Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce un quadro generale per il finanziamento delle attività comunitarie a sostegno della politica dei consumatori per gli anni 2004-2007"

(COM(2003) 44 def. - 2003/0020 (COD))

(2003/C 234/19)

Il Consiglio, in data 12 febbraio 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 308 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Hernández Bataller, in data 25 giugno 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato, il 17 luglio 2003, nel corso della 401a sessione plenaria, con 94 voti favorevoli, 4 contrari e 1 astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Con la decisione n. 283/1999/CE del 25 gennaio 1999(1) è stato stabilito un quadro generale per le attività comunitarie a favore della politica dei consumatori. L'obiettivo di detto quadro era fondamentalmente quello di riunire le iniziative realizzate a beneficio dei consumatori in modo da ottimizzarne l'effetto per i consumatori stessi, tenendo contemporaneamente in considerazione le iniziative adottate dalla Comunità e le azioni di sostegno alle organizzazioni e agli enti che difendono gli interessi dei consumatori a livello comunitario o nazionale. La decisione è stata adottata per soddisfare la necessità immediata di disporre di un quadro giuridico per le spese destinate alla tutela dei consumatori, in seguito alla sentenza emessa dalla Corte di giustizia delle Comunità europee nel 1998 (causa C-106/96)(2).

1.2. Con questa decisione si voleva rafforzare la capacità delle organizzazioni che si occupano della tutela dei consumatori, affinché esse potessero promuovere più efficacemente la sensibilizzazione dei consumatori. La decisione precisava le modalità di sostegno finanziario concesso dalla Comunità alle organizzazioni e agli enti che rappresentano gli interessi dei consumatori, col fine di garantire la massima trasparenza ed efficacia nell'utilizzo dei fondi comunitari.

1.3. Il periodo di validità della decisione, con la quale veniva istituito il primo quadro giuridico per il finanziamento di attività, svolte in vari ambiti, connesse con la salute e la tutela dei consumatori, scade il 31 dicembre 2003.

1.4. Nel parere relativo alla precedente proposta(3), il Comitato aveva espresso il proprio accordo con la soluzione prospettata dalla Commissione, sottoscrivendo quindi il quadro presentato per approvazione, a condizione che in esso venisse incluso un riferimento esplicito al Piano d'azione in materia di politica dei consumatori. Quanto alla flessibilità, il Comitato suggeriva di prevedere un margine sufficiente per l'introduzione di un nuovo atto di base che consentisse di stanziare nuovi fondi e quindi di reagire adeguatamente a eventuali problemi che sorgessero in settori non coperti dal quadro in esame.

1.5. Nel 2001 la Commissione ha elaborato una relazione(4) nella quale teneva conto delle esperienze maturate nell'ultimo biennio e in particolare di tre grandi insegnamenti:

- i vantaggi di un'attuazione flessibile del Piano d'azione,

- la necessità di adottare un approccio più strategico alla politica dei consumatori nell'Unione europea,

- l'importanza di un'integrazione effettiva di una dimensione dei consumatori in tutte le pertinenti politiche comunitarie.

1.5.1. Recentemente la Commissione ha presentato una relazione di valutazione(5) nella quale conclude che ogni futuro quadro giuridico per il finanziamento di azioni a favore dei consumatori dovrebbe prevedere un miglior allineamento del quadro giuridico e di bilancio, tenendo conto inoltre degli importanti cambiamenti nel contesto politico, come l'allargamento e la nuova governance, nonché dell'adozione della nuova strategia per la tutela dei consumatori.

1.6. Nel maggio del 2002, la Commissione ha presentato la comunicazione intitolata Strategia della politica dei consumatori 2002-2006(6), con la quale ha fissato i tre nuovi obiettivi in questo campo: un elevato livello comune di protezione dei consumatori; un'applicazione efficace delle norme a tutela dei consumatori; un adeguato coinvolgimento delle organizzazioni dei consumatori nelle politiche dell'Unione europea. Tra i fattori chiave sottostanti alla strategia vi sono i seguenti: promuovere l'integrazione degli interessi dei consumatori in altre politiche dell'Unione europea, massimizzare i benefici del mercato unico per i consumatori e preparare il terreno per l'allargamento. Il Comitato si è già pronunciato(7) in merito a tale strategia, accogliendola con soddisfazione, nonché caldeggiando un'applicazione effettiva della normativa esistente e l'integrazione degli interessi dei consumatori in tutte le altre politiche comunitarie pertinenti, tra cui quella dell'istruzione. Da parte sua il Consiglio(8) ha esortato la Commissione e gli Stati membri a provvedere affinché la proposta relativa a un futuro atto giuridico per le attività della Comunità a favore dei consumatori rifletta e sostenga gli obiettivi indicati nella strategia della Commissione.

2. Contenuto della proposta

2.1. Scopo della proposta è istituire un quadro di riferimento per le attività comunitarie a sostegno della politica dei consumatori delineata nella Strategia della politica dei consumatori 2002-2006, adottata dalla Commissione nel maggio 2002, che stabiliva i seguenti obiettivi:

- un elevato livello comune di tutela dei consumatori,

- un'applicazione efficace delle norme che tutelano i consumatori,

- un adeguato coinvolgimento delle organizzazioni dei consumatori nell'elaborazione delle politiche comunitarie.

2.2. I suddetti obiettivi verranno attuati tramite le azioni previste dal programma modulato (allegato alla Strategia), che sarà rivisto periodicamente dalla Commissione. La proposta stabilisce un legame diretto tra gli obiettivi e le priorità della Strategia della politica dei consumatori 2002-2006 e le azioni che dovranno essere finanziate nell'ambito della decisione. La base giuridica della proposta è l'articolo 153 del trattato che istituisce la Comunità europea.

2.3. Nella proposta vengono contemplate le questioni relative alla sicurezza dei consumatori in materia di prodotti non alimentari, agli interessi economici dei consumatori, all'informazione e all'educazione dei consumatori, alla promozione delle organizzazioni di consumatori a livello europeo, nonché al loro contributo alle politiche dell'Unione europea che riguardano gli interessi dei consumatori.

2.4. La proposta copre il periodo quadriennale 2004-2007. Il bilancio totale proposto per il quadriennio ammonta a 72 milioni di EUR, ossia 18 milioni all'anno, in stanziamenti operativi e 32 milioni di EUR, ossia 8 milioni di EUR all'anno, in risorse umane e altre spese amministrative. Ciò dovrebbe garantire una stabilità di bilancio per le azioni in materia di politica dei consumatori.

2.5. Verranno ammessi al cofinanziamento unicamente i progetti specifici che contribuiscano a raggiungere gli obiettivi fissati dalla Strategia della politica dei consumatori, nei seguenti settori specifici:

- tutela della salute e della sicurezza dei consumatori in relazione ai servizi e ai prodotti non alimentari,

- tutela degli interessi economici dei consumatori,

- promozione dell'informazione e dell'educazione dei consumatori,

- promozione delle organizzazioni di consumatori a livello europeo.

Per promuovere l'aumento della portata e della durata dei progetti finanziati è inoltre prevista la pubblicazione di bandi a cadenza almeno biennale.

2.6. La proposta non contiene criteri per la selezione e l'assegnazione di contributi finanziari a progetti specifici. Questi saranno invece stabiliti in un programma di lavoro annuale che dovrà essere presentato al comitato consultivo che assiste la Commissione nell'attuazione della decisione proposta. In linea con il principio di sussidiarietà, il cofinanziamento di progetti specifici non sarà più utilizzato quale strumento per fornire sostegno alle associazioni nazionali di consumatori più deboli. Per contro, la Commissione finanzierà direttamente le azioni di sostegno e rafforzamento delle organizzazioni di consumatori che promuovono la formazione del proprio personale e lo scambio di buone pratiche.

2.7. Vengono modificati i criteri di ammissibilità per il contributo finanziario alle organizzazioni europee di consumatori al fine di chiarire che esse devono essere indipendenti dal settore dell'industria, del commercio e degli affari e che il loro obiettivo primario deve essere la promozione della salute, della sicurezza e degli interessi economici dei consumatori europei.

2.7.1. La proposta contempla diverse modalità d'intervento di bilancio, con diversi gradi di partecipazione da parte della Commissione e con diverse percentuali di finanziamento.

2.7.2. Le azioni attuate direttamente dalla Commissione, a cui è imputato il 100 % del loro finanziamento, verranno realizzate assegnando contratti con procedure di appalto. Tali azioni riguardano fra l'altro:

- la consulenza, l'analisi, la realizzazione di studi e l'elaborazione di proposte di natura tecnica, giuridica e socioeconomica destinate a tutelare i consumatori,

- la sorveglianza, il monitoraggio e la valutazione delle norme relative alla tutela dei consumatori, ivi compreso lo sviluppo di basi dati e strumenti informatici,

- il sostegno delle organizzazioni di consumatori, fornendo loro consulenza tecnica e giuridica, formandone il personale, educando e procurando informazione ai consumatori stessi, attraverso lo sviluppo delle iniziative in questo ambito.

2.8. Il cofinanziamento di progetti specifici, a livello comunitario o nazionale, può essere concesso a qualsiasi persona giuridica o associazione di persone giuridiche che agisca in modo indipendente dal settore della produzione e del commercio. Il contributo finanziario assegnato può essere compreso tra il 50 % e il 70 % delle spese di attuazione del progetto.

2.8.1. Per i contributi finanziari al funzionamento delle organizzazioni europee di consumatori, la proposta di decisione fissa un tetto definitivo del 50 % delle spese operative. Viene contemplata tuttavia la possibilità di finanziare fino al 95 % delle spese delle associazioni che rappresentano gli interessi dei consumatori nello sviluppo di norme comunitarie per i prodotti e i servizi (standardizzazione): una disposizione fondata sull'elevata rilevanza politica e sull'interesse generale europeo di questa attività.

2.8.2. Vengono inoltre introdotte le seguenti disposizioni specifiche per azioni intraprese e finanziate congiuntamente dalla Commissione e dagli Stati membri:

- contributi finanziari a organismi che fanno parte delle reti comunitarie esistenti istituite per fornire informazioni e assistenza ai consumatori, per aiutarli ad esercitare i loro diritti ed ottenere accesso ai mezzi appropriati per la risoluzione delle controversie,

- azioni che devono essere sviluppate nel settore della cooperazione con gli Stati membri a livello amministrativo ed esecutivo.

2.9. La proposta contiene inoltre norme sulla pubblicazione, sul monitoraggio e sulla valutazione, sull'applicazione delle misure e sull'assistenza fornita alla Commissione da parte di un comitato consultivo ad hoc.

3. Osservazioni di carattere generale

3.1. Il Comitato condivide con la Commissione la necessità di disporre di un quadro giuridico generale per il finanziamento delle attività comunitarie a sostegno della politica dei consumatori, fondato sui principi finanziari dell'unità, della sana gestione finanziaria e della trasparenza.

3.2. Il Comitato inoltre valuta positivamente la volontà della Commissione di aumentare l'efficienza e l'adeguatezza di tali azioni agli obiettivi fissati, mediante la valutazione d'impatto ex ante della suddetta Strategia della politica dei consumatori 2000-2006, e la valutazione ex post dell'applicazione della precedente decisione n. 283/1999/CE. Una sana gestione finanziaria va definita in base ai principi di economia, efficienza ed efficacia, mentre il rispetto di tali principi deve essere garantito tramite indicatori di efficacia misurabili, stabiliti secondo le attività, che consentano di valutare i risultati ottenuti. A giudizio del Comitato, le istituzioni dovrebbero procedere a una valutazione previa e a una valutazione a posteriori, in linea con le esigenze del nuovo quadro finanziario generale.

3.3. Appare logico che la proposta non contempli le azioni relative ai prodotti alimentari, dal momento che le spese in materia di sicurezza alimentare verranno finanziate in maniera indipendente, come stabilito dal Libro bianco sulla sicurezza alimentare e dal regolamento (CE) n. 178/2002.

3.4. In questo contesto di ricerca di una maggiore efficienza, la Commissione rileva come il ciclo di progetto annuale abbia comportato costi eccessivi sia per la Commissione che per i candidati, compromettendo dunque il valore aggiunto comunitario e l'impatto nel tempo dei progetti finanziati. Da ciò deriva la decisione di pubblicare inviti a presentare proposte con cadenza almeno biennale. Occorre tuttavia precisare che prevedere, in linea di principio, un ciclo di progetto biennale e la pubblicazione di bandi a cadenza almeno biennale non significa che i progetti finanziati debbano essere necessariamente biennali: ciò condurrebbe infatti a un'eccessiva rigidità in un mercato in fase di cambiamento.

3.5. La Commissione propone, per il quadriennio 2004-2007, un bilancio totale di 72 milioni di EUR in stanziamenti operativi e di 32 milioni di EUR in risorse umane e altre spese amministrative, ovverosia rispettivamente di 18 milioni e di 8 milioni di EUR all'anno. La Commissione stessa riconosce che nella valutazione d'impatto ex ante gli esperti consultati hanno espresso alcune riserve circa l'adeguatezza del programma d'azione proposto. Sarebbe pertanto opportuno garantire non solo un miglior rapporto incidenza/risorse, ma anche una migliore dotazione finanziaria e di risorse umane, specie se si considera che in tale periodo anche i nuovi Stati membri potranno beneficiare degli aiuti. Anche i paesi terzi, siano essi membri dell'EFTA, dello SEE, o Stati associati all'Unione tramite accordi bilaterali, potranno beneficiare di tali azioni nella misura in cui parteciperanno e contribuiranno al bilancio. In quanto alla partecipazione dei nuovi Stati membri, l'adeguamento delle prospettive finanziarie dell'allargamento in corso aumenterà la dotazione del quadro finanziario di circa 2,5 milioni di EUR all'anno.

3.6. La proposta della Commissione favorisce le associazioni europee che sono le uniche a beneficiare dei contributi al funzionamento. Il Comitato rileva che soltanto un'organizzazione beneficerà in realtà di questo tipo di sovvenzioni, ed esorta pertanto la Commissione a dare prova di maggiore flessibilità e a modificare la definizione, affinché altre organizzazioni ampiamente riconosciute che si occupano di tutela dei consumatori possano continuare a beneficiare dei contributi al funzionamento, adoperandosi perché, nella pratica, a trarre vantaggio dalle azioni previste da tale quadro finanziario non siano sempre le associazioni che già si trovano in posizione predominante.

3.6.1. Il Comitato propone pertanto la seguente definizione di "organizzazione europea di consumatori": un'organizzazione non governativa senza fini di lucro i cui principali obiettivi sono la promozione e la tutela degli interessi e della salute dei consumatori, e che persegue tale scopo operando in difesa di questi ultimi, proteggendone gli interessi, garantendone la rappresentanza, come pure predisponendo azioni di formazione, fornendo informazioni e consulenza, e prendendo iniziative a loro favore. L'organizzazione deve essere composta da associazioni presenti nella maggior parte degli Stati membri ed essere incaricata da queste ultime di rappresentare gli interessi dei consumatori a livello comunitario.

3.6.2. Il Comitato chiede alla Commissione che i criteri utilizzati per la concessione degli aiuti non pregiudichino i criteri di rappresentanza nel comitato dei consumatori.

3.7. Pur concordando con l'obiettivo di promuovere il rafforzamento del quadro europeo di tutela dei consumatori e le azioni intraprese dalle organizzazioni a essa destinate, il Comitato economico e sociale europeo ritiene che l'approccio in materia di contributi al funzionamento vada rivisto. A questo proposito il Comitato desidera ricordare che, in materia di bilancio, vige il principio dell'efficienza: ottenere il miglior rapporto fra i mezzi utilizzati e i risultati ottenuti. È un principio che la Commissione non deve dimenticare, dal momento che spetta proprio ad essa la responsabilità ultima dell'esecuzione del bilancio, ai sensi dell'articolo 274 del trattato.

3.7.1. È importante compiere una distinzione fra: le proporzioni e le risorse delle organizzazioni, la loro dimensione comunitaria e nazionale, nonché la dimensione e l'interesse comunitario delle loro proposte. Vi sono diversi settori, che rivestono grande valore strategico per i consumatori europei (come ad esempio quelli che riguardano le nuove tecnologie, le comunicazioni per via elettronica, l'autoregolamentazione e la coregolamentazione, le azioni collettive, le nuove offerte di servizi finanziari, ecc.), nei quali le organizzazioni specializzate di tutela dei consumatori possono fornire valore aggiunto, indipendentemente dalla loro forza organizzativa e persino dall'estensione della loro sfera d'azione.

3.7.2. Il Comitato ritiene inoltre che la Commissione non debba rinunciare alla propria azione di coordinamento dei progetti comunitari attuati nei vari Stati membri, e debba anzi conservarla e rafforzarla. Diversi casi, al di là della valutazione concreta delle loro circostanze e dei loro risultati, dimostrano che l'intervento delle organizzazioni nazionali non è incompatibile con lo sviluppo di un'attività caratterizzata da un valore aggiunto europeo, purché sia garantita l'azione di coordinamento della Commissione.

3.7.3. L'articolo 7 della proposta precisa quali siano i beneficiari dei contributi, definendo le "organizzazioni europee di consumatori" in diverso modo nei paragrafi 2 e 3. Sebbene tale scelta sia connessa con i diversi obiettivi dei contributi e con l'interesse strategico delle azioni di standardizzazione, l'esistenza di diverse definizioni può essere fonte di problemi. Il Comitato ritiene dunque opportuno riunire le varie organizzazioni sotto la definizione unica proposta al punto 3.6.1.

3.7.4. Il Comitato esorta la Commissione, gli Stati membri e le organizzazioni di consumatori a valutare la possibilità di coinvolgere attivamente i disabili nella politica dei consumatori.

3.7.5. Il Comitato considera sorprendente che, nell'attuale contesto di integrazione europea, fra i requisiti richiesti non figuri quello del funzionamento "democratico" e trasparente di tali organizzazioni, i cui dati dovrebbero dunque essere accessibili al pubblico.

3.7.6. Il Comitato rileva inoltre che la proposta di decisione riguarda il quadriennio 2004-2007, mentre la Strategia della politica dei consumatori a cui essa fa riferimento copre invece il periodo 2002-2006. Pur riconoscendo le ragioni interne della Commissione, il Comitato ritiene probabile che questa discrepanza temporale possa creare problemi in futuro.

3.8. In quanto ai contributi destinati al cofinanziamento di progetti specifici, a livello comunitario o nazionale, di persone giuridiche o di associazioni di persone giuridiche indipendenti a sostegno degli obiettivi della politica dei consumatori indicati al punto 2.1, appare chiaro che tali progetti possono essere sviluppati sia a livello comunitario che nazionale e che i contributi possono essere concessi a qualsiasi persona giuridica o associazione di persone giuridiche che rispetti il requisito d'indipendenza, pur non avendo alcuna rappresentatività a livello europeo.

3.8.1. A giudizio del Comitato, nel concedere i contributi andrebbe privilegiato l'aspetto transfrontaliero o la cooperazione tra varie associazioni di diversi Stati membri. Poiché però la cooperazione tra organizzazioni di consumatori di diversi Stati membri si rivela problematica, la Commissione dovrebbe ricercare gli strumenti adeguati.

3.8.2. Il Comitato ritiene d'altra parte che fra i progetti interessati dal cofinanziamento uno spazio rilevante andrebbe riservato a quelli destinati all'informazione dei consumatori.

3.8.3. La Commissione dovrebbe privilegiare il finanziamento di progetti concreti che abbiano un valore strategico e che rispondano agli obiettivi della politica dei consumatori. Va tenuto presente che per le organizzazioni i progetti costituiscono in molti casi attività nuove, che necessitano dunque di risorse tecniche e umane specifiche e complementari a quelle di cui le organizzazioni già dispongono.

3.8.4. Il Comitato ritiene in generale discutibile che i contributi destinati al cofinanziamento dei progetti specifici non possano raggiungere anch'essi il 95 % del costo delle spese ammissibili per l'attuazione dei progetti, se l'interesse e la dimensione di questi ultimi lo richiedono. L'esperienza insegna che i contributi parziali obbligano le organizzazioni di consumatori a ricercare altre strade per finanziare i progetti, costringendole a sottoporsi a notevoli restrizioni, e mettendole in una posizione svantaggiata al momento di presentare iniziative.

3.9. Il Comitato condivide l'applicazione del principio della trasparenza, da parte della Commissione, relativamente alle previste misure di pubblicazione, monitoraggio e valutazione. Ritiene pertanto che sia necessario impegnarsi ulteriormente nel trasmettere le proposte e gli elenchi dei beneficiari alle organizzazioni di consumatori, ricorrendo a tutti i mezzi di cui la Commissione dispone, per via elettronica o mediante pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

3.10. La proposta prevede l'istituzione di un comitato consultivo destinato ad assistere la Commissione. Il Comitato economico e sociale europeo ricorda alla Commissione l'obbligo di motivare adeguatamente la scelta del tipo di comitato(9) e la sua composizione.

3.11. Il Comitato ricorda alla Commissione la necessità, nell'ambito delle nuove prospettive finanziarie successive al 2003, di riservare fondi pubblici all'istituzione di un organismo di ricerca europeo destinato a tutelare i diritti dei consumatori. A questo proposito, il Comitato attende con interesse la proposta della Commissione in materia.

Bruxelles, 17 luglio 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) Decisione n. 283/1999/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 gennaio 1999 che stabilisce un quadro generale per le attività comunitarie a favore dei consumatori. GU L 34 del 9.2.1999.

(2) In base a tale sentenza, l'esecuzione di stanziamenti iscritti in bilancio relativi ad azioni comunitarie significative presuppone la previa adozione di un atto di base che autorizzi tali spese.

(3) GU C 235 del 27.7.1998.

(4) Relazione della Commissione sul "Piano d'azione in materia di politica dei consumatori 1999-2001" e sul "Quadro generale per le attività comunitarie a favore dei consumatori 1999-2003", COM(2001) 486 def.

(5) Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull'attuazione e sulla valutazione delle attività comunitarie 1999-2001 a favore dei consumatori ai sensi del quadro generale stabilito dalla decisione 283/1999/CE, COM(2003) 42 def.

(6) Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - Strategia della politica dei consumatori 2002-2006, COM(2002) 208 def.

(7) GU C 95 del 23.4.2003.

(8) Risoluzione del Consiglio del 2 dicembre 2002 sulla strategia per la politica comunitaria dei consumatori 2002-2006, GU C 11 del 7.1.2003.

(9) Sentenza della Corte di giustizia del 21 gennaio 2003, causa C-378, Commissione delle Comunità europee contro Parlamento europeo e Consiglio dell'Unione europea. Paragrafo 63.