Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla gestione dei rifiuti delle industrie estrattive /* COM/2003/0319 def. - COD 2003/0107 */





Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativa alla gestione dei rifiuti delle industrie estrattive (presentata dalla Commissione) RELAZIONE 1. Considerazioni politiche I rifiuti delle industrie estrattive rappresentano un flusso di rifiuti quantitativamente rilevante nell'UE. Sono formati dal materiale rimosso per accedere alle risorse minerali, quali il topsoil, lo strato di copertura e la roccia sterile, nonché dagli sterili, cioè dai residui di roccia da cui è stata estratta gran parte del minerale utile. Si calcola che tali rifiuti rappresentino circa il 29% del totale dei rifiuti prodotti ogni anno nell'UE e che il loro volume annuo superi i 400 milioni di tonnellate [1]. [1] Dati dell'AEA, http://themes.eea.eu.int/ Environmental_issues/waste/indicators/generation/index_html. Una parte di questi rifiuti è inerte, quindi non dovrebbe presentare rischi significativi di inquinamento ambientale, ad esclusione dei rischi di ostruzione dei letti dei fiumi e l'eventuale crollo se vengono stoccati in notevoli quantità. Altre frazioni, invece - in particolare quelle generate dall'estrazione di metalli non ferrosi - possono contenere notevoli quantità di sostanze pericolose, ad esempio metalli pesanti. La disponibilità chimica dei metalli e dei composti metallici tende ad aumentare con l'estrazione e la successiva lavorazione dei minerali: da questo possono avere origine fenomeni di drenaggio acido o alcalino. Inoltre, la gestione degli sterili è un'attività intrinsecamente rischiosa anche per la presenza, in molti casi, di residui delle sostanze chimiche di processo impiegate nonché di livelli elevati di metalli. In molti casi gli sterili vengono depositati in cumuli o grandi bacini contenuti da dighe. Il crollo di dighe o cumuli può avere gravi conseguenze sull'ambiente e sulla salute e la sicurezza delle persone [2], come dimostrano gli incidenti verificatisi ad Aberfan (Galles, 1966) [3], Stava (Italia, 1985) [4], Aznalcóllar (Spagna, 1998) [5], Baia Mare e Baia Borsa (Romania, 2000) [6]. Altre probabili ripercussioni significative sono legate all'impronta ambientale delle strutture di smaltimento dei rifiuti e quindi alla perdita di produttività del terreno, agli effetti sugli ecosistemi, alla polvere e all'erosione. [2] Giova ricordare che, a livello mondiale, negli ultimi 30 anni si sono verificati ogni anno in media 1,7 crolli di dighe di contenimento degli sterili (vedi A.D.M. Penman, Risk analyses of tailings dams constructions, intervento presentato al convegno "Safe Tailings Dams Constructions" svoltosi dal 19 al 21 settembre 2001 a Gaellivare (Svezia), [3] Il peggior incidente nella storia del Regno Unito ebbe luogo ad Aberfan (Galles) nel 1966 in seguito al crollo di un cumulo di rifiuti inerti provenienti da una miniera di carbone, che causò la morte di 144 persone, in gran parte bambini. [4] Il 19 luglio 1985 a Stava, Trento, un bacino di decantazione per sterili di fluorite ha ceduto, rilasciando 200 000 m3 di sterili; l'incidente ha causato 268 morti e la distruzione di 62 edifici. [5] A seguito di questo incidente nel fiume Guadiamar sono stati immessi 2 milioni di m3 di sterili e 4 milioni di m3 di acqua contaminata da metalli pesanti in una zona vicina al parco naturale Doñana, nell'Andalusia meridionale. [6] A Baia Mare, l'esplosione in un bacino di decantazione ha fatto sì che circa 100 000 m3 di acque reflue contenenti fino a 120 tonnellate di cianuro e metalli pesanti si riversassero nel fiume Lapus, proseguissero il cammino fino ai fiumi Someo e Tisa in Ungheria prima di immettersi nel Danubio. A Baia Borsa 20 000 tonnellate di sterili si sono riversate nel Novat, affluente dei fiumi Viseu e Tisa. Le ripercussioni ambientali e socioeconomiche possono durare a lungo nel tempo e gli interventi correttivi, oltre ad essere estremamente difficili da attuare, possono comportare costi elevatissimi. Per questo è indispensabile gestire in modo corretto i rifiuti delle industrie estrattive, al fine di garantire in particolare la stabilità a lungo termine delle strutture di smaltimento e di prevenire o ridurre al minimo l'inquinamento delle acque e del suolo dovuto al drenaggio acido o alcalino e alla lisciviazione di metalli pesanti. Questi aspetti, in particolare la stabilità e l'inquinamento delle acque e del suolo, sono già regolamentati nella maggior parte degli Stati membri. Tuttavia, dato il carattere multiforme dei controlli e la diversità dell'industria estrattiva, in cui operano società che vanno dalle grandissime multinazionali alle PMI, appare necessario istituire requisiti minimi attraverso una normativa comunitaria che, precisando e rendendo più incisivi gli obblighi legati alla progettazione, alla gestione e alla chiusura delle strutture di gestione dei rifiuti, nonché agli interventi successivi alla chiusura, crei condizioni uniformi in materia di gestione dei rifiuti dell'industria estrattiva. Ciò risulta particolarmente importante in vista del futuro allargamento dell'UE, dato il numero di siti estrattivi presenti in diversi paesi candidati e tenuto conto della necessità di innalzare gli standard. Dal punto di vista giuridico [7], i rifiuti delle industrie estrattive sono soggetti alle disposizioni generali della direttiva quadro sui rifiuti (75/442/CEE) se non rientrano in altre norme comunitarie specifiche. Il fatto che la direttiva 75/442/CEE preveda espressamente l'esclusione di questo flusso di rifiuti e preveda l'emanazione di norme specifiche per determinate categorie di rifiuti depone a favore dell'adozione di uno strumento giuridico ad hoc per la gestione dei rifiuti delle industrie estrattive. Ancora più importante è il fatto che le strutture per lo smaltimento dei rifiuti delle industrie estrattive sono disciplinate anche dalla direttiva sulle discariche (1999/31/CE), le cui disposizioni (in particolare, il divieto di smaltimento dei rifiuti liquidi in discarica, il divieto generale di smaltimento di rifiuti pericolosi insieme a rifiuti non pericolosi, l'obbligo di installare una barriera e un rivestimento sotto la discarica) non risultano sempre adeguate per questo flusso di rifiuti tanto che, se fossero applicate integralmente, determinerebbero con ogni probabilità la chiusura di diverse attività estrattive. Per risolvere questo problema, è quindi necessario istituire un quadro giuridico appropriato che esenti le industrie estrattive dalle disposizioni della direttiva sulle discariche e che parallelamente introduca disposizioni ad hoc. [7] Gli aspetti giuridici sono trattati in maniera particolareggiata nel punto 5 della relazione. Questa proposta, che scaturisce da una comunicazione della Commissione intitolata "Sicurezza delle attività minerarie: situazione dopo i recenti incidenti" dell'ottobre 2000 [8], fa seguito ai già citati incidenti minerari verificatisi recentemente in Spagna e Romania e segnala la necessità di una revisione della politica ambientale comunitaria in relazione alla gestione dei rifiuti delle miniere e delle cave. [8] COM(2000)664 def. La comunicazione definisce tre azioni prioritarie intese a rendere più sicura la gestione dei rifiuti minerari. Tali azioni sono: a) una modifica della direttiva Seveso II [9] al fine di includere nel suo campo di applicazione la gestione dei rifiuti di miniera e la lavorazione dei minerali; b) un'iniziativa volta a promuovere l'elaborazione di una nuova direttiva sulla gestione dei rifiuti delle industrie estrattive (la presente proposta) e c) la stesura di un documento sulle migliori tecniche disponibili (BAT) per la gestione della roccia sterile e degli sterili nelle attività minerarie. Gli orientamenti espressi nella comunicazione hanno ricevuto l'avallo della task force internazionale incaricata di valutare l'incidente di Baia Mare [10]. Anche il Parlamento europeo nel 2001 si è espresso a favore della comunicazione [11], sostenendo con decisione la necessità di una direttiva sui rifiuti delle industrie estrattive. [9] Direttiva 96/82/CE del Consiglio, del 9 dicembre 1996, sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose (GU L 10 del 14.1.1997, pag. 13). [10] Report of the International Task Force for Assessing the Baia Mare Accident, dicembre 2000. [11] Risoluzione del Parlamento europeo sulla comunicazione della Commissione concernente la sicurezza delle attività minerarie: situazione dopo i recenti incidenti, A5-0214/2001 del 19 giugno 2001. La presente proposta di direttiva sulla gestione dei rifiuti delle industrie estrattive mira ad istituire un quadro giuridico specifico per questo particolare flusso di rifiuti a complemento ed integrazione delle altre due azioni prioritarie. Contiene disposizioni con cui la Commissione intende onorare l'impegno, assunto all'epoca dell'adozione della proposta [12] di modifica della direttiva Seveso II (dicembre 2001) [13], ad inserire talune attività estrattive nel campo di applicazione della medesima direttiva. [12] COM(2001)624 def. [13] Nella relazione della proposta di modifica della direttiva Seveso II si legge: "La Commissione è consapevole del fatto che la sua proposta