30.3.2004 IT C 80/47 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Comunicazione della Commis-
sione Verso una strategia tematica di prevenzione e riciclo dei rifiuti»
(COM(2003) 301 def.)
(2004/C 80/14)
La Commissione europea, in data 28 maggio 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell’articolo 262
del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in meritoalla comunicazione di cui sopra.
La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori in materia,
ha adottato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Buffetaut in data 14 novembre
2003.
Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato, in data 11 dicembre 2003, nel corso della
404
asessione plenaria, con 29 voti a favore e 3 contrari, il seguente parere.
1. Introduzione
1.1. Il problema della prevenzione, del riciclo, delle diverse
forme di recupero e dell’eliminazione dei rifiuti rappresentauna questione fondamentale per lo sviluppo sostenibile delle
nostre società. Per questo motivo, la Commissione intende
definire, nell’ambito del Sesto programma di azione perl’ambiente, una strategia tematica per la prevenzione e il riciclo
dei rifiuti, considerato anche che il volume globale di rifiuti
continua ad aumentare nonostante le politiche di prevenzionee di recupero condotte da anni. Per di più, l’adesione all’Unione
europea di dieci nuovi Stati membri non farà che accrescere le
dimensioni del problema.
1.2. Nell’Unione europea vengono prodotti complessiva-
mente circa 1,3 miliardi di tonnellate di rifiuti l’anno (ad
esclusione dei rifiuti agricoli), pari a 3,5 tonnellate pro-
capite annue. Secondo i dati forniti dall’Agenzia europeadell’ambiente (AEE), la maggior parte dei rifiuti prodotti nell’UE
rientra in cinque grandi categorie: rifiuti industriali (26 %),
rifiuti di cava e miniera (29 %) (
1), rifiuti da costruzione e
demolizione (22 %), rifiuti solidi urbani (14 %) e rifiuti agricolie forestali (dei quali è particolarmente difficile stimare la
quantità). Il 2 % di tali rifiuti, ossia circa 27 milioni di
tonnellate, è pericoloso.
1.3. È stato osservato che il volume totale di rifiuti continua
ad aumentare. Tuttavia, laddove sono state adottate politiche
settoriali volontarie (come quella per i rifiuti di imballaggio inGermania), si è constatata una diminuzione di taluni rifiuti
specifici, seppur insufficiente per invertire la tendenza generale.
Un altro fattore di relativo ottimismo è rappresentato daiprogressi realizzati dal punto di vista della dissociazione traproduzione di rifiuti e crescita economica: attualmente infatti
la produzione di rifiuti aumenta a un ritmo più lento rispetto
alla crescita economica (
2).
(1) Cfr. il parere del CESE sulla gestione dei rifiuti delle industrie
estrattive.
(2) European Environment Agency, 2002: Environmental Signals 2002
— Benchmarking the Millenium ,Environmental assessment report N. 9 ,
Copenhagen; Agenzia europea dell’ambiente, cap. 12, pagg. 100-
105.1.4. Il nesso tra la produzione di rifiuti e l’impatto ambienta-
le che ne deriva è complesso e dipende da svariati elementi, tra
cui la natura e la composizione dei diversi tipi di rifiuti. Tenutoconto dei limiti metodologici delle tecniche utilizzate permisurare in termini monetari l’impatto ambientale, in generale
risulta complesso valutare il costo della produzione dei rifiuti
a livello ambientale.
1.5. A seguito dell’adozione nel 1975 della direttiva quadro
relativa ai rifiuti e nel 1991 della direttiva sui rifiuti pericolosi,
in tutta la Comunità sono state varate le procedure di controllo
e le modalità di attuazione dei principi comuni necessarie pergarantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e della
salute umana. A causa tuttavia della loro diversità, per valutare
l’effettivo impatto delle legislazioni in vigore, occorrerebbedisporre di statistiche e dati elaborati in base a criteri uniformie semplici che permettano confronti significativi e attendibili.
A questo proposito, si dovrebbero dunque moltiplicare gli
sforzi per disporre di statistiche più affidabili, nonché, allostesso tempo, di un catalogo delle migliori pratiche messe in
atto dai diversi enti locali europei.
1.6. Sebbene grazie all’adozione di norme europee e nazio-
nali siano stati compiuti dei progressi nel contenimentodell’impatto ambientale del trattamento dei rifiuti, persistono
ancora notevoli problemi, soprattutto per quanto riguarda il
recepimento e l’applicazione negli Stati membri della legisla-zione comunitaria in materia. Si tratta di un problema che
rischia di aggravarsi quando i paesi di prossima adesione
integreranno l’ acquis comunitario in materia di ambiente, dato
che in questo campo il retaggio dei passati regimi comunisti èspesso catastrofico e i ritardi considerevoli.
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2. Sintesi della proposta della Commissione
2.1. La comunicazione della Commissione dà avvio a
un’ampia consultazione volta a raccogliere i punti di vista delleparti interessate sull’insieme delle opzioni strategiche che essa
presenta, opzioni che riguardano in particolare le modalità
atte a prevenire la produzione di rifiuti, ridurre l’utilizzo dellerisorse e individuare i sistemi di riciclo più adatti a determinatitipi di rifiuti. La strategia della Commissione mira anche a
valutare le realizzazioni conseguite sinora grazie alla politica
comunitaria in materia di rifiuti nonché a determinare gliambiti in cui sono necessari ulteriori progressi.
2.2. La comunicazione si inserisce nel quadro dell’ampia
riflessione intrapresa dalla Commissione in materia di produ-
zione e consumo sostenibili e si ricollega a quella sullapolitica integrata dei prodotti (
1) e a quella sullo sfruttamento
sostenibile delle risorse naturali, di prossima pubblicazione.
2.3. La Commissione riconosce che è necessario fissare
obiettivi in materia di prevenzione dei rifiuti e prevedereal tempo stesso misure che permettano effettivamente di
raggiungerli. Sotto questo profilo, invita le parti interessate a
formulare osservazioni sulla fattibilità di alcune misure diprevenzione, soprattutto i piani di prevenzione dei rifiuti,
l’introduzione di modi di produzione che generino pochi rifiuti
e l’adozione a livello comunitario delle migliori praticheindividuate a livello nazionale.
2.4. La Commissione si interroga inoltre sull’opportunità di
riconsiderare la definizione di rifiuto, esaminando i vantaggi e
gli svantaggi di una tale operazione. È ovvio che la determina-
zione delle caratteristiche e del contenuto delle future opzionistrategiche è condizionata dalla definizione di rifiuto e che in
ogni caso, gli operatori, gli attori economici e i consumatori
necessitano di sicurezza e stabilità giuridica. Modificare ladefinizione di rifiuto avrebbe dunque conseguenze di vasta
portata.
2.5. Secondo la comunicazione, è possibile migliorare la
politica del riciclo sotto diversi profili in modo da contribuirea risolvere il problema dei rifiuti nell’Unione europea. La
Commissione affronta in particolare questioni come la fissazio-
ne di obiettivi di riciclo basati sui materiali, i costi elevatidell’operazione e le modalità atte a rendere il riciclo piùeconomico, più agevole e più pulito.
3. Osservazioni generali
3.1. Il CESE apprezza gli sforzi intrapresi dalla Commis-
sione per elaborare e applicare una vasta combinazione di
(1) COM(2003) 302 def.opzioni strategiche allo scopo di risolvere il grave problema
dell’aumento dei rifiuti prodotti nell’Unione europea.
3.2. Il Comitato si compiace del fatto che la proposta della
Commissione si riallacci alle conclusioni del Consiglio di
Goteborg (giugno 2001), agli obiettivi del Sesto programma
comunitario di azione per l’ambiente (luglio 2002) e al pianodi attuazione dell’Agenda 21 approvato al vertice mondiale
sullo sviluppo sostenibile di Johannesburg (settembre 2002).
Deplora nondimeno il fatto che la comunicazione si astengadall’indicare obiettivi ambientali specifici. Infatti, visto che unastrategia deve servire a individuare le modalità più idonee a
realizzare i propri obiettivi, il Comitato non può concordare
con l’idea di fissare degli obiettivi di prevenzione dei rifiutisolo dopo l’avvio della discussione strategica da parte della
Commissione o addirittura dopo la sua conclusione. Questo
rischia infatti di creare confusione riguardo alle prospettive.
3.3. Il Comitato approva il campo d’azione della strategia
che ritiene dovrebbe essere in linea con gli orientamentidell’OCSE (
2) in materia. È altresì favorevole all’avvio di un
dibattito finalizzato a definire le priorità in materia di preven-
zione e trattamento dei rifiuti, senza escludere a priori alcunaforma di recupero.
3.4. Il Comitato auspica che la Commissione si adoperi
affinché la strategia proposta rafforzi realmente la regolamen-
tazione in materia di ambiente e di salute nell’Unione europea,
e in particolare i meccanismi di controllo applicabili al riciclo,senza tuttavia ostacolarne il relativo sviluppo. Dato infatti chespesso le regole che disciplinano il riciclo sono meno rigide di
quelle che si applicano ai principali modi di eliminazione
(smaltimento in discarica e incenerimento), senza tale inaspri-mento la strategia avrebbe la conseguenza indesiderata di
incitare sistematicamente a scegliere il riciclo o altri modi di
eliminazione soggetti a minori controlli, rischiando così diaumentarne l’impatto sull’ambiente. Ciò è ancora più grave
alla luce del fatto che il riciclo è ancora basato in larga parte su
tecniche manuali, per cui gli operatori sono maggiormenteesposti a rischi sanitari, igienici e di sicurezza. Al riguardo
sarebbe anzi auspicabile predisporre strumenti adeguati per
incentivare lo sviluppo di specifiche tecnologie a tutela dellasalute umana e dell’ambiente.
3.5. La strategia proposta dalla Commissione è incentrata
su prevenzione e riciclo e si limita a citare solo in via accessoria
altre forme di recupero come, in particolare, il compostaggioe il recupero di energia. Il Comitato ritiene invece che, qualsiasifutura strategia comunitaria in materia di rifiuti, dovrà in futuro
studiare l’insieme delle opzioni di recupero potenzialmente
interessanti, tenendo conto degli imperativi ecologici, dellecondizioni economiche e dei vincoli geografici.
(2) OECD, ENV/EPOC/PPC(2000) 5/Final: Strategic Waste Prevention:
OECD Reference Manual, August 2000.
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3.6. Il Comitato è consapevole della difficoltà di stimare in
termini economici l’impatto ambientale della produzione di
rifiuti ma ritiene che, nell’elaborazione di ogni futura strategia
in materia, la Commissione debba necessariamente tener contodel rapporto costi/benefici delle misure da adottare e chiedersise le opzioni strategiche prescelte possano effettivamente
applicarsi all’insieme dell’Unione europea. Pertanto il Comitato
sottolinea la necessità di garantire in modo permanenteun’attuazione omogenea in tutti gli Stati membri dell’UE della
legislazione in materia di rifiuti, indipendentemente dalle
opzioni strategiche che verranno in definitiva adottate. È inparticolare necessario armonizzare la stessa definizione di
rifiuto, che presenta oggi grandi differenze da un punto di
vista applicativo tra i vari Stati membri.
3.7. Il Comitato accoglie con favore la proposta della
Commissione di incentivare la raccolta differenziata e laprevenzione quantitativa dei rifiuti mediante l’introduzione dei
sistemi di tariffazione noti come sistemi PAYT (paghi quanto
butti), già applicati in alcuni Stati membri.
3.8. Un’efficace attuazione della strategia per i rifiuti presup-
pone una buona definizione del concetto stesso di «rifiuti»: unadefinizione cioè che ne consenta appunto una gestione efficace
e razionale da parte di tutte le parti interessate. La definizione
esistente risale al 1976, quando la gestione dei rifiuti era moltodiversa da oggi. Tale definizione implica che in molti casi,
come ad esempio quando intervengono diverse normative UE,
il riutilizzo e il riciclaggio dei prodotti residui diventa piùdifficile. Il CESE accoglie quindi con favore la proposta della
Commissione di avviare un dibattito sull’argomento.
4. Osservazioni particolari
4.1. Il Comitato si compiace che, in relazione al campo di
applicazione della strategia, la comunicazione miri in manieragenerale a promuovere sia la prevenzione che il riciclo
dei rifiuti. Tuttavia, mentre la necessità di incentivare la
prevenzione risulta fuori discussione, la promozione del ricicloviene presentata a volte in maniera troppo semplicistica. IlComitato ritiene che il riciclo non sia mai sinonimo di un
livello elevato di protezione dell’ambiente, né costituisca
sistematicamente la migliore forma di trattamento dei rifiuti.Occorre quindi che la strategia di riciclo si incentri in
particolare sulla promozione di modi appropriati (soprattutto
in termini ambientali, economici e sociali), vale a dire conformiai principi dello sviluppo sostenibile.
4.2. Riguardo alla prevenzione dei rifiuti, il Comitato
raccomanda che la strategia:
— fissi degli obiettivi sia quantitativi che qualitativi, tenendo
conto delle precedenti richieste del Parlamento e delConsiglio sui flussi prioritari di rifiuti, delle richieste delSesto programma di azione per l’ambiente nonché delle
esperienze nazionali in materia di prevenzione,
— promuova l’adozione di misure di regolazione e di
incentivi economici per ridurre il volume di rifiutiprodotti,
— favorisca lo sviluppo e l’adozione di tecnologie e prodotti
«puliti»,
— incoraggi vivamente una riduzione della produzione di
rifiuti e il riutilizzo di materiali e prodotti realmente
reimpiegabili (in particolare, le bottiglie di vetro).
4.3. Riguardo al riciclo dei rifiuti, il Comitato raccomanda
che la strategia:
— permetta di aumentare i quantitativi di materiale riciclato
in tutti i prodotti definendo obiettivi e incentivi chiari.Ciò si può realizzare diffondendo l’uso di strumentibasati sull’avvio di filiere di riciclo quando il semplice
meccanismo del mercato non lo permette,
— individui i mezzi per eliminare gli ostacoli alla competiti-
vità del settore migliorando le condizioni di mercato peri materiali riciclati, senza creare indebite distorsioni di
concorrenza,
— favorisca la raccolta differenziata e il compostaggio di
alta qualità dei rifiuti biodegradabili ai fini del recupero dienergia,
— permetta di ridurre i movimenti transfrontalieri di rifiuti
in quantità sproporzionate o eccessive o dovuti al dum-
ping ecologico,
— promuova un uso massiccio dei diversi strumenti infor-
mativi che possono contribuire a tenere i cittadini alcorrente delle misure che essi stessi possono prendere
per ridurre e riciclare i rifiuti, nonché ad informarli
dell’impatto prodotto dai loro sforzi. Quest’ultimo compi-to spetta agli enti locali.
4.4. Il Comitato ritiene che i «certificati negoziabili» rappre-
sentino un nuovo interessante approccio nella misura in cui,per la prima volta, la Commissione intende introdurre tale
meccanismo per promuovere il riciclo dei rifiuti. Considera
inoltre che un primo bilancio dei risultati dell’introduzione ditale meccanismo nel Regno Unito possano fornire prezioseindicazioni quanto ai benefici del sistema e agli ostacoli da
evitare nella sua attuazione e che uno studio approfondito in
materia possa fornire utili chiarimenti sul modo in cui talemeccanismo potrebbe funzionare al meglio.
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4.5. Il Comitato raccomanda l’applicazione di regole omo-
genee in materia di riciclo all’insieme del settore dei rifiuti, in
modo particolare l’attuazione della direttiva sulla prevenzione
e la riduzione integrate dell’inquinamento (direttiva IPPC).Attualmente numerosi modi di trattamento dei rifiuti sonoesclusi a priori dal campo di applicazione dei documenti di
riferimento sulle migliori tecniche disponibili (BREF) e, di
conseguenza, non possono essere qualificati come «miglioritecniche disponibili» (BAT): questo vale soprattutto per il
compostaggio.
4.6. Il Comitato è favorevole alla revisione degli allegati IIA
e IIB della direttiva quadro relativa ai rifiuti, al fine di
riesaminare la definizione delle operazioni di recupero e
smaltimento.
4.7. Per quanto riguarda la modifica della definizione di
recupero di energia (pagina 38), il Comitato approva l’iniziativa
della Commissione di riesaminare la definizione stessa nelquadro di una riflessione su alcuni aspetti della direttiva 75/
442/CEE del Consiglio, a condizione tuttavia che il recupero
di energia sia giustamente riconosciuto come metodo di
Bruxelles, 11 dicembre 2003.
Il Presidente
del Comitato economico e sociale europeo
Roger BRIESCHrecupero (e non di smaltimento) in tutti i casi in cui l’energia,
sia essa prodotta mediante incenerimento o coincenerimento,
venga effettivamente recuperata e utilizzata.
4.8. Il Comitato ritiene che l’iniziativa della Commissione
sia opportuna in quanto considera il problema della prevenzio-
ne e del trattamento dei rifiuti come una questione fondamen-tale, da affrontare senza a priori ideologici e con la massima
apertura ai diversi modi di trattamento e ad una loro classifica-
zione secondo un ordine di priorità. Sottolinea che le difficoltàincontrate per sviluppare il riciclo dipendono essenzialmente
da problemi di costi, dalle carenze tecnologiche che inficiano la
qualità del prodotto riciclato e dalla limitatezza e insufficientecompetitività del mercato dei prodotti riciclati. Questo se da
una parte deve incitare alla ricerca e allo sviluppo di tecnologie
più competitive, dall’altra pone anche il problema dell’interna-lizzazione dei costi ambientali.
Il Comitato nota infine che la Commissione, pur non ponendo
quesiti specifici come aveva fatto nel caso del Libro verde,invita a presentare contributi, riflessioni e scambi di esperienze
in quest’ambito. Questo approccio partecipativo nei confronti
degli operatori del settore e dei cittadini va accolto con favore.