Parere del Comitato economico in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio concernente i valori limite di qualità dell'aria ambiente per biossido di zolfo, ossidi di azoto, particelle e piombo» () (98/C 214/01)

Il Consiglio, in data 12 dicembre 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 130 S del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Boisserée, in data 31 marzo 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 aprile 1998, nel corso della 354a sessione plenaria, con 104 voti favorevoli, 2 contrari e 3 astensioni, il seguente parere.

1. Osservazioni preliminari

1.1. Il quinto programma d'azione sull'ambiente, adottato dal Consiglio il 1° febbraio 1993, prevede l'adozione, da parte della Comunità, di misure legislative contro l'inquinamento dell'aria, tra le quali la fissazione ed il controllo di valori limite di qualità dell'aria. In applicazione di detto programma, il 27 settembre 1996 il Consiglio ha adottato la Direttiva 96/62/CE in materia di valutazione e di gestione della qualità dell'aria ambiente (direttiva quadro) (). L'articolo 4 della direttiva stabilisce l'obbligo della Commissione di proporre al Consiglio «valori limite e soglie di allarme» per determinate sostanze inquinanti.

1.2. La Commissione svolge il compito che le è stato assegnato presentando una proposta di direttiva concernente i valori limite delle seguenti sostanze:

- biossido di zolfo (SO2);

- ossidi di azoto (NOx);

- particelle;

- piombo.

1.3. Le proposte relative alle altre sostanze inquinanti trattate nella Direttiva quadro 96/62/CE saranno presentate in un prossimo futuro.

2. Sintesi della proposta della Commissione

2.1. La proposta modifica le disposizioni comunitarie in vigore relative ai valori limite di qualità dell'aria e alle soglie d'allarme per l'SO2, i NOx, le particelle e il piombo.

2.2. Le misure proposte si basano su dati tecnici e scientifici relativi a:

- gli effetti di tutte le sostanze citate sulla salute umana;

- gli effetti dell'SO2 e dei NOx sulla vegetazione.

I valori limite proposti dalla Commissione si basano sui valori internazionali di riferimento dell'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS), stabiliti nel 1996; questi valori di riferimento si basano a loro volta sulla valutazione degli effetti delle sostanze inquinanti sulla salute umana. Per quanto concerne le particelle, l'OMS non ha stabilito valori di riferimento, limitandosi ad illustrare la relazione tra dose ed effetto, relazione di cui la Commissione tiene conto nella sua proposta.

La Commissione cerca in linea di massima di raggiungere un «livello elevato di tutela».

2.3. I valori limite previsti dovrebbero essere conseguiti in un periodo di tempo che varia tra il 2005 e il 2010.

Si fa inoltre riferimento alla tabella riportata al punto 2.6 del presente parere, che illustra i singoli valori limite e li mette a confronto con la normativa esistente.

2.4. La Commissione ha elaborato le proposte di valori limite delle singole sostanze con la consulenza e le perizie di quattro diversi gruppi di lavoro, composti tra l'altro da rappresentanti degli Stati membri, dell'industria e delle organizzazioni ambientali.

Un gruppo indipendente di consulenti ha effettuato un'analisi costi/benefici per stabilire le eventuali ulteriori misure necessarie per il rispetto dei livelli proposti e per valutarne il costo sulla base di soluzioni economicamente efficaci, mettendolo a confronto con i benefici che ci si potrebbe aspettare dal mantenimento di detti valori limite.

2.5. La proposta prevede infine delle disposizioni sui metodi di misurazione e sulla creazione di reti di sorveglianza.

2.6. >SPAZIO PER TABELLA>

3. Osservazioni generali

3.1. Il Comitato approva in linea di massima la proposta di direttiva all'esame, fatte salve le osservazioni che seguono.

3.1.1. La proposta della Commissione dev'essere considerata nel contesto della strategia generale di politica ambientale (in particolare la lotta all'inquinamento atmosferico), secondo cui i valori limite di qualità dell'ambiente (qualità dell'aria) e la limitazione delle emissioni sono complementari. Il Comitato ha espresso più volte parere positivo su questa «duplice strategia» (cfr. parere sulla direttiva IPPC - Prevenzione e riduzione integrata dell'inquinamento) ().

3.1.2. La proposta della Commissione deve inoltre essere collegata ad altre misure per il miglioramento della qualità dell'ambiente, ad esempio la «strategia globale contro l'acidificazione» ().

3.2. Si può valutare positivamente il metodo di elaborazione delle basi tecnico-scientifiche della proposta della Commissione. La partecipazione di gruppi di lavoro composti da esperti di tutte le parti interessate ha dato buoni risultati. Tale metodo potrebbe servire di modello anche per l'elaborazione di analoghe misure comunitarie, modificando il gruppo di esperti e di organizzazioni non governative, a seconda dell'oggetto della disposizione.

3.3. L'analisi costi/benefici presentata nella relazione della Commissione non può ancora essere considerata soddisfacente: in particolare risultano incomplete la registrazione e la valutazione dei benefici (la prevenzione o la diminuzione dei danni che ci si può attendere dal rispetto dei valori limite):

- i danni alla salute imputabili all'inquinamento atmosferico sono presi in considerazione solo in parte; è inoltre difficile quantificare tali danni in termini monetari;

- i danni materiali (corrosione) non sempre sono quantificati, nonostante la disponibilità di dati relativamente affidabili;

- nel settore dell'ecosistema sono stati considerati esclusivamente i danni alla vegetazione, nonostante a volte si parli di «ecosistemi» a proposito dei valori limite. Mancano dati e criteri di valutazione relativi alla definizione di perturbazioni dell'ecosistema in generale;

- infine, l'analisi non tiene conto del peggioramento della «qualità della vita» (causato anche da disturbi). In questo caso è tuttavia difficile presentare dati quantificabili.

Nell'analisi, la Commissione sostiene che i benefici dell'applicazione delle misure proposte superano i costi. L'affermazione è esatta se si considera che i costi che comporta l'attuazione delle misure proposte possono essere calcolati solo parzialmente; questo vale ancora di più per quanto concerne la determinazione e la valutazione dei benefici che possono essere conseguiti con le misure all'esame.

In tale contesto, il Comitato ricorda di aver già sostenuto in precedenti occasioni (pareri sul quarto e sul quinto programma d'azione in materia ambientale) () che ancora non esistono strumenti in grado di elaborare analisi costi/benefici che siano razionali e permettano di ottenere un consenso. Il Comitato ha più volte chiesto l'elaborazione di corrispondenti metodi di valutazione (per ultimo in sede di revisione del quinto programma d'azione) ().

3.4. Il Comitato ritiene che le motivazioni tecniche delle decisioni di politica ambientale non possano fornire une certezza assoluta. Nel dubbio, bisogna fare riferimento ai principi di politica ambientale del Trattato CEE, in particolare all'elevato livello previsto all'articolo 130 r, secondo paragrafo, del Trattato ed al principio di azione preventiva (parere del CES sul proseguimento del quinto programma d'azione) ().

3.5. Le disposizioni del Trattato sopra citate si riferiscono a regolamenti a livello comunitario. L'autorizzazione concessa agli Stati membri, in base all'articolo 130 t del Trattato, di prendere provvedimenti per una protezione ancora maggiore non può sostituire le norme di prevenzione e di tutela a livello comunitario, tanto più che l'inquinamento atmosferico non conosce frontiere nazionali. Pertanto, la direttiva deve fissare valori limite su scala comunitaria che corrispondano, conformemente al disposto dell'articolo 130 r, secondo paragrafo, del Trattato CEE, ad un elevato livello di protezione.

3.6. Il Comitato approva che l'articolo 1 della proposta di direttiva preveda l'obiettivo non solo di migliorare ma anche di mantenere della qualità dell'aria dove essa è buona. Questo significa che bisogna evitare di peggiorare le condizioni, anche mantenendosi entro i valori limite.

3.7. Il Comitato è d'accordo sul fatto di considerare la protezione della salute umana la più importante finalità dei valori limite; approva inoltre che alcuni valori limite si riferiscano anche alla vegetazione. Quando in alcuni punti parla di «protezione degli ecosistemi», la Commissione fa ovviamente riferimento alla vegetazione.

I valori limite non tengono conto dei danni materiali causati dall'inquinamento atmosferico, nonostante in alcuni Stati membri essi siano già stati ben identificati e abbiano una notevole importanza economica.

3.8. La fissazione di valori limite sulla base dei lavori preparatori dell'OMS è conforme al quinto programma d'azione e, in particolare al parere del Comitato (). I valori dell'OMS rappresentano accordi internazionali; sono raccomandazioni i cui limiti non devono essere superati onde evitare effetti nocivi sulla salute umana.

3.8.1. Il Comitato approva la proposta della Commissione d'introdurre nel diritto comunitario le raccomandazioni dell'OMS, in conformità con la «direttiva quadro», per i seguenti motivi:

- la trasposizione nel diritto comunitario corrisponde al concetto generale di politica ambientale dell'Unione europea, che il Comitato ha più volte approvato (vedere il punto 3.1.1 del presente parere);

- solo adottando come norma giuridica le raccomandazioni dell'OMS è possibile obbligare gli Stati membri ad agire in maniera uniforme in circostanze analoghe; in tal modo il livello di protezione previsto per le misure che tutelano la salute e l'ambiente sarà armonizzato, secondo i principi del Trattato CEE;

- solo le norme giuridiche possono essere il presupposto di decisioni amministrative secondo l'articolo 10 della direttiva «Prevenzione e riduzione integrata dell'inquinamento» ().

3.8.2. Le misure relative ai valori limite delle sostanze inquinanti nell'aria dovrebbero servire di base agli Stati membri per i programmi di miglioramento previsti all'articolo 8 della direttiva quadro. Tale articolo prevede che gli Stati membri compilino un elenco di regioni e agglomerati urbani in cui i valori di una o più sostanze inquinanti superano il valore limite o il margine di tolleranza e che elaborino per tali zone programmi di miglioramento per assicurare il rispetto dei valori limite entro scadenze ben definite. Il Comitato è convinto che tali programmi di miglioramento possano venir attuati anche attraverso un accordo ambientale ().

3.9. La definizione di valori limite per la tutela della vegetazione tiene giustamente conto della differenza tra gli agglomerati urbani e le altre zone. La proposta della Commissione non opera tuttavia una separazione netta. In base al principio di sussidiarietà, spetta agli Stati membri mettere in pratica questa misura ed è poco probabile che questo basti. Il Comitato propone di elaborare raccomandazioni destinate agli Stati membri.

3.10. Lo scaglionamento dell'entrata in vigore dei nuovi valori limite dev'essere considerato un compromesso. Occorre verificare l'adeguatezza delle scadenze previste per i singoli settori.

4. Osservazioni particolari

4.1. I singoli valori limite

4.1.1. Valori limite per l'SO2

Il Comitato invita a verificare l'eventuale necessità di fissare valori limite più rigorosi:

- I valori relativi alla protezione delle persone non sono sufficienti per ridurre in modo significativo i rischi per la salute, specie nei grandi agglomerati.

- Valori limite per la protezione dei danni materiali (ad esempio corrosione, deterioramento delle pitture esterne, ecc.), come quelli proposti dal Comitato, che riguardano l'SO2 e le particelle sarebbero talvolta più severi di quelli previsti per la protezione della salute umana; si renderebbe pertanto particolarmente necessaria una valutazione basata su un'analisi costi/benefici.

4.1.2. Valori limite per i NOx

Il Comitato chiede di verificare, dal punto di vista sanitario ed economico, se tali valori limite, destinati alla protezione della salute umana, non possano già entrare in vigore nel 2005, come previsto per altre sostanze nocive, e non solo nel 2010, come stabilito dalla proposta di direttiva.

4.1.3. Valori limite per le particelle

- Per il Comitato è giusto che vengano stabiliti valori limite esclusivamente per le particelle di diametro fino a 10 ìm indicando solo livelli d'azione per le particelle di più piccole dimensioni (2,5 ìm), dato che per queste ultime non sono ancora disponibili misurazioni a livello europeo. Tali dimensioni di riferimento dovranno essere riviste dopo l'elaborazione di tecniche di misurazione più sofisticate e la presentazione dei risultati delle misurazioni, riguardanti sia le zone urbane, sia quelle industriali e rurali. La Commissione dovrà presentare una relazione in merito entro al massimo due anni dall'entrata in vigore della direttiva. L'importanza del problema è comprovata da studi condotti all'interno dell'OMS e degli Stati Uniti che mostrano i grossi rischi per la salute umana causati dalle particelle di più piccole dimensioni.

- Da verificare sono anche le scadenze per l'entrata in vigore dei valori limite e per la distribuzione di frequenza. In alcuni Stati membri i valori previsti per il 2010 possono essere applicati già nel 2005.

- L'assenza di valori limite per i danni materiali causati dalle particelle (eventualmente differenziando tra gli agglomerati e le zone rurali) è particolarmente rilevante, tanto più che esistono effetti combinati tra SO2 e particelle e che i valori limite previsti per la tutela della salute umana non coprono del tutto i danni materiali.

- Per proteggere i centri storici o i siti considerati monumenti, che fanno parte del patrimonio culturale europeo, nazionale o regionale, è necessario elaborare valori di riferimento oppure raccomandare misure adeguate di protezione che devono essere basate sulle esperienze e sulle conoscenze scientifiche e che gli Stati membri devono recepire.

4.1.4. Valori limite per il piombo

Le proposte della Commissione devono essere considerate solo un primo passo verso la protezione della salute umana; l'articolo 10 prevede giustamente che la relazione sui risultati (prevista per il 2003) contenga una valutazione dell'effetto delle deposizioni di piombo sulle superfici, che possono nuocere alla salute umana attraverso la catena alimentare.

4.2. Altre disposizioni della proposta di direttiva

4.2.1. In base all'articolo 7, sesto paragrafo, della proposta di direttiva e in collegamento con l'articolo 12 della direttiva quadro, la Commissione dovrà adeguare i particolari tecnici relativi alle misurazioni e ai campionamenti, alle esperienze e ai progressi scientifici nell'ambito della procedura cosiddetta di comitatologia. Secondo l'articolo 12, primo paragrafo, seconda frase, della direttiva quadro, tuttavia, un adeguamento avente come conseguenza la modifica diretta o indiretta dei valori limite o delle soglie di allarme deve essere trattato nell'ambito della normale procedura legislativa. Questo vale per le modifiche agli allegati VI e VII della proposta, nella misura in cui esiste un rapporto diretto con i valori limite.

4.2.2. L'articolo 8 della proposta all'esame obbliga gli Stati membri a fornire informazioni al pubblico; il Comitato approva espressamente che in tale processo d'informazione siano coinvolte anche le organizzazioni ambientali, quelle dei consumatori e altri organismi rilevanti. Le informazioni devono essere redatte in uno stile comprensibile a tutti. Naturalmente, restano valide le possibilità di accesso all'informazione per ciascun cittadino previste dalla Direttiva 90/313/CEE sulla libertà di accesso all'informazione in materia di ambiente ().

5. Conclusioni

5.1. La proposta della Commissione si limita a fissare valori limite per alcune sostanze inquinanti; il Comitato propone di portare a termine rapidamente i lavori preparatori concernenti i valori limite delle altre sostanze che rientrano nel programma della direttiva quadro e di presentare le relative proposte di direttiva. In caso di ampliamento della direttiva sui valori limite delle sostanze inquinanti, occorrerà anche ampliare le disposizioni sulle soglie di allarme, dato che attualmente queste ultime si riferiscono esclusivamente all'SO2.

5.2. L'adeguamento ai valori di qualità dell'aria dell'Unione europea significherà una sfida per i paesi candidati all'adesione. L'adozione, eventualmente scaglionata, dei valori limite di qualità dell'aria dovrà essere inclusa in tempo utile nei negoziati di adesione.

5.3. Le relazioni sui risultati che la Commissione è tenuta ad elaborare (articolo 10 della proposta) con la partecipazione dell'Agenzia europea dell'ambiente (articolo 11, terzo paragrafo, della direttiva quadro) dovranno essere messe a disposizione anche del Comitato economico e sociale.

La relazione sui risultati potrebbe eventualmente essere accompagnata da proposte di revisione o di ampliamento della direttiva. È una procedura che si applica nel quadro di altre norme di politica ambientale.

Bruxelles, 29 aprile 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU C 9 del 14.1.1998, pag. 6.

() GU L 296 del 21.11.1996.

() Direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento - parere del CES: GU C 195 del 18.7.1994.

() Comunicazione della Commissione del 12 marzo 1997 - COM(97) 88 def. Cfr. anche il parere del CES del 1° ottobre 1997: GU C 355 del 21.11.1997.

() GU C 180 dell'8.7.1987 e C 287 del 4.11.1992.

() GU C 212 del 22.7.1996.

() Cfr. punto 5.3 del parere CES sul quinto programma d'azione - GU C 287 del 4.11.1992.

() Direttiva 96/61/CE del 24 settembre 1996 - GU L 257, pag. 26.

() Comunicazione della Commissione del 27 novembre 1996: COM(96) 561.

() GU L 158 del 23.6.1990.