Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica"



Gazzetta ufficiale n. C 123 del 25/04/2001 pag. 0056 - 0061



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica" (2001/C 123/13) Il Consiglio, in data 16 ottobre 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere, sulla base del rapporto introduttivo del relatore Lagerholm, in data 7 dicembre 2000. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 24 gennaio 2001, nel corso della 378a sessione plenaria, con 77 voti favorevoli e 1 astensione, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Dal 1990 la Commissione europea ha posto progressivamente in essere un quadro normativo generale per la liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni. Ciò si è rivelato di importanza cruciale per la competitività globale dell'Unione europea. Un'industria avanzata delle comunicazioni è la conditio sine qua non per la transizione dell'Europa verso la società dell'informazione. Il Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000 ha posto in evidenza il potenziale di crescita, competitività e creazione di posti di lavoro inerente al passaggio a un'economia digitale basata sulla conoscenza. Ha sottolineato, in particolare, l'importanza che riveste, sia per le imprese che per i cittadini europei, l'accesso ad una infrastruttura di comunicazioni a livello mondiale poco costosa e a un'ampia gamma di servizi. 1.2. L'attuale quadro normativo delle telecomunicazioni ha raggiunto l'obiettivo di creare le condizioni per una concorrenza effettiva nel settore delle telecomunicazioni nella fase di transizione dal monopolio alla piena concorrenza. Il nuovo quadro per l'infrastruttura delle comunicazioni ed i servizi correlati dovrebbe promuovere e mantenere, nell'interesse dei cittadini europei, un mercato europeo dei servizi di comunicazione aperto e competitivo, e consolidare il mercato interno. 2. La proposta della Commissione 2.1. In considerazione della convergenza tra i settori delle telecomunicazioni, dell'audiovisivo e delle tecnologie dell'informazione(1), occorrerebbe applicare un quadro normativo unico a tutte le reti e i servizi di trasmissione. Il quadro normativo proposto sarà costituito dalla direttiva quadro presentata e dalle seguenti ulteriori misure: - la direttiva relativa all'autorizzazione delle reti e dei servizi di comunicazione; - la direttiva relativa all'accesso alle reti di comunicazione elettronica e risorse correlate e alla loro interconnessione; - la direttiva relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e servizi di comunicazione elettronica; - la direttiva relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche; - il regolamento sull'accesso disaggregato al circuito di utente (local loop). 2.1.1. Oltre al suddetto pacchetto di misure è stata presentata una proposta di decisione relativa al quadro normativo per la politica in materia di spettro radio nella Comunità europea. 2.1.2. Le proposte si basano sulla consultazione pubblica in merito al Libro verde sulla convergenza, a quello sulla politica in materia di spettro radio(2) e all'esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni(3). 2.2. Il capo I della proposta di direttiva enuncia le finalità e l'ambito di operatività del nuovo quadro normativo: istituire un quadro armonizzato per la disciplina delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica che comprenda tutte le reti, satellitari e terrestri, fisse e senza filo. 2.3. Il capo II detta i principi relativi all'istituzione delle autorità nazionali di regolamentazione e prescrive alcune procedure che queste ultime devono osservare. Gli Stati membri garantiscono l'indipendenza delle autorità nazionali di regolamentazione e rendono pubblici i compiti ad esse assegnati. La direttiva prevede inoltre un diritto di ricorso, precisando che questi ricorsi devono essere proposti dinanzi ad un organo indipendente dalla pubblica amministrazione. Le autorità nazionali di regolamentazione possono raccogliere informazioni dagli operatori. Esse devono inoltre consultare le parti in causa in merito alle decisioni proposte e svolgere i loro compiti in modo imparziale e trasparente. 2.4. Il capo III stabilisce che le autorità nazionali di regolamentazione hanno il compito di contribuire, in modo tecnologicamente neutrale, ad un mercato aperto e concorrenziale e allo sviluppo del mercato interno, nonché di difendere gli interessi dei cittadini. Esse promuovono l'armonizzazione dell'uso delle frequenze radio nel territorio della Comunità europea e provvedono alla loro gestione efficiente, fanno inoltre in modo che vengano forniti numeri e serie di numeri adeguati in base a criteri trasparenti, obiettivi e non discriminatori. Devono inoltre essere previste procedure tempestive per la concessione di diritti di passaggio nonché, ove sia necessario, per la condivisione obbligatoria delle attrezzature. 2.5. Le disposizioni comuni di cui al capo IV valgono per più direttive del nuovo quadro normativo. Esse stabiliscono che un'impresa dispone di un rilevante potere di mercato se, individualmente o congiuntamente con altri, gode di una posizione di forza economica tale da consentirle di comportarsi in larga misura in modo indipendente dai concorrenti, dai clienti e, in definitiva, dai consumatori. 2.6. I mercati di dimensioni internazionali individuati nella decisione della Commissione (non ancora emanata) in merito ai mercati dei servizi e dei prodotti rilevanti devono essere sottoposti a regolari analisi di mercato. Nel caso in cui un'autorità nazionale di regolamentazione constati che in una determinata zona geografica non ci sia effettiva concorrenza, essa decide in merito all'imposizione o al mantenimento di obblighi specifici. 2.7. Ulteriori disposizioni riguardano la normalizzazione e la risoluzione delle controversie tra imprese e soggetti di vari Stati membri. Ai fini dell'armonizzazione del mercato interno la Commissione può emettere delle raccomandazioni o proporre, tramite procedure di comitato, misure vincolanti di armonizzazione. Essa è assistita da un comitato per le comunicazioni. La direttiva istituisce inoltre un gruppo ad alto livello per le comunicazioni, con funzioni consultive, il quale agisce in modo indipendente. 3. Osservazioni generali 3.1. Nel corso dell'ultimo decennio si è avuta in Europa un'impressionante evoluzione nei settori della tecnologia dell'informazione e delle telecomunicazioni. Gli utenti in Europa non beneficiano ancora in tutti i casi delle tariffe più basse, ma nella maggior parte degli Stati membri possono scegliere servizi che rispondono alle loro esigenze in misura difficilmente raggiunta altrove nel mondo. Nella maggior parte dei paesi le tariffe diminuiscono velocemente. Ciò è stato reso possibile anzitutto da cambiamenti tecnologici, ma queste opportunità non avrebbero potuto essere utilizzate a beneficio degli utenti finali se la normativa dell'Unione europea sulle telecomunicazioni non avesse aperto la strada alla concorrenza, abolendo monopoli storici e altri diritti speciali. Sebbene sia chiaro che la piena transizione dalla fornitura in regime di monopolio a quella in regime di concorrenza non è ancora ultimata in tutti gli Stati membri e per tutti i mercati interessati, diviene sempre più evidente che il quadro normativo degli anni '90 non è abbastanza flessibile per gli attuali, rapidi cambiamenti del mercato, i quali rendono necessario sia modificare gli attuali prodotti e servizi che crearne di nuovi, in parte a causa della convergenza tecnologica. 3.2. Nel parere in merito alla comunicazione della Commissione relativa all'esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni(4), il Comitato ha valutato in modo sostanzialmente positivo il previsto nuovo quadro normativo in materia di comunicazioni elettroniche. 