ALLEGATO III

Attuazione dell'articolo 12 della direttiva Habitat: l'esempio del lupo

1. Contesto — Introduzione

Il lupo appartiene alla fauna locale europea ed è parte integrante della nostra biodiversità e del nostro patrimonio naturale. Come superpredatore, riveste un importante ruolo ecologico, contribuendo alla salute e al funzionamento degli ecosistemi. In particolare contribuisce a regolare la densità delle specie che preda (1) (in genere ungulati selvatici come caprioli, cervi e cinghiali, ma anche camosci e alci, a seconda della zona), migliorandone la salute attraverso la predazione selettiva. Il lupo era presente in tutta l'Europa continentale, ma è stato sterminato dalla maggior parte delle regioni e dei paesi nella prima metà del XX secolo.

La relazione 2020 sullo stato della natura (2), basata sui dati trasmessi dagli Stati membri, conferma che nell'UE le popolazioni di lupi sono generalmente in ripresa (stabili o in aumento) e stanno ricolonizzando parti della loro area di ripartizione storica, sebbene abbiano raggiunto uno stato di conservazione soddisfacente solo in alcuni Stati membri (3). Il ritorno del lupo è un grande successo, in termini di conservazione (4) , che è stato reso possibile dalla tutela giuridica, da un atteggiamento pubblico più favorevole, così come dal recupero delle sue specie preda (per esempio cervi e cinghiali) e della copertura forestale (dopo l'abbandono delle terre rurali).

Al tempo stesso, il ritorno del lupo in regioni dove mancava da decenni o più costituisce un'importante sfida per gli Stati membri, poiché questa specie è spesso associata a diversi tipi di conflitti e può provocare forti proteste e reazioni sociali nelle comunità rurali interessate.

Proprio come altri grandi carnivori, i lupi hanno bisogno di aree molto vaste: gli individui e i branchi utilizzano territori che si estendono su centinaia di migliaia di km2. Di conseguenza sono caratterizzati da densità molto basse e le loro popolazioni tendono a diffondersi su aree molto ampie, tipicamente attraversando molti confini amministrativi sia all'interno di un paese che tra paesi diversi. Da un punto di vista biologico, si raccomanda dunque che le misure di conservazione e gestione siano il più possibile coordinate e coerenti. Da ciò emerge la necessità di una cooperazione transfrontaliera, per esempio applicando approcci coerenti e coordinati a livello di popolazione di lupi. Ulteriori indicazioni sono disponibili nel documento Guidelines for population-level management plans of large carnivores in Europe elaborato per la Commissione europea (Linnell et al., 2008) (5).

Per la maggior parte degli Stati membri e delle regioni il lupo figura nell'elenco di cui all'allegato IV della direttiva Habitat, ed è quindi soggetto alle disposizioni di rigorosa tutela dell'articolo 12 della stessa direttiva, compreso il divieto di qualsiasi forma di cattura o uccisione deliberata di esemplari nell'ambiente naturale.

Per alcuni Stati membri e regioni il lupo figura nell'allegato V come specie «il cui prelievo nella natura e il cui sfruttamento potrebbero formare oggetto di misure di gestione». Per la maggior parte degli Stati membri e delle regioni, il lupo è anche presente nell'allegato II, come specie prioritaria che richiede la designazione di zone speciali di conservazione (ZSC) e misure di conservazione appropriate. La tabella mostra quali popolazioni sono incluse in quale allegato della direttiva Habitat.

Tabella

Inserimento del lupo negli allegati della direttiva Habitat

Allegato II (necessità di designare ZSC): «* Canis lupus (tranne le popolazioni estoni; popolazioni greche: soltanto quelle a sud del 39o parallelo; popolazioni spagnole: soltanto quelle a sud del Duero; popolazioni lettoni, lituane e finlandesi)». Allegato IV (protezione rigorosa): «Canis lupus (tranne le popolazioni greche a nord del 39o parallelo, le popolazioni estoni, le popolazioni spagnole a nord del Duero, le popolazioni bulgare, lettoni, lituane, polacche, slovacche e le popolazioni finlandesi all'interno della zona di gestione del patrimonio rangifero quale definita al paragrafo 2 della legge finlandese n. 848/90, del 14 settembre 1990, sulla gestione del patrimonio rangifero)». Allegato V (gestione della specie ammessa): «Canis lupus (popolazioni spagnole a nord del Duero, popolazioni greche a nord del 39o parallelo, popolazioni finlandesi all'interno della zona di gestione del patrimonio rangifero quale definita al paragrafo 2 della legge finlandese n. 848/90, del 14 settembre 1990, sulla gestione del patrimonio rangifero, popolazioni bulgare, lettoni, lituane, estoni, polacche e slovacche)».

Come già detto, il lupo non ha ancora raggiunto uno stato di conservazione soddisfacente in molti Stati membri e regioni (6).

Uno studio condotto nel 2018 per il Parlamento europeo (7) ha valutato il rischio di estinzione per le singole popolazioni di lupi sulla base dei criteri della lista rossa dell'IUCN. Su nove popolazioni di lupi (principalmente transfrontaliere), tre sono state inserite nella categoria «minor preoccupazione», tre nella categoria «quasi minacciata» e tre nella categoria «vulnerabile». Una popolazione di lupi (la popolazione iberica, Spagna-Sierra Morena) si è estinta. Gli autori dello studio hanno anche evidenziato le difficoltà nell'armonizzare i risultati dei dati di sorveglianza a causa delle differenze nelle tecniche e negli approcci adottati (diversi modi o periodi di conteggio), delle medie rispetto alla popolazione massima e minima, della mancanza di relazioni da parte di alcuni paesi nonostante la presenza della specie, delle differenze nella qualità dei dati ecc. (8).

Benché sembri che diverse popolazioni di lupi si stiano riprendendo ed espandendo in tutta Europa, la specie deve ancora fare i conti con varie minacce e diversi problemi di conservazione, in particolare il bracconaggio (che spesso non viene rilevato ma che probabilmente rappresenta una quota molto elevata della mortalità totale). Le minacce specifiche e le potenziali misure per affrontarle sono descritte per ogni popolazione di lupi in una relazione finanziata dalla Commissione Europea, Key actions for Large Carnivore populations in Europe (Boitani et al., 2015 (9)).

2. Requisiti giuridici per la tutela dei singoli lupi

Il lupo, laddove è elencato nell'allegato IV della direttiva Habitat, è oggetto di rigorosa tutela. Poiché l'obiettivo della direttiva è di raggiungere uno stato di conservazione soddisfacente per le specie elencate. La tutela che l'articolo 12 della direttiva Habitat fornisce alle popolazioni delle specie elencate in tale allegato ha un carattere preventivo e impone agli Stati membri di prevenire situazioni che potrebbero avere un impatto negativo sulle specie.

Il recepimento formale dell'articolo 12 nella normativa nazionale deve essere completato da ulteriori misure di attuazione per garantire una rigorosa tutela sulla base dei problemi e delle minacce particolari che il lupo deve affrontare in un determinato contesto. Non solo le azioni elencate nell'articolo 12 devono essere proibite, ma le autorità devono anche adottare tutti i provvedimenti necessari per garantire che i divieti non vengano violati nella pratica. Ne consegue, per esempio, che le autorità sono tenute a prendere tutte le misure necessarie per impedire l'uccisione (illegale) dei lupi e per proteggere le aree che fungono da aree di riposo o siti di riproduzione, come le loro tane e i loro «siti di raduno».

Secondo la Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE), l'articolo 12, paragrafo 1, della direttiva Habitat «impone agli Stati membri non solo l'adozione di un contesto normativo completo, bensì anche l'attuazione di misure di tutela concrete e specifiche», mentre la disposizione presuppone anche «l'adozione di misure coerenti e coordinate di carattere preventivo» (sentenza dell'11 gennaio 2007, Commissione delle Comunità europee/Irlanda, causa C-183/05). Questo approccio è stato confermato dalla sentenza della CGUE del 10 ottobre 2019 (pronuncia pregiudiziale nella causa C-674/17): «[i]l rispetto di tale disposizione impone agli Stati membri non solo l'adozione di un quadro normativo completo, ma anche l'attuazione di misure di tutela concrete e specifiche. Del pari, il regime di rigorosa tutela presuppone l'adozione di misure coerenti e coordinate di carattere preventivo. Un tale regime di rigorosa tutela deve pertanto consentire di evitare effettivamente la cattura o l'uccisione deliberata nell'ambiente naturale nonché il deterioramento o la distruzione dei siti di riproduzione o delle aree di riposo delle specie animali di cui all'allegato IV, lettera a), della direttiva [H]abitat».

Un esempio di misura che applica efficacemente le disposizioni di tutela delle specie è l'istituzione di efficaci squadre antibracconaggio dotate di cani antiveleno. Il bracconaggio, le trappole e le esche avvelenate sono di fatto una grande minaccia per i lupi in molti luoghi. L'avvelenamento è un problema particolarmente grave perché colpisce anche altre specie, in particolare i rapaci. Per affrontare questo problema, diversi progetti nell'Europa meridionale e orientale (Spagna, Italia, Portogallo, Grecia, Bulgaria e Romania) finanziati dal programma LIFE (10) hanno contribuito a istituire misure specifiche che sostengono efficacemente il regime di rigorosa tutela delle specie, come ad esempio la creazione di unità cinofile antiveleno, la formazione del personale (guardaparco, guardie forestali, polizia provinciale, veterinari) e lo sviluppo di capacità all'interno degli enti pubblici, nonché attività di sensibilizzazione rivolte ad allevatori, cacciatori, operatori turistici, studenti e pubblico in generale.

I piani di conservazione/gestione del lupo, se istituiti in linea con l'articolo 12 e se correttamente attuati, possono costituire un quadro efficace per l'attuazione delle disposizioni di rigorosa tutela delle popolazioni di lupi di cui all'allegato IV, creando un sistema completo di coesistenza che mira a garantire uno stato di conservazione soddisfacente, affrontando nel contempo i conflitti con le attività umane.

Tali piani possono includere azioni come: i) sostegno alle misure preventive (attraverso aiuti agli investimenti, informazione, formazione e assistenza tecnica); ii) risarcimento dei danni economici causati dai lupi; iii) miglioramento della sorveglianza e della base di conoscenze riguardanti la popolazione di lupi interessata; iv) sorveglianza, valutazione e miglioramento dell'efficienza delle misure di protezione del bestiame; v) promozione del coinvolgimento e del dialogo con e tra i portatori di interessi (per esempio attraverso piattaforme dedicate); vi) miglioramento degli sforzi di esecuzione per contrastare l'uccisione illegale dei lupi; vii) protezione dell'habitat e miglioramento delle condizioni di alimentazione (ad esempio, se necessario, ripristinando le popolazioni di prede selvatiche); viii) sviluppo di opportunità di ecoturismo associate ai lupi; ix) promozione/commercializzazione di prodotti agricoli provenienti dalle zone dei lupi; e x) informazione, istruzione e sensibilizzazione. I piani potrebbero inoltre consentire alle autorità competenti di autorizzare il ricorso limitato al controllo letale per rimuovere taluni esemplari di lupo, applicando deroghe conformemente alle condizioni stabilite dalla direttiva. Si noti tuttavia che i piani che adottano una gestione adattativa delle catture (come quelli per le specie cacciabili di cui all'allegato V della direttiva Habitat) non sarebbero coerenti con le disposizioni di rigorosa tutela che si applicano alle specie dell'allegato IV.

Tali piani dovrebbero essere elaborati sulla base delle migliori informazioni disponibili sullo stato di conservazione e sulle tendenze della specie, nonché su tutte le minacce e le pressioni pertinenti. La partecipazione o la consultazione di tutti i pertinenti portatori di interessi, specialmente quelli colpiti dalla specie o interessati dalle misure di conservazione previste, è cruciale per integrare tutti gli aspetti rilevanti dei piani e incoraggiare un'ampia accettazione sociale.

Esempio di coinvolgimento dei portatori di interesse in un piano di gestione Il piano di gestione del lupo elaborato dalla Croazia per il periodo 2010-2015 (ministero della Cultura croato, 2010), è stato il risultato di un processo durato due anni che ha coinvolto i rappresentanti di tutti i gruppi di interesse (ministeri competenti, membri del Comitato per il monitoraggio delle popolazioni di grandi carnivori, scienziati, silvicoltori, associazioni non governative ecc). Il dettagliato piano d'azione che ne è risultato delinea le misure che la Croazia doveva attuare per garantire la conservazione della sua popolazione di lupi attraversp una convivenza quanto più armoniosa possibile con l'uomo.

I piani di conservazione e gestione del lupo possono quindi fornire una struttura adeguata per valutare e affrontare tutti i problemi e i conflitti pertinenti che minacciano le popolazioni di lupi, al fine di raggiungere uno stato di conservazione soddisfacente.

Possono quindi trattare anche questioni come l'ibridazione tra lupo e cane, che riguarda tutte le nove popolazioni di lupo europee ed è segnalata in 21 paesi europei (11). In alcune aree ciò costituisce una minaccia importante per la conservazione del lupo (12) e possono essere necessarie specifiche azioni preventive, proattive e reattive per affrontare il problema, come indicato nella raccomandazione n. 173 (2014 (13)) adottata nell'ambito della convenzione di Berna (Consiglio d'Europa, 2014). Tuttavia, poiché l'ibridazione lupo-cane è una questione complessa, si raccomanda vivamente di redigere un piano di gestione ben definito a livello nazionale e di popolazione utilizzando le procedure sul campo, in laboratorio e statistiche più aggiornate e affidabili (si veda il riquadro).

Ibridi lupo-cane L'incrocio tra i lupi e la loro forma domestica, i cani, si è probabilmente verificato ripetutamente nel corso della storia dell'addomesticamento del cane ed è ancora in atto, con intensità variabile, in diverse parti dell'area di ripartizione del lupo. Trattandosi di un tipo di ibridazione di origine antropica, l'ibridazione lupo-cane non è un processo evolutivo naturale in cui gli ibridi dovrebbero essere soggetti a misure di conservazione. Piuttosto, in quanto minaccia all'integrità genetica delle popolazioni di lupi, l'ibridazione lupo-cane è una questione altamente preoccupante per la conservazione e dovrebbe essere affrontata attraverso piani e strumenti di gestione appropriati. In Europa l'ibridazione è stata rilevata in diversi paesi, ad esempio Norvegia, Lettonia, Estonia, Bulgaria, Italia, Spagna, Portogallo, Germania, Grecia, Slovenia e Serbia. Si noti tuttavia che le stime dell'introgressione dei geni del cane nella popolazione di lupi selvatici si basano su diversi approcci e protocolli sperimentali associati. Mentre in vari casi l'incrocio ha prodotto solo una o poche cucciolate di ibridi in aree ristrette, in altri casi si è scoperto che l'introgressione dei geni del cane nella popolazione del lupo selvatico si è diffusa in aree consistenti, anche se in misura diversa (dal 5,6 % in Galizia, Spagna, a più del 60 % nella provincia di Grosseto, Italia). Analogamente sono stati riscontrati elevati tassi di introgressione negli Appennini settentrionali, mentre solo rari casi di ibridi sono stati trovati nella popolazione di lupi alpini (dalla Francia alle Alpi centro-orientali). Tuttavia il tasso di ibridazione riportato altrove è compreso tra il 5 % e il 10 % circa (Leonard et al. 2011). L'ibridazione avviene principalmente tra cani maschi e lupi femmine. In rari casi può accadere anche il contrario. L'alto numero di cani in libertà di varie zone, soprattutto nelle regioni mediterranee, offre molteplici opportunità di incontri tra cani e lupi. La conoscenza dell'ecologia degli ibridi lupo-cane che vivono in natura è carente ma non vi sono prove che negli ibridi si registri una riduzione a livello di idoneità individuale, dispersione, successo riproduttivo, modifica del comportamento o vitalità della popolazione. La gestione dell'ibridazione lupo-cane è un dilemma per le autorità governative, poiché pone diversi gravi problemi. a) Lo stato tassonomico di un ibrido I cani discendono dai lupi attraverso l'addomesticamento, ed entrambi appartengono alla stessa entità tassonomica, la specie Canis lupus. I cani sono talvolta identificati dalla sottospecie Canis lupus familiaris. Non vi è dubbio che gli ibridi mantengano il nome Canis lupus. b) Lo status giuridico degli ibridi Contrariamente ai cani, la cui sopravvivenza dipende normalmente dalle cure e dalle risorse umane, gli ibridi conducono una vita indipendente e prospera come animali selvatici. Pertanto molte legislazioni nazionali li considerano alla stregua della fauna selvatica e li gestiscono secondo le stesse norme. Se gli ibridi fossero considerati al pari dei cani, rientrerebbero nelle leggi nazionali sugli animali domestici. In ogni caso, sembra opportuno che i cacciatori e il pubblico riservino agli ibridi lupo-cane lo stesso status legale dei lupi, al fine di chiudere una potenziale scappatoia per l'uccisione irregolare dei lupi (secondo la dichiarazione «Policy Support Statement on hybridisation», a cura della Large Carnivore Initiative for Europe e allegata al documento Guidelines for population-level management plans of large carnivores (Linnell et al., 2008)). Infatti, se gli ibridi fossero considerati giuridicamente non tutelati dalle leggi nazionali, si potrebbe assistere a un aumento delle uccisioni accidentali di lupi, data la difficoltà di distinguere gli ibridi dai lupi geneticamente «puri» sulla base delle sole caratteristiche morfologiche. Ciò potrebbe comportare non solo uccisioni accidentali, ma anche intenzionali, dato che lo status non tutelato degli ibridi potrebbe essere utilizzato come copertura per uccidere dei lupi veri e propri. Le autorità di gestione sono incoraggiate a garantire che gli ibridi siano chiaramente e inequivocabilmente coperti dalle loro leggi nazionali, o come fauna selvatica o come animali domestici. c) Opzioni per le soluzioni di gestione La soluzione di gestione più adeguata dipenderà sia dal livello complessivo stimato di introgressione sia dal fatto che l'introgressione sia limitata ad aree ristrette e a pochi branchi oppure diffusa in aree ampie e/o nella maggior parte dei branchi. Per esempio, un'introgressione limitata può non essere una grave minaccia se rimane stabile da una generazione all'altra. Un'ibridazione significativa e diffusa (sciame ibrido) può essere intrattabile, anche se può essere comunque auspicabile ridurre il flusso presente e futuro di geni domestici nella popolazione del lupo. Una prevalenza elevata ma localizzata potrebbe ancora essere trattata con azioni mirate per neutralizzare la riproduzione degli ibridi (attraverso la rimozione fisica o la sterilizzazione). Anche se sono state sollevate diverse riserve sulla difficoltà e l'efficacia della rimozione degli ibridi per controllare bassi livelli di introgressione diffusa, questo intervento è potenzialmente utile quando l'ibridazione non è diffusa e la sua applicazione è sostenuta da ricerca applicata e sorveglianza nonché da un quadro di gestione adattativa. La gamma di strumenti di gestione è ampia, e l'utilità di ogni strumento dipende dagli obiettivi. Si raccomanda vivamente di affrontare l'ibridazione attraverso un piano dedicato a livello nazionale, o possibilmente di popolazione, in cui gli obiettivi, i protocolli e i criteri siano pienamente descritti e motivati. Dovranno essere individuate e descritte una serie di azioni preventive, proattive e reattive. Il piano probabilmente includerà disposizioni volte a: 1) avviare uno sforzo di collaborazione internazionale che coinvolga tutti i laboratori di genetica, per concordare un approccio comune alla definizione di soglie e procedure per l'identificazione degli ibridi e per condividere le frequenze alleliche delle popolazioni di riferimento; 2) approvare una serie di orientamenti politici per studiare e sorvegliare la diffusione e la prevalenza dell'ibridazione e dell'introgressione genetica dei cani nella popolazione dei lupi; 3) definire le aree nelle quali sono adatti diversi strumenti di gestione in funzione dei livelli e dei modelli di prevalenza degli ibridi, da nessun intervento alla rimozione attiva degli esemplari ibridi. In definitiva, il contesto sociale può influire sulle aree di gestione e sulle azioni selezionate; 4) istituire squadre (e procedure) di emergenza che siano responsabili, dove e quando necessario, della rimozione degli ibridi lupo-cane dall'ambiente naturale o della loro cattura/sterilizzazione/liberazione. La Commissione europea ha approvato pienamente la raccomandazione n. 173 (2014) della convenzione di Berna, la quale afferma, tra l'altro, che è nell'interesse di un'efficace conservazione del lupo assicurare che la rimozione di qualsiasi ibrido lupo-cane individuato sia condotta esclusivamente in modo controllato dallo Stato. È evidente che l'unico modo per conseguire tale obiettivo è vietare l'uccisione degli ibridi a norma della legge nazionale, facendo eccezione solo per le agenzie statali o i loro agenti designati. La raccomandazione invita le parti a garantire che la rimozione controllata dallo Stato degli ibridi lupo-cane avvenga dopo che i funzionari statali e/o gli organismi incaricati a tal fine dallo Stato, e/o i ricercatori, li abbiano confermati come ibridi attraverso le caratteristiche genetiche e/o morfologiche. La rimozione dovrebbe essere effettuata solo da organismi investiti dalle autorità competenti di tale responsabilità, garantendo che tale rimozione non comprometta lo stato di conservazione dei lupi. Adottare le misure necessarie per evitare l'uccisione intenzionale o accidentale di lupi scambiati per ibridi lupo-cane. Quanto precede non deve pregiudicare la rimozione, scrupolosamente controllata dallo Stato, degli ibridi lupo-cane individuati dall'ambiente naturale, che deve essere effettuata dagli organismi investiti di tale responsabilità dalle autorità competenti; 5) approvare un piano nazionale per il controllo dei cani in libertà (selvatici, randagi o di proprietà di persone che li lasciano vagare liberamente) e vietare la detenzione di lupi e ibridi lupo-cane come animali domestici. Avviare campagne di sensibilizzazione a sostegno del controllo dei cani selvatici e in libertà nelle aree di ripartizione del lupo.

3. Conflitti legati al lupo

Il lupo è storicamente associato a diversi tipi di conflitto socioeconomico con l'uomo. In passato questi conflitti hanno portato allo sterminio o a una grave riduzione delle popolazioni di lupi in gran parte della sua area di ripartizione europea. In molte zone questa persecuzione persiste ancora e si somma ad alti tassi di bracconaggio. Attualmente i principali conflitti riguardano:

— depredazione del bestiame. Le depredazioni del bestiame riguardano principalmente le pecore. Linnell e Cretois (2018) calcolano che nel periodo 2012-2016 nell'UE i lupi hanno ucciso in media 19 500 pecore all'anno (si noti che mancano i dati di Polonia, Romania, Spagna, Bulgaria, Austria e parti dell'Italia). Questa è attualmente la migliore approssimazione disponibile per l'impatto della predazione dei lupi nell'UE. Sebbene le pecore siano le principali vittime degli attacchi dei lupi, sono interessati in misura minore anche altri tipi di bestiame (capre, bovini, cavalli) e le renne semidomestiche. La depredazione è estremamente variabile e dipende in gran parte dal tipo di sistema di allevamento, dal tipo di gestione e dal livello di supervisione, vale a dire se il bestiame è rinchiuso, specialmente durante la notte, o se è pascolato. Per esempio in Francia (80 branchi di lupi), circa 11 000 pecore, bovini e capre sono stati predati e compensati nel 2019 (Dreal 2019 (14)), mentre in Germania (128 branchi di lupi) la cifra è inferiore a 3 000 per il 2019 (DBBW 2019 (15)) e in Svezia (31 branchi di lupi) le pecore predate nel 2018 sono state solo 161 (Viltskadestatistik 2018, SLU (16)). Linnell e Cretois (2018) evidenziano le difficoltà di raccogliere in tutta Europa dati coerenti e affidabili sulla depredazione del bestiame da parte dei lupi. Vi sono svariati motivi per cui i capi di bestiame possono morire o scomparire e non è sempre possibile collegare la loro morte ai grandi carnivori. La qualità delle relazioni degli agricoltori e degli allevatori dipende in gran parte dal sistema di compensazione. Per esempio, dipende dal livello (totale o parziale) della compensazione, dalla lunghezza e dalle difficoltà del relativo processo amministrativo, come pure dal fatto che vengano effettuati controlli in loco per verificare se la depredazione sia stata effettivamente causata da grandi carnivori. Occasionalmente i lupi possono anche attaccare e uccidere i cani. Per esempio, in Svezia o in Finlandia, ciò può accadere quando si inseguono le alci con cani sguinzagliati nei territori dei lupi. La perdita di bestiame e di cani ha chiaramente un grande impatto emotivo, oltre che rappresentare una perdita economica diretta e indiretta. Sebbene l'impatto complessivo della predazione dei lupi sul settore dell'allevamento nell'UE sia trascurabile, la loro predazione su pecore da pascolo non protette potrebbe essere significativa a livello di singola azienda e comporta una pressione e un onere aggiuntivi per gli operatori interessati in un settore che è già colpito da una serie di pressioni socioeconomiche;

— rischio percepito per le persone. I lupi non vedono l'uomo come una possibile preda, ma piuttosto come una minaccia da evitare. Anche se in passato sono state segnalate aggressioni mortali di lupi nei confronti dell'uomo (spesso legate a esemplari affetti da rabbia o che erano stati nutriti dall'uomo, oppure provocati, feriti o intrappolati), il rischio effettivo di attacchi di questo tipo, nelle attuali condizioni ambientali e sociali europee, è considerato estremamente basso (Linnell et al., 2002; Linnell e Alleau, 2016 (17); KORA, 2016; Linnell et al., 2021). Ciononostante molte persone hanno ancora paura dei lupi, in particolare nei paesi e nelle regioni recentemente ricolonizzati dalla specie o dove l'aumento del numero di esemplari li rende più visibili in aree dove prima non erano solitamente presenti. Sono stati riportati casi di lupi che si avvicinano alle persone e si comportano in modo insolito (lupi «audaci» o «impavidi»). Tali episodi si sono verificati in particolare a causa di condizionamento alimentare o della presenza di cani (Reinhardt 2018). Per quanto riguarda gli ibridi lupo-cane, non ci sono prove a sostegno del fatto che siano più audaci o più pericolosi dei lupi, ma in alcune zone d'Europa il timore nei confronti degli ibridi è un problema specifico. Tali percezioni e atteggiamenti devono essere attentamente presi in considerazione e affrontati seriamente. È utile, ma spesso non sufficiente, promuovere attività didattiche, fornire informazioni corrette e sfatare le notizie false attraverso la verifica dei fatti (attività condotta da alcune autorità locali o regionali, ad esempio, o nell'ambito dei progetti LIFE). Inoltre va chiarito che, nell'improbabile caso di un pericolo oggettivo, causato ad esempio da un lupo rabbioso o aggressivo o da un lupo condizionato dal cibo o assuefatto all'uomo, la rimozione mirata del lupo in questione è pienamente legittima ai sensi della direttiva Habitat (si veda il paragrafo sulle deroghe ai sensi dell'articolo 16, paragrafo 1, lettera c), al capitolo 6);

— impatto sugli ungulati selvatici. Lupi e cacciatori (umani) possono a volte perseguire la stessa preda, ossia gli ungulati selvatici. Quando tornano i grandi carnivori, i cacciatori spesso temono che la concorrenza influisca sulle loro attività e questo può causare un serio conflitto. L'impatto della predazione dei lupi sia sul numero che sul comportamento degli ungulati selvatici è abbastanza complesso e varia in funzione della specie e del contesto locale. In generale i lupi rimuovono solo una piccola percentuale di ungulati selvatici ogni anno (molto meno dei cacciatori) e non sembrano avere un impatto negativo sulle attuali tendenze (generalmente in aumento) delle popolazioni di ungulati in Europa (18) (Bassi, E. et al., 2020; Gtowaciflski, Z. e Profus, P., 1997). In ogni caso, a differenza della predazione sul bestiame domestico, la predazione di un carnivoro selvatico e autoctono sugli ungulati selvatici non può essere impedita o mitigata, poiché fa parte dei processi naturali che la politica della biodiversità mira a ripristinare e preservare. Per i cacciatori europei il ritorno dei grandi carnivori rappresenta una grande sfida, poiché è necessario tenerne conto quando si pianifica la caccia e si stabiliscono le quote per gli ungulati selvatici. Infine, si deve riconoscere il contributo dei lupi alla regolazione delle densità degli ungulati (Ripple, W.J. e Beschta, R.L., 2012), tenendo conto dei benefici associati anche in termini di riduzione dei danni alle coltivazioni silvicole e agricole (19);

— conflitti di valori (visioni contrastanti riguardo ai paesaggi europei). I conflitti associati ai lupi non riguardano sempre l'impatto economico diretto su alcuni portatori di interessi rurali. I lupi sono fortemente simbolici per una serie di questioni più ampie, e i conflitti spesso riflettono divisioni sociali più profonde (ad esempio tra aree rurali e urbane, tra valori moderni e tradizionali, o tra diverse classi sociali ed economiche) (Linnell, 2013). I lupi spesso scatenano un dibattito cruciale in merito alla direzione che prenderanno in futuro i paesaggi europei (Linnell, 2014), coinvolgendo segmenti diversi della società con punti di vista e visioni contrastanti a proposito di come la fauna selvatica e i paesaggi dovrebbero essere conservati, utilizzati o gestiti (20). Questo spiega perché raramente esiste una chiara relazione tra l'entità dell'impatto economico diretto dei grandi carnivori e il livello di conflitto sociale che questo genera (Linnell e Cretois, 2018).

4. Misure per migliorare la coesistenza tra uomo e lupo

In seguito all'adozione della direttiva Habitat la Commissione ha promosso un approccio basato sulla coesistenza, che mira a ripristinare lo stato di conservazione soddisfacente delle popolazioni di grandi carnivori affrontando e riducendo nel contempo i conflitti con le attività umane lecite, al fine di condividere paesaggi multifunzionali. Il programma LIFE ha finanziato più di 40 progetti legati alla coesistenza e alla conservazione del lupo, che hanno aiutato a trovare e sperimentare buone pratiche per raggiungere questi obiettivi (21).

Molti casi di studio ed esempi di coesistenza sono stati individuati dalla piattaforma dell'UE sulla coesistenza tra uomo e grandi carnivori, un gruppo di organizzazioni che rappresentano diversi gruppi di interesse e che hanno concordato una missione comune per promuovere soluzioni di coesistenza (22). I casi di studio sono classificati in cinque categorie: 1) fornitura di consulenza/sensibilizzazione; 2) fornitura di sostegno pratico; 3) comprensione dei punti di vista; 4) finanziamento innovativo; e 5) sorveglianza (23) (piattaforma dell'UE sui grandi carnivori, 2019).

Uno studio del 2018 commissionato dal Parlamento europeo (24) ha presentato raccomandazioni ed esempi di misure pratiche di coesistenza in diversi Stati membri per i lupi e altri grandi carnivori.

A livello europeo esiste quindi un'ampia base per condividere conoscenze ed esperienze preziose. Di seguito sono descritti gli approcci più comuni per ridurre il conflitto.

— Pagamenti compensativi

Un approccio frequente per ridurre l'impatto economico dei danni causati dai lupi e aumentare la tolleranza nei confronti delle specie protette è rappresentato dai pagamenti compensativi, utilizzati in molti paesi dell'UE. I pagamenti compensativi possono spesso costituire una misura adeguata, ma occorre definire chiaramente le regole di ammissibilità e considerare vari fattori. Occorre accertarsi in particolare che le perdite di bestiame siano effettivamente dovute alla predazione da parte dei lupi e garantire che la compensazione sia equa e versata tempestivamente al beneficiario ammissibile.

In molti paesi gli agricoltori lamentano che è complicato e costoso ricevere le compensazioni o che i pagamenti sono tardivi o insufficienti. I pagamenti compensativi sono di solito finanziati dai governi nazionali o regionali conformemente alle norme dell'UE in materia di aiuti di Stato (25) (che permettono di compensare al 100 % i costi diretti e indiretti). La sola compensazione dei danni non è sempre sufficiente a risolvere i problemi di coesistenza, poiché non riduce le depredazioni o altri conflitti. Inoltre i pagamenti compensativi spesso non sono sostenibili a lungo termine, a meno che non siano opportunamente combinati con altre misure.

— Misure di prevenzione e assistenza tecnica

Le misure di prevenzione sono una componente fondamentale di un regime di coesistenza globale. L'esperienza acquisita (ad esempio dai progetti LIFE e dai programmi di sviluppo rurale) mostra l'importanza e l'efficacia di varie misure di protezione del bestiame, ad esempio diversi tipi di recinzione, custodia del bestiame, cani da guardia del bestiame, raduno notturno del bestiame e dispositivi visivi o acustici di dissuasione [Fernández-Gil, et al. 2018, cfr. anche Carnivore Damage Prevention News (CDP news, 2018)]. In particolare, la presenza di pastori può rendere le misure di protezione del bestiame molto più efficaci ed è di per sé un deterrente contro la predazione. Una relazione elaborata dalla piattaforma dell'UE sui grandi carnivori dimostra esperienze di successo e buone pratiche (Hovardas et al., 2017). Le misure di prevenzione devono essere specifiche e adeguate alle peculiarità regionali (incluso il tipo di bestiame, le dimensioni delle mandrie, la topografia ecc.).

L'efficacia di tali misure dipende fortemente dalla loro corretta attuazione da parte degli operatori interessati e dalla disponibilità di risorse sufficienti e di consulenza tecnica per sostenere il loro utilizzo concreto (ad esempio, van Eeden et al., 2018). Nessuna misura, presa singolarmente, può garantire successo al 100 %, ma soluzioni tecniche adeguate (spesso usate in modo associato) possono ridurre significativamente le perdite di bestiame causate dai predatori. Le autorità competenti e i portatori di interessi devono elaborare attentamente le misure di prevenzione in modo che siano adatte alle diverse situazioni. Essi devono inoltre attuarle adeguatamente (compresa la manutenzione), monitorarne l'efficacia e apportare le modifiche necessarie. La formazione, l'informazione, il follow-up e l'assistenza tecnica per gli operatori interessati sono fondamentali e dovrebbero ricevere un adeguato sostegno pubblico, anche per mantenere i sistemi di prevenzione e gestire il carico di lavoro aggiuntivo.

— Informazione, consulenza, sensibilizzazione

Fornire informazioni concrete sui lupi e su come ridurrne al minimo gli impatti può essere un'utile misura di mitigazione dei conflitti (piattaforma dell'UE sui grandi carnivori, 2019). Ad esempio la newsletter Carnivore Damage Prevention News (26), che ha ricevuto il sostegno di diversi progetti LIFE, contribuisce alla diffusione di informazioni sulla protezione delle greggi nell'UE e a livello internazionale. Il sito italiano «Proteggi il tuo bestiame» (2019) fornisce consigli dettagliati sulle misure per proteggere il bestiame e sui diversi meccanismi di finanziamento disponibili nelle regioni italiane. Il sito web del ministero spagnolo per la Transizione ecologica fornisce un catalogo di buone misure preventive che possono evitare o ridurre al minimo le interazioni tra le specie protette e le aziende agricole e zootecniche (27).

Un altro esempio di questo approccio, specificamente rivolto alla comunità venatoria, è fornito dal progetto LIFE Wolfalps, le cui attività comprendono la condivisione di dati e informazioni sulle dinamiche di popolazione delle specie di ungulati selvatici nelle Alpi e sugli effetti del ritorno del lupo sulle sue prede e sulle attività venatorie (28). Un approccio più ampio è fornito dallo sportello «Lupi in Sassonia» (Kontaktbüro Wölfe in Sachsen, 2019) e dal centro di competenza dedicato al lupo in Sassonia-Anhalt, dove diversi membri del personale sono disponibili sul posto per fornire materiale didattico, organizzare escursioni e rispondere alle domande e alle preoccupazioni del pubblico.

— Sorveglianza

La sorveglianza delle popolazioni di grandi carnivori è fondamentale per fornire informazioni precise, comprendere le dinamiche di popolazione necessarie per garantire la loro sopravvivenza, adattare le pratiche di gestione a un contesto in evoluzione e rispettare gli obblighi della direttiva Habitat. Si tratta inoltre di un esercizio molto impegnativo in quanto viene condotto su un'area geografica vasta, che spesso attraversa frontiere internazionali, e per via delle basse densità e del comportamento elusivo dei grandi carnivori (LCIE Policy Support Statement allegato a Linnell et al., 2008). Tutte le decisioni di gestione (comprese quelle sulle deroghe) dovrebbero essere basate su dati solidi sulla popolazione di lupi interessata. La sorveglianza dovrebbe riguardare anche l'attuazione di tutte le misure di prevenzione (la loro adozione, i risultati, l'efficienza), e l'identificazione del predatore del bestiame, per distinguere tra lupi e cani (es. Echegaray e Vilà, 2010; Sundqvist et al., 2008) e per valutare la necessità di modifiche o miglioramenti al sistema.

Considerando che un conflitto molto comune in tutta Europa deriva dal disaccordo sulla dimensione e lo stato delle popolazioni di carnivori, il coinvolgimento nella sorveglianza dei portatori di interessi, compresi i cacciatori, può avere benefici non solo in termini di aumento del numero di persone che raccolgono dati, ma anche di miglioramento delle relazioni tra i portatori di interessi e di riduzione dei conflitti.

Sono necessari dati di sorveglianza solidi per poter adottare decisioni appropriate in materia di conservazione e gestione del lupo. Pertanto investire in un sistema di sorveglianza adeguato, che sia in grado di fornire una conoscenza accurata e aggiornata della popolazione di lupi nell'area interessata, è di fondamentale importanza. Il sistema di sorveglianza francese può essere considerato un buon esempio (29).

Esempi di coinvolgimento dei portatori di interessi nella sorveglianza Un'azione pilota sostenuta dalla Commissione in Slovacchia ha coinvolto un'ampia gamma di portatori di interessi (ambientalisti, silvicoltori, personale di aree protette e cacciatori) in un censimento del lupo su base scientifica. I partecipanti erano responsabili della raccolta di campioni di escrementi e di urina di lupo da un'area di studio. Il loro coinvolgimento, insieme all'uso di analisi ad alta tecnologia, ha portato a un maggiore accordo sulle dimensioni della popolazione locale di lupi (Rigg et al., 2014). Un altro esempio è la rete di osservatori dei grandi carnivori in Finlandia, un gruppo di circa 2 100 volontari attivi nominati dalle associazioni locali di gestione della selvaggina. Questa rete di osservatori qualificati, principalmente cacciatori locali, è responsabile della verifica delle rilevazioni di tracce di grandi carnivori e altri segni riferiti dal pubblico. Questi volontari registrano i dati delle rilevazioni in una banca dati nazionale «TASSU» («zampa» in finlandese), che è mantenuta da Luke (l'Istituto delle risorse naturali della Finlandia). La banca dati è usata, per esempio, per generare stime sulla popolazione di grandi carnivori a livello nazionale e regionale ed è utilizzata dai funzionari incaricati della gestione della selvaggina e dai guardiacaccia. La rete, la banca dati e la loro gestione si sviluppano e si adattano costantemente per aiutare a costruire fiducia reciproca e cooperazione tra le diverse istituzioni e i gruppi di portatori di interessi, a livello di accesso, condivisione e uso dei dati su queste specie sensibili. Per esempio, il progetto LIFE Borealwolf, che durerà dal 2019 al 2025, mira a rafforzare la rete di osservatori di grandi carnivori, fornendo ulteriore formazione ai suoi attuali volontari e reclutandone di nuovi che non siano cacciatori. Allo stesso modo, Svezia e Norvegia hanno istituito Skandobs, il sistema scandinavo di tracciamento dei grandi carnivori per linci, ghiottoni, orsi bruni e lupi. Chiunque può registrare in questa banca dati le proprie rilevazioni di tracce, segni o avvistamenti di grandi carnivori in Scandinavia. Una maggiore segnalazione delle rilevazioni aiuterà ad aumentare le conoscenze sulla presenza e la distribuzione di queste specie. Le rilevazioni registrate nella banca dati sono disponibili per tutti gli utenti del sistema. Le rilevazioni possono anche essere condivise utilizzando l'app Skandobs (gli utenti possono scaricare Skandobs-Touch da App Store o Google play per segnalare predatori o tracce mentre sono sul campo). La banca dati è aggiornata ogni 15 minuti ed è gestita da Rovdata, una parte indipendente dell'Istituto norvegese per la ricerca sulla natura (NINA).

— Dialogo con i portatori di interessi e loro coinvolgimento

Riconoscendo la natura culturale e sociale del conflitto riguardo ai lupi, si ritiene che i processi partecipativi abbiano un significativo potenziale di mitigazione in questo ambito, in particolare aumentando la fiducia tra i portatori di interessi (Young et al., 2016). La piattaforma dell'UE sulla coesistenza tra uomo e grandi carnivori è un esempio di tale approccio (cfr. il caso di studio 9 dell'allegato IV degli orientamenti). Tali approcci sono utilizzati anche a livello regionale e nazionale. Molti Stati membri hanno istituito piattaforme nazionali. Attraverso un progetto pilota, le istituzioni dell'UE stanno anche sostenendo la creazione di piattaforme regionali in Italia, Romania, Spagna, Francia, Germania e Svezia (piattaforme regionali sui grandi carnivori, 2019). Il progetto LIFE Eurolargecarnivores (2019), sostiene inoltre la collaborazione e la condivisione di informazioni tra i principali punti critici dei carnivori in Europa.

Un altro esempio positivo di coinvolgimento dei portatori di interessi è il Grupo Campo Grande (GCG). Si tratta di un serbatoio di pensiero nazionale in Spagna composto da persone di diversa estrazione e organizzazioni coinvolte nel conflitto tra allevamento estensivo e lupo iberico. Il gruppo è stato creato da Fundación Entretantos nel 2016, nell'ambito di un'iniziativa di mediazione sociale incentrata sulla risoluzione del conflitto che ruota attorno alla coesistenza tra il lupo iberico e l'allevamento estensivo. I partecipanti hanno siglato una dichiarazione congiunta e si stanno adoperando assieme per incoraggiare altri a seguire il loro approccio (GCG, 2018).

— Controllo letale/abbattimento dei lupi

Storicamente il controllo letale/l'abbattimento dei lupi è stato ampiamente utilizzato per eliminare i lupi e qualsiasi impatto e conflitto associato che essi creano. Queste pratiche hanno causato l'eradicazione dei lupi dalla maggior parte della loro area di ripartizione europea originale. Oggi alcuni metodi e livelli di controllo letale sono ancora utilizzati da diversi paesi europei che sostengono che la loro intenzione è quella di prevenire o ridurre le perdite di bestiame e di migliorare la tolleranza umana nei confronti del lupo, compresi alcuni Stati membri in cui la specie figura nell'allegato IV della direttiva (regime di rigorosa tutela).

Tuttavia, secondo l'attuale politica e la relativa legislazione, i conflitti associati alla conservazione dei lupi e di altri grandi carnivori protetti nei paesaggi multifunzionali d'Europa non possono essere affrontati solo o prevalentemente attraverso l'abbattimento/il controllo letale. Il ricorso a deroghe per autorizzare il controllo letale è uno strumento possibile e legittimo e gli Stati membri possono considerarne l'utilizzo per integrare le altre misure di gestione dei conflitti menzionate sopra, nel rispetto di tutte le condizioni elencate nell'articolo 16, paragrafo 1, della direttiva Habitat (cfr. capitolo 5).

Non sembrano esserci prove concrete dell'efficacia del controllo letale per ridurre la predazione del bestiame. Secondo alcuni studi, il controllo letale/l'abbattimento sembra essere meno efficace delle misure di protezione del bestiame (van Eeden et al., 2018, Santiago-Avila et al., 2018) e potrebbe effettivamente portare a un aumento della predazione del bestiame e dei conflitti (Wielgus e Peebles, 2014); Fernández-Gil et al., 2016), probabilmente a causa dello sconvolgimento delle strutture dei branchi di lupi che esso causa.

Inoltre il ricorso al controllo letale/all'abbattimento di una specie protetta, a differenza delle misure non letali precedentemente menzionate, è uno strumento controverso tra i professionisti della conservazione (Lute et al., 2018) ed è sempre più contestato da ampi segmenti della società (30). Alla luce di ciò, così come dell'evidenza empirica, non è chiaro se l'abbattimento dei lupi porti a un aumento o a una diminuzione del conflitto sociale.

In conclusione le misure non letali, comprese le misure di gestione e protezione del bestiame, sembrano più efficaci, più sostenibili, meno suscettibili di essere impugnate e più accettabili (dalla maggior parte delle persone) per ridurre i rischi di predazione del bestiame e i conflitti.

Nel decidere e nell'attuare le loro misure di gestione, le autorità competenti degli Stati membri dovrebbero tenere conto di tutti questi elementi.

Piani globali di conservazione/gestione del lupo

L'approccio migliore per gli Stati membri sarebbe quello di combinare diverse delle misure menzionate per sostenere il giusto livello di coesistenza, adattandole alla situazione locale. I loro piani di conservazione e gestione del lupo, completi e coerenti, dovrebbero anche fare uso di tutti gli strumenti e le fonti di finanziamento disponibili. Tali piani — idealmente piani transfrontalieri per gli Stati membri confinanti che condividono la stessa popolazione di lupi (Linnell et al., 2008) — dovrebbero far fronte a tutte le minacce, i conflitti, le opportunità e le esigenze riguardanti il lupo nello Stato membro interessato. Questo sarebbe il modo migliore per raggiungere e mantenere uno stato di conservazione soddisfacente per il lupo in tutta la sua area di ripartizione naturale, fornendo nel contempo la necessaria flessibilità di gestione, entro i limiti stabiliti dalla direttiva, e mantenendo o migliorando la sua accettazione da parte del pubblico (la cosiddetta «capacità di carico sociale»).

5. Finanziamento di misure di coesistenza

I fondi dell'UE, in particolare il programma LIFE e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), e quelli nazionali (aiuti di Stato) possono erogare sostegno per contribuire alla risoluzione dei conflitti associati alla conservazione del lupo.

— Il programma LIFE, sulla base di inviti annuali a presentare proposte su base concorrenziale, può finanziare attività di dimostrazione e sperimentazione di soluzioni innovative in relazione: a misure di protezione del bestiame; alla valutazione del rischio di predazione; all'istituzione di regimi di compensazione dei danni; e alla formazione di guardie forestali e veterinari locali sulle metodologie di valutazione dei danni al bestiame. Il programma LIFE può inoltre finanziare attività mirate di comunicazione e informazione per risolvere i conflitti tra uomo e lupo. Si noti che LIFE non finanzia la gestione ricorrente.

— Il FEASR può fornire sostegno per misure preventive, come l'acquisto di recinti protettivi o cani da guardia (che, in quanto investimenti non produttivi, possono essere finanziati fino al 100 %). I costi aggiuntivi di manodopera che gli allevatori devono sostenere per controllare e mantenere o spostare le recinzioni di protezione, come pure quelli veterinari e per l'alimentazione dei cani da guardia, possono essere coperti dai pagamenti agro-climatico-ambientali. Il FEASR è utilizzato in diversi Stati membri (ad esempio Grecia, Bulgaria, Slovenia, Italia e Francia) per finanziare misure di protezione del bestiame, come i costi aggiuntivi per la custodia del bestiame, le recinzioni e i cani da guardia. La piattaforma dell'UE sulla coesistenza tra uomo e grandi carnivori (si veda sotto) ha preparato una panoramica dei luoghi in cui i programmi di sviluppo rurale (PSR) sono in corso e di quelli in cui potrebbero essere avviati in futuro (Marsden et al., 2016) (31). La futura politica agricola comune potrebbe inoltre sostenere misure preventive e sistemi di custodia del bestiame attraverso i nuovi regimi ecologici (32).

— Lo strumento Interreg del FESR può sostenere progetti che mirano a migliorare la cooperazione transfrontaliera in materia di conservazione e gestione dei grandi carnivori, per esempio in relazione alla connettività degli habitat, al trasferimento di conoscenze, alla prevenzione dei danni al bestiame e ad altre misure di coesistenza (33).

— I finanziamenti nazionali (aiuti di Stato) possono fornire un sostegno, con un tasso fino al 100 %, per le misure preventive; per ripristinare il potenziale agricolo distrutto, ad esempio sostituendo il bestiame ucciso dai lupi; per compensare i danni causati dai lupi, come gli animali uccisi e i danni materiali ai beni dell'azienda o le spese veterinarie e i costi relativi alla ricerca degli animali scomparsi (34).

Per ridurre i conflitti legati al lupo all'interno di uno Stato membro (e idealmente attraverso le frontiere degli Stati membri che condividono la stessa popolazione di lupi), è necessario un approccio globale al finanziamento e al sostegno di misure mirate.

