Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione, al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni "Intermodalità e trasporto merci intermodale nell'Unione europea - Un approccio di sistema per il trasporto merci/Strategie e interventi a favore dell'efficienza, della qualità dei servizi e della sostenibilità del trasporto merci"»

(98/C 19/07)

La Commissione, in data 3 giugno 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

La Sezione «Trasporti e comunicazioni», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Kielman, in data 15 ottobre 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 ottobre 1997, nel corso della 349a sessione plenaria, con 110 voti favorevoli, 1 voto contrario e 1 astensione, il seguente parere.

1. Il documento della Commissione

1.1. Obiettivo della comunicazione è creare un quadro per l'integrazione ottimale dei vari modi di trasporto che consenta un uso efficiente ed economico di sistemi di trasporto grazie a servizi porta a porta, orientati al cliente e senza interruzioni, e che favorisca al tempo stesso la concorrenza fra gli operatori del settore.

1.2. In tal modo verrà agevolato il ricorso a modi di trasporto più ecologici, attualmente sottoutilizzati. Un miglior uso del trasporto ferroviario e della navigazione contribuirà a decongestionare le reti stradali. L'aumento dell'efficienza delle ferrovie, la completa internalizzazione dei costi esterni e la promozione del concetto di intermodalità sono dunque elementi che costituiscono una strategia globale per una mobilità sostenibile.

2. Introduzione

2.1. Il Comitato approva l'approccio integrale allo sviluppo del trasporto intermodale nell'Unione. L'atteggiamento descritto nella comunicazione denota competenza nella complessa materia e offre lo spunto per realizzare azioni concrete. Tuttavia, il Comitato ritiene che la messa in atto delle azioni descritte dalla comunicazione comporti numerosi problemi. Pur apprezzando l'approccio ambizioso adottato dalla Commissione nei confronti di questa problematica particolarmente complessa, ritiene comunque che essa vada affrontata anche in maniera realistica e pratica.

2.2. Nei suoi pareri il Comitato ha sempre dichiarato di attribuire importanza al miglioramento ed all'estensione del trasporto intermodale (). Nel parere di iniziativa del 22 novembre 1995 in merito al programma legislativo della Commissione sui trasporti «Programma d'azione per una politica comune dei trasporti 1995-2000 (2)(2) GU C 39 del 12. 2. 1996, pag. 43.» il Comitato ha evidenziato fra le altre cose l'importanza cruciale dell'intermodalità e dell'interoperabilità per lo sviluppo delle reti transeuropee.

2.3. L'ulteriore crescita economica porterà all'aumento della domanda di trasporti, e l'evoluzione della produzione e della logistica richiederà sistemi sempre più flessibili ed efficienti. Essendosi finora dimostrato il miglior mezzo per soddisfare questa esigenza, il trasporto stradale si è sviluppato in maniera più che proporzionale, e si prevede che conoscerà una crescita notevole anche nel prossimo futuro. Il fatto che questa crescita non potrà continuare all'infinito rappresenta un'importante motivazione per lo sviluppo dell'intermodalità.

3. Osservazioni di carattere generale

3.1. La comunicazione della Commissione si concentra in particolare sull'eliminazione degli ostacoli che si frappongono al ricorso, su più ampia scala, al trasporto intermodale. Tuttavia, non vengono quasi affrontati gli elementi tecnici, economici e soprattutto politici che ostacolano in special modo il funzionamento delle ferrovie in base alle leggi di mercato. Il Comitato ritiene dunque che manchi dalla comunicazione uno degli aspetti più rilevanti (se non il più rilevante) per lo sviluppo dell'intermodalità. In proposito si rimanda anche al parere del Comitato in merito al Libro bianco sulle ferrovie comunitarie ().

3.2. Il trasporto su strada è all'avanguardia sul fronte del rinnovamento tecnologico. Vengono infatti messi a punto motori più puliti e più economici, ricorrendo ai più moderni concetti e sistemi logistici. Nel trasporto stradale intervengono in larga misura anche lo sviluppo e l'applicazione di nuove tecnologie dell'informazione, come i sistemi di comunicazione, navigazione e pianificazione. Ciò aggrava il ritardo del trasporto intermodale. Occorre pertanto rivolgere l'attenzione in particolare al miglioramento delle tecnologie ed alla definizione di soluzioni agli attuali ostacoli ai trasporti ferroviari, alla navigazione interna e costiera (come le pesanti procedure amministrative e la mancanza di investimenti nelle infrastrutture) affinché tali modi conservino il proprio vantaggio in relazione ad aspetti come il consumo di energia, le emissioni e l'inquinamento acustico.

3.3. Il concetto di intermodalità è interessante in quanto indicatore di qualità per misurare l'efficienza dell'intero sistema di trasporto. Mancano tuttavia nella comunicazione della Commissione un approfondimento concreto e delle precisazioni. Inoltre, non viene precisato quali saranno le conseguenze sociali dell'evoluzione dell'intermodalità.

3.4. Il Comitato dubita che la politica attuata in materia di intermodalità sia sempre complementare alle altre politiche dell'Unione. A volte, ad esempio, vengono sostenute tendenze regionali ed economiche che potrebbero ostacolare lo sviluppo di una rete di trasporto intermodale integrato o che potrebbero stimolare il trasporto su strada. Anche l'eliminazione delle frontiere interne e la liberalizzazione dei trasporti su strada hanno determinato una notevole crescita di questo modo di trasporto. Lo sviluppo di reti transeuropee di strade e di «superstrade» (freeways) per il trasporto ferroviario produrrà un notevole impatto diretto sul ricorso al trasporto stradale, ferroviario ed alla navigazione, e potrà influire notevolmente sull'evoluzione dell'intermodalità.

3.5. Un confronto qualitativo fra i modi strada, ferrovia, navigazione (comprese le corte distanze) e l'intermodalità strada/ferrovia e strada/navigazione evidenzia che il trasporto su strada presenta un buon rapporto qualità/prezzo, sebbene per quanto riguarda gli aspetti sociali (sicurezza, utilizzo dello spazio, impiego dell'infrastruttura, rendimento energetico, inquinamento acustico ed emissioni) spesso non si dimostri vantaggioso e determini costi sociali più elevati. Ciò giustifica una politica pubblica attiva a favore dell'intermodalità, poiché in fin dei conti i responsabili dell'internalizzazione dei costi sono le autorità, e gli operatori di mercato effettuano i propri calcoli in base ai costi totali.

3.6. Su distanze brevi e medie il trasporto stradale presenta enormi vantaggi rispetto al trasporto intermodale fintantoché non si internalizzano i costi totali del trasporto. La creazione di condizioni concorrenziali eque ed il computo dei costi esterni (fair pricing) rappresentano per la Commissione strumenti essenziali per incoraggiare il trasporto intermodale. Non risulta tuttavia chiaro fino a che punto ciò porterà effettivamente a modificare la scelta del modo di trasporto (modal split). Inoltre una corretta internalizzazione dei costi per i diversi modi di trasporto è ancora problematica. Per tale motivo non sono ancora completamente chiare le ripercussioni di tale internalizzazione sulla concorrenza internazionale fra le diverse localizzazioni (). L'internalizzazione dei costi esterni per tutti i tipi di trasporto è inoltre una questione che, stando alle previsioni, richiederà ancora molto tempo, come ammette la stessa Commissione.

3.7. Lo sviluppo dell'intermodalità richiede spesso investimenti ragguardevoli, fra l'altro per materiali, terminali e sistemi informativi. Il sostegno delle autorità ai nuovi servizi è possibile solo in parte, mentre la concessione di sussidi, ad esempio nei casi di perdite di esercizio, non è assolutamente possibile, neanche nella fase iniziale. Questo costituisce un ostacolo rilevante perché molti operatori nel settore del trasporto intermodale hanno possibilità assai limitate di effettuare investimenti.

3.8. Il Comitato ritiene che nell'attuazione del programma d'azione e nell'ulteriore sviluppo dell'intermodalità la regolamentazione amministrativa vada ridotta al minimo, e che non sia necessario introdurre una regolamentazione completamente nuova. La Commissione, fin dall'inizio della realizzazione del programma d'azione, deve condurre accurate consultazioni al riguardo con tutti gli interessati, sia operatori di mercato, sia interlocutori sociali.

3.9. La comunicazione della Commissione, a giudizio del Comitato, non riconosce a sufficienza quanto già realizzato nell'ambito dell'intermodalità. Ad esempio il settore dei trasporti marittimi di linea funziona in tutta Europa da anni servendosi di servizi intermodali, ed ha conosciuto un considerevole sviluppo dall'introduzione dei container.

4. Osservazioni di carattere particolare

4.1. Il tentativo di realizzare un sistema di trasporto intermodale europeo, con un coordinamento della politica dei trasporti a tutti i livelli della politica, è molto ambizioso. Soprattutto gli enti locali e regionali assumono spesso un ruolo decisivo nello sviluppo delle infrastrutture intermodali. Si è già fatto riferimento (vedi punto 3.4) alle diverse branche della politica che potrebbero essere coordinate meglio anche all'interno della Commissione europea. Tale problema si presenta in forma ancora più accentuata a livello nazionale, regionale e locale. La comunicazione non precisa come la Commissione pensi di coordinare le politiche a tutti i livelli, né specifica in che sede e in che modo vengono prese le decisioni pratiche.

4.2. Va inoltre presa in considerazione l'interazione fra il trasporto di persone e di merci, sia su strada che su rotaia. In alcuni Stati il trasporto ferroviario dei passeggeri impegna a tal punto le infrastrutture esistenti da rendere difficile un ulteriore sviluppo del trasporto intermodale di merci attraverso le ferrovie. Una soluzione può essere rappresentata dalla separazione delle infrastrutture ferroviarie destinate rispettivamente al trasporto merci ed al trasporto passeggeri, ma ciò richiede notevoli investimenti e tempi lunghi di pianificazione e costruzione. È inoltre immaginabile una simile separazione fra trasporto passeggeri e merci per quanto riguarda i trasporti su strada, e viene già sperimentata in alcuni paesi europei. Sviluppi in questo senso influiranno notevolmente sulla qualità del trasporto ferroviario e stradale, e giocheranno decisamente a favore del trasporto intermodale.

4.3. In un libero mercato dei trasporti gli operatori di mercato (trasportatori, operatori in genere e spedizionieri) determineranno in gran parte autonomamente questioni come le reti di informazione e le strutture tariffarie. La comunicazione non definisce a sufficienza quale potrà essere il ruolo della Commissione in tale ambito.

4.4. È evidente che un ulteriore sviluppo dell'intermodalità comporta conseguenze per l'occupazione, le esigenze di formazione e le condizioni di lavoro. Ad esempio, l'intensificazione del trasporto intermodale comporterà l'aumento del trasporto stradale complementare (prima e dopo), con conseguenze per le condizioni di lavoro degli autisti, ad esempio per quanto riguarda gli orari di lavoro. Come già osservato dal Comitato la necessaria liberalizzazione dei trasporti ferroviari ha enormi conseguenze per l'organizzazione dell'occupazione nell'ambito delle aziende ferroviarie. Il Comitato ritiene che, nell'elaborare il quadro di riferimento, vada dedicata espressamente attenzione anche a tutti gli aspetti sociali collegati all'attuazione dell'intermodalità. A tal fine la Commissione deve preventivamente far eseguire i necessari studi in collaborazione con i comitati e gli interlocutori sociali coinvolti. Ciò deve essere citato anche nel programma d'azione.

4.5. Quanto agli sviluppi tecnologici nel trasporto intermodale, si raccomanda di rivolgere l'attenzione anche a concetti e sistemi innovatori. Ad esempio, i sistemi bimodali (come RoadRailer, CODA-E e Kombirail) possono rappresentare un segmento di mercato nuovo e di dimensioni ragguardevoli, e lo sviluppo di convogli ferroviari per il trasporto intermodale (come il Cargosprinter tedesco) è molto promettente. Tali sistemi possono servire segmenti di mercato completamente nuovi, ma possono anche minacciare i mercati di trasporto intermodale esistenti. È opportuno evitare la frammentazione dell'offerta. Nella successiva elaborazione del quadro dell'intermodalità descritto nella comunicazione vanno dunque esaminati i diversi sistemi e le diverse tecniche.

4.6. Il Comitato concorda con l'esigenza di integrare le tecniche di trasporto per favorire il trasporto intermodale porta a porta. Il presupposto da cui parte la Commissione è che gli aspetti indesiderati del trasporto su strada (ingorghi, emissioni, incidenti) possano essere ovviati favorendo il trasporto intermodale. Il Comitato, tuttavia, nutre dei dubbi circa la fondatezza della supposizione della Commissione secondo cui in tal modo sarebbe possibile sfruttare il potenziale inutilizzato esistente nelle ferrovie. In primo luogo non è sicuro che tale potenziale inutilizzato esista ovunque, e oltretutto il trasporto ferroviario di persone ottiene generalmente la priorità. Un'ulteriore razionalizzazione dei trasporti ferroviari potrebbe rendere disponibile capacità di trasporto aggiuntiva. D'altronde, in molti Stati e per molte relazioni di traffico esiste un notevole potenziale inutilizzato per la combinazione navigazione/trasporto stradale, sia per la navigazione interna che per i trasporti marittimi su corte distanze. È inoltre estremamente importante stabilire quale infrastruttura, fra quelle utilizzate in passato per un dato modo di trasporto, possa essere rapidamente modernizzata ed aggiunta alla rete attualmente in uso.

4.7. La problematica del trasporto transalpino è estremamente importante per lo sviluppo dell'intermodalità in Europa. Ma essa esula parzialmente dalle competenze dell'Unione, e questo può ostacolare un'efficace politica europea in materia di intermodalità.

4.8. Un nuovo approccio ai trasporti, basato sull'intermodalità, richiederà una diversa organizzazione della catena dei trasporti. Entreranno in scena nuovi protagonisti, e cambieranno i concetti ed i sistemi logistici; di conseguenza, cambieranno l'entità e la struttura dei costi del trasporto. Non è chiaro se e come tali evoluzioni influiranno sul prezzo dei trasporti e sulla qualità dei servizi, e forse anche sulla posizione concorrenziale europea. È d'altronde importante trarre insegnamenti dalle esperienze accumulate nel settore dei servizi di trasporto intermodale esistenti, e utilizzare tale base quanto più possibile per progredire. Le difficoltà attuali vanno risolte in modo da rendere l'intermodalità più efficiente e più interessante.

Bruxelles, 29 ottobre 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU C 19 del 25. 1. 1993, pag. 29 - GU C 18 del 22. 1.1996, pag. 32 - GU C 39 del 12. 2. 1996, pag. 100.

() GU C 206 del 7. 7. 1997, pag. 23.

() Cfr. a tale proposito anche il parere del Comitato in merito al «Libro verde - Verso una corretta ed efficace determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti - Strategie d'intervento per l'internalizzazione dei costi esterni dei trasporti nell'Unione europea» - GU C 56 del 24. 2. 1997, pag. 31.