Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio recante modificazione della Direttiva 88/609/CEE, concernente la limitazione delle emissioni nell'atmosfera di taluni inquinanti originari dei grandi impianti di combustione» () (1999/C 101/13)

Il Consiglio, in data 23 ottobre 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 130 S del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Gafo Fernández, in data 8 gennaio 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 27 gennaio 1999, nel corso della 360a sessione plenaria, con 92 voti favorevoli, 25 contrari e 20 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La proposta in esame comporta una revisione di ampia portata della Direttiva 88/609/CEE, sebbene la maggior parte dell'articolato permanga in vigore.

Detta revisione è dovuta sostanzialmente a cinque cause:

- il fatto che la direttiva del 1988 debba essere riveduta a dieci anni dalla sua entrata in vigore;

- i cambiamenti nel panorama energetico comunitario, con un aumento del consumo di gas naturale per la produzione di elettricità e il calo costante della produzione comunitaria di carbone;

- lo sviluppo di altri strumenti giuridici di protezione dell'ambiente, come anzitutto la Direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento (IPPC) () e la Direttiva 96/62/CE sulla qualità dell'aria ambiente (), nonché l'importanza crescente della lotta contro l'acidificazione () e l'ozono troposferico, che incidono direttamente sul campo di applicazione della direttiva in esame;

- l'ampliamento della Comunità a tre nuovi Stati membri e gli accordi internazionali in materia di inquinamento transfrontaliero;

- i progressi tecnici, che potrebbero accrescere le possibilità di ridurre in modo economicamente conveniente le emissioni di SO2, NOX e particolato.

1.3. La proposta di direttiva contiene varie modifiche della Direttiva 88/609/CEE:

- il campo di applicazione viene esteso per includere tra i combustibili talune categorie di rifiuti di natura non tossica o pericolosa, (ad esempio la biomassa), nonché le turbine a gas come sistema di generazione;

- in linea con la recente raccomandazione del Consiglio, viene dato rilievo alla generazione combinata di calore ed elettricità, ove essa sia possibile dal punto di vista tecnico ed economico;

- viene ridotta la discrezionalità delle autorità nazionali competenti sull'applicazione di deroghe temporanee in caso di avaria degli impianti di generazione;

- vengono stabiliti valori limite giornalieri di emissione, che entrano in vigore il 1° gennaio 2000, per i nuovi impianti.

1.4. Tuttavia le modifiche principali sono quelle relative agli allegati:

- i nuovi valori limite di emissione comportano una riduzione generale di circa il 50 % delle emissioni di SO2 e NOX dei nuovi impianti, rispetto ai livelli applicati agli impianti autorizzati dopo il 1° luglio 1987;

- sono previsti nuovi valori di emissione per le turbine a gas;

- i livelli di desolforazione richiesti per i nuovi impianti vengono considerevolmente innalzati;

- vengono rafforzati i sistemi di misurazione, sia degli impianti esistenti di potenza superiore a 300 MWth che di quelli nuovi di potenza superiore a 100 MWth, con il ricorso prioritario a misurazioni continue;

- l'eccezione, applicabile in virtù della precedente versione della direttiva agli impianti di potenza termica pari o superiore a 400 MW, che non superassero le 2200 ore annuali di funzionamento, non varrà più per gli impianti autorizzati posteriormente al 1° gennaio 2000.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Il Comitato vede con favore la revisione, da parte della Commissione, della direttiva sui grandi impianti di combustione, da esso stesso caldeggiata nel parere sulla proposta relativa al tenore di zolfo nei combustibili liquidi ().

2.2. Il Comitato si compiace inoltre del fatto che nei «considerando» del documento in esame venga fatto specifico riferimento all'interazione della proposta con altre azioni comunitarie, in particolare quelle relative alla Direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento, alle direttive sul mercato interno dell'elettricità e del gas naturale e alle strategie di recupero dei residui, in particolare nell'impiego della biomassa e nella produzione combinata di calore ed elettricità.

2.3. Il Comitato nota inoltre con soddisfazione la menzione, nei citati «considerando» della direttiva, dei rischi per la salute provocati dall'inquinamento atmosferico, nonché del contributo della produzione combinata di calore ed elettricità ai fini dell'impegno comunitario di stabilizzare le emissioni di CO2.

2.4. Tuttavia, è proprio in tale contesto che il Comitato deve formulare le prime osservazioni in merito a taluni aspetti estremi della proposta di direttiva, ossia:

2.4.1. La direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento prevede un criterio di analisi specifico per ciascun impianto in base al principio della migliore tecnologia disponibile (BAT), e rappresenta quindi, in un certo senso, un «vestito su misura» rispetto all'ambiente circostante. Per contro, alcune delle proposte, che saranno valutate in seguito, sono molto rigorose, cosa che potrebbe comportare in alcuni casi una certa rigidità e mancanza di flessibilità della loro applicazione, il che andrebbe oltre le raccomandazioni della direttiva per molti casi concreti.

