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CGMVIISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
J C0M(94) 92 def. 
Bruxelles, 23.03.1994 
TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELLA COMUNITÀ 
LOTTA ANTIFRODE 
STRATEGIA ANTIFRODE DELLA COMISSIONE 
PROGRAMMA DI LAVORO 1994 
TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELLA COMUNITÀ 
LOTTA ANTIFRODE 
STRATEGIA ANTIFRODE DELLA COMMISSIONE 
PROGRAMMA DI LAVORO 1994 
La tutela delle finanze pubbliche è fondamentale per la credibilità e l'efficacia di ogni 
politica. La necessità, che il Parlamento europeo rammenta regolarmente, di rafforzare 
la tutela degli interessi finanziari della Comunità, in particolare nel contesto delle nuove 
disposizioni del Trattato sull'Unione, è stata posta in speciale rilievo dal Consiglio 
europeo di Copenaghen del 21 e 22 giugno 1993, che ha chiesto alla Commissione di 
presentare proposte in tal senso al più tardi entro il marzo 1994. 
Con il compimento del mercato interno e l'entrata in vigore del Trattato sull'Unione 
europea l'Europa è cambiata. 
La cospicua entità del bilancio comunitario, oltre 70 miliardi di ECU per il 1994, ed i 
rischi per le finanze europee rendono necessari una nuova impostazione pluridisciplinare, 
l'ammodernamento e la razionalizzazione dei metodi e il rafforzamento dei mezzi umani 
e tecnici. 
La complessità della realtà (risorse proprie, spese...), che trascende i singoli settori, e 
le dimensioni transnazionali delle grandi frodi esigono una risposta comune al livello più 
adatto, al di là delle possibilità disponibili a livello nazionale. Lo sviluppo della 
delinquenza finanziaria tramite gruppi organizzati in relazioni praticamente d'affari, 
capaci di negoziare tra loro, obbliga a fare della lotta contro la delinquenza finanziaria 
una priorità della "nuova dimensione europea", ricorrendo a tutti gli strumenti esistenti, 
compresi quelli previsti nell'ambito della cooperazione figurante al Titolo VI del Trattato 
sull'Unione europea. 
Come la delinquenza organizzata, la lotta antifrode deve oltrepassare il mero territorio 
nazionale per intervenire con coerenza e coordinamento, adottando un'impostazione 
integrata a livello comunitario. 
Per limitare l'ampiezza del fenomeno, il che costituisce la posta in gioco della credibilità 
europea, si deve fare della lotta antifrode il terreno di predilezione per rafforzare 
l'associazione operativa (la cosiddetta "partnership") tra gli Stati membri e la 
Commissione, perché sia loro possibile, insieme, assicurare il rispetto del diritto 
comunitario e garantire la tutela delle finanze europee. Secondo la dichiarazione del 
Consiglio dei ministri dell'economia e delle finanze del 7 giugno 1993, al conseguimento 
di tali obiettivi non può applicarsi il principio della sussidiarietà. 
1. IL RAFFORZAMENTO DELL'ASSOCIAZIONE OPERATIVA 
Della lotta antifrode sono responsabili anzitutto gli Stati membri, che dispongono di 
mezzi e poteri d'azione essenziali. Nondimeno, è ormai ineluttabile tener conto 
dell'integrazione dei complessi territoriali della Comunità. Per ben dirigere l'azione 
futura, si devono quindi includere nel computo dei rischi tutti gli elementi di una simile 
situazione. 
Per raccogliere queste sfide non basta più la sola impostazione nazionale: si devono 
riunire tutti i mezzi per sviluppare la complementarità e le sinergie in ambito 
comunitario, con l'appoggio e l'aiuto della Commissione. 
La lotta antifrode richiede dunque una stretta e costruttiva associazione operativa tra gli 
Stati membri e la Commissione, basata sul disposto dell'articolo 209 A del Trattato CE, 
secondo il quale: 
"Gli Stati membri adottano, per combattere le frodi che ledono gli interessi finanziari 
della Comunità, le stesse misure che adottano per combattere le frodi che ledono i loro 
interessi finanziari. 
Fatte salve altre disposizioni del presente Trattato, gli Stati membri coordinano l'azione 
intesa a tutelare gli interessi finanziari della Comunità contro le frodi. A tal fine essi 
organizzano, con l'aiuto della Commissione, una stretta e regolare cooperazione tra i 
servizi competenti delle rispettive amministrazioni ". 
La Commissione formulerà le proposte necessarie per sviluppare quest'associazione 
operativa e per rafforzare la cooperazione. 
