COMMISSIONEDELLECOMUNITÀEUROPEE
Bruxelles, 4.4.2001
COM(2001) 161 definitivo
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
“ampliare l’accesso dei consumatori alla risoluzione alternativa delle controversie”
2COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
“ampliare l’accesso dei consumatori alla risoluzione alternativa delle controversie”
INTRODUZIONE
La presente comunicazione si basa sulle iniziative comunitarie in vigore1volte a cercare
alternative al sistema giudiziario intese a promuovere l’accesso dei consumatori a soluzioni
semplici, rapide, efficaci e poco costose di risoluzione delle controversie. Dalle discussioni
condotte con diversi interessati emerge chiaramente che l’uso di metodi alternativi a carattere
extragiudiziale per la risoluzione delle controversie è fondamentale per migliorare l’accesso
dei singoli consumatori alla giustizia. Onde assicurare la fiducia dei consumatori nel mercato
interno sono necessari meccanismi efficaci che diano loro strumenti realistici ed accessibili
per chiedere la riparazione deidannisubiti.
Sebbene la raccomandazione 98/257/CE abbia fissato principi per assicurare la fiducia dei
consumatori nelle procedure extragiudiziali, essi si limitavano agli organi extraguidiziali
laddove un terzo propone o impone una decisione per risolvere la controversia. Onde
assicurare una maggiore scelta e flessibilità ai consumatori, soprattutto alla luce del
commercio elettronico (e-commerce) e degli sviluppi intervenuti nella tecnologia delle
comunicazioni, la presente comunicazione concerne una raccomandazione della Commissione
[.../...] sui principi applicabili agli organi extragiudiziali che partecipano alla risoluzione
consensuale delle controversie in materia di consumo non coperti dalla raccomandazione
98/257/CE.
L'importanza della fiducia, sia da parte dei consumatori che delle aziende, è stata ribadita in
occasione del forum sul mercato interno organizzato congiuntamente dalla Commissione,
dalla Presidenza francese e dalParlamento europeo il28-29 novembre 2000. Al forum, che ha
registrato la presenza di più di 400 partecipanti, sono state espresse forti richieste di misure
extraguidiziali per risolvere le controversie in quanto l'iter attraverso i tribunali era
considerato troppo costoso e lungo.
La definizione di principi è essenziale per suscitare tale fiducia. Tuttavia, la Commissione ha
anche iniziato ad affrontare gli ostacoli pratici legati all'acquisizione di informazioni sugli
organi extragiudiziali di risoluzione delle controversie e sull'accesso agli stessi, creando una
rete extraguidiziale europea (EEJ-Net) onde fornire informazioni e un sostegno pratico ai
consumatoriche scelgano diavvalersiditaliprocedure. Inoltre, sono in corso dicreazione reti
settoriali specifiche come la rete per i reclami nei servizi finanziari, che integrano la rete
generale fornendo una consulenza e unsostegno specialistici.
1In particolare la raccomandazione 98/257/CE della Commissione del 30 marzo 1998 riguardante i principi
applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo (GU
L/115, del 17.4.1998, pag. 31-34) e il documento di lavoro della Commissione sulla creazione di una rete europea
extragiudiziale(EEJ-Net)(SEC(2000)405).
3ACCESSOALLAGIUSTIZIANEL MERCATOINTERNO
La continua espansione delle attività economiche nell’ambito del mercato interno significa
che un numero crescente diattività deiconsumatorinon sono confinate allo Stato membro in
cui essi risiedono. Ci si attende che tale tendenza si intensificherà ulteriormente con
l’introduzione dell’euro, l’aumentato volume dei viaggi e l’uso delle nuove tecnologie per
a g e v o l a r el ev e n d i t ead i s t a n z ac o m ea de s e m p i oI n t e r n e t ,im e t o d id e l l ec o m u n i c a z i o n i
mobili e gli acquisti a domicilio tramite la TV digitale. Tutti questi metodi forniscono gli
strumenti pratici per fare dei consumatori nazionali consumatori transfrontalieri attivi.
Tuttavia, se si vuole che i consumatori si avvalgano di tali opportunità accorre garantire la
loro partecipazione diretta.
Diversistrumenticomunitari2forniscono aiconsumatoriuna serie didirittidi fondo. Tuttavia,
se si vuole che tali diritti abbiano un valore pratico, vi devono essere meccanismi per
assicurare il loro esercizio effettivo. Se si vuole che i consumatori siano sufficientemente
fiduciosi da effettuare acquisti al di fuori del loro Stato membro e da cogliere le opportunità
offerte dal mercato interno, essi hanno bisogno di essere rassicurati che, nel caso di questioni
contenziose, potranno ottenere la riparazione dei danni subiti. La possibilità di utilizzare
meccanismi alternativi rispetto ai tribunali può inoltre evitare che insorgano controversie
fornendo alle parti un incentivo a comporre la questione prima di dover formalizzare i loro
problemi innanzi a terzi. Perciò la sola presenza di queste procedure può servire a prevenire i
problemi. Non è solo questione di promuovere la fiducia dei consumatori, ma anche di
assicurare una concorrenza e un accesso effettivi al mercato interno per le aziende, soprattutto
le PMI.
Le tecnologie della comunicazione che si stanno sviluppando dovranno svolgere un ruolo
significativo nel fornire sia ai consumatori che alle aziende gli strumenti per risolvere una
controversia, soprattutto laddove le parti risiedono in diversi ambiti giurisdizionali.
L’esperienza dei metodi tradizionali di risoluzione delle controversie sarà essenziale per lo
sviluppo diprocedurenelcontesto elettronico. Stanno già emergendo moltinuovi sistemi3che
prendono le mosse da metodi tradizionali con i vantaggi addizionali della nuova tecnologia.
Ad esempio, viene allargato l’accesso, la procedura diventa più celere e il controllo del
processo risolutorio è posto più fermamente nelle mani delle parti interessate. La tecnologia
avrà quindi un ruolo crescente onde agevolare la composizione delle controversie e dovrebbe
mirare a provvedere una alternativa attendibile alricorso aitribunali. Ciò costituirà un fattore
importante se si vuole assicurare la fiducia reciproca dei consumatori e delle aziende nel
mercato interno.
RISOLUZIONEALTERNATIVA DELLE CONTROVERSIE
La ‘risoluzione alternativa delle controversie’ (o ‘RAC’) copre tutta una varietà di organi
extragiudiziali che rappresentano un’alternativa all’iter processuale nei tribunali. Le
procedure diRAC possono comprendere, ma non esclusivamente, l’arbitrato, una valutazione
2Ad esempio la direttiva 84/450/CEE del Consiglio sulla pubblicità ingannevole (GU L/250, del 19.09.84), la
direttiva 97/55/CE del Consiglio che modifica la direttiva 84/450/CEE al fine di includervi la pubblicitàcomparativa (GU L/290, del 23.10.97), la direttiva 93/13/CE del Consiglio sulle clausole vessatorie nei contrattistipulati con i consumatori (GU L/95, del 21.04.93), la direttiva 97/7/CE sui contratti stipulati a distanza (GUL/144,del04.06.97)eladirettiva99/44/CEsutaluniaspettidellavenditaedellegaranziedeibeni di consumo (GU
L/171, del07.07.99).
3Ad esempio, Webtrader, ECODIR, Cybercourt, e-Mediator e ODR.NL.
4neutrale di prima fase, una valutazione, mediazione e conciliazione ad opera di esperti. Di
conseguenza, i meccanismi per risolvere le controversie possono andare da decisioni
vincolantia raccomandazionio accordi tra le parti. Anche l'organizzazione e la gestione delle
procedure di RAC possono variare; esse possono essere organizzate pubblicamente o
privatamente e assumere la forma di sistemi di ombudsman, di commissioni dei reclami
nell'interesse dei consumatori, di un mediatore privato, di associazioni di categoria, ecc.
Queste diverse procedure hanno caratteristiche diverse e sono più o meno efficaci a seconda
delle circostanze. È spesso inutile e fuorviante raggrupparle tutte in un’unica voce. Una
distinzione utile è quella tra procedure nelcuiambito un terzo neutrale propone o formula una
decisione e quelle in base alle qualiil terzo neutrale tenta di fare incontrare le partie le assiste
nel trovare un'intesa di comune accordo. Quale di tali procedure sia più appropriata dipende
dalla natura della controversia da risolversi. La Commissione ha già tenuto conto della prima
categoria diprocedure mediante alcune iniziative specifiche:
•La comunicazione del 1998 sulla “risoluzione extragiudiziale delle
controversie in materia di consumo”4faceva riferimento alla raccomandazione
98/257/CE che fissa 7 principi (indipendenza, trasparenza, contraddittorio,
efficacia, legalità, libertà e rappresentanza) che la RAC in ciascuno Stato membro
dovrebbe far valere nell’interesse degli utenti. Ilrispetto ditale principio è volto a
garantire iconsumatorie glioperatoricommerciali sul fatto che la loro causa sarà
trattata con rigore, equità e indipendenza, con il vantaggio, ovviamente, di una
risoluzione più semplice e più celere della loro controversia. Questi principi sono
fondamentali per creare una fiducia reciproca in queste procedure, soprattutto
laddove le parti sono site in diverse Stati membri. Tutti gli Stati membri hanno
notificato alla Commissione gli organi extragiudiziali da essi ritenuti pienamente
conformi a tali principi e questa informazione è stata resa disponibile sul sito web
della Commissione. La presente comunicazione gioca d’anticipo sulla necessità e
auspicabilità dicreare una rete su scala dell’UE che unisca questi organi al fine di
migliorare la trattazione delle controversie consumeristiche di natura
transfrontaliera.
•In risposta agli ostacoli pratici legati alla realizzazione di una rete degli organi
n o t i f i c a t i ,l aC o m m i s s i o n eh ap r o p o s t ol ac r e a z i o n ed iu n a Rete extragiudiziale
europea (EEJ-Net)5. La EEJ-Net costituirà una struttura di comunicazione e di
sostegno composta di punti di contatto nazionali (o ‘Clearing Houses’) attivati da
ciascun Stato membro. Se un consumatore si trova in conflitto con un’impresa
egli può contattare la sua Clearing House nazionale per consulenza e assistenza
nella preparazione e nell’inoltro di querele innanzi a un organismo di RAC
notificato nel paese in cui ha sede l’impresa. Nelle controversie transfrontaliere le
Clearing House dovranno tenere conto degli ostacoli che si frappongo al
raggiungimento di una composizione extragiudiziale come ad esempio le
differenze linguistiche e la mancanza d’informazioni e trasmetteranno per il
tramite della rete la querela all’organismo appropriato. Ciò costituirà il punto di
partenza per iconsumatorionde superare gliostacolailegatial fatto diavvalersi di
una RAC in vigore in un altro Stato Membro. Nel lungo periodo la sua struttura
flessibile consentirà alla rete dievolversicomprendendo nuovi sistemidi RAC via
4COM(1998) 198def.
5cfr. documento di lavoro della Commissione sulla creazione di una rete extragiudiziale (EEJ-Net), SEC(2000) 405
disponibileall'indirizzo:
http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/acce_just/acce_just06_en.pdf
5a via che emergono, di far uso delle nuove tecnologie e di costituire una base di
sinergia con ipaesiterzi. La Commissione sta coordinando e istituendo la rete con
gli Stati membri. Una volta in funzione, la EEJ-Net coprirà sia i metodi
tradizionali di vendite a distanza (ad esempio ordinazioni postali, televendite) sia i
nuovimetodidicomunicazione(adesempio ilcommercio elettronico). Insieme, la
raccomandazione 98/257/CE e la rete contribuiranno al funzionamento della RAC
nel mercato interno.
•Per quanto concerne i servizi finanziari, è stata recentemente avviata la rete FIN-
NET (FINancial Services complaints NETwork)6che integra la EEJ-Net
fornendo una rete specifica di riparazione per le controversie che riguardano i
servizi finanziari. Essa fa confluire i sistemi responsabili della risoluzione
alternativa delle controversie nel campo dei servizi finanziari a livello nazionale,
onde costituire una rete comunitaria. A differenza di altri ambiti commerciali, in
ogni Stato membro esistono già meccanismi specifici di RAC. FIN-NET prende
quindi le mosse da una tradizione invalsa di ricerca di soluzioni extragiudiziali e
fa levasulleconoscenzee le esperienze esistentia livello nazionale. I consumatori
possono cercare riparazione in modo flessibile, particolarmente tramite gli organi
esistenti nel loro paese. Viene accresciuto lo scambio di informazioni tra gli
organidiriparazione e i partecipanti hanno concordato procedure di cooperazione
su tutto il territorio dell'Unione. La forma dei vari sistemi varia, ma essi
dovrebbero applicare i principi di cui alla raccomandazione della Commissione
98/257/CE.
AMPLIARE LASCELTA
Intuttiicasi la raccomandazione 98/257/CE non si occupava della seconda categoria diRAC,
vale a dire dei casi in cui un terzo agevola la risoluzione di una controversia consumeristica
facendo incontrare le parti e assistendole nel raggiungimento di una soluzione basata sul
consenso. La maggior parte delle controversie nell’ambito deiconsumi sono caratterizzate dal
fatto che le transazioni hanno un valore economico esiguo rispetto al costo di una risoluzione
per via giudiziaria. È quindi necessario incoraggiare un’ampia gamma di soluzioni flessibili
che siano proporzionate al problema, efficienti, adeguate e comprensibili per la generalità
degliutenti.
La risoluzione del Consiglio del 25 maggio 2000 relativa ad una rete comunitaria di organi
nazionali per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo7constata
che in certi Stati membri vi sono numerose RAC che esulano dalla portata della
raccomandazione 98/257/CE ma che tuttavia svolgono un ruolo utile per i consumatori. In
particolare, il Consiglio ha invitato la Commissione a sviluppare criteri comuni per la
valutazione di tali organi extragiudiziali onde assicurare, tra l’altro, la qualità, l’equità e
l’efficacia ditali organismiai fini diuna loro inclusione nella EEJ-Net.
Negli ultimi anni, la Commissione, gli Stati membri e il Parlamento europeo sono stati
coinvolti in discussioni sul modo di assicurare la fiducia dei consumatori nella risoluzione
delle controversie, in relazione alle discussioni sulla giurisdizione e, in particolare, sulla
6cfr.:http.//europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/consumer/adr.htm
7Gazzetta ufficiale C/155, del 06.06.2000, pag.1-2
6promozione del mercato del commercio elettronico8. Un chiaro messaggio emerso in tali sedi
è stato che un approccio unico valido in tutti i casi non sarebbe appropriato per incoraggiare
soluzionidiversificate, innovative, flessibili ed effettive diRAC per le controversie in materia
di consumo. Tuttavia si registra un ampio consenso quanto al fatto che tutte le RAC
dovrebbero essere convalidate da garanzie comuni che ne assicurino l'imparzialità, la
trasparenza, l'efficacia e l'equità. Occorre quindicreare uncontesto incui possano emergere le
soluzionipiù efficaci, inparticolare per quanto concerne le controversie transfrontaliere.
CRITERICOMUNI
Per creare questo contesto si devono dare a tutti i partecipanti garanzie sufficienti atte a
suscitare la fiducia. I consumatori e le aziende devono essere rassicurati sul fatto che la loro
controversia sarà trattata in modo equo, con rigore e efficacia. Un sistema di risoluzione delle
controversie deve essere affidabile, coerente e credibile. Le RAC hanno bisogno di
salvaguardia per assicurare che i loro servizi non vengano vanificati e la loro reputazione non
sia pregiudicata da un’inadeguata erogazione ad opera degli organismi di RAC. È quindi
necessario definire i criteri comuni che tali procedure di RAC dovranno soddisfare. Ciò non
significa prescrivere nei dettagli come tali procedure debbano funzionare. Si tratta piuttosto di
identificare un insieme diprincipiche detteprocedure dovrebbero seguire onde assicurare uno
standard minimo comune. In ampia misura il nocciolo implicito di tali principi è stato
identificato tramite le altre iniziative della Commissione in questo ambito ed è stato quindi
necessario perfezionare tali standard onde assicurare garanzie minime analoghe appropriate
per tipi meno formali di RAC. Questo processo di definizione di principi è stato sostenuto da
una consultazione conespertigovernatividegliStatimembri.
La raccomandazione [.../.../...] fissa pertanto dei principi per ogni organo terzo che offra
procedure volte a risolvere una controversia facendo convenire le parti per convincerle a
trovare una soluzione basata sulconsenso. Tuttavia, la raccomandazione non intende coprire i
meccanismidireclamo deiclientigestitidaun’aziendaadiretto contatto coniclientiné quelli
in cuiviene fatto ricorso aterziper espletaretaliservizi per conto dell’azienda. L'applicazione
dei principi dovrebbe garantire una maggiore fiducia nel funzionamento di tali procedure
assicurando la trasparenza del loro funzionamento e l’affidabilità di tali procedure in quanto
imparziale, trasparente, efficace ed equa. Queste garanzie basilari agevoleranno notevolmente
per taliorganil'erogazione ditaliprocedure intuttigliStatimembri.
Occorre fare opera di sensibilizzazione sia tra i consumatori che tra le aziende sulle
potenzialità e i ruoli di tali procedure, procedure che saranno anche chiamate a svolgere un
ruolo importante nell’offrire maggiori opzioni ai consumatori e alle aziende ai fini della
composizione delle controversie. La Commissione invita perciò gli Stati membri a
comunicare i dettagli delle procedure che soddisfino i principi onde includerli nella base di
datidisponibile sulproprio sitoInternetnonchéperlapartecipazioneallareteEEJ-Net.
8In particolare, l'audizione della Commissione del 4-5 novembre 1999 su "Il commercio elettronico: giurisdizione e
diritto applicabile", un seminario della Commissione su "I sistemi di risoluzione extragiudiziale delle controversieper il commercio elettronico" il 21 marzo 2000, la Federal Trade Commission degli Stati Uniti ha ospitato unseminario pubblico su "Risoluzione alternativa delle controversie per le transazioni consumeristiche nel mercatoon-line senza confini" il 6-7 giugno 2000 e all'Aia è stata organizzata il 12-13 dicembre 2000 ad opera dell'OCSE,
dell'ICC e della HCOPIL una conferenza intitolata "Creare fiducia nel contesto on-line: conferenza sulla
risoluzione dellecontroversietraleaziendeeiconsumatori".