RELAZIONE SPECIALE N. 1/2006

sul contributo del Fondo sociale europeo alla lotta contro l’abbandono precoce degli studi, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2006/C 99/01)

INDICE

GLOSSARIO

Allegati 1-3

Risposte della Commissione

GLOSSARIO

Piani di azione nazionali: presentati da ciascuno Stato membro per porre in atto le linee guida in materia di occupazione adottate ogni anno dal Consiglio.

Strategia europea per l’occupazione: coordina le politiche nazionali degli Stati membri nel campo dell’occupazione e prevede la creazione di linee guida per l’occupazione, adottate ogni anno dal Consiglio, su proposta della Commissione.

SINTESI

Nell’ambito dell’Agenda di Lisbona del 2000, il Consiglio europeo ha stabilito, nel quadro dell’agenda sociale, di orientare gli sforzi verso la riduzione del tasso di abbandono precoce degli studi da parte dei giovani (APS), pari, in media, al 19,3 %. A tal fine, ha stabilito un parametro di riferimento in virtù del quale «entro il 2010, tutti gli Stati membri dovranno almeno dimezzare il tasso degli abbandoni scolastici precoci (1) , rispetto al tasso registrato nel 2000, al fine di arrivare a una media UE pari o inferiore al 10 %». L’audit ha esaminato, per sei Stati membri (Spagna, Francia, Irlanda, Paesi Bassi, Portogallo e Regno Unito), la natura delle azioni in corso cofinanziate dal Fondo sociale europeo (FSE) e intese a combattere il problema dell’APS. L’esame della Corte ha valutato se siano state instaurate procedure adeguate che garantiscano l’efficienza e l’efficacia di tali azioni nel raggiungere gli obiettivi prefissati.

le informazioni quantitative disponibili in merito alla valutazione dei risultati o dell’impatto dei programmi cofinanziati per ridurre l’APS erano, in generale, scarse, benché due Stati membri abbiano effettuato valutazioni separate sull’attuazione delle misure di lotta contro l’APS.

nella maggioranza dei casi, le autorità degli Stati membri non sono state in grado di fornire una giustificazione sufficiente del livello globale di finanziamenti assegnati alle azioni, né di giustificare la ripartizione dei fondi FSE tra le diverse regioni in base al relativo tasso di APS;

l’avvio di attività in materia di APS cofinanziate dal FSE non è stato preceduto da un’analisi adeguata della situazione esistente e dei risultati attesi o perseguiti;

INTRODUZIONE

Nel marzo 2000, il Consiglio europeo ha stabilito un nuovo obiettivo per l’Unione europea: trasformare l’Europa in un’economia competitiva, dinamica e basata sulla conoscenza, caratterizzata da una maggiore integrazione sociale. La consapevolezza della necessità di combattere il fenomeno dell’abbandono precoce degli studi (APS) costituiva un elemento importante dell’agenda sociale. Nel 2000, il tasso di APS nei 15 Stati membri dell’UE era stimato pari al 19,3 % (2) .

Il problema che i programmi cofinanziati di lotta all’ASP devono affrontare è il numero elevato di giovani che non hanno il livello minimo di istruzione auspicato per potersi inserire con successo nel mercato del lavoro e perseguirvi uno sviluppo professionale. Il FSE cofinanzia azioni messe in atto dagli Stati membri per far fronte a tale situazione.

La Corte ha svolto un audit sul contributo del FSE alla riduzione dell’APS. L’audit si proponeva di determinare se esistessero procedure adeguate per garantire l’efficienza e l’efficacia delle azioni cofinanziate dal FSE, intese a combattere l’APS nel quadro di sette programmi posti in essere in sei Stati membri. La dotazione di bilancio per queste azioni, finanziate mediante contributi nazionali e del FSE, ammontava in totale a 1 078 milioni di euro per il periodo 2000-2006; al 31 dicembre 2003 erano stati spesi 489 milioni di euro.

Il tasso di abbandono precoce degli studi dovrà essere dimezzato entro il 2010

Mentre le definizioni di APS applicate dagli Stati membri sono basate sui rispettivi sistemi scolastici, la seguente definizione è stata adottata dal Consiglio europeo del 1999 come base per stabilire un parametro di riferimento in funzione del quale poter misurare la riduzione del tasso di APS: per giovani che abbandonano prematuramente gli studi si intendono i giovani che hanno completato il secondo livello dell’istruzione di base [istruzione secondaria inferiore (3) ] un anno prima dell’Indagine sulle forze di lavoro in Europa e che non continuano gli studi né intraprendono alcun altro tipo di formazione.

Benché gli orientamenti e le dichiarazioni politiche di cui sopra siano chiari, come in altri settori della politica sociale e occupazionale, la responsabilità della politica educativa incombe agli Stati membri ed è sostenuta dall’UE nel quadro della SEO. Considerato che il fenomeno si manifesta negli Stati membri in proporzioni diverse, a causa dei diversi contesti scolastici, economici, sociali e culturali, il sostegno comunitario alla riduzione dell’APS viene fornito sotto forma di misure e azioni nel quadro di singoli Programmi operativi (PO), a sostegno delle politiche degli Stati membri in materia di apprendimento lungo tutto l’arco della vita e di un maggiore accesso al mercato del lavoro. Nella maggioranza dei casi, gli Stati membri finanziano inoltre azioni nazionali, incentrate su diversi aspetti del problema.

Nel 2000 il tasso medio di APS nei 15 Stati membri dell’UE raggiungeva il 19,3 %; soltanto in due di essi (Finlandia e Svezia) era inferiore all’obiettivo europeo del 10 %. Nel 2004, il tasso di APS è sceso al 18,0 %, arrivando nello stesso anno al 17,3 % in seguito all’adesione di 10 nuovi Stati membri (cfr. allegato 1). Considerando anche i nuovi Stati membri, in nove Stati su 25 il tasso di APS è sceso sotto l’obiettivo del 10 %. Nella sua relazione sull’attuazione dell’«Education and Training 2010 work programme» (7) la Commissione segnala miglioramenti continui negli ultimi anni nella riduzione del tasso di APS, pur sottolineando che saranno necessari progressi più rapidi per raggiungere il parametro del 10 % entro il 2010.

Il ricorso al FSE nella lotta contro l’abbandono precoce degli studi

I Fondi strutturali servono a cofinanziare investimenti in capitale fisico e umano, in modo da ridurre le differenze del tenore di vita tra popolazioni e regioni dell’UE. Il Fondo sociale europeo, uno dei quattro Fondi strutturali dell’UE, è destinato a contribuire ad azioni intraprese nel quadro della strategia europea per l’occupazione. Il rafforzamento del contributo FSE nella sfera dell’istruzione, che non è di competenza diretta dell’UE, nel periodo di programmazione 2000-2006, rispecchiava la consapevolezza, da parte della Commissione e degli Stati membri, della necessità di affrontare tale problema tramite l’ammodernamento dei sistemi scolastici e dei programmi di studi. Se le azioni cofinanziate dal FSE per combattere l’APS devono contribuire in modo efficace al rispetto degli orientamenti europei a favore dell’occupazione e dei parametri (8) fissati dall’Agenda di Lisbona del 2000, la natura di queste azioni dipende dai bisogni specifici dei singoli Stati membri. I programmi descritti all’allegato 2 presentano attività normalmente cofinanziate dal FSE, intese a combattere l’APS in ciascuno Stato membro interessato. Inoltre, l’allegato sottolinea gli aspetti particolari che hanno condizionato l’efficacia dei programmi, comprese le buone pratiche.

Ambito e approccio dell’audit

Negli Stati membri sono state intraprese attività di monitoraggio e valutazione adeguate per garantire che le azioni rispondano in modo efficace agli obiettivi stabiliti?

L’identificazione dei beneficiari e l’allocazione delle risorse sono state effettuate in modo ragionevole ed ottimale, tenendo conto delle esigenze specifiche delle parti in causa?

La Commissione ha esercitato le proprie funzioni di gestione per quanto riguarda la sana gestione finanziaria dei finanziamenti del FSE in questo campo?

La Corte ha controllato le procedure di gestione presso la Commissione e in sei Stati membri, selezionando Programmi operativi per il periodo 2000-2006 concernenti la Spagna (Andalusia e Catalogna), la Francia, l’Irlanda, i Paesi Bassi, il Portogallo e il Regno Unito. Tali Stati membri sono stati scelti in base all’entità del problema ASP nei rispettivi territori, quale misurata da Eurostat (cfr. allegato 1), nonché all’uso dei contributi FSE per farvi fronte. La metodologia di audit applicata ha compreso ricerche documentali e audit in loco presso 34 organismi incaricati dell’esecuzione e 50 progetti APS (cfr. allegato 3), nel corso dei quali sono state esaminate e sottoposte a test procedure di gestione a livello nazionale, regionale e di progetto; inoltre, si sono svolti colloqui con le varie parti interessate.

