1.Introduzione

Le misure adottate negli ultimi 60 anni per l'integrazione europea hanno creato un destino comune per i cittadini dell'Unione. Il problema che l'Europa deve affrontare è semplice: se gli europei decideranno il proprio destino comune o se tale destino sarà deciso da altri; se l'Unione europea vuole essere un pilastro dell'ordine mondiale multipolare emergente o se si rassegna a essere una pedina.

Le sfide che l'Europa si trova oggi ad affrontare non scompariranno. La concorrenza a livello mondiale è destinata a inasprirsi. Il ritmo dei cambiamenti tecnologici aumenterà, come anche l'instabilità geopolitica. Gli effetti dei cambiamenti climatici si faranno sentire. Le tendenze demografiche fanno sì che la migrazione verso l'UE continuerà.

La dichiarazione di Roma del 2017, adottata in occasione del 60º anniversario del trattato di Roma, ha riconosciuto la necessità di un'Unione europea più forte. I leader hanno sottolineato in particolare che l'UE dovrebbe avere un ruolo più decisivo sulla scena mondiale. Deve inoltre essere in grado di plasmare gli eventi mondiali ed essere più pronta ad assumersi responsabilità internazionali. L'Unione europea deve aumentare la propria capacità di "agire in modo credibile sulla scena mondiale" ("Weltpolitikfähigkeit"). La presente comunicazione è un contributo al dibattito tra i leader che si terrà in occasione del vertice di Sibiu del 9 maggio 2019.

Nel mondo complesso, connesso e controverso di oggi, l'UE deve proteggere i suoi cittadini, promuovere i suoi valori e interessi, sostenere l'ordine internazionale fondato su regole ed esportare la stabilità verso i paesi del suo vicinato e oltre. L'UE deve anche essere in grado di rispondere alle aspettative dei paesi terzi, delle organizzazioni internazionali e di altri attori internazionali, i quali si attendono che l''UE svolga un ruolo fondamentale nell'affrontare le sfide a livello regionale e mondiale.

Nessuno Stato membro può affrontare queste sfide o cogliere queste opportunità da solo. L'UE e i suoi Stati membri devono unire le forze per promuovere interessi e valori condivisi.

Nel suo discorso sullo Stato dell'Unione del 2018 il presidente Juncker ha individuato una serie di politiche che devono essere attuate a tal fine. L'UE deve operare ancora più strettamente con i suoi partner nel mondo. Deve intensificare il partenariato con l'Africa, in particolare dando vita a un'alleanza per gli investimenti sostenibili e l'occupazione. L'UE deve essere in grado di reggersi sulle proprie gambe. Deve, ad esempio, rafforzare il ruolo internazionale dell'euro. L'UE deve esprimersi con una voce unica, chiara e forte in risposta agli eventi internazionali.

Per raggiungere questi obiettivi e svolgere un ruolo più incisivo a livello mondiale, l'UE deve dotarsi degli strumenti necessari, in particolare rendendo più efficiente il proprio processo decisionale.

A tal fine, nel suo discorso sullo stato dell'Unione del 2017, il presidente Juncker ha proposto di "esaminare quali decisioni di politica estera possono passare dal voto all'unanimità a quello a maggioranza qualificata". Ciò può essere fatto sulla base dei trattati attuali. La dichiarazione di Meseberg sul rinnovo delle promesse di sicurezza e prosperità dell'Europa della cancelliera tedesca Angela Merkel e del presidente francese Emmanuel Macron del giugno 2018 ha affrontato la stessa questione. La dichiarazione esortava a esaminare nuovi modi per rendere più celere ed efficiente il processo decisionale dell'UE nella nostra politica estera e di sicurezza comune e a valutare le possibilità di ricorrere al voto a maggioranza nel settore della politica estera e di sicurezza comune nel quadro di un più ampio dibattito sul voto a maggioranza nelle politiche dell'UE.

La discussione è di lunga data. L'UE si è spostata gradualmente dal voto all'unanimità al voto a maggioranza qualificata molte volte nella sua storia. Introdotta per la prima volta dall'Atto unico europeo, oggi la maggioranza qualificata è la regola di voto standard per il processo decisionale dell'UE, compreso nel settore della giustizia e degli affari interni. Il motivo per sostituire il voto all'unanimità con il voto a maggioranza qualificata è semplice e inconfutabile ed è sempre stato lo stesso. Gli Stati membri hanno riconosciuto che, se si intende conseguire un determinato livello di ambizione in un settore particolare, giunge una fase in cui la regola dell'unanimità rallenta i progressi e in alcuni casi impedisce all'UE di adeguarsi alle realtà che cambiano. In questo senso, ogni passo in direzione della maggioranza qualificata è stato un importante passo avanti per l'UE.

Fondato su una cultura del compromesso, il voto a maggioranza qualificata apre spiragli maggiori al dibattito e al raggiungimento di risultati pragmatici che rispecchino gli interessi di tutti. Un processo decisionale flessibile, efficiente e rapido ha quindi consentito all'Unione di diventare un punto di riferimento mondiale e un ente normativo in settori come la protezione dell'ambiente e dei consumatori, la protezione dei dati e il commercio libero ed equo.

L'UE sta diventando una protagonista sempre più importante sulla scena mondiale ed è vista da molti nel mondo come portatrice di valori universali. Dall'agevolare la normalizzazione delle relazioni tra Belgrado e Pristina, al rispondere alla violazione del diritto internazionale da parte della Federazione russa nella penisola della Crimea e nell''Ucraina orientale, ad avviare e fungere da intermediario nei negoziati relativi al programma nucleare iraniano, l'Unione ha costantemente sostenuto la pace e la prosperità nei paesi del suo vicinato e oltre.

Tuttavia, un ricorso maggiore al voto a maggioranza qualificata arrecherebbe benefici alla politica estera e di sicurezza comune. La presente comunicazione illustra i motivi che giustificano un processo decisionale più efficiente in alcuni settori della politica estera e di sicurezza comune, valuta le possibilità di farlo che esistono nel trattato sull'Unione europea e identifica i settori concreti e fattibili in cui il Consiglio potrebbe agire a maggioranza qualificata anziché aggrapparsi all'unanimità. Le particolarità della politica estera sono riflesse nei trattati. Esistono delle misure di salvaguardia specifiche, che continuerebbero ad applicarsi. In una fase successiva la Commissione potrebbe esaminare i modi per utilizzare la maggioranza qualificata per rafforzare ulteriormente le relazioni dell'Unione con i paesi terzi.

2.Motivi per aumentare il ricorso alla maggioranza qualificata nella politica estera e di sicurezza comune

Nella politica estera e di sicurezza comune la maggior parte delle decisioni dell'UE è adottata all'unanimità. Di norma ciò non ha impedito all'Unione di essere attiva e di adottare posizioni ferme sulle questioni relative alla politica estera. Tuttavia ha intaccato sempre più la rapidità e l'abilità dell'UE di intervenire sullo scacchiere mondiale. Nella politica internazionale, il tempo è fondamentale e la credibilità di un soggetto internazionale dipende dalla sua capacità di reagire in modo rapido e coerente alle crisi e agli eventi internazionali. Analogamente, la forza, l'efficacia e l'impatto di un soggetto internazionale dipendono dalla sua capacità di agire in modo coerente ed efficiente sulla scena mondiale e nelle sedi internazionali.

Dopo il trattato di Maastricht del 1992, quando gli Stati membri hanno conferito all'Unione per la prima volta il potere di agire nelle questioni relative alla politica estera e di sicurezza, sono stati compiuti notevoli progressi grazie al forte sviluppo della politica estera e di sicurezza comune e della politica di sicurezza e di difesa comune dell'UE. Tuttavia, vi sono ancora casi in cui l'UE non è in grado di esprimere posizioni comuni o in cui tali posizioni non sono sufficientemente solide o rapide (cfr. sezione 3).

Tali casi comportano un costo politico reale per l'Unione e i suoi Stati membri: le istituzioni dell'UE non riescono ad intervenire con decisione, gli Stati membri più attivi a livello internazionale si limitano a rappresentare le loro posizioni individuali anziché il peso combinato di 28 Stati e quelli di loro che non siedono al tavolo dei negoziati non possono esercitare un'influenza diretta sulla questione in esame.

Il fatto che tali casi si verifichino ancora dimostra che la regola dell'unanimità impedisce all'Unione di sfruttare appieno le sue potenzialità in materia di politica estera. Nella prospettiva del 2025, il superamento di questi limiti sarà fondamentale in vista del possibile allargamento dell'UE. Prima di potersi allargare l'UE deve essere più forte e più solida.