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i "iî COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
C0M(93)576 def . 
Bruxelles, 16 novembre 1993 
LIBRO YIBPE 
L'ACCESSO DEI CONSUMATORI ALLA GIUSTIZIA E LA RISOLUZIONE PELLE 
CONTROVERSIE IN MATERIA DI CONSUMO NELL'AMBITO DEL MERCATO UNICO 
« •> JrJJ * (presentato dalla Coa»iss1one) 
INDICE 
pag. 
I. L'IMPOSTAZIONE DEL PROBLEMA 
A L'ACCESSO ALLA GIUSTIZIA 4 
B. L'ACCESSO DEI CONSUMATORI ALLA GIUSTIZIA 9 
1. Cronologia 9 
- Le comunicazioni della Commissione COM (34)692 
e COM (87)210 
- Le risoluzioni del Consiglio 
- Le risoluzioni del Parlamento europeo 
- I progett i pi Iota 
2. L'instaurazione del mercato unico e la nuova 
dimensione del problema 14 
- Controversie "nazionali" e controversie "transfrontaliere" 
- La risoluzione del Parlamento europeo del 10 marzo 1992 
- La Conferenza di Lisbona (21, 22 e 23 maggio 1992) 
- La risoluzione del Consiglio del 13 luglio 1992 
- Gli ultimi pareri del Comitato economico e sociale 
(26.9.1991 e 24.11.1992) 
3. La Relazione Sutherland e il programma strategico sul 
mercato interno 17 
II. LA SITUAZIONE NEI SINGOLI STATI MEMBRI 
A. INTRODUZIONE 19 
- Le procedure giurisdizionali semplificate 
- I procedimenti non giurisdizionali 
- La autorità amministrative 
- Le azioni d'interesse collettivo 
- I progetti pi Iota 
B. LA SITUAZIONE ATTUALE NEGLI STATI MEMBRI 20 
- Belgio 21 
- Danimarca 24 
- Germania 27 
- Grecia 30 
- Spagna 32 
/lei 
- Francia 35 
- IrIanda 42 
-Italia 45 
- Lussemburgo 50 
- Paesi Bassi §1 
- PortogaI lo 54 
- Regno Unito 60 
MI. LA DIMENSIONE COMUNITARIA DEL PROBLEMA 
A. LA TUTELA DEI DIRITTI INDIVIDUALI 66 
1, Le procedure nazionali in vigore 66 
a) Le procedure giurisdizionali 
b) I procedimenti non giurisdizionalI 
2. Le controversie transfrontaliere 72 
a) Le barriere specifiche e supplementari 
b) Le convenzioni internazionali 
e) Problemi non risolti 
d) Le "controversie minori" 
B. LA PROTEZIONE DEGLI INTERESSI COLLETTIVI 80 
1. Le procedure in vigore 80 
- Consumer Ombudsman e altre autorità amministrative 
- Le azioni del le organizzazioni dei consumatori a 
tutela dell'interesse collettivo 
- L'azione inibitoria 
2. Le difficoltà di applicazione delle vigenti procedure 
nei casi di pratiche commerciali transfrontaliere 82 
- Le pratiche commerciali transfrontaliere 
- L'artìcolo 24 della Convenzione di Bruxelles 
Il principio di prossimità 
C. L'ASSISTENZA ALLA CONSULENZA LEGALE 
E IL GRATUITO PATROCINIO 85 
1. L'assistenza alla consulenza legale 
2. Il gratuito patrocinio 
- 2 -
D. DIRITTO COMUNITARIO E MEZZI DI RICORSO 87 
1. Il nesso tra diritto sostanziale e mezzi di ricorso 
2. I mezzi di ricorso nella legislazione comunitaria 
IV RIFLESSIONI PER UN DIBATTITO 86 
A. LA LIBERA CIRCOLAZIONE DEGLI STRUMENTI PROCESSUALI : 96 
LE AZIONI INIBITORIE 
B. ASSISTENZA GIUDIZIARIA 102 
C. LA SEMPLIFICAZIONE DEI MODI DI RISOLUZIONE DELLE 
CONTROVERSIE TRANSFRONTALIERE 102 
D. L'AUTODISCIPLINA ED IL DIALOGO CONSUMATOR I /OPERATOR I 
ECONOMICI 105 
E. LA COOPERAZIONE TRANSFRONTALIERA 
V. CONCLUSIONI 109 
- 3 -
I. l'IMPOSTAZIONE PEL PROBLEMA 
I.A L'ACCESSO ALLA GIUSTIZIA 
In uno "Stato di diritto" il legislatore è chiamato a stabilire, tramite norme 
generali, un equilibrio tra diritti e obblighi di ciascuno. Se i diritti 
riconosciuti dall'ordinamento giuridico sono lesi per effetto della violazione 
di una delle norme anzidette, una procedura (giudiziaria od amministrativa) 
deve permettere di "rendere giustizia" al soggetto che abbia subito il 
pregiudizio e di ripristinare al tempo stesso l'equilibrio d'Interessi voluto 
dal legislatore^1). 
Ove tale procedura non esistesse o non fosse "accessibile" ai titolari 
dell'interesse protetto dall'ordinamento giuridico, si avrebbe ovviamente una 
sfasatura tra II contesto disegnato dal legislatore e la realtà vissuta dai 
cittadini: il problema che per ragioni di sintesi è qui definito come "accesso 
alla giustizia" ha origine appunto dalla posizione asimmetrica del diritto 
r ispetto al la realtà. 
L'accesso alla giustizia è al tempo stesso un diritto dell'uomo*2* ed una 
condizione per l'operatività effettiva di qualsiasi ordinamento giuridico, ivi 
compreso quello comunitario. 
Per quanto attiene a quest'ultimo il problema dell' "effettività" si pone 
tuttavia in modo speciale ed inedito. 
Infatti, l'ordinamento giuridico comunitario è costituito da un sistema 
(1) La differenza tra norma "giuridica" e norma "etica" risiede 
appunto nella forza cogente della prima : la procedura che ne 
sanziona la violazione altro non è che una forma coercitiva di 
applicazione della norma generale alla concreta fattispecie. 
(2) Articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo 
firmata a Roma II 4 novembre 1950. Il principio di eguaglianza 
dinnanzi alla legge, comune alle tradizioni costituzionali di 
tutti gli Stati membri» ha come corollario la "eguaglianza delle 
arni" dinnanzi all'autorità giudiziaria (per la portata di questo 
principio, si vedano le sentenze della Corte europea dei diritti 
dell'uomo nelle cause Neumeister c/Austria (1968), Bónisch 
c/Austria (1985) e Feldbruggé c/Paesi Bassi (1986)). 
Sull'adesione della Comunità in quanto tale alla Convenzione si 
veda : 
-dichiarazione comune dell'Assemblea, del Consiglio e della 
Commissione del 5.4.1977 (GU n. C103 del 27.4.1977, pag. 1); 
- comunicazione del la commissione del 19.11.1990 (SEC(90)2087, 
pag. 1); 
- Trattato sull'Unione europea, articolo F, secondo paragrafo. 
- 4 -
di norme la cui applicazione*3* è In massima parte affidata non già ad un 
proprio*4* ordinamento giudiziario bensì alle giurisdizioni istituite 
nell'ambito degli ordinamenti giuridici nazionali, le quali di norma seguiranno 
le norme di procedura vigenti negli Stati membri*5). 
L'applicazione del diritto comunitario poggia quindi in linea di massima su una 
pluralità di giurisdizioni e di procedure. Vero ó che la stessa pluralità si 
ritrova in alcuni ordinamenti giuridici nazionali (esempio nel Regno Unito), ma 
in questi casi essa è "corretta" dall'eventuale intervento di un'ultima istanza 
che è comune alle varie giurisdizioni (la House of Lords nel Regno Unito): tale 
differenza spiega l'utilizzo del termine di situazione inedita. 
L'articolo 7 del Trattato esige tuttavia che le autorità giudiziarie nazionali 
siano egualmente accessibili a qualsiasi soggetto indipendentemente dalla 
nazionalità*7* e che le divergenze tra procedure nazionali - anche se 
legittime In quanto tali - non siano tali da infirmare il principio di parità 
di trattamento dei cittadini comunitari che invocano 
(3) Diretta, nel caso dei regolamenti, e (normalmente) indiretta nel 
caso delle direttive. 
(4) la Corte di giustizia delle Comunità europee provvede al 
controllo della legittimità sugli atti del Consiglio e della 
Commissione (articolo 173) nonché "al rispetto del diritto" 
nell'interpretazione (ex articolo 177) e nell'applicazione (ex 
articoli 169 e 170) del diritto comunitario, ma non offre 
"rimedi" (ricorso diretto) contro la violazione dei diritti 
soggettivi nei rapporti tra persone incombe ai giudice 
nazionale "salvaguardare i diritti soggettivi delle persone nelle 
loro relazioni reciproche" (TPI. Automoe Sri contro Commissione 
delle CE causa T-24/90 Raccolta 1992, II, pag. 2223, punto 85; 
cfr. anche Delimit is contro Henninger Brâu, causa c-234/89, 
Raccolta 1991, I, pag. 935, punto 44 della motivazione). 
(5) Le deroghe a questo principio saranno esaminate nel capitolo 
III.C.2. 
(7) Il principio di non discriminazione riguarda le persone fisiche 
ma anche le persone giuridiche : l'accesso alia giustizia delle 
organizzazioni dei consumatori o dei concorrenti è preso in esame 
nella terza parte del presente Libro Verde. 
- 5 -
il rispetto della stessa norma comunitaria in paesi diversi*8*. 
Spetta infatti ai giudici nazionali applicare, nell'ambito delle loro 
competenze e seguendo le procedure loro proprie, le disposizioni del diritto 
comunitario: ne consegue che, se l'accesso all'autorità giudiziaria nazionale è 
ostacolato viene a subire pregiudizio l'efficacia stessa del diritto 
comunitario e in particolare il principio di non discriminazione. 
Ciò considerato, pare opportuno avviare una riflessione che, a prescindere dal 
problema delle competenze (nazionali, intergovernative o comunitarie) possa 
offrire alle parti interessate gli elementi per un dibattito in materia. È 
questo l'obiettivo perseguito dal presente Libro Verde, che segue l'approccio 
auspicato nella comunicazione "per una maggiore trasparenza nei lavori della 
Commissione"*9*, e nella Risoluzione del Consiglio del 7/12/1992 "sui mezzi 
per far funzionare il mercato unico"*10*. 
Ovviamente il problema dei mezzi di ricorso non si pone soltanto per il 
consumatore*11*, ma almeno due motivi essenziali militano in favore dell'esame 
che col presente Libro verde si è voluto dedicare all'accesso dei consumatori 
alla giustizia*12*. 
I. Il primo motivo risiede nella "credibilità" della costruzione europea 
vista dai cittadini. 
(8) La parità di trattamento non investe soltanto l'accertamento 
definitivo dell'infrazione, ma si estende anche al complesso di 
mezzi giuridici che potrebbero garantire un'efficace tutela 
giudiziaria, come ad esempio la possibilità di ottenere 
provvedimenti provvisori attraverso procedure accelerate 
(estratto della comunicazione sulla cooperazione tra la 
Commissione e le giurisdizioni nazionali ai fini 
dell'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato CEE : COM 
93/C 39/5, GU n* C39 del 13/2/93, pag. 7, 11 • paragrafo). 
(9) 93/C63/03, GU n. C63 del 5.3.1993, pag. 8. 
(10) 92/C334/01, GU n. 334 del 18.12.1992, pag. 1. 
(11) Ad esempio, efficaci mezzi di ricorso in favore delle imprese 
sono stati predisposti da due direttive che stabiliscono 
procedure specifiche nel campo della stipulazione dei pubblici 
appalti (cfr. capitolo III.D.2). 
(12) L'accesso dei consumatori alla giustizia è stato sempre trattato 
in via autonoma rispetto al problema di ordine generale le 
origini del progetto risalgono agli anni '70 e le varie tappe 
sono esposte nelle grandi linee nel capitolo I.B.1. L'obiettivo 
del presente Libro verde è l'accesso dei consumatori alia 
giustizia clvlle nonché la composizione non giurisdizionale delle 
vertenze in materia di consumo esulano dall'analisi i 
"mediatori" o "Ombudsmen" che esercitano un controllo 
sull'attività dei Poteri pubblici. 
- 6 -
Tra i settori oggetto di normative comunitarie la tutela dei consumatori è 
quello che coinvolge il cittadino europeo nella sua vita quotidiana e che rende 
quindi più "vicina" (a percezione dell'assetto unitario dell'Europa: 
l'asimmetria tra diritto e realtà che si riflette nei titolo "accesso alla 
giustizia" si risolverebbe qui nell'asimmetria tra I grandi principi che 
presiedono al('"Europa dei cittadini" e la vita quotidiana dei cittadini 
stessi. 
In secondo luogo, se vi sono delle controversie la cui risoluzione rientra 
chiaramente nell'obiettivo e nella gestione del mercato unico, queste sono 
appunto le vertenze che possono insorgere dal libero gioco di questo mercato e 
cioè, principalmente, le vertenze che discendono dai contratti In materia di 
consumo*13*. 
In tutti gii Stati membri la mancata od inadeguata esecuzione dei contratti può 
essere eccepita attraverso un procedimento*14* finalizzato alla risoluzione 
della controversia. Dal punto di vista economico si tratta anche e soprattutto 
di un ruolo di prevenzione.- in mancanza di procedure efficaci i casi di mancata 
esecuzione tendono ad aumentare, con la conseguenza che, a medio termine, ne 
risente gravemente lo stesso funzionamento del mercato. Per contro, l'esistenza 
di procedure efficaci favorisce l'esecuzione "spontanea" delle obbligazioni 
contrattuali*14 bls*. 
Nell'ambito di un mercato "comunitario", la funzione delle procedure che 
consentono la risoluzione delle controversie é la stessa. 
Nello "spazio senza frontiere interne" (articolo 8A dei Trattato) le frontiere 
giudiziarie continueranno a sussistere: l'efficace funzionamento del mercato 
unico e la fiducia degli operatori economici poggerà su una pluralità di 
procedure nazionali. Trattandosi di procedure che saranno chiamate a risolvere 
un numero crescente di controversie transfrontaliere, occorre che esse vengano 
prese in esame alla stessa stregua delle procedure predisposte nel contesto 
della stipulazione degli appalti pubblici (cfr. capitolo III.D.2). 
(13) La libera circolazione si traduce in diversi contratti 
(produttore-distr ibutore, distr ibutore-commerciante, 
commerciante-consumatore) ma é con quest'ultimo contratto che si 
chiude II "circuito" (ove mancasse il consumatore finale non si 
avrebbe più a medio termine né produzione né distribuzione). 
(14) Nello Stato di diritto le vertenze vanno risolte mediante mezzi 
legali. 
(14 bis) In termini economici, il fine di un procedimento contenzioso 
é di individualizzare dei costi che, in mancanza di una 
procedura agevolmente esperibile graverebbero sulla 
collettività. 
Questi aspetti di ordine economico assumono ancor più rilevanza 
nel caso di contenzioso In materia di consumi: spesso infatti 
il consumatore si trova in una situazione di disagio rispetto 
all'operatore economico non perché il consumatore manchi 
naturalmente di discernimento o l'operatore economico cerchi 
sistematicamente di realizzare profitti con mezzi fraudolenti, 
ma perché molto spesso II valore dei contratti in materia di 
consumo é modesto e la perdita subita dal consumatore non 
giustifica l'avvio di un procedimento particolarmente costoso. 
- 7 -
Ì.B L'ACCESSO DEI CONSUMATORI ALLA GIUSTIZIA 
I.B.1 CRONOLOGIA 
Il presente Libro verde fa seguito sia alla prima comunicazione fatta dalla 
Commissione sull'accesso dei consumatori alla giustizia, già trasmessa al 
Consiglio sotto forma di memorandum in data 4 gennaio 1985 (COM (84) 692 def.), 
sia alla Risoluzione del Parlamento europeo del 13 marzo 1987 (GU n. C99 del 
13/04/1987, pag. 203). Alla prima comunicazione é seguita una Comunicazione 
"complementare" in data 7 maggio 1987 (COM (87) 210 def.)*14 ter*. 
La reazione del Consiglio è consegnata nella Risoluzione 25 giugno 1987 
dedicata esclusivamente all'accesso dei consumatori alla giustizia (87/C 
176/02, GU n. C176 del 04.07.1987) nella quale s'invita la Commissione a 
portare a termine l'analisi tenendo conto dell'ampliamento della Comunità (le 
comunicazioni in parola non interessavano ancora la Spagna, il Portogallo e la 
Grecia). 
I problemi specifici che i consumatori incontrano nella tutela dei loro 
diritti, da un lato, e la dimensione comunitaria del problema dall'altro, 
venivano già riconosciuti con la Risoluzione del Consiglio del 14 aprile 1975 
(Programma preliminare della Comunità economica europea per una politica di 
protezione e d'informazione dei consumatori)*15*. Nella Risoluzione sono 
infatti riconosciute cinque categorie di diritti fondamentali del consumatore, 
il terzo dei quali é il diritto al giusto risarcimento dei danni attraverso 
procedure rapide, efficaci e poco costose (paragrafi 3 e 32). 
I tre elementi che già nella prima Risoluzione si chiedeva di analizzare al 
fine di studiare le "barriere" che possono ostacolare l'accesso dei consumatori 
alla giustizia sono i tempi, i costi e l'efficienza delle procedure stesse. 
Lo stesso approccio è stato ribadito nella Risoluzione 19 marzo 1981 (Secondo 
programma per una politica di protezione e d'informazione dei 
consumatori)*16*, nonché nella Risoluzione del Consiglio 23 giugno 1986 
"Futuri orientamenti della politica comunitaria per la tutela e la promozione 
degli interessi dei consumatori"*17* e infine nella Risoluzione dello stesso 
Consiglio del 9 novembre 1989 "Future priorità per II rilancio della politica 
di tutela dei consumatori"*18*. 
(14 ter) Le comunicazioni anzidette possono essere richieste al 
Servizio "Politica dei consumatori", sezione "Documentazione 
archivi" 
(15) GU n. C92 del 25.4.1975, pag. 1-16 
(16) GU n. C133 del 3.6.1981, pag. 1-12 
(17) GU n. C167 del 5.7.1986, pag. 1-2 
(18) GU n. C294 del 22.11.1989, pag. 1-3 
- 8 -
Nella suddetta comunicazione 84/692, nella quale essa passava in rassegna la 
situazione In nove Stati membri*19* al 31.12.1982, la Commissione affermava 
che "l'obiettivo globale é chiaro-, assicurarsi che in tutta la Comunità i 
consumatori possono beneficiare di un livello di risarcimento globalmente 
identico". 
Per conseguire questo obiettivo e senza escludere la possibilità a lungo 
termine di una soluzione giuridica obbligatoria, la Commissione s'impegnava a 
sostenere progetti pilota in modo da apprendere come risolvere i problemi 
incontrati nella pratica e proporre concrete soluzioni alla luce degli 
insegnamenti che se ne sarebbero tratti. Tra le soluzioni possibili sono state 
specificamente indicate le seguenti: modifiche legislative; allestimento di 
procedure amministrative o extragiudiziarie, o di procedure di arbitrato e di 
conciliazione; Iniziative che consentano di migliorare la consulenza e 
l'informazione in favore del consumatori. 
Sulla scorta degli orientamenti stabiliti nelle risoluzioni anzidette, la 
Commissione ha quindi cominciato a sostenere "progetti pilota" sia sul piano 
nazionale che su quello locale al fine di sperimentare l'efficienza di nuove 
procedure*20* o la possibilità di migliorare quelle già esistenti*21*. 
Nella comunicazione complementare del 1987 (COM(87)210, la Commissione 
informava in merito agli sviluppi più recenti (ivi comprese le raccomandazioni 
adottate dal Consiglio d'Europa) e traeva dai quattro progetti pilota già 
finanziati alcune conclusioni generali, ma unicamente in via preliminare (par. 
1 dell'allegato). 
La Commissione annunciava inoltre di voler studiare l'opportunità di 
predisporre una direttiva quadro che stabilisse il diritto generalizzato delle 
associazioni dei consumatori di far valere In giudizio "interessi collettivi" 
(penultimo paragrafo, pag. 3). 
(19) La Spagna, il Portogallo e la Grecia non erano inclusi 
(20) Esempio: progetti pilota di Dundee, In Scozia (Regno Unito) 
(21) Esemplo: progetto pilota di Deinze e Marchienne-au-Pont (Belgio) 
- 9 -
Lo stesso punto di vista si ritrova nella risoluzione che il Parlamento ha 
adottato in data 13 marzo 1987 (risoluzione sull'accesso dei consumatori alla 
giustizia)*22*, invitando la Commissione a proporre una direttiva specifica ai 
fini dell'armonizzazione delle normative degli Stati membri attinenti alla 
tutela degli interessi collettivi dei consumatori, direttiva che avrebbe dovuto 
dare alle associazioni di questi ultimi la facoltà di stare in giudizio sia 
nell'interesse delle categorie che esse rappresentano sia nell'interesse di 
qualsiasi singolo consumatore. 
In seguito al recepìmento della Direttiva 84/450/CEE, le organizzazioni dei 
consumatori hanno ora, nella quasi totalità degli Stati membri, un diritto di 
azione in materia di pubblicità ingannevole*23*. 
Lo stesso approccio é stato di recente seguito con la direttiva 93/13/CEE In 
merito alle clausole abusive figuranti nei contratti conclusi con i 
consumatori*24*, direttiva che deve essere recepita entro e non oltre il 31 
dicembre 1994. 
La Commissione ha inoltre approfondito nel corso de gli anni '80 e fino ad 
oggi, l'analisi delie procedure vigenti*25* e delle possibilità di riforma, e 
a tal fine ha deciso di promuovere numerosi studi e progetti pilota. 
L'opzione dei "progetti pilota" si é fin dall'inizio ispirata al principio di 
sussidiarietà: in luogo di proporre una soluzione unica e comune, sono state 
messe a punto e sperimentate a livello nazionale e locale iniziative 
differenziate basando la scelta dei progetti su tre criteri essenziali: 
il decentramento (alla gestione dei progetti hanno sempre provveduto le 
organizzazioni dei consumatori o le autorità pubbliche a livello 
nazionale o locale); 
il £0_f_i.nanzlamento e la cooperazione con le competenti autorità nazionali 
o locali (in alcuni Stati membri nessun finanziamento pubblico é tuttavia 
previsto in favore della tutela dei consumatori); 
I'adeguamento dell'iniziativa alle realtà giuridiche e socio-economiche 
del paese interessato. 
I risultati dell'analisi sono brevemente ricordati nella seconda parte del 
presente Libro verde, nella quale si descrivono nelle grandi linee i progetti 
già sostenuti a partire dal 1987 (data in cui é stata adottata l'ultima 
comunicazione in materia). 
(22) GU n. C176 del 4.7.1987, pag. 2 
(23) In alcuni paesi tale diritto era riconosciuto ancor prima che la 
direttiva venisse adottata ma in altri paesi come l'Italia 
l'interesse ad agire delle organizzazioni dei consumatori é stato 
riconosciuto in occasione della normativa di recepìmento. 
(24) GU n. L95 del 21 aprile 1993, pag. 29 
(25) Sia che s'inseriscano nel contesto delle procedure giudiziarie o 
che abbiano una funzione autoregolatrice 
- 10 -
LE INIZIATIVE IN SEDE DI CONSIGLIO D'EUROPA 
In data 8 gennaio 1993 il Consiglio d'Europa ha adottato la Raccomandazione 
[R (93 1] dal titolo "L'accesso effettivo al diritto e alla giustizia delle 
persone che versano In condizioni economiche disagiate". 
La Raccomandazione viene ad aggiungersi alle numerose altre pubblicate dal 
Consiglio d'Europa nel periodo 1978-1986, sulle quali la Commissione si é già 
soffermata nella suddetta comunicazione COM(87) 210. 
Attualmente due progetti di raccomandazione, di cui il primo verte sul 
miglioramento dell'esercizio dei mezzi di ricorso in materia civile sono In via 
di preparazione a cura del gruppo di lavoro "progetti sull'efficacia e 
sull'equità della giustizia civile". 
- 11 -
I.B.2 L'INSTAURAZIONE DEL MERCATO UNICO E LA NUOVA DIMENSIONE DEL PROBLEMA 
In passato la risoluzione delle vertenze in materia di consumo veniva 
considerata come un problema di ordine quasi esclusivamente nazionale. 
Qualsiasi tentativo di approfondire la questione a livello comunitario si 
scontrava contro l'obiezione che grosso modo veniva formulata come segue: il 
consumatore "medio" non si recherà all'estero per fare acquisti, mentre il 
prestatore di servizi dovrebbe genera Imene aprire una filiale in ciascuno Stato 
membro in cui vuole offrire le proprie prestazioni, assoggettandosi cosi al 
controllo "nazionale" del paese ospitante. 
Attualmente, questa obiezione é difficilmente sostenibile ove si consideri che: 
a) il principio del controllo ad opera del paese ospitante é stato 
sostituito, in diversi e importanti settori, dal principio del controllo 
nel paese d'origine, nell'intento precipuo di garantire la libera e piena 
circolazione dei servizi; 
b) la diffusione di nuove tecniche di vendita e prestazione di servizi a 
distanza (per la definizione sotto il profilo giuridico e la dimensione 
quantitativa di questa forma di transazione, si veda la proposta di 
direttiva presentata in materia dalla Commissione*25 bis* e la relazione 
di cul é corredata la proposta iniziale"*25 *©r*) permette ai prodotti di 
attraversare qualsiasi frontiera geografica senza l'intermediazione del 
distributore locale: ove sorgano problemi, il consumatore non ha più un 
interlocutore nel paese in cui risiede; 
e) la mobilità dei consumatori, soprattutto nelle regioni frontaliere, 
riceverà un importantissimo impulso grazie anche alla soppressione dei 
controlli doganali e al nuovo regime dell'IVA applicabile ai singoli 
privati ; 
d) il turismo intracomunitario (grazie anche alle innovazioni anzidette) 
coinvolgerà un numero sempre crescente di cittadini*26* che, ove 
dovessero incontrare problemi nell'acquisto di beni o di servizi (hotel, 
mezzi di trasporto, euroassegni) non potranno di norma chiederne la 
soluzione nel corso del soggiorno: se i diritti del consumatore vengono 
(25 bis) COM (93)396 def. 
(25 ter) GU C156 del 23.6.92, pag. 14 
(26) La decisione del Consiglio 92/421/CEE) del 13 luglio 1992, 
istitutiva del "piano d'azione comunitario a favore del turismo" 
(GU n. L231 del 13.8.1992, pag. 26) sottolinea quanto sia 
importante migliorare la tutela e l'informazione dei turisti "in 
settori quali (...) la multiproprietà, le prenotazioni in eccesso 
e le procedure di ricorso" (par. 4 dell'allegato). 
- 12 -
lesi e l'operatore economico rifiuta II rimborso Mnmediato la soluzione 
del problema dovrà essere trovata in un paese diverso da quello del 
soggiorno*27*. 
In tutti i casi summenzionati. Il consumatore è domiciliato In un paese diverso 
da quello In cui è stabilito l'operatore economico. E* questo dei resto 
l'obiettivo del mercato unico: la creazione di "uno spazio senza frontiere 
Interne, nel quale é assicurata la libera circolazione delle merci, delle 
persone, del servizi e dei capitali" (articolo 8A del Trattato). 
In realtà, tuttavia, la libera circolazione si realizza In uno spazio in cui le 
frontiere giudiziarie permangono: di conseguenza (e controversie che possano 
insorgere nei contesto dei contratti summenzionati (casi a, b, e e d) avranno 
carattere transfrontalier©*28*. 
(27) La stessa situazione non si presenta soltanto per il turista : Il 
funzionario (o l'uomo d'affari) che si rechi a Bruxelles per una 
riunione dovrà far fronte alle stesse difficoltà ove gli venga 
sottratta la valigia nella hall di un albergo o debba subire le 
conseguenze dal I'overbooking o abbia acquistato un prodotto 
difettoso. La durata del suo soggiorno non gli consentirà di 
risolvere II problema prima del ritorno, a meno che l'operatore 
economico di cui trattasi non decida di provvedere al rimborso 
immediato. 
(28) Secondo la definizione qui proposta si parla di "controversia 
transfrontaliera" nei casi in cui l'attore sia domiciliato in un 
paese diverso da quello in cui é legalmente stabilito II 
convenuto, (cfr. capitolo Ili.A.2). 
In linea di massima le difficoltà "specifiche" o ulteriori 
difficoltà che ne discendono possono essere le seguenti : 
- il giudice competente per la controversia non ò quello del 
paese In cui risiede il consumatore (casi e e d); 
-gli atti istruttori devono essere richiesti (commissione 
rogatoria) In un paese diverso da quello in cui ha 
giurisdizione il giudice adito della controversia (casi a, b, e 
e d); 
- la notifica degli atti va eseguita in un paese diverso da 
quello in cui si trova il contenuto (casi a, b, e, e d); 
- l'esecuzione della sentenza va richiesta in un paese diverso da 
quello del giudice che ha pronunciato la stessa (casi a e b). 
Altre ulteriori difficoltà (o "barriere") possono risiedere, ad 
esempio, nella traduzione degli atti, nella comparizione 
personale delle parti o nell'assistenza giudiziaria. Le 
Convenzioni Internazionali applicabili in materia saranno 
trattate nella terza parte del presente Libro Verde (capitolo 
Ili.A.2). 
- 13 -
Tenuto conto di quanto precede, il problema é di comprendere: 
a) quali difficoltà ulteriori e specifiche (rispetto ad una controversia 
analoga di carattere "nazionale") discendono dalla natura 
"transfrontaliera" dell'esecuzione del contratto; 
b) se e in quale misura difficoltà del genere possono impedire o dissuadere 
il consumatore (ovvero la piccola e media azienda) dal fruire del mercato 
un I co. 
Per il momento non é superfluo ricordare che sulla nuova dimensione del 
problema le Istituzioni competenti hanno già ripetutamente preso posizione: 
Risoluzione del Parlamento europeo del 10 marzo 1992; 
Risoluzione del Consiglio del 13 luglio 1992-, 
pareri adottati dal Comitato economico e sociale in data 26 settembre 1991 
e 24 novembre 1992. 
Nel l'esprimere il proprio parere, In data 26 settembre 1991, in merito al 
"completamento del mercato interno e la tutela dei consumatori" il Comitato 
economico e sociale ha affermato che: 
"i problemi di accesso alla giustizia, che la creazione di uno spazio europeo 
comporta, non sono assolutamente risolti. In caso di controversia il Mercato 
"unico" SCOMPARE per dar luogo a dodici se non più sistemi giudiziari gelosi 
della loro indipendenza e sovranità. La risoluzione delle controversie 
transfrontaliere costituisce una problematica che I politici europei devono 
considerare se non vogliono creare un sistema economico imperfetto ed 
incoerente. Il Comitato chiede alla Commissione di procedere d'urgenza ai 
lavori necessari per identificare le possibilità d'azione nel settore del 
regolamento delle dispute transfrontaliere". 
