Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "XXX Relazione sulla politica di concorrenza (2000)"



Gazzetta ufficiale n. C 048 del 21/02/2002 pag. 0003 - 0009



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "XXX Relazione sulla politica di concorrenza (2000)" (2002/C 48/02) La Commissione, in data 10 maggio 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla "XXX Relazione sulla Politica di concorrenza (2000)". La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori in materia del Comitato, ha formulato il parere in data 21 novembre 2001 (Relatore: Sepi). Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 novembre 2001, nel corso della 386a sessione plenaria, con 108 voti favorevoli, 1 voto contrario e una astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione: contesto generale 1.1. La XXX Relazione sulla politica di concorrenza presenta, oltre al resoconto puntuale delle attività della DG Concorrenza, una serie di indicazioni importanti sul futuro di questa politica. 1.2. Importanti novità "istituzionali" come l'avvento dell'euro, internazionali, come lo sviluppo della globalizzazione e l'imminente allargamento, e la crescente visibilità di questa politica in una fase di cambiamenti tecnologici e di concentrazioni industriali, hanno convinto la DG Concorrenza a sviluppare alcuni cambiamenti di fondo nelle strutture e nei comportamenti. 1.3. Tutto ciò rende importante questo parere che si sforzerà, più che di dare un giudizio sul passato, di partire da esso per sottolineare questi cambiamenti e indicarne le possibili prospettive. 1.4. D'altra parte, come più volte notato nei precedenti pareri, un giudizio che si limitasse a quello che è avvenuto nel 2000, pubblicato solo alla fine del 2001, sarebbe di scarsa rilevanza a fronte dei processi estremamente dinamici che si stanno verificando sotto i nostri occhi e rischierebbe di apparire obsoleto agli occhi dei nostri interlocutori istituzionali. 1.5. Nel parere sulla XXIX Relazione il Comitato, pur dichiarando il suo più ampio accordo su tale relazione, metteva in guardia la Commissione dai rischi che sarebbero potuti derivare da un rallentamento del programma di ammodernamento del quadro giuridico, essendo questa ormai una condizione essenziale e pregiudiziale per la soluzione delle nuove problematiche del diritto comunitario della concorrenza. 1.6. L'ammodernamento trova le sue ragioni, così come è notato anche nella XXX Relazione, nella rapida evoluzione di tre fenomeni economici, interdipendenti e che si rafforzano a vicenda: la globalizzazione dei mercati, lo sviluppo della nuova economia e la crescita, come numero e come dimensioni, delle concentrazioni transnazionali con conseguenze importanti non solo sull'economia ma anche sull'occupazione. 1.7. Per completare lo scenario, nel quale devono agire le nuove regolamentazioni, si deve tenere conto dell'imminente introduzione dell'euro, del progressivo allargamento e della necessità, come ribadito dalla XXX Relazione di attribuire al cittadino-consumatore una posizione centrale nella politica comunitaria della concorrenza. 2. Contenuto della XXX Relazione sulla politica di concorrenza 2000 2.1. La XXX Relazione nell'introduzione identifica con molta chiarezza i criteri ispiratori della sua strategia. Gli sviluppi tecnologici e le iniziative politiche stanno dando nuova forma all'ambiente economico, che è basato sempre di più sull'informazione tempestiva. Questo da un lato ha fatto crescere il settore dei servizi e dall'altro ha costretto le imprese a riesaminare e adeguare le loro relazioni commerciali sia con i clienti che con i fornitori. In più la liberalizzazione ha aperto molti settori cruciali che prima erano chiusi alla concorrenza. La politica di concorrenza è ispirata al principio di "un'economia di mercato aperta e in libera concorrenza", sancito dal Trattato, e rappresenta uno dei pilastri dell'azione comunitaria in campo economico. Questo principio non implica tuttavia "un atteggiamento di fiducia incondizionata o magari di indifferenza verso il funzionamento dei meccanismi di mercato; al contrario, richiede una costante vigilanza, mirata a preservare tali meccanismi ... e nel promuovere la concorrenza migliorando il contesto in cui operano le imprese(1)". Per questo, sostiene il rapporto, e per le ragioni prima esposte, adeguare al nuovo ambiente le regole e le pratiche di concorrenza è diventata una necessità imprescindibile. 2.1.1. La XXX Relazione esamina in quattro capitoli tale attività: I) intese restrittive e abusi di posizione dominante artt. 81-82, monopoli nazionali e diritti esclusivi artt. 31-86; II) controllo delle concentrazioni; III) aiuti di Stato; IV) attività internazionali. Inoltre presenta un bilancio statistico delle attività e un capitolo sulle prospettive per il 2001. 2.2. Capitolo I Il 27 settembre 2000 la Commissione ha adottato una proposta di regolamento dove si definiscono regole di concorrenza applicabili alle intese restrittive tra imprese e agli abusi di posizione dominante (artt. 81-82) che è considerata la più importante iniziativa in materia di concorrenza dopo l'adozione del Regolamento sul controllo delle operazioni di concentrazione del 1989. Nel campo degli accordi verticali è stato adottato un nuovo Regolamento di esenzione per categoria e sono state definite linee direttrici in materia di distribuzione, fatta eccezione per la distribuzione di autoveicoli. Nel campo degli accordi orizzontali sono stati adottati nuovi Regolamenti di esenzione in materia di ricerca e sviluppo, accordi di specializzazione. 2.3. Capitolo II 2.3.1. La questione delle concentrazioni è, secondo il rapporto, il tema più delicato sia per l'ammodernamento della normativa, che per le verifiche ed i controlli. La stessa Commissione è molto cauta nelle sue valutazioni anche per ragioni obiettive alle quali ancora non è stata data una soluzione definitiva. Ad esempio se le soglie espresse in termini di fatturazione siano a livello più appropriato, se la nozione di "concentrazione" così come definita sia ancora adeguata in un contesto di alleanze strategiche, di partecipazioni azionarie di minoranza, di imprese comuni di produzione ecc. Nel merito l'attività della Commissione si è esplicata in due direzioni: l'introduzione di una procedura semplificata e la revisione del regolamento. 2.3.2. Il sistema della procedura semplificata è stato introdotto mediante l'adozione di una comunicazione riguardante l'esame di determinate concentrazioni a norma del regolamento vigente ed è entrato in funzione l'1 settembre 2000. La procedura si applica al trattamento di categorie di concentrazioni, precisate in tre criteri, che non suscitano gravi perplessità sotto il profilo della concorrenza. 2.3.3. Lo svolgimento della Conferenza sulle concentrazioni, organizzata nel settembre 2000 dalla Commissione e dall'IBA (International Bar Association) ha offerto l'opportunità di discutere un'ampia serie di questioni, gran parte delle quali sono attualmente esaminate nel contesto della revisione del regolamento sul controllo delle concentrazioni. In questa fase la Commissione sta raccogliendo informazioni attraverso consultazioni con gli Stati membri, i paesi candidati, le associazioni imprenditoriali e gli operatori del diritto. Nel corso di quest'anno la Commissione pubblicherà un documento, contenente le sue conclusioni e raccomandazioni in vista della modifica del sistema, che sarà base per un ulteriore turno di consultazioni ufficiali. 2.4. Capitolo III Nel corso del 2000 la Commissione ha adottato tre regolamenti relativi agli aiuti alle PMI, agli aiuti alla formazione e all'applicazione delle regole de minimis. L'ottavo censimento degli aiuti di Stato nell'UE rileva che nel periodo 1996-1998 i quindici Stati membri hanno mediamente speso 93 miliardi di euro/annui, a favore dei settori manifatturiero, dell'agricoltura, pesca, carbone, trasporti e servizi finanziari. La Commissione nota che tale cifra, che rimane elevata in termini assoluti, rappresenta comunque una diminuzione dell'11 % rispetto al periodo precedente. 