IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 68/70

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/32/CE relativa al tenore di zolfo dei combustibili per uso marittimo»

COM(2011) 439 definitivo — 2011/0190 (COD)

2012/C 68/13

Relatore: SIMONS

Il Consiglio e il Parlamento europeo, rispettivamente in data 1o e 13 settembre 2011, hanno deciso, conformemente al disposto dell'articolo 192, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/32/CE relativa al tenore di zolfo dei combustibili per uso marittimo

COM(2011) 439 final — 2011/0190 (COD).

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 21 dicembre 2011.

Alla sua 477a sessione plenaria, dei giorni 18 e 19 gennaio 2012 (seduta del 18 gennaio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 110 voti favorevoli, 46 voti contrari e 31 astensioni.

1. Conclusioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE), mirando all'obiettivo ultimo dell'eliminazione quasi totale dello zolfo nei combustibili per uso marittimo, ribadisce la sua approvazione della decisione presa nel 2008 dall'Organizzazione marittima internazionale delle Nazioni Unite (IMO) di ridurre drasticamente il tenore di zolfo dei combustibili per uso marittimo entro il 2020. Il Comitato esorta tutti gli Stati membri dell'IMO a ratificare al più presto la corrispondente convenzione IMO, allo scopo di garantirne l'applicazione a livello mondiale.

1.2 Il Comitato appoggia pertanto la proposta della Commissione volta ad adeguare la direttiva 1999/32/CE all'allegato VI in merito alla prevenzione dell'inquinamento atmosferico prodotto dalle navi della convenzione Marpol 73/78, ossia la convenzione internazionale dell'IMO per la prevenzione dell'inquinamento marino da idrocarburi. Tuttavia ritiene che alcune proposte e conseguenze necessitino un'analisi più approfondita.

1.3 Il CESE chiede che nella direttiva vengano introdotte delle disposizioni che corrispondano perfettamente alla regola 18 dell'IMO sulla qualità dell'olio combustibile, nonché alla relativa clausola di disponibilità (richiesta di commercializzazione), all'obbligo di comunicazione nel caso in cui una nave si avvalga di tale regola e alla clausola di «non disponibilità».

1.4 Il CESE esprime perplessità in merito alla proposta di introdurre, a partire dal 2020, un limite dello 0,1 % del tenore di zolfo per le navi passeggeri che operano al di fuori delle zone di controllo delle emissioni di zolfo (SECA). Benché la proposta non sia ancora stata sufficientemente analizzata, il Comitato la accoglie tenuto conto della necessità di proteggere la salute dei passeggeri e dell'equipaggio di tali navi. La preoccupazione per la salute dei cittadini deve essere identica in tutti gli Stati dell'UE.

1.5 Il Comitato ritiene che il divieto di commercializzare combustibili per uso marittimo con un tenore di zolfo superiore al 3,5 % per massa limiti l'attrattiva e l'impiego dei metodi di riduzione delle emissioni a bordo delle navi (scrubber navali per il lavaggio dei gas di scarico). Tale punto necessita un chiarimento.

1.6 Il CESE esprime preoccupazione per gli eventuali problemi che possono sorgere a partire dal 2015, quando entrerà in vigore il limite del tenore di zolfo dello 0,1 % nelle SECA, ma in merito agli effetti che ciò potrebbe produrre l'IMO non ha elaborato una relazione appropriata. Il Comitato raccomanda che in futuro tali effetti siano oggetto di valutazioni preventive da parte dell'IMO.

1.7 Il Comitato è dell'avviso che i metodi alternativi di riduzione delle emissioni o il possibile ricorso a combustibili alternativi debbano essere oggetto di ulteriori ricerche e miglioramenti. Tenuto conto delle numerose incertezze, per esempio in merito alla disponibilità di combustibili a basso tenore di zolfo nel 2015 o al rischio di uno spostamento modale «inverso», nella sua comunicazione che accompagna la proposta di direttiva, la Commissione propone di modificare la data di introduzione, qualora queste incertezze rischino di concretizzarsi. Il Comitato raccomanda che, all'occorrenza, ciò sia fatto intervenendo per tempo in modo che si continuino a promuovere gli investimenti necessari. Visto che il 2015 si avvicina a grandi passi, occorre rinviare al 2020 il termine per l'applicazione del limite dello 0,1 % del tenore di zolfo.

2. Introduzione

2.1 I combustibili per uso marittimo sono i combustibili meno cari e meno raffinati. Spesso sono sottoprodotti di un processo più elevato di raffinazione del petrolio. Essi costituiscono attualmente una notevole fonte di inquinamento atmosferico, in particolare da biossido di carbonio (il 4 % delle emissioni totali mondiali di origine antropica) e ossidi di zolfo (il 9 %).

2.2 Prima dell'entrata in vigore delle convenzioni e dei protocolli dell'Organizzazione marittima internazionale (IMO) delle Nazioni Unite, e in particolare la convenzione per la prevenzione dell'inquinamento causato dalle navi (convenzione Marpol) del 1973 e del 1978, e successivamente del protocollo del 2008, il tenore di zolfo ammesso nei combustibili era del 4,5 %.

2.3 La revisione del 2008 dell'allegato VI della convenzione Marpol prevede una riduzione drastica graduale fino allo 0,5 % in linea generale entro il 2020 e, in caso di difficoltà, entro il 2025.

2.4 I particolati sulfurei, che sono stati praticamente eliminati dalle fonti terrestri (emissioni dovute alla produzione di energia e ai trasporti stradali), causano notoriamente problemi respiratori e cardiaci, e vi è un consenso generalizzato sulla necessità di ridurre il contenuto di zolfo dei combustibili per uso marittimo.

3. La proposta della Commissione

3.1 La direttiva 1999/32/CE (modificata dalla direttiva 2005/33/CE) disciplina il tenore di zolfo dei combustibili utilizzati nel trasporto marittimo e introduce una serie di norme, decise nell'ambito dell'IMO, nel diritto dell'UE.

3.2 In particolare, la direttiva, nella sua forma attuale, prevede norme più rigide sul tenore di zolfo dei combustibili per uso marittimo da utilizzare nelle zone che richiedono una protezione ambientale speciale, ossia le zone di controllo delle emissioni di zolfo (SECA).

3.3 Il 14 maggio 2003, il CESE ha adottato un parere in merito alla proposta di direttiva 1999/32/CE (1).

3.4 Con il sostegno degli Stati membri dell'UE, nell'ottobre 2008 le norme internazionali dell'IMO sono state rivedute e rese più rigorose mediante un adeguamento dell'allegato VI della convenzione Marpol (2).

3.5 Le modifiche più significative all'allegato VI della convenzione Marpol riguardanti l'inquinamento da SO2 possono essere così riassunte:

— una riduzione dall'1,50 % in peso del tenore di zolfo di tutti i combustibili per uso marittimo utilizzati nelle SECA, all'1,00 % entro il 1o luglio 2010 e allo 0,10 % entro il 1o gennaio 2015,

— una riduzione dal 4,50 % in peso del tenore di zolfo di tutti i combustibili per uso marittimo utilizzati globalmente (fuori delle SECA) al 3,50 % entro il gennaio 2012 e allo 0,50 % entro il gennaio 2020, fatta salva una revisione nel 2018, con un eventuale rinvio al 2025,

— l'autorizzazione a ricorrere a un ampio ventaglio di metodi di riduzione delle emissioni («metodi equivalenti»), quali dispositivi, metodi, procedure o combustibili alternativi.

3.6 Al fine di assicurare la coerenza con il diritto internazionale, nonché l'appropriata applicazione nell'Unione dei nuovi standard sul tenore di zolfo stabiliti a livello internazionale, la Commissione propone di allineare le disposizioni della direttiva 1999/32/CE all'allegato VI riveduto della convenzione Marpol (3), segnatamente:

— introdurre nella direttiva la modifica del 2008 dell'allegato VI della convenzione Marpol in merito al tenore di zolfo dei combustibili per uso marittimo,

— allineare la direttiva alle disposizioni dell'IMO che autorizzano un ampio ventaglio di metodi di riduzione equivalenti delle emissioni, e integrare tali disposizioni con misure di salvaguardia supplementari, al fine di evitare che i metodi di riduzione equivalenti abbiano conseguenze negative inaccettabili per l'ambiente,

— adottare la procedura di controllo dell'IMO per i combustibili.

3.7 La Commissione propone quindi le seguenti misure supplementari:

— introdurre, a partire dal 2020, il limite dello 0,1 % del tenore di zolfo per le navi passeggeri che operano al di fuori delle SECA,

— elaborare linee guida non vincolanti in materia di campionamento e rendicontazione. Qualora ciò non produca alcun effetto, si dovrà considerare l'adozione di norme vincolanti.

4. Osservazioni generali

4.1 Il Comitato, come del resto la Commissione europea e numerosi altri soggetti interessati, ritiene che l'obiettivo ultimo, in particolare al fine di tutelare la salute, sia quello di far sì che la navigazione avvenga con combustibili quasi privi di zolfo. Inoltre, l'esistenza di una regolamentazione valida in tutto il mondo è nell'interesse delle popolazioni e di questo settore del trasporto operante a livello mondiale.

4.2 Il Comitato giudica quindi favorevolmente la decisione dell'IMO di ridurre drasticamente le emissioni di zolfo prodotte dal trasporto marittimo. Secondo il Comitato non deve essere fatta pertanto alcuna distinzione tra la regolamentazione valida a livello mondiale e quella vigente nell'Unione europea.

4.3 Il Comitato esorta tutti gli Stati membri dell'IMO a ratificare l'allegato VI della convenzione Marpol 73/78, allo scopo di garantirne l'applicazione a livello mondiale.

4.4 A norma della regola 18 dell'allegato VI, ciascuno Stato firmatario è tenuto a fare in modo che i combustibili in questione siano disponibili e a notificarne all'IMO la disponibilità nei porti e nei terminal. Ciononostante, l'IMO ha comunque introdotto, realisticamente, una clausola di non disponibilità.

4.5 Il Comitato rileva che tale clausola di «non disponibilità» del combustibile in questione, così come sancito nell'allegato VI della convenzione Marpol, non è stata inclusa nella proposta di modifica della direttiva. Il CESE chiede che nella direttiva vengano introdotte delle disposizioni che corrispondano perfettamente alla regola 18 dell'IMO sulla qualità dell'olio combustibile, nonché alla relativa clausola di disponibilità (richiesta di commercializzazione), all'obbligo di comunicazione nel caso in cui una nave si avvalga di tale regola e alla clausola di «non disponibilità».

4.6 Il CESE esprime perplessità in merito alla nuova proposta della Commissione di introdurre, nel 2020, un limite dello 0,1 % del tenore di zolfo per i combustibili delle navi passeggeri che operano al di fuori delle SECA. Benché questa proposta non sia ancora stata sufficientemente analizzata, il Comitato la accoglie tenuto conto della necessità di proteggere la salute dei passeggeri e dell'equipaggio di tali navi. La preoccupazione per la salute dei cittadini deve essere identica in tutti gli Stati dell'UE.

4.7 La creazione di nuove SECA deve avvenire sulla base della procedura dell'IMO, tenendo conto degli standard scientifici, ambientali ed economici. Il nuovo articolo 4 bis, paragrafo 2, non è chiaro in proposito. Ci si chiede, infatti, se le nuove SECA approvate nel quadro dell'IMO rientreranno automaticamente nella direttiva o se una procedura strettamente a livello UE consenta alla Commissione di designare nuove SECA, le quali saranno poi direttamente sottoposte all'IMO. Si rende necessario un chiarimento in proposito.

4.8 All'articolo 1, paragrafo 4 (nuovo articolo 3 bis), la Commissione propone che gli Stati membri provvedano affinché non siano utilizzati o commercializzati nel loro territorio combustibili per uso marittimo con un tenore di zolfo superiore al 3,5 % in massa, in modo da evitare rischi derivanti dal loro utilizzo, che potrebbe causare in particolare concentrazioni elevate di questa sostanza nelle acque di scarico. Tuttavia, occorre tenere conto dei metodi di riduzione delle emissioni (lavaggio mediante scrubber) che consentono di utilizzare combustibili con un tenore di zolfo più elevato, senza superare le norme dell'IMO.

4.9 Sebbene le regole dell'IMO non lo contemplino, la Commissione propone che, qualora si utilizzino metodi di riduzione delle emissioni, si debbano continuare a ottenere riduzioni delle emissioni che siano almeno equivalenti alle riduzioni che si sarebbero ottenute utilizzando combustibili per uso marittimo che soddisfano i requisiti di cui agli articoli 4 bis e 4 ter. Ciò è difficilmente realizzabile, considerato che si possono verificare interruzioni temporanee dei dispositivi di riduzione delle emissioni e/o che il rendimento di tali strumenti può ridursi a causa della forte pressione alla quale sono soggetti i motori, situazione che può comportare un temporaneo aumento delle emissioni di zolfo. Occorre pertanto eliminare tale requisito.

4.10 In linea con l'osservazione formulata al paragrafo 4.8, il Comitato fa presente che una nave, in pratica, non può soddisfare il requisito di cui all'allegato 2 della proposta relativa all'articolo 4 quater, comma 3, vale a dire: «documentare in modo esauriente che qualunque flusso di rifiuti scaricato in mare, tra cui le baie, i porti e gli estuari non abbia alcun impatto negativo importante e non ponga rischi per la salute e l'ambiente». Anche in questo caso, secondo il Comitato è opportuno fare riferimento ai requisiti contenuti nella risoluzione dell'IMO MEPC184(59), che vietano appunto gli scarichi nei porti marittimi, nei bacini portuali e presso gli estuari.

4.11 Laddove la drastica riduzione del tenore di zolfo dei combustibili per uso marittimo, secondo quanto stabilito nell'allegato VI del 2008 della convenzione Marpol dell'IMO, sia stata complessivamente accolta con favore e debba quindi essere inserita nella direttiva 1999/32/CE, la decisione di applicare un limite dello 0,1 % a partire dal 2015 nelle zone di controllo delle emissioni di SOx (SECA) (4) ha generato preoccupazione.

4.12 In risposta alla decisione dell'IMO su questo specifico punto e in occasione della consultazione pubblica della Commissione per il riesame della direttiva 1999/32/CE, diversi soggetti interessati hanno fatto osservare che i costi aumenteranno significativamente nel momento in cui il tenore di zolfo dei combustibili per trasporto marittimo non potrà superare il limite dello 0,1 %. Benché alcuni studi abbiano stimato che l'utilizzo di tali combustibili (distillati) comporterà un notevole aumento dei costi, quantificato diversamente a seconda dei parametri impiegati, nonché una perdita di competitività, una serie di altri studi non ha confermato la possibilità che insorga un rischio così elevato.

4.13 Comunque sia, la verità è che l'IMO non ha effettuato alcuna valutazione di impatto adeguata prima di prendere tale decisione. Il CESE raccomanda agli Stati membri che aderiscono all'IMO e alla Commissione europea di esercitare pressione sull'IMO affinché provveda a effettuare in via preliminare le valutazioni di impatto del caso.

4.14 Uno spostamento modale verso il trasporto su gomma è in contrasto con la strategia proposta nel Libro bianco dal titolo Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti - Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile (Transport Strategy 2050) del marzo 2011 (5). Tale spostamento modale, infatti, darà luogo a un forte aumento delle esternalità, segnatamente l'impatto sull'ambiente e in particolare l'innalzamento del CO2, la congestione del traffico, l'inquinamento acustico, gli incidenti ecc. Per tale ragione, il Comitato raccomanda di non correre il rischio che si verifichi uno spostamento modale «inverso».

4.15 I soggetti interessati situati nelle tre zone di controllo delle SECA temono che la loro competitività si riduca drasticamente a causa dell'aumento dei costi di trasporto, con il conseguente rischio di una dislocazione della produzione e dei relativi posti di lavoro verso altre zone non SECA in Europa e nel resto del mondo.

5. Osservazioni specifiche

5.1 Si sta lavorando attivamente all'elaborazione di un insieme di strumenti (toolbox) per poter attuare la decisione dell'IMO, a norma della quale, a partire dal 2015, il tenore di zolfo dei combustibili per uso marittimo nelle SECA non dovrà superare lo 0,1 %. A tal proposito, insieme a diversi esperti è stata effettuata un'approfondita analisi in merito alla disponibilità di combustibile per uso marittimo con un tenore di zolfo pari allo 0,1 %, all'impiego di metodi di riduzione delle emissioni (scrubber navali per il lavaggio dei gas di scarico) e all'utilizzo di GNL come combustibile per uso marittimo. Circa la disponibilità non è però emerso alcun elemento conclusivo.

5.2 L'impiego dei metodi di riduzione delle emissioni (scrubber) è oggetto di sperimentazione in diversi progetti pilota. Con gli scrubber già in funzione a bordo delle navi sono stati compiuti progressi significativi. Grazie all'eliminazione simultanea di NO2 e CO2, questi impianti potrebbero dimostrarsi convenienti dal punto di vista economico già in un prossimo futuro e devono essere tenuti in considerazione. Visto che il 2015 si avvicina a grandi passi, occorre rinviare al 2020 il termine per l'applicazione del limite dello 0,1 % del tenore di zolfo.

5.3 L'impiego di GNL come combustibile alternativo per uso marittimo – da solo o combinato con olio combustibile (doppio sistema) – viene giudicato positivamente dal settore del trasporto marittimo, soprattutto per le tratte a corto raggio, e al riguardo sono stati avviati diversi progetti pilota, soprattutto nell'Europa settentrionale. Le questioni che rimangono in sospeso sono oggetto di analisi con le parti interessate, in particolare per quanto riguarda la fuga di gas metano e il conseguente aumento delle emissioni di gas a effetto serra, la possibilità di fare rifornimento nei diversi porti europei e le norme di sicurezza relative al rifornimento. Tali analisi sono condotte dall'Associazione armatori della Comunità europea (ECSA) in collaborazione con l'Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA). Anche in merito a questi aspetti è evidente che la soluzione delle questioni in sospeso richiederà ancora molto tempo.

5.4 Il settore del trasporto marittimo continua a lavorare ai tre strumenti del toolbox, ma poiché questi non saranno pronti prima nel 2015, molti concordano sulla necessità di posticipare l'introduzione facendo ricorso a una deroga in seno all'IMO.

5.5 Nella sua comunicazione che accompagna la proposta di direttiva, la Commissione propone di modificare la data di introduzione, qualora le incertezze rilevate rischino di concretizzarsi. Il Comitato raccomanda che, all'occorrenza, ciò sia fatto intervenendo per tempo in modo che si continuino a promuovere gli investimenti necessari.

5.6 La Commissione è consapevole del fatto che l'osservanza della decisione dell'IMO di cui all'allegato VI della convenzione Marpol, che consiste nel ridurre il limite del tenore di zolfo dei combustibili per uso marittimo nelle SECA allo 0,1 % a partire dal 2015, comporterà un notevole aumento dei costi. Tale aspetto viene affrontato in modo approfondito nella comunicazione della Commissione sull'esame dell'attuazione della direttiva 1999/32/CE (6).

5.7 La Commissione sostiene che procedere all'adeguamento alle norme basandosi sugli standard tecnologici, come metodi per la riduzione delle emissioni (scrubber/sistemi di lavaggio), combustibili alternativi (GNL) e rete elettrica terrestre – così come previsto dall'allegato VI della convenzione Marpol e successivamente dalla proposta di modifica della direttiva 1999/32/CE - richieda notevoli investimenti di capitali da parte del settore privato e di quello pubblico.

5.7.1 A tal fine, la Commissione ha elaborato una serie di misure di accompagnamento a breve termine a sostegno del settore attraverso gli strumenti esistenti di finanziamento dell'UE quali le reti transeuropee dei trasporti (TEN-T), il programma Marco Polo II, il meccanismo europeo per i trasporti puliti (ECTF), la Banca europea per gli investimenti (BEI) e la possibilità di utilizzare i finanziamenti degli Stati membri per sostenere l'adozione di sistemi a bordo delle navi e lo sviluppo di infrastrutture a terra.

5.7.2 Per quanto riguarda il medio termine, la Commissione sta definendo un approccio globale, ad esempio lo «strumento per trasporti per via d'acqua sostenibili».

5.7.3 Il CESE valuta positivamente tutte queste intenzioni della Commissione, sottolineando tuttavia che i costi per l'adeguamento ai metodi alternativi sono piuttosto elevati. Le tecnologie di riduzione delle emissioni, soprattutto se utilizzate per contenere le emissioni di NO2 e CO2, potrebbero consentire un migliore rapporto costi-benefici. I programmi di aiuti proposti dalla Commissione sono utili, ma ci si interroga se le risorse e le scadenze attuali possano contribuire a ridurre i costi di esecuzione entro il 2015.

5.8 Per quanto riguarda la definizione della procedura di controllo dell'IMO in materia di combustibili, il Comitato rileva che tale procedura diverge dalla norma dell'Organizzazione internazionale per la standardizzazione. Tale aspetto necessita un chiarimento.

Bruxelles, 18 gennaio 2012 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) CESE 580/2003, GU C 208 del 3.9.2003, pagg. 27-29.

(2) Risoluzione MEPC.176(58) del 10 ottobre 2008 (allegato VI riveduto della convenzione Marpol).

(3) COM(2011) 439 final.

(4) Le zone SECA nell'UE sono il Mar Baltico, il Mare del Nord e il Canale della Manica.

(5) COM(2011) 144 final.

(6) COM(2011) 441 final del 17 luglio 2011.