RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

Data la forte dipendenza della Macedonia del Nord dalle importazioni di energia, l'impennata dei prezzi del gas e dell'elettricità ha determinato nel 2022 un significativo deterioramento dei saldi con l'estero. L'economia, sostenuta da una solida politica economica e monetaria e dall'impegno riformatore, era ben avviata sulla strada della ripresa dopo la crisi provocata dalla COVID-19, ma il balzo dei prezzi mondiali dei prodotti alimentari e dell'energia ha iniziato a ripercuotersi sulla domanda interna e sul saldo con l'estero del paese. Dall'inizio del 2022 si è evidenziato un significativo aumento del disavanzo commerciale e delle partite correnti del paese, nonostante i forti afflussi di rimesse dall'estero. Le riserve estere sono diminuite nei primi mesi del 2022, soprattutto per effetto dell'aumento dei prezzi all'importazione e dei rimborsi del debito estero, ma si sono stabilizzate a partire dall'estate. La crescita del PIL su base annua ha registrato comunque un valore medio del 2,6 % nel primo semestre 2022, ma è scesa al 2 % nel terzo trimestre. L'elevata incertezza riguardo alle ricadute economiche della guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina, la crescente inflazione e l'inasprimento delle condizioni di finanziamento sono fattori destinati a frenare ulteriormente la domanda interna. Le esportazioni risentono dell'indebolimento della domanda esterna e delle attuali perturbazioni della catena di approvvigionamento, in particolare di quelle che interessano la produzione di componenti automobilistici, uno dei principali settori di esportazione del paese.

Sullo sfondo dell'inasprimento delle condizioni finanziarie globali, di prezzi dell'energia più elevati e di perdite superiori al previsto della società di proprietà statale produttrice di energia elettrica, il 18 ottobre 2022 il governo della Macedonia del Nord ha rinnovato la sua richiesta di assistenza macrofinanziaria (AMF). La Commissione aveva tenuto in sospeso la richiesta iniziale di AMF del governo, presentata il 19 aprile 2022, principalmente perché l'economia era ancora relativamente resiliente e perché nel 2022 erano disponibili altre opzioni per soddisfare il fabbisogno di finanziamenti esterni. In aprile il governo aveva già ottenuto l'accordo a livello tecnico del Fondo monetario internazionale (FMI) su una linea precauzionale e di liquidità (PLL) di 24 mesi per un importo massimo di 530 milioni di EUR, che è stata ufficialmente approvata dal Consiglio esecutivo dell'FMI il 22 novembre 2022. Secondo le stime dell'FMI il fabbisogno di finanziamenti esterni del paese ammonterà nel 2023 a circa 1,5 miliardi di EUR, rispecchiando l'ingente disavanzo delle partite correnti e gli elevati rimborsi del debito estero (tra cui un'eurobbligazione che giungerà a scadenza nel luglio 2023). Date le notevoli incertezze in merito alla disponibilità e ai costi del finanziamento sui mercati esteri (che si ipotizza coprirà oltre la metà del fabbisogno di finanziamenti esterni del paese per il 2023), la Commissione presenta ora al Parlamento europeo e al Consiglio una proposta vertente sull'erogazione alla Macedonia del Nord di un prestito AMF per un importo massimo di 100 milioni di EUR. La base giuridica proposta è costituita dall'articolo 212 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

L'AMF proposta aiuterebbe la Macedonia del Nord a coprire parte del fabbisogno residuo di finanziamento esterno del paese nel 2023, stimato a 800 milioni di EUR nello scenario di riferimento dell'FMI. L'operazione ridurrebbe le vulnerabilità a breve termine dell'economia rispetto alla bilancia dei pagamenti e al bilancio e dimostrerebbe il sostegno dell'UE al paese nell'affrontare questa difficile situazione. La sua concezione e attuazione terrebbe conto degli orientamenti politici concordati nelle conclusioni comuni del dialogo economico e finanziario tra l'UE, i Balcani occidentali e la Turchia del 24 maggio 2022, nonché del programma che la Macedonia del Nord ha concordato con l'FMI.

È previsto che l'erogazione avvenga in due rate. Il versamento di ciascuna rata è subordinato ai progressi compiuti nell'attuazione di una serie di misure di politica che saranno concordate tra la Commissione e le autorità e riportate in un protocollo d'intesa, nonché a un bilancio soddisfacente dell'attuazione del programma dell'FMI. Il protocollo d'intesa dovrebbe essere imperniato su riforme strategiche in materia di governance di bilancio, politica fiscale, gestione degli investimenti pubblici, partenariati pubblico-privato, contesto imprenditoriale, trasparenza degli aiuti di Stato, efficienza energetica, riforma del sistema giudiziario e lotta alla corruzione. Le misure di politica mireranno ad affrontare alcune delle più importanti fragilità dell'economia della Macedonia del Nord e del suo sistema di governance economica.

Come illustrato in dettaglio nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente proposta, la Commissione ritiene, anche sulla base della sua valutazione della situazione politica, che siano soddisfatte le condizioni politiche ed economiche preliminari per l'operazione di AMF proposta.

•Contesto generale

Dopo una parziale ripresa dalla recessione indotta dalla pandemia, la Macedonia del Nord è stata duramente colpita dalle ricadute della guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina. Il PIL è sceso del 4,7 % nel 2020, ma ha segnato un recupero del 3,9 % nel 2021, spinto dalla domanda interna. Le rimesse dall'estero, ritornate ai livelli pre-crisi, hanno rafforzato il reddito disponibile delle famiglie. Le misure di contenimento della COVID-19 sono state gradualmente revocate. La crescita è rallentata verso la fine del 2021 in conseguenza dell'indebolirsi della domanda esterna, dell'aumento delle perturbazioni nelle catene di approvvigionamento mondiali e della spinta al rialzo dei prezzi mondiali dei prodotti alimentari e dell'energia (ulteriormente alimentato dalle ricadute della guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina nel 2022). La Macedonia del Nord ha una limitata esposizione diretta nei confronti sia della Russia che dell'Ucraina, ma la sua economia è vulnerabile all'aumento dei prezzi delle materie prime. Gli sforzi compiuti dal governo per attenuare l'impatto sulle famiglie e le piccole imprese hanno determinato un aumento della spesa di bilancio che ha superato sensibilmente le previsioni iniziali. L'impennata dei prezzi dei prodotti alimentari e dell'energia ha spinto l'inflazione a quasi il 20 % nell'autunno del 2022. Il PIL è cresciuto del 2,6 % nel primo semestre del 2022, in parte grazie all'aumento degli investimenti, che tuttavia era dovuto prevalentemente all'incremento delle scorte delle imprese. La crescita annua è scesa al 2 % nel terzo trimestre del 2022.

La posizione esterna ha iniziato a peggiorare verso la fine del 2021 in concomitanza dell'impennata dei prezzi all'importazione. Il disavanzo delle partite correnti si è attestato al 3,5 % del PIL nel 2021 (come nel 2020), quindi al di sopra dell'1,5 % medio del periodo 2017-2019. Tuttavia la bilancia commerciale delle merci ha registrato un costante deterioramento a partire dall'ultimo trimestre del 2021, in larga misura a causa dei crescenti prezzi dell'energia e dell'elevata dipendenza del paese dalle importazioni energetiche. Il paese copre con le importazioni oltre il 30 % del suo fabbisogno energetico interno e dipende completamente dalle importazioni per quanto riguarda gas e petrolio. Spinto dal netto deterioramento del bilancio energetico, il disavanzo delle partite correnti espresso come media mobile di quattro trimestri è salito al 7,3 % del PIL nel terzo trimestre del 2022, a fronte dell'1 % del terzo trimestre del 2021. Questo nonostante il marcato aumento dei trasferimenti privati (rimesse) e l'avanzo dei servizi, favorito dalla ripresa del turismo. Il rapporto debito estero/PIL, che era diminuito ogni anno tra il 2016 e il 2019, è balzato di 7,3 punti percentuali nel 2020, raggiungendo l'80,3 % del PIL, per salire ulteriormente all'81,4 % nel 2021, principalmente per effetto del fabbisogno indotto dalla crisi che continua a essere coperto dal finanziamento estero.

Le riserve in valuta estera sono fortemente diminuite nel primo semestre del 2022, principalmente a causa dell'aumento delle importazioni energetiche e dei rimborsi del debito estero. Le riserve in valuta estera sono diminuite di oltre il 14 % nel primo semestre del 2022 a causa dell'incremento della conversione in euro di risparmi nazionali denominati in denar, dell'impennata delle importazioni energetiche, del pagamento del debito estero e delle valutazioni decrescenti del portafoglio titoli. All'inizio del 2022, in un periodo di elevate importazioni energetiche, la banca centrale è intervenuta sui mercati valutari per sostenere l'ancoraggio, di fatto, del tasso di cambio all'euro. Tali mercati si sono in qualche misura stabilizzati nell'arco dell'estate in conseguenza della stagione di alti afflussi di valuta estera, che hanno superato le attese della banca centrale, e del sostegno dato da un collocamento privato di titoli di Stato per 250 milioni di EUR in Germania a settembre. Le riserve in valuta estera sono aumentate ogni mese tra luglio e dicembre, raggiungendo il 100 % dell'indicatore di adeguatezza delle riserve elaborato dall'FMI, e corrispondono attualmente a 3,9 mesi di importazioni. Tuttavia si prevede che le riserve diminuiscano nuovamente con l'avanzare della stagione di riscaldamento e l'ulteriore aumento delle importazioni energetiche.

La banca centrale ha inasprito la politica monetaria per contrastare le attese di inflazione crescente e proteggere l'ancoraggio di fatto del tasso di cambio. L'inflazione complessiva ha toccato il 19,8 % nell'ottobre 2022, rispecchiando il pesante impatto dello shock mondiale dei prezzi dell'energia e dei prodotti alimentari, ma si è lievemente attenuata in novembre e dicembre. Dall'aprile 2022 il tasso di riferimento è stato alzato di 350 punti base in otto aumenti consecutivi fino a raggiungere il 4,75 %, ampliando così il differenziale rispetto alla Banca centrale europea (BCE). La banca centrale ha inoltre adeguato i tassi di riserva obbligatoria in giugno e settembre per disincentivare il passaggio ai depositi in euro, che è stato un fattore significativo alla base del calo delle riserve nei primi mesi del 2022. Queste azioni hanno ridotto le aspettative di inflazione e le pressioni sul tasso di cambio.

Le autorità hanno reagito agli shock esterni con un significativo sostegno di bilancio. Oltre alle spese correnti volte a sostenere il settore energetico e mantenere i prezzi sovvenzionati dell'energia elettrica per le famiglie, le autorità della Macedonia del Nord hanno adottato un pacchetto di misure da 400 milioni di EUR a marzo 2022 e un altro in ottobre, del valore di 350 milioni di EUR, per proteggere le famiglie dall'aumento dei prezzi dei prodotti alimentari e dell'energia e per aiutare le imprese a mantenere la liquidità. In gran parte a causa della sottoesecuzione del bilancio di spesa in conto capitale, il disavanzo di bilancio per l'intero anno 2022, pari al 4,3 % del PIL previsto dal governo, è rimasto al di sotto dell'obiettivo riveduto (5,3 %) e in linea con l'obiettivo iniziale del governo, il quale intende continuare a sostenere la società nazionale produttrice di energia elettrica in perdita e i clienti finali anche nel 2023, ma in modo più mirato. Il livello del debito delle amministrazioni pubbliche e del debito pubblico (compreso il debito delle imprese di proprietà statale) è rimasto moderato, ma è aumentato significativamente nel 2020 e nel 2021, per effetto degli elevati disavanzi di bilancio e, nel 2020, del calo del PIL.

Il bilancio 2023, adottato dal parlamento nel dicembre 2022, innalza l'obiettivo di disavanzo di bilancio (rispetto ai piani iniziali delineati nella strategia di bilancio a medio termine del maggio 2022) dal 4,2 % al 4,6 % del PIL. Contemporaneamente il governo ha abbassato al 2,9 % la proiezione di crescita del PIL reale per il 2023. Il bilancio 2023 prevede un modesto effetto di risanamento derivante dalla revoca di alcune misure di stimolo fiscale nonché da una riduzione delle sovvenzioni alla società elettrica di proprietà statale e si fonda su una serie di misure di risanamento dei conti pubblici, in particolare sulle riforme del sistema fiscale volte a incrementare le entrate che il governo ha adottato nel dicembre 2022. In linea con gli orientamenti politici figuranti nelle conclusioni comuni del maggio 2022, è previsto che il sostegno di bilancio connesso alla crisi sia maggiormente focalizzato sui gruppi vulnerabili.

Le previsioni d'autunno della Commissione prospettano una crescita moderata e un qualche calo del disavanzo di bilancio dopo il 2022, ma permangono chiari rischi di peggioramento. La crescita del PIL nel 2022 e nel 2023 è destinata a rallentare rispettivamente al 2,3 % e al 2,5 %, poiché l'elevata inflazione peserà sulla domanda interna. Il disavanzo di bilancio dovrebbe rimanere elevato nel 2023 a causa della perdurante necessità di sostenere l'economia durante la crisi energetica. Di conseguenza il governo potrebbe essere costretto a rinviare di un altro anno i suoi piani di risanamento dei conti pubblici. Al tempo stesso il governo è impegnato ad attuare il suo programma di riforme nell'ambito della gestione delle finanze pubbliche. La nuova legge organica di bilancio, adottata dal parlamento nel luglio 2022, fissa un tetto per il disavanzo di bilancio (3 % del PIL in periodi senza crisi) e per il debito pubblico (60 % del PIL) e, una volta applicata, consoliderà la politica di bilancio a medio termine. Le prospettive di crescita potrebbero essere messe in discussione se le sfide geopolitiche dovessero determinare ulteriori shock dei prezzi dell'energia e dei prodotti alimentari, eventualmente in combinazione con un ulteriore inasprimento delle condizioni finanziarie mondiali e un accesso più difficile ai capitali per le economie di mercato emergenti. D'altro canto il processo di adesione all'UE potrebbe rafforzare le riforme, la sostenibilità di bilancio e la sostenibilità esterna, anche attraverso l'ulteriore rafforzamento degli afflussi di investimenti diretti dall'estero.

Il fabbisogno di finanziamento esterno del 2023 è elevato e le condizioni di mercato rimangono volatili. L'FMI ha stimato in 1,5 miliardi di EUR il fabbisogno lordo di finanziamento esterno del paese nel 2023. Questa cifra comprende l'elevato fabbisogno di rifinanziamento del debito, che deriva principalmente dalla necessità del governo di rimborsare la sua eurobbligazione del 2016 dal valore di 450 milioni di EUR. Complessivamente, l'FMI ipotizza che il governo raccoglierà 800 milioni di EUR di prestiti sul mercato estero. Questo potrebbe risultare problematico, date le attuali incertezze geopolitiche e il difficile contesto finanziario. La Macedonia del Nord vanta una solida storia di accesso ai mercati internazionali dei capitali a condizioni favorevoli. Tuttavia i differenziali di rendimento dei titoli di Stato sono aumentati considerevolmente negli ultimi mesi, sullo sfondo dell'inasprimento globale delle condizioni finanziarie, e i programmi di emissione di eurobbligazioni sono stati sospesi in tutti i Balcani occidentali. In questo contesto, l'AMF proposta aiuterebbe la Macedonia del Nord a soddisfare il suo fabbisogno di finanziamento residuo.

•Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato