Relazione annuale 2013 sull'assistenza finanziaria per l'allargamento (IPA, PHARE, CARDS, strumento di preadesione per la Turchia e strumento di transizione)

A partire dal 2014, il nuovo strumento per il finanziamento preadesione (IPA II) sostituisce il proprio predecessore. Gli stanziamenti previsti per il periodo 2014-2020 ammontano a 11,7 miliardi di EUR. Sulla base degli insegnamenti tratti dalla pianificazione e dall’attuazione nel precedente periodo finanziario, incluse due valutazioni intermedie e due meta-valutazioni IPA, l’assistenza preadesione sarà più strettamente collegata alle priorità della politica di allargamento e basata su un’impostazione più orientata ai risultati e strategica, volta alle riforme chiave nei paesi dell’allargamento.

La presente relazione fa riferimento in modo conciso al contesto politico nel quale hanno avuto luogo le attività finanziate dall’UE, secondo quanto valutato nel pacchetto allargamento. Essa sottolinea inoltre i progressi compiuti per migliorare la pianificazione strategica, fornendo una panoramica sull’attuazione dei programmi/progetti nonché sul processo di programmazione in corso e sul miglioramento del coordinamento dei donatori. Si ricorre all’analisi delle esperienze passate, ottenuta anche attraverso diverse valutazioni, al fine di formulare raccomandazioni per migliorare ulteriormente l’impatto dei fondi IPA oltre il 2014. Conformemente alla strategia di allargamento dell’UE 2013-2014, viene rivolta particolare attenzione a mettere in primo piano gli elementi fondamentali.

La relazione annuale 2013 rappresenta un’occasione per guardare ai successi riportati e agli insegnamenti tratti dall’IPA, che possono contribuire all’elaborazione dell’assistenza futura nell’ambito del nuovo IPA II per il 2014-2020.

Per quanto concerne l’assistenza preadesione, gli stanziamenti IPA ammontavano a circa 11,5 miliardi di EUR nel periodo 2007-13, con uno stanziamento pari a circa 1,8 miliardi per il 2013. L’attuazione dell’IPA si è protratta nel corso dell’intero 2013 e gli ultimi programmi nell’ambito dell’IPA sono stati adottati alla fine del 2013.

L’IPA ha sostituito i precedenti strumenti di preadesione: PHARE, ISPA, SAPARD, lo strumento di preadesione per la Turchia e lo strumento finanziario per i Balcani occidentali, CARDS. Dal 2007, i paesi dell’allargamento ricevono finanziamenti e sostegno dall’UE attraverso questo unico canale.

La titolarità degli organismi nazionali responsabili del processo di programmazione IPA ha continuato a migliorare, in particolare per quanto concerne il coordinamento dei donatori. L’esercizio di programmazione ha tratto beneficio dall’esperienza acquisita nello sviluppo dell’approccio settoriale nel 2013.

Nel 2013, sono stati stanziati 89 milioni di EUR dai programmi nazionali IPA, componente I, e 1,7 milioni di EUR dalla componente II (CBC). Altri 4,4 milioni di EUR sono stati stanziati da altri bilanci (tra cui: società civile per 1,97 milioni di EUR e strumento finanziario europeo per la promozione della democrazia e dei diritti umani (EIDHR) per 1 milione di EUR), per un importo complessivo di circa 95 milioni di EUR.

Il programma annuale IPA 2013 è stato adottato nel dicembre 2013 e, nel corso dell’anno, hanno avuto luogo i preparativi attivi per l’IPA II (progetto del documento di strategia indicativo nazionale) e per il “sistema di attuazione decentrato” (DIS) (conferimento dei poteri di gestione delle componenti IPA I e II). La decisione è stata poi adottata nel marzo 2014.

