Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Piano d’azione rinnovato dell’UE contro il traffico di migranti (2021-2025)

[COM(2021) 591 final]

(2022/C 290/15)

Relatore: José Antonio MORENO DÍAZ Correlatore: Pietro Vittorio BARBIERI

Consultazione Commissione europea, 1.12.2021 Base giuridica Articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea Sezione competente Occupazione, affari sociali e cittadinanza Adozione in sezione 7.3.2022 Adozione in sessione plenaria 23.3.2022 Sessione plenaria n. 568 Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti) 212/0/5

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1. Il traffico di migranti è un’attività criminale transfrontaliera che mette a rischio la vita delle persone, viola i diritti fondamentali e perturba la gestione ordinata dei flussi migratori. Negli ultimi 20 anni il traffico di esseri umani è cresciuto a causa di molteplici fattori che inducono a lasciare i paesi di origine (violazioni dei diritti umani, violenza, conflitti, disuguaglianze, motivi economici e ambientali ecc.), ma anche a causa della mancanza di canali legali per accedere ai territori di molti paesi. Le restrizioni all’accesso legale, aumentate in seguito alla pandemia di COVID-19, hanno fatto crescere il numero delle persone che ricorrono alle reti illecite, con tutti i rischi che ne derivano.

1.2. Fin dal suo inizio, la politica europea in materia di migrazione ha puntato, tra le altre cose, a combattere il traffico di esseri umani, a impedire lo sfruttamento dei migranti da parte delle reti criminali e a ridurre gli incentivi alla migrazione irregolare. Il piano d’azione rinnovato dell’UE contro il traffico di migranti (2021-2025) dovrebbe essere inteso come uno strumento di continuità e miglioramento della lotta dell’Unione europea contro questa attività criminale.

1.3. Secondo Europol, oltre il 90 % delle persone che entrano in modo irregolare nell’Unione europea si è servito di reti di trafficanti in qualche fase del proprio viaggio. Nel quadro della lotta contro il traffico di migranti, l’Unione europea ritiene prioritario collaborare con i paesi partner per ridurre gli incentivi a intraprendere questi viaggi pericolosi, affrontare le cause profonde della migrazione irregolare, promuovere la migrazione regolare e l’apertura di percorsi legali e sicuri verso i paesi dell’Unione europea, rafforzare la gestione delle frontiere comuni, affrontare la questione dei fattori di attrazione e facilitare il rimpatrio e la reintegrazione delle persone che si trovano in una situazione irregolare sul territorio dell’UE.

1.4. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore il piano d’azione rinnovato dell’UE e l’approccio globale da esso proposto, quale proseguimento dell’azione dell’Unione europea volta a combattere il traffico di migranti. È chiaro che, in quanto attività criminale, il traffico di migranti mette a rischio la vita dei migranti stessi e ne viola i diritti, trae indebito vantaggio dalle persone che cercano di accedere al territorio dell’UE e rappresenta inoltre una minaccia per la sicurezza europea.

1.5. Il CESE comprende che la salvaguardia delle frontiere esterne è una priorità per l’Unione europea, ma sottolinea che tali frontiere devono sempre essere protette nel rispetto dei diritti umani e dell’inviolabilità del diritto internazionale pubblico, proteggendo sempre le persone ed evitando la criminalizzazione della solidarietà. In ogni caso, la lotta contro il traffico di migranti non può mai essere diretta contro i migranti stessi o contro gli aiuti umanitari e l’assistenza loro forniti.

1.6. Il CESE considera essenziale combattere il traffico di migranti con un approccio che tenga conto dell’intero tragitto. Ciò significa rafforzare le misure proposte contro le reti di trafficanti migliorando la cooperazione giudiziaria e di polizia; migliorare la cooperazione e il dialogo con i paesi vicini nella lotta contro le reti di trafficanti; rafforzare le azioni volte a prevenire lo sfruttamento e a garantire la protezione delle vittime di tale traffico; e combattere l’occupazione irregolare e lo sfruttamento lavorativo in maniera più coordinata ed energica.

1.7. Il CESE concorda sulla necessità di eliminare la domanda per colpire i profitti delle reti del traffico di esseri umani. Mette tuttavia in guardia contro le disfunzioni che possono insorgere se si affronta soltanto il lato dell’offerta (ossia le reti di trafficanti). A tale riguardo, sottolinea che l’esistenza di canali legali, efficaci e sicuri, così come la protezione del diritto di asilo, sono fondamentali per disattivare una larga parte di questa attività illecita.

