Proposta di REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO recante sesto adattamento del regime per il cotone, istituito dal protocollo n. 4 allegato all'atto di adesione della Grecia

(presentate dalla Commissione)

RELAZIONE

1. introduzione

La presente relazione e le proposte legislative che l'accompagnano si basano sulle disposizioni del paragrafo 11 del protocollo n. 4 allegato all'atto di adesione della Grecia, modificato fra l'altro dal protocollo n. 14 allegato all'atto di adesione della Spagna e del Portogallo, che prevedeva la presentazione di una relazione sul funzionamento del regime di aiuto. Questo impegno era stato in parte anticipato nel 1997/1998 dalla relazione della Commissione al Consiglio sulle domande della Grecia nel settore del cotone (COM(1998) 10 def.). Nel giugno 1998, in seguito ad un'analisi di tale relazione e all'adozione di alcune delle misure previste, "il Consiglio ha invitato la Commissione a valutare

- la possibilità di istituire un sistema che consenta di versare l'aiuto direttamente al produttore,

- la compatibilità di tale sistema con le pratiche commerciali attualmente in vigore nel settore del cotone,

- la possibilità di istituire un sistema di regionalizzazione delle ammende,

- i problemi di gestione e sorveglianza inerenti a tali sistemi".

Le modifiche auspicate sono state valutate nella prospettiva di una semplificazione della normativa e con l'obiettivo di mantenere o rafforzare le misure di controllo e la loro efficacia. La Corte dei conti ha infatti rivelato, nelle sue relazioni annuali [1], che il regime di aiuto per il cotone aveva avuto gravi problemi in materia di controllo.

[1] GU C 309 del 16.11.1993, pag. 1. GU C 340 del 17.11.1996, pag. 1.

2. Il regime per il cotone

Dal punto di vista della normativa comunitaria, il regime previsto per il cotone si basa su un protocollo allegato all'atto di adesione della Grecia. Dopo l'adesione della Spagna e del Portogallo, è stato introdotto il regolamento (CEE) n. 1964/87 del Consiglio, relativo all'adattamento del regime d'aiuto per il cotone instaurato dal protocollo n. 4 allegato all'atto di adesione della Grecia, il cui scopo era soprattutto di istituire un quantitativo massimo garantito. Tale regolamento è stato poi oggetto di altri quattro adattamenti, che hanno modificato vari articoli, ma anche alcuni paragrafi del protocollo n. 4. È stato inoltre adottato il regolamento (CE) n. 1554/95 del Consiglio, che stabilisce le norme generali del regime di aiuto. Questa struttura normativa, poco usuale, è divenuta particolarmente complessa: a fini di semplificazione, è opportuno limitare all'essenziale le disposizioni previste dal protocollo e riunire le altre misure legislative in un solo regolamento del Consiglio.

Il regime per il cotone si basa su un prezzo minimo per tonnellata di cotone non sgranato, versato al produttore dall'impresa di sgranatura. Quest'ultima riceve un aiuto comunitario per tonnellata, variabile in funzione delle quotazioni sul mercato, per poter vendere il cotone sgranato al prezzo del mercato mondiale. A partire dalla campagna 1998/1999 esiste inoltre la possibilità, per le associazioni di produttori, di affidare la sgranatura a terzi e di ricevere l'aiuto tramite gli sgranatori.

Il regime è soggetto a quantitativi nazionali garantiti (QNG): 782 000 tonnellate per la Grecia e 249 000 tonnellate per la Spagna. Quando la produzione supera il quantitativo nazionale garantito, il prezzo di obiettivo, l'aiuto e il prezzo minimo sono ridotti, senza che sia però garantita una neutralità di bilancio. Esiste tuttavia un meccanismo che in determinate circostanze, in particolare quando il prezzo mondiale rimane relativamente elevato, limita la riduzione. Le spese in bilancio hanno pertanto, nella maggior parte dei casi, una sorta di piattaforma al livello di 770 milioni di EUR. Possono però essere nettamente superiori, soprattutto in presenza di prezzi mondiali bassi e di un recupero d'interesse per la coltura, quale si constata attualmente; in tal caso, la spesa può superare i 900 milioni di EUR. Un anticipo sull'aiuto viene versato in funzione dei prezzi registrati sul mercato mondiale e delle previsioni di raccolta effettuate prima dell'inizio della campagna (1° settembre). A partire dalla campagna 1998/1999, inoltre, è stata istituita una revisione degli anticipi in base a una nuova previsione di raccolta effettuata alla fine di novembre, quando il periodo di sgranatura è già ben inoltrato.

Da 1982 al 1992, la Comunità ha incentivato la costituzione di associazioni di produttori nel settore del cotone, fornendo un aiuto all'avviamento e aiuti agli investimenti, soprattutto per l'acquisto di macchine da raccolta. Queste ultime sono adesso generalmente diffuse, in Grecia come in Spagna, e vengono gestite dalle associazioni di produttori. A partire dal 1992, risulta chiaro che il regime di aiuto alla produzione consente di stimolare la costituzione delle associazioni di produttori e di favorirne il funzionamento.

In Grecia, su un totale di circa 75 imprese di sgranatura, 20 cooperative, vale a dire circa un quarto delle imprese stesse, dispongono di circa un terzo della capacità di sgranatura. La capacità totale di sgranatura non crea particolari difficoltà, dato il livello della produzione greca.

In Spagna, le 10 cooperative rappresentano circa la metà delle 22 imprese. La capacità di sgranatura è risultata eccessiva rispetto all'offerta dei produttori, soprattutto nelle recenti campagne 1993/1994, 1994/1995 e 1995/1996, caratterizzate da una persistente siccità.

Il controllo del regime si basa sui seguenti elementi:

- la dichiarazione delle superfici da parte dei produttori e il suo inserimento nella domanda di aiuto per superficie, prevista dal sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC),

- il contratto tra il produttore e lo sgranatore, che contiene un impegno relativo al prezzo minimo,

- il controllo del cotone non sgranato nell'impresa,

- la contabilità di magazzino relativa ai prodotti che entrano nell'impresa di sgranatura e che escono dalla stessa.

La verifica di tali elementi permette di conoscere l'origine di ogni partita di cotone non sgranato, di accertare la verosimiglianza dei quantitativi rispetto alle superfici e di collegare il cotone non sgranato con le balle di fibre prodotte.

Il controllo dell'applicazione della normativa ha dato luogo, nell'ambito della liquidazione dei conti del FEAOG, a rettifiche finanziarie per la Grecia, pari al 10% delle spese dichiarate a titolo degli esercizi finanziari 1991 e 1992. Nella dichiarazione di affidabilità (DAS) per il 1994, la Corte dei conti ha inoltre denunciato alcune carenze delle imprese di sgranatura greche per quanto concerne il rispetto di certe disposizioni regolamentari: è stata pertanto applicata una rettifica finanziaria di 3,2 milioni di EUR.

A partire dal 1994, le procedure di controllo in Grecia sono state rivedute e attualmente i servizi responsabili della liquidazione dei conti del FEAOG le ritengono migliorate.

Il regime attuale funziona in modo tale da consentire una produzione di qualità abbastanza elevata, nonché lo smaltimento del cotone sgranato al prezzo del mercato mondiale. Gli ultimi dati disponibili mostrano tuttavia un'evoluzione preoccupante delle superfici e della produzione: possono quindi verificarsi condizioni tali da rendere difficile il rispetto della disciplina globale di bilancio e la considerazione degli aspetti ambientali. Per rimediare a questa situazione, occorre garantire al regime di aiuto una maggiore neutralità di bilancio. Si propone pertanto di aumentare la percentuale di riduzione del prezzo di obiettivo, pur senza modificare gli altri elementi del meccanismo stabilizzatore.

3. La questione dell'aiuto diretto al produttore

I produttori e gli sgranatori sono spesso in disaccordo a causa del ritardo con cui vengono trasferiti sui pagamenti del prezzo minimo gli acconti ricevuti sull'aiuto, nonché degli adeguamenti del prezzo minimo in funzione della qualità. A partire dalla campagna 1995/1996, a fini di sussidiarietà e su richiesta unanime degli operatori del settore, è stata eliminata la griglia comunitaria che prevedeva maggiorazioni e riduzioni del prezzo minimo in funzione della qualità. Attualmente, il prezzo pattuito per il cotone non sgranato dev'essere adattato proporzionalmente, in base a un comune accordo tra le parti contraenti, nel caso in cui la qualità del cotone consegnato sia differente dalla qualità tipo. In mancanza di un accordo interprofessionale, l'organismo d'intervento greco ha imposto una griglia di maggiorazioni e riduzioni. Tale organismo preleva inoltre presso gli sgranatori l'1% dei pagamenti versati da questi ultimi a favore dei produttori, danneggiando l'equilibrio del sistema.

Se risulta difficile e poco opportuno risolvere a livello comunitario i rapporti contrattuali tra produttori e sgranatori, occorre comunque specificare che l'aiuto dev'essere versato interamente al beneficiario per poter esercitare la sua funzione di compensazione tra il prezzo di obiettivo e il prezzo sul mercato mondiale. È inoltre utile precisare alcune regole da rispettare, quali il legame tra le qualità del cotone non sgranato e quelle del cotone sgranato, o l'obbligo di versare un acconto sul prezzo minimo.

In tale contesto, affinché il produttore possa beneficiare più direttamente dell'aiuto, la Grecia ha chiesto che venga esaminata la possibilità di concedere l'aiuto direttamente alle organizzazioni di produttori (OP), le quali versano il prezzo minimo ai loro membri, affidano a terzi la sgranatura del cotone e immettono sul mercato il cotone sgranato. Questo procedimento sarebbe facoltativo e riguarderebbe, almeno in partenza, pochi casi. Tra le organizzazioni di produttori prive di impianti di sgranatura, attualmente nessuna ricorre a questo tipo di commercializzazione del cotone sgranato.

All'ipotesi di una concessione diretta dell'aiuto alle organizzazioni di produttori, nelle condizioni indicate, si oppongono due difficoltà fondamentali:

- perché sia assicurata la commercializzazione del cotone sgranato, l'organizzazione deve disporre di un capitale che consenta di garantire i crediti bancari necessari al pagamento del prezzo minimo, di materiali e impianti per la commercializzazione (magazzinaggio, movimentazione, mezzi di comunicazione), di personale qualificato e, in particolare, di dirigenti in grado di seguire l'andamento del mercato mondiale, di gestire l'aiuto variabile e di stipulare i contratti di vendita; esistono inoltre notevoli rischi di incorrere in difficoltà finanziarie per pagare il prezzo minimo o per rimborsare i prestiti bancari,

- i quantitativi di cotone non sgranato e sgranato oggetto dell'aiuto resterebbero da controllare principalmente nell'impresa che effettua la sgranatura per conto dell'organizzazione; qualora venissero constatate irregolarità in tali imprese, l'organizzazione potrebbe rifiutare di assumersene la responsabilità.

Le associazioni di produttori che non praticano esse stesse la sgranatura del cotone non sembrano quindi disporre dei mezzi necessari per gestire direttamente l'aiuto variabile previsto dall'attuale regime. La questione dovrebbe essere riesaminata tra qualche anno, alla luce dell'esperienza eventualmente acquisita dalle associazioni che, conformemente alla normativa introdotta all'inizio della campagna 1998/1999, affidano a terzi la sgranatura del cotone, ottenendo in compenso la retrocessione dell'aiuto percepito dalle imprese di sgranatura. Tale possibilità non è stata ancora utilizzata.

Alla luce delle precedenti considerazioni, risulta quindi opportuno mantenere il regime attuale che prevede la concessione alla imprese di sgranatura di un aiuto per il quantitativo prodotto.

4. La questione della regionalizzazione delle ammende

La Grecia auspica una regionalizzazione della coltura del cotone, per evitare che essa venga estesa a zone in cui non viene tradizionalmente praticata, in regioni nelle quali il consumo d'acqua costituirebbe sia una fonte di conflitti, sia un problema di gestione dell'ambiente. In Spagna, la coltura del cotone è concentrata quasi esclusivamente nella regione dell'Andalusia.

Le relazioni tra cotone e ambiente sono molto contrastate. Da un lato, infatti, il cotone è la principale fibra tessile di origine vegetale ed offre, soprattutto grazie al suo carattere "naturale", un'immagine commerciale migliore di quella delle fibre sintetiche concorrenti; dall'altro, però, le conseguenze ambientali di questa coltivazione sono spesso criticate: oltre a richiedere un forte consumo d'acqua e l'uso di antiparassitari e concimi, essa comporta in certe zone una tendenza alla monocoltura e questa assenza di rotazione colturale rischia a lungo termine di esaurire i terreni e aumenta i pericoli fitosanitari.

Per evitare tali inconvenienti, si stanno già compiendo vari sforzi a livello della filiera. La tecnica dell'irrigazione a goccia e quella dei semi sotto plastica permettono di razionalizzare il consumo d'acqua. La Grecia ha avviato un programma di riduzione dell'uso di concimi e di irrigazione a goccia, soprattutto sulle superfici seminate a cotone. In Spagna, le Asociaciones para Tratamientos Integrados del Algodón (ATRIAS) realizzano iniziative di riduzione dei costi di produzione e di lotta biologica integrata.

La possibilità, prospettata dalla Grecia, di trasformare il sistema dei quantitativi nazionali garantiti (QNG) in un sistema di quantitativi regionali garantiti (QRG) aumenta le complicazioni, i rischi per il FEAOG e i conflitti tra regioni, per quanto riguarda

- le stime regionali di produzione e gli acconti sull'aiuto,

- le riassegnazioni dei QRG non utilizzati in talune regioni,

- il controllo dell'origine del cotone non sgranato, che potrebbe ricevere aiuti di diversa entità per tonnellata.

Un'altra soluzione ipotizzata dalla Grecia si baserebbe su quote individuali: il regime di aiuto in vigore continuerebbe ad applicarsi a livello degli sgranatori, con un QNG per l'intero quantitativo di cotone prodotto, mentre a livello dei produttori il prezzo minimo, opportunamente ridotto, sarebbe versato per quote individuali, la cui somma sarebbe pari ad una stima della produzione. Il cotone supplementare rispetto alle quote individuali non sarebbe soggetto ad obblighi per quanto riguarda il prezzo di acquisto al produttore.

Il sistema previsto da questa opzione ha alcuni precedenti, in particolare nei settori del latte e del frumento duro, che ne hanno rivelato la complessità. Due difficoltà pratiche principali si oppongono all'introduzione di tale sistema:

- la gestione delle quote individuali, che dovrebbe essere oggetto di una distribuzione annuale, è fonte di notevoli conflitti,

- l'esistenza sul mercato di cotone sgranato a basso prezzo, per il quale lo sgranatore ha diritto allo stesso aiuto che per il cotone al prezzo minimo, può essere fonte di deviazioni dei circuiti commerciali e di frodi.

Le due strade proposte, regionalizzazione dei QNG e quote individuali, comportano pertanto ulteriori complicazioni, conflitti e rischi di frode. Allo scopo di limitare, come auspicato, l'estensione della coltura, si propone comunque che gli Stati membri istituiscano adeguate misure ambientali e limitino, in base a criteri ambientali obiettivi, le superfici o le zone per le quali la coltura del cotone è ammissibile all'aiuto. Alla luce di tali considerazioni, la proposta è conforme agli obiettivi generali in materia di ambiente previsti dalle decisioni dell'Agenda 2000. Si propone che gli Stati membri trasmettano alla Commissione, entro il 31 dicembre 2003, una relazione sulla situazione del settore dal punto di vista ambientale.

5. Altre questioni relative alla gestione e al controllo

Tra le difficoltà inerenti al funzionamento del regime figurano le modalità relative alla determinazione dell'aiuto. Secondo il regime in vigore, l'importo dell'aiuto da concedere è quello valido il giorno in cui lo sgranatore presenta la domanda. Lo sgranatore può inoltrare la domanda, o le domande, per il quantitativo, o i quantitativi desiderati, in un periodo compreso tra la data in cui il cotone entra nell'impresa (a partire dal 1° settembre) e il 31 marzo successivo; può così ottenere un importo che tiene conto del prezzo mondiale del giorno in cui egli conclude il contratto di vendita delle fibre prodotte.

Tale meccanismo non consente al beneficiario di presentare una domanda di aiuto prima di disporre fisicamente del prodotto e frena la conclusione di contratti sul mercato mondiale prima del periodo di raccolta. Si può proporre di estendere il periodo di fissazione dell'importo dell'aiuto, ma ciò comporta una separazione tra la contabilizzazione dei quantitativi ammissibili all'aiuto ed il controllo fisico di ciascuna partita di cotone entrata nell'impresa.

Ad esempio, le domande di aiuto relative a quantitativi specificati dall'interessato riguarderebbero gli importi validi al momento della presentazione delle domande stesse, tra il 1° luglio e il 31 marzo successivo. Nel loro insieme, le domande dovrebbero corrispondere al totale dei quantitativi di cotone entrati nell'impresa tra il 1° settembre e il 31 marzo successivo. Gli acconti sull'aiuto riguarderebbero invece, come attualmente, i quantitativi effettivamente sottoposti a controllo nell'impresa in questione.

6. Misure proposte

Dopo aver esaminato il funzionamento del regime concernente il cotone, la Commissione propone essenzialmente di:

- mantenere l'attuale regime di aiuto,

- prevedere la concessione integrale dell'aiuto ai beneficiari, precisando alcune regole relative al pagamento e all'adattamento del prezzo minimo,

- aumentare la percentuale di riduzione del prezzo di obiettivo,

- prevedere l'elaborazione, da parte degli Stati membri, di criteri obiettivi in materia ambientale e, se del caso, limitare l'ammissibilità di alcune zone agli aiuti,

- prevedere una relazione degli Stati membri sull'impatto delle iniziative nazionali adottate in materia di ambiente nel settore in questione,

- estendere il periodo di presentazione delle domande di aiuto nell'ambito di un nuovo sistema di contabilizzazione dei quantitativi ammissibili,

- semplificare la normativa comunitaria, riunendo la maggior parte delle disposizioni legislative nell'ambito del protocollo n. 4 per quanto riguarda i principi del regime applicabile al cotone e nell'ambito di uno stesso regolamento del Consiglio per quanto riguarda l'aiuto alla produzione di cotone.

Le misure proposte comportano una semplificazione della normativa, ma contengono anche le condizioni per la fissazione e la concessione dell'aiuto, i cui beneficiari sono soprattutto piccole e medie imprese. Tali misure contribuiscono ad una maggiore tutela ambientale e al rispetto della disciplina di bilancio.

Nell'insieme, esse rientrano nell'obiettivo generale di un'applicazione uniforme dei regimi relativi alla produzione agricola e sono di esclusiva competenza della Comunità.

1999/0201 (CNS)

Proposta di

REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO

recante sesto adattamento del regime per il cotone, istituito dal protocollo n. 4 allegato all'atto di adesione della Grecia

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

visto il protocollo n. 4 concernente il cotone [2], allegato all'atto di adesione della Grecia, modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 1553/95 [3], in particolare il paragrafo 11,

[2] GU L 291 del 19.11.1979, pag. 174.

[3] GU L 148 del 30.6.1995, pag. 45.

vista la proposta della Commissione [4],

[4]

visto il parere del Parlamento europeo [5],

[5]

visto il parere del Comitato economico e sociale [6],

[6]

considerando quanto segue:

(1) Dai risultati dell'esame del funzionamento del regime di aiuto e del regime di sostegno per i seminativi, previsto al paragrafo 11 del protocollo n. 4, emerge la necessità di adattare il regime relativo al cotone.

(2) Le misure relative al cotone figurano nel protocollo n. 4, nel regolamento (CE) n. 1554/95 del Consiglio, del 29 giugno 1995, che stabilisce le norme generali del regime di aiuto per il cotone ed abroga il regolamento (CEE) n. 2169/81 [7], modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 1419/98 [8], nonché nel regolamento (CEE) n. 1964/87 del Consiglio, del 2 luglio 1987, relativo all'adattamento del regime d'aiuto per il cotone instaurato dal protocollo n. 4 allegato all'atto di adesione della Grecia [9], modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 1553/95; è opportuno mantenere il regime previsto dal protocollo n. 4 allegato all'atto di adesione della Grecia, in particolare la possibilità di adattamento del regime da parte del Consiglio, nonché, a fini di semplificazione, riunire in uno stesso regolamento del Consiglio tutte le misure di applicazione relative all'aiuto alla produzione di cotone,

[7] GU L 148 del 30.6.1995, pag. 48.

[8] GU L 190 del 4.7.1998, pag. 4.

[9] GU L 184 del 3.7.1987, pag. 14.

HA ADOTTATO IL PRESENTE REGOLAMENTO:

Articolo 1

Il testo del paragrafo 3 del protocollo n. 4 è sostituito dal seguente:

«3. Il regime di cui al paragrafo 2 comprende la concessione di un aiuto alla produzione.»

Articolo 2

Il testo del paragrafo 6 del protocollo n. 4 è sostituito dal seguente:

«6. Il Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, adotta le misure necessarie del regime previsto dal presente protocollo e decide le regole di base necessarie all'applicazione delle disposizioni previste dal presente protocollo.»

Articolo 3

I paragrafi 7, 8, 8 bis, 9, 10, 11 e 12 del protocollo n. 4 sono soppressi.

Articolo 4

Il paragrafo 13 del protocollo n. 4 diventa il paragrafo 7.

Articolo 5

Il presente regolamento entra in vigore il settimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.

Esso si applica a decorrere dal 1° settembre 2000.

Il presente regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.

Fatto a Bruxelles, addì

Per il Consiglio

Il Presidente

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