COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 15.02.1996 
COM(96) 46 def. 
RELAZIONE AL PARLAMENTO EUROPEO 
E AL CONSIGLIO SULLO STATO 
D'APPLICAZIONE 
DEL SISTEMA GENERALE DI RICONOSCIMENTO 
DEI DD7LOMI DI ISTRUZIONE SUPERIORE 
PRESENTATA CONFORMEMENTE ALL'ARTICOLO 13 
DELLA DIRETTIVA 89/48/CEE 
(Presentata dalla Commissione) 

L'articolo 13 della direttiva 89/48/CEE del Consiglio1, del 21 dicembre 1988, relativa 
ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che 
sanciscono formazioni professionali di una durata minima di tre anni, prevede che 
entro il 4 gennaio 1996 la Commissione presenti al Parlamento europeo e al Consiglio 
una relazione sullo stato d'applicazione del sistema generale di riconoscimento dei 
diplomi del livello di istruzione superiore che sanciscono formazioni professionali di 
una durata minima di tre anni. 
Nella relazione la Commissione presenta le proprie conclusioni sulle eventuali 
modifiche da apportare al sistema in vigore e, se del caso, presenta proposte intese a 
migliorare l'attuale normativa così da facilitare la libera circolazione, il diritto di 
stabilimento e la libera prestazione dei servizi per la categoria di persone interessate 
cui si applica la direttiva. 
GU n. L 19 del 24.1.1989, pag. 16. 

INTRODUZIONE 
La direttiva 89/48/CEE del Consiglio, relativa ad un sistema generale di 
riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanciscono formazioni 
professionali di una durata minima di tre anni, ha segnato una svolta senza precedenti 
nell'approccio comunitario al problema costituito dal riconoscimento delle qualifiche 
professionali. Da quando è stato firmato il trattato di Roma la politica comunitaria in 
questo settore si era vista sempre riproporre la stessa sfida: trovare una soluzione 
all'implicito conflitto tra i sistemi scolastici nazionali, la cui diversità attesta e 
garantisce l'identità nazionale, e il diritto di ogni cittadino europeo di esercitare la 
propria professione in tutti gli Stati dell'Unione. Perno del conflitto è la necessità di 
possedere una qualifica per l'esercizio di una professione regolamentata, definita con 
riferimento al sistema scolastico nazionale dello Stato membro ospitante. L'istituzione 
del sistema generale è scaturita dalla constatazione che, in un mercato unico, non è più 
possibile applicare i criteri nazionali per determinare la qualità dell'istruzione e della 
formazione. 
Il sistema generale si fonda su un'unica, semplice idea: il presupposto che un cittadino 
che abbia ottenuto in uno Stato membro le qualifiche necessarie ad esercitare una 
determinata professione dovrebbe avere il diritto di esercitare la stessa professione in 
tutti gli Stati dell'Unione. Ne consegue che i singoli Stati devono accordare fiducia 
all'istruzione e alla formazione dispensate in altri Stati membri; per il migrante, ciò 
significa che il suo diploma deve beneficiare del riconoscimento in qualsiasi altro Stato 
membro, tranne casi eccezionali in cui, da un esame dettagliato, emergano differenze 
fondamentali fra l'istruzione e la formazione attestate dal diploma je quelle richieste 
dallo Stato membro ospitante; in tali casi il migrante può essere invitato a 
"compensare" tali differenze conformemente ai meccanismi istituiti dalla direttiva 
89/48/CEE. In altri termini, lo Stato membro ospitante non ha più il diritto di imporre 
al migrante di seguire, in tutto o in parte, il corso che porta al rilascio del diploma 
nazionale o di superare gli esami richiesti per coloro che desiderano accedere alla 
professione nell'ambito nazionale. 
A sette anni dall'adozione della direttiva il sistema generale risulta in grado di 
soddisfare le speranze in esso riposte. I problemi di recepimento e di applicazione cui 
ha dato luogo erano prevedibili, sebbene non vada dimenticato che per il singolo 
migrante essi hanno trasformato il processo di riconoscimento in una fonte di 
frustrazioni e scoraggiamento. Alcuni fra questi problemi sono stati risolti a seguito di 
discussioni con gli Stati membri in sede di gruppo dei coordinatori; per altri una 
soluzione si presenta improbabile se non interverrà una sentenza della Corte di 
giustizia. Nella relazione la Commissione passa in rassegna le difficoltà incontrate, 
prima commentando la direttiva articolo per articolo e successivamente esaminando 
l'impatto da essa avuta sui principali settori professionali. 

I. CRONISTORIA DELLA NORMATIVA 
i) Le origini della direttiva 89/48/CEE si possono far risalire al Consiglio europeo 
di Fontainebleau del 25 e 26 giugno 1984 che, ritenendo indispensabile rispondere alle 
aspettative dei popoli d'Europa, aveva invitato il Consiglio ad istituire un "sistema 
generale atto a garantire l'equivalenza dei diplomi universitari così da portare 
all'effettiva libertà di stabilimento all'interno della Comunità". 
ii) La risposta della Commissione a questo invito è sfociata nella proposta di 
direttiva trasmessa al Consiglio il 9 luglio 1985, che è diventata successivamente la 
direttiva 89/48/CEE. Nella relazione introduttiva2 la Commissione spiegava che 
l'impostazione tradizionale del problema del riconoscimento dei diplomi 
(l'impostazione settoriale) prevedeva l'istituzione di condizioni armonizzate, 
particolarmente in materia di qualifiche, per l'accesso ad attività specifiche e per il loro 
esercizio. Solo una volta soddisfatte tali condizioni diventa possibile il riconoscimento 
reciproco dei diplomi rilasciati nei rispettivi Stati membri. La nuova impostazione 
"orizzontale" era destinata a rispondere sollecitamente e senza pregiudiziali alle 
esigenze individuali e immediate di tutti i titolari di diplomi di istruzione superiore 
desiderosi di esercitare la propria professione in uno Stato membro diverso da quello in 
cui avevano ricevuto la propria formazione. Il sistema si basava sul principio della 
reciproca fiducia e comparabilità dei livelli di formazione, prevedendo però che, in 
caso di differenze strutturali fondamentali riscontrate tra un corso di formazione e 
l'altro lo Stato membro ospitante avrebbe avuto il diritto di esigere l'applicazione di 
certi meccanismi di compensazione. 
iii) La direttiva 89/48/CEE è del tutto coerente con il principio di sussidiarietà. Agli 
Stati membri resta infatti la responsabilità di regolamentare o no l'attività 
professionale, ossia subordinarla, mediante disposizioni legislative, regolamentari o 
amministrative, al possesso di una qualifica professionale e, in caso affermativo, di 
decidere quali siano i livelli, le strutture e i contenuti adeguati a garantire la 
formazione. In quanto mezzo atto ad assicurare la libera circolazione delle persone e il 
riconoscimento dei diplomi, la direttiva ha rappresentato una svolta nel diritto 
comunitario. Mentre infatti le precedenti direttive settoriali obbligavano gli Stati 
membri a concedere il riconoscimento automatico dei diplomi rilasciati in altri paesi 
della Comunità per un numero limitato di professioni chiaramente definite, il sistema 
generale obbliga i singoli Stati ad apprestare, per una molteplicità di attività 
professionali, le strutture atte a consentire l'esame caso per caso delle richieste di 
riconoscimento, accompagnate dalle opportune garanzie procedurali ed eventualmente 
dai meccanismi di compensazione fissati dalla direttiva (il tirocinio di adattamento e la 
prova attitudinale). 
COM(85) 359 def. 
iv) Nella relazione introduttiva della proposta la Commissione aveva previsto di 
estendere eventualmente l'impostazione orizzontale ai diplomi e alle qualifiche 
professionali che non rientravano nel campo di applicazione della direttiva 89/48/CEE. 
La clausola di riesame contenuta nell'articolo 13 è stata inclusa soprattutto per rendere 
possibile la riflessione su questo problema. Tuttavia, a seguito dell'adozione della 
direttiva 89/48/CEE la Commissione ha deciso di formulare più o meno 
immediatamente una proposta di seconda direttiva e l'impostazione orizzontale è stata 
estesa alle altre attività professionali regolamentate con la direttiva 92/51/CEE3 del 
Consiglio, del 18 giugno 1992, relativa ad un secondo sistema generale di 
riconoscimento della formazione professionale, che integra la direttiva 89/48/CEE. 
v) Dopo l'adozione della direttiva 89/48/CEE, ma prima della data fissata per il 
recepimento, la Corte di giustizia si è pronunciata sulla causa C-340/89 
"Vlassopoulou"4. La sentenza della Corte conferma che, indipendentemente dalle 
direttive adottate dal Consiglio e dal Parlamento europeo a norma dell'articolo 57 del 
trattato, l'articolo 52 del trattato va interpretato nel senso che le autorità nazionali di 
uno Stato membro, cui è stata presentata una domanda di autorizzazione all'esercizio di 
una professione regolamentata da parte di un cittadino comunitario già ammesso ad 
esercitare la medesima professione nel suo paese d'origine, sono tenute a valutare in 
quale misura le conoscenze e le qualifiche conseguite dall'interessato nel suo paese 
d'origine corrispondano a quelle richieste nella normativa dello Stato ospitante; qualora 
la corrispondenza tra detti diplomi sia solo parziale, le autorità nazionali considerate 
hanno il diritto di pretendere che l'interessato dimostri di aver maturato le conoscenze 
e le qualifiche mancanti. Nel contesto dell'esame del diploma del migrante lo Stato 
membro ospitante può prendere in considerazione differenze obiettive relative tanto al 
contesto giuridico della professione considerata nello Stato membro di provenienza, 
quanto al suo campo d'attività. 
Spetta inoltre alle autorità nazionali competenti valutare se le conoscenze 
acquisite nello Stato membro ospitante nel contesto di un ciclo di studi ovvero anche di 
un'esperienza pratica siano valide ai fini dell'accertamento delle conoscenze assenti 
dall'istruzione e dalla formazione iniziale. 
L'esame della corrispondenza tra le conoscenze e le qualifiche attestate dal 
diploma straniero e quelle richieste dalla normativa dello Stato membro ospitante deve 
essere conforme alla normativa comunitaria relativa alla tutela effettiva dei diritti 
fondamentali. Ogni decisione adottata deve essere pertanto motivata e impugnabile 
davanti ad un tribunale nazionale5. 
La Commissione ritiene che la direttiva vada letta alla luce di questa sentenza: in 
particolare, nell'esaminare la domanda di riconoscimento del migrante le autorità 
GU n. L 209, del 24.7.1992, pag. 25. 
Race. 1991-1, pag. 2357. 
Su quest'ultimo punto si veda la precedente sentenza della Corte nella causa 222/86 UNECTEF 
contro Heylens Race. 1987, pag. 4097. 
competenti dovrebbero prendere in considerazione non solo il "diploma" ai sensi della 
direttiva, ma anche ogni eventuale formazione ed esperienza professionale successiva 
acquisita dal migrante. 
vi) L'applicazione della direttiva 89/48/CEE è stata estesa allo Spazio economico 
europeo6 a decorrere dal 1° gennaio 1994; la direttiva è entrata in vigore nei nuovi 
Stati membri dal 1° gennaio 1995. Nella presente relazione le informazioni statistiche 
tratte dalle relazioni biennali presentate dagli Stati membri si riferiscono, salvo 
indicazioni contrarie, ad EUR 12. Sono stati però inclusi, ovunque possibile, i dati 
relativi al recepimento e all'applicazione della direttiva nei tre nuovi Stati membri. 
vii) La Commissione ha presentato recentemente una nuova proposta7 di direttiva del 
Parlamento europeo e del Consiglio intesa ad agevolare la libera circolazione e il 
riconoscimento reciproco di diplomi, certificati e altre attestazioni ufficiali del 
conseguimento di qualifiche per le attività professionali che esulano dal campo 
d'applicazione del sistema generale. Scopo principale della direttiva sarà consolidare le 
attuali direttive "misure transitorie"; essa comporta però anche una certa misura di 
"sintonizzazione" delle direttive "sistema generale". Essa verrà denominata in appresso 
"la direttiva proposta". 
viii) Come prevedibile, l'applicazione e il recepimento della direttiva 89/48/CEE non 
sono stati scevri di difficoltà, ma si è riusciti a far fronte in larga misura alla sfida 
lanciata agli Stati membri e alla Commissione. Tra il 4 gennaio 1991 e il 31 dicembre 
1994 almeno 1-1.000 persone hanno ottenuto il riconoscimento del proprio diploma ai 
sensi della direttiva 89/48/CEE8. Va comunque osservato che, sul numero totale di 
diplomi, quasi 6 000 sono stati riconosciuti da un solo Stato membro: il Regno Unito9. 
Alcune di queste migrazioni sarebbero avvenute indubbiamente anche in assenza del 
sistema generale, o in base a norme nazionali preesistenti o nel quadro di convenzioni 
bilaterali, ma in molti casi l'adozione della direttiva ha per la prima volta semplificato 
o reso possibile la circolazione fra Stati membri. Inoltre la direttiva può aver 
migliorato la situazione dei migranti già stabiliti in un altro Stato membro che, 
ottenendo il riconoscimento del loro diploma, hanno potuto migliorare le proprie 
prospettive occupazionali od ottenere una riqualificazione dal loro datore di lavoro. 
ix) Le statistiche dimostrano inoltre che la maggior parte dei richiedenti riesce ad 
ottenere il riconoscimento. Le decisioni negative corrispondono al 5% circa del 
numero totale di domande; sono stati presentati pochissimi ricorsi. 
x) Dalle informazioni di stampo aneddotico raccolte (colloqui con migranti e 
autorità competenti) si può desumere che la maggior parte degli spostamenti all'interno 
Allegato VII dell'accordo SEE. 
COM 96 (22) del 8.2.1996 
Si tratta certamente di una sottovalutazione, in quanto le informazioni fornite dagli Stati membri 
sono incomplete. Si noti in particolare che 3 Stati membri devono ancora presentare le statistiche 
relative agli anni 1993-1994. 
Si trattava in grande maggioranza di diplomi di insegnanti. 
della Comunità avvengano per motivi personali (ad esempio a fini di matrimonio o nel 
caso in cui il coniuge che esercita una professione regolamentata segue il proprio 
partner). La sola eccezione significativa sembrerebbe rappresentata dalla migrazione di 
insegnanti nel Regno Unito, indotta dalla domanda di personale insegnante in tale paese 
e dall'esistenza di un'eccedenza negli altri Stati membri. Questa constatazione 
conferma l'esperienza già fatta dalla Commissione con le direttive settoriali: in assenza 
di una forte eccedenza di professionisti in uno Stato membro e/o di un notevole 
aumento della domanda in altri, non si sono ancora rilevati flussi migratori 
significativi. L'esempio della migrazione di insegnanti nel Regno Unito dimostra però 
che il sistema generale è in grado di rispondere alla domanda socioeconomica del 
mercato del lavoro interno e dunque di contribuire ad una riduzione della 
disoccupazione. Esso dimostra anche, peraltro, che l'esistenza di tale domanda può 
influire sulle modalità di applicazione della direttiva da parte degli Stati membri. È 
significativo ad esempio che nel Regno Unito l'applicazione della direttiva 89/48/CEE 
agli insegnanti abbia dato luogo a pochi problemi; in altri Stati membri, caratterizzati 
da un'eccedenza di insegnanti, l'applicazione ha dato invece adito ad un numero 
considerevole di reclami. 
xi) A stimolare la mobilità professionale potrà essere anche l'aumentata mobilità 
degli studenti dovuta ai programmi ERASMUS e SOCRATES. Esiste una certa 
mobilità professionale tra coloro che hanno partecipato al programma ERASMUS, ma 
lo scopo del programma è quello di dare una dimensione europea agli studi e gli 
studenti che vi partecipano tornano nel loro paese d'origine dopo aver trascorso 
all'estero un periodo di studio riconosciuto10. È ad esempio provato che i cittadini 
francesi si avvalgono sempre più spesso del proprio diritto di studiare in un altro Stato 
membro (in questo caso il Belgio) con la certezza che, una volta conseguito il diploma, 
avranno accesso alla professione da loro scelta quando torneranno in patria dopo gli 
studi effettuati all'estero. A spiegare questa tendenza è, probabilmente, in primo luogo 
l'esistenza in Francia del numero chiuso, assente invece in Belgio, e il numero dei 
diplomati di ritorno in patria, particolarmente nelle professioni medico-sanitarie, è 
fonte di preoccupazione per le autorità francesi. Inoltre i cittadini lussemburghesi 
scelgono oggi di studiare in Stati membri i cui diplomi non erano riconosciuti dalle 
norme nazionali precedenti l'applicazione della direttiva. 
xii) Secondo altre indicazioni, infine, l'esistenza della direttiva 89/48/CEE avrebbe 
dato luogo ad una certa convergenza nei programmi di istruzione e formazione. Questo 
fenomeno è talvolta frutto di iniziative intraprese da singoli istituti, che cercano di 
venire incontro alle esigenze dei loro studenti adattando il curriculum in modo da 
ovviare alla necessità di meccanismi di compensazione in altri Stati membri. In altri 
casi esso è dovuto alla creazione di "piattaforme comuni" concordate dalle 
10 Secondo altre indicazioni, ad influire sulla mobilità degli studenti sarebbero state anche le 
modifiche della legislazione nazionale indotte dalla direttiva. 
organizzazioni europee di categoria11. La Commissione vede con favore queste 
soluzioni, a condizione che non si ripercuotano negativamente sulle richieste di 
riconoscimento di coloro che non soddisfano i requisiti fissati dalla piattaforma 
comune. 
II. RECEPIMENTO 
i) Sono stati adottati due opposti metodi di recepimento. Alcuni Stati membri (A, 
F, GR, L, D, S) hanno optato per l'impostazione "verticale" in base a cui la direttiva è 
stata recepita professione per professione; in altri è stata adottata una misura di ordine 
generale, integrata in certi casi da una normativa dettagliata per determinate professioni 
(I, IRL, SF, UK, P, E, DK, NL, B)12. A complicare l'opera di recepimento in alcuni 
Stati membri (D, A, B, F) è stata poi la divisione dei poteri di regolamentazione tra il 
governo federale e le autorità dei singoli Stati o regioni. 
ii) Fra i dodici Stati allora membri della Comunità, solo l'Irlanda aveva adottato le 
misure necessarie entro il 4 gennaio 1991; tutti e tre i nuovi Stati membri avevano 
adottato le misure di recepimento entro la data di adesione. Dati i ritardi segnalati negli 
altri Stati membri, sono stati avviati vari procedimenti di infrazione; solo due di questi 
sono arrivati in fase di sentenza: la causa C-365/93, Commissione contro Grecia 
(sentenza del 23.3.1995) e la causa C-216/94, Commissione contro Belgio (sentenza 
del 13.7.1995). In entrambe la Corte ha concluso che lo Stato membro interessato non 
aveva rispettato gli obblighi che gli incombevano a norma del trattato. Alla data di 
pronuncia della sentenza la Grecia aveva comunque già recepito la direttiva per varie 
professioni, in particolare nel settore dell'assistenza sanitaria e per gli avvocati, e il 
Belgio aveva approvato una legge di portata generale che delega ai ministri il potere di 
adottare le necessarie misure di recepimento (che peraltro non erano ancora state 
adottate). 
iii) In vari altri Stati membri il recepimento resta incompleto, soprattutto perché non 
sono ancora d'applicazione le norme dettagliate che disciplinano i meccanismi di 
compensazione per certe professioni (come quelle relative alla professione di avvocato 
in Spagna). All'occorrenza sono stati o saranno avviati procedimenti di infrazione. 
iv) La Commissione ritiene che nei casi in cui il recepimento non sia stato effettuato 
o sia incompleto o inadeguato, o in cui le disposizioni della direttiva non siano 
applicate correttamente dalle autorità nazionali, l'articolo 3, che definisce il 
meccanismo generale di riconoscimento, sia abbastanza chiaro, preciso e 
incondizionato da avere efficacia diretta. In altri termini, l'articolo 3 crea un diritto al 
riconoscimento del quale i singoli possono avvalersi direttamente di fronte alle autorità 
nazionali, sia amministrative che giudiziarie. L'articolo 4 della direttiva, secondo il 
quale in certe circostanze lo Stato membro può esigere misure di compensazione, ha 
carattere non cogente (gli Stati membri non sono tenuti ad imporre tali misure) e non 
11 Per un esempio, cfr. pag. 24, ingegneri. 
12 Una tabella completa delle misure di recepimento è contenuta nell'allegato I. 
sminuisce pertanto l'efficacia diretta dell'articolo 3. Efficacia diretta non significa però 
che, in caso di irregolarità nell'applicazione o nel recepimento della direttiva, al 
migrante venga automaticamente riconosciuto il diritto di esercitare la propria 
professione nello Stato membro ospitante. La Commissione ritiene che in tali 
circostanze il migrante abbia comunque il diritto di ottenere dall'autorità competente o, 
all'occorrenza, da un giudice nazionale, una decisione che confermi il suo diritto 
all'accesso o all'esercizio della professione regolamentata nello Stato membro 
ospitante. Va osservato che gli Stati membri non possono invocare l'efficacia diretta di 
certe disposizioni della direttiva per giustificarne il mancato recepimento13. 
v) La Commissione ha inoltre intrapreso l'esame di tutte le misure di recepimento 
notificate dagli Stati membri. Nell'estate del 1994 sono state inviate a tutti (i dodici) 
Stati membri lettere in cui venivano formulate alcune obiezioni e si sollecitava un 
chiarimento su certi punti. In vari casi le risposte ricevute hanno eliminato gli eventuali 
dubbi che ancora sussistevano circa la conformità delle misure nazionali di 
recepimento. In altri l'esame è tuttora in corso, e si profila l'avvio di procedimenti di 
infrazione. 
vi) Infine, alla Commissione sono pervenute denunce di singoli cittadini che hanno 
rivelato vizi di recepimento. All'occorrenza sono stati avviati o sono contemplati 
procedimenti di infrazione14. 
vii) È difficile valutare complessivamente la qualità dell'attuazione nei singoli Stati 
membri sulla base delle analisi compiute dalla Commissione e delle denunce ricevute. 
Da una parte, infatti, il numero di richieste pervenute varia enormemente da uno Stato 
membro all'altro: ad attirare un maggior numero di migranti sono ovviamente gli Stati 
membri più grandi, in particolare quelli le cui lingue sono parlate più diffusamente in 
altri paesi; dall'altra, agli Stati membri che regolamentano maggiormente le professioni 
si offrono maggiori "opportunità" di infrazioni della direttiva: questo fenomeno risulta 
particolarmente vistoso negli Stati membri che optano per il recepimento professione 
per professione. Tenendo conto di questi fattori, si riscontrano minori problemi negli 
Stati membri del nord Europa (S, SF, DK, UK, IRL, F, NL) che in quelli del sud (E, 
G, I e in misura minore P). In Germania si sono manifestati gravi problemi nel caso di 
una particolare professione (insegnanti) e in Belgio, in assenza di recepimento, la 
direttiva trova applicazione per pochissime professioni (avvocati e professioni medico­
sanitarie) tramite l'adattamento delle norme nazionali preesistenti. 
Vedasi ad esempio la sentenza della Corte nella causa C-433/93 Commissione contro Germania, 
pronunciata I'll .8.1995 (non ancora pubblicata). 
Per ulteriori particolari si >-oa IL appresso l'analisi della situazione per le singole professioni. 
III. RASSEGNA DELLE DISPOSIZIONI DELLA DIRETTIVA 89/48/CEE 
Articolo 1, lettera a) 
i) Quest'articolo contiene la definizione del "diploma" ai sensi della direttiva.Esso 
è volto a definire l'insieme delle qualifiche (ad esempio diploma universitario, corso di 
formazione professionale postlaurea e periodo di esercizio della professione come 
tirocinante) imposte dal diritto nazionale per l'accesso alla professione regolamentata. 
ii)) Sono sorte alcune difficoltà nell'interpretazione del secondo trattino del primo 
comma, per quanto riguarda cioè la definizione di "università o istituto di istruzione 
superiore o altro istituto dello stesso livello di formazione"15. In un documento 
distribuito al gruppo dei coordinatori i servizi della Commissione hanno chiarito che a 
loro giudizio l'articolo 1, lettera a) pone su un piede di parità tutti gli istituti di 
istruzione superiore; uno Stato membro non ha pertanto il diritto di rifiutare, ad 
esempio, il riconoscimento ad insegnanti provenienti da un altro Stato membro solo 
perché questi hanno ricevuto la propria formazione in istituti di livello superiore non 
universitario, mentre lo Stato membro ospitante impone ai suoi insegnanti una 
formazione e un'istruzione di livello universitario. 
iii) Nello stesso documento si precisa che, conformemente al principio della fiducia 
reciproca e ai sensi dell'articolo 126 del trattato, spetta ai singoli Stati membri decidere 
quali dei loro istituti di formazione e di istruzione rientrino nel novero dell'istruzione 
superiore16. Di conseguenza lo Stato membro ospitante non ha il diritto di applicare 
criteri messi a punto nel contesto nazionale per valutare se l'istruzione e la formazione 
ottenuti in un altro Stato membro siano o no di livello superiore, e rifiutare il 
riconoscimento ai titolari di quei diplomi che, conformemente ai suddetti criteri, ritiene 
non siano di livello superiore. 
iv) Il primo comma dell'articolo 1, lettera a) prevede inoltre che, fatte salve certe 
condizioni, siano riconosciuti i diplomi ottenuti dai cittadini comunitari nei paesi terzi. 
Questa disposizione ha segnato una svolta per il diritto comunitario, ma, a quanto 
consta alla Commissione, non ha dato luogo a particolari problemi. 
Attualmente le direttive settoriali non fissano alcun meccanismo comunitario per 
il riconoscimento dei diplomi dei paesi terzi17. Nel suo parere18 sulla proposta, 
presentata dalla Commissione, di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che 
modifica la direttiva 93/16/CEE intesa ad agevolare la libera circolazione dei medici e 
16 
18 Solo nel testo inglese si usa l'espressione "livello analogo" ("similar level"). Nelle altre versioni 
linguistiche si utilizza l'espressione "dello stesso livello". 
Cfr. anche la sentenza del Tribunale di primo grado nella causa T-16-90, Panagiotopolou contro 
Commissione, Race. 1992-11, pag. 89. 
Medici, dentisti, veterinari, infermieri responsabili dell'assistenza generale, ostetriche, farmacisti 
e architetti. 
PE.211.189 del 26.4.1995. 
10 
il reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli19, il Parlamento ha 
proposto l'inserimento di un nuovo considerando in cui si invita la Commissione ad 
esaminare i problemi dei cittadini comunitari in possesso di titoli rilasciati in paesi 
terzi. Sebbene a suo giudizio la proposta di direttiva, che fissa una procedura di 
comitato per certe modifiche alla direttiva 93/16/CEE, non costituisca uno strumento 
idoneo ad una tale operazione, la Commissione riconosce comunque che l'assenza di 
disposizioni in materia di riconoscimento dei diplomi di paesi terzi nelle direttive 
settoriali ostacola l'esercizio del diritto di libera circolazione a norma del trattato per 
un numero potenzialmente significativo di cittadini europei. La Commissione 
esaminerà nuovamente l'opportunità di adattare il meccanismo dell'articolo 1, lettera a) 
in modo da tener conto del diverso regime giuridico applicabile alle direttive 
settoriali20. 
v) Il secondo comma dell'articolo 1, lettera a) contiene la disposizione cosiddetta 
"di percorso alternativo". Esso assimila infatti ad un "diploma" ai sensi della direttiva 
un titolo professionale rilasciato in uno Stato membro, riconosciuto da un'autorità 
competente come formazione di livello equivalente al "diploma" ai sensi del primo 
comma e che conferisce al titolare gli stessi diritti di accesso e di esercizio di una 
professione regolamentata. Questa disposizione è stata inserita per tener conto della 
situazione di coloro che non hanno seguito un ciclo di formazione e istruzione 
superiore di tre anni, ma che sono titolari di qualifiche che conferiscono loro gli stessi 
diritti professionali. 
vi) Siffatti titoli (rilasciati da organismi professionali e d'altro genere) esistono 
soprattutto nel Regno Unito e in Irlanda, ma non sono sconosciuti altrove (si pensi ad 
esempio ai titoli rilasciati dal "Jury centrai" in Belgio) e i relativi cicli di formazione si 
svolgono parallelamente al corso che porta al rilascio del "diploma" standard. Secondo 
il parere della Commissione, analizzato a lungo in sede di gruppo dei coordinatori , il 
secondo comma dell'articolo 1, lettera a) può però applicarsi anche ad un "percorso 
alternativo" che abbia preceduto l'istituzione di un ciclo di istruzione e formazione 
coronato da un "diploma" ai sensi del primo comma e sia stato poi da questo sostituito. 
Di regola uno Stato membro che intraprende una riforma del ciclo di istruzione e 
formazione necessario all'accesso ad una professione regolamentata provvede anche a 
garantire i diritti di coloro che sono già membri della professione e di coloro che 
avevano iniziato a frequentare i corsi precedenti (le cosiddette disposizioni sui "diritti 
acquisiti"). Nei casi in cui un ciclo di istruzione e formazione che non ricade 
nell'ambito dell'articolo 1, lettera a) è sostituito da uno che porta al rilascio di un 
diploma ai sensi del primo comma dello stesso articolo, a giudizio della Commissione i 
titolari delle "vecchie" qualifiche hanno diritto a beneficiare delle disposizioni del 
secondo comma, a condizione che la legislazione nazionale riconosca esplicitamente 
l'equivalenza fra il loro livello di istruzione e formazione e quello del nuovo "diploma" 
e conferisca loro gli stessi diritti di accesso ed esercizio della professione in questione 
(stesso titolo professionale, stesso campo d'attività, ecc.). La concessione di questi 
19 COM(94) 626 def. 
20 Cfr. risposta all'interrogazione scritta n. 2866/93 - GU n. C 300 del 27.10.1994. 
11 
diritti acquisiti può ovviamente essere subordinata, nel diritto nazionale, al 
soddisfacimento di alcune condizioni supplementari (come un certo numero di anni di 
esperienza professionale, un periodo supplementare di formazione o un riesame delle 
capacità professionali). 
vii) Sulla base di questa interpretazione dell'articolo 1, lettera a), secondo comma, la 
Commissione ha previsto nella direttiva 94/38/CE21 l'esclusione di due corsi italiani di 
istruzione e formazione (quelli per ragionieri e per periti commerciali) dall'allegato C 
della direttiva 92/51 /CEE. A seguito di certe modifiche intervenute nel sistema italiano 
di istruzione e formazione i nuovi corsi rientravano ormai infatti nell'ambito 
d'applicazione dell'articolo 1, lettera a), primo comma della direttiva 89/48/CEE e i 
titolari della "vecchia" qualifica, cui in precedenza di applicava la direttiva 92/51/CEE, 
in virtù del secondo comma dell'articolo 1, lettera a) sarebbero stati assimilati ai nuovi 
membri della professione. 
Articolo 1, lettera b) 
i) L'articolo 1, lettera b) contiene la definizione di Stato membro ospitante. Esso 
ha dato luogo a poche difficoltà sul piano pratico, sebbene vada sottolineato che un 
cittadino dello Stato membro A che abbia ottenuto il proprio diploma nello Stato 
membro B ha il diritto di basarsi sulle disposizioni della direttiva 89/48/CEE se 
richiede successivamente il riconoscimento nello Stato membro A22. 
ii) Un caso esaminato dalla Commissione e sul quale è stata richiamata l'attenzione 
del gruppo dei coordinatori è quello di un corso di istruzione e formazione per 
fisioterapisti la cui durata complessiva è di quattro anni (i primi due in Grecia e gli 
altri due nel Regno Unito) e al termine del quale viene rilasciata una laurea da 
un'università britannica. Se tale laurea fosse accettata dall'autorità britannica 
competente per l'accesso all'attività professionale regolamentata di fisioterapista23, a 
giudizio della Commissione non vi è motivo perché il titolo i questione non debba 
essere trattato come "diploma" ai sensi dell'articolo 1, lettera a); il titolare avrebbe 
pertanto il diritto di fare appello alle disposizioni della direttiva nei confronti della 
Grecia, "Stato membro ospitante", qualora desiderasse tornare in tale paese per 
esercitarvi la professione. 
23 GU n. L 217 del 23.8.1994, pag. 8, cfr. settimo considerando. 
Si tratta di giurisprudenza costante: per il caso più recente cfr. la sentenza della Corte di giustizia 
nella causa C-19/92 Kraus Race. 1993-1, pag. 1663. 
Ipotesi tuttora in corso di esame, stando alle informazioni di cui dispone la Commissione. 
12 

ARTICOLO 1, lettere e) e d) 
i) Queste disposizioni, che definiscono i concetti di "professione regolamentata" e 
di "attività professionale regolamentata", hanno dato luogo a difficoltà meno gravi di 
quanto si sarebbe potuto prevedere. 
ii) Un dubbio è stato comunque espresso in relazione al primo trattino del primo 
comma della lettera d) (l'esercizio di un'attività con l'impiego di un titolo 
professionale)24. 
Alcuni Stati membri dispensano un titolo generico agli ingegneri (in Belgio e nei 
Paesi Bassi "Ing" o "Ir", a seconda della categoria di ingegnere, e in Francia 
"ingénieur civil diplômé de", seguito dal nome dell'istituto che ha rilasciato il diploma 
accademico). Questi Stati membri hanno dichiarato di non ritenere che la professione di 
ingegnere sia una professione regolamentata ai sensi della direttiva. Questo aspetto è 
uno fra quelli esaminati dalla Commissione nella sua rassegna delle misure di 
recepimento. 
iii) Un secondo problema è quello di determinare se il pubblico impiego costituisca 
un'attività professionale regolamentata ai sensi della direttiva. Questo aspetto è 
affrontato nei capitoli seguenti, che esaminano l'applicazione della direttiva a 
professioni specifiche. 
iv) Il secondo comma dell'articolo 1, lettera d) è stato adottato soprattutto con 
riferimento alla situazione del Regno Unito, in cui molte professioni sono 
regolamentate da associazioni private (nel Regno Unito tali organismi professionali 
sono denominati "chartered bodies"). Questa disposizione non ha dato luogo a 
particolari difficoltà, sebbene l'elenco non tassativo contenuto nell'allegato A della 
direttiva non rispecchi più completamente la situazione di fatto. Le autorità del Regno 
Unito si sono impegnate ad aggiornarlo quando saranno state apportate le necessarie 
modifiche alle normative esistenti sul piano nazionale. 
ARTICOLO 1, lettera f) 
i) Il funzionamento del tirocinio di adattamento ha dato luogo a poche difficoltà. 
Secondo le statistiche fornite dagli Stati membri a norma dell'articolo 11, sono stati 
effettuati tirocini di adattamento nel settore medico-sanitario (fisioterapisti, logopedisti, 
ergoterapisti, optometristi, psicologi25), insegnanti26, ingegneri27, avvocati28, organisti29, 
e ministri del culto30. 
L'interpretazione di questa parte dell'articolo 1, lettera d) è stata chiesta con una domanda di 
pronuncia pregiudiziale (causa C-164/94 AranitisL attualmente all'esame della Corte di giustizia. 
L, F, E, UK, NL. 
L, D, UK, IRL 
UK., IT 
UK (Irlanda del Nord), DK. 
13 
ii) Le norme dettagliate che disciplinano il tirocinio di adattamento sono fissate 
dall'autorità competente31 e variano da paese a paese. In alcuni casi il migrante può 
scegliere la persona sotto la cui responsabilità svolgere il tirocinio, previa approvazione 
dell'autorità competente; in altri casi il tirocinio va effettuato in un centro autorizzato. 
In tutti i casi il tirocinio di adattamento è strutturato in modo da venire incontro alle 
esigenze del migrante e in alcuni casi (ad esempio per le professioni del settore 
medico-sanitario in Francia) l'autorità competente fornisce indicazioni molto dettagliate 
sull'esperienza da acquisire. La maggior parte dei casi segnalati dai coordinatori 
comporta un tirocinio di adattamento molto più breve del massimo consentito (tre anni, 
cfr. art. 4, par. 1, lettera b)), molto spesso di durata limitata ad alcune settimane. 
iii) In tutti i casi riferiti dai coordinatori la valutazione è effettuata mediante un 
rapporto scritto redatto dal responsabile del tirocinio, che viene inviato direttamente 
all'autorità competente o consegnato al migrante perché lo invii alla medesima. Tutti i 
coordinatori hanno segnalato un atteggiamento comprensivo verso i migranti che non 
portano a termine in maniera soddisfacente il tirocinio di adattamento; è infatti prevista 
la possibilità di una proroga o viene concessa l'opportunità di effettuare un secondo 
periodo di tirocinio. Sono stati comunque riferiti pochissimi casi di esito 
insoddisfacente. 
iv) Un problema particolare è stato segnalato in una petizione32 relativa al 
riconoscimento di un diploma di logopedista in Francia. Nei casi in cui viene applicato 
un meccanismo di compensazione ai migranti che sollecitano il riconoscimento nel 
settore medico-sanitario, le autorità francesi impongono di effettuare il tirocinio di 
adattamento in un centro autorizzato. All'epoca della petizione esistevano in Francia 
solo quattro centri di questo genere, nessuno dei quali si trovava nelle vicinanze 
immediate del luogo di residenza del richiedente. 
La Commissione ha esaminato la tesi secondo la quale siffatto sistema 
rivestirebbe carattere discriminatorio, dato che esiste in Francia un numero molto più 
elevato di istituti che dispensano istruzione e formazione nel settore della logopedia, 
concludendo però che non sussisteva discriminazione (perché è oggettivamente diversa 
la situazione di coloro che apprendono la professione nel proprio Stato membro 
d'origine e di quelli che effettuano il tirocinio di adattamento) e che il sistema non 
costituiva un'infrazione della direttiva. Le risorse messe a disposizione dalle autorità 
francesi per i tirocini di adattamento erano proporzionali alla domanda (era infatti 
pervenuta un'unica richiesta di riconoscimento) ed erano comunque soggette a riesame 
sulla base dell'evolvere delle circostanze. Il caso specifico in questione si è risolto 
29 
30 
31 
32 DK. 
s. 
Le autorità lussemburghesi hanno però segnalato che l'organizzazione del tirocinio di 
adattamento nel settore medico-sanitario ha creato loro certe difficoltà, ad esempio in fatto di 
retribuzione, responsabilità professionale e reperimento di responsabili del tirocinio. 
Petizione n. 718/92. 
14 
quando le autorità francesi hanno accettato di autorizzare il tirocinio di adattamento in 
un istituto più vicino alla residenza del richiedente. 
ARTICOLO 1, lettera g) 
i) Scopo della prova attitudinale e del tirocinio di adattamento è, a giudizio della 
Commissione, valutare la capacità del migrante di adattarsi ad un nuovo ambiente 
professionale. Come risulta dalla definizione dell'articolo 1, lettera g), la prova 
attitudinale dovrebbe pertanto saggiare33 la conoscenza che il migrante ha delle materie 
assenti dal suo ciclo iniziale di istruzione e formazione. 
ii) Ad effettuare le prove attitudinali sono stati i migranti che sollecitavano il 
riconoscimento per esercitare le professioni di avvocato34, revisore dei 
conti/contabile35, ingegnere36, funzionario dell'ufficio di igiene37, perito tessile38, 
professionista del settore medico-sanitario39, ministro del culto40, insegnante41 e guardia 
forestale42. 
iii) Dopo aver esaminato le modalità di applicazione della direttiva43, la 
Commissione ha espresso a vari Stati membri la propria preoccupazione per il fatto che 
le prove previste dalle normative nazionali per gli avvocati migranti non rispettano la 
definizione contenuta nell'articolo 1, lettera g). In alcuni casi ciò è avvenuto perché 
non era stata prevista la dispensa per certe materie: non si era cioè rispettato il disposto 
dell'articolo 1, lettera g), secondo comma, secondo il quale la prova attitudinale deve 
essere adattata in modo da prendere in considerazione la formazione e l'istruzione dei 
singoli candidati. Altrove, la lunghezza (fino a quindici ore) e la natura delle prove 
mostrano una forte somiglianza con quelle degli esami di laurea e/o di accesso alla 
professione e possono non tener conto, come prescritto dal terzo comma dell'articolo 
1, lettera g), del fatto che il migrante è un professionista qualificato, talvolta con molti 
anni di esperienza, nello Stato membro di origine. Il funzionamento della prova 
attitudinale per gli avvocati negli Stati membri è stato esaminato nel corso di una 
riunione speciale del gruppo dei coordinatori, il 20 ottobre 1995, in presenza degli 
esperti nazionali responsabili dell'organizzazione e dello svolgimento della prova 
stessa. Sebbene in certi casi la Commissione non consideri interamente soddisfacenti le 
norme relative alla prova attitudinale e/o le modalità della sua applicazione, la riunione 
ha messo anche in luce che in alcuni Stati membri la prassi sembra essere improntata 
33 
34 
35 
36 
37 
38 
39 
40 
41 
42 
43 Le materie scelte per la prova attitudinale vanno tratte da un elenco , redatto dalle autorità 
competenti, di materie non comprese nel diploma del richiedente. 
Tutti gli Stati membri ad eccezione di P, DK, E, B, NL. 
UK, P, LUX, D. 
UK. 
UK. 
UK. 
UK, D, F. 
S. 
UK, D. 
A. 
Cfr. punto II (iv). 
15 
ad una maggiore apertura e tener conto della particolare situazione degli avvocati 
migranti rispetto ai candidati nazionali più di quanto si possa desumere esaminando la 
normativa in materia. Quando saranno state ricevute e analizzate le risposte inviate da 
tutti gli Stati membri interessati alle lettere della Commissione, quest'ultima deciderà 
se sia opportuno avviare procedure di infrazione su questo punto. 
iv) Sebbene le cifre che seguono44 vadano analizzate con una certa cautela, tenendo 
conto della situazione specifica dei vari Stati membri45, i dati sul successo ottenuto 
nella prova attitudinale per gli avvocati possono fornire in certa misura un'indicazione 
dello scoglio che tale prova presenta per i migranti. In Francia 25 candidati su 40 
hanno superato la prova, 22 di essi al primo tentativo: in Germania essa è stata 
superata da 55 avvocati migranti su 73; in Grecia, da tutti e sette gli avvocati cittadini 
comunitari che l'hanno affrontata; in Irlanda sei candidati su sette sono stati ammessi 
all'ordine irlandese degli avvocati al primo tentativo e tutti e tre i candidati che hanno 
affrontato la prova per il titolo di "solicitor" l'hanno superata; in Italia sono stati 
ammessi tutti e otto i candidati e in Lussemburgo 12 su 14; in Inghilterra e nel Galles 
65 candidati su 143 provenienti da Stati membri diversi dall'Irlanda hanno superato la 
prova imposta per il titolo di "solicitor" (Qualified Lawyers Transfer Test) e sette casi 
sono stati rinviati ad ulteriore esame; tutti e 17 i candidati alla qualifica di "barristers" 
hanno superato la prova ; in Finlandia sono stati bocciati quattro candidati su sette. 
È difficile valutare dalle sole statistiche quanti candidati al riconoscimento 
abbiano poi scelto di non sostenere la prova attitudinale46 e quanti aspiranti 
migranti siano scoraggiati dalla prospettiva di sostenere la prova attitudinale. 
v) Tutti gli Stati membri consentono ai richiedenti di ripetere la prova, in tutto o in 
parte. In alcuni casi, conformemente alla prassi nazionale, è possibile ripeterla 
una o al massimo due volte. 
44 Nella maggior parte dei casi le cifre sono tratte dalle statistiche presentate nel corso della 
riunione del 20.10.1995 e si riferiscono al periodo dal 1991 all'ottobre 1995. In altri casi i dati sono tratti 
o dalle statistiche fornite dal CCBE nel dicembre 1994 o dalle relazioni inviate dagli Stati membri a 
norma dell'articolo 11. Nelle statistiche non rientrano coloro i cui diplomi sono stati riconosciuti senza 
ricorso alla prova. Il numero di riconoscimenti diretti risulta elevato nel caso delle migrazioni tra il 
Regno Unito e l'Irlanda, abbastanza consistente (15) anche per le migrazioni dal Belgio o dal 
Lussemburgo alla Francia. Le cifre seguenti non comprendono neppure i richiedenti che decidono di non 
sottoporsi alla prova e lasciano quindi decadere la propria domanda. 
45 Ad esempio alcuni Stati membri, come il Regno Unito e la Germania, consentono lo stabilimento 
con il titolo professionale del paese d'origine, mentre questa possibilità non esiste in altri Stati membri 
come la Francia e il Lussemburgo; in quest'ultimo paese il diploma è rappresentato da una laurea in 
legge riconosciuta dalle autorità lussemburghesi ottenuta in un altro Stato membro, nella maggior parte 
dei casi il Belgio o la Francia, e integrata da un corso di tre mesi sul diritto lussemburghese e da un 
periodo di tirocinio. 
Mentre non vi sono dati per gli altri Stati membri, le statistiche presentate dalla delegazione 
francese alla riunione del 20.10.1995 dimostrano che al 1°. 10.1995 solo 40 dei 78 richiedenti ammessi 
alla prova attitudinale l'hanno di fatto sostenuta. 
16 
vi) In alcuni Stati membri per sostenere la prova occorre pagare una tassa. La 
Commissione ha esaminato la questione: a suo avviso tali tasse potrebbero 
costituire una violazione del diritto comunitario se fossero d'importo superiore 
alle tasse analoghe previste dal sistema nazionale o al costo effettivo sostenuto 
dall'autorità competente per organizzare la prova o se fossero state fissate ad un 
livello tale da rendere di fatto impossibile la libera circolazione. 
ARTICOLO 2 
i) L'articolo 2 definisce il campo d'applicazione della direttiva. Come le direttive 
settoriali esso si applica soltanto ai cittadini comunitari. Secondo la 
Commissione nulla vieta ad un cittadino di un paese terzo, che successivamente 
acquisisca la cittadinanza di uno degli Stati membri, di valersi della direttiva per 
ottenere il riconoscimento di un diploma conseguito prima dell'acquisizione 
della cittadinanza comunitaria. 
ii) Il secondo comma dell'articolo 2 esclude dal campo d'applicazione della 
direttiva le professioni contemplate da una direttiva specifica che istituisca il 
reciproco riconoscimento dei diplomi. Si tratta delle seguenti direttive: 
77/452/CEE47 (infermieri responsabili dell'assistenza generale), 78/686/CEE 
(dentisti)48, 78/1026/CEE (veterinari)49, 80/154/CEE50 (ostetriche), 
85/384/CEE51 (architetti), 85/433/CEE52 (farmacisti) e 93/16/CEE53 (medici). 
La Commissione ritiene che il sistema generale non si applichi quando l'attività 
che il lavoratore migrante intende esercitare nello Stato membro ospitante sia 
riservata ad una delle professioni sopramenzionate. Così ad esempio un 
osteopata abilitato nel Regno Unito, dove l'osteopatia è riconosciuta come 
professione autonoma, non potrà valersi della direttiva 89/48/CEE per ottenere 
il riconoscimento del suo diploma in uno Stato membro come la Francia che 
riserva l'esercizio di tale attività ai medici generici. 
Secondo la Commissione, un osteopata britannico può invece valersi 
dell'articolo 52 del trattato, nell'interpretazione data dalla Corte di giustizia 
nella sentenza Vlassopoulou. La Corte ha deciso che gli Stati membri sono 
tenuti a confrontare la formazione attestata dai diplomi del lavoratore migrante 
con quella richiesta dal diritto nazionale. Se i diplomi del migrante sono solo in 
parte equivalenti a quelli richiesti nello Stato ospitante egli deve poter 
dimostrare di aver acquisito le capacità o la competenza mancanti. 
47 
48 
49 
50 
51 
52 
53 GUn. L 176 del 1977, pag. 1. 
GUn. L 233 del 1978, pag. 1. 
GUn. L 362 del 1978, pag. 1. 
GUn. L 33 del 1980, pag. I. 
GU n. L 223 del 1985, pag. 15. 
GU n. L 253 del 1985, pag. 37. 
GUn. L 165 del 1993, pag. 1. 
17 
iii) Il secondo comma dell'articolo 2 ha suscitato problemi particolari per quanto 
riguarda gli infermieri specializzati. In alcuni Stati membri (come il Regno 
Unito e i Paesi Bassi), esistono corsi di formazione distinti per gli infermieri 
che prestano l'assistenza generale e per gli infermieri specializzati (ad esempio 
psichiatrici o pediatrici); in altri Stati membri (Germania, Lussemburgo) gli 
infermieri diplomati in assistenza generale possono specializzarsi dopo aver 
conseguito il diploma di base; l'attività d'infermiere specializzato è un'attività 
regolamentata distinta da quella di infermiere responsabile dell'assistenza 
generale. Infine alcuni Stati membri (come la Danimarca) regolamentano una 
sola attività: quella di infermiere responsabile dell'assistenza generale. La 
circolazione tra Stati membri (ad esempio dal Regno Unito alla Germania) dei 
primi due gruppi è disciplinata dal sistema generale e ha posto pochi problemi. 
Le difficoltà sorgono quando un infermiere del primo gruppo di Stati membri 
(ad esempio Regno Unito) intende spostarsi in uno Stato membro dell'ultimo 
gruppo (ad esempio la Danimarca). Questi non potrà infatti valersi della 
direttiva settoriale (77/452/CEE), perché il diploma di specializzazione in 
questione non figura tra quelli elencati all'articolo 3 di tale direttiva, né 
invocare la direttiva 89/48/CEE a motivo del secondo comma dell'articolo 2. 
Chi si trova in tale situazione ha ovviamente il diritto di invocare gli articoli 48 
e 52 del trattato, nell'interpretazione data dalla Corte di giustizia nella sua 
giurisprudenza, in particolare nella sentenza Vlassopoulou in base alla quale gli 
Stati membri sono tenuti ad effettuare un confronto tra le conoscenze e 
qualificazioni specializzate attestate da diplomi professionali ottenuti in altri 
Stati membri e quelle richieste dalle disposizioni nazionali per accedere alla 
professione. La Commissione ritiene tuttavia che il sistema generale offra taluni 
vantaggi rispetto all'applicazione degli articoli 48 e 52, soprattutto per quanto 
riguarda la certezza giuridica, ma anche a motivo dei particolari meccanismi di 
compensazione che istituisce la direttiva 89/48/CEE. La Commissione ha perciò 
proposto una modifica del secondo comma dell'articolo 2 nella sua proposta di 
direttiva54. 
Tale modifica consentirebbe ad un infermiere specializzato di ottenere il 
riconoscimento del diploma conformemente alla direttiva 89/48/CEE o alla 
direttiva 92/51/CEE, a seconda del caso, come infermiere responsabile 
dell'assistenza generale negli Stati membri in cui le specializzazioni 
infermieristiche non sono regolamentate. 
ARTICOLO 3 
i) L'articolo 3 è l'elemento centrale della direttiva e stabilisce il principio generale 
secondo cui la persona che è abilitata all'esercizio di una professione nello Stato 
membro d'origine ha diritto al riconoscimento del diploma a fini professionali 
nello Stato membro ospitante. 
54 Di prossima adozione. 
18 
ii) Il principio così enunciato sembra chiaro e facilmente comprensibile: esso 
sottolinea il fatto che la procedura di riconoscimento introdotta dal sistema 
generale si basa sull'identità tra l'attività professionale che il lavoratore 
migrante è abilitato ad esercitare nello Stato membro da cui proviene e quella 
che chiede di esercitare nello Stato membro ospitante. La Commissione ha 
osservato tuttavia in certi casi una tendenza preoccupante a trasferire al sistema 
generale un habitus mentale corrente nel contesto del riconoscimento a fini 
accademici. Le differenze, le similitudini e le sinergie tra riconoscimento 
accademico e riconoscimento professionale sono illustrate nella "Comunicazione 
sul riconoscimento delle qualificazioni a fini accademici e professionali"55 della 
Commissione e un rapporto di sintesi sarà presentato alle istituzioni europee e 
agli Stati membri nella primavera del 1996. Ciò a volte induce un confronto 
eccessivamente dettagliato della struttura, del contenuto e della durata 
dell'istruzione e formazione con la conseguenza che l'elemento centrale del 
processo di riconoscimento diventa l'articolo 4 (meccanismi di compensazione) 
invece dell'articolo 3 (riconoscimento in sé delle qualificazioni dei lavoratori 
migranti). I servizi della Commissione hanno quindi cercato, nei contatti con le 
autorità nazionali competenti e le organizzazioni professionali e nel corso di 
conferenze e di seminari, di far rilevare che il sistema generale costituisce un 
nuovo approccio del riconoscimento a fini professionali e che l'articolo 3 può 
esigere un'impostazione metodologica diversa. 
Se uno Stato membro rifiuta il riconoscimento di un diploma perché la 
professione al cui esercizio il lavoratore migrante è abilitato non è "la stessa 
professione" rispetto a quella che intende esercitare, si tratta soprattutto di una 
questione di fatto che può essere risolta in modo adeguato da un tribunale 
nazionale con l'assistenza di periti56. 
iii) L'identità dell'attività professionale (Stato membro d'origine/Stato membro 
ospitante) è essenziale anche per un altro problema d'interpretazione 
dell'articolo 3. In alcuni Stati membri esistono due diplomi57 nello stesso campo 
d'attività professionale - è il caso degli ingegneri in molti Stati membri58 e dei 
contabili59 in alcuni altri. 
55 COM (94) 596 def. 
La questione è messa molto bene a fuoco quando il titolo professionale è lo stesso nei due Stati 
membri (ad esempio "psychologue clinique "/psicologo clinico) salvo che le autorità dello Stato 
ospitante sostengano che le attività esercitate con i due titoli sono così diverse da costituire due 
professioni distinte. 
Due diplomi ai sensi dell'articolo 1, lettera a) o due serie di titoli di qualificazione formale, 
attestanti entrambi una formazione della durata di almeno tre anni in un istituto di istruzione 
superiore. 
Ad esempio "ingénieur civil" e "ingénieur industriel" in Belgio. 
Per esempio "Chartered Accountant" e "Certified Accountant" nel Regno Unito. 
19 57 
In generale poiché in quei casi la regolamentazione si effettua attraverso la 
tutela dei titoli professionali (titoli diversi per diplomi diversi), si tratta allora di 
sapere se le attività esercitate con quei titoli siano le stesse. In caso affermativo 
il lavoratore migrante che arriva in uno Stato membro ospitante dovrebbe poter 
chiedere il riconoscimento in base all'uno o all'altro titolo e il lavoratore 
migrante proveniente da quello stesso Stato membro dovrebbe aver diritto di 
ottenere, qualunque dei due diplomi possieda, il riconoscimento al fine di 
esercitare la professione (unificata) in questione in un altro Stato membro60. Si 
tratta di un campo in cui l'applicazione della direttiva è stata particolarmente 
influenzata dalle procedure di riconoscimento a fini accademici: invece di 
considerare le attività professionali che il lavoratore migrante è abilitato ad 
esercitare nello Stato membro d'origine, le autorità competenti sono state 
piuttosto inclini a valutare il livello e la qualità della formazione, in relazione 
alla durata e al tipo di istituto di formazione (istruzione superiore 
universitaria/non universitaria) del lavoratore migrante. 
iv) L'articolo 3, lettera b) definisce "uno o più titoli di formazione", come 
espressione utilizzata per indicare una qualificazione acquisita in uno Stato 
membro in cui la professione non è regolamentata; essa corrisponde quindi alla 
nozione di diploma definita dall'articolo 1, lettera a). 
v) La definizione dell'espressione "uno o più titoli di formazione" è contenuta nei 
tre trattini dell'articolo 3, lettera b); essi corrispondono ai tre trattini 
dell'articolo 1, lettera a) che definiscono il diploma. 
• Il secondo trattino dispone che dal titolo di formazione deve risultare 
che il titolare ha completato un ciclo di studi post secondari della durata 
minima di tre anni e, se del caso, che ha terminato con successo la 
formazione professionale richiesta oltre al ciclo di studi postsecondari. 
Nel contesto dell'articolo 3, lettera b) la parola "richiesta" deve essere 
intesa come "richiesta dalle disposizioni che disciplinano il rilascio del 
titolo". Si tratta del caso in cui il titolo di formazione è rilasciato al 
termine di un ciclo di studi completato da una formazione o 
un'esperienza professionale la cui struttura e livello sono fissati dalle 
disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di uno Stato 
membro o sono controllate e approvate da un'autorità all'uopo 
designata. 
• Il terzo trattino differisce evidentemente dal testo dell'articolo 1, lettera 
a), il quale prevede che il diploma debba indicare che il titolare possiede 
le qualificazioni professionali richieste per accedere ad una professione 
regolamentata o per esercitarla. Questa disposizione indica che deve 
esserci un nesso oggettivo tra le materie studiate e l'attività professionale 
esercitata dal lavoratore migrante nel suo Stato membro d'origine. 
60 Salvo ovviamente l'applicazione dell'articolo 4. 
20 
Tuttavia, poiché nello Stato membro d'origine l'accesso e l'esercizio 
dell'attività non sono regolamentati, il nesso tra il titolo di formazione e 
l'attività professionale può essere meno definito che nel caso di un 
diploma che dia accesso ad un'attività regolamentata. 
vi) Altri due punti vanno messi in relazione alla definizione di titolo di formazione. 
In primo luogo la formazione che porta al rilascio di un titolo deve essere 
interamente seguita nella Comunità; nell'articolo 3, lettera b) non vi è una 
disposizione equivalente a quella che figura alla fine del primo comma 
dell'articolo 1, lettera a), che estende la definizione di "diploma" all'istruzione 
e formazione acquisita in misura preponderante nella Comunità (e in parte in un 
paese terzo) e ai diplomi di paesi terzi riconosciuti nello Stato membro 
d'origine e completati da tre anni di esperienza professionale. I titolari di titoli 
di formazione di paesi terzi o di titoli rilasciati nella Comunità ma attestanti una 
formazione acquisita in misura preponderante fuori della Comunità non 
rientrano nel campo d'applicazione della direttiva (vedasi tuttavia la 
raccomandazione del Consiglio concernente i cittadini degli Stati membri titolari 
di un diploma rilasciato in uno Stato terzo, pubblicata nella Gazzetta ufficiale 
immediatamente dopo il testo della direttiva). 
vii) In secondo luogo, sebbene l'articolo 1, lettera a) e l'articolo 3, lettera b) 
prevedano "vie alternative", le condizioni per il riconoscimento sono diverse. 
Un titolo ottenuto per "via alternativa" deve essere assimilato ad un diploma 
purché sia riconosciuto di livello equivalente da un'autorità competente dello 
Stato che lo ha rilasciato e conferisca in tale Stato gli stessi diritti d'accesso e 
d'esercizio di una professione regolamentata (art. 1, lettera a)). Un titolo 
ottenuto per "via alternativa" deve essere assimilato ad un titolo di formazione, 
purché sia riconosciuto di livello equivalente dallo Stato membro che lo ha 
rilasciato e tale riconoscimento sia stato notificato agli altri Stati membri e alla 
Commissione61. 
viii) L'articolo 3, lettera b) si riferisce ad uno Stato membro in cui la professione 
non è regolamentata "ai sensi dell'articolo 1, lettera e) e del primo comma 
dell'articolo 1, lettera d)". L'articolo 1, lettera e) definisce ciò che va inteso 
come professione regolamentata e l'articolo 1, lettera d) come attività 
professionale regolamentata. Questa formulazione doveva regolare una difficoltà 
che poteva nascere nel Regno Unito: in alcuni casi per una stessa attività 
professionale (come quella delle agenzie immobiliari) esistono due 
organizzazioni professionali. Una di esse è un ente riconosciuto che figura 
nell'elenco dell'allegato della direttiva 89/48/CEE (Royal Institution of 
Chartered Surveyors) e conformemente all'articolo 1, lettera d), secondo 
comma, l'attività è considerata regolamentata ai fini della direttiva. Tuttavia 
La Commissione ha ricevuto dalle autorità francesi la notifica della legge n. 92-672 del 
20.7.1992 e del decreto n. 93/538 del 27.3.1993 sulle vie alternative per i diplomi di istruzione 
superiore francesi. 
21 
occorreva assicurarsi che i membri dell'altra organizzazione (Institute of 
Valuers) fossero considerati originari di uno Stato membro che non regolamenta 
la professione e che potessero valersi dell'articolo 3, lettera b), purché il loro 
titolo corrispondesse alla definizione di "titoli di formazione". Il risultato è che 
coloro che sono membri di un "Chartered Body" e sono titolari di un diploma 
da esso rilasicato ricadono nella previsione dell'articolo 3, lettera a), mentre 
coloro che esercitano la stessa attività professionale e sono in possesso di un 
titolo di formazione ma sono membri dell'organizzazione che non è "chartered" 
ricadono nella previsione dell'articolo 3, lettera b). 
ix) Per ottenere il riconoscimento in uno Stato membro che regolamenta una 
professione il lavoratore migrante, originario di uno Stato membro che non la 
regolamenta, deve presentare oltre al titolo di formazione la prova "di aver 
esercitato a tempo pieno tale professione per due anni durante i dieci anni 
precedenti". È quindi l'esperienza professionale che definisce, in assenza di 
definizione legale, la professione esercitata dal lavoratore migrante nel suo 
Stato membro d'origine. 
x) Per ottenere il riconoscimento il lavoratore migrante deve apportare, ai sensi 
dell'articolo 3,lettera a), la prova di aver esercitato nel proprio Stato membro 
d'origine la stessa professione che intende ora esercitare nello Stato membro 
ospitante. La difficoltà di definire la professione risiede nel fatto che, 
nell'ipotesi considerata, la professione non è regolamentata, ai sensi della 
direttiva, nello Stato membro d'origine62. Si tratta essenzialmente di una 
questione di fatto (occorre determinare quali siano state le attività effettivamente 
esercitate dal lavoratore migrante nel corso dei due anni considerati) e 
occorrerebbe tener presente che le attività che configurano una professione 
variano inevitabilmente da uno Stato membro all'altro (anche quando la 
professione è regolamentata). Secondo la Commissione potrebbero contribuire a 
definire la professione esercitata nello Stato membro d'origine i seguenti fattori: 
• l'accesso all'esercizio della professione nello Stato membro d'origine 
può essere subordinato a regole diverse dal possesso di un diploma, ad 
esempio la presentazione di prove relative alla situazione finanziaria, 
alla moralità, ecc.: in tal caso la professione non sarebbe 
"regolamentata" ai sensi della direttiva, ma le norme nazionali in 
materia potrebbero comunque contenere una definizione del campo 
d'attività professionale (ad esempio: agenti di cambio, consulenti 
finanziari); 
62 Un problema analogo può presentarsi nel quadro dell'articolo 3, lettera a) quando nello Stato 
membro d'origine la professione è regolamentata unicamente attraverso la tutela del titolo; 
diventa allora necessario verificare che le attività esercitate con quel titolo corrispondano a 
quelle che sono regolamentate nello Stato membro ospitante. 
22 
• l'iscrizione ad un'organizzazione professionale, il cui statuto faccia 
riferimento alle attività esercitate dai suoi membri; 
• l'esistenza di una formazione regolamentata che sia stata concepita per 
soddisfare le esigenze di una professione determinata. 
xi) Alcuni Stati membri, in particolare quelli che regolamentano pochissime 
professioni, sostengono che il requisito di due anni di esperienza professionale 
gioca a loro svantaggio. L'articolo 3, lettera b) impedisce ai giovani che 
svolgono professioni non regolamentate di trasferirsi in uno Stato membro in 
cui la professione è regolamentata fino a quando non abbiano acquisito 
l'esperienza professionale necessaria. Ciò a sua volta induce le autorità 
nazionali a regolamentare le professioni attualmente accessibili a tutti. Se gli 
Stati membri dovessero cedere a tale pressione, la direttiva introdurrebbe 
paradossalmente nuovi ostacoli alla libera circolazione. Una possibile soluzione 
al problema sarebbe quella di trasporre nella direttiva 89/48/CEE la nozione di 
formazione regolamentata introdotta dall'articolo 1, lettera g) della direttiva 
92/51/CEE. La formazione regolamenta è definita come "qualsiasi formazione 
specificamente orientata all'esercizio di una professione determinata e 
consistente in un ciclo di studi completato eventualmente da una formazione 
professionale, un tirocinio o una pratica professionale, la cui struttura e livello 
siano stabiliti dalle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di 
detto Stato membro o siano soggetti a controllo od approvazione dell'autorità a 
tal fine designata". Il lavoratore migrante cui si applichi la direttiva 92/51/CEE 
e che provenga da uno Stato membro in cui l'attività professionale non è 
regolamentata ma sia titolare di un diploma che attesta la formazione 
regolamentata, è dispensato dall'obbligo dell'esperienza professionale. 
ARTICOLO 4 
i) L'articolo 4, paragrafo 1 disciplina l'applicazione delle cosiddette "misure di 
compensazione": esperienza professionale, tirocinio di adattamento e prova 
attitudinale. 
ii) L'articolo 4, paragrafo 1, lettera a) riguarda le differenze di durata della 
formazione. Sebbene gli Stati membri abbiano previsto questa possibilità nelle 
loro norme di applicazione, la disposizione sembra essere applicata molto 
raramente, eccezion fatta per il Lussemburgo. Ciò è probabilmente dovuto al 
fatto che l'articolo 4, paragrafo 2 vieta agli Stati membri di applicare 
cumulativamente le lettera a) e b) del paragrafo 1, vale a dire che essi non 
possono esigere contemporaneamente l'esperienza professionale e una prova 
attitudinale o tirocinio di adattamento. 
23 
iii)63 Salvo per quanto concerne le professioni nel campo del diritto (avvocati, agenti 
di brevetto, contabili), dalle statistiche fornite dagli Stati membri risulta che 
l'imposizione di una misura di compensazione resta, giustamente, l'eccezione 
alla regola. Le statistiche rivelano inoltre che i lavoratori migranti, quando 
possono scegliere, preferiscono di gran lunga il tirocinio di adattamento alla 
prova attitudinale. 
iv) Il lavoratore migrante non ha più diritto di scegliere tra la prova attitudinale e il 
periodo di adattamento quando: 
• si tratta di professioni il cui esercizio richiede una conoscenza precisa 
del diritto nazionale e nelle quali la consulenza e/o l'assistenza per 
quanto riguarda il diritto nazionale costituisce un elemento essenziale e 
costante dell'attività professionale; 
• si tratta si professioni per le quali lo Stato membro ha ottenuto una 
deroga a norma dell'articolo 10 (finora non è stata concessa alcuna 
deroga di questo tipo64). 
v) La prima eccezione è stata interpretata dagli Stati membri in modo da includere 
avvocati, giudici ed altri membri del corpo giudiziario, funzionari pubblici con 
qualificazioni giuridiche, agenti di brevetto, consulenti fiscali, revisori dei conti 
e contabili (in quasi tutti i casi, gli Stati membri hanno scelto di applicare la 
prova attitudinale65). Neil'esaminare i provvedimenti di applicazione, i servizi 
della Commissione hanno manifestato dubbi quanto al fatto che alcune 
professioni contabili nazionali rispettino i criteri prescritti dall'ultimo comma 
dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera b). Se le risposte degli Stati membri non 
riescono a dissipare tali dubbi, potrà essere deciso, ove necessario, l'avvio della 
procedura di cui all'articolo 169. 
vi) Sebbene l'articolo 4, paragrafo 1 consenta agli Stati membri di esigere una 
misura di compensazione quando la formazione del migrante verte su materie 
sostanzialmente diverse da quelle contemplate nel diploma prescritto dallo Stato 
membro ospitante, la Commissione ritiene che questa disposizione vada 
applicata alla luce della giurisprudenza della Corte sull'interpretazione degli 
articoli 48 e 52 del Trattato, in particolare la sentenza Vlassopoulou. Secondo 
tale sentenza gli Stati membri sono obbligati a valutare se le conoscenze 
acquisite nello Stato membro ospitante, sia durante un ciclo di studi, sia 
attraverso l'esperienza pratica, sia sufficiente a dimostrare il possesso delle 
conoscenze mancanti. Secondo la Commissione66 tali studi successivi al diploma 
63 
64 
65 
66 Per altri commenti sulla prova attitudinale e il tirocinio di adattamento vedansi le precedenti 
osservazioni sull'articolo 1, lettere f) e g). 
Vedasi infra, osservazioni all'articolo 10. 
Per ora la sola eccezione in cui è stato richiesto agli avvocati migranti un tirocinio di adattamento 
sembra essere la Danimarca. 
Cfr. risposta all'interrogazione scritta n. 2790/93, GU n. C 268 del 6.9.1994, pag. 19. 
24 
o l'esperienza pratica, acquisiti nello Stato membro ospitante, nello Stato 
membro d'origine o in uno Stato terzo possono ridurre o annullare la necessità 
del ricorso ad una misura di compensazione. 
vii) L'articolo 8 della direttiva esige che ogni decisione concernente la richiesta di 
riconoscimento presentata dal migrante sia motivata. La Commissione è un po' 
preoccupata dalla prassi, seguita da alcune autorità competenti, di giustificare il 
ricorso a misure di compensazione facendo riferimento a "differenze 
sostanziali" non specificate. 
ARTICOLO 5 
Questa disposizione è un po' atipica, in quanto consente agli Stati membri di offrire ai 
richiedenti che non siano in possesso di un diploma ai sensi dell'articolo 1, lettera a) la 
possibilità di seguire nello Stato ospitante, a titolo di equivalenza, la parte della 
formazione professionale costituita da un periodo di attività professionale pratica sotto 
la guida di un professionista qualificato senza imporre alcun obbligo in contropartita. 
Pochi Stati membri hanno recepito l'articolo 5 nel loro diritto nazionale (applicato in 
Finlandia alla categoria degli insegnanti), il cui merito risiederebbe nel rammentare 
agli Stati membri che possono andare oltre lo stretto disposto della direttiva per questo 
caso particolare. 
ARTICOLO 6 
L'articolo 6 contiene disposizioni di rito concernenti le prove relative all'onorabilità, 
alla situazione finanziaria, e alla salute fisica e mentale. La sua applicazione non ha 
suscitato alcun problema particolare. Tuttavia, nella proposta di direttiva si propone di 
completare l'articolo 6 aggiungendovi due nuovi paragrafi: il primo dispone che gli 
attestati relativi alla situazione finanziaria di un migrante, rilasciati dalle banche del suo 
paese d'origine, siano considerati equivalenti a quelli che sono rilasciati sul territorio 
dello Stato membro ospitante67; il secondo, ispirato ad una disposizione analoga della 
direttiva architetti68 prevede l'accettazione nello Stato membro ospitante di certificati 
d'assicurazione rilasciati da una compagnia di assicurazione dello Stato membro 
d'origine del migrante. 
