1. Introduzione

Nella lettera di intenti allegata al discorso sullo stato dell'Unione del 2016, il presidente Juncker e il primo vicepresidente Timmermanns hanno annunciato l'intenzione della Commissione di promuovere, nel quadro della prossima raccomandazione sulla politica economica della zona euro, un orientamento positivo della politica di bilancio della zona euro a sostegno della politica monetaria della Banca centrale europea.

La presente comunicazione è adottata congiuntamente alla raccomandazione sulla politica economica della zona euro per il 2017-2018 e spiega le ragioni della strategia in materia di bilancio in essa proposta. La loro pubblicazione all'inizio del ciclo annuale del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche, insieme all'analisi annuale della crescita 2017 e a relativi documenti, consente un tempestivo dibattito sulle priorità economiche e sociali a livello di UE, zona euro e singoli paesi. Gli esiti di tale dibattito dovrebbero riflettersi nelle politiche degli Stati membri e in particolare nei loro programmi economici e di bilancio della prossima primavera.

L'accento sulla necessità di un orientamento positivo della politica di bilancio della zona euro è motivato dai timidi segnali di recupero della crescita economica riscontrabili nel contesto economico più ampio, segnalati dalle recenti previsioni economiche della Commissione dell'autunno 2016. Nel corso degli ultimi anni sono stati compiuti progressi significativi: a partire dal 2015 il PIL della zona euro si è riassestato sui livelli precedenti alla crisi in termini reali, la disoccupazione è scesa al livello più basso dal 2010-11 e gli investimenti hanno iniziato ad aumentare. Tuttavia, la ripresa nella zona euro rimane lenta, la capacità inutilizzata in termini di lavoro e capitali è ancora significativa e il livello generale di incertezza è elevato. Inoltre, le modeste ed incerte prospettive di crescita al di fuori dell'UE indicano che se vi sarà un sostengo dalle esportazioni, esso sarà molto esiguo. Il proseguimento dell'espansione nella zona euro dovrà quindi affidarsi sempre di più alla domanda interna.

Mentre negli ultimi anni la politica monetaria è stata favorevole alla crescita, non si può dire altrettanto della politica di bilancio. Tra il 2011 e il 2013 l'orientamento aggregato della politica di bilancio ha evidenziato una tendenza alla contrazione in quanto, in piena crisi del debito sovrano, molti Stati membri si sono concentrati sul risanamento del bilancio per conservare l'accesso ai mercati. Pur avendo smorzato la crescita, tale scelta è stata considerata necessaria per garantire la stabilità finanziaria a fronte di circostanze eccezionali e per porre rimedio al rischio di contagio alla zona euro, che avrebbe potuto comportare scenari ben più gravi. L'orientamento aggregato della politica di bilancio è stato sostanzialmente neutro nel periodo 2014-2015, per poi assumere una leggera tendenza espansiva nel 2016, ma dovrebbe nuovamente improntarsi ad una neutralità di massima nel 2017.

Questa situazione evidenzia in parte i limiti del quadro di bilancio dell'UE. In primo luogo, l'attuale quadro di bilancio dell'UE non contiene disposizioni o strumenti per gestire direttamente l'orientamento aggregato della politica di bilancio della zona euro, il che rappresenta una differenza fondamentale rispetto alle altre zone a moneta unica del mondo. La raccomandazione sulla politica economica della zona euro sta diventando una fonte di riferimento per orientare gli sforzi, ma la sua efficacia dipende in ultima analisi dalla volontà individuale e collettiva degli Stati membri di dare un seguito concreto agli orientamenti proposti.

In secondo luogo, le regole del patto di stabilità e crescita sono volte essenzialmente ad evitare che il disavanzo e il debito pubblico raggiungano livelli eccessivi. Esse prevedono meccanismi più rigorosi e vincolanti per gli Stati membri i cui risultati si discostano dall'obiettivo di bilancio a medio termine, meccanismi che possono però anche aiutare tali Stati a recuperare il margine di manovra necessario per la stabilizzazione macroeconomica. Tuttavia, per quegli Stati membri che hanno conseguito i loro obiettivi di bilancio e/o dispongono di un più ampio margine di manovra, gli strumenti del semestre europeo possono soltanto raccomandare, ma non imporre, politiche di bilancio più espansive. Ciò rappresenta quella che viene talvolta descritta come un'asimmetria del quadro di bilancio dell'UE: le regole possono proscrivere disavanzi elevati (anche per evitare un elevato indebitamento) ma possono soltanto prescrivere la riduzione delle eccedenze di bilancio, senza imporla.

Considerata la necessità di sostenere la ripresa in corso e di ridurre il rischio di cadere nella trappola della crescita lenta associata ad una bassa inflazione, la presente comunicazione illustra gli argomenti a favore di un orientamento della politica di bilancio significativamente più positivo per la zona euro in questo momento. Il carattere positivo dell'orientamento della politica di bilancio si esprime tanto nella dimensione di sostegno, vale a dire espansiva, che la politica di bilancio dovrebbe assumere in generale, quanto nella qualità della composizione dell'adeguamento in termini di ripartizione degli sforzi tra paesi e di tipi previsti di spese e/o di imposte.

L'attuale situazione non è ottimale, almeno sotto due profili. In primo luogo, alla luce dei più recenti dati economici e di bilancio, la piena realizzazione dei requisiti di bilancio contenuti nelle raccomandazioni specifiche per paese del Consiglio porterebbe, in termini aggregati, ad una politica di bilancio moderatamente restrittiva per l'intera zona euro nel 2017 e nel 2018, mentre in considerazione delle circostanze attuali la situazione economica sembrerebbe piuttosto richiedere una politica di bilancio espansiva.

In secondo luogo, l'attuale bilancio aggregato nasconde una distribuzione molto diseguale tra gli Stati membri, il che non è ottimale dal punto di vista della logica economica per la zona euro. Questa situazione è stata riassunta in un paradosso efficace: i paesi che non dispongono di un margine di bilancio vogliono utilizzarlo e i paesi che dispongono di un margine di bilancio non vogliono utilizzarlo. È necessario un approccio più collettivo per scongiurare il rischio di uno scenario in cui tutti, all'interno della zona euro, si ritrovino perdenti.

Per dare un orientamento positivo alla politica di bilancio sarà necessario fare i conti con una serie di vincoli economici e giuridici e riconoscere che potranno essere necessari alcuni compromessi. Inoltre, la presente comunicazione sottolinea la necessità ineluttabile di migliorare la qualità delle finanze pubbliche al fine di massimizzare il loro impatto sulla crescita e sull'occupazione, nonché sull'equità sociale, non solo a livello nazionale, ma anche considerando la zona euro in termini aggregati.

In questa sede vengono tratte alcune conclusioni mentre le implicazioni strategiche più immediate sono presentate nella proposta di raccomandazione sulla politica economica della zona euro per il 2017-2018, pubblicata assieme alla presente comunicazione.