Parere in merito alla disoccupazione giovanile

(96/C 18/11)

Il Comitato economico e sociale, in data il 23 febbraio 1995, ha deciso, conformemente al disposto del terzo comma dell'articolo 23 del Regolamento interno, d'elaborare un parere in merito alla disoccupazione giovanile.

La Sezione « Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Rupp, in data 17 luglio 1995.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 25 ottobre 1995, nel corso della 329a sessione plenaria, a maggioranza e 4 astensioni il seguente parere.

1. Disoccupazione giovanile nell'Unione europea : le dimensioni della sfida

1.1. L'aliquota di disoccupati tra i giovani (sotto i venticinque anni) dell'Unione europea raggiunge il 21,2 % (), ed è il doppio di quella relativa agli adulti. I giovani rappresentano il 32 % circa del totale dei disoccupati. La percentuale « fissa » di giovani disoccupati, che oggi in quasi nessuno degli Stati membri è inferiore al 10 %, è troppo elevata, date le sue conseguenze psicosociali e di psicologia giovanile.

1.2. Ove si considerino i valori massimi del 1985, allorché la disoccupazione relativa dei giovani di età inferiore ai 25 anni era del 43 % sul totale dei disoccupati, attualmente l'aliquota dei giovani disoccupati rispetto agli adulti disoccupati, è rimasta pressoché invariata. La disoccupazione giovanile colpisce soprattutto le giovani ed i giovani dell'Europa meridionale e della Finlandia, dove rispettivamente il 34-42 % e il 34 % () dei giovani risulta senza lavoro. Nel 1992 un terzo dei giovani dell'Unione europea era disoccupato da più d'un anno.

1.3. La disoccupazione giovanile è una delle componenti della disoccupazione complessiva nell'Unione europea, il cui particolar significato consiste nel fatto che le future generazioni di potenziali lavoratori specializzati vengono escluse da ogni prospettiva di lavoro sul medio e sul lungo periodo. Ciò significa che, generalmente, i giovani vengono tagliati fuori dall'accesso alle attività qualificate ed alla partecipazione sociale. Sono proprio i giovani che hanno bisogno di un contatto per potersi identificare positivamente con la società e, su tale sfondo, acquisire la capacità di affrontare i rischi e risolvere le difficoltà. Prospettive di lavoro ridotte impediscono a tali giovani sia di svilupparsi, sia d'avere prospettive di vita stabili. Neanche la formazione professionale qualificata o un diploma di scuola superiore garantiscono più, rispetto al passato, prospettive di lavoro promettenti.

1.3.1. I mercati europei del lavoro sono caratterizzati da notevoli differenze salariali e da profili professionali differenziati. I giovani non sempre dispongono della necessaria mobilità, la quale provoca spesso nuovi problemi (conseguenze delle migrazioni). Si tratta di problemi riscontrabili sia a livello nazionale sia a livello transnazionale, che rendono necessarie strategie d'azione sul piano locale e regionale.

1.3.2. È prevedibile che in futuro la formazione continua (durante l'intero arco della vita) rappresenterà un fattore determinante per una carriera professionale promettente. In tale contesto la formazione professionale assume carattere prioritario, anche se tuttavia non dev'essere considerata una panacea.

1.3.3. I periodi di crisi rendono necessarie forme diverse di cooperazione tra il settore economico ed il settore pubblico, e le differenze dovute alle specificità dei vari paesi impongono strategie di più ampio respiro.

1.4. Una difficoltà è data dal fatto che un giovane su cinque non può oggi trovare lavoro sul mercato europeo. Inoltre, molti giovani occupano posti di lavoro mal pagati, precari e talvolta a rischio, senza alcuna prospettiva di poter migliorare la propria situazione. La disoccupazione e la sottoccupazione giovanile rappresentano uno spreco notevole di risorse umane e possono minacciare la coesione economica e sociale dell'Europa e fors'anche lo stesso ordinamento democratico. Ai giovani disoccupati viene tolta la possibilità di dare il proprio contributo alla società. Una crescente aliquota delle future generazioni di lavoratori qualificati va persa e, alla lunga, sembra condannata a non avere un posto di lavoro ed a restare perciò esclusa dalla società. Una tale esclusione è raffigurata dalla mancanza di redditi, dallo scarso riconoscimento e dalla scarsa partecipazione sociale, dalla perdita d'identificazione, dal crescente isolamento e dalla minor fiducia in sé stessi. L'incertezza del posto di lavoro, la marginalizzazione e l'isolamento preparano il terreno alla criminalità giovanile, all'abuso di droghe, al nazionalismo forsennato, all'intolleranza, alla xenofobia ed al razzismo. La disoccupazione giovanile riguarda quindi tutti e non dev'essere trascurata dall'Unione europea.

1.5. Nell'Unione europea troppi giovani lasciano la scuola senza aver acquisito la formazione di base, per profittare di un'offerta di istruzione o di formazione o, magari, poter ottener un posto di lavoro. Ciò interessa con dimensioni e intensità diversa i giovani di tutti i livelli di qualificazione (dagli svantaggiati agli studenti dell'insegnamento superiore). È pertanto necessario ampliare maggiormente le offerte di qualificazione e i programmi di aiuto alla formazione professionale, come quelli previsti dai programmi d'azione Leonardo e Sokrates.

1.5.1. Negli ultimi anni la disoccupazione giovanile si è presentata sotto numerosi tagli diversi : dall'isolamento nella fascia inferiore del 10 % di giovani che non hanno alcun diploma scolastico, sino ai giovani laureati disoccupati. Sullo sfondo della carenza di posti di lavoro in tutti i paesi dell'Unione europea, la disoccupazione minaccia e colpisce, oltre ai molti gruppi più genericamente svantaggiati sul mercato del lavoro, un numero sempre maggiore di giovani qualificati.

2. Azioni e proposte dell'Unione europea

2.1. La crescente discrepanza tra sistema formativo ed occupazionale ed una formazione non sempre orientata alle necessità rappresentano due dei fattori chiave che impediscono ai giovani di accedere al lavoro e di ottenere una corretta integrazione nella vita professionale. In tale contesto, nel Libro bianco « Crescita, competitività, occupazione » e nel Libro bianco « Politica sociale europea » si sottolinea la necessità di trovare sistemi e soluzioni suscettibili d'offrire una solida formazione di base e di connettere formazione scolastica e vita professionale. Va posto l'accento, in particolare, sulla neutralizzazione delle incidenze sociali operate dalla disoccupazione, soprattutto quella giovanile, nel senso dell'isolamento e della perdita di partecipazione sociale. Nei Libri bianchi si propone, inter alia, quanto segue :

- un significativo ampliamento della formazione professionale, se del caso come alternativa all'università, con corsi di formazione più brevi ed orientati alla pratica per gli apprendisti ed i tirocinanti nelle imprese;

- migliori e tempestive previsioni delle qualifiche richieste;

- ristrutturazione del potenziale d'istruzione e di formazione con il concorso degli uffici del lavoro;

- in generale, maggior coinvolgimento del settore privato, delle parti sociali e delle autorità nello sviluppo di « veri » sistemi di formazione professionale, compreso eventualmente la messa a punto di incentivi fiscali e legislativi;

- miglioramento della prevenzione e della lotta contro l'esclusione sociale.

2.2. Nei Libri bianchi (Libro bianco « Crescita, competitività, occupazione », capitolo 8, punto 8.8, lettera e; Libro bianco « Politica sociale europea », capitolo 6, lettera b, punto 15) vengono invocate misure per sistemi di istruzione e formazione « mono-nazionali » e per prevenire l'esclusione (precisati recentemente anche nella comunicazione della Commissione « Turning growth into Jobs : Brussels Action Plan » del 23 novembre 1994), tra cui :

- una garanzia comunitaria che nessun giovane d'età inferiore ai 18 anni debba essere disoccupato : ciascuno dovrebbe avere diritto ad un posto nel sistema d'istruzione generale o professionale o nell'ambito d'una misura di formazione alternativa.

(I corsivi che seguono commentano le posizioni della Commissione)

L'esempio dei Paesi Bassi (si vedano anche la Danimarca e la Svezia), dove da parecchi anni si sperimenta con successo una simile garanzia, va studiato anche per valutarne le possibilità di trasposizione in altri Stati membri. Lo stesso dicasi per il diritto, vigente nella Repubblica federale di Germania, ad un posto d'apprendista nel sistema dualistico della formazione professionale. Inoltre, una garanzia così impostata dovrebbe prevedere anche il diritto a un posto di lavoro, come alternativa, o come sbocco, della formazione. La necessità d'una garanzia a livello comunitario è comprovata dai numerosi studi scientifici a disposizione, i quali confermano unanimemente che la disoccupazione al momento del passaggio dall'istruzione scolastica alla formazione ed all'inserimento professionale ha effetti estremamente rilevanti dal punto di vista delle possibilità eventuali di stabilizzazione e sviluppo professionale. (Nel caso di disoccupati con esperienza di lavoro il limite di sopportazione, secondo gli studi, è di un semestre di disoccupazione, ma tutte le indagini concordano nell'asserire che i giovani e gli adolescenti non dovrebbero venir esposti alla disoccupazione al momento della difficile transizione dalla scuola all'attività lavorativa.)

- Eliminazione delle carenze dei diplomati in termini di conoscenze di base ed altre capacità fondamentali :

Nel passaggio dalla scuola al lavoro hanno dato buona prova di sé misure volte ad ampliare le conoscenze e capaci di trarre profitto dall'esperienza pratica ottenuta nel corso della permanenza nelle imprese.

- Migliorare il livello della prima formazione professionale e delle capacità di utilizzare le nuove tecnologie :

Si tratta sopra tutto di tener presente che, come illustrato in precedenza, i vari gruppi di giovani disoccupati, dalla formazione scolastica carente alla maturità ed allo studio universitario, necessitano volta per volta di misure d'adeguamento specifiche e di accessi specifici, al fine di utilizzare le nuove tecnologie a livelli diversi.

- Ampliamento delle dimensioni e dell'offerta degli attuali sistemi di formazione per apprendisti :

Va in tale contesto soprattutto controllato in quale misura, e a quali condizioni, sia possibile trasporre negli altri Stati membri i sistemi di formazione per apprendisti dei paesi nordici, ed in quale misura sia possibile integrarli nei sistemi scolastici nazionali.

- Miglior coordinamento degli uffici d'orientamento professionale e di collocamento :

Si tratta in tale contesto di utilizzare le fasi conclusive dei corsi di formazione scolastica, per avvicinare maggiormente i giovani a quadri professionali più promettenti ed a corsi di formazione, onde migliorarne le basi decisionali e la motivazione a favore d'una formazione professionale.

- Incoraggiare le università e gli altri istituti d'insegnamento superiore ad una maggiore collaborazione con l'industria ed il commercio;

- Esame delle possibilità d'offrire incentivi fiscali per imprese e privati che investano nella formazione continua;

- Sarebbe opportuno indurre le parti sociali a negoziare anche a livello europeo accordi salariali che prevedano, come strumento essenziale, un accesso ampliato e la partecipazione alle misure di formazione continua, tenendo presenti le possibilità offerte dagli obiettivi 3 e 4 del Fondo sociale europeo, che pongono l'accento sulla formazione anticipata;

- La prevenzione e la lotta all'esclusione sociale richiedono una mobilitazione globale di tutte le forze, nonché la connessione tra misure economiche e misure sociali.