OSSERVAZIONI DI AUDIT

L’esercizio, da parte della Commissione, delle funzioni di gestione

Ai sensi dell’articolo 38 del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio (9) recante disposizioni generali sui Fondi strutturali, gli Stati membri verificano che siano stati predisposti e applicati i sistemi di gestione e di controllo necessari per assicurare un impiego efficiente e regolare dei fondi comunitari e comunicano alla Commissione la descrizione di tali sistemi. Inoltre, si accertano che i fondi comunitari siano utilizzati conformemente a principi della sana gestione finanziaria e, a tal fine, cooperano con la Commissione. Pertanto, se la responsabilità della messa in atto dei sistemi di gestione e di controllo e della loro applicazione all’attuazione di misure e progetti conformemente ai requisiti comunitari spetta principalmente agli Stati membri, la responsabilità finale dell’esecuzione del bilancio (come previsto all’articolo 274 del trattato CE e nel regolamento finanziario) incombe tuttavia alla Commissione.

A tale proposito, ai sensi dell’articolo 5 del regolamento (CE) n. 438/2001 della Commissione (10) , gli Stati membri trasmettono a quest’ultima una descrizione dei propri sistemi di gestione e di controllo. Tali descrizioni, tuttavia, riguardano principalmente la legittimità e regolarità e non la realizzazione dei concetti di economia, efficienza ed efficacia. La Commissione, da parte sua, è tenuta, in virtù dell’articolo 6 di tale regolamento, ad accertare che «i sistemi di gestione e di controllo (degli Stati membri) … soddisfino i criteri (stabiliti)» e a rilevare «ogni ostacolo che tali sistemi comportino … per il discarico della responsabilità che (ad essa) incombe a norma dell’articolo 274 del trattato». Per soddisfare tale requisito, la Commissione raccoglie informazioni sulla gestione dei Programmi operativi tramite una serie di meccanismi, che comprendono riunioni di esame del programma annuale, valutazioni, i rapporti annuali di esecuzione presentati dagli Stati membri ai sensi del regolamento (CE) n. 1260/1999 (11) , la partecipazione della Commissione alle riunioni del Comitato di monitoraggio del programma [Programme Monitoring Committee (PMC)], le relazioni nazionali di audit presentate in virtù di accordi amministrativi tra la Commissione e gli Stati membri, nonché gli audit effettuati dalla stessa Commissione negli Stati membri. Tuttavia, ad eccezione delle procedure di selezione dei progetti, tali meccanismi non vengono utilizzati in modo sufficiente per valutare specificatamente il funzionamento dei sistemi di gestione degli Stati membri al fine di accertarne la conformità ai principi di economia, efficienza ed efficacia (articolo 27 del regolamento finanziario).

Un esame delle relazioni di audit della Commissione, redatte in virtù dell’articolo 6 del regolamento (CE) n. 438/2001 per il periodo 2004/2005, ha indicato che i sistemi di gestione degli Stati membri non sono stati sistematicamente esaminati al fine di accertarne la conformità ai principi di economia, efficienza ed efficacia. Inoltre, l’audit svolto dalla Corte sui fascicoli di gestione della Commissione ha rivelato che, sebbene quest’ultima abbia raccolto informazioni sull’attuazione dei PO tramite la sua partecipazione a PMC, comitati direttivi, incontri bilaterali con gli Stati membri, nonché visite di audit in loco, tali conoscenze non sono state sfruttate in modo completo, per quanto attiene ai sette PO controllati. Pertanto, le procedure applicate per il trattamento e l’utilizzo di queste informazioni gestionali, provenienti da fonti diverse, devono essere migliorate.

L’analisi svolta dalla Corte su sette relazioni di valutazione intermedia relative ai PO controllati, valutazione prevista dall’articolo 42 del regolamento (CE) n. 1260/1999, ha rivelato inoltre che, nonostante tali relazioni contenessero spesso osservazioni e raccomandazioni su aspetti della gestione dei programmi, la Commissione non ha ritenuto opportuno procedere, per conto suo, a una valutazione indipendente e dare un seguito a tali raccomandazioni. Essa ha invece svolto le proprie funzioni di gestione in materia esercitando un ruolo consultivo nell’ambito dei PMC e dei comitati direttivi e, in ultima analisi, approvando formalmente le modifiche apportate ai PO.

Nel suo parere su un regolamento del Consiglio relativo ai Fondi strutturali (12) , la Corte ha ricordato che un significativo rafforzamento dei controlli comunitari costituisce l’indispensabile corollario di un sistema in cui la gestione dei progetti rimane di competenza delle autorità nazionali o regionali. Più propriamente, la Commissione deve essere in grado di ottenere la certezza che le misure relative a tali PO e all’APS sono effettivamente attuate secondo i principi della sana gestione finanziaria, attraverso un miglior utilizzo delle informazioni disponibili o nuove attività di monitoraggio. Senza tali informazioni, né la Commissione né, in realtà, le autorità di gestione dei programmi, possono avere garanzie sufficienti che nell’attuare le azioni relative all’APS siano applicate norme di gestione adeguate o che, di conseguenza, dal finanziamento comunitario sia tratto il massimo beneficio.

La gestione, da parte degli Stati membri, delle attività cofinanziate dal FSE

L’assegnazione dei fondi è stata preceduta da un’analisi appropriata dei benefici economici attesi?

Uno degli obiettivi dell’intervento del FSE era la riduzione dell’APS al fine di migliorare il funzionamento del mercato del lavoro e le possibilità di occupazione dei singoli individui (13) . Benché il potenziale impatto macroeconomico sia chiaro (14) , cinque delle sette misure controllate (15) , relative all’APS, non erano basate su una valutazione precisa della portata e della natura del problema affrontato a livello nazionale, regionale o locale. Nonostante il consenso politico sulla necessità di nuovi sforzi supplementari per far fronte all’APS, come dimostra l’Agenda di Lisbona, alcuni Stati membri sono stati lenti nell’applicare il finanziamento ad approcci nuovi e flessibili per combattere l’APS e adattare i sistemi educativi. Soltanto in pochissimi casi, ad esempio, le decisioni relative ad attività cofinanziate sono state precedute da studi e ricerche.

Inoltre, la giustificazione economica del livello di finanziamento delle attività in materia di APS, come illustrato nella tabella 1, era, nel caso della Spagna (Andalusia), della Francia, dei Paesi Bassi e del Portogallo, non disponibile o non sufficientemente attestata a causa della mancanza di documentazione. Per quanto riguarda l’Irlanda, i fondi per il programma pilota APS sono stati assegnati sulla base di un’analisi dettagliata dei bisogni, ma successivamente sono stati erogati fondi supplementari per il prolungamento della fase pilota del programma senza che fossero previsti benefici aggiuntivi specifici, il che non è conforme alle migliori prassi.

Tabella 1

Spese totali programmate ed effettive relative alle attività cofinanziate dall’UE per combattere l’APS nei sei Stati membri controllati

Laddove manchi un’analisi dei bisogni e una giustificazione dei livelli di finanziamento non è possibile definire con chiarezza gli obiettivi e gli elementi da fornire in termini di output; gli organismi attuatori, inoltre, non possono definire criteri significativi da usare successivamente nel contesto delle procedure comunitarie per valutarne le attività e stabilire se abbiano raggiunto gli obiettivi perseguiti.

In quattro dei sei Stati membri controllati (19) , le attività cofinanziate dal FSE non formavano parte di un piano strategico contenente gli obiettivi specifici da raggiungere, i rischi connessi al loro conseguimento e le azioni specifiche per combattere l’APS, ma sostenevano programmi sociali ed educativi già esistenti destinati ad affrontare aspetti diversi del fenomeno (come ad esempio l’assenteismo o il fallimento scolastico).

Nel caso della Francia, i finanziamenti concessi dal FSE per l’adattamento e l’ammodernamento del sistema educativo sono stati impiegati per sostenere attività educative che costituivano normali componenti di tale sistema e che esistevano già prima dell’intervento del FSE in questo campo. Parimenti, nel Regno Unito, una parte dei fondi è stata impiegata per portare i normali servizi educativi in materia di orientamento professionale e di consulenza previsti dalla normativa ai livelli operativi richiesti. In casi simili, in cui il cofinanziamento non viene applicato a una strategia chiara e distinta per la lotta contro il problema dell’APS in quanto tale, va riconosciuto che i fondi in questione non sono impiegati in modo ottimale.

In Portogallo, la lotta all’APS faceva parte della strategia nazionale per l’occupazione e l’integrazione sociale. Tuttavia, le diverse misure intese ad identificare e assistere gli studenti a rischio di abbandono scolastico precoce non erano coordinate all’interno di tale strategia. Nel Regno Unito, benché esistesse un chiaro legame tra la politica del governo e le priorità in materia di APS, e per quanto l’APS fosse incluso nel PO relativo all’Obiettivo 3 per il periodo 2000-2006, mancava una strategia coerente e mirata per affrontare il problema. La messa a disposizione di fondi per progetti di lotta all’APS nel quadro di due settori politici del PO per il periodo 2000-2004, ciascuno destinato a più gruppi bersaglio, ha creato ambiguità per quanto riguarda gli obiettivi perseguiti dall’azione e generato confusione tra i beneficiari. Tale situazione, a sua volta, ha inciso negativamente sulla programmazione, la coerenza e la tempestività degli interventi (cfr. allegato 2 — per quanto concerne il Regno Unito). Inoltre, benché nel 2001 un organismo pubblico del Regno Unito avesse commissionato una metavalutazione (20) delle relazioni di ricerca in materia di APS, non vi erano elementi che dimostrassero l’influenza di tale lavoro sull’identificazione dei gruppi beneficiari o sulla scelta delle attività relative all’APS, nonostante la valutazione suddetta evidenziasse le cause più probabili dell’APS e gli interventi più efficaci.

