Parere del Comitato delle regioni in merito:

- alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo concernente la strategia comunitaria per combattere l'acidificazione»,

- alla «Proposta di direttiva del Consiglio relativa alla riduzione del tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi», e - alla «Proposta per una decisione del Consiglio relativa alla conclusione da parte della Comunità europea del protocollo alla Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza del 1979, relativo ad una nuova riduzione delle emissioni di zolfo»

(98/C 64/05)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la Comunicazione al Consiglio e al Parlamento concernente la strategia comunitaria per combattere l'acidificazione (COM(97) 88 def.);

vista la Proposta di direttiva del Consiglio relativa alla riduzione del tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi e recante modificazione della Direttiva 93/12/CEE ();

vista la Proposta per una decisione del Consiglio relativa alla conclusione da parte della Comunità europea del protocollo alla Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza del 1979, relativo ad una nuova riduzione delle emissioni di zolfo ();

vista la decisione della Commissione europea in data 20 maggio 1997 di consultare il Comitato economico e sociale su tale argomento;

vista la propria decisione dell'11 giugno 1997, conformemente al disposto dell'articolo 198 C, terzo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di predisporre un parere in merito e d'incaricare la Commissione 5 «Assetto territoriale, ambiente ed energia» della preparazione di detto documento;

visto il progetto di parere formulato dalla Commissione 5 il 3 luglio 1997, (CdR 174/97 riv.) (relatore: McKenna),

ha adottato il 19 novembre 1997, nel corso della 20a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La deposizione delle emissioni atmosferiche di sostanze acidificanti ed i loro prodotti di reazione provocano mutazioni nella composizione chimica o nell'acidificazione del terreno e delle acque superficiali (con effetti biologici significativi sugli ecosistemi acquatici e terrestri), comportano rischi per la salute umana ed accelerano il deterioramento dei materiali edilizi e dei monumenti. I principali inquinanti atmosferici che contribuiscono all'acidificazione sono:

- l'anidride solforosa (SO2);

- gli ossidi di azoto (NOx);

- l'ammoniaca (NH3).

Queste sostanze inquinanti possono essere trasportate dal vento per migliaia di chilometri prima di depositarsi nell'ambiente sotto forma di acido solforico e di acido nitrico. Per ridurre l'acidificazione in un paese è pertanto necessario ridurre le emissioni in molti Stati, tanto all'interno quanto al di fuori dell'UE.

1.2. Sebbene si stiano registrando passi avanti nella riduzione delle emissioni di dette sostanze inquinanti, tali progressi risultano troppo lenti. La strategia proposta rivede dunque la legislazione attuale e quella prevista nel tentativo di raggiungere l'obiettivo a lungo termine di non superare mai i carichi ed i livelli critici di sostanze acidificanti, come stabilito dal Quinto programma di azione a favore dell'ambiente. La strategia mira dunque a fissare un obiettivo intermedio di una chiusura del gap al 50 % tra il livello di protezione dell'ecosistema nel 1990 e l'obiettivo finale di una protezione al 100 %. La strategia prevede le seguenti misure:

- proposta di valori limite nazionali di emissione;

- ratifica del protocollo sullo zolfo del 1994;

- proposta di revisione della direttiva relativa al tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi;

- azioni relative alle Direttive 88/609/CEE (LPC) e 96/61/CE (IPPC); controllo delle emissioni da fonti stazionarie;

- azioni relative alle emissioni dei trasporti marittimi;

- azioni relative ai paesi dell'Europa centrale e orientale;

- azioni relative alla Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza;

- eventuali azioni per ridurre le emissioni di ammoniaca;

- strumenti economici;

- eventuali altre azioni relative alle emissioni dovute ai trasporti;

- azioni per promuovere l'efficienza e la conservazione dell'energia.

1.3. Le misure proposte porteranno ad una riduzione delle emissioni superiore a quella prevista in base alla legislazione ed agli obblighi vigenti, che dovrebbero ridurre le emissioni di SO2, NOx e NH3 nell'intera Comunità rispettivamente del 66, 48 e 15 per cento fra il 1990 ed il 2010.

1.4. La Commissione ritiene che l'obiettivo ambientale intermedio della chiusura del gap al 50 % rappresenti un buon equilibrio fra la protezione dell'ecosistema ed una soluzione globale quanto più economica possibile per l'intera Comunità. Ritiene che l'obiettivo dovrebbe esser raggiunto entro il 2010 e che nel 2004 si avvierà un processo di revisione.

2. Il ruolo del Comitato delle regioni

2.1. Sebbene l'acidificazione sia un fenomeno che trascende i confini e che richiede un'azione uniforme internazionale e comunitaria, è opportuno che il Comitato delle regioni si esprima in merito a qualunque proposta tesa a combattere l'acidificazione, in quanto tale lotta richiede anche azioni coordinate a livello nazionale, regionale e locale. Gli enti locali e regionali sono già attivi nel controllo ambientale: essi fissano infatti le misure economiche per combattere l'inquinamento e dispongono dell'autorità per orientare gli investimenti in modo da ridurre le emissioni. Gli enti locali e regionali sono spesso le autorità competenti per lo sviluppo di piani riguardanti le emissioni a livello locale, per l'imposizione di standard relativi ai carburanti sempre a livello locale e la concessione di incentivi fiscali per l'impiego di carburanti a basso tenore di zolfo.

Il Comitato accoglie pertanto con favore la definizione di una strategia per combattere l'acidificazione, che fornirà il quadro in cui si inseriranno le direttive esistenti nonché una chiara cornice per lo sviluppo di futuri strumenti politici e per la loro applicazione, e che garantirà la complementarità delle azioni dei poteri nazionali, regionali e locali.

2.2. Nel quadro dell'elaborazione di una strategia per combattere l'inquinamento da ozono troposferico durante il corso del 1998, e completare la strategia proposta, il Comitato gradirebbe essere consultato in tempo utile, in modo che si possa tener conto dei suoi commenti senza limitarsi a prenderne nota. Ciò è vitale per le ragioni summenzionate e per le conseguenze che detta strategia può avere sullo sviluppo socioeconomico di alcune regioni della Comunità.

3. La strategia

3.1. Il Comitato ritiene che l'obiettivo finale di non superamento dei carichi critici, fissato dal Quinto programma d'azione a favore dell'ambiente e ribadito dalla decisione del Consiglio europeo nel dicembre del 1995, vada mantenuto. Lo sviluppo di una strategia in materia di acidificazione per stabilire obiettivi realistici e coerenti, che si incentri su azioni preventive e ne massimizzi l'impatto, è estremamente auspicabile ed il Comitato l'accoglie con favore.

3.2. Il Comitato riconosce nondimeno i progressi finora registrati nella riduzione del livello di emissioni di inquinanti che contribuiscono all'acidificazione. Pur non corrispondendo agli obiettivi stabiliti, vanno considerati come ottimi risultati su cui basare le azioni future.

3.3. Il Comitato riconosce che l'introduzione di questa strategia ha molteplici effetti, fra l'altro in termini di interconnessione fra le direttive, esistenti e proposte, e le misure delineate dalla strategia. Poiché la strategia in esame stabilisce chiare priorità, il Comitato considera vitale la revisione e l'aggiornamento delle attuali direttive alla luce di tali priorità per evitare sovrapposizioni e/o carenze nella normativa riguardante i fattori che contribuiscono all'acidificazione.

3.4. Il Comitato ritiene che l'obiettivo della chiusura del gap al 50 % nel livello di protezione dell'ecosistema sia realistico, ma che in alcune regioni si determinerà un notevole squilibrio nel rapporto fra costi e benefici. Pur sottolineando che l'obiettivo principale della strategia è quello di migliorare la protezione dell'ecosistema contro l'acidificazione, il Comitato propende per un approccio flessibile nell'attuazione della strategia stessa, in modo da consentire ad alcune regioni, in cui gli obiettivi riguardanti le emissioni sono ambiziosi, di adeguarsi più gradualmente.

3.5. Accoglie favorevolmente la decisione di riesaminare l'andamento della strategia alla luce della probabile riduzione delle emissioni provenienti dai paesi dell'Europa centrale ed orientale e dalla Russia durante il periodo d'applicazione della strategia proposta e dello sviluppo di nuove tecnologie e di legislazioni nazionali più severe in alcuni Stati membri, che agevolerà in alcune regioni il raggiungimento di obiettivi più ambiziosi, ma realistici.

3.6. Il Comitato mette comunque in discussione la metodologia ed i presupposti su cui si è sviluppata la strategia, che si basa su un'analisi costi/benefici generale e non tiene debito conto delle implicazioni che l'attuazione delle misure comporta per le singole regioni. Il Comitato ritiene che il rapporto costo/efficacia non sia soddisfacente rispetto al livello di tutela ambientale che è possibile raggiungere. Per una strategia proficua è essenziale che le singole misure proposte corrispondano alle configurazioni regionali in materia di sensibilità dell'ecosistema, emissioni e depositi di acido ma anche alla capacità delle regioni di conseguire gli obiettivi fissati.

4. Le misure proposte

4.1. Osservazioni di carattere generale

4.1.1. Il Comitato approva l'ampia gamma di misure proposte dalla Commissione e ne sottolinea la natura complementare e di reciproco sostegno nel conseguimento degli obiettivi prefissi.

4.1.2. Il Comitato accoglie con particolare favore le misure di lotta contro il livello di emissione di ammoniaca, aspetto non trattato in maniera esauriente dall'attuale legislazione UE. Il Comitato condivide nondimeno l'opinione della Commissione secondo cui le misure relative agli obiettivi ambientali in campo agricolo possono essere meglio realizzate nel contesto di una politica agricola comune riveduta, ove le misure preventive siano sviluppate più pienamente.

4.1.3. Il Comitato ritiene inoltre opportuno che una siffatta strategia delinei nuovi approcci ed un maggior numero di misure attive più «dolci» per risolvere il problema dell'acidificazione. Mettendo in evidenza nuovi approcci e buone prassi si incoraggerebbero gli Stati membri, ai livelli appropriati, ad avviare una serie di misure economiche, come, ad esempio, il principio «bubble» ed indicatori chiave, campagne di informazione per i consumatori nonché accordi volontari che consentirebbero un più ampio approccio per quanto riguarda le modalità di raggiungimento degli obiettivi.

Tuttavia, per quanto le misure avanzate dalla Commissione si riferiscano direttamente alle norme di qualità per i combustibili ed alle norme concernenti le emissioni dei veicoli, e la strategia proposta accenni brevemente all'eventualità di intraprendere ulteriori azioni nel settore dei trasporti, il Comitato è preoccupato per il fatto che la Commissione non faccia alcuna menzione degli strumenti atti a far fronte all'aumento del traffico.

4.2. Valori limite nazionali di emissione

4.2.1. Il Comitato sostiene l'adozione di valori limite nazionali di emissione come base per una politica in materia di acidificazione, in quanto ciò permetterà un certo grado di flessibilità nel determinare le modalità per raggiungere gli obiettivi nella maniera più economica. Tuttavia, il problema di fondo dei valori limite proposti sta nel fatto che essi si basano su ambiziosi obiettivi a medio termine che imporranno ulteriori sforzi a regioni già impegnate nella riduzione del livello delle emissioni, in linea con le attuali direttive comunitarie.

Inoltre, il calcolo delle emissioni relative a ciascun paese sarà particolarmente delicato, considerate le elevate percentuali di emissioni di SO2 e di NOX che in realtà si depositano in altri paesi. Sarà pertanto essenziale disporre di uno strumento efficace di cooperazione sul piano comunitario.

4.2.2. Il Comitato concorda con la procedura che prevede di fissare tali valori limite nazionali dopo l'elaborazione di una strategia sull'ozono ed il perfezionamento dell'analisi scientifica da utilizzare, in modo tale da non compromettere le misure attuate al momento negli Stati membri per limitare il contributo degli inquinanti all'acidificazione.

4.2.3. L'impiego di valori limite nazionali permette inoltre alle autorità competenti (nazionali, regionali o locali) di definire strumenti economici che consentiranno di andare oltre i requisiti ambientali minimi comuni. Il Comitato sottolinea l'obbligo previsto dal Trattato di applicare il principio «chi inquina paga» ed il principio di prevenzione; fa rilevare inoltre la necessità di integrare i requisiti ambientali nella politica fiscale. Tali strumenti presenterebbero il vantaggio di rispettare i valori limite nazionali e di promuovere ulteriori riduzioni delle emissioni attraverso modifiche strutturali in settori quali l'impiego dell'energia e l'agricoltura.

4.3. Ratifica del protocollo sullo zolfo del 1994

4.3.1. Il Comitato appoggia la proposta della Commissione secondo la quale la Comunità dovrebbe ratificare il Protocollo sullo zolfo del 1994 allegato alla Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza del 1979. Ciò evidenzierebbe il suo impegno nella riduzione delle emissioni.

Allo stesso tempo occorre tuttavia tenere conto delle implicazioni che le azioni volte a ridurre le emissioni hanno per le regioni produttrici di carbone dei vari Stati membri.

4.3.2. Il Comitato insiste inoltre affinché tutti gli Stati membri sottoscrivano e ratifichino il protocollo sullo zolfo del 1994, in modo da consentirne l'entrata in vigore. La ratifica di tale protocollo dimostrerebbe agli Stati terzi che attualmente concorrono al deposito acido nell'UE la volontà politica degli Stati membri in questo settore.

Tuttavia non è chiaro come si possano incoraggiare ulteriormente gli Stati terzi a ratificare il protocollo. Occorre tener presente che per alcuni paesi dell'Europa centrale ed orientale può restare aperto il problema dell'uso industriale e domestico della lignite o «carbone fossile bruno». Appare pertanto evidente che, per conseguire l'auspicata riduzione delle emissioni di SO2, sarà indispensabile adottare una procedura ed un calendario realistici.

4.3.3. Il Comitato sostiene l'approccio coerente adottato dalla Commissione nello sviluppo della strategia, in linea con le ricerche e le metodologie adottate dalla Convenzione ONU/CEE sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza. Ciò garantirà il sostegno, da parte della strategia, delle azioni intraprese a livello internazionale, evitando il rischio che le misure comunitarie sortiscano effetti limitati.

In tal senso, accoglie favorevolmente la costituzione di un gruppo direttivo Commissione/Convenzione ONU/CEE sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza per agevolare il coordinamento, ed incoraggia ulteriori consultazioni in merito.

4.4. Revisione della direttiva relativa al tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi

4.4.1. A giudizio del Comitato, è appropriato che le misure dirette a ridurre le emissioni di SO2 derivanti dalla combustione di oli combustibili pesanti e di gasoli costituiscano parte integrante della strategia contro l'acidificazione.

4.4.2. Il Comitato è consapevole della dipendenza di taluni Stati membri dagli oli combustibili pesanti e dell'esistenza di significative variazioni nel tenore medio di zolfo dei combustibili attualmente impiegati negli Stati membri. Per tale motivo accoglie con favore l'approccio flessibile proposto dalla Commissione nel fissare un valore limite generale per gli oli combustibili pesanti dell'1 % in peso e limiti superiori fino al 2,5 % in peso qualora non vengano compromessi gli obiettivi ambientali.

4.4.3. Analogamente, per l'impiego dei gasoli il Comitato sostiene la proposta della Commissione di non imporre un limite dello 0,1 % in tutta la Comunità, ma di mantenere l'attuale 0,2 % come tenore massimo. Il Comitato sottolinea che ciò non impedisce agli Stati membri di imporre misure più restrittive di quelle delineate dalla strategia. Incoraggia dunque gli Stati membri ad agire in tal senso, alla luce delle motivazioni ambientali sottostanti.

Data l'esigenza di flessibilità, il Comitato appoggia l'introduzione di queste azioni sotto forma di direttiva invece che di regolamento, che imporrebbe un valore fisso in tutta la Comunità.

4.4.4. Il Comitato accoglie la proposta secondo la quale la revisione della Convenzione dell'Organizzazione marittima internazionale sull'inquinamento marino (Convenzione MARPOL) preveda che nelle zone sensibili alle emissioni di SO2 quali il mar Baltico, parti del mare del Nord o la Manica, le navi debbano utilizzare combustibili per uso bordo con un tenore massimo di zolfo dell'1,5 %. In assenza di disposizioni unilaterali ciò potrebbe tuttavia risultare di difficile attuazione. È di importanza vitale che gli Stati membri adottino un approccio chiaro e coerente nei confronti della revisione della Convenzione MARPOL, che avverrà alla fine del 1997.

5. Conclusioni

5.1. La strategia proposta dalla Commissione per il controllo dell'acidificazione è volta a realizzare progressi significativi nel raggiungimento dell'obiettivo fissato dal Quinto programma di azione a favore dell'ambiente, vale a dire il non superamento dei carichi critici per quanto riguarda l'acidificazione. Lo sviluppo di tale strategia viene accolto con grande favore in quanto fornirà agli Stati membri obiettivi concreti per la riduzione delle emissioni. Il Comitato teme tuttavia che gli obiettivi fissati per la riduzione degli inquinanti risultino ambiziosi, rispetto alle azioni attuali, ed implichino costi elevati per risultati essenzialmente limitati in termini di miglioramento degli standard ambientali.

Fermo restando che un livello elevato e uniforme di protezione dell'ambiente nel suo insieme dovrà essere affiancato dall'eliminazione delle distorsioni della concorrenza imputabili all'imposizione di misure di salvaguardia ambientale diverse.

5.2. Ciononostante, il Comitato ritiene che il grado di flessibilità proprio di molte misure sia importante anche per sostenere le regioni che incontreranno difficoltà nel raggiungere gli obiettivi fissati. Nel rivedere l'applicazione della strategia si dovrebbe tuttavia prevedere una graduale riduzione di tale flessibilità.

Bruxelles, 19 novembre 1997.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Pasqual MARAGALL i MIRA

() GU C 190 del 21.6.1997, pag. 9.

() GU C 190 del 21.6.1997, pag. 13.