Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio relativa alle discariche di rifiuti»

(97/C 244/03)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la proposta della Commissione al Consiglio [COM(97) 105 def. - 97/0085 (SYN] ();

vista la decisione della Commissione del 10 marzo 1997 di consultare il Comitato economico e sociale in materia;

vista la propria decisione dell'11 giugno 1997, in base all'articolo 198 C, terzo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di emettere un parere e di incaricare la Commissione 5 di preparare i lavori in materia;

visto il progetto di parere (CdR 112/97 riv.) adottato dalla Commissione 5 il 6 maggio 1997 (relatore: Kramer Mikkelsen);

considerato il parere adottato dal Comitato delle regioni il 16 gennaio 1997 in merito alla Comunicazione della Commissione sul riesame della strategia per la gestione dei rifiuti (),

ha adottato, nel corso della 18a sessione plenaria svoltasi l'11 ed il 12 giugno 1997, (seduta dell'11 giugno), il presente parere.

Introduzione

1. A seguito della risoluzione del Consiglio del 7 maggio 1990, nella quale quest'ultimo invitava la Commissione a formulare delle proposte per regolamentare la collocazione a discarica dei rifiuti, il 22 luglio 1991 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva riguardante le discariche di rifiuti. Il 22 maggio 1996, dopo lunghe discussioni e numerosi emendamenti, il Parlamento europeo ha respinto la proposta di direttiva. È in tale contesto che la Commissione ha presentato la proposta di direttiva riveduta in oggetto.

2. La proposta di direttiva, che per tutta una serie di punti si rifà alla proposta precedente, oltre a formulare orientamenti circa le discariche già esistenti, ne definisce alcuni concernenti l'apertura, la gestione e la manutenzione delle discariche nuove. Contiene altresì una serie di disposizioni intese ad alzare il livello di tutela dell'ambiente, com'era stato sollecitato anche dal Parlamento.

Osservazioni sulla proposta di direttiva

3. Il Comitato ritiene che la nuova proposta di direttiva sulle discariche di rifiuti colmi una lacuna nella normativa comunitaria vigente in materia e accoglie pertanto con favore l'iniziativa della Commissione. Reputa che la nuova proposta riveduta prenda atto della necessità di occuparsi seriamente dei problemi creati dalla collocazione a discarica dei rifiuti in quanto essa comporta rischi notevoli sia per gli esseri umani sia per l'ambiente.

4. In materia di discariche gli enti territoriali esercitano in gran parte sia funzioni amministrative e di sorveglianza, sia funzioni attinenti alla gestione. Per questo motivo la proposta di direttiva in oggetto è di fondamentale importanza per gli enti territoriali.

5. Il Comitato ha notato con soddisfazione che l'articolo 130 S del Trattato è stato eletto a base giuridica della proposta di direttiva e ritiene che, in virtù della base giuridica scelta, le regole da definire debbano costituire prescrizioni concernenti i requisiti minimi, in modo da tener conto delle diverse situazioni presenti nelle varie regioni. Occorre allo stesso tempo istituire strumenti finanziari atti a garantire che tutte le regioni possano raggiungere il livello minimo comune.

6. Il Comitato concorda con il punto di vista della Commissione secondo il quale le discariche vanno gestite applicando un unico livello minimo di protezione dell'ambiente. Conviene inoltre sul fatto che ciò consentirà di ridurre la tendenza a trasportare i rifiuti su lunghe distanze.

7. Il Comitato si dichiara d'accordo sull'idea secondo la quale il corrispettivo da versare per l'utilizzo delle discariche va fissato in modo da coprire tutti i costi diretti e derivati connessi all'esercizio della discarica, ed in particolare anche i costi di chiusura e quelli relativi alla gestione successiva alla chiusura. Ritiene quindi opportuno richiedere la garanzia finanziaria necessaria sia per le discariche nuove che per quelle già operative. Il Comitato non ritiene tuttavia che le misure presentate nella proposta di direttiva consentiranno di raggiungere l'obiettivo fissato, ovvero condizioni di concorrenza uniformi. Fattori socioeconomici ma anche geologici faranno sì che nelle regioni della Comunità persista una disparità giustificata tra i prezzi della collocazione a discarica. A tale proposito è necessario tener conto sia del principio di sussidiarietà che del principio di autosufficienza, oltre ad introdurre mezzi di controllo atti a garantire, in virtù del principio di sussidiarietà, il conseguente rispetto di questi principi e la possibilità di controllare la quantità di rifiuti collocati a discarica.

