Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di regolamento del Consiglio relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale, che abroga il regolamento (CE) n. 1347/2000 e che modifica il regolamento (CE) n. 44/2001 relativamente alle obbligazioni alimentari"

(COM(2002) 222 def. - 2002/0110 (CNS))

(2003/C 61/15)

Il Consiglio, in data 28 maggio 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo del trattato, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Carroll e dei correlatori Retureau e Burnel, in data 4 settembre 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il seguente parere il 18 settembre 2002, nel corso della 393a sessione plenaria, con 129 voti favorevoli, 2 voti contrari e 3 astensioni.

1. Antefatti della proposta

1.1. Nel settembre 2001 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento del Consiglio relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia di potestà dei genitori(1), sulla quale il Comitato ha formulato un parere(2) nel gennaio 2002. Poiché esistono anche altri strumenti comunitari riguardanti la competenza, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in tema di matrimonio e di responsabilità genitoriale sui figli, il Comitato ha esortato la Commissione a consolidare in un unico strumento l'intera legislazione in materia. Il Consiglio stava già esaminando la questione e ciò ha dato origine alla proposta integrata in esame.

1.2. L'aumento degli spostamenti all'interno dell'UE ha determinato un concomitante incremento dei matrimoni o delle unioni familiari di altro tipo tra cittadini e residenti di diversi Stati membri diversi. Purtroppo ciò significa anche un numero più elevato di divorzi, annullamenti e separazioni che interessano persone di cittadinanza diversa. Le controversie che sorgono nei procedimenti giudiziari o amministrativi, di per sé già complesse, possono essere ulteriormente complicate da conflitti di competenza nei quali le parti in causa tentano di ottenere la giurisdizione nazionale più favorevole ai propri interessi o l'annullamento nel proprio Stato membro di sentenze emesse in un altro Stato.

1.3. Le controversie riguardanti la visita a minori e/o il loro affidamento in seguito a divorzio o a separazione sono all'origine di un numero limitato, ma non trascurabile, di rapimenti da parte dei genitori e di altri parenti, in direzione sia di altri Stati membri che di paesi terzi. A parte i casi di sottrazione forzata, lo stesso diritto di visita può risultare pregiudicato dalla paura del genitore o dell'affidatario di incontrare gravi difficoltà, se non addirittura l'impossibilità di far eseguire la sentenza di affidamento nel caso in cui il minore autorizzato a lasciare la sua giurisdizione non dovesse far ritorno. Ciò va a scapito sia del minore che dell'altro genitore.

2. Legislazione esistente - Strumenti comunitari

2.1. La convenzione di Bruxelles del 27 settembre 1968 ("Bruxelles I"), riguardante la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, non copre gli aspetti inerenti al diritto delle persone, per es. il fallimento del matrimonio e le questioni civilistiche connesse, tra cui il diritto di affidamento o di visita ai minori.

2.2. La convenzione di Bruxelles del 28 maggio 1998, riguardante la competenza, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale, prevede invece entro certi limiti il mutuo riconoscimento e l'esecuzione reciproca delle decisioni in materia di potestà dei genitori, diritto di affidamento dei minori e diritto di visita. La convenzione però non è mai entrata in vigore, anche se le sue disposizioni sono state ampiamente riprese nel regolamento (CE) n. 1347/2000.

2.3. Il regolamento (CE) n. 1347/2000 del Consiglio, che riguarda la competenza, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di potestà genitoriale sui figli di entrambi i coniugi(3), è direttamente applicabile negli Stati membri ed è entrato in vigore il 1o marzo 2001, tranne che in Danimarca, paese che non fa parte dello spazio giuridico comune. Il Comitato si era pronunciato sulla relativa proposta nell'ottobre 1999(4).

2.3.1. Pur accogliendo la proposta con favore, nel parere il Comitato fa notare che essa avrebbe dovuto essere più ambiziosa in materia di campo d'applicazione e in particolare prevederne l'estensione anche ai figli nati da precedenti matrimoni e ai figli adottati. Dato poi che la decisione di inserire nella proposta provvedimenti provvisori e cautelari d'urgenza apriva spazi eccessivi all'applicazione del diritto nazionale, il Comitato raccomandava, anche in relazione alle questioni procedurali di formulare la proposta in modo più preciso. Sollecitava inoltre a soddisfare la crescente esigenza, da parte dei cittadini europei, di godere in tutti gli Stati membri di garanzie equivalenti a quelle offerte dal giudice del proprio paese d'origine.

2.4. Le obbligazioni alimentari sono escluse dal campo d'applicazione della proposta in esame in quanto già trattate dal regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio(5). Quest'ultimo offre un sistema più avanzato per il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni e rimarrà in vigore come strumento distinto, anche se modificato relativamente alla competenza per tener conto di quanto dispone l'articolo 70 della proposta in esame.

3. Principali strumenti extracomunitari

3.1. La convenzione dell'Aia del 1996(6) riguarda la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni nonché la cooperazione in materia di responsabilità genitoriale e misure per la tutela dei minori. Non è ancora entrata in vigore.

3.2. La convenzione dell'Aia del 1980, sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori, è in vigore in tutti gli Stati membri. Essa mira a garantire l'immediato ritorno del minore di diciotto anni illecitamente trasferito o trattenuto in un paese contraente, come pure l'effettivo rispetto, in tutti i paesi contraenti, del diritto di affidamento e di visita previsti dalla legge di uno di essi. La proposta in esame è ispirata alle disposizioni della convenzione del 1980, ma la Corte europea di giustizia interpreterà quest'ultima nell'ambito delle controversie tra cittadini di Stati membri diversi.

4. Un quadro idoneo a produrre miglioramenti

4.1. La proposta in esame "ha per obiettivo il riconoscimento e l'esecuzione, all'interno della Comunità, delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale, sulla base di norme comuni relative alla competenza". Sotto questo aspetto dà attuazione al punto 34 delle conclusioni del Consiglio di Tampere dell'ottobre 1999. Il Consiglio Giustizia e affari interni del 30 novembre 2000 ha adottato un programma per la graduale soppressione della procedura di exequatur in quattro ambiti di intervento: i) Bruxelles I; ii) Bruxelles II e situazioni familiari frutto di unioni non matrimoniali; iii) regime patrimoniale fra coniugi e conseguenze patrimoniali della separazione di una coppia di fatto; iv) testamenti e successioni.

4.2. Un'iniziativa della Repubblica francese ha proposto un regolamento del Consiglio sull'esecuzione reciproca delle decisioni relative al diritto di visita, al fine di facilitare ai coniugi separati o divorziati, tramite l'abrogazione dell'exequatur, l'esercizio transfrontaliero del diritto di visita ai rispettivi figli di età inferiore a sedici anni. L'iniziativa è stata incorporata nella proposta in esame.

4.3. Nel settembre 2001 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento del Consiglio relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia di potestà dei genitori. Nel parere formulato in merito nel gennaio 2002 il Comitato, pur compiacendosi della misura in cui le sue raccomandazioni sono state incorporate nel testo della proposta, rileva che rimane da affrontare l'importante questione delle situazioni familiari non matrimoniali e, in particolare, quella dei figli nati da tali situazioni.

5. Osservazioni sulla proposta

5.1. Le disposizioni del regolamento (CE) n. 1347/2000 in materia matrimoniale sono state riprese nella nuova proposta ed estese a tutta la sfera della responsabilità genitoriale, che viene così disgiunta dalle cause matrimoniali. Le disposizioni relative alla responsabilità genitoriale si ispirano anche a quelle della convenzione dell'Aia del 1996 e della convenzione dell'Aia del 1980, sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori, già in vigore in tutti gli Stati membri. Il contenuto del nuovo regolamento però non ricalcherà esattamente quello di dette due convenzioni, in quanto introdurrà norme di competenza più rigide per le cause intracomunitarie. Il Comitato si compiace del fatto che la convenzione sia attuata in una prospettiva più ampia.

5.2. Per "materia matrimoniale" si intendono il divorzio, la separazione personale o l'annullamento del matrimonio mediante procedimenti civili o procedimenti di altro tipo riconosciuti da uno Stato membro come equivalenti ai procedimenti giudiziari. La proposta non copre le misure prese in conseguenza di reati penali commessi da minori. Per "responsabilità genitoriale" si intendono i diritti e doveri di cui è investita una persona fisica o giuridica in virtù di una decisione, della legge o di un accordo in vigore riguardanti la persona o i beni di un minore. L'espressione comprende, in particolare, il diritto di affidamento e il diritto di visita.

5.2.1. Il Comitato osserva con soddisfazione che la proposta in esame è più ampia e ha una portata più ambiziosa rispetto al regolamento (CE) n. 1347/2000 e che il suo campo d'applicazione non è più limitato alle questioni di responsabilità genitoriale che si pongono prima della sentenza o della decisione conclusiva di una causa di divorzio o separazione. In linea con quanto prevede l'iniziativa francese, sono ormai contemplate anche le controversie rimaste irrisolte.

5.2.2. Rimane però ancora da affrontare la questione delle situazioni familiari non matrimoniali e delle controversie che ne derivano all'atto della separazione, soprattutto in relazione alla responsabilità genitoriale. Come già fatto nel parere sulla proposta di regolamento (CE) n. 1347/2000, il Comitato sollecita nuovamente la Commissione a presentare proposte che prendano in considerazione le situazioni non matrimoniali.

5.2.3. Il Comitato è preoccupato per la formulazione dell'articolo 1, paragrafo 1, relativo al campo d'applicazione del regolamento. L'ambiguità di tale formulazione potrebbe da un lato far credere che il regolamento prenda in considerazione tutti i minori, ma dall'altro anche suggerire che sono presi in considerazione solo i figli di coppie sposate o di uno dei coniugi. Al fine di fare chiarezza e di estendere il più possibile il campo d'applicazione della proposta, il Comitato raccomanda di modificare l'articolo come segue e, per quanto riguarda la responsabilità genitoriale, di avvicinarsi alla formulazione della proposta del 2001:

- Il presente regolamento si applica:

a) ai procedimenti civili relativi al divorzio, alla separazione personale dei coniugi e all'annullamento del matrimonio e

b) a tutti i procedimenti civili relativi all'attribuzione, all'esercizio, alla delega, alla revoca totale o parziale della responsabilità genitoriale, anche se non collegati ai procedimenti civili di cui alla lettera a).

5.2.4. Il Comitato accoglie con favore le definizioni più precise delle nozioni di responsabilità genitoriale e sottrazione di minori.

5.2.5. Nel parere sulla proposta relativa alla responsabilità genitoriale, il Comitato aveva sollecitato la Commissione a garantire che il minore fosse ascoltato nell'ambito delle controversie sui diritti di visita e di affidamento. Ora nota con soddisfazione che quest'aspetto è stato incorporato nella proposta della Commissione (cfr. articolo 4) e, soprattutto, che l'articolo 3 afferma il diritto del minore ad intrattenere regolarmente relazioni personali e contatti diretti con entrambi i genitori, salvo qualora ciò sia contrario al suo interesse. Il Comitato propone di spingersi oltre e di affermare che il minore ha diritto ad intrattenere relazioni personali e contatti diretti con tutta la famiglia allargata, ossia fratelli, sorelle, fratellastri, sorellastre, nonni, ecc.

5.2.5.1. L'interesse del minore è difficile da definire, ma non vi sono dubbi sul fatto che esso debba essere preminente. Sebbene a volte possa essere difficile determinare l'interesse superiore del minore dopo averlo ascoltato, per effetto dell'età, dell'immaturità o dell'influenza indebita dei genitori, è comunque importante cercare sempre e comunque di farlo. Non sempre il punto di vista dei genitori (spesso in conflitto) è utile a chiarire che cosa soddisfi l'interesse superiore del minore, in quanto questi a volte confondono le proprie esigenze emotive con quelle dei figli e altre volte li usano come merce di scambio.

5.2.5.2. La Commissione dovrebbe quindi adoperarsi per coordinare l'impostazione della questione da parte dei vari apparati giudiziari nazionali, mediante la cooperazione nell'ambito della rete giudiziaria europea. Il Comitato raccomanda inoltre ai governi nazionali di fare in modo che la formazione degli operatori del diritto comprenda anche una conoscenza pratica dei diritti dei minori, in quanto parte integrante dei diritti umani individuali.

5.2.5.3. Scopo principale della proposta dovrebbe comunque essere l'accelerazione delle procedure. Secondo il Comitato, nel trattare questioni di responsabilità genitoriale la rapidità assume un valore essenziale. Non è nell'interesse del minore, soprattutto se si tratta di un bambino di pochi anni, essere coinvolto in un procedimento che si protrae a lungo, al termine del quale rischia di non ricordare neanche più l'altro genitore o l'affidatario.

5.2.6. Il Comitato osserva con una certa preoccupazione l'ampia gamma di criteri applicabili per determinare il giudice competente a conoscere una causa matrimoniale. Pur consapevole dell'esigenza di tener conto di contesti giuridici diversi, auspica che in futuro sia possibile restringere il numero di tali criteri, al fine di assicurare ai procedimenti la massima chiarezza e rapidità.

5.2.7. Per quanto riguarda la competenza a conoscere procedimenti in materia di responsabilità genitoriale (articolo 15), il Comitato si compiace di rilevare che, di norma, il criterio decisivo per attribuirla è la residenza abituale del minore. In linea di massima le disposizioni previste, in circostanze eccezionali, per i cambiamenti recenti della residenza abituale del minore o di un titolare della responsabilità genitoriale dovrebbero essere utili. Il Comitato nutre però qualche dubbio sul fatto che il luogo in cui sono situati i beni del minore sia sempre un criterio valido per il trasferimento della competenza, anche se ciò accadrebbe solo in circostanze eccezionali. Il Comitato teme che si abusi di questo criterio e raccomanda di sopprimerlo o, se non altro, di tutelare maggiormente il minore nei confronti della sua applicazione.

5.2.7.1. Il Comitato ha l'impressione che la disposizione sui beni del minore sia basata su un concetto piuttosto datato secondo cui in genere per "beni" si intendono beni immobili oppure beni mobili materiali, nel qual caso la loro ubicazione può essere rilevante. Ma può darsi che una fondazione di uno Stato membro amministri un bene, mobile o immobile, materiale o immateriale (per es. prodotti finanziari) di proprietà di un minore residente in un altro paese o legato a diversi altri paesi, anche non membri (per es. strumenti finanziari di vario tipo): nella grande maggioranza dei casi è probabile che non sussistano particolari motivi per attribuire la competenza allo Stato membro nel quale sono situati i beni del minore. Se gli Stati membri decideranno di conservare questo criterio, dovranno precisare con assoluta chiarezza che questo varrà solo per le questioni attinenti ai beni e per nessun'altra materia trattata nella proposta.

5.2.8. Per quanto riguarda i motivi di non riconoscimento delle decisioni (articolo 28), il fatto che un problema di ordine pubblico dello Stato membro richiesto sia ammesso come motivo valido preoccupa il Comitato. Non solo ciò si presta ad abusi ma, nei casi di procedimenti relativi alla responsabilità genitoriale, potrà operare in senso diametralmente opposto allo spirito di una proposta altrimenti incentrata sulla tutela del minore. In alcuni ordinamenti può accadere che le norme di ordine pubblico o la Costituzione tengano in maggiore considerazione i diritti dei genitori rispetto ai loro doveri e che quindi vadano a scapito del minore interessato.

5.2.9. Il Comitato si compiace di rilevare che la Commissione ha inserito nella proposta in esame considerazioni relative all'imputazione dei costi, come il Comitato aveva raccomandato nel parere sulla proposta del 2000 sulla responsabilità genitoriale.

5.2.10. Le norme sulla sottrazione di minori sono preminenti rispetto alla convenzione dell'Aia del 1980, che però rimane in vigore negli Stati membri per disciplinare i casi di sottrazione che coinvolgevano anche paesi terzi. Poiché questi ultimi rappresentano tuttora la grande maggioranza, il Comitato sollecita la Commissione ad adoperare la propria influenza per assicurare l'adesione di tutti i paesi alla convenzione e, laddove è possibile, per concludere accordi bilaterali con i paesi terzi.

5.2.11. Negli ordinamenti che prevedono la possibilità della mediazione si corre sempre il rischio che una delle parti stia negoziando in buona fede e che l'altra sfrutti invece la mediazione all'unico scopo di ritardare il procedimento. È una situazione che dovrebbe essere prevista: qualora le parti acconsentano alla mediazione, il Comitato raccomanda di far decorrere i limiti di tempo dalla data in cui la mediazione è dichiarata fallita.

5.2.11.1. La proposta dovrebbe precisare che le autorità centrali possono lavorare su cause specifiche direttamente oppure per mezzo di enti pubblici o di altri organi.

5.2.12. La Commissione dovrebbe adoperarsi per migliorare l'intensità e la qualità della cooperazione tra le autorità centrali e all'interno della rete giudiziaria europea.

6. Ulteriori raccomandazioni

6.1. Come già rilevato nel punto 5.2.2, il Comitato ritiene che la Commissione e il Consiglio debbano affrontare con urgenza i problemi derivanti dal fallimento delle unioni non matrimoniali e i loro aspetti transfrontalieri, con riferimento soprattutto alle questioni di responsabilità genitoriale.

Cosciente dell'impossibilità di realizzare progressi in materia nell'ambito della proposta in esame e ritenendo prioritaria l'adozione urgente del regolamento il Comitato, non propone neanche di estenderne l'applicazione alle unioni non matrimoniali. Tuttavia, nell'interesse delle persone coinvolte nel fallimento di un'unione non matrimoniale e soprattutto in quello dei figli che ne sono nati, il Comitato ribadisce la necessità di creare un quadro legale a livello sia nazionale che europeo e sollecita la Commissione ad avviare lavori in quest'ambito.

6.2. Il Comitato rileva con interesse che nell'ordinamento francese la sottrazione di minori è considerata un reato. Pur non volendo far rientrare nel campo penale la problematica delle unioni matrimoniali o ex matrimoniali, ritiene che ciò possa essere utile a localizzare speditamente il minore, poiché in genere le forze di pubblica sicurezza degli Stati membri sono in grado di provvedere alla localizzazione delle persone meglio delle autorità civili. Il Comitato raccomanda agli altri Stati membri di prendere in considerazione un'opzione analoga come strumento idoneo a consentire un ritorno più tempestivo del minore al legittimo affidatario.

6.3. Oltre ai diritti di visita e affini, la proposta contempla anche l'attribuzione dei diritti parentali e colloca i figli adottati in posizione di parità rispetto ai figli naturali. Il Comitato nota tuttavia che per il momento non vi è l'intenzione di includere nel campo d'applicazione della proposta le procedure di adozione vere e proprie. Ciò sembra abbastanza contraddittorio, in quanto l'adozione potrebbe essere considerata la forma di "attribuzione ... della responsabilità genitoriale" per eccellenza. Il Comitato raccomanda pertanto di comprendere nella proposta anche le procedure di adozione.

6.4. Le obbligazioni alimentari continuano ad essere disciplinate da uno strumento distinto. Poiché gli alimenti rappresentano quasi sempre una questione urgente, il Comitato raccomanda di trattare le cause relative all'attribuzione di alimenti, sotto il profilo dell'attribuzione della competenza giurisdizionale, del riconoscimento e dell'esecuzione delle decisioni, in modo analogo a quello proposto in materia di riconoscimento ed esecuzione degli accordi commerciali.

6.5. L'abbandono di minori e l'abuso di autorità parentale nei loro confronti rappresentano problemi di rilievo nell'Unione europea, anche se talvolta hanno origine al suo esterno. Il Comitato invita la Commissione ad affrontarli, avviando ricerche in merito e realizzando gli interventi che sembreranno appropriati alla luce delle loro conclusioni, con l'obiettivo di dar vita a provvedimenti incentrati sull'interesse del minore.

Bruxelles, 18 settembre 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 505 def.

(2) GU C 80 del 3.4.2002, pag. 41.

(3) GU L 160 del 30.6.2000.

(4) Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Consiglio relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di potestà dei genitori sui figli avuti in comune" (GU C 368 del 20.12.1999).

(5) Regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU L 12 del 16.1.2001).

(6) Convenzione dell'Aia concernente la giurisdizione, il diritto applicabile, il riconoscimento, l'applicazione e la cooperazione in materia di responsabilità parentale e misure per la protezione dei bambini (1996).