COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Linee guida per un’interpretazione comune del termine «danno ambientale» di cui all’articolo 2 della direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale

(2021/C 118/01)

Indice

1. Introduzione 1

2. Contesto giuridico e contesto normativo più ampio 2

3. «Danno» 9

4. Approfondimento del concetto di «danno ambientale» 10

5. «Danno alle specie e agli habitat naturali protetti» 17

6. «Danno alle acque» 26

7. «Danno al terreno» 43

8. Conclusioni 48

ALLEGATO 49

Decisioni della Corte citate 49

1. INTRODUZIONE

1. La direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale ( 1 ) («la direttiva Responsabilità ambientale» o la «direttiva») mira a istituire un quadro per la responsabilità ambientale, basato sul principio «chi inquina paga», per la prevenzione e la riparazione del danno ambientale ( 2 ) . Una modifica adottata nel 2019 ( 3 ) prevede che la Commissione europea elabori linee guida che forniscono un’interpretazione comune del termine «danno ambientale», come definito all’articolo 2 della direttiva ( 4 ) . La presente comunicazione definisce le linee guida.

2. Il termine «danno ambientale» è fondamentale nell’impianto della direttiva, ed è utilizzato per definirne lo scopo generale ( 5 ) . Quando un danno ambientale si verifica o minaccia di verificarsi, per gli operatori scatta l’obbligo di adottare misure di prevenzione o riparazione, così come scattano obblighi connessi per le autorità competenti ( 6 ) , ferma restando la facoltà per altre persone di richiedere l’adozione di interventi ( 7 ) . In caso di danno transfrontaliero, che interessa più di uno Stato membro, scatta il dovere di cooperazione fra Stati membri ( 8 ) . Inoltre il termine reca conseguenze per gli operatori finanziari che forniscono garanzie finanziarie per coprire le responsabilità ai sensi della direttiva ( 9 ) . Il termine ricopre quindi un ruolo potenzialmente cruciale nella protezione dell’ambiente, poiché contribuisce a determinare se i danni ambientali siano prevenuti e riparati o meno.

3. Le presenti linee guida per un’interpretazione comune del danno ambientale rispondono a un’esigenza individuata in una valutazione della direttiva effettuata dalla Commissione nel 2016 («la valutazione») ( 10 ) . Dalla valutazione è risultato che l’attuazione della direttiva era ostacolata da una considerevole mancanza di uniformità nell’applicazione di alcuni concetti fondamentali, in particolare legati alla nozione di danno ambientale ( 11 ) . La Commissione ha pertanto incaricato un contraente di elaborare, insieme al gruppo di esperti governativi sulla direttiva Responsabilità ambientale e i servizi della Commissione pertinenti, un documento di interpretazione comune basato su ricerche e consultazioni ( 12 ) . Sebbene questi lavori preparatori non siano sfociati né in un documento della Commissione, né in un documento concordato con gli Stati membri, sono serviti per la redazione delle presenti linee guida.

4. In tale contesto le linee guida prendono in considerazione tutti gli aspetti della definizione di «danno ambientale». Il termine ha molteplici accezioni: racchiude o fa riferimento a molti altri termini e concetti, che sono stati presi in considerazione nelle linee guida, poiché sono necessari all’interpretazione del termine. Per quanto riguarda la struttura, le linee guida delineano innanzitutto il contesto giuridico e il contesto normativo più ampio nel quale si applica la definizione. Analizzano in seguito la definizione di «danno» e la formulazione completa della definizione «danno ambientale», per poi esaminare nel dettaglio le tre categorie distinte di danno ambientale ricomprese nella definizione, vale a dire «danno alle specie e agli habitat naturali protetti», «danno alle acque» e «danno al terreno». Alla fine del documento sono presentate le conclusioni generali.

5. Dato che l’obiettivo delle linee guida è fornire un’interpretazione comune della definizione, il loro contenuto è analitico e dettagliato. Sebbene non siano concepite a uso esclusivo di destinatari specifici, saranno utili in particolare ai seguenti soggetti, che ricoprono tutti un ruolo nel quadro della direttiva: Stati membri, autorità competenti, operatori, persone fisiche e giuridiche e fornitori di garanzie finanziarie. Le linee guida mirano ad affrontare nel modo più esaustivo possibile le difficoltà di interpretazione che si sono già presentate o che potrebbero ragionevolmente sorgere in futuro. A tal fine analizzano a fondo la definizione di «danno ambientale», in tutte le sue parti, soffermandosi soprattutto sulle considerazioni dettagliate che è possibile dedurre dalla formulazione e dal contesto giuridico e normativo, e facendo riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea («la CGUE» o «la Corte»), che può contribuire a chiarire vari aspetti della definizione, direttamente o per analogia.

6. Le linee guida sono state elaborate sotto la responsabilità esclusiva della Commissione. Tuttavia solo la Corte è competente a interpretare autorevolmente il diritto dell’Unione.

2. CONTESTO GIURIDICO E CONTESTO NORMATIVO PIÙ AMPIO

7. [ora direttiva 2009/147/CE concernente la conservazione degli uccelli selvatici La direttiva Responsabilità ambientale è uno strumento generale e trasversale del diritto dell’ambiente, che non si applica a un solo settore ambientale, ma a diversi. In quanto tale completa gli altri strumenti dell’Unione volti a proteggere l’ambiente. La definizione di «danno ambientale» fa esplicito riferimento a quattro di essi: la direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici ( 13 ) ( 14 ) ] («la direttiva Uccelli»), la direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche ( 15 ) («la direttiva Habitat»), la direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque ( 16 ) («la direttiva quadro Acque») e la direttiva 2008/56/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 2008, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria nel campo della politica per l’ambiente marino ( 17 ) («la direttiva quadro Strategia per l’ambiente marino»). Per poter interpretare il concetto di «danno ambientale» è necessario rifarsi a questi altri strumenti giuridici e interpretarne le disposizioni.

8. La direttiva Responsabilità ambientale si basa sul principio «chi inquina paga» e ne è espressione ( 18 ) . Inoltre un’interpretazione comune di «danno ambientale» deve basarsi, se del caso, sugli altri principi su cui si fonda la politica ambientale dell’Unione, vale a dire i principi della precauzione ( 19 ) , dell’azione preventiva e della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente ( 20 ) : tutti e tre sono utili per la sua interpretazione. Alla direttiva si applicano anche i principi generali del diritto dell’Unione, come il principio di proporzionalità.

9. La direttiva Responsabilità ambientale affronta gli effetti negativi sull’ambiente causati dalle attività professionali. Tali attività sono subordinate ai requisiti giuridici di altre normative dell’Unione in materia ambientale ( 21 ) , che creano un contesto normativo più ampio in cui s’inquadra l’applicazione degli obblighi della direttiva in materia di danno ambientale: anche le disposizioni in esse contenute mirano infatti a prevenire o limitare molti degli effetti negativi sulla natura, sulle acque e sul terreno che rientrano nell’ambito di applicazione del termine «danno ambientale».

Responsabilità del danno ambientale

10. Il «danno ambientale» deve essere interpretato in relazione a coloro che possono esserne legalmente responsabili ai sensi della direttiva, alle circostanze e alle condizioni in cui potrebbe emergere la responsabilità e il tipo di azioni che la responsabilità li obbligherà ad adottare.

11. Naturschutzbund Deutschland — Landesverband Schleswig-Holstein eV , la Corte ha affermato che il concetto di «attività professionale» non è circoscritta alle sole attività connesse al mercato o che hanno natura concorrenziale, bensì comprende tutte le attività svolte in un contesto professionale, in contrapposizione a quelle puramente personali o domestiche e, pertanto, comprende anche attività svolte nell’interesse pubblico in forza di una delega ex lege I potenziali responsabili ai sensi di legge sono denominati «operatori» ( 22 ) . Essi sono responsabili solamente nel quadro delle «attività professionali» che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva ( 23 ) . Nella causa C-297/19,, la Corte ha affermato che il concetto di «attività professionale» non è circoscritta alle sole attività connesse al mercato o che hanno natura concorrenziale, bensì comprende tutte le attività svolte in un contesto professionale, in contrapposizione a quelle puramente personali o domestiche e, pertanto, comprende anche attività svolte nell’interesse pubblico in forza di una delega ex lege ( 24 ) . Nello specifico, ha confermato che la direttiva si applicava a un ente pubblico responsabile del drenaggio di zone umide per finalità legate all’agricoltura.

12. Le principali attività professionali interessate ( 25 ) sono descritte all’allegato III della direttiva. I relativi operatori possono essere responsabili di tutt’e tre le categorie di danno ambientale ai sensi della direttiva, e la loro responsabilità è oggettiva, ossia non dipende da loro azioni od omissioni per colpa (dolo o negligenza). Per far valere la responsabilità oggettiva è sufficiente che sia stabilito un nesso di causalità fra il danno ambientale e l’attività professionale. Il considerando 8 della direttiva spiega la ragione per cui le attività professionali enumerate all’allegato III rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva. Precisa che la direttiva dovrebbe essere applicata alle attività professionali che presentano un rischio per la salute umana o l’ambiente, e aggiunge che: «In linea di principio, tali attività dovrebbero essere individuate con riferimento alla normativa [dell’Unione] pertinente che prevede requisiti normativi in relazione a certe attività o pratiche che si considera presentino un rischio potenziale o reale per la salute umana o l’ambiente».

13. Le attività professionali di cui all’allegato III sono definite in base ad altri testi della legislazione ambientale dell’Unione; sebbene molti di essi siano stati codificati, modificati o sostituiti in seguito all’adozione della direttiva, le attività professionali continuano a rientrare nell’ambito di applicazione della direttiva. Il documento di interpretazione comune ha fornito informazioni sull’evoluzione della legislazione in questione ( 26 ) . Le attività professionali di cui all’allegato III comprendono, fra l’altro, l’esercizio di molte attività industriali, anche degli stabilimenti industriali più grandi o con maggiori rischi come gli stabilimenti chimici; le operazioni di gestione dei rifiuti; lo scarico di taluni inquinanti nelle acque; l’estrazione e l’arginazione delle acque; la fabbricazione, l’uso, lo stoccaggio, il trattamento, l’interramento, il rilascio nell’ambiente e il trasporto sul sito di talune sostanze, preparati e prodotti, nonché il trasporto di sostanze o merci pericolose per strada, ferrovia, navigazione interna, mare o aria.

14. Per una categoria di «danno ambientale», ossia il danno alle specie e agli habitat naturali protetti, gli operatori di attività professionali diverse da quelle elencate all’allegato III possono anche essere considerati responsabili in caso di comportamento colposo o negligente ( 27 )

15. Commissione/Irlanda , in cui la Corte rileva che l’inadempimento degli obblighi di ispezione legati agli obblighi di autorizzazione può sussistere nel caso delle operazioni di gestione dei rifiuti effettuate senza autorizzazione Ai sensi di altri testi normativi in materia ambientale dell’Unione applicabili, gli operatori devono spesso essere muniti di autorizzazione e rispettarne le condizioni; o possono essere tenuti a svolgere l’attività in conformità di requisiti generali vincolanti. Non è tuttavia possibile escludere che alcuni operatori svolgano le attività professionali senza l’autorizzazione necessaria o senza rispettare tutte le norme applicabili. Questo può essere il caso, ad esempio, delle persone che svolgono operazioni di gestione illegale dei rifiuti. La condotta illegale non comporta l’esclusione di questi operatori dall’ambito di applicazione della direttiva; se così fosse, si contravverrebbe al principio «chi inquina paga»: la direttiva è espressione di tale principio e deve essere interpretata alla luce dello stesso ( 28 ) . A sostegno dell’inclusione degli operatori illegali nell’ambito di applicazione interviene anche la causa C-494/01,, in cui la Corte rileva che l’inadempimento degli obblighi di ispezione legati agli obblighi di autorizzazione può sussistere nel caso delle operazioni di gestione dei rifiuti effettuate senza autorizzazione ( 29 ) . Per analogia, si può affermare che gli obblighi di responsabilità ai sensi della direttiva si applicano similmente alle attività professionali svolte nell’inadempimento degli obblighi di autorizzazione o di altri obblighi normativi.

16. Raffinerie Mediterranee (ERG I) SpA e altri , e nella causa C-534/13, Fipa Group e altri , la Corte ha stabilito che il meccanismo di responsabilità ambientale previsto dalla direttiva impone l’esistenza di un nesso di causalità fra l’attività di uno o più operatori identificabili e il danno ambientale o la minaccia imminente di tale danno Nella causa C-378/08,, e nella causa C-534/13,, la Corte ha stabilito che il meccanismo di responsabilità ambientale previsto dalla direttiva impone l’esistenza di un nesso di causalità fra l’attività di uno o più operatori identificabili e il danno ambientale o la minaccia imminente di tale danno ( 30 ) . Per quanto riguarda il nesso di causalità, la Corte ha stabilito che, qualora la legislazione di uno Stato membro lo preveda, è sufficiente presumere l’esistenza del nesso sulla base di indizi plausibili ( 31 )

17. Folk ( 34 ) , e la causa C-297/19, Naturschutzbund Deutschland — Landesverband Schleswig-Holstein eV , la direttiva contempla le conseguenze del normale esercizio di un’attività professionale di cui all’allegato III. Nella causa C-529/15 il normale funzionamento riguardava una centrale idroelettrica, mentre nella causa C-297/19 si riferiva alla manutenzione dei sistemi di drenaggio di una zona umida. È dunque opportuno non presumere che la responsabilità emerga solamente in relazione a incidenti o inconvenienti isolati; può anche emergere in relazione al normale funzionamento ed essere collegata ai tipi di circostanze descritte nei paragrafi 18 e 19 seguenti. A scopo di semplificazione, le presenti linee guida faranno riferimento ai vari eventi possibili definendoli «eventi dannosi». La direttiva non definisce quali eventi diano luogo a un nesso di causalità fra l’attività professionale e il danno ambientale o la sua minaccia imminente. Nel testo della direttiva sono presenti numerosi riferimenti a «un’emissione, un evento o un incidente» ( 32 ) . Tuttavia, fatta eccezione per l’«emissione» ( 33 ) , tali termini non sono definiti e, come dimostrano la causa C-529/15,e la causa C-297/19,, la direttiva contempla le conseguenze del normale esercizio di un’attività professionale di cui all’allegato III. Nella causa C-529/15 il normale funzionamento riguardava una centrale idroelettrica, mentre nella causa C-297/19 si riferiva alla manutenzione dei sistemi di drenaggio di una zona umida. È dunque opportuno non presumere che la responsabilità emerga solamente in relazione a incidenti o inconvenienti isolati; può anche emergere in relazione al normale funzionamento ed essere collegata ai tipi di circostanze descritte nei paragrafi 18 e 19 seguenti. A scopo di semplificazione, le presenti linee guida faranno riferimento ai vari eventi possibili definendoli «eventi dannosi».

18. Anche la natura dei fattori che causano effetti negativi, che possono essere definiti «fattori di danno» ( 35 ) , può variare ( 36 ) : può essere cumulativa, e riguardare ad esempio il deposito di rifiuti sul terreno, l’uso di materiali inerti per riempire una zona umida o la contaminazione dell’ambiente ricettore da parte di inquinanti; può essere sottrattiva o estrattiva se concerne, ad esempio, l’impedenza del corso di un fiume ( 37 ) o la rimozione di alberi o minerali; oppure può essere puramente distruttiva, come nel caso della distruzione delle caratteristiche di un territorio o l’uccisione di esemplari di una specie protetta.

19. La manifestazione degli effetti negativi può verificarsi in modo improvviso e accidentale, come nel caso di un’esplosione in uno stabilimento chimico che causa un incendio, la distruzione di edifici e l’inquinamento del terreno e delle acque dovuto al rilascio di sostanze tossiche o antincendio nell’acqua; oppure può essere immediata, come quando si verifica la perdita di un habitat boschivo protetto a causa di un disboscamento rapido; infine può essere graduale, come nel caso di una perdita da una tubazione rotta che comporta un danno cumulativo nell’ambiente ricettore, che è rilevato soltanto a distanza di tempo. È altresì possibile che gli effetti negativi derivanti dallo stesso evento dannoso possano manifestarsi in entrambi i modi, ad esempio quando il rilascio improvviso e accidentale di una grande quantità di sostanze tossiche in un fiume comporta l’immediata uccisione dei pesci prima di causare un deterioramento più lento e graduale delle strutture di un habitat acquatico protetto o dell’habitat di una specie protetta.

20. Analogamente, la scoperta sia degli eventi dannosi che degli effetti negativi che ne derivano può verificarsi in momenti diversi. Se l’evento dannoso è un incidente rilevante sarà immediatamente noto, ma un incidente che rimane celato può non essere scoperto per qualche tempo (ad esempio, la rottura di un serbatoio sotterraneo contenente sostanze pericolose) ( 38 )

21. La direttiva prevede tre categorie principali di obblighi per gli operatori: — quando un danno ambientale non si è ancora verificato, ma esiste una minaccia imminente che si verifichi, gli operatori devono adottare, senza indugio (39), le misure di prevenzione necessarie (40); — quando un danno ambientale si è verificato, gli operatori devono adottare «tutte le iniziative praticabili per controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo, con effetto immediato, gli inquinanti in questione e/o qualsiasi altro fattore di danno, allo scopo di limitare o prevenire ulteriori danni ambientali e effetti nocivi per la salute umana o ulteriori deterioramenti ai servizi» (41). A scopo di semplificazione, le presenti linee guida si riferiscono a tali azioni con l’espressione «gestione immediata dei fattori di danno»; — quando un danno ambientale si è verificato, gli operatori devono adottare misure di riparazione (42). Essi devono individuare le misure di riparazione adeguate in conformità dell’allegato II della direttiva e presentarle per approvazione all’autorità competente (43).

22. Le espressioni «senza indugio» e «con effetto immediato» indicano che per gli obblighi delle prime due categorie il tempo è un elemento critico. Ciò incide sull’interpretazione comune del termine «danno ambientale». Il dovere degli operatori di adottare misure di prevenzione e di gestire immediatamente i fattori di danno secondo il disposto della direttiva coesiste con obblighi analoghi sanciti dalla legislazione ambientale dell’Unione, ad esempio dalla direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento) ( 44 ) («la direttiva Emissioni industriali»).

24. Folk , la Corte ha decretato che la direttiva si applica «ratione temporis ai danni ambientali prodottisi successivamente al 30 aprile 2007, ma provocati dalla gestione di un impianto autorizzato conformemente alla normativa sulle acque e messo in funzione anteriormente a tale data» La direttiva Responsabilità ambientale contiene disposizioni relative alla sua applicabilità temporale, stabilendone l’applicazione al periodo di trenta anni a decorrere dal 30 aprile 2007 ( 51 ) . È evidente che l’ambito di applicazione temporale delle specifiche parti introdotte dalle modifiche è diverso (ad esempio, per il danno alle acque marine, la direttiva è applicabile a partire dal 19 luglio 2015) ( 52 ) . È importante rilevare che le attività professionali soggette ad autorizzazioni precedenti al 30 aprile 2007 sono contemplate ai fini della responsabilità se e nella misura in cui l’attività dannosa prosegue dopo il 30 aprile 2007. Nella causa C-529/15,, la Corte ha decretato che la direttiva si applica «ratione temporis ai danni ambientali prodottisi successivamente al 30 aprile 2007, ma provocati dalla gestione di un impianto autorizzato conformemente alla normativa sulle acque e messo in funzione anteriormente a tale data» ( 53 )

25. Folk La direttiva contiene anche disposizioni sulle eccezioni, stabilendo limiti alla sua applicazione in riferimento a determinate cause di danno ambientale ( 54 ) . Prevede inoltre vari motivi cui un operatore può appellarsi onde evitare di farsi carico dei costi delle misure di prevenzione e di riparazione ( 55 ) . Concede altresì agli Stati membri la facoltà di decidere di esonerare un operatore dal pagamento del costo delle misure di riparazione se questi dimostra che non gli è attribuibile un comportamento doloso o colposo e che adempieva tutte le condizioni di un’autorizzazione ( 56 ) oppure che agiva secondo lo stato delle conoscenze scientifiche e tecniche ( 57 ) . Vi sono tuttavia limiti a questi ultimi casi, come chiarito dalla Corte nella sentenza della causa C-529/15. ( 58 ) per quanto riguarda l’articolo 8, paragrafo 4, lettera a), della direttiva.

26. diverse che non soddisfano i requisiti della direttiva, né ad accantonare la responsabilità degli operatori per il «danno ambientale» ai sensi della direttiva. Come minimo i requisiti della direttiva devono essere soddisfatti integralmente. La direttiva consente agli Stati membri di mantenere o adottare disposizioni più severe in relazione al danno ambientale ( 59 ) , conformemente all’articolo 193 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Tuttavia il diritto di prescrivere disposizioni più severe non autorizza a prescrivere disposizioniche non soddisfano i requisiti della direttiva, né ad accantonare la responsabilità degli operatori per il «danno ambientale» ai sensi della direttiva. Come minimo i requisiti della direttiva devono essere soddisfatti integralmente.

Ruolo delle autorità competenti e ruolo più ampio degli Stati membri

27. Se l’operatore è responsabile del danno ambientale, le autorità competenti ( 60 ) hanno dei doveri correlati. L’interpretazione comune del termine «danno ambientale» richiede pertanto alcuni cenni sul loro ruolo.

28. Le autorità competenti devono individuare l’operatore che ha causato il danno ambientale o la minaccia imminente di danno ( 61 ) : devono pertanto essere consapevoli dell’esistenza o della minaccia di danno ambientale, altrimenti il dovere di individuare l’operatore responsabile è privo di senso.

29. Le autorità competenti devono inoltre valutare l’entità del danno ambientale ( 62 ) . Ancora una volta, il dovere di valutare l’entità ha senso solamente se le autorità sono consapevoli dell’esistenza o della minaccia di danno.

30. Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA e altri , la Corte ha ribadito in quale misura le autorità competenti possono modificare le misure di riparazione, sottolineando altresì la necessità di concedere all’operatore la facoltà di essere ascoltato Le autorità competenti devono determinare le misure di riparazione che l’operatore deve attuare ai sensi dell’allegato II della direttiva ( 63 ) sulla base delle misure potenziali di riparazione individuate dall’operatore e in collaborazione con esso, se del caso. Nella causa C-379/08,, la Corte ha ribadito in quale misura le autorità competenti possono modificare le misure di riparazione, sottolineando altresì la necessità di concedere all’operatore la facoltà di essere ascoltato ( 64 )

31. Il dovere di individuare l’operatore responsabile, di valutare l’entità del danno ambientale e di determinare le misure di riparazione esige che le autorità competenti detengano informazioni utili e le colleghino all’evento dannoso, all’attività professionale, al danno ambientale e al nesso di causalità fra di essi, nonché all’operatore che svolge l’attività. I seguenti paragrafi da 32 a 37 descrivono vari tipi e fonti potenziali di informazioni. Si fa tuttavia presente che le informazioni complete possono non essere facilmente disponibili e che le autorità competenti possono essere tenute ad agire rapidamente. In tali circostanze il principio di precauzione giustificherà un intervento delle autorità competenti sulla base della ragionevole certezza che il danno ambientale è avvenuto o sarà imminente.

32. Come rilevato nel paragrafo 23, gli operatori hanno il dovere, ai sensi della direttiva, di comunicare alle autorità competenti gli eventi dannosi e i danni ambientali a essi correlati. Come altresì rilevato, gli operatori possono avere obblighi distinti di fornire informazioni sugli eventi dannosi alle autorità competenti ai sensi di altra legislazione ambientale dell’Unione. Non è possibile escludere tuttavia che alcuni operatori non adempiano a tale obbligo di informazione. È improbabile o poco probabile che siano comunicati, ad esempio, gli eventi dannosi e i danni ambientali causati da attività clandestine illegali, da atti od omissioni illegali o per negligenza nell’ambito delle attività autorizzate.

33. Il considerando 15 della direttiva indica che le autorità pubbliche dovrebbero assicurare la corretta attuazione ed esecuzione della disciplina prevista direttiva, e quest’ultima contiene disposizioni secondo cui le autorità competenti possono chiedere all’operatore di fornire maggiori informazioni e un maggiore impegno ( 65 ) . Ciononostante è importante che le autorità competenti possano attingere a fonti di informazioni diverse da quelle fornite dall’operatore ai sensi della direttiva.

34. Una potenziale fonte di informazioni sugli eventi dannosi e sui danni ambientali consiste nella richiesta di azione formulata da persone fisiche o giuridiche che hanno il diritto di presentare tali richieste ( 66 ) . Le richieste di azione devono essere corredate «di tutti i dati e le informazioni pertinenti a sostegno delle osservazioni presentate in relazione al danno ambientale in questione» ( 67 )

35. Un’altra possibile fonte di informazioni è costituita dall’esito della sorveglianza dell’applicazione di altra legislazione ambientale dell’Unione: a titolo di esempio, le ispezioni ordinarie degli impianti industriali ai sensi della direttiva Emissioni industriali ( 68 ) . Sebbene, ai fini della responsabilità, non tutti gli eventi dannosi coincidano con le violazioni della normativa commesse da un operatore, le violazioni aumentano la probabilità del verificarsi di eventi dannosi: di fatto i requisiti normativi servono a ridurre i rischi potenziali o effettivi per la salute umana e l’ambiente legati alle attività professionali interessate, pertanto il loro rispetto dovrebbe ridurre, nella pratica, la probabilità che si verifichino eventi dannosi, così come la loro inosservanza, compresa la flagrante violazione, aumenta la probabilità che si verifichino eventi dannosi. A condizione che vi siano validi sistemi di condivisione delle informazioni, il controllo della conformità ai requisiti normativi dovrebbe pertanto aiutare le autorità competenti ai sensi della direttiva a riconoscere il danno ambientale o la minaccia imminente di danno, a individuare l’operatore responsabile e a definire l’evento dannoso. Può inoltre aiutare le autorità competenti a valutare il danno ambientale fornendo, ad esempio, informazioni sulla natura delle emissioni inquinanti.

36. Come sarà chiarito nelle successive sezioni delle presenti linee guida, la valutazione dell’entità del danno ambientale necessita in genere di informazioni sullo stato dell’ambiente ricettore. Alcune informazioni sullo stato dell’ambiente saranno direttamente collegate all’evento dannoso (per esempio, rilevazioni della mortalità ittica in un fiume contaminato di recente da un’emissione inquinante). Altre informazioni utili sullo stato dell’ambiente consisteranno però di rilevazioni e informazioni raccolte per altre finalità, ad esempio per determinare lo stato di conservazione generale di una specie protetta o le condizioni di un’area naturale protetta, come un sito Natura 2000. Molte informazioni sullo stato dell’ambiente deriveranno dal monitoraggio condotto dalle amministrazioni nazionali. Particolarmente utili saranno le informazioni raccolte e confrontate nel quadro delle quattro direttive citate nel paragrafo 7. Queste informazioni possono essere integrate da altre di riconosciuto valore scientifico: ad esempio, un’organizzazione non governativa (ONG) del settore ambientale può fornire informazioni dettagliate attraverso la scienza partecipata ( 69 )

37. Strettamente correlate, per la loro potenziale importanza, alle informazioni sullo stato dell’ambiente sono le informazioni scientifiche e tecniche sull’oggetto del danno ambientale (ad esempio, le conoscenze scientifiche sul ciclo di vita di una specie protetta o sui rischi per la salute umana dovuti all’esposizione a taluni agenti contaminanti).

38. non rappresenta una ragione che le autorità competenti possono addurre per esimersi dal dovere di assicurare che il danno ambientale sia valutato e prevenuto, che i fattori di danno siano immediatamente gestiti o che il danno sia riparato ai sensi della direttiva (è vero anche il contrario: la ricerca della responsabilità ambientale non è una ragione per ignorare il ruolo delle sanzioni) Come precedentemente rilevato, il verificarsi di un danno ambientale o la sua minaccia imminente coincide spesso, anche se non sempre, con la violazione di altre norme ambientali dell’Unione. Tali violazioni possono esigere o giustificare un’azione distinta da parte delle autorità di uno Stato membro, al fine di garantire il conseguimento degli obiettivi previsti da altre normative dell’Unione (ad esempio, la protezione delle aree naturali ai sensi della direttiva Uccelli e della direttiva Habitat) e di applicare sanzioni che siano effettive, proporzionate e dissuasive. Pertanto le stesse circostanze fattuali possono determinare sia una responsabilità ambientale che l’imposizione di sanzioni, e nella pratica la valutazione del danno ambientale ai sensi della direttiva può avere luogo parallelamente alla valutazione delle violazioni per altri motivi. Ad esempio, tra le condotte che gli Stati membri sono tenuti a perseguire ai sensi della direttiva 2008/99/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, sulla tutela penale dell’ambiente ( 70 ) vi sono alcune (non tutte) che potrebbero dar luogo alla responsabilità ambientale ( 71 ) . In tale contesto, al fine di valutare l’entità del danno ambientale, le autorità competenti possono ritrovarsi a ricorrere alle stesse fonti di informazione delle autorità responsabili per le sanzioni. Occorre sottolineare tuttavia che l’applicazione degli obblighi in materia di responsabilità ai sensi della direttiva è distinta dall’applicazione delle sanzioni. A tale proposito, il fatto che le autorità possano intervenire per imporre sanzioni amministrative o penalirappresenta una ragione che le autorità competenti possono addurre per esimersi dal dovere di assicurare che il danno ambientale sia valutato e prevenuto, che i fattori di danno siano immediatamente gestiti o che il danno sia riparato ai sensi della direttiva (è vero anche il contrario: la ricerca della responsabilità ambientale non è una ragione per ignorare il ruolo delle sanzioni) ( 72 )

39. Commissione/Romania , che faceva riferimento alla direttiva Rifiuti di estrazione Vari altri elementi emergono per quanto riguarda le situazioni in cui la responsabilità ai sensi della direttiva coincide con violazioni di altre normative ambientali dell’Unione, in particolare di quelle cui fa riferimento la direttiva stessa. In primo luogo, se i fattori di danno non sono controllati in conformità della direttiva o di altra legislazione, secondo il principio dell’efficacia gli Stati membri e le rispettive autorità dovranno agire al fine di garantire il rispetto delle disposizioni pertinenti della direttiva e di altre normative che sono infrante. In secondo luogo, la direttiva non prevede esplicitamente una responsabilità secondaria delle autorità pubbliche per l’adozione di misure di prevenzione, misure di gestione immediata dei fattori di danno e misure di riparazione, ma non prevede neppure esplicitamente che sia possibile fare a meno di tali misure qualora l’operatore non le adotti o qualora possa giustificare di non doverne sostenere il costo ( 73 ) . La distinzione fra le misure e i relativi costi stabilita dalla direttiva indica che le misure sono necessarie a prescindere dal fatto che l’operatore possa o debba farsi carico del loro costo ( 74 ) . In terzo luogo, la giurisprudenza mostra come uno Stato membro possa essere tenuto ad adottare ulteriori misure qualora un obiettivo necessario non sia conseguito nonostante le autorità siano intervenute nei confronti di un operatore. Nella causa C-104/15,, che faceva riferimento alla direttiva Rifiuti di estrazione ( 75 ) , la Corte ha rilevato che lo Stato membro rimaneva responsabile del mancato controllo delle emissioni di polveri tossiche da un impianto di rifiuti minerari, nonostante il fatto che avesse imposto sanzioni all’operatore ( 76 ) e che quest’ultimo fosse divenuto insolvente ( 77 )

3. «DANNO»

40. La definizione di «danno ambientale» include il termine «danno», che è definito separatamente. Il termine «danno» non è autonomo (nel senso che gli obblighi sanciti dalla direttiva non si applicano al livello di generalità da esso espresso). Quando applica la direttiva a situazioni concrete, è necessario rifarsi alle formulazioni più precise contenute nella definizione di «danno ambientale». Fatta salva questa riserva, la definizione di «danno» è importante non solo perché è insita nella definizione di «danno ambientale», ma anche perché presenta quattro concetti fondamentali che sono precisati nella definizione più articolata. Le linee guida trattano pertanto il concetto di «danno» prima di affrontare gli altri elementi della definizione di «danno ambientale». Riquadro 1 — Definizione di «danno»

L’articolo 2, punto 2, della direttiva Responsabilità ambientale definisce un «danno» come «un mutamento negativo misurabile di una risorsa naturale o un deterioramento misurabile di un servizio di una risorsa naturale, che può prodursi direttamente o indirettamente».

41. I quattro concetti fondamentali presenti nella definizione di «danno» sono: — l’ambito di applicazione materiale dell’oggetto del «danno», vale a dire le risorse naturali e i servizi di una risorsa naturale; — il concetto di effetto negativo, ossia mutamenti negativi e deterioramenti; — la portata di tali effetti negativi, ossia quelli che sono misurabili; — i modi in cui si verificano tali effetti negativi, ossia direttamente o indirettamente.

Ambito di applicazione materiale delle risorse naturali e dei servizi di una risorsa naturale

Riquadro 2 — Definizioni di «risorsa naturale» e di «servizi di una risorsa naturale»

L’articolo 2, punto 12, della direttiva Responsabilità ambientale definisce una «risorsa naturale» come «specie e habitat naturali protetti, acqua e terreno». L’articolo 2, punto 13, della direttiva Responsabilità ambientale definisce i «servizi» e i «servizi delle risorse naturali» come «le funzioni svolte da una risorsa naturale a favore di altre risorse naturali e/o del pubblico».

42. Per quanto riguarda l’ambito di applicazione materiale, la definizione di «danno» richiama due concetti, anch’essi definiti espressamente nella direttiva, vale a dire «risorsa naturale» e «servizi delle risorse naturali». Per «risorsa naturale» s’intendono tre categorie distinte di risorse: le specie e gli habitat naturali protetti, le acque e il terreno. Nel contempo, la definizione di «servizi delle risorse naturali» sottolinea l’interdipendenza di queste categorie, facendo riferimento alle funzioni che svolgono l’una per l’altra. Ecco alcuni esempi, senza pretesa di esaustività: una palude salmastra (tipo di habitat naturale) può proteggere una zona costiera; le acque di superficie (categoria di acque) possono favorire il sostentamento di specie protette di uccelli selvatici; il terreno può filtrare inquinanti che altrimenti raggiungerebbero le falde acquifere (categoria di acque). La definizione di «servizi delle risorse naturali» richiama anche le funzioni delle risorse naturali che recano benefici alla popolazione: a titolo di esempi non esaustivi, alcuni habitat naturali, come le torbiere, fungono da importanti serbatoi di carbonio; alcune acque sono fonte di acqua potabile e altre ospitano pesci per la pesca ricreativa; infine il terreno è necessario per la produzione alimentare e l’abitazione.

Effetti negativi

43. Per quanto concerne gli effetti negativi, la definizione di «danno» richiama, in primo luogo, il «mutamento negativo» di una risorsa naturale e, in secondo luogo, il «deterioramento» di un servizio di una risorsa naturale. La definizione di «danno ambientale» è più precisa, ma è utile tenere presente tre considerazioni generali: — sia il «mutamento negativo» sia il «deterioramento» implicano effetti negativi; — questi effetti negativi riguardano sia lo stato della risorsa naturale che le funzioni benefiche esercitate dalla risorsa naturale per altre risorse naturali e per le persone. Fra gli effetti negativi rientrano pertanto non solo gli effetti negativi sulle proprietà di una risorsa naturale, ma anche quelli sulle interdipendenze e sulle relazioni dinamiche all’interno delle risorse naturali e dei servizi e fra di essi, ossia sulle funzioni che le risorse naturali svolgono l’una per l’altra e per il pubblico; — le nozioni di mutamento e di deterioramento implicano una differenza fra la situazione «precedente» o «successiva» a un evento dannoso.

Misurabile

44. Ai fini dell’applicazione della definizione di «danno», i mutamenti negativi e il deterioramento devono essere «misurabili». Con «misurabile» s’intende che deve essere possibile quantificare o stimare il danno e che deve essere possibile confrontare in maniera significativa la situazione precedente con quella successiva all’evento dannoso.

Direttamente o indirettamente

45. Túrkevei Tejtermelő Kft. , la Corte ha rilevato che, sebbene l’inquinamento dell’aria in quanto tale non costituisca un danno ambientale, il danno alle risorse naturali può derivare dall’inquinamento dell’aria Infine, la definizione di « danno» ammette che i mutamenti negativi o i deterioramenti possano avvenire sia direttamente che indirettamente. Con «direttamente o indirettamente» s’intende il nesso di causalità fra un evento dannoso, da una parte, e gli effetti negativi specifici, dall’altra: talvolta il nesso di causalità sarà diretto, come nel caso in cui l’azione di deforestazione da parte di un operatore distrugge un habitat naturale forestale protetto; talaltra sarà indiretto, come nel caso del deterioramento di un habitat acquatico protetto distante dal corpo idrico in cui sono stati rilasciati nutrienti. Per il rapporto di causa-effetto è utile rifarsi a un modello sorgente-via di trasmissione-ricettore. I fattori di danno collegati a un’attività professionale (la sorgente) possono passare attraverso l’aria, l’acqua o il terreno (la via di trasmissione) prima di intaccare una risorsa naturale specifica (il ricettore). Nella causa C-129/16,, la Corte ha rilevato che, sebbene l’inquinamento dell’aria in quanto tale non costituisca un danno ambientale, il danno alle risorse naturali può derivare dall’inquinamento dell’aria ( 78 ) . Un evento dannoso può essere dissociato dagli effetti negativi che causa temporalmente (ad esempio, nella risorsa naturale si verifica una reazione ritardata), spazialmente (ad esempio, la risorsa naturale subisce gli effetti negativi in un luogo distante rispetto a dove si è verificato l’evento dannoso) o in termini di risorse naturali coinvolte (ad esempio, l’uso sul terreno di una sostanza tossica causa la morte di una specie protetta). Il concetto secondo cui gli effetti negativi possono verificarsi indirettamente è altresì collegato alle funzioni che le risorse naturali svolgono l’una per l’altra.

4. APPROFONDIMENTO DEL CONCETTO DI «DANNO AMBIENTALE»

46. La definizione di «danno ambientale» contiene e precisa la definizione di «danno». In primo luogo, per quanto riguarda l’ambito di applicazione materiale e geografico, specifica la nozione di «risorsa naturale» richiamata nella definizione di «danno», distinguendola in tre categorie, vale a dire specie e habitat naturali protetti, le acque e il terreno. Inoltre, per le prime due categorie di risorse naturali, include alcuni dettagli che contribuiscono a determinare l’ambito di applicazione geografico degli obblighi sanciti dalla direttiva. In secondo luogo, all’interno di ogni categoria di risorsa naturale, sono descritti gli effetti negativi con maggiori dettagli in riferimento ad alcuni concetti (che nelle presenti linee guida sono chiamati «concetti di riferimento»). In terzo luogo, la nozione di entità è inclusa per definire meglio la portata degli effetti negativi che devono essere affrontati. In quarto luogo occorre rilevare che la definizione di danno ambientale non preclude la possibilità che tutt’e tre le sottocategorie di danno alle risorse naturali siano contemporaneamente pertinenti. Riquadro 3 — Definizione di «danno ambientale»

L’articolo 2, punto 1, della direttiva Responsabilità ambientale (79) definisce il «danno ambientale» come «a) danno alle specie e agli habitat naturali protetti, vale a dire qualsiasi danno che produca significativi effetti negativi sul raggiungimento o il mantenimento di uno stato di conservazione favorevole di tali specie e habitat. L’entità di tali effetti è da valutare in riferimento alle condizioni originarie, tenendo conto dei criteri enunciati nell’allegato I; Il danno alle specie e agli habitat naturali protetti non comprende gli effetti negativi preventivamente identificati derivanti da un atto di un operatore espressamente autorizzato dalle autorità competenti, secondo le norme di attuazione dell’articolo 6, paragrafi 3 e 4 o dell’articolo 16 della direttiva 92/43/CEE o dell’articolo 9 della direttiva 79/409/CEE oppure, in caso di habitat o specie non contemplati dal diritto comunitario, secondo le disposizioni della legislazione nazionale sulla conservazione della natura aventi effetto equivalente. b) danno alle acque, ossia qualsiasi danno che incida in modo significativamente negativo su: i) lo stato ecologico, chimico o quantitativo o sul potenziale ecologico delle acque interessate, quali definiti nella direttiva 2000/60/CE, fatta eccezione per gli effetti negativi cui si applica l’articolo 4, paragrafo 7, di tale direttiva, oppure ii) lo stato ambientale delle acque marine interessate, quale definito nella direttiva 2008/56/CE, nella misura in cui aspetti particolari dello stato ecologico dell’ambiente marino non siano già affrontati nella direttiva 2000/60/CE (80). c) danno al terreno, vale a dire qualsiasi contaminazione del terreno che crei un rischio significativo di effetti negativi sulla salute umana a seguito dell’introduzione diretta o indiretta nel suolo, sul suolo o nel sottosuolo di sostanze, preparati, organismi o microrganismi nel suolo».

Ambito di applicazione materiale e geografico di ciascuna risorsa naturale

47. A causa del grado di categorizzazione dell’ambito di applicazione materiale, un’interpretazione comune di «danno ambientale» necessita di un’attenta analisi di ciascuna categoria di risorsa naturale, ivi compreso dell’ambito di applicazione geografico di ciascuna di esse. Nelle sezioni seguenti delle presenti linee guida saranno riportate osservazioni sull’ambito di applicazione materiale e geografico.

Concetti di riferimento per gli effetti negativi

48. Per determinare la rilevanza degli effetti negativi per le tre categorie di risorse naturali la definizione di «danno ambientale» si basa su un concetto di riferimento: per le specie e gli habitat naturali protetti, il concetto di riferimento è il loro stato di conservazione favorevole; per le acque è lo stato ecologico, chimico o quantitativo o il potenziale ecologico delle acque ai sensi della direttiva quadro Acque e lo stato ecologico delle acque marine ai sensi della direttiva quadro Strategia per l’ambiente marino, che hanno portate differenti; per quanto riguarda il terreno il concetto di riferimento è il rischio per la salute umana. Tali concetti di riferimento servono a fornire parametri e criteri sulla cui base è possibile esaminare la rilevanza degli effetti negativi. I concetti forniscono elementi rispetto ai quali devono essere misurati gli effetti negativi. I concetti sono analizzati più nel dettaglio nelle sezioni delle presenti linee guida dedicate alle categorie specifiche di danno alle risorse naturali.

Valutazione dell’entità

49. I concetti di riferimento precisano le tipologie di effetti negativi contemplati dalla direttiva. La definizione di «danno ambientale» contiene un’ulteriore precisazione: le parole «significativo» o «significativamente» compaiono in relazione a ciascuna categoria di risorsa naturale, e la direttiva prevede misure di prevenzione, la gestione immediata dei fattori di danno o misure di riparazione solo se gli effetti negativi sono considerati significativi rispetto ai concetti di riferimento citati.

50. L’obbligo di valutare l’entità non è previsto unicamente dalla direttiva Responsabilità ambientale, ma è presente anche in altri strumenti del diritto ambientale dell’Unione. Tale obbligo è contemplato, ad esempio, anche dalla direttiva Habitat ( 81 ) , ed è il cardine della direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati ( 82 ) («la direttiva VIA»). La valutazione dell’entità ai sensi della direttiva Responsabilità ambientale è comunque sui generis.

51. Nel quadro della direttiva Responsabilità ambientale, per pervenire a un’interpretazione comune della valutazione dell’entità può essere utile considerare gli elementi seguenti: — le circostanze in cui emerge la necessità di una valutazione dell’entità; — le finalità della valutazione dell’entità; — le responsabilità giuridiche relative allo svolgimento della valutazione; — il contesto (o i contesti) in cui la valutazione deve essere condotta; — l’oggetto della valutazione; — lo svolgimento della valutazione; — la determinazione dell’entità.

Circostanze

52. Come indicato nella sezione 2 delle presenti linee guida, gli eventi dannosi, i fattori di danno, le attività professionali, la condotta dell’operatore e la natura del nesso di causalità possono variare notevolmente. La valutazione dell’entità dovrà adeguarsi a tutte queste variabili. Per esempio, un incidente una tantum presenta difficoltà diverse da quelle di un normale funzionamento, come descritto nella causa C-529/15, Folk .

Finalità

53. La valutazione dell’entità degli effetti negativi non è fine a se stessa, ma serve a determinare se gli effetti negativi necessitano: — di misure di prevenzione; — di gestione immediata dei fattori di danno; e/o — di misure di riparazione.

54. Queste tre finalità sono ben distinte e, a seconda delle circostanze, alcune possono essere pertinenti e altre no. Ad esempio, in situazioni di minaccia imminente, l’unica finalità della valutazione sarà evitare che si verifichi un evento dannoso. Nelle situazioni in cui si è già verificato un evento dannoso può essere necessario o meno gestire immediatamente i fattori di danno. Ad esempio è possibile che tale gestione immediata non sia più attuabile qualora i fattori di danno abbiano già causato effetti negativi e siano esauriti. Tutt’e tre le finalità possono divenire pertinenti in maniera progressiva, come nel caso in cui la minaccia imminente di un evento dannoso si concretizza in danno reale che necessita di una gestione immediata dei fattori di danno e di successive misure di riparazione. La valutazione dell’entità dovrà pertanto essere adeguata alle finalità che sono pertinenti alle circostanze specifiche emerse.

55. Le finalità di prevenzione e di gestione immediata dei fattori di danno sono legate a fattori di danno potenziali o reali e rispecchiano i principi del trattato in materia di prevenzione e correzione alla fonte. Come rilevato in precedenza, si tratta di finalità in cui il tempo è un fattore critico.

56. Folk La finalità che consiste nell’individuare la necessità di misure di riparazione è strettamente legata ai requisiti specifici della direttiva sulle misure di riparazione, descritti in dettaglio nell’allegato II. In caso di danno a specie e habitat naturali protetti e di danno alle acque, le misure di riparazione sono volte a riportare l’ambiente alle sue condizioni originarie (cfr. riquadro 4 di seguito) attraverso la riparazione primaria, complementare o compensativa, tutti termini di cui è fornita la definizione. Come si può constatare, questi requisiti sono incentrati sugli effetti negativi subiti dall’ambiente più che sui fattori di danno, sebbene non possano essere escluse ulteriori misure di gestione dei fattori di danno, come indicato dalla causa ( 83 ) . In caso di danno al terreno, le misure di riparazione sono volte a proseguire la gestione dei fattori di danno, qualora essi continuino a costituire un rischio significativo per la salute umana anche in seguito al conseguimento della seconda finalità summenzionata. Riquadro 4 — Definizione di «condizioni originarie»

L’articolo 2, punto 14, della direttiva Responsabilità ambientale definisce le «condizioni originarie» come «le condizioni, al momento del danno, delle risorse naturali e dei servizi che sarebbero esistite se non si fosse verificato il danno ambientale, stimate sulla base delle migliori informazioni disponibili».

Doveri degli interessati

57. Come indicato nel paragrafo 29, l’autorità competente è responsabile della valutazione dell’entità. Il considerando 24 della direttiva così recita: «si dovrebbero conferire alle autorità competenti compiti specifici che implicano appropriata discrezionalità amministrativa, ossia il dovere di valutare l’entità del danno e di determinare le misure di riparazione da prendere».

58. Si tenga presente tuttavia che gli operatori sono responsabili di prevenire gli eventi dannosi senza indugio e di gestire immediatamente i fattori di rischio. Tali responsabilità implicano che gli operatori devono riconoscere indipendentemente i fattori di rischio legati alle loro attività professionali e affrontarli in modo proattivo. Le disposizioni pertinenti della direttiva prevedono inoltre che la valutazione dell’entità dovrebbe aver luogo nel quadro di una relazione dinamica fra l’operatore e l’autorità competente, in cui il primo è tenuto a contribuire attivamente a fornire informazioni e rispettare le istruzioni date dall’autorità competente ( 84 ) , tra cui quelle impartite all’operatore affinché effettui la propria valutazione e fornisca le informazioni e i dati necessari ( 85 ) . Questa relazione dinamica è di particolare importanza qualora si siano già verificati effetti negativi e sia necessario adottare misure di riparazione.

59. La valutazione dell’entità può aver luogo in situazioni in cui vi sono parti interessate diverse dall’autorità competente e dall’operatore. In particolare, l’autorità competente deve adempiere diversi obblighi giuridici nell’ambito di una richiesta di azione valida ( 86 )

60. Se il danno ambientale riguarda o potrebbe riguardare più Stati membri, gli Stati membri interessati hanno doveri di cooperazione riguardo alla valutazione dell’entità del danno ( 87 )

Contesto

61. Le categorie di risorse naturali investite dal danno e i rispettivi concetti di riferimento determineranno gli elementi da valutare. Ad esempio, nel caso del danno alle specie e agli habitat naturali protetti, sarà necessario considerare elementi molto diversi da quelli considerati per il danno al terreno. Questi elementi specifici sono descritti più dettagliatamente nelle sezioni che seguono.

Oggetto della valutazione

62. L’oggetto della valutazione dovrà variare in funzione delle circostanze, delle finalità e del contesto.

63. Secondo la definizione di «danno», gli effetti negativi includono i mutamenti e i deterioramenti che devono essere misurabili, e la definizione di «danno ambientale» indica che tali mutamenti e deterioramenti devono essere legati a concetti di riferimento.

64. precedenti e successive all’evento dannoso (è evidente che, per quanto riguarda le condizioni successive , nel contesto di una minaccia imminente, il confronto sarà ipotetico dal momento che il danno non si è ancora materializzato). Il confronto riguarda due forme distinte di quantificazione o stima, l’una incentrata sulla situazione precedente, l’altra sulla situazione successiva al verificarsi dell’evento dannoso Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA e altri ( 89 ). La misurazione consiste nel confrontare le condizioni delle risorse naturali e dei serviziall’evento dannoso (è evidente che, per quanto riguarda le condizioni, nel contesto di una minaccia imminente, il confronto sarà ipotetico dal momento che il danno non si è ancora materializzato). Il confronto riguardaforme distinte di quantificazione o stima, l’una incentrata sulla situazione precedente, l’altra sulla situazione successiva al verificarsi dell’evento dannoso ( 88 ) . È importante sottolineare che, sebbene risulti pertinente sia per le misure di prevenzione che per quelle di riparazione, la valutazione dovrà essere trattata in modo diverso in funzione dell’urgenza delle misure. In caso di urgenza, la valutazione dovrà essere condotta sulla base di un parere rapido che poggia su informazioni esistenti e immediatamente accessibili, spesso di carattere generale. Questo approccio differenziato trova sostegno nella causa C-378/08,

65. turlough Per quanto riguarda la misurazione della situazione precedente, entra in gioco il concetto di condizioni originarie (cfr. riquadro 4). Le condizioni originarie possono essere costanti, ma è probabile che possano mutare nel tempo: possono ad esempio variare regolarmente o in modo prevedibile (come nel caso delle aree inondabili o dei laghi stagionali come i ( 90 ) ), oppure l’area di un habitat o la popolazione di una specie danneggiata può essere già in fase di aumento o diminuzione.

66. La variazione o il deterioramento delle condizioni consisterà nella differenza fra la situazione della risorsa naturale o del servizio dopo il verificarsi dell’evento dannoso e le condizioni originarie. Pertanto deve essere nota la situazione dopo l’evento dannoso.

67. La differenza fra le condizioni originarie e la situazione successiva all’evento dannoso può essere instabile, come nel caso in cui i fattori di danno continuano a causare effetti negativi la cui portata aumenta costantemente. Dalla finalità della gestione immediata dei fattori di danno si desume che la valutazione dell’entità deve anche vertere sui fattori di danno che causano gli effetti negativi.

Svolgimento della valutazione

68. In funzione delle finalità pertinenti per le circostanze che si presentano, la valutazione dell’entità dei cambiamenti subiti dalle risorse naturali può comportare varie fasi e la necessità di prendere in considerazione diversi tipi di informazioni ( 91 )

69. Qualora siano necessarie misure di prevenzione di una minaccia imminente, l’operatore (e, se del caso, l’autorità competente) dovrà riconoscere i potenziali fattori di danno associati all’attività professionale e assicurare senza indugio che non abbiano effetti negativi significativi sulle risorse naturali pertinenti o compromettano i servizi forniti dalle risorse naturali.

70. Analogamente, qualora i fattori di danno necessitino di una gestione immediata, l’operatore (e, se del caso, l’autorità competente) dovrà riconoscere i fattori di danno associati all’attività professionale, e garantire un rapido intervento volto a gestirli, in modo da interrompere la catena di causalità di effetti negativi significativi sulle risorse naturali o il deterioramento dei servizi forniti dalle risorse naturali.

71. Ai fini delle misure di prevenzione e di gestione immediata dei fattori di danno, la necessità di una valutazione rapida implica che occorrerà fare affidamento sulle conclusioni tratte dalle informazioni immediatamente disponibili. Le informazioni generali sulla natura dei fattori di danno e sull’esposizione di una risorsa naturale ai loro effetti negativi saranno spesso fondamentali, perché potrebbe non esserci il tempo di aspettare la comparsa di elementi specifici del sito. L’applicazione del principio di precauzione è necessario in tali circostanze ( 92 )

72. Ove siano necessarie misure di riparazione, è opportuno svolgere una valutazione più approfondita, che dovrebbe essere meno urgente, ma comunque tempestiva, poiché il tempo è un fattore da non trascurare anche per le misure di riparazione descritte all’allegato II ( 93 )

73. Nel caso particolare delle misure di riparazione, non è possibile escludere che, come indicato al paragrafo 20, intercorra un lasso di tempo fra l’evento dannoso e la prima occasione di valutarne l’entità. Fatte salve le disposizioni della direttiva in materia di ambito di applicazione temporale (come indicato nel paragrafo 24), l’esistenza di un ritardo non è tuttavia un motivo per non effettuare la valutazione, in particolare se l’evento dannoso ha avuto effetti negativi persistenti.

74. Le circostanze che danno adito a una potenziale responsabilità ai sensi della direttiva possono altresì necessitare di una valutazione per colmare le lacune normative di altri strumenti ambientali, quali la direttiva VIA e la direttiva Habitat ( 94 ) . La valutazione dell’entità ai sensi della direttiva Responsabilità ambientale non dovrebbe tuttavia essere confusa con le forme di valutazione necessarie per rispondere a una lacuna normativa, né esservi subordinata. Qualsiasi procedura congiunta (ad esempio una valutazione dell’impatto ambientale a posteriori) per correggere sia una lacuna normativa (come il mancato svolgimento della necessaria valutazione dell’impatto ambientale necessaria a priori) sia una valutazione dell’entità dei mutamenti di una risorsa naturale ai sensi della direttiva Responsabilità ambientale deve essere conforme alle prescrizioni di quest’ultima.

Determinazione dell’entità

75. L’entità deve essere determinata alla luce delle finalità da conseguire. Tenuto conto della definizione di «condizioni originarie», deve essere determinata in relazione alla superficie fisica effettiva del terreno o delle acque o (nel caso di specie protette) alla popolazione effettivamente colpita o a rischio di subire effetti negativi, considerando le caratteristiche intrinseche preesistenti o i fattori dinamici che possono aver influenzato le risorse naturali in questione a prescindere dall’evento dannoso.

76. Naturschutzbund Deutschland — Landesverband Schleswig-Holstein eV , la Corte ha affermato: «Dall’uso dell’aggettivo «significativi» di cui all’articolo 2, punto 1, lettera a), primo comma, della direttiva 2004/35/CE, risulta che solo un danno di una certa gravità, qualificato come «danno significativo» nell’allegato I di tale direttiva, può essere considerato come un danno causato alle specie e agli habitat naturali protetti, il che implica, in ciascun caso concreto, la necessità di valutare la portata degli effetti del danno in questione» Per quanto riguarda il termine «significativo», nella causa C-297/19,, la Corte ha affermato: «Dall’uso dell’aggettivo «significativi» di cui all’articolo 2, punto 1, lettera a), primo comma, della direttiva 2004/35/CE, risulta che solo un danno di una certa gravità, qualificato come «danno significativo» nell’allegato I di tale direttiva, può essere considerato come un danno causato alle specie e agli habitat naturali protetti, il che implica, in ciascun caso concreto, la necessità di valutare la portata degli effetti del danno in questione» ( 95 ) . In base a questa causa ciò che è «significativo» è disciplinato, in ultima istanza, dal diritto dell’Unione. In riferimento al «danno alle specie e agli habitat naturali protetti», l’allegato I della direttiva Responsabilità ambientale prevede che «gli effetti negativi significativi rispetto alle condizioni originarie dovrebbero essere determinati con dati misurabili». Il passo della sentenza della causa C-297/19 citato sopra indica pertanto anche che, per questa categoria di danni ambientali, la determinazione dell’entità è subordinata a una valutazione oggettiva, e tecnica, basata su dati misurabili. Si può dedurre che lo stesso vale anche per le altre categorie di danno ambientale ai sensi della direttiva.

77. Da quanto sopra esposto è altresì possibile dedurre che, al fine di valutare e determinare l’entità, l’applicazione della direttiva non può essere esclusa sulla base di opinioni arbitrarie e soggettive in merito a cosa sia significativo o sulla base di considerazioni socioeconomiche non contemplate dalla direttiva. Se del caso, è tuttavia possibile avvalersi di una serie di esclusioni, deroghe ( 96 ) ed esoneri ( 97 ) previsti dalla direttiva per tenere conto di considerazioni socioeconomiche o ricorrere alle valutazioni sulla proporzionalità intrinseche alla direttiva ( 98 )

78. L’entità degli effetti non dipende necessariamente dalla loro presenza su larga scala. Nella causa C-392/96, Commissione/Irlanda , la Corte, in relazione alla direttiva VIA, ha rilevato che «anche un progetto di dimensioni ridotte può avere un notevole impatto ambientale se è ubicato in un luogo in cui i fattori ambientali descritti all’art. 3 della direttiva, come la fauna e la flora, il suolo, l’acqua, il clima o il patrimonio culturale, sono sensibili al minimo cambiamento». Un ragionamento analogo può essere ritenuto applicabile nel quadro della direttiva Responsabilità ambientale.

79. Per quanto concerne la finalità di garantire misure di prevenzione, l’entità riguarderà la necessità di evitare la presenza di fattori di danno con effetti negativi su determinate aree o popolazioni. Lo stesso vale per la finalità di garantire una gestione immediata dei fattori di danno. Gli effetti negativi saranno quelli citati nei paragrafi 82 e 83 in appresso. La determinazione dovrebbe stabilire se i fattori di danno possano portare alla comparsa di alcuni o di tutti gli effetti negativi citati.

80. non adottare o chiedere misure di prevenzione o una gestione immediata dei fattori di danno, tale decisione dovrebbe basarsi sul fatto che non sussiste alcun dubbio ragionevole da un punto di vista scientifico quanto all’assenza di effetti negativi misurabili su una risorsa naturale La direttiva è interpretabile secondo i metodi di interpretazione della Corte e alla luce dei principi giuridici pertinenti, come il principio di precauzione ( 99 ) (cfr. anche il precedente paragrafo 8): secondo questo principio, non è necessaria la certezza scientifica che si verifichino effetti negativi misurabili, ma è sufficiente una ragionevole certezza; inoltre, se l’operatore o l’autorità competente decide diadottare o chiedere misure di prevenzione o una gestione immediata dei fattori di danno, tale decisione dovrebbe basarsi sul fatto che non sussiste alcun dubbio ragionevole da un punto di vista scientifico quanto all’assenza di effetti negativi misurabili su una risorsa naturale ( 100 )

81. Se l’entità del danno è determinata a fini di misure prevenzione e gestione immediata dei fattori di danno, si pone la questione di stabilire quali misure e quale gestione saranno necessarie e adeguate. Le misure e la gestione dovrebbero essere volte a interrompere qualsiasi catena di causalità derivante dai fattori di danno che potrebbero causare, o hanno già causato, gli effetti negativi sulle risorse naturali menzionati nei paragrafi 82 e 83 in appresso. La causa Folk dimostra che un’autorizzazione in vigore in relazione ai fattori di danno non esime necessariamente l’operatore dal dovere di intervenire. Per quanto la direttiva consenta di avvalersi di un’autorizzazione in vigore, occorre soddisfare le condizioni pertinenti. Inoltre il mancato adempimento dei requisiti di autorizzazione o di altri obblighi normativi pertinenti può essere, di per sé, un forte indicatore della necessità di applicare misure di prevenzione e misure di gestione dei fattori di danno ai sensi della direttiva Responsabilità ambientale, poiché può dimostrare che i fattori di danno non sono stati sottoposti al grado di controllo che sarebbe garantito dall’adempimento degli obblighi normativi e pertanto sono più suscettibili di causare gli effetti negativi che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva.

82. Al fine di identificare le misure di riparazione necessarie, le disposizioni dell’allegato II sul danno alle specie e agli habitat naturali protetti e sul danno alle acque indicano come si dovrebbe determinare l’entità del danno e rilevare il deterioramento dei servizi in relazione a queste risorse naturali. Occorre considerare quanto segue alla luce dei concetti di riferimento applicabili e della nozione di deterioramento dei servizi: perdita permanente misurabile di un’area, parte di un’area, una popolazione o parte di una popolazione ( 101 ) ; deterioramento misurabile di un’area, parte di un’area o delle condizioni di vita di una popolazione o di una parte di essa che, tuttavia, sono in grado di essere ripristinate ( 102 ) ; perdita misurabile dei servizi forniti dalle aree o dalle popolazioni interessate ( 103 ) ; e l’intervallo di tempo misurabile prima del ripristino delle condizioni originarie, qualora possibile ( 104 ) . Gli effetti negativi sulle risorse saranno significativi se si constata una perdita o un deterioramento misurabile in un’area o una popolazione. Per quanto riguarda i servizi associati, occorre che vi sia una perdita misurabile dei servizi forniti da queste risorse naturali.

83. Per quanto riguarda il danno al terreno, le disposizioni dell’allegato II indicano che è opportuno tenere in considerazione almeno quanto segue: la presenza, la tipologia e la concentrazione degli agenti contaminanti, il relativo rischio e la possibilità di dispersione; le caratteristiche e la funzione del suolo; e l’uso attuale e futuro, previa approvazione, del suolo contaminato. Il rischio per la salute umana sarà significativo se, in un determinato ambiente locale, sussiste un mutamento misurabile del livello di esposizione nociva diretta o indiretta degli esseri umani agli agenti contaminanti che essere associati, tramite un nesso di causalità, a un’attività professionale di cui all’allegato III. Vi può essere un’esposizione indiretta se il terreno contaminato fornisce servizi ad altre risorse naturali, ad esempio se filtra inquinanti che possono raggiungere l’acqua, o se avviene una dispersione dei contaminanti tramite il suolo, l’aria o l’acqua.

Combinazione di diverse categorie di danno ambientale

84. Il fatto che la definizione di «danno ambientale» comprenda tre sottocategorie distinte di danno alle risorse naturali non significa che, perché sussista responsabilità, tutte le categorie debbano manifestarsi negli effetti negativi. La responsabilità può insorgere in presenza di una sola categoria di danno ambientale. Allo stesso modo, ove il danno ambientale contempli più di una categoria, tutte le categorie in oggetto devono essere affrontate. La direttiva non consente di limitare la sua applicazione a talune categorie.

5. «DANNO ALLE SPECIE E AGLI HABITAT NATURALI PROTETTI»

85. La definizione di «danno alle specie e agli habitat naturali protetti» è strettamente legata alle disposizioni della direttiva Uccelli e della direttiva Habitat. Nelle presenti linee guida queste due direttive sono chiamate collettivamente «direttive Natura». La direttiva Responsabilità ambientale e le direttive Natura condividono in particolare molti concetti comuni: come indicato nel considerando 5 della direttiva Responsabilità ambientale, quando un concetto è desunto da altra legislazione pertinente dell’Unione è opportuno utilizzare la stessa definizione, affinché possano essere applicati criteri comuni e possa essere incentivata un’applicazione omogenea della legislazione. Nel contempo, occorre tener conto delle varie differenze che esistono tra l’ambito di applicazione delle direttive Natura e quello della direttiva Responsabilità ambientale.

86. Le linee guida si soffermano in special modo sugli elementi seguenti: — l’ambito di applicazione materiale e geografico delle specie e degli habitat naturali protetti contemplati; — il concetto di riferimento per gli effetti negativi, ossia lo stato di conservazione favorevole; — la valutazione dell’entità; — le esclusioni.

Ambito di applicazione materiale e geografico delle specie e degli habitat naturali protetti

Riquadro 5 — Definizione di «specie e habitat naturali protetti»

L’articolo 2, punto 3, della direttiva Responsabilità ambientale stabilisce che per «specie e habitat naturali protetti» si intendono: «a) le specie menzionate all’articolo 4, paragrafo 2 o elencate nell’allegato I della direttiva 79/409/CEE o elencate negli allegati II e IV della direttiva 92/43/CEE; b) gli habitat delle specie menzionate all’articolo 4, paragrafo 2 o elencate nell’allegato I della direttiva 79/409/CEE o elencate nell’allegato II della direttiva 92/43/CEE, e gli habitat naturali elencati nell’allegato I della direttiva 92/43/CEE nonché i siti di riproduzione e i luoghi di riposo delle specie elencate nell’allegato IV della direttiva 92/43/CEE; e c) qualora uno Stato membro lo decida, gli habitat o le specie non elencati in tali allegati che lo Stato membro designa per fini equivalenti a quelli di tali direttive.»

87. non coincidono esattamente con quelle contemplate dalla direttiva Responsabilità ambientale. Con il termine «specie protette» s’intendono, in primo luogo, determinate specie protette ai sensi delle direttive Natura e, in secondo luogo, altre specie che lo Stato membro decide di includere ai fini della responsabilità. La seconda categoria di specie è a discrezione degli Stati membri, sulla base della facoltà accordata dall’articolo 2, punto 3, lettera c), della direttiva Responsabilità ambientale. Più della metà degli Stati membri si è avvalsa di tale facoltà ( 105 ) . In riferimento alla prima categoria di specie, le specie contemplate dalle direttive Naturacoincidono esattamente con quelle contemplate dalla direttiva Responsabilità ambientale.

88. sottoinsieme dell’avifauna europea non si applica alle specie di uccelli non contemplate dall’allegato I della direttiva Uccelli e che non sono specie migratorie, a meno che non siano aggiunte dai singoli Stati membri. Per quanto riguarda gli uccelli, le specie contemplate dalla definizione di cui al riquadro 5 sono le stesse di cui all’articolo 4, paragrafo 2, o elencate all’allegato I della direttiva Uccelli. L’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva Uccelli fa riferimento alle specie migratrici, mentre l’allegato I elenca altre specie di uccelli. Nel complesso, esse rappresentano undell’avifauna europea ( 106 ) . La definizione di «specie protette»si applica alle specie di uccelli non contemplate dall’allegato I della direttiva Uccelli e che non sono specie migratorie, a meno che non siano aggiunte dai singoli Stati membri.

89. Non contempla direttamente talune specie che sono elencate solamente nell’allegato V della direttiva Habitat In riferimento alle specie non ornitiche, la definizione contempla le specie di animali e di piante elencate agli allegati II e IV della direttiva Habitat.contempla direttamente talune specie che sono elencatenell’allegato V della direttiva Habitat ( 107 ) , a meno che gli Stati membri non le aggiungano specificamente, o a meno che non rappresentino specie tipiche degli habitat naturali elencati all’allegato I della direttiva Habitat ( 108 ) . Occorre rilevare tuttavia che l’allegato V include specie ittiche che potrebbero essere contemplate dal «danno alle acque» (cfr. la sezione 6 in appresso).

90. Gli habitat elencati all’allegato I della direttiva Habitat saranno in particolare presenti nei siti Natura 2000 individuati per tali habitat. Tuttavia l’applicazione della direttiva Responsabilità ambientale non si limita agli habitat contemplati nell’allegato I presenti nei siti Natura 2000. Ai sensi dell’articolo 17 della direttiva Habitat, gli Stati membri forniscono «mappe di distribuzione» degli habitat di cui all’allegato I, che coprono il loro intero territorio ( 109 ) , e che però non dovrebbero essere considerate le uniche informazioni sulla presenza degli habitat di cui all’allegato I. Occorre rilevare che gli habitat naturali sono caratterizzati da vari elementi, comprese le specie tipiche, descritti nel Manuale sugli habitat ( 110 )

91. Gli habitat delle specie migratrici e delle specie di uccelli elencate all’allegato I della direttiva Uccelli comprenderanno, in particolare, le specie rilevate nelle zone di protezione speciale (ZPS), classificate ai sensi dell’articolo 4 della direttiva Uccelli. Tuttavia, sebbene le ZPS contengano probabilmente gli habitat più importanti, secondo la formulazione della direttiva Responsabilità ambientale il danno agli habitat non è limitato agli habitat delle specie di uccelli all’interno delle ZPS. Gli Stati membri forniscono alla Commissione mappe sulla distribuzione delle specie nidificanti (scala 10 x 10 km) per tutte le specie nidificanti (anche sedentarie) di cui all’allegato I e per le altre specie nidificanti migratrici che determinano la designazione di una ZPS ( 111 )

92. Gli habitat delle specie elencate all’allegato II della direttiva Habitat, in particolare, saranno presenti nei siti Natura 2000 individuati per tali specie. Tuttavia l’applicazione della direttiva Responsabilità ambientale non si limita agli habitat naturali presenti nei siti Natura 2000. Ai sensi dell’articolo 17 della direttiva Habitat, gli Stati membri forniscono alla Commissione «mappe di distribuzione» delle specie di cui all’allegato II, che coprono il loro intero territorio ( 112 )

93. solo per le specie elencate all’allegato IV). Per quanto riguarda i siti di riproduzione e di riposo delle specie elencate all’allegato IV della direttiva Habitat, la Commissione ha elaborato linee guida che possono aiutare a identificarli ( 113 ) . Tuttavia le direttive Natura non impongono agli Stati membri l’obbligo di comunicare alla Commissione la loro ubicazione (per le specie elencate all’allegato IV).

94. Come per le specie, in aggiunta agli habitat naturali contemplati dalle direttive Natura, gli Stati membri possono includerne altri designati per finalità equivalenti a livello nazionale ( 114 )

95. Per quanto riguarda l’ambito di applicazione geografico, alcune specie protette, come i cetacei, e alcuni habitat naturali, come le scogliere, si trovano in alto mare. La direttiva Responsabilità ambientale si applica a questo tipo di specie e habitat nelle misura in cui essi si trovano: nelle acque interne e nelle acque territoriali; nella zona economica esclusiva (ZEE) e/o in altre aree su cui gli Stati membri esercitano diritti sovrani equivalenti; e, per le specie e gli habitat sul fondo del mare o dipendenti da esso, ad esempio le tartarughe marine, nella piattaforma continentale ( 115 )

Concetto di riferimento per gli effetti negativi

96. Il concetto di riferimento per gli effetti negativi sulle specie e gli habitat naturali protetti, ossia lo «stato di conservazione favorevole», è definito esplicitamente sia nella direttiva Responsabilità ambientale sia nella direttiva Habitat ( 116 ) , e le definizioni sono simili. Riquadro 6 — Definizione di «stato di conservazione favorevole» ai sensi della direttiva Responsabilità ambientale

L’articolo 2, punto 4, della direttiva Responsabilità ambientale definisce il termine «stato di conservazione» come segue: «a) con riferimento a un habitat naturale, l’insieme dei fattori che intervengono su tale habitat naturale e sulle sue specie tipiche che possono influenzarne la distribuzione naturale, la struttura e le funzioni a lungo termine, nonché la sopravvivenza a lungo termine delle sue specie tipiche, secondo il caso nel territorio europeo degli Stati membri in cui si applica il trattato o nel territorio di uno Stato membro o nell’area di detto habitat, a seconda dei casi. Lo stato di conservazione di un habitat naturale è considerato “favorevole” quando: — la sua area naturale e le zone in essa racchiuse sono stabili o in aumento; — le strutture e le funzioni specifiche necessarie per il suo mantenimento a lungo termine esistono e continueranno verosimilmente a esistere in un futuro prevedibile, e — lo stato di conservazione delle sue specie tipiche è favorevole, ai sensi della lettera b); b) con riferimento a una specie, l’insieme dei fattori che intervengono sulla specie interessata che possono influenzare la distribuzione e l’abbondanza a lungo termine delle sue popolazioni, nel territorio europeo degli Stati membri in cui si applica il trattato o nel territorio di uno Stato membro o nell’area naturale di detta specie, a seconda dei casi. Lo stato di conservazione di una specie è considerato “favorevole” quando: — i dati relativi alla dinamica della popolazione della specie interessata mostrano che essa si sta mantenendo, a lungo termine, come componente vitale dei suoi habitat naturali; — l’area naturale di detta specie non si sta riducendo né si ridurrà verosimilmente in un futuro prevedibile, e — esiste, e verosimilmente continuerà a esistere, un habitat sufficientemente ampio per mantenere la sua popolazione a lungo termine».

97. Il riferimento all’«insieme» dei fattori nella definizione riportata nel riquadro 6 indica che il concorso di diversi fattori individuali influisce sul risultato generale dello stato di conservazione. I fattori possono essere positivi o negativi e gli effetti da essi derivanti possono manifestarsi in modo diretto o indiretto. Gli eventi dannosi all’origine di un danno ambientale figurano tra i fattori, ma non ne rappresentano la totalità.

98. La definizione di «stato di conservazione» si riferisce ad alcuni parametri utilizzati per descrivere l’influenza prodotta dall’insieme dei fattori sullo stato di conservazione. Nel caso degli habitat naturali, i parametri comprendono la distribuzione naturale, la struttura e le funzioni a lungo termine, nonché la sopravvivenza a lungo termine delle specie tipiche dell’habitat, nel territorio europeo degli Stati membri in cui si applica il trattato, nel territorio di uno Stato membro o nell’area di ripartizione di detto habitat, a seconda dei casi. Nel caso di una specie, i parametri comprendono la distribuzione e l’abbondanza a lungo termine delle sue popolazioni, nel territorio europeo degli Stati membri in cui si applica il trattato o nel territorio di uno Stato membro o nell’area di ripartizione naturale di detta specie, a seconda dei casi. I riferimenti geografici a diversi livelli sono esaminati nel paragrafo 118 in relazione alla valutazione dell’entità.

99. I parametri summenzionati sono ulteriormente definiti precisando le condizioni che determinano il carattere «favorevole» dello stato di conservazione. Ad esempio, in relazione agli habitat naturali, la condizione che corrisponde al parametro della distribuzione naturale a lungo termine è così descritta: «la sua area naturale e le zone in essa racchiuse sono stabili o in aumento».

100. I fattori individuali, quali gli eventi dannosi che causano danni ambientali, possono riguardare uno o più parametri e condizioni. Un fattore individuale non deve necessariamente riguardare tutti i parametri e tutte le condizioni contemporaneamente. Sebbene un evento dannoso possa rappresentare un fattore individuale, non è tuttavia possibile escludere che alcuni effetti negativi da esso causati emergano in combinazione con altri fattori: ad esempio, un evento dannoso può consistere nell’avvelenamento di esemplari di una popolazione di una specie protetta in un contesto in cui la popolazione risente già di altri fattori negativi, che agiscono quindi in combinazione con gli effetti negativi della sostanza velenosa.

101. Nel quadro delle direttive Natura, i servizi della Commissione hanno elaborato documenti volti a chiare concetti come quello di «area naturale» ( 117 )

Valutazione degli effetti negativi significativi

Circostanze

102. Come precisato nel paragrafo 14, la gamma di operatori e attività professionali cui è imputabile il danno alle specie e agli habitat naturali protetti è più ampia di quella considerata ai fini del danno alle acque e al terreno. La valutazione dell’entità degli effetti negativi è legata pertanto a una serie potenzialmente più ampia di cause, persone responsabili e fattori di danno.

Contesto

103. Come riportato nel riquadro 3, il concetto di entità è espresso in termini di un danno «che produca significativi effetti negativi sul raggiungimento o il mantenimento di uno stato di conservazione favorevole» delle specie e degli habitat naturali protetti.

104. Come è possibile dedurre dai paragrafi da 98 a 101, gli effetti negativi possono essere significativi se un evento dannoso influisce su soltanto uno o alcuni dei parametri e delle condizioni menzionati nella definizione di «stato di conservazione favorevole». Ad esempio, l’uccisione di uccelli rapaci rari attraverso l’uso illegale di veleno in un’attività di gestione del terreno può avere effetti negativi sulle dinamiche della popolazione di uccelli e sull’area da essa abitata senza ridurre l’habitat disponibile (sebbene la presenza di veleni deteriorerà certamente i servizi delle risorse naturali che l’habitat fornisce agli uccelli).

105. Lo stato di conservazione delle specie e degli habitat naturali protetti è un dato di fatto e non è fisso né immutabile. Le direttive Natura sono volte sia a mantenere lo stato di conservazione favorevole dove questo sia già presente, o di raggiungerlo qualora lo stato attuale non lo sia. Riferendosi al raggiungimento o mantenimento di uno stato di conservazione favorevole, la definizione prende in considerazione entrambe le possibilità. Pertanto, laddove lo stato di conservazione sia già favorevole, gli effetti negativi possono compromettere il mantenimento di uno status quo positivo; invece, se lo stato di conservazione è sfavorevole, gli effetti negativi potrebbero ulteriormente deteriorare la situazione o compromettere il necessario miglioramento di uno status quo attualmente negativo. Ciò significa che gli effetti negativi su una specie o un habitat naturale protetti in uno stato sfavorevole non possono essere considerati al di fuori dell’ambito di applicazione del danno a una specie o habitat naturale protetti per la sola ragione che la specie o l’habitat si trova già in una condizione negativa. Occorre invece considerare la capacità della specie o dell’habitat di conseguire uno stato di conservazione favorevole e qualsiasi ostacolo che ne impedisca la realizzazione. Come indicato nel paragrafo 118 in appresso, la valutazione dell’entità degli effetti negativi deve essere significativa a livello locale.

106. Nella pratica molte specie e habitat naturali protetti che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva Responsabilità ambientale e delle direttive Natura si trovano in uno stato di conservazione sfavorevole ( 118 )

107. Se lo stato di conservazione di una specie o un habitat di cui alle direttive Natura è sfavorevole, le direttive impongono misure per farlo ridiventare favorevole ( 119 ) . In questo contesto occorre tener conto degli effetti negativi sulle misure di ripristino attuate per raggiungere lo stato di conservazione favorevole. Tali misure possono consistere in misure di ripristino dell’habitat o in programmi di reintroduzione di determinate specie: ad esempio, nel caso di un evento dannoso che causa mortalità di pesci, si potrebbe tenere conto di qualsiasi misura di conservazione attivata nel sito per migliorare lo stato di conservazione della specie ittica colpita; questo intervento riguarderà l’aspetto delle dinamiche della popolazione. È opportuno considerare anche gli effetti negativi sul potenziale di ripristino. Ad esempio, il sito che ha subito il danno può ospitare una specie che si trova in una condizione sfavorevole, ma con un potenziale di ripristino che corrisponde alla sua presenza attuale: gli effetti negativi sulla presenza della specie possono anche ridurre il potenziale di ripristino.

Svolgimento della valutazione

108. Secondo la definizione, l’entità è da valutare «in riferimento alle condizioni originarie, tenendo conto dei criteri enunciati nell’allegato I». Riquadro 7 — Testo dei criteri enunciati nell’allegato I della direttiva

«Il carattere significativo di un danno che produce effetti negativi sul raggiungimento o il mantenimento di uno stato di conservazione favorevole di specie o habitat è da valutare in riferimento allo stato di conservazione, al momento del danno, ai servizi offerti dai valori ricreativi connessi e alla capacità di rigenerazione naturale. Gli effetti negativi significativi rispetto alle condizioni originarie dovrebbero essere determinati con dati misurabili, del tipo: — numero degli individui, loro densità o area coperta; — ruolo di determinati individui o dell’area danneggiata in relazione alla specie o alla conservazione dell’habitat, alla rarità della specie o dell’habitat (valutata a livello locale, regionale e più alto, anche a livello comunitario); — capacità di propagazione della specie (secondo la dinamica propria alla specie o alla popolazione), sua vitalità o capacità di rigenerazione naturale dell’habitat (secondo le dinamiche proprie alle specie che lo caratterizzano o alle loro popolazioni); — capacità della specie o dell’habitat, dopo che il danno si è verificato, di ripristinarsi in breve tempo, senza interventi diversi da misure di protezione rafforzate, in uno stato che, unicamente in virtù della dinamica della specie o dell’habitat, conduca a condizioni ritenute equivalenti o superiori alle condizioni originarie. Il danno con un provato effetto sulla salute umana deve essere classificato come significativo. Non devono essere classificati come danni significativi: — le variazioni negative inferiori alle fluttuazioni naturali considerate normali per la specie o l’habitat in questione; — le variazioni negative dovute a cause naturali o risultanti da interventi connessi con la normale gestione dei siti, quale definita nei documenti di gestione o di indirizzo relativi all’habitat, o praticata anteriormente dai proprietari o dagli operatori; — il danno a specie o habitat per i quali è stabilito che si ripristineranno entro breve tempo e senza interventi, o nelle condizioni originarie o in uno stato che, unicamente in virtù della dinamica della specie o dell’habitat, conduca a condizioni ritenute equivalenti o superiori alle condizioni originarie».

109. La condizione originaria è quella dell’area oppure della o delle popolazioni di specie che subiscono gli effetti negativi e di cui servono le migliori informazioni disponibili per far fronte al danno.

110. Al fine di svolgere una valutazione che sia specifica a una data area o popolazione, le condizioni originarie dovrebbero riferirsi ai parametri e alle condizioni sopra citate. Ad esempio, per gli habitat naturali di cui all’allegato I della direttiva Habitat si dovrebbero esaminare gli habitat presenti nel sito, la relativa struttura e funzione e le specie tipiche che lo abitano. Può esistere, ad esempio, un mosaico di habitat naturali differenti, oppure un habitat può operare in funzione di un corpo idrico (come nel caso in cui una palude salmastra dipende dalle maree dell’acqua costiera). Per i siti Natura 2000, il formulario standard di dati può essere un’importante fonte di informazioni ( 120 )

111. Nella determinazione di queste specificità possono emergere varie difficoltà pratiche: determinare le migliori informazioni disponibili nelle circostanze date e garantire l’attendibilità delle informazioni.

112. Folk , e nella causa C-297/19, Naturschutzbund Deutschland — Landesverband Schleswig-Holstein eV , ossia un’attività professionale che può aver causato effetti negativi in maniera cumulativa per un lungo periodo di tempo, impedendo le funzioni naturali di un habitat o eliminando la presenza di una specie protetta. L’esatta quantificazione degli elementi compromessi o perduti non è tuttavia necessaria, in quanto la definizione fa riferimento a condizioni «stimate». Si richiama qui anche alla causa C-374/98, Commissione/Francia Qualora un danno si sia già verificato, è possibile che il danno stesso costituisca un ostacolo alla determinazione delle condizioni originarie. Qualora un habitat sia stato danneggiato o distrutto, o una specie costretta ad abbandonarlo, può risultare molto difficile accertare le condizioni originarie sulla base di informazioni raccolte a posteriori. Ciò può essere particolarmente evidente nelle circostanze illustrate nella causa C-529/15,, e nella causa C-297/19,, ossia un’attività professionale che può aver causato effetti negativi in maniera cumulativa per un lungo periodo di tempo, impedendo le funzioni naturali di un habitat o eliminando la presenza di una specie protetta. L’esatta quantificazione degli elementi compromessi o perduti non è tuttavia necessaria, in quanto la definizione fa riferimento a condizioni «stimate». Si richiama qui anche alla causa C-374/98, ( 121 ) , in cui la Corte indica che non si deve trarre vantaggio dal mancato adempimento degli obblighi della direttiva Uccelli: nel contesto della direttiva, l’operatore che, per un’azione illecita o per omissione, distrugge o danneggia gli elementi sulla base dei quali potrebbero essere raccolti dati (ad esempio tramite riempimento di una zona umida protetta a scopo di lucro) non deve trarre vantaggio da tale situazione rispetto a un operatore che agisce lecitamente.

113. Commissione/Italia , in cui la Corte ha considerato il concetto di migliori informazioni disponibili nel quadro della direttiva Uccelli, confermando il ruolo della letteratura scientifica autorevole di carattere generale qualora non sia disponibile letteratura più specifica Pertinente in tale contesto è anche la causa C-157/89,, in cui la Corte ha considerato il concetto di migliori informazioni disponibili nel quadro della direttiva Uccelli, confermando il ruolo della letteratura scientifica autorevole di carattere generale qualora non sia disponibile letteratura più specifica ( 122 )

114. Anche se un sito è stato seriamente danneggiato, può essere possibile ottenere informazioni sulle condizioni originarie servendosi dei dati di osservazione della Terra esistenti. Inoltre, in caso di informazioni limitate, può essere opportuno stabilire le condizioni originarie servendosi dei dati di siti analoghi non interessati da un evento dannoso (ossia «siti di riferimento») o servendosi di modelli ( 123 )

115. Biodiversity baseline condition La Commissione ha pubblicato una tabella Excel intitolata ( 124 ) . La tabella contiene moltissime fonti di informazioni a livello di Unione e di Stati membri, comprese informazioni specifiche per sito come i «formulari standard di dati» di tutti i siti Natura 2000, e fornisce anche approcci metodologici a livello nazionale e di Unione che aiutano a determinare le condizioni originarie delle specie e degli habitat naturali protetti ( 125 )

116. qualità delle informazioni utilizzate per stabilire le condizioni originarie, nonché le conclusioni tratte da tali informazioni. Occorre prestare attenzione all’attendibilità e alla validità delle informazioni nonché alle conclusioni da esse tratte, in particolare se l’operatore nega che si siano verificati o si verificheranno effetti negativi. A tal proposito è possibile fare riferimento alla causa C-209/02, Commissione/Austria , in cui la Corte ha rilevato che le autorità competenti non avevano tratto le corrette conclusioni da una valutazione scientifica dei probabili effetti di un progetto in un sito Natura 2000 Il concetto di migliori informazioni disponibili racchiude anche ladelle informazioni utilizzate per stabilire le condizioni originarie, nonché le conclusioni tratte da tali informazioni. Occorre prestare attenzione all’attendibilità e alla validità delle informazioni nonché alle conclusioni da esse tratte, in particolare se l’operatore nega che si siano verificati o si verificheranno effetti negativi. A tal proposito è possibile fare riferimento alla causa C-209/02,, in cui la Corte ha rilevato che le autorità competenti non avevano tratto le corrette conclusioni da una valutazione scientifica dei probabili effetti di un progetto in un sito Natura 2000 ( 126 )

117. Per quanto riguarda la situazione successiva all’evento dannoso, l’allegato I, primo capoverso, prima frase, aiuta a contestualizzare le condizioni originarie in riferimento allo stato di conservazione, ai servizi offerti dai valori ricreativi e alla capacità di rigenerazione naturale. Questi elementi rappresentano i criteri contestuali generali, vale a dire ciò che generalmente è noto delle specie o degli habitat naturali protetti esposti agli effetti negativi dell’evento dannoso (la summenzionata tabella Excel intitolata Biodiversity baseline condition è concepita per essere d’aiuto a questo proposito). I riferimenti al territorio europeo degli Stati membri in cui si applica il trattato, al territorio di uno Stato membro e all’area naturale, presenti nella definizione di «stato di conservazione», consentono la determinazione di tale contesto a diversi livelli. Un habitat raro, endemico e geograficamente limitato, ad esempio, presenterà caratteristiche diverse rispetto a un habitat che si estende a più Stati membri.

118. L’allegato I, primo capoverso, seconda frase, stabilisce che gli effetti negativi dovrebbero essere determinati con dati misurabili, e fornisce esempi in merito. Questa frase è intesa a sottolineare che gli effetti negativi riguardano mutamenti negativi e deterioramenti misurabili. I dati sono relativi sia alle aree e alle popolazioni specifiche interessate, sia alle specie e ai tipi di habitat interessati in senso più generale. Ciò implica che sia le informazioni riguardanti un determinato sito o una determinata popolazione, sia le informazioni di carattere più generale (come quelle reperibili nella letteratura scientifica, ad esempio) sono fondamentali: — il primo trattino si riferisce al «numero degli individui, loro densità o area coperta». Per le specie protette, può comprendere il numero di esemplari abbattuti o il numero di esemplari che hanno subito danni o altri pregiudizi. Per quanto riguarda gli habitat, l’area coperta può comprendere gli habitat delle specie protette, i siti di riproduzione e di riposo e gli habitat di cui all’allegato I della direttiva Habitat, e può riferirsi alla perdita di habitat e al relativo deterioramento, nonché alla compromissione dei servizi offerti da tali habitat; — il secondo trattino ha una finalità comparativa ed è volto a mettere in relazione gli esemplari e l’area interessati con la conservazione delle specie e degli habitat in oggetto valutata su scala più ampia. Il riferimento alla valutazione a livello locale, regionale e più alto è in accordo con il riferimento ai territori europei e degli Stati membri e all’area naturale nella definizione di «stato di conservazione». La valutazione e la determinazione dell’entità devono essere significative a livello locale. I riferimenti al livello nazionale ed europeo forniscono un ulteriore orientamento per permettere di collocare gli esemplari e gli habitat in diversi contesti geografici. Ciò non significa che gli effetti negativi devono essere dimostrati a livello nazionale ed europeo; — il terzo trattino verte sulle capacità di ripristino delle specie e degli habitat interessati, che, chiaramente, possono variare. Alcuni habitat hanno caratteristiche abiotiche che non sono in grado di rigenerarsi: un esempio figura nella causa C-258/11, Sweetman (127), in cui il pavimento di calcare citato risultava, nel contesto di una valutazione condotta ai sensi della direttiva Habitat, essere a rischio di distruzione permanente. Una situazione di perdita definitiva di tal genere potrebbe verosimilmente verificarsi nell’ambito della direttiva Responsabilità ambientale; — il quarto trattino è incentrato sul fattore temporale, ed è strettamente collegato al terzo. Il riferimento a un «breve tempo» e all’assenza di intervento dà adito alla possibilità che una specie o un habitat si ripristini rapidamente e spontaneamente. Occorre sottolineare tuttavia che il ripristino va sempre considerato in rapporto alle condizioni originarie, pertanto si deve tenere conto delle specificità dell’area e della popolazione interessate: ad esempio non va escluso che, a causa di fattori locali, il ripristino richieda più tempo rispetto ad altre zone. Non è definito cosa s’intenda per «in breve tempo», ma l’espressione implica che la specie o l’habitat deve essere almeno in grado di ripristinarsi rapidamente. Le specie con cicli di riproduzione lunghi e gli habitat di lenta formazione non avranno questa capacità.

119. Come precedentemente rilevato, il processo di valutazione non è fine a se stesso, ma ha lo scopo di determinare se sia necessario adottare misure di prevenzione, gestire in modo immediato i fattori di danno e ricorrere a misure di riparazione, a seconda dei casi. Il processo di valutazione deve tener conto che il tempo è un fattore determinante nelle prime due finalità. Il testo della definizione di «danno alle specie e agli habitat naturali protetti» fa riferimento a una valutazione da condurre «tenendo conto» dei criteri enunciati nell’allegato I. Ciò dovrebbe consentire di concentrarsi sugli aspetti dell’allegato I necessari a determinare rapidamente la necessità di adottare misure di prevenzione o di gestione immediata dei fattori di danno. Ai fini delle misure di riparazione, sarebbe più opportuno condurre una valutazione più approfondita.

Determinazione dell’entità

120. Ai fini delle misure di prevenzione e di gestione immediata dei fattori di danno, occorre determinare l’entità se dalla valutazione risulta, o dovesse risultare con ragionevole certezza che in mancanza di tali misure avranno luogo i mutamenti negativi o i deterioramenti menzionati ai paragrafi 121 e 122.

121. Fatti salvi i criteri per la definizione del carattere non significativo del danno di cui ai paragrafi 124 e 125 e ai fini delle misure di ripa