COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
COM(91) 549 def. 
Bruxelles, 7 gennaio 1992 
SOPRESSIONE DEI CONTROLLI ALLE FRONTIERE 
Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento 
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1. La Comunità sta per entrare nell'ultimo anno di realizzazione dello 
spazio senza frontiere. Restano, è vero, sul tavolo del Consiglio 
dossier importanti relativi alla proprietà intellettuale e al diritto 
delle società e restano da prendere decisioni per completare 
l'apertura dei servizi finanziari (assicurazioni, servizi 
d'investimento) e degli appalti pubblici (servìzi). Tuttavia, per 
quanto importanti, questi dossier non influiscono sulla soppressione 
dei controlli materiali alle frontiere. Si prevede che entro la fine 
dell'anno più dell'80% del programma del Libro bianco sarà stato 
attuato; la dinamica del grande mercato è perciò raggiunta, ma la 
soppressione dei controlli materiali alle frontiere interne non è 
garantita. 
2. Per quanto riguarda i beni, con l'adozione del regime di circolazione 
per i prodotti soggetti all'IVA, la soppressione entro il 
31 dicembre 1992 del documento amministrativo unico e l'adozione del 
nuovo regime di rilevazione delle statistiche sugli scambi 
intracomunitari sono state prese le misure fondamentali per la 
soppressione dei controlli delle merci alle frontiere interne. 
Permangono tuttavia numerosi controlli relativi a talune categorie di 
prodotti che richiedono ulteriori importanti lavori in seno alla 
Commissione e al Consiglio, ma soprattutto a livello degli Stati 
membr i. 
3. In materia di libera circolazione delle persone non è ancora stato 
raggiunto un consenso generale sulla questione centrale del libero 
transito per le frontiere interne, benché la cooperazione tra gli 
Stati membri sia stata sensibilmente rafforzata all'interno dei vari 
gruppi intergovernativi, il cui compito è di preparare le misure 
necessarie alla soppressione del controllo delle persone alle 
frontiere interne assicurando che la sicurezza non ne risulti 
diminuita. 
Progressi sostanziali sono stati realizzati sul piano legislativo 
con: 
- la firma il 15 giugno 1990 della convenzione sulla determinazione 
dello Stato membro responsabile per l'esame delle domande di asilo; 
- la conclusione dei lavori relativi alla convenzione sulle frontiere 
esterne (l'unico ostacolo alla firma è costituito dalla questione 
bilaterale di Gibilterra). 
Va ricordato che, perché possano entrare in vigore, tali convenzioni 
devono essere prima ratificate dai parlamenti nazionali. La 
convenzione sull'esame delle domande di asilo é stata ratificata solo 
dal la Danimarca. 
Inoltre, i ministri competenti riuniti nell'ambito del gruppo dì 
TREVI hanno adottato un programma d'azione, attualmente in via di 
realizzazione, che approfondisce la cooperazione tra I servizi di 
polizia degli Stati membri. 
4. La soppressione dei controlli alle frontiere non é attuabile con 
misure parziali. Nel 1985 il Libro bianco sottolineava già 
l'importanza di sopprimere tutti i controlli in seguito alla 
- 3 -
considerazione che il permanere di uno solo di essi giustificherebbe 
il mantenimento di tutti gli altri. L'obiettivo del 1992 sarà 
percepito come un successo dall'opinione pubblica solo se il 
1' gennaio 1993 spariranno tutti i controlli materiali alle 
frontiere. 
5. L'articolo 8A stabilisce chiaramente l'obiettivo della realizzazione 
di uno spazio senza frontiere interne. Tale obiettivo può essere 
raggiunto solo tramite la soppressione dell'insieme dei controlli 
alle frontiere relativi a tutte le merci e a tutte le persone che si 
trovano sul territorio della Comunità. L'articolo 8A sì applica 
infatti allo stesso modo e negli stessi termini sia alle merci che 
alle persone, anche se gli strumenti della sua attuazione in questi 
due settori sono diversi. 
