Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione /* COM/2000/0030 def. - COD 2000/0032 */



Gazzetta ufficiale n. C 177 E del 27/06/2000 pag. 0070 - 0073



Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (presentata dalla Commissione) RELAZIONE ILLUSTRATIVA 1. Cronistoria Il trattato di Amsterdam ha introdotto un nuovo articolo 255 nel trattato CE, che conferisce ai cittadini e residenti dell'Unione un diritto di accesso ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Tra i principi generali sottesi all'Unione, esso introduce anche l'idea che le decisioni vadano prese nel massimo rispetto del principio di apertura e al livello più vicino ai cittadini. Conformemente al disposto di questo nuovo articolo 255, spetta alla Commissione preparare una proposta legislativa in merito ai principi generali e ai limiti che disciplinano il diritto d'accesso ai documenti di tutte e tre le istituzioni. Questa proposta deve essere adottata secondo la procedura di codecisione entro due anni dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, ovvero entro il 30 aprile 2001. Ciascuna istituzione deve altresì inserire nel proprio regolamento interno disposizioni specifiche per definire le modalità di accesso ai propri documenti. Presso il Consiglio e la Commissione, da oltre cinque anni, l'accesso del pubblico ai rispettivi documenti è disciplinato da un codice di condotta comune. Il Parlamento europeo ha adottato un sistema analogo nel luglio 1997 [1]. [1] Codice di condotta relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Consiglio e della Commissione, adottato dal Consiglio il 20 dicembre 1993, GU L 340 del 31.12.1993, pag. 43 e dalla Commissione l'8 febbraio 1994, GU L 46 del 18.2.1994, pag. 58. Il Parlamento europeo ha adottato una decisione sull'accesso del pubblico ai propri documenti in data 10 luglio 1997, GU L 263 del 25.9.1997, pag. 27. 2. Preparazione della proposta di regolamento Nell'elaborare la presente proposta di regolamento, la Commissione ha tenuto conto in particolare degli elementi seguenti: - le legislazioni in materia di accesso ai documenti negli Stati membri, e segnatamente le buone pratiche dei paesi nordici, che vantano una lunga tradizione di apertura al pubblico dei loro documenti; - la relazione della commissione "affari istituzionali" del Parlamento europeo sulla trasparenza nell'Unione europea, adottata dal Parlamento europeo in sessione plenaria il 12 gennaio 1999 (relatrice: on. Lööw); - la convenzione CE/NU di Aarhus sull'accesso all'informazione, sulla partecipazione del pubblico e sull'accesso alla giustizia in materia di ambiente, firmata nel giugno 1998; - il rapporto speciale stilato dal mediatore europeo in seguito all'inchiesta da lui avviata sull'accesso del pubblico ai documenti detenuti dalle istituzioni e dagli organi comunitari [2]; [2] GU C 44 del 10.2.1998, pagg. 9-13. - il Libro verde sull'informazione del settore pubblico nella società dell'informazione [3]; [3] COM(1998) 585. - l'esperienza positiva acquisita nel corso dell'ultimo quinquennio grazie all'applicazione del sistema volontariamente istituito dal Consiglio, dalla Commissione e dal Parlamento europeo, quale è descritta in particolare nelle relazioni del Consiglio e della Commissione sull'attuazione del loro codice di condotta. 3. Beneficiari del diritto d'accesso (articolo 1) Conformemente alle disposizioni dell'articolo 255 del trattato CE, qualsiasi cittadino dell'Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti. Come già avviene nel sistema attuale, il richiedente non sarà tenuto a giustificare le ragioni del proprio interesse. 