Sintesi Il parlamento di Malta ha recentemente adottato all'unanimità una serie di riforme del sistema giudiziario nazionale. In particolare, le riforme del sistema di nomina dei magistrati e dei procedimenti disciplinari mirano a migliorare il bilanciamento dei poteri limitando il ruolo del primo ministro e del parlamento. Tali riforme intendono rafforzare l'indipendenza della magistratura e il sistema di separazione dei poteri, dando risposta ad alcune delle raccomandazioni formulate dalla commissione di Venezia nel dicembre 2018 e alle raccomandazioni della Commissione europea e del Consiglio nel quadro del semestre europeo. La commissione di Venezia ha accolto complessivamente con favore le riforme previste e sta preparando un supplemento di parere sui testi legislativi di tali riforme. È in corso di istituzione un ufficio della procura, soggetto all'autorità dell'ufficio del procuratore generale e completamente separato dall'avvocatura dello Stato. Permangono importanti preoccupazioni per quanto riguarda l'efficienza del sistema giudiziario, caratterizzato da procedimenti giudiziari assai lunghi a tutti i livelli e in tutte le categorie di cause. La rivelazione di pratiche radicate di corruzione ha suscitato nella cittadinanza una forte richiesta di potenziare in modo significativo la capacità di lotta alla corruzione e di introdurre riforme più ampie in materia di Stato di diritto. Manca una casistica di condanne nei casi di corruzione ad alto livello. È stato avviato un progetto di riforma di ampio respiro per colmare le lacune e rafforzare il quadro istituzionale di lotta alla corruzione, anche in termini di attività di contrasto e azione penale. La riforma prevede nuove norme sulla nomina del capo della polizia, il trasferimento della competenza per l'esercizio dell'azione penale (anche nei casi di corruzione) dalla polizia al procuratore generale, una riforma della commissione permanente per la lotta alla corruzione e nuove disposizioni che autorizzano il ricorso contro il mancato esercizio dell'azione penale da parte del procuratore generale. L'effettiva attuazione di tali riforme mostrerà in quale misura è stato dato seguito alle raccomandazioni formulate dalla commissione di Venezia e dal GRECO, oltre che dalla Commissione europea. La Costituzione maltese sancisce la libertà di espressione e la libertà dei mezzi di informazione. L'assassinio, nell'ottobre 2017, della celebre giornalista investigativa maltese Daphne Caruana Galizia è stato da molti considerato un attacco alla libertà di espressione e ha suscitato preoccupazioni in merito alla libertà dei mezzi di comunicazione e alla sicurezza dei giornalisti nel paese. Altri ambiti di preoccupazione riguardano l'effettiva indipendenza dell'autorità di regolamentazione dei mezzi di comunicazione, le minacce di azioni legali e le intimidazioni online nei confronti dei giornalisti d'inchiesta. La proprietà, il controllo o la gestione di vari organi di informazione ed emittenti maltesi da parte dei due principali partiti politici rappresentati in parlamento continuano a incidere in misura significativa sul panorama dei mezzi di comunicazione del paese. Per quanto riguarda il bilanciamento dei poteri, il parlamento ha recentemente adottato una serie di riforme. In particolare, sono state adottate nuove norme sull'elezione e sulla destituzione del presidente della Repubblica e sul rafforzamento del ruolo del difensore civico. Sono stati presentati altri progetti di legge intesi a limitare il ruolo del primo ministro nella nomina di una serie di commissioni indipendenti. Tali riforme mirano a rafforzare l'intero sistema di bilanciamento dei poteri e a rispondere ad alcune delle raccomandazioni formulate dalla commissione di Venezia, attualmente impegnata anche nella preparazione di un supplemento di parere sui testi legislativi di dette riforme. È allo studio la necessità di altre eventuali riforme costituzionali riguardanti, fra l'altro, il funzionamento del parlamento. Le organizzazioni della società civile svolgono un ruolo sempre più importante nel dibattito pubblico.

I.Sistema giudiziario

Il sistema giudiziario maltese è influenzato tanto dalla tradizione giuridica continentale quanto da quella di common law. Gli organi giurisdizionali sono suddivisi tra quelli di grado superiore e quelli di grado inferiore. Gli organi giurisdizionali di grado superiore sono composti da giudici e comprendono il tribunale civile, il tribunale penale, la Corte d'appello, la Corte di appello penale e la Corte costituzionale. Gli organi giurisdizionali di grado inferiore sono composti da magistrati e comprendono le Court of Magistrates di Malta e di Gozo. A capo della magistratura vi è il presidente della Corte suprema, il quale è anche presidente della Corte costituzionale. L'indipendenza della magistratura è sancita dalla Costituzione, che garantisce l'inamovibilità dei giudici e dei magistrati. La commissione per l'amministrazione della giustizia sorveglia l'operato della magistratura. Esiste una serie di tribunali specializzati che si pronunciano su materie specifiche. È in corso di istituzione un ufficio della procura pienamente distinto. La Chamber of Advocates (ordine degli avvocati) è l'ordine professionale forense indipendente e autoregolamentato. Nel luglio del 2020 il parlamento ha adottato una serie di riforme costituzionali nel settore della giustizia.

Indipendenza

La riforma del sistema di nomina di giudici e magistrati è stata adottata nel luglio 2020. Nella primavera del 2020 il governo ha presentato una serie di proposte di riforma, relative tra l'altro al sistema di nomina dei giudici e dei magistrati, al fine di attuare le raccomandazioni formulate dalla commissione di Venezia nel dicembre 2018. Il 29 luglio 2020 il parlamento ha adottato il progetto di legge recante modifica della Costituzione. Tutte queste proposte sono state discusse e valutate dalla commissione di Venezia, il cui parere sui testi legislativi è ancora in sospeso. Nel precedente quadro normativo i giudici e i magistrati erano nominati dal presidente di Malta "conformemente al parere del primo ministro". La commissione per le nomine della magistratura accertava la rispondenza dei candidati ai criteri per l'esercizio di funzioni giurisdizionali, senza tuttavia stilare una graduatoria dei candidati o esprimere una preferenza su alcuno di essi. Il ruolo di tale commissione era quello di individuare un bacino di soggetti candidati all'esercizio del potere giudiziario, dal quale il primo ministro aveva facoltà di prescegliere quelli destinati a essere nominati giudici o magistrati, mentre il ruolo del presidente della Repubblica era meramente formale. In base alla nuova legislazione adottata dal parlamento è stata rivista la composizione della commissione per le nomine della magistratura, composta ora per oltre la metà da membri della magistratura. Saranno pubblicati inviti a presentare candidature individuali per l'accesso ai posti vacanti in magistratura. La commissione per le nomine della magistratura proporrà i tre candidati più idonei per un posto vacante direttamente al presidente della Repubblica, il quale sceglierà i giudici o magistrati da tale novero. I criteri di valutazione sono stati inseriti nella Costituzione. Tali riforme contribuiscono a rafforzare l'indipendenza della magistratura, sulla scorta delle raccomandazioni del Consiglio d'Europa. La questione era stata sollevata anche dalla Commissione europea e dal Consiglio in una raccomandazione specifica per paese nell'ambito del semestre europeo 2020, oltre che dal Parlamento europeo. Nel suo parere del 19 giugno 2020, la commissione di Venezia ha accolto complessivamente con favore i progetti di riforma delle nomine di giudici e magistrati, ricordando nel contempo la necessità di ulteriori misure volte ad attuare un sistema globale adeguato di bilanciamento dei poteri, in linea con il parere espresso nel dicembre 2018. La commissione di Venezia sta inoltre preparando un supplemento di parere sui testi legislativi di tali riforme. Per quanto riguarda il presidente della Corte suprema, la riforma prevede che sia nominato con il voto favorevole di due terzi dei membri del parlamento, senza la partecipazione della magistratura né della commissione per le nomine della magistratura. Dati i numerosi ruoli ricoperti dal presidente della Corte suprema (presidente della Corte costituzionale e presidente della Corte d'appello, di cui presiede entrambe le commissioni per i ricorsi) e le sue importanti responsabilità nella gestione del sistema giudiziario (quale presidente della commissione per le nomine della magistratura e membro della commissione per l'amministrazione della giustizia responsabile per la disciplina giudiziaria), la commissione di Venezia ha sottolineato l'importanza di depoliticizzarne per quanto possibile la nomina.

Il parlamento ha inoltre adottato la riforma relativa alla procedura di destituzione di giudici e magistrati. Nel quadro precedente le decisioni relative alla destituzione di giudici e magistrati erano di competenza del parlamento. La commissione di Venezia ha raccomandato la depoliticizzazione della procedura. In base alle riforme, le decisioni relative alla destituzione di giudici e magistrati saranno prerogativa della commissione per l'amministrazione della giustizia, composta in maggioranza da membri della magistratura. Il parlamento non sarà più coinvolto in tali decisioni. Le riforme prevedono inoltre la possibilità di proporre ricorso dinanzi alla Corte costituzionale contro la destituzione di un giudice o di un magistrato. Tali riforme rafforzano l'indipendenza della magistratura, sulla scorta delle raccomandazioni del Consiglio d'Europa . La commissione di Venezia ha accolto con favore i progetti di riforma nel suo parere del giugno 2020 e sta preparando un supplemento di parere sui testi legislativi di tali riforme.

Il livello di indipendenza percepita della magistratura è prossimo al valore medio. Ciò vale tanto per l'indipendenza della magistratura percepita dai cittadini (per il 52 % "piuttosto soddisfacente" o "molto soddisfacente"), quanto per l'indipendenza della magistratura percepita dalle imprese (per il 48 % "piuttosto soddisfacente" o "molto soddisfacente").

È in corso di istituzione un ufficio della procura pienamente distinto. Fino a poco tempo fa la maggior parte delle azioni penali era condotta dalla polizia, mentre l'intervento diretto dell'ufficio del procuratore generale era limitato ai reati più gravi. Inoltre, il procuratore generale cumulava le funzioni di pubblico ministero e il ruolo di consulente giuridico del governo, rappresentante lo Stato nei procedimenti giudiziari, aspetto che destava preoccupazioni per quanto concerne la separazione dei poteri. Nel 2019 il governo ha annunciato l'intenzione di istituire un ufficio della procura distinto, in risposta alle raccomandazioni formulate dalla commissione di Venezia. In primo luogo è stata istituita l'avvocatura dello Stato, destinata a rilevare le funzioni non inerenti all'esercizio dell'azione penale svolte in precedenza dal procuratore generale. L'avvocato dello Stato svolge il ruolo di consulente giuridico del governo. Il procuratore generale sarà competente per l'esercizio dell'azione penale in relazione a tutti i reati. Nel mese di ottobre 2020 il governo intende presentare al parlamento un progetto di legge volto a estendere le funzioni relative all'esercizio dell'azione penale svolte dal procuratore generale anche a reati meno gravi. Il trasferimento dei casi dalla polizia all'ufficio della procura avverrà in maniera progressiva a partire dall'estate del 2020 e dovrebbe sfociare nel trasferimento di tutte le azioni penali al procuratore generale. Occorrerà pertanto ancora del tempo per far sì che le riforme dell'ufficio della procura diventino pienamente efficaci. Per quanto riguarda il procuratore generale, nel luglio 2019 il parlamento ha adottato una legge che prevede una nuova procedura per la sua nomina. La legge impone al primo ministro di tenere in debita considerazione le raccomandazioni formulate da una commissione per le nomine quando, a norma dell'articolo 91 della Costituzione, decide il nominativo da raccomandare al presidente per l'incarico di procuratore generale. In linea con la nuova procedura, l'8 settembre 2020 il primo ministro ha accettato il candidato raccomandato dalla commissione per le nomine come procuratore generale di Malta. Tali modifiche consolidano il bilanciamento dei poteri rispetto alla precedente procedura di nomina. All'atto pratico, la nomina del procuratore generale rimane tuttora prevalentemente di competenza del primo ministro e ciò è stato segnalato come problema.

Un elevato numero di tribunali specializzati opera in diversi settori: la commissione d'appello per i rifugiati, il tribunale d'appello in materia di ambiente e pianificazione, il tribunale per le controversie in materia di consumo, il tribunale per le questioni di concorrenza e di tutela dei consumatori, il tribunale industriale, il tribunale per i ricorsi in materia di protezione delle informazioni e dei dati, il tribunale d'appello in materia di salute mentale, il tribunale competente in materia di brevetti, il tribunale per i ricorsi in materia di autorizzazioni di polizia, i tribunali competenti per il riesame di atti amministrativi e il tribunale per i ricorsi in ambito penitenziario. La commissione di Venezia ha espresso preoccupazioni in merito a tali tribunali specializzati, ritenendo che non godano del medesimo livello di indipendenza di cui è dotata la magistratura ordinaria.

Qualità

Sono state adottate alcune misure volte a migliorare la qualità del sistema giudiziario. In particolare, sono state adottate le seguenti misure intese a migliorare ulteriormente l'uso degli strumenti informatici nei tribunali: i) estensione dei servizi di deposito elettronico e pagamento elettronico delle spese di giustizia a un maggior numero di tribunali civili; ii) possibilità per i cittadini e i professionisti legali di accedere liberamente online agli atti riguardanti le loro cause; e iii) creazione della piattaforma e-Courts, che offre una serie di servizi giudiziari al pubblico generale e ai professionisti legali. Il governo sta preparando una strategia digitale e un piano d'azione volti a potenziare l'uso della tecnologia nel sistema giudiziario. Per quanto riguarda la formazione giudiziaria, è stato incrementato il bilancio del comitato di studi giudiziari con l'obiettivo di ampliare la gamma e la qualità dei servizi di formazione. Nel 2018 non si è registrato alcun corso di formazione giudiziaria per quanto riguarda una serie di importanti competenze giudiziarie. La mancanza di formazione in materia di etica giudiziaria continua a costituire un problema.

Il sistema di assegnazione delle cause è attualmente in fase di revisione. In base al quadro vigente, il cancelliere assegna le cause su indicazione del presidente della Corte suprema. L'obiettivo della revisione è istituire un nuovo sistema che rifletta la complessità delle cause iscritte a ruolo, consentendo una migliore distribuzione del carico di lavoro e aumentando il livello di efficienza.

Efficienza

La durata dei procedimenti giudiziari rimane tra le più lunghe dell'UE. Nonostante alcuni miglioramenti registrati negli ultimi anni, i procedimenti sono tuttora molto lunghi a tutti i livelli e in tutte le categorie di cause. Nel 2018 la durata media dei contenziosi civili e commerciali in primo grado era di 440 giorni, tra le più lunghe nell'UE . La situazione è ulteriormente aggravata dalla lunghezza eccessiva dei procedimenti in secondo grado (1 120 giorni in media). Analogamente, la durata dei procedimenti dinanzi ai tribunali amministrativi resta preoccupante (1 057 giorni in media), nonostante un parziale miglioramento negli ultimi anni. I tassi di ricambio indicano inoltre che i tribunali operano attualmente al limite delle loro capacità , essendo Malta tra gli Stati membri con il minor numero di giudici pro capite. Anche la lunghezza media dei procedimenti di primo grado per riciclaggio di denaro (oltre 2 000 giorni) desta particolare preoccupazione e ha continuato a crescere nel 2018. Nel quadro delle misure di emergenza adottate per far fronte alla pandemia di COVID-19, con decreto del sovrintendente alla sanità pubblica è stata disposta la chiusura dei tribunali e la sospensione dei termini giuridici a partire dal 16 marzo 2020. Tale decreto è stato abrogato il 5 giugno 2020.