COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 14.2.1996 
COM(96) 13 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
"PIANO D'AZIONE sull'accesso dei consumatori alla giustizia e sulla risoluzione 
delle controversie in materia di consumo nell'ambito del mercato interno". 

Indice 
Premessa 
Parte I: l'impostazione del problema 
I. LE CONTROVERSIE IN MATERIA DI CONSUMO 
II. LE PROCEDURE NON GIURISDIZIONALI NEGLI STATI MEMBRI 
III. LE INIZIATIVE NAZIONALI IN MATERIA DI ACCESSO ALLE 
PROCEDURE GIUDIZIARIE 
Parte II: la dimensione comunitaria del problema 
I. IL COSTO DELLE FRONTIERE GIUDIZIARIE 
H. I RISULTATI DELLA CONSULTAZIONE SUL LIBRO VERDE 
Parte HI: le iniziative proposte 
I. LA PROMOZIONE DELLE PROCEDURE NON GIURISDIZIONALI 
II. L'ACCESSO ALLE PROCEDURE GIUDIZIARIE 
III. RIFLESSIONE 
Allegato I: calendario delle iniziative previste 
Allegato II: schema di lavoro per una raccomandazione che fissi criteri per istituire 
procedure non giurisdizionali applicabili alle controversie in materia di 
consumo 
Allegato HI: progetto di modulo per la risoluzione delle controversie intracomunitarie 
in materia di consumo (versione provvisoria) 
PREMESSA 
La presente Comunicazione è conseguente al Libro Verde su "l'accesso dei consumatori 
alla giustizia e la risoluzione delle controversie in materia di consumo nell'ambito del 
mercato unico" (COM(93)576 del 16 novembre 1993). 
I problemi dell'accesso alla giustizia richiedono una risposta concordata tra varie 
istituzioni di livello locale, nazionale ed europeo: in conformità all'articolo 129A e al 
principio della sussidiarietà l'azione comunitaria dev'essere necessariamente limitata. 
Considerata la dimensione transfrontaliera del problema, detcrminati obiettivi possono 
tuttavia essere realizzati solo a livello comunitario: in particolare, date le dimensioni 
dell'azione prevista, l'obiettivo di favorire la risoluzione delle controversie 
intracomunitarie in materia di consumo comporta necessariamente iniziative che 
permettano di coordinare determinati aspetti delle politiche nazionali e locali. 
Complessivamente le misure già avviate o proposte in questa fase sono le seguenti: 
una proposta di direttiva, relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, 
regolamentari e amministrative degli Stati membri riguardanti le azioni inibitorie, 
approvata dalla Commissione il 24 gennaio 1996; 
le iniziative previste dal presente piano d'azione; 
altre azioni e progetti pilota già in corso di realizzazione o che stanno per essere 
attuati. 
Conformemente all'articolo 3B, terzo comma, del Trattato che istituisce la Comunità 
europea, le iniziative previste nel presente piano d'azione non vanno al di là di quanto è 
necessario per raggiungere gli obiettivi dell'articolo 129A del Trattato stesso, e non hanno 
carattere esaustivo: 
- da un lato esse sono complementari alla proposta di direttiva riguardante le azioni 
inibitorie approvata dalla Commissione il 24.1.1996; 
- dall'altro vanno completate con un più intenso sostegno ai progetti pilota volti a 
garantire l'accesso dei consumatori al diritto e alla giustizia1, e con una miglior diffusione 
delle informazioni necessarie ad accedere alle procedure nazionali in vigore in altri Stati 
membri2. 
Quanto alla seconda esigenza, un'azione prioritaria è necessaria al fine di garantire una 
miglior conoscenza dei sistemi nazionali di assistenza giudiziaria. La consultazione sul 
Libro Verde ha in effetti confermato che l'assistenza giudiziaria ha un'importanza 
fondamentale per le parti più svantaggiate, a maggior ragione se sono coinvolte in una 
controversia intracomunitaria. Nel tentativo di sopperire all'assenza di informazioni 
disponibili a livello europeo, la Commissione intende pubblicare una "Guida all'assistenza 
giudiziaria nello Spazio Economico Europeo" nelle undici lingue comunitarie. Tale Guida, 
che è stata redatta in collaborazione con il Consiglio degli ordini degli avvocati della 
Descritti nel Libro Verde, soprattutto ai capitoli I.B1 e IV.E, e successivamente 
sviluppati seguendo gii stessi orientamenti. 
Risoluzione del Consiglio del 9 novembre 1989 sulle future priorità per il rilancio della 
politica di protezione dei consumatori (GU n. C 294 dei 22.11.1989, pag. 1): punto 4, 
ultimo trattino, dell'allegato. 
Comunità europea, verrà inviata gratuitamente a tutti gli intermediari in grado di 
diffondere le informazioni tra i cittadini interessati (ordini degli avvocati, tribunali, 
agenzie d'informazione locali o regionali, associazioni dei consumatori). Altri testi 
analoghi potranno essere pubblicati in collaborazione con gli enti interessati, sviluppando 
una politica di partenariato fra istituzioni comunitarie e professioni legali, al servizio del 
cittadino. 
PARTE I: L'IMPOSTAZIONE DEL PROBLEMA 
I. LE CONTROVERSIE IN MATERIA DI CONSUMO 
In generale, la controversia tipica in materia di consumo si caratterizza per la 
sproporzione tra valore economico del contenzioso e costo della sua risoluzione 
giudiziaria. 
Tale sproporzione pone a tutti gli Stati di diritto il problema di come conciliare da un lato 
l'obbligo di amministrare la giustizia senza discriminazioni3, e dall'altro i limiti del 
bilancio della giustizia, che é sovente insufficiente a soddisfare la domanda degli utenti. 
Dalla risposta che viene data a questo problema dipende l'ampiezza dello scarto tra il 
quadro teorico definito dal legislatore e la realtà vissuta dagli elettori: il comune cittadino 
può verificare l'efficacia della legge nelle piccole controversie della vita quotidiana, non 
nelle grandi cause che raramente lo riguardano. 
Negli ultimi decenni la maggior parte dei paesi sviluppati ha dedicato un'attenzione 
particolare alle controversie in materia di consumo4, in collegamento con il principio della 
"parità di mezzi"5, che ha portato all'istituzione di taluni regimi particolari: possono essere 
citati ad esempio l'articolo 5 della Convenzione di Roma sulla legge applicabile alle 
obbligazioni contrattuali6 e la sezione 4 del titolo II della Convenzione di Bruxelles 
concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile 
e commerciale7. In particolare gli articoli da 13 a 15 della Convenzione di Bruxelles 
Articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo: "ogni persona ha diritto a che 
la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da 
un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale deciderà (...) delle 
controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile (...)". 
Tale principio non subisce eccezioni dovute al valore del contenzioso, e si applica anche 
alle controversie ritenute di minor valore (dall'amministrazione giudiziaria, non dai 
cittadini interessati). 
Ai fini della presente Comunicazione per "controversia in materia di consumo" si intende 
ogni controversia che contrappone una persona fisica, che agisce al di fuori della propria 
attività professionale, ad una persona fisica o giuridica, che agisce nel quadro della 
propria attività professionale. Sulla nozione di "consumatore" si vedano i punti 153 e 155 
della Relazione sulla convenzione di adesione di Danimarca, Irlanda e Regno Unito alla 
Convenzione di Bruxelles concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle 
decisioni in materia civile e commerciale (la Relazione è pubblicata nella GU n. C 59 del 
5.3.1979, pagg. 71 e seguenti). 
Sul principio della "parità di mezzi" davanti alle giurisdizioni, si veda la giurisprudenza 
della Corte europea dei diritti dell'uomo, ed in particolare le cause: Neumeister 
c/Autriche (1968), BÒNISCH c/Autriche (1985), Feldbrugge c/Pays-Bas (1986). 
GU n. L 266 del 9.10.1980, pag. 1. 
Versione ufficiale: GU n. C 189 del 28.7.1990, pag. 2. 
creano un regime particolare di competenza in materia di contratti conclusi da 
consumatori, stabilendo che, a determinate condizioni, l'azione contro il consumatore può 
essere proposta solo davanti ai giudici dello Stato nel cui territorio il consumatore ha il 
proprio domicilio8. 
Nella causa Shearson Lehman Mutton9 la Corte di Giustizia delle Comunità europee ha 
sentenziato che "tale regime particolare è motivato dalla preoccupazione di proteggere il 
consumatore in quanto parte contraente considerata economicamente più debole e meno 
esperta sul piano giuridico rispetto alla controparte". 
Una sintetica descrizione delle risposte degli Stati membri al problema posto dalle 
controversie in materia di consumo consente di suddividerle in due distinte impostazioni10: 
- l'istituzione di procedure non giurisdizionali specificamente dedicate alle controversie 
in materia di consumo; 
- l'istituzione di procedure semplificate, e/o di modalità semplificate di presentazione 
dell'istanza, per le cause di valore limitato ad un importo determinato. 
II. LE PROCEDURE NON GIURISDIZIONALI NEGLI STATI MEMBRI 
In Danimarca, Svezia e Finlandia la maggior parte delle controversie in materia di 
consumo sono trattate dalle "commissioni per i reclami dei consumatori", create negli anni 
'70; tali commissioni11 hanno poteri amministrativi e prendono le proprie decisioni 
conformemente a una procedura scritta stabilita per legge. 
Nei Paesi Bassi svolgono un ruolo simile le "Geschillencommissies" (commissioni per le 
controversie)12, che applicano di massima una procedura scritta e formulano pareri 
vincolanti per le parti che hanno accettato la procedura. Le Geschillencommissies sono 
sottoposte a una procedura di riconoscimento ufficiale, che ne accerta l'osservanza di 
determinati requisiti, e sono riunite in una Fondazione creata nel 1970. 
Recentemente sono state istituite Geschillencommissies (commissioni per le controversie) 
anche in Belgio. 
10 Soddisfatte le condizioni previste all'articolo 13, l'articolo 14 stabilisce inoltre che 
l'azione di un consumatore contro l'altra parte del contratto possa essere proposta sia 
davanti al giudice dello Stato contraente nel cui territorio tale parte ha il proprio 
domicilio, sia davanti ai giudici dello Stato contraente nel cui territorio è domiciliato il 
consumatore. 
Sentenza della Corte del 19 gennaio 1993, causa C-89/91 (Race. 1-139). 
Le due impostazioni sono peraltro complementari in gran parte degli Stati membri: il 
Regno Unito ad esempio le ha portate avanti contemporaneamente. 
Presiedute da un giurista e composte da rappresentanti dei consumatori e degli operatori 
economici. Durante l'esercizio 1993-94 ad esempio alle commissioni svedesi sono stati 
presentati 6.327 ricorsi. 
Composte da un rappresentante dei consumatori, da un rappresentante degli operatori 
economici del settore interessato e da un presidente indipendente. Nel 1994 alle 
Geschillencommissies sono stati presentati 7.167 ricorsi (contro i 6.594 del 1993 e i 
6.027 del 1992: il tasso di crescita annuale è superiore all'8%). 
In Portogallo, nel quadro di un progetto pilota sostenuto dalla Commissione e dalle 
autorità portoghesi, è stata istituita a Lisbona una procedura gratuita di conciliazione e di 
arbitrato per le controversie in materia di consumo, che ha dato risultati molto positivi13, 
con conseguente avvio di istanze analoghe. 
In Spagna un "real decreto" del 30 aprile 1993 ha istituito un "sistema arbitrai del 
consumo"; nel quadro di tale sistema ogni commissione d'arbitrato risulta composta da 
un presidente (rappresentante dell'amministrazione), da un rappresentante dei consumatori 
e da un rappresentante degli operatori economici14. 
Nel Regno Unito e in Irlanda sono stati istituiti mediatori, detti "private Ombudsmen", 
per specifici settori economici (gli esempi più frequenti sono le banche e le 
assicurazioni)15. La "British arid Irish Ombudsman Association" ha recentemente definito 
dei criteri minimi che gli aderenti si impegnano a rispettare; per i mediatori istituiti in 
alcuni servizi pubblici tali criteri vengono normalmente definiti per legge. 
In altri Stati membri (in Germania e più recentemente in Italia) un ruolo simile è svolto 
dalle Camere di commercio. 
III. LE INIZIATIVE NAZIONALI IN MATERIA D'ACCESSO ALLE PROCEDURE 
GIUDIZIARIE 
In Francia il decreto n. 88-209 ha istituito un ricorso semplificato, che facilita la 
presentazione delle istanze di valore non eccedente i 13.000 FF davanti ai Tribunali : si 
tratta della "dichiarazione al cancelliere" (contenente l'identità delle parti, l'oggetto 
dell'istanza e un'indicazione sintetica dei mezzi), che viene redatta su un modulo 
semplificato, il quale, indirizzato dal cancelliere al convenuto, equivale ad un atto di 
citazione; il convenuto dispone a sua volta di un modulo semplificato per mettere per 
iscritto le proprie osservazioni. 
In Inghilterra un "simplified summons" consente di presentare le istanze fino a 3.000 
UKS alle "County Courts": si tratta di un modulo semplificato di grande chiarezza redatto 
dall'attore, che la Corte invia in copia al convenuto unitamente a un modulo di risposta. 
Se il convenuto non comunica la propria risposta entro 14 giorni, l'attore può chiedere 
al giudice un'ingiunzione di pagamento; se il convenuto contesta la fondatezza 
dell'azione, la causa viene rinviata all'udienza. Le "County Court Rules" (1981) 
stabiliscono che "si tratta di un'udienza informale, senza applicazione rigorosa delle 
norme in materia di prova". 
In Irlanda da tre anni si applica una procedura analoga alle "small claims" dei 
consumatori; inizialmente prevista per le controversie fino a 500 IRL£, tale procedura è 
ora applicabile fino a 600 IRL£ e se ne prevede l'estensione fino a 1.000 IRL£. 
Il "Registrar" (cancelliere) aiuta il consumatore a compilare il modulo, che, dopo 
l'iscrizione a ruolo, viene inviato al convenuto: se questo intende fare opposizione, può 
Sono state risolte quasi 2.000 controversie in tempi inferiori ai 40 giorni. 
Dall'inizio dell'attività sono stati presentati alle "Juntas arbitrales" 14.992 ricorsi. 
Tali mediatori sono competenti ad affrontare le controversie in materia di consumo con 
gli strumenti della mediazione e della conciliazione, e (in taluni casi) possono formulare 
decisioni vincolanti per gli operatori economici. Nel Regno Unito nel 1993 ad esempio 
sono stati presentati 8.133 ricorsi all'"InsuraRce Ombudsman" e 9.578 al "Banking 
Ombudsman". 
servirsi del modulo appositamente predisposto. In caso di opposizione, il cancelliere tenta 
di conciliare le parti: a tale scopo può sentirle, e/o aiutarle a patteggiare una soluzione. 
In altri Stati membri, tra i quali la Germania, esistono moduli equivalenti per determinate 
categorie di controversie. In Belgio si sono istituiti moduli che facilitano il ricorso ai 
giudici di pace. 
In Svezia e in Finlandia sì sono istituiti moduli semplificati per il ricorso alle 
"commissioni per i reclami dei consumatori". 
Tali moduli sono disponibili unicamente nella lingua nazionale delle rispettive 
giurisdizioni. 
PARTE II: LA DIMENSIONE COMUNITARIA DEL PROBLEMA 
I. IL COSTO DELLE FRONTIERE "GIUDIZIARIE" 
Nel contesto di un mercato unico costituito sulla base di tradizioni giuridiche e di pratiche 
commerciali diverse, è normale che alcune transazioni possano dar luogo a difficoltà 
d'interpretazione o d'esecuzione delle relative obbligazioni, suscettibili di creare 
contenziosi tra le parti. 
Durante la consultazione sul Libro Verde tutte le parti interessate hanno indicato nella 
possibilità di risolvere rapidamente, ad un costo ragionevole e con equità, tali controversie 
una delle condizioni essenziali per lo sviluppo delle transazioni intracomunitarie e quindi 
per il successo del mercato interno. 
L'istituzione di procedure idonee è indispensabile, visto che gli operatori interessati non 
dispongono di un servizio giuridico specializzato nei problemi assai complessi che 
comporta la risoluzione di una controversia, quando le parti sono domiciliate in paesi 
diversi: poche imprese al di sotto di determinate dimensioni e ancor meno consumatori 
sono in grado di orientarsi nel labirinto del diritto internazionale privato (la cui 
applicazione in un'Unione di 15 Stati membri può dar luogo a 210 combinazioni diverse), 
delle Convenzioni in vigore e delle norme nazionali di procedura. 
Il timore di complicazioni, e le spese necessarie per orientarsi nel "labirinto" esercitano 
un effetto dissuasivo soprattutto sulle transazioni in materia di consumo: dato che 
(considerate singolarmente) esse non riguardano abitualmente somme consistenti, il costo 
di un avvocato risulta spesso sproporzionato rispetto al valore dell'eventuale reclamo. In 
alcuni paesi tale effetto dissuasivo viene moltiplicato dalla lentezza dei procedimenti 
giudiziari, in altri dalle norme che disciplinano il recupero delle spese legali: in vari Stati 
membri la parte che "vince" la causa non può recuperare che una piccola parte delle spese 
sostenute: per le controversie in materia di consumo ciò significa la certezza di impegnarsi 
in spese che si sommano al danno subito, con l'incerta prospettiva di ottenere una 
sentenza favorevole per una somma che potrebbe essere inferiore al costo sostenuto per 
"vincere" la causa ... 
Le barriere specifiche, e supplementari, che complicano la risoluzione delle controversie 
intracomunitarie in materia di consumo possono quindi costituire un ostacolo al buon 
funzionamento del mercato interno, analogamente alle barriere tecniche o fiscali. Per 
verificare la fondatezza di tale ipotesi la Commissione ha incaricato un istituto di ricerca 
indipendente di svolgere un'indagine approfondita sul "costo per i consumatori delle 
frontiere giudiziarie nei mercato unico". I risultati dello studio, condotto nei 15 Stati 
membri nel 1995, possono essere così riassunti: 
1. Il costo medio16 della risoluzione giudiziaria di una controversia inlracomunitaria17 
riguardante una somma pari a 2.000 ECU è per l'attore, nella migliore delle 
ipotesi, di circa 2.500 ECU. 
In tale costo (che rappresenta il costo medio minimo) non sono comprese: 
1TVA sull'onorario dell'avvocato (che diversamente dalle imprese, gli 
individui non possono recuperare); 
le spese di perizia; 
le spese per recarsi all'estero (in caso di comparizione personale delle 
parti) e il rimborso delle spese dei testimoni; 
le spese di notifica degli atti. 
2. Nell'Unione Europea nel suo complesso la duiata media di un procedimento di 
primo grado per la stessa controversia intracomunitaria si colloca tra i 23,518 e i 
29,219 mesi, e in alcuni paesi supera i 40 mesi, mentre a livello nazionale non 
supera in genere i 20 mesi. 
In altri termini, in caso di controversia intracomunitaria, l'arretrato giudiziario di 
alcuni Stati membri esercita un effetto cumulativo, che grava sui cittadini degli 
altri Stati membri, anche se questi a livello nazionale non sembravano esposti al 
problema20. 
Va ribadito che i suddetti periodi si riferiscono al giudizio di primo grado e all' 
ipotesi di controversie prive di "complicazioni" tecniche (nessuna perizia o 
rogatoria) o procedurali (nessuna domanda riconvenzionale), e presuppongono che 
non si ricorra né in appello o in Cassazione, né alla Corte di Giustizia delle 
Comunità europee per questioni pregiudiziali. Come per i costi, si tratta quindi in 
un certo senso dell'ipotesi "più favorevole". 
3. Riassumendo in termini di costi/benefici le prospettive dell'attore "tipo", lo studio 
dimostra che per una controversia intracomunitaria "semplice" la situazione si 
presenta così: 
per accedere alla giustizia la parte che ha subito un danno di 2.000 ECU 
deve innanzitutto versare un "diritto d'ingresso" di 2.500 ECU (spese 
giudiziarie + onorario dell'avvocato, IVA esclusa), nella prospettiva incerta 
di recuperare il suo credito entro una scadenza che secondo i paesi va dai 
20 Spese giudiziarie + onorario dell'avvocato 
Ai fini dell'indagine si è mantenuta la stessa definizione utilizzata nel Libro Verde di 
"controversia tra due parti domiciliate in due Stati membri diversi". 
Per un'azione promossa nel paese in cui è domiciliato il convenuto. 
Per un'azione promossa nel paese in cui è domiciliato l'attore, seguita dal procedimento 
di exequatur nel paese del convenuto. Va tuttavia rilevato che in due Stati membri questa 
seconda tappa supera da sola i 20 mesi, e in altri quattro Stati membri raggiunge o supera 
ì 10 mesi. 
Secondo i risultati dello studio, la durata media di un procedimento, iniziato in uno Stato 
membro e seguito da esecuzione della decisione in un altro Stato membro ai sensi della 
Convenzione di Bruxelles, in alcuni paesi può raggiungere i 72 mesi. 
8 
12 ai 64 mesi, e a condizione che il convenuto sia ancora solvibile al 
momento della sentenza. 
Se l'ultima condizione non si verifica, o non si verifica più al momento 
della sentenza, la parte che ha vinto la causa avrà perso 4.500 ECU (il 
danno iniziale + le spese). 
Se la condizione si verifica e la sentenza gli è favorevole, l'attore 
recupererà i danni e gli interessi; nella maggior parte degli Stati membri 
(secondo l'indagine in 11 su 15) egli recupererà tuttavia solo una parte 
delle spese sostenute; alcune legislazioni escludono addirittura qualsiasi 
recupero degli onorari degli avvocati stranieri. 
Poiché l'importo medio delle spese legali è di circa 2.500 ECU, il saldo 
dell'azione giudiziaria (danni e interessi meno spese non rimborsate) sarà 
spesso prossimo a zero o addirittura negativo. 
4. Considerato quanto si è visto, la quarta conclusione dell'indagine non sorprende: 
attualmente i consumatori che adiscono il giudice per controversie intracomunitarie 
sono assai pochi. 
Prescindendo dai problemi ineludibili che una tale situazione pone ad ogni Stato 
o Comunità di diritto21, occorre chiedersi se (al di fuori del contesto 
giurisdizionale) si possano definire quantitativamente le dimensioni della 
questione. A questo scopo la Commissione ha varato due iniziative, i cui risultati 
offrono una prima risposta: 
I) Nelle conclusioni del Libro Verde è compresa la "istituzione di un dispositivo che 
consenta di seguire i reclami transfrontalieri nell'intento di accertare i problemi che si 
incontrano in pratica". Le reazioni al Libro Verde sono state unanimamente favorevoli a 
tale conclusione. 
A titolo sperimentale, e utilizzando un campione limitato alle zone di frontiera, i servizi 
della Commissione hanno quindi iniziato a raccogliere informazioni e indicazioni utili 
(quantità, origine e tipologia dei reclami) per definire con maggior precisione le 
dimensioni del problema: in otto regioni di frontiera le organizzazioni e/o gli enti che 
svolgono attività di informazione dei consumatori hanno rilevato i reclami presentati 
contro operatori economici con sede in uno Stato membro diverso da quello del 
consumatore (reclami "intracomunitari"). Durante il periodo dicembre 1994-settembre 
1995 si sono registrati 2.615 reclami di questo tipo, per un valore complessivo di 
39.492.315 ECU. 
II) Da parte sua il sondaggio Eurobarometro 43.0 della primavera 1995 fornisce due 
indicatori significativi: 
il 24% degli interrogati (3.799 su 15.800) ha compiuto almeno una transazione 
intracomunitaria negli ultimi dodici mesi, ma solo il 3,2% ha acquistato beni 
durevoli (la seconda percentuale registra un calo rispetto ai dati 1992); 
l'8,7% di coloro che hanno compiuto una transazione intracomunitaria (332 su 
3.799) ha incontrato difficoltà. 
Nella seconda parte dello studio gli autori ritengono che le suddette barriere giudiziarie 
creino una sensazione di insicurezza, i cui costi macroeconomici spiegano in parte il 
21 Questioni di principio, che prescindono dal numero dei casi concreti. 
"mancato guadagno" del mercato interno (in altri termini: la differenza tra le previsioni 
e i benefici attuali del mercato interno). 
Secondo le conclusioni dello studio: 
"Che l'incertezza del diritto (o barriere giudiziarie) impedisca la crescita e la stabilità di 
un sistema economico è una delle ipotesi centrali, formulate dall'economia dello sviluppo 
e dall'economia politica della trasformazione, per i paesi in via di riforma dell'Europa 
orientale. Quest'aspetto è stato viceversa praticamente ignorato dalle ricerche 
sull'integrazione europea. Nel programmare l'Unione Europea non si è tenuto conto del 
fatto che l'integrazione economica provoca una crescita dell'incertezza del diritto (...) che 
può distruggere, o quanto meno ridurre, gli effetti positivi attesi dal mercato interno e 
dall'Unione economica e monetaria europea". 
Tra gli effetti dell'incertezza del diritto lo studio evidenzia in particolare che: 
"Anche i costi di transazione attesi dissuadono i consumatori dal comprare all'estero. Se 
si tiene infatti conto degli elevati costi di transazione, per i potenziali acquirenti i beni 
esteri hanno un'utilità inferiore a quella dei beni interni, anche ad un prezzo di mercato 
pari o inferiore. La stessa osservazione vale per i produttori. Il rischio di sostenere costi 
di transazione più elevati per ottenere il pagamento dei beni forniti riduce il profitto o 
l'incentivo delle vendite all'estero" (...) "Un altro effetto oggettivo riguarda il processo 
di concentrazione provocato dall'incertezza transfrontaliera del diritto. Dato che questa 
incide in proporzione molto di più sulle piccole imprese che sulle grandi, le prime 
tendono ad essere spinte fuori mercato dalla concorrenza". 
Gli autori dello studio ribadiscono che una stima quantitativa dei costi macroeconomici 
è molto diffìcile; tuttavia nelle conclusioni ritengono che: 
"I costi di gran lunga più elevati riguardano il mancato sfruttamento da parte dei 
consumatori dei differenziali di prezzo all'interno dell'Unione Europea a causa 
dell'incertezza del diritto (...). Sommando i costi oggettivi diretti si raggiunge un importo 
compreso tra i 7.230 e i 73.790 milioni di ECU. La somma che riteniamo plausibile per 
la situazione media che abbiamo ipotizzato è di 27.530 milioni di ECU". 
II. I RISULTATI DELLA CONSULTAZIONE SUL LIBRO VERDE 
Il Libro Verde è stato oggetto di una consultazione assai ampia, con risultati che 
confermano la necessità e l'urgenza di un'iniziativa comunitaria. 
Si sono chiaramente pronunciati in questo senso il Parlamento europeo (Risoluzione del 
22 aprile 1994)22, il Comitato delle Regioni (parere del 17 maggio 1994)23, il Comitato 
economico e sociale (parere del 1° giugno 1994)24, e un'ampia maggioranza delle 
organizzazioni rappresentative degli interessi coinvolti (consumatori, imprese e professioni 
legali). 
Complessivamente la Commissione ha ricevuto 110 risposte scritte, che rappresentano tutti 
gli interessi coinvolti e si estendono a tutta l'Unione Europea; tutte le parti che hanno 
comunicato le proprie osservazioni entro la scadenza stabilita (31 maggio 1994) sono state 
invitate a un'audizione, tenutasi il 22 luglio 1994. Un certo numero di proposte, ricavate 
dalle risposte ricevute dalla Commissione, è stato anche discusso in occasione del primo 
22 
23 
24 GUCE n. C 128 del 9.5.94, pag. 459 
GUCE n. C 217 del 6.8.94, pag. 29 
GUCE n. C 295 del 22.10.94, pag. 1 
10 
Forum europeo sulla politica dei consumatori (4 ottobre 1994), che ha visto la presenza 
di 350 partecipanti, originari di 19 paesi, in rappresentanza di tutti gli ambienti interessati. 
Nella relazione di sintesi sul mercato interno, presentata il 9 dicembre 1994 al Consiglio 
europeo di Essen, la Commissione ha confermato che "baserà la propria azione sulle 
consultazioni che hanno avuto per oggetto il Libro Verde". 
Il 22 dicembre 1994 il governo francese ha presentato al Consiglio un "Memorandum per 
una politica attiva dei consumatori" nel quale si sottolinea che "i problemi dell'accesso 
alla giustizia non sono risolti e pongono il problema della creazione di un vero spazio 
europeo. In altri termini il Libro Verde sull'accesso alla giustizia (...) risponde a 
un'esigenza assolutamente essenziale e prioritaria". Altri Stati membri, e i paesi 
dell'EFTA, hanno invitato la Commissione ad assumere iniziative concrete riguardo alle 
controversie in materia di consumo. 
Quanto agli obiettivi dell'iniziativa comunitaria, durante la consultazione è emerso un 
consenso significativo su alcuni percorsi di riflessione del Libro Verde, in particolare: 
I) il coordinamento delle disposizioni nazionali riguardanti le azioni inibitorie esperibili 
contro determinate infrazioni del diritto comunitario25; 
II) la promozione di un ambiente favorevole alla risoluzione non giurisdizionale delle 
controversie in materia di consumo26; 
III) il rafforzamento di un dispositivo per seguire le controversie intracomunitarie ,e la 
messa in opera, sotto forma di progetti-pilota, di meccanismi coordinati di ricorso 
transfrontaliere alle giurisdizioni27. 
Sul primo punto (azioni inibitorie) il 24 gennaio 1996 la Commissione ha presentato una 
proposta di direttiva: si tratta di un problema risolubile solo con uno strumento legislativo 
di livello comunitario. 
Quanto agli altri punti (risoluzione delle controversie), la Commissione intende 
privilegiare l'impostazione volontaria, e creare le condizioni per una miglior cooperazione 
transfrontaliera. A questo scopo la terza parte del presente piano propone azioni 
specifiche, che, grazie alla loro dimensione europea, possono contribuire a realizzare gli 
obiettivi perseguiti. Detti obiettivi attengono tanto al buon funzionamento del mercato 
interno (articolo 100A del Trattato), quanto alla protezione degli interessi dei consumatori 
(articolo 129A). 
L'esistenza di apposite procedure per la risoluzione delle controversie in materia di 
consumo in effetti favorisce l'adempimento "spontaneo" delle obbligazioni derivanti da 
contratto e/o da disposizioni di legge applicabili; al contrario l'assenza di procedure per 
risolvere rapidamente le controversie intracomunitarie costituisce un fattore di incertezza 
per gli attori economici. Sotto l'aspetto microeconomico tale fattore favorisce la parte 
inadempiente, consentendole di trarre vantaggio dalla propria negligenza, mentre la 
controparte ne subisce il danno. 
Sotto l'aspetto macroeconomico questo stesso fattore esercita un effetto dissuasivo 
("erodendo" progressivamente la fiducia degli attori economici nell'affidabilità delle 
transazioni intracomunitarie), capace di ridurre i vantaggi attesi dal mercato interno per 
l'economia nel suo complesso. 
25 
26 
27 Conclusione n. 1 del Libro Verde, punti 13 e 14 della Risoluzione del Parlamento 
europeo 
Conclusioni n. 4 e 5 del Libro Verde; punto 22 della Risoluzione del Parlamento europeo 
Conclusioni n. 3 e 6 del Libro Verde; punti da 7 a 9 della Risoluzione del Parlamento, 
che peraltro va ben oltre le prospettive indicate nella presente Comunicazione. 
11 
Come si è detto nella premessa, le iniziative della III parte non hanno carattere esaustivo: 
come propone il Parlamento europeo, si tratta piuttosto di redigere una "relazione 
interlocutoria che contenga un calendario delle misure da adottare"28. Tale calendario è 
riportato all'allegato 1 della presente Comunicazione. 
PARTE III: LE INIZIATIVE PROPOSTE 
I. LA PROMOZIONE DELLE PROCEDURE NON GIURISDIZIONALI 
A livello comunitario la Commissione ritiene che la riflessione sulle procedure non 
giurisdizionali assuma un'importanza prioritaria per le seguenti ragioni: 
l'evoluzione dei mercati è assai più rapida di quella dei codici di procedura, e 
molto più rapida dei negoziati tra i 15 Stati membri; 
lo sviluppo spettacolare delle procedure non giurisdizionali per le controversie in , 
materia di consumo può essere considerato come una risposta alla lentezza (e alle 
difficoltà) dell'adeguamento di alcune normative giudiziarie (elaborate in periodi 
in cui le controversie erano assai meno frequenti e non vertevano sui problemi 
specifici della società contemporanea), o come un "filtro" da incoraggiare per 
combattere l'arretrato giudiziario, o infine come una rimessa in causa del principio 
della "unicità" della giurisdizione; ma indipendentemente dal giudizio sui relativi 
vantaggi e inconvenienti, si tratta di un'evoluzione che riguarda la maggior parte 
degli Stati membri; 
le esperienze condotte in vari Stati membri dimostrano che, se viene garantita 
l'osservanza di alcuni criteri essenziali, la promozione selettiva di determinate 
modalità di risoluzione non giurisdizionale delle controversie permette di creare 
una situazione favorevole sia ai consumatori che alle imprese (riducendo il costo 
e la durata delle controversie in materia di consumo) e viene attualmente sostenuta 
da tutte le parti interessate. 
Nel quadro del mercato interno tali esperienze possono costituire un insegnamento 
prezioso. Con la proliferazione di istanze non giurisdizionali di tutti i tipi (mediatori, 
conciliatori, arbitri) e a tutti i livelli (settoriale, nazionale, regionale o locale) si pone la 
seguente alternativa: ignorare il fenomeno, sapendo che per la maggior parte delle 
controversie intracomunitarie in materia di consumo il costo di un procedimento 
giudiziario saprebbe sproporzionato; oppure cercare di stabilire dei punti di riferimento 
comprensibili anche per i consumatori "stranieri", sulla scorta di ciò che si è fatto nei 
paesi con esperienze ormai consolidate (si veda il capitolo II della prima parte). 
Secondo le esperienze di tali paesi, le procedure non giurisdizionali possono svolgere un 
ruolo importante nelle controversie in materia di consumo, a condizione che vengano 
preventivamente definiti alcuni criteri minimi, che garantiscano la trasparenza della 
procedura e l'indipendenza dell'istanza competente a trattare le controversie. 
L'assenza di tali criteri al contrario spiega in gran parte la riluttanza dimostrata dai 
consumatori di determinati paesi verso tutte le forme di risoluzione non giurisdizionale 
delle controversie. A tale proposito i risultati della consultazione del Libro Verde sono 
eloquenti: l'esigenza di definire criteri minimi a livello europeo è espressa dalla maggior 
28 Risoluzione del 22 aprile 1994, citata in precedenza. 
12 
parte degli interessati, compresi gli operatori economici, nonché dal Parlamento europeo 
e dal Comitato economico e sociale. 
Sulla scorta delle osservazioni e dei suggerimenti ricevuti la Commissione ha quindi il 
compito di definire e/o proporre un elenco di criteri minimi per trattare le controversie 
intracomunitarie in materia di consumo, allo scopo di favorire la messa in atto e/o "in 
rete" di procedure non giurisdizionali a livello di mercato unico. 
La definizione di tali criteri a livello europeo consentirebbe di sostenere e completare la 
politica di quegli Stati membri, che hanno deciso di promuovere una "cultura della 
conciliazione" per litigi in materia di consumo, e dovrebbe evidentemente ispirarsi ai 
criteri individuati a livello nazionale. 
Alla presente Comunicazione è stato allegato on progetto preliminare contenente sei criteri 
minimi (allegato II); per la loro applicazione sono previste tre tappe, con scadenze 
indicate all'allegato I. 
Prima tappa: lo schema di lavoro viene sottoposto alla consultazione degli ambienti 
interessati per mettere a punto la definizione dei criteri proposti. 
Seconda tappa: i criteri accolti nella versione definitiva vengono tradotti in una 
Raccomandazione della Commissione. 
Nel testo sarà previsto un periodo di osservazione (di 3 anni), durante il quale l'esistenza 
di criteri comuni potrebbe facilitare la creazione su base volontaria di istanze 
"riconosciute" in ciascuno Stato membro. 
D'altro canto l'esistenza di istanze nazionali che applicano criteri simili potrebbe rendere 
più agevole gestire su base volontaria i meccanismi per trattare le controversie 
comunitarie (ad' esempio: la creazione di una "casella postale" unica, alla quale i 
consumatori possano inoltrare i propri reclami, evitando così ricerche che, qualora 
l'operatore economico appartenga ad un sistema "straniero", possono rivelarsi complesse). 
Terza tappa: al termine del periodo di osservazione gli sviluppi della Raccomandazione 
saranno oggetto di una relazione di valutazione, eventualmente accompagnata da una 
proposta atta a garantire il rispetto dei criteri, secondo modalità da definire e dopo 
ulteriori consultazioni. 
Il rispetto dei criteri potrebbe ad esempio essere garantito da un meccanismo simile a 
quello esistente in alcuni Stati membri (ad esempio: Regno Unito, Irlanda, Svezia, 
Finlandia, Danimarca, Paesi Bassi). 
Detto meccanismo non avrebbe il compito di "risolvere" le controversie intracomunitarie, 
ma di assistere gli ambienti interessati nella messa in atto di procedure applicabili a tali 
controversie, analogamente a quanto fa ad esempio 1' "Office of Fair Trading" nel Regno 
Unito29. 
29 Conformemente al "Fair Trading Act", l'OFT ha il compito "di invitare le associazioni 
degli operatori economici interessate ad elaborare e diffondere tra i propri membri codici 
di condotta intesi a difendere e promuovere gli interessi dei consumatori nel Regno 
Unito": in tale contesto è stata definita una procedura tipo per il trattamento dei reclami. 
13 
CAPITOLO II: LA SEMPLIFICAZIONE DELL'ACCESSO ALLE PROCEDURE 
GIUDIZIARIE 
La messa in atto di procedure non giurisdizionali, della cui promozione si è detto al 
capitolo 1, può essere prevista solo su basi strettamente volontarie: né gli operatori 
economici, né i consumatori, possono essere "obbligati" ad accettarle. 
A tale proposito il Parlamento europeo ha efficacemente riassunto la situazione nella 
propria Risoluzione sul Libro Verde del 22 aprile 1994: "Esperite inutilmente tutte le 
procedure amichevoli, è necessario che le parti possano giungere a una risoluzione 
giudiziaria con un costo individuale che tenga conto dello scarso valore economico in 
gioco". 
A questo fine il Parlamento "reputa opportuna una certa armonizzazione delle norme 
procedurali degli Stati membri al fine di introdurre una procedura comunitaria per le 
controversie di valore delimitato, che consenta una composizione rapida delle cause 
transfrontaliere" (punto 9 della Risoluzione). 
Dello stesso parere sono numerosi enti e organizzazioni rappresentative degli utenti, che 
chiedono l'armonizzazione del "tetto" delle giurisdizioni con competenze minori (giudici 
di pace, County Courts, Amtsgericht) e un'introduzione generalizzata di forme 
semplificate d'azione (procedura mediante istanza, dichiarazione al cancelliere) per 
garantire una relativa "parità del procedimento" per le cause di minor valore in tutti gli 
Stati membri30. 
Nell'attuale situazione del diritto comunitario, occorre considerare con prudenza i 
suggerimenti del paragrafo precedente. Un contributo comunitario alla soluzione di tale 
problema è comunque ipotizzabile, purché vengano pienamente rispettate le tradizioni 
giuridiche e le specificità degli Stati membri: in concreto tale contributo potrebbe basarsi 
sulle esperienze in atto a livello nazionale, migliorando contestualmente l'accesso alle 
procedure nazionali in vigore (che in caso di controversia intracomunitaria per almeno una 
delle due parti in causa continuano ad essere "straniere"). In proposito gli esempi di 
moduli previsti al capitolo III della I parte sono indicativi dell'obiettivo previsto. 
Ispirandosi a tali esempi gli Stati membri potrebbero adottare un modulo semplificato 
"europeo" per le controversie intracomunitarie31 di valore delimitato ad un determinato 
importo, allo scopo di facilitare l'accesso alle giurisdizioni nazionali. 
Pur senza costituire un'armonizzazione delle procedure, tale iniziativa consentirebbe di 
renderle più vicine agli utenti, rendendo più trasparente la prima tappa da percorrere per 
accedere a un "servizio pubblico" essenziale. 
Moduli su scala europea sono stati creati o armonizzati per altri problemi riguardanti la 
vita quotidiana dei cittadini: si possono ricordare ad esempio il formulario "E 111", che 
30 In gran parte degli Stati membri esiste una procedura "semplificata" per le cause di 
valore delimitato; le variazioni dell'importo sono tuttavia notevoli. Una causa pari a 
1.500 ECU ad esempio viene considerata di "minor valore" (per l'adozione delle 
procedure semplificate) in Francia o in Germania, ma non in Spagna o nel Regno Unito. 
Per la stessa causa quindi il costo e la durata del "procedimento" variano a seconda del 
paese in cui si è adita la giurisdizione. 
Per "europeo" si intende in questo caso un modulo con struttura di base "armonizzata" 
(per facilitare sia la traduzione, che il procedimento), ma nulla vieta di prevedere che in 
ogni Stato membro si adegui il formulario alle tradizioni e agli ordinamenti giuridici 
nazionali. 
14 
consente di fruire delle prestazioni dell'assicurazione malattia in paesi diversi da quello 
di residenza, ed altri moduli adottati nel campo della sicurezza sociale. L'esperienza 
dimostra che la disponibilità di tali documenti in tutte le lingue comunitarie facilita sia 
l'accesso degli utenti, che il compito degli enti competenti a trattare le pratiche nei 
rispettivi ambiti. 
Seguendo la stessa impostazione, in questo caso si tratta non di armonizzare le procedure, 
ma di migliorare 1? accesso alle procedure esistenti in ciascun paese: di favorire quindi un 
dialogo fra le parti che, in caso di controversia intra-comunitaria, sono divise da certe 
barriere specifiche32. 
Il modulo verrebbe predisposto nelle undici lingue comunitarie e le istruzioni per l'uso 
potrebbero essere le seguenti : 
I. la parte che intende presentare ricorso compila il modulo disponibile in una delle 
lingue comunitarie considerate lingue ufficiali nel paese ove risiede33; il ricorso 
così formulato viene trascritto in un modulo equivalente disponibile nella lingua 
comunitaria ufficiale del paese del destinatario, al quale viene trasmesso a cura 
degli intermediari indicati dagli Stati membri; 
IL nella parte del modulo riservatagli il destinatario può proporre una soluzione di 
merito, oppure informare il ricorrente dell'esistenza di un'istanza per trattare 
amichevolmente il contenzioso (mediatore, commissione di conciliazione o altro); 
HI. se entro una scadenza prevista il destinatario non risponde, o se non vi è accordo 
sulla soluzione proposta, il modulo viene trasmesso all'autorità competente (che 
ha così a disposizione in entrambe le lingue la descrizione dei fatti, l'oggetto della 
domanda e l'identità delle parti). 
La versione provvisoria di un modulo di questo tipo è allegata al presente piano d'azione 
(allegato 3); alla sua stesura definitiva si procederà con un'ampia consultazione degli Stati 
membri, delle professioni legali e delle associazioni rappresentative degli utenti potenziali. 
Il ricorso al modulo da parte degli utenti (consumatori e imprese) sarebbe comunque 
facoltativo e non escluderebbe altre forme di risoluzione delle controversie. Per la sua 
messa in atto si possono prevedere due tappe, la seconda delle quali dipende dai risultati 
della prima. 
Prima tappa: il modulo viene sperimentato in un numero limitato di regioni di frontiera. 
Per rispettare le specificità giuridiche, culturali, nazionali e regionali, gli intermediari 
vengono designati in base a consultazioni degli Stati membri e degli ambienti interessati. 
Un gruppo di esperti, rappresentanti gli Stati membri che sostengono l'iniziativa, ne segue 
gli sviluppi e al termine della sperimentazione formula le proprie raccomandazioni. Il 
calendario delle consultazioni preventive previste per l'attuazione dell'iniziativa è riportato 
all'allegato I della presente Comunicazione. 
32 
33 Libro Verde, capitolo IH A.2 (pag. 72). 
Eventualmente, d'accordo con le autorità competenti degli Stati membri, si 
potrebbe anche compilare il modulo nella lingua comunitaria del paese d'origine 
del consumatore. 
15 
Seconda tappa: la Commissione presenta la versione definitiva del modulo nel quadro di 
una proposta di regolamento, che ne precisa le "istruzioni per l'uso" sulla base dei risultati 
del periodo di sperimentazione. 
In tale contesto si potrebbe tenere una consultazione preventiva sul "campo 
d'applicazione" del modulo, per stabilire quale importo, a parere degli Stati membri, 
contraddistingua una controversia di "minor valore". 
III. RIFLESSIONE 
In assenza di iniziative comunitarie che consentano di migliorare l'accesso individuale alla 
giustizia, le associazioni dei consumatori e alcuni Stati membri propongono che i soggetti 
danneggiati dal comportamento di uno stesso operatore economico possano agire 
collettivamente. Tale obiettivo è realizzabile per mezzo della "class action", come già 
avviene nella maggior dei paesi di "Common Law", o per mezzo di una serie di mandati 
conferiti ad un'organizzazione rappresentativa, secondo il modello dell'azione "in 
rappresentanza congiunta" istituita in Francia dalla legge del 18 gennaio 1992. 
Attualmente tale possibilità non sembra tuttavia in grado di raccogliere il favore unanime 
di tutti gli Stati membri. 
È quindi opportuno esplorare altre vie, ed avviare una riflessione sulla possibilità di 
riunione dei procedimenti per connessione, ad esempio qualora lo stesso operatore 
economico abbia danneggiato vari consumatori. 
Si ricorda che a questo proposito sono già in vigore nelle legislazioni nazionali 
disposizioni che si applicano alle "cause aventi tra loro un legame così stretto da rendere 
opportune una trattazione e decisione uniche per evitare soluzioni tra loro incompatibili 
ove le cause fossero trattate separatamente" (articolo 22, terzo comma, della Convenzione 
di Bruxelles sulla competenza giurisdizionale e sull'esecuzione delle decisioni in materia 
civile e commerciale). 
L'applicazione di tali disposizioni è attualmente impedita dal fatto che la riunione opera 
"ex post" rispetto a una pluralità di ricorsi presentati successivamente, invece che 
contemporaneamente, a giurisdizioni diverse; nel caso di controversie intracomunitarie ciò 
comporta problemi tecnici considerevoli o addirittura insormontabili34: trattandosi di cause 
riunite per connessione, la soluzione della Convenzione di Bruxelles rimanda alla nozione 
di "giurisdizione adita per prima", ma nella Convenzione tale nozione non è definita, e 
ne conseguono risposte inconciliabili nelle legislazioni nazionali35. 
Per superare tali problemi la Commissione potrebbe proporre che i consumatori 
danneggiati da uno stesso operatore economico possano dare mandato alle proprie 
organizzazioni di raggruppare i ricorsi "ex ante", facilitando così la riunione dei 
Libro Verde, pagg. 76 e seguenti. 
Si veda la relazione del "Gruppo di lavoro sul ravvicinamento del diritto processuale 
civile": in alcuni Stati membri la causa è considerata "pendente" a decorrere dalla 
notificazione dell'atto introduttivo al convenuto; in altri la causa dev'essere stata iscritta 
in ruolo; in altri ancora la "litispendenza" nasce dalla ricevibilità dell'istanza o dal suo 
invio al convenuto ... 
16 
procedimenti per connessione: pur restando cause individuali (non si tratterà in nessun 
modo di "class action"), esse potrebbero essere presentate contemporaneamente allo stesso 
giudice (di norma il giudice competente per il domicilio del convenuto). 
Le notifiche destinate ai mandanti potrebbero così essere indirizzate alfassociazione 
mandataria (con notevoli economie per l'amministrazione della giustizia), con onorari 
degli avvocati assai più contenuti (sia per i consumatori che "concertano" i propri ricorsi, 
che per l'operatore economico coinvolto) rispetto ai costi che gli stessi procedimenti 
comporterebbero se si svolgessero separatamente36. 
A scadenza la "riunione dei procedimenti per connessione" potrebbe essere prevista come 
complemento della politica di promozione delle procedure non giurisdizionali, 
prevedendone l'applicazione solo alle cause per le quali lo strumento non giurisdizionale 
manca (perché non esiste o perché il convenuto non lo accetta). In tal caso si potrebbe 
procedere così: 
viene accordato un periodo transitorio, durante il quale le procedure non 
giurisdizionali di risoluzione delle controversie intracomunitarie possono essere 
attivate (dagli operatori economici coinvolti) nel rispetto dei criteri minimi stabiliti 
a livello europeo (si veda il capitolo I); 
alla scadenza del periodo transitorio potrebbero essere presentate proposte concrete 
in materia di riunione dei procedimenti per connessione, da applicare alle 
controversie che non si possono risolvere con nessuna delle procedure precedenti. 
36 Invece di dover affrontare una pluralità di procedimenti pendenti presso altrettante 
giurisdizioni (con il rischio di decisioni incompatibili e di una situazione d'incertezza del 
diritto) l'operatore economico coinvolto potrebbe avvantaggiarsi di un procedimento 
unico che gli consente di programmare meglio i costi e, se vuole, di negoziare una 
soluzione amichevole con una controparte, che ha avuto il mandato dei consumatori 
interessati. 
17 
ALLEGATO I 
Calendario indicativo delle misure da adottare per la messa in atto delle iniziative 
previste. 
LA PROMOZIONE DELLE PROCEDURE NON GIURISDIZIONALI 
(capitolo I della terza parte della presente Comunicazione) 
Consultazione degli ambienti interessati sullo schema di lavoro 
dell'allegato II: marzo-settembre 1996. 
Approvazione della Raccomandazione: fine 1996. 
Periodo di osservazione: dicembre 1996-novembre 1999. 
Stesura e presentazione della relazione di valutazione sul funzionamento 
del sistema: dicembre 1999-maggio 2000. 
L'ACCESSO ALLE PROCEDURE GIUDIZIARIE (capitolo II, III parte) 
Consultazione degli ambienti interessati sul progetto di modulo 
dell'allegato 3: 
marzo-settembre 1996 (Stati membri, Associazione europea dei magistrati, 
Consiglio degli Ordini degli avvocati della Comunità europea, associazioni 
rappresentative degli utenti: consumatori e imprese). 
Definizione dello schema di lavoro concernente le istruzioni per l'uso del 
modulo, e individuazione delle regioni di frontiera nelle quali verrà 
sperimentato: ottobre-dicembre 1996 (nuova consultazione degli Stati 
membri). 
Nomina dei membri del gruppo di esperti che devono controllare 
l'iniziativa: marzo-aprile 1997. 
Periodo di sperimentazione: giugno 1997-maggio 2000. 
Raccomandazioni del gruppo di esperti per le fasi successive alla 
sperimentazione: giugno-settembre 2000. 
ALLEGATO II 
SCHEMA DI LAVORO PER UNA RACCOMANDAZIONE CHE FISSI 
CRITERI PER ISTITUIRE PROCEDURE NON GIURISDIZIONALI 
APPLICABILI ALLE CONTROVERSIE IN MATERIA DI CONSUMO 
PRIMO CRITERIO 
L'imparzialità dell'istanza competente a trattare le controversie va garantita con le 
disposizioni più adeguate, in particolare: 
nel caso di un mediatore, accordandogli adeguate garanzie di indipendenza 
nell'esercizio della propria attività; 
nel caso di organi collegiali, assicurando nei medesimi la rappresentanza paritetica 
dei consumatori e degli operatori economici, e qualora sia prevista la presidenza 
di un terzo, la sua indipendenza. 
SECONDO CRITERIO 
L'efficacia della procedura va assicurata con disposizioni che garantiscano: 
l'esistenza di moduli semplici e chiari per la presentazione dei reclami, disponibili 
nelle undici lingue comunitarie; 
la fissazione e l'osservanza delle scadenze procedurali, ivi comprese le azioni 
preliminari eventualmente prescritte al consumatore (ad esempio: esperimento dei 
mezzi di ricorso interni all'impresa); 
l'attribuzione di un adeguato potere di indagine all'istanza designata a rendere la 
decisione; 
TERZO CRITERIO 
Va garantita con mezzi idonei una pubblicità adeguata, per assicurare la trasparenza dei 
seguenti elementi: 
l'esistenza e il campo d'applicazione della procedura; 
la durata massima e il costo eventuale del procedimento per il consumatore; 
i criteri a cui deve attenersi la "decisione" dell'istanza competente a trattare la 
controversia; 
19 
il valore giuridico di tale "decisione", indicando con chiarezza se essa è vincolante 
per l'operatore economico, o se si tratta di una semplice raccomandazione; e nella 
prima ipotesi precisando le sanzioni applicabili in caso di inosservanza della 
decisione. 
Tali informazioni vanno comunque comunicate per iscritto a tutti i consumatori che hanno 
espresso l'intenzione di avvalersi della procedura. 
Le decisioni rese vanno presentate, quanto meno in forma sintetica, in una relazione 
annuale a disposizione del pubblico. 
Le decisioni vanno motivate per iscritto e tempestivamente comunicate alle parti 
interessate. 
QUARTO CRITERIO 
Se le parti sono domiciliate in due paesi diversi, ciascuna di esse va informata per iscritto, 
in una lingua comunitaria avente statuto di lingua ufficiale nel suo paese di residenza, 
tanto della decisione resa sulla controversia, che delle sue motivazioni. 
QUINTO CRITERIO 
Nessun codice di condotta può avere l'effetto di privare il consumatore della tutela 
garantitagli dalle disposizioni di legge del paese nel quale ha la residenza abituale, 
conformemente alla Convenzione di Roma sulla legge applicabile alle obbligazioni 
contrattuali. 
SESTO CRITERIO 
Nessuna clausola contrattuale, non negoziata individualmente, può impedire al 
consumatore di adire la giurisdizione competente per dirimere la controversia in sede 
giudiziaria. 
20 
ALLEGATO HI RECLAMO 
(Il presente documento può eventualmente valere quale costituzione in mora) 
MITTENTE 
Cognome: 
Nome: 
Indirizzo: DESTINATARIO 
Cognome: 
Nome : . 
Indirizzo: 
RESOCONTO1 
(1) Precisare conia massima 
esattezza: 
(a) data, luogo e condizioni 
d'acquisto, di vendita o di 
sottoscrizione del contratto 
(b) i problemi riscontrati 
con il prodotto o il servizio 
OGGETTO DELLA DOMANDA2 
ALLEGATI3 (2) Precisare l'esatta natura 
della domanda (ad esempio, 
importo del rimborso, ripara­
zione o sostituzione del 
prodotto, ...) 
(3) Indicare nel riquadro tutte 
le precisazioni ritenute necessarie 
e allegare i documenti a 
sostegno della domanda 
Fatto a 
Firma ., H 
IMPORTANTE: 
Il destinatario dispone di 15 giorni per rispondere, 
a partire dal ricevimento del presente documento. 
Se entro tale scadenza il mittente non ottiene 
risposta, può depositare copia della costituzione in 
mora presso la cancelleria della giurisdizione 
competente. Tale deposito ha valore di atto 
introduttivo della domanda. 
Nota per il mittente 
Se il destinatario è domiciliato all'estero, rivolgersi a un avvocato o a un'organizzazione dei 
consumatori: questi possono fornire informazioni sulla legge applicabile alla controversia, 
indicare il giudice competente e fornire assistenza per tutte le fasi della procedura, secondo le 
norme di ciascun paese. Se il destinatario è domiciliato in un paese membro dell'Unione 
Europea, il reclamo può essere trascritto su un modulo equivalente al presente, disponibile 
in tutte le lingue ufficiali dell'Unione. 
21 
RISPOSTA 
{La mancata risposta entro la scadenza prevista pud comportare il ricorso alla giurisdizione competente) 
Accolgo il reclamo e m'impegno a 
entro il termine di 
Non accolgo il reclamo perché. 
e formulo la seguente domanda. 
Confermo il ricevimento del reclamo e propongo di: 
A) dichiararci d'accordo con la seguente soluzione (1): 
B) sottoporre la controversia alla seguente istanza (2): (1) Esempio: rimborso parziale 
o totale del prezzo, riparazione 
o sostituzione del prodotto. 
(2) Esempio: conciliatore, istanza 
arbitrale, sede di mediazione. 
Precisare con chiarezza: 
- costo e durata della procedura 
- valore giuridico della decisione 
resa da tale istanza (vincolante per 
entrambe le parti, o solo per 
l'operatore economico, o semplice 
raccomandazione?) 
Fatto a 
Firma 
22 
Risposta del nrittente alle proposte formulate 
sulla proposta A) 
sulla proposta B) 
Firma 
23 

PVkUlkIUX~ 
i 1 * ISSN 0254-1505 
COM(96) 13 def. 
DOCUMENTI 
rr io 
N. dì catalogo : CB-CO-96-070-IT-C 
ISBN 92-78-00590-8 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo 
1^