1.8. Il CESE, inoltre, condanna fermamente l’uso strumentale dei migranti e dei richiedenti asilo come fattori destabilizzanti dell’UE ( 1 )

1.9. Il CESE sottolinea che la protezione delle persone, la prestazione di assistenza medica ( 2 ) e le azioni di solidarietà non dovrebbero essere criminalizzate e trattate alla stessa stregua delle reti di trafficanti; tali attività dovrebbero essere perseguite soltanto se commesse intenzionalmente al fine di ottenere, direttamente o indirettamente, un vantaggio finanziario o un altro vantaggio materiale ( 3 ) . La clausola di esenzione obbligatoria dalla responsabilità deve essere espressamente inclusa qualora alla base delle azioni di aiuto o di assistenza vi siano state motivazioni umanitarie.

2. Osservazioni generali

2.1. Il traffico di migranti è un’attività criminale transfrontaliera che mette a rischio la vita delle persone, viola i diritti fondamentali e perturba la gestione ordinata dei flussi migratori.

2.2. Negli ultimi 20 anni il traffico di esseri umani è cresciuto a causa di molteplici fattori che inducono a lasciare i paesi di origine (violazioni dei diritti umani, violenza, conflitti, disuguaglianze, motivi economici e ambientali ecc.), ma anche a causa della mancanza di canali legali per accedere ai territori di molti paesi. Le restrizioni all’accesso legale, aumentate in seguito alla pandemia di COVID-19, hanno fatto crescere il numero delle persone che ricorrono alle reti illecite, con tutti i rischi che ne derivano ( 4 )

2.3. La principale differenza tra traffico di migranti e tratta di esseri umani risiede nel fatto che, nel primo caso, i migranti partecipano volontariamente al processo migratorio pagando i servizi di un trafficante per attraversare una frontiera internazionale, mentre nella tratta di esseri umani le persone sono vittime del traffico a scopo di lavoro, sfruttamento sessuale o prelievo di organi e sono quindi vittime che hanno bisogno di assistenza e sostegno. La tratta non è un’attività necessariamente transfrontaliera. I due fenomeni sono spesso interconnessi, in quanto le vittime della tratta possono diventare vittime di trafficanti a fini di sfruttamento lavorativo, sessuale o di altro tipo.

2.4. Fin dalla sua istituzione, la politica europea in materia di migrazione ha puntato, tra le altre cose, a combattere questa attività criminale, a impedire lo sfruttamento dei migranti da parte delle reti criminali e a ridurre gli incentivi alla migrazione irregolare. Nel patto sulla migrazione e l’asilo presentato nel 2000 dalla Commissione europea, si osserva che la lotta contro il traffico di migranti è una priorità e che sarà rafforzata «la cooperazione con i paesi di origine e di transito per prevenire i viaggi pericolosi e gli attraversamenti irregolari, anche attraverso partenariati su misura con i paesi terzi per contrastare il traffico di migranti».

2.5. Secondo Europol, oltre il 90 % delle persone che entrano in modo irregolare nell’Unione europea si è servito di reti di trafficanti in qualche fase del proprio viaggio.

2.6. Il piano d’azione rinnovato dell’UE contro il traffico di migranti (2021-2025) dovrebbe essere inteso come uno strumento di continuità nella lotta dell’Unione europea contro questa attività criminale. Il traffico di migranti deve essere visto non solo come una sfida migratoria, ma anche come una minaccia alla sicurezza che interessa le frontiere esterne dell’UE. La gestione e la protezione adeguate delle frontiere esterne dell’UE, nel rispetto del quadro giuridico internazionale e dei diritti fondamentali, sono questioni cruciali. L’UE deve rafforzare le norme e le procedure comuni, conformemente ai diritti umani e alle norme internazionali, al fine di prevenire il traffico di migranti verso l’UE.