Ne consegue perciò che, come avviene per tutti i periodi di 
trasposizione del trattato, le istituzioni comunitarie e gli Stati 
membri sono tenuti a prendere tutte le disposizioni necessarie per 
assicurare la realizzazione dello spazio senza frontiere entro il 
1' gennaio 1993. 
6. Tuttavia, la soppressione dei controlli di frontiera non significa la 
soppressione di ogni controllo. Le amministrazioni nazionali potranno 
continuare ad esercitare il loro potere di controllo sul proprio 
territorio ma solo quale componente del controllo interno. Il varco 
di una frontiera interna non costituirà più il fatto generatore del 
control lo. 
Analisi dei controlli 
7. Controlli delle merci. In ciascuno Stato membro si sono accumulati 
nel corso della storia formalità e controlli che, pur avendo perduto 
talvolta il loro significato originario, sono sopravvissuti nelle 
tradizioni amministrative e che devono adesso essere aboliti. La 
Commissione ha intrapreso perciò, in cooperazìone con le 
amministrazioni nazionali, un'analisi sistematica di tali formalità e 
controlli per agevolarne la trasformazione e, soprattutto, 
identificare le misure di accompagnamento necessarie. 
8. Ê importante però che le eventuali difficoltà riguardanti l'uno o 
l'altro punto non ritardino l'insieme dell'operazione. La 
soppressione dei controlli alle frontiere deve essere avviata fin da 
ora, perché dalla fine dell'anno prossimo i supporti documentari del 
controllo spariranno. 
-Controlli fiscali. Nel settore dell'imposizione indiretta i testi 
già approvati o che stanno per essere approvati dal Consiglio nel 
settore dell'IVA e delie accise garantiscono la soppressione dei 
controlli alle frontiere entro il 31 dicembre 1992. Restano da 
adottare nel 1992 varie misure dì accompagnamento relative in 
particolare alle merci di seconda mano, all'oro e al trasporto di 
passegger i. 
- Controlli tecnici. Questa categorìa di controlli é molto varia e 
va dal controllo del vetro di cristallo al controllo degli 
strumenti di misura. Tutti dovrebbero poter scomparire senza misure 
d'accompagnamento, poiché niente giustifica il loro espletamento 
% - 4 -
alla frontiera, tenuto conto del livello di armonizzazione tecnica 
e dei metodi alternativi di controllo. Un'impostazione diversa 
obbligherebbe la Comunità a stabilire regolamentazioni troppo 
specifiche e contrarie al principio di sussidiarietà. 
E' tuttavia legittima la preoccupazione espressa riguardo 
all'esecuzione su basi comuni di efficaci controlli alle frontiere 
esterne quando il prodotto può esporre il consumatore a rischi 
particolari. La Commissione analizza questo problema con tutti gli 
Stati membri, ma ritiene che esso non possa ritardare la 
soppressione immediata dei controlli alle frontiere interne. 
Controlli veterinari. In applicazione delle direttive del 
Consiglio tali controlli sono destinati tutti a scomparire entro il 
1' luglio 1992. L'unico settore che richiede un'attenzione 
supplementare é quello della circolazione degli animali domestici, 
che viene attualmente esaminato nel contesto della cosiddetta 
direttiva "scopa", nel quadro degli scambi commerciali. Deve essere 
ancora trattato l'aspetto particolare degli animali da compagnia, 
sul quale la Commissione presenterà una proposta nell'aprile 1992 
sulla base del parere del comitato veterinario. 
Controlli fitosanitarI. La soppressione di tali controlli é stata 
organizzata in modo da divenire effettiva per il 1' gennaio 1993. A 
tal fine un numero limitato di decisioni riguardanti le sementi e 
gli organismi nocivi dovrà essere adottato dal Consiglio sulla base 
di proposte che gli sono già state sottoposte. 
Controlli connesi alla PAC. La soppressione di alcuni controlli 
connessi al funzionamento dei mercati (importi compensativi, 
organizzazioni comuni) dovrebbe aver luogo secondo le previsioni 
nel corso del 1992. Altri controlli sono collegati all'atto di 
adesione e richiedono un'iniziativa da parte della Commissione: una 
decisione politica del Consiglio é attesa per maggio 1992. 