2.3. Per quanto riguarda il limite massimo d'età, per un impegno politico degli Stati membri sotto forma di garanzia comunitaria, si propone, d'intesa col Commissario Flynn, di portarlo dai 18 ai 20 anni, per poter così offrire una garanzia ai giovani destinati alla disoccupazione, sopra tutto negli Stati membri che in primo luogo collegano alla frequenza scolastica le misure d'istruzione postsecondaria. Si rileva inoltre una forte domanda d'interconnessione nel settore della formazione professionale, laddove vengano sviluppate iniziative economiche pubbliche e private. In tale contesto è opportuno sia rafforzare le iniziative private sia integrare alla formazione professionale il sostegno pubblico.

2.3.1. Resta infine da vedere e valutare se, in futuro, non sia opportuno raccomandare agli Stati membri di instaurare una formazione professionale di base da effettuare come prima fase di formazione post-secondaria, prima del tirocinio di formazione professionale nelle imprese. Ciò offrirebbe la possibilità di conseguire una qualificazione di base in una serie di settori d'attività specifici, il che migliorerebbe l'accesso sia alla qualificazione professionale, sia ai vari settori d'attività economica.

3. Misure europee contro la disoccupazione giovanile

3.1. Nel corso dei recenti Vertici del Consiglio europeo svoltisi a di Bruxelles, Corfù ed Essen la lotta alla disoccupazione giovanile è stata definita una delle priorità massime dell'Unione europea. La Decisione del Consiglio del 5 dicembre 1994 sulla qualità e l'interesse della formazione professionale (), fondata sulle proposte del Libro bianco, definisce alcune premesse essenziali sulla base delle quali si dovrebbero sviluppare strategie di formazione professionale valide ed efficaci per lottare contro la disoccupazione giovanile. Nel frattempo sono state definite con chiarezza le priorità di cui agli obiettivi 3 e 4, relative agli sviluppi prevedibili del mercato del lavoro, della formazione e dell'orientamento professionale. Il programma Leonardo dovrebbe inoltre contribuire a migliorare l'accesso alla formazione ed ai posti di lavoro, impedendo una proliferazione dei programmi.

3.2. Le iniziative riguardanti il mercato del lavoro per lottare contro la disoccupazione giovanile devono porsi come obiettivo principale, oltre un'offensiva di qualificazione, la creazione o lo stimolo di nuovi posti di lavoro per i giovani, per contribuire in tal modo concretamente alla diminuzione del deficit di posti di lavoro esistente nei paesi dell'Unione.

3.3. Il Comitato si è già espresso esaurientemente su tali tematiche. Nei pareri sulle questioni generali della crescita e dell'occupazione il Comitato ha constatato l'enorme importanza di migliorare la formazione, pur ricordando che in fin dei conti si tratta soltanto di vedere quanti posti di lavoro destinati ai giovani vengono davvero creati. Il presente parere non tornerà quindi su questi rilevanti punti.

3.3.1. La strategia di una garanzia comunitaria, stando alla quale nessun giovane sotto i 18 anni dovrà essere disoccupato, viene estesa ad una garanzia comunitaria che riguarda tutti i giovani sotto i vent'anni, affinché venga loro davvero offerta un'alternativa reale e retribuita alla disoccupazione ed all'inattività. Tuttavia, lo strumento prioritario per impedire la disoccupazione giovanile resta il miglioramento delle possibilità di scelta e l'incremento delle possibilità di formazione nell'economia e nell'industria.

3.3.2. Le ulteriori proposte relative alle offerte, ai programmi ed alle azioni complementari dell'Unione europea debbono inserirsi nella politica occupazionale globale dell'Unione europea rispettando i criteri sinora vigenti, tra cui :

- minimo del 50 % riservato alla qualificazione nell'ambito delle misure;

- misure minime a disposizione dei gruppi particolarmente esposti all'esclusione (permettendo ad esempio corsi d'alfabetizzazione e/o il recupero di anni scolastici);

- un sostegno equivalente, ovunque possibile, all'integrazione professionale ed a quella sociale;

- miglioramento delle capacità di collocamento sul mercato del lavoro; incremento delle possibilità;

