Relazione speciale n. 7/2003

relativa all'attuazione della programmazione degli interventi del periodo 2000-2006 nel quadro dei Fondi strutturali, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)

(2003/C 174/01)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI E DELLE DEFINIZIONI

BEI Banca europea per gli investimenti

CP Complemento di programmazione: il documento che attua la strategia e gli assi prioritari dell'intervento e che contiene gli elementi dettagliati sotto il profilo delle misure.

DOCUP Documento unico di programmazione: documento presentato da uno Stato membro e approvato dalla Commissione, il quale definisce un complesso di priorità e di misure pluriennali, attuate con un cofinanziamento nazionale e comunitario.

DOM-F Dipartimento d'Oltremare in Francia.

FEAOG-orientamento Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione "orientamento".

FESR Fondo europeo di sviluppo regionale.

FS Fondi strutturali.

FSE Fondo sociale europeo.

IVA Imposta sul valore aggiunto.

MEANS Metodi di valutazione delle azioni di natura strutturale.

NUTS Nomenclatura delle unità territoriali statistiche.

Obiettivo 1 Mira allo sviluppo ed all'adeguamento strutturale delle regioni il cui sviluppo è in ritardo. In generale, tutti i Fondi contribuiscono ai programmi che interessano queste regioni. Nelle regioni dell'obiettivo 1 le misure destinate all'insieme delle zone rurali dell'Unione sono finanziate o dagli stanziamenti dei Fondi strutturali (FEAOG-orientamento), o da quelli della politica agricola comune (FEAOG-garanzia). Lo strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP) rientra ugualmente nell'obiettivo 1.

Obiettivo 2 Mira alla conversione economica e sociale delle zone che hanno difficoltà strutturali. In questo contesto intervengono solo il FESR e l'FSE.

Obiettivo 3 Mira ad adeguare e modernizzare le politiche ed i sistemi d'istruzione, di formazione e di occupazione. Vi interviene solo l'FSE.

PIL Prodotto interno lordo.

PO Programma operativo: il documento approvato dalla Commissione inteso ad attuare un quadro comunitario di sostegno e comportante un insieme coerente di assi prioritari composti di misure pluriennali, per la cui realizzazione si può fare ricorso ad uno o più Fondi e ad uno o più degli altri strumenti finanziari esistenti, nonché alla BEI.

PSM Piano di sviluppo del Mezzogiorno.

PSR Piano di sviluppo regionale: l'analisi, svolta dallo Stato membro interessato, della situazione, considerati gli obiettivi ed i bisogni prioritari per conseguire tali obiettivi, nonché la strategia e le priorità di azione previste, i loro obiettivi specifici e le risorse finanziarie indicative pertinenti.

QCS Quadro comunitario di sostegno: il documento approvato dalla Commissione, d'intesa con lo Stato membro interessato, previa valutazione del piano presentato dallo Stato membro e contenente la strategia e le priorità dell'azione dei Fondi e dello Stato membro, i loro obiettivi specifici, la partecipazione dei Fondi e le altre risorse finanziarie.

Riserva di efficienza e di efficacia Dopo che la Commisssione ha proceduto a ripartizioni indicative per Stato membro degli stanziamenti d'impegno disponibili per le azioni strutturali, il 4 % degli stanziamenti previsti in ogni ripartizione viene assegnato a metà percorso ed entro il 31 marzo 2004 ai programmi operativi o ai documenti unici di programmazione od ai loro assi prioritari, che sono considerati efficienti ed efficaci.

SFC Base dati comune dei Fondi strutturali

SFOP Strumento finanziario di orientamento della pesca

SINTESI

I. La riforma 2000-2006 dei Fondi strutturali (FS) mira, come le precedenti, a dare impulso ad uno sviluppo globale armonioso di tutta la Comunità, realizzando azioni intese a rafforzare la coesione sociale ed economica. La riforma prevede 195 miliardi di euro a favore degli interventi strutturali. In particolare, essa è caratterizzata da un'applicazione più rigorosa del principio di sussidiarietà, dalla ricerca di una maggiore efficienza ed efficacia dei programmi strutturali e da un rigore più marcato sotto il profilo della gestione finanziaria e del controllo.

II. L'audit della Corte ha interessato il dispositivo di programmazione 2000-2006 degli FS, principalmente nel quadro dell'obiettivo 1(1). In particolare, esso è consistito nel valutare se:

a) la determinazione delle regioni ammissibili agli FS abbia consentito di garantire la concentrazione nelle zone meno sviluppate;

b) le procedure e il processo di programmazione assicurino la coerenza e l'efficacia delle azioni strutturali allo scopo di ridurre le disparità regionali e nazionali nella Comunità;

c) i sistemi di gestione, di pagamento, di sorveglianza e di controllo posti in essere siano soddisfacenti.

III. L'esame della selezione delle zone ammissibili, nel quadro della programmazione degli FS 2000-2006, ha portato alle constatazioni seguenti:

a) alla determinazione delle zone ammissibili per l'obiettivo 1 si è proceduto in conformità del regolamento. Peraltro, i dati statistici utilizzati non hanno potuto considerare tutti gli effetti socioeconomici più recenti per rispondere con rigore al principio della concentrazione a favore delle regioni più svantaggiate;

b) alla determinazione delle zone ammissibili agli FS per l'obiettivo 2 si procede in base a criteri insufficientemente obiettivi e si lascia un margine di manovra troppo importante al negoziato bilaterale fra gli Stati membri e la Commissione;

c) le zone ammissibili agli aiuti di Stato non sempre coincidono con quelle degli FS. La politica regionale non è abbastanza coerente rispetto a quella di concorrenza.

IV. Rispetto alla programmazione precedente, è stato possibile individuare progressi significativi sul piano della quantificazione degli obiettivi e della qualità della programmazione. Tuttavia, ritardi e lungaggini importanti sono stati constatati nel processo di approvazione dei programmi strutturali. L'introduzione del complemento di programmazione ha contributo a rendere più complessa la ripartizione delle responsabilità fra gli Stati membri e la Commissione.

V. Gli orientamenti metodologici della Commissione non sono ancora abbastanza approfonditi, circostanza che può ostacolare la ricerca delle migliori prassi in termini di coerenza e di incidenza degli interventi strutturali, da un lato, e delle loro valutazioni successive dall'altro. Questi orientamenti sono necessari, in specie per poter individuare la migliore struttura di programmazione, nonché la dotazione finanziaria più idonea. Basandosi sui programmi esaminati, la Corte ritiene che la valutazione ex ante abbia svolto un ruolo poco critico e abbia prodotto un valore aggiunto esiguo nella scelta delle strategie in funzione dei risultati e degli impatti attesi. È stato constatato, in merito alle politiche nazionali e regionali, che mancano informazioni necessarie nell'ambito del processo di negoziato e del processo decisionale.

VI. La determinazione dei criteri relativi alla distribuzione della riserva di efficacia e di efficienza è lasciata alla discrezione degli Stati membri e può portare ad incongruenze e ad inefficacità.

VII. I sistemi di gestione, di pagamento, di sorveglianza e di controllo negli Stati membri presentano ancora molte carenze sotto il profilo del rispetto dei termini, della separazione delle funzioni, della certificazione delle spese, dello scambio elettronico dei dati o dell'elaborazione delle relazioni annuali di esecuzione.

VIII. Le norme di ammissibilità per il periodo 2000-2006 sono ancora incomplete e imprecise, e possono portare a trattamenti differenziati ingiustificati fra Stati membri beneficiari.

IX. I criteri di selezione dei progetti che figurano nei complementi di programmazione spesso sono poco selettivi e sarebbe opportuno approfondirli.

X. La Corte raccomanda che la Commissione continui ad adoperarsi per rendere più efficace la semplificazione in corso, garantendo al tempo stesso la qualità elevata delle azioni strutturali in termini di legittimità, di regolarità e di sana gestione finanziaria, e che in questo quadro:

a) provveda a stabilire norme più chiare per la determinazione delle zone ammissibili all'obiettivo 2, evitando applicazioni incoerenti e disomogenee tra Stati membri;

b) definisca meglio le responsabilità tra gli attori interessati;

c) provveda a meglio definire le priorità strategiche della programmazione degli FS ed a rafforzare le procedure esistenti in materia di gestione decentrata (complemento della programmazione, indicatori, sistemi d'informazione, ammissibilità, criteri di selezione, valutazione e revisione intermedia);

d) sia posto maggiormente l'accento sull'efficacia dei Fondi strutturali che sull'assorbimento ottimale dei fondi.

INTRODUZIONE

La Riforma 2000-2006

1. Nel marzo 1999 il Consiglio europeo di Berlino ha deciso di assegnare, per il periodo 2000-2006, 195 miliardi di euro agli interventi dei Fondi strutturali (FS). Le tabelle 1 e 2 presentano rispettivamente la ripartizione, fra gli Stati membri, degli stanziamenti e degli interventi adottati per i tre obiettivi prioritari(2). Dalla tabella 1 risulta, in particolare, che sei Stati membri beneficiano dell'84 % degli stanziamenti previsti. Il processo di programmazione è illustrato all'allegato 1, che pone in rilievo l'attuazione del partenariato nelle sue diverse fasi.

Tabella 1

Stanziamenti d'impegno dei Fondi strutturali, periodo 2000-2006 in milioni di euro (prezzi 1999)((Escluse le iniziative comunitarie e le azioni innovatrici.))

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Commissione [12a Relazione annuale sui Fondi strutturali (2000) - COM(2001) 539 def. del 3 ottobre 2001].

Tabella 2

Interventi adottati nel corso degli anni 2000 e 2001 per il periodo 2000-2006

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Commissione.

2. Senza rimettere in questione i principi basilari delle riforme precedenti, la revisione del quadro normativo degli FS, approvata dal Consiglio dell'Unione europea nel 1999(3), perseguiva, come scopi principali, la semplificazione dei Fondi strutturali e la loro efficacia tramite:

a) un rafforzamento della concentrazione ed una semplificazione dell'azione degli FS, riducendo da 7 a 3 il numero di obiettivi prioritari. Quanto alle iniziative comunitarie, esse sono state limitate a quattro(4). Il tasso di copertura della popolazione comunitaria ammissibile agli obiettivi regionali ammonta al 41,4 % alla fine del periodo 2000-2006 in confronto al 50,6 % del periodo precedente. La percentuale delle risorse attribuite all'obiettivo 1 è del 69,7 % (ivi compreso il sostegno transitorio, che corrisponde alle zone ammissibili precedenti non considerate nel 2000-2006), percentuale leggermente superiore a quella del periodo precedente. Peraltro, l'aiuto per l'obiettivo 1 è concentrato principalmente in cinque Stati membri;

b) una ripartizione più chiara delle responsabilità ed un'applicazione più rigorosa del principio di sussidiarietà, in specie allo scopo di accelerare e di semplificare le procedure di programmazione. In questo quadro, la Commissione è garante delle priorità strategiche ed adotta a tal fine gli orientamenti e le priorità comunitari per i 3 obiettivi. Invece, la gestione dei programmi operativi (PO) e dei documenti unici di programmazione (DOCUP) è maggiormente decentrata. Ad esempio, i PO ed i DOCUP non contengono più gli estremi delle misure programmate ed un nuovo documento, il complemento di programmazione (CP), stabilisce i beneficiari e la dotazione finanziaria delle varie misure previste. Analogamente, il ruolo dei comitati di sorveglianza in cui il rappresentante della Commissione ha solo un voto consultivo, è stato rafforzato ed essi approvano i CP, le relazioni annuali di esecuzione o qualsiasi modifica attinente;

c) la ricerca di una maggiore efficienza ed efficacia mediante l'approfondimento della valutazione precisando le tre fasi (ex ante, intermedia ed ex post), nonché le responsabilità degli Stati membri e della Commissione in questo settore. In particolare, della valutazione ex ante sono responsabili le autorità nazionali competenti per la preparazione dei piani, degli interventi e del complemento di programmazione. A fini di efficacia, la riforma prevede parimenti una sorveglianza completa, basata su indicatori che riflettono lo stato di avanzamento degli interventi in termini di realizzazioni fisiche, di risultato e di impatto, come pure su una relazione annuale di esecuzione di ciascun programma e mediante una riserva di stanziamenti d'impegno (riserva di efficienza e di efficacia del 4 %), che consente di concedere a metà percorso stanziamenti supplementari in funzione dei risultati degli interventi;

d) una migliore separazione ed un rafforzamento delle funzioni di gestione, di pagamento, di sorveglianza e di controllo, circoscrivendo le responsabilità dei nuovi organismi (autorità di gestione, autorità di pagamento e organismi intermedi, i quali operano per l'una o l'altra di queste autorità), dei comitati di sorveglianza e delle autorità responsabili dei controlli negli Stati membri;

e) una gestione finanziaria intesa a realizzare con maggiore efficacia i programmi tramite un sistema in linea di principio più semplice ma anche più esigente: qualsiasi pagamento successivo all'acconto (7 % versato all'adozione del programma) si basa su spese effettivamente erogate, mentre la parte dell'impegno che non avrà formato oggetto di pagamento alla fine del secondo anno successivo a quello dell'impegno, sarà disimpegnata d'ufficio dalla Commissione (norma "n+ 2").

Ambito e obiettivi dell'audit

3. L'indagine ha trattato sia la programmazione degli interventi - e questo principalmente nel quadro dell'obiettivo 1 - sia la creazione degli strumenti di gestione. L'indagine si prefiggeva di valutare:

a) se l'esercizio di determinazione delle regioni ammissibili degli obiettivi 1 e 2 abbia garantito la concentrazione sulle zone meno sviluppate (paragrafi da 6 a 16);

b) per quanto riguarda l'obiettivo 1, se le procedure ed i processi di programmazione istituiti dalla Commissione e dagli Stati membri garantiscano la coerenza fra i diversi documenti di programmazione e tra questi ed i bisogni specifici delle regioni e degli Stati membri interessati, allo scopo di ridurre le disparità rispetto alla media comunitaria (paragrafi da 17 a 53);

c) se le nuove norme in materia di gestione, di pagamento, di sorveglianza e di controllo abbiano portato a porre in essere sistemi soddisfacenti in questi settori (paragrafi 54-85).

4. I problemi attinenti all'esecuzione degli stanziamenti d'impegno e di pagamento, alla revisione della maggior parte dei piani finanziari degli interventi ed all'istituzione di sistemi di previsione di bilancio hanno formato oggetto di osservazioni nella relazione annuale sull'esercizio 2001 e quindi non saranno trattati in questa sede(5).

5. L'indagine è stata svolta presso i servizi della Commissione e in undici Stati membri beneficiari dell'obiettivo 1(6). Sono state selezionate 15 regioni(7), di cui 4(8) beneficiano di un sostegno transitorio (regioni dette "phasing out").

DETERMINAZIONE DELLE REGIONI AMMISSIBILI

6. Si trattava soprattutto di stabilire se la determinazione delle regioni ammissibili degli obiettivi 1 e 2 fosse fondata su dati recenti, in grado di consentire raffronti appropriati, e su norme chiare idonee a garantire la concentrazione degli interventi nelle zone meno sviluppate.

Le regioni dell'obiettivo 1

7. Nel quadro della programmazione degli FS, la determinazione delle zone ammissibili è un'operazione di particolare importanza, nella misura in cui essa fissa per un periodo di sette anni le regioni dell'obiettivo 1, che sono quelle che consumano la maggior parte dei fondi. Diversamente dal periodo di programmazione precedente, il cui regolamento prevedeva deroghe, il criterio generale(9) del prodotto interno lordo (PIL) per abitante inferiore al 75 % della media comunitaria è stato applicato con rigore, dato che la normativa del periodo 2000-2006 non prevede eccezioni a questo criterio. La Commissione è stata in grado di redigere rapidamente l'elenco non modificabile delle regioni interessate con decisione del 1o luglio 1999(10) in base alla Nomenclatura delle unità territoriali statistiche (NUTS)(11).

8. Poiché il PIL doveva essere calcolato in base ai dati comunitari dell'ultimo triennio disponibili il 26 marzo 1999, data fissata dalla regolamentazione, questi dati corrispondevano agli anni 1994, 1995 e 1996. Per quattro regioni obiettivo 1 (DOM - F), erano disponibili solo i dati relativi all'anno 1994. Peraltro, tali dati non erano ancora basati sul nuovo sistema europeo dei conti nazionali e regionali(12), che armonizza i metodi di registrazione dei dati economici e statistici.

9. La Commissione ha correttamente applicato il regolamento. Nondimeno, i dati utilizzati (1994, 1995, 1996) non potevano tener conto di tutti gli effetti strutturali degli interventi del periodo precedente sullo sviluppo delle regioni interessate. Dato che non esiste un meccanismo di adeguamento sulla base di dati più recenti, come per l'obiettivo 2(13), il finanziamento comunitario degli FS a favore di regioni che hanno in parte assorbito il loro ritardo nello sviluppo può persistere,(14) situazione che esclude in linea di principio qualsiasi rafforzamento finanziario a favore di regioni che si trovano in una situazione più critica.

10. Poiché la delimitazione amministrativa delle regioni (alla base della NUTS) può essere diversa da quelle definite secondo un criterio geografico o storico, essa non è neutra rispetto all'ammissibilità delle regioni agli FS(15). Ad esempio, la nuova suddivisione in regioni dell'Irlanda, che prima non esisteva, ha consentito di mantenere nell'obiettivo 1 una regione di nuova creazione(16). Era possibile apportare cambiamenti alle regioni, poiché la NUTS era aggiornata mediante negoziati bilaterali fra la Commissione e lo Stato membro interessato. La creazione di una base giuridica che fissi norme al riguardo, è stata trattata solo in una proposta di regolamento della Commissione nel febbraio 2001(17).

Le regioni dell'obiettivo 2

11. Il regolamento degli FS 2000-2006 prevede preliminarmente, per la determinazione delle zone obiettivo 2, un massimale della popolazione delle zone interessate, che è stabilito nel 18 % della popolazione totale della Comunità. Esso serve da base alla Commissione per fissare un massimale di popolazione per Stato membro. All'interno di questi massimali alcuni Stati membri hanno presentato zone frammentate per rendere massima la copertura territoriale; ciò non consente di garantire che siano state selezionate le zone più gravemente colpite da problemi strutturali.

12. Peraltro, si applicano due categorie di criteri intesi a determinare le zone, denominati "comunitari" e "nazionali". I criteri comunitari, attinenti alle zone industriali e rurali, si fondano sulle statistiche armonizzate a livello NUTS III(18) ed i criteri nazionali si basano su statistiche ed altre informazioni pertinenti trasmesse dagli Stati membri sulla situazione delle zone considerate.

13. I criteri obiettivi comunitari previsti dalla normativa degli FS hanno perso importanza rispetto ai criteri nazionali. Ad esempio, il 77 % della popolazione delle zone obiettivo 2 soddisfaceva i criteri comunitari nel 1989-1993, il 55 % nel 1994-1999, ma solo il 47 % per il 2000-2006. D'altra parte, l'elenco rivedibile delle zone ammissibili obiettivo 2 è stato redatto in base a proposte ed informazioni trasmesse dagli Stati membri, di cui è difficile verificare il contenuto, che risulta talvolta poco omogeneo. La stesura finale di questo elenco riflette il risultato di negoziati bilaterali fra la Commissione e gli Stati membri.

14. Di fatto, i criteri decisivi per la selezione delle zone obiettivo 2 sono principalmente quelli "nazionali". Tuttavia, l'applicazione dei criteri "nazionali" offre agli Stati membri un ampio margine di manovra per giustificare l'ammissibilità della maggior parte delle zone comunitarie prescelte per l'obiettivo 2. Ad esempio, uno di questi criteri(19) è stato il criterio principale per determinare le zone obiettivo 2 in otto(20) dei dodici Stati membri interessati.

Regioni ammissibili nel quadro della politica di concorrenza

15. I controlli della Corte hanno palesato che non sussiste ancora una concordanza fra le zone ammissibili agli aiuti di Stato e quelle che possono usufruire degli FS. Questa incoerenza è già stata segnalata per i periodi precedenti dalla Corte nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1995(21), dal Parlamento europeo(22) e dalla Commissione stessa(23).

16. Benché la Commissione si sia impegnata ad accrescere la coerenza fra politica regionale e politica di concorrenza, per evitare che tale situazione si ripeta per il periodo 2000-2006(24), è giocoforza constatare che la situazione non è migliorata. La percentuale della popolazione delle regioni ammissibili agli FS ma che non usufruiscono degli aiuti regionali nazionali permane elevata: 5,8 % per il periodo 2000-2006 contro il 6,6 % per il periodo 1994-1999. Le incoerenze si concentrano soprattutto nell'obiettivo 2 e per questo obiettivo la percentuale in causa raggiunge il 12,9 %. Per uno Stato membro(25) questa percentuale è del 41 %.

OSSERVAZIONI IN MERITO ALLA PROGRAMMAZIONE DEGLI INTERVENTI DELL'OBIETTIVO 1

17. La Commissione ha svolto un ruolo attivo e positivo, in specie attraverso i suoi orientamenti strategici indicativie, gli sforzi compiuti per rendere la valutazione ex ante uno strumento utile e critico e i negoziati intesi a ricercare una migliore qualità e coerenza dei QCS e degli interventi. Benché si siano compiuti progressi significativi soprattutto sotto il profilo della quantificazione e degli indicatori, la programmazione degli interventi dell'obiettivo 1 per il periodo 2000-2006 presenta una serie di deficienze.

Ritardi e lungaggini nelle procedure di programmazione

18. Si trattava di stabilire se le istruzioni della Commissione e le procedure instaurate(26) consentissero di adottare in tempo utile gli interventi, tenuto conto dei vincoli amministrativi e istituzionali degli Stati membri e della Comunità.

19. Come essa stessa segnala nella sua comunicazione(27), la Commissione è stata in grado di adottare quasi tutti i documenti di programmazione solo dopo un anno circa ed anche più. Sui 123 documenti di programmazione ricevuti riguardanti l'obiettivo 1, solo per tre(28) l'adozione è stata possibile nei cinque mesi successivi al ricevimento dei piani o dei progetti del DOCUP, come previsto dalla normativa. Pertanto, i termini regolamentari sono risultati poco realistici.

20. Questi ritardi nella programmazione sono dovuti in specie alla qualità variabile dei documenti inviati dagli Stati membri (cfr. paragrafo 31), fatto che ha reso necessario l'intervento della Commissione per aumentare l'efficacia e la coerenza dei QCS e degli interventi presentati dagli Stati membri. A questi ritardi hanno contribuito anche le lungaggini del processo di adozione (cfr. paragrafo 21) ed un chiarimento insufficiente delle responsabilità comunitarie e nazionali riguardo all'adozione dei complementi di programmazione (cfr. paragrafi 22 e 23). La riforma interna della Commissione (ristrutturazione dei servizi e mutamenti nelle procedure di consultazione), completamente avviata nel 2000, ha contribuito - in questa fase di adozione dei documenti di programmazione - ad accentuare la lentezza del trattamento ed i lunghi termini di risposta dei servizi della Commissione.

21. È stata necessario far coabitare logiche diverse riguardo all'elaborazione ed alla finalizzazione dei documenti di programmazione. Gli Stati membri si sono adoperati in misura rilevante, dall'esercizio 1998, per provvedere ad un'elaborazione quasi integrata e simultanea di tutti i documenti di programmazione (piano, QCS, PO, DOCUP e CP). A livello della Commissione, la separazione sequenziale delle fasi di programmazione porta ad una catena di stadi, la ricevibilità e la conclusione di ogni stadio condizionando il successivo. È in questo modo che i documenti di programmazione predisposti dagli Stati membri sono stati presentati alla Commissione solo per fasi separate. Ciò ha contribuito a creare ritardi importanti, benché la Commissione abbia sollevato, in ciascuna fase, questioni spesso pertinenti, che consentivano di rendere più efficaci gli interventi, nonché la loro coerenza con le politiche dell'Unione europea.

22. Per quanto riguarda il complemento di programmazione (CP), come indica la Commissione stessa(29), il termine regolamentare di tre mesi per la trasmissione non è stato rispettato, salvo qualche eccezione. La presentazione finale del CP alla Commissione è stata ritardata, talvolta, a causa di un chiarimento insufficiente delle responsabilità comunitarie e nazionali. Le domande di pagamenti intermedi sono subordinate al rispetto di una condizione, e cioè che il complemento di programmazione presentato alla Commissione contenga le informazioni di cui all'articolo 18, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1260/1999. L'inosservanza di questo requisito, in certi casi, ha portato la Commissione a ritardare i pagamenti intermedi corrispondenti e quindi il progresso delle azioni strutturali(30).

23. In casi di questo tipo, la semplificazione prevista, che lasciava che l'autorità di gestione ed il comitato di sorveglianza fossero competenti per l'approvazione del complemento di programmazione, non sempre si manifestava nei fatti. Infatti, la maggiore semplificazione conseguita a monte, in particolare nella fase di approvazione del PO o del DOCUP, non si riflette necessariamente sul processo successivo. Essa può perfino generare perdite di efficienza, poiché la verifica a valle del contenuto del CP da parte della Commissione è sempre necessaria prima di procedere ai pagamenti corrispondenti.

24. La maggior parte degli Stati membri non ha potuto rispettare i calendari previsti per l'adozione delle carte degli aiuti regionali e di quelle degli FS. Quasi tutti i regimi di aiuto a finalità regionale sono scaduti il 31 dicembre 1999. Dopo questa data le regioni non avevano più, legalmente, la possibilità di concedere aiuti. A causa dell'adozione tardiva delle nuove carte degli aiuti regionali sono sorte incertezze presso i responsabili della gestione e le imprese beneficiarie e si è verificata un'interruzione nel processo di concessione degli aiuti, in particolare di quelli a favore delle imprese.

Metodi e tecniche di valutazione ex ante e di programmazione: necessità di ricercare una migliore coerenza ed un più forte impatto

25. Si trattava di valutare se:

a) la Commissione abbia precisato le caratteristiche formali dei piani, dei progetti di DOCUP, PO e complementi di programmazione (in termini di precisione, quantificazione, coerenza, trasparenza) e se abbia dato suggerimenti e raccomandazioni da seguire in materia di metodi e di tecniche di valutazione e di programmazione;

b) le diverse fasi della programmazione siano state basate su metodi e tecniche adeguate e controllabili, e in specie se le valutazioni ex ante abbiano avuto l'effetto auspicato;

c) la programmazione stessa sia stata coerente ed adeguata rispetto ai problemi specifici delle regioni ed abbia definito obiettivi precisi (o quantificati) e realizzabili, che palesino in modo chiaro e concreto i nessi di gerarchia, di complementarità e di sostituibilità fra obiettivi, come pure fra obiettivi e misure, con l'ausilio di indicatori idonei ai diversi livelli.

Inquadramento metodologico della programmazione

26. I documenti di lavoro della Commissione sono utili agli Stati membri per concludere i rispettivi lavori di programmazione, in particolare riguardo al contenuto da attribuire ai piani, ai QCS, PO e DOCUP nel quadro dell'applicazione degli articoli da 16 a 19 del regolamento (CE) n. 1260/1999. Pur riferendosi in generale ad una documentazione di base(31), essi non sono ancora abbastanza approfonditi ad eccezione della metodologia riguardante gli indicatori. Pertanto, è opportuno osservare che:

a) sono fornite scarse indicazioni concrete sui metodi di analisi dei bisogni, che possono portare ad un ordine di priorità dei bisogni individuati. Lo stesso dicasi per la gerarchicizzazione degli obiettivi, il cui risultato dovrebbe costituire uno strumento vero e proprio di valutazione della ponderazione finanziaria fra priorità, fra PO o fra misure rispetto ad un obiettivo(32);

b) i documenti di lavoro della Commissione, che sottolineano la quantificazione degli obiettivi e degli indicatori, si riferiscono ai metodi esistenti in questo campo. Essi non prevedono di precisarli nei documenti di programmazione, mentre un chiarimento al riguardo sarebbe un elemento di trasparenza;

c) non si è proceduto a ricercare nei documenti di lavoro alternative in materia di strategie e di azioni nel contesto dello sviluppo socioeconomico, valutate in termini di impatto, efficienza e costi;

d) benché l'adeguamento della strategia e degli assi prioritari di un QCS o di un DOCUP alle "politiche regionali, nazionali e comunitarie" sia previsto, non si richiede esplicitamente di disporre di informazioni dettagliate su tutte le politiche nazionali e regionali interessate (in specie sui loro obiettivi generali e specifici, sulle misure attuate, sulle risorse finanziarie concesse ed i calendari di esecuzione). Mancando queste informazioni, è difficile accertare come siano giustificate le scelte attinenti al QCS od al progetto di DOCUP;

e) i principi fondamentali che motivano l'intervento pubblico ed ai quali possono riferirsi i decisori politici(33), non sono posti in rilievo in misura sufficiente. Neppure altri principi, come quelli che mirano ad evitare gli effetti di corsivo insperato (dead weight)(34) o gli effetti di spostamento(35), o che si propongono di garantire il valore aggiunto degli aiuti, il loro impulso o la durabilità dei risultati e degli effetti, sono sottolineati nei documenti di lavoro e negli orientamenti;

f) principalmente si pone l'accento sulle priorità tematiche di cui tener conto in relazione alle tre priorità strategiche (la competitività regionale, la coesione sociale e l'occupazione, lo sviluppo delle zone urbane e rurali). Altri approcci(36) di sviluppo regionale o di riduzione delle disparità non sono stati trattati negli orientamenti e nei documenti di lavoro della Commissione.

27. La Corte ha osservato che il complesso di queste carenze sul piano dei documenti di lavoro e degli orientamenti ha avuto ripercussioni, in seguito, sulle tecniche di analisi della politica applicate (cfr. paragrafi 31-36).

L'applicazione pratica dei metodi e delle tecniche

Il ruolo della valutazione ex ante

28. Secondo l'articolo 41 del regolamento (CE) n. 1260/1999, la valutazione ex ante aveva lo scopo di servire da elemento di base alla preparazione dei piani, degli interventi e del complemento di programmazione, dei quali è parte integrante. Essa doveva riguardare l'analisi dei punti di forza e di debolezza e delle potenzialità dello Stato membro, della regione o del settore considerato. Essa si proponeva, inoltre, di valutare la coerenza della strategia e degli obiettivi prescelti con le caratteristiche delle regioni o zone interessate, nonché l'impatto atteso delle priorità d'azione, quantificandone, se la loro natura lo consente, gli obiettivi specifici rispetto alla situazione di partenza. Peraltro, nel suo documento di lavoro sulla valutazione ex ante, la Commissione aveva sottolineato la necessità di una forte interazione fra la valutazione ex ante e la programmazione, laddove il valutatore giustificava in modo indipendente il dosaggio delle priorità e dell'assegnazione dei mezzi in funzione dei risultati e degli impatti attesi.

29. In pratica, a livello dello Stato membro il ruolo del valutatore spesso non è stato definito chiaramente sul piano contrattuale ed ha subìto forti variazioni fra quello di consulenza e quello di analisi critica. Una delle ragioni risiede nel fatto che, diversamente dal passato, la Commissione non ha potuto intervenire nella scelta del valutatore. Per diversi Stati e regioni visitati(37) la valutazione ha assunto la forma di un'assistenza scientifica alla preparazione ed elaborazione del QCS, concentrandosi sulla giustificazione della strategia scelta e senza comportare una valutazione critica e l'analisi di strategie alternative(38).

30. Da questa imprecisione in merito al ruolo del valutatore consegue parimenti che la qualità delle valutazioni è stata molto diseguale e talvolta insoddisfacente, anche per la Commissione(39). Peraltro, quest'ultima è intervenuta solo in pochi casi, soprattutto nel quadro dei grandi piani di sviluppo regionale (PSR), chiedendo allo Stato membro di completare la valutazione ex ante oppure prendendo l'iniziativa di sottoporre il piano a valutazioni complementari(40).

Tecniche di analisi della politica

31. Diverse carenze sono state constatate per quanto riguarda l'applicazione di metodi e tecniche di analisi, di valutazione e di programmazione.

32. Ad esempio, le analisi dei punti di forza, dei punti di debolezza e del potenziale dello Stato membro o della regione, sono raramente corredate di analisi tecniche intese a definire una gerarchia dei bisogni ed a mettere in rilievo l'importanza relativa dei fattori di sviluppo e di declino, nonché le relazioni fra questi e le azioni strutturali(41).

33. Analogamente, la struttura degli obiettivi e delle azioni strutturali considerata nei piani e nei QCS spesso corrisponde ad approcci differenti da quello che, allo scopo di facilitare le scelte e il processo decisionale, consisterebbe nel porre in evidenza le relazioni più importanti fra obiettivi, fra obiettivi e misure e fra queste ultime rispetto ad un dato obiettivo(42).

34. La presentazione dettagliata di una parte sostanziale delle priorità e delle misure nazionali e regionali interessate [paragrafo 26, lettera d)] si riscontra solo in alcuni piani di sviluppo nazionale(43).

35. I controlli hanno constatato lacune nella quantificazione degli obiettivi e di indicatori pertinenti (cfr. paragrafo 44), circostanza che ostacola ogni analisi tecnica successiva. Ad esempio, gli obiettivi globali sono talvolta sopravvalutati(44), cosicché è impossibile stabilire in quale misura i QCS ed i DOCUP possono contribuirvi. In generale, nella programmazione non si provvede alla controllabilità dei metodi di identificazione in materia di indicatori e di costi. Analogamente, la Commissione e gli Stati membri verificano solo in casi rari(45) l'applicazione dei principi che giustificano l'intervento pubblico. Gli altri principi enunciati al paragrafo 26, lettera e), sono poco trattati nella programmazione dei QCS e degli interventi.

36. Queste lacune sono importanti in quanto ostacolano la coerenza dei QCS e degli interventi (PO e DOCUP). Esse impediscono scelte ottimali di utilizzo delle risorse rispetto ai bisogni specifici delle regioni in materia di sviluppo durevole, di convergenza, di occupazione, di competitività, di produttività e d'integrazione dei gruppi obiettivo.

La valutazione dell'impatto macroeconomico degli FS(46)

37. Per le regioni dell'obiettivo 1 (e principalmente per le grandi regioni), la valutazione dell'impatto macroeconomico degli FS mediante modelli è un importante strumento di analisi, i cui risultati possono dare un contributo efficace al processo di programmazione, in termini di selezione e di processo decisionale sotto il profilo degli obiettivi e degli strumenti (cfr. allegato 2). Peraltro, per i grandi piani dell'obiettivo 1 la Commissione ha raccomandato di ricorrere a modelli macroeconomici efficienti(47), per analizzare ex ante gli effetti sul PIL della regione interessata, sull'occupazione, la produttività e la competitività.

38. Nondimeno, lo sviluppo e l'impiego di questo tipo di valutazione non sono stati sempre ottimizzati nel quadro del processo di ottimizzazione dei QCS e degli interventi. Infatti, i modelli applicati dagli Stati membri trattavano l'insieme dei quattro tipi di impatto previsti solo in modo parziale (cfr. allegato 2). Per taluni grandi piani dell'obiettivo 1 la misura del rispettivo impatto non è stata basata su un modello macroeconomico ed è rimasta talvolta parziale(48). Per disporre di misure comparabili e spesso più complete, è risultato necessario che la Commissione facesse valutare gli effetti dei QCS - e talvolta dei piani - degli Stati membri beneficiari degli aiuti del Fondo di coesione(49) e della Germania dell'Est mediante modelli che essa aveva iniziato(50). Per l'Italia la Commissione ha fatto sottoporre il piano dell'obiettivo 1 ad un modello indipendente.

39. L'uso dei modelli ha avuto un effetto limitato nell'ambito della programmazione dell'obiettivo 1, poiché questa si proponeva principalmente di quantificare i risultati attesi dalla strategia proposta. Infatti, essa non è servita a valutare strategie alternative, raffrontando gli effetti prodotti da ciascuna di esse, allo scopo di determinare la struttura del piano e la dotazione finanziaria attinente alla migliore, tenuto conto degli obiettivi e delle risorse disponibili. Peraltro, certe anomalie constatate sul piano degli effetti stimati in base ai modelli non sono state considerate, successivamente, dalla Commissione nel processo di programmazione, il che ne ha sottolineato la scarsa influenza (cfr. allegato 2, paragrafo 6). È vero che, talvolta, l'applicazione di modelli macroeconomici per valutare gli effetti della programmazione ha avuto luogo tardivamente, in specie dopo la finalizzazione dei lavori sul piano nazionale, ma prima dell'approvazione dei QCS e dei suoi interventi da parte della Commissione(51).

40. In questo contesto, inoltre, è opportuno sottolineare che la pertinenza di questi modelli, malgrado i risultati relativamente completi forniti da alcuni, resta ancora limitata dal loro carattere sostanzialmente nazionale, il che non consente sempre di valutare, su questa base, la convergenza fra regioni dello stesso Stato membro o l'assorbimento durevole dei ritardi dovuti ai piani ed ai QCS e DOCUP rispetto alle medie europee(52). D'altra parte, questi modelli, che semplificano i meccanismi economici, richiedono informazioni supplementari, per una migliore comprensione della realtà economica. Le informazioni necessarie per quantificare gli effetti dell'offerta nel settore degli investimenti in infrastrutture o in risorse umane non sempre sono disponibili e sono ancora necessarie indagini supplementari su questi effetti. Infine, nel quadro dei modelli utilizzati, talvolta mancano informazioni statistiche adeguate (cfr. allegato 2).

41. Pur presentando certe lacune, questi modelli sono utili sia per i responsabili nazionali della programmazione, sia per la Commissione. Tuttavia, quest'ultima non è ancora riuscita a dominare questa pluralità di approcci e di modelli, per ottenere in particolare un'analisi comparativa ben fondata dei risultati fra Stati membri.

Gli indicatori

42. La definizione di indicatori quantificati di realizzazione fisica, di risultato e di impatto deve avere lo scopo:

a) di consentire la definizione di rapporti causali adeguati fra obiettivi, fra obiettivi delle misure e le realizzazioni a livello della misura e delle azioni che la compongono, gli indicatori dovendo, quindi, tradurre in modo pertinente obiettivi, risultati e realizzazioni;

b) di poter essere sottoposti, nel corso dell'esecuzione dei programmi, ad una sorveglianza e registrazione, in momeni previsti, della loro evoluzione reale partendo da uno stato iniziale individuato, per alimentare le valutazioni intermedie e quelle ex post;

c) di contribuire ad adeguamenti eventuali da apportare, tenuto conto di differenze fra previsioni e realizzazioni o di modifica delle priorità.

43. Si sono constatati progressi riguardo alle carenze riscontrate nell'ambito della relazione speciale n. 15/98 della Corte relativa alla valutazione degli interventi dei Fondi strutturali nei periodi 1989-1993 e 1994-1999(53). Per il periodo di programmazione 2000-2006 un documento di lavoro della Commissione è stato dedicato interamente agli indicatori riguardanti la metodologia relativa e alla selezione di indicatori chiave per i diversi settori d'intervento(54). Peraltro, gli Stati membri e le regioni interessate si sono tutti adoperati(55) per ottenere sia una maggiore coerenza fra gli indicatori, [cfr. paragrafo 42, lettera a)], sia una migliore quantificazione(56).

44. Tuttavia, è necessario adoperarsi ulteriormente, in specie in vista delle valutazioni e revisioni intermedie e delle valutazioni ex post:

a) in taluni casi si è osservato che restano ancora da definire taluni indicatori(57) oppure, quando sono stati fissati, mancano ancora di quantificazione(58) o di indicazione delle situazioni di partenza(59). In generale la quantificazione non è giustificata da analisi appropriate (paragrafo 35).

b) Analogamente, per tutte le regioni che hanno formato oggetto del controllo si è constatato che gli indicatori spesso esprimono ancora gli obiettivi, i risultati e le realizzazioni in modo incompleto o talvolta poco pertinente. Ad esempio, gli indicatori consentono raramente di stabilire con chiarezza i rapporti di causalità fra obiettivi e fra il livello del piano o del programma, quello delle priorità e quello delle misure. Questa incoerenza fra indicatori di livelli diversi è connessa alla logica di programmazione. Infatti, essa porta all'individuazione, nel quadro del QCS e dei DOCUP, di indicatori a livello degli obiettivi globali e degli assi, seguita da quella di indicatori a livello delle misure nel quadro del complemento di programmazione. Un approccio "bottom up" applicato parallelamente, dove partendo dalle azioni e misure si risale agli assi ed ai programmi, agli assi ed agli obiettivi generali, avrebbe apportato una maggiore coerenza nella costruzione degli indicatori.

I piani finanziari

45. I piani finanziari degli interventi risultanti dalla programmazione, riproducono la ripartizione annuale stabilita dalle prospettive finanziarie, che distribuiscono un importo simile per anno. Ne risulta un profilo di assegnazione simile degli stanziamenti di bilancio disponibili (cfr. tabelle 3 e 4). In tal modo i piani finanziari non tengono conto del ciclo reale della programmazione delle azioni strutturali, che in generale comporta una fase di avviamento, quindi di velocità di crociera e infine di finalizzazione. Infatti, essi non fanno altro che riprodurre la ripartizione annuale prevista dalle prospettive finanziarie comunitarie e non sono corredati di previsioni reali sull'avanzamento delle azioni strutturali. Viene così ostacolata l'efficacia di questo strumento finanziario per sorvegliare l'avanzamento degli interventi e per la loro valutazione(60).

Tabella 3

Ripartizione annuale degli stanziamenti disponibili per la programmazione dell'obiettivo 1 (esclusa la riserva di efficienza e di efficacia) in milioni di euro, prezzi correntiFonte:

Commissione.

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Commissione.

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

Il processo relativo ai negoziati e il processo decisionale

46. In occasione dei negoziati tra la Commissione e gli Stati membri non è stato possibile affrontare compiutamente tutti i problemi di coerenza dei QCS e degli interventi, nonché la determinazione precisa degli effetti attesi sul piano di sviluppo regionale. Le lacune identificate dai controlli in materia di informazione, quantificazione o adeguamento fra bisogni, obiettivi e misure (cfr. paragrafi 31-35 e 44) dovranno essere ancora trattati in seguito, in specie nel contesto della revisione intermedia, per rendere il più possibile efficaci i programmi comunitari (paragrafo 36).

47. In particolare, riguardo a taluni aspetti importanti della programmazione, la Commissione non ha perseguito un miglioramento sostanziale nel corso dei negoziati:

a) ad esempio, poiché non è stato richiesto di disporre di informazioni dettagliate sulle politiche nazionali e regionali, nel cui quadro si iscrivono il QCS o il DOCUP, i negoziati condotti dalla Commissione con gli Stati membri hanno trattato scarsamente l'insieme del finanziamento destinato allo sviluppo regionale. Ciò vale anche per alcuni piani di sviluppo che interessavano una parte relativamente importante delle priorita e delle misure nazionali e regionali in materia di sviluppo, il QCS costituendone solo una piccola parte(61). La parte non cofinanziata delle misure che favoriscono lo sviluppo, che non è trattata sistematicamente nel corso dei negoziati(62), non deve quindi necessariamente rispettare gli stessi principi. A causa delle interazioni fra le misure, cofinanziate o meno, il trattamento differenziato incide sulla coerenza e sull'impatto dei QCS e dei DOCUP a tutti i livelli;

b) ad eccezione degli aiuti agli investimenti produttivi, in pratica la Commissione ha prestato scarsa attenzione ai principi del finanziamento pubblico, nonché agli effetti di guadagno insperato o di spostamento che possono caratterizzare certe misure [paragrafo 26, lettera e)].

48. Per quanto riguarda l'opportunità delle misure presentate ed il livello dei mezzi finanziari da concedere alle stesse, alcuni negoziati sono stati caratterizzati dalla mancanza di analisi pertinenti, che limita le possibilità di presentare proposte sufficientemente operative(63) da parte della Commissione.

49. Si è data importanza agli aspetti formali della programmazione, come la descrizione degli assi prioritari o delle misure, l'indicazione - per ogni asse prioritario e per ogni anno - dell'importo della partecipazione dei Fondi, la descrizione dell'autorità di gestione e delle modalità di gestione, quella dei sistemi di sorveglianza e delle procedure specifiche di controllo. Pertanto, le ripartizioni di bilancio attinenti ai QCS ed ai programmi si ispirano più agli utilizzi precedenti di stanziamenti connessi a talune misure, alle esperienze di attuazione ed alla necessità di garantire un assorbimento ottimale dei fondi in seno a ciascuno Stato membro, anziché ad una strategia di sviluppo ben definita e ad analisi tecniche di assegnazioni alternative.

Rischio d'incoerenza e di inefficacia nell'applicazione della riserva di efficacia e di efficienza

50. Si trattava di valutare se i meccanismi di assegnazione della riserva di efficacia e di efficienza, di cui all'articolo 44 del regolamento (CE) n. 1260/1999, consentano di giudicare comparativamente l'efficacia dei DOCUP/PO mediante indicatori che riflettano adeguatamente l'efficacia, la gestione e l'esecuzione finanziaria e che misurino i risultati a metà percorso rispetto agli obiettivi specifici iniziali.

51. L'introduzione della riserva di efficacia e di efficienza dava impulso a ciascun programma per il conseguimento di obiettivi prestabiliti mediante indicatori operativi e quantificabili. A questo scopo la Commissione ha messo a disposizione degli Stati membri beneficiari un elenco indicativo di indicatori relativi ai criteri finanziari, di efficacia e di gestione, ed ha elaborato in merito un documento di lavoro.

52. La riserva di efficacia e di efficienza si traduce, in effetti, in una procedura complessa di riassegnazione di fondi, laddove la scelta quasi libera dei criteri o degli indicatori e della loro valorizzazione sotto forma di obiettivi concreti da conseguire a metà percorso può portare ad incongruenze ed inefficacità nella sua applicazione. In questo contesto, molte scelte operate dagli Stati membri si scostano sostanzialmente dall'elenco indicativo della Commissione. Peraltro, diversi DOCUP, PO o QCS indicano che la riserva di efficacia e di efficienza sarà comunque assegnata ai PO od all'interno del DOCUP e che in alcun modo sarà perduta. In tali condizioni la funzione stessa di questo strumento di efficacia e di efficienza risulta fortemente limitata.

53. Due Stati membri beneficiari hanno creato una riserva supplementare, non obbligatoria secondo la normativa, del 6 % in Italia e del 2,6 % in Portogallo. A questo proposito la Commissione deve accertarsi dell'utilizzo omogeneo e rigoroso del bilancio comunitario, affinché questi stessi Stati membri non possano procedere, senza il suo accordo, a riequilibri di stanziamenti comunitari nella dotazione decisa preliminarmente.

OSSERVAZIONI SUI SISTEMI DI GESTIONE, DI PAGAMENTO, DI SORVEGLIANZA E DI CONTROLLO

Carenze attinenti all'istituzione dei nuovi sistemi e procedure

54. Si trattava di stabilire se, nel quadro del periodo 2000-2006, le nuove norme attinenti alla gestione, al pagamento, alla sorveglianza ed al controllo portino a porre in essere, senza ritardi, sistemi e procedure che consentano una sana separazione delle funzioni, la riduzione delle irregolarità ed una buona circolazione dei dati attendibili fra gli Stati membri e la Commissione.

55. Il ritardo con cui è stato pubblicato il regolamento recante le modalità di applicazione (CE) n. 438/2001 della Commissione, del marzo 2001, non giustifica interamente l'instaurazione tardiva dei sistemi di gestione e di controllo da parte degli Stati membri. Il fondamento dei sistemi di controllo ex post era già stato sviluppato nel regolamento precedente (CE) n. 2064/97(64), in specie la responsabilità in materia di dichiarazione da parte di un organismo indipendente. È giocoforza constatare che, alla fine del 2001, questi sistemi, talvolta, erano ancora in corso di costituzione o di finalizzazione. La legislazione nazionale in vigore non era sempre adeguata per conferire a queste nuove strutture tutte le responsabilità ed i mezzi richiesti dalla normativa degli FS 2000-2006.

56. In Grecia, ad esempio, è stato necessario emanare una normativa nazionale specifica per rispondere a queste nuove esigenze comunitarie, con conseguente forte ritardo nell'avvio di taluni programmi. In Spagna sono state elaborate disposizioni particolari per coordinare il livello nazionale con quello regionale sul piano della ripartizione delle responsabilità. In Portogallo i programmi regionali comprendono una forte componente settoriale, cosicché occorre un'articolazione adeguata a livello nazionale e regionale riguardo alle responsabilità della gestione condivisa.

57. Come è stato constatato dalla Commissione stessa(65), la creazione della struttura di controllo e l'organizzazione dei controlli, che devono distribuirsi sull'intera durata del periodo 2000-2006, sono state realizzate in ritardo(66). Ne consegue che la certificazione delle dichiarazioni di spesa presentate nel 2001 spesso non è stata sottoposta a controlli da parte dell'autorità di pagamento e che i controlli ex post, per sondaggio, non sono stati ancora svolti per il periodo 2000-2006(67). Si sono parimenti constatate carenze (mancanza di controllo in loco, pista di audit non rintracciabile) a livello del controllo interno cui provvede l'autorità di gestione(68).

58. A questi ritardi nell'istituzione dei sistemi di controllo negli Stati membri si aggiungono problemi di interpretazione, che riguardano la determinazione concreta degli approcci di controllo per sondaggio delle operazioni, per poter coprire come minimo il 5 %, soglia che era già stata fissata dal regolamento (CE) n. 2064/97 per il periodo 1994-1999 e che è stata ripresa dal regolamento (CE) n. 438/2001, delle spese totali ammissibili prima della chiusura di ogni intervento in diversi Stati membri(69). Analogamente, la descrizione dei sistemi di gestione e di controllo, già resa nota oltre i termini previsti(70), è di qualità variabile e non sempre operativa, dato che sono necessarie informazioni supplementari per provvedere alla sorveglianza o all'aggiornamento.

59. Il regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio(71) sui Fondi strutturali 2000-2006 afferma il principio dell'attuazione decentrata delle azioni dei Fondi da parte degli Stati membri. Questo decentramento richiede la raccolta efficace e rapida di informazioni attendibili aggiornate periodicamente. A questo scopo la Commissione ha creato una base dati SFC, riguardante la programmazione, la sorveglianza e l'esecuzione dei programmi strutturali. In pratica, taluni Stati membri non sono riusciti a rendere pienamente operativo questo scambio elettronico dei dati in modo completo alla fine del 2001.

60. Ad esempio, nell'Hainaut (B), una nuova applicazione informatica multiutenti ha cominciato a funzionare nel giugno 2000, ma essa non comprendeva i progetti non prescelti. In Spagna, il sistema FONDOS 2000, studiato inizialmente per la gestione del FESR, deve essere esteso agli altri Fondi ed agli altri sistemi informativi esistenti, circostanza che crea difficoltà tecniche di conversione e d'integralità dei dati. In Francia il sistema PRESAGE è stato messo in funzione nel giugno 2001, ma si collega in modo diseguale con le regioni francesi, in particolare con i DOM, e con la Commissione. In Portogallo, il nuovo sistema informativo SIFEC, istituito nell'ottobre 2000, è stato aggiornato regolarmente, per consentire la migrazione completa di tutti i sistemi che gestiscono i PO su questa stessa base dati, operazione che ha avuto luogo dall'aprile 2001 all'agosto 2002.

61. La base dati della Commissione (SFC) presenta ancora alcune lacune ed è difficile utilizzarla per la verifica e l'analisi delle dichiarazioni di spesa, le relazioni annuali o le previsioni di pagamento. Nella maggior parte dei casi le consultazioni della Commissione si limitavano agli importi ammissibili cumulati a livello della misura interessata. Questa situazione complica il ruolo della Commissione, che deve provvedere, mediante lo scambio di informazioni, alla sorveglianza dinamica e strategica delle priorità del programma, da un lato, e formulare, per l'autorità di gestione interessata, osservazioni o raccomandazioni per migliorare l'attuazione, dall'altro.

62. Inoltre, la maggior parte dei sistemi informativi creati dagli Stati membri che possono essere collegati alla base dati della Commissione (SFC), non sempre registrano tutti i dati dei vecchi periodi di programmazione, il che rende difficili le analisi comparative e l'individuazione delle fasi dei progetti, ed in certi casi presenta perfino il rischio di pagamenti doppi allo stesso beneficiario.

63. La presentazione delle relazioni annuali di esecuzione ha registrato ritardi, che variano da uno a più mesi, come è il caso di diversi PO in Spagna (in media 4 mesi), nel Regno Unito (in media tre mesi). in Francia (in media 3 mesi) o in Irlanda (in media 2 mesi). Ciò è dovuto al fatto che le indicazioni sul contenuto delle relazioni sono state trasmesse in ritardo in un documento di lavoro dei servizi della Commissione, in data 25 maggio 2001, che peraltro non precisa sufficientementre l'ambito delle informazioni indipensabili, né le conseguenze qualora fosse compreso dalla Commissione in modo insoddisfacente. Pertanto, la qualità delle diverse relazioni annuali varia notevolmente a seconda dello Stato membro. Del resto, i ritardi nell'adozione degli interventi e, di conseguenza, nella realizzazione delle misure relative contribuiscono a ridurre il contenuto delle prime relazioni annuali di esecuzione.

64. In generale, dai controlli è risultato che qualsiasi instaurazione di nuove funzioni e procedure incomplete o parziali nel quadro dei sistemi istituzionali, finanziari o amministrativi nazionali fa sorgere rischi in materia di separazione delle funzioni, di indipendenza delle nuove entità e del loro buon finanziamento.

65. La concatenazione di responsabilità e di coordinamento può rendere più complessi la gestione e il controllo se non è accompagnata da orientamenti e istruzioni precise e dettagliate agli organismi intermedi sulle norme dell'UE, sugli elenchi di controllo richiesti o sulle modalità da applicare, e questo non sempre si verifica(72).

66. Il conferimento di tutte le responsabilità (di gestione, di pagamento e di certificazione) alla stessa autorità, anche sotto forma di servizi differenti, può portare a conflitti d'interessi(73), se non sono state loro attribuite preliminarmente garanzie di funzionamento autonomo. Alcuni servizi cumulano perfino diverse funzioni(74).

67. Spesso l'autorità di pagamento non indica chiaramente all'autorità di gestione ed agli organismi intermedi come prevede di procedere ai controlli riguardanti il rispetto delle disposizioni regolamentari(75). Spesso gli elenchi di controllo ed i manuali di istruzioni ancora mancano(76). Pertanto, è difficile per l'autorità di pagamento accertarsi dell'esecuzione corretta di tutti i controlli.

Le norme di ammissibilità per il periodo 2000-2006: mancanza di precisione

68. Rispetto al periodo di programmazione precedente(77), il paragrafo 3 dell'articolo 30 del regolamento (CE) n. 1260/1999, che tratta dell'ammissibilità delle spese per il periodo 2000-2006, dispone che: "le norme nazionali pertinenti si applicano alle spese ammissibili a meno che, ove necessario, la Commissione decida norme comuni di ammissibilità delle spese...". Le nuove disposizioni(78) hanno comportato la soppressione od un minor rigore di talune norme e l'aggiunta di altre.

69. Si trattava di valutare la precisione delle nuove norme, nonché la certezza del diritto apportata ai beneficiari finali.

Principi di ammissibilità non riapplicati per il periodo 2000-2006

70. Rispetto al periodo di programmazione precedente, il concetto, il ruolo e le responsabilità del beneficiario finale degli interventi sono definiti con minor chiarezza. Queste precisazioni sono ormai valutate da ogni Stato membro, che deve definirle esso stesso, e non sempre questo accade.

71. Ad esempio, il concetto di impegno giuridico e finanziario non è più precisato chiaramente. Le nuove norme non specificano più che lo Stato membro deve certificare il rispetto delle date limite quando procede alla dichiarazione di spesa, né gli obblighi specifici per i progetti a cavallo di due periodi di programmazione distinti. Riguardo al finanziamento alternativo(79) dei progetti cofinanziati dagli FS, questa possibilità non è più prevista, elemento che certamente per uno Stato membro, la Francia, ha penalizzato fortemente l'avvio di azioni strutturali, il cui cofinanziamento nazionale non sempre era disponibile. I controlli della Corte hanno palesato che, per il periodo 2000-2006, la prassi del finanziamento alternativo continua ad esistere di fatto, senza che in questo contesto ne siano precisati l'ammissibilità e gli obblighi specifici(80).

72. In alcuni casi, le spese connesse all'attività corrente di un beneficiario finale (spese di funzionamento) o alla ristrutturazione del bilancio delle imprese (aumento di capitale o riduzione del passivo) potrebbero ora essere considerate ammissibili senza limiti, mentre la finalità degli FS non consiste nel migliorare il conto esercizio delle imprese. Analogamente, la mancanza di disposizioni specifiche inerenti ai regimi di aiuti rimborsabili (prestiti a tasso zero) non consente più di stabilire la destinazione del capitale rimborsato dopo il periodo di programmazione, né il proprietario della somma in causa.

Nuove norme di ammissibilità per il periodo 2000-2006

Criteri di ammissibilità già applicati per il periodo 1994-1999

73. Alcuni concetti di ammissibilità sono ripresi nelle nuove norme, ma il loro contenuto è stato talvolta modificato o in parte soppresso, consentendo ai beneficiari finali un margine di manovra molto ampio riguardo alle limitazioni o interpretazioni differenziate, il che porta a mantenere differenze ingiustificate fra regioni o Stati membri.

74. Ad esempio, per il concetto di costi reali attribuiti ad un progetto non è sempre precisato chiaramente che solo le spese ben identificabili sono ammissibili, mentre devono esser escluse le spese basate su criteri di ripartizione arbitrari.

75. Per le spese generali per l'attuazione di un progetto non è fissato un limite massimo rispetto al costo totale dell'operazione cofinanziata e, di conseguenza, progetti che comportano più dell'80 % di spese generali possono essere ammissibili ai Fondi strutturali.

76. Ugualmente, la contabilizzazione dell'ammortamento come spesa ammissibile, le cui norme fiscali o economiche possono presentare chiare divergenze fra Stati membri, dovrebbe essere meglio definita, per evitare un trattamento differenziato ingiustificato fra Stati membri.

77. L'ammissibilità di spese come l'imposta sul valore aggiunto (IVA), altre imposte e tasse varie dovrebbe essere meglio precisata, tenuto conto della loro complessità, specificità nazionale e caratteristiche proprie, queste spese non contribuendo necessariamente allo sviluppo regionale. Analogamente, riguardo all'acquisto di beni immobili, la possibilità di accogliere servizi dell'amministrazione pubblica, se quest'uso è conforme alle attività ammissibili, non è precisata a sufficienza in un quadro di sviluppo regionale.

78. Per quanto riguarda i finanziamenti a favore di investimenti che generano entrate (imprese, infrastrutture), è opportuno segnalare che non esistono modalità per determinare il tasso di partecipazione degli FS relativi(81); l'articolo 29, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1260/1999 si presta quindi ad interpretazioni diverse per quanto riguarda le componenti delle entrate previste, il periodo di riferimento, la parte interessata del progetto, il calcolo del margine lordo di autofinanziamento. Questa mancanza di modalità consente al beneficiario finale ed all'autorità di gestione di fissare, secondo le proprie esigenze, la modulazione dei tassi di partecipazione, generando così trattamenti differenziati per lo stesso tipo di progetto.

Aspetti specifici attinenti al periodo 2000-2006

79. Le nuove norme sull'ammissibilità integrano concetti addizionali, tuttavia senza precisarne le modalità di applicazione. È ormai prevista l'ammissibilità delle spese relative ad un'operazione eseguita al di fuori di una zona ammissibile ed essa è proporzionale alle conseguenze per una regione ammissibile contigua. Il trattamento di entrate potenziali generate da progetti in funzione della loro ubicazione non è trattato. Inoltre, mentre la partecipazione degli FS rimane attribuita ad un'operazione solo se questa non subisce modifiche importanti per un quinquennio, disposizioni specifiche relative a casi particolari, come privatizzazioni di progetti o l'abbandono di progetti per motivi giustificati, non sono tuttavia precisate.

80. In generale, la Corte ha parimenti constatato che gli aspetti relativi alle spese ammissibili sono stati sviluppati scarsamente dalle autorità di gestione e di pagamento a livello degli Stati membri. Esse fanno spesso riferimento alle schede di ammissibilità della Commissione, ma forniscono solo raramente precisazioni in proposito. Pertanto, il rischio di trattamenti diversi in seno allo stesso Stato membro e fra Stati membri è reale.

Ammissibilità delle spese private

81. L'ammissibilità delle spese private(82) nel quadro degli FS ha datto adito a diverse interpretazioni. Gli articoli 18, paragrafo 2, lettera c), 18, paragrafo 3, lettera c) e 19, paragrafo 3, lettera c), del regolamento (CE) n. 1260/1999 consentono un'interpretazione secondo cui sarebbero ammissibili solo i finanziamenti pubblici. Invece, l'articolo 29, paragrafo 2, non lo implica necessariamente, poichè indica che "la partecipazione dei Fondi è calcolata o rispetto ai costi totali ammissibili o rispetto all'insieme delle spese, pubbliche o assimilabili, relative a ciascun intervento", laddove la natura di queste spese "assimilabili" non è precisata. Talune autorità di gestione hanno così fatto sparire ogni riferimento a spese private nei loro documenti di programmazione, mentre altre hanno continuato a farvi riferimento come nel periodo precedente, principalmente per mostrare la complementarità e le sinergie dei due tipi di finanziamento. Tuttavia, né le decisioni, né i piani di finanziamento, pur distinguendo fra spese pubbliche e fondi privati, definiscono quale dei due sia il costo ammissibile. Per lo stesso tipo di decisione, la gestione della Commissione non è sempre coerente. A titolo di esempio, in un caso(83) la Commissione ha calcolato l'importo del pagamento applicando il tasso di cofinanziamento al costo totale, mentre in un altro caso(84) questo tasso è stato applicato solo alle spese pubbliche per misura.

Criteri di selezione dei progetti

82. Entro i sei mesi successivi all'approvazione dell'intervento, il comitato di sorveglianza deve esaminare ed approvare i criteri di selezione delle operazioni finanziate a titolo di ciascuna delle misure e allegarli, se sono disponibili, al complemento di programmazione(85).

83. Si trattava di esaminare se l'applicazione della nuova normativa abbia portato a porre in essere sistemi che consentono la scelta dei progetti in base a criteri di selezione obiettivi, che rispecchiano gli scopi perseguiti ed in base a processi decisionali.

84. Dai controlli della Corte è risultato che la definizione di questi criteri di selezione dei progetti continua ad essere molto variabile a seconda degli Stati membri e che essi contribuiscono in misura insufficiente a valorizzare le azioni strutturali in termini di ottimizzazione degli obiettivi e delle priorità. In alcuni Stati membri(86), un sistema supplementare di punteggio, corredato di una ponderazione dei criteri, è stato aggiunto ai criteri di selezione prestabiliti, per renderli più seletttivi e migliorare il valore aggiunto delle azioni strutturali.

85. In altri Stati membri, invece, i criteri di selezione dei progetti indicati nel complemento di programmazione sono poco selettivi e non sono stati approfonditi in modo particolare. In questo contesto, ogni autorità di gestione deve avere il compito di renderli operativi e di garantirne la coerenza rispetto agli obiettivi dell'intervento strutturale. In pratica, questo sforzo di selettività non basta per garantire che siano effettivamente scelti i progetti migliori. Continuano ad essere frequenti criteri vaghi di selezione dei progetti, come, ad esempio, l'aumento della produttività, del PIL regionale o del numero delle PME (piccole e medie imprese), quando la situazione di partenza non è precisata chiaramente. Concetti come l'effetto di guadagno insperato, il valore aggiunto, il mantenimento dell'occupazione, l'effetto moltiplicatore, la partecipazione del settore privato o il costo/efficacia sono poco sviluppati e fanno parte raramente dei criteri di selezione verificati. Analogamente, sono scarsamente indicate le scale di priorità dei criteri di selezione.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Conclusioni

86. Per il periodo di programmazione 2000-2006 degli FS è opportuno constatare che la Commissione ha svolto un ruolo attivo e positivo mediante gli orientamenti strategici indicativi, i negoziati in merito ai piani ed ai programmi con gli Stati membri, la promozione delle prassi migliori ed il suo intento permanente di migliorare l'efficacia degli FS. Nel corso dei controlli sono stati riscontrati progressi significativi rispetto al periodo precedente. Accanto a questi aspetti ampiamente positivi sussistono anche alcune difficoltà.

87. I risultati dell'audit indicano che la Commissione ha definito le zone ammissibili con maggior rigore che per il periodo precedente. Per l'obiettivo 1 i dati utilizzati a questo scopo si riferiscono agli anni 1994, 1995 e 1996, in conformità del regolamento. Tuttavia, essi non comprendono tutti gli effetti strutturali degli interventi del periodo precedente e, diversamente dall'obiettivo 2, non è stato previsto alcun meccanismo di adeguamento in funzione dei bisogni, che garantisca che l'intervento degli FS sia effettivamente concentrato nelle zone più svantaggiate della Comunità. Nell'obiettivo 2 il processo di determinazione delle zone ammissibili presenta ancora lacune sul piano della pertinenza delle informazioni utilizzate e si basa su criteri non abbastanza precisi, che lasciano maggior spazio al negoziato bilaterale. Peraltro, la politica regionale e quella di concorrenza sono ancora poco coerenti (paragrafi 6-16).

88. Nel quadro della programmazione, gli orientamenti della Commissione sono stati utili concettualmente. Tuttavia, accade che le logiche di programmazione degli FS degli Stati membri differiscano da quelle della Commissione, fatto che ha contribuito ai ritardi. Gli obiettivi perseguiti dalla Commissione nella fase di approvazione consistevano nel migliorare la qualità della programmazione e sono stati conseguiti solo in parte ed al prezzo di superamenti importanti dei termini regolamentari. Il nuovo meccanismo del complemento di programmazione è risultato essere, in definitiva, una procedura supplementare, che aumenta i ritardi e crea difficoltà d'interpretazione, contrastando l'obiettivo della semplificazione previsto nel regolamento degli FS. Inoltre, i complementi di programmazione non forniscono sempre le informazioni pertinenti previste (paragrafi 18-24).

89. La valutazione ex ante ha avuto un impatto esiguo nel processo di programmazione. Essa ha esaminato raramente se le programmazione proposta e la strategia sottostante fossero ben fondate, limitandosi a giustificare la programmazione proposta. Pur auspicando un rafforzamento dell'iter della valutazione, la Commissione non ha sviluppato a sufficienza le informazioni pertinenti, né ha messo a disposizione tutti i mezzi appropriati (migliori prassi, diffusione di metodi e tecniche,...). L'impatto macroeconomico degli FS basato su modelli non sempre è servito ad individuare la migliore struttura di programmazione, né la dotazione finanziaria più idonea. Allo stesso modo, gli indicatori, nonostante i progressi individuati dalla Corte, permangono quantificati e pertinenti in misura insufficiente (paragrafi 26-44).

90. La coerenza interna ed esterna dei programmi strutturali approvati costituisce una garanzia di successo per conseguire gli obiettivi e l'impatto voluti. Per valutare nel modo migliore questa coerenza, si ricorre, in particolare, ad una struttura gerarchica delle priorità. L'analisi di diversi programmi ha posto in rilievo diverse lacune in questo settore (scarsa concordanza fra obiettivi e fra obiettivi e mezzi, sinergie poco chiare fra Fondi o azioni, informazioni giustificative insufficienti,...). I negoziati condotti dalla Commissione con gli Stati non hanno sempre avuto come esito la miglior coerenza degli interventi prima della loro approvazione (paragrafi 31-35 e 46-49).

91. Le ripartizioni di bilancio attinenti ai QCS ed ai programmi si ispirano maggiormente ai consumi precedenti di stanziamenti connessi a talune misure, alle esperienze dell'attuazione ed alla necessità di garantire un assorbimento ottimale dei Fondi in seno a ciascuno Stato membro, piuttosto che ad una strategia di sviluppo ben definita (paragrafo 49).

92. Come la Corte aveva già constatato in osservazioni precedenti(87), le carenze rilevate in materia di programmazione incidono sulla realizzazione successiva dei programmi. In questo modo, l'insufficienza dei dati a livello della Commissione riguardo alle politiche nazionali e regionali in cui si inseriscono il piano o il progetto di DOCUP, come pure le lacune constatate in materia di indicatori, rappresentano ostacoli ad ogni eventuale revisione del QCS o dei PO. Esse avrebbero come conseguenza di favorire le eventuali revisioni dei programmi in base ad un assorbimento rapido degli stanziamenti, a danno delle indicazioni attendibili di realizzazione fisica, di risultato e di impatto.

93. La riserva di efficienza e di efficacia sarà assegnata in base a criteri la cui scelta spetta principalmente agli Stati membri, comportando rischi di incoerenze e di inefficacie nella sua applicazione (paragrafi 50-53).

94. I sistemi di gestione della programmazione 2000-2006 sono ancora incompleti e definiti insufficientemente per quanto riguarda le responsabilità e la costituzione delle autorità di gestione e di pagamento, gli scambi elettronici di dati, l'elaborazione delle relazioni annuali di esecuzione e le procedure relative ai criteri di selezione dei progetti. Peraltro, i sistemi nazionali di controllo, come previsti dal regolamento (CE) n. 438/2001 nel quadro della certificazione delle spese, non sono ancora pienamente sviluppati in diversi Stati membri (paragrafi 54-68).

95. La gestione efficace dei programmi strutturali presuppone norme di ammissibilità chiare e il più possibile complete. Per il periodo 2000-2006, le nuove norme sono incomplete e insufficientemente precise, dando luogo a trattamenti diseguali nell'applicazione e rendendone il controllo più difficile (68-81).

96. Analogamente, i criteri di selezione dei progetti devono consentire il migliore adeguamento possibile agli obiettivi perseguiti dal programma in causa. Alcuni di questi criteri di selezione devono essere ancora approfonditi per poter svolgere pienamente il ruolo loro assegnato (paragrafi 82-85).

97. L'obiettivo della semplificazione non sempre è stato raggiunto e talvolta ha avuto, nei fatti, effetti inversi a quelli auspicati inizialmente. Questo si è verificato, come indicato in precedenza, nel caso dei processi di adozione dei programmi (paragrafo 88), della coerenza della programmazione (paragrafo 90), della creazione di sistemi di gestione decentrata (paragrafo 94) e delle norme di ammissibilità (paragrafo 95).

Raccomandazioni

98. La Commissione dovrebbe tener conto di tutte le informazioni attendibili e attualizzate per concentrare gli FS nelle zone colpite più gravemente ed al livello geografico più idoneo. Per l'obiettivo 2, tenuto conto delle carenze nella determinazione delle zone ammissibili, la Commissione dovrebbe rafforzare l'obiettività dei criteri pertinenti e definire norme più chiare per evitare applicazioni incoerenti e disomogenee fra Stati membri.

99. Si dovrebbero definire con maggiore precisione le responsabilità, in particolare per quanto riguarda il complemento di programmazione e le funzioni delle entità che agiscono a livello degli Stati membri nella gestione degli interventi.

100. Sarebbe opportuno che la Commissione e gli Stati membri prendessero le disposizioni necessarie per far sì che il complemento di programmazione diventi uno strumento reale di gestione decentrata, per affrontare correttamente le fasi successive di revisione e valutazione intermedia ed ex post, in particolare in base ad indicatori più appropriati, e per procedere ad un'assegnazione coerente e fondata delle riserve di efficienza e di efficacia.

