Relazione speciale n. 3/2001 sulla gestione degli accordi internazionali di pesca da parte della Commissione corredata delle risposte della Commissione



Gazzetta ufficiale n. C 210 del 27/07/2001 pag. 0001 - 0028



Relazione speciale n. 3/2001 sulla gestione degli accordi internazionali di pesca da parte della Commissione corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE) (2001/C 210/01) INDICE >SPAZIO PER TABELLA> SINTESI Obiettivo del controllo La Corte ha esaminato la gestione degli accordi internazionali di pesca da parte della Commissione, per valutare, in particolare, in quale misura gli obiettivi siano stati chiaramente definiti e, in fine, raggiunti. A seguito del controllo, incentrato sui cinque accordi più significativi in termini di imputazione al bilancio comunitario (92 % nel 1999), la Corte ha formulato le osservazioni principali in appresso elencate. Rapporto costo-efficacia I. La Commissione dovrebbe porre in essere un sistema che consenta una sorveglianza continua e un'analisi approfondita del rapporto costo-efficacia degli accordi internazionali di pesca. Tali misure dovrebbero consentirle di valutare in che misura siano stati conseguiti gli obiettivi (approvvigionamento del mercato, possibilità di cattura, ristrutturazione, occupazione). - Spetta alla Commissione definire dei criteri e degli indicatori di rendimento di questi accordi, per misurarne l'efficacia. II. Le possibilità di cattura offerte dagli accordi internazionali di pesca ai pescatori comunitari nelle acque di paesi terzi non sempre sono pienamente sfruttate. La Comunità ha quindi versato compensazioni finanziarie per pesci esistenti unicamente sulla carta. - La Commissione è invitata ad accertarsi, innanzi tutto, che le opportunità di pesca vengano effettivamente sfruttate. Finalità III. La Corte ha constatato una mancanza di coerenza e di coordinamento tra gli accordi internazionali in causa e gli aspetti strutturali della politica comune nel settore della pesca. - La Commissione potrebbe, in particolare, fare in modo che gli obiettivi di ristrutturazione di tali accordi siano coerenti con quelli dei fondi strutturali, per esempio all'atto del finanziamento di nuovi pescherecci. IV. Diversi accordi di pesca, pur essendo di natura commerciale, intendono inoltre contribuire allo sviluppo. Il sovrapporsi di queste finalità rende difficile la valutazione degli accordi e meno chiara la ripartizione delle responsabilità tra la Comunità e i paesi terzi. - Definendo chiaramente i diversi obiettivi degli accordi di pesca, la Commissione potrebbe quantificarne i vantaggi e i costi, comparandoli su basi uniformi. Gestione e controllo V. La gestione degli accordi di pesca è ostacolata da un'applicazione carente o non appropriata di talune clausole e dall'assenza di disposizioni che prevedano lo scambio obbligatorio di informazioni. - Sarebbe opportuno, per la Commissione, rafforzare il carattere giuridicamente vincolante degli accordi e migliorarne la sorveglianza, inserendo, ad esempio, delle clausole di controllo oppure effettuando i pagamenti in funzione dei progressi compiuti; essa dovrebbe inoltre riesaminare alcune pratiche non giustificate di scarico e carico sistematico di pesci congelati. VI. Il controllo della Corte ha evidenziato delle lacune nell'attuazione e nella sorveglianza dei controlli svolti dalla Commissione e dagli Stati membri. - La Commissione dovrebbe programmare le proprie attività di controllo e garantire un seguito più rigoroso delle constatazioni precedenti. Assieme agli Stati membri, essa dovrebbe inoltre elaborare delle linee direttrici sulle modalità dettagliate dei controlli che ad essi incombono. QUADRO GENERALE Contesto degli accordi di pesca 1. I prodotti della pesca costituiscono un'importante risorsa alimentare per gli Stati membri dell'Unione europea. Le loro flotte di pesca rappresentano da tempo un potenziale economico e una fonte di occupazione considerevoli. La politica comune della pesca è stata instaurata per la preservazione delle risorse alieutiche, la gestione e l'adeguamento dello sviluppo delle relative strutture industriali, l'organizzazione comune del mercato e la stipulazione degli accordi di pesca con paesi non comunitari. 2. Il principio del libero accesso all'alto mare è progressivamente venuto meno a partire dalla metà degli anni Settanta e a seguito della terza conferenza delle Nazioni Unite sul diritto marittimo. Sempre più paesi terzi hanno allora deciso di estendere la propria zona economica esclusiva da 12 a 200 miglia marine, facendo così cadere il 90 % circa delle risorse alieutiche sotto il controllo dei paesi costieri. Le flotte degli Stati membri dell'Unione europea, che prima pescavano in tali acque, di conseguenza, non vi avevano più accesso [il pesce pescato nelle acque in questione corrispondeva al 9 %(1) del consumo comunitario]. 3. Questa situazione, nonché la necessità di una sana gestione delle scarse risorse alieutiche, ha indotto la Comunità a stipulare degli accordi di pesca con paesi terzi, di modo che le flotte degli Stati membri potessero proseguire la loro attività. Al 1o gennaio 2001 la Commissione aveva firmato accordi di pesca con trentatré paesi; quattordici accordi erano ancora in vigore. La natura degli accordi di pesca 4. Negli accordi sono stabiliti la portata, le condizioni di attribuzione, nonché l'utilizzazione dei diritti di accesso alle risorse alieutiche nelle zone economiche esclusive dei paesi terzi. Gli accordi differiscono a seconda dei partner. Si distinguono i cosiddetti accordi della "prima" e della "seconda" generazione. Gli accordi della prima generazionesono caratterizzati in particolare da: a) accordi di reciprocità, che implicano uno scambio di possibilità di pesca tra le flotte degli Stati membri e quelle di paesi terzi che, in genere, sfruttano interamente le proprie risorse (ad esempio: Islanda, Norvegia, Isole Faer Øer). Questi accordi non contemplano un contributo finanziario della Comunità né il pagamento di canoni (licenze) da parte degli armatori; b) accordi con contropartita finanziaria, firmati con paesi terzi disposti a cedere una parte dello sfruttamento delle loro risorse, senza reciprocità dei diritti di accesso e contro compensazioni finanziarie a carico del bilancio comunitario e canoni (licenze) pagati dagli armatori che beneficiano di questi diritti di accesso. Tali compensazioni finanziarie costituiscono dei contributi: i) al bilancio dello Stato del paese terzo; ii) alle azioni di accompagnamento della cooperazione allo sviluppo; iii) ai servizi pubblici del settore della pesca (programmi di formazione dei pescatori e degli ispettori, programmi di ricerca scientifica sulle riserve alieutiche, amministrazione ecc.). Talune azioni di sviluppo, previste dagli accordi, sono direttamente prese a carico dagli armatori, quali la presenza di osservatori a bordo o l'assunzione di equipaggi locali. Gli accordi con i paesi dell'Africa e dell'Oceano Indiano rientrano in questa categoria; c) accordi con compensazione finanziaria e accesso al mercato comunitario di prodotti della pesca provenienti da paesi terzi (senza dazi doganali né restrizioni quantitative), che consentono, in cambio, alla Comunità di sfruttare alcune risorse alieutiche, senza il versamento di canoni da parte degli armatori (ad esempio: Groenlandia). Gli accordi della seconda generazione mirano alla creazione, da parte di operatori privati, di società miste (joint ventures); tali società sono responsabili della gestione delle navi europee; ad esse sono attribuite delle quote di pesca nelle acque di paesi terzi (gli accordi possono prevedere compensazioni finanziarie per le quote di pesca). Il loro scopo è inoltre quello di trasferire, in modo permanente o temporaneo, verso paesi terzi (per esempio: Argentina, Estonia, Lettonia, Lituania) unità delle flotte degli Stati membri. 5. Fin dall'origine, gli accordi di pesca hanno cercato di garantire il proseguimento dell'attività delle flotte da pesca degli Stati membri, in cambio di contributi finanziari o di possibilità di pesca, il che ne conferma il carattere commerciale. I principali attori degli accordi di pesca 6. Le responsabilità principali degli attori che intervengono negli accordi di pesca sono le seguenti: >SPAZIO PER TABELLA> Obiettivo e ambito del controllo 7. Il controllo si era prefisso di verificare in che misura la Commissione avesse chiaramente definito gli obiettivi degli accordi internazionali di pesca e posto in essere sistemi adeguati per sorvegliarne l'efficacia. 8. Il controllo ha interessato la gestione, durante il periodo 1993-1999, degli accordi stipulati con il Marocco, la Mauritania, la Groenlandia, il Senegal e l'Argentina, pari al 92 % dei pagamenti a titolo dell'esercizio di bilancio nel 1999. Si tratta segnatamente di accordi che comportano un finanziamento da parte del bilancio comunitario. Questo complesso è anche il più importante in termini di opportunità di cattura e di accordi di "prima" o di "seconda" generazione. 9. L'analisi documentale dei sistemi di gestione ha consentito di identificare delle attività chiave, che hanno formato oggetto di test sul controllo. Le missioni sono state effettuate presso la Commissione, negli Stati membri (Spagna, Francia e Portogallo) e presso le delegazioni della Commissione in Marocco, Mauritania e Senegal. Sono state raccolte informazioni probanti attraverso il controllo dei documenti e dei registri, l'osservazione delle attività portuarie, le richieste e la conferma di informazioni; queste informazioni sono state completate da colloqui con i rappresentanti di paesi terzi e di organismi selezionati. 10. Nella sua relazione annuale sull'esercizio finanziario 1999, la Corte aveva già segnalato che, nel quadro degli accordi internazionali di pesca, la Commissione aveva contratto obblighi giuridici che superavano di 129 milioni di euro gli stanziamenti disponibili e che, di conseguenza, gli impegni dell'esercizio erano stati sottostimati(2). La questione, pertanto, non è stata trattata nella presente relazione. Aspetti di bilancio 11. L'allegato Iillustra la spesa di bilancio degli accordi internazionali in materia di pesca per il periodo dal 1993 al 2000, anche in rapporto alla spesa totale imputabile alla politica comune della pesca. Si constata una tendenza all'aumento, tra il 1993 e il 1997, degli importi corrisposti ai paesi partner in contropartita di diritti di pesca e, dal 1998, la loro stabilizzazione (cfr. il grafico). Grafico Accordi internazionali di pesca - Impegni e pagamenti (esecuzione), valore delle catture >PIC FILE= "C_2001210IT.000601.EPS"> NB: Dati relativi alle catture non disponibili presso la Commissione per il 1998 e il 1999. 