COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Comportamenti che violano gravemente le norme della Politica Comune della Pesca individuati nel 2000

1. QUADRO GIURIDICO

La questione delle infrazioni e delle sanzioni assume un'importanza centrale nell'ambito del controllo delle attività di pesca. La soluzione ideale sarebbe un regime armonizzato nel quale, ad infrazioni comparabili, corrispondano sanzioni equivalenti in tutta la Comunità. Se non riusciamo infatti a convincere i pescatori comunitari che la severità delle sanzioni è comparabile da uno Stato membro all'altro, tutti gli Stati membri avranno grosse difficoltà nel mettere effettivamente in pratica un regime dissuasivo.

La Commissione ha cercato in più occasioni di avanzare in questo senso. In tale sforzo essa ha avuto l'appoggio del Parlamento europeo, ma non quello del Consiglio. La quasi totalità degli Stati membri si è opposta in nome dei principi di competenza nazionale e d'indipendenza della giustizia.

Si è dunque ritenuto preferibile proporre un modo di procedere realistico, incentrato su garanzie di trasparenza quanto al seguito dato alle infrazioni più gravi. La Comunicazione della Commissione sull'evoluzione del controllo nell'ambito della PCP [1] ha richiamato l'attenzione su questo punto. Occorrerebbe almeno che le informazioni trasmesse alla Commissione le permettano di effettuare raffronti per appurare l'efficacia e l'equità, tra gli Stati membri, nell'applicazione delle sanzioni. Il Piano d'azione della Commissione « per una migliore applicazione della PCP [2] » ha inoltre proposto l'introduzione di un elenco di infrazioni gravi e delle norme relative alla ritrasmissione, alla Commissione, di informazioni sul seguito dato a queste infrazioni.

[1] COM(1998)92 def. del 19.2.1998

[2] SEC(1998) 949 def. del 5.6.1998

In occasione della modifica del regolamento (CEE) n° 2847/93 del Consiglio [3] (Controllo), nel 1998, la Commissione ha dunque proposto che il Consiglio approvi un elenco di infrazioni gravi. Tuttavia, in occasione delle discussioni in seno al Consiglio, l'argomento relativo alla competenza nazionale in materia di infrazioni è stato ribadito da alcuni Stati membri. Per trovare un compromesso, il Consiglio ha deciso di sostituire il termine giuridico "infrazioni gravi" con "tipi di comportamento che violano gravemente le norme della Politica Comune della Pesca".

[3] GU L 261 del 20.10.1993

In realtà, il regolamento (CE) n° 1447/1999 [4] del Consiglio contiene già tale elenco di comportamenti gravi, incentrato sui principali obblighi imposti dalla regolamentazione comunitaria in materia di pesca. Gli inadempimenti elencati corrispondono, da un lato, alle norme più importanti in materia di politica di conservazione delle risorse, di controllo e di mercato e si ispirano, dall'altro, agli elenchi analoghi di Organizzazioni Regionali per la Pesca (ORP) come la NAFO. Essi sono raggruppati in cinque grandi rubriche che riguardano i settori seguenti:

[4] GU L 167 del 2.7.1999

* La cooperazione con le autorità di controllo: ostruzione ai compiti degli ispettori nazionali e comunitari per la pesca o degli osservatori, falsificazione o distruzione di prove;

* Le condizioni necessarie all'esercizio della pesca: pesca senza licenza o permesso rilasciati da uno Stato membro o dalla Commissione, falsificazione del contenuto di questi documenti, nonché falsificazione o dissimulazione del nome, dell'immatricolazione o dei contrassegni d'identificazione delle navi;

* L'esercizio della pesca: utilizzo di attrezzi o metodi di pesca vietati, pesca di uno stock sottoposto a moratoria o di cui è vietata la pesca, pesca in una zona e/o in un periodo non autorizzati, nonché inosservanza delle norme di detenzione o di conservazione dei prodotti della pesca a bordo e delle norme di trasbordo;

* I mezzi di controllo: falsificazione dei dati registrati nel giornale di bordo, nelle dichiarazioni di sbarco e nelle note di vendita, interferenze con il sistema di localizzazione dei pescherecci via satellite, inosservanza delle norme sulla comunicazione a distanza dei movimenti delle navi;

* La commercializzazione dei prodotti di pesca: sbarco, vendita e trasporto di prodotti che non rispettano le norme di commercializzazione, in particolare quelle relative alle taglie minime.

