Bruxelles, 14.3.2005

COM(2005) 77 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Quadro per lo sviluppo dei rapporticon la Federazione russa nel settore del trasporto aereo

INTRODUZIONE E SINTESI

L’importanza globale delle relazioni UE – Federazione russa in quanto vicini e partner strategici, come pure la rilevanza che hanno assunto i rispettivi settori dell’aviazione e dell’aeronautica costituiscono due argomenti decisivi per l’apertura di un negoziato sulla definizione di un nuovo quadro per l’organizzazione delle loro reciproche relazioni nel settore dell’aviazione.

Parallelamente alla presente comunicazione la Commissione raccomanda quindi che il Consiglio la autorizzi a negoziare con la Federazione russa, in nome della Comunità europea, un accordo globale sul trasporto aereo. L’iniziativa trae fondamento dalla nuova dimensione che ha assunto la Comunità nel settore dei trasporti aerei internazionali a seguito delle sentenze della Corte europea di giustizia del 5 novembre 2002, comunemente note come sentenze “Cieli aperti” ( Open skies ), nelle quali la Corte ha riconosciuto che la Comunità ha competenza esclusiva in relazione ad importanti aspetti del trasporto aereo internazionale. Un ulteriore impulso è venuto dal Libro verde della Commissione intitolato “La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte” [1], nel quale viene ribadita la necessità che l’Unione europea si esprima con una sola voce in tutte le sedi internazionali a difesa dei propri interessi industriali, sociali ed ambientali.

Dopo le citate sentenze della Corte, la Commissione ha dichiarato che avrebbe presentato una serie di proposte per ricevere l’autorizzazione ad intavolare con alcuni paesi terzi di importanza strategica negoziati su tutta una serie di importanti questioni legate al trasporto aereo.

Numerose e rilevanti ragioni economiche e politiche inducono la Comunità a precostituire una organica politica in materia di trasporto aereo nei rapporti con i suoi principali partner commerciali, in particolare con la Russia, paese col quale l’UE sta instaurando una stretta partnership economica e politica nell’ambito dell’accordo di partenariato e cooperazione (PCA)[2] e dei quattro “Spazi comuni” indicati al vertice UE – Russia del maggio 2003, con particolare riferimento allo Spazio economico comune (SEC).

Il partenariato UE – Russia è andato intensificandosi all’indomani del 1° maggio 2004, data dell’adesione di dieci nuovi Stati membri, otto dei quali hanno storicamente conosciuto un periodo di relazioni economico-politiche particolarmente strette con la Russia. Sul piano commerciale, l’Unione europea è il principale partner della Russia, poiché rappresenta il 50% del suo interscambio totale, mentre la Russia, col 5% dell’interscambio dell’UE, è al quinto posto tra i partner commerciali dell’Unione, dopo gli USA, la Svizzera, la Cina e il Giappone. Da notare anche che la Russia è il secondo partner commerciale dei dieci nuovi Stati membri dell’UE.

Presupposto essenziale per una cooperazione produttiva fra le due entità è l’integrazione dei sistemi di trasporto della Russia e dell’Unione europea. L’aviazione è un settore particolarmente dinamico e risulta indispensabile collegare l’Unione europea con i paesi a lei vicini e, in particolare, con la Federazione russa. L’instaurazione di una solida politica dei trasporti aerei con la Federazione russa è quindi un importante obiettivo politico nel contesto del generale sviluppo del partenariato dell’Unione europea con i grandi paesi vicini dell’Oriente.

La Russia offre buone prospettive di crescita per i vettori aerei, per i costruttori e per i fornitori di servizi aerei stabiliti in Europa. Il traffico internazionale di passeggeri proveniente dalla Russia si concentra in gran parte su destinazioni situate nel territorio dell’UE: circa il 75% di tutto il traffico passeggeri proveniente dalla Russia è diretto infatti verso destinazioni europee e questa quota dovrebbe crescere ogni anno al ritmo del 5,8% fino al 2007[3]. Per l’Unione europea, la Federazione russa rappresenta il quarto principale mercato del trasporto aereo[4].

Per molti anni il mercato russo è stato un mercato caratterizzato da un complesso di restrizioni. L’accesso al mercato è severamente limitato e lo Stato continua a svolgere un ruolo importante ed a influire su tutte le decisioni dell’industria del settore dell’aviazione. Tuttavia, dinanzi all’aumento della domanda e alla concorrenza dall’estero, il governo della Russia ha annunciato profonde riforme del settore, compresa la progressiva liberalizzazione del mercato interno, la privatizzazione delle compagnie aeree per incrementare la concorrenza e una politica diretta ad attirare maggiori investimenti e a consolidare tutto il settore in generale.

Le relazioni UE – Russia, nel settore dell’aviazione sono state dominate, in passato, dalla controversa questione dei pagamenti a corrispettivo del sorvolo del territorio siberiano e dalle preoccupazioni della Russia per la normativa europea sulla sicurezza e sull’inquinamento acustico. La questione del sorvolo del territorio siberiano assume un’importanza preminente per le compagnie aeree europee poiché incide sui servizi aerei all’interno dell’Europa e sui collegamenti con i paesi dell’Estremo Oriente, in particolare con la Cina, che sono mercati redditizi e in espansione. Questi problemi hanno ostacolato una cooperazione costruttiva e progressi in settori molto importanti e di reciproco interesse, primo fra tutti quello della sicurezza operativa e della protezione contro atti ostili ( safety and security) .

Al giorno d’oggi, le relazioni tra UE e Federazione russa sono frammentarie, soprattutto per quanto attiene i diritti di traffico e le opportunità commerciali offerte alle compagnie aeree comunitarie. Gli Stati membri, agendo in ordine sparso, non sono stati in grado né di rendere conformi al diritto comunitario i rispettivi accordi bilaterali con la Russia, né di venire a capo di problemi fondamentali come il pagamento dei diritti per il sorvolo della Siberia e neppure a realizzare progressi significativi sul piano dell’accesso al mercato. Va anche notato che, nelle relazioni aviatorie UE – Russia il diverso modo di applicare la normativa sulla sicurezza e sull’inquinamento acustico sono una fonte costante di malintesi e ambiguità.

È evidente che un accordo globale sul trasporto aereo tra l’UE e la Russia dovrà concretarsi nell’intensificazione delle relazioni tra i due paesi e istituire un quadro nel quale gli operatori del settore e gli utenti possano beneficiare di migliori condizioni commerciali, di un quadro giuridico stabile e coerente comune ai due mercati, nonché di meccanismi che consentano di evitare e risolvere efficacemente eventuali controversie.

TENDENZE IN ATTO NELLA POLITICA DELL’AVIAZIONE CIVILE IN RUSSIA: MODERNALIZZAZIONE, CONSOLIDAMENTO E LIBERALIZZAZIONE

Un mercato in pieno sviluppo

In Russia i trasporti aerei sono uno dei modi di trasporto più utilizzati. L’aviazione civile, con i suoi circa 223 000 dipendenti, è un settore di grande importanza per tutta l’economia russa e, secondo il Ministero dei Trasporti, il numero dei passeggeri trasportati per via aerea nel 2003 è cresciuto del 9,9%, mentre il trasporto di merci è cresciuto del 2,7%.

Premesso che il mercato del trasporto aereo in Russia è protagonista di un rapido sviluppo, va subito rilevato che si tratta di un mercato, per certi versi, ancora immaturo, che offre grandi potenzialità di crescita per quanto riguarda sia i passeggeri che le merci. La IATA prevede che tra il 2003 e il 2007 il mercato dell’aviazione civile crescerà ogni anno del 5,8%, cioè a un ritmo molto superiore ai tassi di crescita di mercati più maturi dell’Europa occidentale e degli Stati Uniti.

Quattro aviolinee commerciali (Aeroflot, Sibir, Pulkovo e UT Air) trasportano più di un milione di passeggeri all’anno. L’Aeroflot domina il mercato dei trasporti internazionali mentre, sul piano interno, dove Sibir è il principale trasportatore di passeggeri, deve affrontare la concorrenza degli altri tre. Aeroflot fornisce il 37,7% dei posti disponibili sul mercato delle relazioni Russia – UE, seguita dalla Lufthansa con il 12,6%[5].

Una nuova strategia per i trasporti aerei: verso la privatizzazione e la liberalizzazione

Nell’ottobre 2003 il governo russo ha annunciato il varo della nuova “Strategia dei trasporti per la Federazione russa”.

In relazione ai trasporti aerei, uno degli obiettivi principali del governo consiste nello sviluppare i trasporti interni mediante un’ampia ristrutturazione del settore, intesa ad accrescere l’efficienza e la qualità dei servizi. La Russia conta attualmente 215 compagnie aeree registrate (nel 2000 erano 267), delle quali 55 sono di proprietà statale, numero che dovrebbe sperabilmente diminuire nei prossimi anni con l’aumento della concorrenza, norme più restrittive in tema di rilascio delle licenze e l’applicazione di più rigorosi standard di sicurezza.

Il governo russo ha anche annunciato una serie di iniziative dirette a migliorare in modo significativo la competitività complessiva dei vettori russi, da realizzarsi tramite l’adeguamento delle aviolinee alle norme internazionali in materia commerciale, ambientale e di prestazione di servizi, nonché attraverso la graduale liberalizzazione del mercato.

La crescita del traffico passeggeri in questi ultimi anni è il fattore che più di ogni altro spinge le autorità russe ad accelerare la liberalizzazione del mercato dei trasporti interni. Nel 2002, la liberalizzazione del mercato è iniziata con l’abolizione del vigente sistema di quote. Il governo prevede di continuare ad abolire le quote in modo da completare in tempi rapidi la liberalizzazione totale dei trasporti aerei interni.

Il governo intende anche promuovere, a livello interno e internazionale, le opportune alleanze strategiche per preparare le compagnie aeree russe ad affrontare la concorrenza internazionale. In effetti, la concorrenza tra le compagnie aeree russe, tanto sulle rotte interne come sulle rotte internazionali, determinerà significativi cambiamenti nel settore nei prossimi anni. Uno dei primi segnali della futura evoluzione del settore è costituito dalla firma, da parte di Aeroflot, il 24 maggio 2004, di un memorandum di intesa che prepara il terreno per l’adesione della compagnia russa all’alleanza SkyTeam . Vi sono anche stati segnali di una possibile privatizzazione della stessa Aeroflot.

Ammodernamento delle infrastrutture

La maggior parte degli aeroporti russi necessita di lavori di rinnovo e ammodernamento. La richiamata nuova strategia dei trasporti del governo mira a portare avanti il processo di privatizzazione degli aeroporti e a ottimizzare il funzionamento della rete aeroportuale di tutto il paese. Un migliore funzionamento degli aeroporti è un passaggio decisivo ed indispensabile per il pieno sviluppo dell’aviazione civile in Russia. Le questioni e le procedure legate alla sicurezza hanno assunto una sempre maggiore importanza dopo gli atti terroristici della primavera del 2004. Al riguardo è stata predisposta una nuova legge sulla sicurezza dei trasporti.

Parallelamente ai piani di ristrutturazione del settore dell’aviazione interna, il governo russo ha annunciato una serie di iniziative dirette a ristrutturare l’industria aeronautica.

La disponibilità di aeromobili moderni ed efficienti è il fattore che frena la crescita delle compagnie aeree russe. Da alcune stime risulta che i vettori russi dovranno sostituire nei prossimi cinque anni un terzo della loro flotta, la quale presenta gravi sintomi di invecchiamento, dato che circa il 95% degli aerei in esercizio sono stati progettati tra il 1960 e il 1980. Oltre 1 600 aerei tuttora in servizio non sono conformi alle vigenti norme dell’ICAO in tema di inquinamento acustico.

La Russia ha sempre avuto una forte industria aeronautica. Il settore conta oggi 500 000 dipendenti, impiegati in circa 300 tra imprese di costruzione e istituiti di ricerca e ingegneria. Tuttavia, il settore ha estremo bisogno di nuovi investimenti e di interventi di ristrutturazione e ammodernamento.

A quanto risulta, iniziative in questo senso sono già in atto, dopo che la Rosaviakosmos, l’Agenzia aerospaziale russa, ha presentato alcune proposte nel contesto della nuova sopra citata strategia per i trasporti. Sono state in particolare proposte misure radicali per creare un consorzio aerospaziale unico (OAK – Fabbrica unificata per le costruzioni aeronautiche) che a quanto sembra ricalca il modello delle EADS. Il consorzio dovrebbe essere controllato da capitali privati, con una partecipazione pubblica del 25,5%, con l’obiettivo di raggiungere il 10% del mercato mondiale delle costruzioni aeronautiche.

LE RELAZIONI UE –RUSSIA NEL SETTORE DELL’AVIAZIONE – NECESSITÀ DI UN’IMPOSTAZIONE COMUNITARIA

Mercati in crescita di grande interesse commerciale reciproco

Per garantire lo sviluppo dell’economia russa e delle sue relazioni commerciali con l’Unione europea sono essenziali relazioni aeree ben strutturate con l’Unione e con le principali destinazioni internazionali.

Il traffico internazionale russo di passeggeri si concentra in larga misura su destinazioni europee. Nel 2002, tra la Russia e l’Europa occidentale sono stati trasportati 4,3 milioni di passeggeri, un milione dei quali tra la Russia e l’Europa centro-orientale. Circa il 75% di tutto il traffico passeggeri russo è diretto a destinazioni europee e secondo le previsioni questo flusso dovrebbe aumentare al ritmo annuo del 5,8% fino al 2007[6].

Negli ultimi dieci anni il traffico aereo tra l’UE e la Russia è aumentato in modo significativo. Dal 1992 al 2003 le frequenze settimanali tra gli Stati membri dell’UE e la Russia sono passate da 279 a 465 e il numero dei posti disponibili da 44 880 a 65 663. La crescita potenziale del mercato russo è ampiamente riconosciuta in tutte le sedi.

La maggiore percentuale del traffico aereo UE – Russia si svolge tra la Russia e la Germania (39% dei collegamenti)[7], seguita dalla Spagna (12%), dalla Francia (11%), dal Regno Unito (8,5%) e dalla Finlandia (7%). Tra gli Stati membri di nuova adesione, la Polonia e la Repubblica ceca si segnalano per significative quote di traffico con la Federazione russa.

Insieme alla Cina, la Russia è uno dei principali mercati turistici ad elevato potenziale. Complessivamente, i turisti che hanno visitato la Federazione russa sono aumentati del 7,3% nel 2002, contro una media europea del 2,3%. Le agenzie di viaggio europee hanno dato vita a forme di cooperazione e di joint-ventures con analoghe imprese russe. Il turismo russo acquista sempre maggiore importanza per il settore turistico dell’Unione europea. Va poi rilevato che i turisti russi sono fra coloro che spendono di più a livello internazionale (12 milioni di dollari nel 2002)[8].

Le relazioni bilaterali tra Stati membri dell’UE e Russia

Un mercato frammentato e restrittivo

La Federazione russa ha stipulato accordi bilaterali di servizio aereo con 23 dei 25 Stati membri, che disciplinano, in particolare, i diritti di traffico e le questioni connesse di importanza bilaterale (designazione delle compagnie, sicurezza della navigazione aerea, tariffe, dogane, ed altro ancora). Questa situazione frammentaria genera una situazione più complessa di quanto risulti necessario per il quadro regolamentare applicabile ai servizi aerei tra UE e Russia.

A questo va aggiunto il fatto che, in genere, gli accordi bilaterali di servizio aereo tra gli Stati membri dell’UE e la Russia regolamentano in modo eccessivo l’accesso al mercato, sia sotto il profilo delle limitazioni della designazione dei vettori o dei punti che possono essere serviti, sia con riferimento alle frequenze e alla capacità con cui possono operare le compagnie designate.

Oltre alle violazioni del diritto comunitario individuate dalla Corte europea di giustizia nelle ricordate cause “Cieli aperti”, esistono anche alcune delicate questioni giuridiche in rapporto alle regole comunitarie di concorrenza, che dovranno essere affrontate e risolte nel contesto del futuro accordo UE - Russia sul trasporto aereo.

Nubi nel cielo: le grandi questioni pendenti

Sorvolo del territorio siberiano

Le compagnie aeree dell’UE che sorvolano il territorio russo devono pagare al loro concorrente russo, Aeroflot, diritti speciali che non rappresentano il corrispettivo normalmente dovuto per i servizi di controllo aereo. I pagamenti per il sorvolo della Siberia, imposti dalla Russia negli accordi bilaterali con gli Stati membri tramite clausole commerciali obbligatorie tra le compagnie aeree dell’UE e Aeroflot, costituiscono un onere inaccettabile per il transito aereo, sono in contrasto con la pratica universale e devono ritenersi incompatibili con il diritto internazionale, in particolare con l’articolo 15 della convenzione di Chicago del 1944. Si calcola che nel 2003 questi pagamenti sono costati ai vettori europei una somma di circa 250 milioni di euro. La Russia è l’unico paese al mondo che impone pagamenti di questa natura. Inoltre, l’imposizione di questi diritti non avviene secondo modalità trasparenti né vale per tutti i partner commerciali della Russia. Per le compagnie aeree dell’UE il transito attraverso lo spazio aereo della Siberia è essenziale per i collegamenti commerciali con un mercato in espansione come quello dei paesi dell’Estremo Oriente e particolarmente con la Cina. I collegamenti con l’Estremo Oriente sono essenziali per la redditività economica delle aviolinee europee.

La maggior parte dei trasportatori di merci per via aerea che operano tra l’Europa occidentale e l’Estremo Oriente, per evitare di dover pagare i diritti di sorvolo preferiscono effettuare il collegamento volando lungo le frontiere della Russia. I trasportatori aerei di merci russi, ed in particolare Aeroflot, sono quindi in una posizione di netto vantaggio poiché offrono servizi di trasporto merci dall’Europa occidentale verso l’Estremo Oriente attraversando direttamente lo spazio aereo russo senza pagamento di diritti.

Norme ambientali e norme di sicurezza

Le aviolinee russe utilizzano ancora un numero notevole di vecchi apparecchi non conformi alle norme ambientali internazionali ed europee (rumore) né conformi alle norme di sicurezza. Questa situazione costituisce un ostacolo al miglioramento dei rapporti fra l’UE e la Russia nel settore del trasporto aereo e dovrà essere affrontata tramite un approccio globale a livello dell’UE.

I VANTAGGI DI UN APPROCCIO COMUNITARIO ALLE RELAZIONI UE – RUSSIA NEL SETTORE DEL TRASPORTO AEREO

Vantaggi economici globali

Il settore dell’aviazione e il settore delle costruzioni aeronautiche dell’UE e della Federazione russa sono componenti fondamentali della cooperazione economica tra le due regioni e contribuiscono alla mobilità dei cittadini e allo sviluppo industriale. La rilevanza delle relazioni aeree fra la Federazione russa e l’Unione europea è aumentata con l’allargamento dell’Unione e il traffico tra i mercati dell’UE-25 e la Federazione russa ha registrato un sensibile incremento.

Nell’ultimo decennio, l’Unione europea ha realizzato un autentico mercato unico del trasporto aereo su scala europea. I consumatori europei beneficiano parimenti di una scelta più ampia e di tariffe di trasporto più basse, grazie in particolare all’apparizione di nuove compagnie aeree che praticano prezzi bassi ( low-cost carriers ). L’UE ha inoltre definito norme comuni per la sicurezza operativa, la protezione contro gli atti ostili e la gestione del traffico aereo nel Cielo unico europeo.

Non sarà però possibile sfruttare tutte le potenzialità del mercato interno fintanto che la Comunità non riuscirà a operare come un’unica entità coordinata nelle sue relazioni aeree con i paesi terzi ogni volta che il coordinamento degli sforzi può creare un valore aggiunto nell’interesse dell’industria europea dell’aviazione e degli utenti stessi. Come emerge da uno studio recente realizzato per conto della Commissione, un mercato interamente aperto tra l’UE e la Russia produrrebbe vantaggi pari a 680 milioni di euro all’anno per entrambe le parti, vantaggi derivanti dalla creazione di nuova occupazione nel settore del trasporto aereo e delle costruzioni aeronautiche, dalla maggiore spesa turistica e dai servizi di supporto al settore dell’aviazione nel suo insieme.

Dalla conclusione di un accordo in materia di aviazione tra l’UE e la Russia potrebbero scaturire relazioni più strette e idonee ad incoraggiare l’integrazione dell’aviazione civile russa nell’attuale rete di alleanze mondiali.

Lo sviluppo di legami più stretti fra l’industria aerospaziale europea e russa, nonché il rafforzamento della cooperazione industriale fra le due regioni figurano fra le azioni prioritarie iscritte nella mappa dello Spazio economico comune UE – Russia. Il rafforzamento di questa cooperazione, che potrebbe prospettarsi nel quadro globale dei negoziati per un accordo tra Comunità e Russia nel settore dell’aviazione, aprirebbe parimenti nuovi sbocchi con significativi vantaggi economici per le due parti.

Altri aspetti che devono essere presi in considerazione sono le notevoli economie che potrebbero essere realizzate dai vettori aerei comunitari (circa 250 milioni di dollari all’anno) grazie alla soppressione dei diritti di sorvolo della Siberia, nonché i vantaggi scaturenti da un ambiente operativo più liberale e propizio all’espansione dei servizi verso l’Estremo Oriente attraverso la Russia.

La liberalizzazione e l’integrazione dei mercati devono essere realizzati in modo equilibrato, tenendo conto di altri obiettivi importanti e dovranno attenuare le potenziali incidenze negative sul piano della concorrenza, della tutela dell’ambiente, dello sviluppo sostenibile e su altri piani ancora.

Diritti di traffico – Creazione di nuove opportunità, liberalizzazione degli spazi aerei

In relazione ai diritti di traffico, come si è detto in precedenza, il contesto attuale è estremamente restrittivo in relazione alla designazione, alle frequenze, alla capacità e alle rotte. Questa situazione blocca l’espansione dei servizi aerei, malgrado la domanda in espansione. L’accordo qui prospettato dovrebbe pertanto mirare alla graduale liberalizzazione dell’accesso ai due mercati aerei, allo scopo di promuovere gli investimenti e la concorrenza e, per tale tramite, migliorare i servizi per i passeggeri e le merci.

Le condizioni attuali del mercato e l’attuale assetto normativo sono tali che uno spazio aereo aperto – che resta un obiettivo a lungo termine – ha poche probabilità di essere realizzato a breve scadenza. Si tratta piuttosto di un obiettivo da raggiungere per tappe successive, onde garantire una transizione equilibrata e senza scosse.

Iniziative per assicurare la conformità con il diritto comunitario

Secondo quanto ha statuito la Corte europea di giustizia nelle citate sentenze “Cieli aperti” del 5 novembre 2002, gli accordi bilaterali di servizio aereo attualmente vigenti fra gli Stati membri dell’UE e la Federazione russa debbono ritenersi in contrasto con il diritto comunitario in quanto contengono clausole di designazione che discriminano i vettori aerei di altri Stati membri e in quanto contengono altre clausole che disconoscono la competenza esclusiva della Comunità. La Corte ha anche statuito che tali accordi devono essere rapidamente modificati o sostituiti da accordi conformi al diritto comunitario, oppure devono essere denunciati dagli Stati membri interessati. Questa situazione priva i vettori aerei che operano tra l’UE e la Federazione russa della necessaria certezza sulla situazione giuridica e rischiano di compromettere il futuro sviluppo delle nostre relazioni aeree.

Finora i risultati dei negoziati bilaterali fra l’UE e la Federazione russa non hanno consentito di rendere gli accordi attualmente vigenti conformi con il diritto comunitario.

Uno dei principali obiettivi dell’accordo generale sui trasporti aerei tra la Comunità europea e la Federazione russa è rappresentato dalla soluzione dei problemi giuridici tuttora aperti creati dai vigenti accordi bilaterali fra la Russia e gli Stati membri.

Sorvolo della Siberia – Soppressione totale del pagamento dei diritti entro il 2013

Un accordo generale CE – Russia nel settore del trasporto aereo deve contemplare un periodo transitorio per la rettifica dell’attuale meccanismo dei pagamenti legati al sorvolo della Siberia entro il termine massimo del 2013; inoltre, l’accordo dovrebbe garantire che i diritti riscossi alla fine del periodo transitorio siano trasparenti, basati sui costi e non discriminatori nei confronti di determinati vettori.

Nel 1997 il Consiglio dell’UE ha accolto favorevolmente l’iniziativa della Commissione di iniziare consultazioni dirette con la Federazione russa proprio sul problema qui richiamato.

In tale circostanza la Comunità ha dimostrato tutto il suo potere negoziale nei confronti della controparte russa e i negoziati sono culminati nell’impegno del governo russo, il 21 maggio 2004, nell’ambito dei negoziati sull’adesione della Russia all’OMC, di sopprimere tutti gli aspetti non commerciali dell’attuale sistema di riscossione di diritti per il sorvolo della Siberia, nel senso che - entro il 2013 - il sistema sarà sostituito da un sistema basato sui costi effettivi, sulla trasparenza e sulla non discriminazione. In tale occasione è stato altresì convenuto che le modalità della progressiva soppressione di questi pagamenti nel periodo transitorio che avrà termine nel 2013 sarebbero state adottate nell’ambito dei negoziati CE –Russia per l’accordo generale sui trasporti aerei. Questa sede negoziale rappresenta la cornice migliore all’interno della quale l’UE e la Russia potranno accordarsi sulle iniziative da assumere in avvenire. È certo, comunque, che i vantaggi economici che i vettori aerei europei ricaveranno dalla soppressione di questi pagamenti (soprattutto se si tiene conto dello sviluppo del traffico verso i mercati ricchi ed emergenti dell’Estremo Oriente) saranno significativi.

Se si dovessero incontrare difficoltà su questo punto, potranno essere avviate iniziative parallele, ad esempio nell’ambito dell’ICAO e in applicazione dell’articolo 15 della convenzione di Chicago.

Conseguire una migliore integrazione dei mercati. Norme per la sicurezza operativa, per la protezione contro gli atti ostili e per la tutela dell’ambiente

Nel contesto della liberalizzazione del mercato interno dell’aviazione russa, il governo russo ha dichiarato il proprio interesse a portare avanti il dialogo con la CE con riferimento alla regolamentazione del trasporto aereo. Questo dialogo potrà tradursi in un’assistenza tecnica sul piano della regolamentazione, sulla base dell’esperienza maturata dalla CE nel contesto della liberalizzazione oppure potrà assumere anche la forma del ravvicinamento delle normative nel settore dell’aviazione. Un’operazione del genere, che dovrebbe sfociare nell’adozione di un quadro normativo caratterizzato da coerenza e certezza, è certamente nell’interesse della Comunità e di quegli operatori che desiderano espandere la loro prestazione di servizi in Russia e dare vita a più intensi contatti commerciali con compagnie russe.

È particolarmente importante adottare disposizioni rigorose nel campo della sicurezza nel senso ampio del termine ( safety and security ) ed assicurarsi che l’apertura del mercato proceda in parallelo con un processo di convergenza delle regolamentazioni e di un’opportuna integrazione dei mercati. L’accordo qui prospettato potrebbe instaurare una stretta cooperazione che garantisca l’osservanza delle più elevate norme internazionali di sicurezza, tenendo conto in pari tempo delle procedure e delle norme applicate o in atto nel territorio della Comunità. L’accordo potrebbe parimenti consentire di definire meccanismi e procedure comuni per la cooperazione sul piano della protezione contro atti ostili.

Nel contesto delle nuove relazioni aeree tra la Federazione russa e l’UE sarebbe possibile fornire alla Federazione russa, se opportuno, un’assistenza nell’armonizzazione delle norme di certificazione allo scopo di preparare la strada per una cooperazione più stretta fra la IAC (Interstate Aviation Committee) e l’AESA (l’Agenzia europea per la sicurezza aerea). Nel luglio 2004 questi due organismi avevano già concluso un accordo preliminare.

Per quanto riguarda gli aspetti ambientali, l’accordo potrebbe dettare una serie di regole per un processo di consultazione fra l’UE e la Federazione russa in modo da facilitare, tra l’altro, il miglioramento delle norme ambientali in Russia, in particolare con riferimento all’inquinamento acustico prodotto dagli aerei. Inoltre, l’accordo dovrebbe salvaguardare la necessaria discrezionalità dell’UE nell’adozione delle misure dirette ad attenuare l’impatto dell’aviazione sul mutamento climatico e su altri aspetti ambientali.

Cooperazione industriale – Sfruttare i punti di forza comuni e le necessità comuni dell’industria aerospaziale

L’industria aerospaziale dell’UE ha espresso forte interesse per una collaborazione intensa con l’industria e con i centri di ricerca russi. Sono già in fase di realizzazione vari progetti congiunti, soprattutto nel settore della progettazione, della costruzione, della formazione e della certificazione di sicurezza, con la partecipazione delle principali compagnie aeree dell’UE e della Russia. Nel 2003 Airbus ha aperto in Russia un centro di ingegneria (l’ECAR – Engineering Centre Airbus) in cooperazione con la società russa Kaskol. Gli operatori comunitari del settore partecipano anche a progetti di sviluppo russi finalizzati alla costruzione di nuovi apparecchi meno inquinanti, come il TU 204 e il Russian Regional Jet (RRJ). L’accordo potrebbe creare una cornice del tutto nuova per le relazioni fra la Russia e l’UE nel settore dell’aviazione, all’interno della quale potrebbe essere promossa un’ulteriore cooperazione industriale. Questa cooperazione consentirebbe di fornire un supporto ai progetti di ricerca nel settore dell’aviazione, scelti congiuntamente dalle due parti, in modo da accompagnare il processo di ristrutturazione e ammodernamento in atto nell’industria aerospaziale russa. La cooperazione potrebbe comprendere la ricerca e lo sviluppo di norme comuni (sicurezza operativa, protezione contro atti ostili, norme ambientali), programmi di formazione, come pure fornire un sostegno al rinnovamento del sistema di gestione del traffico aereo e delle infrastrutture aeroportuali russe.

CONCLUSIONI

La presente comunicazione illustra il contesto generale e le ragioni che dimostrano la necessità di un accordo globale sul trasporto aereo fra la Comunità europea e la Federazione russa; questo accordo consentirebbe alle parti di instaurare un quadro di regole certe e coerenti sulla cui base sviluppare costruttive relazioni nel campo dell’aviazione nei prossimi anni.

L’accordo avrebbe, tra l’altro, il merito di migliorare le opportunità commerciali dei due partner, di assicurare l’osservanza del diritto comunitario, realizzare la soppressione graduale del pagamento dei diritti per il sorvolo della Siberia, promuovere, se opportuno, l’avvicinamento delle legislazioni aeree, istituire meccanismi comuni per la cooperazione sul piano della sicurezza operativa, della protezione contro atti ostili e delle norme ambientali e di incentivare la cooperazione del settore industriale. La sua applicazione genererà anche rilevanti vantaggi economici.

La situazione attuale, che vede gli Stati membri - e non la Comunità - negoziare ciascuno per proprio conto con i paesi terzi i diritti di traffico aereo e le condizioni di accesso costituisce un handicap evidente. Fintanto che gli Stati membri continueranno a negoziare con la Russia su base bilaterale, sarà notevolmente più difficile conseguire vantaggi significativi in termini di accesso al mercato e integrazione dei mercati; sono questi, infatti, gli obbiettivi che la Comunità si propone di realizzare, parallelamente all’apertura di buone opportunità di cooperazione con la Russia nel settore delle regolamentazioni e nel settore tecnico e industriale.

[1] COM(2001) 370.

[2] L’articolo 43 del PCA prevede la possibilità di concludere accordi di trasporto specifici allo scopo di migliorare le condizioni del reciproco accesso al mercato e alla prestazione di servizi.

[3] Fonte: IATA.

[4] Fonte: Commissione europea, dati relativi ai posti disponibili nel 2004.

[5] Fonte: OAG.

[6] Fonte: IATA.

[7] La Germania è il principale mercato dell’aviazione internazionale per la Russia. Lufthansa, Aeroflot, Pulkovo e Air Sibir operano ciascuno più di cento collegamenti settimanali fra la Russia e la Germania.

[8] Fonte: Organizzazione mondiale turismo (WTO), Tourism highlights 2003.