12. Questa tendenza è dovuta principalmente all'impatto degli accordi nuovi o rinegoziati. Si aggiungono nuove categorie di pesca inserite in taluni accordi, come per la Mauritania o il Senegal, tassi più elevati di compensazione finanziaria e la rarefazione delle risorse alieutiche. L'aumento, dal 1995 al 1996, degli impegni e dei pagamenti è dovuto all'applicazione di nuovi accordi, segnatamente quello del Marocco. Nell'allegato II: il Marocco con il 74 % delle catture nell'ambito degli "accordi del sud"(3) è stato dal 1993 al 1997 il partner principale, mentre la Spagna, con oltre l'87 % delle catture, è stato il principale beneficiario degli accordi(4). IL RAPPORTO COSTO-EFFICACIA DEGLI ACCORDI DI PESCA Uno strumento di sorveglianza degli accordi 13. Nella sua relazione annuale sull'esercizio finanziario 1992(5), la Corte aveva sottolineato l'importanza delle analisi del rapporto costo-efficacia, nel quadro della sorveglianza degli accordi da parte della Commissione. Tali analisi implicano la definizione di criteri e di indicatori che consentono di valutare in quale misura siano stati raggiunti gli obiettivi degli accordi. Nelle conclusioni del Consiglio sulla pesca del 30 ottobre 1997, la Commissione veniva invitata a preparare delle analisi del rapporto costo-efficacia per ogni accordo (o rinegoziazione di un accordo) ben prima della sua firma. La Commissione ha risposto in due modi a questa richiesta del Consiglio, ossia mediante una valutazione esterna e l'elaborazione di schede tecniche individualizzate. 14. La valutazione degli accordi internazionali di pesca per il 1993-1997, effettuata per conto della Commissione da un consulente esterno(6), è consistita in un esame di diversi aspetti degli accordi e non costituisce un'analisi completa del rapporto costo-efficacia; nella valutazione sono formulate delle riserve sulla qualità delle informazioni disponibili, sulla loro esaustività, pertinenza ed affidabilità. Queste riserve ne affievoliscono le conclusioni e mostrano che la Commissione deve migliorare la raccolta dei dati negli Stati membri. 15. Benché nella valutazione vengano identificate delle lacune e formulate conclusioni e raccomandazioni utili sulla gestione e sulla sorveglianza degli accordi, la Commissione attualmente sta ancora studiando come, all'occorrenza, tradurle in pratica. Ora, la valutazione, con le sue raccomandazioni, dovrebbe servire da base allo sviluppo di un sistema di sorveglianza continua, che includa un'analisi del rapporto costo-efficacia. 16. Il valore aggiunto, per la Comunità, di taluni accordi è più elevato di altri e, in taluni casi, è addirittura negativo. Un euro di compensazione finanziaria speso rappresentava, infatti, in valore di catture, 0,9 euro per l'accordo con la Groenlandia e 3,4 euro per l'accordo con la Mauritania (cfr. l'allegato III). Senza rimettere in causa l'esistenza stessa degli accordi di pesca, una sorveglianza continua e un'analisi del loro rapporto costo-efficacia potrebbero permettere di chiarire questa situazione. 17. Tra il 1993 e il 1999, gli stanziamenti per pagamenti nel quadro degli accordi sono aumentati del 42 %. Nello stesso periodo le possibilità di pesca create dagli accordi hanno registrato un leggero calo. Come già sopra indicato, l'aumento dell'onere di bilancio può essere spiegato in parte da vari fattori (come l'aumento dei tassi di compensazione finanziaria per taluni accordi, oppure la rarefazione delle risorse alieutiche). In mancanza di un'analisi approfondita non sono però noti gli effetti o la portata di questi fattori sull'aumento del costo di un accordo. 18. Per quanto riguarda le schede tecniche individualizzate preparate dalla Commissione per ogni accordo, quattro delle otto schede esaminate dalla Corte non contenevano dati quantitativi sulle catture e nessuna scheda riportava il valore delle catture. Benché tali schede contengano alcuni aspetti dell'analisi del rapporto costo-efficacia e pur essendo state migliorate dalla loro introduzione, taluni dati chiave rimangono troppo vaghi per permettere un'analisi approfondita. Esse non apportano alcuna risposta alle domande poste dal Consiglio, di cui al paragrafo 13. La sottoutilizzazione degli accordi 19. Durante la negoziazione di un accordo, la Commissione utilizza le catture dichiarate dagli armatori nei protocolli precedenti, nonché i tassi di utilizzazione (in termini di licenze rilasciate) e la stima da parte degli Stati membri delle rispettive necessità di pesca. La valutazione di queste stime da parte della Commissione dovrebbe essere alla base degli accordi da negoziare, tenuto conto del loro eventuale impatto sul costo da negoziare, sull'equilibrio delle risorse alieutiche e sul livello di utilizzazione delle possibilità di pesca. 20. In pratica, le flotte da pesca degli Stati membri tendono a sovrastimare il fabbisogno, il che può comportare costi eccessivi per l'accordo, nonché una sottoutilizzazione delle possibilità di cattura in esso previste. La stima in eccesso si spiega in parte con la volontà degli armatori di mantenere la possibilità di pesca in queste acque, anche se non economicamente redditizie. Tale interesse si rivela speculativo nella misura in cui, anche se le possibilità di cattura per i pescatori comunitari non sono interamente utilizzate, la Comunità corrisponde una compensazione finanziaria per l'insieme delle catture inizialmente previste. 21. A titolo di esempio, due degli accordi (Senegal, Groenlandia) sono stati sottoutilizzati nonostante l'aumento del prezzo in occasione dei recenti rinnovi. L'accordo con il Senegal continua ad essere sottoutilizzato: oltre alla durata più lunga (1997-2001), si constata un aumento del contributo comunitario totale del 33 % l'anno. Ciò è stato criticato dal controllore finanziario della Commissione(7). L'accordo(8) concerne inoltre la nuova categoria di pesca, i cosiddetti "pescherecci da traino pelagico congelatori", rimasta interamente inutilizzata, ma il cui costo è sostenuto dalla Commissione. Quest'ultima, infatti, versa un importo globale per ogni accordo senza che vi sia una ripartizione dei costi per categorie di pesca. Di conseguenza, anche se una categoria di pesca (di uno stesso accordo) è sottoutilizzata o non utilizzata, il costo globale a carico della Commissione non viene ridotto. 22. L'accordo con la Groenlandia, dal canto suo, è caratterizzato da una sottoutilizzazione delle categorie di pesca più importanti (merluzzo e scorfano). Le schede tecniche della Commissione(9) indicano che, a causa di questa sottoutilizzazione, i costi generati non avevano comportato un beneficio, in termini di catture, nella maggior parte delle possibilità di catture previste dall'accordo 1995-2000. I dati scientifici disponibili mostrano che la sottoutilizzazione dell'accordo è largamente dovuta a una grave rarefazione delle risorse alieutiche. L'Unione europea ha quindi pagato per catture potenzialmente inesistenti, vale a dire per risorse ittiche esistenti solo sulla carta (cfr. la tabella). Nel frattempo, l'accordo con la Groenlandia è stato rinnovato nel 2000, senza che la Commissione tenesse sufficientemente conto del suo costo elevato, della valutazione dell'ottobre 1999, e infine delle sue schede tecniche. 23. La Commissione dovrebbe accertarsi che le flotte di pesca degli Stati membri si impegnino a utilizzare effettivamente le possibilità di cattura, al fine di evitare costi inutili. Una soluzione potenziale sarebbe quella di esigere dagli Stati delle garanzie o il versamento di un anticipo(10) più elevato per prevenire le domande puramente speculative. Occorre una stretta collaborazione in questo campo tra la Commissione e gli Stati membri. Tabella Utilizzazione delle possibilità di cattura - Accordo "Groenlandia" >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: Documento interno della Commissione del 2 febbraio 2000. La ripartizione dell'onere finanziario 24. I costi da condividere consistono in una compensazione finanziaria pagata dalla Comunità e in un canone versato dagli armatori privati che vogliono pescare nelle acque di paesi terzi (cfr. anche sopra). 25. La parte di finanziamento che la Comunità ha dovuto assumere su fondi pubblici(11) può essere stimata pari all'85,7 % del costo totale degli accordi con compensazione finanziaria. Alla luce delle intenzioni espresse in passato(12), la Commissione dovrebbe esaminare l'opportunità, i mezzi e le conseguenze di una ripartizione più equilibrata dei costi. Informazioni indispensabili 26. Alla fine, nonostante le carenze menzionate nei punti precedenti, la Commissione non è stata in grado di tracciare un bilancio completo dei costi e dei vantaggi degli accordi internazionali di pesca dopo la sua ultima valutazione fatta nel 1999: essa ha potuto fornire dei dati sui costi, ma non ha potuto fare altrettanto per il valore delle catture né per l'impatto diretto o indiretto (ad esempio, sull'occupazione). Queste informazioni sono tuttavia indispensabili nell'ambito di negoziati commerciali come gli accordi internazionali di pesca. 27. Nella sua risoluzione del 15 maggio 1997(13), il Parlamento europeo aveva del resto esortato la Commissione a definire un insieme di orientamenti che consentisse l'applicazione di una procedura uniforme di valutazione dell'attuazione dei protocolli venuti a scadenza per quanto concerne le possibilità di pesca o la preparazione di negoziati, in vista della stipulazione di nuovi protocolli od accordi. LA FINALITÀ DEGLI ACCORDI La stabilità delle possibilità di pesca 28. Uno degli obiettivi generali degli accordi in questione è la stabilità delle possibilità di pesca offerte alle flotte degli Stati membri. Nel periodo 1993-1999, si constata una leggera riduzione delle possibilità di pesca, dovuta in particolare alla relativa riduzione nell'accordo con il Marocco, compensata da una stabilità o da un leggero aumento in altri accordi(14). 29. Nello stesso periodo, tuttavia, gli stanziamenti di pagamento destinati agli accordi sono aumentati, il che conferma la volontà della Commissione di cercare una stabilità nelle possibilità di cattura. Nei dodici mesi successivi alla scadenza, il 30 novembre 1999, dell'accordo UE-Marocco, la diminuzione globale delle possibilità di cattura previste negli accordi è stata considerevole, a scapito in particolare dei pescatori spagnoli e portoghesi. L'approvvigionamento del mercato e l'aiuto all'occupazione 30. Gli accordi di pesca mirano a garantire l'approvvigionamento del mercato, largamente deficitario, e a preservare posti di lavoro. La Commissione non dispone di informazioni probanti aggiornate sull'impatto di ogni accordo in merito a questi due aspetti che, del resto, non vengono sistematicamente analizzati nelle schede tecniche già menzionate. L'unica fonte di informazione al riguardo è la valutazione degli accordi fatta per conto della Commissione relativamente al periodo 1993-1997. 31. Per poter misurare sistematicamente l'impatto degli accordi sull'approvvigionamento del mercato e sull'occupazione, occorrerebbe definire criteri e indicatori adeguati (per esempio: dati sugli sbarchi e sulle catture, espressi in quantitativi e in termini di valore, posti di lavoro diretti e indiretti). Ciò consentirebbe anche di misurare il rischio potenziale e le conseguenze cui si espone la Commissione se gli accordi non vengono rinnovati, e quindi di anticiparne gli effetti. In questo contesto, il mancato rinnovo dell'accordo con il Marocco nel 1999 ha avuto notevoli conseguenze economiche e sociali in regioni d'Europa (specie in Spagna e Portogallo) che ne dipendevano in larga misura (circa 7000 posti di lavoro diretti e 470 navi). Una strategia di ristrutturazione 32. La componente strutturale della politica comune della pesca persegue, in particolare, i seguenti obiettivi: a) l'equilibrio tra le capacità delle flotte da pesca e le risorse alieutiche; b) la promozione dello sviluppo delle regioni che dipendono dalla pesca; c) l'eliminazione delle capacità eccedentarie; d) la costruzione e l'ammodernamento delle flotte, in determinate condizioni. Tali "azioni strutturali" sono legate, tra altro, agli accordi internazionali di pesca; ciò presuppone una definizione chiara di obiettivi coerenti e uno stretto coordinamento nell'applicazione delle misure prese. 33. I negoziati dell'accordo internazionale di pesca con il Marocco nel 1994-1995 si sono svolti in un momento in cui cominciava a manifestarsi la rarefazione delle risorse alieutiche nelle acque marocchine e si registrava lo sviluppo del settore della pesca in Marocco. Sarebbe stata pertanto necessaria una politica di graduale ristrutturazione delle flotte degli Stati membri operanti in queste acque, del resto preconizzata dalla Commissione nei negoziati. Una siffatta politica avrebbe permesso di attuare progressivamente misure di ristrutturazione (come un'utilizzazione diversa dei pescherecci) e misure d'ordine sociale per contenere gli effetti sul settore della pesca nella Comunità; essa avrebbe anche reso le flotte comunitarie meno dipendenti dall'accordo. In questo modo si sarebbero potuti garantire la stabilità e lo sviluppo duraturo del settore. Si constata, invece, che su un totale di 125 nuovi battelli (soprattutto spagnoli e portoghesi) che pescavano nelle acque marocchine (accordo 1995-1999), la Comunità europea ha cofinanziato la costruzione di 54 battelli. La Commissione non aveva definito, assieme agli Stati membri, degli obiettivi chiari per l'assegnazione degli aiuti (provenienti dai fondi strutturali) destinati alla costruzione di pescherecci nuovi e non ne aveva seguito l'utilizzazione ulteriore. Due sono gli interrogativi che si pongono: lo strumento è stato parte integrante di un piano globale di ristrutturazione delle flotte da pesca degli Stati membri? La riduzione del numero delle autorizzazioni di pesca, che riflette il calo del numero delle navi tra il 1996 e il 1999, sceso da 590 a 477 unità, è stato l'unico risultato della realizzazione dell'obiettivo di ristrutturazione? Pertanto, per taluni accordi, la Commissione non è stata in grado di provare il nesso tra l'obiettivo del negoziato e l'obiettivo della politica comune nel settore della pesca, ovvero ridurre l'attività di pesca nelle acque comunitarie(15). Non sempre è garantita così la coerenza tra questi due aspetti della politica comune della pesca. 34. La costruzione delle navi è stata del resto intrapresa senza verificare sistematicamente se le capacità di cattura fossero adeguate alle risorse coperte dagli accordi. Dalla scadenza dell'accordo con il Marocco e, di conseguenza, l'interruzione delle attività di pesca nelle acque marocchine, le flotte in questione ricevono, a determinate condizioni, delle indennità finanziate in parte dalla Comunità, per ovviare alle perdite di reddito corrispondenti. L'importo previsto per tali indennità era pari, per il 2000, a 124 milioni di euro, di cui 59 milioni di euro finanziati dal bilancio comunitario. 35. Altre iniziative di carattere strutturale non sempre hanno avuto l'impatto sperato. Si tratta in particolare degli accordi di seconda generazione (cfr. la definizione al paragrafo 4), i cui obiettivi sono, attraverso la creazione di società miste, il mantenimento delle possibilità di cattura per la flotta comunitaria, il mantenimento di un certo numero di posti di lavoro(16) nella Comunità e il trasferimento di unità di pesca verso le acque di paesi terzi. L'unico accordo di una certa importanza è stato firmato con l'Argentina (162 milioni di euro); esso ha consentito il trasferimento di trentadue navi e il mantenimento di circa mille posti di lavoro comunitari, fino alla decisione dell'Argentina di aumentare il numero minimo dei marittimi argentini da imbarcare su queste navi (in un prossimo futuro, ciò potrebbe avere un impatto su 600 posti di lavoro comunitari). L'impatto limitato di questo tipo di accordi si spiega con lo scarso interesse dei paesi terzi e l'esaurirsi delle risorse alieutiche. 36. Nel complesso, prima di assegnare fondi strutturali alla flotta comunitaria che pesca nel quadro degli accordi internazionali, la Commissione e gli Stati membri dovrebbero definire degli obiettivi chiari. Si dovrebbe cercare una maggiore coerenza dei vari aspetti della politica comune nel settore della pesca, in particolare con i fondi strutturali. Alla luce dei rischi per la Comunità, soprattutto in caso di mancato rinnovo degli accordi, sono particolarmente importanti, nell'ambito di questi accordi, una pianificazione strategica e una sorveglianza efficace dell'attuazione delle azioni finalizzate allo sviluppo di un settore della pesca stabile. La coerenza delle politiche comunitarie 37. Taluni paesi firmatari di un accordo internazionale di pesca beneficiano anche di altre politiche comunitarie, come l'aiuto allo sviluppo finanziato attraverso il bilancio comunitario o il Fondo europeo di sviluppo (FES). È pertanto necessario garantire la coerenza e il coordinamento delle azioni nel settore della pesca e in quello dello sviluppo(17). Ciò presuppone il rispetto delle specificità di ciascun settore (carattere commerciale e aiuto allo sviluppo), entrambe legittime. 38. In taluni paesi terzi, il reddito proveniente dagli accordi internazionali di pesca può costituire una parte importante del reddito nazionale: nel 1998, ad esempio, questa percentuale era del 15,2 % in Mauritania e del 12,7 % a São Tomé. 39. Quando l'accordo con il Senegal è giunto a scadenza nel 1997, la Commissione non ha potuto accettare il prezzo richiesto. L'accordo è stato raggiunto quando la Commissione ha posto l'accento su un aumento, di un dato importo(18), del finanziamento FES. In questo caso, non sono stati rispettati né la trasparenza, né il principio di bilancio della specificità della spesa. Le autorità di bilancio dovrebbero sempre essere in grado di stabilire il costo totale reale dei diritti di pesca. Troppo spesso le finalità delle due politiche comunitarie si sovrappongono in questi accordi. I rispettivi obiettivi dovrebbero pertanto essere definiti con chiarezza. In conformità dell'articolo 178 del trattato e della convenzione di Lomé, la Commissione dovrebbe inoltre garantire il coordinamento dei propri servizi per tutte le politiche che possono incidere sulle relazioni dell'Unione europea con i paesi in via di sviluppo. L'ATTUAZIONE DEGLI ACCORDI Deficienze nella gestione 40. Ogni accordo internazionale di pesca è gestito da una "commissione mista". Questa è costituita dalla Commissione, dai paesi terzi contraenti e, in taluni casi, dai rappresentanti del Consiglio e degli Stati membri interessati. 41. Le commissioni miste svolgono il loro lavoro per tutta la durata degli accordi. Esse incontrano essenzialmente due tipi di difficoltà, che non sempre possono essere risolte al loro interno: il finanziamento dei progetti di sviluppo e l'attuazione di progetti di sorveglianza dei pescherecci via satellite. 42. La mancanza di una clausola concernente lo scambio obbligatorio di informazioni scientifiche, o il blocco dei pagamenti in caso di disaccordo o l'adeguamento degli elementi finanziari in funzione delle misure che possono incidere sulle possibilità di cattura, ha indebolito la posizione della Commissione nei negoziati. Nel 1998 e nel 1999 il Marocco ha sospeso la pesca dei cefalopodi per due mesi per ragioni legate alle caratteristiche biologiche delle specie, oltre i due mesi di fermo già concordati tra le parti. La Commissione ha dovuto ugualmente pagare al Marocco la compensazione finanziaria integrale, anche per il periodo relativo a questa sospensione unilaterale non prevista nell'accordo. 43. Gli accordi contengono delle clausole in base alle quali parte della compensazione finanziaria può essere destinata al finanziamento di azioni specifiche nonché alla formazione, al fine di contribuire allo sviluppo duraturo del settore della pesca nel paese terzo. In questo caso sarebbe logico che i responsabili della gestione degli accordi fossero informati riguardo alla loro applicazione. I paesi terzi, invece, ritenendo che gli accordi siano anzitutto di natura commerciale, in quanto danno accesso ad acque territoriali contro compensazione finanziaria, giudicano il finanziamento di siffatte misure piuttosto facoltativo. Alcuni di questi paesi(19), di conseguenza, non accettano un controllo esterno e la Commissione non dispone di informazioni sull'impiego dei fondi. 44. Se gli accordi contengono effettivamente clausole di questo tipo, la Commissione deve rafforzarne il carattere giuridicamente vincolante e migliorarne il monitoraggio, per esempio inserendo clausole che prevedano un controllo o il pagamento in funzione dei progressi compiuti. In ogni caso, sarebbe opportuno distinguere più chiaramente gli aspetti commerciali e l'aiuto allo sviluppo. 45. Taluni accordi prevedono lo scarico, obbligatorio o volontario, delle catture nel paese partner, per contribuire alla situazione occupazionale nel settore della pesca. In questo caso, le navi beneficiano di una riduzione dei canoni da pagare per l'autorizzazione di pesca. 46. Per l'accordo con il Marocco, la Corte ha constatato, sulla base di un campione estratto a caso, che, in quattro dei cinque casi esaminati nel periodo dal 4 dicembre 1998 al 2 marzo 1999, si era proceduto allo scarico e al reimbarco della totalità delle catture da parte delle navi europee. Anche se volta ad ottenere canoni ridotti, tale pratica non è giustificabile: lo scarico e il reimbarco sistematico di pesci congelati in un porto marocchino, quando il prodotto è destinato ad un altro mercato, non hanno senso. In questo modo viene meno un aspetto fondamentale dell'accordo con il Marocco, cioè una cooperazione più intensa volta allo sviluppo del settore della pesca marocchina. 