IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 255/61

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Il ruolo della società civile nella prevenzione del lavoro sommerso

(2005/C 255/12)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 28 gennaio 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema Il ruolo della società civile nella prevenzione del lavoro sommerso.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 15 marzo 2005 sulla base del progetto predisposto dal relatore Eric HAHR.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 7 aprile 2005, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 112 voti favorevoli, 1 voto contrario e 2 astensioni.

1. Sintesi della risoluzione del Consiglio

1.1 Il 20 ottobre 2003 il Consiglio Occupazione, politica sociale, salute e consumatori ha adottato una risoluzione sul lavoro non dichiarato (1), intesa a sensibilizzare gli Stati membri sulla necessità di una strategia strutturata di lotta al lavoro sommerso nell'Unione che sia parte integrante della strategia europea per l'occupazione. Infatti, l'orientamento per l'occupazione numero 9, adottato nel 2003, si riferisce esplicitamente all'eliminazione del lavoro nero (2).

1.2 Il Consiglio invita gli Stati membri a considerare la risoluzione come un quadro di riferimento nell'ambito del quale essi potranno elaborare ed attuare politiche nel contesto della strategia europea per l'occupazione, nel rispetto delle peculiarità e delle priorità nazionali. Gran parte del contenuto della risoluzione si riallaccia al testo della comunicazione in materia presentata dalla Commissione nel 1998 (3).

1.3 Gli Stati membri sono inoltre invitati a tenere conto delle azioni delineate nella presente risoluzione quando, nei loro futuri piani d'azione nazionali per l'occupazione, riferiranno in merito alle principali misure prese per attuare le politiche per l'occupazione, alla luce dell'orientamento specifico relativo al lavoro nero.

1.4 Viene proposta una forma di cooperazione intesa ad analizzare le caratteristiche del lavoro non dichiarato comuni a tutti gli Stati membri: un approccio comune nel quadro della strategia europea per l'occupazione consentirà infatti di affrontare meglio il problema.

1.5 Per quanto riguarda le azioni preventive e le sanzioni, il Consiglio raccomanda di sviluppare, attenendosi alla strategia europea per l'occupazione, un approccio globale basato su azioni preventive, incoraggiando tutti i datori di lavoro ed i lavoratori a operare all'interno dell'economia ufficiale e nel contesto dell'occupazione regolare. Dette misure dovrebbero tenere conto della sostenibilità delle finanze pubbliche e dei sistemi di protezione sociale, ad esempio attraverso: — la creazione di un quadro giuridico e amministrativo favorevole alla dichiarazione dell'attività economica e dell'occupazione, tramite la semplificazione delle procedure e la riduzione dei costi e dei vincoli che limitano la creazione e lo sviluppo delle imprese, in particolare le piccole imprese e quelle in fase di avviamento, — il rafforzamento degli incentivi e la rimozione dei disincentivi per far uscire dal sommerso sia la domanda che l'offerta, — il riesame e, se del caso, la riforma dei sistemi fiscali e previdenziali e dei rapporti che intercorrono tra questi, con l'obiettivo di ridurre le elevate aliquote fiscali marginali effettive e, ove opportuno, l'onere fiscale gravante sui lavoratori a basso reddito, — l'elaborazione di adeguate politiche per l'occupazione, dirette ai beneficiari delle misure di protezione sociale e intese ad aiutare questi ultimi a partecipare al mercato del lavoro regolare, nonché — la riduzione del rischio della disoccupazione e delle cosiddette «trappole della povertà», tramite l'eliminazione di effetti congiunti negativi tra sistemi fiscali e previdenziali.

1.6 Occorre vigilare più attentamente sull'applicazione della legge, se del caso con il sostegno attivo delle parti sociali, nonché sull'applicazione di sanzioni, segnatamente nei confronti di coloro che organizzano il lavoro non dichiarato o ne traggono profitto. Si impone la necessità di un'opera di sensibilizzazione sociale circa le ripercussioni negative del lavoro non dichiarato sulla sicurezza sociale nonché sulla solidarietà e l'equità. Occorre altresì migliorare l'informazione in merito alle conseguenze negative del lavoro nero.

