Glossario (termini e abbreviazioni)

Codecisione : Nel quadro della procedura di codecisione, il Consiglio condivide il potere legislativo con il Parlamento europeo. Le due istituzioni possono tuttavia agire solo su proposta della Commissione (che ha il monopolio di iniziativa).

Comitatologia : Sistema di comitati che sovrintende agli atti delegati attuati dalla Commissione europea. I comitati sono composti da rappresentanti degli Stati membri e sono incaricati di regolamentare certi aspetti delegati del diritto derivato adottato dal Consiglio e, quando si applica la codecisione, dal Parlamento europeo. La Commissione presiede le riunioni dei comitati e provvede al segretariato.

Comitato per la valutazione d’impatto (Impact Assessment Board, IAB) : Organismo collegato al segretariato generale della Commissione che valuta la qualità di ogni relazione di valutazione d’impatto e pubblica un parere in merito. Il comitato è composto da quattro direttori di differenti DG e dal vicesegretario generale della Commissione.

Direttori ed esperti per una migliore regolamentazione (DEBR) : Gruppo di esperti composto da funzionari incaricati dell’iniziativa "Legiferare meglio" negli Stati membri dell’UE e in altri paesi europei. Il DEBR si riunisce due volte l’anno ed è presieduto dalla delegazione della successiva presidenza del Consiglio. Il mandato di questo gruppo consiste nello scambiare idee e sviluppare ulteriormente le iniziative in corso dell’UE e dei suoi Stati membri per ridurre la burocrazia e migliorare la legislazione.

Gruppi di lavoro del Consiglio (GL) : Gruppi di lavoro specializzati in un dato settore in seno al Consiglio dei ministri e costituiti da delegazioni di tutti gli Stati membri. Essi preparano gli atti giuridici ai fini dell’adozione da parte del Consiglio dei ministri competente.

Gruppo ad alto livello di parti interessate indipendenti sugli oneri amministrativi ("Gruppo Stoiber") : Questo gruppo presta consulenza alla Commissione riguardo al programma d’azione per la riduzione degli oneri amministrativi ed è presieduto da Edmund Stoiber, ex primo ministro della Baviera. Gli altri membri rappresentano importanti organizzazioni di parti interessate. Il suo mandato scade nel 2010.

Gruppo Mandelkern : Gruppo di lavoro consultivo ad alto livello composto da esperti degli Stati membri e della Commissione europea in materia di regolamentazione. Questo gruppo è stato creato dai ministri responsabili della Pubblica amministrazione negli Stati membri nel novembre 2000 ed è presieduto dal francese Dieudonné Mandelkern, un ex membro del Conseil d’Etat. Tra le altre proposte, nel 2001 il gruppo ha raccomandato che la Commissione metta a punto uno strumento per valutare l’impatto sociale, economico ed ambientale della legislazione proposta.

Logica dell’intervento : La logica dell’intervento rappresenta il legame concettuale tra le risorse impiegate per un intervento e le realizzazioni prodotte e, successivamente, l’impatto in termini di risultati e di effetti.

Modello dei costi standard (MCS) : Metodo utilizzato per valutare i costi sostenuti in ottemperanza agli obblighi di informazione creati dalla legislazione. L’MCS permette di calcolare i costi in base al costo unitario medio dell’attività amministrativa richiesta moltiplicato per il numero totale di attività svolte annualmente.

Onere amministrativo : Costi amministrativi e di informazione sostenuti dalle imprese per ottemperare agli obblighi giuridici.

Programma legislativo e di lavoro della Commissione (PLLC) : In questo documento, pubblicato annualmente a novembre, la Commissione presenta le proprie iniziative legislative e di altra natura previste per l’anno successivo. Il PLLC non contiene tutte le iniziative da presentare nel corso di un dato anno, ma evidenzia le iniziative politiche di maggiore importanza. Esso rende così operative le priorità e le iniziative politiche definite nella SPA.

Recepimento : Nel diritto dell’Unione europea, costituisce il processo con cui gli Stati membri rendono una direttiva dell’UE applicabile nei rispettivi ordinamenti nazionali adottando le appropriate modalità di applicazione.

Relatore : Termine utilizzato al Parlamento europeo per descrivere il/i deputato/i responsabile/i di una data proposta o relazione. I deputati responsabili di una proposta e appartenenti a gruppi politici differenti da quello del relatore ufficiale al Parlamento europeo responsabile della stessa proposta sono chiamati relatori-ombra.

Strategia politica annuale (SPA) : La strategia politica annuale della Commissione definisce, all’inizio dell’anno n-1, le priorità politiche e le principali iniziative per l’anno n. Contemporaneamente, essa assegna a queste iniziative prioritarie le risorse corrispondenti, finanziarie e umane. Essa serve come base per uno scambio di opinioni sul programma della Commissione con il Parlamento europeo e il Consiglio.

Tabella di marcia : Breve documento che fornisce una prima descrizione dell’iniziativa prevista dalla Commissione, un’indicazione dei principali settori da valutare nel quadro della VI e la pianificazione del lavoro di valutazione dell’impatto. Le tabelle di marcia assolvono ad una duplice funzione: fornire un calendario indicativo per la proposta e definire la maniera in cui verrà effettuata la VI. Le tabelle di marcia sono pubblicate quando viene adottato il PLLC della Commissione.

VI : Valutazione d’impatto.

Sintesi

I. La valutazione d’impatto (VI) rappresenta uno dei fondamenti della politica "Legiferare meglio" della Commissione finalizzata a migliorare e semplificare la nuova legislazione e quella già esistente. Il suo obiettivo è di contribuire al processo decisionale mediante la raccolta e l’analisi sistematica di informazioni relative agli interventi previsti e la stima del loro impatto probabile. Gli organismi che partecipano al processo decisionale legislativo disporrebbero pertanto di una base che permetterebbe loro di decidere come trattare, nella maniera più appropriata, il problema identificato.

II. L’audit ha esaminato se le VI abbiano fornito un supporto al processo decisionale delle istituzioni dell’UE. In particolare, esso ha valutato in che misura:

- la Commissione abbia proceduto a delle VI nel formulare le sue proposte, e se il Parlamento europeo ed il Consiglio le abbiano consultate nel corso della procedura legislativa;

- le procedure relative alla VI stabilite dalla Commissione abbiano permesso alla stessa di sostenere adeguatamente lo sviluppo delle proprie iniziative;

- il contenuto delle relazioni di VI della Commissione fosse adeguato e se la presentazione dei risultati abbia permesso di tenerne conto nel quadro del processo decisionale.

III. L’audit ha preso in esame il periodo 2003-2008 ed ha comportato, tra l’altro, un confronto internazionale dei sistemi di VI, l’analisi di un campione di VI della Commissione, nonché interviste e inchieste rivolte a coloro che effettuano, esaminano e utilizzano le VI della Commissione, sia all’interno che all’esterno dell’istituzione stessa. I risultati sono stati confrontati con gli specifici accordi interistituzionali, gli orientamenti della Commissione e un insieme di buone pratiche osservate in documenti programmatici e stabilite dall’OCSE. Nel corso dell’audit, gruppi di esperti hanno fornito consigli e apportato il loro sostegno ai lavori di audit.

IV. "Legiferare meglio" rientra fra le responsabilità di tutte le istituzioni dell’UE che partecipano al processo legislativo. Nell’insieme, l’audit ha mostrato che, specie nel corso degli ultimi anni, la VI ha sostenuto efficacemente la presa di decisioni in seno alle istituzioni dell’UE. In particolare, si è rilevato che la Commissione aveva attuato sin dal 2002 un sistema completo di VI. La valutazione d’impatto è divenuta parte integrante dell’elaborazione delle politiche della Commissione, che l’ha utilizzata per concepire meglio le proprie iniziative. Le VI della Commissione vengono sistematicamente trasmesse al Parlamento europeo e al Consiglio per sostenere il processo decisionale legislativo, e coloro che le utilizzano nelle due istituzioni le trovano utili quando debbono esaminare le proposte della Commissione. Tuttavia, le VI della Commissione non sono state aggiornate man mano che la procedura legislativa avanzava, e il Parlamento europeo ed il Consiglio hanno raramente effettuato VI per quel che riguarda i rispettivi emendamenti.

V. L’audit ha permesso di rilevare opportunità di miglioramento per quanto riguarda le procedure di VI seguite dalla Commissione, nonché il contenuto e la presentazione delle relazioni di valutazione d’impatto:

i) la Commissione non ha pubblicato un panorama globale delle iniziative legislative non facenti parte del programma di lavoro legislativo della Commissione selezionate per essere sottoposte ad una valutazione d’impatto o non ha fornito spiegazioni sul perché siano state scelte certe iniziative invece di altre. La consultazione delle parti interessate è stata ampiamente utilizzata per ottenere un input iniziale ma non vi si è fatto ricorso in fase di prima stesura delle relazioni di valutazione d’impatto. Si sono potuti osservare dei miglioramenti recenti riguardo al controllo interno di qualità dei lavori di valutazione d’impatto della Commissione, ma potrebbe essere migliorata la tempestività d’intervento del comitato per la valutazione d’impatto (IAB); inoltre

ii) le relazioni di valutazione d’impatto della Commissione hanno generalmente fornito una buona descrizione del problema in oggetto e specificato gli obiettivi perseguiti. Si è constatato che queste e le altre sezioni che devono obbligatoriamente figurare nelle relazioni di valutazione d’impatto erano conformi agli orientamenti emanati dalla Commissione. Tuttavia, i principali risultati e messaggi delle relazioni di valutazione d’impatto non sono sempre facili da cogliere ed è talvolta difficile confrontare gli effetti delle varie opzioni politiche presentate in una relazione di valutazione d’impatto. I problemi di quantificazione e monetizzazione degli impatti sono riconducibili alla mancanza di dati appropriati. Infine, i costi di esecuzione e applicazione della legislazione proposta, come pure il potenziale onere amministrativo della stessa, non sono sempre stati sufficientemente esaminati o quantificati.

VI. La Corte ritiene che la Commissione dovrebbe prendere in debita considerazione i principi di chiarezza degli obiettivi, semplificazione, realismo, trasparenza e obbligo di rendiconto nel concepire i nuovi interventi e nel rivedere quelli esistenti. Sarebbe opportuno che il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione tenessero conto delle constatazioni e delle raccomandazioni formulate nella presente relazione nel procedere alla revisione degli accordi interistituzionali "Legiferare meglio" e "Approccio comune per la valutazione d’impatto".

Introduzione

"Legiferare meglio" nel contesto dell’UE

1. La politica "Legiferare meglio" della Commissione mira a migliorare la concezione della nuova legislazione e a semplificare quella esistente [1]. L’iniziativa "Legiferare meglio" rispondeva all’esigenza, espressa nel 2001 in occasione dei Consigli europei di Göteborg e di Laeken, di:

- semplificare e migliorare il quadro normativo dell’Unione europea;

- esaminare gli effetti delle proposte sotto l’aspetto economico, sociale ed ambientale.

2. In seguito, la Commissione europea ha introdotto diverse misure, tra cui la valutazione d’impatto (VI), al fine di migliorare il modo di concepire i propri interventi (cfr. riquadro 1).

Riquadro 1

Strumenti politici per "Legiferare meglio"

semplificazione della legislazione vigente;

esame e, se del caso, ritiro delle proposte in sospeso;

monitoraggio e riduzione degli "oneri amministrativi";

consultazione delle parti interessate [2];

valutazione d’impatto (VI).

La valutazione d’impatto quale strumento per "Legiferare meglio"

Copertura del sistema di valutazione d’impatto della Commissione

3. Le valutazioni d’impatto sono effettuate nel quadro di proposte legislative e di altre iniziative della Commissione. Tutte le grandi iniziative legislative, di bilancio e di definizione delle politiche che abbiano un impatto significativo devono fare oggetto di una VI. Sono definite grandi iniziative politiche tutte quelle presentate nella strategia politica annuale (SPA) o, successivamente, nel programma di lavoro legislativo della Commissione (PLLC), con alcune eccezioni chiaramente definite. Possono inoltre essere coperte, caso per caso, altre iniziative significative [3].

4. Il sistema di VI della Commissione si applica anche alla legislazione dell’UE in vigore in caso di revisione o aggiornamento dell’"acquis communautaire", come ad esempio nel quadro del "Programma modulato di semplificazione". Infine, nel 2009, il campo di applicazione del sistema di VI della Commissione è stato esteso alle modalità d’esecuzione (o decisioni di "comitatologia"). Queste modalità d’esecuzione rappresentano un’importante fonte legislativa per l’Unione, in quanto circa 250 comitati di comitatologia adottano ogni anno circa 2600 misure di questo tipo. All’incirca, 1000 di esse si basano su una legislazione adottata nel quadro della procedura di codecisione [4].

La copertura del sistema di valutazione d’impatto della Commissione è più ampia di quella dei sistemi nazionali comparabili

5. Sistemi di VI pienamente operativi esistono solo in pochi Stati membri [5]. Il sistema di VI della Commissione ha inoltre un campo di applicazione differente e, per certi aspetti, più ampio rispetto ad altri sistemi dei paesi dell’OCSE (cfr. allegato I):

- in primo luogo, gli altri sistemi di VI (come quello statunitense) riguardano solo le modalità d’esecuzione (ovvero, le misure di regolamentazione che precisano ulteriormente la legislazione già adottata dal Congresso; nel contesto dell’UE, tali misure sono comparabili alle decisioni di comitatologia);

- in secondo luogo, alcuni paesi europei (quali, ad esempio, i Paesi Bassi e la Germania) concentrano la loro analisi della normativa in preparazione sulla valutazione degli oneri amministrativi. Nel caso della Commissione, questo è invece solo uno dei diversi aspetti esaminati nel quadro di una VI.

Contenuto delle relazioni di valutazione d’impatto della Commissione

6. Le relazioni presentate a seguito delle VI dovrebbero identificare e valutare i problemi in questione e gli obiettivi perseguiti, evidenziare le principali opzioni per raggiungere l’obiettivo politico e analizzarne il probabile impatto a livello economico, ambientale e sociale. Esse dovrebbero anche esaminare i potenziali oneri amministrativi derivanti dalle opzioni proposte, valutare i possibili problemi di attuazione e di applicazione e specificare le disposizioni appropriate in materia di monitoraggio e valutazione per l’intervento o il programma proposto [6].

Responsabilità organizzativa, aspetti procedurali e costo del sistema di valutazione d’impatto della Commissione

7. In seno alla Commissione, ciascuna direzione generale (DG) ha la responsabilità di elaborare proprie VI secondo gli orientamenti della Commissione. Dopo la prima versione del 2002, la documentazione di orientamento è stata aggiornata in tre occasioni, di cui l’ultima risale al gennaio 2009 [7]. Le VI sono effettuate dagli agenti responsabili dell’iniziativa politica, assistiti da specifiche "unità di supporto per le valutazioni d’impatto". Dal 2007, un comitato per la valutazione d’impatto (IAB) offre un sostegno alla qualità e al controllo di tutte le VI in seno alla Commissione [8].

8. Un progetto preliminare di relazione sulla VI deve accompagnare la proposta quando questa viene trasmessa per una consultazione interservizi. In seguito, un progetto finale di relazione sulla VI accompagnerà la proposta legislativa trasmessa per l’adozione definitiva al collegio dei commissari. La relazione definitiva di valutazione d’impatto viene trasmessa anche al Parlamento europeo ed al Consiglio, assieme alla proposta definitiva, e pubblicata nel sito internet "Europa" [9].

Accordi interistituzionali tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione

9. Nel progetto interistituzionale "Legiferare meglio" del 2003, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione concordano "(...) nel riconoscere l’apporto positivo fornito dalle analisi degli effetti per il miglioramento della qualità della legislazione comunitaria, in particolare per quanto riguarda il suo campo di applicazione e il suo contenuto" [10]. Nel 2005, è stato firmato un ulteriore accordo interistituzionale tra il Parlamento europeo (PE), il Consiglio e la Commissione relativo ad un "approccio comune sulle VI" [11].

10. Nel 2005, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione avevano concordato che l’accordo interistituzionale avrebbe dovuto essere riesaminato entro la fine del 2007 [12]. Tale revisione non ha ancora avuto luogo. Nel 2008, come tappa preparatoria, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno presentato delle "relazioni-bilancio" che illustravano i rispettivi punti di vista in merito all’"approccio comune alla VI" a decorrere dal 2005 [13].

11. In diverse occasioni, il Parlamento europeo ha adottato risoluzioni in materia di miglioramento della regolamentazione e dell’utilizzo delle valutazioni d’impatto, che, in generale, ne riconoscevano l’utilità per quanto riguarda l’apporto di informazioni nel quadro del processo decisionale comunitario [14]. In maniera analoga, il Consiglio si è impegnato, nelle sue recenti conclusioni sul programma "Legiferare meglio", a tenere pienamente conto delle valutazioni d’impatto della Commissione, compresi i pareri del comitato per la valutazione d’impatto, al momento dell’esame delle proposte legislative [15]. Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno trasmesso alla Corte i loro rispettivi punti di vista sulle tematiche contenute nella presente relazione (le lettere dei presidenti del Parlamento europeo e del Consiglio figurano in allegato).

12. Il grafico 1 fornisce una visione globale del ruolo della valutazione d’impatto nell’elaborazione delle iniziative e delle proposte legislative della Commissione e nelle decisioni in merito.

Grafico 1

Ruolo della valutazione d’impatto nell’elaborazione delle iniziative e delle proposte legislative della Commissione e nelle decisioni in merito

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Estensione e approccio dell’audit

13. L’audit ha valutato se le VI della Commissione abbiano fornito un supporto al processo decisionale nell’ambito delle istituzioni dell’UE. In particolare, esso ha esaminato in che misura:

- la Commissione abbia proceduto a delle VI nel formulare le sue proposte, e se il Parlamento europeo e il Consiglio le abbiano consultate nel corso della procedura legislativa;

- le procedure relative alla VI stabilite dalla Commissione abbiano permesso alla stessa di sostenere adeguatamente lo sviluppo delle proprie iniziative;

- il contenuto delle relazioni di valutazione d’impatto della Commissione fosse adeguato e se la presentazione dei risultati abbia permesso di tenerne conto nel quadro del processo decisionale.

14. L’audit ha preso in esame il periodo 2003-2008 ed ha comportato, tra l’altro:

- un confronto tra elementi specifici del sistema di VI della Commissione con quelli di altri sistemi applicati altrove;

- un’analisi delle statistiche di produzione di VI e di un campione di relazioni di valutazione d’impatto (analisi effettuata con una griglia di valutazione relativa a cinque DG e corrispondente a circa un quarto di tutte le VI realizzate nel corso del periodo coperto dall’audit);

- interviste e inchieste presso coloro che effettuano, esaminano e utilizzano le VI della Commissione, all’interno o all’esterno di quest’ultima.

L’allegato II fornisce una descrizione più dettagliata della metodologia utilizzata per l’audit.

15. Le constatazioni sono state esaminate in rapporto agli specifici accordi interistituzionali [16], agli orientamenti della Commissione [17] e ad un insieme di buone pratiche rilevate in documenti politici [18] e definite dall’OCSE [19]. La Corte ha invitato gruppi di esperti, composti da operatori nel campo delle VI e del programma "Legiferare meglio", a fornire supporto e consigli per tutto il corso dell’audit.

16. L’audit non ha riguardato l’analisi della qualità di singoli testi legislativi o il processo legislativo in quanto tale.

Osservazioni

Uso delle valutazioni d’impatto nel quadro del processo decisionale alla Commissione, al Parlamento europeo e al Consiglio

17. Le valutazioni d’impatto contribuiscono al processo decisionale mediante la raccolta e l’analisi sistematica d’informazioni relative agli interventi previsti e stimandone il probabile impatto [20]. Gli accordi interistituzionali specifici tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione definiscono le VI, in primo luogo, come uno strumento per aiutare la Commissione a sviluppare le proprie iniziative politiche e proposte legislative. Di conseguenza, nel corso della procedura legislativa, le VI presentate dalla Commissione e, se del caso, quelle preparate dal Parlamento europeo e dal Consiglio, dovrebbero fornire le informazioni sulla cui base i legislatori possono decidere la maniera più appropriata per trattare il problema individuato.

18. A tal fine, l’audit ha esaminato:

- in che misura la Commissione abbia svolto delle VI per le sue proposte legislative e altre iniziative e se tali valutazioni siano state attivamente utilizzate nel quadro dell’elaborazione delle sue politiche e delle sue proposte legislative;

- se le VI della Commissione siano state percepite da coloro che le hanno utilizzate, al Parlamento europeo ed al Consiglio, quali contributi al processo decisionale legislativo e se abbiano influito sul modo in cui le proposte legislative sono state discusse in seno alle commissioni e gruppi di lavoro competenti;

- in che misura i legislatori abbiano effettuato delle VI per le proprie modifiche sostanziali o abbiano richiesto alla Commissione di presentare degli aggiornamenti delle VI svolte alla luce di tali modifiche e se gli organi nazionali abbiano comunicato dati aggiuntivi per informare i responsabili del processo decisionale legislativo a livello dell’UE.

La valutazione d’impatto aiuta la Commissione a formulare le proprie proposte

Notevole incremento del numero di valutazioni d’impatto effettuate a partire dal 2003

19. Nel corso del periodo esaminato, le VI hanno beneficiato di un forte sostegno istituzionale e sono state sempre più utilizzate per fornire un input allo sviluppo delle iniziative politiche e delle proposte legislative della Commissione [21]. Nel corso del periodo esaminato, sono state complessivamente pubblicate dalla Commissione 404 relazioni di valutazione d’impatto. Dal 2003, il numero delle VI svolte annualmente è aumentato sino a giungere a 121 relazioni nel 2008 (cfr. grafico 2).

Grafico 2

Numero di valutazioni d’impatto svolte annualmente

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Fonte: Commissione europea.

Il tasso di copertura indicato nel PLLC della Commissione è stato raggiunto…

20. La selezione delle iniziative da sottoporre ad una VI rappresenta una decisione importante, in termini di implicazioni politiche e di risorse necessarie. Nel corso del periodo preso in esame, la principale condizione per la selezione era che l’iniziativa figurasse nel PLLC, che contiene le principali iniziative politiche della Commissione quali indicate nella strategia politica annuale (SPA; cfr. riquadro 2).

21. Dal 2003-2008, sono state effettuate VI per il 69 % di tutte le iniziative del PLLC. Dal 2005, conformemente ai criteri specificati all’epoca dalla Commissione, sono state effettuate VI per tutti gli elementi pertinenti indicati nel suo PLLC, e cioè per quelle iniziative che si riteneva avessero un impatto significativo.

Riquadro 2

Insieme delle condizioni per la selezione delle iniziative da sottoporre ad una VI

Nel 2003, il primo anno di attuazione del sistema di VI, la Commissione decise di selezionare un certo numero di proposte da sottoporre alla VI. La Commissione basò la selezione sull’importanza delle proposte scelte in funzione delle priorità politiche, della possibilità per i suoi servizi di effettuare le valutazioni a breve termine, e della necessità di mantenere un certo equilibrio tra i differenti tipi di proposte ed il coinvolgimento di tutta una serie di servizi. Il 2004 è stato il primo anno in cui la procedura di VI è stata pienamente integrata nel ciclo di programmazione e in cui l’uso delle VI è stato ampliato per coprire un insieme di proposte elencate nel PLLC che si riteneva avessero effetti significativi [22]. Dal 2005, si richiedono delle VI per tutte le iniziative contenute nel PLLC [23], ad eccezione di alcuni tipi di iniziative [24].

... e una tendenza crescente ad effettuare valutazioni d’impatto anche per iniziative che non rientrano nel PLLC

22. Coerentemente con le sue norme ed in base ad una valutazione caso per caso, la Commissione ha anche realizzato delle VI per iniziative non rientranti nel PLLC [25]. Nel 2008, tali VI rappresentavano la maggioranza delle valutazioni effettuate nello stesso anno (cfr. grafico 3).

La realizzazione di valutazioni d’impatto sta diventando una pratica corrente nella definizione delle politiche della Commissione

23. La VI diviene sempre più parte integrante della cultura di definizione delle politiche alla Commissione. Nel corso degli ultimi anni, la Commissione ha dispensato formazioni approfondite in tema di metodologia di valutazione d’impatto. La Commissione definisce le modalità con cui devono essere realizzate le VI in una serie di orientamenti specifici, emanati dal segretariato generale e applicabili in tutti i dipartimenti e servizi. Dal 2002, questo materiale informativo è stato aggiornato in tre occasioni, da ultimo nel gennaio 2009 [26].

Grafico 3

Ripartizione delle valutazioni d’impatto effettuate tra il 2005 ed il 2008 — Confronto tra quelle inserite nel PLLC e le altre

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Fonte: Analisi dei dati della Commissione svolta dalla Corte.

24. Dal 2007, un comitato per la valutazione d’impatto (IAB), con il sostegno del segretariato generale della Commissione (SG), esamina la qualità delle VI svolte dalle direzioni generali. Di recente, inoltre, negli orientamenti per la VI, è stato specificato che i direttori generali devono assumersi la responsabilità circa la validità della metodologia dei documenti di VI, apponendo la propria firma sui progetti di relazione VI presentati allo IAB per il controllo di qualità [27]. Gli orientamenti prescrivono anche il ricorso a "gruppi di pilotaggio" per le VI, al fine di garantire la coerenza tra i settori delle politiche nell’esercizio delle valutazioni d’impatto.

Le valutazioni d’impatto servono soprattutto a configurare le proposte della Commissione

25. L’audit ha rilevato che la Commissione non ha utilizzato le VI per decidere se procedere o meno con una proposta. La decisione in merito al lancio di una iniziativa viene generalmente presa prima che venga finalizzata la relazione di valutazione d’impatto. La Commissione utilizza piuttosto la VI per raccogliere ed esaminare elementi probatori che, nel corso del processo di elaborazione della politica, vengono utilizzati per migliorare l’iniziativa proposta (cfr. a titolo di esempio il riquadro 3).

Riquadro 3

La valutazione d’impatto aiuta a migliorare l’iniziativa proposta: "Roaming I"

Nel caso "Roaming I" [28], la decisione di legiferare mediante un regolamento [29], (piuttosto che con una direttiva, oppure di non legiferare affatto) è stata mantenuta, ma la proposta legislativa è stata aggiustata durante la procedura di VI. Nella sua seconda fase di consultazione, la Commissione aveva proposto un approccio regolamentare definito "Home Pricing Principle" (principio della tariffa del paese d’origine) quale possibile mezzo per affrontare i problemi nel mercato del roaming. Nella VI, che seguiva il processo di consultazione pubblica, la Commissione ha fatto proprio il punto di vista della maggioranza degli interpellati, ed ha proposto in definitiva un approccio alternativo (e cioè l’approccio "European Home Market" (meccanismo del mercato domestico europeo)) che offriva una soluzione migliore ai problemi del mercato del roaming.

26. L’audit ha anche mostrato che, specie nel corso degli ultimi anni, il concetto di VI si è ampliato, con l’analisi di un maggior numero di opzioni alternative e l’assegnazione mirata delle risorse alla valutazione di iniziative, secondo la loro importanza:

- analisi di un ventaglio sempre più ampio di politiche alternative: gli agenti della Commissione incaricati di redigere le proposte legislative e le rispettive VI hanno riferito che, nel predisporre un’iniziativa politica, il processo di VI richiede ora di considerare un maggior numero di alternative che non in precedenza. Si è rilevato che, nel corso del periodo esaminato, è cresciuto il numero di opzioni alternative presentate nelle relazioni VI. In particolare, per le VI realizzate nel 2007 e 2008, l’analisi della Corte ha mostrato che la Commissione, nell’ambito delle sue VI, ha analizzato in maniera crescente le diverse alternative regolamentari possibili;

- risorse assegnate prioritariamente alle proposte legislative e alle iniziative inserite nel PLLC: La Commissione ritiene che dovrebbero essere assegnate maggiori risorse all’analisi delle iniziative più significative che non a quelle meno rilevanti, un concetto che negli orientamenti della Commissione viene definito come il principio dell’analisi proporzionata [30]. In base alle stime fornite dalla Commissione, si può constatare che viene dedicato più tempo alle VI effettuate per proposte legislative (rispetto alle iniziative non legislative) e che rientrano nel PLLC (rispetto a quelle che non vi figurano) (cfr. grafico 4). Ciò indica che la Commissione concentra le proprie risorse in funzione delle priorità predefinite.

Grafico 4

Risorse medie, in termini di personale, utilizzate per la produzione delle relazioni di valutazione d’impatto

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Nota: 52 relazioni di valutazione d’impatto.

Fonte: Analisi dei dati della Commissione svolta dalla Corte (2009).

Le valutazioni d’impatto sono attivamente utilizzate per la presa di decisioni a livello del collegio dei commissari

27. Alla Commissione, le iniziative e le valutazioni d’impatto sono elaborate nell’ambito delle direzioni generali sotto l’autorità del commissario responsabile di un dato settore politico. Successivamente, le proposte della Commissione sono adottate dal collegio dei commissari e tali decisioni sono generalmente preparate dai membri dei gabinetti nell’ambito di riunioni settimanali. Secondo i membri dei gabinetti della Commissione che sono stati intervistati, le relazioni di valutazione d’impatto rappresentano una valida fonte di informazioni in merito alle proposte avanzate dagli altri commissari, e le VI (unitamente ai relativi pareri dello IAB) vengono regolarmente discusse nelle riunioni preparatorie settimanali.

Le relazioni di valutazione d’impatto della Commissione sono ritenute, dalla maggior parte di coloro che le utilizzano al Parlamento europeo e al Consiglio, fonti d’informazioni pertinenti nell’ambito del processo decisionale legislativo

Le relazioni di valutazione d’impatto della Commissione sono trasmesse al Parlamento europeo e al Consiglio unitamente all’iniziativa politica

28. Le relazioni di valutazione d’impatto devono essere messe a disposizione del Parlamento europeo e del Consiglio "integralmente e liberamente", in modo da offrire ai legislatori un quadro completo degli elementi probatori presentati nella relazione VI [31]. Nel corso del periodo esaminato, tutte le relazioni di valutazione d’impatto che accompagnavano proposte legislative sono state trasmesse ad entrambe le istituzioni.

Riquadro 4

Esempio di "buona pratica" per una valutazione d’impatto che è stata presentata e discussa in seno ad un gruppo di lavoro di una commissione del Parlamento europeo

Alla commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori, una riunione del gruppo di lavoro è stata dedicata alla presentazione e discussione della VI sulla proposta di direttiva sui diritti dei consumatori [32]. Dopo una breve presentazione della VI da parte di un rappresentante della Commissione, diversi deputati hanno commentato la sostanza della relazione di valutazione d’impatto e formulato suggerimenti sugli aspetti che avrebbero richiesto ulteriore attenzione da parte della Commissione. Questo esempio dimostra che le VI possono svolgere un ruolo nell’informazione dei legislatori e che il fatto di discutere le relazioni di VI con gli eurodeputati può fornire un importante feed-back alla Commissione riguardo alla proposta legislativa.

Le valutazioni d’impatto della Commissione sono raramente discusse nelle riunioni delle commissioni del Parlamento europeo e dei gruppi di lavoro del Consiglio

29. Al Parlamento europeo e al Consiglio, la pratica raccomandata consiste nel discutere la VI della Commissione ogniqualvolta venga presentata una proposta [33]. Tuttavia, la pratica corrente osservata sia al Parlamento che al Consiglio è ben diversa dall’approccio raccomandato:

- al Parlamento europeo, le relazioni di valutazione d’impatto della Commissione non vengono sistematicamente presentate e discusse nelle riunioni delle commissioni. L’audit ha constatato che la Commissione è stata invitata a presentare le sue VI solo in casi eccezionali (cfr. riquadro 4 per un esempio di "buona pratica"). L’analisi di oltre 12000 documenti pubblici delle commissioni del Parlamento europeo della legislatura 2004-2009 ha evidenziato che solo in un documento si faceva esplicito riferimento ad una valutazione d’impatto della Commissione [34];

- gli orientamenti interni del Consiglio suggeriscono che le VI della Commissione siano discusse a livello dei gruppi di lavoro (GL) [35]. In base a quanto dichiarato dai funzionari del Consiglio che sono stati intervistati, una discussione formale della VI e, se necessario una presentazione da parte della Commissione, viene decisa caso per caso (cfr. riquadro 5 per un esempio di "buona pratica"). Un esame del registro pubblico dei documenti del Consiglio per il periodo 2004-2009 ha mostrato che solo quattro documenti facevano esplicito riferimento ad una VI della Commissione.

Riquadro 5

Esempi di "buone pratiche" riguardanti la discussione delle valutazioni d’impatto nel gruppo di lavoro del Consiglio

Nel corso del periodo preso in esame, due VI nel campo della politica energetica sono state presentate al gruppo di lavoro del Consiglio: il pacchetto legislativo sul mercato interno per l’elettricità e il gas [36] e il pacchetto di misure attuative per la realizzazione degli obiettivi fissati dall’UE in materia di cambiamento climatico e fonti energetiche rinnovabili per il 2020 [37]. In entrambi i casi, la discussione ha avuto luogo su suggerimento della Commissione. Non è stata limitata ad una riunione del GL ma ha alimentato molto il dibattito al Consiglio nel corso di tutto il processo decisionale legislativo.

Le valutazioni d’impatto della Commissione forniscono al Parlamento europeo e al Consiglio una documentazione pertinente e informativa a sostegno delle proposte

30. Sebbene nei documenti ufficiali del Parlamento europeo e del Consiglio non si faccia quasi mai riferimento, in maniera formale, alle VI della Commissione, coloro che utilizzano le relazioni di valutazione d’impatto della Commissione in entrambe le istituzioni vi ravvisano una fonte d’informazioni supplementari pertinenti a sostegno della proposta della Commissione (cfr. grafico 5).

Grafico 5

Indagine presso il gruppo di lavoro del Consiglio: ruolo della valutazione d’impatto della Commissione nel processo decisionale in seno al Consiglio

Fonte: Indagine della Corte presso il gruppo di lavoro del Consiglio (2009).

| D’accordo | Non d’accordo | Non sa |

La VI della Commissione svolge un ruolo importante nel processo decisionale in seno al Consiglio. | 53 % | 35 % | 12 % |

| Sempre/il più delle volte/Spesso | Di rado/Mai | Non sa |

La VI ha influito sulle decisioni o posizioni prese dalla delegazione. | 50 % | 42 % | 8 % |

Le delegazioni commentano la sostanza della VI nel corso delle riunioni dei gruppi di lavoro. | 38 % | 55 % | 7 % |

Le delegazioni chiedono ulteriori dettagli alla Commissione riguardo alla sua valutazione. | 35 % | 57 % | 8 % |

Gli utilizzatori ritengono che le valutazioni d’impatto abbiano avuto un effetto positivo sulla qualità della legislazione dell’UE

31. Nel corso dell’audit, gli utilizzatori intervistati al Parlamento europeo e al Consiglio hanno generalmente espresso il loro sostegno riguardo alla VI. Un’ampia maggioranza di coloro che hanno risposto all’indagine presso i GL del Consiglio (68 %) riteneva che le relazioni di valutazione d’impatto che avevano esaminato avessero influito positivamente sulla qualità dell’atto giuridico finale. Tale opinione positiva sul sistema di VI della Commissione è stata anche corroborata dagli esperti nazionali nel campo del miglioramento della regolamentazione intervistati alla riunione del DEBR (Directors and Experts on Better Regulation) nel giugno 2009. Più di 8 intervistati su 10 (85 %) ritenevano che la VI contribuisse all’obiettivo politico dell’UE di "Legiferare meglio" (cfr. grafico 6).

Grafico 6

Indagini: Contributo della valutazione d’impatto all’iniziativa "Legiferare meglio"

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Nota: 26 / 90 risposte.

Fonte: Indagine della Corte presso il gruppo di lavoro del Consiglio / Indagine presso i direttori ed esperti nel campo dell’iniziativa "Legiferare meglio" (2009).

I gruppi d’interesse e le organizzazioni della società civile tengono conto delle valutazioni d’impatto quando contribuiscono alla discussione delle proposte legislative

32. L’esame pubblico delle proposte legislative è di fondamentale importanza in relazione all’obiettivo strategico "Legiferare meglio". Le relazioni di valutazione d’impatto finali della Commissione sono documenti pubblici disponibili online per tutte le parti interessate non appena viene proposta l’iniziativa corrispondente. Si tratta di una buona pratica a livello internazionale (cfr. allegato I).

33. Dai colloqui con le organizzazioni che rappresentano gruppi di interesse e la società civile [38] è emerso che i loro rappresentanti tenevano sistematicamente conto delle VI, anche se alcuni hanno indicato di considerarle una giustificazione della proposta della Commissione invece che una valutazione indipendente del possibile impatto. Questa critica è stata più accentuata nei primi anni di applicazione del sistema, ed è poi diventata meno rilevante.

Le modifiche alla proposta iniziale della Commissione non danno luogo a valutazioni supplementari del potenziale impatto

Il Parlamento ed il Consiglio hanno svolto otto valutazioni di impatto delle modifiche apportate a proposte della Commissione

34. La struttura istituzionale dell’Unione europea implica un processo decisionale legislativo diverso da quello della maggior parte degli Stati membri. In base al trattato, il Parlamento europeo e il Consiglio agiscono in qualità di legislatori, ma solo la Commissione dispone del diritto di iniziativa. Con il trattato di Lisbona, la procedura di codecisione è stata estesa a un maggior numero di settori.

35. In pratica, quasi tutte le proposte della Commissione sono modificate (talvolta in misura significativa) dal legislatore durante la procedura legislativa. Pertanto il Parlamento europeo e il Consiglio hanno convenuto che, nei casi in cui si applica la procedura di codecisione, essi possano "(…) sulla base di criteri e procedure definiti in comune, far procedere ad analisi preliminari degli effetti in vista dell’adozione di eventuali emendamenti di merito sia in prima lettura, sia nella fase di conciliazione" [39]. Tale impegno è stato riaffermato nel 2005 nell’accordo interistituzionale su un approccio comune sulle valutazioni d’impatto [40].

36. Questo aspetto dell’accordo interistituzionale, però, è stato solo parzialmente attuato dal Parlamento europeo e dal Consiglio. Tra il 2005 e il 2008, il Parlamento europeo ha adottato 377 atti di diritto derivato e il Consiglio 1946 [41]. Dall’audit è emerso che durante tale periodo:

- il Parlamento europeo aveva eseguito VI per le modifiche apportate a sette proposte [42] e

- il Consiglio aveva effettuato una VI [43].

37. Il Parlamento europeo [44] e il Consiglio [45] hanno recentemente ribadito il loro impegno a eseguire VI sulle modifiche sostanziali da loro introdotte. Tuttavia, se da un lato il Parlamento europeo ha creato le condizioni per produrre i propri studi di VI definendo un contratto quadro con le relative procedure, ciò non è avvenuto presso il Consiglio [46].

Le valutazioni d’impatto svolte dalla Commissione non sono aggiornate durante la procedura legislativa

38. Il Parlamento europeo o il Consiglio, oltre ad eseguire le loro VI, in virtù degli accordi interistituzionali, possono invitare la Commissione ad aggiornare la propria valutazione d’impatto originaria alla luce delle modifiche adottate dal Parlamento europeo o dal Consiglio [47].

39. L’aggiornamento delle relazioni di valutazione d’impatto della Commissione sarebbe maggiormente pertinente per atti normativi significativi o qualora si proponga l’adozione di modifiche significative alla proposta iniziale della Commissione (ad esempio per quanto riguarda la logica di intervento o gli strumenti utilizzati) [48].

40. Dall’audit è però emerso che le VI svolte dalla Commissione non erano state aggiornate durante il periodo preso in esame dall’audit. Ciò non è avvenuto nemmeno per la "direttiva servizi", che è stata significativamente modificata durante la procedura legislativa (cfr. riquadro 6).

Riquadro 6

Esempio di proposte della Commissione per una "direttiva relativa ai servizi nel mercato interno"

Con la sua proposta legislativa, la Commissione mirava a ridurre gli ostacoli agli scambi transfrontalieri di servizi all’interno dell’UE. La proposta iniziale della Commissione è stata presentata nel marzo 2004 [49] e la relativa relazione di valutazione d’impatto nel gennaio 2004 [50]. Il 22 marzo 2005, il Consiglio ha ritenuto che la Commissione dovesse rivedere in misura consistente la propria proposta iniziale, al fine di meglio preservare il modello sociale europeo. Il 5 aprile 2006 la Commissione ha presentato una proposta modificata al Consiglio, che integrava la maggior parte delle modifiche votate dal Parlamento europeo in prima lettura, conformemente alla procedura di codecisione. Il 29 maggio 2006, il Consiglio ha approvato il testo modificato [51]. Non è stata però presentata alcuna VI modificata che tenesse conto dell’impatto che sarebbe derivato dalle modifiche apportate alla proposta iniziale. La proposta modificata è stata infine adottata il 12 dicembre 2006 dal Parlamento europeo e dal Consiglio (direttiva 2006/123/CE).

Uso delle valutazioni d’impatto nazionali degli Stati membri durante la procedura legislativa: "buona pratica" del Regno Unito

41. Inoltre, anche le amministrazioni nazionali possono eseguire VI di proposte della Commissione al fine di definire la posizione negoziale del loro governo in sede di Consiglio. Dall’audit è emerso però che, in pratica, soltanto il Regno Unito intende sistematicamente utilizzare il proprio sistema nazionale di VI a tale scopo (cfr. riquadro 7).

Riquadro 7

Valutazioni d’impatto nazionali sulle proposte della Commissione — "buone pratiche" internazionali

Il Regno Unito procede a VI nazionali su iniziative significative della Commissione allo scopo di sostenere la posizione negoziale della propria rappresentanza permanente [52]. Esso esegue le proprie VI utilizzando in genere dati relativi al Regno Unito, e può in tal modo completare l’analisi presentata nella VI della Commissione. In Germania, il Bundestag ha introdotto l’obbligo di valutare le implicazioni della normativa proposta in sede UE, ma di fatto, finora tale procedura non è stata mai applicata [53]. In Polonia, le autorità hanno anche il mandato di preparare una VI nazionale per proposte di legge significative, ma finora ciò non ha condotto alla redazione di una VI formale.

Le procedure della Commissione per la preparazione di valutazioni d’impatto

42. Le procedure applicate dalla Commissione per la preparazione delle VI determinano il modo in cui queste contribuiscono al processo decisionale interno alla Commissione. A tale fine, l’audit ha esaminato se l’approccio applicato dalla Commissione permetta di garantire:

- che le iniziative scelte per essere sottoposte a VI siano quelle con un impatto maggiormente significativo o politicamente più sensibili;

- che le parti interessate siano consultate nelle fasi più importanti del processo di VI e

- che vi sia un controllo di qualità sul lavoro di VI.

Necessità di maggiore trasparenza nella procedura di selezione e di un’attività di valutazione d’impatto mirata

43. Nei propri orientamenti, la Commissione specifica i criteri in base ai quali i suoi servizi (nonché il segretariato generale) dovrebbero stabilire quali iniziative debbano essere oggetto di VI. In particolare, le VI dovrebbero focalizzarsi su quelle iniziative che hanno ripercussioni più significative sui cittadini, sulle imprese e sulle amministrazioni o che sono politicamente sensibili.

La selezione delle iniziative su cui eseguire una valutazione d’impatto svolta dalla Commissione è basata su un’analisi dei singoli casi

44. La decisione di procedere o meno ad una VI viene presa a seguito di un’analisi dei singoli casi. La Commissione non utilizza indicatori quantificabili (quali la stima dell’incidenza finanziaria) per stabilire soglie al di sopra delle quali si debba procedere ad una VI. Un approccio che impiega tali soglie è invece adottato in alcuni paesi OCSE (cfr. allegato I). Per le VI di proposte legislative che non figurano nel programma legislativo e di lavoro della Commissione (PLLC), le ragioni della scelta delle iniziative da analizzare non vengono rese pubbliche.

Le comunicazioni mensili relative all’attività legislativa della Commissione non menzionano la pianificazione dei lavori di valutazione d’impatto

45. Ogni mese, un riepilogo di tutte le proposte di legge in corso di elaborazione presso la Commissione (relazione di pianificazione) viene trasmesso al Parlamento europeo e al Consiglio ereso pubblico sul sito Europa. Tale riepilogo mensile non indica però quali iniziative saranno oggetto di una VI, a differenza di quanto avviene nel sistema statunitense, dove ciò è chiaramente evidenziato nel catalogo generale delle attività normative in corso di elaborazione [54]. Analogamente, nel Regno Unito, i servizi governativi sono tenuti a pubblicare una lista di tutte le proposte normative pianificate per il triennio successivo che saranno corredate di una VI (cfr. allegato I).

46. Nel periodo oggetto dell’audit, gli unici documenti che indicavano quali iniziative sarebbero state oggetto di una VI erano le "tabelle di marcia" allegate al PLLC. Al di fuori della Commissione era impossibile conoscere in anticipo le VI che riguardavano iniziative non incluse nel PLLC (ossia la maggior parte delle VI nel 2008).

La consultazione è ampiamente utilizzata per fornire un input alle valutazioni d’impatto, ma non per i progetti di relazione

47. Il processo di VI dovrebbe essere trasparente e attingere alle competenze e ai pareri di terzi. L’esame pubblico costituisce un efficace meccanismo di verifica per garantire che le VI riguardino le questioni più rilevanti, includano tutte le opzioni strategiche fattibili e forniscano un parere equilibrato. Le consultazioni consentono alla Commissione di conoscere i pareri delle parti interessate e di tener conto dei diversi punti di vista. Tali consultazioni dovrebbero avvenire secondo i criteri definiti dalla Commissione in materia [55].

48. Le consultazioni con le parti in causa sono ampiamente utilizzate dalla Commissione, e i contributi presentati sono sempre più spesso resi pubblici sul sito Europa. Dall’audit è emerso che i tempi minimi richiesti per le consultazioni sono stati in genere rispettati.

49. La consultazione sui progetti di relazioni di valutazione d’impatto è utile per rendere l’analisi completa, coerente e accurata, in quanto fornisce soprattutto una base per individuare e quantificare i potenziali costi e benefici, gli oneri amministrativi e i problemi connessi con l’effettiva attuazione. L’analisi della Corte ha però mostrato che la Commissione non ha mai svolto consultazioni sui progetti di relazioni di valutazione d’impatto. Anche se talvolta le consultazioni sono state utilizzate per individuare eventuali opzioni strategiche nelle prime fasi del processo (21 % dei casi nelle VI esaminate), esse non hanno praticamente mai riguardato le valutazioni preliminari della Commissione sulle opzioni alternative. Nell’indagine presso il gruppo di lavoro del Consiglio, il 72 % delle risposte hanno indicato l’opportunità di rendere disponibile un progetto di relazione intermedia poco prima della pubblicazione della proposta della Commissione (cfr. figura 7).

50. La Corte rileva che in alcuni paesi dell’OCSE, quali l’Australia [56], gli USA [57] e il Regno Unito [58], i progetti di relazioni di valutazione d’impatto sono sistematicamente pubblicati a fini informativi e per sollecitare commenti oppure le versioni preliminari di una proposta di normativa sono discusse con le organizzazioni interessate (cfr. allegato I).

Figura 7

Indagine presso il gruppo di lavoro del Consiglio: una relazione intermedia sulla valutazione di impatto dovrebbe essere disponibile qualche tempo prima della proposta.

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Nota: 91 risposte.

Fonte: Indagine della Corte presso il gruppo di lavoro del Consiglio (2009).

Miglioramenti recenti del controllo di qualità svolto dalla Commissione sulle relazioni di valutazione d’impatto

Il comitato per la valutazione d’impatto controlla la qualità delle valutazioni d’impatto presso la Commissione

51. Dal 2008, lo IAB ha esaminato praticamente tutti i progetti di relazioni VI. Il suo controllo di qualità riguarda tutti gli aspetti trattati in una VI e tutte le fasi del processo, a partire dall’esame preliminare della "tabella di marcia". Se lo IAB ritiene che la relazione VI sia di qualità insufficiente, può esigere la presentazione di una nuova relazione. Nel 2008, ciò è avvenuto in 43 casi su 135. Quattro di queste 43 relazioni giudicate insufficienti in prima istanza hanno dovuto essere riviste e presentate una terza volta.

52. Secondo il personale della Commissione interpellato nell’ambito di casi di studio approfonditi, la creazione dello IAB quale organismo di controllo interno di qualità ha incitato le direzioni generali a presentare progetti di relazione di buona qualità. Ha inoltre reso più trasparente il sistema, dal momento che tutti i pareri dello IAB sono pubblicati sul sito Europa.

L’efficacia del controllo di qualità dipende dalla tempestività del parere dello IAB

53. Considerando che le iniziative della Commissione passano attraverso la consultazione interservizi, il processo decisionale dei Commissari e la traduzione, il parere dello IAB può incidere in misura sostanziale sulla versione finale dell’iniziativa soltanto se il controllo da parte di tale organo ha luogo in una fase sufficientemente precoce del processo. Le raccomandazioni dello IAB sono in molti casi sostanziali e, se seguite, implicherebbero un notevole lavoro supplementare per le VI nonché potenziali modifiche dell’iniziativa. Nel 2007 e 2008 tale lavoro è stato particolarmente impegnativo, dal momento che in un terzo dei casi analizzati, l’intervallo tra il parere finale dello IAB e l’adozione della proposta era inferiore alle 6 settimane. Nondimeno, come indicato nelle relazioni dello IAB esaminate, le raccomandazioni del comitato sono state seguite, almeno in parte, nella relazione finale di valutazione d’impatto.

Lo IAB non ha mandato per richiedere lo svolgimento di VI, ma fornisce consulenza al segretariato generale e alle direzioni generali per la selezione delle iniziative da sottoporre a VI

54. Lo IAB, per mandato, non può richiedere alle direzioni generali di avviare una VI in relazione ad una particolare proposta (cfr. allegato I), ma fornisce consulenza al segretariato generale ed alle direzioni generali per individuare le iniziative che dovrebbero essere oggetto di una VI [59]. Su tali basi, nel 2008, il segretario generale aveva inizialmente ravvisato la necessità di procedere a 55 VI supplementari ma, dopo aver consultato le direzioni generali, aveva poi convenuto che queste erano necessarie in 21 casi.

55. Inoltre lo IAB non può "congelare" le relazioni di valutazione d’impatto (e di conseguenza le relative proposte legislative): il segretariato generale può invece intervenire su tali documenti nel corso della consultazione interservizi. Nel periodo oggetto dell’audit, non è stato però osservato alcun intervento riguardante specificamente una relazione finale di VI.

Contenuto e presentazione delle relazioni di valutazione d’impatto della Commissione

56. I risultati del processo di VI sono sintetizzati nelle relazioni di valutazione d’impatto che dovrebbero fornire informazioni sulla base delle quali i legislatori possono decidere le modalità più adeguate per affrontare il problema individuato. Le relazioni di valutazione d’impatto della Commissione dovrebbero perciò fornire una valutazione comparativa completa delle diverse possibili opzioni di intervento. L’audit ha esaminato se:

- le relazioni di valutazione d’impatto descrivessero la questione da affrontare e spiegassero come un dato intervento avrebbe ottenuto i benefici attesi;

- le informazioni fornite nelle relazioni di valutazione d’impatto fossero presentate in modo da essere facilmente utilizzabili e consentire il confronto tra le diverse opzioni analizzate;

- le VI presentassero contenuti utili per i decisori (come le informazioni sui potenziali problemi di attuazione, i problemi connessi all’attuazione e all’applicazione e gli oneri amministrativi).

In tale contesto, la Corte riconosce che qualunque analisi dei potenziali impatti futuri è necessariamente incerta, incompleta e semplificata.

Necessità di migliorare la presentazione dell’intervento proposto indicando il modo ottimale per ottenere le realizzazioni attese

57. Le relazioni VI dovrebbero fornire una descrizione del problema in questione, specificare i relativi obiettivi strategici e indicare una serie di opzioni idonee ad affrontare il problema individuato. Dovrebbero inoltre illustrare come le realizzazioni e i risultati attesi possano essere ottenuti attraverso il meccanismo di attuazione proposto.

Le relazioni di valutazione d’impatto descrivono efficacemente il problema e specificano gli obiettivi strategici

58. Dal 2003, gli orientamenti della Commissione richiedono che le VI individuino il problema da affrontare e definiscano obiettivi strategici corrispondenti al problema e alle sue cause. Tutte le relazioni di valutazione d’impatto esaminate dalla Corte contenevano sezioni dedicate all’identificazione del problema e degli obiettivi dell’intervento. Per quanto riguarda casi approfonditi, questi sezioni fornivano una sintesi adeguata del problema e specificavano una serie di obiettivi ragionevoli.

59. Ciò è stato confermato dalle indagini presso gli utilizzatori delle relazioni di valutazione d’impatto nelle altre istituzioni, negli Stati membri e nelle organizzazioni interessate. A loro avviso, infatti, tali sezioni delle relazioni di valutazione d’impatto consentivano spesso di capire meglio le ragioni per cui la Commissione aveva presentato una proposta. Secondo i soggetti interpellati, queste sezioni costituiscono le parti più lette delle relazioni di valutazione d’impatto. Inoltre, nell’84 % delle risposte all’indagine del gruppo di lavoro del Consiglio, gli interpellati si dichiaravano "d’accordo" o "fortemente d’accordo" sul fatto che la descrizione del problema avesse consentito loro di capire meglio la ratio della proposta.

La logica d’intervento non è stata utilizzata per illustrare come ottenere i benefici attesi

60. In nessuno dei casi esaminati nel corso dell’analisi della Corte, la VI illustrava esplicitamente la logica d’intervento dell’iniziativa. Di conseguenza, le relazioni di valutazione d’impatto non presentano in modo uniforme come raggiungere gli obiettivi e le realizzazioni attese dall’intervento proposto attraverso i meccanismi di attuazione e, per quanto riguarda i programmi di spesa, con la dotazione stimata [60].

Esistono margini di miglioramento per l’analisi degli impatti e la loro presentazione

61. Le VI devono essere facilmente accessibili e comprensibili a lettori non esperti per poter essere utilizzate nel processo di elaborazione degli interventi. Esse dovrebbero contribuire ad individuare l’opzione strategica e i meccanismi di attuazione che consentono di affrontare al meglio il problema, presentando un’analisi comparativa delle opzioni. Spesso ciò può risultare più agevole se le informazioni vengono fornite in termini quantitativi e monetari. Le VI dovrebbero specificare perciò i costi e i benefici connessi alle proposte, come questi si manifestano e i soggetti su cui vanno ad incidere. Secondo gli orientamenti della Commissione, tutti gli impatti dovrebbero essere quantificati e monetizzati dove possibile ed appropriato, sulla base di una metodologia valida e di dati attendibili [61].

Non sempre è facile individuare immediatamente i principali risultati e i messaggi presentati nelle relazioni di valutazione d’impatto

62. Sebbene la presentazione delle relazioni di valutazione d’impatto segua una struttura comune definita dagli orientamenti della Commissione sulle VI, non è sempre facile individuare immediatamente i principali risultati e messaggi in esse forniti. In base ai risultati dell’indagine condotta nell’ambito dell’audit, ciò è principalmente dovuto alla loro lunghezza, alla natura tecnica e alla complessità del linguaggio utilizzato (cfr. figura 8) nonché ad altre debolezze descritte qui di seguito.

Figura 8

Indagine presso il gruppo di lavoro del Consiglio: principali ostacoli all’uso efficace delle valutazioni d’impatto della Commissione

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Nota: 93 risposte.

Fonte: Indagine della Corte presso il gruppo di lavoro del Consiglio (2009).

Analizzare tutti gli impatti economici, sociali e ambientali è arduo

63. Il requisito che la Commissione ha imposto per le proprie valutazioni, ossia di valutare tutti gli impatti significativi di natura economica, sociale e ambientale (i "tre pilastri"), è ambizioso. Dal confronto con la realtà di altri paesi, risulta che nessun altro sistema ha adottato un approccio così completo (cfr. allegato I).

64. L’analisi della Corte ha mostrato che, in pratica, l’attività di VI della Commissione non è stata uniforme per i tre pilastri, né per i costi e i benefici (cfr. figura 9), dal momento che non tutti i tipi di impatto sono ugualmente pertinenti per ogni iniziativa specifica. Nell’indagine presso il gruppo di lavoro del Consiglio, la maggior parte delle risposte indicava che vi era un equilibrio adeguato tra gli impatti economici, ambientali e sociali delle diverse opzioni strategiche (cfr. figura 10).

Il confronto diretto tra le opzioni alternative è talvolta difficile

65. Le VI dovrebbero fornire una base per confrontare opzioni alternative. L’analisi della Corte ha constatato che ciò avveniva nei due terzi dei casi esaminati. Nelle altre relazioni di valutazione d’impatto, il confronto tra le opzioni alternative era difficile a causa della mancanza di un’analisi d’impatto quantificata, dell’uso insufficiente dei metodi per confrontare e presentare elementi probatori qualitativi e di un diverso grado di approfondimento delle analisi delle diverse opzioni.

66. Innanzitutto, gli impatti non sono spesso quantificati e monetizzati per facilitare il confronto tra le opzioni (cfr. figura 11). Ciò è stato confermato dalle risposte all’indagine: circa la metà (48 %) degli intervistati si dichiarava "non d’accordo" o "fortemente non d’accordo" sul fatto che i costi e i benefici degli impatti delle diverse opzioni strategiche fossero stati adeguatamente quantificati e monetizzati (cfr. figura 12). Alcuni paesi dell’OCSE hanno requisiti più rigorosi per la quantificazione dei costi e dei benefici (cfr. allegato I), anche se questa non viene sempre realizzata (come ad esempio nel caso del Regno Unito [62]).

Figura 9

Quali impatti sono stati valutati: economico, ambientale o sociale (DG selezionate; periodo 2003-2008)?

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Fonte: Analisi della Corte mediante scheda di valutazione (2003-2008).

Figura 10

Indagine presso il gruppo di lavoro del Consiglio: nelle relazioni di valutazione d’impatto della Commissione vi è un equilibro adeguato tra l’impatto economico, ambientale e sociale?

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Nota: 74 risposte.

Fonte: Indagine della Corte presso il gruppo di lavoro del Consiglio (2009).

Figura 11

Quali impatti sono stati quantificati o monetizzati (DG selezionate, periodo 2003-2008)?

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Fonte: Analisi della Corte mediante scheda di valutazione (2003-2008).

Figura 12

Indagine presso il gruppo di lavoro del Consiglio: nelle relazioni di valutazione d’impatto della Commissione i costi e i benefici sono adeguatamente quantificati e monetizzati?

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Nota: 71 risposte.

Fonte: Indagine della Corte presso il gruppo di lavoro del Consiglio (2009).

67. Nei casi in cui la quantificazione e la monetizzazione sono difficili, una valida analisi degli aspetti qualitativi può aiutare a confrontare le opzioni alternative. Un confronto qualitativo delle opzioni viene effettuato in tutte le VI. Tuttavia, per quanto riguarda i metodi utilizzati, l’analisi della Corte ha mostrato che "l’analisi multicriterio" è stata utilizzata nel 44 % delle relazioni di valutazione d’impatto, "l’analisi di sensibilità" nel 12 % e "l’analisi di rischio" nell’11 % dei casi. Questi tre metodi sono indicati negli orientamenti per la VI come metodi per confrontare gli impatti [63].

68. Infine, un costante grado di approfondimento dell’analisi facilita il confronto tra le opzioni. Dall’analisi della Corte è però emerso che, in circa metà dei casi esaminati, il grado di approfondimento dell’analisi per le diverse opzioni non era equilibrato. Significativamente superiore era il volume di informazioni presentato per un sottogruppo di opzioni e spesso solo per la specifica opzione poi scelta per la proposta della Commissione.

La disponibilità dei dati per le valutazioni d’impatto resta problematica

69. Molte delle difficoltà incontrate nel corso delle analisi d’impatto sono riconducibili alla disponibilità dei dati. In base a quanto emerso dai colloqui con il personale della Commissione, la rilevazione tempestiva di dati omogenei e confrontabili costituisce un problema specifico. A ciò si aggiungono le differenze tra gli Stati membri per quanto riguarda la disponibilità e l’attendibilità dei dati, come illustrato nell’esempio che segue (cfr. riquadro 8).

Riquadro 8

Esempi di problemi connessi alla qualità e alla disponibilità dei dati

Nel caso delle "Pari opportunità", la relazione di valutazione d’impatto prende atto della scarsità di dati attendibili sulla discriminazione e sottolinea come gli Stati membri non procedano sistematicamente alla raccolta di dati su determinate cause di discriminazione [64]. Al fine di ovviare a tali problemi, la Commissione ha integrato i dati esistenti con i risultati di sondaggi di opinione sulla percezione della discriminazione da parte degli intervistati e sulle loro esperienze al riguardo.

70. Nel periodo oggetto dell’audit, vi è stato un crescente ricorso a studi esterni per la raccolta dei dati e tale tendenza è stata ulteriormente incoraggiata con la revisione degli orientamenti della Commissione del 2009 [65]. D’altro canto, dall’audit è emerso che fonti interne, quali il Centro comune di ricerca della Commissione o Eurostat (il servizio statistico della Commissione), non sono utilizzate attivamente per stabilire se negli Stati membri siano disponibili dati specifici per le finalità delle VI o per reperire tali dati (ad esempio in cooperazione con gli uffici nazionali di statistica). Neppure la rete di organismi come il Comitato della regioni, il Comitato economico e sociale o il gruppo di alto livello per una migliore regolamentazione sono utilizzati a tale fine.

71. Nelle recenti conclusioni sul miglioramento della regolamentazione, il Consiglio "Competitività" ha invitato la Commissione a cooperare con gli Stati membri, in una fase precoce, per la raccolta dei dati necessari alla preparazione delle VI, al fine di tener conto delle specificità degli Stati membri nei successivi lavori preparatori [66].

Le informazioni su aspetti connessi all’attuazione, ai costi di applicazione e agli oneri amministrativi possono essere ulteriormente migliorate

72. L’efficacia di un intervento e i relativi costi sono influenzati dalle modalità di attuazione ed applicazione della Commissione e, in ultima analisi, degli Stati membri. La mancanza di informazioni sui problemi incontrati in fase di attuazione con la normativa vigente è preoccupante in quanto la conoscenza di tali aspetti è utile per evitare gli stessi problemi dopo una revisione della normativa. Per tale ragione, gli aspetti riguardanti l’attuazione dovrebbero essere analizzati in una VI, ed occorrerebbe raccogliere informazioni sul recepimento e sull’attuazione degli atti normativi in vigore. Tali informazioni potrebbero tra l’altro essere fornite da una valutazione ex post delle politiche e dei programmi esistenti.

Non sempre gli aspetti relativi all’attuazione vengono sufficientemente analizzati nelle valutazioni d’impatto

73. Anche se le relazioni di valutazione d’impatto della Commissione prendono in esame gli aspetti connessi con l’attuazione, dall’audit è emerso che esse non sempre pongono sufficientemente l’accento sulle disposizioni adottate per l’attuazione. L’analisi della Corte indica che al massimo il 50 % circa di tutte le relazioni esaminate conteneva almeno un riferimento al piano di attuazione. Sono stati riscontrati diversi casi in cui importanti questioni connesse all’attuazione non erano state adeguatamente analizzate nelle relazioni di valutazione d’impatto. Una volta che la proposta legislativa viene presentata al Parlamento europeo e al Consiglio, una valutazione più dettagliata di tali aspetti viene sintetizzata in specifici piani di attuazione. Inoltre, la Commissione utilizza delle tabelle di correlazione per monitorare gli atti normativi con cui vengono recepite negli ordinamenti nazionali specifiche disposizioni dell’UE.

74. Le indagini presso utenti delle relazioni di valutazione d’impatto esterni alla Commissione (eurodeputati, rappresentanti degli Stati membri e funzionari del Parlamento europeo e del Consiglio) mostrano che le implicazioni del recepimento e dell’attuazione rivestono particolare importanza nel corso del processo decisionale legislativo. Tale osservazione è confermata dal lavoro degli organismi nazionali di audit negli Stati membri [67]. L’esempio riportato nel riquadro 9 mostra le possibili conseguenze di un’analisi inadeguata degli aspetti riguardanti l’attuazione durante il processo decisionale legislativo.

Riquadro 9

Valutazione degli aspetti riguardanti l’attuazione: valutazione d’impatto sui "diritti dei consumatori"

La VI sui "diritti dei consumatori" [68] non conteneva un’analisi valida dell’effetto che avrebbe avuto l’armonizzazione europea introdotta dalla direttiva proposta [69] nei diversi Stati membri. In particolare, nella VI mancava un’analisi delle differenze esistenti tra le normative nazionali in vigore e le nuove norme armonizzate proposte in materia di diritti dei consumatori. Tale carenza era stata osservata anche dal "gruppo di lavoro sulla tutela dei consumatori" composto dal membri della commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori del Parlamento europeo [70]. Di conseguenza, la proposta iniziale della Commissione dovrebbe essere significativamente modificata nel corso della procedura legislativa per tener meglio conto della situazione degli Stati membri.

75. Il personale della Commissione incaricato delle VI ha indicato le difficoltà incontrate nella valutazione di questi specifici aspetti in una Unione europea la cui normativa viene integrata in 27 ordinamenti giuridici e attuata ed applicata da un numero ancora superiore di enti nazionali e regionali. Ha altresì sottolineato l’assenza di VI nazionali per le iniziative UE, che potrebbero costituire una preziosa fonte d’informazione sui potenziali ostacoli ad una efficace attuazione derivanti dagli specifici contesti nazionali, nonché la mancanza di stime affidabili sui potenziali costi di applicazione delle proposte legislative (cfr. paragrafo 41).

Le valutazioni ex post delle politiche e dei programmi esistenti non sono svolte sistematicamente in tutti gli ambiti normativi

76. Un intervento pubblico (e il suo effettivo impatto) dovrebbe essere valutato attraverso un monitoraggio costante ed una valutazione ex post al fine di migliorare l’ulteriore evoluzione degli interventi. Per poter trarre insegnamento dalle esperienze passate e fornire un utile feed-back per iniziative future, le valutazioni ex post necessitano di informazioni pertinenti sul rispetto della normativa e sull’efficacia delle norme rispetto ai risultati inizialmente attesi e indicati nelle VI [71].

77. È importante che la Commissione, al momento di presentare proposte di revisione legislativa, analizzi fino a che punto la legislazione UE è stata recepita ed applicata in modo efficace. Dall’audit è emerso che, nel corso del periodo esaminato, i temi trattati nelle valutazioni ex post della Commissione differivano significativamente da quelli trattati nelle VI. Una analisi dell’esame svolto dalla Commissione sulle valutazioni ex post del 2007 [72] mostra che solo il 24 % di queste riguardava questioni relative alla modifica della normativa (settoriale o orizzontale) in vigore. Tale osservazione è stata confermata da uno studio recente [73].

Quantificazione insufficiente dei costi di applicazione e degli oneri amministrativi

Costi di applicazione

78. La redazione di normativa facile da applicare costituisce il mezzo più efficace per evitare costi di applicazione eccessivi [74]. La Commissione quantifica i costi di applicazione nelle relazioni di valutazione d’impatto nei casi in cui lo reputa pertinente e significativo. La Corte ha osservato che, in pratica, benché molte delle relazioni di valutazione d’impatto riportassero i costi di applicazione, solo in pochi casi le stime quantificate di tali costi sono state analizzate in dettaglio. Per i programmi di spesa dell’UE, tali costi erano sostenuti dalla Commissione da sola (in caso di gestione diretta) oppure congiuntamente agli Stati membri (in caso di gestione concorrente o decentrata). Dall’esame approfondito delle VI relative ai due principali programmi di spesa UE (VI sulla Coesione e VI sul settimo programma quadro di RST (7oPQ) [75]) è risultato che in quei casi i costi di applicazione non erano stati quantificati in modo dettagliato.

Programma d’azione per la riduzione degli oneri amministrativi posti dalla legislazione in vigore

79. Nel marzo 2007, nell’ambito dell’iniziativa per il miglioramento della regolamentazione UE, la Commissione e i capi di Stato e di governo di tutti gli Stati membri hanno deciso di ridurre del 25 % gli oneri amministrativi derivanti dalla normativa UE entro il 2012. La Commissione ha successivamente avviato una misurazione sistematica dei costi di informazione gravanti sulle imprese per effetto della normativa UE [76] (cfr. riquadro 10). Nell’agosto 2007 è stato istituito un "gruppo ad alto livello di parti interessate indipendenti sugli oneri amministrativi" allo scopo di assistere la Commissione in tale ambito.

Il modello dei costi standard è stato raramente utilizzato per quantificare i potenziali oneri amministrativi derivanti dalla nuova legislazione

80. Nel contesto di una VI per la nuova normativa, gli orientamenti della Commissione richiedono l’utilizzo del "modello dei costi standard" (MCS) per quantificare gli oneri amministrativi, laddove si presume che questi siano significativi [77]. L’MCS è un metodo relativamente semplice e standardizzato che viene applicato in molti paesi (cfr. allegato I) e la valutazione di tali costi è meno complessa rispetto alla determinazione di tutti gli impatti economici, sociali e ambientali.

81. Sulle 39 relazioni di valutazione d’impatto del 2008 esaminate dalla Corte, la Commissione ha ritenuto di dover valutare gli oneri amministrativi solo in 35 casi. In 14 di questi 35 casi, gli oneri amministrativi sono stati anche quantificati. L’MCS è stato però usato soltanto in quattro casi.

Riquadro 10

Programma d’azione della Commissione finalizzato alla riduzione dell’eccessiva burocrazia

Nell’ottobre 2009 la Commissione ha ultimato la misurazione degli oneri amministrativi [78] che le imprese devono sostenere per ottemperare agli obblighi derivanti dalla normativa UE che impone loro di fornire ad autorità pubbliche o a soggetti privati informazioni sui loro prodotti o attività [79]. Secondo tale studio, i costi imposti dai 72 atti contemplati dal programma d’azione per i 13 settori prioritari ammontavano a 123,8 miliardi di euro nel 2005 [80]. La Commissione ha individuato un totale di 486 obblighi di informazione e oltre 10000 obblighi nazionali adottati in recepimento o attuazione di obblighi previsti dall’UE (di cui oltre 700 sono più rigorosi rispetto a quelli imposti dalla normativa UE). Sulla base di tale analisi, ed oltre agli interventi che le competono, la Commissione ha avviato una serie di proposte legislative volte ad eliminare o ridurre gli oneri amministrativi: fino ad oggi, il Parlamento europeo ed il Consiglio hanno adottato 33 atti (con una riduzione stimata dei costi di 5,7 miliardi di euro) proposti dalla Commissione. Altre 18 misure che potrebbero comportare una riduzione stimata di 30,7 miliardi di euro sono tuttora pendenti.

Conclusioni e raccomandazioni

Utilizzo delle valutazioni d’impatto nel quadro del processo decisionale della Commissione, del Parlamento europeo e del Consiglio

82. Dal 2002 la Commissione ha instaurato un sistema completo di valutazione dell’impatto che, per diversi degli aspetti esaminati dalla Corte, può essere considerato un esempio di "buona pratica" all’interno della UE. La Corte ha rilevato anche un miglioramento delle valutazioni d’impatto redatte dalla Commissione nel periodo esaminato. Negli ultimi anni, in particolare, le valutazioni d’impatto hanno permesso di migliorare la capacità della Commissione di formulare proposte. Nel corso dell’audit, è stato riscontrato che le procedure di VI sono diventate parte integrante del processo di elaborazione delle politiche e che le relazioni di valutazione d’impatto sono attivamente utilizzate dai responsabili delle decisioni all’interno della Commissione.

83. Tutte e tre le istituzioni dell’UE coinvolte nel processo legislativo sono responsabili della qualità della normativa. Le VI della Commissione sono trasmesse sistematicamente al Parlamento europeo e al Consiglio e utenti di entrambe queste istituzioni le considerano utili per l’esame delle proposte di legge provenienti dalla Commissione. Le VI non sono però aggiornate nel caso vengano proposte modifiche nel corso della procedura legislativa. Una volta che la proposta iniziale della Commissione è modificata, né la Commissione, né il Parlamento europeo né il Consiglio analizzano sistematicamente l’impatto di tali modifiche. Di conseguenza, in casi di modifiche consistenti, non si conosce l’impatto stimato dell’atto normativo nella sua versione finale.

Le procedure della Commissione per la preparazione di valutazioni d’impatto

84. La trasparenza genera credibilità e l’approccio della Commissione alle valutazioni d’impatto è più convincente quando garantisce tale trasparenza. La pubblicazione del programma legislativo e di lavoro della Commissione, delle tabelle di marcia, della versione completa della relazione finale di valutazione d’impatto e, dal 2007, dei pareri dello IAB ne sono un esempio. Tuttavia, per quanto riguarda le procedure applicate dalla Commissione per la selezione delle iniziative da sottoporre a VI, la consultazione delle parti interessate e per il controllo di qualità sui progetti di relazioni di valutazione d’impatto, nella presente relazione vengono riscontrate le seguenti debolezze:

- la Commissione non ha indicato preventivamente tutte le iniziative che sarebbero state oggetto di VI né, per le VI relative a proposte legislative non incluse nel PLLC, ha reso pubbliche le ragioni che hanno condotto alla scelta delle iniziative da analizzare;

- le parti interessate non sono state consultate in merito ai progetti di relazioni di valutazione d’impatto. Di conseguenza, non si sono ottenuti tutti i potenziali vantaggi che l’esame pubblico avrebbe comportato prima della stesura definitiva della proposta (ottenere cioè i pareri di tutte le parti interessate in una fase iniziale e una più ampia accettazione della proposta legislativa in seguito a tale consultazione);

- in base alle risultanze dell’audit, lo IAB contribuisce alla qualità delle VI. Tuttavia, in alcuni casi, il controllo di qualità è stato eseguito in una fase troppo tardiva del processo.

Raccomandazione 1

La Commissione dovrebbe rafforzare le procedure applicate per le valutazioni d’impatto:

- fornendo uno schema riepilogativo che riporti tutte le iniziative legislative (tra cui un riepilogo della normativa in vigore) per le quali intende svolgere una VI. La mancata esecuzione di una VI dovrebbe essere debitamente motivata;

- pubblicando i documenti intermedi (come le tabelle di marcia e i progetti delle relazioni di valutazione d’impatto) a fini di informazione e per ottenere commenti; e

- facendo in modo che il controllo di qualità dello IAB sia tempestivo.

Contenuto e presentazione delle relazioni di valutazione d’impatto della Commissione

85. La Commissione ha adottato un approccio ambizioso in materia di VI, volendo analizzare tutti gli impatti significativi di natura economica, sociale ed ambientale in un’unica valutazione. Le relazioni di valutazione d’impatto dovrebbero contenere una descrizione del problema in questione, analizzare tutte le opzioni fattibili in termini di costi e benefici e fornire una valutazione delle questioni relative all’attuazione ed all’applicazione nonché una stima degli oneri amministrativi derivanti dalla normativa proposta. La Commissione ha costituito inoltre un quadro di riferimento per le successive attività di monitoraggio e di valutazione ex post. Questa valutazione completa è giudicata favorevolmente rispetto ad altri sistemi di VI.

86. Nel complesso, le relazioni di valutazione d’impatto risultano conformi ai requisiti specificati negli orientamenti della Commissione. Tuttavia, dall’audit sono emerse alcune debolezze per quanto riguarda il contenuto e la presentazione delle relazioni VI:

- i principali risultati ed i messaggi fondamentali delle relazioni di valutazione d’impatto, nonché le modalità con cui l’intervento intende raggiungere gli obiettivi, non sono sempre facilmente individuabili. Talvolta è difficile confrontare l’impatto delle diverse opzioni strategiche presentate nella relazione di valutazione d’impatto;

- le difficoltà a quantificare e monetizzare gli impatti riconducibili alla disponibilità di dati. In tale ambito, la Commissione non ha ancora pienamente sfruttato né le proprie capacità interne né quelle degli Stati membri;

- non sempre le valutazioni d’impatto analizzano sufficientemente le questioni riguardanti l’attuazione. Le valutazioni ex post, che potrebbero fornire utili informazioni sulle politiche esistenti e sui programmi da utilizzare nel contesto di una VI, spesso non sono disponibili per le misure legislative;

- i potenziali costi dell’applicazione della normativa UE e gli oneri amministrativi che ne derivano non sono sempre quantificati in modo sufficiente e il MCS viene raramente utilizzato per quantificare i potenziali oneri amministrativi.

Raccomandazione 2

La Commissione dovrebbe migliorare la presentazione ed il contenuto delle relazioni di valutazione d’impatto:

- preparando relazioni di valutazione d’impatto che facilitino un confronto tra le opzioni alternative in termini di impatto stimato, migliorando la quantificazione e la monetizzazione degli impatti e la presentazione di analisi qualitative;

- sviluppando una strategia per migliorare la qualità dei dati disponibili per le VI, tenendo conto delle situazioni particolari nei singoli Stati membri;

- ponendo maggiore enfasi sugli aspetti relativi all’attuazione e utilizzando maggiormente le valutazioni ex post sull’attuazione della normativa UE come input del processo di VI; e

- analizzando più dettagliatamente i costi di applicazione delle proposte legislative nei casi in cui gli oneri amministrativi sono quantificati sistematicamente utilizzando il "modello dei costi standard".

Valutazione dell’impatto presso le istituzioni dell’UE: un efficace contributo al processo decisionale

87. La Corte ritiene che la Commissione dovrebbe tener debitamente conto dei principi di chiarezza degli obiettivi, semplificazione, realismo, trasparenza e obbligo di render conto al momento di elaborare nuovi interventi o rivedere quelli esistenti [81]. D’altro canto, dall’audit è emerso che, soprattutto negli ultimi anni, le VI hanno supportato efficacemente il processo decisionale all’interno delle istituzioni. Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sono invitati a tener conto delle risultanze e raccomandazioni esposte nella presente relazione al momento della revisione degli accordi interistituzionali "Legiferare meglio" e "Approccio interistituzionale comune sulle valutazioni d’impatto". Vi sarà così l’opportunità di tener conto dei cambiamenti derivanti dal trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1o dicembre 2009, quali il diritto di iniziativa generalizzato per un gruppo di Stati membri e il ruolo dei parlamenti nazionali nel processo decisionale dell’UE.

La presente relazione speciale è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 19 maggio 2010.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Commissione europea, La governance europea — Un libro bianco, COM(2001) 428 def.

[2] Comunicazione della Commissione — Principi generali e requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate ad opera della Commissione, COM(2002) 704 (in prosieguo: "requisiti minimi").

[3] Commissione europea, Impact Assessment Guidelines, SEC(2005) 791, pag. 6.

[4] Cfr. Commissione europea, Relazione della Commissione sui lavori dei comitati nel 2006, COM(2007) 842, 2007; Parlamento europeo, Gruppo di lavoro sulla riforma del Parlamento, Second Interim Report on Legislative Activities and Inter-Institutional Relations, 21 maggio 2008, PE 406.309/CPG/GT (documento interno del Parlamento europeo), Parte B, capitolo 4, pag. 41.

[5] OCSE, Indicators of Regulatory Management Systems, Regulatory Policy Committee, Relazione 2009; Evaluating Integrated Impact Assessments (EVIA), relazione finale, marzo 2008.

[6] Commissione europea, Impact Assessment Guidelines, SEC(2005) 791.

[7] Commissione europea, "Impact Assessment Guidelines", SEC(2005) 791 del 15.6.2005, modificate il 15.3.2006; Commissione europea, "Impact Assessment Guidelines", SEC(2009) 92 del 15.1.2009.

[8] Nota informativa del presidente alla Commissione, Enhancing quality support and control for Commission IAs (Miglioramento del sistema di sostegno alla qualità e di controllo della qualità delle valutazioni d’impatto in seno alla Commissione), Comitato di valutazione d’impatto, 14 novembre 2006.

[9] http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/ia_carried_out_en.htm

[10] Progetto interistituzionale "Legiferare meglio" (GU C 321 del 31.12.2003), paragrafo 28.

[11] Approccio interistituzionale comune sulle valutazioni d’impatto (14901/05 JUR, adottato il 29.11.2005), paragrafo 19.

[12] Approccio interistituzionale comune sulle valutazioni d’impatto (14901/05 JUR, adottato il 29.11.2005), paragrafo 19.

[13] PE: La Conferenza dei presidenti delle Commissioni, IA: The European Parliament’s Experience, A Stocktaking Report of The Common Approach to IA. Consiglio: Nota del direttore della direzione generale del segretariato generale, Direzione I, "Review of the Inter-institutional Common Approach to IA — State of play of the handling of IA in the Council", Bruxelles, 3.11.2008. Commissione: Review of the Inter- Institutional Common Approach to IA (IA) — Implementation of the Common Approach by the Commission. Documento di lavoro del segretariato generale SG.C.2 D(2008) 9524. 14

[14] Risoluzione del 24 marzo 2004 sulla valutazione dell'impatto della normativa comunitaria e delle procedure di consultazione (2003/2079(INI)); Risoluzione del 10 luglio 2007 sulla riduzione dei costi amministrativi imposti dalla legislazione (2005/2140(INI)); Risoluzione del 16 maggio 2006 sull'attuazione, le conseguenze e l'impatto della legislazione vigente nel settore del Mercato interno (2004/2224(INI)); Risoluzione del 16 maggio 2006 su "Legiferare meglio 2004" — applicazione del principio di sussidiarietà (dodicesima relazione annuale) (2005/2055(INI)); Risoluzione del 4 settembre 2007 su "Legiferare meglio 2005": applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità — 13a relazione annuale (2006/2279(INI)); Risoluzione del 4 settembre 2007 sulla revisione del mercato unico (2007/2024(INI)); Risoluzione del 4 settembre 2007 su "Legiferare meglio nell'Unione europea" (2007/2095(INI)); Risoluzione del 21 ottobre 2008 su "Legiferare meglio 2006" sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità — 14a relazione annuale (2008/2045(INI)); Parlamento europeo, Commissione giuridica, relazione su "Legiferare meglio nell'Unione europea" (2007/2095(INI)); A6-0273/2007 def., 2.7.2007: cfr. motivazione e punti 5-15, 21, 26, 30, 42-43.

[15] Consiglio dell’Unione europea, Conclusioni del Consiglio "competitività" sul programma "Legiferare meglio", 17076/09, del 4.12.2009, punto 6.

[16] Progetto interistituzionale "Legiferare meglio"; Approccio interistituzionale comune sulle valutazioni d’impatto (VI), 2005.

[17] Commissione europea, Comunicazione in materia di valutazione d’impatto, COM(2002) 276 def.; Commissione europea, Comunicazione "Verso una cultura di maggiore consultazione e dialogo — Principi generali e requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate ad opera della Commissione", COM(2002) 704 def.; Nota informativa del presidente alla Commissione, "Migliorare il sostegno e il controllo della qualità delle valutazioni d’impatto della Commissione — Il comitato per la valutazione d’impatto" — 14 novembre 2006. Commissione europea, 2005/2006 Impact Assessment Guidelines, SEC(2005) 791.

[18] Relazione finale del Gruppo Mandelkern per il miglioramento della regolamentazione, 13 novembre 2001.

[19] OCSE, Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, 1997; OCSE, APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform: Final Draft, 2005; OCSE, Indicators of Regulatory Management Systems, 2009.

[20] Commissione europea, "Comunicazione della Commissione in materia di valutazione d’impatto", COM(2002) 276 def. del 2.6.2002, paragrafo 1.2.: La VI "... è il processo che consiste nell’analisi sistematica dei probabili effetti dell’intervento da parte delle autorità pubbliche".

[21] José Manuel Barroso — Presidente della Commissione europea: Risposta al programma della Presidenza britannica, Parlamento europeo — Sessione plenaria, Bruxelles, 23 giugno 2005; Uniting in peace: the role of Law in the European Union, conferenza Jean Monnet, EUI Firenze, 31 marzo 2006; Qualité de la législation européenne: le temps des résultats — Parlement Européen, Strasburgo, 4 aprile 2006; Presentazione del programma di lavoro 2007 della Commissione europea, Parlamento europeo, Strasburgo, 14 novembre 2006; Alive and kicking: the renewed Lisbon strategy is starting to pay off, Bruxelles, 5 marzo 2007; "We are all new Europeans now", Parlamento lituano (Seimas), Vilnius, 29 marzo 2007. Günther Verheugen, "Better Regulation" Conferenza della Presidenza slovena, Lubljana, 17 aprile 2008.

[22] Cfr. SPA 2005; COM (2004) 133 def. del 25.2.2004. PLLC 2004, COM (2003) 645 def., allegato 2: queste iniziative comprendevano le principali proposte pre-legislative, legislative e di definizione delle politiche.

[23] Commissione europea, "Impact Assessment Guidelines", SEC(2005) 791, del 15.6.2005, nella versione modificata del 15.3.2006, norme procedurali (II.1).

[24] Sono esclusi i "libri verdi", le proposte di consultazione dei "partner sociali", le decisioni e relazioni periodiche della Commissione, le proposte derivanti da obblighi internazionali, le misure della Commissione derivanti dal suo potere di supervisione sulla corretta applicazione della legislazione comunitaria e le decisioni esecutive.

[25] Queste iniziative (che sono suscettibili di avere impatti potenziali significativi, che affrontano aspetti nuovi o sensibili o interessano in maniera particolare le parti in causa e che dunque giustificano la realizzazione di una VI) sono selezionate in base ad uno screening effettuato dal segretariato generale, con il supporto dello IAB (comitato per la valutazione d’impatto).

[26] Commissione europea, "Impact Assessment Guidelines", SEC(2005) 791, del 15.6.2005, nella versione modificata del 15.3.2006; Commissione europea, "Impact Assessment Guidelines", SEC(2009) 92, del 15.1.2009.

[27] Commissione europea, 2009 Impact Assessment Guidelines, SEC(2009) 92.

[28] COM(2006) 382.

[29] Allocuzione della signora Reding, membro della Commissione europea, dinanzi al gruppo dei regolatori europei, 8 febbraio 2006.

[30] Commissione europea, Impact Assessment Guidelines, SEC(2009) 92, Capitolo 3, pagg. 12-16.

[31] Progetto interistituzionale "Legiferare meglio", in particolare punti 25 e 29; Approccio interistituzionale comune sulle valutazioni d’impatto (14901/05 JUR, adottato il 29.11.2005), in particolare punti 5, 6 e 13.

[32] COM(2008) 614.

[33] Conferenza dei presidenti di commissione del PE, IA Handbook, 17 luglio 2008; Consiglio dell’Unione europea, Segretariato generale, Handling IAs in Council: Indicative Guidance For Working Party Chairs, Lussemburgo, 2007.

[34] Parlamento europeo, commissione Industria, ricerca ed energia, ITRE(2008)0123_1; 23 gennaio 2008, Riunione 17:00 - 18:30; Lettera del commissario Piebalgs sulla VI della Commissione, seguito dello scambio di opinioni sul pacchetto energetico elettricità e gas.

[35] Consiglio dell’UE, Segretariato generale, Handling IAs in Council. Indicative guidance for working party chairs, 2007.

[36] COM(2007) 528, COM(2007) 529, COM(2007) 530, COM(2007) 531 e COM(2007) 532.

[37] COM(2008) 16, COM(2008) 17 e COM(2008) 19.

[38] Business Europe, Eurochambers, Organizzazione europea dei consumatori (BEUC), Ufficio ambientale europeo (EEB), Federazione europea per i trasporti e l’ambiente, Confederazione europea dei sindacati (ETUC), Social platform, Fondo mondiale per la natura (WWF).

[39] Progetto interistituzionale "Legiferare meglio" (2003/C 321/01, articolo 30).

[40] Approccio interistituzionale comune sulle valutazioni d’impatto (14901/05 JUR, adottato il 24.11.2005).

[41] Cfr. http://eur-lex.europa.eu/RECH_menu.do?ihmlang=en (data ultima consultazione 15 giugno 2009).

[42] VI: The European Parliament’s Experience — A Stock-Taking Report of the Common Approach to IA, The Conference of Committee Chairs, dicembre 2008 (Valutazioni d’impatto sulle seguenti modifiche: 1) sostanze prioritarie in materia di acque (febbraio 2008); 2) alcuni aspetti della direttiva sull’orario di lavoro (luglio 2007); 3) "Interoperabilità del sistema ferroviario nella Comunità II" (aprile 2007); 4) proposta di direttiva sulla qualità dell’aria (settembre 2006); 5) quantità nominali dei prodotti preconfezionati (novembre 2005); 6) VI degli obiettivi di riciclaggio della direttiva quadro sui rifiuti (maggio 2008); 7) direttiva 2006/66/CE relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori e che abroga la direttiva 91/157/CEE (novembre 2005).

[43] Direttiva 2006/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 6 settembre 2006 relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori e che abroga la direttiva 91/157/CEE (GU L 266 del 26.9.2006, pag. 1).

[44] Parlamento europeo, commissione giuridica, relatrice Katalin Lévai, relazione su "Legiferare meglio nell’Unione europea" (2007/2095(INI)); A6-0273/2007 finale, 2.7.2007: in particolare, cfr. la motivazione e i paragrafi 5-15, 21, 26, 30, 42 e 43; Parlamento europeo, gruppo di lavoro sulla riforma del Parlamento, Second Interim Report on Legislative Activities and Inter-Institutional Relations, 21 maggio 2008, PE 406.309/CPG/GT (documento interno del Parlamento), Parte A, paragrafo 1.3, pag. 13-14).

[45] Segretariato generale del Consiglio, conclusioni del Consiglio Competitività sul miglioramento della regolamentazione, 9663/09 COMPET 264, 13.5.2009; paragrafo 13.

[46] Nota del direttore del segretariato generale, direzione generale C, direzione I, Review of the Inter-institutional Common Approach to IA – State of play of the handling of IA in the Council, Bruxelles, 3.11.2008.

[47] Approccio interistituzionale comune sulle valutazioni d’impatto (14901/05 JUR, adottato il 29.11.2005), punto 12.

[48] Progetto interistituzionale "Legiferare meglio" (2003/C 321/01), in particolare punto 30.

[49] Commissione europea, Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno COM(2004) 2 def./3, del 5.3.2004

[50] SEC(2004) 21.

[51] Parere del Parlamento europeo del 16 febbraio 2006, posizione comune del Consiglio del 24 luglio 2006 (GU C 270 E del 7.11.2006, pag. 1) e posizione del Parlamento europeo del 15 novembre 2006, decisione del Consiglio dell’ 11.12.2006.

[52] UK Better Regulation Executive, IA guidance, http://www.berr.gov.uk/files/file44544.pdf.

[53] Accordo tra il Bundestag tedesco e il governo federale sulla cooperazione su questioni relative all’UE per quanto riguarda l’attuazione della sezione 6 della legge sulla cooperazione tra il governo federale e il Bundestag tedesco su questioni relative all’UE (Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Ausführung des § 6 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union); paragrafo I.5.; Bundesgesetzblatt 2006 Parte I n. 44 Bonn, 30 settembre 2006.

[54] La pianificazione e il monitoraggio dell’attività normativa negli USA: ogni sei mesi, l’Office for Information and Regulatory Affairs (OIRA) presso il President’s Office for Management and Budget (OMB ) prepara un "Regulatory agenda and plan" in cui vengono raccolte tutte le informazioni sull’attività normativa in corso di elaborazione di tutte le agenzie federali e ne viene anticipato l’impatto lordo in termini di costi e/o benefici. Tale piano indica per quali norme attuative proposte dalle agenzie si dovranno eseguire VI. Il piano viene reso pubblico.

[55] Commissione europea, comunicazione "Verso una cultura di maggiore consultazione e dialogo — Proposta di principi generali e requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate ad opera della Commissione" (COM (2002) 704 def.).

[56] Consiglio dei governi australiani: Best Practice Regulation. A Guide for Ministerial Councils and National Standards Setting Bodies, ottobre 2007.

[57] O´Connor Close, C.; Mancini D.J.: Comparison of US and European Commission guidelines on Regulatory IA/Analysis. Industrial Policy and Economic Reforms Papers No. 3. aprile 2007.

[58] United Kingdom Cabinet Office, Better Regulation Executive, IA Guidance, Londra, maggio 2007.

[59] Nota informativa del Presidente alla Commissione, Enhancing quality support and control for Commission IAs, The Impact Assessment Board, 14 novembre 2006.

[60] Cfr. anche Corte dei conti europea: relazione speciale n. 9/2007, "Valutazione dei programmi quadro comunitari in materia di ricerca e sviluppo tecnologico (RST) — L’approccio della Commissione potrebbe essere migliorato?"; relazione speciale n. 7/2008, "Energia intelligente 2003-2006"; relazione speciale n. 2/2009, "Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento efficace per migliorare la salute?".

[61] Commissione europea, 2005/2006 Impact Assessment Guidelines, SEC(2005) 791.

[62] National Audit Office, Delivering High Quality IAs, 30.1.2009, pag. 14.

[63] Allegati alle Impact Assessment Guidelines, SEC(2005) 791, pagg. 58-59.

[64] Documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la proposta di direttiva del Consiglio recante applicazione del principio di parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla religione o le convinzioni personali, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale — Sintesi della valutazione dell’impatto SEC(2008) 2181, pag. 11.

[65] Commissione europea, 2009 Impact Assessment Guidelines, SEC(2009) 92, pag. 17.

[66] Segretariato generale del Consiglio, conclusioni del Consiglio "Competitività" sul miglioramento della regolamentazione, 9663/09 COMPET 264, 13.5.2009, punto 18.

[67] Algemene Rekenkamer, "European legislation: The implementation of European directives and the enforcement of European regulations in the Netherlands", 17 giugno 2008.

[68] Commissione europea, IA on "Consumer rights", SEC(2008) 2544.

[69] Commissione europea, Proposta di direttiva sui diritti dei consumatori, COM(2008) 614 def.

[70] La presentazione della VI della Commissione, e il successivo dibattito che ha avuto luogo nel corso della riunione del "gruppo di lavoro sulla tutela dei consumatori", del 4 febbraio 2009, sono stati esaminati come parte delle procedure per la raccolta di elementi probatori.

[71] Commissione europea, 2005/2006 Impact Assessment Guidelines, SEC(2005) 791, pag. 45 e Commissione europea, 2009 Impact Assessment Guidelines, SEC(2009) 92, pagg. 48-49.

[72] Commissione europea, Evaluation in the Commission — Reporting on Results: Annual Evaluation Review 2007 — Conclusions and findings from evaluations in the Commission, COM (2008) 300, maggio 2008; Allegati I e II.

[73] Bruegel, "Europe’s economic priorities 2010-2015: Memos to the new Commission", edito da André Sapir, 2009, pag.17.

[74] Commissione europea, Un’Europa dei risultati: applicazione del diritto comunitario; COM(2007) 502, pag. 6.

[75] Rispettivamente SEC(2005) 430 e SEC(2004) 924.

[76] Commissione europea: Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni: Programma d’azione per la riduzione degli oneri amministrativi nell’Unione europea, COM(2007) 23 def., del 24.1.2007.

[77] Commissione europea, 2005/2006 Impact Assessment Guidelines, SEC(2005) 791, allegato 20.

[78] Commissione europea: Comunicazion