Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema "La coesione economica e sociale: competitività delle regioni, governance e cooperazione"

(2004/C 10/19)

Nel quadro delle attività della presidenza italiana dell'Unione europea, il rappresentante permanente dell'Italia presso l'Unione europea ha sollecitato, con lettera dell'8 aprile 2003, l'elaborazione di un parere esplorativo da parte del Comitato economico e sociale europeo sul tema "La coesione economica e sociale: competitività delle regioni, governance e cooperazione".

Vista l'urgenza dei lavori, il Comitato economico e sociale europeo ha deciso il 25 settembre 2003, nel corso della 402a sessione plenaria del 24 e 25 settembre 2003, di nominare Malosse relatore generale e ha adottato con 76 voti favorevoli e 1 contrario il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il progetto di Trattato costituzionale presentato alla presidenza italiana il 18 luglio 2003 conferma e rafforza l'idea secondo cui la politica di coesione è uno dei pilastri fondamentali dell'Unione europea. Il Comitato economico e sociale europeo è stato uno dei promotori e dei maggiori sostenitori di tale politica fin dalla sua introduzione nei primi anni '80.

1.2. Nella prospettiva dell'allargamento dell'UE, che avrà inizio il 1o maggio 2004, e dell'adesione di paesi che saranno i maggiori beneficiari di questa politica, ma che non hanno alcuna esperienza attuativa in questo senso e spesso neppure le capacità necessarie, il Comitato, che è stato un precursore in materia di semplificazione amministrativa(1), guarda con preoccupazione ai diversi segnali di cattiva governance: ritardi nell'attuazione dei programmi, collaborazione insufficiente con le forze economiche e sociali, contraddizioni tra le varie politiche dell'Unione europea. In un contesto di crescente globalizzazione economica, per assicurare un futuro alla politica di coesione bisognerà migliorarne la governance.

1.3. Il CESE appoggia e sostiene costantemente l'attuazione del processo di Lisbona, inteso a fare dell'Unione europea entro il 2010 l'economia della conoscenza più competitiva al mondo. Tale obiettivo, con il suo potenziale di mobilitazione dei cittadini europei, è oggi messo in discussione dall'instabilità della situazione economica e dalla mancanza di volontà concreta da parte degli Stati membri e dell'Unione di tradurre in pratica gli orientamenti della strategia di Lisbona. Occorre inoltre promuovere un vero dialogo con le imprese, le parti sociali e tutte le altre componenti della società civile, nella fattispecie quelle in grado di assicurare l'adesione dei cittadini alle riforme, ai progetti e alle aspirazioni del processo di Lisbona.

1.4. Con questo intento, su richiesta della presidenza italiana e sulla base di alcuni recenti lavori della propria sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale(2), il Comitato presenta qui di seguito una serie di raccomandazioni per il futuro della politica di coesione sui temi della competitività, della governance e della cooperazione.

2. La competitività delle regioni

2.1. Rinnovare la politica di coesione significa mettere tutto il territorio comunitario in condizione di rispondere alle sfide dell'economia della conoscenza, contribuendo in tal modo a far sì che tutte le regioni possano tenere conto degli obiettivi di Lisbona. Occorre che l'Unione europea ritrovi la via di una crescita forte, giacché, per una strana anomalia, pur essendo la prima potenza industriale e commerciale al mondo, essa appare ormai da vent'anni come un outsider la cui ripresa economica dipende dall'esterno. L'Unione, che dal 1o gennaio 2002 si è dotata di una moneta unica sulla maggior parte del suo territorio, deve essere invece in grado di affermarsi come protagonista sulla scena mondiale e di reperire le risorse necessarie alla propria crescita.

2.2. L'assenza di coesione all'interno dell'Unione europea rappresenta un innegabile fattore di debolezza. L'esempio del Meridione d'Italia, delle zone rurali e periferiche francesi e, più recentemente, dei nuovi Länder tedeschi dimostra ampiamente quanto la mancanza di coesione possa frenare il progresso economico e sociale di un paese. Altrettanto dicasi per l'Unione europea: con l'allargamento, infatti, entreranno nell'Unione i paesi che negli ultimi cinque anni hanno registrato i tassi di crescita più elevati in Europa e che presentano le migliori prospettive di sviluppo, ma ciò non deve far dimenticare che, nel contempo, i divari fra le regioni dell'UE si vanno allargando. In altre parole, l'Unione deve continuare a perseguire e rafforzare la propria politica di coesione. Negli ultimi vent'anni tale politica ha ottenuto risultati molto incoraggianti, consentendo ai paesi beneficiari di recuperare il loro ritardo economico; a livello infranazionale, tuttavia, tale recupero è stato meno convincente, in quanto le disparità tra le regioni non sono diminuite, ma anzi in alcuni casi si sono aggravate. La Commissione europea dovrebbe studiare metodi innovativi per far fronte alle sfide legate all'allargamento, ricercando ad esempio sinergie tra le azioni intraprese nel quadro dei fondi strutturali, i finanziamenti concessi dalla Banca europea per gli investimenti e i capitali privati disponibili. Tali sinergie presentano un elevato potenziale, che potrebbe portare a un incremento degli investimenti produttivi, in particolare nei paesi in via di adesione.

2.3. Come mostra chiaramente l'esperienza degli anni precedenti, i paesi e le regioni in espansione sono quelli che riescono a valorizzare e a sfruttare i propri punti di forza, soprattutto a livello di risorse umane (ma anche di patrimonio naturale e di situazione geografica, ecc.). Non esiste una vera e propria "ricetta miracolosa", a meno che non si consideri come tale il clima di consenso sociale che circonda obiettivi ambiziosi e a investimenti mirati per consentire ai paesi e alle regioni beneficiarie di raccogliere la sfida dello sviluppo sostenibile: istruzione, formazione e ricerca da un lato, infrastrutture di qualità dall'altro. La lotta alla povertà e all'esclusione sociale, nonché una maggiore valorizzazione del potenziale delle regioni meno sviluppate, sono i tratti caratteristici del modello sociale europeo cui aspira la maggioranza dei cittadini degli Stati membri e dei paesi candidati. Un modello organizzativo, qualunque esso sia, che non rafforzi tali orientamenti rischierebbe di pregiudicare la coesione e di aggravare i vincoli che già gravano sugli interventi strutturali. È perciò indispensabile continuare a rafforzare il modello sociale europeo, in cui la partecipazione dei cittadini al processo democratico, lo sviluppo delle competenze, l'accesso ai servizi di interesse generale, le pari opportunità e le garanzie sociali fondamentali costituiscono valori politici essenziali.

2.4. Gli aiuti europei dovrebbero essere di tipo decrescente e diminuire mano a mano in base ai risultati ottenuti; inoltre, dovrebbero essere proporzionali e ben calibrati alle priorità stabilite, sotto l'egida dell'Unione, da un consenso locale che veda la partecipazione di tutte le forze vive della società e del settore privato. In questo contesto è peraltro essenziale che la futura politica di coesione tenga conto degli insegnamenti passati, integrando le migliori pratiche alla luce dei risultati ottenuti. Questo principio di base dovrebbe figurare come condizione nella futura regolamentazione della politica di coesione. In quest'ottica, sarà opportuno sviluppare e migliorare le tecniche per la valutazione dell'efficacia degli interventi intrapresi nel quadro dei fondi strutturali.

2.5. Gli aiuti diretti alle imprese provocano gravi distorsioni della concorrenza tra le regioni. Ciò detto, potrebbe essere necessario definire forme più generali di sostegno e di promozione dell'imprenditorialità che non siano tali da perturbare il mercato: appoggio alla creazione di nuove attività, assistenza alla strategia di sviluppo, ricerca e formazione per le piccole imprese.

2.6. Il Comitato caldeggia quindi una politica attiva di sostegno alla competitività regionale a favore dei paesi e dei territori meno progrediti (obiettivo 1 della politica di coesione), dotata di risorse consistenti, ma mirata all'istruzione/formazione, alla creazione di infrastrutture, allo sviluppo sostenibile, alla promozione dell'imprenditorialità e delle piccole e medie imprese e allo sviluppo delle capacità della società civile organizzata, al fine di valorizzare le energie locali. Tale politica andrà condotta nel rispetto dei principi fondamentali che hanno guidato le iniziative realizzate in quest'ambito dal 1988, e che devono rimanere alla base delle azioni a favore della coesione: la concentrazione, la programmazione, l'addizionalità e il partenariato.

2.7. Il Comitato chiede che l'Unione europea continui a intervenire a favore delle regioni comunitarie che con l'allargamento uscirebbero, per motivi statistici, dall'obiettivo 1, e che concentri il proprio sostegno sulle misure destinate a sviluppare le competenze professionali, favorire l'imprenditorialità e la creazione di posti di lavoro. Il CESE prevede che alcune delle attuali regioni dell'obiettivo 1 continueranno ad avere bisogno di aiuti anche oltre il 2006 e, in effetti, non è giusto che esse cessino di beneficiarne solo perché l'allargamento determinerà automaticamente il calo del PIL medio pro capite comunitario. A questo proposito, il Comitato ribadisce che questa apertura politica di proporzioni storiche richiederà anche un notevole sforzo di coesione nel quadro di una politica regionale estesa all'intero territorio europeo.

2.7.1. L'attuale ripartizione in Obiettivi 1, 2 e 3, con differenti livelli di aiuto e orientamenti in termini di attività, dovrebbe essere sostituita da un sistema più flessibile. Potrebbero essere mantenuti tre livelli di aiuti, in cui quello più elevato coprirebbe le aree restanti e nuove dell'Obiettivo 1. Un livello di aiuto pro capite più basso sarebbe diretto alle aree rimanenti dell'Obiettivo 2 e del precedente Obiettivo 1. Per le restanti aree all'interno dell'UE ampliata, il livello di aiuti dovrebbe essere ancora più basso: in quest'ultimo caso, essi andrebbero destinati interamente al potenziamento delle competenze professionali e agli scambi di esperienze fra le regioni.

2.8. Il Comitato è favorevole al mantenimento della solidarietà nazionale ed europea a favore dei territori che soffrono di gravi svantaggi strutturali (regioni ultraperiferiche, regioni insulari, regioni montane, regioni intercluse, regioni a scarsissima densità demografica, ecc.) e che quindi necessitano di un aiuto specifico per ovviare alla graduale scomparsa dei servizi di interesse generale, specie le reti di comunicazione e di trasporto (ivi comprese le comunicazioni a banda larga). La riforma delle misure di coesione dopo l'allargamento non deve tradursi in una diminuzione del sostegno a queste comunità estremamente vulnerabili. In questo settore sarà inoltre opportuno favorire l'ulteriore sviluppo delle risorse umane, che deve rimanere una priorità fondamentale e richiederà ulteriori strumenti al livello dell'UE. L'apporto di esperienze positive e l'integrazione di queste regioni nelle grandi politiche europee costituirebbe il vero valore aggiunto della solidarietà comunitaria.

3. La governance

3.1. È indispensabile migliorare la governance della politica di coesione, giacché è da ciò che dipende il valore aggiunto di tale politica. Per essere efficace, la politica di coesione deve essere trasparente, comprensibile e condivisibile da parte dei beneficiari che ne devono anche essere i protagonisti. A questo riguardo, occorre soprattutto che essa integri tutti i fattori forieri di sviluppo economico, sociale, culturale, ambientale e umano, giacché questi elementi appaiono sempre più inscindibili.

3.2. Il Comitato rinnova in primo luogo gli appelli a favore di un'effettiva semplificazione delle procedure di attuazione della politica di coesione. A suo giudizio, inoltre, solo una riforma radicale consentirà a questa fondamentale politica dell'Unione di mantenere intatta tutta la sua credibilità. A questa preoccupazione essenzialmente operativa si deve aggiungere l'esigenza di creare un dispositivo di analisi previsionale per lo studio delle tendenze e dell'evoluzione dei parametri che determinano la convergenza reale e i fattori dinamici di competitività.

3.3. Il CESE ha già ribadito in più occasioni di essere favorevole al mantenimento e allo sviluppo dei principi di base dei fondi strutturali per il periodo di programmazione che avrà inizio nel 2007. Al di là del dibattito sul futuro della concentrazione, di cui si è detto, sarà opportuno vigilare affinché i programmi dei fondi strutturali vengano concepiti e gestiti nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà: per far ciò occorrerà mettere a punto una politica di coinvolgimento totale e attivo delle autorità locali e delle parti economiche e sociali, anziché puntare su iniziative che non farebbero che rafforzare il ruolo dei governi nazionali. Il Comitato sarebbe contrario a una proposta che di fatto ricollocasse i fondi strutturali sotto il controllo dei governi degli Stati membri.

3.4. Una delle misure più importanti (se non la più importante) per garantire una migliore ripartizione dei ruoli tra i vari livelli decisionali è l'adesione totale dell'Unione europea al principio di sussidiarietà nel processo decisionale. È indispensabile ripartire meglio i ruoli tra l'Unione europea, gli Stati membri e le regioni, onde evitare duplicazioni e lungaggini di sorta. L'Unione dovrebbe definire le grandi priorità in tal senso, correlandole agli obiettivi di Lisbona: alle regioni ne andrebbe affidata l'attuazione, mentre il ruolo degli Stati membri dovrebbe consistere per lo più nel controllo dell'avvenuta realizzazione.

3.5. Il modello di buongoverno europeo si fonda su una democrazia rappresentativa e partecipativa, nella quale, tuttavia, il ruolo delle parti economiche e sociali va riveduto e rafforzato. Sulla base delle priorità dell'Unione europea, e in collaborazione con le autorità locali, le organizzazioni economiche e sociali dovrebbero partecipare direttamente all'elaborazione delle priorità su scala territoriale ed essere inoltre associate alle attività di monitoraggio e di valutazione attraverso comitati direttivi locali o regionali. Questo metodo collaborativo si è rivelato un fattore determinante per il buon esito delle iniziative di coesione e il Comitato si batte dunque affinché diventi uno strumento chiave della politica di coesione. Per l'attuazione di quest'ultima, infatti, si rende indispensabile un vero e proprio partenariato con tutte le parti economiche e sociali in tutte le fasi della programmazione, nella consapevolezza che qualsiasi tentativo di ridimensionare il ruolo del partenariato nelle iniziative di coesione non farà che ridurre e attenuare la portata e l'interesse degli interventi. In un parere esplorativo dedicato a questo tema specifico(3), il CESE avanza alcune proposte concrete per l'inserimento di tali principi in una nuova regolamentazione.

3.6. Ai rigidi "documenti unici di programmazione" (DOCUP) dovrebbero sostituirsi i cosiddetti contratti di obiettivi. Una parte consistente dei finanziamenti andrebbe così attribuita, sotto forma di sovvenzioni globali, a organizzazioni locali vicine o rappresentative dei protagonisti della vita economica e sociale per la gestione di piccoli progetti. Inoltre si ricorrerebbe sistematicamente ai nuovi metodi di ingegneria finanziaria per le PMI.

3.7. La nozione di addizionalità deve essere resa più flessibile e finalizzata al conseguimento di obiettivi, anziché alla realizzazione di singoli progetti. In questo modo l'UE potrebbe divenire la sola fonte pubblica di sostegno sulle priorità fissate in funzione degli obiettivi di Lisbona.

3.8. Si dovrebbe istituire un fondo strutturale unico, operante in base a una logica di funzionamento pluriennale, ma con dotazioni finanziarie indicative e una flessibilità che permetta di premiare con una riserva di prestazione le regioni o i paesi che dimostrano le capacità migliori. Tale riserva permetterebbe altresì di elaborare progetti innovativi, di attuarli entro i termini ma anche di autorizzare la concessione di stanziamenti di emergenza in situazioni di grave difficoltà.

3.9. Il Comitato ritiene che si debba avviare al più presto il dibattito sulla futura politica di coesione. È opportuno dedicargli tutto il tempo necessario, onde evitare di limitarsi alla sola analisi delle considerazioni finanziarie a scapito delle componenti economiche e sociali, che invece vanno assolutamente affrontate nel contesto dell'allargamento e della crescente tendenza alla globalizzazione. Questo dibattito dovrà essere condotto in modo veramente approfondito e trasparente, attribuendo un ruolo centrale alle forze della società civile.

4. La cooperazione interregionale

4.1. L'importanza della cooperazione tra le regioni e il valore aggiunto comunitario di un'azione condotta dall'Unione europea formano oggetto di un ampio consenso, consenso che è stato riaffermato durante il Consiglio europeo informale svoltosi in Calcidica il 16 maggio scorso.

4.2. Tenuto conto degli effetti dell'allargamento e della globalizzazione, la politica di coesione deve promuovere uno sviluppo più policentrico dello spazio comunitario. Questo orientamento politico di fondo richiede non solo obiettivi comuni, bensì anche la consapevolezza della diversità europea. Malgrado alcune difficoltà di attuazione, la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale all'interno dell'Unione europea sono riconosciute come strumenti essenziali per integrare regioni che hanno vissuto a lungo nell'indifferenza reciproca. Le regioni frontaliere interne - che spesso sono zone emarginate - stanno ritrovando un nuovo dinamismo grazie a nuove forme di solidarietà e di complementarità. Il 1o maggio 2004 compariranno nuove grandi regioni frontaliere interne: bisognerà quindi prolungare ed estendere il programma Interreg, dotandolo però di priorità nuove, e snellirne i metodi di gestione semplificandone radicalmente le procedure.

4.3. Con ogni probabilità, l'eccessiva dispersione degli interventi ha inciso negativamente sull'efficacia, sulla visibilità e sulla trasparenza dei programmi precedenti. Il CESE raccomanda anche di restringere le priorità intorno ad alcuni assi che consentano l'emergere di regioni transfrontaliere competitive, ad esempio: reti universitarie, dispositivi di ricerca, strutture comuni di sostegno alle PMI, miglioramento dei mezzi di comunicazione e di trasporto, programma comune a favore dello sviluppo sostenibile, ecc.

4.4. Anche la cooperazione frontaliera con i paesi terzi (compresi i "nuovi vicini dell'Est" e i paesi terzi dell'area mediterranea) va rafforzata nella prospettiva di un'Europa allargata che rifiuta la creazione di un secondo muro di Berlino. L'obiettivo deve essere inoltre quello di promuovere in queste regioni uno spirito di cooperazione e di favorire la conoscenza reciproca, valorizzando le possibili complementarità.

4.5. Per assicurare l'effettiva attuazione degli obiettivi di Lisbona, il Comitato caldeggia la creazione di programmi per lo scambio di buone pratiche, che associno le regioni dell'Unione europea e i protagonisti della vita economica e sociale. Tali programmi potrebbero incentrarsi in particolare sugli obiettivi seguenti: lotta all'emarginazione, parità tra i sessi, aumento del livello occupazionale, diffusione dell'economia della conoscenza, intensificazione degli sforzi a favore della ricerca, qualità della formazione, promozione dell'imprenditorialità, attuazione della Carta delle piccole imprese.

4.6. Per sostenere le attività di cooperazione interregionale, il Comitato propone un metodo di tipo non burocratico e si oppone a che la gestione sia affidata unicamente agli Stati membri. Esso caldeggia ad esempio la creazione di una struttura europea, alla quale possano accedere direttamente le regioni e gli operatori economici e sociali, e che consenta interventi di cofinanziamento con gli Stati membri (anche in paesi terzi). La gestione di questa struttura di cooperazione potrebbe essere affidata a un'agenzia europea specializzata, che verrebbe incaricata altresì di organizzare incontri per facilitare gli scambi di esperienze.

5. Conclusioni

5.1. La politica regionale di coesione dell'UE deve puntare ad accrescere, per mezzo di una riforma decisiva, la competitività dei territori comunitari che sottoutilizzano le loro risorse, e non già a compensare i divari di sviluppo tramite gli aiuti pubblici. Con i suoi interventi l'UE deve apportare un vero e proprio valore aggiunto, sfruttando i successi ottenuti e la cooperazione interregionale. In questo modo essa assicurerà l'integrazione delle regioni meno avanzate nelle grandi politiche dell'Unione europea.

5.2. Il Comitato raccomanda una riforma radicale delle priorità e dei metodi della politica di coesione economica e sociale per far fronte alle sfide legate all'allargamento e all'economia della conoscenza. Affinché tutte le regioni possano beneficiare dell'economia della conoscenza più competitiva al mondo con i rispettivi punti di forza, è fondamentale adeguare la nuova politica di coesione 2007-2013 alla strategia di Lisbona.

5.3. La riforma dovrebbe articolarsi intorno ai temi della competitività e della cooperazione interregionale. Per il suo buon esito occorrerà adottare nuovi metodi di governance basati sulla trasparenza e la semplificazione delle procedure e su forme di partenariato autentico con le forze economiche e sociali locali e regionali.

Bruxelles, 25 settembre 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) Il CESE è il primo organo dell'UE a essersi dotato di un codice di condotta in materia di semplificazione.

(2) Cfr., in particolare, i pareri:

- "Seconda relazione sulla coesione economica e sociale" - GU C 193 del 10.7.2001, pag. 70,

- "Strategia di coesione economica e sociale dell'UE" - GU C 241 del 7.10.2002, pag. 151,

- "Il futuro della politica di coesione nella prospettiva dell'allargamento e del passaggio all'economia della conoscenza" - GU C 241 del 7.10.2002, pag. 66,

- "Seconda relazione intermedia sulla coesione economica e sociale" - CESE 494/2003.

(3) Il partenariato quale strumento di attuazione dei fondi strutturali, CESE 1179/2003.