Controlli sanitari. Alcuni dei controlli effettuati alle frontiere 
devono poter essere soppressi immediatamente dato che le 
regolamentazioni nazionali sono equiparabili, come nel caso dei 
controlli relativi al trasporto di salme, all'assenzio, ai prodotti 
farmaceutici e chimici. I controlli relativi alle droghe e ai 
precursori invece richiedono misure comuni. Per quanto riguarda i 
precursori é stato adottato un regolamento per il controllo degli 
scambi tra la Comunità e i paesi terzi, mentre é in discussione una 
proposta concernente il regime interno. Per quanto riguarda gli 
stupefacenti e le sostanze psicotrope la Commissione si pronuncerà 
sulla necessità di una direttiva all'inizio dell'anno prossimo. 
Controlli economici e commerciali. Tali controlli hanno quattro 
obiettivi: 
a) Protezione d'Interessi settoriali per motivi storici (monopoli) 
o di politica commerciale (115). Tali controlli devono 
scomparire entro il 31 dicembre 1992, perché non potranno più 
essere eseguiti dall'istante in cui i controlli alle frontiere 
saranno soppressi. Conformemente alla politica seguita dal 1987 
per la progressiva soppressione di tali misure, in linea di 
principio dopo il 1' luglio 1992 non dovrebbe più sussistere 
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Icuna restrizione, ad eccezione dei settori automobilistico, dei 
motocicli e delle banane, che beneficeranno di proroghe fino al 
31 dicembre 1992. 
b) Protezione monetaria. Questi controlli possono essere soppressi 
immediatamente almeno per gli Stati che non beneficiano di 
deroghe ai movimenti di capitali o che hanno rinunciato alle 
deroghe di cui beneficiavano. 
e) Protezione contro le contraffazioni. Poiché esiste un 
regolamento esterno, questi controlli possono essere soppressi 
immediatamente e sostituiti con controlli interni in virtù delle 
I eg i s Iaz i on i genera 11. 
d) Protezione del mercato dei trasporti. I controlli residui sono 
per lo più contrari al regolamento che sopprime i controlli, in 
vigore dal 1' luglio 1990. 
Controlli di sicurezza. Si tratta principalmente di controlli 
all'esportazione dì prodotti strategici. Essi rappresentano un 
problema per il completamento del mercato interno perché non 
gravano esclusivamente sulle esportazioni dagli Stati membri verso 
paesi terzi, bensi in gran parte anche sugli scambi tra Stati 
membri. Tali controlli sul commercio intracomunitario non sono 
compatibili con la realizzazione del mercato interno e devono 
essere eliminati entro la fine del 1992. 
La Commissione riconosce che perché i controlli sugli scambi 
comunitari possano essere eliminati entro tale data tutti gli Stati 
membri devono applicare controlli efficaci sulle esportazioni verso 
i paesi terzi. La Commissione ha effettuato, in collegamento con 
gli Stati membri, un'analisi delle politiche e delle procedure 
applicate in ciascuno Stato membro, sulla base della quale 
presenterà al Consiglio una comunicazione prima della fine del 
primo semestre del 1992. 
Gli altri controlli, non legati all'esportazione di prodotti 
strategici, quali i controlli relativi per esempio ai coltelli a 
serramanico e alle armi autorizzate dalla direttiva 91/477 del 
Consiglio nonché al trasporto dei prodotti pericolosi possono 
essere soppressi, tenuto conto del regolamento n. 3356/91 sul 
controllo dei mezzi di trasporto. La Commissione sta comunque 
esaminando, nell'ambito di un gruppo di esperti, l'opportunità di 
una proposta sugli esplosivi. 
Controlli relativi all'ambiente. Tutti i controlli connessi alla 
tutela delle specie devono poter essere soppressi immediatamente in 
considerazione dei provvedimenti comunitari in vigore. Invece, la 
soppressione del controllo dei rifiuti e dei materiali nucleari 
radioattivi potrà avvenire solo nel quadro dei lavori di 
armonizzazione in corso. Una proposta concernente i materiali 
nucleari radioattivi sarà presentata, se necessario, nel marzo 
1992. 
Controlii relativi alla moralità pubblica. Tali controlli si 
fondano su tradizioni e concezioni che variano spesso da uno Stato 
membro all'altro. Naturalmente la loro esecuzione non é messa in 
discussione con la soppressione dei controlli alle frontiere, che 
• e -
hanno del resto perso ogni efficacia, poiché le minacce all'ordine 
e alla moralità pubblici sono indipendenti dal varco della 
frontiera intracomunitarla da parte di una persona o di una merce. 
E' necessario perciò che tali controlli siano effettuati secondo le 
modalità vigenti sull'insieme del territorio nazionale. 
- Controlli degli scambi di beni culturali. Dato l'interesse della 
maggior parte degli Stati membri a garantire la protezione dei 
rispettivi patrimoni nazionali e ad impedire in particolare 
esportazioni o transazioni illegali, nel gennaio 1992 la 
Commissione presenterà le opportune proposte riguardanti le regole 
di esportazione e di restituzione dei beni che sono usciti 
illegalmente dal territorio di uno Stato membro. 
9. Parallelamente allo smantellamento di questi controlli interni la 
Commissione e gli Stati membri devono assicurare una gestione 
solidale del mercato e a tal fine mettere a disposizione i necessari 
strumenti di comunicazione nel quadro di reti telematiche di 
collegamento tra le amministrazioni. L'applicazione di tali strumenti 
é utile in particolare nella gestione delle frontiere esterne della 
Comunità, nell'attuazione della cooperazione amministrativa nel 
settore dell'imposizione indiretta e nella gestione dei controlli 
veterinari e fitosanitari. 
I progetti pilota sono in via di sviluppo, sulla base della 
comunicazione della Commissione del 7 ottobre 1991 (SEC(91) 1752) e 
nel settore doganale alcune reti sono pienamente operative. Solo i 
progetti connessi alla libera circolazione delle persone si trovano 
in una fase preliminare a causa del ruolo limitato accordato alla 
Commissione. 
Tenuto conto degli sforzi d'investimento e di organizzazione 
richiesti a tutti gli stati membri, la Commissione ha istituito un 
ambito permanente di concertazione con le amministrazioni nazionali 
per assicurare l'evoluzione coerente dei vari progetti. 
10. I contro»Il sulle persone. I lavori in questo settore presentano 
caratteristiche specifiche perché sono condotti principalmente in 
ambito intergovernativo. I controlli effettuati alle frontiere si 
distinguono (o possono distinguersi) in due tipi: i controlli di 
frontiera in senso stretto (intesi a verificare se la persona che si 
presenta alla frontiera assolve le condizioni di accesso al 
territorio e dispone in particolare dei documenti di viaggio 
richiesti) e i controlli generali di polizia che si effettuano di 
solito su tutto il territorio e sono attualmente eseguiti in 
contemporanea ai controlli di frontiera. Dal momento in cui sono 
effettuati all'interno del paese come parte integrante dei sistemi di 
controllo interni, questi ultimi non sono messi in discussione. 
E' importante ricordare che la soppressione dei controlli delle 
persone é strettamente connessa alla soppressione dei controlli delle 
merci trasportate dai viaggiatori. Ciò vale in particolare per i 
settori della lotta contro il traffico della droga, dell'imposizione 
fiscale e dei mezzi di trasporto, nonché per taluni controlli 
veterinari e fitosanitari. 
11. Il "documento di Palma", che ha fissato le misure essenziali 
preliminari alla libera circolazione delle persone, ha individuato 
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azioni prioritarie che dovrebbero consentire la soppressione dei due 
tipi di controlli delle persone esposti più sopra. Dette azioni, 
definite "essenziali" per la soppressione dei controlli delle 
persone, riguardano in particolare: 
- l'armonizzazione dei controlli alle frontiere esterne e la 
sorveglianza di queste frontiere; 
- una politica comune in materia di visti; 
- il diritto per i cittadini di paesi terzi che risiedono in uno 
Stato membro di circolare senza visto sul territorio degli altri 
StatI membr i; 
- la soppressione del controllo dei cittadini di paesi terzi alle 
frontiere interne; 
- la determinazione dello Stato membro responsabile dell'esame di una 
domanda di asilo; 
- la cooperazione giudiziaria in materia penale; 
- la cooperazione e lo scambio d'informazioni tra le varie autorità 
nazionali interessate (polizia, dogane, ecc.). 