Sono stati avviati i preparativi per l’IPA II con le autorità montenegrine e si è registrata un’accelerazione nella seconda metà del 2013, con un’attenzione particolare all’introduzione dell’approccio settoriale e l’inizio dei preparativi per il documento di strategia per il Montenegro. Analogamente agli altri beneficiari, il paese ha contribuito nel contempo al documento di strategia multi-paese per l’IPA II nonché, come gli altri paesi dei Balcani occidentali, al completamento della strategia 2020 per l’Europa sud-orientale.

Nel corso del 2013, il Montenegro ha profuso un notevole impegno a favore del processo di conferimento dei poteri di gestione per l’attuazione decentrata dei fondi IPA. Sono stati effettuati audit per le componenti IPA I e II, parallelamente a quelli per le componenti III e IV.

Lo stanziamento di bilancio iniziale per il 2013 era già stato programmato entro la fine del 2012. Analogamente, i programmi operativi per il 2012-2013 nell’ambito della componente III (22,24 milioni di EUR) e della componente IV (5,58 milioni di EUR) sono stati adottati alla fine del 2012. Tuttavia, nel corso del 2013 sono stati stanziati fondi aggiuntivi per il Montenegro, programmati nella seconda metà del 2013 e adottati come modifiche alla parte I e II dei programmi nazionali per il 2012-2013.

La programmazione e l’attuazione dei fondi per l’assistenza preadesione per il Montenegro nel 2013 hanno avuto luogo nell’ambito dei negoziati di adesione in corso.

Per quanto concerne il Montenegro, sono stati compiuti progressi nei negoziati di adesione. Nel giugno 2013, il paese ha adottato piani d’azione globali per i capitoli 23 e 24. Nel dicembre 2013 sono stati aperti cinque capitoli, compresi gli importanti capitoli 23 e 24 collegati allo Stato di diritto, portandone il numero complessivo a 7, due dei quali chiusi provvisoriamente. Le riunioni di “screening” col Montenegro si sono concluse nel giugno 2013.

Il programma operativo per lo sviluppo delle risorse umane (HRDOP) nell’ambito della componente IV dell’IPA per il periodo 2007-2013 mirava a sostenere la Croazia nello sviluppo delle politiche nonché nella preparazione per l’attuazione e la gestione della politica di coesione dell’Unione, in particolare in relazione al Fondo sociale europeo. In linea con il documento di programmazione indicativa pluriennale, si è impegnato ad affrontare concretamente il problema della disoccupazione mediante azioni mirate, la promozione dell’inclusione sociale e la riduzione delle barriere all’occupazione. È stata rivolta una crescente attenzione politica al miglioramento dell’adattabilità delle imprese e dei lavoratori dal 2011. Nel 2012 è stato introdotto un nuovo asse prioritario che interessa le organizzazioni della società civile e la promozione del dialogo sociale.

L’attuazione dell’assistenza finanziaria dell’UE nel 2012/2013 ha fornito ulteriore sostegno per completare le riforme e sviluppare la capacità nelle aree cruciali all’interno della prospettiva di adesione, vale a dire nel settore giudiziario, dei diritti fondamentali e della giustizia, libertà e sicurezza. Ha inoltre sostenuto gli sforzi compiuti costantemente per preparare la Croazia alla gestione e all’attuazione dei fondi post-adesione.

Il programma nazionale per la componente I adottato nel 2012 ha coperto due esercizi di bilancio, ossia lo stanziamento IPA 2012 per il sostegno alla transizione e lo sviluppo istituzionale e lo stanziamento semestrale per il 2013. L’importo complessivo dei programmi nazionali 2012 e 2013 è stato pari a 46,80 milioni di EUR.

Anche l’assenza di un meccanismo di coordinamento dell’UE e di strategie settoriali su base nazionale nella maggior parte dei settori pertinenti per il sostegno IPA ha influenzato la preparazione dell’IPA II. La Commissione ha seguito la linea di non avviare i preparativi fino a che non verrà garantito un coordinamento efficace. I preparativi per l’IPA II non sono stati ripresi nel 2013.

Di conseguenza, la Commissione ha ridotto a 64 milioni di EUR la dotazione dello stanziamento IPA 2013 (pari a circa 109 milioni di EUR secondo l’ultimo QFIP approvato), nonché la sua portata, e ha concentrato l’assistenza sui progetti che forniscono benefici diretti ai cittadini, in particolare nei settori della giustizia e degli affari interni e in campo sociale.

Tale situazione di stallo nel processo di adesione ha influenzato la programmazione e l’attuazione dell’assistenza IPA. In particolare, vista la mancanza di un meccanismo di coordinamento dell’UE e la crescente politicizzazione dell’attuazione dell’IPA, la Commissione ha deciso di sospendere diversi progetti IPA nel corso del 2013 e, infine, di cancellare due progetti nei settori agricolo e dello sviluppo rurale, dal momento che non poteva più essere garantito un uso efficiente del denaro dei contribuenti dell’UE.

Nella relazione sui progressi compiuti nel 2013, la Commissione ha affermato che sta diventando sempre più difficile giustificare l’erogazione di fondi preadesione a un paese i cui rappresentanti politici non sono disposti a trovare un terreno d’intesa per progredire sulla strada dell’adesione. La Commissione ha ravvisato il forte rischio che in una situazione del genere l’assistenza preadesione non produca i risultati attesi.

Per quanto concerne la Bosnia-Erzegovina, la Commissione è giunta alla conclusione che il paese si trova in una fase di stallo nel processo di integrazione europea, in particolare perché non ha adempiuto due impegni fondamentali: l’attuazione della sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo nella causa “Sejdić-Finci” e l’istituzione di un meccanismo di coordinamento efficiente ed efficace che consenta al paese di esprimersi all’unisono e di interagire opportunamente con l’UE.

La particolare attenzione rivolta dalla strategia di allargamento al settore giudiziario e dei diritti fondamentali (capitolo 23) e della giustizia, libertà e sicurezza (capitolo 24), ha rafforzato l’impegno del governo albanese a migliorare lo Stato di diritto nel paese attraverso risultati concreti. Infatti, l’attuazione positiva dei progetti nel settore giudiziario e della lotta alla criminalità organizzata mostra che il paese può conseguire risultati in termini di miglioramento dell’efficacia del sistema giudiziario e di aumento della capacità operativa delle agenzie di contrasto, a condizione che tali sforzi siano sostenuti da una chiara volontà politica di far avanzare il programma di riforme.

Nell’ottobre 2013, per il quinto anno consecutivo, la Commissione ha raccomandato l’apertura dei negoziati di adesione con l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia. Il Consiglio non ha ancora preso una decisione in merito alla proposta della Commissione. Il dialogo ad alto livello instaurato nel marzo 2012 ha continuato ad orientare i lavori sulle principali priorità di riforma collegate all’adesione all’UE, senza prevalere tuttavia sulle procedure standard di preadesione. Tenuto conto dell’elevato livello di allineamento con l’acquis, viene rivolta particolare attenzione all’attuazione delle strategie e della legislazione esistenti e al miglioramento della relativa capacità amministrativa.

Kosovo

Nel giugno 2013 il Consiglio ha autorizzato l’apertura dei negoziati per un accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA) con il Kosovo, avviati ufficialmente a ottobre 2013.

L’attuazione dell’assistenza dell’UE ha superato i suoi obiettivi finanziari, sia in termini di contratti che di pagamenti nel 2013. Il programma annuale 2013 è stato adottato a gennaio 2013 con uno stanziamento di 65,86 milioni di EUR. In seguito al primo accordo sulla normalizzazione delle relazioni tra la Serbia e il Kosovo il 19 aprile 2013, è stato garantito uno stanziamento supplementare per il Kosovo con risorse originariamente stanziate per altri paesi ed è stato preparato e approvato a dicembre 2013 un programma specifico, per un importo di 38,5 milioni di EUR.

La partecipazione del Kosovo ai programmi della componente II (cooperazione transfrontaliera (CBC)) è proseguita positivamente nel 2013. Le convenzioni di finanziamento per il 2012 sono state firmate riguardo a tutti e tre i programmi CBC (rispettivamente con l’Albania, l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia e il Montenegro). È stato pubblicato il primo invito a presentare proposte nell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia.

Nel corso del 2013 è stato preparato il documento di strategia indicativo 2014-2020. Come parte di un processo inclusivo, le autorità del Kosovo, la società civile e i membri della comunità internazionale attivi in Kosovo sono stati consultati e hanno contribuito al progetto di testo. A maggio, luglio e novembre 2013, il governo e l’ufficio UE hanno organizzato riunioni con i rappresentanti della società civile per consultarli sul sostegno IPA alla società civile nel periodo 2014-2020. Le riunioni hanno consentito di procedere a un’ampia discussione sugli obiettivi e sulle azioni da includere nel documento di strategia.

Turchia

L’agenda positiva ha conferito un nuovo dinamismo alle relazioni Unione europea-Turchia. Il processo di adesione ha riacquistato nuovo slancio con l’apertura di un nuovo capitolo (il 22, sulla politica regionale). Nel dicembre 2013 è stato firmato l’accordo di riammissione tra l’UE e la Turchia ed è stato avviato il dialogo sulla liberalizzazione dei visti.

In seguito ad accuse di corruzione rivolte alla fine del 2013 a diverse personalità di alto livello, compresi membri del governo e le loro famiglie, la dura reazione del governo, consistita in riassegnazioni di massa all’interno dell’amministrazione e in modifiche legislative, ha presentato all’UE nuovi interlocutori in settori importanti per la cooperazione finanziaria, come ad esempio lo Stato di diritto

Nonostante lo scompiglio a livello politico, l’impatto sul processo di programmazione è stato tenuto sotto controllo e sono proseguiti come previsto per tutta la durata del quadro finanziario pluriennale 2014-2020 i lavori per il nuovo documento di strategia, in stretta cooperazione con il ministero degli Affari europei e il ministero dello Sviluppo.

Per quanto concerne la gestione dell’assistenza finanziaria in corso da parte delle autorità nazionali turche nella modalità della gestione decentrata, il conferimento dei poteri di gestione per la componente V dell’IPA (agricoltura e sviluppo rurale) è stato garantito a ulteriori 22 provincie in tutta la Turchia, portando a 42 il numero di agenzie accreditate nel paese.

Tuttavia, per quanto riguarda l’attuazione dei programmi IPA, sono stati registrati ritardi persistenti, dovuti anche alle insufficienti capacità di alcune strutture operative e dei beneficiari finali.

Islanda

Il governo dell’Islanda ha annunciato la propria decisione di sospendere i negoziati di adesione il 22 maggio 2013. Fino a quel momento erano stati compiuti progressi notevoli nei negoziati: erano stati aperti 27 capitoli e 11 sono stati provvisoriamente chiusi. Di conseguenza, la Commissione ha smesso di prendere nuovi impegni nell’ambito dell’IPA e ha iniziato a chiudere gradualmente i progetti IPA in corso. Di concerto con il governo, è stato altresì sospeso tutto il lavoro preparatorio per l’IPA II.

B) Cooperazione regionale

La cooperazione regionale è proseguita all’interno dei consessi regionali come la Comunità dell’energia, lo Spazio aereo comune europeo, l’Accordo centroeuropeo di libero scambio (CEFTA) e la Scuola regionale della pubblica amministrazione (ReSPA).

Conformemente alle priorità della strategia di allargamento, per tutto il 2013 l’assistenza finanziaria destinata a più beneficiari ha sostenuto progressi nel settore dello Stato di diritto, della cooperazione regionale in materia di giustizia penale, della riforma della pubblica amministrazione e delle statistiche, garantendo altresì l’istituzione di reti di organizzazioni della società civile.