COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 10.8.2021 COM(2021) 462 final RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO relativa alla valutazione dell'indicazione obbligatoria del paese d'origine o del luogo di provenienza delle carni della specie suina, ovina o caprina e di volatili

















1.INTRODUZIONE Il regolamento di esecuzione (UE) n. 1337/2013 della Commissione (in prosieguo "il regolamento"), a seguito dell'articolo 26, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (UE) n. 1169/2011, ha introdotto l'indicazione obbligatoria del paese di origine o del luogo di provenienza delle carni della specie suina, ovina o caprina e di volatili a decorrere dal 1° aprile 2015. A norma dell'articolo 26, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 1169/2011, entro cinque anni dalla data di applicazione delle nuove norme la Commissione presenta una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio per valutare l'indicazione obbligatoria del paese d'origine o del luogo di provenienza per i prodotti a base di carne in oggetto. La presente relazione si concentra sull'attuazione e sull'impatto del regolamento in relazione alla sua efficacia, efficienza, coerenza, pertinenza e al valore aggiunto dell'UE. Non vengono affrontate altre considerazioni sulla questione generale dell'etichettatura d'origine e la possibile estensione ad altre categorie di prodotti (carne non preimballata o carne usata come ingrediente in preparazioni e prodotti trasformati), poiché esse saranno trattate da specifiche valutazioni d'impatto che la Commissione effettuerà nel quadro della strategia "Dal produttore al consumatore". 2.CONTESTO E QUADRO GIURIDICO Il regolamento (UE) n. 1169/2011 stabilisce le basi che garantiscono un elevato livello di protezione dei consumatori in materia di informazioni sugli alimenti, tenendo conto delle differenze di percezione dei consumatori e delle loro esigenze in materia di informazione, garantendo al tempo stesso il buon funzionamento del mercato interno. Nel caso delle carni fresche, refrigerate o congelate di animali della specie suina, ovina, caprina e di volatili, prevede che l'indicazione del paese d'origine o del luogo di provenienza sia obbligatoria e autorizza la Commissione ad adottare un atto di esecuzione per stabilire norme specifiche. L'obbligo riguarda la carne fresca, refrigerata o congelata non trasformata e preimballata in qualsiasi taglio e include la carne macinata. Nella valutazione d'impatto effettuata in preparazione della normativa, la Commissione ha preso in considerazione tre opzioni strategiche: il modello semplice, con indicazione UE/non UE, il modello intermedio, con etichettatura obbligatoria del paese di allevamento e di macellazione, e il modello utilizzato per la carne bovina, che include anche l'indicazione obbligatoria del paese di nascita. Partendo da una situazione in cui ai consumatori non era fornita alcuna informazione sull'origine o sul luogo di provenienza, è stato scelto il modello intermedio in quanto ottimale per fornire ai consumatori informazioni accurate, chiare e utili sull'origine della carne, evitando al contempo un eccessivo onere amministrativo per gli operatori e le autorità competenti. Le componenti principali del quadro normativo concepito dal regolamento sono le seguenti: 1)il sistema di tracciabilità (articolo 3), per garantire la trasmissione di informazioni affidabili lungo la catena di approvvigionamento fino ai consumatori finali; 2)le norme per la formazione delle partite (articolo 4), poiché possono avere un forte impatto sul normale flusso di lavoro e sulle pratiche di approvvigionamento; 3)i criteri per collegare le fasi di produzione con le informazioni sulle etichette (articolo 5), poiché gli animali sono spesso allevati in più di un paese; 4)la necessità di fornire flessibilità in caso di carne macinata o rifilature (articolo 7): per queste categorie di prodotti si applicano norme specifiche semplificate, poiché i volumi di produzione e la catena di trasformazione rendono difficile assicurare agevolmente la separazione fisica delle diverse partite.

Il regolamento è direttamente applicabile in tutti gli Stati membri dal 1° aprile 2015. 3.VALUTAZIONE La presente relazione si basa in gran parte sul documento di lavoro dei servizi della Commissione "Evaluation of the mandatory indication of the country of origin or place of provenance for fresh, chilled and frozen meat of swine, sheep, goats and poultry" ("Valutazione dell'indicazione obbligatoria del paese d'origine in etichetta per alcune carni"), in cui è possibile trovare tutti i dettagli sulla metodologia utilizzata per raccogliere prove e i dettagli dell'esercizio di valutazione. Inoltre un contraente esterno ha realizzato uno studio esterno commissionato dalla DG AGRI a sostegno della valutazione interna e dal 9 dicembre 2019 al 2 marzo 2020 si è tenuta una consultazione pubblica. Le prove raccolte sono state utilizzate per valutare il regolamento in relazione alla sua efficacia, efficienza, coerenza, pertinenza e al valore aggiunto dell'UE. 3.1Efficacia ed efficienza del regolamento Sono stati considerati gli aspetti seguenti: 1.la misura in cui gli operatori hanno dovuto modificare il sistema di tracciabilità esistente e le strategie di approvvigionamento, gli effetti dei requisiti relativi alle partite e se questi tre aspetti hanno avuto un impatto sui costi; 2.l'impatto del regolamento sui diversi attori della catena alimentare, sugli oneri amministrativi e sui costi aggiuntivi sostenuti e se i costi sono stati trasferiti ai consumatori finali; 3.la misura in cui le informazioni possono essere verificate dalle autorità competenti; 4.la misura in cui i consumatori hanno ricevuto informazioni chiare e precise; 5.gli effetti positivi/negativi sul mercato unico dell'UE e sulla possibile rinazionalizzazione del mercato della carne; 6.l'identificazione dei benefici tangibili e intangibili. 1.Modifiche necessarie ai sistemi e alle strategie esistenti e impatto sugli operatori

I sistemi di tracciabilità esistenti, istituiti in conformità al regolamento (UE) n. 178/2002 e in combinazione con la legislazione sull'identificazione e sulla registrazione del bestiame, sono generalmente in grado di fornire tutte le informazioni necessarie agli operatori per etichettare correttamente la carne in relazione al paese d'origine o al luogo di provenienza. Le informazioni fornite sono considerate affidabili sia dalle autorità competenti che dagli operatori della filiera. La principale differenza tra i requisiti di tracciabilità e di etichettatura d'origine riguarda l'accessibilità delle informazioni: le informazioni sulla tracciabilità non sono di solito richieste istantaneamente e quindi possono essere necessari sistemi informativi più sofisticati per accedere alle informazioni sull'origine ai fini dell'etichettatura. Dalla valutazione non sono emerse prove che le informazioni fornite dalle norme di tracciabilità fossero insufficienti per soddisfare i requisiti di etichettatura previsti dal regolamento. È stata espressa un'elevata fiducia nell'efficacia del sistema di tracciabilità. Gli operatori hanno dovuto solo apportare modifiche minime ai sistemi di tracciabilità già in uso per conformarsi alle nuove norme. Le modifiche mirano principalmente a garantire la corretta trasmissione delle informazioni raccolte lungo la catena alimentare e ad adattare il sistema interno al fine di garantire una corretta separazione degli animali vivi e dei prodotti a base di carne. Tali modifiche erano richieste principalmente dagli operatori che trattano animali e/o carni sia nazionali che importati. La maggior parte degli operatori che si riforniscono da più paesi non ha modificato le proprie pratiche di approvvigionamento, ma ha migliorato il sistema di separazione degli animali vivi e della carne per garantire una corretta etichettatura. Allo stesso modo, i requisiti relativi alle partite non hanno portato a modifiche delle pratiche di approvvigionamento poiché le procedure standard applicate nella maggior parte dei casi includevano già norme chiare per la formazione delle partite ai fini della tracciabilità. Nei diversi sondaggi sono stati riportati in modo sporadico alcuni effetti negativi (percepiti dagli operatori): - il regolamento potrebbe favorire la percezione dei consumatori che i prodotti importati sono di qualità inferiore e quindi sono sempre più utilizzati dagli operatori nell'industria della lavorazione della carne piuttosto che per il consumo fresco; - una possibile perdita di flessibilità nell'approvvigionamento, poiché non è possibile passare facilmente a fornitori di altri Stati membri in caso di scarsità. Tuttavia nell'esercizio di valutazione non è stata trovata in modo sistematico e quantificabile alcuna prova di questi effetti negativi riferiti da alcuni operatori nel sondaggio sulla filiera. 2.Impatto sui costi e nuovi oneri amministrativi Il sondaggio sulla filiera e i casi di studio hanno dimostrato che le modifiche apportate hanno avuto solo un impatto ridotto sui costi, poiché i costi già sostenuti per le norme generali di tracciabilità hanno assorbito quelli derivanti dall'attuazione delle nuove norme. Le stime fornite indicano che l'aumento dei costi variava da valori trascurabili fino a un massimo del 2 % nella filiera della carne suina e dei volatili, mentre non è stato possibile fornire stime nel settore della carne ovina/caprina. Detti aumenti minimi dei costi non sono stati trasmessi lungo la catena di approvvigionamento e lo studio non ha individuato alcuna prova che i prezzi al consumo siano cambiati in seguito all'attuazione del regolamento. Il nuovo onere amministrativo generato dal regolamento è stato considerato molto basso: i sistemi di tracciabilità erano già presenti prima dell'entrata in vigore del regolamento e gli operatori con strategie di approvvigionamento complesse potevano scegliere di utilizzare indicazioni di etichettatura semplificate che permettessero di ridurre al minimo le modifiche necessarie per garantire la conformità. Le deroghe previste per la carne macinata e le rifilature hanno permesso agli operatori con un approvvigionamento complesso di scegliere strategie di etichettatura semplificate. 3.Misura in cui le informazioni possono essere verificate dalle autorità competenti Le autorità competenti e gli operatori non hanno segnalato difficoltà o problemi sistematici nell'attuazione del regolamento. Inoltre le autorità competenti non hanno riscontrato alcun problema specifico nella verifica dei requisiti del regolamento, in particolare per quanto riguarda il requisito del periodo di allevamento.

4.Qualità delle informazioni fornite ai consumatori Il sondaggio tra i consumatori ha dimostrato che il paese d'origine è un'informazione importante quando si acquista carne suina, ovina, caprina o di volatili. La maggior parte dei consumatori tende a preferire la carne di origine nazionale, considerando la carne prodotta nel proprio paese più sicura o di migliore qualità e il livello di soddisfazione per le informazioni riportate sull'etichetta è stato generalmente elevato. Tuttavia il sondaggio ha evidenziato una scarsa comprensione delle espressioni "allevato in" e "origine". La maggior parte dei consumatori tende a interpretare l'espressione "allevato in" come il paese in cui l'animale ha trascorso tutta la sua vita o come il paese di nascita dell'animale. È quindi probabile che alcuni consumatori si considerino (involontariamente) fuorviati dall'etichettatura per quanto riguarda il periodo di allevamento. Questa problematica è riconducibile principalmente alla mancanza di una comunicazione chiara e di conoscenze specifiche piuttosto che al regolamento stesso. 5.Effetti sul commercio interno Per studiare i potenziali effetti sul commercio all'interno dell'UE e la possibile rinazionalizzazione del mercato, sono stati analizzati i flussi commerciali prima e dopo l'entrata in vigore del regolamento. Gli attuali flussi commerciali all'interno dell'UE di animali vivi o di carne non sono cambiati significativamente dopo l'entrata in vigore del regolamento e ciò potrebbe essere dovuto a due ragioni principali: -nei settori interessati gli animali vivi sono importati a un'età che non influisce sull'indicazione finale riportata sull'etichetta relativa al luogo di allevamento; -la quota di mercato delle carni nazionali vendute al dettaglio era già elevata prima dell'entrata in vigore del regolamento. 6.Benefici tangibili e intangibili Per quanto riguarda i benefici derivanti dall'entrata in vigore del regolamento, più della metà degli operatori consultati non ha riferito alcun beneficio tangibile specifico derivante dall'attuazione del regolamento; un leggero aumento dell'accesso al mercato interno è stato segnalato da alcuni operatori del settore delle carni suine solo in alcuni Stati membri (IE, EL, DE, DK), ma questo non ha comportato un aumento dei prezzi alla produzione. Gli operatori di altri Stati membri non hanno segnalato alcun cambiamento nelle dinamiche del mercato interno. Tra i benefici intangibili riferiti con maggiore frequenza figura l'aumento della trasparenza e, di conseguenza, della fiducia dei consumatori. 3.2Coerenza del regolamento con altre norme e regolamenti L'obiettivo principale del regolamento è che i consumatori ricevano informazioni chiare, precise e significative sull'origine delle carni fresche, refrigerate o congelate di animali della specie suina, ovina, caprina e di volatili ed è collegato agli obiettivi perseguiti dal regolamento (UE) n. 1169/2011 relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori. Lo stesso obiettivo è perseguito dal regolamento (CE) n. 1760/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un sistema di identificazione e di registrazione dei bovini e relativo all'etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine; a tale proposito i due regolamenti sono pienamente coerenti, nonostante il regolamento (CE) n. 1760/2000 abbia un ambito di applicazione più ampio, come spiegato di seguito. La maggior parte di coloro che hanno risposto al sondaggio sulla filiera non ha individuato incoerenze o conflitti tra gli obiettivi del regolamento (UE) n. 1337/2013 e gli obiettivi di altri atti normativi dell'UE.

Una minoranza dei rispondenti ha segnalato potenziali incoerenze o conflitti tra l'etichettatura obbligatoria del paese d'origine e l'obiettivo di garantire il buon funzionamento del mercato unico, poiché l'etichettatura d'origine potrebbe portare alla rinazionalizzazione dei mercati. Tuttavia non è stato rilevato alcun cambiamento tangibile nelle dinamiche di mercato dell'UE e dall'analisi è emerso che non sussistevano prove del fatto che il regolamento avesse stimolato o ostacolato il buon funzionamento del mercato unico. Le norme sull'etichettatura d'origine per la carne bovina sono diverse e più severe che per altri tipi di carne e questo è stato segnalato come una possibile incoerenza da alcuni operatori. Di fatto, l'etichettatura delle carni bovine include sempre l'indicazione del paese di nascita, che manca nel regolamento, tranne quando si usa il termine "Origine" e quindi si forniscono informazioni sul paese di nascita. Tuttavia è opportuno considerare che le norme sull'etichettatura d'origine delle carni bovine stabilite nel regolamento (UE) n. 1760/2000 sono state adottate subito dopo la crisi scatenata dall'encefalopatia spongiforme bovina per motivi di salute pubblica e di sicurezza alimentare e per ripristinare la fiducia dei consumatori dopo la grave perturbazione del mercato. Pertanto i relativi obiettivi erano più ampi di quelli del regolamento e richiedevano un approccio più rigoroso. Allo stesso modo, durante lo studio di valutazione non sono state individuate incoerenze nelle definizioni e nei requisiti di tracciabilità e di etichettatura in relazione ad altri atti normativi dell'UE. Per quanto riguarda le deroghe consentite per le carni importate e le carni macinate e le rifilature, le deroghe previste dal regolamento (UE) n. 1760/2000 nel caso delle carni bovine sono diverse da quelle previste dal regolamento (UE) n. 1337/2013 e non sono basate sull'uso sistematico dell'indicazione di origine semplificata "UE/non UE". Tuttavia tali differenze non sono state considerate significative dai sondaggi e l'alta prevalenza di opinioni positive sia tra gli attori della filiera che tra le autorità competenti permette di concludere che le deroghe previste dal regolamento sono più adatte alla reale situazione della produzione della carne macinata per quei tipi di carne. Di fatto, dal sondaggio sulla filiera non è emersa alcuna incoerenza rispetto alle deroghe sull'etichettatura previste in altri atti normativi dell'UE pertinenti. In particolare, l'uso dell'indicazione di origine semplificata "UE/non UE", consentita dal regolamento per le carni macinate e le rifilature, è analogamente consentito per specifiche tipologie di prodotti (miele, ortofrutticoli freschi, oli di oliva) che spesso derivano da combinazioni più o meno complesse di ingredienti primari di più origini UE e non UE, che possono anche cambiare piuttosto frequentemente, rendendo così gravosa o insensata la separazione dei prodotti in base alle diverse origini. Infine, l'indicazione di origine semplificata "UE/non UE" è anche una delle opzioni per indicare il paese d'origine o il luogo di provenienza dell'ingrediente primario di un alimento ai sensi dell'articolo 2 del regolamento (UE) 2018/775 quando l'origine dell'ingrediente primario non corrisponde all'origine del prodotto finale. Poiché la carne macinata e le rifilature sono utilizzate come ingredienti primari in molte preparazioni, i requisiti del regolamento (UE) n. 1337/2013 e del regolamento (UE) 2018/775 appaiono pienamente coerenti. 3.3Pertinenza del regolamento I sondaggi sulla filiera e sui consumatori hanno dimostrato chiaramente che fornire informazioni chiare, precise e significative ai consumatori continua a essere estremamente importante, in linea con l'attuale discussione politica sulla possibile estensione degli obblighi di etichettatura d'origine a una serie più ampia di categorie di prodotti. Allo stesso modo, ma con meno enfasi, l'obiettivo di evitare oneri inutili per gli operatori, il commercio, l'amministrazione e l'ambiente è ancora considerato pertinente. Quasi tre quarti di coloro che hanno risposto al sondaggio sulla filiera non hanno individuato alcuna nuova esigenza emersa dopo la stesura del regolamento. Le nuove esigenze individuate dalla minoranza dei rispondenti possono essere riassunte nei punti seguenti: -l'estensione dell'etichettatura d'origine obbligatoria ai settori dei servizi alimentari e di ristorazione, alle preparazioni e alla carne usata come ingrediente negli alimenti trasformati; -l'inclusione della carne non preimballata nelle categorie per le quali le informazioni sull'origine dovrebbero essere obbligatorie;

-l'inclusione della carne di coniglio. Queste nuove esigenze non sono ampiamente condivise e alcune di esse (ad esempio l'inclusione della carne di coniglio) non sono previste dalla base giuridica attuale (regolamento (UE) n. 1169/2011). L'analisi dell'evoluzione del contesto ha dimostrato l'uso crescente di Internet per l'acquisto di alimenti (acquisto online). Di conseguenza anche la necessità di disporre di informazioni affidabili online è percepita come un fattore importante di cui tenere conto nei prossimi anni. Per concludere, la maggior parte di coloro che hanno risposto al sondaggio sui portatori di interessi della filiera e al sondaggio per le autorità nazionali competenti ha ritenuto che il regolamento continui a essere "pienamente" pertinente o pertinente in "grande misura". 3.4Valore aggiunto dell'UE del regolamento Per valutare il valore aggiunto dell'esistenza di un regolamento UE sull'indicazione obbligatoria dell'origine o del luogo di provenienza per i tipi di carne interessati sono stati analizzati gli aspetti seguenti: -la possibilità che gli Stati membri agiscano per introdurre norme simili in assenza del regolamento e i potenziali impatti di un sistema non armonizzato; -i benefici sul mercato interno derivanti dall'esistenza di norme armonizzate previste dal regolamento; -una valutazione delle norme nazionali esistenti emanate dagli Stati membri in aggiunta a quelle previste dal regolamento (UE) n. 1169/2011 relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori e dal regolamento, e le ragioni alla base di tali norme. I pareri delle autorità competenti erano divisi esattamente a metà tra coloro che probabilmente introdurrebbero norme nazionali e coloro che non lo farebbero in assenza del regolamento. Tra gli Stati membri che avrebbero introdotto delle norme, la ragione principale addotta era la richiesta di tali informazioni da parte dei consumatori. Tuttavia solo un terzo dei rispondenti riteneva che sarebbe "abbastanza fattibile" introdurre norme nazionali e nessuno lo considerava "del tutto fattibile". In questo senso il regolamento ha facilitato l'introduzione di tali norme negli Stati membri più inclini a regolamentare l'etichettatura d'origine. La stragrande maggioranza delle autorità competenti, delle organizzazioni a livello dell'UE e delle organizzazioni nazionali del settore riteneva che norme nazionali non conseguirebbero pienamente gli obiettivi dell'UE perseguiti dal regolamento. Solo un quinto delle autorità competenti riteneva che norme nazionali avrebbero raggiunto gli stessi obiettivi del regolamento. La maggioranza riteneva che le norme nazionali avrebbero portato a una mancanza di armonizzazione, con possibili conseguenze sul commercio all'interno del mercato unico, o avrebbero potuto avere un effetto fuorviante sui consumatori, in quanto le norme nazionali si applicano solo ai prodotti nazionali. Le posizioni dei portatori di interessi divergevano in funzione del grado in cui la filiera nazionale dipende dal commercio all'interno dell'UE. Laddove questa dipendenza è maggiore (ad esempio, per la carne suina e di volatili in Germania, per la carne di volatili nei Paesi Bassi e per la carne suina in Spagna), si riteneva che, in assenza del regolamento, le norme nazionali non conseguirebbero gli obiettivi dell'UE o lo farebbero solo in misura limitata. Anche se, come visto in precedenza, l'entrata in vigore del regolamento non ha ostacolato l'evoluzione del commercio all'interno dell'UE di animali vivi o di carne fresca e non ha disturbato il funzionamento del mercato unico dell'UE, i principali rischi identificati nell'avere un sistema non armonizzato erano:

-i diversi gradi di informazione forniti ai consumatori; -la questione potenziale degli ostacoli al commercio all'interno del mercato unico; -l'assenza di parità di condizioni per gli operatori. L'entrata in vigore del regolamento ha consentito di prevenire tutti questi potenziali effetti negativi. I consumatori dell'UE dispongono ora delle stesse informazioni per quanto riguarda i prodotti compresi nell'ambito di applicazione del regolamento e tutti gli operatori dell'UE devono rispettare le stesse norme senza differenze tra gli Stati membri. Alcuni Stati membri hanno emanato leggi nazionali che istituiscono un regime di controllo (DK, IE, IT) e altri hanno modificato le leggi nazionali vigenti per garantire la conformità al regolamento (EL, PL, RO). In due Stati membri (EL, PL) la legislazione nazionale specifica anche il requisito aggiuntivo di fornire informazioni sul paese di origine per le carni fresche, refrigerate o congelate di animali della specie suina, ovina, caprina e di volatili vendute sfuse (ossia non preimballate). Due Stati membri (FI e FR) hanno emanato ulteriori norme nazionali per estendere l'ambito di applicazione del regolamento alla carne usata come ingrediente o alla carne venduta nei ristoranti e nel settore della ristorazione. Lo studio ha dimostrato che tali norme nazionali non hanno avuto effetti diretti sull'attuazione del regolamento. 4.CONCLUSIONI I sistemi di tracciabilità sviluppati nell'ambito della legislazione alimentare generale hanno dimostrato la loro efficacia nel garantire il rispetto del regolamento e si sono rese necessarie solo modifiche minime (concernenti principalmente la fase di trasformazione) per garantire la corretta trasmissione delle informazioni. Non sono state individuate prove del fatto che le informazioni specifiche per una corretta etichettatura d'origine siano sistematicamente insufficienti. I settori potrebbero quindi far fronte ai requisiti senza eccessivi oneri amministrativi e costi, grazie in particolare alle deroghe per la carne macinata e le rifilature. I costi minimi sostenuti dagli operatori non sono stati trasferiti lungo la catena di approvvigionamento e non hanno avuto alcun impatto sui prezzi finali al consumatore. Il regolamento ha avuto un impatto minimo sul commercio all'interno del mercato unico dell'UE; stabilendo norme armonizzate, il regolamento ha contribuito al funzionamento del mercato unico, fornendo pari condizioni agli operatori dell'UE. In tal senso, e considerando che gli obiettivi del regolamento sono ancora considerati pertinenti, il valore aggiunto dell'UE era quello di fornire ai consumatori europei lo stesso livello di informazione, senza mettere in pericolo il mercato unico dell'UE e il commercio intra-UE. Le informazioni fornite si sono dimostrate affidabili e in linea con le definizioni dell'etichettatura nonché pienamente verificabili da parte delle autorità competenti senza grandi sforzi o oneri.