101. Sul piano della gestione, la Commissione dovrebbe provvedere a raccogliere informazioni sufficienti ed a svolgere le analisi pertinenti per garantire la coerenza dei programmi strutturali approvati; inoltre, essa dovrebbe precisare ulteriormente le norme di ammissibilità e far sì che siano sviluppati criteri di selezione adeguati.

102. L'insieme delle osservazioni relative all'attuazione della programmazione 2000-2006 degli FS sottolinea la necessità che la Commissione continui ad adoperarsi per rendere più efficace la semplificazione in corso, garantendo al tempo stesso la qualità elevata delle azioni strutturali in termini di legittimità, regolarità e sana gestione finanziaria. La programmazione e la revisione dei programmi, nonché la gestione devono perseguire prima di tutto la propria efficacia e non solo l'assorbimento ottimale dei fondi.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione dell'8 maggio 2003.

Per la Corte dei conti

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Alcuni aspetti sono già stati trattati nella relazione annuale sull'esercizio 2001 della Corte, in particolare ai paragrafi 3.30-3.35, 3.65-3.78 e 3.82 (GU C 285 del 28.11.2002).

(2) Obiettivi 1, 2 e 3.

(3) - Regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (GU L 161 del 26.2.1999).

- Regolamento (CE) n. 1783/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 luglio 1999, relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale (GU L 213 del 13.8.1999).

- Regolamento (CE) n. 1784/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 luglio 1999, relativo al Fondo sociale europeo (GU L 213 del 13.8.1999).

- Regolamento (CE) n. 1263/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, relativo allo strumento finanziario di orientamento della pesca (GU L 161 del 26.6.1999).

- Regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti (GU L 160 del 26.6.1999).

Questo quadro regolamentare è stato completato nel 2000 e nel 2001 da quanto segue:

- Regolamento (CE) n. 1685/2000 della Commissione, del 28 luglio 2000, recante modalità di esecuzione del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda l'ammissibilità delle spese nel quadro delle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali (GU L 193 del 29.7.2000).

- Regolamento (CE) n. 438/2001 della Commissione, del 2 marzo 2001, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell'ambito dei Fondi strutturali (GU L 63 del 3.3.2001).

- Regolamento (CE) n. 448/2001 della Commissione, del 2 marzo 2001, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda la procedura di attuazione delle rettifiche finanziarie applicabili al contributo concesso a titolo dei Fondi strutturali (GU L 64 del 6.3.2001).

(4) Interreg III e URBAN II nel settore del FESR, EQUAL in quello dell'FSE e LEADER in quello del FEAOG-orientamento.

(5) Cfr. i paragrafi 3.7-3.24 della relazione annuale della Corte sull'esercizio 2001 e le relative risposte.

(6) L'indagine è stata condotta nel periodo 2000-2001 nei seguenti paesi: Austria, Belgio, Germania, Regno Unito, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Irlanda, Paesi Bassi, Portogallo.

(7) Burgenland (A), Hainaut (B), Berlino (D), Brandenburg (D), Andalucía (E), Galicia (E), Corsica (F), Reunione (F), Attiki (GR), Southern & Eastern Region (Irl), Calabria (I), Flevoland (NL), Algarve (P), Cornwall (UK), Merseyside (UK).

(8) Flevoland (NL), Corsica (F), Southern & Eastern Region (IRL), Hainaut (B).

(9) - I criteri di determinazione delle regioni ammissibili all'obiettivo 1 per il periodo 2000-2006 sono stati definiti all'articolo 3 del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio.

- Articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio e decisione della Commissione, del 1o luglio 1999, che fissa l'elenco delle regioni interessate dall'obiettivo 1 dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006, C (1999) 1770.

(10) Decisione 1999/502/CE della Commissione del 1o luglio 1999, che fissa l'elenco delle regioni interessate dall'obiettivo 1dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006 (GU L 194 del 27.7.1999, pag. 53).

(11) La NUTS è una nomenclatura gerarchica. Essa suddivide ogni Stato membro in un numero intero di regioni di livello NUTS 1; ciascuna di queste è a sua volta suddivisa in regioni NUTS 2, a loro volta suddivise in NUTS 3. Il livello NUTS 2 serve per calcolare il 75 % della media europea del PIL.

(12) Regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio, del 25 giugno 1996, relativo al sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità (SEC 95) (GU L 310 del 30.11.1996, pag. 1).

(13) Articolo 4, paragrafo 11, del regolamento (CE) n. 1260/1999.

(14) Se fossero state utilizzate statistiche più recenti (1996, 1997 e 1998), dieci regioni non sarebbero state ammissibili, poiché il loro PIL superava il 75 % della media comunitaria (Stera Ellada, Notio Aigaio, Comunidad Valenciana, Canarias, Leipzig, Sardegna, South Yorkshire, Border Midland and Western, Attiki e Castilla-León).

(15) Cfr. anche la relazione annuale sull'esercizio 1995, paragrafi 5.18-5.23 (GU C 340 del 12.11.1996).

(16) Border Midlands and Western.

(17) Essa mira in particolare "a garantire la comparabilità e l'imparzialità della compilazione di statistiche regionali da utilizzare per varie finalità politiche" in particolare per i Fondi strutturali ed a "definire regole chiare per le modifiche future della suddivisione NUTS, in modo da prevenire conflitti analoghi a quelli che si sono già verificati". Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'istituzione di una classificazione comune delle unità territoriali per la statistica (NUTS). COM(2001) 83 def. del 14 febbraio 2001.

(18) Disoccupazione e occupazione industriale per le zone industriali, occupazione agricola, disoccupazione e densità di popolazione o diminuzione della popolazione per le zone rurali.

(19) Articolo 4, paragrafo 9, lettera c), del regolamento n. 1260/1999: "zone che, a motivo di caratteristiche importanti e verificabili, hanno o corrono il rischio di di avere gravi problemi strutturali oppure un elevato tasso di disoccupazione causato da una ristrutturazione in corso, o prevista, di una o più attività determinanti nei settori agricolo, industriale o dei servizi".

(20) Regno Unito, Francia, Austria, Germania, Italia, Danimarca, Paesi Bassi, Belgio.

(21) Paragrafo 5.37 (GU C 340 del 12.11.1996).

(22) Risoluzione sulla comunicazione della Commissione agli Stati membri sulla politica regionale e la politica di concorrenza del 9 febbraio 1999 (Relazione PE 226.204).

(23) Comunicazione della Commissione agli Stati membri sulla politica regionale e la politica di concorrenza: "Rafforzare la concentrazione e la coerenza di queste politiche" (GU C 90 del 26.3.1998, pag. 3).

(24) - Parte 4 conclusione della comunicazione sopra citata, in particolare il punto c).

- Agenda 2000: "Per un'Unione più forte e più ampia". Prima parte: Le politiche dell'Unione. Capitolo II. La coesione economica e sociale, punto 2. Rafforzare la concentrazione.

- Considerando 16 del regolamento (CE) n. 1260/1999.

(25) Regno Unito.

(26) Già nella parte del suo parere n. 10/98, relativa alle proposte di regolamenti che disciplinano gli FS, la Corte aveva sottolineato che le procedure di programmazione dovrebbero essere studiate in modo da non complicare sensibilmente la gestione, a non estendere i termini di preparazione e a non diluire la coerenza dell'insieme.

(27) Comunicazione del 5 luglio 2001 sui risultati della programmazione dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006 (obiettivo 1). SEC(2001) 1140 e COM(2001) 378 def. del 5 luglio 2001.

(28) QCS Portogallo, DOCUP Burgenland (Austria) e DOCUP Hainaut (Belgio).

(29) I risultati della programmazione degli FS per il periodo 2000-2006 (obiettivo 1). COM(2001) 378 def. del 5 luglio 2001.

(30) Relazione annuale sull'esercizio 2001, capitolo 3, Azioni strutturali, paragrafo 3.31 (GU C 295 del 28.11.2002).

(31) In particolare, i documenti MEANS (Metodi di valutazione delle azioni di natura strutturale), che costituiscono un quadro di riferimento generale per l'iter di valutazione e di programmazione relativo ai programmi di sviluppo socioeconomico, avrebbero potuto presentare sviluppi più completi.

(32) La struttura degli obiettivi deve riprendere, in linea di massima, i rapporti più importanti di impatto gerarchico, di complementarità e di sostituibilità tra obiettivi e tra obiettivi e misure.

(33) In particolare, questi principi distinguono fra:

- le azioni attinenti al settore dei beni pubblici (i servizi/investimenti che possono essere prodotti in modo ottimale solo dal settore pubblico),

- le azioni finalizzate a produrre effetti correttori, tenuto conto delle distorsioni dei prezzi e delle esternalità positive o negative,

- le azioni finalizzate a cambiamenti del comportamento quando tali comportamenti non corrispondono più alle aspettative,

- le misure intese principalmente a ridistribuire il reddito, ad esempio mantenendo posti di lavoro.

[Fondi strutturali UE in Irlanda, A Mid-Term Evaluation of the CSF 1994-99, The Economic & Social Research Institute (ESRI), Dublin, 1997, Part 2 Microeconomics effects and recommendations pp. 72-161; National Investment Priorities for the period 2000-2006, ESRI, Dublin, 1999, pp. 134-273].

(34) L'effetto di guadagno insperato (dead weight) è un effetto che si sarebbe comunque prodotto, anche in assenza dell'intervento.

(35) Un effetto di spostamento si verifica, nel caso di interventi in una zona, quando la creazione o il mantenimento di posti di lavoro hanno luogo a detrimento di posti di lavoro in altre zone interessate dal programma.

(36) Si tratta, in particolare, degli approcci in materia di sviluppo regionale basati:

- sul "clustering": una politica di "clustering" mira in particolare a far emergere un sistema produttivo caratterizzato da un aumento della produttività dovuto in specie alla cooperazione ed al partenariato, all'internalizzazione delle esternalità, ad economie di scala e di specializzazione,

- sulla convergenza: la combinazione di fattori come l'integrazione dei mercati, il commercio internazionale, gli investimenti diretti esteri, l'innovazione e il trasferimento di tecnologia e di conoscenze, il miglioramento delle infrastrutture, dovrebbe ridurre lo scarto fra i livelli di reddito per abitante delle regioni più e meno sviluppate,

- sulla dicotomia fra centro e zone periferiche: si tratta di situazioni di sviluppo in cui il nucleo, come centro economico dominante, attira una gran parte degli investimenti diretti, sia esteri che nazionali,

- sullo sviluppo dei poli di crescita: questo approccio sostiene che un'impresa - od un gruppo di imprese - avente un effetto stimolatore sul proprio ambiente economico, può portare alla creazione di un polo di crescita che conduce la regione in cui questo polo è localizzato ad una maggiore crescita.

(37) Germania (nuovi Länder), Regno Unito (Merseyside), Francia (Corsica, Ile de la Réunion), Grecia, Italia (Mezzogiorno), Paesi Bassi (Flevoland), Portogallo.

(38) È solo nel caso dell'Irlanda e dell'Hainaut (B) che è stata fornita una reale valutazione critica in modo esplicito e sistematico.

(39) Spagna, Francia (Isola della Riunione).

(40) In particolare il fatto di sottoporre il piano italiano obiettivo 1 e quello dei nuovi Länder a modelli macroeconomici.

(41) Belgio (Hainaut).

(42) Per il DOCUP obiettivo 1 Reunione (F) la strutturazione è stata maggiormente influenzata dai bisogni gestionali, nel senso che esso è strutturato intorno a 10 assi prioritari monofondo, mentre il progetto di DOCUP presentava una decomposizione delle misure secondo quattro orientamenti prioritari, che mostrano meglio la struttura degli obiettivi e dei mezzi, nonché le sinergie fra i Fondi.

Per il QCS obiettivo 1 Italia, i bisogni di funzionalità hanno segnato fortemente la strutturazione, nel senso che esso è articolato secondo una struttura di carattere essenzialmente funzionale nella sua decomposizione in assi, settori e macrosettori, dove questi ultimi sono gli unici a formare direttamente oggetto di obiettivi specifici, mentre i nessi fra gli assi e gli obiettivi globali e generali, che consentono di garantire una data crescita del PNL e dell'occupazione, non sono definiti chiaramente. Questa struttura non facilita le scelte da operare o la determinazione delle priorità.

Per il QCS obiettivo 1 Spagna, il sistema istituzionale e amministrativo è stato il criterio primordiale per la strutturazione, dato che il PSR ed il QCS sono stati costruiti per giustapposizione di piani regionali e di parti di piani settoriali nazionali non necessariamente omogenei fra loro.

Peraltro, l'integrazione dei Fondi non ha potuto garantire quella delle azioni strutturali. Mentre i programmi regionali presentati inizialmente dalle autorità spagnole nel quadro del QCS obiettivo 1 erano monofondo - FESR, FSE e FEAOG, orientamento per ragioni di gestione, l'integrazione dei Fondi è consistita, in effetti, in una sovrapposizione di documenti che sono divenuti un unico documento, senza che ciò garantisse un'attività realmente integrata delle azioni strutturali.

Per il QCS Portogallo, a causa dell'influenza delle programmazioni precedenti la nuova priorità essenziale non si riflette esplicitamente nella struttura del QCS. Ad esempio, il miglioramento significativo della produttività non incide a sufficienza sulla struttura del QCS, i cui assi non si differenziano fondamentalmente da quelli del periodo precedente e non sono collegati esplicitamente a tale priorità.

(43) Irlanda, Spagna, Portogallo.

(44) Ciò è stato constatato in particolare per la Reunione (F), la Spagna, l'Italia, il Flevoland (NL).

(45) Irlanda, Belgio (Hainaut).

(46) Nell'ambito della sua indagine, la Corte si è avvalsa dei servizi di un valutatore esterno altamente specializzato nel settore dei modelli macroeconomici e dell'economia europea.

(47) Documento di lavoro n. 2 della Commissione sulla valutazione ex ante degli interventi dei Fondi strutturali, pag. 19. Nell'allegato 1 la Commissione precisa gli elementi da considerare.

(48) Per il Mezzogiorno, non vi sono state stime dirette dei diversi impatti del piano; direttamente è stato stimato solo l'impatto sul PNL e sull'occupazione.

Per i nuovi Länder, non si è proceduto a stime dell'impatto nel quadro del piano; stime dell'impatto sul PIL sono state eseguite a livello del QCS mediante tecniche meno sofisticate, mentre gli effetti sulla produttività e competitività non sono stati calcolati.

(49) Spagna, Grecia, Irlanda e Portogallo.

(50) Modelli HERMIN e QUEST II.

(51) Nel caso della Germania dell'Est l'elaborazione e l'applicazione del modello HERMIN si sono svolte quasi al di fuori della programmazione del QCS e dei PO dei Länder.

(52) Questo limite è stato constatato, in particolare, per il modello HERMIN, costruito sempre secondo un approccio essenzialmente nazionale; ad esempio, per l'Irlanda, questo approccio non coincide con gli obiettivi regionali e impedisce di fornire stime sull'evoluzione rispettiva delle regioni irlandesi, in specie in termini d'impatto. Neppure la Germania dell'Est è considerata in un quadro generale specifico dell'economia tedesca. Infine, non viene esaminata la convergenza europea. Il modello HELM, invece, consente di analizzare la posizione dell'Hainaut rispetto alle medie europee.

(53) GU C 347 del 16.11.1998, paragrafi 4.16-4.21.

(54) Secondo la Commissione essi sono stati scelti in base alla pertinenza rispetto alle priorità comuni, la capacità di determinare quantitativamente gli obiettivi e definire una situazione di partenza, la chiarezza e l'attendibilità di aggregazione.

(55) Giova sottolineare gli sforzi compiuti dalle autorità irlandesi, che hanno sviluppato indicatori della stessa natura sia per la parte non cofinanziata, che per la parte cofinanziata del piano di sviluppo regionale.

(56) In generale gli indicatori di realizzazione sono ben quantificati, mentre per il periodo 1994-1999 ciò si verificava raramente. Ad esempio, allora era difficile valutare globalmente l'investimento produttivo generato da aiuti comunitari all'investimento. Analogamente, il contenuto degli indicatori di risultato è spesso meglio definito, permettendo una quantificazione, come il guadagno di tempo o l'aumento del traffico rispetto alle infrastrutture di trasporto.

(57) Indicatori d'impatto per i PO irlandesi, indicatori di risultato a livello globale del DOCUP Corsica, indicatori d'impatto a livello delle misure del DOCUP Reunione, del DOCUP Flevoland, indicatori per il PO Calabria.

(58) A livello del DOCUP Francia-Reunione, dove gli indicatori spesso sono formulati in termini qualitativi, a livello del QCS Germania, a livello del complemento di programmazione per il PO Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale e del PO Calabria (Italia), a livello dei complementi di programmazione dei PO in Portogallo ed a livello di talune misure del DOCUP Reunione.

(59) Al livello del complemento di programmazione per il PO Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale (Italia) e del DOCUP Flevoland.

(60) Ciò è già stato sottolineato nella relazione annuale sull'esercizio 2000, paragrafo 3.19.

(61) Il QCS Irlanda rappresenta il 12 % del piano ed il QCS Spagna il 37 %.

(62) In questo modo, i negoziati in vista dell'approvazione del QCS irlandese non hanno portato ad approfondire la crescita da sviluppare sotto il profilo degli ivestimenti, sia globalmente, sia nei settori specifici o riguardanti gli aiuti di Stato a favore del settore produttivo, mentre questi temi formavano oggetto di divergenze fra le autorità nazionali incaricate dell'elaborazione del piano di sviluppo nazionale (PSN) ed i valutatori esterni.

(63) A titolo di esempio:

- un approccio territoriale del piano di sviluppo regionale per il Mezzogiorno (PSM) che attiene in particolare ai poli di crescita, piuttosto che l'approccio settoriale prescelto, non è stato sufficientemente approfondito. Ciò sarebbe stato tanto più opportuno in quanto la struttura funzionale del PSM e del QCS e l'uso in effetti ridotto del modello macroeconomico rendono impossibile giungere alla conclusione che il QCS costituisce, nella sua assegnazione di bilancio ai diversi assi e misure, la strategia più idonea per far fronte ai problemi di sviluppo del Mezzogiorno.

- Nel quadro del QCS portoghese, il rafforzamento della produttività e della modernizzazione industriale è una delle grandi priorità. Tuttavia, i programmi regionali, tenuto conto della loro maggiore importanza nel nuovo QCS, non indicano a sufficienza in quale misura possono contribuire al miglioramento di questa produttività, in particolare in settori in cui non avevano alcun ruolo nel QCS precedente, ed al perseguimento degli obiettivi definiti per settore economico.

- Per quanto riguarda il QCS nuovi Länder, la valutazione quantitativa dell'impatto previsto sull'economia di questi Länder non consente di valutare in modo soddisfacente, in base ai programmi ed agli indicatori quantitativi, se le strategie proposte daranno modo di compiere progressi in termini di adeguamento dello sviluppo dei nuovi Länder rispetto alla media della Germania e dell'Unione europea. Analogamente, le conseguenze di iniziative regionali su altre regioni non sono considerate nel quadro dell'elaborazione del piano di sviluppo del Land. La questione se il regime di aiuto nazionale ("Compito comune") dovesse contribuire maggiormente allo sviluppo di poli di crescita regionali, così come quella dell'integrazione dei Fondi, avrebbero dovuto essere maggiormente analizzate.

- Per l'Hainaut (B), alcune misure importanti - come il risanamento e la riassegnazione delle zone industriali - aventi come scopo essenziale di rendere la zona attraente, non erano basate su analisi, compresa talvolta un'ispezione, che mostrassero il reale interesse o impatto della misura o il livello dei mezzi finanziari indispensabili per conseguire una certa efficacia.

- Per la Corsica (F), la valutazione ex ante e le informazioni disponibili non consentono di pronunciarsi sull'efficacia e la pertinenza della strategia proposta e delle sue priorità.

(64) Regolamento (CE) n. 2064/97 della Commissione del 15 ottobre 1997, recante modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio riguardo ai controlli finanziari effettuati dagli Stati membri sulle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali (GU L 290 del 23.10.1997, pag. 1).

(65) Audit dei sistemi di gestione e di controllo dei programmi dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006 - primi risultati - CDRR/01/01340/00.

(66) In Irlanda, sia la struttura nazionale dei controlli, sia le responsabilità sono state stabilite nel giugno 2001. Per il DOCUP Hainaut (Belgio) il governo vallone ha deciso nel giugno 2001 che l'autorità di pagamento crei al proprio interno una cellula di audit interno, assistita da una società di audit privata, che consente all'autorità di pagamento di adempiere gli obblighi fissati all'articolo 9 del regolamento (CE) n. 438/2001.

In Germania, alla fine del 2001 alcuni Länder non disponevano di un sistema di controllo rispondente ai requisiti dei regolamenti (CE) n. 1260/1999 e (CE) n. 438/2001 e perfino alla metà del 2002 il sistema di controllo non era ancora operativo. In Portogallo, tenuto conto del numero di organismi di controllo interessati dagli FS, alla fine del 2001 è stato necessario elaborare modalità di articolazione fra i diversi livelli di controllo, per tener conto delle esigenze comunitarie in merito alla certificazione delle spese per il periodo 2000-2006.

(67) Cfr. la relazione annuale della Corte sull'esercizio 2001, paragrafi 3.70, 3.71 e 3.72.

(68) Cfr. la relazione annuale della Corte sull'esercizio 2001, paragrafi 3.67 e 3.68.

(69) In particolare in Irlanda, in Italia e nei Paesi Bassi, l'approccio relativo al controllo ex post del 5 %, come minimo, doveva essere ancora precisato.

(70) Articolo 5 del regolamento (CE) n. 438/2001.

(71) In particolare agli articoli 34, paragrafo 1 e 18, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1260/1999.

(72) Ad esempio, per il PO Brandenburg una convenzione è stata conclusa fra l'autorità di gestione (il ministero delle Finanze) ed i ministeri che gestiscono le misure del PO, divenuti autorità di gestione delegate (il ministero dell'Economia per la parte FESR, il ministero degli Affari sociali e del lavoro per la parte FSE ed il ministero dell'Agricoltura per la parte FEAOG), senza che fossero elaborate le modalità pratiche. In Spagna (obiettivo 1) è stato istituito un regime di corresponsabilità nel quadro di una dichiarazione sui compiti, da sviluppare da parte delle autorità regionali e nazionali, allegata a tutti i PO, secondo il quale le Comunità autonome e gli altri organismi assumono, per una serie di misure, funzioni per le quali è competente, in linea di principio, l'autorità di gestione, ma mancava un elenco dei controlli necessari al loro buon funzionamento. In Irlanda la certificazione dell'autorità di pagamento si basa su una concatenazione di certificati, in cui ogni livello si basa sull'affidabilità fornita dal livello direttamente inferiore.

(73) Ad esempio, in Niedersachsen (D), il ministero dell'Economia e dei transporti comprende, in servizi differenti, l'autorità di gestione, l'autorità di pagamento e l'organismo indipendente responsabile dei controlli ex post e della certificazione finale. Per il PONSIL (PON Sviluppo Imprenditoriale Locale - Italia) l'autorità di gestione e l'autorità di pagamento fanno parte delle stessa direzione generale (direzione generale per il Coordinamento degli incentivi alle imprese - DG CII).

(74) In Francia, lo SGAR (Secrétariat Général pour les Affaires Régionales), servizio che dipende direttamente dal prefetto della regione (autorità di gestione) assiste quest'ultimo nell'esercizio delle sue funzioni di programmazione, d'impegno e di certificazione e partecipa ai controlli ex post per sondaggio. Analogamente, anche il tesoriere pagatore generale, autorità di pagamento delegata, contribuisce a questo tipo di controllo.

(75) Regolamento (CE) n. 1260/1999 ed in particolare l'articolo 9, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (CE) n. 438/2001.

(76) Francia (Corsica), Grecia, Portogallo, Spagna, Germania, Italia, Irlanda.

(77) Schede di ammissibilità adottate con la decisione del 23 aprile 1997 (GU L 146 del 5.6.1997).

(78) Regolamento (CE) n. 1685/2000 (GU L 193 del 29.7.2000).

(79) Il finanziamento alternativo consi