IT    IT IT 
IT    IT  COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 8.12.2010 
SEC(2010) 1497 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALUTA ZIONE DELL'IMPATTO 
  
Documento di accompagnamento 
  
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
 
Potenziare i regimi sanzionatori nel settore dei servizi finanziari 
{SEC(2010) 1496 definitivo} 
{COM(2010) 716 definitivo} 
IT 2   IT 1. INTRODUZIONE  
La crisi finanziaria ha indotto a chiedersi se le regole del me rcato finanziario siano sempre 
rispettate e applicate correttamente. 
In seguito al mandato politico ricevuto dal Consiglio ECOFIN nel 2007, la Commissione ha 
condotto, insieme ai Comitati de lle autorità di vigilanza, un'indagine sulla coerenza, 
sull'equivalenza e sull'uso effettivo dei poteri sanzionatori negli Stati membri nel settore europeo dei servizi finanziari. 
2. D
EFINIZIONE DEL PROBLEMA  
Dall'analisi preliminare effettuata in base alle informazioni fornite dai Comitati delle autorità 
di vigilanza  emergono alcune divergenze e carenze nei regimi sanzionatori nazionali  che 
non sembrano sempre garantire l'applicazione di sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive. 
I livelli delle sanzioni amministrative pecuni arie variano notevolmente da uno Stato membro 
all'altro, anche per lo stesso  tipo di violazione, e in ce rti Stati membri sembrano troppo 
contenuti. Nel settore finanziario, dove un certo numero di trasgressori potenziali sono istituti 
finanziari con fatturati cospicui, sanzioni di qualche migliaio di euro non sembrano 
sufficientemente dissuasive. 
Alcuni Stati membri non dispongono di importanti strumenti sanzionatori (ad es. la revoca di 
un'autorizzazione), che sarebbero invece necessari per sanzionare  determinate violazioni con 
efficacia. 
Esistono divergenze anche riguardo al tipo di sogge tto che può essere ogge tto di sanzione: in 
alcuni Stati membri le sanzi oni non si applicano alle person e giuridiche oppure alle persone 
fisiche. Ne conseguono quindi trattamenti dive rsi della stessa viol azione a seconda dello 
Stato membro in cui viene commessa. 
I criteri presi in considerazione per stabil ire il livello delle sanzioni imposte variano 
considerevolmente e non sempre comprendono fatto ri (come i vantaggi ottenuti grazie alla 
violazione) che sono importanti per garantire la proporzional ità e la dissuasività delle 
sanzioni. 
Per determinate violazioni alcuni Stati membri prevedono sanzioni penali,  altri solo sanzioni 
amministrative. Il messaggio veicolato dalle sa nzioni penali è quello di una ferma condanna 
dei singoli trasgressori e il loro effe tto dissuasivo è quindi molto forte. 
Esiste una certa divergenza nel livello di app licazione delle sanzioni nei vari Stati membri, 
anche tra quelli in cui i settori assicurativi e bancari hanno dimensioni simili. 
Problemi individuati  
Le divergenze e le carenze sopra descritte sono suscettibili di: 
1. rendere le sanzioni per violazione della normativa eur opea sui servizi finanziari 
insufficientemente efficaci, proporzionate e dissuasive ; 
2. creare distorsioni di concorrenza nel mercato interno  e 
IT 3   IT 3. avere un impatto negativo sulla vigilanza finanziaria . 
Questi problemi possono condurre all'inosservanza delle norme europee sui servizi 
finanziari  e accentuare il rischio di manipolazione del mercato e di mancanza di trasparenza, 
con conseguenze negative sul corretto funzionamento dei mercati finanziari. 
Questo stato di cose può avere gravi ripercussioni sulla tutela dei consumatori e 
sull'integrità del mercato e, in definitiva, sull'intera economia. 
Questa situazione rischia anche di minare la fiducia nel settore finanziario . 
3. ANALISI DELLA SUSSIDIARIETÀ  
La convergenza dei regimi sanzionatori nazi onali appare necessaria per rafforzare la 
dissuasività delle sanzioni, in modo da assicu rare la parità di tr attamento, un'applicazione 
uniforme della normativa europea in materia di se rvizi finanziari e la piena collaborazione tra 
le autorità nazionali di vigilanza in tutta l' Unione europea. Questi obiettivi possono essere 
raggiunti con maggior efficacia attraverso un'azi one su scala dell'Unione europea anziché 
attraverso iniziative nazionali diverse. Migliorare  l'applicazione dei poteri sanzionatori di cui 
dispongono attualmente le autorità compet enti a livello nazionale non basterebbe a 
raggiungere una convergenza sufficiente. 
4. OBIETTIVI DELL 'INIZIATIVA UE 
Un'iniziativa su scala dell'Unione europea perm etterebbe di rispondere ai seguenti obiettivi 
generali: 
• ripristinare la fiducia nel settore finanziario; 
• migliorare la tutela degli utilizzatori dei servizi finanziari; 
• garantire la sicurezza, la stabilità e l'integrità dei mercati finanziari; 
• rispettare le norme finanziarie dell'Uni one europea per contribuire al corretto 
funzionamento dei mercati finanziari. 
Il conseguimento dei suddetti obiettivi gene rali comporta la realizzazione dei seguenti 
obiettivi specifici: 
• efficacia, proporzionalità e di ssuasività delle sanzioni; 
• lo sviluppo di pari condizioni riducendo le po ssibilità di scelta sp eculativa del regime 
sanzionatorio ("arbitraggio normativo"); 
• vigilanza effettiva degli istituti finanziari. 
5. OPZIONI POSSIBILI , VALUTAZIONE DELL 'IMPATTO E CONFRONTO  
In questa fase l'analisi si limita ad una va lutazione generale dell e opzioni possibili per 
avvicinare e rafforzare i regimi sanzionatori nazi onali esistenti. Le opzioni strategiche prese in 
IT 4   IT esame non riguardano le misure specifiche necessarie nei singoli settori (banche, 
assicurazioni, titoli), le quali saranno valutate nel momento in cui la Commissione presenterà le sue proposte. 
5.1. Opzioni sul contenuto delle misure 
Sono stati individuati cinque temi per i quali si può preved ere un'iniziativa a livello di Unione 
europea. Per ogni tema sono state analizzat e e messe a confronto le diverse opzioni. 
TEMA 1: Tipo di sanzione amministrativa e livello delle sanzioni 
amministrative pecuniarie  
Questo tema riguarda il tipo e il livello delle sanzioni amministrative previste dalla 
legislazione nazionale.  
Opzioni  
1: nessuna azione a livello dell'UE  
2: disposizioni comuni minime sul tipo di  sanzioni amministrative e sul livello delle sanzioni pecuniarie per le principali 
violazioni  
3: uniformità delle sanzioni amministra tive e del livello delle sanzioni pecuniarie per le principali violazioni  
4: uniformità delle sanzioni amministra tive e del livello delle sa nzioni pecuniarie  nell'UE per tutte le violazioni  
Nell'ambito dell' opzione 1  difficilmente gli Stati membri sarebbero disposti a confrontare i 
tipi di sanzioni e il livello delle sanzioni pe cuniarie in vigore nel lo ro territorio con quelli 
previsti da altri Stati membri, né sarebbero disposti a mettere in discussione l'efficacia del proprio regime. Le divergenze persisterebbero. 
L'opzione 2  aiuterebbe a instaurare un trattament o analogo delle violaz ioni in tutti gli 
Stati membri, il che rafforzerebbe la parità di co ndizioni sui mercati finanziari europei, con un 
conseguente rafforzamento della fiducia de i consumatori e un aumento delle vendite 
transfrontaliere di prodotti dei se rvizi finanziari. La vigilanza tr ansfrontaliera migliorerebbe se 
alle autorità competenti fossero conferiti poteri sanzionatori mi nimi equivalenti. 
La dissuasività delle sanzioni aumenterebbe pe rlomeno negli Stati membri dove attualmente il 
livello delle sanzioni è troppo basso. Si ridurr ebbero altresì i rischi  di violazioni della 
normativa dell'Unione, con vantaggi sul pia no della protezione dei consumatori, della 
concorrenza tra istituti finanziari, della sicu rezza e dell'integrità dei mercati finanziari. 
