Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Comunicazione della Commissione 'Seconda relazione intermedia sulla coesione economica e sociale'"

(2003/C 256/02)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la comunicazione della Commissione europea dal titolo "Seconda relazione intermedia sulla coesione economica e sociale" (COM(2003) 34 def.);

vista la decisione della Commissione, del 30 gennaio 2003, di consultarlo su tale argomento in conformità dell'articolo 265, primo comma, del trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza, in data 11 febbraio 2003, di incaricare la commissione Politica di coesione territoriale di elaborare un parere sull'argomento;

visto il proprio parere sul tema "Struttura ed obiettivi della politica strutturale europea nel quadro dell'ampliamento e della globalizzazione: Apertura del dibattito" (CdR 157/2000 fin)(1);

visto il proprio parere in merito alla relazione della Commissione dal titolo "Secondo rapporto sulla coesione economica e sociale" (CdR 74/2001 fin)(2);

visto il proprio parere in merito alla comunicazione della Commissione dal titolo "Prima relazione intermedia sulla coesione economica e sociale" (CdR 101/2002 fin)(3);

visto il progetto di parere formulato dalla commissione Politica di coesione territoriale il 30 aprile 2003 (CdR 391/2002 riv.) (relatore: Michael Schneider, sottosegretario - DE/PPE);

considerando quanto segue:

1) la "Seconda relazione intermedia sulla coesione economica e sociale" è un ulteriore passo verso la formulazione di proposte sulla configurazione della politica europea di coesione dopo il 2006 nel contesto dell'allargamento dell'Unione europea;

2) la relazione apporta i necessari aggiornamenti all'analisi della situazione e degli sviluppi negli Stati membri e nelle regioni e ai principali elementi del dibattito sul futuro della politica di coesione;

3) alla luce delle conclusioni della seconda relazione intermedia, il Comitato è invitato a verificare, sviluppare e adeguare al dibattito attuale le proposte avanzate nei precedenti pareri;

4) criterio essenziale per le valutazioni del Comitato è tuttora l'obiettivo fissato dall'articolo 158 del trattato che istituisce la Comunità europea, ossia rafforzare la coesione economica e sociale al fine di promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità. La riduzione delle differenze regionali in termini di livello di sviluppo e del ritardo delle zone più svantaggiate costituisce inoltre il modo più efficace per potenziare il ruolo degli enti locali e regionali nell'Unione europea;

5) nella seconda relazione intermedia la Commissione europea presenta dati aggiornati sull'evoluzione socioeconomica sia negli Stati membri e nelle regioni attuali, sia nei paesi candidati. L'analisi dei dati presentati evidenzia come la politica regionale e strutturale debba restare anche in futuro un compito condiviso fra Stati membri, enti locali e regionali e Unione europea. Come suggerito nella relazione, la rinazionalizzazione di questa politica va di conseguenza rifiutata. È quindi indispensabile proseguire la politica regionale europea nelle regioni in ritardo di sviluppo e prevedere una nuova politica regionale per le altre regioni,

ha adottato all'unanimità, nel corso della 50a sessione plenaria del 2 e 3 luglio 2003 (seduta del 2 luglio), il seguente parere.

Il Comitato delle regioni

1. Analisi della situazione e sviluppi

1.1. ricorda che l'eccezionale accentuazione delle disparità economiche nell'Unione europea, che farà seguito all'allargamento, sarà la sfida cruciale per la politica europea di coesione dopo il 2006. In tale contesto occorre soprattutto garantire un aggancio all'evoluzione dell'Unione nel suo complesso al crescente numero di cittadini residenti in regioni con un reddito pro capite ben al di sotto della media comunitaria, indipendentemente dal fatto che si tratti di cittadini dei "vecchi" o dei "nuovi" Stati membri;

1.2. constata che le disparità tra gli Stati membri dell'UE si sono ridotte, ma che allo stesso tempo hanno continuato a crescere le differenze regionali all'interno degli Stati. Ciò fornisce al Comitato un altro spunto per rivendicare la necessità di un ampio coinvolgimento degli enti locali e regionali nella formulazione e nell'attuazione della politica di coesione; questa dovrà tener conto, in particolare, delle raccomandazioni contenute nello Schema di sviluppo dello spazio comunitario (SDEC), adottato a Potsdam nel maggio del 1999;

1.3. giunge alla conclusione che la fase di rallentamento della crescita iniziata nel 2000 avrà probabilmente ripercussioni superiori alla media nelle regioni economicamente più deboli dell'UE. Ciò conferma come, nei periodi di crisi economica, la politica europea di coesione sia ancora più importante per il miglioramento della competitività di queste regioni, per uno sviluppo più policentrico dello spazio comunitario e per rinforzare la coesione economica, sociale e territoriale dell'Unione europea;

1.4. considera come successi della politica europea di coesione il fatto che l'azione dei fondi strutturali abbia contribuito a contenere i riflessi occupazionali del rallentamento dell'economia e che, entro i confini attuali dell'UE, le differenze regionali in termini di tasso di disoccupazione abbiano continuato a ridursi. Tuttavia ciò non può far dimenticare che, in molte regioni e località dell'UE, la disoccupazione si attesta tuttora su un livello insostenibilmente elevato e che, anche nei futuri Stati membri, vanno proseguiti gli sforzi volti ad accrescere la quota di occupati e a ovviare alle conseguenze dell'inevitabile mutamento strutturale;

1.5. ritiene pertanto che le valutazioni che ha espresso finora in merito alla politica europea di coesione trovino conferma nei risultati dello studio sull'impatto di tale politica, in particolare per quanto riguarda il fatto che gli interventi dei fondi strutturali, e soprattutto il sostegno alle zone dell'Obiettivo 1, abbiano prodotto significativi effetti di crescita e che, dal 1989 ad oggi, il differenziale tra il reddito delle zone dell'Obiettivo 1 e il reddito medio nell'UE si sia ridotto di tre punti percentuali;

1.6. giunge alla conclusione che, al tempo stesso, risulta chiaro che, nelle regioni più problematiche, sono insufficientemente sviluppati proprio quei fattori che determinano la competitività delle regioni. Di conseguenza, nel configurare la futura politica di coesione, si dovranno prendere in maggiore considerazione l'istruzione, la capacità d'innovazione e la produttività, oltre agli investimenti urgentemente necessari in capitale fisico e in infrastrutture; insiste sull'importanza che tutte le politiche settoriali caratterizzate da un forte impatto regionale contribuiscano all'obiettivo della coesione;

1.7. chiede di prevedere, in funzione della futura configurazione degli obiettivi, norme transitorie adeguate per tutte le aree finora contrassegnate da problemi strutturali e che non saranno riconosciute in quanto tali nel prossimo periodo di programmazione;

1.8. conferma che, per essere credibile, la politica regionale e di coesione deve disporre di adeguate risorse finanziarie e ritiene di conseguenza che l'ipotesi di destinare lo 0,45 % del PIL comunitario a questa politica costituisca una base di discussione accettabile;

2. Priorità della futura politica di coesione

ritiene che, sulla base dello stato del dibattito tratteggiato dalla Commissione, si possano identificare quattro principali ambiti d'azione:

- interventi nelle regioni in ritardo di sviluppo o caratterizzate da problemi di tipo strutturale,

- misure nelle regioni non in ritardo di sviluppo,

- finanziamento della cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale,

- semplificazione amministrativa;

2.1. Regioni in ritardo di sviluppo

2.1.1. rileva che, secondo le indicazioni della Commissione, il sostegno alle regioni in ritardo di sviluppo trova un appoggio quasi unanime. Per determinare le zone ammissibili al sostegno, si propone per lo più di continuare ad applicare il criterio del 75 % (75 % del PIL pro capite, misurato in standard di potere d'acquisto a livello delle regioni NUTS II) a condizione che il cosiddetto effetto statistico venga eliminato, sempre tenendo conto, allo stesso tempo, degli svantaggi strutturali che presentano le regioni ultraperiferiche e le regioni con scarsa densità demografica indipendentemente dal prodotto interno lordo. In tale contesto si deve tener conto della necessità di non oltrepassare il tetto delle risorse proprie del bilancio dell'Unione europea;

2.1.2. considera che già oggi la configurazione dei contenuti dell'Obiettivo 1 offre una flessibilità sufficiente a incorporare priorità comunitarie come i processi di Lisbona e di Goteborg per l'occupazione, le riforme economiche, la coesione sociale e lo sviluppo sostenibile. Si deve però fare attenzione ad evitare che la futura configurazione del diritto della concorrenza ostacoli questa flessibilità;

2.1.3. chiede pertanto espressamente che il futuro Obiettivo 1 preveda quanto segue:

2.1.4. l'ammissibilità delle regioni con un prodotto interno lordo (PIL) pro capite inferiore al 75 % della media comunitaria (Europa a 25), delle regioni interessate dal cosiddetto effetto statistico, nonché delle regioni con carenze specifiche, delle regioni con scarsa densità demografica e delle regioni ultraperiferiche indipendentemente dal prodotto interno lordo;

norme transitorie per le regioni che, grazie al loro andamento positivo, abbiano superato la soglia del 75 % (Europa a 15) (phasing out);

inoltre, un sostegno sostanziale di carattere transitorio, limitato nel tempo e decrescente, a carico del Fondo di coesione, agli Stati membri che, per via dell'effetto statistico, superino la soglia del 90 % della media comunitaria;

2.1.5. evidenzia esplicitamente che questa posizione tiene conto delle sfide derivanti dall'allargamento dell'Unione europea. Occorre individuare soluzioni adeguate sia per i paesi candidati che per le regioni dell'UE attuale ancora gravate da problemi. La futura configurazione della politica di coesione non dovrà penalizzare le regioni più problematiche degli attuali Stati membri. In particolare, l'estensione della politica di coesione ai nuovi Stati membri non dovrà essere finanziata esclusivamente a spese delle zone oggi ammissibili agli aiuti, che non potranno far fronte ad una trasformazione strutturale con le proprie forze;

2.1.6. ricorda altresì che il cosiddetto effetto statistico rappresenta un problema soprattutto per le regioni in ritardo di sviluppo. Secondo gli ultimi dati forniti dalla Commissione, diciotto regioni - per un totale di ventuno milioni di abitanti - sarebbero escluse dalle zone ammissibili al sostegno a titolo dell'Obiettivo 1 solo per effetto dell'abbassamento della media del prodotto interno lordo dell'UE in conseguenza dell'allargamento. Tra queste vi sono regioni belghe, britanniche, finlandesi, italiane, austriache, portoghesi, spagnole e quasi tutte le zone della Germania orientale ammissibili all'Obiettivo 1. Coloro che vivono in queste regioni potrebbero avere l'impressione che l'allargamento venga finanziato a loro discapito;

2.1.7. appoggia la Commissione, che ha ripetutamente evidenziato questo problema specifico pronunciandosi inequivocabilmente a favore di una soluzione equa. Per rispettare le norme sugli aiuti e garantire la parità di trattamento, andrebbe trovata una soluzione nell'ambito del futuro Obiettivo 1 e delle norme in materia di aiuti ad esso collegate. Anche nell'ambito del periodo di finanziamento in corso e del regolamento vigente sui fondi strutturali, l'Obiettivo 1 si sofferma in modo particolare sulle regioni con problemi specifici. Di conseguenza, il regolamento che entrerà in vigore nel 2007 deve comprendere una norma secondo cui manterranno lo status di zone ammissibili all'Obiettivo 1 le regioni che avranno superato la soglia del 75 % solo per effetto dell'abbassamento della media dell'UE. La ricchezza della regione continuerebbe ad essere un criterio per la ripartizione degli aiuti nelle zone ammissibili e contribuirebbe a una ripartizione allo stesso tempo differenziata ed equa, senza mettere in discussione i tetti massimi deliberati al più alto livello politico. Va inoltre garantito che queste regioni mantengano lo status di zone ammissibili a norma dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato CE e che dunque rientrino nel regime di sostegno previsto dallo stesso articolo;

2.2. Misure nelle regioni non in ritardo di sviluppo

2.2.1. sostiene la tesi della Commissione secondo cui occorrono misure per le regioni non in ritardo di sviluppo e, in tale contesto, raccomanda anche con insistenza che gli attuali strumenti siano sostanzialmente modificati, in particolare riguardo all'efficacia e all'efficienza delle procedure di gestione e dei controlli finanziari, per semplificarne e decentrarne l'attuazione; chiede di conseguenza che a partire dal 2007 venga messo in atto un nuovo Obiettivo 2 per l'insieme delle regioni non ammissibili al sostegno dell'Obiettivo 1;

2.2.2. ritiene che, contestualmente, bisognerebbe tenere conto della particolare situazione delle regioni che confinano con una delle nuove zone ammissibili all'Obiettivo 1 e che potrebbero perdere gli aiuti a titolo degli Obiettivi 2 e 3. Queste regioni frontaliere dovrebbero essere oggetto di particolare attenzione nell'ambito del nuovo regime di aiuti per obiettivo o di Interreg, perlomeno per il primo periodo di programmazione successivo al 2006;

2.2.3. ribadisce che scopo principale degli interventi comunitari in questa materia è il rafforzamento della competitività delle regioni, in linea con gli obiettivi politici fissati dall'Unione nelle conclusioni dei Consigli europei di Lisbona e di Goteborg. Solo se il contribuito dell'Unione sarà efficace e finalizzato a un valore aggiunto europeo sarà possibile affrontare con decisione le necessarie riforme strutturali previste dalla strategia di Lisbona per diffondere la competitività, l'innovazione, la flessibilità e la crescita;

2.2.4. ricorda, a titolo di chiarimento, che in questo settore sono in discussione due opzioni di fondo per la futura configurazione della politica strutturale dell'UE:

2.2.5. da un lato, molti ritengono che il livello regionale continui ad essere il più adatto per la concezione e la gestione degli interventi. Quest'opzione sarebbe vantaggiosa sotto i profili della sostanziale continuità del sostegno, della presa in considerazione delle dimensioni spaziali e della compatibilità con il diritto europeo della concorrenza e con gli strumenti nazionali di politica strutturale;

2.2.6. dall'altro, si discute sull'opportunità di trasformare i fattori decisivi per la competitività in priorità tematiche autonome valide nell'intera Comunità. Si tratterebbe, per esempio, del collegamento alle reti di trasporto, della diversificazione della struttura produttiva, della società della conoscenza, dell'innovazione, della ricerca e dello sviluppo, dell'ambiente, dell'occupazione, dell'integrazione sociale e della formazione e dell'istruzione per tutto l'arco della vita. Ciò avrebbe il vantaggio di consentire all'Unione di reagire in modo flessibile ai problemi socioeconomici delle regioni non in ritardo di sviluppo, qualora ciò risulti indispensabile in base al principio di sussidiarietà e produca il massimo valore aggiunto europeo. Prima, tuttavia, andrebbero risolti i problemi legati alle norme sugli aiuti e andrebbe verificata la coerenza di ciò con le attività di politica strutturale degli Stati membri. Le indicazioni valide sul territorio dell'intera Unione dovrebbero limitarsi, per quanto possibile, a definire gli obiettivi, lasciando alle regioni sufficiente margine per fissare le proprie priorità di politica strutturale;

2.2.7. ritiene che, in tali circostanze, un'impostazione più marcatamente tematica sia compatibile con il livello regionale nella misura in cui quest'ultimo espleti un ruolo fondamentale nella definizione delle priorità e nell'avvio dei programmi dell'Obiettivo 2, e a condizione che dette priorità si basino su criteri territoriali e tematici definiti chiaramente a livello comunitario. Diversamente che per l'Obiettivo 1, le regioni ammissibili agli aiuti dell'Obiettivo 2 non dovrebbero essere selezionate sulla base dell'indicatore del PIL, bensì di altri criteri quali l'evoluzione demografica, la scarsa densità di popolazione, il tasso di disoccupazione, il livello di istruzione e formazione, la competitività della regione (per esempio, data da un clima favorevole alla creazione di attività imprenditoriali e PMI), l'innovazione, la diversificazione delle attività economiche e la densità industriale;

2.2.8. sollecita la Commissione europea a studiare in maggiore dettaglio, nell'ambito della terza relazione intermedia, le diverse opzioni per la futura configurazione della politica di coesione nelle regioni non in ritardo di sviluppo. Data anche la necessità di attribuire un'adeguata dotazione finanziaria al nuovo Obiettivo 2, a tale proposito si dovrebbe prestare particolare attenzione ai territori che risentono di svantaggi specifici (aree montane e insulari, zone rurali difficilmente accessibili, zone a scarsa densità di popolazione);

2.2.9. precisa che, in questo contesto, la questione urbana assume una grande importanza ai fini della coesione economica e sociale in Europa e ricorda la constatazione già formulata dalla Commissione nella seconda relazione sulla coesione, secondo cui le città sono al cuore delle trasformazioni economiche, sociali e territoriali;

2.2.10. si attende pertanto che si possano considerare ammissibili al sostegno dei fondi strutturali anche interventi destinati alle aree urbane, comprese anche misure legate al processo di Lisbona, misure destinate a migliorare la convergenza tra diverse aree nonché misure intese a favorire la coesione sociale;

2.2.11. ritiene che si debba intervenire in termini analoghi anche nelle aree rurali, specie nelle zone con specifici handicap naturali, ad esempio le zone di montagna, nonché per conservare la funzionalità dei rapporti fra aree urbane e rurali, evitando processi di insularizzazione ed emarginazione degli spazi rurali dinanzi alla pressione urbana ed infrastrutturale. A tal fine è imprescindibile coordinare strettamente i futuri orientamenti della politica strutturale dell'UE con quelli di talune politiche a forte impatto territoriale (attività agricole e forestali, trasporti, urbanistica, ricerca, innovazione, occupazione, formazione, concorrenza, ecc.);

2.3. Cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale

2.3.1. ha già sottolineato in diversi pareri che le misure di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale offrono un notevole valore aggiunto europeo, opinione confermata dal contenuto della seconda relazione intermedia. La gestione dei programmi e dei progetti in questo settore va tuttavia urgentemente semplificata, per fare in modo che non si ripetano mai più ritardi come quelli registrati nel periodo di finanziamento in corso;

2.3.2. sostiene la Commissione nell'elaborazione di un'impostazione strategica che includa tutti gli aspetti della cooperazione europea fra regioni, comuni e imprese e dia la possibilità di attuare progetti condivisi e un processo di apprendimento reciproco. Questo collegamento in rete su scala europea andrebbe proseguito con elevata priorità;

2.3.3. si attende che anche in futuro le iniziative comunitarie restino uno strumento per conseguire specifici obiettivi di importanza europea. Esse andrebbero però attivate soltanto per tematiche che non possono essere oggetto dei programmi degli obiettivi, presentano un elevato valore aggiunto europeo e richiedono un approccio europeo, come per es.: Interreg, iniziativa che, avendo dimostrato la sua efficacia, dovrà ricevere una dotazione finanziaria adeguata;

3. Semplificazione amministrativa

3.1. ha già chiesto, nel parere del 10 ottobre 2002 (CdR 101/2002 fin(4)), di semplificare le procedure per la concessione degli aiuti regionali e di chiarire i rispettivi ruoli della Commissione, degli Stati membri e delle regioni nell'ambito del principio di sussidiarietà. Riafferma la necessità di integrare i diversi strumenti di intervento attuali (Obiettivo 2, Obiettivo 3, ecc.) sempre comunque su base regionale. Oltre a ciò, chiede un migliore coordinamento complessivo delle politiche comunitarie e degli strumenti di finanziamento con la politica di coesione economica e sociale. Il rapporto di prospettiva sulla semplificazione dei fondi strutturali dopo il 2006 avanza proposte concrete in merito.

4. Seguito della procedura

4.1. è chiamato a continuare a svolgere un ruolo attivo nel dibattito sulla configurazione della politica europea di coesione dopo il 2006. Per diffondere i contenuti del rapporto di prospettiva sulla semplificazione amministrativa e del parere obbligatorio sulla seconda relazione intermedia, il Comitato delle regioni dovrebbe avviare iniziative rivolte alla Commissione, al Parlamento e al Consiglio, conquistando così fin dal principio altri alleati per la tutela degli interessi regionali e locali nell'ambito di questa politica di importanza centrale;

4.2. sollecita la Commissione a portare avanti l'ampio dibattito in corso sulla futura politica di coesione, ad approfondirlo con la terza relazione intermedia sulla coesione alla fine del 2003 e a presentare proposte concrete sull'articolazione dei futuri regolamenti in materia al più tardi entro la fine del 2004. I negoziati in sede di Consiglio e di Parlamento dovrebbero concludersi in tempo utile a consentire di elaborare e approvare i piani e i programmi entro il 2006 e di evitare così altri ritardi all'avvio del nuovo periodo di finanziamento.

Bruxelles, 2 luglio 2003.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Albert Bore

(1) GU C 148 del 18.5.2001, pag. 25.

(2) GU C 107 del 3.5.2002, pag. 27.

(3) GU C 66 del 19.3.2003, pag. 11.

(4) GU C 66 del 19.3.2003, pag. 11.