31.1^87 Calzetta ufficiale delle Comunità europee 1^.CÓ^13 
Parere in merito alla riforma dei fondi strutturali 
^^C3éó^0^ 
In data 15 settembre 1987 il Consiglio della Comunità europee ha deciso, conformemente al 
disposto delParticolol^O lo delfrattatoCEE, di consultare il Comitato economicoesociale 
in merito all'oggetto di cui sopra. 
La Sezione«Sviluppo regionale, assetto territorialeeurbanistica»,incaricata di prepararci 
lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base delle relazione Serra 
Caracciolo, in data 11 novembre 1987. 
11 Comitato economicoesociale ^CES^,nelcorso della possessione plenaria r^sedutadel 
19 novembre 1987^, ha adottato il seguente parere con 91 voti favorevoli, ^ contrari e 
9astensioni. 
1. Premessa A tal fine, alla politica regionale andrà attribuito^ 
— il governo degli interventi strutturali nelle sudD 
— il coordinamento di tutte le politiche comuni 
che abbiano un impattoregionale^a cominciare 
dalla politica agricola comune ^PAC^ e dalla 
realizzazione del mercato interno^, 
— il coordinamento delle politiche regionali negli 
Stati membri, 
— il coordinamento dei regimi di aiuti nazionale 1.1. L'^Atto unico europeo^ha posto per l'Europa 
a frodici un nuovo rilevante traguardo^ un grande 
mercato interno senza frontiere, che sia basato sul rafD 
forzamento della coesione economica e sociale con il 
primario obiettivo di un riequilibrio generale tra Stati, 
regioni, settori produttivi e categorie economiche e 
sociali.Se l'Attounicosiproponc come scopofondaD 
mentale la definizioncela realizzazione della coesione 
economica esocialedella Comunità, va apprezzatae 
decisamente sostenuta la precisazione fatta dalla Com 
missione nel documento CC0Ai^87^ 37^ deL, in cui essa 
si dichiara particolarmente attenta alla riduzione delle 
differenze di sviluppocdi reddito fra le diverse regioni 
edecisamenteimpegnataalrccuperodelleareemeno 
favorite. 
1B^. La coesione economicaesociale risulta pertanto, 
unobiettivoalqualedevonotendere congiuntamente 
tutte le politiche comuni, sia quelle già consolidate che 
quelle da sviluppare ulteriormente ecioè^ lapolitica 
comune di sviluppo scientificoetechnologico, il rafforD 
zamento della politica monetaria, la costruzione di uno 
spazio sociale europeo, la realizzazione di infrastrutture 
per itrasportielccomunicazioniche garantiscanola 
piena libertà di circolazione delle personeedellc merci, 
ed infine, una azione coordinata in materia di ambienta 
1.3. Affinché tale coesione non rimanga un semplice 
auspicio, essa dovrà essere oggetto di specifiche misure, 
programmaticheefinanziarie. 
Cli strumenti di politica economicaesociale da attivare 
dovranno quindi esserci 
a^ ilcoordinamentodellepolitiche economiche degli 
Stati membri finalizzate alla crescita ed all'occupa 
zione^ 
b^ la politica regionale comune il cui obiettivo princP 
pale siaun riequilibrio territoriale che abbia come 
priorità lo sviluppo delle regioni in ritardo e la 
riconversione delle aree in declino industriale. c^ la creazione di uno spazio sociale europeo che comD 
prenda^ 
— una politica per l'occupazione indirizzata priorP 
tariamente alla lotta alla disoccupazione di lun 
ga durata ed all'inserimento professionale dei 
giovani, 
— una politica sociale fondata su una legislazione 
quadro comunitaria, 
— un conseguente sostegno al dialogo sociale^ 
d^ la verifica permanente della contestualità fra la rea 
lizzazionedel mercatointernoel'avanzamentodella 
coesione. 
1.^. HComitatoinvitapertantolaCommissionea 
presentare al più presto le necessarie ulteriori proposte 
normativeper poter stabilire mezzicprogrammiper 
l'attuazione della coesione economica e sociale della 
Comunità. 
1.5. La riforma dei fondi strutturali nonèinfatti il 
solo mezzo per il perseguimento della coesione econoD 
micaesociale.fò'altraparteèquesto il nuovo quadro 
complessivo in cui occorre collocare il dibattito sui 
progetti di riforma del finanziamento della CEE et 
della leAC. questo approccio globale condiziona la 
realizzazione del mercato unicocsottolinca la rilevanza 
diunadiffusaapplicazionedclprincipio della solida 
rietà. 
N. C 356/14 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 12. 87 
1.6. La riforma dei fondi strutturali risulta in questo 
contesto un passaggio obbligato; senza rompere infatti, 
con la pratica che ha di fatto, sino ad oggi, mortificato 
i fondi strutturali, riducendoli a semplici vettori di 
trasferimento finanziario ed a strumento di compensa­
zione, e senza dar loro i mezzi e le capacità di trasfor­
marsi in occasioni concrete di vera crescita economica, 
sarà impossibile il conseguimento dell'ambizioso tra­
guardo del riequilibrio. 
1.7. In questo contesto la riforma dei fondi struttura­
li può contribuire a : 
— realizzare una dimensione europea degli interventi, 
— conseguire una più ampia e solida stabilità interna 
e un maggior controllo degli squilibri esterni, 
— allocare con criteri ottimali le risorse, per poter 
meglio fruire dell'effetto « dimensione » e stimolare 
nel contempo l'innovazione e la competitività, 
— lottare con efficacia contro la disoccupazione a 
medio e lungo termine, 
— stimolare l'attività economica, distribuire in manie­
ra più equilibrata le ricchezze, destinare le risorse 
finanziarie sulla base di criteri selezionati ravvici­
nando, quindi, i redditi dei cittadini della Comunità. 
2. Osservazioni generali 
2.1. Il Comitato, pur condividendo alcune delle pro­
poste delle Commissione — primo luogo la scelta di 
concentrare gli interventi su cinque obiettivi prioritari 
—, giudica che il regolamento nel suo complesso sia 
ancora inadeguato ed insufficiente. Infatti : 
— non è del tutto esplicita la gerarchia tra i cinque 
obiettivi, 
— la scelta generale della concentrazione, che si appro­
va, è di fatto contraddetta nella descrizione degli 
obiettivi stessi, 
— la commissione, tra obiettivi territoriali ed obiettivi 
orizzontali, conferisce un carattere di indetermina­
tezza all'intera proposta, 
— si riscontrano reticenze ed arretramenti sull'opzione 
dell'approccio integrato e sul ruolo delle regioni, 
— manca un riferimento esplicito alla partecipazione 
delle forze economiche e sociali. 
In queste condizioni di sostanziale indeterminatezza i 
richiami alla qualità, all'efficacia, alla complementa­
rietà ed esemplarità degli interventi risultano più degli 
auspici che dei criteri e metodi concretamente pratica­
bili. 
2.2. Il Comitato concorda con la necessità, presenta­
ta dalla Commissione, di una gestione più snella e 
coordinata, ma giudica ancora inadeguata, ai fini dello 
sviluppo e riequilibrio complessivo che si intende perse­
guire, una dotazione di bilancio pari ad un raddoppio 
(che poi non è tale) in termini reali degli attuali fondi 
disponibili. La discrasia tra un obiettivo generale tanto impegnativo 
ed i dotazioni finanziarie ancora inadeguate ed anzi, 
come sarà facile dimostrare, addirittura modeste, risulta 
del tutto evidente. 
2.3. Ciò s'inscrive, naturalmente, nell'ambito della 
valutazione globale sulla riforma del finanziamento del­
le CEE (oggetto di specifico parere del Comitato). Senza 
voler entrare in un merito che esula da questo parere, 
si può esprimere in giudizio di regressività in rapporto 
all'Atto unico che potrebbe aprire la strada del ritorno 
a misure diffuse di rinazionalizzazione. Preoccupa, in 
particolare, la logica delle entrate che comporta un'au-
tolimitazione delle spese contraria al Trattato, il cui 
spirito e la cui lettera, viceversa, si ispirano alla logica 
della spesa supportata da scelte politiche concertate. 
Il rischio, per quanto concerne i fondi strutturali, è 
evidente: nel quadro di un bilancio che si restringe le 
spese non obbligatorie (DNO) sarebbero sicuramente 
mortificate. 
3. Gli obiettivi 
3.1. Il Comitato approva la priorità assegnata dalla 
Commissione allo sviluppo delle regioni più svantaggia­
te che registrano i livelli più bassi di prodotto interno 
lordo (PIL) pro-capite. 
3.2. I cinque obiettivi proposti dalla Commissione 
possono essere accettati solo se si chiariscono le valenze 
orizzontali e territoriali. Nella proposta della Commis­
sione figurano due obiettivi sicuramente territoriali 
(obiettivo n. 1 : sviluppo delle regioni in ritardo; obietti­
vo n. 2: riconversione delle aree in declino industriale), 
due obiettivi sicuramente orizzontali (obiettivo n. 3: 
lotta alla disoccupazione di lunga duarata; obiettivo 
n. 4 : inserimento professionale dei giovani) e un obietti­
vo che è allo stesso tempo orizzontale e territoriale 
(obiettivo n. 5: adeguamento delle strutture agrarie e 
sviluppo delle zone rurali). Inoltre, non è chiaro se 
l'obiettivo n. 1 ingloba o no anche il n. 2. 
3.3. Si può essere d'accordo con la scelta degli obiet­
tivi orizzontali a condizione che ai fini operativi venga 
esplicita la loro applicazione territoriale ed in partico­
lare, per quanto riguarda la ripartizione delle risorse 
finanziarie tra i cinque obiettivi. 
Ciò significa che, in sintonia con le informazioni date 
dalla Commissione : 
— gli obiettivi n. 2 e n. 5 devono riguardare aree al di 
fuori di quelle dell'obiettivo n. 1, 
— gli obiettivi n. 3 e n. 4 devono riguardare aree al di 
fuori di quelle degli obiettivi n. 1 e n. 2. 
Ciò non è assolutamente limitativo : non significa, infat­
ti, che nelle aree di cui agli obiettivi n. 1 e n. 2 non 
saranno perseguiti gli interventi orizzontali. 
31. 12. 87 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 356/15 
3.4. Sulla base di tale territorializzazione dovrà esse­
re definita una precisa gerarchia tra i cinque obiettivi. 
Il Comitato ritiene in ogni caso che la priorità vada 
attribuita in primo luogo all'obiettivo n. 1. 
3.5. Per quanto attiene l'operatività dei fondi in cia­
scun obiettivo, si condividono le proposte relative agli 
obiettivi n. 1, 2, 3 e 4. 
3.6. Per quanto riguarda l'obiettivo n. 5, non si con­
divide il riferimento allo sviluppo delle zone rurali 
essendo questo riconducibile alle scelte di sviluppo 
regionale. Si ritiene invece che l'obiettivo n. 5 debba 
concentrarsi sugli interventi di adeguamento delle strut­
ture agricole nelle aree non interessate dall'obiettivo 
n. 1. 
In questo senso, per l'obiettivo n. 5 il Fondo europeo 
di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo sociale europeo 
(FSE) dovranno operare limitatamente alle aree di mon­
tagna ed insulari. 
3.7. Per quanto concerne la concentrazione, si prende 
atto della proposta di riservare fino all'80 % degli stan­
ziamenti del FESR all'obiettivo n. 1 ma, in considerazio­
ne della proposta di estensione territoriale (v. 7.5), si 
propone di ampliare tale riserva almeno all'80 %. Si 
ritiene però che specifiche indicazioni dovranno essere 
precisate per quanto riguarda il FSE ed il Fondo europeo 
agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG)-Orienta-
mento. 
4. La qualità dell'intervento 
4.1. Il miglioramento della qualità nella metodologia 
dell'intervento deve risultare una precondizione per 
conseguire risultati in qualche misura positiva per tutti 
e cinque gli obiettivi prescelti dalla Commissione. 
Nuova qualità delle finalità programmatiche, delle 
regole di procedura e delle attività di concertazione 
deve essere la « parola d'ordine » che apre la strada della 
riforma dei fondi strutturali. 
4.2. La programmazione integrata, come metodo 
prevalente, ancorché non esclusivo, dovrà quindi essere 
assunta, a parere del Comitato economico e sociale, il 
più diffusamente possibile. 
Allo stato attuale infatti, la bassa qualità dell'intervento 
è in larga misura attribuibile alla preponderanza dei 
singoli progetti che consentono alle autorità nazionali 
di utilizzare prevalentemente gli aiuti della Comunità a 
titolo di rimborso di spese già effettuate o comunque 
già progettate. 
4.3. Un tale approccio integrato da applicarsi non 
soltanto alle regioni tradizionalmente sfavorite consen­
tirebbe di stimolare ed utilizzare a pieno il potenziale 
endogeno delle regioni in questione facendo anche ricor­
so alla attiva partecipazione delle amministrazioni loca­
li e dei partners sociali. 
4.4. Nelle regioni individuate nel primo obiettivo, 
peraltro, non mancano difficoltà per sviluppare pro­
grammi a livello locale. Si rivelerebbe quindi a tal fine 
altamente positiva la creazione nelle regioni di società miste, di sviluppo economico e di promozione dell'occu­
pazione, che potrebbero servire da motore d'avviamen­
to della messa in cantiere di programmi integrati. Que­
ste società dovranno essere cofinanziate dai fondi strut­
turali. 
4.5. Per quanto concerne la riconversione delle regio­
ni industriali in declino (obiettivo n. 2), i programmi 
di sviluppo dovrebbero particolarmente insistere sulla 
promozione di investimenti privati per la creazione 
di posti di lavoro sostitutivi nonché sulla lotta alla 
disoccupazione e la formazione professionale, il perfe­
zionamento e la riconversione verso altre attività. La 
disoccupazione si combatte più efficacemente con misu­
re preventive che con misure tampone a posteriori. Per 
gli obiettivi n. 3 e 4 l'approccio dovrà risultare, più che 
per gli altri, fondato su criteri evolutivi. 
4.6. Per quanto attiene all'obiettivo n. 5, due parole 
chiave rivestono un'importanza particolare: si dice di 
voler compensare l'influsso negativo della PAC e si 
parla di riconvertire coloro che sono colpiti da provve­
dimenti restrittivi della politica comunitaria nelle atti­
vità alternative. Senza sottovalutare tali azioni (la crea­
zione di posti di lavoro extra-agricoli ha infatti in alcune 
regioni un valore preminente), non si può ritenere che 
esse possano giustificare da sole tale obiettivo come 
prioritario per l'ambiente agricolo e rurale. 
5. Metodi e strumenti 
5.1. Il conseguimento di effetti positivi per ciascuno 
dei cinque obiettivi è strettamente legato alla convergen­
za degli strumenti ed alla interdipendenza dei metodi. 
Si auspica pertanto, una vera integrazione dei fondi che 
vada al di là del semplice coordinamento. 
5.2. Per quanto concerne il Fondo regionale, suo 
compito precipuo dovrà risultare quello di stimolare gli 
investimenti. Talvolta sarà concessa una priorità agli 
investimenti d'infrastrutture nelle regioni meno svilup­
pate, tal'altra saranno gli investimenti privati nelle zone 
industriali in declino ad essere l'oggetto delle misure di -
ristrutturazione. 
A prescindere da questa priorità generale, le regioni 
meno sviluppate dovranno anch'esse beneficiare della 
canalizzazione di investimenti privati molto più di 
quanto non sia accaduto in un recente passato. 
5.3. Il Fondo sociale si dovrà sempre più qualificare 
pur nell'ambito dell'integrazione come efficace stru­
mento della politica dell'occupazione. A tal fine con­
verrà la massima regionalizzazione possibile degli inter­
venti. L'intervento del FSE nell'ambito degli obiettivi 
n. 3 e n. 4 dovrà vertere su progetti pilota e su program­
mi concernenti l'innovazione tecnologica, assumendo 
in questo contesto iniziative volte alla formazione ed 
alla riconversione professionale, affinché i lavoratori 
occupati non siano espulsi dal processo produttivo a 
causa delle nuove tecnologie. 
N. C 356/16 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 12. 87 
5.4. Per quanto riguarda il FEAOG-Orientamento, 
occorre precisare che gli interventi dovranno essere 
finalizzati all'adeguamento delle strutture agricole. 
L'ambito dello sviluppo rurale è però così vasto che 
non si deve correre il rischio di finanziare nell'ambito 
agricolo progetti che con l'agricoltura finiscono per 
avere legami tenuissimi. 
5.5. Si vorrebbe più e meglio esplicitato il tipo di 
rapporto che intercorrerà fra le politiche strutturali 
sottese dai fondi strutturali ed altre politiche come 
quelle dei trasporti e comunicazioni, dell'energia o del­
l'ambiente che, come detto in premessa, si riferiscono 
anch'esse, sotto un certo profilo, ad interventi di carat­
tere strutturale. 
A questo proposito andrebbe rigettato un approccio 
della riforma tendente a scomporre gli interventi strut­
turali già in «piedi». 
Il riferimento ad un quadro « il più comunitario possibi­
le» potrebbe fornire le prime necessarie risposte al 
quesito fondamentale : quale politica strutturale è inten­
zionata a realizzare la Comunità ? 
5.6. La complementarità delle azioni deve essere una 
condizione essenziale per l'efficacia degli interventi 
strutturali comunitari. 
La formulazione della Commissione al riguardo si pre­
sta ad equivoci. Non sono gli interventi comunitari a 
dover essere complementari a quelli degli Stati membri 
ma piuttosto reciprocamente sinergici. 
L'addizionalità degli interventi comunitari, in termini 
di valore aggiunto, deve essere assolutamente garantita. 
5.7. In merito alla partnership, la proposta della 
Commissione è piena di auspici e di manifestazioni di 
buona volontà, ma non è per niente chiara. Si dichiara 
a più riprese l'esigenza di uno sforzo congiunto fra 
Comunità, paesi membri, regioni e categorie economi­
co-sociali, ma poi ci si richiama al vincolo giuridico 
dell'esclusività del rapporto con gli Stati, mortificando 
il proprio ruolo a fornitrice di assistenza tecnica per la 
semplificazione delle procedure. 
Si dice cioè che occorre per il futuro, coinvolgere sempre 
più gli «attori economici locali» e poi si sottolinea 
come la presenza delle autorità locali e regionali sarà 
possibile solo se il governo centrale lo riterrà necessario. 
Perché, quindi, non ipotizzare una nuova possibilità per 
i soggetti non statuali di fruire senza condizionamenti 
della quota-parte dei finanziamenti comunitari ? 
Quale potrà essere il significato e la portata di un 
partenariato che associ le regioni e le municipalità ma 
anche le parti sociali: lavoratori e imprese, quando l'ostacolo maggiore che ha comportato, sino ad oggi, 
la loro esclusione resta in prima linea ? 
5.8. Occorre ricordare a questo proposito l'esperien­
za che si potrebbe trarre dai programmi integrati medi­
terranee (PIM) : con il superamento delle competenze 
formali, almeno per quanto riguarda la messa in opera 
dei programmi, che consenta alla Commissione di rivol­
gersi direttamente agli attori principali (regioni, altre 
autorità locali, operatori economici) e con la definizione 
da parte di tutte le istanze dei relativi impegni finanziari. 
5.9. A quale livello, pertanto, si organizzerà la con­
certazione con gli attori economici e sociali è punto 
chiave per il Comitato economico e sociale. La procedu­
ra definita nelle due fasi — presentazione dei program­
mi nazionali e redazione del quadro comunitario di 
riferimento — richiede che, anche al secondo livello, vi 
sia garanzia di consultazione delle autorità decentrate, 
pena una loro ulteriore emarginazione ed una più accen­
tuata centralizzazione. 
L'insieme di queste considerazioni pone il problema del 
carattere democratico della costruzione presentata dalla 
Commissione per quanto attiene alla seconda «tran-
che» della partnership che dovrebbe collocarsi non 
soltanto a livello della decentralizzazione, ma anche 
nel quadro del dialogo istituzionale con il Parlamento 
europeo ed il Comitato economico e sociale. 
5.10. La Commissione rinvia al ruolo dell'« autorità 
di bilancio » che sarà associata alla definizione del qua­
dro finanziario per l'utilizzazione dei fondi, per la messa 
a punto in comune delle previsioni finanziarie plurien­
nali e nel quadro della previsione budgetaria annuale. 
Essa prevede, inoltre, all'articolo 15 delle disposizioni 
finali, la presentazione annuale di un rapporto sull'ap­
plicazione del regolamento al Parlamento europeo. 
Il Comitato insiste sull'opportunità di essere a sua volta 
associato a questa procedura. 
5.11. Ci si rammarica quindi del fatto che non si 
voglia potenziare questo partenariato sotto forma di 
partecipazione modulata delle istituzioni consultive a 
livello di : 
— ripartizione delle risorse fra i fondi, 
— complementarietà degli interventi della Comunità e 
degli Stati membri, 
— scelta politica e peso relativo delle azioni per i cinque 
obiettivi prioritari, 
— azioni da identificare nel quadro comunitario di 
sostegno. 
5.12. Si condividono pienamente le nozioni di inte­
grazione e di efficacia che la Commissione ritiene requi­
siti essenziali per dare slancio e sostanza alla riforma 
dei fondi strutturali. 
In materia di « approccio integrato » però, al di là delle 
dichiarazioni teoriche, già precedentemente affrontate, 
il CES è preoccupato di vederne spesso confinati i 
31. 12. 87 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 356/17 
principi in posizione residuale, accantonati nei «casi 
specifici». 
5.13. Ciò è tanto meno accettabile se ci si riferisce 
al «consolidato» dell'approccio integrato. Esso è cor­
rettamente concepito come mezzo per accrescere l'im­
patto degli interventi comunitari e nazionali con la 
messa in valore del potenziale endogeno delle regioni, 
per il conseguimento del massimo valore aggiunto, e 
con la concentrazione dei flussi finanziari su territori e 
per obiettivi definiti. 
Solo nel quadro di una logica integrata sarà possibile 
un'azione programmatica pluriennale. 
In quanto tale l'approccio integrato può rappresentare 
il più alto livello di coerenza fra : 
— i differenti obiettivi, 
— i differenti partners. 
Le procedure e le soluzioni che esso propone, pur se 
non sono la ricetta miracolo, rappresentano tuttavia la 
migliore opportunità di conseguire gli impegni contratti 
alla firma dell'Atto unico. 
5.14. L'efficacia non può essere interpretata come 
soddisfazione data alle rivendicazioni degli interlocutori 
delle politiche comuni strutturali, ma deve essere consi­
derata a monte come «conditio sine qua non» della 
logica e della riuscita del progetto. 
5.15. In mancanza, come visto, di una dotazione 
finanziaria sufficiente, quella utilizzabile dovrà essere 
perfettamente calibrata per produrre il massimo di effet­
ti positivi. Ci si felicita della sottolineatura data dalla 
Commissione in via di principio alla concentrazione 
geografica e settoriale. È questo un principio che con­
corre ad eliminare gli improduttivi interventi a pioggia. 
Anche la concentrazione finanziaria contribuisce al per­
seguimento di una programmazione efficace. Essa 
dovrebbe essere facilitata dalla realizzazione per pro­
grammi pluriennali che evitano la segmentizzazione 
degli interventi. Si è critici riguardo al fatto che nel 
quadro d'approccio per programmi non vi sia la benché 
minima indicazione ad una valutazione quantitativa fra 
progetti e programmi. 
Ci si duole, inoltre, che della formula efficace « contratti 
di programma» presente nel doc. COM(87) 100 def. 
(pag. 17) non vi sia più traccia nel doc. COM (87) 376 
def. 
Si ritiene che essa debba essere reintrodotta nel nuovo 
regolamento dato che risulta lo strumento più pragmati­
co ed efficace per la definizione e la realizzazione degli 
interventi. 
5.16. Infine, se l'efficacia deve essere misurata anche 
in termini di effettività, un punto importante della 
sua portata dovrà essere per la Sezione, quallo della 
«pubblicità» degli interventi comunitari. Essa dovrà essere organizzata : 
1. a priori, nel quadro di una politica d'informazione 
che la Commissione aveva promesso nel doc. COM 
(87) 100 def., ma che non è stata più ripresa nella 
proposta di riforma dei fondi strutturali; 
2. a posteriori, per la più ampia circolazione possibile 
delle realizzazioni. L'efficacia ne guadagnerebbe in 
qualità se la partnership delle autorità decentrate e 
dei soggetti economici e sociali potesse giocare, 
tramite la diffusione delle esperienze positive, un 
ruolo a tutto campo. 
