Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di regolamento del Consiglio relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia di potestà dei genitori"

(2002/C 80/09)

Il 3 ottobre 2001 il Consiglio ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Occupazione, affari sociali e cittadinanza", incaricata di elaborare i lavori in materia, ha adottato il proprio parere il 19 dicembre 2001 (Relatrice: Carroll; Correlatori: Retureau e zu Eulenburg).

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 16 gennaio 2002, nel corso della 387a sessione plenaria, con 89 voti favorevoli, nessuno contrario e 5 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Background

1.1.1. I maggiori spostamenti all'interno dell'UE hanno determinato l'aumento di matrimoni e altre unioni familiari tra cittadini e residenti degli Stati membri dell'UE. Purtroppo, divorzi, separazioni o annullamenti danno adito a controversie tra i genitori e i tutori dei minori relativamente all'esercizio della potestà genitoriale, del diritto di affidamento e di visita. Mentre le statistiche riportano i dati relativi ai divorzi e alle separazioni legali, non vi è alcun riferimento alla dissoluzione delle unioni di fatto.

1.1.2. Tali controversie sono all'origine di un numero limitato ma non trascurabile di sottrazioni di minori da parte dei genitori e altri parenti verso altri Stati membri e verso paesi terzi. A parte i casi di sottrazione forzata del minore, il diritto di visita può risultare pregiudicato dalla paura del genitore o del tutore circa la difficoltà, se non addirittura l'impossibilità, di eseguire la sentenza laddove il minore autorizzato a lasciare la loro giurisdizione non dovesse fare ritorno. Ciò va a scapito sia del minore che dell'altro genitore.

1.2. Disposizioni giuridiche esistenti - Strumenti UE

1.2.1. La Convenzione di Bruxelles del 27 settembre 1968 ("Bruxelles I") sulla competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale non copriva gli aspetti inerenti al diritto delle persone quali il fallimento matrimoniale e le relative questioni civili, tra cui la potestà dei genitori, il diritto di affidamento o di visita dei minori.

1.2.2. La Convenzione di Bruxelles del 28 maggio 1998 sulla competenza, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale prevedeva il mutuo riconoscimento e l'esecuzione limitati delle decisioni in materia di potestà dei genitori, del diritto di affidamento e di visita dei minori. Detta convenzione non è comunque entrata in vigore e le sue disposizioni sono state riprese in ampia misura nel Regolamento Bruxelles II.

1.2.3. Il Regolamento (CE) n. 1347/2000 del Consiglio relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di potestà dei genitori sui figli di entrambi i coniugi è direttamente applicabile in tutti gli Stati membri ed è entrato in vigore il 1o marzo 2001. Non si applica in Danimarca, paese che si è avvalso della clausola di "opt-out". Il Comitato si è pronunciato in proposito nell'ottobre 1999(1).

1.3. Importanti strumenti extracomunitari

1.3.1. La Convenzione dell'Aia del 1996 sulla competenza giurisdizionale, la legislazione applicabile, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni, nonché la cooperazione in materia di potestà dei genitori e di misure per la tutela dei minori non è ancora entrata in vigore. La Convenzione dell'Aia del 1980 sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori è in vigore in tutti gli Stati membri. Essa mira a garantire l'immediato ritorno del minore di 18 anni illecitamente trasferito o trattenuto in uno Stato contraente, come pure il rispetto del diritto di affidamento e di visita previsto dalla legge di uno Stato contraente negli altri Stati firmatari. La Commissione adotterà prossimamente una proposta di regolamento sulle modalità per la ratifica della Convenzione che si applicherà negli Stati membri e la Corte europea di giustizia renderà la propria interpretazione.

1.4. Principali carenze delle disposizioni esistenti

1.4.1. La Convenzione dell'Aia del 1996 non è ancora entrata in vigore e, benché un regolamento UE che disciplini gli aspetti contemplati dalla Convenzione sia indubbiamente utile, gran parte dei problemi sorge con i paesi terzi.

