Gestione dei siti Natura 2000

Guida all'interpretazione dell'articolo 6 della direttiva 92/43/CEE

(2019/C 33/01)

INDICE

PREMESSA 4

1. Introduzione 5

1.1. Collocazione nella struttura generale delle direttive Habitat e Uccelli e in un contesto più ampio 5

1.2. Rapporto con il capo sulla tutela delle specie 7

1.3. Integrazione dell’articolo 6 nel diritto nazionale: il dovere di recepimento 7

1.4. Periodo di applicazione dell’articolo 6: a partire da quale data si applicano gli obblighi di cui all’articolo 6? 8

1.4.1. Zone di protezione speciale ai sensi della direttiva Uccelli 8

1.4.2. Siti ai sensi della direttiva Habitat 9

2. Articolo 6, paragrafo 1 10

2.1. Testo 10

2.2. Ambito di applicazione 10

2.3. Quale deve essere il contenuto delle «misure di conservazione necessarie»? 11

2.3.1. Definizione degli obiettivi di conservazione a livello di sito 11

2.3.2. Definizione delle misure di conservazione necessarie 13

2.3.3. Le esigenze ecologiche 14

2.4. Quale forma possono assumere le misure di conservazione necessarie? 15

2.4.1. I piani di gestione 15

2.4.2. Misure regolamentari, amministrative o contrattuali 16

3. Articolo 6, paragrafo 2 17

3.1. Testo 17

3.2. Ambito di applicazione 17

3.3. Che cosa significa «adottano le opportune misure per evitare»? 19

3.4. L’attuazione è diversa per il degrado e la perturbazione? 20

3.5. Indicatori di degrado e perturbazione 20

3.5.1. Degrado dei tipi di habitat e degli habitat delle specie 21

3.5.2. Perturbazione delle specie 22

4. Articolo 6, paragrafo 3 22

4.1. Testo 22

4.2. Ambito di applicazione 23

4.3. Relazione tra i paragrafi 2 e 3 dell’articolo 6 23

4.4. Che cosa s’intende per «piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito»? 24

4.4.1. Progetto 25

4.4.2. Piano 25

4.4.3. Non direttamente connesso e necessario alla gestione … 26

4.5. In che modo si stabilisce se un piano o progetto «possa avere incidenze significative» su un sito, «singolarmente o congiuntamente ad altri piani o progetti»? 27

4.5.1. Possa avere… 27

4.5.2. Incidenze significative 29

4.5.3. … singolarmente o congiuntamente ad altri piani o progetti 29

4.6. Che cosa si intende per «opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo»? 30

4.6.1. Che cosa si intende per «opportuna» valutazione? 30

4.6.2. Contenuto dell’opportuna valutazione 32

4.6.3. …tenendo conto degli obiettivi di conservazione del sito 33

4.6.4. Il concetto di «integrità del sito» 33

4.6.5. Valutazione delle implicazioni per il sito 34

4.6.6. Considerare misure di attenuazione intese a evitare o ridurre gli impatti 35

4.7. Processo decisionale 36

4.7.1. Le «autorità nazionali competenti» 36

4.7.2. Quando è opportuno chiedere il parere dell’opinione pubblica? 37

4.7.3. Prendere una decisione sulla base dell’opportuna valutazione 37

5. Articolo 6, paragrafo 4 38

5.1. Testo 38

5.2. Ambito di applicazione 38

5.3. Considerazioni iniziali 39

5.3.1. Esame di soluzioni alternative 39

5.3.2. Esame dei motivi imperativi di rilevante interesse pubblico 40

5.4. Adozione di misure compensative 42

5.4.1. Che cosa si intende per «misure compensative» e quando vanno prese in considerazione? 42

5.4.2. «Coerenza globale» della rete Natura 2000 43

5.4.3. Obiettivo e contenuto generale delle misure compensative 44

5.4.4. Elementi fondamentali da considerare nelle misure compensative 46

5.5. Criteri per definire le misure compensative 46

5.5.1. Compensazione mirata 46

5.5.2. Compensazione effettiva 47

5.5.3. Fattibilità tecnica 47

5.5.4. Portata della compensazione 48

5.5.5. Ubicazione delle misure compensative 48

5.5.6. Tempi della compensazione 49

5.5.7. Attuazione nel lungo termine 49

5.6. Chi sostiene i costi delle misure compensative? 50

5.7. Comunicazione delle misure compensative alla Commissione 50

5.8. Che cosa succede nel caso dei siti che ospitano habitat e/o specie prioritari? 51

5.8.1. I siti interessati 51

5.8.2. I concetti di «salute dell’uomo», «sicurezza pubblica» e «conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente» 51

5.8.3. Adozione del parere della Commissione e relative conseguenze 52

Allegato I Confronto tra le procedure previste da opportuna valutazione, VIA e VAS 53

Allegato II Esame di piani e progetti con un’incidenza sui siti Natura 2000 56

Allegato III Formulario per la presentazione di informazioni alla Commissione europea a norma dell’articolo 6, paragrafo 4 57

PREMESSA

FINALITÀ E NATURA DEL DOCUMENTO

L’articolo 6 della direttiva 92/43/CEE («direttiva Habitat») svolge una funzione cruciale per la gestione dei siti della rete Natura 2000. In un’ottica di integrazione, esso indica le varie attività necessarie per tutelare gli interessi di conservazione della natura dei siti.

Il presente documento intende fornire orientamenti agli Stati membri circa l’interpretazione di alcuni concetti chiave figuranti nell’articolo 6 della direttiva Habitat.

Nel quadro del piano d’azione per la natura, i cittadini e l’economia (1), la Commissione si è impegnata ad aggiornare la guida interpretativa sulle disposizioni dell’articolo 6 della direttiva Habitat relative alla conservazione e alla gestione di Natura 2000. Il presente documento sostituisce pertanto la versione originale della guida pubblicata nell’aprile 2000 (2).

Questo aggiornamento comprende l’ampio corpus di sentenze emesse dalla Corte di giustizia dell’UE nel corso degli anni sull’articolo 6 (3) e fa riferimento anche a una serie di note della Commissione concernenti la gestione di Natura 2000, nonché ad altri documenti di orientamento della Commissione sull’articolo 6, da leggere in combinazione con questa guida (4).

Benché i principali destinatari siano le autorità degli Stati membri, il documento dovrebbe anche agevolare la comprensione dei meccanismi della direttiva Habitat per chiunque sia coinvolto nella gestione dei siti Natura 2000 e nella procedura di autorizzazione ai fini dell’articolo 6.

Il documento è stato elaborato a seguito di consultazioni con le autorità degli Stati membri competenti per la protezione della natura e altri portatori di interessi ed è inteso ad assistere nell’applicazione della direttiva Habitat le autorità degli Stati membri e tutti i soggetti coinvolti nella gestione di siti Natura 2000 e nella procedura di autorizzazione di cui all’articolo 6. Solo la Corte di giustizia dell’Unione europea è competente per interpretare autorevolmente il diritto dell’Unione.

Le interpretazioni fornite dai servizi della Commissione non possono andare al di là della direttiva. Questo è particolarmente vero per la presente direttiva, in quanto essa incorpora il principio di sussidiarietà e come tale lascia un ampio spazio di manovra agli Stati membri nell’attuazione pratica delle misure specifiche concernenti i vari siti della rete Natura 2000. Gli Stati membri sono comunque liberi di scegliere le modalità più opportune con cui attuare le misure pratiche, a condizione che queste ultime perseguano i risultati della direttiva.

Per quanto interpretativo, questo documento non ha l’intento di fornire risposte assolute a questioni specifiche a determinati siti, che vanno affrontate caso per caso, tenendo conto degli orientamenti contenuti nel documento.

STRUTTURA DEL DOCUMENTO

Dopo una nota introduttiva che illustra il contenuto generale e la logica dell’articolo 6, segue una presentazione dettagliata di ciascun paragrafo (1, 2, 3, 4) secondo lo stesso schema generale, ossia un’introduzione al paragrafo e al suo ambito di applicazione, seguita da una trattazione dei concetti e dei temi principali, sulla base delle conoscenze della Commissione, della giurisprudenza esistente della Corte di giustizia dell’UE e di altre normative dell’UE, se del caso.

I punti chiave che emergono dall’analisi della Commissione sono riassunti (in grassetto) alla fine di ogni sezione, onde agevolare una rapida lettura delle relative conclusioni.

1. INTRODUZIONE

Contestualizzazione dell’articolo 6

1.1. COLLOCAZIONE NELLA STRUTTURA GENERALE DELLE DIRETTIVE HABITAT E UCCELLI E IN UN CONTESTO PIÙ AMPIO

Prima di trattare nel dettaglio l’articolo 6, è bene ricordare come si colloca nella struttura generale della direttiva Habitat (5) e della direttiva Uccelli (6) e rapportarlo anche ad un contesto giuridico più ampio.

Il primo capo della direttiva Habitat, che comprende gli articoli 1 e 2, è intitolato «Definizioni» ed enuncia lo scopo della direttiva di «contribuire a salvaguardare la biodiversità mediante la conservazione degli habitat naturali, nonché della flora e della fauna selvatiche nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il trattato» (7). Questo capo fornisce anche orientamenti generali per l’attuazione della direttiva, riferendosi alla necessità che tutte le misure adottate a norma della direttiva siano intese a mantenere o ripristinare alcuni habitat e specie «in uno stato di conservazione soddisfacente» (8), e nel contempo alla necessità che le misure adottate a norma della direttiva «tengano conto delle esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali» (9).

I principali requisiti specifici della direttiva Habitat sono raggruppati nei due capi successivi. Il primo, intitolato «Conservazione degli habitat naturali e degli habitat delle specie», comprende gli articoli da 3 a 11. Il secondo, intitolato «Tutela delle specie», comprende gli articoli da 12 a 16.

Il capo «Conservazione degli habitat naturali e degli habitat delle specie» riguarda l’istituzione e la conservazione di siti designati per i tipi di habitat e le specie di interesse comunitario elencati negli allegati I e II della direttiva. Questi siti, insieme alle zone classificate a norma della direttiva Uccelli, formano la rete Natura 2000 (articolo 3, paragrafo 1). Nell’ambito di questo capo, l’articolo 6 contiene le disposizioni che disciplinano la conservazione e la gestione dei siti Natura 2000. In tale contesto, l’articolo 6 è uno dei più importanti tra i 24 articoli della direttiva, in quanto è quello che maggiormente determina il rapporto tra conservazione e altre attività socioeconomiche.

L’articolo contiene tre serie di disposizioni. Il paragrafo 1 tratta dell’introduzione delle necessarie misure di conservazione ed è incentrato su interventi positivi e proattivi, volti a mantenere o a riportare in uno stato soddisfacente gli habitat naturali e le popolazioni di specie di fauna e flora selvatiche. Il paragrafo 2 contiene disposizioni intese a evitare il degrado degli habitat e la perturbazione significativa delle specie e pertanto è di carattere preventivo. I paragrafi 3 e 4 stabiliscono una serie di salvaguardie procedurali e sostanziali che disciplinano piani e progetti atti ad avere incidenze significative su un sito Natura 2000.

All’interno di questa struttura, si può osservare una distinzione tra i paragrafi 1 e 2, che definiscono un regime generale, e i paragrafi 3 e 4, che definiscono una procedura applicabile a circostanze specifiche.