6. Il quadro finanziario 
6.2. Il Comitato economico e sociale si è sempre 
pronunciato, ed in particolare nei suoi pareri (*) (2), 
contro l'insufficiente dotazione dei fondi per conseguire 
gli obiettivi che erano loro assegnati. In particolare, i 
finanziamenti accordati al FESR ed al FSE dalla loro 
creazione non hanno rappresentato che una minima 
percentuale delle spese effettive degli Stati membri in 
materia sociale e regionale. Per quanto concerne il 
FEAOG - Orientamento, la sua dotazione è scivolata 
fino ad un misero 2,8 % sul totale delle spese agricole 
a fronte del 33 % (!) ritenuto idòneo nella Conferenza di 
Stresa e del 25 % richiesto ultimamente dal Parlamento 
europeo. Il salto di qualità a cui è adesso chiamata la 
politica strutturale della CEE, non può che rafforzare, 
quindi, la richiesta politica di un impegno finanziario 
all'altezza dei compiti nuovi. 
6.2. Per poter dare un giudizio di merito, e di conse­
guente insufficienza, in ordine al « quantum » finanzia­
rio proposto dalla Commissione : il raddoppio dei fondi 
in termini reali, è utile rifarsi ai dati della Commissione 
stessa riportati nel proprio doc. (87) 230 def. 
a) in tredici anni si è avuto un raddoppio degli Stati 
membri. Ad ogni successivo allargamento uno dei 
nuovi Stati membri ha sempre occupato la posizione 
di coda nella classifica relativa al reddito; 
b) l'ultimo allargamento ha fatto aumentare del 18 % 
il numero dei cittadini della Comunità e del 36 % il 
suo territorio. Solo del 12 % e 13 % il numero degli 
occupati ed il valore del PIL, ma del 30 % il numero 
dei disoccupati e di ben il 36 % quello degli addetti 
all'agricoltura; 
e) ciò ha comportato il raddoppio del peso delle regio­
ni in ritardo, il che significa che 1/5 della popolazio­
ne della Comunità allargata vive in regioni in cui, 
sul piano del reddito, lo scarto fra il PIL per abitante 
e la media comunitaria oltrepassa il 60 %. 
(!) GUn. C 344 del 31. 12. 1985. 
(2) GU n. C 180 dell' 8. 7. 1987. 
N. C 356/18 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 12. 87 
6.3. Il ventilato raddoppio, in termini reali, della 
dotazione dei fondi strutturali in crediti di impegno 
fino al 1992, richiede quindi alcune precisazioni. 
La somma globale per il periodo considerato risulta 
di circa 61 000 milioni di ECU. Se, però, l'impatto 
dell'entrata della Spagna e del Portogallo sulle politiche 
strutturali, fosse stato integralmente preso in considera­
zione nei bilanci che sono serviti di base per la valutazio­
ne del raddoppio dei crediti d'impegno, l'enveloppe 
globale sarebbe risultata pari a circa 75 000 milioni di 
ECU. È questa, quindi, la cifra che si ritiene debba 
essere presa a riferimento se si utilizza la nozione di 
raddoppio. cesso di queste risorse accantonate ed inutilizzabili solo 
a divergenze di reimpiego tra i fondi. Una soluzione 
potrebbe esse, invece, secondo la Sezione, la creazione 
di uno scadenziario per i crediti di pagamento, elabora­
to con le autorità responsabili e gestito come regolatore 
dei crediti d'impegno. 
e) La condizionalità degli Stati comunitari, come 
incentivo ad una maggiore efficacia nelle procedure di 
decisione comunitarie e nazionali, dovrà essere 
ampliata. 
6.4. Occorre, inoltre, sottolineare come, in ogni caso, 
anche senza la riforma i fondi avrebbero visto accrescere 
la loro dotazione, nel quinquennio, del 40%. Quindi, 
anche nell'accezione più riduttiva di calcoli basati sulla 
Comunità a 10, la proposta della Commissione non 
costuisce in alcun modo un raddoppio, ma solo un 
aumento del 60 % sulla base di una progressione pura­
mente lineare delle dotazioni. 7. Osservazioni particolari 
7.1. I Comitati 
a) — Si prende atto della posizione della Commissione 
sui Comitati di gestione e della sua proposta di 
sostituirli con dei Comitati consultivi. 
6.5. Pertanto, si ritiene per quest'ordine di motivi, 
poiché all'insieme dei fondi riformati va attribuito un 
ruolo di soggetto attivo delle politiche economiche e 
sociali e non di ridistributore di compensazioni finan­
ziarie, che quanto meno, il raddoppio debba calcolarsi 
sulla loro attuale percentuale relativa nel bilancio. Ciò 
significa quindi il 28% e non il 25% indicato dalla 
Commissione. 