Tale elenco di comportamenti gravi non implica l'armonizzazione delle sanzioni a livello comunitario ma mira invece, assieme all'obbligo per gli Stati membri di comunicare alla Commissione il seguito dato ai casi individuati, ad una maggiore trasparenza che garantisca la fiducia dei pescatori nelle autorità di controllo e un raffronto dell'efficacia dei sistemi nazionali.

La procedura di trasmissione alla Commissione delle informazioni relative al seguito dato è stata stabilita dal regolamento (CE) n° 2740/1999 della Commissione [5]. Questo regolamento precisa infatti le informazioni dettagliate che gli Stati membri devono comunicare alla Commissione per quanto riguarda i casi di comportamenti gravi individuati dalle autorità nazionali di controllo e che sono stati oggetto di un verbale e i loro elementi costitutivi, compreso il tipo di procedura avviata, le decisioni prese ai vari livelli e la natura delle sanzioni inflitte. I casi che non sono stati iscritti a verbale non sono dunque ripresi nel resoconto e la Commissione non dispone di informazioni per questa categoria, né conosce il numero totale di infrazioni gravi commesse.

[5] GU L 328 del 22.12.1999

2. ESERCIZIO 2000

Gli Stati membri dovevano comunicare alla Commissione, entro il 31 marzo 2001 e per via elettronica, la loro prima relazione sui casi individuati nel 2000. A tale scopo, la Commissione ha presentato, nel corso della riunione del gruppo di esperti per il controllo della pesca del 21 febbraio 2000, un formato elettronico (documento di lavoro « FIDES [6] II Message Definition »).

[6] FIDES: Fisheries Information Data Exchange System

La presente comunicazione è basata sui dati ricevuti dagli Stati membri e risponde all'obbligo di cui all'articolo 2 del regolamento (CE) n° 2740/1999 della Commissione.

Tutti gli Stati membri, tranne la Francia, hanno presentato le loro relazioni alla Commissione, ma la maggior parte delle relazioni nazionali sono pervenute dopo il termine del 31 marzo (Allegato I). Inoltre, le relazioni della Spagna, dell'Italia, del Lussemburgo (che ha comunicato di non aver constatato alcun comportamento grave), dei Paesi Bassi e dell'Austria non sono state trasmesse per via elettronica, ma per posta.

D'altra parte, durante il trattamento e la gestione dei dati inviati dagli Stati membri si sono verificate alcune difficoltà tecniche, cosicché alcune relazioni sono state soltanto parzialmente analizzate. Si tratta dei seguenti problemi:

* la relazione belga riprende, in 19 casi, un codice non previsto nell'Allegato II del regolamento n° 2740/1999;

* la relazione spagnola, comunicata per posta, è incompleta (manca l'indicazione del numero del dossier, della zona o della nazionalità / bandiera del pescatore / nave cui si riferisce il comportamento grave), illeggibile (in molti casi le ammende, peraltro espresse in valuta nazionale e non in euro, non sono leggibili) o contiene informazioni non richieste (dati che riguardano gli anni 1998-1999);

* la relazione italiana, trasmessa per posta, è incompleta (manca l'indicazione del numero del dossier, della data o della nazionalità / bandiera del pescatore / nave cui si riferisce il comportamento grave) o contiene informazioni non richieste (dati che riguardano gli anni 1997-1999);

* la relazione olandese, comunicata per posta, è in gran parte illeggibile [7].

[7] Il sollecito agli Stati membri affinché inviassero una versione elettronica è rimasto senza risposta

In base ai resoconti ricevuti dagli Stati membri, sono state redatte le tabelle sintetiche seguenti:

* numero di casi individuati, suddivisi per tipo di comportamento grave o Stato membro (Allegato II);

* numero di casi individuati, suddivisi per nazionalità del responsabile del comportamento grave e Stato membro (Allegato III);

* tipo di procedure avviate, suddivise per tipo di comportamento grave e Stato membro (Allegato IV);

* numero di casi in cui sono state applicate sanzioni, suddivisi per tipo di comportamento grave e Stato membro (Allegato V);

* ammenda media per ogni tipo di comportamento grave e per Stato membro (Allegato VI);

* numero di confische, suddivise per tipo di comportamento grave e Stato membro (Allegato VII);

* numero di casi individuati, suddivisi per tipo di comportamento grave e zona di pesca (Allegato VIII);

* numero di casi individuati in porto, suddivisi per tipo di comportamento grave e Stato membro (Allegato IX).

Per le ragioni precedentemente esposte, solo l'Allegato II contiene i dati relativi ai casi comunicati dalla Spagna, dall'Italia e dai Paesi Bassi.

2.1. BELGIO

Il Belgio ha individuato e comunicato alla Commissione 68 casi di comportamento grave che riguardano 5 tipi di comportamento mentre, per 19 casi, la relativa tipologia non è precisata. 49 casi riguardavano navi battenti bandiera belga o pescatori belgi. La maggior parte dei casi (23) concerne la falsificazione dei dati richiesti nei documenti di controllo (E1). Per tutti i casi individuati è stata avviata una procedura penale e per 31 casi sono state applicate sanzioni. L'ammenda media comminata per 20 casi di comportamento grave è stata di 556 euro, con una differenza tra quella applicata per l'utilizzo-possesso di attrezzi vietati (D1) (1.250 euro) e quella applicata per la falsificazione dei dati richiesti nei documenti di controllo (E1) (250 euro). Per questo tipo di comportamento grave, il Belgio ha, in alcuni casi (11 casi), deciso inoltre la confisca delle catture.

2.2. DANIMARCA

La Danimarca ha individuato e comunicato alla Commissione 163 casi di comportamento grave (di cui 153 riguardavano navi battenti bandiera danese o pescatori danesi) relativi a 9 tipi d'inadempimento. I due principali tipi di comportamento grave sono l'utilizzo-possesso di attrezzi vietati (D1) (59 casi) e la falsificazione dei dati richiesti nei documenti di controllo (E1) (44 casi). 61 casi sono stati oggetto di una procedura penale, 95 casi di una procedura amministrativa e 6 casi di una procedura congiunta penale e amministrativa. Per 133 casi è stata applicata una sanzione. L'ammenda media comminata per casi di comportamento grave è stata di 727 euro, con una differenza tra quella applicata per la falsificazione dei dati richiesti nei documenti di controllo (E1) (530 euro) e quella applicata per l'esercizio della pesca senza autorizzazione (C1) (4.919 euro). La Danimarca ha inoltre deciso, in alcuni casi (12), la confisca delle catture o degli attrezzi.

2.3. GERMANIA

La Germania ha individuato e comunicato alla Commissione 98 casi di comportamento grave che riguardano 9 tipi di comportamento. 86 casi riguardavano navi battenti bandiera tedesca o pescatori tedeschi. La maggior parte dei casi (49) concerne la falsificazione dei dati richiesti nei documenti di controllo (E1). Tutti i casi individuati sono stati oggetto di misure amministrative e per 72 casi sono state applicate sanzioni. L'ammenda media comminata per i casi di comportamento grave è stata di 495 euro, con una differenza tra quella applicata per l'inosservanza delle taglie minime (D6) (53 euro) e quella applicata per l'utilizzo-possesso di attrezzi vietati (D1) (1.620 euro). Nessun caso di confisca è stato comunicato dalla Germania.

2.4. GRECIA

La Grecia ha individuato e comunicato alla Commissione 384 casi di comportamento grave (uno solo riguardava una nave battente bandiera di un paese terzo), relativi a 9 tipi di comportamento. I due principali tipi di comportamento grave sono la pesca non autorizzata (D5) (150 casi) e l'utilizzo di metodi di pesca vietati (D2) (108 casi). 339 casi sono stati oggetto di una procedura amministrativa e 37 casi di una procedura congiunta penale e amministrativa. Per 356 casi è stata applicata una sanzione. L'ammenda media comminata per 352 casi di comportamento grave è stata di 1.181 euro, con una differenza tra quella applicata per l'inosservanza delle norme di commercializzazione (F2) (293 euro) e quella applicata per l'utilizzo di metodi di pesca vietati (D2) (2.142 euro). 119 casi di comportamento grave sono stati inoltre oggetto di una confisca di attrezzi o di catture.

2.5. SPAGNA

La Spagna ha individuato e comunicato alla Commissione 723 casi di comportamento grave (senza precisare la bandiera o la nazionalità) relativi a 16 tipi di comportamento (la tipologia per 85 casi non è precisata). La maggior parte dei casi (187 casi) riguardava la pesca non autorizzata (D5). Per le ragioni indicate sopra, non è stato possibile trattare e analizzare la relazione spagnola.

2.6. IRLANDA

L'Irlanda ha individuato e comunicato alla Commissione 43 casi di comportamento grave (di cui 24 riguardavano navi battenti bandiera irlandese o pescatori irlandesi), relativi a 7 tipi d'inadempimento. La maggior parte dei casi (19) riguardava la falsificazione dei dati richiesti nei documenti di controllo (E1). Per 35 casi è stata avviata una procedura penale e applicata una sanzione. L'ammenda media comminata a 30 casi di comportamento grave è stata di 14.952 euro, con una differenza tra quella applicata per i casi d'esercizio della pesca senza licenza o altra autorizzazione (C1) (301 euro) e quella applicata per il caso di pesca non autorizzata (D5) (45.710 euro). Nessun caso di confisca è stato comunicato dall'Irlanda.

2.7. ITALIA

L'Italia ha individuato e comunicato alla Commissione 1.077 casi di comportamento grave relativi a 14 tipi d'inadempimento (la tipologia per 35 casi non è precisata). La maggior parte dei casi (436) riguardava la pesca non autorizzata (D5). Per le ragioni precedentemente indicate, la relazione italiana non ha potuto essere trattata e analizzata.

2.8. PAESI BASSI

I Paesi Bassi hanno individuato e hanno comunicato alla Commissione 196 casi di comportamento grave (senza precisare la bandiera o la nazionalità) relativi a 12 tipi di comportamento. La maggior parte dei casi (100) riguardava la falsificazione dei dati richiesti nei documenti di controllo (E1). Per le ragioni indicate sopra, la relazione olandese non ha potuto essere trattata e analizzata.

2.9. AUSTRIA

L'Austria ha comunicato 1 solo caso di comportamento grave relativo all'inosservanza delle norme di commercializzazione dei prodotti della pesca (F2), che è stato oggetto di una procedura amministrativa.

2.10. PORTOGALLO

Il Portogallo ha individuato e comunicato alla Commissione 1.291 casi di comportamento grave (di cui 1.140 riguardavano navi battenti bandiera portoghese o pescatori portoghesi) relativi a 11 tipi d'inadempimento. I due principali tipi di comportamento grave sono la pesca non autorizzata (D5) (484 casi) e l'esercizio della pesca senza licenza o altra autorizzazione (C1) (431 casi). 1.214 casi sono stati oggetto di una procedura amministrativa e 6 casi di una procedura congiunta amministrativa e penale. Per 872 casi è stata applicata una sanzione. L'ammenda media comminata per 618 casi di comportamento grave è stata di 1.216 euro, con una differenza tra quella applicata per la falsificazione dei contrassegni di identificazione della nave (C3) (188 euro) e quella applicata per l'esercizio della pesca senza autorizzazione (C1) (2.177 euro). Il Portogallo ha inoltre deciso, per 289 casi di comportamento grave, la confisca delle catture o degli attrezzi.

2.11. FINLANDIA

La Finlandia ha comunicato 1 solo caso di comportamento grave relativo alla falsificazione dei dati richiesti nei documenti di controllo (E1), che è stato oggetto di una procedura congiunta amministrativa e penale.

L'ammenda inflitta è stata di 520 euro.

2.12. SVEZIA

La Svezia ha individuato e comunicato alla Commissione 88 casi di comportamento grave (di cui 66 casi riguardavano navi battenti bandiera svedese o pescatori svedesi) relativi a 9 tipi d'inadempimento. I due principali tipi di comportamento grave sono la pesca non autorizzata (D5) (22 casi) e l'esercizio della pesca senza licenza o altra autorizzazione (C1) (21 casi). Tutti i casi individuati sono stati oggetto di una procedura penale. Per 29 casi è stata applicata una sanzione. L'ammenda media comminata per i 29 casi di comportamento grave è stata di 316 euro, con una differenza tra quella applicata per l'inosservanza delle taglie minime (D6) (100 euro) e quella applicata per i casi di pesca non autorizzata (D5) (448 euro). La Svezia ha inoltre stabilito, per 13 casi di comportamento grave, la confisca delle catture o degli attrezzi.

2.13. REGNO UNITO

Il Regno Unito ha individuato e comunicato alla Commissione 47 casi di comportamento grave (di cui 30 riguardavano navi battenti bandiera britannica o pescatori britannici) relativi a 6 tipi d'inadempimento. La maggior parte dei casi (28) riguardavano la falsificazione dei dati richiesti nei documenti di controllo (E1). Un caso è stato oggetto di una procedura amministrativa e 46 casi di una procedura penale; per 45 casi è stata inflitta una sanzione. L'ammenda media comminata per 45 casi di comportamento grave è stata di 10.691 euro, con una differenza tra quella applicata per la pesca di una specie vietata (D4) (165 euro) e quella applicata per la falsificazione dei dati richiesti nei documenti di controllo (E1) (15.678 euro). Nessun caso di confisca è stato comunicato dal Regno Unito.

3. CONCLUSIONI

Nell'adottare il regolamento n. 1447/1999 il Consiglio intendeva contribuire ad una maggiore trasparenza per quanto concerne le sanzioni applicate dagli Stati membri nel caso di violazioni alle norme della politica comune della pesca. L'obiettivo è quello di creare le stesse condizioni per tutti i pescatori, inducendoli in tal modo a rispettare le norme comunitarie sulla conservazione delle risorse.

Il presente documento è il primo tentativo di avere un quadro realistico della situazione.

Considerando che alcuni Stati membri non hanno rispettato gli obblighi relativi alla comunicazione dei dati e che questi non sono sempre stati elaborati secondo i criteri stabiliti dal regolamento è impossibile trarre conclusioni univoche e coerenti. Il fatto poi che la Francia, uno Stato membro che riveste un ruolo importante in questo settore, abbia ritenuto opportuno di non trasmettere alcun dato rende impensabile un'analisi completa.

Ai sensi del regolamento (articolo 2, paragrafo 2) la Commissione è semplicemente tenuta a mettere i dati a disposizione del Parlamento europeo, del Consiglio e del Comitato consultivo per la pesca. È comunque certo che le tabelle allegate al documento daranno adito ad interrogativi ed a richieste per una migliore applicazione delle norme.

Dopo aver analizzato i dati disponibili la Commissione desidera formulare le seguenti conclusioni:

* sembra che le principali violazioni riguardino la pesca in una determinata zona senza autorizzazione [D5 e C1]: rientra in questa categoria quasi la metà dei 4 180 casi di violazioni gravi segnalate. Va precisato che questo tipo di violazione è relativamente facile da individuare.

* Per motivi storici o inerenti al loro ordinamento interno alcuni Stati membri applicano una procedura amministrativa, mentre altri avviano una procedura penale. Sebbene la scelta della procedura faccia parte delle prerogative dello Stato membro l'esperienza ha dimostrato, in altri settori economici, che la procedura più efficace non è necessariamente quella che prevede l'applicazione di sanzioni penali. È pertanto opportuno riflettere su questo aspetto.

* Dal confronto delle sanzioni pecuniarie imposte dagli Stati membri ai pescatori emergono notevoli divergenze. Anche tenendo conto degli aspetti soggettivi della violazione (culpa), della sua entità o durata, il livello delle sanzioni pecuniarie applicate non sembra costituire un serio deterrente alla violazione delle norme. Sebbene non siano disponibili i dati relativi al valore delle catture sequestrate (nei casi in cui ciò è avvenuto) emerge chiaramente la necessità di uniformare, almeno in parte, le sanzioni per poter influenzare effettivamente i comportamenti.

* Ai fini della stesura di relazioni è necessario differenziare i dati raccolti. Occorre ad esempio avere un'indicazione più precisa della zona in cui avviene la violazione: per quanto riguarda il Mediterraneo queste informazioni non sono fornite. Ma anche per le zone CIEM è importante disporre di indicazioni particolareggiate, che consentano in particolare di sorvegliare l'applicazione delle misure speciali adottate nell'ambito dei vari piani di ricostituzione delle specie. Sarebbe inoltre estremamente utile poter sapere, nella misura del possibile, di quali specie si tratta.

Considerate tutte queste carenze e nell'intento di garantire un'applicazione adeguata delle norme in tutta la Comunità è necessario migliorare la legislazione esistente. Le relative proposte verranno presentate nell'ambito della riforma della PCP.

Le relazioni sulle violazioni alle norme che verranno presentate nei prossimi anni costituiranno un valido strumento per aumentare la trasparenza e, di conseguenza, per migliorare l'applicazione delle norme facendo sì che gli Stati membri adempiano ai propri obblighi.

ALLEGATO I

RICEZIONE DA PARTE DELLA COMMISSIONE DELLE RELAZIONI NAZIONALI TRASMESSE PER VIA ELETTRONICA

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO II

NUMERO DI CASI INDIVIDUATI PER TIPO DI COMPORTAMENTO GRAVE E PER STATO MEMBRO

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO III

NUMERO DI CASI INDIVIDUATI PER NAZIONALITÀ DEL RESPONSABILE DEL COMPORTAMENTO GRAVE E PER STATO MEMBRO

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO IV

TIPO DI PROCEDURA AVVIATA (*) PER TIPO DI COMPORTAMENTO GRAVE E PER STATO MEMBRO

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

(*) A = Amministrativa

P = Penale

A & P = Amministrativa + Penale

ALLEGATO V

NUMERO DI CASI CHE HANNO DATO LUOGO A SANZIONI* PER TIPO DI COMPORTAMENTO GRAVE E PER STATO MEMBRO

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

* tra parentesi, il numero di casi individuati

ALLEGATO VI

AMMENDA MEDIA* PER TIPO DI COMPORTAMENTO GRAVE E PER STATO MEMBRO

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

* tra parentesi, il numero di casi in cui è stata inflitta un'ammenda

ALLEGATO VII

NUMERO DI CONFISCHE* PER TIPO DI COMPORTAMENTO GRAVE E PER STATO MEMBRO

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

* tra parentesi, il numero di casi individuati

ALLEGATO VIII

NUMERO DI CASI INDIVIDUATI PER TIPO DI COMPORTAMENTO GRAVE E PER ZONA DI PESCA

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO IX

NUMERO DI CASI INDIVIDUATI NEI PORTI PER TIPO DI COMPORTAMENTO GRAVE E PER STATO MEMBRO

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>