1.4.1.1. Il campo di applicazione del Regolamento (CE) n. 1347/2000 è limitato alle decisioni in materia di potestà dei genitori che rientrano nei procedimenti di natura matrimoniale (ad esempio divorzio, separazione, annullamento, ecc.). Il regolamento non si applica più una volta che il tribunale investito della controversia rende il verdetto finale sulle questioni di merito. Vi è tuttavia un'eccezione parziale a tale norma: dopo aver determinato le questioni di merito, il tribunale mantiene la propria competenza giurisdizionale finché non siano state giudicate le questioni relative alla potestà dei genitori che rientrano nei procedimenti in materia matrimoniale.

Il Regolamento (CE) n. 1347/2000 riguarda sia i figli biologici che quelli adottati di una coppia sposata, ma non i figli di uno dei coniugi nati da un precedente matrimonio. Esso non si applica nemmeno ai figli di una coppia non sposata. Dalle statistiche risulta che nel 1998 il 26 % del totale delle nascite nell'UE ha avuto luogo al di fuori del matrimonio e che questa cifra è in continua crescita da lungo tempo.

1.5. Iniziative volte a migliorare la situazione

1.5.1. Iniziativa della Repubblica francese

1.5.1.1. Nel luglio 2000 la Repubblica francese ha proposto un regolamento, inteso ad integrare il Regolamento (CE) n. 1347/2000, volto a facilitare, tramite l'abolizione dell'exequatur, l'esercizio dei diritti di visita transfrontaliera ai figli al di sotto dei 16 anni di coniugi separati o divorziati. Il Comitato ha formulato un parere favorevole in merito a tale iniziativa nell'ottobre 2000(2).

1.6. Altre azioni dell'UE

1.6.1. L'articolo 34 delle Conclusioni del Consiglio europeo di Tampere dell'ottobre 1999 ha aperto la strada a nuove iniziative in questo ambito.

1.6.2. Il Consiglio "Giustizia e Affari interni" del 30 novembre 2000 ha adottato un programma per la progressiva soppressione della procedura di exequatur in quattro settori: i) Bruxelles I; ii) Bruxelles II e situazioni familiari nate da relazioni diverse dal matrimonio; iii) regime patrimoniale fra coniugi e conseguenze patrimoniali della separazione di una coppia non sposata; iv) testamenti e successioni.

1.6.3. L'attuale progetto di regolamento integra il Regolamento (CE) n. 1347/2000 e si applica a tutte le decisioni giudiziarie sulla potestà genitoriale, consentendo così a tutti i minori di beneficiare di tali norme. La proposta stabilisce un corpus chiaro e coerente sull'attribuzione della competenza giurisdizionale, nonché un meccanismo di cooperazione fra gli organi giurisdizionali e le autorità centrali. L'obiettivo finale è l'abolizione della procedura di exequatur richiesta perché una decisione emessa in uno Stato membro possa essere eseguita in un altro Stato membro. Pur tenendo conto delle disposizioni previste dalla Convenzione dell'Aia del 1996 e, in particolare, della Convenzione dell'Aia del 1980, esso fissa un insieme di norme adeguate all'obiettivo comunitario di costituire un autentico spazio giudiziario basato sul principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie (Tampere).

1.6.4. La Commissione adotterà prossimamente un regolamento sulla ratifica della Convenzione dell'Aia da parte degli Stati membri, in modo da risolvere situazioni che trascendono le frontiere della Comunità.

1.6.5. L'attuale proposta di regolamento va esaminata assieme all'iniziativa francese per l'abolizione dell'exequatur in merito alle decisioni sui diritti di visita. Insieme al Regolamento (CE) n. 1347/2000 e all'iniziativa francese, la proposta di regolamento in parola concretizza la prima fase del settore 2 del programma di reciproco riconoscimento.

2. Osservazioni sulle proposte

2.1. Il Comitato accoglie con favore l'ampio campo d'applicazione della proposta di regolamento che si applica non solo ai procedimenti giudiziari, ma anche ai procedimenti ufficialmente riconosciuti negli Stati membri ed equiparati ai procedimenti giudiziari. La Danimarca non applicherà il regolamento ma ciò rientra nel quadro del Northern Agreement. Il Comitato si augura che Irlanda e Regno Unito si avvalgano del diritto di "opt-in" e applichino il regolamento in maniera da realizzare una copertura geografica quanto più ampia possibile. Le decisioni pronunciate in uno Stato membro contemplato dal Regolamento devono essere riconosciute e applicate negli altri Stati membri conformemente alle disposizioni in materia del capo III del Regolamento (CE) n. 1347/2000. Gli Stati membri che ratificano la Convenzione dovrebbero incoraggiare gli altri paesi a ratificarla in maniera da garantire uno status giuridico comune nei confronti dei paesi terzi. Dovrebbero altresì incoraggiare i paesi terzi a ratificare la Convenzione del 1996.