Nel complesso, le disposizioni dell’articolo 6 riflettono l’orientamento generale indicato nell’articolo 2 e nei considerando della direttiva, che comporta la necessità di promuovere la biodiversità mantenendo o ripristinando determinati habitat e specie in uno «stato di conservazione soddisfacente» in tutta la loro area di ripartizione naturale all’interno dell’UE, tenendo conto delle esigenze economiche, sociali, culturali e regionali, nell’ottica di uno sviluppo sostenibile.

Oltre alla collocazione dell’articolo 6 nella struttura generale della direttiva Habitat, è importante anche menzionare il suo rapporto con la struttura della direttiva Uccelli:

— in primo luogo, la struttura della direttiva Uccelli è in larga misura comparabile a quella della direttiva Habitat. In particolare, si riscontrano analogie tra il capo «Conservazione degli habitat naturali e degli habitat delle specie» della direttiva Habitat e gli articoli 3 e 4 della direttiva Uccelli;

— in secondo luogo, si è realizzato un notevole grado di fusione tra le strutture delle due direttive. Innanzitutto, le zone di protezione speciale (ZPS) classificate a norma della direttiva Uccelli ora costituiscono parte integrante della rete Natura 2000 (10). Inoltre, le disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4, della direttiva Habitat sono state rese applicabili alle ZPS (11).

L’articolo 6 deve essere considerato anche nel contesto più ampio della politica dell’UE sulla biodiversità (12) ed è fondamentale per il conseguimento dei suoi obiettivi. L’attuazione dell’articolo 6 può anche beneficiare di altre azioni promosse in tale ambito. In particolare, il lavoro intrapreso per misurare le condizioni degli ecosistemi nel quadro della mappatura e valutazione degli ecosistemi e dei relativi servizi (MAES) (13) fornisce indicazioni utili e pertinenti, anche settoriali, per affrontare aspetti quali la misurazione e la valutazione della condizione dei tipi di ecosistemi corrispondenti ai tipi di habitat protetti dalla direttiva Habitat, la misurazione delle pressioni sugli ecosistemi e la quantificazione delle esigenze ecologiche, nonché del degrado e dell’integrità ecologica dei siti.

Nel più ampio contesto del trattato sull’Unione europea, l’articolo 6 può essere considerato un elemento chiave per attuare il principio di integrazione, poiché incoraggia gli Stati membri a gestire in maniera sostenibile i siti Natura 2000 e pone dei limiti alle attività che possono avere un impatto negativo sulle zone protette, pur consentendo alcune deroghe in circostanze specifiche. Le misure a norma dell’articolo 6 possono anche beneficiare di sinergie con altre politiche ambientali pertinenti dell’UE, ad esempio in materia di acqua, ambiente marino o pesca.

Le misure a norma dell’articolo 6 della direttiva Habitat possono richiedere l’adozione di misure rientranti nella politica comune della pesca [Regolamento (UE) n. 1380/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, in appresso «regolamento PCP»]. In particolare, si potrebbero applicare le disposizioni dell’articolo 11 del regolamento PCP concernente le misure di conservazione necessarie per il rispetto degli obblighi imposti dalla normativa ambientale dell’Unione; queste disposizioni sono chiarite nel documento di lavoro dei servizi della Commissione sulla definizione di misure di conservazione per i siti Natura 2000 nell’ambito della politica comune della pesca e ai fini della direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino [SWD(2018)288 final]. La Commissione ha già adottato vari atti delegati ai sensi dell’articolo 11 del regolamento PCP (disponibili all’indirizzo https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_it).

In un contesto internazionale, l’articolo 6 contribuisce a realizzare le finalità delle convenzioni internazionali concernenti la conservazione della natura, come la convenzione di Berna (14) e la convenzione sulla diversità biologica (15), creando al tempo stesso un quadro di riferimento per la conservazione e la protezione dei siti più dettagliato rispetto a quello creato dalle convenzioni.

L’articolo 6 è un elemento chiave del capo «Conservazione degli habitat naturali e degli habitat delle specie» della direttiva Habitat. Esso fornisce il quadro generale per la conservazione e la protezione dei siti con disposizioni proattive, preventive e procedurali e riguarda le ZPS classificate a norma della direttiva Uccelli, così come i siti designati a norma della direttiva Habitat. Il quadro è uno strumento fondamentale per promuovere gli obiettivi generali delle due direttive e realizzare gli obiettivi della politica dell’UE sulla biodiversità e il principio dell’integrazione degli aspetti ambientali in altre politiche dell’UE e, in ultima analisi, dello sviluppo sostenibile.

1.2. RAPPORTO CON IL CAPO SULLA TUTELA DELLE SPECIE

Come già menzionato, il capo «Tutela delle specie» della direttiva Habitat comprende gli articoli da 12 a 16 e concerne le specie animali e vegetali oggetto di protezione rigorosa elencate nell’allegato IV della direttiva (16), oltre a quelle che necessitano di speciali misure di gestione, elencate nell’allegato V.

Gli articoli 12, 13 e 14 riguardano determinate specie vegetali ed animali che possono anche figurare nell’allegato II della direttiva e pertanto beneficiano delle disposizioni dell’articolo 6 all’interno dei siti Natura 2000 che le ospitano (17). Di conseguenza, un’attività può rientrare contemporaneamente nell’ambito di applicazione di ambedue i capi.

Ad esempio la distruzione di un’area di riposo dell’orso bruno (Ursus arctos) può contravvenire al divieto di cui all’articolo 12, paragrafo 1, lettera d), ma anche entrare in conflitto con l’articolo 6, se l’area di riposo si trova in un sito Natura 2000 designato per le specie.

Apparentemente si tratta di una duplicazione, ma occorre rilevare quanto segue:

— in primo luogo, alcune specie animali e vegetali contemplate dagli articoli 12, 13 e 14 non figurano nell’allegato II e non beneficiano quindi direttamente di misure di conservazione e protezione del sito nell’ambito di Natura 2000;

— in secondo luogo, nel caso di specie vulnerabili come i grandi carnivori, che beneficiano della protezione a norma del capo sulla conservazione degli habitat naturali e degli habitat delle specie e del capo sulla tutela delle specie, la protezione concessa in virtù dell’articolo 6 è limitata ai siti all’interno della rete Natura 2000, mentre la protezione fornita dal capo sulla tutela delle specie non è limitata ai siti. Quindi, l’articolo 6 riguarda la conservazione e protezione di siti designati per le specie nell’ambito della rete Natura 2000, mentre il capo sulla tutela delle specie si concentra sulle specie in tutta la loro area di ripartizione naturale all’interno dell’UE (ivi comprese aree specifiche al di fuori di Natura 2000 dove sono presenti le specie, in particolare siti di riproduzione o aree di riposo di questi animali).

Alcune specie vegetali ed animali beneficiano della protezione sia a norma del capo sulla conservazione degli habitat naturali e degli habitat delle specie sia a norma del capo sulla tutela delle specie, ma l’ambito di applicazione e la natura delle pertinenti disposizioni sono diversi.

1.3. INTEGRAZIONE DELL’ARTICOLO 6 NEL DIRITTO NAZIONALE: IL DOVERE DI RECEPIMENTO

È importante notare che le disposizioni dell’articolo 6 devono essere recepite nel diritto nazionale (ossia devono essere oggetto di disposizioni del diritto nazionale che ne attuino i requisiti). Sotto questo aspetto, rientrano nell’articolo 23 della direttiva, che recita: «Gli Stati membri adottano le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro due anni a decorrere dalla sua notifica.» A seconda dello Stato membro, il termine ultimo per il recepimento era il 10 giugno 1994, o la data di adesione all’UE.

Quanto precede riflette il tipo di strumento giuridico utilizzato, ossia la direttiva. Una direttiva è vincolante in termini di risultati da raggiungere, ma lascia agli Stati membri un margine di scelta circa la forma e i metodi per conseguire tali risultati.

Secondo una costante giurisprudenza, la trasposizione deve essere chiara e precisa, fedele e con un’efficacia cogente incontestabile (cfr. sentenze della Corte di giustizia dell’UE (in appresso «la Corte») C-363/85, C-361/88, C-159/99, punto 32, C-415/01, punto 21, C-58/02, C-6/04, punti 21, 25, 26, C-508/04, punto 80) (18).

A seconda dello Stato membro interessato, l’articolo 6 doveva essere recepito nella legge nazionale entro il 10 giugno 1994 per i primi 12 Stati membri o alla data dell’adesione all’UE per gli altri.

1.4. PERIODO DI APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 6: A PARTIRE DA QUALE DATA SI APPLICANO GLI OBBLIGHI DI CUI ALL’ARTICOLO 6?

In generale, occorre distinguere tra il termine ultimo per il recepimento delle disposizioni dell’articolo 6 nel diritto nazionale e la data a partire dalla quale queste disposizioni si applicano ai singoli siti.

Per quanto concerne i singoli siti, occorre operare una distinzione tra le ZPS classificate a norma della direttiva Uccelli e altri siti — siti di importanza comunitaria (SIC) e zone speciali di conservazione (ZSC) — ai sensi della direttiva Habitat.

1.4.1. Zone di protezione speciale ai sensi della direttiva Uccelli

I requisiti di protezione concernenti le ZPS sono indicati all’articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva Uccelli, che per queste zone prevede: «Gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire […] l’inquinamento o il degrado degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative tenuto conto degli obiettivi del presente articolo».

Dopo l’entrata in vigore della direttiva Habitat, gli obblighi di cui sopra sono stati sostituiti a norma dell’articolo 7 di tale direttiva, che recita:

«Gli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4, della presente direttiva sostituiscono gli obblighi derivanti dall’articolo 4, paragrafo 4, prima frase della direttiva 79/409/CEE, per quanto riguarda le zone classificate a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, o analogamente riconosciute a norma dell’articolo 4, paragrafo 2 di detta direttiva a decorrere dall’entrata in vigore della presente direttiva o dalla data di classificazione o di riconoscimento da parte di uno Stato membro a norma della direttiva 79/409/CEE, qualora essa sia posteriore.»

Le disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 1, non si applicano quindi alle ZPS, alle quali, tuttavia, si applicano disposizioni analoghe in virtù dell’articolo 3 e dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva Uccelli. La data a partire dalla quale tali disposizioni analoghe dovrebbero in linea di massima applicarsi alle ZPS è la data di applicazione della direttiva Uccelli negli Stati membri (cause C-355/90, Commissione/Spagna, Marismas di Santoña e C-166/97, Commissione/Francia, estuario della Senna).

In base ai termini dell’articolo 7, è chiaro che le disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4, si applicano alle ZPS già classificate al momento dell’entrata in vigore della direttiva Habitat. Considerata però la formulazione dell’articolo 7, occorre chiarire se le disposizioni dell’articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva Uccelli rimangano applicabili dopo la «data di attuazione della presente direttiva» (10 giugno 1994 per gli allora Stati membri e la data di adesione per gli Stati membri successivi).

Nella causa Marismas di Santoña (C-355/90, punto 22) la Corte ha stabilito che l’articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva Uccelli era applicabile a un sito non classificato che avrebbe dovuto essere classificato come ZPS a decorrere dalla data di attuazione della direttiva Uccelli (ossia il 7 aprile 1981 per gli allora Stati membri e la data di adesione per gli Stati membri successivi).

Secondo la sentenza nella causa Basses Corbières (C-374/98, punti 43-57; cfr. anche C-141/14), le zone che non sono state classificate come ZPS mentre avrebbero dovuto esserlo continuano a rientrare nel regime proprio dell’articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva Uccelli, che è più rigoroso di quello previsto dall’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4, della direttiva Habitat, poiché non prevede deroghe. Il dualismo dei regimi incentiva gli Stati membri a procedere alle classificazioni, in quanto essi si predispongono in tal modo la possibilità di ricorrere ad un procedimento che consenta loro di adottare, per ragioni imperative di superiore interesse pubblico, compresi quelli di natura sociale ed economica e a talune condizioni, un piano o un progetto lesivo di una ZPS.

