Raccomandazione di PARERE DEL CONSIGLIO ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio del 7 luglio 1997 sul programma di stabilità aggiornato dell'Austria, 2003-2007

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

Il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche [1] stabiliva che ciascuno Stato membro partecipante alla moneta unica presentasse al Consiglio e alla Commissione un programma di stabilità entro il 1° marzo 1999. A norma dell'articolo 5 di detto regolamento, il Consiglio avrebbe esaminato ciascun programma di stabilità entro due mesi dalla sua presentazione, sulla base della valutazione della Commissione e del comitato di cui all'articolo 114 (ex articolo 109c) del trattato (a decorrere dal 1° gennaio 1999, il Comitato economico e finanziario). La Commissione ha adottato una raccomandazione su ciascuno dei programmi. Sulla base di tale raccomandazione, e previa consultazione del Comitato economico e finanziario, il Consiglio, dopo aver esaminato ciascun programma, ha formulato un parere in merito.

[1] GU L 209 del 2.8.1997. I documenti menzionati nel presente testo sono disponibili su internet al seguente indirizzo: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Il primo programma di stabilità dell'Austria, relativo al periodo 1998-2002, è stato presentato il 30 novembre 1998 ed esaminato dal Consiglio il 18 gennaio 1999 [2].

[2] GU C 42 del 17.2.1999, pag. 5.

L'Austria ha presentato il suo quinto e più recente programma di stabilità aggiornato, relativo al periodo 2003-2007, il 18 novembre 2003. I servizi della Commissione hanno effettuato un'analisi tecnica del programma aggiornato tenendo conto delle informazioni trasmesse ai sensi del codice di condotta [3], delle previsioni di autunno e delle successive valutazioni, della metodologia comune per la misurazione dei saldi di bilancio corretti per il ciclo, delle raccomandazioni contenute negli indirizzi di massima per le politiche economiche e dei principi fissati nella comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, del 27 novembre 2002, sul rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio [4]. L'analisi porta alla valutazione che segue.

[3] Parere riveduto del Comitato economico e finanziario sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e convergenza, documento EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 del 27.6.2001, approvato dal Consiglio Ecofin in data 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668 def. del 27.11.2002.

Nel complesso il programma di stabilità è conforme al "codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e convergenza" nella sua versione riveduta. Per quanto riguarda il contenuto, la maggior parte delle misure sono illustrate in modo sufficientemente dettagliato. Tuttavia, per quanto riguarda le carenze nella presentazione evidenziate nel precedente programma, i miglioramenti apportati sono stati minimi. Ad esempio, le misure contenute nel programma di bilancio biennale 2003-2004 sono illustrate in modo dettagliato: sarebbe stato pertanto sia auspicabile sia fattibile includere stime concrete degli effetti sul bilancio di tali misure. Inoltre, gli scenari di crescita alternativi illustrati nel programma aggiornato si basano su elasticità implicite del bilancio che variano nel corso degli anni (un'ipotesi economicamente poco plausibile) e in funzione degli scenari. Sebbene sottolineato nell'ambito della precedente valutazione, le tecniche di stima non sono state sufficientemente modificate.

Le proiezioni di bilancio contenute nel programma si basano su uno scenario macroeconomico che ipotizza un rilancio dell'attività economica a partire dall'attuale debolezza congiunturale. Le proiezioni di crescita del PIL reale fino al 2005 coincidono con le previsioni dell'autunno 2003 dei servizi della Commissione, mentre le proiezioni del programma aggiornato relative alla crescita del PIL nominale e all'andamento dell'occupazione sono notevolmente più elevate. Lo scenario macroeconomico delineato dal programma aggiornato appare nel complesso plausibile, per quanto tendente all'ottimismo. Ad esempio, l'accelerazione della crescita dell'occupazione allo 0,6% (definizione SEC 95) nel 2004 appare troppo rapida, se si considera che normalmente la ripresa dell'attività economica si riflette con un certo ritardo sulla domanda di lavoro. Sebbene nel 2006 e nel 2007 la crescita del PIL reale rimarrà superiore alla crescita potenziale, l'implicito ridursi del divario tra prodotto effettivo e prodotto potenziale dopo un periodo di crescita debole appare plausibile, grazie all'impatto positivo delle riforme strutturali attuate di recente e delle riforme in corso e grazie all'allargamento, vista l'assenza di squilibri macroeconomici nell'economia austriaca.

Il programma di stabilità aggiornato mantiene gli obiettivi di bilancio del precedente programma. Un disavanzo è previsto per tutto il periodo di riferimento del programma: esso dovrebbe essere superiore all'1% del PIL in tre anni su cinque e assestarsi in media ad un livello pari all'1% del PIL nel corso di tutto il periodo

2003-2007 a cui si riferiscono le proiezioni. Le previsioni relative al disavanzo si fondano su una strategia di bilancio invariata, che prevede sostanziali risparmi strutturali associati a consistenti riduzioni delle imposte miranti a ridurre il peso fiscale al 43% del PIL nel 2006, dal massimo del 45,4% raggiunto nel 2001.

I dati relativi al bilancio e alla contabilità nazionale per il 2002 sono stati sostanzialmente rivisti. I conti delle amministrazioni pubbliche, pur essendo peggiorati, sono rimasti prossimi al pareggio, contrariamente a stime precedenti che facevano temere un consistente aumento del disavanzo. Dopo un avanzo dello 0,3% del PIL nel 2001, la situazione di bilancio si è deteriorata, passando ad un lieve disavanzo dello 0,1% del PIL (valore rivisto rispetto al previsto 0,6%). Tre sono i fattori alla base di tale revisione al ribasso del disavanzo di 0,5 punti percentuali: la pubblicazione dei dati sulla contabilità nazionale, che hanno consentito di rivedere sensibilmente al rialzo la crescita del PIL reale nel 2002, fattori statistici e gli avanzi di bilancio più sostenuti registrati al livello delle amministrazioni locali. Il saldo corretto per il ciclo calcolato dalla Commissione è peggiorato di 0,4 punti percentuali portandosi a -0,1% del PIL.

Secondo le proiezioni del programma aggiornato, nel 2003 il disavanzo delle amministrazioni pubbliche si amplierà sensibilmente, arrivando all'1,3%. Ciò equivale ad un incremento del disavanzo corretto per il ciclo pari a 0,8 punti percentuali, ossia un incremento più elevato dell'aumento di 0,5 punti percentuali previsto dal precedente programma. Il peggioramento previsto nel precedente programma era stato attribuito agli effetti sul bilancio delle inondazioni dell'estate 2002, tuttavia stime più recenti hanno consentito di rivedere al ribasso di almeno 0,3 punti percentuali l'impatto delle inondazioni sul bilancio 2003. Date queste premesse, sembrerebbe ragionevole attendersi un risultato di bilancio corretto per il ciclo migliore, mentre il programma aggiornato prevede un aumento ben maggiore senza fornirne le ragioni. Nelle loro previsioni dell'autunno 2003 i servizi della Commissione hanno previsto un disavanzo pari all'1% del PIL, migliore di quanto programmato, e che potrebbe risultare anche inferiore in base ai dati disponibili fino alla fine di novembre. Dopo una temporanea riduzione nel 2004, il disavanzo dovrebbe nettamente peggiorare e toccare l'1,5% nel 2005, per effetto di consistenti riduzioni delle imposte sul reddito. Sebbene il disavanzo sia destinato a ridursi negli anni successivi, le finanze pubbliche raggiungeranno una posizione prossima al pareggio solo nel 2007, quando, come richiesto, il disavanzo corretto per il ciclo dovrebbe ridursi di ½ punto percentuale, allo 0,5% del PIL.k

Data l'elasticità relativamente bassa del risultato di bilancio rispetto al ciclo economico osservata in Austria, l'andamento previsto delle finanze pubbliche dovrebbe assicurare un margine di manovra sufficiente contro il rischio di superamento del valore di riferimento del 3% stabilito per il disavanzo pubblico nel corso di una normale fase discendente del ciclo. I rischi di un'evoluzione negativa dei dati macroeconomici sembrano essere bilanciati dalla probabilità nel 2003 di un risultato di bilancio migliore del previsto, i cui effetti positivi si faranno sentire negli anni successivi. Tuttavia, le previsioni relative al disavanzo pubblico dipendono in modo determinante dal successo nell'attuazione delle misure di risparmio programmate. Pertanto, il principale rischio che pesa sulla strategia del governo è quello di un'attuazione asimmetrica delle misure sul versante delle spese e su quello delle entrate. Qualora i tagli di spesa programmati venissero realizzati solo in parte mentre gli sgravi fiscali dovessero essere attuati per intero, nel 2005 l'Austria non disporrebbe di un margine di bilancio sufficiente per consentire agli stabilizzatori automatici di operare pienamente, nell'eventualità di un normale rallentamento del ciclo.

Il dato sul debito pubblico lordo è stato rivisto nettamente al rialzo sia nel 2001 che nel 2002, e aumentato al 66,7% del PIL nel 2002. Di conseguenza, la diminuzione del rapporto debito/PIL, rapporto che dovrebbe scendere leggermente al di sotto del valore di riferimento del 60% nel 2007, è stata nettamente ritardata. Questa previsione dipende fortemente da ipotesi ottimistiche di crescita del PIL nominale e in particolare dalla realizzazione di consistenti proventi dalle operazioni di privatizzazione in programma. Qualora uno qualsiasi di tali fattori dovesse risultare inferiore alle attese, anche in misura minima, il rapporto debito/PIL rimarrebbe al di sopra del valore di riferimento del 60% anche nel 2007. Analogamente, in uno scenario in cui il disavanzo nel 2003 risulti inferiore alle previsioni ufficiali, ad un livello pari o leggermente inferiore all'1,0% del PIL, il debito pubblico rimarrebbe ugualmente al di sopra del 60% nel caso di una crescita leggermente inferiore alle attese.

La strategia prevede consistenti tagli alle imposte sul reddito, equivalenti in totale all'1,3% del PIL, che non verranno compensati da tagli di spesa equivalenti. L'esperienza passata ha tuttavia dimostrato che ridurre le imposte senza assicurare un corrispondente contenimento della spesa costituisce una strategia rischiosa. In particolare, la seconda fase degli sgravi fiscali nel 2005 si presenta problematica, dato che dovrebbe determinare un aumento considerevole del disavanzo corretto per il ciclo di un intero punto percentuale. Sebbene una consistente riduzione dell'elevata pressione fiscale generale [5] sarebbe auspicabile in linea di principio, per arginare l'aumento del disavanzo sarebbero opportuni più incisivi tagli alla spesa. La previsione della ripresa del ciclo, grazie alla quale l'economia austriaca dovrebbe espandersi ad un tasso superiore a quello potenziale fino al 2005 e colmare il divario tra prodotto effettivo e prodotto potenziale, conferma la necessità di un ulteriore contenimento della spesa, che costituisce il metodo più idoneo per prevenire effetti prociclici. Inoltre, benché la riforma fiscale dovrebbe rendere le condizioni dell'offerta più favorevoli alla crescita, l'aumento delle detrazioni d'imposta o l'introduzione di agevolazioni fiscali potrebbe vanificare le recenti misure miranti ad ampliare la base imponibile e rendere più complesso il sistema fiscale.

[5] Indirizzi di massima per il 2003 - Raccomandazioni specifiche per ciascun paese: " [...] si raccomanda all'Austria di:1. Mettere in atto misure che generino risparmi strutturali sulle spese, anche al livello delle amministrazioni locali, in modo da poter alleggerire l'elevata pressione fiscale, senza allontanarsi da una posizione di bilancio corretta per il ciclo prossima al pareggio (indirizzo generale 1)".

Per quanto riguarda l'obiettivo di medio termine, solo nel 2004 e nel 2007 il saldo corretto per il ciclo dovrebbe essere prossimo al pareggio. Negli altri anni coperti dal programma il disavanzo corretto per il ciclo cresce in misura significativa oppure non migliora di almeno 0,5 punti percentuali del PIL. Inoltre, se ci si basa su ipotesi più realistiche in merito alla crescita del PIL nominale, è molto probabile che il debito pubblico, sebbene in calo in tutti gli anni del periodo cui si riferiscono le proiezioni, rimanga sopra la soglia del 60% del PIL anche nel 2007.

Per quanto riguarda i recenti sviluppi delle politiche perseguite, il risultato più importante è la riforma complessiva del sistema pensionistico adottata nel giugno 2003. Le misure dovrebbero consentire di migliorare l'equità attuariale del regime a ripartizione e aumentare l'età di pensionamento effettivo, nonché la partecipazione dei lavoratori più anziani al mercato del lavoro.