8. Sul piano dell'esperienza, gli enti territoriali hanno spesso dovuto assumersi la responsabilità di discariche abbandonate, nonché i costi legati alla manutenzione e all'eventuale ripulitura di un sito in seguito ad una collocazione a discarica inaccettabile dal punto di vista ambientale. Secondo il Comitato è significativo che gli obblighi fissati in materia di garanzia finanziaria siano stabiliti in modo da applicarsi all'intero periodo in cui si rende necessaria la manutenzione. Reputa tuttavia essenziale evitare che la sistemazione e la gestione delle discariche comportino un periodo di manutenzione che si prolunghi per una generazione o per trent'anni. Nel contempo il Comitato insiste sulla necessità di risolvere parimenti i problemi creati dalle discariche chiuse in passato.

9. Il Comitato concorda sulla necessità di nuove disposizioni più severe per l'apertura, la gestione e la manutenzione delle discariche, allo scopo di consentire una migliore ed uniforme tutela dell'ambiente. Tuttavia la proposta di direttiva presenta alcuni punti poco chiari e luoghi comuni che non agevolano certo il raggiungimento dell'obiettivo in parola. Il Comitato ritiene che la proposta di direttiva dovrebbe contenere anche norme specifiche per la costruzione e la gestione di discariche e dare indicazioni sia sulle misure atte a ridurre gli inconvenienti e i rischi, sia sulle soglie di tolleranza per l'emissione di gas nocivi, sui livelli di rumore e sulle modifiche fisiche e chimiche dell'ambiente (ad esempio del suolo e delle acque). Inoltre, a parere del Comitato, dovrebbero essere delimitate anche le molte possibilità di deroga contenute nelle norme della direttiva e negli allegati. Secondo il Comitato, occorre però sottolineare che persino il miglior metodo di sistemazione e di incapsulamento non è eterno e che è pertanto necessario riconoscere l'importanza di fissare delle priorità per i metodi di smaltimento in modo da evitare quanto più possibile la collocazione a discarica. Allo stesso tempo, la situazione creatasi nel settore delle discariche dei rifiuti rende più indispensabile una strategia di stabilizzazione che una strategia d'incapsulamento.

10. Il Comitato ha constatato con soddisfazione che la Commissione intende intraprendere un'azione efficace per i gas di discarica, e si dichiara pertanto apertamente favorevole alle proposte riguardanti i gas delle discariche e la limitazione della collocazione a discarica dei rifiuti biodegradabili. Nel parere sul riesame della strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti il Comitato ha richiamato l'attenzione sul fatto che la fissazione di criteri di qualità per i rifiuti collocati a discarica costituirà una delle condizioni necessarie per ridurre la collocazione a discarica dei rifiuti.

11. Secondo il Comitato, in molti casi la raccolta e la combustione dei gas emessi dalle discariche possono costituire un metodo efficace per limitare gli scarichi gassosi prodotti dalle discariche contenenti rifiuti biodegradabili. Allo stesso tempo il Comitato ritiene che limitare tali discariche sia un modo più lungimirante ed appropriato per risolvere il problema. Una limitazione influirà in maniera immediata e quantificabile sui danni subiti dall'ambiente a seguito della collocazione a discarica.

12. Il Comitato giudica assai ambizioso l'obbligo relativo alla raccolta ed al trattamento dei gas nelle discariche esistenti, ritenendo che si possa rivelare particolarmente costoso. Prima di procedere ad un tale investimento è pertanto essenziale valutare gli effetti delle emissioni gassose sulle discariche interessate.

13. Il Comitato ha constatato che gli obblighi relativi alla riduzione della collocazione a discarica dei rifiuti biodegradabili si limitano ai rifiuti urbani (cfr. a questo proposito l'articolo 5 della proposta di direttiva). A suo avviso ciò è inaccettabile perché implica che i costi per la riduzione degli scarichi gassosi siano unilateralmente a carico dei cittadini e degli enti territoriali. Il Comitato intende pertanto proporre che gli obblighi di limitazione dei rifiuti biodegradabili siano estesi a tutti i rifiuti, indipendentemente dalla loro origine.

14. Il Comitato deve far notare che la proposta di direttiva in esame non dà indicazioni di sorta sulle modalità per effettuare la riduzione. Ritiene che una riduzione quantitativa dei rifiuti biodegradabili destinati alla discarica richieda una definizione precisa delle priorità nel quadro del regime globale in materia di rifiuti e in particolare una pianificazione coerente del settore, nonché una garanzia che gli enti territoriali dispongano di sufficienti mezzi di controllo.

15. Considerando che la collocazione a discarica dei rifiuti va vista come un'opzione di ultima istanza e che, di conseguenza, occorre limitarla il più possibile, il Comitato intende far notare che la gestione delle discariche secondo i principi dell'economia di mercato è incompatibile con queste considerazioni di natura socioeconomica. Bisogna inoltre tener presente che spesso le discariche non sono incoraggiate a limitare la quantità dei rifiuti che vi è destinata.

16. Il Comitato ritiene che, trasferendo gran parte delle competenze in materia di discariche agli enti territoriali, sia possibile rispettare la gerarchia dei rifiuti definita nel documento della Commissione. Si consentirebbe quindi a tali enti di tener conto delle discariche nella programmazione in materia di rifiuti, tenendo allo stesso tempo debitamente presenti le considerazioni socioeconomiche.

17. Il Comitato riconosce ed approva la definizione estensiva di pretrattamento utilizzata nella proposta di direttiva (cfr. a questo proposito l'articolo 6 della proposta). Il Comitato dà però atto che in taluni Stati membri in cui il trattamento preliminare è meno corrente può essere necessario prevedere provvedimenti finanziari di sostegno, almeno per il breve periodo, per evitare di accollare oneri rilevanti agli enti locali. Includendo nella definizione il concetto di cernita ed incoraggiando tale pratica, segnatamente in funzione dell'origine, è possibile, secondo il Comitato, far sì che le soluzioni scelte in materia di rifiuti siano conformi agli obiettivi fissati dalla strategia per i rifiuti in seguito al riesame del 1996. Si assicura inoltre una certa flessibilità nell'applicazione delle regole per il pretrattamento obbligatorio. Il Comitato non ritiene tuttavia opportuno estendere tali regole alle masse di rifiuti omogenei che non presentano possibilità di recupero.

18. Il Comitato ha rilevato che la Commissione intende introdurre il divieto di collocare a discarica i pneumatici di automobile (cfr. a tale proposito l'articolo 5 della proposta). Pur dichiarandosi d'accordo con l'oggetto della proposta, deve richiamare l'attenzione sul fatto che il compito di far rispettare tale divieto non dovrebbe incombere agli enti territoriali prima che siano stati messi a punto i necessari mezzi di controllo e gli impianti di trattamento. Tuttavia, secondo il Comitato, fintantoché non saranno disponibili impianti di trattamento adeguati si dovrà continuare a collocare a discarica i pneumatici di automobile. A tal fine è opportuno ricorrere ad un deposito particolare in maniera da garantire comunque il ricupero delle gomme destinate alla discarica nel periodo intermedio.

19. Il Comitato si dichiara d'accordo con la proposta concernente la fissazione dei costi di collocazione a discarica dei rifiuti, ed in particolare con l'idea che le tariffe esigibili per lo smaltimento dei rifiuti in discarica dovrebbero coprire i costi di chiusura nonché di manutenzione degli impianti. Concorda pertanto anche sull'idea secondo cui va assicurata la garanzia finanziaria necessaria per le operazioni di manutenzione della discarica.

20. Il Comitato può concordare sulla necessità del divieto dello smaltimento in comune dei rifiuti. A suo giudizio, infatti, le condizioni fisiche e chimiche di una discarica non sono sufficientemente prevedibili per escludere la possibilità che uno smaltimento comune comporti rischi notevoli per gli esseri umani e per la natura.

21. Il Comitato ha notato che d'ora innanzi verranno fissati dei vincoli per la distanza delle discariche dalle zone di ricreazione, dai bacini idrici e dalle aree agricole. Conviene sulla necessità di non autorizzare più l'apertura di discariche qualora provochino danni ecologici assai rilevanti e duraturi per i siti circostanti. Ritiene tuttavia inaccettabile stabilire rigorosamente una distanza limite tra le discariche e le zone di ricreazione, i bacini idrici e le aree agricole. In molti casi i vincoli proposti renderebbero impossibile un'idonea sistemazione del paesaggio ed un utilizzo adeguato delle discariche in seguito al loro colmatamento. Il Comitato intende far notare che sarebbe opportuno creare le discariche in modo tale che, dopo il colmatamento, possano integrarsi nel paesaggio circostante come elementi naturali facenti parte di tale ambiente e dotati di un valore proprio. Sarebbe inoltre opportuno adottare delle soluzioni tecniche per ovviare ad eventuali inconvenienti immediati eventualmente provocati dall'impiego dello spazio proposto durante il periodo operativo di una discarica.

22. Il Comitato ha constatato che la procedura proposta per l'ammissione dei rifiuti nella discarica è particolarmente esaustiva (cfr. a tale proposito l'articolo 11 della proposta) e conviene sull'importanza che i rifiuti collocati a discarica siano conformi alla categoria nella quale la discarica rientra al momento considerato. Ritenendo, tuttavia, che sia essenziale limitare il campo di applicazione della procedura di caratterizzazione, il Comitato intende far notare che la procedura proposta potrà comportare una significativa attività di analisi. Desidera pertanto proporre che, nel quadro degli imminenti lavori di normalizzazione, si definisca un certo numero di categorie di rifiuti in base alle quali classificare questi ultimi in funzione della loro origine e delle conoscenze circa la loro composizione e le loro proprietà.

23. Il Comitato può convenire sulla necessità che anche le discariche preesistenti rispettino gli obblighi intesi a limitare le ripercussioni ambientali delle discariche (cfr. a tale proposito l'articolo 14 della proposta di direttiva). Di conseguenza, si ridurrebbero anche le attuali differenze nei costi per la collocazione a discarica. Il Comitato intende tuttavia sottolineare che numerose discariche già operative dovranno sostenere spese elevate per conformarsi ad un livello di tutela ambientale comparabile a quello stabilito per le discariche nuove. Affinché questi costi non gravino in maniera eccessiva sugli enti territoriali, bisognerà mettere a punto strumenti finanziari atti a compensare tali spese.

24. Il Comitato ha constatato che i problemi dovuti alle critiche espresse dal Parlamento in merito alla precedente proposta di direttiva sono stati in gran parte risolti. Ritiene pertanto opportuno approvare la nuova proposta, e in particolare la limitazione delle possibili deroghe riguardanti il campo di applicazione della direttiva (cfr. a tale proposito l'articolo 3 della proposta di direttiva). Il Comitato rammenta che una limitazione delle possibilità di essere esonerati dall'applicazione delle disposizioni previste dalla direttiva è essenziale per conseguire un livello di protezione più uniforme. Fa nondimeno presente che a breve termine un certo numero di regioni periferiche incontrerà problemi non indifferenti per soddisfare alle esigenze della direttiva. Per queste regioni occorre prevedere condizioni di attuazione ragionevoli. È altresì necessario ribadire nuovamente la necessità di creare con urgenza strumenti finanziari per provvedere alle esigenze di tali regioni. Il Comitato intende tuttavia sottolineare che l'attuale ricupero di una serie di prodotti residuali inorganici, effettuato nel rispetto dell'ambiente e nella maniera più appropriata, non pregiudica l'ambiente circostante. Il Comitato ritiene che la proposta di direttiva in esame non debba precludere un ricupero ecologicamente sostenibile perché altrimenti i prodotti riutilizzabili finirebbero nelle discariche.

25. Il Comitato ha rilevato che una serie di elementi riguardanti la fissazione definitiva degli obblighi previsti dalla direttiva circa le discariche sono soggetti alla procedura di comitato di cui agli articoli 16 e 17 della proposta di direttiva. Considerando la grande importanza che la proposta riveste per gli enti territoriali, il Comitato ritiene che essi dovrebbero essere rappresentati in seno al suddetto comitato in modo che i lavori che vi si svolgono possano beneficiare dell'esperienza acquisita dagli stessi enti territoriali nella soluzione dei problemi concreti incontrati in questo settore.

Bruxelles, 11 giugno 1997.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Pasqual MARAGALL i MIRA

() GU C 156 del 24. 5. 1997, pag. 10.

() GU C 116 del 14. 4. 1997, pag. 74.