IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 79/1

MODERNIZZARE L'ISTRUZIONE E LA FORMAZIONE: UN CONTRIBUTO FONDAMENTALE ALLA PROSPERITÀ E ALLA COESIONE SOCIALE IN EUROPA

RELAZIONE INTERMEDIA COMUNE 2006 DEL CONSIGLIO E DELLA COMMISSIONE SUI PROGRESSI COMPIUTI NELL'AMBITO DEL PROGRAMMA DI LAVORO«ISTRUZIONE E FORMAZIONE 2010»

(2006/C 79/01)

1. INTRODUZIONE

Nella loro relazione intermedia del 2004 (1) il Consiglio (Istruzione) e la Commissione europea invocavano riforme urgenti dei sistemi europei di istruzione e formazione come presupposto per il raggiungimento degli obiettivi economici e sociali dell'Europa. Essi hanno preso l'impegno di riesaminare con scadenza biennale i progressi nell'attuazione del programma di lavoro «Istruzione e formazione 2010», che comprende il processo di Copenaghen in materia di istruzione e formazione professionale (IFP) e le azioni nel campo dell'istruzione superiore. La presente relazione è la prima di questo nuovo ciclo. «Istruzione e formazione 2010» rappresenta anche un contributo chiave all'attuazione dei nuovi orientamenti integrati per l'occupazione e la crescita (2), compreso il Patto europeo per la gioventù.

La recente revisione di medio termine della strategia di Lisbona ha confermato il ruolo centrale dell'istruzione e della formazione nell'agenda europea per l'occupazione e la crescita. Gli orientamenti integrati invitano gli Stati membri a espandere e migliorare l'investimento in capitale umano e ad adeguare i sistemi di istruzione e formazione in risposta ai nuovi fabbisogni di competenze. In questo contesto il Consiglio europeo ha chiesto di proseguire il programma di lavoro «Istruzione e formazione 2010» ai fini della sua piena applicazione.

Il Consiglio ha sottolineato a più riprese il doppio ruolo — sociale ed economico — dei sistemi d'istruzione e formazione. L'istruzione e la formazione sono un fattore determinante per le potenzialità di ciascun paese in termini di eccellenza, innovazione e competitività. Al contempo, esse sono parte integrante della dimensione sociale dell'Europa, perché trasmettono i valori della solidarietà, delle pari opportunità e della partecipazione sociale, producendo altresì effetti positivi sulla sanità, sulla criminalità, sull'ambiente, sulla democratizzazione e sulla qualità complessiva della vita. È necessario che tutti i cittadini acquisiscano conoscenze, capacità e competenze e le aggiornino costantemente attraverso l'istruzione permanente; bisogna inoltre tenere conto delle necessità specifiche delle persone a rischio di esclusione sociale. In tal modo contribuiremo all'aumento della quota di popolazione attiva e alla crescita economica, garantendo allo stesso tempo la coesione sociale.

Investire nell'istruzione e nella formazione ha un costo, ma a lungo termine le ripercussioni positive in termini individuali, economici e sociali bilanciano le spese sostenute. Le riforme dovrebbero dunque continuare a cercare sinergie tra gli obiettivi di politica economica e sociale, due elementi che in realtà si rafforzano a vicenda.

Queste considerazioni sono estremamente significative per l'attuale riflessione in corso nell'Unione riguardo allo sviluppo futuro del modello sociale europeo. L'Europa si trova oggi ad affrontare enormi sfide socioeconomiche e demografiche, associate all'invecchiamento della popolazione, all'alto numero di adulti con scarse qualifiche, all'alto tasso di disoccupazione, ecc. Al contempo vi è una necessità crescente di migliorare il livello delle competenze e delle qualifiche sul mercato del lavoro. È necessario rispondere a queste sfide per migliorare la sostenibilità a lungo termine dei sistemi sociali europei. L'istruzione e la formazione sono parte della soluzione a questi problemi.

2. PROGRESSI NELL'ATTUAZIONE DI «ISTRUZIONE E FORMAZIONE 2010»

Qui di seguito si presenta, in anteprima, un riepilogo dei progressi compiuti verso la modernizzazione dei sistemi d'istruzione e formazione in Europa, invocata a Lisbona. L'analisi si basa soprattutto sulle relazioni nazionali 2005 degli Stati membri, dei paesi EFTA-SEE, nonché dei paesi in via di adesione e dei paesi candidati (3). Essa evidenzia come le riforme stiano contribuendo ai settori d'azione prioritari individuati dalla relazione intermedia comune 2004 (4). I riferimenti ai paesi tra parentesi sono forniti quali esempi di buone pratiche e al fine di agevolare la conoscenza reciproca.

2.1. A livello nazionale: le riforme vanno avanti

Le relazioni nazionali indicano che il programma di lavoro «Istruzione e formazione 2010» è entrato decisamente a far parte dei panorami politici nazionali. Oggi, con varie sfumature, tutti gli Stati membri ritengono che la strategia di Lisbona rappresenti un fattore nell'elaborazione delle politiche nazionali in materia di istruzione e formazione.

