Relazione speciale n. 13/2003

sull'aiuto alla produzione di cotone, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2003/C 298/02)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

SINTESI

I. Nella presente relazione sono esposti i risultati di un audit della Corte sulla sana gestione finanziaria del regime di aiuto alla produzione di cotone. Questo regime era stato precedentemente sottoposto ad audit all'inizio degli anni novanta ed i risultati erano stati pubblicati nelle relazioni annuali della Corte sugli esercizi 1992 e 1995.

II. L'obiettivo generale del regime consiste nel sostenere la produzione di cotone e nell'assicurare ai produttori un tenore di vita equo. I principali Stati membri produttori sono la Grecia e la Spagna. Il Portogallo produce una quantità esigua.

III. L'aiuto viene concesso alle imprese di sgranatura che devono corrispondere un prezzo minimo ai produttori. Il suo importo varia in funzione dei prezzi di mercato e dei quantitativi prodotti. Il meccanismo utilizzato per stabilire l'aiuto ha lo scopo di fornire a tali imprese un livello di reddito costante, sufficiente a coprirne i costi di gestione ed a far sì che il cotone prodotto nell'UE abbia un prezzo competitivo rispetto ai prodotti importati. Quando il cotone è venduto alle imprese di sgranatura, i produttori ricevono approssimativamente un importo superiore di 2-3 volte al valore commerciale del cotone venduto.

IV. I risultati dell'audit della Corte sono presentati in relazione a due temi principali:

- la gestione da parte della Commissione,

- la valutazione dei sistemi di controllo operativi nei principali Stati membri produttori.

V. Da quando il regime è stato istituito nel 1981, la produzione annua di cotone nell'UE è aumentata da 0,3 milioni di tonnellate a 1,7 milioni di tonnellate. Questo incremento riflette il fatto che l'aiuto alla produzione del cotone è da 3 a 4 volte superiore a quello versato per colture alternative. Un confronto tra i margini lordi per il cotone e per il granturco indica un rapporto di circa 1,5 a favore del cotone. Circa un quarto dell'aumento della produzione è dovuto all'adesione della Spagna alla CEE nel 1986.

VI. Nel 1987 è stato istituito un meccanismo stabilizzatore, il cui obiettivo era di ridurre il sostegno da versare quando la produzione supera il quantitativo massimo garantito.

VII. Nel 2001 si è proceduto ad una riforma del regime di aiuto alla produzione, in virtù della quale il meccanismo stabilizzatore è stato reso più rigoroso, con l'effetto di diminuire nettamente l'aiuto da versare quando la produzione supera le soglie stabilite.

VIII. Nel 2001/2002, una produzione in Grecia superiore a quella prevista ha portato alla richiesta di escludere dal regime una certa parte della produzione. Nell'esame di questa richiesta sono stati individuati una serie di aspetti attinenti alle quantità ammissibili all'aiuto ed alle quantità da utilizzare per fissare la penalità nel caso in cui la produzione superi le quantità garantite. A seguito di una modifica della normativa, sono stati stabiliti i criteri per fissare tali quantitativi in quanto, se non vengono individuati i quantitativi di cotone prodotto non ammissibili, tutti i produttori si trovano ad essere penalizzati a causa delle penalità più elevate imposte dal meccanismo stabilizzatore. Un criterio di ammissibilità prevede che l'aiuto sia versato soltanto per i quantitativi provenienti da superfici che sono state dichiarate destinate alla produzione di cotone nel quadro del SIGC. In pratica, le autorità nazionali greche, al momento di decidere se una produzione è ammissibile o meno, sono vincolate dalle carenze del SIGC. Inoltre, i risultati delle verifiche svolte dalle autorità per stabilire quali quantitativi dovevano essere esclusi dalla produzione ai fini dell'applicazione del meccanismo stabilizzatore, non sono in linea con i risultati dei controlli eseguiti su singoli produttori per verificare le dichiarazioni delle superfici. Alla luce delle carenze del SIGC in Grecia, la Commissione vede ridotta la propria capacità di monitorare la corretta applicazione del meccanismo di stabilizzazione. La Commissione desiderava che la riforma del presente regime divenisse operativa dalla campagna di commercializzazione che inizia il 1o settembre 2003. Questo obiettivo non è stato conseguito e, nell'autunno 2003, la Commissione intende presentare al Consiglio e al Parlamento europeo una proposta per la riforma del regime di aiuti alla produzione di cotone.

IX. Per ogni campagna in cui la spesa comunitaria non raggiunge i 770 milioni di euro, i regolamenti prevedono un aumento dell'importo da versare ai produttori, purché siano soddisfatte certe condizioni. In tre delle sette campagne 1995/1996-2001/2002, è stato versato ai produttori, in virtù di questa disposizione, un aiuto maggiorato. D'altra parte, questa misura limita l'effetto del meccanismo stabilizzatore e potrebbe essere interpretata come un bonus per i produttori. Non sarebbe possibile garantire la neutralità del bilancio e le spese per i quattro anni successivi supererebbero i 770 milioni di euro.

X. La Commissione manca di informazioni sull'impatto negativo che la produzione di cotone può avere sull'ambiente e non esiste un monitoraggio continuo della situazione ambientale nelle regioni degli Stati membri in cui si produce cotone.

XI. La Commissione non è a conoscenza dell'efficacia dell'incentivo dato alle imprese di sgranatura per migliorare la qualità del cotone prodotto. Sembra che l'importo versato rappresenti una spesa inutile e sia una fonte di reddito supplementare, poiché raddoppia il reddito ricavato della vendita sul mercato quando si ottengono una qualità migliore e rese superiori. Inoltre, la Commissione non ha riesaminato i costi di gestione sostenuti dalle imprese di sgranatura e pertanto non sa se esista la possibilità di ridurre la spesa comunitaria modificando l'importo dell'aiuto versato alle imprese di sgranatura.

XII. Mentre l'audit in Spagna non ha dato adito a osservazioni di rilievo, sono state osservate gravi carenze nei controlli svolti dalle autorità nazionali greche in relazione alle dichiarazioni di superfici presentate dai produttori. Agli effetti di tali carenze si aggiungono i mancati progressi nell'applicazione del SIGC in Grecia. Per la campagna di commercializzazione 2001/2002, le autorità greche hanno stimato che il 10 % circa delle superfici seminate a cotone non era dichiarato nell'ambito del SIGC, oppure era dichiarato con una coltura diversa. In tali circostanze, e nel caso tale produzione non venga individuata, i produttori ricevono due volte l'aiuto per la stessa parcella: la prima in base alla dichiarazione per l'aiuto ai seminativi e, la seconda, in base al cotone effettivamente prodotto.

XIII. La Corte raccomanda alla Commissione di cogliere l'opportunità della riforma proposta per porre rimedio alle deficienze del regime attuale (mancanza di neutralità del bilancio, attrattiva del tasso di aiuto sui quantitativi prodotti ed impatto della produzione di cotone sull'ambiente). Inoltre, e rispetto al regime attuale, la Corte raccomanda alla Commissione di riesaminare le disposizioni finanziarie per le imprese di sgranatura e di considerare l'efficacia dell'incentivo offerto per migliorare la qualità.

INTRODUZIONE

1. Un regime di aiuto alla produzione del cotone è stato istituito con l'adesione della Grecia alla CEE(1) ed applicato per la prima volta al cotone raccolto nel 1981. Il regime è stato esteso con l'adesione alla CEE della Spagna e del Portogallo nel 1986.

2. Nel 2001, le misure di applicazione del regime sono state semplificate e riunite nel regolamento (CE) n. 1051/2001 del Consiglio(2). Il regolamento (CE) n. 1591/2001 della Commissione(3), modificato(4), stabilisce le modalità di applicazione del regime di aiuto alla produzione.

3. L'obiettivo generale del regime consiste nel sostenere la produzione di cotone nelle regioni della Comunità dove essa è importante per l'economia agricola e consente di assicurare ai produttori interessati un tenore di vita equo(5).

La coltura e la produzione del cotone

4. Il cotone è piantato in primavera e raccolto l'autunno successivo. Il cotone grezzo è consegnato alle imprese di sgranatura, dove le fibre sono separate dai semi e dai resti di capsule mediante un procedimento chiamato sgranatura. La campagna di commercializzazione va dal 1o settembre al 31 agosto.

5. All'interno dell'UE il cotone viene coltivato quasi esclusivamente in Grecia e in Spagna. La produzione annua nelle tre campagne di commercializzazione (1999/2000-2001/2002) è stata, in media, di 1,6 milioni di tonnellate, cui corrisponde una resa di 0,51 milioni di tonnellate di cotone sgranato. Questo livello di produzione soddisfa il 47 % circa del fabbisogno interno dell'UE. Il saldo è coperto da importazioni che entrano nella Comunità senza dazio e senza prelievi.