3.2.1. In tale parere il Comitato "Apprezza in particolare l'impegno a basare l'evoluzione normativa proposta su:- la promozione ed il mantenimento di un mercato europeo aperto e concorrenziale; - il consolidamento del mercato interno; - un maggior ricorso al diritto della concorrenza, semplificazione e riduzione della legislazione settoriale, accompagnata da raccomandazioni, direttive e accordi settoriali. A parte il bisogno di regolare l'accesso a risorse scarse, la normativa settoriale dovrebbe essere impiegata solo quando il grado di concorrenza non sia adeguato, e solo per un periodo di transizione; - la neutralità rispetto alle tecnologie senza misure specifiche per Internet. Tuttavia, una normativa 'neutrale' non dovrebbe portare una maggiore regolamentazione dei nuovi servizi, bensì mantenere la normativa specifica in vigore per i servizi tradizionali". 3.2.2. Il Comitato ha sottolineato che "Poiché la Commissione continua a sviluppare nei dettagli le proprie posizioni, sarà necessario vigilare che i principi enunciati rimangano prioritari. Bisogna anche assicurare che l'attuazione delle proposte non proceda al ritmo del più lento degli Stati membri, ma piuttosto che le norme settoriali vengano sostituite dalla legislazione generale sulla concorrenza sui vari mercati (geografici o dei servizi) creando così condizioni di concorrenza. Ciò potrebbe infatti costituire un grave problema con l'ampliamento dell'UE. Con l'allargamento sarà probabilmente anche necessario fornire supporto adeguato ad alcuni nuovi membri." 3.2.3. Il Comitato ha inoltre sottolineato "il carattere globale dei mercati convergenti delle telecomunicazioni. Il quadro normativo europeo proposto non va dunque considerato in modo isolato. È essenziale mantenere ed accrescere la competitività degli operatori europei. Esiste il rischio che una normativa regionale isoli il mercato europeo da quello globale, specialmente se si permette alla normativa dettagliata di impedire lo sviluppo delle forze di mercato. Il Comitato sollecita pertanto la Commissione a tener conto dell'impatto di qualsiasi misura sulla competitività globale dell'industria europea". 3.3. Il Comitato si compiace del fatto che la Commissione, dopo l'ampia consultazione sull'esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni, abbia mantenuto il profilo generale del quadro normativo presentato. 3.3.1. Considera adeguato e tempestivo il principio della regolamentazione sempre più flessibile, con un numero limitato di garanzie pubbliche, che caratterizza attualmente la direttiva presentata. Raccomanda inoltre che il nuovo quadro persegua la prevedibilità e una maggiore corrispondenza con la legislazione orizzontale dell'UE in materia di concorrenza e di tutela dei consumatori. 3.4. Tiene a sottolineare l'importanza di un rapido allineamento ai principi orizzontali. Probabilmente non sarà possibile, per motivi di natura istituzionale e di ordine pratico, abbreviare ulteriormente il calendario proposto dalla Commissione. Tuttavia, in relazione allo sviluppo concreto delle tecnologie e dei mercati, esso potrebbe rivelarsi troppo lento, rischiando così di danneggiare la competitività di cui il settore europeo delle comunicazioni elettroniche dà attualmente prova. 3.5. Il Comitato accoglie con favore l'obiettivo della Commissione di introdurre nell'UE un quadro normativo comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica. Non è tuttavia d'accordo in merito a numerosi dettagli delle varie proposte della direttiva. 3.6. In diversi punti si trovano frasi che possono essere interpretate come contraddittorie e non del tutto in sintonia con gli orientamenti generali. Il Comitato tratta tali punti nei pareri concernenti le rispettive proposte di direttiva. 4. La Direttiva Quadro 4.1. Il Comitato si compiace del fatto che la direttiva quadro prevede un intervento solo nei casi in cui manchi un'efficace concorrenza in uno dei mercati pertinenti. Accoglie inoltre con favore l'approccio che consiste nel definire un mercato pertinente nello stesso modo in cui esso è definito dalle disposizioni dell'UE in materia di concorrenza. Tale pratica è stata sperimentata a lungo e il risultato può essere previsto con ragionevole certezza. 4.2. Negli Stati membri si discute se il risultato dell'analisi dei mercati pertinenti giustifichi una regolamentazione ex ante della concorrenza in luogo della tradizionale regolamentazione ex post. Molti ritengono che la regolamentazione ex ante dovrebbe essere applicata soltanto nei confronti di imprese che hanno conquistato la propria posizione dominante in virtù del fatto di avere finanziato investimenti in un regime monopolistico. Ciò sembra anche essere in linea con quanto affermato dalla Commissione nella proposta di direttiva, in particolare nel considerando (20). Per il Comitato sarebbe stato opportuno menzionare tale posizione anche nella direttiva stessa. 4.3. Si potrebbe anche sostenere che la direttiva quadro dovrebbe descrivere in modo più esplicito la procedura inversa per gli interventi di regolamentazione, relativa ai casi nei quali le misure vengono soppresse temporaneamente o in maniera permanente qualora l'obiettivo perseguito sia stato raggiunto. Sia per gli utenti finali che per i fornitori è altrettanto importante che l'applicazione della regolamentazione venga sospesa una volta che l'obiettivo di quest'ultima è stato raggiunto. In tal caso, l'applicazione deve prevedere un certo margine di stabilità, affinché non si ricorra immediatamente alla regolamentazione non appena viene constatata una seppure momentanea deviazione rispetto all'obiettivo fissato. 4.4. Viene proposto di mantenere nel nuovo regime gli obblighi attualmente imposti alle imprese che dispongono di un rilevante potere di mercato. A giudizio del Comitato occorre specificare chiaramente che la legislazione attuale dovrà essere applicata solo fino alla conclusione della prima analisi dei mercati pertinenti eseguita a norma della nuova direttiva. Ciò avrebbe dovuto emergere chiaramente dalla proposta di direttiva quadro. 4.5. Un tema importante è quello della prevedibilità. Il rispetto delle regole della concorrenza tende a promuovere la prevedibilità, ma dall'esperienza fatta sinora risulta che anche applicando un quadro normativo comune si possono avere interpretazioni molto differenti nei vari Stati membri, come dimostra la notifica relativa al rilevante potere di mercato nei mercati delle comunicazioni mobili. Mentre la telefonia era un servizio prevalentemente domestico, i nuovi servizi della tecnologia dell'informazione attraversano rapidamente le frontiere e richiedono quindi un'interpretazione più armonizzata di quella fornita dal regime attuale. 4.6. Il Comitato accoglie pertanto con favore il principio di elencare gli interventi ammissibili delle autorità nazionali di regolamentazione e l'obbligo di notifica delle azioni di regolamentazione proposte negli Stati membri, secondo quanto previsto dall'articolo 6. Ci si potrebbe chiedere, tuttavia, se la piena consultazione di tutti gli Stati membri sia in pratica compatibile con la velocità richiesta dalla regolamentazione in materia di tecnologie dell'informazione. Il problema potrebbe essere notevolmente accentuato dall'ampliamento dell'Unione e dal conseguente aumento delle differenze tra i diversi sistemi di comunicazione dei vari Stati membri. Sarebbe opportuno valutare ulteriormente la possibilità di elaborare la consueta procedura di armonizzazione della regolamentazione in modo tale che le disposizioni debbano essere comunicate soltanto alla Commissione. 4.7. Il Comitato è inoltre preoccupato per il fatto che la Commissione è formalmente obbligata a consultare le sole autorità nazionali di regolamentazione, ad esempio in base all'articolo 14. Ritiene necessario che anche i consumatori e l'industria vengano consultati secondo modalità compatibili con i ristretti limiti di tempo richiesti. Il Comitato considera con preoccupazione il comma 6 dell'articolo 14, in base al quale la Commissione può modificare o annullare qualsiasi decisione di un'autorità nazionale di regolamentazione. 4.8. In base alla direttiva quadro, la Commissione ha il diritto di impedire, almeno temporaneamente, l'applicazione delle decisioni delle autorità nazionali relative a provvedimenti in base agli articoli sopracitati nonché in merito alla gestione dello spettro radio. Queste restrizioni del diritto di decisione degli Stati membri sono motivate dall'importanza determinante delle definizioni di mercato e dell'interconnessione per un mercato interno efficiente. In conformità del principio di sussidiarietà, il livello comunitario è il livello più basso al quale tali decisioni possono essere adottate. Indubbiamente però, l'articolo deve essere applicato in maniera ragionevole e nel rispetto del principio di proporzionalità. Esso non dovrà poter essere esteso a misure regolamentari diverse da quelle menzionate nell'articolo. 4.8.1. Quando la ripartizione delle licenze per l'utilizzazione delle spettro radio, di cui all'articolo 8, paragrafo 6, sarà assoggettata alla procedura prevista dall'articolo 6, occorrerà definire in maniera più esatta in quale misura una simile procedura ha implicazioni transfrontaliere tali da non potere essere gestite meglio a livello nazionale. La stragrande maggioranza delle licenze dovrebbe riguardare l'utilizzo dello spettro radio all'interno dei singoli Stati membri senza effetti significativi per l'UE nel suo insieme. Per risolvere dal punto di vista pratico eventuali problemi di interferenze nelle zone frontaliere, esiste una procedura internazionale efficace basata sui regolamenti dell'Unione internazionale per le telecomunicazioni (ITU). La procedura di cui all'articolo 6, dovrebbe perciò essere limitata ad ambiti importanti della concorrenza nel settore delle TI nel suo insieme, come quello dei GSM e del UMTS. 4.9. La formulazione dell'articolo 4, relativo al diritto di ricorso ad un'autorità nazionale di regolamentazione, sembra poco chiara in relazione ad un importante aspetto. L'articolo 4, paragrafo 1, recita "L'introduzione del ricorso non sospende gli effetti della decisione adottata dall'autorità nazionale di regolamentazione". Sarebbe opportuno chiarire che ciò non deve influire sulla possibilità dell'interessato di ottenere un'azione di sospensione mentre è in corso una causa giudiziaria in merito ad un'azione dell'autorità nazionale di regolamentazione, qualora tale azione di sospensione sia prevista in uno Stato membro. 4.10. Il Comitato trova che il principio della neutralità dal punto di vista tecnologico al quale punta la Commissione sia un proposito degno di lode, ma desidera sottolineare che non è facile realizzarlo a breve termine. 4.10.1. La neutralità sul piano tecnologico non dev'essere interpretata come l'estensione a nuovi settori delle misure normative elaborate per i servizi tradizionali. La proposta di regolamentazione dell'interconnessione rappresenta secondo il Comitato un esempio di come tale interpretazione possa creare distorsioni. 4.10.2. Le regole sull'interconnessione traggono la propria origine dalla telefonia, che è un servizio di trasmissione normalizzato con terminali utente normalizzati. In questo caso l'interconnessione è facile da definire: tutti devono poter comunicare ed essere raggiunti tramite i servizi di telefonia indipendentemente dalla rete telefonica alla quale sono collegati. Il fatto che siano stati sviluppati nuovi servizi basati sui servizi di telefonia comporta ad esempio anche l'inclusione del telefax nell'interconnessione. 4.10.3. I servizi basati sul protocollo Internet (PI) e quindi in particolare Internet stessa, non sono affatto uniformi, strettamente delimitati e senza possibilità di scelta per il cliente come nel caso della telefonia. Nel caso dei servizi PI, gli utenti possono scegliere accessi differenti a seconda delle modalità di utilizzazione. L'utente può utilizzare un telefono UMTS o un computer per comunicare in rete, può essere collegato alla rete di telefonia tramite modem o servizi di distribuzione a banda larga con una capacità 10-20 volte superiore. Il costo elevato della banda larga si giustifica ad esempio solo quando gli utenti sono disposti a pagare per scaricare servizi quali filmati. Per la normale "navigazione", basta un decimo della capacità richiesta per i filmati. 4.10.4. Il mondo del PI non presenta quindi la fondamentale uniformità di tutte le reti telefoniche attorno alla quale è costruita la nozione tradizionale di interconnessione. Non tutti i servizi PI possono in realtà essere trasmessi attraverso tutte le reti di comunicazione elettroniche poiché la capacità può variare in maniera molto considerevole. Le reti dotate di capacità inferiore potrebbero bloccarsi completamente se si dovesse introdurre forzatamente l'interconnessione. L'alternativa consisterebbe in un oneroso miglioramento degli impianti. 4.10.5. Secondo il Comitato, il mancato riconoscimento dei diritti di interconnessione non dovrebbe comportare gravi problemi. In molti Stati membri si stanno sviluppando rapidamente infrastrutture parallele a banda larga concorrenti. I proprietari di tali strutture hanno perciò forti motivazioni di natura economica per attirare la maggiore quantità possibile di traffico mediante la trasparenza, che è anche uno dei requisiti richiesti dagli utenti di Internet. Il rischio che alcune nuove infrastrutture possano praticare una concorrenza sleale facendo appello a diritti specifici ancora in vigore, ad esempio in materia di distribuzione dell'energia elettrica o di comunicazioni fisiche, sembra essere più verosimile di quello di un'eventuale limitazione del flusso di informazioni elettroniche. 4.10.6. Naturalmente, i nuovi mercati in rapida espansione come quello dei servizi a banda larga possono, in determinati periodi, essere caratterizzati da una concorrenza non del tutto efficiente. Da un punto di vista formale, rigido e statico, ciò potrebbe dare origine ad una condizione di "dominanza del mercato" (SMP, Significant Market Power). A giudizio del Comitato, se ciò dovesse a sua volta essere addotto come motivo per esigere l'orientamento delle tariffe in funzione dei costi, si rischierebbe di influire negativamente sulla propensione agli investimenti e sulla concorrenza a lungo termine. È importante rendersi conto del fatto che le condizioni che caratterizzano questi nuovi mercati si differenziano nettamente dal tradizionale quadro di riferimento del concetto di interconnessione, ovvero la telefonia fissa tradizionale, nel quale la maggior parte degli investimenti in termini di reti è già stata effettuata e la regolamentazione è motivata dalla necessità di utilizzare al meglio infrastrutture esistenti da lungo tempo. Bruxelles, 24 gennaio 2001. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) "Libro verde sulla convergenza tra i settori delle telecomunicazioni, dell'audiovisivo e delle tecnologie dell'informazione e sulle sue implicazioni normative - Verso un approccio alla società dell'informazione" (COM(97) 623 def.); parere CES: GU C 214 del 10.7.1998. (2) Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni "Le prossime tappe della politica in materia di spettro radio - Risultati della consultazione pubblica sul Libro verde" (COM(1999) 538 def.); parere del CES in merito al Libro verde: GU C 169 del 16.6.1999. (3) Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni "Verso un nuovo quadro per l'infrastruttura delle comunicazioni elettroniche e i servizi correlati - Esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni" (COM(1999) 539 def.); parere CES GU C 204 del 18.7.2000. Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni "Risultati della consultazione pubblica sull'esame del 1999 del quadro normativo delle Comunicazioni e orientamenti per il nuovo quadro normativo" (COM(2000) 239 def.); parere del Comitato: GU C 14 del 16.1.2001. (4) Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni "Verso un nuovo quadro per l'infrastruttura delle comunicazioni elettroniche e i servizi correlati - Esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni" (COM(1999) 539 def.); parere CES GU C 204 del 18.7.2000. Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni "Risultati della consultazione pubblica sull'esame del 1999 del quadro normativo delle Comunicazioni e orientamenti per il nuovo quadro normativo" (COM(2000) 239 def.); parere del Comitato: GU C 14 del 16.1.2001.