Tali seminari hanno anche evidenziato che, per definire la strategia tecnica ottimale di implementazione degli strumenti informatici, è necessario associare gli aspetti tecnici a quelli giuridici. Alcune parti hanno sostenuto che, al fine di consentire agli Stati membri di organizzarsi in anticipo e assegnare le risorse in modo efficiente, dovrà essere pubblicata una precisa tabella di marcia sulle future versioni tecniche del modello di dati del DGUE. Un altro punto sollevato ha riguardato la compatibilità delle applicazioni nazionali del DGUE con la versione UE.

Sono stati organizzati seminari in ogni Stato membro per analizzare la situazione attuale nel paese, discutere le possibili opzioni di applicazione e prestare assistenza al fine di agevolare l'applicazione del DGUE. Durante le riunioni, che hanno visto la partecipazione di un'ampia gamma di parti interessate (autorità pubbliche, conservatori di registri delle prove, fornitori di soluzioni per appalti elettronici, utenti, ecc.), le discussioni si sono rivelate particolarmente costruttive. Dall'agosto 2016 al 28 febbraio 2017 si sono tenuti 18 seminari (tutti gli Stati membri verranno visitati prima dell'estate 2017).

Sono stati messi a disposizione fondi per promuovere l'integrazione del DGUE nei sistemi nazionali di appalti elettronici. Sono state assegnate sovvenzioni per un valore di 4,9 milioni di EUR a dieci consorzi che comprendono soggetti di 17 paesi appartenenti al meccanismo per collegare l'Europa (CEF). Ulteriori inviti saranno pubblicati nel 2017 per un ammontare pari a 4 milioni di EUR.

Il servizio DGUE elettronico mira a sostenere solo la fase di transizione negli Stati membri, poiché l'intero potenziale del DGUE dovrebbe essere sfruttato tramite l'integrazione di un DGUE "nazionale" con il sistema di appalti elettronici (e-procurement) e i registri o le banche dati dei certificati/delle prove di ogni Stato membro. Ciò permetterà di raggiungere tre diversi obiettivi: migliorare la personalizzazione e l'adattamento alle condizioni nazionali; promuovere la digitalizzazione della pubblica amministrazione; gettare le basi per la semplificazione delle procedure tramite l'applicazione del principio "una tantum". Alcune soluzioni nazionali sono già disponibili in Danimarca, Finlandia, Paesi Bassi e Slovenia per quanto riguarda il DGUE. Sebbene sia stato sviluppato solo come strumento transitorio, il DGUE elettronico della Commissione risulta ampiamente utilizzato (cfr. la tabella 2 nell'allegato della relazione).

Il termine per l'attuazione delle direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE è scaduto il 18 aprile 2016. Tuttavia l'attuazione è stata tardiva in alcuni Stati membri che vi hanno provveduto solo settimane o mesi dopo la scadenza del termine. In effetti, alla data del 16 febbraio 2017, 10 Stati membri dovevano ancora attuare e notificare le misure nazionali per la completa attuazione delle direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE. Sono attualmente in corso le procedure pertinenti connesse al mancato recepimento completo.

Secondo le direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE, il DGUE è fornito esclusivamente in forma elettronica. Tuttavia, per consentire la transizione verso l'utilizzo obbligatorio dei mezzi di comunicazione elettronici nell'UE, entrambe le versioni del DGUE, quella elettronica e quella cartacea, possono coesistere fino al 18 aprile 2018.

Il DGUE, previsto principalmente dall'articolo 59 della direttiva 2014/24/UE, è concepito come un'autodichiarazione basata su un modello di formulario approvato dalla Commissione con un atto di esecuzione adottato mediante procedura di esame. Il DGUE fornisce una prova preliminare sotto forma di autodichiarazione relativa ai criteri di esclusione (ad es. condanne penali, gravi illeciti professionali) e ai criteri di selezione (capacità tecnica, economica e finanziaria) in modo che tutta la documentazione pertinente (ad es. attestati, certificati) debba essere generalmente presentata soltanto dall'operatore economico vincitore (a meno che, per garantire il corretto svolgimento della procedura, non sia necessario verificare tutta o parte della documentazione degli altri partecipanti).

L'utilizzo contemporaneo di diverse modalità di applicazione è tipico degli Stati membri nei quali il contesto degli appalti elettronici comprende varie piattaforme a livello nazionale, regionale o locale in cui le amministrazioni applicano il DGUE in modi diversi; è questo il caso, ad esempio, di Italia, Svezia e Regno Unito.

Tali risultati confermano che una valutazione qualitativa può essere difficile da effettuare, in quanto gli Stati membri hanno appena iniziato ad applicare il DGUE; in effetti, sebbene gli Stati membri riconoscano che l'integrazione nel loro sistema nazionale di appalti elettronici fornirebbe maggiori vantaggi a tutte le parti interessate, il completamento di tale integrazione richiede un certo tempo.

Il grafico n. 2 indica quali modalità di applicazione del DGUE siano state scelte dagli Stati membri tra quelle messe a loro disposizione. Emerge che la maggior parte degli Stati membri ha scelto di utilizzare contemporaneamente più di una modalità di applicazione. In particolare, due modalità di applicazione prevalgono ampiamente sulle altre: il DGUE elettronico e quello in formato cartaceo sono finora le opzioni preferite degli Stati membri (ciascuna delle quali scelta da 15 Stati membri).

Con l'obiettivo di preparare la presente relazione, la Commissione ha chiesto agli Stati membri di riferire in merito all'applicazione del DGUE per le procedure di appalto pubblico superiori alle soglie. A tale scopo è stata progettata un'indagine online: comprendeva dieci domande sull'applicazione pratica del DGUE da parte degli Stati membri alla data del 31 dicembre 2016.

Tali attività sono state integrate da misure prese a livello nazionale per favorire l'adozione e la comprensione del DGUE. Ad esempio, alcuni Stati membri hanno organizzato sessioni di formazione per facilitare la creazione e l'utilizzo del DGUE. Autorità pubbliche in diversi Stati membri (Danimarca, Germania, Italia, Svezia e Regno Unito) hanno pubblicato orientamenti specifici per aiutare gli offerenti e le amministrazioni aggiudicatrici nella compilazione del DGUE.

Agli Stati membri sono stati anche messi a disposizione servizi di assistenza tecnica sull'applicazione del DGUE. Tre volte l'anno si è riunito il gruppo multilaterale di esperti sugli appalti elettronici (EXEP); inoltre, tenendo presenti i suggerimenti degli Stati membri, è stata creata una comunità di utenti con l'intento di migliorare il DGUE elettronico. Sono stati anche tenuti con regolarità webinar per formare all'utilizzo del DGUE i membri del personale delle amministrazioni pubbliche che lavorano negli uffici per gli appalti pubblici a livello centrale.

Il DGUE come fattore trainante per la digitalizzazione degli appalti pubblici: il principio "una tantum"

Le direttive sugli appalti pubblici lasciano alla discrezione degli Stati membri la possibilità di utilizzare il DGUE al di sotto delle soglie UE o per procedure relative alle concessioni. Come illustra il grafico sopra, il 61 % degli Stati membri non intende utilizzare il DGUE per procedure al di sotto delle soglie UE o per contratti di concessione. Un folto gruppo di Stati membri adotta però un approccio opposto. In particolare, Bulgaria, Croazia, Danimarca, Lettonia, Lituania, Paesi Bassi e Romania hanno reso l'utilizzo del DGUE obbligatorio in tutti i casi o in alcuni (ad es. nelle procedure al di sotto delle soglie se l'amministrazione aggiudicatrice richiede informazioni sui motivi di esclusione), mentre Ungheria, Italia, Slovenia, Repubblica slovacca e Spagna ne hanno previsto l'uso su base volontaria.

Grafico n. 3 - Utilizzo del DGUE per procedure al di sotto delle soglie UE o per contratti di concessione

Utilizzo del DGUE per appalti al di sotto delle soglie UE o per concessioni

Per quanto riguarda i piani di applicazione del DGUE negli Stati membri che non hanno ancora provveduto in tal senso, alcuni di essi hanno riferito che nella fase iniziale contano di utilizzare il servizio sviluppato dalla Commissione o la sua versione open source, e tre di essi metteranno a punto una soluzione nazionale servendosi del modello di dati che sarà disponibile nel 2017. Nessuno Stato membro del gruppo in questione ha risposto che avrebbe utilizzato la versione cartacea.

In due Stati membri le autorità pubbliche hanno raccomandato l'utilizzo del DGUE elettronico sviluppato dalla Commissione (Germania e Spagna). In questi due Stati membri, sebbene le amministrazioni aggiudicatrici offrano la possibilità di presentare il DGUE nelle procedure di appalto, non sembra che questo venga utilizzato dalla maggioranza degli operatori economici.

La direttiva 2014/24/UE consente agli Stati membri di utilizzare la versione cartacea del DGUE fino all'aprile 2018. Nella maggior parte dei casi di utilizzo del DGUE elettronico (12 Stati membri su 15) è utilizzata anche la versione cartacea. Soltanto Francia, Ungheria e Irlanda hanno riferito l'uso del DGUE cartaceo. La versione cartacea è quindi ancora utilizzata da più dell'80 % degli Stati membri che hanno già iniziato a utilizzare il DGUE. Ciò significa che tali Stati membri stanno sfruttando solo marginalmente la potenziale semplificazione derivante dall'utilizzo del DGUE che promuove la digitalizzazione delle procedure di appalto pubblico. Si dovrebbe tuttavia anche considerare che i dati disponibili non sono sufficientemente dettagliati per conoscere, ad esempio, il numero di amministrazioni aggiudicatrici che utilizzano una delle diverse modalità di applicazione.

La direttiva 2014/24/UE ha invitato a riferire sull'applicazione pratica del DGUE tenendo in considerazione gli sviluppi tecnici delle banche dati negli Stati membri. Una semplificazione significativa della procedura di appalto pubblico è rappresentata dall'integrazione del DGUE con le banche dati e/o con un sistema informatico per la preselezione dei fornitori. Tali sistemi consentono di controllare se i fornitori soddisfano i criteri di esclusione o di selezione utilizzati nelle procedure di appalto pubblico (ad esempio, consentono di verificare, in prospettiva in modo automatico, se il fornitore è insolvente, fornendo le informazioni pertinenti all'amministrazione aggiudicatrice).

Il grafico 4 sotto riportato mostra che due terzi degli Stati membri (Belgio, Bulgaria, Cipro, Repubblica ceca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Portogallo, Romania, Spagna e Regno Unito) intendono procedere a tale integrazione riconoscendo il DGUE come un importante elemento costitutivo per la digitalizzazione della pubblica amministrazione.

Grafico n. 4 - Stati membri che intendono integrare il DGUE con un sistema di preselezione dei fornitori

L'indagine si è occupata anche della possibilità per i committenti di ottenere le prove documentali richieste in una procedura di appalto pubblico mediante accesso diretto a una banca dati nazionale (un registro nazionale degli appalti, un fascicolo d'impresa virtuale, un sistema elettronico di archiviazione dei documenti o un sistema di preselezione). Ciò viene anche comunemente denominato principio "una tantum", nel senso che ai fornitori non dovrebbe venire richiesto (o dovrebbe essere richiesto al massimo una sola volta) di fornire informazioni per dimostrare il possesso dei requisiti fissati in una procedura amministrativa, in quanto tali informazioni sono già disponibili nelle banche dati di proprietà delle autorità pubbliche.

Grafico n. 5 - Le amministrazioni aggiudicatrici possono ottenere direttamente i documenti complementari richiesti in una procedura di appalto pubblico accedendo direttamente a una banca dati nazionale?

Legenda:

Sì/No – Sì, per tutte le (categorie di) amministrazioni aggiudicatrici

Sì/Forse – Sì, ma con la limitazione a determinate (categorie di) amministrazioni aggiudicatrici (ad es. solo autorità centrali di polizia, autorità tributarie, ecc.)

No – Nessun accesso alle banche dati nazionali

Agli Stati membri è stato chiesto se intendano integrare il DGUE con alcuni dei sistemi informatici sopra richiamati. Le risposte degli Stati membri (cfr. grafico 5) evidenziano una polarizzazione: da un lato, in 11 Stati membri le amministrazioni aggiudicatrici non possono ancora ottenere direttamente i documenti richiesti in una procedura di appalto pubblico accedendo direttamente a una banca dati nazionale. Ciò suggerisce che in tali amministrazioni l'accesso alle banche dati non è aperto ad altri settori dell'amministrazione a fini di consultazione diretta o di interconnessione e, inoltre, indica che lo sviluppo del principio "una tantum" deve ancora iniziare. Dall'altro lato, in 11 Stati membri tutte le amministrazioni aggiudicatrici possono accedere alle banche dati nazionali per acquisire direttamente le prove e i certificati di un fornitore. Tale possibilità si applica però solo a determinati tipi di documenti, come quelli relativi ai motivi di esclusione (come riportato da Finlandia, Germania, Lettonia, Lituania e Spagna), mentre gli altri documenti devono essere presentati dai fornitori. Ciò sembra suggerire che gli Stati membri in questione abbiano iniziato ad applicare il principio "una tantum” per ridurre il carico amministrativo gravante su tutte le parti coinvolte. In particolare, Lettonia e Lituania hanno già attivato un sistema che consente a tutti i committenti di acquisire automaticamente informazioni e verificare il possesso da parte dei fornitori di determinati tipi di requisiti. Tali Stati membri intendono collegare il DGUE a tutti i registri al fine di coprire tutti i punti e consentire quindi una verifica dei dati semplificata.

Le altre risposte degli Stati membri rimandano inoltre a un terzo scenario in cui l'accesso è limitato a determinate categorie di amministrazioni aggiudicatrici (ad es. solo le autorità centrali di polizia, le autorità tributarie, ecc.); ciò corrisponde solo alla situazione di un piccolo gruppo di sei Stati membri.

Vantaggi attesi e stimati derivanti dall'introduzione del DGUE

L'indagine presso gli Stati membri ha cercato di raccogliere alcuni dati sull'impatto prodotto dall'utilizzo del DGUE nei suoi primi mesi di applicazione. In diversi Stati membri il DGUE è utilizzato però solo da poco tempo ed è quindi troppo presto per una tale valutazione. Nel complesso, il gruppo in questione comprende: Estonia, Francia, Germania, Irlanda, Lussemburgo, Malta e Slovenia.

Alla fine solo due Stati membri hanno fornito una stima quantitativa dell'impatto sulle imprese: secondo la Danimarca, i vantaggi ammontano a 12 milioni di EUR all'anno, mentre la Croazia ha riferito una riduzione dell'83% dei costi di preparazione delle offerte per quanto riguarda i mezzi di prova. Nessuno Stato membro ha ancora provato a quantificare i vantaggi derivanti dalla riduzione del carico amministrativo sui committenti.