Parere del Comitato economico e sociale in merito a "Il Finanziamento dell'Unione europea"

(1999/C 138/07)

Il Comitato economico e sociale, in data 26 gennaio 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, del Regolamento interno, di elaborare un parere in merito a "Il Finanziamento dell'Unione europea ".

La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale" incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Vasco Cal, in data 3 marzo 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 24 marzo 1999, nel corso della 362a sessione plenaria, con 105 voti favorevoli, 6 contrari e 9 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il processo d'integrazione europea non si limita agli aspetti di bilancio, che non sono peraltro i suoi elementi fondamentali. Tutti i paesi che partecipano a questo processo ritengono che i benefici siano superiori agli svantaggi, che variano a seconda dei casi e nel corso del tempo. Anche per quanto concerne l'ampliamento, le principali motivazioni sono di natura politica e non economica, anche se gli studi a disposizione mostrano che alcuni paesi potranno beneficiarne in misura maggiore di altri.

1.2. L'Unione europea è giunta ad una tappa decisiva della sua storia. Con la realizzazione del mercato interno e la creazione della moneta unica, con il potenziamento della coesione economica e sociale e con l'ampliamento ai paesi dell'Europa centrale e orientale, si entra in una nuova fase di sviluppo dell'Unione europea che impone risposte a lungo termine.

1.3. Il Comitato è convinto che i problemi di finanziamento dell'UE potranno essere risolti unicamente adottando un approccio pragmatico e privilegiando il bene comune rispetto agli interessi nazionali. Invita tutti gli Stati membri ad essere costruttivi ed a cooperare mettendo da parte qualsiasi atteggiamento nazionalista nella consapevolezza che una soluzione equa e duratura può meglio servire a lungo termine gli interessi di ciascun paese. Il Comitato intende contribuire al dibattito presentando, al capitolo 4 del presente parere, delle proposte per un futuro sistema di finanziamento dell'Unione europea.

1.4. Nel parere sull'Agenda 2000(1), adottato nella sessione plenaria dell'ottobre 1997, il Comitato giudica necessario "aprire un ampio dibattito" sui costi e sui benefici che il sistema di finanziamento del bilancio comunitario comporta per i diversi Stati membri, in modo da creare un ampio consenso in sede di approvazione della revisione delle prospettive finanziarie.

1.5. La relazione della Commissione sul funzionamento del sistema delle risorse proprie, inizialmente prevista per la fine del 1999, è stata pubblicata il 7 ottobre 1998. I dati contenuti nella relazione permettono dunque di analizzare l'Agenda 2000 e le prospettive finanziarie nella loro globalità, e di tenere conto della questione sollevata da alcuni Stati membri a proposito dei loro squilibri di bilancio(2).

1.6. L'Agenda 2000 sarà al centro delle discussioni del Vertice europeo di Berlino del 24 e 25 marzo 1999; il Comitato ritiene suo dovere contribuire a far sì che il vertice realizzi "un progetto politicamente ambizioso, in linea con la costruzione di un'UE più solida, più integrata e più solidale ( ) nella quale molti cittadini hanno ravvisato un progetto comune per il futuro e non una difesa a oltranza e a breve termine degli interessi nazionali" (punto 4.5 del parere già citato).

2. La relazione della Commissione

2.1. La Commissione europea ha pubblicato, come parte della serie di proposte di politica tra loro correlate nell'ambito dell'Agenda 2000, un'ampia relazione sul funzionamento dell'attuale sistema di risorse destinate al finanziamento del bilancio dell'UE (COM (1998) 560 def.). La relazione analizza l'evoluzione delle diverse componenti nel corso dell'ultimo decennio.

2.2. Il documento mira ad alimentare, con ulteriori informazioni, il dibattito volto sia a stabilire se l'attuale sistema sia adatto a garantire le risorse che a valutare i meriti delle diverse possibilità di variazioni o modifiche di rilievo nella provenienza di tali risorse. Dato che sono allo studio decisioni fondamentali in merito alle principali voci di spesa del bilancio (compresi la PAC e i fondi strutturali), è importante che le entrate siano in grado di far fronte agli impegni.

2.3. Nella relazione sul finanziamento dell'Unione europea, la Commissione:

- analizza i meriti del sistema attuale di risorse proprie che combina il gettito delle risorse proprie tradizionali, un contributo specifico sull'IVA ed un contributo basato sulle quote rispettive di ciascun paese nel PNL dell'UE;

- esamina la possibilità di introdurre nuove risorse proprie;

- valuta, in particolare, la possibilità di un pagamento diretto all'UE di una risorsa collegata all'IVA;

- analizza la tesi secondo cui l'attuale struttura dei contributi crea un onere ingiusto per taluni Stati e un trattamento relativamente generoso per altri (ciò include anche il meccanismo di correzione che accorda una parziale riduzione al Regno Unito).

2.4. Per quanto concerne le risorse del bilancio comunitario, la Commissione giunge alle stesse conclusioni del Comitato, il quale nel parere sull'Agenda 2000 affermava quanto segue: "I contributi al bilancio comunitario sono diventati sempre più proporzionali alla rispettiva ricchezza nazionale", il che comporta una maggiore equità (punto 4.4.3 del parere). Secondo la Commissione, ciò è dovuto alle modifiche introdotte nel 1988 e nel 1994 nel primo e nel secondo pacchetto Delors, che hanno determinato una maggiore incidenza del PNL nei contributi globali al bilancio e una diminuzione relativa dell'importanza delle risorse proprie tradizionali e dell'IVA (cfr. grafico 1 della relazione).

2.5. La Commissione ribadisce un'affermazione formulata dal Comitato nel suo precedente parere e che risulta di grande rilievo nella valutazione dell'impatto dell'UE su ciascuno Stato membro. Per quanto riguarda i benefici, il parere del Comitato proseguiva affermando quanto segue: "La situazione è più complessa. Le spese per la coesione economica e sociale beneficiano i paesi e le regioni che presentano una situazione di maggiore necessità, ma quelle per le politiche interne non hanno la stessa distribuzione e incidono negativamente sulla coesione. Soprattutto quelle per la politica agricola comune favoriscono in misura relativamente superiore i paesi che attuano tale politica da più tempo e che usufruiscono di aiuti più elevati, anche se la riforma del 1992 è venuta a riequilibrare e correggere la situazione".

2.6. La Commissione riconosce che, sebbene il sistema attuale di risorse proprie permetta all'UE di finanziare le proprie spese, l'UE non dispone di "risorse proprie" nel vero senso del termine in quanto dipende principalmente dai trasferimenti provenienti dalle tesorerie degli Stati membri. Pertanto, agli occhi dei cittadini europei, il rapporto tra contributi e benefici è ancora meno trasparente di quello che esiste tra contribuenti e cittadini all'interno di uno Stato membro.

2.7. Sebbene la Commissione richiami l'attenzione sulla mancanza di una vera e propria autonomia finanziaria dell'UE, la relazione non chiarisce se la Commissione e i governi degli Stati membri preferiscano che il finanziamento dell'UE dipenda più da sistemi di raccolta delle risorse rientranti nella sfera di competenze dell'UE e meno da trasferimenti di fondi dalle tesorerie degli Stati membri.

2.8. Il dibattito sul grado di autonomia finanziaria dell'Unione solleva gravi questioni di principio e di funzionamento. La discussione lanciata dalla Commissione su un eventuale accordo che le consenta, attraverso le procedure istituzionali della Comunità, di fissare un'aliquota (bassa) IVA determinata in modo specifico direttamente per il bilancio comunitario, induce a pensare che il maggior grado di autonomia finanziaria e la trasparenza dell'accordo avrebbero effetti positivi.

2.9. Nonostante le difficoltà tecniche, concettuali e contabili che hanno ostacolato la determinazione degli squilibri di bilancio, difficoltà che la relazione descrive nei minimi particolari, la Commissione ha cercato di calcolare i saldi netti mediante vari metodi, quello del saldo operativo e quello applicato al meccanismo correttore britannico che, secondo quanto afferma la Commissione nella relazione, nuoce alla trasparenza dei rapporti finanziari tra gli Stati membri ed il bilancio comunitario.

2.10. Per quanto concerne le proposte per risolvere detti problemi, la Commissione ritiene che se si giungesse ad un consenso politico in tal senso vi sarebbero tre opzioni possibili, le quali non si escludono reciprocamente: un sistema di finanziamento più trasparente e più equo, con la soppressione del meccanismo correttore a favore del Regno Unito e l'uso generalizzato delle risorse PNL, un sistema di spese che preveda una riduzione del peso della PAC attraverso il rimborso parziale degli aiuti diretti da parte dei bilanci nazionali, e un meccanismo generalizzato di correzione.

