DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO

che accompagna il documento

Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio

sull'ammissione provvisoria al patrocinio a spese dello Stato per indagati o imputati privati della libertà personale e sull'ammissione al patrocinio a spese dello Stato nell'ambito di procedimenti di esecuzione del mandato d'arresto europeo

1. Definizione del problema

La presente valutazione d'impatto esamina un duplice problema generale: a) la tutela dei diritti fondamentali di indagati e imputati nell'UE è insufficiente, e b) è necessario rafforzare la fiducia reciproca tra gli Stati membri a causa delle lacune riscontrate nella normativa sul patrocinio a spese dello Stato.

Attualmente, non esiste alcuno strumento giuridico dell'Unione che conferisce a indagati e imputati il diritto al patrocinio a spese dello Stato nei procedimenti penali. Nonostante l'esistenza di norme comuni a livello europeo[1] e il fatto che tutti gli Stati membri dispongono effettivamente di un sistema di patrocinio a spese dello Stato, le differenze tra i vari sistemi nazionali sono molte, tanto in diritto quanto nella pratica. Ciò determina lacune nella tutela del diritto a un equo processo. I limiti posti in alcuni Stati membri al diritto al patrocinio a spese dello Stato rischiano di minare la fiducia reciproca e la cooperazione giudiziaria nei procedimenti penali, vanificando il diritto a un giudice imparziale sancito dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (di seguito, "la Carta").

Il diritto al patrocinio a spese dello Stato è intrinsecamente legato al diritto di avvalersi di un difensore. Per coloro che non hanno mezzi sufficienti e in talune circostanze (ad esempio, durante la privazione della libertà personale), il diritto di avvalersi di un difensore non può essere effettivamente esercitato a meno che lo Stato non garantisca l'assistenza legale mediante la prestazione, dal punto di vista pratico e finanziario, del patrocinio a sue spese. Se è vero che la proposta di direttiva sul diritto di avvalersi di un difensore[2], che è in attesa di essere formalmente adottata, istituisce il diritto sostanziale di avvalersi di un difensore, non contiene tuttavia disposizioni in merito a chi paga o fornisce il difensore. Pertanto, senza un intervento dell'UE per stabilire norme minime comuni sul patrocinio a spese dello Stato, il diritto di avvalersi di un difensore previsto dalla direttiva rischia di non essere applicato in modo concreto ed efficace.

La mancanza di norme adeguate sul patrocinio a spese dello Stato si ripercuote sulla fiducia reciproca tra autorità giudiziarie e compromette la cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri. Ciò va a discapito del riconoscimento reciproco di decisioni giudiziarie e sentenze nonché di altri ambiti di cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri, minando la fiducia negli strumenti transfrontalieri. Se le autorità giudiziarie nutrono dubbi circa il rispetto del diritto a un equo processo da parte di un'altra giurisdizione e ritengono che l'indagato o imputato rischi di non ottenere l'effettivo accesso all'assistenza legale a causa di un sistema carente di patrocinio a spese dello Stato, le richieste di cooperazione giudiziaria presentate da tale giurisdizione rischiano di essere rigettate. Il principio del riconoscimento reciproco è il fondamento dello spazio di giustizia: perché sia efficace è pertanto necessario rafforzare la fiducia reciproca.

Il problema specifico che viene affrontato è l'accesso insufficiente ad un efficace patrocinio a spese dello Stato per gli indagati o imputati nell'UE, che mina la fiducia reciproca e il buon funzionamento del sistema di riconoscimento reciproco. Due sono le cause all'origine di questo problema:

· mancano possibilità sufficienti di accedere al patrocinio a spese dello Stato nei procedimenti di esecuzione del mandato d'arresto europeo negli Stati membri;

· l'assistenza di un difensore d'ufficio non è sempre garantita nelle prime fasi del procedimento, soprattutto prima che sia resa la decisione in merito all'ammissione al patrocinio, sebbene il diritto di avvalersi di un difensore si applichi dal momento in cui l'interessato è informato dalle autorità di essere indagato;

inoltre, vi sono altre due questioni che rischiano di compromettere la fiducia reciproca:

· i criteri di ammissibilità al patrocinio sono troppo restrittivi;

· l'assistenza legale fornita nell'ambito dei sistemi di patrocinio a spese dello Stato è carente per qualità ed efficacia.

