1.Introduzione

Il 21 giugno 2019 i leader dell'UE si riuniranno a Bruxelles per valutare l'avanzamento di un progetto che è al centro del progetto europeo ed è stato fondamentale per la risposta dell'UE alle crisi economica, finanziaria e sociale del periodo successivo al 2007: un'Unione economica e monetaria più profonda e più equa.

Quando, una decina di anni fa, la crisi mondiale ha colpito l'UE e la zona euro, l'Europa si è improvvisamente trovata ad affrontare un rapido peggioramento della sua situazione economica e sociale, il più grave dalla seconda guerra mondiale. La crisi finanziaria si è presto trasformata in una crisi economica e del debito sovrano nella zona euro. L'UE aveva due grandi sfide davanti a sé. Innanzitutto, nel breve termine, doveva preservare la stabilità e l'integrità della zona euro e far fronte a squilibri socioeconomici senza precedenti. In secondo luogo, doveva elaborare e varare un progetto ambizioso che affrontasse i punti deboli dell'architettura della zona della moneta unica per garantirne la sostenibilità a lungo termine.

Da allora sono stati compiuti importanti progressi su entrambi i fronti. L'economia europea è ora in crescita per il settimo anno consecutivo e si prevede che continui a crescere anche l'anno prossimo. L'occupazione ha raggiunto livelli record, mentre la disoccupazione registra un tasso storicamente tra i più bassi. Le economie degli Stati membri tornano a convergere. La stabilità e l'integrità globali della zona euro sono state rafforzate, è stata realizzata l'Unione bancaria e l'architettura della zona euro è stata notevolmente migliorata. Questi progressi hanno richiesto una leadership forte e decisioni importanti; la relazione dei cinque presidenti del giugno 2015 ha dato un impulso decisivo in questo senso. L'approfondimento dell'Unione economica e monetaria era anche una delle dieci priorità delineate da questa Commissione all'inizio del suo mandato.

Figura 1: fatti e cifre principali per l'UE e la zona euro

L'euro þNel 2019 il 75% dei cittadini si dichiara a favore dell'euro, rispetto al 67% registrato al momento dell'insediamento di questa Commissione. þCirca 60 paesi del mondo usano o useranno l'euro o agganceranno la loro valuta all'euro. Miglioramento della situazione economica þDall'insediamento della Commissione Juncker sono stati creati nell'UE 13,4 milioni di posti di lavoro. þAd aprile 2019 il tasso di disoccupazione nell'UE era del 6,4%, il più basso registrato dall'inizio del secolo, quando si è cominciato a raccogliere i dati di tutti gli Stati membri dell'UE in maniera armonizzata. þLa disoccupazione giovanile nell'UE è scesa dal 21,7% del 2014 al 14,2% dell'aprile 2019. þL'economia dell'UE ha registrato sette anni di crescita ininterrotta. þI salari, che erano calati a seguito della crisi, sono successivamente cresciuti, in particolare dal 2017. Tra il 2014 e il 2019 i salari dei lavoratori dipendenti sono aumentati del 10% circa sia nell'UE che nella zona euro.

Mentre la crisi ha dato un forte impulso alle riforme, la volontà politica di portare avanti il completamento dell'Unione economica e monetaria ha registrato un certo rallentamento, in un contesto economico più favorevole. Nonostante innegabili passi avanti, rimangono per questo nell'architettura dell'Unione economica e monetaria importanti lacune che incidono in ultima analisi sull'attrattiva internazionale dell'euro e sulla capacità dell'UE di creare posti di lavoro, crescita economica, equità sociale e stabilità macroeconomica. Dopo ampie consultazioni, nel dicembre 2017 la Commissione ha presentato una tabella di marcia e una serie di proposte intese a colmare tali lacune.

Al vertice euro del giugno 2018 (tenutosi nel formato inclusivo a 27) i leader hanno chiesto all'Eurogruppo di lavorare su una serie di questioni al fine di raggiungere un accordo in occasione del successivo vertice euro del dicembre 2018. In quell'occasione, i leader hanno compiuto un nuovo tentativo di progredire su questioni cruciali come: i) attuare il sostegno comune al Fondo di risoluzione unico, concordato in linea di principio già nel 2012; ii) rafforzare il ruolo del meccanismo europeo di stabilità; iii) definire i prossimi passi per l'istituzione del sistema europeo di assicurazione dei depositi; iv) delineare la struttura di uno strumento di bilancio per la convergenza e la competitività nella zona euro come parte del bilancio dell'UE, e v) portare avanti le attività volte a rafforzare il ruolo internazionale dell'euro. Sebbene siano stati compiuti alcuni progressi, tutti questi aspetti restano ancora da completare.

Quasi esattamente quattro anni dopo la pubblicazione della relazione dei cinque presidenti, la presente comunicazione fa il punto dei progressi compiuti verso un'Unione economica e monetaria più profonda e più equa, tenendo conto del contesto economico generale. La continua ripresa economica nella zona euro ha recentemente mostrato segni di debolezza, amplificati da un contesto geopolitico più complesso e da tensioni commerciali. Negli ultimi anni la politica monetaria è stata fortemente mobilitata a sostegno della crescita. Nella zona euro nel suo complesso, la politica di bilancio ha fornito un moderato sostegno, ma il margine di manovra resta limitato nei paesi con debito elevato. La capacità delle nostre economie di resistere e reagire alle crisi e di garantire la crescita del reddito a lungo termine e l'equità sociale dipenderà in larga parte dalla solidità delle politiche e delle istituzioni nazionali, dalla resilienza delle strutture economiche nazionali e dalla qualità delle finanze pubbliche.

Inoltre, data la stretta integrazione delle nostre economie, in particolare all'interno della zona euro che rappresenta l'85% del prodotto interno lordo dell'UE a 27, risultati positivi e la capacità di ricominciare a crescere dipenderanno in ultima analisi anche dal grado di resilienza della costruzione dell'Unione economica e monetaria europea. Il futuro dell'Unione economica e monetaria non è pertanto una questione che interessa solo i paesi che partecipano pienamente all'Unione monetaria, ma interessa anche l'UE nel suo complesso e in particolare i paesi che intendono adottare l'euro.

Valutare ciò che è stato già raggiunto è un modo per avviare una riflessione collettiva. Nonostante le differenze di sensibilità e visioni sulle modalità per fare avanzare l'Unione economica e monetaria, dovrebbe essere possibile raggiungere determinati compromessi. Sono in gioco i successi ottenuti faticosamente negli ultimi 10 anni; è il momento di abbandonare posizioni rigide e di rilanciare un'ambizione collettiva.

2.Il cammino percorso

Subito dopo la crisi finanziaria e del debito, uno dei primi passi è stato dotare la zona euro di meccanismi di gestione della crisi a sostegno dei governi che perdono l'accesso al mercato a tassi di interesse sostenibili. Con una capacità totale di 500 miliardi di euro, il meccanismo europeo di stabilità può ora fornire assistenza finanziaria agli Stati membri della zona euro colpiti o minacciati da gravi problemi di finanziamento.

In secondo luogo sono stati messi in atto elementi chiave dell'Unione bancaria volti a rafforzare il settore finanziario, indebolire il legame tra le banche e i rispettivi emittenti sovrani, limitare i salvataggi pubblici delle banche e superare gli effetti destabilizzanti della frammentazione normativa e della vigilanza lungo i confini nazionali. Il codice unico di norme per le banche offre un insieme di norme prudenziali applicabili in tutta l'UE e funge da fondamento per il mercato unico nel settore bancario. Il meccanismo di vigilanza unico supervisiona le banche più importanti dell'Unione bancaria. Se una banca importante fallisce e la sua risoluzione è nell'interesse pubblico, quest'ultima avviene a livello centrale nel contesto del meccanismo di risoluzione unico seguendo un insieme coerente di norme.

In terzo luogo, i progressi compiuti nell'ambito dell'Unione dei mercati dei capitali contribuiscono alla resilienza del sistema finanziario e alla riduzione dei rischi mediante la condivisione del rischio privato. Ciò permette alle imprese di accedere più facilmente al capitale e ai singoli di investire e diversificare i loro risparmi in modi nuovi. Un regime di insolvenza efficace è essenziale in un contesto imprenditoriale flessibile e favorevole alla crescita ed è, in quanto tale, un elemento fondamentale per il buon funzionamento dell'Unione economica e monetaria. Negli ultimi anni l'UE ha compiuto notevoli progressi nel miglioramento del quadro disciplinare sull'insolvenza; ad esempio, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno recentemente raggiunto un accordo politico su una direttiva che offrirà agli imprenditori la possibilità di ripartire da zero in caso di fallimento e che migliorerà l'efficacia delle procedure di ristrutturazione e di insolvenza.

In quarto luogo, la vigilanza macroeconomica e di bilancio dell'UE nei confronti degli Stati membri è stata notevolmente rafforzata con l'introduzione della procedura per gli squilibri macroeconomici, con il rafforzamento dei quadri di bilancio nazionali e con una riforma del patto di stabilità e crescita, l'insieme delle norme concepite per garantire che gli Stati membri perseguano politiche di bilancio sane. Tutti i nuovi elementi sono stati integrati nel semestre europeo, il processo dell'UE di coordinamento delle politiche economiche. Due punti meritano particolare attenzione: gli Stati membri sono ora tenuti a presentare i loro documenti programmatici di bilancio perché siano valutati a livello dell'UE prima dell'adozione a livello nazionale, e il coordinamento delle politiche supera la dimensione dei singoli Stati membri tenendo conto di questioni rilevanti per la zona euro nel suo complesso.

Le principali innovazioni istituzionali e procedurali sono state integrate da ulteriori miglioramenti, più mirati al quadro di governance: il semestre europeo è stato rinnovato e, insieme al coordinamento e al monitoraggio delle politiche economiche nazionali, viene prestata maggiore attenzione alle sfide della zona euro nel suo complesso e alla promozione della convergenza economica e sociale. La Commissione ha fornito orientamenti sull'uso della flessibilità nell'ambito delle norme del patto di stabilità e crescita, al fine di sostenere la crescita economica e agevolare le riforme e gli investimenti, con l'obiettivo di conseguire un migliore equilibrio tra la stabilizzazione e le esigenze di sostenibilità degli Stati membri. Si stima che l'ulteriore margine di flessibilità previsto dal patto di stabilità e crescita abbia aumentato il prodotto interno lordo dell'UE dello 0,8% negli ultimi quattro anni e abbia prodotto circa 1,5 milioni di posti di lavoro aggiuntivi. Oltre ai Fondi strutturali e d'investimento europei è stato lanciato il piano di investimenti per l'Europa (il "piano Juncker"); si stima che i 400 miliardi di euro mobilitati attraverso il nuovo strumento abbiano aumentato il prodotto interno lordo dell'UE dello 0,6% e creato 750 000 posti di lavoro.

La Commissione ha anche posto le considerazioni sociali in primo piano proponendo un pilastro europeo dei diritti sociali, proclamato dalle altre istituzioni dell'UE, e integrando le priorità sociali nel semestre europeo. In consultazione con gli Stati membri la Commissione ha inoltre elaborato quadri di riferimento intesi a sostenere la convergenza in vari aspetti politici dei settori dell'occupazione e del sociale. Per orientare e sostenere i processi di riforma a livello nazionale, il Consiglio ha adottato una raccomandazione rivolta agli Stati membri della zona euro riguardante l'istituzione di comitati nazionali per la produttività, a carattere consultivo. La Commissione ha infine istituito un servizio di assistenza per le riforme strutturali per riunire le competenze disponibili in tutta Europa e fornire assistenza tecnica agli Stati membri.

Nei primi mesi del suo mandato, la Commissione Juncker ha dovuto affrontare una nuova crisi quando la Grecia non è riuscita a completare il secondo programma di aggiustamento economico e per varie settimane si è temuta una "Grexit". La Commissione ha contribuito a preparare il terreno per un nuovo programma di sostegno alla stabilità concordato al vertice euro del luglio 2015. La Commissione ha elaborato un piano finalizzato ad aiutare la Grecia a stabilizzare l'economia e a ottimizzare l'uso dei fondi dell'UE per favorire l'occupazione, la crescita e gli investimenti. L'UE ha mobilitato 35 miliardi di euro per la Grecia nell'ambito di vari programmi di finanziamento per il periodo 2014-2020, che hanno portato a un aumento stimato del 2% del prodotto interno lordo del paese. Nel luglio 2015, in un momento critico, la Commissione ha contribuito a mobilitare, tramite un prestito a breve termine, un finanziamento ponte di 7 miliardi di euro nell'ambito del meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria, riuscendo così a impedire che la Grecia uscisse accidentalmente dalla zona euro. Nell'agosto 2018 la Grecia è finalmente uscita dal programma triennale di sostegno alla stabilità che le aveva fornito prestiti per un totale di 61,9 miliardi di euro per attuare un pacchetto globale di riforme senza precedenti. L'iniziativa ha aiutato la Grecia ad ancorarsi saldamente all'UE e alla zona euro e ha consentito all'Unione di lasciarsi alle spalle gli strascichi della crisi.