Parere del Comitato economico e sociale sul tema «Il commercio internazionale e l'ambiente»

(97/C 56/11)

Il Comitato economico e sociale, in data 28 marzo 1996, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema «Il commercio internazionale e l'ambiente».

La Sezione «Relazioni esterne, politica commerciale e dello sviluppo», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Koopman in data 17 ottobre 1996.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 31 ottobre 1996, nel corso della 339a sessione plenaria, con 65 voti favorevoli, nessun voto contrario e 3 astensioni, il seguente parere.

0. Sintesi

0.1. Il Comitato ritiene che una maggiore libertà degli scambi mondiali favorisca l'efficienza economica, offra ai consumatori una scelta più ampia a prezzi inferiori, e in quanto tale possa contribuire a uno sviluppo sostenibile grazie ad un uso più efficiente delle materie prime e delle risorse naturali. La causa principale dei problemi ambientali va ricercata non già nella liberalizzazione degli scambi, quanto piuttosto nell'incapacità dei mercati e delle autorità di ripercuotere adeguatamente i problemi ambientali sui prezzi. È quindi vitale che l'OCSE aggiorni il principio «chi inquina paga» (che aveva messo a punto in precedenza) e prosegua i suoi lavori in questo campo. Questo principio offre eccellenti opportunità di internalizzare i costi ambientali.

0.2. Ciascun paese ha la facoltà di applicare a prodotti importati le disposizioni previste per i prodotti nazionali, ad esempio le norme (nazionali) riguardanti i prodotti. Ciò significa che può essere vietata l'importazione nell'UE di merci non rispettose dell'ambiente. Eventuali disparità delle politiche nazionali in materia d'ambiente non devono dar luogo a prelievi compensativi o a restituzioni alle esportazioni per annullare gli svantaggi comparativi che ne derivano alle industrie nazionali. Circa i problemi ambientali a livello transnazionale, regionale o mondiale, i paesi esposti alle medesime problematiche devono addivenire ad accordi per mettere a punto soluzioni in comune. In tali accordi multilaterali sull'ambiente (MEA) i provvedimenti commerciali complementari possono costituire una componente necessaria dell'accordo stesso.

0.3. I temi trattati nella comunicazione sono: le interazioni fra scambi e ambiente, i paesi in via di sviluppo e i paesi con un'economia in transizione nel dibattito riguardante il commercio e l'ambiente, il sistema degli scambi multilaterali e la salvaguardia dell'ambiente, e infine l'avvenire del dibattito sul commercio internazionale e l'ambiente. La comunicazione termina con una serie di conclusioni.

0.4. A giudizio della Commissione è possibile dar vita a uno sviluppo sostenibile grazie all'impulso generato dagli scambi internazionali, a condizione però che ad ogni livello vengano adottate le necessarie misure ambientali. Il Comitato condivide questa posizione pur essendo consapevole delle incidenze negative che gli scambi mondiali possono avere. Si riconosce così la necessità di analisi più approfondite per meglio comprendere gli «effetti potenziali della liberalizzazione degli scambi» e viene anche menzionata la necessità di valutare gli strumenti e gli accordi commerciali sotto il profilo ambientale. Le relazioni circa l'attuazione delle «procedural guidelines» (linee guida procedurali) riguardanti gli scambi e l'ambiente dell'OCSE rivelano che queste linee guida si sono dimostrate utili. Il Comitato invita pertanto la Commissione ad incoraggiare tutti i membri dell'OCSE ad applicarle scrupolosamente.

0.5. Il Comitato prende atto della conclusione, citata nella Comunicazione, e tratta dalla relazione stilata per il Consiglio dei ministri dell'OCSE nel maggio 1995, secondo cui non si è potuto individuare alcun nesso sistematico fra le politiche ambientali in vigore e gli effetti sulla competitività. Il Comitato prende pure atto della tesi secondo la quale i vantaggi di norme ambientali più rigorose prevalgono sugli svantaggi, per cui può risultarne un impatto nettamente positivo. È difficile giudicare in quale misura l'adozione dei necessari provvedimenti di politica ambientale da parte dei governi sia frenata dal timore di possibili svantaggi competitivi per le imprese o dai prevedibili interventi da attivare per rimediare agli svantaggi a breve temine cui si è accennato in precedenza.

0.6. A giudizio della Commissione è opportuno evitare di rispondere a problemi ambientali a livello transnazionale o mondiale con interventi unilaterali che sfuggono alla giurisdizione del paese importatore. Il Comitato condivide quest'idea. Tali problemi vanno risolti attraverso MEA in base al criterio secondo cui non si deve ricorrere a provvedimenti restrittivi degli scambi più di quanto sia strettamente necessario per conseguire efficacemente gli obiettivi perseguiti. Ai MEA devono provvedere organismi internazionali responsabili in materia di ambiente. Al riguardo è opportuno assegnare un ruolo di primo piano all'UNEP.

0.7. Il Comitato conviene pienamente con la Commissione sull'opportunità di tenere nel debito conto le preoccupazione dei PVS: i problemi commerciali e ambientali devono essere affrontati evitando di pregiudicare le loro prospettive di progresso economico e le possibilità di esportare. Il Comitato concorda sulle proposte e sulle idee che la Commissione avanza nella Comunicazione: in proposito si riferisce soprattutto alle misure positive citate dalla Commissione, ad esempio i programmi di formazione, la ricerca tecnologica e l'assistenza per produzioni «più pulite».

0.8. Il Comitato conviene sulla necessità di mettere a punto un quadro adeguato nel contesto GATT/OMC per le misure commerciali previste in conformità dei MEA. Ritiene che così facendo si rispettino sia l'integrità del sistema di scambi aperto, sia le finalità comunitarie in materia d'ambiente. Si deve riconoscere alla Commissione il merito di aver sottoposto un documento di discussione al riguardo. Sostanzialmente la proposta della Commissione consiste nel prevedere che alle disposizioni adottate in conformità dei MEA si applichi un regime OMC attenuato rispetto a quello applicabile ad altri provvedimenti. A giudizio del Comitato le proposte della Commissione sembrano raggiungere un buon equilibrio tra l'esigenza di far fronte ai problemi ambientali e il mantenimento del sistema degli scambi mondiali. Rileva che per ovviare al problema dei cosiddetti «free rider», ossia dei vantaggi commerciali ottenuti senza che il beneficiario si assuma impegni, possono essere contemplati nei MEA gli opportuni provvedimenti commerciali. È inoltre importante fare maggiore chiarezza sulla rilevanza pratica di talune importanti disposizioni degli accordi OMC nella prospettiva dell'inserimento di misure commerciali nei MEA. Ne può trarre vantaggio anche la definizione di provvedimenti commerciali non adottati nel contesto dei MEA.

0.9. Un problema particolare è quello dei programmi volontari di eco-label basati sull'approccio detto «valutazione del ciclo di vita» (LCA): ciò impone in effetti dei requisiti anche ai processi e metodi di produzione (PPM) che non hanno alcuna incidenza sul prodotto considerato nel paese importatore. Viste le ambiguità e le possibili turbative degli scambi, il Comitato giudica opportuni dei provvedimenti in proposito. Anzitutto, non si deve distinguere fra i marchi conferiti dalle autorità e quelli non conferiti dalle autorità. In secondo luogo, il conferimento del marchio in base alla valutazione del ciclo di vita (LCA) deve restare possibile, però in base a un approccio pragmatico. La credibilità del marchio può implicare che i PPM vengano assoggettati a requisiti che risultano meno importanti per il paese esportatore e potrebbero pertanto costituire uno svantaggio commerciale. Occorre ricercare un accordo internazionale sui requisiti in materia di trasparenza in modo che i produttori interessati possano ottenere più facilmente informazioni sui requisiti richiesti ed eventualmente anche far conoscere il proprio punto di vista circa i criteri da fissare. Per l'avvenire sarà necessario rafforzare il sistema dell'eco-label previsto nell'Unione europea.

0.10. Il Comitato giudica opportuno trattenere eventuali controversie con la massima trasparenza possibile, consentendo alle organizzazioni non governativa di parteciparvi. I panel dovrebbero ricorrere ad esperti scientifici, tecnici ed ambientali e tener conto delle loro opinioni.

0.11. I lavori del CTE devono perseguire risultati concreti; avere un'impostazione equilibrata ed essere aperti ai contributi di esperti ambientali e di altre organizzazioni internazionali. Il Comitato propugna una maggiore trasparenza dei lavori del CTE. Essi possono beneficiare del prezioso apporto di organizzazioni non governative, come le ONG ambientali, del mondo delle imprese, delle organizzazioni sindacali e dei consumatori. In linea con le preoccupazioni formulate in precedenza riguardo alle conseguenze che una politica ambientale carente e i progressi nella liberalizzazione degli scambi possono avere per l'ambiente, il Comitato appoggia vivamente l'idea della Commissione secondo cui nel quadro del suo programma di lavoro il CTE dovrebbe esaminare anche le incidenze negative della liberalizzazione degli scambi sull'ambiente. Infine, il Comitato è convinto della necessità di organizzazioni per l'ambiente a livello internazionale che siano autorevoli e generalmente riconosciute, in grado di fungere da «contraltare» naturale dell'OMC. Per svolgere tale funzione l'ideale sarebbe un'organizzazione «autonoma». D'altro canto il Comitato non giudica opportuno istituire una nuova organizzazione: a suo giudizio si presterebbe meglio un organismo esistente, ad esempio l'UNEP.

1. Introduzione

1.1. Nel dicembre 1996 si terrà a Singapore la Conferenza ministeriale dell'OMC. L'ordine del giorno prevede una relazione del comitato «Commercio e ambiente» (CTE) e una discussione sul suo mandato. La decisione di fare del CTE un organo dell'OMC è stata presa alla Conferenza ministeriale di Marrakech, intervenuta nel 1994 a conclusione dell'Uruguay Round. Nella sfera di competenze del CTE rientrano fra l'altro i compiti che seguono: individuare il rapporto che intercorre fra le misure commerciali e le misure ambientali per promuovere uno sviluppo sostenibile, come pure formulare raccomandazioni circa l'eventuale opportunità di modificare le disposizioni che governano il sistema di scambi multilaterali. Al tempo stesso è stato definito un programma concreto di lavoro su cui il CTE dovrebbe pronunciarsi per prima cosa.

1.2. La Commissione ha trasmesso al Consiglio e al Parlamento la comunicazione COM(96) 54 giudicando «vitale, in considerazione dell'importanza del tema, che l'UE contribuisca appieno a questo dibattito e alle sue conclusioni.» Nella comunicazione in parola la Commissione illustra il proprio punto di vista sui temi menzionati nel programma di lavoro del CTE.

1.3. Il presente parere d'iniziativa si propone di far conoscere, prima dell'inizio della Conferenza ministeriale, le idee del Comitato economico e sociale in merito alla problematica del commercio e dell'ambiente alla luce della suddetta comunicazione.

2. Rapporto intercorrente fra la liberalizzazione degli scambi e la politica ambientale

2.1. La liberalizzazione degli scambi mondiali si propone di accrescere e agevolare l'accesso ai mercati internazionali eliminando le misure che ostacolano gli scambi e fissando regole intese a favorire la trasparenza degli scambi internazionali. A giudizio del CES, una maggiore libertà degli scambi mondiali favorisce l'efficienza economica, offre ai consumatori una scelta più ampia a prezzi inferiori () e in quanto tale può contribuire ad uno sviluppo sostenibile grazie ad un uso più efficiente delle materie prime e delle risorse naturali. Questi scambi mondiali più liberi s'inquadrano in un contesto deciso dalle autorità. Questa limitazione trae origine dal fatto che alle autorità incombe la responsabilità di assicurare che il processo di mercato e i suoi risultati siano socialmente accettabili. Un requisito indispensabile per migliorare l'efficienza allocativa a livello mondiale è che i prezzi riflettano la reale scarsità relativa (tenendo quindi conto anche dell'internalizzazione delle incidenze esterne negative sull'ambiente e della scarsità futura). È un aspetto di cui attualmente non si tiene conto a sufficienza.

2.2. Si può pertanto convenire sulla tesi della Banca mondiale secondo cui la causa principale dei problemi ambientali va ricercata non già nella liberalizzazione degli scambi, quanto piuttosto nell'incapacità dei mercati e delle autorità di ripercuotere adeguatamente i problemi ambientali sui prezzi (). Sottovalutare questo aspetto significherà che il meccanismo dei prezzi non sarà veramente in grado di assicurare un'adeguata allocazione di mezzi scarsi che sia capace di prevenire o annullare i guasti all'ambiente.

2.3. Quest'allocazione incorretta tende anche a perturbare gli scambi internazionali. L'entità di queste perturbazioni varierà a seconda dei paesi e dei settori economici e dipende anche dalla quota delle esportazioni.

2.4. Circa gli strumenti è quindi importantissimo che l'OCSE aggiorni e sviluppi ulteriormente il principio da essa denominato «chi inquina paga» () e prosegue i suoi lavori in questo campo. Questo offre eccellenti opportunità di internalizzare i costi ambientali, come previsto anche dal principio 16 della Dichiarazione di Rio sull'ambiente e lo sviluppo. Quest'approccio, inteso a realizzare uno «stato accettabile» dell'ambiente (a livello nazionale), respinge il ricorso alle sovvenzioni e si presta bene agli obiettivi della politica commerciale internazionale in quanto non provoca alcuna distorsione degli scambi. Il principio «chi inquina paga» merita un'applicazione più generalizzata.

Il Comitato si compiace pertanto dell'affermazione dei ministri dell'ambiente del G7 secondo cui l'OMC deve appoggiare gli sforzi per porre in essere una struttura che tenga conto dell'importanza di internalizzare i costi ambientali. Il Comitato appoggia anche il loro appello all'OMC affinché studi il rapporto che intercorre fra le regole che governano gli scambi e i principi ambientali, fra cui «chi inquina paga» e il principio della precauzione (). L'importanza di questo principio della precauzione è riconosciuto nella Dichiarazione di Rio, che lo riprende nel principio 15.

2.5. Occorre tuttavia dare atto che il principio «chi inquina paga» presenta considerevoli limiti quanto alla soluzione dei problemi ambientali. Non offre infatti alcuna soluzione in caso di eccessivo sfruttamento o cattiva gestione delle materie prime naturali e non rimedia a sufficienza ai problemi ambientali di portata transnazionale o mondiale (). Ad ogni modo il principio «chi inquina paga» costituisce un utile approccio per internalizzare i costi dei prodotti oggetto di scambi internazionali.

2.6. Il CES prende atto e sottoscrive le seguenti conclusioni dell'OCSE: il contributo relativo degli scambi, delle politiche commerciali e della liberalizzazione degli scambi, al degrado ambientale è difficile da determinare, e dipende peraltro da numerose altre variabili. L'impatto diretto degli scambi sull'ambiente, sia esso positivo o negativo, può essere limitato a taluni casi specifici. Gli effetti strutturali indiretti degli scambi nella determinazione dei prezzi globali e delle condizioni di mercato, che possono avere un impatto maggiore sull'ambiente, sono però difficili da identificare o da isolare da altre concause ().

3. Le situazioni di partenza

3.1. Nel caso dei problemi ambientali che si pongono a livello nazionale, quindi con effetti limitati al territorio nazionale, ciascun paese ha il diritto di risolvere i propri problemi a modo proprio, purché ciò non sia fonte di discriminazioni e non si traduca in un protezionismo mascherato. Ciò dipenderà dagli obiettivi che il paese si prefigge in materia di qualità ambientale, che peraltro variano da Stato a Stato. Le disparità sono imputabili a situazioni di partenza diverse per quanto riguarda la presenza e la qualità dei rispettivi beni ambientali, come pure ai valori che vengono attribuiti a tali beni e alle possibilità che i vari paesi (soprattutto nel caso dei paesi in via di sviluppo) hanno di misurarsi con successo con questi problemi. Inoltre, il modo in cui i problemi vengono affrontati dipende dalle idee prevalenti in questi paesi circa l'efficienza dell'impiego dei vari strumenti.

3.2. Ciascun paese ha al tempo stesso la facoltà di applicare a prodotti importati le disposizioni previste per i prodotti nazionali, ad esempio le norme (nazionali) riguardanti i prodotti. Ciò significa che può essere vietata l'importazione nell'UE di merci non rispettose dell'ambiente. Tali provvedimenti commerciali complementari mirano ad accrescere l'efficacia della politica. Il Comitato condivide pienamente l'idea della Commissione secondo cui eventuali disparità delle politiche nazionali in materia di ambiente, fra cui misure originate dalla diversa gravità di danni ambientali, non possono dar luogo a prelievi compensativi o a restituzioni alle esportazioni (designati dalla Commissione come «eco-duties») per annullare gli svantaggi comparativi che ne derivano alle industrie nazionali.

Questi problemi potrebbero essere peraltro attenuati ottenendo su siffatti obiettivi ambientali un consenso a livello internazionale, segnatamente in paesi con condizioni all'incirca identiche, come nella CE o, in un contesto più ampio, nell'OCSE. Per parte sua anche la Commissione, nella comunicazione, fa presente l'importanza di una graduale convergenza delle politiche ambientali. Così facendo non andranno nemmeno compensati gli svantaggi che le imprese incontreranno in paesi afflitti da un maggiore degrado ambientale. Queste disparità nella posizione di partenza sotto il profilo del tipo, della quantità e della qualità dei beni ambientali vanno considerate come parte dei vantaggi di cui un paese gode, sui quali, idealmente, deve basarsi il sistema di divisione internazionale del lavoro e degli scambi.

3.3. Per quanto riguarda i problemi ambientali a livello transnazionale, regionale o mondiale, i paesi esposti alle medesime problematiche devono addivenire ad accordi per mettere a punto soluzioni in comune. In tali accordi multilaterali sull'ambiente (MEA) i provvedimenti commerciali complementari () possono costituire un elemento necessario dell'accordo.

3.4. Questa responsabilità comune dei paesi è sancita dal principio 12 della Dichiarazione di Rio. Vi è detto fra l'altro che gli stati dovrebbero cooperare per promuovere un sistema economico internazionale aperto e favorevole, atto a generare una crescita economica e uno sviluppo sostenibile in tutti i paesi. Vi è pure sottolineata la necessità di evitare qualsiasi iniziativa unilaterale mirante a risolvere i grandi problemi ecologici al di là della giurisdizione del paese importatore (le cosiddette misure commerciali extraterritoriali).

3.5. In proposito meritano particolare attenzione i paesi in via di sviluppo e quelli con un'economia in fase di transizione. I provvedimenti adottati per risolvere i problemi citati al punto 3.3 che precede devono lasciare un margine di manovra sufficiente per lo sviluppo dei PVS. Il principio 7 della Dichiarazione di Rio dà atto delle diverse responsabilità che derivano per i paesi: esso dichiara infatti che, data la diversa parte avuta nel degrado dello sviluppo mondiale, gli stati hanno responsabilità comuni ma differenziate ().

Di questo principio delle responsabilità differenziate tengono conto i MEA più recenti, ad esempio l'Accordo quadro delle Nazioni Unite del 1992 sui cambiamenti climatici e il protocollo di Montreal sul degrado della fascia di ozono del 1987. Questi trattati fanno ricadere l'onere maggiore sui paesi avanzati, mentre i paesi in via di sviluppo ricevono aiuti finanziari e tecnici, oltre ad ottenere un termine più lungo per soddisfare taluni obblighi. Questo principio delle responsabilità differenziate è pure accolto nel sistema delle preferenze generalizzate (SPG), riconosciuto come regolamentazione autonoma nel contesto dell'OMC. L'SPG consente un trattamento di favore per i paesi in via di sviluppo derogando da due principi fondamentali del GATT: quello della nazione più favorita e quello della reciprocità.

4. Punti all'ordine del giorno di Singapore

4.1. I temi che uno dopo l'altro sono trattati nella comunicazione figurano anche, in ordine diverso, nella decisione, citata in precedenza, relativa all'istituzione del CTE e nel programma di lavoro che vi è abbinato. Si tratta di temi come: le interazioni fra scambi e ambiente, i paesi in via di sviluppo e i paesi con un'economia in transizione nel dibattito riguardante il commercio e l'ambiente, il sistema degli scambi multilaterali e la salvaguardia dell'ambiente, e infine l'avvenire del dibattito sul commercio internazionale e l'ambiente. La comunicazione termina con una serie di conclusioni.

4.2. Le interazioni fra scambi e ambiente

4.2.1. Le incidenze ambientali della liberalizzazione ()

A giudizio della Commissione è possibile dare vita a uno sviluppo sostenibile grazie all'impulso dato dagli scambi internazionali, a condizione però che a livello nazionale e internazionale vengano attuati provvedimenti corretti in materia di ambiente. Il Comitato condivide questa posizione pur essendo consapevole delle incidenze negative prodotte dagli scambi mondiali.

La comunicazione non dà un rilievo sufficiente a queste ricadute negative, basti pensare agli effetti di scala negativi nei settori in cui la liberalizzazione degli scambi dà luogo ad una crescita in volume superiore ai guadagni consentiti dalla riduzione delle emissioni per unità di prodotto. Una tale situazione è tanto più grave se questa crescita viene ulteriormente accentuata dall'assenza di misure dirette a internalizzare adeguatamente taluni effetti ambientali. Basti pensare, ad esempio, all'opposizione al prelievo energetico della Comunità sul CO2 (), come pure al problema dell'insufficiente imputazione dei costi sociali nei trasporti (), che provoca una mobilità superiore a quella auspicabile sotto il profilo ambientale ().

Pur prestando attenzione a questi pericoli (la liberalizzazione degli scambi può evidenziare le carenze delle politiche), la comunicazione non offre nuove idee per venire a capo di questi problemi (). Si riconosce così la necessità di analisi più approfondite per comprendere meglio gli effetti potenziali della liberalizzazione degli scambi e viene menzionata la necessità di giudicare gli strumenti e gli accordi commerciali sotto il profilo ambientale. Mancano purtroppo proposte concrete. Le relazioni circa l'attuazione delle «procedural guidelines» (linee guida procedurali) riguardanti gli scambi e l'ambiente dell'OCSE () rivelano che queste linee guida si sono dimostrate utili. Le relazioni di paesi che hanno condotto ricerche sull'ambiente, studiando in particolare gli strumenti e gli accordi commerciali a livello nazionale, rivelano che questi consentono di comprendere meglio le incidenze ambientali prodotte e forniscono un apporto utile per preparare le politiche in maniera ottimale e integrare la politica ambientale e la politica commerciale. Il Comitato invita pertanto la Commissione ad incoraggiare tutti i membri dell'OCSE ad applicare scrupolosamente tali linee guida. Qualora si prevedano notevoli incidenze ambientali, i membri dell'OCSE dovrebbero sempre, nel quadro della preparazione di accordi commerciali internazionali, lasciare spazio per studi ambientali. Mediante la loro diffusione questi possono inoltre servire da esempio e offrire nuove idee sotto il profilo metodologico. Si condividono naturalmente anche gli altri punti evidenziati dalla Commissione, come la constatazione che tali attività dovranno essere svolte anzitutto, e in via prioritaria, dall'UNEP, dall'UNCTAD, dall'OCSE e dalla CE. È importantissimo che tali organismi rendano poi note le loro analisi. Esse devono formare oggetto di ampi dibattiti di cui sarà opportuno seguire gli sviluppi da vicino.

4.2.2. Salvaguardia ambientale e competitività internazionale

Il Comitato prende atto della conclusione, citata nella Comunicazione, e tratta dalla relazione stilata per il Consiglio dei ministri dell'OCSE nel maggio 1995, secondo cui non si è potuto individuare alcun nesso sistematico fra le politiche ambientali in vigore e gli effetti sulla competitività. Il Comitato prende pure atto della tesi, avanzata nella relazione, secondo la quale i vantaggi di norme ambientali più rigorose prevalgono sugli svantaggi che pure ne derivano (soprattutto a breve termine), per cui può risultarne un impatto nettamente positivo. Questa posizione poggia sulla constatazione che i costi della politica ambientale degli Stati membri dell'Unione europea sono decisamente bassi (compresi infatti tra l'1 ed il 2 % dei costi di produzione sostenuti dalle imprese). In proposito occorre tuttavia far presente che queste cifre rappresentano delle medie: in numerosi settori, e non certo i meno importanti, gli effetti sono decisamente maggiori, e così anche le possibilità che le industrie emigrino verso paesi con politiche ambientali meno rigorose. Sussistono anche esempi concreti d'imprese di settori sensibili che si sono trasferite altrove. Ciò nonostante, stando alla stessa relazione dell'OCSE, non esistono prove di una significativa delocalizzazione industriale. Tanto più che i paesi con politiche ambientali meno severe non potranno esimersi, anche sotto la pressione della concorrenza internazionale, dall'adottare provvedimenti di politica ambientale più rigorosi, con conseguente attenuazione del loro vantaggio competitivo.

È difficile giudicare in quale misura l'adozione dei necessari provvedimenti di politica ambientale da parte dei governi sia frenata dal timore di possibili svantaggi competitivi per le imprese o dai prevedibili interventi da attivare per rimediare agli svantaggi a breve termine cui si è accennato in precedenza. Il Comitato giudica, in ogni caso, opportuno analizzare costantemente il rapporto che intercorre fra competitività e politica ambientale per poter ottenere i migliori risultati possibili.

4.2.3. Relazioni commerciali internazionali: la necessità di una cooperazione multilaterale

4.2.3.1. La Commissione giudica opportuno evitare di rispondere a problemi ambientali a livello transnazionale o mondiale con interventi unilaterali che sfuggono alla giurisdizione del paese importatore. Come già detto al punto 3.4, il Comitato condivide quest'idea. Una siffatta politica sembra in contrasto con le regole dell'OMC: nel noto «caso del tonno», il panel del GATT istituito nel 1991 dopo un reclamo del Messico aveva concluso che gli Stati Uniti non potevano giustificare il loro embargo come deroga all'articolo XX () dell'Accordo poiché l'articolo in parola è applicabile unicamente ad attività rientranti nella giurisdizione dello Stato che adotta il provvedimento, e non può essere utilizzato per regolare la produzione e il consumo al di fuori dei propri confini.

Il rapporto emesso dal panel sul medesimo caso nel 1994 sembra tuttavia sfumare un po' tale conclusione. Va tenuto anche presente che il GATT non ha mai dato un avallo formale a questi rapporti (). Vista la prassi degli Stati membri dell'OMC, questo principio dell'extraterritorialità non sembra tuttavia sempre rispettato (). In proposito il Comitato non può esimersi dal rammentare le tensioni che possono sorgere in singoli Stati quando questi problemi dell'ambiente a carattere transnazionale assumono proporzioni molto gravi, danneggiano notevolmente il proprio paese, oppure hanno un'importante connotazione etica, e nei casi in cui tali problemi non sembrano poter trovare soluzioni a livello internazionale entro un termine ragionevole. È così comprensibile lo sdegno nell'UE, tra l'altro al Parlamento europeo e al CES, che il cosiddetto regolamento sulle tagliole non sia ancora entrato in vigore ().

4.2.3.2. Si può convenire con la decisione con cui la Commissione insiste sull'opportunità di affrontare a livello multilaterale i problemi transnazionali e mondiali in materia di ambiente. Questi vanno risolti attraverso MEA in base al criterio secondo cui non si deve ricorrere a provvedimenti restrittivi degli scambi più di quanto non sia necessario per conseguire efficacemente gli obiettivi perseguiti (vedere anche il punto 3.3). Controversie eventualmente originate da quest'ultima condizione possono essere regolate dal meccanismo esposto al punto 4.4.1.

4.2.3.3. Ai cosiddetti MEA devono provvedere organismi internazionali responsabili in materia d'ambiente. Al riguardo è opportuno assegnare un ruolo di primo piano all'UNEP. Sarà difficile tener conto delle diverse esigenze di ciascun paese (vedere anche il punto 3.1). È importantissimo che questi MEA contemplino anche strumenti economici, fra cui quelli basati sul principio «chi inquina paga» (). Il Comitato auspica che l'OCSE si preoccupi in via prioritaria dell'ulteriore sviluppo del dispositivo globale dei MEA, che può anche guadagnare la fiducia dei paesi in via di sviluppo.

4.3. Paesi in via di sviluppo e paesi con un'economia in transizione nel quadro del dibattito commercio-ambiente

4.3.1. Il Comitato conviene pienamente con la Commissione sull'opportunità di tenere nel debito conto le preoccupazioni dei PVS: i problemi commerciali e ambientali devono essere affrontati evitando di pregiudicare o ledere in qualche modo le loro prospettive di progresso economico e le possibilità di esportare. Numerosi paesi in via di sviluppo nutrono diffidenza nei confronti della politica ambientale dei paesi avanzati, che, a loro giudizio, è (fra l'altro) dettata da considerazioni protezionistiche e che viene designata come «protezionismo verde» ().

4.3.2. Rimane molto importante fornire un sostegno adeguato a paesi in via di sviluppo e a paesi con un'economia in transizione per assicurare lo sviluppo delle loro politiche ambientali. Al riguardo vanno preferite le cosiddette misure positive, che cioè ricompensano determinati comportamenti. L'UE dispone di strumenti potenzialmente efficaci, ad esempio gli accordi di associazione con i paesi dell'Europa centrorientale, la partnership euromediterranea con la sua linea di bilancio MEDA ed infine la Convenzione di Lomé, per aiutare questi paesi negli sforzi diretti ad uno sviluppo più sostenibile delle loro economie. Queste intenzioni dovrebbero tradursi anche in iniziative per un'ulteriore liberalizzazione dei mercati dell'UE, fra l'altro in relazione alla politica di sviluppo della Comunità. Il Comitato concorda sulle proposte e sulle idee che la Commissione avanza nella comunicazione, specie per quanto si riferisce alle misure positive da essa citate, ad esempio i programmi di formazione, la ricerca tecnologica e l'assistenza per produzioni «più pulite». Provvedimenti del genere contribuiscono a limitare il ricorso a misure (negative) che ostacolano gli scambi internazionali. È importantissimo che, insieme ad altri paesi avanzati, l'UE presenti proposte adeguate e che a Singapore si delinei un consenso su un pacchetto di criteri concreti e di misure positive da contemplare in accordi ambientali e commerciali conclusi con tali paesi.

4.4. Sistema di scambi multilaterali e salvaguardia dell'ambiente

4.4.1. Accordo GATT/OMC e MEA

4.4.1.1. Il Comitato conviene sulla necessità di mettere a punto un quadro adeguato nel contesto GATT/OMC per le misure commerciali previste in conformità dei MEA. Sebbene attualmente esse figurino solo in un numero ridotto di MEA (cioè in 18 dei 180 accordi in vigore), che sinora non sono mai state contestati, è importantissimo porre in essere un cosiddetto «level playing field», cioè offrire a tutti pari opportunità. A giudizio del Comitato, così facendo si tiene conto dei paesi che si ritengono svantaggiati da siffatti provvedimenti, dell'integrità del sistema di scambi aperto, come anche dell'importanza di prevedere misure adeguate, rispondenti alle finalità comunitarie in materia di ambiente.

Si deve riconoscere alla Commissione il merito di aver sottoposto un documento di discussione al riguardo: il cosiddetto «non-paper» (documento informale) della Commissione del 19 febbraio 1996 () offre due soluzioni possibili in proposito. La prima contempla la modifica dell'accordo GATT con l'aggiunta all'articolo XX di una lettera (k) circa l'adozione di provvedimenti in virtù dei MEA, affiancata da «un'intesa». La seconda soluzione, più estensiva, consiste nell'aggiungere alla lettera b) () dello stesso articolo XX le parole «ou de l'environnement», completato dal testo della lettera (k) e dalla medesima «intesa». In pratica la differenza fra le due soluzioni sta nella menzione esplicita dell'ambiente nella lettera (b).

La misura in cui questa opzione di carattere più generico offrirà effettivamente un margine più ampio dipenderà dai termini precisi del testo aggiuntivo. In avvenire essa consentirà forse maggiori e migliori opportunità per contemplare misure ambientali nel quadro di questo «articolo di deroga». Peraltro, da quanto emerge dai rapporti del panel, l'attuale formulazione della lettera (b) non ha ostacolato l'esame delle controversie sulle misure ambientali adottate da firmatari degli accordi OMC, e tantomeno ha impedito il ricorso a taluni provvedimenti ambientali. Al riguardo rimane possibile in quale misura questi rapporti abbiano tenuto adeguatamente conto degli interessi ambientali. La Commissione ritiene inoltre che le misure ambientali adottate in base all'aggiunta alla lettera (b) delle parole «ou de l'environnement» devono anche soddisfare al requisito della necessità previsto sempre nella lettera (b).

4.4.1.2. Sostanzialmente la proposta della Commissione consiste nel prevedere che alle disposizioni adottate in conformità dei MEA si applichi un regime OMC attenuato rispetto a quello previsto per altri provvedimenti. Nelle sue proposte la Commissione parte dal presupposto che in sede di preparazione dei MEA sia intervenuta una stretta collaborazione tra il Segretariato dell'OMC e quello dei MEA sul contenuto dei provvedimenti commerciali da adottare (vedere ad esempio il punto 15 del «non-paper»). Lo snellimento della procedura consiste nel fatto che, ove un provvedimento adottato in base ad un MEA venga contestato da uno Stato membro dell'OMC non aderente al MEA, un panel esaminerà per prima cosa se il provvedimento soddisfa al tenore dell'«intesa». In caso affermativo, la verifica della necessità risulta superflua, la legittimità dei provvedimenti non può essere contestata e può essere unicamente verificata alla luce del disposto del «cappello» () dell'articolo XX. Qualora i provvedimenti non vengano adottati a norma di un MEA, tutte le regole dell'OMC rimangono applicabili, inclusa quella della verifica della necessità.

Nell'«intesa» si constata fra l'altro che l'adesione ad un MEA dev'essere consentita a tutti i paesi che vi sono interessati. Occorre inoltre che, grazie ad un'adeguata partecipazione di tutti i paesi ai negoziati, il MEA tenga conto degli interessi di tutte le parti. Si raccomanda che, qualora si auspichino eventuali provvedimenti commerciali, il Segretariato dell'OMC venga invitato a partecipare ai negoziati relativi ad un MEA. Controversie tra aderenti ad un MEA vanno risolte mediante il sistema di composizione delle controversie previsto nello stesso MEA. Il Comitato conviene con quanto la Commissione constata nella Comunicazione, ossia che queste disposizioni, nel loro insieme, non sono giudicate molto efficaci. Esso si associa alla Commissione nel raccomandare che vengano messi a punto meccanismi idonei ed efficaci per la composizione delle controversie, il controllo e l'osservanza sia dei MEA esistenti che di quelli nuovi.

4.4.1.3. Le proposte della Commissione sembrano raggiungere un buon equilibrio tra le esigenze dei paesi di risolvere di concerto i problemi ambientali comuni e l'interesse di preservare l'integrità del sistema degli scambi mondiali. Le proposte non sono state però accolte con entusiasmo a Ginevra.

Quanti ritengono che dinanzi all'alternativa tra il mantenimento del sistema di scambi aperto e il conseguimento degli obiettivi ambientali la Commissione si sia sbilanciata troppo a favore dell'ambiente hanno avanzato proposte intese a correggere i suggerimenti della Commissione là dove in pratica equivalevano a privare i membri dell'OMC dei diritti acquisiti in forza dell'accordo (). Si propone quindi, fra l'altro, che in caso di reclamo si faccia sempre ricorso al meccanismo di composizione delle controversie dell'OMC. Sono inoltre previsti requisiti più rigorosi per l'adesione ai MEA che beneficiano di un regime meno severo. Si presume che le misure commerciali siano «necessarie» a meno che non formino oggetto di opposizione da parte di un membro dell'OMC. In tal caso l'onere della prova si rovescia: incomberà al membro interessato dell'OMC convincere il panel del GATT che il provvedimento non è «necessario». Il rischio di una verifica in base al criterio di necessità indurrà i negoziatori di MEA ad evitare di proporre alla leggera un provvedimento commerciale. Per il membro dell'OMC ciò presenta inoltre il vantaggio di attenuare l'incertezza circa la fondatezza delle considerazioni ambientali che motivano il provvedimento in questione.

Dal punto di vista degli interessi ambientali si può peraltro controbattere che, per quanto questa soluzione possa risultare «elegante», rendendo superflua la verifica della necessità, anch'essa può essere fonte di grande incertezza, segnatamente circa la validità delle disposizioni: in effetti, i requisiti per un siffatto test possono essere definiti in partenza in modo abbastanza vago, rendendo impossibile prevedere le conclusioni del panel su una tale verifica.

Per concludere si può tuttavia affermare che queste varie incertezze legate ad entrambe le soluzioni perderanno importanza man mano che la concertazione fra il segretariato dell'OMC e il segretariato del MEA consentiranno una maggiore convergenza circa le misure commerciali da adottare.

È evidente che i paesi che teoricamente potrebbero aderire ad un MEA sono liberi di non farlo. Ciò potrebbe tuttavia dar luogo a situazioni sgradevoli qualora in tal modo un paese non aderente comprometta la realizzazione degli obiettivi del MEA, o generi quello che è definito il problema del «free rider», ottenendo cioè vantaggi commerciali senza assumersi impegni, il che contribuirebbe pure a pregiudicare il MEA. A giudizio del Comitato, è possibile contemplare nei MEA dei provvedimenti commerciali atti a prevenire situazioni del genere ().

4.4.1.4. Indipendentemente dall'esito delle trattative sull'inserimento dei provvedimenti commerciali nei MEA, è importante far maggiore chiarezza sulla rilevanza pratica di talune importanti disposizioni degli accordi OMC nella prospettiva dell'inserimento di misure commerciali nei MEA. Ne può trarre vantaggio anche la definizione di provvedimenti commerciali non adottati in virtù dei MEA, poiché i criteri in parola sono applicabili anche a questo tipo di provvedimenti.

Ciò vale in primo luogo per i criteri del preambolo dell'articolo XX come anche per l'espressione «où les mêmes conditions existent» (dove esistono le stesse condizioni), come anche per il criterio della «necessità» nella lettera (b) dello stesso articolo e altri criteri dell'OMC, ad esempio quelli relativi ai prodotti «analoghi» e «che provocano le minori restrizioni agli scambi». Una maggiore sicurezza sull'applicazione (uniforme) () di questi elementi è importante sia per un sistema di scambi aperto, sia per l'efficacia dei provvedimenti commerciali nel quadro della politica ambientale (internazionale), e in particolare per i provvedimenti commerciali adottati in virtù dei MEA. Infine, risulta utile chiarire se sia auspicabile, come suggerito da vari ambienti, provvedere alla definizione di linee guida per i negoziatori dei MEA.

4.4.2. Misure relative ai prodotti e misure riguardanti i processi e metodi di produzione (PPM)

4.4.2.1. Le regole dell'OMC offrono agli Stati membri la facoltà di assoggettare l'importazione di prodotti a talune misure purché prodotti nazionali analoghi siano soggetti ai medesimi requisiti. Quando i provvedimenti sono previsti solo per risolvere un problema ambientale a livello nazionale non è necessaria un'armonizzazione. Un'armonizzazione delle norme relative ai prodotti è tuttavia preferibile quando si tratti di requisiti cui i prodotti devono soddisfare per considerazioni di carattere commerciale. L'accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi e quello sui provvedimenti sanitari e fitosanitari offrono un quadro opportuno per adottare provvedimenti diretti a rimuovere un problema locale. Questi due accordi impongono peraltro restrizioni alla libertà dei paesi di adottare provvedimenti commerciali in quanto prevedono la condizione relativa alla prova scientifica.

A giudizio del Comitato anche questa disposizione può essere in contrasto con il principio della precauzione (), che viene in una certa misura riconosciuto dall'accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie, ma in misura di gran lunga inferiore dall'accordo sulle barriere tecniche agli scambi. L'applicazione del principio della precauzione può essere considerato come una forma di «risk management» in base al quale ciascun paese è libero di adottare misure supplementari in relazione al rischio che è disposto a correre. La valutazione del rischio deve poggiare su basi valide.

4.4.2.2. La situazione è diversa per quanto riguarda le incidenze ambientali transnazionali e mondiali sui prodotti. Per quanto gli accordi sugli ostacoli tecnici agli scambi e sulle misure sanitarie e fitosanitarie si propongano un'armonizzazione delle norme e delle prescrizioni tecniche relative ai prodotti, ciò risulta molto più difficile anche a causa delle differenti posizioni di partenza dei vari paesi. I due accordi citati contemplano pertanto anche disposizioni per applicare le norme nazionali qualora le norme riconosciute a livello internazionale non consentano di conseguire l'obiettivo ricercato.

4.4.2.3. Prima di trattare di possibili provvedimenti legati ai processi e ai metodi di produzione (PPM) è opportuno distinguere tra le diverse categorie di PPM. È anzitutto necessaria la distinzione fra quelli che hanno o non hanno un'incidenza ambientale sul prodotto stesso. A ciò si aggiunge che un PPM può avere un impatto diretto sull'ambiente producendo effetti a livello locale oppure transnazionale. Qualora si tratti di un effetto ambientale sul prodotto vale quanto è stato detto al punto 4.4.2.1: un paese ha allora la facoltà di adottare determinate misure riguardo alle importazioni di prodotti fabbricati con tali PPM. Quando però un PPM non produce alcun effetto sul prodotto nel paese importatore l'OMC non consente alcun provvedimento contro prodotti del genere. Né sono autorizzate le iniziative unilaterali riguardo all'importazione di prodotti sui quali i PPM danno luogo ad effetti ambientali unicamente nel paese produttore. Qualora la fabbricazione di un prodotto dia luogo a incidenze dirette a livello transnazionale o mondiale queste vanno affrontate nei MEA, come si è osservato in precedenza.

La Commissione si chiede se, in un caso del genere, un paese non possa, a condizioni rigorose, adottare comunque provvedimenti commerciali nei confronti di un «contravventore» che violi il principio 2 della dichiarazione di Rio sull'impegno di non arrecare danni a terzi, qualora si rischino gravissime ripercussioni per l'ambiente del paese interessato, oppure quando siano in gioco problemi ambientali su scala mondiale. La Commissione non intende escludere del tutto tali situazioni e dichiara che misure commerciali del genere devono essere (fra l'altro) opportunamente documentate sotto il profilo scientifico. Per quanto nell'insieme si possa convenire con la Commissione che siffatti provvedimenti sono ammissibili solo in casi del tutto eccezionali, è opportuno richiamare nuovamente l'attenzione sul fatto che questo principio della prova scientifica può essere in contrasto con il principio della precauzione (vedere anche il punto 4.4.2.1). Dei provvedimenti dovrebbero essere ammissibili anche in casi riguardanti il benessere degli animali.

4.4.3. Nuovi strumenti della politica ambientale, fra cui i programmi dell'eco-label

4.4.3.1. Un problema particolare è quello dei programmi volontari di eco-label (marchio di qualità ecologica) basati sull'approccio detto «valutazione del ciclo di vita» (LCA). Quest'impostazione «dalla culla alla tomba» impone requisiti anche ai PPM che non hanno alcuna incidenza sul prodotto considerato nel paese importatore. I requisiti dettati da considerazioni ambientali che possono essere molto sensate per il paese importatore, possono d'altro canto presentare un'importanza ridotta o nulla per il paese esportatore sotto il profilo degli obiettivi ambientali che questo si propone (vedere anche il punto 3.1).

4.4.3.2. Le opinioni divergono sul quesito se siffatti programmi di eco-label rientrino interamente nel disposto dell'accordo relativo agli ostacoli tecnici agli scambi, visto che questi programmi di etichettatura sono volontari. Non è necessario richiedere alcun marchio ambientale per il proprio prodotto, e i prodotti che non soddisfano ai requisiti dell'etichettatura ambientale non sono esclusi dai mercati. Non è peraltro chiaro se l'accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi sia applicabile ai PPM non legati ai prodotti dell'etichettatura volontaria. Non si può negare che marchi ambientali di successo possano influire sugli scambi (), e nemmeno che le autorità, fra cui quelle dell'UE, esercitino una certa influenza sulla scelta di gruppi di prodotti e sulla definizione di criteri per l'assegnazione di tali marchi.

4.4.3.3. Un altro problema è che nei vari paesi le opinioni divergono quanto al modo di determinare i requisiti ambientali. Nell'UE si preferiscono nettamente i marchi i cui requisiti vengono fissati da organi indipendenti e neutrali designati come marchi di tipo I dall'ISO. Negli Stati Uniti c'è invece una decisa preferenza per i marchi assegnati ai prodotti direttamente dai loro produttori (tipo II), oppure per sistemi che si limitano a fornire informazioni tecniche sui prodotti lasciando che i consumatori determinino da sé quale prodotto arreca maggiori danni all'ambiente (tipo III). La trasparenza di questi ultimi marchi lascia a desiderare.

Il Comitato è consapevole che l'informazione offerta dal III tipo di marchi è la più completa e quindi anche la più obiettiva. Idealmente questa soluzione lascia ai consumatori la massima facoltà di giudicare da sé la tollerabilità ambientale di un prodotto. Una tale presentazione trascura tuttavia le reali possibilità che gli stessi consumatori hanno di farsi un giudizio «equilibrato» di queste informazioni tecniche, spesso di difficile comprensione, e il «tempo» che sono disposti a dedicare per farsi questa opinione. Per queste ragioni il Comitato preferisce i marchi del tipo I, visto che, rispetto agli altri tipi di marchi, offrono ai consumatori, in modo efficace, un maggior numero d'informazioni obiettive. Il consumatore può permettersi di accettare una tale soluzione grazie allo status d'integrità e d'indipendenza di cui godono gli organismi europei preposti all'etichettatura ambientale.

4.4.3.4. Viste le ambiguità segnalate in precedenza e le possibili turbative degli scambi, il Comitato giudica opportuni dei provvedimenti. Al riguardo esiste in linea di massima un'alternativa: o mettere a punto un codice di comportamento, oppure far rientrare questi marchi nel regime dell'accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi (). A questo stadio il Comitato intende limitarsi a definire i requisiti che dovranno essere soddisfatti per il conferimento di marchi ecologici.

Anzitutto, non si deve distinguere fra i marchi conferiti dalle autorità (come avviene nell'UE con l'ecolabel e in Scandinavia con il «cigno») e i marchi non apposti da autorità (com'è il caso del marchio ambientale olandese). In secondo luogo deve restare possibile il conferimento del marchio in base al ciclo di vita (LCA: life-cycle assessment), però in base ad un approccio pragmatico, visto che numerosi elementi degli LCA non offrono risultati chiari e generalmente riproducibili. Al tempo stesso si possono sottoscrivere gli inviti ad assicurare la trasparenza dei sistemi relativi ai marchi. A giudizio del Comitato occorre fare tutto il necessario per concertare a livello nazionale i requisiti destinati ad assicurare la trasparenza, in modo che i produttori interessati ottengano più agevolmente informazioni sui requisiti da soddisfare e su un eventuale input da fornire nella definizione dei criteri. L'accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi può fungere da modello nello stabilire le condizioni per assicurare la trasparenza. Devono inoltre sussistere sufficienti possibilità di ricorso per quanti si considerino ingannati da questi marchi. In questo modo si può anche evitare per quanto possibile che vengano previsti requisiti nell'intento di assicurare ai produttori nazionali un protezionismo mascherato. Essi devono risultare inoltre accettabili sotto il profilo ambientale e, ove possibile, basarsi sulle migliori informazioni scientifiche e tecniche disponibili.

È un pericolo potenziale quando la quota dei prodotti fabbricati nel territorio dell'organismo preposto all'assegnazione dei marchi è ridotta rispetto alla quantità delle importazioni di prodotti simili. Visto che i marchi sono istituiti essenzialmente per risolvere problemi ambientali propri, in una tale situazione vi è un minore incentivo a imporre requisiti rigorosi a PPM non legati a prodotti che presentano una rilevanza scarsa o nulla per il mercato d'origine degli esportatori.

Per l'avvenire, nell'Unione europea sarà indispensabile rafforzare l'ecolabel. A tal fine è necessario adoperarsi per un'armonizzazione quanto più ampia possibile dei requisiti dei diversi programmi nazionali esistenti nell'EU in materia di marchi ambientali. Da ultimo queste iniziative porteranno alla messa a punto di marchi nazionali unicamente per i prodotti aventi rilevanza a livello nazionale. Nell'EU, per la definizione dei criteri ambientali dovrà essere rafforzata la posizione degli organismi competenti rispetto a quella della Commissione ().

4.4.3.5. È pure importante che gli organismi responsabili della fissazione dei criteri tengano conto a sufficienza degli interessi e delle possibilità dei produttori di paesi in via di sviluppo e dei paesi con un'economia in transizione (vedere anche il punto 4.3). Non sarà tuttavia sempre possibile che i sistemi basati sul ciclo di vita (LCA) prendano abbastanza in considerazione i desideri, di per sé ragionevoli, espressi da tali paesi: in effetti, la credibilità del marchio potrebbe essere contestata qualora, fermo restando quanto detto al punto 4.4.3.4, vengano previsti requisiti troppo «indulgenti» per i PPM non legati ai prodotti. Né sembra possibile un approccio differenziato, con requisiti meno rigorosi, che consenta ai prodotti di tali paesi di conseguire il marchio.

Il problema della credibilità è imputabile al fatto che il consumatore desidera acquistare i prodotti muniti di marchio solo perché risponderebbero a criteri ambientali più severi. In altre parole, un consumatore non ritiene «simile» un prodotto fabbricato osservando norme PPM non legate ai prodotti che siano meno rigorose di quelle di un altro prodotto identico sotto il profilo della composizione e delle caratteristiche. Inoltre, visto che l'obiettivo della liberalizzazione degli scambi sta proprio nell'offrire ai consumatori possibilità di scelta più ampie, e non già più limitate, un regime aperto di scambi deve appunto adoperarsi per offrire ai consumatori queste possibilità di scelta che essi auspicano.

4.4.4. Strumenti economici

Il Comitato può convenire con la Commissione sulla necessità di chiarire meglio se le regole in materia d'imposizione all'importazione e all'esportazione consentano effettivamente la scelta più efficace in tema di strumenti fiscali.

4.4.5. Composizione delle controversie relative a provvedimenti ambientali

Si può inoltre convenire con la Commissione sulla necessità di mettere a punto meccanismi idonei per la composizione delle controversie per MEA nuovi e già in vigore. In proposito è opportuno raccomandare che eventuali controversie vengano trattate con la massima trasparenza possibile, consentendo alle organizzazioni non governative di parteciparvi, visto l'interesse che tali questioni presentano per la collettività.

La nuova regolamentazione dell'OMC per la composizione delle controversie consente di non restringere la scelta dei membri del panel unicamente fra i diplomatici e gli avvocati del GATT. Con questa nuova opportunità non è stata ancora maturata un'esperienza sufficiente per dare sin d'ora un giudizio in proposito. Il Comitato auspica in ogni modo che essa venga sfruttata quando siano in gioco (importanti) provvedimenti ambientali. Un tale auspicio è tanto più opportuno ora che nel preambolo dell'Accordo OMC figura la nozione di sviluppo sostenibile. Occorre tener conto anche dell'esperienza acquisita con altre discipline. Nei casi loro sottoposti i panel dovrebbero ricorrere ad esperti scientifici, tecnici e ambientali e tener conto delle loro idee ().

4.4.6. Il commercio di sostanze pericolose e il problema delle merci vietate sul mercato interno

Il Comitato può condividere il suggerimento della Commissione secondo cui l'OMC dovrebbe creare un sistema di notifica per gli scambi relativi a beni vietati sul mercato interno che non siano contemplati da accordi internazionali già in vigore e per le esportazioni di membri dell'OMC che non abbiano sottoscritto tali accordi.

Il Comitato giudica peraltro opportuno precisare meglio la decisione della Conferenza dei firmatari dell'Accordo di Basilea () adottata, per iniziativa dei paesi ricchi, nel 1995 nell'intento di vietare gli scambi di qualsiasi rifiuto destinato all'eliminazione definitiva o allo smaltimento, trattamento e riciclaggio tra paesi membri e non membri dell'OCSE. Si tratta di una misura abbastanza rudimentale per evitare che paesi in via di sviluppo si trovino a dover risolvere i problemi dei rifiuti dei paesi ricchi. Ancora recentemente il Comitato si è pronunciato con notevoli riserve in merito all'Accordo di Basilea e ad altre regolamentazioni nel quadro della proposta della Commissione per un «Regolamento relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio» (). Il Comitato rimanda alle idee formulate in tale occasione. Confida che vengano ora adottate sollecitamente disposizioni più incisive di quelle previste dalle decisioni del 1995, e ciò dal punto di vista sia degli obiettivi di una politica ambientale efficace, sia di una politica commerciale a livello internazionale.

4.5. Portare avanti il dibattito sugli scambi internazionali e il dibattito sull'ambiente

4.5.1. Il Comitato è pienamente d'accordo con la Commissione sui compiti e sui metodi di lavoro del CTE. I lavori di quest'ultimo devono perseguire risultati concreti, avere un'impostazione equilibrata ed essere aperti ai contributi sia di esperti ambientali sia di altre organizzazioni internazionali. Il Comitato sottoscrive il desiderio della Commissione per una maggiore trasparenza nei lavori del CTE e constata che i suoi lavori potrebbero effettivamente beneficiare degli apporti delle organizzazioni non governative, come le ONG per l'ambiente, le organizzazioni delle imprese, le organizzazioni sindacali e dei consumatori.

Il Comitato è pure d'accordo con la Commissione sul fatto che tali contatti, per i quali deve essere ancora creata una migliore infrastruttura, non possono sostituirsi al dialogo a livello nazionale. La Commissione deve tener presente che col tempo sono sorte organizzazioni non governative che operano a livello internazionale. Il CTE, ma anche gli altri organismi multilaterali pubblici, devono essere gli interlocutori naturali di queste organizzazioni.

4.5.2. In linea con le preoccupazioni espresse in precedenza circa le conseguenze che una politica ambientale carente e i progressi nella liberalizzazione degli scambi possono avere per l'ambiente, il Comitato appoggia vivamente l'idea della Commissione secondo cui nel quadro del suo programma di lavoro il CTE dovrebbe esaminare anche le incidenze negative della liberalizzazione degli scambi sull'ambiente. Il Comitato aveva già richiamato l'attenzione sull'importanza di rafforzare la collaborazione con le altre organizzazioni internazionali.

Pur essendo d'accordo sui compiti che la Commissione prefigura per queste organizzazioni internazionali, il Comitato desidera formulare i seguenti rilievi. Esso è convinto della necessità di organizzazioni ambientali a livello internazionale che siano autorevoli e generalmente riconosciute, in grado di fungere da contraltare naturale dell'OMC. Sinora le competenze relative alle diverse questioni ambientali a livello internazionale sono apparse frazionate, per cui non era nemmeno chiaro quale organizzazione dovesse prendere l'iniziativa oppure dovesse fungere da interlocutore per occuparsi dei problemi ambientali nell'interfaccia commercio/ambiente. Per una tale funzione sembra maggiormente idoneo un organismo «autonomo». D'altro canto il Comitato non ritiene opportuno istituire una nuova organizzazione per conseguire tali obiettivi: a suo giudizio si presterebbe meglio un organismo esistente, ad esempio l'UNEP. Il Comitato è peraltro consapevole delle limitate possibilità di cui un organo delle Nazioni Unite dispone per agire con la necessaria energia. Confida tuttavia che l'UNEP, cosciente di quanto è in gioco, sia in grado di trasformarsi in un organismo efficiente per l'assolvimento di questi compiti.

4.5.3. Il Comitato sottoscrive infine la preoccupazione della Commissione secondo cui l'agenda ambientale è troppo fitta e richiede la determinazione di priorità. Il Comitato conviene con la Commissione sulla necessità di assegnare la massima priorità all'inserimento dei MEA nel sistema di scambi multilaterali. È sorpreso della grave priorità che la Commissione riconosce ad un tema come quello dell'ecolabel, considerato il carattere marginale che tali marchi hanno attualmente nei flussi degli scambi internazionali. Per ora basta additare la direzione in cui i miglioramenti vanno ricercati.

Il Comitato auspicherebbe che invece si prestasse maggiore attenzione all'invito, al quale si è accennato in precedenza, rivolto dai ministri dell'ambiente del G7 affinché si approfondisca il rapporto che intercorre tra regole commerciali e principi ambientali, fra cui, segnatamente, il principio «chi inquina paga» e il principio della precauzione. Ciò favorisce la consapevolezza dei costi ambientali effettivi e delle scelte che devono essere compiute nel contesto ambientale come base per addivenire ad un'efficace formulazione e attuazione della politica ambientale (a livello internazionale). È la soluzione di questi problemi, che naturalmente vanno dibattuti in numerosi contesti, e quindi non limitatamente all'agenda del CTE, che potrà avvalorare in maniera significativa la tesi della Commissione secondo cui la politica ambientale e la politica commerciale possono sostenersi reciprocamente per promuovere uno sviluppo sostenibile.

Bruxelles, 31 ottobre 1996.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Vedere anche il parere del CES sul tema «Priorità della politica a favore dei consumatori», punti 1.5 e 2.2.4, GU n. C 295 del 7. 10. 1996, pag. 14.

() The World Bank, World Development Report 1992, pag. 67.

() OECD, The Polluter Pays Principle: Definition, Analysis. Implementation, Parigi, 1975.

() Vedere la sintesi da essi tenuta a Cabourg, Francia, il 9-10 maggio 1996, punto 29, stilata dal presidente.

() Kuik, O.J., H. Verbruggen, International Trade and Nature Conservation: the Polluter Pays Principle, R-95/02, VU Boekhandel, 1995.

() OECD, The Environmental Effects of Trade, pag. 17, Parigi, 1994.

() In proposito sarebbe opportuno che a livello nazionale intervenga un coordinamento sufficiente delle politiche in modo che le soluzioni rispondano alle esigenze sia dell'ambiente che degli scambi internazionali.

() Questa responsabilità è peraltro meglio precisata nel disposto del principio 2 della Dichiarazione di Rio, in cui è detto che le attività di un paese non possono arrecare danni ambientali in altri stati.

() L'OCSE distingue tre tipi di effetti che gli scambi internazionali possono avere sull'ambiente, positivi o anche negativi. Ci sono anzitutto gli effetti sui prodotti: gli effetti positivi per i prodotti sono ad esempio consentiti dal progresso tecnologico, mentre le ricadute negative sono i guasti provocati dagli scambi di sostanze pericolose. Gli effetti di scala sono una conseguenza dei contributi che gli scambi internazionali danno alla crescita delle attività economiche. Gli effetti positivi sono già stati menzionati al punto 2.1. Le politiche ambientali causa di scarsità accrescono gli effetti negativi. Gli effetti strutturali riguardano l'utilizzo di taluni fattori di produzione e metodi di produzione, vedere anche il punto 2.6. Come fonte si fa riferimento alla nota 4, pag. 55 (pagine 12-14).

() E all'assenza di un dispositivo analogo nell'Accordo quadro delle Nazioni unite sui cambiamenti climatici.

() Che nell'Unione europea copre circa un quarto delle emissioni complessive di CO2, vedere COM(96) 217, punto 4.6.

() Vedere: «Verso una corretta ed efficace determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti», COM(95) 691 def. E il documento dal titolo «Rete dei cittadini», COM(95) 601 def., e il parere del CES sull'argomento (GU n. C 212 del 22. 7. 1996).

() Anche qui vedere «OECD, The Environmental Effects of Trade» Parigi 1994, studio in cui vengono analizzate le incidenze ambientali degli scambi internazionali in cinque settori. Nell'agricoltura, nella pesca e nei trasporti la politica protezionistica condotta è all'origine di un'insufficiente internalizzazione dei costi ambientali e si constatano prevalentemente degli effetti negativi. Risultati positivi si attendono dall'introduzione di un'adeguata politica settoriale. Delle soluzioni dovrebbero essere comunque compatibili con il presupposto «La liberalizzazione degli scambi e la salvaguardia ambientale» costituiscono obiettivi di pari importanza. (Vedere la sintesi, citata in precedenza, del Presidente del Consiglio dei ministri dell'ambiente del G7, al punto 27.)

() Vedere OECD/GD(96) 98.

() L'articolo in parola definisce, con limitazioni, gli ambiti [elencati alle lettere da (a) a (j)] in cui gli Stati membri hanno la facoltà di mettere a punto o di applicare provvedimenti in deroga alle altre disposizioni del Trattato del GATT.

() A causa dell'opposizione degli Stati Uniti. A norma della vecchia procedura di composizione delle controversie per dare attuazione era necessaria l'unanimità.

() Basti pensare alla legge promulgata dal Presidente Clinton nel luglio 1996, denominata «Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act».

() Vedere parere del CES, in particolare il punto 2.6 (GU n. C 212 del 22. 7. 1996), come pure gli emendamenti apportati dal Parlamento al documento COM(95) 737 (GU n. C 198 del 19. 6. 1996).

() Vedere: Candice Stevens, Synthesis Report, nella collana OECD Documents «Environmental Policies and Industrial Competitiveness», Parigi 1993, pag. 9: «In regimi basati su strumenti economici, trattandosi di provvedimenti riferiti al mercato, l'attuazione di norme ambientali comporterebbe in genere costi economici inferiori che in sistemi basati su strumenti regolamentari». Anche il BIAC (Comitato consultivo economico e industriale presso l'OCSE) si è espresso in questo senso prendendo posizione riguardo ai MEA il 2 febbraio 1996: Si riconoscono i vantaggi conseguibili incoraggiando il ricorso a strumenti di mercato ... in genere gli MEA dovrebbero prevedere disposizioni per attuare il principio «chi inquina paga» in funzione delle caratteristiche specifiche dei singoli accordi.

() Ad esempio, in una lettera indirizzata al CES, l'Africa Resources Trust (ART), una ONG dello Zimbabwe, lamenta che gli Stati Uniti ostacolano l'esportazione di pelli di coccodrillo prodotte in maniera «sostenibile» applicando disposizioni più rigorose di quanto non preveda la Convenzione CITES (convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna minacciate di estinzione), mentre General Motors penetra sui mercati dei paesi interessati. La ART si dichiara pertanto d'accordo sull'approccio adottato dalla comunicazione della Commissione.

() Questo documento tratta il tema centrale del «punto 1» dell'agenda del CTE: «Il rapporto che intercorre fra le regole del regime di scambi multilaterali e i provvedimenti commerciali a finalità ambientale, inclusi quelli in conformità dei MEA».

() Il cui testo attuale recita: «necessari ... per salvaguardare la vita umana, animale o vegetale oppure la salute;».

() Esso prevede che dei provvedimenti possano essere adottati a condizione «che non siano applicate in maniera da costituire o un mezzo di discriminazione arbitraria o ingiustificata tra i paesi dove esistono le stesse condizioni, oppure una larvata restrizione al commercio internazionale ...».

() Vedere ad esempio la posizione adottata dall'UNICE il 17 luglio 1996 sul punto 1 dell'ordine del giorno del CTE.

() Vedere anche la risoluzione del Parlamento europeo (punto 12) del medesimo tenore (GU n. C 166 del 10. 6. 1996, pag. 261).

() Vedere il contributo presentato da Steve Charnovitz ad una conferenza consistente in una tavola rotonda ad alto livello sul rapporto che intercorre fra il sistema degli scambi multilaterali e il ricorso alle misure commerciali nei MEA. Vi passa in rassegna tutta una serie di accordi commerciali internazionali che integrano importanti criteri pertinenti anche al dibattito sull'ambiente e che contrastano con le regole del sistema degli scambi internazionali, vedere rapporto, pagg. 19, 22-23, gennaio 1996, L'Aia. In precedenza Charnovitz ha fatto presente che criteri del genere vanno applicati in maniera non discriminatoria agli accordi commerciali.

() Vedere ad es. la posizione assunta dall'UE nel dibattito con gli Stati Uniti sulle importazioni di carni ottenute somministrando ormoni.

() La cosa non si verifica ancora né nell'Unione europea né altrove.

() Per parte sua l'UNICE propende per l'applicazione dell'accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi.

() Vedere anche il parere sulle priorità per la politica dei consumatori, punti 2.7.5-2.7.7 (GU n. C 295 del 7. 10. 1996, pag. 14).

() Vedere anche OECD, Report on Trade and Environment to the OECD (ministerial) Council, pag. 31, Parigi, 1995.

() Riguardo al controllo dei trasporti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e al loro smaltimento, 1989.

() Cfr. i punti 2.3-2.5 di questo parere adottato all'unanimità (GU n. C 18 del 22. 1. 1996, 96/C 18/04).