Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE relativamente alle norme sul luogo di cessione di energia elettrica e gas" (COM(2002) 688 def. — 2002/0286 (CNS))



Gazzetta ufficiale n. C 133 del 06/06/2003 pag. 0058 - 0062



Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE relativamente alle norme sul luogo di cessione di energia elettrica e gas" (COM(2002) 688 def. - 2002/0286 (CNS)) (2003/C 133/13) Il Consiglio dell'Unione europea, in data 16 dicembre 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra. La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Pezzini, in data 6 marzo 2003. Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 26 marzo 2003, nel corso della 398a sessione plenaria, con 97 voti favorevoli, nessun voto contrario e 4 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. A seguito della costituzione del mercato interno dell'UE, i mercati dell'elettricità e del gas degli Stati membri sono stati progressivamente liberalizzati per incrementare l'efficienza dei due settori. Il Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000 ha sottolineato la necessità di "agire rapidamente" per completare il mercato interno, chiedendo "alla Commissione ... di accelerare la liberalizzazione" in settori quali il gas e l'energia elettrica. Il Consiglio Energia del 30 maggio 2000 ha invitato la Commissione "a presentare al più presto proposte riguardanti ulteriori azioni". 1.2. Il Consiglio Energia del 25 novembre 2002 ha dato un ulteriore impulso al processo di liberalizzazione dell'energia e del gas, fissando i seguenti adempimenti per gli Stati membri: - l'apertura dei mercati, non privati, dell'energia e del gas per il 1o luglio 2004; - l'apertura dei mercati privati per il 1o luglio 2007; - l'obbligo della separazione giuridica tra le società dei gestori delle reti e le società dei produttori di energia; - gli obblighi che discendono dal principio di "servizio pubblico" (offrire, fra l'altro, energia a prezzi ragionevoli); - le norme in materia di prezzi, per il trasporto attraverso le reti; - le norme in materia di assegnazione delle capacità disponibili di interconnessione per gli scambi transfrontalieri di energia. 1.2.1. Il Comitato economico e sociale europeo è ben consapevole che, sebbene la maggioranza degli Stati membri sia favorevole a procedere alla liberalizzazione nei tempi previsti, la situazione attuale è ben lungi dall'essere uniforme. D'altra parte il diverso grado di apertura del mercato dell'energia negli Stati membri provoca rilevanti differenze nella piena realizzazione del Mercato unico. 1.2.2. Il CESE appoggia quindi tutti gli sforzi che sono finalizzati a realizzare un mercato che funzioni effettivamente. L'apertura del mercato, da sola, non garantisce che in pratica il mercato funzioni. 1.3. La liberalizzazione dei due mercati comporta una crescente deregolamentazione e sta provocando un incremento degli scambi transfrontalieri tra gli Stati membri. Le nuove misure comunitarie e nazionali stanno determinando profonde trasformazioni nel funzionamento dei comparti. 1.3.1. Nel mercato tradizionale dell'energia elettrica i principali produttori, gestori della rete di trasmissione e società nazionali e locali di distribuzione erano, nella maggior parte degli Stati membri, imprese controllate quasi totalmente dallo Stato. In genere, il mercato dell'elettricità era principalmente un mercato nazionale e gli scambi avvenivano soltanto all'interno dei confini nazionali. Lo stesso valeva per il mercato del gas. 1.4. A seguito della liberalizzazione, i singoli mercati dell'energia hanno cessato di essere puramente nazionali e hanno assunto una dimensione europea. Ciò ha determinato la comparsa di nuovi operatori, come le borse dell'energia elettrica, i produttori indipendenti, gli intermediari e i commercianti. La posizione dominante delle imprese pubbliche, quali le grandi aziende di produzione, sta cambiando attraverso privatizzazioni e fusioni. Nei paesi in cui la liberalizzazione sta procedendo speditamente si sono potuti osservare cambiamenti nei metodi di lavoro e nello stesso mercato. 1.5. La crescente liberalizzazione nel campo della distribuzione del gas e dell'elettricità ha comportato la necessità di rivedere con urgenza le attuali norme IVA in modo da renderle compatibili con l'esigenza di un'imposizione corretta e semplice di tali forniture. I nuovi mercati pongono anche nuovi problemi, come la tassazione dei costi di trasmissione. 