Parere del Comitato economico e sociale sul tema «Il futuro della coesione e le implicazioni a lungo termine per i Fondi strutturali»

(96/C 153/03)

Il Comitato economico e sociale in data 30 marzo 1995 ha deciso, conformemente al disposto del terzo comma dell'articolo 23 del Regolamento interno, di elaborare il parere sul tema: «Il futuro della coesione e le implicazioni a lungo termine per i Fondi strutturali».

La Sezione «Sviluppo regionale, assetto territoriale e urbanistica», incaricata di preparare il lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore van Dijk, in data 20 febbraio 1996.

Il Comitato economico e sociale ha adottato (all'unanimità) il 28 febbraio 1996, nel corso della 333a sessione plenaria (a maggioranza e con 7 astensioni), il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Nel presente parere si analizzano il futuro (economico e sociale) della coesione e le implicazioni a lungo termine per i Fondi strutturali. In alcuni precedenti pareri (), il Comitato ha più volte sottolineato, da un lato, l'importanza del principio della coesione in quanto dichiarazione di solidarietà politica tra le regioni dell'UE e, dall'altro, del funzionamento dei Fondi strutturali, come politica comune essenziale nel tentativo di ridurre le disparità economiche all'interno dell'UE. In questa occasione il Comitato ribadisce entrambi i concetti.

In questo modo, il Comitato economico e sociale sottoscrive il principio enunciato all'artico 2 del Trattato di Roma che esorta la Comunità europea a:

«promuovere uno sviluppo armonioso della attività economiche nell'insieme della Comunità, un'espansione continua ed equilibrata, una stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più rapido del tenore di vita e più strette relazioni fra gli Stati che ad essa partecipano.»

Il dibattito sulla coesione attualmente in corso deve proseguire alla luce di questo principio guida.

1.2. In un momento in cui si profila un nuovo approfondimento e ampliamento dell'UE, il Comitato ritiene opportuno prendere in esame le implicazioni di tali sviluppi sulla coesione e sui principali strumenti utilizzati per promuoverla. Il motivo di tale riflessione è il fatto che, fin dalle riforme del 1988, le politiche strutturali dell'UE si sono trasformate in uno strumento efficace di promozione della coesione economica e sociale all'interno dell'UE. Senza i Fondi strutturali, la crescita economica nelle regioni economicamente più deboli dell'Unione sarebbe stata notevolmente inferiore a quella registrata a partire dalla metà degli anni '80. Sebbene ciò sia più difficile da quantificare, fonti competenti indicano inoltre che le prospettive economiche delle regioni comprese nell'obiettivo 2 e 5b sono state considerevolmente migliorate dall'attuazione dei Fondi strutturali.

1.2.1. La definizione più chiara ed efficace del principio del rafforzamento della coesione economica e sociale tra le regioni dell'Unione europea (UE) figura nell'Atto unico europeo (AUE). Ai sensi dell'articolo 130A del TUE (Trattato dell'Unione europea), il rafforzamento della coesione economica e sociale viene attuato nel modo seguente:

« ... la Comunità mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite, comprese le zone rurali.»

Inoltre, l'articolo 130B del TUE esorta gli Stati membri a:

«... (condurre) la loro politica economica e (a coordinarla) anche al fine di raggiungere gli obiettivi dell'articolo 130A»,

e stipula che

«... l'attuazione delle politiche e azioni comunitarie, nonché l'attuazione del marcato interno, tengono conto degli obiettivi dell'articolo 130A ...».

È importante sottolineare che secondo il TUE, l'impatto sulla coesione economica e sociale deve essere tenuto in considerazione nelle fasi di progettazione e di attuazione delle politiche economiche a livello sia comunitario che nazionale.

1.2.2. Il Comitato ritiene auspicabile, nel periodo che precede la Conferenza intergovernativa (CIG) del 1996, riaffermare le disposizioni dell'articolo 130B, alla luce delle implicazioni per le politiche economiche nazionali che, nel caso di alcuni Stati membri, sono subordinate ai criteri di convergenza per la realizzazione dell'Unione economica e monetaria (UEM). È essenziale che né le politiche nazionali, né quelle comunitarie compromettano i notevoli risultati ottenuti fin dal 1988 per rafforzare la coesione economica e sociale sì da conseguire obiettivi concorrenti.

1.2.3. Una delle più importanti sfide per i responsabili della politica dell'UE è quella di garantire il rafforzamento della coesione economica e sociale. Un recente studio condotto dal Parlamento europeo () definisce la coesione come una situazione in cui le differenze (economiche e sociali) tra le regioni e i gruppi all'interno della Comunità sono politicamente ed economicamente accettabili. Vale la pena sottolineare che un'Unione in cui persistono ampie disparità nel benessere economico e sociale non ha molte probabilità di essere un'Unione politicamente stabile. Mano a mano che si procede verso l'Unione economica e monetaria, vi è il rischio costante che le regioni dell'Unione più dinamiche dal punto di vista industriale ne traggano maggiore vantaggio rispetto a quelle svantaggiate. Tale rischio, al quale si esporrebbero in definitiva tutti gli Stati membri dell'UE, può essere neutralizzato soltanto attraverso la continua elaborazione a livello comunitario di misure appropriate di coesione.

1.2.4. I Fondi strutturali e il Fondo di coesione rappresentano i principali meccanismi attraverso i quali l'UE si sforza di raggiungere l'obiettivo della coesione economica e sociale. Nel 1988, come previsto dall'Atto unico, i Fondi strutturali sono stati oggetto di una riforma volta a migliorare la loro efficacia nel promuovere la coesione. Vale la pena di ricordare che uno dei motivi principali della riforma mirante al rafforzamento delle misure di coesione dell'UE consisteva nella preoccupazione che il completamento del Mercato unico europeo andasse sì a beneficio delle regioni industriali più dinamiche, ma che potesse esacerbare le difficoltà economiche delle regioni più deboli dell'Unione. Con il consolidamento del processo di integrazione economica, tale preoccupazione persiste e deve trovare una risposta.

1.2.5. Il pacchetto di misure di coesione presentato con la riforma del 1988 era fondato su quattro principi: concentrazione delle risorse sulle regioni più bisognose; partenariato nella formulazione ed attuazione della politica regionale; programmazione degli aiuti mediante i Fondi strutturali; addizionalità nella concessione di corrispondenti aiuti finanziari nazionali da parte degli Stati membri beneficiari. Con le riforme del 1988 le risorse finanziarie in dotazione ai Fondi strutturali fino al 1993 sono raddopiate in termini reali.

1.2.6. È difficile prevedere le condizioni che prevarranno dopo la CIG del 1996 e l'approccio che gli Stati membri assumeranno in materia di coesione. Il Comitato ritiene tuttavia essenziale che la revisione della politica strutturale non indebolisca i quattro principi approvati nel 1988 e ratificati in occasione dei Consigli europei di Lisbona e di Edimburgo. I quattro principi di concentrazione, partenariato, programmazione e addizionalità costituiscono il nucleo centrale dei Fondi strutturali e determinano in larga misura il successo dei programmi da loro finanziati. Il Comitato che ha espresso le proprie riflessioni su tali principi in vari precedenti pareri (), ritiene che vadano mantenuti e la loro applicazione negli Stati membri migliorata.

1.2.7. Il Comitato intende formulare le seguenti osservazioni:

(i) per quanto riguarda la programmazione, il Comitato ritiene che in futuro, dato il ritmo sempre più rapido dei cambiamento, sarà necessaria una maggiore flessibilità nell'attribuzione dei fondi;

(ii)

la concentrazione delle risorse rimane di importanza vitale e deve proseguire se si vuole che i Fondi strutturali contribuiscano pienamente a ridurre le disparità a livello regionale;

(iii)

gli Stati membri devono continuare a rispettare il principio dell'addizionalità se si vuole far sì che i Fondi strutturali producano appieno il loro impatto. Tuttavia, vi è il rischio che l'efficacia dei Fondi strutturali venga attenuata se uno Stato membro è costretto a ridurre la spesa pubblica nazionale per soddisfare i criteri di convergenza di Maastricht. È importante che l'obiettivo della coesione economica e sociale non venga compromesso dalla necessità di conformarsi ai criteri di convergenza di Maastricht;

(iv)

nel corso degli anni, in vari recenti pareri (), il Comitato ha richiamato l'attenzione sul ruolo costruttivo svolto dalle parti economiche e sociali in tutti gli aspetti della realizzazione dei Fondi strutturali. Di conseguenza, il Comitato ha accolto con particolare favore l'articolo 4 del nuovo regolamento quadro che rende obbligatoria la partecipazione delle parti economiche e sociali all'elaborazione e all'attuazione dei piani economici regionali. Purtroppo, tale requisito non è sempre pienamente rispettato in tutti gli Stati membri. Il Comitato coglie l'occasione per riaffermare l'importanza che attribuisce al principio del partenariato ed esorta ad una maggiore trasparenza delle procedure per garantire, in pratica, il rispetto di questo principio. Il Comitato invita la Commissione ad elaborare una relazione dettagliata sull'attazuane del partenariato negli Stati membri e a valutare in quale misura i requisiti di cui all'articolo 4 vengono soddisfatti;

(v) i Fondi strutturali svolgono un ruolo essenziale per promuovere l'occupazione nell'UE: la creazione di posti di lavoro deve rimanere il principale indice di successo delle azioni condotto nel loro ambito. Di conseguenza, gli Stati membri dovrebbero dare la priorità alle azioni che favoriscono le opportunità di crescita economica endogena e di creazione di posti di lavoro nelle regioni sfavorite. Ciò può comportare la necessità che certi Stati membri riesaminino la ripartizione degli aiuti del Fondo strutturale tra gli investimenti infrastrutturali e quelli che hanno un impatto più diretto sull'occupazione;

(vi)

Il principio della coesione economica e sociale è essenziale per l'unità istituzionale e la solidarietà politica dell'Unione europea. Di conseguenza, è probabile che una minore determinazione degli Stati membri più ricchi nel promuovere la coesione potrebbe avere quale ripercussione un'ostilità politica crescente nei confronti dell'Unione negli Stati membri più deboli. Nella prospettiva di un ampliamento dell'Unione europea e di un primo passo verso l'unione monetaria entre la fine del decennio, vi è il rischio che la coesione istituzionale dell'UE risulta frammentata, ovvero che emerga un'unione «a geometria variabile». La caratteristica distintiva della geometria variabile è che gli Stati membri hanno la possibilità di partecipare soltanto ad alcune delle funzioni dell'Unione, rinunciando ad altre. Le clausole di autoesclusione («opt-out») come quelle che escludono la Gran Bretagna dal protocollo sociale nonché la stessa Gran Bretagna e la Danimarca dall'Unione monetaria, costituiscono esempi di integrazione a geometria variabile. Il rischio implicito in un'UE a geometria variabile è che questa partecipazione parziale diventi permanente. Nella migliore delle ipotesi, la pressione esercitata sugli Stati membri più forti affinché aiutino i paesi più poveri a recuperare il ritardo, come avviene avverrebbe nel caso di un'integrazione «a più velocità», sarebbe fortemente attenuata.

1.2.8. I programmi strutturali sono stati nuovamente riveduti nel 1993, come previsto nel regolamento e alla luce della necessità di negoziare un nuovo quadro di bilancio per l'UE, negoziato che ha portato all'adozione del pacchetto Delors II al Consiglio di Edimburgo. La revisione ha riconfermato i principi fondamentali dei programmi strutturali ed ha lasciato inalterati i criteri di ammissibilità al sostegno. Il PIL pro capite rimane il principale indicatore di sviluppo economico regionale: le regioni con un PIL pro capite inferiore o pari al 75 % della media dell'Unione sono ammessi al sostegno previsto dall'obiettivo 1. I paesi il cui PIL medio pro capite è inferiore o pari al 90 % della media dell'UE possono anche beneficiare dell'aiuto del Fondo di coesione. L'obiettivo 2 dei Fondi strutturali è destinato a fornire un aiuto alle regioni industriali in declino. La possibilità di avvalersi dell'obiettivo 2 viene determinata in primo luogo dal tasso di disoccupazione.

1.2.9. Infine, il sostegno di cui all'obiettivo 5b dei Fondi strutturali continua ad essere destinato alle zone rurali non comprese nell'obiettivo 1, dove l'agricoltura rappresenta una quota rilevante dell'occupazione totale e dove il PIL pro capite è basso. Il sostegno di cui all'obiettivo 5b viene concesso anche in base alla perifericità geografica.

Si constaterà che per i nuovi Stati membri, ossia Finlandia e Svezia sono stati predisposti aiuti in conformità con l'obiettivo 6. Dato che i programmi sono ancora nella fase iniziale, non sono ancora disponibili dati più precisi in proposito.

La revisione del 1993 è stata effettuata dopo l'accordo sul pacchetto Delors II relativo al bilancio, che ha sbloccato uno degli stanziamenti per i Fondi strutturali fino al 1999, quando i Fondi strutturali rappresenteranno il 35 % della spesa di bilancio totale dell'UE, pur costituendo soltanto lo 0,45 % del PIL dell'UE.

1.2.10. Entro il 1999, gli Stati membri dell'UE avranno riflettuto sul futuro delle politiche di coesione dell'Unione. Le decisioni su questo argomento verranno prese in un contesto probabilmente ben diverso, in vari settori chiave, da quello della fine degli anni '80. In primo luogo, si sarà alla vigilia dell'Unione monetaria tra gli Stati membri che soddisfano i criteri per partecipare all'area della moneta unica. La situazione economica negli altri Stati membri avrà un fortissimo impatto sulle trattative concernenti la coesione. In secondo luogo, la questione dell'ampliamento dell'UE ai paesi dell'Europa centrale e orientale (PECO) sarà meglio definita e, forse, sarà stato concordato un calendario. Si riconosce apertamente che l'estensione del Fondo di coesione a tali paesi avrà notevoli implicazioni finanziarie. In terzo luogo, la Commissione disporrà dei risultati di quasi 10 anni di attuazione dei Fondi strutturali, cosa che influenzerà indubbiamente la futura configurazione delle politiche di coesione.

2. Coesione - Il problema più ampio

2.1. Il Trattato non definisce in maniera esplicita il concetto di coesione economica e sociale. In generale, per «coesione economica» si intende la riduzione delle disparità economiche tra le regioni dell'UE. Le variabili più comunemente utilizzate per misurare le disparità economiche fra le varie regioni sono: (a) il prodotto interno lordo (PIL) pro capite, e (b) il tasso di disoccupazione. L'impatto dei Fondi strutturali viene valutato essenzialmente in base al grado di convergenza regionale tra questi indicatori economici.

2.1.1. Tuttavia il concetto di coesione può - e dovrebbe - essere definito in maniera più ampia, attribuendo maggiore importanza alle divergenze regionali degli indicatori sociali di benessere, come la salute, la qualità dell'ambiente, i risultati scolastici, la possibilità in materia d'istruzione, il tasso di criminalità, i dati sull'emigrazione, e così via. Non vi è alcun dubbio che questi aspetti sociali siano connessi al processo di sviluppo economico, sia pure in maniera indiretta e complessa. Nondimeno, questo indicatori rientrano nell'equazione dello sviluppo economico: le regioni con livelli di benessere sociale relativamente elevati e dotate delle infrastrutture necessarie hanno più probabilità di attrarre gli investitori, specialmente quelli impegnati in attività ad alta tecnologia.

2.1.2. A causa dell'interdipendenza degli indicatori di benessere economico e sociale, capita frequentemente che le regioni economicamente in declino o arretrate siano anche quelle che presentano maggiori carenze a livello sociale.

I problemi sociali non dipendono unicamente da un'attività economica ridotta. Anche una politica di sviluppo economico che intenda attrarre gli investimenti abbassando i costi che le condizioni generali del lavoro impongono ai datori di lavoro o ricorrendo al «social dumping», possono aggravare le disparità. Per questo motivo, la politica sociale dell'UE assume un ruolo essenziale nella definizione delle prospettive di coesione a lungo termine.

2.1.3. La strategia adottata dall'Unione europea di fronte all'alto livello di disoccupazione registrato attualmente in tutti gli Stati membri è un problema strettamente collegato al dibattito sulla coesione. Il tasso medio di disoccupazione nell'UE suprea l'11,1 %, cifra considerevolmente superiore ai tassi che si registrano nei principali paesi concorrenti dell'UE. Questa media maschera inoltre grandi differenze tra gli Stati membri. L'aspetto più preoccupante sembra essere il fatto che la disoccupazione a lungo termine (superiore a 12 mesi) rapprensenta più del 45 % della disoccupazione totale all'interno dell'UE. Le analisi condotte hanno dimostrato che la probabilità di trovare un nuovo lavoro diminuisce con il protrarsi del periodo di disoccupazione. Le qualifiche diventano obsolete e si fa sempre più fatica a reinserirsi nel mercato del lavoro. È opportuno sottolineare inoltre che la disoccupazione costituisce un problema particolarmente grave per i giovani e per le donne.

2.1.4. La media comunitaria del tasso di disoccupazione è dell'11,1 % (1994), ma vi sono considerevoli differenze fra Stati membri. Ad esempio, in Spagna il tasso di disoccupazione giovanile è pari al 45 % e quello femminile è del 31,4 %, mentre in Lussemburgo questi tassi sono rispettivamente del 6,5 % e del 4 % ().

2.1.5. È di vitale importanza che la coesione economica e sociale non venga ignorata nell'attuale dibattito sulle politiche volte ad affrontare il problema della disoccupazione e non si dovrebbero attuare politiche che, tutto sommato, aggravano il divario anziché ridurlo. A prima vista, la questione sembra riguardare un conflitto tra efficienza economica e giustizia sociale. È tuttavia importante rendersi conto del fatto che nessuno Stato dell'UE sarà mai in grado di competere sul mercato globale in base ad un basso costo della manodopera. Ci saranno sempre paesi che dispongono di manodopera pagta ancora meno. Di conseguenza il conflitto tra efficienza ed equità può rivelarsi più apparente che reale.

2.1.6. Intesa in senso lato, ovvero comprendendo gli indicatori sociali ed economici del benessere, la coesione acquista un'importante dimensione politica nel contesto dello sviluppo della struttura dell'Unione europea. Di fatto, il tentativo di garantire una maggiore coesione economica e sociale potrebbe costituire un elemento centrale del processo volto a realizzare un'Unione sempre più unita. Come si è potuto constatare in passato, il sostegno popolare in favore di un'integrazione economica e politica dell'UE è strettamente connesso al benessere materiale dei cittadini dell'UE. Qualsiasi tendenza a ridurre l'impegno nel campo della coesione potrebbe quindi affievolire il sostegno popolare in favore dell'integrazione europea, particolarmente nei paesi più poveri.

3. Risultati finora ottenuti

3.1. Il Fondi strutturali sono il principale strumento comune volto a promuovere la coesione all'interno dell'UE. Dopo la riforma del 1988, come dimostrano alcune recenti relazioni della Commissione, i Fondi strutturali hanno contribuito in maniera considerevole a ridurre le disparità economiche tra le regioni più povere e le regioni più ricche dell'UE.

3.2. L'evoluzione verso una maggiore coesione è stata più netta nelle regioni ammesse al sostegno dell'obiettivo 1 dei Fondi strutturali (in particolare l'Irlanda, la Spagna e il Portogallo; in Grecia i Fondi strutturali hanno avuto meno successo). Oltre al fatto di essere le regioni più sfavorite dell'UE e di conseguenza quelle che si spera compiano i progressi più significativi, detti paesi ricevono grazie al principio della concentrazione, la maggior quota (circa il 60-70 %) delle risorse disponibili, percentuale questa che, rispetto alle dimensioni delle economie interessate, rappresenta un apporto notevole di risorse.

3.3. La quinta relazione periodica della Commissione () indica che il tasso annuale di crescita economica in Irlanda, Spagna e Portogallo è stato in media dello 0,75-1,75 % superiore al tasso di crescita registrato nell'UE dalla metà degli anni '80 e che tale risultato va in parte attribuito agli aiuti dei Fondi strutturali. Nonostante ciò, nel 1993, a parità di potere d'acquisto, il PIL pro capite è stato del 22-24 % inferiore alla media dell'UE in Spagna e in Irlanda, e del 40 % in Portogallo.

I risultati ottenuti fino ad ora sono pertanto modesti. Si possono indicare tre principali motivi che spiegano perché i programmi strutturali non hanno fornito alla coesione il contributo previsto da alcuno osservatori:

(1) Non esiste alcuna disposizione che preveda di utilizzare i Fondi strutturali per far fronte in maniera efficace a impreviste turbolenze economiche che colpiscono una determinata regione o settore, o al calo generalizzato delle attività economiche in un periodo di recessione. In caso di crisi settoriale con conseguente calo significativo delle attività economiche e dell'occupazione a livello regionale, le politiche comunitarie non prevedono la possibilità di trasferimenti finanziari compensativi capaci di stabilizzare il livello della domanda e di salvaguardare i posti di lavoro. L'esperienza ha dimostrato che le regioni colpite hanno crescenti difficoltà a ripristinare il precedente livello di attività economica. È assai probabile che l'impatto di questo tipo di crisi annulli gli effetti a lungo termine degli aiuti concessi con i programmi strutturali dell'Unione europea.