ARTICOLO 7 
Questa disposizione disciplina l'uso dei titoli professionali ed accademici da parte del 
migrante. Egli ha diritto a fregiarsi del titolo professionale dello Stato membro 
ospitante (articolo 7, paragrafo 1) e a continuare ad avvalersi del titolo di studio dello 
Stato membro d'origine o di provenienza (articolo 7, paragrafo 2). È importante 
67 
68 Questa disposizione è ripresa da alcune direttive di liberalizzazione, come ad esempio la direttiva 
77/92/CEE (intermediari e agenti d'assicurazione). GU n. L 26 del 21.1.1977. 
Direttiva S5/384/Œ1:, GU n. L 223 del 21.8.1985, pag. 15. 
25 
osservare che l'articolo 7, paragrafo 2 si applica soltanto se il migrante ha ottenuto il 
riconoscimento conformemente alla direttiva e non conferisce un diritto autonomo di 
fregiarsi di un titolo di studio69. L'articolo 7, paragrafo 3 tratta dell'applicazione 
specifica di tali norme alle organizzazioni riconosciute e alle associazioni analoghe del 
Regno Unito e dell'Irlanda. 
ARTICOLO 8 
i) L'articolo 8, paragrafo 1 dispone che lo Stato membro ospitante deve accettare, 
come prova che le condizioni prescritte agli articoli 3 e 4 sono soddisfatte, i 
documenti e gli attestati rilasciati dallo Stato membro d'origine. In pratica gli 
Stati membri ospitanti richiedono al lavoratore migrante, come ne hanno diritto, 
oltre al diploma e ai documenti di cui all'articolo 6, un certificato di 
cittadinanza. 
Inoltre spesso ai migranti sono richieste informazioni sulla loro formazione: tale 
richiesta può essere legittima per consentire all'autorità competente di valutare 
se si giustifichi o meno una misura di compensazione, ma ciò non dovrebbe 
trasformarsi in un confronto dettagliato dei piani di studio, come spesso avviene 
nelle procedure di riconoscimento dei diplomi universitari. I migranti meno 
giovani spesso hanno difficoltà a fornire dettagli sui corsi seguiti anche venti o 
trent'anni addietro. La Commissione sta esaminando con gli Stati membri la 
consistenza della documentazione richiesta a sostegno di una domanda di 
riconoscimento, per trovare insieme una soluzione in caso di incapacità del 
migrante a fornire le informazioni richieste. 
ii) La normativa italiana di applicazione prevede che le autorità italiane rilascino ai 
lavoratori desiderosi di esercitare in un altro Stato membro un attestato che 
certifica che le qualificazioni professionali sono un "diploma" o un "titolo di 
formazione" ai sensi della direttiva. La Commissione, pur non negando l'utilità 
di un documento di questo tipo, ha precisato, nel gruppo dei coordinatori, che 
gli Stati membri non sono obbligati a fornire tale attestato né autorizzati ad 
esigerlo. Secondo la Commissione i dubbi sul fatto che la prova presentata da 
un migrante sia o non sia un diploma sono risolti meglio mediante contatti 
bilaterali, sia direttamente tra autorità competenti, sia attraverso i coordinatori 
nazionali. 
iii) La Commissione continua anche ad esaminare le formalità per la presentazione 
di documenti a sostegno di una domanda di riconoscimento. In molti casi è 
richiesta la traduzione dei diplomi e alcuni Stati membri esigono che sia 
effettuata da un traduttore giurato. La Commissione continuerà a seguire da 
vicino la questione, poiché ritiene che non sia giustificato imporre tale 
69 Cfr. sentenza della Corte di giustizia nella causa Kraus. 
26 
condizione in modo sistematico nei casi in cui le autorità competenti conoscono 
ormai abbastanza bene i documenti rilasciati dagli Stati membri della Comunità. 
iv) La Commissione ritiene che uno Stato membro non abbia il diritto di richiedere 
ad un migrante di presentare l'originale del diploma, ma possa esigere una 
copia autenticata secondo gli usi nazionali. A seguito di una denuncia, i servizi 
della Commissione hanno esaminato la condizione imposta dalla Spagna che i 
diplomi e gli altri documenti siano autenticati, conformemente alla convenzione 
dell'Aja del 5 ottobre 1961, mediante apposizione di una "postilla". I servizi 
della Commissione hanno ritenuto che tale condizione non fosse giustificata nel 
contesto del mercato unico e più in particolare della direttiva 89/48/CEE, 
perché sproporzionata rispetto all'obiettivo perseguito di garantire l'autenticità 
del documento. In caso di dubbi sull'autenticità del diploma, i contatti bilaterali 
dovrebbero permettere alle autorità competenti di effettuare le verifiche 
necessarie. Le autorità spagnole hanno accettato questo punto di vista e hanno 
convenuto di sopprimere tale condizione. 
v) L'articolo 8, paragrafo 2 esige che gli Stati membri rispondano alla richiesta di 
riconoscimento mediante decisioni motivate entro quattro mesi dalla 
presentazione della documentazione completa necessaria. Contro tale decisione, 
o contro l'assenza di decisione può essere proposto ricorso giurisdizionale di 
diritto nazionale. Il ruolo del giudice nazionale è estremamente importante nei 
casi di riconoscimento: soltanto il giudice nazionale può decidere su questioni di 
fatto (se vi siano o meno differenze sostanziali, tali da giustificare una misura 
di compensazione), prendere una decisione nel singolo caso e, se opportuno, 
ingiungere il risarcimento dei danni. I servizi della Commissione hanno ritenuto 
che il termine di quattro mesi deve applicarsi alla decisione iniziale: qualora tale 
decisione imponga una misura di compensazione conformemente all'articolo 4, 
paragrafo 1, lettera b), la procedura di riconoscimento può durare molto più a 
lungo. 
vi) Sebbene l'assenza di decisione al termine dei quattro mesi renda possibili azioni 
legali a livello nazionale, i servizi della Commissione sono preoccupati del fatto 
che in molti casi l'esame della domanda del migrante normalmente duri più a 
lungo (i ricorrenti hanno citato periodi fino a 18 mesi). Se si dimostra che vi 
sono regolarmente ritardi, la Commissione prenderà in considerazione l'avvio 
della procedura di cui l'articolo 169 del trattato. 
ARTICOLO 9 
i) L'articolo 9, paragrafo 1 è una clausola tipo che impone agli Stati membri di 
designare le autorità competenti abilitate a prendere le decisioni relative al 
riconoscimento. In molti casi queste autorità sono indicate nelle norme nazionali 
di attuazione. 
27 
ii) L'articolo 9, paragrafo 2 tratta della nomina dei coordinatori nazionali e dei 
compiti del gruppo dei coordinatori. Il ruolo esercitato dai coordinatori 
nazionali è importante: essi sono ufficialmente incaricati dell'applicazione 
uniforme della direttiva a tutte le professioni interessate, ma in pratica fungono 
anche da canale di informazione tra la Commissione e le autorità nazionali 
competenti. In molti casi i contatti tra un coordinatore nazionale e la 
Commissione o tra due coordinatori nazionali hanno contribuito a risolvere i 
problemi inerenti all'applicazione della direttiva. Questa rete di cooperazione 
amministrativa è sostenuta da riunioni regolari del gruppo dei coordinatori. La 
Commissione ritiene che i contatti personali stabiliti in queste riunioni 
costituiscano un elemento essenziale per creare il clima di fiducia reciproca 
necessario al buon funzionamento del sistema. 
iii) Il gruppo dei coordinatori si è riunito per la prima volta nel marzo 1989 e 
successivamente altre 29 volte. Dal 1993 hanno partecipato ai lavori del gruppo 
i coordinatori responsabili dell'applicazione della direttiva sul secondo sistema 
generale di riconoscimento (92/51/CEE)70. Il gruppo discute i problemi inerenti 
all'applicazione della direttiva, talvolta sulla base di "documenti di lavoro" 
preparati dai servizi della Commissione, e scambia informazioni sulle singole 
professioni contemplate dalla direttiva (regolamentate o meno, forma della 
regolamentazione, natura e durata della formazione). Gli argomenti sono iscritti 
all'ordine del giorno su iniziativa della Commissione o su richiesta di un 
coordinatore nazionale. Altri servizi della Commissione che lavorano in settori 
affini (ad esempio il progetto EURES) hanno presentato al gruppo i loro 
progetti. I coordinatori nazionali hanno inoltre partecipato al comitato 
consultivo ad hoc che ha assistito la Commissione nell'elaborazione della 
"Comunicazione relativa al riconoscimento dei diplomi a fini accademici e 
professionali"71. 
iv) Per potenziare il ruolo del gruppo dei coordinatori la Commissione intende 
esaminare in che modo si possono rendere più formali le sue deliberazioni. Una 
possibilità potrebbe consistere nella formulazione, da parte del gruppo dei 
coordinatori, di pareri consultivi sull'interpretazione della direttiva o 
nell'approvazione di "codici deontologici" per la sua applicazione. 
v) Tutti gli Stati membri hanno designato un punto di contatto responsabile 
dell'informazione dei migranti sull'applicazione della direttiva. In alcuni casi 
(B, D, GR, F, IRL, L, SF, S) gli Stati membri hanno nominato il loro 
rappresentante in seno alla rete NARIC menzionata nell'articolo 9, paragrafo 3; 
70 In alcuni Stati membri (B, DK, D, IRL, I, SF, F) un solo coordinatore è competente per entrambe 
le direttive, a volte assistito da un vice. Gli altri Stati membri hanno nominato coordinatori distinti 
per le due direttive. Conformemente alla decisione 5/94 del Comitato misto SEE, anche i 
coordinatori degli Stati membri del SEE (attualmente, Norvegia, Islanda e Lichtenstein) prendono 
parte a!L riunioni del gruppo dei coordinatori. Sono invitati anche rappresentanti del segretariato 
e ii«.::.'^v.:r.r.:a,i; vigilanza elPEI-TA. 
C (<\ì(<;•••. ;V6 '-i-i. 
28 
in altri Stati membri è stato designato come punto di contatto il coordinatore o 
un terzo. Si sono svolte varie riunioni congiunte tra i coordinatori e la rete 
NARIC per esaminare la questione della diffusione di informazioni sulla 
direttiva e un membro dei servizi della Commissione responsabili del sistema 
generale assiste ad altre riunioni del NARIC per riferire sull'applicazione della 
direttiva. 
vi) Molti Stati membri hanno pubblicato opuscoli esplicativi sull'applicazione del 
sistema generale. La Commissione ha affidato a consulenti l'elaborazione di un 
vademecum, destinato alle autorità nazionali competenti e ad altri esperti 
interessati all'applicazione delle due direttive sui sistemi generali. La versione 
francese è già stata distribuita ai coordinatori in forma di progetto ed è in corso 
di traduzione in inglese e in tedesco. Una volta completate le traduzioni, la 
Commissione metterà il vademecum a disposizione di tutti gli interessati. 
vii) Oltre al vademecum, i consulenti hanno realizzato una guida per gli utenti: si 
tratta di un opuscolo di dodici pagine che spiega, sotto forma di domande e 
risposte, il funzionamento del sistema generale. Una versione provvisoria della 
guida è già fornita a chiunque si rivolga ai servizi della Commissione per 
chiedere informazioni sul sistema generale. Una versione definitiva sarà 
disponibile tra breve e sarà distribuita agli Uffici stampa e informazione della 
Commissione negli Stati membri, ai punti di contatto, agli organismi 
professionali e alle altre organizzazioni che possono essere consultate sulla 
direttiva. 
Articolo 10 
i) L'articolo 10 stabilisce la procedura che consente agli Stati membri di ottenere 
una deroga che li autorizzi a non lasciare al richiedente la scelta tra il tirocinio 
di adattamento e la prova attitudinale (cfr. art. 4, par. 1, lettera b), ultimo 
comma). 
ii) La Commissione non si è ancora trovata nella situazione di dover prendere una 
decisione conformemente all'articolo 10, paragrafo 2. L'unica richiesta in 
debita forma pervenuta da uno Stato membro, i Paesi Bassi, è stata ritirata dopo 
le discussioni iniziali nell'ambito del gruppo dei coordinatori72. Tuttavia, 
l'autorità di vigilanza EFT A ha adottato una decisione negativa in merito a una 
richiesta delle autorità austriache di limitare le misure di compensazione alla 
72 Tale richiesta riguardava (i) le professioni giudiziarie e le altre professioni connesse con 
l'amministrazione della giustizia, (ii) le professioni marittime, (iii) gli esperti in campo di sanità e 
sicurezza, (iv) le professioni paramediche. Per i primi tre gruppi le normative proposte esigevano 
una "prova attitudinale", laddove risultava giustificata una misura di compensazione; per il quarto 
gruppo era previsto un tirocinio di adattamento. E stato deciso che il primo gruppo rientra tra le 
eccezioni di cui all'articolo 4, paragrafo 1, lettera b) per le professioni in campo giuridico; per le 
altre professioni il richiedente mantiene il diritto di scegliere tra le due misure di compensazione. 
29 
prova attitudinale per gli ingegneri civili73. Questa decisione è stata presa previa 
consultazione della Commissione e del gruppo dei coordinatori ed è stata 
avallata dalla Commissione. 
Articolo 11 
i) Il termine stabilito per il recepimento era il 4 gennaio 1991; la Commissione ha 
chiesto quindi agli Stati membri di fornire le relazioni di cui all'articolo 11 su 
base biennale. Finora sono state richieste le relazioni per gli anni 1991-1992 e 
1993-1994. Dieci Stati membri74 hanno presentato una relazione per il primo 
periodo. Per il periodo 1993-1994 sono ancora state ricevute le relazioni 
complete da Francia, Irlanda, Lussemburgo, Italia, Grecia e Belgio.75 
IV. PRINCIPALI PROFESSIONI CONTEMPLATE DALLA DIRETTIVA 
89/48/CEE 
PROFESSIONI DEL SETTORE SANITARIO 
i) La direttiva è stata applicata in modo molto soddisfacente in questo settore: 
sebbene in alcuni casi siano sorti dei problemi, si è trattato normalmente di 
difficoltà dovute a circostanze particolari che non hanno dato origine a problemi 
più generali di interpretazione o di applicazione. Anche se le disparità dei 
sistemi d'istruzione e di formazione hanno indotto ad applicare misure di 
compensazione in molti casi (normalmente sotto forma di tirocinio di 
adattamento), è chiaro che il ricorso a tali misure sta diminuendo, sia per un 
adattamento spontaneo dei corsi di formazione, sia perché le competenti 
autorità, che hanno ormai acquisito una maggiore familiarità con le qualifiche 
concesse altrove nella Comunità, ritengono che tali misure siano meno 
necessarie. 
ii) I casi in cui in questo settore si fa ricorso alla direttiva possono essere 
raffrontati a quelli di ottenimento del riconoscimento del diploma in base alle 
direttive settoriali per le professioni del settore sanitario. Tra il 4 gennaio 1991 
e il 31 dicembre 1994 hanno ottenuto il riconoscimento almeno 
1 450 fisioterapisti76, con una media di circa 310 all'anno77 ossia circa 1* 1,5% 
73 
74 
75 
76 Doc. 163/94/COL. 
Esclusi Portogallo e Lussemburgo. 
Gli Stati aderenti al SEE (A, S, SF, N, IS) hanno presentato una relazione per il 1994. 
In questa cifra sono compresi i casi di riconoscimento per fisioterapisti in Germania e per 
fisioterapisti tedeschi in altri paesi della Comunità, in base alla direttiva 92/51/CEE, entrata in 
vigore il 19 giugno 1994. In questa cifra sono compresi anche i casi di riconoscimento per 
fisioterapisti in Svezia, Austria e Finlandia nel 1994 e per fisioterapisti di questi paesi nel resto 
della Comunità nel quadro dell'accordo SEE. 
30 
dei fisioterapisti attivi78. Questi dati possono essere comparati alle statistiche 
del 1991 per le direttive settoriali, da cui risulta che per le professioni del 
settore sanitario sono stati ottenuti 205 riconoscimenti per i farmacisti, 1 969 
per i medici (circa 1* 1,7 per mille), 230 per i veterinari, 2 588 per gli 
infermieri, 253 per i dentisti (circa l'I,2 per mille) e 87 per le ostetriche. 
Ingegneri 
i) Dato che per la maggior parte gli ingegneri sono lavoratori dipendenti e dato 
che la professione o non è regolamentata79 o è regolamentata tramite una 
protezione del titolo nella maggior parte degli Stati membri80, il riconoscimento 
di un diploma di ingegnere non è una condizione preliminare per la libera 
circolazione e il numero di migranti che ricorrono alla direttiva fornisce 
soltanto un'indicazione parziale della mobilità all'interno di questa professione. 
Alla fine del 1994 almeno 1050 ingegneri hanno ottenuto il riconoscimento del 
loro diploma in virtù della direttiva 89/48/CEE. 
ii) Le maggiori difficoltà sono state incontrate soprattutto nel caso di ingegneri 
emigrati negli Stati membri meridionali. In Grecia le difficoltà sono imputabili 
all'assenza di normativa di applicazione e riguardano soprattutto cittadini greci 
che hanno studiato altrove nella Comunità. In Spagna e in Italia sono stati 
registrati ritardi a causa del mancato approntamento delle misure di 
compensazione necessarie. Infine, alcuni problemi sono sorti a seguito della 
situazione, illustrata nelle osservazioni all'articolo 3, relativa ad un ingegnere 
che cercava di spostarsi da uno Stato membro che concede due tipi di diploma 
di ingegnere (ad esempio Belgio, Germania) verso uno Stato in cui esiste un 
unico diploma (ad esempio Grecia, Italia). 
iii) In un'interrogazione scritta81 è stato chiesto alla Commissione se riteneva che la 
creazione dell'albo dei diplomi di ingegnere e del titolo di ingegnere europeo 
creati dalla Federazione europea delle associazioni nazionali di ingegneri 
(FEANI) potesse agevolare il riconoscimento dei diplomi nazionali di ingegnere 
negli Stati membri. I requisiti minimi per l'iscrizione all'albo sono: (i) studi 
secondari completi, (ii) istruzione e formazione di sette anni, compresi almeno 
tre anni di istruzione teorica in un istituto di insegnamento superiore, e due anni 
di esperienza professionale oggetto di una valutazione. La Commissione ha 
risposto come segue: 
77 
78 
79 
80 
81 Data l'attuazione ritardata della direttiva in molti Stati membri, la media annuale in futuro 
dovrebbe aumentare. 
Percentuale calcolata sulla base dei dati relativi ai fisioterapisti attivi forniti dal Comitato 
permanente di collegamento dei fisioterapisti nella CE. 
DK, NL, B, F (vedansi tuttavia le osservazioni relative all'articolo 1, lettera a), S, SF. 
UK, IRL, D. 
N. 3429/93 - GU n. C 268 del 26.9.1994, pag. 38. 
31 
"Benché il titolo di ingegnere europeo non possa di per sé venir considerato un 
"diploma" al.termini dell'articolo 1, lettera a) della direttiva 89/48/CEE del 
Consiglio, del 21 dicembre 1988, relativa ad un sistema generale di 
riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore82, esso può tuttavia risultare 
utile alle autorità nazionali competenti quando debbano esaminare una richiesta 
di riconoscimento, in forza dell'articolo 3 della summenzionata direttiva. 
L'iscrizione all'albo della FEANI indica che, a prescindere dalla durata e dal 
contenuto della sua formazione iniziale, un ingegnere ha raggiunto un 
determinato livello di competenza professionale, certificato dai suoi pari a 
livello tanto nazionale quanto europeo. Tenendo presente che la giurisprudenza 
della Corte fa obbligo agli Stati membri di prendere in considerazione 
l'esperienza professionale acquisita dopo il conseguimento del diploma, nel 
prendere una decisione in merito al riconoscimento, la Commissione ritiene che 
ad un ingegnere il quale abbia ottenuto il titolo di ingegnere europeo non debba 
di norma venir richiesto di sottoporsi ad un tirocinio di adattamento, né essere 
sottoposto ad una prova attitudinale in ossequio a quanto disposto dall'articolo 4 
della direttiva 89/48/CEE". 
INSEGNANTI 
i) L'applicazione della direttiva alla professione di insegnante è stata piuttosto 
inusuale. Da un lato, in termini assoluti, i professori rappresentano la categoria 
professionale più vasta che abbia beneficiato della direttiva: più di 5.000 
insegnanti83, infatti, hanno avuto accesso alla propria professione in un altro 
Stato membro; 3 80084 , però, hanno ottenuto il riconoscimento del loro titolo 
nel solo Regno Unito85: al di fuori di questo Stato l'applicazione della direttiva 
alla professione di insegnante ha incontrato varie difficoltà. 
ii) Alcuni Stati membri distinguono la procedura per conferire la qualifica di 
insegnante dalla procedura di assunzione degli insegnanti nel sistema scolastico 
statale. In questi Stati chi intende diventare insegnante deve prima acquisire un 
"diploma" e poi cercare un posto di lavoro. In alcuni Stati membri (ad esempio 
Regno Unito e Irlanda) le procedure di assunzione sono analoghe a quelle del 
settore privato; i posti vacanti vengono pubblicati e viene effettuata una 
selezione, normalmente dopo un colloquio con i candidati che si sono 
presentati. In altri Stati membri, ad esempio in Spagna, l'assunzione avviene 
tramite concorso a cui possono partecipare candidati in possesso di un diploma 
di insegnamento; i candidati che superano il concorso sono iscritti in un elenco 
GU n. L 19 del 24.1.1989, pag. 16. 
Stando ai dati comunicati dagli Stati membri entro la fine del 1994, che riguardano tutte le 
categorie di insegnanti (compresi quelli dell'insegnamento superiore). 
Nel Regno Unito non sono state applicate misure di compensazione per questa professione. 
Viste le procedure di assunzione nel Regno Unito, non è possibile dire quanti degli insegnanti che 
hanno ottenuto il riconoscimento del loro diploma abbiano successivamente trovato 
un'occupazione nel settore pubblico. 
32 
e viene assegnato loro un posto non appena si renda disponibile. La 
Commissione ritiene che gli Stati membri siano liberi di applicare l'una o l'altra 
forma di assunzione: il riconoscimento di un diploma di insegnante conseguito 
in un altro Stato membro consente al professore migrante di partecipare alla 
procedura di assunzione nello Stato membro ospitante. In altri termini, quando 
l'assunzione di insegnanti nel settore pubblico avviene tramite concorso, il 
riconoscimento del diploma consente all'insegnante migrante di partecipare al 
concorso, ma non costituisce per il candidato una garanzia di superarlo. 
iii) In altri Stati membri (ad esempio Francia e Lussemburgo) esiste un nesso 
indissociabile tra formazione e assunzione di insegnanti. Dopo aver ottenuto il 
diploma universitario di base, i candidati alla formazione di insegnante devono 
superare un concorso pubblico. Il numero di coloro che superano il concorso è 
determinato dalla domanda di insegnanti nello Stato membro interessato. Il 
superamento del concorso dà accesso alla formazione di insegnante e, se questa 
viene portata a termine con successo86, garantisce un posto di insegnante in una 
scuola pubblica. L'assunzione avviene prima del rilascio del "diploma" ai sensi 
della direttiva. Questo crea difficoltà per l'applicazione del sistema generale per 
gli insegnanti che intendano lavorare in questi Stati membri. Secondo la 
Commissione, l'insegnante migrante deve poter partecipare al normale processo 
di assunzione, cioè, deve poter partecipare al concorso; tuttavia, dato che 
l'insegnante migrante è già un insegnante dotato di diploma, lo Stato membro 
ospitante dovrebbe dispensarlo dalla formazione pratica successiva al 
concorso87. Seguendo questa linea, sono state intentate procedure di infrazione 
contro la Francia. 
iv) Alla Commissione sono pervenuti diversi reclami da parte di insegnanti che 
hanno cercato di ottenere il riconoscimento del loro diploma in Germania. In 
parte i problemi sono sorti in seguito ad un rifiuto di alcuni Lànder tedeschi di 
riconoscere i titoli di insegnante rilasciati da istituti d'insegnamento superiore 
non di livello universitario (Regno Unito, Paesi Bassi, Danimarca e Austria). 
La Commissione ha affermato chiaramente che questo comportamento è 
contrario alla direttiva e di conseguenza sono previste procedure di infrazione. 
v) Un'altra difficoltà incontrata dagli insegnanti migranti in Germania è 
rappresentata dalla condizione imposta in questo paese che i professori siano in 
grado di insegnare due materie88. Gli insegnanti che hanno ottenuto il proprio 
diploma in altri Stati membri della Comunità come insegnanti per una singola 
materia si vedono così rifiutato il riconoscimento del loro diploma. Imporre la 
condizione di saper insegnare due materie non è, di per sé, contrario al trattato 
o alla direttiva, ma i servizi della Commissione ritengono che non si possa 
dedurne che l'insegnamento di un'unica materia o di due materie costituiscano 
86 
87 Cosa che si verifica in quasi tutti i casi. 
Subordinatamele a!!'applicazione delle misure di compensazione di cui all'articolo 4. 
Analoga «.ondi/ione e imposta in Austria. 
33 
attività diverse, cosa che giustificherebbe un rifiuto di applicare la direttiva agli 
insegnanti di una sola materia che intendano esercitare la loro professione in 
Germania. È chiaro, tuttavia, che sarebbe adeguato applicare misure di 
compensazione conformemente all'articolo 4, paragrafo 1, lettera b). La 
Commissione prosegue l'esame della questione. 
vi) Un ultimo problema è costituito dai requisiti in fatto di lingue per gli 
insegnanti. L'articolo 3, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 1612/68 del 
Consiglio89 statuisce che le disposizioni legislative, regolamentari o 
amministrative o le prassi amministrative di uno Stato membro possano stabilire 
"le condizioni relative alle conoscenze linguistiche in relazione alla natura 
dell'impiego offerto". Tale requisito, come tutti gli altri stabiliti dalla 
legislazione nazionale, è subordinato al principio generale di non 
discriminazione, enunciato nell'articolo 6 del trattato CE. 
vii) La Commissione ritiene inoltre che gli Stati membri non possano imporre che 
venga fornita una prova delle conoscenze linguistiche come condizione 
preliminare all'esame della domanda di riconoscimento del diploma in base alla 
direttiva. Uno Stato membro, quindi, non può includere la prova che 
l'interessato conosca la lingua dello Stato ospitante tra i documenti che questi 
deve presentare alla data di riconoscimento, né può considerare incompleto il 
fascicolo presentato dall'interessato se manca tale prova. 
viii) La Commissione ammette come conformi al diritto comunitario requisiti in 
materia di conoscenze linguistiche che non siano discriminatori e che siano 
proporzionati all'esigenza reale di parlare la lingua dello Stato ospitante90. Se il 
diploma dell'insegnante migrante, ai sensi dell'articolo 1, lettera a), non attesta 
tali conoscenze, lo Stato membro ospitante, conformemente alla giurisprudenza 
della causa "Vlassopoulou", è tenuto a esaminare se l'interessato abbia acquisito 
le conoscenze linguistiche necessarie tramite una formazione precedente o 
successiva o tramite l'esperienza professionale. Se non viene presentata alcuna 
prova in tal senso, la mancanza delle conoscenze linguistiche necessarie può 
essere considerata come una "differenza sostanziale" che giustifica una prova 
attitudinale o un tirocinio di adattamento. 
AVVOCATI 
89 
90 Regolamento (CEE) n. 1612/68 del Consiglio, del 15.10.1968, relativo alla libera circolazione dei 
lavoratori all'interno della Comunità, modificato dal regolamento (CEE) n. 2434/92 del 
27.7.1992, GU n. L 245, del 26.8.1992. 
Cfr. causa 379/87 (Groener), Race. 1989, pag. 3967. Va osservato che negli Stati membri che 
assumono insegnati per l'istruzione pubblica tramite un concorso pubblico, l'insegnante migrante 
deve di fatto dimostrare le sue conoscenze linguistiche. Inoltre la prova attitudinale o il tirocinio 
d'adattamento si svolgono nella lingua dello Stato ospitante. 
34 
Circa 620 avvocati hanno ottenuto il riconoscimento ai sensi della direttiva entro 
l'autunno 199591, di cui più di 400 nel Regno Unito, almeno 76 in Irlanda, 55 in 
Germania e 40 in Francia. Circa 400 avvocati hanno ottenuto un riconoscimento 
immediato, senza doversi sottoporre ad una prova attitudinale; in gran parte si tratta di 
avvocati migranti tra Regno Unito e Irlanda92. A causa di questo fenomeno e del fatto 
che molti Stati membri sono in ritardo nell'adozione delle norme di applicazione della 
prova attitudinale, soltanto 340 avvocati hanno effettuato la prova attitudinale nel 
periodo considerato, di cui 180 soltanto nel Regno Unito. 214 avvocati hanno superato 
la prova attitudinale; vi sono tuttavia notevoli differenze del tasso di riuscita nei vari 
Stati membri, come sottolineato a pag. 11. 
Il numero relativamente scarso degli avvocati che hanno ottenuto il riconoscimento può 
forse essere spiegato, almeno in parte, dal diritto concesso agli avvocati dalla 
legislazione nazionale di alcuni Stati membri, di esercitare con il titolo dello Stato 
membro d'origine93 e, in parte, dal fatto che molti Stati membri sono in ritardo 
nell'applicazione o, come succede in particolare per la Spagna, non hanno ancora dato 
attuazione alla direttiva per gli avvocati; probabilmente ciò che più ha agito come 
deterrente è l'esigenza che gli avvocati migranti superino una prova attitudinale94. 
La necessità di agevolare ulteriormente la libera circolazione degli avvocati nel mercato 
interno ha indotto la Commissione a presentare una nuova proposta di direttiva95 che si 
fonda sul principio del riconoscimento reciproco delle autorizzazioni o licenze ad 
esercitare la professione. Un avvocato di uno Stato membro può essere autorizzato ad 
esercitare in un altro Stato membro con il titolo conseguito nel suo paese d'origine per 
un periodo di cinque anni. In base a questa proposta, gli avvocati che hanno esercitato 
la professione con il titolo conseguito nel paese d'origine sarebbero autorizzati a 
godere di un'esenzione parziale o totale dalla prova attitudinale, sulla base 
dell'esperienza professionale conseguita nello Stato membro ospitante. 
CONTROLLORI DEI CONTI/CONTABILI 
Il numero di controllori dei conti/contabili che hanno fatto ricorso alla direttiva è molto 
limitato (50 stando alle attuali statistiche). Una delle cause può essere la necessità di 
doversi sottoporre ad una prova attitudinale, ma è stato anche osservato che le società 
contabili multinazionali assumono sempre più il loro personale a livello locale e che 
l'attribuzione dei posti all'interno dell'impresa avviene normalmente soltanto per brevi 
periodi. Questo, tuttavia, non spiega il fatto che i lavoratori autonomi di questo settore 
91 
92 
93 
94 
95 Cfr. nota 44. 
Almeno 311 nel Regno Unito e 67 in Irlanda; 15 richiedenti del Belgio e del Lussemburgo sono 
stati accettati direttamente in Francia. 
Sebbene, in alcuni casi, entro un campo d'attività limitato (consulenza per il diritto dello Stato 
d'origine, il diritto internazionale e il diritto comunitario). 
Cfr osservazioni relative all'articolo 1, lettera g). 
COM(94)572 G.U. n° C 128, del 24.05.1995. Proposta finale di direttiva del Parlamento europeo 
e del Consiglio per agevolare l'esercizio della professione di avvocato su base permanente in uno 
Stato membro diverso da quello in cui è stato conseguito il diploma. 
35 
e quelli che lavorano all'interno di piccole e medie imprese non facciano ricorso alla 
direttiva. La FEE (Federazione europea degli esperti contabili) sta esaminando 
attualmente con i suoi membri l'opportunità di una direttiva specifica per il settore. 
AMMINISTRAZIONE PUBBLICA 
i) Il dodicesimo considerando della direttiva 89/48/CEE statuisce che "il sistema 
generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore non pregiudica in 
alcun modo l'applicazione dell'articolo 48, paragrafo 4 e dell'articolo 55 del 
trattato". L'applicazione del sistema generale agli impiegati 
nell'amministrazione pubblica che non rientrano nel campo d'applicazione di 
questi articoli e quindi sono aperti a cittadini di altri Stati membri, ha dato 
luogo a diversi problemi. 
ii) Per cercare di risolvere tali problemi con il gruppo dei coordinatori, i servizi 
della Commissione hanno delineato tre tipi di situazione. 
Nel primo caso, che è il più semplice, la normativa nazionale si applica 
indistintamente ai settori pubblico e privato, cioè viene chiesta la stessa 
qualifica professionale, indipendentemente dal fatto che l'attività professionale 
sia esercitata nel settore pubblico o in quello privato. È quanto succede 
normalmente in campo sanitario. La normativa che disciplina l'accesso alla 
professione è distinta da quella che disciplina l'accesso ad un impiego nel 
settore pubblico. Una serie di norme disciplina l'accesso alla professione e poi 
spetta all'individuo decidere se cercare un posto nel settore pubblico o in quello 
privato. 
In questi casi l'applicazione del sistema generale è relativamente semplice (il 
riconoscimento mette i lavoratori migranti nella stessa situazione dei cittadini 
dello Stato ospitante che hanno completato la loro formazione professionale, ma 
devono ancora trovare un lavoro). 
iii) Nel secondo tipo di situazione, norme diverse si applicano al settore pubblico e 
al settore privato. O i due settori sono entrambi disciplinati, ma da norme 
diverse (generalmente con condizioni meno rigide per il settore privato) o la 
professione è regolamentata nel settore pubblico, ma non lo è nel settore 
privato. 
Questo succede per gli insegnanti (entrambe le varianti di cui sopra), per alcune 
professioni del settore sanitario, in cui, ad esempio, alcune attività del settore 
pubblico sono riservate ai titolari di determinati diplomi (spesso tramite 
condizioni imposte dal regime di sicurezza sociale) e per il settore privato, dove 
esiste soltanto una tutela del diploma o non esiste regolamentazione. 
36 
Rientrano in questo caso "le professioni identificabili", cioè una serie di attività 
che, anche se non sono regolamentate, esistono come discipline distinte nel 
settore privato. 
iv) Anche in questo tipo di situazione, in linea di massima non vi sono difficoltà 
per l'applicazione del sistema generale. Un lavoratore migrante può ottenere, 
conformemente all'articolo 3, il riconoscimento del suo diploma soltanto per 
accedere ed esercitare una professione che è autorizzato ad esercitare nel suo 
Stato membro d'origine. Un lavoratore migrante che abbia i requisiti richiesti 
nel proprio Stato membro d'origine per esercitare nel settore privato, ma non 
quelli per esercitare nel settore pubblico, non può quindi far valere le direttive 
relative al sistema generale per ottenere un impiego nel settore pubblico dello 
Stato membro ospitante. (Ovviamente nulla vieta alle autorità dello Stato 
membro ospitante di assumere un atteggiamento meno rigido e si potrebbe 
anche sostenere che sono invitate a farlo in base alla giurisprudenza 
"Vlassopoulou"! 
Se, infatti, un lavoratore migrante ha lavorato nel settore privato nel suo Stato 
membro d'origine, ma possiede tutti i requisiti necessari per esercitare nel 
settore pubblico, può far valere l'articolo 3 per ottenere il riconoscimento ai fini 
dell'accesso al settore pubblico. 
v) La terza situazione è quella delle attività esercitate esclusivamente nel settore 
pubblico. Questa categoria consiste essenzialmente di posti nelPamministrazione 
generale (funzionari, assistenti, segretarie, uscieri, ecc.) che non hanno 
corrispondente nel settore privato. 
vi) Per questi posti in alcuni Stati membri le procedure di assunzione sono molto 
simili a quelle del settore privato: annuncio economico sulla stampa, con 
l'indicazione della formazione auspicata, senza tuttavia esigere determinati 
diplomi. Queste procedure dovrebbero essere abbastanza flessibili, in modo da 
consentire ai candidati di altri Stati membri di esser presi in considerazione. 
Un'infrazione dell'articolo 48 si verificherebbe soltanto se si constatasse che, in 
pratica, i candidati che non detengono diplomi rilasciati dallo Stato membro 
interessato vengono sistematicamente scartati per i posti nel settore pubblico. 
vii) D'altro canto, alcuni Stati membri (in particolare, anche se non esclusivamente, 
quelli che ricorrono ad un concorso per l'assunzione) fissano condizioni più 
formali tramite disposizioni legislative, regolamentari o (più generalmente) 
amministrative. In alcuni casi i requisiti in materia di titoli assumono la forma 
di un elenco di diplomi specifici, in altri viene richiesto un determinato livello 
di studi (ad esempio un diploma universitario, un diploma di maturità). Secondo 
la Commissione l'attività in questione è una "attività professionale 
regolamentata", ai sensi della direttiva 89/48/CEE e sono d'applicazione i 
meccanismi di riconoscimento previsti dalla direttiva stessa. 
37 
viii) L'articolo 3 può effettivamente essere di difficile applicazione nel caso di 
questo tipo di attività professionale regolamentata nel settore pubblico, in 
quanto statuisce che un lavoratore migrante può ottenere il riconoscimento dei 
suoi titoli per esercitare la stessa attività che è abilitato ad esercitare nel suo 
Stato membro d'origine. Il problema è individuare la "stessa" attività nello 
Stato membro d'origine, dato che le categorie di occupazione nel settore 
pubblico non sono esattamente corrispondenti nei diversi Stati membri. Non c'è 
una soluzione soddisfacente a questo problema, ma non si tratta di una difficoltà 
peculiare al settore pubblico: esistono molti altri casi in cui è difficile 
identificare "la professione in causa" ai fini dell'articolo 3. Spetta al lavoratore 
migrante fornire la prova, eventualmente facendosi assistere dalle autorità dello 
Stato membro d'origine, che il suo diploma gli darebbe accesso all'attività 
corrispondente nel settore pubblico dello Stato membro ospitante. 
Indubbiamente, in questo caso, le misure di compensazione previste in caso di 
differenze sostanziali della durata e/o del contenuto della formazione sono 
difficili da applicare, in particolare nel quadro di un concorso pubblico per il 
quale il tempo può essere essenziale. La Commissione ritiene che quando viene 
fissata una condizione generale relativa al livello di formazione, sia difficile 
stabilire che esiste una differenza sostanziale e/o che delle materie non studiate 
sono essenziali all'esercizio dell'attività considerata. In ogni caso, quando è 
previsto un concorso, questo sostituisce qualsiasi altra misura di 
compensazione. 
V CONCLUSIONI 
La direttiva 89/48/CEE, pur facendo riferimento al principio di sussidiarietà, dimostra 
che rispettando tale principio le misure comunitarie possono portare a modifiche anche 
radicali della legislazione nazionale, delle strutture amministrative e delle prassi 
amministrative. L'attuazione della direttiva ha comportato l'incorporazione nella 
legislazione nazionale degli Stati membri di norme che derivano da un approccio 
fondamentalmente diverso al riconoscimento dei titoli professionali. Questo ha 
obbligato gli Stati membri a creare nuove strutture amministrative per istruire le 
domande di riconoscimento e per garantire il coordinamento necessario tra le diverse 
autorità competenti negli Stati membri. 
La direttiva era intesa anche ad introdurre nuove prassi amministrative e nuove 
metodologie per trattare il problema del riconoscimento a fini professionali. Purtroppo, 
"come è già stato osservato, in alcuni Stati membri continuano a prevalere le 
metodologie applicate per il riconoscimento a fini accademici. 
La direttiva ha modificato anche la situazione dei lavoratori che intendono migrare: 
essa garantisce loro nuovi diritti e nuovi strumenti. Dalla corrispondenza pervenuta alla 
Commissione risulta che molti lavoratori migranti sono consapevoli dell'esistenza del 
diritto al riconoscimento, ma. sono mal informati sul funzionamento del sistema 
generale. Il rapporto tra le denunce pervenute alla Commissione e il numero di ricorsi 
38 
segnalati dagli Stati membri indica che i lavoratori migranti o non sono consapevoli dei 
loro diritti di ricorso o sono reticenti ad esercitare tale diritto. 
La direttiva, infine, ha dato un nuovo slancio alla cooperazione tra le organizzazioni 
professionali nazionali a livello europeo e vi sono state molte iniziative per una 
spontanea convergenza dei sistemi d'istruzione e di formazione. 
Cambiamenti di questa portata e di questo tipo richiedono tempo e non è ancora 
possibile trarre conclusioni definitive quanto al funzionamento del sistema generale. 
Per questo motivo la Commissione per il momento non intende proporre modifiche 
radicali della direttiva 89/48/CEE: il sistema nel suo complesso sarà riesaminato in 
occasione della revisione della direttiva 92/51/CEE sul secondo sistema generale, 
prevista per il 1999. Tuttavia, essa intende valutare l'opportunità di proporre alcune 
lievi modifiche della direttiva prima di tale data. Oltre alle proposte presentate per la 
prossima direttiva di consolidazione, la Commissione esaminerà: 
la possibilità di inserire nella direttiva 89/48/CEE l'obbligo di prendere in 
considerazione, nell'esame della domanda di riconoscimento, l'esperienza 
successiva al conseguimento del diploma; 
la possibilità d'introdurre nella direttiva 89/48/CEE il concetto di "istruzione e 
formazione regolamentate", per ovviare così all'obbligo per un lavoratore 
migrante proveniente da uno Stato membro in cui la sua professione non è 
regolamentata, di dimostrare di possedere due anni di esperienza professionale; 
come si possa sviluppare il ruolo del gruppo dei coordinatori, per garantire 
un'interpretazione ed un'applicazione più uniforme della direttiva. 
La Commissione, inoltre, continuerà ad operare affinché il principio di base della 
direttiva,, enunciato nell'articolo 3 (e cioè il riconoscimento di per sé del diploma del 
lavoratore migrante) sia rispettato e non si faccia abuso del diritto di esigere le misure 
di compensazione di cui all'articolo 4 affinché i lavoratori migranti siano 
esaurientemente informati circa i diritti che la direttiva garantisce loro. 
La Commissione è persuasa del fatto che il concetto basilare che soggiace alla direttiva 
resta valido nel 1995 così come lo era nel 1988 e che il funzionamento del mercato 
interno e il ricorso sempre maggiore al sistema generale consentiranno di migliorare la 
situazione prima della presentazione della relazione 1999 al Parlamento europeo e al 
Consiglio. 
39 




KSN 0254-1505 
COM(96) 46 def. 
DOCUMENTI 
rr is 
N. di catalogo : CB-CO-96-057-IT-C 
ISBN 92-78-00260-7 
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L-2985 Lussemburgo