1.7 Per acquisire una percezione più esatta della diffusione del lavoro non dichiarato è necessario compiere una valutazione a livello nazionale dell'ampiezza del fenomeno dell'economia sommersa e del lavoro non dichiarato, sulla base dei dati disponibili presso gli istituti di sicurezza sociale, delle autorità tributarie, dei ministeri o degli istituti nazionali di statistica. È inoltre importante che gli Stati membri contribuiscano «allo sviluppo della misurazione del lavoro non dichiarato a livello dell'UE, per poter valutare i progressi verso l'obiettivo di trasformare il lavoro non dichiarato in occupazione regolare». Per questi motivi è fondamentale incoraggiare la cooperazione tra gli istituti nazionali di statistica nel campo metodologico, nonché lo scambio di conoscenze specialistiche e know-how in materia.

1.8 Il Consiglio invita infine le parti sociali a livello europeo ad «affrontare coerentemente la questione del lavoro non dichiarato nel contesto del loro programma di lavoro pluriennale concordato congiuntamente ed a trattare ulteriormente il tema del lavoro non dichiarato a livello settoriale nel contesto dei comitati settoriali di dialogo sociale,» e, a livello nazionale, a «promuovere la messa in regola di attività economiche e di posti di lavoro e lottare contro l'incidenza del lavoro non dichiarato attraverso iniziative di sensibilizzazione ed altre azioni come, se del caso, la contrattazione collettiva messa in atto conformemente alla tradizione e alla prassi nazionale, con modalità che contribuiscono, tra l'altro, a semplificare l'ambiente economico, in particolare per quanto riguarda le piccole e medie imprese».

2. Introduzione

2.1 Il lavoro non dichiarato ha come effetto quello di privare lo Stato dei proventi dei prelievi fiscali e previdenziali. I profitti del lavoro nero non vengono dichiarati e sfuggono, pertanto, all'imposizione. L'IVA non viene né contabilizzata, né versata. Il lavoro svolto viene retribuito in modo clandestino: i datori di lavoro non pagano quindi contributi sociali, e gli stessi lavoratori, non dichiarando il reddito percepito, sfuggono alle relative imposte.

2.2 In questo modo l'intera società viene privata di un'importante fonte di reddito, necessaria, tra l'altro, al finanziamento del sistema di welfare: si tratta di somme di molti miliardi all'anno.

2.3 Il risultato di tale fenomeno è che aziende serie ed efficienti vengono escluse dal mercato o vi sopravvivono con difficoltà e problemi di espansione, mentre le aziende «sommerse» restano sul mercato, e giungono persino ad espandersi. Ciò si traduce in una minaccia per l'efficienza dell'intero sistema economico: a venir pregiudicato è quel costante aumento della produttività che rappresenta il presupposto della sostenibilità dello Stato sociale.

2.4 Il fenomeno del lavoro sommerso interessa l'intera società, dai lavoratori agli imprenditori; le persone coinvolte possono essere suddivise, in linea di massima, in tre categorie.

2.5 La prima categoria è costituita dalle imprese dedite all'impiego sistematico e organizzato di manodopera non dichiarata, il più delle volte in combinazione con attività legali, e il cui personale, spesso, viene retribuito in nero, con salari non dichiarati.

2.6 Una seconda categoria è composta da persone che esercitano due o più attività professionali, una delle quali non viene dichiarata. Vi rientrano, ad esempio, lavoratori altamente qualificati, che cercano di procurarsi un reddito supplementare rispetto ai proventi di un impiego regolare sul mercato occupazionale legale.

2.7 La terza categoria, infine, è costituita da lavoratori senza occupazione i quali, per svariate ragioni, sono spinti verso il lavoro sommerso dall'impossibilità di ottenere un impiego sul mercato del lavoro regolare. Questo gruppo di lavoratori si trova in una posizione particolarmente esposta: spesso si tratta di persone costrette a lavorare in condizioni precarie, in cambio di una remunerazione esigua e, di norma, senza avere accesso ai sistemi di previdenza sociale.

2.8 Al di fuori di questi gruppi ben distinti, il lavoro non dichiarato si presenta anche sotto altre forme.

2.9 Ad esempio, può avvenire che il beneficiario di un'indennità di disoccupazione o di malattia cumuli questi introiti con un reddito non dichiarato.

2.10 Può avvenire che proprietari di case o di appartamenti affidino riparazioni di piccola entità a lavoratori che poi non dichiarano il compenso percepito per tali servizi; lo stesso avviene nel caso delle imprese di trasloco. Il fenomeno è forse collegato al fatto che le imprese coinvolte, considerando questi servizi come troppo poco remunerativi, indirizzano i clienti verso un proprio dipendente disposto ad eseguirli nel suo tempo libero, in cambio di una retribuzione in nero.

2.11 Nel caso dei nuovi Stati membri dell'Unione, la situazione è analoga a quella dell'Unione europea a 15. La relazione pubblicata nel maggio 2004 mette però in rilievo una consuetudine caratteristica: il fatto cioè che il datore di lavoro registri ufficialmente soltanto una parte del salario corrisposto, pagandone il resto al lavoratore in contanti (envelope wages) (4).

2.12 È importante constatare che in tutti questi casi si è in presenza di lavoro sommerso, che implica un'estesa evasione fiscale.

2.13 Questa forma di slealtà erode la morale sociale e il senso di responsabilità, che costituiscono il fondamento di una società dove una quota importante delle risorse viene impiegata per interventi ridistributivi e prestazioni sociali. L'evasione fiscale è causa, inoltre, di una frattura sociale: mentre un settore consistente della popolazione ottempera ai propri obblighi rispetto al fisco, altri soggetti si arrogano il diritto di decidere da soli a quanto debbano ammontare le imposte e i contributi sociali da essi dovuti.

2.14 Il lavoro non dichiarato si traduce pertanto in un serio danno per la società nel suo insieme. L'entità del danno non si presta però ad essere monetizzata, dato che esso si traduce anche in un'erosione generale della fiducia tra i soggetti sociali. Un gran numero di persone finisce per rassegnarsi al lavoro nero, o per trovargli delle scusanti: insufficienza delle indennità di disoccupazione, costo eccessivo dei servizi, ecc.

2.15 L'impossibilità di assicurare il rispetto delle leggi e delle regole è una minaccia per lo Stato di diritto e per lo Stato sociale. Pertanto, è necessario affrontare il problema tramite interventi globali e mirati. Fortunatamente, presso le parti sociali, nella classe politica e nella società va crescendo la consapevolezza degli effetti negativi del lavoro nero, e della necessità di farlo emergere e regolarizzarlo.

3. Osservazioni generali

3.1 Nel 1999 il Comitato presentò un parere in merito alla comunicazione della Commissione sull'argomento (5): scopo della comunicazione era, in quel momento, suscitare un ampio dibattito tanto in seno all'UE quanto negli Stati membri. Alla comunicazione ha poi fatto seguito uno studio realizzato su iniziativa della Commissione (6).

3.2 Il CESE si compiace dell'iniziativa del Consiglio di rilanciare la discussione sul problema attraverso una risoluzione.

3.3 Il CESE desidera allo stesso tempo ricordare che nel 2003 la Commissione ha dato l'avvio ad un'inchiesta approfondita sul lavoro nero nell'Unione allargata. I risultati dell'inchiesta, pubblicata nel maggio del 2004 (7), rappresentano per il Comitato un contributo di grande valore alle conoscenze in merito al lavoro nero e agli strumenti per contrastarlo. Lo studio fornisce pertanto ai governi e alle autorità degli Stati membri un'importante base di riflessione sui metodi per combattere la diffusione del lavoro sommerso.

3.4 Una componente della strategia per l'occupazione

3.4.1 A detta del Consiglio, la lotta contro il lavoro non dichiarato deve essere parte integrante della strategia europea per l'occupazione, che mira a creare un maggior numero di posti di lavoro di miglior qualità. Mentre la Commissione aveva espresso il medesimo orientamento già in precedenza, i ministri del Lavoro e degli Affari sociali dell'Unione si sono pronunciati sull'argomento nel mese di luglio 2003, in occasione della riunione informale di Varese, ricordando che la trasformazione del lavoro nero in occupazione regolarizzata avrebbe contribuito a conseguire la piena occupazione, a migliorare la qualità e la produttività del lavoro, a rafforzare la coesione e l'integrazione sociale, a eliminare la cosiddetta «trappola della povertà» e ad arginare distorsioni sul mercato.

