Si tratta di un'architettura complessa, che richiede il ricorso a strumenti moderni atti al miglioramento della regolamentazione, quali i controlli di qualità. La tabella che segue fornisce una panoramica delle quattro direttive UE che sono state scelte per detto controllo di qualità e che contengono una serie di norme e requisiti fondamentali in tema di sicurezza delle navi da passeggeri che navigano nelle acque dell'UE:

Il più ampio strumento legislativo dell'UE in questa materia è la direttiva 2009/45/CE, che riguarda le navi da passeggeri costruite in acciaio o materiale equivalente e le unità veloci. Ove applicabile e fattibile, tale strumento si basa su norme concordate a livello internazionale, segnatamente la Convenzione internazionale sulla salvaguardia della vita umana in mare (SOLAS). Le direttive 2003/25/CE, 1999/35/CE e 98/41/CE prevedono inoltre norme UE specifiche che si applicano alle navi ro/ro da passeggeri (note come navi ro-pax), alle unità veloci (HSC) e alla registrazione delle persone a bordo.

Per le navi adibite a viaggi internazionali (vale a dire le navi che collegano due Stati membri dell'UE e che sono quindi soggette al controllo dello Stato di approdo), si applicano le convenzioni internazionali e talune norme dell'UE. Per le navi adibite a viaggi nazionali (tra porti dello stesso Stato membro) si applicano le norme nazionali e dell'UE.

La sicurezza delle navi da passeggeri nell'UE è disciplinata a tre livelli: internazionale, nazionale e di UE. La legislazione in materia di sicurezza delle navi da passeggeri nell'UE è stata adottata al fine di affrontare i potenziali rischi per la sicurezza derivanti dal fatto che le norme internazionali non si applicano ai viaggi nazionali oppure sono insufficienti. Essa si occupa delle difficoltà che insorgono nello svolgimento delle attività di ricerca e salvataggio dei passeggeri di navi in difficoltà, mira a conseguire un livello comune di sicurezza e garantisce che le norme di sicurezza siano correttamente applicate.

Per la prima volta dati quantitativi esaurienti sono stati rilevati con una modalità affidabile e proporzionata. Sebbene i dati disponibili non abbiano consentito la conduzione di una vera e propria analisi costi-benefici di ogni singolo requisito normativo, si ritiene che essi forniscano un input informativo all'analisi del controllo di qualità e una base sufficiente per il successivo riesame e per i processi di monitoraggio che la Commissione propone di effettuare.

Le valutazioni e consultazioni precedenti non provano l'effettiva attuazione delle summenzionate direttive e anzi rivelano una scarsa disponibilità di dati, in particolare sulla flotta delle navi da passeggeri nazionali e sulle norme di sicurezza. La Commissione, in collaborazione con l'Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA), le amministrazioni nazionali e un contraente esterno, ha pertanto avviato un controllo di qualità più sistematico e completo del quadro legislativo in vigore. Pur disponendo oggi di una maggiore quantità di dati, il controllo di qualità è stata anche un'occasione per raccogliere informazioni aggiuntive e svolgere ulteriori indagini, analisi documentali e studi di casi.

La legislazione dell'UE in materia di sicurezza delle navi da passeggeri è stata messa a punto nel corso di un periodo di 15 anni, soprattutto in seguito a incidenti. Tale fatto ha condotto all'adozione di una serie di direttive dettate e plasmate dalle circostanze in cui sono state redatte. Sebbene lo scopo generale sia lo stesso, cioè garantire un livello comune ed elevato di sicurezza delle navi da passeggeri, tali direttive non formano un quadro normativo del tutto coerente. Ciascuna di esse ha una portata diversa e si applica a diversi tipi di navi e di viaggi. Fatto ancora più importante, nell'ultimo decennio lo sviluppo tecnologico è stato tale da rendere obsolete e inutilmente gravose alcune delle disposizioni vigenti.

Come dimostrato dalle statistiche sugli infortuni, la legislazione in vigore ha conseguito un livello elevato di sicurezza dei passeggeri. I costi normativi connessi alle norme di sicurezza dell'UE non si sono rivelati significativi rispetto alle norme nazionali che sarebbero state altrimenti necessarie. Le differenze stimate nei costi normativi rappresentano soltanto una percentuale minima, se comparati ai costi totali derivanti dalle attività di costruzione, esercizio e manutenzione.

La consapevolezza dei passeggeri in merito alla legislazione in materia di sicurezza delle navi da passeggeri nell'UE e ai suoi vantaggi continua inoltre a essere inferiore al previsto. Tale atteggiamento potrebbe essere collegato al livello relativamente ridotto di organizzazione dei passeggeri nell'ambito del trasporto marittimo.

L'efficacia della legislazione in materia di sicurezza delle navi da passeggeri nell'UE è stata ostacolata dalla sua complessità e dall'ambiguità dell'applicazione (in particolare per quanto riguarda le navi che rientrano nel suo campo di applicazione), da obblighi di comunicazione obsoleti (che non si avvalgono degli attuali sistemi di monitoraggio e informazione digitale), dalla presentazione non chiara delle norme tecniche di sicurezza, dalla ridotta velocità e dalla difficoltà delle procedure di aggiornamento ed esenzione. Tali punti deboli hanno reso non ottimale ed eccessivamente difficile il monitoraggio, l'attuazione e l'esecuzione delle norme di sicurezza.

Sebbene alcune amministrazioni nazionali abbiano insinuato che la legislazione dell'UE possa aver indotto un aumento della costruzione di navi non in acciaio sulla base di norme di sicurezza nazionali meno rigorose, non esistono prove in tal senso. D'altro canto, altre parti interessate hanno suggerito l'esatto contrario, invocando l'elaborazione di norme di sicurezza armonizzate a livello di UE per le navi che attualmente non rientrano nel campo di applicazione della legislazione UE (ossia le navi costruite con materiali diversi dall'acciaio o equivalenti come i materiali compositi).

La legislazione in materia di sicurezza delle navi da passeggeri nell'UE ha altresì facilitato la libera circolazione delle navi tra gli Stati membri dell'UE. Gli elementi di prova dimostrano che il cambiamento di bandiera è aumentato del 400% dal 1998. Pur riconoscendo che sussistevano altri motivi per questo aumento (come una maggiore domanda e disponibilità di navi sul mercato dell'usato), la legislazione dell'UE ha certamente contribuito a questa tendenza.

Dei 408 incidenti registrati negli ultimi quattro anni, in cui sono state coinvolte navi da passeggeri adibite a viaggi nazionali, solo uno ha avuto un esito mortale per un passeggero . Il corrispondente rischio per i passeggeri, in rapporto al numero di ore di viaggio, è inferiore rispetto a quello relativo alle navi da passeggeri adibite a viaggi internazionali. Sebbene le conseguenze degli incidenti subiti dalla flotta dell'UE operante a livello nazionale siano meno gravi di quelle a carico delle navi da passeggeri adibite ai viaggi internazionali, la frequenza degli infortuni è stata più elevata. Ciò non sorprende, dato che nelle zone costiere il traffico è più intenso e prevalgono le acque poco profonde in cui le navi possono arenarsi.

Il quadro legislativo in materia di sicurezza delle navi da passeggeri nell'UE è ampiamente adeguato allo scopo. Grazie ad esso la salvaguardia della vita umana sulle navi da passeggeri che navigano nelle acque dell'UE è migliorata e il mercato interno nel settore del trasporto marittimo si è sviluppato. Esistono tuttavia margini per rafforzare ulteriormente il livello di sicurezza nonché l'efficienza e la proporzionalità di alcuni dei requisiti normativi.

Le parti interessate hanno anche messo in discussione la proporzionalità e l'adeguatezza dei requisiti di sicurezza per le navi in acciaio di piccole dimensioni e le conseguenze indesiderate per le navi che non rientrano nel campo di applicazione del quadro legislativo attuale. Tutto ciò è servito da stimolo per migliorare il quadro normativo vigente semplificandone le norme e agevolandone in tal modo la gestione e l'applicazione eliminando i costi inutili.

Le parti interessate hanno tuttavia segnalato una serie di problematiche connesse alle differenze nell'attuazione del quadro legislativo in materia di sicurezza delle navi da passeggeri, evidenziando la complessità e la mancanza di chiarezza in una serie di definizioni e requisiti nonché sovrapposizioni e obblighi di comunicazione superati.

Le parti interessate convengono che il quadro legislativo in materia di sicurezza delle navi da passeggeri è importante per migliorare la sicurezza agevolando nel contempo la creazione di condizioni omogenee. Nell'ultima consultazione pubblica sulla strategia marittima il 59% delle parti interessate (il 26% non ha espresso alcun parere) era concorde nel ritenere adeguato l'attuale quadro legislativo internazionale e dell'UE sulla sicurezza delle navi.

Ad esempio, la somma dei costi aggiuntivi per la parte quantificabile delle misure antincendio, i dispositivi di salvataggio e le visite iniziali può corrispondere a soli 100 000 EUR per una nave di grandi dimensioni, mentre i costi di costruzione si misurano in decine se non in centinaia di milioni. In termini relativi, lo stesso vale per le navi più piccole.

La differenza nei costi sostenuti per l'aggiornamento delle norme di sicurezza a livello nazionale, rispetto a quelli a livello di UE, è quindi notevole. Un aggiornamento della normativa nazionale, se effettuato individualmente da ogni Stato membro interessato, implicherebbe per le amministrazioni nazionali un costo complessivo che oscilla tra 150 000 e 200 000 EUR. Si tratta di un cifra dieci volte superiore rispetto a quella spesa attualmente per l'aggiornamento delle norme a livello di UE.

D'altro canto, le sovrapposizioni e le incoerenze tra i vari regimi di ispezione applicabili alle navi ro/ro da passeggeri nell'UE (vale a dire le ispezioni delle navi ro-pax, le visite dello Stato di bandiera e i controlli da parte dello Stato di approdo) impediscono alle amministrazioni nazionali di ottimizzare le loro attività ispettive e anche di massimizzare i tempi di sfruttamento commerciale della nave. Se i diversi tipi di ispezioni fossero per quanto possibile combinati, nell'intera UE sarebbe possibile evitare ogni anno 770 ispezioni autonome a navi ro-pax (mantenendo in servizio le stesse navi sulle stesse rotte attuali).

L'approvazione dei sistemi di registrazione dei passeggeri, che genera un considerevole carico di lavoro per alcune amministrazioni nazionali (ad esempio, 4 250 ore lavorative in Grecia rispetto alle 100 ore di lavoro in Italia), si è rivelata estremamente onerosa. Tale carico di lavoro e i costi corrispondenti sono stati ritenuti eccessivi.

La complessità del sistema e la sovrapposizione dei requisiti in differenti atti legislativi costituisce infine una considerevole fonte di irritazione e un fattore di costo per tutti i soggetti interessati.

2.4.Il principio di sussidiarietà è stato rispettato, vale a dire che gli obiettivi possono essere conseguiti meglio dai singoli Stati membri?

In generale, la legislazione in materia di sicurezza delle navi da passeggeri nell'UE è conforme al principio di sussidiarietà. È tuttavia dimostrato che le norme di sicurezza esistenti per le navi di piccole dimensioni in acciaio, di lunghezza inferiore a 24 m, devono essere sottoposte a un'ulteriore valutazione in considerazione degli obiettivi individuati in materia di sicurezza e mercato interno. Dato che le navi di piccole dimensioni sono costruite principalmente a partire da materiali diversi dall'acciaio, la stragrande maggioranza di tale flotta (96%) non è attualmente contemplata nelle norme di sicurezza armonizzate a livello di UE. Ciò significa che la maggior parte delle navi di lunghezza inferiore a 24 m è già certificata a norma della legislazione nazionale.

Gli incidenti registrati per le navi di piccole dimensioni non rientranti nel campo di applicazione delle norme UE non evidenziano alcuna problematica specifica in materia di sicurezza (cinque vittime negli ultimi quattro anni, tutti infortuni sul lavoro). Anche per le navi contemplate nelle norme UE, inoltre, i cambiamenti di bandiera tra gli Stati membri sono praticamente inesistenti.