6. Gli Stati dell'UE contribuiscono per il 3 % circa alla produzione mondiale (stimata in 19 milioni di tonnellate di cotone sgranato), mentre gli USA, la Cina e l'India sono i produttori più importanti.

L'incidenza sul bilancio

7. L'aiuto alla produzione di cotone ammonta in media a 600 milioni di euro per la Grecia ed a 200 milioni di euro per la Spagna e rappresenta, in totale, quasi il 2 % del bilancio del FEAOG.

Le caratteristiche principali del regime di aiuto alla produzione

8. A norma del regolamento(6), i produttori di cotone ricevono dalle imprese di sgranatura un importo (il prezzo minimo(7) superiore al valore commerciale del cotone non sgranato consegnato a tali imprese. È questa una delle condizioni previste nel contratto scritto di acquisto del cotone da parte delle imprese di sgranatura. Pur essendo tenute a pagare il prezzo minimo per il cotone di qualità standard, esse sono anche libere di offrire di più.

9. L'aiuto versato alle imprese di sgranatura rappresenta la differenza fra quello che è denominato il prezzodi obiettivo(8) (che è il prezzo minimo maggiorato del 5 %(9) ed un valore attribuito dalla Commissione(10) al cotone non sgranato venduto dai produttori. Secondo il regolamento, il cotone non sgranato è valutato come percentuale del prezzo di mercato del cotone sgranato, che è una merce oggetto di scambi e per la quale esistono prezzi pubblicati.

10. L'importo dell'aiuto da versare fluttua con i movimenti dei prezzi di mercato per il cotone sgranato. Quando i prezzi di mercato sono bassi, l'aiuto aumenta a fini di compensazione e viceversa. Di conseguenza, il reddito che le imprese di sgranatura ricavano dalla vendita del cotone sgranato, combinato con l'aiuto percepito, permane in ampia misura costante per qualsiasi livello di produzione dato. Questo meccanismo dà sicurezza finanziaria alle imprese di sgranatura e, grazie ad esso, il prezzo del cotone prodotto nell'UE può competere con quello delle importazioni.

11. Per ogni campagna in cui l'aiuto comunitario non raggiunga i 770 milioni di euro, i regolamenti(11) prevedono un aumento dell'importo da versare ai produttori, purché siano soddisfatte certe condizioni(12). La maggiorazione dell'aiuto è limitata da tali condizioni e non può far salire la spesa comunitaria totale oltre la soglia di 770 milioni di euro. Questa misura, che esiste soltanto per il regime del cotone, attenua gli effetti del meccanismo stabilizzatore quanto i prezzi del mercato mondiale sono relativamente elevati e potrebbe essere considerata un bonus ai produttori. In tre delle sette campagne dal 1995/1996 al 2001/2002, è stato versato ai produttori, in virtù di questa disposizione, un aiuto maggiorato (per maggiori dettagli, cfr. tabella 1). Per le tre campagne in causa (1995/1996, 1997/1998 e 2000/2001), l'aiuto versato in virtù di questa disposizione è ammontato, in totale, a 260 milioni di euro.

12. Riguardo alle considerazioni di carattere ambientale, i regolamenti entrati in vigore nel 2001 stabiliscono che gli Stati membri sono tenuti a prevedere misure nel settore del cotone.

Tabella 1

Aiuto ricevuto dai produttori

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13. In primo luogo come mezzo per limitare la spesa comunitaria, ma anche come strumento per scoraggiare l'aumento dei livelli produttivi, nel 1987 è stato istituito un meccanismo stabilizzatore, il cui effetto è di ridurre l'aiuto per la produzione complessiva quando viene superato il quantitativo massimo garantito (QMG)(13).

14. Nel 1995, il QMG è stato portato a 1,031 milioni di tonnellate e il prezzo di obiettivo è stato ridotto proporzionalmente in modo da rendere questi cambiamenti ininfluenti a livello di bilancio. Quantitativi nazionali garantiti (QNG) sono stati assegnati agli Stati membri produttori(14). Da allora, la riduzione del tasso di aiuto a causa della sovrapproduzione è applicata allo Stato membro in cui si ha sovrapproduzione.

15. Con l'introduzione di un meccanismo stabilizzatore più rigoroso nel 2001(15), l'aiuto subisce una riduzione accelerata quando la produzione in Spagna e in Grecia supera 1,5 milioni di tonnellate. L'incidenza dello stabilizzatore più rigoroso è tale che aumenti della produzione relativamente modesti oltre questa soglia provocano un forte calo dell'aiuto da versare per tutta la produzione. Il quantitativo massimo garantito non è stato aumentato nel 2001, né è stata modificata la procedura per stabilire le penalità quando la produzione è compresa fra 1,031 milioni di tonnellate e 1,5 milioni di tonnellate. Il grafico 1 illustra l'incidenza del meccanismo stabilizzatore raffrontando quella precedente e quella successiva alla sua modifica.

16. In ogni campagna successiva all'istituzione del meccanismo stabilizzatore nel 1987, la produzione ha superato i quantitativi massimi garantiti e l'aiuto di cui hanno usufruito i produttori è stato ridotto di conseguenza.

17. Anche se i prezzi del mercato mondiale possono essere instabili, in generale, il prezzo minimo di 101 euro/100 kg da versare ai produttori è 3-4 volte superiore al prezzo del cotone non sgranato prodotto. Dopo l'applicazione del meccanismo stabilizzatore, l'importo percepito dai produttori diventa solo 2-3 volte superiore a quello del prezzo del cotone non sgranato. Complessivamente, l'importo percepito dai produttori aumenta fino a che la produzione non raggiunge il quantitativo di 1,5 milioni di tonnellate. Oltre tale soglia, l'importo globale percepito decresce in quanto la penalità imposta a seguito della sovrapproduzione è superiore all'importo supplementare ottenuto grazie all'accresciuta produzione (per maggiori dettagli, cfr. tabella 2).

Grafico 1 - MECCANISMO STABILIZZATORE

Incidenza del meccanismo stabilizzatore sulla spesa comunitaria

(valore del cotone non sgranato = 250 euro/tonnellata)(16)

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NB:

Il grafico illustra l'aiuto da versare per livelli diversi di produzione prima e dopo la modifica del meccanismo stabilizzatore nel 2001.

Quando la produzione aumenta da 1,0 a 1,34 milioni di tonnellate, il meccanismo stabilizzatore limita efficacemente l'aumento delle spese.

Quando la produzione supera 1,34 milioni di tonnellate, il meccanismo stabilizzatore provoca una diminuzione dell'aiuto totale da versare.

Tale diminuzione è molto più rapida a seguito della modifica di cui al regolamento (CE) n. 1051/2001 del Consiglio.

Tabella 2

Confronto dell'aiuto ricevuto dai produttori prima e dopo che il meccanismo stabilizzatore è stato reso più rigorosoNB:

L'importo ricevuto collettivamente dai produttori diventa massimo quando la produzione raggiunge 1,5 milioni di tonnellate.

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Tabella 3

Confronto dell'aiuto da versare quando il valore del cotone non sgranato è di 200, 250, 300 e 350 euro/tonnellata

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NB:

Qualunque sia il prezzo di mercato, la spesa comunitaria comincia a diminuire quando la produzione è intorno a 1,3 milioni di tonnellate o raggiunge questo valore.

18. Come indicato ai paragrafi 9, 10 e 13, la spesa comunitaria è determinata in riferimento al prezzo minimo che le imprese di sgranatura pagano ai produttori decurtato per effetto dell'applicazione del meccanismo stabilizzatore e della valutazione attribuita al cotone non sgranato venduto dai produttori. La spesa comunitaria inizia a decrescere quando l'aiuto supplementare da pagare per effetto dell'incremento della produzione è superato dalla penalità più elevata applicata per la sovrapproduzione combinata con l'aumento del valore totale attribuito al cotone non sgranato. Questo normalmente avviene quando la produzione è pari o attorno a 1,3 milioni di tonnellate (per maggiori dettagli, cfr. tabella 3).

19. Benché il regime sia basato sulla produzione, tutti i produttori di cotone della Comunità devono presentare una domanda nel quadro del sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC)(17) in cui dichiarano le superfici coltivate. I dati forniti in queste domande sono utilizzati per elaborare previsioni sulla produzione, per verificare l'esistenza dei produttori che forniscono il cotone alle imprese di sgranatura e la plausibilità dei quantitativi consegnati.