2.7. Nel quadro della lotta contro il traffico di migranti, l’Unione europea ritiene prioritario collaborare con i paesi partner per ridurre gli incentivi a intraprendere questi viaggi pericolosi, affrontare le cause profonde della migrazione irregolare, promuovere la migrazione regolare e l’apertura di percorsi legali e sicuri verso i paesi dell’Unione europea, rafforzare la gestione delle frontiere comuni e facilitare il rimpatrio e la reintegrazione delle persone che si trovano in una situazione irregolare sul territorio europeo ( 5 )

2.8. Per combattere il traffico di esseri umani, è necessario anche rafforzare l’applicazione della direttiva sulle sanzioni ai datori di lavoro ( 6 ) e capire che il lavoro irregolare costituisce un elemento di attrazione per la migrazione irregolare e che può essere collegato al traffico di migranti: bisogna ricordare che, se vi sono lavoratori stranieri in situazione irregolare nell’UE, è perché vi sono datori di lavoro irregolari che forniscono loro un’occupazione irregolare che non rispetta le condizioni lavorative minime per quanto riguarda la retribuzione, l’orario di lavoro, le condizioni sanitarie e di sicurezza ecc.

2.9. Il piano d’azione rinnovato dell’UE contro il traffico di migranti (2021-2025) tiene conto dei risultati di consultazioni mirate dei portatori di interessi e di una consultazione pubblica svoltasi tra il 19 marzo e l’11 giugno 2021. Contribuendo a smantellare le attività criminali, il piano sostiene anche gli obiettivi della strategia dell’UE per l’Unione della sicurezza ( 7 ) , nonché della strategia dell’UE per la lotta alla criminalità organizzata 2021-2025 ( 8 ) e della strategia dell’UE per la lotta alla tratta degli esseri umani 2021-2025 ( 9 )

3. Osservazioni sul piano d’azione rinnovato dell’UE contro il traffico di migranti (2021-2025)

3.1. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore il piano d’azione rinnovato dell’UE e l’approccio globale da esso proposto, quale proseguimento dell’azione dell’Unione europea volta a combattere il traffico di migranti e la tratta di esseri umani.

3.2. È chiaro che, in quanto attività criminale, il traffico di migranti mette a rischio la vita dei migranti stessi e ne viola i diritti, oltre a trarre indebito vantaggio dalle persone che cercano di accedere al territorio dell’UE. Il CESE ritiene pertanto che occorra mettere in atto i meccanismi e gli strumenti necessari per combattere questa attività criminale.

3.3. Il CESE comprende che la salvaguardia delle frontiere esterne è anche una priorità per l’Unione europea, ma sottolinea che tali frontiere devono sempre essere protette nel rispetto dei diritti umani e dell’inviolabilità del diritto internazionale pubblico, proteggendo sempre le persone ed evitando la criminalizzazione della solidarietà. In ogni caso, la lotta contro il traffico di migranti non può mai essere diretta contro i migranti stessi o contro gli aiuti umanitari e l’assistenza loro forniti, né può essere un pretesto per abolire il diritto di asilo sia nell’UE che a livello internazionale.

3.4. La protezione delle persone, la prestazione di assistenza medica ( 10 ) e le azioni di solidarietà non dovrebbero essere criminalizzate e trattate alla stessa stregua delle reti di trafficanti; tali attività dovrebbero essere perseguite soltanto se commesse intenzionalmente al fine di ottenere, direttamente o indirettamente, un vantaggio finanziario o un altro vantaggio materiale ( 11 ) . La clausola di esenzione obbligatoria dalla responsabilità deve essere espressamente inclusa qualora alla base delle azioni di aiuto o di assistenza vi siano state motivazioni umanitarie.

3.5. Il CESE considera essenziale combattere il traffico di migranti con un approccio che tenga conto dell’intero tragitto e capire che la mancanza di percorsi legali e sicuri è uno dei motivi che consentono alle reti di trafficanti di prosperare.

3.6. Il CESE ritiene inoltre che il lavoro irregolare possa essere collegato a reti del traffico di esseri umani, i quali spesso finiscono in situazioni di sfruttamento lavorativo. Il CESE giudica pertanto che occorra adoperarsi per migliorare l’attuazione della direttiva sulle sanzioni ai datori di lavoro e per combattere l’occupazione irregolare e lo sfruttamento lavorativo in modo più coordinato ed energico.

3.7. Il CESE ritiene necessario rafforzare le misure proposte contro le reti di trafficanti migliorando la cooperazione giudiziaria e di polizia, sostenendo il lavoro della piattaforma multidisciplinare europea di lotta alle minacce della criminalità (EMPACT) e dell’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale (Eurojust) e migliorando la raccolta di informazioni e le campagne di informazione sui rischi del traffico di migranti alla fonte.

3.8. Il CESE accoglie con favore il fatto che questo approccio integrato comporti anche il miglioramento della cooperazione e del dialogo con i paesi vicini nella lotta contro le reti di trafficanti, ma mette in guardia contro il rischio di ripercussioni negative sui rapporti di cooperazione con questi paesi, che potrebbero finire per rafforzare le reti di trafficanti applicando un’interpretazione scorretta di concetti quali il rimpatrio e la reintegrazione. A tale riguardo, va osservato che la comunicazione della Commissione sottolinea correttamente il ruolo crescente che gli attori statali svolgono nel creare artificialmente e favorire l’immigrazione irregolare allo scopo di fomentare la destabilizzazione dell’UE.

3.9. Il CESE ritiene essenziale rafforzare le misure volte a prevenire lo sfruttamento e a garantire la protezione delle vittime di tale traffico. In proposito, giudica necessario mettere a punto azioni pilota, secondo l’approccio che tiene conto dell’intero tragitto, che vedano coinvolte le amministrazioni e gli attori sociali dei paesi di origine, di transito e di destinazione.

3.10. Il CESE considera utile sviluppare partenariati operativi contro il traffico di esseri umani con i paesi terzi, ma sottolinea che tali accordi non devono violare i principi guida dell’Unione europea, né devono essere stipulati con paesi in cui hanno luogo violazioni sistematiche dei diritti umani.

3.11. Il CESE ritiene che il piano d’azione rinnovato dell’UE contro il traffico di migranti (2021-2025) riesca a individuare i rischi derivanti da questa attività criminale e in particolare dalla rapidità con cui le reti di trafficanti si adattano alle circostanze e utilizzano le nuove tecnologie per trarne il massimo vantaggio.

3.12. Il CESE concorda sulla necessità di eliminare la domanda per colpire i profitti delle reti del traffico di esseri umani, come indicato nel piano d’azione rinnovato. In ogni caso, mette in guardia contro le disfunzioni che possono sorgere se si affronta soltanto il lato dell’offerta (ossia le reti di trafficanti), senza comprendere la necessità di riforme strutturali volte a ridurre la domanda. A tale riguardo, sottolinea che l’esistenza di canali legali, efficaci e sicuri, così come la protezione del diritto di asilo, sono fondamentali per disattivare una larga parte di questa attività illecita.

3.13. Il CESE esprime preoccupazione per il fatto che il miglioramento della prevenzione del traffico di esseri umani — obiettivo che condivide — possa costituire una violazione dei meccanismi di assistenza ai migranti vulnerabili. Evidenzia che negli ultimi mesi si è assistito a un aumento delle azioni intraprese da determinati partiti e governi per criminalizzare gli atti di solidarietà. Il CESE sottolinea che la protezione delle persone vulnerabili, la prestazione di assistenza medica ( 12 ) e le azioni di solidarietà non dovrebbero essere criminalizzate e trattate alla stessa stregua delle reti di trafficanti ( 13 )

3.14. Il CESE ritiene che occorra prestare particolare attenzione alle vittime dei trafficanti, e in particolare a quelle più vulnerabili come i minori (non accompagnati) ( 14 ) , le persone disabili e le donne ( 15 ) . Il CESE esorta la Commissione europea a elaborare con urgenza una direttiva sulla protezione dei minori non accompagnati che persegua l’interesse superiore dei medesimi. Inoltre, il ruolo degli attori della società civile, degli enti sociali e delle ONG nell’aiutare e sostenere le vittime dovrebbe essere riconosciuto quale azione umanitaria volta a rafforzare i principi dell’UE.

3.15. Il CESE riconosce che il piano è anche pertinente e affronta in maniera chiara i problemi attuali della strumentalizzazione dei flussi migratori, nella quale è evidente il coinvolgimento diretto di attori statali. Anche il CESE, come il Consiglio europeo ( 16 ) , condanna fermamente l’uso strumentale dei migranti e dei richiedenti asilo come fattori destabilizzanti, recentemente osservato alle frontiere con il Marocco e soprattutto con la Bielorussia ( 17 )

3.16. Il CESE sottolinea che gli Stati membri sono sempre tenuti a rispettare gli impegni internazionali, tra cui la Convenzione di Ginevra del 1951 e il Protocollo di New York del 1967 che disciplinano il diritto di asilo, oltre all’intero quadro legislativo dell’UE.

