Parere del Comitato consultivo CECA concernente il programma europeo relativo al cambiamento climatico e allo scambio dei diritti di emissione

(adottato all'unanimità nel corso della 355a sessione plenaria del 5 aprile 2001)

(2001/C 170/04)

IL COMITATO CONSULTIVO DELLA COMUNITÀ EUROPEA DEL CARBONE E DELL'ACCIAIO,

CONSIDERANDO:

- il Libro verde della Commissione sullo scambio dei diritti di emissione di gas ad effetto serra all'interno dell'Unione europea(1);

- la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sulle politiche e misure dell'Unione europea per ridurre le emissioni di gas a effetto serra: verso un programma europeo per il cambiamento climatico(2);

- la sua dichiarazione sul ruolo del carbone nell'Europea del XXI secolo, adottata il 25 giugno 1999;

EMETTE IL SEGUENTE PARERE:

1. Considerando che in virtù del principio di precauzione, l'assenza di dati accertati non può ritardare l'adozione di misure efficaci e proporzionate intese a prevenire un rischio di danni gravi e irreversibili all'ambiente ad un costo economicamente accettabile, il Comitato consultivo accoglie con favore l'iniziativa presa dalla Commissione di varare un programma europeo relativo al cambiamento climatico, di valutare l'istituzione nell'Unione europea di un sistema di scambio dei diritti di emissione e di consultare l'insieme degli operatori economici interessati tramite un libro verde. A tale proposito, l'industria manifatturiera comunitaria ha dichiarato che essa è disposta a fornire un contributo costruttivo alla limitazione delle emissioni di gas ad effetto serra. Il Comitato consultivo fa tuttavia presente che la lotta contro le emissioni di gas ad effetto serra è un problema mondiale che richiede una soluzione mondiale. Attualmente, questo sforzo è imposto solamente ai paesi che figurano nell'allegato B del protocollo di Kyoto. Il protocollo non impone niente ai paesi in via di sviluppo, anche se alcuni di questi contribuiscono sensibilmente alle emissioni di gas ad effetto serra.

2. L'attuazione del protocollo di Kyoto comporta tuttavia un onere considerevole per l'economia dell'UE. È pertanto deplorevole che alcuni governi degli Stati membri abbiano già iniziato ad imporre alle loro imprese degli oneri prima ancora della ratifica del protocollo da parte di tutti i firmatari e in assenza di un'armonizzazione a livello comunitario.

3. Una volta ratificato, il protocollo deve essere applicato dall'UE e dai suoi Stati membri in modo tale da minimizzare l'impatto sull'economia comunitaria. I meccanismi in materia di flessibilità stabiliti a Kyoto sono soluzioni economicamente efficaci ai fini del rispetto degli impegni assunti a livello nazionale in materia di riduzione delle emissioni di gas ad effetto sera, in particolare se la loro applicazione non è soggetta ad alcuna limitazione.

4. Le politiche volte a mantenere gli impegni assunti a Kyoto possono per loro natura essere in conflitto con altri obiettivi politici comunitari. Il Comitato consultivo è particolarmente preoccupato circa la compatibilità del processo di Kyoto con la politica comunitaria dell'energia, nonché la necessità di mantenere e di migliorare la competitività delle industrie manifatturiere dell'UE.

5. È quindi essenziale che l'attuazione delle misure adottate a Kyoto non comprometta gli obiettivi della politica dell'energia, vale a dire la sicurezza, la durata e la diversificazione. La Commissione dovrebbe inoltre promuovere lo sviluppo di una tecnologia per lo sfruttamento del carbone compatibile con l'ambiente, dato che si tratterebbe di un mezzo per ridurre le emissioni di gas ad effetto serra utilizzando delle risorse tradizionali di energia dell'UE.

6. L'industria manifatturiera comunitaria, in particolare l'industria siderurgica, deve affrontare la concorrenza degli altri paesi del mondo. Alcuni strumenti per la politica economica, e in particolare le imposte sull'energia, mettono a repentaglio la competitività dell'industria manifatturiera, causando delle perdite di posti di lavoro e il trasferimento della lavorazione verso paesi terzi con costi di produzione inferiori. Molti di questi paesi non hanno firmato il protocollo di Kyoto; l'imposta sull'utilizzazione industriale dell'energia nell'UE rischia pertanto di far aumentare le emissioni di gas ad effetto serra in altre regioni del mondo.

7. L'industria siderurgica comunitaria consuma molta energia ed ha sempre cercato di migliorare il suo rendimento energetico, riuscendo a dimezzare il suo consumo di energia specifico rispetto ai valori del 1975. Nel corso degli anni i processi metallurgici sono stati migliorati e il rendimento energetico ha quasi raggiunto il limite teorico. Le possibilità di apportare ulteriori miglioramenti sono quindi limitate e i loro costi marginali metterebbero a repentaglio la redditività. Le misure intese ad accelerare il processo di miglioramento costante non avranno pertanto un impatto significativo. Una riduzione significativa delle emissioni collegate alla lavorazione richiederà un adeguamento progressivo della tecnologia in un periodo di 20-30 anni.

8. Non si deve imporre ai settori dell'energia e della trasformazione una quota sproporzionata dell'onere del protocollo di Kyoto. La fonte di emissioni di gas ad effetto serra con il maggiore tasso di crescita è il settore dei trasporti, e l'UE dovrebbe occuparsi maggiormente di questo settore. L'industria siderurgica ha contribuito ad abbassare il consumo di energia del settore dei trasporti grazie allo sviluppo di acciai più leggeri, anche se la produzione di tali acciai richiede una quantità maggiore di energia.

9. Per quanto riguarda il problema del cambiamento climatico a livello mondiale, la Commissione dovrebbe esaminare gli effetti sull'insieme del ciclo di vita delle fonti di energia, senza concentrarsi unicamente sulle emissioni causate nel corso della loro utilizzazione. Dato che l'UE dipende sempre più dalle importazioni di energia, è opportuno tener conto delle emissioni e dell'utilizzazione dell'energia nei paesi terzi, che sono associati con l'approvvigionamento energetico dell'UE.

10. Il Comitato consultivo accoglie con favore anche l'accordo volontario dell'associazione europea dei costruttori di automobili (ACEA) e fa presente che l'industria carbosiderurgica ha già contribuito alla riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra nell'UE limitando l'estrazione e l'utilizzazione del carbone.

11. Adottando le misure adeguate intese a migliorare il rendimento energetico nel settore privato, l'UE e gli Stati membri dovrebbero evitare di prendere delle misure che potrebbero aggravare l'approvvigionamento di combustibili.

12. L'applicazione del cosiddetto "meccanismo sulla flessibilità" di Kyoto non deve essere limitata allo scambio dei diritti di emissione. L'attuazione comune ("Joint Implementation" - JI) nonché il meccanismo per uno sviluppo pulito ("Clean Development Mechanism" - CDM) sembrano essere particolarmente adatti per promuovere nel mondo l'utilizzazione delle tecnologie moderne per l'utilizzazione dell'energia, un settore in cui l'Europa è all'avanguardia. L'applicazione dei sistemi JI e CDM assicurano un migliore rendimento energetico nei paesi in cui i costi sono inferiori. È così possibile ridurre le emissioni a livello mondiale riducendo nel contempo i costi. Il Comitato consultivo invita pertanto la Commissione a prendere l'iniziativa negoziando a livello mondiale i sistemi JI e CDM. È inoltre necessario che le norme in materia di scambio dei diritti di emissione siano compatibili con quelle dei sistemi JI e CDM.

13. Il Comitato consultivo deplora che il Libro verde non tenga conto del ruolo delle foreste, dell'agricoltura e degli oceani profondi nell'assorbimento del CO2 e chiede che venga realizzato uno studio scientifico più rigoroso sul loro impatto.

14. I sistemi di scambio dei diritti di emissione devono continuare ad essere di competenza degli Stati membri. Lo scambio dei diritti di emissione a livello nazionale non deve quindi essere subordinato alle misure esistenti di lotta contro il cambiamento climatico, ma deve creare soluzioni alternative più redditizie e che gravino meno sull'economia. Negli Stati membri che hanno già adottato misure che comportano de facto una ripartizione di diritti di emissione (ad esempio, tramite impegni in materia di economia di energia), l'implementazione precoce di sistemi di scambio dei diritti può fornire un considerevole contributo alla minimizzazione degli effetti negativi sulla competitività. Non sarebbe tuttavia utile introdurre dei diritti di emissione a pagamento, dato che questi avrebbero sulle imprese un impatto analogo, o anche più grave, di una tassa sulle emissioni di CO2. Una ripartizione equa dei diritti di emissione, in particolare tenendo conto degli adeguamenti realizzati, e le misure di lotta contro il cambiamento climatico già adottate dallo Stato membro in questione in funzione delle sue strutture economiche e sociali sono altrettanti elementi decisivi per determinare l'utilità del sistema di scambio dei diritti di emissione rispetto ad altri sistemi. Se in questo contesto gli Stati membri raccomandano l'introduzione di un sistema di scambio dei diritti di emissione, il Comitato consultivo formula le seguenti osservazioni su un simile sistema:

14.1. Nell'UE, il processo di conformità con il protocollo di Kyoto è stato delegato agli Stati membri, che elaborano un insieme di misure divergenti. In particolare, ogni Stato membro ha adottato obiettivi diversi per quanto riguarda la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra ed ha la facoltà di decidere autonomamente sul miglior equilibrio degli strumenti da adottare per conseguire tali obiettivi. Sarebbe quindi estremamente difficile mettere a punto un sistema comunitario unico di scambio dei diritti di emissione.

14.2. La Commissione dovrebbe piuttosto garantire che i sistemi nazionali di scambio dei diritti di emissione siano compatibili tra di loro, al fine di consentire gli scambi intracomunitari. Quanto detto dovrebbe essere applicato in particolare alla metodologia adottata per la valutazione degli obiettivi. Senza tale compatibilità, sarebbe difficile calcolare il valore relativo dei permessi dei singoli sistemi. È opportuno anche adottare delle regole comuni e assicurare che la determinazione degli obiettivi non crei delle distorsioni della concorrenza tra gli Stati membri.

14.3. Ai fini di una maggiore trasparenza sarebbe opportuno istituire una borsa che consenta gli scambi tra i sistemi nazionali, tenendo conto che i diversi obiettivi stabiliti dai singoli Stati membri comporteranno probabilmente una divergenza tra i valori relativi dei permessi nazionali di emissione.

14.4. La Commissione dovrebbe elaborare, in concertazione con l'industria e le associazioni dei lavoratori, le linee direttrici nel campo degli aiuti di Stato, al fine di assicurare che le concessioni dei permessi nei sistemi di scambio nazionali non distorcano la concorrenza.

14.5. Il quadro adottato dall'UE al fine di garantire la compatibilità dei sistemi nazionali deve essere sufficientemente flessibile per consentire lo scambio dei diritti da parte delle imprese, quando questo risulta essere opportuno. Tuttavia, la partecipazione delle imprese ai sistemi di scambio deve essere unicamente volontaria.

14.6. Il Comitato consultivo ritiene che le direttive relative alla prevenzione e alla riduzione integrata dell'inquinamento e ai grandi impianti di combustione non consentano di determinare i criteri di ammissibilità dei settori a un sistema di scambio. In linea di massima, lo scambio dei diritti di emissione dovrebbe essere accessibile a qualsiasi settore.

14.7. Non è ammissibile mettere all'asta le autorizzazioni, perché questo creerebbe ulteriori costi non rimborsabili che graverebbero sull'industria manifatturiera dell'UE, senza alcun vantaggio per l'ambiente. Gli obiettivi devono tener conto del tasso di rendimento energetico già raggiunto nonché delle future possibilità di miglioramento. (Nei paesi/settori in cui sono stati negoziati degli accordi in materia di rendimento energetico, i permessi dovrebbero rispettare gli obiettivi stabiliti).

14.8. La questione dell'aggiudicazione iniziale delle autorizzazioni è di primaria importanza se si vogliono evitare le distorsioni della concorrenza. Esistono diversi sistemi. Si deve tener presente che qualsiasi sistema di aggiudicazione non potrà mai essere del tutto equo - altrimenti non sarebbero necessari gli scambi. Tuttavia, il sistema di aggiudicazione iniziale deve evitare gravi sconvolgimenti economici e un blocco a livello degli investimenti nonché garantire la flessibilità necessaria al mercato delle autorizzazioni.

14.9. Gli obiettivi e i sistemi di scambio dei diritti di emissione non devono essere definiti in modo tale da ostacolare lo sviluppo dell'industria manifatturiera dell'UE, sia in termini di volume o di crescita del valore aggiunto.

14.10. Quando vengono stabiliti i limiti massimi delle emissioni di CO2 si deve sempre tener conto del consumo di energia supplementare derivante dagli obblighi regolamentari intesi a ridurre le altre fonti di emissione.

14.11. I diritti di emissione devono poter essere conservati ed utilizzati negli anni seguenti.

15. Il sistema di scambio dell'EU deve essere, all'occorrenza, reso compatibile con un sistema mondiale di scambio dei diritti di emissione nonché con gli altri meccanismi flessibili di Kyoto ed includere un numero possibilmente grande di paesi terzi, senza ritardi né complicazioni inutili. In particolare, sarà necessario istituire un sistema mondiale comune per la misurazione, il controllo, la comunicazione e la verifica. La compatibilità sarà resa più difficile dal fatto che alcuni Stati membri adottano il protocollo di Kyoto prima degli altri.

(1) COM(2000) 87 def.

(2) COM(2000) 88 def.