3.4.2 Nel parere relativo alla comunicazione della Commissione del 1998, il Comitato ha manifestato il proprio sostegno alla scelta di affrontare il problema del lavoro sommerso sotto il profilo dell'occupazione, posizione a cui continua ad attenersi.

3.4.3 Il conseguimento dell'obiettivo dell'emersione del lavoro nero — ossia, la sua trasformazione in lavoro legale — presuppone un ampio ventaglio di misure.

3.4.4 In primo luogo è necessario individuare un metodo per distinguere le persone che dovrebbero trovare spazio nel mercato occupazionale legale da quelle intenzionate a non dichiarare la propria attività.

3.4.5 È altresì indispensabile comprendere quale tipo di attività, nell'ambito del lavoro sommerso, si presta ad essere ricollocata nell'economia ufficiale o regolare.

3.4.6 Verosimilmente, a determinate attività o servizi dell'economia sommersa non corrisponde una domanda sul mercato regolare. Il Comitato ritiene pertanto opportuno prestare particolare attenzione a questo aspetto: può essere infatti possibile proporre incentivi intesi ad integrare entro una cornice legale anche tali attività.

3.4.7 L'attuazione della strategia di Lisbona presuppone, tra l'altro, lo sviluppo in seno all'UE di nuove imprese vitali e competitive, generatrici di nuovi posti di lavoro.

3.4.8 Il processo che da un progetto imprenditoriale conduce all'avvio di un'azienda efficiente e produttiva, con personale salariato, è molto lungo e complesso.

3.4.9 Pertanto, al fine di creare le condizioni opportune, occorre un clima favorevole alla crescita ed allo sviluppo di nuove attività.

3.4.10 I lavoratori devono poter esigere che le aziende che li impiegano siano bene informate e rispettose della legislazione vigente in materia fiscale e occupazionale.

3.4.11 Tra le due esigenze sopraccitate va creato un chiaro equilibrio: in caso contrario, si corre il rischio di mettere a repentaglio la creazione di numerose nuove imprese e la realizzazione di tante valide idee.

3.4.12 La posizione ambiziosa espressa dai ministri del Lavoro e degli Affari sociali riuniti a Varese nel luglio 2003 rischia infatti di accreditare la convinzione che il problema del lavoro nero si riduca alla dimensione occupazionale: in realtà, invece, il lavoro nero — in particolare quando esso si svolge in modo sistematico ed organizzato — si combina spesso con altre forme di criminalità finanziaria. Questo tipo di crimine richiede un'azione puntuale da parte della società, e va combattuto con gli strumenti tradizionali.

3.5 Definizione di lavoro non «dichiarato»

3.5.1 Per distinguere il concetto di lavoro non dichiarato da altre forme di illecito economico, il Consiglio ha adottato la definizione formulata dalla Commissione nella comunicazione del 1998. In tale occasione il Comitato, data la necessità di adottare una definizione comune a tutti gli Stati membri, ritenne accettabile la definizione del lavoro sommerso come qualsiasi attività retribuita lecita di per sé, ma non dichiarata alle autorità pubbliche: questo è tuttora il suo punto di vista.

3.6 Immigrazione clandestina e lavoro non dichiarato

3.6.1 Il Comitato ha avuto ripetutamente occasione di pronunciarsi in merito al fenomeno dell'immigrazione clandestina ed alle sue cause, soffermandosi sulla correlazione esistente tra immigrazione illegale e lavoro non dichiarato. Non potendo accedere né al mercato del lavoro ufficiale né al sistema di previdenza sociale, il migrante clandestino è costretto a provvedere al proprio sostentamento in altro modo, ricorrendo, nella maggioranza dei casi, al mercato del lavoro nero, che si concentra, tra l'altro, nei settori dell'edilizia, dell'agricoltura e del giardinaggio. L'immigrato clandestino rischia di conseguenza di trovarsi in una grave condizione di subalternità e vulnerabilità rispetto ad un datore di lavoro senza scrupoli.

3.6.2 È pertanto necessario che gli Stati membri adottino misure intese a contrastare l'immigrazione illegale nel quadro della politica comune in materia di immigrazione (8). Ciò può avvenire mediante diverse strategie, che possono variare tra uno Stato e l'altro. Naturalmente, una delle politiche ipotizzabili consiste nel provvedere a che gli immigrati clandestini rientrino nel rispettivo paese d'origine; un'altra strategia consiste in un deciso rafforzamento dei controlli alle frontiere.

3.6.3 Occorre però considerare che una persona disposta ad abbandonare tutto ciò che possiede per farsi una nuova vita in un altro paese è presumibilmente animata da una forza di volontà estremamente difficile da contrastare.

3.6.4 Vi è poi il caso di coloro a cui vengono sottratti i documenti per costringerli a rimborsare il prezzo della loro immigrazione clandestina; in seguito, le reti di trasportatori clandestini impongono il rimborso del «debito» contratto dalle loro vittime obbligandole a lavorare in condizione di schiavitù. Si sono trovati in questa situazione sia lavoratori al servizio di privati (come i domestici) sia il personale impiegato presso cantieri (cantieri di edilizia civile o cantieri navali, ad esempio), sia addetti dei settori dell'agricoltura o della ristorazione. Vedere la criminalità organizzarsi sotto i nostri occhi, entro diversi settori della società, è fonte di grande preoccupazione: una presa di coscienza e un'ammissione di questo stato di cose sono la condizione per contrastarlo, tutelando le vittime, riconoscendo loro dei diritti e assicurando il rispetto di questi ultimi.

3.6.5 Ragioni d'ordine umanitario, giuridico o pragmatico impediscono, in un gran numero di casi di immigrazione clandestina, di provvedere al rimpatrio degli interessati: in simili casi si impone, evidentemente, la necessità di assicurare tramite diverse misure l'integrazione sociale dell'immigrato.

3.6.6 Nella futura valutazione delle misure transitorie in materia di «libera circolazione dei lavoratori» — o piuttosto di restrizioni imposte a quest'ultima — destinate ai cittadini degli Stati divenuti membri a seguito dell'allargamento del 1o maggio 2004, sarà opportuno riferire in merito alle inutili difficoltà a cui sono andati incontro lavoratori e datori di lavoro, prestando inoltre attenzione all'evoluzione delle competenze, alla situazione demografica e culturale nonché alle necessità in materia di mobilità.

3.6.7 In caso contrario vi è il rischio di trasformare queste categorie di persone in una fonte di forza lavoro clandestina, con conseguenze negative per il mercato occupazionale ufficiale.

3.6.8 Un importante complemento ad altre misure di lotta al lavoro non dichiarato consiste, come il Comitato ha già precisato nel parere d'iniziativa sul tema «Immigrazione», integrazione e ruolo della società civile organizzata, nelle svariate misure intese ad integrare il migrante nella società civile per poi renderlo, attraverso l'acquisizione della nazionalità, un membro a pieno titolo di quest'ultima (9).

3.6.9 Le autorità competenti sono tenute a formulare chiaramente diritti e doveri del migrante, facendo sì che esso possa entrare nel mercato del lavoro ufficiale ed avere pieno accesso alla formazione. L'accesso degli immigrati alle prestazioni medico-ospedaliere e ad altri servizi sociali deve avvenire alle stesse condizioni del resto della popolazione. È poi indispensabile combattere l'esclusione sociale nelle aree urbane.

3.7 Misure preventive

3.7.1 Il Consiglio, nella sua risoluzione, invita tra l'altro gli Stati membri alla «creazione di un ambito giuridico e amministrativo favorevole alla dichiarazione dell'attività economica e dell'occupazione». L'obiettivo, in termini generali, consiste nel ridurre l'attrattiva del lavoro nero.

3.7.2 Il Comitato desidera indicare alcune delle vie che possono, isolatamente o in combinazione tra loro, condurre all'obiettivo.

3.7.3 Occorre realizzare studi comparativi rivolti ad individuare le basi imponibili più pertinenti rispetto al ricorso al lavoro non dichiarato, ed esaminare le possibilità di eliminare tali problemi.

3.7.4 Gli Stati membri devono disporre di apparati giuridici efficienti, rivolti ad individuare, perseguire e punire le persone coinvolte nel lavoro non dichiarato. La necessità è pressante nei casi in cui tali attività hanno carattere sistematico ed i lavoratori sono esposti a forme di sfruttamento.

3.7.5 Occorre condurre vaste azioni di informazione e di educazione rivolte a mostrare i danni che il lavoro non dichiarato arreca sia alla società, sia al singolo cittadino.

3.8 La problematica fiscale

3.8.1 Generalmente, le inchieste dedicate al settore del lavoro nero partono dal presupposto secondo cui il problema principale dell'economia sommersa sarebbe l'evasione fiscale che ne risulta.

3.8.2 Tuttavia, gli studi condotti sulla portata dell'economia sommersa in diversi paesi non danno alcun credito all'ipotesi di una correlazione statistica tra l'ampiezza di questo settore economico ed il livello generale della pressione fiscale.

3.8.3 L'interrelazione tra il fenomeno del lavoro non dichiarato e la pressione fiscale è un fenomeno complesso. A giudizio del Comitato, è semplicistico affermare che la diminuzione della pressione fiscale conduca automaticamente ad una riduzione dell'evasione: infatti il lavoro nero è un fenomeno presente anche in paesi dove l'imposizione e i contributi previdenziali si collocano ad un livello piuttosto basso.

3.8.4 Il Comitato accoglierebbe pertanto con favore l'elaborazione di una valutazione globale della correlazione tra la pressione fiscale e contributiva da una parte e il fenomeno del lavoro non dichiarato dall'altra.

3.8.5 Poiché l'esperienza dimostra che il lavoro non dichiarato è diffuso soprattutto nelle imprese di piccolissime dimensioni, con scarse capacità amministrative, ci si può chiedere se la causa del fenomeno non sia l'ignoranza delle regole in vigore o la loro eccessiva complessità, o se, invece, il ricorso al lavoro nero non rappresenti una strategia consapevole, rivolta a ottenere vantaggi sul piano della concorrenza.

3.8.6 La nostra società è molto esigente in materia di equità: questo è il motivo dell'estrema sofisticazione delle nostre regole. L'organizzazione del fisco ne è un esempio pertinente: le forti aspettative in termini di equità presuppongono, tra l'altro, la mobilizzazione di ingenti risorse da parte delle autorità preposte a vigilare sul rispetto della normativa in vigore.

3.8.7 Quando una quota rilevante degli imprenditori e dei dipendenti di un settore economico occulta sistematicamente al fisco profitti e salari, gli imprenditori onesti non possono considerare equo il regime fiscale a cui sono sottoposti, fino al punto di dover cessare le proprie attività per concorrenza sleale.

3.8.8 Tali ragioni possono giustificare l'analisi delle possibilità di una maggiore standardizzazione dei regimi fiscali, nell'intento di creare sistemi capaci di semplificare i compiti dei privati così come delle autorità. Limitando in tal modo le falle del sistema, le autorità avranno la possibilità di reperire nuove risorse, da destinare alla lotta contro le frodi più gravi.

3.9 Sorveglianza e controllo

3.9.1 Per trasformare l'economia sommersa in regolare attività economica, la risoluzione del Consiglio insiste in particolare sulla necessità di rafforzare la sorveglianza e di irrigidire le sanzioni. A questo proposito il Comitato desidera ribadire che la lotta al lavoro non dichiarato deve naturalmente passare anche per un deciso rafforzamento della regolamentazione e dei controlli pubblici. La mancata dichiarazione delle attività economiche non deve essere considerata come un'infrazione di poco conto. È pertanto necessario, come stabiliscono gli attuali orientamenti in materia di occupazione, rafforzare la capacità di far rispettare le norme ed accrescere l'efficacia delle sanzioni, cosicché il lavoro nero cessi di essere redditizio. Le misure rivolte a combattere il fenomeno del lavoro non dichiarato devono sempre basarsi su due pilastri — repressione e prevenzione — che devono agire in modo complementare, senza escludersi a vicenda. Anche la risoluzione del Consiglio e gli attuali orientamenti in materia di occupazione si rifanno a tale duplice strategia, che associa sorveglianza e incentivi. Il Comitato condivide tale approccio.