L'audit della Corte

Osservazioni precedenti

20. Le constatazioni formulate nei precedenti audit della Corte sono state pubblicate nella relazione annuale sull'esercizio 1992(18) ed i risultati di un audit di monitoraggio sono stati pubblicati nel 1996(19). La Corte ha criticato la vulnerabilità del regime alle irregolarità ed alle carenze dei controlli, nonché il pagamento dell'aiuto su quantità fittizie (in Grecia). A questa deficienza si è posto rimedio modificando la normativa, entrata in vigore nel 1995, che prevede una riduzione del quantitativo di cotone non sgranato, che beneficia dell'aiuto, quando la resa di cotone sgranato è inferiore al 32 % di fibre standard(20). In tali circostanze l'aiuto è versato su quel quantitativo di cotone non sgranato che, se fosse stato di qualità standard, avrebbe avuto come resa le fibre prodotte. Il fatto di creare una correlazione fra i quantitativi per i quali viene versato l'aiuto e le rese ottenute ha lo scopo di eliminare l'incentivo ad esagerare il peso del prodotto grezzo o ad intervenire su di esso.

21. La Corte ha parimenti criticato il fatto che il meccanismo stabilizzatore non sia riuscito a contenere l'aumento della produzione. Nelle campagne dal 1995 in poi, la produzione ha continuato a crescere.

L'audit attuale

22. Nel suo audit attuale, che ha interessato gli anni dal 1999 al 2002, la Corte ha valutato la gestione, da parte della Commissione, dell'aiuto alla produzione di cotone, considerando l'incidenza, voluta o meno, delle misure adottate e le norme stabilite per provvedere al funzionamento del regime ed al monitoraggio delle attività negli Stati membri.

23. Visite di audit hanno avuto luogo presso i servizi della Commissione, presso quattro delle principali zone di produzione in Grecia(21) e in Andalusia (Spagna). Si è proceduto ad una valutazione del sistema di controllo applicato negli Stati membri, comprendente verifiche di conformità rispetto alle norme nazionali e comunitarie. Elementi probatori sono stati ottenuti mediante un esame della documentazione e dei registri, dei procedimenti di consegna e di sgranatura, nonché attraverso diversi controlli svolti da ispettori presenti nelle imprese di sgranatura, l'esame analitico dei dati e colloqui con i principali partecipanti (funzionari della Commissione e delle autorità nazionali, nonché rappresentanti dell'associazione delle imprese di sgranatura e delle associazioni di produttori).

LA GESTIONE DA PARTE DELLA COMMISSIONE

Le preoccupazioni per la disciplina di bilancio e l'ambiente portano ad una modifica del meccanismo stabilizzatore

24. La produzione di cotone nell'UE è aumentata in modo continuo fino al 2000. La produzione annuale, pari a 330000 tonnellate nel 1982/1983, ha registrato un incremento fino ad oltre 1,7 milioni di tonnellate (cfr. tabella 4). Questo aumento è dovuto al fatto che l'aiuto per il cotone è relativamente interessante in confronto all'aiuto concesso ad altre colture, all'adesione della Spagna alla CEE nel 1986 ed alla maggiorazione del quantitativo massimo garantito nel 1995. Inoltre, poiché l'aiuto si basa sui quantitativi prodotti, i singoli produttori sono incentivati ad aumentare gli importi percepiti in virtù del regime aumentando quanto più possibile la produzione(22). I dati della tabella 5 mostrano che l'aiuto al cotone è 3-4 volte superiore a quello concesso per colture alternative. Inoltre, per i tre anni 1998-2000, il margine sui costi totali(23) ottenuto per la produzione di cotone è stato raffrontato con quello ottenuto per il grano duro e il granturco in due delle regioni produttrici di cotone in Grecia e nella principale regione produttrice di cotone in Spagna. In entrambi i casi, il margine per il cotone è superiore a quello delle altre due colture. Se si confrontano i margini lordi per il cotone e per il granturco, i risultati per il triennio 1999-2000 indicano un rapporto di circa l'1,5 a favore del cotone.

25. Benché l'applicazione del meccanismo stabilizzatore limiti la spesa comunitaria a fronte di livelli crescenti di produzione, l'importo dell'aiuto è determinato anche dal valore del cotone non sgranato acquistato dalle imprese di sgranatura. Quando i prezzi di mercato rimangono bassi per un lungo periodo di tempo, la spesa aumenta. La tabella 3 confronta l'aiuto da versare per prezzi di mercato varianti fra 200 e 350 euro per tonnellata. Nel periodo tra la campagna 1995/1996 e quella 2001/2002, l'aiuto al cotone ha rappresentato per la Comunità un costo di oltre 770 milioni di euro nel 1996/1997, 1998/1999, 1999/2000 e 2001/2002 (cfr. tabella 4).

26. Inoltre, la tendenza al rialzo della produzione ha creato preoccupazioni circa l'impatto sull'ambiente(24) della coltura intensiva, della monocoltura(25) e delle piantagioni di cotone in zone meno idonee a questa produzione. Queste preoccupazioni sono state espresse in una proposta di regolamento(26) del Consiglio, presentata dalla Commissione nel 1999, che ha rilevato un aumento significativo delle superfici coltivate e della produzione. A norma del regolamento adottato nel 2001, gli Stati membri sono tenuti a varare le misure ambientali che ritengono opportune e a presentare alla Commissione, entro il 31 dicembre 2004, una relazione sulla situazione ambientale nel settore del cotone e sull'impatto delle misure nazionali adottate(27). Quando avrà ricevuto e valutato queste informazioni, la Commissione sarà in grado di prendere decisioni con maggiore cognizione di causa in merito ai livelli di produzione sostenibili.

27. La proposta della Commissione del 1999 comprendeva una revisione del meccanismo stabilizzatore, che avrebbe avuto l'effetto di rendere l'aiuto al cotone un po' meno interessante(28) e di ridurre l'importo della spesa comunitaria. Questo cambiamento si proponeva di diminuire la possibilità che la spesa superasse l'importo di riferimento di 770 milioni di euro negli anni in cui i prezzi di mercato sono bassi. Il Consiglio non è stato favorevole alla proposta ed ha invece adottato un cambiamento del meccanismo stabilizzatore, che viene applicato quando la produzione supera 1,5 milioni di tonnellate(29). Se viene superata questa soglia, il meccanismo modificato fa diminuire i tassi di aiuto più nettamente che in passato. Poiché nei tre anni precedenti la produzione era stata in media di 1,6 milioni di tonnellate, era probabile che il meccanismo stabilizzatore modificato sarebbe stato applicato nel primo anno della sua entrata in vigore.

Tabella 4

Spesa sostenuta per l'aiuto alla produzione di cotone dal 1982

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Commissione DG Agri/C/2001.

Tabella 5

Confronto fra l'aiuto alla produzione di cotone e quello per colture alternative

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Documento di lavoro dei Servizi della Commissione, Il settore del cotone nell'Unione europea [Sec(2000) 1630 del 5.10.2000].

NB:

a) la tabella non tiene conto dei costi di produzione

b) la maggiore redditività dell'Andalusia rispetto alla Grecia riflette rese medie più elevate in Spagna;

c) aiuto annuo medio per le campagne 1995-1999.

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Commissione DG AGRI/G.3, marzo 2003.

Il meccanismo stabilizzatore

28. Quando la produzione raggiunge le soglie stabilite per applicare il meccanismo stabilizzatore modificato, più rigoroso (Grecia 1138000 tonnellate e Spagna 362000 tonnellate), il prezzo minimo da versare al produttore è ridotto del 24 % (24,18 euro/100 kg). Quando la produzione raggiunge 1,7 milioni di tonnellate (un aumento del 13 % rispetto alle soglie), il prezzo minimo è ridotto del 48 % (48,28 euro/100 kg) e quando la produzione raggiunge 1,840 milioni di tonnellate (un aumento del 23 % rispetto alle soglie), l'aiuto da versare al produttore è ridotto del 69 % (70,07 euro/100 kg). Anche se i prezzi di mercato variano, è a questo livello della penalità, o intorno ad esso, che l'importo dell'aiuto diminuisce fino a diventare nullo(30) e l'importo da versare al produttore corrisponde al valore commerciale del cotone.

29. Nella campagna di commercializzazione 2001/2002, che è stata la prima in cui sono state applicate le nuove norme comunitarie e nazionali, la produzione greca ha raggiunto 1,354 milioni di tonnellate, quantitativo superiore del 19 % alla soglia per attivare il meccanismo stabilizzatore modificato. Le autorità greche hanno chiesto alla Commissione di escludere dal regime, considerandola non beneficiaria degli aiuti, una produzione pari in totale a 206362 tonnellate e di non tenerne conto nel decidere il livello di penalizzazione da applicare al tasso dell'aiuto. Questa procedura non era contemplata nei regolamenti. La Commissione ha sottolineato alcuni aspetti relativi alla stesura dei regolamenti, e precisamente:

a) mancavano norme precise per stabilire se tutta la produzione, o solo quella ottenuta in conformità delle norme comunitarie, dovesse essere utilizzata per determinare l'incidenza del meccanismo stabilizzatore;

b) se, come in passato, tutti i quantitativi prodotti di qualità sana, leale e mercantile erano utilizzati per stabilire l'importo della penalità, l'aiuto percepito dai produttori sarebbe stato ridotto del 58 %, valore notevolmente superiore alla penalità applicata in qualsiasi campagna precedente(31); dopo l'esame dei dati forniti dalle autorità greche, la Commissione ha escluso dal regime 144551 tonnellate, il che ha determinato una riduzione del 41 % del prezzo minimo pagato ai produttori;

c) la prassi secondo cui viene considerata tutta la produzione, al momento di decidere il livello di penalizzazione, era in contrasto con l'approccio generalmente seguito in altri regimi di sostegno agricolo;

d) non esisteva una data limite specifica per completare i controlli in loco delle dichiarazioni di superficie presentate dai produttori di cotone; queste verifiche sono inefficaci se non vengono eseguite quando le piante si trovano ancora sul terreno; i risultati di questi controlli sono necessari per stabilire l'affidabilità dei dati sulle superfici dichiarate a cotone e la resa probabile che i singoli produttori dovrebbero ottenere e consegnare alle imprese di sgranatura.

30. Questi risultati, ottenuti dalla Commissione in questo caso particolare, hanno portato all'adozione di una legislazione modificata nell'agosto 2002, in cui sono definiti i quantitativi ammissibili all'aiuto ed i quantitativi da includere nel determinare l'incidenza del meccanismo stabilizzatore. È ammissibile all'aiuto e può essere utilizzato per stabilire il livello di penalizzazione solo il cotone di qualità sana, leale e mercantile, proveniente da superfici dichiarate nell'ambito del SIGC e non proveniente da superfici escluse per ragioni ambientali. Queste norme sono state applicate per determinare l'effetto del meccanismo stabilizzatore sul tasso dell'aiuto per la produzione greca nel 2001/2002 e, come già indicato, ha avuto come esito una riduzione del 41 % del prezzo minimo pagato ai produttori.

31. Nel 2001, la produzione effettiva in Grecia è stata ben superiore a quella prevista ed esisteva il rischio che gli importi versati come anticipo fossero maggiori di quelli alla fine calcolati come dovuti. Quando questo rischio è divenuto reale, l'organismo pagatore greco ha dato istruzione alle imprese di sgranatura di pagare solo il valore commerciale per il cotone consegnato che superava le soglie fissate per ogni produttore.

Difficoltà nel verificare la precisione delle dichiarazioni di superfici e nello stabilire i quantitativi ammissibili

32. In precedenza l'aiuto era stato versato in base ai quantitativi consegnati alle imprese di sgranatura in conformità delle norme in materia; in virtù di una di queste norme, il produttore doveva aver dichiarato le superfici seminate a cotone. La legislazione modificata entrata in vigore nel 2002 (dettata dalla necessità di chiarire i criteri di ammissibilità) esclude specificamente il cotone proveniente da superfici non dichiarate o escluse dall'aiuto per ragioni ambientali. Il cotone così prodotto non può essere identificato con precisione assoluta e le autorità nazionali saranno obbligate a decidere quali quantitativi ammettere ai benefici del regime e quali sottoporre ad ulteriori verifiche.

33. Negli anni le autorità nazionali hanno svolto controlli per verificare la coerenza tra i quantitativi consegnati e le superfici dichiarate e hanno ricevuto dati sulle rese ottenute. Dal momento che le rese possono variare per diverse ragioni, quali le condizioni atmosferiche, le pratiche colturali e le varietà seminate, spetta alle autorità nazionali stabilire quali rese sia ragionevolmente possibile ottenere nelle superfici dichiarate. Tuttavia, le insufficienze del SIGC in Grecia limitano l'affidabilità del sistema come fonte di informazioni precise e complete sulla cui base prendere decisioni e come strumento per ulteriori verifiche. Inoltre, dal momento che è impossibile in pratica verificare l'origine di tutte le partite consegnate agli impianti di sgranatura, esiste il rischio che venga versato un aiuto per quantitativi provenienti da superfici non dichiarate o escluse per ragioni ambientali. Fintanto che il cotone prodotto non ammissibile non viene individuato, tutti i produttori in regola sono penalizzati in quanto si vedono applicare penalità più elevate.

34. A norma dei regolamenti, le autorità nazionali sono tenute a controllare il 5 % delle dichiarazioni di superficie mediante ispezioni in loco, in cui raffrontano la superficie investita a cotone con quella dichiarata(32). Tali controlli consentono di stabilire se i produttori sottoposti ai controlli hanno presentato dichiarazioni esatte sulle superfici coltivate. I controlli in loco possono però non consentire di individuare superfici investite a cotone ma non dichiarate.

35. Per quanto riguarda i controlli in loco svolti nel 2000, le autorità nazionali greche hanno scoperto soltanto 3 discrepanze su oltre 5000 dichiarazioni di superfici sottoposte a verifica. Per contro, dai controlli estensivi eseguiti nell'esercizio successivo è emerso che circa il 10 % (44000 ettari) della superficie totale coltivata non era stata dichiarata nel quadro del SIGC oppure era stata dichiarata per un'altra coltura. In quell'anno (2001) 94000 produttori avevano presentato dichiarazioni di superfici da cui risultava una superficie totale investita a cotone pari a 379000 ettari. Dato che la superficie media coltivata da ciascun produttore era di 4 ettari, è probabile che nel 2001 un elevato numero di produttori non abbia dichiarato integralmente le superfici investite a cotone. I controlli estensivi svolti dalle autorità greche nel 2001 hanno fornito elementi sulla cui base la Commissione ha adottato un regolamento per escludere dal regime un quantitativo di cotone. Questo cotone proveniva da superfici non ammissibili all'aiuto ai sensi dell'articolo 17, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1051/2001 del Consiglio(33) o da superfici non dichiarate nel quadro del SIGC o dichiarate per altre colture. Ciò ha determinato una riduzione della penalità per sovrapproduzione e un aumento dell'aiuto ai produttori.

La situazione finanziaria delle imprese di sgranatura secondo il regime non è stata riesaminata alla luce delle mutate circostanze, in particolare dei crescenti livelli di produzione

36. A norma del regolamento(34), per determinare l'importo dell'aiuto, il prezzo del cotone non sgranato acquistato dalle imprese di sgranatura è considerato pari ad un valore compreso fra il 20,6 % ed il 24,4 % del prezzo del cotone sgranato sul mercato mondiale. Il meccanismo per stabilire l'entità dell'aiuto versato alle imprese di sgranatura è predisposto in modo tale che queste ottengano un utile sufficiente per coprire il costo della sgranatura compreso fra 98,8 euro e 125,4 euro/tonnellata (per maggiori dettagli, cfr. tabella 6).

37. Prima del 1995, la Commissione ha calcolato il costo della sgranatura e stabilito il prezzo del cotone non sgranato ad un livello tale per cui le imprese di sgranatura disponevano di fondi sufficienti per coprire i costi di gestione. Tuttavia, poiché questa operazione è risultata complicata e si sono incontrate difficoltà nell'acquisizione di dati sufficienti e attendibili, è stata introdotta una procedura semplificata(35), che consente di definire il valore del cotone non sgranato facendo riferimento al rapporto storico fra il prezzo di mercato del cotone sgranato ed il valore determinato dalla Commissione per il cotone non sgranato.

38. È possibile che il costo della sgranatura abbia subìto variazioni con il passare del tempo e con l'aumento della produzione, ma la Commissione non ha rivisto l'aiuto percepito dalle imprese di sgranatura rispetto ai costi effettivi di gestione e quindi non sa se sia possibile ridurre la spesa comunitaria modificando le percentuali applicate. Nessuna tra le imprese di sgranatura intervistate durante l'audit si è dichiarata insoddisfatta del meccanismo applicato per stabilire il valore del cotone non sgranato.

Tabella 6

Importo percepito dalle imprese di sgranatura

>SPAZIO PER TABELLA>

Non tutte le imprese di sgranatura operano una differenziazione in base alla qualità quando acquistano il cotone e l'incentivo a migliorare la qualità sembra rappresentare solo una fonte di reddito supplementare

39. Il regime comunitario riconosce che possono essere prodotte qualità diverse di cotone e prevede che i produttori siano pagati secondo la qualità del prodotto consegnato.

40. In Grecia, non tutte le imprese di sgranatura pagano i produttori in base alla qualità delle diverse partite e preferiscono, invece, offrire ai produttori un prezzo uguale a quello che sarebbe pagato per cotone di qualità superiore alla media(36). Questa prassi non incentiva i produttori ad applicare tecniche di coltura e di raccolta che portano alla consegna di cotone della migliore qualità.

41. Inoltre, è previsto il versamento di un aiuto alle imprese di sgranatura per un quantitativo superiore a quello consegnato quando la qualità del cotone sgranato ricevuto durante una data campagna è superiore a quella standard(37). La percentuale di aumento del quantitativo è limitata al 3,125 %(38) ed è calcolata quando la sgranatura è stata completata e si basa sulle rese ottenute per l'intera campagna. La Commissione non ha informazioni specifiche sul successo o meno di questa disposizione ai fini del miglioramento della qualità del cotone prodotto. Inoltre, il regolamento non dispone che l'impresa di sgranatura trasferisca questo reddito supplementare ai produttori.

42. Anche se l'intento di migliorare la qualità è lodevole, il mercato, tramite redditi più elevati, incoraggia già il miglioramento della qualità e della quantità delle fibre prodotte. In base agli elementi probatori disponibili, sembra che l'incentivo versato per migliorare la qualità sia poco più di una fonte supplementare di reddito per le imprese di sgranatura.

VALUTAZIONE DEI SISTEMI DI CONTROLLO NEGLI STATI MEMBRI

43. Nel periodo compreso fra l'ottobre 2001 ed il febbraio 2002, la Corte ha svolto un esame specifico dell'aiuto al cotone in relazione all'obbligo di formulare una dichiarazione di affidabilità sui rendiconti finanziari della Commissione per il 2001(39). Le osservazioni più significative sono scaturite esclusivamente dall'audit della Corte sui controlli applicati in Grecia.

Mancata applicazione dei criteri di rischio e qualità scadente delle verifiche in Grecia

44. Un controllo fondamentale consiste nel verificare l'esistenza dei produttori e la plausibilità dei quantitativi consegnati utilizzando i dati provenienti dalle dichiarazioni di superficie presentate dai produttori. L'efficacia di questo controllo dipende dalla corretta applicazione del SIGC negli Stati membri. In Grecia sono state constatate molte carenze nel funzionamento del sistema. Dal momento che tali carenze permangono, vengono riportate qui di seguito le constatazioni formulate nella relazione annuale della Corte sull'esercizio 2001.

45. In Grecia, per il 30 % circa delle parcelle dichiarate sono utilizzati riferimenti incompatibili con quelli SIGC, cosicché è impossibile confermare la superficie delle parcelle in causa. Inoltre, i sistemi informativi consentono di acquisire più numeri di riferimento per la registrazione di una singola parcella.

46. Parimenti, non sono stati applicati criteri di rischio per selezionare il campione da verificare e mancavano istruzioni chiare e complete sul calendario e la metodologia da applicare ai controlli in loco delle dichiarazioni di superficie presentate dai produttori di cotone e per la campagna di commercializzazione 2000/2001 sono state riportate pochissime divergenze (0,05 % del numero esaminato). Un tasso di errore dello 0,05 % è in contrasto con i risultati dell'audit svolto dalla Corte sull'esattezza delle dichiarazioni di superficie per la campagna 2001/2002. Nel 16,7 % delle dichiarazioni riguardanti il cotone esaminate, sono state riscontrate differenze significative (superiori alle tolleranze nazionali) fra le superfici dichiarate e quelle coltivate a cotone. Inoltre, il tasso di errore dello 0,05 % non è coerente con i risultati delle verifiche svolte dalle autorità per individuare i quantitativi da escludere dalla produzione ai fini dell'applicazione del meccanismo stabilizzatore.

47. Data la differenza rilevante fra la produzione prevista e quella effettiva nel 2001, le autorità greche hanno svolto indagini che hanno condotto a concludere che il 10 % circa delle superfici coltivate a cotone nel 2001 non era dichiarato nell'ambito del SIGC o era dichiarato coltivato per un'altra coltura. Questa constatazione sta ad indicare che i produttori presentano domande di aiuto per i seminativi per superfici sulle quali producono cotone. In tali circostanze, e nel caso tale produzione non venga individuata, i produttori ricevono due volte l'aiuto per la stessa parcella: una volta, in base alla dichiarazione per l'aiuto ai seminativi e, un'altra, in base al cotone effettivamente prodotto. Tale situazione illustra le difficoltà incontrate nel sorvegliare i pagamenti di aiuti UE quando il sistema integrato di gestione e controllo (SIGC) su cui tale sorveglianza si basa non viene adeguatamente applicato.

CONCLUSIONI

48. Negli audit svolti in precedenza la Corte ha criticato la vulnerabilità del regime alle irregolarità ed alle carenze dei controlli, nonché l'iscrizione di quantitativi fittizi (in Grecia) per i quali l'aiuto è stato versato. La modifica del regime da parte della Commissione nel 1995 ha posto rimedio a questa carenza (paragrafo 20). Nel regime permangono tuttavia altre carenze.

Il meccanismo utilizzato ed il suo effetto sulla spesa comunitaria

49. L'aumento della produzione di cotone nel corso dell'ultimo ventennio, da 0,3 milioni di tonnellate a 1,7 milioni di tonnellate, rispecchia il fatto che il regime è relativamente interessante rispetto ad altre colture: l'aiuto al cotone è da 3 a 4 volte superiore a quello versato per colture alternative. Il confronto in termini di margini lordi per ettaro indica un rapporto di circa 1,5 a favore del cotone. Circa un quarto dell'aumento della produzione è dovuto all'adesione della Spagna alla CEE nel 1986 (paragrafo 24).

50. Un meccanismo stabilizzatore, introdotto nel 1987, è risultato efficace per diminuire il sostegno da versare quando la produzione supera i quantitativi garantiti. Tuttavia, poiché le fluttuazioni dei prezzi di mercato si riflettono anche nel tasso di aiuto, la Commissione non può esercitare un controllo sulla spesa finale e la neutralità del bilancio non può mai essere garantita (paragrafo 25).

51. Quando i prezzi di mercato sono bassi, il costo è sostenuto dalla Comunità sotto forma di aumento del tasso di aiuto da versare. Viceversa, nelle campagne in cui i prezzi di mercato ed i livelli di produzione sono elevati, e di conseguenza la spesa comunitaria non raggiunge i 770 milioni di euro, ai produttori viene versato un aiuto supplementare. Questa misura mitiga gli effetti del meccanismo di stabilizzazione (paragrafi 11 e 25).

52. L'aiuto comunitario combinato con il ricavato delle vendite dà alle imprese di sgranatura un reddito di livello costante, che copre i loro costi di gestione ed amministrativi. Dal 1995 la Commissione non ha riesaminato in quale misura i fondi che restano alle imprese di sgranatura dopo aver pagato il prezzo minimo ai produttori riflettano i costi effettivi sostenuti dagli stessi e pertanto non sa se esista la possibilità di ridurre la spesa comunitaria (paragrafi 36 e 37).

53. La scarsa chiarezza delle norme che disciplinano il funzionamento del regime ha portato all'introduzione di modifiche della legislazione, nel 2002, che definiscono i quantitativi ammissibili all'aiuto e quelli di cui tener conto quando si stabilisce la penalità in caso di sovrapproduzione (paragrafi 29 e 30).

54. Le norme modificate dispongono che l'aiuto può essere versato solo per i quantitativi che provengono da superfici dichiarate nell'ambito del SIGC e non da superfici escluse per ragioni ambientali. Le carenze del SIGC in Grecia limitano la capacità della Commissione di sorvegliare la corretta applicazione del meccanismo stabilizzatore. Le verifiche sull'origine delle partite fornite alle imprese di sgranatura è impossibile in termini pratici. I risultati dei controlli svolti dalle autorità nazionali nel 2000 e nel 2001 indicano che la qualità del lavoro eseguito per verificare l'esattezza delle dichiarazioni di superficie è variabile e che i quantitativi consegnati agli impianti di sgranatura non sempre sono ammissibili all'aiuto. Per determinare i quantitativi ammissibili, le autorità nazionali devono valutare le rese probabili di cotone non sgranato proveniente dalle superfici dichiarate. Poiché le rese possono variare a causa di una molteplicità di ragioni, la capacità della Commissione di monitorare questo aspetto del regime risulta indebolita. Fintanto che il cotone prodotto non ammissibile non viene individuato, tutti i produttori, senza distinzione, sono penalizzati da una maggiore riduzione del prezzo minimo (paragrafi 32-34).

Ambiente

55. La produzione di cotone può avere ripercussioni negative sull'ambiente e gli Stati membri interessati dovrebbero stabilire ed adottare le misure che ritengono idonee per disciplinare l'uso delle superfici per la produzione di cotone. Attualmente non sono disponibili informazioni sull'applicazione di questa disposizione, poiché la Commissione non esercita in proposito una sorveglianza continua. Come richiede la normativa, gli Stati membri presenteranno alla Commissione, entro il 31 dicembre 2004, una relazione sulla situazione ambientale nel settore del cotone e sull'impatto delle misure adottate (paragrafo 26).

Promozione della qualità

56. Il regime promuove la qualità del cotone consentendo che gli importi versati ai produttori siano adattati in base alla qualità del prodotto consegnato. In Grecia non tutte le imprese di sgranatura pagano importi differenziati per qualità differenti, per cui si elimina l'incentivo a produrre cotone della migliore qualità. Inoltre, la Commissione non è a conoscenza dell'efficacia o meno dell'incentivo a produrre cotone di qualità offerto alle imprese di sgranatura. Questo incentivo raddoppia il reddito supplementare derivante dalla vendita sul mercato quando si ottengono una qualità migliore e rese più elevate (paragrafi 39-42).

I sistemi di controllo

57. L'esame, da parte della Corte, delle verifiche eseguite negli Stati membri ha rilevato che gravi carenze permangono in Grecia, in particolare quelle connesse al controllo delle superfici dichiarate dai produttori di cotone (paragrafi 43-47).

RACCOMANDAZIONI

58. La Corte raccomanda alla Commissione di cogliere l'opportunità di trattare le deficienze individuate nel regime attuale quando formulerà le proposte di riforma. In particolare, la Corte raccomanda alla Commissione di:

a) considerare l'inserimento di un meccanismo che garantisca la neutralità di bilancio e che non attenui gli effetti del meccanismo stabilizzatore;

b) tener conto del fatto che l'aiuto al cotone è relativamente interessante e dell'effetto dell'aiuto sulle quantità prodotte;

c) reperire dati sull'effetto negativo della produzione di cotone sull'ambiente.

59. Per quanto riguarda il regime attuale, la Corte raccomanda alla Commissione di:

a) far sì che i controlli svolti negli Stati membri per stabilire l'ammissibilità all'aiuto siano trasparenti, giustificati e attuati in modo coerente;

b) riesaminare le disposizioni finanziarie relative alle imprese di sgranatura;

c) esaminare l'efficacia dell'incentivo offerto per migliorare la qualità del cotone prodotto.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 24-25 settembre 2003.

Per la Corte dei conti

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Protocollo 4 dell'atto di adesione della Grecia, 1979 (GU L 291 del 19.11.1979, pag. 174).

(2) Regolamento (CE) n. 1051/2001 del Consiglio del 22 maggio 2001 (GU L 148 dell'1.6.2001, pag. 3).

(3) Regolamento (CE) n. 1591/2001 della Commissione del 2 agosto 2001 (GU L 210 del 3.8.2001, pag. 10).

(4) Regolamento (CE) n. 1486/2002 della Commissione del 19 agosto 2002 (GU L 223 del 20.8.2002, pag. 3).

(5) Protocollo 4 dell'atto di adesione della Grecia, 1979 (GU L 291 del 19.11.1979, pag. 174).

(6) Regolamento (CE) n. 1051/2001 del Consiglio, che ha sostituito i regolamenti (CEE) n. 1964/87 e (CE) n. 1554/95.

(7) Articolo 2 del regolamento (CE) n. 1051/2001 del Consiglio. Il prezzo minimo è fissato dal Consiglio ed attualmente è di 100,99 euro/100 kg di cotone non sgranato.

(8) Articolo 2 del regolamento (CE) n. 1051/2001 del Consiglio. Anche il prezzo di obiettivo è fissato dal Consiglio ed attualmente è pari a 106,30 euro/100 kg di cotone non sgranato.

(9) Una differenza del 5 % fra il prezzo minimo e il prezzo di obiettivo è versata alle imprese di sgranatura per coprire i loro costi di gestione del regime.

(10) Articolo 2 del regolamento (CE) n. 1591/2001 della Commissione.

(11) Articolo 8 del regolamento (CE) n. 1051/2001 del Consiglio.

(12) Le condizioni richiedono che il meccanismo stabilizzatore sia stato applicato, che il prezzo medio ponderato del cotone non sgranato utilizzato nella determinazione dell'aiuto sia superiore a 302 euro per tonnellata, che i produttori non possano ricevere, in totale, più del prezzo minimo e che la maggiorazione dell'aiuto non possa superare quello da versare se il quantitativo massimo garantito è stato aumentato a 1,120 milioni di tonnellate.

(13) Per ciascuna delle campagne di commercializzazione 1992/1993-1994/1995, il QMG è stato fissato a 701000 tonnellate.

(14) Articolo 2 del regolamento (CE) n. 1553/95 del Consiglio del 29 giugno 1995 (GU L 148 del 30.6.1995, pag. 45). Il QMG è stato aumentato a 1031000 tonnellate, il QNG attribuito alla Spagna a 249000 tonnellate e quello alla Grecia a 782000 tonnellate. Quando questi quantitativi sono superati, il prezzo di obiettivo è ridotto del 50 % della percentuale di superamento dei QNG.

(15) Articolo 7 del regolamento (CE) n. 1051/2001 del Consiglio.

(16) È stato utilizzato l'importo di 250 euro poiché corrisponde alla media dei prezzi stabiliti per il cotone non sgranato nelle cinque campagne di commercializzazione 1997/1998-2001/2002.

(17) Regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio del 27 novembre 1992 (GU L 355 del 5.12.1992, pag. 1).

(18) GU C 309 del 16.11.1993, pag. 1.

(19) GU C 340 del 12.11.1996, pag. 1.

(20) L'articolo 3 del regolamento (CE) n. 1051/2001 del Consiglio stabilisce che il cotone non sgranato di qualità standard ha un tenore di umidità del 10 %, un tenore di impurità del 3 % e presenta caratteristiche tali da ottenere, dopo sgranatura, una resa del 32 % di fibre del grado n. 5 e della lunghezza di 28 mm.

(21) Nomoi di Karditsa, Larisa, Rodopi ed Evros.

(22) Questo ragionamento è valido fino a quando la produzione non raggiunge 1,5 milioni di tonnellate. Oltre tale soglia, l'importo globale percepito dai produttori diminuisce in quanto la penalità imposta sulla produzione eccedente i quantitativi garantiti è superiore all'aiuto supplementare percepito per effetto dell'aumento della produzione.

(23) Il margine sui costi totali è definito come produzione totale più le sovvenzioni meno il consumo intermedio (sementi, concimi, protezione delle colture, carburante, acqua, manutenzione, energia, lavori in appalto ed altri costi diretti), ammortamenti, salari, affitti e interessi.

(24) Nella produzione del cotone si impiegano acqua, prodotti chimici (disinfettanti del suolo, regolatori della crescita, erbicidi, pesticidi, sostanze defolianti), concimi e plastica (pacciame e contenitori per prodotti chimici).

(25) Con il passare del tempo la pratica della monocoltura può portare ad un impoverimento del suolo ed all'esaurimento delle riserve idriche.

(26) COM(1999) 492 def.

(27) Articolo 17 del regolamento (CE) n. 1051/2001 del Consiglio.

(28) Essa proponeva di portare la riduzione del prezzo di obiettivo dal 50 % al 60 % del tasso di superamento deI QNG, fatto che secondo le stime doveva ridurre la spesa comunitaria di un importo annuo di 75 milioni di euro circa.

(29) Articolo 7, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1051/2001 del Consiglio. Quando la produzione è superiore a 1,5 milioni di tonnellate (Grecia 1138000, Spagna 362000), la riduzione nel prezzo di obiettivo del 50 % del tasso di superamento dei QNG sarà aumentata di due punti percentuali per ogni quantitativo ulteriore di 20000 tonnellate prodotto (Grecia 15170, Spagna 4830).

(30) L'aiuto corrisponde al prezzo di obiettivo di 106,3 euro meno la penalità (in questo esempio 70 euro) e il valore del cotone non sgranato.

(31) Nel quadriennio precedente la penalità applicata dava luogo, in media, ad una riduzione del 29 % del prezzo minimo versato ai produttori greci.

(32) Articolo 13, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CE) n. 1591/2001 della Commissione.

(33) L'articolo 17, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1051/2001 del Consiglio dispone che gli Stati membri possano limitare le superfici ammissibili all'aiuto alla produzione di cotone non sgranato in base a criteri obiettivi di carattere ambientale.

(34) Articolo 2, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1591/2001 della Commissione.

(35) Articolo 3 del regolamento (CE) n. 1554/95 del Consiglio del 29 giugno 1995 (GU L 148 del 30.6.1995, pag. 48).

(36) Alcuni sgranatori sostengono che, poiché il cotone non sgranato è trattato alla rinfusa, essi non sono incentivati a misurare le specifiche caratteristiche qualitative delle singole partite ed a calcolare e pagare ai produttori importi leggermente diversi per ogni partita consegnata.

(37) Articolo 15 del regolamento (CE) n. 1051/2001 del Consiglio.

(38) In ogni campagna e per i due Stati membri produttori il quantitativo per il quale è versato l'aiuto è aumentato del 3 % circa, valore vicino alla percentuale massima applicabile. Se si considera come tasso di aiuto medio un importo di 500 euro/tonnellata, l'importo versato alle imprese di sgranatura secondo questa disposizione è dell'ordine di 25 milioni di euro l'anno.

(39) GU C 295 del 28.11.2002, pag. 1.

Risposte della Commissione

SINTESI

IX. Nell'ambito del regime degli aiuti compensativi per il cotone, la spesa dipende per definizione, perlomeno parzialmente, dai prezzi del mercato mondiale e di conseguenza non può essere garantita la neutralità di bilancio a cui fa riferimento la Corte.

Come parte integrante del meccanismo stabilizzatore, questa disposizione rappresenta una riduzione della penale applicata al livello dell'aiuto nelle campagne in cui la spesa non raggiunge 770 milioni di euro.

X. Dal 2001, in base al regolamento (CE) n. 1051/2002 del Consiglio, gli Stati membri hanno adottato disposizioni ambientali nazionali che sono state esaminate dai servizi della Commissione.

Il monitoraggio di tali misure nazionali e le relazioni che gli Stati membri sono tenuti a trasmettere entro la fine del 2004 dovrebbero permettere alla Commissione di acquisire informazioni supplementari sulla situazione ambientale nelle zone che producono cotone.

XI. La Commissione ritiene che il fatto che le rese del cotone sgranato siano di solito superiori alla resa standard del 32 % dimostra l'efficacia delle disposizioni relative al miglioramento della qualità.

I premi per la qualità del cotone sgranato hanno un'incidenza modesta sui prezzi del mercato mondiale e, visto il livello dei prezzi del mercato mondiale del cotone sgranato, tali premi non possono costituire una fonte significativa di reddito supplementare per le imprese di sgranatura.

In passato la Commissione ha cercato di rivedere i costi di gestione a carico delle imprese di sgranatura, ma il dibattito con gli Stati membri non ha condotto a conclusioni unanimi, data l'estrema variabilità dei risultati. Di conseguenza, nell'ambito della riforma del 1995, il Consiglio ha deciso di stabilire il calcolo del prezzo mondiale del cotone non sgranato in base al rapporto storico tra il prezzo di mercato del cotone sgranato e il prezzo calcolato per il cotone non sgranato, che teneva conto delle spese di sgranatura.

XII. I problemi connessi alle carenze dell'applicazione del SIGC in Grecia, in particolare al sistema di identificazione delle particelle e del suo controllo, sono ben note ai servizi della Commissione e sono attentamente seguiti nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti, sia per quanto riguarda gli aiuti per superficie che gli altri regimi di aiuto.

Lo stesso dicasi per il fenomeno delle mancate dichiarazioni di superfici seminate a cotone in Grecia. Oltre ai problemi inerenti al SIGC in Grecia, tale fenomeno è riconducibile alla novità delle norme ambientali nazionali, alla volontà di sottrarvisi di alcuni produttori di tale paese e al fatto che essi sottovalutano l'importanza del legame tra i quantitativi prodotti (che beneficiano dell'aiuto) e le superfici da cui provengono.

XIII. La Commissione terrà conto delle carenze indicate dalla Corte all'atto della formulazione delle proposte di riforma, tenendo presente inoltre che l'attuale regime è molto complesso e non è in linea con i recenti sviluppi della PAC.

INTRODUZIONE

11. Come parte integrante del meccanismo stabilizzatore, questa disposizione rappresenta una riduzione della penale applicata al livello dell'aiuto nelle campagne in cui la spesa non raggiunge 770 milioni di euro.

17. Sia la spesa comunitaria che l'aiuto percepito dai produttori dipendono principalmente dai quantitativi prodotti.

20. Le modifiche alla normativa adottate nel 1995 prevedevano una serie di misure intese a migliorare la gestione del regime. Le misure principali erano:

- la suddivisione del quantitativo massimo garantito (QMG) in quantitativi nazionali garantiti in modo da rendere i produttori degli Stati membri maggiormente responsabili della rispettiva produzione,

- l'aumento del QMG accompagnato da una riduzione proporzionale del prezzo di obiettivo e del prezzo minimo allo scopo di adattare i quantitativi alla produzione media constatata, nel rispetto della neutralità di bilancio,

- la soppressione dell'aiuto speciale a favore dei piccoli produttori, che non era più rispondente alla finalità iniziale, e

- come indicato dalla Corte, una disposizione che vincola i quantitativi ammissibili alle rese ottenute.

Nel 2001 un rafforzamento del meccanismo stabilizzatore ha determinato una riduzione progressiva del sostegno da versare nei casi in cui la produzione superi 1,5 milioni di tonnellate. L'incidenza di tale irrigidimento del meccanismo stabilizzatore fa sì che un superamento relativamente modesto della soglia suddetta provochi un netto abbassamento dell'aiuto da versare per l'intera produzione.

LA GESTIONE DA PARTE DELLA COMMISSIONE

24. Nel 1995 il QMG è stato aumentato e il prezzo di obiettivo ridotto proporzionalmente in modo da rispettare la neutralità di bilancio.

25. Nell'ambito del regime dei pagamenti compensativi per il cotone, la spesa dipende per definizione, perlomeno parzialmente, dai prezzi del mercato mondiale.

26. Fino al 2000 la Commissione non aveva la facoltà di imporre norme ambientali dettagliate per la coltivazione del cotone, in quanto il cotone non figurava nell'allegato del regolamento (CE) n. 1259/1999 del Consiglio né nel regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio.

A partire dal 2001, in virtù del regolamento (CE) n. 1051/2002 del Consiglio gli Stati membri hanno adottato misure ambientali nazionali che sono state esaminate dai servizi della Commissione.

Il monitoraggio di tali misure nazionali e le relazioni che gli Stati membri sono tenuti a trasmettere entro la fine del 2004 dovrebbero permettere alla Commissione di acquisire informazioni supplementari sulla situazione ambientale nelle zone che producono cotone.

28. Le penali applicate da ogni Stato membro nell'ambito del meccanismo stabilizzatore dipendono quasi esclusivamente dalla produzione realizzata: ne consegue che esse sono più elevate negli Stati membri principalmente responsabili della sovrapproduzione.

29. Dopo un esame dettagliato dei dati comunicati dalla Grecia e una certificazione legale della ripartizione delle 206362 tonnellate, la Commissione ha adottato le seguenti misure:

- 6376 tonnellate non sono state incluse nel regime perché i prodotti non erano di qualità sana, leale mercantile,

- 61811 tonnellate sono state inserite nella produzione effettiva e le rimanenti 138175 ne sono state escluse;

a) seguendo la stessa linea interpretativa dei testi normativi si è immediatamente proceduto ad una chiarificazione, nella relativa legislazione, del concetto di produzione ammissibile all'aiuto e di produzione di cui tener conto ai fini dell'applicazione del meccanismo stabilizzatore. Tale modifica è stata resa applicabile a partire dalla campagna di commercializzazione successiva, ossia la 2002/2003;

d) a partire dalla campagna 2002/2003 il termine per l'esecuzione dei controlli in loco delle superfici dichiarate è stato fissato al 15 novembre, ossia subito prima del periodo previsto per la revisione della produzione stimata.

I rischi per il FEAOG connessi alla qualità insufficiente dei controlli effettuati in loco sulle superfici investite a cotone vengono presi in considerazione nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti. Pertanto sono già state applicate e continueranno, se necessario, ad essere applicate le rettifiche finanziarie del caso.

33-35. Le osservazioni della Corte si riferiscono principalmente alle carenze dei sistemi di controllo applicati dalla Grecia, che sono ben note ai servizi della Commissione. I rischi a livello del FEAOG che potrebbero derivare dalle carenze connesse al SIGC e al sistema di gestione e di controllo del cotone applicati in Grecia sono presi in considerazione nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti. Pertanto sono già state applicate e continueranno, se necessario, ad essere applicate le rettifiche finanziarie del caso.

Anche i servizi della Commissione hanno individuato la possibilità di un rischio connesso al metodo di selezione dei richiedenti dei premi diretti da sottoporre ad un controllo in loco in Grecia. È in corso un'analisi di tali i rischi nel quadro delle correnti procedure di liquidazione dei conti.

36. In assenza di quotazioni internazionali del cotone non sgranato, tale prezzo è calcolato in base ai prezzi internazionali del cotone sgranato, tenendo conto del rapporto storico tra questi due prezzi. Tale rapporto include i costi di sgranatura, che di conseguenza vengono indirettamente presi in considerazione ai fini del calcolo del prezzo mondiale del cotone non sgranato.

38. In passato la Commissione ha cercato di rivedere i costi di gestione a carico delle imprese di sgranatura, ma il dibattito con gli Stati membri non ha condotto a conclusioni unanimi, data l'estrema variabilità dei risultati. Di conseguenza, nell'ambito della riforma del 1995, il Consiglio ha deciso di stabilire il calcolo del prezzo mondiale del cotone sgranato in base al rapporto storico tra il prezzo di mercato del cotone sgranato e il prezzo calcolato per il cotone non sgranato, che teneva conto delle spese di sgranatura.

40. Il regime di aiuto stabilisce che il prezzo deve essere adattato in funzione della qualità del cotone consegnato. Tale adattamento deve essere stabilito di comune accordo tra le parti, in base al prelievo di campioni al momento della consegna, e deve riguardare ciascuna partita di cotone non sgranato. Questo incita i produttori individuali a consegnare cotone di qualità migliore.

Gli audit condotti dai servizi della Commissione nel quadro della liquidazione dei conti non hanno permesso di confermare che il sistema in essere non consegue l'obiettivo del miglioramento della qualità.

41. Una migliore qualità del cotone non sgranato permette di ottenere un rendimento maggiore in cotone sgranato, il che però si può verificare soltanto dopo la sgranatura. L'aumento dei quantitativi ammissibili riconducibile a tale disposizione si limita al 3,125 %, ma non vi sono limiti alla riduzione applicabile alle quantità ammissibili in caso di basse rese dovute alla scarsa qualità del cotone non sgranato. Il fatto che le rese del cotone sgranato di solito siano superiori alla resa standard del 32 % significa che la qualità del cotone non sgranato consegnato è in media buona. L'incentivo concesso agli sgranatori in questo modo permette loro di versare produttori prezzi superiori al prezzo minimo, come avviene di solito.

42. I premi per la qualità del cotone sgranato hanno un'incidenza modesta sui prezzi del mercato mondiale e, visto il livello dei prezzi del mercato mondiale del cotone sgranato, tali premi non possono costituire una fonte significativa di reddito supplementare per le imprese di sgranatura.

VALUTAZIONE DEI SISTEMI DI CONTROLLO NEGLI STATI MEMBRI

45. Il problema connesso alle carenze del SIGC e in particolare del sistema di identificazione delle particelle agricole in Grecia (SIPA/LPIS), è un problema ben noto ai servizi della Commissione.

I rischi che ne derivano per il FEAOG, vengono presi in considerazione nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti, sia per quanto riguarda gli aiuti versati per superficie che per altri regimi di aiuti. Nel caso particolare dell'aiuto per la produzione cotone sono attualmente in corso varie procedure di liquidazione.

46. La Commissione riconosce pienamente le gravi lacune rilevate dalla Corte per quanto riguarda i controlli in loco sulle particelle utilizzate per la coltivazione del cotone. A grandi linee esse rispecchiano le constatazioni che figurano regolarmente nelle relazioni dei servizi della Commissione.

47. Le superfici regolarmente dichiarate nel SIGC come coltivate a prodotti diversi dal cotone creano un rischio per gli aiuti versati per superficie, di cui si tiene conto nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti.

I servizi della Commissione stanno analizzando gli aspetti relativi all'OCM del cotone nell'ambito delle procedure di liquidazione dei conti in corso.

CONCLUSIONI

50. Nell'ambito del regime dei pagamenti compensativi, la spesa dipende per definizione, perlomeno parzialmente, dai prezzi del mercato mondiale e pertanto non può essere garantita la neutralità di bilancio come fa osservare la Corte. La riforma del 2001 è consistita in un irrigidimento del meccanismo stabilizzatore allo scopo di intensificare le sanzioni applicabili all'aiuto da versare quando la produzione supera la soglia di 1,5 milioni di tonnellate, il che può determinare drastiche riduzioni della spesa in certi casi.

51. Come parte integrante del meccanismo stabilizzatore, questa disposizione rappresenta una riduzione della penale applicata al livello dell'aiuto nelle campagne in cui la spesa non raggiunge 770 milioni di euro.

52. In passato la Commissione ha cercato di rivedere i costi di gestione a carico delle imprese di sgranatura, ma il dibattito con gli Stati membri non ha condotto a conclusioni unanimi, data l'estrema variabilità dei risultati. Di conseguenza, nell'ambito della riforma del 1995, il Consiglio ha deciso di stabilire il calcolo del prezzo mondiale del cotone non sgranato in base al rapporto storico tra il prezzo di mercato del cotone sgranato e il prezzo calcolato per il cotone non sgranato, che teneva conto delle spese di sgranatura.

54. La Commissione ritiene che la modifica della legislazione adottata nel 2002 permetta di chiarire la definizione di produzione ammissibile e non ritiene che si possa parlare di un indebolimento della propria capacità di gestione del regime. Le lacune descritte dalla Corte riguardo al SIGC e al sistema di controllo del cotone in Grecia sono analoghe a quelle già identificate dai servizi della Commissione nell'ambito delle procedure di liquidazione dei conti. Sono già state applicate e continueranno ad esserlo, se necessario, rettifiche finanziarie.

55. Fino al 2000 la Commissione non aveva la facoltà di imporre norme ambientali dettagliate per la coltivazione del cotone, in quanto il cotone non figurava nell'allegato del regolamento (CE) n. 1259/1999 del Consiglio, né nel regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio.

A partire dal 2001, in virtù del regolamento (CE) n. 1051/2002 del Consiglio, gli Stati membri hanno adottato misure ambientali nazionali che sono state esaminate dai servizi della Commissione.

Il monitoraggio di tali misure nazionali e le relazioni che gli Stati membri sono tenuti a trasmettere entro la fine del 2004 dovrebbero permettere alla Commissione di acquisire informazioni supplementari sulla situazione ambientale nelle zone che producono cotone.

56. Il regime prevede la possibilità di adeguamento del prezzo, di comune accordo tra l'impresa di sgranatura e il produttore, in funzione della qualità di ciascuna partita di cotone non sgranato consegnato. Lo scopo è incentivare i singoli produttori ad applicare pratiche agricole che permettano di ottenere cotone di migliore qualità. Il cotone non sgranato di migliore qualità permette di ottenere rese maggiori in cotone sgranato, che possono essere accertate soltanto dopo la sgranatura. Il fatto che le rese del cotone sgranato di solito siano superiori alla resa standard del 32 % significa che la qualità del cotone non sgranato consegnato è in media buona. I premi per la qualità del cotone sgranato hanno un'incidenza relativamente modesta sui prezzi del mercato mondiale cosicché l'incentivo concesso agli sgranatori permette loro di versare ai produttori prezzi superiori al prezzo minimo, come avviene di solito.

Gli audit condotti dai servizi della Commissione nel quadro della liquidazione dei conti non hanno permesso di confermare formalmente che il sistema in essere non permetta di conseguire l'obiettivo del miglioramento della qualità.

57. Come indicato nei paragrafi 42-46, le lacune relative alle dichiarazioni e al controllo delle superfici agricole in Grecia, rilevate dalla Corte dei conti, erano già state accertate dai servizi della Commissione in occasione di precedenti ispezioni. I rischi che esse comportano sono attentamente monitorati e trattati nel quadro della procedura di liquidazione dei conti, sia per gli aiuti versati per superficie sia nell'ambito di altri regimi di aiuti, come l'aiuto alla produzione di cotone.

RACCOMANDAZIONI

58. a), b) La Commissione prenderà in considerazione le lacune rilevate dalla Corte nel formulare le proprie proposte di riforma che terrà conto altresì del fatto che il regime attuale è molto complesso e non è in linea con i recenti sviluppi della PAC;

c) la Commissione già raccoglie tutti i dati di cui ha conoscenza.

59. a) I servizi della Commissione accettano la raccomandazione della Corte e continueranno, come in passato, a verificare la correttezza e l'uniformità dei controlli;

b) in passato la Commissione ha cercato di rivedere i costi di gestione a carico delle imprese di sgranatura, ma il dibattito con gli Stati membri non ha condotto a conclusioni unanimi, data l'estrema variabilità dei risultati;

c) la Commissione ritiene che il fatto che le rese del cotone sgranato siano di solito superiori alla resa standard del 32 % dimostra l'efficacia delle disposizioni relative al miglioramento della qualità.