IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 49/26

AIUTO DI STATO — PAESI BASSI

(Articoli da 107 a 109 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea)

Aiuto di Stato MC 10/09 — Rimborso anticipato dello strumento GHT1 di ING

(Testo rilevante ai fini del SEE)

2011/C 49/12

Con lettera del 29 novembre 2010, la Commissione ha notificato ai Paesi Bassi la decisione sui generis relativa al suddetto aiuto MC 10/09.

TESTO DELLA LETTERA

«I. PROCEDIMENTO (1) Con decisione del 18 novembre 2009 in merito al caso C 10/09 (in appresso “decisione ING” o “decisione del 18 novembre 2009”) (1), la Commissione ha autorizzato in favore di ING un apporto di capitale di 10 miliardi di EUR (titoli CT1), un aiuto aggiuntivo dell’ordine di 2 miliardi di EUR in seguito alla modifica delle condizioni di rimborso dei suddetti titoli, misure a fronte di attività deteriorate relativamente a un portafoglio crediti con un saldo di circa 30 miliardi di EUR e garanzie di liquidità. (2) La decisione ING, al punto 88, terzo capoverso, riporta l'impegno assunto nei seguenti termini dalle autorità olandesi in merito al rimborso anticipato dei titoli Tier 1 e Tier 2: “In futuro, il rimborso anticipato di fondi propri e complementari Tier 2 e di base Tier 1 sarà proposto caso per caso alla Commissione per autorizzazione, per un periodo di tre anni a decorrere dalla data di adozione della presente decisione o sino alla data alla quale ING avrà interamente ripagato ai Paesi Bassi i titoli Core-Tier 1 (compresi gli interessi maturati sulle cedole Core-Tier 1 e le spese di uscita).”. (3) Il 16 ottobre 2010 i Paesi Bassi hanno trasmesso alla Commissione una lettera di ING che chiede l'autorizzazione per il rimborso anticipato di una serie di strumenti ibridi; la prima operazione di rimborso anticipato di uno strumento ibrido Tier 1 emesso dal gruppo (in appresso “GHT1”), per un importo di 1,5 miliardi di USD a un tasso dell'8,439 %, è prevista per il 31 dicembre 2010. (4) Il 27 ottobre 2010 la Commissione ha comunicato ai Paesi Bassi che, in base alla decisione ING, non vede in questa fase alcun motivo per autorizzare un rimborso anticipato dello strumento GHT1, e ha chiesto alle autorità nazionali di fornirle uno scadenzario aggiornato per il pagamento dei titoli CT1. (5) Il 5 novembre 2010 le autorità olandesi hanno trasmesso una seconda lettera di ING che sollecita una decisione della Commissione in merito alla richiesta di autorizzazione per il rimborso anticipato dello strumento GHT1. (6) Il 9 novembre 2010 la Commissione ha sollecitato ai Paesi Bassi lo scadenziario per il pagamento dei titoli CT1 ma a tutt'oggi non ha ricevuto una risposta ufficiale. (7) Il 16 novembre 2010 i Paesi Bassi hanno inoltrato alla Commissione una richiesta di autorizzazione formale. In un messaggio di posta elettronica del 18 novembre 2010, i Paesi Bassi hanno informato la Commissione di sostenere la richiesta di autorizzare il rimborso anticipato del GHT1 da parte di ING. (8) I Paesi Bassi hanno informato la Commissione che, per motivi di urgenza, accettano in via eccezionale che la decisione sul rimborso anticipato del GHT1 sia adottata in lingua inglese. II. I FATTI 1. Descrizione di ING (9) ING è composta dal gruppo ING Groep N.V. (“ING”), la holding che controlla integralmente ING Bank N.V. e ING Verzekeringen N.V., e da due sotto-holding che controllano a loro volta rispettivamente le consociate del ramo banche e del ramo assicurazioni. Alla fine del 2009, il bilancio consolidato del gruppo ammontava a 1,164 miliardi di EUR. (10) Le misure descritte al punto 1 sono state concesse a ING, tra le altre cose, al fine di ripristinarne la redditività a lungo termine. La loro approvazione da parte della Commissione con la decisione ING è subordinata al rispetto di una serie di impegni sottoscritti dalle autorità nazionali, tra cui la cessione da parte di ING dell'intero ramo assicurazioni ING Verzekeringen N.V. entro la fine del 2013 (punto 82) e il rispetto da parte di ING di una serie di norme comportamentali di salvaguardia, consistenti tra l'altro nella previa richiesta di autorizzazione alla Commissione per il rimborso anticipato di strumenti di capitale ibrido (terzo capoverso del punto 88). Le suddette norme comportamentali di salvaguardia rimangono in applicazione per tre anni o fino alla data in cui ING avrà interamente ripagato i titoli CT1, se precedente. (11) Il punto 76 della decisione ING riporta lo scadenziario per il pagamento dei titoli CT1 secondo lo scenario di base fondato sulle proiezioni finanziarie del piano di ristrutturazione approvato. Le dichiarazioni pubbliche rese successivamente da ING sembrerebbero rimettere in discussione questo scadenzario (2). 2. Descrizione del GHT1 (12) Lo strumento GHT1 è stato emesso da ING Holding a dicembre 2000 per un importo di 1,5 miliardi di USD; la prima data di rimborso anticipato era fissata al 31 dicembre 2010, allo scadere della quale un rimborso anticipato può essere deciso ogni trimestre. Lo strumento è accompagnato da una cedola semestrale dell'8,439 % p.a. Dopo la prima data di rimborso anticipato, la cedola semestrale si trasforma in cedola trimestrale con tasso Libor a 3 mesi (3) maggiorato del 3,6 % p.a. Per rimborsare anticipatamente lo strumento, ING deve annunciare l'operazione con un anticipo di 30-60 giorni. (13) Il GHT1 emesso da ING Holding è stato piazzato al livello di ING Verzekeringen (INGV) tramite uno strumento Tier 1 corrispondente che non conferisce diritto di voto. (14) Quando, il 22 luglio 2010, ING ha contattato per la prima volta la Commissione per discutere il rimborso anticipato del GHT1, lo strumento veniva scambiato a circa l'85 % della parità. Tuttavia, con l'avvicinarsi della data del rimborso anticipato e man mano che il mercato nutriva aspettative in previsione dell'operazione, il prezzo è aumentato fino quasi a raggiungere il 100 %. 3. Posizione dei Paesi Bassi (15) Nel messaggio di posta elettronica del 18 novembre 2010, le autorità olandesi hanno giustificato le intenzioni di ING ivi notificate affermando che ING è oramai in grado di ripagare presto la prima rata dei titoli Core-Tier 1 in contanti, omettendo tuttavia di precisare la data dell'operazione. (16) Le autorità olandesi hanno motivato il rimborso anticipato spiegando che non è più realistico puntare ad una ripartizione degli oneri tra gli investitori del GHT1, proponendo loro di accettare un prezzo sostanzialmente inferiore alla parità, tenuto conto che il prezzo di mercato oscilla attualmente tra 96 e 98 centesimi/dollaro, il che rende l'offerta di riacquisto economicamente irrealizzabile. Il rimborso anticipato in contanti rimane quindi per ING l'unica possibilità per eliminare lo strumento ibrido dai propri conti. (17) Il mancato rimborso anticipato dello strumento invierebbe inoltre un segnale negativo al mercato dando peraltro l'impressione che ING non sia in grado (a prescindere dal motivo) di gestire efficacemente il proprio capitale conformemente alle pratiche e alle aspettative del mercato, il che renderebbe più difficile la futura emissione di questo tipo di strumenti da parte di ING. A tale proposito, le autorità nazionali hanno peraltro sostenuto che il mancato rimborso comporterebbe per ING un aumento dei costi di finanziamento e la conseguente diminuzione degli utili, riducendo così i fondi disponibili per ripagare i titoli CT1. (18) La prima data utile per il rimborso anticipato del GHT1 in questione è il 31 dicembre 2010, con un passaggio dall'attuale tasso d'interesse dell'8,439 % ad un tasso Libor maggiorato del 3,6 %. Dato che i tassi Libor sono attualmente bassi, questa conversione consentirebbe in linea di principio di versare meno interessi sul GHT1; ING sostiene tuttavia che, avendo scambiato la cedola al tasso fisso dell'8,439 % con il tasso Libor maggiorato del 2 %, il tasso d'interesse pagato è inferiore a quello che sarà applicabile alla cedola dopo la conversione. ING fa inoltre notare che, essendo fluttuanti, i tassi Libor sono incerti e che quindi occorrerebbe vedere in che modo il mercato valuta detto costo tramite la curva swap tenendo conto che il premio aumenterà di 156 punti di base. (19) Mentre le modifiche proposte da Basilea III limiterebbero il valore del GHT1 ai fini del capitale, in conformità degli orientamenti rivisti del CEBS sul Tier 1, che i legislatori nazionali sono chiamati ad attuare e applicare entro il 31 dicembre 2010, il GHT1 potrebbe non essere