3.9.2 Spesso il singolo imprenditore percepisce regole e controlli come una forma di tutela autoritaria: ma se si persegue l'obiettivo di un innalzamento della morale sociale, moltiplicare le prescrizioni dall'alto non è sufficiente. In numerosi settori è in corso un'azione di autodisciplina, e cresce continuamente l'importanza accordata ai problemi etici. Tuttavia, pur se apprezzabili, tali misure volontarie di lotta contro il lavoro nero non possono sostituirsi ai controlli da parte delle autorità competenti.

3.10 Necessità di informazione e di formazione

3.10.1 Per un lavoratore, un impiego in nero significa spesso un posto di lavoro più precario, di breve durata, senza aspettative di evoluzione professionale. Lo sviluppo stesso delle aziende che fanno ricorso a questo tipo di forza lavoro è frenato dal timore che la loro frode venga scoperta: di conseguenza, chi esercita un'attività lavorativa non dichiarata perde ogni possibilità di carriera, e il suo reddito non potrà evolvere al passo dei salari dell'economia ufficiale. A ciò si aggiunge il mancato pagamento dei contributi per malattia e pensione.

3.10.2 L'obiettivo di coloro che organizzano attività in nero o impiegano mano d'opera non dichiarata è generalmente quello di sfuggire al fisco o al pagamento di contributi sociali. È pertanto della massima importanza rafforzare la consapevolezza del nesso tra il pagamento dei contributi e la buona tenuta dei regimi di assistenza sociale.

3.10.3 Entrambi gli esempi illustrano, secondo il Comitato, la necessità di un'ampia iniziativa di informazione e di formazione, con l'obiettivo di evidenziare le conseguenze negative che il lavoro non dichiarato ha per l'individuo e per la società, sia a breve che a lungo termine.

3.10.4 In questo contesto, un ruolo importante spetta sia alle parti sociali, sia alle organizzazioni economiche. Le parti sociali, vigilando sulla corretta applicazione dei contratti collettivi e di concerto con le organizzazioni imprenditoriali, possono esercitare un controllo sull'impiego di manodopera clandestina, contribuendo così a eliminare i presupposti del lavoro non dichiarato. Le organizzazioni di imprenditori e di categoria, dal canto loro, possono imporre ai loro membri il rispetto dei codici di comportamento, e comminare diversi tipi di sanzioni in caso di violazione.

3.10.5 Ciononostante, se si vuole scongiurare un'espansione a macchia d'olio dell'economia sommersa, il prezzo di un comportamento virtuoso non deve essere esorbitante. Occorre dunque tener presente che l'incidenza del lavoro non dichiarato colpisce particolarmente certe attività; contemporaneamente, vi è il rischio di stigmatizzare arbitrariamente determinati settori, sulla sola base del fatto che l'incidenza del lavoro nero vi è stata rilevata con maggior facilità.

3.10.6 In ultima analisi, l'ultima parola in materia di morale, etica e diritto tocca sempre al singolo individuo.

4. Sintesi e conclusioni

4.1 Il fenomeno del lavoro non dichiarato riguarda tutti gli ambiti della società; la sua entità complessiva è però difficilissima da determinare: secondo alcune stime, l'impatto dell'economia sommersa si colloca in media tra il 7 e il 16 % del PNL degli Stati dell'UE. La posta in gioco legata all'eliminazione del lavoro non dichiarato e delle sue cause è pertanto altissima.

4.2 A questo proposito il Comitato desidera segnalare alcune aree di intervento che meritano un'analisi più approfondita e maggiore attenzione, per consentirci di trovare le strade opportune per affrontare il problema: — occorre migliorare gli incentivi alla regolarizzazione dei lavoratori, — molto spesso le donne si trovano in una situazione particolarmente vulnerabile per quanto riguarda il lavoro non dichiarato, con remunerazioni inadeguate: per poter attuare gli interventi necessari, è pertanto essenziale acquisire nuovi dati in merito alla loro situazione, — occorre modificare la normativa sulle imprese per diminuire il carico burocratico, segnatamente per l'avvio di nuove attività; al tempo stesso, i titolari di imprese appena avviate devono disporre di nozioni di economia aziendale. È infatti importante che essi siano informati dei requisiti giuridici imposti dalla collettività riguardo alla conduzione di attività imprenditoriali, segnatamente in relazione al diritto del lavoro ed alla protezione sociale del personale, — è necessario avviare ampie azioni di sensibilizzazione nei confronti sia dei produttori che dei consumatori, per mostrare l'effetto negativo del lavoro non dichiarato per le entrate dello Stato, i sistemi di previdenza sociale, le pensioni nonché per i principi di solidarietà e di equità, — occorre migliorare l'efficacia dei controlli da parte delle istituzioni, segnatamente attraverso il rafforzamento delle capacità di far rispettare le norme, nonché una migliore cooperazione tra organi competenti a livello sia nazionale che transfrontaliero, — il lavoro nero non deve essere considerato come un'infrazione di poco conto. È pertanto necessario stabilire sanzioni efficaci, che tolgano attrattiva economica al lavoro nero, soprattutto a livello aziendale, — infine, rilevato che alcuni paesi terzi non rispettano gli standard sociali universalmente accettati, il CESE raccomanda agli imprenditori dei paesi dell'UE di prendere in considerazione questo aspetto, quando sviluppano un'attività imprenditoriale in questi paesi.

4.3 In conclusione il Comitato desidera sottolineare l'importanza di contenere la disoccupazione negli Stati membri a livelli minimi, in quanto essa rappresenta la principale causa del lavoro nero e non dichiarato. Pertanto è importante che la strategia europea per l'occupazione venga effettivamente applicata con l'ausilio dei piani d'azione nazionali. Il miglior antidoto contro il fenomeno del lavoro nero e del lavoro non dichiarato è un mercato del lavoro efficiente, caratterizzato da piena occupazione e da impieghi di qualità.

Bruxelles, 7 aprile 2005. La Presidente del Comitato economico e sociale europeo Anne-Marie SIGMUND

(1) Documento del Consiglio n. 13538/1/03.

(2) Decisione del Consiglio del 22 luglio 2003 relativa a orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione, orientamento 9: «Gli Stati membri dovrebbero sviluppare e mettere in atto azioni e misure di ampia portata per eliminare il lavoro nero che prevedano la semplificazione del contesto in cui operano le imprese, rimuovendo i disincentivi e fornendo incentivi adatti nel quadro dei sistemi fiscale e previdenziale, dotandosi di una maggiore capacità di far rispettare le norme e di applicare sanzioni. Essi dovrebbero intraprendere gli sforzi necessari a livello nazionale ed europeo per misurare le dimensioni del problema e i progressi conseguiti a livello nazionale».

(3) Comunicazione della Commissione sul lavoro sommerso (COM(1998) 219).

(4) Undeclared work in an enlarged union. Commissione europea, direzione generale Occupazione e affari sociali, 2004. La relazione è disponibile solamente in inglese in versione elettronica (con sintesi in francese e tedesco):

http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/work/undecl_work_final_en.pdf

(5) COM(1998) 219 def., parere del CES GU C 101 del 12.4.1999, pagg. 30-37, relatore: Daniel Giron.

(6) S. Mateman, P. Renooy, Piet, Undeclared labour in Europe - Towards an integrated approach of combating undeclared labour. Regioplan Research Advice and Information, Amsterdam, 2001 (in inglese con una sintesi in francese e tedesco).

(7) Cfr. nota 4.

(8) Cfr. anche il Libro verde sull'approccio dell'Unione europea alla gestione della migrazione economica, COM(2004) 811 def.

(9) GU C 125 del 27.5.2002, pagg. 112-122, relatore: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS, correlatore: Vítor MELÍCIAS.