Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2003/87/CE al fine di includere le attività di trasporto aereo nel sistema comunitario di scambio delle quote di emissione dei gas a effetto serra

COM(2006) 818 def. — 2006/0304 (COD)

(2007/C 175/13)

Il Consiglio, in data 8 febbraio 2007, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 175, paragrafo 1, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 8 maggio 2007, sulla base del progetto predisposto dal relatore ADAMS.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 31 maggio 2007, nel corso della 436a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 50 voti favorevoli, 8 voti contrari e 4 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

L'inserimento del settore dei trasporti aerei nel sistema comunitario di scambio delle quote di emissione dei gas a effetto serra (Emissions Trading Scheme — ETS) contribuisce di per sé a rafforzare e consolidare il sistema stesso quale modello di riferimento nella lotta alle emissioni di CO2 a livello mondiale.

La proposta di direttiva è realistica: da un lato, infatti, riconosce la forza delle pressioni provenienti sia dal mondo politico ed economico sia dai consumatori a favore dello sviluppo dei viaggi e dei trasporti per via aerea e, dall'altro, ricorre al meccanismo di mercato dell'ETS per compensare una delle principali ripercussioni negative esterne di tale settore.

La proposta presenta tuttavia un punto debole: le sue sorti sono legate a quelle dell'ETS, un sistema criticato da molte delle parti interessate, che ancora non ha dimostrato la sua validità e che dipende a sua volta da un'assegnazione corretta e coerente delle quote di CO2, da investimenti innovativi negli strumenti di riduzione di CO2 e dall'attuazione, da parte degli Stati membri, dei piani nazionali di assegnazione delle quote.

Il CESE accoglie con favore l'inserimento nel sistema di tutti i voli in arrivo e in partenza dall'Europa a partire dal 2012, ma ritiene che, come per gli operatori europei, tale data dovrebbe essere anticipata al 2011.

Il Comitato rileva che la direttiva consente di integrare nel sistema i crediti da progetti flessibili «esterni» ottenuti nell'ambito del meccanismo dell'attuazione congiunta (Joint implementation — JI) e del meccanismo di sviluppo pulito (Clean Development Mechanisms — CDM) previsti dal protocollo di Kyoto. Sostenere la riduzione del carbonio e i programmi certificati in materia di energie rinnovabili/efficienza energetica nei paesi in via di sviluppo è sì apprezzabile, ma a condizione che si mantengano rigidi meccanismi di auditing.

Pur riconoscendo la complessità della questione, il Comitato ritiene che la proposta non sia del tutto trasparente e non riesca ad illustrare chiaramente i suoi vantaggi. La proposta si rivolge, con modalità diverse e a vari livelli, all'UE nel suo insieme, ai singoli Stati membri, a diversi settori industriali e ai cittadini. In particolare va sottolineato il potenziale della direttiva nel sostenere e rafforzare l'ETS. Il Comitato rileva inoltre che sarà necessario il sostegno attivo e complementare di altri servizi della Commissione, in particolare di quelli responsabili dei trasporti, dell'energia e della ricerca.

l'inclusione del settore dei trasporti aerei nell'ETS va colta come un'opportunità per rivedere il sistema, correggerne gli errori e rafforzarne i punti deboli, al fine di consentire lo sviluppo di un autentico ed efficace mercato degli scambi di emissioni, un elemento chiave dell'impegno dell'UE a ridurre del 20 % le emissioni di CO2 entro il 2020;

il tetto di emissioni proposto per il trasporto aereo deve essere abbassato, in modo che l'adeguamento richiesto al settore aereo sia comparabile a quello richiesto ad altri settori già inclusi nell'ETS;

l'assegnazione a titolo gratuito di quote agli operatori andrebbe abolita o fortemente ridotta, stabilendo che tutte le quote, o la maggior parte di esse, vengano assegnate mediante asta;

è opportuno pianificare anticipatamente le modalità con le quali gli effetti della direttiva saranno presentati al pubblico. Oltre a consentire di sensibilizzare maggiormente i cittadini all'impatto dei trasporti aerei sui cambiamenti climatici, ciò dovrebbe altresì incoraggiare una maggiore trasparenza circa le implicazioni finanziarie del sistema per gli utenti e per gli operatori, riducendo al minimo il rischio di profitti rapidi e ingiustificati;

i lavori complementari sulle misure di riduzione del carbonio al di fuori del sistema ETS dovrebbero essere considerati prioritari. Tra tali misure figurano la soppressione degli ostacoli giuridici alle misure fiscali e normative (specie in materia di carburante per aerei), la riduzione delle emissioni di ossidi di azoto, la migliore gestione del traffico aereo e l'attività di ricerca finalizzata ad una maggiore efficienza dei motori e delle cellule degli aerei.

2. Introduzione

Storicamente, i carburanti utilizzati nei voli internazionali sono esentasse, e gli obiettivi contenuti nel protocollo di Kyoto non riguardano questi voli. Vista la lunghezza della vita degli aeromobili e le possibilità di conseguire una maggiore efficienza tecnica ed operativa, la crescita del trasporto aereo comporterà un aumento delle emissioni di GES, cosa che comprometterà gli sforzi profusi in altri settori per ridurre le emissioni. Sebbene, nell'insieme, nel settore dei trasporti aerei si siano registrati notevoli miglioramenti per quanto riguarda la normativa, il coordinamento e l'applicazione delle misure in materia di sicurezza, giungere ad un accordo internazionale su questioni ambientali che possono anche incidere sugli interessi commerciali si è rivelato molto arduo.

La Commissione sta studiando da tempo con quali modalità incoraggiare o imporre una riduzione delle emissioni di GES nel settore dei trasporti aerei. Nel 2005 ha adottato una comunicazione dal titolo Ridurre l'impatto del trasporto aereo sui cambiamenti climatici (1) . Nell'aprile del 2006, nel parere in merito a tale comunicazione (2) , il CESE affermava la necessità di misure politiche aggiuntive per controllare l'impatto del trasporto aereo sui cambiamenti climatici e raccomandava, tra l'altro, di fare rientrare il settore dei trasporti aerei nel sistema comunitario di scambio delle quote di emissione dei gas a effetto serra. Posizioni simili sono state adottate anche dal Consiglio Ambiente, dal Consiglio europeo e dal Parlamento europeo. La Commissione propone ora una direttiva, oggetto del presente parere, che include il settore dei trasporti aerei nel sistema comunitario di scambio delle quote di emissione dei gas a effetto serra.

3. Sintesi della proposta di direttiva

Dalla relazione introduttiva alla proposta di direttiva emerge che, entro il 2012, l'aumento delle emissioni prodotte dai trasporti aerei può annullare oltre un quarto dei benefici ambientali ottenuti dall'UE nel quadro del protocollo di Kyoto. Nonostante le difficoltà che ostano alla conclusione di un accordo internazionale sulle misure da adottare in materia, la proposta di direttiva intende fungere da modello per iniziative analoghe a livello mondiale, ed è, ad oggi, la sola iniziativa esistente ad offrire questa possibilità.

La proposta in esame modifica la direttiva 2003/87/CE, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra nella Comunità, al fine di incorporare il settore del trasporto aereo nel sistema comunitario di scambi. Nella valutazione d'impatto che accompagna la proposta si giunge alla conclusione che, se è vero che lo scambio delle quote di emissione si prefigura come la soluzione più efficiente per ridurre l'impatto del trasporto aereo sul clima, è anche vero che le misure previste nella direttiva avrebbero «un effetto modesto sull'aumento previsto della domanda», e quindi sul volume di emissioni (3) . Si deve pertanto dedurre che la proposta non mira a ridurre la crescita del settore dei trasporti aerei in quanto tale, bensì ad assicurare che parte delle sue ripercussioni negative sul piano ambientale vengano compensate da iniziative avviate prevalentemente in altri settori economici.

Attualmente, l'ETS comunitario (4) riguarda circa 12.000 impianti industriali ad alto consumo di energia, che sono responsabili del 50 % delle emissioni complessive di CO2 nell'UE. La proposta prevede l'assegnazione agli operatori aerei di quote trasferibili, permettendo l'emissione di una certa quantità di CO2 all'anno, con un limite massimo di emissioni complessive definito in base alla media annua di emissioni prodotte dal settore del trasporto aereo nel periodo 2004-2006. Gli operatori possono vendere eventuali quote in eccesso o acquistarne di aggiuntive sul mercato dell'ETS, ad esempio da impianti industriali che hanno ridotto le loro emissioni o da progetti per la produzione di energia pulita nel quadro dei meccanismi previsti dal protocollo di Kyoto.

La direttiva proposta si applicherà dal 2011 alle emissioni imputabili ai voli interni comunitari, e dal 2012 a tutti i voli in arrivo o in partenza dagli aeroporti dell'UE, e riguarderà sia gli operatori comunitari che quelli extracomunitari. Secondo le stime, la proposta potrebbe comportare, entro il 2020, un aumento del prezzo di un biglietto intracomunitario di andata e ritorno compreso tra 1,8 e 9 euro, e un aumento più cospicuo per i voli di lungo raggio, ad esempio tra 8 e 40 euro per un biglietto di andata e ritorno a New York. L'assai modesto impatto di tali costi sul settore del trasporto aereo, che è caratterizzato da una certa elasticità dei prezzi, è la ragione per cui si ritiene che il sistema proposto avrà un effetto limitato sulla crescita.

Si deve osservare che la Commissione riconosce che l'inclusione del trasporto aereo nell'ETS è solo una delle possibili iniziative da adottare a livello internazionale per lottare contro il crescente impatto che le emissioni prodotte dal trasporto aereo hanno sul clima. Entro la fine del 2008 la Commissione presenterà una proposta riguardante gli ossidi di azoto, previa realizzazione di una valutazione d'impatto. Anche l'Organizzazione internazionale dell'aviazione civile (ICAO) intende avanzare ulteriori proposte in occasione della sua assemblea del settembre 2007, sebbene alcuni elementi sembrino indicare l'esistenza di pressioni sempre maggiori miranti ad indebolire e compromettere l'iniziativa dell'UE.

4. Osservazioni generali

Il CESE accoglie con favore l'inclusione del settore dei trasporti aerei nell'ETS, cosa che sul piano internazionale rappresenta un primo passo per far sì che il trasporto aereo paghi una parte dei costi ambientali che sin dai suoi inizi ha esternalizzato. Il Comitato è inoltre favorevole all'inclusione nel sistema degli operatori non europei. Inoltre, in base al sistema proposto, gli aeromobili meno efficienti sul piano dei consumi dovranno utilizzare un maggior numero di quote, il che costituirà un modesto stimolo ad accrescere l'efficienza tecnica ed operativa. Dato che le compagnie aeree a basso costo hanno un fattore di carico che in media risulta del 10 % superiore rispetto a quello delle compagnie «storiche», la proposta avrà un impatto leggermente inferiore sulle prime e incoraggerà al tempo stesso tutte le compagnie aeree a vendere i posti ancora liberi a prezzi scontati.

Nella direttiva si propone di far fronte al crescente impatto dei trasporti aerei sul cambiamento climatico inserendo il settore nell'ETS comunitario. Durante la fase di prova, che si concluderà nel 2007, questo strumento — unico meccanismo internazionale su vasta scala legato al mercato e mirato a regolamentare e a compensare le emissioni di CO2 — ha tuttavia incontrato grosse difficoltà, principalmente dovute ad un'assegnazione eccessiva di quote da parte degli Stati membri. Affinché l'ETS comunitario possa raggiungere l'obiettivo di essere uno strumento di mercato in grado di ridurre le emissioni di CO2, è essenziale che la Commissione, con il sostegno di tutti gli Stati membri, sia ben determinata nel definire e applicare con rigore le quote di emissione di CO2 e nel garantirne il rispetto.

In pratica, l'inclusione dei trasporti aerei potrebbe essere di grande vantaggio per l'ETS. I trasporti aerei sono meno sensibili al fattore prezzo rispetto alla maggioranza delle industrie di lavorazione e di produzione energetica responsabili della maggior parte delle emissioni di CO2. L'aumento (inevitabile) della percentuale di emissioni di CO2 prodotte dai trasporti aerei comporterà l'immissione nell'ETS di un volume importante di nuovi fondi, cosa che consentirà di realizzare investimenti intesi a ridurre ulteriormente il carbonio in altri settori. Se, da una parte, è vero che i trasporti aerei dispongono di un margine limitato per ottenere tali riduzioni, dall'altra è anche vero che essi possono apportare fondi per consentire ad altri settori di realizzarle.

Secondo le stime della Commissione, ad esempio, la direttiva porterà, entro il 2020, ad una riduzione netta delle emissioni di GES pari a 183 milioni di tonnellate di CO2, a scenario immutato. Le proiezioni sul prezzo del carbonio per lo stesso periodo sono imprecise e dipendono da un rigido regime di assegnazione delle quote, ma se, ad esempio, nel periodo in questione il settore del trasporto aereo acquistasse 100 milioni di tonnellate di carbonio ad un prezzo medio di 30 euro a tonnellata, esso apporterebbe in linea di principio 3 miliardi di euro da utilizzare per la riduzione delle emissioni di CO2.

Nel corso del 2007, il CESE ha avviato un ampio programma volto ad incoraggiare, nella società civile, iniziative e migliori pratiche in materia di cambiamenti climatici. La riduzione al minimo della crescita delle emissioni di GES è un elemento essenziale di tale programma. Pur riconoscendo che la proposta in esame costituisce, dal punto di vista pragmatico, un approccio ottimale per inserire il trasporto aereo in una strategia di riduzione del carbonio, il CESE sottolinea tuttavia che la direttiva proposta non farà praticamente nulla per limitare le crescenti emissioni di GES prodotte dal settore dei trasporti aerei. Ciò crea un grave problema di «presentazione». Già adesso, infatti, il settore del trasporto aereo è la fonte di emissioni di GES in più forte crescita in Europa, e la direttiva in esame asseconda la tendenza del settore a promuovere la crescita senza però imporre limiti sulle emissioni. I cittadini dovranno capire che la direttiva può mobilizzare notevoli risorse, le quali saranno utilizzate a titolo di compensazione per ridurre le emissioni di CO2.

5. Osservazioni particolari

Se l'obiettivo dichiarato è quello di ridurre in modo significativo le emissioni prodotte dal settore, la proposta di direttiva non risulta adeguata allo scopo. Dato che gli operatori aerei possono acquistare a prezzi di «mercato» le quote necessarie per coprire le emissioni che superano il tetto assegnato loro, l'impatto sulla riduzione dei GES prodotti dai trasporti aerei sarà minimo: secondo le stime, si tratterebbe di una riduzione netta del 3 % entro il 2020, vale a dire un valore inferiore alla crescita — in un solo anno — delle emissioni di GES prodotte dai trasporti aerei. Sulla base dei dati presentati dalla stessa Commissione si può constatare che l'aumento del costo marginale dei prezzi dei biglietti avrà uno scarso impatto sulla domanda di trasporti aerei.

Distribuendo gratuitamente agli operatori aerei la grande maggioranza delle quote iniziali e consentendo loro acquisti supplementari nell'ambito del sistema generale di scambio delle quote di emissione (un sistema aperto rispetto ad un eventuale sistema chiuso riservato al trasporto aereo o al settore dei trasporti nel suo complesso), la Commissione accetta lo status quo e fa ben poco per incidere sulla rapida crescita del settore, che è fonte di emissioni di GES. Il nucleo del problema, tuttavia, è che attualmente una tale limitazione è politicamente ed economicamente inaccettabile. Per indicare che, comunque, ci sono dei progressi, la Commissione ha calcolato che l'inclusione dei trasporti aerei nell'ETS non solo comporterà una maggiore efficienza interna in materia di riduzione del carbonio, ma, compensando l'aumento delle emissioni di CO2 prodotte dai trasporti aerei con riduzioni in altri settori, fungerà anche da vero e proprio stimolo per il mercato e per il finanziamento di nuove attività di ricerca e nuove applicazioni intese a ridurre altrove le emissioni di CO2.

La Commissione osserva che, in un sistema «chiuso» di scambio delle quote (vale a dire limitato al solo settore dei trasporti aerei), il prezzo delle quote varierebbe da 114 a 325 euro a tonnellata, rispetto ai 30 euro ipotizzati. È probabile che un tale sistema comporterebbe un aumento dei prezzi dei biglietti dell'ordine di 8-30 euro per un volo a corto raggio. Sebbene questo possa sembrare un modo più realistico sia per influenzare la domanda che per promuovere un consumo più efficiente dei carburanti e lo svolgimento di attività di ricerca mirate a ridurre al minimo le emissioni, è improbabile che esso trovi appoggio a livello comunitario, dove le priorità in materia di trasporti sono molto diverse. Un sistema chiuso o limitato al settore dei trasporti renderebbe un accordo globale ancora più improbabile.

Nella proposta di direttiva, la Commissione ha riconosciuto i risultati dell'ottima analisi condotta, secondo la quale le emissioni degli aeromobili sono da due a quattro volte più dannose per il clima rispetto alle emissioni prodotte dagli altri settori (5) , ma ha deciso di non tenerne conto. (Questi dati sono dovuti in larga misura al fatto che la maggior parte delle emissioni viene prodotta nella stratosfera, e agli effetti delle emissioni di gas diversi dalla CO2, quali le scie di condensazione e gli ossidi di azoto). Occorre pertanto adottare iniziative complementari per ridurre o compensare gli ossidi di azoto.

Gli operatori aerei godono già dell'esenzione dalle imposte dei carburanti, e la distribuzione a titolo gratuito delle quote iniziali di emissioni di carbonio accrescerà ulteriormente i vantaggi concessi loro dagli Stati di riferimento rispetto ad altri settori di trasporto. Esiste il rischio che gli operatori approfittino dell'introduzione dell'ETS per aumentare i prezzi in modo indiscriminato. Una chiara presentazione al pubblico da parte della Commissione del reale impatto finanziario del sistema sui costi del settore potrebbe limitare i profitti ingiustificati.

È inoltre opportuno riflettere sulle «esenzioni» proposte nella direttiva. Quella prevista per le emissioni provocate dagli spostamenti aerei dei capi di Stato, dei capi di governo o dei ministri di governo, ad esempio, è particolarmente inopportuna, dato che proprio questo gruppo dovrebbe dare il buon esempio. Malgrado vi siano ragioni amministrative per concedere questa esenzione (si tratta di voli effettuati per lo più da unità militari), si dovrebbe chiedere agli Stati membri di compensare volontariamente tali emissioni, come alcuni Stati hanno già deciso di fare.

Dato che la Commissione ha optato per un sistema aperto di acquisto delle quote aggiuntive, non è del tutto giustificabile il fatto che essa non abbia dimostrato maggiore rigore nell'allineare il «calendario» del sistema con gli impegni attualmente sottoscritti dall'UE per la prima fase del protocollo di Kyoto (per il periodo 2008-2012, riduzione dell'8 % rispetto ai livelli del 1990) e con i futuri impegni (entro il 2020, ad esempio, riduzione del 30 % rispetto ai livelli del 1990). La scelta del 2005 come anno di riferimento concede al settore un livello di partenza che è già di circa il 100 % superiore rispetto a quello previsto nel protocollo di Kyoto. Beninteso, visto che il trasporto aereo è il primo settore dei trasporti cui viene applicato il sistema comunitario di scambio delle quote di emissione dei gas a effetto serra, è bene che la prima assegnazione delle quote avvenga in linea con i principi previsti nelle regole ETS.

È improbabile che questa direttiva possa contribuire in modo significativo a rallentare l'aumento delle emissioni complessive imputabili ai trasporti aerei. Tuttavia, il fatto che grazie all'ETS possa stabilizzare le emissioni nette di CO2 e, in tal modo, fornire risorse da investire in ulteriori riduzioni, è una giustificazione più che sufficiente del costo e della complessità amministrativa della sua attuazione. La proposta di direttiva in esame non si limita ad offrire al trasporto aereo un alibi ambientale, ma potrebbe contribuire in modo efficace a sensibilizzare l'opinione pubblica, offrire nuove e importanti risorse per la riduzione del carbonio e fornire un metodo per internalizzare i costi ambientali esterni che finora il settore del trasporto aereo ha potuto permettersi di ignorare.

(1) COM(2005) 459 def. del 27.9.2005.

(2) NAT/299 — Impatto del trasporto aereo sui cambiamenti climatici.

(3) Sintesi della valutazione d'impatto, punto 5.3.1.

(4) Cfr. Allegato I per una breve descrizione dell'ETS.

(5) IPCC Summary for Policymakers 2007, The science of climate change,

http://www.ipcc.ch/pub/sarsum1.htm

L'assegnazione a titolo gratuito di quote agli operatori andrebbe abolita o notevolmente ridotta, stabilendo che tutte le quote, o la maggior parte di esse, vengano assegnate mediante asta. stabilita in linea con le norme dell'ETS comunitario e con i documenti guida.

Il tetto di emissioni proposto per il trasporto aereo va abbassato in modo che l'adeguamento richiesto al settore aereo sia deve essere comparabile a quello richiesto ad altri settori già soggetti all'ETS comunitario .

ALLEGATO II

Nel 2005, l'Unione europea ha creato un mercato paneuropeo delle emissioni di anidride carbonica per i principali settori industriali responsabili delle emissioni di gas a effetto serra. Questo sistema è il precursore di un meccanismo analogo che dal 2008 impegnerà i firmatari del protocollo di Kyoto. L'obiettivo dell'ETS comunitario è quello di preparare gli Stati europei a Kyoto.

Il sistema si basa sull'assegnazione, sotto la supervisione della Commissione europea, di quote di emissione di gas a effetto serra, chiamate quote comunitarie, a settori industriali specifici per mezzo di piani nazionali di assegnazione (PNA). Tali quote possono essere scambiate. La prima fase dell'ETS comunitario copre il periodo 2005-2007, mentre la seconda coincide con il primo periodo di impegno previsto dal protocollo di Kyoto (2008-2012).

La prima fase dell'ETS comunitario riguarda 7.300 aziende e 12.000 impianti appartenenti ai settori dell'industria pesante comunitaria, in cui rientrano le imprese produttrici di energia, le raffinerie petrolifere, i produttori di ferro e acciaio, l'industria della pasta di carta e della carta, nonché i cementifici, le vetrerie e i produttori di calce, mattoni e ceramica.

In base all'ETS, a ciascun paese dell'UE vengono imposti obiettivi annuali di emissioni di CO2; a sua volta, ciascun paese distribuisce le proprie quote nazionali tra le aziende le cui fabbriche e impianti sono i principali responsabili di tali emissioni: centrali elettriche, produttori di materiali da costruzione e altre industrie pesanti.

Ciascuna quota comunitaria consente al relativo proprietario di emettere una tonnellata di anidride carbonica. Le imprese che non utilizzano tutte le proprie quote di emissione, vale a dire che producono emissioni in quantità inferiore rispetto alle quote loro assegnate, possono vendere le quote in eccesso. Le imprese che superano il tetto massimo di emissioni devono compensare le emissioni in eccesso acquistando quote comunitarie o pagando una multa di 40 euro per tonnellata.

Per gestire lo scambio e la contabilità delle quote, l'ETS prevede l'obbligo, per tutti gli Stati membri dell'UE, di creare un registro nazionale delle quote di emissione, in cui venga registrata la contabilità delle quote per tutte le imprese soggette al sistema.

Il mercato opera mediante broker o intermediari e transazioni elettroniche in cui le quote sono scambiate su base quotidiana. Oggetto principale degli scambi sono i contratti a termine, vale a dire le quote da scambiarsi ad una data futura. Queste date future corrispondono alla fine dell'anno solare cui si riferiscono le quote.