Introduzione

Lo strumento per la ripresa NextGenerationEU (NGEU) ha come obiettivo riparare i danni economici e sociali causati dalla pandemia di coronavirus e rendere l'Europa più verde, digitale, resiliente e adeguata alle sfide attuali e future. Rappresenta una risposta incisiva e innovativa che consente di attenuare il danno economico causato dalla pandemia, contribuendo nel contempo a orientare l'economia dell'UE verso un nuovo modello di crescita verde e digitale. NextGenerationEU apporterà fino a 806 miliardi di EUR – che equivalgono al 5 % del PIL dell'Unione – all'economia dell'UE sotto forma di spese e prestiti. La Commissione, per conto dell'Unione, prenderà in prestito gli importi iniziali attraverso operazioni di finanziamento sui mercati internazionali dei capitali nel periodo 2021-2026. I fondi raccolti dall'UE saranno rimborsati dagli Stati membri direttamente (per la parte relativa ai prestiti) o attraverso il bilancio dell'UE (per la parte relativa al sostegno a fondo perduto) entro e non oltre dicembre 2058 .

La Commissione dovrà eseguire operazioni di finanziamento per un valore che può arrivare fino a 150-200 miliardi di EUR l'anno durante il periodo che si concluderà nel 2026. Un tale importo è paragonabile alle esigenze di finanziamento degli Stati membri più grandi. La presente comunicazione delinea una strategia di finanziamento sofisticata e ben strutturata per garantire la disponibilità di tali importi così elevati proprio quando saranno necessari. Richiede una revisione delle modalità con cui la Commissione raccoglie fondi attraverso l'emissione di obbligazioni.

I preparativi per NextGenerationEU sono in corso dal punto di vista giuridico e istituzionale. Gli Stati membri stanno ultimando l'approvazione della decisione sulle risorse proprie , necessaria per consentire all'Unione di contrarre prestiti sui mercati. Procedono in modo soddisfacente i lavori per l'attuazione delle politiche dell'Unione e i piani nazionali di ripresa da finanziare a titolo di NextGenerationEU.

Entro giugno 2021 la Commissione sarà pronta a iniziare la mobilitazione dei fondi allo scopo di garantirne la disponibilità per il finanziamento delle spese a titolo di NextGenerationEU non appena sarà entrata in vigore la decisione sulle risorse proprie.

La presente comunicazione è adottata a norma dell'articolo 5, paragrafo 3, della decisione 2020/2053 del Consiglio, che impone alla Commissione di prendere le necessarie disposizioni per l'amministrazione delle operazioni di assunzione di prestiti e di informare il Parlamento europeo e il Consiglio su tutti gli aspetti della sua strategia di gestione del debito a cadenza periodica e in modo articolato.

Parallelamente alla presente comunicazione, la Commissione ha adottato oggi una decisione relativa al meccanismo di governance e ai sistemi di gestione del rischio per NextGenerationEU e una decisione relativa all'istituzione della rete di operatori principali.

1.Perché occorre un nuovo approccio in materia di finanziamenti?

Occorre un nuovo approccio perché i metodi di finanziamento tradizionalmente impiegati dalla Commissione sono stati concepiti per esigenze di finanziamento più ridotte. Questa strategia di finanziamento garantirà che gli importi molto più elevati di cui ci sarà bisogno in futuro siano disponibili per le politiche degli Stati membri o dell'Unione nel momento in cui è prevista la loro erogazione. Per ottemperare al principio della buona gestione finanziaria di cui all'articolo 317 TFUE, l'attuazione di NextGenerationEU deve garantire che l'Unione possa far fronte ai propri impegni di pagamento in modo tempestivo, senza vedersi obbligata a raccogliere finanziamenti in condizioni di mercato avverse da cui deriverebbero costi inutili.

L'UE opera da lunga data e con un rating elevato sui mercati internazionali dei capitali . Le obbligazioni dell'UE godono della fiducia degli investitori internazionali in quando beneficiano di numerosi livelli di protezione del credito. Dallo scorso ottobre l'Unione ha intensificato le attività di emissione di obbligazioni, raccogliendo 75 miliardi di EUR per finanziare prestiti a 19 Stati membri a condizioni vantaggiose nell'ambito dello strumento SURE. Tali operazioni sono state eseguite sotto forma di finanziamenti back-to-back. Tale modello prevede che l'Unione contragga prestiti per conto dello Stato membro beneficiario a prezzi vantaggiosi (sfruttando la propria elevata affidabilità creditizia), per poi trasferire tali prestiti agli Stati membri alle stesse condizioni. Tale impostazione ha funzionato adeguatamente per le esigenze di finanziamento del passato e ha consentito all'UE di diventare un emittente altamente rispettato nei mercati dei capitali. Tali prestiti sono stati contratti esclusivamente attraverso operazioni sindacate avvalendosi di un gruppo di banche appositamente costituito per collocare le obbligazioni presso gli investitori alle migliori condizioni possibili.

Occorre un'impostazione più rigorosa per finanziare le operazioni previste da NextGenerationEU sui mercati dei capitali in quanto:

1.gli importi da reperire saranno di gran lunga superiori: può essere necessario raccogliere fino a un massimo di 806 miliardi di EUR da qui alla fine del 2026;

2.tutti e 27 gli Stati membri hanno diritto di ricevere sovvenzioni per un importo cumulativo pari a 407,5 miliardi di EUR e prestiti per un importo che può arrivare fino a 386 miliardi di EUR. Ulteriori 12,5 miliardi di EUR saranno assegnati ai programmi dell'UE su base concorrenziale.

Seguire un'impostazione "back-to-back" implicherebbe un alto numero di emissioni, con costi di transazione elevati;

3.il calendario di erogazione è complesso e presenta un determinato grado di incertezza. Con particolare riguardo al dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF), che rappresenta il 90 % dei fondi totali di NextGenerationEU, il calendario prevede pagamenti semestrali a ciascuno Stato membro che vengono effettuati al raggiungimento di determinati traguardi e obiettivi concordati legati all'attuazione di riforme e di investimenti;

4.il rimborso massimo possibile degli importi presi in prestito per finanziare le politiche dell'UE in un determinato anno è fissato dalla decisione sulle risorse proprie e tali rimborsi dipendono dagli stanziamenti di pagamento futuri previsti dal bilancio dell'UE. Al momento non si sa con precisione quali saranno le dotazioni di bilancio annuali, in quanto occorre un certo grado di flessibilità nella politica di assunzione dei prestiti.

Ciò richiede un sistema di finanziamento estremamente agile ed efficiente, che permetta di raccogliere importi significativi in via continuativa e di reagire con rapidità a condizioni di mercato mutevoli o in caso di cambiamenti improvvisi in un calendario di erogazione molto carico. Il profilo delle scadenze delle obbligazioni emesse deve essere allineato alla capacità del bilancio dell'Unione di rimborsare gli investitori quando le obbligazioni giungono a scadenza.

Per far fronte a queste sfide, la Commissione attuerà una "strategia di finanziamento diversificata" , che combina un'ampia gamma di strumenti e tecniche di finanziamento e si avvale di una comunicazione aperta e trasparente con gli operatori di mercato. Tale strategia di finanziamento si ispirerà alle prassi dei grandi Stati membri emittenti al fine di adattare i volumi, le tempistiche e le scadenze delle operazioni di finanziamento al contesto di mercato. Offrirà inoltre alla Commissione maggiore flessibilità nell'allineare le esigenze di rimborso dei prestiti ai mezzi disponibili nel quadro dei bilanci futuri nel periodo successivo al 2028. La strategia di finanziamento diversificata permetterà quindi alla Commissione di finanziare NextGenerationEU con minori rischi di esecuzione e a costi inferiori per gli Stati membri e i contribuenti europei. Infine tale strategia presenta anche vantaggi da un punto di vista della stabilità e dello spessore dei mercati europei delle obbligazioni, ai quali offrirà un'attività sicura denominata in euro con un'ampia gamma di scadenze.