COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI - L'applicazione della direttiva 96/71/CE negli Stati membri

INDICE

1. Introduzione

2. La direttiva 96/71/CE - contesto del diritto comunitario, contenuto essenziale e valore aggiunto

2.1. Contesto della direttiva

2.2. Contenuto essenziale

2.3. Valore aggiunto

2.3.1. Qual è l'apporto della direttiva al diritto internazionale privato?

2.3.1.1. La convenzione di Roma

2.3.1.2. La competenza giudiziaria

2.3.1.3. Qual è l'apporto della direttiva alla giurisprudenza della Corte di Giustizia?

3. L'applicazione della direttiva negli Stati membri

3.1. Disposizioni legislative essenziali (articoli da 1 a 3)

3.2. L'attuazione della cooperazione in materia di informazione (articolo 4)

3.3. Misure volte ad assicurare il rispetto della direttiva (articoli 5 e 6)

4. Valutazione della situazione

4.1. Recepimento della direttiva negli Stati membri

4.1.1. Metodo

4.1.2. Natura delle norme applicabili

4.1.2.1. Contratti collettivi

4.1.2.2. Natura delle norme legislative applicabili concernenti materie diverse da quelle contemplate esplicitamente dalla direttiva

4.2. Applicazione pratica

4.2.1. Difficoltà incontrate dalle autorità degli Stati membri

4.2.2. Difficoltà incontrate dalle imprese fornitrici di servizi e dai dipendenti distaccati

4.3. Paesi candidati all'adesione

5. Conclusione

Comunicazione della Commissione relativa all'applicazione della direttiva 96/71/CE

1. Introduzione

Il 16 dicembre 1996 è stata adottata la direttiva 96/71/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio relativa al distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi. Essa mira a superare gli ostacoli e le incertezze che possono compromettere l'applicazione della libera prestazione di servizi, aumentando la sicurezza giuridica e consentendo d'individuare le condizioni di lavoro applicabili ai lavoratori che a titolo temporaneo eseguono lavori in uno Stato membro diverso dallo Stato la cui legislazione disciplina il rapporto di lavoro. La direttiva è il risultato di una ricerca di equilibrio tra le libertà economiche sancite dal trattato CE e i diritti dei lavoratori dipendenti durante il periodo del distacco.

Poiché si tratta di uno strumento giuridico che non si limita al contesto nazionale e il cui recepimento in uno Stato membro ha ripercussioni immediate sui datori di lavoro e sui lavoratori di altri paesi, l'applicazione di questa direttiva risulta particolarmente importante per l'insieme degli Stati membri. L'articolo 8 della direttiva prevede pertanto una verifica delle modalità di applicazione da parte della Commissione al fine di proporre, eventualmente, le necessarie modifiche al Consiglio.

Per la preparazione di tale verifica i servizi della Commissione hanno preso diverse iniziative: la prima consisteva nell'elaborare una relazione sul recepimento della direttiva nei quindici Stati membri, al fine di conoscere la situazione attuale per quanto concerne le legislazioni e i contratti collettivi nazionali. Parallelamente, alle amministrazioni nazionali è stato inviato un questionario con domande relative alle modalità pratiche di applicazione e alle eventuali difficoltà incontrate. I risultati degli studi sul recepimento e le risposte al questionario sono stati oggetto di discussione da parte di un gruppo di esperti governativi.

La presente comunicazione ha il fine di trarre le conclusioni di questi lavori preparatori relativi al recepimento e all'applicazione pratica della direttiva 96/71/CE negli Stati membri e di definire la posizione della Commissione in merito all'eventuale necessità di modificare la direttiva del 1996.

La presente comunicazione non ha l'obiettivo di valutare la compatibilità delle misure nazionali di recepimento descritte nella comunicazione rispetto alla direttiva e al trattato e non pregiudica la posizione che la Commissione prenderà segnatamente nell'ambito del controllo dell'applicazione del diritto comunitario.

2. La direttiva 96/71/CE - contesto del diritto comunitario, contenuto essenziale e valore aggiunto

2.1. Contesto della direttiva

Con la realizzazione del mercato interno è emersa, in particolare nel settore della libera prestazione di servizi tra Stati membri, una nuova forma di mobilità dei lavoratori che si distingue nettamente dalla mobilità dei lavoratori migranti contemplata esplicitamente dal trattato CE e dagli atti del diritto derivato relativi alla libera circolazione dei lavoratori. Effettivamente il dinamismo del mercato interno, con le sue libertà economiche, incoraggia le imprese a sviluppare le proprie attività transnazionali e a fornire con maggior frequenza servizi transnazionali. La situazione dei lavoratori dipendenti, distaccati temporaneamente in un altro Stato al fine di eseguire lavori nel contesto di una prestazione di servizi per conto del loro datore di lavoro, ha sollevato numerosi problemi giuridici.

Poiché si tratta di situazioni transnazionali, i rapporti di lavoro dei lavoratori distaccati pone innanzitutto il problema della legislazione applicabile al rapporto di lavoro. A questo proposito la convenzione di Roma del 19 giugno 1980 sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali [1] prevede, come regola generale, la libera scelta della legislazione ad opera delle parti. In assenza di scelta, il contratto è regolato, a norma dell'articolo 6, paragrafo 2, dalla legge del paese in cui il lavoratore svolge abitualmente il suo lavoro, anche se è temporaneamente distaccato in un altro paese. Qualora il lavoratore non svolga abitualmente il suo lavoro nello stesso paese si applica la legge del paese in cui si trova la sede che ha proceduto ad assumerlo, a meno che dall'insieme delle circostanze risulti che il contratto presenti un collegamento più stretto con un altro paese. A norma dell'articolo 6, paragrafo 1 della convenzione citata la scelta della legge applicabile ad opera delle parti non deve privare il lavoratore della protezione assicuratagli dalle disposizioni imperative della legge che regolerebbe il contratto in mancanza di scelta conformemente al paragrafo 2 di tale articolo. L'articolo 7 della convenzione di Roma prevede, a determinate condizioni, che parallelamente alla legislazione dichiarata applicabile sia dato effetto alle norme di polizia di un'altra legislazione, in particolare di quella dello Stato membro nel cui territorio il lavoratore è temporaneamente distaccato.

[1] GU L 266 del 9.10.1980, pag.1.

Per quanto concerne i lavoratori distaccati nel contesto del trattato CE, la Corte di giustizia ha chiarito in diverse occasioni la loro situazione nel contesto della libera prestazione di servizi, disciplinata all'articolo 49 del trattato. In alcune cause la Corte di giustizia ha avuto l'opportunità di fissare criteri volti innanzitutto alla distinzione tra libertà di prestazione di servizi e libertà di circolazione dei lavoratori. A tale proposito la Corte ha sottolineato che - a differenza dei lavoratori migranti - i lavoratori distaccati nel contesto della prestazione di servizi tornano nel paese d'origine dopo aver svolto le loro funzioni, senza mai accedere al mercato del lavoro dello Stato membro ospitante. Data la specificità di questa situazione, le norme del diritto primario e secondario concepite per la situazione dei lavoratori migranti non potrebbero quindi risolvere i problemi specifici del distacco. In particolare, per quanto riguarda le condizioni di lavoro applicabili durante il periodo di distacco, la Corte ha riconosciuto che il diritto comunitario non osta a che gli Stati membri estendano l'applicazione delle loro leggi o dei contratti collettivi di lavoro conclusi tra le parti sociali a chiunque svolga un lavoro subordinato, anche temporaneo, nel loro territorio, indipendentemente dal paese in cui è stabilito il datore di lavoro, a condizione che si rispettino le norme del trattato CE, in particolare l'articolo 49. [2]

[2] Sentenza del 3 febbraio 1982, Seco e Desquenne, punto 14, 62/81 e 63/81, racc. pag. 223; sentenza del 27 marzo 1990, Rush Portuguesa, punto 18, C-113/89, racc. pag. I-01417.