2.2. Grazie alla definizione di "titolare della potestà genitoriale" il nuovo regolamento si applica al maggior numero possibile di minori, a prescindere dal loro status o da quello dei loro genitori/tutori. La proposta di regolamento prevede altresì disposizioni per minori apolidi e profughi, e tali misure vanno accolte con grande favore.

2.3. Il campo d'applicazione dell'articolo 1 deve essere il più ampio possibile. La competenza dei giudici in materia di potestà genitoriale è basata sulla residenza abituale del minore (articolo 3). Il regolamento prevede disposizioni limitate sul mantenimento della competenza dello Stato membro in cui è stata emessa l'ultima decisione in materia di potestà genitoriale (articolo 4) e sulle emergenze (articolo 9); tali disposizioni sono utili dal momento che, in linea di massima, semplificano la situazione.

2.4. Le disposizioni della proposta in materia di sottrazione di minori si basano su quelle della Convenzione dell'Aia del 1980. I giudici competenti a norma dell'articolo 3 (cfr. punto 2.3) devono esercitare le proprie responsabilità in conformità della Convenzione. Sono tuttavia previste talune deroghe alla regola generale che semplificano le disposizioni in materia di competenza. È possibile che altri paesi cerchino interpretazioni diverse da quelle previste dal diritto comunitario e ciò può determinare conflitti di leggi. Tuttavia, dal momento che gli Stati membri hanno già ratificato la Convenzione del 1980, non è chiaro perché i regolamenti debbano prevedere disposizioni nuove. Se si dovessero adottare tali disposizioni, bisognerebbe specificare chiaramente le deroghe in modo da evitare contenziosi giuridici. Perché si è mantenuta alla lettera la definizione di "illecito trasferimento" tratta dalla Convenzione del 1980, mentre le "eccezioni" vengono definite solo con dei riferimenti?

2.5. Il Comitato accoglie con favore l'iniziale approvazione della Convenzione dell'Aia del 1996 (di cui si tiene conto nell'attuale proposta di regolamento) ma nota altresì con soddisfazione che la Commissione prevede norme specifiche intese a rispondere alle esigenze dell'UE nel suo insieme, che avranno la priorità rispetto alle disposizioni della Convenzione.

2.6. Il Comitato esprime soddisfazione per il fatto che la proposta di regolamento tenga conto dell'interesse superiore del bambino, ma deplora che menzioni solo indirettamente il diritto del minore di essere sentito tramite un riferimento al Regolamento (CE) n. 1347/2000. Considerato che i minori sono coperti fino all'età di 18 anni, si tratta di un'omissione importante cui bisogna ovviare espressamente. Il Comitato raccomanda vivamente l'inserimento di una disposizione specifica che obblighi i giudici e/o gli organi amministrativi a tenere debito conto del diritto di essere sentiti per tutti i minori in grado di esprimere un parere razionale sugli aspetti trattati.

2.7. La questione dei costi viene affrontata solo in maniera parziale. Gli elevati costi delle procedure giudiziarie e delle ricerche effettuate per ritrovare il minore possono spesso dissuadere dal richiedere l'esecuzione di una sentenza. La Commissione dovrebbe tenere conto delle sentenze pronunciate nel quadro della Convenzione sui diritti dell'uomo, ad esempio le cause Airey contro Irlanda e Johansen contro Norvegia. La giustizia deve essere accessibile a tutti. Il Comitato ritiene che in casi di questo genere i titolari della potestà genitoriale abbiano diritto all'assistenza giudiziaria. Le condizioni per l'accertamento del diritto all'assistenza giudiziaria dovrebbero essere realistiche e aggiornate e le decisioni in merito alla sua concessione dovrebbero essere sollecite. L'accezione di "assistenza giudiziaria" cambia da uno Stato membro all'altro e, per motivi di chiarezza, le disposizioni nazionali in materia dovrebbero fare una distinzione tra consulenza, consultazione e rappresentanza.

2.8. La proposta di regolamento dovrebbe inoltre prevedere la ripartizione tra le autorità centrali delle spese sostenute per le ricerche e il ritorno del minore alla residenza abituale. Se tali spese sono a carico delle parti interessate, esse vanno imputate esclusivamente alla parte che ha deliberatamente commesso il torto. L'assenza di disposizioni in materia può indurre le autorità centrali a seguire taluni casi senza il dovuto impegno.

2.9. Il Comitato raccomanda vivamente che, non appena si prenda una decisione sulla proposta di regolamento e sull'iniziativa francese, si proceda a consolidare tutti e tre gli strumenti (e non solo alcune parti) al fine di chiarire e rendere più coerenti e omogenee le questioni e le procedure giurisdizionali. Ciò dovrebbe avvenire nel primo semestre del 2002.

2.10. Perché il regolamento e i relativi strumenti possano impedire la sottrazione illecita di minori, evitare e risolvere controversie circa il diritto di visita e di affidamento di minori, le parti coinvolte negli accordi relativi alla visita o all'affidamento avranno bisogno di informazioni (a) sull'esistenza delle disposizioni e (b) sulle esigenze da soddisfare in termini di procedura.

2.11. Il Comitato è consapevole del fatto che l'esperienza in materia di cooperazione tra le autorità centrali nel campo della potestà genitoriale nel quadro del Regolamento (CE) n. 1347/2000 non è stata del tutto soddisfacente. La Commissione, in qualità di autorità di controllo, dovrebbe impegnarsi per migliorare la portata e la qualità della cooperazione attraverso la rete giudiziaria europea.

2.12. I regolamenti dovrebbero specificare che le autorità centrali possono essere coinvolte in casi specifici, sia direttamente che attraverso le autorità pubbliche o altri organi.

2.13. Il Comitato è consapevole del fatto che le autorità centrali non potranno accedere a tutti i servizi di sostegno necessari nelle cause transfrontaliere. Essi dovrebbero avvalersi appieno dei servizi offerti dagli esperti chiamati ad assisterli nella ricerca e nella realizzazione dell'interesse superiore dei singoli minori sottratti.

2.14. In caso di controversie familiari è auspicabile ed importante che vi sia una mediazione, e il Comitato osserva che spetta alle autorità centrali promuovere l'accordo tra i titolari della potestà familiare, cosa che non può che andare a vantaggio dei minori interessati. Onde evitare l'abuso delle procedure di mediazione diretto a intralciare e impedire, in ultima analisi, l'avvio di un processo, il presente regolamento e le disposizioni di attuazione della Convenzione dell'Aia del 1996 dovrebbero prevedere che, in caso di tentativo e relativo insuccesso della mediazione, si applichi una delle due alternative seguenti:

a) i limiti di tempo devono decorrere dalla data in cui la mediazione ha dato esito negativo;

b) i limiti di tempo devono essere prorogati per un periodo pari alla durata della mediazione.

3. Abbandono e abuso della potestà dei genitori

3.1. La proposta in esame e le altre misure ad essa connesse trattano solo la potestà dei genitori nel quadro del contesto generale della rottura del rapporto matrimoniale o di un'unione di analoga natura.

3.2. Il Comitato ritiene che nell'Unione europea esista un grave problema (a volte di natura esogena) di

a) abbandono di minori, e

b) abuso di potestà genitoriale (ivi compresa l'interruzione dell'assistenza di un minore),

sino al punto di mettere in pericolo il futuro del bambino, la sua salute e la sua vita, in assenza di decisione giudiziaria sulla custodia o sul controllo dei minori interessati.

3.3. Il Comitato invita pertanto la Commissione ad occuparsi della questione, procedere a ricerche e vagliare apposite azioni, in modo da produrre misure incentrate sull'interesse del minore.

Bruxelles, 16 gennaio 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Consiglio relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di potestà dei genitori sui figli avuti in comune" (GU C 368 del 20.12.1999).

(2) Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Iniziativa della Repubblica francese in vista dell'adozione del regolamento del Consiglio relativo all'esecuzione reciproca delle decisioni in materia di diritto di visita ai figli minori" (GU C 14 del 16.1.2001).