Il vaglio di adeguatezza si è basato su due distinti studi di valutazione cui hanno contribuito i portatori di interesse in forma di consultazione pubblica aperta per l'Ecolabel UE e di consultazione mirata dei portatori di interesse per EMAS. La consultazione dei portatori di interessi si è rivelata particolarmente importante in quanto la completezza di tale esercizio era in una certa misura limitata dalla natura volontaria dei regimi e dalla mancanza di dati per quantificarne l'impatto. L'assenza di un metodo concordato per quantificare e parametrare l'efficienza ambientale di organizzazioni e prodotti implica inoltre che non è possibile confrontare sistematicamente i prodotti e le organizzazioni che partecipano ai regimi da quelli che ne sono esclusi. Inoltre, i regolamenti non definiscono chiari obiettivi per l'utilizzo dei regimi e, pertanto, non è possibile valutare a livello quantitativo se i regimi abbiano o no soddisfatto le attese.

Nel 2013 la Commissione si è impegnata a effettuare un vaglio di adeguatezza rei regolamenti sull'Ecolabel UE ed EMAS. In linea con gli orientamenti della Commissione per "Legiferare meglio", il vaglio di adeguatezza ha preso in esame i due regimi in relazione alla loro pertinenza, efficacia, efficienza, coerenza e valore aggiunto dell'UE, oltre ad analizzare con attenzione in che misura i regolamenti siano efficaci per conseguire i benefici previsti per i cittadini, le imprese e la società.

Oltre a garantire obiettivi in campo ambientale, EMAS e Ecolabel UE possono favorire il conseguimento di obiettivi in campo economico. Ad esempio, le imprese, comprese le PMI che partecipano a EMAS, possono migliorare la loro efficienza finanziaria e competitività migliorando l'utilizzo delle risorse. Un'attuazione adeguata e un uso diffuso di ECAS e l'Ecolabel UE possono stimolare l'innovazione e determinare un reale cambiamento del mercato.

EMAS e l'Ecolabel UE sono parte integrante del quadro politico in materia di prodotti quale presentato nella comunicazione del 2008 sul piano d'azione "Produzione e consumo sostenibili" e "Politica industriale sostenibile". Da allora il 7º programma di azione per l'ambiente ha indicato la necessità di un quadro politico che fornisca segnali più adeguati ai produttori e ai consumatori per promuovere l'efficienza nell'uso delle risorse e l'economia circolare e la comunicazione relativa a un piano d'azione per l'economia circolare ha evidenziato la necessità di sostenere gli sforzi sui versanti della produzione e del consumo per conseguire il passaggio a un'economia circolare - e ciò anche valorizzando meglio EMAS e l'Ecolabel UE. Allo stesso tempo, i regolamenti rivestono una chiara importanza per il conseguimento dell'agenda 2030 dell'ONU e dei suoi 17 obiettivi di sviluppo sostenibile, in particolare l'obiettivo 12 "garantire modelli sostenibili di produzione e di consumo".

Con la presente relazione e i relativi allegati la Commissione adempie a tale obbligo, oltre a dare conto dei risultati del vaglio di adeguatezza della legislazione vigente effettuato nell'ambito del programma della Commissione europea per il controllo dell'adeguatezza e dell'efficacia della regolamentazione (REFIT). Il vaglio di adeguatezza REFIT ha l'obiettivo di verificare in che misura i due regolamenti siano efficaci per conseguire i benefici previsti per i cittadini, le imprese e la società.

EMAS e il marchio di qualità ecologica dell'Unione europea (Ecolabel UE) sono parte integrante del quadro strategico UE per la produzione e il consumo sostenibili. L'Ecolabel UE è stato creato nel 1992 e EMAS nel 1995 ed entrambi i regimi sono stati rilanciati nel 2008 come parte integrante della comunicazione sul piano d'azione "Produzione e consumo sostenibili" e "Politica industriale sostenibile" (piano d'azione SCP). L'Ecolabel UE ha l'obiettivo di promuovere: "i prodotti che esercitano un minore impatto sull'ambiente durante l'intero ciclo di vita e offrire ai consumatori informazioni accurate, non ingannevoli e scientificamente fondate sull'impatto ambientale dei prodotti"; EMAS è invece "… finalizzato a promuovere il miglioramento continuo delle prestazioni ambientali delle organizzazioni mediante l'istituzione e l'applicazione da parte loro di sistemi di gestione ambientale, la valutazione sistematica, obiettiva e periodica delle prestazioni di tali sistemi, mediante l'offerta di informazioni sulle prestazioni ambientali, un dialogo aperto con il pubblico e le altre parti interessate e infine con il coinvolgimento attivo e un'adeguata formazione del personale delle organizzazioni interessate."

•contribuiscono a ridurre l'impatto ambientale del consumo e della produzione (obiettivo generale);

•contribuiscono a favorire il miglioramento costante dell'efficienza ambientale delle organizzazioni e a promuovere i prodotti con un impatto ambientale ridotto (obiettivi specifici) grazie ai criteri dell'Ecolabel UE e ai miglioramenti sul piano ambientale constatati nelle organizzazioni che aderiscono a EMAS (obiettivo operativo).

Tale contributo è tuttavia:

•sostanzialmente limitato dal livello di diffusione di EMAS e dell'Ecolabel UE presso produttori e organizzazioni (obiettivo operativo) dovuto in gran parte alla ridotta consapevolezza dei portatori di interesse esterni, quali partner commerciali, consumatori ma anche autorità, che si traduce in un riconoscimento limitato della partecipazione a livello sia di mercato sia amministrativo/regolamentare, e anche dei criteri di partecipazione che in alcuni casi possono essere difficili da soddisfare per il settore industriale dell'UE;

•limitato in rapporto alla portata delle sfide da sormontare per ridurre l'impatto ambientale globale della produzione e del consumo.

Nonostante questi limiti i regolamenti restano pertinenti in quanto parte integrante di un pacchetto di politiche dell'UE per rispondere alla necessità impellente di modificare gli attuali modelli di produzione e consumo, come emerge dagli attuali obiettivi strategici quali formulati, tra l'altro, nella strategia Europa 2020, nella tabella di marcia verso un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse, nel 7° programma di azione per l'ambiente e nel Piano d'azione dell'Unione europea per l'economia circolare. Nell'ambito degli strumenti strategici di cui dispone l'UE EMAS e l'Ecolabel UE (insieme agli appalti verdi) sono unici in quanto mirano a fronteggiare gli impatti ambientali lungo l'intero ciclo di vita, tenendo conto anche dell'impatto crescente che il consumo in Europa ha in paesi extraeuropei in cui hanno spesso origine prodotti e materiali che sono poi importati nell'UE. Per quanto riguarda EMAS, ci si pongono interrogativi sulla sua pertinenza futura, in quanto la norma ISO 14001, rivista nel 2015, continua a fare propri molti, ma non tutti, gli elementi principali di EMAS.

I regolamenti si sono rivelati parzialmente efficaci in quanto garantiscono:

•prestazioni ambientali superiori dei prodotti che recano l'Ecolabel UE. Tuttavia il parametro quantitativo dell'eccellenza ambientale (il 10-20% dei prodotti con le migliori prestazioni ambientali sul mercato) non può essere verificato in assenza di una metodologia concordata per operare un confronto e di informazioni complete. In alcuni casi, inoltre, quando la validità dei criteri dell'Ecolabel UE viene estesa senza operare un'analisi completa sull'evoluzione della situazione del mercato, l'Ecolabel UE potrebbe non riflettere più l'eccellenza ambientali;

•elevata efficienza ambientale nella maggior parte degli indicatori principali in materia di, tra l'altro, energia, acqua, CO2 per le organizzazioni con certificazione EMAS. Per quanto riguarda gli indicatori principali in materia di rifiuti e materiali la situazione è disomogenea: più del 75% delle imprese registrate a EMAS evidenzia un impatto positivo sulle prestazioni in relazione a rifiuti e materiali, da un lato e, dall'altro, prestazioni medie negative calcolate su un campione di relazioni sugli indicatori principali. Studi hanno dimostrato che, in generale, EMAS permette di incrementare maggiormente le prestazioni ambientali rispetto alla norma ISO 14001.

Tuttavia, l'efficacia complessiva degli strumenti in questione è diminuita dalla loro limitata diffusione:

•la diffusione di EMAS e dell'Ecolabel UE non è sufficiente per determinare significativi cambiamenti nei modelli di produzione e consumo e, di conseguenza, garantire significativi benefici sul piano ambientale oltre a quelli conseguibili grazie alle imprese e organizzazioni che aderiscono al regime. La limitata adesione ai due regolamenti può essere dovuta a una scarsa consapevolezza e riconoscimento da parte del mercato; da un mancato riconoscimento nelle politiche pubbliche; e dai costi per conformità e verifica.

Per quanto riguarda l'Ecolabel UE si constata: l'assenza di attività promozionali a tutti i livelli - Commissione, Stati membri e (a livello di interventi volontari) imprese; il numero elevato e la severità dei requisiti dei criteri; la difficoltà di conformarsi all'articolo 6, paragrafo 6, che proibisce l'uso di sostanze pericolose. Si registrano inoltre significative differenze nella diffusione del regime a seconda dei tipi di prodotti. In diversi gruppi di prodotti la diffusione è nulla, o solo marginale, a causa degli ostacoli esistenti per specifici gruppi di prodotti, da un lato, e dall'assenza di un approccio strategico per selezionare quali gruppi necessitino di una elaborazione/revisione dei criteri, dall'altro.

Per quanto riguarda EMAS ostacoli supplementari sono costituiti da: una mancanza di integrazione nelle politiche pubbliche in forma di incentivi e semplificazione di altri obblighi regolamentari; l'assenza di attività promozionali a tutti i livelli; l'esistenza di un sistema di gestione ambientale (ISO 14001) riconosciuto a livello mondiale e meno rigoroso (in termini di rendicontazione/convalida) che ha la leadership del mercato.

L'efficacia dei due regimi varia a seconda degli Stati membri: in alcuni la diffusione dei regimi è nulla o scarsa, mentre in altri i risultati sono migliori. Germania e Spagna hanno rispettivamente 1882 e 1289 siti registrati in EMAS e Francia e Italia rispettivamente 555 e 359 licenze Ecolabel UE registrate. Tali differenze possono essere ricondotte principalmente al livello di risorse investite dagli Stati membri come pure all'adozione o no di iniziative per integrare tali strumenti nelle politiche ambientali nel loro complesso. Ad esempio, il fatto di collegare EMAS alle norme in materia di ispezioni ambientali potrebbe fungere da incentivo ad adottare EMAS e ottenere così una semplificazione degli obblighi regolamentari; analogamente l'adozione dell'Ecolabel UE potrebbe essere incentivata collegandola agli appalti pubblici verdi.

I dati limitati in materia di costi e benefici di cui disponiamo attualmente non permettono di formulare una risposta alla questione dell'efficienza. Benché disponiamo di alcuni dati che mettono in collegamento gli investimenti effettuati (costi) e gli effetti generati, in generale le stime relative ai costi di gestione del regime sono relativamente ridotte.

•Una stima indicativa del costo medio annuo di gestione a carico della Commissione europea (ovvero i costi esclusi quelli del personale) è di 500 000 EUR per EMAS e di 1 100 000 EUR per l'Ecolabel UE. Tali costi coprono un sistema di 33 gruppi di prodotti, 2 000 licenze e 44 000 prodotti per l'Ecolabel UE e 4 000 organizzazioni e 7 500 siti per EMAS.

•Differenze significative negli sforzi attuazione a livello di Stati membri spiegano le valutazioni divergenti del rapporto costi/benefici. Dato il loro carattere volontario, non si può asserire che i regimi impongano oneri sproporzionati agli Stati membri o a imprese e organizzazioni, che investono solo quando ritengono di poterne ricavare benefici. Tuttavia, investimenti ridotti implicano anche una diffusione e un impatto limitati.

•Per alcune organizzazioni registrate a EMAS - soprattutto quelle attive nella produzione di energia - le misure in materia di efficienza energetica possono tradursi in risparmi significativi (secondo lo studio di valutazione pari a circa 1,3 miliardi di EUR su un periodo di due anni per tutte le organizzazioni registrate a EMAS).

L'efficienza è tuttavia ridotta:

•quando i costi di conformità e verifica per le singole imprese e organizzazioni sono superiori ai benefici e quindi riducono il valore per organizzazioni e produttori e ne scoraggiano la partecipazione ai regimi. Tale impatto è molto più forte per i piccoli operatori. La scarsa diffusione di EMAS, rispetto a quella della norma ISO 14001, indica inoltre la differenza nel rapporto costi benefici riscontrato dalle organizzazioni per l'adesione ai due regimi;