47. La Commissione deve vegliare all'applicazione alla lettera degli accordi, ma anche ad una loro interpretazione sensata da parte degli armatori. All'occorrenza, essa dovrebbe fornire loro linee direttrici esplicative. Deficienze nel controllo 48. La Commissione ha creato un'unità di ispezione e di controllo in seno alla DG Pesca; essa ha il compito di sorvegliare l'applicazione e il monitoraggio dell'attuazione dei regolamenti comunitari che riguardano l'attività delle flotte da pesca degli Stati membri nelle acque dei paesi terzi. Gli ispettori di questa unità assistono regolarmente, in qualità di osservatori, alle ispezioni nazionali negli Stati membri. 49. L'unità sarebbe più efficace se definisse obiettivi di controllo precisi e verifiche specifiche per gli accordi internazionali di pesca. Tali obiettivi e verifiche dovrebbero inoltre essere rivisti, approvati e monitorati dai responsabili dell'unità. Non sempre viene dato seguito in maniera adeguata alle infrazioni constatate durante le ispezioni svolte da questa unità negli Stati membri. 50. L'articolo 1 del regolamento (CEE) n. 2847/93(20) impone, tra l'altro, agli Stati membri di adottare provvedimenti atti a garantire l'efficacia della politica comune della pesca, comprese le attività delle navi da pesca dell'Unione europea operanti nelle acque di paesi terzi. Gli articoli da 2 a 5 esigono che gli Stati membri ispezionino e controllino i pescherecci. 51. Le carenze individuate dal controllo della Corte sono le seguenti: a) le dichiarazioni obbligatorie di cattura e di sbarco non sono state sistematicamente richieste dalle autorità nazionali e spesso sono risultate incomplete o non figuravano nei fascicoli; b) le procedure di ispezione non sempre sono uniformi e, in occasione delle ispezioni a bordo, si sono registrate ovunque deficienze negli sbarchi; c) le domande di cooperazione amministrativa in virtù dell'articolo 33 del regolamento del Consiglio, tra lo Stato membro di bandiera e quello in cui è effettuato lo scarico, non sempre danno risultati. 52. Benché la responsabilità principale in materia di controllo delle attività di pesca nelle acque di un paese terzo ricada su quest'ultimo, i pescherecci europei devono attenersi agli accordi internazionali di pesca e alle disposizioni regolamentari in vigore. I loro sbarchi sono pertanto sottoposti a controlli, quando vengono effettuati nel porto di uno Stato membro. 53. Il controllo svolto dalla Corte durante le ispezioni cui ha assistito ha evidenziato delle infrazioni commesse dai pescherecci. Esse riguardano lo sbarco di pesci non adulti, informazioni incomplete od inesatte nel registro di bordo (il più delle volte dichiarazioni in difetto delle catture), in taluni casi, mancanza di pagine in quest'ultimo, nonché infrazioni relative alla composizione dell'equipaggio. Queste lacune, in particolare quelle relative al registro di bordo, non consentono alla Commissione una sorveglianza corretta dell'applicazione degli accordi né una valutazione dei loro benefici. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI Il rapporto costo-efficacia 54. Benché nel 1999 la Commissione abbia effettuato una valutazione degli accordi internazionali di pesca ed abbia introdotto schede tecniche da utilizzare nella negoziazione o rinegoziazione di un accordo, ciò non consente né una sorveglianza né una valutazione approfondita del rapporto costo-efficacia di ogni accordo. La Commissione non è pertanto in grado di identificare o correggere le lacune individuate dalla Corte (mancanza di informazioni utili sulla situazione delle riserve alieutiche, sulle compensazioni finanziarie calcolate senza tener conto del tasso d'utilizzazione degli accordi, sul rendimento reale o atteso degli accordi ecc.), che generano sovraccosti (cfr. i paragrafi 13-18). - La Corte raccomanda che la Commissione instauri un sistema di sorveglianza continua (e si doti dei mezzi a tal fine necessari), che consenta di analizzare i vantaggi di ciascun accordo per tutto il suo ciclo: negoziazione o rinegoziazione (ex ante), attuazione, valutazione ex post. A tal fine, la Commissione dovrebbe, da un lato, definire criteri che consentano di valutare il grado di raggiungimento degli obiettivi chiaramente definiti e, dall'altro lato, definire adeguati indicatori di rendimento. Il sistema da creare deve consentire di analizzare le reali opportunità di cattura (offerta) e la loro effettiva utilizzazione (domanda), tenendo conto delle capacità delle flotte di pesca e della loro specializzazione. 55. La Commissione sostiene attualmente in misura dell'80 % circa il costo degli accordi di pesca con compensazione finanziaria. Allo stesso tempo, le possibilità di cattura offerte da taluni accordi non vengono pienamente utilizzate, il che comporta un onere supplementare per il bilancio comunitario. In mancanza di un'analisi approfondita dell'interesse economico e finanziario di questi accordi, è impossibile giudicarne la fondatezza (cfr. i paragrafi 19-27). - La Commissione dovrebbe analizzare l'opportunità di una ripartizione più equilibrata dei costi, i mezzi per conseguirla e le relative conseguenze. Uno studio di questo tipo avrebbe, tra l'altro, lo scopo di analizzare il rapporto tra il costo di una licenza di pesca e il fatturato che ne deriva. La Commissione dovrebbe anche adottare i provvedimenti necessari per garantire che le possibilità di cattura offerte dagli accordi vengano realmente sfruttate. Tra le potenziali soluzioni si possono annoverare: l'ottenimento di garanzie, il pagamento da parte degli armatori di anticipi più elevati, nonché il pagamento, da parte della Commissione o degli armatori, unicamente delle catture effettive. La finalità degli accordi 56. Taluni accordi di pesca presentano un aspetto commerciale, in quanto prevedono diritti di pesca a pagamento, pur essendo finalizzati allo sviluppo del settore della pesca del paese terzo. Talvolta i fondi per l'aiuto allo sviluppo si aggiungono alle compensazioni finanziarie, contrariamente al principio della specificità di bilancio. Le finalità di due politiche comunitarie sono così strettamente interconnesse, il che rende difficile valutarne il rispettivo impatto. L'aver incluso delle attività di sviluppo in un accordo di natura commerciale rende meno chiara la ripartizione delle responsabilità tra la Commissione ed i paesi terzi (cfr. i paragrafi 37-39). - Una distinzione più chiara delle due finalità consentirebbe di misurarne i costi ed i vantaggi, di confrontare gli accordi sulla stessa base e identificarne i più costosi. I diversi obiettivi devono assolutamente essere definiti e conseguiti. I servizi della Commissione dovrebbero fare tutto il possibile per garantire la coerenza delle diverse politiche comunitarie. 57. Gli accordi internazionali di pesca hanno contribuito, in una certa misura, alla stabilizzazione delle possibilità di cattura offerte alle flotte degli Stati membri. Il loro impatto sull'approvvigionamento del mercato e sull'occupazione non è stato però studiato in maniera sistematica e la Commissione non dispone di informazioni probatorie aggiornate. La coerenza tra gli aspetti strutturali della politica della pesca e gli accordi internazionali della politica comune della pesca deve essere migliorata (cfr. i paragrafi 28-36). - La Commissione dovrebbe rafforzare la sua strategia globale di sviluppo nel settore della pesca e accertarsi che le misure volte a garantirne la stabilità e la ristrutturazione siano attuate e sorvegliate. Questa strategia dovrebbe essere basata su un'analisi economica e finanziaria approfondita degli accordi, nonché sullo studio delle ripercussioni per la Comunità di un eventuale mancato rinnovo, specialmente per le regioni europee che dipendono da questi accordi. Tale strategia dovrebbe basarsi anche sull'analisi di evoluzioni aventi un impatto significativo (per esempio, la rarefazione delle risorse alieutiche). Ciò consentirebbe alle autorità pubbliche di adottare per tempo le misure d'intervento necessarie. Quando la Commissione constata che un paese terzo ha potuto sviluppare il proprio settore di pesca, la Comunità, assieme al paese terzo, dovrebbe promuovere una politica di pesca duratura, impegnarsi in un vero processo di ristrutturazione delle flotte da pesca comunitarie interessate e prevedere le misure di accompagnamento necessarie. Deficienze della gestione 58. La gestione attuale degli accordi di pesca da parte dei servizi della Commissione risulta puramente amministrativa. Essa rivela una mancanza di coerenza riconducibile in specie al sovrapporsi delle finalità della maggior parte degli accordi e al loro quadro giuridico poco vincolante (cfr. i paragrafi 42-46). - Ad una definizione più chiara dei vari obiettivi dovrebbe far seguito una delimitazione netta delle competenze dei servizi di gestione della Commissione. Questi dovrebbero seguire meglio la gestione delle risorse alieutiche, anche in prospettiva del futuro. La Commissione dovrebbe garantire che gli accordi vengano rispettati da tutte le parti e, se del caso, rafforzarne il carattere vincolante (clausola di controllo o di pagamento in funzione dei progressi compiuti). Deficienze nel controllo 59. La Corte ha identificato una serie di lacune nelle attività di controllo svolte dalla Commissione e dagli Stati membri (cfr. i paragrafi 47-52). - Occorre incoraggiare l'elaborazione congiunta, da parte della Commissione e degli Stati membri, di linee direttrici sulle modalità dettagliate dei controlli che gli Stati membri devono espletare. Le attività di controllo e di sorveglianza svolte dai servizi della Commissione potrebbero essere più efficaci se vi fossero obiettivi, una pianificazione delle attività e un seguito più rigoroso per quanto concerne le constatazioni precedenti. La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 6 e 7 giugno 2001. Per la Corte dei conti Jan O. Karlsson Presidente (1) Valutazione "Ifremer/CEP" (Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer/Centre d'études de projets) della Commissione, pag. 63, settembre 1999. (2) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1999 (GU C 342 dell'1.12.2000, pag. 189). (3) Accordi internazionali di pesca firmati con taluni paesi situati a sud dello stretto di Gibilterra. (4) La Spagna è anche il secondo mercato in Europa in termini di offerta disponibile e di consumo pro capite. (5) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1992, capitolo 5 (GU C 309 del 16.11.1993). (6) Ifremer/CE. (7) Lettera del 5 ottobre 1997 della DG Controllo finanziario indirizzata alla DG Pesca. (8) Accordo che va dal 1o maggio 1997 al 30 aprile 2001. (9) Documento di lavoro della Commissione del 2 febbraio 2000, pag. 9. (10) Solitamente, l'armatore che possiede pescherecci per la pesca del tonno deve corrispondere dei canoni calcolati sulla base di 20 euro per tonnellata, con una cattura minima che varia a seconda dell'accordo. In questo contesto, l'importo è detto "anticipo". L'armatore deve pagarlo per ottenere l'autorizzazione di pesca. Alla fine del periodo di pesca vi è una procedura di appuramento e, se la cattura eccede i quantitativi previsti, l'armatore versa la differenza. L'anticipo invece non è rimborsabile. (11) La parte di finanziamento comunitario nel costo totale degli accordi di pesca corrispondeva per il 1992 e il 1997, rispettivamente, all'82 % e all'84 % per il Marocco, al 73 % e all'82 % per la Mauritania, all'89 % e al 90 % per il Senegal, al 100 % (cifra costante) per la Groenlandia. (12) COM(96) 488 del 30 ottobre 1998. (13) Processo verbale del Parlamento europeo, risoluzione sugli accordi internazionali di pesca, 15 maggio 1997, A4-0149/1997. (14) Valutazione "Ifremer" della Commissione, capitolo 4.1, pag. 131. (15) Valutazione "Iremer" della Commissione, pag. 153. (16) Conclusioni del Consiglio 11784/97 del 4 novembre 1997. (17) Conclusioni del Consiglio 11784/97 del 4 novembre 1997. (18) Lettera della Commissione 000405, del 4 marzo 1997, alle autorità senegalesi. (19) Si tratta dei paesi che fanno parte del controllo di cui al paragrafo 8. (20) Regolamento (CEE) n. 2847/93 del 12 ottobre 1993 (GU L 261 del 20.10.1993). Allegato I SPESE DI BILANCIO 1993-2000 (1993-1999: Risultati; 2000: Stanziamenti) Linea di bilancio B7-8 0 0 0: "Accordi internazionali in materia di pesca" >SPAZIO PER TABELLA> AIP: Accordi internazionali in materia di pesca. PCP: Politica comune della pesca. I = impegni, P = pagamenti. Allegato II ACCORDI INTERNAZIONALI IN MATERIA DI PESCA - BASE GIURIDICA PER ACCORDO >SPAZIO PER TABELLA> Allegato III STIMA DEL RAPPORTO TRA IL COSTO DEGLI ACCORDI E I QUANTITATIVI CATTURATI/POSTI DI LAVORO/VALORE DELLE CATTURE >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: Tabella elaborata dalla Corte dei conti sulla base delle cifre riportate nella valutazione Ifremer/COM. La presente tabella illustra il rapporto tra il costo degli accordi (a carico del bilancio comunitario) e il valore aggiunto in termini di posti di lavoro, di quantitativi e di valore delle catture. Esistono differenze notevoli non solo tra gli accordi, ma anche nell'ambito di uno stesso accordo. Nel periodo 1993-1997, ad esempio, il rapporto costo/posto di lavoro dell'accordo con la Groenlandia superava di 4 volte quello del Marocco (93210 euro contro 13801 euro). Non è possibile dare una spiegazione di queste differenze senza una valutazione e una sorveglianza continua ed approfondita. Questi dati, che hanno solo carattere generale ed indicativo, vanno interpretati con prudenza. Non se ne può infatti garantire l'attendibilità e talune cifre non tengono conto di parametri importanti: per esempio, il rapporto costo/tonnellata non considera la specie pescata (mancanza di dati più precisi). La compensazione finanziaria di un accordo è del resto globale; non è pertanto possibile identificare il costo di una determinata attività né il costo della pesca di una determinata specie. Di conseguenza, non è possibile confrontare il costo per il bilancio comunitario di due accordi che concernono la stessa specie. Risposte della commissione SINTESI Rapporto costo-efficacia I. La Commissione riconosce che il sistema di controllo e valutazione degli accordi internazionali di pesca presenta lacune cui è necessario ovviare. Un obiettivo importante è stato conseguito nel 1999, allorché i risultati di uno studio di valutazione esterna sono stati trasmessi al Consiglio perché fossero dibattuti. A quanto pare, tale relazione si è rivelata particolarmente utile anche per redigere la relazione speciale della Corte. La Commissione ha migliorato altresì il processo preparatorio di negoziazione dei nuovi protocolli mediante l'elaborazione di relazioni specifiche di valutazione comprendenti, fra l'altro, i dati sulla situazione degli stock, sul livello delle catture, sull'utilizzazione delle possibilità di pesca e sull'impiego degli stanziamenti destinati ad azioni mirate relative alla ricerca, al controllo e agli aspetti tecnici. Tali relazioni sono messe a disposizione del Consiglio e del Parlamento europeo. Malgrado i progressi compiuti, la situazione attuale deve ancora essere migliorata. Quanto al controllo periodico, la Commissione desidera segnalare che spesso gli Stati membri non presentano i dati che consentono di determinare il conseguimento degli obiettivi, e auspica che l'adozione delle norme di applicazione del regolamento sul regime di controllo, del 14 marzo 2001, li induca a fornire informazioni più regolari ed esaurienti, consentendo così un migliore controllo delle catture effettive, nel quadro dei diversi accordi. In conformità con le norme del regolamento finanziario, inoltre, la Commissione intende lanciare un nuovo studio di valutazione esterna entro i prossimi due o tre anni. In base alle conclusioni del dibattito concernente il "Libro verde sul futuro della politica comune della pesca" nonché nell'ambito della riforma amministrativa attualmente in corso, la Commissione farà in modo di stabilire criteri e indicatori atti a misurare i risultati degli accordi. II. La Corte si riferisce all'accordo con la Groenlandia e il Senegal. A tale riguardo, il nuovo protocollo dell'accordo con la Groenlandia precisa, all'articolo 1, paragrafo 2, le possibilità di cattura offerte ai pescherecci comunitari per il periodo 2001-2006, stabilite in base ad analisi scientifiche e a dati storici sulle catture. Quanto al Senegal, la Commissione ha negoziato, nel protocollo 1997-2001, una nuova categoria di pesca, in virtù del mandato di negoziazione ricevuto dal Consiglio. Avendo constatato che gli Stati membri sovrastimano talvolta i propri bisogni in materia di possibilità di pesca, la Commissione desidera puntualizzare che, in occasione di ciascuna negoziazione, è opportuno che le richieste degli Stati membri si attengano a un livello che permetta uno sfruttamento esauriente di tali possibilità. Finalità III. La Commissione è consapevole dei possibili conflitti esistenti tra l'aspetto strutturale e internazionale della politica comune della pesca. La Commissione, insieme agli Stati membri, affronterà tale problematica nel corso delle discussioni sul futuro della politica comune della pesca dopo il 2002, onde raggiungere una maggiore coerenza tra i diversi obiettivi prefissati. IV. Gli accordi di pesca, inizialmente di natura meramente commerciale, hanno incorporato progressivamente alcuni aspetti riguardanti lo sviluppo del settore della pesca nei paesi interessati. Si tratta di un'evoluzione dell'approccio che riflette, fra l'altro, la volontà di garantire una coerenza tra la politica e gli accordi comunitari, da un lato, e la politica di cooperazione allo sviluppo, dall'altro. Le azioni di sviluppo delle attività di pesca nei paesi in via di sviluppo (PVS) sono sovvenzionate tramite gli strumenti finanziari della cooperazione allo sviluppo (FES) e linee di bilancio ad hoc. Le azioni di cooperazione nel settore della pesca che figurano in taluni accordi di pesca bilaterali (azioni mirate) sono finanziate dalla sola linea di bilancio riservata agli accordi di pesca (linea B7-8 0 0 0) e perfettamente quantificate nelle disposizioni stesse dell'accordo. A partire dalle conclusioni del Consiglio dell'ottobre 1997, le azioni mirate sono state rafforzate al fine di incoraggiare uno sfruttamento più responsabile delle risorse alieutiche, segnatamente nel settore della valutazione e sorveglianza nonché del controllo delle attività di pesca. L'obiettivo principale degli accordi di pesca stipulati con i paesi terzi è il mantenimento delle possibilità di pesca, che sono fonte di posti di lavoro nelle regioni la cui economia dipende da tale risorsa. Le conclusioni del Consiglio dell'ottobre 1997 evidenziano la necessità di tener conto anche di elementi non quantificabili, quali le relazioni politiche dell'Unione e l'importanza strategica della presenza della flotta comunitaria nei paesi terzi. Gestione e controllo V. Allo scopo di rafforzarne il carattere giuridicamente vincolante e di migliorare il controllo degli accordi di pesca, la Commissione, al momento di negoziare nuovi protocolli, si adopera per inserire nel testo degli stessi l'obbligo di scambio delle informazioni scientifiche. La maggior parte degli accordi di pesca prevede, inoltre, che qualora le autorità dei paesi terzi adottino misure di conservazione o di altro tipo che hanno un impatto sulle attività di pesca della flotta comunitaria, i termini dei protocolli e degli allegati tecnici, ivi compresi gli elementi finanziari, possano essere adattati di conseguenza. Per quanto concerne le azioni mirate, ad esempio, i requisiti d'informazione sono stati introdotti in nuovi protocolli sin dal Consiglio "Pesca" dell'ottobre 1997. Quanto agli sbarchi e agli imbarchi nel quadro dell'accordo con il Marocco, occorre sottolineare che, nonostante le disposizioni dell'accordo in materia siano state rispettate, la Commissione aveva manifestato l'intenzione di rivedere le clausole relative agli sbarchi, in occasione della fallita negoziazione del nuovo protocollo. Nell'intento di effettuare una gestione finanziaria efficace e di proteggere gli interessi finanziari comunitari, i servizi delle direzioni generali Bilancio e controllo finanziario e dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), così come altri servizi eventualmente interessati, saranno associati sin dall'inizio ai lavori preparatori delle negoziazioni e altresì invitati a partecipare alle riunioni, le quali si svolgeranno prima e durante le negoziazioni di nuovi protocolli. VI. Il regolamento (CEE) n. 2847/93 stabilisce gli obblighi generali degli Stati membri interessati e della Commissione in materia di controllo, ispezione e sorveglianza delle attività di pesca nelle acque comunitarie nonché dei pescherecci della Comunità che operano al di fuori di queste ultime. Gli obblighi specifici in materia sono fissati negli accordi di pesca e nei regolamenti che stabiliscono i regimi delle organizzazioni regionali di pesca. Prima dell'apertura delle campagne di pesca, la Commissione definisce le priorità in materia di ispezione. Il programma delle missioni dei suoi ispettori è stabilito parallelamente allo svolgimento delle attività. Ciascuna missione è preceduta da una preparazione rigorosa ma, in loco, gli ispettori della Commissione devono limitarsi alla funzione di osservatori dei controlli organizzati dagli Stati membri, pur verificando le modalità con cui questi ultimi applicano le regole concordate. Negli anni scorsi, al fine di migliorare il controllo della pesca, la Commissione ha adottato una serie di iniziative che hanno dato ottimi risultati. Essa è tuttavia consapevole che sussistono lacune che vanno colmate. Quanto all'esito delle rilevazioni antecedenti, i servizi della Commissione analizzano tutte le infrazioni presunte riportate nelle relazioni di ispezione. In base a tale analisi, essi considerano l'opportunità di scambiare le informazioni con gli Stati membri o di avviare gli opportuni procedimenti contenziosi. Nel quadro della revisione della politica comune della pesca del 2002, la Commissione valuterà, insieme agli Stati membri, come migliorare il controllo e l'ispezione effettuati rispettivamente dagli uni e dall'altra. QUADRO GENERALE Obiettivo e ambito del controllo 7-8. Le conclusioni generali della relazione della Corte si riferiscono all'esame di cinque accordi sui 23 in vigore al momento del controllo. Risulta pertanto estremamente difficile trarne conclusioni di carattere generale. Inoltre, tre dei cinque accordi esaminati dalla Corte presentano caratteristiche molto particolari, in quanto, oltre a rappresentare una quota ingente del bilancio comunitario destinato agli accordi, rivestono una notevole importanza sul piano politico. Occorre inoltre segnalare che due di questi cinque accordi sono scaduti e che un altro è stato sensibilmente modificato (l'accordo con l'Argentina è scaduto, quello con la Groenlandia è stato totalmente modificato e quello con il Marocco non è stato rinnovato). I protocolli degli accordi con la Mauritania e il Senegal sono in fase di rinegoziazione. 