(2) Le politiche strutturali dell'UE devono essere attuate nel contesto delle politiche economiche nazionali e di quelle degli altri Stati membri. Dei cambiamenti nell'indirizzo economico nazionale o nei programmi di spesa possono neutralizzare l'impatto della politica strutturale. L'impatto dei provvedimenti strutturali sulla coesione deve quindi essere considerato nel contesto più generale dello sviluppo della politica economica. Sebbene l'articolo 130B inviti a valutare le politiche nazionali e comunitarie alla luce del loro impatto sulla coesione, resta da vedere chi e in quali circostanze possa mettere in questione la validità di una politica a causa del suo scarso contributo alla coesione.

(3) L'impatto delle politiche strutturali si produrrà e probabilmente sarà avvertito solo a lungo termine. L'obiettivo esplicito di questa politica è migliorare le prospettive economiche delle regioni più sfavorite dell'UE, migliorando le infrastrutture economiche, le risorse umane e le possibilità di investimento. Nonostante il tasso di disoccupazione venga utilizzato come indicatore per valutare se una regione possa beneficiare o meno degli aiuti dei Fondi strutturali, non è realistico basarsi sulle variazioni del tasso di disoccupazione a breve termine per misurare il successo delle azioni strutturali. Se ci si vuole concentrare sull'occupazione, è quasi certo che sarà necessario reimpostare completamente l'assegnazione dei Fondi strutturali.

3.4. La Quinta relazione periodica passa in rassegna le recenti esperienze dei Fondi strutturali ed esamina gli elementi necessari per elaborare une strategia di sviluppo regionale coerente per il futuro. Essa, pone l'accento sulle infrastutture e sullo sviluppo delle risorse umane, sugli investimenti interni e sul ruolo della ricerca e dello sviluppo tecnologico, ed il Comitato nel suo parere (), approva tale impostazione. L'insieme di questi elementi costituisce effettivamente una buona ricetta per un promettente sviluppo delle economie regionali e quindi per la riduzione delle disparità.

3.5. Altri lavori sui previsti effetti dei Fondi strutturali relativamente alle regioni dell'obiettivo 1 sono stati recentemente sottoposti all'esame della Commissione. In una relazione presentata alla DG XVI (), il Professor J. Beutel esamina l'impatto che i Fondi strutturali avranno, di qui al 1999, probabilmente, sulle regioni dell'obiettivo 1.

3.5.1. La relazione Beutel fornisce una stima ragionevole del probabile impatto della serie di azioni strutturali attualmente in corso nelle regioni dell'obiettivo 1. Per elaborare tali stime, ci si basa su un metodo di «input-output», i cui risultati valutano gli effetti sull'occupazione e sui redditi a livello regionale. Tale metodo permette di isolare l'impatto delle azioni dei Fondi strutturali sulle economie regionali dall'influenza di altri fattori su redditi e occupazione regionali. Le stime globali riguardanti l'impatto sulla coesione sono positive. La combinazione del raddoppio, in termini reali, delle risorse disponibili in virtù dell'obiettivo 1 con la concentrazione delle attività in un numero relativamente limitato di regioni dovrebbero contribuire in modo significativo a rilanciare le prospettive economiche delle regioni dell'obiettivo 1.

3.5.2. Beutel distingue a giusto titolo gli effetti delle azioni strutturali in effetti sulla domanda ed effetti sull'offerta. Gli effetti sulla somanda si riferiscono alle conseguenze economiche immediate degli aiuti dei Fondi strutturali e di altri sostegni ad essi relativi. Man mano che gli stanziamenti vengono spesi, vengono creati posti di lavoro nei settori che usufruiscono dei finanziamenti diretti nel quadro del programma strutturale, como quello dell'edilizia e dei servizi. Tuttavia, l'effetto più importante si manifesterà a lungo termine sul piano dell'offerta dell'economia regionale. Tale situazione è destinata ad evolversi con il completamento dei programmi strutturali e con il conseguente aumento della competitività della regione. Gli effetti sull'offerta sono connessi al miglioramento delle infrastrutture e delle qualifiche della manodopera, nonché allo sviluppo di nuove capacità di produzione. È da questi effetti a lungo termine che dipenderà la prosperità futura dell'economia regionale, che permetterà di ridurre le disparità.

3.5.3. La Relazione Beutel dimostra chiaramente il ruolo determinante che i Fondi strutturali svolgeranno per consentire alle regioni dell'obiettivo 1 di ridurre le disparità. Senza tale sostegno, queste regioni non saranno in grado di raggiungere un tasso di crescita economico superiore alla media comunitaria per il periodo 1994-1999, traguardo indispensabile perché possano continuare a recuperare il ritardo accumulato nei confronti delle regioni più prospere. Questo esempio illustra chiaramente il ruolo cruciale svolto dai Fondi strutturali per il rafforzamento della coesione.

3.6. Al fine di favorire la convergenza è stato istituito inoltre il Fondo di coesione. Tuttavia, la recente entrata in vigore di questo strumento fa sì che non sia ancora possibile determinare in modo definitivo il suo impatto a livello economico e sociale ().

3.7. Recentemente, i Fondi strutturali sono stati oggetto di critiche da parte della Corte dei conti (). Tuttavia, tali critiche erano rivolte essenzialmente alle procedure e agli impegni non mantenuti nell'ambito della gestione dei Fondi strutturali, di cui sono propriamente responsabili i singoli Stati membri e non la Commissione. Gli appelli della Corte dei conti a intensificare gli sforzi di monitoraggio e di valutazione dei provvedimenti, nonché l'enfasi che quest'ultima attribuisce al rispetto dei «principi fondamentali» dei fondi (concentrazione, partenariato, programmazione, valutazione e addizionalità) sono pienamente condivisi dalla Commissione. Di fatto, molte delle lamentele rivolte dalla Commissione agli Stati membri nel corso degli anni nei confronti dell'attuazione dei Fondi strutturali, concernevano proprio questi aspetti.

Il Comitato si preoccupa del fatto che gli accordi relativi ai Fondi strutturali fino al 1999, nel caso dell'obiettivo 1, e fino al 1996, per l'obiettivo 2, erodano ulteriormente la capacità della Commissione di intervenire per garantire che la gestione dei Fondi strutturali sia conforme al regolamento. Ciò è dovuto principalmente al fatto che la Commissione non ha la competenza di intervenire nell'ambito della destinazione dei fondi da parte degli Stati membri, nel caso quest'ultima non avvenga in conformità alle disposizioni del regolamento.

4. Prospettive per la prossima revisione

4.1. Come è già stato osservato, il contesto in cui si svolgerà la prossima revisione dell'applicazione dei Fondi strutturali si differenzierà in alcuni aspetti essenziali da quello prevalente all'epoca della precedente revisione. Tuttavia, è importante riconoscere che, nonostante le differenze di contesto, le regioni dell'UE attualmente bisognose degli aiuti dei Fondi strutturali dovranno continuare ad essere considerate tali se vi vorranno fare ulteriori progressi sulla via della coesione economica e sociale. È evidente che sarà opportuno vigilare attentamente affinché non intervengano modifiche nell'indirizzo politico capaci di vanificare i progressi ottenuti in tali regioni fino a questo momento.

4.2. Vi sono quattro elementi che influenzeranno probabilmente la prossima revisione: le prospettive di ampliamento ai paesi dell'Europa centrale e orientale; l'Unione economica e monetaria; le posizioni adottate nei singoli Stati membri quanto ai benefici delle azioni strutturali; l'impegno a favore dell'unità istituzionale e politica all'interno dell'UE.

4.2.1. Ampliamento

4.2.1.1. Se, come ampiamente previsto, entro il 1997-98, l'Unione avrà avviato le trattative con un certo numero di paesi dell'Europa centrale e orientale, ciò svolgerà senza dubbio un ruolo importante nella configurazione del dibattito sul futuro degli interventi strutturali. Anche partendo dal presupposto che le economie dei PECO continuino a svilupparsi al ritmo attuale, si prevede che, entro la fine del decennio, il reddito pro capite in questi paesi rimanga nettamente inferiore alla media comunitaria. L'adesione dei PECO all'UE avrà quindi una serie di conseguenze per i Fondi strutturali. A questo proposito si pongono due problemi.

4.2.1.2. In prilo luogo, l'adesione all'UE di paesi più poveri abbasserà il livello di reddito medio per un semplice effetto aritmetico. Di conseguenza, alcune regioni ammissibili attualmente agli aiuti dell'obiettivo 1, non lo saranno più e perderanno lo status di beneficiari del suddetto obiettivo. Ciò potrebbe compromettere gli sforzi già compiuti da queste regioni per rafforzare la coesione, specialmente per quelle che si collocano vicino alla soglia del 75 %. Nello stesso tempo, alcuni paesi attualmente beneficiari del sostegno di coesione provenienti dal bilancio dell'UE potrebbero trovarsi nella posizione di contribuenti netti di quello stesso bilancio, col risultato di aggiungere un altro problema ad una situazione fiscale già difficile. Questo aggravio della politica fiscale potrebbe ridurre ulteriormente le prospettive.

4.2.1.3. In secondo luogo, con l'adesione dei PECO le domande per essere ammesse al sostegno dei Fondi strutturali aumenteranno considerevolmente. Tutti gli indicatori statistici fanno prevedere che, secondo gli attuali criteri, un gran numero di regioni di quei paesi potranno chiedere di beneficiare degli aiuti strutturali. Per soddisfare tali richieste sarà necessario aumentare le risorse disponibili per le azioni strutturali o ridurre gli aiuti.

4.2.1.4. In alternativa, l'ampliamento potrebbe richiedere una maggiore differenziazione dei criteri di ammissibilità agli aiuti dei Fondi strutturali. Da un lato, tale approccio offrirebbe l'opportunità di elaborare programmi di aiuto mirati in funzione delle necessità eccezionali dei PECO durante una fase di transizione che precede l'adesione formale all'UE e la travalica. Di conseguenza, l'ampliamento non dovrà attingere in maniera eccessiva dalle risorse attualmente stanziate per la coesione dell'UE a quindici. D'altro canto, l'elaborazione di strumenti specifici per le economie in transizione garantirebbe che il principio della concentrazione non venisse indebolito in occasione dell'aplicazione degli attuali strumenti di politica strutturale.

4.2.1.5. Di conseguenza, posti di fronte ad un ulteriore ampliamento, è essai probabile che gli Stati membri debbano aumentare l'impegno finanziario a favore delle azioni strutturali, se si vuole mantenere l'attuale ritmo di progresso verso la coesione. In caso contrario, è probabile un inasprimento delle disparità esistenti che potrebbe determinare un indebolimento della solidarietà politica dell'UE, con tutte le conseguenze del caso per il futuro dell'integrazione europea.

4.2.1.6. Tale conclusioni possono essere modificate nella misura in cui verranno elaborati meccanismi alternativi e più efficaci per la concessione degli aiuti nel quadro dei Fondi strutturali, ovvero misure capaci di accelerare il processo di coesione. Inoltre, se le riforme riguardanti altri settori della politica comunitaria, come ad esempio il mercato del lavoro, modificassero le condizioni delle regioni sfavorite, si potrà pensare di ridistribuire le risorse esistenti senza aggravare le attuali disparità.

4.2.2. L'Unione economica e monetaria

4.2.2.1. Entro la fine del decennio, l'Unione europeo avrà fatto importanti passi avanti verso l'Unione economica e monetaria. Attualmente, il dibattito si concentra sugli aspetti inerenti all'unione monetaria.

4.2.2.2. È probabile che il proseguimento della costruzione dell'unione economica, dopo il completamento del mercato unico nel dicembre 1992. abbia un certo impatto sulla coesione economica e sociale all'interno dell'UE. Si prevede che l'Unione economica avrà, in parte, l'effetto di promuovere la coesione e, nella misura in cui il tasso di crescita economica dell'UE nel suo insieme sarà più elevato di quanto sarebbe stato in altre circostanze, si può prevedere che tutte le regioni ne trarranno un beneficio in termini assoluti.

4.2.2.3. Al contempo, tuttavia, vi sono motivi che inducono alla prudenza nei confronti delle conseguenze a lungo termine dell'unione economica. In particolare, preoccupa la prospettiva che l'economia dell'UE sviluppi un dualismo «centro/periferia», tendenza attualmente riscontrabile in alcuni Stati membri. L'evoluzione verso uno sviluppo multipolare che consentirebbe ad alcune regioni di beneficiare dell'integrazione in maniera sproporzionata a scapito di altre, è stata messa in evidenza in un recente parere del Comitato riguardante l'assetto terrritoriale e la cooperazione interregionale nel Mediterraneo (). Il completamento del programma del mercato interno, unitamente alla crescente globalizzazione della produzione dovrebbero determinare una razionalizzazione della produzione, concentrando l'attività industriale in un numero più ristretto di centri di produzione, di dimensioni però più grandi. Ciò potrebbe avere un effetto negativo sulle regioni sfavorite, specialmente su quelle che si trovano in posizione geograficamente periferica rispetto ai grandi agglomerati urbani dell'UE.

4.2.2.4. Nella misura in cui tale tendenza si realizzerà, l'obiettivo della coesione economica e sociale diventerà ancora più difficile da raggiungere e le domande di sostegno nei confronti dei Fondi strutturali si faranno ancora più pressanti. Per questo motivo, le questioni relative all'assetto territoriale dovrebbero essere trattate fin dall'inizio, per evitare che possano creare ulteriori problemi per le regioni più deboli. Ciò porta a sottolineare ancora una volta l'importanza di vigilare attentamente sul livello di convergenza delle variabili economiche reali fra le varie regioni dell'UE e fra gli Stati membri nel corso del tempo. Evidentemente, si deve prestare particolare attenzione all'occupazione e alla produzione.

4.2.2.5. Il previsto passaggio all'unione monetaria solleva una serie di importanti considerazioni riguardanti la coesione economica e sociale. Attualmente, si prevede che soltanto una minoranza degli Stati membri dell'UE abbiano i requisiti e la volontà di passare alla terza fase dell'unione monetaria. I paesi che non saranno in grado di procedere in questa direzione vedranno rinviate la loro partecipazione all'unione monetaria fino a quando non avranno soffisfatto i criteri di convergenza di Maastricht.

4.2.2.6. Per i paesi più deboli, l'unione monetaria solleva una serie di problemi generali che avranno delle ripercussioni sulle questioni relative alla coesione:

(i) Convergenza di bilancio

Per poter partecipare all'area della moneta unica e nonostante sia concesso un certo margine di discrezione nel valutarli, un paese deve rispettare due criteri di convergenza relativi alla politica di bilancio: un disavanzo di bilancio annuale non superiore al 3 % del PIL e rapporto fra debito pubblico e PIL non superiore al 60 % (). In molti degli Stati membri più deboli, le percentuali attuali sono molto più elevate e per soddisfare a medio termine i criteri di convergenza saranno necessari tassi di crescita economica elevati e una considerevole prudenza finanziaria. Il raggiungimento dei criteri di convergenza di Maastricht non sarà un processo indolore e si può prevedere che porterà all'introduzione di politiche economiche relativamente impopolari negli Stati membri interessati. Nello stesso tempo, nella misura in cui tali paesi ridurrano la spesa pubblica, tale evoluzione potrebbe avere effetti negativi sul sostegno nazionale alle politiche regionali di sviluppo economico. Se i programmi nazionali non saranno sostituiti da fondi comunitari (ossia, se le risorse previste per le azioni strutturali non veranno aumentate), non si vede come si potrebbe evitare un approfondimento del divario di sviluppo.

(ii)

Crescita asimmetrica

Se i vantaggi dell'unione monetaria corrispondono alle previsioni di alcuni osservatori, ciò si tradurrà, per gli Stati membri che partecipano all'area della moneta unica, in un tasso di crescita economica più elevato di quello di chi ne resterà escluso che, di conseguenza, avrà ancora maggiori difficoltà a soddisfare i criteri di convergenza, in particolare quelli calcolati in base ai risultati delle economie che applicano politiche più rigorose. Poiché, secondo le previsioni, la maggior parte dei paesi con problemi di coesione non saranno tra i primi ad entrare nell'unione monetaria, i differenziali del tasso di crescita economica attribuibili alla partecipazione alla moneta unica porteranno ad un inasprimento delle disparità, benché continui ad esserci una crescita economica nelle regioni più deboli.

(iii)

Tassi di cambio

I paesi che non soddisfano i criteri per partecipare alla prima fase della moneta unica avranno la possibilità di servirsi degli strumenti di politica monetaria interna (compreso il tasso di cambio) per conseguire gli obiettivi economici nazionali. Tuttavia, in pratica, il loro margine di manovra potrebbe essere limitato. In concreto, il fatto che un paese non soddisfi i criteri di convergenza potrebbe essere interpretato dai mercati internazionali di capitali come un segnale del fatto che le operazioni di prestito a quel paese comportano un rischio supplementare. Di conseguenza, è possibile che vengano chiesti loro interessi più elevati e i paesi interessati si renderanno conto del fatto che l'unione monetaria, di cui non fanno parte, ha imposto loro un sistema di interessi nominali più elevato. Inoltre, nonostante il tasso di cambio rimanga uno strumento per stimolare, almeno a breve termine, l'attività economica nazionale, in pratica, altri Stati membri potrebbero giudicarlo inaccettabile, in quanto pregiudizievole per la loro competitività relativa.

(iv)

Crisi economiche esterne

Che partecipino o meno all'unione monetaria, tutti gli Stati possono trovarsi ad affrontare perturbazioni economiche di origine esterna a livello settoriale o generale, come ad esempio, il calo della domanda d'esportazione dovuta alla recessione su un mercato straniero. Il fatto che un paese sia membro dell'unione monetaria, o si impegni a diventarlo, restringe la gamma di reazioni che quest'ultimo può avere. Evidentemente, uno Stato che partecipa all'unione monetaria non potrà più ritoccare il tasso di cambio. Tuttavia, anche il semplice impegno a partecipare in futuro all'unione monetaria può dissuadere un paese dal correggere il proprio tasso di cambio, essendo la stabilità di quest'ultimo un criterio determinante per l'ammissione all'unione monetaria. Un paese colpito da tale crisi può di conseguenza registrare un aumento della disoccupazione e una riduzione dei redditi, con un conseguente inasprimento delle disparità. La possibilità di ricorrere alla politica finanziaria nazionale per attenuare l'impatto negativo della crisi esterna dipenderà dalla situazione di bilancio del momento, rispetto ai criteri di convergenza stabiliti. Esiste quindi il rischio che l'adesione o l'impegno ad aderire all'unione monetaria possono aggravare gli effetti di una crisi economica esterna.

4.2.2.7. Vi sono tre meccanismi che potrebbero, in teoria, ridurre la probabilità che l'unione monetaria e gli sforzi volti a soddisfare i criteri di adesione aggravino le disparità ed accrescano il divario.

4.2.2.8. In primo luogo si può concepire un meccanismo di ridistribuzione finanziaria all'interno dell'UE: gli Stati membri più ricchi contribuiscono allo sviluppo di quelli meno prosperi. Questo tipo di meccanismo (di ridistribuzione) esiste in tutti i gruppi di regioni, stati o paesi aventi una moneta comune e una politica economica e monetaria comune. In mancanza di un meccanismo del genere, l'esistenza stessa del gruppo è impossibile nel lungo periodo. Potrebbe così manifestarsi la solidarietà tra gli Stati membri più ricchi e quelli più svantaggiati.

4.2.2.9. In secondo luogo, alcuni dei problemi sollevati sopra potrebbero essere risolti se l'UE dimostrasse una maggiore flessibilità salariale a livello regionale. Ciò è tuttavia improbabile, dato che l'esperienza tende a dimostrare una convergenza piuttosto che una divergenza dei salari all'interno delle unioni monetarie. In ogni caso, l'incremento della disparità dei redditi all'interno dell'UE è in contraddizione con gli obiettivi dichiarati della coesione economica e sociale.

4.2.2.10. Infine, una maggiore mobilità della manodopera potrebbe indurre i disoccupati a trasferirsi in regioni in cui vi sono maggiori possibilità di occupazione. Ancora una volta, non è molto probabile che ciò possa fornire una soluzione concreta al problema. Qualsiasi importante spostamento di manodopera creerebbe verosimilmente una nuova serie di problemi di congestionamento e difficoltà sociali nelle regioni che accolgono i lavoratori emigranti.

4.2.2.11. Di conseguenza, il Comitato si preoccupa del fatto che, in determinate circostanze, il passaggio all'unione monetaria, nel contesto delle disposizioni istituzionali e politiche attuali, possa accentuare le disparità.

4.2.2.12. In assenza di uno di questi tre scenari, vi è il rischio reale che l'unione monetaria possa contribuire ad aggravare le disparità.

4.2.3. I punti di vista degli Stati membri

4.2.3.1. Il futuro sviluppo dei programmi strutturali dipenderà, in parte, dal sostegno politico che questi programmi riceveranno nei singoli Stati membri. In conformità con il principio del partenariato, l'impostazione e l'attuazione delle azioni strutturali presuppongono il coinvolgimento degli operatori economici del settore pubblico e privato (comprese le parti economiche e sociali), a livello sia locale che nazionale, in collaborazione con la Commissione. In generale, i programmi strutturali vengono accolti con favore dai soggetti economici locali e il loro sostegno sarà essenizale nel quadro delle trattative riguardanti il futuro dei programmi stessi.

4.2.3.2. Oltre ad incoraggiare il sostegno generale per le politiche di coesione, i soggetti economici locali si trovano nella posizione ideale per formulare delle osservazioni sul futuro sviluppo di tali politiche. In particolare, la conoscenza della situazione locale riguardante la disponibilità di capitali, le capacità di ricerca e di sviluppo tecnologico, le carenze in materia di infrastrutture, le esigenze nel settore dell'istruzione, la natura dei problemi ambientali e le relative soluzioni, sono tutti elementi che possono contribuire a far sì che le politiche di coesione vengano importate in modo da rispondere al meglio alle esigenze locali.

4.2.3.3. Naturalmente, non è possibile prevedere la posizione che i singoli Stati membri adotteranno al momento della prossima revisione dei Fondi strutturali. Certamente, nel periodo compreso tra le trattative riguardanti il pacchetto Delors I nel 1988, ed il pacchetto Delors II nel 1992, la posizione di alcuni Stati membri su questo argomento si è modificata, determinando una più forte opposizione ad un consistente aumento dell'impegno finanziario a favore delle azioni strutturali rispetto al 1988. Questo diverso atteggiamento può essere in parte spiegato con il deterioramento del clima economico generale che cominciava a manifestarsi verso la fine del 1992. Può tuttavia riflettere anche un irrigidimento nei confronti del sostegno alle politiche di coesione da parte degli Stati membri che sono contribuenti netti del bilancio dell'UE.

5. Raccomandazioni

5.1. Come è già stato osservato nel presente parere, è probabile che l'obiettivo dell'UE di rafforzare la coesione economica e sociale tra le regioni dell'Unione dovrà affrontare in futuro sfide considerevoli. Tali sfide non dovrebbero tuttavia essere considerate come ostacoli insormontabili alla coesione, sebbene la riduzione delle disparità possa richiedere un maggior sforzo da parte delle politiche comunitarie.

5.2. Le argomentazioni a favore di un ulteriore sviluppo delle misure di coesione dell'UE sono tuttora pertinenti:

- l'incapacità di eliminare le disparità può determinare un massiccio trasferimento di manodopera in cerca di migliori condizioni di vita verso le regioni più prospere dell'UE, che causerebbe gravi problemi economici e sociali alle regioni interessate. Si comprende quindi che le misure di coesione contribuiscono a promuovere l'integrazione dell'UE;

- i trasferimenti finanziari a favore della coesione possono portare ad una maggiore efficienza economica, in quanto possono eliminare, o almeno correggere, le lacune del mercato, come ad esempio la scarsità di informazioni e la penuria di manodopera specializzata a livello locale;

- le misure di coesione possono promuovere la stabilità economica e sociale, riducendo l'impatto delle crisi esterne sul reddito e sull'occupazione a livello locale;

- le misure di coesione contribuiranno a consolidare il mercato unico garantendo che chi trae minori benefici dal completamento di tale mercato sia compensato da chi trae maggiori vantaggi. In mancanza di tale compensazione, le regioni più povere potrebbero mettere in dubbio i vantaggi economici e sociali dell'integrazione.

5.3. Alla lice delle suddette considerazioni, il Comitato desidera formulare alcune raccomandazioni per il futuro sviluppo delle misure di coesione:

(i) l'impegno degli Stati membri a conseguire l'obiettivo del rafforzamento della coesione economica e sociale tra le regioni e i cittadini dell'UE non andrebbe attenuato;

(ii)

il principio di un'espansione continua ed equilibrata è stato enunciato nel Trattato di Roma e l'Atto unico europeo ha sancito il principio della coesione. Questi principi dovrebbero essere ribaditi nel contesto della prossima conferenza intergovernativa, come anche gli obblighi inerenti all'elaborazione delle politiche economiche previste dagli articoli 130 A e B che incombono all'Unione e ai singoli Stati membri;

(iii)

i quattro principi - concentrazione, partenariato, programmazione e addizionalità - devono continuare ad essere osservati nel processo di elaborazione e di attuazione delle politiche strutturali dell'UE. Il Comitato ribadisce la preoccupazione espressa dalla Corte dei conti riguardo al fatto che determinati Stati membri non rispettano il disposto del regolamento che disciplina l'attuazione dei Fondi strutturali, in particolar modo il partenariato e l'addizionalità. Il Comitato si unisce alla Corte dei conti nell'invitare la Commissione e gli Stati membri ad applicare rigorosamente i regolamenti che disciplinano l'attuazione dei Fondi strutturali;

(iv)

dato che il numero delle domande di sostegno aumenterà ancora è possibile che in futuro, dei quattro principi enunciati sopra, si dovrà privilegiare quello della concentrazione dei Fondi strutturali sulle o nelle regioni più bisognose. Il principio di una maggiore concentrazione va osservato per tutti gli obiettivi, comprese le azioni relative all'assetto territoriale. I dati disponibili sull'applicazione degli aiuti fin dal 1988 dimostrano chiaramente che i Fondi strutturali hanno effettivamente migliorato considerevolmente i risultati economici della maggior parte dei beneficiari degli aiuti dell'obiettivo 1. Ciò dimostra quali vantaggi si possano trarre dalla concentrazione degli aiuti;

(v) il Comitato auspicherebbe un maggiore coordinamento tra le politiche nazionali e comunitarie che influiscono sulla coesione. Tale coordinamento è particolarmente importante quando si tratta di politiche che agiscono sul potenziale di crescita economica delle regioni, come ad esempio i programmi di istruzione e formazione, il sostegno alla ricerca e allo sviluppo, i programmi d'azione a favore dell'ambiente, lo sviluppo delle infrastrutture, le misure di sostegno agli investimenti, i programmi di sviluppo rurale;

(vi)

lo sviluppo economico e la crescita delle regioni rurali sono inferiori a quelli delle regioni dove prevalgono le attività industriali e i servizi. Per potenziare la coesione economica e sociale è auspicabile orientare gli aiuti in direzioni diverse dai settori tradizionali. È possibile in questo modo avviare un processo di sviluppo locale all'interno delle regioni meno prospere. Nel contempo la diversificazione può accrescere il potenziale di crescita di tali regioni;

(vii)

il Comitato sollecita la Commissione a procedere appena possibile ad una valutazione dettagliata degli effetti degli aiuti di cui al nuovo obiettivo 4 dei Fondi strutturali. Questo strumento possiede le potenzialità per facilitare la transizione dell'industria, aiutando la manodopera ad adattarsi alle nuove tecnologie e ai nuovi metodi di lavoro. È importante valutare il funzionamento di tale programma per determinare se è opportuno o no compiere maggiori sforzi nell'ambito di tali iniziative;

(viii)

è importante osservare che le disparità economiche regionali possono intensificarsi anche a causa delle politiche introdotte nelle regioni più prospere dell'UE. Il Comitato richiama all'atenzione della Commissione che la politica comunitaria di concorrenza vieta agli Stati membri di fornire un aiuto sleale alle industrie nazionali con sovvenzioni statali o altre misure che falsano la concorrenza. Occorre seguire da vicino questo genere di politiche per garantire che non pregiudichino le prospettive economiche delle imprese e delle regioni in altri Stati membri;

(ix)

alcuni elementi dimostrano che in seguito alle riforme del 1988 l'efficacia dei provvedimenti strutturali dell'UE è aumentata. Uno dei tratti salienti di tali riforme consisteva nel rafforzare il ruolo della Commissione nell'ambito dell'attuazione degli aiuti allo sviluppo economico regionale. Il Comitato ritiene che la Commissione continui ad avere un ruolo centrale in tale ambito in quanto è l'unica ad essere in grado di apprezzare le conseguenze delle azioni comunitarie sulla coesione nell'insieme dell'UE. La Commissione si trova inoltre nella migliore posizione per valutare le politiche e le azioni che contribuiscono maggiormente alla coesione. Il Comitato ritiene essenziale che la Commissione continui a svolgere un ruolo di coordinamento e, laddove necessario, di attuazione politica in questo settore;

(x) nel quadro dell'ulteriore sviluppo degli strumenti di coesione, sarebbe opportuno destinare una parte degli aiuti dei Fondi strutturali alle grandi agglomerazioni urbane delle regioni di cui all'obiettivo 1 e 2. Una maggiore prosperità di questi centri regionali favorirà un'espansione delle attività in tutta la regione, in quanto dal centro, la dinamica economica si diffonderà alle zone immediatamente vicine. Nello stesso tempo, è tuttavia opportuno fare in modo che tali aiuti non creino nuovi problemi economici e sociali, come sovraffollamento e inadeguatezze sociali dovute all'afflusso di potenziali disoccupati verso i grandi agglomerati urbani;

(xi)

in base ai regolamenti in vigore, una volta divenuti membri dell'Unione, i paesi dell'Europa centrale e orientale saranno ammessi al sostegno dei Fondi strutturali. Se le risorse stanziate dal bilancio UE non verranno sensibilmente aumentate, le nuove richieste di sostegno potranno essere soddisfatte solo stornando gli aiuti dalle regioni attualmente beneficiarie dei Fondi strutturali e ciò malgrado il fatto che, in un prossimo futuro, molte di queste regioni rimarranno probabilmente svantaggiate. È inoltre legittimo chiedersi se i Fondi strutturali, nella loro configurazione attuale, costituiscano uno strumento di sostegno adeguato per soddisfare le esigenze specifice dei PECO nella fase di preadesione e dopo. Il Comitato propone quindi che la Commissione, insieme agli Stati membri, esamini la possibilità di elaborare strumenti di transizione provvisori (e decrescenti) specificatamente finalizzati a promuovere lo sviluppo economico e sociale dei PECO, quando questi aderiranno all'UE. In caso contrario, si corre il rischio che, spostando l'obiettivo territoriale dei Fondi strutturali, la coesione economica e sociale tra gli attuali Stati membri si indebolisca, vanificando nello stesso tempo le prospettive di sviluppo della coesione tra i quattro probabili nuovi Stati membri e quelli che attualmente compongano l'UE;

(xii)

dato il timore che le procedure per conseguire la convergenza possano portare ad un inasprimento delle disparità, il Comitato appoggia la proposta volta a mantenere il sostegno del Fondi di coesione, possibilmente adattato, agli Stati membri che al 1° gennaio 1999 non saranno ammessi alla terza fase dell'unione monetaria, al fine di aiutarli a soddisfare i criteri di convergenza;

(xiii)

i paesi che hanno potuto soddisfare i criteri di coesione grazie essenzialmente al sostegno del fondo di coesione possono continuare a chiedere un aiuto finanziario dopo l'inizio della terza fase dell'UME. All'uopo sarà necessario emendare l'attuale regolamento del fondo di coesione, sì da consentire ancora la ricevibilità delle loro domande, oppure introdurre un altro strumento finanziario modulato in funzione dei loro problemi specifici.

(xiv)

il Comitato si preoccupa del fatto che l'efficacia dei Fondi strutturali possa in certi casi essere indebolita dall'enfasi attribuita, nell'ambito delle attività regionali dei singoli Stati membri, agli investimenti infrastrutturali. Poiché la finalità dei fondi è contribuire a instaurare una coesione economica e sociale propizia alla creazione di posti di lavoro stabili, il Comitato sottolinea l'importanza degli investimenti produttivi, nonché della formazione e dell'istruzione della manodopera, considerandoli priorità essenziali delle spese dei Fondi strutturali;

(xv)

il presente parere persegue l'obiettivo di evidenziare le sfide cui i Fondi strutturali dell'Unione europea dovranno far fronte. Una delle conclusioni dell'analisi è che, nel contesto di un'Unione ampliata, che avrà portato a termine il progetto dell'Unione economica e monetaria, si farà maggiore ricorso agli strumenti europei di politica regionale. Alla luce delle sfide che ciò comporterà per la coesione all'interno dell'UE, è fortemente auspicabile incrementare le risorse finanziarie destinate ai Fondi strutturali. Attualmente, tali Fondi rappresentano meno dello 0,5 % del prodotto interno loro dell'UE. Nel contesto delle sfide sopracitate, si tratta di una cifra relativamente esigua, che di conseguenza può avere solo un effetto limitato nella promozione della coesione economica e sociale. Le crisi economiche esterne, che hanno effetti negativi per una determinata regione, possono comprometterne lo sviluppo economico per molti anni. Secondo le disposizioni attualmente in vigore, i Fondi strutturali non possono venire in aiuto a queste regioni se non attraverso le limitatissime risorse delle iniziative comunitarie. Tenuto conto della natura dinamica dei fattori della coesione economica e sociale, il Comitato ritiene che vi siano motivi convincenti a favore di un incremento della dotazione finanziaria dei Fondi strutturali e di una maggiore flessibilità e reattività nella configurazione del sostegno del Fondo strutturale.

Bruxelles, 28 febbraio 1996.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() GU n. C 304 del 10. 11. 1993; GU n. C 236 dell' 11. 9. 1995.

() Parlamento europeo. Ian Begg e David Mayes (1991) «Una nuova strategia per la coesione economica e sociale».

() GU n. C 201 del 26. 7. 1993; GU n. C 195 del 18. 7. 1994; GU n. C 236 dell' 11. 9. 1995.

() GU n. C 127 del 7. 5. 1994; GU n. C 393 del 31. 12. 1994.

() La disoccupazione in Europa 1995, doc. COM (94) 381 def.

() Doc. COM (94) 322 def.

() GU n. C 236 dell'11. 9. 1995.

() «L'impatto economico dei quadri comunitari di aiuto per le regioni dell'obiettivo 1 - 1994-1999».

() Vedasi doc. CES 1449/95.

() GU n. C 303 del 14. 11. 1995.

() «L'assetto del territorio e la cooperazione interregionale nel Mediterraneo». Relatore: Vasco CAL (GU n. C 133 del 31. 5. 1995).

() L'articolo 104, 2° comma consente un certo margine di flessibilità nei confronti di tali cifre.