Parere in merito alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la Direttiva 92/50/CEE che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, la Direttiva 93/36/CEE che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e la Direttiva 93/37/CEE che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori

(95/C 256/02)

Il Consiglio, in data 8 giugno 1995, ha deciso, conformemente agli articoli 57, 66 e 100 A del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alle proposte di cui sopra.

La Sezione « Industria, commercio, artigianato e servizi », incaricata di preparare i lavori in materia, ha elaborato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Mobbs, in data 7 giugno 1995.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 5 luglio 1995, nel corso della 327a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Sugli appalti pubblici sono state emanate varie direttive aventi lo scopo di aprire questo considerevolissimo mercato alla concorrenza (si ritiene che solo il valore degli appalti interessati dall'accordo sugli appalti pubblici () sia dell'ordine di 350 miliardi di ECU all'anno). Adesso rientra nel campo di applicazione di tali direttive gran parte dei servizi di pubblica utilità nel settore idrico, energetico, dei trasporti e delle telecomunicazioni, talvolta designati come « i settori esclusi ».

1.2. L'ultima direttiva è stata adottata nel 1993 e tutte dovrebbero essere in vigore al momento, ma, di fatto, non tutti gli Stati membri hanno trasposto le direttive nel loro ordinamento giuridico.

1.3. I negoziati sulla revisione dell'Accordo sugli appalti pubblici del 1979 si sono conclusi nel dicembre 1993. Il nuovo Accordo comprende appalti di forniture, lavori e servizi aggiudicati dall'amministrazione centrale ed anche dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali. Vi sono inclusi anche taluni appalti aggiudicati nei settori dell'approvvigionamento di acqua ed elettricità, dei trasporti urbani, dei porti e aeroporti.

1.4. Parallelamente alla conclusione dell'Uruguay Round, l'Unione europea ha firmato il 15 aprile 1994 il nuovo Accordo con l'obiettivo di conseguire una maggiore liberalizzazione ed espansione degli scambi mondiali.

1.5. Come conseguenza di ciò, gli enti aggiudicatori che sono tenuti al rispetto sia delle disposizioni delle direttive CE sia di quelle dell'Accordo devono applicare allo stesso appalto due ordinamenti giuridici diversi. Il funzionamento del regime comunitario sarà negativamente influenzato in quei casi in cui in taluni punti le disposizioni dell'Accordo sono più vantaggiose delle norme comunitarie.

1.6. La Commissione propone di adeguare le disposizioni delle direttive CE a quelle dell'Accordo onde garantire che i fornitori, gli imprenditori ed i prestatori di servizi comunitari godano di un trattamento equivalente a quello riservato ai fornitori, agli imprenditori ed ai prestatori di servizi di paesi terzi firmatari dell'Accordo.

2. La proposta della Commissione

2.1. I cambiamenti apportati alle Direttive sul settore pubblico 92/50 (servizi), 93/36 (forniture) e 93/37 (lavori) sono identici.

- Le soglie vengono adeguate a quelle previste dall'Accordo.

- È vietata l'assistenza nella preparazione delle specifiche tecniche, qualora ciò abbia l'effetto di impedire la concorrenza.

- Vanno fornite informazioni sui vantaggi dell'offerta prescelta, a meno che non vi siano legittimi motivi per non divulgare tale tipo d'informazioni.

- Si chiede agli Stati membri di trasmettere alla Commissione maggiori dati statistici sugli appalti.

- Le possibilità di accesso agli appalti pubblici per le imprese, i prodotti ed i servizi degli Stati membri devono essere almeno altrettanto favorevoli di quelle previste dall'Accordo per le imprese, i prodotti ed i servizi dei paesi terzi firmatari dell'Accordo.

2.2. I cambiamenti apportati alla Direttiva n. 93/38 sugli appalti nei settori di pubblica utilità sono essenzialmente gli stessi previsti per le altre direttive. Nel caso della suddetta direttiva, inoltre, è prevista anche la possibilità di accesso permanente ai sistemi di qualificazione.

3. Osservazioni generali

3.1. La Decisione del Consiglio 94/800/CE () ha approvato l'Accordo sugli appalti pubblici e ciò mette il Comitato dinanzi ad un fatto compiuto che limita quindi necessariamente la portata delle sue osservazioni.

3.2. Il Comitato ha sostenuto con coerenza gli sforzi della Commissione tesi a conseguire la liberalizzazione del mercato degli appalti pubblici dell'Unione europea. Esso considera l'apertura di tale mercato, un tempo « riservato », un aspetto essenziale di un vero ed efficiente mercato unico.

3.3. Il Comitato concorda con la Commissione sul fatto che le ditte comunitarie non debbono trovarsi in una posizione svantaggiata rispetto a quelle di altri paesi aderenti all'Accordo.

3.4. Il Comitato riconosce quindi la necessità di adeguare le disposizioni delle direttive esistenti a quelle dell'Accordo.

3.5. Pur approvando in generale la proposta della Commissione, il Comitato non ne condivide certi aspetti che vengono trattati in dettaglio al punto 4 del presente parere.

3.5.1. I punti di disaccordo riguardano principalmente i cambiamenti proposti dalla Commissione, ma non richiesti dall'Accordo e che non semplificano o migliorano, secondo il Comitato, il funzionamento delle direttive esistenti. Il Comitato sa che la Commissione riesaminerà tutte le direttive sugli appalti pubblici nel corso dei prossimi quattro anni. Sembrerebbe pertanto opportuno completare il riesame, che si ritiene comporterà una consultazione in piena regola, prima di apportare modifiche che non sono giuridicamente richieste dall'Accordo, evitando così un lavoro inutile.

3.6. Il Comitato dubita che i costi od oneri amministrativi aggiuntivi saranno compensati dai benefici derivanti da una maggiore trasparenza o da un aumento della concorrenza, per esempio, per quanto riguarda le proposte di abbassamento delle soglie e di ampliamento delle informazioni statistiche da fornire.

3.6.1. Il Comitato sa che qualsiasi incremento dei costi dovrà essere sopportato, in ultima analisi, dai consumatori o dai contribuenti.

4. Osservazioni specifiche

4.1. Soglie ()

La soglia per i servizi dell'amministrazione centrale è stata sostanzialmente ridotta da 200 000 a 128 000 ECU ed adeguata a quella per le forniture. Si rileva che in base alla proposta la soglia più bassa viene applicata a tutti i servizi compresi quelli di Ricerca e sviluppo e i servizi della Parte B entrambi non coperti dall'Accordo. Rimane il grande interrogativo di sapere se il vantaggio di avere un'unica soglia compenserà i costi supplementari che essa rappresenta.

4.2. Informazioni ai candidati ed agli offerenti esclusi ()

4.2.1. In base alla proposta, le amministrazioni aggiudicatrici devono rendere noti « le caratteristiche e i vantaggi salienti dell'offerta selezionata ». Ci si può chiedere se tali dati supplementari diano un vantaggio aggiuntivo e se ciò sia conforme alla migliore prassi commerciale. Molte organizzazioni promuovono attivamente l'informazione dei partecipanti alla gara, sostenendo che, essendo essi incorsi nel rischio e nelle spese della presentazione dell'offerta, vi è nei confronti degli offerenti un obbligo morale e che, cosa importante, i partecipanti alla gara potranno usufruirne come preparazione per la loro prossima offerta. La migliore prassi commerciale fa pensare che ciò venga spesso fatto (e che si preferisca farlo) verbalmente e in modo trasparente. L'obbligo dell'informazione scritta può infatti dar luogo a risposte non esaurienti ed al pericolo di controversie e ambedue le cose non costituiscono obiettivi auspicabili né per gli enti aggiudicatori né per i fornitori.

4.2.2. L'Accordo esige che ai candidati ed agli offerenti esclusi vengano fornite sollecitamente le informazioni pertinenti, qualora lo richiedano. La proposta della Commissione sostituisce l'avverbio sollecitamente con l'espressione « entro 15 giorni », allo scopo di allineare a tale disposizione, prevista nella direttiva sul settore dei servizi di pubblica utilità, le altre direttive. Secondo il Comitato il testo dell'Accordo è più chiaro e più semplice sul piano amministrativo.

4.3. Assistenza nella preparazione delle specifiche tecniche ()

La ratio dell'articolo è comprensibile giacché non sarebbe auspicabile che una delle parti interessate potesse influenzare le specifiche tecniche al punto da rendere impossibile una concorrenza effettiva. Occorre, nondimeno, adottare un'impostazione flessibile in quanto un'applicazione rigida di tale norma potrebbe totalmente annullare qualsiasi serio dialogo tecnico tra acquirenti e fornitori. Nei mercati specializzati, in particolare, i fornitori in grado di contribuire alla formulazione di specifiche tecniche hanno verosimilmente anche un interesse commerciale in un eventuale successivo appalto. Tale situazione può avere l'indesiderabile effetto netto di ridurre la concorrenza per l'appalto specifico, escludendo dei potenziali fornitori, ovvero indurre in altri una certa riluttanza a discutere questioni tecniche nella fase della specificazione per premunirsi nel caso di una loro esclusione in uno stadio successivo.

4.4. Condizioni per la presentazione delle offerte ()

La disposizione contenuta nell'Accordo richiede che, ove sia possibile presentare un'offerta per telex, telegramma o fax, questa sia confermata sollecitamente per lettera o con l'invio di una copia firmata del telex, telegramma o fax. La Commissione è andata al di là di quanto richiesto dall'Accordo; il Comitato ritiene che il testo dell'Accordo sia più chiaro e che la Commissione dovrebbe seguirlo in tutte le sue proposte.

4.5. Obblighi statistici ()

Non è accettabile una maggiore severità dei requisiti relativi alle informazioni statistiche che le amministrazioni aggiudicatrici devono fornire sull'assegnazione degli appalti, almeno per gli enti aggiudicatori privati operanti nei servizi pubblici in quanto essi non rientrano nell'ambito di applicazione dell'Accordo. Quest'ultimo non stabilisce alcun ampliamento delle informazioni statistiche oltre a quelle già disponibili per la Commissione grazie alla pubblicazione degli avvisi di aggiudicazione dell'appalto. Il Comitato rileva che le parti soggette alla Direttiva 92/50 sembrerebbero dover fornire statistiche sui servizi dell'Allegato 1 B e sui servizi di R & S, qualora essi siano al di sopra della soglia. Tale onere supplementare non sembra dare un grande contributo all'efficienza del sistema e dovrebbe essere lasciato cadere.

4.6. Estensioni proposte dalla Commissione a settori non coperti dall'OMC/GPA

Il campo d'applicazione non andrebbe esteso alle telecomunicazioni, ai servizi di R& S, ai trasporti ferroviari non urbani, ai settori dell'estrazione del petrolio e del gas, in quanto ciò non è richiesto dall'Accordo.

Si dovrebbe rifiutare la modifica della direttiva CE sugli appalti nei settori di pubblica utilità per estenderla, oltre che alle imprese di proprietà dello stato rientranti nell'Accordo, a imprese di servizi di pubblica utilità che operano in virtù di « diritti speciali ed esclusivi ». Da un lato la direttiva CE si applica a tutti gli enti europei operanti nei servizi di pubblica utilità, indipendentemente se pubblici o privati, mentre, dall'altro, l'Accordo riguarda solo quelli di proprietà dello stato. Ciò per definizione non richiede un uguale grado di apertura del mercato e tale modifica non è giustificata.

4.7. Aggiudicazione di appalti senza procedure di gara in caso di appalti complementari nel quadro della Direttiva sui servizi di pubblica utilità (93/38) ()

Le disposizioni dell'Accordo si applicano solo ai servizi di costruzione complementari, per lavori o servizi complementari non inclusi nel progetto inizialmente aggiudicato né nel primo contratto concluso, ma che sono divenuti necessari, a causa di circostanze impreviste, per l'esecuzione dell'appalto. La proposta della Commissione, tuttavia, applica il massimale del 50% sia ai lavori complementari che ai servizi complementari. Per il Comitato ciò è inaccettabile, non essendo richiesto dall'Accordo e non in linea con le esigenze pratiche.

4.8. Modifiche degli allegati ()

4.8.1. L'allegato XIII - I e II - riguarda l'avviso relativo all'esistenza di un sistema di qualificazione. L'attuale direttiva prevede un modello semplice e chiaro per la pubblicazione di tali avvisi. La Commissione ha però reso le cose più complicate creando due versioni di tale modello. Uno da utilizzare come mezzo per l'indizione di gara e l'altro per avvisi da non utilizzare come mezzo d'indizione di gara. Nel caso del primo modello, sono previste informazioni aggiuntive richieste attualmente dagli avvisi di appalto convenzionali, ma non appropriate per i sistemi di qualificazione. A parere del Comitato, gli attuali allegati dovrebbero rimanere inalterati.

4.8.2. La proposta della Commissione prevede all'articolo 24, secondo paragrafo, che l'avviso relativo agli appalti aggiudicati includa come informazione obbligatoria il prezzo pagato (punto I, 11 dell'allegato XV). Attualmente si tratta di un'informazione opzionale, che, in pratica, può non essere fornita per ragioni di riservatezza commerciale, ed è considerata tale anche in virtù dell'articolo 18, paragrafo 4, dell'Accordo. Il Comitato ritiene che la proposta della Commissione avrebbe dovuto accogliere la disposizione dell'Accordo.

5. Conclusioni

5.1. Il Comitato ha formulato osservazioni riguardanti esclusivamente le modifiche proposte alle direttive esistenti, evitando deliberatamente di analizzare le direttive stesse.

5.2. Il Comitato sa che le direttive saranno fra breve sottoposte ad un riesame quadriennale ed emetterà allora il proprio parere alla luce delle esperienze nell'applicazione delle direttive e sulla base di una consultazione preventiva. Sarà opportuno prendere in debita considerazione gli aspetti sociali dell'applicazione di tali direttive.

5.3. Il Comitato coglie l'occasione per sottolineare quanto sia importante per il funzionamento del mercato unico l'urgente recepimento nell'ordinamento giuridico degli Stati membri delle direttive sugli appalti pubblici.

Bruxelles, 5 luglio 1995.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() Denominato « L'accordo » qui di seguito.

() GU n. L 336 del 23. 12. 1994.

() Articolo 1, paragrafo 1, COM(95) 107 - articolo 7, paragrafo 1 della Direttiva 92/50.

() Articolo 1, paragrafo 3, COM(95) 107 - articolo 12, paragrafo 1 della Direttiva 92/50.

Articolo 2, paragrafo 2, COM(95) 107 - articolo 7, paragrafo 1 della Direttiva 93/36.

Articolo 3, paragrafo 2, COM(95) 107 - articolo 8, paragrafo 1 della Direttiva 93/37.

Articolo 1, paragrafo 18, COM(95) 107 - articolo 41 della Direttiva 93/38.

() Articolo 1, paragrafo 5, COM(95) 107 - articolo 14, paragrafo 7 della Direttiva 92/50.

Articolo 2, paragrafo 3, COM(95) 107 - articolo 8, paragrafo 7 della Direttiva 93/36.

Articolo 3, paragrafo 3, COM(95) 107 - articolo 10, paragrafo 7 della Direttiva 93/37.

Articolo 1, paragrafo 5, COM(95) 107 - articolo 18, paragrafo 9 della Direttiva 93/38.

() Articolo 1, paragrafo 8, COM (95)107 - articolo 23 della Direttiva 92/50.

Articolo 2, paragrafo 6, COM (95)107 - articolo 15 della Direttiva 93/36.

Articolo 3, paragrafo 6, COM (95) 107 - articolo 18 della Direttiva 93/37.

Articolo 1, paragrafo 14 COM (95) 107 - articolo 28, paragrafo 6 della Direttiva 93/38.

() Articolo 1, paragrafo 10, COM(95) 107 - articolo 39 della Direttiva 92/50.

Articolo 2, paragrafo 8, COM(95) 107 - articolo 31 della Direttiva 93/36.

Articolo 3, paragrafo 8, COM(95) 107 - articolo 34 della Direttiva 93/37.

Articolo 1, paragrafo 19, COM(95) 107 - articolo 42 della Direttiva 93/38.

() Articolo 1, paragrafo 6, COM(95) 107 - articolo 20, paragrafo 2 della Direttiva 93/38.

() Articolo 1, paragrafo 22, COM(95) 107 - articolo 30, paragrafo 9 della Direttiva 93/38.

Articolo 1, paragrafo 22, COM(95) 107 - articolo 24, paragrafo 1 della Direttiva 93/38.