2.5. Il Comitato si compiace del fatto che le previsioni contenute nella direttiva del 1988 siano rispettate, sia per quanto riguarda gli impianti esistenti a tale data, sia per quelli la cui entrata in servizio è stata autorizzata successivamente, fino all'entrata in vigore della proposta attuale. Desidera tuttavia ricordare che la grandissima maggioranza di tali impianti ha dovuto ridurre in maniera sostanziale i propri livelli di emissione in tale periodo, per conformarsi a norme nazionali o locali più rigide, o come risultato dell'imminente entrata in vigore della direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento e degli impegni presi nell'ambito della Convenzione CEPE-ONU sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza.

2.6. Il Comitato condivide e sostiene l'approccio della Commissione che prevede la generazione combinata di calore e di elettricità ove ciò sia tecnicamente ed economicamente fattibile.

2.7. Il Comitato non è inoltre d'accordo con la nuova formulazione dell'articolo 8 (cattivo funzionamento degli impianti di abbattimento). Essa comporta un'evidente ingerenza in una questione la cui valutazione e risoluzione, in base al principio di sussidiarietà, spettano per intero alle autorità competenti di ciascuno Stato membro, in particolare quando i casi di forza maggiore previsti dalla direttiva originaria, che permettevano in casi eccezionali l'impiego per brevi periodi di combustibili aventi un tenore di zolfo superiore, vengono praticamente annullati.

2.8. La principale obiezione del Comitato alla proposta attuale si riferisce ai nuovi valori limite di emissione previsti negli allegati da III a VII, e per estensione nel terzo paragrafo dell'articolo 9, per le varie categorie di combustibili. Il Comitato è consapevole delle dure critiche che sono state rivolte a tali limiti da tutti i settori della produzione di energia, che li ritengono sproporzionati rispetto agli obiettivi perseguiti e persino allo stato delle tecnologie economicamente disponibili. Tali critiche si fondano sui seguenti elementi:

2.8.1. Le rigide limitazioni in questione vanno in molti casi oltre quanto stabilito per i singoli impianti dalla direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento. Il Comitato desidera ricordare che quest'ultima tiene conto della situazione specifica di ciascun impianto in relazione al suo contesto ambientale e regolamenta pertanto ogni nuovo impianto prima ancora che venga concessa l'autorizzazione di esercizio.

2.8.2. I nuovi limiti stabiliti negli allegati da III a VII comportano in generale, rispetto ai valori previsti solo 10 anni fa, una riduzione del 50 % dell'SO2 e una riduzione degli NOX che va dal 30 al 50 %, a seconda dei casi, sebbene, a giudizio del Comitato, le tecnologie economicamente disponibili non siano progredite a un tale ritmo.

2.8.3. I limiti minimi di desolforazione previsti all'allegato VIII per gli impianti che utilizzano combustibili solidi sembrano sproporzionati, in particolare per quanto riguarda gli impianti da 50 a 100 MWth.

2.9. La direttiva proposta definisce la biomassa come combustibile, anche quando essa provenga da rifiuti (nella misura in cui non sia stata trattata). Il Comitato apprezza questo approccio perché serve ad accrescere il livello di riutilizzo dei rifiuti. Nella stessa ottica il Comitato chiede alla Commissione di studiare la possibilità di estendere in futuro la definizione di «combustibile» ad altre sostanze pulite, ben definite, che sono state scientificamente riconosciute come innocue e vengono adesso trattate come rifiuti.

2.10. Il Comitato ritiene che le valutazioni economiche indicate nella relazione della proposta avrebbero dovuto essere analizzate in modo più profondo e dettagliato, visto che sono state fortemente criticate da buona parte degli organismi consultati, i quali ritengono la proposta negativa per la competitività dell'economia comunitaria.

2.11. Il Comitato esprime inoltre alcune riserve in merito all'espressione «nuovi impianti», utilizzata di frequente nella proposta in esame. A suo giudizio sarebbe stato preferibile che nell'articolo 2 i nuovi impianti fossero stati esplicitamente definiti come quelli autorizzati tra il 1° luglio 1987 e l'entrata in vigore della nuova direttiva (per non modificare sensibilmente il testo in vigore) e gli impianti di seconda generazione come quelli autorizzati a partire dal 1° gennaio 2000. In tal modo la direttiva, e in particolare i suoi allegati, nella forma in cui vengono modificati dal documento in esame, sarebbero stati di più agevole comprensione.

2.12. Il Comitato invita la Commissione ad effettuare con urgenza uno studio specifico dell'impatto della revisione in esame sulle regioni ultraperiferiche, nelle quali le condizioni geografiche e atmosferiche comportano particolari condizionamenti, al fine di vagliare, per tali regioni, la possibilità di deroga ad alcune delle attuali proposte.

2.13. Il Comitato nutre inoltre forti dubbi circa l'applicabilità pratica della nuova proposta nei paesi candidati all'adesione. Come il Comitato ha avuto recentemente modo di osservare, ne conseguirebbe la necessità di prevedere un adeguato periodo transitorio per la piena applicazione della proposta in esame.

2.14. Infine, vista l'importanza economica e strategica della proposta attuale, nonché la complessità delle modifiche introdotte, il Comitato ritiene necessaria la presentazione di una versione codificata della direttiva originaria.

3. Osservazioni di carattere specifico

3.1. Inserire un nuovo considerando 11bis del seguente tenore: «Considerando che la situazione particolare delle regioni ultraperiferiche della Comunità rende auspicabile realizzare studi specifici che valutino l'impatto della presente direttiva su dette regioni e la sua utilità per le stesse e indichino le eventuali misure alternative da adottare per conseguire effetti equivalenti sulla qualità dell'aria».

2.2. Introdurre nell'articolo 2 la seguente nuova definizione: «Impianti di seconda generazione: quelli autorizzati a partire dal 1° gennaio 2000».

Bruxelles, 27 gennaio 1999.

La Presidente del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() GU C 300 del 29.9.1998, p. 6.

() GU L 257 del 10.10.1996.

() GU L 296 del 21.11.1996.

() Cfr. in proposito la Comunicazione della Commissione concernente la strategia comunitaria per combattere l'acidificazione: COM(97)88 def. del 12 marzo 1997.

() GU C 355 del 21.11.1997.

ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale

Emendamenti respinti

Nel corso del dibattito i seguenti emendamenti, che hanno raccolto almeno un quarto dei voti espressi, sono stati respinti.

Punti 2.4 e 2.4.1

Sopprimere e sostituire con il seguente, nuovo punto 2.4:

«Il Comitato si compiace dell'iniziativa della Commissione di stabilire, tra l'altro nel contesto dell'articolo 18 della Direttiva IPPC, nuovi valori limite unitari per i grandi impianti di combustione nella Comunità. Questa concretizzazione e armonizzazione creano al tempo stesso eque condizioni di concorrenza.»

Motivazione

La contraddizione, descritta dal relatore, tra la Direttiva IPPC e la proposta di direttiva in esame, non esiste. Seguendo l'argomentazione del relatore bisognerebbe, a rigor di logica, respingere in linea di principio l'intera proposta di direttiva. Secondo l'articolo 18 della Direttiva IPPC, possono essere stabiliti valori limite armonizzati dove ciò sia considerato necessario. Il Comitato può naturalmente giungere alla conclusione che non occorrano valori limite. Ma se si accetta in generale l'approccio della proposta di direttiva, le affermazioni di cui al punto 2.4 non hanno senso.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 56, voti contrari: 58, astensioni: 18.

Punto 2.5

Modificare come segue:

«Il Comitato prende atto del fatto che la proposta prevede di non assoggettare i vecchi impianti al disposto della direttiva e constata che l'inclusione dei vecchi impianti sarebbe necessaria per conseguire riduzioni delle immissioni di entità convincente.»

Motivazione

L'attuazione della proposta di direttiva presentata consentirà di ridurre le emissioni di SO2 e NOX dei grandi impianti di combustione solo del 3 % e del 6 % rispettivamente all'orizzonte 2010, causa la non inclusione dei vecchi impianti. Se però i valori limite di emissione proposti si applicassero anche agli impianti esistenti, le emissioni di SO2 dei grandi impianti di combustione sarebbero ridotte del 78 % e quelle di NOX del 40 %. L'Unione europea intende conseguire una riduzione dell'inquinamento prodotto da queste due sostanze perché, tra l'altro, sono corresponsabili dell'acidificazione («EU Acidification Strategy», COM(97) 088 def.), ma la direttiva proposta contribuirà a ciò in misura estremamente insignificante. Se il Comitato attribuisce davvero una priorità elevata alla protezione dell'ambiente, dovrebbe perlomeno evitare di compiacersi dell'intenzione di non ridurre le emissioni prodotte dai vecchi impianti.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 54, voti contrari: 72, astensioni: 7.

Punti da 2.8 a 2.8.3

Sopprimere questi punti.

Motivazione

La discrepanza descritta dal relatore nel punto 2.8.1 non esiste. La direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento non stabilisce valori limite di emissione, limitandosi ad impiegare la formulazione elastica «best available technology».

Inoltre non è esatto parlare di «dure critiche che sono state rivolte a tali limiti da tutti i settori della produzione di energia», né ritenerli «sproporzionati» e affermare che la loro applicazione sarebbe sproporzionata sotto il profilo economico. A giudizio della Commissione questi limiti minimi possono essere rispettati agevolmente dai nuovi impianti.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 56, voti contrari: 65, astensioni: 16.

Punto 2.10

Depennare.

Motivazione

Vi sono notevoli divergenze tra le affermazioni del relatore e quelle della Commissione per quanto riguarda le reazioni dell'industria (cfr. pag. 9 della proposta della Commissione).

Esito della votazione

Voti favorevoli: 54, voti contrari: 70, astensioni: 10.

Punto 2.14

Depennare.

Motivazione

Il principio della precauzione su cui poggia la filosofia dell'UE in campo ambientale dev'essere applicato in maniera uniforme in tutti i settori dell'UE.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 49, voti contrari: 69, astensioni: 14.