più trattato alla stregua di Tier 1. Le autorità sostengono che l'attuale struttura potrebbe essere eventualmente mantenuta in quanto diritto acquisito anche se verosimilmente non oltre il 1o gennaio 2013. Secondo queste previsioni, quindi, il GHT1 sarebbe già superfluo ai fini dei requisiti patrimoniali perché non fornirebbe una riserva di sicurezza secondo il principio della continuità delle attività. (20) Inoltre, non procedere al rimborso anticipato dello strumento ibrido implicherebbe il versamento di interessi all'interno del gruppo ING tramite questo strumento, mantenendo così il legame tra la holding/il gruppo (la banca) e ING Verzekeringen. L'esistenza di questo legame ostacolerebbe la cessione del ramo assicurazioni di ING, cessione che, si sostiene, risulterebbe in un eccesso di capitale ibrido Tier 1 a livello del gruppo/della holding. III. VALUTAZIONE (21) Si noti che, per quanto riguarda il fondamento giuridico della presente decisione, la questione dell'autorizzazione del rimborso anticipato dello strumento GHT1 si pone con riguardo all'attuazione della decisione ING. In virtù degli impegni sottoscritti dallo Stato olandese, la decisione ING non consente il rimborso anticipato di strumenti di capitale ibrido se non previamente autorizzato della Commissione (divieto ex ante). La decisione non esclude quindi che il rimborso anticipato di tali strumenti possa essere successivamente autorizzato qualora vengano presentate nuove circostanze o nuovi argomenti a suo favore. La presente decisione fornisce quindi precisazioni sull'attuazione della decisione ING. (22) La presente decisione in materia di controllo è una decisione sui generis. Per quanto il regolamento (CE) n. 659/1999 non lo preveda, il punto 88 della decisione del 18 novembre 2009 introduce una procedura di autorizzazione ai sensi della quale lo Stato membro può chiedere alla Commissione di permettere il rimborso anticipato di strumenti ibridi da parte di ING. Dal momento che i Paesi Bassi hanno fatto richiesta in tal senso, la Commissione è chiamata a valutare se il rimborso anticipato proposto da ING debba essere permesso o meno. (23) Per quanto riguarda la portata della valutazione, qualsiasi rimborso anticipato di strumenti ibridi deve essere valutato alla luce dei principi posti dalla comunicazione sulla ristrutturazione (4) che, al punto 22, stabilisce che gli aiuti dovrebbero essere limitati al minimo necessario e la banca ed i detentori del suo capitale dovrebbero contribuire alla ristrutturazione il più possibile mediante le proprie risorse. Questa ripartizione degli oneri è necessaria affinché le banche oggetto di salvataggio siano rese debitamente responsabili delle conseguenze dei loro comportamenti passati e siano adeguatamente incentivate ad assumere determinati comportamenti futuri, ovvero per evitare il cosiddetto rischio morale. (24) La Commissione constata che l'esercizio di opzioni call degli strumenti di capitale Tier 1 e Tier 2 implica per la banca un esborso di capitale a beneficio dei detentori di capitale ibrido e protegge questi ultimi dall'essere esposti ai rischi insiti nell'investimento sottoscritto. Un tale esito potrebbe rivelarsi problematico prima che venga ripagato l'aiuto di Stato e occorre quindi tener conto della ripartizione degli oneri (5). Il divieto per le banche di riacquistare azioni proprie, di cui al punto 26 della comunicazione sulla ristrutturazione, va pertanto inteso in riferimento a tutti gli strumenti di capitale delle banche, Tier 1 e Tier 2 compresi, nella misura in cui essi non soddisfino la condizione generale della ripartizione degli oneri. (25) È sulla base di questa conclusione che i rimborsi anticipati non sono di norma consentiti se non previa autorizzazione, come previsto al punto 88 della decisione ING e come ribadito al punto 138 dove, nell'analizzare la portata delle misure che limitano le distorsioni della concorrenza, la Commissione ha ritenuto che il rimborso non autorizzato di uno strumento finanziario effettuato prima dell'adozione della decisione ING costituisse un'aggravante. Questa impostazione è peraltro in linea con la prassi corrente sui divieti temporanei di rimborso anticipato di strumenti di capitale — a meno che il rimborso anticipato non sia previsto per legge — seguita dalla Commissione nel caso di Bank of Ireland, Lloyds, RBS e ABN Amro/Fortis (6). (26) Dalle informazioni fornite la Commissione non rinviene motivi per discostarsi dalla valutazione fatta nell'ambito della decisione ING e autorizzare il rimborso anticipato dello strumento GHT1. Per i motivi illustrati di seguito, la Commissione ritiene che il rimborso anticipato proposto da ING non assicuri né la ripartizione degli oneri né il persistere di sufficienti incentivi perché ING ripaghi i titoli CT1. (27) La Commissione constata, in primo luogo, che ING prevede di rimborsare anticipatamente il GHT1 alla pari, ovvero senza ripartizione degli oneri tra gli investitori di capitale ibrido. La stessa valutazione si rinviene nella lettera del 5 novembre 2010 in cui le autorità olandesi spiegano alla Commissione che non è più realistico puntare ad una ripartizione degli oneri considerato il prezzo di mercato degli strumenti. A tale proposito la Commissione fa tuttavia notare che il fatto che gli strumenti siano scambiati ad un livello molto prossimo alla parità (il 100 %) è dovuto alle aspettative nutrite dal mercato in previsione del rimborso anticipato degli strumenti, ovvero il loro ritorno alla parità entro il 31 dicembre 2010. Il prezzo corrente del GHT1 non rispecchia quindi il suo valore intrinseco. (28) L'argomento secondo cui il mancato rimborso anticipato del GHT1 invierebbe un segnale negativo al mercato non mette in discussione la posizione della Commissione sulla ripartizione degli oneri. La Commissione sottolinea a questo riguardo che il mercato conosce il concetto di ripartizione degli oneri previsto dalla normativa UE sugli aiuti di Stato. Il concetto è stato analizzato dalle agenzie di rating (7) e si presuppone quindi che un investitore razionale sia in grado di capire se il mancato rimborso anticipato di uno strumento dipende dalle carenze intrinseche dell'istituto finanziario o dal fatto che la Commissione non ha autorizzato detto rimborso per garantire la ripartizione degli oneri. La Commissione non accetta quindi l'argomento secondo cui il mancato rimborso anticipato del GHT1 per questi ultimi motivi comporterebbe per ING un aumento sostanziale dei costi di finanziamento nel lungo termine. (29) L'entità del presunto aumento dei costi di finanziamento non sarebbe inoltre tale da incidere sulla situazione finanziaria di ING e sulla sua capacità di ripagare l'aiuto di Stato. Un aumento dei fondi propri consentirebbe al contrario di ridurre i costi totali di finanziamento di ING perché permetterebbe, a parità di condizioni, di potenziare l'affidabilità creditizia percepita dell'impresa. (30) L'argomento secondo cui il mancato rimborso anticipato darebbe agli investitori l'impressione che ING non sia in grado di gestire il proprio capitale risulta poco convincente dal momento che in passato grandi gruppi finanziari, quale la Deutsche Bank, e banche di minore entità, come il Credito Valtellinese, hanno deciso (rispettivamente a dicembre 2008 e aprile 2008) di non rimborsare anticipatamente uno strumento ibrido, senza incorrere in questo tipo di problemi. (31) Alla Commissione non sono state peraltro fornite sufficienti prove che il rimborso anticipato del GHT1 non inciderà sullo scadenzario per il pagamento dei titoli CT1. La Commissione nota a questo proposito di non aver ricevuto risposte esaurienti alle richieste di ulteriori informazioni sullo scadenzario (si vedano i punti 4 e 6). Le stesse autorità olandesi non hanno dato una risposta, mentre l'intenzione di ripagare i titoli manifestata da ING ai Paesi Bassi (si veda il punto 15) è stata notificata alla Commissione in modo vago e senza entrare nel dettaglio. (32) L'obbligo di chiedere l'autorizzazione per il rimborso anticipato di strumenti di capitale ibrido è un fattore chiave per incentivare ING a ripagare quanto prima i titoli CT1 assicurando quindi che l'aiuto si limiti al minimo necessario. Se ING fosse autorizzata a rimborsare anticipatamente gli strumenti ibridi uno per uno (come indicato al punto 3), l'incentivo a ripagare l'aiuto di Stato diminuirebbe progressivamente e significativamente. Questo fattore riveste particolare importanza dal