Prima causa — patrocinio a spese dello Stato nei procedimenti di esecuzione del mandato d'arresto europeo. La direttiva sul diritto di avvalersi di un difensore conferirà il diritto alla duplice rappresentanza nei procedimenti di estradizione in esecuzione del mandato d'arresto europeo[3]. Quando una persona viene arrestata in esecuzione di un mandato d'arresto europeo ha il diritto di avvalersi di un difensore nello Stato membro di esecuzione per il procedimento di estradizione, e il diritto di nominare un secondo difensore nello Stato membro che ha emesso il mandato d'arresto europeo, affinché si coordini con il difensore nello Stato membro di esecuzione. La direttiva però non prevede che tale assistenza legale possa essere prestata nel quadro del patrocinio a spese dello Stato. Attualmente nessuno Stato membro concede il patrocinio a spese dello Stato per un difensore nello Stato membro di emissione. Il fatto che, nonostante la direttiva sancisca il diritto di avvalersi di un avvocato, il diritto al patrocinio a spese dello Stato è ancora disciplinato unicamente dalla normativa nazionale dello Stato di esecuzione e di quello di emissione incide sull'effettività di tale diritto e sulla sua applicazione uniforme. Ciò può pregiudicare i diritti del ricercato nei procedimenti di esecuzione del mandato d'arresto europeo, causare ritardi e costi supplementari e quindi minare la fiducia reciproca necessaria al buon funzionamento di questo strumento.

Seconda causa — tempistica. Per tutelare il diritto a un equo processo è fondamentale che l'indagato possa avvalersi di un difensore prima possibile nelle fasi d'indagine del procedimento, affinché siano garantite la qualità delle prove e la protezione contro intimidazioni e maltrattamenti. Infatti, la direttiva sul diritto di avvalersi di un difensore assicura l'assistenza legale dal momento in cui l'interessato è informato dalle autorità di essere indagato o imputato per un reato, ma non garantisce che tale assistenza sia fornita attraverso il patrocinio a spese dello Stato. In un certo numero di Stati membri non vige un sistema finanziato a livello pubblico per garantire l'effettivo accesso a un difensore a titolo gratuito sin dalle primissime fasi del procedimento, specialmente per le persone private della libertà personale. Tali carenze sono state ampiamente riscontrate dai portatori d'interessi[4] e nuocciono gravemente all'essenza del diritto di avvalersi di un difensore.

Terza causa — ammissibilità. Come stabilito dalla Carta e dalla CEDU, gli Stati membri possono far riferimento a due condizioni per determinare se una persona ha diritto al patrocinio a spese dello Stato: l'insufficienza delle risorse economiche (verifica delle risorse); e la necessità del patrocinio a spese dello Stato nell'interesse della giustizia (verifica del merito)[5]. Esistono notevoli differenze non solo nel modo in cui la verifica dell'ammissibilità viene effettuata negli Stati membri, ma anche nel modo in cui i criteri di "risorse" e "merito" vengono interpretati. Se i criteri di ammissibilità sono restrittivi molti indagati o imputati che non dispongono di risorse sufficienti non beneficeranno del patrocinio a spese dello Stato, anche quando concederlo sarebbe nell'interesse della giustizia. Di conseguenza, i loro diritti di difesa non saranno adeguatamente garantiti.

Quarta causa — qualità: La Corte ha statuito che l'obbligo dello Stato di fornire assistenza legale gratuita non è soddisfatto mediante la mera nomina di un avvocato pagato con fondi pubblici, ma occorre la garanzia che l'assistenza fornita dal difensore d'ufficio sia concreta, efficace e di una certa qualità[6]. Detta qualità può essere garantita attraverso: 1) la qualifica e l'accreditamento, 2) la formazione degli avvocati, e 3) il controllo del lavoro svolto nell'ambito del patrocinio. In molti Stati membri non vige alcun sistema di garanzia della qualità o tale garanzia è estremamente limitata.

Soggetti interessati dalla misure. Sono potenzialmente interessati tutti gli indagati e gli imputati in procedimenti penali nell'Unione europea. Sono circa 10 milioni i procedimenti penali nell'UE ogni anno, ma non vi sono dati disponibili sul numero di procedimenti in cui un indagato o imputato non sia stato ammesso al patrocinio a spese dello Stato. Sono altresì interessati dalle misure anche gli avvocati che forniscono o potrebbero fornire assistenza a indagati e imputati nell'ambito del patrocinio a spese dello Stato.

2. Analisi della sussidiarietà

L'intervento dell'UE è necessario alla luce dei seguenti tre fattori:

(1) il problema ha una dimensione transfrontaliera, poiché se alcuni Stati membri non rispettano il diritto procedurale al patrocinio a spese dello Stato, sorgono problemi per altri Stati membri[7];

(2) i cittadini dell'UE possono essere coinvolti in procedimenti penali al di fuori del loro Stato membro, perciò le esigenze di tali indagati o imputati devono essere affrontate a livello dell'UE;

(3) la CEDU stabilisce già norme minime europee sul processo equo, ma i meccanismi per la loro applicazione non garantiscono un livello di tutela sufficiente e coerente né l'osservanza da parte degli Stati firmatari, compresi gli Stati membri dell'UE.

3. Obiettivi dell'iniziativa dell'UE

Qualsiasi misura adottata a livello di Unione in materia di patrocinio a spese dello Stato dovrebbero conseguire i seguenti obiettivi generali, specifici e operativi, che sono stati sviluppati a partire dai problemi generali e specifici sopra descritti.

Generali: || · Garantire effettivamente ai cittadini dell'UE un elevato livello di tutela dei diritti procedurali nei procedimenti penali. · Rafforzare la fiducia reciproca in modo da facilitare il riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie e migliorare la cooperazione giudiziaria all'interno dell'Unione europea.

Specifici: || · Garantire a indagati e imputati l'accesso effettivo ad un adeguato patrocinio a spese dello Stato nel corso di tutto il procedimento penale, ad un livello tale da garantire una maggiore fiducia reciproca. · Assicurare che, garantendo il patrocinio a spese dello Stato, sia garantito a indagati, inputati e ricercati in base a un mandato d'arresto europeo il diritto di avvalersi di un difensore, previsto dalla pertinente direttiva.

Operativi: || 1) Assicurare che il patrocinio a spese dello Stato sia accessibile alle persone oggetto di un mandato d'arresto europeo. 2) Assicurare l'accesso all'assistenza legale nell'ambito del patrocinio a spese dello Stato ("difesa d'emergenza") nelle prime fasi del procedimento. 3) Garantire il diritto al patrocinio a spese dello Stato a indagati o imputati che non dispongono di risorse sufficienti (verifica delle risorse) e nei casi in cui ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia (verifica del merito). 4) Assicurare che gli Stati membri adottino misure volte a migliorare la qualità dei servizi di patrocinio a spese dello Stato.

4. Opzioni strategiche

Sono state esaminate nel dettaglio quattro opzioni strategiche:

Opzione 1- Status quo || Mantenimento dello status quo. Nessun intervento a livello dell'UE.

Opzione 2 – Livello basso di obblighi || Iniziativa non legislativa: azioni per lo sviluppo di capacità, la comunicazione di informazioni e lo scambio di buone prassi tra gli Stati membri (costituzione di gruppi di esperti per la raccolta delle migliori pratiche in orientamenti destinati agli addetti ai lavori).

Opzione 3 – Livello medio di obblighi || Strumento legislativo: nella sub-opzione 3a), una raccomandazione; nella sub-opzione 3b), una direttiva; oppure una combinazione di entrambe: in parte destinato a definire norme qualitative minime come previsto dalla CEDU e dalla Carta, in parte teso a favorire la prevedibilità e a rafforzare le norme nazionali. Lo strumento giuridico dovrebbe contenere, in particolare, disposizioni atte a garantire che indagati e imputati possano ottenere il patrocinio a spese dello Stato nell'ambito di procedimenti di esecuzione del mandato d'arresto europeo e sin dalle prime fasi del procedimento. Non vi sarebbe, d'altro canto, alcun intervento prescrittivo dettagliato, e gli Stati membri godrebbero di discrezionalità per quanto riguarda l'attuazione. Queste due sub-opzioni possono essere combinate, prevedendo alcuni elementi in uno strumento giuridico vincolante e lasciandone altri ad uno strumento non vincolante.

Opzione 4 – Livello elevato di obblighi || Strumento legislativo: una direttiva che istituisce dettagliati criteri minimi armonizzati in materia di accesso e qualità del patrocinio a spese dello Stato, in una certa misura andando oltre gli standard qualitativi definiti nella CEDU.

5. Valutazione degli impatti

5.1. Efficacia nel conseguimento degli obiettivi strategici

· Opzione 1: l'accesso insufficiente al patrocinio a spese dello Stato rimarrebbe lo stesso o peggiorerebbe.

· Opzione 2: scarso incentivo per gli Stati membri a migliorare l'accesso al patrocinio a spese dello Stato, data l'assenza di un intervento legislativo.

· Opzione 3a) – raccomandazione: impatto medio, dal momento che questa opzione contribuirebbe al raggiungimento degli obiettivi generali. Tuttavia, data la natura non vincolante di questo strumento, vi è il rischio che questa opzione non abbia alcun impatto tangibile in quanto potrebbe non essere pienamente attuata da tutti gli Stati membri.

· Opzione 3b) – direttiva: impatto elevato, dal momento che questa opzione comporterebbe miglioramenti notevoli mediante norme minime comuni giuridicamente vincolanti ed applicabili in materia di patrocinio a spese dello Stato.

· Opzione 4: impatto molto elevato, dovuto alla forza dello strumento legislativo (carattere vincolante, applicabilità elevata) e all'incidenza decisamente positiva sul conseguimento degli obiettivi strategici, ma che graverebbe gli Stati membri di un onere significativo. La fiducia reciproca e la cooperazione ne trarrebbero grande beneficio.

5.2. Impatto sui diritti fondamentali

· Opzione 1: Nessun impatto, poiché l'accesso al patrocinio a spese dello Stato continuerebbe a essere tutelato a livello nazionale, attraverso la CEDU e la Carta, e gli attuali problemi di tutela insufficiente continuerebbero ad esistere.

· Opzione 2: impatto basso, poiché il rafforzamento del diritto a un equo processo e dei diritti della difesa dipenderebbe dal modo in cui gli Stati membri rispettano le migliori pratiche o gli orientamenti, divulgano le informazioni sul patrocinio a spese dello Stato ed effettuano la formazione.

· Opzione 3a) – raccomandazione: impatto positivo ma medio-basso sui diritti fondamentali, e legato all'attuazione negli Stati membri. Sono prevedibili alcuni miglioramenti sotto il profilo del processo equo e dei diritti della difesa, ma l'assenza di un metodo di applicazione potrebbe migliorare la situazione solo minimamente.

· Opzione 3b) – direttiva: impatto elevato, dal momento che questa opzione avrebbe lo stesso impatto positivo dell'opzione 3a), ma attraverso una misura giuridicamente vincolante.

· Opzione 4: impatto positivo significativo sui diritti fondamentali di indagati e imputati.

