IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 277/109

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 2003/48/CE in materia di tassazione dei redditi da risparmio sotto forma di pagamenti di interessi

COM(2008) 727 def. — 2008/0215 (CNS)

(2009/C 277/23)

Relatore: BURANI

Il Consiglio, in data 2 dicembre 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 94 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 2003/48/CE in materia di tassazione dei redditi da risparmio sotto forma di pagamenti di interessi

(COM(2008) 727 def. - 2008/0215 (CNS)).

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 1o aprile 2009, sulla base del progetto predisposto dal relatore BURANI.

Alla sua 453a sessione plenaria, dei giorni 13 e 14 maggio 2009, (seduta del 13 maggio 2009), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 193 voti favorevoli, 3 voti contrari e 8 astensioni.

1. Riassunto e conclusioni

1.1. La proposta di direttiva presentata dalla Commissione mira ad estendere l'applicazione della direttiva 2003/48/CE, che è attualmente limitata agli interessi sul risparmio, ad una serie di prodotti finanziari nuovi che pur producendo benefici non ricadono sotto le disposizioni attualmente in vigore.

1.2. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) manifesta il suo pieno accordo sull'iniziativa, ma esprime perplessità sua alcune complicazioni amministrative e legali che le nuove norme comportano. La Commissione ha riconosciuto l'esistenza del problema ed ha fatto del suo meglio per ridurre al minimo le incombenze: si tratta di uno sforzo encomiabile, ma che tuttavia ha trovato dei limiti nella complessità delle nuove adempienze previste e nelle difficoltà di applicazione delle disposizioni.

1.3. Un aspetto di rilievo è costituito dai costi, che graverebbero non soltanto sugli operatori e quindi sul mercato in generale, ma anche sulle amministrazioni fiscali, a causa sia dell'aspetto gestionale che della necessità di più accurati ed estesi controlli. Le semplificazioni non sono sempre agevoli ma rimangono comunque necessarie; il CESE ricorda peraltro che, più che dei costi, ci si debba preoccupare della qualità delle informazioni: norme difficili o complicate danno spesso, come risultato, informazioni scadenti.

1.4. Il CESE attira anche l'attenzione sulla necessità di evitare che le nuove norme debbano essere applicate unilateralmente dalla sola UE: senza accordi con i paesi terzi e con i «paesi dell'accordo» si potrebbe infatti assistere a uno spostamento di grandi masse di operazioni dall'Europa verso altre aree. Al tempo stesso si rischia di provocare una posizione fortemente squilibrata, dal punto di vista della concorrenza, dell'Europa nei confronti del resto del mondo. L'UE dovrebbe quindi intavolare negoziati per concordare l'adozione di misure analoghe e in contemporanea sulle principali piazze finanziarie mondiali.

2. Introduzione

2.1. La direttiva 2003/48/CE ha stabilito le modalità necessarie per assoggettare ad imposizione fiscale gli interessi sul risparmio provenienti da uno Stato membro e destinati a beneficiari residenti in un altro Stato membro. Nel settembre 2008 la Commissione ha presentato al Consiglio un rapporto sugli effetti prodotti dalla direttiva, basato sulle comunicazioni ricevute dalle amministrazioni fiscali degli Stati membri (SM), relative ai primi due anni di esperienza.

2.2. Le favorevoli risultanze di questo rapporto hanno incoraggiato la Commissione a proseguire nella sua opera di progressivo affinamento della direttiva originale, estendendone nel contempo il campo di applicazione. Sono state quindi introdotte nuove definizioni dei concetti di «beneficiario effettivo» e di «agente pagatore», si è estesa la gamma dei prodotti finanziari i cui benefici rientrano nell'ambito della direttiva, e si sono riveduti o modificati numerosi aspetti procedurali.

3. Considerazioni di carattere generale

3.1. Il CESE prende atto del considerevole impegno profuso dalla Commissione nel redigere la sua proposta, sulle cui linee generali non può che manifestare il suo pieno accordo. La consultazione degli SM e delle parti in causa ha permesso di pervenire alla formulazione di norme intese a migliorare quelle esistenti, assicurando un'efficace tassazione dei redditi a beneficio delle amministrazioni fiscali degli SM e, indirettamente, correggendo le distorsioni nei movimenti di capitali. Esistono tuttavia aspetti sui quali il CESE non può esimersi dal formulare alcune riserve.

3.2. Nel suo insieme la proposta della Commissione sembra rispondere ad una logica di progressivo adeguamento della legislazione fiscale alla realtà di un mercato finanziario che ha visto, prima dell'insorgere della crisi attuale, la nascita di una quantità di prodotti innovativi con caratteristiche difficilmente classificabili e non previste dalla direttiva del 2003. Diversi di tali prodotti potrebbero permettere di eludere la legislazione fiscale in modo perfettamente legale: logico quindi che la nuova direttiva tenti di mettere fine a questo «vuoto» legislativo, includendo nel concetto di «reddito da risparmio» (interessi) alcuni altri redditi da prodotti finanziari innovativi o da alcune forme di assicurazione vita, che peraltro dovrebbero essere meglio precisate. Il CESE è d'accordo su questo approccio: osserva tuttavia che lo scopo di tale estensione non è quello di includere in tale concetto le assicurazioni vita in generale, le pensioni e le rendite vitalizie dato che la finalità di tali prodotti è chiaramente una copertura del rischio a lungo termine. Inoltre, vista la varietà e la sofisticazione dei prodotti finanziari innovativi, non sarà sempre semplice calcolare l'importo del reddito da dichiarare o la sua base imponibile.

Nella parte introduttiva la Commissione assicura che nel redigere la proposta di direttiva si è tenuto conto degli oneri amministrativi per gli operatori insiti nelle modifiche che si intende apportare alla direttiva di base e che a tal fine si erano consultate sia le amministrazioni fiscali nazionali che il gruppo di esperti a suo tempo istituito, in conformità ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità stabiliti dall'art. 5 del Trattato.

3.3.1. Il CESE considera però che, nonostante i buoni propositi, il punto debole della proposta consista invece proprio nel considerevole aggravio degli oneri amministrativi che essa introduce per gli operatori, unitamente alla necessità di modificare le procedure elettroniche esistenti o di introdurne altre del tutto nuove. A questo si aggiunga che in alcuni casi le nuove norme appaiono di incerta o difficile applicazione. L'impressione generale è che gli interessi delle amministrazioni fiscali nazionali - ovviamente favorevoli in quanto destinatarie delle disposizioni - abbiano prevalso sulla considerazione che ogni aggravio di oneri per gli operatori finisce inevitabilmente per gravare sui consumatori, e più in generale sul mercato. Né occorre dimenticare che norme di difficile applicazione danno spesso, come risultato, delle informazioni di scarsa qualità.

3.3.2. Il CESE ritiene che, fermi restando i concetti fondamentali ai quali la proposta si ispira, si debbano apportare solo le modifiche che, senza alterare la portata dei provvedimenti, siano utili per semplificare e rendere meno costose le procedure amministrative, inserendo altresì dei chiarimenti quando essi si rivelino necessari. Questo vale in particolare per le procedure previste per stabilire l'identità e la residenza degli investitori: le modifiche proposte dalla Commissione implicano adempimenti troppo rigidi e pesanti. Il CESE ritiene che in questo campo le modifiche dovrebbero prendere come guida le recenti raccomandazioni del FISCO (Fiscal Compliance Expert Group), organo di consultazione istituito dalla Commissione stessa, il quale ha suggerito, in relazione alle richieste di esenzione, che la ritenuta alla fonte sia documentata da un'autocertificazione di residenza dell'investitore.

3.3.3. In ogni caso, occorre che la direttiva stabilisca esplicitamente un principio di fondamentale importanza: tutte le nuove procedure, disposizioni e obblighi dovrebbero avere effetto a partire dall'entrata in vigore della nuova direttiva, senza effetti retroattivi. Le procedure elettroniche sono infatti state programmate sulla base della direttiva in vigore: nuovi adempimenti con valenza retroattiva implicherebbero lunghe e complicate modifiche.

