Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Iniziativa della Repubblica francese in vista dell'adozione del regolamento del Consiglio relativo all'esecuzione reciproca delle decisioni in materia di diritto di visita ai figli minori"



Gazzetta ufficiale n. C 014 del 16/01/2001 pag. 0082 - 0086



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Iniziativa della Repubblica francese in vista dell'adozione del regolamento del Consiglio relativo all'esecuzione reciproca delle decisioni in materia di diritto di visita ai figli minori" (2001/C 14/17) Il Consiglio, in data 27 luglio 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla iniziativa di cui sopra. La Sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Retureau e dei Correlatori Burnel e Garcia Caro, in data 3 ottobre 2000. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 19 ottobre 2000, nel corso della 376a sessione plenaria, con 106 voti favorevoli, 1 contrario e 1 astensione, il seguente parere. Il Consiglio ha deciso di consultare il Comitato economico e sociale su una proposta di regolamento relativa all'esecuzione reciproca delle decisioni in materia di diritto di visita ai figli minori. Tale proposta, elaborata su iniziativa della Francia, rientra nello sviluppo progressivo della cooperazione giudiziaria civile e della sua inclusione nel diritto comunitario. 1. Introduzione: la collaborazione giudiziaria ed il mercato unico 1.1. Il mercato unico e la libertà di circolazione implicano in particolare la possibilità di far riconoscere ed applicare le decisioni giudiziarie prese in uno Stato membro, in materia civile e commerciale, in altri Stati membri, per ragioni di certezza del diritto nell'ambito delle transazioni finanziarie, dei contratti, e dei movimenti di persone, merci e capitali. 1.2. La libera circolazione delle persone all'interno del mercato unico contribuisce alla formazione di legami familiari tra persone di diversa nazionalità oppure residenti in paesi diversi, da cui possono derivare controversie, in particolare in materia di divorzio e d'esercizio della patria potestà, con la questione dell'affidamento ed il diritto di visita ai figli minori. È essenziale che le sentenze emesse riguardo a tali controversie in uno degli Stati membri siano riconosciute ed applicate negli altri Stati membri dalle autorità giudiziarie competenti. 1.3. La volontà politica degli Stati di rafforzare il mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie, in particolare in materia di diritto civile, è stata chiaramente espressa nel paragrafo 34 delle Conclusioni del Consiglio europeo di Tampere (15 e 16 ottobre 1999). La proposta di regolamento sul diritto di visita ai figli minori ne è una diretta emanazione. 1.4. Diverse convenzioni tra Stati sono state sottoscritte in questa materia, secondo le regole del diritto delle convenzioni internazionali, in particolare a livello europeo: - la Convenzione di Bruxelles del 27 settembre 1968 sulla competenza giudiziaria e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale ed il Protocollo di Lussemburgo del 3 giugno 1971 sulla interpretazione di questa convenzione da parte della Corte di giustizia delle Comunità europee; - la Convenzione di Bruxelles del 28 maggio 1998 in materia di competenza, di riconoscimento e di esecuzione di decisioni in materia matrimoniale. Bisogna anche ricordare la Convenzione dell'Aia del 25 ottobre 1980, ed in particolare l'articolo 13, sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori, la Convenzione dell'Aia del 19 ottobre 1996(1) sulla competenza, la legge applicabile, il riconoscimento, l'esecuzione e la cooperazione in materia di potestà dei genitori e di misure di protezione del fanciullo e la Convenzione europea del Consiglio d'Europa del 20 maggio 1980, sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni concernenti l'affidamento di bambini e il ristabilimento dell'affidamento, che costituiscono testi internazionali pertinenti al diritto di famiglia, così come la convenzione internazionale di New York del 1990 relativa ai diritti del bambino. 1.5. Le questioni di diritto privato internazionale riguardanti il diritto di famiglia fanno parte a livello comunitario del primo pilastro dopo l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam. Si tratta del settore della cooperazione giudiziaria in materia civile (art. 65) e del nuovo Titolo IV del TCE. L'atto deve di conseguenza essere adottato secondo la procedura prevista dall'articolo 67, conformemente alla quale il Consiglio delibera all'unanimità. Il Consiglio dispone di un diritto d'iniziativa in materia civile per un periodo di cinque anni a partire dall'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam il 1o maggio 1999. 1.6. Il Comitato ha recentemente esaminato la "Proposta di regolamento del Consiglio relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di potestà dei genitori sui figli comuni"(2). Il Regolamento (CE) n. 1347/2000 è stato adottato in data 29 maggio 2000(3). Entrerà in vigore il primo marzo 2001(4). La scelta della forma del regolamento si giustifica con la necessità di regole uniformi e di diretta applicazione in materia di competenza, riconoscimento ed esecuzione delle sentenze relative alla dissoluzione del legame coniugale ed all'affidamento dei figli. Si farà riferimento al parere sopra citato per la definizione dei concetti giuridici e per la portata del testo. Questo regolamento costituisce l'applicazione a livello comunitario della citata Convenzione di Bruxelles del 1998, detta correntemente "Bruxelles II", di cui estende il campo d'applicazione ed adatta talune disposizioni. 1.7. Il suo campo d'applicazione è restrittivo: riguarda unicamente le procedure civili riguardanti il divorzio, la separazione personale o l'annullamento del matrimonio, e le procedure relative alla potestà dei genitori rispetto ai figli minori avuti in comune (patria potestà, diritto d'affidamento, di visita, assegni alimentari, ecc.). 1.8. Il Comitato nota a questo proposito che la famiglia in generale, e la famiglia di fatto in particolare, non sono state fino ad oggi sufficientemente prese in considerazione a livello comunitario; ora la famiglia di fatto costituisce una realtà importante nella maggior parte degli Stati membri e un numero elevato di bambini nascono attualmente da genitori non sposati(5). Esorta pertanto le istituzioni comunitarie ad iscrivere questo problema all'ordine del giorno dei rispettivi calendari, in particolare la Commissione, nel programma relativo alle misure di mutuo riconoscimento che prepara per la fine dell'anno in corso. 1.9. Il Comitato ritiene infatti urgente portare le norme relative alla competenza ed al riconoscimento delle decisioni riguardanti la famiglia di fatto allo stesso livello di quelle esistenti per il matrimonio, in particolare nell'interesse dei minori. 2. Analisi del contenuto del progetto di regolamento relativo all'esecuzione reciproca delle decisioni in materia di diritto di visita ai figli minori 2.1. Sottoposto al Consiglio su iniziativa della Repubblica francese, questo progetto è ancora oggetto di discussione in seno al Consiglio. Il Parlamento ne discuterà contemporaneamente al Comitato. 2.2. La proposta consiste in una deroga al Regolamento (CE) n. 1347/2000 su un punto ben delimitato, quello del diritto di visita ai figli minori di 16 anni in uno Stato membro diverso da quello in cui la decisione è stata presa con il genitore debitore del diritto. Vi è incluso il diritto di condurre il minore, per un periodo limitato, in luogo diverso dalla sua residenza abituale. (Capo I, Campo d'applicazione). 2.3. Si tratta di sopprimere la delibazione, in questo caso particolare, per ogni decisione adottata ed esecutiva, anche se a titolo provvisorio, in un determinato Stato, ai sensi dell'articolo 21 del Regolamento (CE) n. 1347/2000, ed unicamente per le disposizioni della decisione relative al diritto di visita ai figli minori. Questo significa che, per quanto riguarda il diritto di visita, tale decisione va eseguita direttamente in tutti gli altri Stati membri senza che sia necessario avviare alcun procedimento(6). Lo Stato che esegue tale decisione, conformemente al regolamento, utilizzerà mezzi di esecuzione identici a quelli applicabili a una decisione della stessa natura pronunciata dalle autorità competenti nel suo territorio. (Capo II, Riconoscimento reciproco dell'esecutività delle decisioni relative al diritto di visita). 2.4. I casi di eventuale rifiuto di esecuzione del diritto di visita (Capo III) vengono definiti in modo preciso, nel contesto di un'azione di opposizione all'esercizio del diritto di visita e di alloggio in un altro Stato membro dinanzi agli organi giurisdizionali dello Stato membro in cui i figli minori risiedono abitualmente. Tali casi sono limitati a due: a) quello in cui, a seguito del mutamento di circostanze, l'esercizio del diritto di visita e di alloggio metterebbe a rischio in modo grave e diretto la salute fisica e mentale dei figli minori, o b) il caso in cui sia stata pronunciata una decisione contrastante già esecutiva nel territorio dello Stato membro in cui la visita doveva essere esercitata. Le modalità di deposito e di notifica della richiesta di opposizione da parte del genitore affidatario (debitore) al genitore titolare (creditore) del diritto di visita sono stabilite dalla legge dello Stato membro in cui risiede quest'ultimo. Ma l'esecuzione non può essere sospesa dalla promozione di un'azione volta ad ottenere l'accertamento di un motivo di non riconoscimento o di non esecuzione intera o parziale della decisione esecutiva in vigore, salvo il caso un cui esista già una decisione passata in giudicato (res judicata). L'azione iniziata dal genitore debitore del diritto di visita nei due casi previsti di rifiuto di esecuzione, viene effettuata con procedura d'urgenza, previo contraddittorio e, se necessario, audizione dei figli minori, tenuto conto in particolare delle circostanze e della facoltà di discernimento dei figli. Questa decisione deve essere pronunciata dall'organo di ricorso competente entro il termine massimo di otto giorni a decorrere dalla data in cui il titolare del diritto di visita ha comunicato le sue osservazioni sulla richiesta avanzata dal genitore debitore. Essa è esecutiva nonostante l'azione di ricorso contro la decisione (ricorso non sospensivo). 2.5. Nonostante organizzi la protezione immediata e provvisoria dei figli minori in caso di urgente necessità, l'autorità competente dello Stato in cui la visita è effettuata non può avvalersi di queste circostanze per autorizzarsi a modificare la decisione in fase di esecuzione. (Capo IV, Modifica della decisione). 2.6. Il Capo V tratta del ritorno immediato dei figli minori. Il principio fondamentale è che, allo scadere del termine della visita fissato dalla decisione del paese d'origine, i figli minori devono essere restituiti al genitore affidatario. Se ciò non avviene, quest'ultimo può chiedere il ritorno immediato dei figli all'autorità centrale competente dello Stato membro in cui si svolge la visita oppure di quello di residenza abituale. Le autorità competenti dello Stato membro di soggiorno dei figli minori ne ordinano il ritorno immediato senza che il genitore titolare del diritto di visita possa opporvisi, anche invocando l'esercizio di un'azione in corso, l'esistenza di una decisione pronunciata nello Stato suddetto o che potrebbe essere da questo riconosciuta, oppure la convenzione dell'Aia, adducendo il presunto interesse dei figli. 2.7. Infine la proposta tratta della cooperazione tra gli Stati membri (Capo VI) e del seguito e dei futuri eventuali adeguamenti del regolamento (Capo VII, disposizioni finali). Gli Stati membri cooperano, per il tramite delle autorità centrali competenti che essi designano, al fine di assicurare l'esercizio effettivo dei diritti di visita ai figli minori ed il ritorno immediato di questi ultimi presso il genitore affidatario al termine del periodo di esercizio del diritto di visita. Assicurano la protezione degli interessi dei figli e dei diritti di ciascuno dei genitori, includendo l'applicazione dei mezzi coercitivi previsti nei confronti dei genitori che si rifiutino di ottemperare ai propri obblighi. Le autorità si informano reciprocamente sulle disposizioni legislative dei rispettivi Stati, sulla situazione dei figli e su ogni altro ragguaglio utile allo svolgimento delle loro funzioni, comprese le eventuali difficoltà incontrate. Il beneficiario di una decisione che incontra difficoltà nell'esercizio del suo diritto può rivolgersi a tali autorità, munito dei documenti giustificativi della propria istanza, elencati all'articolo 13 della proposta. 2.8. La Commissione presenta al Parlamento europeo, al Consiglio ed al Comitato economico e sociale una relazione sull'applicazione del presente regolamento, cinque anni dopo la sua entrata in vigore, accompagnata se del caso da proposte d'adeguamento o di modifica. Le autorità centrali collaborano alla stesura di tale relazione. Gli Stati membri comunicano alla Commissione le informazioni relative alle autorità centrali, agli organi giurisdizionali, alle autorità competenti ed ai mezzi di ricorso menzionati negli allegati al regolamento. Le autorità centrali si riuniscono regolarmente presso la sede del Consiglio per scambiare le loro esperienze e cercare soluzioni ai problemi pratici e giuridici riscontrati nell'ambito della loro cooperazione e dell'attuazione del regolamento. Per ogni riunione si redige una relazione che viene trasmessa agli Stati membri ed alla Commissione. 3. Osservazioni di carattere generale 3.1. Il Comitato costata che la proposta di regolamento del Consiglio deroga alla Sezione 2 del Capo III, "Esecuzione", del Regolamento (CE) n. 1347/2000, ma solo per quanto riguarda il diritto di visita e alloggio dei figli, quale stabilito da una decisione sancita in applicazione dell'articolo 1. Il Comitato considera giustificata tale deroga in quanto permette di meglio salvaguardare gli interessi dei figli implicati. Infatti è nell'interesse dei figli mantenere relazioni regolari con il genitore non affidatario, ma titolare del diritto di visita e alloggio in applicazione di una decisione giudiziaria passata in giudicato. È anche nell'interesse di tale genitore mantenere relazioni con il (i) figlio(i) indipendentemente dal proprio luogo di residenza all'interno dell'Unione, o dal luogo di residenza del figlio (salvo i paesi non vincolati, cfr. le note a piè pag. 83 e 84). Il mantenimento di relazioni dirette tra genitori e figli che vivono separati contribuisce in modo decisivo all'educazione ed alla formazione della personalità dei figli. 3.2. Il Comitato ritiene che la proposta di regolamento sia diretta a facilitare l'esercizio del diritto di visita e alloggio, pur impedendo che il figlio diventi ostaggio di un conflitto tra i genitori residenti in Stati membri differenti e che, per esempio, il genitore titolare del diritto di visita utilizzi procedure giudiziarie o azioni dilatorie per rimettere in questione la decisione giudiziaria che determina la natura ed i limiti dei suoi diritti nei confronti del figlio, o che il genitore affidatario ricorra agli stessi espedienti per non ottemperare ai propri obblighi. 3.3. Le disposizioni che permettono di opporsi all'esercizio del diritto di visita e le procedure di ricorso (articoli da 4 a 8), come pure il riconoscimento implicito del diritto dello Stato in cui si effettua il soggiorno di prendere misure appropriate per la salvaguardia dei figli e della loro integrità fisica, morale e psichica (articolo 9) sembrano offrire garanzie sufficienti alla protezione dei bambini. In materia di rifiuto del diritto di visita, è il mutamento di circostanze che metterebbe a rischio in modo grave e diretto la salute fisica e mentale del figlio. Anche l'esistenza di una decisione contrastante già esecutiva nel paese di visita permette al genitore affidatario di rifiutare l'invio dei figli in tale paese. Al tempo stesso il carattere d'urgenza della procedura prevista in caso d'azione contro il diritto di visita permette di non farne un mezzo di dilazione prolungata, o di trasformarla a lungo termine in ostacolo ingiustificato all'esercizio di questo diritto, pur assicurando, se necessario, la salvaguardia degli interessi dei figli se l'azione si dimostra giustificata. Il Comitato accoglie dunque generalmente con favore l'insieme delle disposizioni che proteggono il superiore interesse dei figli ed i diritti dei genitori, che dispongono in particolare di vie di ricorso rapide e rispettose del principio del contraddittorio. Il Comitato chiede tuttavia che il diritto dei figli di essere sentiti dal giudice sia il più ampio possibile, e che il giudice tenga effettivamente conto della parola dei figli; i figli dovrebbero inoltre poter ricorrere ad una rappresentanza personale per difendere i propri interessi. 3.4. Per il Comitato, la proposta ha inoltre il merito di far progredire la cooperazione giudiziaria in materia di patria potestà e di diritto di famiglia, ed in particolare quello di aumentare la fiducia nelle istituzioni giudiziarie e nella legislazione di tutti gli Stati membri e di accrescere il rispetto delle decisioni prese dagli organi competenti in materia di diritto di visita e di alloggio dei figli comuni di coniugi separati e residenti in Stati membri differenti. Questa misura, dal campo d'applicazione certo limitato, ma importante dal punto di vista umano per i bambini ed i loro genitori, è nel contempo atta a far progredire il senso d'appartenenza alla Comunità e la cittadinanza europea, di pari passo con l'armonizzazione della legislazione e delle procedure relative al diritto di famiglia, in particolare attraverso la cooperazione che instaura e la promozione di una migliore comprensione reciproca su questioni complesse e spinose di diritto internazionale privato. 3.5. Il Comitato condivide quindi lo spirito ed il fine della proposta, e spera che la formulazione definitiva non se ne discosti in modo sostanziale. Seguirà da vicino l'evoluzione di questo dossier e le azioni di riscontro che risulteranno dall'adozione del regolamento proposto. 4. Osservazioni di carattere particolare 4.1. Per quanto riguarda i riferimenti al diritto internazionale pubblico applicabile, il Comitato considera lecito che il diritto comunitario evolva in modo appropriato alla progressiva convergenza, all'armonizzazione o all'uniformazione, a seconda dei casi, delle legislazioni degli Stati membri, conformemente ai trattati ed alla volontà degli Stati membri di costituirsi in un'Unione fondata sul diritto e la democrazia, la cooperazione e la pace. L'Unione, rispetto al diritto internazionale esistente, costituisce una costruzione sui generis, originale, che segue percorsi propri e che si evolve nel tempo e nello spazio. Queste particolarità dovrebbero indurre i negoziatori competenti ad agire affinché i trattati internazionali che ratificano o cui aderiscono, integrino, ogniqualvolta sia necessario, una clausola sospensiva che rispetti l'autonomia e la preminenza del diritto comunitario a cui sono soggetti gli Stati membri. Ciò significa che la procedura adottata per applicare la Convenzione di Bruxelles in modo appropriato ed uniforme all'interno della Comunità, sotto forma di Regolamento (CE) n. 1347/2000, che non è una semplice trascrizione della Convenzione, bensì un adattamento all'esistenza della Comunità ed alle sue specificità giuridiche, culturali e sociali, dovrebbe configurarsi come un principio generale riconosciuto dai paesi terzi firmatari delle stesse convenzioni internazionali. 4.2. Il Comitato considera che la limitazione all'età massima di 16 anni per l'applicazione del regolamento tiene effettivamente conto dello sviluppo psichico e delle facoltà di discernimento, di comprensione, e della relativa autonomia degli adolescenti. Considera appropriato tale limite, sebbene i minorenni (in generale minori di 18 anni) vengano considerati "bambini" nel quadro delle convenzioni internazionali; ciò nondimeno nella maggior parte dei paesi i sedicenni possono essere emancipati dalla(e) persona(e) che esercita(no) la patria potestà, dimostrando che la legge riconosce a questi adolescenti la capacità ad orientare la propria vita ed a gestire i propri interessi, siano essi materiali, secondo l'obiettivo stesso dell'emancipazione (per esempio la gestione di beni o l'esercizio del commercio), oppure morali ed affettivi. Il Comitato osserva che potrebbe presentarsi una disparità giuridica per i figli di età compresa tra i 16 e 18 anni; infatti, in mancanza di una disposizione specifica, verrebbe applicato nei loro confronti il Regolamento (CE) n. 1347/2000. 4.3. Il Comitato deplora infine l'eccessiva reticenza che caratterizza la cooperazione giudiziaria in materia civile, e il fatto che il diritto di famiglia sia affrontato ancora in modo limitato, cosicché, per esempio, la famiglia di fatto ed i figli naturali non vedono riconosciuti ed attuati i propri diritti a livello comunitario. Il Comitato auspica vivamente che si ponga rimedio a questi problemi il più sollecitamente possibile, in un'ottica di equità, di realismo nei confronti degli sviluppi sociologici e della parità dei diritti e dei doveri di tutti i cittadini dell'Unione. Bruxelles, 19 ottobre 2000. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) Tale convenzione non è ancora entrata in vigore, in mancanza di un numero sufficiente di ratifiche. (2) COM(1999) 220 def. - 99/0110 CNS. (3) GU L 160 del 30.6.2000. (4) La Danimarca non è vincolata né soggetta al Regolamento (CE) n. 1347/2000 del 29 maggio 2000 conformemente agli articoli 1 e 2 del protocollo sulla posizione della Danimarca allegato al TUE ed al TCE. L'Irlanda ed il Regno Unito hanno scelto di partecipare all'adozione e all'applicazione del regolamento. La particolare situazione di questi paesi risulta dall'articolo 3 del protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda allegato al TUE ed al TCE, che dà loro la facoltà di scegliere se partecipare o meno all'adozione del regolamento. (5) Cfr. Relazione informativa (iniziativa), Relatore Burnel (CES 930/1999 fin) del 16 maggio 2000: "La situazione e le prospettive demografiche dell'Unione europea"; cfr. inoltre Eurostat - theme 3 - 10/2000, primi risultati della raccolta di dati demografici per il 1999 in Europa, tavola 3: natalità, da cui traspare che nel 1998 il 26 % del totale delle nascite nell'Unione sono avvenute al di fuori del matrimonio e che questa cifra è in continua crescita su un lungo periodo (nel 1980 era il 9,6 %). (6) La Danimarca non sarà vincolata dall'eventuale futuro regolamento; L'Irlanda ed il Regno Unito renderanno noto al momento opportuno, se necessario, il loro accordo a partecipare all'adozione del regolamento.