2.5. Capitolo IV 2.5.1. Allargamento La Commissione a intervalli regolari riferisce al Consiglio sui progressi compiuti da ciascun paese candidato all'adesione. I risultati nel settore antitrust e del controllo delle concentrazioni sono, secondo il rapporto, generalmente soddisfacenti sia a livello legislativo sia per la capacità amministrativa, infatti tutti i paesi hanno adottato normative di base in materia di concorrenza e gran parte di essi ha anche costituito il controllo delle concentrazioni. Contrariamente ai progressi in materia di politica antitrust, il controllo degli aiuti di stato si rivela molto più difficile e delicato sotto il profilo politico. La maggior parte dei paesi candidati ha istituito autorità nazionali preposte al controllo, ma al fine di garantire la trasparenza, molti devono ancora provvedere alla compilazione di registri completi degli aiuti. 2.5.2. Cooperazione bilaterale La Commissione, nel quadro degli accordi sottoscritti, prosegue secondo la relazione la sua stretta cooperazione con le autorità antitrust degli Stati Uniti e del Canada, su un numero sempre più cospicuo di casi. La tendenza alla mondializzazione dei mercati è proseguita a ritmo sostenuto durante tutto l'anno e nel 2000 si è registrato un incremento straordinario del numero di operazioni notificate contemporaneamente alla Commissione europea e alle autorità dei suddetti paesi. Sono state avviate ampie discussioni informali ed esplorative con il Giappone nel corso delle quali le due delegazioni sono riuscite a risolvere tutte le questioni ed, in occasione del Vertice UE-Giappone di luglio a Tokyo, è stato annunciato che le due parti avevano raggiunto un'intesa reciproca sul progetto di accordo di cooperazione, che dovrebbe essere sottoscritto entro il 2001. 2.5.3. Cooperazione multilaterale La Commissione ha continuato a svolgere un ruolo attivo nell'ambito dell'OMC, dell'OCSE e ha partecipato alla IV Conferenza dell'ONU per la revisione dell'insieme dei principi di equità concorrenziale. Tenuto conto che la crescente internazionalizzazione delle economie richiede un impegno sempre più pressante per le Autorità garanti della concorrenza, il Commissario Monti, oltre alla creazione di un quadro normativo multilaterale in seno all'OMC, ha proposto la costituzione di un "forum internazionale sulla concorrenza". Ciò servirà da supporto alle autorità nazionali garanti della concorrenza per condividere esperienze e trovare un terreno comune riguardo alle problematiche centrali della normativa sulla concorrenza. 3. Osservazioni generali 3.1. Una serie di pareri del Comitato hanno sottolineato lo sforzo legislativo della Commissione, in questa fase di trasformazione e decentramento della politica della concorrenza, i loro contenuti verranno sintetizzati nelle osservazioni particolari al punto 4. 3.2. Il Comitato rileva con favore che è oggi possibile attuare questo cambiamento e dare alla DG Concorrenza il suo vero ruolo di indirizzo e di intervento solo nei casi più importanti; ciò è dovuto alla lunga battaglia ormai in gran parte vinta per introdurre la cultura della concorrenza nei nostri paesi. 3.3. L'istituzione in tutti i paesi di autorità di controllo su questo tema ne è il segno istituzionale più rilevante. Esse permettono oggi una sistemazione più razionale delle competenze e offrono alla Commissione l'opportunità di agire nello spazio che le è più confacente. 3.4. Il decentramento di competenze alle autorità nazionali, che la Commissione si propone, suscita in questa prospettiva tuttavia alcune preoccupazioni. 3.4.1. Innanzitutto l'uniformità di applicazione della politica di concorrenza. Essa è demandata ad organismi diversi tra loro per poteri, collocazione istituzionale e criteri di composizione e potrebbe perciò determinare decisioni e comportamenti divergenti. 3.4.1.1. Una preoccupazione maggiore solleva l'attività delle nuove autorità della concorrenza istituite recentemente nei paesi candidati, sia perché mancano ancora dell'esperienza necessaria, sia perché la riforma impressa dalla Commissione alla politica della concorrenza attribuisce loro maggiori responsabilità. A questo fine è utile che la DG Concorrenza indicasse alcuni criteri che possano garantire uniformità ed efficacia a questi nuovi organismi. 3.4.2. In secondo luogo le imprese, presenti in più paesi, potrebbero legittimamente sottrarsi ad autorità troppo rigorose in un paese per scegliere il foro più favorevole. 