L’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva Habitat non si applica alle ZPS. Tuttavia, l’articolo 3 e l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva Uccelli contengono disposizioni analoghe che si applicano a decorrere dalla data della sua attuazione. Per quanto riguarda la data di applicazione dell’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4, della direttiva Habitat alle ZPS, tutti i siti classificati come ZPS secondo l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva Uccelli sono soggetti a tali disposizioni a decorrere dalla data di attuazione della direttiva Habitat. I siti che non sono stati classificati come ZPS mentre avrebbero dovuto esserlo continuano a rientrare nel regime di protezione dell’articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva Uccelli, che è più rigoroso delle disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4, della direttiva Habitat.

1.4.2. Siti ai sensi della direttiva Habitat

L’articolo 6, paragrafo 1, si applica alle ZSC. Secondo l’articolo 4, paragrafo 4, della direttiva, le ZSC sono poste in essere quando sono designate come tali dagli Stati membri. Questo può accadere soltanto dopo che un sito è stato adottato come SIC, conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva. Un SIC deve essere designato come ZSC «il più rapidamente possibile ed entro un termine massimo di 6 anni».

La designazione di un SIC come ZSC comporta l’effettiva attuazione dell’articolo 6, paragrafo 1, poiché tutte le altre misure a norma dell’articolo 6, compreso l’obbligo di prevenire l’ulteriore degrado (articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4), si applicano già ai SIC prima che siano designati come ZSC.

L’articolo 4, paragrafo 5, della direttiva Habitat recita:

«Non appena un sito è iscritto nell’elenco di cui al paragrafo 2, terzo comma, esso è soggetto alle disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4.»

Quindi, a differenza delle disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 1, che si applicano soltanto quando un SIC è stato designato come ZSC, le disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4, diventano applicabili non appena un sito diventa un SIC (ossia prima della sua designazione come ZSC). L’articolo 6, paragrafo 1, si applica anche ai SIC per i quali il termine di sei anni è scaduto e che non sono stati ancora stati designati come ZSC, in violazione dell’articolo 4, paragrafo 4. In altri termini, l’obbligo di istituire le misure di conservazione necessarie si applica al più tardi entro la scadenza del periodo di sei anni.

Le decisioni della Commissione che approvano i SIC affermano chiaramente che: «Va […] sottolineato che gli obblighi risultanti dall’articolo 4, paragrafo 4, e dall’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 92/43/CEE devono essere soddisfatti il più rapidamente possibile ed entro un termine massimo di sei anni dall’adozione dell’elenco provvisorio o dell’elenco aggiornato dei siti di importanza comunitaria per la regione biogeografica in questione, a seconda dell’elenco in cui un sito di importanza comunitaria è stato inserito per la prima volta.»

Questo significa che il periodo di sei anni comincia a decorrere dalla data in cui il sito è stato inserito per la prima volta nella decisione della Commissione. Eventuali aggiustamenti apportati a qualche dettaglio del sito da decisioni successive non devono essere utilizzati come scusa per posticipare la designazione come ZSC. Questi aggiustamenti devono però essere inseriti nel processo di designazione della ZSC e presi in considerazione nel definire le misure di conservazione necessarie.

Nella causa Draggagi (C-117/03, punto 29) la Corte ha stabilito che «per quanto riguarda i siti atti ad essere individuati quali siti di importanza comunitaria, compresi negli elenchi nazionali trasmessi alla Commissione, tra i quali possono figurare in particolare siti ospitanti tipi di habitat naturali prioritari o specie prioritarie, gli Stati membri sono tenuti, in forza della direttiva, ad adottare misure di salvaguardia idonee a salvaguardare il detto interesse ecologico».

Nella causa Bund Naturschutz (C-244/05, punto 47) la Corte ha inoltre stabilito che «il regime di una protezione appropriata applicabile ai siti che figurano in un elenco nazionale trasmesso alla Commissione, in forza dell’articolo 4, n. 1, della direttiva, richiede che gli Stati membri non autorizzino interventi che rischiano di compromettere seriamente le caratteristiche ecologiche di questi siti».

Alla luce di quanto precede, le autorità degli Stati membri devono garantire che i siti proposti come SIC nei rispettivi elenchi nazionali non siano soggetti a degrado e siano tutelati ai fini della salvaguardia del loro interesse ecologico anche prima dell’adozione dell’elenco di SIC dell’Unione. Se gli elenchi nazionali rimangono incompleti, gli Stati membri sono anche invitati ad adoperarsi in modo da salvaguardare l’interesse ecologico di siti che, in base alle prove scientifiche secondo i criteri dell’allegato III della direttiva Habitat, dovrebbero figurare nell’elenco nazionale. A tale proposito, un suggerimento pratico è quello di applicare correttamente la procedura di valutazione dell’impatto ambientale (VIA) a norma della direttiva 2011/92/UE (19) per i progetti con probabili effetti significativi sull’ambiente (nella misura in cui siano coperti da tale direttiva). La Corte ha già confermato l’importanza che si deve conferire ai siti naturali sensibili nel decidere se i progetti debbano essere oggetto di una VIA ai sensi di tale direttiva (C-392/96, punto 66).

Le considerazioni di cui sopra possono essere riassunte nella seguente tabella:

Stato del sito SIC proposto SIC ZSC ZPS Siti che avrebbero dovuto essere classificati come ZPS Articolo 6, paragrafo 1 Facoltativo Facoltativo (obbligatorio se è scaduto il termine di sei anni) Obbligatorio Non pertinente, ma si applicano le disposizioni analoghe dell’articolo 3 e dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva Uccelli Non pertinente Articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4 Facoltativo, ma gli Stati membri devono prendere misure protettive idonee a salvaguardare l’interesse ecologico dei siti (20) Obbligatorio Obbligatorio Obbligatorio Non pertinente, ma questi siti continuano a rientrare nel regime di protezione dell’articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva Uccelli

L’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4, si applica a SIC e ZSC a norma della direttiva Habitat. L’articolo 6, paragrafo 1 si applica alle ZSC a norma della direttiva Habitat. Queste disposizioni non si applicano ai siti figuranti in un elenco nazionale trasmesso alla Commissione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva. Gli Stati membri sono comunque tenuti a prendere misure protettive idonee a salvaguardare l’interesse ecologico dei siti. Tali misure comprendono il diniego dell’autorizzazione di interventi che rischiano di compromettere seriamente le caratteristiche ecologiche dei siti in questione. Nei casi in cui non è stato ancora presentato un elenco nazionale completo, gli Stati membri sono invitati ad adottare un approccio analogo per i siti che, sulla base dei criteri scientifici della direttiva, dovrebbero chiaramente figurare nell’elenco nazionale.

2. ARTICOLO 6, PARAGRAFO 1

Chiarimenti sui concetti di misure di conservazione necessarie, obiettivi di conservazione, esigenze ecologiche, piani di gestione e misure regolamentari, amministrative o contrattuali.

2.1. TESTO

«Per le zone speciali di conservazione, gli Stati membri stabiliscono le misure di conservazione necessarie che implicano all’occorrenza appropriati piani di gestione specifici o integrati ad altri piani di sviluppo e le opportune misure regolamentari, amministrative o contrattuali che siano conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e delle specie di cui all’allegato II presenti nei siti.»

2.2. AMBITO DI APPLICAZIONE

L’articolo 6, paragrafo 1, stabilisce un regime generale di conservazione che deve essere istituito dagli Stati membri per le ZSC.

L’articolo 6, paragrafo 1:

— prevede misure di conservazione positive, che comportano, ove necessario, piani di gestione, e misure regolamentari, amministrative o contrattuali che siano conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e delle specie di cui all’allegato II presenti nei siti. A tale proposito, l’articolo 6, paragrafo 1, si distingue dagli altri tre paragrafi dello stesso articolo che prevedono misure preventive per evitare il degrado, la perturbazione delle specie e conseguenze significative per i siti di Natura 2000;

— ha un valore di riferimento per la logica e la comprensione generale dell’articolo 6 e degli altri tre paragrafi di tale articolo;

— istituisce un regime generale di conservazione che si applica a tutte le ZSC della rete Natura 2000, senza eccezioni, ed a tutti i tipi di habitat naturale dell’allegato I e di specie dell’allegato II presenti nei siti, ad eccezione di quelle identificate come non significative nel formulario standard di Natura 2000 (FS) (21);

— concerne in modo specifico le ZSC: l’articolo 6, paragrafo 1, non si applica alle ZPS, a differenza dell’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4. In questo modo, il legislatore ha istituito: — un regime contenente «misure di conservazione speciali» per le ZPS classificate ai sensi della direttiva Uccelli, conformemente al suo articolo 3 e al suo articolo 4, paragrafi 1 e 2; — un regime che stabilisce «misure di conservazione necessarie» per le ZSC designate ai sensi della direttiva Habitat, conformemente al suo articolo 6, paragrafo 1;

— si applica anche ai SIC per i quali il periodo di sei anni è scaduto e non sono stati ancora stati designati come ZSC, in violazione dell’articolo 4, paragrafo 4. In altri termini, l’obbligo di istituire le misure di conservazione necessarie si applica al più tardi entro la scadenza del periodo di sei anni;

— si ricollega all’articolo 1, lettera a), che definisce le misure di conservazione come un complesso di misure necessarie per mantenere o ripristinare gli habitat naturali e le popolazioni di specie di fauna e flora selvatiche in uno stato soddisfacente;

— si ricollega all’articolo 2, paragrafo 2, che dispone che le misure adottate a norma della direttiva Habitat sono intese ad assicurare il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora selvatiche di interesse comunitario;

— si ricollega all’articolo 2, paragrafo 3, che precisa che le misure tengono conto delle esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali.

Per tutte le ZSC, gli Stati membri sono tenuti a elaborare misure di conservazione e ad adottare le opportune misure regolamentari, amministrative o contrattuali. Queste misure devono essere istituite al massimo entro sei anni dall’adozione degli elenchi dei SIC dell’Unione. Le misure sono positive e specifiche per sito e si applicano a tutti i tipi di habitat naturale dell’allegato I e alle specie dell’allegato II presenti nei siti, tranne nei casi in cui la presenza di tali specie non sia significativa secondo il formulario standard di Natura 2000. Le misure mirano ad assicurare il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, di habitat naturali e specie di fauna e flora selvatiche di interesse comunitario e tengono conto delle esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali.

2.3. QUALE DEVE ESSERE IL CONTENUTO DELLE «MISURE DI CONSERVAZIONE NECESSARIE»?

2.3.1. Definizione degli obiettivi di conservazione a livello di sito (22)

Il preambolo della direttiva contiene vari riferimenti al termine «obiettivi di conservazione», menzionati peraltro esplicitamente nell’articolo 6, paragrafo 3. La necessità di tale concetto è messa in luce altresì dall’articolo 4, paragrafo 4, e dall’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva. È quindi utile analizzare che cosa si intende per «obiettivi di conservazione» e qual è la relazione con l’istituzione delle misure di conservazione necessarie per le ZSC ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1.

L’articolo 1 definisce, ai fini della direttiva, il concetto di conservazione quale «complesso di misure necessarie per mantenere o ripristinare gli habitat naturali e le popolazioni di specie di fauna e flora selvatiche in uno stato soddisfacente […]».

Come dispone l’articolo 2, lo scopo generale della direttiva Habitat è contribuire a salvaguardare la biodiversità attraverso la conservazione degli habitat naturali, nonché della flora e della fauna selvatiche. Le misure adottate a norma della direttiva sono volte a garantire che le specie e i tipi di habitat contemplati raggiungano «uno stato di conservazione soddisfacente», ossia se ne assicuri la sopravvivenza a lungo termine in tutta la loro area di ripartizione naturale nell’UE.

Sebbene ogni sito concorra all’ottenimento di uno stato di conservazione soddisfacente, tale obiettivo generale può essere definito e raggiunto soltanto a livello di area di ripartizione di specie o tipi di habitat [cfr. articolo 1, lettere e) e i) della direttiva]. Pertanto, un obiettivo di conservazione ampio, che punti a raggiungere uno stato di conservazione soddisfacente, può essere considerato soltanto a un livello appropriato, ad esempio nazionale, biogeografico o europeo.

Tuttavia, l’obiettivo generale del raggiungimento di uno stato di conservazione soddisfacente per tutti i tipi di habitat e le specie di cui agli allegati I e II della direttiva Habitat deve tradursi in obiettivi di conservazione a livello di sito. È importante operare una distinzione tra gli obiettivi di conservazione di singoli siti e l’obiettivo generale del raggiungimento di uno stato di conservazione soddisfacente.

Gli obiettivi di conservazione a livello di sito sono una serie di obiettivi specifici da conseguire in un sito, affinché questo possa concorrere il più possibile al raggiungimento di uno stato di conservazione soddisfacente al livello appropriato (tenuto conto dell’area di ripartizione dei rispettivi tipi di habitat o specie).

È necessario stabilire obiettivi a livello di sito non soltanto per le ZSC di cui alla direttiva Habitat, ma anche per le ZPS di cui alla direttiva Uccelli, per ottemperare ai requisiti di cui agli articoli 2 e 3 e all’articolo 4, paragrafi 1, 2 e 4, di tale direttiva.

Di norma, occorre definire obiettivi di conservazione a livello di sito per tutte le specie e i tipi di habitat di interesse comunitario di cui alla direttiva Habitat e per tutte le specie ornitologiche di cui all’allegato I della direttiva Uccelli che sono presenti in maniera significativa in un sito Natura 2000, nonché per le specie migratrici che vi ritornano regolarmente. Non serve tuttavia stabilire obiettivi o misure di conservazione specifici per specie o tipi di habitat la cui presenza nel sito non è significativa secondo il formulario standard Natura 2000 (23).

Gli obiettivi di conservazione a livello di sito devono basarsi sulle esigenze ecologiche delle specie e dei tipi di habitat naturali e delle specie presenti nel sito (cfr. sezione 2.3.3), definire le condizioni di conservazione desiderate per il sito e rispecchiare l’importanza del sito per il mantenimento o il ripristino di uno stato di conservazione soddisfacente dei tipi di habitat e delle specie ivi presenti e per la coerenza di Natura 2000. Inoltre, devono affrontare i rischi di degrado o distruzione a cui sono esposti gli habitat e le specie del sito, ivi compresi quelli derivanti dai cambiamenti climatici.

Gli obiettivi di conservazione a livello di sito devono definire le condizioni di conservazione desiderate per le specie e i tipi di habitat presenti nel sito, affinché quest’ultimo possa concorrere il più possibile al raggiungimento di uno stato di conservazione soddisfacente al livello appropriato. Talvolta, sono definiti come una serie di traguardi da raggiungere nell’arco di un determinato periodo di tempo, stabiliti in funzione della valutazione della conservazione di ogni specie e tipo di habitat presente nel sito secondo quanto riportato nel formulario standard.

Gli obiettivi di conservazione possono riflettere le priorità all’interno di un sito. Nella causa C-241/08, la Corte ha concluso che «[…] la determinazione degli obiettivi di conservazione e di ripristino nell’ambito di Natura 2000 può richiedere la necessità, come correttamente rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 71 delle conclusioni, di dirimere conflitti tra finalità diverse».

È importante operare una chiara distinzione tra obiettivi e misure. Ad esempio, è ragionevole presupporre che gli obiettivi di conservazione siano relativamente stabili nel tempo; nella maggior parte dei casi, infatti, devono essere obiettivi a lungo termine. Viceversa, è probabile che le misure di conservazione necessarie per realizzare tali obiettivi mutino, anche in risposta all’evoluzione dei tipi di rischi cui i siti sono esposti e, ovviamente, agli effetti, auspicabilmente positivi, delle misure di conservazione già intraprese.

Una volta definiti gli obiettivi di conservazione per un sito Natura 2000, è consentita una certa flessibilità nel definire e stabilire le misure di conservazione ed è possibile considerare varie alternative (scegliendo tra misure amministrative, contrattuali o regolamentari) anche tenuto conto di altre attività socioeconomiche che vi vengono svolte.

Esempi di obiettivi di conservazione a livello di sito 1. Il sito X è stato designato in considerazione della sua importanza per il tipo di habitat: formazioni erbose seminaturali (6210). Secondo il formulario standard, questo tipo di habitat è in condizioni di conservazione insoddisfacenti (indicate come classe C nel formulario standard). L’obiettivo di conservazione stabilito per questo sito può quindi essere quello di portare la conservazione del tipo di habitat alla classe A — eccellente — entro 10 anni, considerando che il tipo di habitat si trova in uno stato di conservazione molto insoddisfacente nella regione. Le misure di conservazione necessarie stabilite a norma dell’articolo 6, paragrafo 1, sono state studiate per conseguire tale obiettivo. 2. Il sito Y è stato designato perché ospita una vasta zona di torbiere alte attive (7110). Secondo il formulario standard, il tipo di habitat è in condizioni eccellenti (indicate come classe A nel formulario standard). Quindi l’obiettivo di conservazione stabilito per il sito è semplicemente quello di mantenere questa condizione, anche se i tipi di habitat presentano uno stato di conservazione insoddisfacente nella regione. Non si sono stabilite misure di conservazione a norma dell’articolo 6, paragrafo 1, poiché il sito non richiede misure di gestione attiva per mantenere la condizione esistente. In linea di principio, occorre definire obiettivi di conservazione per ciascun sito e per tutte le specie e i tipi di habitat che vi sono presenti in misura significativa. Gli obiettivi si devono basare sulle esigenze ecologiche delle specie e dei tipi di habitat naturali e delle specie presenti nel sito, definire le condizioni di conservazione desiderate per tali specie e tipi di habitat nel sito e devono essere stabiliti in funzione della valutazione della conservazione di ogni specie e tipo di habitat presente nel sito secondo quanto riportato nel formulario standard. Gli obiettivi di conservazione devono anche rispecchiare l’importanza del sito per la coerenza di Natura 2000, affinché ciascun sito contribuisca nel miglior modo possibile al raggiungimento di uno stato di conservazione soddisfacente al livello geografico appropriato all’interno dell’area di ripartizione naturale dei rispettivi tipi di habitat o specie.

2.3.2. Definizione delle misure di conservazione necessarie (24)

Le misure di conservazione sono gli interventi e i meccanismi effettivi da predisporre per un sito Natura 2000 al fine di conseguire gli obiettivi di conservazione del medesimo e affrontare le pressioni e le minacce subite dalle specie e dagli habitat che vi sono presenti.

Secondo l’articolo 6, paragrafo 1, «gli Stati membri stabiliscono le misure di conservazione necessarie» che corrispondono alle esigenze ecologiche degli habitat e delle specie di interesse comunitario presenti. Questa disposizione deve essere interpretata nel senso che tutte le misure di conservazione necessarie devono essere adottate .

Quanto precede è confermato dalla Corte, che ha stabilito che «la direttiva impone l’adozione di misure di conservazione necessarie, il che esclude ogni margine discrezionale in materia degli Stati membri e limita le eventuali facoltà regolamentari o decisionali delle autorità nazionali ai mezzi da impiegare ed alle scelte tecniche da operare nell’ambito delle dette misure. […] Con i termini usati all’articolo 6, n. 1, della direttiva […], il legislatore comunitario ha voluto imporre agli Stati membri l’obbligo di adottare le misure di conservazione necessarie che sono rispondenti alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali e delle specie considerati, rispettivamente, agli allegati I e II della direttiva» (causa C-508/04, punti 76, 87).

La Corte ha stabilito inoltre che «l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva Habitat e l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva Uccelli, a pena di essere privati del loro effetto utile, richiedono non soltanto l’adozione delle misure di conservazione necessarie al mantenimento di uno stato di conservazione soddisfacente degli habitat e delle specie protetti all’interno del sito interessato, ma anche, e soprattutto, la loro effettiva attuazione» (causa C-441/17, punto 213).

L’obbligo consiste quindi nello stabilire le misure di conservazione necessarie, indipendentemente dal fatto che siano applicate in singoli siti o persino, in alcuni casi, al di fuori dei confini dei siti o in più siti. In alcuni casi, può darsi che uno Stato membro ottemperi all’articolo 6, paragrafo 1, in misura significativa grazie all’adozione di misure di portata più ampia, che contribuiscono comunque agli obiettivi di conservazione specifici del sito e sono adatte alle esigenze ecologiche degli habitat e delle specie protetti nella ZSC. Questo può essere particolarmente pertinente nel caso dei siti marini, per i quali ad esempio la più ampia regolamentazione delle attività di pesca (25) può costituire un elemento significativo della conformità all’articolo 6, paragrafo 1.

Elementi fondamentali da considerare per stabilire le misure di conservazione necessarie (26) Una solida base di conoscenze circa le condizioni esistenti nel sito, lo stato di specie e habitat e le principali pressioni e rischi a cui possono essere esposti, le destinazioni d’uso attuali dei terreni, gli interessi delle varie parti interessate ecc. Le informazioni devono comprendere la posizione precisa delle principali caratteristiche naturali (tipi di habitat e specie), le principali destinazioni d’uso e attività che possono influire sullo stato di conservazione degli habitat e delle specie, l’identificazione di tutte le parti interessate da coinvolgere o consultare nel processo di pianificazione della gestione e potenziali conflitti e i possibili modi e mezzi per risolverli. La partecipazione, consultazione e comunicazione nell’attività di pianificazione e preparazione della gestione della conservazione di un sito Natura 2000 permette di tener conto dei punti di vista di coloro che vivono e lavorano nel sito o lo utilizzano e di garantire l’impegno delle diverse parti interessate alla gestione del sito, in modo da aumentare la probabilità di successo. La partecipazione può essere promossa durante tutto il processo di pianificazione della gestione, partendo dalla consultazione e dal coinvolgimento degli interessati sin dalle prime fasi per informarli in merito agli obiettivi di conservazione del sito e alla loro importanza e chiarire le fasi di una gestione corretta. A questo proposito si possono istituire, ad esempio, gruppi o comitati direttivi composti da membri delle amministrazioni locali interessate e da rappresentanti dei proprietari di terreni, degli utilizzatori e dei principali operatori del sito Natura 2000. Il processo richiede una organizzazione efficiente, la collaborazione dei diversi livelli decisionali, risorse umane e finanziarie sufficienti e strumenti di comunicazione efficaci; un notevole valore aggiunto può essere fornito da interventi di formazione mirati e metodi efficaci di risoluzione dei conflitti, così come dall’agevolazione dell’intero processo grazie a un «difensore del sito» appositamente nominato. La definizione delle misure di conservazione necessarie con un livello sufficiente di dettaglio (chi fa cosa, quando e come) serve ad agevolarne l’attuazione e ad evitare potenziali conflitti. Le misure devono essere realistiche, quantificate, gestibili e formulate chiaramente, basarsi su un livello appropriato di competenze tecniche per identificare le misure essenziali e quelle per le quali esistono diverse alternative di attuazione, adeguate agli interessi locali. È altresì necessario fornire la localizzazione precisa e una descrizione dei mezzi e degli strumenti necessari per la loro attuazione, ad esempio mediante un piano di lavoro abbastanza flessibile da permetterne il riesame e l’adeguamento ogniqualvolta sia necessario. È inoltre importante stabilire un termine per riesaminare le misure di conservazione adottate, dal punto di vista della loro idoneità al conseguimento degli obiettivi di conservazione e dei progressi compiuti in tal senso. Occorre tenere presenti, in qualunque strumento di gestione dei siti Natura 2000, le risorse necessarie per realizzare le misure di conservazione, ivi comprese informazioni circa i costi stimati per attuazione e monitoraggio, amministrazione, pagamenti compensativi ecc., nonché le risorse umane e le competenze necessarie e i possibili strumenti finanziari. Di conseguenza, i molteplici vantaggi derivanti dagli investimenti in Natura 2000 attraverso i servizi ecosistemici vanno considerati nel loro complesso. Occorre anche analizzare le varie attività socioeconomiche e la loro interazione con l’ambiente naturale per individuare possibili costi e benefici derivanti dalla gestione del sito e l’effettiva necessità di un sostegno finanziario. Occorre garantire un’attuazione e una comunicazione efficaci predisponendo meccanismi atti a dimostrare che le misure necessarie sono state istituite e anche effettivamente attuate, e mettendole a disposizione del pubblico (ad esempio su siti web o registri ufficiali) come fonte di informazioni per tutti gli interessati.

