Parere del Comitato delle regioni sul tema "Il problema dei senzatetto e dell'alloggio"

(1999/C 293/07)

IL COMITATO DELLE REGIONI

vista la decisione del proprio Ufficio di Presidenza del 16 dicembre 1998, conformemente al disposto dell'art. 198 C, quarto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di elaborare un parere al riguardo, e d'incaricare la Commissione 4 "Assetto territoriale, questioni urbane, ambiente, energia" della preparazione di detto documento;

visto il progetto di parere formulato dalla Commissione 4 il 4 febbraio 1999 (CdR 376/98 riv. 1) (relatore: Geindre),

ha adottato all'unanimità il 3 giugno, nel corso della 29a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

Con il presente documento, il Comitato delle regioni ha voluto occuparsi del problema dei senzatetto. Per quanto tale fenomeno assuma forme diverse nei vari Stati membri dell'Unione europea e benché a prima vista esso non sembri rientrare tra le competenze comunitarie, la presenza di senzatetto nelle città resta una delle manifestazioni più gravi dei fenomeni di esclusione sociale nell'Unione europea, i quali interessano in primo luogo gli enti territoriali. Ed è essenzialmente il punto di vista di regioni e comuni che si esprime nel presente parere.

1.1. Principi basilari delle azioni dell'Unione europea nei confronti dei senzatetto

1.1.1. La questione dei senzatetto rientra parzialmente nei dibattiti comunitari sul problema degli alloggi. Essa rientra altresì tra le preoccupazioni sul rafforzamento di una politica sociale europea, e nel quadro delle iniziative e dei programmi europei in materia di lotta all'esclusione, nonché nel quadro degli orientamenti relativi alla politica urbana.

1.1.2. Per promuovere le azioni di sostegno e di assistenza ai senzatetto si possono utilizzare diverse basi giuridiche.

1.1.3. Nell'ambito del Trattato che istituisce la Comunità europea (il Trattato di Maastricht), il Titolo 14 verte sulla coesione economica e sociale, mentre gli articoli 130 A e 130 E disciplinano l'azione della Comunità intesa a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite (disposizioni che regolano i meccanismi dei fondi strutturali).

1.1.4. L'articolo 13 del Trattato di Amsterdam, che sarà applicabile con l'entrata in vigore del Trattato, mira a combattere le disparità e le discriminazioni nell'accesso al mercato del lavoro, e consentirà di sostenere i progetti per prevenire e ridurre i processi di esclusione sociale. L'articolo 137 del Trattato di Amsterdam darà la facoltà esplicita di agire nel settore dell'esclusione sociale. Oggi l'Unione europea è costretta a ricorrere all'articolo 235 del Trattato che istituisce la Comunità europea, in base al quale, una volta che il Consiglio abbia deliberato all'unanimità, è possibile avviare un'azione non prevista espressamente dal Trattato. Questa situazione pone degli ostacoli molto dannosi all'azione sociale della Comunità.

1.1.5. La riforma dei fondi strutturali, attualmente in discussione tra gli Stati membri e la Commissione, dovrebbe permettere di combattere con maggiore efficacia la disoccupazione e l'esclusione sociale su scala europea. Il livello d'intervento previsto comporta un riferimento esplicito (nel progetto di regolamento quadro) alla promozione dell'integrazione sociale e alle pari opportunità. Il progetto sostiene l'approccio integrato allo sviluppo e in particolare la coerenza tra le azioni dei diversi fondi e le priorità comunitarie, la strategia per l'occupazione, le politiche economiche e sociali degli Stati membri, e le politiche regionali degli Stati membri.

1.1.6. Vi sono altri due aspetti di cui tenere conto. Il primo è l'approvazione da parte della Commissione (il 15.10.1998) delle relazioni sulla strategia europea per l'occupazione, i cui orientamenti per il 1999 si fondano su 5 linee programmatiche, tra cui l'apertura del mercato del lavoro a tutti, ivi compresi i disabili e le minoranze etniche. Il secondo è la giornata internazionale contro la povertà, svoltasi il 17 ottobre 1998, durante la quale il Commissario per gli affari sociali Flynn ha ricordato la necessità di migliorare la politica comunitaria ricorrendo all'articolo 137 come base giuridica, al fine di accrescere la capacità di inserimento professionale, dato che il 17 % delle famiglie dell'Unione europea dispone di redditi inferiori alla soglia di povertà.

1.1.7. Progressivamente, le preoccupazioni riguardanti le persone più bisognose, tra cui i senzatetto, occupano un posto sempre maggiore nelle riflessioni e nelle politiche dell'Unione europea.

1.2. Raccomandazioni del Comitato delle regioni

1.2.1. Il presente parere analizza il problema dei senzatetto nell'Unione europea sotto tutti i suoi aspetti, e presenta una serie di raccomandazioni e osservazioni che è opportuno sottolineare sin d'ora.

1.2.2. Il Comitato delle regioni, di fronte alla gravità e alla complessità del problema dei senzatetto:

(i) raccomanda che l'Unione europea continui a sostenere le ricerche per accrescere la conoscenza di tale fenomeno;

(ii) propone di consolidare un sistema di scambio delle conoscenze e delle iniziative tra gli enti locali su scala comunitaria basandosi sulle reti esistenti;

(iii) raccomanda che tra gli obiettivi del FSE figuri espressamente tale problematica;

(iv) invita le istituzioni europee ad approfondire il principio del diritto all'alloggio;

(v) desidera porre l'accento sulla questione della coesione e dell'integrazione europea, sotto il profilo della vicinanza con paesi più svantaggiati.

2. Osservazioni generali

2.1. Sin dalla metà degli anni '80, la presenza dei senzatetto negli spazi pubblici delle città dell'Unione europea è diventata quanto mai evidente. Il problema non è nuovo, ma sta assumendo una nuova dimensione, in particolare perché nelle società opulente le forme estreme di povertà sono unanimemente ritenute inaccettabili. La situazione e le condizioni di vita dei senzatetto sono avvertite dappertutto come una minaccia ai diritti dell'uomo.

2.2. Da una quindicina d'anni, i senzatetto, che rientrano tra le fasce che subiscono processi di esclusione sociale, sono oggetto negli Stati membri di reazioni di rifiuto o accettazione da parte della popolazione, di una considerevole attenzione da parte dei mezzi di comunicazione e degli ambienti scientifici (numero crescente di articoli, di servizi giornalistici, di ricerche e di studi), nonché di un interesse da parte delle istituzioni (consolidamento del diritto all'alloggio, sviluppo di politiche strutturate e/o di dispositivi adeguati).

2.3. Il problema dei senzatetto trae origine dai più profondi meccanismi socioeconomici e culturali di ogni paese europeo. Esso viene gestito su scala locale, provocando reazioni e risposte che oscillano invariabilmente tra la repressione e la solidarietà. In effetti, se è vero che l'intervento pubblico nei confronti dei senzatetto gode di un consenso unanime nei diversi Stati, esso deve tuttavia tenere conto di una certa ambiguità nei sentimenti dell'opinione pubblica, la quale a livello locale può esprimere richieste contraddittorie orientate di volta in volta all'accoglienza o all'allontanamento dei senzatetto.

2.4. Non tutte le problematiche legate alla questione dei senzatetto (accesso all'alloggio, mendicità, comportamenti asociali, inserimento nel mondo del lavoro, accesso all'assistenza sanitaria) possono essere affrontate solo in virtù delle competenze locali. Si tratta in realtà di un problema di cooperazione tra territori, che con l'abolizione delle frontiere va ora inquadrato in una nuova dimensione.

2.5. La questione dei senzatetto non è né accessoria né marginale. Si tratta di un problema cruciale per il quale non esiste una soluzione a brevissimo termine. L'obiettivo di garantire una maggiore coesione economica e sociale in tutta l'Unione europea deve tenere certamente conto di questo importante fenomeno che continuerà senza dubbio a caratterizzare la vita quotidiana delle città europee nei primi anni del XXIo secolo. Il Comitato raccomanda di fare tutto il possibile perché non ci si rassegni a questa situazione ed auspica che vengano prese tutte le iniziative per prevenirla.

3. Una fascia della popolazione ancora poco conosciuta

3.1. Un problema per tutti gli Stati membri dell'Unione europea

3.1.1. I senzatetto potrebbero non sembrare un problema di competenza comunitaria, e nel Libro bianco sulla Politica sociale europea non si faceva alcun cenno specifico a tale fascia della popolazione. Nondimeno, le diverse iniziative e i vari programmi europei in materia di lotta alla povertà e all'esclusione (URBAN, Integra, Povertà, progetti del FSE) hanno consentito di sostenere strumenti innovativi di assistenza negli Stati membri. Gli ultimi sviluppi delle discussioni europee stanno inoltre a testimoniare un sempre maggiore interesse per questo problema.

3.1.2. In tutti gli Stati membri dell'Unione europea si concorda sul fatto che il problema dei senzatetto è indegno di nazioni che godono di una generale prosperità. Si è d'accordo altresì nel ritenere tale problematica un insieme, per certi versi, di problemi sociali e urbani. I senzatetto rappresentano per loro natura la parte più evidente dei fenomeni di esclusione che si sono sviluppati e che continuano a svilupparsi in Europa.

3.1.3. Le manifestazioni della povertà e dell'esclusione sono molto diversificate. Nondimeno, a giudizio degli abitanti di tutta l'Unione, il fatto di vivere per strada è al primo posto tra i fenomeni ritenuti indice di povertà. In un contesto caratterizzato dall'inquietudine, da una disoccupazione di lunga durata in costante crescita e da interrogativi sui processi di esclusione sociale, i senzatetto costituiscono un aspetto centrale di tali problemi nella maggior parte degli Stati membri.

3.1.4. Dalla fine degli anni '80, il numero di persone che vivono in tali condizioni è divenuto preoccupante. Se è vero che l'incremento oggettivo del fenomeno è dovuto alla pressione crescente esercitata sui servizi amministrativi o associativi a livello locale, in realtà le sue dimensioni non sono ancora molto note, così come, in maniera più generale, non si hanno conoscenze molto precise sui senzatetto. Nondimeno, grazie a recenti sforzi di ricerca, si sono compiuti notevoli progressi in tal senso.

3.1.5. Lo stato di estrema povertà e di isolamento in cui versa un'altissima percentuale di senzatetto sono noti. Anche il progressivo aumento delle donne e dei giovani senzatetto è stato ampiamente documentato da studi condotti in numerose città dell'Unione europea. Del pari, l'elevato consumo di alcool o di stupefacenti, il deterioramento della salute, dovuto in particolare alla tubercolosi o a malattie mentali (anche se è opportuno non drammatizzare) sono stati considerati problemi importanti di sanità pubblica. Si è segnalato infine l'aumento del numero di senzatetto provenienti da altri Stati membri dell'Unione, ma anche dai paesi del Maghreb, dell'Africa nera o dall'Europa dell'Est, in misura diversa a seconda dei paesi. L'incremento della percentuale di migranti tra i senzatetto è un elemento di cui tenere conto, anche se ovviamente assume dimensioni diverse nei vari Stati membri.

3.1.6. La visibilità del problema e gli aspetti che esso assume variano notevolmente a seconda dei paesi, dei tipi di stato assistenziale e delle città, ma nella maggior parte degli Stati membri gli anni '90 hanno visto sorgere fenomeni analoghi, quali la nascita, un po' dappertutto, dei cosiddetti "giornali di strada" venduti dai senzatetto, l'aumento delle richieste di interventi pubblici da parte dei cittadini, e lo sviluppo di iniziative associative.

3.1.7. I senzatetto figurano attualmente tra le priorità politiche a livello locale e nazionale. In certi periodi dell'anno, specie in inverno, quando le condizioni climatiche sono tanto rigide da divenire pericolose, la questione dei senzatetto suscita legittimi moti di compassione. In altri periodi, di norma quelli in cui vi è un maggiore flusso turistico, essa provoca reazioni più ostili e per certi versi comprensibili, ma che sotto molteplici aspetti appaiono quanto mai stigmatizzabili.

3.1.8. Su scala comunitaria, alcune organizzazioni non governative si occupano del problema dei senzatetto, promuovendo ricerche, esercitando pressioni sulle istituzioni pubbliche e fornendo informazioni sulle analogie e le disparità tra i vari paesi. La Federazione europea di associazioni nazionali che lavorano con i senzatetto (Feantsa), creata nel 1989, è stata incaricata nel 1991 dalla Commissione europea di gestire un Osservatorio europeo dei senzatetto, costituito da una rete universitaria di corrispondenti nazionali. Tale osservatorio ha permesso di costituire e diffondere conoscenze in materia di identificazione, censimento e analisi di una fascia della popolazione che sfugge ai canoni tradizionali degli strumenti statistici, i quali di norma sono concepiti in funzione delle famiglie con alloggio.

3.2. Una popolazione eterogenea

3.2.1. Il crescente risalto assunto da oltre un decennio dalla questione dei senzatetto è dovuto anzitutto alla presenza più marcata di persone, il cui numero resta peraltro imprecisato, che fanno un uso particolare degli spazi pubblici urbani. Anche alcune forme di azione collettiva hanno contribuito a mettere in evidenza i senzatetto: le occupazioni abusive, la nascita e lo sviluppo dei giornali di strada, l'attività di pressione delle associazioni militanti, le manifestazioni e le prese di possesso di spazi pubblici o di edifici disabitati.

3.2.2. Per quanto possa sembrare molto semplice definire una fascia della popolazione che tutti i cittadini europei possono incrociare nelle strade delle loro città, in realtà conoscere con precisione i senzatetto si rivela particolarmente difficile, specie perché non sono tutti immediatamente individuabili.

3.2.3. In effetti, i senzatetto sono poco conosciuti anzitutto perché per loro non esistono definizioni esatte né qualificazioni giuridiche invariabili nei singoli Stati membri. Il termine "senzatetto" sta a denotare realtà diverse per ciascun paese, e le definizioni, le norme e le prassi in uso nei diversi Stati membri non fanno che accentuare tale complessità. Malgrado alcuni sforzi chiarificatori, le definizioni non sono univoche neanche al livello dell'Unione europea.

3.2.4. Alcuni studi e talune norme nazionali accomunano i nomadi ai senza tetto, poiché si tratta di individui senza fissa dimora. Il raggruppamento di individui così diversi in un'unica categoria può dare come risultato un quadro generale indistinto. È vero peraltro che il problema dell'accoglienza e della tolleranza nei riguardi dei nomadi è per molti versi analogo a quello dell'ospitalità per i senzatetto.

3.2.5. I senzatetto sono poco conosciuti perché in fondo si tratta di una categoria particolarmente ed estremamente eterogenea che riunisce persone con condizioni di vita assai dissimili, che vanno dagli uomini che vivono in strada da molto tempo - la figura tradizionale del "barbone" - alle giovani donne sfrattate di recente. Le ricerche effettuate hanno permesso di appurare che la condizione dei senzatetto varia considerevolmente nel tempo, e che può trattarsi di uno stato transitorio, cronico o permanente. Talune persone vivono in strada da qualche tempo e vi restano a lungo, altre lo sono solo per brevi periodi e mai più in seguito, altri ancora vivono tale situazione solo sporadicamente. In ciascuno di tali casi, le impressioni collettive e le risposte pubbliche non sono necessariamente dello stesso tipo.

3.2.6. La questione dei senzatetto è legata quindi a un primo problema di natura semantica. Nell'accezione comune, tale termine fa piuttosto riferimento a una sorta di status sociale che a condizioni di alloggio, e i vocaboli "senzatetto", "vagabondo", "barbone" e "mendicante" sono usati di norma come sinonimi. Le discussioni sul problema dei senzatetto diventano così molto spesso discussioni sulla mendicità, anche se non tutti coloro che chiedono l'elemosina sono senzatetto, e viceversa. Inoltre, la questione dei senzatetto è legata in maniera molto stretta alla problematica dell'alloggio, benché la presenza di persone registrate come senzatetto nelle città europee non si limiti a un problema di alloggio.

3.2.7. Nell'uso corrente, il termine "senzatetto" indica in maniera più o meno appropriata un insieme di problemi cui sono quotidianamente confrontate le persone vicine a quanti non hanno casa, quelli che si preoccupano di tale fascia della popolazione e quelli che fanno parte dei dispositivi di assistenza. Ciò significa che fenomeni alquanto diversi (mancanza di alloggio, lo spettacolo dei derelitti negli spazi pubblici, la mendicità, il vagabondaggio, le manifestazioni estreme della povertà, i mutamenti del mercato e delle politiche di alloggio, ecc.) sono riuniti sotto un'unica denominazione.

3.2.8. Le definizioni adottate per convenzione, ma che possono pur sempre essere discusse, insistono sull'assenza provvisoria o permanente di alloggio stabile. Ad esse si aggiungono le analisi che mostrano una continuità di situazioni tra quanti vivono nelle strade e quanti soggiornano in centri di accoglienza, in abitazioni di fortuna o in alloggi precari. La popolazione dei senzatetto non si limita dunque alla condizione visibile e drammatica di chi dorme nelle strade o al semplice censimento di quanti transitano per i servizi di assistenza associativi o amministrativi.

3.2.9. La maggior parte degli studi mette l'accento più sui processi sociali in atto che sulla mera perdita dell'alloggio. In tal modo, i senzatetto vengono considerati in funzione dei diversi processi di esclusione, e non solo in base alle disfunzioni osservate sul mercato dell'alloggio.

3.2.10. Le ricerche più approfondite invitano a ragionare sempre in termini di processi di esclusione, e a non limitarsi a una mera descrizione statica delle situazioni. In quest'ordine di idee, i senzatetto non costituiscono una "riserva" fissa della popolazione. È solo prendendo in considerazione i loro movimenti, le loro storie personali, il modo in cui entrano ed escono da tale condizione, che si può avere una raffigurazione più attendibile della realtà. Si tratta di una situazione complessa che bisogna considerare come una fase, una delle ultime e delle più avvilenti, di un processo di esclusione sociale.

3.2.11. Bisogna tenere sempre presente che i senzatetto costituiscono una fascia della popolazione altamente eterogenea, e che non possono essere considerati una categoria sociale fissa. Si tratta infatti di situazioni estremamente diverse, in termini ad esempio di legami sociali, di alloggio o di copertura sociale, che vengono riunite sotto un'unica denominazione.

3.3. L'incertezza dei dati statistici

3.3.1. Nonostante tali difficoltà e tali rischi di imprecisione, esistono dati statistici sui senzatetto in ciascuno degli Stati membri e anche su scala comunitaria. È però opportuno considerare tali dati con grande cautela, come raccomandano i ricercatori e gli osservatori che li raccolgono e li pubblicano.

3.3.2. Oggigiorno, per far leva sugli organi decisionali e scuotere l'opinione pubblica, è indispensabile produrre stime quantitative. Molto spesso, la volontà di richiamare l'attenzione sui senzatetto attraverso una singola azione ha fatto sì che si indicassero delle cifre senza apportare gli indispensabili chiarimenti (di chi si parla? su quale territorio? per quanto tempo?) e senza ricorrere a metodi rigorosi di censimento o di campionatura. Ad esempio, le stime attualmente disponibili spesso accomunano quanti restano privi di alloggio nell'arco di un anno a coloro i quali lo sono solo in un dato periodo. Sovente inoltre esse confondono il totale dei senzatetto con il totale degli interventi di assistenza effettuati dai servizi di aiuto ai senzatetto. La variabilità delle caratterizzazioni che possono cambiare in base agli interessi di chi le presenta è tale da confondere l'attività di rilevazione: mentre alcuni privilegiano una definizione ampia (ed estendono di conseguenza la categoria dei senzatetto in senso stretto a quanti non dispongono di un alloggio decente), altri optano per una definizione restrittiva che si applica solo alle frange maggiormente indigenti.

3.3.3. In ciascuno Stato membro si sono effettuate valutazioni, spesso sulla base dei bilanci dei servizi associativi e talora di dati amministrativi. Esse sono state elaborate e pubblicate dalla Feantsa, la quale però indica che è necessario considerarle con beneficio d'inventario (tabella A). Lungi dal presentare un'analisi circostanziata del problema reale, esse riflettono piuttosto la portata del sistema di assistenza in ciascuno degli Stati membri, e inoltre sono legate alla definizione attribuita localmente al problema. Dato che le cifre non si basano tutte su un unico metodo rigoroso di calcolo, né tanto meno riguardano le stesse persone, esse non consentono raffronti approfonditi tra i vari paesi. Esse danno tuttavia un'indicazione della portata del fenomeno e un'idea della varietà delle situazioni.

TABELLA A

Stima della media annua di persone che all'inizio degli anni '90 hanno fatto ricorso ai servizi amministrativi e associativi per i senzatetto

>SPAZIO PER TABELLA>

3.3.4. Ogni giorno, circa 1,1 milioni di cittadini dell'Unione europea ricorrono ai servizi di assistenza ai senzatetto. Nell'arco di un anno tale cifra sale a 1,8 milioni. Sempre secondo le stime della Feantsa, circa 18 milioni di cittadini dell'Unione europea vivono in alloggi molto degradati o di tipo "non convenzionale", vale a dire non destinati a essere abitati.

3.3.5. Va notato che i dati disponibili in alcuni Stati membri (Belgio, Danimarca, Finlandia, Germania, Regno Unito, Svezia), indicano un recente calo nel numero di beneficiari dei servizi di assistenza ai senzatetto. Ciò non permette tuttavia di concludere che il fenomeno è in regressione o attraversa una fase di stagnazione, né tanto meno che il numero totale dei senzatetto è in aumento.

3.3.6. In ogni caso, tali valori mostrano una forte disparità del fenomeno nell'Unione europea, disparità che però non è necessariamente legata alle diverse forme di stato assistenziale dei vari Stati membri. Il problema sembra statisticamente marginale in taluni Stati del Sud (Grecia, Portogallo, Spagna) e del Nord (Danimarca, Finlandia, Svezia). Altrettanto irrilevante appare in Austria, mentre assume dimensioni molto più cospicue in Francia, Germania, Italia e Regno Unito.

3.3.7. Data la grande richiesta di dati quantitativi, numerose ricerche scientifiche si sono concentrate di recente sul problema dei senzatetto. Esse hanno consentito di analizzare gli obiettivi delle attività di censimento, di chiarire le difficoltà metodologiche ed etiche delle indagini sui senzatetto, e di sperimentare metodi che permettano di superare le cifre approssimative cui fanno sempre riferimento gli operatori dei servizi di assistenza.

3.3.8. Nel sottolineare che la semplice produzione di dati numerici presenta un interesse relativo, questi studi hanno superato tale aspetto per concentrarsi sulle caratteristiche delle persone e sulle loro storie personali. Di conseguenza, sono state elaborate e sperimentate metodologie di censimento e di valutazione più globale della popolazione (sondaggi, indagini basate su servizi campione, stima del rapporto tra il numero di senzatetto che vivono nelle strade e quelli presenti nei centri di accoglienza). In taluni Stati membri dell'Unione europea si effettueranno prossimamente indagini basate su procedure tali da garantire una certa attendibilità. Nondimeno, al livello dell'Unione non si sa niente di preciso sui flussi migratori dei senzatetto tra i vari Stati membri, anche se tale fenomeno è segnalato dagli operatori dei centri di assistenza, specie per quanto riguarda i giovani vagabondi che si spostano ad esempio da un festival all'altro, e meriterebbe di essere conosciuto molto meglio.

4. Problemi complessi e risposte diverse

4.1. Un problema sociale particolarmente complesso

4.1.1. Numerosi studi indicano i mutamenti politici e sociali che hanno maggiormente contribuito alla crescita del fenomeno dei senzatetto. Essi includono la trasformazione delle forme di povertà, l'aumento della precarietà e della disoccupazione di lunga durata, la chiusura degli ospedali psichiatrici istituzionali, il consumo di droga e alcool, l'aumento del numero di famiglie monoparentali, la riduzione delle prestazioni sociali in taluni paesi e il loro aumento, talvolta ritenuto controproducente, in altri Stati, nonché le difficoltà di accesso agli alloggi.

4.1.2. A seconda dei punti di vista dei diversi soggetti sociali, il problema dei senzatetto è anzitutto una questione di alloggio, di occupazione, di sviluppo demografico, di infermità mentale, di abuso di sostanze illecite o di alcool, di violenze familiari, un fenomeno causato dai tagli ai bilanci sociali o dalla loro crescita eccessiva, dal relativo sfaldamento della solidarietà familiare, dall'aumento o dalle trasformazioni della povertà.

4.1.3. Per spiegare il fenomeno dei senzatetto si possono distinguere due grandi modelli teorici, a seconda che ci si orienti verso l'analisi dei fenomeni strutturali (disoccupazione, trasformazione del mercato dell'alloggio, ecc.) o verso le ragioni più personali che inducono un individuo ad accrescere le schiere dei senzatetto (trauma psichico, infermità, origine sociale svantaggiata, ecc.). I fautori dei modelli esplicativi basati su variabili individuali criticheranno gli approcci strutturali, i quali non tengono conto della particolarità delle situazioni. Chi invece insiste sulle dinamiche strutturali criticherà gli osservatori o i commentatori che si concentrano sui casi individuali perché ritengono che, così facendo, concorreranno a stigmatizzarli.

4.1.4. L'opposizione tra metodo strutturale e metodo individuale si risolve ovviamente grazie a un approccio intermedio. Le analisi più avanzate insistono sulla necessità di abbinare l'analisi dell'evoluzione del mercato dell'alloggio, del sistema assistenziale e del mercato dell'occupazione a elementi più individuali, quali l'indebolimento dei legami sociali, specie quelli familiari, talune carenze personali e un'origine sociale altamente svantaggiata. Le radici del fenomeno dei senzatetto non affondano esclusivamente in problemi di natura strutturale o individuale, ma più verosimilmente nell'interazione di tali due categorie. Questa combinazione di fattori produce una spirale verso il basso che può spingere alcuni individui verso la strada, dato che ogni problema ne alimenta altri.

4.1.5. In definitiva, il problema dei senzatetto ne solleva nel contempo altri due: quello delle inadeguatezze strutturali delle istituzioni e quello di un trattamento efficace di talune debolezze personali.

4.1.6. Il problema dei senzatetto appare complesso anche nei suoi aspetti concreti e quotidiani. Oltre alla questione dell'alloggio, esso comporta anche, e a volte soprattutto, problemi di natura occupazionale, sanitaria e comportamentale. Invero, alcuni senzatetto si trovano in centri di accoglienza o in alloggi provvisori e il loro problema principale è l'accesso al mondo del lavoro. Altri hanno soprattutto gravi problemi di salute che impediscono loro di trovare o mantenere un alloggio. Altri ancora, con il loro comportamento, possono arrecare disturbo negli spazi pubblici che utilizzano come rifugio e come risorsa. Le diverse attività, più o meno lecite, che essi esercitano per sopravvivere sono assimilabili in certa misura ai comportamenti asociali (assembramenti, atteggiamenti minacciosi, mendicità aggressiva), per cui possono contribuire al degrado della qualità della vita nella città e all'aumento della sensazione di insicurezza.

4.1.7. Le politiche per l'accesso all'alloggio vanno considerate nell'ambito di più generali misure a sostegno dell'inclusione sociale, in grado di predisporre servizi integrati al soggetto in situazione di disagio, garantendo quindi interventi per l'assistenza sanitaria e l'accesso al mondo del lavoro.

4.2. La preoccupazione quotidiana per la gestione degli spazi pubblici

4.2.1. Per gli enti locali e i gestori di spazi pubblici (stazioni, centri commerciali, giardini pubblici, ecc.), affrontare il problema dei senzatetto significa preoccuparsi quotidianamente di fornire ospitalità e gestire le aree di cui sono responsabili.

4.2.2. Spesso i senzatetto (con la loro mera presenza o i loro comportamenti) sono citati come uno degli elementi che creano il senso dell'insicurezza. Peraltro, essi stessi vivono in un ambiente particolarmente violento e pericoloso.

4.2.3. Il problema del ruolo dei senzatetto nell'ambito della questione molto attuale della sicurezza riveste ovviamente grande importanza. Le disposizioni adottate dalla metà degli anni '90 in talune città dell'Unione europea (in Belgio, Francia, Germania, Paesi Bassi e Regno Unito) per eliminare la mendicità hanno innescato diatribe politiche e ampi dibattiti sulle libertà di circolazione e di espressione. Queste misure comunali assai discutibili, spesso reclamate da una parte consistente della popolazione, riflettono una sindrome che in inglese viene denominata NIMBY ("Not In My Back Yard", cioè "non nel mio cortile") o NIMEY ("Not In My Electoral Yard", cioè "non nel mio collegio elettorale"), e che consiste, nella fattispecie, nel temere e rifiutare la presenza o l'insediamento di servizi ai senzatetto in prossimità del proprio luogo di residenza. Il problema dei senzatetto si scontra con tale dilemma in quanto, pur essendovi una generale simpatia nei confronti di tali individui, la gente auspica sempre che gli interventi assistenziali vengano effettuati lontano dalle proprie case.

4.2.4. Peraltro, le esasperate reazioni collettive di quartieri o città di fronte al problema smentiscono in parte l'immagine troppo semplicistica di una simpatia universale nei confronti dei senzatetto. Per quanto tali reazioni nascano spesso dalla facile tentazione di ostracizzare i senzatetto, esse mostrano che non si può neanche liquidare il problema con dichiarazioni improntate all'indulgenza e al vittimismo. Il problema dei senzatetto riguarda anche la sicurezza e la scorrettezza dei comportamenti, ed è quindi tale da mettere in discussione le politiche in materia di polizia e tutti gli interventi di regolazione degli spazi pubblici.

4.2.5. La gestione quotidiana del problema dei senzatetto in una città è sintomatica di quanto sia difficile per gli organi di intervento pubblico affrontare problemi complessi e porre in atto gli strumenti appropriati per rispondere equamente alle richieste diverse, e per molti versi ambigue, degli abitanti mossi a compassione o turbati dalla presenza di senzatetto nelle strade e negli spazi che frequentano. Tra la tentazione di colpevolizzare i senzatetto, da un lato, e la tendenza all'indulgenza, dall'altro, è sempre opportuno cercare un approccio intermedio. Se a certe persone vanno costantemente ricordati i loro doveri, altre devono essere esortate a una maggiore tolleranza.

4.2.6. Certamente, nessuna panacea consente di sciogliere questo dilemma in maniera equa ed efficace. Per contro, in tutta l'Unione europea vi sono imprese, servizi di sicurezza e amministrazioni locali che hanno compiuto esperimenti positivi a favore degli spazi pubblici, dei loro utenti e dei senzatetto che li frequentano. Il Comitato nota che sarebbe interessante realizzare una rete di scambi di esperienze per consentire la discussione su tali pratiche e la loro valutazione, sì da appurarne l'efficacia, l'equità e la riproducibilità.

4.3. Un problema di cooperazione territoriale

4.3.1. La questione dei senzatetto è una realtà locale, e solleva un problema fondamentale di cooperazione tra le diverse città situate in un unico territorio. Per ricordare l'importanza di tale problema, si rende necessaria una breve digressione storica.

4.3.2. Sin dalla nascita delle città, il problema del vagabondaggio si è posto in maniera preoccupante per i responsabili degli enti locali di tutta Europa. Nel Medioevo, l'assistenza ai vagabondi, che assumeva forme diverse in funzione delle configurazioni socio-politiche locali, poteva essere fornita a livello urbano, ma nessuna città poteva garantire da sola l'assistenza su scala regionale. Le città disponevano pertanto di due sole possibilità: accogliere i poveri che si presentavano alle loro porte o respingerli. Tuttavia, se una comunità decideva di accoglierli per motivi di ordine religioso o politico, non poteva sapere in alcun modo se le altre collettività avrebbero agito nello stesso modo o se, viceversa, non avrebbero approfittato dell'offerta di ospitalità altrui per respingere i vagabondi. Esisteva quindi una tensione tra dimensione regionale del vagabondaggio e carattere locale dell'assistenza. Con la crescita del numero di poveri e di vagabondi registratasi all'inizio dell'era moderna, tale tensione si è accentuata. In tutta Europa è allora intervenuto il potere centrale per rendere i poveri più stanziali, ma gli strumenti di accoglienza erano insufficienti e il sistema poteva essere facilmente destabilizzato da conflitti, epidemie o cattivi raccolti.

4.3.3. Con lo sviluppo delle città e della loro interdipendenza, gli Stati centrali sono intervenuti per aggiungere un equilibrio regionale di assistenza ai sistemi caritativi locali, divenuti insufficienti. Non ci si limitava più ad accogliere i poveri per accudirli o punirli, ma si affidavano loro compiti volti a convertirli, punirli, guarirli o rieducarli. Esistevano laboratori che ospitavano ogni sorta di persone, e che prevedevano forme molto diverse di lavoro coatto e forzato. Il principio era quello di impiegare i poveri abili al lavoro nell'ambito di un sistema di assistenza autofinanziato. I poteri centrali hanno svolto al riguardo un ruolo determinante nel sostenere le città: infatti, tramite un modesto aiuto a una struttura locale di accoglienza, essi riuscivano a mantenere la coesione globale. Da allora, il contributo degli Stati europei alla lotta contro il vagabondaggio e all'assistenza ai poveri non ha smesso di crescere. L'autonomia degli enti locali è venuta meno con il sorgere di Stati sempre più potenti, in grado di governare le comunità residenti sul loro territorio.

4.3.4. In un primo tempo, le autorità centrali pensarono che imponendo a ogni parrocchia di nutrire i propri indigenti, la mobilità dei poveri si sarebbe bloccata. In seguito, l'illusione del lavoro forzato si diffuse finché non si rivelò inefficace.

4.3.5. La storia dell'assistenza ai vagabondi, così come la si è delineata, aiuta a spiegare i fenomeni attuali. Questo modello insegna che in assenza di un'autorità centrale regolatrice, le comunità autonome si rivelano incapaci di condurre un'azione collettiva per gestire il problema del vagabondaggio. In tale contesto, gli interventi dello Stato sono intesi a organizzare il controllo degli spostamenti e la cooperazione tra le città. Questi aspetti del potere centrale non sono però in grado di risolvere definitivamente i problemi cui devono far fronte i comuni.

4.3.6. Ancora oggi ciascun ente locale tende a fornire assistenza solo ai poveri che a suo giudizio rientrano nella sua sfera di responsabilità, pur preoccupandosi dell'atteggiamento delle città limitrofe. La gestione collettiva della questione dei senzatetto continua a essere un problema di equilibrio e di organizzazione territoriale, il che per un ente locale significa minimizzare i costi sociali ed elettorali relativi all'assistenza dei senzatetto, pur nel rispetto degli impegni giuridici e morali assunti. Di conseguenza, resta in ogni caso da determinare chi siano i "buoni" senzatetto da accogliere e quali invece competano agli altri comuni. Si tratta di una scelta sempre molto arbitraria e basata sulla tradizionale distinzione tra i poveri ritenuti "meritevoli" e gli altri.

4.3.7. Pertanto, la questione dei senzatetto si configura sempre come un problema di cooperazione tra enti locali, in un momento in cui i sistemi amministrativi hanno difficoltà ad adeguarsi alle attuali realtà territoriali. In quest'ottica, il trattamento collettivo del problema dei senzatetto può apparire come un costante tentativo di scaricare su altri persone e responsabilità. Con l'apertura delle frontiere degli Stati membri e l'immigrazione di persone svantaggiate provenienti in particolare dai paesi limitrofi più poveri, il problema si sta ulteriormente aggravando. Secondo il Comitato, una migliore comprensione del problema rientra certamente tra le competenze delle istituzioni europee, se si vuole tentare di adottare norme eque ed efficaci in materia. Il livello comunitario è adatto ad affrontare problemi che comportano aspetti transnazionali di rilievo.

4.4. Lo sviluppo del diritto all'alloggio

4.4.1. Con il crescente risalto dato al problema dei senzatetto, la pressione delle associazioni e dell'opinione pubblica, i governi nazionali hanno fatto progredire il diritto all'alloggio in tutti i paesi.

4.4.2. I 15 Stati membri hanno ratificato tutti i documenti internazionali sulla dignità dell'uomo. Essi riconoscono implicitamente il diritto a un alloggio adeguato come uno dei diritti fondamentali dell'uomo, in quanto necessario al rispetto della dignità umana. Sin dal convegno "Habitat II", svoltosi nel giugno 1996, in cui si è registrata una certa contrapposizione tra Stati Uniti e Unione europea circa il diritto all'alloggio, si è delineata una concezione europea che riflette l'impegno degli Stati a tendere all'applicazione di tale diritto, anche se le situazioni, le impostazioni e le normative nazionali differiscono.

4.4.3. Il diritto all'alloggio è stato integrato nelle costituzioni di alcuni Stati membri (Belgio, Finlandia, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna, Svezia). In Francia si tratta di un obiettivo con valore costituzionale. Nel Regno Unito e in Irlanda esistono leggi che, pur non riconoscendo il diritto all'alloggio, rispondono in maniera specifica al problema dei senzatetto imponendo agli enti locali di fornire alloggio a certe fasce prioritarie della popolazione (Regno Unito) o semplicemente di censire i senzatetto e fissare le priorità in materia di alloggi (Irlanda). In Germania, i Länder devono vigilare affinché nessuno dorma nelle strade. Inoltre, in base a una logica di ordine pubblico essi possono requisire alloggi vacanti. In Danimarca, i comuni sono tenuti a fornire un alloggio decoroso.

4.5. L'adozione e il consolidamento delle iniziative di urgenza

4.5.1. Il maggiore risalto dato ai senzatetto e la grande attenzione dei media nei loro confronti hanno innescato una reazione da parte dell'opinione pubblica e dei pubblici poteri che ha assunto i toni dello scandalo e dell'indignazione, dando origine al concetto, peraltro discutibile, di emergenza sociale.

4.5.2. Da una decina d'anni si sono moltiplicati gli strumenti di assistenza per i senzatetto, soprattutto in casi di emergenza. I senzatetto sono così divenuti oggetto di dispositivi e strumenti specifici. Le tradizionali risposte al problema dell'alloggio e del vitto si sono consolidate e costituiscono ormai un complesso sistema di servizi offerti dalle associazioni e dai servizi pubblici. Di recente sono stati creati nuovi tipi di servizi (unità mobili di intervento, accoglienza diurna, formule di alloggio ad hoc, ecc.). Una grande varietà di operatori, che comprende professionisti e volontari, prende parte ora ad una serie di misure molto diverse.

4.5.3. In un quadro giuridico complesso in cui numerosi sono i conflitti di competenze e le difficoltà di finanziamento, sono state le città e le associazioni a dar prova di capacità innovativa. È soprattutto su scala locale che si sono sperimentati disposizioni e dispositivi innovativi, ricorrendo a partenariati tra comuni e settore associativo.

4.5.4. Nondimeno, in tutti gli Stati membri la parte preponderante degli interventi pubblici nei riguardi dei senzatetto continua a essere costituita da un insieme di misure d'emergenza in materia di alloggio e di accoglienza, anziché da una strategia concreta che funga da base per una politica dell'alloggio e dell'integrazione sociale.

4.5.5. Per quanto riguarda i sistemi d'emergenza in materia di accoglienza e di alloggio, sembra ora opportuno procedere a una valutazione precisa dei diversi dispositivi in vigore, al fine di appurarne le difficoltà e i risultati. A quanto risulta, alcuni centri e certi tipi di azione offrono effettivamente un'assistenza dignitosa ed efficace, apprezzata dalle persone in difficoltà, mentre in altri casi, poiché comportano le condizioni di promiscuità e di violenza sono tanto intollerabili che i senzatetto possono rifiutare gli aiuti proposti.

4.5.6. Gli osservatori e gli operatori concordano non solo sulla necessità, ma anche sui limiti delle azioni d'emergenza, le quali per loro natura sono dei palliativi e delle misure complementari. Notano inoltre una certa tendenza all'istituzionalizzazione dell'emergenza, come dimostra il fatto che i dispositivi concepiti come transitori si perpetuano nel tempo senza che vi sia necessariamente un consolidamento degli aiuti finanziari o che i senzatetto possano davvero avviarsi su percorsi di uscita definitiva dai processi di esclusione di cui sono vittime. Si è così sottolineato il rischio di una dualità degli interventi pubblici in materia di sanità, di alloggi, di occupazione e di protezione sociale. Si tratta di una grave preoccupazione che non conviene trascurare nella prospettiva del rafforzamento della politica europea in favore della coesione economica e sociale.

5. Conclusioni

Il Trattato che istituisce la Comunità europea conferisce al Comitato delle regioni da un lato la rappresentanza degli enti locali e regionali, dall'altro la competenza a trattare i problemi di coesione economica e sociale e i meccanismi specifici legati ai fondi strutturali e al Fondo di coesione.

Sotto questo duplice aspetto, il Comitato formula le seguenti raccomandazioni e osservazioni.

5.1. Sostenere un programma di ricerca sulla popolazione dei senzatetto

5.1.1. La ricerca sui senzatetto presenta alcuni risvolti paradossali. Pochi gruppi della popolazione hanno infatti concentrato su di sé altrettanta attenzione da parte dei mass media, degli ambienti politici e di quelli scientifici. Non si contano gli articoli di giornale, i colloqui, i libri, le indagini e i discorsi su questo argomento. Le varie ricerche condotte hanno esaminato per lo meno tre aspetti: i senzatetto come fenomeno sociale, come sistema di vita e come destinatari delle misure d'intervento.

5.1.2. Questi sforzi hanno incontestabilmente permesso di comprendere meglio una popolazione che all'inizio degli anni '90 appariva nuova, vaga e inafferrabile. Vi è comunque da dire che l'insieme dei dati raccolti sembra poco diffuso, scarsamente utilizzato dai poteri pubblici e ancora difficilmente in grado di rispondere a numerosi interrogativi regolarmente sollevati dai poteri decisionali, dai giornalisti e dai cittadini.

5.1.3. Un nuovo programma può essere realizzato solo a partire dai risultati già conseguiti ed in stretta collaborazione con i soggetti istituzionali interessati. Talune questioni non affrontate meritano di essere analizzate, ad esempio le migrazioni dei senzatetto nei diversi paesi dell'Unione europea, oppure la valutazione delle politiche di assistenza. Altre questioni che sono già state oggetto d'indagine, quali la crescente presenza femminile tra i senzatetto o i legami tra i senzatetto e le loro famiglie, dovrebbero essere esaminate con la massima accuratezza.

5.1.4. Tale programma potrebbe dar luogo ad un forum europeo promosso da un organo importante e con la partecipazione di rappresentanti politici di primo piano e il coinvolgimento degli enti locali e delle organizzazioni non governative; tale colloquio potrebbe inserirsi e svolgersi nell'ambito dei lavori della Commissione sulla città del futuro.

5.2. Consolidare un sistema di scambio delle esperienze e delle iniziative

5.2.1. Per un gran numero di osservatori della questione dei senzatetto, una delle principali lacune è rappresentata dalla mancanza di uno scambio tra le città e tra gli operatori europei. Diverse reti, in particolare quelle che raggruppano le varie associazioni, sono già impegnate in uno scambio d'informazioni ed esperienze e danno vita ad una vera e propria riflessione sul piano europeo. Oltre alla Feantsa, si possono ad esempio citare la Rete Europea delle Associazioni di Lotta contro la Povertà e l'Esclusione Sociale (EAPN) o la rete creata intorno alla "Carta europea per il diritto all'alloggio e la lotta contro l'esclusione".

5.2.2. Prendendo a modello le conoscenze e i metodi di questi organismi, il Comitato propone di creare a livello comunitario una struttura agile che permetta di censire e diffondere (sotto forma di pubblicazione di dossier, di seminari e di siti Internet) le iniziative, le buone prassi e le analisi locali. Si tratta di sostenere e di completare, dal punto di vista degli enti locali, il lavoro svolto dalla Feantsa.

5.2.3. Lo scambio delle esperienze e delle iniziative va considerato nel quadro di una progressiva armonizaazione degli istituti e degli strumenti per la garanzia ed il diritto all'alloggio nell'ambito degli ordinamenti degli Stati membri.

5.3. Orientamenti dei Fondi strutturali sull'esclusione economica e sociale

5.3.1. Nel constatare la grande importanza di interventi dell'UE sulla questione a favore dei senzatetto, il Comitato raccomanda che questo problema rientri espressamente negli obiettivi del FSE, attraverso il sostegno che esso fornisce ai progetti di lotta contro l'esclusione economica e sociale, con i quali devono essere migliorate le opportunità di inserimento nel mondo del lavoro. Allo stesso modo, il FESR e le iniziative comunitarie quali URBAN o Interreg dovrebbero prevedere misure d'intervento che favoriscano il reinserimento dei senzatetto. Invero, è importante che in futuro il Fondo sociale europeo apporti un sostegno efficace alle iniziative in favore delle persone in difficoltà. Se è vero che i testi comunitari fanno spesso cenno all'occupazione e al mercato del lavoro, bisogna altresì sottolineare che gli enti locali e regionali pongono in atto delle azioni a monte (in materia di alloggio, sanità, alfabetizzazione, ecc.), le quali a medio-lungo termine consentono il reinserimento nella vita professionale. Pertanto, tali azioni devono poter essere prese in considerazione nel quadro dei piani nazionali per l'occupazione che fungeranno da riferimento per i programmi nazionali dell'obiettivo 3.

5.3.2. Il Comitato giudica necessario disporre di fondi relativamente flessibili in grado di facilitare la realizzazione di iniziative locali destinate ad accrescere l'integrazione e la cooperazione europea.

5.4. Approfondire il principio del diritto all'alloggio in tutta l'Unione europea

5.4.1. L'alloggio costituisce la condizione essenziale per l'inserimento sociale e professionale di una persona. Il Comitato invita pertanto gli organi europei ad esaminare più in profondità il principio del diritto all'alloggio.

5.5. Osservazione sulla vicinanza dei paesi poveri e sulla questione delle nuove migrazioni

5.5.1. Il Comitato delle regioni desidera richiamare l'attenzione sui problemi causati dalla migrazione delle persone in situazioni svantaggiate da un paese all'altro.

5.5.2. La questione dei senzatetto pone il problema della povertà in paesi ricchi e quello dell'accoglienza e della tolleranza di fronte a ciò che avviene alle dirette frontiere dell'Unione europea. Attualmente tra i senzatetto si contano in certi paesi dell'Unione sempre più cittadini di altri paesi, principalmente di quelli dell'est, di rifugiati politici ma anche persone in cerca di una migliore situazione sociale. La portata di queste migrazioni non dev'essere esagerata, tuttavia il problema esiste realmente.

5.5.3. Si tratta di una questione delicata che merita di essere messa pienamente in evidenza nella prospettiva dell'ampliamento dell'Unione e nell'ambito fondamentale dell'obiettivo di coesione economica e sociale. Al problema attuale dei flussi migratori provenienti dai paesi svantaggiati si collega il problema futuro dell'integrazione di detti paesi; restano altresì da risolvere la questione tecnica della gestione di tali fenomeni e la questione spinosa dell'accoglienza di tali persone in difficoltà, difficoltà flagranti quando si tratta di bambini, talvolta molto piccoli, costretti a vagabondare per le strade delle città europee.

Bruxelles, 3 giugno 1999.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Manfred DAMMEYER