Gli Stati membri sarebbero autorizzati ad appli care criteri più stringen ti dei criteri minimi 
europei e ad adattare le sanzioni alle specificità dei diversi ordinamenti giuridici nazionali. La normativa nazionale dovrebbe subire modifiche solo in alcuni Stati membri; i costi necessari per conformare le disposizioni nazionali ai nuovi criteri sarebbero limitati. 
L'opzione 3  garantirebbe effettivamente la parità di condizioni in quanto ridurrebbe le 
possibilità, per i fornitor i di servizi finanziari, di operare  una scelta speculativa tra i vari 
regimi sanzionatori in vigore in Stati memb ri diversi (arbitraggio normativo). L'efficacia 
dissuasiva delle sanzioni ne risulterebbe aume ntata e di converso dimi nuirebbero i rischi di 
violazioni del diritto dell'Unione , con sicuri vantaggi per la pr otezione dei consumatori, la 
concorrenza, la sicurezza e l'in tegrità dei mercati finanziari. Gli Stati membri non potrebbero 
tuttavia prevedere sanzioni di  tipo diverso o ammende di live llo diverso da quelle comuni 
IT 5   IT previste da un quadro uniforme a livello dell'Unione. Quest'opzione richiederebbe 
probabilmente modifiche rilavant i nelle legislazioni nazionali. 
L'opzione 4  sarebbe la più efficace in termini di parità di condizi oni e di rafforzamento della 
fiducia tra autorità di vigilanza, in qua nto eliminerebbe ogni divergenza. Tuttavia, 
richiederebbe probabilmente pesa nti modifiche nella le gislazione di tutti gli Stati membri e 
sopprimerebbe qualsiasi margine di manovra nel tr attamento delle infrazioni  alla legislazione 
dell'UE. I costi della messa in conformità sarebbero significativi e il regime uniforme 
potrebbe non adattarsi agli ordinamenti e a lla cultura giuridica nazionale dei vari 
Stati membri. 
TEMA 2: Destinatari delle sanzioni amministrative  
La questione riguarda la possibilità di appli care sanzioni a persone fisiche e/o a persone 
giuridiche responsabili di una vi olazione delle norme europee in materia di servizi finanziari.  
Opzioni  
1: nessuna azione a livello dell'UE  
2: sanzioni applicabili sia alle pers one fisiche che alle persone giuridiche  
In base all' opzione 1  gli Stati membri probabilmente non estenderebbero il campo di 
applicazione delle sanzioni a soggetti diversi da quelli a ttualmente previsti dalla loro 
legislazione, cosicché probabilmente le sanz ioni non sarebbero sufficientemente dissuasive.  
Al contrario, l' opzione 2  permetterebbe di rafforzare not evolmente la dissuasività delle 
sanzioni, a garanzia di una migliore osse rvanza delle norme europee e con un'incidenza 
positiva sulla protezione del consumatore, sulla pa rità delle condizioni di concorrenza, la 
sicurezza e l'integrità dei mercati finanziari. Vi sarebbero ricadute positive sulla parità di 
condizioni sul mercato finanziario europeo, con un aumento della fiducia da parte dei 
consumatori e della fiducia reciproca tra autori tà di vigilanza. Sare bbero necessarie misure 
legislative solo negli Stati membri in cui le  sanzioni non si applicano sia alle persone 
giuridiche che alle persone fisiche. 
TEMA 3: Fattori presi in considerazione per la fissazione delle sanzioni  
La questione riguarda gli elementi di cui le au torità competenti tengono c onto nel decidere il 
tipo di sanzione amministrativa e/o nel calco lare l'importo delle sanzioni amministrative 
pecuniarie da applicare all'autore di un'infrazione specifica.  
Opzioni  
1: nessuna azione a livello dell'UE  
2: alcuni fattori chiave  di cui tutte le auto rità devono tener conto  
3: elenco esaustivo di fattori identici di cu i tutte le autorità na zionali devono tener conto  
In base all' opzione 1 , mentre tutti gli Stati membri  tengono conto della gravità della 
violazione, altri fattori sarebbero  presi in considerazion e solo da certi Stati membri o per certe 
violazioni. Probabilmente questo approccio no n basterebbe a garantire una dissuasività 
ottimale. 
IT 6   IT L'opzione 2  permetterebbe di adattare più correttamente le sanzioni imposte all'impatto della 
violazione commessa e alle cond izioni personali dei trasgressori , il che garantirebbe efficacia, 
proporzionalità e dissuasività alle sanzioni. Una maggiore convergenza nelle modalità di 
applicazione delle sanzioni in tutta Europa agevolerebbe la  collaborazione tra autorità 
competenti. Le sanzioni sarebbe ro più proporzionate e più di ssuasive, il che ridurrebbe il 
rischio di violazioni della normativa UE. Il fatto di pr endere in considerazione il 
comportamento di collaborazione da  parte del trasgressore aiuter ebbe a scoprire le violazioni. 
I costi a carico degli Stati membri per conf ormarsi ai nuovi criter i sarebbero limitati. 
In base all' opzione 3 , l'uniformità di applicazione delle sanzioni migliorerebbe la vigilanza 
transfrontaliera. L'applicazione uniforme dei fa ttori indicati nell'opzione  2 avrebbe lo stesso 
tipo di impatto che nell'opzione 2, in termini di  proporzionalità e dissuas ività delle sanzioni e 
di maggiore possibilità di accertamento di vi olazioni. Tuttavia l'elenco dovrebbe includere 
solo i fattori che possono essere applicati nell o stesso modo in tutti gl i ordinamenti giuridici 
nazionali, il che precluderebbe la possibili tà di tener conto an che di altri fattori 
potenzialmente rilevanti per alcuni ordinamen ti. I costi per conformarsi ai nuovi criteri 
potrebbero essere significativi visto che quest'opzione implic a una revisione di tutte le 
disposizioni relative alle modalità di applicazione delle sanzioni. 
TEMA 4: Sanzioni penali  
La questione riguarda l'applicazione di sanzio ni penali a violazioni della normativa europea 
sui servizi finanziari.  
Opzioni  
1: nessuna azione a livello dell'UE  
2: introduzione di sanzioni pena li per le violazioni più gravi  
Nell'ambito dell' opzione 1  è improbabile che gli Stati memb ri rivedano la propria normativa 
penale per raggiungere una maggior e convergenza in questo settore. 
Il messaggio veicolato nel caso dell' opzione 2 sarebbe quello di una ferma condanna capace 
di aumentare la dissuasività delle sanzioni e di avere un impatto positivo sulla percezione 
pubblica dell'appropriatezza delle sa nzioni. Non sarebbero soggette a sanzioni penali tutte le 
violazioni, ma solo le più gravi ossia quelle pe r cui le sanzioni penali sono lo strumento più 
efficiente, efficace e dissuasivo pe r garantire la corretta applicaz ione delle regole europee in 
materia di servizi finanziari. Le sanzioni penali sarebbero previste solo nei settori in cui questo è strettamente necessario. 
TEMA 5: Misure a livello UE per sost enere l'applicazione effettiva delle 
sanzioni  
La questione riguarda i meccanismi che gli St ati membri possono attuare per migliorare 
l'applicazione delle sanzioni, in particolare per l'accertamento delle violazioni. Le misure 
previste al livello dell'UE si concentrerebbe ro 1) sul conferimento a tutte le autorità 
competenti di poteri e strumenti di indagine in dispensabili e 2) sulla collaborazione tra le 
autorità nazionali. 
Opzioni  
1: coordinamento tra le autorità di vigilanza europee — nessuna azi one supplementare a livello dell'UE  
IT 7   IT 2: azione supplementare a livello dell'UE per garantire ch e tutti gli Stati membri si dotino di poteri e strumenti di 
indagine indispensabili  
Nell'ambito dell' opzione 1 , anche se in certi Stati membri co ntinuerebbero ad essere in vigore 
norme in materia di denunce di irregolarità da parte di informatori interni, una grande 
maggioranza degli Stati membri probabilmente non si doterebbe di programmi coerenti e 
prevedibili di protezione degli informatori e di esonero degli stessi dall'applicazione di 
sanzioni se coinvolti nella viol azione denunciata (programmi di clemenza). L'obiettivo di 
rafforzare i regimi sanzionatori  nazionali potrebbe essere ra ggiunto in una certa misura 
attraverso l'attività di coordinamento de lle nuove autorità europee di vigilanza. 
L'opzione 2  sarebbe più efficace in termini di miglio re applicazione delle sanzioni in quanto 
sarebbero disponibili nuovi stru menti di accertamento delle violazioni. L'efficacia e la 
dissuasività delle sanzioni sare bbe rafforzata perché le violaz ioni sarebbero regolarmente 
scoperte e punite. La consapevolezza che i tr asgressori sono regolarmente scoperti ed 
effettivamente puniti contribuirebbe a ripristi nare la fiducia nel settore finanziario. 
5.1.1.  Opzioni privilegiate 
Per i cinque temi di cui sopra sono st ate selezionate le seguenti opzioni: 
• TEMA 1: Introdurre criteri comuni minimi  sul tipo e sul livello delle sanzioni 
amministrative 
• TEMA 2: Applicare le sanzioni  sia alle persone fisiche ch e alle persone giuridiche 
• TEMA 3: Fissare alcuni fattori chiave di cui tutte le au torità nazionali de vono tener conto 
• TEMA 4: Istituire sanzioni pena li per le violazioni più gravi 
• TEMA 5: Rafforzare i meccanismi che agevolano la scoperta di infraz ioni e l'applicazione 
delle sanzioni 
5.2. Opzioni relative alla natura delle misure 
Sono state prese in esame quattro opzioni per qua nto riguarda la natura delle misure da 
adottare per attuare le opzioni  individuate nella sezione 5.1. 
• Opzione 1: Misure non vincolanti che facilitano  l'avvicinamento dei regimi sanzionatori 
In assenza di obblighi, nulla garantirebbe che tu tti gli Stati membri a dottino tutte le misure 
necessarie e i vari problemi sarebbero probab ilmente trattati in modo diverso da ogni Stato 
membro. 
• Opzione 2: Ravvicinamento minimo dei regi mi sanzionatori — approccio settoriale 
Quest'opzione appare molto efficace in quanto permetterebbe di introdurre le disposizioni più 
idonee per ciascun settore specifico e per ciascu n atto giuridico dell'Unione. Gli Stati membri 
conserverebbero un margine di manovra nella scelta e nell'applicazione delle sanzioni e 
potrebbero definire norme più rigorose dell e norme minime previste. Quest'opzione non 
richiederebbe necessariamente modifiche consid erevoli nei regimi sanzionatori nazionali. 
IT 8   IT • Opzione 3: Ravvicinamento minimo dei regimi  sanzionatori — appr occio intersettoriale 
Questa soluzione permetterebbe di  attuare le opzioni selezionate per tutti i temi eccetto il tema 
4 in quanto un approccio settoria le appare essenziale per indi viduare le violazioni più gravi 
che richiedono l'applicazione di sanzioni pena li. Poiché il quadro eu ropeo potrebbe coprire 
soltanto tematiche molto generali, gli Stati me mbri conserverebbero un notevole margine di 
manovra nell'attuazione delle norme comuni, il che ridurrebbe l'efficacia di questa opzione. 
• Opzione 4: Convergenza totale dei regi mi sanzionatori — approccio settoriale 
Questa opzione è comunque esclusa per il tema 4 poiché il legislatore europeo non è 
competente ad armonizzare totalmente le sanzioni penali. La piena convergenza dei regimi sanzionatori non si adatterebbe all'attuazione delle misure sel ezionate per i temi 1 e 3, il che 
esclude l'introduzione di norme uniformi. 
5.2.1.  Strumenti d'azione privilegiati 
Si ritiene che l'opzione più adeguata sia un'iniziativa legislativa che mira ad un 
ravvicinamento minimo dei regimi sanzionatori  nazionali e che copra potenzialmente tutti i 
problemi da affrontare.  
Si ritiene che l'approccio più efficace sia que llo settoriale che potrebbe combinarsi ad un 
approccio intersettoriale attraverso  la definizione di alcuni prin cipi di base comuni a tutti i 
settori. 
6. M
ONITORAGGIO E VALUTAZIONE  
Le opzioni selezionate saranno presentate ne lla comunicazione per permettere alle parti 
interessate di presentare osse rvazioni sulle azioni proposte. La Commissione valuterà le 
osservazioni ricevute e ne terrà conto al momento di presentare le proprie proposte.