3.4.3. Infine, non è chiaro, se tutte le Autorità nazionali dispongano delle risorse necessarie ad esercitare il loro ruolo soprattutto nei piccoli paesi. 3.5. La Commissione sembra consapevole di queste difficoltà, non è un caso che la forma giuridica scelta in prevalenza per questa riforma è quella del Regolamento, che viene proposta una rete di informazioni e strumento di cooperazione per le autorità nazionali, che si progettano corsi di formazione comuni per i loro componenti e per i magistrati interessati. 3.6. Pur approvando e incoraggiando queste misure il Comitato resta dell'avviso che sia necessario seguire con attenzione l'avvio di questa nuova configurazione delle competenze. 3.7. Il caso Honeywell-GE è molto significativo perché da esso derivano almeno tre considerazioni essenziali in prospettiva. 3.7.1. La prima è che l'importanza del mercato europeo rende ineludibile, anche per giganti economici come le due imprese sopra citate, di rispettare le regole europee della concorrenza. La Commissione dovrebbe trarne le conseguenze ed estendere le sue analisi ad altre multinazionali in nuovi settori. 3.7.2. La seconda considerazione è che va ribadito il concetto di una politica della concorrenza legata agli andamenti economici reali e non al puro formalismo giuridico e, come dice nell'introduzione il Commissario, "l'applicazione della concorrenza non è un esercizio statico", ma richiede scelte che tengano conto dell'importanza economica dei problemi e degli obiettivi generali della politica economica dell'UE. 3.7.3. Un altro problema che solleva questo conflitto è la necessità di una internazionalizzazione dei principi di questa politica. La proposta della Commissione di trovare uno spazio di azione in questo campo nell'ambito dell'OMC sembra al Comitato quanto mai opportuna, anche perché i precedenti pareri hanno sempre più sollevato questo problema negli ultimi 4 o 5 anni. Il forum proposto dalla Commissione, tuttavia, potrà essere considerato solo un primo passo in questa direzione. Va comunque proseguita l'attività di cooperazione bilaterale con i principali paesi industriali. 3.8. Il Comitato valuta anche positivamente il tentativo della Commissione di coinvolgere sempre di più i consumatori e le altre categorie interessate, nella sua politica di concorrenza sia per mostrare i vantaggi che ne derivano, sia per stimolare le loro denunce e il loro apprezzamento come già avvenuto in alcuni casi. 3.9. Vale però forse la pena sottolineare che il Comitato, con la composita rappresentanza di interessi che raggruppa, potrebbe avere un ruolo molto più rilevante per realizzare un collegamento più stretto con l'opinione pubblica in generale e con quella dei consumatori in particolare. 3.10. Sempre in questo quadro va migliorata la politica di comunicazione della DG Concorrenza; se è vero infatti che la relazione ufficiale ha tempi incomprimibili, si potrebbe però accelerare la pubblicazione della sola introduzione del Commissario e un breve riassunto dell'azione legislativa e "giudiziaria" della DG Concorrenza. 3.11. La pubblicazione dell'informazione on-line sugli aiuti di stato dovrebbe essere allargata ad altri argomenti e compendiata periodicamente con la diffusione di pubblicazioni. 3.12. Sugli aiuti di Stato, ma anche per tutti gli aiuti pubblici, il Comitato ribadisce la sua posizione favorevole al loro controllo, affinché non creino distorsioni nella concorrenza tra imprese. 3.12.1. Tuttavia, nella situazione di congiuntura debole che era già presente in Europa e negli USA ma che crescerà in conseguenza degli atti terroristici di settembre 2001, in particolare per le incertezze dei mercati e la riduzione della domanda che essi hanno innescato, un intervento economico dei poteri pubblici può essere necessario, anche se deve in ogni caso essere attentamente indirizzato verso gli investimenti produttivi, nel quadro degli obiettivi definiti dalla UE a Lisbona. 3.12.2. D'altra parte il processo di allargamento potrà avere come effetto di ridurre gli aiuti comunitari alle zone più sfavorite della UE attuale e richiedere ulteriori interventi di riequilibrio territoriale almeno in una fase di transizione. 3.13. Sui processi di liberalizzazione e più in generale sui rapporti tra pubblico e privato in economia sembra sempre più necessario come già detto nel parere sulla XXVIII Relazione sulla politica di concorrenza(2), che la Commissione si faccia carico di un'analisi periodica sui risultati non solo economici ma anche sociali e di sicurezza dei cittadini dei processi di liberalizzazione che hanno avuto luogo in questi anni. 3.14. Questa analisi è tanto necessaria oggi perché siamo nel pieno di un dibattito sulla futura costituzione europea ed è quindi necessario, per il Comitato, estendere la discussione dagli aspetti istituzionali anche a quelli della "Costituzione materiale" per individuare le strutture sociali che sosterranno questa nuova situazione istituzionale. 3.15. L'allargamento rappresenta una grande sfida per far avanzare la cultura della concorrenza e la modernizzazione dei paesi candidati, sfida che si presenta tuttavia molto più ardua e con tempi più rapidi rispetto a ciò che è avvenuto per i 15 paesi membri. Il Comitato comprende le ragioni dell'accelerazione espressa nella prefazione del Commissario, tuttavia non può sottovalutare i profondi traumi sociali che essa potrebbe determinare se introdotta troppo bruscamente e senza adeguati ammortizzatori sociali, sia per i paesi candidati che per quelli attualmente membri. 3.15.1. Il Comitato ritiene che le auspicate entrate di queste società nella Comunità potrebbe procurare una forte delusione e fenomeni di rigetto, se gli aspetti sociali fossero sacrificati; per questo è necessario accompagnare questo processo con misure economiche e di politica sociale robusta e mirate, anche con il miglioramento delle condizioni per lo sviluppo della capacità imprenditoriale in particolare per le PMI. Per cui il Comitato ritiene siano necessarie molte più risorse di quelle oggi a disposizione da parte dell'UE. 3.16. Vanno affrontati alcuni cartelli conclamati a livello internazionale che condizionano l'economia mondiale, come quello degli idrocarburi e del gas metano. La politica di cartello dell'OPEC, ma anche delle compagnie petrolifere contrasta significativamente con la politica di concorrenza. Essa deve essere perciò affrontata con strumenti e volontà politica adeguati. In una economia globale infatti anche le azioni economiche direttamente gestite dagli Stati devono rientrare in un quadro di correttezza economica e rispettare le politiche di concorrenza. 3.17. La persistenza di aree professionali protette in via contrattuale, amministrativa o legislativa nei singoli paesi, è una contraddizione insostenibile per i principi della politica di concorrenza europea. Nel momento in cui si liberalizzano i monopoli dei servizi pubblici, si sanzionano le società multinazionali, si chiede a tutti di aumentare la competitività, questi cartelli professionali, retaggio del passato, devono essere adeguati alla nuova realtà. È questo un compito che la Commissione deve assumersi non solo verbalmente, ma con comportamenti concreti, anche per incoraggiare le Autorità nazionali ad agire di conseguenza. 4. Considerazioni particolari 4.1. Si è ritenuto opportuno riportare una sintesi dei pareri espressi dal Comitato sugli ultimi provvedimenti legislativi più significativi della Commissione sulla politica di concorrenza, per fornire ai nostri interlocutori il quadro completo delle posizioni espresse dal Comitato. 4.2. Il primo parere è relativo al regolamento di riforma degli articoli 81 e 82 e conclude: "Il Comitato appoggia con convinzione la riforma del sistema di applicazione delle regole di concorrenza ed ora questo primo strumento legislativo che realizza struttura e meccanismi essenziali, di cui apprezza il chiaro e coraggioso linguaggio normativo. Proprio per la complessità dell'argomento, e anche per corrispondere al lodevole impegno della Commissione, il Comitato non nasconde tuttavia che avrebbe preferito poter disporre di maggiori precisazioni e informazioni, attraverso atti formali di affiancamento e accompagnamento della proposta, come auspicato nel suo parere del dicembre 1999. Il Comitato seguirà con grande interesse i futuri lavori della Commissione, con particolare riguardo alle importanti disposizioni complementari preannunciate, impegnandosi fin dora a non far mancare alla Commissione la consueta costruttiva collaborazione." 