Tenuto conto dell'impatto della riforma pensionistica del 2003, la Commissione ritiene che, per quanto riguarda la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, l'Austria sembri trovarsi in una situazione relativamente favorevole, che le consentirà di far fronte ai costi a carico del bilancio derivanti dall'invecchiamento della popolazione. La strategia di bilancio descritta nel programma è compatibile con l'obiettivo di migliorare la sostenibilità delle finanze pubbliche. Secondo la valutazione della Commissione, se la spesa connessa all'invecchiamento della popolazione evolverà come previsto, il rapporto debito/PIL rimarrà al di sotto del 60%, una volta raggiunto tale livello, anche nel lungo periodo. La riforma pensionistica del 2003 dovrebbe consentire di correggere l'evoluzione della spesa pensionistica e di ridurne il livello massimo di circa l'1,5% del PIL rispetto a quanto precedentemente previsto. Tuttavia i risultati previsti vanno valutati con attenzione. In primo luogo, il tetto del 10% alla riduzione delle prestazioni pensionistiche fino al 2032 aumenta le incertezze sui risparmi effettivamente realizzabili nei prossimi 30 anni. In secondo luogo, i risultati dipendono fortemente dall'ipotesi di un aumento del tasso di partecipazione dei lavoratori più anziani a seguito della riforma pensionistica. Dato che la strategia del programma aggiornato si basa principalmente sull'attuazione della riforma pensionistica e sul suo impatto sui comportamenti sul mercato del lavoro, risultano determinanti un attento monitoraggio delle tendenze della spesa pensionistica e una maggiore conoscenza dei fattori che possono condizionare i risparmi previsti. Occorre pertanto riesaminare alcuni aspetti della riforma pensionistica, quali ad esempio il tetto del 10% e il periodo di transizione eccessivamente lungo per l'abolizione del prepensionamento, in modo da dissipare le incertezze sulle prospettive a lungo termine.

Le politiche economiche delineate nel programma aggiornato sono conformi solo in parte con le raccomandazioni contenute negli indirizzi di massima per le politiche economiche. In particolare, "una posizione di bilancio corretta per il ciclo prossima al pareggio" è stata conseguita solo in parte. Inoltre, nel 2005 non verrà rispettato l'indirizzo generale di "evitare politiche procicliche". Sebbene in linea di principio il previsto alleggerimento dell'elevata pressione fiscale costituisca uno strumento idoneo a rendere le condizioni dell'offerta più favorevoli alla crescita, la riduzione delle entrate dovrebbe essere accompagnata da un corrispondente contenimento della spesa. Per quanto riguarda i Länder e i comuni, il programma aggiornato tace sui "risparmi strutturali sulle spese, anche al livello delle amministrazioni locali", le quali sono tenute a conseguire avanzi permanenti, un obbligo sancito nel patto di stabilità concluso a livello nazionale.

Sulla base della valutazione che precede, la Commissione ha adottato l'allegata raccomandazione per il parere del Consiglio sul programma di stabilità aggiornato dell'Austria e la trasmette al Consiglio stesso.

Raccomandazione di PARERE DEL CONSIGLIO ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio del 7 luglio 1997 sul programma di stabilità aggiornato dell'Austria, 2003-2007

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche [6], in particolare l'articolo 5, paragrafo 3,

[6] GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1. I documenti menzionati nel presente testo sono disponibili su internet al seguente indirizzo: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm..

vista la raccomandazione della Commissione,

previa consultazione del Comitato economico e finanziario,

HA ADOTTATO IL PRESENTE PARERE :

Il [20 gennaio 2004] il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità aggiornato dell'Austria, relativo al periodo 2003-2007. Nel complesso, il programma, presentato il 18 novembre 2003, è conforme al "codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e convergenza" nella sua versione riveduta [7]. Tuttavia, sarebbe stato utile includere maggiori informazioni quantitative, del tipo di quelle contenute nel bilancio biennale 2003-2004, con stime dettagliate per le singole misure di bilancio.

[7] Parere riveduto del Comitato economico e finanziario sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e convergenza, documento EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 del 27.6.2001, approvato dal Consiglio Ecofin in data 10.7.2001.

La strategia di bilancio del programma aggiornato rimane invariata e pone l'accento in particolare sugli obiettivi di lungo periodo. Sostanziali risparmi strutturali associati a consistenti riduzioni delle imposte, pur determinando un temporaneo incremento del disavanzo corretto per il ciclo nel 2005, dovrebbero consentire un costante calo del rapporto spesa/PIL, del rapporto entrate/PIL e del rapporto debito/PIL.

Lo scenario macroeconomico delineato nel programma aggiornato appare nel complesso plausibile, per quanto tendente all'ottimismo. Ad esempio, l'accelerazione della crescita dell'occupazione allo 0,6% (definizione SEC 95) nel 2004 appare troppo rapida, se si considera il fatto che normalmente la ripresa dell'attività economica si riflette con un certo ritardo sulla domanda di lavoro. Inoltre, sebbene la crescita del PIL reale nel 2006 e nel 2007 rimarrà superiore alla crescita potenziale, l'implicito ridursi del divario tra prodotto effettivo e prodotto potenziale dopo un periodo di crescita debole appare plausibile, grazie all'impatto positivo delle riforme strutturali attuate di recente e delle riforme in corso e grazie all'allargamento, vista l'assenza di squilibri macroeconomici nell'economia austriaca.

Il programma di stabilità aggiornato mantiene gli obiettivi di bilancio fissati dal precedente programma. Secondo i calcoli della Commissione, effettuati conformemente alla metodologia comune, il saldo corretto per il ciclo dovrebbe peggiorare di 0,9 punti percentuali, passando all'1% del PIL nel 2003 e, dopo un miglioramento transitorio, di 1 punto percentuale, per assestarsi all'1,4% nel 2005 a seguito delle riduzioni delle imposte dirette. Pur diminuendo negli anni successivi, il disavanzo corretto per il ciclo scenderà allo 0,5% del PIL solamente nel 2007. Esso sarà pertanto prossimo al pareggio solo negli anni 2004 e 2007.

La politica di bilancio delineata nel programma aggiornato dovrebbe assicurare un margine di manovra sufficiente contro il rischio di superamento del valore di riferimento del 3% stabilito per il disavanzo pubblico nel quadro delle normali fluttuazioni macroeconomiche. Tuttavia, sulla base di ipotesi macroeconomiche e di bilancio plausibili, l'obiettivo di medio termine mirante al conseguimento di una posizione di bilancio prossima al pareggio potrebbe non essere conseguito nel corso del periodo di riferimento del programma. Sebbene i rischi di un'evoluzione negativa dei dati macroeconomici appaiano bilanciati dalla probabilità di un risultato di bilancio nel 2003 migliore del previsto, i cui effetti si faranno sentire negli anni successivi, i rischi connessi con i risparmi e l'avanzo attesi dalle amministrazioni locali appaiono non trascurabili. Inoltre, qualora i risparmi di spesa annunciati dovessero essere realizzati solo in parte o non dovessero concretizzarsi secondo i programmi, il previsto temporaneo scostamento dall'obiettivo di medio periodo potrebbe rivelarsi permanente. Il debito pubblico lordo dovrebbe scendere costantemente, passando dal 66,7% del PIL nel 2002 appena al di sotto del 60% nel 2007. Questa previsione dipende in modo determinante da ipotesi ottimistiche in merito alla crescita del PIL nominale e alla realizzazione di consistenti proventi dalle operazioni di privatizzazione in programma. Qualora uno qualsiasi di tali fattori dovesse risultare inferiore alle attese, anche in misura minima, il rapporto debito/PIL rimarrebbe al di sopra del valore di riferimento del 60% anche nel 2007.

Dopo la riforma pensionistica del 2003, l'Austria sembra trovarsi in una posizione nettamente migliore che in passato per far fronte ai costi a carico del bilancio derivanti dall'invecchiamento della popolazione. Si tratta comunque di una valutazione che dovrà essere confermata dagli sviluppi concreti. In primo luogo, le proiezioni si basano sull'ipotesi di un forte incremento del tasso di partecipazione indotto dalla riforma. In secondo luogo, il tetto del 10% alla riduzione delle prestazioni pensionistiche, rispetto al sistema precedente, rende alquanto incerti gli effetti a lungo termine sul bilancio. Infine, gli effetti di alleggerimento sui conti pubblici vengono inutilmente ritardati dal periodo di transizione eccessivamente lungo (fino al 2017) per l'abolizione del pensionamento anticipato.

Le politiche economiche delineate nel programma aggiornato sono solo in parte conformi alle raccomandazioni contenute negli indirizzi di massima per le politiche economiche. In particolare, "una posizione di bilancio corretta per il ciclo prossima al pareggio" è stata conseguita solo in parte. Inoltre, nel 2005 non verrà rispettato l'indirizzo generale di "evitare politiche procicliche". Sebbene in linea di principio il previsto alleggerimento dell'elevata pressione fiscale costituisca uno strumento idoneo a rendere le condizioni dell'offerta più favorevoli alla crescita, la riduzione delle entrate dovrebbe essere accompagnata da un corrispondente contenimento della spesa. Per quanto riguarda i Länder e i comuni, il programma aggiornato tace sui "risparmi strutturali sulle spese, anche al livello delle amministrazioni locali", le quali sono tenute a conseguire avanzi permanenti, un obbligo sancito nel patto di stabilità concluso a livello nazionale.