Al fine di facilitare la libera circolazione dei servizi si è ritenuto necessario e opportuno coordinare le legislazioni degli Stati membri contemplate da tale giurisprudenza della Corte di giustizia e quindi definire, a livello comunitario, un nucleo di norme vincolanti ai fini della protezione minima cui deve attenersi nel paese ospitante il datore di lavoro che distacca dipendenti per svolgere un lavoro a carattere temporaneo nel territorio dello Stato membro in cui vengono prestati i servizi. La direttiva 96/71/CE sul distacco dei lavoratori, basata sull'articolo 47 (ex 57), paragrafo 2 e sull'articolo 55 (ex 66) del trattato CE, definisce questo catalogo comunitario di norme minime considerate vincolanti. La direttiva tiene conto della situazione specifica dei lavoratori distaccati e si inserisce nel contesto giuridico delineato sopra.

Occorre sottolineare che questa direttiva non concerne la sicurezza sociale; le disposizioni applicabili in materia di prestazioni e di contributi sociali sono fissate dal regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio del 14 giugno 1971. [3]

[3] GU L 149 del 5.7.1971.

2.2. Contenuto essenziale

La direttiva si applica alle imprese che distaccano temporaneamente un dipendente per eseguire lavori in uno Stato membro diverso dallo Stato la cui legge disciplina il rapporto di lavoro. Vengono considerate tre situazioni transnazionali di distacco dei lavoratori, ossia:

* distacco nell'ambito di un contratto concluso tra l'impresa che invia i lavoratori e il destinatario della prestazione di servizi,

* distacco di lavoratori in uno stabilimento o in un'impresa appartenente al gruppo,

* distacco di lavoratori ad opera di un'impresa di lavoro temporaneo presso un'impresa utilizzatrice con sede in uno Stato membro diverso da quello dell'impresa che effettua la cessione temporanea,

purché in tutti e tre i casi esista un rapporto di lavoro tra il lavoratore distaccato e l'impresa che lo invia.

Le imprese stabilite in uno Stato non membro non possono beneficiare di un trattamento più favorevole di quello riservato alle imprese stabilite in uno Stato membro. In questo contesto il 20° considerando della direttiva indica che la direttiva non interessa gli accordi conclusi dalla Comunità con paesi terzi né le normative degli Stati membri relative all'accesso ai loro territori da parte di fornitori di servizi di paesi terzi. La direttiva lascia inoltre impregiudicate le legislazioni nazionali relative alle condizioni di ingresso, di residenza e di occupazione per i lavoratori di paesi terzi.

Qualunque sia la legislazione applicabile al rapporto di lavoro, la direttiva mira a garantire ai lavoratori distaccati l'applicazione di alcune disposizioni protettive minime in vigore nello Stato membro nel quale sono distaccati. A tal fine l'articolo 3, paragrafo 1 della direttiva fissa alcune norme vincolanti alle quali devono attenersi i datori di lavoro durante il periodo del distacco; si tratta di norme che riguardano le seguenti materie: periodi massimi di lavoro e periodi minimi di riposo, durata minima delle ferie annuali retribuite, tariffe minime salariali, condizioni di cessione temporanea dei lavoratori, in particolare da parte di imprese di lavoro temporaneo, sicurezza, salute e igiene sul lavoro, provvedimenti di tutela riguardo alle condizioni di lavoro e di occupazione di gestanti o puerpere, bambini e giovani. Le norme devono essere fissate dalla legislazione del paese ospitante e/o da contratti collettivi o da arbitrati dichiarati di applicazione generale se si tratta di attività del settore edilizio, mentre in caso di altre attività gli Stati membri possono scegliere se imporre o meno le norme stabilite dai contratti collettivi. Gli Stati membri hanno inoltre la facoltà di imporre, nel rispetto del trattato, l'applicazione di condizioni di lavoro e di occupazione riguardanti attività diverse da quelle elencate nella direttiva laddove si tratti di disposizioni di ordine pubblico.

Ai fini dell'attuazione della direttiva gli Stati membri sono tenuti a designare uffici di collegamento e a predisporre una cooperazione amministrativa in materia d'informazione. La direttiva prevede inoltre una clausola di competenza giudiziaria secondo la quale è possibile promuovere un procedimento giudiziario nello Stato membro nel cui territorio il lavoratore è o era distaccato, ferma restando la facoltà di promuovere, in base alle norme vigenti in materia di competenza giudiziaria, un procedimento giudiziario in un altro Stato.

2.3. Valore aggiunto

2.3.1. Qual è l'apporto della direttiva al diritto internazionale privato?

2.3.1.1. La convenzione di Roma

La convenzione di Roma fissa criteri generali per la determinazione della legge applicabile agli obblighi contrattuali. Essa consente inoltre al giudice - in via eccezionale - di disapplicare la legge di norma applicabile al contratto per applicare disposizioni vincolanti ai sensi del diritto internazionale privato, designate anche con i termini "leggi di applicazione immediata" o "leggi di polizia" che prevalgono sulle norme in vigore nel luogo di prestazione del lavoro (articolo 7). Tali norme di applicazione immediata o leggi di polizia non vengono precisate nella convenzione di Roma. La direttiva 96/71 definisce a livello comunitario le norme vincolanti in situazioni di distacco transnazionale conformemente all'articolo 7 della convenzione di Roma. Si tratta delle norme principali ai fini della protezione minima dei lavoratori distaccati, nel rispetto del principio della parità di trattamento tra fornitori di servizi nazionali e non nazionali (articolo 49 del trattato CE) e tra lavoratori nazionali e non nazionali.

Le norme sul conflitto di giurisdizione previste dalla convenzione di Roma per determinare la legge applicabile presentano un quadro giuridico generale, mentre la direttiva concerne specificamente la situazione dei lavoratori distaccati e consente quindi di precisare il contesto giuridico.

La direttiva non mira in alcun modo a modificare la legge applicabile al contratto di lavoro, ma fissa alcune norme vincolanti alle quali occorre attenersi durante il periodo di distacco nello Stato membro ospitante, "qualunque sia la legislazione applicabile al rapporto di lavoro".

2.3.1.2. La competenza giudiziaria

Il regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio del 22 dicembre 2000 concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale [4] definisce regole comunitarie relative alla competenza giudiziaria e al riconoscimento di decisioni in materia civile e commerciale. Per quanto concerne i contratti individuali di lavoro, l'articolo 19 di tale regolamento dispone che il datore di lavoro domiciliato nel territorio di uno Stato membro può essere convenuto davanti ai giudici dello Stato membro in cui è domiciliato o in un altro Stato membro davanti al giudice del luogo in cui il lavoratore svolge abitualmente la propria attività o a quello dell'ultimo luogo in cui la svolgeva abitualmente. Tale disposizione autorizza pertanto, a favore del lavoratore, una deroga al principio generale secondo cui coloro che risiedono nel territorio di uno Stato membro sono convenuti davanti ai giudici di tale Stato membro.

[4] GU L 012 del 16/01/2001, pag. 1.

L'articolo 6 della direttiva 96/71/CE aggiunge a queste disposizioni a favore dei lavoratori distaccati che svolgono un'attività temporanea in un altro Stato una nuova clausola di competenza giudiziaria specifica, adeguata alla situazione particolare del distacco. Per far valere il diritto alle condizioni di lavoro e di occupazione garantite all'articolo 3 della direttiva, l'articolo 6 dispone che si possa promuovere un procedimento giudiziario nello Stato membro nel cui territorio il lavoratore è o era distaccato.