momento che — dopo le dichiarazioni pubbliche rese dall'amministratore delegato di ING — la Commissione non è più certa che ING seguirà lo scadenziario previsto dal piano di ristrutturazione per il rimborso del capitale pubblico e tenuto conto che le richieste di informazioni da essa inoltrate non hanno finora avuto risposta. (33) Non è peraltro chiaro come i rimanenti argomenti a favore dell'autorizzazione del rimborso anticipato del GHT1 possano inficiare la suddetta conclusione. In primo luogo, per quanto riguarda la conversione della cedola, la Commissione constata che la cedola è destinata a diminuire in termini assoluti dati gli attuali tassi Libor. La Commissione non trova convincenti gli argomenti secondo cui la diminuzione della cedola sarebbe irrilevante alla luce delle attuali operazioni di copertura del tasso di interesse da parte di ING, dal momento che queste operazioni hanno attinenza con le decisioni di ING relative alla gestione delle attività/passività e non influenzano la valutazione della ripartizione degli oneri tra i detentori privati di capitale ibrido di ING. Inoltre l'esistenza dell'accordo di swap, che venga prorogato o meno, è irrilevante ai fini della valutazione dei costi di opportunità di un rimborso anticipato da parte di ING nell'attuale congiuntura del mercato. (34) In secondo luogo, per quanto riguarda le modifiche della normativa applicabile al GHT1, la Commissione conviene con i Paesi Bassi che, a partire al più tardi dal 1o gennaio 2013, lo strumento cesserà d'essere rilevante ai fini dei requisiti patrimoniali. Considerato comunque che la condizione, derivante dagli impegni sottoscritti dallo Stato olandese, secondo cui ogni rimborso anticipato di strumenti ibridi deve essere previamente autorizzato della Commissione, decade al più tardi tre anni dopo l'adozione della decisione ING, ING sarà libera di rimborsare lo strumento prima del 1o gennaio 2013. (35) Per quanto riguarda l'introduzione dei nuovi orientamenti CEBS nella legislazione olandese, la Commissione fa innanzitutto notare che non è chiaro in questa fase se il GHT1 potrà qualificarsi come diritto acquisito. Peraltro non è ancora certa la data a partire dalla quale gli orientamenti saranno applicabili. Considerate le incertezze sulle possibili ripercussioni delle nuove norme di futura introduzione, la Commissione ritiene che non vi siano attualmente ragioni di credere che lo strumento debba considerarsi superfluo. (36) Sebbene consideri fondato l'argomento secondo cui il mancato rimborso anticipato del GHT1 renderebbe difficile la futura emissione di questo tipo di strumenti da parte di ING, la Commissione ritiene che la suddetta emissione perderà di utilità con l'introduzione nei prossimi anni delle nuove norme che non classificano più lo strumento come Tier 1. Non si ritiene quindi che l'argomento giustifichi l'autorizzazione del rimborso anticipato. (37) Le autorità olandesi hanno inoltre sostenuto che, una volta ceduto il ramo assicurazioni di ING, il mancato rimborso anticipato del GHT1 risulterebbe in un eccesso di capitale ibrido a livello del gruppo/della holding (8). La Commissione fa però notare che la suddetta cessione non ha avuto ancora luogo. (38) La Commissione non trova infine convincente l'argomento secondo cui lo strumento ibrido, ove non fosse rimborsato anticipatamente, manterrebbe in vita il legame tra il ramo assicurazioni di ING, che deve essere ceduto, e il gruppo ING e che l'esistenza di questo legame ostacolerebbe la cessione del ramo assicurazioni. La Commissione fa notare che gli strumenti ibridi non conferiscono diritto di voto e che quindi il gruppo ING non può esercitare alcuna influenza su ING Verzekeringen per il fatto di detenere questi strumenti. La Commissione non ritiene quindi che il mancato rimborso anticipato del GHT1 mantenga in vita un tale legame. IV. CONCLUSIONI (39) Per le ragioni sopra illustrate, la Commissione non rinviene motivi per rivedere la valutazione fatta nell'ambito della decisione del 18 novembre 2009 e non autorizza pertanto il rimborso anticipato dello strumento GHT1, date le attuali condizioni. V. DECISIONE Il rimborso anticipato dello strumento ibrido GHT1 entro la fine dell'esercizio 2010 non è autorizzato.»

