Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO che rende pubblica la raccomandazione che rivolge un avvertimento all'Italia, nel quadro della procedura di allarme preventivo, al fine di evitare un disavanzo eccessivo (presentata dalla Commissione in conformità dell'articolo 99, paragrafo 4, del trattato)

RELAZIONE

Il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche [1] comprende una procedura di allarme preventivo che consente al Consiglio di avvertire tempestivamente uno Stato membro della necessità di adottare le necessarie misure di bilancio correttive per evitare che il disavanzo pubblico diventi eccessivo. L'articolo 6, paragrafo 2 di detto regolamento stabilisce le modalità di applicazione di tale procedura per gli Stati membri che partecipano alla moneta unica. Il Consiglio verifica regolarmente l'applicazione dei programmi di stabilità, in particolare allo scopo di individuare scostamenti sensibili, in atto o prevedibili, della posizione di bilancio rispetto all'obiettivo a medio termine per il saldo di bilancio della pubblica amministrazione o al percorso di avvicinamento a tale obiettivo definito nel programma. Qualora individui uno scostamento sensibile, il Consiglio, allo scopo di prevenire tempestivamente il determinarsi di un disavanzo eccessivo, rivolge allo Stato membro interessato una raccomandazione perché adotti le necessarie misure di aggiustamento. Detta raccomandazione è adottata, su raccomandazione della Commissione, secondo la procedura di cui all'articolo 99, paragrafo 4 del trattato.

[1] GU L 209 del 2.8.1997.

Nel decidere se attivare il meccanismo di allarme preventivo, la Commissione [2] prende in considerazione i seguenti elementi: l'entità dello scostamento della posizione di bilancio, vale a dire la misura in cui la posizione di bilancio di uno Stato membro si discosta dagli obiettivi fissati nei programmi di stabilità o di convergenza; la ragione dello scostamento, vale a dire se la differenza tra il saldo effettivo e l'obiettivo fissato può essere spiegata in termini di fattori puramente ciclici e il rischio di un disavanzo eccessivo, vale a dire se vi sia il rischio di un superamento del valore di riferimento del 3% del PIL.

[2] COM(2002) 668 def. del 27.11.2002.

Obiettivi fissati e risultati conseguiti per quanto riguarda il disavanzo

L'aggiornamento 2002 del programma di stabilità dell'Italia, presentato alla Commissione il 20 novembre 2002, riguardava il periodo 2002-2006. Esso prevedeva un disavanzo delle amministrazioni pubbliche dell'1,5% del PIL nel 2003, sulla base di una crescita del PIL reale del 2,3%, e un disavanzo delle amministrazioni pubbliche dello 0,6% del PIL nel 2004, sulla base di una crescita del PIL reale del 2,9%. Hanno fatto seguito una serie di revisioni (riportate nella tabella in appresso), dovute ai risultati di bilancio peggiori delle previsioni nel 2002, all'aggiornamento delle proiezioni relative alla crescita economica e ad un riesame degli obiettivi di bilancio. Nelle previsioni ufficiali presentate nel settembre 2003 insieme al bilancio, la proiezione per il disavanzo per il 2003 era stata fissata al 2,5% del PIL, in presenza di una crescita del PIL reale dello 0,5%. Per il 2004, l'obiettivo per il disavanzo era stato fissato al 2,2% del PIL, ipotizzando una crescita del PIL reale dell'1,9%. Questi dati sono stati confermati, sia per il 2003 che per il 2004, nell'aggiornamento del programma di stabilità presentato il 1° dicembre 2003.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Queste revisioni successive, al ribasso per la crescita economica e al rialzo per il disavanzo di bilancio, riflettono una tendenza messa in evidenza dai servizi della Commissione nelle loro valutazioni tecniche degli aggiornamenti dei programmi di stabilità [3] e dal Consiglio nei pareri espressi su tali programmi [4]. I programmi di bilancio si sono ripetutamente basati su previsioni di crescita eccessivamente ottimistiche, con particolare riferimento alle prospettive di crescita a medio termine. Di conseguenza, i risultati di bilancio in percentuale del PIL sono stati peggiori rispetto agli obiettivi fissati, sia in termini nominali, sia in termini corretti per il ciclo, anche in assenza di ulteriori misure espansionistiche discrezionali nel corso dell'esercizio. Le successive revisioni del PIL reale hanno fatto scendere il livello del PIL potenziale [5]. Quello che, sulla base della proiezione ufficiale, sarebbe stato un deterioramento del bilancio di natura congiunturale, si è rivelato essere di natura strutturale. Sebbene qualsiasi previsione di crescita sia per sua stessa natura soggetta ad errori e la durata dell'attuale rallentamento congiunturale sia stata sottovalutata dalla maggior parte degli analisti, il grado e la persistenza dell'ottimismo che hanno caratterizzato le previsioni di crescita dell'Italia non sono coerenti con una strategia di bilancio orientata alla prudenza.