2.11. Nella relazione, la Commissione conclude affermando che né la necessità di maggiori risorse finanziarie, né le carenze dell'attuale sistema impongono una modifica immediata della decisione sulle risorse proprie. Ciò conferma le osservazioni formulate nell'Agenda 2000.

2.12. La Commissione riconosce che esistono possibilità di variare gli elementi o le proporzioni dell'attuale sistema di risorse proprie e che queste potrebbero essere prese in considerazione per un'eventuale applicazione futura, anche se nessuna di esse rappresenta una soluzione ideale. Se emergesse un consenso adeguato sulla questione degli squilibri di bilancio, sarebbe necessario decidere in merito alle opzioni migliori e più adeguate.

2.13. Tuttavia, prevedendo in un certo senso l'impatto dell'ampliamento, la Commissione afferma che i nuovi impegni del bilancio comunitario potrebbero offrire "il contesto adeguato per giustificare una riforma strutturale di questa importanza".

3. Osservazioni generali

3.1. Come il Comitato ha già avuto occasione di affermare (punto 4.4.4 del parere sull'Agenda 2000) "le distorsioni che appaiono in seguito, quando si presentano calcoli sul saldo netto dei contributi da e verso il bilancio comunitario non dipendono in sostanza dall'entità delle risorse (i contributi degli Stati membri), bensì dal peso relativo delle diverse linee di spesa comunitarie. Al riguardo, è ancora preponderante il peso delle spese agricole (circa il 50 % del totale), mentre le spese relative alle politiche strutturali rappresentano circa un terzo del totale".

3.2. Le risorse del bilancio comunitario, come pure le spese, vengono determinate, in ultima analisi, dalle decisioni prese dal Consiglio per realizzare gli obiettivi stabiliti dal Trattato, con l'adozione, ad esempio, di misure e politiche quali la riforma della PAC, la politica di coesione economica e sociale o la politica di ricerca scientifica e tecnologica. Le conseguenze di bilancio di tali decisioni molto spesso non sono immediatamente evidenti, in quanto dipendono dal modo in cui queste vengono applicate nei vari Stati membri e dalla struttura economica di questi ultimi.

3.3. Il meccanismo di compensazione a favore del Regno Unito è stato concesso nel 1984 alla luce degli squilibri di bilancio di questo paese, dovuti ad un settore agricolo strutturalmente diverso e di minori dimensioni, circostanza che determina spese più ridotte a titolo della PAC e un contributo proporzionalmente più importante dato che la quota dell'IVA è relativamente superiore al peso del Regno Unito sul totale del PNL dell'UE. Grazie al meccanismo di correzione, negli ultimi anni i saldi netti di tale paese sono passati da una media di - 0,5 % del PNL ad una di - 0,2 % del PNL. In base allo stesso tipo di definizione, oggi anche la Germania, i Paesi Bassi, l'Austria e la Svezia presentano saldi netti pari a circa - 0,5 % dei rispettivi PNL; ciò ha spinto i governi in questione ad avanzare una proposta per beneficiare di un meccanismo di correzione. In realtà, se si mettesse fine progressivamente al meccanismo di correzione a favore del Regno Unito, i saldi netti dei principali contribuenti netti sarebbero ben inferiori.

3.4. Le simulazioni presentate all'Allegato 6 della relazione della Commissione sulle conseguenze della generalizzazione di un meccanismo di correzione, basato sul modello attualmente applicato al Regno Unito, ma in virtù del quale ciascuno Stato contribuirebbe agli effetti del meccanismo su tutti gli Stati, tranne se stesso, mostrano che il principale interessato sarebbe il Regno Unito, in quanto, nella situazione attuale, unico beneficiario del meccanismo di compensazione.

3.5. Anche per quanto riguarda la progressività nei contributi di bilancio proposta dalla Spagna, la Commissione ha elaborato delle simulazioni per valutarne le conseguenze sui contributi degli Stati membri. Nella sua analisi, la Commissione riconosce che l'attuale sistema delle risorse proprie contiene elementi di regressività, ma ritiene che la proposta non tenga adeguatamente conto degli elementi ridistributivi introdotti dal bilancio nella parte relativa alle spese, in particolare a titolo della coesione economica e sociale.

3.6. La Commissione ha esaminato a fondo la possibilità di creare nuove fonti di risorse proprie, in modo da garantire all'UE una maggiore autonomia finanziaria rispetto ai bilanci nazionali. Per quanto riguarda l'imposta sul CO2 e sull'energia, l'IVA modulata, le accise sul tabacco, sull'alcool e sugli oli minerali, l'imposta sul reddito delle persone giuridiche, sulle comunicazioni, sul reddito delle persone fisiche, la ritenuta alla fonte sugli interessi, il signoraggio della Banca centrale, la Commissione ha presentato diverse opzioni, analizzandone i pro e i contro. In molti casi, l'impossibilità di prevedere le entrate costituisce un limite ad una loro utilizzazione generalizzata.

3.7. Un'altra possibilità analizzata dalla Commissione è l'applicazione delle misure previste dall'Agenda 2000, in particolare il trasferimento di parte delle spese a titolo degli aiuti diretti della PAC verso i bilanci nazionali. Una misura del genere ridurrebbe di quasi l'8 % i pagamenti del bilancio comunitario e, di conseguenza, i contributi degli Stati membri, cosa che a sua volta avrebbe l'effetto di diminuire gli attuali squilibri di bilancio. Si potrebbe inoltre fare in modo che le spese agricole, la voce di spesa più importante del bilancio, riflettessero maggiormente il peso economico di ciascuno Stato membro.

3.7.1 È stata inoltre presa in considerazione la possibilità di ridurre i prezzi agricoli portandoli al livello dei prezzi del mercato mondiale. Tale possibilità però non tiene conto del fatto che questi ultimi prezzi sono anch'essi falsati da importanti misure di sostegno adottate nei grandi paesi produttori.

3.8. Tutte queste opzioni hanno i loro limiti e presentano difficoltà tecniche di applicazione. Tuttavia, la conseguenza più grave per il futuro dell'UE è che nessuna di esse, presa singolarmente, è in grado di dare una risposta adeguata ai problemi attuali, né di garantire la stabilità e la prevedibilità delle risorse in un sistema più equo e solidale, accettato da tutti, sostenibile a lungo termine e capace di assorbire i successivi ampliamenti previsti.

3.9. Il Comitato insiste perché non vengano confusi i tre aspetti del dibattito attuale: l'ammontare del bilancio e delle risorse comunitarie, l'equilibrio tra le diverse politiche comunitarie (politica agricola comune, politiche strutturali, ampliamento, ecc.) e l'equità tra gli Stati membri.

3.10. Inoltre la Commissione avrebbe dovuto elaborare delle previsioni per il periodo 2000-2006 per quanto concerne la questione dei saldi, in quanto molte delle misure proposte potrebbero modificare sensibilmente, nel corso di tale periodo, i saldi calcolati per il 1997 o il 1999. Ad esempio, se si mettesse fine al meccanismo di cui beneficia attualmente il Regno Unito, se si facesse maggiormente ricorso al PNL e venisse abbandonata la risorsa IVA, se parte delle spese a titolo degli aiuti diretti della PAC venisse trasferita ai bilanci nazionali o se diminuissero gli stanziamenti previsti per i fondi strutturali, l'evoluzione dei saldi netti nel periodo 2000-2006 sarebbe ben diversa da quella registrata nell'attuale periodo 1993-1999 e le differenze principali potrebbero registrarsi fuori dai paesi che desiderano beneficiare di un meccanismo correttore.

3.11. Il Comitato desidera sottolineare che la vera posta in gioco delle discussioni sul bilancio legate all'Agenda 2000 consiste nell'onere inerente all'ampliamento. Tenendo conto del notevole divario che esiste tra il tenore di vita dei paesi dell'Unione europea e quello dei paesi dell'Europa orientale, è evidente che il costo dell'ampliamento per il bilancio dell'Unione europea è fortemente sottovalutato. In queste circostanze, è opportuno evidenziare la contraddizione fondamentale tra l'obiettivo dell'ampliamento e le insistenti rivendicazioni a ridurre la partecipazione al bilancio dell'UE. Il Comitato propone che, prima dell'ampliamento, il Consiglio riesca a modificare la decisione sulle risorse proprie in modo da ripartire più adeguatamente gli oneri finanziari derivanti dall'ampliamento.

4. Proposte per un futuro sistema di finanziamento dell'Unione europea

4.1. Le decisioni che devono essere prese quest'anno in merito all'Agenda 2000, alle prospettive finanziarie e al sistema di risorse proprie dovrebbero basarsi su una posizione chiara in merito alle questioni finanziarie a lungo termine, dato che gli ampliamenti che avverranno a partire dal 2005/2006 rappresentano un'occasione storica per istituire un nuovo sistema di finanziamento più equo e meno squilibrato di quello attuale.

4.2. I principi su cui si baserà il futuro sistema dovranno essere oggetto di un accordo politico globale affinché le misure da prendere a breve scadenza e che saranno applicate fino all'entrata in vigore del futuro sistema non siano in contraddizione con quest'ultimo e non rendano ancor più difficili i dibattiti sul sistema di finanziamento dell'Unione europea.

4.3. Alla luce delle diverse posizioni espresse in merito agli squilibri di bilancio, il Comitato si dichiara favorevole ad un meccanismo generale di regolamentazione che definisca un quadro basato sul nuovo sistema di risorse proprie. Tale meccanismo permetterebbe di collegare direttamente la ricchezza nazionale (misurata in termini di PNL pro capite) ai saldi netti di ciascuno Stato membro. Occorre di conseguenza garantire un livello globale di risorse proprie che permetta all'UE di svolgere pienamente il proprio ruolo e di potenziarlo.

4.3.1. La curva che illustra graficamente questo meccanismo non dovrebbe superare i limiti che verranno fissati in materia di saldi netti.

4.4. Il rapporto diretto tra le due variabili non dovrebbe essere espresso con una linea, bensì con una zona ombreggiata lungo la linea, di modo che il meccanismo di correzione intervenga quando il saldo netto di uno Stato membro si situa al di fuori di questa zona e si allontana notevolmente dal saldo netto di altri Stati membri che hanno lo stesso livello di ricchezza. Il rapporto tra lo squilibrio di bilancio, misurato rispetto al PNL pro capite, e i saldi operativi richiede una formula che permetta variazioni annue dei contributi finanziari. In teoria, il meccanismo approvato dovrebbe prevedere un margine di variazione accettabile se ponderato su un periodo superiore a un anno. L'ampiezza di questo margine dovrebbe essere sufficiente per permettere di trovare un migliore equilibrio tra la stabilità e la prevedibilità del livello delle entrate e le correzioni da apportare ai saldi netti, quando questi ultimi si situano fuori del margine di variazione accettabile. In tal modo si evita di apportare correzioni generalizzate ogni anno.

4.5. Un problema tecnico che può sollevare difficoltà in futuro è la determinazione delle spese in ciascuno Stato membro, informazione che è impossibile ricavare attualmente da numerose linee di bilancio. Tuttavia, dato che il sistema non entrerebbe in vigore immediatamente, si potrebbe cominciare a preparare il sistema amministrativo a questo scopo e si potrebbe inoltre prevedere la possibilità che certe spese, ad esempio quelle dovute ad azioni esterne o quelle amministrative, non vengano totalmente imputate.

4.6. Un accordo di principio sul futuro sistema di finanziamento faciliterà inoltre l'approvazione di diverse proposte specifiche e immediate, come quelle illustrate nella relazione della Commissione, nella misura in cui tutti gli Stati membri avranno la garanzia che gli squilibri e le disparità non aumenteranno.

4.7. Un accordo del genere potrebbe inoltre semplificare immediatamente l'attuale sistema di finanziamento, ad esempio mediante l'applicazione più generalizzata della risorsa PNL invece di mantenere i complicati calcoli sul contributo dell'IVA, oppure tramite l'aumento delle ritenute effettuate dagli Stati membri per quanto concerne le risorse proprie tradizionali, o la riduzione della base di calcolo del meccanismo di compensazione del Regno Unito. Queste misure immediate ridurrebbero gli squilibri dei contributi attuali nel periodo 2000-2006 e faciliterebbero il passaggio al nuovo sistema.

Bruxelles, 24 marzo 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) GU C 19 del 21.1.1998.

(2) Misurati come differenza tra i loro contributi al bilancio UE e le entrate provenienti dallo stesso.