Relazione speciale n. 8/2001 sulle restituzioni alla produzione della fecola di patate e degli amidi di cereali e sugli aiuti alla fecola di patate, corredata delle risposte della Commissione



Gazzetta ufficiale n. C 294 del 19/10/2001 pag. 0001 - 0019



Relazione speciale n. 8/2001 sulle restituzioni alla produzione della fecola di patate e degli amidi di cereali e sugli aiuti alla fecola di patate, corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE) (2001/C 294/01) INDICE >SPAZIO PER TABELLA> SINTESI I. La precedente indagine della Corte sulle restituzioni alla produzione(1) di amido e fecola ha riguardato il periodo 1986-1988. La Corte ha nuovamente esaminato il funzionamento di tale regime, come modificato a seguito della riforma della politica agricola comune (PAC) del 1992, estendendo l'ambito del proprio controllo alle specifiche misure di sostegno diretto alla produzione di fecola di patate. Nel 1999, l'UE ha prodotto 6,2 milioni di tonnellate di amido di cereali e 1,9 milioni di tonnellate di fecola di patate. Nel 2000, le spese totali relative all'amido ed alla fecola ammontavano a circa 900 milioni di euro, pari al 5,4 % delle spese comunitarie destinate ai seminativi. Se non si tiene conto degli aiuti per ettaro, le spese in oggetto ammontano nel 2000 a circa 400 milioni di euro, cioè a meno dell'1 % delle spese totali del FEAOG-Garanzia. II. Come evidenziato dalla Corte nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1988, tali sovvenzioni erano state introdotte poiché il regime di sostegno a favore del settore dei cereali aveva l'effetto di mantenere il prezzo comunitario dei cereali ad un livello più alto rispetto al prezzo mondiale. III. La Corte ha esaminato il sistema di pagamento delle restituzioni e degli aiuti diretti concessi nel periodo 1998-2000 in Germania, Francia e nei Paesi Bassi. Da tale esame è emerso che il livello dei controlli amministrativi è, in linea di massima, soddisfacente. Tuttavia, tali controlli rimangono di gran lunga preponderanti e non sono sufficientemente corroborati da controlli fisici, intesi soprattutto a garantire l'affidabilità delle contabilità di magazzino. Il livello dei controlli in loco effettuati nelle fecolerie dai controllori nazionali varia a seconda dello Stato membro, a causa della mancanza di chiarezza dei testi regolamentari e dell'assenza di indicazioni precise, da parte della Commissione, sulle verifiche da svolgere. IV. Le altre osservazioni della Corte riguardano fondamentalmente la flessibilità del metodo di calcolo delle restituzioni alla produzione, il fondamento e le difficoltà di attuazione del sistema di monitoraggio specificamente previsto per gli amidi modificati, i rischi di aggiramento della normativa insiti nel sistema di contingentamento della produzione di patate da fecola e la difficoltà di gestire i contingenti in modo consono alla realtà del mercato. V. La Commissione non dispone di un adeguato sistema d'informazione che le consenta di valutare se i principali obiettivi del regime siano stati raggiunti, soprattutto per quanto concerne la competitività delle industrie che utilizzano l'amido, il livello del reddito degli agricoltori che beneficiano degli aiuti diretti o la compensazione dello svantaggio strutturale proprio delle fecolerie di patate. IL MERCATO DELL'AMIDO E DELLA FECOLA 1. L'amido di cereali e la fecola di patate sono prodotti di prima trasformazione, tra loro sostituibili nella maggior parte delle utilizzazioni. L'amido di cereali si ottiene principalmente partendo dal granturco e dal frumento, ma anche dall'orzo, dalla segale e dal riso; la fecola deriva dalla patata e dalla manioca. Nel 1999, l'UE ha prodotto circa 8,1 milioni di tonnellate di amido e di fecola (cfr. la tabella 1). A livello mondiale, con una produzione annuale di circa 30 milioni di tonnellate, gli Stati Uniti sono il primo produttore di amido. La fecola di patate viene prodotta quasi esclusivamente nel nord Europa, soprattutto in Germania, nei Paesi Bassi, in Francia e in Danimarca. I principali sbocchi commerciali di questi prodotti sono rappresentati dall'industria alimentare, dall'industria chimica, dalle cartiere e dall'industria tessile (cfr. il grafico 1). Tabella 1 Amido e fecola - Produzione e vendite UE >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: Stime della Commissione europea (DG AGRI). Grafico 1 Vendite di fecola, amido e prodotti derivati sul mercato interno dell'UE nel 1998 >PIC FILE= "C_2001294IT.000401.TIF"> Fonte: Commissione, DG AGRI. 2. I dazi doganali, che incidono per circa il 50 % sul prezzo dei prodotti in questione, hanno lo scopo di proteggere il mercato comunitario, già largamente autosufficiente per quanto concerne l'offerta di amido. Conseguentemente, non viene effettuata alcuna importazione di amido nella Comunità; l'amido eccedentario esportato al di fuori della Comunità, dal canto suo, beneficia di restituzioni all'esportazione. Nel 1999, l'UE ha esportato circa 1,7 milioni di tonnellate di amido e di fecola come tali o sotto forma di prodotti derivati o industriali, ciò che equivale al 21 % della sua produzione. 3. Nel territorio UE esistono 75 stabilimenti produttivi, 23 dei quali sono fecolerie. Circa 10 milioni di tonnellate di cereali (il 5 % circa della produzione totale a livello europeo) vengono trasformate in amido. L'intera produzione di patate da fecola, coltivate da circa 18000 agricoltori, è trasformata in fecola. Per questi ultimi, tale produzione riveste spesso carattere complementare rispetto alla coltivazione di barbabietole da zucchero e di cereali. LA COMUNITÀ INTENDE GARANTIRE LA COMPETITIVITÀ DELL'AMIDO PRODOTTO IN EUROPA 4. Il regime di sostegno alla produzione di amido e di fecola ha lo scopo di garantire la competitività dell'industria non alimentare che utilizza l'amido a fronte dei produttori esterni, in grado di vendere nell'UE merci contenenti amido acquistato sul mercato mondiale a prezzi inferiori a quelli comunitari. In virtù del regolamento (CEE) n. 1766/92 del Consiglio, del 30 giugno 1992, relativo all'organizzazione comune dei mercati (OCM) nel settore dei cereali(2), può essere concessa ai produttori una restituzione per l'amido ottenuto da cereali, per la fecola di patate, nonché per taluni prodotti derivati allorché vengono utilizzati nella fabbricazione di determinati prodotti non alimentari non sottoposti a dazi doganali all'importazione o soggetti a dazi di ammontare non elevato. 5. Circa un terzo dei quantitativi di amido e fecola non alimentari prodotti nell'UE viene trasformato in amido o fecola modificati. A causa della rilevante quota di mercato e soprattutto della mancanza di protezione, gli amidi e le fecole modificati sono stati inseriti, sin dal 1986, nell'elenco dei prodotti che potevano beneficiare di restituzioni alla produzione. 6. Il regime delle restituzioni alla produzione è completato da misure specifiche relative alle patate da fecola destinate alle fecolerie, poiché in situazione di concorrenza diretta con i cereali utilizzati per la produzione di amido. Le misure specifiche in discorso prevedono che il settore industriale versi un prezzo minimo ai produttori di patate da fecola, che la Comunità versi un aiuto diretto ai medesimi produttori (fino al 2000, il 41 % del prezzo minimo(3), nonché la corresponsione alle fecolerie di patate di un premio, giustificato dagli inconvenienti di natura strutturale(4) di cui risentono tali stabilimenti rispetto a quelli utilizzati per la produzione di amido di cereali. Inoltre, esiste un sistema di contingenti inteso a tenere sotto controllo sia la produzione di fecola di patate che le spese a carico del bilancio. Le misure di sostegno si applicano solo ai quantitativi di patate prodotti nell'ambito di un contratto di coltivazione. SPESA A CARICO DEL BILANCIO 7. Nel periodo 1997-2000, le spese a carico del bilancio relative alle restituzioni alla produzione di amido e di fecola sono oscillate tra 49,6 e 169,2 milioni di euro all'anno. Il livello della spesa è direttamente influenzato dalle fluttuazioni del prezzo mondiale del granturco. Le spese annuali relative agli aiuti diretti alla fecola di patate sono pressoché stabili, ammontando mediamente a circa 200 milioni di euro. Nel 2000, le spese totali relative all'amido ed alla fecola, comprese le restituzioni all'esportazione e gli aiuti per ettaro destinati ai cereali utilizzati per la produzione di amido, sono ammontate a 898,5 milioni di euro, ciò che equivale al 5,4 % delle spese comunitarie destinate ai seminativi (cfr. la tabella 2). Se non si tiene conto degli aiuti per ettaro, le spese in oggetto ammontano nel 2000 a circa 400 milioni di euro, cioè a meno dell'1 % della spesa totale del FEAOG-Garanzia. Tabella 2 Evoluzione delle spese per la fecola e l'amido (1997-2000) >SPAZIO PER TABELLA> nd: dati non disponibili (la nomenclatura di bilancio non permette di distinguere le spese per la fecola e l'amido). Fonte: Documenti del FEAOG-Garanzia, spese prese in considerazione fino al 15 ottobre di ogni anno. IL CONTROLLO DELLA CORTE 8. La normativa in vigore al momento del controllo è stata adottata nell'ambito della riforma della politica agricola comune (PAC) del 1992. La precedente indagine della Corte sulle "restituzioni alla produzione e all'impiego di amido e fecola" ha riguardato il periodo 1986-1988(5). Lo specifico regime di sostegno alla fecola di patate non era mai stato oggetto di controllo da parte della Corte. 9. La Corte ha esaminato in che misura gli obiettivi del regime sono stati raggiunti. La Corte ha inoltre verificato la legittimità e la regolarità delle operazioni, basandosi su pagamenti eseguiti nel periodo 1998-2000 in Germania, Francia e nei Paesi Bassi, nonché il funzionamento dei sistemi di controllo in tali Stati membri. I tre Stati membri visitati beneficiano complessivamente del 70 % circa della spesa a carico del bilancio nel settore considerato. RESTITUZIONI ALLA PRODUZIONE La gestione della Commissione Il metodo di calcolo delle restituzioni permette una notevole flessibilità 10. Il tasso della restituzione alla produzione è fissato una volta al mese(6)dalla Commissione, previa consultazione del comitato di gestione per i cereali. L'ammontare della restituzione può essere modificato nel corso del mese in caso di modifica significativa del prezzo del granturco e/o del frumento, nella Comunità o sul mercato mondiale. Per tale ragione, l'importo della restituzione è stato modificato 17 volte nel 1998, 13 nel 1999 e 21 nel 2000. Poiché il granturco rappresenta il cereale di riferimento per la produzione di amido, la restituzione è calcolata principalmente sulla base della differenza tra il prezzo di mercato del granturco nella Comunità e quello sul mercato mondiale. Conformemente al disposto del regolamento (CEE) n. 1722/93, ai fini del calcolo della restituzione la Commissione ricorre ad un certo numero di parametri, da essa giudicati appropriati. Tali parametri sono stati oggetto di un documento di lavoro della Commissione, approvato dal comitato di gestione per i cereali nel novembre 1997 e modificato nel febbraio 1999. 11. L'esame della Corte ha avuto ad oggetto un campione di fascicoli relativi alla fissazione, da parte della Commissione, dell'importo della restituzione. La Commissione utilizza informazioni più o meno esaustive, a seconda dei periodi, in funzione della disponibilità di dati relativi al prezzo del granturco, ai costi di trasporto ed a spese di altra natura. In alcuni casi la Commissione adegua il metodo standard di calcolo definito nel suo documento di lavoro. La flessibilità del calcolo della restituzione è stata fortemente criticata dalle industrie che utilizzano l'amido o la fecola. Queste ultime lamentano la mancanza di trasparenza del metodo ed il fatto che l'ammontare della restituzione non possa essere stimato in anticipo; si ritengono inoltre penalizzate al momento dell'attuazione dei loro piani di produzione e commercializzazione(7). Le informazioni relative alla situazione del mercato mancano 12. Esistono scarse informazioni sull'evoluzione del prezzo dell'amido e della fecola, vista l'assenza, per questi prodotti, di una quotazione mondiale di riferimento propriamente detta. Ciò è riconducibile soprattutto alla diversità delle materie prime utilizzate nella fabbricazione di amido (ciascuna delle quali ha un proprio mercato) ed al fatto che i prezzi variano in maniera significativa a seconda del tipo di amido (nativo o modificato). Il grafico 2, tratto da uno studio pubblicato nel luglio 1999(8), descrive tuttavia l'evoluzione, nel periodo 1991-1997 della differenza per l'industria della carta(9), tra il prezzo dell'amido sul mercato americano (considerato come mercato di riferimento a livello mondiale) e un prezzo medio stimato dell'amido sul mercato europeo. Dal grafico emerge che, eccezion fatta per il periodo aprile 1993 - aprile 1995, le restituzioni alla produzione lasciavano sistematicamente sussistere una differenza di prezzo, più o meno rilevante, a sfavore dell'industria europea. Al suo massimo, registrato nel 1996, tale scarto (non oggetto di compensazione) ha raggiunto circa il 30 % del prezzo di acquisto dell'amido. Grafico 2 Prezzo della fecola e dell'amido per l'industria della carta in Europa e nel mondo e incidenza della restituzione alla produzione >PIC FILE= "C_2001294IT.000701.TIF"> Nota: La curva del prezzo europeo al netto della sovvenzione è stata aggiunta sulla base delle informazioni ricevute dalla Commissione. Fonte: Relazione congiunta della Commissione europea e della Confédération de l'industrie du papier (CEPI) pubblicata nel 1999: Studio sulla competitività dell'industria europea della pasta di legno, della carta e del cartone - 1998, pag. 15. 13. Nel 2000, la Commissione ha deciso di dare incarico ad un organismo indipendente di valutare la sua politica nel settore dell'amido. Al momento del controllo della Corte, tuttavia, i risultati di tale valutazione non erano disponibili. La gestione degli Stati membri Progressi in materia di controlli amministrativi svolti dalle autorità nazionali, ma lacune nell'ambito dei controlli in loco 14. Prima di procedere al pagamento della restituzione, l'autorità competente dello Stato membro accerta che l'amido o la fecola siano stati utilizzati per la fabbricazione di prodotti riconosciuti, conformemente alle indicazioni riportate nel titolo di restituzione. Le verifiche si effettuano normalmente mediante controlli amministrativi, corroborati, se necessario, da controlli fisici(10). Il pagamento della restituzione deve aver luogo, al più tardi, entro cinque mesi dal giorno in cui termina il controllo(11). 15. Nei fascicoli esaminati nei tre Stati membri visitati, la Corte non ha riscontrato alcuna inesattezza nel computo dettagliato dei pagamenti effettuati. Della precedente indagine della Corte le procedure in vigore sono state migliorate e assicurano ora controlli amministrativi di livello complessivamente soddisfacente. 16. Tuttavia, il controllo della Corte ha permesso di evidenziare le seguenti lacune: a) in Francia, i controlli espletati sono quasi esclusivamente di tipo amministrativo. Sebbene il tenore in estratto secco ed il tasso di purezza dell'amido di base costituiscano parametri importanti nell'ambito del calcolo dell'ammontare della restituzione, la procedura (disciplinata da disposizioni nazionali) di prelievo di campioni di amido di base da sottoporre ad analisi di laboratorio non viene applicata. Non esistono nemmeno analisi chimiche su campioni di prodotto finito, eccezion fatta per le analisi eseguite dal laboratorio delle dogane prima del rilascio del riconoscimento(12); b) nei tre Stati membri visitati, gli operatori forniscono, a sostegno delle domande di pagamento della restituzione, estratti delle rispettive contabilità di magazzino. I controlli in loco finalizzati al confronto tra i dati delle contabilità di magazzino e le scorte fisiche di amido di base o di prodotti finiti non sono sistematici; eppure, solo questi confronti sono in grado di garantire la coerenza e l'affidabilità della contabilità di magazzino. Nei Paesi Bassi, la Corte ha espresso delle riserve sulla qualità della contabilità di magazzino di una grande impresa beneficiaria, dal momento che in alcuni estratti di tale contabilità figuravano scorte negative all'inizio e/o alla fine del periodo di trasformazione; c) conformemente alle disposizioni regolamentari, il sistema in vigore nei Paesi Bassi autorizza il pagamento di anticipi sulle restituzioni, prima che l'organismo nazionale competente abbia effettuato i controlli previsti. Tuttavia, all'epoca della visita di controllo della Corte, le rettifiche da apportare alle distinte di pagamento a seguito dei controlli venivano contabilizzate con notevole ritardo (fino ad un anno). Il monitoraggio degli amidi modificati deve essere riconsiderato 17. Poiché gli amidi modificati presentano la particolarità di poter essere riconvertiti in amidi di base, l'articolo 10 del regolamento (CEE) n. 1722/93 prevede un controllo approfondito sulla loro fabbricazione e sul loro impiego, allo scopo di accertare che l'amido modificato che ha beneficiato della restituzione non sia riconvertito in prodotto di base e possa quindi beneficiare nuovamente della restituzione. 18. Nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1988, la Corte ha giudicato insufficiente il dispositivo di controllo sull'utilizzo finale degli amidi modificati, sia per il tipo di prova accettato dagli Stati membri che per la procedura di sorveglianza, basata sul documento doganale denominato "esemplare di controllo T5"(13). Il regolamento (CEE) n. 1722/93, entrato in vigore il 1° luglio 1993, ha instaurato un regime probatorio basato su dichiarazioni trimestrali fornite dai fabbricanti alle autorità competenti, mantenendo nel contempo l'obbligo di utilizzare l'esemplare di controllo T5 allorché il prodotto in questione è oggetto di uno scambio intracomunitario oppure è esportato in un paese terzo attraverso il territorio di un altro Stato membro. 19. Tuttavia, il controllo sull'utilizzo degli amidi modificati rimane poco affidabile. L'applicazione dell'articolo 10 del regolamento (CEE) n. 1722/93 da parte degli Stati membri non è uniforme. Sono state riscontrate, inoltre, le seguenti difficoltà di ordine pratico: a) il monitoraggio dei prodotti, sino alla rispettiva utilizzazione finale, può risultare assolutamente impossibile, dal momento che le merci sotto controllo vengono inviate ad un gran numero di utilizzatori finali, talvolta per il tramite di intermediari; b) in taluni Stati membri, gli operatori non rispettano le disposizioni relative all'utilizzo degli esemplari di controllo T5; c) le analisi di rischio variano in maniera considerevole, a seconda dei servizi incaricati dei controlli. 20. Il controllo della Corte ha permesso di riconsiderare taluni aspetti del contesto in cui si svolgono i controlli sugli amidi modificati. Al momento dell'entrata in vigore del regime, i tassi di restituzione, se paragonati al costo della riconversione dell'amido modificato in prodotto di base, erano decisamente elevati (cfr. il grafico 3). Ad avviso delle autorità nazionali, il rischio di riconversione in frode alle norme è, allo stato, ridotto. Gli importi delle restituzioni sono attualmente di gran lunga inferiori ai costi di riconversione. Nel 2000, la restituzione alla produzione ha raggiunto un massimo di 41,44 euro/tonnellata, mentre il costo di riconversione degli amidi modificati in prodotto di base (secondo calcoli effettuati da specialisti del settore su richiesta della Corte) poteva essere valutato, nel medesimo periodo, a 100 euro/tonnellata. Per giunta, le autorità nazionali sostengono che i controlli sono poco estesi dal momento che, in Europa, sono pochi gli stabilimenti che dispongono di attrezzature di riconversione adeguate. Grafico 3 Evoluzione del livello della restituzione alla produzione per la fecola e l'amido >PIC FILE= "C_2001294IT.000901.TIF"> Fonte: Commissione (DG AGRI). AIUTI DIRETTI ALLA FECOLA DI PATATE La gestione della Commissione La gestione dei contingenti non è coerente 21. A partire dalla riforma del 1992, i produttori di patate da fecola percepiscono, oltre al prezzo minimo, un aiuto diretto per tonnellata di fecola. Allo scopo di far fronte all'aumento della produzione e di evitare la deriva delle spese a carico del bilancio, nel 1994 il Consiglio ha istituito un regime di contingentamento, che prevede la concessione di contingenti agli Stati membri e di sottocontingenti alle fecolerie. 22. Le fecolerie possono gestire i rispettivi sottocontingenti in maniera flessibile, dal momento che hanno la facoltà di aumentare il sottocontingente dell'anno n prelevando fino al 5 % dal sottocontingente dell'anno n + 1. Tale flessibilità non può tuttavia compensare le potenziali variazioni della produzione che, in funzione delle condizioni climatiche, possono raggiungere il 20 %. 23. Il limite massimo (fissato nel 1994 per un'Unione europea con 12 Stati membri) di 1702000 tonnellate comprendeva una riserva di 110000 tonnellate per la Germania, che tale Stato membro era tenuto ad utilizzare a partire dalla campagna di commercializzazione 1996/97. In tale campagna, la produzione supplementare fu di 104554 tonnellate, equivalente ad un aumento della produzione del 17 % in Germania e del 6 % per l'UE a 12 Stati membri. Tale produzione supplementare destabilizzò il mercato europeo per più di due anni, finché i produttori decisero di diminuire l'offerta immessa sul mercato (cfr. il grafico 4). Secondo gli operatori del settore della produzione di fecola, i prezzi europei di tale prodotto sono ritornati "interessanti" solo a partire dal 2000. 24. Il contingente stabilito nel 1994 includeva inoltre 2000 tonnellate per la Spagna, sebbene tale Stato membro non disponesse di un'industria della fecola. Grafico 4 Evoluzione della produzione e del contingente di fecola di patate a livello dell'UE >PIC FILE= "C_2001294IT.001001.TIF"> Fonte: Commissione, DG AGRI. Tabella 3 Evoluzione dei contingenti di fecola ripartiti per Stato membro >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: Regolamento (CEE) n. 1868/94 e successive modifiche. 25. Nel 1997, in occasione della revisione triennale dei contingenti, non ne è stata decisa alcuna modifica. Nel quadro della riforma di cui all'Agenda 2000, i contingenti sono stati ridotti per le campagne di commercializzazione 2000/2001 e 2001/2002 (cfr. la tabella 3). Il sistema dei contingenti presenta un rischio intrinseco 26. Il regime dei contingenti, applicato alla produzione di fecola, comporta un notevole rischio intrinseco: il trasferimento, in frode alle disposizioni applicabili, della produzione eccedentaria di uno Stato membro verso un altro Stato membro, la cui produzione è - viceversa - inferiore al rispettivo contingente. Nel 1998, un'indagine dell'UCLAF ha evidenziato un illecito trasferimento di 20000 tonnellate di patate dai Paesi Bassi alla Germania. Gli aiuti indebitamente percepiti sono ammontati a 1,5 milioni di euro. La normativa prevede sanzioni pesantissime nei confronti delle fecolerie che accettano quantitativi di patate non coperti da contratti di coltivazione(14). I quantitativi di amido sono calcolati mediante una tabella di conversione ormai superata 27. La normativa comunitaria(15) fissa il prezzo minimo, il pagamento ai produttori ed il premio alle fecolerie per tonnellata di fecola ottenuta da patate consegnate dagli agricoltori. Tali elementi vengono adeguati in funzione del tenore in fecola determinato su un campione, in base ad un metodo descritto dal regolamento applicabile(16). Il grafico 5 mostra, per il periodo 1993/1994-1999/2000, gli importi pagati agli agricoltori ed alle fecolerie per tonnellata di patate consegnata, in funzione del loro tenore teorico in fecola(17) calcolato sulla base del regolamento. Il medesimo grafico evidenzia l'esistenza di un punto di inflessione, in corrispondenza di un tenore teorico pari al 19,7 %. Tale punto di inflessione si giustifica con il fatto che, secondo la normativa, una parte della fecola contenuta nelle patate non può essere estratta (cfr. il grafico 6). 28. La tabella di conversione(18) utilizzata per tutti i calcoli era già stata utilizzata dalle fecolerie europee prima dell'introduzione del prezzo minimo con la prima OCM nel settore dei cereali (1966). L'ultimo adeguamento della tabella di conversione, risalente alla campagna di produzione 1982/1983(19), ha ribadito il principio della sua fissazione sulla base del punto di inflessione. Da allora, le fecolerie hanno realizzato progressi tecnologici e le varietà di patate da fecola sono state migliorate. Poiché i quantitativi di fecola estratti sono superiori a quelli derivanti dall'applicazione della normativa, le fecolerie realizzano un "avanzo di produzione" che non viene imputato al rispettivo sottocontingente e per il quale non viene effettuato alcun pagamento. Negli Stati membri visitati, a seconda delle fecolerie, tale residuo si situa tra il 2 ed il 10 %(20). Grafico 5 Prezzo minimo e pagamento compensativo per i produttori di patate, premio alle fecolerie in vigore fino al 1999/2000 (prima della riforma di cui all'Agenda 2000) >PIC FILE= "C_2001294IT.001101.TIF"> Fonte: Regolamento (CE) n. 97/95 della Commissione, allegato II. Grafico 6 Percentuale di fecola non estraibile ai sensi dell'allegato II al regolamento (CE) n. 97/95 >PIC FILE= "C_2001294IT.001201.TIF"> Nota: Allorché il tenore teorico di fecola è compreso tra il 13 e il 19,7 %, si stima che circa il 6,5 % della fecola contenuta nelle patate venga perduto nel corso del processo di estrazione. Per valori maggiori al 19,7 %, la perdita cresce ulteriormente. Fonte: Regolamento (CE) n. 97/95 della Commissione, allegato II. L'incidenza degli aiuti diretti versati agli agricoltori non è mai stata oggetto di valutazione 29. La fissazione del prezzo minimo e dell'aiuto diretto a favore dei produttori di patate da fecola è totalmente legata al prezzo d'intervento e agli aiuti diretti per i cereali. La Commissione non dispone di alcuno studio o analisi che consenta di verificare che gli aiuti concessi ai produttori europei di patate contribuiscano a garantir loro un livello di vita equo. L'aiuto alle fecolerie di patate non è basato su informazioni di gestione sufficientemente affidabili 30. Secondo uno dei considerando del regolamento che istituisce l'aiuto in questione, quest'ultimo si giustifica tenendo conto dei "maggiori vantaggi di cui beneficia (...) l'industria dell'amido di granturco, grazie in particolar modo ai sottoprodotti ottenuti durante il processo di trasformazione del granturco in amido"(21). L'aiuto in discorso, introdotto nel 1978 a seguito della grave siccità del 1976, è stato da allora mantenuto. Il premio era inoltre giustificato dal carattere stagionale della produzione di fecola e da specifiche limitazioni di carattere ambientale. Fissato inizialmente a 10 ECU per tonnellata di fecola, è stato aumentato nel 1979 a 16,93 ECU(22) e nel 1982 a 18,68 ECU. Nel 1995, a seguito dell'adeguamento del "tasso verde", l'importo in questione è stato portato a 22,25 ECU. 31. Secondo i rappresentanti dell'industria della fecola, lo svantaggio strutturale delle fecolerie rispetto agli stabilimenti destinati alla produzione di amido sarebbe di gran lunga superiore a 22,25 euro per tonnellata di fecola prodotta. Nel 1996, l'Unione delle fecolerie di patate dell'Unione europea ha commissionato uno studio economico dall'Istituto economico di ricerca agricola dei Paesi Bassi. Secondo tale istituto, lo svantaggio strutturale delle fecolerie rispetto agli stabilimenti destinati alla produzione di amido di granturco era pari, nel 1995, a 81 euro per tonnellata di fecola. Tale studio è stato aggiornato nel 2001, e stima la differenza in discorso nel 2000(23) a 84 euro per tonnellata. La gestione degli Stati membri I controlli in loco effettuati dagli Stati membri presentano delle lacune 32. Lo Stato membro istituisce un sistema di controllo allo scopo di verificare, in loco, oltre alla effettività delle operazioni che danno diritto ai premi, il rispetto del sottocontingente stabilito per ogni fecoleria. I controlli vertono su tutte le operazioni effettuate durante il processo di fabbricazione, partendo da almeno il 10 % del quantitativo di patate consegnato alla fecoleria(24). I controllori hanno accesso a tutti i dati dell'impresa. 33. Gli Stati membri interpretano le disposizioni regolamentari in maniera non uniforme, a causa della formulazione poco chiara del testo e dell'assenza di istruzioni della Commissione che definiscano chiaramente i controlli da effettuare. Nei tre Stati membri visitati vengono espletati controlli dispendiosi, in termini di risorse umane, riguardanti ben più del 10 % delle consegne; tuttavia, la qualità di tali controlli varia sensibilmente. 34. Se è vero che vengono effettuati numerosi controlli per verificare l'esattezza dei pagamenti, in nessuno degli Stati membri visitati viene tuttavia effettuato un controllo fondamentale, di facile attuazione: l'analisi dell'evoluzione nel tempo dell'"avanzo di produzione". Tale avanzo (dal 2 al 10 %, a seconda delle fecolerie) rappresenta la differenza tra l'effettiva produzione di fecola e la produzione teorica, calcolata conformemente alla normativa comunitaria. Tale analisi è indispensabile per individuare eventuali consegne di patate non dichiarate da una fecoleria che ha esaurito il proprio sottocontingente. 35. Nei Paesi Bassi l'indipendenza dei controlli non è garantita, dal momento che questi sono effettuati da una fondazione finanziata dall'unica fecoleria del paese. La supervisione generale dell'AID (Ispettorato generale, dipendente dal ministero dell'agricoltura) non compensa tale deficienza. Il prezzo minimo non è sempre pienamente rispettato 36. I pagamenti diretti ai produttori ed alle fecolerie sono subordinati al pagamento, da parte delle fecolerie, di un prezzo minimo. Alcune delle prassi osservate negli Stati membri visitati arrecano pregiudizio al principio del rispetto del prezzo minimo garantito dalla normativa ai produttori di patate: a) in una fecoleria tedesca, viene applicato alle consegne effettuate dai fornitori non azionisti della società un diritto equivalente a circa il 4 % del prezzo minimo; b) nei Paesi Bassi, il pagamento del prezzo minimo viene sistematicamente differito, tramite un sistema di prestiti senza interessi che la maggior parte degli agricoltori concede alle fecolerie. I lavori della Commissione nell'ambito della liquidazione dei conti 37. Nel 1995 e nel 1996, nell'ambito dei lavori relativi alla liquidazione dei conti per il periodo 1993-1995, la Commissione ha effettuato missioni in diversi Stati membri. La Commissione non ha formulato alcuna riserva relativa all'organizzazione dei controlli nei Paesi Bassi (indipendenza dei controlli, cfr. il paragrafo 35), né osservazioni relative al calcolo del prezzo minimo (cfr. il paragrafo 36). CONCLUSIONI 38. Il controllo della Corte ha evidenziato alcune carenze o difficoltà di applicazione nei regimi comunitari di sostegno alle industrie utilizzatrici di amido e di fecola, nonché nell'ambito delle specifiche misure di sostegno al settore della fecola di patate. Se, da un lato, i beneficiari ritengono che il sistema di aiuti non consegua completamente i suoi obiettivi, soprattutto in materia di competitività, dall'altro non ne mettono in questione i componenti né il funzionamento. 39. Il livello delle restituzioni alla produzione versate alle industrie utilizzatrici è condizionato dai prezzi comunitari del granturco, più alti rispetto a quelli mondiali. La riforma di cui all'Agenda 2000 aveva lo scopo di allineare, nel medio periodo, i prezzi comunitari dei cereali a quelli mondiali. Se tale obiettivo venisse raggiunto, gli aiuti alle industrie utilizzatrici scomparirebbero automaticamente. RACCOMANDAZIONI 40. Per quanto riguarda il regime delle restituzioni alla produzione di amido e fecola, la Corte raccomanda alla Commissione: a) di considerare la possibilità di rendere il calcolo dei tassi di restituzione più chiaro e prevedibile (cfr. il paragrafo 11); inoltre, il dispositivo potrebbe essere semplificato; b) di sviluppare un metodo che le permetta di valutare se il funzionamento del regime raggiunga risultati soddisfacenti sul piano della competitività dell'industria comunitaria (cfr. il paragrafo 12); c) di chiedere agli Stati membri di porre rimedio alle lacune in materia di controllo evidenziate nel corso dell'indagine (cfr. il paragrafo 16); d) di effettuare, a causa dei problemi di applicazione evidenziati, una valutazione delle disposizioni regolamentari relative al controllo degli amidi modificati. La Commissione dovrebbe esaminare il dispositivo di controllo, allo scopo di migliorarne il funzionamento; dovrebbe inoltre elaborare un altro approccio, consistente nell'effettuazione di controlli contabili approfonditi sulle sole imprese tecnicamente in grado di operare la riconversione (cfr. i paragrafi 18-20). 41. Per quanto riguarda gli aiuti diretti alla produzione ed alla trasformazione della patata da fecola, la Commissione dovrebbe: a) considerare l'opportunità di rivedere il margine di flessibilità del 5 % di cui dispongono le fecolerie nella gestione dei rispettivi sottocontingenti, e vigilare affinché l'evoluzione dei contingenti sia compatibile con la capacità di assorbimento del mercato (cfr. i paragrafi 22-25); b) procedere ad una valutazione del metodo di calcolo del tenore in fecola di patate previsto dal regolamento, dal momento che tale calcolo ha un'influenza diretta sull'importo di tutti i pagamenti; tale valutazione dovrebbe prendere in considerazione il livello tecnico generale negli Stati membri, attuali e futuri (cfr. il paragrafo 28); è inoltre importante che la Commissione ottenga dalle fecolerie i dati relativi alla produzione effettiva di fecola che può beneficiare delle restituzioni; c) documentare ed analizzare gli effetti del regime degli aiuti diretti sul reddito degli agricoltori interessati (cfr. il paragrafo 29); d) raccogliere le informazioni necessarie alla misurazione dello svantaggio strutturale proprio delle fecolerie (cfr. il paragrafo 30); e) chiarire la formulazione di talune disposizioni regolamentari relative ai controlli negli Stati membri (cfr. i paragrafi 33 e 35) e raccomandare un monitoraggio, da parte degli Stati membri, dell'avanzo di produzione delle fecolerie (cfr. il paragrafo 34); f) chiedere agli Stati membri interessati di porre rimedio alle anomalie riscontrate dalla Corte per quanto concerne il rispetto del prezzo minimo che le fecolerie devono corrispondere agli agricoltori (cfr. il paragrafo 36). La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione dell'11 e 12 luglio 2001. Per la Corte dei conti Jan O. Karlsson Presidente (1) Nella normativa comunitaria relativa all'amido e alla fecola, l'espressione "restituzioni alla produzione" definisce gli aiuti versati all'industria per l'impiego di amido o di fecola nella fabbricazione di taluni prodotti. (2) GU L 181 dell'1.7.1992, pag. 21. (3) A seguito della riforma di cui all'Agenda 2000, tale percentuale è stata fissata al 51 % per la campagna 2000/2001 ed al 62 % a decorrere dalla campagna 2001/2002. (4) Lo svantaggio strutturale deriva da limitazioni di carattere ambientale e dal fatto che le patate si conservano con difficoltà. La materia prima viene consegnata alle fecolerie solo 6-8 volte all'anno, mentre gli stabilimenti destinati alla produzione di amido sono in grado di funzionare in maniera continuativa. (5) Relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1988 (GU C 312 del 12.12.1989, pag. 73). (6) Articolo 3 del regolamento (CEE) n. 1722/93 della Commissione, del 30 giugno 1993 (GU L 159 dell'1.7.1993, pag. 112). (7) Fonti: Association des amidonneries de céréales de l'Union européenne (AAC), Union des syndicats des industries des produits amylacés et de leurs dérivés (USIPA), Confederation of European paper industries (CEPI), Committee of the European Starch Potato Producers' Unions (CESPU), Union des féculeries européennes (UFE). (8) "Competitiveness Study of the european Pulp, Paper and Board Manufacturing Industry 1998" (Studio sulla competitività dell'industria europea della pasta di legno, della carta e del cartone - 1998), studio congiunto della Commissione europea (DG Industria) e della CEPI (Confederation of European Paper Industry), Bruxelles, 1999. (9) L'industria della carta consuma il 15 % circa della produzione europea di amido e di fecola. (10) Articolo 9, paragrafo 3, del regolamento (CEE) n. 1722/93. (11) Articolo 11, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1722/93. (12) In virtù dell'articolo 4 del regolamento (CEE) n. 1722/93, soltanto i fabbricanti riconosciuti dalle autorità competenti degli Stati membri possono chiedere una restituzione. (13) Documento di accompagnamento delle merci, utilizzato ai fini del controllo della loro utilizzazione e/o del loro arrivo alla destinazione finale [articoli 471 e segg. del regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione, del 2 luglio 1993, che fissa talune disposizioni d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario (GU L 253 dell'11.10.1993)]. (14) Articolo 13, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 97/95 (GU L 16 del 24.1.1995, pag. 3). Ai sensi di tale articolo, la sanzione può consistere, nei casi più gravi, nella soppressione totale dei premi alla fecoleria in causa per due campagne consecutive. (15) Regolamento (CE) n. 97/95 della Commissione del 17 gennaio 1995 (GU L 16 del 24.1.1995, pag. 3). (16) Regolamento (CE) n. 97/95, allegato II. (17) Nell'ambito della riforma di cui all'"Agenda 2000", il prezzo minimo è diminuito a due riprese. Tale diminuzione è stata compensata al 75 % da un aumento dell'importo pagato ai produttori di patate. (18) Tabella che fornisce il rapporto tra il peso sotto l'acqua di un campione di patate ed il tenore teorico in fecola del medesimo campione. (19) Regolamento (CEE) n. 2293/82 della Commissione del 19 agosto 1982(GU L 245 del 20.8.1982, pag. 47). (20) Occorre tuttavia notare che, all'inizio degli anni '90, le fecolerie situate nei nuovi Länder tedeschi registravano un disavanzo di produzione che poteva raggiungere il 15 %. (21) Terzo considerando del regolamento (CEE) n. 1127/78 del Consiglio del 22 maggio 1978 (GU L 142 del 30.5.1978, pag. 24). (22) Regolamento (CEE) n. 1555/79 del Consiglio del 24 luglio 1979(GU L 188 del 26.7.1979, pag. 12). (23) "The economic position of potato starch after Agenda 2000" (la posizione economica dell'amido di patate dopo l'Agenda 2000), Agricultural Economics Research Institute LEI-DLO (L'Aia, Paesi Bassi), 18.6.2001. (24) Articolo 13, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 97/95 (GU L 16 del 24.1.1995, pag. 3). Risposta della commissione SINTESI I. Dalle osservazioni formulate nella relazione, ed in particolare nelle conclusioni, la Commissione deduce che per la Corte dei conti l'applicazione del regime non presenta particolari difficoltà. La Corte ha messo in evidenza alcune carenze che tuttavia, se si escludono i problemi verificatisi in uno Stato membro, non sembrano particolarmente gravi. Certamente qualunque sistema è perfezionabile e la Commissione segnalerà all'attenzione degli Stati membri le conclusioni della Corte. II. Pur confermando che gli aiuti al settore dell'amido e della fecola sono collegati alla politica dei prezzi nel settore dei cereali, la Commissione sottolinea che è opportuno tener conto di un altro elemento specifico, ovvero le restituzioni alla produzione, destinate a garantire la competitività dei prodotti comunitari a base di amido rispetto a quelli importati incorporati in prodotti non alimentari e non protetti (per esempio cartoni o prodotti della chimica organica). III. Nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti, nel 1996 sono state effettuate alcune missioni di controllo relative agli esercizi finanziari 1994 e 1995. In base alla nuova procedura di liquidazione dei conti e alla valutazione dei rischi di tutte le spese finanziate dal FEAOG-sezione "garanzia" e alla luce dei risultati delle verifiche effettuate nel 1996, nel corso delle quali non sono state riscontrati problemi di particolare gravità, l'unità liquidazione dei conti non ha condotto ulteriori controlli. Date le risorse disponibili, tale unità, come illustrato nel suo programma di lavoro annuale, non può infatti procedere a controlli su tutti i regimi in vigore. Per questa stessa ragione l'unità si basa sulle lettere di settore della Corte che, dopo attenta analisi, sono inviate agli Stati membri, accompagnate da un riferimento all'articolo 8 del regolamento (CE) n. 1663/95. IV. Circa il rispetto del regime dei contingenti nella produzione di fecola di patate, la Commissione mira ad eliminare i rischi segnalati dalla Corte in relazione alla sorveglianza del mercato e alla gestione dei controlli, con particolare riferimento ai contratti di coltivazione. V. La Commissione esamina regolarmente la situazione del settore e consulta le amministrazioni competenti degli Stati membri e le organizzazioni professionali interessate. Inoltre, nel quadro della valutazione sistematica delle politiche agricole di settore, la DG AGRI ha previsto nel proprio programma per il 2000 l'avvio di uno studio sulla "valutazione della politica comunitaria dell'amido e dei prodotti derivati". I principali punti oggetto della valutazione sono: - l'efficacia e l'efficienza delle misure applicate nel settore dell'amido e dei prodotti derivati, fra cui la restituzione alla produzione e all'esportazione e le misure specifiche per il settore della fecola di patate, compreso il premio alle fecolerie ed i contingenti di produzione, - il reddito degli agricoltori e lo sviluppo delle regioni interessate. I risultati dello studio dovrebbero essere disponibili alla fine del 2001. Vari elementi attualmente in fase di elaborazione potrebbero rivelarsi utili per la preparazione della relazione che, secondo quanto previsto dal regolamento (CE) n. 1868/94 del Consiglio, la Commissione deve presentare a quest'ultimo entro il 31 ottobre 2001; la relazione dovrà riguardare l'assegnazione dei contingenti di fecola di patate nella Comunità ed essere eventualmente accompagnata da adeguate proposte. RESTITUZIONI ALLA PRODUZIONE La gestione della Commissione Il metodo di calcolo delle restituzioni permette una notevole flessibilità 11. Tutti gli elementi del calcolo delle restituzioni sono resi noti ogni settimana in sede di comitato di gestione. Il metodo prevede la possibilità di stabilire un tetto massimo dei prezzi interni in caso di aumenti significativi, per evitare che la tendenza al rialzo si accentui ulteriormente e contribuire a limitare le spese di bilancio. Occorre sottolineare che l'applicazione di tale metodo non è garantita in ogni caso e che, in condizioni eccezionali, la Commissione potrebbe applicare altre regole. La Commissione prende nota delle richieste delle industrie, ma ribadisce che per fissare l'importo delle restituzioni deve tener conto della realtà del mercato e dei vincoli di bilancio. Le informazioni relative alla situazione del mercato mancano 12. Circa le conclusioni da trarre dal grafico 2 si impongono alcune riserve: non esistono quotazioni rappresentative per l'amido, la fecola e i prodotti derivati, tuttavia la Commissione non ritiene che vi sia una sistematica differenza di prezzo a sfavore dell'industria europea. La restituzione, alla produzione o all'esportazione, è infatti destinata a compensare le differenze di costo della materia prima e non le differenze di costo del prodotto finito, cioè dell'amido o della fecola. La restituzione alla produzione copre la differenza fra il prezzo del granturco sul mercato comunitario (alla consegna) e il prezzo cif del granturco sul mercato mondiale (soprattutto Stati Uniti d'America): i prezzi praticati negli Stati Uniti sono quindi inferiori di un importo che corrisponde alle spese di trasporto e di spedizione dagli Stati Uniti all'Europa. La restituzione alla produzione è diretta a rendere competitivi i prodotti industriali fabbricati con amido proveniente da materie prime acquistate al prezzo comunitario rispetto ai prodotti importati fabbricati con materie prime acquistate al prezzo mondiale e non ad assicurare la parità di prezzi fra l'amido comunitario e quello mondiale. 13. Nel quadro della valutazione sistematica delle politiche agricole di settore, la DG AGRI ha previsto nel programma per il 2000 l'avvio di uno studio sulla "valutazione della politica comunitaria dell'amido e dei prodotti derivati". I principali punti oggetto della valutazione sono: - l'efficacia e l'efficienza delle misure applicate nel settore dell'amido e dei prodotti derivati, fra cui la restituzione alla produzione e all'esportazione e le misure specifiche per il settore della fecola di patate, compreso il premio alle fecolerie e i contingenti di produzione, - il reddito degli agricoltori e lo sviluppo delle regioni interessate. I risultati dello studio dovrebbero essere disponibili alla fine del 2001. Vari elementi attualmente in fase di elaborazione potrebbero rivelarsi utili per la preparazione della relazione che, secondo quanto previsto dal regolamento (CE) n. 1868/94 del Consiglio, la Commissione deve presentare a quest'ultimo entro il 31 ottobre 2001; la relazione dovrà riguardare l'assegnazione dei contingenti di fecola di patate nella Comunità ed essere eventualmente accompagnata da adeguate proposte. La gestione degli Stati membri Progressi in materia di controlli amministrativi svolti dalle autorità nazionali, ma lacune nell'ambito dei controlli in loco 16. Conformemente al disposto dell'articolo 9 del regolamento (CEE) n. 1722/93, gli Stati membri non hanno l'obbligo di procedere sistematicamente a controlli fisici. Come indicato dalla Corte al punto 14, il regolamento prevede lo svolgimento di controlli amministrativi, da confermare, se necessario, con controlli fisici. Spetta alle autorità di controllo dei singoli Stati membri stabilire in quali casi i controlli fisici siano considerati necessari. a) Ai sensi del regolamento, prima di procedere al pagamento l'autorità competente accerta che l'amido o la fecola siano stati utilizzati per la fabbricazione dei prodotti riconosciuti conformemente alle indicazioni riportate nel certificato di restituzione. Normalmente tale verifica si effettua mediante controlli amministrativi, ma, se necessario, occorre procedere a controlli fisici, comprese eventualmente analisi. b) La contabilità di magazzino della grande impresa situata nei Paesi Bassi a cui fa riferimento la Corte è soggetta a controlli sia nell'ambito delle restituzioni alla produzione di amido sia nel quadro del regolamento (CEE) n. 4045/89. La Commissione analizzerà le osservazioni della Corte e, se necessario, adotterà misure adeguate. c) Circa la situazione nei Paesi Bassi, alla Commissione risulta che lo Stato membro ha posto rimedio alla situazione dopo l'audit della Corte. Il monitoraggio degli amidi modificati deve essere riconsiderato 17-18. Sin dall'instaurazione, nel 1986, del regime di restituzioni alla produzione di amido, gli amidi modificati sono stati considerati come un prodotto altamente sensibile, a causa del rischio di frodi e di esportazioni fittizie in paesi terzi, nonché per la natura particolare dell'amido esterificato o eterificato, che si presta ad essere riconvertito in materia prima ammissibile al regime di sostegno, con il rischio, quindi, di trasformazioni a fini speculativi, dirette a consentire di beneficiare più volte della restituzione in relazione alla medesima quantità di amido. Per questo motivo dal 1987 è stato previsto un aumento della cauzione (105 % dell'importo della restituzione), che viene svincolata solo a condizione che sia presentata la prova del corretto utilizzo del prodotto (trasformazione/esportazione). Contemporaneamente per i prodotti oggetto di scambi intracomunitari è stato introdotto un sistema di controllo basato sui documenti doganali T5. Tali disposizioni sono state riprese dal regolamento (CEE) n. 1722/93, che ha peraltro sostituito i documenti T5 con un sistema di prova fondato su dichiarazioni trimestrali (cfr. il punto 18 della relazione della Corte), mantenendoli tuttavia per gli scambi intracomunitari e per l'esportazione in paesi terzi attraverso il territorio di uno Stato membro. Nel 1998 la disciplina degli amidi esterificati è stata ulteriormente riveduta, precisando le condizioni per lo svincolo della cauzione specifica (definizione dell'esigenza principale da rispettare e precisazione dei termini di trasformazione/esportazione). Il problema della riconversione dell'amido modificato in amido di base è stato messo in evidenza nella relazione del 30 giugno 1995 predisposta a seguito di una missione condotta dall'unità liquidazione dei conti in Francia. In quella occasione si è dimostrato che le procedure di controllo vigenti in tale paese non offrivano garanzie sufficienti ad evitare che gli aiuti venissero pagati due volte. Tuttavia, non essendovi prove che ciò si verificasse effettivamente, non sono state proposte correzioni finanziarie. 19. La Commissione, conscia della possibilità di abusi e irregolarità, ha regolarmente sottoposto l'applicazione dei provvedimenti specifici per gli amidi modificati a valutazioni e discussioni con gli Stati membri e con i rappresentanti del settore. Alcune delle norme sono state adeguate; ad esempio sono state introdotte dichiarazioni che impegnano il fabbricante a garantire l'uso corretto del prodotto, dichiarazioni che gli Stati membri sono tenuti a rispettare e controllare. 20. La Commissione riconosce che attualmente il rischio di un uso fraudolento degli amidi modificati è minore, a causa dell'importo inferiore della restituzione alla produzione, ma è comunque disposta ad effettuare una valutazione delle condizioni vigenti e, se del caso, delle disposizioni del regolamento (CEE) n. 1722/93. AIUTI DIRETTI ALLA FECOLA DI PATATE La gestione della Commissione La gestione dei contingenti non è coerente 22. Un regime di contingenti serve in primo luogo a limitare la produzione. In sede di Consiglio è stato tuttavia approvato un margine di flessibilità del 5 % rispetto al contingente assegnato, che dovrà però essere sottratto dal contingente assegnato nella campagna successiva. Una maggiore flessibilità del regime rischia di portare ad un aumento della produzione di fecola, specialmente nel primo anno di applicazione, con conseguente aumento delle spese di bilancio. 