L’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva Habitat impone l’obbligo di adottare e attuare le misure di conservazione necessarie che sono rispondenti alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali e delle specie figuranti nell’allegato I e nell’allegato II, escludendo ogni margine discrezionale in materia degli Stati membri.

2.3.3. Le esigenze ecologiche

L’articolo 6, paragrafo 1 specifica che le misure di conservazione necessarie devono essere conformi «alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e delle specie di cui all’allegato II presenti nei siti». Gli Stati membri devono quindi determinare le misure di conservazione in relazione alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali e delle specie.

Anche se la direttiva non contiene una definizione di «esigenze ecologiche», la finalità ed il contesto dell’articolo 6, paragrafo 1, indicano che esse comprendono tutte le necessità ecologiche, tra cui i fattori abiotici e biotici che sono ritenuti indispensabili per garantire la conservazione dei tipi di habitat e delle specie, incluse le loro relazioni con l’ambiente fisico (aria, acqua, suolo, vegetazione e così via) (27).

Queste esigenze si basano su conoscenze scientifiche e possono unicamente essere definite caso per caso, in funzione dei tipi di habitat naturali dell’allegato I, delle specie dell’allegato II e dei siti che li ospitano. Queste conoscenze sono essenziali per poter elaborare le misure di conservazione caso per caso.

Le esigenze ecologiche possono variare da una specie all’altra, ma anche, per la stessa specie, da un sito all’altro. Per i pipistrelli (Chiroptera) elencati nell’allegato II della direttiva, le esigenze ecologiche variano tra il periodo di ibernazione (quando riposano in ambienti sotterranei, cavità o tane) e il periodo attivo, a partire dalla primavera (quando lasciano la dimora invernale e riprendono a cacciare insetti). Per l’anfibio elencato nell’allegato II Triturus cristatus, le esigenze ecologiche variano nell’arco del ciclo di vita. Questa specie iberna nel terreno (cavità, fessure), depone le uova in primavera e all’inizio dell’estate in stagni. Successivamente abbandona l’ambiente acquatico e vive a terra durante l’estate e l’autunno. Per la stessa specie, le esigenze ecologiche possono quindi variare in funzione dei siti interessati (acquatici o terrestri). Poiché questa specie è presente in una vasta area di ripartizione nel territorio europeo, anche le sue esigenze ecologiche possono variare da un punto a un altro dell’area di ripartizione.

L’identificazione delle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali dell’allegato I e delle specie dell’allegato II presenti nei siti è di competenza degli Stati membri, che possono promuovere uno scambio delle rispettive conoscenze in materia, con il sostegno della Commissione europea e dell’Agenzia europea dell’ambiente — Centro tematico europeo per la biodiversità.

Le misure di conservazione devono essere conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali dell’allegato I e delle specie dell’allegato II presenti nel sito. Le esigenze ecologiche di questi tipi di habitat naturali e specie comprendono tutti i parametri ecologici ritenuti necessari per garantire la loro conservazione e possono essere definite soltanto caso per caso e sulla base di conoscenze scientifiche.

2.4. QUALE FORMA POSSONO ASSUMERE LE MISURE DI CONSERVAZIONE NECESSARIE?

Le misure di conservazione possono assumere la forma di «opportune misure regolamentari, amministrative o contrattuali» e «all’occorrenza», implicare «appropriati piani di gestione».

La scelta è lasciata agli Stati membri, in ottemperanza al principio di sussidiarietà. La direttiva stabilisce i risultati da raggiungere, lasciando decidere agli Stati membri le modalità pratiche per farlo. Spesso, le diverse alternative indicate nell’articolo 6, paragrafo 1, sono utilizzate in combinazione per la gestione dei siti Natura 2000.

In tutti i casi, è necessario definire chiaramente le responsabilità per l’attuazione delle misure di conservazione, unitamente alle relative risorse finanziarie.

2.4.1. I piani di gestione

Le misure di conservazione necessarie possono implicare «all’occorrenza appropriati piani di gestione specifici o integrati ad altri piani di sviluppo». I piani di gestione riguardano tutte le attività esistenti, comprese quelle regolari come le attività agricole quotidiane, mentre i nuovi piani o progetti sono trattati all’articolo 6, paragrafi 3 e 4.

In generale, i piani di gestione a livello di sito servono a formulare i relativi obiettivi di conservazione, sulla base di un’analisi dello stato di conservazione di specie e habitat presenti nel sito e delle pressioni e minacce a cui sono esposti, unitamente alle misure necessarie per conseguire tali obiettivi. Spesso i piani di gestione sono utilizzati come uno strumento per guidare gestori e altre parti interessate ai fini della conservazione dei siti Natura 2000 e per coinvolgere i diversi soggetti socioeconomici e le autorità, comprese comunità locali, proprietari di terreni, agricoltori, pescatori e altri gruppi di interesse, nell’attuazione delle misure di conservazione necessarie che sono state individuate.

I piani di gestione sono un utile strumento per garantire che l’attuazione delle disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 1, avvenga in modo chiaro e trasparente, consentendo a tutti gli interessati di essere informati in merito alle finalità di Natura 2000 e di partecipare attivamente al dibattito. I piani di gestione possono anche contribuire a identificare il fabbisogno finanziario delle misure e a migliorare la loro integrazione in altri piani.

L’espressione «all’occorrenza» indica che i piani di gestione non sono sempre necessari. Se uno Stato membro sceglie di adottare piani di gestione, spesso sarà logico definirli prima di procedere con le altre misure menzionate nell’articolo 6, paragrafo 1, in particolare le misure contrattuali. Spesso le misure contrattuali implicano una relazione tra le autorità competenti ed i singoli proprietari di terreni e sono limitate a singoli appezzamenti, di norma più piccoli del sito. In simili circostanze, un piano di gestione incentrato sul sito fornirà un quadro generale ed il suo contenuto rappresenterà un utile punto di partenza per i dettagli specifici delle misure contrattuali.

I piani di gestione devono essere «appropriati» e «specifici», ossia riguardare i siti della rete Natura 2000, oppure «integrati ad altri piani di sviluppo». I piani di gestione esistenti per altre categorie di zone protette (ad esempio, parchi nazionali, parchi naturali ecc.) non sempre sono sufficienti per la gestione dei siti Natura 2000 e pertanto dovrebbero essere adeguati in modo da rispecchiare gli specifici obiettivi di conservazione delle specie e dei tipi di habitat di interesse comunitario presenti nel sito. Inoltre, i confini di altri tipi di zone protette e quelli dei siti di Natura 2000 potrebbero non coincidere.

I piani di gestione possono essere documenti indipendenti o anche «integrati in altri piani di sviluppo», conformemente al principio dell’integrazione dell’ambiente in altre politiche dell’UE. Nel caso di un piano integrato, è importante garantire che siano stabiliti obiettivi e misure di conservazione chiari per gli habitat e le specie presenti nel sito.

I piani di gestione per i siti Natura 2000 sono un utile strumento per garantire che l’attuazione delle disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 1, avvenga in modo chiaro e trasparente, e con la partecipazione delle parti interessate. Questi piani non sono sempre necessari, ma se utilizzati devono essere studiati specificamente per i siti o integrati in altri eventuali piani di sviluppo e riguardare tutte le attività note, mentre i nuovi piani e progetti sono trattati a norma dell’articolo 6, paragrafi 3 e 4.

2.4.2. Misure regolamentari, amministrative o contrattuali

L’espressione «all’occorrenza» si riferisce unicamente ai piani di gestione e non alle misure regolamentari, amministrative o contrattuali, che sono necessarie in tutti i casi (causa C-508/04, punto 71). Quindi, uno Stato membro può ritenere superfluo un piano di gestione, ma è comunque tenuto ad adottare tali misure.

La suddivisione in queste tre categorie di misure va considerata in senso lato. Le misure che si possono considerare appropriate per conseguire gli obiettivi di conservazione stabiliti per ogni sito sono diverse: spesso si tratta di misure di gestione attiva, ma in taluni casi valgono anche misure preventive più passive (ad esempio, la gestione del non intervento). D’altro canto, non sono necessariamente misure nuove, in quanto quelle esistenti, se opportune, possono essere considerate sufficienti.

— Le misure regolamentari solitamente seguono un modello definito dal diritto e possono stabilire requisiti specifici in relazione alle attività consentite, soggette a restrizioni o vietate nel sito.

— Le misure amministrative possono stabilire disposizioni pertinenti per quanto concerne l’attuazione delle misure di conservazione o l’autorizzazione a svolgere altre attività nel sito.

— Le misure contrattuali comportano la conclusione di contratti o accordi, solitamente tra autorità di gestione e proprietari di terreni o utilizzatori del sito.

Le misure agroambientali o silvoambientali fungono da valido esempio di misure contrattuali che tengono conto di requisiti socioeconomici nella definizione di accordi a beneficio di siti Natura 2000 e devono essere studiate tenendo conto delle misure di conservazione istituite per il sito e in vista della realizzazione degli obiettivi di conservazione. — Gli accordi agroambientali conclusi con gli agricoltori nell’ambito dei programmi di sviluppo rurale possono essere utilizzati come misura contrattuale volta a mantenere o migliorare lo stato di conservazione di taluni tipi di habitat (ad esempio praterie, pascoli) e specie in una serie di siti. — Le misure silvoambientali possono anche essere utilizzate per definire contratti e accordi con i proprietari forestali sulla gestione delle foreste nell’intento di favorire la conservazione di habitat e specie.

In questa prospettiva, tutti i fondi idonei dell’UE (ad esempio fondi per lo sviluppo rurale e regionali, così come il programma LIFE (28)) dovrebbero essere considerati uno strumento per attuare queste misure (29).

La scelta tra misure regolamentari, amministrative o contrattuali è lasciata alla discrezione degli Stati membri, conformemente al principio di sussidiarietà. Gli Stati membri devono però scegliere almeno una delle tre categorie, ossia misure di tipo regolamentare, amministrativo o contrattuale.

Poiché non esiste una gerarchia tra le tre categorie, per un determinato sito Natura 2000 gli Stati membri possono scegliere se utilizzare una sola categoria di misure (ad esempio solo misure contrattuali) o una combinazione di misure (ad esempio, una combinazione di misure regolamentari e contrattuali in funzione degli aspetti di conservazione dei tipi di habitat naturali dell’allegato I e delle specie dell’allegato II presenti nel sito). Oltre alle misure obbligatorie selezionate, gli Stati membri possono definire e attuare piani di gestione.

Le tre categorie di misure sono qualificate come «opportune». Questo parametro non è definito nella direttiva, ma nel caso dell’articolo 6, paragrafo 1, le misure regolamentari, amministrative o contrattuali rientrano nel concetto di misure di conservazione. Il parametro «opportune» ha unicamente l’obiettivo di ricordare che, a prescindere dal tipo di misura scelta dagli Stati membri, esiste l’obbligo di garantire che sia conforme alle esigenze ecologiche degli elementi interessati di particolari siti Natura 2000 e rispetti lo scopo generale della direttiva, definito all’articolo 2, paragrafi 1 e 2.

Per le ZSC, gli Stati membri sono tenuti ad adottare e attuare le opportune misure regolamentari, amministrative o contrattuali, che devono a) corrispondere alle esigenze ecologiche degli habitat dell’allegato I e delle specie dell’allegato II presenti nei siti e b) adempiere alla finalità generale della direttiva di mantenere o ripristinare in uno stato di conservazione soddisfacente gli habitat naturali e le specie di fauna e flora selvatiche di interesse comunitario.

3. ARTICOLO 6, PARAGRAFO 2

Chiarimenti sui concetti di adottare le opportune misure per evitare degrado e perturbazione

3.1. TESTO

«Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva.»

3.2. AMBITO DI APPLICAZIONE

L’articolo prende come punto di partenza il principio di prevenzione: «Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado […] nonché la perturbazione […].»

Queste misure vanno al di là delle semplici misure di gestione necessarie ai fini della conservazione, già coperte dall’articolo 6, paragrafo 1. Le parole «evitare» e «potrebbe avere conseguenze significative» sottolineano la natura anticipatoria delle misure da prendere. Non è accettabile aspettare che si verifichi un degrado o una perturbazione per adottare le misure (causa C-418/04 — cfr. anche alla sezione 4.4.1 l’interpretazione di «che possa avere», di cui all’articolo 6, paragrafo 3).

Questo articolo va interpretato nel senso di imporre agli Stati membri di adottare tutte le opportune misure per garantire che non si verifichino un degrado o una perturbazione significativa, onde evitare qualsiasi degrado, causato dall’uomo o di origine naturale prevedibile, degli habitat naturali e degli habitat di specie.

L’ambito di applicazione di questo articolo è più ampio di quello dell’articolo 6, paragrafi 3 e 4, che riguardano unicamente piani e progetti, poiché si applica anche allo svolgimento di attività quali l’agricoltura, la pesca o la gestione delle risorse idriche, che possono non rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3 (30), oltre a piani e progetti già autorizzati in passato e che successivamente si siano rivelati idonei a provocare situazioni di degrado o perturbazioni (31). L’articolo si applica inoltre all’attuazione di piani o progetti autorizzati prima dell’entrata in vigore dell’articolo 6, paragrafo 3 (C-399/14, punto 33).

L’articolo 6, paragrafo 2:

— si applica permanentemente nelle ZSC, nei SIC e nelle ZPS e può riguardare attività o eventi passati, presenti o futuri. Se un’attività già in atto in una ZSC o in una ZPS può provocare il degrado di habitat naturali o una perturbazione delle specie per le quali la zona è stata designata, deve essere disciplinata dalle opportune misure previste rispettivamente all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva Habitat o all’articolo 4, paragrafo 4, della direttiva Uccelli, se del caso. L’eliminazione dell’impatto negativo può richiedere, a seconda dei casi, la sospensione dell’attività e/o l’adozione di misure di attenuazione o ripristino, anche effettuando una valutazione ex post. Quanto precede è confermato dalla sentenza Owenduff (C-117/00, punti 28-30) (32) nella quale la Corte ha riscontrato la violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, perché in una ZPS non erano state adottate misure intese a prevenire il degrado degli habitat delle specie per le quali la stessa era stata designata. La Corte ha inoltre stabilito che, prevedendo, in termini generali, che determinate attività praticate nelle condizioni e sui territori autorizzati dalle leggi e dai regolamenti in vigore non costituiscono attività perturbatrici o aventi conseguenze analoghe, uno Stato membro viene meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva Habitat (causa C-241/08, punto 76);

— non è limitato ad atti intenzionali, ma può anche coprire eventi fortuiti (incendio, inondazione ecc.) nella misura in cui essi sono prevedibili, ad esempio se tendono a verificarsi ogni pochi anni (33). In caso di catastrofi, questo concerne unicamente l’obbligo di prendere le misure di precauzione (del caso) per diminuire il rischio di tali catastrofi, nella misura in cui queste ultime potrebbero mettere a repentaglio la finalità della direttiva; — non è limitato alle attività umane. Nella causa C-6/04, punto 34, la Corte ha valutato che «ai fini dell’attuazione dell’articolo 6, n. 2, della direttiva habitat, può essere necessario adottare sia misure dirette ad ovviare ai danni e alle perturbazioni provenienti dall’esterno e causati dall’uomo, sia misure per neutralizzare evoluzioni naturali che potrebbero comportare un degrado dello stato di conservazione delle specie e degli habitat nelle ZSC». A titolo di esempio, nel caso dell’accrescimento naturale o degli effetti dei cambiamenti climatici, potrebbero rendersi necessarie misure intese ad arrestare o contrastare questo processo, se si ritiene che possa avere un impatto negativo sulle specie o sui tipi di habitat per cui il sito è stato designato. Di conseguenza, dinamiche naturali e modifiche legate ai cambiamenti climatici (ad esempio innalzamento del livello del mare, estinzione o comparsa di nuove specie) devono essere valutate caso per caso (34).

Il legislatore ha previsto alcuni limiti alla responsabilità degli Stati membri:

— limite spaziale — le misure si riferiscono esclusivamente a specie e habitat che si trovano «nelle ZSC». D’altro canto, può essere necessario attuare misure all’esterno della ZSC nel caso di eventi esterni che possono avere un impatto sulle specie e sugli habitat all’interno della ZSC. A titolo di esempio, nel caso di uno spandimento tossico che interessa una zona umida, l’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 2, richiederebbe che fossero state prese tutte le misure preventive per evitare lo spandimento, anche se è distante dalla zona umida. In effetti, l’articolo non specifica quali misure si debbano prendere nelle ZSC e si limita a indicare che dovrebbero evitare il degrado al loro interno. La stessa logica vale per le ZPS;

— limite di habitat e specie interessati — le opportune misure riguardano unicamente habitat e specie «per cui le zone sono state designate». In particolare, gli habitat e le specie a cui si riferiscono le misure da prendere sono quelli identificati nei formulari standard Natura 2000 (cfr. punti 2.2 e 4.6.3). Quindi, l’idea non è di adottare misure generali di protezione, bensì di adottare misure mirate per le specie e gli habitat che hanno giustificato la scelta del sito (ossia quelle registrate nel formulario come presenti in misura significativa e identificate nell’atto di designazione). Le perturbazioni e/o il degrado saranno quindi determinati con riferimento alle informazioni comunicate dagli Stati membri e utilizzate per garantire la coerenza della rete Natura 2000 per le specie e gli habitat di cui si tratta.

Gli Stati membri devono prendere misure preventive per evitare il degrado e le perturbazioni legati ad un evento, un’attività o un processo prevedibile. Queste misure si applicano a tutte le specie e agli habitat per i quali i siti sono stati designati e, se necessario, vanno attuate anche all’esterno dei siti.

3.3. CHE COSA SIGNIFICA «ADOTTANO LE OPPORTUNE MISURE PER EVITARE»?

L’articolo 6, paragrafo 2, dispone che gli Stati membri «adottano le opportune misure per evitare […]». In diverse cause, la Corte ha chiarito il tipo di regime di protezione giuridica che deve essere istituito ai fini dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva Habitat. In particolare, ha sottolineato la necessità che il regime giuridico sia specifico, coerente e completo, in grado di garantire la gestione sostenibile e la protezione efficace dei siti interessati (C-293/07, punti 26-29) (35).

La Corte ha inoltre riscontrato violazioni in casi nei quali il regime in vigore era troppo generale e non interessava nello specifico la ZPS o le specie ivi presenti (C-166/04, punto 15), nei quali le disposizioni possono trovare applicazione «solo successivamente all’inizio delle attività in questione e, dunque, successivamente al verificarsi di un eventuale degrado» (C-418/04, punto 208), o nei quali le ZPS erano soggette a regimi giuridici eterogenei che non conferivano sufficiente protezione alle ZPS (C-293/07, punto 26).

In determinati casi, limitarsi ad avviare procedimenti penali contro la parte responsabile del degrado/della perturbazione o a sanzionarla amministrativamente può non essere sufficiente per garantire la conformità di uno Stato membro all’articolo 6, paragrafo 2 (C-504/14, punti 55 e 56).

Secondo la Corte, «i termini “misure opportune” contenuti nell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva “habitat” implicano che gli Stati membri godano di un margine di valutazione nell’applicazione di tale disposizione. Va tuttavia ricordato che un’attività è conforme all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva “habitat” soltanto se viene garantito che essa non provochi alcuna perturbazione che può avere incidenze significative sugli obiettivi perseguiti dalla direttiva, in particolare sugli obiettivi di conservazione» (sentenza Commissione/Spagna, C-404/09, punto 126 e giurisprudenza ivi citata). La Corte afferma inoltre che «[…] se un esame a posteriori, sulla base dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva “habitat”, dovesse rivelarsi, se del caso, come una “misura opportuna” ai sensi di tale disposizione, tale esame deve definire dettagliatamente quale rischio di degrado o di perturbazioni che possono avere conseguenze significative ai sensi di detta disposizione è generato dall’esecuzione del piano o progetto di cui trattasi e essere effettuato conformemente ai requisiti dell’articolo 6, paragrafo 3, di tale direttiva» (C-399/14, punti 40, 41, 54).

Il regime giuridico ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, deve essere specifico, coerente e completo, in grado di assicurare un’efficace protezione dei siti interessati. Gli Stati membri godono di un margine discrezionale nel prendere le opportune misure per attuare l’articolo 6, paragrafo 2, purché sia garantito che non si verifichino situazioni di degrado o perturbazione. L’eventuale riesame di un piano o di un progetto che si renda necessario per rispettare le disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 2, deve essere effettuato conformemente ai requisiti dell’articolo 6, paragrafo 3.

3.4. L’ATTUAZIONE È DIVERSA PER IL DEGRADO E LA PERTURBAZIONE?

In termini di perturbazione delle specie, l’articolo 6, paragrafo 2, specifica che si devono adottare le opportune misure per evitarla «nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva».

La perturbazione in questione deve essere importante per (avere un impatto su) lo stato di conservazione delle specie o degli habitat in relazione agli obiettivi della direttiva. È quindi in relazione a questi obiettivi che gli Stati membri devono determinare se la perturbazione è significativa o meno.

In termini di degrado degli habitat (riferito agli habitat naturali e agli habitat delle specie) tuttavia, il testo dell’articolo 6, paragrafo 2, non menziona espressamente i suoi effetti in relazione agli obiettivi della direttiva, bensì afferma semplicemente che bisogna evitare il degrado degli habitat.

Può sembrare difficile valutare il degrado in termini assoluti, senza fare riferimento a limiti misurabili. Tuttavia, il collegamento del degrado agli obiettivi di conservazione a livello di sito, che contribuiscono al conseguimento degli obiettivi della direttiva, può consentire di interpretare i limiti di ciò che si può considerare un degrado (cfr. sezione 3.5.1).

Le disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 2 e 3, devono essere interpretate come un insieme coerente e mirano ad assicurare uno stesso livello di protezione dei tipi di habitat e degli habitat delle specie (C-258/11, punto 32; C-521/12, punto 19; C-387/15 e C-388/15). Di conseguenza, la valutazione del degrado, ove necessaria, deve seguire criteri e metodi analoghi a quelli utilizzati nell’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3 (cfr. anche C-399/14, punto 54).

Le condizioni di conservazione di un tipo di habitat o dell’habitat di una specie presenti in un sito possono essere valutate a fronte dello stato di conservazione indicato nel formulario standard Natura 2000, previo aggiornamento dello stesso.

In un dato sito, le condizioni di conservazione dovrebbero rispecchiare la natura dinamica degli habitat e delle specie interessati.

La perturbazione di una specie deve essere evitata nella misura in cui potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della direttiva. D’altro canto, il degrado di un habitat naturale o di un habitat di una specie non si qualifica come tale in base alle conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della direttiva, ma deve semplicemente essere evitato. Il degrado e la perturbazione devono essere valutati a fronte degli obiettivi di conservazione del sito e delle condizioni di conservazione delle specie e dei tipi di habitat ivi presenti, applicando gli stessi criteri utilizzati per la procedura di cui all’articolo 6, paragrafo 3. Questo concetto va interpretato in maniera dinamica, conformemente all’evoluzione delle condizioni di conservazione dell’habitat e delle specie presenti nel sito.

3.5. INDICATORI DI DEGRADO E PERTURBAZIONE

Gli Stati membri devono prendere le opportune misure di protezione, atte a mantenere le caratteristiche ecologiche dei siti Natura 2000 dal momento in cui sono proposti come siti di interesse comunitario.

La Corte lo ha confermato nella causa Bund (C-244/05, punto 45): «[…] occorre ricordare che, conformemente all’allegato III, fase 1, della direttiva, le caratteristiche ecologiche di un sito identificato dalle competenti autorità nazionali riflettono i criteri di valutazione che sono ivi enunciati, ossia il grado di rappresentatività del tipo di habitat, la sua superficie, la sua struttura e le sue funzioni, le dimensioni e la densità della popolazione delle specie presenti sul sito, gli elementi dell’habitat importanti per le specie in questione, il grado di isolamento delle popolazioni di specie presenti sul sito nonché il valore del sito per la conservazione del tipo di habitat e delle specie in questione.»

Ne consegue che non si dovrebbe consentire il deterioramento delle caratteristiche ecologiche del sito al di sotto del livello riscontrato al momento della designazione. Nel caso di un miglioramento delle condizioni, occorre fare riferimento alla nuova situazione. Come regola generale, la perturbazione o il degrado in un dato sito sono valutati caso per caso mediante indicatori (cfr. sotto) rispetto all’importanza del loro cambiamento in valore (36).

3.5.1. Degrado dei tipi di habitat e degli habitat delle specie

Per degrado si intende qualsiasi forma di deterioramento fisico che colpisce un habitat. Lo Stato membro deve tenere conto di tutte le influenze sull’ambiente che ospita gli habitat (spazio, acqua, aria, suolo). Se a causa di queste influenze i parametri di conservazione dell’habitat peggiorano rispetto a prima, si può ritenere che si sia verificato un degrado.

È importante ricordare che l’obbligo di evitare il degrado non si applica solo ai tipi di habitat elencati nell’allegato I della direttiva Habitat per i quali il sito è stato designato, ma anche agli habitat delle specie elencate nell’allegato II della direttiva Habitat e nell’allegato I della direttiva Uccelli e delle specie migratorie indicate nell’articolo 4, paragrafo 2, della stessa direttiva, per i quali il sito è stato designato.

Per valutare il degrado, è possibile fare riferimento agli obiettivi di conservazione del sito e alle caratteristiche ecologiche che ne hanno determinato la selezione come SIC (conformemente ai criteri di selezione di cui all’allegato III della direttiva) o come ZPS.

Queste caratteristiche ecologiche per tipi di habitat sono registrate nel formulario standard in base ai seguenti parametri (37):

— il grado di rappresentatività del tipo di habitat, che indica «quanto tipico» sia un tipo di habitat. Questo criterio deve essere correlato al manuale di interpretazione dei tipi di habitat dell’allegato I (38), che fornisce una definizione, un’indicazione delle specie caratteristiche e altri elementi pertinenti. Qualsiasi evento, attività o processo che provoca la perdita di rappresentatività del tipo di habitat può essere valutato come degrado;

— la superficie dell’habitat all’interno del sito e la sua superficie relativa rispetto alla superficie totale coperta da questo tipo di habitat sul territorio nazionale. Qualsiasi evento, attività o processo che contribuisca a ridurre le dimensioni, all’interno del sito, del tipo di habitat o dell’habitat delle specie per il quale questo sito è stato designato dovrebbe essere considerato un degrado;

— il grado di conservazione della struttura e delle funzioni del tipo di habitat naturale in questione e possibilità di ripristino.

Considerazioni analoghe si applicano nel caso di habitat di specie, come ad esempio le zone umide per gli uccelli. Qualsiasi alterazione negativa di uno dei fattori necessari per il mantenimento a lungo termine degli habitat e degli habitat delle specie si può considerare un degrado; a titolo di esempio, il degrado può essere provocato, oltre che dalla riduzione delle dimensioni fisiche dell’habitat, anche dalla perdita di qualità in quanto sito di riproduzione, alimentazione, riposo o sosta per le specie.

Le funzioni necessarie per il mantenimento a lungo termine dipendono chiaramente dall’habitat in questione. Gli Stati membri devono conoscere queste esigenze (mediante studi, raccolta di dati ecc.) in quanto, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, essi devono adottare misure «che siano conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e delle specie di cui all’allegato II».

In un sito si verifica una situazione di degrado dell’habitat quando la superficie del tipo di habitat o dell’habitat delle specie all’interno del sito viene ridotta, oppure la struttura e le funzioni specifiche necessarie al mantenimento a lungo termine dell’habitat o dello stato delle specie ad esso associate vengono ridotte rispetto alla situazione iniziale o ripristinata. Questa valutazione è effettuata in funzione degli obiettivi di conservazione del sito e del suo contributo alla coerenza della rete.

3.5.2. Perturbazione delle specie

A differenza del degrado, la perturbazione non incide direttamente sulle condizioni fisiche di un sito, bensì concerne le specie e può essere limitata nel tempo (rumore, sorgente luminosa ecc.). L’intensità, la durata e la frequenza del ripetersi della perturbazione sono quindi parametri importanti.

Per valutare se una perturbazione è significativa rispetto agli obiettivi della direttiva, si può fare riferimento alla definizione di stato di conservazione soddisfacente di una specie fornita nell’articolo 1, lettera i), sulla base dei seguenti fattori:

— « i dati relativi all’andamento delle popolazioni della specie in causa indicano che tale specie continua e può continuare a lungo termine ad essere un elemento vitale degli habitat naturali cui appartiene.» Qualsiasi evento, attività o processo che contribuisca al declino a lungo termine della popolazione della specie nel sito può essere considerato una perturbazione significativa;

— « l’area di ripartizione naturale di tale specie non è in declino né rischia di declinare in un futuro prevedibile.» Qualsiasi evento, attività o processo che contribuisca alla riduzione o al rischio di riduzione dell’area di ripartizione delle specie nel sito può essere considerato come una perturbazione significativa;

— «esiste e continuerà probabilmente ad esistere un habitat sufficiente affinché le sue popolazioni si mantengano a lungo termine.» Qualsiasi evento, attività o processo che contribuisce alla riduzione delle dimensioni dell’habitat delle specie disponibile nel sito può essere considerato una perturbazione significativa.

A tale proposito, effetti quali rumore, vibrazioni e isolamento di sottopopolazioni di una specie possono essere causa di perturbazioni significative per tale specie. Di conseguenza, la mancata adozione di misure appropriate per prevenirle da parte di uno Stato membro costituisce un’inadempienza rispetto agli obblighi ad esso incombenti a norma dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva Habitat (causa C-404/09).

È possibile tenere conto di fattori quali intensità, frequenza e durata della perturbazione per determinarne la significatività, che può variare da una specie all’altra e a seconda dei momenti e delle condizioni (ad esempio le risorse alimentari o la presenza di zone vicine sufficientemente tranquille).

La perturbazione di una specie in un sito è determinata da eventi, attività o processi che contribuiscono, all’interno del sito, a un declino a lungo termine della popolazione della specie, a una riduzione o al rischio di riduzione della sua area di ripartizione naturale e a una riduzione dell’habitat disponibile. Questa valutazione è effettuata in funzione degli obiettivi di conservazione del sito e del suo contributo alla coerenza della rete.

4. ARTICOLO 6, PARAGRAFO 3

Chiarimento dei concetti di piano o progetto, probabilità di incidenze significative, opportuna valutazione, obiettivi di conservazione del sito; effetti cumulativi, autorità competenti, opinione pubblica, integrità del sito

4.1. TESTO

«Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica.»

4.2. AMBITO DI APPLICAZIONE

Relativamente alla finalità e al contesto, il ruolo dei paragrafi 3 e 4 dell’articolo 6 va considerato in relazione a quello del paragrafo 1 (oppure, nel caso delle ZPS, a quello dei paragrafi 1 e 2 degli articoli 3 e 4 della direttiva Uccelli) e del paragrafo 2 dell’articolo 6. In particolare, è importante tenere presente che, anche se un’iniziativa o attività non rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3, dovrà comunque essere compatibile con le altre disposizioni sopra menzionate.

È opportuno rilevare che attività compatibili con gli obiettivi di conservazione del sito o che vi contribuiscono possono già essere contemplate dall’articolo 6, paragrafi 1 e 2 — a titolo di esempio, pratiche agricole tradizionali favorevoli a particolari tipi di habitat e specie. Le disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 3 e 4, costituiscono una forma di regime di autorizzazione, che definisce le circostanze nelle quali i piani ed i progetti con potenziali effetti negativi su Natura 2000 possono o non possono essere autorizzati. Queste disposizioni garantiscono che le esigenze economiche e altre esigenze non ecologiche siano prese pienamente in considerazione alla luce degli obiettivi di conservazione del sito.

L’articolo 6, paragrafo 3, definisce una procedura progressiva per la valutazione di piani e progetti (39).

a) La prima parte della procedura consiste in una fase di valutazione preliminare («screening») per stabilire se, innanzitutto, il piano o progetto è direttamente connesso al sito o necessario per la sua gestione, e in secondo luogo se è probabile che eserciti incidenze significative sul sito; questa fase è disciplinata dall’articolo 6, paragrafo 3, prima frase.

b) La seconda parte della procedura, disciplinata dall’articolo 6, paragrafo 3, seconda frase, si riferisce all’opportuna valutazione e alla decisione delle autorità nazionali competenti.

La terza parte della procedura (disciplinata dall’articolo 6, paragrafo 4) subentra se, nonostante una valutazione negativa, si propone di non respingere un piano o progetto, bensì di riesaminarlo. In questo caso, l’articolo 6, paragrafo 4, consente di derogare all’articolo 6, paragrafo 3, a determinate condizioni.

L’applicabilità della procedura e il suo grado di applicazione dipendono da diversi fattori e ogni fase della sequenza è influenzata da quella precedente. L’ordine sequenziale delle fasi è pertanto essenziale per la corretta applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3.

Per quanto riguarda l’ambito di applicazione geografico, le disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 3, non sono limitate a piani e progetti concernenti esclusivamente un sito protetto, ma si riferiscono anche a piani e progetti al di fuori del sito, che tuttavia possono avere incidenze significative su di esso, a prescindere dalla distanza dal sito in questione (cause C-98/03, punto 51 e C-418/04, punti 232-233).

La Corte ha stabilito inoltre che l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat non preclude una misura protettiva nazionale più rigorosa, che ad esempio possa imporre il divieto assoluto di un certo tipo di attività, senza alcun obbligo di una valutazione dell’impatto ambientale del singolo progetto o piano sul sito Natura 2000 interessato (C-2/10, punti 39-75).

L’articolo 6, paragrafo 3, definisce una procedura progressiva per la valutazione di piani e progetti che possono avere incidenze significative su un sito Natura 2000. Le attività che non rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3, dovranno comunque essere compatibili con le disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 1, ovvero, nel caso di ZPS, dell’articolo 3 e dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva Uccelli, e dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva Habitat.

4.3. RELAZIONE TRA I PARAGRAFI 2 E 3 DELL’ARTICOLO 6

Il paragrafo 2 e il paragrafo 3 dell’articolo 6 sono entrambi intesi ad impedire eventuali effetti negativi significativi su un sito. Nel caso dell’articolo 6, paragrafo 2, l’intento è quello di evitare il «degrado […] nonché la perturbazione […] significativ[a]», mentre l’articolo 6, paragrafo 3, mira ad evitare che siano autorizzati piani o progetti che potrebbero «pregiudic[are] l’integrità del sito». Quindi gli obiettivi sono molto simili. Tuttavia, bisogna ricordare che le disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 2, si applicano al sito in qualsiasi momento, mentre quelle dell’articolo 6, paragrafo 3, entrano in gioco solo se viene proposto un piano o un progetto che possa avere incidenze significative sul sito. Poiché i due paragrafi perseguono lo stesso obiettivo generale, è logico concludere che qualsiasi piano o progetto approvato conformemente all’articolo 6, paragrafo 3, sia anche conforme alle disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 2, salvo che successivamente si riveli idoneo a provocare situazioni di degrado dell’habitat e/o perturbazioni delle specie per cui il sito è stato designato.

Quanto precede è stato confermato dalla Corte (causa C-127/02, punti 35-37): «Orbene, il fatto che un piano o un progetto sia stato autorizzato secondo il procedimento di cui all’articolo 6, n. 3, della direttiva habitat rende superflua, per quanto riguarda l’intervento sul sito protetto interessato dal detto piano o progetto, un’applicazione concomitante della norma di protezione generale di cui al n. 2 del medesimo articolo. Infatti l’autorizzazione di un piano o di un progetto, concessa ai sensi dell’articolo 6, n. 3, della direttiva habitat, presuppone necessariamente che esso sia stato considerato non idoneo a pregiudicare l’integrità del sito interessato e, di conseguenza, nemmeno idoneo a causare deterioramenti o perturbazioni significative ai sensi del n. 2 del detto articolo.

Non si può tuttavia escludere che, con il tempo, un piano o progetto di questo genere, anche in assenza di qualsiasi errore imputabile alle autorità nazionali competenti, si riveli idoneo a comportare deterioramenti o perturbazioni di questo tipo. Ciò premesso, l’applicazione dell’articolo 6, n. 2, della direttiva habitat consente di rispondere all’obiettivo essenziale della preservazione e della protezione della qualità dell’ambiente, compresa la conservazione degli habitat naturali nonché della fauna o della flora selvatiche, come enunciato al primo “considerando” di questa stessa direttiva.»

D’altro canto, laddove un piano o un progetto sia stato autorizzato in modo non conforme all’articolo 6, paragrafo 3, può essere rilevata una violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, ove si sia riscontrato il degrado di un habitat o la perturbazione di una specie per i quali è stata designata la zona in questione (C-304/05, C-388/05, C-404/09, C-141/14).

Lo stesso vale per tutti i progetti e le attività che sono stati autorizzati prima dell’inserimento dei siti nell’elenco dei SIC, o della loro classificazione come ZPS, che non sono soggetti all’obbligo della valutazione delle loro implicazioni per tipi di habitat e specie a norma dell’articolo 6, paragrafo 3, ma i cui effetti potrebbero pregiudicare l’integrità dei siti in questione. Le disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva Habitat devono essere interpretate come un insieme coerente e sono studiate per assicurare lo stesso livello di protezione degli habitat naturali e degli habitat delle specie (cause C-258/11, C-521/12, C-399/14, cause riunite C-387/15 e C-388/15).

Quindi, nel caso dell’articolo 6, paragrafo 2, che comporta l’obbligo di effettuare un esame a posteriori delle implicazioni per il sito interessato da un piano o progetto, tale esame deve essere effettuato conformemente alle disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 3 (causa C-399/14, punto 54).

L’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43 non si applica a tutte le attività la cui esecuzione era assoggettata ad autorizzazione, ma che sono state realizzate senza la medesima, quindi illegalmente. Tuttavia, tali attività possono comportare la violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, e lo Stato membro ha l’obbligo di agire conformemente alle disposizioni di quest’ultimo (causa C-504/14).

4.4. CHE COSA S’INTENDE PER «PIANO O PROGETTO NON DIRETTAMENTE CONNESSO E NECESSARIO ALLA GESTIONE DEL SITO»?

Poiché la direttiva Habitat non definisce il concetto di «piano» o «progetto», si devono prendere in debita considerazione i principi generali di interpretazione, in particolare il principio secondo cui una singola disposizione del diritto dell’UE deve essere interpretata sulla base della sua formulazione, della sua finalità e del contesto in cui si situa.

Esistono due argomenti a favore di un’interpretazione ampia dei concetti di «piano» o «progetto».

— Innanzitutto, la direttiva non circoscrive la portata di un «piano» o di un «progetto» facendo riferimento a categorie particolari dell’uno o dell’altro. Piuttosto, il principale fattore di limitazione è dato dal fatto che essi possano o meno avere incidenze significative su un sito.

— In secondo luogo, un corollario dell’applicabilità dell’articolo 6, paragrafo 2, anche ad attività escluse dall’ambito di applicazione dell’articolo 6, paragrafi 3 e 4, è che quanto più ristretta è la definizione di «piano» e di «progetto», tanto più limitati sono gli strumenti per soppesare un interesse di conservazione a fronte di un interesse contrapposto di non conservazione e quindi garantire la corretta applicazione dell’articolo 6, paragrafo 2, ossia evitare il degrado e la perturbazione.

4.4.1. Progetto

Un altro argomento a favore di una definizione ampia di «progetto», per analogia, è il riferimento alla direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (40) («direttiva VIA»). Questa direttiva opera in un contesto analogo e stabilisce regole per la valutazione di progetti che possono avere incidenze significative sull’ambiente. A norma dell’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva VIA, «progetto» significa:

«— la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere, — altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo.»

Si tratta di una definizione molto ampia (C-72/95 Kraaijeveld, punti 30 e 31) che non è limitata alla costruzione fisica, ma copre anche altri interventi sull’ambiente naturale, comprese regolari attività mirate allo sfruttamento di risorse naturali (41). Un esempio può essere una forte intensificazione dell’attività agricola che minaccia di danneggiare o distruggere il carattere seminaturale di un sito (42).

La Corte ha emesso numerose sentenze concernenti il tipo di interventi soggetti all’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3.

La sentenza nella causa Waddenzee (C-127/02 punti 25-29) ha ulteriormente chiarito che le attività praticate periodicamente da molti anni nel sito interessato, ma per le quali viene rilasciata ogni anno una licenza per un periodo limitato che implica ogni volta una nuova valutazione della possibilità di esercitarle e del sito nel quale possono essere esercitate, devono essere considerate, al momento di ciascuna domanda, come un piano o un progetto distinto ai sensi della direttiva Habitat.

Nella causa Papenburg (C-226/08, punti 50-51) la Corte ha stabilito inoltre che: «[…] misure continuative di manutenzione del canale navigabile di estuari, le quali non siano direttamente connesse o necessarie alla gestione del sito […] devono essere assoggettate, nella misura in cui esse costituiscono un progetto e possono avere incidenze significative sul sito interessato, ad una valutazione del loro impatto su tale sito ai sensi delle citate disposizioni [articolo 6, paragrafo 3].»

Tuttavia, «[q]ualora si possa ritenere, in considerazione, segnatamente, della frequenza, della natura o delle condizioni di esecuzione delle dette misure, che queste ultime costituiscano un’unica operazione, in particolare qualora esse siano finalizzate al mantenimento di una certa profondità del canale navigabile con dragaggi regolari e necessari a tal fine, tali misure di manutenzione possono essere considerate un unico e solo progetto ai sensi dell’articolo 6, n. 3, della direttiva habitat».

La Corte ha anche stabilito che la possibilità di esentare in maniera generale certe attività non rispetta le disposizioni di cui all’articolo 6, paragrafo 3 (C-256/98, C-6/04, C-241/08, C-418/04, C-538/09). Inoltre, la Corte ha stabilito che i progetti non possono essere esclusi dall’obbligo di valutazione esclusivamente per il fatto che non sono soggetti ad autorizzazione (C-98/03, punti 43-52).

La Corte ha concluso altresì che le dimensioni del progetto non sono rilevanti in quanto non escludono, di per sé, la possibilità che esso abbia effetti significativi su un sito protetto (causa C-98/03 e causa C-418/04, punto 244).

4.4.2. Piano

Anche il termine «piano» ha potenzialmente un significato molto ampio ai fini dell’articolo 6, paragrafo 3. Rimandando, per analogia, alla direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (43) («direttiva VAS»), l’articolo 2, lettera a), di tale direttiva definisce piani e programmi come segue:

«i piani e i programmi, compresi quelli cofinanziati dalla Comunità europea, nonché le loro modifiche:

— che sono elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un’autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, dal parlamento o dal governo e

— che sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative.»

A tale proposito, la Corte ha stabilito che «[…] in considerazione della finalità della direttiva 2001/42, consistente nel garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente, le disposizioni che delimitano l’ambito di applicazione di tale direttiva , ed in special modo quelle che enunciano le definizioni degli atti ivi previsti, devono essere interpretate in senso ampio» (C-567/10, punti 24-43).

Di ovvia rilevanza a norma della direttiva Habitat sono i piani territoriali o di destinazione dei suoli. Alcuni di essi hanno effetti legali diretti per la destinazione d’uso dei terreni, altri invece soltanto indiretti. A titolo di esempio, i piani territoriali regionali o aventi un’ampia estensione geografica spesso non sono applicati direttamente, bensì costituiscono la base per piani più dettagliati o fungono da quadro generale per consensi allo sviluppo con effetti legali diretti. Entrambi i tipi di piani di destinazione dei suoli si dovrebbero considerare coperti dall’articolo 6, paragrafo 3, nella misura in cui possono avere effetti significativi su un sito Natura 2000.

La Corte ha sostenuto questo punto di vista (C-6/04, punto 52), affermando che anche se i piani regolatori non autorizzano sempr