3.4. La Commissione si è certamente resa conto della complessità degli adempimenti richiesti da parte degli operatori: e infatti l'entrata in vigore della direttiva dovrebbe avvenire dopo tre anni a partire dalla sua data di pubblicazione, un termine che sembra ragionevole e congruo. L'esperienza della direttiva precedente ha mostrato tuttavia che diversi SM hanno adottato con considerevole ritardo le opportune disposizioni regolamentari, con conseguenti problemi amministrativi per gli operatori; la proposta dovrebbe quindi prevedere che gli SM sono obbligati a pubblicare le norme di applicazione almeno due anni prima che la direttiva entri in vigore.

3.5. La parità di condizioni di concorrenza (level playing field) con i «paesi dell'accordo» (agreement countries), evocata nel 24o considerando della direttiva del 2003, è un obiettivo raggiunto solo parzialmente, e in ogni caso non applicabile ai paesi che non hanno aderito all'accordo; la presente proposta non menziona la possibilità di estendere l'applicazione della nuova direttiva a paesi terzi. Pur non potendo escludere l'eventualità di negoziazioni che portino ad un nuovo accordo, la situazione di attuale crisi dei mercati tenderebbe a fare dubitare della riuscita di una tale iniziativa a breve termine. Di questo non soffrirebbe soltanto la parità di condizioni di concorrenza: ben più serie conseguenze deriverebbero da una fuga di capitali, evento paventato dal considerando più sopra menzionato ma non evocato nella nuova proposta. Il CESE ritiene che sia sconsigliabile creare nuove divergenze fra le obbligazioni degli agenti pagatori degli SM e quelle degli altri paesi, siano essi «paesi dell'accordo», paesi terzi o altri territori dipendenti o associati. Questa posizione vale anche per quanto riguarda l'annunciata estensione della direttiva ad altri introiti.

4. Osservazioni specifiche

La proposta contiene una serie di nuove prescrizioni in materia di documentazione da presentare per l'identificazione e la determinazione del luogo di residenza fiscale dei beneficiari effettivi. L'art. 3(2) in particolare richiede, unitamente all'indicazione della data e luogo di nascita, anche il codice fiscale (1), per il quale ciascun paese ha adottato una diversa struttura, laddove la direttiva in vigore richiede solo o l'uno o l'altra. Una possibile semplificazione potrebbe essere quella di sostituire, quando possibile, al codice fiscale il luogo e data di nascita, elemento che in ogni SM è sufficiente per l'identificazione di ogni residente.

4.1.1. Altri onerosi adempimenti sono costituiti dal fatto che la documentazione prodotta in origine deve essere costantemente aggiornata. Il CESE ritiene che questa norma sia di attuazione pressoché impossibile, e comunque molto onerosa: propone quindi che la documentazione sia considerata di perdurante validità, con l'osservanza degli standard in materia di «migliore informazione disponibile».

4.1.2. Sembrerebbe peraltro, sulla base di successivi chiarimenti, che tanto il codice fiscale quanto gli aggiornamenti siano di carattere facoltativo, nel senso che essi sono da comunicare soltanto qualora essi siano in possesso dell'intermediario. Qualora così fosse, cadrebbe la ragione fondamentale delle obiezioni formulate, e cioè l'onerosità delle procedure.

Il nuovo articolo 4(1) estende il concetto di beneficiario effettivo uniformandolo ai concetti stabiliti dalla direttiva antiriciclaggio (2005/60/CE) e crea l'obbligo di una procedura d'indagine («look-through») per le entità e costruzioni giuridiche di paesi terzi, secondo le indicazioni dell'allegato I alla proposta di direttiva. Di conseguenza, un pagamento fatto a tali entità o costruzioni giuridiche è considerato come fatto al loro beneficiario effettivo ai sensi delle disposizioni della direttiva antiriciclaggio.

4.2.1. Il CESE sottolinea le divergenze fra gli obiettivi perseguiti dalla direttiva sulla tassazione dei risparmi e la citata direttiva antiriciclaggio. Mentre la prima chiede agli agenti pagatori di identificare i contribuenti che devono dichiarare i redditi da risparmio al loro SM di residenza, la seconda impone agli agenti pagatori di accertare, unitamente all'identità della società o costruzione giuridica intestataria del conto, anche l'identità della persona che effettivamente possiede, controlla o trae beneficio dalla società o costruzione giuridica. Inoltre, mentre la direttiva antiriciclaggio è applicata con il necessario rigore solo ai casi sospetti, la presente proposta si dovrebbe applicare a tutti i beneficiari; la differenza sta nel livello di approfondimento richiesto dai casi di riciclaggio, che va ben oltre la «dovuta diligenza» della normativa fiscale. L'osservanza delle norme proposte non è quindi soltanto difficile ma anche costosa e aleatoria.

L'art. 4.2 chiarisce la natura dell'«agente pagatore all'atto del ricevimento», vale a dire un'entità non imponibile, ai sensi della legislazione nazionale del suo «paese di gestione principale», per i suoi redditi o per la parte di redditi attribuibili ai suoi membri non residenti (le categorie, diverse da paese a paese, sono elencate nell'Allegato III alla proposta di direttiva). Per «paese di gestione principale» si intende il paese ove risiede la persona che detiene il titolo di proprietà principale e assicura la gestione dell'attività. I pagamenti ricevuti o attribuiti all'agente pagatore all'atto del ricevimento sono considerati come fatti direttamente ai beneficiari effettivi giuridicamente destinatari dei redditi imponibili.

4.3.1. L'estensione della qualifica di «agente pagatore all'atto del ricevimento», difficile da configurare in pratica con le norme dell'attuale direttiva, potrebbe creare problemi amministrativi e di sistema per gli operatori originari, e questo malgrado lo sforzo fatto con l'elencazione delle tipologie contenuta nell'allegato III. Inoltre, il luogo di «effettivo controllo» può essere difficile da accertare per l'operatore originario. Queste innovazioni suscitano quindi serie perplessità di carattere operativo e gestionale. Non solo l'agente pagatore all'atto del ricevimento è investito di nuove e pesanti incombenze e relative responsabilità, ma anche le amministrazioni fiscali verrebbero appesantite da procedure complicate e costose. Gli aventi causa hanno già manifestato i problemi che deriverebbero dall'adozione delle misure proposte, con argomentazioni di carattere tecnico troppo complesse per i non addetti ai lavori. Il CESE non ritiene di dover prendere posizione a questo proposito, ma invita la Commissione e i legislatori a tenere in seria considerazione i problemi sollevati dagli operatori: molto spesso il mancato raggiungimento degli obiettivi perseguiti è attribuibile ad una legislazione che sottovaluta le difficoltà pratiche.

L'art. 6 rivela lo sforzo della Commissione per includere nel concetto di «interesse» qualsiasi beneficio derivante da investimenti: la lunga e minuziosa casistica è volta infatti ad assoggettare a imposizione anche i frutti di prodotti finanziari innovativi, anomali o comunque non contemplati dalle norme attuali. Il CESE ritiene che sotto questo profilo la Commissione abbia fatto un lodevole sforzo per attuare il principio della parità di oneri fra i contribuenti, indipendentemente dalla forma, definizione o sofisticazione dei loro investimenti. Ma al tempo stesso considera che sia necessario difendere la competitività dei mercati finanziari ed assicurativi dell'UE: l'applicazione delle regole contenute nella nuova direttiva anche da parte dei «paesi dell'accordo» e dei paesi terzi dovrebbe quindi costituire una condizione essenziale, da negoziare prima che le nuove norme entrino in vigore. Uno squilibrio che penalizzasse l'Europa non è infatti certamente la migliore delle soluzioni.

4.4.1. Diversi paragrafi di questo articolo stabiliscono le modalità da osservare da parte dell'agente pagatore, che spesso è un'entità diversa dall'emittente degli strumenti finanziari o dal fornitore di dati. La maggior parte di tali modalità includono analisi, indagini e valutazioni che in taluni casi non rientrano nelle possibilità dell'agente pagatore: un elementare principio di equità dovrebbe esplicitamente stabilire che, dopo avere dato prova di aver esercitato la dovuta diligenza e di aver agito in buona fede, esso non sia responsabile nei confronti delle amministrazioni fiscali quando i dati comunicati sono frutto di informazioni fornite da terzi, non verificabili con i normali mezzi d'indagine. D'altra parte, altrettanto esplicitamente dovrebbero essere ritenuti responsabili gli intermediari o i diretti interessati, fornitori di informazioni errate, carenti o false.

Bruxelles, 13 maggio 2009 Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) In inglese: TIN (Tax Idenfication Number); in francese: NIF (Numéro d'Identification Fiscale).