sull'attuazione nel biennio 2017-2018 del regolamento (CE) n. 561/2006 relativo all'armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada e della direttiva 2002/15/CE concernente l'organizzazione dell'orario di lavoro delle persone che effettuano operazioni mobili di autotrasporto (30ª relazione della Commissione sull'attuazione delle disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada)

Come illustrato nella figura 1 in appresso, la media UE dei giorni lavorativi controllati è pari al 5,4 % (contro il 6,3 % nel periodo 2015-2016), valore notevolmente più elevato rispetto alla percentuale prescritta dalla direttiva .

Per quanto riguarda le informazioni concernenti l'attuazione della direttiva 2002/15/CE, non tutti gli Stati membri hanno trasmesso le informazioni prescritte e soltanto alcuni di essi hanno fornito dati statistici sui controlli e sui relativi esiti . La mancata presentazione di dati quantitativi da parte degli Stati membri rende difficile una valutazione. La Commissione insiste pertanto affinché nel prossimo periodo di riferimento siano forniti dati esaustivi di tipo qualitativo e quantitativo sull'attuazione della direttiva 2002/15/CE e sul controllo della sua applicazione, al fine di rispettare le prescrizioni dell'articolo 13 della direttiva 2002/15/CE e dell'articolo 17 del regolamento (CE) n. 561/2006.

Tutti gli Stati membri hanno trasmesso i rispettivi dati nazionali, anche se in molti casi la trasmissione non è stata tempestiva. Per quanto riguarda il regolamento (CE) n. 561/2006, la qualità delle informazioni continua a migliorare. Tutti gli Stati membri hanno fornito, come richiesto, una ripartizione delle statistiche dettagliate relative ai controlli della conformità effettuati su strada e nei locali delle imprese. Tuttavia alcuni di essi non hanno fornito dati ripartiti in base alle categorie prescritte, ad esempio per tipo di tachigrafo e per tipo di infrazione.

Le relazioni nazionali sull'attuazione delle disposizioni della direttiva 2002/15/CE e del regolamento (CE) n. 561/2006 devono essere trasmesse entro il 30 settembre dell'anno successivo al biennio cui la relazione si riferisce, mediante la versione rivista del formulario tipo per le relazioni stabilito dalla decisione di esecuzione della Commissione del 30 marzo 2017 . Il termine per la trasmissione delle relazioni relative al periodo 2017-2018 è scaduto il 30 settembre 2019.

La relazione è articolata in tre sezioni: la sezione I contiene un'analisi dei dati nazionali relativi ai controlli effettuati e alle infrazioni accertate nell'ambito dell'attuazione della direttiva 2006/22/CE e del regolamento (CE) n. 561/2006; la sezione II descrive l'attuazione della direttiva 2002/15/CE da parte degli Stati membri; la sezione III illustra le principali conclusioni della presente relazione. La relazione della Commissione è integrata da un documento di lavoro dei servizi della Commissione che contiene informazioni supplementari in materia di sanzioni e di cooperazione tra Stati membri, osservazioni delle autorità di controllo e informazioni statistiche più dettagliate.

2) la direttiva 2002/15/CE (nota altresì come direttiva sull'organizzazione dell'orario di lavoro nel settore dell'autotrasporto), che fissa le norme relative all'organizzazione dell'orario di lavoro dei lavoratori mobili. La direttiva stabilisce le prescrizioni in materia di durata massima settimanale della prestazione di lavoro, riposi intermedi minimi e lavoro notturno e si applica ai conducenti che rientrano nel campo di applicazione del regolamento sui tempi di guida;

1) il regolamento (CE) n. 561/2006 (noto altresì come regolamento sui tempi di guida), che stabilisce prescrizioni minime in materia di tempi di guida giornalieri e settimanali, interruzioni e periodi di riposo giornalieri e settimanali;

La presente relazione illustra l'attuazione, negli Stati membri, delle disposizioni dell'UE in materia sociale nel settore dei trasporti su strada per il periodo compreso tra il 1º gennaio 2017 e il 31 dicembre 2018. Essa evidenzia le principali sfide concernenti l'attuazione e il controllo dell'applicazione delle disposizioni giuridiche pertinenti, che sono contenute nei quattro atti legislativi seguenti:

Le percentuali dei vari tipi di infrazione rispetto al numero complessivo di infrazioni accertate sono rimaste simili a quelle registrate nel periodo di riferimento precedente, con alcune lievi variazioni. La figura 3 illustra la percentuale media UE di infrazioni per tipo di disposizione violata, accertate sia su strada che nei locali delle imprese nel periodo 2017-2018. Ancora una volta le infrazioni concernenti le interruzioni sono diminuite leggermente, passando dal 21 % al 17 %, mentre le infrazioni correlate ai dati riguardanti i periodi di guida sono aumentate dal 24 % al 27 %. Sul totale delle infrazioni accertate le infrazioni legate ai periodi di riposo costituiscono il 23 % (24 % nell'ultima relazione), le infrazioni inerenti all'apparecchio di controllo il 12 % (11 % nell'ultima relazione) e le infrazioni legate alla mancanza/disponibilità di dati riguardanti le altre mansioni il 6 % (7 % nell'ultima relazione). Tali andamenti sono illustrati nella figura 4 in appresso.

Nel periodo 2017-2018 sono state controllate 104 104 imprese di trasporto, il 29 % in meno rispetto alle 146 967 imprese controllate nel periodo 2015-2016. Gli agenti responsabili dei controlli nei locali delle imprese hanno controllato circa 33,7 milioni di giorni lavorativi, il che denota una leggera diminuzione, pari al 3 %, rispetto ai 34,8 milioni della relazione precedente. Nel complesso, le autorità di controllo degli Stati membri hanno sottoposto a controlli nei locali delle imprese i dati di 641 033 conducenti, il 3 % in meno rispetto ai 5 846 011 del periodo 2015-2016.

Nel periodo 2017-2018 il 75 % dei veicoli controllati su strada era dotato di un tachigrafo digitale. Non vi sono pertanto motivi per aumentare la soglia dei controlli dal 3 % al 4 % dato che, a norma dell'articolo 2, paragrafo 3, della direttiva 2006/22/CE, tale aumento dovrebbe essere applicato qualora il 90 % dei veicoli controllati siano muniti di un tachigrafo digitale.

Sulla base del paese di immatricolazione del veicolo, il 58 % dei veicoli controllati era costituito da veicoli nazionali, il 33 % proveniva da altri Stati membri dell'UE e il 9 % era costituito da veicoli immatricolati in paesi terzi . Nel complesso, la maggioranza dei veicoli controllati su strada (il 90 % del totale) era adibito al trasporto di merci, mentre solo il 10 % era rappresentato da veicoli utilizzati per il trasporto di passeggeri.

Il numero dei conducenti controllati è diminuito dell'8 % rispetto al periodo 2015-2016, registrando un calo meno significativo rispetto alla diminuzione del 22 % riscontrata nel periodo di riferimento precedente. Tale calo è dovuto principalmente alla diminuzione del numero dei conducenti controllati in Francia (-19 %, ossia 157 780 conducenti in meno), Bulgaria (-48 %, ossia 142 147 conducenti in meno) e Polonia (-13 %, ossia 77 666 conducenti in meno) e agli effetti cumulativi di diminuzioni meno marcate in diversi altri Stati membri .

Rispetto alla relazione relativa al periodo 2015-2016 il numero dei veicoli controllati è diminuito del 39 %, pari a 3 180 264 veicoli in meno. Ciò è dovuto principalmente ai numeri notevolmente inferiori comunicati dalla Germania (-54 %, ossia 1 580 987 veicoli in meno) e dalla Finlandia (-99 %, ossia 1 081 158 veicoli in meno). Tali andamento è paragonabile agli aumenti comunicati dai due Stati membri nel periodo 2015-2016.

In media i giorni lavorativi sono stati controllati per il 73 % su strada e per il 27 % mediante controlli nei locali delle imprese. Si tratta di un dato stabile, che ha registrato un aumento dell'1 % dei controlli nei locali delle imprese rispetto all'ultima relazione. Nella maggior parte degli Stati membri un'ampia percentuale dei controlli è stata effettuata su strada. Irlanda e Finlandia hanno comunicato un basso numero di controlli su strada. La Finlandia non ha comunicato dati forniti dalla polizia nazionale e riguardanti i relativi controlli su strada, il che potrebbe spiegare il basso numero di controlli su strada e l'elevata percentuale di controlli nei locali delle imprese. Per informazioni dettagliate sulla percentuale nazionale di controlli su strada e nei locali delle imprese, cfr. la figura 2.

L'articolo 2 della direttiva 2006/22/CE definisce altresì il rapporto tra i giorni lavorativi da controllare su strada e i giorni lavorativi da controllare nei locali delle imprese, che corrispondono rispettivamente al 30 % e al 50 %. Il calcolo di tale percentuale si basa sul numero di controlli realmente effettuati dalle autorità di controllo e non sul numero minimo di giorni lavorativi da controllare. Per quanto riguarda gli Stati membri che hanno rispettato la soglia, soltanto otto registrano un rapporto equilibrato tra controlli su strada e controlli nei locali delle imprese, ottemperando così alle prescrizioni della normativa.

Nella maggioranza degli Stati membri il numero di giorni lavorativi controllati è stato superiore al numero minimo prescritto dalla direttiva. La soglia del 3 % non è stata tuttavia raggiunta da sei Stati membri (Danimarca, Paesi Bassi, Finlandia, Irlanda, Grecia e Lituania), un numero superiore rispetto ai tre Stati membri che non avevano rispettato la prescrizione nel periodo 2015-2016. La Danimarca si è avvicinata molto alla soglia (2,9 %), mentre la Grecia, pur avendo intensificato le proprie attività di controllo dell'applicazione (dallo 0,1 % nel periodo 2015-2016 allo 0,7 % nel periodo di riferimento attuale), si mantiene ben al di sotto della soglia. I Paesi Bassi dispongono di un sistema di "monitoraggio basato sulla fiducia", che copre indirettamente un maggior numero di giorni lavorativi e consentirebbe al paese di rispettare la soglia minima dei giorni lavorativi controllati. La Finlandia e la Lituania hanno comunicato serie di dati incomplete.

La cooperazione tra Stati membri riguarda principalmente gli Stati membri confinanti. Inoltre, come per l'ultimo periodo di riferimento, la maggior parte degli Stati membri ha indicato che la cooperazione si è svolta nel quadro di Euro Contrôle Route (ECR).

A norma dell'articolo 5 della direttiva 2006/22/CE gli Stati membri sono tenuti a organizzare ogni anno almeno sei controlli concertati su strada con almeno un altro Stato membro. Otto Stati membri non hanno fornito informazioni sul numero esatto di controlli concertati, mentre tre non hanno fornito alcuna informazione sull'esecuzione o meno di controlli concertati . Dei 17 Stati membri che hanno fornito informazioni adeguate, 12 Stati membri hanno rispettato la prescrizione concernente il numero annuo di controlli concertati. Di conseguenza, sia gli Stati membri che hanno fornito i dati che gli Stati membri che hanno effettuato il numero di controlli concertati previsto dalla normativa sono diminuiti rispetto al periodo 2015-2016, durante il quale 24 Stati membri hanno fornito informazioni al riguardo e 15 di essi hanno raggiunto la soglia.

Nella causa C-231/18, NK, la Corte ha dichiarato che l'espressione "mercati locali", di cui all'articolo 13, paragrafo 1, lettera p), del regolamento (CE) n. 561/2006, deve essere interpretata nel senso che essa non può designare né la transazione effettuata tra un grossista di bestiame e un allevatore, né lo stesso grossista di bestiame, di modo che la deroga prevista da tale disposizione non può essere estesa ai veicoli che trasportano animali vivi direttamente dalle fattorie ai macelli locali.

La Corte di giustizia dell'Unione europea ha interpretato il regolamento (CE) n. 561/2006 nelle sentenze della causa C-231/18, NK, e delle cause riunite C-203/18 e C-374/18. Le cause riguardavano l'interpretazione delle deroghe di cui all'articolo 13, paragrafo 1, con riferimento ai termini "mercati locali" e "servizi universali".

Per l'analisi dei dati dei tachigrafi digitali sono stati formati 21 786 agenti di controllo (il 9 % in meno rispetto al precedente periodo di riferimento). Anche il numero degli apparecchi forniti agli agenti di controllo per l'analisi dei dati dei tachigrafi è diminuito del 5,5 %. Gli Stati membri non hanno indicato alcuna spiegazione di tale diminuzione.

Il tasso medio di infrazioni accertate nei locali per singola impresa è sceso da 37 infrazioni per impresa nel periodo 2015-2016 a 14 nel periodo di riferimento attuale, dopo aver registrato un picco nella precedente relazione . Ciò è dovuto principalmente a un notevole calo dei tassi di infrazioni accertate in Lettonia (il cui tasso di infrazioni per impresa è passato da 552,96 a 340,75).

Nel periodo 2017-2018 le infrazioni accertate su strada sono state 1,94 milioni, il 3 % in meno rispetto ai circa 2 milioni di infrazioni accertate nel periodo 2015-2016. La media UE delle infrazioni accertate su strada è leggermente diminuita, passando da 2,17 a 2,11 ogni 100 giorni lavorativi controllati. In media si è rilevato che il 55 % delle infrazioni è stato commesso da conducenti nazionali, il che corrisponde a una quota del 58 % di veicoli nazionali rispetto a tutti i veicoli fermati per controlli.

La cooperazione tra gli Stati membri basata su controlli concertati, iniziative di formazione congiunte o scambi di esperienze e informazioni svolge un ruolo essenziale per il conseguimento degli obiettivi della legislazione sociale nel settore dei trasporti su strada, ossia condizioni lavoro migliori, concorrenza leale e maggiore sicurezza stradale. Il primo pacchetto sulla mobilità, adottato nel luglio 2020 ed entrato in vigore contestualmente alla stesura della presente relazione, ha lo scopo di promuovere e rafforzare la cooperazione e l'assistenza reciproca tra gli Stati membri e di garantire un'applicazione più efficace e coerente delle norme in vigore. Inoltre nel 2019 è stata istituita l'Autorità europea del lavoro (ELA), il cui obiettivo generale è garantire un'equa mobilità dei lavoratori nel mercato interno. Uno dei principali compiti dell'ELA consiste nell'agevolare la cooperazione tra gli Stati membri ai fini dell'applicazione transfrontaliera della normativa e nell'agevolare le ispezioni congiunte, anche nell'ambito delle disposizioni dell'UE in materia sociale nel settore dei trasporti su strada. II. Panoramica dell'attuazione della direttiva 2002/15/CE A norma dell'articolo 13 della direttiva 2002/15/CE, ogni due anni gli Stati membri sono tenuti a presentare una relazione sull'attuazione della direttiva stessa, indicando la posizione dei datori di lavoro e dei lavoratori a livello nazionale. 1.Campo di applicazione della direttiva 2002/15/CE La direttiva stabilisce, tra l'altro, norme in materia di adeguati riposi intermedi durante il periodo di lavoro, durata massima settimanale della prestazione di lavoro e lavoro notturno. Le disposizioni della direttiva integrano le norme relative ai tempi di guida, alle interruzioni e ai periodi di riposo stabilite dal regolamento (CE) n. 561/2006. La direttiva fissa determinate disposizioni relative all'orario di lavoro che attengono specificamente al settore dei trasporti su strada ed è pertanto considerata una lex specialis della direttiva 2003/88/CE sull'orario di lavoro, la quale stabilisce requisiti di base in materia di organizzazione dell'orario di lavoro dei lavoratori in tutti i settori. 2.Aspetti relativi all'attuazione negli Stati membri

Solo la Lituania ha segnalato una modifica delle disposizioni nazionali che attuano la direttiva 2002/15/CE nel periodo 2017-2018. Oggetto della modifica sono state le disposizioni che disciplinano l'orario di lavoro e i periodi di riposo, compresi i termini utilizzati, ad esempio per quanto riguarda la durata massima della prestazione di lavoro per i lavoratori mobili, i periodi di riposo, il lavoro notturno, la registrazione dell'orario di lavoro e l'informazione dei lavoratori.

Diversi Stati membri e parti sociali hanno segnalato alcuni problemi di attuazione. Le autorità slovacche e la Confederazione dei sindacati hanno richiamato l'attenzione sulla mancanza di conoscenza della legislazione in materia di orario di lavoro da parte dei conducenti e degli operatori. Tale parere è stato condiviso dalle autorità svedesi, secondo cui la scarsità di conoscenze è particolarmente diffusa tra i datori di lavoro e i lavoratori autonomi.

Varie autorità hanno inoltre segnalato la necessità di chiarire ulteriormente alcune definizioni contenute nella direttiva 2002/15/CE. In Italia le parti sociali hanno chiesto ulteriori chiarimenti sulle definizioni di "orario di lavoro" e "tempo dedicato a tutte le operazioni di autotrasporto" figuranti nella direttiva. Le autorità portoghesi hanno condiviso perplessità analoghe e hanno chiesto in particolare chiarimenti in merito ai "tempi di disponibilità". Le autorità tedesche hanno segnalato difficoltà nel valutare cosa si intenda per "orario di lavoro", in particolare quando si controllano i dati digitali.

I sindacati sloveni e le parti sociali in Germania hanno inoltre evidenziato una carenza di risorse umane. Le autorità lussemburghesi e alcuni Land tedeschi hanno inoltre riferito che le loro attività sono state pregiudicate dall'insufficienza del personale di controllo. Infine alcune autorità nazionali hanno segnalato difficoltà nel controllare l'orario di lavoro dei conducenti coinvolti in diversi tipi di attività di trasporto o che effettuano operazioni di trasporto per diversi datori di lavoro .

I feedback pervenuti dalla Francia e dalla Svezia hanno sottolineato l'importanza di aumentare la frequenza dei controlli per il monitoraggio dell'attuazione della direttiva 2002/15/CE al fine di garantire il rispetto le norme dell'Unione in materia di diritto del lavoro.

Negli ultimi tre anni la Francia ha riorganizzato il proprio sistema di ispezioni sul lavoro, creando unità settoriali preposte alle ispezioni nel settore dei trasporti cui sono assegnati funzionari appositamente formati per comprendere la natura specifica delle attività svolte nel settore dei trasporti su strada. Tali modifiche organizzative hanno portato a un miglioramento sia qualitativo che quantitativo dei controlli.

Per quanto riguarda le autorità svedesi, è stato osservato che l'aumento del numero delle ispezioni ha portato a una maggiore conoscenza delle norme. La Svezia punta a migliorare la comunicazione con gli operatori del settore e a sensibilizzare i datori di lavoro e i lavoratori autonomi in merito agli effetti negativi del lavoro notturno nell'intento generale di migliorare la conoscenza della legislazione sull'orario di lavoro.

Nonostante le suddette osservazioni condivise, resta difficile individuare le tendenze e le questioni ancora aperte a livello dell'Unione a causa del numero significativo di informazioni incomplete trasmesse dagli Stati membri.

3.Interpretazione della direttiva 2002/15/CE

Diversi Stati membri hanno comunicato che nel periodo 2017-2018 alcuni tribunali nazionali hanno fornito un'interpretazione giudiziale di determinate disposizioni della direttiva 2002/15/CE. La Svezia ha riferito che è attesa la sentenza in una causa relativa alla possibilità di applicare un contratto collettivo che deroga a parti dell'atto giuridico nazionale che recepisce la direttiva 2002/15/CE. L'Estonia ha comunicato che le controversie giuridiche relative all'attuazione della direttiva 2002/15/CE sono state risolte da tribunali di primo grado. In Slovenia sono stati interpretati dubbi in merito alla gerarchia degli atti giuridici per stabilire se le pause pranzo debbano essere computate o meno nell'orario di lavoro. La Grecia ha stabilito che le disposizioni della direttiva 2002/15/CE, che stabiliscono che le interruzioni e i periodi di riposo non sono computati nell'orario di lavoro, non impediscono l'adozione di normative nazionali volte a disciplinare meglio tali periodi. In Spagna sono state esaminate varie cause giudiziarie relative a contratti collettivi, retribuzione delle ferie, tempo di viaggio e trasporto di passeggeri; una causa in particolare riguardava l'eventualità che la giornata di lavoro venisse modificata e l'impatto di tale modifica sulla struttura della retribuzione del conducente nel settore del trasporto di passeggeri.