Nei giorni 21, 22 e 23 maggio 1992 ha avuto luogo a Lisbona, sotto l'egida 
della Commissione e della Presidenza dell'epoca la "III Conferenza europea per 
l'accesso del consumatori alla giustizia*29* alla quale hanno partecipato 
oltre 300 esperti in rappresentanza dei 12 Stati membri della CEE e di alcuni 
Paesi dell'EFTA (il problema del le controversie transfrontaliere si pone 
ovviamente anche nell'ambito dello spazio economico europeo istituito in forza 
dell'accordo concluso tra la CEE e l'EFTA). 
(29) La prima "Conferenza sull'accesso del consumatori alla giustizia" 
ha avuto luogo a Montpellier (Francia) nel 75; la seconda ha 
avuto luogo a Gand (Belgio) nel 1982. La sintesi delle 
conclusioni cui le conferenze sono pervenute si ritrovano nelle 
comunicazioni (4)692 e (87)210. 
- 14 -
3) 
Le conclusioni accolte dal quattro gruppi di lavoro (accesso al diritto e alla 
giustizia-, procedimenti giurisdizionali; procedimenti extragiudlzlal i ; 
protezione degli interessi collettivi e controversie transfrontaliere) 
confermano le preoccupazioni già espresse dal Comitato economico e sociale e 
dal Parlamento europeo. 
I.B.3 LA RELAZIONE SUTHERLAND E IL PROGRAIMA STRATEGICO SUL MERCATO INTERNO 
Nel marzo 1992, la Commissione ha affidato ad un gruppo di personalità 
Indipendenti, presieduto dal sig. Peter Sutherland, la preparazione di una 
relazione sul funzionamento del Mercato Interno*30*. 
La Relazione dal titolo "Il mercato interno dopo il 1992: Raccogliere la sfida" 
ò stata presentata all'esame della Commissione in data 26 ottobre 1992. A sua 
volta quest'ultima ha trasmesso il documento al Consiglio, al Parlamento 
europeo ed al Comitato economico e sociale. 
Nella Relazione sono esaminati nei dettagli I problemi che vanno risolti per 
"consentire un'applicazione corretta ed efficace" della normativa comunitaria e 
si prende in considerazione quanto "é necessario fare per rispondere alle 
aspettative ... di coloro che sono i protagonisti dei mercati, vale a dire i 
consumatori e le imprese" (prefazione, ultimo e penultimo paragrafo). 
Nel considerare che "le norme del mercato interno devono produrre effetti 
equivalenti In tutta la Comunità" (pag. 3, penultimo paragrafo) e che "non é 
sufficiente adottare regolamentazioni limitandosi a sperare che esse vengano 
applicate in maniera eguale in tutti gli Stati membri" (pagina 5, secondo 
paragrafo) la Relazione formula una serie di "raccomandazioni". 
Per quanto riguarda l'accesso alla giustizia (pagine 38-47) vi si afferma che 
"gravano incertezze sull'efficacia della tutela dei diritti dei consumatori. 
Queste incertezze richiedono un sollecito esame da parte della Comunità" 
(Raccomandazione n. 22, pagina 40 della Relazione). 
La Raccomandazione n. 22 é stata accolta nella Comunicazione trasmessa dalla 
Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo in data 2 dicembre 1992 
(SEC(92)2277 def.: "Il funzionamento del mercato interno dopo il 1992: azione a 
seguito alla Relazione Sutherland" (pagina 12, paragrafo 31, terzo trattino). 
(30) Le personalità indipendenti chiamate a far parte del gruppo ad 
alto livello sul funzionamento del mercato interno erano : Peter 
Sutherland (Presidente), Ernst Albrecht, Christian Babusiaux, 
Brian Corby, Pauline Green e Giuseppe Tramontana. 
- 15 -
Nel documento di lavoro "Per un programma strategico suf mercato interno", 
(C0M(93)256) presentato dalla Commissione nel giugno 1993, si é riconosciuta la 
necessità di predisporre un contesto operativo sull'accesso alla giustizia in 
modo da Inserirvi un insieme di iniziative in materia di diffusione, 
applicazione e trasparenza del diritto comunitario. 
Il presente Libro verde va collocato in tale contesto e rappresenta un primo 
tentativo di ricognizione cosi articolato: analisi delle procedure vigenti 
negli Stati membri (alla quale si consacra la seconda parte) ed analisi delle 
difficoltà di applicazione di tali procedure alle controversie 
"transfrontaliere" (alle quali é dedicata la parte terza). 
Nel "Secondo piano d'azione triennale della Commissione in materia di politica 
del consumatori" adottato In data 28 luglio 1993*31*, sono state 
accolte delle "priorità selettive per aumentare il livello di tutela dei 
consumatori", tra cui figurano l'accesso alla giustizia e la risoluzione delle 
controversie (parte Ila, paragrafi 36-39). 
Vi sono anche enunciate nuove iniziative soprattutto in materia di composizione 
delle controversie transfrontaliere. 
La quarta parte del presente Libro Verde é dedicata alle iniziative che, tenuto 
conto del principio di sussidiarietà, potrebbero essere prese in considerazione 
nella prospettiva indicata nel piano d'azione triennale. 
A tal fine le parti interessate saranno consultate al fine di individuare, tra 
le opzioni previste, il campo in cui potrà esplicarsi l'iniziativa comunitaria. 
(31) C0M(93)378 def. 
- 16 -
M. LA SITUAZIONE NEI SINGOLI STATI MEMBRI 
ILA. INTRODUZIONE 
Tenuto conto delle comunicazioni già presentate dalla Commissione (COM(84)692 e 
C0M(87)210) l'analisi che segue riguarda principalmente gli sviluppi che si 
sono avuti dopo II 1987 *32*; 
I procedimenti applicabili alle controversie in materia di consumo, se ancora 
in vigore, sono ricordati sotto forma di "rinvio" alle comunicazioni 
summenzionate. 
A fini di sintesi I capitoli che interessano I vari Stati membri sono stati 
articolati Intorno a quattro temi di cui tre facevano già parte della 
comunicazione (84)692: 
le procedure giurisdizionali applicabili alle controversie (individuali) 
In materia di consumo; 
I procedimenti non giurisdizionali predisposti ai fini della risoluzione 
di controversie In materia di consumo (l'arbitrato é trattato solo in 
questa prospettiva) compresi l'istituto del "mediatore" e del I'"ombudsman" 
(difensore civico) e le strutture analoghe di recente poste in essere in 
diversi settori economici; 
la tutela degli interessi collettivi (33*, cne ri comprende sia la 
capacità di stare in giudizio delle organizzazioni dei consumatori sia le 
competenze di alcuni organi amministrativi (esempi: Consumer Ombudsman in 
Danimarca, Director of Fair Trading nel Regno Unito); 
I progetti pilota "nazionali", limitatamente al paesi che li hanno 
promossi (al Libro verde é inoltre allegata una tabella che riepiloga i 
progetti pilota finanziariamente sostenuti dalla Commissione). Le 
iniziative transfrontaliere saranno trattate nel capitolo IV.E. 
Sulla situazione attualmente esistente negli Stati membri si sono soffermati 
gli esperti nazionali nella riunione tenutasi a Bruxelles II 9 febbraio 1993. 
In seguito a tale riunione, il progetto preliminare del singoli capitoli 
dedicati alle legislazioni nazfonai é stato sottoposto all'attenzione delle 
autorità nazionali al fine di verificarne e completarne il contenuto. Grazie ai 
commenti ricevuti dalle autorità nazionali la Commissione ha potuto tracciare 
un quadro sintetico della situazione esistente al 30 aprile 1993. 
(32) Tale limitazione temporale non riguarda però gli Stati membri non 
ancora presi in considerazione dalle comunicazioni precedenti 
(Spagna, Portogallo e Grecia). 
(33) La difesa In sede giudiziaria degli Interessi collettivi non é da 
confondersi con la difesa collettiva degli interessi individuali: 
la "class action" non é quindi da annoverarsi nella stessa 
categoria. 
- 17 -
II.B LA SITUAZIONE ATTUALE NEGLI STATI MEMBRI 
- 18 -
BELGIO 
1. PROCEDURE QjigRjSpUJQNALi 
La legge 3 agosto 1992 che modifica il "Code Judiciaire" (Moniteur beige, 
31.08.1992) ha profondamente modificato numerose disposizioni procedurali nel 
duplice fine di alleggerire la massa di giudizi ancora pendenti e di ovviare ai 
sensibili ritardi nell'istruzione delle cause (motivazione, primo e secondo 
capoverso). 
L'importanza della riforma con riguardo alle controversie in materia di consumo 
é segnatamente legata alle modifiche che interessano: 
la competenza "ratione summae" del "Juge de paix" (giudice di pace), che é 
portata a 75 000 BFR (+/- 1 871 ECU); 
l'Importo per l'ultima istanza (dernier ressort), che é portato a 
50 000 BFR (+/- 1 247 ECU) per quanto riguarda il giudice conciliatore ed 
a 75 000 BFR per quanto attiene al tribunale di primo grado; 
l'introduzione dell'istanza mediante comparizione volontaria e la 
richiesta di contraddittorio (la quale é uniforme nei casi In cui questo 
modo di proporre l'istanza introduttiva é previsto dalla legge); 
il dibattito succinto; 
I termini per II deposito delle conclusioni; la disciplina delle nullità; 
le sanzioni (ammende) che colpiscono le impugnative In appello "temerarie 
o vessatorie". 
La legge é entrata in vigore col 1* gennaio 1993. 
2. PRQÇEPIMENII NON OIURISPIZIONÀLI 
Un procedimento arbitrale (geschillen commissie) é stato predisposto dalle 
organizzazioni dei consumatori e dagli operatori economici in tre settori 
specifici: agenzie di viaggio, vendita di mobili e lavanderie. La pronunzia 
giudiziale della "geschillen commissi e" é vincolante per le parti, come 
qualsiasi altra decisione arbitrale. Il consumatore che decida di avviare il 
procedimento é tenuto a pagare un importo commisurato al valore della 
controversia. Il ministro della giustizia e quello degli affari economici hanno 
ufficialmente riconosciuto la pubblica utilità della commissione competente per 
le controversie insorte nel settore dei viaggi turistici, mettendo a 
- 19 -
disposizione della stessa uffici e personale amministrativo. 
Anche nel settore finanziario sono gli ambienti professionali che hanno 
predisposto delle procedure per l'istruzione e la definizione delie 
controversie ("Ombudsman" del l'Associât Ion Belge des banques, "Commission des 
litiges" del Grupement des Banques d'Epargne, "Ombudsman" delle assicurazioni, 
"Ombudsman" della Borsa). I procedimenti non si concludono con una decisione 
avente forza vincolante. 
Nel settore dei servizi pubblici (poste, telefoni e ferrovie) la legge 
21 marzo 1991 ha Istituito un servizio di mediazione. I mediatori sono stati 
designati con Regi decreti 22 dicembre 1992 e, su istanza delle parti, possono 
pronunciare una sentenza arbitrale. 
3. AUTORITÀ AUMINISTRATIVE 
L'"Inspect Ion Générale Economique" (IGE) ("Economische Algemene Inspect le") 
dispone di vaste competenze in materia d'informazione, prevenzione, 
accertamento e sanzione delle infrazioni alle regolamentazioni economiche. 
Secondo la legge 14 luglio 1991 sulle prassi in materia commerciale (Moniteur 
belge del 29.08.1991) i funzionari dell'IGE possono rivolgere un "ammonimento" 
al trasgressore, ingiungendogli di astenersi dall'infrazione. Qualora 
l'ammonimento non abbia seguito il ministero potrà: 
a) trasmettere il verbale (che fa fede fino a prova del contrario) al 
procuratore del Re ove si tratti d'Infrazioni penali; 
b) proporre l'azione dinanzi al tribunale del commercio (art. 95) al fine di 
far cessare l'illecito. 
I funzionari che agiscono per conto del ministro possono anche proporre al 
trasgressori di pagare una determinata somma onde estinguere l'azione pubblica 
(art. 116). 
Nel campo delle derrate alimentari il potere istruttorio é esercitato 
dall'ispettorato competente per II settore. 
4. AZIONE D'INTERESSE COLLETTIVO 
L'azione con la quale si chiede di desistere dall'infrazione, prevista 
dal l'articolo 95 della suddetta legge 14 luglio 1991 sulla prassi In materia 
commerciale, può essere anche proposta su istanza "di un'associazione che abbia 
come finalità istituzionale la difesa dei diritti dei consumatori e che goda 
della personalità giuridica, e sempre che sia rappresentata In seno al "Conseil 
de la consommation" o sia ufficialmente riconosciuta dal ministero degli affari 
economici" (art. 98). L'azione è promossa ed istruita con procedura d'urgenza 
- 20 -
dinanzi al tribunale del commercio. Il giudizio é provvisoriamente esecutivo a 
prescindere da qualsiasi ricorso o deposito di cauzione. 
L'Ingiunzione a desistere dall'Infrazione può essere ordinata per qualsiasi 
atto, anche penalmente perseguibile, che costituisca infrazione alle 
disposizioni della legge anzidetta, Il cui campo d'applicazione é del resto 
molto ampio (vi é inoltre disciplinata la pubblicità al sensi della 
direttiva 84/450/CEE). inoltre le disposizioni "specifiche" della legge sono 
integrate dalla "clausola generale" di cui all'articolo 94 a norma della quale 
"é vietato qualsiasi atto contrario ai corretti usi commerciali, attraverso il 
quale II venditore arreca o può arrecare pregiudizio agli interessi di uno o 
più consumatori". 
Altre azioni d'interesse collettivo possono essere Intentate da organizzazioni 
dei consumatori in casi specifici come in particolare: 
credito al consumo (legge 12.06.1991, Moniteur belge 09.07.1991); 
servizi finanziari (legge 04.12.1990, Moniteur belge 22.08.1990); 
pubblicità ingannevole relativamente alle professioni liberali (legge 
21.10.1992, Moniteur belge 17.11.1992). 
5. PROGETTI PILOTA 
Dal 1984 al 1986 la Commissione ha finanziariamente sostenuto due progetti 
pilota paralleli (Marchienne-au-Pont e Deinze) sulla cui esecuzione si é 
soffermata nel 1987 la "comunicazione complementare della Commissione sulla 
protezione giuridica dei consumatori11 (COM(87)210 def.). I progetti sono stati 
impostati intorno alla figura del "giurista delegato" (stafmedewerker) e 
nominato presso il giudice conciliatore. 
Inoltre l'ordine degli avvocati del Foro di Liegi ha posto in essere un Centro 
di avvocati specializzati in diritto nel campo del consumo, sostenendone in 
parte le spese: gli onorari richiesti dal Centro sono forfettari e comunque 
inferiori a quelli correnti con riguardo alle liti di valore inferiore o pari 
al 75 000 BFR (+/- 1 871 ECU). 
Il Centro s'ispira all'esperimento lanciato nel 1981 dal Foro di Parigi (cfr. 
capitolo Francia) adottando la stessa denominazione (AARC: Avocat, Assistance 
et Recours du Consommateur). 
Un'analoga iniziativa, denominata ABC (Advocaat Bijstand Consument) é stata di 
recente varata dal Foro di Gand. 
- 21 -
4) 
DANIMARCA 
1- PROCEDURE GIURISDIZIONALI 
Le controversie promosse dai consumatori dinanzi all'autorità giudiziaria 
danese sono istruite in conformità delle norme generali del Codice di procedura 
civile. 
Per numerose liti che coinvolgono i consumatori sono competenti I giudici 
subdistrettualI "Byret". La rappresentanza legale dinanzi a questi organi 
giudiziari non é obbligatoria (art. 259 della legge sull'amministrazione della 
giustizia), ma la stessa autorità giudiziaria é obbligata ad assistere la parte 
che non sia legalmente rappresentata (art. 339, par. 4 della stessa legge). Se 
Il consumatore é parte in un processo che possa essere istruito e deciso da uno 
degli organi menzionati qui appresso, egli ha la facoltà di presentare una 
richiesta in tal senso (art. 361 della legge sull'amministrazione della 
giustizia). È dovere della corte informare il consumatore in merito al diritto 
in parola. 
2. PROCEDIMENTI NON GIURISDIZIONALI 
È dal 1975 che un ente pubblico di ordine amministrativo - il Consiglio per le 
vertenze dei consumatori - si occupa delle controversie che investono il 
settore dei consumi. Il Consiglio é competente per conoscere delle controversie 
insorte in ordine ad una vasta gamma di beni e di servizi, ma entro determinati 
limiti di prezzo. Nel corso del 1992 il Consiglio ha trattato 2823 cause. 
Il Consiglio é composto di rappresentanti degli interessi dei consumatori e 
degli ambienti commerciali, ma é presieduto da un giudice togato. 
Le decisioni del Consiglio non sono esecutive ma sono in massima parte 
rispettate dagli ambienti interessati. Se la decisione é disattesa, essa può 
essere allora impugnata dinanzi al giudice ordinario. A tal fine il consumatore 
é assistito dal segretariato dello stesso Consiglio. In questa sede possono 
fruire del gratuito patrocinio I consumatori il cui reddito sia inferiore ad un 
11veI lo espressamente indicato.' 
Le spese sostenute nel corso dei procedimenti dinanzi al giudice ordinario sono 
principalmente a carico del Consiglio e solo in minima parte a carico del 
consumatore. 
Il periodo di tempo medio che intercorre tra l'atto di citazione e la decisione 
ò di circa sei mesi. 
- 22 -
II Consiglio in parola ha approvato a sua volta la costituzione di numerosi 
consigli locali istituiti dalle organizzazioni commerciali di concerto con le 
organizzazioni dei consumatori. 
Una descrizione più dettagliata di questi organi si ritrova nella prima 
comunicazione della Commissione sulla tutela del consumatori (Boi lettino CE, 
Supplemento 2/85). 
3. TUTELA DEGLI INTERESSI COLLETTIVI 
L'Ufficio del "Consumer Ombudsman" é stato Istituito nei 1975 in forza della 
legge sulle buone pratiche commerciali. 
L'ombudsman svolge una generale funzione regolatrice dei mercati nell'intento 
di tutelare l'insieme dei consumatori basandosi su principi generali e senza 
tener conto della situazione dei singoli consumatori o di effettive vertenze 
legali. L'obiettivo essenziale é quello di prevenire future Infrazioni alla 
legislazione in vigore. 
Le norme che disciplinano l'attività dell'ombudsman sono quelle previste dalla 
legge danese sulle buone pratiche commerciali, al centro delle quali stanno due 
principi essenziali secondo cui nessuna transazione commerciale può essere 
eseguita in conflitto con le buone pratiche commerciali, né sono lecite le 
affermazioni fuorvianti. Gli atti che costituiscono infrazione alle norme in 
parola sono soggetti alle sanzioni previste dalla legge sotto forma di ammende 
o di censure. Tuttavia, ai sensi del Codice civile I'ombudsman non ha il potere 
di disporre l'indennizzo dei singoli consumatori a carico dei rivenditori. 
Tuttavia, attraverso adeguate trattative I'ombudsman può invogliare gli 
operatori commerciali ad agire in conformità della legge anzidetta. Dalle 
trattative possono scaturire precisi orientamenti ai quali si ispirano norme di 
comportamento in ordine a determinati settori come la pubblicità dei prezzi, la 
rivendita di bevande alcoliche o l'offerta di garanzie. 
L'ombudsman può richiedere alla "Corte marittima e commerciale" di prendere 
provvedimenti per proibire formalmente le pratiche commerciali illegali. Nei 
casi più urgenti può emanare un'ordinanza provvisoria che successivamente sarà 
sottoposta al benestare della Corte. 
In linea di massima l'intervento del I'ombudsman si rivela fruttuoso anche prima 
che si pervenga a questo stadio del procedimento: nel corso del 1992 soltanto 
- 23 -
quattro Intimazioni sono state richieste alla Corte ed una ingiunzione é stata 
decisa dallo stesso ombudsman. 
inoltre, alcuni casi di violazione della legge sulle buone pratiche commerciali 
possono essere deferiti all'autorità giudiziaria a cura di organizzazioni dei 
consumatori, a condizione che dimostrino di avere un preciso interesse 
giuridico nella fattispecie. 
Una descrizione più minuziosa della legge in parola come pure delia funzione 
del I'ombudsman si può rinvenire nella summenzionata comunicazione della 
Commissione (Bollettino CE, Supplemento 2/85). 
- 24 -
GERMANIA 
1. PROCEDURE GIURISDIZIONALI 
Un procedimento molto semplificato é previsto dalla "Rechtspflege-
Vereinfachungsgesetz" del 17 dicembre 1990 (Bundesgesetzblatt I, 2847), entrata 
in vigore col 1* aprile 1991. A norma dei nuovo articolo 495a ZPO (Codice di 
procedura civile) "la Corte può istruire II procedimento secondo la propria più 
rigorosa discrezione qualora II valore della vertenza non sia superiore al 
I 000 DM (+/- 512 ECU)". A norma della "Gesetz zur Entlastung der Rechtspflege" 
dell'11 gennaio 1993 (Bundesgesetzblatt I, pag. 50) questo limite é stato 
aumentato a 1 200 DM (+/- 615 ECU). 
II procedimento é correntemente promosso in ordine alle controversie che 
rientrano nella sfera di competenza dell'"Amtsgerlcht" (fino a 10 000 DM, +/-
5 121 ECU); esso é comunque più semplice di quello che si può avviare dinanzi 
agli altri organi giudiziari: 
l'atto introduttivo può essere presentato dalla stessa parte interessata o 
trasmesso all'autorità giudiziaria precisando unicamente i fatti e le 
prove; 
in teoria il reclamo potrebbe essere anche presentato oralmente alla 
cancelleria (art. 496 ZPO), che provvede a deferirlo al giudice 
competente; 
quest'ultimo chiede al convenuto di comunicare se desidera opporsi al 
reclamo. Nel caso di mancata replica nel termine di 15 giorni il giudice 
emette una sentenza In contumacia; 
a norma del l'artico lo 279 ZPO il giudice é tenuto a ricercare, in 
qualsiasi fase del procedimento, una composizione amichevole della 
controversia; 
la rappresentanza in giudizio non é richiesta; normalmente la vertenza é 
discussa in una sola udienza: nel I'80% dei casi II processo si protrae per 
meno di se i mesi. 
Un'altra procedura semplificata detta "Mahnverfahren" (artt. 688 e segg. ZPO) 
può essere avviata per raccogliere somme di denaro: normalmente nel contesto di 
questa procedura il consumatore agisce come convenuto (il processo non é dal 
lui intentato ma proposto contro di lui). 
- 25 -
Per quanto riguarda i contratti sottoscritti dai consumatori, vigono norme 
specifiche che conferiscono la giurisdizione esclusiva al giudice del Foro in 
cui il consumatore ha eletto domicilio o residenza (legge sulle vendite porta a 
porta e legge sulla formazione a distanza). In linea generale nei processi che 
coinvolgono consumatori la scelta delia giurisdizione é ammessa soltanto dopo 
che la vertenza é insorta (art. 38 ZPO). 
2. PROCEDIMENTI NON GIURISDIZIONALI 
A difesa dell'interesse del consumatore esistono diversi procedimenti 
alternativi che sono già stati sintetizzati nella prima comunicazione della 
Commissione sulla tutela del consumatori (COM(84)692). Il principale 
procedimento é quello che si svolge dinanzi alla Camera di commercio 
("Schlichtungsstellen der Industrie-und Handelskammern") al l'esame del la quale 
sono annualmente proposte circa 10000 cause (il 90% delle quali si risolvono 
mediante accordo su base volontaria). 
Per quanto riguarda l'ex Repubblica democratica tedesca II trattato di 
unificazione (Einigungsvertrag) stabilisce l'applicabilità di alcune leggi 
emanate dalla Germania dell'Est, tra cui quella sui consigli arbitrali degli 
enti comunali ("Gesetz Uber die Schiedsstellen in den Gemeinden"). In forza di 
questa legge é istituito l'ufficio di conciliazione, composto da un presidente 
e da due vicepresidenti, nominati dal consiglio comunale. 
Nel 1992 l'Associazione federale delle banche tedesche ("Bundesverband 
deutscher Banken") ha introdotto l'istituto del I'ombudsman alla decisione del 
quale sono sottoposti quei reclami dei consumatori (singole persone fisiche) 
che non siano stati definiti, entro il termine di un mese, dal I'"uff le io 
competente per conoscere dei reclami presentati dai consumatori" (ciascuna 
banca dispone di un proprio ufficio). Se l'importo dedotto in giudizio non 
supera i 10 000 DM (+/- 5 120 ECU) la decisione dell'ombudsman é vincolante per 
la banca ma non per il consumatore. Del procedimento dinanzi al I'ombudsman si 
possono avvalere anche I clienti professionali che agiscano nella loro qualità 
specifica, ma limitatamente ai reclami relativi a pagamenti transfrontalieri ai 
sensi della raccomandazione CEE n. 90/109 (Trasparenza degli oneri bancari 
relativi alle transazioni transfrontaliere). 
3. TUTELA COLLETTIVA DEGLI INTERESSI 
Le associazioni dei consumatori sono legittimate ad agire In giudizio per far 
rimuovere dai contratti eventuali clausole vessatorie previste dagli 
articoli 9-11 della legge sulle clausole contrattuali vessatorie ("Allgemeine 
Geschaftsbedingungen Gesetz" del 09.12.1976: Bundesgesetzblatt I, 3317). 
- 26 -
Inoltre, a norma dell'articolo 13 della legge 1909 sulla concorrenza sleale 
("Gesetz gegen den uniauteren Wettbewerb) nel testo modificato con legge 
21 luglio 1965 (Bundesgesetzblatt I, 675), le associazioni del consumatori 
possono promuovere procedimenti Ingiuntivi contro la pubblicità ingannevole o 
comportamenti commerciali sleali. 
Entrambi i procedimenti vengono avviati allorché non si sia dato nessun seguito 
ai I'"Abmahnung" (ammonimento): nel corso del 1991 la "Verbraucherschutzverein" 
(l'unione delle associazioni dei consumatori) ha avviato 632 procedimenti 
"Abmahnung" con esito soddisfacente nel 50% dei casi. 
Secondo le stesse modalità agiscono le "Zentrale zur Bekëmpfung uniauteren 
Wettbewerbs e.V.", nonché le "Vere In zur Bekâmpfung der 
WirtschaftskriminalItMt". Si tratta di organizzazioni alle quali aderiscono la 
maggior parte degli operatori economici tedeschi nel settore dell'industria e 
del commercio. Quando nei casi di atti di concorrenza sleale gli interessi dei 
consumatori e quelli degli operatori economici coincidono, gli organi anzidetti 
agiscono implicitamente anche nell'interesse dei consumatori. 
4. PROGETTI PILOTA 
In Amburgo é stato realizzato un progetto pilota (consulenza sui crediti al 
consumo), sul quale si é ampiamente soffermata la comunicazione supplementare 
della Commissione sulla protezione giuridica dei consumatori (COM(87)210). 
Un secondo progetto pilota, realizzato nel periodo 1990-1991, si é 
principalmente articolato intorno allo sviluppo di "software" ai fini della 
consulenza tecnica e giuridica sulle questioni attinenti al credito. La 
consulenza é a tre livelli: servizi di assistenza computerizzata in materia di 
credito (consulenza in fatto di contratti di credito). Consulenza 
computerizzata In materia di debiti (consulenza In favore dei nuclei familiari 
che si trovino in situazione di indebitamento eccessivo) e sistema 
d'informazione sui servizi finanziari (una banca di dati che raccoglie le 
disposizioni legislative più rilevanti, nonché singoli casi di specie). A 
partire dal 1992 si é cercato di adeguare il sistema alla situazione di altri 
Stati membri e di connetterlo con sistemi paralleli ivi predisposti. Il 
"software" é attualmente utilizzato da tutte le organizzazioni regionali di 
difesa dei consumatori ("Verbraucherzentraion der Lander"). 
Un terzo progetto pilota, ubicato In Halle (ex RDT) é iniziato nel 1993 
nell'intento di migliorare la consulenza In favore dei consumatori con 
espos i z i one deb i tor i a eccessI va. 
_ 27 -
GRECIA 
1. PROCEDURE GIURISDIZIONALI 
GII articoli 466-472 del Codice di procedura civile prevedono una procedura 
semplificata per le controversie II cui valore non superi le 60 000 DRA (+/-
227 ECU): non é richiesta l'assistenza di un avvocato; la procedura é orale (Il 
verbale é stilato a cura del "giudice di pace"). Quest'ultimo, prima di 
emettere la sentenza, é tenuto a cercare la conciliazione delle parti. 
2. PROCEDIMENTI NON GIURISDIZIONALI 
La legge n. 1961/91 del 3 settembre 1991 ha istituito del consigli locali di 
conciliazione composti da un rappresentante dei consumatori, da un 
rappresentante della camera del commercio e da un rappresentante dell'ordine 
degli avvocati. Se II tentativo di conciliazione fallisce i consigli In parola 
esprimono del "pareri" che non sono vincolanti, ma di cui deve tener conto il 
giudice competente che verrà adito nella fattispecie. 
3. AI10NE D'INTERESSE COLLETTIVO 
La legge n. 2000/91 del 24 dicembre 1991 prevede un'azione inibitoria contro 
prassi commerciali seguite dalle imprese che esercitano diritti di esclusiva o 
che godono di specifici privilegi, sempreché si tratti di prassi che arrecano 
pregiudizio alla salute, alla sicurezza o agli interessi economici del 
consumatori (a titolo di esempio, l'articolo 27.2 fa menzione della 
compravendita di prodotti pericolosi, della pubblicità Ingannevole e delle 
clausole Inique. L'azione in parola é riservata alle associazioni che 
soddisfano ai presupposti stabiliti dall'articolo 35 della legge 1961/91 e che 
siano ufficialmente riconosciute dal ministero del commercio. 
4. PROGETTI PILOTA 
Nel maggio 1992 la Commissione ha deciso di assistere finanziariamente un 
progetto pilota il cui obiettivo é quello di prestare assistenza giuridica al 
consumatori. L'Iniziativa é stata lanciata da un'organizzazione dei consumatori 
che provvede al tempo stesso all'attuazione dei progetto. 
In attuazione dello stesso sono stati aperti al pubblico quattro uffici di 
consulenza giuridica in altrettante quattro città della Grecia (Atene, (Cavala, 
Drama e Eraklion) nell'intento di assicurare al consumatore l'assistenza 
- 28 -
giuridica di cui ha bisogno nei casi di specie: informazione, mediazione, 
conciliazione e (nei caso di interesse generale) azione giudiziaria. 
L'importanza del progetto assume maggiore evidenza ove si consideri che il 
sistema di assistenza giudiziaria é in Grecia meno sviluppato rispetto agli 
altri Stati membri: le condizioni di accessibilità al sistema sono talmente 
rigorose che la stragrande maggioranza del soggetti che volessero adire la 
giustizia non potrebbero accedervi. 
Peraltro sono state messe a disposizione del pubblico numerose "guide" che in 
particolare consentono di conoscere i diritti conferiti ai consumatori dalla 
normativa comunitaria. 
- 29 -
(5) 
SPAGNA 
1. PROCEDURE GIURISDIZIONALI SEMPLIFICATE 
Un procedimento orale ("Juicio verbal") previsto per le controversie il cui 
valore non superi le 80 000 PTA (+/- 519 ECU): le controversie in materia sono 
normalmente definite dal giudice conciliatore ("Juzgado de paz") senza che sia 
obbligatorio il patrocinio di un avvocato. Per contro, le vertenze II cui 
valore superi le 80 000 PTA sono decise dal "Juzgado de primera instane la" 
seguendo una delle seguenti procedure: 
"Juicio de cogniclòn" per le controversie il cui valore oscilla tra le 
80 000 e le 800 000 PTA (+/- 5 190 ECU); 
"Juicio de menor cuantla" per le controversie il cui valore oscilla tra 
800 000 e 160 000 000 PTA (+/- 1 038 140 ECU); 
"Juicio de mayor cuantla" per le controversie il cui valore superi I 
160 000 000 di PTA. 
La conciliazione può essere tentata dal giudice su istanza di una delle parti, 
da presentare presso il giudice del luogo in cul é domiciliata la parte 
attrice, a prescindere dalla competenza "ratione loci" del giudice (artt. 460 e 
463 del Codice di procedura civile). 
2. PROCEDIMENTI NON GIURISDIZIONALI 
In Spagna la tutela dei consumatori é sancita dalla stessa costituzione: a 
norma dell'articolo 51, le pubbliche autorità "provvedono, attraverso efficaci 
procedure, alla tutela della sicurezza, della salute e dei legittimi interessi 
economici dei consumatori e degli utenti". 
In forza di questo principio costituzionale l'articolo 31 delle 
legge 19 luglio 1984 n. 26/1984 (legge quadro sulla protezione dei consumatori 
e degli utenti) ha istituito il sistema di arbitrato specifico per le 
controversie che coinvolgono i consumatori. La procedura di arbitrato é 
gratuita a norma delle due prime "disposizioni addizionali" delia legge 
5 dicembre 1988 n. 36/1988. In forza della stessa legge spetta al governo 
stabilire "per via di regolamento, la denominazione, la natura, le modalità di 
designazione e la competenza territoriale" degli organi arbitrali. 
Il suddetto regolamento (REAL DECRETO) é stato adottato dal governo spagnolo in 
data 30 aprile 1993 e prevede l'Instaurazione di un "SISTEMA ARBITRALE DE 
CONSUMO" per il tramite delle "JUNTAS ARBITRALES DE CONSUMO". 
Le "JUNTAS ARBITRALES DE CONSUMO" sono costituite in forza di un accordo da 
- 30 -
concludere tra l'amministrazione centrale (che ha competenza esclusiva in 
materia di arbitrato) e le amministrazioni autonome e locali (alle quali le 
"Juntas arbitrales" devono rispondere). 
Si tratta di un organo permanente che assolve al tempo stesso funzioni di 
ordine amministrativo e funzioni legate al precontenzioso: compete infatti alle 
"Juntas" provvedere al funzionamento della struttura organizzativa, ricevere le 
domande di arbitrato e perfezionare il compromesso. 
Sotto l'egida dell'organismo in parola sono nominati "COLEGIOS ARBITRALES" 
(commissioni arbitrali) che hanno II compito di dirimere le controversie. 
Le commissioni sono composte da un rappresentante dell'amministrazione, che ne 
assume la presidenza, da un rappresentante delle organizzazioni dei consumatori 
e degli utenti e da un rappresentante degli ambienti professionali che 
aderiscono al sistema arbitrale. 
il procedimento é gratuito, eccettuate le spese per interventi peritali, che 
sono a carico della parte che chiede la perizia. L'istanza di arbitrato va 
presentata per iscritto presso la "JUNTA ARBITRAL" che ne esamina la 
ricevibllità e che può tentare la mediazione. 
In esito al procedimento arbitrale può essere raggiunto l'accordo di 
conciliazione ritualmente accertato attraverso il "laudo". 
Le decisioni del "COLEGIO ARBITRAL" hanno la stessa forza esecutiva della 
sentenza. 
Le imprese che aderiscono al sistema arbitrale ricevono un "DISTINTIVO 
OFFICIAL" (contrassegno distintivo ufficiale) che consente ai consumatori di 
individuarle. Il registro delle imprese che hanno ricevuto II distintivo ò 
tenuto ed aggiornato da ciascuna "JUNTA ARBITRAL". 
Quanto alle controversie che dovessero insorgere tra gli istituti di credito ed 
I clienti é stato istituito un "servie io de reel amaciones" presso la Banca 
centrale (legge 12.12.1988): al servizio sono deferite le controversie che non 
siano state risolte entro due mesi dal servizio reclami della banca di cui 
trattasi. 
3. AUTORITÀ AMMINISTRATIVE 
Con legge 6 aprile 1981 n. 3/1981 é stato istituito il "DEFENSOR DES PUEBLO" al 
fine di provvedere alla tutela dei diritti di cui al Titolo 1 della 
Costituzione contro qualsiasi abuso da parte delle autorità amministrative. 
II potere d'Inchiesta del "defensor" ò esercitato d'ufficio ovvero su istanza 
del singolo interessato o di un'organizzazione. La "SUGERENCIA" 
(raccomandazione) da lui formulata non é giuridicamente vincolante. 
4. AZIONE D'INTERESSE COLLETTIVO 
Con legge 10 gennaio 1991 n. 3/1991 (legge sulla concorrenza sleale) é stato 
riconosciuto alle organizzazioni dei consumatori il diritto di stare in 
- 31 -
giudizio. Alle stesse organizzazioni ed ai sensi della stessa legge é stato 
riconosciuta la legittimazione ad agire contro "gii atti di concorrenza sleale 
che Incidono direttamente sugli Interessi dei consumatori" (art. 19). 
La definizione del concetto di "concorrenza sleale" (art. 5) é molto estensiva, 
trattandosi di "qualsiasi atto che sia direttamente contrarlo all'imperativo 
del la buona fede". 
Le azioni proponibili dalle organizzazioni dei consumatori (art. 18) possono 
avere come oggetto: 
1* l'"accertamento" dell'atto di concorrenza sleale (azione dichiarativa); 
2" la cessazione (azione monitoria) od II divieto dell'atto di concorrenza 
sleale (azione preventiva); 
3' la "revoca" degli effetti (azione di reintegrazione); 
4* la rettifica delle informazioni ingannevoli, false o scorrette. 
- 32 -
FRANCIA 
1. PROCEDURE GIURISDIZIONALI SEMPLIFICATE ED IL PROGETTO PILOTA DI DIJON-LE 
CREUSOT (marzo 1988-dicembre 1990) 
Sullo snellimento del regolamento giudiziario applicabile alle controversie 
meno importanti si é avuto, alla metà degli anni '80, uno scambio di Idee e di 
riflessioni tra la Commissione delle Comunità europee ed II governo francese 
(ministero della giustizia, ministero dell'economia e, segnatamente, direzione 
generale delia concorrenza, del consumo e della repressione delle frodi). 
In data 4 marzo 1988 il governo francese ha adottato il decreto n. 88-209 che 
istituisce nuove modalità di procedura per le cause proponibili dinanzi al 
"Tribunal d'Instance" (tribunale con funzioni conciliative e contenziose). Si 
tratta più precisamente della dichiarazione alla cancelleria (procedimento 
snellito) e l'ingiunzione di fare. 
Al tempo stesso la Commissione delle Comunità europee ha deciso di finanziare 
delle strutture di accoglienza al fine di facilitare l'attuazione delle nuove 
procedure. Il progetto pilota é stato quindi ubicato nelle due città di Dijon e 
Le Creusot. 
Il dispositivo che per l'attuazione del progetto pilota é stato predisposto 
presso il tribunale di primo grado di Dijon e Le Creusot é nelle grandi linee 
iI seguente : 
accoglienza permanente a cura di un giurista specializzato in diritto nel 
campo del consumo. La consulenza, di carattere eminentemente orientant ivo, 
é svolta presso l'ufficio a tal uopo adibito (si tratta di informazioni 
sulle varie procedure esperibili; assistenza nella costituzione del 
fascicolo; informazioni sullo svolgimento delle udienze e sull'esecuzione 
delle decisioni giudiziarie; orientamento verso altri organi 
giurisdizionali; giuristi che possono intervenire nel la risoluzione della 
controversia); 
predisposizione del "modulo tipo" per l'istanza introduttiva e la difesa; 
istituzione di udienze speciali di conciliazione per trattare vertenze che 
interessino il consumo o l'alloggio; 
Istituzione del "comité de pilotage". 
I procedimenti previsti dai progetti pilota sono I seguenti: 
a) conci 11azione: la parte che desideri porre In essere un tentativo di 
conciliazione può presentare istanza gratuita in tal senso al cancelliere 
- 33 -
dei giudice conciliatore, avvalendosi di una dichiarazione verbale ovvero 
di semplice lettera indirizzata alla cancelleria (art. 830, primo comma 
dei Nuovo codice di procedura civile), li cancelliere notifica alle parti 
il luogo. Il giorno e l'ora in cui avrà luogo il tentativo di 
conciliazione. Le parti hanno l'obbligo di presentarsi personalmente (é 
esclusa quindi la possibilità di farsi rappresentare dal mandatario). Se 
le parti raggiungono un accordo, devono chiedere al giudice di 
formalizzarlo attraverso processo verbale. Quest'ultimo é firmato dalle 
parti e dal giudice. Sullo stesso si potrà apporre la formula esecutoria 
senza che sia necessario avviare una nuova azione giudiziaria. 
b) procedura semoIIfIcata (esperibile per le controversie di Importo 
Inferiore al 13 000 FF, +/- 1 973 ECU): la citazione mediante ufficiale 
giudiziario (34) e sostituita dalia dichiarazione fatta direttamente al 
cancelliere, il quale provvedere a convocare le parti. Nella dichiarazione 
(scritta o puramente verbale: art. 847-1, comma 1, NCPC) si preciserà 
l'identità delle parti e si farà menzione dell'oggetto dell'istanza, 
corredata dell'indicazione sommaria dei mezzi. La convocazione effettuata 
dal cancelliere nel rispetti del convenuto equivale a citazione. 
e) ingiunzione di fare: attraverso questo procedimento II beneficiario di un 
onere contrattuale non onorato dal debitore ha facoltà di chiedere al 
giudice (mediante semplice istanza scritta) di ordinare l'esecuzione in 
natura dell'obbligazione (si tratta quindi di ottenere la rapida 
esecuzione del contratto piuttosto che il versamento di un indennizzo). Se 
il giudice conciliatore ritiene la domanda fondata, emette un'ordinanza 
recante ingiunzione di fare, la quale non é Impugnabile (il convenuto 
potrà far valere I mezzi di difesa in udienza). Con la stessa ordinanza il 
giudice convoca le parti all'udienza (quest'ultima é a sua volta 
subordinata alla resistenza del convenuto). In caso di mancata esecuzione 
totale o parziale dell'ingiunzione di fare, il giudice statuisce sulla 
domanda dopo aver tentato di conciliare le parti. 
I "Tribunaux d'Instance" (istanze con funzioni conciliative e contenziose) 
istituiti con ordinanza 21 dicembre 1958 possono conoscere di tutte le 
controversie di carattere personale o mobiliare il cui valore sia pari o 
inferiore ai 30 000 FF (+/- 4 553 ECU) (fino al valore di 13 000 FF in ultima 
istanza e al di sopra di questo valore In appello): la competenza degli organi 
giudiziari in parola ò quindi estensibile alla maggior parte delle vertenze 
civili in materia di consumo. 
La grande peculiarità del "Tribunal d'Instance" é la possibilità del 
consumatore di non avvalersi del patrocinio di un avvocato: le parti possono 
provvedere direttamente alla difesa delle loro ragioni. 
(34) Costo estimativo nel 1988: 200 FF circa (+/- 30 ECU) per 
13 000 FF (+/- 1 973 ECU). 
- 34 -
Un'altra peculiarità dell'organo giudiziario in questione risiede nella 
possibilità di tentare preliminarmente la conciliazione (su istanza di una 
delle parti) che, in caso di successo, consente di stilare tra le parti (con il 
concorso del giudice) un accordo che ha la stessa forza vincolante della 
sentenza. 
Il decreto 4 marzo 1988 che conferma il "Juge d'instance" (giudice con funzioni 
conciliative e contenziose) "nella qualità di rappresentante una giustizia 
umana e sufficientemente rapida" non si applica soltanto alle controversie in 
materia di consumo ma all'insieme delle vertenze di modesto valore. 
Scopo del progetto pilota portato avanti nelle due città anzidette é stato 
quello di facilitare, da un lato, l'attuazione del nuovi procedimenti previsti 
dal decreto (parallelamente al rilancio della procedura di conciliazione già 
preesistente) e di valutarne, dall'altro, l'Impatto per quanto attiene In 
particolare all'accesso dei consumatori alla giustizia. 
Nel corso del periodo 10 marzo 1988-31 dicembre 1990, sono stati registrati 
787 dossier di conciliazione (di cui 564 a Dijon e 233 a Creusot). Quanto ai 
due procedimenti istituiti dal decreto 4 marzo 1988, dalla rilevazione 
statistica effettuata nel periodo 1' gennaio 1989 (data di entrata in vigore 
della proponibilità dei procedimenti)-31 dicembre 1990 emerge che sono state 
registrate 362 istanze per procedimenti semplificati e 93 ingiunzioni di fare. 
Per quanto riguarda poi l'attività di conciliazione, i risultati sono stati 
molto significativi: nella sola sede di Dijon sono stati registrati 170 dossier 
di conciliazione nel 1988, 191 nel 1989 e 203 nel 1990 rispetto ai 51 dossier 
di conciliazione nel 1987 (ovvero prima del lancio del progetto). L'istruzione 
dei procedimenti si é conclusa entro un termine medio di 43 giorni dalla data 
in cui il giudice é stato adito. La parte attrice ha dovuto sopportare le 
relative spese soltanto In sette casi. 
Per quanto riguarda la procedura semplificata (dichiarazione dinanzi al 
cancelliere) sono stati registrati 362 dossier di cui 142 nel 1989 e 220 nel 
1990. Nel 58% dei casi la sentenza é stata favorevole all'attore, contro 
1*11,8% di decisioni sfavorevoli; 21,5% di desistenze dall'impulso processuale 
di parte, 5% di cancellazioni dal ruolo e 3,5% di pronunce di conciliazione. In 
media l'udienza ha avuto luogo 56 giorni dopo la data di registrazione della 
dichiarazione presso la cancelleria e la decisione definitiva é intervenuta in 
media 116 giorni dopo la stessa data di registrazione (ma quando nel corso 
della causa non si é avuto rinvio pregiudiziale il termine medio é stato di 
appena tre mesi). 
Per converso, la procedura d'Ingiunzione é stata relativamente poco esperita 
(46 casi nel 1989, 47 nel 1990) e numerose sono state le decisioni di rigetto 
della domanda (44 in totale). L'ordinanza del giudice é intervenuta entro un 
termine medio di 11 giorni e la decisione definitiva é stata pronunciata in 
media entro 
- 35 -
un termine di 93 giorni. Lo scarso ricorso ai procediménti d'ingiunzione può 
spiegarsi con II fatto che il procedimento può essere esperito nelle 
controversie "semplici", vertenti sull'esecuzione di obblighi contrattuali non 
contestati né contestabili. 
Nel corso del 1990 I "tribunaux d'instance" hanno trattato (se si considerano 
tutte I procedimenti) 506 154 casi. La durata media é stata di 4,3 mesi. 
2. PROCEDIMENTI NON GIURISDIZIONALI 
1) La cassetta postale 5000 
È stata istituita nel 1977 per ricevere I reclami e le domande di informazioni 
da parte dei consumatori. Il servizio di segreteria, ai quale provvede nei 
singoli dipartimenti la DDCCRF (Direction Départementale de la Concurrence, 
Consommation e de la Repression des Fraudes) smista la corrispondenza In 
funzione della natura della pratica, provvedendo a darne seguito vuoi 
direttamente (ove ad esempio vengano ravvisati elementi costitutivi di 
un'Infrazione penale) vuoi inviando II dossier all'organizzazione professionale 
o all'organizzazione dei consumatori interessata. Con questo sistema si vuole 
predisporre un indirizzo unico e facilmente memorizzabile per tutti i 
consumatorI. 
2) I conciliatori specializzati In .fatto di vertenze nel campo del consumi 
Ê compito del conciliatore "agevolare, al di fuori di qualsiasi procedimento di 
carattere contenzioso, la composizione in via amichevole delle controversie 
attinenti a diritti di cui gli interessati hanno la libera disponibilità" 
(art. 1 del decreto 20 marzo 1978), a prescindere dalla natura o dal valore 
della causa (sono comunque escluse dalla competenza del giudice conciliatore le 
vertenze sullo status o la capacità delle persone o quelle In materia di 
divorzio e, più generalmente, qualsiasi fattispecie che Interessi l'ordine 
pubblico). La sfera di competenza territoriale del conciliatore abbraccia uno o 
più cantoni e la principale caratteristica risiede nell'assenza di qualsiasi 
formaiismo. 
Il conciliatore é nominato con ordinanza dal primo presidente della Corte 
d'appello e tiene udienza nei locali del palazzo comunale. Può essere adito per 
iscritto, per telefono o presentandosi spontaneamente. Se una delle parti 
rifiuta di presentarsi II conciliatore non ha il potere di coercizione. 
In caso di conciliazione (totale o parziale) il conciliatore verbalizza il 
- 36 -
raggiunto accordo, ma vi appone la clausola esecutoria unicamente dietro 
Istanza delle due parti, In difetto della quale l'accordo ha II valore di un 
semplice contratto. 
Il decreto 25 febbraio 1993 n. 93-254 (che modifica e integra 11 suddetto 
decreto n. 28-381) istituisce dei "conciliatori Incaricati esclusivamente della 
composizione delle controversie insorte tra operatori economici e consumatori". 
I conciliatori devono comprovare un'esperienza di almeno cinque anni nel campo 
giuridico "acquisita nel settore del consumo o al servizio di un'associazione 
di consumatori ufficialmente riconosciuta" (art. 1). La procedura prevista dal 
decreto n. 28-381 é rimasta Impregiudicata, ma I consumatori "possono farsi 
accompagnare da una persona di loro scelta" (può trattarsi del rappresentante 
di un'organizzazione di consumatori ovvero di qualsiasi altra persona). 
3) Le commissioni di conciliazione 
Sotto l'egida dei "Comités départementaux de la consommation" (composti per 
metà da rappresentanti dei consumatori e per metà da rappresentanti delle 
attività professionali), sono stati sottoscritti diversi accordi che prevedono 
la costituzione di "commissioni paritetiche di conciliazione", composte da 
rappresentanti degli ambienti professionali interessati all'accordo e da 
rappresentanti del le organizzazioni dei consumatori firmatari. 
Le commissioni di conciliazione possono essere adite sia dalle associazioni 
firmatarie sia da rappresentanti degli ambienti professionali firmatari, il che 
limita la portata di questa forma di risoluzione delle controversie in quanto 
il consumatore non può adire direttamente la commissione conciliatrice. 
4) Le commissioni competenti In caso di eccessivo Indebitamento 
La legge 13 dicembre 1989 relativa alla prevenzione delle difficoltà legate 
all'eccessivo indebitamento prevede un meccanismo che consente la composizione 
in via amichevole delle controversie dinanzi a delle commissioni dipartimentali 
composte da rappresentanti dello Stato, degli istituti di credito e delle 
associazioni di consumatori o di quelle delle famiglie. Le mansioni di 
segreteria sono assolte dalla "Banque de France". 
È compito delle commissioni accertare l'entità dell'indebitamento eccessivo, 
tentare la conciliazione delle parti e predisporre un piano ai fini della 
composizione consensuale. Se il procedimento non si conclude con esito positivo 
II debitore od il creditore possono adire il giudice conciliatore al fine di 
avviare un procedimento di tutela giudiziaria. 
- 37 -
(6) 
3. ASSISTENZA NELL'INFORMAZIONE GIURIDICA 
Questa forma di assistenza é stata predisposta con legge 10 luglio 1991 n. 91-
647 e si concretizza sia nell'assistenza giuridica (fornendo informazioni sui 
diritti ed obblighi o dando consigli sui mezzi da far valere nella difesa delle 
proprie ragioni od assistendo l'Interessato nella preparazione di determinati 
atti giuridici) sia nell'assistenza nel corso di procedimenti non contenziosi 
od amministrativi (ad esempio nel caso del procedimento dinanzi alla 
commissione competente per l'eccessivo indebitamento), li provvedimento In 
parola é molto Innovativo in quanto colma le lacune dell'assistenza giuridica 
tradizionale e, normalmente, non prevede (nella maggior parte dei paesi) 
l'assistenza dinanzi alle amministrazioni (al fine di ottenere una determinata 
decisione o di esercitare un ricorso preliminare) e si applica unicamente alle 
Istanze giurisdizionali. 
4. IL SERVIZIO AARC 
La AARC (Avocat Assistance et Recours du Consommateur) è un centro di 
consulenza e di ricorso istituito nel 1981 dall'ordine degli avvocati alla 
"Cour de Paris" al fine di ridurre I costi dei "petits litiges" in fatto di 
consumo. 
Alla consulenza permanente provvedono degli avvocati il cui onorario é 
stabilito in via forfettaria (200 FF per consulenza sulla scorta del fascicolo; 
450 FF per la composizione in via amichevole della controversia o per ricevere 
un "prontuario" di cui può servirsi il consumatore che desideri difendersi 
direttamente dinanzi al giudice conciliatore; 900 FF per il procedimento 
contenzioso). 
Dalla data in cui é stata istituita, la AARC ha trattato 500 dossier ed ha 
fornito gratuitamente circa 4500 consigli per via telefonica. 
5. L'AZIONE D'INTERESSE COLLETTIVO E L'AZIONE IN RAPPRESENTANZA CONGIUNTA 
La legge 5 gennaio 1988 n. 88-14 (sopprimendo l'art. 46 della legge 27.12.1973 
n. 73-1193) ha stabilito che le associazioni dei consumatori (ufficialmente 
riconosciute) possono chiedere alla giurisdizione civile ovvero alla 
giurisdizione penale che statuisce sull'azione civile "di ordinare al convenuto 
od all'Imputato, prospettando eventualmente una sanzione in caso di mancata 
esecuzione dell'obbligo, di prendere I provvedimenti necessari per porre 
termine ad atti illeciti o per sopprimere clausole illecite inserite nel 
contratto o nel tipo di contratto proposto ai consumatori" (la stessa richiesta 
può essere presentata qualora l'associazione intervenga dinanzi alle 
giurisdizioni civili nel caso che la domanda iniziale sia finalizzata al 
risarcimento del pregiudizio subito da uno o più consumatori a motivo di fatti 
non costitutivi di un'infrazione penale. 
- 38 -
Si tratta quindi di un'azione d'interesse collettivo, avviata da 
un'organizzazione in nome d'interessi che "trascendono" gli interessi 
part(colar I. 
Il sistema é stato di recente integrato con la legge 18 gennaio 1992 n. 92-60 
che ha istituito l'azione in rappresentanza congiunta: qualora più consumatori 
abbiano subito pregiudizi individuali riconducibili al fatto delio stesso 
operatore economico ed aventi la stessa origine, qualsiasi associazione 
ufficialmente riconosciuta come rappresentativa é legittimata ad agire, qualora 
abbia ricevuto mandato In tal senso da almeno due dei consumatori Interessati, 
al fine di richiedere dinanzi a qualsiasi giurisdizione il risarcimento dei 
danni in nome del consumatori anzidetti. 
La stessa legge (art. 12) dispone che "sarà predisposto un codice del consumo" 
che "raccoglierà i provvedimenti legislativi e regolamentari che stabiliscono 
norme sulle relazioni individuali o collettive tra consumatori ed operatori 
economici, segnatamente per quanto riguarda le norme In materia di lealtà nelle 
transazioni commerciali e di sicurezza dei prodotti e dei servizi". 
I lavori di stesura del testo sono già terminati e quest'ultimo é attualmente 
all'esame del Consiglio di Stato. 
- 39 -
IRLANDA 
1. PROCEDURE GIURISDIZIONALI 
Un procedimento specifico da seguire nella trattazione delie vertenze non 
particolarmente rilevanti che Interessano i consumatori é stato formalmente 
predisposto nel dicembre 1991 (District Court - small claims procedure - Rules, 
1991). 
li procedimento é già operante, come esperimento pilota, a Dublino, Cork, Sligo 
e Swords, e l'applicabilità ne sarà progressivamente estesa attraverso l'intero 
territorio dello Stato. Per vertenza di esiguo valore si intende qualsiasi 
procedimento civile che sia intentato dal consumatore avverso li rivenditore In 
relazione all'acquisto di beni o di servizi II cui valore non sia superiore 
alle 500 IRL (+/- 625 ECU), sempreché non si tratti di vertenza alla quale é 
applicabile la legge irlandese sugli acquisti con pagamento rateale ovvero di 
vertenza che eccepisce il mancato rispetto di un accordo di leasing. 
Ciascuna corte distrettuale é assistita dal "Registrar" (cancelliere) 
competente per le vertenze di esiguo valore, Il cui compito specifico é quello 
di vigilare al buon andamento del procedimento: assiste i consumatori nella 
compilazione degli appositi moduli (specialmente nella compilazione dei moduli 
aventi il valore di domande) ed Istruisce II reclamo provvedendo In sostanza a 
registrarlo, inviando il modulo compilato alla controparte interessata. Se 
quest'ultima accetta il reclamo e desidera trovare un accordo in relazione al 
pagamento provvede a compilare In tal senso il modulo e a restituirlo al 
"Registrar". 
Se la controparte desidera contestare il reclamo presentando eventualmente un 
controreclamo, é tenuto ad avvalersi a tal fine dell'apposito modulo, 
compilandolo entro 15 giorni dalla data In cui l'ha ricevuto. 
Se il convenuto non replica entro 15 giorni la vertenza sarà automaticamente 
considerata come incontestata e la Corte distrettuale ordinerà che l'importo 
reclamato venga versato entro un periodo di tempo prestabilito (da notare in 
proposito che in caso di mancato pagamento il "Registrar" potrà disporre il 
proced(mento esecutIvo). 
Se si notifica che si intende discutere la causa, il "Registrar" tenta di 
comporre la lite tra le parti chiedendo a queste ultime informazioni più 
precise ed Invitandole a discutere insieme sugli addebiti contestati. 
Qualora non venga raggiunto un accordo il "Registrar" deferirà il caso alla 
"District Court". Le spese iniziali (approssimativamente 5 IRL - 6 ECU) coprono 
- 40 -
le spese di udienza ma non é obbligatorio il ministero di difensore. Comunque 
il "Registrar" é presente alle udienze per evidenziare I fatti allegati. 
Grazie al sistema In parola da metà dicembre 1991 a metà ottobre 1992 sono 
stati trattati 646 casi (450 a Dublino, 99 a Cork, 39 a Sligo e 5 a Swords). Di 
queste vertenze 379 (58,7%) sono state risolte senza che fosse necessario 
richiedere un'udienza della Corte, 78 (12,1%) sono state iscritte In ruolo al 
fini dell'udienza e 189 (24,3%) sono ancora in pendenza. 
2. PRQCEPIMENTI NON GIURISDIZIONALI 
Dietro iniziativa di diversi settori di attività sono stati predisposti 
numerosi procedimenti di carattere extragiudiziale: si ricorda in particolare 
M sistema di mediazione previsto In campo assicurativo nonché quello 
predisposto dagli istituti di credito. L'adesione a questi sistemi é su base 
volontaria, ma le società che vi aderiscono sono allora vincolate dalla 
decisione del mediatore civico (ombudsman). Il consumatore, per contro, 
conserva sempre la facoltà di adire il giudice ordinario. 
Per le vertenze deferite alla decisione del I'ombudsman le relative spese non 
possono superare le 100,000 IRL (+/- 124,965 ECU) per quanto riguarda II 
sistema in vigore nel campo assicurativo e 25,000 IRL (+/- 31,240 ECU) per 
quanto riguarda quello predisposto dagli istituti di credito. 
È stato anche istituito il mediatore civico parlamentare (nominato dal 
presidente Irlandese) con la competenza d'indagare in merito ai reclami 
proposti da persone fisiche o giuridiche che si considerano vittime di 
trattamenti iniqui da parte di enti pubblici. Anche se la decisione presa In 
esito al procedimento non é vincolante, finora tutte le raccomandazioni 
formulate dal I'ombudsman parlamentare hanno avuto seguito. 
3. PROTEZIONE DEGLI INTERESSI COLLETTIVI/PUBBLICI 
Il direttore delle questioni che interessano I consumatori (istituito dalla 
legge del 1978 sull'informazione dei consumatori) é il principale organo cui 
spetta di dare esecuzione alla legislazione in favore dei consumatori. 
Gode di assoluta autonomia e detiene numerosi poteri con riguardo ad esempio 
alla pubblicità ingannevole, alle indicazioni fuorvianti e cosi via. 
- 41 -
Nel suo ruolo ha potestà di ingiungere ai trasgressori "di cessare e di 
desistere" da qualsiasi atto che costituisca violazione della legge 
sul I'informazione del consumatori. Ê anche suo compito promuovere la stesura di 
codici privati sul comportamenti leali (ad esempio codice In merito ai messaggi 
pubblicitari). 
4. PROGETTI PILOTA 
Dal giugno 1990 é in atto un progetto pilota denominato "Consumer personal 
service" (CPS) a cura dell'associazione Irlandese dei consumatori. 
L'obiettivo del progetto é "d'Informare, assistere e consigliare i consumatori 
che Incontrino problemi legati all'acquisto di beni o servizi". Il consumatore 
che desideri essere assistito é tenuto a pagare un diritto di 19 IRL (+/-
24 ECU), indipendentemente dai tempi del procedimento. 
Il principale obiettivo é quello di trovare una definizione extragiudlzlale 
della controversia, ma in caso di necessità il consumatore riceve piena 
assistenza giuridica per difendere le proprie ragioni dinanzi al giudice 
ordinarlo. 
Nel corso del periodo giugno 1990-maggio 1993, il CPS ha ricevuto 780 reclami 
di cui 100 sono stati deferiti dinanzi ai giudici, compresi 40 casi discussi 
dinanzi alla corte competente per le vertenze di valore esiguo. 
- 42 -
ITALIA 
1. PROCEDURE GIURISDIZIONALI 
li Codice di procedura civile é stato di recente riformato con legge 
26 novembre 1990 n. 353 (procedimenti urgenti attinenti al processo civile) e 
legge 21 novembre 1991 n. 374 (istituzione del giudice di pace). 
L'entrata in vigore delle leggi anzidette é stata in parte rinviata con legge 
4 dicembre 1992 n. 477: di conseguenza la riforma esplicherà pienamente i suoi 
effetti a decorrere dal 3 gennaio 1994. 
Dal punto di vista del consumatore/utente i più importanti effetti della 
riforma possono sintetizzarsi come segue: 
a) Istituzione del giudice di pace 
Il procedimento davanti al giudice di pace é retto dalle disposizioni speciali 
(art. 316 e seguenti del C.p.C.) che In parte si ispirano alle norme relative 
al procedimento dinanzi al "giudice conci I latore"*35*. 
Si tratta di un procedimento snellito nella misura in cui: 
l'istanza é proposta con semplice citazione dinanzi al giudice, che 
provvede a redigere il processo-verbale e convoca le parti (i termini di 
comparizione sono ridotti di metà rispetto a quelli ordinari); 
nel corso dell'udienza il giudice ascolta le parti e tenta la 
conciliazione: se le parti raggiungono un accordo, quest'ultimo é fatto 
constatare nel processo verbale che costituisce il titolo esecutivo; 
se II tentativo di conciliazione non riesce il giudice invita le parti a 
precisare i fatti, produrre documenti e precisare eventualmente I mezzi di 
prova da assumere; 
la seconda udienza é fissata soltanto qualora lo esiga l'istruzione della 
causa ; 
la sentenza dev'essere depositata entro 15 giorni dalla discussione. 
L'istanza di conciliazione "in sede non contez iosa", già prevista dalle 
(35) Infatti il giudice di pace sostituirà il "giudice conciliatore" 
con competenze ampliate. 
- 43 -
disposizioni in materia di giudice conciliatore potrà essere proposta anche 
dinanzi ai giudice di pace, a prescindere dal valore della causa. Nondimeno, Il 
processo verbale che constata il raggiunto accordo delle parti costituisce 
titolo esecutivo solo qualora la controversia rientri nella competenza del 
giudice di pace. 
La competenza "ratione summae" del giudice di pace é fissata a 5 milioni di LIT 
(+/- 2 790 ECU) che passano a 30 milioni (+/- 16 732 ECU) per le vertenze che 
Investono la responsabilità civile risultante dalla circolazione dei veicoli a 
motore o di natanti: nella competenza "ratIone summae" rientra quindi la 
maggior parte delle controversie in materia di consumo. 
L'obbligo di avvalersi del patrocinio di un difensore é limitato alle cause il 
cui valore non superi il milione di LIT (+/- 558 ECU) mentre la possibilità di 
giudizio "secondo equità" é ammessa per le cause di valore non superiore ai 
2 milioni di LIT (+/- 1 115 ECU). 
b) I provvedimenti provvisori 
Tutti gli organi giudiziari di primo grado (giudice di pace, pretore, 
tribunale) potranno ordinare misure anticipator le nel corso dei procedimenti 
proposti a decorrere dal 2 gennaio 1993: tali misure assumono la forma di 
ordinanza recante l'ingiunzione di consegna o di pagamento. 
e) Termini 
Le nuove norme che disciplinano I termini di preclusione (e in particolare la 
modifica dell'art. 184 del Codice di procedura civile) dovrebbero permettere di 
ridurre la durata media dei processi che in Italia é molto elevata*36). 
La nuova disciplina entrerà in vigore nel 1994. 
d) L'esecuzione provvisoria 
L'esecuzione provvisoria del giudizio di primo grado (che finora costituiva 
l'eccezione) diventa la regola per tutte le cause proposte a partire dal 
2 gennaio 1993. La sospensione dell'esecuzione provvisoria potrà essere 
ordinata dal giudice di appello solo per gravi e fondati motivi (art. 283 del 
Codice di procedura civile). 
(36) 538 giorni dinanzi al pretore, 1166 giorni dinanzi ai tribunali e 
1119 giorni dinanzi alle corti di appello. 
Fonte: Ministero della giustizia, Documenti Giustizia 1-2/1993, 
pag. 269: le statistiche si riferiscono all'insieme delle cause 
civili per I'anno 1991. 
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L'emendamento In tal senso del codice di procedura è stato voluto per ridurre 
le Impugnative proposte unicamente per fini dilatori (istanze in appello 
dilatorie). 
2. PROCEDIMENTI NON GIURISDIZIONALI 
A motivo del costo che normalmente esso comporta, l'arbitrato costituisce 
raramente un'alternativa economicamente sostenibile dai singoli privati: nella 
maggioranza dei casi l'arbitrato é esperito dalle società. Il procedimento 
arbitrale consente peraltro di ottenere una decisione vincolante entro termini 
ancora più brevi rispetto a quelli che decorrono dinanzi alla giustizia 
ordinaria. 
Uno specifico procedimento di arbitrato é stato predisposto in relazione alle 
vertenze Insorgenti nel settore delle telecomunicazioni in forza di un accordo 
concluso in data 24 luglio 1989 tra la SIP e dodici organizzazioni di 
consumator i. 
Inizialmente il procedimento é stato varato in via sperimentale in Lombardia e 
in Sicilia; successivamente é stato esteso a sei altre regioni e, di recente, 
all'insieme del territorio nazionale. Il regolamento di procedura è stato 
riveduto di conseguenza. 
Il procedimento si articola in due fasi distinte: l'utente, dopo aver 
presentato reclamo con iter interno alla SIP, potrà adire la commissione 
conciliatrice la cui composizione a livello regionale é la seguente: un 
rappresentante della SIP, scelto da quest'ultima ed un rappresentante nominato 
dal le organizzazioni dei consumatori. 
Il procedimento di conciliazione si conclude facendo constare in verbale 
l'avvenuta conciliazione delle parti ovvero l'insuccesso del tentativo. In caso 
di mancata conciliazione l'utente può chiedere che la vertenza venga sottoposta 
alla decisione di un arbitro (nominato di comune accordo dalla SIP e dalle 
associazioni firmatarie) la cui competenza é limitata alle liti il cui valore 
sia inferiore ai 3 milioni di LIT. L'arbitro decide "secondo equità" e le spese 
processuali sono a carico della parte soccombente, ma in relazione alle 
spettanze dell'arbitro é stato stabilito un massimale. 
Nel settore bancario é stato' di recente concluso, sotto l'egida dell'ABI 
(Associazione bancaria italiana), un accordo sull'apertura di un ufficio 
reclami e l'istituzione dell'ombudsman delle banche (difensore civico). 
Ai sensi dell'accordo, entro e non oltre il 15 aprile 1993 si dovrebbe aprire 
un ufficio reclami in ogni banca od istituto di credito. A partire dalla stessa 
data I'"ombudsman" nazionale delle banche (organismo collegiale con sede a Roma 
e costituito da cinque membri) può essere adito da qualsiasi consumatore che 
abbia già espletato la procedura di reclamo interno (per l'avvio della quale é 
stabilito un periodo di 60 giorni). Il ricorso al I'ombudsman é gratuito e la 
decisione di quest'ultimo é vincolante per la banca entro i limiti di 
competenza stabiliti dall'accordo (5 milioni di LIT), fermo restando il diritto 
del consumatore di adire il giudice ordinario. 
- 45 -
m 
Nel settore della pubblicità é operante dal 1966 il "GIURI DI AUTODISCIPLINA 
PUBBLICITARIA" che ha già pronunciato 1076 decisioni. Il Codice di 
autodisciplina pubblicitaria, applicato dal giuri, é di frequente aggiornato: 
la diciannovesima versione é entrata In vigore il 15 giugno 1993. 
Quanto alle relazioni tra i cittadini e l'amministrazione, é istituito nelle 
singole regioni II "DIFENSORE CIVICO" (ombudsman) che esercita funzioni 
d'informazione, di consulenza e di assistenza nell'interesse di qualsiasi 
cittadino (od organizzazione di cittadini) che lo richieda. I poteri dei 
difensori civici sono disciplinati dalle leggi regionali (in Italia vi sono 20 
regioni), ma normalmente, il loro parere non é giuridicamente vincolante per 
I'amministrazione. 
3. LA TUTELA DEGLI INTERESSI COLLETTIVI 
In linea di massima le organizzazioni rappresentative di interessi collettivi 
non avrebbero, secondo la giurisprudenza dominante, "l'interesse ad agire" 
prescritto dall'articolo 100 del Codice di procedura civile. 
Tuttavia la più recente legislazione ha riconosciuto alle organizzazioni in 
parola la facoltà di agire in alcuni settori specifici. 
In difesa dell'interesse collettivo dei consumatori (che in Italia non é 
protetto da nessuna pubblica autorità quale potrebbe essere I'ombudsman in 
Danimarca e il Director of Consumer Affairs in Irlanda) sono stati emanati i 
seguentI provved iment i: 
il decreto legge 25 gennaio 1992 n. 74 che recepisce la direttiva 84/450 
in materia di pubblicità ingannevole; 
la legge 10 ottobre 1990, n. 287 in materia di "protezione della 
concorrenza e del mercato" la quale riconosce l'interesse collettivo dei 
consumatori e l'Interesse ad agire delle relative organizzazioni nei casi 
di fusione, abuso di posizione dominante o di pratiche restrittive della 
concorrenza. 
La facoltà delle organizzazioni' dei consumatori di costituirsi parte civile in 
procedimenti penali é stata riconosciuta dalla legge 7 agosto 1986 n. 462 sulla 
prevenzione e la repressione delle alterazioni delle derrate alimentari. 
4. PROGETTI PILOTA 
Un progetto denominato "Accesso dei consumatori alla giustizia" - proposto da 
un'organizzazione dei consumatori e finanziato dalla Commissione delie Comunità 
europee - é stato avviato in via sperimentale nel gennaio 1991 nella città di 
Milano. I servizi resi in attuazione dei progetto sono totalmente gratuiti e 
gli uffici di segreteria sono aperti tutti i pomeriggi dei giorni lavorativi 
dal le ore 13 al le 19. 
~ 46 -
il servizio In parola informa anzitutto il consumatore sulle lèggi In vigore e 
sulla soluzione che queste ultime potrebbero apportare al caso di specie. Se II 
reclamo é da considerarsi fondato e se II consumatore io richiede, si potrà 
tentare una soluzione extragiudlziale al fine di comporre in via amichevole la 
controversia. 
Se II tentativo fallisce II servizio può assistere II consumatore che desideri 
adire il giudice di pace, sempreche la vertenza rientri nella sfera di 
competenza di quest'ultimo. A norma della vigente legislazione non si richiede 
il ministero di un difensore nel procedimento dinanzi al giudice di pace. Se 
per contro la lite non rientra nella sfera di competenza di quest'ultimo il 
consumatore é invitato a rivolgersi al proprio avvocato ovvero all'ordine degli 
avvocat i. 
La principale caratteristica del progetto In parola risiede nell'essere! 
avvalso di un procedimento di conciliazione in sede non contenziosa (art. 321 
del Codice di procedura civile) che é parimenti previsto dalla legge 
istitutrlce del giudice di pace. Il procedimento in parola era finora 
ampiamente ignorato nella pratica. 
Nel corso del periodo novembre 1991-ottobre 1992 il servizio ha ricevuto 1302 
richieste d'informazione e/o d'intervento. Al termine dell'istruzione di 
ciascun caso sono state promosse 357 cause, di cui 119 sono state 
definitivamente risolte grazie all'accordo con la controparte nell'ambito del 
procedimento extragiudiziale e 18 sono state risolte attraverso il procedimento 
esperibile dinanzi al giudice conciliatore (15 cause sono state definite In via 
non contenziosa e 3 in via contenziosa). 
Alla data del 31 ottobre 1992 risultavano pendenti 220 vertenze di cui 25 
proposte dinanzi al giudice conciliatore. 
Tenuto conto del buon risultato del progetto pilota, si é deciso di aprire un 
secondo centro al fine di valutare l'Impatto dell'iniziativa in un contesto 
socio-economico diverso (nella città di Forlì). 
Un altro progetto é stato attuato da un'organizzazione dei consumatori in 
concomitanza con l'applicazione della procedura di conciliazione e di arbitrato 
di cui al punto 2. Attraverso questo progetto si desidera formare i 
rappresentanti da nominare all'interno delle commissioni conciliatrici operanti 
nel settore delle telecomunicazioni. 
- 47 -
LUSSEMBURGO 
1. PROCEDURE GIURISDIZIONALI SEMPLIFICATE 
Due procedimenti semplificati sono esperibili nell'intento di agevolare II 
recupero di crediti. L'"ordinanza di pagamento" (artt. 48-58 del Codice di 
procedura civile) ed il sequestro presso terzi sul trattamento economico dei 
lavoratori dipendenti (Arrêté del I'11.11.1970, Mémorial 1970, 1314). 
Tenuto conto dello scopo da essi perseguito, detti procedimenti non sono quasi 
mal (Il primo) e mal (Il secondo) proposti dal consumatore che, al contrario, 
ne é normalmente la vittima. 
Nessun procedimento semplificato (quai é ('"ingiunzione di fare" In Francia) é 
stato predisposto per II caso che l'esecuzione del contratto sia richiesta dal 
consumatore. 
Tuttavia, in attesa del giudizio sul merito della vertenza é esperibile il 
procedimento di "référés" (giudizio provvisorio per direttissima) grazie al 
quale si possono ottenere sia provvedimenti provvisori in casi d'urgenza 
("giudizio a salvaguardia"), sia il versamento di anticipi su crediti. 
2. PROCEDIMENTI NON GIURISDIZIONALI 
Al di fuori dell'arbitrato ordinario (i cui costi sono normalmente elevati 
rispetto al valore corrente delle vertenze in fatto di consumo), non esistono 
procedimenti non contenziosi che possano concludersi con una decisione 
giuridicamente vincolante per la controparte. 
3. AZIONI D'INTERESSE COLLETTIVO 
Le associazioni dei consumatori sono legittimate a proporre l'azione 
d'Interesse collettivo nel caso di clausole vessatorie (legge 25.8.1983, 
art. 5) o di pratiche commerciali sleali (legge 27.11.1986, art. 21). La 
proponibilità dell'azione é riservata alle "associazioni dei consumatori 
rappresentate presso la commissione dei prezzi" del Granducato. 
- 48 -
PAESI BASSI 
1. PROCEDURE GIURISDIZIONALI 
Col 30 dicembre 1991 un nuovo procedimento é proponibile dinanzi alla 
Kantongerecht (Ufficio giudiziale subdistrettuale di primo grado) che é 
competente per: 
a) le cause II cui valore non superi 5 000 HFL (+/- 2 284 ECU); 
b) le cause vertenti sul pagamento di canoni locativi o sulle vendite 
rateali, Indipendentemente dal loro valore. 
A norma della nuova procedura l'atto di citazione in luogo di essere notificato 
a cura dell'ufficiale giudiziario può essere comunicato al convenuto mediante 
lettera raccomandata. (A tal fine l'attore é tenuto a riempire un apposito 
modulo). Il convenuto può scegliere di difendere direttamente ed oralmente le 
proprie ragioni dinanzi al giudice ovvero di compilare una replica per Iscritto 
(l'assistenza del consulente legale non é richiesta). Se il convenuto omette di 
replicare, la vertenza é giudicata, a meno che non sia manifestamente priva di 
fondamento. 
Ove le parti presentino istanza in tal senso o di propria iniziativa il giudice 
può anche tentare la conciliazione delle parti e, a tal fine, può ordinare la 
comparizione personale delle stesse ("comparitie": art. 19 del Codice di 
procedura e ivi le). 
Sono state inoltre emanate speciali disposizioni legislative in materia di 
vertenze che interessano il consumatore, ai sensi delle quali il consumatore 
può avviare un procedimento dinanzi al giudice del luogo In cui ha eletto 
domicilio (art. 98, par. 3 del Codice di procedura civile). La scelta della 
giurisdizione é ammessa soltanto dopo che é insorta la vertenza (art. 100 CPC). 
A norma dell'articolo 116 CPC é possibile ottenere una sentenza provvisoria nei 
casi più urgenti. 
2. PROCEDURE EXTRAGUDIZIALI 
In relazione ai settori in cul é stato istituito (assicurazione sulla vita, 
casse di risparmio, ecc.) I'"ombudsman" non ha la facoltà di dirimere 
effettivamente la controversia, in quanto deve limitarsi ad esprimere un 
semplice "parere" con valore non vincolante. 
Per converso, le "geschlIlencommlssles" (Commissioni conciliatrici) possono 
formulare raccomandazioni vincolanti ("bindend advies") che vanno onorate alla 
stessa stregua di una clausola contrattuale: quando le parti convengono di 
sottoporre la vertenza al giudizio della commissione conciliatrice il mancato 
rispetto della "raccomandazione" formulata dalla stessa é considerato come 
inadempimento del contratto. 
- 49 -
Ai fini del riconoscimento ufficiale delle "geschiIlencommissles" il ministero 
degli affari economici può avviare un procedimento nel corso del quale 
provvedere ad accertare il rispetto di determinati requisiti quali le garanzie 
di procedura e l'imparzialità. 
Quasi tutti questi organismi aderiscono ad una Fondazione istituita di comune 
accordo dalle organizzazioni dei settori commerciali interessati e dalla 
competente associazione dei consumatori ("Consumentenbond"). 
La "geschiIlencommissie" é composta da un rappresentante dei consumatori, un 
rappresentante dell'organizzazione professionale del settore di attività di cui 
trattasi e dal presidente, che non appartiene a nessuna delle due categorie. Il 
consumatore, prima di promuovere il procedimento deve tentare di comporre la 
vertenza col fornitore in via amichevole. Al fini del procedimento dinanzi alla 
commissione conciliatrice in parola il consumatore deve pagare specifici 
diritti il cui importo oscilla tra 27,5 HFL (+/- 12,55 ECU) e 150 HFL(+/-
69 ECU). Il procedimento é eminentemente scritto, ma su istanza di una delle 
parti si può far luogo alla discussione in udienza. 
Nel corso del 1991 le "geschiIlencommissies" che aderiscono alla Fondazione 
hanno ricevuto 5162 vertenze (di cui 1867 nel settore del turismo); la durata 
media del procedimento é di 4,2 mesi. 
Analoghe raccomandazioni vincolanti possono essere emesse da alcuni organi di 
disciplina, tra cui l'Ufficio di controllo dell'Associazione degli avvocati 
olandesi, la Regia associazione dei notai e l'Ufficio di disciplina dell'Ordine 
dei medici (che é disciplinato in via legislativa) e l'Istituto di arbitrato 
per le società edilizie (non disciplinato dalla legge). 
Per quanto riguarda il settore pubblicitario é stata istituita nel 1964 la 
cosiddetta Fondazione "Stichtlng Reclame Code" alla quale hanno aderito le 
principali agenzie di pubblicità, nonché alcune organizzazioni dei consumatori 
e dei mezzi di comunicazione di massa (ad eccezione della telediffusione, che é 
sotto la vigilanza di uno speciale ente pubblico). Essa sovrintende alla 
"Reclame Code Commi ss!e" (Commissione reclami), le cui decisioni possono essere 
impugnate dinanzi al "College van beroep" (Collegio per le professioni): il 
sistema di autodisciplina é quindi articolato intorno ad un duplice grado di 
giurisdizione. 
3. TUTELA DEGLI INTERESSI COLLETTIVI 
Le organizzazioni dei consumatori sono in via generale legittimate ad agire 
dinanzi all'autorità giudiziaria per la difesa degli interessi del consumatori. 
Finora questo diritto é stato principalmente esercitato in forza della 
giurisprudenza prevalente, ma é stato predisposto un progetto di regolamento 
(n. 22.486) per riconoscere in via definitiva l'interesse ad agire. 
- 50 -
Nella situazione giuridica attuale le organizzazioni dei consumatori possono 
semplicemente chiedere l'emanazione di un'Ingiunzione o di un divieto e devono 
essere "rappresentative" (questo requisito, piuttosto vago, può essere 
all'origine di difficoltà per il giudice). Comunque, il diritto di richiedere 
l'inibizione o la rettifica dei messaggi pubblicitari ingannevoli é 
riconosciuto alle organizzazioni dei consumatori in forza del l'articolo 6/196 
del Codice civile. Le azioni in giudizio motivate da atti di pubblicità 
Ingannevole sono sussidiate dalle autorità governative. 
Un'azione analoga é regolata dall'articolo 6/240 con riguardo alle "condizioni 
generali che sono normalmente Inserite o sono destinate ad essere normalmente 
Inserite nel contratti con persone I cui interessi sono curati da persona 
giuridica". 
- 51 -
PORTOGALLO 
1. PROCEDURE GIURISDIZIONALI SEMPLIFICATE 
Il Codice di procedura civile portoghese (artt. 793c e segg.) prevede un 
procedimento semplificato applicabile alle controversie di esiguo valore 
("processo stimar I ss Imo"). 
Il procedimento non si applica esclusivamente alle vertenze In fatto di consumo 
ma anche a tutte le cause civili il cui valore non superi i 250 000 ESC (+/-
I 333 ECU). Il procedimento può essere promosso per ottenere l'esecuzione di 
obbligazioni pecuniarie, Il risarcimento dei danni o la consegna di beni mobili 
(art. 462, n. 1). 
Non ò richiesta l'assistenza di un difensore e le spese giudiziarie sono a 
carico della parte soccombente (come pure le spese sostenute dalla parte 
vittoriosa per ottenere il patrocinio di un avvocato, qualora quest'ultima 
abbia deciso di farsi rappresentare). 
Nel 1990 il Ministero della giustizia ha varato il programma "Cittadini e 
giustizia" ("Citadào e Just Ica") nell'intento di migliorare sia la trasparenza 
nelle relazioni con l'amministrazione, sia l'informazione, la formazione e la 
partecipazione dei cittadini, sia l'accesso all'autorità giudiziaria e alla 
legislazione vigente. La tutela del consumatore é un aspetto dell'accesso del 
cittadino alla giustizia. 
In attuazione dell'anzidetto programma é stata introdotta, con decreto legge 
14 giugno 1991 n. 211 un procedimento snellito che postula l'istanza congiunta 
delle parti con conseguente snellimento delle formalità, abbreviazione dei 
termini e riduzione delle spese processuali. 
La legge organica del sistema giudiziario (legge n. 38 del 1987, modificata con 
legge 20.8.1992 n. 24/92) ha istituito I cosiddetti "tribunali delle minicause" 
(decreto 8.7.1988, n. 446 e preambolo al decreto 17.7.1986 n. 214 che é a 
fondamento della legge orgànica del sistema giudiziario). Per porre 
effettivamente In essere gli organi giudiziari in questione occorre una legge 
regolatrice la cui preparazione é in corso. 
Quanto al tentativo di conciliazione esso "può essere effettuato in qualsiasi 
fase del processo, ove il giudice lo consideri opportuno, ma le parti non 
possono essere convocate che una sola volta a tal fine" (Codice di procedura 
civile, art. 509, n. 4). 
II tentativo di conciliazione non é tuttavia obbligatorio, salvo nel caso del 
procedimento applicabile "alle piccole cause". Il tentativo deve aver luogo 
- 52 -
all'inizio dell'udienza sul merito (Codice di procedura civile, art. 796, n. 3) 
ovvero nell'udienza preparatoria per le altre forme di procedimenti ordinari, 
sempreché II giudice ritenga che sia possibile comporre la vertenza senza dover 
procedere all'Istruzione formale (Codice di procedura civile, artt. 508 e 787). 
Esecuzione provvisoria dei giudizio: 
In linea generale, é ammessa l'esecuzione provvisoria del giudizio, 
giacché l'impugnativa non ha effetto sospensivo (Codice di procedura 
civile, artt. 47, n. 1, 693, n. 2 e 740). 
Misure conservative e cautelari: 
Il Codice di procedura civile prevede una serie di misure conservative 
preliminari all'azione principale (Codice di procedura civile, artt. 381 e 
segg.). 
Sanzione delle pratiche dilatorie: 
Le pratiche dilatorie nel corso del processo costituiscono altrettante 
manovre di cattiva fede e, di conseguenza, potrebbero dar motivo al 
giudice di condannare la parte in causa di cui trattasi al pagamento di 
un'ammenda e al risarcimento della controparte (Codice di procedura 
civile, art. 456, nn. 1 e 2). 
Assistenza giuridica e giudiziaria ai cittadini stranieri: 
L'assistenza giudiziaria - che può anche concretizzarsi nella dispensa dal 
pagamento delle spese o nell'assistenza gratuita In favore di chiunque non 
disponga di sufficienti mezzi finanziari - é regolata dal decreto legge 
29 dicembre 1987 n. 387-B/87 e si estende anche al cittadini stranieri in 
applicazione del principio costituzionale In forza del quale chiunque 
soggiorni o risieda in Portogallo gode degli stessi diritti ed é soggetto 
agli stessi obblighi e doveri del cittadino portoghese (Costituzione, 
art. 15 n. 1, cfr. anche il decreto legge 26.10.1988, n. 391/88, art. 1). 
Anche se non ha eletto domicilio sul territorio portoghese il cittadino 
comunitario beneficia quindi dell'assistenza giudiziaria a condizione che 
soggiorni nel paese. 
L'assistenza giudiziaria costituisce una delle componenti della protezione 
giuridica alla quale provvedono uffici di consulenze ubicati attraverso 
l'intero territorio nazionale e istituiti in forza di convenzioni 
sottoscritte dal Ministero della giustizia e dall'Ordine degli avvocati 
(decreto legge n. 391/88). 
- 53 -
2. I PROCEDIMENTI NON GIURISDIZIONALI ED I PROGETTI PILOTA 
Alcune grandi imprese ed enti pubblici hanno già provveduto unilateralmente ad 
istituire dei "mediatori" con II compito di ricevere e di definire in via 
extragiudiziale I reclami proposti dai clienti e di migliorare i servizi 
pubblici. Ê questo II caso delle poste e telecomunicazioni del Portogallo, 
nonché del Comune di Lisbona. 
La tendenza a livello nazionale é quella di istituire organi di arbitrato su 
base volontaria, affidando loro il compito di conoscere delle vertenze insorte 
nel settore del consumo. 
Si tratta comunque di strutture ancora sperimentali, anche se a Lisbona 
esistono da circa quattro anni. Per questo motivo saranno prese In esame più 
appresso sotto II titolo di "progetti pilota". 
Accanto agli anzidetti organi di arbitrato generale si vedono già emergere 
timidamente altre organizzazioni settoriali di arbitrato nel settore privato 
come ad esempio in quello delle officine meccaniche. 
a) Il progetto pilota di Lisbona 
Il Comune di Lisbona, l'INDC (Istituto nazionale di difesa dei consumatori), 
l'Unione del commercianti di Lisbona e la DECO (Associazione portoghese di 
difesa dei consumatori) hanno firmato in data 28 ottobre 1988 un accordo ai 
fini dell'istituzione in via sperimentale di un centro di arbitrato competente 
per conoscere delle vertenze insorgenti nel settore del consumo. 
Il finanziamento iniziale del progetto é stato cofinanziato dall'INDC, dal 
Comune di Lisbona e dalla Commissione delle Comunità europee. 
Con circolare (despacho) 23 febbraio 1990 n. 155/90 del Ministro della 
giustizia é stata quindi autorizzata l'Istituzione del Centro di arbitrato, e 
con circolare 8 marzo 1991 n. 103/91 dello stesso ministro si é provveduto 
all'esonero totale dalle spese giudiziali ai fini dell'esecuzione delle 
decisioni arbitrali rese In attuazione del progetto. 
L'esperimento é stato quindi possibile grazie alla stretta collaborazione tra i 
vari promotori (governo, comune, associazione dei commercianti, associazione 
dei consumatori, Comunità europea). Il Centro dispone di propria sede, messa a 
disposizione dal Comune di Lisbona e si articola come segue: 
servizio di accoglienza, a cui provvedono due giuristi; 
direttore del centro-, 
giudice arbitro, nominato dal Consiglio superiore della magistratura. 
- 54 -
il servizio di accoglienza riceve i reclami dei consumatori e se "prima facie" 
sono da considerarsi ricevibili vengono formalizzati su moduli speciali ed 
accompagnati dal mezzi di prova a sostegno. 
In seguito II centro Invita per iscritto le due parti a presentarsi al fine di 
tentare la conciliazione. L'accordo, predisposto ritualmente sotto la 
responsabilità del giurista di servizio, é In seguito omologato dai giudice 
arbitro e produce quindi gii stessi effetti di una sentenza. 
Nel caso che la conciliazione fallisca la vertenza é sottoposta alla 
valutazione del giudice arbitro insieme alla memoria di difesa del convenuto e 
ai mezzi di prova che questi desideri produrre. Dopo aver esaminato le prove, 
Il giudice si pronuncia seduta stante, salvo che non sia necessario procedere 
ad ulteriori accertamenti e perizie. Normalmente le parti citano anche 
testimoni. 
A norma dell'articolo 26 della legge 29 agosto 1986 n. 31/86 la decisione presa 
dall'arbitro costituisce titolo esecutivo alla stessa stregua della sentenza 
pronunciata dal giudice ordinario di primo grado, al quale spetta anche 
prendere eventualmente le misure di esecuzione forzata. 
"RatIone summae" l'arbitro é competente per le controversie insorte nel settore 
del consumo il cui valore non superi i 500 000 ESC (+/- 2 665 ECU) e "rat Ione 
loci" é competente per il territorio di Lisbona (comunque é determinante il 
luogo in cui II contratto é stato concluso). Il servizio é gratuito e rapido, 
quale che sia la fase In cui esso interviene. 
Nel corso del periodo 20 novembre 1989 (data in cui il centro é stato aperto) -
19 novembre 1992 sono stati trattati 3160 fascicoli (spesso si é comunque 
trattato di semplici domande d'informazione), e 100 vertenze sono state risolte 
per via di mediazione o di conciliazione, 390 hanno fatto oggetto di sentenza 
arbitrale. Appena il 6% delle parti convocate ai fini della conciliazione o 
dell'arbitrato non si sono presentate, in media tra la data di presentazione 
dell'Istanza e quella della sentenza arbitrale decorrono meno di 40 giorni. 
Il 15 marzo 1991 é stato sottoscritto un nuovo accordo grazie al quale il 
centro di arbitrato esce dalla fase sperimentale ed è quindi formalmente 
riconosciuto come centro permanente di arbitrato con il compito di dirimere le 
vertenze insorte nel settore del consumo. Di recente il centro di arbitrato é 
stato e ietto ad ente dotato di propria personalità giuridica e di autonomia 
amministrativa e finanziaria. Il finanziamento del centro é garantito grazie al 
nuovo protocollo concluso con i ministeri competenti. 
In data 11 marzo 1992 è stato sottoscritto un accordo tra il Comune di Lisbona 
e quello di Madrid In forza del quale il consumatore potrà presentare reclamo 
per acquisti effettuati a Madrid o a Lisbona. Il reclamo é trasmesso all'organo 
- 55 -
competente In funzione del luogo In cui l'acquisto è stato effettuato (Junta 
Arbitral di Madrid o Centro arbitrale di Lisbona). Onde evitare spese di 
viaggio II consumatore ha la facoltà di farsi rappresentare da 
un'organizzazione del consumatori. 
b) Progetto pilota di Coimbra 
li tribunale arbitrale/centro di arbitrato con sede a Coimbra é stato Istituito 
In forza del protocollo firmato in data 15 aprile 1992 dal Ministro delia 
giustizia, dall'Istituto nazionale per la difesa del consumatori, dal Comune di 
Coimbra, dall'Associazione portoghese per I diritti del consumatore e 
l'Associazione commerciale e Industriale di Coimbra. Successivamente hanno 
aderito all'organismo In parola anche diverse altre organizzazioni di 
consumatori od associazioni professionali. 
La struttura organizzativa, lo statuto ed il funzionamento di questa 
Istituzione arbitrale sono identici a quelli del centro di Lisbona, ma con le 
differenze fondamentali qui appresso: la competenza territoriale può essere 
estesa al comuni limitrofi di Coimbra: ha già deciso di aderire al sistema il 
comune di Flguelra da Foz. Grazie a questa possibilità la ricezione dei reclami 
e l'Informazione del consumatori, nonché l'eventuale conciliazione delle parti, 
può aver luogo a livello comunale tramite I servizi locali già esistenti (CIAC) 
che funzionano come organi di primo grado e sono collegati al tribunale 
arbitrale comune al quale spetta di omologare gli accordi o di dirimere le 
controversie nel caso che la conciliazione non riesca. Come nel caso di Lisbona 
l'accordo omologato dal giudice arbitro o la decisione dello stesso costituisce 
titolo esecutivo. 
Il tribunale arbitrale é competente fino al valore limite di 500 000 ESC, 
valore che é annualmente aggiornato sulla base dell'Indice generale dei prezzi 
al consumo. 
Come il progetto di Lisbona anche quello ubicato a Coimbra beneficia 
dell'assistenza finanziarla della Commissione delle Comunità europee. 
e) Il progetto pilota di Portò e della Valle di Ave (Vale do Ave) 
Il centro arbitrale competente per conoscere delle vertenze nel settore del 
consumo, ubicato nella città di Porto, é stato istituito in data 
14 settembre 1992 con protocollo identico a quello che ha istituito il centro 
di Coimbra. 
li centro sarà quanto prima operativo e la competenza territoriale sarà 
inizialmente limitata alla città di Porto per poi estendersi fino ad 
abbracciare la zona metropolitana (ossia l'insieme dei comuni limitrofi che ne 
fanno parte). 
- 56 -
li centro arbitrale di Porto si ispira alle esperienze degli altri due centri: 
quello di Lisbona In quanto centralizza l'accoglienza e l'informazione 
giuridica dei consumatori e quello di Coimbra In quanto il campo d'azione può 
estendersi fino ad abbracciare una zona più grande di quella propria della 
città di Porto. Da notare Inoltre che II centro di Porto é dotato anche di una 
unità che ha il compito di fornire al consumatore non solo Informazioni in 
materia giuridica ma anche Informazioni attinenti al mercato. 
Il centro arbitrale della Valle di Ave, competente per conoscere I conflitti 
Insorti nei settore del consumo, ha la propria sede a Gulmarles. É stato 
Istituito In data 15 marzo di quest'anno in forza di un protocollo al quale 
hanno aderito gli stessi enti pubblici centrali e locali (Associazione delle 
municipalità della Valle di Ave) nonché associazioni locali rappresentative del 
consumatori e dei fornitori. La sfera di competenza é intercomunale, In quanto 
il centro ha giurisdizione su tutti i comuni della Valle di Ave. 
3- PROTEZIONE DEGLI INTERESSI COLLETTIVI 
Con legge 22 agosto 1981, n. 29 (artt. 12 e 14) alle associazioni portoghesi 
dei consumatori sono stati conferiti determinati diritti tra cui quello di 
intervenire, nella qualità di assistente del pubblico ministero, nelle azioni 
civili in difesa degli interessi collettivi (combinato disposto dell'art. 13, 
lettera h, e dell'art. 10, n. 3). Non sembra comunque che la procedura 
applicabile sia articolata In modo da riconoscere la legittimazione "ad litem" 
al titolari degli interessi collettivi dei consumatori. 
Secondo l'Istituto nazionale per la difesa dei consumatori si tratta "di una 
lacuna alla quale occorre espressamente ovviare in modo da far corrispondere la 
legge di procedura (segnatamente per quanto attiene alla legittimazione "ad 
causant") al diritto sostanziale". 
L'ordinamento giuridico portoghese non prevede l'azione collettiva volta a far 
cessare atti di pubblicità ingannevole. Non esistono quindi provvedimenti del 
tipo di quelli menzionati dal l'articolo 4, lettera a) della direttiva 84/450 
del Consiglio del 10 settembre 1984. 
L'articolo 52 della Costituzione portoghese prevede un'"azione popolare", ma 
non si sono ancora conclusi i lavori parlamentari intesi a dare concreta 
attuazione a tale principio. 
- 57 -
REGNO UNITO 
1. PROCEDURE GIURISDIZIONALI 
li Regno Unito é ripartito in tre distinte giurisdizioni territoriali: 
Inghilterra e Galles, Scozia e Irlanda del Nord. 
In ciascuna di esse sono proponibili cause di esiguo valore le cui regole 
procedurali si possono sintetizzare come segue: 
a) Inghilterra e Galles: sono considerate cause di esiguo valore quelle che 
non superano 1 000 UKL (+/- 1 285 ECU) e sono proponibili dinanzi alla 
County Court. 
Non é obbligatorio il patrocinio del difensore: a cura dei Lord 
Chancellor's Department sono stati predisposti appositi formulari, nonché 
opuscoli informativi redatti nel più semplice linguaggio giuridico. Le 
spese di procedura dipendono dall'Importo che viene dedotto in 
giudizio^37). La Corte spedisce al convenuto copia della citazione ed un 
modulo a mezzo del quale potrà opporre le proprie eccezioni entro II 
termine di 14 giorni. 
Se il convenuto omette di replicare la Corte può emettere, su istanza 
dell'attore, un'ingiunzione di pagamento (giudizio in contumacia). Se il 
convenuto decide di discutere la causa, quest'ultima viene 
automaticamente deferita dinanzi al District Judge (giudice distrettuale) 
il quale fissa un'udienza a tal fine. 
Il Regolamento di procedura 1981 stabilisce che l'udienza "è Informale e 
che non sono applicabili regole rigorose per quanto attiene alle prove". 
Ê ammessa la procura alle liti, ma essa é scoraggiata a causa delle norme 
applicabili in materia di spese di parte, le quali stabiliscono che II 
linea di massima la parte vittoriosa non ha titolo per richiedere il 
rimborso delle spese di rappresentanza legale^38). È ammessa comunque la 
rappresentanza informale in forza del Lay Representatives Order 1992 
(diritto di udienza). SI calcola in via estimativa che nel corso del 1989 
sono state trattate, attraverso procedimenti semplificati, circa 
12500 vertenze proposte da consumatori. 
b) Scozia: una procedura per proporre giudizi di esiguo valore é stata 
(37) 10 Pence per sterlina fino al massimo di 500 UKL; 60 UKL di spese 
fisse per cause di valore oscillante tra 500 UKL e 1 000 UKL. 
(38) Tuttavia la "District Court" ha il potere discrezionale di 
ammettere l'esigibilità di alcuni costi qualora la controparte 
abbia agito in modo irragionevole. 
- 58 -
introdotta con I'Act of Sederunt 1988 (Small Claims Rules) e dallo 
Small Claims Order 1988 (Scozia), avvalendosi del risultati emersi 
dall'attuazione di un progetto pilota In Dundee, finanziato dalla 
Comunità europea. 
SI considera causa di esiguo valore quella che comporta meno di 750 UKL 
(+/- 965 ECU) promossa dinanzi alla Sheriff Court (tutte le azioni che 
rientrano nel concetto di causa di esiguo valore vanno promosse attraverso 
le procedure predisposte a tal fine, salvo II caso dell'Inghilterra e 
della Scozia dove é possibile operare una scelta), È ammesso avvalersi 
della stessa procedura per somme più elevate previo accordo di entrambe le 
parti. 
La procedura é quasi analoga a quella inglese. 
e) Irlanda del Nord: nel 1979 é stata introdotta una procedura per le cause 
di esiguo valore (Judicature NI Act 1978, Section 97). 
Si considera causa di esiguo valore quella che deduce in giudizio dinanzi 
alla County Court meno di 1 000 UKL (+/- 1 258 ECU). 
Diversamente da quello vigente in Scozia il regolamento di procedura non 
prevede l'udienza preliminare: il risultato é che il 98% dei casi sono 
Istruiti entro dodici settimane dalla data In cui vengono iscritti in 
ruolo dinanzi al Court Office. 
Un'altra peculiarità della procedura risiede nella facoltà di far ricorso 
al I'"Enforcement of Judgments Office" (organo competente per dare 
esecuzione ai giudizi). 
2. PROCEDIMENTI NON GIURISDIZIONALI 
Sono stati predisposti diversi procedimenti alternativi molti dei quali 
specifici a determinati settori. 
SI possono approssimativamente suddividere in tre categorie: 
a) Conciliazione ed arbitrato 
Il "Consumer Arbitration Agreements Act 1988" (legge 1988 sulle 
convenzioni arbitrali nel settore del consumo) offre al consumatore la 
facoltà di optare per l'arbitrato come alternativa ai giudizio dinanzi 
alle "Corti". Al fine di non pregiudicare la libera scelta, la legge 
stipula che II 
- 59 -
contratto non può prevedere clausole che privino il consumatore del 
diritto di adire la giurisdizione ordinaria. 
Molti lodi arbitrali In materia di consumo vengono pronunciati in esito 
all'esperimento e all'assolvimento di procedimenti arbitrali previsti dal 
codice di buona prassi predisposto dalle associazioni commerciali di 
concerto con I'"Off ice of Fair Trading" (Ufficio per le pratiche 
commerciali leali): a norma della Section 124(3) del "Fair Trading Act 
1973" Il direttore generale del "Fair Trading Office" ha il dovere di 
"incoraggiare le associazioni più rappresentative perché preparino, 
all'attenzione dei loro membri, codici di buon comportamento destinati a 
servire da guida nel promuovere e salvaguardare gli Interessi dei 
consumatori nel Regno Unito". 
A partire dal 1974 sono stati predisposti 29 codici di buon comportamento, 
di concerto con l'OFT, che ha anche stabilito una procedura tipo per la 
trattazione delle vertenze. 
Oltre ai procedimenti approvati dall'OFT, sono stati predisposti numerosi 
altri procedimenti di arbitrato che comportano esigue spese, Il cui 
principale difetto risiede nel fatto che se ne ignora l'esistenza. 
Un'eccezione di rilievo é tuttavia costituita dal procedimento predisposto 
dall'associazione delle agenzie di viaggio britanniche (nel 1989 sono 
state pronunciate 756 decisioni arbitrali). 
Se la conciliazione per il tramite dell'associazione anzidetta non porta 
ad una composizione soddisfacente della vertenza, il consumatore ha 
generalmente la facoltà di deferire la vertenza dinanzi a un organo 
arbitrale autonomo. In questo caso é dovuto un diritto di registrazione, 
che comunque é Inferiore a quello esigibile per le normali procedure 
arbitrali e viene rimborsato al consumatore se questi vince la causa. La 
decisione dell'arbitro é vincolante per entrambe le parti ed é emessa 
esclusivamente sulla base di memorie scritte (non sono previste udienze). 
Altri procedimenti arbitrali sono stati introdotti nel settore dei servizi 
finanziari In forza del "Financial Services Act 1986", il quale prescrive 
che qualsiasi ente che gode di autonomia statutaria e qualsiasi organismo 
professionale ufficialmente conosciuto hanno il dovere di predisporre 
"valide procedure per la trattazione delle vertenze". 
b) L'"ombudsman" (difensore civico) competente per II settore privato 
Le disposizioni che regolano l'attività del I'ombudsman competente per il 
settore privato presentano differenze di dettaglio ma in sostanza hanno in 
comune diversi elementi. In linea di massima é lecito affermare che 
60 -
I'ombudsman é una persona indipendente, la cui funzione é quella di 
definire le vertenze insorte tra società e consumatori, facendo 
principalmente ricorso alla mediazione od alla conciliazione e, solo in 
ultima istanza, emanando una decisione che normalmente é vincolante per 
le società che aderiscono volontariamente all'istituto del I'"ombudsman" 
(settore assicurativo e settore bancario), mentre non é vincolante nei 
casi In cui l'adesione é obbligatoria (società edilizie e servizi di 
consulenza legale). 
Diversamente dal procedimento arbitrale, l'esito del procedimento 
proponibile dinanzi al('"ombudsman" non é mal vincolante per li 
consumatore: se questi non é soddisfatto della decisione, ha sempre 
facoltà di proporre l'azione legale. Un'altra differenza risiede nel fatto 
che il consumatore non é tenuto a pagare nessun diritto: la sola 
condizione é che venga pienamente esperita la procedura prevista 
dall'organizzazione di cui trattasi. 
Il notevole successo del procedimento in parola é probabilmente dovuto 
alle peculiarità anzidette (nel 1989 I'ombudsman competente per II settore 
assicurativo ha ricevuto 10 215 istanze; nel corso dello stesso periodo 
I'ombudsman competente per il settore bancario ne ha ricevute 3 915). Al 
fine di prevenire possibili abusi del "titolo" I'"Office of Fair Trading" 
ha di recente prescritto i requisiti minimi per l'ammissione alla 
professione di ombudsman. 
e) Le procedure ne I caso de I sorvIzI pubbIlei 
Diversi servizi pubblici sono stati di recente privatizzati. Al fine di 
tutelare gli interessi del consumatore la legge che autorizza la 
privatizzazione ha Istituito un pubblico ufficiale con il titolo di 
direttore generale il cui compito é di agire come organo regolatore per il 
settore di attività di cui é competente. 
Tuttavia la maggior parte di questi pubblici ufficiali non ha il potere di 
rendere esecutiva la propria decisione (ad eccezione del direttore 
generale competente per la distribuzione di energia elettrica): alla luce 
del "citizens charter" (carta dei cittadino) é lecito assumere che saranno 
emanate ulteriori disposizioni legislative per migliorare la situazione. 
3. TUTELA DEGLI INTERESSI COLLETTIVI 
In forza del "Fair Trading Act 1973" é stato istituito l'ufficio di "direttore 
generale responsabile per la correttezza delle transazioni commerciali". 
L'obiettivo é di proteggere i consumatori vigilando a che le operazioni 
commerciali siano il più corrette possibile e incoraggiando la concorrenza nel 
settore. L'ufficio da lui diretto (OFT: Office of Fair Trading) é operativo dal 
1974, di concerto con il dipartimento di industria e commercio, con I servizi 
- 61 -
commerciali delle autorità locali e con gli enti giuridici che godono di 
autonomia normativa. 
L'OFT è un ente autonomo che non fa capo a nessun ministero. La divisione 
"Affari dei consumatori" ha il precipuo compito di promuovere e salvaguardare 
gli interessi dei consumatori: In particolare ha II ruolo di gestire alcune 
disposizioni del "Consumer Credit Act 1974" (Legge 1974 sui crediti al 
consumo), I'"Estate Agents Act 1979" (Legge 1979 sugli agenti Immobiliari) ed 
il "Control of Misleading Advertisements Regulations 1988 (Regolamenti del 1988 
sulla pubblicità ingannevole). Rientra anche nelle sue funzioni promuovere e 
proporre cambiamenti nella normativa e nella prassi qualora ritenga che vengono 
pregiudicati gli Interessi dei consumatori. Provvede anche a diffondere 
informazioni, principalmente attraverso opuscolI di consulenza. 
A norma delle sezioni 35 e 38 del "Fair Trading Act" il direttore generale 
responsabile per la lealtà delle transazioni commerciali può procedere dinanzi 
alla "Restrictive Practices Court" contro qualsiasi persona fisica o giuridica 
che nello svolgimento della propria attività "persista nel compiere atti che, 
da un lato, pregiudichino gli interessi dei consumatori nel Regno Unito, siano 
essi interessi di ordine economico od attinenti alla salute o alla sicurezza, e 
che, dall'altro, siano da considerarsi sleali nel confronti del consumatori" ai 
sensi della sezione 34 del FTA. Prima di adire l'autorità giudiziaria il 
direttore "deve adoperarsi con il massimo Impegno per ottenere una congrua 
assicurazione scritta con la quale l'operatore economico dichiara di voler por 
fine agli atti contestati e di voler astenersi in futuro da qualsiasi altro 
comportamento sleale nel corso della sua attività". L'azione legale viene 
allora promossa qualora II direttore non sia riuscito ad ottenere 
l'assicurazione scritta nel senso anzidetto o qualora la stessa assicurazione 
scritta non venga onorata. Il "comportamento sleale" é definito come insieme di 
atti che costituiscono infrazione alla legge penale e/o alla legge civile 
(esclusa l'infrazione ad un'obbligazione contrattuale). Nel decidere se 
perseguire l'azione occorre tener conto delle lagnanze dei consumatori (sezione 
34(4) del Fair Trading Act). 
Sono queste lagnanze che costituiscono la "causa petendi" che legittima il 
direttore a promuovere l'azione legale. I poteri che il "Fair Trading Act" 
conferisce al direttore non sono tali da consentire la tutela Individuale del 
consumatore. 
- 62 -
A norma della legge attualmente vigente nel Regno Unito le organizzazioni dei 
consumatori non hanno facoltà di promuovere l'azione legale per conto di 
s IngoIi consumator i. 
4. PROGETTI PILOTA 
Su finanziamento della Comunità europea é stato attuato a Dundee (Scozia) un 
progetto pilota che é già stato descritto nella prima comunicazione della 
Commissione sulla tutela dei consumatori (C0M(84) 692). Ai progetto sono 
seguite altre Iniziative concomitanti e di esso si ò tenuto conto nel redigere 
lo "Small Claims Order 1988) menzionato al precedente paragrafo 1 (messa a 
punto di procedure per la trattazione in Scozia di cause di modesto valore). 
- 63 -
Ill LA DIMENSIONE COMUNITARIA DEL PROBLEMA 
III.A LA TUTELA DEI DIRITTI INDIVIDUALI 
III.A.1 LE PROCEDURE NAZIONALI IN VIGORE 
Alla luce dell'analisi "comparata" dei procedimenti esperibili negli Stati 
membri é lecito affermare che i modelli di riforma in materia di definizione 
delle vertenze individuali nanno seguito una duplice via: 
da un lato, lo snellimento delle procedure giurisdizionali applicabili 
alle cause "di modesto valore" (nel contesto di una riforma generale 
ovvero attraverso provvedimenti "mirati", come si vedrà più appresso); 
dall'altro, la messa a punto di procedimenti non giurisdizionali 
(conciliazione, mediazione, arbitrato) specificamente destinati alla 
trattazione e risoluzione delle controversie In materia di consumo (su 
iniziativa delle autorità pubbliche o, più spesso, degli operatori 
econom ici). 
In Francia, é stata ancha esperita una terza via, tramite l'introduzione della 
azione in rappresentanza congiunta: le organizzazioni del consumatori sono 
legittimate ad agire in nome di coloro che "abbiano subito pregiudizi 
individuali causati dal comportamento dello stesso operatore economico ed 
aventi origine comune" (legge francese 18.1.1992, n. 92/60, art. 8). 
L'azione é fondata sul mandato espressamente conferito per iscritto dai singolo 
consumatore interessato: non si tratta quindi di un'azione d'interesse 
collettivo, ma piuttosto dell'esercizio collettivo di singoli diritti ad agire. 
La riunione o connessione delle cause, conosciuta dall'ordinamento giuridico 
della maggior parte degli Stati membri, risponde In parte alia stessa esigenza 
(evitare una pluralità di decisioni, che potrebbero essere inconciliabili, 
allorché più istanze introduttive siano proposte contro lo stesso convenuto e 
abbiano lo stesso peti turn e stessa causa petendi). Tuttavia, la riunione delle 
cause connesse é una sempI ice FACOLTÀ del giudice e ha luogo ex post: per 
contro, l'azione in rappresentanza congiunta permette di istruire e giudicare 
al tempo stesso una pluralità di istanze che sono raggruppate, ex ante, in una 
sola ed unica azione (citazioni e notlfiche che interessano le "parti mandanti" 
sono inviate fin dall'inizio all'associazione mandatari a). 
- 64 -
III.A.1.a LE PROCEDURE GIURISDIZIONALI 
Con riferimento allo snellimento delle procedure giurisdizionali, I 
provvedimenti di riforma si possono classificare come segue: 
I. riforma dei Codice di procedura civile con II duplice obiettivo di 
snellire la definizione delle "cause di modesto valore" e al tempo stesso 
di rendere più efficienti le procedure in generale e combattere contro 
l'eccesso di procedimenti pendenti (Belgio legge 3.8.1992; Italia legge 
26.11.1990 n. 353 e 21.11.1991 n. 374; Germania legge 11.1.1993); 
II. predisposizione di procedure "semplificate" (fatte salve le precisazioni 
che daremo in seguito sul significato del termine) destinate ai 
trattamento delle vertenze In materia civile il cui valore sia Inferiore a 
un determinato importo (Francia: decreto 4.3.1988 n. 88/209; Paesi Bassi: 
legge 30.12.1991; Portogallo: decreto 14.6.1991 n. 211/91; Regno Unito: 
Act of Sederunt - Small Claims Rules - 1988); 
III. Messa a punto di procedimenti semplificati ed esclusivamente destinati ai 
consumatori, limitatamente alle vertenze II cui valore non superi un 
determinato importo (Irlanda: District Court - Small Claims Procedure -
Rules, 1991). 
Il termine "procedura semplificata" é stato finora impiegato nel senso più 
ampio, facendo principalmente riferimento allo scopo perseguito dal legislatore 
piuttosto che alle modalità tecniche In cui si concretizza lo snellimento della 
procedura. Infatti, se l'obiettivo proclamato dal legislatore é quasi ovunque 
il medesimo (efficacia delle procedure, migliore accesso dei cittadini alla 
giustizia, lotta contro l'eccesso di procedimene pendenti), il perseguimento 
dello stesso obiettivo può essere ottenuto attraverso misure che variano da uno 
Stato membro all'altro a seconda delle loro peculiari tradizioni giuridiche. 
Tuttavia, in tutti gli Stati membri le cause il cui valore é inferiore ad un 
determinato importo*39*, sono regolate da una specifica procedura le cui 
principali caratteristiche sono le seguenti: 
1. semplificazione dell'istanza introduttiva (lettera raccomandata o semplice 
dichiarazione trascritta in processo verbale a cura del giudice o del 
cancel Iiere), 
2. non obbligatorietà del patrocinio del difensore, 
3. tentativo di conciliazione preliminare a cura del giudice adito (il 
tentativo é obbligatorio nella maggior parte degli Stati membri). 
(39) In sette Stati membri l'importo corrisponde alla competenza 
rat ione summae di un giudice; negli altri Stati membri si tratta 
di un "massimale" che determina l'applicazione di regole di 
procedura semplificate ad opera del giudice di primo grado. 
- 65 -
La differenza sostanziale risiede nei la "quantificazione" del valore e I di 
sotto del quale il procedimento é esperibile. 
I punti 1, 2 e 3 sono comuni ai procedimenti qui appresso e fino all'importo 
indicato*40* a fronte di ciascuno di essi: 
Belgio: Juge de paix 75 000 BFR 1 871 ECU 
Danimarca: Byret 500 000 DKR 66 836 ECU 
Germania: Amtsgericht 10 000 DM 5 121 ECU 
Grecia: Giudice di pace 60 000 DRA 227 ECU 
Paesi Bassi: Kantongerecht 5 000 HFL 2 284 ECU 
Portogallo: Processo sumarissimo 250 000 ESC 1 333 ECU 
Inghilterra: Small claims scheme 1 000 UKL 1 285 ECU 
Irlanda del Nord: Small claims scheme 1 000 UKL 1 285 ECU 
Scozia: Small claims scheme 750 UKL 965 ECU 
Spagna: Giudice di pace 80 000 PTA 519 ECU 
Francia: Saisine simplifiée 13 000 FF 1 973 ECU 
Irlanda: Small daims scheme 500 IRL 625 ECU 
Italia*: Giudice di pace 5 000 000 LIT 2 789 ECU 
*(ll ministero di un difensore é tuttavia obbligatorio se il valore della causa 
supera un milione di LIT). 
La quantificazione delle "cause di esiguo valore" varia quindi sensibilmente: 
tuttavia all'interno della Comunità sembra enuclearsi un principio di ordine 
generale, comune a tutti gli Stati membri, principio che potrebbe essere 
sintenticamente enunciato come segue: il costo del procedimento (spese 
giudiziali, spese per l'assistenza legale, spese occorse per perizie ecc.) NON 
dev'essere eccessivo rispetto al valore della causa. 
Deroghe a questo principio sono ammissibili soltanto se giustificabili a 
ragione della complessità della causa: un principio analogo ha enucleato la 
Corte europea dei diritti dell'uomo in ordine all'interpretazione del "congruo 
termine" di cui all'articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo. 
II principio in parola non esplica effetti in favore di una parte o dell'altra 
(attore o convenuto) né in favore di una determinata categoria di soggetti 
processuali: le formalità di procedura sono snellite al fine di renderne 
"congruo" il costo in funzione del valore della causa, tanto nell'interesse 
delle parti contendenti (impresa o consumatore, parte attrice o convenuta) che 
nell'interesse dell'amministrazione della giustizia. In questo modo é 
rispettata sia la parità di trattamento che l'esigenza di non sollecitare 
eccessivamente il bilancio dello Stato. 
Speciale rilievo riveste la funzione "conciliativa" dei procedimenti 
summenzionati. Tale obiettivo si riflette anche nel nome dato al giudice 
(40) La conversione In ecu é stata effettuata sulla base del tasso 
convenzionale applicato nel giugno 1993 dalla Commissione. 
- 66 -
competente ("giudice di pace" In Belgio, Grecia, Italia e Spagna; anche in 
Francia II "Tribunal d'Instance" ha ripreso le funzioni dell'ex "Juge de 
paix"). 
In effetti, le possibilità che il tentativo di conciliazione riesca sono tanto 
più elevate In quanto ad esperirlo é lo stesso giudice che ha II potere di 
dirimere la causa In caso di mancata conciliazione. Inoltre l'attendibilità del 
"conciliatore" é garantita dal suo "status" d'indipendenza e di imparzialità. 
Al di fuori dell'anzidetto "comune denominatore" le divergenze tra le procedure 
ordinarie sono numerose e rilevanti: le modalità secondo cui l'Istanza é 
Introdotta, la computazione del termini, Il costo delle spese di procedura, il 
recupero delle spese di perizia, il ruolo del giudice con riguardo all'onere 
della prova, i requisiti per ottenere l'assistenza giudiziaria (in sintesi la 
"struttura" del processo) sono tutti elementi che discendono dall'evoluzione 
storica specifica di ciascun paese: Il complesso delle norme di procedura 
costituisce un equilibrio delicato la cui armonizzazione é possibile solo per 
gradi e con molta prudenza. 
Una tendenza "comune", che sembra delinearsi negli Stati membri, investe 
l'esecuzione provvisoria della sentenza di primo grado: nei paesi in cui norme 
In materia sono state emanante di recente (ad esempio in Italia) l'obiettivo é 
quello di dissuadere gli appelli "dilatori" (quelli il cui unico scopo é "far 
tirare per le lunghe" Il procedimento: In altri paesi, come il Belgio, le 
Impugnative a scopi dilatori possono anche essere colpite da ammenda). 
Tuttavia, i tempi dei procedimenti ordinari variano sensibilmente da uno Stato 
membro all'altro: nel 1991 II termine medio tra la data della domanda e quella 
della sentenza per una causa civile di valore oscillante tra 3 000 e 4 000 ECU 
é stato di 4,3 mesi In Francia (Tribunaux d'instance) e di 38,9 mesi (1166 
giorni) in Italia (Tribunall)<41>. 
In una Comunità di diritto il principio di parità di trattamento dovrebbe 
trovare applicazione anche per i cittadini che chiedono ai giudici nazionali il 
rispetto della stessa disposizione comunitaria. 
III.A.Lb I PROCEDIMENTI NON GIURISDIZIONALI 
Collateralmente al procedimenti giurisdizionali, numerosi sono i "procedimenti 
extragludizialI" specifici. predisposti a livello nazionale ai fini della 
risoluzione delle controversie in materia di consumo, procedimenti che sono 
stati sintetizzati nella seconda parte dedicata ai singoli Stati membri. 
(41) Fonte: statistiche ufficiali del Ministeri della giustizia 
francese e (tal(ano. 
- 67 -
Rispetto al procedimenti giurisdizionali, si tratta solo In parte di modalità 
alternative (lodo arbitrale nelle controversie che interessano I 
consumatori)(42> ma perla maggior parte di esse é più corretto parlare di 
modalità complementari o precontenziose (mediazione e/o conci I lazione)(43). 
Con riguardo alle controversie cui sono applicabili i procedimenti in esame, 
la maggior parte degli Stati membri hanno seguito un'impostazione di ordine 
"settoriale": In linea generale le procedure sono il risultato di iniziative 
avviate da determinati settori di attività (banche, assicurazioni e 
telecomunicazioni ecc.). Le strutture sono talvolta predisposte sotto l'egida 
delle pubbliche autorità(44), talvolta grazie ad iniziative unilaterali e in 
altri casi in esito a "trattative" con le organizzazioni del consumatori. 
In'alcuni stati membri l'organo competente per conoscere delle controversie ha 
la veste di ente pubblico (esempio: Consumer Complaints Board In Danimarca), 
ma nella maggior parte dei casi si tratta di organi privati (permanenti o non 
permanenti, collegiali o monocratlei). 
Altre differenze sono riscontrabili nelle modalità secondo cui l'organo é 
designato (nel caso di organi collegiali ne fanno normalmente parte un 
rappresentante delle organizzazioni dei consumatori e un rappresentante delle 
imprese) come pure nella natura giuridica dell'adesione dei settori di 
attività (normalmente l'adesione avviene caso per caso, ma può anche aver 
luogo previo impegno in tal senso delle imprese che accettano "a priori" il 
sistema). 
Notevoli sono anche le differenze per quanto riguarda l'esito giuridico del 
procedimento: semplice "raccomandazione" per la maggior parte degli 
"ombudsmen" privati; "decisione" vincolante per l'operatore economico, ma non 
per il consumatore (esempio: ombudsman competente per il settore bancario 
nella maggior parte degli Stati membri); decisione vincolante per entrambe le 
parti (arbitrato). 
Questa pluralità di iniziative (ed II successo che molte di esse hanno 
incontrato) sta a comprovare che, con riferimento alle controversie in materia 
di consumo, la "domanda" dì giustizia non é in alcuni Stati membri 
"soddisfatta" attraverso I procedimenti giurisdizionali attualmente esistenti. 
Dal punto di vista del I'"utente" (sia i consumatori che l'Impresa) il costo e 
la lunghezza del procedimento dinanzi all'autorità giudiziaria sono molto 
spesso eccessivi rispetto al valore della causa: il che spiega lo sviluppo di 
strumenti alternativi (o complementari) ai fini delia risoluzione delle 
controversie. 
(42) Juntas arbitrales in Spagna, Centri di arbitrato nel settore del 
consumo in Portogallo, Geschi11ecommi ss le nei Paesi Bassi. 
(43) Talvolta si tratta infatti della combinazione dei due sistemi: le 
parti possono esperire II procedimento arbitrale dopo aver 
esaurito il tentativo di conciliazione. 
(44) Esempio: Regno Unito. 
- 68 -
In mancanza di iniziative volte a migliorare l'accesso alla giustizia 
"pubblica", é da ritenersi che la tendenza anzidetta si svilupperà sempre più, 
in quanto, sotto li profilo economico, essa corrisponde ad una "domanda" 
effettiva. 
Ma In tale contesto é legittimo anche chiedersi In quale misura i requisiti 
d'Indipendenza (o quanto meno d'imparzialità) che nello Stato di diritto sono 
richiesti ai membri della magistratura ordinaria, potranno essere garantiti dai 
nuovi "giudici" che sono sempre più chiamati a comporre controversie al di 
fuori di qualsiasi ordinamento giudiziario. <44&is) 
(44bis) Cfr. anche cap. IV D. 
- 69 -
M I.A.2 LE CONTROVERSIE "TRANSFRONTALIERE" 
I M.A.2.a LE BARRIERE SPECIFICHE E SUPPLEMENTARI 
Nel capitolo I.B.2 sono stati ricordati i casi in cui le transazioni tra 
consumatori e operatori economici possono fare insorgere problemi di ordine 
"transfrontaliero" e, nell'occasione, é stata evocata la nozione di 
"controversia transfrontaliera". 
Nel contesto del presente Libro verde e senza pregiudizio di ulteriori 
definizioni più rigorose, la locuzione "CONTROVERSIA TRANSFRONTALIERA11 è 
utilizzata In tutti I casi In cui: 
l'attore (persona fisica) è domiciliato In un paese diverso da quello In 
cui é legalmente stabilito II convenuto (operatore economico), ovvero: 
l'attore (operatore economico) é legalmente stabilito In un paese diverso 
da quello In cui il convenuto (persona fisica) ha eletto II proprio 
domicillo(45). 
Rispetto alla risoluzione di un'analoga controversia di carattere "interno", la 
composizione della vertenza transfrontaliera incontra un numero rilevante di 
difficoltà specifiche e supplementari. 
In via generale tali "complicazioni" discendono: 
1. dalla questione della legge applicabile rispettivamente al merito (lex 
causae) e alla procedura (lex fori) (quanto meno per una delle parti si 
tratterà di una legge "straniera": da qui la necessità di ricorrere al 
ministero di un difensore anche nei casi in cui in teoria la legge non 
I'impone); 
(45) Nella definizione qui proposta sono state accolte le nozioni di 
"domici I io" e di "stabi Iimento" previste dalla Convenzione di 
Bruxelles. In realtà la terminologia usata dalle convenzioni 
internazionali non é omogenea: 
- per quanto attiene alle persone fisiche talvolta é rilevante II 
"domicilio" (Convenzione di Bruxelles, art. 13); talvolta la 
"residenza abituale" (Convenzione di Roma, art. 5 e Convenzione 
dell'Aia del 1973 sulla legge applicabile alla responsabilità 
per danni da prodotti difettosi) o ancora "il luogo In cui la 
persona si trova" (Convenzione dell'Aia del 1954 relativa alla 
procedura civile). 
- Per quanto riguarda le persone giuridiche talvolta é rilevante 
la sede (Convenzione di Bruxelles, art. 16.2) o II principale 
centro di attività (suddetta Convenzione dell'Aia 1973, art. 4) 
o qualsiasi altro stabilimento (Convenzione di Bruxelles, 
artt. 5 e 13). 
- 70 -
2. dal foro competente (almeno una delle parti in causa dovrà difendere le 
proprie ragioni dinanzi a una giurisdizione "straniera": da qui la 
necessità di ricorrere all'assistenza di un secondo avvocato oltre al 
proprio legale di fiducia, o in luogo di questi); 
3. dalla notifica degli atti (che dovranno sempre "attraversare" una 
frontiera: da qui l'applicabilità di formalità e di termini che possono 
essere molto diversi da quelli previsti per la notifica di atti 
all'interno dello stesso paese); 
4. dalia traduzione degli atti (e precisamente gli atti che fanno capo alla 
parte domiciliata in un paese diverso da quello In cui ha sede il Foro 
competente, con conseguenti spese addizionali per la parte di cui 
trattasi); 
5. dagli atti istruttori (nella misura in cui questi devono essere richiesti 
In un paese diverso da quello del giudice adito: da qui tempi più lunghi 
per l'espletamento della "commissione rogatoria"); 
6. dall'esecuzione della sentenza (se la parte soccombente é domiciliata in 
un paese diverso da quello del giudice che ha emanato la sentenza, 
l'esecuzione non può aver luogo che dopo l'espletamento della procedura di 
"delibazione" della sentenza straniera). 
SI tratta insomma di "barriere" specifiche e supplementari che, venendo ad 
aggiungersi alle "barriere" già esistenti in ordine alle vertenze nazionali 
(costo, lunghezza e complessità del processo, insieme alle reticenze 
psicologiche che ne discendono) possono ostacolare gravemente l'accesso alla 
giustizia, quanto meno per le persone fisiche: ne consegue che di fronte a 
questi ostacoli il cittadino medio spesso deciderà di rinunciare a far valere 
le proprie ragioni. 
ill.A.2.b LE CONVENZIONI INTERNAZIONALI 
Al fine di migliorare la situazione qui descritta, gli Stati membri hanno già 
sottoscritto alcune convenzioni vuoi nei contesto comunitario (art. 220 del 
Trattato) vuol nel contesto della Conferenza del diritto internazionale privato 
dell'Aia. 
Ad oggi, tuttavia, nessuna delle convenzioni testé menzionate ò in vigore 
nell'intero territorio della Comunità: 
la Convenzione di Bruxelles del 27 settembre 1968 sulla competenza 
giurisdizionale e sull'esecuzione delle decisioni in materia civile e 
commerciale dovrebbe essere estesa alla Spagna ed al Portogallo, ma 
l'applicabilità della stessa a questi paesi é ritardata per il fatto che 
lo strumento di adesione non è stato ancora ratificato da quattro Stati 
firmatari ; 
- 71 -
La Convenzione di Roma del ' 19 giugno 1980 sulla legge appiicabI le alle 
obbligazioni contrattuali, per la quale l'estensione a Spagna e Portogallo 
é ritardata per assenza di ratifica da parte di tutti gii altri Stati 
membri ad eccezione del Paesi Bassi; 
la Convenzione dell'Aia del 15 novembre 1965 sulla notifica all'estero 
degli atti giudiziari ed extragiudizlaiI in materia civile e commerciale é 
stata si firmata da tutti gii Stati membri della Comunità ma manca ancora 
la ratifica di uno di essi; 
la Convenzione dell'Aia dei 10 marzo 1970 sull'assunzione delle prove 
all'estero in materia civile o commerciale é stata ratificata da solo otto 
Stat i membrI. 
Altre convenzioni, come quella dell'Ala del 25 ottobre 1980 Intesa a facilitare 
l'accesso internazionale alla giustizia, sono state firmate soltanto da alcuni 
Stat i membrI. 
Perquanto concerne le convenzioni già sottoscritte da TUTTI gli Stati membri, é 
lecito sperare che esse entreranno quanto prima in vigore nell'insieme del 
mercato unico: ciò costituirebbe già un progresso Incontestabile. 
Non appena saranno acquisite tutte le ratifiche, le difficoltà legate alle 
vertenze "intracomunltarle" saranno meno rilevanti rispetto a quelle che 
incontrerebbe qualsiasi altre vertenza "transfrontaliera"; al tempo stesso, gli 
scambi intracomunltarI non potranno che beneficiarne. 
Occorre tuttavia affrontare e risolvere adeguatamente alcuni problemi rimasti 
ancora insoluti malgrado le convenzioni vigenti, soprattutto per garantire 
quella "certezza del diritto" di cui gli operatori economici abbisognano. 
Ili.A.2.C PROBLEMI NON RISOLTI 
Anzitutto, per quanto riguarda la legge applicabile, la Convenzione di Roma si 
applica esclusivamente alle obbligazioni contrattuali (e fatte salve inoltre 
numerose deroghe: art. 1): di conseguenza i casi di responsabilità 
extracontrattuale saranno regolati dalle norme interne di diritto 
internazionale privato degli Stati membri, che possono dar luogo a soluzioni 
fra loro contraddittorie. 
A titolo di esemplo, la responsabilità per danno da prodotti difettosi(46) é 
(46) Nella causa TMCS (C-26/91, Rac. I-3967) promossa con azione 
diretta dal subacquirente contro il fabbricante, la Corte di 
giustizia delle Comunità europee, nel qualificare l'azione onde 
stabilire il foro competente, ha riconosciuto il carattere non 
contrattuale dell'azione giudiziaria. 
- 72 -
stata in parte armonizzata in forza della direttiva 85/374/CEE, ma quest'ultima 
lascia ancora sussistere notevoli divergenze per quanto riguarda: 
Il "massimale" che può essere stabilito per I danni risultanti dalla morte 
0 dalle lesioni corporee (art. 16); 
l'esclusione dei prodotti agricoli (art. 15, lettera a)); 
1 "rischi di progresso tecnologico" che possono essere invocati come mezzo 
di difesa (art. 15, lettera b)); 
il ri fare(mento del danni morali (nono considerando). 
DI conseguenza, l'applicazione di una normativa piuttosto che di un'altra darà 
luogo a sensibili divergenze, soprattutto ove si consideri che né la direttiva, 
né la Convenzione di Roma, risolvono la questione della legge applicabile. Vero 
é che a tal fine é stata firmata la Convenzione dell'Aia del 2 ottobre 1973, ma 
soltanto quattro Stati membri l'hanno ratificata. 
In secondo luogo, anche se la firma dell'accordo Istitutivo dello Spazio 
economico europeo é stata preceduta dalla Convenzione di Lugano del 1988 che 
consente di estendere l'applicabilità della Convenzione di Bruxelles agli Stati 
membri dell'EFTA, non é stata per contro prevista l'estensione del campo di 
applicabilità della Convenzione di Roma(46bls>. Di conseguenza, la 
determinazione della legge applicabile alle relazioni tra cittadini CE e 
cittadini EFTA dipende da 72 combinazioni di convenzioni bilaterali (12 
moltiplicato per 6) e/o regole di diritto Internazionale privato. 
Per converso, la Convenzione di Bruxelles consente quella che si potrebbe 
chiamare la "libera circolazione delle sentenze", ma secondo l'articolo 27 
I'"exequatur" può essere rifiutato in cinque casi, (particolare rilevanza 
assumono il primo e il secondo) il che implica un ulteriore controllo da parte 
del giudice adito. A titolo di esempio l'articolo 27 n. 2 della convenzione 
esige che II giudice adito valuti se la citazione o la notifica siano state 
eseguite "In tempo utile" anche quando, in esito ad un 
(46bls) Le prime riflessioni in merito sono state avviate nell'ambito 
della cooperazione politica europea. 
- 73 -
procedimento contraddittorio distinto, Il giudice dei'lò Stato di" or Iglne abbia 
già deciso che la citazione o notifica é stata regolare: di conseguenza, 
l'autorità giudiziaria chiamata a conoscere della domanda di accertamento non é 
legata all'apprezzamento del giudice dello Stato di origine*47*. 
Altre incertezze in fatto di applicazione sono dovute al rinvio ai regimi 
nazionali che definiscono la nozione di impugnazione dinanzi al giudice. Sia 
nei casi di litispendenza (art. 21)C47bls)^ S|a jn quelli di connessione 
(art. 22) é rilevante II "tribunale che per primo é stato adito": ma poiché la 
convenzione non stabilisce alcuna nozione di litispendenza II rischio di 
conflitti di competenza continua a sussistere (in alcuni paesi la causa é 
considerata "pendente" a decorrere dalla notificazione dell'atto introduttivo 
al convenuto; In altri la causa dev'essere stata iscritta in ruolo; In altri la 
litispendenza sussiste non appena l'istanza Introduttiva sia stata dichiarata 
ricevibile; In altri la data da prendere In considerazione é quella in cui la 
cancelleria ha provveduto a spedire l'istanza al convenuto). 
(47) Giurisprudenza costante (cfr. in particolare sentenza 16.6.1981, 
Klamps e. Michel, Race. 1981, pag. 1.593). 
(47bis) CGCE causa 144/86 Guai s Maschinenfabrik contro Palumbo (1987) 
Race. 4861 e causa C-351/89 Overseas Union Insurance contro New 
Hampshire Insurance (1991) Race. 1-3317. 
- 74 -
iil.A.2.d LE "CONTROVERSIE Di MINOR VALORE" 
Tenuto conto di quanto precede é lecito concludere che la complessità di una 
vertenza transfrontaliera rimane notevole anche ove si tratti di controversia 
comunitaria: le barriere supplementari (riassunte nel capitolo II(.A.2.a) 
diventano praticamente insuperabili qualora il valore della causa non 
giustifichi le maggiori spese legate al carattere transfrontaiiero od 
Intracomunltarlo della stessa. 
Se Infatti prendiamo in considerazione le procedure semplificate che sono state 
introdotte negli ordinamenti giuridici degli Stati membri (capitolo I.B) é 
agevole constatare che esse sono difficilmente applicabili nei casi in cui 
l'attore sia domiciliato In uno Stato membro diverso dal convenuto: 
I termini "ridotti" non possono trovare appiicazione*48*; 
la facoltà di non avvalersi del ministero del difensore (facoltà che è già 
piuttosto "teorica" nel contesto dei procedimenti "nazionali") diventa 
semplicemente chimerica ove si consideri la complessità dei problemi di 
merito e di procedura da affrontare e risolvere nelle cause di carattere 
"transnazionale"; 
il tentativo di conciliazione, che presuppone la comparizione personale 
delle parti, implica lo spostamento di almeno una di esse con conseguenti 
spese di viaggio, che spesso sono superiori al valore della causa. 
GII sforzi di semplificazione delle procedure compiuti a livello dei singoli 
Stati membri non possono essere quindi operativi di effetti al di là delle 
frontiere giudiziarie. Ora, se il costo del procedimento non é "commisurato" al 
valore della causa il singolo privato deciderà di rinunciare a far valere le 
proprie ragioni: é lecito quindi assumere che in questo modo non si avranno 
probabilmente nell'ambito del mercato unico vertenze di "modesto valore", ma al 
tempo stesso, a medio termine, non vi saranno più consumatori transfrontalieri: 
l'equazione "nessuna lite - nessun problema" é illusoria, giacché il 
consumatore in queste condizioni, rinuncerà presto a qualsiasi transazione 
transfrontaliera. 
(48) I Codici di procedura civile prevedono un termine più lungo 
quando la notifica va eseguita all'estero. Inoltre, gli atti 
istruttori devono seguire la procedura della cosiddetta 
"commissione rogatoria" e gli atti del processo devono essere 
tradotti. 
- 75 -
Dal punto di vista del consumatori la nozione di controversia "minore" è 
fuorvlante. il valore di una determinata causa può essere "minore" per 
un'impresa, ma non per II singolo privato: la quantificazione che negli Stati 
membri é stata accolta per stabilire l'applicabilità delie procedure 
semplificate (media aritmetica - 1 800 ECU circa) é spesso superiore alla 
retribuzione mensile del singolo privato. Per il cittadino medio, quindi, il 
valore della causa é tanto "modesto" quanto un mese di fatturato per 
un'impresa*4®). 
Dal punto di vista delle Imprese la somma delle controversie "minori" può 
diventare economicamente non trascurabile: dal momento che qualsiasi 
transazione commerciale può dare adito a controversia (si tratta di una 
percentuale fisiologica sulla quale sono anche In corso studi previsionali), 
l'Importanza delie procedure da seguire nella risoluzione delle controversie 
(anche di esiguo valore) é per esse primordiale alla stessa stregua che per i 
consumatori: in mancanza di procedure efficaci non vi sarà né certezza 
giuridica, né certezza economica. 
Dal punto di vista dell'Amministrazione della giustizia la nozione (ratione 
summae) di "causa di modesto valore" é all'origine di una "semplificazione" 
delle procedure nel preciso Intento di "conciliare" un dovere (rendere 
giustizia) ed un onere di bilancio (il costo del procedimento). Se la causa é 
"transfrontaliera" il compromesso é più difficile*50*. 
Dal punto di vista di una Comunità di diritto é difficile accettare che l 
cittadini come pure gli operatori economici subiscano discriminazioni legate 
alla natura "intracomunitarla" delle relazioni economiche che essi allacciano: 
se infatti hanno deciso di stabilire rapporti economici é perché hanno 
confidato nella promessa dello "spazio senza frontiere" (art. 8A del Trattato). 
In realtà la complessità nell'istruzione delle cause intracomunitarie é da 
mettere in rapporto con le frontiere giuridiche e giudiziarie che purtroppo 
ancora sussistono. 
Ê certo che queste frontiere potranno in futuro essere sensibilmente 
ridimensionate attraverso altre convenzioni, ma a medio termine II costo dei 
(49) Inoltre nelle cause transfrontaliere saranno molto più elevate, 
rispetto a quelle promosse a livello nazionale, le spese 
giudiziali, quelle di perizia e di assistenza legale: queste, in 
mancanza di un'assicurazione "protezione giuridica" devono essere 
anticipate dalla parte attrice, che spesso non dispone di 
sufficienti "liquidità". 
(50) Al costo "normale" di qualsiasi procedimento giudiziario 
occorrerà aggiungere le spese di traduzione e di trasmissione 
degli atti, le spese legate alle eventuali commissioni rogatorie 
e soprattutto il tempo che cancellieri, ufficiali giudiziari e 
talvolta I giudici stessi devono dedicare a queste operazioni. 
- 76 -
trattamento delle cause intracomunitarle sarà ancora molto elevato, sia per 
l'amministrazione della giustizia che per le singole parti in causa*50b,s*. 
Da quanto sopra esposto emerge dunque l'esigenza di stabilire se esistano altri 
strumenti e in quale misura questi potranno trovare applicazione nei caso di 
controversie transfrontaliere. 
Nella maggior parte del paesi retti dalla "common law" é stata Introdotta la 
"class action" (azione collettiva promossa da singoli individui o da gruppi di 
persone o da un'organizzazione che agisce In nome di una determinata 
categoria), ma questa procedura non rientra nelle tradizioni giuridiche della 
maggior parte degli Stati membri della Comunità. 
L'azione In rappresentanza congiunta (fondata sul mandato espresso - e non 
implicito - da parte delle persone che sono state pregiudicate dal 
comportamento del convenuto) sembra più vicina ai principi generali di 
procedura comuni agli Stati membri, ma finora soltanto la Francia ha introdotto 
questo procedimento nel proprio sistema giudiziario. 
La semplice riunione delle cause connesse, sempre nel caso delle controversie 
transfrontaliere, pone gli stessi problemi tecnici che abbiamo ricordato nel 
presente capitolo con riferimento alla nozione di "giudice primo adito". 
Nei prossimi capitoli III.B.1 e III.B.2 esamineremo quindi un'altra categoria 
di procedimenti: quella degli strumenti che consentono di prevenire o di 
ordinare la cessazione di comportamenti Illeciti*51* prima che se ne debbano 
"calcolare I danni"*52*. 
(50bis) L'assistenza alla consultazione giuridica (informazione e 
consulenza), come pure l'assistenza giudiziaria (dinanzi alle 
autorità giudiziarie) sono trattate nel cap. Il-C. 
(51) (Azione Inibitoria a tutela dell'Interesse collettivo). 
(52) (Azione risarcltorla). 
- 77 -
III.B LA PROTEZIONE DEGLI INTERESSI COLLETTIVI 
111.B.I LE PROCEDURE IN VIGORE 
L'introduzione della nozione di Interesse collettivo nelle legislazioni 
nazionali é recente: la protezione di tali interessi si é fatta strada nel 
corso del nostro secolo, e la tutela giurisdizionale degli stessi é garantita 
attraverso provvedimenti che variano da un paese membro all'altro. Comunque, 
tutti gii ordinamenti giuridici nazionali da noi esaminati riconoscono ormai 
l'esistenza di una categoria di Interessi la cui estensione è al tempo «tesso: 
più vasta rispetto a quella degli interessi individuali (la cui difesa in 
giudizio é garantita dal diritto di azione individuale) ma al tempo stesso 
più limitata rispetto a quella dell'interesse generale (la cui difesa In 
giudizio ò affidata al pubblico ministero). 
La natura inedita dell'interesse protetto dal legislatore (diritto sostanziale) 
imponeva quindi l'adeguamento delle procedure giurisdizionali vigenti ovvero la 
messa a punto di nuove regole di procedura. 
Quanto agli interessi collettivi dei consumatori, la ricerca di modalità di 
procedura adeguate alla natura dell'interesse tutelato ha indotto più o meno di 
recente tutti gli Stati membri della Comunità a ritoccare i loro sistemi 
legislativi. 
Le divergenze più sensibili in materia di tecnica legislativa non risiedono 
tanto nella proponibilità di un'"azione d'interesse collettivo" ma piuttosto 
nei criteri in base ai quali é definita l'entità rappresentativa alla quale é 
conferito il diritto di agire: in alcuni Stati membri la difesa in giudizio 
dell'interesse collettivo é affidata a determinate categorie sociali 
(organizzazioni dei consumatori o degli imprenditori), mentre in altri é 
affidata ad una pubblica autorità. La situazione legislativa esistente in 
questo campo a livello nazionale può essere sintetizzata come segue: 
In tre Stati membri la tutela dell'interesse collettivo é stata affidata ad 
un'Autorità amministrativa autònoma od indipendente (Director General of Fair 
Trading nel Regno Unito: Fair Trading Act, 1973; Consumer Ombudsman In 
Danimarca: Marketing Practices Act 1975; Director of Consumer Affairs In 
Irlanda; Consumer informat ion Act, 1978). 
In otto Stati membri il "locus standi" é stato riconosciuto alle organizzazioni 
dei consumatori (Germania: Gesetz gegen den uniauteren Wettbewerb 1909 emendata 
nel 1965, e legge 9.12.1976 in materia di clausole vessatorie; Grecia: legge 
24.12.1991 n. 2000; Spagna: legge 10.1.1991 n. 3; Francia: legge 5.1.1988 n. 14 
e legge 18.1.1992 n. 60; Italia: legge 10 ottobre 1990 n. 287 e decreto legge 
- 78 -
25 gennaio 1992 n. 74; Lussemburgo: legge 21.8.1993 e 27.11.1986; Paesi Bassi: 
artt. 6/196 e 6/240 del nuovo Codice civile; Portogallo: legge 22.8.1981 
n. 29). 
In Belgio la tutela giurisdizionale dell'interesse collettivo é stata 
riconosciuta al tempo stesso alle organizzazioni dei consumatori ed a 
un'autorità amministrativa (legge 14.7.1991 sulle transazioni commerciali, 
artt. 95 e 98 e legge 12.6.1991 sui crediti al consumo). 
Quanto all'oggetto dell'azione (PETITUM), tutte le legislazioni summenzionate 
consentono alle organizzazioni ovvero alle autorità amministrative competenti 
di chiedere l'inibizione (injunction ovvero prohibition order) di un 
comportamento commerciale illecito o sleale (e ciò a prescindere dalla natura 
civile, penale od amministrativa dell'infrazione). 
Con riguardo alla definizione della prassi commerciale "illecita" o "sleale" 
(CAUSA PETENDI) alcuni legislatori hanno optato per una definizione "generale" 
(normalmente corredata di elenchi indicativi), mentre altri hanno optato per 
una elencazione tassativa (esempi: pubblicità ingannevole, clausole vessatorie, 
abuso di posizione dominante). 
Ma il dato essenziale, é Che una AZIONE DIRETTA A FAR CESSARE L'ATTO ILLECITO é 
conosciuta da tutti gli ordinamenti giuridici degli Stati membri ed é 
proponibile contro determinati comportamenti commerciali "pregiudizievoli" al 
buon funzionamento del mercato: si tratta di un "regolatore" che consente, sia 
ai consumatori che alle imprese concorrenti, di prevenire gli effetti negativi 
di alcuni abusi piuttosto che dover ovviare alle conseguenze dei medesimi. 
La funzione preventiva dell'azione diretta a far cessare un comportamento 
illecito ò garantita da specifiche modalità di procedura: l'azione é promossa 
ed istruita secondo le regole della procedura sommaria e la pronuncia é 
normalmente esecutiva dietro cauzione*53*. 
Purtroppo si tratta di un "regolatore" che ciascuno Stato membro ha predisposto 
nella propria ottica nazionale. Nell'ambito del mercato unico le prassi 
commerciali possono circolare liberamente, ma le regole di procedura si fermano 
alle frontiere che ancora corrispondono ai limiti di giurisdizione dei singoli 
Stati membri: la lex Fori. 
(53) In alcuni paesi l'ingiunzione ad astenersi da comportamenti 
illeciti può essere accompagnata da una "ASTREINTE" o dalla 
pubblicazione della decisione. 
- 79 -
11I.B.2 LE DIFFICOLTA DI APPLICAZIONE DELLE VÌGENTI PROCEDURE NEI CAS) DI 
PRATICHE COMMERCIALI TRANSFRONTALIERE 
Al sensi del Fair Trading Act (sezioni 35 e 38) il "Director General of Fair 
Trading" ha poteri contro qualsiasi prassi "che sia pregiudizievole per gli 
interessi dei consumatori nel Regno Unito". 
Se i consumatore danesi, nell'ambito di una campagna di vendite per 
corrispondenza effettuatada una società inglese, sono vittime di pratiche 
commerciali considerate illecite ai sensi del Fair Trading Act come pure 
al sensi della legge danese, il Director of Fair Trading non potrà 
esercitare I propri poteri (ove non voglia agire ULTRA VIRES), né li 
Consumer Ombudsman dell'ordinamento danese potrà esercitare I propri 
(salvo ordinare l'apertura di tutta la corrispondenza proveniente dal 
Regno Unito: Il che potrebbe essere In contrasto con altre disposizioni di 
legge). 
Se II consumatore inglese é vittima di una serie di raggiri nell'acquisto 
di multiproprietà in Spagna o nell'acquisto di bevande alcoliche a Calais, 
Il Director of Fair Trading non potrà che cercare l'Indirizzo del 
funzionario (se esiste) che in Francia o in Spagna ha le sue stesse 
funzioni, ovvero rivolgersi alle organizzazioni dei consumatori dei paesi 
di cui trattasi, ma queste ultime non possono comprovare un "Interesse ad 
agire" dinanzi alle giurisdizioni nazionali. 
Se 11 consumatore francese che ha ottenuto In prestito da una banca 
inglese una determinata somma di denaro é stato vittima di infrazioni al 
"Consumer Credit Act 1974" nessun soccorso potrà ricevere né dalle 
organizzazioni francesi, né da quelle inglesi (il potere di stare in 
giudizio nel Regno Unito é riconosciuto al solo Director of Fair Trading). 
Le azioni collettive previste dalla legge lussemburghese possono essere 
promosse esclusivamente da "un'associazione dei consumatori che sia 
rappresentata nell'ambito della commissione dei prezzi" del Granducato (in 
realtà in questa sede é rappresentata UNA sola organizzazione dei consumatori). 
Se un messaggio televisivo ingannevole é emesso dal Lussemburgo a 
destinazione esclusiva dei telespettatori belgi, nessuna associazione 
potrà chiedere che si ponga fine agli atti di pubblicità in questione: 
né le associazioni belghe, per il fatto che non sono rappresentate in sede 
di "commissione dei prezzi" del Granducato, né l'associazione 
lussemburghese In quanto non ha "interesse ad agire" nell'accezione 
giuridica del termine. 
Se nelle clausole generali del contratto predisposto dalle banche 
lussemburghesi figurano clausole inique, i risparmiatori tedeschi che 
- 80 -
abbiano aperto un conto corrente In Lussemburgo non potranno contare 
che sull'intervento della summenzionata associazione lussemburghese, 
giacché le associazioni tedesche non sono rappresentate nella 
"commissione dei prezzi", e se inoltre alcune clausole sono applicabili 
soltanto ai clienti "stranieri", l'associazione lussemburghese non avrà 
interesse ad agire (sempre In senso processuale). 
Ove il consumatore francese sia vittima di illeciti commerciali commessi 
da operatori lussemburghesi (illecito commerciale ai sensi della legge 
lussemburghese e anche della legge francese), le organizzazioni francesi 
di difesa del consumatori non potranno adire I tribunali del Granducato, 
né l'associazione lussemburghese potrà comprovare un interesse ad agire ai 
sensi del la lex fori. 
Le azioni collettive previste dalla legge francese sono riservate alle sole 
"associazioni regolarmente dichiarate (...) e ufficialmente riconosciute a tal 
fine": ma II riconoscimento ufficiale che le associazioni devono ottenere per 
essere legittimate ad agire é riservato alle sole associazioni FRANCESI 
(decreto 6 maggio 1988 n. 88-586). 
Ove i consumatori tedeschi siano stati vittima in Francia di atti 
commerciali illeciti ai sensi della legge francese, l'organizzazione 
tedesca dei consumatori non potrà adire l'autorità giudiziaria francese. 
Se la prassi commerciale (esempio: vendita a distanza ad opera di società 
francese) ha luogo in Germania ed é da considerarsi illecita ai sensi 
della legge tedesca, l'organizzazione potrebbe adire il giudice tedesco e 
chiedere in seguito l'esecuzione della sentenza in Francia: ma in questo 
caso la "celerità" del procedimento verrebbe vanificata. 
Se i I consumatore italiano é vittima della stessa prassi commerciale in 
Italia, non avrà nemmeno questa possibilità dal momento che la legge 
italiana prevede una azione collettiva soltanto nei casi di pubblicità 
ingannevole. 
Gli esempi potrebbero continuare. 
E tuttavia l'azione diretta a far cessare il comportamento illecito consente 
spesso di evitare una pluralità di azioni Individuali finalizzate al 
risarcimento dei danni: tale azione ha una funzione di carattere "preventivo" e 
al tempo stesso consente all'amministrazione della giustizia di realizzare 
notevoli "economie" processuali. 
Nell'ambito di un Mercato unico in cui merci e servizi circolano liberamente, 
Il principio di "libera circolazione" dovrebbe potersi applicare anche agli 
strumenti giuridici che consentono di ottenere la cessazione di pratiche 
Illecite. 
- 81 -
L'articolo 24 della Convenzione di Bruxelles stabilisce che I * pYOvvedimenti 
provvisori o cautelari previsti dalla legge di uno Stato contraente possono 
essere richiesti alle autorità giudiziarie di questo Stato anche qualora, in 
forza della Convenzione, una giurisdizione di un altro Stato contraente sia 
competente per conoscere del merito. 
Nei casi urgenti, quindi, l'attore può in linea di massima adire il giudice del 
luogo in cui il provvedimento dovrà trovare esecuzione: si tratta di un 
principio di "prossimità" e di efficacia che potrebbe rivelarsi particolarmente 
valido qualora il giudice del luogo in cui il provvedimento dovrà trovare 
esecuzione potesse essere adito dalle organizzazioni (o dalle autorità) del 
luogo in cui il pregiudizio è stato subito *54*. 
Nella situazione attuale si é in presenza del seguente paradosso: 
le organizzazioni/autorita del luogo in cui il pregiudizio é subito non 
sono legittimate ad agire (il locus standi é "riservato" in forza della 
lex fori alle sole organizzazioni "nazionali"); 
le organizzazioni/autor ita del luogo in cui il provvedimento deve trovare 
esecuzione non hanno interesse ad agire (ai sensi del diritto processuale: 
gli interessi dei consumatori "nazionali" non subiscono pregiudizio per 
effetto della prassi illecita che colpisce unicamente gli interessi di 
consumatori "stranieri"). 
"Rebus sic stantibus", per essere praticamente al riparo da qualsiasi azione 
diretta a far cessare il comportamento illecito é sufficiente "spostare" il 
punto di partenza della prassi illecita al di là della frontiera costituita 
dalla lex fori. In questo modo viene disatteso l'obiettivo perseguito dalla 
Convenzione di Bruxelles (articolo 24) e lo stesso principio di non 
discriminazione (articolo 7 del trattato) é da ritenersi infirmato nella misura 
in cui la lex fori riserva il diritto d'azione alle sole organizzazioni 
"nazionali". 
In ogni caso il paradosso suesposto é difficilmente accettabile nella 
prospettiva del buon funzionamento del Mercato Unico*54bls*. 
(54) La Commissione é stata investita di numerosi reclami 
(quarantadue) vertenti su messaggi pubblicitari ingannevoli 
provenienti da una società tedesca e indirizzati a clienti 
stabiliti esclusivamente al di fuori del territorio nazionale (in 
particolare in Francia). 
Numerose sono le sentenze con le quali nel corso del 1989 le 
autorità giudiziarie francesi hanno condannato penalmente o 
civilmente il comportamento di questa società, ma nessuna delle 
decisioni ha potuto finora trovare esecuzione: una domanda di 
esecuzione depositata il 29 gennaio scorso presso la cancelleria 
dei tribunale tedesco competente é stata respinta per il motivo 
che il convenuto, avendo cambiato indirizzo, risultava 
irreperibile. Nel frattempo la società "Chance Vertrieb" (che 
utilizza la stessa cassetta postale della società "Homevertrieb") 
si ò sostituita a quest'ultima Indirizzando ai consumatori 
francesi messaggi pubblicitari del tutto analoghi a quelli 
condannati dai giudici francesi. 
(54bis) Cfr. cap. IV A. 
- 82 -
C. L'ASSISTENZA ALLA CONSULENZA LEGALE E IL GRATUITO PATROCINIO. 
C.1. L'ASSISTENZA ALLA CONSULENZA LEGALE 
I progetti pilota sostenuti finanziariamente dalla Commissione (cfr. in 
particolare i progetti in corso in Irlanda, in Italia ed in Grecia) stanno a 
dimostrare che un'elevatissima percentuale delle controversie in materia di 
consumo potrebbe essere risolta nella fase precontenziosa nella misura in cui 
il consumatore può disporre di un servizio di consulenza gratuito o quanto meno 
"accessibile" tenuto conto dei suoi redditi. 
Nel Regno Unito le autorità locali finanziano quasi mille "Citizen Advice 
Bureaux (Uffici di consulenza ai cittadini) presso i quali la consulenza é 
prestata da esperti a titolo di volontariato. 
In Francia la legge 10 luglio 1991 n. 91-67 ha introdotto oltre 
all'assistenza giudiziaria anche l'assistenza alla consulenza giuridica 
che consente alle persone interessate di ottenere informazioni sui propri 
diritti ed obblighi, consigli sui mezzi da far valere nella difesa delle 
proprie ragioni e l'assistenza necessaria nel predisporre determinati atti 
giuridici. 
Si tratta di esempi che hanno valore semplicemente indicativo, ma sui 
quali meriterebbe comunque riflettere, con particolare riguardo ai limiti 
dell'assistenza giudiziaria "classica" (gratuito patrocinio), la quale é 
riservata ai soli procedimenti contenziosi, mentre spesso l'interessato 
avrebbe piuttosto bisogno di una semplice consulenza (il che gli é negato 
dalla grande maggioranza dei sistemi in.vigore). (54bis2) 
(54bis2) Si veda in tal senso la Raccomandazione n. R(93)1 
sull'accesso effettivo al diritto ed alla giustizia delle 
persone che versano in condizioni economiche disagiate, già 
adottata dal Consiglio d'Europa in data 8 gennaio 1993. 
Il dibattito sull'accesso effettivo dei più diseredati alle 
informazioni sui diritti e sulle modalità paragiudiziarie ai 
fini della risoluzione di vertenze é stato anche ricordato 
nell'ambito del "Programma d'azione a medio termine di lotta 
contro l'esclusione, e promozione della solidarietà" (1994-
1999) predisposto dalla Commissione. Tra le iniziative e gli 
orientamenti formulati possiamo ricordare: 
- l'allestimento e il finanziamento di centri o di servizi di 
consulenza legale più vicini ai cittadini; 
- il ricorso alla mediazione ed alla conciliazione; 
- l'accesso alle varie giurisdizioni; 
- la facoltà delle organizzazioni non governative e delle 
associazioni prive di scopi di lucro di promuovere l'azione 
legale per far valere I diritti propri di persone che non 
possono difendersi direttamente a motivo di una situazione di 
dipendenza o di precarietà economica. 
- 83 -
C.2) IL GRATUITO PATROCINIO 
Le disposizioni che disciplinano II gratuito patrocinio negli Stati membri sono 
sensibilmente divergenti; le differenze attengono: 
ai requisiti da possedere per potere accedere all'assistenza giudiziaria 
(livello del reddito e talvolta delia consistenza patrimoniale, Insieme 
alla valutazione sommarla, in alcuni ordinamenti, della "fondatezza" 
dell'azione prevista); 
al campo di azione dell'assistenza giudiziaria (i procedimenti 
extragiudizlaiI quali l'arbitrato od I ricorsi amministrativi non possono 
fruire dell'assistenza giudiziaria ai sensi della maggior parte degli 
ordinamenti degli Stati membri); 
alle modalità di esercizio (e segnatamente per quanto attiene alla 
possibilità di scegliere il proprio avvocato). 
Se non che, l'importanza dell'assistenza giudiziaria nelle controversie di 
carattere transfrontaliere é da considerarsi primordiale: Il costo delle 
vertenze é spesso più elevato rispetto a quello da sostenere per vertenze 
analoghe di natura interna (cfr. capitolo Ili.A.2) e, tenuto conto della 
complessità delle questioni di diritto da affrontare, il ministero di un 
avvocato é indispensabile, anche nei casi in cui l'assistenza di quest'ultimo é 
in teoria facoltativa ("small claim" procedures, Juridiction de paix). 
1 requisiti di accesso all'assistenza giudiziaria e, segnatamente, il livello 
di reddito cui quest'ultima é subordinata, non tengono conto di questa 
dimensione del problema: infatti anche la parte che potrebbe normalmente 
sostenere le spese di avvocato (o stare personalmente in giudizio), per una 
causa "ordinaria", si trova spesso nell'impossibilità di sostenere le stesse 
spese (ovvero stare personalmente in giudizio), nel caso di controversia di 
analoga natura, ma di carattere transfrontaliere *54bis) 
Tenuto conto di quanto precede ed al fine di meglio conoscere la situazione 
attuale, la Commissione ha Incaricato il "Consiglio degli ordini forensi della 
Comunità Europea" di portare a termine un progetto di ricerca grazie al quale é 
stato possibile predisporre: 
(54bis) Nella causa Cowan la Corte di giustizia ha segnatamente 
statuito quanto segue: "il principio di non discriminazione, 
sancito In particolare dal l'articolo 7 del Trattato di Roma, 
deve essere interpretato nel senso che uno Stato membro, per 
quanto riguarda i soggetti cui il diritto comunitario 
garantisce la libertà di recarsi in detto Stato, in particolare 
quali destinatari di servizi, non può subordinare la 
concessione di un indennizzo statale, volto alla riparazione 
del danno subito sul suo territorio dalla vittima di 
un'aggressione che le abbia cagionato una lesione personale, al 
requisito della titolarità di una tessera di residente o della 
cittadinanza di un paese che abbia concluso un accordo di 
reciprocità con questo Stato membro" (punto 20) (sentenza del 
2 febbraio 1989, Rac. pp. 195-222). 
- 84 -
A) un progetto di "Guida all'assistenza giudiziaria" 
B) un rapporto destinato alla Commissione in merito alle disposizioni che 
disciplinano l'assistenza giudiziaria nei singoli Stati membri. 
Sulla base di tale rapporto, (a Commissione intende anvlare una riflessione in 
merito all'assistenza giudiziaria da predisporre in favore delle controversie 
transfrontaliere ed affrontare al tempo stesso la questione dell'assistenza 
giudiziaria In favore delle associazioni non lucrative. 
D, DIRITTO COMUNITARIO E MEZZI DI RICORSO 
D.1 IL NESSO TRA DIRITTO SOSTANZIALE E MEZZI DI RICORSO 
Nella sentenza del 19 novembre 1991 (cause riunite C-6/90 e C-9/90; Raccolta 
1991, pag. 5357), la Corte di giustizia delle Comunità europee ha statuito che: 
"come risulta da una giurisprudenza costante, incombe al giudici nazionali 
Incaricati di applicare, nell'ambito delle loro competenze, le norme del 
diritto comunitario, garantire la piena efficacia di tali norme e tutelare I 
diritti da esse attribuiti ai singoli Va constatato che sarebbe messa a 
repentaglio la piena efficacia delle norme comunitarie e sarebbe infirmata LA 
TUTELA DEI DIRITTI DA ESSE RICONOSCIUTI SE I SINGOLI NON AVESSERO LA 
POSSIBILITÀ* DI OTTENERE UN RISARCIMENTO OVE I LORO DIRITTI SIANO LESI DA UNA 
VIOLAZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO IMPUTABILE AD UNO STATO MEMBRO". 
Il nesso quindi tra diritto sostanziale e mezzi di ricorso è ribadito con 
chiara evidenza dalla massima giurisprudenziale anzidetta: ove non esistesse la 
possibilità di ottenere il risarcimento dei danni subiti per effetto della 
violazione di diritti riconosciuti da norme comunitarie resterebbe infirmata 
l'efficacia stessa del diritto comunitario. 
A giudizio della Corte, l'attuazione dei mezzi di ricorso anzidetti costituisce 
un vero e proprio obbligo a carico degli Stati membri, obbligo "che trova anche 
il suo fondamento nell'articolo 5 del trattato, in forza del quale gli Stati 
membri sono tenuti ad adottare tutte le misure di carattere generale o 
particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi ad essi derivanti 
dal diritto comunitario" giacché "fra questi obblighi si trova quello di 
eliminare (e conseguenze illecite di una violazione del diritto comunitario 
(cfr. per quanto riguarda l'analogo disposto dell'articolo 36 del trattato 
CECA, la sentenza 16 dicembre 1960, Humblet, causa 6/60; Raccolta pag. 1125)". 
Al quesito se l'obbligo anzidetto si traduca nella semplice esistenza di un 
mezzo di ricorso, a prescindere dal contenuto di quest'ultimo e dalle modalità 
di procedura, la Corte risponde negativamente precisando che in 
- 85 -
mancanza di una disciplina comunitaria, spetta all'ordinamento giuridico 
Interno di ciascuno Stato membro designare il giudice competente e stabilire le 
modalità procedurali dei ricorsi giurisdizionali Intesi a garantire la tutela 
dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto comunitario, tuttavia "le 
condizioni, FORMALI E SOSTANZIALI, stabilite dalle diverse legislazioni 
nazionali in materia di risarcimento del danni non possono essere meno 
favorevoli di quelle che riguardano reclami analoghi di natura interna e non 
possono essere congegnate In modo da rendere praticamente impossibile od 
eccessivamente difficile ottenere il risarcimento". Comunque, le modalità 
procedurali devono "garantire la piena tutela dei diritti spettanti ai singoli 
in forza del diritto comunitario". 
Di conseguenza, anche in assenza di una normativa comunitaria, le modalità* di 
accesso alla giustizia fanno anch'esse capo ad un obbligo che rientra nel 
contesto del diritto comunitario. Questo principio trova ancora conferma nella 
sentenza della Corte del 9 novembre 1983, n. 199/82 (Raccolta pag. 3595) con 
riguardo ad uno Stato membro le cui procedure di ricorso, relativamente al 
rimborso di imposte riscosse in violazione del diritto comunitario, risultavano 
congegnate "in modo da rendere eccessivamente difficile il risarcimento dei 
dann i". 
Nelle grandi linee potremo riassumere come segue la giurisprudenza enucleata in 
materia dalla Corte di giustizia, con particolare riguardo alle sentenze 
19.11.1991 e 9.11.1983: 
il riconoscimento di un diritto sostanziale da parte dell'ordinamento giuridico 
comunitario implica sempre còme corollario il riconoscimento del diritto 
d'azione (in caso contrario verrebbe meno la "piena efficacia" del diritto 
comunitario): la possibilità di adeguati metodi di ricorso rientra quindi 
nell'ambito del diritto comunitario; 
la predisposizione di mezzi di ricorso a cura degli Stati membri costituisce un 
vero e proprio obbligo che trova li proprio fondamento nell'articolo 5 del 
trattato: si tratta dell'obbligo di "eliminare le conseguenze illecite di una 
violazione del diritto comunitario". 
Le modalità di accesso alla giustizia non sono lasciate all'arbitrio degli 
Stati membri: anche in assenza di una normativa comunitaria, le condizioni 
sostanziali e formali stabilite dal legislatore nazionale non possono: 
- 86 -
essere meno favorevoli rispetto a quelle applicabili ai reclami analoghi 
di natura interna; né 
essere congegnate in modo da rendere praticamente impossibile od 
eccessivamente difficile il risarcimento dei danni; 
ed esse devono inoltre 
garantire la piena salvaguardia del diritti di cui i singoli godono in 
forza del diritto comunitario. 
Compete alla Commissione, in quanto "custode" del diritto comunitario (articolo 
155 del trattato di Roma) vigilare al rispetto delle condizioni anzidette ed 
esigere (eventualmente in forza dell'articolo 169 del Trattato) che gli Stati 
membri prendano I necessari provvedimenti. 
D.2 I MEZZI DI RICORSO NELLA LEGISLAZIONE COMUNITARIA 
"In mancanza di una disciplina comunitaria, spetta all'ordinamento giuridico 
interno di ciascuno Stato membro designare il giudice competente e stabilire le 
modalità di procedura dei ricorsi"*54 ter*. La Corte non esclude quindi che 
una disciplina comunitaria possa designare il giudice competente e stabilire le 
modalità del ricorso in relazione ad uno specifico settore di competenza nel 
contesto, ad esempio, di una determinata direttiva. 
La normativa comunitaria offre già numerosi esempi in tal senso: 
1) La Direttiva 92/13/del Consiglio del 25.02.1992. 
Base giuridica: articolo 100A. 
Questa direttiva (recante norme in merito al coordinamento delle disposizioni 
legislative, regolamentari ed amministrative relative all'applicazione delle 
norme comunitarie in materia di procedure di appalto degli enti erogatori di 
acqua e di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto o di quelli 
che operano nei settore delle telecomunicazioni), é quasi interamente dedicata 
alla statuizione di "mezzi di ricorso efficaci .... da mettere a disposizione 
di fornitori o Imprenditori in caso di violazione dei diritto comunitario o di 
norme nazionali che recepiscono tale diritto". 
Il legislatore comunitario non si é limitato ad imporre agli Stati membri 
l'obbligo di predisporre una speciale procedura di ricorso, ma ne ha anche 
stabilito le modalità per quanto riguarda: 
l'interesse ad agire (articolo 1, par. 3); 
I provvedimenti provvisori, ivi compresa la sospensione (articolo 2, par. 
1 lett. a); 
(54 ter) CGCE summenzionata sentenza del 19 novembre 1991 (Raccolta 
1991 pag. 5357) 
- 87 -
l'annui lamento del le decisioni illegali (articolo 2, par, 1, lètt. b); 
"altre misure" quali l'ordine di pagamento (articolo 1, lett. e); 
li risarcimento dei danni (articolo 2, par. 1, lett. b); 
l'onere della prova (articolo 2, par. 7); 
l'esecuzione "efficace" della decisione (articolo , par. 8); 
la motivazione delle decisioni (articolo 2, par. 9); 
Il regime di appello (articolo 2, par. 9); 
ha imposto inoltre l'obbligo di predisporre una procedura di conciliazione che 
la direttiva disciplina nel minimi dettagli (articoli 9-11). 
Anche se l'obiettivo perseguito dalla direttiva investe il diritto sostanziale 
(trasparenza dei pubblici appalti e garanzia di non 
discriminazione é del tutto evidente che essa Incide profondamente 
nell'ordinamento giudiziario degli Stati membri: ed il legislatore comunitario 
non poteva fare altrimenti per conferire pieni effetti alle misure previste. 
Lo strumento prescelto con riguardo all'obiettivo perseguito trova del resto la 
sua piena giustificazione nei seguenti "considerando": 
"considerando che la direttiva 90/531/CEE ... stabilisce le norme relative 
alle procedure di appalto per assicurare ai fornitori ed agli imprenditori 
potenziali eque possibilità di ottenere gli appalti, ma non contiene 
disposizioni specifiche che permettano di garantirne l'effettiva 
appiIcazione"; 
"considerando che I meccanismi attualmente esistenti, sia sul piano 
nazionale che sul piano comunitario, per garantirne l'applicazione non 
sono sempre adeguat i; 
"considerando che la mancanza di mezzi di ricorso efficaci o 
l'inadeguatezza dei mezzi di ricorso esistenti possono dissuadere le 
imprese comunitarie dal presentare offerte"; 
"considerando che l'apertura alla concorrenza comunitaria degli appalti 
pubblici dei settori In oggetto richiede l'adozione di disposizioni per 
mettere a disposizione di fornitori o d'imprenditori procedure di ricorso 
in caso di violazione del diritto comunitario in materia d'appalti o delle 
norme nazionali che recepiscono tale diritto"; 
"considerando che é necessario prevedere un rafforzamento sostanziale 
delle garanzie di trasparenza e di non discriminazione e che occorre, 
affinché ne seguano effetti concreti, che esistano mezzi di ricorso 
efficaci e rapidi"; 
- 88 -
2) Direttiva 89/665/CEE del Consiglio del 21.12.1989. 
Base giuridica: articolo 100A 
Pur restando nell'ambito della stipulazione del pubblici appalti, analoghe 
disposizioni (anche se meno dettagliate) sono state stabilite dalla direttiva 
89/665/CEE recante "coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari 
e amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso In 
materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di opere" (la 
locuzione "procedura di ricorso" figura nel titolo stesso della direttiva). 
Anche In questo caso il Consiglio ha optato, come base giuridica, per 
l'articolo 100A, anche se II principale obiettivo del provvedimento sia da da 
ravvisarsi nell'istituzione della procedura di ricorso. 
Non si é in presenza di una base giuridica DIVERSA da quella che stabilisce 
l'obiettivo perseguito dal Trattato: dal momento che la semplice disposizione 
del diritto sostanziale non é sufficiente per conseguire lo scopo, le 
necessarie disposizioni di "procedura" si sono imposte allo stesso titolo della 
prima. 
3) Le direttive del Consiglio 84/450/CEE del 10.09.1984 (base giuridica: 
articolo 100), 92/28/CEE del 31.03.1992 (base giuridica: articolo 100A) e 
93/13/CEE del 5.4.1993 (base giuridica: articolo 100A). 
La direttiva 84/450/CEE (ravvicinamento delle disposizioni legislative, 
regolamentari e amministrative degli Stati membri In materia di pubblicità 
ingannevole) ha seguito un'approccio analogo per quanto si riferisce al nesso 
che Intercorre tra l'interesse giuridicamente protetto ed i mezzi di ricorso. 
La direttiva prevede l'Impiego di mezzi adeguati ed efficaci per tenere sotto 
controllo la pubblicità ingannevole tanto nell'interesse dei consumatori che 
nell'interesse dei concorrenti e del pubblico in generale (articolo 4, primo 
paragrafo). 
Il paragrafo 2 dello stesso articolo dispone infatti che occorre conferire ai 
tribunali (o agli organi amministrativi) le competenze necessarie per 
ingiungere (o a fare Ingiungere attraverso adeguate azioni giudiziarie): 
la cessazione della pubblicità ingannevole; 
il divieto di pubblicità ingannevole che non sia stata ancora portata alla 
conoscenza del pubblico ma la cui pubblicazione sia imminente. Inoltre 
queste misure vanno prese attraverso una procedura accellerata, e 
l'articolo 6 prevede l'Inversione della prova per quanto riguarda 
"l'esattezza materiale dei dati di fatto contenuti nella pubblicità". 
- 89 -
Lo stesso dispositivo è stato predisposto dal l'artfcòlò '12 'delra' direttiva 
92/28/CEE concernente (a pubblicità dei medicinali per uso umano. 
La direttiva 93/13/CEE relativa alle clausole inique nei contratti stipulati 
con I consumatori ha di recente confermato l'approcci anzidetto, giacché 
prevede disposizioni di "procedura" (articolo 7) che sono Innovative rispetto 
alla normativa propria di alcuni Stati membri. 
Nel due casi (come nel campo dei pubblici appaiti) In ordine ai mezzi di 
ricorso e alia definizione di alcune modalità di procedura é stata predisposta 
una regolamentazione comunitaria nell'intento di dare pieni effetti 
all'interesse giuridicamente protetto (trasparenza e non discriminazione 
nell'aggiudicazione dei pubblici appalti; tutela del consumatori e dei 
concorrenti nei confronti della pubblicità ingannevole). 
4) Direttiva 89/552/CEE del Consiglio del 3.10.1989 
Base giuridica: articolo 57, paragrafo 2 ed articolo 66. 
La direttiva 89/552/CEE verte sul "coordinamento di determinate disposizioni 
legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri concernenti 
l'esercizio delle attività televisive". 
Nell'ambito del coordinamento, l'articolo 23 prevede il "diritto di rettifica" 
in favore di "qualsiasi persona fisica o giuridica, indipendentemente dalla 
nazionalità, i cui legittimi interessi, in particolare l'onore e la 
reputazione, siano stati lesi a seguito di una asserzione di fatto non conforme 
al vero contenuta in un programma televisivo". 
E' un vero e proprio diritto di ricorso che l'ordinamento giuridico comunitario 
ha stabilito al fine di garantire la tutela giuridica di un diritto 
fondamentale. 
L'obbligo degli Stati membri di predisporre un effettivo diritto di rettifica 
nei confronti degli enti radiotelevisivi é precisato dall'articolo 23, 
paragrafo 3 della direttiva, secondo cui "Gli Stati membri adottano le 
disposizioni necessarie per istituire tale diritto o tali misure e stabiliscono 
la procedura da seguire per il loro esercizio. In particolare essi procurano 
che il termine previsto per l'esercizio dei diritto di rettifica o delle misure 
equivalenti sia sufficiente e che le modalità siano tali da permettere alle 
persone fisiche o giuridiche residenti o stabilite in un altro Stato membro di 
esercitare adeguatamente tale diritto o il ricorso a tali misure". 
Infine, un controllo giurisdizionale del diritto di rettifica é istituito 
dall'articolo 23, paragrafo 5 della direttiva stessa, a norma del quale: 
"Saranno previste opportune procedure attraverso le quali possano essere 
oggetto di ricorso giurisdizionale le controversie riguardanti l'esercizio del 
diritto di rettifica o il ricorso a misure equivalenti". 
- 90 -
5) La Direttiva 93/7/CEE del Consiglio del 15.03.1993 
Base giuridica: articolo 100A 
In seguito all'adozione del Regolamento (CEE) n. 3911/92 del Consiglio del 9 
dicembre 1992, relativo al l'esportaazione di beni culturali, la Direttiva 
93/7/CEE del Consiglio del 15 marzo 1993 istituisce "l'azione di restituzione 
dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio" di uno Stato membro 
(articolo 5). 
L'azione può essere promossa dallo Stato membro il cui bene culturale sia 
uscito illecitamente dal territorio (Stato membro richiedente) e rivolta 
avverso il possessore o II detentore. Il giudice competente è il giudice dello 
Stato membro sul cui territorio II bene culturale si trova (Stato membro 
richiesto). 
La stessa direttiva stabilisce I termini di prescrizione dell'"azione di 
restituzione", termini di lunghezza eguale per tutti gli Stati membri (articolo 
7) e stabilisce inoltre le condizioni di ricevibilità (articolo 7.2), 
l'indennizzo da accordare al possessore che abbia usato "la dovuta diligenza" 
all'atto dell'acquisto (articolo 9), stabilisca i casi di donazione o di 
successione (articolo 9, paragrafo 3) e precisa il soggetto che deve sostenere 
le spese inerenti all'esecuzione della decisione che ordina la restituzione 
(articolo 10). 
Ai sensi dell'articolo 4.6 della Direttiva, le autorità competenti dello Stato 
membro richiesto possono anche facilitare, senza pregiudizio dell'articolo 5, 
"l'esecuzione di una procedura di arbitrato; conformemente alla legislazione 
nazionale dello Stato richiesto, a condizione che lo Stato richiedente ed il 
possessore o detentore vi diano formalmente il proprio accordo" 
In realtà la direttiva (base giuridica: articolo 100A) riconosce un vero e 
proprio diritto d'azione (locus standi) non già al proprietario del bene, ma 
all'entità rappresentativa dell'Interesse generale che ha subito pregiudizio 
per il fatto dell'esportazione illecita del bene. 
Giova anche sottolineare in proposito che lo Stato membro richiedente, al quale 
la direttiva riconosce l'interesse e la qualità di agire dinnanzi al giudice 
dello Stato membro richiesto, non é necessariamente il proprietario del bene 
culturale (la maggior parte dei beni culturali appartengono a collezioni 
private): il diritto d'azione non é ricollegato alla titolarità del diritto 
reale (la proprietà del bene) bensi alla rappresentatività dell'interesse 
generale (la tutela del patrimonio culturale). 
L'esemplo conferma ancora una volta II nesso che intercorre tra l'interesse 
protetto ed i mezzi di ricorso (diritto d'azione) in assenza del quali la 
tutela accordata dal diritto sostanziale non potrebbe essere effettiva: il che 
é ben evidenziato dal principio proprio della "Common Law" secondo cui "UBI 
REMEDIUM, IBI IUS". 
- 91 -
ALCUNE CONCLUSIONI 
Il "contributo" del legislatore comunitario nel campo del diritto giudiziario é 
stato motivato: 
a) dalia necessità di "garantire l'applicazione effettiva" del diritto 
comunitario (direttive 92/13/CEE e 89/665/CEE), vale a dire la sua 
"efficacia" (direttive 92/28/CEE e 84/450/CEE). 
b) l'opportunità che qualsiasi persona che si ritenga lesa nel propri 
interessi legittimi possa effettivamente far valere le proprie ragioni 
(direttiva 89/552/CEE). 
e)' Il nesso che Intercorre tra rappresentatività dell'Interesse tutelato 
dall'ordinamento giuridico e titolarità del diritto d'azione, nesso che 
consente di "reagire" alla violazione della norma che tutela l'interesse 
rappresentato (direttiva 93/7/CEE). 
Da quest'ultimo punto discende che: 
1. l'ordinamento giuridico comunitario non protegge esclusivamente interessi 
Ind i vIdua11 ; 
2. il nesso tra interesse protetto dal legislatore e mezzi di ricorso (che 
devono garantirne l'efficacia) implica che il diritto di ricorso possa essere 
esercitato dall'entità rappresentativa dell'Interesse protetto (che non sempre 
é una persona fisica). 
Va tuttavia sottolineato che, tenuto conto del principio di sussidiarietà, gli 
interventi del legislatore comunitario in materia di mezzi di ricorso non 
possono essere che eccezionali: In linea di massima, il fatto che l'ordinamento 
giuridico comunitario riconosca un diritto soggettivo (od Interesse collettivo) 
non implica che debbano essere posti in essere mezzi di ricorso o modalità di 
procedura diversi da quelli che sono riconosciuti dagli ordinamenti giuridici 
dei singoli Stati membri. 
Tuttavia nei casi summenzionati, non si poteva non prevedere l'armonizzazione 
di alcune modalità di procedura (ovvero l'istituzione di specifici mezzi di 
ricorso) dal momento che le procedure vigenti a livello nazionale non potevano 
garantire l'applicazione effettiva (e non discriminatoria) delle disposizioni 
previste. 
La base giuridica accolta dal Consiglio é stata rispettivamente: 
l'articolo 100 (direttiva 84/450/CEE del 10.09.1984); 
gli articoli 57 e 66 (direttiva 89/552/CEE del 3.10.1989); 
l'articolo 100A (direttive 89/665/CEE del 21.12.1989, 92/13/CEE del 
25.02.1992, 92/28/CEE del 31.03.1992 e 93/7/CEE del 15.03.1993). 
- 92 -
IV RIFLESSIONI PER UN DIBATTITO 
A) A LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE AZIONI INIBITORIE 
Diritto della concorrenza e diritto dei consumatori sono i due pilastri che 
sostengono II buon funzionamento di qualsiasi sistema economico basato sulle 
leggi del mercato, consentendo alio stesso di conseguire l'obiettivo 
essenziale: libertà delle imprese di accedere al mercato e libertà dei 
consumatori di operare la loro scelta*56*. 
L'organizzazione di questo spazio di libertà fondamentali poggia, in tutti gli 
Stati membri, su due livelli di disposizioni: 
il primo livello (diritto sostanziale) stabilisce (e "regole del gioco" 
minime (In difetto delie quali ad imporsi sarebbe II giocatore meno 
scrupoloso, e non il migliore)*57*; 
il secondo livello (diritto processuale) stabilisce un "regolatore" e le 
modalità di procedura che consentono di prevenire e/o di sanzionare la 
violazione delle regole summenzionate*5^*. 
All'Interno della Comunità, le disposizioni nazionali del primo livello sono 
state armonizzate: le "regole del gioco" anche se minime esistono quindi, e 
hanno consentito di Instaurare il mercato interno, ma l'applicazione effettiva 
delle stesse (ossia il funzionamento del mercato) poggia su una pluralità di 
procedure e di "regolatori" di carattere nazionale. 
Nel capitoli III.A.2 e III.B.2, abbiamo esaminato i problemi di "circolazione" 
tra le procedure nazionali vigenti e le conseguenze che possono discenderne. 
E* appunto per evitare le conseguenze del genere che, per quanto attiene al 
diritto della concorrenza, l'esistenza del "duplice livello" di disposizioni 
comunitarie é stato sancita fin dagli inizi nel Trattato: gli articoli 85 ed 86 
(56) L'interdipendenza di queste due libertà é anche sancita degli 
articoli 85 e 86 del Trattato. In numerosi Stati l'autorità di 
vigilanza é peraltro la stessa: Office of Fair trading nel Regno 
Unito; Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation 
et de la Répression des fraudes in Francia; Ministère des 
Affaires Economiques in Belgio; Autorità Garante della 
Concorrenza e del Mercato In Italia. 
(57) Dal punto di vista delle imprese che rispettano le regole del 
gioco, la violazione del diritto in materia di consumo ha anche 
come effetto la distorsione della concorrenza In favore 
dell'impresa che ne è responsabile; la pubblicità ingannevole ne 
é un esempio. 
(58) Negli Stati membri procedure del genere possono essere esperite 
sia dalle organizzazioni dei consumatori, sia dall'organizzazione 
degli operatori economici e sia dalla pubblica autorità garante 
del buon funzionamento del mercato. 
- 93 -
hanno stabilito le regole del gioco, mentre l'articolo 87 ha consentito di 
adottare "regolamenti o direttive utili ai fini dell'applicazione dei principi 
contemplati dall'articolo 85 ed 86", come pure una vasta gamma di regole di 
procedura*59*. 
Quanto agli altri settori che hanno formato oggetto di ravvicinamento delle 
norme sostanziali, specifiche modalità di procedura sono state talvolta 
predisposte in forza dell'articolo 100A (le direttive cui si fa riferimento 
sono già state esaminate nel capitolo III.D.2): infatti l'articolo 100A é stato 
introdotto dall'Atto unico europeo al fine di facilitare (grazie alla 
maggioranza qualificata in luogo dell'unanimità già prevista dall'articolo 100) 
il "ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e 
amministrative degli Stati membri che hanno per effetto l'Instaurazione*60* o 
il funzionamento*61*" del mercato interno. 
Com'è provato dalle stesse normative nazionali, il buon funzionamento di 
qualsiasi mercato dipende infatti dalla presenza di un "regolatore" e di una 
"procedura" che consentano d'imporre le regole del gioco nell'interesse dei 
consumatori e delle imprese concorrenti. 
Senonché, per quanto attiene alle pratiche commerciali illecite (esempio: 
pubblicità ingannevole, clausole vissatorie), le procedure vigenti a livello 
nazionale non possono essere pienamente operative di effetti (né i regolatori 
nazionali possono esercitare il ruolo loro proprio) nel caso In cui il 
comportamento illecito trovi origine in un altro Stato membro (gli esempi 
concreti sono stati esaminati nel capitolo III.B.2); dalla situazione esistente 
emergono inoltre problemi di discriminazione*62*. 
(59) Regolamento n. 17/62 del Consiglio del 6 febbraio 1962 -
Regolamento n. 27/62 della Commissione del 3 maggio 1962 -
Regolamento n. 99/63 della Commissione del 25 luglio 1963 -
Regolamento n. 19/65 del Consiglio del 2 marzo 1965 e seguenti. 
In questo settore sono "comunitari" sia la procedura che II 
regolatore. 
(60) Diritto sostanziale. 
(61) Poiché il buon funzionamento del mercato unico dipende da una 
pluralità di procedure, gli "ostacoli" di ordine procedurale non 
possono non ricadere sotto il disposto dell'articolo 100A, 
paragrafo 1, il che é comprovato da quanto dispone il paragrafo 2 
dello stesso articolo, ai sensi del quale "il paragrafo 1 non si 
applica alle disposizioni fiscali, a quelle relative alla libera 
circolazione delle persone e a quelle relative ai diritti ed agli 
interessi dei lavoratori dipendenti". Le regole di procedura non 
figurano quindi tra le "materie escluse". 
(62) Le normative nazionali che prevedono l'istituto delle azioni 
d'interesse collettivo riservano la facoltà di agire alle sole 
organizzazioni nazionali (cfr. capitoli III.B.1 e III.B.2). 
Senonché, l'articolo 7 del Trattato vieta "qualsiasi 
discriminazione effettuata sulla base della nazionalità" (primo 
paragrafo) e dispone che (secondo paragrafo) "il Consiglio su 
proposta della Commissione, ed in cooperazione con il Parlamento 
europeo, può stabilire, a maggioranza qualificata, tutte le 
regolamentazioni intese a vietare tali discriminazioni". 
- 94 -
Tenuto conto di quanto precede, il buon funzionamento del mercato unico postula 
che il principio della libera circolazione si applichi anche alle azioni che 
permettono di ottenere la cessazione di pratiche (transfrontaliere) illecite. 
A tal fine non vi sono che tre alternative: 
o si istituisce un "regolatore" comunitario che applichi una procedura 
comunitaria*63*; 
o si provvede a che una procedura comunitaria venga messa a disposizione 
del regolatori nazionali (armonizzazione delle azioni inibitorie); 
o infine si consente che le procedure nazionali già vigenti (e quindi non 
armonizzate) dispieghino pienamente gli effetti per I quali sono state 
predisposte (reciproco riconoscimento del "locus standi"). 
Queste diverse soluzioni vanno prese in esame alla luce del principio di 
sussidiarietà secondo cui "nei settori che non sono di sua esclusiva competenza 
la Comunità Interviene soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi 
dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati 
membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione 
in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario." (articolo 3.B., 
secondo comma del Trattato sull'Unione europea). 
Concretamente ciò significa che occorre dimostrare la necessità di qualsiasi 
nuova iniziativa comunitaria, e per dare questa dimostrazione occorre dare una 
risposta ai seguenti tre quesiti: 
Quai é la dimensione europea del problema? 
Qual è la soluzione più efficace facendo un confronto con i mezzi di cui 
la Commissione dispone? 
Quale plusvalenza apporta l'azione comune rispetto alle azioni condotte 
iso latamente dai singoli Stati membri? 
Alla dimostrazione della necessità, il Trattato sull'Unione europea aggiunge -
per qualsiasi iniziativa della Comunità, che rientri o meno in una competenza 
esclusiva - l'obbligo di verificare la proporzionai ita della stessa azione con 
l'obiettivo perseguito (articolo 3 B, ultimo comma). L'azione comunitaria deve 
comunque lasciare agli Stati membri il massimo margine di manovra nel darne 
pratica attuazione. In conclusione, il principio di sussidiarietà postula che 
l'intervento del legislatore comunitario (Consiglio e Parlamento) si limiti 
al l'essenziale. 
Nella fattispecie la Commissione ritiene che la prima soluzione testé 
prospettata (Istituzione di un "regolatore comunitario") non trovi nella fase 
attuale una valida giustificazione. Difatti, tenuto conto della pluralità e 
della ricchezza dei meccanismi già in vigore negli Stati membri sia a livello 
(63) E* questa la soluzione accolta per II diritto della concorrenza. 
Il rapporto Sutherland ha suggerito una soluzione analoga 
proponendo l'istituzione di un Ombudsman incaricato di esaminare 
i problemi sollevati dai consumatori. 
- 95 -
nazionale che locale, non è lecito assumere che l'aggiunta di un "regolatore" a 
livello comunitario migliorerebbe concretamente e sensibilmente la situazione 
attuale. Meritano per contro di essere prese in attento esame la seconda e 
terza soluzione prospettata (armonizzazione delle azioni di cessazione e 
reciproco riconoscimento dei "locus standi"), ma in ossequio al principio di 
proporzionalità l'esame sarà limitato agli ostacoli che attualmente intralciano 
la "libera circolazione delle procedure". 
Tenuto conto di quanto precede, le opzioni da prendere in considerazione 
possono essere sintetizzate come segue: 
prima opzione: armonizzazione "minima" delle condizioni*64* che disciplinano 
le azioni Inibitorie che In ciascuno Stato membro possono 
essere promosse dalle entità rappresentative*65* 
dell'Interesse leso dalla prassi commerciale illecita: 
l'iniziativa dovrebbe essere accompagnata dal reciproco 
riconoscimento della legittimazione ad agire di cui fruiscono 
le organizzazioni in forza delle leggi nazionali*66*. 
Seconda opzione: reciproco riconoscimento delle azioni inibitorie vigenti, 
riconoscendo al tempo stesso alle entità rappresentative 
dell'Interesse leso un diritto d'azione identico a quello 
che é già riconosciuto (dalla lex Fori) alle entità 
"nazionali"*67*. 
Nelle due ipotesi il compito di stabilire I criteri di "rappresentatività" 
(qualità per agire) ò lasciato alla competenza degli Stati membri in ossequio 
al principio di sussidiarietà: a seconda delle tradizioni giuridiche di ciascun 
paese si potranno avere procedure amministrative ovvero criteri generali di 
rappresentatività la cui applicazione compete al giudice. 
(64) Nella maggior parte degli ordinamenti degli Stati membri queste 
condizioni rientrano nel concetto di "Interesse ad agire". 
(65) Organizzazioni dei consumatori ed organizzazioni delle imprese 
(66) Da un iato, un'organizzazione tedesca (rappresentativa degli 
interessi dei consumatori e degli operatori economici ai sensi 
della giurisprudenza tedesca) potrebbe intentare l'azione 
inibitoria in Francia, se la prassi illecita ha origine in questo 
paese e, dall'altro, un'organizzazione francese ufficialmente 
riconosciuta ai sensi della legge nazionale potrebbe promuovere 
l'azione in Germania contro la prassi insorta in questo paese. 
(67) A titolo di esempio, il Consumer Ombudsman (ovvero 
un'associazione di imprese) potrebbe promuovere nel Regno Unito 
l'azione di cessazione di cui alla legge inglese contro una 
prassi commerciale illecita a destinazione dei consumatori danesi 
ma proveniente dal Regno Unito. Allo stesso titolo, il Consumer 
Ombudsman danese avrebbe accesso alla giurisdizione francese 
(nella misura in cui la prassi commerciale illecita originaria 
della Francia é destinata ai consumatori danesi), mentre le 
organizzazioni francesi "ufficialmene riconosciute" avrebbero 
accesso alle giurisdizioni del Regno Unito (nella misura in cui 
la prassi commerciale illecita è originaria del Regno Unito ed è 
destinata ai consumatori francesi). 
- 96 -
DI conseguenza, I'entita rappresentativa dell'interesse leso in un determinato 
Stato membro potrebbe agire contro una prassi commerciale illecita dinnanzi al 
giudice del paese In cui la decisione deve trovare esecuzione: si tratta del 
criterio di prossimità accolto dall'articolo 24 della Convenzione di Bruxelles 
(cfr. capitolo III.B.2), In forza del quale i provvedimenti "urgenti" possono 
pienamente dispiegare I loro effetti utillda procedura di delibazione non è 
stata ideata per decisioni del genere-, in mancanza di esecuzione immediata, 
Infatti, l'azione inibitoria non ha alcuna utilità). 
In questo modo, da un lato, il ruolo preventivo che alcune normative nazionali 
già riconoscono alle azioni inibitorie potrebbe dispiegare pienamente I suol 
effetti, a prescindere dal paese in cui ha origine la prassi illecita e, 
dall'altro, verrebbe sensibilmente facilitata l'attuazione della Convenzione di 
Bruxelles (articolo 24). Le esigenze di buon funzionamento del mercato unico 
richiedono che una decisione in merito venga presa entro brevi termini*68*. 
B) ASSISTENZA GIUDIZIARIA 
Dall'esperienza acquisita negli Stati membri emerge che é illusorio riconoscere 
il diritto di agire in giudizio se il titolare dello stesso non ha I mezzi per 
esercitarlo: il che é vero sia per le persone fisiche che per quelle 
giuridiche. 
Non va infatti dimenticato che l'azione inibitoria non consente di ottenere il 
risarcimento dei danni, ma comporta dei costi (patrocinio legale, spese 
processuali, perizie) notevoli o addirittura proibitive nel caso di 
controversie tansfrontaliere. 
Spesso le organizzazioni dei consumatori non hanno neppure I mezzi necessari 
per esercitare pienamente II ruolo che ad esse riconosce la normativa 
nazionale: a fortiori esse non avranno I mezzi per far valere le loro ragioni 
contro prassi illecite di carattere transfrontaliero. 
Il problema dovrà quindi essere affrontato nello stesso contesto ricordato al 
punto 1, altrimenti II diritto di agire sarebbe puramente simbolico. 
Quanto all'assistenza giudiziaria in favore delle persone fisiche la 
Commissione esamina attentamente il rapporto redatto dal "Consiglio degli 
Ordini degli Avvocati delle Comunità europee" (cfr. capitolo III.C.2); tale 
rapporto potrà essere sottoposto ad una consultazione approfondita. 
C) LA SEMPLIFICAZIONE DEI MODI DI RESOLUZIONE DELLE CONTROVERSIE 
TRANSFRONTALIERE 
La funzione preventiva delle azioni inibitorie consente certo di ridurre il 
numero potenziale di vertenze "individuali", ma sarebbe illusorio sperare che 
possa sopprimerle. 
(68) Anche la Relazione Sutherland (pag. 40, Raccomandazione n' 22) 
propone che gli Stati membri facilitino l'accesso alla giustizia 
delle organizzazioni dei consumatori, rimuovendo le 
discr iminazionl. 
- 97 -
La complessità della risoluzione delle controversie trànëfrôntaf1ère potrebbe 
gravemente pregiudicare il successo del mercato unico: le barriere specifiche 
che ostacolano la composizione di tali controversie (cfr. capitolo HI.A.2) 
potrebbero infatti impedire ai consumatori, cosi come alle piccole e medie 
aziende, di beneficiare del principio di libera circolazione. 
Il sondaggio Eurobarometro 38.1, del 23 dicembre 1992, precisa chiaramente 
quali sono le attese dei cittadini nei confronti delle istituzioni comunitarie: 
al quesito "Ritenete che la tutela dei consumatori debba essere identica in 
tutti i paesi della Comunità europea" hanno risposto affermativamente ('88,9% 
degli intervistati (contro il 5,2% di pareri negativi e il 5,9% di astensioni). 
Si tratta di una percentuale di cui le istituzioni comunitarie debbono tener 
debito conto: se infatti per altre politiche comunitarie il parere delie 
persone intevlstate diverge da un paese all'altro, la tutela comunitaria dei 
consumatori é auspicata dalla stragrande maggioranza dei cittadini di tutti gii 
Stati membri (84-92,8% delle persone interrogate)*69*. 
Nella prima comunicazione sull'accesso dei consumatori alla giustizia 
(C0M(84)692) la Commissione affermava che "l'obiettivo globale é chiaro: fare 
in modo che in tutta la Comunità I consumatori possano essere indennizzati in 
misura globalmente identica (secondo paragrafo delle conclusioni). 
L'articolo 57, terzo paragrafo, della Convenzione di Bruxelles*70* ha previsto 
l'esistenza di disposizioni che "in specifici campi regolino la competenza 
giurisdizionale, il reciproco riconoscimento o l'esecuzione delle decisioni, 
che sono o saranno previste dagli atti delle Istituzioni delle Comunità 
europee": un atto comunitario potrebbe quindi disciplinare determinate modalità 
di procedura (il che non é neanche escluso dall'articolo K del Trattato 
sull'Unione europea, le cui disposizioni si applicheranno" senza pregiudizio 
delle competenze delle Comunità europee": articolo K1, primo comma). 
Peraltro, il nuovo contesto istituzionale in cui é inserita la cooperazione 
giudiziaria non solo consente di ricorrere alla via convenzionale, ma prevede 
anche altre forme di cooperazione quali la promozione di azioni comuni. In 
seguito all'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea la Commissione 
intende trarre II massimo profitto dalle nuove possibilità che nei campo della 
cooperazione giudiziaria in materia civile sono offerte dalle disposizioni di 
cui al titolo VI dello stesso Trattato. 
(69) 88,2% In Belgio 85,5% in Danimarca 84% in Germania 
91,4% in Grecia 90% in Spagna 88,9% in Francia 
88,1% in Irlanda 92,5% In Italia 85,8% in Lussemburgo 
92,8% nei Paesi Bassi 86,5% in Portogallo 90,6% nel Regno Unito 
(70) aggiunto in forza dell'articolo 25, paragrafo 1 della Convenzione 
di adesione del 1978. 
- 98 -
Tuttavia, ancor prima di affrontare la questione delle competenze (comunitarie, 
intergovernative o nazionali), occorre preliminarmente sapere quali iniziative 
vanno promosse. 
Un "dispositivo di osservazione delle controversie transfrontaliere" dovvebbe 
quindi essere creato, con l'obiettivo di accertare, anzitutto, i problemi 
Incontrati nella prassi e proporre in seguito la gamma di priorità da 
affrontare: la scelta degli STRUMENTI (le competenze) non può precedere 
l'analisi degli obiettivi da perseguire (armonizzazione, reciproco 
riconoscimento, maggiore cooperazione tra gli Stati membri). 
Tale dispositivo potrebbe essere composto da magistrati e da esperti 
Indipendenti (uno o più esperti per ciascuno Stato membro) ai quali verrebbe 
affidato il compito di redigere un rapporto sul funzionamento delle procedure 
finalizzate alla soluzione delle controversie transfrontaliere in materia 
civile; sulla base di questo rapporto la Commissione potrebbe poi predisporre 
l'elenco delle priorità da affrontare (a prescindere dalle competenze); 
l'elenco verrebbe successivamente trasmesso al Consiglio, al Parlamento europeo 
e al Comitato economico e sociale. In via generale, l'allestimento di strutture 
d'incontro tra magistrati degli Stati membri é indispensabile ove si voglia 
promuovere una "cultura giudiziaria europea", che costituisce il presupposto 
necessario per creare uno spazio europeo nei settore delia giustizia. 
L'istituzione di centri di contatto consentirebbe di scambiare utili 
Informazioni per trattare casi concreti e verrebbe a soddisfare una esigenza 
ineludibile: associare ai lavori sulla cooperazione giudiziaria i magistrati 
che, ogni giorno e in ogni paese sono chiamati ad amministrare la giustizia 
dando concretezza, sul terreno, al risultati della cooperazione. 
D. L'AUTODISCIPLINA ED IL DIALOGO CONSUMATOR I /OPERATOR I ECONOMICI 
Nella maggior parte delle cause in materia di consumo, le somme in gioco non 
sono tali da giustificare, per II singolo privato, il costo di un procedimento 
giudiziario di carattere transfrontaliere. Anche per le imprese il costo del 
procedimento potrebbe essere eccessivo rispetto al valore della causa. E' 
questa una situazione che non può non arrecare pregiudizio alla fiducia che gli 
operatori dovrebbero riporre nel mercato unico. 
I procedimenti non giurisdizionali potrebbero quindi svolgere un ruolo 
importante nella soluzione delle controversie transfrontaliere. 
Per il momento, la fiducia dei consumatori negli organi di "autodisciplina" non 
é tuttavia acquisita: anche nel Regno Unito, che conosce la più perfezionata 
struttura di "OMBUDSMAN SCHEMES" l'autorità pubblica competente ritiene*71* 
che "gli stessi servizi di Ombudsman possono beneficiare del fatto di dover 
osservare delle norme minime"*72*. 
(71) Consumer redress mechanisms: a report by the Director General of 
Fair Trading into systems for resolving consumer complaints", 
Novembre 1991 
(72) Pag. 10 del Rapporto 
- 99 -
Una riflessione approfondita dovrà quindi essere dedicata alla elaborazione di 
un codice di comportamento e alla definizione stessa di "mediatore/Ombudsman": 
secondo i risultati di un'Indagine condotta dai "National Consumer 
Council"*73*, la maggioranza delle persone intervistate*74* ha dichiarato 
che "i procedimenti interni che hanno dovuto esperire, prima di poter adire 
I'Ombudsman, si sono rivelati una totale perdita di tempo". 
La stesura di un tale codice di comportamento é la condizione preliminare a 
qualsiasi opera di sistematizzazione delle strutture esistenti nella 
prospettiva della risoluzione extragiudiziale delle vertenze transfrontaliere. 
Essa non implica necessariamente interventi di tipo legislativo: le condizioni 
minimali da soddisfare per ottenere II "label d'Ombudsman" potrebbero 
scaturire da un dialogo tra le organizzazioni dei consumatori e quelle dei 
settori professionali interessati (eventualmente sotto l'egida della 
Commissione). 
Il "progetto pilota" di Lisbona, Il "Consumer Complaints Board" danese, le 
"GeschiIlencommissie" olandesi stanno a confermare che i consumatori possono 
avere fiducia in istanze diverse dal giudice ordinario soltanto se e nella 
misura in cui le loro organizzazioni sono rappresentate o quanto meno 
associate in sede di definizione dei criteri che dovrebbero garantire la 
trasparenza del procedimento. 
Qualsiasi altro approccio potrebbe essere percepito come una forma di 
"pubblicità ingannevole", e a medio termine pregiudicherebbe sensibilmente 
l'idea stessa di "composizione alternativa" delle controversie ("alternative 
disputes resolution"). 
Con riguardo alle transazioni finanziarie transfrontaliere, la Commissione ha 
adottato in data 14 febbraio 1990*75* una raccomandazione sotto forma di 
principi, il cui sesto principio precisa: 
1. Ciascun ente che interviene In una transazione finanziaria 
transfrontaliera dovrebbe poter trattare rapidamente i reclami formulati 
dal l'ordinante o dal beneficiarlo concernenti l'esecuzione della 
transazione od il relativo estratto conto. 
2. In caso di rifiuto di dar seguito ad un reclamo od In caso di mancata 
risposta entro un termine di tre mesi, I ricorrenti potranno chiedere 
l'intervènto di uno degli organismi degli Stati membri deputati a 
(73) "Servizio del I'Ombudsman: opinione dei consumatori in merito ai 
servizi del difensore civico nel settore edilizio e in quello 
assi curat ivo", 
(74) Si tratta di 1 637 consumatori I cui reclami sono stati trattati 
nel 1991 e nel 1992 
(75) Raccomandazione della Commissione 90/109 del 14 febbraio 1990 
concernente la trasparenza delle condizioni bancarie applicabili 
alle transazioni finanziarie transfrontaliere (GU n. L 67 del 
15.3.1990, pag. 39). 
- 100 -
ricevere i reclami degli utenti. L'elenco e gli indirizzi degli organismi 
nazionali dovrebbero essere disponibili su richiesta, in tutti gli enti 
che effettuano transazioni finanziarie transfrontaliere. 
Un approccio analogo si potrebbe tentare per altri settori in cui la frequenza 
delle transazioni transfrontaliere giustifica l'intervento comunitario (tenuto 
conto del principio di sussidiarietà): la raccomandazione é uno strumento che 
consentirebbe ai settori Interessati un sufficiente margine di azione per tener 
conto delle peculiarità nazionali. Al tempo stesso l'approccio "settoriale" 
permetterebbe di tener conto dei problemi specifici di alcune tipologie di 
transazioni (vendite a distanza, vendite di autovetture, viaggi organizzati). 
- 101 -
E. LA COOPERAZIONE TRANSFRONTALIERA 
La consapevolezza delia dimensione comunitaria del mercato é all'origine di 
quattro Iniziative volte a promuovere la cooperazione transfrontaliera a fronte 
di comportamenti commerciali sleali od illeciti. In due casi si tratta di 
progetti pilota sostenuti finanziariamente dalla Commissione. 
Tali iniziative dovrebbero essere consolidate e coinvolgere la totalità degli 
Stati membri (obiettivo che finora nessuna di esse ha raggiunto). 
1. La cooperazione tra le autorità nazionali In materia di transazioni 
commerciali transfrontaliere 
Una "Rete internazionale di controllo della commercializzazione" (International 
Marketing Supervision Network) é stata di recente istituita tra le autorità 
nazionali incaricate della tutela dei consumatori in venti paesi membri 
dell'OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo sviluppo economico). 
Secondo il protocollo stilato nella riunione di Londra del 26 e 27 ottobre 1992 
il principale obiettivo della Rete é quello di promuovere iniziative pratiche 
per impedire le transazioni commerciali transfrontaliere scorrette e tutelare 
al tempo stesso gli Interessi economici del consumatore. 
La Rete mantiene del contatti regolari (soprattutto organizzando una conferenza 
annuale) e coopera nella prevenzione delle pratiche commerciali scorrette; la 
Presidenza (a turno) provvede all'espletamento delle mansioni di segreteria ed 
all'organizzazione della conferenza annuale. L'attuale presidenza é detenuta 
dal la Francia. 
2. La cooperazione tra gli organismi di autodisciplina In materia di 
pubblicità transfrontaliera 
L'"Alleanza europea dell'etica pubblicitaria" (European Advertising Standards 
Alliance) istituita al fine di promuovere l'autodisciplina professionale della 
pubblicità a livello europeo, ha di recente predisposto una procedura per 
l'istruzione dei reclami attinenti alla pubblicità transfrontaliera (messaggi 
pubblicitari provenienti da paesi diversi da quello di ricezione). 
La procedura é basata sulla reciproca accettazione dei codici di comportamento 
in vigore nei singoli paesi, e delle decisioni prese dall'ente di 
autodisciplina nazionale interessato: I reclami sono istruiti dall'ente del 
paese In cui la pubblicità é diffusa, che esamina la fattispecie In funzione 
delle proprie regole e applica le proprie sanzioni. 
Gli organismi di autodisciplina s'impegnano a prendere qualsiasi disposizione 
per far rispettare le decisioni prese dai loro interlocutori nei paesi in cui 
il messaggio pubblicitario é diffuso. Nel caso di diffusione simultanea in più 
paesi ciascun organismo resta competente per il territorio di cui trattasi, 
fermo restando che le specificità culturali e nazionali possono giustificare 
decisioni diverse a seconda dei paesi di diffusione. 
- 102 -
3. La cooperazlone tra oli organismi di difesa dei consumatori nelle regioni 
frontaliere 
A fine 1991 é stato lanciato, col sostegno finanziario della Commissione, un 
progetto pilota nell'Intento di promuovere la cooperazione tra le 
organizzazioni dei consumatori nel campo del trattamento delle controversie 
transfrontai1ère. 
A tal fine é stato predisposto un questionario per accertare le vertenze 
frontaliere più frequentemente incontrate nella pratica corrente; sulla base 
dei risultati delia ricerca sono stati organizzati diversi seminari bilaterali 
ai quali hanno partecipato giuristi delle organizzazioni dei consumatori delle 
regioni frontaliere al fine di comparare la normativa e la giurisprudenza che 
in ciascun paese disciplina le materie prese in considerazione. Una volta 
ricevuta l'apposita formazione, I giuristi consulenti "al posti di frontiera" 
dovrebbero dare ai consumatori del proprio paese un primo orientamento in 
merito alle norme "straniere" vigenti oltre frontiera. 
Nel corso dei seminari sono state predisposte, per ciascuna area frontaliera 
presa in considerazione, diverse "schede giuridiche" sui problemi che in 
pratica si pongono più sovente nelle regioni coinvolte. Le schede sono state 
messe a disposizione di tutte le organizzazioni interessate e in particolare 
delle agenzie europee per l'informazione dei consumatori. 
Finora hanno preso parte al progetto otto organizzazioni dei consumatori in 
cinque Stati membri. 
4. La cooperazlone tra organismi di consulenza in materia di crediti e di 
eccessivo indebitamento 
Sulla scorta di un progetto inizialmente lanciato in Germania (cfr. rapporto 
Germania punto 4) é stato messo a punto un "software" che attualmente é 
utilizzato in diversi Stati membri (B, F, IR e UK) per facilitare il lavoro di 
consulenti in materia di credito e di eccessivo indebitamento. 
Un formato di base identico é alimentato ed aggiornato attraverso dati forniti 
dagli Stati membri (normative, giurisprudenza, ecc.). Il dispositivo consente 
in particolare di verificare la fondatezza ed eventualmente la "legittimità" 
delle domande di rimborso (In particolare l'ammontare del credito residuo) cui 
Il consumatore dovrà far fronte, proponendo eventualmente allo stesso un 
preciso piano di rimborso. 1 dati di base già preparati dai singoli Stati 
membri possono ora essere scambiati tra le organizzazioni di diversi paesi. 
- 103 -
V. CONCLUSIONI 
La Commissione propone di avviare un dialogo tra tutte le parti interessate 
alla luce degli orientamenti delineati nel presente Libro verde, che possono 
essere cosi riassunti: 
1) esame dello strumento giuridico idoneo per dare attuazione all'art. 24 
della Convenzione di Bruxelles, per quanto riguarda in particolare le 
azioni inibitorie che possono essere intentate dalle autorità pubbliche 
e/o dalle organizzazioni dei consumatori o professionali avverso pratiche 
commerciali illecite di carattere tansfrontaliero (cfr. capitolo IV.A); 
2) stanziamento dei mezzi finanziari necessari (sovvenzioni comunitarie o 
nazionali, assistenza giudiziaria) affinché le organizzazioni 
summenzionate possano sostenere I costi che comportano i procedimenti 
transfrontalieri (cfr. capitolo IV.B); 
3) istituzione di un dispositivo che consenta di seguire i reclami 
transfrontalier! nell'intento di accertare I problemi che s'incontrano in 
pratica. A tal fine si dovrebbe effettuare un'Indagine presso i 
consumatori europei per meglio conoscere la tipologia dei reclami 
sollevati ed "il grado di soddisfazione" quanto alle possibilità di 
trattamento dei reclami stessi (cfr. IV.C); 
4) promozione di codici di comportamento a livello comunitario, sulla base di 
criteri minimi che la Commissione formulerebbe mediante raccomandazione, 
al fine di migliorare il funzionamento e la trasparenza dei sistemi di 
"ombudsmen" (mediatore) investiti del trattamento delle controversie in 
materia di consumo (cfr. capitolo IV.D); 
5) intensificazione dei contatti tra i vari organi di arbitrato In materia di 
consumo. In tale contesto, si raccomanda di esplorare maggiormente il 
ruolo di alcuni organismi (ad esempio, le camere d'industria e commercio) 
nel porre in essere sistemi di arbitrato volontario sia a carattere 
settoriale che a carattere regionale (cfr. capitoli sui procedimenti non 
giurisdizionali in Germania, Spagna e Portogallo); 
6) consolidamento delle iniziative già in corso in fatto di cooperazione 
transfrontaliera al fine d'interessare tutti gli Stati membri, lanciando 
eventualmente altri progetti pilota onde promuovere il dialogo 
consumatorI-operator I economici nell'intento di dirimere le vertenze in 
materia di consumo (cfr. capitolo IV.E). 
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il presente "Libro verde" ha lo scopo di avviare il dibattito tra tutte (e 
parti interessate: le "piste" qui aperte alla riflessione non sono (e sole 
praticabili, né si potrebbero prendere in considerazione tutti gli aspetti di 
un campo talmente vasto quai é quello della risoluzione delle controversie. 
I commenti e le osservazioni che la Commissione riceverà consentiranno di 
capire meglio le attese delle parti interessate e di riflettere al tempo stesso 
sull'opportunità di avviare un'azione comunitaria nel rispetto dei principio di 
sussidiarietà. 
Pareri, commenti ed osservazioni dovranno essere trasmessi all'indirizzo qui 
appresso, entro e non oltre li 31 maggio 1994: 
Commissione delle Comunità europee 
Servizio Politica dei consumatori 
Il Direttore generale 
Rue Joseph 11, 70 
B - 1040 BRUXELLES 
Nel corso del mese di giugno 1994 la Commissione potrebbe organizzare un 
incontro al fine di enucleare concreti orientamenti. A questo incontro 
verrebbero invitati gli interlocutori che avranno trasmesso i loro commenti 
entro la data suindicata. 
- 105 -
ISSN 0254-1505 
COM(93) 576 def. 
DOCUMENTI 
rr 06 io 
N. di catalogo : CB-CO-93-614-IT-C 
ISBN 92-77-61514-1 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo