolo 26 - Audizione delle parti, dei ricorrenti e degli altri terzi

Sulla base dell'articolo 19 del vigente regolamento n. 17 la Commissione ha sviluppato una prassi di equo esame dei casi e accesso al fascicolo in parte presentata nella comunicazione del 1997 relativa all'accesso al fascicolo. L'articolo 26 conferma il diritto di accesso al fascicolo, lasciando che una comunicazione della Commissione definisca le disposizioni dettagliate.

Articolo 27 - Segreto d'ufficio

Il paragrafo 1 riprende la disposizione dell'articolo 20, paragrafo 1 del vigente regolamento n. 17. Esso limita l'uso delle informazioni raccolte ai sensi degli articoli da 17 a 21 ai soli scopi per i quali sono state richieste. L'articolo 27, paragrafo 1 è subordinato all'applicazione di più specifiche disposizioni del regolamento, in particolare gli articoli 12 e 15.

Il paragrafo 2 include, fra le informazioni soggette al segreto d'ufficio di cui all'articolo 20, paragrafo 2 dell'attuale regolamento n. 17, tutte le informazioni riservate scambiate dalle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri a norma del regolamento proposto. Tale disposizione integra le misure di tutela di cui all'articolo 12, paragrafo 2.

CAPO IX - ESENZIONI PER CATEGORIA

Articolo 28 - Adozione dei regolamenti d'esenzione

La Commissione è attualmente autorizzata dal Consiglio ad adottare regolamenti d'esenzione per categoria nel campo degli accordi verticali, dei diritti di proprietà intellettuale, degli accordi di specializzazione e di ricerca e sviluppo, dell'assicurazione, e in alcuni settori dei trasporti.

Questo articolo sancisce la competenza della Commissione ad adottare regolamenti d'esenzione per categoria e definisce le condizioni ad essi relative. L'adozione di un regolamento d'esenzione per categoria richiede che venga sentito a due riprese il comitato consultivo in materia di intese e posizioni dominanti.

Articolo 29 - Revoca in casi specifici

Il paragrafo 1 stabilisce, conformemente al vigente quadro normativo, che la Commissione ha il potere di revocare il beneficio di un'esenzione per categoria per il futuro, qualora essa constati, in base ad una specifica valutazione, che un dato accordo non soddisfa le condizioni di cui all'articolo 81, paragrafo 3 del trattato.

Il paragrafo 2 propone di conferire alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri la competenza a revocare il beneficio di un regolamento d'esenzione per categoria per il loro territorio, a condizione che tale territorio costituisca un mercato geografico rilevante distinto. Attualmente tale competenza delle autorità nazionali garanti della concorrenza è limitato al settore degli accordi verticali [5]. Per garantire coerenza nell'applicazione dei regolamenti d'esenzione per categoria, che sono atti comunitari, è necessario prevedere, nel caso di decisioni nazionali che ne revochino il beneficio, la consultazione preliminare della Commissione (vedi l'articolo 11, paragrafo 4 della proposta di regolamento).

[5] Cfr. l'articolo 1, paragrafo 4 del regolamento (CE) n. 1215/1999 del Consiglio che modifica il regolamento n. 19/65/CEE relativo all'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3 del trattato a categorie di accordi e pratiche concordate.

Articolo 30 - Regolamento di non applicazione

Questo articolo prevede che la Commissione possa definire nei regolamenti d'esenzione per categoria la sua facoltà di escludere dal campo d'applicazione degli stessi, tramite regolamento, taluni accordi o pratiche in vigore su un particolare mercato rilevante. Effetti anticoncorrenziali sono spesso causati dall'esistenza di una serie di accordi paralleli o reti di accordi [6]. In tali casi non è efficace procedere con singole revoche per ciascun accordo o ciascuna rete. La soluzione adeguata è la disapplicazione dell'esenzione per un determinato mercato.

[6] Vedi a tale riguardo l'articolo 1, paragrafo 2 del regolamento (CE) n. 1215/1999.

CAPO X - DISPOSIZIONI GENERALI

Articolo 31 - Pubblicazione delle decisioni

Questo articolo corrisponde all'articolo 21 dell'attuale regolamento n. 17.

Articolo 32 - Controllo della Corte di giustizia

La proposta è identica all'articolo 17 del vigente regolamento n. 17.

Articolo 33 - Esclusione dal campo d'applicazione del regolamento

Questo articolo elenca i settori che non rientrano nel campo d'applicazione del regolamento. Si tratta di alcuni settori dei trasporti marittimi e aerei non contemplati dalle presenti disposizioni d'applicazione degli articoli 81 e 82 (vedi i regolamenti (CEE) n. 4056/86 e (CEE) n. 3975/87).

Articolo 34 - Disposizioni d'esecuzione

L'articolo stabilisce il diritto, per la Commissione, di adottare disposizioni ai fini dell'applicazione del regolamento ed elenca alcuni aspetti che possono essere interessati da tali disposizioni.