12. I lavori condotti in ambito intergovernativo presentano un problema 
di coerenza con i lavori condotti a livello comunitario per quanto 
riguarda l'organizzazione dei controlli negli aeroporti e nei porti. 
Mentre i lavori comunitari mirano alla soppressione di tutti i 
controlli delle merci entro il 31 dicembre 1992, il progetto di 
convenzione sulle frontiere esterne mantiene una certa ambiguità 
sulla scadenza relativa alia soppressione dei controlli delle persone 
che si spostano in aereo o in nave da uno Stato membro all'altro. Per 
la Commissione tale ambiguità non mette in questione la portata 
dell'articolo 8A, il quale prevale sul testo di una convenzione che 
trae semplicemente le conseguenze della soppressione dei controlli 
interni ai fini della gestione delle frontiere esterne. 
Organizzazione dei lavori 
13. Nel corso dei prossimi dodici mesi é essenziale che il Consiglio e il 
Parlamento restringano le loro priorità di lavoro in modo da 
garantire la realizzazione dell'obiettivo. Sarebbe opportuno a tal 
fine adottare le seguenti disposizioni organizzative: 
- verifica permanente dell'evoluzione dei dossier in modo da 
sottoporre all'arbitrato politico qualsiasi difficoltà che blocchi 
i lavori. La Commissione organizzerà tale verifica in stretto 
collegamento con gli Stati membri, ma é necessario che anche il 
Consiglio "mercato interno" faccia in ciascuna delle sue riunioni 
il punto della situazione; 
- gradualità dello smantellamento dei controlli per consentire alle 
amministrazioni di adattarsi al cambiamento. Gli Stati membri 
potrebbero fin da ora avviare iniziative unilaterali* di 
smantellamento in tutti i settori non connessi ai lavori in corso 
al livello della Comunità, in particolare per quanto riguarda: 
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(i) i controlli tecnici e di tutela ambientale (ad eccezione dei 
rifiuti). Nessuno di tali controlli é considerato 
indispensabile alla protezione degli interessi essenziali, 
tenuto conto dell'armonizzazione tecnica e della ratifica 
della convenzione di Washington; 
(il) la soppressione dei controlli economici e commerciali connessi 
all'applicazione dell'articolo 115 (ad eccezione 
dell'applicazione delle restrizioni rinnovate per il 1991). 
14. Restano tuttavia decisioni importanti da prendere che condizionano 
l'evoluzione dei lavori. Benché riguardino soprattutto la libera 
circolazione delle persone, tali decisioni hanno conseguenze anche 
sull'obiettivo stesso. Finché non si troverà un accordo su questo 
punto potranno sussistere infrastrutture che renderanno di fatto 
possibile qualsiasi controllo. Questa assenza di decisioni a dodici 
inibisce qualsiasi evoluzione delle infrastrutture aeroportuali. 
Cono lus ioni 
15. Per rispondere alle preoccupazioni espresse più sopra la Commissione 
presenta in allegato un calendario di lavoro indicativo. Si propone 
al Consiglio di approvare tale calendario. In giugno il Consiglio 
europeo dovrà fare il bilancio dei lavori onde verificare che siano 
riunite tutte le condizioni per assicurare il successo politico 
dell'obiettivo che il Consiglio europeo stesso si era prefissato nel 
giugno 1985. 
Già nel dicembre 1989, nella relazione ai sensi dell'articolo 8B, la 
Commissione aveva annunciato che avrebbero potuto rivelarsi 
inevitabili misure eccezionali per assicurare la piena realizzazione 
dell'obiettivo. Essa aveva perciò ristretto le priorità del Libro 
bianco a tutti i dossiers connessi alla soppressione dei controlli 
alle frontiere. Il Consiglio ha adottato le decisioni indispensabili 
entro i termini previsti, in particolare nel settore dell'imposizione 
indiretta. Lo stesso sforzo dovrà essere compiuto nei prossimi sei 
mesi. 
ALLEGATO 
SOPPRESSIONE DEI CONTROLLI MATERIALI ALLE FRONTIERE 
PROGRAMMA DI LAVORO 
LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE 
Ratifica della convenzione di Dublino in tempo utile perché possa 
entrare in vigore ili' gennaio 1993. 
Conclusione, ratifica e attuazione della convenzione sulle frontiere 
esterne entro il 1' gennaio 1993. 
LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI 
Settore Proposta Par Iamento Consigi io 
A. Soppressione dei controlli fiscali 
TVA 
- regime di circolazione 
- cooperazione amministrativa 
- misure di accompagnamento: 
merci usate, oro, trasporto 
d i passeggerI 
Accise 
- regime generale di detenzione 
e circolazione dei prodotti 
soggetti ad accisa C0M(90)182 
C0M(91)157 
COM(90)183 
COMOD115 
marzo 92 
COM(90)431 parere espresso 
parere espresso 
giugno 92 
parere espresso dicembre 91 
dicembre 91 
settembre 92 
dicembre 91 
B. Soppressione dei controlli veterinari 
- direttiva "scopa" 
animali da compagnia 
produzione e commercializza­
zione dei prodotti lattiero-
casear i 
latte alimentare trattato COM(89)500 
COM(89)658 
COM(88)836 
maggio 92 
COM(89)667 
COM(89)672 parere espresso 
giugno 92 
parere espresso 
parere espresso dicembre 91 
luglio 92 
maggio 92 
giugno 92 
Settore Proposta Par I amento Consigi io 
C. Soppressione dei controlli fitosanitar! 
protezione contro l'introdu­
zione di organismi nocivi COM(89)646 
C0M(91)246 parere espresso dicembre 91 
D. Soppressione dei controlli connessi alla politica agricola comune 
soppressione degli importi 
compensât ivi 
riforma del funzionamento 
delle organizzazioni comuni 
dei mercati dei cereali, del 
latte e dello zucchero 
r iforma dei control Ii 
connessi all'atto di adesione febbraio 92 
decisione 
de 11 a Com-
rn issi one: 
settembre 92 marzo 92 IugIi o 92 
maggio 92 
E. Soppressione dei controlli sanitari 
controllo della produzione e 
della vendita di precursori 
di droghe 
d i spos itivi med i e i COM(90)597 
C0M(91)287 apri le 92 parere espresso marzo 92 
giugno 92 
F. Soppressione dei controlli economici e commerciali 
organizzazione del mercato 
del le banane 
trasporto di passegeri 
controllo dei trasporti da 
paesi terzi gennaio 92 
COM(87)31 
COM(88)596 
febbraio 92 giugno 92 
parere espresso 
giugno 92 settembre 92 
febbraio 92 
settembre 92 
G. Soppressione dei controlli di sicurezza 
controlli all'esportazione 
di prodotti strategici 
fabbricazione, trasporto e 
vendita di esplosivi 
materiali nucleari radioatt. apr ile 91x 
febbraio 92 
marzo 92x giugno 92 
luglio 92 
giugno 92 settembre 92 
ottobre 92 
settembre 92 
H. Soppressione dei controlli ambientali 
spedizione di r ifiut i 
spedizione di r if lut i 
radioatt ivi COM(90415 
COM(89)559 
COM(90)328 gennaio 92 
parere espresso giugno 92 
giugno 92 
I. Soppressione dei controlli dei beni culturali 
restituzione dei patrimoni 
nazionalì e control Ii 
al l'esportazione gennaio 92 apri le 92 giugno 92 
1 Termine subordinato all'esito dei lavori in corso 
ISSN 0254-1505 
COM(91) 549 def. 
DOCUMENTI 
IT oi 
N. di catalogo : CB-CO-91-616-IT-C 
ISBN 92-77-79452-6 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo