IT    IT IT 
IT    IT  COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 28.3.2011 
SEC(2011) 359 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
  
  
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTO  
 
 
Documento di accompagnamento al 
  
LIBRO BIANCO 
 
Tabella di marcia verso uno spazio unico euro peo dei trasporti - Per una  politica dei trasporti 
competitiva e sostenibile 
  
SEC(2011) 358 definitivo SEC(2011) 391 definitivo 
COM(2011) 144 definitivo 
IT 2   IT Il presente documento è una sintesi della relazi one di valutazione d’impatto relativa al Libro 
bianco della Commissione sull a politica dei trasporti, che defi nisce una strategia a lungo 
termine per consentire al settore dei trasporti  di raggiungere i propri obiettivi all’orizzonte 
del 2050.  
1. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA  
1. Il sistema dei trasporti ha dato all’ Europa un grado elevato di mobilità, con 
prestazioni sempre più avanzate in term ini di velocità, conforto, sicurezza e 
comodità. Tuttavia, una valutazione ex  post approfondita eseguita dalla 
Commissione ha evidenziato che sebbene num erosi elementi del sistema dei trasporti 
siano migliorati negli ultimi dieci anni – in particolare in termini di efficienza, 
prevenzione degli incidenti e sicurezza – non si sono verificati cambiamenti 
strutturali nelle modalità operative del sistema. L’incapacità delle politiche del passato di modificare l’attuale modello di organizzazione dei trasporti ha contribuito 
significativamente al verificar si di tendenze insostenibili: aumento delle emissioni di 
CO
2, persistenza della dipendenza petrolifera1 e aumento della congestione del 
traffico. 
2. Un’analisi della possibile evoluzione futura di questi problemi a politiche invariate, 
svolta dalla Commissione, ha indicat o che la quota di emissioni di CO 2 provenienti 
dai trasporti continuerebbe ad aumentare fino a raggiungere il 50% del totale delle 
emissioni entro il 2050. I prodot ti petroliferi continuerebb ero a rappresentare l’89% 
del fabbisogno del settore dei traspor ti dell’UE nel 2050. La congestione 
continuerebbe ad essere un grave problema per la società. 
3. In base alle conclusioni della valutazione  ex post, la Commissione ha individuato 
quattro fattori principali che impediscono al sistema dei trasporti dell’UE di evolvere 
verso un sistema sostenibile: 
• Politica di prezzi inefficiente : oggi, la maggior parte dei costi esterni del trasporto 
non è ancora internalizzata. Le iniziative di internalizzazione esistenti non sono 
coordinate fra modi di trasporto e fra St ati membri. Inoltre, numerose imposte e 
sovvenzioni istituite senza un obiettivo di  internalizzazione dei costi hanno un 
effetto di distorsione sui comportamenti. 
• Politica di ricerca inadeguata : nonostante gli sforzi sostanziali intrapresi nel 
campo della politica di ricerca sui trasporti e i risultati promettenti ottenuti, 
numerosi problemi di ordine commercia le e regolamentare ostacolano il rapido 
sviluppo e l’applicazione di tecnologie chiave per la mobilità sostenibile. 
• Inefficienza dei servizi di trasporto : la realizzazione di un sistema di trasporti 
unico, integrato ed efficiente  oggi è ostacolata da una se rie di problemi persistenti 
di ordine regolamentare e commerciale, come barriere regolamentari all’ingresso 
in determinati mercati e procedimenti amministrativi onerosi che minano l’efficacia e la competitività dei trasporti multimodali e transfrontal ieri. Inoltre, gli 
investimenti per modernizzare la rete ferrovi aria e le infrastrutture di trasbordo si 
sono rivelati insufficienti per affrontare le strozzature del trasporto multimodale. 
                                                
 
1 Pari a più del 95% del fabbisogno a livello mondiale e del 96% a livello dell’UE-27. 
IT 3   IT Le reti modali sono tuttora poco integr ate fra loro. Alla politica TEN-T sono 
mancate risorse finanziarie e un’autentica prospettiva europea e multimodale. 
• Mancanza di una pianificaz ione integrata dei trasporti : le autorità e le imprese 
adottano decisioni di pianif icazione territoriale e di localizzazione, sia a livello 
locale che a livello continentale, senza tenere adeguatamente conto delle conseguenze di tali scelte sul funzionamento del sist ema dei trasporti nel suo 
complesso, spesso compromettendone l’efficienza. 
2. A
NALISI DELLA SUSSIDIARIETÀ  
4. A norma degli articoli 90 e 91 del TFUE, la  politica comune de i trasporti deve 
contribuire agli obiettivi generali dei tratta ti. Gli obiettivi principali della politica 
comune dei trasporti sono il completamento del mercato interno dei trasporti, la garanzia dello sviluppo sost enibile, la promozione di una maggiore coesione 
territoriale e di una pianificazione terr itoriale integrata, il miglioramento della 
sicurezza e lo sviluppo della cooperazione internazionale. 
5. Le questioni sollevate dal Libro bian co sui trasporti comportano aspetti 
transnazionali cui gli Stati membri da so li non possono dare risposte adeguate e che 
necessitano di un coordinamento a live llo dell’Unione eur opea. I problemi 
individuati hanno diversi effetti  sul territorio e presenta no una notevole variabilità, 
sicché gli impatti causati in diverse zone dell’Unione possono differire significativamente fra loro. Occorre garantir e che la solidarietà sia integrata nelle 
future politiche dei trasporti. 
6. Per le dimensioni in gioco, le azioni a livello dell’UE possono suscitare risultati più 
consistenti e potenziare gli interventi in molti settori, quali l’acquisizione di competenze, la ricerca, la raccolta di in formazioni e di dati, gli scambi di buone 
pratiche, lo sviluppo e la cooperazione. 
3. O
BIETTIVI DELL ’INIZIATIVA UE 
7. L’obiettivo programmatico generale  dell’iniziativa in esame è definire una strategia a 
lungo termine per rendere il sistema dei tras porti dell’UE un sistema sostenibile entro 
il 2050. Tale obiettivo generale può essere de clinato in obiettivi più specifici:  
(a) Una riduzione delle emissi oni di gas a effetto serra  coerente con le esigenze a 
lungo termine per limitare il cambiamento climatico a 2 °C2 e con la meta 
generale dell’UE di ridurre le emissi oni dell’80% rispetto al 1990, entro 2050. 
Le emissioni di CO 23 legate ai trasporti dovranno essere ridotte del 60% circa 
rispetto al 1990, entro il 20504. 
                                                 
2 La “Tabella di marcia per un’economia a basso im piego di carbonio entro il 2050” individua le vie da 
seguire per ridurre le emissioni di gas serra dell’UE dell’80% rispetto al 1990, entro il 2050. Lo 
scenario “Tecnologia efficace e di accettazione gene ralizzata” prevede che il se ttore dei trasporti riduca 
le proprie emissioni del 60% circa, l’industria dell’80 % circa, il settore residenziale e i servizi del 90% 
circa e la generazione di energia di oltre il 90%. 
3 I riferimenti a emissioni di CO 2 legate ai trasporti riguardano unicamente le emissioni “ tank-to-wheel ” 
(dal serbatoio alla ruota).  
4 Poiché la maggior parte delle emissioni di gas serra dei trasporti sono emissioni di CO 2, questa meta 
può essere considerata equivalente alla meta di ridurre le emissioni di gas serra del 60%, come indicato 
IT 4   IT (b) Una drastica riduzione del rappo rto di dipendenza petrolifera  delle attività 
legate ai trasporti entro il 2050, come pr econizzato dalla strategia Europa 2020 
per i trasporti, che i nvoca l’avvento dei “ trasporti decarbonizzati ”.  
(c) La limitazione dell’aumento della congestione . 
8. I primi due obiettivi si s ovrappongono ampiamente e vanno considerati come la 
priorità assoluta in linea con l’inizia tiva faro della strategia Europa 2020 
sull’impiego efficiente delle risorse. Vi s ono tuttavia anche sinerg ie significative con 
il terzo obiettivo, che comporterebbero, in ge nerale, un uso più diffuso di mezzi di 
trasporto non motorizzati e dei trasporti pubblici, che consentono di ridurre sia 
l’occupazione dello spazio che il consumo di energia. 
9. Al tempo stesso, la realizzazione degli obiettivi programmatici specifici individuati 
dovrebbe garantire che “le generazioni presen ti e future abbiano accesso a risorse di 
mobilità sicure, protette, affidabili ed ec onomicamente accessibili, per soddisfare le 
proprie esigenze e aspirazioni”5. 
4. OPZIONI STRATEGICHE  
10. Sulla base della valuta zione ex post e dopo aver consu ltato le parti interessate, la 
Commissione ha individuato sette settori strategici in cui misure programmatiche 
concrete possono avere un ruolo chiave per incentivare l’atteso passaggio del sistema 
dei trasporti a un nuovo paradigma: politica de i prezzi; politica tributaria; ricerca e 
innovazione; standard di efficienza e misu re di accompagnamento; mercato interno; 
infrastrutture; pianificazione dei trasporti. 
11. Per definire azioni programmatiche adegua te dell’UE, la Commissione ha preso in 
considerazione l’eventuale applicazione di  interventi isolati in ognuno dei settori 
strategici individuati. Tuttavia, si è rileva to che nessuna categoria di strumenti, da 
sola o in combinazione con altre, sarebbe in grado di affrontare contemporaneamente 
e in modo soddisfacente tutte le varie cause  dei problemi esistent i e tutti gli elementi 
dell’obiettivo programmatico specifico. 
12. In seguito a tali considerazioni, oltr e all’opzione “assenza di nuove misure” 
(l’opzione strategica n. 1), tre opzioni strategi che per raggiungere la medesima meta 
del 60% di riduzione delle emissioni di CO 2 sono state elaborate e sottoposte a una 
valutazione dettagliata. Le  tre opzioni preconizzano tu tte interventi in ognuno dei 
sette settori programmatici e hanno in com une un certo numero di iniziative. Si 
differenziano fra loro per l’intensità de gli interventi, la quale, a seconda delle 
opzioni, risulta maggiore in alcuni campi specifici e minore in altri. 
13. L’opzione strategica n. 3 mira a evidenziar e l’effetto di misure volte ad accelerare 
l’adozione di nuovi sistemi di propul sione, imponendo norme molto severe di 
emissioni di CO 2 per i nuovi veicoli, accompagnate da strategie di innovazione 
appropriate per attuare le condizioni di base necessarie. Si presuppone che tale 
                                                                                                                                                         
nella valutazione d’impatto della “Tabella di marcia per un’economia a basso impiego di carbonio entro 
il 2050”. 
5 SEC(2010) 1606 definitivo (14 dicembre 2010) Documento di lavoro della Commissione, “ A European 
Strategy for Clean and Energy Efficient Vehicles - Rolling Plan ”.  
IT 5   IT approccio sarebbe il più efficace in termini di riduzione dei costi e di calendario di 
introduzione di nuove tecnologie. 
14. L’opzione strategica n. 2 mira a eviden ziare l’effetto di misure meno legate a 
standard di prestazione e all’introduzi one attiva di tecnologie e maggiormente 
orientate alla gestione della mobilità e alla fissazione del prezzo del carbonio ( carbon 
pricing ). Si presuppone che l’industria non andr à oltre quanto richiesto da norme 
meno esigenti relative alle emissioni di CO 2 dei veicoli e quindi la necessaria 
riduzione delle emissioni si otterrà – oltr e che inglobando integralmente le esternalità 
nei prezzi ed eliminando le distorsioni  tributarie – permettendo al prezzo del 
carbonio di aumentare nella misura necessa ria. Ciò può essere inteso come una 
rappresentazione dell’effetto di un’ imposizione elevata sul carbonio o 
dell’introduzione di uno speci fico sistema di scambio di quote di emissioni. In caso 
di prezzi molto elevati de l carbonio, l’effetto sarebbe  equivalente a quello di 
restrizioni alla mobilità “a combustibili fo ssili” con l’obbligo di passaggio a mezzi di 
trasporto puliti. 
15. L’opzione strategica n. 4 rapp resenta un approccio intermed io. Essa preconizza sia la 
fissazione di valori per le norme sulle emissioni di CO 2, sia l’introduzione di 
tecnologie, a metà strada fra le opzioni 2 e 3. Prevede la piena integrazione delle 
esternalità nei prezzi e l’eliminazione delle di storsioni tributarie, al  pari dell’opzione 
n. 2, ma applica l’elemento di maggiorazi one del prezzo del carbonio unicamente nel 
contesto urbano, sotto forma di un prezzo ombra che funge da veicolo per una serie di possibili misure di gestione della domanda. 
5. V
ALUTAZIONE DEGLI IMPATTI  
16. È importante rilevare che la valutazione di impatto delle opzioni strategiche è 
condizionata da un grado di incertezza sign ificativo a causa dell’orizzonte temporale 
assai lontano – di 40 anni – e dell’influsso  di fattori difficilmente prevedibili o 
quantificabili, quali sono: le numerose sinergie e compensazioni fra misure 
programmatiche; gli sviluppi tecnologici a l ungo termine; e il ruolo della mobilità e 
del patrimonio ambientale sulla qualità della vita. 
17. La tabella seguente presenta un quadro sinottico degli impatti delle opzioni 
strategiche considerate, relativamente ad al tri impatti economici, sociali e ambientali. 
IT 6   IT Tabella riassuntiva degli impatti 
 Opzione strategica 
n. 2 Opzione strategica 
n. 3 Opzione strategica 
n. 4 
Impatto economico     
Trasporti come attività economica 
Attività di trasporto 
Trasferimento modale 
Costi unitari per utente 
-- 
++ 
---  
= 
= 
=  
- 
+ 
-- 
Dinamica dei trasporti su: 
Crescita economica 
Efficienza del sistema dei trasporti 
Congestione 
Spese di trasporto delle famiglie 
Settori collegati ai trasporti 
++ 
++ 
++ 
-- 
+  
+ 
+ 
= 
- 
+++  
+++ 
+++ 
+ 
-- 
+++ 
Innovazione e ricerca + +++ ++ 
Riduzione degli oneri amministrativi + = + 
Bilancio UE = = = 
Relazioni internazionali -- - - 
Impatto sociale     
Mobilità dei cittadini 
Grado di mobilità 
Scelta 
--- 
++  
= 
=  
- 
++ 
Accessibilità  ++ = ++ 
Impatti sulla distribuzione  = - + 
Livello di occupazione e condizioni di lavoro  ++ ++ +++ 
Sicurezza  ++ = + 
Impatto ambientale     
Cambiamenti climatici  +++ +++ +++ 
Inquinamento atmosferico  +++ ++ ++ 
Inquinamento acustico  +++ ++ + 
Consumo di energia / efficienza energetica  +++ ++ +++ 
Consumo di energie rinnovabili  + +++ ++ 
Biodiversità  + - = 
Legenda:  
= situazione di riferimento o equivalente all’opzione strategica n. 1 
da + a +++ miglioramento da lieve a significativo rispetto all’opzione strategica n. 1  
da - a - - - peggioramento da lieve a significativo rispetto all’opzione strategica n. 1  
IT 7   IT 18. La tabella evidenzia che: 
– da un punto di vista economico, l’opzione strategica n. 4 appare generalmente 
migliore. Infatti, sebbene raggiunga la meta di emissioni di CO 2 a un costo più 
elevato rispetto all’opzione n. 3, comporta  costi di congestione minori e ha il 
vantaggio di prevedere un sistema di  fissazione dei prezzi meno distorto. 
– L’opzione n. 4 appare come la più deside rabile anche da un punto di vista sociale. 
Rispetto all’opzione n. 2, non incide in modo  drastico sugli attuali stili di vita e 
sull’organizzazione della società e dunque si  ritiene che abbia costi sociali minori 
in termini di adattamento a nuove circostanze. 
– Da un punto di vista ambientale, l’opzi one strategica n. 2 è la più ambiziosa 
perché copre il ventaglio più ampio di impatti ambientali. 
6. CONFRONTO DELLE OPZIONI  
19. In termini di efficacia , l’opzione strategica n. 2 offre effettivamente la gamma di 
interventi più adatta al raggiungi mento degli obiettivi prefissati. 
20. Per quanto riguarda l’obiettivo di efficienza energetica (mete di CO 2 e di dipendenza 
petrolifera), tutte le  opzioni strategiche mirano a raggi ungere la meta del 60% e sono 
quindi efficaci. Tuttavia, va  notato a questo stadio che l’opzione strategica n. 3 
dipende in larga misura dall’impiego su larga scala di combustibili alternativi, 
mentre l’opzione strategica n.  2 è quella meno esposta al  rischio tecnologico e può 
quindi essere ritenuta più efficace per raggiunger e la meta di emissioni di gas serra.  
21. L’opzione strategica n. 2 presenta le miglio ri possibilità di limitare l’aumento della 
congestione in virtù del forte orientamen to a favore di misure programmatiche di 
gestione della domanda e di migliorament o del sistema. Con l’opzione strategica 
n. 3, fortemente incentrata sulla tecnologia, la congestione conti nua a rappresentare 
un alto costo per la società. 
22. In termini di efficienza , il modello fornisce un’indicazi one dei costi complessivi dei 
trasporti per ciascuna opzione strategica. Tali costi comprendono: costi di capitale 
per attrezzature di trasporto, costi infrastr utturali per caricare e rifornire veicoli a 
propulsione elettrica6, costi operativi fissi e variabili (fra cui il costo del carburante), 
disutilità degli utenti e costi estern i derivanti da congestione, inquinamento 
atmosferico, inquinamento acustico e incidenti. 
23. I risultati del modello indicano che rispetto all’opzione strategica n. 1 i costi 
complessivi dei trasporti così definiti sarebbe ro i più elevati nell’opzione n. 2, con un 
aumento di 1 193 miliardi di EUR entro il 2050. L’opzione strategica n. 4 si colloca 
al secondo posto, con un aumento di 1 012 miliardi di EUR, mentre l’opzione n. 3 
aggiungerebbe circa 640 miliardi di EUR al costo complessivo.  
                                                 
6 L’investimento necessario per sviluppare l’infrastruttu ra del trasporto elettrico su strada è stimato a 
circa 140 miliardi di EUR nell’opzione strategica n. 3, seguita dall’opzione n. 4 con circa 120 miliardi 
di EUR e dall’opzione n. 2 con circa 80 miliardi di EUR.  
IT 8   IT 24. Il calcolo dei costi complessivi – e quindi il raffronto fra le opzioni – non comprende 
i costi di ricerca e sviluppo e i costi infrastrutturali relativi alla riqualificazione e 
all’eventuale ampliamento della rete. Inoltre, tali co sti non comprendono 
trasferimenti monetari al bilancio (come d azi, imposte sul valore  aggiunto, tasse di 
immatricolazione e altre imposte sulla proprietà, tariffe, pagamenti per quote di 
emissioni di CO 2 nel settore dell’aviazione a norma  del sistema di scambio di quote 
dell’UE, ecc.), che rappresentano cos ti aggiuntivi per l’utente ma sono un 
trasferimento dal punto di vista della società.  
25. La Commissione farà una stima dei costi per infrastrutture di rete, nell’ambito della 
revisione degli orientamenti TEN-T, ma allo  stato attuale disponiamo solamente di 
valutazioni imprecise. Gli investimenti nella rete finalizzata al sistema dei trasporti 
fino al 2050 dovranno essere effettuati con ampio anticipo. Il costo per sviluppare 
l’infrastruttura di tr asporto dell’Unione europea in m odo da soddisfare la domanda è 
stato stimato a 1,5 trilioni di EUR nel periodo 2010-2030. Il completamento della 
rete TEN-T richiederà circa 550 miliardi di EUR fino al 2020, di cui circa 215 saranno destinati all’eliminazione delle principali strozzature. 
26. In termini di coerenza
, l’opzione strategica n. 4 ra ppresenta una soluzione più 
equilibrata per le compensazioni nece ssarie nei settori economico, sociale e 
ambientale.  
7. CONCLUSIONI  
27. In generale, l’applicazione del modello ri vela l’esigenza di se rvirsi di numerosi 
strumenti strategici per istradare il sistem a dei trasporti sulla via della sostenibilità, 
riducendo le emissioni di CO 2, la dipendenza petrolifera e la congestione. Rivela 
altresì che occorre adottare azioni progr ammatiche molto ambiziose per raggiungere 
l’obiettivo. 
28. Alla luce di quanto esposto, l’opzione stra tegica n. 3 è eliminata – pur essendo quella 
che consentirebbe di raggiungere la meta del 60% al minor costo – perché comporta 
un grado elevato di incertezza relativamente  alla componente tecnologica. Tale 
opzione comporta inoltre un intervento ri tardato o debole sulla politica dei prezzi, 
che comprometterebbe la possibilità di r ealizzare i cambiamenti strutturali che 
possono derivare dalla garanzia di prezzi liberi da distorsi oni. Da ultimo, questa 
opzione non è sufficientemente efficace nel ri durre il costo della congestione per la 
società rispetto alle opzioni strategiche nn. 2 e 4. 
29. I risultati dei modelli non evidenziano grandi differenze in termini di costi aggiuntivi 
fra l’opzione strategica n. 2 e l’opzione st rategica n. 4, le quali effettivamente hanno 
molti elementi in comune. Si dà comunque la preferenza all’opzione strategica n. 4, che ha il vantaggio di promuovere un equi librio migliore fra il miglioramento dei 
sistemi e lo sviluppo tecnologico. L’opzione st rategica n. 4 eviterebbe  la creazione di 
un approccio generalizzato di comando e cont rollo della mobilità, eliminando però al 
tempo stesso le distorsioni dei prezzi, attraverso l’internalizzazione dei costi esterni del trasporto e l’adozione di un’im posizione fiscale più intelligente. 
30. Tuttavia, l’opzione strategica n. 2 non è formalmente esclusa. Come si è accennato, 
infatti, tutte le opzioni strategiche comprendono una componente tecnologica, di 
entità assai ridotta nell’opzione n. 2, m oderata nell’opzione n. 4 e considerevole 
nell’opzione n. 3. A tale riguardo, se la tecnologia non dovesse produrre i risultati 
IT 9   IT previsti nell’opzione strategica n. 4, sarà necessario adot tare un approccio più simile 
a quello dell’opzione n. 2 per raggiunge re la meta del 60% entro il 2050. 
8. MONITORAGGIO E VALUTAZIONE  
31. La Commissione valuterà e riesaminerà oppor tunamente il Libro bianco sulla politica 
dei trasporti in consonanza con la valu tazione e con il riesame della strategia 
Europa 2020, oltre a effettuare un monitoraggio costante di una serie di indicatori 
fondamentali dei trasporti. 
32.