2. IL CONTESTO GIURIDICO 
Il contesto giuridico di tale associazione operativa è ben definito dal Trattato CE, al cui 
articolo 209 A si enunciano esplicitamente gli obblighi e le responsabilità della 
Commissione e degli Stati membri. A norma dell'articolo 5 del medesimo Trattato CE, 
inoltre, gli Stati membri sono tenuti ad ottemperare agli obblighi imposti loro dal 
Trattato stesso e dal diritto derivato, mentre la Commissione è tenuta a norma 
dell'articolo 205 a curare l'esecuzione del bilancio comunitario e a norma dell'articolo 
155 a vigilare sull'applicazione delle disposizioni del Trattato. 
Nel diritto derivato sono compresi inoltre vari regolamenti e direttive del Consiglio e 
della Commissione intesi a rafforzare la lotta antifrode e la cooperazione tra gli Stati 
membri e la Commissione. 
Infine, con l'adozione del Trattato sull'Unione si è introdotto un nuovo e importante 
elemento: le disposizioni relative alla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari 
interni (titolo VI) conferiscono alla lotta antifrode nuove possibilità d'azione, che 
integrano quelle già offerte dal Trattato CE. In particolare, l'articolo K.1.5 fornisce la 
base giuridica per le future iniziative della Commissione a tale riguardo, mentre a norma 
dell'articolo K.9 il Consiglio, deliberando all'unanimità, può decidere di rendere 
applicabile l'articolo 100 C CE. 
È necessario che gli Stati membri, il Consiglio e la Commissione si adoperino 
congiuntamente per avvalersi in modo ottimale di tale nuovo contesto. 
3. LA STRATEGIA ANTIFRODE DELLA COMMISSIONE 
Scopo della nuova strategia è definire un insieme coerente di orientamenti in base ai 
quali adottare provvedimenti più concreti. A tal fine sono essenziali l'associazione 
operativa tra gli Stati membri e la Commissione e il migliore sfruttamento possibile delle 
fonti d'informazioni. 
Considerata la grande diversità degli interessi finanziari in questione, ancor più 
necessario è definire per la strategia antifrode un contesto comune di salvaguardia nel 
quale si tenga conto che, per ottenere il successo a livello generale, è indispensabile uno 
stretto coordinamento associativo tra la Commissione e gli Stati membri nelle loro azioni. 
Tutela degli interessi finanziari della Comunità 
Legislazione 
comunitaria e 
bilancio , 
Valutazione Analisi e 
controlli' 
Recupero e 
azione legale 
\ N \ _ NJ 
Questo schema evidenzia i "punti cruciali" della tutela degli interessi finanziari della 
Comunità e, integrandovi l'elemento centrale della strategia antifrode, mostra 
l'interazione tra i diversi punti e livelli di attività. 
In questa problematica d'insieme non si deve dimenticare che, sebbene il massimo rilievo 
vada attribuito alla lotta effettiva, per la tutela delle pubbliche finanze conserva grande 
importanza l'azione preventiva: si tratta di un preliminare indispensabile per 
salvaguardare gli interessi finanziari della Comunità. 
Per potenziare la tutela delle finanze europee sono necessari provvedimenti concreti, 
basati sull'analisi critica degli elementi sopra indicati. 
Poiché le politiche comunitarie vengono eseguite per via normativa e finanziate con il 
bilancio generale, proprio in sede normativa si devono limitare le possibilità di frode e 
offrire una solida base che consenta controlli efficaci. 
Per essere efficaci, i controlli devono essere ben mirati, cosicché i servizi ispettivi 
incentrino i loro interventi nei settori a rischio elevato, da individuare mediante verifiche 
contabili e analisi dei rischi. 
Quando si scoprono casi di frode, ci si deve adoperare in ogni modo per recuperare gli 
importi che i responsabili abbiano ottenuto con la frode oppure non abbiano pagato 
mentre avrebbero dovuto farlo. Allo stesso modo, è essenziale che gli Stati membri 
avviino azioni giudiziarie e infliggano le opportune sanzioni dissuasive. 
Valutando minuziosamente i casi di frode trattati nei vari settori si potranno trarre lezioni 
dall'esperienza acquisita, così da migliorare la normativa e tutti gli altri aspetti della lotta 
antifrode. 
L'azione concreta svolta per assicurare il massimo grado possibile di tutela deve basarsi 
essenzialmente sull'impiego ottimale delle informazioni, per poter ben dirigere le singole 
azioni. A tale scopo, in stretta collaborazione con gli Stati membri la Commissione 
prenderà iniziative per ottimalizzare la raccolta e l'impiego delle "informazioni" e per 
procedere al raffronto tra queste, il che è indispensabile per migliorare i risultati. La 
Commissione svilupperà quindi gli strumenti per migliorare la collaborazione interna e 
per rafforzare l'associazione operativa con le autorità competenti degli Stati membri. 
Quest'impostazione globale, fondata sull'ammodernamento degli strumenti e dei metodi 
(informatica, "informazioni", analisi dei rischi ...) consentirà di mirare l'azione, così da 
neutralizzare le minacce rappresentate dagli sviluppi della grande delinquenza finanziaria, 
compresi i suoi collegamenti con la criminalità organizzata. 
4. LE GRANDI LINEE DELLA STRATEGIA ANTIFRODE 
La nuova strategia della Commissione s'impernia sui seguenti quattro elementi: 
rafforzamento della presenza sul campo e del supporto dell'attività concreta, 
incentrandosi sui settori a rischio; 
rafforzamento dell'associazione operativa tra la Commissione e gli Stati membri, 
sviluppo delle reti d'informazione e migliore impiego delle "informazioni"; 
potenziamento del contesto normativo comunitario nei diversi settori di attività; 
miglioramento della compatibilità tra le normative nazionali. 
4.1 RAFFORZAMENTO DELLA PRESENZA SUL CAMPO E DEL SUPPORTO 
DELL'ATTIVITÀ CONCRETA 
L'attività concreta deve riguardare tutti i settori finanziari della Comunità, in primo 
luogo quelli ritenuti più sensibili. Vanno rafforzati non soltanto il dispositivo normativo 
di base ma anche il dispositivo direttamente operativo. Occorre vigilare perché tali 
provvedimenti agevolino anche il recupero e/o il rimborso degli importi in questione. 
Per il 1994 le iniziative riguarderanno i seguenti settori prioritari: 
5 
a) L'attività concreta 
La Commissione si avvarrà di tutte le risorse umane di cui dispone per rafforzare 
l'attività concreta e per favorire l'azione degli Stati membri in tale settore. 
In particolare, nel caso di complesse frodi transnazionali che possano coinvolgere 
vari strumenti delle finanze comunitarie, la Commissione accorderà la priorità 
all'organizzazione e al coordinamento d'indagini e di ricerche mirate. 
b) I Fondi strutturali (e altre spese non FEAOG Garanzia) 
La Commissione indirizzerà le proprie azioni in linea prioritaria verso questi settori di 
finanziamento comunitario, prendendo iniziative per: 
accelerare l'adozione della base normativa prevista per la notifica da parte degli 
Stati membri dei casi di frode e d'irregolarità nel settore dei Fondi strutturali; 
assicurare che gli Stati membri comunichino le informazioni relative ai casi 
d'irregolarità commesse a danno dei Fondi strutturali, comprese le informazioni sui 
contenziosi amministrativi e giudiziari apertisi di conseguenza; 
assicurare che i nuovi strumenti del Fondo di coesione siano sostenuti da adeguati 
provvedimenti antifrode, ivi inclusa la notifica dei casi sospetti; 
di concerto con gli Stati membri, costituire presso la Commissione stessa strutture 
intese a coordinare le azioni antifrode, comprese le tecniche di analisi dei rischi in tutti 
i settori di spese per i quali non siano ancora previste azioni specifiche. 
e) Le procedure d'esportazione 
Per contenere le frodi, la Commissione prenderà provvedimenti con un quadruplice 
intento: 
sviluppare, in cooperazione con gli Stati membri, tecniche di analisi dei rischi per 
tutta la Comunità; 
migliorare e computerizzare il regime del transito doganale; 
precisare a quali condizioni si abbia diritto alle restituzioni a norma del 
regolamento n. 3665/87 * della Commissione; 
migliorare le procedure di controllo, rafforzando e mirando i propri controlli in 
loco negli Stati membri, soprattutto per quanto riguarda le attività transnazionali. 
1 Regolamento (CEE) n. 3665/87 della Commissione, del 27 novembre 1987, recante 
modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione per i 
prodotti agricoli: GU n. L 351 del 14.12.1987 
d) Le risorse proprie 
La Commissione prenderà provvedimenti specifici per preservare le risorse proprie 
tradizionali, mirando in particolare a : 
migliorare e computerizzare il regime del transito doganale, in parallelo con 
l'azione prevista per le procedure di esportazione; 
rafforzare i controlli mirati, con particolare riguardo per le operazioni 
transnazionali; 
potenziare le basi di dati in tale settore; 
introdurre negli accordi con i paesi terzi adeguate disposizioni per l'assistenza 
reciproca e la cooperazione amministrativa; 
procedere effettivamente all'azione ove risultino eluse le disposizioni intese ad 
accordare trattamento preferenziale alle importazioni provenienti dai paesi terzi. 
e) Il recupero di fondi comunitari 
La Commissione prenderà provvedimenti concreti per: 
seguire con attenzione i casi di frode, così da valutare la qualità delle azioni 
avviate ai fini del recupero di fondi comunitari. A tale scopo sarà necessario migliorare 
le comunicazioni da parte degli Stati membri e l'impiego della base di dati IRENE2 della 
Commissione; 
assicurare che si attribuisca la priorità all'adozione delle modifiche del 
regolamento n. 1552/89 del Consiglio3, per migliorare le procedure di controllo nel 
settore delle risorse proprie; 
precisare le responsabilità degli Stati membri e le loro relazioni con il debitore 
o con il beneficiario nelle procedure di recupero, soprattutto nei casi complessi che 
coinvolgano vari Stati membri e ove sia necessaria una stretta cooperazione; 
presentare proposte per assicurare che le normative nazionali comportanti 
limitazione dei tempi entro i quali è consentito avviare un'azione di recupero non 
ostacolino né complichino il recupero dei fondi comunitari; 
2 IRENE è la base di dati della Commissione riguardante i casi di frode o d'irregolarità 
segnalati dagli Stati membri in ottemperanza alle disposizioni di alcuni strumenti giuridici 
comunitari 
3GUn. L 155 del 7.6.1989 
in determinati settori delle spese (per esempio il FEAOG Garanzia), prevedere 
una procedura analoga a quella vigente per le risorse proprie a norma del regolamento 
n. 1552/89 del Consiglio, secondo il quale gli Stati membri devono tenere contabilità 
separata per gli importi constatati ma non ancora incassati, così da agevolare il recupero 
degli importi indebitamente versati in seguito a frodi o irregolarità. 
4.2 RAFFORZAMENTO DELL'ASSOCIAZIONE COOPERATIVA TRA LA 
COMMISSIONE E GLI STATI MEMBRI, IN PARTICOLARE PER 
POTENZIARE E MIGLIORARE L'IMPIEGO DELLE "INFORMAZIONI" 
Tale azione, il cui scopo è l'impiego ottimale delle risorse destinate alla lotta antifrode 
negli Stati membri e presso la Commissione, deve basarsi sulla ripartizione delle 
responsabilità e sulla comunicazione delle informazioni. I suoi fini precipui sono: 
rafforzare i nessi di cooperazione tra i servizi di lotta antifrode degli Stati membri 
e la Commissione, ivi compresa l'associazione operativa indispensabile per assicurare 
efficacia all'azione concreta; 
potenziare in particolare la raccolta e l'analisi delle "informazioni", mentre dal 
canto suo la Commissione assicurerà l'impostazione integrata della raccolta e dell 'analisi 
dei dati informativi per quanto riguarda tutto il complesso dei settori comunitari; 
migliorare i metodi di lotta contro le frodi internazionali complesse e contro la 
grande delinquenza finanziaria, compresi i suoi collegamenti con la criminalità 
organizzata; 
potenziare le iniziative riguardanti la formazione e gli scambi di dati e di 
competenze. 
Per il 1994 le iniziative riguarderanno i seguenti settori prioritari: 
a) La Commissione potenzierà i propri collegamenti con i servizi antifrode degli 
Stati membri: 
sviluppando un sistema integrato delle reti e delle basi di dati interne per quanto 
riguarda le informazioni pertinenti ai fini della lotta antifrode, di cui avvalersi come 
sostegno delle azioni concrete; 
avvalendosi in forma sistematica delle "informazioni" e sviluppando sistemi di 
allarme tempestivo sulle attività o sui traffici sospetti; 
presentando proposte intese a limitare il beneficio del diritto alle sovvenzioni o 
l'accesso a determinati regimi all'importazione, in base a criteri che prevedano 
l'esclusione di beneficiari non degni di fiducia. 
b) La Commissione adotterà provvedimenti concreti per potenziare le proprie fonti 
d'informazione: 
installando, a titolo sperimentale, un servizio telefonico che consenta ai cittadini 
europei di fornire informazioni sulle frodi sotto il sigillo della segretezza; 
prevedendo tutte le procedure opportune per favorire il servizio d'informazioni. 
e) In stretta collaborazione con gli Stati membri, la Commissione continuerà a 
migliorare ed a promuovere il ricorso alle tecniche di analisi dei rischi per tutti i settori. 
d) La Commissione attribuirà la priorità alla formazione, ai programmi di scambio 
e alle altre iniziative volte a potenziare la tutela degli interessi finanziari della Comunità. 
e) La Commissione fornirà agli Stati membri adeguata assistenza tecnica per 
rafforzare l'efficacia delle azioni nazionali. 
f) La Commissione si avvarrà del nuovo forum costituito con gli Stati membri 
nell'ambito del Comitato consultivo di coordinamento della lotta antifrode, quale sede 
privilegiata di consultazione ufficiale nella quale procedere periodicamente all'analisi 
delle esperienze acquisite. 