Data la vasta gamma di servizi cui tali navi sono destinate (ad esempio, tratte diurne o notturne, crociere turistiche giornaliere, scalo in porti caratterizzati da criticità o infrastrutture specifiche), il ventaglio delle soluzioni tecniche e progettuali è decisamente ampio. Individuare una serie comune di norme dettagliate che si adattino ad una tale varietà di servizi per le navi di dimensioni più ridotte è estremamente difficile. Gli Stati membri dovrebbero pertanto trovarsi in una posizione migliore per valutare l'impatto su tali navi delle condizioni operative a livello locale, che differiscono considerevolmente nell'ambito dell'UE. D'altro canto, alcuni cantieri navali hanno sottolineato che l'elaborazione di norme UE per tutte le navi di piccole dimensioni (a prescindere dal materiale di costruzione) consentirebbe loro di vendere i loro prodotti agevolmente e rapidamente in tutti gli Stati membri dell'UE.

2.5.Le norme di sicurezza internazionali sarebbero state più efficaci o efficienti delle norme UE attualmente in vigore?

Per quanto riguarda i viaggi nazionali, ai quali non si applicano le norme IMO, è improbabile che le norme internazionali siano più efficaci o efficienti delle norme UE in vigore. In assenza di norme UE gli Stati membri dovrebbero elaborare una propria legislazione oppure adottare le norme internazionali, che tuttavia non sono pienamente adeguate per i viaggi nazionali e che dovrebbero pertanto essere adattate di conseguenza. In tal caso sarebbero necessari anche aggiornamenti regolari, che consentono di stare al passo con i nuovi sviluppi dell'ingegneria navale. In ogni caso non verrebbe raggiunto un livello comune di sicurezza né si agevolerebbe il mercato interno. In più, le norme UE prevedono l'accesso alle navi per le persone a mobilità ridotta, un elemento che è raccomandato ma non obbligatorio nelle norme internazionali.

La situazione è diversa per i viaggi internazionali. Fare pieno affidamento sulle norme internazionali pertinenti sarebbe più efficace ed efficiente, purché esse garantiscano un livello di sicurezza adeguato. Tuttavia non sempre è così: ricorrere a requisiti di stabilità più rigorosi per le navi ro/ro da passeggeri che effettuano viaggi da e verso i porti dell'UE è pertanto considerata la soluzione migliore. Si tratta attualmente di fornire un livello di sicurezza adeguato per questo tipo di nave, che prevale nell'UE.

Infine, in assenza di un meccanismo di attuazione a livello internazionale, i regimi di ispezione in vigore nell'UE, applicabili alle navi da passeggeri adibite a viaggi sia nazionali sia internazionali, continuano ad essere una condizione indispensabile per il mantenimento di un elevato livello di salvaguardia della vita umana sulle navi da passeggeri e per l'eliminazione delle navi non conformi alle norme minime.

3.Esiti del controllo di qualità

Il controllo di qualità ha evidenziato che gli obiettivi fondamentali della legislazione in materia di sicurezza delle navi da passeggeri nell'UE, connessi alla sicurezza dei passeggeri e al mercato interno, restano estremamente importanti. Esso ha tuttavia rivelato anche che tali obiettivi possono, in alcuni casi, essere formulati in modo più semplice e chiaro.

Le potenzialità necessarie per semplificare, chiarire e abrogare una serie di requisiti ambigui, obsoleti o ridondanti sono state individuate in alcuni settori:

complessità e oneri amministrativi - Nell'ambito delle visite obbligatorie per l'esercizio in condizioni di sicurezza di traghetti roll-on/roll-off in servizio regolare emergono considerevoli sovrapposizioni con altre tipologie di controlli e ispezioni (segnatamente le visite dello Stato di bandiera e i controlli da parte dello Stato di approdo). Gli Stati membri hanno attuato tali requisiti in modo pragmatico, il che significa che l'attuale quadro giuridico non rispecchia più lo stato dell'arte. La complessità della legislazione in materia di sicurezza delle navi da passeggeri nell'UE è aggravata da un modello superato delle norme di sicurezza per le navi da passeggeri adibite a viaggi nazionali , che nel tempo sono diventate estremamente difficili da confrontare con i requisiti vigenti a livello internazionale;