Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla sicurezza generale dei prodotti»



Gazzetta ufficiale n. C 367 del 20/12/2000 pag. 0034 - 0039



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla sicurezza generale dei prodotti" (2000/C 367/11) Il Consiglio, in data 24 luglio 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Mercato interno, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Williams, in data 19 luglio 2000. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 20 settembre 2000, nel corso della 375a sessione plenaria, con 78 voti favorevoli, nessun voto contrario e 4 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La direttiva originaria sulla sicurezza generale dei prodotti (DSGP) è entrata in vigore nel giugno 1994. Fondata sulla necessità di conseguire un "elevato livello di tutela", ha fatto seguito ad una serie di direttive tematiche (o settoriali), quale, ad esempio, quella sulla sicurezza dei giocattoli. Da allora, la salute e la sicurezza dei consumatori sono diventate una delle nuove priorità politiche dell'Unione europea. 1.2. A norma dell'articolo 16 della DSGP del 1994 "il Consiglio delibera in merito all'eventuale adeguamento della presente direttiva in particolare per estenderne il campo di applicazione", nonché alle disposizioni di emergenza. In tal sede, il Consiglio doveva fondarsi sulla relazione della Commissione relativa all'esperienza acquisita, prevista per il 1998, corredata da opportune proposte di miglioramento. 1.3. Tale relazione purtroppo non è stata presentata al momento previsto, e il Comitato ha reagito con veemenza: nel dicembre 1999 ha elaborato un parere d'iniziativa(1), animato da un forte spirito di critica costruttiva. Nel documento rileva che, oltre alla creazione del mercato interno, dall'entrata in vigore della direttiva si sono verificati grossi cambiamenti, significativi sviluppi e forti crisi, di cui occorre tener conto. Ammette, tuttavia, che i ritardi sono da imputare all'eccezionale quantità di consultazioni, revisioni e valutazioni svolte dalla Commissione, tra le quali spicca il rapporto elaborato dal "Centre du Droit de la Consommation" dell'Università Cattolica di Lovanio. 1.4. In linea generale il Comitato accoglie con favore le iniziative della Commissione intese ad evitare che sui mercati pervengano prodotti non sicuri, ma esprime alcune riserve sulla nuova proposta. Rileva che il principio non è quello di produrre un testo completamente nuovo, ma piuttosto di rielaborare la DSGP originaria, avvalendosi della struttura precedente ma introducendo modifiche, chiaramente evidenziate da sottolineature contenute nel documento della Commissione. Questa presentazione pratica dovrebbe risultare più familiare a tutti coloro che partecipano all'applicazione o all'attuazione della legislazione sulla sicurezza dei prodotti, inclusi i paesi candidati. 1.5. Benché l'approccio globale originario della Commissione appaia sostanzialmente solido, alcune delle modifiche proposte sono molto radicali, e dovranno essere chiarite man mano che saranno trasformate in proposte concrete. 2. Osservazioni generali 2.1. Che cosa si propone la DSGP 2.1.1. I prodotti contemplati dalla DSGP sono quelli destinati ai consumatori, o suscettibili di essere utilizzati dai consumatori. I servizi sono inclusi solo qualora essi siano direttamente associati alla fornitura del prodotto stesso. Come nel caso di beni noleggiati, è il prodotto che prevale. In particolare, tali servizi sono quelli forniti per il montaggio, l'installazione e la manutenzione di un prodotto. Quanto ai servizi in generale, la Commissione intende gestire separatamente la sicurezza in questo settore con altri strumenti, quali un quadro normativo generale o norme valide per i settori specifici, e non tramite la DGSP. 2.1.2. L'obiettivo fondamentale della GSPD non cambia: esso rimane inequivocabilmente quello di "far sì che i prodotti immessi sul mercato siano sicuri". Il dovere di produttori e distributori è quello di fornire prodotti che, in condizioni d'uso normali o ragionevolmente prevedibili, non presentino alcun rischio, o solo un rischio minimo, compatibile con il tipo di prodotto in questione. 