CAPO XI - DISPOSIZIONI TRANSITORIE E FINALI

Articolo 35 - Disposizioni transitorie

Il paragrafo 1 specifica che le notificazioni e le domande equivalenti presentate ai sensi dei vigenti regolamenti n. 17, (CEE) n. 1017/68, (CEE) n. 4056/86 e (CEE) n. 3975/87 perderanno efficacia a partire dalla data di applicazione del regolamento proposto.

Il secondo comma, in conseguenza dell'introduzione del nuovo sistema, prevede che le decisioni di esenzione già adottate non siano già valide a decorrere dalla data di applicazione del regolamento.

Il paragrafo 2 garantisce che gli atti procedurali effettuati in applicazione dei vigenti regolamenti n. 17, (CEE) n. 1017/68, (CEE) n. 4056/86 e (CEE) n. 3975/87 rimarranno validi ai sensi del nuovo regolamento proposto. I procedimenti avviati ad esempio a norma degli articoli 3 e 15 dell'attuale regolamento n. 17 continueranno ad essere portati avanti, e saranno disciplinati dalle nuove disposizioni dalla data di applicazione delle stesse.

Articolo 36 - Designazione delle autorità nazionali garanti della concorrenza

Questo articolo stabilisce l'obbligo, per gli Stati membri, di conferire alle rispettive autorità garanti della concorrenza la competenza ad applicare pienamente gli articoli 81 e 82 del trattato, nella misura in cui risulti necessaria l'adozione di altre misure nazionali a complemento delle disposizioni di cui all'articolo 6. Il conferimento di tali pieni poteri alle autorità nazionali garanti della concorrenza è un presupposto indispensabile per un'efficace applicazione degli articoli 81 e 82 nell'ambito nel nuovo sistema decentrato. È anche il presupposto necessario per il corretto funzionamento della rete delle autorità responsabili della concorrenza. Senza il conferimento di tali competenze non potrebbe avere luogo la prevista ripartizione dei casi e la Commissione potrebbe essere obbligata a provvedere al trattamento di una quantità sproporzionata di casi riguardanti i mercati degli Stati membri le cui autorità non possono applicare gli articoli 81 e 82.

Articolo 37 - Modifica del regolamento (CEE) n. 1017/68

Questo articolo abroga specifiche norme procedurali contenute nel regolamento (CEE) n. 1017/68, mantenendo in vigore le disposizioni sostanziali di tale regolamento. Le modifiche sono necessarie per istituire un sistema d'applicazione che includa il settore dei trasporti.

Articolo 38 - Modifica del regolamento (CEE) n. 2988/74

L'articolo disapplica il regolamento (CEE) n. 2988/74 per quanto riguarda le ammende e le penalità di mora disciplinate dalla presente proposta di regolamento.

Articolo 39 - Modifica del regolamento (CEE) n. 4056/86

Questo articolo abroga specifiche norme procedurali contenute nel regolamento (CEE) n. 4056/86, mantenendo in vigore le disposizioni sostanziali di tale regolamento. Le modifiche sono necessarie per istituire un sistema d'applicazione che includa il settore dei trasporti.

Articolo 40 - Modifica del regolamento (CEE) n. 3975/87

Questo articolo abroga specifiche norme procedurali contenute nel regolamento (CEE) n. 3975/87, mantenendo in vigore le disposizioni sostanziali di tale regolamento. Le modifiche sono necessarie per istituire un sistema d'applicazione che includa il settore dei trasporti.

Articolo 41 - Abrogazioni

L'articolo elenca i regolamenti sostituiti dalla presente proposta.

Articolo 42 - Entrata in vigore

L'articolo contiene le disposizioni riguardanti l'entrata in vigore del regolamento.

2000/0243 (CNS)

Proposta di REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO concernente l'applicazione alle imprese delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato recante modifica dei regolamenti (CEE) n. 1017/68, (CEE) n. 2988/74, (CEE) n. 4056/86 e (CEE) n. 3975/87 ("Regolamento d'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato")

(Testo rilevante ai fini del SEE)

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 83,

vista la proposta della Commissione [7],

[7] GU C ...

visto il parere del Parlamento europeo [8],

[8] GU C ...

visto il parere del Comitato economico e sociale [9],

[9] GU C ...

considerando quanto segue:

(1) Per istituire un sistema che impedisca distorsioni della concorrenza nel mercato comune occorre provvedere all'applicazione efficace e uniforme degli articoli 81 e 82 nella Comunità. Il regolamento n. 17 del Consiglio del 6 febbraio 1962, primo regolamento d'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato [10], ha permesso lo sviluppo di una politica in materia di diritto comunitario della concorrenza che ha contribuito alla diffusione di una cultura della concorrenza nella Comunità. Oggi, tuttavia, alla luce dell'esperienza acquisita, è opportuno sostituire detto regolamento per introdurre disposizioni adeguate alle sfide di un mercato integrato e di un futuro ampliamento della Comunità.

[10] GU 13 del 21.2.1962, pag. 204. Regolamento modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 1216/1999 (GU L 148 del 15.6.1999).

(2) È opportuno, in particolare, rivedere le modalità di funzionamento delle dispos