5.3. Impatti sociali

· Opzione 1: nessuno

· Opzione 2: impatto positivo, anche se limitato, attraverso campagne di sensibilizzazione, creazione di capacità e formazione.

· Opzione 3a) – raccomandazione: se correttamente attuata dagli Stati membri, questa opzione avrebbe effetti sociali positivi (ad esempio, la parità di accesso alla giustizia grazie alla garanzia del patrocinio a spese dello Stato e una migliore qualità di tale servizio).

· Opzione 3b) – direttiva: impatto elevato, dal momento che questa opzione avrebbe lo stesso impatto positivo dell'opzione 3a), ma attraverso una misura giuridicamente vincolante.

· Opzione 4: impatti sociali elevati, dal momento che verrebbe ampliato l'accesso al patrocinio a spese dello Stato e, di conseguenza, la possibilità per indagati e imputati di avere un equo processo.

5.4. Impatto sui sistemi giudiziari nazionali

· Opzione 1: nessun impatto — i sistemi nazionali possono evolvere verso una maggiore convergenza seguendo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, ma non nel breve o medio termine.

· Opzione 2: l'impatto complessivo sarebbe limitato, in quanto le misure non sono vincolanti e non sono direttamente finalizzate al raggiungimento di norme minime comuni valide in tutta l'Unione europea.

· Opzione 3a) – raccomandazione: a causa della natura non vincolante della misura, impatto difficile da prevedere, che dipenderebbe dalla volontà degli Stati membri di conformarsi. Se correttamente attuata, questa opzione richiederebbe modifiche nei sistemi degli Stati membri i cui standard attuali per il patrocinio a spese dello Stato sono bassi.

· Opzione 3b) – direttiva: impatto medio-alto, dal momento che questa opzione richiederebbe riforme legislative in vari Stati membri, pur lasciando spazio ad una certa flessibilità attraverso una formulazione degli obblighi piuttosto generica.

· Opzione 4: impatti maggiori sui sistemi giudiziari nazionali, poiché la magistratura disporrebbe di tutti gli strumenti necessari a tutelare in modo completo il diritto al patrocinio a spese dello Stato. Per conformarsi al nuovo strumento sarebbero necessarie importanti riforme legislative nei sistemi di patrocinio di tutti gli Stati membri.

5.5. Impatto economico e finanziario

· Opzione 1: non vi sono oneri finanziari immediati legati a questa opzione.

· Opzione 2: i costi di questa opzione sarebbero limitati e sarebbero sostenuti sia dagli Stati membri che dall'Unione. I costi massimi a carico del bilancio sono stimati approssimativamente a 23 milioni di EUR.

· Opzione 3a) – raccomandazione: se gli Stati membri si conformassero alla raccomandazione, i costi sarebbero gli stessi di quelli indicati nell'opzione 3b).

· Opzione 3b) – direttiva: il totale dei costi attesi dovrebbe collocarsi in una fascia mediana tra le quattro opzioni e dovrebbe essere in gran parte sostenuto dalle pubbliche amministrazioni a livello locale e nazionale. Il totale dei costi varia da 247 a 382 milioni di EUR e includerebbe i costi per le seguenti misure:

– patrocinio a spese dello Stato nei procedimenti di esecuzione del mandato d'arresto europeo: 0,13-0,24 milioni di EUR (per l'intera UE/anno)

– sistema di difesa d'emergenza: 52-81 milioni di EUR (per l'intera UE/anno)

– criteri minimi comuni di ammissibilità: 181-287 milioni di EUR (per l'intera UE/anno)

– controllo della qualità: 13,4 milioni di EUR (per l'intera UE/anno)

· Opzione 4: il totale dei costi attesi dovrebbe essere il più elevato tra le quattro opzioni e dovrebbe essere in gran parte sostenuto dalle pubbliche amministrazioni a livello locale e nazionale. Il totale dei costi varia da 1 594 a 1 716 milioni di EUR e includerebbe i costi per le seguenti misure:

– patrocinio a spese dello Stato nei procedimenti di esecuzione del mandato d'arresto europeo: 0,8-1,1 milioni di EUR (per l'intera UE/anno)

– sistema di difesa d'emergenza: 180-210 milioni di EUR (per l'intera UE/anno)

– criteri minimi comuni di ammissibilità: 1,4 miliardi di EUR (più 92 milioni di EUR per il patrocinio obbligatorio per i minori (per l'intera UE/anno)

– controllo della qualità: 13,4 milioni di EUR (per l'intera UE/anno)

Per le opzioni 3 e 4 i costi non tengono conto di eventuali risparmi derivanti da una riduzione degli attuali costi dei ricorsi in appello dinanzi a giudici nazionali e dinanzi alla Corte europea dei diritti dell'uomo, dei nuovi processi, dei procedimenti annullati a causa di patrocinio inadeguato.

6. Confronto delle opzioni/opzione prescelta

Non vi è un'opzione prescelta.

7. Controllo e valutazione

Se l'opzione prescelta fosse un intervento legislativo nella forma di una direttiva, il termine per il suo recepimento da parte degli Stati membri sarebbe di 18 mesi a decorrere dalla sua entrata in vigore. Gli Stati membri sarebbero invitati a raccogliere dati affidabili al fine di agevolare tale processo, poiché attualmente tali dati non sono disponibili. Se l'opzione prescelta fosse un intervento nella forma di una raccomandazione, la Commissione valuterebbe la sua attuazione al più tardi quattro anni dopo la sua attuazione.

Inoltre, la Commissione prevede di svolgere uno specifico studio empirico basato sulla raccolta di dati da 3 a 5 anni dopo l'applicazione di ciascuno strumento della tabella di marcia sui diritti procedurali. Al fine di ottenere una visione quantitativa e qualitativa approfondita dell'efficacia delle proposte, saranno utilizzati specifici indicatori per il patrocinio a spese dello Stato.

[1] Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e articolo 6, paragrafo 3, lettera c), della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU).

[2] COM(2011) 326 definitivo dell'8.6.2011.

[3] I procedimenti di esecuzione del mandato d'arresto europeo non sono di per sé considerati "procedimenti penali" e non sono quindi disciplinati dalla CEDU.

[4] Si veda ad esempio Schumann, Bruckmüller, Soyer, Pre-Trial Emergency Defence Intersentia 2012. Cape et al, Effective Criminal Defence in Eastern Europe, LARN 2012. Si veda anche il FTI Report Defence Rights in the EU, ottobre 2012, paragrafi 71-73, in cui si riportano numerosi problemi legati ai sistemi della difesa d'ufficio negli Stati membri, e il recente rapporto di Justicia, pag. 46, Conference Report from the Warsaw legal aid conference. Si veda altresì Improving pre-trial Justice, pag. 38 dell'Open Society Institute, Sofia 2008, Report on Civic monitoring of police stations (relativo alla Bulgaria).

[5] La CEDU e la Carta prevedono che le due verifiche ( delle risorse e del merito) siano cumulative e solo superandole entrambe si può ottenere il patrocinio a spese dello Stato. È quindi accettato che vi siano situazioni in cui un indagato che non dispone di risorse sufficienti non sia ammesso al patrocinio a spese dello Stato, ad esempio a motivo della semplicità del suo caso o della natura lieve delle sanzioni che possono essere irrogate.

[6] Sentenza del 4 ottobre 2010, Pavlenko c. Russia, ricorso n. 42371/02, punto 99.

[7] Ad esempio, se è chiamata a dare esecuzione a una decisione giudiziaria emessa in un altro Stato membro in cui le norme non sono adeguate, un'autorità giudiziaria può rifiutarsi di dare seguito alla richiesta o può chiedere informazioni aggiuntive, dando così luogo a ritardi nell'esecuzione.