IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 228/47

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Relazione della Commissione — Relazione sulla politica di concorrenza (2007)

COM(2008) 368 def.

2009/C 228/07

La Commissione europea, in data 16 giugno 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

«Relazione della Commissione — Relazione sulla politica di concorrenza (2007)»

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il proprio parere in data 11 marzo 2009, sulla base del progetto predisposto dal relatore Paulo BARROS VALE.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 25 marzo 2009, nel corso della 452a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 98 voti favorevoli, 2 voti contrari e 3 astensioni.

1. Sintesi e conclusioni

1.1 Ogni anno il Comitato economico e sociale europeo valuta la relazione della Commissione sulla politica di concorrenza e coglie questa occasione per esprimere una serie di considerazioni e proposte, che in molti casi hanno richiamato l'attenzione delle autorità e favorito aggiustamenti, che riteniamo generalmente positivi, per quanto riguarda sia le priorità e gli strumenti a disposizione di questa politica, sia le risorse che vengono utilizzate, con un'efficacia crescente, peraltro come si rileva con compiacimento.

1.1.1 Occorre segnalare il ritardo con cui il presente parere viene elaborato rispetto all'anno preso in esame (il 2007), fatto che condiziona l'analisi non solo per il tempo trascorso, ma anche per le circostanze attuali assolutamente atipiche e che non possono essere ignorate.

1.2 Il CESE ritiene tuttavia che la politica di concorrenza debba occuparsi di nuovi settori, andando al di là dell'impostazione tradizionale, importante ma relativamente riduttiva, che essa ha coltivato. Già in passato il Comitato aveva avuto l'opportunità di proporre che la Commissione si impegnasse ad estendere la sua attività a nuovi settori di intervento, un'estensione che si rende ancor più necessaria nella complessa e difficile congiuntura attuale, a causa della situazione economica, ma soprattutto per gli insegnamenti che tutte le parti in causa devono inevitabilmente trarre dagli errori e specialmente dalle omissioni che hanno condotto alla situazione attuale.

1.3 I problemi legati a una regolamentazione/vigilanza carente (e in taluni casi persino lassista) in settori strategici, oltre a generare squilibri e rischi sistemici inaccettabili, si ripercuotono sulla sana concorrenza e hanno l'effetto di proteggere i trasgressori, con danni enormi per tutta la società. È necessario che la politica di concorrenza si interessi a tali questioni per evitare che in futuro si ripresentino gli enormi costi che la maggior parte delle imprese e dei cittadini si troveranno a sostenere a causa della «non concorrenza» determinata da alcuni operatori le cui ambizioni non sono state frenate dai sistemi carenti posti a tutela dei mercati, in particolare quelli finanziari, che condizionano tutti gli altri.

1.4 A un altro livello, come già il CESE ha sollecitato in passato, è necessario valutare il da farsi in vista di una maggiore articolazione (e la creazione di strumenti idonei) con le altre politiche dell'UE volte ad evitare la concorrenza sleale a livello interno (dovuta a differenze in termini di dimensioni, ubicazione geografica e inquadramento fiscale delle aziende). A livello esterno l'UE deve garantire che i paesi terzi non si avvantaggino artificialmente dalla violazione delle regole internazionali del commercio, delle convenzioni principali dell'OIL sui diritti del lavoro e sindacali - comprese quelle sul lavoro minorile e sulle condizioni di lavoro disumane -, oppure delle misure basilari di protezione ambientale. L'Unione europea dovrebbe anche applicare con convinzione le regole dell'OMC contro le sovvenzioni statali all'esportazione e contro le altre politiche pubbliche che determinano una distorsione della concorrenza e impediscono l'accesso ai mercati alle imprese dell'UE.

1.5 Rispetto alla relazione del 2006, la relazione in esame tiene conto di due nuovi strumenti della politica di concorrenza (ovvero, «misure statali» e «ruolo della politica di concorrenza nel quadro politico più ampio») e ciò rappresenta, in considerazione dell'obiettivo di rafforzare questa politica comunitaria fondamentale, uno degli aspetti più positivi del lavoro svolto.

1.6 Per quanto riguarda l'applicazione delle norme sul controllo degli aiuti di Stato, la relazione illustra l'intensa attività della Commissione, il che dimostra l'importanza assunta da questo tema nel 2007.

1.7 In relazione al «ruolo della politica di concorrenza nel quadro politico più ampio», il Comitato prende nota con soddisfazione delle preoccupazioni della Commissione al riguardo, ma ritiene che questo tema meriterebbe di essere sviluppato, nel senso di chiarire la forma o i mezzi per una maggiore integrazione della politica di concorrenza nel contesto della strategia di Lisbona. A livello dei mercati settoriali considerati, si dovrebbero fornire maggiori chiarimenti sulle misure da attuare, sugli strumenti da impiegare e sugli obiettivi da raggiungere.

1.8 In considerazione dell'importanza assunta dalla tematica della liberalizzazione dei mercati dell'energia, le informazioni in materia fornite nella relazione appaiono scarse. Analogamente al punto dedicato al settore dell'antitrust, in cui sono dettagliatamente indicate le pratiche cui si fa riferimento, anche per il terzo pacchetto di liberalizzazione occorrerebbe una trattazione più precisa degli obiettivi da raggiungere.

1.9 In relazione ai servizi finanziari, la relazione affronta l'argomento delle carte di pagamento affermando che in questo settore esiste una forte concentrazione che genera problemi sotto il profilo della concorrenza, senza tuttavia proporre misure per superare tali problemi. Non viene menzionato il tema della vigilanza bancaria e del controllo delle norme prudenziali da parte delle autorità competenti, un argomento che è tra i più importanti e situazione che genera un contesto non concorrenziale, con molteplici ripercussioni sui vari operatori di mercato. A questo riguardo il CESE esprime la sua grande preoccupazione, in particolare per quel che concerne la partecipazione statale negli istituti finanziari le cui modalità, nella maggior parte dei casi, sono state poco trasparenti.

1.10 Il CESE preferirebbe inoltre che la relazione presentata ogni anno dalla Commissione fosse non tanto un elenco di realizzazioni (e molte volte un elenco di progressi e successi), quanto un documento in cui accanto ai passi in avanti compiuti (di cui il Comitato si rallegra) fossero presentate con più chiarezza sia le difficoltà e gli ostacoli rilevati, sia delle proposte per superarli e spingersi verso nuove tappe della politica di concorrenza.

2. Contenuto della relazione 2007

2.1 In rapporto agli strumenti della politica di concorrenza, la relazione illustra, come fa abitualmente ogni anno, per ciascuno di essi la visione che ha guidato l'operato della Commissione nell'anno in esame. — Si è promossa una lotta più efficace contro le intese e le pratiche restrittive e gli abusi di posizione dominante, incentivando i partecipanti a segnalare tali fattispecie. In seguito all'invito formulato dal Parlamento europeo alla Commissione perché preparasse un Libro bianco contenente proposte dettagliate volte a garantire una maggiore efficacia delle domande di risarcimento del danno per violazione della normativa antitrust, la Commissione ha condotto numerose consultazioni con i governi nazionali, con magistrati e con rappresentanti dei vari settori interessati. — Si è data una particolare priorità anche al lavoro volto a individuare, indagare e sanzionare la formazione di cartelli, attività che si è tradotta in ammende a 41 imprese (lo stesso numero del 2006) per un ammontare totale di 3 334 milioni di euro (contro i 1 846 milioni di euro dell'anno precedente). — Nel settore degli aiuti di Stato la Commissione ha chiuso una procedura d'infrazione contro la Repubblica ceca, che aveva limitato il potere del garante nazionale della concorrenza di applicare le norme pertinenti nel settore delle telecomunicazioni elettroniche. Sulla base del regolamento in materia di concentrazioni, la Commissione ha anche adottato una decisione in cui si dichiara che l'autorità di regolamentazione spagnola per il settore dell'energia ha infranto detto regolamento. — Per quanto attiene al controllo delle concentrazioni, la Commissione ha adottato una comunicazione consolidata sui criteri di competenza giurisdizionale, nonché gli orientamenti relativi alla valutazione delle concentrazioni non orizzontali, avviando anche una consultazione pubblica in merito alle misure correttive in questo campo. — Anche il tema del controllo degli aiuti di Stato ha fatto parte delle preoccupazioni della Commissione, che ha adottato una nuova metodologia per la fissazione dei tassi di riferimento, ha avviato una consultazione in merito ad un progetto di regolamento generale di esenzione per categoria e ha iniziato la procedura per la revisione della sua comunicazione relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie. — In rapporto al ruolo della politica di concorrenza nel quadro politico più ampio, la Commissione ha riesaminato la strategia di Lisbona proponendo d'integrarvi meglio la politica di concorrenza, allo scopo di rafforzare la vigilanza del mercato a livello settoriale.

2.2 A livello settoriale, la relazione del 2007 abbraccia le azioni più rilevanti realizzate in rami importanti dell'economia, come quello riguardante: — l'energia, per il quale è stata presentata una proposta per un terzo pacchetto di liberalizzazione dei mercati dell'elettricità e del gas. Per quanto riguarda l'antitrust, si è rivolta una particolare attenzione ai casi di preclusione dai mercati e di collusione, — i servizi finanziari, per il quale sono state pubblicate le relazioni finali riguardanti le indagini settoriali sui mercati europei del settore bancario al dettaglio e dei servizi assicurativi alle imprese, — le comunicazioni elettroniche, il cui quadro normativo vigente contribuisce a determinare nel relativo mercato un livello sempre maggiore di concorrenza. Per questo settore è stata raccomandata una riduzione del numero di mercati suscettibili di una regolamentazione ex ante, è stato proposto un regolamento relativo al roaming e sono state adottate varie decisioni sul finanziamento pubblico per la banda larga, — le tecnologie dell'informazione, in cui si è dato seguito ai procedimenti contro Microsoft, AMD e Rambus, già avviati in precedenza, — i mezzi di comunicazione, in cui si è continuato sia a seguire attentamente la migrazione dalla trasmissione radiotelevisiva in tecnica analogica a quella in digitale, sia a dare la priorità ad interventi volti a garantire la disponibilità di contenuti di alta qualità a condizioni aperte e trasparenti, — il settore automobilistico, il cui regolamento di esenzione per categoria rafforza la concorrenza intra-marca, — i trasporti, per il quale la politica di concorrenza è intesa a garantire il funzionamento efficiente di mercati che sono stati liberalizzati in tempi recenti, — i servizi postali, per il quale si è negoziata la proposta della Commissione per la completa apertura alla concorrenza del mercato dei servizi postali dell'UE.

2.3 Sembrano rilevabili alcune incongruenze o una mancanza di chiarezza in talune aree di intervento, ad esempio in relazione alle comunicazioni elettroniche, visto che non si comprendono né la necessità né gli obiettivi del nuovo pacchetto normativo di cui al punto 48, che rischia di essere in contrasto con il punto 44, in cui si menziona il contributo dell'attuale pacchetto normativo agli sforzi per accrescere la concorrenza.

2.4 Anche in relazione alle tecnologie dell'informazione si rileva la mancata indicazione degli obiettivi da perseguire o delle misure da portare avanti. Si fa unicamente riferimento ai casi avviati in anni precedenti, senza menzionare la definizione di norme e politiche o quel che si intende realizzare in questo campo.

2.5 Sempre in questo ambito, occorre segnalare la nuova realtà rappresentata da Internet, ossia un palcoscenico in cui si svolge un'intensa attività imprenditoriale, la cui regolamentazione è ancora allo stato embrionale e costituisce attualmente una fonte potenzialmente inesauribile di «disfunzioni della concorrenza», non esistendo una vera protezione dei consumatori. È quindi urgente regolamentare le attività svolte in Internet.

2.6 In relazione al settore dei trasporti va notato il riferimento dettagliato, di cui il CESE si compiace, alle azioni intraprese per i vari tipi di trasporto: su strada, su rotaia (per merci e passeggeri), per mare e aereo.

2.7 Per quanto riguarda i servizi postali dell'UE, non è chiaro il processo di negoziazione della proposta della Commissione relativa alla loro completa apertura alla concorrenza.

2.8 La relazione si presenta chiara e dettagliata nella descrizione sia del funzionamento della rete europea della concorrenza, sia dell'operato delle autorità nazionali garanti della concorrenza. Va evidenziato il riferimento al rafforzamento della cooperazione fra i membri della suddetta rete. Sono da valutare positivamente anche gli sforzi compiuti dalla Commissione nell'anno considerato per il suo coinvolgimento nelle attività internazionali e nella cooperazione interistituzionale.

2.9 Nel quadro dell'allargamento, sono proseguiti gli sforzi per far conoscere ai paesi candidati le norme sulla concorrenza e si è iniziato a chiedere a tali paesi di presentare risultati credibili nel processo di adozione di tali norme.

3. Una nuova generazione di politiche di concorrenza e l'individuazione dei problemi che la congiuntura obbliga ad affrontare

3.1 Il CESE ritiene di dover cogliere questa occasione per scegliere un'impostazione diversa rispetto al passato per quel che concerne la tematica della politica di concorrenza, ossia non limitarsi a valutazioni e considerazioni sui temi che la Commissione ha scelto di trattare nella sua relazione finale ma spingersi oltre, proponendo altri ambiti che la futura generazione delle politiche di concorrenza dovrebbe abbracciare.

Perciò:

3.1.1 in primo luogo, nel mondo perturbato di oggi, tenendo conto dell'evoluzione e degli insegnamenti recenti legati all'accelerazione della globalizzazione economica, una nuova generazione di politiche della concorrenza non può prescindere dalla stretta articolazione con nuove impostazioni e priorità di una politica commerciale esterna comune europea.

3.1.1.1 Questa politica commerciale esterna comune europea deve garantire che i paesi terzi non beneficino artificialmente della liberalizzazione degli scambi commerciali per mezzo del mancato rispetto delle norme internazionali del commercio e delle convenzioni principali dell'OIL sui diritti sindacali - comprese quelle sul lavoro minorile e sulle condizioni di lavoro disumane -, oppure delle misure basilari di protezione ambientale e delle regole sulla libertà di stabilimento e di associazione tra imprese, mancato rispetto che può condurre a un dumping sociale o ambientale. L'Unione europea dovrebbe anche applicare con convinzione le regole dell'OMC contro le sovvenzioni statali all'esportazione e contro le altre politiche pubbliche che determinano una distorsione della concorrenza e impediscono l'accesso ai mercati alle imprese dell'UE, segnatamente, le politiche monetarie e di cambio volte unicamente a ridurre o a mantenere artificialmente bassi i prezzi dei prodotti e servizi esportati, ecc.

3.1.1.2 L'Europa dovrebbe continuare ad operare per realizzare un contesto di condizioni uniformi nel settore del commercio internazionale e per rafforzare il potere dell'OMC di prendere delle misure contro le sovvenzioni statali e contro il dumping sociale ed ambientale in violazione degli accordi internazionali. La società civile organizzata europea chiede anche che la politica commerciale e i diritti delle singole imprese e dei lavoratori derivanti dagli accordi internazionali nel quadro dell'OMC, dell'OIL, ecc., siano sempre fatti rispettare appieno dalla Commissione europea. Non si dovrebbe permettere che essi siano ignorati o si intervenga solo a metà in materia di diritti delle singole imprese e dei lavoratori per considerazioni generali di politica estera oppure a causa di interessi specifici di singole imprese o di singoli Stati membri. Non si tratta di imporre il nostro modello e le nostre norme ad altre nazioni o società, bensì di esigere una soglia minima di pratiche accettabili che non alterino artificialmente le condizioni di mercato.

3.1.1.3 Non è né ragionevole né giustificabile che l'Europa si preoccupi di imporre agli operatori economici interni il rispetto di norme volte a garantire equilibri concorrenziali e di mercato, mentre in generale dimentica le pratiche anticoncorrenziali che importa quotidianamente da altre aree geografiche. Soltanto una vera articolazione tra la politica di concorrenza e una giusta politica commerciale esterna comune, accompagnata da prese di posizione nette e coraggiose in sede OMC, potrà riequilibrare la situazione attuale.

3.1.2 In secondo luogo, è necessario che la politica di concorrenza inizi ad occuparsi di certi tipi di squilibri interni che sono essi stessi causa di distorsioni. Essa dovrà valutare le conseguenze derivanti dalla diversità di caratteristiche degli operatori di mercato e stabilire norme che tengano conto del fatto che le piccole e micro imprese sono per loro natura condizionate nella loro capacità di fare concorrenza alle grandi imprese, così come le aziende situate in zone periferiche sono svantaggiate rispetto alle aziende ubicate accanto ai grandi centri di consumo. Le politiche di coesione economica, sociale e territoriale dell'Europa dovranno pertanto essere strettamente articolate in futuro con la politica di concorrenza, che dovrà essere sempre più attenta alle varie realtà che influenzano i mercati.

3.2 La congiuntura in cui si inscrive la valutazione del lavoro della Commissione nel 2007 obbliga inoltre il CESE a sollevare numerose questioni concrete che, per la loro attualità ed enorme importanza, devono richiamare l'attenzione dei responsabili europei delle decisioni politiche, in quanto dimostrano la fragilità degli strumenti a disposizione per affrontare fenomeni con cui cittadini ed aziende sono alle prese.

3.2.1 Indipendentemente dalla bontà degli obiettivi di protezione dell'economia in generale, senza avvantaggiare alcune imprese e/o settori a scapito di altri, gli Stati potranno intervenire prestando aiuto a certi operatori economici (e indirettamente ai loro azionisti, dipendenti, creditori e fornitori), a spese di tutti gli altri, in scenari in cui a beneficiare degli aiuti sono i trasgressori e vengono pregiudicati quelli che rispettano le regole? Quali sono gli effetti della distorsione della concorrenza causati da una nuova ondata di disparità di trattamento tra gli operatori economici?

3.2.2 In effetti, nel ribadire la necessità e l'importanza dell'esistenza di una politica di concorrenza forte e coesa che deve guidare l'operato dell'Unione europea come se fosse un tutt'uno, il CESE comprende e concorda che, in circostanze eccezionali come quelle attuali, vengano introdotte misure straordinarie, forse fonti di distorsioni della concorrenza. Ciononostante, queste distorsioni consapevolmente autorizzate devono essere monitorate e sorvegliate con il massimo rigore dalla Commissione, nonché corrette non appena la situazione economica ritorni alla normalità.

3.2.3 Per evitare distorsioni della concorrenza in tutti i settori, la scelta da parte dei governi di incentivi fiscali e/o finanziari caratterizzati da un accesso trasparente e generalizzato (purché si rispettino criteri oggettivi) può rappresentare il metodo migliore per dare impulso all'economia senza provocare discriminazioni ingiustificate.

3.2.4 Quali sono stati gli interventi che le autorità garanti della concorrenza hanno attuato ai vari livelli del sistema per garantirne il funzionamento durante la recente crisi dei prezzi che ha interessato sia i combustibili a livello del consumatore che i generi alimentari di base (crisi in cui l'aumento del costo delle materie prime si è ripercosso immediatamente e direttamente sul prezzo finale, mentre così non è stato per la riduzione del costo delle materie prime, e in cui, però, tutti hanno avuto l'impressione che vi fosse uno stretto coordinamento tra i grandi operatori per fissare i prezzi)?

3.2.5 È quindi giunto il momento che la Commissione cominci ad impostare le azioni relative alla politica di concorrenza in modo meno ristretto e più ampio e, per questo motivo, il CESE la invita a una riflessione in proposito e la incoraggia a presentare un nuovo obiettivo verso cui tendere in quest'ambito così importante per la costruzione europea.