3.17. Il fatto di configurare la migrazione come una minaccia, e la retorica che descrive i migranti come un pericolo, disumanizzano gli esseri umani e favoriscono solo coloro che vogliono servirsene per ragioni geopolitiche o di politica interna.

3.18. Il CESE si rammarica che il traffico di migranti desti maggiore preoccupazione della tratta di esseri umani, che rimane l’attività criminale più redditizia e non rappresenta solo una violazione dei diritti umani, ma anche una reale minaccia per la sicurezza nazionale, la crescita economica e lo sviluppo sostenibile ( 18 )

Bruxelles, 23 marzo 2022 La presidente del Comitato economico e sociale europeo Christa SCHWENG

(1) Cfr. l’imminente parere del CESE REX 554.

(2) CPME statement on criminalisation of acts of solidarity [Dichiarazione del comitato permanente dei medici europei (CPME) sulla criminalizzazione degli atti di solidarietà]. Cfr. anche la relazione del Parlamento europeo (2019): Fit for purpose? The Facilitation Directive and the criminalisation of humanitarian assistance to irregular migrants: 2018 Update (Idoneità allo scopo? La direttiva sul favoreggiamento e la penalizzazione dell’assistenza umanitaria ai migranti irregolari: aggiornamento 2018).

(3) Articolo 6 del protocollo addizionale per combattere il traffico di migranti via terra, via mare e via aria, allegato alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale.

(4) Global Initiative (2021), The Global Illicit Economy (L’economia illecita globale).

(5) GU C 517 del 22.12.2021, pag. 86.

(6) Direttiva 2009/52/CE.

(7) COM(2020) 605 final.

(8) COM(2021) 170 final.

(9) COM(2021) 171 final.

(10) CPME statement on criminalisation of acts of solidarity [Dichiarazione del comitato permanente dei medici europei (CPME) sulla criminalizzazione degli atti di solidarietà]. Cfr. anche la relazione del Parlamento europeo (2019): Fit for purpose? The Facilitation Directive and the criminalisation of humanitarian assistance to irregular migrants: 2018 Update (Idoneità allo scopo? La direttiva sul favoreggiamento e la penalizzazione dell’assistenza umanitaria ai migranti irregolari: aggiornamento 2018).

(11) Articolo 6 del protocollo addizionale per combattere il traffico di migranti via terra, via mare e via aria, allegato alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale.

(12) CPME statement on criminalisation of acts of solidarity [Dichiarazione del comitato permanente dei medici europei (CPME) sulla criminalizzazione degli atti di solidarietà]. Cfr. anche la relazione del Parlamento europeo (2019) Fit for purpose? The Facilitation Directive and the criminalisation of humanitarian assistance to irregular migrants: 2018 Update (Idoneità allo scopo? La direttiva sul favoreggiamento e la penalizzazione dell’assistenza umanitaria ai migranti irregolari: aggiornamento 2018).

(13) Consiglio di esperti sul diritto delle ONG della Conferenza delle organizzazioni internazionali non governative del Consiglio d’Europa, Using criminal law to limiting the work of NGO support refugees and other migrants in Council Member States (L’uso del diritto penale per limitare il lavoro delle ONG che sostengono i rifugiati e altri migranti negli Stati membri del Consiglio d’Europa) (2019).

(14) GU C 429 dell'11.12.2020, pag. 24.

(15) Obiettivo 9 del patto globale per una migrazione sicura, ordinata e regolare: rafforzare le risposte transnazionali al traffico di migranti. E punto 25, lettera c): sviluppare protocolli di cooperazione sensibili alla dimensione di genere e ai minori, lungo le rotte migratorie, che delineino misure passo per passo per individuare e assistere adeguatamente i migranti oggetto di traffico.

(16) JOIN(2021) 32 final, Risposta alla strumentalizzazione dei migranti avallata dallo Stato alle frontiere esterne dell'UE.

(17) https://www.eesc.europa.eu/it/news-media/presentations/eesc-expresses-its-concern-about-situation-border-belarus

(18) Bigio, J., & Vogelstein, R. B. (2021). Ending Human Trafficking in the Twenty-First Century (Porre fine alla tratta di esseri umani nel XXI secolo), Consiglio per le relazioni estere.