Relazione speciale La spesa per la dimensione 
esterna della politica UE 
di migrazione nei paesi 
del vicinato orientale e del 
Mediterraneo meridionale 
fino al 2014IT 2016  n. 09
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA

CORTE DEI CONTI EUROPEA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
Modulo di contatto: eca.europa.eu/it/Pages/ContactForm.aspx  
Sito Internet: eca.europa.eu  
Twitter: @EUAuditorsECA
Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili  
su Internet consultando il portale Europa ( http://europa.eu ).
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2016
Print ISBN 978-92-872-4761-2 ISSN2 1831-0869 doi:10.2865/250093 QJ-AB-16-010-IT-C
PDF ISBN 978-92-872-4775-9 ISSN2 1977-5709 doi:10.2865/973649 QJ-AB-16-010-IT-N
EPUB ISBN 978-92-872-4733-9 ISSN2 1977-5709 doi:10.2865/7495 QJ-AB-16-010-IT-E
© Unione europea, 2016
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
La spesa per la dimensione 
esterna della politica UE 
di migrazione nei paesi 
del vicinato orientale e del 
Mediterraneo meridionale 
fino al 2014
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
secondo comma, del TFUE)Relazione specialeIT 2016  n. 09
02
 Indice
Paragrafi
 Abbreviazioni e acronimi
 Glossario
I-V Sintesi
1-20 Introduzione
2-20 La dimensione esterna della politica dell’UE in tema di migrazione
2-5 Il quadro di riferimento strategico
6-8 Un approccio globale alla dimensione esterna della politica di migrazione
9 Priorità ai «paesi del vicinato»
10-11 Strumenti istituzionali e finanziari vari
12-16 Le diverse fonti della spesa esterna dell’UE nel settore della migrazione
17-20 Meccanismi di finanziamento e di gestione
21-26 Estensione e approccio dell’audit
27-65 La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni dei paesi partner e il 
monitoraggio degli strumenti necessitano di miglioramenti
27-31 Un’ampia gamma di obiettivi della politica, non sempre interconnessi
32-37 Va prestata maggior attenzione all’individuazione dei bisogni dei paesi partner
38-51 I meccanismi di monitoraggio e valutazione devono essere migliorati
52-60 Le priorità geografiche e tematiche erano difficili da verificare
61-65 Intervento sparso su una vasta area geografica
03 Indice 
66-89 L ’efficacia della spesa esterna dell’UE nel settore della migrazione (Programma 
tematico per la migrazione e l’asilo – TPMA e strumento europeo di vicinato 
e partenariato – ENPI) nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo 
meridionale è stata inficiata da alcune debolezze
67-69 Carenze negli obiettivi operativi e negli indicatori di risultato hanno reso difficile valutare 
l’efficacia dei progetti
70-73 Fattori che compromettono l’efficacia
Riquadro 8 Un esempio di buona pratica 
74 Problemi di efficacia in tre ambiti fondamentali
75-81 Il collegamento tra migrazione e sviluppo
82-86 Misure di sostegno per i ritorni e le riammissioni: impatto limitato e sostegno disomogeneo dai paesi 
non-UE
87-89 Tutela dei diritti umani: era inclusa nei progetti controllati, ma non è stata sempre attuata con successo
90-103 Un coordinamento difficile tra molteplici partner a vari livelli
91-100 Una governance complessa
101-102 I partenariati per la mobilità: la necessità di chiarire il coordinamento
103 Prospettive future
 Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato I —  Partenariati per la mobilità firmati tra l’UE, gli Stati membri dell’UE e paesi non-UE
 Allegato II —  Importi impegnati, oggetto di contratti e pagati per la dimensione esterna della 
politica di migrazione nel periodo 2007-2013 (milioni di euro)
 Allegato III —  La spesa per la dimensione esterna della politica di migrazione: molteplici 
strumenti di spesa dell’UE, ciascuno con propri obiettivi e strategie
 Allegato IV —  Tabella riepilogativa dei progetti controllati
 Allegato V  —  Meccanismi di attuazione per l’assistenza finanziaria dell’UE (dimensione esterna 
della politica di migrazione e di asilo)
 Risposte della Commissione
04
 Abbreviazioni  
e acronimi
DG: Direzione generale
DG ECHO : Direzione generale per gli Aiuti umanitari e la protezione civile (ECHO)
EIDHR : Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani
ENPI : Strumento europeo di vicinato e partenariato
FES : Fondo europeo di sviluppo
Frontex : Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri 
dell’Unione europea
FSI: Fondo Sicurezza interna
GAMM : Approccio globale in materia di migrazione e mobilità
IfS: Strumento per la stabilità
IPA: Strumento di assistenza preadesione
JMDI : Iniziativa congiunta in materia di migrazione e sviluppo
OIM : Organizzazione internazionale per le migrazioni
SCS : Strumento di cooperazione allo sviluppo
SEAE : Servizio europeo per l’azione esterna
TPMA : Programma tematico per la migrazione e l’asilo
UNDP : Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo
UNHCR : Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati
05
 Glossario1
Accordo di riammissione : Un accordo disciplinante le procedure con le quali uno Stato può procedere al rimpatrio 
di stranieri o apolidi in situazione irregolare verso il rispettivo paese di origine o verso un paese terzo attraverso il 
quale erano passati in rotta verso il paese che cerca di rimpatriarli.
Gestione delle frontiere : Agevolazione dei flussi autorizzati di uomini d’affari, turisti, migranti e rifugiati, 
e rilevamento e prevenzione dell’ingresso irregolare di stranieri in un dato paese. Le misure per la gestione delle 
frontiere comprendono l’imposizione da parte di uno Stato dell’obbligo di visto, di sanzioni nei confronti di imprese 
di trasporto («vettori») che trasportano stranieri in situazione irregolare verso il suo territorio, e operazioni di 
interdizione marittima.
Migrazione : Si ha migrazione quando una persona o un gruppo di persone si sposta, attraversando un confine 
internazionale o rimanendo all’interno di uno Stato. La lunghezza, la composizione e le cause della migrazione 
possono essere varie; comprende i movimenti di rifugiati, sfollati, migranti economici e altri, come le persone che si 
spostano per ricongiungersi alle loro famiglie.
Migrazione irregolare : Non esiste una definizione chiara e universalmente accettata di migrazione irregolare, 
che riguarda il movimento di persone al di fuori della struttura normativa dei paesi di origine, di transito e di 
accoglienza. Dal punto di vista dei paesi di destinazione, essa sta ad indicare l’ingresso irregolare, il soggiorno 
irregolare o il lavoro irregolare nel rispettivo territorio. Dal punto di vista dei paesi di origine, l’irregolarità si ha 
quando, ad esempio, una persona attraversa un confine internazionale senza un valido passaporto o titolo di 
viaggio. I migranti irregolari comprendono coloro che entrano nel territorio di uno Stato senza un documento di 
ingresso valido e coloro che, essendo entrati con un documento valido, non riescono a rinnovare il permesso di 
soggiorno e rimangono (superamento del soggiorno autorizzato) nel paese ospitante.
Mobilità2: Applicandosi a una vasta gamma di persone, tra cui i visitatori di breve durata, i turisti, gli studenti, 
i ricercatori, gli uomini d’affari e le persone in visita a familiari, rappresenta un concetto molto più ampio di quello di 
migrazione.
Rafforzamento delle capacità : Attività che accrescono la capacità di operare in autonomia dei governi e della 
società civile, rafforzando le loro conoscenze, competenze e attitudini. Il rafforzamento delle capacità può assumere 
la forma di un progetto realizzato con un governo partner, o di un dialogo bilaterale o multilaterale.
Reintegrazione : Reinserimento o reincorporazione di una persona in un gruppo. Ad esempio, il reinserimento di un 
migrante nella società del suo paese di origine.
Richiedente asilo : I migranti ottengono lo status di richiedente asilo quando hanno presentato domanda per il 
riconoscimento dello status di rifugiato o domanda di protezione sussidiaria e l’esame della loro domanda non 
è stato ancora completato.
Rifugiato : I rifugiati sono persone che, a causa di un fondato timore di essere perseguitati per motivi di razza, 
religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale o per le loro opinioni politiche, si trovano 
fuori dello Stato di cui posseggono la cittadinanza e non possono o non vogliono, a causa di questo timore, 
avvalersi della protezione di detto Stato.
1 Tutte le definizioni sono tratte dal Glossario sulla migrazione  dell’OIM e adattate, salvo diversamente specificato.
2 Cfr. «L’approccio globale in materia di migrazione e mobilità», COM(2011) 743 definitivo del 18 novembre 2011.
06 Glossario 
Risultati di un progetto : Al fine di misurare i risultati di un progetto, devono essere definiti i seguenti aspetti:
a) obiettivi operativi chiari (ad esempio, l’accesso all’energia elettrica per tutte le famiglie in un dato villaggio);
b) risorse e indicatori di realizzazione per valutare la quantità, la qualità e i tempi di erogazione dei servizi, beni 
o lavori previsti dal progetto (ad esempio, l’acquisto e l’installazione di 200 pali dell’elettricità e 4 000 metri di 
cavi per la linea elettrica);
c) valori di partenza e valori-obiettivo (ad esempio, dove ci sono già 500 pali e 10 000 metri di cavi per la linea 
elettrica, l’obiettivo è di raggiungere 700 pali e 14 000 metri di cavi per la linea elettrica);
d) indicatori di risultato che misurano gli effetti dell’attuazione del progetto e che descrivono il raggiungimento 
di un obiettivo (ad esempio, tutte le 200 famiglie hanno ora accesso all’energia elettrica). Anche in questo caso, 
possono essere specificati valori di partenza e valori-obiettivo (ad esempio, un aumento da 150 a 200 famiglie 
connesse alla rete elettrica).
Ritorno/rimpatrio : Si riferisce in generale all’atto o al processo del ritornare al luogo di origine, sia che si rimanga 
all’interno dei confini territoriali di un paese o, una volta esperite tutte le vie legali per rimanere in uno Stato 
membro dell’Unione europea, che ci si sposti dal paese ospitante al paese di origine o di transito, come nel caso dei 
rifugiati, dei richiedenti asilo e dei cittadini qualificati.
07
 Sintesi
I
La dimensione esterna della politica comune dell’UE in materia di migrazione mira a promuovere una gestione 
efficace dei flussi migratori in partenariato con i paesi di origine e di transito. Nella presente relazione vengono ana -
lizzati i due principali strumenti di finanziamento in sei degli 11 paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo 
meridionale: il programma tematico per la migrazione e l’asilo (TPMA) e lo Strumento europeo di vicinato e partena -
riato (ENPI), entrambi istituiti per il periodo 2007-2013. L’audit non ha per oggetto gli sviluppi in tema di migrazione 
successivi al 2014, né la risposta dell’UE all’attuale crisi dei rifugiati.
II
La spesa esterna dell’UE nel settore della migrazione è disciplinata da un’ampia gamma di obiettivi generali. Nel 
corso dell’audit, non si è riusciti a calcolare l’importo complessivo delle spese a carico del bilancio dell’UE, né ad 
accertare se la spesa sia stata diretta in modo compatibile con le priorità geografiche e tematiche previste.
III
Sulla base di un esame dei progetti selezionati, la Corte conclude che l’efficacia della spesa esterna dell’UE nel 
settore della migrazione (TPMA e ENPI) nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo meridionale può 
essere migliorata. Misurare i risultati conseguiti con la spesa dell’UE si è rivelato spesso difficile, a causa di obiettivi 
che coprono una vastissima area tematica e geografica e dell’assenza di indicatori quantitativi e orientati ai risultati. 
È stato difficile valutare il contributo della migrazione allo sviluppo, una delle priorità dell’Approccio globale in 
materia di migrazione e mobilità. Infine, a giudicare dai progetti esaminati, il contributo apportato dai migranti che 
ritornano al loro paese di origine è stato limitato.
Sintesi 08
IV
La spesa esterna dell’UE nel settore della migrazione è eseguita da una pluralità di attori. Necessita di coordina -
mento tra i vari servizi della Commissione, in particolare le direzioni generali, il Servizio europeo di azione esterna, 
le delegazioni dell’Unione europea (UE) nei paesi non-UE e una serie di agenzie dell’UE, in partenariato con gli Stati 
membri, i «paesi del vicinato» e i paesi terzi. Tale complessa governance richiede un più energico coordinamento, 
a tutti i livelli, e un miglior coinvolgimento delle delegazioni dell’UE nelle questioni migratorie.
V
In conclusione, la Corte raccomanda alla Commissione di definire obiettivi chiari e misurabili, da conseguire 
mediante un insieme coerente di strumenti di finanziamento dell’UE sostenuti da un monitoraggio e da una valuta -
zione efficaci, nonché mediante un adeguato sistema informativo. I meccanismi di governance devono essere più 
semplici e meglio coordinati.
09
 Introduzione
01 
La dimensione esterna della politica migratoria dell’UE copre un’ampia gamma 
di temi, quali mobilità e migrazione legale, migrazione irregolare, migrazione 
e sviluppo o protezione internazionale. La presente relazione si basa su attività 
di audit espletate fino alla fine del 2014, riguardanti l’esame della spesa esterna 
dell’UE nel settore della migrazione nei paesi del vicinato orientale e del Medi -
terraneo meridionale (cfr. anche paragrafi 21-26). Non è stata sottoposta ad audit 
l’assistenza all’interno dell’UE, né l’assistenza agli Stati membri dell’UE. L’audit 
non ha riguardato in maniera diretta le misure istituite esplicitamente per trattare 
le domande di asilo, né i dati sulla migrazione irregolare. Ai fini dell’audit, sono 
stati esaminati i due principali strumenti UE di finanziamento e le spese ese -
guite a tale titolo in sei paesi3 del vicinato orientale e meridionale nel periodo 
2007 -2013. La spesa esterna nel settore della migrazione oggetto dell’audit della 
Corte non era connessa alla spesa per la crisi dei rifugiati siriani. Pertanto, la 
presente relazione non tratta degli eventi e delle azioni dell’UE del 2015, né dei 
relativi dati. La Corte pubblica adesso le risultanze del proprio audit perché ritie -
ne che le constatazioni e raccomandazioni da esso scaturite abbiano rilevanza, 
dato che l’UE cerca di individuare una politica e risposte di bilancio appropriate 
alla dimensione esterna della politica di migrazione.
La dimensione esterna della politica dell’UE in tema di 
migrazione
Il quadro di riferimento strategico
02 
L’articolo 67 del trattato impone che l’UE sviluppi una politica comune in materia 
di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne fondata sulla solida -
rietà fra Stati membri. Il Consiglio europeo ha definito gli orientamenti strategici 
corrispondenti (articolo 68); questi sono indicati nel programma di Stoccolma 
(2009-2014)4, che fornisce una tabella di marcia per l’UE nello spazio di libertà, 
sicurezza e giustizia. I nuovi orientamenti strategici per il periodo 2014-2019 sono 
stati adottati dal Consiglio nel giugno 2014.
03 
La finalità principale della politica comune dell’immigrazione (articolo 79 del 
trattato)  è assicurare la gestione efficace dei flussi migratori, l’equo trattamento 
dei cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri e la pre -
venzione e il contrasto rafforzato dell’immigrazione illegale e della tratta degli 
esseri umani.3 Algeria, Georgia, Libia, 
Moldova, Marocco e Ucraina.
4 GU C 115 del 4.5.2010, pag. 1.
10 Introduzione 
04 
L’UE attribuisce anche particolare importanza alla gestione dei flussi migratori in 
cooperazione con i paesi di transito o con i paesi di origine dei migranti, nonché 
al rafforzamento del collegamento tra migrazione e sviluppo.
05 
La politica comune dell’UE in materia di migrazione presenta pertanto sia una 
dimensione interna che una dimensione esterna. La presente relazione riguarda 
la dimensione esterna, che è descritta nella sezione successiva.
Un approccio globale alla dimensione esterna della politica 
di migrazione
06 
Nel 2005, il Consiglio ha adottato l’Approccio globale in materia di migrazione in 
Africa e nel Mediterraneo. Nel 2011, tale approccio è sfociato nell’Approccio glo -
bale in materia di migrazione e mobilità (GAMM)5. Il GAMM, adottato dal Consi -
glio6 ma non vincolante giuridicamente, costituisce il quadro strategico generale 
dell’UE per il dialogo politico e la cooperazione in materia di dimensione esterna 
della politica migratoria.
07 
Il GAMM individua quattro priorità tematiche generali considerate di «pari 
importanza»:
a) organizzare meglio la migrazione legale e favorire una mobilità ben gestita;
b) prevenire e combattere la migrazione irregolare e debellare la tratta di esseri 
umani;
c) massimizzare l’incidenza della migrazione e della mobilità sullo sviluppo;
d) promuovere la protezione internazionale e rafforzare la dimensione esterna 
dell’asilo.
08 
Il rispetto dei diritti umani costituisce una priorità trasversale all’interno di tale 
quadro strategico.5 Cfr. COM(2011) 743 definitivo 
e «Conclusioni del Consiglio 
sull’approccio globale in 
materia di migrazione 
e mobilità», documento 
n. 9417/12 del Consiglio del 
3.5.2012.
6 Adottato tramite le 
conclusioni del Consiglio nel 
maggio 2012 (documento 
n. 9417/12 del Consiglio) 
e ribadito nell’aprile 2014 
(documento n. 8443/14 del 
Consiglio).
11 Introduzione 
Priorità ai «paesi del vicinato»
09 
Anche se l’ambito di applicazione del GAMM (comunicazione della Commissio -
ne del 2011) era globale, il vicinato europeo (cfr.  figura 1 ) rappresentava la sua 
prima priorità7: in particolare il Mediterraneo meridionale (Algeria, Egitto, Libia, 
Marocco e Tunisia) e i paesi del partenariato orientale (Armenia, Azerbaigian, 
Bielorussia, Georgia, Moldova e Ucraina). Nella regione destinataria della politica 
europea di vicinato, la finalità era di «costruire progressivamente partenariati 
solidi e stretti, basati sulla fiducia reciproca e su interessi comuni, che aprano la 
strada a un’ulteriore integrazione regionale»8. I paesi del vicinato europeo sono 
importanti paesi di origine e di transito verso l’UE, oltre ad essere essi stessi paesi 
di destinazione.
Strumenti istituzionali e finanziari vari
10 
Il GAMM è stato attuato mediante una vasta gamma di strumenti: cfr.  riquadro 1  
per maggiori dettagli. Riquadro 1Strumenti utilizzati per l’attuazione del GAMM
 οStrumenti politici, come il dialogo politico regionale e i partenariati per la mobilità.
 οStrumenti giuridici, come la facilitazione dei visti e gli accordi di riammissione con i paesi non-UE (17 accor -
di di questo tipo nel 2015).
 οSupporto operativo da parte delle agenzie dell’UE, come Frontex.
 οUna serie di contributi finanziari dell’UE alle amministrazioni nazionali di paesi non-UE e ad altre parti inte -
ressate (quali organizzazioni internazionali). Questi includono programmi o progetti finanziati da diverse 
fonti di bilancio e uno specifico programma tematico incentrato sul rafforzamento delle capacità e sulla 
cooperazione nel settore della migrazione e dell’asilo, rivolti alla maggior parte dei paesi non-UE, compresi 
quelli destinatari della politica europea di vicinato.7 L’Approccio globale in materia 
di migrazione del 2005 ha 
dato priorità all’Africa (inclusa 
l’Africa settentrionale) come 
principale centro di interesse 
geografico. Nel 2007, detto 
approccio è stato esteso per 
includere i paesi orientali 
e sud-orientali 
(cfr. «Applicazione 
dell’approccio globale in 
materia di migrazione alle aree 
orientali e sudorientali vicine 
all’Unione europea», 
COM(2007) 247 definitivo del 
16 maggio 2007). La priorità 
della politica europea di 
vicinato è stata ribadita nel 
GAMM (COM(2011) 743 
definitivo) e nella sua prima 
relazione di attuazione 
(«Relazione sull’attuazione 
dell’approccio globale in 
materia di migrazione 
e mobilità 2012-2013», 
COM(2014) 96 final  del 
21 febbraio 2014). Queste 
priorità sono state reiterate in 
numerose conclusioni del 
Consiglio.
8 COM(2011) 743 definitivo, 
pag. 8.
12 Introduzione Figura 1
"
""
"""
""""
"
"
""
""
""
"
"
"""
"
""
"""
"""
""""
""
""
""
""
""
"
"""
"""
""
"
"LichtensteinBakuKyïvRigaOslo
Bern
RomeMinsk
VaduzParis
AmmanSofia
CairoTunis
RabatMoskow
Warsaw Berlin
ZagrebViennaPrague
BeirutAthensAnkara
TiranaSkopje
Madrid
LisbonLondonDublin
TbilisiTallinn
Vilnius
BaghdadYerevan
Nicosia
TripoliAlgiersHelsinki
Chisinau
BudapestBrussels
DamascusBelgrade
Sarajevo
VallettaReykjavík
LjubljanaStockholm
Amsterdam
Bucharest
PodgoricaBratislavaCopenhagen
LuxembourgRUSSIAN FEDERATION
SAUDI ARABIATURKEY
IRAQSPAINFRANCESWEDEN
ITALYFINLAND
POLAND
GERMANYNORWAY
ROMANIA
WESTERN SAHARA 'ICELAND
HUNGARYUNITED KINGDOM
BULGARIA
GREECEAUSTRIALATVIA
PORTUGALIRELANDLITHUANIA
CROATIASLOVAKIAESTONIA
CZECH REPUBLIC
SERBIABELGIUM
ALBANIASWITZERLANDNETHERLANDSDENMARK
SLOVENIA
BOSNIA AND
HERZEGOVINA
CYPRUSTHE FORMER YUGOSLAV
REPUBLIC OF MACEDONIA MONTENEGROLUXEMBOURG
MALTAANDORRAMONACO
ALGERIAEGYPT
LIBYAMOROCCO
TUNISIAJORDANSYRIA
ISRAELLEBANON
ALGERIAUKRAINEBELARUS
GEORGIA
AZERBAIJAN
ARMENIAMOLDOVA
Cartography: Eurostat — GISCO , 05/2015Administrative boundaries: © EuroGeographics © UN-FA O © Turkstat
0 200 400 600 800 km
Confini amministrativi: ©EuroGeographics ©UN-FAO ©Turkstat
Cartografia: Eurostat – GISCO, 05/2015I paesi del vicinato europeo
Legenda:  
blu = Unione europea; 
verde = paesi destinatari della politica europea di vicinato.
Fonte:  Eurostat.
13 Introduzione 
11 
L’UE si è impegnata in numerosi dialoghi regionali9 e bilaterali sull’attuazione del 
GAMM. Al momento dell’audit, i principali sette dialoghi regionali interessavano 
regioni chiave al Sud e all’Est dell’UE e consistevano in periodici incontri ufficiali 
e in un rafforzamento degli strumenti di cooperazione. Il principale quadro bi -
laterale per il dialogo politico in materia di asilo e migrazione con i «paesi del vici -
nato» è costituito dai partenariati per la mobilità. Questi ultimi mirano ad affron -
tare questioni rilevanti di comune interesse in materia di migrazione e mobilità 
compresa, se del caso, la mobilità a breve e a lungo termine. La partecipazione 
degli Stati membri è volontaria e giuridicamente non vincolante. I partenariati 
per la mobilità fissano priorità e concordano iniziative specifiche, e gli Stati mem -
bri possono partecipare volontariamente fornendo finanziamenti o competenze. 
L’allegato I  fornisce una panoramica degli otto partenariati per la mobilità firmati 
dal 2008 e indica la partecipazione degli Stati membri.
Le diverse fonti della spesa esterna dell’UE nel settore della 
migrazione
12 
La presente sezione descrive i due principali strumenti di spesa dell’UE a soste -
gno della dimensione esterna della politica di migrazione, nonché altri program -
mi che vi hanno contribuito.
13 
Il programma tematico per la migrazione e l’asilo  (TPMA) era l’unico program -
ma specificamente concepito per affrontare le sfide nel campo della politica di 
migrazione e di asilo (dimensione esterna) nel periodo 2007-2013. La sua base 
giuridica era l’articolo 16 del regolamento sullo strumento di cooperazione allo 
sviluppo10. L’obiettivo generale era quello di sostenere i paesi non-UE per garan -
tire «una migliore gestione dei flussi migratori in tutte le loro dimensioni». A tal 
fine, il TPMA intendeva concentrare gli interventi sulle rotte migratorie orientali 
e meridionali, nonché migliorare il rafforzamento delle capacità e incentivare le 
iniziative di cooperazione nei settori della migrazione e dell’asilo. Non è stato 
istituito per affrontare direttamente le cause prime della migrazione11,12.
14 
Il programma è stato attuato sotto la responsabilità della direzione generale 
della Cooperazione internazionale e dello sviluppo. Circa due terzi delle misure 
finanziate sono state selezionate mediante inviti a presentare proposte, e il resto 
mediante iniziative mirate promosse dalla Commissione.9 I principali processi di dialogo 
regionali sono stati il processo 
di Budapest, il processo di 
Praga, il gruppo di esperti su 
migrazione e asilo del 
partenariato orientale, il 
partenariato UE-Africa su 
migrazione, mobilità 
e occupazione, il processo di 
Rabat, il dialogo ACP-UE su 
migrazione e sviluppo ed 
infine il dialogo strutturato 
e globale tra l’UE e la 
Comunità degli Stati 
latinoamericani e caraibici 
(CELAC) sulla migrazione.
10 Regolamento (CE) 
n. 1905/2006 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
18 dicembre 2006, che 
istituisce uno strumento per il 
finanziamento della 
cooperazione allo sviluppo 
(GU L 378 del 27.12.2006, 
pag. 41).
11 Programma tematico 
Cooperation with Third 
Countries in the areas of 
Migration and Asylum , 
documento di strategia 
pluriennale 2011-2013, http://
ec.europa.eu/europeaid/
thematic-programme-
cooperation-third-countries-
areas-migration-and-asylum-
2011-2013-multi-annual_en
12 Per il periodo 2014-2020, il 
TPMA è stato sostituito dalla 
componente migrazione del 
Programma su beni pubblici 
e sfide globali.
14 Introduzione 
15 
Lo strumento europeo di vicinato e partenariato  (ENPI)13 è divenuto operati -
vo nel 2007 come strumento per la politica europea di vicinato14. Il regolamen -
to ENPI non ha fissato obiettivi, previsti invece negli accordi tra la Commissione 
e i paesi non-UE. L’ENPI ha finanziato azioni concepite, tra l’altro, per sostenere 
le riforme e rafforzare la capacità nel settore della giustizia e degli affari interni, 
compresi la migrazione e l’asilo (ad esempio, gestione integrata delle frontiere, 
riammissione, prevenzione della tratta di esseri umani e lotta contro la stessa), la 
criminalità organizzata e il terrorismo.
16 
Anche altri numerosi programmi possono contribuire alla dimensione esterna 
della politica di migrazione e dell’asilo, quali lo strumento per la cooperazione 
allo sviluppo, lo strumento europeo per la democrazia e i diritti umani e lo stru -
mento per la stabilità. Anche lo strumento di assistenza preadesione e il Fondo 
europeo di sviluppo possono essere usati, ma non per i «paesi del vicinato».
Meccanismi di finanziamento e di gestione
17 
La Corte ha stimato che, nel periodo 2007-2013, la spesa esterna dell’UE oggetto 
di contratti relativa alla migrazione sia ammontata in totale a circa 1,4 miliardi 
di euro (cfr.  allegato II ). Tuttavia, i dati finanziari erano disponibili solo per il 
TPMA, i cui pagamenti sono ammontati a 304,3 milioni di euro nello stesso perio -
do (cfr. paragrafi 52-56).
18 
Oltre ai finanziamenti della Commissione, nel periodo 2007-2013 le misure sono 
state cofinanziate dagli Stati membri.
19 
La responsabilità della programmazione delle spese dell’UE nel quadro della 
dimensione esterna della politica di migrazione è condivisa tra il Servizio euro -
peo per l’azione esterna (SEAE) e alcune direzioni generali della Commissione. La 
gestione dei fondi dell’UE impiegati a titolo della politica di migrazione (dimen -
sione esterna) spetta invece alla Commissione.13 Regolamento (CE) 
n. 1638/2006 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
24 ottobre 2006, recante 
disposizioni generali che 
istituiscono uno strumento 
europeo di vicinato 
e partenariato (GU L 310 del 
9.11.2006, pag. 1).
14 Per il periodo 2014-2020, l’ENPI 
è stato sostituito dallo 
strumento europeo di 
vicinato, che non rientra nel 
presente audit.
15 Introduzione 
20 
Data l’ampia gamma di strumenti di spesa dell’UE, numerose direzioni generali 
della Commissione possono intervenire in questo settore: la DG Cooperazione 
internazionale e sviluppo è responsabile dello Strumento di cooperazione allo 
sviluppo (SCS), del Fondo europeo di sviluppo (FES), dello Strumento europeo 
per la democrazia e i diritti umani (EIDHR) e dell’ENPI, ma questa responsabilità 
è stata rilevata nel 2015 dalla DG Politica di vicinato e negoziati di allargamento, 
che è anche responsabile dello Strumento di assistenza preadesione. La DG Aiuti 
umanitari e protezione civile (ECHO) gestisce gli aiuti umanitari, compresi quel -
li per i rifugiati. Solo nel caso dei programmi tematici finanziati a titolo dello 
strumento di cooperazione allo sviluppo (come il TPMA), la DG Cooperazione 
internazionale e sviluppo è l’unica responsabile della programmazione e dell’at -
tuazione. I progetti attuati in gestione diretta sono gestiti direttamente dalla 
Commissione a Bruxelles o dalle delegazioni dell’UE. Gli Stati membri possono 
partecipare e fornire un cofinanziamento nell’ambito di alcuni strumenti (cfr. det -
tagli nell’ allegato III ).
16
 Estensione  
e approccio dell’audit
21 
Gli auditor della Corte hanno accertato se la spesa dell’UE effettuata a titolo del 
TPMA e dell’ENPI (entrambi istituiti per il periodo 2007-2013) nel settore della mi -
grazione avesse obiettivi chiari e se sia stata efficace e ben coordinata in sei degli 
11 paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo meridionale. L’audit non 
ha per oggetto gli sviluppi in tema di migrazione successivi al 2014, né la risposta 
dell’UE all’attuale crisi dei rifugiati. In particolare, ai fini dell’audit, si è verificato 
se la spesa nel settore della migrazione:
a) perseguisse un insieme di obiettivi chiaro e coerente – accompagnato da un 
efficace sistema di monitoraggio – rispondente a bisogni e priorità ben iden -
tificati dei paesi destinatari della politica di vicinato dell’UE;
b) stesse conseguendo i propri obiettivi nei «paesi del vicinato»;
c) fosse stata ben coordinata fra gli organismi dell’UE e con gli Stati membri.
22 
L’audit riguardante la chiarezza degli obiettivi di spesa e dei sistemi di monito -
raggio è stato incentrato sui vari strumenti di spesa utilizzati per sostenere la di -
mensione esterna della politica dell’UE in tema di migrazione (cfr.  allegato III )15. 
L’audit relativo all’efficacia e al coordinamento è stato incentrato sui progetti 
finanziati dal programma tematico per la migrazione e l’asilo (TPMA) e dallo stru -
mento europeo di vicinato e partenariato (ENPI).
23 
L’audit ha riguardato alcuni paesi del vicinato orientale e meridionale: Algeria, 
Georgia, Libia, Moldova, Marocco e Ucraina.
24 
L’audit è stato basato su:
a) colloqui e raccolta di informazioni presso la Commissione e tre paesi (Algeria, 
Marocco e Georgia) in merito a 12 progetti, con visite alle delegazioni dell’UE, 
alle competenti autorità nazionali e locali e, ove possibile, ai beneficiari finali. 
Sono stati condotti colloqui anche con altre parti interessate, come i rappre -
sentanti di Stati membri (sia a Bruxelles sia in loco), di organizzazioni interna -
zionali, della società civile e di gruppi di riflessione;
b) esame documentale di 11 progetti realizzati in Libia, Moldova e Ucraina;
c) analisi di documenti strategici, programmatici e progettuali, un questionario 
inviato a 11 amministrazioni di Stati membri e esame della letteratura sull’ar -
gomento e di pertinenti valutazioni.15 Né il FES né lo strumento di 
assistenza preadesione sono 
utilizzati nei paesi del 
partenariato orientale e del 
Mediterraneo meridionale.
17 Estensione e approccio dell’audit  
25 
I 23 progetti, uno dei quali era un’estensione di un altro progetto incluso nel 
campione, rappresentano in totale 89 milioni di euro (cfr.  allegato IV ) dei 742 mi -
lioni di euro complessivamente oggetto di contratto. Detti progetti sono stati se -
lezionati in base ai seguenti criteri: i) importo delle spese; ii) copertura equilibrata 
delle diverse priorità tematiche del GAMM; iii) ubicazione; iv) stato del progetto 
(chiuso o in corso); v) fatto se l’assistenza favorisse o meno i partenariati per la 
mobilità (cfr.  allegato I ).
26 
L’audit della Corte è stato condotto nel contesto dei nuovi regolamenti disci -
plinanti la spesa adottati per il periodo 2014-2020. Nel quadro di una parziale 
riorganizzazione interna iniziata con l’insediamento della nuova Commissione, 
la competenza per la politica europea di vicinato (che comprende questioni di 
migrazione) è stata trasferita dalla direzione generale della Cooperazione inter -
nazionale e dello sviluppo alla direzione generale della Politica di vicinato e dei 
negoziati di allargamento. Ove pertinente, ai fini dell’audit si è tenuto conto di 
tali cambiamenti.
18
 La coerenza degli obiettivi, l’individuazione 
dei bisogni dei paesi partner e il monitoraggio 
degli strumenti necessitano di miglioramenti
Un’ampia gamma di obiettivi della politica, non 
sempre interconnessi
27 
Gli auditor della Corte hanno verificato se i due strumenti di spesa (TPMA e ENPI) 
a supporto dell’attuazione della dimensione esterna della politica di migrazione 
dell’UE siano stati attuati in base a obiettivi chiaramente definiti e coerenti. Si 
è altresì verificato se gli obiettivi operativi riflettessero bisogni ben definiti di 
paesi non-UE e se fossero accompagnati da un insieme di indicatori onde misura -
re i risultati. Infine, gli auditor della Corte hanno accertato se le risorse finanziarie 
disponibili siano state destinate a priorità ben definite, in modo da ottenere il 
massimo impatto dall’intervento.
28 
L’obiettivo generale del programma tematico per la migrazione e l’asilo (TPMA) 
era aiutare i paesi non-UE a garantire «una migliore gestione dei flussi migratori 
in tutte le loro dimensioni». È stato suddiviso in cinque priorità di intervento16, 
presentate nei documenti della Commissione come obiettivi programmatici. Gli 
obiettivi specifici sono stati definiti in documenti di strategia tematici.
29 
Lo strumento europeo di vicinato e partenariato (2007-2013), che in parte com -
prendeva la migrazione, non ha di per sé definito obiettivi strategici. Il regola -
mento applicabile rimandava alla definizione di obiettivi prioritari nei documenti 
strategici – la cui approvazione era di competenza della Commissione – per un 
paese o una regione. Qualora l’UE non avesse concordato obiettivi specifici con il 
paese in questione, dovevano essere perseguiti gli obiettivi strategici dell’UE (ma 
non è stato specificato quali).
30 
Il quadro della spesa dell’UE per la dimensione esterna della politica di migrazio -
ne faceva inoltre ricorso a cinque altri strumenti, aventi ciascuno propri obiet -
tivi e quadri di intervento, e quindi non incentrati su o comprendenti dispo -
sizioni in materia di migrazione. Dalla normativa, non era chiaro in che modo 
i diversi obiettivi fossero interconnessi o cosa si dovesse conseguire a livello 
dell’UE per quanto riguarda la dimensione esterna della politica di migrazione 
(cfr.  allegato III ).
31 
Sebbene questi strumenti di spesa dell’UE potessero affrontare situazioni che 
includono il tema della migrazione, e contribuire alla spesa per la politica UE in 
tema di migrazione, da un punto di vista giuridico e finanziario non fornivano 
una chiara strategia né meccanismi di monitoraggio con cui determinare l’entità 
di tale contributo.16 Articolo 16, paragrafo 2, del 
regolamento (CE) 
n. 1905/2006: «[…] a) favorire 
i legami tra migrazione 
e sviluppo […]; b) promuovere 
una gestione efficace 
dell’emigrazione di 
manodopera […]; 
c) combattere l’immigrazione 
clandestina e favorire la 
riammissione degli immigrati 
clandestini […]; d) proteggere 
i migranti […] dallo 
sfruttamento e dall’esclusione 
[…]» e lottare contro la tratta 
di esseri umani; 
«e) promuovere […] asilo e […] 
protezione internazionale […], 
anche attraverso programmi 
di protezione regionale, in 
particolare rafforzando le 
capacità istituzionali […]» 
e proteggendo gli apolidi.
19
La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni  
dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti  
necessitano di miglioramenti
Va prestata maggior attenzione all’individuazione dei 
bisogni dei paesi partner
32 
Dall’audit è emerso che per 10 progetti l’analisi dei bisogni è stata adeguatamen -
te documentata, mentre per altri nove le valutazioni dei bisogni sono state solo 
parzialmente documentate, per varie ragioni: ad esempio, per un terzo di detti 
progetti, ciò era dovuto al difficile contesto locale o all’instabilità politica. Per gli 
altri quattro progetti, gli auditor della Corte non hanno potuto reperire docu -
mentazione probatoria.
33 
I partenariati per la mobilità17, firmati dalla Commissione, dagli Stati membri 
e dai paesi partner, forniscono un quadro strategico per il dialogo sulla politica 
in materia di migrazione, che contribuisce inoltre all’individuazione dei bisogni 
(cfr. anche paragrafo 36). Tali partenariati, che sono stati conclusi con otto paesi18 
(cfr.  allegato I ), possono coinvolgere anche Stati membri: 24 Stati membri hanno 
aderito a uno o più di questi otto partenariati. Anche se i partenariati per la mo -
bilità non sono giuridicamente vincolanti, un processo di dialogo rende più facile 
individuare i bisogni e tenerne conto in modo più completo. Ad esempio, la Mol -
dova ha cercato di riorientare il partenariato che la riguarda – uno di quelli più 
datati – per garantire un migliore equilibrio tra tutte le quattro priorità tematiche 
del GAMM. La Commissione ricorda periodicamente agli Stati membri di attuare 
i partenariati per la mobilità in un modo equilibrato, ad esempio ponendo mag -
gior enfasi sulle azioni relative alla migrazione legale, ai diritti umani e alla tutela 
dei rifugiati.
34 
Il ruolo delle delegazioni dell’UE nei paesi partner è fondamentale per individua -
re e definire i bisogni. La Corte ha constatato che presso le delegazioni dell’UE 
non vi erano funzionari specializzati in questioni di migrazione. Tali questioni era -
no gestite da personale addetto alla gestione della spesa dell’UE, con una cono -
scenza e competenza variabile in tema di migrazione. La direzione generale della 
Migrazione e degli affari interni ha distaccato alcuni esperti presso le delegazioni 
per occuparsi di una serie di politiche riguardanti gli affari interni, ma, al momen -
to dell’audit, nessuno di essi prestava servizio in uno dei «paesi del vicinato» o in 
uno dei paesi che avevano siglato un partenariato per la mobilità con l’UE.
35 
Una maggiore comprensione delle questioni di migrazione può tradursi in una 
migliore risposta ai bisogni dei paesi non-UE. La DG Cooperazione internazionale 
e sviluppo ha messo a punto una serie di strumenti di formazione e seminari su 
una gamma di argomenti a tale riguardo.17 Stabiliscono un insieme di 
obiettivi politici e prevedono 
una serie di iniziative 
concepite allo scopo di 
garantire che gli spostamenti 
delle persone siano gestiti 
quanto più efficacemente 
possibile.
18 Armenia, Azerbaigian, Capo 
Verde, Georgia, Giordania, 
Moldova, Marocco e Tunisia.
20
La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni  
dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti  
necessitano di miglioramenti
36 
L’individuazione dei bisogni in un paese partner dipende anche dalla priorità da 
questo attribuita alla gestione della migrazione e dall’impegno profuso. Per molti 
«paesi del vicinato», tuttavia, in particolare al Sud, non è stata una priorità. La 
riluttanza a impegnarsi in modo costruttivo con l’UE in questo ambito ostacola 
l’individuazione dei bisogni, soprattutto in considerazione della percezione dei 
paesi partner, secondo cui alcune azioni sono principalmente intese a beneficio 
dell’UE. Un esempio di ciò è stato la mancata adesione dei paesi dell’Africa set -
tentrionale alla rete «Seahorse» di sorveglianza della frontiera mediterranea.
37 
Analogamente, il progetto «I-Map» per una mappa interattiva delle rotte della 
migrazione irregolare e dei flussi migratori in Africa, Medio Oriente e nell’area 
mediterranea (0,7 milioni di euro), che mirava a sostenere i processi di dialogo in 
materia di migrazione e a facilitare lo scambio di informazioni, è stato criticato da 
alcuni paesi partner, i quali lo hanno ritenuto più vantaggioso per l’UE e gli Stati 
membri dell’UE che per i paesi non-UE. Secondo i dati disponibili nel luglio 2014, 
solo il 6 % di un totale di 668 utenti del sistema sono «paesi del vicinato», mentre 
i principali utenti sono gli Stati membri dell’UE (50 %), seguiti dalla Commissione 
e dalle agenzie dell’UE (30 %).
I meccanismi di monitoraggio e valutazione devono 
essere migliorati
38 
Indicatori pertinenti, coerenti e tempestivi sono uno strumento essenziale per 
orientare e valutare una politica e i relativi strumenti. La Corte ha rilevato pochi 
riscontri probatori di indicatori precisi e sistematici adatti a ciascun livello di 
intervento, nonché una mancanza di coerenza tra gli indicatori ai vari livelli della 
politica: il quadro strategico, la dotazione finanziaria e le relazioni di attività della 
Commissione, vale a dire il quadro operativo per ciascun intervento finanziario 
(cfr.  figura 2 ).
21
La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni  
dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti  
necessitano di miglioramentiFigura 2Collegamento tra obiettivi e indicatori di documenti strategici  
e di attuazione per il TPMA
Base giuridica Quadro strategico
Strategia
Attuazione
Strategia
 Piani/f_icazionex
x
xxxx
√
Legenda per la coerenza e l’uniformità degli indicatori
x
√Approccio globale in materia di migrazione e mobilità 
(GAMM) – 2011
Quattro pilastri
Assenza di indicatori, valori-obiettivo o risultati attesiRegolamento SCS 
(TPMA) – 2006
5 aree di attività
Assenza di indicatori,
valori-obiettivo
o risultati attesi Linee guida
di attuazione
Tabella Excel
5 aree di attività
Indicatori; risultati 
parzialiProgetti
Obiettivi; indicatori; 
risultati
DG Cooperazione 
internazionale
e sviluppo Relazione ann. 
di attività
Anno n+1
Quattro obiettivi speci/f_ici
Indicatori, valori-obiettivo, 
risultatiDG Cooperazione 
internazionale e sviluppo
Piano di gestione annuale
Anno n
Quattro obiettivi speci/f_ici
Indicatori, valori-obiettivo, 
risultati attesiProgetto preliminare
di bilancio rendiconto
di attività
Anno n-1
Quattro obiettivi speci/f_ici
Indicatori, valori-obiettivo, 
risultati attesiRendicontabilità /
RelazioniTPMA
Documenti di strategia
2007-2010
2011-2013
5 aree di attività
Risultati attesi; indicatori; 
assenza di valori di 
partenza e valori-obiettivoOrientamenti per gli 
inviti a presentare 
proposte
Obiettivi; priorità; 
nessun indicatore
2007-2008: 5 lotti 
(geogra/f_ici)
2009-2010: 6 lotti
(5 geogra/f_ici + 
partenariati per la 
mobilità)
2011-2012: 4 lotti
(3 geogra/f_ici + 1 globale)
Coerenza e uniformità attese
Mancanza di coerenza e uniformitàCoerenza e uniformità individuate
22
La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni  
dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti  
necessitano di miglioramenti
39 
A livello strategico , i meccanismi di monitoraggio dell’approccio globale in 
materia di migrazione e mobilità sono definiti in termini molto generali. Il piano 
era di orientare l’attuazione del programma mediante un metodo di valutazione 
comparativa che individuasse i cambiamenti nel tempo. Questa definizione mol -
to vaga non è stata né spiegata né accompagnata da indicatori, valori di partenza 
o valori-obiettivo per valutare il raggiungimento degli obiettivi, a loro volta mol -
to generali. La consultazione pubblica condotta nel 2011, in occasione della quale 
l’86 % delle persone che hanno risposto si è dichiarata favorevole all’introduzione 
di indicatori di gestione, ha condotto la Commissione a concludere, d’accordo 
con la maggior parte degli Stati membri, che i valori-obiettivo e gli indicatori di 
tale politica dovessero essere «flessibili e più qualitativi che quantitativi».
40 
L’obiettivo generale del TPMA si articolava in cinque priorità di intervento (cfr. pa -
ragrafo 28). Gli obiettivi specifici, i risultati attesi e gli indicatori di performance 
dovevano essere stabiliti in un documento di strategia tematico.
41 
Sono seguiti due documenti strategici per due periodi, uno di quattro anni (2007-
2010) e uno di tre anni (2011-2013). Per il periodo 2011-2013, sono stati definiti 
26 risultati attesi e 37 indicatori. Tuttavia, non sono stati fissati valori di partenza 
né valori-obiettivo quantificati.
42 
Le debolezze del processo di monitoraggio e rendicontazione possono esse -
re illustrate con la prima area di attività del programma  (presentata come 
obiettivo nel documento di strategia), il cui obiettivo generale era quello di 
rafforzare il collegamento tra migrazione e sviluppo . Questo obiettivo do -
veva essere monitorato, per il periodo 2011-2013, per mezzo di nove indicatori 
(cfr.  riquadro 2 ).
23
La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni  
dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti  
necessitano di miglioramenti
43 
Tuttavia, tali indicatori non hanno consentito di monitorare e valutare le moda -
lità di attuazione di questo obiettivo programmatico. La maggior parte erano 
complessi, comprendenti talvolta diversi parametri (ad esempio, la trasparenza, 
l’affidabilità e il costo dei servizi competenti per i trasferimenti finanziari), e al 
massimo riguardavano le realizzazioni piuttosto che i risultati. Fonti di dati, me -
todi di definizione e di compilazione non erano specificati. Alcuni concetti, come 
quello di «esperti» (in analisi dei dati o gestione dei flussi migratori) quello di 
«alfabetizzazione finanziaria delle famiglie di migranti», potevano essere difficili 
da interpretare.
44 
La stessa confusione ha inficiato gli indicatori di programma elencati nei docu -
menti di bilancio, nonché nei piani di gestione e nelle relazioni annuali di 
attività della DG Cooperazione internazionale e sviluppo . Ai fini del moni -
toraggio dell’attuazione del programma, questi documenti avrebbero dovuto 
comprendere anche indicatori idonei a valutare la performance dell’intervento 
dell’UE in termini di utilizzo delle risorse e di risultati ottenuti. I documenti erano 
incentrati su quattro obiettivi19, con indicatori, valori-obiettivo e risultati varianti 
ogni anno. Riquadro 2Indicatori relativi all’obiettivo di rafforzamento del collegamento tra migrazione 
e sviluppo
 οNumero di progetti che coinvolgono le comunità della diaspora nell’UE finalizzati allo sviluppo dei paesi di 
origine.
 οNumero di attività produttive o di sviluppo in cui sono coinvolti migranti o migranti di ritorno o comunità 
di migranti.
 οTrasparenza, affidabilità e costi dei servizi di trasferimento delle rimesse.
 οGrado di alfabetizzazione finanziaria delle famiglie dei migranti.
 οNumero di esperti di paesi terzi in materia di gestione dei flussi migratori.
 οNumero di documenti normativi su questioni di migrazione redatti o adottati nei paesi terzi.
 οQuadri di dialogo e cooperazione sul tema della migrazione tra i paesi terzi e tra i paesi terzi e l’Unione 
europea.
 οNumero di attività o campagne di sensibilizzazione.
 οNumero di esperti di paesi terzi in materia di raccolta e analisi di dati sulla migrazione.
19 Gli obiettivi specifici 
riguardavano la migrazione 
e lo sviluppo, la migrazione 
legale e della manodopera, il 
contrasto alla migrazione 
irregolare e la promozione 
dell’asilo e della protezione 
internazionale. La tutela dei 
diritti dei migranti e le misure 
volte ad affrontare la tratta di 
esseri umani non formavano 
l’oggetto di un obiettivo 
specifico. Il piano annuale di 
gestione e la RAA hanno 
incluso un quinto obiettivo 
specifico nel 2011 (ma non in 
seguito), che riguardava 
l’integrazione della 
migrazione nel dialogo 
politico con i paesi non-UE.
24
La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni  
dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti  
necessitano di miglioramenti
45 
Vi era inoltre scarsa coerenza tra questi indicatori e quelli del quadro strategico 
del TPMA. Pertanto, i nove indicatori per il primo obiettivo del quadro strategico 
(rafforzamento del collegamento tra migrazione e sviluppo) sono stati ridotti 
a due nel bilancio 2011, solo uno nel bilancio 2012 e di nuovo due nel bilan -
cio 2013. Nessuno di questi indicatori è stato presente in tutti e tre gli anni. Gli 
indicatori selezionati per le relazioni di attività della Commissione (tre nel 2011, 
quattro nel 2012 e tre nel 2013) non sempre sono stati utilizzati per il documento 
di bilancio e solo in parte vi corrispondevano.
46 
Gli esempi nel riquadro 3  illustrano l’incoerenza e la variabilità nel tempo degli 
indicatori per il primo obiettivo programmatico. Riquadro 3Rafforzamento del collegamento tra migrazione e sviluppo: indicatori incoerenti 
e variabili
 οNella relazione annuale di attività 2011 della DG Cooperazione internazionale e sviluppo, l’indicatore 
«numero di imprese locali sostenute da programmi finanziati dall’UE» a titolo dell’obiettivo specifico 1 
(rafforzamento del collegamento tra migrazione e sviluppo) non corrispondeva agli indicatori presenti nel 
quadro strategico del programma tematico per la migrazione e l’asilo. Non è stato utilizzato nelle relazioni 
annuali di attività 2012 e 2013.
 οNel documento di bilancio 2012, l’unico indicatore per questo obiettivo era il numero di imprese locali 
beneficiarie dell’aiuto. Nella relazione annuale di attività per lo stesso anno, vi erano quattro indicatori per 
questo obiettivo: il costo per i lavoratori migranti del trasferimento di fondi verso i rispettivi paesi di origi -
ne, il grado di partecipazione delle organizzazioni della diaspora allo sviluppo dei progetti sulla migrazio -
ne, il numero di paesi non-UE assistiti nella progettazione e nell’attuazione di una strategia di migrazione 
e/o comprendente questioni relative alla migrazione nelle strategie di sviluppo, nonché la copertura 
geografica dei profili migratori.
25
La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni  
dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti  
necessitano di miglioramenti
47 
Gli indicatori selezionati per gli altri obiettivi programmatici non erano affatto 
più coerenti. L’obiettivo di promuovere la migrazione legale e per ragioni di lavo -
ro disponeva di un indicatore coerente nei bilanci e nelle relazioni annuali di atti -
vità per il periodo 2010-2013, ossia «numero di accordi in materia di trasferimento 
di competenze e regimi di migrazione circolare». Tuttavia, nel quadro strategico 
del TPMA, l’indicatore è stato definito come «tasso di ritorno dei migranti coin -
volti nei regimi circolari».
48 
Infine, come già indicato, non sono stati fissati valori-obiettivo nei documenti 
strategici del TPMA. Sono stati fissati nei bilanci (per il 2013, capitolo 19 02), ma lì 
erano sovente molto specifici per determinati paesi o per una data regione oppu -
re non erano aggiornati. Le informazioni quantitative per questi valori-obiettivo 
erano quindi scarse o nulle, e gli indicatori sono stati resi irrilevanti, mentre la 
loro funzione avrebbe dovuto essere quella di quantificare un fenomeno e mo -
nitorarne l’evoluzione nel tempo. Ad esempio, gli stessi risultati sono stati forniti 
nel 2009 e 2010 per l’indicatore relativo al numero di migranti irregolari indivi -
duati e riammessi da paesi non-UE, per i quali un identico valore-obiettivo era 
stato selezionato nei bilanci per il 2012 e il 2013. La Commissione ha definito un 
nuovo insieme di indicatori per il periodo 2014-2020. Vi sono stati alcuni miglio -
ramenti, ma persistono punti deboli, tra cui, ad esempio, l’assenza di valori di 
partenza e di valori-obiettivo.
49 
Per quanto riguarda i progetti stessi, gli auditor della Corte hanno constatato le 
stesse carenze e incongruenze negli indicatori definiti nei documenti di strategia 
e di bilancio. La DG Cooperazione internazionale e sviluppo si adopera per moni -
torare i risultati ottenuti utilizzando indicatori sviluppati per la tabella Excel di cui 
al paragrafo 54. Tuttavia, vi erano incongruenze tra gli indicatori definiti a livello 
di progetto e quelli della tabella Excel, della relazione annuale di attività o del 
quadro strategico del TPMA. Inoltre, i risultati presentati erano spesso incompleti. 
Per i 18 progetti controllati (dei 23 del campione) inclusi nella tabella Excel, i risul -
tati erano stati integralmente inclusi in tre casi, parzialmente inclusi in otto casi, 
e non indicati affatto nei restanti sette. Questi fattori hanno compromesso l’affi -
dabilità della tabella Excel e la sua efficacia ai fini della misurazione dei risultati 
e dei progressi conseguiti.
26
La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni  
dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti  
necessitano di miglioramenti
50 
Gli auditor della Corte hanno rilevato che i dati contenuti nella relazione annuale 
di attività sui risultati del TPMA erano stati compilati dal personale della Com -
missione responsabile del progetto sulla base di una richiesta puntuale, anziché 
nell’ambito di un processo di raccolta delle informazioni continuo e sistematico. Il 
fatto è che i meccanismi esistenti non fornivano un resoconto sistematico dell’a -
zione intrapresa sulla base di una serie di indicatori invariati e coerenti (nel caso 
del TPMA). Né vi era una matrice di correlazione tra obiettivi e indicatori, a tutti 
i livelli, tra i progetti e la relazione annuale di attività. Infine, la maggior parte dei 
fondi spesi per la dimensione esterna della politica di migrazione provenivano da 
strumenti di spesa dell’UE diversi dal TPMA. Tuttavia, nel caso della migrazione, 
la relazione annuale di attività (della DG Cooperazione internazionale e svilup -
po) riguardava solo l’esecuzione del capitolo di bilancio dedicato al TPMA e non 
forniva alcuna informazione circa i capitoli riguardanti gli altri strumenti di spesa. 
Nessun altro documento forniva risultati consolidati per tutti gli strumenti di 
spesa.
51 
Anche l’attuazione della dimensione esterna della politica dell’UE nel settore 
della migrazione veniva trattata, in vario grado, da molte altre relazioni20. Dette 
relazioni fornivano informazioni sui progressi compiuti in varie aree d’intervento 
e non erano incentrate specificamente sulla panoramica dei risultati che la spesa 
dell’UE in questo settore stava ottenendo.
Le priorità geografiche e tematiche erano difficili da 
verificare
52 
L’approccio globale in materia di migrazione e mobilità considera i paesi destina -
tari della politica europea di vicinato come una priorità geografica. Nell’ambito 
dello strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo, 465 milio -
ni di euro (su un totale di circa 5,6 miliardi di euro per il periodo 2007-2013) sono 
stati destinati ai programmi tematici (compreso il TPMA) nei paesi del vicinato 
europeo21.20 Ad esempio, la relazione di 
attuazione del GAMM, le 
relazioni annuali sullo stato di 
avanzamento per paese della 
politica europea di vicinato, le 
relazioni dell’UE sulla coerenza 
delle politiche per lo sviluppo, 
gli aggiornamenti della task 
force per il Mediterraneo, le 
relazioni sullo stato di 
avanzamento del piano 
d’azione per la liberalizzazione 
dei visti, le relazioni annuali su 
immigrazione e asilo 
(compresi i documenti di 
lavoro dei servizi della 
Commissione), le valutazioni 
degli accordi di riammissione 
conclusi dall’UE; la relazione 
della rete europea per le 
migrazioni (EMN) intitolata 
A Descriptive Analysis of the 
Impacts of the Stockholm 
Programme 2010-2013  (Analisi 
descrittiva degli impatti del 
programma di Stoccolma 
2010-2013), il riesame 
strategico dell’EUBAM Libia, 
nonché gli aggiornamenti 
semestrali presentati al 
Comitato strategico 
sull’immigrazione, le frontiere 
e l’asilo (CSIFA) del Consiglio 
sull’Azione dell’UE sulle 
pressioni migratorie.
21 Articolo 38, paragrafo 4, del 
regolamento (CE) 
n. 1905/2006.
27
La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni  
dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti  
necessitano di miglioramenti
53 
Nel corso dell’audit, è risultato difficile valutare se la spesa fosse stata in linea 
con tali priorità, in quanto non è stato possibile quantificare l’importo comples -
sivo della spesa dell’UE a carico del bilancio dell’UE destinata al finanziamento 
delle misure esterne relative alla migrazione nei «paesi del vicinato». L’ allegato II  
riepiloga gli importi oggetto di contratto per la spesa relativa alla migrazione nel 
periodo 2007-2013, ossia un totale di circa 1,4 miliardi di euro. Questi dati, forniti 
dalla DG Cooperazione internazionale e sviluppo e dalla DG Politica di vicinato 
e negoziati di allargamento, non fornivano i dettagli degli effettivi pagamenti.
54 
Gli auditor della Corte hanno analizzato queste informazioni sulla base di una ta -
bella Excel22 curata dalla DG Cooperazione internazionale e sviluppo che consoli -
dava tutte le spese in questo settore. La tabella Excel comprendeva tutte le spese 
sostenute a partire dal 2001. Per il periodo 2007-2013, gli importi registrati erano 
relativi a sette strumenti di spesa dell’UE23. Tuttavia, i dati erano incompleti: i dati 
sui settori di spesa diversi dal TPMA non erano stati aggiornati con regolarità 
dal 2012. Dei 23 contratti inclusi nel campione controllato, cinque (per un valore 
complessivo di 22,8 milioni di euro) non erano stati inclusi nella tabella Excel.
55 
I dati contenuti nella tabella Excel erano tratti dal sistema di informazione finan -
ziaria della Commissione, denominato CRIS ( Common Relex Information System ), 
che la Commissione ha introdotto nel 2002 per agevolare la gestione dell’azione 
esterna. Il CRIS è il principale sistema di informazione di riferimento per la gestio -
ne e la documentazione dell’azione esterna. Nella relazione speciale della Corte 
del 2012 sul CRIS24, la Corte aveva rilevato alcune debolezze del sistema, dovute 
in particolare al fatto che i codici dei dati nel CRIS non erano adeguatamente 
definiti. Di conseguenza, il consolidamento dei dati nel CRIS era diventato par -
ticolarmente complesso e soggetto a errori, rendendo impossibile ottenere con 
facilità dati aggregati dal CRIS sugli aiuti esterni per paese beneficiario, strumen -
to di spesa dell’UE o politica.22 Detta tabella Excel non era 
stata concepita per fungere da 
sistema rendicontazione in 
tempo reale della spesa per 
progetti.
23 Il TPMA, la parte non-TPMA 
dello strumento di 
cooperazione allo sviluppo, il 
FES, l’ENPI, l’EIDHR, l’IfS e lo 
strumento di assistenza 
preadesione.
24 Relazione speciale n. 5/2012 
«Il sistema integrato di 
gestione dell’informazione 
(CRIS) usato per le relazioni 
esterne» ( http://eca.europa.eu ).
28
La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni  
dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti  
necessitano di miglioramenti
56 
La Commissione utilizza codici definiti dall’OCSE25 per classificare i contratti per 
settore di attività. Tuttavia, non esistono codici specifici per la migrazione nel set -
tore degli aiuti pubblici allo sviluppo. Di conseguenza, l’assegnazione dei codici 
ai singoli contratti è lasciata alla discrezione dei responsabili dei programmi, che 
scelgono fra i codici esistenti. Così, i codici utilizzati possono non corrispondere 
ai settori interessati. Questo è avvenuto per un certo numero di contratti control -
lati dalla Corte (cfr.  riquadro 4 ). Questo metodo di procedere precludeva qual -
siasi analisi pertinente della ripartizione della spesa sotto il profilo geografico 
o tematico e non consentiva di avere un quadro completo del livello di spesa. Riquadro 4Esempi di codifica inadeguata della spesa esterna nel settore della migrazione
La fornitura di 54 veicoli a quattro ruote motrici per un servizio di controllo delle frontiere dell’Ucraina è stata 
registrata con il codice 15110 (settore pubblico e politica di gestione amministrativa), ma avrebbe potuto 
anche essere registrata con il codice 15130 (sostegno alle istituzioni per la riforma dei sistemi di sicurezza). Il 
progetto intitolato Supporting the creation of activity and employment in the Maghreb – migration in support of 
local development  (Supporto alla creazione di attività e di occupazione nel Maghreb – la migrazione a soste -
gno dello sviluppo locale) è stato registrato con il codice 15150 (partecipazione democratica e società), piut -
tosto che con il codice 13010 (occupazione e politica di gestione amministrativa). Tuttavia, nessuno di questi 
due codici è idoneo ai progetti in materia di migrazione, né li identifica come tali.
Non esiste un codice per i progetti in materia di migrazione, i quali non soddisfano i criteri dell’OCSE che 
qualificano un progetto di aiuto pubblico allo sviluppo – un problema che il Parlamento europeo ha sollevato 
nel 201126. Ciononostante, la Commissione ha talvolta erroneamente attribuito loro un codice, come nel caso 
dei progetti «Saharamed» e «Seahorse-Mediterranean»27, comprendenti alcune significative attività che non 
rispettavano i criteri dell’OCSE.
26 Risoluzione del Parlamento europeo dell’8 giugno 2011 sul regolamento (CE) n. 1905/2006 che istituisce uno strumento per il finanziamento 
della cooperazione allo sviluppo: esperienza acquisita e prospettive future.
27 Ciò era stato notato all’atto della valutazione intermedia del TPMA nel 2010, quando sono stati esaminati il progetto «Seahorse-Atlantic» e altri 
progetti ed è stato rilevato che alcuni progetti del TPMA non erano contrassegnati da un codice.25 Organizzazione per la 
cooperazione e lo sviluppo 
economico – Comitato per 
l’aiuto allo sviluppo.
29
La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni  
dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti  
necessitano di miglioramenti
57 
Gli auditor della Corte hanno verificato in che misura la spesa per il TPMA sia sta -
ta imputata al vicinato europeo, la prima priorità del GAMM (cfr. paragrafo 9). La 
distribuzione geografica della spesa è illustrata di seguito nella figura 3 . Tuttavia, 
si tratta solo di una stima, dal momento che alcuni contratti riguardavano più 
di un paese o di una regione (ad esempio, le misure globali possono riguardare 
anche i «paesi del vicinato»). Dall’analisi è emerso che, anche se una parte sostan -
ziale dei contratti era dedicata ai «paesi del vicinato», circa la metà di essi era as -
segnata ad altre regioni. Tra il 2007 e il 2013, il 42 % del totale degli importi sono 
stati oggetto di contratto nel vicinato orientale e meridionale (il 59 % se si tiene 
conto delle azioni globali): non si può a ragione definirla una priorità geografica, 
e si potrebbe persino considerarla una concentrazione di fondi disponibili insuffi -
ciente per affrontare la crescente instabilità nel settore della migrazione. Figura 3Distribuzione geografica cumulativa dei contratti TPMA, 2007-2013
Fonte : Corte dei conti europea, sulla base di dati forniti dalla Commissione.Vicinato orientale e meridionale Azioni globali, compreso il vicinato Resto del mondo, escluso il vicinato100 %38 %42 %41 %44 %47 %42 %
29 %23 %13 %14 %14 %17 %
33 %35 %46 %42 %39 %41 %
19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013milioni400
350
300
250
200
150
100
50
0
30
La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni  
dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti  
necessitano di miglioramenti
58 
È stato anche difficile quantificare in che modo i fondi venivano distribuiti fra le 
varie aree tematiche, poiché talune misure rientravano in più di un’area tematica. 
La spesa complessiva per il TPMA nel periodo 2007-2013 è illustrata nella figura 4 .Figura 4Distribuzione tematica cumulativa dei contratti TPMA, 2007-2013
Fonte : Corte dei conti europea, sulla base di dati forniti dalla Commissione.milioni400
350
300
250
200150
100
50
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Prevenzione e intercettazione della migrazione irregolare Promozione della migrazione legale e della migrazione di manodoperaAsilo e protezione internazionale Raﬀorzare il nesso tra migrazione e sviluppoDiritti dei migranti e lotta contro la tratta di esseri umani Multi-tema19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
21 %
5 % 7 % 79 % 8 %32 %18 %12 %25 %79 %
11 %
14 %
30 %
8 %6 %8 %22 %22 %11 %30 %28 %
11 %
22 %
22 %
8 %
9 %23 %
19 %
19 %
22 %
9 %
8 %10 %12 %20 %20 %18 %20 %
31
La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni  
dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti  
necessitano di miglioramenti
59 
Un’analisi simile dei contratti firmati nel quadro dello strumento europeo di vici -
nato per il periodo 2008-2013 ha prodotto i risultati illustrati nella figura 5 .Figura 5Distribuzione tematica cumulativa dei contratti ENPI, 2008-2013
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base di dati forniti dalla Commissione.Prevenzione e intercettazione della migrazione irregolare
Asilo e protezione internazionale
Diritti dei migranti e lotta contro la tratta di esseri umaniPromozione della migrazione legale e della migrazione di manodopera
Raﬀorzare il nesso tra migrazione e sviluppo
Multi-tema2008 2009 2010 2011 2012 2013400
350
300
250
200
150
100
50
0milioni
1949171222232367
68 %7 %17 %7 %
32
La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni  
dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti  
necessitano di miglioramenti
60 
La combinazione di queste due tabelle mostra che i due principali strumenti di 
spesa dell’Europa nel settore della migrazione esterna, vale a dire il TPMA e l’EN -
PI, hanno concentrato la maggior parte delle rispettive attività sulla prevenzione 
o sull’intercettazione dell’immigrazione irregolare (compreso il controllo delle 
frontiere). Il fatto che la sicurezza e la protezione delle frontiere fossero l’elemen -
to predominante della politica europea in materia di migrazione prevale su altri 
obiettivi evidenziati dall’Approccio globale, come il rafforzamento del collega -
mento tra migrazione e sviluppo e l’enfasi, in partenariato con paesi non-UE, 
sull’organizzazione di una gestione efficace della migrazione in modo da riflet -
tere i bisogni economici dei paesi ospitanti, i bisogni in termini di sviluppo dei 
paesi di origine e i diritti dei migranti.
Intervento sparso su una vasta area geografica
61 
La spesa dell’UE relativa alla dimensione esterna della politica in tema di migra -
zione riguardava una vasta gamma di obiettivi, strumenti e aree geografiche. Ciò 
potrebbe limitarne l’efficacia.
62 
A causa del significativo aumento dell’immigrazione irregolare nella regione 
mediterranea, in particolare dal 2013, sarebbe stato necessario incrementare 
rapidamente le risorse stanziate per l’assistenza ai paesi non-UE: invece, sono 
rimaste nettamente al di sotto di tale livello. Il fatto che i progetti rientrassero in 
una serie di priorità tematiche in molti paesi ha fatto sì che nessuna massa critica 
di risorse finanziarie sia stata concentrata in un paese partner. Il TPMA ha quindi 
coperto una vasta area geografica e un’ampia gamma di interventi, la cui natura 
e ambito di applicazione differiscono notevolmente. L’ambito di applicazione 
del TPMA e l’ambizione dei relativi obiettivi non avevano alcuna relazione con il 
volume limitato di risorse disponibili: in altre parole, i progetti erano geografi -
camente troppo diffusi per raggiungere una massa critica sufficiente a produrre 
risultati significativi nei paesi interessati. Tale stato di cose ha limitato la capacità 
dell’UE di ottenere con il suo intervento un genuino effetto incentivante nei 
paesi non-UE e di sviluppare con questi ultimi una cooperazione efficace sulle 
problematiche riguardanti la migrazione. Quando le risorse sono scarse, devono 
essere assegnate alle priorità che hanno maggiori potenzialità in termini di valore 
aggiunto da apportare.
33
La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni  
dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti  
necessitano di miglioramenti
63 
La stessa osservazione è stata presentata nel documento strategico 2011-2013 del 
TPMA, nel quale si affermava che la vasta estensione geografica e l’ampia gamma 
di obiettivi di quest’ultimo, in combinazione con le limitate risorse disponibili, 
non consentono di raggiungere una «massa critica», il che ne riduce notevolmen -
te l’impatto nei paesi interessati e impedisce all’UE di utilizzare i finanziamenti 
come un reale incentivo nella propria cooperazione con i paesi non-UE e quindi 
di impegnarsi efficacemente con i governi di questi paesi a cooperare in tale 
campo.
64 
Tale aspetto è stato anche illustrato in un progetto controllato dalla Corte – l’i -
niziativa congiunta UE-ONU in materia di migrazione e sviluppo, che mirava 
a contribuire a rafforzare l’impatto positivo della migrazione e dello sviluppo, so -
stenendo e coinvolgendo attori minori e diffondendo le migliori pratiche a livello 
mondiale. Sebbene consci che si trattava di un programma-pilota, gli auditor 
della Corte sono giunti a conclusioni simili a quelle presentate nella valutazione 
della Commissione su questa iniziativa, che criticava la mancanza di concentra -
zione tematica e geografica per il fatto che, a causa della necessità di avere un 
programma globale e dato che il 50 % dei fondi era destinato a paesi rientranti 
nello strumento ENPI (paesi del vicinato europeo) e il restante 50 % ai paesi inte -
ressati dallo strumento di finanziamento della cooperazione allo sviluppo, non 
era stata raggiunta una massa critica di progetti in nessuno di tali paesi o regioni.
65 
Date le limitate risorse disponibili per affrontare le crescenti sfide in materia di 
migrazione, l’azione dell’UE rischia di disperdersi a causa dell’assenza di priorità 
chiaramente enunciate e quantificate.
34
 L ’efficacia della spesa esterna dell’UE nel settore della 
migrazione (Programma tematico per la migrazione e l’asilo – 
TPMA e strumento europeo di vicinato e partenariato – ENPI) 
nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo 
meridionale è stata inficiata da alcune debolezze
66 
Gli auditor della Corte hanno esaminato l’efficacia della spesa dell’UE, verificando 
in particolare se i progetti siano stati ben concepiti, se i risultati siano stati misu -
rati, se l’attuazione sia avvenuta entro i termini stabiliti e se siano stati ottenuti 
i risultati previsti. L’esame ha compreso un’analisi dei progetti selezionati dalla 
Corte e di tutti i documenti di monitoraggio e valutazione disponibili. Pur riscon -
trando diverse debolezze, gli auditor della Corte hanno anche rilevato un numero 
limitato di buone pratiche.
Carenze negli obiettivi operativi e negli indicatori di 
risultato hanno reso difficile valutare l’efficacia dei 
progetti
67 
Al fine di misurare i risultati di un progetto, quantificare i progressi compiuti 
e stabilire in che misura i risultati rispondano agli obiettivi iniziali, è necessario 
specificare obiettivi operativi e definire realizzazioni ed effetti sulla base di valori 
di partenza e valori-obiettivo (cfr.  Glossario ).
68 
Gli auditor della Corte hanno rilevato che gli obiettivi dei progetti erano stati 
spesso fissati in termini generali, rendendo in tal modo particolarmente difficile 
valutare i risultati in relazione agli obiettivi dichiarati (cfr.  riquadro 5 ). Gli indi -
catori di risultato spesso non hanno misurato il raggiungimento degli obiettivi 
e hanno di fatto assunto la forma di indicatori di realizzazione. Pochi dei progetti 
controllati disponevano di indicatori corredati da valori di partenza o valori-o -
biettivo essenziali per misurare i progressi derivanti dall’attuazione del progetto.
35
L ’efficacia della spesa esterna dell’UE nel settore della  
migrazione (Programma tematico per la migrazione e l’asilo –  
TPMA e strumento europeo di vicinato e partenariato – ENPI)  
nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo  
meridionale è stata inficiata da alcune debolezzeRiquadro 5Esempio di risultati difficili da misurare
Il progetto Providing better protection for immigrants and boosting the capacity to manage mixed migration in Al -
geria28 (Fornire una migliore protezione per gli immigrati e incrementare la capacità di gestire i flussi migratori 
misti in Algeria) presentava tre obiettivi specifici:
1) consolidare la capacità giuridica e le procedure in materia di migrazione e asilo per la gestione dei flussi 
migratori misti, nonché la ricerca di soluzioni sostenibili;
2) contribuire a sviluppare la protezione e l’assistenza umanitaria per i migranti e i richiedenti asilo, in parti -
colare quelli provenienti da gruppi vulnerabili;
3) sensibilizzare e informare la società civile riguardo alle problematiche relative ai flussi migratori misti.
i) In primo luogo, questi obiettivi non erano specifici (secondo la definizione di obiettivi «SMART»), 
in quanto riguardavano azioni che erano troppo vaghe o troppo generali per essere quantificate. 
Inoltre, il contratto non prevedeva un vero e proprio metodo per misurare il raggiungimento degli 
obiettivi. Ad esempio, il primo e il terzo obiettivo devono essere misurati mediante studi pubblicati 
da organizzazioni e articoli di stampa su progressi osservati nell’ambito cui si riferiva il progetto.
ii) In secondo luogo, vi erano pochi indicatori per misurare la performance e, anche quando tali indicatori 
erano quantificabili, non sono stati quantificati e non includevano valori di partenza né valori-obietti -
vo. Ad esempio, una delle attività previste era il rimpatrio volontario dei rifugiati (ad esempio verso la 
Nigeria) con l’aiuto di un sindacato italiano. Non è stato stimato il numero di ritorni attesi e non è stata 
condotta un’analisi per valutare se il paese di origine fosse o meno pronto ad accogliere i migranti di 
ritorno. Infine, non è stato fornito alcun dettaglio circa le informazioni pertinenti e attendibili che si 
sarebbe dovuto raccogliere per misurare i risultati. In tali circostanze, era impossibile valutare in che 
misura un progetto avesse contribuito a migliorare la situazione esistente.
iii) Il terzo obiettivo presentava le medesime debolezze. L’attuazione era basata sull’organizzazione di 
attività di sensibilizzazione per la società civile e il dialogo interistituzionale. Il relativo indicatore 
era definito come segue: «grado di consapevolezza del pubblico circa i bisogni specifici delle perso -
ne che necessitano di protezione internazionale» [traduzione della Corte] . Tali nozioni erano troppo 
vaghe per essere valutate.
28 Il termine « migrazione mista » si riferisce a complessi spostamenti di popolazioni nei quali le persone percorrono le stesse rotte e si avvalgono 
degli stessi mezzi di trasporto, ma hanno profili diversi e viaggiano per motivi diversi (OIM).
36
L ’efficacia della spesa esterna dell’UE nel settore della  
migrazione (Programma tematico per la migrazione e l’asilo –  
TPMA e strumento europeo di vicinato e partenariato – ENPI)  
nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo  
meridionale è stata inficiata da alcune debolezze
69 
Il TPMA è stato creato per accrescere le capacità nei paesi di origine e di transito 
(cfr.  riquadro 6 ). Sosteneva iniziative di cooperazione e incoraggiava i paesi non-
UE a condividere le rispettive esperienze e i rispettivi metodi di lavoro. I progetti 
del TPMA in genere hanno finanziato ricerca, consulenze, visite di studio presso 
Stati membri dell’UE, campagne di sensibilizzazione ecc. Detti progetti spesso 
avevano obiettivi o attività il cui impatto sulla migrazione era difficile da valutare 
o poteva essere valutato solo nel lungo periodo.
Fattori che compromettono l’efficacia
70 
Dall’audit è emerso che otto progetti hanno conseguito i risultati programmati. In 
altri 13 casi, i risultati desiderati sono stati solo parzialmente ottenuti. Detti risul -
tati spesso si riferivano a obiettivi dei progetti troppo vasti e difficili da misurare. 
Un progetto non aveva conseguito i propri risultati, ma era ancora in corso; per 
un altro progetto, era prematuro valutare il conseguimento dei risultati. In un pic -
colo numero di casi, l’instabilità politica si è rivelata pregiudizievole per l’efficacia 
dei progetti. Infine, alcuni progetti sono risultati essere maggiormente orientati 
verso gli interessi degli Stati membri, il che ha limitato l’impatto nei paesi partner 
(cfr.  riquadro 7 ).Riquadro 6Esempio di rafforzamento delle capacità che conduce a risultati a più lungo termine
I progetti per rafforzare la migrazione della manodopera hanno aiutato la Moldova a negoziare accordi 
bilaterali in materia di lavoro e previdenza sociale e assistenza sociale con alcuni Stati membri dell’UE e paesi 
non -UE, e ad avviare negoziati su accordi intergovernativi relativi alla migrazione degli operatori sanitari.
37
L ’efficacia della spesa esterna dell’UE nel settore della  
migrazione (Programma tematico per la migrazione e l’asilo –  
TPMA e strumento europeo di vicinato e partenariato – ENPI)  
nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo  
meridionale è stata inficiata da alcune debolezze
71 
Tenendo conto del contesto e della complessità delle questioni migratorie, gli 
auditor della Corte hanno constatato alcuni ritardi nell’attuazione del progetto. 
Hanno esaminato in che misura i progetti selezionati fossero stati realizzati per 
tempo e avessero prodotto risultati nei tempi prestabiliti. Nove progetti erano 
stati attuati entro i termini previsti, cinque erano stati attuati con un ritardo 
inferiore a 12 mesi, e altri cinque con un ritardo superiore a 12 mesi. Al momento 
dell’audit, quattro progetti erano ancora in corso. Riquadro 7Esempio di un progetto parzialmente efficace
«Seahorse-Mediterranean»
La finalità di questo progetto era di potenziare la capacità dei governi nordafricani, rafforzando la sorveglian -
za delle frontiere per meglio combattere l’immigrazione irregolare e i traffici illeciti. Ci si prefiggeva di creare 
una rete mediterranea («Seahorse») per consentire uno scambio rapido e affidabile di informazioni sull’im -
migrazione irregolare via mare utilizzando i punti di contatto negli Stati africani interessati. «Seahorse-Medi -
terranean» era di importanza strategica per l’UE, data la sua rilevanza per lo sviluppo della sorveglianza delle 
frontiere europee e del sistema di scambio di informazioni Eurosur29. Un anno dopo l’avvio del progetto, era 
stato ottenuto poco. Anche se alcune attività erano state avviate (formazione, riunioni di gruppi di lavoro tec -
nici e il primo punto di contatto nazionale), la Libia è stato l’unico paese ad aver aderito alla rete, e l’attuazione 
del progetto in questo paese è stata gravemente compromessa dal clima di insicurezza e instabilità. L’accetta -
zione della Libia era avvenuta contro il parere della Commissione, che avrebbe preferito evitare Stati politica -
mente instabili. Le autorità algerine hanno ribadito la propria riluttanza a prendervi parte, perché gli incentivi 
sono scarsi e le esigenze di sicurezza troppo onerose.
29 Come sottolineato dal Consiglio «Affari esteri» del 18 novembre 2013, cfr. documento n. 16364/13 del Consiglio del 18 e 19.11.2013.
38
L ’efficacia della spesa esterna dell’UE nel settore della  
migrazione (Programma tematico per la migrazione e l’asilo –  
TPMA e strumento europeo di vicinato e partenariato – ENPI)  
nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo  
meridionale è stata inficiata da alcune debolezze
72 
La limitata riuscita è stata in alcuni casi dovuta all’instabilità politica. Il progetto 
«SaharaMed» è stato avviato nel 2010, in un contesto di significativi flussi migra -
tori diretti verso la Libia e, attraverso il Mediterraneo, verso l’Italia. L’attuazione 
è iniziata prima della rivoluzione del 2011 in Libia ed è stata successivamente 
modificata per tener conto della nuova situazione creatasi dopo la rivoluzione. 
Le finalità generali del progetto erano: migliorare o consolidare le risorse per la 
lotta contro l’immigrazione irregolare, prevenire e intercettare l’immigrazione 
irregolare al largo delle coste del Mediterraneo, indagare su e perseguire i traffici 
illeciti, in particolare la tratta di esseri umani, gestire in modo efficiente non solo 
il trattamento dei migranti fermati conformemente alle norme internazionali, ma 
anche le operazioni di ricerca e di salvataggio. L’instabilità politica nel paese e le 
debolezze nella gestione del progetto hanno comportato una sospensione di 
12 mesi nel 2011, seguita da una proroga di 12 mesi, quindi un’ulteriore sospen -
sione di sette mesi nel 2014, nonché la perdita di alcuni investimenti. Secondo 
la relazione finanziaria disponibile al momento dell’audit, su un totale di 10 mi -
lioni di euro erano stati spesi solo tre milioni di euro nell’ambito del progetto, 
e la Commissione aveva anticipato un importo di 5,8 milioni di euro all’avvio 
dell’attuazione. Al momento dell’audit, si è constatato che, data la difficoltà della 
situazione, alcuni servizi a sostegno delle operazioni di salvataggio e lotta contro 
la tratta di esseri umani in mare, come ad esempio la consegna di ambulanze o la 
riparazione di barche danneggiate durante la guerra, non erano stati forniti.
73 
I paragrafi precedenti descrivono una serie di debolezze che hanno un impatto 
sull’efficacia del progetto. Gli auditor della Corte hanno anche riscontrato  un esi -
guo numero di casi in cui tali debolezze sono state affrontate in modo corretto, il 
che ha inciso in modo positivo sull’efficacia dei progetti in questione. Riquadro 8Un esempio di buona pratica
Un esempio di questo tipo è il progetto Promoting respect for sub-Saharan migrants rights in Morocco  (Pro -
muovere il rispetto dei diritti dei migranti sub-sahariani in Marocco). Questo progetto in corso, iniziato nel 
gennaio 2013 (due milioni di euro), mirava a contribuire alla promozione del rispetto dei diritti dei migranti 
subsahariani nelle province vicino a Rabat, Tangeri e Casablanca. Il progetto era ben concepito, rispondeva 
alle esigenze locali e fissava un numero limitato di obiettivi operativi (ad esempio, «Migliorare il modo in cui 
i migranti sono accolti e ridurre il rischio di esclusione di massa»), così come i risultati concreti attesi (ad esem -
pio, circa 4 500 migranti estremamente vulnerabili sono stati alloggiati presso tre centri di accoglienza model -
lo, e i diritti dei migranti sono stati riconosciuti e rispettati dai partner istituzionali); erano stati fissati anche 
indicatori quantificabili, assieme fonti e canali per verificarli.
È stata fornita una rendicontazione dettagliata, basata su fatti verificabili mostranti chiaramente che gli obiet -
tivi erano stati progressivamente raggiunti (al momento dell’audit, tuttavia, era prematuro analizzare l’impat -
to complessivo o gli effetti del progetto). Il progetto opera a stretto contatto con altre iniziative dei donatori 
e cerca attivamente di coinvolgere il governo e le autorità locali. La delegazione dell’UE è tenuta informata 
e fornisce un monitoraggio continuo.
39
L ’efficacia della spesa esterna dell’UE nel settore della  
migrazione (Programma tematico per la migrazione e l’asilo –  
TPMA e strumento europeo di vicinato e partenariato – ENPI)  
nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo  
meridionale è stata inficiata da alcune debolezze
Problemi di efficacia in tre ambiti fondamentali
74 
I paragrafi seguenti analizzano l’efficacia in tre ambiti fondamentali:
 ο il collegamento tra migrazione e sviluppo (l’impatto positivo della migrazio -
ne sullo sviluppo), una delle priorità dell’UE;
 ο le misure di sostegno ai ritorni/rimpatri e alle riammissioni;
 ο la tutela dei diritti umani, che è un obiettivo trasversale da attuare in tutti 
i progetti.
Il collegamento tra migrazione e sviluppo
75 
Il collegamento tra migrazione e sviluppo è una delle quattro priorità dell’ap -
proccio globale in materia di migrazione e mobilità (GAMM) (cfr. paragrafo 7). 
Figura anche, in termini molto generali, nel regolamento sullo strumento di coo -
perazione allo sviluppo: «[…] fare in modo che l’accresciuta mobilità demografica 
regionale e mondiale abbia il massimo impatto in termini di sviluppo, e in par -
ticolare di una gestione efficace dell’emigrazione di manodopera, migliorando 
[…]» la «comprensione comune del nesso tra migrazione e sviluppo […]». Si tratta 
di una delle azioni chiave del quarto pilastro, «una nuova politica di migrazione 
legale», dell’Agenda europea sulla migrazione pubblicata dalla Commissione nel 
maggio 2015.
76 
Il progetto faro del programma tematico in questo settore è stata l’iniziativa 
congiunta in materia di migrazione e sviluppo (JMDI), che disponeva di una 
dotazione finanziaria di 15 milioni di euro e che è stata attuata con il Programma 
Nazioni Unite per lo sviluppo. La finalità generale dell’iniziativa era contribuire al 
rafforzamento dell’impatto positivo della migrazione tramite il coinvolgimento 
di attori minori e la diffusione delle migliori pratiche a livello globale. Sono stati 
stabiliti tre obiettivi specifici:
a) rafforzare le capacità degli attori minori, affinché siano più efficaci nel conce -
pire ed attuare le rispettive iniziative di migrazione e sviluppo;
b) favorire la creazione di reti e la condivisione delle conoscenze tra gli operato -
ri del settore della migrazione e dello sviluppo;
c) formulare raccomandazioni per gli operatori e i responsabili delle politiche, 
e divulgarle a livello nazionale e internazionale.
40
L ’efficacia della spesa esterna dell’UE nel settore della  
migrazione (Programma tematico per la migrazione e l’asilo –  
TPMA e strumento europeo di vicinato e partenariato – ENPI)  
nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo  
meridionale è stata inficiata da alcune debolezze
77 
Che questi obiettivi fossero troppo vaghi per essere adeguatamente valutati è già 
stato osservato in una valutazione esterna del 201130, nella quale si sottolinea -
va che qualunque risultato osservato poteva essere considerato in linea con gli 
obiettivi. Le conclusioni della valutazione non sono state discusse dal comitato 
direttivo della JMDI.
78 
La performance complessiva del programma e i risultati della JMDI dovevano 
essere misurati mediante indicatori, quali il numero di corsi di formazione erogati 
nel settore del rafforzamento delle capacità, la frequenza delle comunicazioni o il 
livello di partecipazione a discussioni online, il numero di documenti scaricati, di 
contenuti creati e diffusi, il numero di visitatori presenti a una fiera virtuale e un 
manuale sulle migliori pratiche in tema di migrazione e sviluppo. Tali indicatori 
non mostravano chiaramente in che modo l’impatto positivo della migrazione 
sullo sviluppo potesse essere incrementato, né quali risultati specifici potessero 
essere raggiunti in termini di qualità e quantità.
79 
Le principali realizzazioni della JMDI sono state l’ideazione e il bando di un invito 
a presentare proposte per 55 piccoli progetti, da attuare in 16 paesi, coinvolgen -
do le organizzazioni della diaspora presenti nei 27 Stati membri dell’UE, e un 
manuale di migliori pratiche codificato e realizzato sulla base dei risultati dei 
progetti. La JMDI ha anche consentito la creazione di reti e la condivisione delle 
conoscenze tra gli operatori del settore della migrazione e dello sviluppo. In 
aggiunta, il progetto ha anche conseguito elevata visibilità presso forum interna -
zionali, ad esempio il Forum annuale globale su migrazione e sviluppo.
80 
Gli auditor della Corte hanno esaminato un campione di progetti avviati nel qua -
dro dell’iniziativa pilota JMDI previo invito a presentare proposte. I risultati sono 
stati disomogenei: gli obiettivi erano spesso troppo ambiziosi o il collegamento 
tra migrazione e sviluppo non era chiaro, e non tutti i progetti erano sostenibili. 
In un progetto in Marocco, le donne provenienti da una regione ad alta emigra -
zione avevano formato cooperative ed erano riuscite a creare attività generatrici 
di reddito sostenibili (ad esempio, la vendita di spezie, la gestione di una pastic -
ceria) e a sviluppare capacità di lettura e scrittura di base. Le cooperative doveva -
no essere istituite con il coinvolgimento stretto e attivo della diaspora marocchi -
na in Italia. Anche se le cooperative sono state create, la diaspora marocchina in 
Italia non è stata significativamente coinvolta.30 Valutazione dell’iniziativa 
congiunta CE/ONU in materia 
di migrazione e sviluppo, IBF 
International Consulting, 2011.
41
L ’efficacia della spesa esterna dell’UE nel settore della  
migrazione (Programma tematico per la migrazione e l’asilo –  
TPMA e strumento europeo di vicinato e partenariato – ENPI)  
nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo  
meridionale è stata inficiata da alcune debolezze
81 
I progetti esaminati dagli auditor della Corte avevano un impatto e una sostenibi -
lità limitati, e riguardavano lo sviluppo piuttosto che la migrazione. I progetti vi -
sitati in Marocco, Georgia e Algeria hanno coinvolto i partecipanti su scala molto 
locale e hanno interessato un numero molto ristretto di persone. Visto l’obiettivo 
generale della JMDI di individuare le migliori pratiche, l’impatto della diffusione 
su larga scala è stato necessariamente limitato.
Misure di sostegno per i ritorni e le riammissioni: impatto 
limitato e sostegno disomogeneo dai paesi non-UE
82 
La politica dell’UE in tema di riammissione dei migranti irregolari è stata intro -
dotta nel 1999 mediante il trattato di Amsterdam, che ha conferito all’Unione la 
facoltà di negoziare e concludere accordi di riammissione con paesi non membri 
dell’UE. Tali accordi si configurano come accordi di cooperazione, che rendono 
più facile per il paese di origine o il paese di transito rilasciare un lasciapassa -
re per i cittadini di paesi non-UE che non hanno passaporto e sono oggetto di 
procedura di allontanamento. Detta politica è stata formalizzata nella direttiva 
rimpatri del 200831.
83 
L’UE ha concluso 17 accordi di riammissione, di cui cinque con i «paesi del vicina -
to». Inoltre, vari Stati membri hanno firmato accordi bilaterali con paesi non-UE. 
Ad esempio, la Georgia ha concluso sia un accordo di riammissione con l’Unione 
che una serie di accordi di riammissione bilaterali con Stati membri dell’UE.
84 
I programmi di spesa dell’UE per i ritorni e le riammissioni hanno fornito servizi 
per i migranti in fase di ritorno volontario o di rimpatrio forzato. È stato fornito 
aiuto con l’integrazione professionale e la formazione professionale, l’avvio di 
un’impresa e l’assistenza sanitaria. I programmi hanno inoltre assistito le ammini -
strazioni pubbliche a gestire i rimpatriati e i migranti riammessi attraverso studi, 
scambi e aiuto nell’organizzazione di campagne di sensibilizzazione sui rischi 
dell’immigrazione irregolare e della tratta di esseri umani.31 Direttiva 2008/115/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 16 dicembre 
2008, recante norme 
e procedure comuni 
applicabili negli Stati membri 
al rimpatrio di cittadini di paesi 
terzi il cui soggiorno 
è irregolare (GU L 348 del 
24.12.2008, pag. 98).
42
L ’efficacia della spesa esterna dell’UE nel settore della  
migrazione (Programma tematico per la migrazione e l’asilo –  
TPMA e strumento europeo di vicinato e partenariato – ENPI)  
nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo  
meridionale è stata inficiata da alcune debolezze
85 
Dei 23 progetti esaminati dalla Corte, cinque riguardavano la riammissione, per 
un valore complessivo di 20,50 milioni di euro. Tale importo è stato suddiviso tra 
lo strumento europeo di vicinato e partenariato (16,31 milioni di euro) e il pro -
gramma tematico Migrazione e asilo (4,19 milioni di euro). I progetti erano spesso 
alquanto piccoli e modesti in termini di risultati ed efficacia (cfr.  riquadro 9 ).Riquadro 9Progetto sulle riammissioni in Georgia
Sostegno ai migranti georgiani di ritorno/rimpatriati e attuazione degli accordi di riammissione 
conclusi tra UE e Georgia
La finalità di questo progetto (del valore di tre milioni di euro) era di rafforzare la capacità del governo nella 
gestione dei migranti di ritorno/rimpatriati, contribuire al reinserimento economico e sociale dei cittadini 
georgiani e sviluppare una campagna di informazione.
Il progetto ha contribuito allo sviluppo di una strategia nazionale e di normativa in materia di migrazione. 
Sono stati creati due centri di orientamento professionale e di reclutamento per favorire il reinserimento dei 
rimpatriati. Tuttavia, al momento dell’audit non era certo se questi centri avrebbero continuato a funzionare 
una volta concluso il progetto, perché gli ulteriori finanziamenti sarebbero dovuti venire dall’UE, attraverso 
l’Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM), piuttosto che da fonti locali.
Era previsto che 700 persone avrebbero beneficiato del servizio di collocamento; alla fine, sono state aiutate 
423 persone, 119 delle quali hanno trovato lavoro e 83 delle quali, stando alle valutazioni, continuano a lavora -
re alla fine del progetto.
Infine, il progetto si prefiggeva di fornire alloggio temporaneo a 180 persone. Solo 13 persone hanno benefi -
ciato di questo tipo di sostegno.
Assistenza nella creazione di un sistema efficace per la gestione delle riammissioni nei tre paesi del 
Caucaso
La finalità di questo progetto (del valore di 1,5 milioni di euro) era di contribuire alla creazione di un sistema 
efficace per la gestione delle riammissioni in Armenia, Azerbaigian e Georgia. Il 20 % dei costi del progetto 
è stato sostenuto dagli Stati membri dell’UE. Tra le attività del progetto, vi era un programma di rafforzamen -
to delle capacità e visite di studio presso numerosi Stati membri dell’UE (nove funzionari hanno preso parte 
a dette visite), mentre 110 cittadini di altri paesi che risiedevano in Georgia hanno beneficiato di rimpatrio vo -
lontario assistito. Il progetto ha istituito un sistema elettronico di gestione dei fascicoli di riammissione (RCMS) 
su Internet, con cui gli Stati membri possono registrare e trattare le domande di riammissione. Numerosi Stati 
membri hanno aderito al sistema nel 2014, sebbene fosse ancora prematuro quantificare eventuali incrementi 
di efficienza ad esso ascrivibili.
43
L ’efficacia della spesa esterna dell’UE nel settore della  
migrazione (Programma tematico per la migrazione e l’asilo –  
TPMA e strumento europeo di vicinato e partenariato – ENPI)  
nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo  
meridionale è stata inficiata da alcune debolezze
86 
Quanto conseguito dai progetti sottoposti ad audit è stato modesto, per le se -
guenti ragioni.
a) La politica in materia di riammissioni è erroneamente percepita da alcuni 
paesi partner come parte della politica di sicurezza dell’UE. Viene spesso 
vista come merce di scambio per la liberalizzazione del regime dei visti negli 
Stati orientali o la facilitazione di accordi commerciali con i governi degli Stati 
meridionali.
b) Gli Stati membri non preparano efficacemente i migranti che vivono nell’UE 
per il loro ritorno a casa32.
c) Infine, molti migranti che sono ritornati non sanno che è disponibile assisten -
za per la loro riammissione, e le difficoltà di reinserimento che potenzialmen -
te incontrano provocano alti livelli di ri-emigrazione33.
Tutela dei diritti umani: era inclusa nei progetti controllati, 
ma non è stata sempre attuata con successo
87 
In molti documenti, fra cui la comunicazione pubblicata dalla Commissione a se -
guito della primavera araba34, veniva sancito l’impegno a rispettare i diritti umani. 
Nella sua prima relazione sull’approccio globale in materia di migrazione e mo -
bilità, la Commissione ha osservato che lo sviluppo di partenariati per la mobilità 
dipendeva da un migliore equilibrio tra le priorità tematiche; in particolare, era 
necessario porre maggior enfasi «sulla migrazione legale, sui diritti umani e sulla 
protezione dei rifugiati»35. Nell’adottare la relazione, il Consiglio ha ribadito tali 
conclusioni.
88 
Dall’audit è emerso che la maggior parte dei progetti controllati aveva, diretta -
mente o indirettamente, incluso il tema dei diritti umani nell’ambito dei rispettivi 
obiettivi. Ne sono esempi la promozione dei diritti dei migranti in Marocco e in 
Algeria e la costruzione di centri di accoglienza per migranti conformemente 
alle norme internazionali nel quadro del programma ucraino sulle riammissioni. 
In pratica, però, prendendo il caso dei centri di accoglienza in Ucraina, nessuna 
formazione è stata prevista per aiutare le autorità che gestiscono i centri a con -
formarsi alle norme internazionali in materia di diritti umani. Il trattamento dei 
migranti, dei richiedenti asilo e dei rifugiati in Ucraina è stato più volte criticato 
dalle organizzazioni internazionali e dalla società civile.32 E. Picard e R. Greco Tonegutti, 
Study on the results of concrete 
migration and development 
projects financed from the 
Aeneas and TPMA programmes , 
ottobre 2014, http://ec.europa.
eu/europeaid/sites/devco/files/
study-migration-and-
development-20141031_en.pdf
33 Secondo uno studio 
pubblicato su CARIM-East, il 
40 % dei rimpatriati 
è determinato a ri-emigrare 
a causa di difficoltà incontrate 
al rimpatrio. Mirian 
Tukhashvili, «The demographic 
and economic framework of 
circular migration in Georgia», 
CARIM-East , Explanatory Note, 
12/89.
34 Cfr. «Una risposta nuova ad un 
vicinato in mutamento», 
COM(2011) 303 definitivo del 
25.5.2011.
35 COM(2014) 96 final .
44
L ’efficacia della spesa esterna dell’UE nel settore della  
migrazione (Programma tematico per la migrazione e l’asilo –  
TPMA e strumento europeo di vicinato e partenariato – ENPI)  
nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo  
meridionale è stata inficiata da alcune debolezze
89 
Il progetto «SaharaMed», che ha beneficiato di 10 milioni di euro di finanziamenti 
per migliorare la capacità di affrontare l’immigrazione irregolare e di prevenire 
e intercettare gli immigrati irregolari nel Mediterraneo, non prevedeva misure 
precauzionali per garantire il rispetto dei diritti dei migranti, né mediante attività 
né tramite l’acquisto di attrezzature. La valutazione dei rischi non aveva fornito 
alcuna indicazione su come rispondere alle violazioni dei diritti umani. Quan -
do, alla fine del 2012, il Parlamento europeo ha chiesto l’istituzione di «efficaci 
meccanismi di monitoraggio per la protezione dei diritti umani»36, il responsabile 
del progetto ha risposto invitando una ONG italiana a sviluppare la capacità delle 
autorità libiche di fornire protezione. Molte relazioni hanno parlato delle numero -
se violazioni dei diritti umani nei centri di detenzione, e le autorità libiche hanno 
rifiutato l’aiuto dell’ONG, nonostante l’esistenza di un accordo formale37. L’O N G 
stessa ha proposto che il progetto SaharaMed fosse interrotto nel 2013, ed è stato 
debitamente sospeso. Nel 2014, il progetto è stato affiancato da altri due progetti 
incentrati sulla tutela e sul rispetto dei diritti umani dei migranti in Libia38.36 Risoluzione del Parlamento 
europeo del 22 novembre 
2012 sulla situazione dei 
migranti in Libia 
(2012/2879(RSP)).
37 http://www.amnesty.org/en/
news/libya-refugees-asylum-
seekers-and-migrants-held-
indefinitely-deplorable-
conditions-2013-06-20 ;  
http://www.hrw.org/
news/2014/06/22/
libya-whipped-beaten-and-
hung-trees
38 Protecting vulnerable 
populations in Libya  
(Proteggere le popolazioni 
vulnerabili in Libia, 5 milioni 
di euro) e  Rights-based support 
for the asylum system and 
migration management in 
Libya  (Sostegno basato sui 
diritti per il sistema di asilo e la 
gestione delle migrazioni in 
Libia, 10 milioni di euro).
45
 Un coordinamento difficile tra molteplici 
partner a vari livelli
90 
Numerosi partner nell’UE, negli Stati membri e nei paesi non-UE svolgono un 
ruolo nella governance della politica migratoria. Sono coinvolti diverse direzioni 
e diversi servizi della Commissione (fra cui la DG Cooperazione internazionale 
e sviluppo, la DG Migrazione e affari interni, la ex DG Allargamento e, più recen -
temente, la DG Politica di vicinato e negoziati di allargamento, così come il SEAE), 
in partenariato con gli Stati membri e i paesi non-UE, le cui aspettative possono 
essere diverse.
Una governance complessa
91 
L’organigramma per l’attuazione della politica nel settore della migrazione presso 
le istituzioni dell’UE (cfr.  allegato V ) era complesso. Vi erano debolezze nei colle -
gamenti fra i principali partner – sia fra le direzioni e i servizi della Commissione 
sia tra la Commissione a Bruxelles e le delegazioni.
92 
La necessità di migliorare il coordinamento interno fra i servizi chiave della 
Commissione  – in particolare tra la DG Cooperazione internazionale e sviluppo 
e la DG Migrazione e affari interni, le due direzioni generali partner principali – 
è stata spesso ribadita dal Consiglio, dalla Commissione e da diversi gruppi di 
lavoro.
93 
Nonostante la Commissione si sia adoperata per gestire la migrazione nell’ambito 
delle varie aree d’intervento e dei vari servizi (cooperazione allo sviluppo, vicina -
to, allargamento, relazioni esterne, affari interni), non vi è stata alcuna strategia 
applicabile né alcun meccanismo che garantissero il coordinamento tra aree 
d’intervento, fondi e direzioni generali.
94 
Per il GAMM, il finanziamento è un ingrediente importante per la riuscita dell’at -
tuazione. Gli Stati membri possono contribuire direttamente al suo finanziamen -
to ed è quindi importante che esista un efficace meccanismo di coordinamento. 
Tuttavia, non vi era alcun quadro d’insieme dei finanziamenti a livello del GAMM 
che definisse, nello specifico, chi finanziava che cosa o le modalità di assegnazio -
ne dei fondi.
46
Un coordinamento difficile tra molteplici  
partner a vari livelli
95 
La Corte prende atto della recente riorganizzazione interna attuata in seno alla 
Commissione (ad esempio, la creazione di collegi di commissari per migliorare il 
coordinamento).
96 
Internamente, il coordinamento tra la DG Cooperazione internazionale e svilup -
po e la DG Migrazione e affari interni è stato rafforzato, soprattutto grazie alla 
presenza presso quest’ultima di personale con esperienza in materia di sviluppo 
e, nell’ambito della DG Cooperazione internazionale e sviluppo, di personale con 
esperienza nel settore degli affari interni. Vi è adesso una migliore comprensione 
del reciproco interesse dell’azione dell’UE nei settori della migrazione e dello 
sviluppo.
97 
Nel periodo oggetto di audit, il SEAE, che è divenuto operativo dal 2010/2011, non 
era in grado di svolgere appieno il proprio ruolo, nonostante l’enfasi posta dal 
Consiglio sulla necessità, così come indicato nel GAMM, di allineare maggiormen -
te le dimensioni esterna e interna della politica dell’UE in tema di migrazione. 
Ciò è in parte spiegabile con la carenza, presso il SEAE, di sufficienti competenze 
tematiche in settori comprendenti la politica di migrazione e di asilo – carenza 
che la Corte ha individuato in una relazione speciale pubblicata nel 201439.
98 
Lo scarso coordinamento tra la i servizi centrali della Commissione a Bruxelles 
e le delegazioni dell’UE nei paesi partner ha provocato inefficacia. È stato pre -
giudizievole che le delegazioni non fossero sufficientemente coinvolte nella 
pianificazione, dato che per molti dei progetti controllati è emersa la mancanza 
di una reale comprensione delle aspettative e della specifica situazione dei paesi 
partner.
99 
In certa misura, tali debolezze sono addebitabili ai servizi centrali della Commis -
sione a Bruxelles, che non hanno fornito alle delegazioni le informazioni neces -
sarie, specie nel caso di progetti coinvolgenti più di un paese. Gli auditor della 
Corte hanno rilevato che le delegazioni interessate non sempre erano informate 
al riguardo. La Commissione aveva anche omesso di seguire le raccomandazioni 
dei valutatori esterni riguardanti la condivisione generale delle buone pratiche 
individuate nell’attuazione locale dei progetti.39 Relazione speciale n. 11/2014 
«L’istituzione del Servizio 
europeo per l’azione esterna» 
(http://eca.europa.eu ).
47
Un coordinamento difficile tra molteplici  
partner a vari livelli
100  
Un coordinamento insufficiente ha quindi condotto alla perdita di conoscenze 
e alla duplicazione degli sforzi. Ad esempio, l’efficacia del progetto è stata com -
promessa quando studi già disponibili sono stati ripetuti inutilmente.
I partenariati per la mobilità: la necessità di chiarire il 
coordinamento
101  
I partenariati per la mobilità sono concepiti a partire da un modello standard che 
varia secondo i rispettivi bisogni, interessi e capacità del paese partner e dell’UE. 
La negoziazione e attuazione dei partenariati per la mobilità sono monitorate (a 
livello strategico/di politica) dal gruppo di lavoro di alto livello su asilo e migra -
zione. In aggiunta, gli aspetti maggiormente tecnici e operativi dell’attuazione 
sono monitorati da un gruppo di esperti composto di rappresentanti degli Stati 
membri, delle direzioni generali della Commissione interessate (DG Migrazione 
e affari interni, DG Cooperazione internazionale e sviluppo, DG Politica di vicinato 
e negoziati di allargamento), del SEAE e delle pertinenti agenzie dell’UE.
102  
Il coordinamento resta necessario al fine di garantire, ad esempio, che gli Stati 
membri aggiornino debitamente e condividano periodicamente i «quadri di valu -
tazione» del partenariato, informando Frontex dei progetti bilaterali onde evitare 
duplicazioni.
Prospettive future
103  
Il nuovo quadro finanziario pluriennale (2014-2020) e l’inizio del mandato della 
nuova Commissione (fine del 2014) hanno fornito l’opportunità di potenziare 
il coordinamento della dimensione esterna della politica dell’Unione europea 
in materia di migrazione. La nuova Commissione ha riconosciuto la migrazione 
come una priorità e un commissario ha ricevuto un incarico specifico per tale 
settore. Nell’agenda europea sulle migrazioni, pubblicata dalla Commissione nel 
maggio 2015, vengono individuati «quattro pilastri per gestire meglio la migra -
zione» e si richiede «una maggiore coerenza tra diversi settori politici, quali la 
cooperazione allo sviluppo, gli scambi commerciali, l’occupazione, gli affari esteri 
e gli affari interni». Una migliore cooperazione con i paesi di origine e di transito, 
sostenuta dalle delegazioni dell’UE con un ruolo più attivo, contribuirà a miglio -
rare il monitoraggio delle riammissioni. La Commissione chiede inoltre un’azione 
più incisiva per collegare la politica migratoria e la politica di sviluppo, massimiz -
zando i benefici in termini di sviluppo per i paesi di origine.
48
 Conclusioni 
e raccomandazioni
Conclusione 1 – La spesa dell’UE relativa alla dimensione 
esterna della politica di migrazione è stata disciplinata da 
un’ampia gamma di obiettivi strategici che non sono stati 
sufficientemente tradotti in obiettivi operativi sostenuti 
da indicatori di risultato. Il monitoraggio e la valutazione 
necessitano di ulteriori miglioramenti.
a) La dimensione esterna della politica di migrazione è stata attuata mediante 
molteplici strumenti di spesa, ciascuno con propri obiettivi. Gli obiettivi non 
erano collegati tra loro e gli strumenti non fornivano una chiara strategia per 
rilevare l’entità del loro contributo. Pertanto, non è chiaro cosa si intendesse 
conseguire tramite essi a livello dell’UE (cfr. paragrafi 27-31).
b) Gli obiettivi molto generali del programma tematico non sono stati tradotti 
in obiettivi operativi commisurati ai bisogni dei paesi partner. Gli indicato -
ri utilizzati per il monitoraggio riguardavano solo pochi obiettivi ed erano 
incompatibili tra di loro; gli indicatori erano anche soggetti a cambiamenti 
nel tempo e non sono stati attentamente monitorati; i dati numerici sono 
stati scarsi e generalmente inattendibili. Vi era incoerenza tra gli indicatori 
utilizzati ai vari livelli della politica (quadro strategico, dotazione finanziaria 
e relazione annuale di attività) e tra questi indicatori e quelli definiti a livello 
di progetto (cfr. paragrafi 32-47).
c) Non vi era alcuna matrice di correlazione degli obiettivi e degli indicatori, 
a tutti i livelli (dai singoli progetti alla relazione annuale di attività), per tutti 
gli strumenti di spesa. Di conseguenza, i risultati della politica non hanno 
potuto essere monitorati né comunicati correttamente in modo completo 
e coordinato (cfr. paragrafi 49-51).
d) A causa delle debolezze nei sistemi informativi della Commissione, non è sta -
to possibile stabilire in che misura i fondi dell’UE siano stati assegnati (me -
diante il TPMA) alle principali priorità dei «paesi del vicinato». In mancanza di 
una valutazione quantitativa dei bisogni prioritari, era impossibile valutare se 
gli attuali livelli di sostegno nei «paesi del vicinato» fossero adeguati o meno 
(cfr. paragrafi 52-56).
e) La spesa per la dimensione esterna della politica di migrazione dell’UE nei 
«paesi del vicinato» è stata caratterizzata da grande diversità tematica e geo -
grafica. Ciò ne ha limitato l’efficacia, rendendo impossibile raggiungere una 
massa critica di fondi con cui affrontare i bisogni reali nelle regioni prioritarie 
(cfr. paragrafi 58-65).
49 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 1 – Chiarire gli obiettivi, sviluppare, 
espandere e migliorare il quadro di misurazione della 
performance e concentrare le risorse finanziarie disponibili 
su priorità-obiettivo chiaramente definite e quantificate
La Commissione dovrebbe fissare obiettivi strategici chiari e specifici, da attuare 
mediante un insieme coerente di strumenti di spesa dell’UE. Per massimizzare 
l’impatto, dovrebbe stanziare risorse per azioni e aree geografiche, secondo pri -
orità chiaramente definite e quantificate. La gestione delle dotazioni finanziarie 
e dei progetti dovrebbero essere sufficientemente flessibili per adattarsi a situa -
zioni di rapido cambiamento. La Commissione dovrebbe far sì che siano definiti 
indicatori di risultato, valori-obiettivo misurabili e valori di partenza a livello 
di progetto, sulla base delle attività svolte. Gli indicatori dovrebbero rimanere 
invariati nel tempo ed essere comparabili, e i dati quantitativi dovrebbero essere 
raccolti in modo sistematico. Dovrebbe essere sviluppata una matrice di corre -
lazione degli obiettivi e degli indicatori a tutti i livelli e per tutti gli strumenti di 
spesa dell’UE, in modo che i risultati degli interventi possano essere rappresenta -
ti correttamente e comunicati in modo completo e coordinato.
Raccomandazione 2 – Sviluppare una appropriata codifica nei 
sistemi informativi della Commissione
La Commissione dovrebbe perseguire l’introduzione di un appropriato sistema 
di codifica per le azioni esterne relative alla migrazione, oppure sviluppare una 
metodologia appropriata, in modo da poter disporre di un quadro d’insieme più 
completo della spesa nel settore della migrazione, al fine di identificare e moni -
torare la spesa dell’UE (in base al tipo e al luogo) in questo settore e di integrare il 
sistema di codifica del Comitato di aiuto allo sviluppo dell’OCSE.
Conclusione 2 – L ’efficacia della spesa dell’UE nel settore 
della migrazione (TPMA e ENPI) nei paesi del partenariato 
orientale e del Mediterraneo meridionale è stata inficiata da 
alcune debolezze
a) A causa di obiettivi ambiziosi o troppo generici, spesso non è stato possi -
bile misurare i risultati dei progetti. Gli indicatori di risultato hanno spesso 
assunto la forma di indicatori di realizzazione e, pertanto, non indicavano se 
gli obiettivi fossero stati raggiunti (cfr. paragrafi 67-72).
b) L’obiettivo di rafforzare il collegamento tra migrazione e sviluppo è stato 
in parte raggiunto. A giudicare dai progetti esaminati, il contributo appor -
tato dai migranti rientranti nel rispettivo paese di origine è stato limitato 
(cfr. paragrafi 75-81).
50 Conclusioni e raccomandazioni 
c) I progetti che miravano a facilitare i ritorni/rimpatri e le riammissioni hanno 
avuto risultati limitati perché, in particolare, la politica sulla quale erano ba -
sati veniva erroneamente percepita da alcuni paesi partner come parte della 
politica di sicurezza dell’UE, il che la rendeva difficile da accettare. Inoltre, 
gli Stati membri non preparano in modo efficace i migranti per il loro ritorno 
a casa (cfr. paragrafi 82-86).
d) Gli obiettivi della maggior parte dei progetti controllati prevedevano un 
impegno, teorico, a rispettare i diritti umani, ma la Corte ha riscontrato nume -
rosi casi in cui ciò non è stato sostenuto nella pratica (cfr. paragrafi 87-89).
Raccomandazione 3 – Migliorare la preparazione e la 
selezione dei progetti
La Commissione dovrebbe migliorare la pianificazione iniziale dei progetti impo -
nendo obiettivi pertinenti, realizzabili e misurabili (e garantendo che tali requisiti 
siano chiaramente integrati nei modelli contrattuali e negli orientamenti e, di 
conseguenza, applicati). Gli indicatori a livello di progetto dovrebbero compren -
dere indicatori di risultato.
Raccomandazione 4 – Consolidare ulteriormente il 
collegamento tra sviluppo e migrazione
La Commissione dovrebbe ulteriormente chiarire il proprio approccio volto 
a garantire che la migrazione influenzi positivamente lo sviluppo. Dovrebbe far 
sì che i programmi e i progetti pongano maggiormente l’accento sulla migrazio -
ne e dovrebbe cercare di definire quali politiche siano necessarie per produrre 
impatti positivi.
Conclusione 3 – Coordinare la spesa relativa alla dimensione 
esterna della politica UE in materia di migrazione (TPMA 
e ENPI) tra attori a livelli diversi è risultato difficile
I complessi meccanismi di governance indeboliscono il coordinamento, a tutti 
i livelli, tra organismi dell’UE, in particolare tra le direzioni generali e tra i servizi 
centrali della Commissione a Bruxelles e le delegazioni dell’UE nei paesi partner. 
Nonostante le recenti iniziative in questo settore, è necessaria un’ulteriore razio -
nalizzazione. A livello del GAMM, non vi era alcun quadro d’insieme dei finan -
ziamenti dal quale risultasse «chi finanziava cosa» tra la Commissione e gli Stati 
membri (cfr. paragrafi 91-100).
51 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 5 – Dialogo interno ed esterno per 
migliorare il coordinamento
La Commissione e il SEAE dovrebbero potenziare le capacità delle delegazioni 
dell’UE in materia di questioni migratorie. La Commissione dovrebbe procedere 
allo sviluppo di un quadro d’insieme da cui risulti chi finanzia cosa a titolo del 
GAMM.
La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella 
riunione del 25 febbraio 2016.
 Per la Corte dei conti europea
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

52
 Allegati
Partenariati per la mobilità firmati tra l’UE, gli Stati membri dell’UE e paesi non-UE
Capo Verde Moldova Georgia Armenia Marocco Azerbaigian Tunisia Giordania
Data 2008 2008 2009 2011 2013 2013 2013 2014
UE X X X X X X X X 8
Francia X X X X X X X X 8
Germania X X X X X X 6
Italia X X X X X X 6
Polonia X X X X X X 6
Svezia X X X X X X 6
Belgio X X X X 4
Bulgaria X X X X 4
Repubblica ceca X X X X 4
Paesi Bassi X X X X 4
Portogallo X X X X 4
Romania X X X X 4
Spagna X X X X 4
Danimarca X X X 3
Grecia X X X 3
Lituania X X X 3
Regno Unito X X X 3
Cipro X X 2
Ungheria X X 2
Slovacchia X X 2
Slovenia X X 2
Estonia X 1
Lettonia X 1
Lussemburgo X 1
Austria 0
Croazia 0
Finlandia 0
Irlanda 0
Malta 0
Totale  
Stati membri4 15 16 10 9 8 10 11Allegato I
53 Allegati 
Importi impegnati, oggetto di contratti e pagati per la dimensione esterna della poli -
tica di migrazione nel periodo 2007-2013 (milioni di euro)
Impegni di bilancio Contratti, per valore Numero di contratti Pagamenti
TPMA 379,78 375 256 304,30
ENPI 376 64
SCS (escluso TPMA) 190 64
FES 156 27
EIDHR 7 43
IfS 5 4
IPA 309 76
TOTALE 1 418 534 304,30
Dati non disponibiliAllegato II
54 Allegati 
La spesa per la dimensione esterna della politica di migrazione: molteplici strumenti 
di spesa dell’UE, ciascuno con propri obiettivi e strategie
 Strumento di cooperazione allo sviluppo (SCS) (1. SCS – TPMA; 2. SCS – altri) : il regolamento applicabile 
stabilisce obiettivi primari e generali, si riferisce agli obiettivi dei programmi geografici e tematici e persegue 
obiettivi previsti in altri documenti strategici o documenti esterni (gli obiettivi di sviluppo del millennio e gli 
obiettivi approvati dalle Nazioni Unite e da altre organizzazioni internazionali). È utilizzato in tutti i paesi 
non-UE, fatta eccezione di quelli ammissibili all’assistenza preadesione. Nel caso dei programmi geografici, 
i paesi ammissibili al Fondo europeo di sviluppo, allo Strumento europeo di vicinato o allo Strumento di 
assistenza preadesione non possono utilizzarlo, né lo possono i firmatari del partenariato ACP-UE (escluso il 
Sudafrica).
3. Lo strumento europeo di vicinato e partenariato , che in parte comprendeva la migrazione, non ha di per 
sé definito obiettivi della politica. Il regolamento applicabile rimandava alla definizione di obiettivi prioritari 
nei documenti strategici – la cui approvazione era di competenza della Commissione – per un dato paese 
o una data regione. Qualora l’UE non avesse concordato obiettivi specifici con il paese in questione, doveva -
no essere perseguiti gli obiettivi strategici dell’UE (ma non è stato specificato quali).
4. Fondo europeo di sviluppo : le disposizioni del FES sono simili a quelle dello strumento di cooperazione 
allo sviluppo, ma esso è utilizzato in altri paesi, vale a dire 78 paesi dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP). 
Pertanto, il FES in quanto tale non è utilizzato nei «paesi del vicinato», ma può essere utilizzato, ad esempio, 
per sostenere i migranti che ritornano dai «paesi del vicinato».
5. Lo strumento per la stabilità  mira ad affrontare i principali rischi e le principali minacce per la sicurezza 
politica e lo sviluppo. Il regolamento definisce due obiettivi generali. Gli obiettivi specifici sono fissati in 
documenti di strategia multi-paese, documenti di strategia tematici e programmi indicativi pluriennali.Allegato III
55 Allegati 
6. Lo strumento europeo per la democrazia e i diritti umani  mira a consolidare la democrazia nei paesi 
non -UE e a rafforzare il rispetto dei diritti umani. Il regolamento fissa tre obiettivi generali, con obiettivi 
specifici da definire in documenti strategici che la Commissione utilizza anche per definire gli obiettivi dei 
programmi d’azione annuali.
7. Lo strumento di assistenza preadesione  fornisce a otto «paesi dell’allargamento», un’assistenza finanzia -
ria e tecnica durante l’intero processo di adesione. Il regolamento stabilisce obiettivi generali, con obiettivi 
specifici da definire in programmi pluriennali e annuali e altri obiettivi in relazione a componenti specifiche, 
come la cooperazione transfrontaliera. Pertanto, lo strumento di assistenza preadesione non è utilizzato in 
quanto tale nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo meridionale.Allegato III
56 Allegati 
Tabella riepilogativa dei progetti controllati
Strumento di 
finanziamentoAnno del 
contrattoDurata  
(mesi)TitoloFinanziamento UE  
(euro)
Globale
TPMA 2007 55 Iniziativa congiunta in materia di migrazione e sviluppo 15 000  000
Vicinato orientale
ENPI 2008 45 Gestione integrata delle frontiere nel Caucaso meridionale (SCIBM) 6 000  000
ENPI 2009 71Assistenza connessa alle riammissioni e misure di accompagnamen -
to EUBAM1 4 864 050
ENPI 2009 42Sostegno all’attuazione della componente migrazione e  sviluppo del 
partenariato per la mobilità UE-Moldova1 999 734
TPMA 2010 36Gestione efficace della migrazione di manodopera e  relative dimen -
sioni in termini di competenze1 507  501
TPMA 2010 35Sostegno al reinserimento dei migranti di ritorno georgiani e attua -
zione dell’accordo UE-Georgia sulle riammissioni3 000  000
ENPI 2011 22Assistenza connessa alle riammissioni e misure di accompagnamen -
to EUBAM1 798 941
ENPI 2011 48Assistenza connessa alle riammissioni e misure di accompagnamen -
to EUBAM9 532 400
TPMA 2011 35Gestire meglio la mobilità degli operatori sanitari nella Repubblica 
di Moldova2 000  000
TPMA 2011 23Sostegno alle attività dell’UNHCR nell’Europa orientale nel contesto 
dei programmi UE di protezione regionale – fase II1 500  000
TPMA 2012 24Sostegno all’istituzione di una efficace gestione delle riammissioni 
in Armenia, Azerbaigian e Georgia1 193 965
TPMA 2013 36Rafforzamento del potenziale di sviluppo del partenariato per la 
mobilità dell’UE in Georgia mediante la migrazione circolare mirata 
e la mobilitazione della diaspora878 000Allegato IV
1  Questo importo comprende una modifica al progetto, del valore di 864 810 euro, che gli auditor della Corte hanno dovuto esaminare per 
comprendere l’integralità del progetto.
57 Allegati 
Strumento di 
finanziamentoAnno del 
contrattoDurata  
(mesi)TitoloFinanziamento UE  
(euro)
Vicinato meridionale
TPMA 2008 47Favorire la creazione di imprese in Marocco, grazie alla mobilitazione 
della diaspora marocchina in Europa («FACE-Maroc»)1 497 305
TPMA 2008 26Mappa interattiva delle rotte migratorie irregolari e dei flussi in 
Africa, Medio Oriente e  Mediterraneo («I-Map»)784 789
TPMA 2009 59«SaharaMed»: prevenzione e gestione dei flussi migratori irregolari 
dal deserto del Sahara al Mar Mediterraneo10 000  000
ENPI 2010 44 Medstat III 7 000  000
TPMA 2010 36Algeria: Rafforzare la tutela dei migranti e le capacità di gestione dei 
flussi migratori misti1 915  916
TPMA 2011 23Sostegno alle attività dell’UNHCR nel Nord Africa nel contesto del 
programma regionale di protezione3 631 627
ENPI 2011 40 Euromed Migration III 4 998 800
TPMA 2012 35Promozione del rispetto dei diritti dei migranti sub-sahariani in 
Marocco1 594 264
TPMA 2012 36Sostegno alla creazione di attività e di occupazione nel Maghreb – 
La migrazione al servizio dello sviluppo locale1 875 000
TPMA 2013 36 Rete «Seahorse-Mediterranean», con gli Stati membri (SP) 4 500  000
TPMA 2013 13Sostegno alle attività dell’UNHCR nel Nord Africa nel contesto del 
programma regionale di protezione1 953 000
TOTALE 89 025 292Allegato IV
58 Allegati 
Meccanismi di attuazione per l’assistenza finanziaria dell’UE (dimensione esterna 
della politica di migrazione e di asilo)Allegato V
Fonte : Corte dei conti europea.Consiglio europeo
FRONTEX EUROPOL ETF EASODG ECHO DG Migrazione e aﬀari interni1 DG Cooperazione internazionale e sviluppo DG Politica di vicinato e negoziati
di allargamento2Gruppo di lavoro
di alto livello
(HLWG) « Asilo e migrazione»
Agenzie
dell’UEConsiglio dell’Unione europea
SEAE
Titolo 234FES5 SCS ENPI/ENI IPA/IPA II Strumenti ﬁnanziariLEGENDA
Comitato strategico
sull’immigrazione,
le frontiere e l’asilo (CSIFA)Gruppo
«Cooperazione allo sviluppo»
(CODEV)
SP6 IcSP7Nominalmente di competenza del Consiglio « Aﬀari generali»
SERVIZIO EUROPEO PER L'AZIONE ESTERNA
Commissione europea
1 Ex DG Migrazione e aﬀari interni. La DG Migrazione e aﬀari interni era responsabile dell’attuazione dei fondi del 
programma «Solidarietà e gestione dei /f_lussi migratori» nel periodo 2007-2013. Questi erano il Fondo europeo 
per le frontiere esterne, il Fondo europeo per i rimpatri, il Fondo europeo per i rifugiati (FER), il Fondo europeo per l’integrazione di cittadini dei paesi terzi. Tuttavia, nessuno di questi Fondi disponeva di una componente esterna  per le spese nei paesi terzi, a diﬀerenza dei loro Fondi successori per il periodo 2014-2020: il Fondo Asilo, migrazione e integrazione e il Fondo Sicurezza interna. 
2 DG/uni00A0Vicinato e negoziati di allargamento (ex DG Allargamento).3 Agenda comune su migrazione e mobilità.4 Aiuti umanitari e protezione civile.5 Non si applica ai «paesi del vicinato».6 Strumenti di partenariato.7 Strumento inteso a contribuire alla stabilità e alla pace (ex strumento per la stabilità (IfS)).8 Componente Migrazione e asilo del programma Beni pubblici e s/f_ide globali (2014-2020).2014+2007-2013Consiglio
«Aﬀari esteri»Consiglio
«Giustizia e aﬀari 
interni»Consiglio
«Aﬀari generali»Dibattito 
politico
Organi preparatori e gruppi di lavoro del Consiglio Stabilisce una strategia integrata per la 
cooperazione dell’UE con i paesi terzi nel settore
«Asilo e migrazione»
 Prepara le conclusioni e le raccomandazioni
del Consiglio sulle cause e sulle conse-
guenze della migrazione
e dell’asilo Assiste il COREPER nelle questioni giuridiche, 
orizzontali e strategiche in materia di migrazione 
e asilo e frontiere
 Prepara la relazione semestrale EU/uni00A0Action
on Migratory PressuresAltri
(ad esempio gruppo GAI-RELEX, 
CATS, COSI)Gruppi di lavoro geograﬁciGestione degli strumenti /f_inanziari
Siede al consiglio di amministrazionePartecipa alle riunioniRapporto gerarchico
 Aiuti umanitari ai rifugiati e agli sfollati 
interni Principale redattore delle comunicazioni della 
Commissione sulla politica migratoria
 Principale rappresentante della Commissione nell’HLWG Negozia le agevolazioni in materia di visti,
la riammissione e il partenariato per la mobilità,le CAMM
3
 Conduce dialoghi bilaterali e regionali sulla migrazione Co-valutatore degli inviti a presentare proposte
per il TPMA Principale redattore delle comunicazioni della 
Commissione sulla politica di sviluppo
 Programma gli aiuti allo sviluppo per i paesi 
non-UE su base geografica e tematica
 Gestisce, sovrintende l’attuazione dell’assistenza Responsabile della politica europea di vicinato Fino alla fine del 2014, le direzioni delle politiche 
di vicinato orientale e meridionale formavano parte della DG Cooperazione internazionale e sviluppo
 Dalla fine del 2014, la gestione dello strumento 
europeo di vicinato (ENI) è passata dalla DG Cooperazione internazionale e sviluppo alla DG Politica di vicinato e negoziati di allargamentoSERVIZIO DEGLI STRUMENTI
DI POLITICA ESTERA
(FPI)
 Facilita lo scambio di 
informazioni sui paesi di 
origine tra gli Stati membri dell’UE
 Sostiene gli Stati membri 
dell’UE sottoposti a particolari pressioni, attraverso un 
sistema di allarme rapido
 Contribuisce alla realizzazione 
del sistema europeo comune di asilo Favorisce e migliora 
l’applicazione delle misure di 
gestione delle frontiere dell’UE e coordina le azioni 
degli Stati dell’UE volte ad 
attuare tali misure
 Analisi dei rischi
 Assistenza operativa agli Stati 
membri dell’UE e ai paesi 
non-UE (17) Fornisce sostegno ai paesi 
partner nel campo della migrazione legale, specie per occupazione e competenze 
(anche la DG Istruzione
e cultura fa parte del consiglio di amministrazione; 
la DG Migrazione e affari 
interni ha status di osservatore)  Valutazione della minaccia 
rappresentata dalla criminalità organizzata (OCTA)
 Accordi strategici con
i paesi non-UE
TPMA/
GPGC8 Responsabile delle spese operative relative 
all’azione esterna dell’UE, fra cui migrazione
e asilo Contribuisce alla definizione della politica dell’UE e alle azioni concrete nell’ambito della dimensione 
esterna della politica di migrazione 
 Contribuisce al coordinamento tra la dimensione esterna e interna della politica di migrazione dell’UE
 Partecipa ai gruppi di lavoro del Consiglio «GAI», in particolare all’HLWG
Fondo europeo 
per l’integrazione 
dei cittadini dei 
paesi terziFondo 
europeo per 
i rimpatriFondo per
le frontiere 
esterne Fondo 
Sicurezza 
internaFondo Asilo, 
migrazione
e integrazioneFondo 
europeo per 
i rifugiati 
(FER)
59 Allegati 
Consiglio europeo
FRONTEX EUROPOL ETF EASODG ECHO DG Migrazione e aﬀari interni1 DG Cooperazione internazionale e sviluppo DG Politica di vicinato e negoziati
di allargamento2Gruppo di lavoro
di alto livello
(HLWG) « Asilo e migrazione»
Agenzie
dell’UEConsiglio dell’Unione europea
SEAE
Titolo 234FES5 SCS ENPI/ENI IPA/IPA II Strumenti ﬁnanziariLEGENDA
Comitato strategico
sull’immigrazione,
le frontiere e l’asilo (CSIFA)Gruppo
«Cooperazione allo sviluppo»
(CODEV)
SP6 IcSP7Nominalmente di competenza del Consiglio « Aﬀari generali»
SERVIZIO EUROPEO PER L'AZIONE ESTERNA
Commissione europea
1 Ex DG Migrazione e aﬀari interni. La DG Migrazione e aﬀari interni era responsabile dell’attuazione dei fondi del 
programma «Solidarietà e gestione dei /f_lussi migratori» nel periodo 2007-2013. Questi erano il Fondo europeo 
per le frontiere esterne, il Fondo europeo per i rimpatri, il Fondo europeo per i rifugiati (FER), il Fondo europeo per l’integrazione di cittadini dei paesi terzi. Tuttavia, nessuno di questi Fondi disponeva di una componente esterna  per le spese nei paesi terzi, a diﬀerenza dei loro Fondi successori per il periodo 2014-2020: il Fondo Asilo, migrazione e integrazione e il Fondo Sicurezza interna. 
2 DG/uni00A0Vicinato e negoziati di allargamento (ex DG Allargamento).3 Agenda comune su migrazione e mobilità.4 Aiuti umanitari e protezione civile.5 Non si applica ai «paesi del vicinato».6 Strumenti di partenariato.7 Strumento inteso a contribuire alla stabilità e alla pace (ex strumento per la stabilità (IfS)).8 Componente Migrazione e asilo del programma Beni pubblici e s/f_ide globali (2014-2020).2014+2007-2013Consiglio
«Aﬀari esteri»Consiglio
«Giustizia e aﬀari 
interni»Consiglio
«Aﬀari generali»Dibattito 
politico
Organi preparatori e gruppi di lavoro del Consiglio Stabilisce una strategia integrata per la 
cooperazione dell’UE con i paesi terzi nel settore
«Asilo e migrazione»
 Prepara le conclusioni e le raccomandazioni
del Consiglio sulle cause e sulle conse-
guenze della migrazione
e dell’asilo Assiste il COREPER nelle questioni giuridiche, 
orizzontali e strategiche in materia di migrazione 
e asilo e frontiere
 Prepara la relazione semestrale EU/uni00A0Action
on Migratory PressuresAltri
(ad esempio gruppo GAI-RELEX, 
CATS, COSI)Gruppi di lavoro geograﬁciGestione degli strumenti /f_inanziari
Siede al consiglio di amministrazionePartecipa alle riunioniRapporto gerarchico
 Aiuti umanitari ai rifugiati e agli sfollati 
interni Principale redattore delle comunicazioni della 
Commissione sulla politica migratoria
 Principale rappresentante della Commissione nell’HLWG
 Negozia le agevolazioni in materia di visti,
la riammissione e il partenariato per la mobilità,le CAMM
3
 Conduce dialoghi bilaterali e regionali sulla migrazione Co-valutatore degli inviti a presentare proposte
per il TPMA Principale redattore delle comunicazioni della 
Commissione sulla politica di sviluppo
 Programma gli aiuti allo sviluppo per i paesi 
non-UE su base geografica e tematica
 Gestisce, sovrintende l’attuazione dell’assistenza Responsabile della politica europea di vicinato
 Fino alla fine del 2014, le direzioni delle politiche 
di vicinato orientale e meridionale formavano parte della DG Cooperazione internazionale e sviluppo
 Dalla fine del 2014, la gestione dello strumento 
europeo di vicinato (ENI) è passata dalla DG Cooperazione internazionale e sviluppo alla DG Politica di vicinato e negoziati di allargamentoSERVIZIO DEGLI STRUMENTI
DI POLITICA ESTERA
(FPI)
 Facilita lo scambio di 
informazioni sui paesi di 
origine tra gli Stati membri dell’UE
 Sostiene gli Stati membri 
dell’UE sottoposti a particolari pressioni, attraverso un 
sistema di allarme rapido
 Contribuisce alla realizzazione 
del sistema europeo comune di asilo Favorisce e migliora 
l’applicazione delle misure di 
gestione delle frontiere dell’UE e coordina le azioni 
degli Stati dell’UE volte ad 
attuare tali misure
 Analisi dei rischi
 Assistenza operativa agli Stati 
membri dell’UE e ai paesi 
non-UE (17) Fornisce sostegno ai paesi 
partner nel campo della migrazione legale, specie per occupazione e competenze 
(anche la DG Istruzione
e cultura fa parte del consiglio di amministrazione; 
la DG Migrazione e affari 
interni ha status di osservatore)  Valutazione della minaccia 
rappresentata dalla criminalità organizzata (OCTA)
 Accordi strategici con
i paesi non-UE
TPMA/
GPGC8 Responsabile delle spese operative relative 
all’azione esterna dell’UE, fra cui migrazionee asilo Contribuisce alla definizione della politica dell’UE e alle azioni concrete nell’ambito della dimensione 
esterna della politica di migrazione 
 Contribuisce al coordinamento tra la dimensione esterna e interna della politica di migrazione dell’UE
 Partecipa ai gruppi di lavoro del Consiglio «GAI», in particolare all’HLWG
Fondo europeo 
per l’integrazione 
dei cittadini dei 
paesi terziFondo 
europeo per 
i rimpatriFondo per
le frontiere 
esterne Fondo 
Sicurezza 
internaFondo Asilo, 
migrazione
e integrazioneFondo 
europeo per 
i rifugiati 
(FER)
60 Risposte  
della Commissione
Sintesi
I
La Commissione e il SEAE formulano le seguenti osservazioni riguardo al contesto e al contenuto della relazione.
La Commissione e il SEAE sono costretti ad operare in un contesto complesso e in continua evoluzione. Nel quadro 
di una crisi migratoria e dei rifugiati che non ha precedenti, la politica migratoria sta fortemente riadattando le pro -
prie priorità e rafforzando le proprie linee di condotta a livello dell’UE, adeguandosi alle mutevoli circostanze:
La relazione della Corte dei Conti è stata elaborata prima che si verificassero questi importanti sviluppi.
La migrazione e l’asilo costituiscono un settore politico complesso, dai molteplici aspetti e in costante evoluzione 
sia a livello internazionale sia a livello dell’Unione, e la Commissione è costretta a operare in questo contesto mute -
vole e difficile. Di conseguenza l’attuazione della politica in questo ambito esige strutture altrettanto complesse 
e articolate.
Nella sua relazione la Corte non tiene sufficientemente conto di questo contesto politico, giuridico, operativo e di 
bilancio.
II
La Commissione concorda che è difficile determinare agevolmente l’importo complessivo della spesa a carico del 
bilancio e verificare se quest’ultima sia stata orientata conformemente alle priorità geografiche e tematiche previ -
ste. La Commissione migliorerà ulteriormente il quadro generale di monitoraggio e valutazione in questo settore 
complesso, garantendo però che le priorità geografiche e tematiche previste per i vari settori prioritari siano indivi -
duate dagli strumenti pertinenti.
III
A livello individuale, tutti i progetti finanziati attraverso gli strumenti di finanziamento dell’UE comprendono indica -
tori che sono monitorati lungo l’intero arco di vita di ciascun progetto. Si veda anche la risposta della Commissione 
al paragrafo 68.
IV
La migrazione è un ambito di intervento complesso e delicato sul piano politico, che interessa vari settori e coin -
volge una vasta gamma di parti interessate diverse tra loro (come le agenzie europee, l’OIM, l’UNHCR), sia all’interno 
sia all’esterno delle istituzioni dell’Unione. La gestione della cooperazione e della politica esterna dell’UE in materia 
di migrazione rispecchia necessariamente tale situazione.
Negli ultimi anni sono stati compiuti sforzi per migliorare ulteriormente il coordinamento tra le direzioni generali 
della Commissione e con il SEAE, nonché con gli Stati membri dell’Unione, e sono stati predisposti a tale fine vari 
meccanismi di coordinamento. La recente agenda europea sulla migrazione sottolinea la necessità di intensificare 
ulteriormente tali sforzi.
Risposte della Commissione 61
Introduzione
01
La Commissione sottolinea che la spesa per i rifugiati nei paesi partner, compresa la regione del vicinato, rientrava 
nella cooperazione dell’UE con i paesi terzi sulle questioni correlate alla migrazione e all’asilo già prima del 2015. La 
maggior parte dei progetti sulla migrazione segue infatti un approccio globale e inclusivo, data la natura variabile 
dei flussi migratori, che interessano migranti economici, migranti vulnerabili e persone bisognose di protezione 
internazionale.
02
Il 13 maggio 2015 la Commissione ha presentato l’agenda europea sulla migrazione, in base alla quale il Consiglio ha 
adottato le sue conclusioni a giugno 2015.
11
A partire dall’avvio, nel novembre del 2014, del cosiddetto processo di Khartoum (con paesi lungo la rotta migrato -
ria dell’Africa orientale) viene data priorità a otto dialoghi regionali.
Anche le agende comuni su migrazione e mobilità sono considerate come un quadro bilaterale principale, insieme 
ai partenariati per la mobilità.
13
Le cause di fondo della migrazione irregolare e forzata sono svariate e comprendono, tra l’altro, la povertà, la man -
canza di opportunità economiche, i conflitti, l’insicurezza e i cambiamenti climatici. In realtà il programma tematico 
Migrazione e asilo, che dispone di uno stanziamento annuo di circa 50 milioni di euro, non è mai stato inteso ad 
affrontare queste cause profonde, ma il suo obiettivo era sostenere i paesi affinché potessero migliorare la propria 
gestione della migrazione e dell’asilo.
15
Il regolamento ENPI ha fissato obiettivi generali, mentre gli accordi tra l’Unione e i paesi partner hanno formato il 
quadro delle politiche ai fini della programmazione dell’assistenza (cfr. l’articolo 3 del regolamento ENPI).
Tuttavia, gli obiettivi specifici per il periodo 2014-2020 sono stati fissati quando lo strumento ENPI è stato sostituito 
dallo strumento europeo di vicinato (ENI). A norma del regolamento (UE) n. 232/2014, uno dei sei obiettivi specifici 
dell’ENI è « creare i presupposti per la migliore organizzazione dell’immigrazione legale e la promozione di una gestione 
efficace della mobilità delle persone, per l’attuazione di accordi presenti o futuri conclusi conformemente all’approccio 
globale in materia di migrazione, e per la promozione dei contatti interpersonali, con particolare riferimento ad attività 
culturali, educative, professionali e sportive ».
Risposte della Commissione 62
Estensione e approccio dell’audit
22
Come ricordato dalla Corte, la Commissione rileva che, sebbene siano inclusi nell’allegato III, né l’IPA né il FES forni -
scono finanziamenti ai paesi del vicinato.
La coerenza degli obiettivi, l’individuazione delle esigenze dei paesi partner e gli strumenti di monitoraggio devono essere migliorati
Risposta al titolo che precede il paragrafo 27
La Commissione riconosce che esiste un’ampia gamma di presupposti strategici, dovuta principalmente alla com -
plessità del fenomeno migratorio.
Grazie alle proposte della Commissione, la gamma di strumenti di cooperazione esterna è stata notevolmente razio -
nalizzata e semplificata nel corso dei successivi quadri finanziari pluriennali. La combinazione attuale di strumenti 
geografici e tematici riflette complessivamente un approccio globale ed equilibrato che consente all’UE di affron -
tare le varie sfide attraverso una serie di strumenti finanziari nel complesso coerenti e complementari.
29
Per il periodo 2014-2020 l’ENPI è stato sostituito dallo strumento europeo di vicinato (ENI). A norma del regolamento 
(UE) n. 232/2014, uno dei sei obiettivi specifici dell’ENI è « creare i presupposti per la migliore organizzazione dell’immi -
grazione legale e la promozione di una gestione efficace della mobilità delle persone, per l’attuazione di accordi presenti 
o futuri conclusi conformemente all’approccio globale in materia di migrazione, e per la promozione dei contatti interper -
sonali, con particolare riferimento ad attività culturali, educative, professionali e sportive ».
Il regolamento ENI prevede un allegato, modificabile con un atto delegato, che precisa le priorità della program -
mazione e stabilisce ampie assegnazioni finanziarie, espresse per tipo di programma (bilaterale, multinazionale e di 
cooperazione transfrontaliera). Tra i principali elementi emersi dai negoziati figura un nuovo allegato che è stato 
negoziato con il Parlamento europeo e il Consiglio nell’ambito dell’ENI e che contiene le priorità generali per la 
regione interessata dalla politica europea di vicinato nel suo complesso; tali priorità faranno da sfondo al successivo 
processo di programmazione.
30
Gli strumenti finanziari per la cooperazione esterna e la cooperazione allo sviluppo con i paesi terzi sono stati isti -
tuiti per affrontare sfide quali la povertà, l’insicurezza, la democrazia e la governance, la mancanza di opportunità 
economiche, i diritti umani ecc.
In conformità con ciascun atto giuridico, i settori di intervento specifici sono definiti nei programmi annuali e plu -
riennali e possono comprendere settori prioritari quali l’istruzione, la salute, l’ambiente, la sicurezza, gli affari interni 
e la migrazione. In termini di strumenti geografici, la scelta dei settori di intervento è concordata con i paesi partner 
in questione durante la fase di programmazione.
Risposte della Commissione 63
Come nel caso di tutte le politiche settoriali dell’Unione, l’attuazione della politica esterna in materia di migrazione 
e asilo può essere sostenuta attraverso finanziamenti a titolo dei pertinenti strumenti di cooperazione esterna 
dell’UE, in linea con i criteri e le procedure definiti conformemente alla base giuridica di ogni rispettivo strumento 
finanziario.
Cfr. inoltre la risposta al paragrafo 22.
31
Pur rispettando tuttora gli obiettivi di ciascuno strumento finanziario, gli interventi nel quadro dell’azione esterna 
possono contribuire all’attuazione delle politica dell’UE in vari ambiti tematici, quali il cambiamento climatico, la 
sicurezza, l’istruzione, l’agricoltura o la migrazione.
32
La Commissione ritiene che, in generale, i progetti siano stati documentati in maniera adeguata. In futuro, tuttavia, 
la Commissione si adopererà per documentare in maniera più sistematica le proprie analisi delle esigenze dei suoi 
progetti.
33
La Commissione conviene che, sebbene i partenariati per la mobilità abbiano dimostrato di essere un quadro bila -
terale efficace per affrontare le questioni della migrazione e dell’asilo in modo da rendere la cooperazione recipro -
camente vantaggiosa, sono necessari maggiori sforzi per garantire che i partenariati per la mobilità siano attuati 
in maniera equilibrata, ovvero rispecchiando più adeguatamente tutte e quattro le priorità tematiche del GAMM, 
compresi ulteriori interventi per quanto riguarda la migrazione, i diritti umani e la protezione dei rifugiati.
La Commissione ricorda costantemente agli Stati membri l’importanza di garantire, fra l’altro, un equilibrio tra le 
quattro priorità tematiche del GAMM a livello di attuazione dei partenariati per la mobilità.
34
La maggioranza delle delegazioni, se non tutte, ha già designato, da vari anni, punti focali per le questioni inerenti 
alla migrazione. Inoltre la DG Migrazione e affari interni ha potuto distaccare membri del personale soltanto presso 
un numero assai esiguo di delegazioni prioritarie (USA, Russia, Ginevra, Vienna, Turchia, Cina, India). Nella mag -
gioranza dei casi, tali esperti sono condivisi con altre direzioni generali e si occupano anche di altre questioni che 
rientrano nelle competenze della DG Migrazione e affari interni (e dunque non necessariamente si dedicano alla 
migrazione).
Come riconosciuto dalla recente agenda europea sulla migrazione, è necessario un rafforzamento delle competenze 
in materia di migrazione all’interno delle delegazioni dell’UE. Pertanto il Consiglio ha deciso di rafforzare le capacità 
delle delegazioni UE in relazione alla gestione della migrazione, e specificamente di inviare funzionari di collega -
mento europei per la migrazione (European Migration Liaison Officers) presso le delegazioni prioritarie, con partico -
lare attenzione alla regione del vicinato.
Risposte della Commissione 64
35
La creazione, vari anni fa, di unità tematiche presso la DG Cooperazione internazionale e sviluppo, compresa 
un’unità tematica sulla migrazione, dimostra l’importanza attribuita al rafforzamento delle competenze tematiche 
all’interno dell’organizzazione, come anche in seno alle delegazioni.
Una componente importante del mandato di queste unità tematiche è il sostegno tematico per la qualità fornito 
al personale della sede centrale e delle delegazioni. L’unità della DG Cooperazione internazionale e sviluppo che 
si occupa di migrazione e asilo ha elaborato una serie di strumenti volti a garantire che tale sostegno sia fornito in 
maniera coerente ed efficiente. A tale scopo sono state elaborate note orientative e linee guida, nonché moduli di 
formazione tematica.
Poiché la migrazione è oggetto di maggiore attenzione nell’azione esterna dell’UE, la Commissione sta valutando 
l’elaborazione di un modulo formativo di apprendimento per via elettronica a complemento degli strumenti di 
apprendimento in presenza.
36
La Commissione conviene che, fino a poco tempo fa, la migrazione non era una delle principali priorità per molti 
paesi del vicinato; tuttavia la situazione è notevolmente cambiata negli ultimi tempi, in quanto tali paesi ricono -
scono sempre più l’importanza della migrazione e la necessità di impegnarsi con l’Unione.
Nel caso del progetto «Seahorse Mediterraneo», la Commissione riconosce la difficoltà di coinvolgere i paesi 
nordafricani in un partenariato con l’UE. Pur continuando gli sforzi, occorre rilevare che la situazione di instabilità 
che caratterizza la regione da quando il progetto è stato ideato ha ostacolato il dialogo con questi paesi in questo 
settore assai delicato.
37
Pur riconoscendo che i principali utenti del prodotto finale della I-Map sono gli Stati membri dell’UE e non i paesi 
partner, la Commissione ritiene necessario tenere conto di una serie di aspetti.
Sulla base di un’esigenza espressa nell’ambito del dialogo sulla migrazione di transito nel Mediterraneo, l’obiet -
tivo del progetto era fornire informazioni aggiornate sui flussi migratori ai fini di una migliore elaborazione delle 
politiche.
I-Map era un unico progetto unico e molto mirato che, insieme ad altri progetti, ha sostenuto l’efficace funziona -
mento del dialogo sulla migrazione tra i paesi del Medio Oriente e del Nord Africa (MENA) e gli Stati membri dell’U -
nione. La Commissione ritiene che le informazioni in materia di migrazione, che in precedenza non confluivano in 
un unico sistema e che ora sono rese disponibili in maniera molto pratica, abbiano migliorato il dialogo.
38
La Commissione concorda sull’importanza fondamentale di precisare il quadro della cooperazione dell’Unione in 
materia di migrazione e di protezione internazionale attraverso la definizione di obiettivi operativi e di realizzazioni 
ed esiti chiari e misurabili, con collegamenti diretti tra attività e risultati.
Risposte della Commissione 65
39
Pur riconoscendo che finora sono mancati obiettivi, valori di riferimento e indicatori precisi per il controllo dell’at -
tuazione del GAMM a livello strategico, la Commissione ritiene che gli obiettivi debbano essere definiti a grandi 
linee al fine di adattarsi in maniera flessibile a contesti diversi, ad aspetti assai eterogenei nonché a sfide ed esi -
genze in rapida evoluzione nel settore della migrazione.
Nel 2015 la Commissione ha avviato nuove discussioni con gli Stati membri dell’UE nell’ambito del gruppo di lavoro 
ad alto livello riguardo alla definizione di indicatori adeguati per il monitoraggio del GAMM.
Risposta comune ai paragrafi da 43 a 50
La Commissione riconosce che la definizione di criteri pertinenti e indicatori SMART per la migrazione rimane una 
sfida, anche a livello dei donatori internazionali e dell’ONU, come dimostra la difficoltà di individuare e concordare 
indicatori riferiti al settore della migrazione nel quadro di sviluppo post-2015.
Ciò deriva dalla natura complessa e articolata della politica in materia di migrazione e di asilo in generale. La Com -
missione riconosce che vi è l’esigenza collettiva di compiere sforzi concreti riguardo a tale questione.
Dalla DG Cooperazione internazionale e sviluppo, la revisione del quadro dei risultati che sarà effettuata dopo l’ado -
zione degli indicatori degli obiettivi di sviluppo sostenibili (OSS) nella primavera del 2016 offre l’opportunità di com -
piere progressi anche per quanto riguarda il miglioramento dei risultati delle misure nel settore della migrazione.
Risposta al titolo che precede il paragrafo 52
La Commissione ritiene che le priorità geografiche e tematiche nel quadro del GAMM siano state stabilite con 
chiarezza, ma conviene che la quantificazione esatta della spesa dell’UE in relazione a tali priorità è stata difficile da 
valutare nel corso dell’audit.
53
Il Common Relex Information System (CRIS) è uno strumento di gestione finanziaria che alimenta il sistema conta -
bile della Commissione (ABAC) e fornisce informazioni in tempo reale sulle operazioni finanziarie per tutte le spese 
esterne dell’Unione. Il CRIS non è stato concepito specificamente a fini di rendicontazione. Il sistema CRIS è attual -
mente in fase di graduale eliminazione e sarà sostituito in gran parte dal sistema ABAC e integrato da un nuovo 
sistema complementare denominato OPSYS.
Il sistema utilizza codici definiti dall’OCSE per classificare i contratti per settore di attività. Attualmente non esiste 
un codice per la migrazione; la Commissione, tuttavia, è consapevole delle limitazioni che derivano dalla mancanza 
di un codice DAC apposito per gli aiuti allo sviluppo nel settore della migrazione e dell’asilo. Ciò è dovuto alla 
natura trasversale e complessa della migrazione, che interessa politiche e settori diversi. La Commissione avvierà 
rapidamente discussioni con l’OCSE (e con altre parti interessate pertinenti) per individuare soluzioni ottimali onde 
ricavare un quadro della spesa sostenuta nel settore della migrazione dalle varie agenzie di sviluppo.
Risposte della Commissione 66
54
La Commissione riconosce che la tabella Excel gestita dalla DG Cooperazione internazionale e sviluppo è un sem -
plice strumento utilizzato a complemento della banca dati del Common Relex Information System (CRIS) della 
Commissione. Data l’assenza di un codice DAC per il settore della migrazione, è stata ritenuta uno strumento utile 
a fini di rendicontazione.
55
Il sistema informatico finanziario è in fase di graduale eliminazione e sarà sostituito in gran parte dal sistema conta -
bile della Commissione. Nel brevissimo periodo è assai improbabile che questo tipo di dati aggregati possa essere 
fornito.
56
Il sistema informatico finanziario è in fase di eliminazione graduale e sarà sostituito in gran parte dal sistema ABAC. 
Tutte le informazioni finanziarie confluiranno nel sistema ABAC. Alla luce dei recenti sviluppi, la Commissione 
avvierà discussioni con l’OCSE.
La Commissione è comunque consapevole delle limitazioni derivanti dall’assenza di un codice DAC dedicato per 
gli aiuti allo sviluppo nel settore della migrazione e dell’asilo. Ciò è dovuto alla natura trasversale e complessa della 
migrazione, che abbraccia politiche e settori diversi.
Riquadro 4 – Esempi di codifica inadeguata della spesa esterna relativa alla migrazione
La Commissione ammette che ai due progetti menzionati, ovvero il progetto Seahorse e il progetto Sahara-Med, era 
stato erroneamente assegnato un codice DAC, sebbene si fosse ritenuto che non tutte le attività rispondessero ai 
criteri OECD/DAC. Questo errore è stato corretto.
La Commissione rileva che il regolamento sullo strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI) stabilisce quanto 
segue in ordine ai criteri OCSE/DAC:
«Almeno il 90  % della spesa prevista a titolo dei programmi tematici è concepito in modo da rispondere ai criteri di 
ammissibilità come APS previsti dall’OCSE/DAC… ».
57
Il programma tematico DCI è stato istituito in un’ottica globale ed era inteso a integrare e non a sostituire gli stru -
menti e i programmi geografici. Nel periodo 2007-2013 sono stati adottati due documenti strategici per il TPMA: il 
primo copriva il periodo 2007-2010, il secondo riguardava il periodo 2011-2013. Sebbene il TPMA riguardi tutte le 
regioni geografiche, tali strategie hanno attribuito una chiara priorità alla spesa nell’ambito del TPMA destinata al 
Mediterraneo meridionale, alle regioni africane e alle regioni dell’Europa orientale, in linea con il GAMM e con il 
programma di Stoccolma. La definizione di questa priorità segue il concetto delle rotte migratorie, comprese quelle 
che partono da paesi esterni alla regione del vicinato (Africa sub-sahariana) e transitano nella regione.
Risposte della Commissione 67
60
La Commissione concorda solo in parte con tale osservazione, che dovrebbe tenere conto anche del fatto che 
spesso questi risultati rispecchiano anche la richiesta dei paesi partner, in particolare i paesi del vicinato orientale, 
e che la spesa per la gestione delle frontiere può generalmente essere di gran lunga superiore a quella destinata ad 
altri settori, ad esempio progetti socioeconomici che affrontano la questione dell’integrazione dei migranti.
La Commissione ritiene che l’importanza attribuita alla spesa correlata all’immigrazione irregolare, cui accenna la 
Corte, rifletta anche le priorità espresse da alcuni paesi partner.
È un dato di fatto che la spesa relativa a questi settori, in particolare la gestione delle frontiere, è elevata in rapporto 
alla necessità di investire nei valichi di frontiera e nelle attrezzature informatiche e di comunicazione.
Occorre considerare anche che l’Unione è soltanto uno dei donatori che operano in collaborazione con i paesi, gli 
Stati membri e le organizzazioni internazionali.
62
La Commissione rileva che l’atto giuridico che istituisce il TPMA stabilisce che il programma integra i programmi 
geografici. L’assegnazione di risorse ai settori prioritari nel quadro dei programmi geografici dipende principal -
mente dai paesi partner e non soltanto dalla Commissione.
64
L’iniziativa congiunta UE-ONU in materia di migrazione e sviluppo (Joint Migration and Development Initiative – 
JMDI) è stata avviata come primo programma generale sulla migrazione, incentrato sull’impatto prodotto dalla 
migrazione sullo sviluppo dei paesi partner.
L’iniziativa è stata considerata un importante contributo dell’UE all’agenda in materia di migrazione e sviluppo, in 
seguito all’inserimento di tale dimensione nell’approccio globale in materia di migrazione e mobilità.
Trattandosi in effetti di un programma pilota, volto a verificare il legame tra migrazione e sviluppo, l’iniziativa ha 
interessato molti paesi diversi di varie regioni.
Le risultanze e gli insegnamenti tratti da questo programma sono confluiti nel programma di follow-up, che invece 
è più orientato a specifici paesi prioritari.
68
La Commissione sottolinea che nove progetti avevano obiettivi ben definiti. In 12 casi gli obiettivi rispondevano 
solo in parte alla definizione di obiettivi ben definiti (spesso erano fissati in termini generici) e in un caso non erano 
ben definiti (cfr. il riquadro 5).
Riquadro 5 – Esempio di risultati difficili da misurare
La Commissione concorda parzialmente con l’osservazione secondo la quale i risultati non sono immediatamente 
tangibili e misurabili. La Commissione ritiene tuttavia che, in generale, il progetto abbia avuto successo, in partico -
lare per la sua capacità di creare uno spazio di dialogo con paesi nei quali da anni le riforme democratiche sono in 
una fase di stallo.
Risposte della Commissione 68
69
La Commissione osserva che il TPMA, come la maggioranza degli altri strumenti tematici e geografici per il finanzia -
mento dell’azione esterna, è incentrato sul rafforzamento delle capacità delle autorità e della società civile nei paesi 
partner. I progetti generalmente mirano a rafforzare le capacità a livello giuridico, istituzionale e operativo, attra -
verso l’assistenza tecnica e le attività di formazione. La Commissione, tuttavia, concorda sul fatto che il migliora -
mento delle capacità e la riforma dei quadri giuridici e istituzionali sono, e dovrebbero essere, un obiettivo di medio 
o lungo termine e che i risultati non sono immediatamente visibili.
70
La Commissione riconosce in parte che non tutti gli obiettivi dei progetti selezionati sono stati raggiunti.
Al contempo, la Commissione desidera ribadire che in un settore politico complesso e in costante evoluzione quale 
il settore della migrazione l’incidenza dei fattori esterni è notevole e non può essere affrontata unicamente attra -
verso una preparazione e una pianificazione ottimali dei progetti.
Per quanto gli interventi siano accuratamente programmati tenendo ben presenti le esigenze dei paesi partner, l’im -
prevedibilità dei flussi di migranti e di rifugiati e le sfide politiche avranno un’incidenza sull’esito di tali interventi 
durante tutte le fasi dell’attuazione, come dimostrato chiaramente dalla situazione riscontrata in Libia.
Riquadro 7 – Esempio di progetto parzialmente efficace
Il progetto della rete Seahorse per il Mediterraneo mira a contribuire allo sviluppo di una delle reti regionali desti -
nate ad affiancare il sistema Eurosur.
Al momento della sottoscrizione del contratto, la situazione a Tripoli era piuttosto stabile e non sarebbe stato possi -
bile prevedere che la situazione della sicurezza in Libia si sarebbe deteriorata.
Rappresentanti dell’Algeria, della Tunisia e dell’Egitto sono stati periodicamente invitati e spesso hanno partecipato 
attivamente agli incontri del comitato direttivo del progetto. Finora nessuno di questi tre paesi ha assunto un impe -
gno formale.
La Guardia Civil, sostenuta da cinque Stati membri che fanno parte del consorzio, è costantemente in contatto con 
i potenziali paesi partner nel tentativo di convincerli ad aderire all’iniziativa.
La Corte afferma che «l’accettazione della Libia andava contro il parere della Commissione». Tuttavia, data la posi -
zione strategica di questo paese, è stato riconosciuto in un secondo momento che la Libia era il partner più impor -
tante per questa iniziativa e si è pertanto deciso di includerla.
72
Nonostante le attuali circostanze eccezionali in Libia, il progetto è tuttora in corso e sta lentamente ottenendo risul -
tati. Le difficoltà incontrate durante l’attuazione del progetto sono dovute alla situazione di insicurezza e instabilità 
in Libia e il progetto è stato ripreso ad agosto del 2015 e adattato alla nuova situazione dopo la crisi del 2014.
Il progetto, che si concluderà ad aprile 2016, intende rispondere alle necessità più urgenti dei migranti rimasti bloc -
cati e detenuti in Libia in centri di permanenza temporanea/accoglienza, offrendo loro assistenza e la possibilità di 
un rimpatrio volontario nel pieno rispetto dei diritti umani.
Risposte della Commissione 69
77
La Commissione prende atto dell’osservazione della Corte e osserva che la relazione di valutazione conteneva 
diversi aspetti positivi.
Le conclusioni della valutazione sono state ampiamente discusse con l’UNDP in varie occasioni durante le intera -
zioni periodiche inerenti ai progetti e più specificamente in occasione di un incontro tenutosi il 10 ottobre 2011. 
La relazione è stata inoltre coordinata con tutte le agenzie dei partner ai fini della trasmissione delle rispettive 
osservazioni.
80
L’iniziativa congiunta UE-ONU in materia di migrazione e sviluppo (Joint Migration and Development Initiative – 
JMDI) è stata avviata come primo programma generale sulla migrazione, incentrato sul miglioramento dell’impatto 
prodotto dalla migrazione sullo sviluppo dei paesi partner.
L’iniziativa, che ha costituito un primo progetto pilota in questo settore, è considerata un importante contributo 
dell’UE all’agenda in materia di migrazione e sviluppo, in seguito all’inserimento di tale dimensione nell’approccio 
globale in materia di migrazione e mobilità.
Le risultanze e gli insegnamenti tratti da questo programma sono confluiti nel programma di follow-up, che invece 
è più orientato a specifici paesi prioritari.
81
Il sostegno dell’Unione nel settore della migrazione in Georgia è fornito a una vasta gamma di beneficiari sotto 
svariate forme a diversi livelli di governance. Il valore aggiunto dell’iniziativa JMDI era rappresentato dal coin -
volgimento di operatori a livello locale; tale tipo di sostegno può raggiungere soltanto un numero di beneficiari 
finali piuttosto esiguo. Tuttavia gli insegnamenti tratti da tali interventi possono comunque essere applicati in altri 
contesti.
Nel caso dell’Algeria, sebbene abbia avuto un’incidenza assai limitata, il programma ha consentito di porre all’or -
dine del giorno le questioni inerenti alla migrazione e di istituire una struttura interministeriale permanente guidata 
dal ministero degli Affari esteri.
Nel caso del Marocco, è stato utile avere, tra gli interventi nel settore della migrazione, un’iniziativa che era molto 
orientata alla società civile. Tuttavia la diffusione ha dovuto essere realizzata sulla base di risultati e impatti assai 
diversi. Si sono tratti debiti insegnamenti per la fase II dell’iniziativa JMDI, nella quale la diffusione è attualmente 
condotta in maniera più strutturata.
Riquadro 9 – Progetto sulle riammissioni in Georgia
Per quanto riguarda l’incertezza esistente al momento dell’audit in merito alla prosecuzione dell’attività dei centri di 
orientamento professionale e di reclutamento, la Commissione sottolinea che le autorità georgiane hanno garantito 
la sostenibilità dei centri attraverso stanziamenti del bilancio statale (400 000 GEL nel bilancio 2015, 600 000 GEL 
previsti nel progetto di bilancio 2016).
Il numero previsto dei beneficiari del servizio di collocamento professionale è risultato inferiore alle aspettative 
a causa di una sottostima dell’autosostenibilità dei migranti di ritorno.
Per quanto concerne la fornitura di alloggi temporanei, la Commissione era preparata a soddisfare le esigenze di 
180 persone ma la domanda è stata inferiore per via del contesto locale caratterizzato da forti legami sociali e fami -
liari. Le dotazioni finanziarie sono state ridotte di conseguenza.
Quanto al rimpatrio volontario, il dato è salito a 167 cittadini stranieri residenti in Georgia, contro i 110 all’epoca 
dell’audit.
Risposte della Commissione 70
86 a)
La Commissione concorda con l’osservazione della Corte e aggiunge che la riammissione dei propri cittadini è un 
obbligo sancito dal diritto internazionale consuetudinario, mentre la riammissione di cittadini di paesi terzi non 
costituisce un obbligo. Essa fa parte della politica migratoria e non della politica di sicurezza, contrariamente alla 
percezione che ne hanno alcuni paesi partner.
Anziché costituire un problema per la sicurezza, le politiche efficaci in materia di rimpatri e riammissioni sono un 
elemento essenziale e uno dei presupposti di una corretta gestione del fenomeno migratorio. Il rimpatrio efficace 
dei migranti irregolari, che non hanno diritto o non sono più autorizzati a permanere nell’UE, è inoltre una misura 
di prevenzione essenziale atta a scoraggiare ulteriormente la migrazione irregolare, come sottolineato dal piano 
d’azione dell’UE sul rimpatrio (9 settembre 2015). Il rimpatrio e la riammissione costituiscono parte integrante del 
GAMM e di tutte le linee politiche successive (ad esempio l’agenda UE sulla migrazione). È vero che gli accordi 
di facilitazione del visto sono possibili e sono presi in considerazione in parallelo con gli accordi di riammissione 
dell’UE e inquadrati nel contesto del principio «more for more» (maggiori aiuti a fronte di un maggiore impegno).
Risposta al titolo che precede il paragrafo 87
La Commissione sottolinea che l’efficace attuazione della tutela dei diritti umani spesso dipende dal numero di 
fattori esterni che sfuggono al suo controllo.
87
Oltre a costituire una questione rilevante di natura trasversale che è affrontata seriamente in tutti gli interventi 
attuati dall’Unione nell’ambito dell’azione esterna, i diritti umani dei migranti sono considerati una priorità anche 
nell’azione esterna in tema di migrazione.
Oltre a garantire che tutti gli interventi comprendano misure in materia di diritti umani, si è provveduto affinché 
molte azioni avessero quale obiettivo generale i diritti dei migranti. Ne sono un esempio i progetti riguardanti 
l’assistenza e la protezione delle vittime della tratta di esseri umani, i diritti dei migranti impiegati come lavoratori 
domestici, l’assistenza e la protezione dei rifugiati ecc.
88
Per quanto riguarda l’Ucraina, la possibilità di impartire una formazione in materia di norme sui diritti umani era 
stata inizialmente prevista nel programma Readmit e discussa con il governo. Tuttavia in quella fase si era deciso di 
escluderla dal programma per evitare sovrapposizioni con vari altri progetti attuati da organizzazioni internazionali 
e OSC quali i) l’OIM (progetto «Strengthening Migration Management and Cooperation on Readmission in Eastern 
Europe» – Migreco, rif. Cris 2011/282-850), ii) l’UNCHR (progetto «Support to UNHCR activities in Eastern Europe in 
the context of EU Regional Protection Programmes (RPP II) – Phase II», rif. Cris 2010/272-415) e iii) la ONG Right to 
Protection (progetto «Advocacy and Government Capacity Building in Migration», rif. Cris 2012/334-088). In gene -
rale, 18 dei 34 progetti nel settore della migrazione e dell’asilo finanziati dall’Unione a partire dal 2003 riguardavano 
a vari livelli questioni attinenti ai diritti umani.
89
La Commissione si è adoperata strenuamente per convincere le autorità libiche a firmare un protocollo d’intesa con 
l’UNHCR.
Le autorità libiche, in particolare quelle che rappresentavano il regime di Gheddafi, erano estremamente restie, per 
motivi politici, ad accettare l’UNHCR come principale partner dell’azione.
Ciononostante la Commissione ha sempre evidenziato che il rispetto dei diritti umani è un elemento essenziale del 
progetto.
Risposte della Commissione 71
91
La Commissione Juncker rivolge effettivamente una rinnovata attenzione alla necessità di un più forte coordina -
mento tra le istituzioni dell’UE, compreso il coordinamento tra i servizi della Commissione. Sono stati istituiti vari 
meccanismi di coordinamento rafforzato che, messi alla prova nell’attuale crisi migratoria e dei rifugiati cui l’Europa 
è confrontata, sembrano funzionare efficientemente.
92
La Commissione ritiene che il coordinamento interno sia già notevolmente migliorato.
93
Pur riconoscendo che vi sono ancora margini di miglioramento, la Commissione desidera sottolineare che sono già 
in atto meccanismi di coordinamento efficaci per quanto riguarda la programmazione e le politiche in materia di 
migrazione.
Ad esempio la DG Migrazione e affari interni garantisce il coordinamento nelle fasi di preparazione e adozione dei 
programmi nazionali degli Stati membri nel quadro dell’AMIF o del FSI, nonché per i programmi di lavoro annuali 
in gestione centralizzata. Le DG Cooperazione internazionale e sviluppo e Politica di vicinato e negoziati di allar -
gamento applicano la stessa procedura. Inoltre il SEAE e le direzioni generali pertinenti della Commissione sono 
formalmente consultati durante le consultazioni interservizi per l’adozione di tutti i programmi di finanziamento.
Il SEAE guida, da solo o insieme alla Commissione, la programmazione pluriennale della maggioranza degli stru -
menti di finanziamento esterno e pertanto garantisce un forte coordinamento tra i vari settori politici e le varie zone 
geografiche. La diversità delle richieste avanzate dai paesi terzi beneficiari potrebbe spiegare le discrepanze (non 
esiste una soluzione adatta per tutte le situazioni).
94
La Commissione riconosce indubbiamente l’utilità di realizzare una mappatura/panoramica dei finanziamenti 
correlati alla migrazione per un determinato paese o una determinata regione, al fine di facilitare il coordinamento 
e garantire una migliore complementarietà tra i finanziamenti dell’Unione e quelli di altri donatori. In particolare 
una panoramica delle spese dell’UE e degli Stati membri nel settore della migrazione viene realizzata dai servizi 
della Commissione in consultazione con le strutture di coordinamento pertinenti (piattaforme di coordinamento 
locali nel quadro dei partenariati per la mobilità, incontri tra esperti del GAMM ecc.) per tutti i partenariati per la 
mobilità e le agende comuni su migrazione e mobilità (si tratta della cosiddetta «scoreboard» o quadro di controllo) 
e per una serie di processi regionali. Ovviamente essa è puramente indicativa e non stabilisce obblighi per i vari 
donatori o le fonti di finanziamento, in quanto ciò non sarebbe fattibile nell’attuale quadro giuridico e non sarebbe 
compatibile con le procedure istituite nell’ambito dei rispettivi strumenti finanziari dell’UE.
97
Il SEAE ritiene di avere svolto il suo ruolo nell’inserire la migrazione nei dialoghi politici con i paesi terzi, in partico -
lare con i paesi del vicinato, attraverso i sottocomitati specifici JLS/Migrazione e affari sociali con i paesi pertinenti. 
Inoltre data la maggiore importanza assunta dalla migrazione nelle relazioni dell’UE con i paesi terzi, il SEAE ha 
gradualmente rafforzato le proprie competenze tematiche in questo campo e destinato risorse umane supple -
mentari alla gestione di questioni settoriali che rivestono importanza nel campo delle relazioni esterne, tra cui la 
migrazione. Con la nuova Commissione viene dato maggiore risalto alla necessità di rafforzare il collegamento tra la 
dimensione esterna della migrazione e la sua dimensione interna e di migliorare la coerenza delle politiche nell’atti -
vità del SEAE e delle direzioni generali pertinenti della Commissione.
Risposte della Commissione 72
98
Sebbene la Commissione riconosca che il coordinamento con le delegazioni dell’UE può e dovrebbe essere miglio -
rato e che sono intraprese misure a tal fine, tale coordinamento costituisce una sfida per svariate ragioni. Oltre alla 
carenza di risorse umane in seno alle delegazioni (e nella sede centrale), le scarse competenze in materia di migra -
zione riscontrate nelle delegazioni dell’UE determinano analogamente una limitata capacità di valutazione delle 
esigenze e delle priorità legate alla migrazione nei paesi partner.
99
La Commissione conviene che il coordinamento con le delegazioni dell’UE è essenziale e si sta adoperando per 
garantire che esso avvenga nella gestione quotidiana dei progetti.
Le buone pratiche ricavate da progetti attuati con successo sono raccolte e convalidate nell’ambito di relazioni di 
monitoraggio e valutazione dei singoli progetti; si sta inoltre cercando di istituire un sistema di raccolta e diffusione 
di tali informazioni. In particolare le informazioni relative alle buone pratiche devono essere inserite negli strumenti 
di orientamento preparati dall’unità B3 della DG Cooperazione internazionale e sviluppo e, una volta completate, 
devono essere accessibili attraverso un sito Internet tematico dedicato alla migrazione.
Le iniziative di formazione tematica svolte dall’unità B3 della DG Cooperazione internazionale e sviluppo compren -
dono sessioni dedicate agli insegnamenti appresi e alle migliori pratiche.
Conclusioni e raccomandazioni
Conclusione 1
La Commissione sottolinea che la politica europea di vicinato riesaminata mira ad elaborare proposte, in stretta 
collaborazione con i paesi vicini dell’UE, per un quadro di cooperazione più coerente e orientato agli impatti in rela -
zione a questioni di interesse comune, tra cui la migrazione.
Analogamente il programma che farà seguito al TPMA comprende obiettivi, risultati e indicatori dettagliati.
a) La Commissione ritiene vi siano margini per meglio definire gli orientamenti strategici riguardo alle questioni cor -
relate alla migrazione nei paesi del vicinato attraverso l’individuazione di obiettivi chiari e misurabili e di risultati 
da conseguire coerenti e concreti, che saranno al centro di nuovi quadri di cooperazione con i paesi del vicinato 
e dell’allargamento.
b) La Commissione concorda parzialmente con questa conclusione per quanto riguarda la coerenza tra i vari livelli dei 
meccanismi di monitoraggio e valutazione. Per quanto concerne sia l’ENPI sia il TPMA, la maggioranza dei progetti 
sulla migrazione comprende dispositivi di monitoraggio e valutazione dettagliati, nonché quadri logici completi. La 
Commissione ritiene tuttavia che vi siano margini per una migliore strutturazione del quadro di cooperazione sulla 
migrazione nei paesi del vicinato attraverso la definizione di obiettivi strategici nonché di realizzazioni e prodotti 
chiari e misurabili con collegamenti diretti tra attività e risultati.
e) La Commissione concorda parzialmente con questa affermazione, in particolare per quanto riguarda la diversità 
geografica.
La cooperazione con i paesi vicini dell’UE, in particolare per quanto riguarda le questioni della migrazione e della 
protezione internazionale, deve adattarsi ai diversi livelli di impegno e di sviluppo delle politiche dei paesi partner 
e tenere conto delle diverse sensibilità e aspettative e dei diversi vincoli dei partner riguardo a tali tematiche. Anche 
alla luce della crisi che si protrae nei paesi del vicinato, è necessario garantire meccanismi di differenziazione e di 
flessibilità.
Risposte della Commissione 73
Tuttavia per quanto riguarda l’ENI la Commissione, al fine di sfruttare al massimo le risorse dell’ENI, intendeva dif -
ferenziare i paesi partner secondo i criteri di programmazione definiti nel regolamento ENI e applicare con rigore 
l’approccio basato su incentivi.
Come ricordato, le esigenze dei partner variano da un paese all’altro e da una regione all’altra. Secondo le rac -
comandazioni proposte nel Programma di cambiamento e l’approccio differenziato di cui nel regolamento sul 
nuovo ENI, la cooperazione dell’Unione con i paesi del vicinato è incentrata su tre settori prioritari in ciascun caso. 
Tali settori sono stati individuati attraverso un ampio processo di consultazione con i governi, le autorità locali, le 
organizzazioni della società civile, gli Stati membri dell’UE, le istituzioni finanziarie internazionali e le organizzazioni 
internazionali.
Raccomandazione 1
La Commissione accetta parzialmente la raccomandazione, in particolare per quanto riguarda la necessità di miglio -
rare i quadri di misurazione delle prestazioni. La Commissione concorda sull’importanza fondamentale di definire 
meglio il proprio quadro di cooperazione strategica in materia di migrazione e protezione internazionale attraverso 
l’individuazione di obiettivi operativi e di realizzazioni ed esiti chiari e misurabili, con collegamenti diretti tra le 
attività e i risultati.
Tuttavia, poiché le esigenze di ciascun paese e, quindi, l’assistenza sono diverse, la Commissione sottolinea la dif -
ficoltà di definire un insieme comune di indicatori comparabili che rimangano costanti nel tempo e la necessità di 
una maggiore flessibilità nella definizione delle priorità obiettivo. Sono attualmente in fase di elaborazione stru -
menti di monitoraggio e valutazione su misura atti a consentire la misurazione dei progressi e dei risultati raggiunti; 
tali strumenti sono un elemento essenziale per la realizzazione di quadri di cooperazione più concreti ed efficienti 
in tema di migrazione.
La politica europea di vicinato (PEV) riesaminata mira specificamente ad elaborare proposte, in stretta collabora -
zione con i paesi vicini dell’UE, per un quadro di cooperazione più coerente e orientato agli impatti in relazione 
a questioni di interesse comune, tra cui la migrazione.
La situazione attuale è instabile ed è necessario operare una distinzione tra azioni urgenti e programmi più sistema -
tici. Non sarà sempre possibile operare sulla base di priorità obiettivo quantificate.
Nell’ambito della PEV riesaminata la Commissione cercherà di sviluppare partenariati rafforzati caratterizzati da un 
orientamento più chiaro e da una cooperazione su misura. L’esperienza sembra indicare che la PEV avrà la massima 
efficacia quando il programma dell’UE e dei suoi partner sarà realmente condiviso. Pertanto il riesame consentirà 
di chiarire quali sono gli interessi dell’UE e di ciascun partner e i settori di interesse comune (comprese migrazione 
e mobilità). Il riesame della PEV offre la possibilità di stabilire una salda intesa tra l’UE e i suoi partner su questi 
settori di interesse comune, che costituirà la base per un più forte partenariato e un sostegno finanziario mirato. Ad 
ogni modo la flessibilità rimarrà un principio essenziale dei finanziamenti a titolo dell’ENI, per garantire che l’Unione 
sia maggiormente in grado di fornire risposte più flessibili, tramite la sua cooperazione finanziaria, al rapido mutare 
delle circostanze e delle esigenze della regione.
Raccomandazione 2
La Commissione accetta la raccomandazione.
Come correttamente rilevato, i codici DAC sono definiti dall’OCSE. Alla luce dei recenti sviluppi, la Commissione 
avvierà discussioni con l’OCSE.
Inoltre la Commissione provvederà ad esaminare la possibilità di integrare il sistema di codifica OCSE/DAC.
Risposte della Commissione 74
Conclusione 2
a) Cfr. le risposte della Commissione al paragrafo 68 e al riquadro 5.
b) L’iniziativa Migrazione e sviluppo è volta a sviluppare il rapporto positivo esistente tra migrazione e sviluppo, con 
l’obiettivo di rafforzare il potenziale della migrazione per lo sviluppo a beneficio delle società e dei migranti e con -
tribuire allo sviluppo sostenibile e alla riduzione della povertà. Anche se la natura esatta del nesso tra migrazione 
e sviluppo in contesti diversi dovrebbe basarsi maggiormente su elementi concreti, la migrazione è sempre più 
spesso riconosciuta come un potente fattore di sviluppo dei paesi di origine e di quelli di destinazione. L’inseri -
mento della migrazione come fattore di sviluppo nell’agenda per lo sviluppo sostenibile 2030 dimostra i progressi 
compiuti negli ultimi anni in questo campo.
c) La Commissione conviene che finora il sostegno per i rimpatri e le riammissioni non sempre ha prodotto i risultati 
attesi. Tuttavia politiche efficaci in materia di riammissioni e rimpatri costituiscono una condizione essenziale per 
un’efficace gestione della migrazione e sono parte integrante del GAMM.
 La Commissione concorda con l’osservazione della Corte e aggiunge che la riammissione dei propri cittadini è un 
obbligo sancito dal diritto internazionale consuetudinario. Essa fa parte della politica migratoria e non della politica 
di sicurezza, contrariamente alla percezione che ne hanno alcuni paesi partner.
d) La Commissione concorda parzialmente con questa conclusione.
 Per quanto riguarda i diritti umani, la Commissione riconosce che vi sono margini di miglioramento relativamente 
all’individuazione di misure di attenuazione più concrete, ad esempio attraverso il rafforzamento dei sistemi di 
riferimento nazionali e della diplomazia umanitaria.
 Tuttavia, nel 2014 la Commissione si è adoperata per elaborare e sviluppare un insieme di strumenti volto a garantire 
che la maggioranza dei nuovi progetti adotti un approccio basato sui diritti durante tutte le fasi dell’intervento.
 L’attuazione dell’approccio basato sui diritti si fonda sull’universalità e sull’indivisibilità dei diritti umani e sui principi 
di inclusione e partecipazione al processo decisionale, non discriminazione, uguaglianza ed equità, trasparenza 
e responsabilità. Tali principi sono alla base della cooperazione allo sviluppo dell’Unione e garantiscono il pieno 
esercizio dei diritti da parte delle categorie più povere e vulnerabili, in particolare le donne e i minori.
Raccomandazione 3
La Commissione accetta questa raccomandazione e ha già iniziato a darvi attuazione secondo le modalità descritte 
in appresso.
La Commissione utilizza già l’intera gamma di strumenti previsti nel ciclo di gestione dei progetti. Anche se la 
Commissione riconosce che vi sono margini per migliorare ulteriormente la definizione della logica di intervento di 
ciascuna azione, rileva che la maggioranza dei progetti include già quadri logici completi che comprendono indica -
tori di risultato.
Risposte della Commissione 75
Raccomandazione 4
La Commissione accetta la raccomandazione.
Sono sempre più numerosi gli elementi che sottolineano l’incidenza positiva della migrazione sullo sviluppo (sia 
dei paesi di origine sia dei paesi di destinazione, nonché degli stessi migranti). Ciononostante, di fronte all’aumento 
e all’evoluzione delle tendenze migratorie, occorre continuare ad acquisire dati attendibili sulla migrazione sui quali 
basare i programmi. La Commissione sta investendo in ulteriori attività di raccolta di queste informazioni, che servi -
ranno da base per l’elaborazione dei progetti e delle strategie di risposta futuri.
Conclusione 3
La Commissione ritiene che grazie ai notevoli sforzi profusi, siano già stati predisposti meccanismi di coordina -
mento efficaci nel settore della migrazione. Data la complessità della materia, della ripartizione delle competenze 
e del numero di parti interessate coinvolte, vi sono scarsi margini per un’ulteriore razionalizzazione dei dispositivi di 
governance nel settore della migrazione.
Raccomandazione 5
La Commissione accetta parzialmente la raccomandazione. La Commissione ritiene che, tenendo anche conto dei 
vincoli di bilancio, siano già stati compiuti notevoli sforzi per migliorare le capacità delle delegazioni dell’UE (cfr. 
anche le risposte della Commissione ai paragrafi 34, 98 e 99).
La Commissione ha già elaborato panoramiche dei finanziamenti dei donatori nel settore della migrazione a soste -
gno di vari quadri bilaterali e regionali (quali i quadri di controllo dei partenariati per la mobilità).
La Commissione ritiene che la definizione di un unico quadro d’insieme dei finanziamenti correlati alla migrazione 
non sia fattibile.

COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Nella presente relazione vengono esaminati 
i due principali strumenti di spesa (TPMA e ENPI) per la 
dimensione esterna della politica comune dell’UE in tema 
di migrazione, la quale mira a  ottenere un’efficace 
gestione dei flussi migratori in partenariato con i paesi di 
origine e di transito. Si è verificato se la spesa a titolo di 
entrambi detti strumenti abbia perseguito obiettivi chiari 
e se sia stata efficace e ben coordinata. La Corte ha 
riscontrato che, nel complesso, questi strumenti non 
disponevano di una strategia chiara per individuare il loro 
contributo al conseguimento degli obiettivi; pertanto, non 
è chiaro cosa si intendesse conseguire a livello dell’UE 
tramite essi. Misurare i risultati ottenuti dalla spesa dell’UE 
è stato spesso difficile, così come si è rivelato difficile 
valutare il contributo apportato dalla migrazione allo 
sviluppo. La dimensione esterna della politica dell’UE in 
tema di migrazione è  caratterizzata da una governance 
complessa, da un insufficiente coordinamento 
e dall’assenza di un quadro d’insieme dei finanziamenti 
che specifichi chi, tra la Commissione e gli Stati membri, 
finanzi cosa.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA