Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio relativa ad un sistema armonizzato e trasparente di limiti alla circolazione su determinate strade dei veicoli commerciali pesanti adibiti ai trasporti internazionali"



Gazzetta ufficiale n. C 374 del 23/12/1999 pag. 0085 - 0088



Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa ad un sistema armonizzato e trasparente di limiti alla circolazione su determinate strade dei veicoli commerciali pesanti adibiti ai trasporti internazionali" (1999/C 374/19) IL COMITATO DELLE REGIONI visto l'elenco delle proposte della Commissione ancora in sospeso al 1o maggio 1999, per le quali è richiesta una modifica della base giuridica o del procedimento legislativo in seguito all'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam (SEC(1999) 581 def.); vista la "Proposta di direttiva del Consiglio relativa ad un sistema armonizzato e trasparente di limiti alla circolazione su determinate strade dei veicoli commerciali pesanti adibiti ai trasporti internazionali" (COM(1998) 115 def.- 98/0096 COD ex SYN)(1); vista la decisione del Consiglio, trasmessa con lettera del 14 giugno 1999, di consultare il Comitato sull'argomento conformemente al disposto dell'articolo 265, primo paragrafo, e dell'articolo 71 del Trattato che istituisce la Comunità europea; vista la decisione dell'Ufficio di presidenza del 15 settembre 1999 di nominare Weingartner (Austria, PPE) relatore generale incaricato di elaborare un parere in materia conformemente al disposto dell'articolo 39 del Regolamento interno del Comitato delle regioni; vista la risoluzione del CdR intitolata "Carta Europea delle Regioni e dei Comuni per una politica dei trasporti avanzata e sostenibile" (CdR 347/97 fin)(2); considerato il parere del Comitato economico e sociale del 9/10 settembre 1998 in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa ad un sistema armonizzato e trasparente di limiti alla circolazione su determinate strade dei veicoli commerciali pesanti adibiti ai trasporti internazionali" (CES 1135/98), ha adottato all'unanimità il 16 settembre 1999, nel corso della 30a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Nella sua proposta di direttiva, la Commissione europea fa osservare che non esistono disposizioni giuridiche a livello europeo che limitino il trasporto di merci effettuato da automezzi pesanti. Attualmente tali disposizioni giuridiche vengono definite sul piano nazionale e quindi non sono armonizzate, anzi differiscono l'una dall'altra. 1.2. La proposta di direttiva della Commissione europea persegue l'obiettivo di facilitare il trasporto di merci su strada alle frontiere interne della Comunità, cercando di armonizzare i divieti esistenti alla circolazione sulle strade di grande comunicazione (rete stradale transeuropea). Tali divieti riguardano essenzialmente i fine settimana e i giorni festivi; restrizioni di questo tipo sono attualmente in vigore in 7 dei 15 Stati membri dell'Unione europea. 1.3. L'approccio normativo che alcuni Stati membri hanno chiesto alla Commissione europea di adottare riguarda la contrapposizione esistente tra gli interessi economici del settore e l'esigenza di determinati Stati membri di trovare una soluzione adeguata a problemi quali il miglioramento della sicurezza stradale, la riduzione del congestionamento, la protezione dell'ambiente e la presa in considerazione di aspetti sociali nel settore dei trasporti. 2. Osservazioni 2.1. La mancanza di regole comunitarie si spiega in quanto la gestione del traffico stradale è di competenza dei governi nazionali, in taluni casi addirittura dei governi regionali degli Stati membri. La Commissione europea giustifica la possibile formulazione di una direttiva comunitaria affermando che per questo tipo di misure la Comunità è responsabile quanto gli Stati membri (articolo 75(3), paragrafo 1, lettere a), c) e d) del Trattato CE). A prescindere da questa argomentazione, il Comitato delle regioni ritiene necessario, dal suo punto di vista, far presente che l'adozione della direttiva all'esame porterà ad una limitazione della responsabilità nazionale e in alcuni paesi anche regionale, in contrasto con il principio di sussidiarietà. 2.2. Di rilievo è il fatto che gli Stati membri in cui attualmente esistono limitazioni alla circolazione, vale a dire Germania, Francia, Italia, Lussemburgo, Austria e Portogallo, sono mete tradizionali di vacanze oppure paesi in cui si registrano punte massime di congestionamento stradale dovute al traffico del tempo libero o dei periodi di ferie. Anche in Svizzera, paese extracomunitario, e in numerosi paesi dell'Europa centrale e orientale, tutti mete di vacanze, esistono analoghe limitazioni al trasporto di merci su strada. 2.3. Indipendentemente dal fatto che nei periodi di vacanza il traffico si estende oramai anche ai mesi primaverili e autunnali, come conseguenza del fenomeno sempre più frequente delle "ferie lampo", gran parte dei paesi dell'Europa meridionale soffrono unicamente del traffico delle ferie estive, mentre i paesi dell'Europa centrale e dell'Arco alpino subiscono in modo massiccio tali punte massime di congestionamento anche a causa del traffico vacanziero durante le basse stagioni e l'inverno. 2.4. Limitare i divieti previsti per i fine settimana alla sola giornata di domenica, come propone la direttiva, provocherebbe in tutti i paesi mete di vacanza notevoli ostacoli alla circolazione nella giornata di sabato, che continua ad essere il principale giorno di partenza e di arrivo dei vacanzieri. Lo stesso argomento è valido per quanto concerne la limitazione dei divieti previsti nei giorni festivi. Per tale motivo, i seguenti automobile club: ADAC, ACI, FFAC e ÖAMTC si sono espressi, in una dichiarazione congiunta, a favore del mantenimento dei divieti esistenti alla circolazione degli automezzi pesanti. 2.5. Un problema essenziale è sapere se la prevista armonizzazione delle disposizioni sui divieti al trasporto internazionale di merci apporterà delle modifiche al "modal split" vale a dire alla ripartizione del traffico tra i diversi modi di trasporto. La Commissione europea sottolinea l'impossibilità di dimostrare che le attuali limitazioni previste durante il fine settimana abbiano determinato un trasferimento del traffico commerciale dalle strade alla ferrovia. 2.6. Tuttavia si può essere certi che le previste disposizioni comunitarie volte ad estendere il trasporto internazionale di merci su strada ai fine settimana e ai giorni festivi provocheranno un notevole aumento del trasporto di merci su strada. Questo significa pertanto compromettere la politica sostenibile dei trasporti, promossa dalla Comunità con l'obiettivo di tener conto ampiamente degli aspetti ambientali, di operare una migliore ripartizione del traffico tra i diversi modi di trasporto, di incrementare l'uso dei modi di trasporto ecologici e di trasferire il trasporto di merci dalla strada alla ferrovia o alle vie navigabili. Il traffico internazionale, per sua definizione, si effettua su lunghe distanze, e quindi si adatta ad essere trasferito su altri modi di trasporto. 2.7. L'argomentazione secondo cui un'estensione temporale del trasporto internazionale di merci su strada riveste solo un'importanza limitata, considerando che questo tipo di trasporto rappresenta solo una piccola percentuale del trasporto globale di merci su strada è valida solo in parte. E' vero che rispetto alla totalità del trasporto di merci su strada, quello internazionale rappresenta unicamente una minima parte. Questo tipo di trasporto viene tuttavia praticato soprattutto sulle grandi strade di comunicazione (rete stradale transeuropea) e costituisce una fetta sostanziale del traffico presente su queste strade (50 % o anche di più). Ed è proprio su questa rete di grandi strade di comunicazione (rete stradale transeuropea) che si prevede di limitare i divieti alla circolazione. 2.8. Un altro aspetto da esaminare e da comprovare più attentamente è la sicurezza dei trasporti su strada. Non è sufficiente la giustificazione della Commissione europea la quale afferma che a prima vista il divieto alla circolazione degli automezzi pesanti durante i fine settimana non può essere riconosciuto come un fattore di riduzione degli incidenti che sopravvengono durante i week-end. 2.9. Dato che si presuppone che una riduzione dei divieti alla circolazione degli automezzi pesanti provocherebbe un aumento del traffico internazionale di merci su strada senza comportare al tempo stesso alcun decongestionamento del traffico negli altri giorni della settimana, è difficile sostenere che questa misura porti ad un miglioramento della sicurezza stradale. Invece è ipotizzabile che aggiungendo un'ulteriore presenza di automezzi pesanti al traffico già esistente di autovetture di cittadini in vacanza nei fine settimana e nei giorni festivi si avrà un peggioramento delle condizioni di sicurezza sulle strade. 2.10. Anche le questioni relative alla protezione dell'ambiente, associate ad un aumento del traffico internazionale di automezzi pesanti, sono di essenziale importanza. In tale contesto occorre innanzi tutto considerare in maniera critica il problema dell'inquinamento atmosferico, vale a dire l'incremento delle sostanze inquinanti presenti nell'aria. Indipendentemente dalla possibilità di ridurre il traffico pesante negli altri giorni della settimana grazie al permesso di circolare di sabato, è prevedibile un netto aumento del rischio di code sulle principali strade di comunicazione (rete stradale transeuropea) nella giornata di sabato. La stessa Commissione europea afferma, nella relazione alla proposta di direttiva, che in caso di congestionamento, il consumo di carburante può raddoppiare o triplicare, cosa che contemporaneamente fa raddoppiare o triplicare anche le sostanze inquinanti nell'aria. È quindi da escludere una riduzione dell'inquinamento atmosferico dovuto al traffico stradale. 2.11. Almeno nel caso di zone sensibili, come l'Arco alpino, è già possibile dimostrare che la quantità di sostanze inquinanti diminuisce notevolmente nei fine settimana in cui gli automezzi pesanti non sono autorizzati a circolare, cosa che pertanto riduce l'inquinamento ambientale, per lo meno per un periodo di tempo limitato, ad un livello accettabile. Questo dipende anche dal fatto che gli automezzi pesanti continuano a contribuire oltre misura alla quantità globale di sostanze inquinanti dovute al traffico. Infatti, gli automezzi pesanti, che rappresentano circa il 15-20 % del traffico complessivo producono circa il 50 % di sostanze quali i NOx, particolarmente dannose per l'ambiente. 2.12. Per quanto concerne gli effetti dell'inquinamento acustico, la stessa Commissione sottolinea la validità di alcune restrizioni durante le ore notturne, ad esempio vietando la circolazione degli automezzi pesanti più rumorosi. La Commissione sottolinea inoltre le ripercussioni del rumore in presenza di determinati fattori topografici, ad esempio nelle zone montagnose. Il Comitato approva la proposta di limitare la circolazione nelle strade in cui l'inquinamento acustico rappresenta un vero problema così come la proposta di tener conto in questo contesto anche delle conseguenze prodotte dal rumore di tutti gli altri veicoli. Proprio quest'ultima misura, tuttavia, richiede ricerche ancora più approfondite. 2.13. Nella sua relazione alla proposta di direttiva, la Commissione europea afferma che tutti gli stati in cui sono attualmente in vigore limitazioni alla circolazione degli automezzi pesanti hanno adottato sistemi di deroghe che differiscono l'uno dall'altro. A tale scopo il Comitato giudica opportuna la richiesta di un elenco armonizzato e restrittivo delle merci il cui trasporto può essere autorizzato anche durante il fine settimana e i giorni festivi. Si può altresì approvare l'elaborazione di una norma unitaria che stabilisca quali tipi di veicoli debbano rientrare nel sistema di deroghe (ad esempio i veicoli che raggiungono gli standard più elevati in base al sistema di classificazione EURO). 2.14. I divieti alla circolazione hanno naturalmente anche ripercussioni sociali, in quanto i tempi di guida sono ridotti e i periodi di riposo vengono predeterminati. Limitare i divieti esistenti alla circolazione causerebbe ulteriori pressioni inaccettabili alle persone che operano nel settore dei trasporti su strada. 3. Conclusioni e raccomandazioni 3.1. Il Comitato respinge la proposta di direttiva all'esame relativa ad un sistema armonizzato di limiti alla circolazione su determinate strade dei veicoli commerciali pesanti adibiti ai trasporti internazionali, in quanto giudica più convincenti gli argomenti a favore del mantenimento delle norme attualmente in vigore. Inoltre, il fatto che una riduzione dei divieti esistenti alla circolazione provochi un aumento del traffico di automezzi pesanti rappresenta ulteriori vantaggi unilaterali per il trasporto di merci su strada e produce l'effetto contrario alla ristrutturazione della politica dei trasporti attualmente promossa dall'Unione europea nel senso di una migliore ripartizione del traffico, vale a dire un maggiore coinvolgimento di modi di trasporto quali le ferrovie e le vie navigabili. 3.2. La direttiva proposta va respinta anche considerando l'oramai irrefrenabile aumento del traffico stradale. In primo luogo, tutte le previsioni fanno supporre un aumento del trasporto globale su strada - e ancor più del trasporto di merci. Il trasporto internazionale di merci su strada, che è poi l'oggetto della direttiva all'esame, è appunto l'elemento che mostra addirittura i tassi di incremento più elevati. In secondo luogo, la società si evolve orientandosi al tempo libero, cosa che comporta una tendenza alla riduzione delle ore di lavoro e ad un aumento corrispondente delle ore di svago. Pertanto, sono sempre più numerosi i cittadini dei paesi comunitari che, oltre alle vacanze annuali, prendono periodi brevi di ferie e partono in escursione durante il fine settimana e i giorni festivi. Nelle zone centrali dell'Arco alpino, ad esempio, il traffico delle vacanze è oramai ridotto solo durante un paio di mesi l'anno, a fine autunno. Un traffico di vacanzieri sempre crescente che si aggiunge ad un aumento del trasporto di merci su strada proprio nella giornata di sabato determina dunque problemi che anno dopo anno si rivelano sempre più gravi e che rendono necessaria quanto prima l'adozione di contromisure. 3.3. È indispensabile esaminare molto più accuratamente il collegamento che esiste, da un lato, tra le condizioni di traffico testé descritte durante il fine settimana e i giorni festivi e, dall'altro, le loro ripercussioni sulla sicurezza stradale e sulla protezione dell'ambiente. Devono essere analizzate allo stesso modo le ripercussioni economiche, finora comprovate solo in modo insufficiente. 3.4. Le affermazioni contenute nella relazione che precede il testo della proposta di direttiva all'esame, e che si riferiscono ad una futura riduzione dei limiti alla circolazione, sembrano essere fortemente orientate alle esigenze del settore dei trasporti su strada. Una metodologia basata su presupposti scientifici merita invece la presa in considerazione di tutti gli aspetti. 3.5. Appare opportuna la compilazione di un elenco armonizzato e restrittivo delle merci il cui trasporto deve essere consentito anche nei fine settimana e nei giorni festivi. È altresì necessario sottoporre i tipi di veicoli che rientrano nel sistema di deroghe ad un'armonizzazione che tenga conto in particolare degli aspetti ambientali. 3.6. Nel rispetto del principio di sussidiarietà, il Comitato delle regioni chiede che la responsabilità in materia di gestione del traffico stradale resti invariata ai governi nazionali o regionali, che possono valutare al meglio la necessità di limitare la circolazione degli automezzi pesanti. Le limitazioni esistenti o previste dovrebbero tuttavia essere segnalate tempestivamente alla Commissione europea. 3.7. Anche se una riduzione dei divieti alla circolazione sembra essere valida per motivi economici, fattori quali la sicurezza dei trasporti, la protezione dell'ambiente e la presa in considerazione degli aspetti sociali giocano a favore di un mantenimento delle disposizioni esistenti. Il dibattito sulla proposta di direttiva all'esame finisce pertanto per essere sostanzialmente una scelta dei valori fondamentali. In questo caso il Comitato delle regioni, in qualità di rappresentante dei cittadini, opta decisamente per la difesa degli interessi delle persone coinvolte. Bruxelles, 16 settembre 1999. Il Presidente del Comitato delle regioni Manfred DAMMEYER (1) GU C 198 del 24.6.1998, pag. 17. (2) GU C 251 del 10.8.1998, pag. 7. (3) Art. 71 (Trattato di Amsterdam).