per un approccio coordinato alla limitazione della libertà di circolazione in risposta alla pandemia di COVID-19

La presente proposta di raccomandazione serve ad attuare le disposizioni vigenti in materia di restrizioni alla libera circolazione per motivi di salute pubblica.

Visti gli insegnamenti tratti dalle prime fasi della pandemia, è necessario un approccio ben coordinato, prevedibile e trasparente all'adozione delle restrizioni alla libertà di circolazione. Per gli sforzi tesi ad avviare la ricostruzione in sicurezza dell'economia dell'UE e a garantire un corretto funzionamento del suo mercato interno è fondamentale prevenire la diffusione del virus, salvaguardare la salute dei cittadini e mantenere, in condizioni di sicurezza, la libera circolazione all'interno dell'Unione. Si deve prestare particolare attenzione per garantire un'attività economica transfrontaliera senza restrizioni.

Ulteriori progressi e sforzi di coordinamento aggiuntivi tra gli Stati membri sono ancora necessari. Tenendo in considerazione l'evoluzione della pandemia, alcuni Stati membri hanno mantenuto o reintrodotto determinate restrizioni alla libera circolazione all'interno dell'UE. Tali misure unilaterali hanno causato perturbazioni significative. Benché nel frattempo i divieti d'ingresso siano stati in gran parte revocati, imprese e cittadini si trovano ancora ad affrontare un'ampia gamma di misure divergenti, che sono spesso adottate con brevissimo preavviso, si basano su criteri molto differenti o non sono sufficientemente coordinate con altri Stati membri. Tutto questo ha causato un livello di incertezza molto elevato, sia per i cittadini che per le imprese.

Il 7 agosto 2020 i servizi della Commissione hanno inviato una lettera amministrativa agli Stati membri, in cui hanno ricordato i principi applicabili alle restrizioni e alle limitazioni alla libera circolazione per orientare eventuali decisioni sulle restrizioni alla libera circolazione connesse alla pandemia. Conformemente al principio di proporzionalità, qualsiasi limitazione a questo diritto deve essere necessaria e rispondere effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall'Unione o all'esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui. La lettera intendeva inoltre promuovere il coordinamento e garantire chiarezza e prevedibilità per cittadini e imprese.

L'11 giugno 2020 la Commissione ha adottato una comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio - Terza valutazione dell'applicazione della restrizione temporanea dei viaggi non essenziali verso l'UE, in cui ha incoraggiato vivamente gli Stati membri a completare il processo di revoca delle restrizioni alla libera circolazione all'interno dell'UE non appena la situazione epidemiologica lo consente.

Il 13 maggio 2020 la Commissione ha adottato, come parte di un pacchetto di Orientamenti e raccomandazioni per aiutare gli Stati membri a revocare progressivamente le restrizioni alla libera circolazione, una comunicazione verso un approccio graduale e coordinato per il ripristino della libera circolazione e la revoca dei controlli alle frontiere interne, facendo anche riferimento alla flessibilità di reintrodurre determinate misure qualora la situazione epidemiologica lo richieda.

Sin dall'inizio della pandemia, la Commissione ha collaborato strettamente con gli Stati membri per garantire un ritorno graduale alla libera circolazione. A marzo del 2020 la Commissione ha pubblicato gli Orientamenti in materia di misure per la gestione delle frontiere al fine di proteggere la salute e garantire la disponibilità di merci e servizi essenziali e gli Orientamenti per l'esercizio della libera circolazione dei lavoratori durante la pandemia di COVID-19, contenenti indicazioni sulla libera circolazione di lavoratori frontalieri, lavoratori stagionali e lavoratori autonomi che esercitano professioni critiche.

Scopo delle misure era salvaguardare la salute e il benessere dei cittadini, ma esse hanno avuto anche gravi conseguenze per la libertà di circolazione all'interno dell'Unione, con ripercussioni sul mercato interno. Il ripristino della libera circolazione, proteggendo nel contempo la salute pubblica, è una priorità, che ci si sposti per motivi di lavoro, famigliari o di svago. L'esercizio dei diritti di libera circolazione, conferiti direttamente dai trattati ai cittadini dell'Unione, dovrebbe continuare ad essere possibile limitando nel contempo il rischio di reintrodurre il virus nelle zone in cui è sotto controllo.

