Parere del Comitato economico e sociale in merito alla Comunicazione della Commissione "Servizi finanziari: elaborazione di un quadro di azione"

(1999/C 209/10)

Il Comitato economico e sociale ha deciso, in data 28 gennaio 1999, nel corso della sessione plenaria, di elaborare, conformemente all'articolo 23, terzo comma, del Regolamento interno, un parere sulla Comunicazione di cui sopra e di costituire un Sottocomitato per preparare i lavori in materia, conformemente alle disposizioni degli articoli 11, quarto comma, e 19, primo comma, del Regolamento interno.

Il Sottocomitato ha formulato un progetto di parere il 20 aprile 1999 (relatore: Burani).

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 26 maggio 1999, nel corso della 364a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il 28 ottobre 1998 la Commissione ha indirizzato al Consiglio ed al Parlamento europeo una Comunicazione (COM(98) 625) che traccia un panorama della presente situazione dei mercati finanziari europei e propone uno schema di future iniziative tendenti a rendere i mercati maggiormente integrati sul piano europeo ed internazionale, più robusti, meglio controllati e trasparenti. Il Comitato economico e sociale - al quale la Comunicazione non è stata indirizzata - prende atto di questo documento e intende offrire con il presente parere una collaborazione che, seppure non richiesta, spera possa contribuire a suscitare qualche utile riflessione.

1.2. I commenti che seguono sono volutamente limitati agli aspetti essenziali del documento della Commissione; entrare nei dettagli richiederebbe un impiego di risorse e di tempo che probabilmente non sarebbe giustificato, visto che al momento ci si trova nella fase preliminare di elaborazione delle strategie. Ma proprio per questa ragione è importante che siano chiari i concetti di base ai quali le strategie si ispirano.

1.3. Il Comitato si felicita con la Commissione per aver redatto un documento di estrema chiarezza, che ha bene amalgamato l'apporto delle parti professionali con quello delle autorità nazionali, degli utilizzatori e dei consumatori; non può quindi che sottoscriverne, nelle loro linee generali, le finalità e gli approcci da adottare in futuro.

1.4. Le finalità che la Commissione si propone sono riassunte in sei punti nella parte introduttiva del documento della Commissione. L'accento viene messo sulle strutture legislative, sulle residue barriere regolamentari e fiscali, sull'integrazione dei mercati e delle infrastrutture, sulla coordinazione dei controlli. Il Comitato vorrebbe ricordare che sullo sfondo esiste un'altra necessità fondamentale: quella di creare un settore finanziario europeo forte, in grado di creare occupazione, di offrire prodotti e servizi competitivi e trasparenti, e infine di attirare investimenti di capitali dall'esterno.

1.5. Questa osservazione - che viene fatta dalla Commissione stessa, ma con riferimento alle sole regole prudenziali(1) - dovrebbe valere anche quando si esaminano le singole iniziative: la necessità di rafforzare la posizione competitiva dell'Europa nei confronti del resto del mondo dovrebbe diventare una sorta di benchmarking. Questo non significa necessariamente - come meglio sarà chiarito nel seguito di questo documento - che le regole del gioco debbano diventare meno severe: semmai - in taluni casi - il contrario.

2. Un apparato normativo più snello e più efficace

2.1. In materia di legislazione prudenziale(2), la Commissione assume una posizione fortemente critica - che il Comitato condivide - nei confronti delle procedure legislative: troppo lente, farraginose e aperte alle tentazioni di ciascuno di aggiungere "qualcosa di suo". Gli esempi che essa cita sono emblematici: una direttiva che arriva con 30 mesi di ritardo rispetto alle iniziative americane, un'altra di 26 pagine che diventa alla fine di 79 pagine, sono esempi di mancanza della percezione da parte dei legislatori della necessità di adottare misure tempestive per adeguare il mercato alle evoluzioni del contesto internazionale. Le norme prudenziali sono una materia estremamente tecnica e specialistica: in casi di giustificata urgenza non dovrebbe essere impossibile per la Commissione di ricorrere a procedure più snelle, quali quella della comitologia. L'allineamento alle regole della Banca dei regolamenti internazionali (BRI) e l'assenso delle autorità nazionali di controllo dovrebbero essere una garanzia sufficiente per un'integrazione diretta e rapida delle regole del Comitato di Basilea nella legislazione europea. La regolamentazione del Comitato di Basilea offre già ora la possibilità di utilizzare o il metodo standard o modelli interni convalidati dalle autorità nazionali per quanto riguarda il rischio di mercato. Ciò sarà possibile fra breve anche per i rischi di credito. È quindi risolto quel problema dell'applicazione dei suoi regolamenti a tutti gli istituti di credito, indipendentemente dalle loro dimensioni, che si poneva in precedenza e che giustificava un approccio comunitario specifico per tutti gli istituti di credito.

2.2. Nel più ampio contesto della legislazione sui fornitori di servizi finanziari e sui prodotti, la Commissione propone un approccio diverso da quello adottato in passato: le norme dovrebbero limitarsi alle esigenze fondamentali, tralasciando gli aspetti quantitativi o qualitativi. Questi ultimi potrebbero essere trattati, quando ne sia il caso, con procedure più snelle e flessibili, quali comunicazioni, raccomandazioni o decisioni della Commissione, queste ultime - ma solo per esse - con l'adozione delle regole di comitologia.

2.3. Il Comitato è d'accordo in linea di massima con questo approccio, ma non può esimersi dal manifestare qualche perplessità. Quanto più una norma è flessibile, tanto più essa è adatta ad essere interpretata nei diversi paesi in funzione dell'ambiente e delle consuetudini esistenti in ciascuno di essi - e questo è certamente un aspetto positivo. L'aspetto negativo è che tanto più è ampio il margine di facoltà e di interpretazione, tanto maggiore è il rischio di veder nascere norme divergenti: si corre il rischio di veder nascere nuovi ostacoli sulla via dell'integrazione dei mercati e di mantenere o addirittura rafforzare certe disparità di condizioni di concorrenza.

2.4. In definitiva, pur accettando l'approccio della Commissione, il Comitato raccomanda che ogni iniziativa di "legislazione leggera" sia valutata alla luce delle sue possibili conseguenze pratiche: occorrerà comunque esercitare un'estrema prudenza per fare in modo che la libertà d'azione lasciata agli Stati membri o ai singoli attori non venga utilizzata per alterare le regole di concorrenza o per ostacolare l'integrazione.

3. Migliore utilizzo possibile della normativa esistente(3)

3.1. La Commissione osserva che le regole esistenti potrebbero dimostrare la loro validità se gli Stati membri dessero alla legislazione comunitaria interpretazioni più chiare e uniformi, con un suo recepimento più rapido nelle legislazioni nazionali. Inoltre, le autorità di controllo potrebbero concordare fra di loro soluzioni non legislative e di autoregolamentazione per una migliore comprensione dei concetti operativi. Le eventuali discrepanze potrebbero essere eliminate con comunicazioni interpretative della Commissione.

3.2. Il Comitato non può che essere d'accordo con le osservazioni ed i suggerimenti della Commissione; osserva tuttavia che, se dopo oltre un decennio dall'entrata in vigore della Seconda Direttiva bancaria e delle altre norme fondamentali per il sistema, esiste ancora la necessità di armonizzare, chiarire e interpretare, molto rimane ancora da fare sulla strada di una vera globalizzazione del mercato europeo. Si potrà dire, con ragione, che si tratta di dettagli e che nelle grandi linee l'integrazione è realizzata: le osservazioni della Commissione implicano peraltro che la responsabilità di una "vera" armonizzazione (nel senso di adozione di concetti e approcci uniformi) è degli Stati membri e delle loro autorità di controllo.

3.3. A proposito di norme di vigilanza, il Comitato richiama l'attenzione degli Stati membri sul costo di una loro mancata armonizzazione - che dovrebbe essere spinta, in campo europeo, sino ai dettagli(4). Il controllo del paese d'origine non esclude infatti che le autorità del paese ospite possano - o, meglio, debbano - chiedere informazioni sull'attività delle succursali esistenti nel proprio paese; le modalità delle segnalazioni dovute sono spesso diverse da paese a paese, implicando costi e complicazioni amministrative non indifferenti.

4. L'integrazione dei mercati all'ingrosso è alla nostra portata(5)

4.1. La Commissione introduce l'argomento osservando che l'adozione dell'euro non costituisce, di per sé, un elemento d'integrazione dei mercati dei capitali. L'ancora esistente frammentazione dei mercati dipende da residui ostacoli di carattere regolamentare, amministrativo e fiscale, che sono una delle cause dell'arretratezza dei mercati di alcuni Stati membri. Sempre secondo la Commissione, la frammentazione costituisce un costo considerevole per le aziende che non possono approfittare pienamente di certi meccanismi di finanziamento quali l'emissione di azioni o di obbligazioni; questo svantaggio è particolarmente risentito dalle nuove aziende innovative, soprattutto per quanto riguarda il capitale di rischio.

4.2. L'analisi della situazione è impeccabile, e razionali sono le soluzioni che vengono proposte; il Comitato vuole peraltro soffermarsi sui commenti relativi al mercato americano, che viene indicato come una sorta di modello di riferimento. Il documento della Commissione(6) cita, a prova del ridotto sviluppo del mercato europeo dei capitali, il dato dell'Europa, ove i titoli a basso rischio (rating Aa2 e più) costituiscono il 70 % del mercato, contro il 30 % degli Stati Uniti. Se si vuole implicare con questo che il mercato dovrebbe maggiormente aprirsi alle imprese a più alto rischio, occorre fare qualche riflessione su certi concetti di fondo spesso dati come acquisiti.

4.3. La situazione europea (70 % delle emissioni Aa2 e più) indica che i criteri di ammissione alla quotazione sono talmente rigidi da permettere solo alle aziende più forti di avere accesso al mercato. Sono quindi benvenute le misure prospettate dalla Commissione(7): reciproco riconoscimento dei prospetti, finanziamento delle giovani imprese non quotate, principi uniformi di governo dell'impresa, migliore trasparenza dei conti, eliminazione delle restrizioni all'investimento, condizioni di perfetta concorrenza fra prodotti finanziari simili. Tutto questo dovrebbe fare evolvere l'atteggiamento tradizionale del mercato europeo verso strutture meno dipendenti dal credito bancario e più aperte al rischio. Occorre peraltro tener conto del fatto che anche il mercato ha caratteri differenti: in Europa esiste in genere una minore propensione al rischio e talora una certa resistenza a pubblicare informazioni dettagliate.

4.3.1. Un altro problema da risolvere riguarda gli aspetti fiscali: in generale, il ricorso al credito consente all'azienda di dedurre gli interessi dall'importo imponibile, mentre l'aumento di capitale comporta oneri aggiuntivi, soprattutto in materia di tassazione dei benefici. Il meccanismo fiscale dovrebbe quindi essere tale da incoraggiare il ricorso al mercato mobiliare quale fonte di finanziamento.

4.4. In materia di rischio, il Comitato osserva che l'allargamento del mercato deve essere accompagnato da misure severe di valutazione dei titoli da ammettere al fine di evitare un eccessivo abbassamento del suo livello qualitativo. Gli investitori istituzionali ben conoscono le regole del gioco e sanno avvalersi dell'informazione finanziaria: le loro scelte sono fondate su una valutazione professionale dei rischi e dei rendimenti. La preoccupazione riguarda piuttosto i consumatori: una massa sempre più considerevole di piccoli investitori è infatti spinta verso gli investimenti in capitale di rischio a causa dei bassi rendimenti del mercato dei titoli di Stato e monetario; essi mancano peraltro dell'esperienza necessaria per muoversi in ambiente che per sua natura è rischioso, e tanto più lo diventa quanto più basso è il rating dei valori che il mercato prospetta. Esistono, è vero, meccanismi (fondi d'investimento) che attuano una diversificazione del rischio, attenuandolo nei confronti del consumatore/investitore; ma il rischio globale non diminuisce, è soltanto trasferito e redistribuito sull'insieme del mercato.

4.5. Il problema è ben noto, e non occorre certo riproporlo: si tratta in definitiva di trovare un equilibrio fra le necessità di finanziamento del settore produttivo e la protezione del mercato nel suo complesso. La questione di fondo è un'altra, ed investe una problematica ben più ampia, che viene qui ricordata anche se esula in parte dallo specifico argomento in discussione: si tratta della dipendenza dal finanziamento delle aziende europee rispetto a quelle americane. La Commissione ha indicato dei dati significativi(8): tale dipendenza è del 20 % negli Stati Uniti, contro una percentuale in Europa variabile dal 50 % in Olanda all'80 % in Spagna, con una media attorno al 70 %.

4.6. Il divario fra Europa e Stati Uniti è troppo ampio per non essere significativo: in termini di efficienza aziendale un elevato tasso di capitale proprio implica minori costi e maggiore flessibilità operativa, ma in termini di rischio per gli investitori significa, in genere, che le garanzie sono maggiori. Le ragioni di queste differenze sono molteplici, ma in primo luogo mettono in causa il considerevole divario nella fiscalità delle imprese; non è questa, peraltro, la sede per approfondire l'argomento. Ma, a proposito dei mercati mobiliari, il Comitato osserva che considerare quello americano come riferimento o come punto di arrivo sarebbe inappropriato e pericoloso. Occorrerebbe rispondere in primo luogo alla domanda: quante, fra le aziende in cerca di capitale "fresco", hanno un rating di partenza almeno uguale a Aa2? Il modello di finanziamento che fa leva sui mercati, per quanto auspicabile, non è per questo un toccasana. È opportuno far presente che il modello europeo di finanziamento, che ha sempre privilegiato il credito, ha consentito, col tempo, lo sviluppo del tessuto delle PMI. Va altresì ricordato il ruolo d'impulso svolto dalle banche per lo sviluppo economico dell'area europea.

5. I mercati al dettaglio degli Stati membri non sono ancora aperti(9)

5.1. Il documento della Commissione traccia un panorama della situazione del mercato al dettaglio dei prodotti e servizi finanziari per le aziende e per i consumatori, e rileva che:

- l'offerta transnazionale è ancora largamente basata sullo stabilimento di succursali o di filiali, mentre è poco sviluppata la fornitura di servizi senza stabilimento;

- i prezzi, malgrado l'adozione dell'euro, non hanno ancora registrato una convergenza; al contrario, essi variano in misura sensibile fra un mercato nazionale e l'altro.

5.2. Gli obiettivi da raggiungere per ovviare a questi inconvenienti sarebbero principalmente quelli di adottare misure atte ad aumentare la concorrenza, facendo sì che gli intermediari competano sulla base di un'autorizzazione concessa dalle autorità del loro paese d'origine, e d'altra parte di creare una protezione del consumatore atta a permettergli di effettuare scelte ragionate: informazioni sui prezzi e sulla qualità, protezione adeguata e uniforme. Ma non bisogna dimenticare che dal punto di vista dei fornitori, la diversità delle regole intese a proteggere il consumatore è considerata come un ostacolo: la regola del "paese di destinazione" crea per essi incertezze e costi. Il Comitato considera che - pur tenendo conto delle difficoltà citate al punto 28 della Comunicazione della Commissione - si rende necessaria un'armonizzazione più spinta delle regole a difesa dei consumatori e suggerisce che la Commissione includa le azioni appropriate nelle "linee d'azione" indicate di seguito al punto 33.

5.2.1. Anche nel campo dell'assicurazione sono necessari degli interventi: occorre consentire al consumatore di stipulare un'assicurazione, vita o non-vita, anche in paesi diversi dal proprio. Gli ostacoli ancora esistenti sono in parte giustificati, ma altri sono eliminabili attraverso opportune misure, non necessariamente di carattere legislativo.

5.3. Le altre misure che la Commissione propone di mettere in atto sono coerenti con gli obiettivi, e il Comitato è d'accordo in linea generale. Esso non può peraltro esimersi dall'esporre qualche commento supplementare, nell'intento di contribuire a creare una più chiara analisi del problema nel suo complesso.

5.4. In primo luogo, esiste una confusione fra "prodotti finanziari", "servizi bancari" e "servizi finanziari": al punto 21 del documento si parla infatti di "servizi" ed al successivo punto si parla di "prodotti", sempre trattando lo stesso argomento. La differenza è peraltro sostanziale: le tre categorie non hanno uguali caratteristiche e le considerazioni che li riguardano sono spesso diverse.

5.5. Un "prodotto finanziario" è quello del quale l'acquirente acquista la proprietà: fondi d'investimento, azioni, obbligazioni; può essere liberamente acquistato o venduto sul mercato, e una volta pagato il prezzo cessa ogni rapporto contrattuale con il venditore. Un "servizio bancario", al contrario, non viene acquistato: viene pagato un prezzo per la sua fruizione e in genere comporta un rischio per il venditore; ne sono esempi la carta di credito, il credito al consumo o ipotecario, lo stesso conto corrente(10). Un "servizio finanziario" si colloca fra i due: pensioni, offerte di assicurazioni vita e simili diventano nel tempo un prodotto tangibile, ma sono talmente complessi da rendere utile - e spesso indispensabile - l'esperta consulenza di un intermediario.

5.6. I prodotti finanziari possono quindi essere acquistati e venduti alla stregua di qualsiasi altro prodotto o servizio non finanziario: il venditore li offre sul mercato ed è disposto a venderli a chiunque sia disposto a pagarne il prezzo, a condizione che sia bene identificato nel quadro delle norme che regolano il riciclaggio di denaro. Come osservato dalla Commissione nel punto 32 del documento, le nuove tecnologie elettroniche (Internet) - nonché l'adozione dell'euro - daranno un grande impulso a questo mercato, una volta eliminati certi ostacoli di carattere regolamentare e fiscale che ancora esistono. L'integrazione del mercato non comporta altri problemi di rilievo.

5.7. Per i servizi bancari - che in genere comportano, come si è detto, un rischio per il venditore - le considerazioni sono del tutto differenti. Il venditore deve conoscere il proprio cliente, non soltanto perché prima di concludere il contratto deve poter valutare il rischio, ma anche per un preciso obbligo che gli viene fatto dalle leggi europee e nazionali per la prevenzione del riciclaggio di fondi. A questa condizione preliminare se ne aggiunge un'altra: la necessità di controllare l'evoluzione del rischio nel tempo.

5.8. I servizi finanziari sono spesso venduti con una consulenza, normalmente fornita da un intermediario. Una regolamentazione degli intermediari è necessaria nell'interesse dei consumatori; una sua mancata armonizzazione diverrebbe un ostacolo allo sviluppo di un mercato unico dei servizi finanziari.

5.9. Le considerazioni fatte a proposito dei prodotti e servizi bancari implicano di regola - soprattutto per il mercato delle piccole e medie aziende, ma anche per quello dei privati - una continuità di contatti e di rapporti, che comunque non si limitano ai puri aspetti patrimoniali: includono la consulenza, la fornitura di servizi più o meno sofisticati e personalizzati, ecc. La complessità di questi rapporti contribuisce, spesso in misura determinante, alla decisione di offrire servizi con lo stabilimento di succursali o di filiali(11). L'affermazione della Commissione, secondo la quale(12)"gli intermediari finanziari sono generalmente obbligati a stabilire succursali in altri Stati membri per ragioni legali, fiscali o amministrative", dovrebbe essere quindi almeno ridimensionata o meglio qualificata per tener conto di altre importanti ragioni.

5.10. La distinzione fatta nei punti precedenti dovrebbe contribuire a spiegare certe ragioni di fondo, rispondendo alla considerazione della Commissione, secondo la quale(13)"...a seguito dell'introduzione dell'euro, i consumatori avranno ancor più difficoltà a capire perché i servizi finanziari non possono essere facilmente acquistati o venduti fra uno Stato membro e l'altro". L'euro ha eliminato i rischi e le spese di cambio, ha facilitato l'integrazione dei mercati, ha reso possibile l'acquisto dei prodotti finanziari al di là delle frontiere; non può invece modificare - né lo potrebbero misure legali, fiscali o amministrative - le caratteristiche di fondo del commercio dei servizi finanziari.

5.11. Per quanto riguarda i prezzi dei prodotti e dei servizi bancari, ma con particolare riguardo ai servizi(14), il Comitato desidera offrire qualche riflessione, nella speranza di contribuire ad un chiarimento nel colloquio che la Commissione ha iniziato con i consumatori e con le istituzioni finanziarie. Tali considerazioni non entrano, per ora, nella valutazione della mancanza di convergenza dei prezzi dei prodotti e servizi finanziari rilevata dalla Commissione - problema che riguarda anche una moltitudine di altri settori - ma intende offrire piuttosto una base metodologica di analisi.

5.12. Il confronto puro e semplice di singoli prodotti o servizi rischia di essere fuorviante: ogni istituzione finanziaria ne offre una grande varietà, e il consumatore ha il diritto di scegliere quelli che più gli convengono in termini di utilità e di prezzo. Si crea quindi un mercato di offerta e di domanda per gruppi di prodotti e servizi bancari, non diverso dal mercato della grande distribuzione e del commercio in genere: le scelte del consumatore sono determinate da una valutazione complessiva di convenienza e di qualità (15). Inversamente, e sempre in analogia alla grande distribuzione, dalla parte dell'offerta il prezzo viene spesso fissato in base a calcoli di "cross-selling", e cioè tenendo conto della possibile redditività complessiva dei prodotti e servizi offerti.

5.13. Da quanto sopra consegue che una metodologia corretta di calcolo della convergenza dovrebbe essere basata su un preliminare studio delle caratteristiche dei diversi mercati, procedendo quindi alla formazione di "pacchetti" comparabili dei prodotti e servizi normalmente utilizzati nei diversi segmenti di mercato a livello nazionale. Il successivo confronto del prezzo di tali pacchetti per fasce omogenee di clientela nei diversi paesi permetterebbe una prima valutazione delle differenze di prezzo. I risultati matematici dovrebbero quindi essere integrati da analisi comparative di rischiosità oggettiva (per tipo di prodotto), di rischiosità soggettiva (per tipo di clientela) e di valore (e cioè in termini di qualità del prodotto o del servizio).

5.14. Un approccio del genere sopra indicato offrirebbe dati più significativi, atti a fare emergere l'entità reale delle divergenze del livello dei prezzi nei diversi paesi. Su tale base la Commissione potrebbe utilmente contribuire ad un chiarimento nel dialogo fra istituzioni finanziarie e consumatori; questi ultimi sarebbero finalmente in grado di effettuare scelte informate, senza farsi fuorviare da valutazioni limitate al prezzo di un singolo prodotto o servizio. Come effetto derivato, di importanza peraltro non secondaria, i risultati di corrette analisi comparative contribuirebbero a stimolare una maggiore concorrenza nel settore, con reali diminuzioni nel livello generale dei prezzi.

5.15. Tenuto conto di quanto osservato ai paragrafi precedenti, l'analisi degli ostacoli(16) che ancora si frappongono alla realizzazione di un mercato totalmente integrato trova il Comitato consenziente; ugualmente, esso è d'accordo con le linee d'azione ipotizzate, aggiungendo peraltro talune considerazioni.

5.16. Il rischio del credito è un fattore essenziale in relazione ai servizi e ai prodotti finanziari. Per quanto si tratti di un compito molto difficile, è indispensabile cercare di armonizzare le normative fallimentari degli Stati membri se si vuol tener conto delle preoccupazioni dei consumatori e degli operatori del settore.

5.17. Nel promuovere la convergenza delle regole per la protezione del consumatore in materia di servizi finanziari, la Commissione evoca la necessità di operare un'interpretazione comune della distinzione fra utenti professionali e non professionali(17), sottolineando che gli investitori professionali non hanno certamente bisogno dello stesso livello di protezione accordato ai consumatori. Malgrado la distinzione già codificata dalla Commissione nella legislazione, qualche dubbio di interpretazione può ancora sussistere. Il Comitato ritiene che, per quanto riguarda gli utenti non professionali, si debba riflettere sulla possibilità di limitare la protezione ad importi certamente elevati ma non senza limiti. Un investitore privato di, ad esempio, un milione di euro rientra certamente nella categoria degli utenti non professionali, ma l'entità della cifra di cui dispone fa supporre che egli sia - o debba essere - bene al corrente delle regole e dei rischi alla stregua di un investitore professionale: accordargli una protezione come "consumatore" significherebbe mettere a carico dei "veri" consumatori gli oneri che l'azienda finanziaria deve sopportare per far fronte al rischio generale. Occorrerebbe quindi fissare un "tetto", al di là del quale non può essere invocata la protezione accordata ai "normali" consumatori (ferme restando, naturalmente, le garanzie contrattuali e giuridiche). Per evitare certe perplessità di carattere giuridico che il Comitato ha incontrato nel corso dell'esame del documento della Commissione, la soluzione più semplice potrebbe consistere nel lasciare invariate sia la definizione di "consumatore" che le norme che lo proteggono, ma stabilendo che le norme stesse sono di applicazione soltanto fino ad un certo importo.

5.18. Si evoca la necessità di proteggere i consumatori quando essi si avvalgano di offerte su Internet. La Commissione a questo proposito dice(18) che "quando i consumatori prendono l'iniziativa di accedere ad un sito Internet operato da fornitori di servizi finanziari in un altro Stato membro, essi dovrebbero accettare il fatto che il sito sia stabilito ed utilizzato secondo le leggi di quello Stato". Il modo condizionale usato in questa frase fa sorgere qualche dubbio. Un consumatore che accede ad Internet non è necessariamente una persona al corrente di tutte le norme che regolano la materia: il fatto che l'utilizzo dei servizi (o, meglio, dei prodotti) finanziari, richiesti da un consumatore su Internet è regolato dalle leggi dello Stato membro di origine, dovrebbe risultare obbligatoriamente nello scambio di messaggi riguardanti prodotti o servizi, non solo finanziari. Questa condizione è necessaria per una completa informazione del consumatore.

6. Una cooperazione tra le autorità regolamentari e di vigilanza nell'interesse della stabilità finanziaria(19)

6.1. La Commissione fa un'estesa analisi della situazione odierna dei mercati finanziari europei(20): la globalizzazione, la creazione di gruppi finanziari transnazionali, la crescente difficoltà di tracciare linee divisorie fra i differenti settori, la tendenza ad affidare attività finanziarie ad enti esterni, tutto contribuisce a creare un ambiente complesso: il compito delle autorità di vigilanza e monetarie, queste ultime responsabili della liquidità del sistema, diventa sempre più difficile. Una delle soluzioni sarebbe quella di rafforzare la collaborazione all'interno degli organismi di collegamento creati dai controllori stessi, e fra questi e la Commissione, peraltro validamente assistita dai diversi comitati(21) da essa creati.

6.2. A livello mondiale(22), il panorama diventa piuttosto preoccupante. I recenti eventi fanno risaltare la necessità di una più attiva collaborazione fra autorità nazionali e di un miglioramento dei sistemi regolamentari e di controllo. Questi argomenti - unitamente alla domanda di allentare le regole restrittive degli investimenti finanziari diretti in certi paesi - faranno parte delle richieste che la Commissione si propone di presentare alle prossime negoziazioni in seno al GATS. La Banca mondiale, dal canto suo, conta di rafforzare il suo potere di assistenza con la richiesta ai paesi destinatari di fondi di migliorare le loro strutture di controllo.

6.3. L'Europa ha dato una prova abbastanza soddisfacente di saper resistere al contagio delle crisi nei paesi terzi: l'adozione dell'euro ha rafforzato la sua struttura monetaria e i controlli hanno dimostrato di essere efficaci. Tuttavia, non c'è spazio per il compiacimento: l'anno in corso non presenta prospettive favorevoli per l'economia mondiale e anche l'Europa ha bisogno - come osserva la Commissione - di una continua revisione della sua struttura regolamentare e di supervisione, da adattare rapidamente ai mutamenti della situazione e delle norme internazionali.

6.4. Il Comitato desidera esprimere qualche riflessione di fondo. Le crisi che hanno colpito in fasi successive e sovrapposte il Giappone, il Sud-Est asiatico, la Russia e da ultimo il Brasile hanno dimostrato l'inadeguatezza delle organizzazioni sovranazionali nel prevedere gli eventi, e nel governarli una volta che essi si siano verificati. I rapporti presentati al World Economic Forum di Davos hanno messo sotto accusa non soltanto l'operato del Fondo monetario internazionale, ma anche le politiche della Banca mondiale; in un certo senso, è stata messa in causa anche l'efficienza dei controlli a livello nazionale e mondiale che operano con le regole proposte dal Comitato di Basilea in seno alla Banca dei regolamenti internazionali.

6.5. Un aspetto non è stato trattato, se non di sfuggita, nel documento della Commissione: la solidità del settore finanziario nel suo complesso. La globalizzazione, la fluidità delle distinzioni fra le diverse attività, la deregulazione hanno reso possibile la nascita e la crescita di organismi multinazionali che - a causa della pluralità dei controlli - sfuggono in pratica ad una vigilanza globale delle loro attività. Malgrado la collaborazione - non sempre e non ovunque efficace - fra le autorità di controllo, esistono ancora zone grigie nelle quali le rispettive competenze non sono precise o, al contrario, si sovrappongono. Sono soprattutto queste zone grigie che permettono la formazione di organismi anomali o di posizioni speculative che vengono scoperte quando ormai è troppo tardi.

6.6. Quanto sopra porta alla conclusione che la situazione odierna può magari essere considerata soddisfacente, ma non ci esime dal considerare il futuro con una certa apprensione, soprattutto se si tengono in conto possibili, ma non prevedibili, evoluzioni congiunturali legate ad eventi di carattere politico a livello mondiale. Il G-7 è pervenuto ad analoghe conclusioni ed ha riconosciuto la necessità di stabilire procedure per una sorveglianza rafforzata del settore finanziario nel suo complesso, attraverso un coordinamento strutturato delle principali autorità internazionali responsabili della stabilità del settore. Il mandato di studiare le modalità di attuazione, affidato al Signore Tietmeyer, Presidente della Banca centrale tedesca, si è concluso con un rapporto(23) che prevede la creazione di un "Financial Stability Forum" costituito dai ministri delle Finanze e Governatori delle banche centrali del G-7, dagli organismi regolatori internazionali, dal FMI e dalla BRI nonchè da alcune banche centrali nazionali. Il Comitato sostiene con vigore questa soluzione, ma suggerisce che a tale organismo possa partecipare un rappresentante della Commissione nella sua veste di responsabile delle regolamentazioni finanziarie europee.

6.7. Il mandato affidato al Signore Tietmeyer riguarda, ovviamente, i soli aspetti globali del problema; a livello europeo, il Comitato auspica che venga messa allo studio la possibilità di accentrare in modo organico le informazioni rilevanti per la stabilità del sistema e di dedicare una particolare attenzione al controllo degli organismi multinazionali, che per loro natura possono presentare aspetti tali da sfuggire all'attenzione dell'autorità nazionale preposta alla loro vigilanza. Ancor maggiore attenzione dovrebbe essere dedicata a quegli organismi non finanziari che sempre più hanno una rilevanza sui mercati finanziari ma sfuggono alle regolamentazioni ed ai controlli grazie alla loro natura che li pone giuridicamente "al sicuro".

7. Condizioni generali per un mercato finanziario UE pienamente integrato(24)

7.1. Per quanto riguarda le infrastrutture, la Commissione rileva con soddisfazione - che il Comitato condivide - che i sistemi di pagamento dei mercati dei capitali all'ingrosso e dei mercati mobiliari funzionano con efficienza e sono - almeno in linea di massima - al riparo da rischi sistemici, grazie in particolare al sistema Target, che si basa sul real time gross settlement (RTGS), ed all'applicazione della direttiva sulla finalità dei pagamenti. Occorrerebbe anche ricordare che tutte le altre direttive tendenti ad assicurare la solidità e solvibilità dei partecipanti al sistema concorrono al fine ultimo di garantire il funzionamento di un mercato trasparente, in grado di permettere senza problemi la circolazione dei flussi monetari.

7.2. Per quanto riguarda i sistemi di pagamento al dettaglio, la Commissione rileva che essi rimangono arretrati rispetto agli altri; i trasferimenti di denaro da un paese all'altro sono pertanto più costosi - particolarmente con riferimento alla zona euro - e sollevano le aspre critiche dei consumatori. La ragione viene individuata nella necessità del sistema di effettuare rilevazioni statistiche, un problema che dovrebbe essere prossimamente attenuato dall'introduzione di metodi uniformi e da esenzioni per gli importi inferiori ad un certo livello. Al tempo stesso, la Commissione incoraggia la creazione di legami infracomunitari fra i sistemi nazionali di pagamento.

7.3. Secondo il Comitato, l'analisi è corretta ma non investe il fondo del problema. Esiste infatti una regola economica generale che riguarda la distribuzione in generale delle merci e dei servizi, inclusi quelli finanziari: i costi del commercio al dettaglio sono più elevati di quelli all'ingrosso, per ragioni di economie di scala e di investimenti, consentiti solo da volumi di traffico adeguati. Inoltre, il collegamento di sistemi nazionali diversi implica costi superiori a quelli necessari per il funzionamento di sistemi puramente domestici: ne è un esempio tipico il telefono, le cui tariffe internazionali sono sempre superiori alle tariffe domestiche. Il Comitato ritiene che gli sforzi verso una riduzione dei costi per i consumatori devono essere continuati, ma che le differenze fra i sistemi all'ingrosso e quelli al dettaglio non potranno essere del tutto eliminate. Un reale progresso sarà peraltro conseguito se si vorrà esaminare il problema nella sua globalità e sotto una luce diversa.

7.3.1. Le tendenze del mercato dei pagamenti al dettaglio transnazionali sono sotto gli occhi di tutti: i pagamenti - anche quelli a distanza - sono sempre più frequentemente effettuati con carte di credito, i prelevamenti con carte di debito o di credito, i trasferimenti (già oggi, ma ancor più e meglio nel prossimo futuro) con il ricorso alle applicazioni della moneta elettronica (carte prepagate e moneta virtuale). Tutte queste operazioni hanno la caratteristica di essere rapide, di basso costo e sufficientemente sicure. La Commissione sta attivamente lavorando per introdurre regolamentazioni atte a garantire un'adeguata protezione del consumatore.

7.3.2. Da quanto sopra deriva la previsione che i sistemi tradizionali di trasferimento di fondi al dettaglio sono destinati, come tendenza, a diminuire di importanza a beneficio di sistemi alternativi più efficienti e meno costosi. La Commissione deve continuare nella sua azione tendente ad ottenere una riduzione dei costi dei trasferimenti, ma non dovrebbe perdere di vista l'inevitabile evoluzione dei mercati. Essa dovrebbe quindi incoraggiare il settore finanziario ad informare il consumatore sui modi alternativi di trasferire denaro. Inoltre, essa dovrebbe intensificare e portare a termine le iniziative, in corso o previste, in materia di commercio elettronico, del quale i pagamenti costituiscono la chiave di volta.

7.4. In materia di aiuti di Stato, la Commissione fa riferimento ad un documento iniziato su richiesta del Consiglio europeo di Amsterdam del 1997 e che sarà presentato al Consiglio Ecofin "a tempo debito". Il tempo trascorso è significativo della complessità e delicatezza della materia. Rilevando che negli ultimi tempi è cresciuto il numero di casi di aiuti ad aziende finanziarie in difficoltà, la Commissione sembra voler concentrare la sua attenzione sugli effetti distorsivi della concorrenza che gli aiuti di Stato possono avere. A suo avviso, tali effetti distorsivi potrebbero essere compensati, ad esempio, dall'obbligo di ridurre il volume di affari dell'impresa beneficiaria degli aiuti.

7.4.1. Una misura del genere sarebbe, ad avviso del Comitato, da considerare con estrema prudenza. Una riduzione della forza concorrenziale dell'impresa beneficiaria di aiuti andrebbe senza dubbio a favore del resto del settore, ma l'interesse generale dovrebbe essere la prima e più importante delle preoccupazioni. Tale esigenza implica che il denaro pubblico investito in un'azienda in difficoltà venga restituito: la riduzione del volume d'affari potrebbe rendere problematica tale restituzione. In secondo luogo, un'azienda "grande" che ha conosciuto problemi e che ritorna sul mercato in dimensioni ridotte dovrà affrontare spese di ridimensionamento e, per una nota questione di immagine, ben difficilmente potrà godere della fiducia dei depositanti e delle altre aziende.

7.4.2. Indipendentemente dalle conclusioni che saranno presentate al Consiglio Ecofin (v. precedente punto 7.4) il Comitato rileva che un'azienda di credito in difficoltà - specie se molto grande - si trova nella paradossale condizione di dover essere aiutata con denaro pubblico qualora il resto del settore non voglia o non possa intervenire a soccorso. Il denaro di centinaia di migliaia - o più spesso di milioni - di depositanti, aziende e consumatori, non può andare perduto, sotto pena di crisi sociali e sistemiche devastanti. La dottrina del "too big to fail", tante volte negata, trova in questo caso piena - anche se forzata - applicazione, ed i casi recenti in Francia e in Italia - e anni addietro nei paesi nordici - lo dimostrano al di là di ogni dubbio. Incidentalmente, queste considerazioni giocano a favore di un rafforzamento delle norme di vigilanza e dei controlli, politica che il Comitato sostiene con vigore.

7.4.2.1. Il desiderio legittimo di proteggere clienti e depositanti non deve tuttavia far perdere di vista il "rischio morale" ("moral hazard"). Infatti, la quasi certezza di un intervento dello Stato a favore di una grande azienda di credito rappresenta di per sé un incentivo ad assumere rischi sconsiderati. La volontà di proteggere i risparmiatori e di garantire la stabilità del sistema finanziario non dovrebbe pertanto essere incompatibile con l'esigenza di sanzionare dirigenti e azionisti che non abbiano dimostrato la prudenza e la competenza necessarie.

7.4.3. Un caso particolare che solleva problemi, anche di carattere etico, è quello di aiuti di Stato da concedere ad aziende a partecipazione, parziale o totale, delle Stato. L'uso di denaro pubblico per aiutare un'azienda pubblica è tutt'altro che insolito in certi Stati membri, ma è lecito domandarsi se con la giustificazione della protezione dell'interesse pubblico non si operino delle distorsioni di concorrenza il cui costo verrebbe, ancora una volta, sopportato dalla collettività.

7.5. Il problema della fiscalità(25) è quello che presenta gli aspetti più controversi. In materia di tassazione degli interessi percepiti dai privati, la Commissione osserva che le disparità di trattamento portano ad una dislocazione degli investimenti e delle stesse aziende finanziarie, attratti gli uni e le altre da condizioni più favorevoli offerte da determinati paesi. La proposta di direttiva della Commissione è stata commentata dal Comitato(26); a suo favore giocano considerazioni di moralità e di parità di condizioni di concorrenza fra aziende finanziarie; contro, il timore di fughe di capitali verso paesi terzi e l'appiattimento della "concorrenza fiscale" fra gli Stati membri.

7.6. Le altre misure previste - eliminazione del rischio di doppia imposizione per i prodotti finanziari, intervento nell'area dei fondi pensioni, diminuzione delle disparità di trattamento fra titoli di credito e titoli di proprietà - costituiscono altrettante iniziative sulle quali il Comitato esprime il suo pieno accordo. L'auspicio è che queste materie siano correttamente regolate al più presto e con priorità rispetto ad ogni altro programma di armonizzazione fiscale; sono questi aspetti, infatti, che costituiscono l'ostacolo principale ad una vera integrazione dei mercati europei. Nella pluralità dei regimi esistenti, il consumatore non può avvalersi di un'assicurazione-vita, di una pensione complementare, di un credito ipotecario, ecc., da acquistare presso un'istituzione finanziaria di un altro Stato membro: l'ostacolo fiscale costituisce quindi il vero e più importante ostacolo all'integrazione dei mercati. Ci si rende conto che il processo sarà lungo e difficile: gli interessi dei mercati sono talvolta diversi da quelli degli Stati membri, e all'interno di questi ultimi gli interessi sono spesso divergenti e conflittuali.

8. Costruire un consenso(27)

8.1. A conclusione della serie di iniziative proposte alla fine di ciascun capitolo, il documento invita la Commissione e il Parlamento a proseguire il dibattito. Al fine di dare un impulso concreto ai lavori da intraprendere, viene proposta la costituzione di un Gruppo di politica dei servizi finanziari, costituito dai rappresentanti personali dei ministri delle Finanze sotto la presidenza della Commissione. Gli obbiettivi del Gruppo sono in primo luogo quello di concordare un piano d'azione futuro, da presentare nel giugno 1999 al Consiglio, in secondo luogo, quello di identificare, prima di tale data, le priorità urgenti per immediata messa in opera.

8.2. Il Comitato esprime il suo appoggio a questa iniziativa ed alle altre che faranno seguito, riservandosi di far pervenire, a titolo di una collaborazione che seppure non richiesta spera utile, le sue osservazioni e proposte.

Bruxelles, 26 maggio 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Cfr. Comunicazione, punto 6.

(2) Cfr. Comunicazione, punti da 6 a 10.

(3) Cfr. Comunicazione, punti da 11 a 13.

(4) Per citare un esempio, uno dei massimi gruppi bancari europei, operante a livello mondiale, deve sottostare a 45 diversi controlli nazionali, ciascuno di essi con differenti modalità ed esigenze.

(5) Cfr. Comunicazione, punti da 14 a 20.

(6) Cfr. Comunicazione, nota 7.

(7) Cfr. Comunicazione, punti da 17 a 19.

(8) Cfr. Comunicazione, Introduzione.

(9) Cfr. Comunicazione, punti da 21 a 33.

(10) Non si confonda il diritto di proprietà del denaro depositato o preso in prestito con il servizio connesso alla gestione del denaro stesso. La figura 4, riportata dal documento della Commissione, dovrebbe quindi parlare di prezzi dei servizi finanziari, non dei prodotti.

(11) L'introduzione delle soluzioni della "banca a distanza" è un fenomeno relativamente recente, che presenta caratteristiche peculiari. Essa si indirizza in genere al mercato dei privati ed opera in base a valutazioni tutte particolari del rischio, che in genere rimane comunque circoscritto al territorio nazionale. Anche se destinata ad espandersi, la banca a distanza costituisce una soluzione complementare, ma non sostitutiva, dello stabilimento territoriale.

(12) Cfr. Comunicazione, punto 24.

(13) Cfr. Comunicazione, punto 26.

(14) Cfr. Comunicazione, punto 22 e figura 4.

(15) Significative, a questo proposito, sono le indagini periodiche fatte da una rivista di consumatori sul "panier de la ménagère", riguardante gruppi di prodotti di largo consumo.

(16) Cfr. Comunicazione, punti da 28 a 33.

(17) Cfr. Comunicazione, punto 28, primo alinea, e punto 31.

(18) Cfr. Comunicazione, punto 32.

(19) Cfr. Comunicazione, punti da 34 a 41.

(20) Cfr. Comunicazione, punti da 34 a 37.

(21) Comitato consultivo bancario, Comitato delle assicurazioni, Comitato delle autorità superiori di vigilanza, Comitato delle direttive contabili, Comitato di contatto OICVM.

(22) Cfr. Comunicazione, punti da 38 a 41.

(23) Rapporto pubblicato su "Auszüge aus Presseartikeln" della Deutsche Bundesbank, 26 febbraio 1999.

(24) Cfr. Comunicazione, punti da 42 a 48.

(25) Cfr. Comunicazione, punti 49 a 54.

(26) Cfr. Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio intesa a garantire un'imposizione minima effettiva sui redditi da risparmio sotto forma di interessi all'interno della Comunità": CES 194/99 del 24 febbraio 1999.

(27) Cfr. Comunicazione, punti da 55 a 62.