Parere del Comitato economico e sociale in merito al tema «I consumatori nel mercato delle assicurazioni»

(98/C 95/18)

Il Comitato economico e sociale, in data 20 marzo 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, terzo comma, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha adottato il parere sulla base del rapporto introduttivo di Ataíde Ferreira, il 7 gennaio 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 gennaio 1998, nel corso della 351a sessione plenaria, con 77 voti favorevoli e 3 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione: delimitazione dell'oggetto del parere

1.1. L'importanza delle assicurazioni nell'attività economica in generale è riconosciuta; nel mercato interno a esse fa capo nel settore dei servizi finanziari una quota rilevante del volume d'affari e una percentuale molto elevata di posti di lavoro.

1.2. D'altro canto, nel mondo attuale in cui i progressi tecnologici si accompagnano all'inevitabile incremento dei rischi e al mutamento del concetto di colpa nella definizione della responsabilità civile, il settore assicurativo svolge sempre di più un ruolo sociale di straordinaria rilevanza.

Inoltre, l'introduzione dell'Euro determinerà necessariamente nuovi sviluppi nel settore delle assicurazioni, in particolare una maggiore trasparenza e facilità di sottoscrivere contratti transfrontalieri.

1.3. L'esplosione demografica insieme con il crescente invecchiamento della popolazione, da un lato, e le esigenze di sicurezza legate alla precarietà della condizione umana, dall'altro, aggravano le sempre maggiori preoccupazioni per il futuro. In questa prospettiva, dunque, le assicurazioni costituiscono uno strumento di importanza innegabile in quanto permettono di ridistribuire e socializzare i rischi. Esse sono la conseguenza di una sempre crescente libertà di concorrenza e importanza dell'iniziativa privata nell'economia.

1.4. Una serie di rami assicurativi interessa in particolar modo i consumatori sia in quanto sottoscrittori o assicurati sia in quanto terzi potenziali aventi diritto a indennizzi in caso di sinistri che li riguardino (terzi beneficiari o terzi vittime). Tra i rami assicurativi che presentano queste due caratteristiche vanno annoverati segnatamente le assicurazioni sulla salute e sulla vita, quelle sugli infortuni personali e i multirischio abitazione, le assicurazioni sugli autoveicoli e quelle per la protezione giuridica e la responsabilità civile ().

1.5. Nell'ambito della realizzazione del mercato interno, la normativa comunitaria si è sempre orientata principalmente verso un'estensione della libertà di stabilimento delle compagnie di assicurazione e ha basato la struttura giuridica della loro regolamentazione essenzialmente sul controllo della rispettiva solvibilità, sull'armonizzazione della loro contabilità e sui principi del «controllo del paese di origine», del riconoscimento reciproco, dell'armonizzazione minima e della libertà «passiva» di prestazione dei servizi.

1.6. L'armonizzazione del diritto delle assicurazioni in quanto tale, specie l'uniformazione delle condizioni generali di polizza e la libera scelta degli assicurati (libertà «attiva» di prestazione dei servizi) non ha invece goduto dello stesso trattamento.

1.7. Per questo motivo, e anche dopo le direttive della terza generazione () e l'istituzione del sistema della «autorizzazione unica» con l'eliminazione dell'approvazione preliminare delle condizioni generali di polizza da parte degli organi di controllo degli Stati membri, i consumatori non sono riusciti ad ottenere la garanzia dei loro diritti di accesso indiscriminato alle assicurazioni che operano in qualsiasi Stato membro che non sia quello di loro residenza o nazionalità, né l'armonizzazione delle condizioni tipo delle polizze assicurative e delle pratiche delle compagnie di assicurazioni, in modo da garantire la trasparenza dell'informazione, un'ampia possibilità di scelta e il vero e proprio stabilimento di un mercato interno in questo settore, come è stato affermato in vari documenti della Commissione e del Comitato ().

1.8. Aspetti particolarmente importanti in questo campo sono quelli relativi alla diversità dei regimi fiscali, che hanno una grande influenza sulla compartimentazione nazionale del mercato interno e sulla discriminazione a livello di concorrenza tra le compagnie di assicurazione, come è stato espressamente riconosciuto e messo in evidenza nel piano d'azione per il mercato unico, presentato di recente dalla Commissione ().

1.9. D'altro canto, come sarà illustrato più avanti in modo più particolareggiato, studi hanno rivelato l'esistenza di una serie di pratiche tra le compagnie di assicurazione, che molto spesso sono, a quanto pare, conseguenza d'imposizioni tecniche da parte di compagnie internazionali di riassicurazione. Tali pratiche pregiudicano gli interessi e le legittime aspettative dei consumatori e costituiscono, in alcuni casi, addirittura una violazione delle disposizioni giuridiche, soprattutto per quanto riguarda le clausole contrattuali inique.

1.9.1. Va tuttavia sottolineato che le compagnie di assicurazione stipulano anche accordi vantaggiosi per i consumatori, ad esempio per favorire una rapida liquidazione dei sinistri o per garantire rischi collettivi che superano le capacità di un singolo assicuratore (ad es. un pool di assicuratori per la copertura delle calamità naturali o del rischio nucleare).

Inoltre va tenuto presente che numerose compagnie di assicurazione si configurano come società di mutua assicurazione o cooperative. Queste compagnie hanno contribuito a mettere a punto nuove formule assicurative e in avvenire dovrebbero continuare a svolgere un ruolo di primo piano nel promuovere gli interessi dei consumatori e il dialogo con i titolari di polizze.

1.9.2. I servizi della Commissione (DG XXIV) hanno registrato, nel periodo dal 1976 al 1996, la notifica di più di 240 sentenze di tribunali e di altri organi competenti di dieci Stati membri che denunciano pratiche contrattuali illecite da parte di compagnie di assicurazione a scapito dei consumatori.

1.10. L'espressa esclusione dell'applicazione della Convenzione di Roma sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali, ai contratti assicurativi che coprano i rischi nei territori degli Stati membri dell'Unione europea e l'esposizione confusa riguardante le regole relative ai conflitti e la protezione del cosiddetto «interesse generale», nei testi della seconda e terza direttiva comunitaria sulle assicurazioni diverse da quelle sulla vita (), crea una situazione di grande complessità e insicurezza per quanto concerne la prestazione di tali servizi nel mercato interno. Questo vale in particolare in caso di conflitto tra assicuratori e assicurati o beneficiari delle assicurazioni, quando questi ultimi siano semplici consumatori, singoli individui, non professionisti, privi delle informazioni fondamentali e delle conoscenze tecniche specializzate o di sostegni giuridici specifici per la materia.

1.11. Con il presente parere d'iniziativa, il Comitato intende ribadire le preoccupazioni espresse in vari documenti al fine di riflettere sulle condizioni e di proporre e raccomandare le misure adeguate affinché il mercato interno si realizzi avendo di mira l'eliminazione progressiva ed efficace delle principali distorsioni di concorrenza e l'aumento della fiducia dei consumatori nell'affidabilità e qualità dei beni e servizi.

Cfr. tra gli altri i seguenti documenti: («Libro verde Servizi finanziari: come soddisfare le aspettative dei consumatori» - COM(96) 209 def.) (); («Mercato unico e protezione dei consumatori: opportunità e impedimenti nel grande mercato») (); («Il completamento del mercato interno e la tutela dei consumatori» (); («Il consumatore e il Mercato interno» (); («Il dialogo tra fornitori e consumatori») (); (Comunicazione della Commissione «Priorità della politica a favore dei consumatori (1996-1998)») (); («Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla vigilanza supplementare sulle imprese d'assicurazione appartenenti ad un gruppo assicurativo» COM(95) 406 def.) (); («Proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione dell'accordo tra la Confederazione svizzera e la Comunità economica europea concernente l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita» - COM(89) 436 def.) (); («Proposta di regolamento (CEE) del Consiglio relativo all'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 3, del Trattato, a talune categorie di accordi, decisioni e pratiche concordate nel settore delle assicurazioni») (); («Proposta di terza direttiva del Consiglio relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta sulla vita e recante modifica delle Direttive 79/267/CEE e 90/619/CEE») (); («Proposta di terza direttiva del Consiglio relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e recante modifica delle Direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE.») (); («Proposta di direttiva del Consiglio che istituisce un comitato delle assicurazioni») (); («Piano d'azione per il mercato unico - COM(97) 184 def.») (); («Comunicazione della Commissione, al Parlamento europeo e al Consiglio - Impatto ed efficacia del mercato unico» - COM(96)520def.) ().

1.12. Per quanto riguarda in particolare il settore dei servizi finanziari e nel caso specifico delle assicurazioni, nella scia delle posizioni assunte sul Libro verde della Commissione intitolato «I servizi finanziari: come soddisfare le aspettative dei consumatori» (), il Comitato desidera sottolineare come sia necessario individuare le principali preoccupazioni dei consumatori (diritto all'informazione, protezione giuridica e accesso alla giustizia) e le misure indispensabili per rispondere adeguatamente a tali necessità e preoccupazioni, seguendo le raccomandazioni che esso ha già espresse in altri documenti ().

D'altro canto, il Comitato continua a prestare attenzione anche alle affermazioni delle compagnie di assicurazione relative ai frequenti casi di tentativi di frode da parte degli assicurati, sia in sede di stipula del contratto (false dichiarazioni), sia in sede di richiesta dell'indennizzo (dichiarazione esagerata di danni subiti).

1.13. Il presente parere d'iniziativa persegue inoltre l'obiettivo di promuovere il dialogo tra consumatori e compagnie di assicurazione per cercare di avvicinare le posizioni e definire i sistemi di conciliazione, mediazione e arbitrato di eventuali conflitti, in linea con la comunicazione della Commissione «Servizi finanziari: come rafforzare la fiducia dei consumatori» sul seguito del Libro verde «Servizi finanziari: come soddisfare le aspettative dei consumatori» ().

Di conseguenza il Comitato accoglie ed approva la recente iniziativa della Commissione volta ad avviare un dialogo tra i rappresentanti dei consumatori e del settore dei servizi finanziari al fine di raggiungere, in particolare, accordi volontari nel campo della trasparenza e dell'informazione dei consumatori e in quello della composizione delle controversie.

1.14. Con il presente parere e nel contesto del dialogo testé citato, il Comitato desidera invitare le stesse compagnie di assicurazione a procedere spontaneamente nell'elaborazione di codici di comportamento e nella creazione di organi di vigilanza (ombudsman) che rendano più trasparente la loro attività e contribuiscano ad aumentare la fiducia dei consumatori nei servizi prestati dalle imprese del settore.

2. Le direttive comunitarie: punto della situazione

2.1. La normativa già esistente

2.1.1. I principi che sono alla base del mercato interno delle assicurazioni sono contenuti nel Trattato di Roma: la libertà di stabilimento (articolo 52) e la libera prestazione dei servizi (articolo 59); tuttavia, si è obbligati a riconoscere che né il Libro bianco per la realizzazione del mercato interno del 1985, né l'Atto Unico del 1986, né, più di recente, il Trattato di Maastricht, hanno fatto sì che il mercato interno si realizzasse nel settore delle assicurazioni in modo da permettere agli operatori economici e ai consumatori tutti i benefici e i vantaggi che essi potevano legittimamente aspettare di trarne.

2.1.2. Comunque, si contano attualmente circa 30 strumenti comunitari volti a disciplinare l'attività assicurativa. Tali strumenti possono essere così raggruppati:

a) direttive di carattere generale che definiscono i principi fondamentali dell'accesso all'attività assicurativa e del suo esercizio nei due suoi grandi rami «Vita» e «Non Vita»;

b) due regolamenti relativi alla concorrenza nel campo delle assicurazioni;

c) direttive di carattere specifico che riguardano taluni rami assicurativi, ad esempio le assicurazioni sugli autoveicoli, l'assistenza turistica, il credito e la garanzia, la protezione giuridica o altre attività del ramo come le co-assicurazioni, le riassicurazioni e la retrocessione;

d) direttive concernenti norme di contabilità proprie delle compagnie di assicurazione;

e) una direttiva e una raccomandazione che riguardano in maniera specifica l'attività d'intermediazione nel campo delle assicurazioni;

f) una direttiva che istituisce un Comitato delle assicurazioni che coordina e sostiene tecnicamente la Commissione nelle sue relazioni con le autorità nazionali di controllo e di vigilanza.

2.1.3. Le direttive della prima generazione nei rami «Vita» e «Non Vita», oltre a stabilire il principio basilare di specializzazione del ramo «Vita» e ad armonizzare alcune regole fondamentali di carattere finanziario (riserve matematiche, margini di solvibilità e fondi minimi di garanzia), hanno disciplinato la libertà di stabilimento, eliminando qualsiasi discriminazione per motivi di nazionalità ma conservando il doppio controllo, del paese d'origine (home state) e del paese di destinazione (host state).

2.1.4. Nove anni più tardi, le direttive della seconda generazione, facendo seguito al Libro bianco e all'Atto unico ma soprattutto a quattro importanti sentenze della Corte di Giustizia del 4 dicembre 1986 (), hanno tentato di muovere i primi passi verso la libera prestazione dei servizi nel ramo delle assicurazioni (LPA), tuttavia con forti limitazioni per i seguenti motivi:

a) distinzione, nel settore delle assicurazioni diverse da quella sulla vita, tra «grandi rischi» o assicurazioni per le imprese, e «rischi minori» o assicurazioni per i singoli consumatori (il principio della LPA si applicava solo ai primi);

b) distinzione, nel settore delle assicurazioni sulla vita, tra LPA attiva (iniziativa dell'assicuratore) e passiva (iniziativa dell'assicurato); il principio della LPA era valido solo nel secondo caso.

Questo significa che per i rischi minori e per la LPA attiva, la libera prestazione dei servizi continuava ad essere soggetta all'autorizzazione amministrativa da parte del paese in cui il rischio è localizzato; inoltre alcuni tipi di assicurazioni, ad esempio quella sugli autoveicoli, ne erano esclusi.

2.1.5. Le direttive della terza generazione nel settore delle assicurazioni, analogamente a quanto è avvenuto nel frattempo in altri settori dei servizi finanziari, si sono basate sui seguenti principi:

a) l'istituzione di un sistema di autorizzazione unica («passaporto europeo») che permette a qualsiasi compagnia di assicurazione con sede in uno qualunque dei 17 Stati membri dello Spazio economico europeo (SEE) e autorizzata ad operare in tale paese di offrire i suoi servizi, sia attraverso agenzie, filiali o succursali, sia direttamente mediante la LPA, in tutto il territorio europeo, al riparo da quella autorizzazione e sottostando alle norme tecniche e al controllo finanziario del paese di origine (home country control), quale che sia il tipo di assicurazione «Vita» o «Non Vita»;

b) il riconoscimento reciproco dei sistemi di autorizzazione e di controllo tra tutti gli Stati membri;

c) l'abolizione dell'approvazione preliminare delle condizioni contrattuali delle polizze e delle tariffe dei premi, sostituita dal controllo della solvibilità e delle norme di contabilità delle compagnie di assicurazione.

2.1.6. Finalizzate essenzialmente all'obiettivo di protezione dei consumatori, le direttive della terza generazione hanno stabilito alcune regole importanti relative a:

a) l'informazione contrattuale minima obbligatoria, ristretta nel caso di assicurazione diversa da quella sulla vita e più ampia per l'assicurazione sulla vita;

b) determinazione della normativa applicabile ai contratti assicurativi, variabile a seconda del tipo di assicurazione, della portata del rischio, del luogo dove risiede l'assicurato o dell'oggetto del rischio;

c) il concetto di interesse generale, come eccezione che giustifica il ricorso a norme nazionali di carattere vincolante, in deroga ai principi di libertà di stabilimento o di libera prestazione dei servizi.

2.1.7. Un aspetto specifico che merita un'attenzione particolare nella normativa comunitaria è quello relativo al regime di concorrenza, in quanto gli articoli 85 e 86 del Trattato di Roma perseguono espressamente l'obiettivo di vietare accordi tra operatori economici che pregiudichino la concorrenza o diano luogo all'abuso di posizioni dominanti.

Considerando, tuttavia, la specificità dell'attività assicurativa, la Commissione ha deciso, con i regolamenti del maggio 1991 e del dicembre 1992, con un'interpretazione in certa misura estensiva, di autorizzare talune forme di accordi di cooperazione o di pratiche concordate tra le compagnie di assicurazione, per aspetti quali:

a) la fissazione di tariffe comuni di premi di rischio;

b) la fissazione di condizioni tipo di assicurazioni dirette;

c) la copertura comune di alcuni tipi di rischi sotto forma di co-assicurazione o riassicurazione;

d) la verifica e l'approvazione delle apparecchiature di sicurezza.

Gli articoli 7 e 17, secondo trattino, del Regolamento del 1992 stabiliscono tuttavia limiti significativi a tali accordi sia per quanto concerne il contenuto specifico di alcune clausole contrattuali generali sia per quanto riguarda la creazione di uno squilibrio significativo, a danno del sottoscrittore, tra i diritti e gli obblighi che risultano dal contratto.

2.1.8. Nonostante la sua enorme importanza per il funzionamento del settore delle assicurazioni in un mercato interno, l'attività d'intermediazione (rappresentanti e agenti) è stata oggetto di una sola direttiva nel 1976 che ha tralasciato di disciplinare aspetti quali la responsabilità professionale, le garanzie finanziarie, il registro e altre condizioni dell'attività che continuano ad essere soggette alle normative nazionali. Una raccomandazione del 1991 su tali aspetti non ha avuto l'adesione degli Stati membri per manifesta mancanza di volontà politica.

2.1.9. Sono rimaste senza seguito alcune importanti proposte di Direttiva presentate dalla Commissione ma che all'epoca non sono riuscite a raccogliere il consenso e la volontà politica necessari per essere adottate come testi legislativi.

Si tratta, nella fattispecie, delle seguenti proposte:

a) la «Proposta di direttiva del Consiglio per il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti il contratto di assicurazione» (), che cercava di armonizzare, essenzialmente, alcune regole fondamentali del diritto relativo ai contratti di assicurazione;

b) la «Proposta di direttiva del Consiglio recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative alla liquidazione coatta delle imprese di assicurazione diretta» ();

c) la «Proposta modificata di direttiva del Consiglio relativa alla libertà di gestione e di investimento dei fondi detenuti dagli enti di previdenza integrativa» ().

Non risulta che la Commissione abbia l'intenzione di ritornare prossimamente su uno di questi temi; tuttavia è opinione diffusa, sia presso gli operatori assicurativi sia presso le associazioni dei consumatori, che proprio la mancanza di una norma comunitaria sul contratto di assicurazione (armonizzazione minima della normativa di base) sia all'origine di tutta una serie di ostacoli e di problemi sulla via della realizzazione effettiva del mercato interno in questo settore.

2.1.10. Continuano a non rientrare nelle previsioni legislative comunitarie aspetti importanti dell'attività assicurativa che si ripercuotono sia sugli operatori economici sia sui consumatori, in particolare la mancata armonizzazione del regime fiscale delle assicurazioni che ha un'influenza diretta sulle condizioni di concorrenza nel mercato interno non solo per quanto riguarda i vari livelli e le basi imponibili dei prelievi fiscali e parafiscali nei diversi paesi, le franchigie di esenzione e gli obblighi imposti dalle procedure amministrative delle varie autorità nazionali, ma anche la territorialità delle esenzioni e dei benefici fiscali applicati agli assicurati, che presentano disparità molto significative tra i vari Stati membri.

La recente causa Wielockx, in cui la Corte di Giustizia ha deciso, contrariamente alla causa Bachman contro il Belgio, che un cittadino belga aveva diritto a beneficiare, in Belgio, dei vantaggi fiscali di un'assicurazione contratta nei Paesi Bassi, non può davvero essere interpretato come una modifica significativa della posizione della Corte di Giustizia in questo campo, considerando la specificità del caso, basato su un accordo che escludeva la doppia imposizione.

Va tuttavia sottolineato che la sentenza Svensson (14 novembre 1995) ha posto un ulteriore limite alla giurisprudenza sul caso Bachman, vietando ad uno Stato membro (nella fattispecie il Lussemburgo) di invocare la «coerenza fiscale» per giustificare una misura nazionale restrittiva della libera prestazione dei servizi, in quanto non esiste nessun collegamento diretto tra i vantaggi previsti dalla misura in questione (in questo caso un bonifico d'interesse su mutuo ipotecario) e il finanziamento di questi vantaggi mediante prelievo dell'imposta sugli utili degli enti creditizi riconosciuti dallo Stato in parola.

Per maggiori dettagli e per un'impostazione critica di tale problematica, cfr. ad esempio J.M. Binon «Avantages fiscaux en assurance de personnes et droit européen. Après les arrêts Wielockx et Svensson, quelle place reste-t-il pour la jurisprudence Bachman?» contenuta nella Revue du Marché unique européen, 1996, pag. 129-144.

2.2. La normativa futura

2.2.1. Si ha notizia di alcune iniziative della Commissione in caso di elaborazione, talune di carattere legislativo, di ambito generale o specifico, altre di natura «interpretativa» che presentano un sicuro interesse ai fini del presente parere, volte ad affrontare alcune delle difficoltà citate.

Tra le proposte di carattere generale, è già nota una «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla vigilanza supplementare sulle imprese di assicurazione appartenenti ad un gruppo assicurativo», presentata dalla Commissione il 20 ottobre 1995 ().

Nel campo specifico delle assicurazioni dei crediti, la Commissione ha recentemente discusso (in data 4 giugno 1997) una «Proposta di direttiva del Consiglio relativa all'armonizzazione delle assicurazioni del credito all'esportazione per le transazioni a medio e lungo termine» (). Contemporaneamente è stato distribuito un «Progetto di comunicazione della Commissione agli Stati membri relativa alle distorsioni di concorrenza dovute ad assicurazioni del credito all'esportazione per le transazioni a breve termine».

2.2.2. È stata inoltre annunciata una proposta di carattere generale ma che riveste un più grande interesse per il settore delle assicurazioni; si tratta della «Proposta relativa alla protezione dei consumatori nei contratti a distanza dei servizi finanziari» i quali, come si sa, sono stati esclusi dal campo di applicazione della Direttiva 97/7/CE del 17 febbraio. È importante far sì che le misure eventualmente adottate nel campo delle televendite non mettano a repentaglio lo sviluppo del mercato interno delle assicurazioni.

2.2.3. Dopo essere stata attesa con grande interesse, è stata invece adottata di recente la Direttiva 97/5/CE del 27 gennaio 1997 che sostituisce la raccomandazione 90/109/CE sulla trasparenza delle condizioni bancarie applicabili alle transazioni transfrontaliere, allo scopo di disciplinare aspetti importanti quali gli obblighi minimi di trasparenza e i diritti e le obbligazioni delle parti in caso di contratti stipulati a distanza (). Ancor più di recente, una comunicazione della Commissione del 9 luglio 1997, intitolata «Accrescere la fiducia dei consumatori negli strumenti di pagamento elettronici nel mercato unico» contiene una nuova raccomandazione che completa e sostituisce quella del novembre 1988 relativa alle operazioni effettuate per mezzo degli strumenti elettronici di pagamento e, in particolare alla relazione tra l'emittente e il titolare; la comunicazione prevede requisiti particolareggiati in materia di trasparenza, fissa gli obblighi e le responsabilità delle parti e invita alla definizione di nuovi strumenti di ricorso (). La Commissione ha annunciato che seguirà da vicino i progressi realizzati in questo settore fino alla fine del 1998 e, laddove i risultati non le sembrino soddisfacenti, potrebbe proporre una direttiva.

2.2.4. Si nutrono ovvie aspettative anche nei confronti della eventuale pubblicazione della proposta di direttiva già annunciata e relativa agli intermediari nel campo delle assicurazioni (mediatori, agenti e rappresentanti), che sono essenziali al buon funzionamento del mercato interno delle assicurazioni.

2.2.5. Il 15 ottobre 1997 la Commissione ha inoltre proposto una quarta direttiva specifica relativa alle assicurazioni sugli autoveicoli, allo scopo di garantire alle vittime di un incidente stradale sopravvenuto all'estero il diritto di agire direttamente nei confronti dell'assicuratore della parte responsabile, che ha causato danni fisici o materiali, alla guida di un autoveicolo immatricolato e assicurato in uno Stato membro diverso da quello di residenza della vittima. Al fine di ridurre notevolmente i termini per il risarcimento delle vittime, la proposta di direttiva prevede per l'assicuratore della parte responsabile l'obbligo di presentare una proposta d'indennizzo entro tre mesi a decorrere dalla data in cui la vittima formula la sua richiesta di risarcimento al rappresentante incaricato di regolare il sinistro.

2.2.6. La Commissione aveva inoltre riferito di una sua comunicazione, in avanzata fase di preparazione, che interpreta il concetto d'interesse generale nella sua applicazione al campo delle assicurazioni, analogamente a quanto era stato già fatto relativamente al settore bancario ().

Il progetto di comunicazione è stato pubblicato il 10 ottobre 1997 (SEC (97) 1824 def.) e rappresenta un passo importante nel tentativo di chiarire l'ambito, la portata e il significato di alcuni concetti fondamentali in materia, in particolare la libera prestazione dei servizi e la nozione d'interesse generale.

Dato che la Commissione, invece di elaborare un documento definitivo ha deciso, molto opportunamente, di sottoporlo innanzi tutto alla discussione pubblica per raccogliere i contributi dei vari settori e dato che anche il Comitato si esprimerà su tale documento al momento opportuno, in questa sede saranno esclusivamente messi in evidenza l'importanza, il valore e l'opportunità del documento stesso, sottolineando che le preoccupazioni in esso contenute sono identiche a quelle espresse nel presente parere.

2.2.7. Infine, in un'accurata relazione al Comitato delle assicurazioni, la Commissione esprime le sue preoccupazioni attuali sulla necessità di una più adeguata armonizzazione del margine di solvibilità delle compagnie di assicurazione (), fattore che riveste un'importanza non indifferente per un'effettiva protezione dei consumatori.

2.3. Principali problemi e ostacoli alla effettiva realizzazione del mercato interno delle assicurazioni

2.3.1. Gli ostacoli riconosciuti di carattere generale all'effettiva realizzazione del mercato interno nel settore delle assicurazioni sono numerosi e di diverso ordine e natura. Senza voler farne un elenco completo, se ne enumerano qui di seguito i principali.

2.3.1.1. Ostacoli di carattere legislativo a livello comunitario

2.3.1.1.1. Il primo è, naturalmente, la mancata armonizzazione della normativa di base, vale a dire l'assenza di una regolamentazione minima sul diritto che disciplina il contratto assicurativo nell'Unione europea.

2.3.1.1.2. Questa dispersione legislativa a livello comunitario e il modo in cui le direttive vengono successivamente modificate e in parte revocate, ne rendono difficile la comprensione e l'applicazione, il che implica uno sforzo di codificazione ().

In effetti, le tre generazioni di direttive di fatto si completano, si sovrappongono e si sostituiscono l'un l'altra, creando grandi difficoltà sia agli operatori del mercato sia ai consumatori. La codificazione del diritto delle assicurazioni può contribuire, attraverso l'elaborazione di un codice coerente, ad un'applicazione più uniforme del diritto comunitario.

2.3.1.1.3. La mancanza di un'armonizzazione minima nella distribuzione delle assicurazioni e di una vera e propria libertà nella prestazione dei servizi di mediatori, agenti e rappresentanti, fino a quando non esisterà un sistema di licenza unica per quanto concerne la distribuzione, fa sì che gli intermediari del settore che operano sul mercato comunitario si trovino di fronte a ostacoli artificiali.

2.3.1.2. Ostacoli di natura interpretativa

2.3.1.2.1. Il primo problema concerne, naturalmente, la frontiera precisa tra la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi e le nozioni di «temporalità», «regolarità», «periodicità», «continuità» e «frequenza» che sono associate alla loro definizione in base alle sentenze della Corte di Giustizia ().

2.3.1.2.2. Il secondo problema riguarda il concetto d'interesse generale. Dando a tale concetto le più svariate interpretazioni, gli Stati membri hanno potuto difendere varie eccezioni alla libera prestazione dei servizi che non sono altro che distorsioni alla concorrenza e che non recano beneficio né ai consumatori né agli operatori. È importante non confondere «l'interesse generale» con «l'interesse nazionale» definito dallo Stato membro e che con tale concetto venga designato esclusivamente l'interesse vero e proprio della collettività, che non è la stessa cosa.

2.3.1.2.3. Il terzo problema, ugualmente importante nell'interpretazione e nell'applicazione del diritto comunitario delle assicurazioni, concerne l'individuazione e l'interpretazione stessa della legge applicabile ai contratti delle assicurazioni, non appena vi sia più di un elemento di connessione potenzialmente soggetto ad ordinamenti giuridici diversi.

Dopo aver rinunciato, a quanto pare, all'armonizzazione della normativa concernente i contratti delle assicurazioni, e continuando ad essere esclusa l'applicazione della Convenzione di Roma del 19 giugno 1980 (), sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali, ai contratti assicurativi che coprano i rischi nei territori degli Stati membri della Comunità economica europea (articolo 1, terzo comma), le direttive, senza riconoscere alle parti il ruolo di piena autonomia che ad esse spettava, hanno scelto d'immergersi in un nuovo complesso di norme di qualificazione e di rinvio che ha reso la semplice determinazione della legge applicabile (conflitto di leggi) e, di conseguenza, del tribunale competente (conflitto di giurisdizioni) un vero e proprio pasticcio, tanto più che uno dei criteri cui è soggetta la loro definizione è il cosiddetto «enigma dell'interesse generale» ().

2.3.1.3. Ostacoli a livello nazionale nei vari stati membri

2.3.1.3.1. Alcune autorità di controllo non sottolineano in modo trasparente i criteri utilizzati in modo da rispettare il principio di non discriminazione, né tengono informati tutti gli operatori che agiscono sul loro territorio circa i regimi fiscali e la regolamentazione del settore.

2.3.1.3.2. Le normative nazionali sono talvolta ermetiche e poco chiare; dato inoltre che le compagnie di assicurazione di altri paesi che operano in uno Stato incontrano difficoltà nell'ottenere i testi giuridici, urge creare una base di dati aggiornata sulle normative nazionali dei paesi che compongono l'Unione europea. Queste basi di dati, organizzate a livello nazionale, dovrebbero essere poi consolidate a livello comunitario presso la struttura della Commissione, la quale dovrà definire gli obblighi di comunicazione e di diffusione delle informazioni e il modo per accedervi.

2.3.1.3.3. Sono stati poi resi noti casi di recepimento tardivo, incompleto o non corretto delle direttive da parte di alcuni Stati membri o casi in cui l'osservanza delle direttive non è prevista per alcuni rami assicurativi; in taluni Stati membri questo riguarda in particolare le assicurazioni agricole e i fondi pensionistici.

2.3.1.3.4. La diversità dei regimi fiscali alla quale già si è fatto cenno si ripercuote naturalmente sui livelli di tariffazione praticati da taluni operatori e causa inoltre discriminazioni tra cittadini di uno stato e stranieri, discriminazioni che provocano distorsioni gravi della concorrenza, oltre a costituire vere e proprie barriere «tecniche» al mercato interno.

2.3.1.3.5. Infine, senza pretendere di armonizzare rapidamente il diritto delle assicurazioni, vi sono aspetti, quali la durata giuridica massima dei contratti assicurativi che varia a seconda degli Stati membri, che rappresentano veri e propri ostacoli alla realizzazione del mercato interno.

2.3.2. Sono state ugualmente individuate e sottolineate alcune barriere specifiche di taluni mercati o di determinati rami assicurativi, tra le quali si distinguono le seguenti:

2.3.2.1. Alcuni mercati non hanno abolito il controllo a priori sui contratti, come è stato stabilito nella terza direttiva di coordinamento, mantenendo l'obbligo di notificare agli organi di vigilanza le modifiche contrattuali e le nuove clausole prima della loro commercializzazione.

2.3.2.2. Alcune autorità di controllo impongono, soprattutto nelle assicurazioni «obbligatorie», l'osservanza di clausole contrattuali specifiche, apparentemente inique o vietano di ricorrere ad altre che non sono mai state riconosciute illegali a livello giudiziario.

2.3.2.3. Alcuni Stati violano le disposizioni della terza direttiva quando esigono la comunicazione sistematica delle nuove condizioni contrattuali da parte delle compagnie già costituite o quando la impongono come condizione affinché una compagnia inizi ad esercitare la sua attività ().

2.3.2.4. La diversa classificazione dei prodotti delle assicurazioni sui mercati nazionali (ad esempio la distinzione tra «risparmio-pensione» e assicurazione sulla vita o tra questi due prodotti e alcuni fondi d'investimento) e l'apparizione disordinata di nuovi prodotti creano una mancanza di trasparenza e rendono difficile il funzionamento del principio del riconoscimento reciproco per quanto concerne l'equivalenza delle categorie di assicurazioni «Vita» e «Non Vita» e la classificazione dei rischi.

2.3.2.5. In taluni Stati membri gli intermediari, agenti e rappresentanti di assicurazioni di uno Stato membro diverso che desiderano svolgervi l'attività professionale in regime di LPA possono farlo solo se ottengono un'autorizzazione preliminare ().

2.3.2.6. Infine, avvalendosi della facoltà del tutto legittima di esigere la designazione di un «rappresentante fiscale» nell'ambito della LPA, alcuni Stati membri stabiliscono una serie di esigenze amministrative e finanziarie che costituiscono veri e propri ostacoli alla concorrenza e discriminano le compagnie di assicurazione di altri Stati membri.

2.3.3. Meritano inoltre di essere segnalate altre due difficoltà. La prima riguarda l'esigenza, presente in alcuni Stati membri, di affiliazione ad organismi professionali nazionali, per consentire agli assicuratori di partecipare agli accordi di regolazione rapida dei sinistri, accordi che, in tal modo, restano preclusi agli assicuratori che operano nell'ambito della LPA.

La seconda concerne il fatto che nei paesi in cui sono definiti sistemi di mediazione istituzionale, solo i cittadini assicurati di tali Stati possono ricorrere a detti meccanismi, mentre il loro accesso è vietato a qualsiasi assicurato che abbia stipulato un contratto con un assicuratore straniero, anche qualora il sinistro si sia verificato nel territorio dello Stato in questione, o che l'assicurato vi risieda ma la stipula del contratto assicurativo sia stata effettuata in un altro paese.

3. Il rapporto contrattuale di assicurazione: la polizza

3.1. Il motivo fondamentale per cui la posizione dei consumatori merita un'attenzione e una tutela particolari attiene soprattutto alla forma specifica di rapporto contrattuale che racchiude l'insieme di diritti e obbligazioni reciproche derivanti dalla stipula del contratto: la polizza assicurativa ().

Come si sa, si tratta dell'esempio classico e paradigmatico del «contratto di adesione» o, seguendo la formula adottata nel diritto anglosassone dello «standard form contract», dal contenuto predeterminato e non negoziabile, caratterizzato nella dottrina dalla «superiorità economica» di una delle parti contraenti che la pone in condizione di imporre le clausole del contratto all'altra, dalla «unilateralità» delle clausole, concepite in special modo nell'interesse della parte più forte, e dalla «invariabilità» del testo negoziale, che mette la parte più debole dinanzi al dilemma «prendere o lasciare».

3.2. La natura specifica di tali contratti ha fatto sì che, dopo un lungo periodo di preparazione, la Commissione sia riuscita a far adottare la Direttiva 93/13/CE del 5 aprile 1993 () il cui obiettivo è proprio quello di impedire il ricorso a clausole contrattuali generali che «nonostante le esigenze della buona fede creano un importante squilibrio tra le obbligazioni delle parti contraenti, a danno dei consumatori» e di permettere di dichiarare nulle tali clausole se già adottate e facenti parte di qualsiasi contratto-tipo.

Questa direttiva, già recepita in tutti gli Stati membri, è applicabile di diritto ai contratti di assicurazione.

Tuttavia, il carattere specifico dell'attività assicurativa giustifica, puntualmente, alcuni accordi previsti dal Regolamento (CEE) n. 3932/92 del dicembre 1992 nell'ambito delle condizioni tipo delle assicurazioni dirette, purché siano rispettati i limiti imposti dagli articoli 7 e 17 di detto Regolamento e il principio fondamentale dell'equilibrio contrattuale.

Sebbene, come si vedrà in seguito, vi sia una certa uniformità nel ricorso generalizzato da parte delle compagnie di assicurazione dei vari Stati membri a clausole contrattuali generali la cui utilizzazione risulta in alcuni casi addirittura da disposizioni regolamentari nazionali e che, in base alla normativa comunitaria, possono essere considerate inique, non pare che la Commissione abbia mai esaminato o denunciato tale pratica come una violazione delle disposizioni del citato regolamento, né che abbia mai raccomandato agli Stati membri di modificare tali disposizioni regolamentari.

3.3. Da parte sua, e fatta eccezione della Direttiva 92/69 (VITA), le direttive specifiche sull'attività assicurativa di cui al punto precedente, fanno solo riferimenti incidentali e sporadici ai seguenti aspetti:

- i contenuti minimi d'informazione da fornire a chi sottoscrive un'assicurazione o all'assicurato (articoli 12, quinto capoverso, 31 e 43 della Direttiva 92/49/CEE e articoli 11 e 18, secondo capoverso, della Direttiva 92/96/CE);

- la pubblicità (articolo 41 della Direttiva 92/49/CEE e della Direttiva 92/96/CE);

- i diritti speciali sanciti dalla Direttiva «Assicurazione di tutela giudiziaria» (Direttiva 87/344/CEE).

La Direttiva 92/96/CEE (VITA) è l'unica che, all'articolo 31 e all'allegato 2 stabilisce un elenco d'informazioni relative alla compagnia di assicurazione e al contenuto del contratto che devono essere fornite obbligatoriamente agli assicurati e ai sottoscrittori prima della conclusione del contratto o al momento della stipula.

3.4. A livello comunitario non esiste alcun quadro giuridico che definisca regole di trasparenza minima nella negoziazione di polizze assicurative in generale soprattutto nel ramo non «vita» o che determini in particolare i tipi di clausole contrattuali generali abusive in materia di assicurazioni o infine che stabilisca principi generali di buona fede o di equilibrio contrattuale nel settore specifico delle assicurazioni.

3.5. In taluni Stati membri, invece, il legislatore si è preoccupato di stabilire in via generale sia per il ramo «vita» sia per quello «non vita» la forma e il contenuto minimo dell'informazione pre-contrattuale e contrattuale da fornire agli assicurati/sottoscrittori nonché alcune regole sulla pubblicità delle assicurazioni e sul contenuto di alcune clausole. È in particolare il caso del «Codice delle assicurazioni» in Francia.

In altri Stati membri, dal dialogo spontaneo e dalla concertazione tra assicuratori e consumatori sono sorti «codici di comportamento» liberamente adottati, su aspetti importantissimi quali l'informazione congiunta da fornire ai consumatori, la trasparenza dei prodotti, l'eliminazione delle clausole abusive e l'accesso alla giustizia. È ad esempio il caso del Protocollo d'intesa del 1994 concluso in Italia tra l'Adiconsum e l'ANIA.

Occorre in questa sede sottolineare l'esperienza inglese sia per il carattere tradizionale e profondamente ancorato ai principi giuridici e culturali di questo paese, sia perché i risultati, vuoi a livello d'informazione pre-contrattuale, vuoi a livello di stipula ed esecuzione dei contratti di assicurazione, vuoi infine a livello di risoluzione delle controversie attraverso l'intervento dell'Ombudsman e della PIA (Personal Investment Authority) sembrano in grado di soddisfare tutte le persone interessate ().

3.6. Sono tuttavia numerose le preoccupazioni dei consumatori per quanto riguarda il futuro mercato unico delle assicurazioni, preoccupazioni che vanno dalle differenze nel contenuto dei contratti alle vie legali ed extragiudiziali di ricorso, dalla qualità dell'informazione alla qualità della distribuzione delle assicurazioni, dall'assenza di un quadro regolamentare specifico per la vendita oltre frontiera delle assicurazioni alla portata della clausola «d'interesse generale», dall'importanza degli aspetti fiscali all'impossibilità di comparare le tariffe praticate.

3.6.1. Il modo diverso in cui ciascuno Stato membro ha disciplinato queste materie o addirittura, in alcuni casi, l'assenza stessa di una regolamentazione, il che significa lasciare l'esito delle situazioni interamente nelle mani di un mercato in cui la concorrenza è lungi dall'essere perfetta e gli agenti di una delle parti tendono a mettersi d'accordo, a scapito della parte opposta, sono all'origine di un gran numero di soluzioni diverse a situazioni perfettamente identiche nell'ambito del mercato interno, in particolare delle transazioni transfrontaliere, rese ancor più facili dall'avvento della «società dell'informazione».

3.6.2. Anche nei casi in cui le procedure basate sui codici di comportamento nazionali sembrano conseguire risultati significativi nei paesi che le adottano, il loro carattere «temporale», oltre alla loro dipendenza da fattori culturali specifici, non permette di guardare alla loro adozione come una soluzione generale.

3.6.3. È per tale motivo che si attendono con interesse i risultati dei lavori attualmente in corso presso la Commissione, per ora nell'ambito delle discussioni con le organizzazioni professionali e dei consumatori interessate. In tale contesto, bisogna cercare un giusto equilibrio tra le regolamentazioni emanate dalle autorità, i codici di comportamento e la libertà contrattuale.

3.7. Anche nell'ambito interno di ogni Stato membro, e alla luce dei sistemi giuridici propri a ciascuno di essi, è possibile individuare situazioni poco corrette o ingiuste nei rapporti contrattuali assicurativi.

Sia studi portati avanti in questo settore, sia decisioni di organi giurisdizionali o amministrativi che dispongono di competenze in questo campo hanno rivelato la presenza di pratiche e condizioni contrattuali che sono state considerate poco chiare o comprensibili, se non addirittura ingiuste, immorali o illecite, in base ai rispettivi ordinamenti giuridici ().

Qui di seguito vengono messi in evidenza alcuni dei principali aspetti di tali iniziative, che si ripercuotono sul rapporto contrattuale di assicurazione.

3.7.1. Pubblicità e informazione pre-contrattuale

3.7.1.1. Per quanto concerne la pubblicità generale fatta ai prodotti assicurativi, si è avuto notizia delle pratiche seguenti: «intrusione della pubblicità» mediante telefonate insistenti presso il domicilio privato delle persone incitandole ad assicurarsi; «direct mailing» con lo stesso obiettivo, in alcun casi offrendo regali (ad esempio telefoni cellulari) a chi sottoscrive una determinata assicurazione; annunci di assicurazioni «dirette» con caratteristiche di prezzo («le più convenienti») o di copertura che si rivelano successivamente non corrispondenti alla realtà.

3.7.1.2. La maggior parte delle proteste riguarda tuttavia la mancanza di un'informazione precontrattuale corretta, completa o per lo meno che elucidi gli elementi essenziali del contratto (contenuto delle coperture, ambito delle esclusioni, definizione del sinistro, condizioni e termini per l'indennizzo, obbligazioni dell'assicurato, costo reale dei premi).

Questa situazione è considerata di particolare gravità qualora siano gli enti creditizi e non gli intermediari assicurativi legalmente autorizzati a pubblicizzare assicurazioni di compagnie facenti parte dello stesso gruppo e imponendole come «condizione obbligatoria» per la realizzazione concomitante di operazioni di finanziamento (ad esempio assicurazioni vita o incendio connesse con un mutuo ipotecario per l'acquisto di una casa). È stata inoltre denunciata la pratica delle cosiddette «assicurazioni occulte», legate per esempio alla semplice apertura di un conto in banca o al possesso di una carta di credito. L'assicurato non è sufficientemente a conoscenza di dette assicurazioni e di conseguenza, pur pagando, non gode nella maggior parte dei casi dei relativi vantaggi.

Allo stesso modo è stata messa in risalto la necessità di differenziare con chiarezza i veri prodotti assicurativi e quelli finanziari, di risparmio o di investimento eventualmente legati alle assicurazioni, ma il cui regime giuridico non rientra nella sfera di regolamentazione delle assicurazioni bensì dell'attività bancaria, e in quanto tali devono essere considerati, indipendentemente da chiunque li commercializzi.

3.7.1.3. Un'attenzione particolare merita il riferimento ai sistemi di comunicazione delle assicurazioni «a distanza», in particolare l'utilizzazione dei moderni mezzi di comunicazione sociale, specialmente Internet, e il sorgere di nuove tecniche di sondaggio, commercializzazione e di tecniche di distribuzione sofisticate e «non materiali», per le quali il quadro giuridico non esiste a livello comunitario ed è molto incompleto in tutti gli Stati membri.

Si attende pertanto con interesse una proposta di direttiva annunciata dalla Commissione e volta a creare un vero e proprio mercato interno in questo settore e a tutelare adeguatamente i consumatori, assicurando al tempo stesso lo sviluppo del commercio elettronico.

3.7.2. Negoziazione dell'assicurazione

3.7.2.1. I problemi principali che si presentano all'atto dell'offerta, della negoziazione e della conclusione di un contratto di assicurazione sono i seguenti:

a) natura, quantità ed affidabilità dell'informazione fornita a titolo preliminare ai consumatori; questo comporta la necessità di:

- garantire un'informazione semplice e comprensibile, ma al tempo stesso tecnicamente e giuridicamente precisa, sulle caratteristiche essenziali dei contratti, ponendo fine all'uso di concetti che si pretendono «tecnici» o ambigui;

- permettere la sua comparabilità evitando situazioni in cui a identiche definizioni corrispondano coperture diverse;

- esigere la spiegazione del contenuto delle clausole contrattuali invertendo l'onere della prova;

- assicurare l'indicazione precisa dell'ammontare dei premi, della loro composizione e dei criteri utilizzati per determinarli;

b) l'obbligo di fornire sempre, prima della conclusione del contratto, l'elenco completo delle condizioni generali e speciali, in forma leggibile e comprensibile;

c) la necessità di garantire generalmente (e non solo per le assicurazioni sulla vita) un periodo di riflessione e di «resiliazione» («cooling off») da parte dell'assicurato/sottoscrittore, a partire dal quale il contratto è considerato perfezionato, con effetto retroattivo alla data di accettazione della proposta fatta dall'assicuratore, con espressa menzione del regime intermedio in caso di sinistro e dell'eventuale diritto al premio;

d) la definizione chiara del ruolo del «questionario» iniziale e delle conseguenze delle «dichiarazioni» dell'assicurato non solo per quanto concerne le sanzioni in caso di falsa dichiarazione o reticenza ma anche per garantire la protezione e la riservatezza dei dati personali nell'ambito della direttiva in materia ();

e) adeguatezza dei prodotti assicurativi alle reali necessità dell'assicurato in modo da ovviare alla vendita di prodotti indesiderati o che non corrispondono a dette necessità;

f) per quanto concerne il caso specifico della conclusione del contratto a distanza (ad esempio tramite Internet), occorre:

- garantire la conoscenza esatta di tutte le condizioni contrattuali;

- definire il valore giuridico della «firma elettronica» nonché il regime giuridico di queste nuove procedure di distribuzione a distanza;

- garantire, fatti salvi casi particolari come i contratti di copertura immediata, un periodo di «riflessione» e di «resiliazione» che non preveda alcuna misura penale né alcun obbligo di giustificazione;

- chiarire il regime di indennizzo in caso di sinistro tra la data della «stipula» del contratto e il momento della sua conferma per iscritto;

- proteggere i consumatori che non desiderino essere contattati attraverso i mezzi tecnici di comunicazione a distanza;

- definire i principi di esecuzione delle prestazioni previste nei contratti stipulati a distanza;

- garantire la riservatezza dei dati personali;

- individuare la legge applicabile, i mezzi e le procedure di ricorso.

3.7.2.2. Una questione di estrema importanza in questa sede è il ruolo degli intermediari e di altri mediatori delle assicurazioni in sede di distribuzione e di assistenza alla clientela dopo la vendita dei prodotti assicurativi.

3.7.2.2.1. Sono state riferite disparità importanti di regime tra i vari Stati membri, il che rende urgente la creazione di un quadro comunitario da definire eventualmente mediante direttiva tenendo conto in particolare del fatto che la Raccomandazione 92/48/CEE del 18 dicembre 1991 () si è dimostrata inefficace a livello pratico e che il contenuto della Direttiva 77/92/CEE del 13 dicembre 1976 () è superato dai fatti.

3.7.2.2.2. È stata inoltre sottolineata la necessità di assicurare che gli intermediari nel settore delle assicurazioni posseggano un'adeguata formazione tecnica per lo svolgimento della loro importante missione, condizione indispensabile per garantirne la qualità. È stata anche denunciata la pratica crescente e aberrante degli enti creditizi e di altri enti di tipo associativo di dedicarsi, senza nessuna formazione specifica, all'intermediazione assicurativa in alcuni Stati membri, dando informazioni erronee e non prestando alcuna assistenza alla clientela, specie nella fase del sinistro, e talvolta forti della capacità di «imporre» la stipula di contratti assicurativi come condizione per realizzare operazioni di carattere finanziario.

3.7.3. Condizioni contrattuali generali, speciali e particolari

3.7.3.1. Come contratto tipico di adesione, la polizza assicurativa è prestampata e predisposta per essere accettata dagli assicurati, normalmente con un repertorio base di clausole - le condizioni generali - e una serie di opzioni anch'esse ritenute condizioni tipo - le condizioni speciali.

Nelle condizioni particolari sono definiti gli elementi concreti del contratto di assicurazione sottoscritto con l'identificazione delle parti contraenti, dei rischi coperti ed esclusi, delle condizioni speciali garantite del premio e delle modalità di pagamento di quest'ultimo.

Nelle assicurazioni di massa, effettuate con i privati, la possibilità di deroga e/o modifica concreta di qualsiasi condizione generale o speciale è considerata praticamente inesistente. Questo non riguarda l'ambito molto ristretto delle condizioni particolari sopraccitate.

3.7.3.2. Studi condotti in vari Stati membri, in particolare uno studio chiesto dalla Commissione e coordinato dal centro di diritto del consumo dell'Università di Montpellier () in merito alle «clausole inique presenti in taluni contratti di assicurazione» - autoveicoli (responsabilità civile e «kasko») e multirischio/abitazione - negli allora 12 Stati membri, hanno rivelato l'esistenza di numerose clausole che violano il disposto della Direttiva 93/13/CE.

Nello studio citato sono stati identificati 23 tipi di clausole inique utilizzate da tutte le compagnie di assicurazione nei vari Stati membri per i tipi di assicurazioni citati.

Dato l'interesse ai fini del presente parere, si afferma che le clausole menzionate sono state considerate inique per i seguenti motivi:

a) motivi di carattere formale: ambiguità, imprecisione o utilizzazione di concetti di carattere soggettivo; rinvii a disposizioni giuridiche o regole che non fanno parte del contratto;

b) motivi inerenti al contenuto per aver svuotato la garanzia contrattuale di una parte del suo contenuto; per aver imposto all'assicurato la prova di fatti negativi o praticamente impossibili da dimostrare; per aver autorizzato l'assicuratore a modificare o sospendere unilateralmente la garanzia concessa;

c) motivi concernenti l'esecuzione del contratto: per aver imposto all'assicurato obbligazioni a brevissima scadenza o ad esecuzione «immediata» senza indicazione di termine; per aver imposto la rescissione del contratto assicurativo per inosservanza, senza che l'assicurato ne avesse colpa, di obbligazioni minori o accessorie; per aver imposto perizie e arbitrati contro la volontà dell'assicurato; per aver stabilito termini eccessivamente lunghi per il pagamento, da parte delle compagnie, degli indennizzi dovuti; per aver imposto un determinato avvocato o taluni mezzi processuali senza possibilità di scelta per l'assicurato;

d) motivi inerenti all'estinzione del contratto: per aver conferito alla compagnia di assicurazione diritti speciali di resiliazione; per aver permesso la resiliazione unilaterale da parte della compagnia senza fornire alcun motivo; per aver permesso la resiliazione del contratto di assicurazione da parte della compagnia dopo il primo sinistro; per aver stabilito scadenze diverse di preavviso per la compagnia (molto brevi) e per l'assicurato (molto lunghe); per aver permesso alla compagnia di trattenere, a titolo di penalità, una parte del premio al momento della resiliazione del contratto;

e) motivi concernenti il ricorso alla giustizia: per aver imposto scadenze molto brevi al diritto di adire le vie legali; per aver imposto obbligatoriamente l'arbitrato; per aver imposto come unico foro competente quello della sede della compagnia.

3.7.3.3. Anche la giurisprudenza e l'esperienza delle autorità competenti della maggior parte degli Stati membri mettono in luce l'esistenza di vari tipi di clausole contrattuali inique nelle polizze assicurative. Da una raccolta delle sentenze effettuata all'interno della DG XXIV, è possibile mettere in risalto i seguenti tipi principali di clausole contrattuali ritenute inique dagli organi giudiziari o amministrativi che nei diversi Stati membri sono competenti in materia.

Ai fini del presente parere, vale la pena di menzionare le seguenti clausole ritenute inique:

a) Clausole che utilizzano termini poco chiari, imprecisi o ambigui al fine di escludere la copertura, ad esempio: «atti notoriamente pericolosi o temerari» (000175); «vandalismo» (000085); «stato di ubriachezza» (000129); «norme di sicurezza» (000206); «evento climatico eccezionale» (000311); «usura, difetto del veicolo o cattiva manutenzione» (000312).

b) Clausole che attentano alla buona fede o che rivelano un abuso di diritto: rifiuto di versare l'indennizzo per mancato pagamento del premio, senza preavviso, in caso di incendio sopravvenuto il giorno seguente il termine previsto per il pagamento del premio (000176); possibilità per la compagnia di esigere il pagamento di vari premi annuali sotto forma di debito, dopo la sospensione della garanzia per mancato pagamento del premio, per ritardo intenzionale della compagnia nella sua riscossione (000193); rifiuto di versare l'indennizzo qualora i premi, che in base alla polizza devono essere pagati direttamente alla compagnia, siano stati invece corrisposti ad un intermediario (000201); riduzione automatica dell'ammontare assicurato, a partire dal primo sinistro, al valore che resta, per il rimanente periodo dell'assicurazione, senza riduzione del premio (000314); fissazione dell'ammontare dell'indennizzo mediante accordo tra compagnia e assicurato, con la proibizione a quest'ultimo di esercitare qualsiasi azione contro terzi in caso di sinistro da questi provocato (000327); clausole limitative della responsabilità che non siano state oggetto di espressa accettazione da parte dell'assicurato e che non siano messe in evidenza nella polizza (000031); clausola che impone la comunicazione della partecipazione alla compagnia di assicurazione ad una brevissima scadenza (48 ore) pena il mancato indennizzo (000232); clausola che permette alla compagnia di mettere fine unilateralmente all'assicurazione dopo il primo sinistro (000152); clausola che permette la modifica unilaterale delle condizioni della polizza al termine del suo periodo annuale, interpretando il silenzio dell'assicurato dopo una certa scadenza come l'accettazione delle nuove condizioni (000160); clausola che permette la rescissione del contratto in caso di mancato rimborso di una franchigia da parte dell'assicurato (000298); clausola che esclude la responsabilità della compagnia qualora si superi il numero di passeggeri, indicato sul libretto di circolazione, trasportati gratuitamente (000305); clausola che limita la responsabilità della compagnia qualora il veicolo non sia stato guidato dall'assicurato o se la persona al volante non sia stata autorizzata o guidi senza patente (000306); clausola che libera la compagnia della sua responsabilità in caso di assicurazione per furto nel domicilio qualora l'assicurato non abbia chiuso a chiave tutte le porte, finestre e altre aperture (000133).

c) Clausole che contengono concetti soggettivi o la cui interpretazione è lasciata esclusivamente alla discrezione della compagnia: «La compagnia si riserva il diritto di rifiutare la difesa.....qualora giudichi che le pretese dell'assicurato non siano difendibili» (000178); «essere incapace di lavorare o soffrire d'infermità, invalidità, malattia acuta o cronica o restrizione dell'attività per motivi patologici» (000169); «qualsiasi falsa dichiarazione (anche non intenzionale) determina la nullità del contratto» (000170).

d) Clausole che non rispettano l'equilibrio contrattuale: un'assicurazione auto con una durata di 10 anni (000002); l'aumento del premio (assicurazione malattia) in funzione di elementi dipendenti dalla volontà esclusiva della compagnia (000301); esclusione della responsabilità civile autoveicoli in caso di incidenti causati al coniuge o ad un parente dell'assicurato, senza prova effettiva di frode (000303); possibilità che la compagnia imponga una perizia, anche senza l'accordo dell'assicurato, i cui costi siano obbligatoriamente sostenuti da entrambe le parti (000274); possibilità che la compagnia imponga all'assicurato una perizia preliminare come condizione per poter adire le vie legali (000144); mancato rimborso integrale della parte del premio corrispondente al tempo trascorso senza rischi, in caso di resiliazione del contratto di assicurazione prima della sua scadenza, per il quale il premio era stato pagato anticipatamente nella sua totalità (000300); mancata fissazione delle scadenze entro le quali la compagnia conclude le pratiche per i sinistri o paga gli indennizzi o fissazione di tali scadenze senza indicazione del termine «a quo» o lasciando quest'ultimo alla discrezionalità della compagnia (000304).

I riferimenti tra parentesi corrispondono al numero specifico del caso contenuto nello schedario della DG XXIV, cui il Relatore ha avuto accesso (NdT: nostra traduzione).

3.7.4. I premi e il loro pagamento

3.7.4.1. Nelle assicurazioni, il premio è il «prezzo» del servizio ed è fissato liberamente dalle parti.

Tuttavia, l'assicurazione costituisce un'attività fondata su basi matematiche e sfruttata secondo principi commerciali rigorosi, il che implica che il «premio commerciale» si componga del «premio puro» con l'aggiunta degli «oneri».

In base alla corretta tecnica attuariale, la parte corrispondente al «premio puro» dev'essere la contropartita tecnica di costo statistico del rischio assunto e le regole di tariffazione perseguono l'obiettivo di assicurare questo equilibrio in funzione soprattutto dei capitali assicurati, della natura del rischio e della durata della garanzia. Va annoverata tra gli «oneri», oltre alle imposizioni fiscali, la quota parte dei costi di gestione e di acquisizione (spese generali, oneri finanziari, spese di copertura e commissioni).

3.7.4.2. È innanzi tutto necessario sottolineare l'enorme disparità tra i premi assicurativi, nei vari paesi dell'Unione europea, per coperture del tutto identiche ().

Può accadere, d'altro canto, come è stato riferito, che in taluni Stati membri le compagnie non forniscano agli assicurati, al momento della negoziazione del contratto, informazioni precise sull'ammontare esatto dei premi da pagare e sulla loro relazione con i rischi coperti, in modo da poterli comparare.

3.7.4.3. Accade pure che alcune compagnie non danno le dovute informazioni agli assicurati circa la possibilità di aggiornare l'ammontare assicurato né procedono spontaneamente a tale aggiornamento quando la loro evoluzione potrebbe essere loro sfavorevole, avvalendosi dell'applicazione della «regola proporzionale» in caso di sinistro per ridurre l'indennizzo senza tuttavia restituire la quota parte dei premi nel frattempo riscossi su un valore di capitale superiore a quello effettivamente garantito.

3.7.4.4. È stato inoltre dimostrato che, in diverse situazioni di riduzione o di rescissione dei contratti assicurativi prima della scadenza prevista, alcune compagnie non riducono la totalità dei premi puri corrispondenti alla parte del rischio che non è più oggetto di copertura.

3.7.4.5. Si ha poi notizia che alcune compagnie, pur accettando il frazionamento del pagamento dei premi riscuotono, di fatto, un valore superiore ai tassi d'interesse del mercato per il comune credito al consumo.

3.7.4.6. Infine, è stata accertata l'esistenza di regimi ben diversi in caso di mancato pagamento puntuale dei premi, in particolar modo nei rinnovi dei contratti assicurativi, cosa che avviene indipendentemente dall'esistenza o meno di normative nazionali che disciplinino le loro conseguenze, per quanto riguarda soprattutto:

- gli effetti immediati - cessazione o sospensione della copertura e per quanto tempo;

- le scadenze, aggiuntive per il rispettivo pagamento, se mai ve ne sono;

- le conseguenze di un sinistro che si verifica nel frattempo;

- la possibilità di esigere i premi sotto forma di debito, nonostante l'assicurazione sia sospesa, per un periodo indeterminato (diversi anni).

3.7.5. Verifica del sinistro e indennizzi

3.7.5.1. Il più delle volte, le polizze assicurative non stabiliscono scadenze precise per la fissazione dell'indennizzo dei sinistri, per la quale vengono utilizzate espressioni vaghe ed ambigue quali «la maggiore diligenza» o «i più grandi sforzi».

A causa di questa omissione, sono stati riscontrati casi di regolamento dei sinistri che superano i 120 giorni e indennizzi che vengono effettivamente pagati circa un anno dopo la regolarizzazione del sinistro. Per il semplice riconoscimento della loro (ir)responsabilità, alcune compagnie arrivano ad impiegare più di due mesi.

3.7.5.2. In alcuni Stati membri, nei quali le vie legali sono notevolmente lunghe (dai due ai quattro anni per ottenere una decisione dichiarativa in primo grado), le compagnie di solito rifiutano sistematicamente l'accordo extragiudiziale oppure offrono meno di quanto debbano pagare, per il vantaggio economico che ottengono pagando più tardi, anche tenuto conto delle spese inerenti l'eventuale processo, giocando sul fatto che una gran parte delle vittime di un sinistro non ricorre nemmeno alla giustizia (per motivi culturali o mancanza di mezzi economici), soprattutto se il tribunale competente è situato in un paese diverso di quello della nazionalità o residenza del consumatore o se la legge applicabile non è la sua, oppure perché danno per scontati la lentezza della giustizia e il suo carattere aleatorio.

3.7.5.3. I metodi extragiudiziali sono, da parte loro, molto diversi nei vari Stati membri e in molti casi poco conosciuti dai cittadini degli altri paesi, il che crea ulteriori difficoltà in caso di conflitti a livello transfrontaliero.

È stato inoltre riferito che taluni sistemi istituiti non funzionano con imparzialità e non forniscono identiche garanzie di difesa ai consumatori e alle compagnie, operando anche discriminazioni in base alla nazionalità, soprattutto nei casi in cui i reclami siano valutati da organismi professionali o da organi interni alle stesse compagnie.

Un'eccezione a questa situazione sembra essere costituita dalle mediazioni effettuate da organi indipendenti di arbitrato o da parte di organi di controllo specializzati, anch'essi indipendenti (caso dell'ombudsman inglese).

3.7.5.4. La disparità dei criteri di valutazione dei danni, in particolare di natura fisica o morale, e i diversi indennizzi per lo stesso tipo di danno dovuti principalmente all'applicazione della legge vigente nel luogo dove l'incidente si è verificato, meritano di essere sottolineati per la relativa ingiustizia che essi comportano; dato che, a quanto sembra, il passaggio dalla «lex loci delicti» alla «lex damni» o diritto del paese della vittima, già proposto dalla Commissione, non è stato accolto favorevolmente come avrebbe meritato.

3.8. Il Comitato ritiene che tutti i fatti testé riferiti e qui citati a confronto siano elementi che meritano un'attenta riflessione da parte della Commissione e degli Stati membri, in particolare delle autorità di controllo nel campo delle assicurazioni, delle organizzazioni professionali del settore e dei rappresentanti degli interessi dei consumatori a livello sia nazionale sia comunitario, allo scopo di contribuire all'auspicata realizzazione del mercato interno delle assicurazioni in base alle legittime aspettative dei suoi destinatari.

Tuttavia, il CES sa che, a breve scadenza non sono previste modifiche sostanziali di molti di questi aspetti e di altri che ad essi sono collegati direttamente o indirettamente e che sono oggetto di studio e di pareri in altre sedi.

Nelle conclusioni formulate qui di seguito, sono state pertanto enunciate solo le misure che risultano prioritarie per la loro urgenza, nell'ambito definito per il presente parere, e senza pregiudicare ulteriori sviluppi in nuove occasioni o in altri ambiti.

4. Conclusioni e raccomandazioni

4.1. Sostenere le iniziative in corso presso la Commissione relative a:

4.1.1. l'istituzione di un diritto di azione diretta per le vittime d'incidenti all'estero nei confronti dell'assicuratore della parte responsabile (proposta di quarta direttiva assicurazioni sugli autoveicoli);

4.1.2. regolamentazione comunitaria dell'attività d'intermediazione delle assicurazioni ai fini di una sua liberalizzazione e della libera prestazione dei servizi in qualunque Stato membro;

4.1.3. regolamentazione dei requisiti essenziali in materia di offerta, negoziazione e stipula di contratti di servizi finanziari compresi i contratti assicurativi a distanza soprattutto via Internet nella quale siano contemplati in particolare i seguenti aspetti:

4.1.3.1. l'informazione minima da fornire ai consumatori;

4.1.3.2. i principi relativi all'esecuzione delle prestazioni previste nel contratto;

4.1.3.3. il diritto di rescissione o di resiliazione;

4.1.3.4. metodi extragiudiziali di risoluzione delle controversie;

4.1.3.5. il divieto di fornire servizi non richiesti che potrebbero portare ad un aumento del premio;

4.1.3.6. i limiti all'uso di talune tecniche di comunicazione a distanza;

4.1.4. una vigilanza supplementare sulle compagnie di assicurazione appartenenti ad un gruppo assicurativo ();

4.1.5. la definizione precisa e il contenuto del concetto di «interesse generale» nell'ambito delle assicurazioni;

4.1.6. una profonda riflessione sulle questioni legate alle pensioni integrative ();

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4.1.7. l'istituzione di un gruppo di lavoro per lo studio dei miglioramenti da introdurre per quanto concerne la normativa esistente in materia di margini di solvibilità delle compagnie di assicurazione ().

4.2. Invitare la Commissione ad avviare studi e lavori al fine di:

4.2.1. definire, a livello comunitario, le norme specifiche relative alla pubblicità transfrontaliera delle assicurazioni, soprattutto via Internet, che contengano requisiti minimi considerati d'interesse generale su scala comunitaria;

4.2.2. rendere possibile l'armonizzazione dei regimi fiscali che colpiscono le assicurazioni, sia quelli cui sono soggette le compagnie di assicurazione sia i benefici fiscali degli assicurati e dei sottoscrittori;

4.2.3. rendere applicabile la Convenzione di Roma alle assicurazioni;

4.2.4. elaborare un'iniziativa legislativa specifica per la risoluzione extragiudiziale delle controversie transfrontaliere nel settore delle assicurazioni;

4.2.5. creare un osservatorio dei reclami riguardanti le assicurazioni a livello comunitario;

4.2.6. armonizzare le varie normative sulle assicurazioni in un testo unico comprensibile e di facile consultazione e divulgazione.

4.3. Richiamare l'attenzione della Commissione e degli Stati membri in particolare sui seguenti aspetti:

4.3.1. la necessità di migliorare l'informazione precontrattuale nelle assicurazioni, il che implica una formazione più approfondita dei dipendenti delle compagnie di assicurazioni, dei mediatori e degli altri intermediari e la messa a disposizione di mezzi d'informazione adeguati e corretti;

4.3.2. l'opportunità di creare sistemi di risoluzione delle controversie mediante arbitrato o d'istituire autorità di controllo (ombudsmen) indipendenti dalle compagnie di assicurazione;

4.3.3. l'opportunità di definire un sistema rapido d'indennizzo provvisorio, in caso di responsabilità civile accertata, prima di discutere la ripartizione della responsabilità tra le compagnie, anche in caso di ricorso al tribunale;

4.3.4. la necessità di proseguire gli studi e le riflessioni circa la creazione, su base armonizzata, di fondi di garanzia destinati ad intervenire nell'indennizzazione di vittime di taluni rischi in mancanza di un'adeguata assicurazione;

4.3.5. la necessità di proibire formalmente le assicurazioni «obbligatorie» o quelle «collegate»;

4.3.6. l'opportunità di rivedere la «Proposta di direttiva della Commissione concernente l'armonizzazione minima nell'ambito delle assicurazioni» del 1979 (), alla luce del principio di sussidiarietà e tenendo conto dei progressi realizzati nel frattempo con le direttive della terza generazione e delle recenti modifiche ai Trattati concordate ad Amsterdam, in particolare per quanto concerne la nuova formulazione dell'articolo 129 A del Trattato di Maastricht;

4.3.7. la necessità di analizzare l'efficacia dei meccanismi previsti dai Regolamenti (CEE) n. 1534/91 del 31 maggio 1991 e (CEE) n. 3932/92 del 21 dicembre 1992 ai fini di un effettivo controllo del carattere iniquo di talune clausole contrattuali generali contenute nelle polizze assicurative;

4.3.8. l'opportunità di rafforzare le competenze del Comitato delle assicurazioni in modo che possa svolgere un ruolo effettivo nell'armonizzazione delle pratiche di coordinamento dei vari organi regolatori nazionali in materia;

4.3.9. la necessità di creare basi di dati nazionali coordinate a livello comunitario sulle norme e le regolamentazioni esistenti nel settore assicurativo in ciascun paese e di definire regole per la diffusione delle informazioni e l'accesso a queste ultime.

4.4. Invitare le organizzazioni professionali del settore delle assicurazioni e quelle rappresentative degli interessi dei consumatori a cercare, mediante il dialogo e la concertazione, di regolare le pratiche inerenti alla loro attività secondo codici di comportamento, e a definire le migliori soluzioni per la composizione extragiudiziale dei conflitti.

4.5. Sollecitare la Commissione a portare avanti tutti gli sforzi per definire a livello comunitario i requisiti minimi comuni applicabili ai contratti di assicurazione (proposta di direttiva) tra i quali:

4.5.1. l'informazione precontrattuale minima seguendo l'esempio del Codice francese delle assicurazioni (artt. 112 e 132);

4.5.2. un elenco di parole chiave e loro significato;

4.5.3. un repertorio di clausole inique tipiche delle polizze assicurative;

4.5.4. le menzioni minime obbligatorie di qualsiasi contratto di assicurazioni;

4.5.5. l'insieme delle obbligazioni contrattuali comuni a qualsiasi contratto di assicurazioni;

4.5.6. i principi e le regole fondamentali di qualsiasi contratto di assicurazioni;

4.5.7. un regime d'indennizzo provvisorio in caso di assicurazioni per la responsabilità civile;

4.5.8. l'obbligo di corrispondenza tra i premi e il valore del rischio, soprattutto mediante deprezzamento automatico degli oggetti assicurati a causa della loro età e corrispondente diminuzione dei premi;

4.5.9. fissazione di scadenze minime armonizzate per l'esercizio del diritto di «resiliazione»;

4.5.10. obbligo di rendere le polizze leggibili e comprensibili e di fare in modo che le rispettive condizioni generali e specifiche siano rese note nella fase precontrattuale e prima della sottoscrizione.

4.6. Sollecitare la Commissione a proseguire gli sforzi volti alla creazione di un inventario sistematico e di un registro pubblico, a livello comunitario, di clausole generali inique dei contratti nel settore delle assicurazioni; la creazione di tale inventario deve basarsi sui seguenti elementi:

4.6.1. lo studio e la valutazione sistematici da parte dei servizi della Commissione;

4.6.2. la raccolta e l'analisi di decisioni degli organi competenti degli Stati membri;

4.6.3. la diffusione dei risultati;

4.6.4. l'accesso alle informazioni via Internet;

4.6.5. l'eventuale caratterizzazione di tipi di clausole inique dei contratti e il loro divieto per legge, fornendo a tale scopo al servizio competente della Commissione le risorse umane e materiali indispensabili.

4.7. Invitare gli Stati membri a creare o definire sistemi rapidi, semplici ed efficaci di denuncia e di modifica, a livello giudiziale, extragiudiziale o amministrativo, di clausole contrattuali inique nelle polizze assicurative, specie attraverso azioni collettive di efficacia generale e proporre alla Commissione di istituire programmi di sostegno ad iniziative di questo genere.

Bruxelles, 29 gennaio 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Non verranno affrontati nel presente parere d'iniziativa altri settori assicurativi, ad esempio le riassicurazioni o le pensioni integrative le quali interessano i consumatori solo indirettamente oppure formano oggetto di studi e pareri specifici del CES. Non saranno inoltre trattate, per le stesse ragioni, le conseguenze dell'introduzione dell'Euro come mezzo di pagamento.

() Direttive 92/49/CEE del 18 giugno 1992, - GU L 228 dell'11.8.1992 e 92/96/CEE del 10 novembre 1992, - GU L 360 del 9.12.1992.

() Cfr. SEC (96) 2378 del 16 dicembre 1996, pagg. 30 e seguenti, che prepara il documento COM (96) 520 def. «Impatto ed efficacia del mercato interno» e il documento COM (97) 184 def. relativo al «Programma d'azione per il mercato interno», così come i pareri del Comitato su questi due documenti, - GU C 206 del 7.7.1997 e - GU C 287 del 22.9.1997; cfr. inoltre i pareri del CES sulle relazioni della Commissione al Consiglio e al Parlamento sul mercato interno del 1994 (COM (94) 51 def.) e del 1995 (COM (96) 51 def.).

() Cfr. documento SEC(97) 1 def. del 4 giugno 1997. III° Obiettivo strategico, 1a azione: sopprimere le barriere esistenti nel mercato dei servizi.

() Direttive 88/357/CEE del 22 giugno 1988 - GU L 172 del 4.7.1988 e 92/49/CEE del 18 giugno 1992 - GU L 228 dell'11.8.1992.

() GU C 56 del 24.2.1997.

() GU C 39 del 12.2.1996.

() GU C 339 del 31.12.1991.

() GU C 19 del 25.1.1993.

() GU C 34 del 2.2.1994.

() GU C 295 del 7.10.1996.

() GU C 174 del 17.6.1996.

() GU C 56 del 7.3.1990.

() GU C 182 del 23.7.1990.

() GU C 14 del 20.1.1992.

() GU C 102 del 18.4.1991.

() GU C 287 del 22.9.1997.

() GU C 206 del 7.7.1997.

() COM (96) 209 def. del 22 maggio 1996. Parere del CES: GU C 56 del 24.2.1997; i risultati di un sondaggio condotto da Eurobarometro il 27 maggio 1997 rivelano che il settore dei servizi finanziari è quello in cui i consumatori si sentono meno protetti sia a livello comunitario, specie in considerazione dello sviluppo delle nuove tecnologie (96 %) sia a livello degli Stati membri (58 % in media con una punta del 67 % in Italia e del 66 % in Germania); i risultati completi possono essere consultati sulla home page della DG XXIV: http://europa.eu.int./en/comm/spc/spc.html.

() Cfr. ad esempio il supplemento di parere del CES su «I consumatori e il mercato interno» - GU C 19 del 25.1.1993, punto 4.11.5, il parere del CES sulla «Realizzazione del mercato interno e la posizione dei consumatori» - GU C 339 del 31.12.1991 e le osservazioni contenute nel parere in merito alla Relazione 1993 sul mercato interno - GU C 393 del 31.12.1994, punto 5.2.1.

() COM(97) 309 del 26 giugno 1997. Cfr. a tale proposito la Relazione del Parlamento europeo elaborata dall'Onorevole Elena Marinucci il 17 febbraio 1997 (A4-0048/97). Su iniziativa del Consiglio, sono stati compiuti passi significativi in questa direzione con la promozione di incontri tra i fornitori di servizi finanziari e i rappresentanti dei consumatori (14 luglio, 15 settembre e 24 novembre 1997). Va tuttavia evidenziato il fatto che il settore assicurativo è restio ad obbligare i suoi membri ad applicare il Codice di comportamento.

() Cause «Commissione contro la Repubblica federale di Germania, Commissione contro la Danimarca, Commissione contro l'Irlanda e Commissione contro la Francia» contenute nella raccolta di sentenze della Corte di Giustizia del 1986, pag. 3663.

() COM(79) 355 def. - GU C 190 del 28.7.1979, modificata dal COM(80) 854 def. - GU C 355 del 30.12.1980; i pareri del CES e del PE si trovano rispettivamente nelle GU C 146 del 16.6.1980 e C 265 del 13.10.1980.

() COM(86) 768 def., modificata dal COM(89) 394 def. del 6 ottobre 1989; (GU C 253); i pareri del CES e del PE si trovano rispettivamente nelle GU C 319 del 30.11.1987 e C 96 del 17.4.1989.

() COM(93) 237 def. - GU 171 del 22.6.1993.

() COM (95) 406 def. - GU C 341 del 19.12.1995 - GU C 174 del 17.6.1996.

() CAB II/160/97.

() GU L 43 del 14.2.1997.

() COM (97) 353 fin.

() SEC (97) 1193 def. del 20 giugno 1997.

() COM (97) 398 def. del 24 luglio 1997.

() Non bisogna tralasciare di menzionare, in quanto iniziative estremamente meritevoli, l'eccellente codificazione del diritto comunitario delle assicurazioni portata avanti dal Comitato europeo delle assicurazioni e la recente edizione di due opere importantissime sul «Mercato interno delle assicurazioni sulla vita e delle assicurazioni diverse da quelle sulla vita», opere alle quali si è fatto frequente ricorso per l'elaborazione del presente parere.

() Cfr. causa 33/74 Val Bingsbergen del 3.12.1974, Racc. 1974, 1299; cause 286/82 e 26/83, Luisi e Carbone, Racc. 1983, 377; causa C 148/91 del 3.2.1993, Racc. 1993, 1487; causa C 55/94 Gebhard, Racc. 1995, I, 4195.

() GU L 266 del 9.10.1980 (80/934/CEE).

() Cfr. V. Dubuisson «Transparence et sécurité dans les contrats d'assurance en Europe» (XIII° Convegno giuridico internazionale del C.E.A., Dresda, ottobre 1995).

() Tale pratica, attuata in Francia, è stata oggetto di un «parere motivato» della Commissione trasmesso di recente al governo francese.

() È il caso della Spagna, all'origine di un recente «parere motivato» della Commissione.

() Cfr. a proposito la sentenza della Corte di Giustizia del 4 dicembre 1986 (causa 205/84 Commissione contro la Repubblica federale di Germania).

() GU L 95 del 21.4.1993.

() Nonostante la PIA sia l'autorità competente in materia di risoluzione delle controversie, l'Ombudsman della PIA agisce sempre in maniera autonoma per quanto concerne le decisioni relative alle controversie tra consumatori e assicuratori del ramo «vita». Nel Regno Unito esistono inoltre altri Ombudsmen che prendono decisioni autonome in altri rami assicurativi e che non sono affiliati della PIA.

() Cfr. a tale proposito le relazioni sugli importanti «incontri di dialogo tra assicuratori e consumatori europei», promossi dal CEA sotto l'egida della Commissione il 17 dicembre 1996 e il 16 aprile 1997.

() Direttiva 95/46/CE - GU L 281 del 23.11.1995.

() GU L 19 del 28.1.1992.

() GU L 26 del 31.1.1977.

() Contratto AO-2600/93/009263; Relazione di sintesi elaborata da Anne d'Hauteville in collaborazione con Kristian Vandenhoudt (luglio 1995).

() Un recente studio condotto dal BEUC TEST ACHAT per il settore automobili ha rivelato, per coperture simili, differenze di premi da 1 a 4: la maggiorazione dei premi a seguito di un incidente (bonus-malus) varia anch'essa tra gli Stati membri dallo 0 % al 67 % o, in alcuni, al 100 %.

() GU C 341 del 19.12.1995.

() Libro verde «Regimi pensionistici integrativi nel mercato unico» (COM(97) 283 def.) - GU C 19 del 21.1.1998, pag. 45.

() COM(97) 398 def. del 24.7.1997.

() GU C 190 del 28.7.1979.