Un numero crescente di Paesi si è dotato di meccanismi concreti di cooperazione tra i Ministeri responsabili dell'attuazione del programma di lavoro «Istruzione e formazione 2010» (in particolare i Ministeri dell'istruzione e del lavoro), nonché di strumenti di consultazione dei principali soggetti in causa, quali le parti sociali. Numerosi paesi hanno messo o stanno mettendo a punto i propri obiettivi, correlati in diversa misura ai livelli di riferimento del rendimento medio europeo nel settore dell'istruzione e della formazione (parametri di riferimento). Ciò è di particolare importanza anche per l'attuazione della strategia europea per l'occupazione (5).

2.1.1 Le priorità e gli investimenti sono mirati a una maggiore efficienza e qualità

Dal 2000, non si è ridotto il distacco tra l'Europa e i paesi concorrenti come gli Stati Uniti per quanto riguarda gli investimenti totali nei settori chiave dell'economia della conoscenza. Alcuni paesi asiatici, come la Cina e l'India, stanno rapidamente colmando il loro distacco.

Tuttavia, le spese pubbliche destinate all'insegnamento, espresse in percentuale del PIL, sono in aumento in quasi tutti gli Stati membri dell'UE (media UE: 4,9 % nel 2000, 5,2 % nel 2002).

Il trend positivo osservato tra il 2000 ed il 2002 è un incoraggiante segnale del fatto che i governi considerano le spese pubbliche per l'insegnamento come una priorità. Si constatano tuttavia forti variazioni tra i diversi Stati, visto che la quota oscilla tra il 4 e l'8 % del PIL. La maggior parte dei governi sembra comunque riconoscere che le riforme necessarie non possono essere varate con gli attuali livelli e schemi d'investimento.

Numerosi paesi incoraggiano l'investimento privato dei singoli e delle famiglie, particolarmente nei settori in cui i coefficienti di rendimento privati sono elevati, ad esempio con misure d'incentivazione quali assegni-studio o conti individuali a fini di formazione (ad esempio, AT, NL, UK (6)) (7), incentivi fiscali (ad esempio CY, FI, HU, LT, PT, SI) o il pagamento delle tasse d'iscrizione (ad esempio, AT, CY, PL, RO, UK). Sono pochi i segni di un aumento generale dell'investimento nella formazione continua da parte dei datori di lavoro. Di conseguenza, sono necessari maggiori sforzi per incoraggiare i datori di lavoro ad investire di più.

Rafforzare l'efficacia migliorando la qualità: è un tema fondamentale per le riforme nella maggior parte dei paesi, dove si pone l'accento anche sul decentramento e il miglioramento della gestione istituzionale. Mentre la maggior parte dei paesi utilizza dati comparativi internazionali per valutare la prestazione del proprio sistema, molti di essi non hanno messo a punto degli adeguati indicatori di rendimento nazionali, né le modalità di raccolta dei dati necessari. Di conseguenza risulta difficile valutare l'impatto delle azioni intraprese.

Tutti i paesi insistono sull'importanza fondamentale di sviluppare le competenze necessarie per un'economia e una società basate sulla conoscenza, nonché per la competitività economica. Fra le principali priorità della maggior parte dei paesi vi sono inoltre un'offerta di maggior qualità e il miglioramento degli standard, nonché la formazione degli insegnanti, l'aumento della partecipazione all'insegnamento superiore e l'attuazione delle riforme del processo di Bologna (8), il rafforzamento dell'attrattività dell'istruzione e formazione professionale (IFP) e la garanzia dell'accesso alle TIC.

Per quanto riguarda l'inclusione sociale, tutti i paesi indicano che l'accesso e la capacità d'inserimento professionale di determinati gruppi sono componenti essenziali della loro politica. Alcuni paesi (ad esempio CY, CZ, EL, ES, LV, MT, PT, RO) insistono sul fatto che le restrizioni finanziarie limitano la capacità di mettere in atto tutte le politiche necessarie.

Diversi paesi sottolineano che nel quadro delle loro politiche in materia di istruzione e formazione, gli obiettivi economici e sociali si rafforzano reciprocamente. Altri paesi affermano invece che il successo dell'agenda economica e occupazionale rende gli obiettivi sociali (equità e coesione sociale) più facilmente raggiungibili. Questi temi sono particolarmente rilevanti per il dibattito relativo al modello sociale europeo.

2.1.2. Malgrado i progressi nel mettere a punto le strategie di apprendimento permanente, la vera sfida rimane la loro attuazione

Dal 2003 ad oggi abbiamo registrato notevoli progressi verso il conseguimento dell'obiettivo, concordato dal Consiglio europeo, secondo cui tutti gli Stati membri dovrebbero organizzare strategie di apprendimento permanente (9) entro il 2006 (10). Si tratta di una dimensione essenziale dei nuovi orientamenti integrati di Lisbona. Molti paesi — anche se certamente non tutti — hanno elaborato delle dichiarazioni di principio riguardo all'apprendimento permanente, ad esempio dei documenti strategici o dei piani d'azione nazionali. Altri paesi hanno varato legislazioni-quadro (ad esempio EL, ES, FR, RO).

Tuttavia, queste strategie sono squilibrate, come era già stato dimostrato nel 2003. Emerge una tendenza a concentrarsi sulla capacità di inserimento professionale o, in alternativa, sul reinserimento di coloro che sono stati emarginati dai sistemi. Alcuni paesi come la Svezia, la Danimarca, la Finlandia e la Norvegia sono sulla buona strada per raggiungere un approccio nazionale coerente e globale, e stanno realizzando importanti progressi nell'attuazione.

Tuttavia è incoraggiante constatare come alcune politiche di base per l'apprendimento permanente stiano guadagnando terreno in Europa. Ad esempio alcuni paesi (FI, FR, PT) hanno dei sistemi ben collaudati per la convalida dell'apprendimento formale e informale, mentre molti altri hanno recentemente introdotto misure in materia, o lo stanno facendo (ad esempio BE, DK, ES, NL, NO, SE, SI, UK). Un numero crescente di paesi (ad esempio BE, DK, FR, IE, IS, LI) si occupa anche di temi attinenti all'orientamento permanente, nonché della messa in atto di un quadro normativo nazionale uniforme per le qualifiche (ad esempio IE). Quest'ultimo tema costituisce una priorità anche per alcuni nuovi Stati membri e paesi candidati (ad esempio CY, EE, HR, LV, PL, RO, SI, TK).

Nell'Unione europea circa l'11 % degli adulti di età compresa tra i 25 e i 64 (11) anni partecipa all'apprendimento permanente. Ciò rappresenta un progresso rispetto al 2000, anche se vi sono considerevoli variazioni da un paese all'altro.

La necessità di aumentare i tassi di partecipazione alla formazione continua resta una grande sfida per l'Europa, in particolare nei paesi dell'Europa meridionale e nei nuovi Stati membri. Un maggior numero di adulti in formazione permanente aumenterebbe la partecipazione attiva al mercato del lavoro e contribuirebbe a rafforzare la coesione sociale.

In tutta Europa, ancora troppa poca attenzione e poche risorse finanziarie sono dedicate ad incentivare l'accesso all'istruzione da parte degli adulti, in particolare dei lavoratori anziani, il cui numero è destinato a crescere di circa 14 milioni entro il 2030, nonché delle persone poco qualificate. La maggior parte dei paesi che registrano i tassi di partecipazione più elevati ha accordato un alto grado di priorità alle strategie d'istruzione degli adulti nel quadro di una strategia globale ed integrata per l'apprendimento permanente.

Ancora oggi nell'Unione europea quasi il 15 % dei giovani lascia prematuramente la scuola: si tratta solo di un lievissimo progresso verso il parametro di riferimento prefissato del 10 %, che l'Unione europea deve raggiungere entro il 2010.

Quasi il 20 % dei giovani di 15 anni continua ad avere serie difficoltà nella lettura, senza alcun miglioramento dal 2000 ad oggi rispetto al parametro di riferimento prefissato dall'UE, consistente nel ridurre tale proporzione di un quinto.

Circa il 77 % dei giovani dai 18 ai 24 anni completa l'insegnamento secondario superiore. Siamo ancora lontani dal parametro di riferimento UE dell'85 %, malgrado i buoni progressi in alcuni paesi.

Il numero ancora elevato di giovani che lasciano la scuola senza un livello elementare di qualifiche e competenze è un segnale inquietante: i sistemi d'insegnamento elementare non sempre forniscono le basi necessarie per l'apprendimento permanente. Questa preoccupazione traspare anche dai nuovi orientamenti integrati di Lisbona e dal Patto europeo per la gioventù. Molti paesi rispondono a questa preoccupazione riformando i programmi di studio, per fare in modo che ciascuno acquisisca competenze essenziali, trasversali (ad esempio, AT, CY, DE, FR, IT, NO, UK), e che i giovani, in particolare quelli provenienti da ambienti svantaggiati, non «scivolino tra le maglie della rete» (cfr. anche la sezione 2.1.4.).

2.1.3. Le riforme dell'insegnamento superiore: sempre più in linea con l'agenda di Lisbona

Il processo di Bologna continua a stimolare le riforme nelle strutture dell'insegnamento superiore, segnatamente per quanto riguarda la ripartizione in tre cicli di insegnamento ed il rafforzamento del controllo qualitativo. Il processo di Bologna, più della strategia di Lisbona, tende ad essere decisivo per la formulazione delle politiche nazionali in questo settore. Tuttavia sembra che alcuni paesi inizino ad affrontare anche le sfide legate alla governance, al finanziamento ed all'attrattività, il che dovrebbe aiutare le università a contribuire alla competitività, all'occupazione e alla crescita (12). Diversi paesi menzionano iniziative per istituire centri o poli di eccellenza (ad esempio, AT, BE, DE, DK, FI, FR, IT, NO).

Per quanto riguarda la governance, numerosi paesi hanno ad esempio introdotto diverse forme di contrattualizzazione per disciplinare le relazioni tra gli istituti d'insegnamento superiore e lo Stato, come base per l'attribuzione interna delle risorse (ad esempio, AT, CZ, DE, DK, FR, IS, LI, SK). Molti paesi dell'Europa centrale ed orientale cercano di affrontare il problema della frammentazione dei loro sistemi d'insegnamento superiore istituendo nuovi regimi di governance istituzionale, che spesso coinvolgono soggetti esterni.

Gli investimenti totali (pubblici e privati) che l'Unione europea ha dedicato all'insegnamento superiore nel 2001 ammontano all'1,28 % del PIL, contro il 2,5 % in Canada ed il 3,25 % negli Stati Uniti (13). I tre Stati membri dell'Unione che spendono di più in questo settore sono la Danimarca (2,8 %), la Svezia (2,3 %) e la Finlandia (2,1 %). Per colmare il divario rispetto agli Stati Uniti, l'Unione dovrebbe stanziare 180 miliardi di euro in più all'anno, assicurandosi in particolare investimenti nettamente superiori da parte del settore privato.

Per molti paesi, il finanziamento continua a rappresentare una sfida chiave e un ostacolo alla realizzazione del programma di modernizzazione.

Agevolare la mobilità in entrata sembra essere un mezzo diffuso per rafforzare la capacità di attrazione dell'insegnamento superiore in Europa. Ma solo alcuni paesi si spingono più in là, con un marketing aggressivo e selezioni mirate a livello internazionale (ad esempio DE, FI, FR, IE, NL, UK). Vari nuovi Stati membri intendono affrontare questo tema concludendo partenariati con università straniere per il rilascio di diplomi congiunti.

Anche se la maggior parte dei paesi considera il rafforzamento delle sinergie tra insegnamento superiore e industria una condizione fondamentale per l'innovazione ed una maggiore competitività, sono pochi quelli che possiedono una strategia globale in materia. Ciò è in parte dovuto al fatto che troppo spesso le strategie d'innovazione nazionali non prevedono riforme dell'insegnamento superiore.

Molti paesi incoraggiano le università a svolgere il loro ruolo nella realizzazione dell'apprendimento permanente, garantendo un accesso più ampio agli studenti non tradizionali, in particolare quelli provenienti da ambienti socioeconomici modesti, ad esempio mediante la creazione di sistemi di convalida dell'apprendimento non formale ed informale. Questa strategia rientra nel quadro dello sforzo globale profuso in tutta Europa per aumentare i livelli di partecipazione all'insegnamento superiore. Molte università offrono uno sviluppo professionale continuo, e anche le università aperte che ricorrono all'insegnamento a distanza o misto e ad approcci pedagogici basati sulle TIC riscontrano un successo crescente.

2.1.4. Lo status dell'istruzione e della formazione professionale è in graduale miglioramento, ma rimane molto da fare

Le priorità nazionali per la riforma dell'istruzione e della formazione professionale (IFP) sembrano riflettere grosso modo quelle del processo di Copenaghen. È iniziata l'applicazione di principi e riferimenti comuni concordati a livello europeo (ad esempio per la convalida dell'apprendimento non formale, l'assicurazione della qualità, l'orientamento), ma gli Stati nazionali sottolineano che è ancora troppo presto per presentare risultati concreti.

In alcuni paesi, l'IFP ha un'immagine positiva (ad esempio, AT, CZ, DE, FI), grazie alla presenza di fattori quali il «sistema duale» (che prevede formazioni in alternanza), le doppie qualifiche (che combinano formazione generale e formazione professionale) e misure recenti che favoriscono l'accesso all'insegnamento superiore. Tuttavia, troppo spesso, questi percorsi professionali sono meno attraenti rispetto ai corsi universitari. Il miglioramento della qualità e dell'attrattiva dell'IFP resta una sfida chiave per il futuro.

Per rafforzare l'attrattività dell'IFP, la maggior parte dei paesi concentra i propri sforzi sull'insegnamento secondario superiore, ed in particolare sullo sviluppo di programmi di studio e tirocini, sulla flessibilità del ruolino di studio e dei passaggi tra corsi di studio, sui legami con il mercato del lavoro e sull'orientamento. Alcuni paesi hanno posto in essere passaggi ben collaudati dall'IFP all'istruzione superiore (ad esempio, CY, CZ, ES, FR, IS, IE, NL, PT, UK), mentre altri danno la priorità, nel quadro dell'elaborazione di strategie per l'apprendimento permanente, al rafforzamento del passaggio all'istruzione generale e superiore (ad esempio, AT, CZ, DE, ES, SK).

Il rafforzamento dell'adeguatezza dell'IFP alle realtà del mercato del lavoro ed il miglioramento delle relazioni con i datori di lavoro e le parti sociali costituiscono un fattore importante per la maggior parte dei paesi che tentano di affrontare il tema della qualità e dell'attrattività. In questo contesto sono fondamentali il miglioramento della struttura dell'IFP, l'accesso ai tirocini e la riforma delle norme applicabili all'IFP. La previsione dei fabbisogni in materia di competenze e di qualifiche rimane una sfida centrale, che richiede un maggiore coinvolgimento dei principali soggetti del settore, un approccio settoriale ed il miglioramento della raccolta di dati.

La maggior parte dei paesi esprime preoccupazione riguardo alle necessità delle persone poco qualificate, che nell'Unione ammontano attualmente a quasi 80 milioni, e sottolinea l'importanza della partecipazione al mercato del lavoro ed il ruolo dei sistemi di IFP come mezzi chiave per garantire l'inclusione sociale.

In questo contesto, la maggior parte dei paesi si concentra su segmenti-target di popolazione, in particolare sui giovani, giacché i programmi di IFP sortiscono un effetto positivo sulla riduzione dei tassi di abbandono scolastico precoce. Per contro appare ancora insufficiente la priorità assegnata al segmento degli adulti e dei lavoratori anziani.

Lo sviluppo professionale dei docenti e degli operatori nel campo della formazione professionale rimane una sfida concreta per la maggior parte dei paesi.

2.1.5. La dimensione europea dei sistemi nazionali è in crescita, ma ancora insufficiente

Tutti i paesi giudicano importante rafforzare la partecipazione alla mobilità nell'istruzione e nella formazione, dal livello primario fino ai livelli superiori, compresa la mobilità degli insegnanti e dei formatori nel quadro del loro sviluppo professionale. Tuttavia, nonostante alcune iniziative promettenti, in particolare per quanto riguarda la qualità della mobilità (ad esempio, AT, BG, CZ, EL, IE, LV), non vi sono abbastanza strategie nazionali. Il principale sostegno continua a provenire dai programmi UE. Infatti gli Stati nazionali generalmente tendono a favorire maggiormente la mobilità per gli studenti in entrata che per quelli in uscita. Europass, uno strumento chiave a sostegno della mobilità, è in via di attuazione in tutta l'Europa (14).

Un'importanza crescente viene attribuita inoltre all'integrazione di una dimensione europea o internazionale nei sistemi nazionali d'istruzione e di formazione, come mezzo per migliorare le conoscenze dei giovani sull'Unione europea. In un numero ridotto di paesi (ad esempio EE, EL, FI, LU, NL, UK), la dimensione europea o internazionale viene esplicitamente menzionata nei programmi di studio, mentre alcuni stanno introducendo delle riforme legislative a tal fine. Altri stanno inoltre promuovendo la dimensione europea mediante progetti di cooperazione a livello regionale e locale (ad esempio, DE, ES, IT). Molti sottolineano l'importanza dell'apprendimento delle lingue. Le politiche ed azioni tendono tuttavia a essere dispersive; assicurare che tutti gli studenti, al termine del ciclo di insegnamento secondario, siano dotati delle conoscenze e competenze di cui avranno bisogno come cittadini europei, rimane un compito difficile. Tale obiettivo è stato sottolineato anche dalla relazione intermedia congiunta 2004.

2. 2. Al livello europeo: migliorare la gestione del programma di lavoro «Istruzione e formazione 2010»

Nel corso del biennio 2004-2005, il Consiglio (Istruzione) ha adottato numerosi strumenti, principi e quadri comuni, riguardanti in particolare la mobilità, la qualità, l'apprendimento non formale e l'orientamento. Come rileva la relazione intermedia congiunta 2004, tali accordi possono proficuamente sostenere le politiche e le riforme nazionali e contribuire a sviluppare fiducia reciproca. Nel settore dell'IFP, il comunicato di Maastricht (dicembre 2004) (15) ha fissato nuove priorità a livello nazionale e di UE. La Commissione ha inoltre adottato una serie di comunicazioni, ad esempio sull'istruzione superiore nella strategia di Lisbona e sulla messa a punto di un indicatore europeo delle competenze linguistiche (16), nonché di progetti di raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio, ad esempio sulle competenze chiave per l'apprendimento permanente.

Nel quadro di una razionalizzazione generale del processo, e al fine di garantire maggiore coerenza e rafforzare la governance, è stato creato un gruppo di coordinamento «Istruzione e formazione 2010». Ne fanno parte i rappresentanti dei ministeri competenti per l'istruzione e la formazione e le parti sociali europee. Il monitoraggio dei progressi è garantito anche da una relazione periodica sugli indicatori e i parametri di riferimento.

Anche i metodi di lavoro sono stati aggiornati, in modo da sostenere meglio l'attuazione a livello nazionale. I gruppi di lavoro (17) che hanno completato la prima fase del programma di lavoro vengono attualmente sostituiti da raggruppamenti di paesi, che concentrano la loro riflessione su questioni chiave, in funzione delle loro priorità ed interessi nazionali. Tali raggruppamenti stanno organizzando, per il 2005 e il 2006, delle attività concrete di apprendimento tra pari, attraverso le quali si garantiscono sostegno reciproco per la realizzazione delle riforme, attraverso l'individuazione dei fattori di successo e la condivisione delle buone pratiche.

Il processo di rafforzamento dello spazio europeo dell'istruzione e della formazione prosegue, in particolare con lo sviluppo di un quadro europeo delle qualifiche (EQF). Un processo di consultazione su un progetto di EQF è stato già avviato, e nel 2006 la Commissione presenterà un progetto di raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio. All'inizio del 2006 la Commissione presenterà anche un progetto di raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio sulla qualità della formazione degli insegnanti e, alla fine del 2006, una comunicazione sull'apprendimento degli adulti.

3. CONCLUSIONE: ACCELERARE IL RITMO DELLE RIFORME PER GARANTIRE UN CONTRIBUTO PIÙ EFFICACE ALLA STRATEGIA DI LISBONA ED AL RAFFORZAMENTO DEL MODELLO SOCIALE EUROPEO

Le riforme nazionali vanno avanti. Vari segnali indicano che in tutta l'Unione le autorità stanno profondendo un notevole sforzo, e che in alcuni settori si cominciano a raccogliere i risultati. Si tratta di una tendenza incoraggiante, soprattutto tenendo conto del fatto che le riforme dell'istruzione non sortiscono effetti immediati, e che le differenze tra le situazioni nazionali ed i punti di partenza nell'Unione allargata sono spesso significative.

La validità a lungo termine del modello sociale europeo dipenderà, in larga misura, dall'efficacia di queste riforme profonde e di vasta portata, mirate a garantire la partecipazione attiva di tutti i cittadini — indipendentemente dal loro livello di qualifica e la loro origine sociale — alla vita economica e sociale.

È dunque particolarmente preoccupante che, malgrado il rapido raggiungimento del parametro di riferimento UE in materia di laureati in matematica, scienze e tecnologie, siano invece troppo pochi i progressi riguardo ai parametri più strettamente legati all'inclusione sociale. Se non verranno dedicati molti più sforzi a temi quali la dispersione scolastica, il completamento dell'insegnamento secondario superiore e le competenze chiave, una percentuale maggiore della prossima generazione dovrà affrontare l'esclusione sociale, con grande danno degli interessati stessi, dell'economia europea e di tutta la società. Nel marzo 2005 il Consiglio europeo, nell'adottare il Patto europeo per la gioventù, ha sottolineato l'importanza particolare di questi aspetti del programma «Istruzione e formazione 2010» per i giovani.

Le priorità d'azione definite nella relazione intermedia congiunta 2004 e il richiamo ad accelerare il ritmo delle riforme rimangono pienamente valide. I progressi continueranno a essere seguiti da vicino e saranno oggetto di una nuova relazione congiunta nel 2008.

3. 1. Le riforme devono prestare particolare attenzione ai temi dell'equità e della governance

Dalle relazioni nazionali emerge che i governi sono consapevoli delle sfide insite nella modernizzazione dell'istruzione e della formazione. In particolare esse menzionano la difficoltà di ottenere gli investimenti pubblici e privati necessari e di riformare le strutture e la gestione dei sistemi. In questo contesto, se vogliamo che le riforme siano coronate da successo, dobbiamo prestare un'attenzione particolare alle questioni chiave dell'equità e della governance , incluso tramite il varo di adeguate misure d'incentivazione. La Commissione sosterrà gli sforzi nazionali dando priorità a tali questioni in occasione di future attività di apprendimento tra pari a livello dell'UE.

3.1. 1. Attuare riforme che garantiscano sistemi efficaci e allo stesso tempo equi

La maggiore importanza attribuita all'efficacia degli investimenti pubblici nell'istruzione e nella formazione è una tendenza positiva. Tuttavia, occorre prestare tutta l'attenzione necessaria all'intero ciclo dell'apprendimento permanente, e gli obiettivi dell'efficacia, della qualità e dell'equità dei sistemi devono ottenere un'attenzione equivalente. Si tratta di una condizione irrinunciabile per raggiungere gli obiettivi di Lisbona rafforzando al contempo il modello sociale europeo.

Garantire che i sistemi siano equi significa fare in modo che i risultati ed i vantaggi dell'istruzione e della formazione non dipendano dall'origine socioeconomica e da altri fattori potenzialmente causa di uno svantaggio educativo. I sistemi d'istruzione devono quindi essere aperti a tutti, con soluzioni diversificate a seconda delle specifiche necessità d'apprendimento delle persone interessate.

Dalle ricerche svolte in materia emerge che non è necessario scegliere tra efficacia ed equità, perché i due aspetti sono interdipendenti e si rafforzano reciprocamente. Agevolare l'accesso di tutti all'istruzione ed alla formazione, compresi i gruppi svantaggiati ed i lavoratori anziani, contribuirà ad aumentare la popolazione attiva, con l'effetto simultaneo di favorire la crescita e ridurre le disuguaglianze. La Commissione esaminerà la questione dell'equità e dell'efficacia in un'apposita comunicazione, la cui adozione è prevista nel 2006. Particolare attenzione dovrebbe inoltre essere prestata a questa problematica nella relazione congiunta 2008. Inoltre la ricerca di eccellenza, ivi compreso attraverso migliori collegamenti tra l'istruzione superiore e la ricerca, dovrebbe andare di pari passo con la ricerca di una maggiore apertura e dell'inclusione sociale.

Gli investimenti dovrebbero essere mirati ai settori nei quali le ripercussioni economiche e sociali sono più elevate, e basarsi su una combinazione giudiziosa tra efficacia ed equità. A tale riguardo, nel corso dei prossimi anni dovranno essere intensificati gli sforzi profusi dagli Stati membri al fine di raggiungere i parametri di riferimento che l'UE si è assegnata per quanto riguarda gli abbandoni scolastici precoci, il completamento dell'insegnamento secondario superiore e le competenze chiave. In particolare, l'investimento nell'insegnamento prescolastico riveste un'importanza determinante per prevenire il fallimento scolastico e l'esclusione sociale e gettare le basi dell'apprendimento permanente.

Inoltre, gli investimenti nella formazione di insegnanti e formatori e il rafforzamento della leadership degli istituti di istruzione e formazione sono cruciali per migliorare l'efficienza dei sistemi di istruzione e formazione.

3.1.2. Mobilitare soggetti e risorse attraverso diversi partenariati per l'apprendimento

Le riforme sono agevolate da un contesto economico e sociale favorevole e quando vi sono alti livelli di investimenti pubblici e privati nella conoscenza e nelle competenze, ma anche quando i metodi di governance dei sistemi sono coerenti e coordinati. Un'efficiente sinergia interministeriale tra le «politiche della conoscenza» (istruzione, formazione, occupazione/affari sociali, ricerca, ecc.), un solido dialogo sociale, nonché la sensibilizzazione e la partecipazione attiva di altri soggetti chiave, quali i genitori, gli insegnanti/istruttori, il settore del volontariato ed i soggetti locali, sono altrettanti elementi che permettono di arrivare più facilmente ad un consenso sugli obiettivi strategici e le riforme necessarie. Simili forme di governance non sono tuttavia largamente diffuse.

Bisogna dare la priorità al miglioramento della governance attraverso partenariati incentrati sull'apprendimento, soprattutto a livello regionale e locale, come mezzo per condividere le responsabilità ed i costi tra i soggetti interessati (istituzioni, autorità pubbliche, parti sociali, imprese, organizzazioni settoriali, organizzazioni a livello locale, ecc.).

Tali partenariati dovrebbero coinvolgere insegnanti ed istruttori, in veste di principali artefici del cambiamento in seno ai sistemi. Essi dovrebbero inoltre favorire un maggiore coinvolgimento dei datori di lavoro, al fine di rafforzare la valenza pratica dell'offerta in materia di apprendimento continuo.

3. 2. Rafforzare l'attuazione del programma di lavoro «Istruzione e formazione 2010»

3.2. 1. A livello nazionale

Benché siano stati realizzati dei progressi, all'atto di elaborare le politiche nazionali si dovrà tenere maggiormente conto delle priorità del programma di lavoro «Istruzione e formazione 2010». Gli Stati membri dovrebbero in particolare garantire che:

— l'istruzione e la formazione occupino una posizione centrale nei programmi nazionali di riforma legati all'attuazione della strategia di Lisbona, nel quadro strategico nazionale di riferimento per i fondi strutturali, e nelle strategie nazionali in materia di protezione sociale e di inclusione sociale;

— tutti i paesi si dotino dei meccanismi che permettano di coordinare la realizzazione del programma di lavoro a livello nazionale, e coinvolgano i diversi ministeri interessati ed i principali soggetti, in particolare le parti sociali;

— le politiche nazionali contribuiscano attivamente al raggiungimento dei parametri di riferimento e degli obiettivi del programma di lavoro «Istruzione e formazione 2010»; dovrebbero essere sviluppati ulteriormente obiettivi ed indicatori, tenendo conto di tali riferimenti europei;

— la valutazione delle politiche venga migliorata, per potere meglio seguire i progressi realizzati e dare vita a una cultura della valutazione, sfruttando appieno i risultati della ricerca; è dunque indispensabile la messa a punto di strumenti e di un'infrastruttura statistica di alta qualità;

— i diversi accordi europei (ad esempio le risoluzioni o conclusioni del Consiglio su riferimenti e principi comuni) adottati nel contesto del programma di lavoro rappresentino dei punti di riferimento importanti per l'elaborazione delle riforme nazionali.

3.2. 2. A livello europeo

La Commissione garantirà che i risultati del programma di lavoro «Istruzione e formazione 2010» confluiscano nel processo d'attuazione degli orientamenti integrati di Lisbona e degli orientamenti dell'UE per la coesione, nonché nelle misure di seguito relative al futuro del modello sociale europeo, come discusso nella riunione informale dei Capi di Stato e di Governo a Hampton Court. In questo contesto, i fondi strutturali dovrebbero dare la priorità agli investimenti in capitale umano.