24. Nella riunione del Consiglio in cui è stato stabilito il regime per l'amido, la Spagna aveva dichiarato di avere una modesta produzione di fecola; il Consiglio ha pertanto attribuito un contingente di 2000 tonnellate, che in effetti non è prodotto nel quadro del regime. Il sistema dei contingenti presenta un rischio intrinseco 26. Il trasferimento fraudolento dei contingenti nel settore della fecola è stato oggetto di un'indagine dell'UCLAF-OLAF durante la campagna 1998/1999, in quanto dai controlli era emerso che patate prodotte nei Paesi Bassi erano vendute tramite intermediari in Germania, in contrasto con la normativa vigente. L'importo totale da recuperare, compresa l'applicazione delle sanzioni, è pari a 6,2 milioni di euro. L'esame della pratica è tuttora in corso. I quantitativi di amido sono calcolati mediante una tabella di conversione ormai superata 28. Il prezzo minimo, il pagamento ai produttori ed il premio alle fecolerie sono calcolati sulla base della tabella di conversione utilizzata per determinare il tenore in fecola delle patate. La tabella è stata elaborata nel 1975 e modificata nel 1982. È possibile che vi sia un divario rispetto alla produzione effettiva a causa del tenore in fecola delle patate o del grado di estrazione della fecola, soprattutto per effetto dei progressi tecnologici dei quali la tabella non tiene ancora conto, ma l'attuale sistema di premi alle fecolerie è stato aggiornato regolarmente con i dati a disposizione (prezzo minimo, indennità compensativa ecc....). Inoltre le quantità supplementari non fruiscono del sostegno previsto nell'ambito del regime per la fecola (non ricevono né un premio né un pagamento al produttore). Tali elementi sono oggetto della valutazione attualmente in corso (cfr. il punto 13). L'incidenza degli aiuti diretti versati agli agricoltori non è mai stata oggetto di valutazione 29. Gli Stati membri produttori di fecola considerano questo settore estremamente importante per le regioni produttrici; l'attuale regime dovrebbe garantire un reddito equo agli agricoltori; al riguardo una valutazione sarà fornita nel contesto dello studio attualmente in corso (cfr. il punto 13). L'aiuto alle fecolerie di patate non è basato su informazioni di gestione sufficientemente affidabili 30. Il premio alle fecolerie si applica alla produzione realizzata nel quadro del regime di contingenti. Il premio è stato istituito dall'articolo 5 del regolamento (CE) n. 1868/94 del Consiglio per tener conto dei vincoli strutturali specifici del settore della fecola, quali la ridotta stagione di produzione, la scarsità di sottoprodotti valorizzabili, il costo di smaltimento degli effluenti. In passato la Commissione ha già ammesso che è difficile quantificare esattamente il livello adeguato del premio e che le informazioni di cui dispone in materia sono eterogenee, a seconda delle regioni e della struttura delle imprese; tuttavia si deve riconoscere che il rapporto economico col settore dell'amido di cereali non ha subito cambiamenti fondamentali. I vari elementi ora citati saranno esaminati dalla Commissione nella valutazione attualmente in corso (cfr. il punto 13). 31. Va rilevato che il Consiglio ha fissato l'importo del premio a 22,25 euro per tonnellata di fecola. La Commissione non si pronuncia sulla validità dello studio citato. L'importo del premio è anch'esso oggetto della valutazione in corso (cfr. punto 13). La gestione degli Stati membri I controlli in loco effettuati dagli Stati membri presentano delle lacune 33. L'articolo 13 del regolamento (CE) n. 97/95 della Commissione indica chiaramente sia la percentuale di prodotto da controllare sia lo scopo generale della verifica. Ancora una volta, spetta alle autorità nazionali stabilire le modalità di controllo. Non si esclude la possibilità di differenze, che tuttavia non è stato possibile valutare in quanto dal 1996 il regime non è più stato sottoposto al vaglio dell'unità liquidazione dei conti. 34. La Commissione condivide l'opinione della Corte secondo cui occorre valutare l'effettiva produzione per individuare eventuali consegne in eccedenza rispetto al sottocontigente attribuito alla fecoleria. La questione è attualmente oggetto di discussione in seno ai servizi della Commissione. Il prezzo minimo non è sempre pienamente rispettato 36-37. a) L'applicazione di un prezzo minimo che le facolerie sono tenute a pagare ai produttori di patate da fecola è considerata una forma di controllo di fondamentale importanza. La riduzione del prezzo minimo per effetto dell'applicazione di un diritto di consegna pari al 4 %, riscontrata in Germania, potrebbe risultare inammissibile; la Commissione approfondirà tale questione. b) La Commissione esaminerà la conformità di tale prassi. I lavori della Commissione nell'ambito della liquidazione dei conti 37. Per i Paesi Bassi, l'unità liquidazione dei conti ha affrontato la questione in occasione della sua relazione di controllo del 1996, giungendo alla conclusione che la situazione all'epoca era accettabile. CONCLUSIONI 38. Dalle osservazioni formulate nella relazione, in particolare nelle conclusioni, la Commissione deduce che per la Corte dei conti l'applicazione del regime non presenta particolari difficoltà. La Corte ha messo in evidenza alcune carenze che tuttavia, se si escludono i problemi verificatisi in Germania, non sembrano particolarmente gravi. Certamente qualunque sistema è perfezionabile e la Commissione segnalerà all'attenzione degli Stati membri le conclusioni della Corte. RACCOMANDAZIONI 40. a) Qualora ciò risulti opportuno, la Commissione valuterà le possibilità di semplificare il regime. b) La Commissione continuerà ad esaminare il metodo di calcolo delle restituzioni in assenza di quotazioni rappresentative per l'amido, la fecola e i prodotti derivati. Tale elemento è oggetto della valutazione di cui al punto 13. c) La Commissione rinvia alle osservazioni di cui al punto 16, ma segnalerà agli Stati membri le preoccupazioni espresse dalla Corte. d) La Commissione riconosce che il rischio di un uso fraudolento degli amidi modificati è attualmente minore, essendo inferiore l'importo della restituzione alla produzione, ma è comunque disposta a esaminare le condizioni vigenti. 41. a) Il margine di flessibilità del 5 % è stato introdotto dal Consiglio dopo lunghi dibattiti. Per il momento la Commissione non ha intenzione di proporne l'aumento, considerando i rischi di incremento della produzione e per ragioni di bilancio. b) Questo punto sarà esaminato nel contesto dello studio in corso valutando l'impatto potenziale (cfr. il punto 13), ed è all'esame dei servizi della Commissione. c) La Commissione vigila per garantire agli agricoltori un reddito equo. La valutazione in corso dovrebbe fornire elementi in proposito (cfr. il punto 13). d) La Commissione sta cercando di raccogliere informazioni sullo svantaggio strutturale delle fecolerie rispetto alle fabbriche di amido. Il premio alle fecolerie è oggetto della valutazione attualmente in corso (cfr. il punto 13). e) Spetta alle autorità nazionali stabilire il metodo di controllo, anche se il quadro di riferimento è costituito dal regolamento (CE) n. 97/95 (cfr. il punto 33). La Commissione concorda con la Corte sulla necessità di valutare l'effettiva produzione per individuare eventuali consegne in eccedenza rispetto al sottocontigente attribuito alla fecoleria. Tale questione è attualmente oggetto di discussione in seno ai servizi della Commissione. f) La riduzione del prezzo minimo del 4 % per effetto dell'applicazione di un diritto di consegna deve essere ulteriormente approfondita.