IT    IT IT 
IT    IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 20.5.2008 
SEC(2008) 1886 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
Documento di accompagnamento delle 
 
Proposte di 
 
REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO che stabilis ce norme comuni relative ai regimi di 
sostegno diretto agli agricolt ori nell'ambito della politica agricola comune e istituisce 
taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori 
 
REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO che modi fica i regolamenti (CE) n. 320/2006, 
(CE) n. 1234/2007, (CE) n. 3/2008 e (CE) n. /2008 al fine di adeguare la politica agricola 
comune 
 
REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO che modifi ca il regolamento (CE) n. 1698/2005 
sul sostegno allo sviluppo rurale da part e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo 
rurale (FEASR) 
 
DECISIONE DEL CONSIGLIO recante modifica  della decisione 2006/144/CE relativa 
agli orientamenti strategici  comunitari per lo sviluppo rurale (periodo di 
programmazione 2007–2013) 
 
Sintesi della valutazione di impatto  
  
{COM(2008) 306 definitivo} 
{SEC(2008) 1885} 
IT 2   IT 1. INTRODUZIONE  
La "valutazione dello stato di salute" della PA C si prefigge come obiettivo di fare il punto 
sull'esperienza della riforma del 2003 e di appor tare adeguamenti intesi a semplificare e 
razionalizzare la politica agricola comune, affinché questa possa cogliere le attuali 
opportunità di mercato e a ffrontare nuove sfide.  
Le prime indicazioni che si possono ricavare dalla valutazione della riforma del 2003 sono 
generalmente positive e rivelano che, per il rimanente periodo delle prospettive finanziarie in corso (cioè fino al 2013), la PAC non ha bisogno di una nuova riforma radicale. Tuttavia, altri 
sviluppi paralleli a livello di mercato e di po litica, unitamente all'esperienza maturata 
nell'attuazione della riforma, denotano un cont esto in rapido mutamento per l'agricoltura 
dell'UE e la necessità di adeguare la PAC s econdo orientamenti che non erano prevedibili al 
momento della riforma del 2003. 
Le tre principali questioni politiche alle quali la "valutazione dello stat o di salute" tenta di 
rispondere si ricollegano ai tre re golamenti fondamentali della PAC: 
il regolamento (CE) n. 1782/2003 disciplina tutti gli aspetti collegati al fulcro dell'attuale 
sostegno all'agricoltura, il regi me di pagamento unico (RPU); 
il regolamento (CE) n. 1234/2007 disciplina l'organizzazione comune unica dei mercati 
(OCM unica); 
il regolamento (CE) n. 1698/2005 ha per oggett o la politica di svil uppo rurale (PSR). 
La valutazione d'impatto (VI) passa in rassegna tutti questi aspetti e analizza l'impatto delle 
potenziali modifiche della PAC, dopo aver esamin ato una molteplicità di studi esistenti, sia 
interni che esterni.  
È stata organizzata una vasta co nsultazione pubblica dei portat ori di interesse, comprendente 
due seminari aperti al pubblico: uno volto a pres entare la "valutazione dello stato di salute" 
nell'insieme, l'altro incentrato sui problemi del se ttore lattiero-caseario. I portatori di interesse 
sono stati invitati a contribuire al l'elaborazione di proposte sulla base di un questionario. Ne è 
scaturito un gran numero di contributi ampiam ente rappresentativi dei vari Stati membri e 
settori. 
2. R
EGIME DI PAGAMENTO UNICO  
La riforma del 2003, con l'introduzione dell'RPU , ha fatto del sosteg no disaccoppiato per 
azienda l'elemento centrale della PAC. Gli Stati membri avevano la scelta essenzialmente tra 
due modelli di attuazione dell'RPU: il modello storico e quello regionale. La normativa vigente non contiene una "clausol a di ripensamento" che permette rebbe agli Stati membri di 
adeguare il loro modello di RPU. 
Tuttavia, con l'integrazione di un maggior numero di settor i nell'RPU, nell'ambito della 
riforma in corso della PAC, vi sono meno motiv i per escludere a priori  tale possibilità. Per 
valutare il potenziale impatto di una disposizione  che consenta agli Stati membri di orientarsi 
verso una forfettizzazione degli aiuti, s ono state analizzate quattro alternative. 
Il passaggio ad un'aliquota forfettaria per et taro nell'insieme dell'U E avrebbe implicato una 
radicale riforma e un'ingente ri distribuzione degli aiuti tra gli Stati membri. Trasformare 
IT 3   IT l'RPUS, il regime provvisorio di pagamento per superficie applicato nei nuovi Stati membri, 
in un regime permanente valido per tutta l'UE sa rebbe stato in contraddi zione con il principio 
stesso del sostegno disaccoppiato,  in quanto un simile sistema non si sarebbe basato su diritti 
fissi. Una transizione mirata verso un'aliquota forfettaria attraverso l'armonizzazione dei 
pagamenti in un contesto regionale, secondo la d uplice opzione per diritto o per ettaro, è stata 
considerata la soluzione più equa dal punto di vista della distribuzione  degli aiuti e, nel 
contempo, atta a minimizzare l'impatto di ingenti spostamenti di aiuti sul valore della terra.  
È stato ritenuto auspicabile anche un rimane ggiamento dell'articolo 69 della normativa 
sull'RPU. Originariamente inteso ad agevol are il passaggio al disaccoppiamento, questo 
articolo si presta anche alle esigenze di adeguamento derivant i dalle modifiche proposte in 
sede di "valutazione dello stato di salute". Tali sfid e riguardano per lo pi ù i rischi che corrono 
talune regioni in conseguenza della graduale  estinzione delle quote latte e dell'ulteriore 
disaccoppiamento, nonché la necessità  di disciplinare a livello pol itico la gestione dei rischi. 
Questa revisione autorizzerebbe gli Stati membri ad utilizzare una parte degli aiuti disponibili 
nell'RPU a sostegno di determinati settori e re gioni con specifiche esigenze di carattere 
economico, sociale o ambientale, attenuando così gli effetti negativi sul reddito, salvaguardando la vitalità dell e zone rurali e promuovendo prat iche colturali rispettose 
dell'ambiente. 
Per evitare il rischio di recedere dall'orient amento generale della PAC in favore del 
disaccoppiamento, occorre dividere  le conseguenti dotazioni n azionali in due sottomassimali 
distinti. Una dotazione servirebbe ad adeguare il sostegno disaccoppiato nel senso di pagamenti forfettari più elevati nelle regioni potenzialmente a rischio a causa dell'estinzione 
delle quote latte e dell'estension e del disaccoppiamento, o ad intr odurre misure di gestione dei 
rischi conformi ai criteri della "scatola verd e". L'altro sottomassimale verrebbe utilizzato per 
misure mirate di sostegno accoppiato o altre misure di gestione dei rischi. 
Poiché la condizionalità crea una correlazio ne tra sostegno all'azienda e legislazione 
applicabile all'azienda, ne è stato analizzato il  contenuto per esaminare se i CGO e le BCAA 
possano essere più mirati, se si possano prendere maggiormente in considerazione le problematiche dei cambiamenti climatici e della gestione idrica e se sia possibile salvaguardare, in questa sede, i benefici ambi entali della messa a ripos o. Sono state prese in 
considerazione due opzioni. La prima consisteva nell'individuare i requisiti la cui abolizione 
avrebbe alleviato l'onere amministrativo senza alterare l'essenza della condizionalità, come 
quelli non direttamente legati alle a ttività agricole e ai terreni agricoli, il cui inadempimento 
non può essere imputato ad un singolo agricoltor e, che ricadono sotto la  responsabilità dello 
Stato membro anziché dell'agricoltore e che s ono quindi difficili da controllare nell'ambito 
della condizionalità. 
Il secondo approccio studiava la possibilità di estendere il campo di  applicazione della 
condizionalità ad alcuni impor tanti atti legislativ i pertinenti alle at tività agricole, che 
contribuirebbero ad affrontare le  nuove sfide e/o a salvaguardare i benefici ambientali della 
messa a riposo. È stata esaminata anche la possibi lità di inserire la gestione delle risorse 
idriche nell'ambito della condizi onalità, per esempio tra le BCAA.  Al fine di salvaguardare i 
benefici ambientali della messa a riposo, si è ritenuto opportuno aggiungere un criterio 
relativo alle fasce cuscinetto e rafforzare quello  del mantenimento degli elementi paesistici. 
Alcuni settori dispongono di un sostegno parzialmente accoppi ato. Il rimanente sostegno 
accoppiato dovrebbe diventare completamente dis accoppiato per favorire l'orientamento al 
mercato e stimolare la competitività. In certi casi, ciò potrebbe compromettere i benefici 
IT 4   IT ambientali procurati dagli attuali strumenti politici, come pure la  vitalità delle zone rurali. 
L'analisi evidenzia un rischio maggiore nei settori e nelle regioni in cui i premi accoppiati rappresentano una parte considere vole dei guadagni dell'agricolto re, come per le vacche e le 
pecore nutrici. Le conseguen ze non sarebbero tanto gravi nel settore dei cereali e in altri 
comparti bovini. 
Quanto ai limiti ai pagamenti, la situazione è attualmente caratterizzata da un numero ridotto 
di pagamenti estremamente elevati e da un gran numero di pagamenti di entità esigua. È stata 
valutata l'introduzione di limiti individuali co me mezzo per ottenere una distribuzione più 
equa dei pagamenti tra gli agricoltori. L'analisi dimostra che una simile misura colpirebbe pochissime aziende in un numero limitato di St ati membri, soprattutto nell'UE-10, e darebbe 
luogo a notevoli tagli dei pagamenti diretti pe rcepiti da queste aziende, con il rischio di 
frazionamento dell'azienda al fine di eludere i massimali. D'altra parte, limiti individuali progressivi, pur consentendo un'applicazione pi ù generalizzata della misura nell'insieme 
dell'UE, avrebbero un impatto molto più mite su ll'importo dei pagamenti diretti e sul reddito 
delle aziende interessate. 
È stato esaminato un aumento dei limiti inferi ori nell'intento di alleggerire l'onere 
amministrativo per gli Stati me mbri. A seconda del livello a cui è fissato il limite, la 
percentuale di beneficiari escl usi dai pagamenti varia notevolmente all'interno degli Stati 
membri. Lasciando a questi ultimi la scelta tra una superficie minima e un importo minimo, 
verrebbero rispettate meglio le esigen ze specifiche di ciascuno Stato membro. 
3. C
OGLIERE LE OPPORTUNITÀ DI MERCATO  
Le opzioni proposte per l'adeguamento dell'inter vento sui cereali e dell a messa a riposo sono 
state valutate sotto il profilo dell'attitudine a migliorare la competitività e l'orientamento al 
mercato dei settori inte ressati, mantenendo nel contempo la f unzione dell'inter vento come rete 
di sicurezza in caso di crisi di mercato, ad aiut are gli agricoltori ad adeguarsi alle condizioni 
del mercato, nonché a reperire misure che po ssano procurare benefici ambientali analoghi a 
quelli della messa a riposo qualora l'abolizione di quest'ultima rischi di compromettere tali 
benefici. 
L'azzeramento dei quantitativi ammissibili all'in tervento per tutti i cereali da foraggio 
consente di sostenere l'insieme dei mercati cerea licoli in caso di necessità (dal momento che i 
prezzi dei cereali presentano un andamento parallelo), senza pregiudicare artificialmente la competitività dell'orzo. L'introduzione della procedura di gara semplifica le norme 
sull'intervento per i cereali, armoni zzandole con quelle delle altre OCM. 
L'abolizione della messa a ri poso obbligatoria rimetterà proba bilmente in produzione una 
superficie pari a circa la metà di quella a ttualmente a riposo. Al fine di salvaguardare i 
benefici ambientali della messa a riposo, è stat o proposto di imporre una percentuale fissa 
della superficie totale come "area di compens azione ambientale/prioritaria", caratterizzata da 
taluni elementi paesistici. Una simile misura, tuttavia, tenterebbe di risolvere in modo uniforme, nell'insieme dell'UE, un potenziale problema che è attualmente ripartito in modo molto diseguale tra gli Stati me mbri, con il rischio che le pe rdite ambientali non verrebbero 
necessariamente compensate là dove si verificano. Se la percentuale fissa di terreno ritirato 
dalla produzione per tutti gli agricoltori è sos tituita da nuovi requisiti che contemplino i 
suddetti elementi paesistici, un el enco allargato di BCA A garantirebbe una migliore tutela di 
tali elementi rispetto a quella assicurata at tualmente dagli Stati membri. Inoltre, il 
potenziamento della messa a riposo nell'ambito del secondo pilastro consentirebbe di prendere 
IT 5   IT in considerazione i benefici ambientali in m odo più mirato, là dove s ono più necessari, anche 
se l'impatto dipenderà dalle disposizioni dei pr ogrammi di sviluppo rurale  esistenti nei diversi 
Stati membri. 
Le quote latte impediscono al settore di realizza re gli obiettivi della riforma della PAC, in 
quanto rispecchiano ancora le preoccupazioni di vent'anni fa e non rispondono assolutamente 
alle opportunità attuali. È stata valutata l'abolizione graduale  delle quote latte e sono state 
messe a confronto varie opzioni politiche, pr endendo come riferimento il mantenimento del 
regime delle quote. Nell'ipotesi del mantenimen to, il contenimento della  produzione associato 
all'espansione della domanda provoca un aumento del prezzo del latte, mentre l'orientamento 
al mercato e la competitività di produttori e trasformatori sono ostacolati. 
D'altra parte, nell'ipotesi dell'estinzione, un a volta scomparse le quote nel 2015/16, la 
produzione balza in su per adeguarsi alla dom anda, provocando un crollo dei prezzi. Il calo 
dei prezzi e l'adeguamento della produzione sono  più morbidi nelle due ipotesi di estinzione 
graduale, che differiscono tra loro solo per l'entità della progressione. L'aumento annuale delle quote a tasso più ridotto consente un adeguame nto più progressivo dei prezzi durante il 
periodo di transizione; in entrambi gli scenari di estinzione graduale, tuttavia, il prezzo del 
burro scende al livello del prezzo d'intervento. 
L'estinzione graduale delle quote nel corso di  una fase transitoria ha effetti sociali e 
ambientali positivi. Negli scenari di estinzione graduale, la transizione morbida evita frettolose ristrutturazioni e lascia il tempo di preparare e mettere a punto misure di 
accompagnamento per ovviare ai potenziali probl emi sociali e ambientali che potrebbero 
insorgere.  
Infine, per una serie di regimi di sostegno minori, l'opzione dello status quo  è in contrasto con 
le linee della riforma del 2003 in fatto di competitività, orientamento al mercato e 
semplificazione dei regimi. Benché il completo  disaccoppiamento avrà conseguenze positive 
sul reddito aziendale nella maggior parte dell e regioni grazie alla maggiore efficienza di 
trasferimento del sostegno diretto, esso potre bbe tuttavia recare pregiudizio a determinate 
regioni in cui la produzione locale ha un'import anza vitale per la sussistenza della catena 
agroalimentare o per l'ambiente; da qui la nece ssità di una transizione, in misura variabile 
secondo i settori. 
È stata anche condotta un'analisi sul modo migliore per soddisfare  la crescente esigenza degli 
agricoltori di avere a disposizione degli strumen ti di gestione dei rischi , esigenza determinata 
dall'impatto dei cambiamenti climatici e dal maggiore orientamento al mercato. L'introduzione di strumenti di gestione dei risc hi dovrebbe contribuire a stabilizzare il reddito 
aziendale senza inutili on eri amministrativi né ecce ssivi costi di bilancio. 
Gli agricoltori sembrano essere sufficientemente tute lati contro i rischi di prezzo dalla rete di 
sicurezza dell'intervento e dall a flessibilità offerta dal disaccoppiamento, per cui non 
occorrono altri strumenti di gestione di questo tip o di rischio. Anche l'estensione dell'RPU a 
settori al momento non coperti può contribuire positivamente ad attenuare la volatilità dei prezzi nel settore agricolo. 
Quanto all'esigenza potenzialmente crescente di  strumenti legati ai rischi di produzione, un 
regime per l'insieme dell'UE non sembra attualmente fattibile. In effetti, un simile regime sarebbe troppo costoso e implicherebbe un accresciuto onere amministrativo per gli agricoltori e gli Stati membri. Data l'eterogeneità dei rischi e delle crisi cui si trova a far fronte 
IT 6   IT l'UE, la migliore soluzione per aiutare gli agricoltori a cavarsela in situazioni di crisi sembra 
essere quella di affrontarle c on misure eterogenee. Un'armoni zzazione a livello  dell'UE dei 
regimi di aiuti attualmente sovve nzionati con aiuti di Stato può favorire la trasparenza tra Stati 
membri e, nel contempo, consentire alla PAC di  contribuire più efficac emente alla stabilità 
dei redditi agricoli. 
L'introduzione di nuovi strumenti di gestione de i rischi all'interno de gli strumenti esistenti 
della PAC, prospettata come opzione in sede di  revisione dell'articolo  69, non inciderebbe sul 
bilancio generale dell'UE. I c ontributi nazionali dipenderebbe ro dalle scelte degli Stati 
membri, ma in ogni caso la misura verrebbe introdotta in via facoltativa. Oltre a ciò, i 
programmi di sviluppo rurale contengono misure attin enti alla gestione dei rischi agroforestali 
e a sostegno integrativo di interventi preventiv i nei campi degli investimenti materiali e della 
formazione del capitale umano. 
4. AFFRONTARE NUOVE SFIDE  
La comunicazione sulla "valutazione dello stato di salute" ha rileva to una serie di sfide, più o 
meno nuove, cui è confrontata la PAC (cambiam enti climatici, bioenergia, gestione delle 
risorse idriche, biodiversità) e che potrebbero  essere opportunamente affrontate nel quadro 
della politica di sviluppo rura le (PSR). L'analisi dei progr ammi di sviluppo rurale ha 
evidenziato che le misure esistenti offrono già varie soluzioni per affrontare le nuove sfide e 
che gli Stati membri hanno già inserito numeros e misure di questo tipo nei loro programmi 
per il periodo 2007–2013. 
La valutazione d'impatto delle opzioni proposte per affrontare le "nuove  sfide" attraverso 
misure di sviluppo rurale si è concentrata sull'a ttitudine di tali proposte a migliorare la 
reattività dell'UE alle nuove sfid e tramite l'adozione di un ma ggior numero di misure del 
secondo pilastro da parte degli Stati membri . Sono state esaminate quattro opzioni, volte a 
destinare i fondi supplementari ricavati dalla m odulazione alle misure esistenti connesse alle 
nuove sfide, con obbligo di relazione in merito  ai nuovi finanziamenti e agli indicatori delle 
misure nelle regioni in cui le nuove sf ide sono state prese in considerazione. 
Tuttavia, i vincoli imposti al bilancio della PSR  dalla decisione sulle prospettive finanziarie 
del 2005 rappresentano un ostacolo alla realiz zazione degli obiettivi del secondo pilastro 
durante il periodo di programmazion e in corso. Un potenziamento  delle risorse finanziarie è 
altresì necessario se si vuole compiere un ulteriore sforzo per affrontare le nuove sfide 
ravvisate dalla comunicazione sulla "val utazione dello stato di salute". 
IT 7   IT Sono stati analizzati livelli di modulazione alternativi, valutandone l'incidenza sui 
trasferimenti finanziari netti tra Stati membri e sul livello di finanz iamento della PSR, nonché 
sul reddito agricolo delle aziende  e dei settori intere ssati. Non essendo state ancora decise le 
modalità di ripartizione dei proventi della modulazione tra gli Stati membri, dopo che i nuovi 
Stati membri avranno aderito al sistema, lo scopo era di illustrare il potenziale impatto delle 
ipotesi prospettate. Sono state esaminate diverse opzioni, che supponevano un incremento 
globale della modulazione, ottenuto per scatti a nnuali dal 2009 in poi, ma in base ad ipotesi 
differenti quanto al contributo dei nuovi Sta ti membri. L'opzione prescelta è una variante 
dell'idea sostenuta dal Parlamento europeo, che prevede l'introduzione di un elemento progressivo nella modulazione, concep ito in funzione di soglie di  incremento dei pagamenti, e 
che risponde a criteri di  equità in materia di limitazione  dei pagamenti per i produttori 
individuali. 
5. C
ONCLUSIONI  
Il proseguimento delle politiche vigenti nell 'ambito della PAC denota che l'attuale quadro 
politico, scaturito dalla rifo rma del 2003, fornisce tuttora un valido contributo alla 
realizzazione dei principali obi ettivi della PAC. L'analisi evidenzia le aree in cui un 
adeguamento delle attuali politiche po trebbe generare soluzioni migliori. 
Riguardo al regime di pagamento unico, la su a attuazione e la graduale estensione del 
disaccoppiamento ad un maggior numero di se ttori rendono necessario autorizzare gli Stati 
membri ad adeguare il loro modello di RPU ne l senso di una forfettizzazione dei pagamenti. 
Tale evoluzione risponde alle pr eoccupazioni della società civile circa una ripartizione iniqua 
dei pagamenti tra gli agricoltori. 
Un ulteriore disaccoppiamento e l'estensione de l sostegno al produttore a settori non ancora 
integrati nell'RPU potrebbero incoraggiare notevo lmente l'orientamento al mercato della PAC, 
ma in alcuni settori il disaccoppiamento può ri chiedere misure transitorie per far fronte a 
problemi economici, sociali o ambientali. Si pos sono trovare soluzioni mediante una revisione 
dell'articolo 69 e introducendo periodi transitori. 
Una revisione del campo di appl icazione della condizionalità pe rmetterebbe di alleggerire 
l'onere amministrativo e di affrontare nuove sf ide che non erano così  pressanti nel 2003. I 
benefici ambientali della messa a riposo poss ono essere salvaguardat i grazie all'effetto 
congiunto degli adeguamenti apportati alla cond izionalità e di misure di sviluppo rurale. 
Sul fronte dei mercati agricoli, l'estinzione gradua le delle quote latte e l' abolizione della messa 
a riposo obbligatoria consentirà agli agricoltori di  adattarsi meglio alle situazioni di mercato. 
Infine, un'analisi approfondita ha rivelato che la gamma di misure attualmente disponibili nei 
programmi di sviluppo rurale è su fficiente per affrontare le nuove  sfide. Il miglior modo per 
rafforzare il ruolo di queste misure nell'ambito  della PSR sembra essere la creazione di 
meccanismi che incoraggino gli Stati membri a farne più ampio uso, nonché l'allocazione di 
finanziamenti supplementari ottenuti tramite una modulazione progressiva.