10. Consapevole delle reiterate osservazioni della Corte, la Commissione ha inserito, nella sua proposta di rielaborazione del regolamento finanziario, apposite disposizioni, onde tener conto di questa situazione. Per garantire la trasparenza, inoltre, la Commissione include ogni anno negli impegni fuori bilancio tutti gli importi non ancora impegnati, corrispondenti agli obblighi giuridici degli accordi in vigore. Al 31 dicembre 1999, tali importi ammontavano a ben 129 milioni di EUR. IL RAPPORTO COSTO-EFFICACIA DEGLI ACCORDI DI PESCA Uno strumento di sorveglianza degli accordi 14-16. In base alle conclusioni del Consiglio dell'ottobre 1997, la Commissione ha intrapreso, con l'assistenza di un consulente esterno, un lavoro di valutazione, i cui risultati sono stati presentati al Consiglio e dibattuti nel 1999. Una nuova valutazione è prevista nei prossimi due o tre anni e, nel frattempo, si provvederà a migliorare i lavori interni tramite un rafforzamento della valutazione. La valutazione degli accordi internazionali di pesca costituirà uno degli elementi chiave, che saranno esaminati nel corso della discussione in merito al Libro verde della Commissione sul futuro della politica comune della pesca. 17. È evidente che il ricorso agli stanziamenti di bilancio è notevolmente aumentato tra il 1993 e il 1999, a causa soprattutto del considerevole incremento delle compensazioni finanziarie connesse agli accordi con il Marocco, la Mauritania, la Groenlandia e l'Argentina, nessuno dei quali risulta facilmente paragonabile a quelli precedenti. Spetta al Consiglio determinare se il costo negoziato è proporzionato alle opportunità ottenute. 18. In base alle conclusioni del Consiglio "Pesca" dell'ottobre 1997, sono state introdotte le schede tecniche (relazioni di valutazione) menzionate dalla Corte. Tali schede, che a partire dalla loro introduzione hanno subito diverse modifiche, sono inviate al Consiglio e al Parlamento prima dell'inizio dei negoziati dei nuovi protocolli. A parte l'analisi degli aspetti storici, giuridici, politici, economici, ecc., la Commissione esamina, nel rapporto di valutazione, la coerenza degli accordi con gli altri settori della politica comune della pesca e con le altre politiche comunitarie, in particolare con la politica dello sviluppo. Tale relazione contiene dati sulla situazione degli stock, sul livello volume delle catture, sull'utilizzazione delle possibilità di pesca e sull'impiego degli stanziamenti destinati ad azioni mirate relative alla ricerca, al controllo e agli aspetti tecnici. Malgrado i progressi compiuti, tuttavia, il contenuto della relazione di valutazione necessita di ulteriori miglioramenti. La sottoutilizzazione degli accordi 19. Sebbene gli accordi conclusi si basino sempre su una valutazione conforme a quanto previsto dalla Corte, sull'esito finale possono parimenti influire altri criteri politici o economici. 20. Avendo constatato che gli Stati membri sovrastimano talvolta i propri bisogni in materia di possibilità di pesca, la Commissione desidera puntualizzare che, in occasione di ciascuna negoziazione, è opportuno che l'entità delle richieste degli Stati membri consenta un pieno sfruttamento di tali possibilità. 21. Nel caso del Senegal, la Commissione ha sollecitato l'inclusione di una nuova categoria di pesca, in risposta alle decise richieste formulate in seno al Consiglio. 22. In base a un esame dettagliato, le possibilità di pesca previste nel protocollo di accordo con la Groenlandia, siglato il 13 settembre 2000, sono fissate a un livello di gran lunga inferiore a quello vigente in precedenza. Le possibilità di pesca offerte ai pescherecci comunitari per il periodo 2001-2006 sono state stabilite in base a studi scientifici e a dati storici sulle catture. L'accordo con la Groenlandia presenta il vantaggio di permettere alla Comunità di scambiare quote con la Norvegia, l'Islanda e le Isole Faer Øer nonché di acquisire quote supplementari. Si osserva inoltre che l'accordo con la Groenlandia resta per tale paese l'unico strumento di finanziamento in grado di fornire assistenza, la qual cosa comporta che, almeno implicitamente, esso abbia un campo di applicazione più vasto rispetto ad altri accordi di pesca. Ciò è stato riconosciuto a conclusione dei negoziati del quarto Protocollo, come emerge dalla dichiarazione unilaterale della Comunità, secondo la quale, "sulla base delle proprie valutazioni, un importo di 28 milioni di EUR derivanti dalla compensazione finanziaria... non faceva che rispecchiare lo stato attuale della pesca". 23. La Commissione ammette che la richiesta di garanzie potrebbe ridurre la sottoutilizzazione degli accordi, sebbene all'interno del Consiglio non vi sia alcun consenso sulla loro applicazione. Un tale sistema richiederebbe la costituzione di un regime di cauzioni finanziarie, che gli armatori dovrebbero versare all'atto della richiesta di possibilità di pesca, ovvero durante la negoziazione di un nuovo accordo o protocollo. Il pagamento di un anticipo da parte delle navi tonniere costituisce un caso particolare di cauzione. La ripartizione dell'onere finanziario 25. Sebbene la Commissione stia cercando sistematicamente di ottenere una partecipazione più elevata da parte degli armatori, l'esito finale dipende dalle negoziazioni con gli Stati membri, alcuni dei quali sono fortemente contrari agli aumenti. Ciononostante, la Commissione continua ad adoperarsi per ottenere detto aumento. Sulla base delle conclusioni del Consiglio dell'ottobre 1997, la Commissione ha ottenuto un incremento della partecipazione degli armatori ai costi per taluni accordi relativi al tonno (Gabon, Seicelle, Angola, São Tomé, Guinea Conakry, Maurizio, Costa d'Avorio) per cui le percentuali di partecipazione dell'Unione europea e degli armatori sono passate da 80/20 a 75/25. Informazioni indispensabili 26-27. La Commissione sta gradualmente introducendo criteri di valutazione, conformemente alle conclusioni del Consiglio dell'ottobre 1997. Da tale data la Commissione, prima di una qualsiasi negoziazione per il rinnovo dei protocolli esistenti, invia una relazione di valutazione al Consiglio e, a partire dalla fine del 2000, anche al Parlamento. Il contenuto della relazione di valutazione figura al punto 18. LA FINALITÀ DEGLI ACCORDI La stabilità delle possibilità di pesca 29. Il volume delle catture effettuate nei paesi terzi dai pescherecci comunitari operanti nel quadro degli accordi di pesca è diminuito notevolmente nel 2000, a causa del mancato rinnovo dell'accordo con il Marocco; di conseguenza, la quota del bilancio comunitario destinata agli accordi di pesca si è ridotta, in tale anno, del 50 %. L'approvvigionamento del mercato e l'aiuto all'occupazione 30. L'obiettivo principale degli accordi di pesca conclusi con i paesi terzi è il mantenimento delle possibilità di pesca, fonti di posti di lavoro nelle regioni comunitarie la cui economia dipende dalla pesca. È corretto affermare, come fa la Corte, che i dati più completi sull'occupazione legata agli accordi di pesca figurano nello studio di valutazione presentato al Consiglio nel 1999. 31. I criteri di valutazione dei risultati dovranno riguardare prioritariamente gli elementi intrinseci agli accordi, come la realizzazione degli obiettivi in materia di possibilità di pesca, che costituisce il fattore più importante con cui la Comunità può analizzare il tasso di utilizzazione di ciascun accordo. Gli elementi relativi alla realizzazione degli obiettivi in materia di azioni mirate dovranno parimenti essere valutati nella misura in cui la loro realizzazione favorisce non soltanto gli interessi di pesca del paese costiero considerato, ma anche la sostenibilità della gestione delle risorse in questione, alle quali i pescatori comunitari hanno accesso. Gli aspetti legati alla ristrutturazione e all'occupazione dovranno essere valutati su un piano più globale, tenuto conto della mobilità delle flotte. Una strategia di ristrutturazione 32. La Commissione condivide l'opinione della Corte. Il Libro verde sul futuro della politica comune della pesca (PCP) considera un problema la mancanza di coerenza in seno alla politica comune della pesca tra, ad esempio, gli accordi di pesca, da un lato, e i trasferimenti dei pescherecci sovvenzionati dallo strumento finanziario di orientamento della pesca, dall'altro. I pescherecci di proprietà di imprese che hanno interessi finanziari preminentemente europei concorrono per la stessa risorsa in base a norme diverse. La Commissione cercherà di assicurare maggiore coerenza tra i diversi aspetti della politica comune della pesca nel quadro del riesame del 2002. La Commissione desidera sottolineare il notevole irrigidimento del regime di concessione degli aiuti alla flotta nel contesto del nuovo regolamento sullo strumento finanziario di orientamento della pesca [regolamento (CE) n. 2792/1999] per il periodo 2000-2006, in particolare per quanto concerne le imprese miste. Purtroppo il Consiglio non ha accolto la proposta della Commissione volta ad impedire la concessione di licenze ai pescherecci appartenenti a segmenti di flotta che non soddisfano gli obiettivi dei programmi di orientamento pluriennali. 33-34. La Commissione condivide l'analisi della Corte dei conti secondo la quale, per organizzare in modo più efficace la riduzione programmata dello sforzo di pesca prevista nell'accordo, sarebbe stata auspicabile una nuova segmentazione delle flotte spagnola e portoghese operanti nelle acque marocchine. Per motivi di carattere normativo [presenza di un unico segmento di flotta internazionale nel programma pluriennale di orientamento (POP)] e di calendario (mancanza di simultaneità tra i periodi di applicazione dei POP e dell'accordo) le autorità spagnole, contattate a tale scopo nel 1994 e 1995, hanno respinto tale approccio, che quindi la Commissione ha dovuto abbandonare. Stante l'impossibilità di reimpiegare l'eccedenza di capacità esistenti in quel momento a causa dell'assenza di possibilità alternative di pesca, programmare la demolizione del 40 % dei pescherecci interessati appariva un'opzione politicamente insostenibile in un contesto in cui, all'epoca dei fatti, non era possibile prevedere che l'accordo di pesca sarebbe fallito. La Commissione riconosce il carattere peculiare degli investimenti navali in una zona di pesca a rischio: su 125 unità che hanno effettivamente cominciato a pescare nel quadro dell'accordo con il Marocco durante il periodo di applicazione dell'ultimo protocollo (1.12.1995-30.11.1999), 54 erano pescherecci di recente costruzione che hanno beneficiato di aiuti pubblici. Occorre tuttavia sottolineare che la selezione dei progetti d'investimento, che competeva agli Stati membri interessati, è stata realizzata nel rispetto dei criteri stabiliti dalla normativa comunitaria. Esattamente come per l'attuazione dei POP, va comunque segnalato che la Commissione non ha facoltà di opporsi agli aiuti per la costruzione navale, salvo nel caso in cui non siano stati rispettati gli obiettivi prefissati per il segmento di flotta corrispondente. Nel caso specifico non è stato possibile prevedere un segmento di flotta ad hoc. Tale questione dovrà essere risolta in futuro. La diminuzione del numero di autorizzazioni, intervenuta nel periodo di applicazione dell'ultimo protocollo dell'accordo con il Marocco, rientra nella ristrutturazione globale del segmento internazionale. La politica comune della pesca mira ad adeguare gli sforzi di pesca, e dunque la capacità della flotta, in funzione delle risorse disponibili, ivi comprese quelle previste nel quadro degli accordi di pesca e nelle acque internazionali. Gli strumenti disponibili (POP) e i pescherecci a cui si applicano (che hanno una longevità di circa 30 anni) sono dunque poco compatibili con decisioni di carattere politico in grado di ridurre rapidamente le possibilità di pesca a livelli tali da provocare crisi difficili da gestire. 35. Obiettivo principale dell'accordo di pesca CE-Argentina era di sostenere la ristrutturazione della flotta e, in particolare, trasferire pescherecci che hanno perso possibilità di pesca in altre aree. La Commissione considera che l'obiettivo di ristrutturare le flotte comunitarie sia stato conseguito con il trasferimento definitivo in Argentina di 29 pescherecci nel quadro di imprese miste e mediante il trasferimento temporaneo di 3 pescherecci nel quadro di associazioni temporanee. In virtù della natura stessa dell'accordo con l'Argentina, segnatamente nell'ambito delle società miste, i pescherecci verranno trasferiti definitivamente e, di conseguenza, batteranno bandiera argentina e saranno pienamente soggetti alla normativa di tale paese. Per quanto concerne altri aspetti sui quali, a giudizio della Commissione, l'Argentina non ha rispettato l'accordo di pesca, va sottolineato che la Commissione ha sospeso il pagamento dei 6 milioni di EUR relativi alla cooperazione scientifica e tecnica. 36. (Cfr. risposta al punto 32). La coerenza delle politiche comunitarie 37. Per garantire la coerenza tra la politica di cooperazione allo sviluppo e la politica comune della pesca, grazie soprattutto ad accordi bilaterali, la Commissione ha effettuato alcuni adattamenti delle due politiche in questione e delle relative procedure di attuazione. Numerosi progressi sono stati realizzati in seguito alle conclusioni del Consiglio "Pesca" dell'ottobre 1997: l'elaborazione delle relazioni di valutazione degli accordi/protocolli ad opera della DG Pesca, in stretta collaborazione con la DG Sviluppo, la partecipazione di quest'ultima alle negoziazioni, la creazione di un gruppo interservizi tra le DG Pesca e Sviluppo, la partecipazione della DG Pesca alle riunioni di studio annuali organizzate dalla DG Sviluppo (riesami per paese); le azioni mirate sono state rafforzate allo scopo di favorire uno sfruttamento più responsabile delle risorse. Dopo il Consiglio "Pesca" dell'ottobre 1997, inoltre, sono state introdotte esigenze in materia di informazione su tali misure durante la negoziazione di nuovi protocolli. Nel novembre 2000, la Commissione ha adottato una "comunicazione sulla pesca e la riduzione della povertà" e, nel "Libro verde sulla politica comune della pesca" presentato nel marzo 2001, ne ha analizzato la portata internazionale. In entrambi i casi, l'obiettivo della coerenza rappresenta il fulcro dell'analisi e delle proposte della Commissione. 39. Per quanto concerne l'incremento del finanziamento FES, i fondi assegnati al Senegal sono passati da 22,7 milioni di EUR per il periodo 1994-1996 a 27,9 milioni di EUR per il periodo 1997-1998. Tale aumento era stato deciso indipendentemente dai negoziati per l'accordo di pesca, poiché detti fondi erano stati interamente destinati ad azioni di sviluppo (manutenzione stradale, istruzione, sanità, ecc.), assolutamente distinti dalla pesca. Le azioni di cooperazione nel settore della pesca, che figurano in alcuni accordi bilaterali (azioni mirate), sono imputate all'unica linea di bilancio riservata agli accordi di pesca e sono perfettamente quantificate nelle disposizioni stesse degll' accordo. Le azioni di sviluppo della pesca nei paesi in via di sviluppo (PVS) sono invece sovvenzionate tramite gli strumenti finanziari della cooperazione allo sviluppo (FES). Per quanto riguarda il coordinamento tra i servizi della Comunità interessati, i progressi registrati negli ultimi anni, come illustrato al punto 37, sono stati considerevoli. L'ATTUAZIONE DEGLI ACCORDI Deficienze nella gestione 42. Quanto al fatto che il Marocco abbia unilateralmente imposto un divieto di pesca biologica dei cefalopodi per la durata di due mesi, il comitato misto non è riuscito a risolvere la questione a causa di una divergenza di interpretazione sulla giustificazione di tale misura. Il Marocco, da parte sua, si è rifiutato di fornire informazioni di carattere scientifico. In fase di negoziazione dei nuovi protocolli, la Commissione tenta di inserire nel testo l'obbligo dello scambio di informazioni scientifiche. La maggior parte degli accordi di pesca prevede, inoltre, che qualora le autorità dei paesi terzi adottino misure di conservazione o di altro tipo che incidono sulle attività di pesca della flotta comunitaria, i termini dei protocolli e degli allegati tecnici, ivi compresi gli elementi finanziari, possano essere adattati di conseguenza. Nell'accordo con il Marocco, per il periodo 1995-1999, tale clausola non figurava. Nel caso dell'Argentina, e sebbene l'accordo non preveda espressamente la possibilità di ridurre il contributo della Comunità alla cooperazione scientifica e tecnica (compensazione finanziaria), la Commissione ha sospeso il pagamento del saldo corrispondente, avendo considerato che l'Argentina ha unilateralmente ridotto le possibilità di pesca e non ha rispettato determinate disposizioni dell'accordo. 43. Sebbene sia consapevole delle preoccupazioni esistenti in materia di controllo delle misure specifiche, la Commissione ritiene che non sia possibile applicare un approccio uniforme e che sia opportuno considerare anche il contesto specifico dei singoli accordi. In ogni negoziato si deve rispettare un certo equilibrio per quanto concerne gli obiettivi. I paesi terzi concepiscono gli accordi come uno scambio fra possibilità di pesca e una dotazione finanziaria. La Commissione, tuttavia, intende riferirsi ai recenti accordi che prevedono requisiti in materia di informazione. Nel caso del Senegal, ad esempio, il protocollo 1997-2001 prevedeva che una quota ingente della compensazione finanziaria fosse destinata allo sviluppo del settore nazionale della pesca. In seguito alla richiesta dei servizi della Commissione, le autorità senegalesi hanno presentato relazioni sull'utilizzo di tale compensazione. 44. Il Libro verde sul futuro della politica comune della pesca riconosce che, per valutare il controvalore, l'accordo di pesca dovrebbe operare una netta distinzione tra le questioni concernenti la pesca e quelle che riguardano lo sviluppo. 46-47. Quanto agli sbarchi e ai reimbarchi effettuati nel quadro dell'accordo con il Marocco e menzionati dalla Corte, la Commissione tiene a sottolineare che i pescherecci hanno rispettato l'obbligo di sbarcare le catture. L'allegato III dell'accordo, inoltre, stabilisce chiaramente che i prodotti della pesca, una volta sbarcati, diventano merce in "transito temporaneo" (deposito temporaneo). Spetta all'armatore decidere la destinazione dei prodotti del suo peschereccio, i quali possono essere trasformati, stoccati in regime doganale, venduti al Marocco o esportati. Tuttavia, malgrado l'accordo sia stato rispettato, in occasione della fallita negoziazione del nuovo protocollo la Commissione ha manifestato l'intenzione di rivedere le clausole relative agli sbarchi. Deficienze nel controllo 48-49. La Commissione elabora ogni anno, all'inizio della campagna, un programma generale di ispezione della pesca, in virtù del quale i suoi ispettori partecipano ai controlli effettuati dagli Stati membri tanto in mare quanto nei porti, così come nei circuiti di commercializzazione del pesce. L'unità di ispezione conserva un programma dettagliato con indicazione delle date delle missioni e i porti da ispezionare, e stila un rapporto relativo alle attività esercitate durante l'anno precedente. Il numero limitato di ispettori di cui dispone la Commissione, tuttavia, obbliga a stabilire delle priorità per le ispezioni. Le verifiche specifiche e gli obiettivi del controllo contemplati dagli accordi di pesca sono già definiti globalmente nelle disposizioni di questi ultimi e nella normativa comunitaria. La responsabilità del controllo delle disposizioni convenute spetta al paese terzo e agli Stati membri interessati, in base alla normativa comunitaria vigente. Gli articoli 17 e 18 del regolamento (CEE) n. 2847/93, in particolare, impongono agli Stati membri una serie di obblighi, di cui la Commissione verifica l'osservanza. 