[3] Le valutazioni degli aggiornamenti 2002 e 2003 del programma di stabilità possono essere consultate sul sito http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/cswd_en.htm.

[4] GU C 26 del 4.2.2003; GU C 51 del 26.2.2002; GU C 77 del 9.3.2001.

[5] Sulla base del metodo per il calcolo del prodotto potenziale e del divario tra prodotto effettivo e potenziale adottato dal Consiglio il 12 luglio 2002.

Lo scostamento rispetto all'obiettivo di bilancio registrato nel 2003

Nel 2003, secondo i dati sul disavanzo pubblico e sul debito pubblico comunicati il 1° marzo 2004 (nell'ambito della procedura per i disavanzi eccessivi), la crescita del PIL reale è stata pari allo 0,3% e il disavanzo è stato pari al 2,4% del PIL, vale a dire 0,9 punti percentuali in più rispetto all'obiettivo inizialmente fissato per il disavanzo, nonostante le misure una tantum, il cui impatto è stimato pari a più di 2 punti percentuali del PIL. In assenza delle misure una tantum, il disavanzo avrebbe superato il 4½ % del PIL. [6]

[6] Le "misure una tantum" sono misure che determinano deterioramenti o miglioramenti temporanei (e dunque pienamente reversibili) del saldo di bilancio. Esse si contraddistinguono per un impatto significativo, transitorio ed identificabile sui conti pubblici, superiore a qualsiasi possibile effetto duraturo prodotto da tali misure. In particolare, sebbene non sia possibile escludere che i condoni fiscali possano determinare un ampliamento permanente della base imponibile e che non siano dunque esclusivamente misure temporanee, il loro impatto nell'esercizio al quale vengono imputate le entrate di un condono fiscale può sicuramente essere considerato temporaneo.

Lo scostamento registrato nel 2003 rispetto al programma di stabilità aggiornato del 2002 è dovuto ad un rapporto tra spesa primaria e PIL superiore alle previsioni di circa 1,7 punti percentuali, a causa tra l'altro di mancati introiti dalla vendita di immobili pari a circa 0,4 punti percentuali del PIL [7]. Un ulteriore scostamento rispetto alle previsioni, dovuto ad una valutazione eccessivamente ottimistica delle entrate fiscali data la crescita economica stimata, è stato integralmente compensato dai risultati superiori alle attese di un condono fiscale. Nel complesso, lo scostamento del saldo primario rispetto al programma di stabilità aggiornato del 2002 è stato pari all'1,6% del PIL, confermando la tendenza all'erosione del saldo primario dopo gli elevati avanzi registrati verso la fine degli anni Novanta. Grazie a pagamenti per interessi inferiori di circa lo 0,7% del PIL rispetto alla proiezione ufficiale, lo scostamento complessivo del saldo di bilancio si è attestato, come indicato in precedenza, allo 0,9% del PIL.

[7] Secondo il Sistema europeo dei conti nazionali (SEC95), le vendite di immobili vanno a diminuire gli investimenti fissi lordi.

Sulla base del metodo comune di calcolo del prodotto potenziale e del divario tra prodotto effettivo e potenziale, nelle sue previsioni di primavera 2004 la Commissione ha stimato il disavanzo corretto per il ciclo nel 2003 all'1,9% del PIL, con un miglioramento di 0,3 punti percentuali rispetto all'anno precedente. Questo risultato è stato conseguito, come ricordato in precedenza, grazie a misure una tantum stimate pari a poco più di 2 punti percentuali del PIL, rispetto a circa 1,5 punti percentuali nel 2002.

Lo scostamento rispetto all'obiettivo di bilancio registrato nel 2004

Nel 2004, secondo le previsioni di primavera 2004 della Commissione, la crescita del PIL reale dovrebbe essere pari all'1,2% e, in assenza di ulteriori misure, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche si attesterebbe al 3,2% del PIL, superando quindi il valore di riferimento stabilito nel trattato. Sebbene in diminuzione rispetto al 2003, le misure una tantum, stimate pari a circa un punto percentuale del PIL, rivestono sempre un ruolo significativo. Pertanto, al netto delle misure una tantum, il disavanzo stimato sarebbe pari a circa il 4¼ % del PIL.

Le previsioni di primavera 2004 della Commissione prevedono per il 2004 uno scostamento di 1,0 punto percentuale rispetto all'obiettivo modificato del 2,2% del PIL indicato nel programma di stabilità aggiornato del 2003 e di 2,6 punti percentuali rispetto all'obiettivo di un disavanzo dello 0,6% contenuto nel programma di stabilità aggiornato del 2002. Le stesse previsioni di primavera 2004 stimano inoltre che il disavanzo corretto per il ciclo registrerà un aumento di 0,7 punti percentuali rispetto al 2003 per attestarsi al 2,6% del PIL, ben al di sopra quindi del livello che garantisce un margine di sicurezza rispetto al superamento del valore di riferimento del 3% del PIL.

La differenza tra la previsione di un disavanzo del 3,2% del PIL contenuta nelle previsioni di primavera 2004 della Commissione e l'obiettivo ufficiale rivisto del 2,2% indicato nel programma di stabilità aggiornato del 2003 è dovuta al fatto che le previsioni della Commissione prendono in considerazione i seguenti elementi: i) risultati peggiori del previsto nel 2003 - se si escludono le misure una tantum; ii) una crescita economica inferiore nel 2004; iii) incrementi maggiori delle retribuzioni dei dipendenti pubblici, conseguenti ai recenti sviluppi contrattuali; iv) una valutazione più prudente, ma pur sempre ottimistica, della vendita degli immobili di proprietà pubblica; e v) la scelta di un'ipotesi prudente per quanto riguarda l'ANAS, l'ente incaricato degli investimenti e della manutenzione della rete stradale statale, che la Commissione, contrariamente alle previsioni ufficiali, continua ad includere nel settore delle amministrazioni pubbliche [8]. Le previsioni di primavera 2004 della Commissione tengono conto tuttavia delle stime ufficiali relative all'impatto sul bilancio di una serie di misure (proroga dei termini per il condono fiscale in relazione a redditi non dichiarati in passato, condono edilizio e concordato fiscale) anche se tale impatto potrebbe non concretizzarsi come previsto.

[8] L'ANAS è stata trasformata in società per azioni nel 2002. Nel 2002 e nel 2003 l'Istat ed Eurostat hanno ritenuto che i requisiti perché essa sia considerata un ente non facente parte delle amministrazioni pubbliche non fossero soddisfatti; in particolare, come risulta dal Sistema europeo dei conti nazionali (SEC95), le vendite devono coprire almeno il 50% dei costi di produzione (incluso l'ammortamento delle attività esistenti).

La lenta riduzione del rapporto tra debito pubblico e PIL

Il livello ancora alto del rapporto tra debito pubblico e PIL continua a destare notevole preoccupazione. Nel programma di stabilità aggiornato del 2002, si prevedeva una riduzione di 9,5 punti percentuali del rapporto debito/PIL nel periodo compreso tra fine 2001 e fine 2004, quando avrebbe raggiunto il 100,4% del PIL. Nel programma di stabilità aggiornato del 2003, l'obiettivo ufficiale per il rapporto debito/PIL alla fine del 2004 è stato rivisto al 105% del PIL. Nel marzo 2004, il dato notificato per quanto riguarda il debito alla fine del 2003 era pari al 106,2% del PIL [9]. Senza talune operazioni straordinarie, come il concambio nel 2002 dei titoli detenuti alla Banca d'Italia e la vendita di partecipazioni dello Stato in ENEL, ENI e nelle Poste SpA, realizzate congiuntamente alla trasformazione della Cassa Depositi e Prestiti in società per azioni nel 2003, il rapporto debito/PIL sarebbe a malapena diminuito dal 2001. Per il 2004, le previsioni di primavera 2004 della Commissione stimano il rapporto debito/PIL al 106%, valore praticamente invariato rispetto all'anno precedente nonostante i proventi delle privatizzazioni pari all'1% del PIL (secondo il programma di stabilità aggiornato del 2003).

[9] Al di là delle normali revisioni dei dati relativi al debito e al PIL, con la notifica del 1° marzo 2004 nell'ambito della procedura per i disavanzi eccessivi è stato rivisto l'insieme dei dati relativi al debito delle amministrazioni pubbliche a partire dal 1999 per includervi i dati relativi ai depositi postali (conti correnti) che non vi erano stati inseriti. I dati sono stati oggetto di ulteriori revisioni per correggere poste in precedenza consolidate.

Il ritmo della riduzione del debito ha subito un rallentamento a causa dei seguenti elementi: i) i ripetuti scostamenti del saldo di bilancio, ii) una crescita del PIL nominale inferiore dello 0,5% rispetto alle previsioni nel 2002-2003, a causa di ipotesi ottimistiche relative alla crescita del PIL reale, parzialmente controbilanciate da incrementi del deflatore del PIL superiori alle previsioni; e iii) per quanto concerne l'aggiustamento stock-flussi, un fabbisogno di cassa delle amministrazioni pubbliche - una misura del disavanzo basata sui flussi di cassa che comprende le transazioni su attività finanziarie ma esclude i proventi delle privatizzazioni - costantemente superiore al disavanzo secondo la definizione di Maastricht (vale a dire in termini di competenza e al netto delle transazioni finanziarie).

Il legame tra il fabbisogno e il disavanzo secondo la definizione di Maastricht non è del tutto trasparente. La discrepanza tra i due aggregati deriva: i) dall'inesplicabile persistenza di una differenza tra i conti in termini di cassa e in termini di competenza, che per la natura stessa di questi aggregati dovrebbe invece annullarsi con il tempo, ii) dalle transazioni finanziarie e iii) dagli aggiustamenti statistici. Dal 1999, la differenza cumulativa tra il fabbisogno e il disavanzo secondo la definizione di Maastricht ha pesato per circa 8 punti percentuali del PIL sulla riduzione del rapporto debito/PIL.

Per quanto riguarda il futuro, diversi fattori possono compromettere la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche. Innanzitutto, l'avanzo primario si è costantemente ridotto negli ultimi anni e nel 2003 si è attestato al 2,9% del PIL, che secondo la stima dei servizi della Commissione corrisponde ad un avanzo primario corretto per il ciclo del 3,4%; per entrambi i dati si prevede un'ulteriore deterioramento nel corso del 2004 (previsioni di primavera 2004). Come rilevato dai servizi della Commissione nella loro valutazione tecnica del programma di stabilità aggiornato del 2003 e come riconosciuto nello stesso programma di stabilità, tale livello non garantirebbe la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, tenuto conto dell'impatto dell'invecchiamento della popolazione sul bilancio [10]. In secondo luogo, gli effetti benefici della riduzione del tasso d'interesse implicito sul debito legati al processo di convergenza di Maastricht stanno progressivamente scomparendo: i margini di guadagno offerti dal rifinanziamento di vecchi titoli a tasso elevato attraverso nuove emissioni a tassi molto più bassi sono quasi esauriti. L'onere degli interessi sul debito rischia di ricominciare ad aumentare, in quanto dopo aver raggiunto i minimi storici negli scorsi anni, i tassi d'interesse sul mercato ritorneranno probabilmente a salire. In futuro, inoltre, il ritmo della riduzione del debito risentirà anche di un basso tasso di crescita del PIL potenziale, per il quale non si prevede una ripresa significativa a meno che l'Italia non intraprenda con determinazione l'attuazione di riforme strutturali rispondenti agli obiettivi del programma di Lisbona. Infine, la differenza tra i conti in termini di cassa e in termini di competenza costituisce un ulteriore ostacolo alla riduzione del debito.

[10] Valutazione dell'aggiornamento 2003 del programma di stabilità dell'Italia (2003-2007), ECFIN/18/04-EN (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/country/commwd/it/com_it20032004.pdf).

Conclusioni sulle misure di politica economica da adottare

La Commissione ritiene di aver messo in evidenza nelle sue previsioni di primavera 2004 gli elementi seguenti: 1) un significativo scostamento, dell'ordine di un punto percentuale, della posizione di bilancio per il 2004 rispetto all'obiettivo indicato nel programma di stabilità aggiornato del 2003 di un disavanzo del 2,2% del PIL, che rappresentava già una revisione al rialzo dell'obiettivo dello 0,6% del PIL contenuto nel programma di stabilità aggiornato del 2002; 2) il significativo scostamento rispetto al percorso di avvicinamento ad un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo può essere spiegato in buona parte alla luce di una decelerazione del PIL che, come sottolineato più volte dal Consiglio nei suoi pareri sugli aggiornamenti del programma di stabilità, è stata ripetutamente sottovalutata; 3) questo scostamento si verifica nonostante il contributo considerevole, dell'ordine di un punto percentuale del PIL, di misure una tantum; 4) in assenza di ulteriori misure correttive, il disavanzo previsto nel 2004 supererebbe il valore di riferimento del 3% fissato nel trattato; 5) la stima relativa al saldo di bilancio corretto per il ciclo è nettamente superiore all'1,5% del PIL, che garantirebbe un margine di sicurezza contro il superamento del valore di riferimento del 3% del PIL; 6) lo scostamento dal percorso di avvicinamento ad un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo è probabilmente destinato ad aumentare ulteriormente nel 2005, tenuto conto della programmata progressiva abolizione delle misure una tantum - la Commissione prevede un disavanzo del 4% del PIL sulla base della legislazione vigente e in un contesto di ripresa economica; e 7) la traiettoria di riduzione del debito rischia anch'essa di essere compromessa nonostante la portata delle privatizzazioni previste, pari all'1,1% del PIL.

Occorre quindi attivare per l'Italia la procedura di allarme preventivo.

Alla luce di quanto sopra, le autorità italiane dovrebbero adottare ulteriori misure per assicurare che il disavanzo delle amministrazioni pubbliche non superi il valore di riferimento del 3% del PIL.

La realizzazione entro l'anno di un aggiustamento ben strutturato, concepito come il primo passo in vista di un programma pluriennale credibile, potrebbe avere effetti positivi sulla fiducia e contribuirebbe quindi a contrastare gli effetti negativi a breve termine sulla domanda. Tale aggiustamento dovrebbe essere incentrato su una considerevole riduzione della spesa e su una sua ricomposizione, affinché si creino le condizioni per l'ipotizzata riduzione della pressione fiscale, e per un'accelerazione della riduzione del rapporto debito/PIL. Ciò rafforzerebbe la crescita potenziale a lungo termine.

Apparirebbe pertanto opportuno che nel 2004 venga data attuazione ad ulteriori misure di natura permanente, per un equivalente di almeno 7 miliardi di euro (0,5% del PIL), che secondo le previsioni di primavera 2004 della Commissione, consentirebbero di arginare il deterioramento del saldo corretto per il ciclo nel 2004. Ciò dovrebbe offrire un margine sufficiente per riportare il disavanzo al di sotto del valore di riferimento del 3% del PIL, tenuto conto anche del possibile rischio che i proventi delle misure una tantum non raggiungano gli importi previsti nelle previsioni di primavera 2004 della Commissione, le quali riflettono in buona parte le proiezioni ufficiali sull'impatto delle misure transitorie.

Negli anni successivi, l'Italia dovrebbe fissare come obiettivo un miglioramento annuo di almeno 0,5 punti percentuali del PIL in termini corretti per il ciclo e continuare ad abolire gradualmente le misure una tantum come indicato nell'aggiornamento 2003 del programma di stabilità. In questo contesto, tenuto conto dell'obiettivo del governo di una progressiva riduzione della pressione fiscale, sarà fondamentale il controllo della spesa al fine di evitare che la mancata compensazione delle riduzioni fiscali determini disavanzi ancora più elevati. Al fine di massimizzare i benefici a medio termine del risanamento dei conti pubblici, il governo dovrebbe inoltre prestare attenzione alla composizione ed alla qualità della spesa.

Sulla base della valutazione che precede, la Commissione ha adottato e trasmette al Consiglio, per decisione, l'allegata raccomandazione per una raccomandazione del Consiglio di allarme preventivo da dare all'Italia. La Commissione considera che, nell'interesse di apertura e trasparenza, la raccomandazione del Consiglio dovrebbe essere resa pubblica ed ha quindi adottato anche una proposta di decisione del Consiglio in tal senso, a norma dell'articolo 99, paragrafo 4 del trattato.

Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO che rende pubblica la raccomandazione che rivolge un avvertimento all'Italia, nel quadro della procedura di allarme preventivo, al fine di evitare un disavanzo eccessivo

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 99, paragrafo 4,

vista la proposta della Commissione,

considerando quanto segue:

(1) Il [...], il Consiglio ha adottato e indirizzato al governo italiano una raccomandazione che rivolge un avvertimento all'Italia, nel quadro della procedura di allarme preventivo, al fine di evitare un disavanzo eccessivo.

(2) Il Consiglio ritiene che, rendendo pubblica la raccomandazione, si agevolerà la sorveglianza e il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri e della Comunità e si contribuirà ad una maggiore consapevolezza degli operatori economici, facilitando la messa in atto delle misure raccomandate,

DECIDE:

Articolo unico

La raccomandazione del Consiglio del [....] che rivolge un avvertimento all'Italia, nel quadro della procedura di allarme preventivo, al fine di evitare un disavanzo eccessivo è pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

Fatto a Bruxelles, [...]

Per il Consiglio

Il Presidente [...]