Questa clausola costituisce una disposizione che disciplina una materia particolare, autorizzata dall'articolo 67 del regolamento 44/2001, e non pregiudica la facoltà di promuovere un procedimento giudiziario in un altro Stato a norma delle citate disposizioni del regolamento o in base alle convenzioni internazionali in materia di competenza giudiziaria.

2.3.1.3. Qual è l'apporto della direttiva alla giurisprudenza della Corte di Giustizia?

La Corte di giustizia a stabilito che il diritto comunitario non osta a che gli Stati membri estendano l'applicazione delle loro leggi o dei contratti collettivi di lavoro conclusi tra le parti sociali a chiunque svolga un lavoro subordinato, anche temporaneo, nel loro territorio, indipendentemente dal paese in cui è stabilito il datore di lavoro. Tale giurisprudenza garantisce quindi agli Stati membri la possibilità di estendere, nel rispetto del trattato, alcune norme ai lavoratori dipendenti distaccati sul loro territorio, mentre la direttiva introduce l'obbligo di imporre il rispetto di alcune norme vincolanti relative alle condizioni di lavoro dei lavoratori distaccati.

Inoltre, la giurisprudenza non specifica le disposizioni legislative o contrattuali in questione. La direttiva mira pertanto a coordinare le legislazioni degli Stati membri al fine di redigere un elenco di disposizioni imperative alle quali gli imprenditori che distaccano temporaneamente lavoratori in un altro paese devono attenersi nel paese ospitante. Essa non armonizza il contenuto materiale delle disposizioni classificate come "imperative", ma le individua rendendole vincolanti per gli imprenditori che distaccano lavoratori in uno Stato membro diverso dallo Stato nel cui territorio essi lavorano abitualmente.

3. L'applicazione della direttiva negli Stati membri

3.1. Disposizioni legislative essenziali (articoli da 1 a 3)

Prima dell'adozione della direttiva 96/71/CE alcuni Stati membri avevano già stabilito una propria legislazione nazionale in materia di distacco per quanto concerne le prestazioni di servizi transnazionali. Tra questi paesi figurano la Germania [5], l'Austria [6] e la Francia [7]. Quando la direttiva è stata definitivamente adottata, le legislazioni di tali Stati sono state modificate per ottemperare alle prescrizioni della direttiva comunitaria [8].

[5] Legge sul distacco dei lavoratori del 26 febbraio 1996.

[6] Bundesgesetzblatt I 1995/895.

[7] Legge del 20 dicembre 1993 e decreto attuativo dell'11 luglio 1994.

[8] Cfr. in Germania la legge del 19 dicembre 1998 che modifica la legge del 26 febbraio 1996 sul distacco dei lavoratori; in Austria l'adozione dell'AVRAG entrata in vigore il 1o ottobre 1999; in Francia i decreti del 4 settembre e del 29 maggio 2000, che modificano le disposizioni del codice del lavoro francese relative ai distacchi nell'ambito di prestazioni di servizi internazionali.

Più classicamente, altri Stati, come la Spagna [9], la Danimarca [10], la Finlandia [11], la Grecia [12], l'Italia [13], i Paesi Bassi [14], il Portogallo [15], la Svezia [16], il Belgio [17] e il Lussemburgo [18] hanno recepito la direttiva in una legge approvata successivamente all'adozione del testo comunitario.

[9] Legge 45/1999 del 29 novembre 1999.

[10] Legge n. 933 del 15 dic. 1999, entrata in vigore il 17 dicembre 1999.

[11] Legge 1146/1999, entrata in vigore il 16 dicembre 1999, modificata dalla legge 74/2001 del 26 gennaio 2001 per tener conto dell'adozione di una nuova legge sui contratti di lavoro.

[12] Decreto presidenziale n. 219 del 28 agosto 2000, entrato in vigore il 31 agosto 2000.

[13] Decreto legislativo n. 72 del 25 febbraio 2000.

[14] Legge del 2 dicembre 1999, entrata in vigore il 23 dicembre 1999.

[15] Legge 9/2000 del 15 giugno 2000.

[16] Legge 1999:678, entrata in vigore il 16 dicembre 1999.

[17] Legge del 5 marzo 2002 (Gazzetta ufficiale belga del 13.03.02) e regio decreto del 29.03.2002 (Gazzetta ufficiale belga del 17.04.02).

[18] Distacco di lavoratori e controllo relativo all'applicazione del diritto del lavoro, legge del 20 dicembre 2002, Recueil de législations A-No 154, 31 dicembre 2002.

Tutti gli Stati membri impongono il rispetto della propria normativa di recepimento alle imprese stabilite all'estero che distaccano lavoratori nel loro territorio. Il principio secondo cui le imprese stabilite in uno Stato non membro non possono beneficiare di un trattamento più favorevole di quello riservato alle imprese comunitarie è rispettato.

In Irlanda non è stata adottata alcuna misura specifica di recepimento della direttiva, ma una disposizione contenuta nella legge sulla protezione dei lavoratori dipendenti a tempo parziale, che recepisce un'altra direttiva comunitaria, specifica che alcune disposizioni del diritto irlandese si applicano ai lavoratori distaccati in Irlanda.

Nel Regno Unito non si è ritenuto necessario adottare una legge specifica per il recepimento della direttiva, poiché il diritto nazionale si applica a tutti i lavoratori dipendenti, a prescindere dalla loro situazione. Sono state apportate solo alcune modifiche ai testi più restrittivi al fine di estendere il loro campo d'applicazione ai lavoratori dipendenti.

La maggior parte degli Stati membri ha definito nella propria legislazione le situazioni di distacco considerate dalla direttiva, alcuni hanno ripreso testualmente le definizioni della direttiva. Alcune legislazioni riprendono anche la definizione di "lavoratore distaccato" della direttiva, mentre in altri Stati membri il concetto di "lavoratore distaccato" è definito dall'intera normativa pertinente.

Per quanto concerne la determinazione delle condizioni di lavoro e di occupazione applicabili ai lavoratori distaccati che sono stabilite da disposizioni legislative, si possono distinguere tre gruppi di Stati membri:

* alcuni Stati membri hanno essenzialmente ripreso i termini della direttiva senza indicare a quali disposizioni del diritto nazionale corrispondono le materie considerate dalla direttiva;

* altri hanno individuato le disposizioni nazionali applicabili e hanno inserito rimandi a tali disposizioni;

* due Stati membri non hanno adottato leggi specifiche di recepimento concernenti le disposizioni del diritto interno applicabili ai lavoratori distaccati; in uno dei due paesi, è stata adottata una sola disposizione per specificare che la legislazione del lavoro si applica ai lavoratori distaccati nel suo territorio.

La questione dell'applicabilità dei contratti collettivi è di particolare importanza poiché i salari sono fissati principalmente su base contrattuale. La maggior parte delle leggi di recepimento prevedono l'applicazione o l'estensione dei contratti collettivi di applicazione generale ai lavoratori distaccati. In alcuni Stati membri non esistono contratti collettivi di applicazione generale. Pertanto, le uniche norme che tali Stati applicano ai lavoratori distaccati sono quelle contenute nella legge o in altri testi legislativi.

Per quanto concerne l'eccezione, le possibilità di deroga e le altre opzioni previste dalla direttiva, la situazione può essere sintetizzata come segue.

L'eccezione relativa ai lavori di assemblaggio - eccettuato il settore edilizio - di durata inferiore ad otto giorni (articolo 3, paragrafo 2) non è prevista in tutti gli Stati membri. Occorre tuttavia sottolineare che tale eccezione non si applica alle attività del settore edilizio elencate nell'allegato della direttiva.

La maggior parte degli Stati membri non si è avvalsa delle possibilità di deroga contemplate dalla direttiva (articolo 3, paragrafi 3, 4 e 5). Due Stati membri hanno unito l'eccezione relativa ai lavori di assemblaggio a tutte le deroghe, pertanto la legge di recepimento risulta inapplicabile ai distacchi di durata inferiore a otto giorni.

Numerosi Stati membri si sono avvalsi della facoltà prevista all'articolo 3, paragrafo 10, primo trattino, di imporre alle imprese interessate condizioni di lavoro diverse da quelle contemplate al paragrafo 3 della direttiva.

A norma dell'articolo 3, paragrafo 10, secondo trattino, condizioni di lavoro e di occupazione dello Stato ospitante stabilite in contratti collettivi o arbitrati di applicazione generale, riguardanti attività diverse da quelle contemplate dall'allegato [19] possono essere imposte, in pari misura, alle imprese nazionali e a quelle di altri Stati.

[19] 9 L'allegato menziona tutte le attività del settore edilizio riguardanti la realizzazione, il riattamento, la manutenzione, la modifica o l'eliminazione di edifici e in particolare i lavori seguenti: scavo; sistemazione; costruzione; montaggio e smontaggio di elementi prefabbricati; assetto o attrezzatura; trasformazione; rinnovo; riparazione; smantellamento; demolizione; manutenzione; manutenzione - lavori di pittura e di pulitura; bonifica.

Gli Stati membri che si avvalgono di questa possibilità di estendere il campo di applicazione sono i seguenti: l'Austria, il Belgio, la Spagna, la Finlandia, la Francia, la Grecia, l'Italia, il Portogallo e il Lussemburgo. In questi paesi tutti i settori risultano coperti.

In Germania l'estensione delle condizioni di lavoro determinate su base contrattuale ad attività che non rientrano nel settore edilizio è prevista unicamente per i servizi di assistenza alla navigazione marittima per quanto concerne salari minimi, durata delle ferie retribuite, indennità di congedo e assegni di ferie supplementari. Nei Paesi Bassi l'applicazione delle condizioni di lavoro fissate da contratti collettivi di applicazione generale è limitata alle attività contemplate nell'allegato della direttiva. In Danimarca, nel Regno Unito e in Svezia tale facoltà è priva di oggetto poiché i contratti collettivi non sono di applicazione generale.

3.2. L'attuazione della cooperazione in materia di informazione (articolo 4)

A norma dell'articolo 4 della direttiva 96/71/CE gli Stati membri sono tenuti a designare uffici di collegamento o organismi nazionali e a informarne gli altri Stati membri e la Commissione. L'articolo prevede una cooperazione tra le amministrazioni pubbliche competenti per la vigilanza sulle condizioni di lavoro e di occupazione di cui all'articolo 3 della direttiva.

L'articolo 4 considera tre diversi tipi di cooperazione in materia di informazione: la cooperazione tra le amministrazioni competenti per la vigilanza sulle condizioni di lavoro e di occupazione contemplate dalla direttiva, la collaborazione per valutare le difficoltà che potrebbero sorgere nell'applicazione dell'articolo 3, paragrafo 10 e la collaborazione per garantire che le informazioni relative alle condizioni di lavoro e di occupazione siano generalmente accessibili.

Ai fini della realizzazione delle prestazioni di servizio e del rispetto delle disposizioni imperative applicabili ai lavoratori dipendenti durante il periodo del distacco è essenziale che le parti interessate siano preventivamente informate in merito alle condizioni di lavoro applicabili nel paese ospitante. Il carattere temporaneo del distacco e il relativo confronto tra i sistemi giuridici di più Stati membri, possono rendere difficoltosa l'applicazione delle disposizioni derivanti dal recepimento della direttiva, nonché il controllo dell'osservanza di tali norme. La cooperazione amministrativa prevista in questo contesto tra gli Stati membri riveste pertanto una particolare importanza.

Tutti gli Stati membri hanno designato organismi competenti per la cooperazione prevista dalla direttiva. Tali organismi sono in genere dipartimenti responsabili dei ministeri, ispettorati del lavoro o uffici di collocamento.

Al fine di facilitare l'accesso alle informazioni sulle condizioni di lavoro applicabili, numerosi Stati membri hanno redatto opuscoli o vademecum disponibili anche su siti Internet.

3.3. Misure volte ad assicurare il rispetto della direttiva (articoli 5 e 6)

Gli Stati membri hanno adottato due tipi di misure per garantire il rispetto delle disposizioni derivanti dalla direttiva: misure relative al controllo della regolarità delle situazioni di distacco e sanzioni per le irregolarità eventualmente constatate.

Oltre ai controlli abitualmente effettuati nelle imprese o sul luogo di lavoro, alcuni Stati membri hanno fatto ricorso a due tipi di strumenti volti a facilitare il controllo dell'osservanza delle disposizioni derivanti dalla direttiva: la conservazione dei documenti nel luogo della prestazione e la dichiarazione delle prestazioni di servizi alle autorità nazionali.

Per quanto concerne le sanzioni va rilevato che alcuni Stati membri non hanno introdotto nuove sanzioni relative al distacco; in questi paesi si applicano i meccanismi di ricorso e di sanzioni previsti dalle disposizioni del diritto interno.

Conformemente all'articolo 6, la maggior parte degli Stati membri ha reso possibile il procedimento giudiziario sul proprio territorio se un lavoratore vi è o vi era distaccato, al fine di far valere il diritto alle condizioni di lavoro e di occupazione garantite dalla direttiva. Questa competenza giudiziaria dei giudici dei paesi di distacco è riconosciuta sia nelle leggi di recepimento della direttiva sia nei codici di procedura in vigore. Due paesi non hanno introdotto disposizioni esplicite che consentano ai lavoratori distaccati di promuovere un procedimento davanti ai giudici del paese di distacco.

4. Valutazione della situazione

4.1. Recepimento della direttiva negli Stati membri

In base agli studi realizzati da esperti indipendenti il recepimento della direttiva negli Stati membri è in genere soddisfacente. La Commissione desidera tuttavia segnalare a questo punto tre categorie di problemi di recepimento constatati in alcuni Stati membri.

4.1.1. Metodo

La Commissione ritiene che il metodo utilizzato dai due paesi che non hanno adottato una legge di recepimento specifica (cfr. punto 3.1.) debba essere valutata in base ai criteri stabiliti dalla Corte di Giustizia, in particolare nelle cause C-365/93 [20] e C-144/99 [21]. In queste cause le Corte ha sottolineato che, secondo una consolidata giurisprudenza, "se è pacifico che la trasposizione di una direttiva non esige necessariamente un'attività legislativa in ciascuno Stato membro, è tuttavia indispensabile che l'ordinamento nazionale di cui trattasi garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva, che la situazione giuridica scaturente da tale ordinamento sia sufficientemente precisa e chiara e che i destinatari siano posti in grado di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali." La Corte ha aggiunto che quest'ultima condizione è particolarmente importante nel caso in cui la direttiva in questione miri ad attribuire diritti ai cittadini di altri Stati membri (sentenza citata, Commissione contro Grecia, punto 9 e sentenza citata, Commissione contro Paesi Bassi, punto 18).

[20] Sentenza del 23 marzo 1995, Commissione contro Repubblica ellenica, racc. I-499, punto 9.

[21] Sentenza del 10 maggio 2001, Commissione contro Regno dei Paesi Basssi, racc. I-3541, punto 17.

Occorre rilevare che in questi due paesi le situazioni di distacco coperte e i diritti derivanti dalle disposizioni della direttiva non sono definiti chiaramente, inoltre, manca un'applicazione esplicita della clausola giudiziaria prevista all'articolo 6 della direttiva.

Se la mancata individuazione di "norme imperative" va interpretata nel senso che l'intera legislazione relativa al diritto del lavoro si applica alle situazioni di distacco, occorre segnalare che la direttiva non permette assolutamente agli Stati membri di estendere ai lavoratori distaccati nel loro territorio tutte le loro disposizioni legislative e/o i contratti collettivi che disciplinano le condizioni di lavoro, inoltre, l'applicazione di tali norme deve avvenire nel rispetto delle disposizioni del trattato CE, in particolare dell'articolo 49. Per quanto concerne le materie, la direttiva fissa un catalogo di norme vincolanti, enumerate all'articolo 3 e applicabili ai lavoratori distaccati, al quale gli Stati membri possono aggiungere unicamente disposizioni di ordine pubblico legate al contesto internazionale (si veda oltre).

4.1.2. Natura delle norme applicabili

A norma dell'articolo 3, paragrafo 1 della direttiva gli Stati membri provvedono affinché le imprese che rientrano nel campo di applicazione della direttiva garantiscano ai lavoratori distaccati nel loro territorio le condizioni di lavoro e di occupazione fissate da disposizioni legislative, regolamentari e amministrative, e/o da contratti collettivi o da arbitrati dichiarati di applicazione generale. Pertanto, la direttiva determina innanzitutto la natura delle norme che gli Stati sono tenuti ad applicare e in seguito il tenore di tali norme.

4.1.2.1. Contratti collettivi

Non tutte le leggi di recepimento hanno affrontato il problema della definizione dei contratti collettivi applicabili alle situazioni di distacco. La Commissione intende approfondire la questione al fine di esaminare i criteri utilizzati per determinare i contratti collettivi applicabili alle imprese nazionali da un lato, e alle imprese degli altri Stati membri dall'altro. Come ha sottolineato la Corte di giustizia nelle cause riunite C-49/98, C-50/98, C-52/98 a C-54/98 e C-68/98 a C-71/98 [22], tali criteri possono avere conseguenze pratiche specialmente nel caso delle imprese cosiddette miste, ossia delle imprese che esercitano attività in diversi settori.

[22] Sentenza del 25 ottobre 2001 "Finalarte", punti 76-83, racc. 2001, pag. I-07831.

Ai fini dell'applicazione della direttiva i contratti collettivi di cui all'articolo 3, paragrafo 1 della direttiva devono essere dichiarati di applicazione generale a norma del paragrafo 8 dell'articolo 3. Il primo comma del paragrafo 8 dell'articolo 3 della direttiva fa riferimento ai contratti collettivi che producono effetti erga omnes, e devono essere rispettati da tutte le imprese situate nell'ambito di applicazione territoriale e nella categoria industriale interessata, al fine di garantire la parità di trattamento tra le imprese nazionali e le imprese stabilite in un altro Stato membro che forniscono servizi nel territorio di uno Stato membro.

In assenza di un sistema di dichiarazione di applicazione generale, il secondo comma del paragrafo 8 offre agli Stati membri alcune opzioni che permettono di assicurare una parità di trattamento. Il gruppo di esperti che ha preparato il recepimento della direttiva riteneva che se gli Stati membri, in mancanza di un sistema che consenta di dichiarare di applicazione generale i contratti collettivi o gli arbitrati, decidono di avvalersi delle altre due categorie di contratti collettivi di cui all'articolo 3, paragrafo 8 (contratti collettivi generalmente applicabili o contratti collettivi conclusi dalle organizzazioni delle parti sociali più rappresentative), devono farne esplicita menzione nella legge di recepimento della direttiva relativa ai lavoratori distaccati. Se la legge di recepimento non contiene riferimenti in merito, gli Stati membri non possono imporre il rispetto dei contratti collettivi di cui al secondo comma del paragrafo 8 dell'articolo 3 alle imprese stabilite in un altro Stato membro che distaccano lavoratori nel loro territorio

Poiché nessuna delle leggi di recepimento fa riferimento alle opzioni del secondo comma del paragrafo 8, la Commissione conclude che gli Stati membri nei quali non esistono contratti collettivi dichiarati di applicazione generale a norma del primo comma del paragrafo 8 dell'articolo 3 della direttiva, non applicano le condizioni di lavoro e di occupazione fissate dai contratti collettivi ai lavoratori distaccati nel loro territorio. Di conseguenza in questi paesi, ai lavoratori distaccati nel loro territorio si applicano solo le condizioni di lavoro e di occupazione definite dalle disposizioni legislative.

4.1.2.2. Natura delle norme legislative applicabili concernenti materie diverse da quelle contemplate esplicitamente dalla direttiva

Il paragrafo 10, primo comma, primo trattino dell'articolo 3, dispone che la direttiva non osta a che gli Stati membri, nel rispetto del trattato, impongano in pari misura alle imprese nazionali e a quelle di altri Stati condizioni di lavoro e di occupazione riguardanti materie diverse da quelle contemplate al paragrafo 1, primo comma, laddove si tratti di disposizioni di ordine pubblico.

Per quanto concerne l'espressione disposizioni di ordine pubblico, la Commissione ricorda che in occasione dell'adozione della direttiva la Commissione e il Consiglio hanno dichiarato (dichiarazione 10): "si deve intendere che l'espressione "disposizioni di ordine pubblico" abbraccia le disposizioni vincolanti cui non si può derogare e che, per la loro natura ed il loro obiettivo, rispondono alle esigenze imperative dell'interesse pubblico. Dette disposizioni possono comprendere, in particolare, il divieto del lavoro forzato o il coinvolgimento di autorità pubbliche nella sorveglianza del rispetto della legislazione concernente le condizioni di lavoro". Come indica esplicitamente l'articolo 3, paragrafo 10, l'applicazione delle disposizioni di ordine pubblico deve avvenire nel rispetto del trattato, in modo uniforme.

La Commissione ritiene che il primo trattino dell'articolo 3, paragrafo 10 vada interpretato tenendo presente l'obiettivo di facilitare la libera circolazione dei servizi nella Comunità. La direttiva definisce pertanto un nucleo di norme minime di protezione dei diritti dei lavoratori nello Stato membro ospitante, alle quali devono attenersi le imprese che distaccano lavoratori. Gli Stati membri non sono liberi di imporre tutte le disposizioni obbligatorie del loro diritto del lavoro ai fornitori di servizi stabiliti in un altro Stato membro e sono tenuti a rispettare le disposizioni del trattato CE, segnatamente dell'articolo 49, come interpretato dalla Corte di giustizia (a tale proposito vedere in particolare le sentenze Portugaia Construções [23] e Mazzoneli [24]).

[23] Sentenza del 24 gennaio 2002, causa 164/99.

[24] Sentenza del 15 marzo 2001, causa 165/98, racc. pag. I-2189.

Il concetto di ordine pubblico a norma della direttiva 96/71/CE va interpretato alla luce della giurisprudenza della Corte, che a più riprese si è pronunciata al riguardo. Tale giurisprudenza, sebbene non contenga una definizione precisa della nozione di ordine pubblico, contenuta in particolare agli articoli 46 e 56 del trattato CE, riconosce che la nozione può variare in base al paese e all'epoca [25], lasciando alle autorità competenti un certo margine discrezionale entro i limiti imposti dal trattato. La Corte precisa tuttavia che il concetto di ordine pubblico deve essere interpretato in modo restrittivo [26] e che non può essere determinato unilateralmente da ciascuno Stato membro. La Corte specifica inoltre che la necessità di invocare l'ordine pubblico debba essere giustificata da gravi ragioni di interesse generale [27], presupporre l'esistenza di una minaccia effettiva ed abbastanza grave a uno degli interessi fondamentali della collettività [28] ed essere conforme ai principi generali del diritto, in particolare ai diritti fondamentali e al principio generale della libertà di espressione.

[25] Sentenza del 27 ottobre 1977, causa 30/77, racc. 1977, pag. 1999.

[26] Sentenza del 18 giugno 1991, causa C-260/89, racc. 1991, pag. I-2925.

[27] Sentenza del 14 novembre 1995, causa 484/93, racc. 1995, pag. I-3955.

[28] Sentenza del 27 ottobre 1977, causa 30/77, racc. 1977, pag. I-1999.

Per quanto riguarda la definizione di disposizioni nazionali come leggi di polizia e di sicurezza, la Corte di giustizia, nella sentenza relativa alle cause riunite C-369/96 e C-376/96 [29], ha stabilito che "occorre intendere tale espressione come riferita alle norme nazionali la cui osservanza è stata reputata cruciale per la salvaguardia dell'organizzazione politica, sociale o economica dello Stato membro interessato, al punto da imporne il rispetto a chiunque si trovi nel territorio nazionale di tale Stato membro o a qualunque rapporto giuridico localizzato nel suo territorio."

[29] Sentenza della Corte del 23 novembre 1999 Jean Claude Arblade e Bernard Leloup, punto 30, racc. 1999, pag. I-08453.

Per illustrare la differenza tra le disposizioni nazionali di ordine pubblico interne da un lato e disposizioni d'ordine pubblico come le leggi di polizia, legate al contesto internazionale, dall'altro, si può citare l'esempio delle norme relative al licenziamento, che in alcuni paesi sono disposizioni d'ordine pubblico interno. Si tratta di norme nazionali a carattere imperativo alle quali le parti non possono derogare per contratto, e che mirano a proteggere la parte considerata "debole" (il lavoratore). In questi paesi un contratto tra datore di lavoro e lavoratore dipendente nel quale il dipendente rinunci all'indennità di licenziamento o accetti una riduzione del proprio periodo di preavviso senza compensazione, sarebbe nullo in base al diritto nazionale applicabile al contratto. Le stesse norme non vengono invece considerate disposizioni d'ordine pubblico internazionale o norme imperative conformemente all'articolo 7 della convenzione di Roma che andrebbero applicate indipendentemente dalla legge che regola il contratto. Pertanto, qualora il contratto di lavoro sia valevolmente soggetto a un diritto straniero, le disposizioni d'ordine pubblico nazionale relative ai licenziamenti non sono applicabili d'ufficio.

Alcune disposizioni della convenzione di Roma possono fornire agli Stati membri un valido orientamento per l'applicazione dell'articolo 3, paragrafo 10, della direttiva concernente il distacco dei lavoratori. Per esempio, a norma dell'articolo 10 di tale convenzione, le conseguenze dell'inadempimento di un obbligo contrattuale sono disciplinate dalla legge che regola il contratto conformemente agli articoli da 3 a 6 e all'articolo 12 della convenzione citata - nelle situazioni di distacco si tratta in genere della legislazione dello Stato d'origine. Tale disposizione conferma che le norme dello Stato ospitante relative alle conseguenze dell'inadempimento di un contratto di lavoro (per esempio la risoluzione del contratto di lavoro) non potrebbero essere applicate a norma dell'articolo 3, paragrafo 10 della direttiva.

La Commissione ricorda infine che il gruppo di esperti che ha preparato il recepimento della direttiva riteneva che la definizione "disposizioni d'ordine pubblico" di cui all'articolo 3, paragrafo 10, riguardi le norme relative ai diritti e alle libertà fondamentali stabiliti dalla legislazione dello Stato membro interessato e/o dal diritto internazionale, in particolare: libertà di associazione e diritto di contrattazione collettiva, proibizione del lavoro forzato, principio di non discriminazione, eliminazione del lavoro minorile che costituisce una forma di sfruttamento [30], protezione dei dati e diritto al rispetto della vita privata.

[30] 0 La libertà di associazione e il diritto di contrattazione collettiva sono oggetto delle convenzioni 87 e 98 dell'OIL. Le convenzioni 29 e 105 riguardano la proibizione del lavoro forzato, mentre il principio di non discriminazione è fissato nella convenzione 111. La convenzione 182 concerne l'abolizione delle forme più gravi del lavoro minorile.

Pertanto, gli Stati membri la cui legge di recepimento impone alle imprese straniere l'osservanza dell'intero diritto del lavoro del paese ospitante durante il periodo di distacco oltrepassano chiaramente il contesto definito dalla legislazione comunitaria. Altri Stati membri che nella loro legge di recepimento aggiungono esplicitamente all'elenco delle norme imperative disposizioni ritenute d'ordine pubblico a livello nazionale dovranno modificare la loro legge tenendo conto di quanto precede.

4.2. Applicazione pratica

4.2.1. Difficoltà incontrate dalle autorità degli Stati membri

Le difficoltà incontrate dagli Stati membri sono generalmente legate ai controlli relativi all'osservanza della legge. La particolare situazione del distacco transnazionale, ossia il carattere temporaneo e il confronto tra sistemi giuridici diversi, rende tale controllo delicato e difficile.

Tra le difficoltà legate al controllo delle situazioni di distacco figura innanzitutto l'ostacolo linguistico. In alcuni Stati membri i notevoli problemi dei servizi di controllo di fronte a documenti redatti nella lingua d'origine del lavoratore hanno portato all'imposizione di redigere tali documenti nella lingua dello Stato nel quale viene effettuata la prestazione del servizio.

La necessità di operare un confronto tra le legislazioni di diversi Stati rappresenta un'altra fonte di difficoltà. In alcuni settori i servizi competenti non possono limitarsi a controllare l'osservanza delle disposizioni del diritto del lavoro interno, ma devono inoltre verificare in primo luogo se il datore di lavoro non rispetta una legge equivalente in vigore nel paese in cui ha sede l'impresa. Il confronto tra le leggi comporta non solo la conoscenza delle legislazioni di altri Stati membri, ma anche la capacità di valutare se equivalgono al diritto interno applicabile nel paese ospitante.

Si sono riscontrate particolari difficoltà nel settore dell'industria edilizia per quanto concerne il confronto tra i regimi di ferie retribuite dei lavoratori. In alcuni Stati membri tale regime è applicato attraverso un sistema di casse ferie retribuite che prevede il cumulo dei diritti alle ferie acquisiti dai lavoratori presso diversi datori di lavoro nel corso di un determinato anno. Ai fini della ripartizione degli oneri finanziari tra i datori di lavoro interessati, i datori di lavoro del settore edilizio devono versare nella cassa ferie contributi calcolati sulla base delle pertinenti disposizioni nazionali. Se i datori di lavoro residenti all'estero sono tenuti a partecipare al regime di casse ferie in vigore nel paese ospitante e a versare contributi nel periodo di distacco dei lavoratori possono prodursi due diverse situazioni.

Se il regime di casse ferie è applicato in entrambi i paesi interessati - nel paese d'origine dell'imprenditore e nel paese ospitante - occorre chiarire la questione dell'equivalenza dei regimi di casse dei due Stati membri. Per far fronte ai problemi legati al confronto di tali regimi, parallelamente alla cooperazione tra le autorità nazionali è stata avviata un'ulteriore cooperazione tra le casse ferie di diversi Stati membri. Si tratta di una cooperazione che mira a garantire il mutuo riconoscimento dei regimi di ferie retribuite e ad evitare la doppia contribuzione da parte dei datori di lavoro in caso di distacco dei lavoratori.

Il confronto è tuttavia più complesso se il sistema di casse ferie esiste solo in uno dei due paesi interessati, mentre l'altro non conosce un regime di cassa. Tale situazione ha dato luogo alla sentenza relativa alle cause riunite C-49/98, C-50/98, C-52/98 a C-54/98 e C-68/98 a C-71/98 [31] nella quale la Corte ha esaminato se gli articoli 49 e 50 (ex 59 e ex 60) del trattato CE ostano a che uno Stato membro imponga la normativa nazionale relativa al regime di casse ferie a un'impresa stabilita in un altro Stato membro in cui non vige un regime di cassa, che effettua una prestazione di servizio nel primo Stato e vi distacca lavoratori.

[31] Sentenza del 25 ottobre 2001 "Finalarte".

La Corte ricorda che la libera prestazione di servizi, in quanto principio fondamentale del trattato, può essere limitata solo da norme giustificate da ragioni imperative d'interesse generale, tra cui rientra la protezione dei lavoratori, e che spetta al giudice nazionale verificare se, considerata in modo obiettivo, la normativa in questione promuova la tutela dei lavoratori distaccati. Secondo la Corte, si deve accertare che tale normativa comporti, per i lavoratori interessati, un vantaggio reale che contribuisce in maniera significativa alla loro tutela sociale. Dopo aver passato in rassegna i potenziali vantaggi di un regime di cassa ferie, la Corte ha affermato che spetta al giudice nazionale "accertare se potenziali vantaggi di tale genere conferiscano ai lavoratori distaccati una effettiva tutela aggiuntiva. Un siffatto esame deve tenere conto, in primo luogo, della tutela concernente le ferie retribuite di cui già beneficino i lavoratori in forza della normativa dello Stato membro di stabilimento del loro datore di lavoro."

La Corte conclude che gli articoli 49 (ex 59) e 50 (ex 60) del trattato non ostano al fatto che venga applicata a un'impresa stabilita in un altro Stato membro una normativa analoga a quella esaminata nella causa in questione, "a condizione che, da una parte, i lavoratori non beneficino di una tutela sostanzialmente equivalente in forza della normativa dello Stato membro in cui ha sede il loro datore di lavoro, di modo che l'applicazione della normativa nazionale del primo Stato membro attribuisca loro un effettivo vantaggio che contribuisce, in maniera significativa, alla loro tutela sociale, e, dall'altra, che l'applicazione di tale normativa del primo Stato membro sia proporzionata all'obiettivo di interesse generale perseguito."

Appare evidente che tutte queste difficoltà non possono essere risolte senza un'efficace cooperazione tra le amministrazioni degli Stati membri. Mediante tale cooperazione i servizi di controllo dovrebbero essere in grado di ottenere informazioni rapide sul contenuto principale della legislazione dello Stato in cui ha sede l'impresa. La cooperazione dovrebbe inoltre consentire di ottenere informazioni sulla situazione dell'impresa fornitrice di servizi stabilita in un altro Stato.

Poiché si tratta di controlli relativi al rispetto delle condizioni di lavoro, la Commissione desidera inoltre ribadire che la Corte di Giustizia ha sottolineato l'importanza della cooperazione amministrativa nel contesto del distacco transnazionale nelle cause riunite C-369/96 e 376/96, sebbene tali cause non riguardino l'interpretazione della direttiva 96/71/CE. Nelle cause citate la Corte era chiamata a esaminare se gli articoli 49 (ex 59) e 50 (ex 69) del trattato debbano essere interpretati nel senso che vietano a uno Stato membro di obbligare un'impresa stabilita in un altro Stato membro e che svolga temporaneamente lavori nel primo Stato, a conservare alcuni documenti sociali e di lavoro presso un mandatario nel paese in cui viene eseguito il lavoro.

Con riferimento al principio della tenuta dei documenti sociali e di lavoro nel paese di distacco, la Corte ha stabilito che quest'obbligo imposto alle imprese di un altro Stato membro costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi a norma dell'articolo 59 del trattato, che può essere giustificata soltanto qualora sia necessaria per tutelare efficacemente la protezione dei lavoratori. La Corte ritiene che l'efficace tutela dei lavoratori del settore edile possa rendere necessario tenere a disposizione alcuni documenti nel cantiere o, quanto meno, in un luogo chiaramente identificato del territorio dello Stato membro ospitante e accessibile alle autorità di tale Stato incaricate di effettuare i controlli, in particolare in mancanza di un sistema organizzato di cooperazione o di scambio d'informazioni fra Stati membri, quale previsto dall'articolo 4 della direttiva 96/71.

Per quanto concerne alcune modalità di tenuta e in particolare di conservazione di tali documenti, la Corte rinvia allo stesso modo al sistema organizzato di cooperazione o di scambio di informazioni fra Stati membri, quale previsto dall'articolo 4 della direttiva 96/71, che renderà prossimamente superflua la conservazione dei documenti nello Stato membro ospitante dopo che il datore di lavoro ha cessato di occuparvi lavoratori.

La giurisprudenza citata invita in primo luogo gli Stati membri ad adottare tutti i provvedimenti necessari al fine di attuare un sistema organizzato ed efficace di cooperazione nel contesto del recepimento della direttiva che, secondo la Corte di giustizia, deve sostituire alcune disposizioni in materia di tenuta e conservazione dei documenti sociali sul luogo del lavoro. Effettivamente, dopo l'applicazione della direttiva 96/71, gli argomenti relativi alle differenze di forma e di contenuto tra i documenti del paese ospitante e quelli del paese di residenza non potranno più essere accettati a giustificazione di alcuni obblighi imposti in questo settore alle imprese stabilite in un altro Stato membro. Nella valutazione della giustificazione di tali provvedimenti si prevede che la Corte terrà pienamente conto della cooperazione prevista all'articolo 4 della direttiva 96/71, che dovrebbe consentire agli Stati membri di ottenere tutte le informazioni necessarie nel contesto del distacco transnazionale.

4.2.2. Difficoltà incontrate dalle imprese fornitrici di servizi e dai dipendenti distaccati

Alcune difficoltà delle imprese interessate potrebbero sorgere dal fatto che la direttiva impone l'osservanza delle legislazioni di uno Stato che non è lo Stato di stabilimento, inoltre le disposizioni pertinenti risultano talvolta difficili da comprendere e altrettanto difficili da ottenere. Le leggi di recepimento della direttiva sono spesso complesse a causa dei molteplici rimandi che contengono. Questo metodo legislativo subordina la comprensione dei testi alla consultazione di altri testi ai quali è fatto riferimento. In alcuni Stati membri l'accesso ai contratti collettivi può inoltre rivelarsi difficile. Un ulteriore ostacolo per i fornitori di servizi è rappresentato dall'assenza di traduzioni dei testi applicabili.

A tale proposito la Commissione ricorda che l'articolo 4, paragrafo 3, della direttiva 96/71/CE dispone esplicitamente che ogni Stato membro adotti misure appropriate affinché le informazioni relative alle condizioni di lavoro e di occupazione di cui all'articolo 3 siano generalmente accessibili. Essa si compiace del fatto che alcuni Stati membri abbiano adottato provvedimenti volti a facilitare l'accesso alle disposizioni applicabili alle situazioni di distacco, in particolare mediante la pubblicazione di opuscoli informativi e la creazione di siti Internet con informazioni utili e incoraggia gli Stati membri a proseguire su questa strada.

E' opportuno ricordare del resto che la Commissione, nella relazione sullo stato del mercato interno dei servizi, [32] adottata il 30 luglio 2002, ha redatto un elenco delle difficoltà incontrate dalle imprese che forniscono servizi nel contesto di una prestazione transfrontaliera di servizi, in particolare nel quadro del distacco di lavoratori.

[32] COM(2002) 441 def.

4.3. Paesi candidati all'adesione

Per quanto concerne la situazione dei paesi candidati, è opportuno ricordare che tali paesi sono tenuti a recepire le disposizioni della direttiva prima della data di adesione all'Unione europea. La maggior parte dei paesi candidati ha già adottato nuove disposizioni e/o adattato leggi esistenti al fine di recepire la direttiva sul distacco dei lavoratori.

Secondo quanto risulta, in numerosi paesi i lavori di recepimento sono già molto avanzati, mentre in altri rimane ancora molto lavoro da svolgere, specialmente per quanto concerne il recepimento dell'articolo 3, paragrafo 1, relativo allo Stato ospitante che è tenuto a stabilire le norme cui devono attenersi le imprese straniere fornitrici di servizi sul suo territorio.

Al fine di associare rapidamente i paesi candidati ai lavori del gruppo di esperti governativi, gli esperti di tali paesi saranno invitati a partecipare alle riunioni di tale gruppo nel 2003.

5. Conclusione

Revisione della direttiva 96/71/CE

I risultati degli studi sul recepimento della direttiva 96/71/CE riassunti in precedenza sono in larga misura confermati dalle risposte date dagli Stati membri in un questionario relativo all'applicazione pratica delle disposizioni derivanti dalla direttiva, nonché dalle conclusioni del gruppo di esperti governativi.

Le posizioni espresse nell'ambito di questo gruppo possono essere riassunte nel modo seguente:

* nessuno Stato membro ha incontrato particolari difficoltà giuridiche al momento del recepimento della direttiva;

* l'attuazione può far sorgere difficoltà di ordine pratico che tuttavia dovrebbero in gran parte appianarsi progressivamente grazie a una migliore rete di informazioni e a una migliore cooperazione amministrativa tra le autorità pubbliche (articolo 4 della direttiva);

* sembra prematuro prendere in considerazione eventuali modifiche della direttiva. Per quanto concerne l'articolo 4, sul quale si basa in primo luogo l'attuazione effettiva della direttiva, è evidente che i circuiti di informazioni e le reti di cooperazione si realizzano solo in modo graduale.

Sulla base dei pareri e delle posizioni illustrati la Commissione conclude pertanto che non appare necessaria una modifica della direttiva. Se nell'attuazione concreta si registrano problemi, occorre rilevare che le difficoltà incontrate sinora non sono tanto di ordine giuridico, quanto piuttosto di ordine pratico. Di conseguenza, allo stato attuale, la Commissione non intende presentare una proposta di direttiva recante modifiche alle modalità di applicazione della direttiva sul distacco dei lavoratori.

Individuazione dei problemi

I problemi segnalati possono essere raggruppati nel modo seguente:

* negli Stati membri che non hanno ritenuto necessario adottare misure di recepimento specifiche ed esplicite la situazione non risponde ai criteri stabiliti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia per quanto concerne il recepimento delle direttive comunitarie. Non vengono individuate le disposizioni imperative a norma della direttiva e i diritti che derivano dalla direttiva non sono chiaramente definiti. La clausola giudiziaria di cui all'articolo 6 non è esplicitamente recepita;

* le disposizioni che alcuni Stati membri hanno reso applicabili alle situazioni di distacco a norma dell'articolo 3, paragrafo 10, primo trattino, devono essere riesaminate per verificare quali disposizioni possono essere definite d'ordine pubblico conformemente al diritto internazionale privato. Il concetto di ordine pubblico o di leggi di polizia nel diritto internazionale privato designa norme alle quali un Stato accorda una tale importanza da esigerne l'applicazione quando la situazione giuridica presenta un legame con il suo territorio, indipendentemente dalla legge applicabile al contratto o al rapporto di lavoro;

* le difficoltà di ordine pratico menzionate al punto 4.2., ossia gli ostacoli incontrati nella ricerca di informazioni, nel controllo dell'osservanza delle disposizioni di recepimento, nonché nell'esecuzione delle sanzioni sono di natura tale da limitare l'efficacia della direttiva.

Proposte di soluzione ai problemi

I primi due gruppi di difficoltà citati sopra rappresentano problemi legati al recepimento della direttiva negli ordinamenti giuridici degli Stati membri e vanno risolti a livello nazionale. Saranno oggetto di contatti tra gli Stati membri interessati e la Commissione.

Per quanto riguarda l'ultimo gruppo di difficoltà, la Commissione continuerà a valutare le possibilità di cui dispone per contribuire a migliorare la diffusione delle informazioni e la cooperazione tra le amministrazioni degli Stati membri. In questa fase la Commissione prevede di adottare e di promuovere le seguenti misure:

* un gruppo di esperti governativi variamente composto, creato in conformità alla decisione della Commissione del 27 marzo 2002 [33] dovrà riunirsi almeno due volte all'anno per discutere sui temi di cui ai punti 4.1. e 4.2., nonché su ogni altra difficoltà pratica eventualmente incontrata dalle amministrazioni nazionali. I membri del gruppo dei direttori generali per le relazioni industriali istituito dalla decisione citata sono invitati a designare esperti delle amministrazioni competenti, organi di cooperazione, uffici di collegamento o ispettorati del lavoro in funzione dei temi da discutere. Il gruppo dovrà innanzitutto definire la ripartizione dei diversi compiti in materia di cooperazione previsti all'articolo 4 della direttiva e procedere a uno scambio di informazioni sull'organizzazione e il funzionamento di tale cooperazione;

[33] Decisione relativa alla creazione di un gruppo dei direttori generali per le relazioni industriali (2002/260), GU L 91 del 06.04.2002, pag. 30.

* il gruppo di esperti dovrà esaminare la possibilità di facilitare l'accesso alle informazioni relative alle disposizioni applicabili ai lavoratori distaccati negli Stati membri ospitanti, in particolare attraverso l'elaborazione di opuscoli chiari e informazioni rese accessibili su siti Internet e riguardanti le normative e i contratti collettivi applicabili alle situazioni di distacco, nonché le persone da contattare negli uffici di collegamento, con "link" verso i siti di altri Stati membri e della Commissione;

* i servizi della Commissione sono incaricati di raccogliere tutte le informazioni pertinenti degli Stati membri al fine di renderle accessibili al pubblico sui siti Internet della Commissione e di creare "link" con i siti degli Stati membri (normative e contratti collettivi, uffici di collegamento);

* per quanto concerne i problemi legati ai controlli dell'osservanza delle disposizioni imperative a norma della direttiva, il gruppo è invitato a individuare le informazioni indispensabili che le imprese interessate devono fornire agli organi di controllo del paese ospitante. Lo scambio di informazioni e di buone prassi a livello del gruppo di esperti potrà contribuire a ravvicinare e a semplificare le modalità pratiche elaborate sinora dagli Stati membri specialmente in materia di dichiarazioni alle amministrazioni competenti. La Commissione ritiene che il gruppo rappresenterà inoltre l'istanza appropriata per cercare soluzioni ai problemi linguistici segnalati in questo contesto;

* appare inoltre necessario migliorare la cooperazione transnazionale non solo attraverso i meccanismi definiti dalla direttiva 96/71/CE. Occorre anche valutare le possibilità rappresentate dalle diverse forme di collaborazione sorte indipendentemente dalla direttiva. Nel contesto dell'applicazione della strategia per il mercato interno dei servizi, decisa in occasione del Consiglio europeo di Lisbona [34], la Commissione sta studiando le modalità per migliorare i sistemi di cooperazione amministrativa e nel 2003 proporrà misure concrete al riguardo;

[34] COM(2000) 888 def. del 29.12.2000.

* infine, la Commissione segnala che il Consiglio "Giustizia, affari interni e protezione civile" dell' 8 maggio 2003 ha raggiunto un accordo politico su una decisione quadro relativa all'applicazione del principio di reciproco riconoscimento delle sanzioni pecuniarie. In tal modo un sistema semplice ed efficace faciliterà in futuro l'esecuzione transnazionale delle sanzioni pecuniarie non appena le disposizioni della decisione quadro saranno applicate dagli Stati membri.