Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo 'Revisione intermedia della politica agricola comune'"

(COM(2002) 394 def.)

(2003/C 85/19)

La Commissione, in data 6 dicembre 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione di cui sopra.

La sezione specializzata "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente", incaricata di preparare i lavori in materia, ha adottato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Kienle, in data 14 novembre 2002.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere l'11 dicembre 2002, nel corso della 395a sessione plenaria, con 82 voti favorevoli, 3 contrari e 10 astensioni.

1. Osservazioni preliminari

1.1. Il dibattito sull'evoluzione futura della politica agricola comune della Comunità europea assume una rilevanza che va ben al di là delle questioni economiche e sociali del settore agricolo. Sono infatti in gioco anche aspetti della sicurezza degli alimenti, della garanzia dell'approvvigionamento alimentare e della tutela dei consumatori. Essendo l'attività che sfrutta maggiormente il territorio, l'agricoltura riveste una notevole rilevanza per la tutela dell'ambiente e della natura. A ciò va aggiunta l'importanza dell'agricoltura per lo sviluppo di zone rurali vivibili e vitali.

1.2. Il compito delle aziende agricole consiste nel tenere presenti e conciliare aspetti economici, ecologici e sociali, all'insegna della sostenibilità e di un modello agricolo europeo imperniato sulla competitività e sulla multifunzionalità. Senza un'agricoltura economicamente valida, molte delle finalità che la società delega all'agricoltura diventano irrealizzabili.

1.3. È indiscutibile che, negli ultimi anni, sia emerso nella società un dibattito critico nei confronti dell'agricoltura e della politica agricola che ha assunto un'ampiezza e un'intensità senza precedenti. Ad attirare l'attenzione sono stati gli scandali alimentari e le conclusioni da trarne: lo sviluppo della legislazione alimentare europea e di sistemi volti a garantire la qualità a tutti i livelli ha assunto un significato completamente nuovo sia per gli agricoltori che per l'intera catena di produzione alimentare. Dinanzi a tali sfide ultimamente gli agricoltori, l'industria alimentare, i consumatori e i politici stanno dando prova di uno spirito costruttivo.

1.4. Il Comitato economico e sociale europeo si è già occupato in modo approfondito, tempestivo e proattivo della politica agricola comune e del funzionamento dell'Agenda 2000, soprattutto con i pareri d'iniziativa "Il futuro della PAC", del 21 marzo 2002, e "Una politica per il consolidamento del modello agricolo europeo", del 21 ottobre 1999. In tale contesto si è rivelata particolarmente preziosa la stretta collaborazione con la commissione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale del Parlamento europeo. Il Comitato si proponeva, tra l'altro, di sfruttare l'accresciuto interesse di un gran numero di cittadini e di organizzazioni per consolidare politicamente e in modo duraturo il modello agricolo europeo di agricoltura multifunzionale. Il presente parere sulla comunicazione della Commissione "Revisione intermedia della politica agricola comune" rappresenta quindi il proseguimento della linea seguita finora dal Comitato.

1.5. L'accordo raggiunto al vertice di Bruxelles del 24 e 25 ottobre 2002, che ha spianato la strada allo storico allargamento ad Est dell'Unione europea e ha messo fin d'ora chiarezza nel quadro finanziario della politica agricola comune (per le OCM agricole e i pagamenti diretti) fino al 2013, lascia immutata la volontà del Comitato di esaminare in modo approfondito le valutazioni e le proposte che la Commissione ha formulato nelle "comunicazioni".

2. Punti salienti della comunicazione della Commissione del 10 luglio 2002

2.1. La comunicazione si richiama all'incarico affidato alla Commissione dal Consiglio europeo di Berlino di presentare una revisione intermedia (midterm review) dell'Agenda 2000. Gli obiettivi dichiarati sono sostanzialmente uguali a quelli fissati dal Consiglio europeo di Berlino e confermati da quello di Göteborg, in particolare: un'agricoltura competitiva; metodi di produzione rispettosi dell'ambiente e prodotti di qualità; eque condizioni di vita e stabilità del reddito per la popolazione agricola; preservazione dei paesaggi; semplificazione della politica agricola; giustificazione del sostegno agli agricoltori attraverso l'erogazione dei servizi che la società si aspetta da loro. La Commissione respinge l'idea che si debba sopprimere il sostegno al settore agricolo o rinazionalizzare la politica agricola comune, così come quella che l'agricoltura europea dovrebbe limitarsi a svolgere un ruolo passivo.

2.1.1. La Commissione prevede che, una volta consultati gli organi comunitari e le altre parti interessate, le proposte legislative saranno presentate già tra la fine del 2002 e l'inizio del 2003.

2.2. Le proposte prevedono l'ulteriore riduzione del sostegno ai prezzi in alcune organizzazioni comuni di mercato. Sono interessati soprattutto i settori dei cereali e del riso, nei quali, secondo la Commissione, l'intervento dovrà limitarsi ad una rete di sicurezza minima da utilizzare raramente. La Commissione intende invece mantenere o accrescere i pagamenti compensativi e ha intenzione di abolire, senza compensazioni, le maggiorazioni mensili del prezzo di intervento per i cereali. Propone inoltre di abolire l'intervento per il settore della segale. Nel caso del grano duro e dei foraggi essiccati è previsto che gli aiuti legati alla produzione concessi finora siano ridotti o trasformati in un sostegno al reddito degli agricoltori. Per la frutta in guscio la Commissione propone l'introduzione di un sistema di appoggio permanente con un pagamento fisso che può essere integrato dagli Stati membri entro un certo limite. Per il settore lattiero-caseario la Commissione si limita a presentare quattro opzioni alternative per gli sviluppi futuri. Per i settori dei semi oleosi e delle carni bovine la Commissione non avanza direttamente proposte, ma, per questi prodotti, come per il settore lattiero-caseario, le conseguenze di un eventuale disaccoppiamento e della modulazione sarebbero estremamente rilevanti.

2.3. La Commissione propone una drastica trasformazione dell'attuale regime di pagamenti compensativi, il cosiddetto disaccoppiamento, che interesserà soprattutto i pagamenti per i seminativi, i premi legati al numero di capi e, dal 2005, anche i pagamenti destinati al settore lattiero-caseario. Propone infatti di disaccoppiare i pagamenti compensativi dalla base di calcolo attuale (per es. un tanto per capo o per ettaro di superficie coltivata) e di versarli agli agricoltori sotto forma di aiuti diretti al reddito (aiuto unico complessivo per azienda). Secondo questa proposta, l'ammontare del premio erogato ad ogni azienda agricola sarà basato sui pagamenti compensativi da essa percepiti fino ad allora (base storica). In futuro, però, tutti i pagamenti diretti saranno subordinati al soddisfacimento di nuovi criteri: saranno così ridefiniti e, in un certa misura, "riaccoppiati" (cfr. punto 2.5).

2.4. La Commissione intende trasformare in aiuto unico complessivo per l'azienda il maggior numero possibile di pagamenti compensativi attualmente erogati nei seguenti settori: seminativi, leguminose, patate da fecola, bovini, prodotti lattiero-caseari (a partire dal 2005) e ovini. Propone inoltre profonde modifiche dell'organizzazione comune di mercato per il riso, il grano duro e i foraggi essiccati, pur prevedendo di mantenere le quote di produzione e i diritti di impianto esistenti. In sostanza la Commissione intende seguire il principio di concedere all'agricoltore maggiore libertà nella scelta del proprio programma di coltivazione. Per quanto riguarda la messa a riposo, però, sono previsti ulteriori inasprimenti; la Commissione propone l'introduzione di una messa a riposo obbligatoria di lunga durata (10 anni).

2.4.1. Se un agricoltore cede, vende o dà in affitto un terreno aziendale, dovrà trasferire al nuovo coltivatore una percentuale corrispondente del premio percepito (una specie di premio per unità di superficie). Nelle intenzioni della Commissione, in linea di principio il cosiddetto disaccoppiamento dei pagamenti compensativi dalla produzione non dovrà essere usato per modificare la distribuzione dei pagamenti tra aziende, rami produttivi, regioni o Stati membri, per cui gli agricoltori dovrebbero continuare sostanzialmente a percepire gli stessi importi. Gli Stati membri avranno però la possibilità di tener conto anche delle medie regionali o nazionali nel calcolare il premio per azienda.

2.5. In futuro tutti i pagamenti diretti saranno abbinati all'osservanza di norme in materia di tutela dell'ambiente, salute e benessere degli animali, sicurezza degli alimenti e modalità di coltivazione dei terreni (condizionalità - cross compliance). I pagamenti diretti verranno così subordinati al rispetto di criteri di "buona pratica agricola". La Commissione intende presentare proposte concrete per la definizione di un quadro di riferimento comunitario per queste norme.

2.6. Inoltre, la Commissione europea propone di obbligare le aziende beneficiarie di pagamenti diretti per oltre 5000 EUR all'anno ad introdurre un sistema di audit relativo al rispetto delle norme in materia di tutela ambientale, salute e benessere degli animali, sicurezza degli alimenti e modalità di coltivazione (audit aziendale). Al posto della messa a riposo congiunturale attualmente in uso, la Commissione propone di introdurre per i terreni coltivati una messa a riposo ambientale obbligatoria della durata di dieci anni. Poiché sui terreni messi a riposo non saranno più prodotte colture energetiche, la Commissione propone di erogare un incentivo alla protezione del clima (riduzione della CO2) per ettaro coltivato.

2.7. La modulazione facoltativa viene attualmente applicata solo nel Regno Unito, mentre in Francia è stata sospesa, in Portogallo abolita e in Germania è prevista invece dal 2003. La Commissione propone di introdurre dal 2004 in tutti gli Stati membri dell'UE una modulazione "dinamica" obbligatoria e a tal fine prevede di ridurre i pagamenti diretti agli agricoltori in una percentuale crescente di tre punti percentuali ogni anno: la percentuale massima del 20 % verrebbe quindi raggiunta nel 2010.

2.7.1. Stando alla Commissione, stabilendo una franchigia di 5000 EUR per i primi due dipendenti a tempo pieno e di 3000 EUR per ogni ulteriore dipendente a tempo pieno, si consentirebbe a tre quarti delle aziende agricole dell'UE di sfuggire ai tagli. Invece la proposta di fissare un tetto massimo per i pagamenti diretti pari a 300000 EUR per azienda (più una franchigia per dipendente) colpirebbe le grandi aziende agricole, il che rende necessaria un'attenta analisi delle conseguenze sulle aziende, sui posti di lavoro e sulle regioni.

2.7.2. Secondo la Commissione europea, in linea di principio, fino al 2006 la modulazione non richiederà fondi di cofinanziamento aggiuntivi da parte degli Stati membri, grazie soprattutto al previsto aumento del 10 % del tasso di sostegno comunitario alle misure agroambientali (anche per le misure proposte in materia di salute e benessere degli animali).

2.8. La Commissione propone che i fondi risparmiati in seguito alla modulazione confluiscano nel bilancio dell'UE e vengano poi nuovamente erogati agli Stati membri a beneficio di programmi per lo sviluppo rurale (secondo pilastro). La ridistribuzione avverrà in funzione di parametri quali la superficie agricola utilizzata, il numero di addetti e criteri di prosperità e potrà dare luogo ad una diversa ripartizione dei fondi tra gli Stati membri. I fondi risparmiati in caso di superamento del tetto massimo di 300000 EUR per azienda (più le franchigie) potranno invece rimanere negli Stati membri per essere messi a disposizione di misure del secondo pilastro.

2.8.1. Nell'ambito del secondo pilastro saranno offerte nuove misure di sostegno, volte in particolare a promuovere la qualità degli alimenti. Percepiranno contributi gli agricoltori partecipanti su base volontaria a programmi di garanzia della qualità e di certificazione. Riceveranno un adeguato sostegno anche le attività di marketing delle associazioni di produttori e i programmi in materia di qualità ecologica.

2.8.2. La Commissione europea intende inoltre incentivare gli agricoltori a rispettare le nuove norme che saranno fissate in materia di ambiente, sicurezza degli alimenti, salute e benessere degli animali, metodi di coltivazione e che verranno adottate nel quadro di una ridefinizione delle buone pratiche agricole in tutta Europa. Il sostegno sarà concesso per un massimo di cinque anni con modulazione decrescente. Sarà possibile incentivare anche la partecipazione al sistema di audit aziendale.

2.8.3. Infine la Commissione propone di sostenere misure in materia di salute e benessere degli animali, così come avviene per le misure agroambientali. Sia per le prime che per le seconde misure è proposto un incremento del tasso di cofinanziamento a carico dell'UE, che passerebbe dall'attuale 50 % (75 % nelle regioni dell'obiettivo 1) al 60 % (85 % nelle regioni dell'obiettivo 1).

OSSERVAZIONI GENERALI

3. Il ruolo della revisione intermedia nel quadro dell'Agenda 2000

3.1. Come menzionato nell'introduzione, il Comitato ha già trattato nel parere d'iniziativa "Il futuro della PAC"(1) molti degli interrogativi che ora sono oggetto delle comunicazioni e delle proposte della Commissione sulla revisione intermedia. Il Comitato ha formulato una valutazione univoca sul campo di validità delle decisioni relative all'Agenda 2000 e sul mandato di revisione intermedia: "Le decisioni ... sono in vigore fino alla fine del 2006. Solo in seguito alla cosiddetta revisione intermedia si potranno apportare, nel 2002 e 2003, leggeri adeguamenti ai regolamenti in vigore. Fino al termine del 2006 l'agricoltura può quindi contare su un quadro normativo affidabile."

3.2. Ancora oggi il Comitato è dell'opinione che, nella fase attuale, i mandati di verifica conferiti dal Consiglio europeo di Berlino e l'evoluzione attesa sui mercati di gran parte dei prodotti non permettano di giustificare una riforma radicale della PAC. È inoltre opportuno ricordare ciò che ha affermato più volte il commissario per l'agricoltura, secondo il quale la revisione intermedia è appunto una revisione, non una riforma.

3.3. Le decisioni del Consiglio europeo di Berlino del marzo 1999 in merito all'Agenda 2000 impongono di riesaminare alcuni settori (cereali, semi oleosi, prodotti lattiero-caseari, eventualmente carni bovine) nel 2002/2003 per quanto riguarda l'evoluzione dei mercati e della spesa agricola dell'UE, ma l'Agenda 2000 non prevede modifiche alla dotazione finanziaria della politica agricola europea in seguito alla revisione intermedia. Per i programmi di sviluppo rurale è prevista una valutazione nel 2003.

3.3.1. A ciò si aggiungono i mandati di verifica conferiti dal Consiglio "Agricoltura" nei settori: zucchero, luppolo, olive, tabacco e regime dei piccoli agricoltori.

3.4. Il vertice di Göteborg del giugno 2001 ha vincolato la PAC all'obiettivo dello sviluppo sostenibile e ha sottolineato che va posta "maggiore enfasi sulla promozione di prodotti sani e di qualità elevata, di metodi produttivi sostenibili dal punto di vista ambientale, incluse produzione biologica, materie prime rinnovabili e la tutela della biodiversità". Tuttavia il vertice non ha stabilito concreti mandati di verifica per la revisione intermedia dell'Agenda 2000.

3.5. A giudizio del Comitato, le reazioni di partiti, associazioni e mass media alla pubblicazione della comunicazione sulla revisione intermedia, indipendentemente dalla posizione favorevole, contraria o differenziata che hanno espresso, rispecchiano la valutazione dell'Istituto Schuman secondo il quale le riforme in esame rappresentano il cambiamento più significativo nei quarantacinque anni di storia della PAC. ("Reforms ... constitute the biggest change in the CAP's 45-year history"). Le proposte della revisione intermedia si spingono nettamente al di là dell'Agenda 2000. Ciò significa, per il Comitato, che saranno di stimolo soprattutto per una riforma dopo il 2007.

3.6. Per questo motivo, secondo il Comitato, l'elaborazione di proposte legislative deve essere preceduta da un dibattito aperto e approfondito volto ad appurare il valore che assumono la stabilità e l'affidabilità della politica per gli agricoltori europei, ovvero fino a che punto sarebbe convincente una riforma agricola di questa portata nella fase attuale, quindi anticipata. Il Comitato reputa assolutamente necessario includere in tutte le riflessioni e le proposte di riforma anche le possibili conseguenze per l'industria agraria e alimentare, nonché per le cooperative. Questo dibattito è reso necessario anche dal fatto che l'Agenda 2000 non rappresenta solo il quadro d'azione degli agricoltori comunitari, ma anche la base dell'imminente allargamento e dei negoziati nell'ambito dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC).

3.7. Il Comitato è però convinto che non potrà svolgersi un dibattito compiuto finché la Commissione non avrà presentato analisi esaurienti degli effetti delle sue proposte. Il Comitato trova criticabile l'eventualità che la Commissione si sia già dedicata intensamente all'elaborazione dei testi legislativi nella fase in cui i pareri del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale europeo e del Comitato delle regioni non potevano ancora essere disponibili.

4. In merito alle proposte della revisione intermedia

4.1. In linea di massima il Comitato appoggia gli obiettivi indicati dalla Commissione e, in particolare, vede con favore il proposito di integrare il principio della multifunzionalità in tutte le componenti della politica agricola comune. Ritiene però che sia importante soprattutto esaminare se e in quale misura i provvedimenti proposti siano davvero in grado di contribuire al raggiungimento di tali obiettivi e se consentano di fare passi in avanti in direzione di un'agricoltura multifunzionale e competitiva, tanto più che le modifiche agli strumenti di politica agricola proposte con la revisione intermedia trasformerebbero profondamente l'agricoltura europea.

4.1.1. Il Comitato ricorda il dialogo approfondito con la Commissione e il Parlamento europeo nel corso dell'elaborazione del suo parere d'iniziativa "Il futuro della PAC". In esso il Comitato ha sollevato questioni di ampia rilevanza per il dibattito sulla revisione intermedia, che purtroppo però ad oggi non hanno ricevuto delle risposte sufficienti. A maggior ragione il Comitato considera pertanto necessarie ulteriori analisi e studi approfonditi.

4.1.2. Il Comitato si rammarica inoltre del fatto che la Commissione non abbia sfruttato la revisione intermedia per analizzare il problema del crescente invecchiamento nel settore agricolo europeo. A questo proposito va ricordata la dichiarazione congiunta resa il 6 dicembre 2001 dal Parlamento europeo, dal Comitato economico e sociale e dal Comitato delle regioni, i quali hanno invitato a "prestare attenzione prioritaria ai giovani agricoltori in ogni futuro progetto, e a prendere misure urgenti ed efficaci per promuovere ed appoggiare i giovani agricoltori nel quadro della revisione di medio termine, e, come richiesto dalle rispettive risoluzioni/pareri recentemente adottati in materia, a farlo con tempestività." Il Comitato spera che le proposte legislative contengano misure concrete in materia.

4.2. Uno dei principali obiettivi della Commissione è stato già raggiunto con le riduzioni dei prezzi disposte dall'Agenda 2000: fare in modo che, nei mercati e soprattutto in quello dei cereali, la funzione dell'intervento tornasse ad essere quella di una rete di sicurezza. Negli ultimi anni l'ammasso pubblico di cereali ha subito una drastica diminuzione. Il Comitato dubita perciò che la proposta di ridurre il prezzo dei cereali di un ulteriore 5 % possa essere giustificata dall'evoluzione dei prezzi sul mercato mondiale, tanto più che la Commissione stessa, nelle sue previsioni, annuncia una situazione di mercato stabile. La preoccupazione del Comitato è che ciò comporti l'indebolimento e l'elusione della preferenza comunitaria.

4.2.1. Per il settore della segala, invece dell'abolizione pura e semplice dell'intervento proposta dalla Commissione, il Comitato ritiene assolutamente necessario adottare disposizioni per la fase transitoria e per quella successiva che, ad esempio, introducano nuove possibilità di sfruttamento quali un maggiore impiego nei foraggi.

4.2.2. Per il settore del grano duro il Comitato teme che le proposte presentate dalla Commissione non soddisfino l'annunciato miglioramento della qualità e provochino invece notevoli delocalizzazioni a spese delle regioni con rese più modeste. Il Comitato raccomanda pertanto di vincolare più strettamente l'attuale premio per le zone tradizionali a criteri qualitativi più rigorosi.

4.2.3. Il Comitato condivide la necessità di creare un nuovo strumento di sostegno ai produttori di frutta in guscio. Ritiene tuttavia che il pagamento compensativo proposto non sia sufficiente per essere competitivi rispetto alle importazioni dai paesi terzi.

4.2.4. Inoltre, il Comitato deplora la mancanza di proposte su come rendere la produzione di colture proteiche dell'UE, oggi carente, più conforme all'andamento della domanda. In un parere d'iniziativa accolto con grande favore, il Comitato si è espresso in favore del rilancio di un piano comunitario in materia di proteine vegetali(2). Il massiccio incremento del sostegno ai prezzi nella produzione di soia (i cosiddetti "pagamenti anticiclici") deliberato di recente dal governo statunitense rischia di rendere ancora più difensiva la produzione europea nei settori delle colture proteiche e dei semi oleosi.

4.3. Il Comitato ha più volte affermato di essere favorevole al potenziamento dello sviluppo rurale mediante il cosiddetto secondo pilastro della politica agricola comune. Di questo fanno parte soprattutto la promozione degli investimenti a livello microeconomico e macroeconomico, le misure agroambientali e l'indennità compensativa per le regioni svantaggiate da fattori geografici. La Commissione, nella sua comunicazione, riporta una percentuale del 16 % (FEAOG - sezioni "Garanzia" e "Orientamento") che le appare ancora troppo modesta. Per una valutazione equilibrata vanno calcolati tuttavia anche i fondi nazionali di cofinanziamento e le misure nazionali indipendenti dai contributi dell'UE. Il fatto che le misure comprese nel primo pilastro rivestano una notevole importanza per i redditi degli agricoltori è indiscutibile, sebbene anche in questo campo si riscontrino grosse differenze tra aziende e tra regioni.

4.3.1. Il Comitato rileva con preoccupazione che, oltre all'insufficienza della dotazione finanziaria del secondo pilastro, diventa problematica la sua estrema disuguaglianza tra una regione e l'altra, già oggi causa di distorsioni della concorrenza tra agricoltori di Stati membri diversi e regioni diverse. Pertanto, se si intende potenziare ulteriormente il secondo pilastro della PAC (per mezzo della modulazione), va garantito che ogni Stato membro metta a disposizione una quantità minima di fondi nazionali di cofinanziamento. In caso contrario non ha più senso pretendere che il secondo pilastro faccia parte della politica agricola comune dell'UE.

4.3.2. Il Comitato non riesce a spiegarsi perché, apparentemente, proprio nelle regioni dell'obiettivo 1, particolarmente bisognose, continuerà ad essere limitata la flessibilità ammessa nell'utilizzo dei fondi ricavati con la modulazione. Finora è proprio in queste regioni che il FEAOG (sezione "Orientamento") ha finanziato la maggior parte delle misure per lo sviluppo rurale. La Commissione dovrebbe presentare diverse opzioni per semplificare sensibilmente e risolvere questo problema finanziario.

4.3.3. Il Comitato ritiene importante ribadire che la futura politica di sviluppo rurale deve tener conto di tutte le attività economiche agricole, commerciali e dei servizi - creatrici di numerosi posti di lavoro - nonché delle esigenze ambientali e di sviluppo del territorio. A tal fine è necessario rafforzare il secondo pilastro della politica agricola comune ed orientare maggiormente i fondi strutturali e il fondo sociale europeo verso una politica integrata di promozione dell'ambiente rurale che preveda il coinvolgimento dell'insieme delle attività economiche e sociali e dei servizi pubblici e privati.

4.4. Nelle intenzioni della Commissione, le entrate derivanti dalla modulazione dinamica, e cioè da una riduzione dei pagamenti diretti che a termine sarà del 20 %, verranno ridistribuite agli Stati membri in base a parametri oggettivi (superficie agricola utilizzata, numero di addetti in agricoltura, criteri di prosperità). Non è però ancora chiaro quale forma assumeranno concretamente questi parametri e quali ne saranno le ripercussioni finanziarie. Lo stesso vale per gli spostamenti di fondi tra le regioni e tra gli attuali Stati membri.

4.4.1. Il Comitato fa rilevare che un taglio dei pagamenti diretti e un trasferimento di risorse verso il secondo pilastro avranno per effetto una notevole pressione sui redditi agricoli e renderanno necessari adattamenti da parte delle aziende. Le proposte sulla modulazione andrebbero verificate anche alla luce delle decisioni del vertice di Bruxelles del 24 e 25 ottobre 2002. Poiché, nella forma attuale, le franchigie e i tetti massimi proposti per le aziende non sono in relazione logica con gli effetti determinati dalle dimensioni aziendali, per esempio le economie di scala e la produttività del lavoro, vanno individuate soluzioni alternative.

4.5. Le conseguenze sull'economia e sulle strutture agricole di un totale disaccoppiamento dei pagamenti compensativi dalla produzione sono ancora difficili da immaginare. Il disaccoppiamento può senz'altro concedere agli agricoltori una maggiore libertà decisionale nel programmare l'attività di coltivazione, cosa che sarebbe auspicabile. Va però segnalato che le restrizioni proposte nell'ambito della messa a riposo rappresentano già un nuovo e serio limite a tale libertà. La Commissione propone inoltre di conservare diversi premi legati a prodotti specifici (per es. premi per unità di superficie coltivata a riso, grano duro e materie prime rinnovabili). Un discorso analogo vale per l'allevamento di bovini da carne e vacche nutrici.

4.5.1. Il Comitato teme che il disaccoppiamento avrà profonde ripercussioni anche sulla politica di gestione dell'offerta (ad es. le quote di produzione e i massimali dei premi). Il Comitato ha recentemente sottolineato come i meccanismi di regolazione della quantità potessero svolgere un compito importante al fine di assicurare una coltivazione sostenibile, anche e soprattutto nelle località svantaggiate e nelle zone di pascolo. Ciò rende ancora più deplorevole il fatto che, anche su questo punto, la Commissione non abbia ancora fornito proiezioni.

4.5.2. Non è chiaro quale sarà l'effetto del disaccoppiamento sulla produzione vegetale. In futuro si potrebbe anche verificare una situazione in cui i terreni per i quali i costi variabili risultino superiori ai ricavi di mercato siano ritirati dalla produzione. Un'evoluzione del genere sarebbe sicuramente in contrasto con l'obiettivo di mantenere un'attività di coltivazione diffusa su tutto il territorio. Anche nel settore dell'allevamento ci si deve chiedere se, una volta ultimato il disaccoppiamento, esisterà ancora uno stimolo economico sufficiente per allevare, ad esempio, tori e vacche nutrici. Purtroppo la Commissione non spiega, nelle sue proposte, come intenda affrontare queste problematiche.

4.5.3. Il Comitato fa notare che è difficile prevedere gli effetti del disaccoppiamento sui mercati della compravendita e dell'affitto di fondi rustici. Seppur con sensibili differenze regionali, il 41 % dei terreni a destinazione agricola nell'UE è in affitto. È lecito domandarsi se per questi terreni ci si debbano aspettare ulteriori guadagni imprevisti per i proprietari. A seconda della struttura aziendale, la ripartizione sulla superficie del pagamento diretto per azienda può comportare disparità estremamente rilevanti in termini di pagamento per ettaro, con la possibilità di effetti secondari indesiderati nella formazione dei singoli prezzi di vendita o canoni di affitto dei fondi, fino addirittura all'abbandono di terreni coltivati. È inoltre prevedibile che il disaccoppiamento renderebbe più difficili le cessioni di aziende a giovani agricoltori.

4.5.4. Il Comitato invita inoltre a riflettere sul rischio che l'introduzione del premio per le aziende proposto dalla Commissione dia luogo a distorsioni della concorrenza, qualora gli agricoltori utilizzino i pagamenti diretti per indirizzarsi verso altri settori di mercato che non beneficiano di alcun sostegno dei prezzi.

4.5.5. A giudizio del Comitato, l'ampia diversificazione degli importi percepiti per ettaro di superficie aziendale, risultante dalla proposta di disaccoppiare i pagamenti diretti, darà adito a un aspro dibattito in questo settore e anche nella società in generale, e a richieste di una nuova ripartizione o di un livellamento dei pagamenti. In ogni caso il Comitato non può condividere senza riserve l'aspettativa espressa dalla Commissione che, sul lungo periodo, il disaccoppiamento dei pagamenti diretti consentirà di mantenere, se non aumentare, il loro grado di accettazione da parte dell'opinione pubblica. Il Comitato ritiene che si debba riflettere attentamente sulla possibilità che i problemi sollevati contribuiscano ad esacerbare la contestazione dei pagamenti diretti da parte della società. Andrebbero presi sul serio coloro che temono che la riforma del regime attuale rappresenti "l'inizio della fine" per i pagamenti diretti e, di conseguenza, per il finanziamento della politica agricola comune.

4.5.6. Il Comitato è dell'opinione che disaccoppiare completamente i pagamenti diretti e concentrarli in un unico premio per le aziende non possa servire né alla multifunzionalità dell'agricoltura (modello agricolo europeo), né a garantire a lungo termine l'erogazione di pagamenti diretti. Il Comitato propone quindi di sottoporre a un'attenta verifica le possibilità alternative di sviluppo dei pagamenti diretti, come già suggerito nel parere d'iniziativa "Il futuro della PAC". In tale processo di verifica andrebbe preso in considerazione anche un regime di aiuti composto da un sostegno generico di base (legato per es. alla superficie) e da altre componenti relative a prodotti specifici, il quale risponderebbe particolarmente bene alle esigenze di un'agricoltura competitiva e allo stesso tempo rispettosa dell'ambiente.

4.5.7. Il Comitato constata che la proposta di sostituire l'attuale sistema di messa a riposo a rotazione introducendo un periodo fisso obbligatorio di messa a riposo di 10 anni nella pratica si scontra con gravi difficoltà e incomprensioni. La proposta dovrebbe essere pertanto sottoposta ad un approfondito riesame.

4.6. Il Comitato ha già rilevato (cfr. punto 2.3) che le proposte relative al disaccoppiamento prefigurano in realtà una ridefinizione o un "riaccoppiamento", poiché in futuro i pagamenti diretti saranno condizionati al raggiungimento di determinati standard in materia di modalità di coltivazione dei terreni, tutela dell'ambiente, salute e benessere degli animali, sicurezza degli alimenti (cross compliance - condizionalità). Secondo il Comitato sarà possibile valutare realmente la questione solo una volta che la Commissione avrà formulato proposte più precise sull'entità e sulla procedura di controllo delle disposizioni in materia di condizionalità.

4.6.1. Se, da un lato, il Comitato ravvisa la necessità che si documenti adeguatamente come sono state utilizzate le risorse finanziarie erogate dal FEAOG, dall'altro ritiene che vada assolutamente evitato un nuovo sensibile incremento dei controlli burocratici per gli agricoltori e le autorità degli Stati membri.

4.6.2. Il Comitato fa osservare che attualmente possono essere concessi aiuti ambientali (misure agroalimentari) solo a quegli agricoltori che vanno al di là dell'applicazione delle buone pratiche del settore. Tuttavia le proposte della Commissione sulla fissazione di criteri di condizionalità acuiscono ulteriormente i problemi comunque esistenti nel definire la remunerazione delle prestazioni ambientali del settore. Il Comitato chiede che i criteri ambientali siano chiari e univoci e vengano applicati uniformemente in tutta l'UE. Il Comitato reputa indispensabile in particolare trovare soluzioni per quegli standard comunitari che, in un contesto di apertura dei mercati, risultano superiori agli standard internazionali. Ciò è necessario fintanto che i criteri ambientali esistenti nell'UE non rappresentano anche lo standard richiesto alle importazioni di prodotti alimentari. Per ragioni legate alla concorrenza, il Comitato ritiene insufficiente un sostegno provvisorio limitato a soli cinque anni (come per es. nel settore della tutela e del benessere degli animali).

4.7. La proposta di instaurare un sistema di audit aziendale a livello comunitario, pur essendo un'idea di ampio respiro, è ancora troppo vaga per essere valutata seriamente. Già ora, però, il Comitato sollecita a fare in modo che un sistema di audit di questo tipo venga proposto su base volontaria, comprenda, per quanto possibile, la documentazione già esistente o vi faccia riferimento e rappresenti per gli agricoltori un vantaggio ai fini della gestione aziendale. Proprio sulla scorta delle esperienze realizzate con i programmi agroambientali, il Comitato sollecita vivamente a sviluppare non tanto un sistema di controllo e di audit, quanto un sistema di incentivi globale.

5. Altri contrasti politici sulla riforma della PAC

5.1. Il Comitato ritiene indispensabile che, in qualsiasi riflessione in materia di riforma, si considerino con attenzione le possibilità e i limiti delle aziende che dovranno adattarsi alla nuova politica agricola. In molte regioni europee si assiste con grande preoccupazione al persistere dell'abbandono del settore agricolo da parte dei giovani. Anche ai fini della multifunzionalità dell'agricoltura, è di cruciale importanza la questione della sopravvivenza economica delle aziende agricole situate in località svantaggiate e specialmente nelle zone di pascolo. A questo proposito non va dimenticato che, pur percependo un'apposita indennità compensativa, gli agricoltori delle regioni svantaggiate presentano redditi sensibilmente più bassi. Occorre perciò non solo potenziare gli strumenti di sostegno in tali regioni, ma anche stimolare l'interesse delle regioni stesse per il mantenimento di posti di lavoro nel settore agricolo e la creazione di possibili attività economiche alternative. Il Comitato ritrova un'eco di queste riflessioni nella dichiarazione del Consiglio europeo del 24 e 25 ottobre 2002, soprattutto con il rimando alle conclusioni del vertice di Lussemburgo del 1997 sulla necessità di conservare un'agricoltura multifunzionale su tutto il territorio europeo.

5.2. Con l'adozione dell'Agenda 2000 si è posto un limite alla dotazione finanziaria del bilancio agricolo dell'UE. Negli ultimi anni, tra l'altro, la spesa è rimasta largamente al di sotto sia della linea direttrice agricola, sia del tetto massimo fissato dalle decisioni di Berlino in materia finanziaria. Sono state periodicamente restituite ai bilanci nazionali somme notevoli corrispondenti a stanziamenti non utilizzati dal bilancio agricolo dell'UE. È noto che gli Stati membri seguono con straordinaria attenzione ogni fase di riforma della PAC per capire in che modo ne possano risultare modificate le rispettive posizioni di contribuente o beneficiario netto. Il Comitato ribadisce di essere convinto che il mantenimento del modello agricolo europeo (multifunzionalità) e la sua estensione ai nuovi Stati membri presuppongano finanziamenti sufficienti e affidabili. Si deve pertanto verificare la finanziabilità di ognuna delle riforme proposte nell'ambito del nuovo quadro finanziario.

5.3. Tra i fattori esterni che incidono sulle future riforme della politica agricola comune assume particolare rilievo la prosecuzione dei negoziati dell'OMC. Il Comitato raccomanda alla Commissione di continuare ad insistere sulla posizione difesa finora, in favore di un abbinamento tra i temi commerciali tradizionali (riduzione degli aiuti alle esportazioni, aiuti interni e migliore accesso ai mercati) e gli aspetti cosiddetti "non commerciali", e di promuovere il potenziamento di apposite istituzioni internazionali. Gli aspetti non commerciali comprendono, ad esempio, la protezione precauzionale del consumatore e le norme internazionali in materia di tutela dell'ambiente e degli animali. Il Comitato teme che le proposte per la revisione intermedia possano dare l'impressione che l'UE abbia già rinunciato alla strategia della cosiddetta blue box. La Commissione dovrebbe assolutamente evitare di fare concessioni avventate.

5.3.1. L'annuncio della Commissione secondo il quale avrebbe analizzato il nuovo farm bill statunitense e le sue ripercussioni sui mercati agricoli mondiali non trova un'eco riconoscibile nelle sue comunicazioni sulla revisione intermedia. Ciò è tanto più deprecabile in quanto i responsabili della politica agricola americana hanno ammesso che il farm bill per il periodo 1996-2002, fortemente incentrato sul disaccoppiamento e sulla liberalizzazione, si è rivelato un passo nella direzione sbagliata e, con il nuovo farm bill, tornano a puntare maggiormente sul sostegno ai mercati e ai prezzi.

5.4. La relazione della Commissione sulla revisione intermedia contiene solo in margine proposte per il miglioramento della competitività internazionale dell'agricoltura comunitaria. In particolare, il disaccoppiamento dei pagamenti diretti, ritenuto dalla Commissione compatibile con la green box dell'OMC, non accrescerà la competitività dei prodotti agricoli europei sui mercati internazionali. Il Comitato ritiene quindi necessarie un'analisi e una proiezione più approfondite delle proposte della Commissione, se si vuole garantire la posizione dell'agricoltura comunitaria sul mercato mondiale.

5.5. Si sente spesso affermare che l'allargamento ad Est dell'UE (e soprattutto il bisogno di fondi supplementari da destinare ai pagamenti diretti) renda inevitabile un'ampia riforma della politica agricola. Finora la Commissione si è opposta a questo ragionamento, sostenendo la necessità che l'allargamento e la riforma interna della PAC siano trattati separatamente. Se però la Commissione si discosta dalla posizione difesa finora, il Comitato ritiene assolutamente necessario coinvolgere i paesi candidati all'adesione nelle consultazioni sulla revisione intermedia. Attuare una riforma intermedia escludendo paesi che aderiranno all'Unione tra appena due anni metterebbe automaticamente in dubbio il suo grado di accettazione da parte di questi paesi e complicherebbe il processo di adesione.

5.6. Secondo il Comitato almeno una parte delle misure proposte, e specialmente il disaccoppiamento dei pagamenti diretti, richiede un impegno considerevole in termini economici e di tempo per la concreta attuazione negli Stati membri. Le comunicazioni non spiegano quali siano i tempi di attuazione concretamente previsti per le singole misure. Si tratta invece di un aspetto che riveste particolare importanza per la futura discussione delle proposte relative alla revisione intermedia. A giudizio del Comitato una riforma del regime dei pagamenti diretti sarà possibile solo tenendo conto delle organizzazioni di mercato relative alle carni bovine e al settore lattiero-caseario. Date l'estrema complessità della materia e le sue ampie conseguenze, il quadro normativo che farà seguito all'Agenda 2000 (la futura "Agenda 2007") dovrebbe essere preparato e discusso con la massima cura.

Bruxelles, 11 dicembre 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) GU C 125 del 27.5.2002, pagg. 87-99.

(2) GU C 80 del 3.4.2002, pagg. 26-34.