Risposta della Commissione alla relazione speciale "L'assistenza macrofinanziaria e lo strumento per l'adeguamento strutturale"

(2002/C 65/04)

SINTESI

I-II. Benché simili sotto vari aspetti, l'AMF (l'assistenza macrofinanziaria) e il SAF (lo strumento per l'adeguamento strutturale) hanno configurazione diversa e sono intesi a soddisfare esigenze diverse.

L'AMF è uno strumento avente carattere eccezionale (fondato su decisioni ad hoc del Consiglio), inteso ad aiutare i paesi beneficiari in caso di squilibri macroeconomici gravi ma in genere di breve durata (serie difficoltà finanziarie o della bilancia dei pagamenti).

I SAF MEDA sono strumenti a carattere regolare per la cooperazione finanziaria con i paesi beneficiari, sono intesi a sopperire alle esigenze finanziarie a più lungo termine associate al processo di sviluppo di tali paesi e vengono decisi nell'ambito della programmazione consueta per tutte le operazioni da attuare a norma del regolamento MEDA.

III. Nel decidere quale importo destinare a un SAF, si tiene conto dei costi delle riforme che l'operazione in oggetto intende sostenere. Dal 2001, tale importo viene documentato in forma più completa. La Commissione si tiene in stretto contatto con i paesi beneficiari e con le istituzioni finanziarie internazionali (IFI), in particolare con il Fondo monetario internazionale (FMI) e con la Banca mondiale (BM), ai fini del coordinamento e allo scopo di valutare le effettive esigenze dei paesi in questione. Per i SAF, sono ritenute importanti le sinergie con la Banca mondiale, a titolo di operazioni parallele con imposizione di condizioni identiche (per potenziare l'effetto moltiplicatore ed evitare che il beneficiario "scinda tra i donatori") oppure in forma di operazioni UE a sé stanti, le quali favoriscono gli scopi degli accordi di associazione, a cui la Banca mondiale attribuisce grande importanza.

Poiché i SAF corredano i programmi di riforma dei partner mediterranei, per i versamenti non è necessario un calendario fisso (le quote vengono versate soltanto previo adempimento delle condizioni). In effetti, a) si deve rispettare il ritmo delle riforme del paese partner; b) i SAF non sono strumenti eccezionali a cui ricorrere per apportare urgente rimedio a disavanzi interni o nei confronti dell'estero.

IV. Sebbene le conclusioni ECOFIN a cui si riferisce la Corte siano informali e non giuridicamente vincolanti, per la maggior parte dell'AMF si rispettano i principi. Possono esservi eccezioni, cosa non imprevedibile data la natura del programma, le quali peraltro sono note e soggette ad esame adeguato.

Il coordinamento, per sua natura, può sempre esser migliorato, ma l'impressione è che in genere si sia raggiunto un buon equilibrio tra il coordinamento e le azioni concrete.

V. Tutti i paesi ai quali si possono accordare tali aiuti sono sottoposti regolarmente all'analisi di cui all'articolo IV dell'FMI, nella quale si esaminano e si valutano l'esecuzione del bilancio e la qualità dei dati relativi alle pubbliche finanze. In tal modo, si dispone di mezzi adeguati per valutare la qualità dei processi contabili e di bilancio.

VI. Il personale addetto ai programmi è altamente qualificato e di comprovata esperienza, e si tiene in contatto con specialisti ed esperti indipendenti. È opportuno che la Commissione agisca in stretto nesso con le IFI e si avvalga delle medesime informazioni, dato che in molti casi gli obiettivi coincidono. I versamenti possono basarsi su una valutazione generale del conseguimento degli obiettivi stabiliti, anche se tutte le informazioni pertinenti vanno ponderate prima di giungere a un'adeguata conclusione. Alcune azioni che forse non erano previste in un accordo iniziale possono essere importanti per conseguire l'obiettivo generale.

VII. La relazione che la Commissione elabora va oltre il minimo richiesto. Tuttavia, alla ricerca continua di miglioramenti e data l'attenzione specifica dedicata alle valutazioni, si dovrebbe migliorare ancora la relazione includendovi gli elementi precipui dei risultati delle valutazioni.

VIII. Viene perseguita a titolo sistematico un'opportuna complementarità con i programmi FMI/BM. In genere si ricorre all'AMF e ai SAF quando i paesi beneficiari devono intensificare le iniziative di riforma. Si prevede d'intensificare le valutazioni come parte del processo di riforma, il che comprende anche criteri di elaborazione intesi a misurare in modo migliore il valore aggiunto derivante dagli interventi UE.

Benché questi due strumenti abbiano concezione diversa e perseguano obiettivi in certa misura diversi, nelle procedure di attuazione si cerca di assicurarne la coerenza. In tale contesto, si terrà conto dell'osservazione della Corte.