2. Problemi incontrati con l'attuale normativa 2.1. Luogo di cessione 2.1.1. Ai fini dell'IVA il "luogo di cessione" determina quale Stato membro abbia il diritto di tassare una transazione. Ciò è a sua volta decisivo ai fini dell'aliquota IVA applicabile e, in genere, della registrazione del fornitore in uno Stato membro piuttosto che in un altro. La definizione del luogo di cessione è piuttosto elaborata e tale luogo non coincide sempre con quello in cui fisicamente avviene la fornitura. 2.1.2. Ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 2, della sesta direttiva IVA(1), l'energia elettrica e il gas sono considerati beni materiali. Di conseguenza la loro erogazione costituisce una cessione di beni e il luogo di cessione va determinato conformemente all'articolo 8 della stessa direttiva. Fino alla liberalizzazione dei mercati dell'energia elettrica e del gas, il problema se la cessione rientrasse nell'articolo 8, paragrafo 1, lettera a), oppure nell'articolo 8, paragrafo 1, lettera b), cessione con o senza trasporto, non si poneva, perché nella quasi totalità degli Stati membri la produzione, la distribuzione e il commercio di elettricità erano una questione nazionale, non esistendo scambi transfrontalieri. Le sporadiche transazioni transfrontaliere non causavano problemi: se un distributore effettuava occasionalmente una cessione di questo tipo, si iscriveva ai fini dell'IVA nello Stato membro di destinazione. 2.1.3. Nel nuovo mercato liberalizzato, le transazioni transfrontaliere sono frequenti. Le caratteristiche dell'elettricità e del gas rendono quasi impossibile determinare i loro flussi fisici. Ad esempio, se un produttore dell'Europa settentrionale vende elettricità ad un consumatore dell'Europa meridionale, ciò non significa che gli elettroni prodotti vengano effettivamente trasportati da nord a sud. Non si può quindi applicare il concetto di trasporto all'elettricità e al gas, e non sarebbe possibile richiedere a chi effettui una fornitura transfrontaliera di tali beni di fornire una documentazione relativa alla partenza o alla consegna dei beni. 2.1.4. I flussi fisici non coincidono con il rapporto contrattuale tra venditore e acquirente, in particolare se l'acquirente richiede che il bene venga consegnato direttamente al suo cliente. 2.1.5. La regolamentazione attualmente in vigore impone in determinate occasioni che il fornitore si registri ai fini IVA in un altro Stato membro; ciò comporta difficoltà e spese ulteriori e può ostacolare lo sviluppo del mercato unico. 2.1.6. Potrebbero inoltre insorgere difficoltà dovute alle differenze esistenti nel diritto civile degli Stati membri per quanto riguarda la determinazione dell'orario e del luogo di fornitura. 2.2. Costi di trasmissione 2.2.1. Ai sensi dell'articolo 7 della direttiva 96/92/CE, gli Stati membri sono tenuti a designare un gestore della rete, responsabile della gestione, della manutenzione e, se necessario, dello sviluppo della rete di trasmissione in una data zona e dei relativi dispositivi di interconnessione con altre reti, al fine di garantire la sicurezza degli approvvigionamenti. Il gestore della rete è responsabile della gestione dei flussi di energia sulla rete, tenendo conto degli scambi con altre reti interconnesse. In caso di importazione di elettricità, il gestore della rete assegna la capacità disponibile. 2.2.2. Il gestore della rete nazionale sostiene i costi della rete. Questa viene utilizzata per il trasporto nazionale ed internazionale di energia elettrica. I costi complessivi a carico del gestore della rete di trasmissione vengono ripartiti tra servizi di trasmissione nazionali e scambi transfrontalieri. Gli operatori che esportano elettricità pagano una tassa che copre i costi totali della rete. Per quanto riguarda l'IVA, tale tassa rappresenta il corrispettivo per un servizio. Se la tassa viene imposta ad un operatore residente in uno Stato membro differente da quello del gestore della rete di trasmissione, diventa importante il luogo di prestazione di tali servizi. Se la tassa viene considerata come il pagamento di un servizio di trasporto intracomunitario, l'IVA è dovuta nello Stato membro in cui l'operatore è iscritto ai fini dell'IVA. Se, invece, si ritiene che la tassa venga imposta per dare accesso alla rete di distribuzione dell'elettricità, il luogo di imposizione andrebbe determinato ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 1, ovvero il paese in cui il gestore della rete ha sede. L'incertezza su quale paragrafo dell'articolo 9 trovi applicazione potrebbe condurre ad interpretazioni divergenti e provocare casi di doppia o mancata imposizione. 3. La soluzione proposta 3.1. Approccio generale 3.1.1. L'applicazione delle disposizioni dell'attuale regime IVA all'erogazione di gas ed elettricità, in particolare delle disposizioni sulle forniture intracomunitarie, solleva inutili problemi. L'applicazione di nuove norme relative al luogo di cessione permetterà di tenere conto della natura peculiare di questi beni e avrà l'effetto di agevolare il funzionamento del mercato interno dell'energia. Uno dei principi basilari del regime IVA, ovvero l'imposizione in funzione del luogo in cui i beni sono fisicamente situati, non sarà più applicabile a questi beni perché nella maggior parte dei casi risulta impossibile stabilire un nesso tra la transazione e il flusso fisico dei beni. 3.2. Le nuove regole 3.2.1. Le "regole" esposte qui di seguito costituiscono un tentativo di fare il punto della situazione in termini informali ma in modo abbastanza accurato. 3.2.2. Prima regola 3.2.2.1. Le forniture di elettricità o gas effettuate nello Stato membro del venditore sono tassate nello stesso Stato membro e la tassazione è a carico del venditore. Le forniture dirette al di fuori dell'UE non sono soggette all'IVA nell'UE. Queste due disposizioni non modificano la situazione attuale. 3.2.3. Seconda regola 3.2.3.1. Le forniture di elettricità o gas dirette ad un acquirente in uno Stato membro differente da quello del venditore sono tassate nello Stato membro dell'acquirente se questi esercita l'attività di rivendita del bene in questione. La tassazione è a carico dell'acquirente e non è necessario che il venditore sia registrato a fini fiscali nello Stato membro di quest'ultimo. 3.2.4. Terza regola 3.2.4.1. La fornitura di elettricità e gas ad un acquirente, che non eserciti l'attività di rivendita di tali beni, in uno Stato membro diverso da quello del venditore è tassabile nello Stato membro in cui viene consumata l'energia. L'obbligo fiscale ricade sul venditore, che dev'essere registrato ai fini fiscali in quello Stato membro. 3.2.4.2. Tuttavia, se l'acquirente dell'energia è iscritto al registro IVA dello Stato membro dove viene consumata l'energia, l'amministrazione di questo Stato membro può decidere di applicare la tassazione non già al venditore bensì all'acquirente, nel qual caso non occorre che il venditore sia registrato in detto Stato membro. 3.2.4.3. Per luogo in cui viene consumata l'energia si intende il luogo in cui si trova il relativo contatore. 3.2.5. Quarta regola 3.2.5.1. L'acquisto di elettricità o gas da venditori esterni all'UE non è contemplato. Sembra che l'atteggiamento relativo a tale questione sia il seguente: - se l'acquirente svolge l'attività di rivendita del bene in questione, l'acquisto è tassabile nello Stato membro dell'acquirente ed è quest'ultimo il soggetto passivo della tassazione; - se l'acquirente non esercita l'attività di rivendere il bene in questione, la vendita è tassabile nello Stato membro dove viene consumata l'energia. L'onere fiscale ricade in primo luogo sul venditore, tuttavia, qualora questi non sia registrato ai fini fiscali in detto Stato membro, l'amministrazione nazionale può avvalersi dei propri diritti per applicare l'obbligo fiscale all'acquirente, qualora questi sia registrato. 3.2.6. Quinta regola 3.2.6.1. L'attuale incertezza in materia di oneri di trasmissione dell'elettricità sarà superata facendo in modo che: - come avviene già adesso, se il fornitore del servizio e il suo cliente sono nello stesso Stato membro, il servizio è tassabile in quello Stato membro e la tassazione ricade sul fornitore; - se i due soggetti sono in due differenti Stati membri, l'acquirente è assoggettato all'IVA nel proprio Stato membro; - se il fornitore si trova al di fuori dell'UE, l'acquirente è assoggettato all'IVA nel proprio Stato membro. 4. Osservazioni 4.1. Generali 4.1.1. La proposta della Commissione intesa a modificare le disposizioni in materia di IVA per tenere conto della liberalizzazione del mercato dell'energia svolgerà un utile ruolo al fine di fare avanzare ulteriormente la liberalizzazione, sgombrando il campo da ostacoli che non erano previsti quando l'energia elettrica e il gas venivano distribuiti a livello esclusivamente nazionale in regime di monopolio. Il settore stesso ha richiesto queste modifiche e approva in linea generale la proposta. Attualmente circa 200 operatori effettuano forniture di energia elettrica e gas in un altro Stato membro; si prevede che tale numero aumenti, forse addirittura di dieci volte, nei prossimi anni. 4.1.2. Tuttavia il giudizio favorevole in merito alla proposta è subordinato a due riserve e ad un suggerimento che figurano nei punti seguenti. 4.2. Prima riserva 4.2.1. Le disposizioni descritte più in alto come "terza regola" introducono nel regime previsto un elemento di incertezza. Un fornitore in uno Stato membro può avere in un altro Stato membro degli acquirenti che non rivendono l'energia bensì la utilizzano. L'amministrazione dello Stato membro dell'acquirente può esercitare la propria opzione rispetto ad un acquirente e non ad un altro. Essa, inoltre, può cambiare parere riguardo a qualsiasi cliente e modificare la propria decisione in occasione di forniture successive e addirittura cambiare parere di nuovo. Il fornitore può avere clienti in altri Stati membri e dovere far fronte alle stesse incertezze. 4.2.2. Il documento della Commissione non spiega perché sia stato scelto questo regime, che è in contrasto con il principio secondo cui la tassazione dovrebbe essere certa e soprattutto non discrezionale, in particolare per quanto riguarda l'aspetto essenziale di stabilire su chi ricada l'obbligo fiscale. 4.2.3. La Commissione ha fornito due risposte ai dubbi del Comitato: - un fornitore che abbia più clienti in un altro Stato membro sarebbe probabilmente iscritto al registro IVA di detto Stato membro, quindi non vi sarebbe alcun problema; - uno Stato membro che intenda trasferire gli obblighi relativi all'IVA dovrebbe farlo per tutti i fornitori e per tutte le forniture. 4.2.3.1. Alla prima risposta della Commissione il Comitato replica che si può verificare che dei fornitori abbiano più clienti in un altro Stato senza esservi registrati direttamente. 4.2.3.2. Per quanto riguarda la seconda risposta fornita dalla Commissione, il Comitato rimane del parere che, a norma della direttiva, lo Stato membro avrebbe il diritto di trasferire gli obblighi relativi all'IVA soltanto per determinate forniture. Sarebbe auspicabile che la Commissione garantisse per iscritto che tutti gli Stati membri accettano questa interpretazione. 4.2.4. La disposizione che sembra avere un ruolo prioritario, vale a dire quella che si applica se non viene esercitata l'opzione, prevede per il fornitore l'obbligo di iscriversi ai fini fiscali al di fuori dello Stato membro dove risiede; un onere che la nuova direttiva dovrebbe tentare di limitare. 4.2.5. Si propone di riformulare come segue la "terza regola": 4.2.5.1. Formulazione proposta per la terza regola: 4.2.5.2. le forniture di energia elettrica o gas dirette ad un acquirente di uno Stato membro differente da quello del venditore vengono tassate nello Stato membro in cui l'energia viene consumata, se l'acquirente non esercita l'attività di rivendita del bene in questione. Gli obblighi fiscali ricadono sull'acquirente se questi è iscritto al registro IVA dello Stato membro in questione, mentre se l'acquirente non è iscritto, l'obbligo fiscale ricade sul venditore, il quale ha l'obbligo di iscriversi al registro IVA. 4.3. Seconda riserva 4.3.1. In base alle nuove disposizioni è determinante il fatto che l'acquirente eserciti o no l'attività di rivendita dell'energia elettrica o del gas. Alla domanda del Comitato circa la posizione di un'amministrazione comunale, che acquista energia elettrica, ne rivende una parte agli utenti locali e ne utilizza una parte nei propri uffici e per l'illuminazione stradale, la Commissione risponde che occorre conoscere le intenzioni dell'acquirente al momento dell'acquisto. Se l'acquirente intende rivendere la maggior parte dell'energia elettrica, l'acquisto sarebbe sottoposto alla seconda regola, secondo cui la transazione sarebbe tassabile nello Stato membro in cui ha sede l'acquirente, sul quale ricadono gli obblighi fiscali. In caso contrario si applicherebbe la terza regola. 4.3.2. Il Comitato ritiene che le "intenzioni" costituiscano un criterio difficile da verificare e comunque inappropriato in campo fiscale, così come l'espressione "la maggior parte" è troppo vaga. Una maggiore precisione di questa disposizione eviterebbe difficoltà di applicazione della direttiva proposta. 4.4. Suggerimento 4.4.1. Supponendo che un'impresa italiana acquisti del gas da un produttore francese e lo utilizzi interamente per produrre elettricità da rivendere, l'acquisto del gas sarebbe al momento attuale, secondo la direttiva proposta dalla Commissione, assoggettato alla terza regola. Il Comitato ritiene tuttavia che sarebbe più opportuno, in base ai principi della stessa direttiva, assoggettarlo alla seconda regola. 5. Conclusione 5.1. Il Comitato fa propri gli obiettivi e una parte delle disposizioni della proposta, ma si riserva di esprimere la propria approvazione quando abbia ricevuto risposte soddisfacenti in merito alle riserve di cui ai punti 4.2 e 4.3. Bruxelles, 26 marzo 2003. Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Roger Briesch (1) GU L 145 del 13.6.1977, pag. 1.