RELAZIONE DELLA COMMISSIONE - Valutazione delle attività dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) - Regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio e regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio (articolo 15)

INDICE

L'evoluzione della lotta antifrode: i punti chiave della riforma

Mandato e metodo

La struttura della relazione valutativa

1. I COMPITI OPERATIVI DELL'UFFICIO: UN NUOVO APPROCCIO

1.1. I compiti operativi

1.1.1. Le indagini interne

1.1.2. Le indagini esterne

1.2. Il partenariato operativo

1.2.1. Il partenariato con gli Stati membri

1.2.2. Assistenza giuridica e competenza giudiziaria

1.2.3. Il coordinamento delle azioni a livello comunitario

1.2.4. L'azione di cooperazione a livello dell'Unione europea e a livello internazionale

2. I COMPITI GENERALI DELLA COMMISSIONE: UNA COMPETENZA SPECIFICA DELL'UFFICIO

2.1. La strategia antifrode

2.2. La prevenzione

2.2.1. L'impermeabilità alla frode

2.2.2. Le norme di etica professionale

2.2.3. L'allargamento

2.3. La legislazione antifrode

2.4. Il rafforzamento della dimensione giudiziaria

2.5. Gli strumenti dell'assistenza tecnica

2.6. Il compito di rappresentanza e di cooperazione

3. INDIPENDENZA E LEGAME: STATUTO MISTO

3.1. Organizzazione e personale

3.1.1. L'organizzazione interna dell'Ufficio

3.1.2. Il personale dell'Ufficio

3.2. Il bilancio dell'Ufficio

3.3. L'azione di informazione e di comunicazione

3.3.1. L'azione di informazione

3.3.2. L'azione di comunicazione

3.3.3. L'accesso ai documenti

3.4. Il controllo della funzione d'indagine

3.4.1. Il controllo amministrativo

3.4.2. Il controllo politico

3.4.3. Il controllo giurisdizionale

3.5. La responsabilità politica e il rapporto con il comitato di vigilanza

3.5.1. La responsabilità politica della Commissione

3.5.2. Il rapporto con il comitato di vigilanza

PROSPETTIVE

Il consolidamento della riforma

Verso l'istituzione di un procuratore europeo

ALLEGATI - Elenco delle raccomandazioni

L'EVOLUZIONE DELLA LOTTA ANTIFRODE: I PUNTI CHIAVE DELLA RIFORMA

I trattati hanno attribuito alla Comunità e agli Stati membri la responsabilità condivisa di tutelare le finanze europee. In questo contesto, la Commissione dispone di importanti poteri per la lotta contro la frode, la corruzione e contro qualsiasi altra attività illegale lesiva degli interessi comunitari. A questo scopo, essa ha progressivamente concentrato le competenze in materia nell'ambito di un servizio di lotta antifrode, venendo in tal modo incontro alle preoccupazioni del Parlamento europeo e del Consiglio. Ciò ha richiesto adattamenti successivi miranti a consolidare il dispositivo creato a partire dal 1988, anno di istituzione dell'Unità di coordinamento della lotta antifrode (UCLAF) nell'ambito del Segretariato generale, alle dirette dipendenze del Presidente della Commissione [1]. Tale consolidamento ha progressivamente permesso di adeguare la portata delle attività del servizio antifrode, includendovi il rafforzamento della tutela di altri interessi comunitari e la preparazione di iniziative in materia di lotta contro alcune forme di criminalità economica e finanziaria transnazionali, quali la contraffazione e la pirateria dei prodotti e la falsificazione dell'euro.

[1] È infatti per favorire lo sviluppo di una coerente politica antifrode che la Commissione ha creato l'UCLAF (relazione della Commissione sull'intensificazione della lotta contro le frodi ai danni del bilancio comunitario, COM(1987) 572 definitivo), il quale doveva orientare la sua azione verso il coordinamento interservizi per rafforzare gli strumenti giuridici, intensificare la cooperazione con gli Stati membri e migliorare l'efficienza di un'organizzazione interna dispersa tra le varie direzioni generali. Avendo la Corte dei conti raccomandato, nella sua relazione speciale n. 2/92 sul controllo delle restituzioni all'esportazione corrisposte a grandi operatori commerciali selezionati nel settore dei prodotti lattiero-caseari (GU C 101 del 22.4.1992) "l'istituzione di una unità per controlli ad hoc indipendente, a livello comunitario", già a partire dal 1992 una comunicazione del Presidente della Commissione sulla lotta antifrode (SEC(1992) 2045 definitivo) aveva precisato i compiti dell'Unità antifrode, tra cui alcuni compiti operativi, concentrati sui casi comportanti il ricorso a numerosi strumenti finanziari, che venivano ad aggiungersi ai compiti di coordinamento esistenti. Nel 1995 la responsabilità generale per tutti gli interventi in materia di lotta contro la frode venne affidata all'Unità antifrode, "responsabile di tutte le questioni operative in materia di lotta antifrode e del loro sostegno" e ormai incaricata di "tutte le attività in materia di lotta antifrode", in particolare "la tutela degli interessi finanziari della Comunità, la concezione della lotta antifrode in tutti i settori, lo sviluppo dell'infrastruttura necessaria alla lotta antifrode (...), la raccolta di informazioni riguardanti i casi di frode e il trattamento di tali informazioni" (comunicazione della Commissione: lotta antifrode, organizzazione nell'ambito della Commissione, SEC(1995) 249 definitivo). Già dal 1995 il legislatore ha elaborato una base legislativa orizzontale, comprendente, da un lato, la definizione dei comportamenti irregolari (1° pilastro) e, dall'altro, la nozione di comportamenti fraudolenti (3° pilastro), in cui rientrava una pluralità di reati (cfr. GU C 316 del 27.11.1995, il preambolo della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, nel quale si prende nota che "la frode ai danni delle entrate e delle spese della Comunità in molti casi non si limita ad un unico paese, ma è spesso l'opera di organizzazioni criminali", e anche GU L 292 del 15.11.1996, settimo considerando del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio, che include anche le attività delle reti criminali). L'esistenza di una definizione ampia della nozione di frode doveva permettere alla Commissione di definire in maniera coerente le attribuzioni della sua Unità antifrode, tanto sul piano operativo che su quello della preparazione delle azioni politiche e legislative, con la sua trasformazione, il 1° maggio 1998, in una Task force "Coordinamento della lotta antifrode" e la precisazione del suo ruolo in materia di indagini interne (comunicazioni del Presidente, della signora Gradin e del signor Liikanen del luglio e del dicembre 1998; C(1998) 2049 e C(1998) 3232).

L'istituzione dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), nel contesto della crisi che portò alle dimissioni della Commissione nel marzo 1999, riflette questo approccio. La riforma, avviata su iniziativa della Commissione, si è realizzata secondo il calendario deciso dai capi di Stato e di governo in occasione del Consiglio europeo di Vienna del dicembre 1998, per concludersi "prima del Consiglio europeo di Colonia" del giugno 1999. Per facilitare la concertazione interistituzionale, la Presidenza tedesca creò, fin dal gennaio 1999, un gruppo politico ad alto livello, comprendente rappresentanti della Presidenza, del Parlamento europeo e della Commissione [2]. Portata a termine in meno di sei mesi, la riforma è stata il frutto della volontà comune di ristabilire la fiducia nel settore sensibile della tutela delle finanze pubbliche europee e della lotta antifrode [3].

[2] Del gruppo politico ad alto livello istituito dalla Presidenza tedesca del Consiglio europeo facevano parte tre istituzioni: il Parlamento europeo (Ufficio della Commissione per il controllo dei bilanci), la Presidenza del Consiglio ECOFIN e la Commissione (commissari Van Miert, Gradin e Monti).

[3] Cfr. la prima relazione del comitato di esperti indipendenti, la quale concludeva sulla necessità di riconsiderare il dispositivo di lotta antifrode (prima relazione del 15 marzo 1999 sui presunti casi di frode, cattiva gestione e nepotismo in seno alla Commissione europea, seguita da una seconda relazione, del 10 settembre 1999, sulla riforma della Commissione. Analisi delle prassi attuali e proposte per affrontare la cattiva gestione, le irregolarità e la frode ).

La Commissione e il legislatore hanno deciso di dotare il nuovo Ufficio, mantenuto nell'ambito della Commissione, di un'indipendenza funzionale che gli consentano di esercitare le competenze d'indagine conferite al livello comunitario, senza incidere sull'equilibrio delle responsabilità tra gli Stati membri e la Comunità europea. Allo stesso tempo, all'Ufficio è stata affidato il compito interistituzionale di prevenzione e di lotta contro comportamenti gravi che arrecano danno alla credibilità della funzione pubblica europea e delle istituzioni.

L'istituzione dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode segna così una tappa fondamentale, che prosegue una dinamica nel settore della tutela degli interessi finanziari avviatasi a partire dal 1976 (progetto di trattato Eurocrime [4]). La riforma del 1999 riflette le varie fasi dell'evoluzione del servizio antifrode verso una struttura d'indagine a livello comunitario più efficace e visibile, specializzata nella lotta contro la criminalità ai danni degli interessi finanziari della Comunità.

[4] GU C 222 del 22.9.1976.

MANDATO E METODO

L'articolo 15 del regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativi alle indagini svolte dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode [5], dispone che "nel corso del terzo anno successivo all'entrata in vigore del presente regolamento, la Commissione trasmette al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione valutativa delle attività dell'Ufficio, accompagnata dal parere del comitato di vigilanza e corredata eventualmente di proposte dirette a modificare o ampliare i compiti dell'Ufficio". Per dare esecuzione al mandato affidatole dal legislatore, la Commissione, con decisione del 15 gennaio 2002, ha istituito un gruppo interservizi ad alto livello [6]. Il gruppo ha adottato un proprio metodo di lavoro e ha lavorato regolarmente alla preparazione della presente relazione, incentrata sul riesame del quadro giuridico di disciplina delle attività dell'Ufficio.

[5] Cfr. anche ventesimo considerando.

[6] PV(2002) 1551. Cfr. anche il documento SEC(2002)33/2.

La valutazione ha riguardato l'insieme dei testi istitutivi dell'Ufficio [7] e la legislazione settoriale [8], nonché un'ampia base documentaria comprendente, in particolare, le relazioni della Commissione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta contro la frode [9], i rapporti del comitato di vigilanza, le relazioni della Corte dei conti, del Parlamento europeo e del Consiglio, in particolare in occasione del discarico di bilancio, nonché le relazioni dell'Ufficio stesso. Alcune di queste relazioni, aventi ad oggetto in particolare l'esame dettagliato delle attività operative, costituiscono una fonte indispensabile ai fini della valutazione. L'esistenza di tali analisi ha permesso al gruppo di concentrarsi sul dispositivo regolamentare, sullo statuto e sulle funzioni dell'Ufficio. La presente relazione non intende addentrarsi nell'analisi delle cifre o delle tendenze, in quanto una tale analisi quantitativa figura già nelle relazioni dell'Ufficio e nelle relazioni della Commissione.

[7] Decisione della Commissione 1999/352/CE, CECA, Euratom, del 28 aprile 1999, che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 20), regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 1 e pag. 8), accordo interistituzionale relativo alle indagini interne svolte dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 15) e modello di decisione.

[8] Per quanto riguarda la legislazione settoriale, non è possibile, nel quadro della presente valutazione, elencare tutte le basi giuridiche e i mezzi d'intervento dell'Ufficio. La legislazione in materia di tutela degli interessi finanziari della Comunità che correda le varie politiche e i vari strumenti comunitari è stata elaborata progressivamente con l'avanzare della costruzione europea e non mai stata raccolta in un unico atto.

[9] Da ultimo: COM(2000) 718 definitivo, COM(2001) 255 definitivo, COM(2002) 348 definitivo.

Lo scopo della presente valutazione, che integra le analisi dell'Ufficio e del comitato di vigilanza [10], è di giungere ad una valutazione complessiva delle attività dell'Ufficio, attraverso l'esame dei compiti affidatigli, dei mezzi di cui dispone e delle difficoltà incontrate. La presente valutazione tiene conto dell'impatto delle attività antifrode sulla tutela degli interessi delle Comunità, sulla corretta esecuzione del bilancio e sulla gestione finanziaria sana e rigorosa. Viene inoltre analizzato l'impatto della riforma sulla prevenzione, sulla cooperazione e sulla dissuasione/repressione. Si fa inoltre riferimento ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità, al rispetto dei diritti fondamentali della persona, all'obiettivo della trasparenza e al rapporto costo/efficacia (economie di scala). Naturalmente si è altresì tenuto conto della dimensione interistituzionale delle attività dell'Ufficio (credibilità delle istituzioni, integrità della funzione pubblica europea). La valutazione complessiva deve permettere di misurare meglio gli svantaggi e i vantaggi dell'architettura creata dalla riforma del 1999.

[10] Comitato di vigilanza: rapporti pubblicati nella GU C 360 del 14.12.2000 per il periodo luglio 1999-luglio 2000, nella GU C 365 del 20.12.2001 per il periodo luglio 2000-settembre 2001 e nella GU C 234 del 30.9.2002 per il periodo settembre 2001-luglio 2002. Ufficio: relazioni del 23.5.2000 (periodo dal 1° giugno 1999 al 31 maggio 2000), del 18.10.2001 (periodo dal 1° giugno 2000 al 31 maggio 2001) e del 17.10.2002 (per l'anno avente termine nel giugno 2002); la prossima relazione sarà completata tra breve.

La presente valutazione abbraccia il periodo compreso tra il giugno 1999 e il dicembre 2002, ed esamina la transizione dalla precedente Unità antifrode della Commissione all'attuale Ufficio, nonché i rischi legati a tale passaggio [11]. È tuttavia possibile compiere una prima valutazione degli sviluppi in atto verso il conseguimento degli obiettivi fissati dal legislatore, che la Commissione intende realizzare a tappe, nel quadro del suo nuovo approccio strategico globale antifrode per il periodo dal giugno 2000 alla fine del 2005 [12].

[11] Vincoli giuridici e politici, ritardi nella nomina dei funzionari direttivi e blocco delle assunzioni, gestione dei fascicoli in corso che impegnano risorse importanti, ritardi nell'introduzione di nuovi metodi.

[12] Approccio strategico globale della Commissione in materia di lotta contro la frode e di tutela degli interessi finanziari delle Comunità, giugno 2000, COM (2000) 358 definitivo. Cfr. anche il programma d'azione per 2001-2003. COM (2001) 254 definitivo.

LA STRUTTURA DELLA RELAZIONE VALUTATIVA

La struttura della relazione deriva dall'analisi della riforma del 1999 e delle attività dell'Ufficio, ripartite tra compiti operativi e compiti più generali legati all'elaborazione della strategia politica e delle iniziative legislative.

La riforma si basa su elementi innovativi volti a rafforzare l'attendibilità e l'efficacia delle indagini. L'affidamento all'Ufficio del compito interistituzionale di indagine interna e il trasferimento ad esso dell'esercizio delle competenze operative connesse con le indagini condotte dalla Commissione hanno coinciso con un'innovazione istituzionale di fondamentale importanza: l'attribuzione all'Ufficio dell'indipendenza funzionale per le attività operative intrinsecamente legate alla funzione d'indagine (prima parte).

Un'altra caratteristica del nuovo sistema è il mantenimento, nell'ambito di uno stesso servizio della Commissione, delle attività d'indagine inerenti all'indipendenza funzionale e delle attività di preparazione e di realizzazione delle azioni della Commissione che rientrano tra le competenze fondamentali dell'istituzione, in particolare in materia legislativa (seconda parte).

L'indipendenza della funzione d'indagine e il legame con la Commissione, in quanto espressione di funzioni legate all'innovazione e alla continuità, costituiscono i principi direttivi della governance dell'Ufficio nel quadro di uno statuto misto (terza parte).

La valutazione complessiva ha anche ad oggetto gli sviluppi a più lungo termine verso il rafforzamento della tutela penale degli interessi finanziari. Non si è tralasciato pertanto di tener conto e di analizzare le prospettive di sviluppo, in particolare quelle delineatesi nel quadro dei lavori relativi al procuratore europeo e in seno alla Convenzione sul futuro dell'Unione europea (Prospettive).

In allegato si riporta un'elencazione delle raccomandazioni (allegato I) formulate nella relazione. Per facilità di consultazione, esse sono classificate in funzione del livello in cui si situa l'azione richiesta per la loro realizzazione (allegato II).

*

1. I COMPITI OPERATIVI DELL'UFFICIO: UN NUOVO APPROCCIO

Nell'espletamento dei suoi compiti operativi, l'Ufficio esercita sia le nuove competenze conferitegli dal legislatore e dall'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999 (indagini interne) sia le competenze attribuite alla Commissione già da lunga data (indagini esterne). Per l'assolvimento dei suoi compiti d'indagine, l'Ufficio gode di indipendenza funzionale, la quale si estende sia alle indagini amministrative interne che alle indagini esterne (compiti operativi). Essa abbraccia in parte anche il partenariato con gli Stati membri, l'assistenza e il seguito giudiziari e il coordinamento tra i compiti dell'Ufficio e quelli dei suoi partner, all'interno o all'esterno della Comunità (partenariato operativo).

1.1. I compiti operativi

All'Ufficio è stato affidato l'esercizio delle competenze attribuite alla Commissione in materia di controllo e di verifica sul posto negli Stati membri o nei paesi terzi (indagini esterne), nonché il potere di effettuare indagini in tutte le istituzioni, in tutti gli organi e in tutti gli organismi delle Comunità europee (indagini interne).

L'indipendenza riconosciuta all'Ufficio nell'esercizio dei suoi compiti d'indagine deriva dagli articoli 3, 4 e 5 della decisione della Commissione 1999/352/CE, CECA, Euratom, che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode, e dagli articoli 11 e 12 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, relativi alle indagini svolte dall'Ufficio.

L'Ufficio è chiamato innanzitutto a svolgere compiti operativi, in particolare compiti d'indagine, secondo la definizione di cui all'articolo 2 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999. Le risultanze delle indagini dell'Ufficio, che possono avere una finalità penale, costituiscono, se del caso, la fase preparatoria alle azioni penali promosse a livello nazionale (cfr. infra, sezione 1.2.2).

L'articolo 2, paragrafo 1, della decisione della Commissione che istituisce l'Ufficio definisce il campo d'applicazione dei compiti d'indagine. L'articolo prevede anche, al quarto capoverso, che all'Ufficio possano essere affidate, sia dalla Commissione sia dagli altri organismi, organi e istituzioni, compiti di indagine in altri settori, facoltà di cui finora non ci si è ancora valsi.

1.1.1. Le indagini interne

L'Ufficio europeo per la lotta antifrode ha il potere di effettuare indagini amministrative interne in tutte le istituzioni, gli organi e gli organismi delle Comunità europee. Questa missione interistituzionale costituisce una delle innovazione principali della riforma del 1999. Essa fa seguito in particolare ad una comunicazione della Commissione del 1997, nonché alla relazione speciale n. 8/98 della Corte dei conti [13], nella quale si rilevava che il fatto che la precedente Unità di coordinamento della lotta antifrode non godesse di alcuna competenza a svolgere indagini nell'ambito delle istituzioni delle Comunità diverse dalla Commissione "costituisce una mancanza grave che influisce sul quadro giuridico e l'organizzazione della lotta antifrode".

[13] Comunicazione della Commissione. Intervenire più efficacemente contro le insufficienze professionali, le irregolarità finanziarie, la frode e la corruzione, SEC (97) 2198; relazione della Corte dei conti sui servizi della Commissione incaricati specificamente della lotta alle frodi, in particolare l'UCLAF, GU C 230 del 22.7.1998.

* Campo d'applicazione delle indagini interne

Il campo d'applicazione delle indagini interne è definito dalle disposizioni adottate dal legislatore e da quelle concordate dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione con l'accordo interistituzionale firmato il 25 maggio 1999 [14].

[14] Un accordo interistituzionale, in quanto atto dell'ordinamento giuridico comunitario attinente alla prassi, ha l'obiettivo di regolare in maniera pragmatica, nel rispetto delle rispettive competenze, la cooperazione tra due o più istituzioni. Esso costituisce uno strumento procedurale di carattere convenzionale che dà attuazione ai doveri reciproci di cooperazione leale e di fiducia delle istituzioni interessate. Nella fattispecie, esso esprime la volontà di disporre di uno strumento di sostegno alla riforma e di regolazione della sua attuazione, in attesa dell'adozione di opportune disposizioni nello statuto dei funzionari. Sul piano pratico, esso consente una migliore applicazione del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999. Sul piano politico, sancisce l'impegno delle tre istituzioni firmatarie e pone l'obiettivo di estendere l'accordo alle altre istituzioni, agli altri organi e organismi, tramite un invito rivolto al livello politico. Sul piano metodologico, esso offre un modello di buon funzionamento della cooperazione e della concertazione interistituzionale. Esso contribuisce infine all'obiettivo di accrescere la leggibilità e la trasparenza.

Ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, le indagini interne sono volte a "lottare contro la frode, la corruzione e ogni altra attività lesiva degli interessi finanziari" delle Comunità e a "ricercare a tal fine i fatti gravi, connessi all'esercizio di attività professionali, che possono costituire un inadempimento agli obblighi dei funzionari e agenti delle Comunità, e perseguibili in sede disciplinare, penale o un inadempimento agli obblighi analoghi dei membri (...), dei dirigenti (...) o del personale (...) cui non si applica lo statuto".

Sopprimendo il legame tra indagini interne e tutela degli interessi finanziari, l'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999 ha esteso il campo d'applicazione delle indagini interne all'insieme delle attività connesse alla tutela degli interessi comunitari contro comportamenti irregolari gravi (cfr. infra, sezione 1.2.3, "Istanze disciplinari"). Per assicurare una tutela uniforme, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno invitato le altre istituzioni, gli altri organi e organismi ad aderire all'accordo interistituzionale e ad adottare il regime comune conformemente al modello di decisione allegato all'accordo [15]. L'articolo 2, paragrafo 1, della decisione della Commissione che istituisce l'Ufficio per la lotta antifrode definisce il campo d'applicazione delle indagini interne in modo analogo all'accordo interistituzionale.

[15] Per il Consiglio: decisione 1999/394/ CE, Euratom (GU L 149 del 16 giugno 1999, pag. 36). Per la Commissione: decisione 1999/396/CE, CECA, Euratom (GU L 149 del 16 giugno 1999, pag. 57). Per il Parlamento europeo: decisione del Parlamento europeo, del 18 novembre 1999, incorporata nel Regolamento del Parlamento europeo (allegato XI).

Dispositivi non uniformi

La Commissione constata che, ad eccezione delle tre istituzioni firmatarie dell'accordo interistituzionale, nessun'altra istituzione, nessun organo e organismo ha di fatto aderito all'accordo.

La maggior parte delle istituzioni, degli organi e degli organismi ha però adeguato il proprio dispositivo interno. Da una prima analisi emerge tuttavia l'assenza di un'interpretazione uniforme del nuovo dispositivo giuridico introdotto dai regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 (articolo 4, paragrafo 6) e dall'accordo interistituzionale. Sono state infatti constatate divergenze, non motivate dalle particolari esigenze previste al paragrafo 2 dell'accordo interistituzionale, nei dispositivi di alcune istituzioni e di alcuni organi, ad esempio il fatto che i funzionari non possano informare direttamente l'Ufficio ma siano obbligati a passare per l'autorità interna, o la limitazione delle indagini interne dell'Ufficio ai soli inadempimenti professionali lesivi degli interessi finanziari delle Comunità. Pertanto, il campo di applicazione di tali dispositivi è a volte più limitato di quanto previsto nel modello di decisione (cfr. infra, R.1).

I contenziosi

L'attuazione del nuovo dispositivo interistituzionale d'indagine interna è stato oggetto di una serie di contenziosi. Settantuno membri del Parlamento europeo hanno contestato la decisione relativa alle indagini interne adottata dall'istituzione, facendo valere in particolare l'argomento che la decisione costituiva una violazione dell'immunità dei parlamentari e dell'indipendenza del loro mandato. In merito al ricorso, il Tribunale di primo grado ha emesso dapprima un'ordinanza (procedimento sommario) e successivamente, il 26 febbraio 2002 [16], la sentenza, con la quale il ricorso è stato respinto in quanto dichiarato irricevibile, dato che i ricorrenti non hanno provato l'esistenza di elementi che li identificassero con riguardo alla decisione controversa. Dalla motivazione della sentenza emerge che, benché il regime delle indagini interne, come tale, si applichi anche ai membri del Parlamento europeo, non si può escludere a priori il rischio che l'Ufficio compia, nell'ambito di un'indagine, un atto che violi l'immunità di cui godono i membri del Parlamento. Cionondimeno, anche ammettendo che si verifichi una tale circostanza, ogni membro del Parlamento messo di fronte ad un atto di tal natura, che gli rechi pregiudizio, disporrebbe allora della tutela giurisdizionale e dei rimedi giuridici istituiti dal Trattato [17]. La Banca centrale europea (BCE) e la Banca europea degli investimenti (BEI) hanno adottato entrambe una decisione interna che la Commissione ha ritenuto, dopo averla esaminata, non compatibile con il regolamento (CE) n. 1073/1999 e con il regolamento (Euratom) n. 1074/1999. Il 3 ottobre 2002, nella fase attuale dei procedimenti pendenti dinanzi alla Corte di giustizia, l'Avvocato generale ha presentato le sue conclusioni in merito ai ricorsi presentati, chiedendo l'annullamento delle decisioni [18] della BCE e della BEI.

[16] Cause T-17/00R e T -17/00. Contro la sentenza del Tribunale è stato proposto ricorso dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee.

[17] Punti 72 e 73 della sentenza.

[18] Decisione 1999/726/CE della Banca centrale europea, del 7 ottobre 1999, relativa alla prevenzione delle frodi (GU L 291 del 13.11.1999, pag. 36); decisione del comitato direttivo della Banca europea per gli investimenti, del 10 novembre 1999, relativa alla cooperazione con l'Ufficio europeo per la lotta antifrode. Cause C-11/00 e C-15/00.

Questi contenziosi costituiscono un'utile fonte ai fini della valutazione: da essi emerge che la coerenza del nuovo dispositivo interistituzionale non consente eccezioni, in quanto il suo campo d'applicazione copre tutte le istituzioni, tutti gli organi e tutti gli organismi istituiti dai trattati CE e dal trattato Euratom o sulla base di essi. In occasione del Consiglio europeo di Colonia, i capi di Stato e di governo hanno rivolto a tutte le istituzioni, a tutti gli organi e a tutti gli organismi l'invito ad aderire all'accordo interistituzionale, in modo che le indagini interne possano essere effettuate ovunque alle stesse condizioni.

La Commissione ritiene essenziale conseguire l'obiettivo fissato dal legislatore e dall'accordo interistituzionale di conferire una dimensione interistituzionale alle indagini interne, in modo da assicurare una tutela uniforme dell'integrità delle istituzioni.

Raccomandazione n. 1 (R.1)

La Commissione invita tutte le istituzioni, tutti gli organi e tutti gli organismi ad aderire rapidamente all'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999 firmato dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione.

La Commissione invita le istituzioni, gli organi e gli organismi ad adottare una decisione interna conforme al modello di decisione allegato al predetto accordo interistituzionale.

* L'esercizio dei poteri d'indagine interna

I poteri d'indagine interna dell'Ufficio vengono esercitati conformemente alle disposizioni dell'articolo 4 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999. Questi poteri comprendono:

- fatte salve le disposizioni dell'articolo 4, paragrafo 4 [19], l'"accesso", "senza preavviso e senza ritardo", a "qualsiasi informazione in possesso" delle istituzioni, degli organi e degli organismi, nonché ai "locali" dei medesimi ;

[19] Il paragrafo prevede che le istituzioni, gli organi e gli organismi interessati vengano informati "quando agenti dell'Ufficio svolgono un'indagine nei loro locali e quando consultano un documento o chiedono un'informazione in possesso di queste istituzioni, organi e organismi".

- la possibilità di "riprodurre" e "ottenere estratti di qualsiasi documento e del contenuto di qualsiasi supporto di dati";

- la possibilità di chiedere "informazioni orali" ai membri delle istituzioni e degli organi, ai dirigenti degli organismi, nonché al personale delle istituzioni, degli organi e degli organismi;

- la facoltà di effettuare i controlli sul posto, alle condizioni e secondo le modalità previste dal regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96, presso operatori economici (cfr. infra, sezione 1.1.2) che detengano informazioni relative ai fatti oggetto di indagine interna;

- la facoltà di chiedere "a qualsiasi persona" le informazioni che l'Ufficio ritiene utili alle proprie indagini.

Conformemente ai predetti regolamenti e alle decisioni interne delle istituzioni, degli organi e degli organismi, i poteri d'indagine interna devono essere esercitati nel pieno rispetto dei diritti individuali (presunzione d'innocenza, rispetto della vita privata e dei diritti della difesa, diritto all'imparzialità dell'indagine). Questo aspetto è stato evocato nei contenziosi in corso, nonché dal comitato di vigilanza dell'Ufficio, nei suoi vari rapporti d'attività, e dal mediatore europeo.

È per questo che, al fine di assicurare un maggiore controllo sui procedimenti d'indagine interna, nonché un elevato livello di garanzia per tutti i soggetti interessati da tali procedimenti, la Commissione ritiene necessario che l'Ufficio adotti disposizioni interne al fine di elaborare un corpus di norme amministrative per la disciplina degli atti e delle misure d'indagine interna (cfr. infra, sezioni 3.4.1 e 1.1.2).

Raccomandazione n. 2 (R.2)

La Commissione raccomanda che l'Ufficio introduca, nel suo manuale di procedure interne, un corpus di norme amministrative per la disciplina degli atti e delle misure d'indagine interna/esterna.

* Le modalità delle indagini interne

Si è constatata l'esistenza di pratiche variabili per quanto attiene le garanzie procedurali connesse con l'attività d'indagine interna, in particolare, le procedure di informazione da parte dell'Ufficio (cfr. infra, "Azione di informazione e di comunicazione" alla sezione 3.3) e le procedure per la trasmissione all'Ufficio di informazioni connesse con le indagini interne.

Le procedure per la trasmissione di informazioni all'Ufficio

Ai sensi dell'accordo [20], l'obbligo di informare l'Ufficio, conformemente all'articolo 2 del modello di decisione allegato all'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999, doveva essere introdotto nello statuto. Nella sua proposta di regolamento del Consiglio, che modifica lo statuto dei funzionari delle Comunità europee e il regime applicabile agli altri agenti di dette Comunità, la Commissione ha presentato un articolo che incorpora l'obbligo di informare l'Ufficio, al fine di renderlo direttamente applicabile all'insieme del personale delle Comunità europee. L'esame [21] della proposta, attualmente in corso, dovrebbe consentire di rendere compatibile lo statuto con il modello di decisione. Occorre anche fare in modo che le disposizioni dello statuto relative all'Ufficio [22] non ne restringano i poteri rispetto a quanto previsto dal regolamento (CE) n. 1073/1999, dal regolamento (Euratom) n. 1074/1999, dall'accordo interistituzionale e dal modello di decisione.

[20] L'articolo 2 riguarda l'informazione diretta dell'Ufficio nel caso in cui un funzionario o un agente di un'istituzione, di un organo o di un organismo venga "a conoscenza di elementi di fatto che facciano presumere l'esistenza di eventuali casi di frode, di corruzione o di ogni altra attività illecita (...), oppure di fatti gravi, connessi all'esercizio di attività professionali (...)". Cfr., per quanto riguarda la modifica dello statuto, il settimo considerando dell'accordo interistituzionale.

[21] COM (2002) 213 definitivo. Cfr. in particolare l'articolo 22bis della proposta.

[22] Articolo 86

L'incremento delle indagini interne

Sulla base dei dati forniti nelle ultime relazioni dell'Ufficio e nei rapporti del comitato di vigilanza, la Commissione constata un aumento delle indagini interne. Ciò è dovuto, da un lato, alla priorità accordata alle indagini interne nel quadro della tutela dell'integrità e della credibilità della funzione pubblica europea e, dall'altro, all'estensione dei poteri dell'Ufficio alle altre istituzioni, agli altri organi e organismi.

* Il coordinamento tra indagini interne e talune procedure amministrative

Nel quadro della riforma della Commissione, sono stati adottati alcuni provvedimenti volti a garantire il rispetto delle norme deontologiche e dei principi della sana gestione finanziaria, cui sono tenuti i funzionari e gli agenti delle Comunità. Tali disposizioni devono essere coordinate con quelle relative all'esercizio delle indagini interne da parte dell'Ufficio (cfr. infra, sezione 1.2.3, "Istanze disciplinari" e "Istanze specializzate in materia di irregolarità finanziarie").

* La questione delle immunità

Mentre le immunità di cui godono i funzionari/agenti delle Comunità non possono essere invocate nell'ambito di indagini amministrative svolte dall'Ufficio, in quanto quest'ultimo partecipa dell'autorità organizzativa delle Comunità, la problematica della revoca dell'immunità si pone nel caso di azioni penali promosse a carico di funzionari o di agenti della Comunità da parte delle autorità giudiziarie nazionali, a seguito di indagini interne dell'Ufficio.

A tale riguardo, alcune autorità nazionali considerano lunghe e complesse le procedure previste per la revoca dell'immunità di un funzionario/agente, al fine di consentire alle autorità giudiziarie di promuovere l'azione penale, nel contesto delle indagini dell'Ufficio. Secondo la pratica seguita, infatti, le autorità giudiziarie che intendono promuovere azione penale in connessione con un'indagine dell'Ufficio si rivolgono di norma all'Ufficio stesso, il quale provvede poi a presentare la domanda all'istituzione, all'organo o all'organismo interessato. Secondo le autorità giudiziarie nazionali, il fatto che la risposta venga trasmessa tramite l'Ufficio causa inevitabilmente delle lungaggini.

La Commissione ritiene che la pratica attuale potrebbe essere utilmente semplificata se, all'atto della trasmissione della relazione finale d'indagine all'autorità giudiziaria, venisse chiaramente indicata l'autorità competente ad autorizzare, se necessario, la revoca dell'obbligo di riservatezza (articolo 19 dello statuto) o dell'immunità.

1.1.2. Le indagini esterne

Fino al 1995 il dispositivo regolamentare relativo ai compiti comunitari di controllo sul posto era essenzialmente concepito come inerente alle attività di controllo della regolarità dei conti, della corretta applicazione del diritto comunitario, dell'efficacia dei sistemi di gestione dei fondi comunitari messi a punto dagli Stati membri e del ruolo di custode dei trattati della Commissione. Ogni direzione generale della Commissione doveva elaborare le linee politiche e il quadro legislativo relativi al proprio settore di competenza. Ciascuna direzione generale determinava - e continua a determinare - i controlli effettuati sulla base dei regolamenti settoriali. Tali controlli, siano essi di routine ovvero mirati sulla base di un'analisi dei rischi, consentivano, e consentono tuttora, di evidenziare eventuali disfunzioni o irregolarità amministrative, ma non di individuare fatti o comportamenti irregolari tali da far emergere responsabilità individuali sul piano amministrativo o penale (indagine antifrode). L'assenza di una specifica finalità antifrode della regolamentazione settoriale non era tuttavia tale da precludere del tutto il ricorso alla normativa settoriale per l'individuazione di infrazioni di carattere economico o finanziario.

Dopo il 1995 l'azione antifrode della Commissione è stata precisata e consolidata grazie ad una base legislativa orizzontale (primo e terzo pilastro) che integra taluni mezzi d'indagine amministrativa che permettono di accertare l'esistenza e la complessità dei fatti, nonché il carattere penale dei comportamenti gravi lesivi degli interessi finanziari delle Comunità. Il nuovo dispositivo, più specificamente mirato alla lotta antifrode, si basa su un partenariato rafforzato con gli Stati membri, ispirato al principio di sussidiarietà e alla responsabilità condivisa in materia di tutela degli interessi finanziari delle Comunità.

Nel 1999, per accrescere l'affidabilità e l'efficacia dell'intervento comunitario negli Stati membri, la Commissione e il legislatore hanno inteso estendere anche all'attività d'indagine esterna l'indipendenza funzionale riconosciuta all'Ufficio. Questa importante innovazione non influisce tuttavia sulla ripartizione e sull'equilibrio delle responsabilità tra il livello nazionale e il livello comunitario, né influisce sulla responsabilità generale della Commissione nel settore della tutela degli interessi finanziari e della politica antifrode (articolo 280 del trattato CE), essendo quest'ultima strettamente legata alla sua missione di esecuzione del bilancio, ai sensi dell'articolo 274 del trattato CE.

La nozione d'indagine amministrativa esterna, così come definita dagli articoli 2 e 3 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, è concepita in maniera molto ampia. La nozione copre due realtà operative, ossia, da un lato, le indagini effettuate a livello comunitario e, dall'altro, le indagini condotte a livello nazionale su richiesta o con la partecipazione della Comunità. Oltre a definire la nozione di indagine amministrativa esterna, i regolamenti ne accentuano la finalità penale. Le relazioni elaborate dall'Ufficio possono pertanto costituire una fase preparatoria delle azioni penali nazionali.

Allo stadio attuale dell'evoluzione del diritto comunitario nei vari settori, la Commissione ritiene indispensabile mantenere la possibilità per l'Ufficio di ricorrere, in situazioni particolari, alle diverse basi giuridiche esistenti, in modo da consentirgli di svolgere i suoi compiti operativi o effettuando esso stesso le indagini o richiedendo, sulla base delle informazioni pertinenti in suo possesso e conformemente alle regolamentazioni settoriali, l'avvio di un'indagine nazionale alla quale può sempre associarsi. La disponibilità di tali strumenti d'indagine (regolamento orizzontale antifrode e regolamenti per il controllo della corretta applicazione della regolamentazione comunitaria e della regolarità dei conti) consente all'Ufficio di adeguare l'efficacia dell'azione antifrode in funzione delle sue priorità e della situazione specifica, nonché in funzione dei poteri di cui dispone l'autorità nazionale partner sul posto.

La Commissione ritiene che l'Ufficio debba adattare la sua azione operativa e sviluppare gli strumenti di intelligence (intelligence strategica e intelligence operativa) in modo da utilizzare appieno i vigenti strumenti giuridici, in mancanza di strumenti di cooperazione più specifici. L'Ufficio deve inoltre utilizzare al meglio la sua capacità di agire in piena indipendenza, senza che si creino interferenze con gli altri compiti affidatigli dalla Commissione nel settore della cooperazione con gli Stati membri, ai sensi dell'articolo 280, paragrafo 3, del trattato CE, nonché nel rispetto delle responsabilità dei vari servizi della Commissione per quanto attiene al seguito amministrativo e finanziario delle indagini, ivi compresa l'applicazione di sanzioni. È chiaro che tali funzioni vengono esercitate nel quadro delle competenze della Commissione e non nel contesto dell'indipendenza di cui l'Ufficio gode per l'esercizio dei compiti operativi connessi con la funzione d'indagine (cfr. infra, in particolare le sezioni 1.2.1, 2.4 e 2.5).

* Il campo d'applicazione delle indagini esterne

La regolamentazione comunitaria definisce il campo d'applicazione delle indagini esterne, tenendo conto degli obiettivi che ogni singolo strumento persegue o della sua specifica finalità.

Il regolamento (CE) n. 1073/1999 e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 (articolo 1, paragrafo 1, e articolo 3) prevedono che l'Ufficio eserciti la competenza conferita alla Commissione di effettuare controlli e verifiche sul posto negli Stati membri, e, secondo gli accordi di cooperazione vigenti, nei paesi terzi, al fine di accertare, ove opportuno, l'irregolarità delle attività controllate, senza tuttavia (articolo 2 dei predetti regolamenti) incidere sulla competenza degli Stati membri in materia di azione penale

Le indagini esterne, quando sono avviate su iniziativa dell'Ufficio o su richiesta di uno Stato membro conformemente al regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 [23], sono destinate, ai sensi dell'articolo 2 di tale regolamento, a ricercare le irregolarità "gravi (...) transnazionali" o le irregolarità "in cui possono essere implicati operatori economici che esplicano la loro attività in vari Stati membri" o a ricercare le irregolarità, "qualora in uno Stato membro la situazione esiga, in un caso particolare, il rafforzamento di controlli e verifiche sul posto per migliorare l'efficacia della tutela degli interessi finanziari e assicurare così un livello di protezione equivalente all'interno della Comunità". È utile precisare che l'Ufficio può effettuare, in cooperazione con le autorità nazionali, missioni di indagine nei paesi terzi, conformemente agli accordi in vigore, sulla base del regolamento (CE) n. 515/97 [24], al fine di accertare infrazioni o individuare operazioni contrarie alle regolamentazioni prese in considerazione dal suddetto regolamento.

[23] Regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio, dell'11 novembre 1996, relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità, GU L 292 del 15.11.1996, pag. 2; vademecum sull'applicazione da parte dei servizi della Commissione del regolamento: ottobre 1997.

[24] Cfr. in particolare l'articolo 20 del predetto regolamento relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione delle normative doganale e agricola, GU L 82 del 22.3.1997, pag. 1.

Tali indagini esterne riguardano "qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un'azione o un'omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita" (cfr. l'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95) comprese le operazioni irregolari o le infrazioni ai sensi del dispositivo di mutua assistenza (cfr. l'articolo 20 del regolamento (CE) n. 515/97).

Tali indagini riguardano le "persone fisiche o giuridiche, nonché [gli] altri organismi cui il diritto nazionale riconosce capacità giuridica, che abbiano commesso l'irregolarità", le "persone che hanno partecipato all'esecuzione dell'irregolarità" e "quelle tenute a rispondere della medesima o a evitare che sia commessa". Le indagini possono anche essere effettuate presso tutti gli altri operatori economici in possesso di informazioni pertinenti circa i fatti oggetto dei controlli e delle verifiche sul posto (cfr. l'articolo 7 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 [25] e l'articolo 5 del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96).

[25] Regolamento del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, GU L 312 del 23.12.1995, pag. 1.

L'articolo 9 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 rinvia ai controlli e alle verifiche sul posto che la Commissione può effettuare alle condizioni previste dalle normative settoriali. Le basi giuridiche previste in tali normative coprono tutti i settori d'intervento dell'Ufficio, quali, ad esempio, le risorse proprie delle Comunità, i fondi strutturali, la politica agricola comune o la politica commerciale e il settore doganale [26].

[26] Regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000, cfr. l'articolo 18, GU L 130 del 31.5.2000, pag. 1; regolamento (CE) n. 1260/1999, cfr. l'articolo 38, GU L 161 del 26.6.1999, pag. 1; regolamento (CE) n. 438/2001 della Commissione (GU L 63 del 3.3.2001, pag.21) e regolamento (CE) n. 448/2001 della Commissione (GU L 64 del 6.3.2001, pag.13) recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1999; regolamento (CEE) n. 595/91, cfr. l'articolo 6, GU L 67 del 14.3.1991, pag. 11; regolamento (CE) n. 515/97, già citato, cfr. l'articolo 18.

La portata di queste disposizioni non è stata toccata dal regolamento (CE) n. 1073/1999 e dal regolamento (Euratom) n. 1074/1999. La riforma del 1999 non ha pertanto esteso il campo d'applicazione delle indagini esterne, diversamente da quanto avvenuto per le indagini interne.

La Commissione ritiene oggi utile proseguire il dibattito sul campo d'applicazione di queste regolamentazioni, dato che, sulla base dei lavori dell'Ufficio, ha constatato alcune carenze. Queste riguardano, da un lato, la cooperazione e il coordinamento con le autorità nazionali, che devono essere rafforzati per quanto attiene lo scambio di informazioni (cfr. infra, sezione 1.2.2) e l'assistenza amministrativa (nei settori della fiscalità indiretta, del riciclaggio e, ove opportuno, in altri settori) e, dall'altro, con riguardo alle indagini effettuate dall'Ufficio, gli strumenti giuridici disponibili a livello comunitario nel settore delle spese dirette per rafforzare la tutela degli interessi finanziari [27].

[27] È in preparazione una proposta di regolamento di disciplina della mutua assistenza amministrativa e dello scambio di informazioni tra la Commissione e gli Stati membri nei settori dell'IVA e del riciclaggio. Attualmente viene esaminata anche l'opportunità di predisporre un regolamento mirante all'applicazione di diverse misure amministrative nel settore delle spese dirette.

Raccomandazione n. 3 (R.3)

La Commissione proporrà iniziative, conformemente alla sua strategia globale antifrode e al suo programma di lavoro [28], intese a:

[28] Programma legislativo e di lavoro della Commissione per il 2003. COM (2002) 590 definitivo/2.

- estendere ai settori dell'IVA transnazionale, del riciclaggio e, ove opportuno, ad altri settori il dispositivo di cooperazione/assistenza, ivi compresa la possibilità per la Comunità di chiedere ai servizi di prevenzione e d'indagine degli Stati membri di avviare indagini antifrode;

- accrescere i poteri d'indagine antifrode a livello comunitario (regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96) nel settore delle spese dirette.

* L'esercizio dei poteri d'indagine esterna

I regolamenti settoriali, nei settori da essi disciplinati, attribuiscono agli agenti della Commissione compiti di verifica sul posto presso gli organismi di controllo nazionali incaricati della messa in atto dei sistemi di gestione dei fondi o della raccolta delle risorse proprie, al fine di accertare la corretta applicazione delle disposizioni regolamentari, nonché una funzione di assistenza nelle indagini condotte dalle autorità nazionali competenti.

Il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 conferisce invece agli investigatori comunitari poteri analoghi a quelli di cui dispongono gli investigatori nazionali. Lo stesso vale per le missioni d'indagine amministrativa condotte dall'Ufficio nei paesi terzi, ai sensi del regolamento (CE) n. 515/97. L'articolo 7, paragrafo 1, del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 prevede più precisamente che i "controllori della Commissione hanno accesso, alle medesime condizioni dei controllori amministrativi nazionali e nel rispetto delle legislazioni nazionali, a tutte le informazioni e alla documentazione relative alle operazioni di cui trattasi necessarie ai fini del buon svolgimento dei controlli e delle verifiche sul posto" e che "possono utilizzare gli stessi mezzi materiali di controllo di cui si avvalgono i controllori amministrativi nazionali e in particolare possono prendere copia dei documenti pertinenti". Segue un elenco, non esaustivo, dei controlli e delle verifiche sul posto che possono essere effettuati [29].

[29] I controlli e le verifiche sul posto possono riguardare: i libri e i documenti professionali, come fatture, capitolati d'appalto, ruolini paga, distinte dei lavori, estratti di conti bancari detenuti dagli operatori economici; i dati informatici; i sistemi e i metodi di produzione, di imballaggio e di spedizione; il controllo fisico della natura e del volume delle merci o delle azioni svolte; il prelievo e la verifica di campioni; lo stato di avanzamento dei lavori o degli investimenti finanziati, l'utilizzazione e la destinazione degli investimenti portati a termine; i documenti contabili e di bilancio e l'esecuzione finanziaria e tecnica di progetti sovvenzionati.

In sede di valutazione del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96, effettuata nel 2000, sono state rilevate alcune difficoltà d'applicazione, in particolare il rifiuto da parte degli operatori economici di cooperare (ostruzione ai controlli), sia per quanto riguarda l'accesso ai locali che per quanto riguarda l'accesso alla documentazione [30].

[30] In particolare gli operatori economici indirettamente interessati. Documento di lavoro dei servizi della Commissione, SEC(2000) 844.

La Commissione nota che, per migliorare l'esercizio dei poteri d'indagine dell'Ufficio, potrebbe essere opportuno, anche a parere dell'Ufficio stesso, prevedere in questo ambito, ispirandosi al diritto comunitario (concorrenza) e alle disposizioni nazionali, meccanismi più efficaci per facilitare il corretto svolgimento dei controlli e delle verifiche presso gli operatori economici che, con comportamento dilatorio, si oppongono all'esecuzione delle indagini amministrative.

Raccomandazione n. 4 (R.4)

La Commissione raccomanda all'Ufficio di effettuare un'analisi comparata delle norme in materia di ostruzione ai controlli, al fine di permettere all'istituzione di presentare, se del caso, una proposta.

* Le modalità delle indagini esterne

Le modalità delle attività d'indagine esterna sono fissate, a seconda della loro base giuridica, o dalla regolamentazione comunitaria settoriale, la quale disciplina le condizioni alle quali gli agenti della Commissione possono partecipare o essere associati ad un'indagine nazionale, o dalla regolamentazione comunitaria orizzontale (regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96), o dalle disposizioni del diritto nazionale.

Per quanto riguarda le norme comunitarie, si può citare l'articolo 9 del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96, il quale prevede che "lo Stato membro interessato presta ai controllori della Commissione (...) l'assistenza necessaria per consentire lo svolgimento della loro missione" e adotta, ove occorre, "le misure necessarie, nel rispetto del diritto nazionale". Ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 2, dello stesso regolamento, la Commissione può chiedere agli Stati membri di adottare "gli adeguati provvedimenti cautelari (...) in particolare per salvaguardare gli elementi di prova".

* Il coordinamento tra interventi comunitari e procedure nazionali

L'Ufficio esercita i suoi poteri d'indagine esterna conformemente al principio di sussidiarietà e di proporzionalità. Per meglio garantire la complementarità e la compatibilità delle sue attività con quelle svolte dalle autorità nazionali, l'Ufficio interviene sul terreno nel quadro di un stretto partenariato con gli Stati membri (cfr. infra, sezione 1.2.1). Non tutte le azioni in questo settore ricadono nell'ambito dell'indipendenza conferita all'Ufficio per l'esercizio della funzione d'indagine. Esse sono subordinate alla duplice esigenza di legalità e di efficacia.

Esigenza di legalità

Nell'eseguire i controlli e le verifiche sul posto, l'Ufficio deve rispettare le disposizioni legislative e regolamentari in vigore nei vari Stati membri [31], anche per quanto attiene la redazione della relazione di chiusura dell'indagine, per la quale si deve tenere conto dei requisiti imposti dalla legislazione nazionale (articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96). L'individuazione delle norme nazionali di procedura, sia amministrativa che giudiziaria, è spesso un esercizio delicato, a causa della varietà e della complessità delle norme in vigore; la loro applicazione ad un'indagine crea a volte difficoltà, in particolare nel caso di indagini transnazionali. La competenza in materia giuridica di cui l'Ufficio dispone nel suo ambito può, in parte, aiutare a risolvere tali difficoltà.

[31] Il rispetto del diritto nazionale dello Stato membro interessato da un'indagine esterna è un imperativo risultante dall'articolo 9 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999. Esso è anche sancito dall'articolo 6, paragrafo 1, terzo capoverso, del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96.

La Commissione ritiene che l'Ufficio debba disporre di una conoscenza quanto più completa possibile delle norme nazionali di procedura. A tale scopo, deve dotarsi di una banca dati centralizzata che consenta di mantenere continuamente aggiornate le conoscenze in suo possesso e di renderle facilmente accessibili ai suoi agenti. Parallelamente la Commissione riconosce l'utilità di proseguire la riflessione in corso volta a ricercare soluzioni per migliorare l'attuale situazione, tramite l'elaborazione di un corpus di norme amministrative per le indagini esterne transnazionali, collegato con il corpus di norme amministrative in materia d'indagine interna (cfr. R.2).

Esigenza di efficacia

Essendo il settore della tutela degli interessi finanziari comunitari un settore in cui la Comunità condivide la responsabilità con gli Stati membri, il coordinamento tra il livello comunitario e il livello nazionale [32] appare un fattore determinante sotto il profilo dell'efficacia. A tale riguardo, la creazione, nell'ambito dell'Ufficio, di una funzione di intelligence strategica e operativa costituirà nel lungo periodo un reale progresso. Essa consentirà un uso più mirato dei poteri d'indagine conferiti alla Comunità e, di conseguenza, una più grande complementarità e compatibilità con l'azione delle autorità nazionali (cfr. infra, sezione 1.2.1) e una maggiore efficacia.

[32] Il comitato di vigilanza ha sottolineato la necessità di determinare in quale situazione e in che forma l'attività dell'Ufficio precede o accompagna le indagini nazionali (esigenza di trasparenza nei confronti dei partner nazionali).

La cancelleria che l'Ufficio sta istituendo al proprio interno consentirà una più grande trasparenza delle attività dell'Ufficio, il che viene incontro alle preoccupazioni espresse dal comitato di vigilanza (cfr. infra, sezione 3.4.1). Il seguito dato alle indagini esterne, che contribuisce in modo determinante alla loro efficacia, implica chiaramente l'obbligo di informare l'Ufficio (cfr. infra, sezione 1.2.2).

1.2. Il partenariato operativo

L'Ufficio esegue i suoi compiti operativi conformemente ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Esso tiene conto del fatto che la responsabilità primaria in materia e i mezzi essenziali dipendono dagli Stati membri (indagini esterne). I compiti operativi dell'Ufficio si basano quindi necessariamente sul partenariato rafforzato con i vari soggetti che concorrono alla tutela degli interessi finanziari e alla lotta contro la criminalità finanziaria; si tratta di un partenariato che riguarda lo scambio di informazioni e l'utilizzo dei dati (intelligence strategica e operativa), nonché la cooperazione regolare con le varie istanze a livello comunitario, a livello dell'Unione europea e a livello internazionale.

1.2.1. Il partenariato con gli Stati membri

Il partenariato con le competenti autorità nazionali è un fattore essenziale per la tutela degli interessi finanziari e per la lotta contro la frode. Tale cooperazione comprende sia la cooperazione in senso lato, ossia legata all'esercizio da parte dell'Ufficio, di propria iniziativa e in piena indipendenza, dei poteri d'indagine (cfr. supra, sezioni 1.1.1 e 1.1.2), sia la cooperazione tra gli Stati membri e la Commissione, che l'Ufficio avvia in quanto servizio dell'istituzione (articolo 280, paragrafo 3 del trattato CE).

In quest'ultimo caso, l'Ufficio sviluppa con le competenti autorità nazionali un partenariato specifico relativo all'osservanza della corretta applicazione del diritto comunitario, al fine di garantire ovunque nella Comunità un livello di tutela equivalente. Tale partenariato si basa sulle disposizioni settoriali di cui all'articolo 9, paragrafi 1 e 2, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95, nonché sulle disposizioni relative alla mutua assistenza nei settori delle politiche o delle regolamentazioni comunitarie di cui al regolamento (CE) n. 515/97 (settori agricolo, doganale, politico commerciale, ecc.).

Per quanto riguarda le indagini condotte dall'Ufficio, il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 pone anche il partenariato con gli Stati membri al centro del dispositivo dei controlli e delle verifiche sul posto. Ciò consente di minimizzare le duplicazioni (ai sensi dell'articolo 3, secondo capoverso, la Commissione "tiene conto dei controlli che lo Stato membro sta effettuando o ha effettuato, per i medesimi fatti, presso gli operatori economici interessati in base alla propria legislazione"), e contribuisce a garantire una cooperazione leale in tutte le fasi di una missione di controllo sul posto (ai sensi dell'articolo 4, i "controlli e le verifiche sul posto sono preparati e svolti dalla Commissione in stretta collaborazione con le autorità competenti dello Stato membro interessato, che sono informate in tempo utile dell'oggetto, delle finalità nonché del fondamento giuridico dei controlli e delle verifiche in modo da poter fornire tutta l'assistenza necessaria. A tal fine gli agenti dello Stato membro interessato possono partecipare ai controlli e alle verifiche sul posto. Inoltre, se lo Stato membro interessato lo desidera, i controlli e le verifiche sul posto sono effettuati congiuntamente dalla Commissione e dalle autorità competenti dello Stato stesso").

In determinate circostanze, il partenariato sul terreno con gli Stati membri può risultare difficile da realizzare in modo armonioso, in particolare a causa dell'asimmetria delle competenze nazionali in campo amministrativo e giudiziario. Tuttavia, come sottolineato regolarmente nelle relazioni annuali della Commissione sulla lotta contro la frode e nelle relazioni d'attività dell'Ufficio, il bilancio è piuttosto positivo e sul piano operativo sono stati conseguiti risultati significativi grazie all'efficacia del partenariato. La pratica dei task groups, che operano come unità di crisi in alcuni settori (sigarette, alcool, olio d'oliva), rappresenta un modello da sviluppare. Lo stesso dicasi della conclusione e dell'applicazione di protocolli tra l'Ufficio e alcuni servizi nazionali specializzati, come la Direzione nazionale Antimafia (cfr. R.5), in particolare per rispondere alla necessità di potenziare la lotta contro la criminalità economica. La trattazione di taluni complessi casi transnazionali, come ad esempio il caso delle importazioni illegali di banane nella Comunità per mezzo di falsi certificati d'importazione o l'indagine condotta per falsificazione, uso di documenti falsificati e truffa a carico di un gruppo di organizzazioni non governative in materia di spese dirette [33], evidenziano in modo particolare l'importanza del partenariato sul terreno con gli Stati membri, come illustrato anche dalla costituzione di gruppi comunitari per le missioni d'indagine nei paesi terzi, comprendenti gli investigatori degli Stati membri più direttamente interessati. Il partenariato si concretizza anche nella trattazione di casi aventi un impatto su altri settori, oltre a quello degli interessi finanziari, quali la sicurezza alimentare (ad esempio BSE) o il contrabbando (sigarette). Esso si concretizza anche nel quadro delle azioni di cooperazione avviate sulla base sia degli strumenti del primo pilastro che degli strumenti del terzo; è il caso dell'assistenza tecnica prestata dall'Ufficio agli Stati membri nel quadro delle operazioni congiunte di sorveglianza marittima (MARINFO) sulla base del regolamento (CE) n. 515/97 e della Convenzione sul sistema di informazione doganale (SID).

[33] Cfr. le summenzionate relazioni annuali della Commissione per gli anni 1999, 2000 e 2001 e la relazione di attività dell'Ufficio per il periodo dal 1° giugno 2000 al 31 maggio 2001.

Tale partenariato deve consentire all'Ufficio di sviluppare la sua funzione di intelligence (strategica e operativa) per tenere il passo, assieme alle autorità nazionali, con la mobilità della criminalità transnazionale/organizzata, preservando comunque la possibilità di realizzare azioni a sorpresa sul terreno. Esso consentirà anche alle autorità nazionali di effettuare azioni più mirate sul terreno.

La Commissione incoraggia l'Ufficio a proseguire la riflessione sul rafforzamento della cooperazione con le autorità nazionali. In questo contesto, essa ritiene opportuno che all'Ufficio venga riconosciuta la facoltà di chiedere ai servizi competenti degli Stati membri l'avvio di indagini antifrode (cfr. R. 3). Un tale dispositivo, imperniato sull'accertamento delle infrazioni gravi, avrebbe un'utilità pratica in quanto consentirebbe di accrescere le sinergie tra il livello nazionale e il livello comunitario, conformemente al principio di sussidiarietà.

Da questo punto di vista, la Commissione ritiene utile che l'Ufficio sviluppi la sua funzione di intelligence e porti a termine il progetto di una piattaforma di servizi, come raccomandato nell'approccio strategico globale dell'istituzione [34]. Il progetto mira a offrire una migliore presentazione della gamma di attività dell'Ufficio e a predisporre un inventario delle competenze disponibili al suo interno in modo da evidenziare il valore aggiunto del livello comunitario, in particolare per l'insieme delle autorità nazionali che dispongono di competenze in materia di indagini amministrative o che godono di prerogative di polizia giudiziaria. Esso mira a sviluppare lo scambio reciproco di competenze, di pratiche e di esperienze che possono contribuire ad ottimizzare la tutela degli interessi comunitari.

[34] Cfr., in particolare, il punto 4.2 della strategia "Campo d'applicazione e mezzi d'azione comunitari".

L'Ufficio ha già concluso memorandum d'intesa con alcune autorità competenti degli Stati membri, lo stesso potrebbe fare con altre autorità nazionali.

Raccomandazione n. 5 (R.5)

La Commissione raccomanda all'Ufficio di proseguire nella realizzazione e nello sviluppo al suo interno della funzione d'intelligence strategica e operativa, conformemente alla strategia globale 2000/2005.

Essa raccomanda inoltre all'Ufficio di esaminare l'opportunità di estendere i memorandum d'intesa conclusi con alcune autorità nazionali ad altre autorità nazionali competenti.

1.2.2. Assistenza giuridica e competenza giudiziaria

L'efficacia delle indagini amministrative dell'Ufficio dipende in gran parte dal loro utilizzo non soltanto in sede amministrativa (ivi comprese le procedure disciplinari), ma anche in sede giudiziaria, ambito nel quale è necessaria una stretta cooperazione tra l'Ufficio e le autorità di polizia e giudiziarie nazionali (articolo 2 della decisione della Commissione del 28 aprile 1999). È per questo che gli orientamenti adottati dalla Commissione nella sua strategia globale del giugno 2000 includono tra le priorità il rafforzamento della dimensione giudiziaria penale.

Tale esigenza si è tradotta nell'istituzione in seno all'Ufficio, da un lato, di una funzione di seguito e di consulenza giuridici (diritto istituzionale e comunitario) e, dall'altro, di una funzione di seguito e di consulenza giudiziari (diritto nazionale). Nella pratica quotidiana, tali funzioni si esplicano in particolare in interventi di assistenza e di consulenza giuridica pluridisciplinare, compiuti d'ufficio o su richiesta, nonché nel sostegno offerto dalla competenza giudiziaria dell'Unità "Magistrati", alle dirette dipendenze del direttore generale dell'Ufficio (di seguito il direttore dell'Ufficio). La realizzazione della piattaforma di servizi dovrebbe permettere di utilizzare al meglio il contributo di queste funzioni di sostegno alle indagini, in cooperazione con le autorità nazionali. Il partenariato che l'Ufficio è impegnato a realizzare con le autorità nazionali responsabili dell'azione penale dovrebbe facilitare l'elaborazione di una guida delle buone pratiche, secondo quanto già raccomandato dalla Commissione nella sua strategia globale. La guida, di carattere non vincolante, mira a fornire ai servizi operativi nazionali una base utile per organizzare e gestire l'azione di cooperazione, che li incoraggi a continuare nell'impegno di utilizzare al meglio i mezzi e le competenze dell'Ufficio.

* Il campo di applicazione

I compiti attribuiti all'Ufficio in questo settore derivano in particolare dal principio della collaborazione stretta e regolare, di cui all'articolo 280 del trattato CE. Essi si fondano:

- in materia di assistenza alle autorità giudiziarie, sull'articolo 2, paragrafo 2, della decisione della Commissione che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode, in base al quale l'Ufficio "apporta il contributo della Commissione alla cooperazione con gli Stati membri nel campo della lotta contro la frode", disposizione ripresa dall'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999. Inoltre, l'articolo 7, paragrafo 1, secondo capoverso, del secondo protocollo [35] della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee in corso di ratifica, ripreso peraltro nella sostanza da una proposta di direttiva presentata dalla Commissione [36], ispira l'azione dell'istituzione, in quanto tale disposizione prevede che "la Commissione presta l'assistenza tecnica e operativa di cui le autorità nazionali competenti possono aver bisogno per facilitare il coordinamento delle loro indagini";

[35] GU C 221 del 19.7.1997, pag. 11.

[36] Relativa alla tutela penale degli interessi finanziari della Comunità, COM (2001) 272 definitivo.

- in materia di seguito giudiziario, sull'articolo 2, paragrafo 6, della decisione che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode, in base al quale "l'Ufficio è l'interlocutore diretto delle autorità giudiziarie e delle autorità di polizia". Tale competenza è rafforzata dall'articolo 9, dall'articolo 10 e dal sedicesimo considerando del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999.

Pur ritenendo che una soluzione adeguata al problema dell'efficacia delle azioni penali passi per la definizione di fattispecie di reato uniformi e di norme di procedura penale adeguate, la Commissione è del parere che, nel frattempo, occorra continuare ad operare con i mezzi disponibili, al fine di rafforzare la cooperazione tra l'Ufficio e le autorità giudiziarie degli Stati membri, sia per quanto attiene alle indagini esterne che per quanto riguarda il seguito giudiziario delle indagini interne. Consolidando quest'approccio, l'Ufficio rafforza il suo compito di collegamento e di competenza penale volto a fornire un sostegno concreto al conseguimento degli obiettivi nella lotta contro la frode e la corruzione e migliora il suo ruolo di consulenza, di assistenza e di coordinamento a sostegno delle azioni penali promosse dagli Stati membri contro le infrazioni gravi lesive degli interessi delle Comunità.

* Le modalità di azione

La missione di assistenza e di seguito giudiziari è indispensabile per ottimizzare l'utilizzo in sede giudiziaria delle indagini dell'Ufficio. Va tuttavia notato che il seguito giudiziario incontra alcune difficoltà. Un primo ostacolo all'azione dell'Ufficio è rappresentato dalla mancanza di informazioni di carattere giudiziario, soggette ad obbligo di comunicazione (indagini esterne) ai sensi dei regolamenti settoriali, e dalle difficoltà d'accesso a tale tipo di informazioni. La comunicazione e l'accesso non sono né sistematici, né completi. Infatti, da un lato, le disposizioni nazionali sul segreto giudiziario, negli Stati membri in cui esso vige, possono essere invocate per restringere gli obblighi di comunicazione e, dall'altro, gli atti dei procedimenti penali sono accessibili soltanto in caso di costituzione di parte civile. Per quanto riguarda quest'ultima ipotesi, occorre precisare che, dato che in materia di finanziamenti comunitari indiretti la responsabilità della lotta contro la frode ricade sugli Stati membri, la Commissione non si costituisce sistematicamente parte civile; inoltre tale possibilità non è prevista né è resa possibile in tutti gli Stati membri.

Benché la regolamentazione settoriale preveda obblighi di comunicazione a carico degli Stati membri, la loro applicazione pratica sembra incontrare alcune difficoltà allorché il procedimento giunge alla fase dell'azione penale. In proposito, si è constatato che, a differenza di quanto previsto per le istituzioni, gli organi o gli organismi in caso di indagine interna (articolo 9, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999 [37]), questi atti non prevedono alcun obbligo a carico degli Stati membri di informare l'Ufficio del seguito dato alle sue indagini esterne.

[37] L'articolo prevede che le istituzioni, gli organi e gli organismi interessati da un'indagine interna diano alle indagini il seguito richiesto dalle risultanze ottenute e ne informino il direttore dell'Ufficio entro un termine fissato da quest'ultimo.

La Commissione ritiene che tale obbligo di informazione, previsto da taluni regolamenti settoriali, meriterebbe di essere generalizzato all'insieme delle indagini esterne e di essere esteso al seguito giudiziario delle indagini interne (cfr. R.6). Potrebbe così essere sostanzialmente migliorata la qualità delle azioni di seguito, che rientrano essenzialmente nella sfera di responsabilità della Commissione.

Il riconoscimento del ruolo degli agenti dell'Ufficio da parte delle autorità nazionali responsabili dell'azione penale consentirebbe di superare un'altra difficoltà. L'applicazione del secondo protocollo della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità dovrebbe facilitare il riconoscimento degli agenti dell'Ufficio da parte delle autorità giudiziarie nazionali. Ciò consentirebbe all'Ufficio di soddisfare le esigenze delle autorità giudiziarie interessate. La fattibilità di un tale riconoscimento deve essere analizzata in funzione dei vari sistemi nazionali vigenti.

La Commissione ritiene che, in mancanza di competenze comunitarie in materia di azione penale, occorra rafforzare gli strumenti di cooperazione, quali la piattaforma di servizi e la funzione di consulenza/assistenza e di seguito giudiziari, in particolare mediante lo sviluppo costante degli scambi operativi tra i magistrati dell'Ufficio e i loro omologhi nazionali sulla base di una guida delle buone pratiche. Dati i mezzi attualmente disponibili a livello comunitario, tale rafforzamento dovrebbe contribuire ad accrescere la rispondenza alla dimensione giudiziaria penale dei fascicoli d'indagine aperti dall'Ufficio.

La Commissione constata inoltre che la mancata ratifica da parte della totalità degli Stati membri del secondo protocollo della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari costituisce un ostacolo anche per l'azione dell'Ufficio in materia di assistenza operativa alle autorità giudiziarie nazionali [38]. È questa una delle ragioni per le quali la Commissione ha presentato la proposta di direttiva citata in precedenza. La proposta riprende in sostanza il dispositivo di cooperazione verticale di cui all'articolo 7 del secondo protocollo.

[38] Il 17 ottobre 2002 sono entrati in vigore solo la convenzione e il suo primo protocollo.

La Commissione ricorda pertanto che il Consiglio è chiamato ad adottare la summenzionata proposta di direttiva, presentata nel maggio 2001 [39] e che, parallelamente, gli Stati membri sono chiamati a ratificare il secondo protocollo della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari mirante a rafforzare l'applicazione della convenzione. La Commissione ritiene inoltre che gli ostacoli all'utilizzo in sede giudiziaria dei fascicoli trasmessi dall'Ufficio alle autorità responsabili dell'azione penale costituiscono uno dei principali argomenti a favore dell'istituzione di un procuratore europeo (cfr. R.13).

[39] COM(2001) 272. La Commissione ha presentato una proposta modificata in data 16.10.2002, COM (2002) 577 definitivo.

Raccomandazione n. 6 (R.6)

Per rafforzare l'efficacia della funzione di consulenza/assistenza e di seguito giudiziari, la Commissione invita:

- gli Stati membri a ratificare il secondo protocollo della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee;

- il Consiglio ad adottare la proposta di direttiva relativa alla tutela penale degli interessi finanziari della Comunità.

La Commissione presenterà una proposta volta a prevedere che gli Stati membri siano tenuti ad informare il livello comunitario del seguito dato alle indagini dell'Ufficio.

La Commissione raccomanda la redazione da parte dell'Ufficio di una guida delle buone pratiche, come raccomandato dalla Commissione nella sua strategia globale.

1.2.3. Il coordinamento delle azioni a livello comunitario

Le azioni dell'Ufficio e di altri servizi sono state concepite in una logica di complementarità al fine di assicurare una tutela più efficace degli interessi comunitari e per soddisfare l'esigenza di buona amministrazione. Lo stesso dicasi per le azioni di alcuni servizi della Commissione, delle istanze disciplinari, delle istanze specializzate in materia di irregolarità finanziarie e della Corte dei conti.

* I servizi della Commissione

I rapporti quotidiani tra l'Ufficio e gli altri servizi della Commissione, in particolare per quanto riguarda le responsabilità di questi ultimi in quanto ordinatori o amministratori di fondi comunitari, o le loro attribuzioni in quanto servizi responsabili dell'elaborazione delle politiche o della legislazione comunitarie, sono parte della complementarità operativa in materia di tutela degli interessi finanziari o di lotta antifrode. Tale complementarità sembra funzionare in modo soddisfacente; si impone tuttavia un maggiore coordinamento, in particolare per quanto riguardo lo scambio di informazioni, settore in cui sono emerse pratiche divergenti quanto ai flussi di comunicazione da una parte e dall'altra. A parere dell'Ufficio, le informazioni da trasmettergli dovrebbero essere meglio convogliate a monte, al livello dei servizi: andrebbe previsto, ad esempio, la trasmissione all'Ufficio solo di elementi di informazione selezionati sulla base di criteri o di parametri definiti in precedenza. Da parte loro, i servizi chiedono all'Ufficio di fornire loro maggiori informazioni per l'espletamento dei loro compiti. Un miglioramento di tale pratica dovrebbe consentire all'Ufficio di impiegare in modo più efficiente i mezzi d'indagine di cui dispone, favorendo contemporaneamente la complementarità delle azioni antifrode con le azioni di controllo e di verifica sul posto che i servizi ordinatori o amministratori effettuano, ai sensi delle regolamentazioni settoriali, per assicurare la corretta attuazione delle politiche comunitarie, la regolarità dei conti o il funzionamento regolare dei sistemi di gestione e di controllo nazionali.

Inoltre, nel settore delle spese dirette, si constata che alcuni servizi ordinatori tendono, come misura precauzionale, a sospendere i pagamenti, nel caso di trasmissione di informazioni all'Ufficio e/o qualora sia in corso un'indagine dell'Ufficio. Questa pratica andrebbe rivista secondo procedure meglio concertate e programmate, al fine di conseguire una maggiore coerenza [40]. A questo proposito va segnalato in particolare l'articolo 106, paragrafo 4 del regolamento recante le modalità di esecuzione del nuovo regolamento finanziario [41], che prevede che se l'ordinatore viene a conoscenza di circostanze che lo inducono a dubitare dell'ammissibilità delle spese che figurano in una domanda di pagamento, può sospendere il termine di pagamento per procedere ad ulteriori verifiche, compreso un controllo sul posto.

[40] A questo riguardo, l'azione 59 della riforma della Commissione (COM(2000) 200 definitivo) prevede che i dirigenti della Commissione non siano dispensati dall'adottare essi stessi le misure necessarie dopo la segnalazione di un caso all'Ufficio.

[41] Regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità d'esecuzione del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002, GU L 357 del 31.12.2002, pag. 1.

L'Ufficio deve razionalizzare l'utilizzazione delle risorse disponibili in modo da rifocalizzare l'attività operativa sui casi più significativi che giustificano l'intervento del livello comunitario, conformemente al principio di sussidiarietà. La selezione a monte dei casi, basata su una cooperazione regolare con i servizi responsabili del controllo, della corretta applicazione e della sana gestione delle politiche e degli strumenti finanziari comunitari, nonché la stretta cooperazione con le autorità nazionali possono permettere all'Ufficio di preparare il suo programma delle attività operative, conformemente all'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999.

Alla luce dell'esperienza acquisita, la Commissione ritiene che occorra migliorare lo scambio di informazioni e rafforzare la cooperazione reciproca tra l'Ufficio e i servizi. A questo fine, sarebbe utile estendere ad altri servizi della Commissione le iniziative relative all'azione 93 del libro bianco sulla riforma della Commissione per migliorare il coordinamento tra l'Ufficio e alcuni servizi, ai fini di una lotta più efficace contro le irregolarità, la frode e la corruzione e l'impiego più efficiente delle risorse disponibili. Un accordo è stato concluso con il Servizio di Audit interno e con il Centro comune di ricerca; altri sono in fase di elaborazione, in particolare con la direzione generale per l'Occupazione e gli Affari sociali e con l'Ufficio di cooperazione (AIDCO). Inoltre, sono state previste le modalità per regolare la collaborazione e lo scambio di informazioni tra l'Ufficio e altre direzioni generali, quali la direzione generale della Fiscalità e dell'Unione doganale. In tale ambito, si prevede di sviluppare protocolli di accordo interservizi, come previsto dal piano d'azione 2001/2003, tra l'Ufficio ed i servizi incaricati del controllo dell'efficacia dei sistemi nazionali di gestione dei fondi comunitari o delle risorse proprie, al fine di definire le modalità pratiche di un coordinamento interservizi stretto e regolare.

Raccomandazione n. 7 (R.7)

Per permettere all'Ufficio di rendere più mirata la sua azione operativa, la Commissione raccomanda l'elaborazione e l'applicazione dei protocolli di accordo interservizi, previsti nel piano d'azione 2001/2003, per fissare le modalità pratiche della collaborazione tra l'Ufficio e gli altri servizi della Commissione, in particolare i servizi che gestiscono fondi comunitari.

* Il revisore interno della Commissione

Le indagini, sia interne che esterne, possono permettere all'Ufficio, al di là dei suoi compiti di lotta antifrode, di individuare disfunzioni nei sistemi di controllo interno tali da compromettere l'applicazione delle vigenti regolamentazioni o il regolare funzionamento amministrativo. Le relative informazioni devono essere comunicate innanzitutto ai superiori gerarchici interessati, per consentire loro di adottare le necessarie misure correttive. Inoltre, l'Ufficio può trasmettere al Servizio di audit interno della Commissione e, se necessario, alla struttura di audit interno della direzione generale o del servizio interessato, tutte le informazioni relative alle carenze sistemiche da esso riscontrate nei controlli interni, al fine di garantire un seguito sistematico. Conformemente alle pratiche standard dei revisori interni, il Servizio di audit interno e le strutture di audit interno delle direzioni generali informano a loro volta l'Ufficio di ogni elemento, individuato nel corso del loro lavoro, che sollevi sospetti di eventuale frode.

* Le istanze disciplinari

Occorre sottolineare che ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, nonché conformemente all'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999, l'Ufficio conduce le indagini amministrative destinate:

- a "lottare contro la frode, la corruzione e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari" delle Comunità;

- ad accertare "fatti gravi (...) che possono costituire un inadempimento degli obblighi dei funzionari e degli agenti delle Comunità perseguibile in sede disciplinare o penale, oppure un inadempimento di obblighi analoghi dei membri, dei dirigenti o del personale cui non si applica lo statuto";

La Commissione rileva che l'azione delle istanze disciplinari aventi poteri d'indagine, quando tali istanze esistono, è limitata unicamente all'istituzione, all'organo o all'organismo cui appartengono, contrariamente all'Ufficio, il quale è dotato di ampi poteri d'indagine interna, che può esercitare indifferentemente in tutte le istituzioni, gli organi e gli organismi, anche a carico dei membri o del personale non soggetti allo statuto. Dato che le istituzioni, gli organi e gli organismi dispongono di poteri generali d'indagine in materia disciplinare e hanno responsabilità proprie [42], è necessario delimitare la portata delle attività dell'Ufficio per preservarne le competenze in caso di sovrapposizione.

[42] Cfr. il sesto considerando del modello di decisione allegato al summenzionato accordo interistituzionale del 25 maggio 1999, secondo il quale "tali indagini devono svolgersi secondo modalità equivalenti in tutte le istituzioni (...) e che l'attribuzione di tale compito all'Ufficio non incide sulla responsabilità propria delle istituzioni (...)".

Mentre una tale istanza non esiste nelle altre istituzioni, negli altri organi o organismi, la Commissione ha creato l'Ufficio di indagine e di disciplina della Commissione (UIDC) [43], che ha il compito, ai sensi dell'articolo 2 della decisione della Commissione del 19 febbraio 2002, di effettuare indagini amministrative e di preparare le procedure disciplinari sottoposte all'Autorità investita del potere di nomina. La Commissione ha confermato la priorità riconosciuta all'OLAF nel quadro delle sue competenze (tutela degli interessi finanziari o fatti gravi). Se l'OLAF comunica di avere già avviato un'indagine di propria iniziativa o di averne l'intenzione, l'UIDC si astiene dall'avviare un'indagine parallela. Di fatto, l'articolo 5, paragrafo 2, della summenzionata decisione del 19 febbraio 2002 dispone che "prima di avviare l'indagine il direttore generale del personale e dell'amministrazione consulta l'Ufficio (...) per accertarsi che quest'ultimo non proceda ad un'indagine di propria iniziativa e non abbia intenzione di farlo". Emerge dalla decisione della Commissione, nonché dalla pratica amministrativa, che la competenza dell'UIDC è residua rispetto a quella dell'Ufficio, il che impedisce la sovrapposizione delle indagini amministrative. Occorre inoltre sottolineare che l'efficacia del seguito sul piano disciplinare delle indagini interne richiede che gli agenti dell'Ufficio tengano conto, nel loro lavoro di indagine, delle particolarità proprie del diritto disciplinare.

[43] Decisione della Commissione del 19 febbraio 2002, C(2002) 540.

Per migliorare il coordinamento e la complementarità, è essenziale che l'Ufficio renda più trasparenti i limiti della sua azione sulla base di vari criteri d'intervento. Il principio di specialità sembrerebbe imporre alcuni parametri, quale, in particolare, il criterio del seguito penale o quello della competenza in materia di lotta contro i comportamenti legati a forme gravi di criminalità economica e finanziaria [44]. Per quanto riguarda i reati commessi nell'esercizio delle funzioni, l'Ufficio dovrebbe esserne informato nei casi in cui essi richiedono una competenza in materia di criminalità economica e finanziaria.

[44] Occorre menzionare inoltre che i membri delle istituzioni non sono soggetti allo statuto e non sono quindi sottoposti al controllo delle istanze disciplinari. È alla luce di tale situazione che il legislatore ha definito chiaramente le competenze dell'Ufficio.

La Commissione ritiene che l'azione d'indagine dell'Ufficio e delle istanze disciplinari potrebbe essere disciplinata tramite memorandum d'intesa con i quali si dovrebbe riservare l'intervento dell'Ufficio all'individuazione di fatti gravi assimilabili a reati di natura economica o finanziaria. Inoltre si dovrebbe elaborare una tipologia dei comportamenti, che consenta di delimitare più precisamente le competenze. Essa dovrebbe richiedere un notevole lavoro di definizione e di classificazione dei vari tipi di violazioni degli obblighi professionali nell'esercizio delle funzioni.

Raccomandazione n. 8 (R.8)

La Commissione raccomanda la conclusione di memorandum d'intesa al fine di rendere più trasparente la ripartizione pratica dei compiti tra l'Ufficio e le istanze disciplinari.

* Le istanze specializzate in materia di irregolarità finanziarie

Il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee [45], lascia impregiudicate le disposizioni del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, in particolare le competenze attribuite all'Ufficio.

[45] Pubblicato nella GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1.

Tuttavia, per "accertare l'esistenza di un'irregolarità finanziaria e le eventuali conseguenze", il regolamento finanziario ha previsto la creazione, da parte di ciascuna istituzione, di un'"istanza specializzata (...) indipendente sul piano funzionale". Sulla base del parere di tale istanza, l'istituzione decide l'avvio di un procedimento disciplinare o di un procedimento volto ad accertare una responsabilità patrimoniale [46].

[46] Articolo 66, paragrafo 4, del regolamento finanziario.

È indispensabile garantire un buon coordinamento tra l'azione di tali istanze e l'azione dell'Ufficio, preservando le competenze di quest'ultimo. Nei loro pareri le istanze valutano l'esistenza di irregolarità, la loro gravità e le conseguenze eventuali. Se dall'analisi emerge che il caso ricade nell'ambito di competenza dell'Ufficio, quest'ultimo ne viene informato senza indugio.

La Commissione ritiene utile sperimentare il sistema prima di valutarlo, in modo da poter decidere in merito a eventuali miglioramenti.

* La Corte dei conti

Ai sensi degli articoli 246 e 248 del trattato CE, la Corte dei conti assicura il controllo dei conti; a tale scopo essa esamina i conti di tutte le entrate e le spese della Comunità, per controllarne la legittimità e la regolarità e accertare la sana gestione finanziaria. La Corte dei conti ha una missione di controllo, esercitata di norma a prescindere da segnalazioni preliminari, intesa a verificare l'affidabilità dei sistemi. Diversamente dall'Ufficio, il compito principale dell'istituzione non è l'individuazione di atti delittuosi, né essa dispone di competenze che le consentano di accertare le responsabilità individuali. Per dare una base ferma alla cooperazione con l'Ufficio, in un accordo concluso tra l'Ufficio e la Corte dei conti, è stato stabilito che quest'ultima informi l'Ufficio di fatti che possono configurare una frode e che l'Ufficio, a sua volta, tenga informata la Corte del seguito dato alla sua segnalazione.

La Commissione ritiene che questa pratica dovrebbe consentire di rafforzare la cooperazione tra l'Ufficio e la Corte dei conti.

Data l'utilità di tale tipo di dispositivo per facilitare lo svolgimento delle indagini interne dell'Ufficio, in condizioni equivalenti in tutte le istituzioni, in tutti gli organi e in tutti gli organismi, la Commissione ritiene utile avviare una riflessione sull'opportunità di concludere memorandum d'intesa specifici tra l'Ufficio e le altre istituzioni, gli altri organi o organismi.

Raccomandazione n. 9 (R.9)

La Commissione raccomanda all'Ufficio di esaminare l'opportunità di estendere i memorandum d'intesa anche ad altre istituzioni, altri organi o organismi.

1.2.4. L'azione di cooperazione a livello dell'Unione europea e a livello internazionale

Il carattere transnazionale della criminalità economica e finanziaria e la portata degli interventi della Comunità europea nel quadro della sua cooperazione con i paesi terzi impongo il miglioramento della cooperazione con tutte le istanze incaricate della lotta contro queste forme di criminalità. È necessario coordinare le competenze dell'Ufficio con quelle di Europol e di Eurojust, e prevedere le modalità della loro cooperazione. Il regolamento (CE) n. 1073/1999 e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 non contengono alcuna disposizione in materia. L'Ufficio fa parte di un'istituzione comunitaria che esercita responsabilità indipendenti dalla sfera di competenza nazionale. Europol ed Eurojust, come istanze del terzo pilastro, svolgono principalmente una funzione di coordinamento delle azioni nazionali.

* Europol

Ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 6, della decisione del 28 aprile 1999 che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), quest'ultimo è l'interlocutore diretto delle autorità di polizia. La decisione del Consiglio del 6 dicembre 2001 [47] ha esteso il mandato di Europol alle forme gravi di criminalità internazionale enumerate nell'allegato della convenzione Europol. Il mandato di Europol copre in particolare la truffa, la frode e la corruzione. Un considerando della decisione indica che il ruolo della Commissione rimane impregiudicato. Ai sensi di una dichiarazione allegata alla decisione, il Consiglio "conviene che l'inclusione della frode tra le forme di criminalità di cui all'allegato della convenzione Europol deve tenere conto delle competenze dell'OLAF in materia di frode e condurre alla negoziazione di un accordo tra l'Europol e la Commissione".

[47] GU C 362 del 18.12.2001, pag. 1.

L'accordo di cooperazione, firmato tra la Commissione ed Europol il 18 febbraio 2003, prevede che possano essere conclusi direttamente accordi tra Europol e l'OLAF nei settori in cui l'Ufficio svolge i suoi compiti d'indagine in piena indipendenza.

La Commissione constata che la volontà di migliorare la cooperazione è condivisa sia dall'Ufficio che da Europol. Per consentire a Europol di trasmettere informazioni all'Ufficio, migliorando in tal modo la cooperazione, è necessaria una decisione del Consiglio adottata all'unanimità. È quanto infatti si evince dall'articolo 10, paragrafo 4 e dell'articolo 18 della Convenzione Europol. Date tali restrizioni di carattere giuridico, gli scambi operativi tra Europol e l'Ufficio restano trascurabili. Occorre esplorare tutte le possibilità di migliorare tale situazione, come, ad esempio, una partecipazione più regolare dell'Ufficio alle riunioni del Consiglio d'amministrazione di Europol, il che faciliterebbe i contatti personali e accrescerebbe la percezione dell'utilità degli scambi tra Europol e l'Ufficio.

* Eurojust

Ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 6, della decisione del 28 aprile 1999 che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), quest'ultimo è l'interlocutore diretto delle autorità giudiziarie. Nei settori di competenza comunitari, quale ad esempio la tutela degli interessi finanziari, il coordinamento della cooperazione operativa, in particolare il seguito giudiziario alle indagini dell'Ufficio, può essere effettuato direttamente per il tramite della funzione di consulenza e di seguito giudiziari dell'Ufficio.

Eurojust è un organo permanente dell'Unione europea dotato di proprie priorità e che ha compiti di coordinamento della cooperazione giudiziaria in materia penale tra le autorità competenti degli Stati membri. Istituito con decisione del Consiglio del 28 febbraio 2002 [48], Eurojust ha sostituito Pro-Eurojust, unità provvisoria creata il 1° marzo 2001. All'ottavo considerando della decisione del Consiglio si legge che "le competenze di Eurojust lasciano impregiudicate le competenze della Comunità in materia di protezione degli interessi finanziari di quest'ultima". Per ribadire il carattere prioritario dell'acquis comunitario, la Commissione ha redatto una dichiarazione che è stata allegata alla decisione del Consiglio [49]. Eurojust non dispone di poteri d'indagine propri a livello europeo. Organo di carattere giudiziario, Eurojust ha il compito di migliorare il coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell'azione penale e di assisterle al fine di accrescere l'efficacia delle loro indagini e delle loro azioni penali contro le forme gravi di criminalità.

[48] GU L 63 del 6.3.2002, pag. 1.

[49] Secondo la quale"la tutela degli interessi finanziari comunitari è una responsabilità condivisa della Comunità e degli Stati membri; questo scopo, si sottolinea che l'articolo 280 del trattato CE costituisce la base giuridica specifica per condurre le azioni di cooperazione con le autorità nazionali competenti o per adottare le misure necessarie per prevenire e combattere la frode e qualsiasi altra attività illegale lesiva degli interessi finanziari comunitari. È in particolare in questo quadro che andrebbe garantita la cooperazione stretta e regolare tra l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e le autorità nazionali responsabili dell'azione penale da un lato e tra la Commissione (OLAF) ed Eurojust dall'altro".

A tale riguardo, la Commissione rileva che sono in corso trattative per la conclusione di un memorandum d'intesa tra l'Ufficio ed Eurojust, come previsto dall'articolo 22 del regolamento interno di Eurojust. Il memorandum dovrebbe stabilire le modalità pratiche per lo scambio reciproco di informazioni e per la cooperazione su casi concreti, nonché su temi più generali che rivestono interesse sia per l'Ufficio che per Eurojust.

Per quanto riguarda le relazioni tra l'Ufficio e gli organismi dell'Unione, quali Europol o Eurojust, la Commissione ritiene che occorra tenere conto delle responsabilità particolari delle istituzioni europee in materia di tutela degli interessi comunitari, in particolare degli interessi finanziari. Infatti, la Commissione e i due rami dell'autorità di bilancio hanno in materia una responsabilità fondamentale [50]. Non può esservi in questo settore alcun passo indietro rispetto all'acquis comunitario.

[50] La tutela degli interessi finanziari è legata ad altre responsabilità delle istituzioni, in particolare della Commissione, per quanto attiene alla corretta esecuzione del bilancio (articoli da 274 a 276 del trattato CE), in stretta correlazione con la responsabilità condivisa ai sensi dell'articolo 280 del trattato CE.

* Paesi terzi

Nell'ambito della Commissione, l'Ufficio è competente a negoziare gli accordi o i protocolli di mutua assistenza amministrativa in materia doganale con i paesi terzi. Sono già stati conclusi 41 accordi, e altri negoziati sono in corso, in particolare con la Siria e la Cina. A tale riguardo, la Commissione ritiene che l'Ufficio debba proseguire i negoziati sugli accordi e sui protocolli in questione con ulteriori paesi in modo da rafforzare, in particolare, lo scambio di informazione e la cooperazione reciproci. Il controllo sull'applicazione di tali strumenti viene effettuato da comitati misti.

Un accordo sulla lotta contro la frode e contro tutte le attività illegale che ledono gli interessi finanziari delle parti è inoltre in corso di negoziazione con la Svizzera (assistenza amministrativa e cooperazione giudiziaria).

L'importanza della cooperazione con i paesi terzi è stata evidenziata anche dai lavori sulla tutela dell'euro dalla falsificazione (cfr. infra, sezione 2.3). A questo riguardo, va data applicazione all'articolo 9 del regolamento (CE) n. 1338/2001 tramite l'inclusione negli accordi di cooperazione, di associazione e di preadesione di disposizioni in materia di lotta contro la falsificazione.

Infine, alla luce dei memorandum d'intesa già conclusi dall'Ufficio con alcune autorità di paesi terzi (ad esempio la polizia fiscale russa), la Commissione ritiene che lo stesso tipo di approccio potrebbe essere previsto con altre autorità di paesi terzi.

Raccomandazione n. 10 (R.10)

La Commissione raccomanda di proseguire i negoziati per la conclusione di accordi internazionali sulla mutua assistenza amministrativa in materia doganale al fine di rafforzare, in particolare, lo scambio di informazioni e la cooperazione tra la Comunità e le autorità dei paesi terzi.

La Commissione raccomanda anche di includere, in particolare negli accordi di cooperazione, d'associazione e di preadesione tra la Comunità e le autorità dei paesi terzi, disposizioni sullo scambio di informazioni su questioni connesse con la lotta contro la falsificazione.

La Commissione raccomanda inoltre all'Ufficio di esaminare l'opportunità di estendere i memorandum d'intesa conclusi con le autorità di alcuni paesi terzi alle autorità di altri paesi terzi.

* Le istanze internazionali

L'Ufficio mantiene opportuni contatti con diversi organismi operanti a livello internazionale, come l'Interpol, l'Organizzazione mondiale delle dogane (OMD) o la Banca mondiale. La cooperazione comprende in particolare la partecipazione a manifestazioni che attirano un pubblico internazionale. È il caso della conferenza annuale degli investigatori internazionali, che l'Ufficio è chiamat