In Irlanda, benché esistesse una strategia coerente basata su un’iniziativa pilota per combattere l’APS, i risultati e le esperienze di tale iniziativa non sono stati pienamente sfruttati per sviluppare la strategia relativa alla fase successiva del programma, ma sono stati presi in considerazione soltanto una volta messa a punto la seconda iniziativa.

I beneficiari sono stati identificati e i finanziamenti concessi sulla base di bisogni specifici?

Tabella 2

Gruppi beneficiari delle misure di lotta all’abbandono precoce degli studi ripartiti per Stato membro

Giovani di età compresa tra 16 e 18 anni che non frequentano un istituto scolastico, non esercitano un’attività lavorativa o non seguono una formazione professionale (NEETS) (a partire dal 2004)

In Francia, il Ministero dell’istruzione ha stimato pari a 60 000 (8 % del totale) gli studenti che abbandonano ogni anno la scuola senza una qualifica. Tuttavia, basandosi sulla definizione di APS elaborata da Eurostat e applicata dalle scuole controllate, il numero degli studenti in causa sale a 152 000 (20 % della popolazione studentesca). Parimenti, nel Regno Unito, definizioni diverse dell’APS hanno prodotto statistiche divergenti sulla portata del problema della ritenzione scolastica. In Inghilterra la percentuale di giovani di età compresa tra 16 e 18 anni che nel 2003 non frequentavano una scuola, non avevano un impiego né seguivano una formazione, variava dal 31,5 % al 9 %. In quello stesso anno, infine, secondo la definizione di Eurostat, il tasso di APS in Inghilterra era del 18 % (22) .

L’esistenza di diverse definizioni di APS nell’ambito di uno stesso Stato membro non facilita l’identificazione delle aree geografiche bisognose di assistenza, né la misurazione dell’impatto delle iniziative. A un livello più ampio, un maggior impegno nell’adozione della definizione proposta da Eurostat agevolerebbe le azioni comunitarie in materia di lotta contro l’APS.

Si è constatato che la capacità degli Stati membri di stimare la popolazione destinataria delle loro azioni varia notevolmente. In Irlanda, nel quadro dello School Completion Programme, l’analisi di una banca dati nazionale ha consentito di identificare le scuole e gli alunni più bisognosi e di determinare il numero di alunni che abbandonano la scuola precocemente (cfr. allegato 2 — Irlanda). Tali informazioni sono servite successivamente per selezionare i beneficiari e ripartire i fondi. Nei Paesi Bassi, invece, non è stato possibile fornire cifre esatte sull’APS fino al 2004, poiché i dati non erano sufficienti. Successivamente, i dati relativi all’APS sono stati rivisti al rialzo, e il numero degli studenti interessati è passato da 16 000 a 70 000. Tale lacuna è stata ora colmata mediante la creazione di una banca dati nazionale.

La capacità di quantificare i bisogni varia inoltre da regione a regione. A titolo di esempio, mentre la regione spagnola della Catalogna disponeva di stime accurate relative all’APS, compilate sulla base delle informazioni fornite dalle scuole in ciascun comune, l’Andalusia non è stata in grado di fornire elementi che comprovassero i dati sulla popolazione interessata, stimata tra 50 000 e 75 000 alunni.

La disponibilità di statistiche non ne ha sempre garantito l’impiego nel processo decisionale strategico e operativo. In Francia e Portogallo, benché fossero disponibili le statistiche a livello nazionale e regionale/accademico, non sono state usate dall’autorità di gestione del PRODEP III in Portogallo e dalla maggior parte delle «Académies» in Francia per gestire le azioni relative all’APS. Tuttavia, nella regione francese della Lorena, un piano di azione quinquennale ha identificato in maniera dettagliata i problemi di fondo, nonché le correzioni necessarie per porvi rimedio. Benché siano state utilizzate statistiche per individuare le aree più bisognose di aiuto, la maggior parte delle misure cofinanziate dal FSE ha escluso i giovani che rientrano nella fascia di età della scolarizzazione obbligatoria.

In tre dei sei Stati membri (23) , la normativa riservava le attività cofinanziate agli studenti che avevano superato l’età limite della scolarizzazione obbligatoria (ovvero 15 o 16 anni) o il livello di istruzione obbligatoria, senza valutare il gruppo potenzialmente a rischio al di fuori di tale categoria. Alla base di tale restrizione vi è il fatto che le attività destinate agli alunni più giovani erano di esclusiva competenza delle autorità nazionali in materia di istruzione. Nel Regno Unito, ad esempio, nel quadro di una modifica del PO nel 2004, il gruppo APS destinatario, che aveva incluso giovani di età compresa tra 13 e 17 anni, è stato ristretto agli studenti di età compresa tra 16 e 18 anni che non frequentano un istituto scolastico, non svolgono un’attività lavorativa o non seguono una formazione professionale (NEET). In Francia, tuttavia, sebbene la normativa nazionale fissi a 16 anni l’età minima per essere ammessi al programma di integrazione sociale (MGI), in alcuni casi sono stati ammessi anche studenti più giovani.

Benché la limitazione degli interventi preventivi finanziati dal FSE agli studenti che hanno compiuto il ciclo di istruzione obbligatoria possa essere giustificata da un tasso di abbandono scolastico più elevato, gli studi mostrano che i fattori all’origine dell’APS (quali l’assenteismo, le difficoltà di apprendimento e i problemi comportamentali) si manifestano molto prima di questa fase e che la popolazione che non ha ancora raggiunto l’età in cui si conclude la scolarizzazione obbligatoria merita la stessa attenzione, se si vuol ridurre in modo significativo e permanente il tasso di APS (24) .

Benché l’Agenda di Lisbona abbia invitato gli Stati membri a dimezzare il tasso di APS entro il 2010, la fissazione di tale obiettivo non è stata oggetto di ricerche empiriche. In due dei sei Stati membri controllati (25) , le autorità nazionali non hanno fissato, fino al 2003, alcun obiettivo specifico da raggiungere, annualmente o a intervalli diversi, per la riduzione dell’APS. Inoltre, anche laddove erano stati fissati obiettivi di riduzione dell’APS a livello nazionale o regionale, la base di tali obiettivi specifici non poteva essere giustificata in modo oggettivo (26) . Nel caso dell’Inghilterra, ad esempio, la riduzione prevista del 2 %, entro il 2010, del numero di giovani tra i 16 e i 18 anni non impegnati in un’attività scolastica, lavorativa o di formazione (una popolazione più ridotta rispetto alla definizione di Eurostat) porterebbe soltanto a una modesta riduzione del tasso di APS del 18 % (2003). Di conseguenza, è improbabile che l’obiettivo stabilito dall’Agenda di Lisbona, ovvero il dimezzamento del tasso di APS entro il 2010, venga raggiunto.

Le risorse sono state assegnate a coloro che ne hanno più bisogno?

In Francia, non è stata fornita alcuna spiegazione sui criteri con cui i fondi FSE destinati a finanziare le attività in materia di APS sono stati ripartiti tra le regioni e all’interno delle stesse, né alcun elemento che giustificasse l’entità del contributo FSE concesso in questo settore. Mancava inoltre una correlazione chiara e sistematica tra le aree più bisognose e il numero di studenti che partecipavano ai programmi APS a livello regionale. Parimenti, in Spagna (Andalusia), sono state fornite informazioni sui criteri di ripartizione dei fondi tra ministeri, comuni ed organizzazioni senza scopo di lucro soltanto per una parte ristretta di una delle due sottomisure. Nel Regno Unito, dato che i beneficiari degli aiuti in questione rappresentavano soltanto uno dei gruppi mirati per l’inserimento sociale nel quadro della misura cofinanziata dal FSE, i finanziamenti alle regioni non sono stati erogati in funzione dell’incidenza dell’APS nelle stesse, bensì sulla base di criteri socio-economici generali (in particolare, disoccupazione giovanile e basso livello d’istruzione) usati dalla Commissione per assegnare i contributi dell’Obiettivo 3 agli Stati membri. A livello locale, tuttavia, è stata data priorità a determinate aree geografiche sulla base di un confronto tra i livelli di scolarizzazione e di esclusione sociale. In Irlanda, il finanziamento dello School Completion Programme si è basato su proposte di spesa quantificate collegate a bisogni giustificati in termini di tasso APS rilevato in ciascun consorzio di scuole.

Pertanto, nella maggior parte dei casi, si è perduta un’occasione per utilizzare i dati disponibili al fine di individuare con precisione la popolazione «a rischio» e migliorare in tal modo la strutturazione, la pianificazione e l’attuazione delle attività, assicurando un impiego delle risorse più efficace ed efficiente.

La gestione dei progetti ha massimizzato l’impatto dei fondi erogati?

Nel caso dello School Completion Programme irlandese (cfr. allegato 2 — Irlanda), composto di elementi ben distinti da fornire, alcuni elementi sono stati abbandonati o cambiati senza che venissero prese decisioni al livello appropriato (il CMP) o considerato in modo adeguato l’impatto globale delle modifiche apportate all’azione. Ciononostante, nel caso di tale programma e di un progetto controllato nel Regno Unito (27) , la creazione di un consorzio di scuole o college (scuole secondarie) locali, regolamentato da accordi scritti e assistito da un coordinatore, rappresenta una pratica valida e innovativa, che contribuisce in modo positivo all’amministrazione efficiente dei progetti e del programma.

Sono state riscontrate carenze anche nei processi di selezione dei progetti. In Francia, tale processo non ha tenuto conto dei tassi di abbandono scolastico e nell’ambito del programma «MGI» sono state selezionate alcune scuole senza una giustificazione sufficiente. Nel Regno Unito, per tre degli otto progetti controllati mancavano elementi che attestassero il seguito dato alle questioni sollevate e alle preoccupazioni espresse dai valutatori dei progetti in merito alle domande di finanziamento degli stessi. Tali carenze sono particolarmente importanti, dato che la competizione nel processo di selezione era limitata, essendo due dei tre progetti suddetti le uniche offerte ammissibili ricevute all’epoca per quanto concerne le attività relative all’APS.

È necessario identificare meglio i singoli beneficiari

Nel caso di programmi concernenti corsi speciali per studenti (28) , le procedure di selezione erano basate in genere sul livello di rendimento scolastico degli alunni. Per altre azioni comprendenti una serie di attività cofinanziate, la selezione dei partecipanti avveniva in base alle probabilità di abbandono scolastico. In generale, tali valutazioni erano effettuate a livello delle amministrazioni locali o delle scuole, come ad esempio in Francia, dove le scuole hanno selezionato gli studenti tramite colloqui. Nella maggioranza dei casi (29) , i criteri adottati per la valutazione del rischio e l’ammissione degli studenti (laddove è stato possibile esaminarli) non erano sufficientemente oggettivi e trasparenti.

I sistemi di informazione gestionali e la condivisione delle informazioni sono limitati

In generale, i sistemi di informazione gestionali che forniscono dati sull’attuazione sono risultati, seppur limitati, adeguati agli obiettivi stabiliti. In Francia, tuttavia, ad eccezione delle procedure di valutazione e selezione dei progetti, il sistema delle azioni in materia di APS ha sofferto di carenze significative che hanno impedito la comunicazione di informazioni di gestione adeguate sull’esecuzione delle azioni. In primo luogo, l’autorità di gestione non è riuscita a determinare con esattezza l’importo del contributo FSE per beneficiario, a causa di dati doppi, poco precisi e/o non comparabili. In secondo luogo, non è stato possibile stabilire il numero esatto di studenti iscritti a progetti APS in tutto il paese, né ottenere informazioni precise sulle spese corrispondenti. A seguito dell’audit, l’autorità di gestione ha annunciato (30) il futuro sviluppo di un nuovo strumento informatico, adatto ai bisogni del prossimo periodo di programmazione 2007-2013.

Nel caso dell’Irlanda e del Regno Unito, la scarsa condivisione di informazioni personali tra le scuole di livello primario e secondario e gli organi educativi ha costituito un ostacolo particolare alla valutazione dei bisogni degli studenti, per motivi legati alla protezione dei dati. Alcune scuole, pertanto, non erano al corrente del profilo a rischio dei nuovi studenti, quando tali informazioni, se fossero state disponibili, ne avrebbero agevolato l’inserimento scolastico. Nel Regno Unito, è stata accertata la mancata condivisione di informazioni a livello locale. Benché la normativa nazionale (31) imponesse l’applicazione di modalità di collaborazione tra i diversi organi di finanziamento locali, si è constatato che gli accordi in materia di condivisione dei dati o non esistevano, o non erano adeguatamente applicati. Pertanto, le autorità nel campo dell’istruzione incaricate di formulare le strategie e di approvare i finanziamenti per le attività relative all’APS non disponevano di informazioni statistiche complete sull’APS, raccolte a livello locale.

Sono stati effettuati un monitoraggio e una valutazione appropriati?

In generale, gli organismi attuatori hanno provveduto, in una certa misura, al monitoraggio dei progetti per verificare che raggiungessero realmente i loro obiettivi. Tuttavia, sono sorte difficoltà per quanto concerne il coordinamento e la diffusione dei lavori di ricerca in Irlanda, dove, a causa della mancanza di comunicazione tra diverse unità dell’organismo attuatore (Ministero dell’istruzione e della scienza), ciascuna delle due unità ha commissionato un lavoro di ricerca parallelo, senza che l’altra ne fosse al corrente. Inoltre, nonostante l’organismo attuatore abbia anch’esso commissionato lavori di ricerca sull’armonizzazione della valutazione del rischio di APS, l’iniziativa non è stata sfruttata in modo ottimale, poiché i risultati della ricerca non sono stati sufficientemente divulgati alle scuole per influenzarne le procedure di diagnosi e selezione degli studenti. Anche nei Paesi Bassi la situazione non è risultata pienamente soddisfacente, poiché alcune scuole hanno commissionato e finanziato separatamente progetti simili di ricerca e sviluppo in materia di APS.

La principale sfida cui sono confrontate le autorità degli Stati membri al momento di valutare l’impatto sul tasso di APS dei programmi e delle azioni cofinanziati dal FSE consiste nel tener conto degli effetti delle iniziative nazionali e locali in materia di istruzione, nonché di fattori esterni quali i livelli di occupazione e le condizioni sociali. Nel caso della misura applicata nel Regno Unito, ad esempio, le autorità nazionali non hanno ritenuto la parte finanziata dal FSE particolarmente importante rispetto alle azioni finanziate a livello nazionale, mentre nei Paesi Bassi numerosi progetti realizzati dalle scuole comprendevano elementi che non erano cofinanziati dal FSE; una valutazione del valore aggiunto comunitario, pertanto, era praticamente impossibile.

In generale (32) , le valutazioni intermedie dei PO contengono pochi elementi quantitativi in merito all’impatto delle attività cofinanziate negli Stati membri per ridurre l’APS, poiché non era stato previsto alcun indicatore di impatto specifico per l’APS. Senza tali elementi, pertanto, non era possibile determinare se l’orientamento e la strategia seguiti fossero i più efficienti ed efficaci per combattere l’APS. Per quanto riguarda la misura applicata nel Regno Unito, ad esempio, l’inclusione, in questa misura diretta a destinatari diversi del gruppo beneficiario APS, non ha facilitato la raccolta di dati di monitoraggio e la valutazione delle attività relative all’APS. Di conseguenza, le autorità nazionali hanno potuto fornire un’analisi delle attività cofinanziate soltanto per un gruppo ristretto di progetti chiusi, destinati ai giovani di età compresa tra 13 e 17 anni a rischio di demotivazione, finanziati direttamente dalle amministrazioni regionali anziché da intermediari.

L’Irlanda e il Portogallo hanno commissionato valutazioni speciali per esaminare l’attuazione delle rispettive azioni in materia di APS. Tale iniziativa è senza dubbio utile. Sfortunatamente, in entrambi i casi, nonostante le modifiche apportate a seguito di raccomandazioni, a causa della mancanza di un’analisi approfondita delle conclusioni e raccomandazioni da parte delle autorità nazionali, la Corte non ha potuto valutare se tali cambiamenti fossero adeguati.

Tali carenze riducono il valore aggiunto fornito da un processo di valutazione adeguato in termini di agevolazione del processo decisionale in materia di gestione. Nondimeno, un’innovazione utile per quanto riguarda la valutazione in Irlanda è consistita nell’esigere, da parte dei progetti, un’autovalutazione e una valutazione che comprendessero dati statistici sul miglioramento dei tassi di ritenzione scolastica e l’impatto qualitativo constatato durante lo svolgimento del progetto. Analogamente, nel Regno Unito, non solo tutti i progetti erano tenuti a svolgere valutazioni finali, ma un progetto (33) ha anche raccolto dati di base sui partecipanti per valutarne le esigenze e le future prestazioni.

Nel complesso, il valore aggiunto apportato da queste misure che beneficiano di un aiuto comunitario è, oltre al finanziamento, soprattutto la capacità, conformemente al principio di partenariato dei Fondi strutturali, di coinvolgere gli attori locali e di rispondere ai bisogni specifici delle comunità. Nei Paesi Bassi e in Irlanda, ad esempio, i progetti cofinanziati dal FSE hanno promosso la comunicazione e il coordinamento tra le scuole e altri attori locali tramite la creazione di consorzi, associazioni temporanee, punti d’incontro e l’uso di siti Internet. In secondo luogo, tali misure possono orientare e stabilire un ordine prioritario per la realizzazione di obiettivi comuni delle politiche comunitarie, quale il dimezzamento del tasso di APS entro il 2010. Tali misure, infine, possono accrescere la consapevolezza, in tutta l’Unione europea, che il problema dell’abbandono precoce degli studi incide sull’economia nel suo insieme.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

a) La Commissione ha esercitato le proprie funzioni di gestione per quanto riguarda la sana gestione finanziaria dei finanziamenti del FSE in questo campo?

Per poter svolgere appieno le proprie funzioni di gestione, la Commissione deve ottenere la ragionevole garanzia che gli Stati membri attuano, nella pratica, una sana gestione finanziaria, sfruttando meglio, a tal fine, le informazioni attualmente disponibili, o svolgendo attività di monitoraggio supplementari. Ciò non è stato dimostrato in modo sufficiente per quanto concerne la gestione delle misure di lotta all’APS (cfr. paragrafi 14-17).

b) L’assegnazione dei fondi è stata preceduta da un’analisi appropriata dei benefici economici attesi?

Nella maggioranza dei casi, le autorità degli Stati membri hanno utilizzato i fondi del FSE senza svolgere un’analisi adeguata della situazione esistente, né dei risultati previsti o perseguiti. Nella maggior parte dei casi, inoltre, gli Stati membri non hanno saputo giustificare in modo soddisfacente il livello degli aiuti erogati per le attività relative all’APS. Nel caso di un programma, tuttavia, il finanziamento era legato direttamente a bisogni derivanti dal tasso di APS riscontrato nelle scuole (cfr. paragrafi 18-25).

c) L’identificazione dei beneficiari e l’allocazione delle risorse sono state effettuate tenendo conto dei bisogni specifici delle parti in causa, in modo ragionevole ed efficace sotto il profilo dei costi?

Gli Stati membri dovrebbero continuare a monitorare i rispettivi progressi nella lotta all’APS basandosi sulla definizione dell’Agenda di Lisbona, concordata dai capi di Stato o di governo, in modo da raggiungere la prevista riduzione a lungo termine. La fissazione di obiettivi annuali ragionevoli per la riduzione dell’APS faciliterebbe il raggiungimento dell’obiettivo stabilito dal Consiglio europeo.

Sono state constatate notevoli differenze nella capacità degli Stati membri di stimare la popolazione destinataria delle rispettive azioni. Anche la capacità di quantificare le esigenze varia da una regione all’altra. L’uso di varie definizioni di APS non ha facilitato l’identificazione delle aree geografiche bisognose di assistenza, né la misurazione dell’impatto delle iniziative. A un livello più ampio, un maggior impegno nell’adozione della definizione proposta da Eurostat agevolerebbe le azioni comunitarie in materia di lotta all’APS (cfr. paragrafi 26-34).

Non sempre gli Stati membri hanno assegnato i fondi comunitari alle diverse regioni e azioni in proporzione ai relativi bisogni o livelli di APS, o su basi oggettivamente giustificabili (cfr. paragrafi 35-36).

d) Le modalità di attuazione dei progetti hanno garantito il massimo impatto del finanziamento sul raggiungimento degli obiettivi specifici delle azioni e dell’obiettivo generale della lotta all’APS?

Le autorità responsabili dovrebbero garantire l’applicazione di procedure adeguate per la selezione dei progetti e di una selezione obiettiva e coerente, per tutti i progetti, dei singoli beneficiari delle attività, tramite l’applicazione generalizzata della valutazione del rischio di APS.Tutte le organizzazioni locali e nazionali incaricate della lotta all’APS dovrebbero, laddove la legge lo consenta, concludere ed applicare accordi in materia di condivisione dei dati.

Sono state riscontrate deficienze nelle procedure decisionali per quanto concerne la selezione dei progetti, le procedure di selezione dei singoli allievi e la condivisione delle informazioni sull’APS tra le organizzazioni incaricate della gestione ed i progetti. Per contro, sono state individuate alcune pratiche innovative, in cui scuole e college hanno costituito dei consorzi a livello locale per far fronte, congiuntamente, al problema dell’APS (cfr. paragrafi 37-43).

e) Sono state intraprese attività adeguate di monitoraggio e valutazione per garantire che le azioni rispondessero in modo efficace agli obiettivi stabiliti?

Nella maggior parte dei casi, gli organismi attuatori hanno monitorato i progetti al fine di accertarne la rispondenza agli obiettivi. È stata rilevata, tuttavia, una mancanza di coordinamento e diffusione delle ricerche sull’APS tra Stati membri e all’interno degli stessi, a causa della quale i benefici prodotti dai finanziamenti sono risultati insufficienti. In due Stati membri, l’obbligo fatto ai progetti di procedere ad autovalutazioni in merito agli effetti quantitativi e qualitativi delle attività svolte ha costituito una utile innovazione. Ciononostante, le valutazioni globali sui PO hanno fornito, in generale, informazioni limitate sui risultati o sull’impatto delle azioni in materia di APS (cfr. paragrafi 44-50).

I fondi erogati dal FSE costituiscono un contributo finanziario limitato all’investimento globale in termini di risorse umane negli Stati membri. Per massimizzarne l’impatto, dovrebbero essere impiegati in maniera assennata in settori particolarmente bisognosi, in modo da dimostrare chiaramente il valore aggiunto apportato dalle azioni comunitarie. La lotta contro l’APS è uno di questi settori. Tuttavia, l’ottimizzazione del contributo di tali fondi alla lotta all’APS dipende dai bisogni specifici dei diversi Stati membri, dall’esistenza di politiche nazionali valide ed efficaci e dalle modalità di impiego delle risorse.

Considerata l’importanza di una buona pratica di gestione in materia di diagnostica, focalizzazione, allocazione delle risorse e valutazione, riguardo al fenomeno dell’APS, la Commissione dovrebbe, in collaborazione con le autorità nazionali, facilitare lo sviluppo e la diffusione delle migliori prassi in questi campi, al fine di accrescere l’impatto del finanziamento comunitario.

Per essere uno strumento efficace nel raggiungimento degli obiettivi stabiliti dall’Agenda di Lisbona per quanto riguarda la lotta all’APS, il FSE deve essere applicato a strategie ben concepite, che rispondano a bisogni identificati come prioritari, focalizzandosi su obiettivi operativi specifici. Inoltre, il FSE deve formare oggetto di buone pratiche di gestione, conformi alle norme di gestione della performance generalmente accettate (cfr. paragrafi 18-50).

(1) Il fenomeno dell’APS designa la quota di giovani fra i 18 e i 24 anni che possiedono al massimo un diploma di istruzione secondaria inferiore e che non partecipano ad attività di studio o formazione.

(2) Eurostat, Indagine sulle forze di lavoro.

(3) Istruzione secondaria inferiore o secondo ciclo dell’istruzione di base. A questo livello, i contenuti dell’insegnamento sono intesi tipicamente a completare l’istruzione di base iniziata al livello ISCED 1. In molti paesi, se non nella maggioranza, lo scopo educativo è gettare le basi per un apprendimento lungo tutto l’arco della vita e per lo sviluppo della persona. A questo livello, i corsi di studio sono in genere strutturati secondo le materie insegnate e richiedono l’intervento di insegnanti specializzati; spesso più insegnanti tengono corsi nel rispettivo settore di specializzazione. La piena acquisizione delle conoscenze di base avviene a questo livello. Il completamento di tale livello spesso coincide con la fine della scolarizzazione obbligatoria, laddove sia prevista.

(4) Il tasso di abbandono precoce degli studi è stato definito come la quota di giovani fra i 18 e i 24 anni che possiedono al massimo un diploma di istruzione secondaria inferiore e che non partecipano ad attività di studio o formazione.

(5) Secondo la relazione della Commissione sui «Parametri di riferimento europei per l’istruzione e la formazione: seguito al Consiglio europeo di Lisbona», pubblicata nel 2002, la media dell’UE si situava in tale anno al 19 %. La relazione affermava che si stavano ponendo in atto numerose attività per combattere il problema (orientamento scolastico; sistemi di allarme rapido e di prevenzione; iniziative di sostegno individuale per i gruppi a rischio e misure di diversificazione del contenuto e degli approcci dell’insegnamento).

(6) Decisione 2002/177/CE del Consiglio (GU L 60 dell’1.3.2002, pag. 60).

(7) COM(2005) 549 del 30 novembre 2005, pag. 19.

(8) Relazione della Commissione sui «Parametri di riferimento europei per l’istruzione e la formazione: seguito al Consiglio europeo di Lisbona», COM(2002) 629 def. del 20 novembre 2002 (non pubblicata nella Gazzetta ufficiale).

(9) GU L 161 del 26.6.1999, pag. 1.

(10) GU L 63 del 3.3.2001, pag. 21.

(11) Articolo 34, paragrafo 1, lettera c), e articolo 37.

(12) Parere n. 2/2005 sulla proposta di regolamento del Consiglio recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione [COM(2004) 492 def. del 14 luglio 2004 (GU C 121 del 20.5.2005, pag. 14)].

(13) Comunicazione della Commissione «Linee direttrici per i programmi del periodo 2000-2006», Parte 2.C «Favorire l’inserimento professionale e promuovere le competenze e la mobilità, attraverso la formazione continua», 1° luglio 1999.

(14) The EU Economy: 2004 Review, documento di lavoro della Commissione, SEC(2004) 1368 del 26 ottobre 2004, paragrafo 4.1. Nel documento si legge che non vi sono elementi concreti da cui risulti che l’istruzione influisce sul tasso di occupazione totale, in parte perché i ricercatori non hanno avuto accesso ai dati relativi alle competenze funzionali, contrariamente agli anni di scolarizzazione. Dall’altro lato, il fatto di incoraggiare un numero maggiore di persone a completare il ciclo di istruzione secondaria di secondo livello comporterebbe un livellamento delle competenze e potrebbe avere un impatto positivo a lungo termine sull’occupazione.

(15) Spagna (Andalusia), Francia, Portogallo, Paesi Bassi e Regno Unito.

(16) In alcuni casi gli importi indicati sono stime, non essendo disponibili le cifre esatte per le attività APS.

(17) Spesa effettiva unicamente per il periodo 2000-2002.

(18) Spesa effettiva unicamente per il periodo 2000-2001.

(19) Spagna, Francia, Portogallo e Regno Unito.

(20) Improving Student retention and Achievement, P. Martinez, 2001, Learning and Skills Development Agency.

(21) Spagna (Andalusia), Francia, Portogallo e Regno Unito.

(22) Fonte: DfES Statistical Service.

(23) Spagna, Paesi Bassi e Regno Unito.

(24) Constructions sociales des absentéïsmes et des décrochages scolaires en France et en Angleterre, marzo 2003, relazione presentata alla direzione dello Sviluppo e della programmazione del Ministero francese dell’istruzione, Francia da Le Laboratoire de recherches sociales en éducation et formation — FARSEF — Observatoire Européen de la Violence Scolaire.

(25) Spagna (Andalusia) e Paesi Bassi.

(26) Irlanda, Francia e Regno Unito.

(27) Youth Inc.

(28) Portogallo e Spagna (Andalusia e Catalogna).

(29) Irlanda, Francia, Paesi Bassi e Regno Unito.

(30) Lettera del Ministre de l’emploi, du travail et de la cohésion social, 6 agosto 2004.

(31) Circolare n. 03/06, marzo 2003, del Learning and Skills Council, intitolata «Strategic Area Reviews».

(32) Spagna, Francia, Irlanda, Paesi Bassi, Portogallo e Regno Unito.

(33) Future Train.

dal 1999, usando le cifre dell’esercizio più recente disponibili nel caso di dati mancanti per un paese e dei dati provvisori per il Regno Unito (sono esclusi tutti i livelli GCSE fino all’applicazione di una nuova definizione di livello ISCED 3c nel 2005 per la totalità dell’UE).

1999 in NL, 2000 in PT, 2003 in FR e CH a causa di cambiamenti nel periodo di riferimento (in precedenza, una settimana prima dell’indagine; CH: 12 mesi per la formazione professionale invece di 4 settimane),

2003 in DE a causa dell’esclusione di corsi seguiti per interesse personale,

2003 in SK a causa di restrizioni per l’autoapprendimento,

2003 in CZ, DK, EL, IE, CY, HU, AT, SI, FI, SE, NO, CH e dal 2004 in BE, LT, MT, PL, PT e RO a causa della copertura più ampia delle attività insegnate,

Percentuale della popolazione di età compresa fra i 18 e i 24 anni, che possiede al massimo un diploma di istruzione secondaria inferiore e che non partecipa ad attività di studio o formazione.i: NoteA causa dell’impiego nell’indagine di concetti e definizioni armonizzati, le informazioni relative all’istruzione e alla formazione non possono essere raffrontate agli anni precedenti a partire dal: — 2003 in CZ, DK, EL, IE, CY, HU, AT, SI, FI, SE, NO, CH e dal 2004 in BE, LT, MT, PL, PT e RO a causa della copertura più ampia delle attività insegnate, — 2003 in SK a causa di restrizioni per l’autoapprendimento, — 2003 in DE a causa dell’esclusione di corsi seguiti per interesse personale, — 1999 in NL, 2000 in PT, 2003 in FR e CH a causa di cambiamenti nel periodo di riferimento (in precedenza, una settimana prima dell’indagine; CH: 12 mesi per la formazione professionale invece di 4 settimane), — LU (1999) a causa di una nuova definizione di istruzione secondaria inferiore, — UE 15, Eurozona, UE 25, di conseguenza. A causa di cambiamenti nelle caratteristiche dell’indagine, i dati non possono essere confrontati con quelli relativi agli anni precedenti in IT (dal 1993), PT (dal 1998), BE e UK (dal 1999), FI (dal 2000), SE e BG (dal 2001), LV e LT (dal 2002), HU (dal 2003), FI (primo trimestre dal 2003) e AT (secondo trimestre dal 2003).In DK, LU, IS, NO, EE, LV, LT, CY, MT e SI, l’alta variabilità dei risultati nel tempo è determinata in parte dalle dimensioni ridotte del campione.In CY, la popolazione di riferimento (denominatore) esclude i giovani che studiano all’estero.Gli aggregati relativi all’UE sono calcolati: — fino al 1999, sulla base dei dati disponibili per paese, — dal 1999, usando le cifre dell’esercizio più recente disponibili nel caso di dati mancanti per un paese e dei dati provvisori per il Regno Unito (sono esclusi tutti i livelli GCSE fino all’applicazione di una nuova definizione di livello ISCED 3c nel 2005 per la totalità dell’UE).

Il fenomeno dell’«abbandono precoce degli studi» designa i giovani fra i 18 e i 24 anni che presentano il seguente profilo: possiedono al massimo un titolo di istruzione o formazione ISCED 0, 1 o 2, e dichiarano di non aver partecipato ad attività di studio o formazione nelle quattro settimane precedenti il sondaggio (numeratore). Il denominatore comprende la popolazione totale della stessa fascia di età, escludendo coloro che non hanno risposto alle domande sul «livello più alto di istruzione o formazione conseguito» e sulla «partecipazione ad attività di studio o di formazione». I numeratori e i denominatori sono stati ricavati dall’Indagine sulle forze di lavoro dell’UE.

ALLEGATO 2

PROGRAMMI CONTROLLATI NEGLI STATI MEMBRI

SPAGNA

Programmi di garanzia sociale (PGS)

Andalusia — PO Obiettivo 1, Asse 4 A, Misura 15 A

Quale era la natura del programma? I programmi di garanzia sociale sono rivolti agli alunni che, nonostante beneficino di corsi curricolari specifici, non soddisfano i requisiti minimi per conseguire un diploma di livello secondario superiore. L’obiettivo è di facilitarne l’inserimento nel mercato del lavoro, dando loro al contempo la possibilità di continuare a studiare grazie a una formazione professionale specifica intermedia. In generale, l’età dei partecipanti è compresa tra 16 e 21 anni e la durata dei corsi va da sei mesi a due anni accademici. Ciascuna classe accoglie un massimo di 20 alunni.

Quali attività sono state cofinanziate? I PGS sono programmi nazionali attuati nelle scuole pubbliche dal Dipartimento dell’istruzione competente per la regione, nel rispetto della normativa regionale specifica. I programmi hanno una struttura comune, divisa in cinque settori: formazione professionale specifica (competenze professionali); formazione sul lavoro e orientamento; orientamento scolastico di base in materia di competenze personali e sociali; attività complementari.

Tali programmi possono anche essere rivolti a gruppi specifici, ad esempio giovani con necessità educative speciali, alunni appartenenti a minoranze etniche svantaggiate, detenuti, ecc. Le azioni possono essere condotte da scuole secondarie, amministrazioni comunali o associazioni che non perseguono scopi di lucro.

Quali particolari aspetti hanno influito sull’efficacia del programma? La diffusione delle informazioni relative ai corsi, tramite siti Internet, seminari, posta, pubblicità, ecc., ha assicurato una conoscenza assai diffusa dei programmi di garanzia sociale. L’audit ha constatato che l’alto livello di interesse, impegno e coinvolgimento mostrato dagli esecutori del programma ha rappresentato un fattore importante del suo successo. Tuttavia, una delle difficoltà esperite risiede nella mancanza di una base analitica adeguata per affrontare il problema dell’APS e nell’assenza di una valutazione e di azioni di follow-up specifiche per la misura.

Catalogna — PO Obiettivo 3, Misura 4.4

Quale era la natura del programma? Benché i PGS siano stati introdotti in Spagna soltanto nel 1992, i Dipartimenti dell’educazione e del lavoro in Catalogna avevano attuato corsi simili, rivolti a soddisfare le necessità degli alunni che non avevano conseguito un diploma, già a partire dal 1986/87. I corsi dei PGS sono in genere realizzati dal Dipartimento dell’educazione in collaborazione con le amministrazioni comunali, fuori dal normale sistema educativo.

Quali attività sono state cofinanziate? I corsi hanno compreso, in primo luogo, una formazione di base svolta da due insegnanti per conto del Dipartimento dell’educazione e del comune e, in secondo luogo, una formazione professionale.

Quali particolari aspetti hanno influito sull’efficacia del programma? Ogni anno, sulla base dell’analisi dei bisogni, il Dipartimento pianifica e organizza i corsi per ciascun comune. La gestione diretta dei PGS e di corsi simili da parte del Dipartimento, in collaborazione con i comuni, garantisce l’offerta di un numero minimo di corsi e la stabilità del programma. L’attuazione di tali corsi nell’arco di più anni da parte della stessa équipe apporta inoltre un valore aggiunto in termini di esperienza e conoscenza. La valutazione ha costituito anch’essa un elemento importante del programma; i progressi e i traguardi raggiunti dagli alunni sono stati infatti monitorati e valutati.

Alcuni importanti elementi di successo del programma sono stati, ad esempio, il fatto che i corsi fossero basati essenzialmente su materie pratiche (svolte di norma fuori dal sistema scolastico) impartiti soltanto da due insegnanti per l’intera durata del corso a classi ridotte (normalmente di 15 alunni), condizione che ha permesso lo sviluppo di rapporti personali più stretti. La continuità dell’équipe responsabile, anno dopo anno, ha consentito inoltre l’acquisizione di conoscenze importanti, creando una rete che ha facilitato lo scambio di buone pratiche e un alto livello di assistenza e monitoraggio di ciascun corso.

FRANCIA

Istruzione e apprendimento lungo tutto l’arco della vita, Documento unico di programmazione a titolo dell’Obiettivo 3 per il periodo 2000-2006

Quale era la natura del programma? In Francia il FSE ha contribuito alla lotta contro l’APS mediante tre attività diverse contenute nella politica di apprendimento nell’intero arco della vita nell’ambito del Documento unico di programmazione a titolo dell’Obiettivo 3 per il periodo 2000-2006. Tali attività sono state raggruppate sotto un unico obiettivo, che consiste nell’offrire una seconda possibilità ai giovani che abbandonano prematuramente gli studi.

L’approccio principale è consistito nel sostenere azioni esistenti, previste dalla normativa nazionale e intese ad aiutare gli alunni a ottenere un diploma di istruzione secondaria di secondo grado. A seconda della definizione di APS applicata, ogni anno un numero di giovani compreso tra 60 000 e 150 000 abbandona la scuola senza aver conseguito alcun diploma. La percentuale di giovani fra i 18 e i 24 anni in possesso al massimo di un diploma di istruzione secondaria inferiore è stata stimata al 14,2 % [2004 (1)].

Quali attività sono state cofinanziate? Il «Piano di integrazione sociale» («Mission Générale d’Insertion» — MGI) comprende corsi speciali intesi a motivare ed incoraggiare gli alunni affinché ottengano un diploma di livello superiore. Gli alunni ammessi a seguire tali corsi avevano più di 16 anni, non seguivano un’istruzione secondaria di secondo grado, incontravano difficoltà scolastiche o erano stati assenti da scuola per meno di un anno. Secondo la normativa locale, tali alunni potevano richiedere un colloquio di valutazione con l’équipe scolastica e con uno psicologo specializzato in materia. Successivamente, un comitato responsabile dell’ammissione ai corsi proponeva un corso di sostegno adeguato allo studente interessato, concordato con il giovane dopo un colloquio con l’équipe responsabile del corso.

Le «classi con necessità specifiche» (dispositifs relais) erano destinate ad alunni che frequentavano una scuola di livello secondario e che incontravano difficoltà di apprendimento. Si trattava di classi piccole, che accoglievano non più di 12 alunni, destinate a rispondere ai loro bisogni specifici. Piani di studio personalizzati, orario delle lezioni e attività parascolastiche (per esempio sport) hanno contribuito al reinserimento di giovani demotivati in un normale corso di studi.

Le «azioni pilota» (les actions pilotes) sono progetti specifici basati su bisogni locali, che propongono in particolare agli alunni delle attività parascolastiche (classi per fare i compiti dopo la scuola; gite scolastiche; attività culturali, artistiche e sportive, ecc.). Destinate a giovani tra i 15 e i 20 anni, hanno aiutato questi ultimi a definire scelte di carriera e fare esperienze di lavoro in aziende locali. Il progetto pilota «una seconda possibilità a scuola» era destinato ad inserire i giovani nel mondo economico offrendo corsi personalizzati ed esperienze di lavoro per gli studenti di età più avanzata che avevano abbandonato prematuramente il normale ciclo scolastico. Sono stati inoltre ottenuti fondi provenienti da una tassa locale imposta alle imprese. La durata dei corsi andava da 8 a 10 mesi.

Quali particolari aspetti hanno influito sull’efficacia del programma? Un aspetto importante dei corsi e delle attività è stato il loro grado di personalizzazione per rispondere ai bisogni specifici degli studenti. Nell’Académie di Metz, l’azione MGI denominata «corsi di sostegno per l’inserimento professionale» era un’azione flessibile in cui la scelta delle materie all’interno dei corsi non era predeterminata, bensì basata sulle necessità degli alunni beneficiari.

IRLANDA

Obiettivo 1, Irlanda 2000-2003, Misura 05, Occupazione e risorse umane, «School completion Programme» (Programma di completamento scolastico)

Quale era la natura del programma? Il programma era gestito a livello centrale dal Ministero dell’istruzione e della scienza. Nella prima fase, una banca dati nazionale relativa agli alunni e alle scuole ha fornito la base per un’analisi dettagliata degli alunni iscritti alle scuole primarie e secondarie (di età compresa fra i 7 e i 18 anni) che abbandonavano prematuramente gli studi. Successivamente, è stato stabilito un ordine di priorità per le scuole applicando una formula ponderata per lo svantaggio educativo. Le scuole sono state invitate a presentare piani di azione comprendenti proposte dettagliate e quantificate di attività finalizzate alla prevenzione dell’APS. Nella seconda fase del programma, i consorzi di scuole e le organizzazioni coinvolte localmente in azioni a favore dei giovani e dello sviluppo della comunità hanno presentato candidature e proposte di finanziamento, che sono state considerate per essere trasmesse come proposte di finanziamento a titolo dello School Completion Programme (Programma di completamento degli studi). In seguito alla valutazione e all’approvazione, veniva assegnato un finanziamento annuale sulla base di piani di azione comuni dettagliati. La scuola responsabile del progetto gestiva quest’ultimo nel suo insieme, coordinando i bisogni e le attività delle altre scuole e delle «feeder primary schools» (scuole primarie da cui provenivano gli alunni iscritti ad istituti secondari) ubicate nella stessa località.

Quali attività sono state cofinanziate? Uno degli usi più concreti e benefici dei finanziamenti constatati è stato il miglioramento dei sistemi di registrazione e monitoraggio della frequenza scolastica, tramite l’informatizzazione e l’avvio di procedure di «follow-up». I direttori delle scuole hanno affermato che ciò aveva avuto un effetto positivo, non solo sul comportamento degli alunni, ma anche sull’atteggiamento dei genitori. I fondi sono stati impiegati anche per creare gruppi più piccoli con bisogni specifici all’interno delle scuole, per istituire breakfast club (dove gli alunni che arrivano presto a scuola possono fare la prima colazione) e offrire attività parascolastiche finalizzate a motivare gli alunni e a ridurre l’assenteismo.

Quali particolari aspetti hanno influito sull’efficacia del programma? Benché fosse gestito a livello centrale, il programma era basato su un approccio che prevedeva l’intervento di diversi organismi, con il coinvolgimento di entità locali. Per numerosi progetti visitati, tale approccio integrato si è rivelato particolarmente efficace nell’ottenere un sostegno importante, finanziario e tecnico, da parte degli enti locali, e partenariati locali in particolare. Ad esempio, in un caso (2) il partenariato locale ha messo a disposizione le proprie conoscenze per l’elaborazione di un piano di azione completo e professionale.

I progetti visitati hanno palesato, inoltre, il successo del programma in termini di «benefici del processo». Il portavoce di un progetto ha dichiarato che il fatto di essere orientati verso l’attuazione di un piano fa una grossa differenza, anche se non si ricevono tutti i fondi [desiderati]. Alcuni progetti hanno inoltre rilevato un cambiamento nel comportamento del personale docente e dei genitori in relazione al modo in cui le scuole si rapportano al problema della diminuzione del numero di alunni e dell’alto tasso di abbandono scolastico, affermando che «forse le situazioni familiari non sono cambiate in modo significativo, ma la situazione scolastica sì». In particolare, l’audit ha evidenziato l’alto livello di interesse, impegno e coinvolgimento nel programma mostrato dagli attuatori dello stesso, elementi che costituiscono uno dei principali fattori di successo di quest’ultimo.

PAESI BASSI

Misura 3.3 E «Lotta contro l’abbandono precoce degli studi»

Quale era la natura del programma? Il Ministero dell’istruzione, della cultura e della scienza, che era stato designato come unico beneficiario a titolo della misura, si è offerto di finanziare le scuole e le organizzazioni che propongono formazioni professionali a sostegno di progetti finalizzati a combattere l’APS. Nei Paesi Bassi le scuole sono autonome, pertanto possono scegliere se impegnarsi o meno in tali progetti. Fino al 2004, il tasso di partecipazione delle scuole e delle organizzazioni ai progetti in causa è stato basso, ma ora le autorità si aspettano che le domande di contributo FSE a titolo della misura assorbano i fondi disponibili per il periodo 2000-2006.

Quali attività sono state cofinanziate? Le scuole sono state invitate ad elaborare progetti incentrati su uno o più temi previsti dalla normativa nazionale, tra cui: sviluppo e coordinamento dell’orientamento professionale individuale, équipe di consulenza e assistenza per studenti; sviluppo di procedure e strumenti per l’iscrizione e la valutazione degli studenti; creazione di una rete di contatti nelle scuole; misure di transizione fra istruzione preparatoria e istruzione professionale secondaria; coordinamento con i piani di azione comunitari per combattere l’APS; certificazione di formazione per nuovi segmenti del mercato del lavoro locale, in cooperazione con il commercio e l’industria a livello locale e regionale; sostegno della struttura scolastica ai genitori di alunni a rischio. La normativa nazionale definisce anch’essa i criteri di selezione degli studenti: giovani di età inferiore a 23 anni, iscritti a scuole professionali, che non hanno ottenuto una qualifica di base (istruzione professionale di secondo grado), e che sono, secondo il parere della scuola, a rischio di APS.

Quali particolari aspetti hanno influito sull’efficacia del programma? Nell’ambito dei temi previsti dalla normativa nazionale, le scuole erano libere di elaborare i propri progetti a titolo del FSE. Il Ministero non ha imposto nessun’altra regola e non ha elaborato orientamenti per progetti specifici. Tuttavia, ha promosso la prassi migliore tramite la pubblicazione di studi relativi all’APS, la creazione di piattaforme di discussione per le scuole e la diffusione di informazioni tramite un sito web. Mentre, in generale, i temi al centro dei progetti venivano già affrontati nelle normali attività delle scuole, i progetti a titolo del FSE hanno ampliato tali attività a favore degli studenti a rischio. Di conseguenza, i progetti si intrecciavano con le «normali» attività quotidiane della scuola. A causa dell’indipendenza delle scuole e della diversità della popolazione studentesca, gli approcci alla lotta contro l’APS nelle dieci scuole visitate erano assai diversi. Alcune scuole si concentravano sulla cooperazione con i servizi della comunità e le aziende locali, altre affrontavano i problemi da sole. Anche il grado di coinvolgimento delle scuole nello scambio di informazioni (una risorsa importante per elaborare i progetti a titolo del FSE) variava notevolmente da una scuola all’altra. L’affidabilità delle statistiche è un fattore importante di cui tener conto nel misurare il risultato dei progetti FSE. Per migliorare l’attendibilità delle statistiche relative all’APS, nel 1999 il Ministero ha introdotto una legge sulla registrazione del fenomeno dell’APS, che ha portato alla presentazione di statistiche attendibili e complete su cui il Ministero ha potuto basare il proprio processo decisionale.

PORTOGALLO

Azione 1.2 del PRODEP III «Offerta di corsi alternativi a livello dell’istruzione di base»

Quale era la natura del programma? Il principale approccio adottato dal Portogallo per combattere l’APS è consistito nell’offrire corsi secondari e professionali diversificati nelle scuole. I corsi, concepiti conformemente alla normativa nazionale, erano rivolti in modo specifico a studenti di età pari o superiore a 15 anni, che non avevano ancora ottenuto un diploma del primo ciclo dell’istruzione secondaria. In Portogallo, la percentuale di giovani di età compresa fra i 18 e i 24 anni che hanno ottenuto al massimo un diploma di istruzione secondaria inferiore è stata stimata al 45,5 % [2004 (3)].

Quali attività sono state cofinanziate? Nel campione di otto progetti scolastici controllati, i corsi sono stati attuati per rispondere ai bisogni degli alunni delle scuole e di altri giovani delle stesse località, permettendo loro di completare il nono livello (istruzione secondaria inferiore) e di ottenere una qualifica professionale. Gli alunni che frequentavano i corsi avevano tra i 15 e i 18 anni, poiché, sebbene avessero superato l’età minima per poter eventualmente abbandonare gli studi (15 anni), non avevano ancora ottenuto il diploma rilasciato al 9° anno. Caratteristica comune a tali studenti era in particolare il fallimento scolastico o la ripetizione di anni scolastici. I corsi rispondevano alle loro necessità concentrandosi sul raggiungimento di conoscenze professionali specifiche più che su materie accademiche. Essi comprendevano inoltre esperienze di lavoro in aziende, per motivare gli studenti ad impegnarsi nella pratica. Questo aspetto è importante, in quanto si trattava di studenti normalmente più inclini ad abbandonare gli studi e a cercare un lavoro, perché demotivati o più vecchi dei loro compagni di classe.

Quali particolari aspetti hanno influito sull’efficacia del programma? Nel caso di alcune scuole situate in aree centrali di Lisbona, i corsi hanno offerto nuove attività finanziate per aiutare le scuole in cui il numero degli iscritti stava diminuendo a causa di mutamenti demografici. Ad esempio, la Escola Secundária Marquês de Pombal (una scuola secondaria statale di Lisbona specializzata in elettrotecnica), situata in una vecchia zona della città, con una popolazione sempre più anziana, ha attuato corsi professionali sfruttando le attrezzature specializzate di cui dispone.

Mentre le scuole presentavano domande di approvazione e di finanziamento per organizzare tali corsi in base alla disponibilità di partecipanti ammissibili, la procedura prevedeva anche la diagnosi e l’individuazione sistematiche degli alunni «a rischio» nelle scuole. Tuttavia, benché esistessero iniziative nazionali per combattere il lavoro minorile, nelle scuole non venivano attuate iniziative specifiche mirate agli alunni di età inferiore ai 15 anni, a rischio di APS.

Il piano di azione nazionale portoghese per l’occupazione — PAN (2003-2006) mira ad abbassare il tasso di APS al 35 % entro il 2006 e al 25 % entro il 2010, obiettivi che corrispondono, in linea di massima, a quanto previsto dall’Agenda di Lisbona. Raggiungere tali obiettivi potrebbe rivelarsi difficile, considerata l’apparente assenza di una strategia coordinata per esaminare ed affrontare il fenomeno dell’APS dall’interno delle scuole prima dei 15 anni, età in cui si individuano i fattori che generano l’APS. Tuttavia, il PAN propone la creazione di un sistema che consenta di individuare per tempo gli alunni che rischiano di abbandonare gli studi e un sostegno personalizzato agli alunni nel prossimo futuro.

REGNO UNITO

Obiettivo 3, Programma operativo per l’Inghilterra e Gibilterra, 2000-2006, Misura 2.2

Quale era la natura del programma? Nell’ambito del PO Obiettivo 3, la maggioranza delle azioni finalizzate a combattere l’APS erano contenute nella politica di inclusione sociale, Misura 2.2, il cui obiettivo era di sviluppare risposte a livello locale e per area al fine di assistere persone svantaggiate sotto diversi aspetti nel mercato del lavoro e che rischiano di esserne escluse. Il gruppo beneficiario originale comprendeva giovani fra i 13 e i 17 anni a rischio di APS. A seguito della valutazione intermedia, il gruppo è stato limitato ai giovani fra i 16 e i 18 anni, che non partecipano ad attività di studio o formazione e non svolgono un’attività lavorativa. I fondi del FSE sono stati assegnati agli uffici amministrativi regionali, che li hanno distribuiti attraverso una procedura di gara diretta per progetto e tramite accordi competitivi di cofinanziamento con organismi educativi statali.

Quali attività sono state cofinanziate? I progetti, di diversa natura, erano attuati principalmente da organismi caritatevoli, scuole e altre entità che forniscono formazioni e orientamento professionale. Di norma, le scuole che partecipano ai progetti selezionavano gli alunni da ammettere ai corsi basandosi sull’attitudine, l’idoneità e il curriculum scolastico. La durata dei corsi variava da 15 giorni a un anno, includendo, in alcuni casi, il collocamento nel mondo del lavoro; i corsi offrivano formazioni utili in ambito quotidiano e professionale, consulenza e sostegno alla persona, attività di gruppo, attività scolastiche ed extrascolastiche e percorsi scolastici alternativi. Gli alunni continuavano a frequentare la scuola al di fuori dell’orario delle lezioni. Tutti i corsi controllati miravano al raggiungimento di determinati livelli scolastici in vista dell’acquisizione di competenze di base.

Quali particolari aspetti hanno influito sull’efficacia del programma? Una delle difficoltà riscontrate a livello delle attività cofinanziate a titolo della misura 2.2 era la mancanza di un programma comune o un quadro di caratteristiche comunemente identificabili. Di fronte alla moltitudine di iniziative nazionali in materia di istruzione dei giovani e di altri gruppi beneficiari selezionati a titolo di una misura, non era possibile individuare l’identità o il ruolo specifico del finanziamento FSE in questo settore. La mancanza di un approccio comune si è manifestata anche nella selezione e nelle valutazioni dei rischi associate ai progetti. In aggiunta, la mancanza di una base analitica adeguata per affrontare il problema dell’APS e l’assenza di informazioni condivise fra le organizzazioni responsabili a livello regionale e locale ha condizionato l’efficacia delle operazioni. Ciononostante, l’uso di buone prassi era evidente in seno ai singoli progetti per quanto riguarda il coordinamento delle scuole partecipanti e le pratiche di valutazione. Inoltre, i fondi FSE hanno attratto il sostegno volontario di enti caritatevoli nell’offrire corsi e attività.

(1) Eurostat, Indagine sulle forze di lavoro, 2004.

(2) Mullingar Community College.

(3) Eurostat, Indagine sulle forze di lavoro, 2004.