4. Campo d'applicazione del regolamento (articolo 2 e articolo 3) Istituzioni soggette al regolamento Conformemente all'articolo 255 del trattato CE, il regolamento si applicherà soltanto ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Queste varie istituzioni e le rispettive componenti sono definite all'articolo 3. Materie disciplinate dal regolamento L'articolo 28, paragrafo 1 e l'articolo 41, paragrafo 1 del trattato sull'Unione europea prevedono espressamente che il diritto d'accesso si applichi altresì ai documenti relativi alla politica estera e di sicurezza comune, nonché alla cooperazione di polizia e giudiziaria in campo penale. Inoltre, si evince dalla giurisprudenza della Corte di giustizia che il presente regolamento si applica altresì ai documenti relativi alle attività disciplinate dai trattati CECA e Euratom [4]. [4] Sentenza 15.12.1987, Deutsche Babcock, 328/85, Racc. 1987, pag. 5119. Documenti contemplati dal presente regolamento Alla legislazione saranno soggetti tutti i documenti detenuti dalle tre istituzioni, ovvero in loro possesso, siano essi elaborati dai rispettivi servizi o da terzi. Questa estensione rappresenta un grande progresso rispetto al sistema attuale che contempla unicamente i documenti prodotti dalle istituzioni. Si tratta di un'estensione vivamente caldeggiata sia dal Parlamento europeo che dal mediatore, con cui le istituzioni si allineerebbero sulla legislazione esistente nella massima parte degli Stati membri. Inoltre, la formulazione della dichiarazione n. 35 depone anch'essa a favore di un'interpretazione più estensiva dell'articolo 255. Resta però inteso che l'accesso a un documento prodotto da un terzo non verrà concesso qualora il documento rientri in uno dei casi di eccezione previsti dall'articolo 4. In caso di dubbio, inoltre, l'istituzione provvederà preventivamente a consultare il terzo autore del documento, pur riservandosi, in mancanza di risposta, la decisione finale di autorizzare o no la consultazione del documento. Per informare efficacemente i cittadini europei in merito a questa estensione, l'accesso sarà limitato ai documenti di terzi trasmessi all'istituzione posteriormente all'entrata in applicazione del presente regolamento. Definizione del termine "documento" Secondo la definizione proposta, il termine "documento" designa qualsiasi contenuto informativo, quale che ne sia il supporto. Sono contemplati solo i documenti amministrativi, vale a dire qualsiasi documento relativo a una materia di competenza dell'istituzione, esclusi i documenti a uso interno in cui siano espressi scambi di opinione, riflessioni individuali o pareri formulati liberamente e in modo informale in sede di consultazioni e deliberazioni interne, nonché messaggi informali inviati in particolare per posta elettronica, assimilabili a conversazioni telefoniche. Come il comitato di esperti indipendenti ha infatti sottolineato nel suo secondo rapporto, "come tutte le istituzioni politiche, la Commissione deve poter disporre di "spazio per pensare", per poter formulare le proprie politiche prima che raggiungano il pubblico, perché le politiche sviluppate con la massima mediatizzazione, "dal vivo", e "in diretta", sono spesso politiche mediocri" [5]. [5] Secondo rapporto del comitato di esperti indipendenti, capitolo 7, paragrafo 7.6.6. Compatibilità tra il principio generale di accesso ai documenti e le norme specifiche esistenti Nel quadro di determinate procedure, esistono norme specifiche che regolano l'accesso ai documenti o ai fascicoli. Per questo motivo è importante stabilire esplicitamente che la futura normativa che disciplinerà il diritto generale di accesso ai documenti non sarà applicabile ove esistano norme specifiche, che riguardano determinate persone aventi un interesse specifico o la segretezza di certi documenti. Sarebbe tuttavia auspicabile procedere in un prossimo futuro a una revisione di queste norme, alla luce dei principi generali in materia di trasparenza. 5. Eccezioni al diritto d'accesso (articolo 4) Il progetto di legislazione prevede un certo numero di eccezioni al diritto d'accesso ai documenti. Come nel sistema in vigore, tutte queste eccezioni sono fondate su un "test di pericolosità". Ciò significa che l'accesso ai documenti richiesti viene concesso, purché la loro divulgazione non rischi di ledere certi interessi specifici, espressamente indicati nell'articolo e illustrati sulla scorta di esempi concreti. Si potrà constatare che rispetto al regime di eccezioni previsto dall'attuale codice di condotta del Consiglio e della Commissione, la formulazione delle altre eccezioni è più precisa. 6. Trattamento delle richieste iniziali e delle richiesta di conferma, mezzi di ricorso, modalità di esercizio del diritto d'accesso e norme relative alla riproduzione a fini commerciali o ad altre forme di sfruttamento economico (articoli 5-8) Si propone di prevedere disposizioni analoghe a quelle in vigore nel sistema attuale, dato che esso funziona in modo soddisfacente, con alcune modifiche. È stata tra l'altro introdotta la possibilità di prorogare di un ulteriore mese il termine per rispondere a una richiesta, previa informazione del richiedente e a patto di motivare la proroga in modo circostanziato. Inoltre, è previsto l'obbligo di dare accesso a certe parti di un documento, del quale altre potrebbero essere espurgate in quanto soggette al regime di eccezione, conformemente alla sentenza emessa il 19 luglio 1999 dal Tribunale di primo grado nella causa T-14/98 (Hautala c/Consiglio). È stato poi introdotto il principio del silenzio assenso in sede di richiesta di conferma, il quale contribuisce a rafforzare i diritti del cittadino. 7. Disposizioni finali (articoli 9-11) Un certo numero di disposizioni finali mira in particolare a: - spronare le istituzioni contemplate dal regolamento a prendere i provvedimenti necessari per informare i cittadini in merito ai loro diritti, segnatamente istituendo registri pubblici di documenti; - ricordare che le istituzioni dovranno inserire nel proprio regolamento interno disposizioni specifiche che consentano di porre in essere i principi generali e i limiti definiti dal presente regolamento. È infine estremamente auspicabile che le tre istituzioni s'impegnino ad adottare un certo numero di ulteriori misure per garantire che le nuove norme che disciplinano il diritto d'accesso del pubblico ai loro documenti vengano applicate in modo coerente. Tra queste misure, vi è in particolare l'organizzazione di azioni di formazione e informazione del personale, o ancora una revisione degli attuali sistemi di registrazione, classificazione, archiviazione e definizione del grado di confidenzialità dei documenti. 2000/0032 (COD) Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 255, paragrafo 2, vista la proposta della Commissione [6], [6] GU C ... deliberando conformemente alla procedura di cui all'articolo 251 del trattato [7], [7] GU C ... considerando quanto segue: 1) Il trattato sull'Unione europea, come modificato dal trattato di Amsterdam, sancisce il concetto di trasparenza all'articolo 1, secondo comma, secondo il quale "il presente trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di un'unione senza più stretta tra i popoli dell'Europa, in cui le decisioni siano prese nel modo più trasparente possibile e più vicino possibile ai cittadini". 2) Questa politica di trasparenza permette una migliore partecipazione dei cittadini al processo di formazione delle decisioni e garantisce una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell'amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico. 3) Le conclusioni del Consiglio europeo riunitosi a Birmingham, ad Edimburgo e a Copenaghen hanno messo in evidenza la necessità di garantire una maggiore trasparenza nel lavoro delle istituzioni dell'Unione. In seguito a tali conclusioni, le istituzioni avevano avviato una serie di iniziative tese a migliorare la trasparenza del processo di formazione delle decisioni, da un lato mediante azioni più mirate in materia d'informazione e di comunicazione, dall'altro tramite l'adozione di regole per disciplinare l'accesso del pubblico ai documenti. 4) Il presente regolamento mira a ottimizzare l'accesso ai documenti nel massimo rispetto del principio di trasparenza. Esso deve dare attuazione al diritto d'accesso ai documenti e definirne principi e limiti, conformemente all'articolo 255, paragrafo 2 del trattato CE. 5) La questione dell'accesso ai documenti non forma oggetto di disposizioni specifiche nei trattati CECA ed Euratom, motivo per cui il presente regolamento si applicherà anche ai documenti inerenti alle attività contemplate da detti trattati. Ciò è stato confermato nella dichiarazione n. 41 allegata all'atto finale del trattato di Amsterdam. 6) A norma dell'articolo 28, paragrafo 1 e dell'articolo 41, paragrafo 1 del trattato sull'Unione europea, il diritto d'accesso si applica altresì ai documenti relativi alla politica estera e di sicurezza comune, nonché alla cooperazione di polizia e giudiziaria in campo penale. 7) Per dare un carattere più aperto ai lavori delle istituzioni e per allinearsi sulle legislazioni nazionali vigenti nella maggior parte degli Stati membri, è opportuno includere nel campo d'applicazione del diritto d'accesso tutti i documenti detenuti dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione. 8) I principi fissati dal presente regolamento devono far salve regole speciali in materia di accesso ai documenti, in particolare quelle concernenti direttamente le persone titolari di un interesse specifico. 9) È indispensabile garantire la tutela dell'interesse pubblico e di taluni interessi individuali mediante un sistema di eccezioni. Occorre fornire esempi per ciascuno di questi interessi, al fine di conferire la massima trasparenza a detto sistema. È altresì opportuno consentire alle istituzioni di proteggere i propri documenti a uso interno nei quali vengono formulate riflessioni individuali o che riferiscono scambi di opinioni o pareri espressi liberamente e in modo informale in sede di consultazioni e discussioni interne. 10) Onde garantire il pieno rispetto del diritto d'accesso, è opportuno conservare l'attuale procedimento amministrativo in due fasi, con possibilità di ricorso dinanzi al giudice o di denuncia presso il mediatore, ed introdurre il principio del silenzio-assenso per la domanda di conferma. 11) È opportuno che ciascuna istituzione prenda i necessari provvedimenti per informare il pubblico in merito alle nuove disposizioni vigenti; inoltre, per rendere più agevole ai cittadini l'esercizio dei diritti derivanti dal presente regolamento, occorre in particolare che ciascuna istituzione renda accessibile un registro di documenti. 12) Il presente regolamento non si prefigge di modificare le normative nazionali in materia di accesso ai documenti. Tuttavia è evidente che in virtù del principio di lealtà nelle relazioni tra le istituzioni e gli Stati membri, questi dovranno fare in modo di non pregiudicare la corretta applicazione del presente regolamento. 13) A norma dell'articolo 255, paragrafo 3 del trattato, ciascuna istituzione definisce nel proprio regolamento interno disposizioni specifiche riguardanti l'accesso ai propri documenti. Detta attuazione del presente regolamento costituisce un presupposto indispensabile per la sua applicazione. Il presente regolamento e le relative norme attuative sostituiranno la decisione 93/731/CE del Consiglio, del 20 dicembre 1993, relativa all'accesso del pubblico ai documenti del Consiglio [8], la decisione 94/90/CECA, CE, Euratom della Commissione, dell'8 febbraio 1994, relativa all'accesso del pubblico ai documenti della Commissione [9] e la decisione 97/632/CE, CECA, Euratom del Parlamento europeo, del 10 luglio 1997, relativa all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo [10], [8] GU L 340 del 31.12.1993, pag. 43. Decisione modificata dalla decisione 96/705/CE, CECA, Euratom (GU L 325 del 14.2.1996, pag. 19.) [9] GU L 46 del 18.2.1994, pag. 58. Decisione modificata dalla decisione 96/567/CE, CECA, Euratom (GU L 247 del 28.9.1996, pag. 45.) [10] GU L 263 del 25.9.1997, pag. 27. HANNO ADOTTATO IL PRESENTE REGOLAMENTO: Articolo 1 Principio generale e destinatari Qualsiasi cittadino dell'Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia sede sociale in uno Stato membro ha il più ampio diritto d'accesso ai documenti delle istituzioni ai sensi del presente regolamento, senza dover provare di avervi interesse, salvo il disposto dell'articolo 4. Articolo 2 Campo d'applicazione 1. Il presente regolamento riguarda tutti i documenti detenuti dalle istituzioni, vale a dire i documenti formati dalle medesime o da terzi e che si trovino in loro possesso. Il diritto di accesso ai documenti di terzi è limitato ai documenti trasmessi all'istituzione posteriormente alla data di decorrenza di efficacia del presente regolamento. 2. Il presente regolamento non si applica ai documenti già pubblicati o altrimenti accessibili al pubblico. Esso non si applica ove esistano regole speciali sull'accesso ai documenti. Articolo 3 Definizioni Ai fini del presente regolamento, valgono le seguenti definizioni: a) "documento", qualsiasi contenuto informativo, a prescindere dal suo supporto (testo su supporto cartaceo o elettronico, registrazione sonora, visiva o audiovisiva); i documenti in questione sono esclusivamente quelli amministrativi, vale a dire i documenti che vertono su aspetti relativi alle politiche, iniziative e decisioni di competenza dell'istituzione, esclusi i testi ad uso interno, come i documenti di riflessione o di discussione ed i pareri dei servizi, nonché i messaggi informali; b) "l'istituzione", il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione; c) "il Parlamento europeo", i suoi organi (in particolare l'ufficio di presidenza del Parlamento e la conferenza dei presidenti), le commissioni parlamentari, i gruppi politici e i servizi; d) "il Consiglio", le varie composizioni in cui si riunisce e i suoi organi (in particolare il comitato dei rappresentanti permanenti e i gruppi di lavoro), i servizi e i comitati istituiti dal trattato o dal legislatore per assistere il Consiglio; e) "la Commissione", il collegio, i suoi membri e i rispettivi gabinetti, le direzioni generali e i servizi, le rappresentanze e delegazioni, nonché i comitati istituiti dalla medesima e quelli istituiti per assisterla, in particolare nell'esercizio dei suoi poteri di esecuzione; f) "i terzi", qualsiasi persona fisica o giuridica, o qualsiasi entità esterna all'istituzione, compresi gli Stati membri, le altre istituzioni e gli altri organi comunitari o non comunitari, nonché i paesi terzi. L'elenco dei comitati di cui al primo comma, lettere d) e e), viene compilato nelle norme attuative del presente regolamento, di cui all'articolo 10. Articolo 4 Esclusioni Le istituzioni rifiutano l'accesso ai documenti la cui divulgazione potrebbe arrecare un significativo pregiudizio alla tutela di quanto segue: a) l'interesse pubblico, segnatamente in ordine: _ alla pubblica sicurezza, _ alla difesa e alle relazioni internazionali, _ alle relazioni tra o con gli Stati membri o le istituzioni e gli organi comunitari e non comunitari, _ agli interessi finanziari o economici, _ alla stabilità monetaria, _ alla stabilità dell'ordinamento giuridico comunitario, _ alle procedure giurisdizionali, _ alle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, _ allo svolgimento delle procedure d'infrazione, comprese le fasi preparatorie, _ all'effice funzionamento delle istituzioni; b) la vita privata e l'individuo, segnatamente in ordine: _ ai fascicoli del personale, _ alle informazioni, ai pareri e alle valutazioni fornite in via riservata in sede di assunzioni o nomine, _ alle informazioni di natura personale relative a una persona, o in ordine a un documento la cui divulgazione potrebbe costituire o facilitare una violazione della vita privata, come i dati coperti dal segreto medico; c) il segreto in materia commerciale e industriale e l'interesse economico di una determinata persona fisica o giuridica, segnatamente in ordine: _ ai segreti commerciali, industriali e professionali, _ alla proprietà intellettuale e industriale, _ alle informazioni industriali, finanziarie, bancarie e commerciali, comprese quelle inerenti a relazioni d'affari o a contratti, _ alle informazioni sui costi e sulle offerte nell'ambito di gare d'appalto; d) la riservatezza chiesta dal terzo che ha fornito un documento o un'informazione, oppure la riservatezza imposta dalla legislazione di uno Stato membro. Articolo 5 Trattamento delle domande iniziali 1. Le domande di accesso a un documento devono essere presentate per iscritto e formulate in modo sufficientemente preciso per permettere all'istituzione di identificare il documento in oggetto. L'istituzione può invitare il richiedente a precisare la sua domanda. In caso di domanda reiterata o vertente su documenti voluminosi, l'istituzione cerca di giungere ad una soluzione consensuale ed equa. 2. Mediante risposta scritta debitamente motivata, l'istituzione informa il richiedente, entro un mese dalla registrazione della domanda, dell'esito riservato alla medesima. 3. In caso di risposta negativa, l'istituzione informa il richiedente della facoltà di chiedere all'istituzione, entro un mese dalla ricezione della risposta, che riveda la sua posizione, trasmettendole una domanda di conferma. In assenza di domanda di conferma la domanda iniziale s'intende ritirata. 4. In via eccezionale, il termine di cui al paragrafo 2 può essere prorogato di un mese, purché il richiedente ne sia previamente informato mediante comunicazione motivata in modo circostanziato. In assenza di risposta nei termini, la domanda s'intende respinta. Articolo 6 Trattamento delle domande di conferma e mezzi di ricorso 1. In caso di domanda di conferma, l'istituzione risponde per iscritto all'interessato entro un mese dalla registrazione della medesima. Se decide di confermare il rifiuto di dare accesso al documento richiesto, l'istituzione è tenuta a motivarlo debitamente e ad informare il richiedente dei mezzi di cui questi dispone, vale a dire il ricorso giurisdizionale e la denuncia presso il mediatore, conformemente agli articoli 230 e 195 del trattato. 2. In via eccezionale, il termine di cui al paragrafo 2 può essere prorogato di un mese, purché il richiedente ne sia previamente informato mediante comunicazione motivata in modo circostanziato. In assenza di risposta nei termini, la domanda s'intende accolta. Articolo 7 Modalità d'esercizio del diritto d'accesso 1. L'accesso ai documenti avviene mediante consultazione sul posto oppure tramite rilascio di una copia. Il costo dell'accesso può essere posto a carico del richiedente. 2. I documenti vengono forniti in una versione linguistica già esistente, tenendo conto della preferenza espressa dal richiedente. È possibile ottenere una versione adattata del documento richiesto, qualora una parte del documento sia soggetta ad una delle eccezioni di cui all'articolo 4. Articolo 8 Riproduzione a fini commerciali o altra forma di sfruttamento economico Il richiedente che abbia ottenuto un documento non può riprodurlo a fini commerciali o procedere a qualsiasi altra forma di sfruttamento economico senza la preventiva autorizzazione dell'avente diritto. Articolo 9 Informazione e registri Ciascuna istituzione prende i provvedimenti necessari per informare il pubblico dei diritti contemplati dal presente regolamento. Inoltre, per facilitare l'esercizio di tali diritti, ciascuna istituzione rende accessibile un registro di documenti. Articolo 10 Attuazione Ciascuna istituzione adotta, nel proprio regolamento interno, le disposizioni necessarie all'attuazione del presente regolamento. Queste disposizioni hanno effetto a decorrere dal ..... [tre mesi dopo l'adozione del presente regolamento]. Articolo 11 Entrata in vigore Il presente regolamento entra in vigore il terzo giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Esso si applica a decorrere dal ...... [tre mesi dopo l'adozione del presente regolamento]. Il presente regolamento è obbligatorio in ogni suo elemento e direttamente applicabile in ciascuno Stato membro. Fatto a Bruxelles, addì Per il Parlamento europeo Per il Consiglio La Presidente Il Presidente