4.3 POTENZIAMENTO DEL CONTESTO NORMATIVO COMUNITARIO NEI 
VARI SETTORI DI ATTIVITÀ 
A tale riguardo, l'azione normativa deve imperniarsi su due elementi principali: 
chiarire e semplificare la normativa settoriale e prevedere sistematicamente, nei 
regolamenti, l'applicazione di sanzioni amministrative; 
potenziare le procedure di controllo ed i provvedimenti specifici antifrode. 
Per il 1994 le iniziative riguarderanno i seguenti settori prioritari: 
a) In base allo studio sulle sanzioni amministrative4, la Commissione presenterà 
proposte volte a rafforzare le disposizioni normative nel settore dei controlli e delle 
sanzioni a livello comunitario. Inoltre, la Commissione intende proporre un dispositivo 
che preveda una normativa generale sulle sanzioni amministrative a livello comunitario. 
b) Consapevole della necessità di combattere le frodi, la Commissione continuerà 
inoltre a prevedere sistematicamente sanzioni nelle disposizioni di applicazione basate sui 
regolamenti riguardanti le organizzazioni comuni di mercato. D'altra parte, in conformità 
dell'iniziativa suddetta, la Commissione esaminerà la possibilità di estendere il sistema 
delle sanzioni amministrative a tutti i settori del bilancio, in particolare ai settori delle 
politiche comunitarie attinenti ai Fondi strutturali. 
e) La Commissione esaminerà la possibilità di proporre uno strumento giuridico che 
consenta di estendere la cooperazione amministrativa alle autorità più specificamente 
competenti per la lotta contro la delinquenza finanziaria, così da migliorare il 
SEC(93) 1172 del 16.7.1993 
coordinamento a livello comunitario dell'insieme delle attività concrete a cui procedere 
prima di adire le vie legali. 
d) La Commissione accorderà la priorità assoluta all'adozione di modifiche del 
regolamento n. 1468/81 del Consiglio5, volte a potenziare le procedure di assistenza 
reciproca nei settori doganale e agricolo. 
4.4 MIGLIORAMENTO DELLA COMPATIBILITA TRA LE NORMATIVE 
NAZIONALI 
Esaminati i risultati dello studio comparativo delle disposizioni legislative, regolamentari 
e amministrative degli Stati membri attinenti alle frodi a danno del bilancio 
comunitario 6, la Commissione ritiene necessari provvedimenti urgenti per assicurare 
la coerenza delle azioni all'interno degli Stati membri e tra di essi. Al riguardo, 
occorre perseguire la necessaria convergenza dei sistemi giuridici degli Stati membri 
nei settori adeguati. Per attuare quest'impostazione comune ed i provvedimenti 
concreti che essa presuppone, la Commissione e gli Stati membri devono assicurare 
la migliore tutela possibile delle finanze comunitarie, avvalendosi al massimo, a titolo 
complementare, delle disposizioni del Trattato CE e delle disposizioni in materia di 
cooperazione figuranti al Titolo VI del Trattato sull'Unione. 
Per il 1994 le iniziative riguarderanno i seguenti settori prioritari: 
a) La Commissione presenterà proposte perché gli Stati membri considerino 
infrazioni di natura penale le frodi commesse a danno degli interessi finanziari della 
Comunità e prevedano un contesto giuridico adeguato per perseguirne i responsabili. 
b) Inoltre, la Commissione esaminerà la possibilità di formulare proposte in materia 
di extraterritorialità, di cooperazione giudiziaria e di cooperazione interstatale in 
generale, per poter combattere adeguatamente contro le frodi nei casi che risultino di 
competenza di più giurisdizioni. 
5 Regolamento (CEE) n. 1468/81 del Consiglio, del 19 maggio 1981, relativo alla mutua 
assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste 
e la Commissione per assicurare la corretta applicazione della regolamentazione doganale 
o agricola: GU n. L 144 del 2.6.1981 
6 SEC(93) 1172 del 16.7.1993 
10 
ISSN 0254-1505 
COM(94) 92 def. 
DOCUMENTI 
IT 09 
N. di catalogo : CB-CO-94-100-IT-C 
ISBN 92-77-66711-7 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
1^2985 Lussemburgo