Parere del Comitato europeo delle regioni sul tema «Attuazione del dispositivo per la ripresa e la resilienza»

(2022/C 97/05)

Relatore: Rob JONKMAN (NL/ECR), assessore del comune di Opsterland

RACCOMANDAZIONI POLITICHE

IL COMITATO EUROPEO DELLE REGIONI

Osservazioni generali

1. accoglie con favore il dispositivo per la ripresa e la resilienza (in appresso «il dispositivo»), che costituisce uno strumento ambizioso e tempestivo per consentire all'UE di uscire più forte dalla crisi della COVID-19 e di accelerare le transizioni verde e digitale. Il CdR condivide il parere della Commissione europea secondo cui la maggior parte degli Stati membri ha compiuto un lavoro ragguardevole, elaborando piani nazionali di ripresa e resilienza (PNRR) in tempi relativamente brevi;

2. è consapevole del fatto che i PNRR di diversi Stati membri sono solo uno degli elementi di più ampi piani nazionali di rilancio, e sottolinea la necessità di pervenire a un maggiore scambio di esperienze e di un approccio globale a livello europeo al fine di uscire dalla crisi e rendere l'economia dell'UE più forte e più sostenibile per il futuro;

3. mette in guardia sul fatto che il semestre europeo, come meccanismo per la governance del fondo detto «dispositivo», resta un esercizio dall'alto e centralizzato, che non risulta idoneo per uno strumento che dovrebbe invece rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale; rileva l'importanza cruciale di una corretta attuazione dei PNRR, assicurando obiettività e trasparenza nella ripartizione dei fondi e una in stretta collaborazione con gli enti locali e regionali, le parti sociali e le ONG, sulla base dei principi di sussidiarietà, governance multilivello, approccio integrato e dal basso verso l'alto. Quanto più forte sarà l'adesione in un determinato Stato membro, tanto maggiore sarà la probabilità che i PNRR siano attuati con successo;

4. sottolinea che, fin dall'inizio della pandemia, gli enti locali e regionali sono stati in prima linea nella lotta contro la crisi della COVID-19 e le sue conseguenze socioeconomiche, che hanno condotto non solo adottando le proprie politiche, ma anche attuando e applicando le decisioni prese dai governi nazionali;

5. richiama l'attenzione sul calo delle entrate e sull'aumento delle spese di molti comuni e molte regioni causati dalla crisi della COVID-19, che da questo punto di vista ricorda la situazione prevalente durante la stretta creditizia (2008-2011). Gli investimenti degli enti locali e regionali non sono ancora tornati al livello che si riscontrava prima di quella crisi economica e finanziaria;

6. ricorda che gli enti locali e regionali, che hanno la responsabilità di un terzo della spesa pubblica e di oltre la metà degli investimenti pubblici nell'UE ( 1 ) , sono in molti casi titolari di competenze — conferite dalle norme di rango costituzionale del rispettivo Stato — in taluni settori strategici chiave per il dispositivo. È essenziale che detti enti siano coinvolti direttamente nell'attuazione dei PNRR, configurando e attuando con successo le riforme e gli investimenti che sono di loro competenza conformemente al livello di autonomia economica, fiscale e finanziaria conferito loro a norma del rispettivo quadro giuridico nazionale e del principio di sussidiarietà;

Partecipazione degli enti locali e regionali alla preparazione dei PNRR

7. osserva che, come emerge dagli studi condotti dal CdR, dall'EPC, dalla Fondazione Konrad Adenauer e dalla CRPM ( 2 ) , gli enti locali e regionali non sono stati sufficientemente coinvolti nel processo di preparazione dei piani nazionali di ripresa e resilienza, e che nella maggior parte dei casi la misura in cui il contributo degli enti locali e regionali è stato integrato nei piani è impossibile da determinare;

8. conclude che, di conseguenza, il livello di coinvolgimento degli enti locali e regionali nella preparazione dei PNRR è molto variabile e che, sebbene in diversi Stati membri i progetti dei piani siano stati oggetto di consultazione ufficiale con gli enti locali e regionali o le loro associazioni, generalmente non è chiaro in che modo la consultazione abbia avuto luogo concretamente e in quale misura, nei piani, si sia tenuto conto dei contributi dei livelli decentrati;

9. si rammarica altresì del fatto che nella maggior parte degli Stati membri l'elaborazione dei PNRR sia stata un processo dall'alto verso il basso, il che comporta un rischio di centralizzazione di importanti investimenti pubblici e pregiudica l'esito finale del dispositivo per la ripresa e la resilienza. Ciò è in contrasto con l'importanza attribuita alla governance multilivello, al principio di sussidiarietà e al processo di decentramento delle competenze che ha avuto luogo negli ultimi decenni in molti Stati membri, in particolare per quanto riguarda i programmi dei Fondi strutturali e d'investimento europei (fondi SIE);

10. sottolinea che il modo in cui sono stati elaborati i PNRR e sono stati coinvolti gli enti locali e regionali non incoraggia la titolarità dei piani di rilancio. Gli insegnamenti tratti dal passato nel contesto del semestre europeo mostrano che molte raccomandazioni specifiche per paese non sono state seguite a causa della mancanza di un approccio e di una titolarità chiari. Sottolinea che ciò è dovuto anche alla mancanza di riconoscimento del ruolo degli enti locali e regionali nel quadro del semestre europeo;

11. esprime delusione per il fatto che, in generale, non sia stato dato alcun seguito positivo al parere in cui il CdR chiede una partecipazione diretta degli enti locali e regionali in quanto tali all'elaborazione dei PNRR ( 3 ) . Si rammarica del fatto che la richiesta formulata nel considerando 34 del regolamento che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza, nel quale si sottolinea l'importanza di coinvolgere gli enti locali e regionali nell'elaborazione e nell'attuazione dei piani di ripresa, sia stata presa in considerazione solo in maniera parziale. I processi di preparazione dei PNRR mettono in discussione il rispetto del principio di sussidiarietà;

12. ricorda il caso specifico delle regioni ultraperiferiche, dato che la Commissione europea ha riconosciuto che tali regioni meritano un'attenzione particolare nel quadro del semestre europeo;

13. ricorda che gli enti locali e regionali sono il livello di governo più vicino ai cittadini e alle imprese e quindi il livello più consapevole delle loro esigenze, dei loro problemi e delle loro ambizioni. Sono responsabili, in ultima analisi, dell'attuazione della maggior parte delle strategie nazionali a livello locale, generalmente formulate con approcci dall'alto verso il basso e pertanto non in linea con le esigenze locali. Inoltre, sono gli enti locali e regionali a fornire la maggior parte dei servizi pubblici ai cittadini e alle imprese e a investire nei settori d'intervento interessati dai piani di rilancio. La ripresa economica e sociale, nonché le transizioni ecologica e digitale, e in particolare la digitalizzazione della pubblica amministrazione, potranno quindi avere successo solo se gli enti locali e regionali saranno direttamente coinvolti nell'elaborazione e nell'attuazione dei PNRR. Senza una partecipazione strutturale degli enti locali e regionali, il livello politico più vicino ai cittadini risulterà escluso, per cui i traguardi intermedi e gli obiettivi fissati non potranno essere raggiunti. Si raccomanda pertanto che gli enti locali e regionali o le associazioni nazionali che rappresentano gli enti locali e regionali partecipino sia alle commissioni di pianificazione che ai negoziati con la Commissione europea;

14. conclude inoltre che la maggior parte dei PNRR non contiene alcun riferimento ai contributi al conseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS), mentre l'UE ha già stabilito, come regola generale, che le sue politiche dovrebbero contribuirvi. Si raccomanda pertanto che la Commissione europea definisca indicatori chiari che debbano essere seguiti dagli Stati membri;

15. sottolinea che gli Stati membri e le istituzioni dell'UE devono applicare rigorosamente il principio del «non arrecare un danno significativo» in tutti i loro progetti e le loro riforme, in particolare negli investimenti sostenibili che contribuiscono agli obiettivi in materia di clima e biodiversità; insiste sull'opportunità che la Commissione garantisca l'esistenza di un sistema di rendicontazione e che nella valutazione si tenga conto della dimensione territoriale e delle competenze degli enti locali e regionali, in quanto la valutazione per ciascuna misura avviene a livello nazionale.

Partecipazione degli enti locali e regionali all'attuazione dei PNRR

16. sottolinea, alla luce di quanto precede, che l'attuazione dei PNRR a livello locale e regionale è di fondamentale importanza e invita la Commissione a incoraggiare gli Stati membri a coinvolgere attivamente e strutturalmente gli enti locali e regionali in tale processo, nonché a presentare orientamenti a tal fine;

17. sottolinea, a tale proposito, che il ruolo fondamentale degli enti locali e regionali non si limita all'attuazione dei piani di ripresa, ma riguarda anche la successiva pianificazione e valutazione dei PNRR;

18. invita le associazioni europee come il CCRE, Eurocities e la CRPM ( 4 ) a continuare a informare, insieme al CdR, gli enti locali e regionali e le loro associazioni in merito ai PNRR e alla loro attuazione, nonché al ruolo che tali enti possono svolgere al riguardo;

19. invita gli Stati membri a definire, nelle modalità operative concordate con la Commissione europea (conformemente all'articolo 20, paragrafo 6, del regolamento sul meccanismo per la ripresa e la resilienza) e nei singoli impegni giuridici relativi al contributo finanziario (conformemente all'articolo 23 del suddetto regolamento), il ruolo degli enti locali e regionali sia nell'attuazione che nella successiva pianificazione e valutazione dei piani di ripresa, tenendo conto delle relazioni costituzionali e della ripartizione delle competenze all'interno degli Stati membri, soprattutto alla luce del fatto che in alcuni di essi l'attuazione del dispositivo per la ripresa e la resilienza è di competenza degli enti territoriali. Gli Stati membri dovrebbero includere nelle loro relazioni annuali sull'attuazione del dispositivo una sezione sulla partecipazione degli enti locali e regionali, in linea con il considerando 34 del regolamento stesso;

20. osserva che il quadro di valutazione per misurare i progressi compiuti nell'attuazione dei PNRR e fornire informazioni al riguardo deve essere operativo entro il 31 dicembre 2021, come prevede l'articolo 30 del regolamento, che serve da base per il dialogo sulla ripresa e la resilienza e che deve tenere conto degli interessi regionali e locali. Invita la Commissione a garantire che si tenga adeguatamente conto della dimensione territoriale e del ruolo degli enti locali e regionali nel quadro di valutazione semestrale. Al fine di garantire un processo di monitoraggio inclusivo e una visione obiettiva dell'attuazione, è essenziale conoscere gli obiettivi realizzati a livello locale e regionale, senza che ciò comporti eccessivi oneri amministrativi per gli enti locali e regionali;

21. invita la Commissione europea a fare in modo che gli Stati membri continuino ad essere tenuti a prendere in considerazione le specificità di tutti i tipi di regioni nell'attuazione dei rispettivi PNRR, in modo che tali piani siano attuati in funzione del territorio;

22. si compiace dell'inclusione nel regolamento dei «dialoghi sulla ripresa e la resilienza». A tale riguardo, desidera richiamare l'attenzione del Parlamento europeo sul suo diritto di invitare ogni due mesi la Commissione a presentare lo stato della ripresa, i piani degli Stati membri e lo stato di avanzamento dell'attuazione, conformemente all'articolo 26 del regolamento;

23. invita la Commissione europea a consultare periodicamente gli Stati membri e le regioni e a garantire il massimo rispetto di tutti i requisiti e principi, in particolare i principi di sussidiarietà e di governance multilivello, durante l'attuazione dei PNRR e ad assicurare che essi fungano da punto di riferimento nelle discussioni sulle relazioni semestrali sui progressi compiuti;

24. invita il Parlamento e la Commissione, data l'importanza della partecipazione degli enti locali e regionali all'attuazione dei PNRR, a coinvolgere sistematicamente il Comitato europeo delle regioni nei «dialoghi sulla ripresa e la resilienza» al fine di promuovere il dialogo tra tutte le istituzioni e tutti gli organi consultivi dell'UE, in modo da preservare la dimensione regionale e locale;

25. invita i 27 membri e supplenti del gruppo di lavoro congiunto delle commissioni ECON e BUDG del Parlamento europeo sul monitoraggio del dispositivo per la ripresa e la resilienza a svolgere pienamente il loro ruolo di «custodi» dell'attuazione dei piani di ripresa e a coinvolgere regolarmente in tali dialoghi il CdR e altri rappresentanti degli enti locali e regionali; sottolinea che il CdR può anche avvalersi delle competenze del suo gruppo di lavoro sul Green Deal e della sua piattaforma per la banda larga per contribuire al monitoraggio dei principali obiettivi verdi e digitali.

Coesione territoriale

26. accoglie con favore lo stretto legame tra il dispositivo e la coesione economica, sociale e territoriale grazie alla base giuridica costituita dall'articolo 175 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e l'inclusione della coesione come uno dei pilastri definiti all'articolo 3 del regolamento definitivo;

27. sostiene che gli Stati membri dovrebbero coinvolgere gli enti locali e regionali nell'analisi costi-benefici degli investimenti pubblici e delle riforme del DRR nel settore della coesione, della sostenibilità e della digitalizzazione, nonché eseguire i meccanismi di finanziamento del DRR in regime di gestione concorrente o diretta, se del caso;

28. insiste sulla necessità che l'attuazione del regolamento che istituisce il DRR avvenga nel pieno rispetto dell'articolo 4, paragrafo 2, del TUE, nonché dei principi di attribuzione, obiettività, non discriminazione e parità di trattamento; sottolinea che, come convenuto nelle conclusioni del Consiglio europeo del dicembre 2020, il bilancio dell'Unione (compreso NextGenerationEU) deve essere protetto da ogni tipo di frode, corruzione e conflitto di interessi, al fine di tutelare la sua sana gestione finanziaria e gli interessi finanziari dell'Unione;

29. osserva, tuttavia, che i PNRR riguardano solo in una certa misura la coesione territoriale. Alcuni piani forniscono informazioni ai livelli locale e regionale e affrontano le questioni sociali, la digitalizzazione e gli aspetti ambientali da una prospettiva territoriale. Tuttavia, l'approccio territoriale non è preso sistematicamente in considerazione in tutti i settori di intervento.

30. ritiene che questa lacuna sia dovuta all'approccio dall'alto verso il basso della maggior parte dei PNRR come anche alla mancanza di coinvolgimento degli enti locali e regionali, ed esorta pertanto la Commissione e gli Stati membri a rispettare e attuare il principio di partenariato sancito dal codice di condotta europeo sul partenariato nel quadro dei Fondi strutturali e di investimento europei;

31. sottolinea che l'approccio centralista ha trascurato le differenze territoriali, per quanto riguarda non solo le sfide ma anche le prospettive. Di conseguenza, l'efficacia e l'impatto dei PNRR potrebbero essere inferiori all'obiettivo desiderato. Le regioni che erano già in ritardo di sviluppo prima dello scoppio della pandemia rischiano così di subire un divario ancora maggiore in termini di occupazione, livello di istruzione, sostegno alle imprese, digitalizzazione, mobilità o in altri settori d'intervento fondamentali;

32. osserva inoltre che le potenziali sinergie con la politica di coesione rischiano di venire meno se gli enti locali e regionali non saranno sufficientemente coinvolti nell'elaborazione dei PNRR. Gli investimenti nei piani di rilancio e nei programmi dei fondi SIE potrebbero sovrapporsi, creando concorrenza tra questi strumenti; il fatto che i PNRR non richiedano un cofinanziamento nazionale e siano soggetti a un regime speciale di aiuti di Stato è dannoso per i programmi dei fondi SIE. Gli obiettivi della politica di coesione, ossia ridurre il divario tra le varie regioni e il ritardo di quelle meno favorite, non dovrebbero essere compromessi;

33. esprime stupore per la mancanza, fino a questo momento, di un chiaro coordinamento tra i PNRR e i programmi dei fondi SIE, in quanto ciò costituisce un obbligo ai sensi dell'articolo 17 del regolamento che istituisce il dispositivo. Invita pertanto la Commissione a richiamare l'attenzione su questo aspetto negli accordi conclusi con gli Stati membri sui PNRR. La sinergia tra i PNRR e i programmi dei fondi SIE dovrebbe inoltre essere oggetto delle relazioni annuali della Commissione sull'attuazione del dispositivo, nonché del controllo esercitato dal Parlamento;

34. richiama altresì l'attenzione sul coordinamento con altri programmi finanziati da NextGenerationEU (ad esempio REACT-EU). L'efficacia dell'attuazione da parte degli enti locali e regionali è ostacolata dalla diversa tempistica di realizzazione dei programmi di ripresa e dalla mancanza di armonizzazione tra i programmi UE esistenti e i nuovi programmi finanziati da NextGenerationEU per quanto riguarda le ambizioni per le transizioni verde e digitale;

35. osserva inoltre che i PNRR non fanno alcun riferimento ad altri programmi dell'UE (ad esempio il Meccanismo per collegare l'Europa — CEF), il che significa che è tuttora necessario rafforzare il coordinamento tra i PNRR e i suddetti programmi.

Capacità amministrativa

36. sottolinea che, sebbene in molti PNRR la capacità amministrativa sia oggetto di riforme nell'ambito delle raccomandazioni specifiche per paese, alcuni Stati membri non prestano sufficiente attenzione al rafforzamento della capacità amministrativa a livello locale e regionale; fa notare, in particolare, che in molti enti locali e regionali tale capacità dovrebbe essere rafforzata, dato l'elevato numero esistente di programmi europei e di possibilità di sovvenzioni finanziarie;

37. mette in rilievo che, al fine di garantire una buona attuazione dei PNRR e un adeguato livello di assorbimento dei fondi del dispositivo per la ripresa e la resilienza, gli Stati membri possono, se del caso, migliorare la creazione e/o il rafforzamento delle capacità amministrative degli enti locali e regionali, in stretta cooperazione con essi, al fine di pervenire a un utilizzo efficiente dei fondi pubblici, sviluppando e sostenendo congiuntamente meccanismi di coordinamento delle politiche, di collaborazione e di scambio di informazioni, nonché sistemi di formazione specifica e continua;

38. ritiene pertanto che lo strumento di sostegno tecnico dovrebbe essere messo più facilmente a disposizione affinché fornisca un sostegno agli enti locali e regionali, in particolare nelle regioni meno avanzate che registrano il divario di capacità più ampio, che impedisce loro di sfruttare al meglio gli aiuti erogati dal dispositivo per realizzare gli investimenti e le riforme.

Semestre europeo

39. osserva che gli enti locali e regionali, in quanto partner della governance, hanno un ruolo importante da svolgere, attraverso gli investimenti, le riforme e la legislazione, nell'attuazione delle riforme realizzate nell'ambito dei PNRR sulla base delle raccomandazioni specifiche per paese del semestre europeo; incoraggia la Commissione europea, in collaborazione con il CdR, a rendere pubbliche e a condividere le buone pratiche e le esperienze sul coinvolgimento degli enti locali e regionali nel semestre europeo;

40. invita la Commissione a sostenere attivamente gli enti locali e regionali affinché risolvano i problemi incontrati in passato nell'assorbimento dei finanziamenti dell'UE, in modo che l'attuazione dei PNRR possa risultare efficace in tutta l'Unione europea;

41. ripete pertanto la sua richiesta, espressa in precedenti pareri ( 5 ) , di un codice di condotta per la partecipazione degli enti locali e regionali nel quadro del semestre europeo. Tale codice è più urgente e necessario che mai per rendere il semestre più trasparente, inclusivo e democratico, ma anche più efficace, coinvolgendo gli enti locali e regionali in modo da rafforzare la titolarità a livello locale e regionale, e da migliorare l'attuazione delle riforme auspicate negli Stati membri;

42. conclude che un codice di condotta per il partenariato nel quadro del semestre europeo avrebbe evitato l'approccio dall'alto verso il basso adottato nella preparazione dei PNRR. La partecipazione diretta degli enti locali e regionali in qualità di veri e propri enti partner avrebbe consentito di radicare meglio nei PNRR l'obiettivo della coesione economica, sociale e territoriale;

43. si richiama alla comunicazione della Commissione sul principio di sussidiarietà del 23 ottobre 2018 ( 6 ) , in cui si riconosce tra l'altro che gli enti locali e regionali differiscono da altri portatori di interessi per il ruolo di primo piano nell'attuazione del diritto dell'Unione e che «in molti casi [si può] tenere maggiormente conto delle opinioni dei parlamenti nazionali e regionali, e degli enti locali e regionali, durante la procedura legislativa»; invita la Commissione a migliorare il coinvolgimento in futuro;

44. osserva inoltre che, per quanto riguarda la dimensione territoriale del semestre europeo, la Commissione ha adottato misure per includere più elementi regionali nelle raccomandazioni specifiche per paese e per stabilire un collegamento con i programmi pertinenti dei fondi SIE; ritiene pertanto che sia logico e necessario elaborare un codice di condotta per formalizzare la partecipazione degli enti locali e regionali al semestre europeo;

45. chiede almeno agli Stati membri di riferire in merito alle consultazioni con gli enti locali e regionali e le parti interessate nei programmi nazionali di riforma (PNR) presentati annualmente nel contesto del semestre europeo — nello spirito dell'articolo 18, paragrafo 4, lettera q), del regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza — e di descrivere in dettaglio l'impatto pratico di tali consultazioni;

46. ritiene che, ai fini di una corretta attuazione dei PNRR con il coinvolgimento sistematico degli enti locali e regionali, sia necessaria una profonda riforma del semestre europeo, non solo alla luce degli insegnamenti tratti dall'elaborazione dei PNRR, ma anche al fine di farne un vero e proprio strumento reale, per conseguire gli obiettivi a lungo termine dell'UE, nel contesto del pacchetto di misure «pronti per il 55 %», della digitalizzazione, del conseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) entro il 2030 e della neutralità climatica entro il 2050.

Bruxelles, 1o dicembre 2021 Il presidente del Comitato europeo delle regioni Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) Opuscolo dell'OCSE, Key data on Local and Regional Governments in the European Union (Dati fondamentali sulle amministrazioni locali e regionali nell'Unione europea), 2018. Consultabile (in inglese) cliccando sul link: https://www.oecd.org/regional/EU-Local-government-key-data.pdf.

(2) EPC e Konrad-Adenauer-Stiftung Europe, National Recovery and Resilience Plans: Empowering the green and digital transitions? (I piani nazionali per la ripresa e la resilienza: rendono possibili le transizioni verde e digitale?), documento di riflessione, aprile 2021.

A. Valenza, A., Iacob, C., Amichetti, P., Celotti, P. (t33 Srl), Zillmer, S. (Spatial Foresight) e Kotrasinski, J., Regional and local authorities and the National Recovery and Resilience Plans (Gli enti regionali e locali e i piani nazionali per la ripresa e la resilienza), studio del CdR, giugno 2021, consultabile (in inglese) cliccando sul link https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Regional%20and%20local%20authorities%20and%20the%20National%20Recovery%20and%20Resilience%20Plans/NRRPs_study.pdf.

CRPM, CPMR analysis on the National Recovery and Resilience Plans (Analisi della CRPM sui piani nazionali per la ripresa e la resilienza), nota tecnica, giugno 2021.

(3) Parere del Comitato europeo delle regioni «Piano di ripresa per l’Europa a fronte della pandemia di COVID-19: dispositivo per la ripresa e la resilienza e strumento di sostegno tecnico», COR-2020-03381.

(4) CCRE: Consiglio dei comuni e delle regioni d'Europa (https://www.ccre.org/).

Eurocities (https://eurocities.eu/).

CRPM: Conferenza delle regioni periferiche marittime d'Europa (https://cpmr.org/).

(5) Parere del Comitato europeo delle regioni «Piano di ripresa per l'Europa a fronte della pandemia di COVID-19: dispositivo per la ripresa e la resilienza e strumento di sostegno tecnico, ottobre 2020», COR-2020-03381.

Parere del Comitato europeo delle regioni «Il semestre europeo e la politica di coesione: coordinare le riforme strutturali con gli investimenti a lungo termine, aprile 2019», COR-2018-05504.

Parere del Comitato europeo delle regioni «Migliorare la governance del semestre europeo: un codice di condotta per il coinvolgimento degli enti locali e regionali, maggio 2017», COR-2016-05386.

(6) COM(2018) 703 final.