Elenco delle abbreviazioni

AQFA : Accordo quadro finanziario e amministrativo con le Nazioni Unite

CCE : Corte dei conti europea

CIDA : Agenzia canadese per lo sviluppo internazionale

CRIS : Common Relex Information System (Sistema integrato di gestione dell'informazione)

DFID : Ministero per lo sviluppo internazionale del Regno Unito

DG ECHO : Direzione generale per gli Aiuti umanitari

EAMR : External Assistance Management Report (relazione sulla gestione dell'assistenza esterna)

EuropeAid : Ufficio di cooperazione EuropeAid

FAO : Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura

FISA : Fondo internazionale per lo sviluppo agricolo

OIL : Organizzazione Internazionale del Lavoro

OMS : Organizzazione Mondiale della Sanità

ONG : Organizzazione non governativa

ONU : Organizzazione delle Nazioni Unite

PAM : Programma alimentare mondiale

PNUS : Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo

ROM : Results-oriented monitoring (Monitoraggio orientato ai risultati)

UE : Unione europea

UNFPA : Fondo delle Nazioni Unite per la Popolazione

UNHCR : Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati

UNICEF : Fondo delle Nazioni Unite per l'infanzia

UNOPS : Ufficio di servizio ai progetti delle Nazioni Unite

UNRWA : Agenzia delle Nazioni Unite di assistenza ai rifugiati palestinesi

Sintesi

I. I fondi dell'UE gestiti da EuropeAid e dalla DG ECHO ed erogati tramite le organizzazioni delle Nazioni Unite sono passati da 500 milioni di euro nel 2002 a oltre 1 miliardo di euro nel 2008. Tale aumento è attribuibile, in parte, a procedure semplificate e, in parte, alla risposta della Commissione alle crisi di grandi proporzioni in Afghanistan, in Iraq, nel Territorio Palestinese Occupato e nel Sudan, per lo più attuata tramite le Nazioni Unite. Conformemente al "consenso europeo" in materia di sviluppo del dicembre 2005 e alla dichiarazione di Parigi sull'efficacia degli aiuti del marzo 2005, l'UE è tenuta a coordinare e armonizzare gli aiuti in stretta collaborazione con le organizzazioni internazionali come le Nazioni Unite (cfr. paragrafi da 1 a 10).

II. L'audit ha esaminato i seguenti due quesiti (cfr. paragrafi da 11 a 13):

a) il processo mediante il quale si giunge alla decisione di erogare gli aiuti tramite l'ONU dimostra che questa è l'opzione più efficiente ed efficace?

b) le disposizioni in materia di monitoraggio garantiscono la solidità delle procedure finanziarie e il raggiungimento degli obiettivi?

III. I requisiti strategici e giuridici per la selezione obiettiva e trasparente dei partner non si traducono sufficientemente in criteri pratici a sostegno del processo decisionale. Pur ritenendosi soddisfatta per la scelta del partner, la Commissione non dimostra in modo convincente, prima di decidere di lavorare con un'organizzazione delle Nazioni Unite, di aver valutato se i vantaggi superano gli eventuali svantaggi. La scelta di un'organizzazione delle Nazioni Unite non si basa su sufficienti prove della maggiore efficienza ed efficacia di tale approccio rispetto ad altre modalità di erogazione degli aiuti. Né EuropeAid né la DG ECHO conducono sistematicamente delle valutazioni formali dei meccanismi alternativi di erogazione degli aiuti al fine di compensare l'assenza di una procedura di gara (cfr. paragrafi da 14 a 28).

IV. La Commissione verifica la solidità dei sistemi di gestione finanziaria mediante una valutazione preventiva dei sistemi di controllo dei propri partner ONU (la cosiddetta "analisi dei quattro pilastri") e cerca conferme del funzionamento pratico dei sistemi finanziari e del raggiungimento dei risultati basandosi sulle relazioni ONU, sui propri monitoraggi in loco e sulle proprie missioni di verifica. Tuttavia, la Commissione non è ancora riuscita a ottenere dalle relazioni ONU informazioni adeguate sull'efficienza dell'attuazione e sul raggiungimento degli obiettivi. Il monitoraggio in loco della Commissione non è volto a compensare i limiti delle relazioni ONU (cfr. paragrafi da 29 a 39).

V. Il gruppo dei revisori esterni dell'ONU ha messo continuamente in discussione il diritto della Commissione di effettuare controlli finanziari. Le Nazioni Unite sostengono che le loro disposizioni di audit sono sufficienti, ma non forniscono alla Commissione prove soddisfacenti del funzionamento pratico delle procedure di controllo. Anche la Corte dei conti ha avuto difficoltà a ottenere informazioni dalle organizzazioni delle Nazioni Unite durante l'audit finanziario annuale dei conti della Commissione (cfr. paragrafi da 40 a 46).

VI. Sulla base di tali osservazioni, la Corte formula una serie di raccomandazioni per migliorare le procedure decisionali e concentrare l'attenzione sul raggiungimento dei risultati, che potrebbero servire alla Commissione per migliorare l'efficienza e l'efficacia degli aiuti (cfr. paragrafi da 48 a 49).

Capitolo 1

Introduzione

Sezione 1.1

Contesto dell'audit

1. Nell’attuare le misure di aiuto esterno, la Commissione opera con partner diversi tra i quali rientrano i governi nazionali, il settore privato, le ONG e le organizzazioni internazionali come le Nazioni Unite (ONU). Laddove l'aiuto viene erogato tramite l'ONU, la Commissione stanzia finanziamenti per attività che saranno realizzate da un'organizzazione delle Nazioni Unite. Le decisioni della Commissione di erogare gli aiuti, gestiti dall'Ufficio di cooperazione EuropeAid e dalla Direzione generale per gli aiuti umanitari (DG ECHO), attraverso le organizzazioni delle Nazioni Unite, hanno incrementato l'assistenza, facendola passare da 500 milioni di euro nel 2002 a oltre 1 miliardo di euro nel 2008, come illustrato nella figura 1. Tale aumento riflette gli impegni strategici della Commissione (cfr. paragrafo 5), la risposta alle crisi di grandi proporzioni in Afghanistan, in Iraq, nel Territorio Palestinese Occupato e nel Sudan (cfr. paragrafo 6) e la semplificazione delle procedure (cfr. paragrafi 8 e 9).

2. EuropeAid è responsabile degli aiuti allo sviluppo della Commissione, compresi gli interventi di risanamento a lungo termine. Nel 2008 EuropeAid ha impegnato complessivamente 8890 milioni di euro, di cui 670 milioni (8 %) erogati tramite le organizzazioni delle Nazioni Unite. Le delegazioni della Commissione nei paesi beneficiari svolgono un ruolo chiave nel processo di selezione del meccanismo per l'attuazione degli aiuti.

Figura 1

Aiuti esterni della Commissione erogati tramite l'ONU (2002-2008)

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3. La DG ECHO è responsabile della risposta della Commissione alle crisi umanitarie. Essa finanzia attività di salvataggio e protezione di vite umane in situazioni di emergenza e le opere di ristrutturazione e di ricostruzione a breve termine. Tali attività non vengono attuate direttamente dalla DG ECHO, ma attraverso partner, costituiti da organizzazioni internazionali e non governative (ONG). Nel 2008, la DG ECHO ha impegnato un totale di 937 milioni di euro, di cui 404 milioni di euro (43 %) erogati tramite organizzazioni delle Nazioni Unite. La scelta del meccanismo di attuazione degli aiuti compete all'ordinatore sottodelegato, su consiglio dei responsabili geografici della sede di Bruxelles e dei funzionari in loco che operano nei paesi beneficiari.

4. L'ONU è finanziata, in parte, mediante i contributi obbligatori dei paesi membri dell'Organizzazione calcolati sulla base del loro reddito nazionale lordo e, in parte, mediante contributi volontari alle organizzazioni delle Nazioni Unite. Il finanziamento erogato dalla Commissione rientra nei contributi volontari e rappresenta circa il 6 % delle risorse dell'ONU. La Commissione può partecipare a fondi multidonatori a sostegno di un'azione, oppure può rappresentare l'unico donatore. La Commissione non contribuisce al bilancio generale delle organizzazioni delle Nazioni Unite, ad eccezione di una agenzia delle Nazioni Unite nel Territorio Palestinese Occupato, a favore della quale essa ha erogato, nel 2007, 66 milioni di euro.

5. Conformemente al "consenso europeo" in materia di sviluppo del dicembre 2005 e alla dichiarazione di Parigi sull'efficacia degli aiuti del marzo 2005, l'UE è tenuta a coordinare e armonizzare gli aiuti in stretta collaborazione con le organizzazioni internazionali come le Nazioni Unite. Nel 2006 e 2007, la Commissione ha erogato più di 700 contributi separati a circa 30 diverse organizzazioni delle Nazioni Unite. I principali partner e gli importi da questi ricevuti sono illustrati nella figura 2.

6. Le attività finanziate sono state ripartite fra oltre 90 paesi. Come illustrato nella figura 3, i contributi maggiori sono stati assegnati a quattro paesi (Territorio Palestinese Occupato, Iraq, Afghanistan e Sudan), tutti interessati da conflitti.

7. Nelle sue decisioni sul discarico, il Parlamento europeo ha chiesto perché la Commissione eroghi i fondi tramite l'ONU, sollecitando una gestione più diretta dei contributi da parte della Commissione. Il Parlamento ha espresso inoltre preoccupazione per la mancanza di trasparenza e visibilità dei finanziamenti della Commissione erogati tramite l'ONU e ha chiesto garanzie sull'adeguatezza della gestione di tali fondi [1].

Figura 2

Contributi erogati a favore di organizzazioni dell'ONU nel 2006 e 2007

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Figura 3

Contributi erogati all'ONU per paese beneficiario nel 2006 e 2007 (milioni di euro)

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Sezione 1.2

Quadro normativo

8. L'articolo 53 del regolamento finanziario, entrato in vigore nel 2003 e modificato nel 2007, stabilisce le modalità della collaborazione con le organizzazioni internazionali [2]. Il metodo di esecuzione del bilancio in tale caso viene definito come "gestione congiunta". Malgrado il termine, le funzioni d'esecuzione di tali fondi non sono gestite congiuntamente, ma vengono demandate alle organizzazioni internazionali, che le eseguono conformemente alle loro procedure [3]. Ciononostante, il trattato e il regolamento finanziario insistono sul fatto che la Commissione mantiene la piena responsabilità della buona gestione del bilancio [4]. Le funzioni possono essere direttamente demandate alle organizzazioni e, a norma dell'articolo 43 del regolamento recante modalità d'esecuzione del regolamento finanziario, la scelta delle organizzazioni e delle azioni da finanziarsi deve essere effettuata con obiettività e trasparenza [5].

9. L'Accordo quadro finanziario e amministrativo con le Nazioni Unite (AQFA) del 2003 traduce in clausole contrattuali le disposizioni del regolamento finanziario e si applica a tutti gli accordi di finanziamento tra la Commissione e l'ONU. Esso stabilisce un quadro per il miglioramento della cooperazione, consentendo alle organizzazioni delle Nazioni Unite di gestire i contributi conformemente alle loro procedure. Le procedure per la gestione congiunta con le organizzazioni delle Nazioni Unite differiscono rispetto a quelle richieste per le azioni attuate mediante le ONG, che prevedono generalmente di operare in regime di concorrenza e il ricorso alle procedure della Commissione. A norma dell'articolo 3, paragrafo 1, dell'AQFA, tutte le azioni devono essere conformi ai principi di sana gestione finanziaria, in particolare in termini di economia e di efficienza. L'AQFA invita a realizzare azioni con fondi multidonatori, impone alle organizzazioni delle Nazioni Unite di pubblicizzare il finanziamento dell'UE, disciplina il ricorso ai subcontraenti e definisce il quadro finanziario e la politica dei pagamenti. Tale accordo descrive inoltre le procedure per verificare la corretta gestione dei fondi, compresa la presentazione di relazioni da parte dell'ONU e il diritto della Commissione ad effettuare controlli.

10. Per ciascuna azione ONU finanziata dalla Commissione viene firmato un accordo di sovvenzionamento, recante l'importo del finanziamento, gli obiettivi dell'azione, le attività da realizzarsi e i tempi di attuazione. L'accordo di sovvenzionamento integra le disposizioni dell'AQFA in materia di applicazione delle procedure proprie dell'organizzazione delle Nazioni Unite, visibilità, ricorso a subcontraenti, quadro finanziario, procedure di controllo e obblighi di informazione.

Capitolo 2

Estensione e approccio dell'audit

11. Il presente audit ha riguardato l'aiuto esterno della DG ECHO e di EuropeAid erogato tramite le organizzazioni delle Nazioni Unite ed ha preso in esame i seguenti due quesiti:

a) il processo mediante il quale si giunge alla decisione di erogare gli aiuti tramite l'ONU dimostra che questa è l'opzione più efficiente ed efficace?

b) le disposizioni in materia di monitoraggio garantiscono la solidità delle procedure finanziarie e il raggiungimento degli obiettivi?

12. Le carenze nelle procedure comportano il rischio di una minore efficienza ed efficacia della spesa della Commissione. La seconda fase dell'audit, la cui relazione sarà pubblicata successivamente, analizzerà in che misura si è concretizzato tale rischio.

13. L'audit si è basato sui seguenti elementi:

a) un'analisi della documentazione, compresa la valutazione effettuata dalla Commissione nel maggio 2008 in merito alla propria cooperazione con l'ONU, e le relazioni del Servizio di audit interno (SAI) della Commissione sull'applicazione dell'AQFA nel 2006, 2007 e 2009;

b) interviste a funzionari della Commissione e dell'ONU presso le loro sedi di Bruxelles e New York;

c) visite in loco nel Territorio Palestinese Occupato e in Sudan per verificare l'affidabilità dei sistemi di monitoraggio;

d) osservazione del 5o gruppo di lavoro annuale AQFA, tenutosi a Vienna nell'aprile 2008, e del 6o gruppo di lavoro annuale AQFA, tenutosi a Bruxelles nell'aprile 2009;

e) precedenti audit della Corte riguardanti azioni dell'ONU;

f) risultati dei 52 questionari inviati alle delegazioni – nel caso di EuropeAid – e ai responsabili geografici – nel caso della DG ECHO – sulle ragioni alla base della decisione di collaborare con l'ONU e sull'attuazione dei sistemi di monitoraggio [6].

Capitolo 3

Osservazioni

Sezione 3.1

Decisioni di erogare l'aiuto tramite l'ONU

14. Al fine di garantire che la scelta della Commissione si basi sulla capacità dell'organizzazione di svolgere il compito assegnatole in modo efficiente ed efficace, sono necessarie solide procedure di selezione del meccanismo di erogazione dell'aiuto più appropriato per raggiungere gli obiettivi politici della CE. L'audit ha esaminato pertanto se il processo decisionale di erogare l'aiuto della Commissione tramite l'ONU sia stato obiettivo e trasparente e se esso abbia dimostrato che tale scelta costituiva l'opzione più efficiente ed efficace. In particolare, l'audit ha verificato se le decisioni di finanziare le organizzazioni delle Nazioni Unite siano state supportate da:

a) orientamenti politici strategici che richiedono una valutazione della idoneità dell'organizzazione delle Nazioni Unite a svolgere i compiti proposti;

b) un raffronto con meccanismi alternativi di erogazione dell'aiuto.

La trasposizione dei requisiti strategici non è stata sufficiente

15. In aggiunta agli impegni del "consenso europeo" (cfr. paragrafo 5), la comunicazione della Commissione del 2001 "Sviluppare un partenariato efficace con le Nazioni Unite nei settori dello sviluppo e delle questioni umanitarie" ha definito la strategia della Commissione in merito all'erogazione dell'aiuto tramite le organizzazioni delle Nazioni Unite [7], enunciando i seguenti due messaggi principali, che continuano a costituire le condizioni essenziali per lavorare con l'ONU:

a) la decisione di finanziare un'organizzazione delle Nazioni Unite deve basarsi sulla capacità di quest'ultima di svolgere il compito proposto in modo efficiente ed efficace;

b) attraverso l'erogazione di un finanziamento sistematico e non frazionato, la Commissione dovrebbe concentrarsi sui risultati, anziché sui mezzi utilizzati (risorse), e assicurarsi che le relazioni ONU dimostrino adeguatamente il conseguimento di obiettivi chiaramente definiti.

16. La strategia della Commissione in materia di assistenza comunitaria finanziata tramite le organizzazioni delle Nazioni Unite riguardava sia la cooperazione allo sviluppo che l'aiuto umanitario. Essa suggeriva altresì di concentrare la cooperazione sulle sei aree tematiche identificate come prioritarie per tutti gli aiuti allo sviluppo nella dichiarazione del Consiglio e della Commissione su "La politica di sviluppo della Comunità europea" [8] del novembre 2000. Tuttavia, nel 2007, oltre la metà dei finanziamenti della Commissione erogati tramite l'ONU è stata impiegata per far fronte alle crisi (principalmente aiuti umanitari post-crisi, azioni di risanamento e ricostruzione), anziché concentrarsi sulle sei aree tematiche individuate nella comunicazione. Per le aree tematiche è stato speso circa il 40 % degli aiuti della Commissione erogati tramite l'ONU [9], ovvero molto meno della percentuale dell'aiuto globale della Commissione, che era pari quasi all'80 % [10]. Non è chiaro quale valore aggiunto apporti concentrare l'attenzione sulle aree tematiche, in quanto tale approccio non sembra trovare attuazione pratica.

17. Nel valutare i pro e i contro del lavorare con le organizzazioni delle Nazioni Unite, i requisiti strategici non si traducono in maniera sufficiente in criteri pratici. La Commissione ha condotto un'analisi retrospettiva, dalla quale è emerso che vi erano buoni motivi per erogare l'aiuto tramite l'ONU (cfr. paragrafo 20) e che la Commissione stessa era soddisfatta delle proprie scelte (cfr. paragrafo 27). Tuttavia, prima di decidere di lavorare con una organizzazione dell'ONU, la Commissione non documenta in maniera sistematica di aver verificato che il valore aggiunto rappresentato dall'ONU controbilanciasse gli eventuali svantaggi.

18. Prima di firmare un contratto con un'organizzazione dell'ONU, EuropeAid non conduce sistematicamente una valutazione documentata della capacità dell'organizzazione di eseguire i compiti proposti. Le delegazioni possono accedere, tramite la base di dati CRIS, alle informazioni sui risultati conseguiti in passato dalle organizzazioni, comprese le osservazioni fornite dal cosiddetto sistema di "monitoraggio orientato ai risultati". Inoltre, a partire dal 2008, la relazione sulla gestione dell'assistenza esterna (External Assistance Management Report, EAMR), presentata due volte l'anno, contiene un'apposita sezione dedicata alle organizzazioni internazionali. Tuttavia, allo stato attuale, le informazioni non vengono analizzate e comunicate alle delegazioni in modo da contribuire più proficuamente alle valutazioni. Una delle finalità della valutazione della Commissione del 2008 è stata di determinare se vi fossero evidenti motivi per erogare l'aiuto tramite l'ONU. Anche EuropeAid ha condotto delle indagini per stabilire la ragione per cui le organizzazioni delle Nazioni Unite erano state scelte come partner.

19. A causa della natura urgente degli interventi, la DG ECHO stipula degli accordi quadro con tutti i propri partner, previa valutazione della loro idoneità. Inoltre, prima di siglare un accordo per un intervento specifico, la DG ECHO conduce sistematicamente una perizia documentata della capacità del partner di eseguire l'azione specifica proposta. Tuttavia, le informazioni utili sui risultati ottenuti in passato dai partner dell'ONU, contenute nel sistema di monitoraggio dei progetti della DG ECHO, sono conservate a livello delle unità operative anziché essere messe prontamente a disposizione di tutti gli uffici competenti per supportare le decisioni di finanziamento a favore di organizzazioni delle Nazioni Unite. Di conseguenza, è possibile che la valutazione della DG ECHO si basi su informazioni incomplete e che il partner non abbia la capacità di ottenere i risultati attesi, soprattutto laddove tale capacità esuli dall'attività primaria dell'organizzazione.

20. Nei suoi questionari, la Corte (cfr. paragrafo 13) ha cercato di identificare, per ciascuno dei 52 accordi di contributo, le tre principali ragioni che hanno motivato la decisione di lavorare con le Nazioni Unite. L'importanza relativa delle ragioni alla base di tale scelta è illustrata nella figura 4. I risultati dei questionari hanno confermato quanto emerso dalla valutazione e dalle indagini della Commissione: quest'ultima sceglie di lavorare con le organizzazioni delle Nazioni Unite principalmente per ragioni legate alla loro capacità di ottenere risultati, quali l'esperienza, la competenza, la capacità logistica (compreso l'accesso alle zone non sicure) e i risultati ottenuti in passato. A tali motivazioni, si aggiungono le capacità di coordinamento e di dialogo ad alto livello.

Figura 4

Importanza relativa delle ragioni che determinano la scelta dell'ONU

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21. Conformemente alla strategia della Commissione, al regolamento finanziario e all'AQFA, il processo decisionale deve essere obiettivo e trasparente, nonché mirare all'efficienza ed efficacia (cfr. paragrafi 8, 9 e 15). Mentre si è anche tenuto conto di elementi quali i costi (cfr. paragrafi 22 e 23), la rapidità di attuazione (cfr. paragrafo 24) e la visibilità (cfr. paragrafo 25), nelle risposte ai questionari della Corte che chiedevano le tre principali ragioni che determinano la scelta dell'ONU, tali criteri non figuravano in primo piano.

22. Per quanto concerne i costi, la Commissione dispone di informazioni limitate per quanto riguarda l'efficienza economica dell'attuazione. La Commissione stanzia un contributo, che non può superare al 7 % dei costi diretti, a copertura dei costi indiretti dell'organizzazione delle Nazioni Unite [11]. A norma dell'articolo 5 dell'AQFA, il subappalto non può determinare un aumento dei costi rispetto all'attuazione diretta da parte dell'ONU. Tuttavia, qualora le attività vengano subappaltate, non viene comunicato il livello totale del contributo ai costi indiretti per tutte le organizzazioni coinvolte come, ad esempio, nel caso del Programma provvisorio di disarmo, smobilitazione e reinserimento in Sudan, in cui un'organizzazione dell'ONU ha subappaltato metà delle attività ad un'altra organizzazione dell'ONU, la quale ha subappaltato a sua volta l'esecuzione di alcune attività alle ONG.

23. Oltre a contribuire ai costi indiretti, la Commissione finanzia le spese di supporto degli uffici locali, il personale e i trasporti locali direttamente connessi alle attività sovvenzionate. Dall'analisi dei progetti realizzati in Sudan è emerso che il livello delle spese di supporto varia fra il 6 % e il 60 % del costo totale del progetto [12]. La Commissione non valuta, al fine di stabilirne la ragionevolezza, il livello delle spese di supporto rispetto a un margine di variazione normale o a un parametro di riferimento in base alla tipologia del progetto.

24. Per quanto concerne la rapidità di attuazione, in alcuni casi, per esempio per il trasporto di ingenti quantità di prodotti alimentari, le Nazioni Unite hanno dato prova della loro capacità di fornire rapidamente l'aiuto ai beneficiari. Tuttavia, nell'ambito del processo decisionale, occorrerebbe tenere conto anche dei casi di ritardo nella fornitura degli aiuti (cfr. riquadro 1).

25. Per quanto concerne la visibilità, dalla valutazione della Commissione è emerso che, mentre essa è soddisfacente a livello del paese che riceve l'aiuto, i contribuenti dell'UE non sono invece generalmente a conoscenza della presenza e del ruolo della Commissione in questo tipo di interventi. Nel caso del Programma provvisorio di disarmo, smobilitazione e reinserimento, per esempio, il ruolo della CE, pur essendo chiaro a livello di amministrazione nazionale in Sudan, raramente è stato menzionato nei documenti pubblici e in quelli ufficiali. Il Piano d'azione comune sulla visibilità (Joint Action Plan on visibility) del 2006 riconosce il rischio di una ridotta visibilità e sottolinea l'importanza di affrontare il problema.

Riquadro 1

Esempi di ritardi nell'esecuzione degli aiuti

L'analisi, svolta nel novembre 2006, del Programma provvisorio di disarmo, smobilitazione e reinserimento in Sudan ha registrato un forte senso di delusione per i ritardi e le mancate esecuzioni. Nel dicembre 2007, il governo sudanese ha espresso disappunto per la lenta attuazione del programma, confermata da una successiva missione della Commissione in Sudan.

Nel Sudan meridionale, EuropeAid ha scelto una organizzazione delle Nazioni Unite come partner per supervisionare la costruzione d'urgenza degli uffici giudiziari. I beneficiari avevano accettato la costruzione di un prefabbricato, visti i tempi rapidi di consegna e di montaggio. Con grande rammarico, tuttavia, hanno dovuto constatare ritardi nell'esecuzione, poiché gli scavi delle fondamenta sono stati inizialmente realizzati nel luogo errato, i pannelli prefabbricati sono stati consegnati in ritardo e il responsabile del progetto ha lasciato l'incarico.

Il progetto per la realizzazione di un campo gestito da una organizzazione dell'ONU nel Territorio Palestinese Occupato doveva essere realizzato, secondo quanto inizialmente previsto, in un arco di 12 mesi e concludersi nel giugno 2007 ma, dopo due proroghe, era ancora in corso alla fine del 2008.

Dovrebbe essere sistematicamente effettuato un raffronto formale con meccanismi alternativi per la fornitura degli aiuti

26. Né EuropeAid né la DG ECHO conducono sistematicamente delle valutazioni formali di meccanismi alternativi per la fornitura degli aiuti. Non viene utilizzata alcuna informazione comparativa o standard sui costi per analizzare il rapporto costo/efficacia delle proposte di progetto e che permetterebbe di compensare la mancanza di gare d'appalto. La scelta di utilizzare un'organizzazione delle Nazioni Unite per la fornitura degli aiuti, pertanto, non è supportata da prove conclusive della maggiore efficienza ed efficacia di un tale approccio rispetto ad altre modalità di fornitura degli aiuti.

27. Le risposte ai questionari della Corte indicano che, quando sono stati effettuati dei raffronti con meccanismi alternativi, essi non sono stati generalmente documentati. Analogamente, la valutazione della Commissione ha riscontrato l'assenza di un esame formale delle modalità di aiuto alternative e l'esistenza di limitate informazioni in merito all'esame di possibili alternative prima della decisione. Tuttavia, anche nei casi in cui si è riscontrata una limitata documentazione sullo svolgimento del processo decisionale, la Commissione si è dichiarata soddisfatta della propria scelta di fornire gli aiuti tramite le organizzazioni delle Nazioni Unite. L'erogazione dell'aiuto attraverso le Nazioni Unite viene spesso considerata come l'unica opzione possibile, soprattutto nelle situazioni di crisi. Nei casi in cui esistevano altre opzioni, la Commissione ha ritenuto, in generale, che la scelta dell'ONU fosse la migliore, malgrado la mancanza di giustificazioni sistematicamente documentate al momento in cui le decisioni sono state prese.

28. L'attuazione da parte della Commissione stessa rappresenta un'altra delle opzioni possibili per la fornitura degli aiuti. Il ruolo guida assunto dalla Commissione nell'esecuzione del Meccanismo internazionale temporaneo nel Territorio Palestinese Occupato, tramite il quale sono stati erogati oltre 600 milioni di euro nel 2006 e 2007, dimostra la capacità della Commissione di eseguire e coordinare gli aiuti su vasta scala in un contesto destabilizzato. L'articolo 18, paragrafo 1, del regolamento finanziario rivisto stabilisce che i programmi della Commissione possano essere finanziati da contributi erogati dagli Stati membri e da altri donatori, e consente quindi di valutare la possibilità di fondi multidonatori gestiti e coordinati dalla Commissione.

Sezione 3.2

Sistemi di monitoraggio e audit degli aiuti erogati tramite l'ONU

29. L'esistenza di solide procedure di gestione finanziaria costituisce un requisito giuridico e strategico (cfr. paragrafi 8 e 15). Tali procedure sono necessarie per ridurre il rischio che i finanziamenti della Commissione vengano utilizzati in modo antieconomico o inappropriato. Per garantire che gli obiettivi della Commissione vengano raggiunti occorrono informazioni affidabili per quel che riguarda l'efficienza dell'attuazione e il conseguimento dei risultati. L'audit ha verificato pertanto se le disposizioni in materia di monitoraggio e audit forniscano garanzie in ordine alla solidità delle procedure finanziarie e al raggiungimento dei risultati.

30. La Commissione ha risposto al requisito di garantire solide procedure finanziarie elaborando meccanismi di monitoraggio e di controllo basati sull'approvazione previa e il controllo a posteriori [13] (cfr. figura 5). La Commissione conduce in primo luogo una valutazione dei sistemi di controllo finanziario dei propri partner ONU (l'analisi dei quattro pilastri) per garantire che siano conformi alle norme internazionali [14]. Per ottenere conferma del funzionamento pratico di tali sistemi, la Commissione analizza le informazioni contenute nelle relazioni trasmesse dai propri partner ONU. Inoltre, conduce visite di monitoraggio in loco e missioni di verifica. Nel quadro dell'audit finanziario annuale dei conti della Commissione, la Corte dei conti verifica inoltre l'ammissibilità di un campione di spese effettuate mediante le organizzazioni delle Nazioni Unite, sebbene ciò non rientri nelle procedure di monitoraggio della Commissione.

L'analisi dei quattro pilastri non include I sistemi relativi alle attività subappaltate

31. L'analisi dei quattro pilastri valuta l'adeguatezza delle procedure dei partner delle Nazioni Unite in materia di contabilità, controllo interno, audit esterno e aggiudicazione degli appalti. Nel 2008, tale analisi era stata ultimata per quasi tutti i fondi della Commissione gestiti tramite l'ONU. Nel corso di tale analisi, la Commissione ha continuato a lavorare con le organizzazioni delle Nazioni Unite in base ad una presunzione di conformità.

32. Le organizzazioni delle Nazioni Unite spesso subappaltano l'esecuzione delle attività ad altre organizzazioni, i cui sistemi di controllo non sono stati esaminati dalla Commissione. Per esempio, nell'ambito del progetto di assistenza sanitaria d'emergenza in Sudan, finanziato dalla DG ECHO, l'organizzazione delle Nazioni Unite ha subappaltato delle attività ad alcune ONG che non avevano stipulato un accordo di partenariato con la DG ECHO. Per controllare le attività dei subappaltatori, la Commissione si affida ai sistemi dell'organizzazione delle Nazioni Unite.

Figura 5

Disposizioni in materia di monitoraggio e controllo

■ Approvazione previa

■ Controlli a posteriori

| 1.Analisi dei quattro pilastriLa Commissione esamina le quattro principali tipologie di controllo finanziario (contabilità, controllo interno, audit esterno e aggiudicazione degli appalti) delle organizzazioni delle Nazioni Unite per verificarne la conformità alle norme internazionali. | |

2.Relazioni ONULe organizzazioni delle Nazioni Unite sono tenute a presentare delle relazioni annuali sullo stato di avanzamento, nonché una relazione finale entro sei mesi dal termine della attuazione (tre mesi nel caso dell'assistenza umanitaria). La strategia annuale è supportata da "dialoghi sulla programmazione". | 3.Monitoraggio in locoLa Commissione effettua delle visite presso i siti di esecuzione dei progetti e organizza incontri con i partner per garantire l'efficienza dell'attuazione e il raggiungimento degli obiettivi. Tale attività include il monitoraggio orientato ai risultati (ROM). | 4.VerificheLa Commissione effettua dei controlli, anche in loco, per confermare l'adeguatezza delle procedure individuate durante l'analisi dei quattro pilastri e per verificare se il rapporto costi-benefici sia positivo. Le valutazioni controllano inoltre l'efficienza e l'efficacia degli aiuti. |

Le relazioni delle Nazioni Unite non forniscono sufficienti informazioni sui risultati

33. La Commissione è critica nei confronti delle relazioni dell'ONU, poiché ritiene che siano eccessivamente generiche, che non comunichino i problemi incontrati e che giungano spesso in ritardo [15]. La Commissione non è riuscita a ottenere adeguate informazioni sulla realizzazione dei progetti in quanto non per tutti i progetti vengono definiti obiettivi quantitativi chiari per le realizzazioni (output). Laddove esistono degli indicatori di performance quantificati, essi riguardano le realizzazioni del progetto, di più facile misurazione, anziché l'impatto dello stesso. Gli orientamenti della Commissione in materia di gestione del ciclo del progetto (Project cycle management guidelines) (marzo 2004) distinguono fra indicatori di realizzazione (output), da un lato, e indicatori di effetto (outcome) e di impatto (impact), dall'altro. Gli indicatori di realizzazione misurano le conseguenze immediate e concrete delle misure adottate, mentre gli indicatori di effetto e di impatto misurano gli effetti sui beneficiari e le conseguenze a lungo termine del progetto. In alcuni casi si è riscontrato che gli indicatori di impatto erano presenti ma non misurabili, soprattutto nel caso di azioni rientranti nei termini ridotti di presentazione delle relazioni della DG ECHO [16] (cfr. riquadro 2).

Riquadro 2

Difficoltà di misurazione della performance

Quando i progetti contenevano indicatori sia di realizzazione che di effetto, l'organizzazione delle Nazioni Unite non sempre si è mostrata in grado di presentare una relazione sugli indicatori di effetto entro i tempi previsti. Per esempio, nel caso di un progetto dell'ONU nella regione del Darfur, in Sudan, un obiettivo di realizzazione consisteva nel fornire sementi per la produzione vegetale a 25000 famiglie, mentre l'obiettivo di effetto consisteva nel permettere a ciascun beneficiario di coltivare 1,2 ettari di terra in più grazie all'assistenza fornita. Nel caso del progetto dell'ONU in materia di salute, nutrizione e acqua nelle regioni del Nilo Blu e di Khartoum, gli indicatori di realizzazione riguardavano il numero degli ambulatori sostenuti, mentre gli indicatori di effetto concernevano i tassi di mortalità e morbilità. Sebbene per entrambi questi progetti della DG ECHO le organizzazioni delle Nazioni Unite abbiano presentato relazioni sugli indicatori di realizzazione, esse non sono state in grado, entro i tempi previsti per l'invio delle informazioni (tre mesi dalla fine del progetto), di riferire in merito agli indicatori di effetto relativi agli ettari di terra aggiuntivi coltivati o ai tassi di mortalità e morbilità.

34. La qualità delle relazioni è un fattore importante nel contesto del programma sull'efficacia degli aiuti e dell'obiettivo della Commissione e delle Nazioni Unite di concentrarsi sui risultati [17]. Conformemente alla Dichiarazione di Parigi del 2005 sull'efficacia degli aiuti, i donatori sono tenuti a rispettare delle disposizioni comuni a livello nazionale per programmare e finanziare le attività. Il "consenso europeo" in materia di sviluppo del 2005 sottolinea parimenti l'impegno dell'UE a lavorare con i propri partner all'armonizzazione degli aiuti mediante adottando meccanismi più prevedibili. In base ai Principi e buone prassi del donatore umanitario, approvati a Stoccolma nel 2003, i donatori devono adoperarsi al fine di garantire la prevedibilità e la flessibilità dei finanziamenti alle organizzazioni delle Nazioni Unite ed esaminare la possibilità di ridurre l'earmarking degli aiuti (assegnazione dei fondi a determinate spese) e di introdurre accordi di finanziamento a più lungo termine. L'assegnazione degli aiuti a un elevato numero di attività specifiche può rappresentare una soluzione per destinare risorse al raggiungimento di risultati specifici, ma non è coerente con l'approccio comune previsto dal programma sull'efficacia degli aiuti. Ciononostante, in parte a causa dell'inadeguata attività di rendicontazione dell'ONU, la Commissione ha preferito assegnare i fondi ad attività specifiche, anziché finanziare una cooperazione a lungo termine [18].

35. Anche nei casi in cui la Commissione contribuisce a un fondo multidonatori, essa assegna talvolta i propri finanziamenti ad attività specifiche nell'ambito del fondo, anziché metterli in comune con quelli degli altri donatori (cfr. riquadro 3). L'earmarking comporta ulteriori obblighi di informazione e relativi costi. La relazione annuale della Corte sull'esercizio 1999 aveva criticato l'assegnazione delle limitate risorse dell'ONU e della Commissione a compiti amministrativi in ampia misura improduttivi legati all'obbligo di fornire informazioni sui fondi destinati a determinate spese [19]. La Commissione aveva risposto che stava ricercando nuovi approcci che tenessero conto del suggerimento della Corte di ridurre l'earmarking. I risultati dei questionari della Corte hanno mostrato che per 10 dei 29 fondi multidonatori (34 %) la Commissione ha destinato i propri finanziamenti ad attività specifiche.

Riquadro 3

Esempio di earmarking

La Commissione ha destinato 1 milione di euro a un fondo multidonatori di una organizzazione dell'ONU, del valore di 14 milioni di euro, a sostegno delle elezioni in Guyana nel 2006. Altri donatori, tra cui il Canada (CIDA) e il Regno Unito (DFID), non hanno destinato i loro contributi ad attività specifiche, mentre la Commissione ha deciso di assegnare, per esempio, 146000 euro alle tecnologie dell'informazione, 418000 euro all'istruzione degli elettori, 143000 euro al monitoraggio dei media e 115000 euro all'osservazione a livello locale. Ciononostante, i sistemi contabili dell'organizzazione ONU non hanno registrato le spese in base a tali voci di bilancio e non hanno potuto quindi fornire alla Commissione un elenco dettagliato delle operazioni effettuate in ciascuna categoria.

36. La Commissione non ha finanziato il bilancio generale degli organismi ONU, ad eccezione di quello di un'agenzia dell'ONU nel Territorio Palestinese Occupato [20]. Per il fatto di contribuire al bilancio generale di tale agenzia, la Commissione ha potuto intraprendere un dialogo di alto livello teso a migliorare il sistema di misurazione della performance dell'organizzazione e a fornire informazioni chiare e affidabili sul raggiungimento dei risultati. L'attuale iniziativa pilota delle Nazioni Unite volta a fornire un'unica interfaccia ONU ai donatori in un determinato paese, potrebbe consentire alla Commissione, in futuro, di assegnare i finanziamenti in modo meno frammentario, garantendo quindi una maggiore armonizzazione degli aiuti. Tuttavia, l'eventuale abbandono dall'approccio dell'earmarking deve essere accompagnato da un solido sistema di presentazione delle relazioni, che fornisca ai donatori informazioni affidabili sul conseguimento dei risultati.

Il monitoraggio in loco della Commissione non compensa la mancanza di informazioni nelle relazioni ONU

37. L'attività di monitoraggio in loco di EuropeAid svolta dal personale della Delegazione della Commissione include riunioni con i funzionari ONU, visite ai siti dei progetti, incontri con i beneficiari e partecipazione ai lavori dei comitati direttivi. Le organizzazioni delle Nazioni Unite, i beneficiari e altri donatori generalmente considerano EuropeAid un donatore piuttosto partecipe. Inoltre, le visite di monitoraggio orientato ai risultati (ROM), condotte da consulenti per conto di EuropeAid, valutano la pertinenza, l'efficienza, l'efficacia, l'impatto e la potenziale sostenibilità del progetto.

38. Tuttavia, il monitoraggio effettuato dalle Delegazioni e il monitoraggio orientato ai risultati non sono stati concepiti per compensare i limiti delle relazioni ONU sull'efficienza dell'attuazione e sul raggiungimento dei risultati (cfr. riquadro 4). Il metodo ROM si basa su un'analisi a campione tenendo anche conto di aspetti legati alla sicurezza. Dai risultati dei questionari della Corte è emerso che solo 7 dei 37 progetti EuropeAid (19 %) sono stati monitorati mediante il metodo ROM.

39. Per contro, i funzionari in loco della DG ECHO effettuano sistematicamente delle visite di monitoraggio presso i siti dei progetti ogni sei mesi (tranne quando non è possibile, ad esempio per ragioni di sicurezza) e ne documentano i risultati. Tali relazioni di monitoraggio sono un valido strumento per adottare eventuali azioni correttive, anche se potrebbero risultare ancor più efficaci qualora le informazioni venissero condivise coi partner in forma scritta, anziché mediante un semplice feedback orale. Il monitoraggio da parte dei funzionari in loco della DG ECHO, insieme alle visite dei valutatori, alle missioni dei responsabili geografici e ai dialoghi annuali di programmazione strategica con gli organismi ONU, contribuisce a compensare i limiti delle relazioni ONU.

Riquadro 4

Limiti del monitoraggio in loco di EuropeAid

In Sudan, l'aiuto della Commissione è stato ripartito equamente fra il Nord e il Sud del paese. Tuttavia, la delegazione ha sede a Khartoum, nel Nord, mentre nel Sud del paese opera soltanto un amministratore di programma in condizioni particolarmente difficili. La prevista apertura dell'ufficio nel Sud del paese, a Jaba, nel 2009, consentirà di correggere tale squilibrio nella distribuzione delle risorse per il monitoraggio.

Laddove vi sono stati problemi per l'esecuzione dei progetti, come nel caso della costruzione d'urgenza degli uffici giudiziari nel Sudan meridionale, il monitoraggio della Delegazione non ha compensato l'inefficace supervisione dell'ONU.

Nello Sri Lanka, non sono state istituite adeguate procedure di monitoraggio e supervisione per il progetto relativo alla realizzazione di infrastrutture stradali locali attuato da un'organizzazione delle Nazioni Unite [21].

Le verifiche della Commissione sono contestate dal gruppo dei revisori ONU

40. L'AQFA stabilisce che le Comunità europee possono effettuare controlli, anche in loco, sulle operazioni da esse finanziate. L'obiettivo di tali controlli è quello di controllare non solo i sistemi di gestione finanziaria, ma anche il raggiungimento dell'efficacia economica nell'attuazione dei progetti. Fatte salve alcune eccezion [22], le missioni di verifica sono incentrate sull'adeguatezza delle procedure, mentre gli aspetti legati all'efficienza dell'attuazione o all'efficacia dei risultati vengono affrontati nelle relazioni ONU e nel monitoraggio in loco della Commissione. Le missioni di verifica sono tipicamente volte a:

a) valutare i sistemi locali di contabilizzazione dei finanziamenti della Commissione e confermarne il funzionamento pratico;

b) controllare l'ammissibilità della spesa per le specifiche attività finanziate.

41. Parallelamente all'incremento dei fondi della Commissione erogati tramite l'ONU (cfr. paragrafo 1), la Commissione ha esercitato in maniera crescente il suo diritto a condurre verifiche. Fra il 2004 e il 2006, EuropeAid e la DG ECHO hanno condotto complessivamente 22 missioni di verifica, circa sette l'anno. Nel 2007 tale numero è significativamente aumentato, poiché EuropeAid ha eseguito 38 missioni di verifica e la DG ECHO altre nove. Nel 2008 EuropeAid ha effettuato 25 missioni di verifica e la DG ECHO nove. Per contestualizzare il numero delle missioni di verifica, ogni anno EuropeAid e la DG ECHO siglano approssimativamente 180 contratti con le organizzazioni delle Nazioni Unite (cfr. paragrafo 5).

42. Le posizioni in merito alle verifiche variano all'interno dell'ONU, ma il gruppo dei revisori dell'ONU (UN Panel of Auditors) ha continuamente messo in discussione il diritto della Commissione di controllare le spese, sostenendo che le proprie disposizioni in materia di audit sono sufficienti (cfr. riquadro 5). Il Collegio dei revisori dei conti delle Nazioni Unite effettua l'audit esterno dei rendiconti finanziari degli organismi ONU [23]. Le varie agenzie ONU dispongono inoltre di una propria funzione di audit interna. Per esempio, un'organizzazione delle Nazioni Unite dispone di un ufficio di audit e di analisi dei risultati, che è tenuto a effettuare l'audit di ciascuna attività almeno una volta nel corso della sua durata.

Riquadro 5

Una controversia di lunga data sulle verifiche della Commissione

Nel 1993 il gruppo dei revisori esterni (Panel of External Auditors) dell'ONU scrisse al Segretario generale delle Nazioni Unite, insistendo sul fatto che i donatori dovessero basarsi sulle normali disposizioni dell'ONU in materia di audit. Tale opinione veniva avallata dall'Assemblea generale dell'ONU.

Nel 1994, fu concordata una clausola in materia di verifica, la quale stabilisce che la Commissione può accedere a tutte le informazioni ONU pertinenti e ha diritto di effettuare controlli, precisando tuttavia che le operazioni e i rendiconti finanziari sono soggetti alle procedure di audit interno ed esterno dell'ONU.

Il gruppo dei revisori esterni dell'ONU ha continuato a esprimere le sue preoccupazioni in merito agli audit esterni condotti dai donatori e nel 2001 è stato firmato un accordo aggiuntivo sull'applicazione della clausola in materia di verifica.

Nel 2005 il Comitato di alto livello dell'ONU sulla gestione (UN High Level Committee on Management) ha rivendicato il diritto esclusivo di audit dei revisori ONU, malgrado quella che il Comitato ha definito la "pressione" esercitata da alcuni donatori, compresa la Commissione, per scardinare il principio dell'audit unico.

Il Controllore dell'ONU ha chiesto, all’inizio del 2008, la sospensione di tutte le missioni di verifica finché la clausola in materia di verifica, considerata incompatibile con l'indipendenza delle Nazioni Unite, non fosse rinegoziata o abrogata. La Commissione ha respinto tale richiesta.

Nell'aprile 2008 la questione delle verifiche ha costituito il principale argomento di discussione del 5o gruppo di lavoro annuale AQFA. L'ONU e la Commissione hanno convenuto di redigere un mandato comune in materia di missioni di verifica, che è stato adottato nel corso della 6a riunione annuale del gruppo di lavoro dell'aprile 2009

43. La Commissione si affida ai lavori dei revisori ONU, quando sono disponibili, per esaminarli e analizzarli [24]. I rendiconti finanziari controllati dell'organizzazione delle Nazioni Unite nel suo complesso sono di dominio pubblico. Tuttavia, i rendiconti finanziari delle azioni finanziate dalla Commissione non sono controllati separatamente.

44. La Commissione e l'ONU hanno lavorato per eliminare le divergenze in materia di verifiche, ma la Commissione ha potuto disporre solo di un accesso limitato ai sistemi e ai documenti ONU (cfr. riquadro 6).

Riquadro 6

Esempi di accesso limitato della Commissione alle informazioni

La verifica del 2007 da parte di EuropeAid del sostegno fornito da una organizzazione dell'ONU alle elezioni in Guyana, non ha potuto accedere al sistema contabile dell'organizzazione in questione.

La verifica del 2007 da parte di EuropeAid del programma di un'organizzazione delle Nazioni Unite per l'eradicazione della polio, non ha potuto effettuare copie dei documenti.

A causa delle limitazioni imposte dalla sede centrale di una organizzazione dell'ONU, la verifica del 2008 da parte della DG ECHO dei progetti in Uganda non ha potuto selezionare un numero ragionevole di operazioni da sottoporre a verifica, per poter giungere a una conclusione generale sull'ammissibilità dei costi.

La Corte dei conti incontra ostacoli nell'eseguire I controlli finanziari

45. Per effettuare il proprio audit finanziario annuale sui conti della Commissione, la Corte dei conti verifica l'ammissibilità di un campione casuale di pagamenti [25]. Per le operazioni relative all'ONU, la Corte controlla che la spesa sia stata sostenuta conformemente alle condizioni dell'accordo stipulato con la Commissione.

46. La Commissione si è assicurata che la clausola in materia di verifica contenuta nell'AQFA fornisse alla Corte dei conti il necessario accesso alle informazioni per la realizzazione di tali controlli [26]. Detta clausola stipula che la Comunità europea – e quindi la Corte, sebbene non espressamente menzionata – può effettuare controlli finanziari in loco e che l'ONU fornisce tutte le informazioni finanziarie pertinenti. Ciononostante, la Corte ha incontrato alcune difficoltà nell'accedere alle informazioni dell'ONU (cfr. riquadro 7).

Riquadro 7

Difficoltà della Corte dei conti nell'accedere alle informazioni

Le relazioni annuali della Corte per il 2001 e 2004 descrivono le difficoltà incontrate dalla Corte nell'accedere alle informazioni delle organizzazioni delle Nazioni Unite.

Dall'audit della Corte relativo ai Fondi di sviluppo europei 2007 è emerso che degli 11 pagamenti effettuati alle organizzazioni delle Nazioni Unite, due non potevano essere pienamente controllati poiché la Corte non ha ottenuto la relativa documentazione. L'audit di altri pagamenti ONU è stato ostacolato da un'insufficiente cooperazione delle organizzazioni delle Nazioni Unite ed è stato reso infine possibile soltanto grazie all'intervento della Commissione.

La relazione annuale della Corte sul bilancio generale 2007 ha osservato che per tre pagamenti effettuati alle organizzazioni delle Nazioni Unite alcuni dei documenti necessari non sono stati trasmessi in tempo utile dalle organizzazioni coinvolte.

Capitolo 4

Conclusioni e raccomandazioni

47. Conformemente al "consenso europeo" in materia di sviluppo, l'UE è tenuta a coordinare e armonizzare gli aiuti in stretta cooperazione con le organizzazioni delle Nazioni Unite. Il regolamento finanziario del 2003 e l'AQFA rappresentano il quadro in virtù del quale la Commissione può concludere un contratto direttamente con le organizzazioni delle Nazioni Unite. La Commissione mantiene la responsabilità per i compiti demandati alle organizzazioni delle Nazioni Unite. In base al regolamento finanziario e alle disposizioni contenute nell'AQFA, la Commissione controlla pertanto che le procedure finanziarie dell'ONU siano conformi alle norme internazionali e verifica il funzionamento pratico di tali sistemi e il raggiungimento dei risultati mediante le relazioni ONU, le proprie verifiche e il monitoraggio in loco.

Decisioni di erogare l'aiuto tramite l'ONU

48. Il processo decisionale di erogare l'aiuto tramite l'ONU non dimostra che questa sia l'opzione più efficiente ed efficace. Per compensare la mancanza di una procedura di gara, la Commissione ha riconosciuto la necessità di adottare solide procedure decisionali nella scelta del proprio partner di esecuzione. Ciononostante, i requisiti strategici e giuridici non vengono tradotti sufficientemente in criteri pratici a sostegno del processo decisionale. Prima di decidere di lavorare con un'organizzazione delle Nazioni Unite, la Commissione non dimostra in modo convincente che i vantaggi di tale soluzione superano gli eventuali svantaggi. La scelta di ricorrere a un'organizzazione delle Nazioni Unite per l'erogazione dell'aiuto non è neppure supportata da prove sufficienti che dimostrino la maggiore efficienza ed efficacia di tale approccio rispetto ad altre modalità di erogazione degli aiuti.

Raccomandazione 1

La Commissione dovrebbe pubblicare degli orientamenti pratici e garantirne l'applicazione, al fine di migliorare il processo decisionale per la scelta del canale di attuazione del compito proposto. Tali orientamenti dovrebbero consentire di dimostrare in modo trasparente, obiettivo e sistematico che la scelta operata è più efficiente ed efficace di altri meccanismi di fornitura degli aiuti.

Sistemi di monitoraggio e audit dell'aiuto erogato tramite l'ONU

49. Le disposizioni in materia di monitoraggio non forniscono adeguate informazioni sulla solidità delle procedure finanziarie e sul raggiungimento degli obiettivi. Le relazioni ONU non contengono sistematicamente adeguate informazioni sui risultati dei progetti e anche se il monitoraggio della Commissione fornisce informazioni supplementari, esso non è sufficiente a compensare pienamente tali limiti. Il gruppo dei revisori esterni delle Nazioni Unite ha continuamente messo in discussione il diritto della Commissione di controllare la spesa e anche la Corte dei conti ha incontrato difficoltà nell'accedere alle informazioni.

Raccomandazione 2

La Commissione dovrebbe continuare a valutare le possibilità di affidarsi al lavoro di audit condotto dagli organismi ONU e continuare a vigilare all'applicazione dell'AQFA di modo che possa essere rapidamente risolto ogni eventuale problema di accesso alle informazioni.

Raccomandazione 3

Per rispondere al programma sull'efficacia degli aiuti, la Commissione dovrebbe provvedere affinché le relazioni ONU forniscano adeguate informazioni sull'andamento dei progetti e sul raggiungimento dei risultati, compreso l'impatto a lungo termine non misurabile nei tempi attualmente previsti per l'invio delle relazioni.

Raccomandazione 4

EuropeAid dovrebbe fare in modo che il proprio monitoraggio in loco riguardi un numero adeguato di progetti attuati tramite le organizzazioni delle Nazioni Unite, al fine di integrare e confermare le informazioni sui risultati contenute nelle relazioni ONU.

Raccomandazione 5

La Commissione dovrebbe valutare se, sulla base della propria esperienza con un'agenzia dell'ONU, possa erogare gli aiuti in maniera meno frammentaria, per esempio a livello di Stato, anche ad altre organizzazioni delle Nazioni Unite al fine di avviare un analogo dialogo ad alto livello, maggiormente incentrato sulla loro efficacia nel raggiungere gli obiettivi.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 22 ottobre 2009.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Decisioni del Parlamento europeo sul discarico relativo all'esecuzione del bilancio generale dell'UE per gli esercizi 2004, 2005, 2006 e 2007.

[2] Regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1).

[3] Le organizzazioni delle Nazioni Unite possono gestire i fondi della Commissione in base alle loro procedure in materia di contabilità, revisione contabile, controllo interno e aggiudicazione degli appalti, purché esse siano conformi alle norme internazionalmente riconosciute (articolo 53 quinquies, paragrafo 1, del regolamento finanziario e preambolo dell'AQFA).

[4] L'articolo 274 del trattato CE stabilisce che la Commissione cura l'esecuzione del bilancio sotto la propria responsabilità. L'articolo 27 del regolamento finanziario sancisce che gli stanziamenti del bilancio sono utilizzati secondo il principio di una sana gestione finanziaria e l'articolo 165 dello stesso stabilisce che l'esecuzione delle azioni da parte delle organizzazioni internazionali è soggetta al controllo della Commissione.

[5] Regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità d'esecuzione del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 357 del 31.12.2002, pag. 1).

[6] Il campione di 52 contratti, per un valore totale di 764 milioni di euro, rappresenta il 7 % del numero totale dei contratti (741) stipulati con l'ONU nel 2006 e 2007, per un valore pari al 33 % dell'importo complessivo (2286 milioni di euro).

[7] COM(2001) 231 del 2.5.2001 "Sviluppare un partenariato efficace con le Nazioni Unite nei settori dello sviluppo e delle questioni umanitarie". La successiva comunicazione COM(2003) 526 del 10.9.2003 "L'Unione europea e le Nazioni Unite: la scelta del multilateralismo" ha analizzato come il Consiglio dell'UE, gli Stati membri e la Commissione potessero contribuire più efficacemente alla politica dell'ONU, senza tuttavia riesaminare la strategia relativa alla cooperazione nei settori dello sviluppo e degli aiuti umanitari. Queste due comunicazioni sono integrate da accordi di partenariato strategico con diverse organizzazioni delle Nazioni Unite.

[8] Le sei aree prioritarie erano le seguenti: i) scambi e sviluppo; ii) integrazione e cooperazione regionali; iii) politiche macroeconomiche e sostegno al settore sociale; iv) trasporti; v) sicurezza alimentare e sviluppo rurale sostenibile; vi) potenziamento delle capacità istituzionali.

[9] Improving Lives - Results from the Partnership of the United Nations and the European Commission in 2007, Nazioni Unite.

[10] Relazione annuale 2008 relativa alle politiche della Comunità europea in materia di sviluppo ed assistenza esterna e alla loro attuazione nel 2007, Ufficio di cooperazione EuropeAid.

[11] L'articolo 4, paragrafo 1, dell'AQFA stabilisce una percentuale fissa di costi diretti ammissibili, non superiore al 7 %, per finanziare i costi indiretti delle organizzazioni delle Nazioni Unite. I costi indiretti finanziati dalla Commissione non vengono dettagliati separatamente nei suoi sistemi finanziari. Tuttavia, sulla base di un finanziamento annuo di oltre 1 miliardo di euro e considerato che alcuni progetti non ricevono il contributo del 7 % per i costi indiretti, la Corte ha calcolato che il contributo annuo totale per i costi indiretti sostenuti dalle organizzazioni delle Nazioni Unite si aggiri attorno ai 50 milioni di euro l'anno.

[12] Spese di supporto pari al 60 % si sono registrate nel caso di un progetto di assistenza alimentare. Tali spese includevano il trasporto, l'immagazzinamento e la manipolazione in loco. La Commissione ha ritenuto che il livello estremamente elevato di tali spese fosse dovuto, in parte, alle condizioni nel Darfur, ma anche alla necessità di semplificare le operazioni per razionalizzare i costi.

[13] L'articolo 165 del regolamento finanziario sancisce che l'esecuzione delle azioni da parte delle organizzazioni internazionali è soggetta al controllo della Commissione. Tale controllo è esercitato o mediante approvazione previa o mediante controllo a posteriori o con una procedura mista.

[14] La Commissione ha definito dei parametri di riferimento (benchmarks) per ciascuna procedura, sui quali ha basato tale valutazione.

[15] Oltre il 70 % delle risposte ai questionari della Corte pervenute dalla DG ECHO indicano che le relazioni dell'ONU sono giunte in ritardo.

[16] A norma dell'articolo 2, paragrafo 6, dell'AQFA, la relazione finale deve essere presentata entro tre mesi dalla fine dell'attuazione dell'aiuto umanitario ed entro sei mesi negli altri casi.

[17] Il preambolo dell'AQFA sancisce che tutte le attività intraprese ai sensi del presente accordo (umanitarie, di sviluppo o di altro tipo) sono finalizzate al raggiungimento di risultati. Il passaggio a un approccio orientato ai risultati deve essere accompagnato da un corrispondente abbandono di un esame esclusivamente basato sulle risorse impiegate e sulle attività. Gli orientamenti comuni in materia di obblighi di informazione (Joint Guidelines on reporting) dell'aprile 2007, nell'ambito dell'AQFA, sottolineano analogamente l'importanza di concentrare l'attenzione sui risultati, conformemente ai principi dell'ONU di una gestione basata sui risultati, per consentire alla Commissione di valutare se gli obiettivi dell'azione siano stati conseguiti.

[18] La comunicazione COM(2001) 231 del 2.5.2001 "Sviluppare un partenariato efficace con le Nazioni Unite nei settori dello sviluppo e delle questioni umanitarie" afferma che diversi elementi, tra cui le informazioni insufficienti sull'attuazione da parte degli organismi ONU, hanno ostacolato lo sviluppo di una cooperazione programmatica a lungo termine.

[19] Relazione annuale della Corte dei Conti sull'esercizio finanziario 1999.

[20] Nella comunicazione COM(2001) 231 del 2.5.2001 "Sviluppare un partenariato efficace con le Nazioni Unite nei settori dello sviluppo e delle questioni umanitarie" si legge che, al momento, la Commissione non intende fornire contributi al bilancio generale a sostegno delle attività di agenzie dell'ONU, poiché non vi sarebbe alcun valore aggiunto se la Comunità europea procedesse semplicemente a trasferire le risorse affidatele dai suoi Stati membri alle agenzie ONU quale "contributo al bilancio centrale".

[21] Relazione speciale n. 6/2008 della Corte dei conti europea "Le azioni di risanamento finanziate dalla Commissione europea a seguito dello tsunami e dell’uragano Mitch" (http://eca.europa.eu). La Commissione ha successivamente rafforzato il controllo di qualità indipendente prima di approvate i lavori finiti.

[22] Per esempio, la verifica condotta dalla DG ECHO nel 2008 sui progetti attuati da una organizzazione dell'ONU per il sostegno e la protezione degli sfollati interni in Uganda ha incluso un esame dei progressi compiuti rispetto a determinati indicatori.

[23] Il collegio dei revisori dei conti delle Nazioni Unite è composto da tre revisori generali degli Stati membri dell'ONU ed effettua l'audit esterno dei rendiconti finanziari degli organismi ONU. Il gruppo dei revisori esterni (Panel of External Auditors), di cui fanno parte i membri del collegio dei revisori, ha il compito di coordinare gli audit e di procedere allo scambio di informazioni sui metodi e sui risultati degli audit.

[24] ISA (International Standard on Auditing) 600 "L'utilizzo del lavoro di altri revisori"; ISA 402 "Considerazioni sulla revisione di imprese che utilizzano fornitori di servizi"; parere n. 2/2004 della Corte dei conti sul modello di audit unico (GU C 107 del 30.4.2004, pag. 1).

[25] A norma dell'articolo 248 del trattato CE, la Corte dei conti presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una dichiarazione in cui attesta l'affidabilità dei conti e la legittimità e la regolarità delle relative operazioni.

[26] A norma dell'articolo 43, paragrafo 4, lettera h), delle modalità di esecuzione del regolamento finanziario, gli accordi conclusi con le organizzazioni internazionali devono contenere disposizioni che consentono alla Corte dei conti di accedere a tutte le informazioni necessarie per i suoi lavori.

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