1. Contesto e introduzione

Le infrastrutture verdi sono definite dall'omonima strategia dell'UE come "una rete di aree naturali e seminaturali pianificata a livello strategico con altri elementi ambientali, progettata e gestita in maniera da fornire un ampio spettro di servizi ecosistemici. Ne fanno parte gli spazi verdi (o blu, nel caso degli ecosistemi acquatici) e altri elementi fisici in aree sulla terraferma (incluse le aree costiere) e marine. Sulla terraferma, le infrastrutture verdi sono presenti in un contesto rurale e urbano".

A differenza delle infrastrutture grigie, concepite con un unico scopo, gli spazi verdi ricchi di biodiversità possono svolgere molteplici funzioni estremamente utili, spesso simultaneamente e a bassissimo costo, a beneficio dei cittadini, della natura e dell'economia.

Nell'UE le infrastrutture verdi includono la rete Natura 2000, quale struttura portante, nonché spazi naturali e seminaturali al di fuori di Natura 2000, come parchi, giardini privati, siepi, fasce tampone vegetate lungo i fiumi o paesaggi rurali ricchi di strutture con determinate caratteristiche e pratiche, ed elementi artificiali come giardini pensili, muri verdi, oppure ponti ecologici e scale di risalita per pesci. I benefici annui dei servizi ecosistemici forniti dalla sola rete Natura 2000 sono stati stimati a 300 miliardi di EUR in tutta l'UE, mentre i benefici delle infrastrutture verdi sono di gran lunga superiori.

L'obiettivo 2 della strategia dell'UE a favore della biodiversità per il 2020 così recita: "Entro il 2020 preservare e valorizzare gli ecosistemi e i relativi servizi mediante l'infrastruttura verde e il ripristino di almeno il 15 % degli ecosistemi degradati". Il pieno raggiungimento dell'obiettivo 2 e il ripristino della rete Natura 2000 a uno stato di conservazione soddisfacente potrebbero generare, rispettivamente, 50 000 e 140 000 ulteriori posti di lavoro e produrre risultati diretti nell'ordine di 4,2 miliardi di EUR e 11,1 miliardi di EUR l'anno, nonché un più ampio ventaglio di benefici derivanti dai servizi ecosistemici.

Nel 2013 la Commissione ha adottato una strategia dell'UE per le infrastrutture verdi al fine di potenziare i suddetti benefici economici attirando maggiori investimenti nel capitale naturale europeo per raggiungere gli obiettivi relativi alla biodiversità entro il 2020. Le strategia prevedeva quattro assi di intervento prioritari: promuovere le infrastrutture verdi nelle aree politiche fondamentali; migliorare le informazioni, consolidare la base di conoscenze e incentivare l'innovazione; migliorare l'accesso ai finanziamenti; e contribuire allo sviluppo di progetti di infrastrutture verdi a livello di UE

La strategia prevedeva che entro la fine del 2017 la Commissione procedesse al riesame dei progressi nello sviluppo delle infrastrutture verdi e pubblicasse una relazione sulle esperienze acquisite, corredata di raccomandazioni per le azioni future. Il piano d'azione per la natura, i cittadini e l'economia stabilisce che tale riesame fornisca ulteriori informazioni su come investire in modo strategico nelle infrastrutture verdi dell'UE. Esso contribuirà inoltre alla valutazione finale della strategia dell'UE a favore della biodiversità per il 2020.

Il riesame analizza i progressi compiuti e le sfide incontrate a livello di UE e di singolo Stato membro nell'attuazione dei quattro assi di intervento prioritari della strategia; trae inoltre alcuni insegnamenti e formula alcuni suggerimenti per la futura attuazione della strategia.

2. Valutazione dei progressi e delle sfide

2.1 Promuovere le infrastrutture verdi nei principali settori strategici: progressi e sfide

La strategia per le infrastrutture verdi sottolinea la necessità di garantire che queste infrastrutture rientrino di norma nella pianificazione e nello sviluppo territoriale, integrandole pienamente nell'attuazione di politiche i cui obiettivi possono essere raggiunti interamente o in parte ricorrendo a soluzioni basate sulla natura. Prevede inoltre che i principali settori strategici attraverso i quali promuovere le infrastrutture verdi siano le politiche regionali, di coesione, ambientali e sui cambiamenti climatici, la gestione dei rischi di catastrofe, le politiche sulla salute e i consumatori, e la politica agricola comune. I siti e le funzioni della rete Natura 2000 costituiscono la struttura portante delle infrastrutture verdi dell'UE. Il controllo dell'adeguatezza delle direttive sulla tutela della natura ha concluso che, sebbene le direttive siano strumenti fondamentali per la strategia 2020 dell'UE a favore della biodiversità, da sole non sono in grado di realizzare l'obiettivo dell'UE al 2020 di arrestare la perdita di biodiversità. Il piano d'azione per la natura, i cittadini e l'economia prevede misure supplementari, quali l'elaborazione di orientamenti a sostegno della diffusione di progetti incentrati sulle infrastrutture verdi a livello di UE, per una migliore connettività tra i siti Natura 2000, onde contribuire al raggiungimento degli obiettivi delle direttive sulla tutela della natura e, allo stesso tempo, ad altri obiettivi dell'UE in materia di biodiversità.

La diffusione delle infrastrutture verdi può essere realizzata mantenendo in buone condizioni gli ecosistemi esistenti ricchi di biodiversità e ripristinando gli ecosistemi degradati, sia all'interno che all'esterno della rete Natura 2000. Nel quadro delle direttive Uccelli e Habitat, gli Stati membri sono tenuti a formulare obiettivi e misure di ripristino per i siti Natura 2000 nei quali le specie e gli habitat non hanno ancora conseguito uno stato di conservazione soddisfacente. Uno strumento chiave per stabilire le priorità di conservazione e di ripristino a livello regionale o nazionale sono i quadri d'azione prioritaria sviluppati dagli Stati membri a norma dell'articolo 8 della direttiva Habitat. Il nuovo formato per questi quadri d'azione prioritaria prevede la possibilità di includere informazioni su misure più ampie inerenti alle infrastrutture verdi.

L'azione 6a della strategia sulla biodiversità chiede agli Stati membri di sviluppare entro il 2014, con l'assistenza della Commissione, un quadro di riferimento strategico volto a definire le priorità di ripristino degli ecosistemi a livello subnazionale, nazionale e unionale. Nel 2014 la Commissione ha pubblicato uno studio inteso ad aiutare gli Stati membri a stabilire le priorità di ripristino degli ecosistemi degradati. Sebbene si contino pochi quadri di riferimento sulle priorità di ripristino a livello nazionale e subnazionale, alcune attività di ripristino sono comunque in atto, sovente in ottemperanza ad altre normative dell'UE pertinenti, quali la direttiva quadro sulle acque e la direttiva quadro sulla strategia per l'ambiente marino. Occorrono maggiori sforzi al fine di completare i quadri di riferimento nazionali sulle priorità di ripristino e per attuare l'azione 6b, ad integrazione dei quadri d'azione prioritaria previsti dalle direttive sulla tutela della natura, in maniera coerente sia con l'approccio metodologico dell'iniziativa UE sulla mappatura e la valutazione degli ecosistemi e dei relativi servizi (MAES) sia con le attività di ripristino richieste dalla normativa UE.

Diversi Stati membri hanno istituito reti ecologiche nazionali o strumenti equivalenti. In molti Stati membri obiettivi o prescrizioni specificamente connessi alle infrastrutture verdi sono inclusi nella legislazione e nelle politiche più ampie in materia di biodiversità e conservazione della natura. Ad esempio, diverse strategie e piani nazionali sulla biodiversità includono riferimenti alle infrastrutture verdi (sia in maniera esplicita o mediante altri termini che riflettono lo stesso concetto). Le infrastrutture verdi vengono anche implicitamente trattate da strumenti concernenti ecosistemi particolari, come la strategia nazionale irlandese sulle torbiere. Tuttavia, ad eccezione del "progetto federale per un'infrastruttura verde" della Germania, gli Stati membri non hanno ancora adottato strategie nazionali specificatamente dedicate a queste infrastrutture. Sono tuttavia in fase di sviluppo alcune strategie nazionali (ad esempio in Spagna) e altre politiche e strumenti legislativi che riguardano, almeno implicitamente, il concetto di infrastruttura verde definito dalla strategia dell'UE in materia.

Per quanto riguarda la politica unionale in materia di acque, le misure di ritenzione naturale delle acque (Natural Water Retention Measures, NWRM) possono aiutare a rallentare il flusso di acque meteoriche, incrementare l'infiltrazione e ridurre l'inquinamento mediante processi naturali. Tali misure sono considerate approcci efficaci sotto il profilo dei costi per raggiungere gli obiettivi della direttiva quadro sulle acque e della direttiva sulle alluvioni e contribuire allo stesso tempo alla tutela della biodiversità e all'adattamento ai cambiamenti climatici. Sono stati elaborati orientamenti sulle misure di ritenzione naturale delle acque e la loro attuazione mediante i fondi strutturali e agricoli dell'UE è stata incoraggiata attraverso l'elaborazione di programmi operativi e agricoli negli Stati membri. Da una valutazione ex post dei programmi operativi è emerso che, nonostante alcuni progressi, occorre fare di più per promuovere programmi strategici e integrati; e che la pianificazione delle infrastrutture verdi e delle misure di ritenzione naturale delle acque su una scala più vasta inciderebbe positivamente sulla qualità delle acque, proteggerebbe dalle alluvioni e contribuirebbe al raggiungimento degli obiettivi nel campo della biodiversità. Il lavoro di mappatura e di valutazione degli ecosistemi e dei relativi servizi, i piani di gestione dei bacini idrografici e i quadri d'azione prioritaria possono aiutare nel processo di pianificazione, identificando spazi multifunzionali che offrono le migliori possibilità di fornire servizi ecosistemici.

La politica dell'UE in materia di affari marittimi e pesca definisce le infrastrutture verdi come uno strumento di sostegno allo sviluppo sostenibile delle zone costiere. L'articolo 5 della direttiva sulla pianificazione dello spazio marittimo menziona gli obiettivi principali delle infrastrutture verdi affermando che "[g]li Stati membri mirano a contribuire (...) [alla] conservazione, [alla] tutela e [a]l miglioramento dell'ambiente, compresa la resilienza all'impatto del cambiamento climatico". Le infrastrutture verdi, tuttavia, non sono sufficientemente utilizzate nei piani di gestione dello spazio marittimo, anche se potrebbero contribuire a creare ecosistemi marini sani e apportare considerevoli benefici in termini di produzione alimentare, attività ricreative e turistiche, mitigazione e adattamento ai cambiamenti climatici, controllo delle dinamiche della fascia costiera e prevenzione delle catastrofi.

Anche se il concetto di infrastrutture verdi non è stato incorporato nella direttiva quadro sulla strategia per l'ambiente marino, gli obiettivi della direttiva sono in linea con questo concetto poiché la direttiva mira a mantenere la biodiversità e a disporre di oceani e mari puliti, sani e produttivi. Sono in corso tentativi di creare reti di infrastrutture verdi marine attraverso l'istituzione di reti coerenti di zone marine protette, in conformità dell'articolo 13, paragrafo 4. Le misure adottate nell'ambito della direttiva continueranno a rispondere alle pressioni per il miglioramento dello stato dell'ambiente marino attraverso una prospettiva transfrontaliera/regionale e ricorrendo ai criteri e alle norme metodologiche introdotte di recente. La diffusione delle infrastrutture verdi può contribuire al raggiungimento di questo obiettivo.

Le soluzioni basate sugli ecosistemi e le infrastrutture verdi sono riconosciute come approcci pertinenti per affrontare i cambiamenti climatici nell'ambito della strategia dell'UE di adattamento ad essi. L'azione 7 della strategia fa specifico riferimento alle infrastrutture verdi in relazione alla resilienza delle infrastrutture grigie. A livello internazionale, i benefici per il clima derivanti dagli approcci basati sugli ecosistemi sono stati evidenziati in diverse decisioni nell'ambito della convenzione sulla diversità biologica e nell'accordo di Parigi. Esistono tuttavia possibilità di creare ulteriori sinergie, vista la maggiore frequenza di catastrofi naturali indotte dai cambiamenti climatici quali gli eventi atmosferici estremi del 2017 - tra cui incendi boschivi, tempeste e alluvioni. Si potrebbe fare di più per mettere in evidenza i molteplici benefici che le infrastrutture verdi offrono a livello di mitigazione e adattamento ai cambiamenti climatici - direttamente, attraverso per esempio il sequestro del carbonio, e indirettamente, riducendo la domanda di energia e l'inquinamento con il trasporto attivo legato alle infrastrutture verdi (uso di biciclette e spostamenti a piedi) - mitigando gli effetti "isola di calore" e riducendo il fabbisogno di raffreddamento e riscaldamento degli edifici grazie a giardini pensili e muri verdi.

Il riesame della strategia di adattamento dell'UE è stata l'occasione per riflettere su come incoraggiare ulteriormente la diffusione delle infrastrutture verdi per creare società resistenti ai cambiamenti climatici in modo efficace sotto il profilo dei costi. Questa opportunità è offerta anche dal riesame delle politiche europee in materia di acque (la direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane, la direttiva quadro sulle acque e la direttiva sulle alluvioni). Ulteriori sinergie potrebbero anche essere valutate nel contesto del Patto dei sindaci o dell'ICLEI – Governi locali per la sostenibilità.