Per limitare la diffusione della pandemia di COVID-19 gli Stati membri hanno adottato varie misure, alcune delle quali hanno inciso sul diritto dei cittadini di circolare liberamente all'interno dell'Unione europea. Tali misure comprendevano spesso restrizioni all'ingresso in un altro Stato membro o altre condizioni specifiche (ad esempio sottoporsi a un periodo di quarantena) applicabili ai viaggiatori transfrontalieri, inclusi coloro che si spostano per motivi economici, come lavoratori e imprenditori.

In linea con la direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, i diritti di libera circolazione possono essere limitati per proteggere determinati interessi pubblici, segnatamente la protezione della sanità pubblica, dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica. Tali limitazioni devono essere applicate nel rispetto dei principi generali del diritto dell'UE, in particolare la proporzionalità e la non discriminazione, nonché il rispetto dei diritti fondamentali. Le misure dovrebbero basarsi su considerazioni di salute pubblica e non possono pertanto spingersi al di là di ciò che è strettamente necessario per salvaguardare l'interesse pubblico che ne ha giustificato l'adozione.

L'adozione di misure unilaterali o non coordinate potrebbe portare a restrizioni alla libera circolazione incoerenti e frammentate, causando incertezza per i cittadini dell'Unione nell'esercizio dei diritti conferiti loro dall'UE. La proposta si limita a quanto è necessario e proporzionato per conseguire l'obiettivo perseguito.

A norma dell'articolo 52, paragrafo 2, TFUE, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale, stabiliscono direttive per il coordinamento delle disposizioni finalizzate a fornire misure speciali relative all'esercizio della libertà di stabilimento adottate per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica. A norma dell'articolo 62, TFUE, tale disposizione si applica parimenti ai servizi.

Ciò si applica nella situazione attuale, in quanto un approccio coerente è necessario per evitare ulteriori perturbazioni causate da misure unilaterali e non sufficientemente coordinate che limitano la libera circolazione all'interno dell'Unione. L'articolo 21, paragrafo 1, TFUE, stabilisce che ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi. Quando un'azione dell'Unione risulti necessaria per raggiungere questo obiettivo, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, possono adottare disposizioni intese a facilitare l'esercizio di tali diritti.

L'articolo 292 del TFUE consente al Consiglio di adottare raccomandazioni. Ai sensi di tale disposizione, il Consiglio delibera su proposta della Commissione in tutti i casi in cui i trattati prevedono che adotti atti su proposta della Commissione.

•Sussidiarietà (per la competenza non esclusiva)

Questa mappa dovrebbe quindi fungere da base per i processi decisionali degli Stati membri, che sarebbero coordinati, per quanto possibile, secondo un calendario concordato:

(e)con un tasso cumulativo dei casi di COVID-19 registrati negli ultimi 14 giorni pari a 20 e un tasso di positività dei test pari al 4,5 % ("zona arancione", potrebbe essere applicato l'obbligo per i passeggeri di presentare un modulo per la localizzazione o di sottoporsi a test).

(d)con un tasso cumulativo dei casi di COVID-19 registrati negli ultimi 14 giorni pari a 55 e un tasso di positività dei test pari all'1,5 % ("zona arancione", potrebbe essere applicato l'obbligo per i passeggeri di presentare un modulo per la localizzazione o di sottoporsi a test);

Laddove non venga raggiunta la soglia del tasso cumulativo dei casi di COVID-19 registrati negli ultimi 14 giorni e nemmeno la soglia per il tasso di positività dei test, la regione dovrebbe essere contrassegnata in "verde". Laddove si raggiunga una sola delle soglie, le regioni dovrebbero essere contrassegnate in "arancione". Laddove si raggiungono entrambe le soglie, la regione dovrebbe essere contrassegnata in "rosso". Laddove non si hanno a disposizione dati sufficienti o non si raggiunge il tasso minimo di test effettuati, la regione dovrebbe essere contrassegnata in "grigio".

Usando i dati forniti dagli Stati membri, il Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC) produrrà mappe costantemente aggiornate, suddivise per regioni, che indicheranno se in una data zona sono state raggiunte le soglie illustrate in precedenza.

Usando questi criteri si potrebbero applicare le restrizioni, ove necessario, alle regioni con un tasso cumulativo dei casi di COVID-19 registrati negli ultimi 14 giorni pari a 50 o superiore e un tasso di positività dei test pari al 3 % o superiore. Si potrebbero applicare le restrizioni alle regioni in cui il tasso cumulativo dei casi di COVID-19 registrati negli ultimi 14 giorni è superiore a 150 per 100 000 abitanti, anche se il tasso di positività dei test è inferiore al 3 %. I criteri e le soglie illustrati si basano su approfondite discussioni con gli Stati membri e sui dati che questi hanno reso disponibili.

Per assicurare che il processo sia gestibile e trasparente, la proposta si concentra su tre criteri, ossia il tasso cumulativo dei casi di COVID-19 registrati negli ultimi 14 giorni, il tasso di positività dei test e il tasso di test effettuati. Tali criteri dovrebbero essere applicati alle differenti zone, idealmente alle regioni degli Stati membri. Soltanto le zone con un tasso di test effettuati superiore a 250 test COVID-19 per 100 000 abitanti dovrebbero essere valutate in base a questi criteri, al fine di garantire che i dati disponibili siano sufficientemente validi.

Un approccio coordinato tra gli Stati membri richiede sforzi congiunti su quattro punti chiave: l'applicazione di criteri e soglie comuni nel decidere se introdurre restrizioni alla libera circolazione, la mappatura di criteri comuni usando un codice cromatico concordato, l'adozione di un approccio comune in merito alle misure applicate alle persone che si spostano da e verso una zona identificata come a rischio elevato, e la fornitura al pubblico di informazioni chiare, complete e tempestive su tutte le restrizioni e sui requisiti complementari.

La presente raccomandazione non dovrebbe essere intesa come un'agevolazione o un incentivo all'adozione di restrizioni alla libera circolazione attuate durante la pandemia. Semmai, essa tenta di fornire un approccio coordinato nel caso in cui uno Stato membro decida di introdurre tali limitazioni. La decisione di introdurre restrizioni alla libera circolazione resta di competenza degli Stati membri, i quali devono agire in conformità al diritto dell'Unione. Allo stesso modo gli Stati membri mantengono la flessibilità di non introdurre restrizioni anche nel caso in cui siano raggiunti i criteri e le soglie indicati nella presente raccomandazione.

Qualsiasi limitazione alla libera circolazione all'interno dell'Unione giustificata da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica, deve essere necessaria, proporzionata e basata su criteri obiettivi e non discriminatori. Esse devono essere idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito; e non devono spingersi al di là di ciò che è necessario al fine di conseguire tale scopo.

(5)A norma dell'articolo 56, primo comma, TFUE anche le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all'interno dell'Unione sono vietate. Ciò comprende il diritto dei prestatori di servizi di attraversare la frontiera per prestare servizi e il diritto dei destinatari dei servizi di recarsi nel paese del prestatore per ricevere il servizio. Il conseguimento di tali obiettivi giustifica il coordinamento delle misure che gli Stati membri possono decidere di adottare nei confronti dei cittadini di altri Stati per motivi di sanità pubblica.

per un approccio coordinato alla limitazione della libertà di circolazione in risposta alla pandemia di COVID-19

(a)Ogni settimana: il Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie pubblica una versione aggiornata della mappa creata in base al codice cromatico.

(8)Per limitare la diffusione del virus gli Stati membri hanno adottato varie misure, alcune delle quali hanno inciso sul diritto dei cittadini dell'Unione di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, quali le restrizioni all'ingresso o l'obbligo per i viaggiatori transfrontalieri di sottoporsi a quarantena.

(9)Il 13 febbraio 2020 il Consiglio ha adottato le conclusioni sulla COVID-19 in cui ha esortato gli Stati membri a procedere insieme, in collaborazione con la Commissione, in modo proporzionato e adeguato, per sviluppare un coordinamento stretto e rafforzato tra gli Stati membri al fine di garantire l'efficacia di tutte le misure, comprese, se del caso, le misure in materia di viaggi, salvaguardando nel contempo la libera circolazione all'interno dell'UE, nonché per garantire una protezione ottimale della salute pubblica.

(10)Il 10 marzo 2020 i capi di Stato o di governo dell'Unione europea hanno evidenziato la necessità di un approccio europeo comune alla COVID-19.

(11)Il 16 marzo 2020 la Commissione ha adottato gli Orientamenti relativi alle misure per la gestione delle frontiere destinate a tutelare la salute e garantire la disponibilità di beni e servizi essenziali. Il 17 marzo 2020 i capi di Stato o di governo dell'Unione europea hanno approvato tali orientamenti.

(12)Il 30 marzo 2020 la Commissione ha adottato gli Orientamenti relativi all'esercizio della libera circolazione dei lavoratori durante la pandemia di COVID-19 per assicurare che i lavoratori mobili e autonomi nel territorio dell'Unione, in particolare quelli che esercitano professioni critiche per combattere la pandemia, possano raggiungere il luogo di lavoro.

(13)Il 15 aprile 2020 la presidente della Commissione e il presidente del Consiglio europeo hanno definito una "Tabella di marcia comune europea verso la revoca delle misure di contenimento della COVID-19" in base alla quale le restrizioni alla libera circolazione dovrebbero essere revocate una volta che si sarà constatata una sufficiente convergenza della situazione epidemiologica e vi sarà un'ampia applicazione responsabile delle regole sul distanziamento sociale.

(14)Il 7 maggio 2020 la Commissione ha adottato gli Orientamenti sulla libera circolazione degli operatori sanitari e sull'armonizzazione minima della formazione in relazione alle misure di emergenza legate alla COVID-19: raccomandazioni relative alla direttiva 2005/36/CE per aiutare gli Stati membri a rimediare alle carenze immediate di personale.

(15)Il 13 maggio 2020 la Commissione ha adottato, nell'ambito di un pacchetto di orientamenti e raccomandazioni, la comunicazione intitolata "Verso un approccio graduale e coordinato per il ripristino della libera circolazione e la revoca dei controlli alle frontiere interne". La comunicazione propone un approccio graduale e coordinato che dovrebbe iniziare con la revoca delle restrizioni tra le zone o gli Stati membri con situazioni epidemiologiche sufficientemente simili. L'approccio dovrebbe essere flessibile, con la possibilità di reintrodurre determinate misure qualora la situazione epidemiologica lo richieda. Secondo la comunicazione gli Stati membri dovrebbero agire sulla base di criteri epidemiologici, della capacità di applicare misure di contenimento lungo l'intero itinerario e di considerazioni di natura economica e sociale.

(16)L'11 giugno 2020 la Commissione ha adottato la comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio - Terza valutazione dell'applicazione della restrizione temporanea dei viaggi non essenziali verso l'UE, in cui ha incoraggiato vivamente gli Stati membri a completare il processo di revoca delle restrizioni alla libera circolazione all'interno dell'Unione.

(17)Il 16 luglio 2020 la Commissione ha adottato gli Orientamenti relativi ai lavoratori stagionali nell'UE nel contesto della pandemia di COVID-19, in cui fornisce indicazioni alle autorità nazionali, agli ispettorati del lavoro e alle parti sociali per garantire i diritti, la salute e la sicurezza dei lavoratori stagionali e assicurare che i lavoratori stagionali conoscano i propri diritti.

(18)Al fine di agevolare il libero flusso di merci all'interno dell'Unione, la Commissione ha adottato una comunicazione sull'attuazione delle corsie verdi (green lanes) previste dagli orientamenti relativi alle misure per la gestione delle frontiere destinate a tutelare la salute e garantire la disponibilità di beni e servizi essenziali, gli Orientamenti per agevolare le operazioni di trasporto aereo di merci durante l'epidemia di COVID-19 e gli Orientamenti relativi alla protezione della salute, al rimpatrio e alle modalità di viaggio per i marittimi, i passeggeri e le altre persone a bordo delle navi.

(19)Tenuto conto della diminuzione del numero di casi di COVID-19 nell'Unione nei mesi di giugno e luglio 2020, molti Stati membri avevano revocato le restrizioni alla libera circolazione imposte durante la prima ondata di contagi.

(20)Poiché nell'agosto 2020 il numero di casi di COVID-19 ha iniziato ad aumentare in gran parte dell'Unione, alcuni Stati membri hanno iniziato a reintrodurre restrizioni alla libera circolazione.

(21)Le restrizioni alla libera circolazione delle persone all'interno dell'Unione attuate per limitare la diffusione della pandemia dovrebbero basarsi su motivi specifici e limitati di interesse pubblico, vale a dire la protezione della salute pubblica. Esse dovrebbero essere applicate nel rispetto dei principi generali del diritto dell'UE, segnatamente la proporzionalità e la non discriminazione. La presente raccomandazione mira ad agevolare l'applicazione di tali principi, in modo coordinato, alla situazione eccezionale causata dalla pandemia di COVID-19. Pertanto i meccanismi attuati dalla presente raccomandazione dovrebbero limitarsi rigorosamente, in termini di ambito di applicazione e di tempo, alle restrizioni adottate in risposta alla pandemia attuale.

(22)Le misure unilaterali in questo settore potrebbero causare gravi perturbazioni in quanto le imprese e i cittadini si trovano ad affrontare un'ampia gamma di misure divergenti e in rapida evoluzione. Ciò è particolarmente dannoso in una situazione in cui l'economia europea è già stata colpita duramente dal virus.

(23)La presente raccomandazione mira a garantire un maggiore coordinamento tra gli Stati membri che valutano l'adozione di misure restrittive della libera circolazione per motivi di salute pubblica. È necessario un approccio coordinato tra gli Stati membri per ridurre l'impatto delle restrizioni sui cittadini e sull'economia dell'Unione, aumentando la trasparenza e la prevedibilità e garantendo nel contempo un livello elevato di protezione della salute umana.

(24)Un approccio coordinato tra gli Stati membri richiede sforzi congiunti sui punti chiave seguenti: l'applicazione di criteri e soglie comuni per decidere se introdurre restrizioni alla libera circolazione, una mappatura del rischio di trasmissione della COVID-19 basata su un codice cromatico concordato e un approccio coordinato per quanto riguarda le eventuali misure che potrebbero essere opportunamente applicate alle persone che si spostano da una zona all'altra in funzione del livello di rischio di trasmissione in tali zone.

(25)A sei mesi dall'inizio della crisi sono disponibili maggiori informazioni sulle misure più efficaci da adottare, sulla base di scambi regolari tra gli Stati membri e la Commissione. I criteri e le soglie illustrati nella presente raccomandazione si basano sui dati resi disponibili dagli Stati membri.

(26)Tenuto conto della situazione epidemiologica in evoluzione, la Commissione, con il sostegno del Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie, dovrebbe valutare periodicamente i criteri, i dati necessari e le soglie indicati nella presente raccomandazione, compresa l'opportunità di valutare altri criteri, quali i tassi di ricoveri ospedalieri o i tassi di occupazione delle unità di terapia intensiva.

(27)Gli Stati membri dovrebbero applicare un insieme di indicatori e una metodologia coordinati per la classificazione epidemiologica delle zone e delle regioni. Al fine di limitare allo stretto necessario le restrizioni gli Stati membri dovrebbero, per quanto possibile, mirare a imporre restrizioni, in modo non discriminatorio, soltanto nei confronti delle persone provenienti da zone o regioni specifiche particolarmente colpite anziché dall'intero territorio di uno Stato membro.