2.1.3. La Direttiva continua ad applicarsi a tutti i beni di consumo, ad eccezione dei prodotti di seconda mano venduti come pezzi di antiquariato o rimessi a nuovo prima dell'uso. Tutti gli altri oggetti di seconda mano sono contemplati. Anche i generi alimentari rientrano nel campo d'azione della direttiva, ad eccezione dei casi in cui vigano disposizioni più specifiche. 2.1.4. I principali emendamenti alla direttiva originaria riguardano i seguenti argomenti: definizioni, campo d'applicazione, rafforzamento del ruolo delle norme e degli organismi di normazione, ritiro, domanda di resa e divieto di esportazione di prodotti pericolosi, scambio rapido di informazioni in situazioni di emergenza, coordinamento e cooperazione delle autorità preposte all'applicazione e creazione di un apposito comitato di regolamentazione e di una rete per la sicurezza dei prodotti. 2.1.5. La Commissione mira a rafforzare l'attuale regime, cioè, in altre parole, a creare maggiore certezza giuridica, chiarendo e semplificando il testo ed eliminandone le contraddizioni e le ambiguità. Il Comitato conviene che tale chiarificazione sia di vitale importanza. Il rapporto elaborato dall'Università di Lovanio, la cui analisi delle applicazioni pratiche rivela gravi lacune circa l'applicazione della direttiva esistente, dimostra che per capire la direttiva originaria occorrerebbe una laurea in diritto europeo. 2.1.5.1. Il Comitato si chiede se la nuova proposta della Commissione sul principio di precauzione (che non viene menzionato nel nuovo testo della DGSP) non sia in conflitto con il concetto di certezza giuridica. Se le prove scientifiche sono carenti o inconcludenti, può essere invocato il principio di precauzione. Occorre quindi introdurre divieti laddove esiste un potenziale rischio di gravi danni alle persone. L'intenzione è quella di garantire che i rischi siano controllati in maniera soddisfacente, a prescindere dall'incertezza giuridica. Si deve presumere la presenza costante di un elemento di rischio. 2.1.6. Il Comitato condivide l'enfasi data dalla Commissione alla necessità di trasparenza e equità, che non consentirebbero più a coloro che cercano di produrre e commercializzare merci pericolose di godere di un vantaggio nei confronti di quei concorrenti che si assumono i costi conseguenti alla produzione di merci sicure. 3. Osservazioni specifiche 3.1. Opportunamente la Commissione raggruppa i 22 articoli del documento, seguiti da vari allegati esplicativi, nei seguenti sette capi (lievemente modificati): - Scopo, campo d'applicazione, definizioni - Requisito generale di sicurezza, valutazione di conformità, criteri e norme europee - Altri obblighi dei produttori ed obblighi dei distributori - Obblighi particolari e poteri degli Stati membri - Scambi di informazioni e situazioni che esigono un rapido intervento - Procedure di comitato - Disposizioni varie e finali. 3.1.1. Il Comitato rileva l'eccezionale lunghezza (oltre venti pagine) della relazione illustrativa, e fa notare il particolare peso del preambolo (39 "considerando"). Rispetto agli articoli che li seguono, i "considerando" generalmente sono formulati in un tono più concreto e meno tecnico sotto il profilo giuridico. In alcuni figurano punti che non sono menzionati in nessuno dei capi: la nuova proposta, ad esempio, si applica ai prodotti a prescindere dalle tecniche di vendita, compresi la televendita e il commercio elettronico (7). 3.1.1.1. L'introduzione, documento di riferimento essenziale, non è di facile consultazione: risulta difficile seguire il testo della proposta attuale e, allo stesso tempo, consultare l'introduzione. L'introduzione invece avrebbe potuto usare i capi come titoli principali. In ogni caso dovrebbe risultare chiaro a prima vista se si fa riferimento alla DSGP originaria o alla nuova versione. 3.2. Capo I: Scopo, campo d'applicazione, definizioni (Articoli 1 e 2) 3.2.1. L'articolo 16 della DSGP originaria faceva riferimento alla possibilità di estendere il campo d'applicazione dell'articolo 1. Il Comitato accoglie con favore il fatto che si stia procedendo verso la chiarificazione di un testo che ha già causato incertezza, disaccordo e confusione quanto alla sua applicazione pratica. La relazione tra le direttive settoriali e la DSGP, che costituisce per i consumatori la rete di sicurezza, è adesso molto più chiara. Il Comitato ritiene tuttavia che la formulazione che figura nell'articolo 2, lettera a), "con riguardo agli aspetti di sicurezza dei prodotti di consumo in condizioni ragionevolmente prevedibili di utilizzazione dei prodotti in oggetto" dovrebbe essere molto più chiara per poter offrire al produttore dei criteri di riferimento pratici. La proposta riveduta mira a proteggere le persone nonostante le lacune delle norme specifiche sulla sicurezza dei prodotti, elaborate per eliminare gli ostacoli tecnici agli scambi. In breve, è essenziale che tutti i prodotti destinati ad essere usati dai consumatori siano contemplati, e la DSGP mira a colmare le lacune che devono essere eliminate nel quadro delle direttive settoriali, in modo da creare il necessario quadro normativo globale. 3.2.1.1. Il Comitato vorrebbe inoltre che si chiarisse la posizione dei principali servizi pubblici, quali l'elettricità, relativamente alla loro inclusione tra i prodotti. A questo proposito suggerisce un riferimento alla Direttiva sulle garanzie per i consumatori e a quella sulla responsabilità civile per danno da prodotti difettosi. 3.2.2. Il Comitato rileva che i prodotti originariamente destinati e forniti soltanto a scopi professionali possono in alcuni casi passare al mercato dei prodotti domestici: tale spostamento può essere determinato dai consumatori, oppure risultare da azioni di promozione diretta da parte dei fornitori. In entrambi i casi è probabile che un prodotto possa finire per essere usato da una persona che probabilmente non ha né l'esperienza né le conoscenze professionali adeguate. Attualmente tra tali prodotti si annoverano penne laser, segatrici a catena e altri attrezzi per il "fai-da-te", nonché vernici e pesticidi. Il Comitato sottolinea quindi la necessità che i produttori ed i fornitori, nell'imballare ed etichettare i loro prodotti, facciano tutto il possibile per fornire istruzioni chiare e avvertenze di sicurezza destinate agli utenti non professionisti. 3.2.3. Il Comitato concorda con l'opportunità di includere gli anziani tra i consumatori più a rischio, ma deplora l'omissione dell'altro suggerimento da esso avanzato, quello cioè di tener conto delle necessità dei consumatori disabili ogniqualvolta ciò sia ragionevolmente possibile. 3.2.4. La Commissione aggiunge una nuova definizione relativa alle autorità competenti, designate dagli Stati membri, che svolgeranno i compiti descritti nella proposta. In precedenza né la legislazione nazionale, né quella europea imponevano a produttori e distributori di informare tali autorità delle domande di resa dei prodotti. 3.2.5. La Commissione definisce adesso la "domanda di resa" ma non definisce il "ritiro", presumibilmente a causa di problemi linguistici nelle varie versioni. Sarebbe opportuno fare una chiara distinzione tra i due possibili livelli di gestione dei prodotti pericolosi: il primo livello ("ritiro") è l'eliminazione regolamentata delle merci in questione da negozi, magazzini e fabbriche, mentre il secondo livello ("domanda di resa") è il reperimento, in ultima istanza, da parte di fornitori e produttori, di merci già acquistate ed usate dai consumatori. In caso di rischi per la sicurezza inaccettabilmente elevati, è inoltre importante che i consumatori siano opportunamente avvertiti, in modo che possano prendere le misure necessarie. 3.2.6. Il Comitato sottolinea il nuovo significato adesso attribuito alla parola "rischio", usata con sempre maggiore frequenza nel contesto della valutazione e gestione del rischio. Pur riconoscendo che un livello di rischio nullo non è realizzabile, i consumatori accettano i rischi pensando ai potenziali benefici che i prodotti possono offrire. Deve essere chiaro che ciò dipende dal cambio di atteggiamento della società, cioè dal livello di rischio che i cittadini sono disposti a tollerare. Le aspettative in materia di sicurezza sono in continua crescita. 3.2.7. Il Comitato suggerisce che l'articolo 2 preveda anche un'eliminazione dei prodotti sicura e soddisfacente dal punto di vista ambientale (es.: tubi fluorescenti, bombolette aerosol, materiali isolanti e materiale elettronico). Esso riconosce tuttavia che gli aspetti ambientali, essendo già contemplati dalla legislazione nazionale e UE, non sono coperti dalla DSGP. 3.3. Capo II: Requisito generale di sicurezza, valutazione di conformità, criteri e norme europee 3.3.1. Le norme sono una componente essenziale della protezione dei consumatori, a condizione che esistano clausole di salvaguardia a cui ricorrere nel caso in cui una norma non fornisca un adeguato livello di protezione. Il Comitato quindi condivide la proposta di rafforzare il ruolo delle norme europee e degli organismi di normazione, stabilendo la conformità dei prodotti al requisito generale di sicurezza della DSGP. Occorre dare priorità ai prodotti più importanti per la sicurezza dei consumatori. 3.3.2. Il Comitato sottolinea la necessità di chiarire lo status delle norme europee. Occorrono un'integrazione coerente dei sistemi nazionali di normazione, ed una chiara comprensione del ruolo delle norme non ufficiali, quali le specifiche tecniche. Il Comitato fa presente che spetta ai fornitori giustificare la base sulla quale si fonda la dichiarazione di sicurezza, ogniqualvolta un prodotto, pur non rispondendo a tutte le norme in materia, viene ritenuto sicuro. I fornitori possono anche applicare approcci alternativi per conformarsi alle norme esistenti, a condizione che questi approcci consentano loro di raggiungere livelli di sicurezza più elevati. I fornitori sarebbero tuttavia ritenuti responsabili se le loro dichiarazioni non potessero essere comprovate, come già previsto dalla legislazione UE sulla responsabilità del prodotto e sulla pubblicità ingannevole. Il Comitato sottolinea che l'attuale mancanza di status delle norme europee influisce sulla capacità di promuovere l'armonizzazione sul mercato interno. 3.3.3. Il Comitato fa presente che il mercato globale è caratterizzato da un bisogno sempre crescente di cooperazione con gli organismi internazionali di normazione. 3.3.4. Agli organismi europei di normazione devono essere fornite le risorse necessarie per aumentare la loro produttività e per garantire una qualità superiore. È inoltre necessaria un'efficace rappresentanza dei consumatori. Occorre inoltre tener conto del fatto che le condizioni quadro generali vigenti prevedono già che nel processo di normazione si prendano in considerazione tutti gli interessi, inclusi quelli dei consumatori. Perché tale possibilità si concretizzi, occorre sopprimere i costi di partecipazione per le organizzazioni economicamente deboli, garantendo così loro l'accesso. 3.3.5. Le norme sono inevitabilmente scritte in un linguaggio tecnico: occorre quindi prestare particolare attenzione affinché i testi vengano redatti in modo da risultare semplici e comprensibili. 3.4. Capo III: Altri obblighi dei produttori ed obblighi dei distributori 3.4.1. L'articolo 5 impone a produttori e distributori di fornire al consumatore informazioni ed avvertenze che gli consentano di valutare i fattori di rischio di un prodotto in condizioni di uso normali. Il Comitato, tuttavia, esprime la propria preoccupazione per il fatto che tali informazioni, siano esse espresse verbalmente, tramite diagrammi o pittogrammi, non sono sempre facili da capire e da applicare. 3.4.1.1. Il Comitato sostiene la necessità di includere le informazioni in materia di sicurezza in tutte le forme di commercio elettronico o televendita. 3.4.1.2. Il Comitato accoglie con favore il nuovo obbligo, più chiaro e più coerente, di ritirare i prodotti pericolosi dal mercato, e, in ultima analisi, di chiedere la resa di quelli già forniti ai consumatori. In entrambi i casi il successo dell'operazione dipende dalla capacità di risalire all'origine dei prodotti. Per rintracciare l'origine dei prodotti, i fornitori dovranno basarsi su efficaci sistemi di gestione, coadiuvati da documentazione e informazioni adeguate. 3.4.1.3. Date le disparità esistenti tra gli Stati membri in termini di controllo e applicazione, il Comitato approva il nuovo obbligo di cooperazione tra autorità competenti e fabbricanti e fornitori. Sia i fabbricanti che i fornitori devono informare le autorità delle misure avviate per proteggere i consumatori da rischi inaccettabili per la loro sicurezza. Il Comitato riconosce che ciò viene già fatto su base volontaria. Esso sottolinea l'importanza fondamentale di ridurre al minimo la burocrazia, nell'interesse sia dei produttori che delle autorità competenti. 3.5. Capo IV: Obblighi particolari e poteri degli Stati membri 3.5.1. Il Comitato concorda sulla necessità di una sorveglianza globale sul mercato, e dell'applicazione delle norme vigenti. Tale compito viene svolto dalle autorità competenti, nominate da ogni Stato membro, le cui più ampie funzioni sono descritte nei dettagli all'articolo 7. Il successo di questa funzione dipende dalla cooperazione e dal coordinamento. Dalla prospettiva sia del mercato interno che dei consumatori, sarebbe opportuno creare quanto prima un regime di applicazione equa nei vari Stati membri. 3.5.1.1. Il Comitato mette in dubbio l'opportunità di definire la funzione delle autorità competenti nell'articolo 6, visto che il loro particolare rilievo è già menzionato all'articolo 5 del Capo III. Occorre illustrarne più dettagliatamente le competenze e l'interazione. 3.5.1.2. Il Comitato propone che gli Stati membri garantiscano un opportuno rafforzamento delle risorse delle autorità competenti onde consentire loro di far fronte ai maggiori obblighi. 3.5.1.3. Il Comitato rileva l'intenzione della Commissione di creare una rete europea per la sicurezza dei prodotti. Di conseguenza si chiede se detta rete sostituirà l'attuale Forum europeo per l'applicazione delle norme in materia di sicurezza dei prodotti (PROSAFE), che produce una banca dati di organismi responsabili della sicurezza dei prodotti. Il Comitato ritiene essenziale non sprecare l'esperienza acquisita con PROSAFE; a suo avviso PROSAFE potrebbe costituire il nucleo di una nuova rete, subordinatamente ad un adeguato finanziamento che consenta di estenderne le attività ed il numero di partecipanti. 3.5.2. Considerato che le norme non hanno un forte impatto se non sono accompagnate da sanzioni, il Comitato condivide la necessità di misure efficaci, proporzionate e dissuasive da parte degli Stati membri, che informeranno la Commissione delle azioni avviate. 3.6. Capo V: Scambi di informazioni e situazioni che esigono un rapido intervento (le procedure per l'applicazione di RAPEX sono esposte all'allegato 2) 3.6.1. Il Comitato rileva che le notificazioni in materia alimentare vengono attualmente trasmesse usando il sistema RAPEX (Sistema comunitario di informazione rapida). In futuro le notificazioni rientreranno nelle competenze dell'Autorità per la sicurezza alimentare. Fino a quando essa non sarà ufficialmente creata, le notificazioni continueranno ad essere soggette alla procedura prevista dalla DGSP. 3.6.2. Il Comitato riconosce che rischi seri ed immediati richiedono un intervento rapido, e che le procedure non sono sempre state attuate in modo soddisfacente, in primo luogo perché le condizioni che esse imponevano erano molto restrittive. In situazioni di emergenza è essenziale poter accedere rapidamente ad informazioni accurate. Il Comitato accoglie quindi con favore i miglioramenti che la Commissione propone per il sistema RAPEX, in particolare la fornitura di dati chiari e dettagliati su un prodotto notificato, ed i meccanismi previsti per dare seguito alle notificazioni trasmesse dagli Stati membri. 3.6.2.1. Il Comitato gradirebbe che RAPEX prendesse in considerazione anche i dati statistici provenienti dal sistema EHLASS (European Home and Leisure Accident Surveillance System), che fornisce informazioni sui danni provocati dai prodotti. 3.6.2.2. Il Comitato raccomanda inoltre l'estensione di RAPEX (e naturalmente di EHLASS), attraverso uno scambio di informazioni a livello mondiale, garantendo così una maggiore protezione dei consumatori. 3.6.3. Il Comitato plaude alla proposta della Commissione di vietare le esportazioni verso paesi non UE di prodotti soggetti a ritiro o resa obbligatori, salvo deroghe giustificate e accettate dalla Commissione. 3.7. Capo VI: Procedure dei comitati 3.7.1. Il Comitato rileva che il comitato previsto per i casi di emergenza è stato trasformato in un nuovo comitato di regolamentazione per la sicurezza dei prodotti di consumo. Tuttavia, la Commissione propone anche un comitato consultivo per la sicurezza dei prodotti di consumo, oltre alla rete europea per la sicurezza dei prodotti di cui all'articolo 9. Il Comitato ritiene che il ruolo e le funzioni di questi tre organismi siano poco chiari, e si chiede se, data la necessità di agire in maniera coordinata, non sarebbe più efficace un'unica commissione sulla sicurezza dei prodotti. 3.8. Capo VII: Disposizioni varie e finali 3.8.1. Il Comitato accoglie con favore il fatto che le informazioni relative ai rischi per la salute e la sicurezza delle persone saranno accessibili al pubblico, sotto forma di informazioni sull'identificazione del prodotto, sulla natura del rischio e sulle misure prese per gestire le situazioni di emergenza. Ciò aiuterà ad accrescere la fiducia dei consumatori, dalla quale dipende il successo del mercato interno. 3.8.1.1. Questa accessibilità, tuttavia, deve essere controbilanciata dalla necessità di rispettare, all'occorrenza, il segreto professionale. 3.8.2. Il Comitato approva l'intenzione della Commissione di presentare una relazione sull'applicazione della nuova DSGP ogni tre anni, per assicurare, in un'era di rapidi cambiamenti, un continuo processo di monitoraggio. 3.8.3. Alla luce del suo costante lavoro sulla sicurezza dei consumatori, il Comitato ritiene opportuno ricevere una copia della relazione inviata al Consiglio e al Parlamento. 4. Conclusioni 4.1. Una nuova DSGP, riveduta ed efficace, è di importanza fondamentale, a condizione che essa sia adeguatamente chiarita e semplificata, in modo da poter dare maggiore sicurezza a tutti i responsabili della sua applicazione e a tutti coloro che beneficiano della sicurezza che essa offre. Si tratta di una tutela essenziale per i consumatori, in quanto ne riduce l'esposizione a danni alla salute anche mortali, e ricrea la fiducia, compromessa da varie situazioni di crisi recentemente verificatesi. È inoltre di importanza vitale per i produttori ed i fornitori, cui fornisce un chiaro quadro giuridico per tutte le attività relative ai principi di commercio leale ("fair trade") e concorrenza leale ("fair competition") nel mercato interno. Bruxelles, 20 settembre 2000. Il Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice Rangoni Machiavelli (1) GU C 51 del 23.2.2000, pag. 67. ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale I seguenti brani del parere della Sezione, pur avendo ottenuto un numero di voti favorevoli superiore ad un quarto dei voti espressi, sono stati respinti in favore degli emendamenti adottati dall'Assemblea: Punto 3.2.1, quinta frase: "La direttiva sulla sicurezza dei giocattoli, ad esempio, non contempla tutti gli aspetti relativi alla sicurezza: i rischi acustici e chimici sono omessi perché contemplati dalla DSGP esistente". Esito: Voti favorevoli: 29, voti contrari:20, astensioni 16. Punto 3.6.3 "Tali divieti devono essere imposti soltanto quando le procedure avviate dalla Commissione siano state adeguatamente seguite". Esito: Voti favorevoli: 35 e voti contrari: 26.