4.3. Il secondo parere è relativo al "Regolamento della Commissione relativo all'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3, del Trattato CE a categoria di accordi verticali e pratiche concordate". 4.3.1. Il Comitato rileva che la riforma proposta va accolta in linea di principio positivamente, perché recepisce in modo significativo le osservazioni e le proposte formulate nei precedenti pareri. 4.3.2. A proposito del campo di applicazione dell'esenzione per categoria il Comitato rileva che nel caso vi sia il superamento della soglia di fatturato da parte di un numero limitato di imprese, le notifiche individuali potrebbero ricevere una valutazione positiva. Inoltre ritiene opportuno che nelle linee direttrici venga precisato meglio il criterio con cui la Commissione intende interpretare il concetto di "concorrente potenziale" in modo realistico per impedire che numerosi accordi di fornitura industriale siano al di fuori del campo di applicazione. 4.3.3. Per le quote di mercato l'individuazione del "mercato rilevante" dovrebbe essere meglio esplicitata con esempi che possano aiutare le imprese nella definizione della loro quota ai livelli regionale, nazionale ed europeo. Il Comitato sollecita anche ad inserire clausole che limitino i poteri dei concedenti nei confronti delle PMI della distribuzione o che offrano a questi ultimi efficaci mezzi di tutela. 4.4. Il terzo parere è relativo alle "Regole di concorrenza relative ad accordi orizzontali di cooperazione..." 4.4.1. Il Comitato esprime soddisfazione per il considerevole lavoro svolto dalla Commissione e appoggia, in linea generale, la proposta di riforma degli accordi orizzontali di cooperazione. 4.4.2. Esso è tuttavia preoccupato per il carattere parziale della riforma e soprattutto per i rischi di valutazione e trattamenti differenti da parte degli Stati membri a causa di una comprensione e applicazione non uniforme delle regole. A giudizio del Comitato i nuovi regolamenti di esenzione per categoria devono essere pensati in funzione di un'applicazione decentrata e propenderebbe per un'unica esenzione complessiva sugli accordi orizzontali. 4.4.3. Il Comitato è inoltre favorevole all'introduzione della notifica retroattiva degli accordi orizzontali, come già avviene per quelli verticali, e sollecita un intervento della Commissione per risolvere il problema. 4.4.4. Pertanto il Comitato raccomanda una quota di mercato: - del 30 % per gli accordi di R& S - del 25 % per gli accordi di specializzazione - del 20 % per gli accordi di acquisto effettuati in comune da PMI - di prolungare da un anno a due anni - ossia fino al 31/12/2002 - la fase transitoria per l'adattamento delle normative esistenti alle nuove disposizioni. Fino ad allora va consentito che gli accordi conformi alle regole attuali rimangano in vigore senza modifiche. 4.5. Il quarto parere riguarda la regolamentazione "de minimis" soprattutto per le piccole e medie imprese e si conclude così: "La presente Comunicazione(3) si inserisce nel processo di aggiornamento delle norme relative alla politica di concorrenza. Il Comitato sottolinea l'importanza dei miglioramenti apportati, rispetto alla precedente comunicazione: creazioni di 'Categorie'; innalzamento delle soglie; creazione di una nuova soglia; maggiore certezza giuridica. Il Comitato sollecita un'ulteriore riflessione sulla definizione di 'mercato rilevante'; una maggiore semplificazione nelle categorie di accordi che provocano restrizioni gravi nella politica di concorrenza; una maggiore omogeneità nel margine di incremento consentito, nel caso di superamento delle quote di mercato previste." Bruxelles, 28 novembre 2001. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) SEC(2001) 694 def. - Introduzione. (2) GU C 51 del 23.2.2000, pag. 1. (3) Comunicazione della Commissione relativa alla revisione della Comunicazione del 1997 riguardante gli accordi dimportanza minore non contemplati dalle disposizioni dell'articolo 81, paragrafo 1 del Trattato CE - SEC(2001) 747 def.