Gli Stati membri dovrebbero inserire nei loro quadri d'azione prioritari le principali questioni relative alla conservazione e ai conflitti con i lupi, individuando le priorità associate e le esigenze finanziarie e stabilendo in che modo intendono soddisfarle. Il modello aggiornato per i quadri d'azione prioritari (35) include una sezione (E.3.2.) specifica sulle misure prioritarie e i loro costi associati per la prevenzione, la mitigazione o la compensazione dei danni causati dalle specie tutelate dalla direttiva Habitat e dalla direttiva Uccelli.

Inoltre in tutta Europa sono stati impiegati alcuni modi più innovativi per finanziare e sostenere la coesistenza.

Esempi di finanziamento innovativo Un esempio riuscito e originale di finanziamento innovativo per la coesistenza è l'iniziativa svedese dei «pagamenti per le prestazioni di conservazione» per il ghiottone. L'iniziativa prevede pagamenti legati al successo della riproduzione del ghiottone piuttosto che una compensazione per la perdita di renne. I pagamenti si basano sul numero di riproduzioni documentate di ghiottoni nel rispettivo distretto, indipendentemente dai livelli di predazione. A cinque anni dall'attuazione del programma è stata osservata una crescita della popolazione di ghiottoni. Il numero di riproduzioni registrate è aumentato da 57 nel 2002 a 125 nel 2012, e la popolazione si sta espandendo in aree precedentemente non occupate (Persson, 2015). Un altro sistema di finanziamento innovativo di successo è il piano relativo all'aquila reale, che premia la comunità Sami dedite alla pastorizia delle renne nella Lapponia finlandese per la riuscita creazione di nidi e territori dell'aquila reale (Commissione europea, 2017). Da quando il governo finlandese ha introdotto il piano nel 1998, l'atteggiamento dei pastori nei confronti delle aquile reali è cambiato drasticamente e la specie è ora vista come una risorsa piuttosto che come un parassita. Anche le opportunità di reddito e occupazione generate dall'ecoturismo basato sulla natura possono contribuire a migliorare l'accettazione dei lupi e la loro coesistenza con le comunità rurali interessate. In Spagna la regione a nord-ovest di Zamora (ossia la «Sierra de la Culebra») è diventata una zona importante per il turismo legato alle attività di osservazione dei lupi che, attirando migliaia di visitatori ogni anno, rappresenta una risorsa economica significativa. Per iniziative turistiche di questo tipo, occorre fare attenzione a non ostacolare la conservazione del lupo (ad esempio non creando perturbazioni ed evitando i siti dove si trovano le tane). Si dovrebbe inoltre considerare l'impatto su altri gruppi di portatori di interessi (ad esempio, non attirare i grandi carnivori in aree con bestiame o contribuire a una situazione in cui i grandi carnivori associano l'uomo al cibo). Un diverso tipo di opportunità è stato sviluppato in Italia, in Piemonte (nell'ambito del progetto LIFE Wolfalps). È stata creata un'etichetta locale («Terre di lupi») e sono state avviate diverse iniziative sia per promuovere il formaggio e altri prodotti di agricoltori preoccupati dalla presenza dei lupi sia per attuare misure di prevenzione per garantire la coesistenza. Il vincitore 2020 del premio Natura 2000 nella categoria «benefici socioeconomici» è stato il progetto «Pro-Biodiversidad: shepherds as biodiversity conservators in Natura 2000». Il progetto ha dimostrato come agricoltori e ambientalisti possono collaborare in modo che la conservazione della natura produca risorse e benefici, e non problemi, per le comunità locali. Gran parte della catena montuosa dei Picos de Europa soffre economicamente per l'abbandono rurale, la perdita di pascoli, la perdita di fonti di cibo per i necrofagi e il rischio di incendi. La Fundación para la Conservación del Quebrantahuesos ha deciso di affrontare questo problema creando un marchio di certificazione speciale, Pro-Biodiversidad (pro-biodiversità), per sostenere il settore ovino estensivo, arrestare l'abbandono rurale e migliorare le condizioni della biodiversità. Attraverso questo regime, il prezzo pagato per la carne di pecora prodotta dagli agricoltori che coesistono con i lupi è più elevato.

6. Articolo 16: deroghe alla rigorosa protezione delle popolazioni di lupi presenti nell'allegato IV

Come regola generale, tutte le popolazioni di lupi elencate nell'allegato IV della direttiva Habitat sono oggetto di rigorosa tutela e gli esemplari non possono essere deliberatamente catturati, uccisi o perturbati nella loro area di ripartizione naturale. Inoltre i siti di riproduzione e le aree di riposo non possono essere deteriorati o distrutti. Questa tutela si applica sia all'interno che all'esterno dei siti Natura 2000.

Tuttavia, in alcune circostanze eccezionali, può essere giustificato permettere la cattura o l'uccisione di alcuni esemplari di lupi, per esempio per prevenire una predazione significativa del bestiame, per applicare radiocollari ai lupi per scopi di ricerca, sorveglianza e gestione, oppure per rimuovere esemplari condizionati dal cibo o audaci e potenzialmente pericolosi.

L'articolo 16 della direttiva Habitat prevede la flessibilità necessaria per affrontare le situazioni di cui sopra, consentendo agli Stati membri di adottare deroghe alle disposizioni generali di rigorosa tutela e svolgere le attività di cui sopra (i paragrafi seguenti dovrebbero essere letti congiuntamente alla parte III del documento).

Presupposti per la concessione di una deroga

L'articolo 16 stabilisce tre presupposti che devono essere rispettati prima della concessione di una deroga. Le autorità nazionali competenti devono dimostrare che:

— sussistono una o più motivazioni tra quelle elencate all'articolo 16, paragrafo 1, lettere da a) ad e), sostenute da prove sufficienti;

— non esiste un'altra soluzione valida (ossia se il problema possa essere risolto in un modo che non implica una deroga, vale a dire ricorrendo a strumenti non letali);

— la deroga non ha effetti che pregiudicano il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale.

L'applicazione di tali requisiti è illustrata qui per il caso del lupo. È importante ricordare che spetta alle autorità nazionali competenti attuare queste disposizioni giustificando e dimostrando adeguatamente che tutte le condizioni dell'articolo 16, paragrafo 1, sono soddisfatte. Allo stesso modo, spetta principalmente alle autorità giudiziarie nazionali verificare e garantire il rispetto dei requisiti in un contesto particolare e in casi specifici.

1) Dimostrazione di una o più motivazioni di cui all'articolo 16, paragrafo 1, lettere da a) ad e)

Le motivazioni elencate nell'articolo 16, paragrafo 1, sono:

a) «per proteggere la fauna e la flora selvatiche e conservare gli habitat naturali»;

b) «per prevenire gravi danni, segnatamente alle colture, all'allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico e alle acque e ad altre forme di proprietà»;

c) «nell'interesse della sanità e della sicurezza pubblica o per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, e motivi tali da comportare conseguenze positive di primaria importanza per l'ambiente»;

d) «per finalità didattiche e di ricerca, di ripopolamento e di reintroduzione di tali specie e per operazioni di riproduzione necessarie a tal fine, compresa la riproduzione artificiale delle piante»;

e) «per consentire, in condizioni rigorosamente controllate, su base selettiva ed in misura limitata, la cattura o la detenzione di un numero limitato di taluni esemplari delle specie di cui all'allegato IV, specificato dalle autorità nazionali competenti».

Esempi di giustificazioni di deroga per i lupi

— Giustificazione a): probabilmente non sarà usata di frequente. Potrebbe essere invocata nel caso in cui, per esempio, una specie preda selvatica in pericolo sia minacciata dalla predazione del lupo. Tuttavia occorre tenere a mente che la predazione di una specie autoctona da parte di un'altra specie autoctona è un processo naturale e costituisce parte integrante del funzionamento dell'ecosistema. Inoltre, prima di prendere in considerazione qualsiasi deroga, si dovrebbero identificare e affrontare efficacemente le altre minacce o gli altri fattori limitanti per le specie preda (ad esempio il deterioramento dell'habitat, la perturbazione arrecata dagli esseri umani, la caccia eccessiva, la concorrenza delle specie domestiche ecc.).

— Giustificazione b): nel caso dei lupi, le deroghe utilizzate dagli Stati membri mirano spesso a prevenire gravi danni al bestiame. Questa disposizione mira a evitare gravi danni e non è dunque necessario che il danno si sia verificato. Tuttavia la probabilità di un grave danno, al di là del normale rischio commerciale, deve essere dimostrata e devono esistere anche prove sufficienti per giustificare che qualsiasi metodo di controllo letale usato in deroga sia efficace, proporzionato e sostenibile nel prevenire o limitare il grave danno. Questa giustificazione potrebbe essere usata per rimuovere i lupi che potrebbero causare alti livelli di depredazione sul bestiame nonostante l'adeguata attuazione di misure di prevenzione appropriate (come recinzioni elettrificate a prova di lupo e cani da guardia per il bestiame).

— Giustificazione c): questa giustificazione relativa alla sanità e alla sicurezza pubblica o ad altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, e motivi tali da comportare conseguenze positive di primaria importanza per l'ambiente, potrebbe per esempio giustificare l'uso di metodi avversivi per scacciare o rimuovere lupi condizionati dal cibo, assuefatti o audaci che si avvicinano costantemente agli esseri umani, oppure altri esemplari o branchi di lupi che dimostrano un comportamento indesiderato e pericoloso. Esempi di misure nell'interesse della sanità e della sicurezza pubblica Il German Dokumentations und Beratungsstelle des Bundes zum Thema Wolf (DBBW) ha approvato orientamenti per aiutare le autorità di gestione nazionali ad affrontare la questione dei lupi audaci o dal comportamento insolito (Reinhardt et al., 2018). Gli orientamenti aiutano in primo luogo le autorità a capire se un lupo si stia davvero comportando in modo insolito. Poi, se un lupo sembra essere attratto da persone o cani, si raccomanda un approccio graduale in funzione della gravità degli incidenti registrati, iniziando con la rimozione dei fattori di richiamo (ad esempio il cibo) e del condizionamento avversivo fino ad arrivare alla rimozione (letale o non letale) del lupo nei casi più gravi. Gli esperti scientifici di Large Carnivore Initiative for Europe (LCIE, un gruppo specializzato della Commissione per la sopravvivenza delle specie dell'IUCN) hanno elaborato una dichiarazione politica analoga sulla gestione dei lupi audaci, che descrive le misure raccomandate per diversi tipi di comportamento del lupo, così come le priorità di ricerca (LCIE, 2019). Valutazione del comportamento del lupo e del rischio che può rappresentare per la sicurezza umana con raccomandazioni di azione (LCIE, 2019) Comportamento Valutazione Azione raccomandata Il lupo passa vicino agli insediamenti di notte. Non pericoloso. Nessuna azione necessaria. Il lupo si muove entro la distanza di avvistamento di insediamenti/case sparse di giorno. Non pericoloso. Nessuna azione necessaria. Il lupo non scappa immediatamente quando vede veicoli o umani. Si ferma e osserva. Non pericoloso. Nessuna azione necessaria. Il lupo è stato visto per diversi giorni a meno di 30 metri da case abitate (eventi multipli in un lungo periodo di tempo). Richiede attenzione. Possibile problema di forte assuefazione o condizionamento positivo. Analizzare la situazione. Cercare i fattori di richiamo ed eventualmente rimuoverli. Prendere in considerazione il condizionamento avversivo. Il lupo permette ripetutamente alle persone di avvicinarsi entro 30 metri. Richiede attenzione. Indica forte assuefazione. Possibile problema di condizionamento positivo. Analizzare la situazione. Prendere in considerazione il condizionamento avversivo. Il lupo si avvicina ripetutamente a meno di 30 metri dalle persone da solo. Sembra essere interessato alle persone. Richiede attenzione/situazione critica. Il condizionamento positivo e la forte assuefazione possono portare a un comportamento sempre più audace. Rischio di incidenti. Prendere in considerazione il condizionamento avversivo. Rimuovere il lupo se il condizionamento avversivo appropriato non riscuote successo o non è pratico. Il lupo attacca o ferisce un umano senza essere provocato. Pericoloso. Rimozione.

— Giustificazione d): questa giustificazione, relativa alla ricerca, all'istruzione, al ripopolamento e alla reintroduzione potrebbe essere usata, per esempio, per permettere la cattura temporanea dei lupi per dotarli di radiocollari per scopi di ricerca o di sorveglianza o di traslocazione per la conservazione. Esempio di cattura di lupi per la ricerca e la sorveglianza Nel 2018, attraverso uno scambio di lettere, la Commissione ha concordato con le autorità tedesche che il regolamento (CEE) n. 3254/91 del Consiglio (36) sulle tagliole può, a certe condizioni, essere interpretato in modo da escludere le trappole a ganascia morbida dall'ambito di applicazione del divieto istituito da tale regolamento. Queste trappole sono dotate di ganasce gommate (invece dei denti di acciaio), al fine di ridurre al minimo il rischio di ferire l'animale al momento della cattura. Sono considerate il miglior mezzo disponibile per catturare i lupi vivi per scopi di sorveglianza e di ricerca poiché hanno un tasso di successo maggiore e una minore probabilità di causare ferite. La Commissione ritiene che, se le trappole a ganascia morbida si rivelano necessarie per la ricerca scientifica o la sorveglianza finalizzata a migliorare lo stato di conservazione delle specie interessate, sarebbe contrario all'obiettivo di conservazione del regolamento (CEE) n. 3254/91 includere tali trappole nell'ambito di applicazione del divieto derivante dal regolamento. Di conseguenza l'uso di trappole a ganascia morbida potrebbe essere previsto solo a scopo di conservazione, a condizione che: i) non esista un'altra soluzione valida; ii) non pregiudichi lo stato di conservazione soddisfacente della specie; e iii) siano adottate tutte le precauzioni per non danneggiare l'animale e per ridurre al minimo il suo stress. In pratica queste trappole dovrebbero essere dotate di un trasmettitore che informi immediatamente le autorità responsabili quando un animale viene catturato. Una volta informate, le autorità responsabili dovrebbero intervenire entro 30 minuti in modo da ridurre il più possibile il periodo di stress per l'animale ed evitare danni autoinflitti. L'animale deve essere anestetizzato da un veterinario professionista, dotato di un trasmettitore e poi immediatamente rilasciato in natura.

Le deroghe di cui all'articolo 16, paragrafo 1, lettera e), come esposto nella sezione 3.2.1, possono eccezionalmente essere utilizzate per consentire la cattura o la detenzione di alcuni esemplari di lupo, a patto che vengano rispettate alcune condizioni aggiuntive e rigorose. Nella causa C-674/17 la CGUE ha confermato che il concetto di «cattura» deve essere inteso nel senso che comprende sia la cattura che l'uccisione di esemplari (37).

L'obiettivo di una deroga fondata sull'articolo 16, paragrafo 1, lettera e), in linea di principio, non può confondersi con l'obiettivo di una deroga basata sull'articolo 16, paragrafo 1, lettere da a) a d), della direttiva, in quanto la prima disposizione può fungere da fondamento per l'adozione di una deroga solo nei casi in cui le seconde disposizioni non siano pertinenti (38). Se l'obiettivo della deroga rientra in una delle lettere da a) a d) dell'articolo 16, le deroghe devono essere basate su una (o più) di queste lettere. È necessario che vi sia trasparenza nelle deroghe e nei motivi del loro ricorso. Per esempio, se lo scopo principale è quello di prevenire gravi danni al bestiame/alle proprietà, allora dovrebbe essere usata la lettera b). Se un lupo assuefatto si comporta in modo pericoloso, si deve usare la lettera c). La lettera e) non è quindi una disposizione generale da utilizzare per qualsiasi tipo di uccisione.

Come per qualsiasi deroga ai sensi dell'articolo 16, le decisioni nazionali che autorizzano l'abbattimento sulla base della lettera e) dovrebbero essere adottate per scopi eccezionali, specifici e chiari, coerenti con gli obiettivi della direttiva (articolo 2) e adeguatamente giustificati.

Nella causa C-674/17 la CGUE ha accettato che la lotta alla caccia illegale (bracconaggio) dei lupi potrebbe in linea di principio essere un obiettivo da perseguire con una deroga concessa ai sensi dell'articolo 16, paragrafo 1, lettera e), a condizione che contribuisca a mantenere o ripristinare uno stato di conservazione soddisfacente per la specie interessata nella sua area di ripartizione naturale. In questo caso l'autorità nazionale che rilascia l'autorizzazione deve giustificare la deroga con dati scientifici rigorosi, compresi elementi comparativi sulle conseguenze di tale deroga sullo stato di conservazione della specie. Se lo scopo della deroga è quello di contrastare il bracconaggio, l'autorità deve anche prendere in considerazione le stime più recenti sul livello di bracconaggio e la mortalità sulla base di tutte le deroghe concesse. Tali deroghe concesse per contrastare il bracconaggio dovrebbero quindi essere in grado di ridurre la mortalità per bracconaggio della popolazione interessata in misura tale da avere un effetto positivo netto complessivo sulla dimensione della popolazione di lupi.

Inoltre le deroghe basate sull'articolo 16, paragrafo 1, lettera e), rispetto a quelle di cui all'articolo 16, paragrafo 1, lettere da a) a d), devono soddisfare condizioni restrittive supplementari. Il ricorso a questo tipo di deroga è permesso in condizioni rigorosamente controllate, con autorizzazioni chiare relative a luoghi, tempi e quantità e che richiedono rigorosi controlli territoriali, temporali e personali per garantire un'applicazione efficace. Inoltre tale deroga deve essere utilizzata solo su base selettiva e in misura limitata, e deve riguardare un numero limitato di esemplari.

Per quanto riguarda la selettività, la deroga deve riguardare esemplari determinati nel modo più specifico e opportuno possibile, alla luce dell'obiettivo perseguito dalla deroga. Pertanto, come è stato sottolineato dalla CGUE nella causa C-674/17, può essere necessario determinare non solo la specie interessata o i tipi o gruppi di esemplari di quest'ultima, ma anche gli esemplari identificati individualmente (39).

Per quanto riguarda il «numero limitato», questo dipenderà in ogni caso dal livello della popolazione (numero di esemplari), dal suo stato di conservazione e dalle sue caratteristiche biologiche. Il «numero limitato» dovrà essere stabilito sulla base di dati scientifici rigorosi sui fattori geografici, climatici, ambientali e biologici, come pure su dati riguardanti i tassi di riproduzione e la mortalità annuale totale per cause naturali. Il numero deve essere chiaramente indicato nelle decisioni di deroga.

2) Assenza di un'altra soluzione valida

Il secondo presupposto è che «non esista un'altra soluzione valida». Ciò implica la necessità di considerare sempre i metodi preventivi e non letali come prima opzione (la deroga costituisce l'estremo rimedio). Le alternative dipenderanno dal contesto e dagli obiettivi specifici della deroga presa in considerazione e dovrebbero tenere conto delle migliori conoscenze ed esperienze disponibili per ogni situazione.

Per esempio, nel caso di danni al bestiame, prima di autorizzare deroghe è necessario dare la priorità ad alternative non letali e attuare correttamente misure preventive appropriate e ragionevoli per ridurre i rischi di depredazione, come la supervisione da parte dei pastori, l'uso di cani da guardia del bestiame, la protezione del bestiame con recinzioni o la gestione alternativa del bestiame (per esempio il controllo della figliatura). Le deroghe possono essere autorizzate per risolvere il problema (residuo) solo quando tali azioni alternative sono state attuate e si sono dimostrate inefficaci o solo parzialmente efficaci, oppure quando questo tipo di azioni alternative non può essere messo in pratica nel caso specifico.

In caso di lupi audaci e/o dal comportamento insolito, o di lupi condizionati dal cibo, la rimozione delle cause specifiche (ad esempio fattori di richiami legati al cibo, dovuti a rifiuti mal gestiti) e il condizionamento avversivo dovrebbero essere le prime soluzioni da considerare, per spaventarli e cercare di cambiare il loro comportamento, scoraggiandoli dall'avvicinarsi alle persone (attraverso ad esempio diversi tipi di dissuasori e strumenti non letali) (Reinhardt et al., 2018). La deroga può essere concessa quando tali soluzioni alternative sono state prese in considerazione e non si sono dimostrate valide o praticabili nel caso specifico.

Per quanto riguarda le suddette deroghe volte a ridurre il bracconaggio, la CGUE (nella causa C-674/17, punti 48, 49 e 50) ha chiarito che la mera esistenza di un'attività illecita quale il bracconaggio o le difficoltà incontrate nell'effettuare il controllo su quest'ultima non possono essere sufficienti per dispensare uno Stato membro dal suo obbligo di garantire la tutela delle specie protette ai sensi dell'allegato IV della direttiva Habitat. In una situazione del genere, lo Stato membro è al contrario tenuto a privilegiare il controllo rigoroso ed efficace su tale attività illecita, da un lato, e l'applicazione di mezzi che rispettino i divieti sanciti dagli articoli da 12 a 14, nonché dall'articolo 15, lettere a) e b), della direttiva. A sostegno della richiesta di deroga, uno Stato membro dovrebbe fornire una motivazione chiara e sufficiente dell'assenza di altre alternative soddisfacenti per raggiungere gli obiettivi, facendo riferimento all'assenza di altre soluzioni valide o a relazioni tecniche, giuridiche e scientifiche pertinenti.

3) Mantenimento della popolazione in uno stato di conservazione soddisfacente.

Il terzo presupposto è la certezza «che la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale».

A norma dell'articolo 1, lettera i), della direttiva Habitat, per «stato di conservazione di una specie» si intende l'effetto della somma dei fattori che, influendo sulle specie in causa, possono alterare a lungo termine la ripartizione e l'importanza delle sue popolazioni nel territorio degli Stati membri. Lo stato di conservazione di una specie è soddisfacente quando i) la popolazione «continua e può continuare a lungo termine ad essere un elemento vitale degli habitat naturali cui appartiene», ii) «l'area di ripartizione naturale di tale specie non è in declino né rischia di declinare in un futuro prevedibile» e iii) «esiste e continuerà probabilmente ad esistere un habitat sufficiente affinché le sue popolazioni si mantengano a lungo termine». È possibile trovare ulteriori informazioni negli orientamenti di cui al documento Reporting under Article 17 of the Habitats Directive.

Il rispetto di questa condizione (ossia che la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale) richiede una valutazione dei possibili effetti della deroga sia sulla popolazione interessata che sullo stato di conservazione della specie nel territorio dello Stato membro.

Le decisioni sull'uso delle deroghe e la valutazione dei possibili effetti delle medesime sullo stato di conservazione della popolazione interessata devono essere basate su una conoscenza accurata della popolazione di lupi interessata e delle sue tendenze. Si dovrebbero inoltre valutare adeguatamente gli effetti aggiuntivi e cumulativi delle deroghe, tenendo conto di qualsiasi altro impatto negativo diretto o indiretto dovuto alle attività umane (comprese le uccisioni accidentali e illegali). Ciò è necessario per garantire che la decisione non pregiudichi lo stato di conservazione della popolazione.

Nella causa C-674/17 (punti da 57 a 61) la CGUE ha sottolineato che una deroga ai sensi dell'articolo 16, paragrafo 1, deve essere basata su criteri che garantiscano la preservazione a lungo termine dell'andamento e della stabilità sociale della specie interessata. Si dovrebbero quindi valutare adeguatamente gli impatti cumulativi a livello demografico e geografico di tutte le deroghe sulla popolazione interessata, in combinazione con qualsiasi altra mortalità per causa naturale o umana.

La valutazione deve essere effettuata «a livello locale nonché a livello del territorio di tale Stato membro o, eventualmente, a livello della regione biogeografica interessata qualora le frontiere di tale Stato membro coprano più regioni biogeografiche o, ancora, se l'area di ripartizione naturale della specie lo richiede, e, nella misura del possibile, sul piano transfrontaliero». Essa non può tenere conto tuttavia «della parte dell'area di ripartizione naturale della popolazione interessata che si estende a talune parti del territorio di uno Stato terzo, il quale non è vincolato agli obblighi di rigorosa tutela delle specie di interesse per l'Unione».

Nella causa C-342/05, la CGUE ha ritenuto che le deroghe che riguardano popolazioni il cui stato di conservazione non è soddisfacente possono essere ammissibili «eccezionalmente» nei casi in cui «è debitamente accertato che esse non sono tali da peggiorare lo stato di conservazione non soddisfacente di dette popolazioni o da impedire il riassestamento, in condizioni di conservazione soddisfacente, delle popolazioni stesse». La Corte ha concluso che «non si può escludere che l'abbattimento di un numero limitato di esemplari non incida sull'obiettivo di cui al citato articolo 16, paragrafo 1, consistente nel mantenere in uno stato di conservazione soddisfacente la popolazione di lupi nella sua area di ripartizione naturale. Una siffatta deroga sarebbe pertanto neutra per la specie interessata».

Tale approccio è stato confermato dalla CGUE nella causa C-674/17 (punti da 66 a 69), con un ulteriore riferimento al principio di precauzione: «per quanto riguarda l'incidenza dello stato di conservazione non soddisfacente di una specie sulla possibilità di autorizzare le deroghe ai sensi dell'articolo 16, paragrafo 1, della direttiva [H]abitat, la Corte ha già dichiarato che la concessione di tali deroghe rimane possibile eccezionalmente quando è debitamente accertato che esse non sono tali da peggiorare lo stato di conservazione non soddisfacente di dette popolazioni o da impedire il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni stesse». Tuttavia «se l'esame dei migliori dati scientifici disponibili lascia sussistere un'incertezza quanto al fatto che una siffatta deroga pregiudichi o meno il mantenimento o il ripristino delle popolazioni di una specie minacciata di estinzione in uno stato di conservazione soddisfacente, lo Stato membro deve astenersi dall'adottarla o dall'attuarla».

È quindi possibile concedere, caso per caso, deroghe per l'uccisione di pochissimi esemplari, anche se lo stato di conservazione della specie non è (ancora) soddisfacente, a condizione che la deroga sia neutra rispetto allo stato di conservazione della specie, ossia che non metta in pericolo il raggiungimento dell'obiettivo di ripristinare e mantenere, in uno stato di conservazione soddisfacente, la popolazione di lupi nella sua area di ripartizione naturale. Una deroga non può quindi avere un impatto netto globale negativo sulla dinamica della popolazione, sull'area di ripartizione naturale, sulla struttura e sulla salute della popolazione (compresi gli aspetti genetici), né sulle esigenze di connettività della popolazione di lupi interessata.

Di conseguenza, meno soddisfacenti sono lo stato di conservazione e le tendenze, minori sono le probabilità che questo terzo presupposto possa essere soddisfatto e che la concessione di deroghe sia giustificata, tranne che nelle circostanze più eccezionali. Lo stato di conservazione e le tendenze della specie (a livello biogeografico e di popolazione), basati su conoscenze e dati accurati, rappresentano quindi un aspetto fondamentale per valutare il soddisfacimento del terzo presupposto.

Deroghe e ruolo dello stato di conservazione soddisfacente e dei piani per le specie

Un piano di conservazione e gestione appropriato e completo per il lupo può fornire un quadro generale valido per l'attuazione di tutti gli strumenti e le misure necessarie, compreso il possibile uso di deroghe. Se tali piani sono attuati correttamente, con risultati dimostrati sullo stato di conservazione soddisfacente, l'articolo 16 della direttiva Habitat permette la flessibilità richiesta attraverso l'uso di deroghe.

Le deroghe alla rigorosa tutela del lupo possono essere meglio giustificate se lo Stato membro dispone di un insieme completo di misure appropriate, efficaci e verificabili e lo applica correttamente per garantire una tutela efficace e per raggiungere o mantenere lo stato di conservazione soddisfacente della specie.

Ciò avviene se:

— esiste un adeguato piano di conservazione e recupero per il lupo, pienamente e correttamente attuato e ben monitorato, che intende garantire uno stato di conservazione soddisfacente e a far fronte ai conflitti socioeconomici;

— il piano si basa sui migliori dati scientifici disponibili e su un solido sistema di sorveglianza della popolazione di lupi;

— sono attuate tutte le misure di prevenzione e compensazione necessarie;

— sono attuate misure appropriate per contrastare efficacemente il bracconaggio (come la configurazione di reato, l'applicazione delle norme e la sensibilizzazione) e per affrontare qualsiasi altro fattore di mortalità causato dall'uomo (come le uccisioni su strada);

— si affrontano con successo tutte le altre minacce alla conservazione del lupo nell'area interessata (per esempio l'ibridazione);

— si affrontano adeguatamente le altre cause di mortalità del bestiame al pascolo (per esempio i cani in libertà);

— gli obiettivi e le condizioni per le deroghe sono chiaramente stabiliti e giustificati da sufficienti prove scientifiche. È dimostrato che non esistono altre soluzioni valide e che il metodo letale di cui alla deroga è l'unico modo per prevenire o limitare il grave danno o per conseguire gli altri obiettivi delle deroghe, conformemente alla legislazione pertinente. Le deroghe sono valutate e decise caso per caso;

— la deroga prevista non pregiudica lo stato di conservazione della popolazione sia a livello di popolazione locale che in tutta l'area di ripartizione naturale della specie.

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(1) https://link.springer.com/article/10.1007/s10344-012-0623-5

(2) https://www.eea.europa.eu/publications/state-of-nature-in-the-eu-2020

(3) Ai sensi dell'articolo 17 della direttiva Habitat, Romania, Lituania, Lettonia, Estonia e Italia hanno riferito che il lupo si trova in uno stato di conservazione soddisfacente in tutte le loro regioni biogeografiche.

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