Per rafforzare l'attuazione del programma di lavoro, particolare attenzione verrà prestata agli elementi seguenti:

— lo sviluppo di un programma ben mirato e adeguato di attività di apprendimento tra pari, nel quadro del nuovo programma integrato per l'apprendimento permanente ed alla luce delle esperienze e delle priorità strategiche concordate nel corso del 2005. Le attività di apprendimento tra pari saranno imperniate sui settori nei quali le riforme sono particolarmente necessarie (settori coperti dai parametri di riferimento UE, strategie in materia di apprendimento permanente, efficacia ed equità dei sistemi, governance e partenariati d'apprendimento, insegnamento superiore, IFP);

— un intensificato monitoraggio dell'attuazione delle strategie di apprendimento permanente in tutti gli Stati membri. Questo tema sarà uno dei principali temi della relazione congiunta 2008, segnatamente in relazione al ruolo dell'apprendimento permanente nel rafforzamento del modello sociale europeo;

— la conclusione di un accordo su una raccomandazione per un quadro europeo delle qualifiche (Ceq) e sul progetto di raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle competenze chiave per l'apprendimento permanente e la prosecuzione delle attività volte a favorire la qualità della formazione degli insegnanti;

— il miglioramento dell'informazione e degli scambi di esperienze riguardo all'utilizzo dei fondi strutturali e della Banca europea per gli investimenti per sostenere lo sviluppo dell'istruzione e della formazione, al fine di sfruttare meglio queste risorse in futuro.

(1) Istruzione & formazione 2010: L'urgenza delle riforme per la riuscita della strategia di Lisbona, 3 marzo 2004 (Doc. del Consiglio 6905/04 EDUC 43).

(2) Il pacchetto integrato riunisce gli indirizzi di massima per le politiche economiche (IMPE) e gli orientamenti per l'occupazione (Decisione del Consiglio, del 12 luglio 2005, sugli orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione, GU L 205 del 6.8.2005, e Raccomandazione del Consiglio, del 12 luglio 2005, relativa agli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità (per il periodo 2005-2008) (2005/601/CE)).

(3) Anche la relazione 2005 sui progressi verso i benchmark (Documento di lavoro del personale della Commissione: «Progress towards the Lisbon objectives in education and training» SEC (2005) 419) ha rappresentato una base di analisi. Le relazioni nazionali saranno disponibili sul sito web Istruzione & formazione 2010 a partire dal novembre 2005

(http://www.europa.eu.int/comm/education/policies/2010/et_2010_en.html).

(4) Maggiori dettagli figurano nell'allegato statistico. Un'analisi completa delle relazioni nazionali e degli sviluppi a livello UE si trova nel documento di lavoro del personale che accompagna la presente comunicazione.

(5) Tre parametri di riferimento su cinque sono anche obiettivi degli orientamenti per l'occupazione dell'UE.

(6) In questo caso si riferisce solo a Scozia e Galles.

(7) Cfr. l'allegato statistico per la legenda delle sigle dei paesi.

(8) Il processo di Bologna è un processo intergovernativo mirante a creare uno spazio europeo dell'insegnamento superiore per migliorare la capacità d'inserimento professionale e la mobilità dei cittadini e rafforzare la competitività internazionale dell'insegnamento superiore europeo. Per maggiori informazioni, consultare il sito

http://europa.eu.int/comm/education/policies/educ/bologna/bologna_fr.html

(9) Il concetto di apprendimento permanente è definito come «qualsiasi attività di apprendimento avviata in qualsiasi momento della vita, volta a migliorare le conoscenze, le capacità e le competenze in una prospettiva personale, civica, sociale e/o occupazionale» (Comunicazione della Commissione - Realizzare uno spazio europeo dell'apprendimento permanente, COM(2001) 678 def.)).

(10) Relazione intermedia congiunta 2004, op cit.; conclusioni del Consiglio europeo 2004, 2005.

(11) Percentuale di popolazione partecipante all'istruzione e alla formazione nelle quattro settimane precedenti all'indagine.

(12) Cfr. Comunicazione della Commissione «Mobilitare gli intelletti europei: creare le condizioni affinché le università contribuiscano pienamente alla strategia di Lisbona», COM(2005) 152 def.

(13) Cfr. Key Figures 2005 on Science, Technology and Innovation: Towards a European Knowledge Area, Commissione europea.

(14) http://www.europa.eu.int/comm/education/programmes/europass/index_en.html

(15) http://www.europa.eu.int/comm/education/policies/2010/vocational_en.html

(16) COM(2005) 556 defin.

(17) I risultati dei lavori realizzati dai gruppi di lavoro nel 2004 possono essere consultati sul sito web «Istruzione e formazione 2010»:

http://www.europa.eu.int/comm/education/policies/2010/objectives_en.html