In tutti i casi, la Commissione provvederà perché siano opportunamente documentati i motivi per i quali vengono rifiutate sovvenzioni.

Ciò è previsto come parte della riforma generale.

INTRODUZIONE

4. L'assistenza macrofinanziaria (AMF) è uno strumento avente carattere eccezionale (fondato su decisioni ad hoc del Consiglio) inteso ad aiutare i paesi beneficiari soprattutto in caso di squilibri macroeconomici di breve durata.

Gli strumenti per l'adeguamento strutturale (SAF) sono invece strumenti standardizzati di cooperazione finanziaria, intesi a sostenere i paesi beneficiari per un lungo lasso di tempo nelle loro iniziative di riforma.

CONCEZIONE DEI PROGRAMMI

19. Nella riforma della gestione degli aiuti esterni, la Commissione prevede la redazione di un manuale di procedura e una formazione specifica su tale manuale.

A giudizio della Commissione, i servizi incaricati di gestire tali strumenti dispongono della perizia adeguata per valutare efficacemente i criteri operativi inerenti all'impiego degli strumenti stessi.

20. Nel decidere quale importo destinare a un SAF si tiene conto dei costi delle riforme che l'operazione intende sostenere. Dal 2001, tale importo viene documentato in forma più completa.

21. Grazie all'elaborazione dei Documenti di strategia nazionale 2000-2006 e dei programmi indicativi triennali 2000-2002, i servizi della Commissione sono riusciti a strutturare sul medio periodo l'attuazione delle operazioni FA. In tal modo è possibile far progredire, di anno in anno, la portata delle riforme necessarie per rendere più moderno il paese interessato, in un contesto atto a garantire la coerenza degli interventi UE.

23. Cfr. la risposta al punto 53.

24. Il ritiro della Banca mondiale è dovuto in parte alla situazione economica del Libano. La decisione di proseguire il SAF è derivata da una concertazione molto stretta tra l'FMI e la BM, che hanno vivamente auspicato il proseguimento dell'operazione della Commissione, perché vi fosse un canale di pressione sulla politica di riforma nel Libano.

Quando le consultazioni a titolo dell'articolo IV sono state ritardate, l'FMI, che seguiva a titolo permanente la situazione nel Libano, ha potuto informare la Commissione di tutti gli sviluppi.

L'adempimento delle condizioni relative alla prima quota ha consentito, tra l'altro, di predisporre l'IVA, elemento di primaria importanza nella riforma fiscale del Libano, e poi di sbloccare i negoziati sull'accordo di associazione. Era così giustificato il versamento, anche se, con la lettera del commissario al ministro delle Finanze in data 28 luglio 2000, abbiamo voluto esprimere le nostre gravi preoccupazioni sul piano macroeconomico.

La Commissione ha optato per una formulazione non vincolante, per indicare che conservava la sua libertà di giudizio nei confronti dell'FMI.

25. Per i SAF, sono ritenute importanti le sinergie con la Banca mondiale, a titolo di operazioni parallele con imposizione di condizioni identiche (per potenziare l'effetto moltiplicatore ed evitare che il beneficiario "scinda tra i donatori") oppure in forma di operazioni UE a sé stanti, le quali favoriscono gli scopi degli accordi di associazione, a cui la Banca mondiale attribuisce grande importanza.

26. In ciascuno dei casi menzionati dalla Corte, la Commissione non ha trascurato di consultare gli esperti della Banca mondiale, che hanno offerto tutta la loro perizia nei settori sociali. Più in generale, questo dialogo ha consentito ai servizi della Commissione di equilibrare la natura delle azioni comprese nei programmi.

27. Le condizioni per il versamento della seconda quota sono state lasciate in sospeso soltanto in casi eccezionali. Tuttavia, dal gennaio 2001 la Commissione non ha lasciato in sospeso per nessuno degli accordi SAF nessuna delle condizioni relative al secondo versamento.

28. Le conclusioni del Consiglio informale ECOFIN di Genval a cui si riferisce la Corte forniscono un orientamento generale per la progettazione e l'attuazione dell'AMF. Tuttavia, dato il suo carattere ad hoc, ogni decisione di assistenza finanziaria eccezionale o macrofinanziaria definisce de novo i principi e le condizioni per l'attuazione di ciascun pacchetto di assistenza.

30. La motivazione della proposta della Commissione, comprendente la valutazione dei fattori che giustificano l'intervento finanziario comunitario, figura in genere nel memorandum esplicativo che correda la proposta stessa. Il permanere, nella bilancia dei pagamenti del paese beneficiario, di un disavanzo finanziario nei confronti dell'estero (tenuto conto dell'avvenuto finanziamento da parte delle IFI) costituisce una condizione importante, ma non sufficiente, per procedere a questo tipo di assistenza.

Il valore aggiunto che ci si attende dall'intervento comunitario deriva dalla natura stessa dell'assistenza macrofinanziaria. In genere l'assistenza viene concessa a paesi terzi partner, che si trovano in prossimità geografica all'UE ed hanno con essa importanti legami politici ed economici. Questo tipo di assistenza integra i finanziamenti forniti dalle pertinenti IFI: di conseguenza, i suoi obiettivi sono coerenti con quelli concertati tra tali istituzioni e il paese beneficiario. Tuttavia le condizioni inerenti alla politica economica (relative in particolare alle riforme strutturali) a cui è subordinata l'erogazione dell'assistenza si ispirano anche ai piani di cooperazione economica tra l'UE e il paese beneficiario, figuranti negli accordi di associazione o di cooperazione.

31. La Commissione ha presentato proposte di assistenza macrofinanziaria quando permanevano necessità di finanziamento esterno, in aggiunta e al di là di quelle a cui avevano sopperito le IFI.

L'assistenza finanziaria eccezionale a favore dell'Armenia, della Georgia e del Tagikistan ha avuto caratteristiche analoghe a quelle di altri programmi di assistenza macrofinanziaria. In particolare:

- l'esigenza di non essere in arretrato negli obblighi finanziari nei confronti della Comunità, prima di poter beneficiare di un nuovo pacchetto di assistenza,

- una componente di sovvenzione, giustificata dalla situazione economica e sociale quanto mai difficile di questi paesi e dalla loro limitata capacità di servizio del debito, come in Albania, nel Kosovo o nella Bosnia-Erzegovina,

- la subordinazione dei versamenti delle sovvenzioni all'adempimento da parte dei paesi beneficiari delle condizioni relative alle riforme macroeconomiche e strutturali.

La richiesta di ridurre l'esposizione debitoria netta dell'Armenia, della Georgia e del Tagikistan era intesa ad alleviare gli obblighi di servizio del debito di questi paesi a basso reddito.

33. È necessario situare l'attuazione dell'assistenza macrofinanziaria in una prospettiva più ampia.

Nei primi anni Novanta, quando la maggior parte dei paesi dell'Europa centrale e dell'Est europeo ha iniziato il passaggio dall'economia a pianificazione centrale all'economia di mercato, molti di questi paesi (Ungheria, Repubblica ceca, Repubblica slovacca, paesi baltici) hanno beneficiato di un pacchetto di assistenza una tantum. Il fatto che l'assistenza macrofinanziaria sia stata concessa più volte a un numero limitato di paesi dell'Est e Sud-Est europeo (in particolare, Romania, Bulgaria e Ucraina) attesta semplicemente che in qualche caso il processo di transizione all'economia di mercato è stato complesso e discontinuo. Date le difficili circostanze politiche, in alcuni paesi le necessarie riforme strutturali sono state ritardate oppure attuate in forma imperfetta e le circostanze eccezionali si sono palesate di nuovo.

35. Per quanto riguarda la prossimità geografica, sotto molti aspetti l'Armenia e la Georgia si possono considerare NIS europei e, con la possibile adesione della Turchia, diverranno addirittura vicini immediati dell'UE, come il Belarus, l'Ucraina e la Moldova. Si tratta di paesi che hanno interesse strategico per la Comunità, poiché la loro stabilità macroeconomica e politica è essenziale per assicurare adeguati approvvigionamenti di energia all'Europa attraverso i corridoi del petrolio e del gas che la collegano all'Asia centrale. Questi paesi hanno una relazione speciale con l'Unione europea, mediante gli accordi di partenariato e di cooperazione e mediante importanti programmi, come Traceca e Inogate. Il caso del Tagikistan è un po' diverso, ma anche la stabilità di questo paese è essenziale per la stabilità dell'Asia centrale e per l'adeguata operatività dei corridoi del petrolio e del gas.

Pur riconoscendo l'esigenza, in alcuni dei paesi in oggetto, di altri progressi nel settore dei diritti dell'uomo, la Commissione ritiene che sinora le condizioni politiche preliminari siano state rispettate e che attualmente non beneficia di un programma attivo di AMF nessun paese avente un comportamento dubbio per quanto riguarda il rispetto dei principi democratici e dei diritti dell'uomo.

38. In genere l'assistenza comunitaria viene decisa in un certo momento e l'impegno riflette la media stimata delle esigenze finanziarie residue della bilancia dei pagamenti del paese beneficiario, nel contesto del programma sostenuto dall'FMI. I versamenti vengono effettuati, quando risultano soddisfatte le condizioni a cui è subordinata l'assistenza, in linea di principio nel periodo di attuazione del programma, ma prescindendo dalle esigenze effettive della bilancia dei pagamenti (le quali variano costantemente nel corso del periodo) al momento dei versamenti (a meno che si palesino circostanze inattese, il programma venga interrotto oppure sin dall'inizio si sia prevista espressamente una nuova valutazione della situazione finanziaria nei confronti dell'estero). È questa l'unica maniera pragmatica di attuare l'assistenza finanziaria di questo tipo ed è il metodo adottato da tutti i maggiori donatori ufficiali.

39. Come si può constatare nell'allegato 2.1 della relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull'attuazione dell'assistenza macrofinanziaria nel 2000 [COM(2001) 288 def.], l'assistenza comunitaria alla Bulgaria nel 1999/2000 costituisce circa il 50% del sostegno bilaterale totale messo a disposizione di tale paese (Cfr. anche la risposta al punto 38).

40. Secondo la Commissione, l'UNMIK ha compiuto progressi particolarmente positivi nel predisporre un contesto macroeconomico in circostanze molto difficili: tra l'altro, ha istituito un'autorità finanziaria centrale preposta al controllo fiscale e allo sviluppo di una base di prelievo. La Commissione ha quindi ritenuto giustificato procedere al secondo pagamento.

Quest'atteggiamento positivo è stato corroborato dall'apprezzamento positivo della trasformazione economica del Kosovo da parte delle IFI e di altri organi internazionali. Come è opportuno nel prendere decisioni, la Commissione ha tenuto conto anche delle esigenze di finanziamento esterno e dell'urgenza. L'ufficio di Pristina dell'Agenzia europea per la ricostruzione non aveva la responsabilità di determinare se fossero state soddisfatte le condizioni necessarie per procedere al secondo pagamento. Si è ritenuto opportuno attuare l'assistenza macrofinanziaria quando risultavano soddisfatte le condizioni a cui questa era specificamente subordinata, piuttosto che imporre condizionalità trasversali, correndo così il rischio di bloccare i progressi nel contesto economico e la prestazione di servizi di base al Kosovo.

41. All'inizio della crisi del Kosovo, la Commissione decise di concedere all'Albania un sostegno di bilancio a titolo di emergenza (una sovvenzione) dell'importo massimo di 67 milioni di EUR, per aiutare il paese a far fronte alla presenza di un gran numero di rifugiati. Sebbene siano stati versati infine soltanto 33 milioni di EUR, dato che i rifugiati sono rimpatriati prima del previsto, l'Albania decise di non avvalersi del prestito già approvato. Quest'assistenza non è più in programma e, la Commissione è d'accordo, la si potrebbe cancellare.

43. L'AMF basata su condizionalità di tipo politico può richiedere talvolta una formulazione in termini generali, per tener conto di circostanze complesse e lasciare un margine discrezionale.

Nel caso dei due esempi menzionati, la Commissione osserva quanto segue:

- riguardo al Kosovo, alla seconda conferenza dei donatori svoltasi il 17 novembre 1999, l'UNMIK, la Commissione europea e la Banca mondiale avevano presentato programmi e documentazione particolareggiati. In tali documenti erano descritti i settori prioritari nei quali si dovevano istituire quadri normativi (per esempio energia, acqua e rifiuti, trasporti, telecomunicazioni ecc.). I risultati si possono valutare in base ai documenti preparatori (per esempio il Libro bianco per lo sviluppo del settore privato), alle proposte di regolamento (fatte circolare nella JIAS oppure trasmesse all'ufficio legale) e ai regolamenti adottati,

- la condizione menzionata nel caso della FYROM era ispirata dal piano d'azione della Banca mondiale per le spese pubbliche e la revisione istituzionale, nel quale erano indicate alcune iniziative da intraprendere, senza precisare esattamente il calendario da seguire (poiché il calendario dipendeva dal costituirsi dell'agenzia dei pubblici dipendenti). Si è quindi ritenuto opportuno adottare per la condizione una formulazione ampia e di basarsi sul piano d'azione della BM per valutare se le autorità avessero "compiuto progressi significativi...".

44. Tutte le condizioni inerenti al prestito macrofinanziario concesso alla Romania nel 1999 erano questioni cruciali indicate dalla Commissione nei suoi pareri e relazioni periodiche del 1997, 1998 e 1999.

45. Al momento dell'azione, il Montenegro doveva far fronte a un ambiente esterno molto complesso e difficile e al tempo stesso stava avviandosi in un periodo di transizione nel quale si dovevano fondare istituzioni e rendere più moderna l'amministrazione. Per ragioni politiche, economiche e finanziarie era necessario attuare urgentemente l'assistenza. Su questo sfondo, si decise di ridurre da tre a due mesi l'intervallo minimo consueto tra i versamenti. La condizione delle riforme strutturali a cui era subordinato il versamento riguardava soprattutto il settore del bilancio, in particolare il miglioramento della trasparenza fiscale e di bilancio, per il quale si riteneva possibile che le autorità compissero progressi soddisfacenti nell'arco di tempo di due mesi.

Tuttavia, come è enunciato chiaramente nella decisione del Consiglio, il periodo di due mesi costituiva un minimo e in ogni caso non si sarebbe potuta versare l'assistenza sinché non fossero risultate soddisfatte le condizioni. La seconda quota fu versata in effetti quattro mesi dopo la prima, proprio perché il rispetto delle condizioni non era soddisfacente.

VALUTAZIONE DEI PROCESSI CONTABILI E DI BILANCIO DEI GOVERNI PARTNER

47. I paesi MEDA sono sottoposti ogni anno all'analisi prevista all'articolo IV dell'FMI, nella quale si esaminano e si valutano l'esecuzione del bilancio e la qualità dei dati relativi alla pubbliche finanze. La Commissione non ha proceduto alla valutazione specifica di questi punti poiché agisce in stretto coordinamento con la Banca mondiale, la quale effettua analisi delle spese pubbliche nella regione, e con l'FMI, incluso il suo Dipartimento fiscale, per tutti gli aspetti fiscali. In tal modo, si dispone di mezzi adeguati per valutare la qualità dei processi contabili e di bilancio.

48. Nella guida, in fase di elaborazione, riguardante le procedure di sostegno al bilancio, la valutazione delle pubbliche finanze è indicata come una delle tappe principali per preparare un'operazione di questo tipo.

49. Quando si procede all'assistenza macrofinanziaria allo scopo consueto di rafforzare le riserve in valuta estera del paese, l'attenzione principale non viene rivolta a un rigoroso monitoraggio del bilancio statale del paese beneficiario. Non si prevede che il governo si serva del denaro versato alla Banca centrale, poiché un aumento delle riserve in valuta estera non si traduce automaticamente in un aumento del credito che la Banca centrale accorda al governo. A tale riguardo, il monitoraggio effettuato dall'FMI sugli obiettivi quantitativi costituisce una garanzia sufficiente.

Quando l'assistenza macrofinanziaria viene versata direttamente al bilancio statale (per esempio per il Kosovo e il Montenegro), un monitoraggio di tale bilancio è opportuno. A questo scopo, i servizi della Commissione si sono avvalsi del monitoraggio generale dei bilanci effettuato dalle IFI, dal pilastro UE dell'Amministrazione delle Nazioni Unite nel Kosovo e da un consulente nel Montenegro.

50. La Commissione riconosce che si debba opportunamente tener conto delle lezioni ricevute e riconosce anche l'importanza di valutare la qualità della gestione delle pubbliche finanze nei paesi che beneficiano di un sostegno al bilancio. Si tratta di un elemento importante, posto in rilievo nella relazione dell'IAS. Per valutare la gestione delle pubbliche finanze, la Commissione si consulta con i donatori, compresi la BM e l'FMI.

MONITORAGGIO DELL'ASSISTENZA MACROFINANZIARIA E DEI SAF

51. Per l'AMF vi sono regole e procedure interne, anche se non sempre formalizzate rigorosamente. Il carattere informale di tali regole e procedure è dovuto alla natura eccezionale di questo strumento.

La responsabilità di attuare l'assistenza macrofinanziaria spetta alle unità geografiche, ma il consigliere incaricato di coordinare l'assistenza finanziaria sovrintende a tutte le operazioni e assicura la coerenza generale.

53. I servizi della Commissione, comprese le delegazioni, seguono regolarmente gli sviluppi economici e politici dei paesi beneficiari.

La Commissione, che sta attuando il suo programma di deconcentrazione del personale verso le delegazioni, ne sta potenziando le capacità di monitorare le condizioni politiche ed economiche nei paesi beneficiari.

55. Pur conservando la propria libertà di giudizio, la Commissione si coordina ormai a titolo sistematico con la Banca mondiale.

56. La logica intrinseca ai SAF (che corredano i programmi di riforma dei partner mediterranei) non richiede un calendario fisso per i versamenti: le quote vengono erogate soltanto quando risulta soddisfatta la condizionalità. Si deve rispettare il ritmo delle riforme del paese partner e si deve rammentare che i SAF non sono strumenti eccezionali ai quali si ricorre per sopperire a necessità urgenti di finanziamento esterno nel breve periodo.

58. Come previsto nel memorandum d'intesa nel quale erano stabilite le condizioni per i versamenti, il governo giordano aveva approvato un testo di legge in materia di concorrenza, nel quale si teneva conto delle osservazioni della DG Concorrenza, e l'aveva trasmesso al Parlamento nel 1997. Da allora, le commissioni parlamentari l'hanno discusso e rinviato varie volte al governo, chiedendo emendamenti. Purtroppo, nell'aprile 2001 il Parlamento ha respinto il testo di legge. Se ne deve concludere che l'interlocutore della Commissione, ossia il governo giordano, ha soddisfatto appieno alle condizionalità stabilite nel memorandum d'intesa.

59. È esatto che vi è consenso generale tra la Commissione e l'FMI/BM sui progressi dei paesi beneficiari nel processo di adeguamento e di riforme. Tuttavia, la Commissione decide a titolo autonomo la concessione dell'AMF o dei SAF.

60. Nelle decisioni che autorizzano operazioni di assistenza macrofinanziaria, il Consiglio stipula che la Commissione è responsabile, in consultazione con il CEF e in coordinamento con l'FMI, per concordare con le autorità dei paesi beneficiari le condizioni di tali operazioni e per verificare il rispetto delle condizioni. In tutti i casi, la Commissione cerca di documentare integralmente i motivi della rinuncia alle condizioni. La medesima impostazione si applica ai SAF (cfr. anche il punto 74).

RELAZIONI E VALUTAZIONE

61-62. Tutti i SAF approvati dal 2000 comprendono una provvigione finanziaria per la valutazione autonoma finale dei programmi. Nei programmi futuri o ancora in corso di attuazione si terrà conto dell'osservazione della Corte riguardo alla relazione da trasmettere al paese beneficiario.

62. Per il 2004/05 è in programma una valutazione del sostegno politico macroeconomico, che non comprenderà l'AMF. La relazione valutativa, una volta terminata, sarà disponibile sul sito web della Commissione.

63. Di recente si sono compiuti progressi sostanziali. La Commissione ha adottato il 1o giugno 2001 la relazione sull'attuazione dell'assistenza macrofinanziaria nel 2000 [COM(2001) 288 def.].

64.-65. L'analisi delle riforme strutturali presentata nella relazione annuale corrisponde in ampia misura alle condizioni di natura politica concordate con i paesi beneficiari. Tuttavia, dato il carattere delicato e riservato delle riforme concordate in ogni memorandum d'intesa con il governo dei paesi beneficiari, in generale non viene indicato esplicitamente il nesso tra la nostra analisi e le condizioni precise a cui sono subordinate le operazioni.

La Commissione sta progettando di elaborare valutazioni autonome dei programmi AMF dal 2003 in poi.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

66. La Commissione condivide l'opinione della Corte e sta cercando il modo migliore per strutturare e attuare questi strumenti a base politica, in modo da potenziarne la coerenza e l'efficacia.

67. Come si è detto al punto 30, in genere l'AMF viene concessa a paesi partner situati in prossimità geografica e aventi importanti nessi economici e politici con l'UE. L'AMF integra i finanziamenti forniti dalle pertinenti IFI: i suoi obiettivi sono quindi coerenti con quelli concordati fra tali istituti e il paese beneficiario. Tuttavia, le condizioni inerenti alla politica economica (e in particolare alle riforme strutturali) alle quali è subordinata l'attuazione dell'assistenza s'ispirano anch'esse al programma di cooperazione economica tra l'UE e il paese beneficiario, quale è stabilito negli accordi di associazione o di cooperazione.

68. Per i SAF, si perseguono sistematicamente sinergie con la Banca mondiale a) a titolo di operazioni parallele con imposizione di condizioni identiche, per potenziare l'effetto moltiplicatore ed evitare che il beneficiario "scinda tra i donatori", oppure b) in forma di operazioni UE a sé stanti, le quali non sono incompatibili con quelle della Banca mondiale, ma favoriscono anzi gli scopi degli accordi di associazione a cui la Banca mondiale attribuisce grande importanza.

Per l'AMF, la giustificazione di un'azione UE distinta è indicata esplicitamente nel memorandum esplicativo delle pertinenti decisioni del Consiglio, perseguendo sempre la coerenza con gli altri strumenti UE (cfr. la risposta al punto 30).

69. L'AMF ed i SAF hanno obiettivi diversi, poiché mirano a soddisfare esigenze diverse, anche se, come ha osservato la Corte, alcuni dei loro elementi operativi sono simili.

70. Ove possibile, in tutte le sue operazioni la Commissione mira ad armonizzare la propria metodologia, assicurando al tempo stesso sufficiente flessibilità per far fronte alle diverse esigenze.

73. Per quanto riguarda i SAF, nella guida sugli aiuti al bilancio che l'AIDCO sta preparando, si tiene conto di molte delle raccomandazioni della Corte. (Cfr. anche le risposte ai punti 60 e 74.)

74. La Commissione sta elaborando un complesso più sistematico di regole e procedure da applicare agli strumenti finanziari aventi implicazioni macroeconomiche. Per strumenti quali l'AMF ed i SAF, l'attuazione è subordinata in genere al soddisfacente adempimento di varie condizioni a base politica. Talvolta questo tipo di condizionalità può richiedere una formulazione ampia, così da tener conto di circostanze complesse. Spesso è non soltanto necessario ma anche proficuo lasciare un margine discrezionale.

Per questo motivo, se si vuole accertare il soddisfacente adempimento delle condizioni a cui sono subordinati l'AMF ed i SAF è necessaria una valutazione ampia ed esperta del programma di adeguamento macroeconomico e di riforme strutturali in attuazione nel paese beneficiario.

75. La Commissione concorda appieno con il rilievo dato dalla Corte alla qualità dei processi di bilancio e all'importanza della trasparenza.

76. La Commissione intende migliorare ancora il monitoraggio della gestione finanziaria nei paesi beneficiari.

La Commissione si tiene in strette relazioni di lavoro con l'FMI e la BM, ma la Comunità europea non è membro di queste istituzioni: di conseguenza, possono esservi ostacoli di carattere istituzionale alla partecipazione della Commissione alle loro attività.

78. La Commissione sta esaminando come migliorare le procedure di valutazione per l'AMF: in particolare, dal 2003 in poi finanzierà analisi valutative. Nelle relazioni annuali sull'attuazione dell'AMF trasmesse dalla Commissione al Consiglio e al Parlamento, e in ogni altro processo di valutazione di questo tipo di assistenza, si dovrà tenere in debito conto il carattere delicato e riservato dei provvedimenti politici concordati tra la Commissione ed i paesi beneficiari, quali condizioni per l'erogazione dell'assistenza.

Per i SAF, sin dalla fase di preparazione delle operazioni la Commissione procede all'analisi della fattibilità e dell'incidenza del processo di riforma sostenuto da ciascuno di tali strumenti. Dal 2001, inoltre, la Commissione prevede sistematicamente la valutazione dei SAF.

ALLEGATO 3:

RISPETTO DELLE CONDIZIONI

Kosovo

1. Nel caso del Kosovo, scegliere le condizioni era particolarmente delicato, date le circostanze eccezionali e la difficile situazione in loco. Tuttavia, dopo la sua missione di accertamento nel giugno 2000, la Commissione ha riconosciuto che i progressi dell'UNMIK nel soddisfare alle condizioni erano sufficienti per consentire l'erogazione.

Per quanto riguarda il bilancio del Kosovo, le condizioni non ne richiedevano il risanamento, ma prevedevano l'aumento del gettito fiscale e migliore controllo sulle spese. L'UNMIK aveva compiuto progressi in questi settori e ne era stata encomiata dalla comunità internazionale (gruppo di orientamento a livello operativo, 20 giugno 2000).

Come riconosce la Corte (nota 1), vi sono importanti ragioni sociali ed economiche ("forti preoccupazioni di equità") alla base della decisione dell'UNMIK di non introdurre la ritenuta alla fonte sulle retribuzioni. La Commissione ha condiviso tale opinione ed ha quindi accettato la decisione.

Per quanto riguarda l'autofinanziamento, a giudizio della Commissione l'UNMIK ha compiuto considerevoli progressi nell'incrementare la parte del bilancio finanziata dall'interno: negli ultimi quattro mesi contabili del 1999 (settembre-dicembre), a circa un terzo delle spese ordinarie si era sopperito mediante risorse proprie, anche se in un quadro di bilancio a sé stante. Nella pianificazione di bilancio per il 2000 era previsto un finanziamento esterno pari a circa il 50 %, ossia 220 milioni di DEM, ma di fatto alla chiusura del bilancio si registrò un'eccedenza di liquidità di 46 milioni di DEM, di cui 38 di provenienza interna. Nella pianificazione di bilancio per il 2001 era prevista un'altra riduzione (in termini assoluti e relativi) del finanziamento esterno.

Bulgaria

2. Come già si è detto, quando formula condizioni a base politica la Commissione lascia sempre un margine discrezionale.

Secondo la Commissione, indicare specificamente alcune imprese nelle condizioni a base politica può essere necessario, in certi casi, per assicurare un minimo di progressi nel processo di privatizzazione, in particolare, di grandi banche e di altre aziende statali. L'obiezione che ciò possa influire negativamente sul prezzo di vendita è valida soltanto se la condizionalità viene resa di pubblico dominio, il che non è il caso per le condizioni a cui è subordinata l'assistenza macrofinanziaria. Va notato che la vendita della "Biochim" figurava esplicitamente anche nelle condizioni dell'FMI/BM.

3. All'epoca del versamento della seconda quota, la Commissione aveva potuto accertare che un nuovo disegno di legge sulla valutazione dell'impatto ambientale era in elaborazione presso il ministero dell'ambiente allo scopo di conformarsi alla direttiva UE sulla VIA. Le assicurazioni delle autorità bulgare riguardo all'adozione del nuovo testo di legge erano state ritenute sufficienti.

4. La Commissione ha ritenuto che la condizione risultasse rispettata in misura sufficiente per quanto riguardava gli obiettivi dell'operazione di assistenza macrofinanziaria. La piena conformità con "l'acquis" comunitario, che è richiesta per l'adesione all'UE e viene esaminata nelle relazioni periodiche, è un requisito molto più impegnativo e non era richiesto nel memorandum d'intesa concordato.

5. Nell'accordo con le autorità bulgare era precisato che l'assistenza sarebbe stata erogata in due quote. Le condizioni per il versamento della seconda quota risultavano soddisfatte in grandissima misura nella seconda metà del 1998. Nel giugno 1998 si era pensato in effetti di scindere in due parti la seconda quota, ma l'operazione subì un ritardo dovuto a difficoltà da parte di vari Stati membri per questioni inerenti al debito. Il pagamento integrale fu effettuato soltanto nel dicembre 1998, dopo che la Commissione aveva accertato che il rispetto della condizionalità era adeguato.

Montenegro

6. Il compito principale del consulente consisteva nell'assistere il governo del Montenegro nel settore della riforma fiscale e di bilancio e nell'aiutare le autorità ad attuare le condizioni in materia di politica economica a cui era subordinata l'assistenza. Nello svolgimento dei suoi compiti, l'esperto forniva ovviamente alla Commissione utili informazioni, che l'hanno aiutata nel monitoraggio dell'assistenza. La Commissione ha proseguito il monitoraggio e la valutazione dell'assistenza mediante contatti regolari e con una missione di accertamento nel dicembre 2000.

Il consulente ha svolto i suoi compiti in maniera soddisfacente, soprattutto tenendo conto della breve durata del suo incarico e dell'atmosfera difficile che si riscontrava a quell'epoca. In particolare, il consulente ha aiutato il ministero delle finanze del Montenegro a compiere progressi sostanziali nel migliorare la trasparenza e le procedure di bilancio. La Commissione non si aspettava una chiara raccomandazione pro o contro la decisione di procedere al versamento, poiché riteneva che tale decisione rientrasse nella propria competenza.

La Commissione effettuò la sua missione intesa a valutare il rispetto della condizionalità all'inizio del dicembre 2000. In quel momento anche il consulente si trovava a Podgorica e la Commissione poté esaminare il suo progetto di relazione finale, che era disponibile sin dall'inizio della missione. La consultazione del Comitato economico e finanziario si basò sulla valutazione effettuata in proprio dalla Commissione e sulle conclusioni del progetto di relazione finale.

Nel corso della missione, la Commissione constatò che in alcuni settori i progressi erano insoddisfacenti. Di conseguenza, essa avvertì le autorità del Montenegro che, senza altri progressi sostanziali in tali settori, non sarebbe stato possibile erogare la seconda quota. Inoltre, la Commissione indicò specificamente l'azione da intraprendere, ma non alleviò in nulla le condizioni stabilite nel memorandum d'intesa. Fu anche necessario spiegare le condizioni con maggiori particolari, poiché le informazioni su alcuni aspetti della situazione in loco e dell'ambiente politico non erano complete all'epoca in cui erano state formulate le condizioni.

Tunisia

a) Vendita di cinque imprese: secondo la missione di valutazione congiunta Banca mondiale/BAD/Commissione, tale condizione risultava soddisfatta, poiché era subentrata una congiuntura borsistica quanto mai sfavorevole e, in quelle condizioni, non si poteva ragionevolmente esigere l'offerta in vendita delle tre imprese rimanenti. Come contropartita, la Tunisia ha fornito un calendario di vendite che andava al di là di quanto richiesto. È esatto che, in retrospettiva, la procedura tecnica di rinuncia sarebbe stata più trasparente nel caso in oggetto, ma il capo della missione (Banca mondiale) non la ritenne necessaria e questa procedura non è prevista presso la Commissione.

b) Cinque delle 35 condizioni per il versamento della seconda quota sono state parzialmente soddisfatte, il che si è riflesso nel dossier trasmesso per l'approvazione del direttore generale e in seguito della CF. Matematicamente, si era dunque a un tasso di adempimento di oltre l'85 %.

Dato che non si ha mai un "adempimento" al 100 %, che il rispetto di determinate condizioni ha superato di molto quanto richiesto, che la Tunisia ha garantito che sarebbero state rispettate integralmente le rimanenti condizioni, i responsabili della decisione hanno autorizzato il versamento, a condizione che l'acquisizione finale dei fondi (doppia firma) avvenisse previa constatazione del "rispetto integrale". Questa situazione non si riprodurrà, poiché la procedura della doppia firma è stata abrogata. A quell'epoca, nessuno poteva sapere che ci sarebbero voluti sei mesi. È evidente che la Commissione non può modificare lo statuto della Banca centrale della Tunisia.

Il programma è stato giudicato esemplare, soprattutto sotto il profilo del coordinamento tra i finanziatori e dei risulti del processo di privatizzazione.