49. Le presunte infrazioni riportate nelle relazioni di ispezione sono analizzate dai servizi competenti della DG Pesca che, in applicazione della normativa comunitaria in materia di controllo delle attività di pesca, effettuano un'analisi dettagliata di tutti i casi di inosservanza riscontrati durante le ispezioni effettuate negli Stati membri e valutano l'opportunità di scambiare informazioni con questi ultimi o di avviare opportuni procedimenti contenziosi. Ciononostante, dal momento che è possibile migliorare l'attuale regime, tale questione sarà affrontata con gli Stati membri in occasione del dibattito in merito al "Libro verde sulla politica comune della pesca". 51. Consapevole delle lacune menzionate dalla Corte, la Commissione rammenta periodicamente agli Stati membri la necessità di migliorare la procedura di registrazione delle catture e degli sbarchi. Essa incoraggia altresì la cooperazione tra i diversi servizi di ispezione in seno a uno Stato membro o fra più Stati membri. Nell'ambito degli accordi di pesca, il controllo dell'applicazione delle disposizioni specifiche ha sensibilmente migliorato il grado di osservanza degli obblighi esistenti. 53. È innegabile che si rilevino irregolarità in merito alla compilazione dei giornali di bordo di taluni pescherecci operanti nel quadro degli accordi di pesca. La Commissione ritiene che tali irregolarità non siano comunque sistematiche; inoltre, il giornale di bordo è solo uno dei molteplici elementi atti a misurare i vantaggi degli accordi di pesca. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI Il rapporto costo-efficacia 54. La Commissione riconosce che il sistema di controllo e valutazione degli accordi internazionali di pesca presenta lacune cui è necessario ovviare. Negli ultimi tempi, tuttavia, la situazione è di gran lunga migliorata. Un passo importante è stato compiuto nel 1999, allorché i risultati di uno studio di valutazione esterna sono stati trasmessi al Consiglio perché fossero dibattuti. Inoltre, la Commissione sta progressivamente introducendo criteri di valutazione conformi alle conclusioni dell'ottobre 1997. Da allora, la Commissione, prima di qualsiasi negoziazione per il rinnovo dei protocolli in vigore, invia una relazione di valutazione al Consiglio e, dalla fine del 2000, anche al Parlamento. Tale relazione contiene dati sulla situazione degli stock, sul volume delle catture, sul livello di utilizzazione delle possibilità di pesca, sull'impiego degli stanziamenti destinati ad azioni mirate e su altre questioni pertinenti. È previsto il lancio di un nuovo studio di valutazione esterna nello spazio di due o tre anni. Nel frattempo, i lavori interni, già a buon punto, saranno ulteriormente migliorati tramite il consolidamento della funzione di valutazione. Al fine di migliorare la conoscenza sulla situazione delle risorse alieutiche, la Commissione ha intensificato la cooperazione con la FAO in tale settore. È altresì opportuno segnalare che le riunioni regolari dei comitati misti sono uno strumento indispensabile per una verifica puntuale del funzionamento degli accordi. A tale proposito è importante ricordare che il corretto funzionamento di questi ultimi dipende dall'impegno dimostrato da entrambe le parti in causa, vale a dire la Comunità e il paese terzo. In base alle conclusioni del dibattito concernente il "Libro verde sul futuro della politica comune della pesca" nonché nel quadro della riforma amministrativa attualmente in corso, la Commissione si adopererà per stabilire criteri e indicatori atti a valutare i risultati degli accordi. 55. Sebbene la Commissione stia cercando sistematicamente di ottenere una partecipazione più elevata da parte degli armatori, l'esito finale dipende dalle negoziazioni con gli Stati membri. Sulla base delle conclusioni del Consiglio dell'ottobre 1997, la Commissione ha ottenuto un incremento della partecipazione degli armatori ai costi per taluni accordi relativi al tonno (Gabon, Seicelle, Angola, São Tomé, Guinea Conakry, Maurizio, Costa d'Avorio) e le percentuali di partecipazione dell'Unione europea e degli armatori sono passate rispettivamente da 80/20 a 75/25. Sebbene alcuni Stati membri si mostrino decisamente contrari, la Commissione continua ad adoperarsi al fine di ottenere un incremento. La Commissione concorda con la Corte sul fatto che le richieste di possibilità di pesca formulate dagli Stati membri durante le negoziazioni dovrebbero essere effettivamente utilizzate dagli armatori. Questo obiettivo si potrebbe conseguire tramite un sistema di cauzioni: queste ultime sono state infatti introdotte in relazione alla creazione di imprese miste, in virtù del nuovo strumento finanziario di orientamento della pesca. Il Libro verde sul futuro della politica comune della pesca raccomanda di estendere l'obbligo, già contemplato da una serie di accordi con i paesi in via di sviluppo, di un contributo finanziario da parte di armatori che beneficiano dei diritti di pesca ottenuti nel quadro di accordi che prevedono la compensazione finanziaria della Comunità, anche nel caso di accordi di pesca con i paesi del Nord e del Baltico. La finalità degli accordi 56. Gli accordi di pesca, inizialmente di natura prettamente commerciale, hanno incorporato progressivamente alcuni aspetti riguardanti lo sviluppo del settore della pesca nei paesi interessati. Si tratta di un'evoluzione dell'approccio che rispecchia, fra l'altro, la volontà di garantire una coerenza tra la politica seguita in materia di accordi comunitari, da un lato, e la politica di cooperazione allo sviluppo, dall'altro. Le azioni di sviluppo della pesca nei paesi in via di sviluppo (PVS) sono sovvenzionate tramite gli strumenti finanziari della cooperazione allo sviluppo (FES) e linee di bilancio ad hoc. Le azioni di cooperazione nel settore della pesca che figurano in taluni accordi di pesca bilaterali (azioni mirate) sono finanziate dalla sola linea di bilancio riservata agli accordi di pesca (linea B7-8 0 0 0) e perfettamente quantificate nelle disposizioni stesse dell'accordo. Occorre parimenti sottolineare che l'importo previsto per le azioni mirate fa parte integrante della contropartita finanziaria che la Comunità ha deciso di riservare all'accordo. Inoltre, esso permette di utilizzare una parte del contributo comunitario per azioni intese a favorire uno sfruttamento più responsabile delle risorse alieutiche dei paesi terzi. Per garantire la coerenza tra la politica di cooperazione allo sviluppo e la politica comune della pesca, grazie soprattutto ad accordi bilaterali, la Commissione ha effettuato alcuni adeguamenti delle due politiche in questione e delle relative procedure di applicazione. Numerosi progressi sono stati realizzati sulla scorta delle conclusioni del Consiglio "Pesca" dell'ottobre 1997: l'elaborazione delle relazioni di valutazione degli accordi/protocolli ad opera della DG Pesca, in stretta collaborazione con la DG Sviluppo, la partecipazione di quest'ultima alle negoziazioni, la creazione di un gruppo interservizi tra le DG Pesca e Sviluppo, la partecipazione della DG Pesca alle riunioni di studio annuali organizzate dalla DG Sviluppo (riesami per paese); le azioni mirate sono state rafforzate allo scopo di favorire uno sfruttamento più responsabile delle risorse, in particolare nel settore della valutazione, della sorveglianza e del controllo delle attività della pesca. Nel novembre 2000, la Commissione ha adottato una "comunicazione sulla pesca e la riduzione della povertà" e, nel "Libro verde sulla politica comune della pesca" presentato nel marzo 2001, ne ha analizzato la portata internazionale. In entrambi i casi, l'obiettivo della coerenza rappresenta il fulcro dell'analisi e delle proposte della Commissione. 57. La Commissione è consapevole della necessità di garantire la coerenza tra l'aspetto strutturale e internazionale della politica comune della pesca: in collaborazione con gli Stati membri, e in particolare durante il dibattito in merito al "Libro verde sul futuro della politica comune della pesca", essa si adopererà, per trovare strumenti quanto più possibile idonei, a rafforzare la coerenza tra i due aspetti considerati. Nella fase di negoziazione con un paese terzo per il rinnovo di un protocollo, la Commissione valuta la realtà di tale paese, in particolare l'emergere di un settore della pesca o la costituzione di una flotta nazionale e, tale scopo, sostiene tramite azioni mirate misure finanziarie in tal senso. Deficienze della gestione 58. L'obiettivo principale degli accordi di pesca stipulati con i paesi terzi è il mantenimento delle possibilità di pesca, fonti di posti di lavoro nelle regioni dipendenti dalla pesca. Secondo le conclusioni del Consiglio dell'ottobre 1997, tuttavia, occorre considerare altresì elementi non quantificabili, quali le relazioni politiche dell'Unione e l'importanza strategica della presenza della flotta comunitaria nei paesi terzi. Allo scopo di rafforzarne il carattere giuridicamente vincolante e di migliorare il controllo degli accordi di pesca, la Commissione, al momento di negoziare nuovi protocolli, si adopera per inserire nel testo l'obbligo dello scambio di informazioni scientifiche. La maggior parte degli accordi di pesca prevede, inoltre, che qualora le autorità dei paesi terzi adottino misure di conservazione o di altro tipo che hanno un impatto sulle attività di pesca della flotta comunitaria, i termini dei protocolli e degli allegati tecnici, ivi compresi gli elementi finanziari, possano essere adattati di conseguenza. Per quanto concerne le azioni mirate, ad esempio, le esigenze in materia d'informazione sono state contemplate nei nuovi protocolli dopo il Consiglio "Pesca" dell'ottobre 1997. Deficienze nel controllo 59. Il regolamento (CEE) n. 2847/93 stabilisce gli obblighi generali degli Stati membri interessati e della Commissione in materia di controllo, ispezione e sorveglianza delle attività di pesca nelle acque comunitarie nonché dei pescherecci della Comunità che operano al di fuori di tali acque. Obblighi specifici in materia sono fissati negli accordi di pesca e nei regolamenti che stabiliscono i regimi delle organizzazioni regionali della pesca. Pur disponendo di competenze limitate in materia, la Commissione controlla regolarmente le modalità con cui gli Stati membri applicano le regole concordate. Negli anni scorsi, nell'intento di migliorare il controllo della pesca, la Commissione ha adottato una serie di iniziative che hanno dato ottimi risultati. Essa è tuttavia consapevole del permanere di lacune che vanno colmate. Quanto all'esito delle rilevazioni antecedenti, i servizi della Commissione analizzano tutte le infrazioni presunte riportate nelle relazioni di ispezione. In base a tale analisi, essi considerano l'opportunità di scambiare le informazioni con gli Stati membri o di avviare gli opportuni procedimenti contenziosi. Nel quadro della revisione della politica comune della pesca del 2002, la Commissione studierà, di concerto con gli Stati membri, come migliorare il controllo e l'ispezione di loro competenza.