1.Introduzione

L’Europa deve affrontare sempre più spesso i drammatici effetti di terremoti ed eventi meteorologici estremi violenti e imprevedibili, con le conseguenze che ne derivano in termini di perdite di vite umane e distruzioni che colpiscono i beni materiali e il patrimonio culturale. Ciò ha comportato tragici costi in termini di vite umane e mezzi di sostentamento. Le nazioni d’Europa hanno deciso di costruire l’Unione europea (UE) per promuovere il bene comune e affrontare insieme le avversità, acquistando ognuna maggior forza grazie all’unità e alla solidarietà. L’Europa può proteggere i propri cittadini se è dotata dei mezzi adeguati per reagire in maniera risolutiva.

I cambiamenti climatici aggravano l’impatto degli eventi meteorologici estremi in Europa e nel mondo. Dalle tendenze principali emerge la responsabilità dei cambiamenti climatici nell’intensificarsi degli incendi forestali, nel prolungarsi della stagione degli incendi nell’Europa meridionale, nell’espansione delle aree a rischio di incendi verso le regioni settentrionali e nell’aumento del rischio di tempeste e inondazioni . Dal 1980 a oggi, a parte i costi umani, gli Stati membri dell’UE hanno perduto più di 360 miliardi di EUR a causa di eventi meteorologici e climatici estremi . Contemporaneamente, eventi estremi come gli incendi forestali aggravano i cambiamenti climatici a causa dell’incremento di emissioni di gas a effetto serra .

Nel 2017 abbiamo assistito a un gran numero di catastrofi naturali di diverso tipo. Nel corso dell’anno, in Europa sono rimaste uccise in tutto, a causa di catastrofi naturali, oltre 200 persone . Di recente, cicloni tropicali hanno devastato le regioni ultraperiferiche dell’UE e i territori europei d’oltremare nei Caraibi. L’uragano Ofelia ha provocato repentine inondazioni in Irlanda e nel Regno Unito, abbattendosi inoltre su vaste regioni dell’Europa nordoccidentale. Ancor prima, quest’estate, l’Europa centrale era stata colpita da intense ondate di calore seguite da micidiali tempeste.

Soprattutto, nel 2017 si è registrata una catastrofica serie di incendi forestali. Sono andati distrutti più di un milione di ettari di foreste (quasi il triplo della media quinquennale dell’UE), metà dei quali nel solo Portogallo. Si tratta di una superficie quattro volte più grande di quella del Lussemburgo e dieci volte più vasta dell’area di Berlino. Molte persone hanno perduto tragicamente la vita. Solo in Portogallo tra giugno e ottobre vi sono state oltre 100 vittime. Gli incendi hanno provocato notevoli distruzioni di beni materiali e hanno gravemente compromesso l’economia, comprese le infrastrutture di rete, le imprese (commerciali e industriali) e le attività agricole e forestali. Nel solo Portogallo, il danno economico diretto causato dagli incendi forestali tra giugno e settembre è stimato a quasi 600 milioni di EUR, ossia lo 0,34% del prodotto interno lordo del paese. Gli incendi forestali stanno diventando realtà anche in luoghi che finora ne erano indenni: nel 2017 sono scoppiati incendi in Irlanda e Groenlandia.

Negli ultimi due anni anche i terremoti hanno provocato gravi danni. Il violento sisma che ha colpito l’Italia centrale nell’agosto 2016 è stato seguito, nei mesi successivi, da tre importanti episodi sismici. Si lamentano 290 vittime; sono rimaste devastate varie città in Umbria, nel Lazio e nelle Marche, insieme al patrimonio culturale di quelle regioni, e anche l’attività economica è stata fortemente danneggiata dalle scosse. Già prima, nel corso dell’estate, l’isola greca di Kos e la vicina Turchia sono state colpite da un terremoto che ha provocato numerosi morti e centinaia di feriti, sconvolgendo profondamente un’economia che dipende in larga misura dal turismo.

In aggiunta a queste catastrofi ambientali, l’Europa è stata bersaglio di attentati terroristici che hanno provocato un gran numero di vittime, tra cui molti casi di ustioni complesse che hanno richiesto interventi urgenti. I virus Ebola e Zika ci ammoniscono altresì sui rischi derivanti da epidemie ed emergenze sanitarie.

L’Europa non è sola. Gli avvenimenti di tutto il mondo delineano analoghe tendenze negative: quest’anno lo Stato della California è stato colpito da una successione di violentissimi incendi forestali che hanno distrutto oltre 200 000 ettari, ossia più del doppio della media quinquennale nazionale ; in Brasile, per gli incendi forestali, il 2017 sarà forse l’anno peggiore ; in Cile, tra luglio 2016 e febbraio 2017 gli incendi forestali hanno distrutto più di mezzo milione di ettari; l’Unione europea ha fornito un’attiva assistenza nella lotta contro questa calamità . Nel 2017 abbiamo anche assistito a una serie di devastanti inondazioni in Africa e in Asia, nonché a terribili terremoti in tutto il mondo: in settembre violentissime scosse hanno seminato la morte in Messico, uccidendo oltre 270 persone, abbattendo decine di edifici e danneggiando centinaia di monumenti storici. Il sisma che il 12 novembre di quest’anno ha colpito la regione di confine tra Iran e Iraq ha provocato almeno 420 morti e più di 7 000 feriti, ha danneggiato migliaia di case e inferto un grave colpo al patrimonio culturale, sconvolgendo profondamente il funzionamento dei servizi idrici ed energetici fondamentali. Quest’anno anche il Cile e la Turchia sono stati colpiti da terremoti.

Mentre emergono nuove sfide che impongono nuovi modi di agire, la presente comunicazione delinea i metodi che l’UE può adottare per raccogliere una sfida vitale: proteggere meglio i cittadini da queste catastrofi. Essa illustra in che modo un approccio più ambizioso e ampio possa avvalersi della dimensione dell’UE per reagire in modo più efficace ed efficiente, e far sì allo stesso tempo che gli Stati membri utilizzino tutti gli strumenti di cui dispongono per prevenire, prepararsi e rispondere alle catastrofi.

2. L’attuale risposta dell’UE

Il meccanismo di protezione civile dell’Unione europea (UCPM) è a disposizione degli Stati membri e dei paesi terzi, che possono attivarlo qualora si verifichi una catastrofe e i loro mezzi nazionali siano insufficienti. Esso opera su base volontaria: uno Stato membro o un paese terzo inoltra una richiesta di assistenza attraverso il Centro di coordinamento della risposta alle emergenze della Commissione europea (ERCC) e gli altri Stati membri decidono se presentare un’offerta di assistenza o no. Per assicurare un certo grado di prevedibilità è stato creato un "pool volontario di risorse". Gli Stati membri forniscono i mezzi che la Commissione può richiedere, ma non sono obbligati a offrire assistenza. Spesso, infatti, non sono stati in grado di farlo, soprattutto allorché numerosi Stati membri hanno dovuto affrontare contemporaneamente le stesse catastrofi.

Negli ultimi anni il clima e altri fenomeni hanno messo a dura prova la possibilità degli Stati membri di aiutarsi reciprocamente, giacché spesso i mezzi di ogni singolo Stato membro sono stati sfruttati fino al limite.

Parallelamente, gli incentivi, per gli Stati membri, a offrire assistenza tramite il meccanismo unionale di protezione civile sono assai scarsi: il bilancio dell’UE, infatti, finanzia solo una parte dei costi di trasporto. In gran parte delle operazioni, comunque, spostarsi da A a B non è la parte più costosa: i costi operativi sono assai più elevati dei costi di trasporto. Per esempio, il costo per il trasporto di un grande ospedale da campo è appena una frazione dei costi di funzionamento, che ammontano a circa 6 milioni di EUR al mese. Anche inviare un aeroplano dalla Francia al Portogallo è relativamente economico, rispetto ai costi di parecchi giorni di operazioni dell’aereo, una volta giunto a destinazione. Il bilancio dell’UE non finanzia i costi operativi di queste risorse.

Di conseguenza il meccanismo unionale di protezione civile spesso non produce i risultati attesi. Per esempio, rispetto alle 17 richieste inoltrate quest’anno per incendi forestali, l’assistenza è stata effettivamente fornita solo in dieci casi. Talvolta l’assistenza è stata troppo lenta. È stata anche gravemente ostacolata dalla limitata disponibilità di aerei antincendio, per quanto riguarda la consistenza della flotta o il periodo operativo, in molti Stati membri colpiti. Alla limitata disponibilità di aerei antincendio si aggiunge il fatto che questi apparecchi, per la loro natura specifica e gli elevati costi di produzione, non sono facilmente reperibili sul mercato. Tali circostanze hanno inciso assai negativamente sull’efficacia della capacità preimpegnata per una risposta coordinata europea, e hanno portato alla luce le carenze di mezzi a livello di UE. Ciò dimostra altresì che gli incentivi odierni non sono sufficienti ad allestire un valido dispositivo di protezione civile dell’UE, da utilizzare tempestivamente per la risposta alle catastrofi in altri Stati membri. In sintesi, le gravissime catastrofi di quest’anno hanno dimostrato che ormai il meccanismo unionale di protezione civile, nel modo in cui è strutturato e funziona attualmente, ha raggiunto i propri limiti.

Allo stesso tempo, è chiaro che una prevenzione efficace può ridurre l’impatto potenziale delle catastrofi: la sostanziale riduzione degli impatti economici delle gravi inondazioni che hanno colpito l’Europa centrale nel 2013, rispetto agli analoghi eventi del 2002, si spiega in parte con l’efficacia delle misure di protezione dalle inondazioni e prevenzione dei rischi introdotte dopo il 2002 .

L’esperienza maturata finora ci offre importanti insegnamenti:

1. in caso di eventi estremi multipli o frequenti, come quelli del 2017, è necessario disporre di capacità supplementari, che inoltre devono essere utilizzate nel modo più efficiente possibile;

2. un meccanismo di solidarietà funzionante deve prevedere una struttura di incentivi sufficientemente solida, che incoraggi la condivisione transfrontaliera dei mezzi di risposta;

3. un’adeguata analisi dei rischi, unita a sforzi di prevenzione mirati a breve e lungo termine e a un monitoraggio efficace, costituisce la base di un’efficace struttura di preparazione e risposta alle catastrofi;