(1) GU L 274 del 19.10.2010, pag. 139.

(2) Si veda la presentazione dell'amministratore delegato di ING, Jan Hommen, in occasione dell'Investor day: il documento “Shaping our Future — Strategic priorities 2010” del 19 aprile 2010 afferma, alla pagina 20, che non vi sono attualmente incentivi per ripagare anticipatamente i titoli fin quando non si conoscerà l'esito del ricorso contro la decisione della Commissione europea. http://www.ing.com/group/showdoc.jsp?docid=445250_EN&htmlid=445263_EN&menopt=ivr|qtr|irs&lang=en&menopt=ivr|qtr|irs&lang=EN

(3) Il 22 novembre 2010, il tasso Libor USD a 3 mesi era dello 0,284 %.

(4) GU C 195 del 19.8.2009, pag. 9.

(5) Si veda a tale riguardo il comunicato stampa della Commissione dell’8 ottobre 2009 sulle operazioni di strumenti Tier 1 e Tier 2 per le banche che sono oggetto di un’inchiesta nel quadro di un aiuto alla ristrutturazione. http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/09/441

(6) Decisione della Commissione del 15 luglio 2010, Bank of Ireland (non ancora pubblicata), punto 133; decisione della Commissione del 18 novembre 2009, Lloyds Banking Group (GU C 46 del 24.2.2010, pag. 2), punto 112; decisione della Commissione del 14 dicembre 2009, RBS (GU C 119 del 7.5.2010, pag. 1), punto 104. Nell'attesa di adottare una decisione finale, la Commissione non ha autorizzato una serie di rimborsi anticipati di strumenti ibridi proposti nel caso ABN/Amro Fortis tramite lettere e e-mail.

(7) Si veda, ad esempio, FitchRatings Europe Special Report: Burden sharing and bank hybrid capital within the EU, 20 agosto 2009.

(8) Comunque, anche nel caso in cui il ramo assicurazioni venga ceduto e si verifichi un eccesso di capitale, allo stato delle cose la Commissione non è convinta di dover autorizzate il rimborso anticipato in quanto ritiene che un tale eccesso di capitale tenda piuttosto a potenziare la capacità di resistenza del gruppo, anche nell'attuale circostanza in cui il capitale può essere utilizzato solo ai fini della continuità delle attività rassicurando i creditori privilegiati riguardo ai loro crediti in un tale scenario.