IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 81/29

Parere del Comitato economico e sociale europeo su «I partenariati di sviluppo dell’UE e la sfida posta dagli accordi fiscali internazionali»

(Parere d’iniziativa)

(2018/C 081/05)

Relatore: Alfred GAJDOSIK Correlatore: Thomas WAGNSONNER

Decisione dell’Assemblea plenaria 26.1.2017 Base giuridica Articolo 29, paragrafo 2, del regolamento interno Parere d’iniziativa Sezione competente Relazioni esterne Adozione in sezione 28.9.2017 Adozione in sessione plenaria 18.10.2017 Sessione plenaria n. 529 Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti) 182/0/1

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) sostiene una politica per lo sviluppo che concepisce quest’ultimo come un processo condotto tra Stati in condizioni di parità, fondato sul rispetto reciproco e su decisioni sovrane. Il finanziamento e l’attuazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) concordati in sede ONU richiedono uno sforzo coordinato a livello mondiale. Al riguardo, peraltro, va sottolineato che il Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite potrebbe svolgere un ruolo ancora più incisivo in qualità di forum competente in materia di questioni fiscali. In tal modo, infatti, si garantirebbe sia l’orientamento agli OSS dell’Agenda 2030 sia la partecipazione di tutti i paesi su un piano di parità.

1.2. Alla luce degli accordi internazionali per la riforma del diritto tributario internazionale, ad esempio attraverso il piano d’azione BEPS dell’OCSE, bisognerebbe misurare l’impatto di questi sforzi portati avanti a livello globale nel campo degli OSS e prenderli meglio in considerazione nell’ulteriore sviluppo delle politiche fiscali internazionali. Il CESE sottolinea infatti che, per attuare gli OSS, sono necessarie delle risorse finanziarie, ma che, per molti paesi, riscuotere le imposte comporta sfide considerevoli. Una situazione, questa, in parte riconducibile alle difficoltà che i paesi in via di sviluppo incontrano nel riscuotere le imposte sui redditi e sui consumi, alla concorrenza fiscale globale nel campo della tassazione delle società e alla configurazione degli accordi contro la doppia imposizione, come pure ai vincoli di capacità e a un’insufficiente condivisione delle informazioni.

1.3. Il CESE manifesta vivo compiacimento per il grande impegno profuso dall’Unione europea e dagli Stati membri per affrontare, nell’ambito di riforme internazionali, le carenze del sistema fiscale internazionale. Tali sforzi vanno accolti con favore e devono essere sostenuti, attuati in modo efficace e in ultima analisi essere oggetto di un regolare monitoraggio. Le riforme sono oggi portate avanti soprattutto in sede OCSE, ossia dai principali paesi industrializzati. Occorre perciò verificare se l’ONU, essendo composta da quasi tutti i paesi del mondo, compresi in particolare quelli in via di sviluppo, non sia una sede più appropriata per un ulteriore sviluppo della politica fiscale internazionale che sia veramente globale. In proposito, tuttavia, il CESE fa notare che il comitato delle Nazioni Unite competente in materia fiscale soffre di una grave carenza di risorse e di personale. È dunque necessario dotare l’ONU dei mezzi sufficienti.

1.4. Le norme UE in materia di trasparenza fiscale internazionale e il piano d’azione BEPS avranno anche un impatto sui paesi in via di sviluppo. Il CESE si compiace del fatto che il Parlamento europeo (PE) e la Commissione europea si siano già espressi sulla questione dei punti di contatto esistenti tra politiche fiscali e politiche di sviluppo. Accoglie inoltre con favore la piattaforma della buona governance in materia fiscale istituita dalla Commissione europea. Il pacchetto, presentato nel quadro di detta piattaforma come documento di lavoro dei servizi della Commissione, riguardante i cosiddetti «effetti di ricaduta» degli accordi in materia di doppia imposizione costituisce, per gli Stati membri, una valida base di riflessione in merito alla revisione di tali accordi con i paesi in via di sviluppo.

1.5. Il CESE osserva che, in una relazione del 2015, il PE ha chiesto una serie di miglioramenti che non sono ancora stati attuati. In proposito, il Comitato rinvia alle conclusioni, formulate in alcuni suoi precedenti pareri, riguardanti in particolare le relazioni specifiche per paese e la lotta contro il riciclaggio del denaro grazie all’iscrizione dei diritti di proprietà sulle imprese in pubblici registri. Il CESE osserva che è in corso di elaborazione un elenco di giurisdizioni fiscali non collaborative, invita ad adoperarsi maggiormente per attuare le richieste formulate in merito dal Parlamento europeo e raccomanda di esaminare con attenzione le critiche attualmente rivolte dalle ONG. È opportuno promuovere l’introduzione di tali misure su scala mondiale attraverso accordi internazionali in materia fiscale affinché le autorità fiscali nei paesi in via di sviluppo possano disporre di una migliore base di informazioni. L’obiettivo dovrebbe essere quello di adottare norme omogenee a livello globale, alla cui elaborazione possano partecipare anche i paesi in via di sviluppo in condizioni di parità.

1.6. Il CESE chiede che sia garantita la coerenza tra le politiche fiscali internazionali degli Stati membri e gli obiettivi delle politiche per lo sviluppo, poiché in caso contrario le politiche fiscali nazionali sarebbero in contrasto con le priorità comuni in materia di sviluppo.

1.7. Il CESE ravvisa nella valutazione d’impatto delle politiche fiscali internazionali degli Stati membri uno strumento per verificare gli effetti che gli accordi contro la doppia imposizione e le agevolazioni fiscali hanno sui paesi in via di sviluppo. Valutazioni di questo tipo dovrebbero essere incoraggiate e diventare pratica corrente. Oltretutto, in caso di potenziali conflitti con le politiche europee in materia di sviluppo, tali valutazioni risulterebbero utili anche per l’Unione europea. Gli accordi contro la doppia imposizione vigenti dovrebbero essere riesaminati in quest’ottica, mentre quelli ancora da negoziare dovrebbero tenere conto di queste considerazioni.

1.8. Il modello di convenzione fiscale dell’OCSE, che è attualmente il più diffuso, è stato sviluppato tenendo conto principalmente degli interessi dei paesi industrializzati. Pertanto, il CESE raccomanda che, nel negoziare accordi sulla doppia imposizione con i paesi in via di sviluppo, gli Stati membri prendano in maggiore considerazione le esigenze di questi ultimi. Il CESE rileva il modello di convenzione fiscale dell’OCSE è servito all’ONU per elaborare a sua volta un modello di convenzione inteso a disciplinare le questioni fiscali tra paesi industrializzati e paesi in via di sviluppo che conferisce maggiori diritti impositivi allo Stato di origine.

1.9. Il CESE ribadisce il suo sostegno agli investimenti privati intesi a favorire lo sviluppo, quando tale sviluppo è in linea con gli obiettivi di sviluppo sostenibile e quando sono rispettati i diritti economici, ambientali e sociali fondamentali, le convenzioni fondamentali dell’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) e l’agenda per il lavoro dignitoso. La certezza del diritto è un importante fattore di sostegno di un clima commerciale favorevole agli investimenti in generale e quindi anche agli investimenti esteri diretti. Poiché le questioni fiscali sono strettamente connesse agli obiettivi di sviluppo sostenibile, di regola le imprese dovrebbero versare le imposte là dove esse realizzano profitti creando valore aggiunto (ad esempio mediante la produzione o l’estrazione di materie prime).

1.10. Il CESE sottolinea che l’UE e i suoi Stati membri si sono impegnati, nell’ambito del nuovo consenso europeo in materia di sviluppo, a cooperare con i paesi partner per diffondere una tassazione progressiva, misure anticorruzione e politiche redistributive, nonché per lottare contro i flussi finanziari illeciti. Tuttavia, la politica fiscale dovrebbe essere un elemento ancor più importante della politica europea di sviluppo. Il CESE accoglie con favore l’impegno della Commissione europea a favore delle piattaforme regionali e delle organizzazioni della società civile che operano nel settore della fiscalità nei paesi in via di sviluppo. Le organizzazioni della società civile nei paesi in via di sviluppo svolgono un ruolo di controllo e di sostegno, anche in campo fiscale e dovrebbero perciò essere maggiormente coinvolte e sostenute. Il sostegno a misure adeguate di creazione di capacità in campo fiscale, tra cui l’apprendimento tra pari e la cooperazione Sud-Sud, avrebbero effetti durevoli sui progetti di sviluppo.

1.11. Per quanto riguarda gli obblighi di rendicontazione delle imprese, un comportamento fiscale responsabile dovrebbe essere considerato come parte integrante della responsabilità sociale delle imprese.

1.12. Il CESE raccomanda di introdurre clausole di buona governance fiscale in tutti gli accordi pertinenti tra l’UE e i paesi terzi o le regioni al fine di promuovere uno sviluppo sostenibile.

1.13. Il CESE raccomanda di verificare la possibilità che gli accordi di libero scambio, nuovi o riveduti, tra l’UE e i paesi in via di sviluppo rappresentino un’occasione per analizzare anche i trattati bilaterali in materia fiscale. Tale verifica dovrebbe essere effettuata valutando l’impatto degli effetti delle politiche fiscali internazionali degli Stati membri sugli obiettivi della politica di sviluppo.

2. Osservazioni generali

2.1. Diversi studi (1) sollevano la questione se le politiche fiscali internazionali degli Stati membri, e in particolare molte disposizioni contenute negli accordi bilaterali sulla doppia imposizione, non siano in contrasto con gli obiettivi della politica di sviluppo dell’UE. Tali studi, inoltre, indicano che i paesi in via di sviluppo sono esportatori netti di capitali verso i paesi industrializzati, il che è in gran parte dovuto ai flussi di capitali volti ad evitare l’imposizione fiscale; e che ciò avrebbe il massimo impatto proprio sui paesi in via di sviluppo più poveri, dats ls scarsità di fonti di finanziamento interne di cui essi dispongono.

2.2. L’Unione europea e i suoi Stati membri, considerati nel loro insieme, sono i maggiori donatori di aiuti pubblici allo sviluppo (Official development assistance — ODA) e tra i principali artefici degli accordi fiscali internazionali. Essi si sono impegnati a realizzare gli OSS, anche se solo pochi Stati membri hanno raggiunto l’obiettivo di destinare agli aiuti lo 0,7 % del PIL. Gli effetti che la Brexit produrrà sul futuro finanziamento della politica europea in materia di cooperazione allo sviluppo non sono ancora chiari. In relazione agli obiettivi della politica in materia di sviluppo, si prevede di fare di più per promuovere gli investimenti privati. Gli ODA dipendono dalle politiche dei donatori.

2.3. Per i paesi in via di sviluppo, gli OSS comportano, tra l’altro, la mobilitazione di risorse interne, il sostegno internazionale allo sviluppo di capacità nella riscossione delle imposte, la riduzione dei flussi finanziari illeciti e la partecipazione alle istituzioni di governance globale. Ne consegue che una base stabile di entrate pubbliche, la lotta contro il deflusso illecito di risorse e il pari concorso di tutti i paesi all’elaborazione delle norme fiscali globali sono elementi essenziali per uno sviluppo sostenibile. I minori, le donne e le altre categorie vulnerabili della società dei paesi in via di sviluppo traggono un particolare beneficio da quest’ultimo (2).

2.4. I fondi provenienti dagli aiuti pubblici allo sviluppo non sono sufficienti per finanziare gli obiettivi di sviluppo sostenibile. Per raggiungere tali obiettivi, sono necessarie, come già per gli obiettivi di sviluppo del Millennio, anche delle risorse nazionali (3); e, per mobilitare tali risorse, si deve migliorare la riscossione delle imposte e aumentare il gettito fiscale attraverso una crescita economica sostenibile e un ampliamento della base imponibile.

3. Sfide per i paesi in via di sviluppo

3.1. Tra le varie fonti di finanziamento, il gettito fiscale costituisce la più stabile, sennonché numerosi paesi in via di sviluppo hanno difficoltà maggiori di quante non ne abbiano i paesi sviluppati a generare entrate fiscali sufficienti.

3.2. Negli ultimi decenni si è molto intensificata la liberalizzazione degli scambi mondiali attraverso la riduzione delle tariffe all’importazione e all’esportazione, al fine di promuovere lo sviluppo economico, gli investimenti e la prosperità della popolazione in generale. Questi effetti, in linea di principio positivi, consentono anche di ampliare la base imponibile, purché però le amministrazioni fiscali possano farne buon uso. Tuttavia, questa evoluzione ha anche avuto la conseguenza di ridurre le entrate che i paesi in via di sviluppo traggono da fonti importanti e facilmente accessibili. La crescita e gli investimenti devono comunque trovare riscontro anche nella struttura delle entrate dei paesi in via di sviluppo.

3.3. Per compensare le mancate entrate, spesso i paesi in via di sviluppo introducono un’imposta sui consumi, la quale tuttavia può di fatto essere regressiva. Un sistema fiscale basato su diverse forme di contribuzione riduce la dipendenza da un unico tipo di imposta e garantisce entrate nazionali stabili.

3.4. Nei paesi in via di sviluppo, la tassazione degli immobili e dei capitali risulta spesso di difficile applicazione, mentre quella dei salari e degli altri redditi genera entrate fiscali relativamente limitate, dato che i redditi sono bassi. L’imposta sui redditi da lavoro è versata principalmente da dipendenti del settore pubblico e di società internazionali. senza contare che in molti casi vi è una vasta economia sommersa.

3.5. La relazione Mbeki annovera le entrate da evasione fiscale fra i «flussi finanziari illeciti» (4), i quali sembrano essere persino superiori alle risorse provenienti dalla cooperazione allo sviluppo (5). Per porre un freno a tali flussi illeciti, è importante accrescere la cooperazione internazionale tra le autorità pubbliche, promuovere una maggiore trasparenza e rafforzare le misure legislative e regolamentari. e il rafforzamento dei diritti di proprietà nei paesi in via di sviluppo costituisce anch’esso un disincentivo importante a questi flussi di capitali in uscita.

3.6. Le imposte sulle società svolgono, nella struttura delle entrate fiscali dei paesi in via di sviluppo, un ruolo più importante che nei paesi industrializzati. Di conseguenza, esse formano maggiormente oggetto delle strategie di elusione fiscale. Al tempo stesso, però, dagli anni ottanta del secolo scorso si registra un abbassamento, a livello mondiale, delle aliquote, sia nominali che effettive, di tali imposte, al fine di attrarre gli investimenti. Le imposte sulle società sono infatti, per un’impresa, un indicatore importante del clima degli investimenti. Tale evoluzione ha determinato una concorrenza fiscale internazionale che, data la struttura delle entrate fiscali dei paesi in via di sviluppo, crea a questi ultimi problemi maggiori che ai paesi industrializzati La questione dei cosiddetti effetti di ricaduta della concorrenza fiscale è già stata sollevata dal Fondo monetario internazionale (FMI) (6). Inoltre, in molti paesi in via di sviluppo operano poche grandi imprese investitrici che rappresentano una quota significativa del gettito fiscale societario totale.

3.7. È difficile, per le autorità fiscali, calcolare in base al principio di piena concorrenza i prezzi di trasferimento per le operazioni transfrontaliere tra imprese appartenenti ad un medesimo gruppo. Le amministrazioni dei paesi in via di sviluppo dispongono di capacità limitate in tal senso, e la manipolazione dei prezzi di trasferimento per motivi fiscali costituisce un problema importante.

3.8. Gli accordi sulla doppia imposizione fissano i diritti di tassazione tra i paesi contraenti, disciplinano lo scambio di informazioni tra le rispettive autorità fiscali e garantiscono in tal modo la certezza del diritto. Essi possono quindi essere visti dalle imprese come un incentivo agli investimenti esteri diretti e, in ultima analisi, come un modo per promuovere la crescita. Quegli stessi accordi, tuttavia, possono anche avere un impatto sui diritti di imposizione dei paesi di origine. Le aliquote delle ritenute alla fonte su dividendi, interessi e diritti di licenza (royalties) sono per lo più fissate a un livello inferiore a quello delle aliquote interne dei paesi di origine; e alcune altre disposizioni, come ad esempio una definizione restrittiva di «stabile organizzazione», possono ridurre i diritti impositivi. Tali accordi possono quindi essere interessanti per i paesi in via di sviluppo, ovviamente interessati ad attrarre nuovi investimenti, ma possono anche far perdere loro diritti impositivi. Gli accordi per lo scambio di informazioni in materia fiscale possono pertanto costituire una soluzione più efficace, qualora un paese cerchi prevalentemente di acquisire informazioni di carattere fiscale da altre giurisdizioni.

3.9. La base di partenza utilizzata più comunemente per i negoziati è il modello di convenzione fiscale dell’OCSE, orientato prevalentemente agli interessi dei paesi industrializzati (7). Esiste però anche il modello di convenzione elaborato dall’ONU, concepito come una soluzione alternativa per i paesi in via di sviluppo che rispecchia meglio i loro interessi (8). In generale, quest’ultimo modello tende a conferire maggiori diritti impositivi al paese di origine anziché al paese dell’impresa produttrice.

3.10. Spesso i paesi in via di sviluppo perdono gettito fiscale quando le imprese stabiliscono società veicolo in paesi differenti per mettere in concorrenza tra loro diverse convenzioni in materia di doppia imposizione e ottenere così il trattamento fiscale più favorevole. Anche la prestazione di servizi e le cessioni indirette di attivi (indirect transfers of assets) possono difficilmente essere tassate dai paesi di origine in base a disposizioni degli accordi in materia di doppia imposizione. Se si vuol promuovere una crescita sostenibile nei paesi in via di sviluppo, occorre tener conto del desiderio di poter fruire di condizioni favorevoli per il trasferimento di tecnologie.

3.11. La perdita di gettito fiscale dei paesi in via di sviluppo ha formato oggetto di una serie di studi. Secondo le stime dell’organizzazione non governativa neerlandese Somo, le perdite annue dalla ritenuta alla fonte sugli interessi ed i dividendi derivanti dagli accordi contro la doppia imposizione tra i Paesi Bassi e 28 paesi in via di sviluppo ammonterebbero per questi ultimi a 554 milioni di EUR (9). E uno studio austriaco conclude che gli accordi di questo tipo dovrebbero essere oggetto di un’analisi d’impatto, poiché, malgrado eventuali aumenti degli investimenti, possono condurre a perdite di entrate (10). Secondo le stime presentate dall’Unctad nella sua «Relazione sugli investimenti nel mondo 2015», le imprese multinazionali hanno portato nelle casse dei paesi in via di sviluppo circa 730 miliardi di dollari USA. Tuttavia, la stessa Unctad calcola che, per tali paesi, le perdite di gettito derivanti dagli investimenti esteri effettuati attraverso centri finanziari offshore ammontino ogni anno a 100 miliardi di dollari USA (11). Tali perdite di entrate sono in contrasto con gli obiettivi di sviluppo sostenibile illustrati più in alto.

4. L’azione a livello nazionale, regionale e internazionale — Il contributo dell’Unione europea e dei suoi Stati membri

4.1. Oggi si assiste a un intensificarsi degli sforzi volti a sostenere i paesi in via di sviluppo in materia fiscale, ad esempio nel quadro dell’iniziativa Addis Tax. La politica fiscale internazionale rientra nelle competenze degli Stati membri. Gli accordi contro la doppia imposizione sono conclusi su base bilaterale, e le iniziative legislative dell’UE in questo campo si limitano essenzialmente all’adozione di strumenti volti a completare la realizzazione del mercato interno. Esiste tuttavia una cooperazione tra l’Unione europea e i suoi Stati membri per garantire la coerenza delle politiche per lo sviluppo (Policy Coherence for Development — PCD) (12); e le implicazioni del sistema fiscale internazionale sullo sviluppo vengono riconosciute ed esaminate anche dalla Commissione europea (13). Per garantire tale coerenza, occorre valutare se le politiche fiscali degli Stati membri dell’UE abbiano, per i paesi in via di sviluppo, effetti incompatibili con gli obiettivi della politica in materia di sviluppo, e, se così è, agire di conseguenza adottando le misure appropriate.

4.2. In sede ONU si lavora su questioni fiscali nel quadro del processo Finanziamento per lo sviluppo, del Consiglio economico e sociale (Ecosoc), del Comitato fiscale e anche di associazioni settoriali come la Conferenza sul commercio e lo sviluppo (Unctad). In sede OCSE sono state decise, su richiesta del G20, riforme di ampia portata con il progetto contro il trasferimento degli utili (Erosione della base imponibile e trasferimento degli utili — BEPS). Al riguardo ci si è preoccupati di eliminare, tra l’altro, fattori cruciali come il già citato treaty shopping (scelta della convenzione contro le doppie imposizioni più vantaggiosa), le pratiche fiscali dannose attuate dai governi (ad esempio patent box e accordi fiscali opachi), i disallineamenti da ibridi nel quadro del trattamento fiscale del debito e le inefficienze nella fissazione dei prezzi di trasferimento e in materia di rendicontazione in materia fiscale. Data l’importanza del gettito da imposta societaria per i paesi in via di sviluppo, ci si aspetta che il piano d’azione BEPS abbia un impatto positivo su questi paesi.

4.3. Numerosi paesi non appartenenti all’OCSE, compresi alcuni paesi africani, hanno aderito al «quadro inclusivo» del piano d’azione BEPS dell’OCSE, e nel giugno 2017 103 paesi hanno concluso una nuova convenzione BEPS multilaterale che allinea l’interpretazione delle convenzioni fiscali bilaterali al piano d’azione BEPS. L’ONU, l’OCSE, l’FMI e la Banca mondiale hanno lanciato una «Piattaforma per la collaborazione fiscale» con l’obiettivo di intensificare la cooperazione internazionale in materia di questioni fiscali. L’iniziativa può contribuire a creare una maggiore coerenza tra i lavori dell’OCSE e quelli dei forum delle Nazioni Unite, ma sarà essenziale monitorarne l’attività per verificare se ottenga l’effetto auspicato.

4.4. Il CESE dà atto all’OCSE degli sforzi profusi per migliorare il regime fiscale internazionale. Tuttavia, le organizzazioni della società civile (14) lamentano che nell’OCSE i paesi in via di sviluppo non abbiano diritto di voto. Tali paesi sono stati invitati a partecipare soltanto dopo che il piano d’azione BEPS era già stato elaborato. Sulla stessa linea si è espresso il Parlamento europeo, il quale ha invitato a rafforzare gli organi dell’ONU pertinenti per garantire una definizione e una riforma della politica fiscale internazionale improntate a principi di uguaglianza (15). In un documento di lavoro dell’FMI, esperti formulano riserve circa le implicazioni del piano d’azione BEPS per i paesi in via di sviluppo (16).

4.5. Al fine di valutare l’impatto delle riforme e, se del caso, apportarvi le modifiche appropriate, gli organi dell’ONU pertinenti, e in particolare il comitato fiscale, devono essere rafforzati e dotati di risorse adeguate. In ogni caso, la Commissione europea dovrebbe monitorare l’effettiva applicazione della convenzione BEPS multilaterale firmata nel giugno 2017 e adoperarsi per intensificare la cooperazione internazionale in materia fiscale tra l’ONU, l’OCSE e le istituzioni finanziarie internazionali.

4.6. Le attuali misure dell’UE hanno un impatto sui paesi in via di sviluppo

4.6.1. Il pacchetto anti-elusione fiscale affronta questioni che riguardano le politiche fiscali internazionali e vanno dunque al di là dell’Unione europea (17). Le informazioni contenute nel quadro delle relazioni per paese (18) adottate dall’UE, dal G20 e dall’OCSE costituiscono uno strumento importante a disposizione delle amministrazioni fiscali. La pubblicazione in tutto il mondo di dati per paese potrebbe consentire ad un maggior numero di cittadini, compresi i lavoratori e gli investitori responsabili, di valutare meglio fino a che punto le imprese paghino le tasse nei paesi in cui esse realizzano profitti. Il CESE osserva che, in una relazione del 2015, il Parlamento europeo ha chiesto una serie di miglioramenti che non sono ancora stati attuati. In proposito, il Comitato rinvia alle conclusioni, formulate in alcuni suoi precedenti pareri, riguardanti in particolare le relazioni specifiche per paese e la lotta contro il riciclaggio del denaro grazie all’iscrizione dei diritti di proprietà sulle imprese in pubblici registri. Il CESE osserva che è in corso di elaborazione un elenco di giurisdizioni fiscali non collaborative, invita ad adoperarsi maggiormente per attuare le richieste formulate in merito dal Parlamento europeo e raccomanda di esaminare con attenzione le critiche attualmente rivolte dalle ONG. È opportuno promuovere l’introduzione di tali misure su scala mondiale attraverso accordi internazionali in materia fiscale affinché le autorità fiscali nei paesi in via di sviluppo possano disporre di una migliore base di informazioni. L’obiettivo dovrebbe essere quello di adottare norme omogenee a livello globale, alla cui elaborazione possano partecipare anche i paesi in via di sviluppo in condizioni di parità.

4.6.2. Uno scambio automatico di informazioni in materia fiscale è stato introdotto nell’UE grazie alle modifiche apportate dalla direttiva sulla reciproca assistenza (19). I paesi in via di sviluppo, però, continuano a dover concludere accordi bilaterali di assistenza con gli Stati europei. Al riguardo occorre che lo scambio di informazioni abbia luogo in condizioni di reciprocità e di sicurezza dei dati, il che, per i paesi in via di sviluppo, comporta spesso un problema di capacità.

4.6.3. La comunicazione della Commissione su una strategia esterna per un’imposizione effettiva (20) affronta le questioni sollevate nel presente parere. L’UE sta elaborando un elenco comune delle giurisdizioni fiscali non cooperative (21), e il CESE ha già espresso parere favorevole in proposito. Le organizzazioni non governative, da parte loro, si dichiarano scettiche in merito a tale elenco (22). Anche il PE chiede che venga adottata, a livello mondiale, una definizione di «paradiso fiscale» che comprenda anche gli Stati membri dell’UE e i relativi territori d’oltremare (23).

4.6.4. La raccomandazione sulle convenzioni in materia fiscale (24) affronta questioni cruciali relative agli accordi contro la doppia imposizione e incoraggia gli Stati membri a rendere i loro accordi fiscali più agguerriti contro gli abusi e il fenomeno del treaty shopping. D’altro canto, però, non viene richiesta alcuna analisi dell’impatto degli accordi contro la doppia imposizione, in particolare per quanto riguarda la coerenza delle politiche per lo sviluppo e gli effetti di ricaduta. La Piattaforma della buona governance fiscale, che va accolta con favore e che affronta, con il coinvolgimento delle organizzazioni della società civile, questioni di fiscalità internazionale, ha presentato un documento di lavoro in merito a tali effetti (25). Gli Stati membri dovrebbero tenerne conto.

4.6.5. Le strategie di elusione fiscale sono spesso legate ad assetti proprietari non trasparenti. In seguito alla riforma della quarta direttiva antiriciclaggio (26), non sono stati introdotti i registri pubblici dei proprietari per le società fiduciarie o le altre società di investimento, registri che aiuterebbero i paesi in via di sviluppo a indagare sui casi di sospetto riciclaggio di denaro e di sospetta frode fiscale.

4.6.6. Le proposte relative a una base imponibile (consolidata) comune per l’imposta sulle società formano oggetto di un altro parere del CESE (27). Nel quadro della partecipazione a convenzioni fiscali internazionali e considerata la sua importanza per le amministrazioni fiscali dei paesi in via di sviluppo, un accordo di questo tipo — e le informazioni che ne deriverebbero — potrebbe fungere da esempio e avere un impatto sulle convenzioni contro la doppia imposizione concluse con paesi terzi. I dati intra-UE potrebbero inoltre costituire punti di riferimento per effettuare calcoli comparativi nei paesi in via di sviluppo. L’obiettivo dovrebbe consistere nell’adottare norme omogenee a livello mondiale, elaborate con la partecipazione dei paesi in via di sviluppo in condizioni di parità.

4.6.7. Il CESE raccomanda di introdurre clausole di buona governance fiscale in tutti gli accordi pertinenti tra l’UE e i paesi terzi o le regioni al fine di promuovere uno sviluppo sostenibile.

4.6.8. Il CESE raccomanda di verificare la possibilità che gli accordi di libero scambio, nuovi o riveduti, tra l’UE e i paesi in via di sviluppo rappresentino un’occasione per analizzare anche i trattati bilaterali in materia fiscale. Tale verifica dovrebbe essere effettuata valutando l’impatto degli effetti delle politiche fiscali internazionali degli Stati membri sugli obiettivi della politica di sviluppo. In tal modo, inoltre, si potrebbe contribuire ad attuare le richieste formulate nella relazione del Parlamento europeo;

5. Cos’altro occorre fare, a giudizio del CESE?

5.1. Nello spirito del pacchetto anti-elusione fiscale e a garanzia della coerenza delle politiche per lo sviluppo attuate dagli Stati membri e dall’UE, occorrerebbe sottoporre regolarmente a valutazioni d’impatto le politiche fiscali internazionali le convenzioni in materia di doppia imposizione concluse dagli Stati membri (28). Al fine di migliorare il coordinamento della politica di sviluppo dell’UE e delle politiche fiscali degli Stati membri, la Commissione europea dovrebbe far sì che, nel negoziare una convenzione contro la doppia imposizione con un paese in via di sviluppo, gli Stati membri tengano conto delle politiche di sviluppo concordate a livello UE. Il Comitato accoglie pertanto con favore la raccomandazione della Commissione europea relativa all’attuazione di misure contro l’abuso dei trattati fiscali (29). Nell’ottica della realizzazione degli obiettivi di sviluppo, le esigenze dei paesi in via di sviluppo dovrebbero essere tenute in maggiore considerazione. In quest’ottica, è opportuno ampliare l’impegno dell’UE in seno alle Nazioni Unite, in particolare nel comitato fiscale dell’ONU, e promuovere il rafforzamento delle capacità nell’ambito di un forum mondiale cui tutti gli Stati partecipino a pari titolo.

5.2. Occorrono tuttavia periodi di transizione che consentano ai paesi in via di sviluppo di partecipare allo scambio automatico di informazioni, mentre il processo di sviluppo delle loro capacità è ancora in corso.

5.3. Per quanto riguarda gli obblighi di rendicontazione delle imprese, un comportamento fiscale responsabile dovrebbe essere considerato come parte integrante della responsabilità sociale delle imprese.

5.4. I piani che prevedono un maggiore coinvolgimento degli investitori privati nella politica europea per lo sviluppo rendono ancor più pertinenti gli interrogativi circa le agevolazioni fiscali cui vengono condizionati gli impegni a favore dello sviluppo (30). Poiché le questioni fiscali sono strettamente connesse agli obiettivi di sviluppo sostenibile, di regola le imprese dovrebbero versare le imposte là dove esse realizzano profitti creando valore aggiunto (31). Nel sostenere la mobilitazione del settore privato, occorrerebbe assicurarsi che valga questa regola.

5.5. Occorre inoltre fare in modo che, in linea generale, l’attuazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile non venga compromessa dalla concessione di agevolazioni fiscali.

5.6. Il CESE ribadisce le sue osservazioni in merito ai registri pubblici dei titolari/beneficiari effettivi di conti bancari, società, fiduciarie e singole operazioni (32), e giudica importante promuovere l’introduzione di tali misure a livello mondiale mediante convenzioni fiscali internazionali. Inoltre, le suddette misure dovrebbero in particolare essere affiancate da azioni volte a sviluppare le capacità al fine di sostenere la lotta contro i flussi finanziari illeciti in uscita dai paesi in via di sviluppo. Essendovi il rischio che molte imprese europee operanti nei paesi in via di sviluppo non rientrino nell’ambito di applicazione della comunicazione paese per paese, il Comitato rimanda alle osservazioni da esso già formulate su questo tema (33). Il CESE raccomanda inoltre di valutare l’impatto sui paesi in via di sviluppo anche di altre norme pertinenti, e in particolare di quelle il cui ambito di applicazione è definito in termini di fatturato annuale.

5.7. L’UE e i suoi Stati membri si sono impegnati, nell’ambito del nuovo consenso europeo in materia di sviluppo, a cooperare con i paesi partner per diffondere una tassazione progressiva, misure anticorruzione e politiche redistributive, nonché per lottare contro i flussi finanziari illeciti (34). Mentre i paesi in via di sviluppo stanno sviluppando le capacità tecniche e umane che permetteranno loro di partecipare pienamente agli accordi internazionali, occorre che vi sia già fin d’ora uno scambio reciproco di informazioni che consenta di raggiungere gli obiettivi concordati. L’impegno della Commissione europea (35) a favore della promozione di forum regionali (36) attraverso il comitato fiscale dell’ONU va riconosciuto e deve essere intensificato. Occorre prestare attenzione affinché tali forum prevedano un forte coinvolgimento delle parti interessate e dispongano di solide procedure di consultazione. Le organizzazioni della società civile nei paesi in via di sviluppo svolgono un ruolo di controllo e di sostegno anche in campo fiscale e dovrebbero pertanto essere sostenute.

5.8. Ai fini della cooperazione allo sviluppo occorrerebbe tener maggiormente conto del sistema fiscale dei paesi beneficiari. Grazie allo sviluppo delle loro capacità, i paesi beneficiari saranno maggiormente in grado di aiutarsi da soli, i regimi fiscali saranno più efficienti e la legittimità dello Stato ne risulterà rafforzata. Lo scambio diretto di informazioni tra amministrazioni fiscali confrontate a sfide analoghe (il cosiddetto «apprendimento tra pari») e la cooperazione tra paesi con condizioni di sviluppo simili (ad esempio la cooperazione Sud-Sud) hanno permesso di acquisire esperienze particolarmente positive. In tal modo si crea la possibilità di un coordinamento reciproco dinanzi a sfide analoghe e si consente lo scambio di buone pratiche che risultano adeguate anche alle rispettive capacità.

5.9. Il CESE sottolinea la necessità di garantire la coerenza delle politiche per lo sviluppo in materia fiscale: le misure adottate all’interno dell’UE, infatti, hanno ripercussioni internazionali, in particolare sui paesi in via di sviluppo, ragion per cui si deve tenere conto di tali ripercussioni e coinvolgere i paesi in via di sviluppo interessati.

Bruxelles, 18 ottobre 2017 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Georges DASSIS

(1) Eurodad, The State of Finance for Developing countries, 2014; Braun e Fuentes, Double Taxation Treaties between Austria and developing countries, Vienna 2014; Farny e altri, Tax Avoidance, Tax Evasion and Tax Havens, Vienna 2015.

(2) Risoluzione del Parlamento europeo, dell’8 luglio 2015, sull’elusione e l’evasione fiscale quali sfide per la governance, la protezione sociale e lo sviluppo nei paesi in via di sviluppo, P8_TA(2015)0265, paragrafo 14.

(3) Development Finance International e Oxfam, Financing the sustainable development goals, 2015.

(4) AU/ECA, Illicit Financial Flows — Report of the High Level Panel on Illicit Financial Flows from Africa, pag. 23 e ss.

(5) EPRS, The inclusion of financial services in EU free trade and association agreements: Effects on money laundering, tax evasion and avoidance («L’inclusione dei servizi finanziari negli accordi di libero scambio e di associazione dell’UE: effetti sul riciclaggio di denaro e l’evasione e l’elusione fiscali»), PE 579.326, pag. 15.

(6) FMI, Spillovers in international corporate taxation, 2014.

(7) Owens e Lang, The Role of Tax Treaties in Facilitating Development and Protecting the Tax Base, in Bloomberg Daily Tax Report, 1o maggio 2013.

(8) Lennard, The UN Model Tax Convention as Compared with the OECD Model Tax Convention — Current Points of Difference and Recent Developments, Asia-Pacific Tax Bulletin, vol. 49, n. 8, 2009; Daurer e Krever, Choosing between the UN and OECD Tax Policy Models: an African Case Study, documento di lavoro dell’IUE, Centro di studi avanzati Robert Schuman, 2012/60.

(9) Mc Gauran, Should the Netherlands Sign Tax Treaties with Developing Countries, 2013.

(10) Cfr. Braun e Fuentes, cit. alla nota 1.

(11) Unctad, World Investment Report 2015, pag. 200.

(12) Proposta della Commissione europea relativa a un nuovo consenso europeo in materia di sviluppo — Il nostro mondo, la nostra dignità, il nostro futuro (COM(2016) 740 final); cfr. anche il parere del CESE in merito a tale proposta, GU C 246, 28.7.2017, pag. 71.

(13) Raccomandazione della Commissione C(2016) 271 final, comunicazione della Commissione COM(2016) 24 final, documento di lavoro dei servizi della Commissione Collect more — spend better: achieving development in an inclusive and sustainable way, 2015.

(14) Christian Aid, comunicato stampa del 19 luglio 2013, OECD Action Plan on tax dodging is step forward but fails developing countries; Oxfam, comunicato stampa del 13 novembre 2014, Oxfam reaction to OECD’s roadmap to include developing countries in international tax reform.

(15) Cfr. il citato parere del CESE in merito alla proposta della Commissione europea relativa a un nuovo consenso europeo in materia di sviluppo, GU C 246, 28.7.2017, pag. 71, punto 13.

(16) Crivelli, De Mooij e Keen, Base Erosion, Profit Shifting and Developing Countries, documento di lavoro FMI WP/15/118.

(17) COM(2016) 25 final — 2016/010 (CNS) e COM(2016) 26 final — 2016/011 (CNS); cfr. anche il parere del CESE in merito a tale pacchetto, GU C 264 del 20.7.2016, pag. 93.

(18) Cfr. il parere del CESE sulla trasparenza fiscale, GU C 487 del 28.12.2016, pag. 62.

(19) Cfr. il parere del CESE in merito al Piano di azione per la creazione dell’Unione dei mercati dei capitali, GU C 133 del 14.4.2016, pag. 17.

(20) Cfr. il parere del CESE in merito al pacchetto antielusione, GU C 264 del 20.7.2016, pag. 93.

(21) Disponibile online all’indirizzo https://ec.europa.eu/taxation_customs/tax-common-eu-list_en

(22) Ad esempio, Tax Justice Network del 23.2.2017, Verdict on Finance Ministers’ blacklist: «whitewashing tax havens».

(23) Cfr. il punto 10 della risoluzione citata alla nota 2.

(24) Cfr. il parere del CESE in merito al pacchetto antielusione, GU C 264 del 20.7.2016, pag. 93.

(25) Documento di discussione della Commissione europea sulla Piattaforma della buona governance fiscale, Toolbox spill-over effects of EU tax policies on developing countries, giugno 2017, Platform/26/2017/EN.

(26) COM(2016) 450 final — 2016/0208 (COD); cfr. il parere del CESE in merito, pubblicato nella GU C 34 del 2.2.2017, pag. 121.

(27) GU C 434 del 15.12.2017, pag. 58.

(28) Cfr. il punto 15 della risoluzione citata alla nota 2.

(29) Cfr. il parere del CESE in merito al pacchetto antielusione, GU C 264 del 20.7.2016, pag. 93.

(30) Cfr. il parere del CESE sull’istituzione della garanzia del Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (EFSD) e del fondo di garanzia EFSD, GU C 173 del 31.5.2017, pag. 62.

(31) Cfr. il considerando A ed il punto 6 della risoluzione citata alla nota 2.

(32) Cfr. in particolare il punto 1.5 del citato parere del CESE in merito alla proposta di direttiva antiriciclaggio, pubblicato nella GU C 34 del 2.2.2017, pag. 121.

(33) Cfr. in particolare il punto 1.11 del parere del CESE sulla trasparenza fiscale, GU C 487 del 28.12.2016, pag. 62.

(34) Cfr. la citata proposta della Commissione relativa a un nuovo consenso europeo in materia di sviluppo, nonché il citato parere del CESE in merito, GU C 246, 28.7.2017, pag. 71.

(35) Cfr. il citato documento di lavoro dei servizi della Commissione Collect More, Spend Better, 2015.

(36) Come il Forum africano di amministrazione fiscale (ATAF), il Centro interamericano di amministrazione fiscale (CIAT) e il Forum mondiale sulla trasparenza e lo scambio di informazioni a fini fiscali (Credaf).