- orientamento a favore delle donne e dei gruppi svantaggiati (disabili, minoranze etniche, ecc.), che hanno particolari difficoltà ad accedere al mercato del lavoro e/o ai sistemi di formazione e di qualificazione professionale;

- si tratta di obiettivi trasposti in programmi quali ad esempio « L'istruzione per tutti » e altri in Danimarca che collegano la formazione a nuove organizzazioni del lavoro come nell'ambito del contratto collettivo nell'industria belga delle costruzioni, degli aiuti d'accompagnamento alla formazione nella Repubblica federale di Germania, e di altri esempi;

- la Commissione europea raccoglie le esperienze degli Stati membri per trarne le dovute conseguenze, della cui realizzazione politica si fa carico.

4. Proposte del Comitato

Il Comitato discute e raccomanda, inoltre, ulteriori proposte, che non fanno esclusivamente parte delle iniziative di politica dell'occupazione, bensì ampliano la politica europea dell'occupazione e del mercato del lavoro integrando la politica di lotta alla disoccupazione giovanile.

4.1. Programma di sovvenzione degli oneri salariali per i giovani

Il Comitato raccomanda l'istituzione d'un programma di sovvenzione degli oneri salariali per i giovani in cerca d'occupazione. L'obiettivo di tale programma dovrebbe essere quello di contribuire, mediante il sostegno per un periodo limitato ai nuovi posti di lavoro destinati ai giovani, alla creazione ed alla salvaguardia di nuovi posti di lavoro, offrendo ai giovani disoccupati una garanzia occupazionale.

4.1.1. I giovani disoccupati da più di sei mesi che non partecipano ad una formazione debbono aver la possibilità di accedere al mercato del lavoro delle imprese sulla base di esperienze lavorative pratiche.

4.1.2. Il sostegno dovrebbe venir concesso per almeno un anno e corrispondere almeno al 50 % del salario, sulla base dei contratti in vigore. Esso dovrebbe essere subordinato ad un contratto di lavoro a tempo indeterminato. Il programma dovrebbe in tale contesto valorizzare in particolar modo l'occupazione transnazionale.

4.2. Programma per i servizi volontari

4.2.1. Il Comitato propone di valutare la possibilità d'introdurre a livello europeo un programma di servizi volontari (basati sull'utilità pubblica), aperto a tutti i giovani sotto i 25 anni. In tale contesto si potrebbe pensare ad un programma complementare di tirocini, eventualmente incentrato sullo scambio di esperienze delle aziende. Il Comitato economico e sociale ed il Comitato delle regioni debbono partecipare alla definizione di tale programma per i servizi volontari. Al riguardo si rimanda ancora una volta alle proposte della Commissione contenute nel documento « Turn Growth into Jobs : Brussels Action Plan » del 23 novembre 1994 ed al programma d'azione di politica sociale a medio termine del 12 aprile 1995.

4.2.2. Quanto sopra potrebbe realizzarsi tramite analoghi partenariati pubblico-privati, ma in un ambito europeo più ampio. Si chiede alla Commissione di far partecipare adeguatamente alla trasposizione del programma il forum giovanile europeo ed altri enti equivalenti delle ONG.

4.2.3. Punto di partenza d'un simile programma potrebbe essere un partenariato sociale regionale (inteso come contratto sociale) tra autorità, settore privato, parti sociali e giovani volontari, allo scopo di combinare, come accennato nel Libro bianco, partenariati pubblici-privati, modelli d'occupazione a tempo parziale e garanzie di reddito. I « partenariati » per attività d'utilità pubblica, favoriti da esenzioni fiscali e da prestazioni assicurative, potrebbero venir sostenuti a livello europeo tramite progetti pilota transfrontalieri, come avviene in altri programmi. Sarebbe opportuno in tale contesto valutare se l'esistente programma « Youth-start », dotato di 300 milioni di ECU, volto a favorire giovani d'età inferiore ai vent'anni tramite misure-modello transnazionali, non possa anche venir aperto ad un programma nel senso suindicato, a partire dal 1996, quando verrà tracciato un bilancio interinale dei programmi in corso del Fondo sociale europeo. In tal modo verrebbe perseguito anche uno degli obiettivi alternativi del programma « Youth-start », concepito già nella fase di sviluppo del programma.

4.2.4. Nel trasporre il programma per i servizi volontari bisogna fare attenzione a definire le basi giuridiche dell'impiego di giovani su base volontaria, con una regolamentazione che dev'essere garantita tramite l'accordo delle parti sociali. Al tempo stesso è opportuno definire i diritti a prestazioni minime per i giovani, in modo che dalla prestazione di servizi volontari possa loro derivare un reddito.

4.3. Programma d'azione « Posto di lavoro Europa »

4.3.1. Il Comitato propone inoltre di istituire un programma d'azione « Posto di lavoro Europa ». Questa nuova iniziativa europea di politica per il mercato del lavoro dovrebbe offrire ai giovani, nella fase di preparazione alla professione, nel corso della formazione professionale o al termine di questa, qualora ad essa non abbia fatto seguito un'occupazione, una possibilità qualificata per un tirocinio di almeno tre mesi nelle imprese dell'Unione europea. Nel realizzare il programma d'azione « Posto di lavoro Europa » andrebbero preparati i necessari collegamenti col programma Leonardo, sopra tutto per quanto riguarda la mobilità transnazionale, ed i programmi dovrebbero poter venir utilizzati in connessione tra loro.

4.3.2. In tale contesto andrebbero particolarmente favoriti : la preparazione, la realizzazione ed il seguito dei periodi di tirocinio nelle imprese, i quali, quando hanno una durata di almeno tre mesi, siano completati con il miglioramento delle conoscenze linguistiche (come iniziativa d'accompagnamento, nel corso dei tirocini, per almeno 10 ore settimanali), nonché tramite lo scambio d'opinioni tra giovani. I tirocini possono essere tanto ad orientamento nazionale come ad orientamento transnazionale od europeo.

4.3.3. La durata minima di tre mesi, che va prevista nel caso di un'integrazione con le misure di sostegno alle conoscenze linguistiche, dovrebbe, al termine, venir documentata ed attestata tramite un certificato riconosciuto. Come elemento complementare si potrebbero aggiungere una o due settimane di « soggiorno di contatto » in un'organizzazione europea, allo scopo di apprendere ed approfondire l'idea europea.

4.3.4. Il programma dovrebbe rivolgersi a tutti i gruppi di giovani e venir finanziato con il bilancio del Fondo sociale europeo, utilizzando, od integrando ove necessario, le esperienze del programma Sesam.

4.4. Nel corso d'una procedura concordata andrebbero ricercati, promossi e selezionati progetti pilota di utilità pubblica e programmi di scambi transfrontalieri in aree urbane e rurali, allo scopo di integrare a livello europeo i giovani disoccupati in un progetto comunitario concreto, visibile e fruttuoso, sulle seguenti tematiche :

- protezione ambientale;

- rinnovamento urbano e rurale;

- restauro del patrimonio culturale;

- servizi sociali;

- servizi d'assistenza e servizi offerti in modo insufficiente sull'attuale mercato del lavoro.

4.4.1. Il proposto programma europeo per servizi d'utilità pubblica ed il programma d'azione « Posto di lavoro Europa » esigerebbero altresì l'istituzione d'un sistema generale e flessibile di diplomi ufficiali, riconosciuti a livello dell'Unione europea.

5. Conclusione

Il presente parere « Disoccupazione giovanile » richiama l'attenzione sul problema dell'integrazione professionale dei giovani e ribadisce la necessità d'un legame tra iniziative di politica dell'occupazione e programmi di lotta contro la disoccupazione giovanile, onde avviare un'offensiva politica per garantire il futuro dei giovani.

Bruxelles, 25 ottobre 1995.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() Eurostat « News Release », n. 31/95 del 12. 6. 1995.

() GU n. C 374 del 30. 12. 1994, pagg. 1-4.