Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Salute e sicurezza sul luogo di lavoro - applicazione delle misure comunitarie e nuovi rischi"

(2000/C 51/11)

Il Comitato economico e sociale, in data 29 aprile 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema "Salute e sicurezza sul luogo di lavoro - applicazione delle misure comunitarie e nuovi rischi".

La Sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Beirnaert in data 12 novembre 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato l'8 dicembre 1999, nel corso della 368a sessione plenaria, con 118 voti favorevoli, 1 vuoto contrario e 1 astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. L'importante problematica della sicurezza e della salute sul luogo di lavoro è stata recentemente oggetto di una serie di iniziative a livello europeo, che invitano ad una riflessione di fondo.

Citiamo a questo proposito:

- i dibattiti tenutisi al Parlamento europeo in merito al rapporto del Comitato consultivo per la sicurezza, l'igiene e la tutela della salute sul luogo di lavoro ed alla relazione intermedia sul programma comunitario nel settore della sicurezza, dell'igiene e della salute sul luogo di lavoro (1996-2000). Tali riflessioni sono contenute nella relazione Ojala del 1o febbraio 1999(1);

- il recente studio dell'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro, nota come l'Agenzia di Bilbao, sull'impatto economico della sicurezza e della salute sul lavoro negli Stati membri dell'Unione europea;

- il colloquio organizzato dal 19 al 21 ottobre 1998 dalla Commissione e dall'Agenzia di Bilbao sui cambiamenti nel mondo del lavoro, nonché il colloquio organizzato dal 27 al 29 settembre 1999 dalla presidenza finlandese e dall'Agenzia sulla sicurezza, la salute e l'occupabilità;

- il colloquio sui sistemi di gestione della sicurezza e della salute sul luogo di lavoro tenuto a Dortmund il 18 e 19 marzo 1999.

1.2. Tre quesiti fondamentali emergono da tali studi e riflessioni:

- come rendere più efficace la legislazione europea in materia di sicurezza e di salute;

- come rafforzare il legame fra occupabilità e sicurezza/salute;

- come rispondere ai nuovi rischi per la sicurezza/salute.

1.3. Il Comitato economico e sociale intende contribuire a questa riflessione, cui annette particolare importanza; ha infatti sempre mostrato un interesse prioritario per la problematica della sicurezza e della salute che, a suo giudizio, deve rappresentare una preoccupazione di primaria importanza per i datori di lavoro e i lavoratori.

Rammentiamo a tal proposito qualche parere fondamentale formulato in materia:

- parere del 22.11.1995 in merito alla Comunicazione della Commissione relativa ad un programma comunitario nel settore della sicurezza, dell'igiene e della salute sul luogo di lavoro (1996-2000)(2);

- parere del 30.6.1993 sul tema "Salute/sicurezza durante il lavoro - formazione"(3);

- parere del 3.7.1991 in merito ad un programma di azioni per l'Anno europeo della sicurezza(4);

- parere del 27.9.1984 sulla medicina dei lavoro(5).

1.4. Nel presente parere il Comitato intende affrontare i quesiti chiave precedentemente citati al punto 1.2. Tali questioni ne richiamano tuttavia una preliminare, ovvero il ruolo dell'UE in materia di sicurezza e salute.

L'approccio prescelto è decisamente prospettivo, ovvero rivolto verso il futuro. Il Comitato ha dunque optato per un approccio politico generale, pur sottolineando che è molto importante che esso sia fondato su basi scientifiche e tecniche. A tale proposito, il Comitato sottolinea l'apporto prezioso di enti come l'agenzia di Bilbao. Va inoltre evidenziato il ruolo fondamentale svolto dal Comitato consultivo tripartito per la sicurezza, l'igiene e la tutela della salute sul luogo di lavoro, ambito privilegiato di concertazione cui gli interlocutori sociali sono associati. Per poter svolgere pienamente tale ruolo il Comitato consultivo intende d'altro canto migliorare le proprie regole di funzionamento. In tale ambito si presenta comunque un problema di disponibilità finanziaria.

2. Qual è il ruolo dell'UE in materia di sicurezza e di salute?

2.1. Come sottolineato dal Comitato nel parere del 22 novembre 1995, è opportuno che la Commissione attui una politica equilibrata che combini misure legislative e non legislative, nonché misure coercitive e non coercitive.

2.2. La funzione legislativa resta importante e continua ad essere giustificata da motivi di protezione sociale del lavoratore, ma anche di protezione economica del datore di lavoro contro pratiche di concorrenza sleale.

Nel settore della salute e della sicurezza sul lavoro esiste una vasta legislazione. Come sottolinea la Commissione nella relazione intermedia del 3 settembre 1998(6)"questi provvedimenti devono aiutare a valutare se la normativa sia realmente efficace per creare e mantenere le condizioni giuste di salute e sicurezza, oppure se siano necessari miglioramenti (..). La Commissione proseguirà la propria strategia di riesame delle direttive esistenti per modernizzarle e razionalizzarle ove necessario"(7). Il Comitato condivide questo approccio. Il ruolo della Commissione in effetti è anche quello di valutare e controllare l'applicazione della legislazione, nonché migliorarla.

2.3. Il Comitato giudica necessario promuovere e valorizzare maggiormente la funzione non legislativa dell'Unione europea senza intaccare la funzione legislativa, come sottolineato al punto 2.1.

Il ruolo dell'UE deve effettivamente privilegiare anche la sensibilizzazione, l'informazione e la documentazione, la formazione e l'analisi comparativa, ovvero la valorizzazione delle buone prassi.

2.3.1. La Commissione si è fermamente impegnata in questo senso creando l'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro, nota come l'Agenzia di Bilbao, e proponendo un ampio programma di misure non legislative intese a migliorare la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro (SAFE). Il Comitato concorda appieno su questo orientamento.

Il Comitato deplora in particolare che un programma così importante come quello sopraindicato non sia stato ancora adottato, e ciò malgrado costituisca uno strumento idoneo a far progredire la cultura della salute e della sicurezza in quanto fattore importante per una buona gestione. Il programma presta giustamente un'attenzione particolare alle PMI ed alle microimprese.

2.3.1.1 Il Comitato ritiene opportuno attribuire maggiore importanza all'informazione, alla documentazione, alla sensibilizzazione, all'analisi comparativa e alla ricerca (giudicata un supporto essenziale), che dovrebbero avvenire sistematicamente fra l'altro per i seguenti aspetti:

- la formazione alla sicurezza ed alla salute sul luogo di lavoro nei programmi scolastici sin dall'insegnamento elementare; questo aspetto particolarmente importante, è stato oggetto del parere del Comitato del 30 giugno 1993 sul tema "salute/sicurezza durante il lavoro - formazione"(8);

- la preparazione degli insegnanti incaricati di tale educazione(9);

- la formazione professionale e l'istruzione accademica per i futuri lavoratori e datori di lavoro;

- la mobilità, il pendolarismo;

- la salute pubblica, in particolare per quanto riguarda l'uso di sostanze pericolose o di prodotti cancerogeni;

- le norme ambientali ed il relativo effetto sui rischi;

- la specificità delle PMI e delle microimprese;

- il legame fra la sicurezza e la salute sul luogo di lavoro e la suddivisione del lavoro fra uomini e donne;

- gli aspetti specifici legati al lavoro interinale, ai subappalti, al lavoro a domicilio e al telelavoro;

- la promozione di posti di lavoro di qualità in condizioni di sicurezza e di salute sul luogo di lavoro;

- le condizioni di sicurezza e di salute nel lavoro autonomo.

Senza adottare necessariamente un approccio normativo in questi settori, l'Unione europea deve in ogni caso studiare il migliore dei modi per occuparsi di questi obiettivi e tener conto di queste preoccupazioni. Di questo si riparlerà nei punti 4 e 5 dei presente parere.

Il Comitato ritiene che l'Agenzia di Bilbao rappresenti un utile strumento al riguardo.

2.3.2. L'efficacia e la coerenza di queste azioni impongono come punto di partenza un quadro quanto più ampio possibile. Ciò implica che la preoccupazione di migliorare la sicurezza e la salute dei lavoratori dovrebbe essere presente in tutti gli aspetti della politica europea, e che gli altri organi competenti all'interno della Commissione dovrebbero integrare questo aspetto nelle loro iniziative.

Ciò avviene già nelle iniziative della DG III mirate ad immettere sul mercato macchine, strumenti di lavoro e mezzi di protezione personale che siano sicuri. Per raggiungere lo scopo vanno concordate iniziative parallele che si sostengano a vicenda.

A questo proposito la relazione intermedia della Commissione sottolinea giustamente che anche altre politiche comunitarie, come quelle dei trasporti e dell'ambiente, contribuiscono a migliorare la sicurezza e la salute sul luogo di lavoro. li Comitato concorda pienamente con l'intenzione della Commissione di esaminare l'impatto di queste altre politiche sulla salute e la sicurezza.

3. Come rendere più efficace la legislazione

3.1. La legislazione comunitaria persegue un duplice obiettivo: dal punto di vista sociale, quello di proteggere la sicurezza e la salute dei lavoratori sul luogo di lavoro, e dal punto di vista economico quello di controllare che le macchine ed i prodotti che circolano liberamente nell'UE rispondano a norme di sicurezza e di igiene.

L'articolo 118 A, introdotto dall'atto unico, che ha costituito la base giuridica della maggior parte delle direttive sociali in materia, si prefigge l'obiettivo dell'armonizzazione in una prospettiva di progresso. A tale scopo le direttive hanno adottato "prescrizioni minime, applicabili progressivamente, tenendo conto delle condizioni e delle normative tecniche esistenti in ciascuno Stato membro". Il Comitato ritiene che i livelli di protezione giudicati essenziali non possano differire a seconda degli Stati membri o della grandezza delle imprese.

3.1.1. L'armonizzazione, tuttavia, non è necessariamente favorita da una legislazione dettagliata e formalista. Nella relazione intermedia la Commissione sottolinea l'importanza di poter valutare se una legislazione contribuisca veramente, e in modo efficace, a creare e mantenere condizioni giuste in materia di sicurezza e di salute.

Il problema dell'efficacia solleva innanzitutto la questione dell'applicabilità. A tale proposito è opportuno far riferimento al parere formulato il 15 novembre 1998 dal Comitato consultivo tripartito sulla valutazione economica e sociale della normativa proposta. Nel parere, tale Comitato sottolinea giustamente che le analisi socioeconomiche possono svolgere un ruolo importante per l'ottenimento di una legislazione di qualità; esse dovrebbero informare gli ambienti politici in merito ai costi che spesso ricadono sulle imprese, oltre che ai vantaggi sociali. Secondo tale Comitato una simile analisi andrebbe effettuata in due tappe. Nella prima, sarebbe in particolare opportuno sia esaminare l'obiettivo, i vantaggi previsti per la sicurezza e la salute, i costi sostenuti dalle imprese in termini di investimento e di costi amministrativi, sia fornire indicazioni relative agli effetti involontari sui rischi in questione. Se la prima analisi dovesse rivelare conseguenze finanziarie rilevanti per le imprese, ovvero la necessità di approfondire le ricerche sui vantaggi, s'imporrebbe una seconda analisi.

3.1.2. Il presente documento affronta la questione dell'efficacia da due punti di vista. Anzitutto, come articolare al meglio la legislazione comunitaria e quella nazionale? Si tratta in pratica della ripartizione dei ruoli fra il livello europeo e quello nazionale. In secondo luogo occorre studiare come articolare la normativa sulla dimensione delle PMI e delle microimprese.

3.2. Vediamo in primo luogo come articolare la normativa comunitaria e nazionale allo scopo di rendere più efficace la legislazione.

3.2.1. L'articolazione fra il livello comunitario e quello nazionale pone diversi problemi fondamentali:

- è sicuramente necessario valutare dal punto di vista giuridico il controllo del recepimento di una direttiva comunitaria nell'ordinamento nazionale, ma ciò non è sufficiente. È altresì necessario verificare l'applicazione pratica della legislazione, in particolare a seconda del settore. In effetti, se le differenze permangono o addirittura aumentano, come accade a volte attualmente, la sicurezza e la salute dei lavoratori diventano un elemento di concorrenza. Questo aspetto verrà approfondito nel punto 3.2.4.

- Il mondo del lavoro si trova ad affrontare nuove problematiche che richiedono un approccio diverso da quello adottato nei confronti dei rischi classici in materia di sicurezza e salute sul lavoro. Si tratta di problemi come lo stress sul lavoro, i disturbi relativi alla muscolatura o all'ossatura ecc. Si rileva l'emergere di nuove forme di lavoro che presentano problemi specifici, e di cui si parlerà al punto 5.6.1. Tutte queste problematiche non possono essere affrontate nello stesso modo degli incidenti di lavoro e delle malattie professionali classiche. Poiché le situazioni e le percezioni in questo ambito differiscono a seconda dei paesi, dei settori e delle regioni dei singoli Stati membri, sarà necessario conferire a questi ultimi un più ampio margine di autonomia e di responsabilizzazione nella definizione delle modalità di attuazione. A tale proposito, si può prevedere un nuovo tipo di direttive, che fissino degli obiettivi ma siano corredate di allegati in cui siano illustrate misure di accompagnamento che fungano da punto di riferimento per le azioni degli Stati membri (cfr. punti 3.2.2 e 3.2.3). Al riguardo si può sottolineare che un lavoro preliminare di selezione e diffusione di buone prassi è estremamente importante; l'analisi comparativa ("benchmarking") è una misura non legislativa che il Comitato raccomanda (cfr. punto 2.3).

3.2.2. Accanto alle direttive di tipo classico, che prescrivono contemporaneamente gli obiettivi e le modalità di protezione (alcuni settori continueranno effettivamente a richiedere un approccio più esaustivo), il Comitato raccomanda di adottare direttive che fissino chiari obiettivi europei e che affidino la scelta delle misure di applicazione agli Stati membri, ferme restando garanzie di valutazione e controllo.

La ripartizione delle responsabilità potrebbe avvenire nel seguente modo:

A livello europeo è necessario specificare:

- l'obiettivo da conseguire (con maggiore precisione);

- in che maniera il conseguimento degli obiettivi potrebbe essere controllato e verificato;

- quali mezzi vengono messi a disposizione (ricerca, soluzioni pratiche, campagne d'informazione), dopo aver consultato i settori interessati;

- le modalità del coinvolgimento degli interlocutori sociali.

A livello nazionale è necessario:

- specificare determinate modalità di attuazione a seconda delle diverse categorie e attività in collaborazione con i settori interessati;

- definire i mezzi e i metodi per il controllo e l'ispezione;

- informare e sensibilizzare i datori di lavoro ed i lavoratori con la collaborazione degli interlocutori sociali.

Con le sue attività l'agenzia di Bilbao deve poter assistere sia la Commissione europea sia gli Stati membri senza sostituirsi al loro operato.

3.2.3. Oltre a emanare direttive che fissino gli obiettivi da perseguire è dunque necessario mettere a disposizione, sotto forma di orientamenti, strumenti complementari che siano più dettagliati rispetto alla legislazione vincolante. Si tratterebbe di un manuale destinato alle imprese, e non già di un documento di normalizzazione: la sua applicazione non sarebbe soggetta a certificazioni. Il manuale può essere diversificato a seconda delle caratteristiche dei settori di attività e delle imprese stesse. Gli interlocutori sociali vengono coinvolti nei lavori della Commissione consultiva attraverso la consultazione tripartita.

3.2.4. Come sottolineato in precedenza, il controllo del recepimento di una direttiva europea non può limitarsi ad una mera verifica dal punto di vista giuridico, nel senso di controllare se un certo obbligo venga trasposto nell'ordinamento nazionale. Oltre al testo di legge va verificata anche l'effettiva applicazione da parte degli Stati membri in base a criteri concreti armonizzati, ad esempio: quante imprese applichino la normativa, con quali modalità, rispettivamente nelle grandi e nelle piccole, per quali ragioni e infine con quali risultati.

- Come annunciato nella relazione dei 3 settembre 1998, la Commissione deve attuare il suo programma destinato ad elaborare indicatori sociali per la valutazione della politica nazionale. Le componenti di tali indicatori proverrebbero in particolare dalle statistiche sugli infortuni sul lavoro e sulle malattie professionali. A tale proposito, il Comitato ritiene che, al fine di seguire l'evoluzione dell'efficacia della legislazione esistente, sarebbe auspicabile continuare le attività di armonizzazione delle statistiche europee sugli incidenti sul lavoro e sulle malattie professionali avviate dalla Commissione. Il Comitato giudica altresì auspicabile un regolamento comunitario inteso a facilitare il trasferimento dei dati dagli Stati membri ai servizi della Comunità, e ritiene infine opportune statistiche distinte per uomini e donne.

- Il Comitato consultivo per la sicurezza, l'igiene e la tutela della salute sul luogo di lavoro si è recentemente occupato dei funzionamento dei servizi di prevenzione multidisciplinari e della realizzazione pratica dei controlli sulla salute. Si tratta di un esempio di ricerca che va ulteriormente sostenuta ed ampliata. Tale processo deve portare allo scambio di buone prassi, ad una migliore verifica dell'applicazione pratica e dei risultati della regolamentazione esistente ed a proposte di modifica intese a migliorare il grado di protezione sul luogo di lavoro.

- Le indagini della fondazione di Dublino relative alle condizioni di lavoro, alle diverse categorie di lavoratori nonché alle diverse forme di lavoro vogliono contribuire ad esaminare l'efficacia delle misure europee ed il grado di realizzazione dei loro obiettivi.

3.3. Applicazione alle PMI ed alle microimprese: non si tratta affatto di adottare criteri diversi a seconda delle dimensioni dell'azienda, bensì di tener conto della specificità delle PMI e delle loro maggiori esigenze d'informazione e di formazione, nonché della loro maggiore vulnerabilità di fronte a complicazioni amministrative. Ricordiamo a tale proposito che in base all'articolo 118 A le direttive dovevano evitare di imporre vincoli amministrativi, finanziari e giuridici di natura tale da ostacolare la creazione e lo sviluppo di piccole e medie imprese.

3.3.1. L'obiettivo da conseguire ed il livello di salute e di sicurezza prescritto devono essere uguali per tutti i lavoratori. Cambiano naturalmente, a seconda delle dimensioni dell'azienda, le modalità per raggiungere questo scopo, per esercitare un controllo ed in particolare per diffondere le informazioni e fornire assistenza ai lavoratori ed alle imprese.

3.3.2. Talune piccole e medie imprese sono critiche nei confronti di disposizioni giuridiche che non possono essere realisticamente applicate nel loro ambito. Si tratta per lo più di adempimenti amministrativi che appesantiscono inutilmente la legislazione e che la maggior parte delle imprese è quasi sempre nell'impossibilità di applicare.

Gli orientamenti più dettagliati dal punto di vista tecnico di cui al punto 3.2.3 possono costituire un utile strumento sia per le stesse piccole e medie imprese, sia per verificare l'applicazione delle nonne nelle imprese più piccole.

3.3.3. Le piccole e medie imprese e le microimprese trarranno tuttavia profitto da questo approccio solo se i testi:

- saranno semplici e di facile applicazione;

- conterranno soluzioni pratiche;

- saranno redatti attraverso la concertazione e, più in particolare, con la collaborazione delle organizzazioni delle PMI;

- saranno diffusi attraverso i canali, ossia gli organismi, di cui le piccole e medie imprese si servono normalmente;

- saranno articolati a seconda dell'attività: ad esempio officine meccaniche, produttori di mobili, ristoratori ecc.

3.3.4. Gli strumenti d'informazione e d'ispezione devono essere accompagnati da specifici programmi disostegno e da progetti pilota, e vanno integrati nei programmi di formazione professionale (Leonardo).

4. Il legame fra occupabilità e sicurezza/salute. Costo economico

4.1. Gli infortuni sul lavoro, le malattie professionali e gli altri rischi per la salute e la sicurezza presentano innanzitutto un grave problema umano e sociale per le vittime, ma anche un costo economico considerevole per la società e per l'impresa coinvolta.

L'Agenzia europea di Bilbao ha dedicato uno studio all'impatto economico della sicurezza e della salute sul lavoro negli Stati membri dell'Unione europea. Alcuni Stati ritengono che i costi delle malattie collegate al lavoro corrispondano ad una quota compresa fra il 2,6 ed il 3,8 % del loro PIL. Occorre tuttavia tener presente che i raffronti sono resi difficoltosi dalle differenze nei metodi di calcolo. Il Comitato sottolinea che è molto importante poter disporre di dati affidabili e comparabili, cosa che consentirà anche di individuare i regimi più efficaci.

4.2. Una politica efficace in materia di salute e sicurezza è giustificata non solo da evidenti ragioni umane, e dai costi economici degli infortuni e delle malattie, ma anche dal fatto che essa migliora l'occupabilità e la produttività del lavoratore andando così a beneficio dell'occupazione. Il Comitato ritiene dunque che la preoccupazione per la sicurezza e per la salute sul lavoro dovrebbe in futuro costituire l'oggetto di uno degli orientamenti per l'occupazione. Sarebbe opportuno che tale orientamento fosse sostenuto da esempi di buone prassi, sul modello dell'analisi comparativa che funge da sostegno agli orientamenti attuali. Sarebbe inoltre necessario valutare l'impatto delle politiche dell'occupazione sulla sicurezza e la salute sul luogo di lavoro. Considerando inoltre le condizioni di lavoro di uomini e donne, va ricordato che uno dei pilastri delle linee direttrici per l'occupazione è mirato a rafforzare l'inserimento delle donne nel mercato del lavoro. Tale preoccupazione viene d'altronde evidenziata nel parere del Comitato in merito alla "Proposta di orientamenti per le politiche dell'occupazione degli Stati membri nel 2000"(10).

4.3. Occorre mettere a punto delle azioni sia per i datori di lavoro che per i lavoratori.

4.4. Il datore di lavoro, che ha il potere di organizzare l'impresa, è anche responsabile dell'incidenza delle sue decisioni sulla sicurezza e sulla salute dei lavoratori. Per assumersi questa responsabilità, evidenziata nella direttiva quadro del 12 giugno 1989, il datore di lavoro deve essere in grado di scegliere le misure preventive più adatte alla sua azienda nonché il tipo di organizzazione che gli consentirà di garantire la protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori e nello stesso tempo di migliorare la competitività senza essere ostacolato da una regolamentazione inadeguata.

4.4.1. Le buone condizioni di lavoro sono un elemento essenziale per la produzione di beni e di servizi di qualità. Gli incidenti sul lavoro e gli altri rischi per la salute e la sicurezza rappresentano innanzitutto un problema umano e sociale ma anche un costo economico per l'impresa, in termini di assenteismo, contributi ai sistemi di sicurezza sociale, perdite di produzione, know-how ecc.

È dunque necessario mettere a punto azioni e strumenti per:

- convincere il datore di lavoro che le buone condizioni di sicurezza e la salute sono un fattore di competitività e di attrattiva, e che una buona politica in materia di sicurezza e di salute è un segnale di efficienza economica;

- sensibilizzare il datore di lavoro all'inserimento della politica di sicurezza in quanto uno degli elementi costitutivi di una politica globale;

- mettere in rilievo il ruolo chiave dell'organizzazione del lavoro nella promozione della sicurezza e della salute sul luogo di lavoro;

- sottolineare la notevole importanza dei servizi di prevenzione e di sorveglianza della salute dei lavoratori; a tale proposito il Comitato fa riferimento all'importante contributo della medicina del lavoro al miglioramento della protezione della salute e della sicurezza sul lavoro(11). Nell'esercizio delle loro funzioni, i servizi di prevenzione e di vigilanza della salute dovranno tener conto delle necessità di informazione e di formazione, variabili a seconda dei gruppi di popolazione al lavoro.

A tal fine è necessario:

- raccogliere e organizzare informazioni sulle buone prassi nelle imprese e mettere in evidenza i sistemi che garantiscono le migliori prestazioni. Alcuni studi hanno rivelato il valore

- dei sistemi di valutazione sistematica delle condizioni di sicurezza (accompagnati da incentivi che valorizzino i risultati positivi ottenuti dai reparti dell'impresa),

- dei sistemi di gestione della sicurezza e della salute inquadrati in una visione globale,

- nonché delle realizzazioni per adeguare il posto di lavoro alle esigenze dei lavoratori anziani o portatori di handicap;

- sviluppare e divulgare i criteri relativi alle buone prassi, i metodi di valutazione di una politica, nonché le misure del caso;

- rendere più evidenti i benefici di una buona politica e migliorare il calcolo dei costi e dei benefici; in tal modo è possibile fornire migliori indicazioni ai responsabili delle decisioni. Una ricerca più approfondita e la definizione di strumenti semplici e pratici per valutare obiettivamente i costi ed i benefici rappresentano una priorità per scegliere e decidere in maniera migliore e più consapevole.

4.4.2. I lavoratori e/o i loro rappresentanti vanno coinvolti in questo approccio in maniera sistematica:

- associandoli alla preparazione, attuazione, valutazione e modulazione della politica a livello comunitario attraverso i comitati di concertazione esistenti, in particolare il Comitato consultivo per la sicurezza, l'igiene e la tutela della salute sul luogo di lavoro;

- attraverso l'informazione, la consultazione e la partecipazione previste dalla direttiva quadro del 12 giugno 1989 e dalle direttive specifiche;

- inserendo gli aspetti relativi alla sicurezza nell'educazione, nell'istruzione e nella formazione. A tale proposito si concorda con il parere del Comitato consultivo per la sicurezza, l'igiene e la tutela della salute sul luogo di lavoro (doc. 070/2/97). Ricordiamo inoltre il parere del CES del 30 giugno 1993 sulla formazione in materia di sicurezza e salute per quanto riguarda i seguenti temi:

- il futuro cittadino (in corso di formazione scolastica)

- il futuro lavoratore

- il lavoratore che si inserisce nell'impresa

- la struttura gerarchica

- i rappresentanti dei lavoratori con funzioni specifiche per la protezione della salute e della sicurezza sul lavoro.

4.4.3. In questa importante azione di studio, di sensibilizzazione e di informazione perseguita dalla Commissione europea, a cui si chiede di continuare con le analisi comparative delle buone prassi, l'Agenzia di Bilbao può svolgere una funzione preparatoria in vista dello svolgimento di ricerche, della compilazione d'inventari e della messa a disposizione di buone prassi, di programmi di formazione ecc. Gli stessi Stati membri sono responsabili della divulgazione attraverso canali adeguati.

5. Come rispondere ai nuovi rischi

5.1. Il mondo del lavoro ha subito numerosi cambiamenti e l'organizzazione del lavoro si è diversificata. Regimi di lavoro diversi con orari diversi sono presenti contemporaneamente all'interno di una stessa impresa. L'informatizzazione ha modificato il contenuto dei compiti ed il modo di lavorare. Esistono differenze anche nel regime di lavoro: sono più frequenti il lavoro part-time, quello temporaneo e quello interinale. Si diffondono inoltre il telelavoro ed il lavoro "su chiamata" ("work on-call"). La composizione della forza lavoro si è modificata: da un lato è notevolmente aumentata l'occupazione femminile e dall'altro si constata un invecchiamento della forza lavoro. Una parte crescente dell'occupazione si colloca nel settore terziario, vista l'espansione dei servizi. Molte aziende si sono concentrate sulla loro attività principale ed hanno affidato a collaboratori esterni, soprattutto a PMI, una serie di attività. Fra le imprese, le PMI rappresentano una categoria in continua crescita. Nelle aziende sono stati introdotti metodi di gestione più decentrati. Tutti questi cambiamenti hanno avuto delle ripercussioni sul modo di lavorare e quindi sulle condizioni di sicurezza e di igiene sul luogo di lavoro.

5.1.1. In alcuni paesi si rileva un aumento inquietante del lavoro nero, che non rispetta le esigenze della sicurezza e della salute sul luogo di lavoro. Questa tendenza è stata oggetto della comunicazione della Commissione sul lavoro sommerso, che raccomanda una strategia di lotta contro questo fenomeno con cui il Comitato ha pienamente concordato nel parere del 27 gennaio 1999(12).

5.2. Sarebbe particolarmente riduttivo ricondurre i cambiamenti di cui al punto 5.1 a una nozione di rischio. Il contesto economico obbliga l'impresa a impegnarsi in un processo permanente di modernizzazione e di adattamento della gestione e dell'organizzazione del lavoro. A tale riguardo gli investimenti in nuove tecnologie sono spesso accompagnati dal miglioramento delle condizioni di lavoro. Quanto alle nuove forme di lavoro, esse possono rispondere a esigenze di flessibilità dei datori di lavoro come anche dei lavoratori.

5.3. Se questi cambiamenti non possono di per sé essere equiparati a dei rischi, è tuttavia incontestabile che essi abbiano comportato per i lavoratori nuovi rischi che non possono più essere assimilati agli infortuni sul lavoro e alle malattie professionali classiche. In effetti diventano più frequenti i disturbi psicosociali; le situazioni di stress si diffondono, anche fra il personale dirigente ed i quadri; alcuni lavoratori finiscono per essere esauriti, incapaci di affrontare le sfide.

5.3.1. I giovani, i lavoratori portatori di handicap(13), i lavoratori migranti, i non qualificati, più che altri gruppi di lavoratori, si trovano di fronte a situazioni di maggior vulnerabilità, e vengono a volte considerati gruppi a rischio sul mercato del lavoro.

5.4. Le misure classiche sono meno efficaci se applicate alle nuove situazioni ed alle nuove forme di lavoro. La questione che si pone è come proteggere efficacemente i lavoratori e quali soluzioni pratiche esistano per conseguire l'obiettivo. È fra l'altro necessario:

- raccogliere dati, rendere obiettiva la problematica, raffrontare gli indicatori;

- elaborare strumenti adeguati in funzione della categoria presa in considerazione, delle attività e delle forme di lavoro.

5.5. Il quadro normativo generale, con i relativi obiettivi, viene definito a livello europeo. Per quanto riguarda le modalità per conseguire i risultati auspicati con queste nuove forme di lavoro, con i mutamenti riguardanti la popolazione e con i nuovi rischi, vanno compiute costantemente ricerche, da verificare poi nella pratica.

In primo luogo gli aspetti tecnici della normativa in vigore vanno verificati e modulati in maniera costante, tenendo conto:

- dei nuovi prodotti e processi,

- dei nuovi insegnamenti riguardanti gli effetti dei prodotti e dei processi esistenti (ad esempio l'O.P.S. o sindrome psicorganica, e le fibre minerali), come pure

- dei nuovi insegnamenti riguardo a determinati problemi di salute come i dolori muscolari o alle ossa (R.S.I.),

in modo che gli obiettivi da conseguire vengano adeguati all'evoluzione della scienza e della tecnica, ad esempio per quanto riguarda i valori limite.

5.6. Oltre a ciò, occorre controllare se l'applicazione della normativa quadro relativa a queste nuove forme di lavoro presenti problemi e anche identificare le soluzioni e gli strumenti utilizzabili. Ciò riguarda in particolare i seguenti aspetti:

- i controlli riguardanti la salute;

- l'informazione e la formazione dei lavoratori;

- il seguito da riservare a eventuali rischi collegati a nuovi prodotti e processi.

5.6.1. A tale proposito va dedicata un'attenzione particolare al lavoro interinale, ai contratti temporanei di breve durata ed ai lavori eseguiti in subappalto. Si tratta in effetti di situazioni specifiche che rendono più difficile l'integrazione del lavoratore nell'ambiente di lavoro a causa dei seguenti fattori:

- la responsabilità ed il controllo concernenti le condizioni di lavoro sono ripartiti fra diversi datori di lavoro;

- i lavoratori cambiano più spesso luogo di lavoro e ogni volta è richiesto un rapido adattamento al nuovo ambiente.

Per raggiungere il necessario livello di protezione andranno prese misure adeguate, ed applicabili nella pratica, per quanto riguarda:

- lo scambio di informazioni fra i diversi datori di lavoro e lavoratori per quanto riguarda i rischi e le esigenze del lavoro;

- istruzioni specifiche molto chiare (da utilizzare ogni volta che ci si accinga a nuovi compiti);

- la formazione permanente;

- la sorveglianza medica e il monitoraggio in seguito all'esposizione da parte del lavoratore ad agenti o prodotti pericolosi,

- nonché la ricerca epidemiologica.

È opportuna un'informazione reciproca riguardo agli insegnamenti tratti dalle prassi esistenti, dalle esperienze ed indagini effettuate nei vari Stati membri, in modo che contribuiscano ad un approccio più efficace.

5.7. La frequenza con cui si cambia lavoro e l'assenteismo sono spesso segnali di condizioni di lavoro carenti, ma nella maggior parte dei casi non possono essere ricondotti esclusivamente alla situazione di lavoro. I collegamenti con le condizioni di lavoro sono tuttavia più forti in situazioni di disturbi psicosociali, di stress, di esaurimento: affrontare tali situazioni rientra in una buona gestione. Il ruolo e la responsabilità dell'impresa nei confronti di questi rischi non sono tuttavia così evidenti come nel caso dei rischi classici legati al luogo di lavoro. La situazione privata (famiglia e ripartizione dei ruoli al suo interno), la formazione di base, le possibilità di ricevere una formazione e le possibilità di occupazione possono influire su questi fenomeni. Gli sforzi richiesti alle imprese ed ai lavoratori devono essere accompagnati da misure in altri settori, in modo da evitare che quanto intrapreso dalle imprese sia vanificato dall'assenza di un approccio globale.

Ciò richiede misure da attuare sul lavoro, a casa, nelle scuole, e quindi un approccio globale da parte della Commissione (cfr. punto 2.3.2). Le misure isolate si rivelano meno efficaci.

5.8. Nei diversi Stati membri sono state intraprese molte iniziative per affrontare i nuovi rischi e le nuove forme di lavoro; in questo modo vengono sperimentati nuovi approcci in collaborazione con gli interlocutori sociali.

Per quanto riguarda l'impegno degli interlocutori sociali, si possono citare alcuni esempi(14).

- Paesi Bassi: l'"Agenda 2002" attraverso cui gli interlocutori sociali hanno fissato i temi principali di negoziazione per gli anni a venire, invita gli interlocutori sociali ad accordare un'attenzione prioritaria ai problemi di stress ed al miglioramento delle condizioni di lavoro. Numerose convenzioni collettive settoriali si sono ricollegate a questa preoccupazione; citiamo inoltre i numerosi accordi speciali ("convenants") che coinvolgono le autorità pubbliche, i datori di lavoro ed i lavoratori contro alcuni rischi specifici.

- Belgio: le parti sociali hanno concluso, il 30 marzo 1999, una convenzione collettiva interprofessionale relativa alla politica di prevenzione dello stress sul luogo di lavoro: il datore di lavoro consulta il Comitato per la sicurezza e l'igiene sulla politica che intende attuare. Ricordiamo inoltre la creazione, da parte degli interlocutori sociali settoriali, di "Prévention et Intérim" ("Prevenzione e lavoro interinale") con il compito di sensibilizzare e consigliare le imprese in materia di prevenzione.

- Danimarca: è stato concluso un accordo nazionale fra organizzazioni di lavoratori e di datori di lavoro riguardante la riduzione del lavoro monotono e ripetitivo.

- Svezia: le parti sociali hanno concluso un accordo relativo alla creazione di delegati territoriali per la prevenzione.

Quanto alle recenti iniziative intraprese da alcuni Stati membri, si rileva il programma lanciato dal governo portoghese per migliorare la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro: esso accorda in particolare incentivi ai datori di lavoro che in questo settore abbiano compiuto sforzi documentati aventi valore di buone prassi.

5.9. Sulla base di un inventario di queste azioni, delle buone prassi e dei risultati di iniziative efficaci, la Commissione, in collaborazione con gli interlocutori sociali, può effettuare una valutazione, eventualmente modulare la normativa, elaborare ulteriori strumenti, renderli noti ed inserirli nei programmi di sostegno esistenti nonché in quelli nuovi.

6. Conclusioni

- La promozione della sicurezza e della salute sul luogo di lavoro deve rappresentare una preoccupazione prioritaria per le autorità pubbliche, gli interlocutori sociali, i dirigenti d'impresa ed i lavoratori. Se si considera che il mondo del lavoro subisce profondi cambiamenti, tale mobilitazione si rivela ancor più prioritaria. L'approccio che può meglio contribuire alla realizzazione di questo importante obiettivo è quello di responsabilizzare maggiormente tutte le parti coinvolte, a livello comunitario, nazionale, settoriale, regionale e locale.

- Ferma restando la funzione legislativa, che resta importante e che continua ad essere giustificata per motivi sociali ed economici, la funzione non legislativa dell'Unione europea va maggiormente promossa e valorizzata attraverso azioni di informazione, di sensibilizzazione, di formazione e di analisi comparativa ("benchmarking").

- L'efficacia della legislazione verrà favorita da testi che siano basati su una migliore ripartizione dei ruoli fra il livello europeo e quello nazionale e che fissino obiettivi chiari a livello comunitario affidando l'attuazione agli organi nazionali, ferme restando alcune garanzie di controllo.

- Per assicurare un miglior collegamento fra, da un lato, l'occupabilità e, dall'altro, la sicurezza e l'igiene sul luogo di lavoro s'impongono azioni di sensibilizzazione e di formazione a favore dei datori di lavoro e dei lavoratori.

- L'applicazione della normativa nel caso di nuovi rischi richiede una valutazione costante dell'efficacia delle sue misure. L'adattamento della normativa deve essere basato su un'analisi delle buone prassi negli Stati membri. L'analisi comparativa ("benchmarking") deve mettere in evidenza gli esempi più istruttivi ed in particolare le prassi attuate dagli interlocutori sociali.

Bruxelles, 8 dicembre 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) PE 228.815/def.

(2) GU C 39 del 12.2.1996

(3) GU C 2149 del 13.9.1993.

(4) GU C 268 del 14.10.1991.

(5) GU C 307 del 19.11.1984.

(6) COM(1998) 511 def.

(7) COM(1999) 511 def. pag. 6.

(8) Parere CES del 30 giugno 1993 - GU C 249 del 13.9.1993.

(9) Parere CES del 30 giugno 1993 - GU C 249 del 13.9.1993.

(10) GU C 328 del 20.12.1999.

(11) GU C 307 del 19.11.1984.

(12) GU C 101 del 12.4.1999.

(13) Ci si riferisce a tale proposito alla raccolta di buone prassi in materia di occupazione dei portatori di handicap, pubblicata su iniziativa degli interlocutori sociali europei, dell'UNICE, della CES e del CEEP, coi sostegno della Commissione europea. Tale raccolta comprende in particolare esempi di reinserimento professionale.

(14) Cfr. anche gli esempi di buone prassi riportati nel sito dell'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro di Bilbao (http://www.eu-osha.es).