6.6. a) Infine, il Comitato ritiene indispensabile for­
mulare una valutazione che potrebbe sembrare di carat­
tere esclusivamente tecnico, ma che invece risulta emi­
nentemente politica e come tale viene anche ripresa dal 
doc. COM(87) 100 nel capitolo Nuove norme in materia 
di gestione del bilancio. Una delle ragioni che hanno 
concorso ad aggravare la crisi finanziaria della Comu­
nità consiste nella « surbudgétisation » delle spese asso­
ciata alla pratica troppo lassista del riporto dei crediti 
da un anno all'altro. 
Ciò è, peraltro, in larga misura imputabile all'incapacità 
di alcuni Stati membri di utilizzare in tempo utile i 
crediti loro assegnati. 
Una più ampia e mirata utilizzazione dell'aiuto tecnico 
della Commissione dovrà concorrere alla soluzione di 
questo problema. — È però necessario, a questo proposito, riprendere 
un certo numero di problemi insufficientemente 
trattati dalla Commissione. 
— Il primo è di sapere con quali criteri e modalità 
la Commissione ritiene di gestire il passaggio e 
le varie articolazioni dalla situazione attuale a 
quella nuova. Di fatto, essa risulta del tutto 
priva della potestà di sostituire un comitato 
consultivo all'attuale comitato del FSE, dato che 
questo ha il suo fondamento giuridico nello 
stesso Trattato; 
b) — Si prende anche atto che questi comitati dovreb­
bero avere una « collocazione per obiettivi ». Ciò 
significa che ciascun comitato dovrà essere in 
grado di affrontare e risolvere problemi inerenti 
a ciascun fondo. Ci potrebbe quindi essere a 
parere del Comitato economico e sociale un 
certo rischio di confusione e di sovrapposizione 
sia a livello di competenze che di pareri espressi. 
— Si deve quindi esprimere una certa inquietudine 
per quanto concerne la interrelazione fra i tre 
comitati ed i cinque obiettivi. Vi è, infatti, il 
fondato timore che, in pratica, ci si ritrovi di 
nuovo nella attuale situazione dei tre comitati, 
ciascuno specializzato su di un fondo; 
In parole povere si è dell'avviso che occorra interrompe­
re un metodo che consiste nel gonfiare i crediti di 
impegno annuali al di là delle capacità di gestione della 
Commissione e di assorbimento degli Stati membri, 
mettendo fine una volta per tutte all'esistenza di impe­
gni di spesa «dormenti». 
b) La Commissione, a tal proposito, accennando ai 
crediti di pagamento, che rappresentano la vera cartina 
di tornasole della politica socio-strutturale, imputa l'ec-c) — il CES suggerisce, pertanto, la creazione di un 
solo comitato competente per l'insieme dei cin­
que obiettivi. 
— Infine, tenuto conto delle funzioni che, sin d'ora, 
si possono considerare le più qualificanti di que­
sti comitati (stabilire la lista delle regioni, inter­
venire al livello del quadro comunitario di riferi­
mento), si esprimono fondati timori in merito 
alla loro composizione. Non sarebbe in alcun 
31. 12. 87 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 356/19 
modo accettabile che vi fossero rappresentati 
solo gli Stati membri. 
— Si rinvia, a questo proposito, all'attuale compo­
sizione del Comitato del FSE che assicura la 
rappresentanza equilibrata di altri interessi e si 
auspica che questa consolidata esperienza sia 
ripresa nella riforma ed estesa all'insieme dei 
cinque obiettivi. 
7.2. L'onere del passato 
Si deve rimarcare con preoccupazione che nessun riferi­
mento preciso sia stato fatto al «poids du passe» ed 
alle soluzioni ipotizzate per un suo necessario riassorbi­
mento negli anni futuri. Non sarebbe ammissibile che i 
fondi strutturali si vedessero ridotti all'impotenza, od 
anche soltanto limitati dalla necessità, certamente impe­
rativa, di risolvere questo problema. 
Si invita quindi la Commissione a presentare il più 
rapidamente ed il più chiaramente possibile le soluzioni 
da lei preconizzate e le valutazioni su quanto ciascun 
anno, quest'onere peserà sul bilancio comunitario. 
7.3. // periodo transitorio 
Il progetto della Commissione prevede un periodo tran­
sitorio nel corso del quale si effettueranno gli aggiusta­
menti necessari per passare dall'attuale regime a quello 
proposto. Il CES si dichiara perplesso per il fatto che 
nessuna indicazione, neanche di carattere generale, sia 
stata fornita a tale proposito dalla Commissione. In 
particolare, si esprime inquietudine per quanto concer­
ne l'obiettivo n° 1. In effetti, se il 75% dei crediti che 
gli sono dedicati saranno ripartiti fra gli Stati, il restante 
25 % dovrebbe per contro servire come riserva comuni­
taria per accentuare la concentrazione degli interventi 
sulle regioni più in ritardo o sui settori più sensibili, 
come alcune regioni frontaliere e transfrontaliere in 
difficoltà. 
Non sarebbe accettabile che queste disponibilità venis­
sero utilizzate per la liquidazione di operazioni e di 
interventi decisi anteriormente alla riforma e dunque 
messi in cantiere nell'ambito di un sistema oggi ritenuto 
carente ed imperfetto. Ne deriverebbe un ritardo nel 
manifestarsi degli effetti positivi della riforma e nella 
determinazione delle nuove necessarie azioni in favore 
delle regioni identificate dal 1° obiettivo. Si insiste quin­
di affinché siano trovate soluzioni efficaci senza, peral­
tro, ricorrere alla creazione di linee speciali di bilancio, 
che comporterebbero in ultima analisi, una diluizione 
ed un rinvio alla soluzione del problema. 
7.4. // rapporto dei fondi con altri strumenti a finalità 
strutturale 
Sempre in riferimento al periodo transitorio occorre 
che vangano meglio definiti i rapporti che i fondi, 
ed in particolare il FESR, intrattengono con la Banca europea per gli investimenti (BEI), il nuovo strumento 
comunitario (NIC), la CECA, ecc. Si auspica che la 
Commissione espliciti in modo più circostanziato il tipo 
di articolazione che essa reputa di dover stabilire tra la 
concessione di sovvenzioni a fondo perduto ed i prestiti 
della banca. Più chiarezza dovrebbe, analogamente, 
essere fatta per quanto concerne le modifice da apporta­
re, alle modalità d'intervento della BEI, nel quadro della 
riorganizzazione degli interventi dei fondi. In particola­
re si deve insistere sull'interesse che riveste un ugual 
accesso alle garanzie della banca. Nell'attuale situazio­
ne, infatti, il regime vigente conduce ad un inasprimento 
delle disparità, poiché quanto più una regione si trova 
in ritardo di sviluppo, tanto meno può adeguatamente 
fruire di queste garanzie. 
7.5. Criteri di eleggibilità territoriale 
Per quanto riguarda l'obiettivo n° 1, si propone di 
estenderne l'applicazione alle aree insulari e montane 
comprese in regioni il cui PIL per abitante non superi 
la media comunitaria. 
Per quanto riguarda l'obiettivo n° 2, l'unità amministra­
tiva di riferimento dovrebbe essere il NUTS III. Il 
NUTS II (*), infatti, è un indicatore troppo ampio che 
no tiene conto delle particolarità del mercato del lavoro. 
Si richiede, infine, che la Commissione definisca para­
metri certi per l'individuazione delle aree eleggibili al 
di fuori dell'obiettivo n° 1. 
7.6. Valutazione dell'impatto regionale 
In carenza di un tale approccio sarebbe comunque 
auspicabile un ulteriore, ben al di là di un « suivi com-
munautaire» che non risponde che ad una semplice 
coordinazione ex post dell'esperienza fatta in materia 
di apprezzamento dell'impatto regionale, in seno alla 
Commissione. La stessa Commissione, infatti, svilup­
pando quanto più possible ex ante il proprio approccio, 
potrà più efficacemente coordinare ed aumentare le 
sinergie dell'insieme degli interventi strutturali presenti 
in ciascuna politica comune. 
7.7. L'ingegneria finanziaria 
La proposta della Commissione laddove si riferisce 
alle forme dell'intervento menziona « altre tecniche di 
ingegneria finanziaria». Si prende atto con soddisfazio­
ne dell'impegno della Commissione a progredire in 
direzione di positive innovazioni. Il Comitato economi­
co e sociale ritiene che la possibilità di realizzare nuove 
forme di azionariato da parte della Commissione, in 
grado di stimolare lo sviluppo del tessuto « imprendito­
riale » delle regioni meno favorite, vada concretamente 
attuata. Diminuendo, ad esempio, l'importanza del fat­
tore rischio per le piccole e medie imprese che volessero 
tanto nascere che svilupparsi nel settore delle nuove 
tecnologie, si potrebbero ricollacare le regioni in ritardo 
od in declino industriale nel circuito dello sviluppo e 
della competitività economica. Il Comitato economico 
(') NUTS: Nomenclatura unità territoriali statistiche. 
N. C 356/20 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 12. 87 
e sociale insiste affinché la Commissione prosegua i in modo da renderli tempestivamente operativi nell'am-
suoi approfondimenti in questa direzione e il riformuli, bito delle nuove forme d'intervento finanziario. 
Fatto a Bruxelles, il 19 novembre 1987. 
// Presidente 
del Comitato economico e sociale 
Alfons MARGOT 
ALLEGATO 
al parere del Comitato economico e sociale 
Nel corso del dibattito è stato respinto il seguente emendamento del Sig. Hancock, formulato in base al 
parere della Sezione e presentato conformemente al regolamento interno : 
Punto 1.3 lettera b) 
Sopprimere il primo trattino. 
Motivazione 
Sembrerebbe che si fosse in favore di una maggiore e ingiustificata estensione dei poteri della Commissione 
in un campo che dovrebbe essere essenzialmente quello della collaborazione tra la Commissione e gli Stati 
membri. 
Esito della votazione 
Voti favorevoli: 25, voti contrari: 63, astensioni: 6.