potrebbe non riguardare gli impianti di smaltimento degli sterili utilizzati in relazione alle operazioni di lavorazione meccanica e che non contengono sostanze pericolose diverse da quelle presenti naturalmente nel suolo o nel sottosuolo, come i metalli pesanti. Per questo propone di trattare gli aspetti legati alla sicurezza di tali impianti nell'ambito dell'iniziativa sulla gestione dei rifiuti di miniera". Un documento sulle migliori tecniche disponibili (BAT) per la gestione della roccia sterile e degli sterili è attualmente in fase di elaborazione presso l'ufficio europeo IPPC di Siviglia, Spagna, con il contributo attivo di rappresentanti degli Stati membri e dell'industria. Il documento dovrebbe essere ultimato entro la fine del 2003 [14]. [14] Per ulteriori informazioni circa il documento sulle BAT, v. http://eippcb.jrc.es/pages/ FActivities.htm. 2. Obiettivi ed elementi principali della proposta Scopo di questa proposta è stabilire prescrizioni minime atte a migliorare la gestione dei rifiuti provenienti dalle industrie estrattive, e in modo specifico ridurre i rischi per l'ambiente e la salute umana che potrebbero derivare dal trattamento e dallo smaltimento di tali rifiuti. Promuovendo in particolare il recupero dei rifiuti, la proposta mira a contribuire alla conservazione delle risorse e quindi ad allentare la pressione sullo sfruttamento dei materiali naturali vergini. L'incentivazione del recupero potrebbe anche diminuire l'impatto complessivo sull'ambiente, in quanto riduce la necessità di aprire nuove miniere. La proposta si applica ai rifiuti provenienti da tutti i settori dell'industria estrattiva. Tuttavia, le disposizioni in essa contenute dovrebbero avere conseguenze soprattutto sui settori in cui verosimilmente sono maggiori i pericoli per l'ambiente e la salute o i rischi di incidenti rilevanti (ad esempio il settore dell'estrazione dei metalli, specialmente allorché fa uso di sostanze pericolose). Per evitare inutili ripetizioni ed assicurare la proporzionalità delle prescrizioni amministrative, sono esclusi dal campo di applicazione i rifiuti che presentano un rischio ambientale modesto, quali la terra non inquinata e i rifiuti derivanti da attività di prospezione mineraria, mentre i rifiuti inerti sono disciplinati da un numero limitato di disposizioni. Risultano esclusi anche i rifiuti che, benché prodotti nelle attività di estrazione o nelle operazioni di trattamento, sarebbe inopportuno assoggettare alle disposizioni di questa proposta, ad esempio i rifiuti alimentari o i rifiuti prodotti dalle attività in alto mare. Gli obiettivi e le prescrizioni essenziali in materia di gestione dei rifiuti sono contenuti nel corpo della proposta. Completano le disposizioni giuridiche tre allegati, in cui sono contenute le prescrizioni tecniche dettagliate che potranno essere adeguate al processo scientifico mediante ricorso a una procedura di comitato, alla luce dei risultati del documento sulle BAT riguardanti la gestione degli sterili e della roccia sterile. La proposta è incentrata in modo specifico sui seguenti aspetti: -questioni operative connesse alla gestione dei rifiuti, -prevenzione dell'inquinamento del suolo e delle acque, -misure atte a garantire la stabilità delle strutture di smaltimento dei rifiuti (in particolare i bacini di decantazione degli sterili). La proposta prevede: -una serie di condizioni a cui assoggettare le autorizzazioni all'esercizio affinché vengano applicate misure ambientali e di sicurezza sufficienti all'atto dell'autorizzazione delle strutture di gestione dei rifiuti. I requisiti fissati dovrebbero realizzare un giusto equilibrio tra due elementi: da una parte le incombenze amministrative a cui sono assoggettati gli operatori o le autorità competenti per la presentazione della domanda generale di autorizzazione alla gestione dei rifiuti o per la concessione della stessa, dall'altra i vantaggi in termini di tutela dell'ambiente e prevenzione degli incidenti; -una serie di obblighi generali riguardanti la gestione dei rifiuti affinché gli operatori, prima dell'avvio delle attività estrattive, esaminino e quantifichino in maniera adeguata i rifiuti che saranno prodotti, ne determinino le caratteristiche e stabiliscano gli strumenti migliori da utilizzare per garantirne una gestione corretta e sicura; -l'obbligo di caratterizzare i rifiuti prima di procedere allo smaltimento o trattamento in modo che vengano utilizzati, per la loro gestione, metodi adatti alle loro caratteristiche specifiche, allo scopo di garantire in particolare la stabilità a lungo termine dei cumuli o dei bacini adibiti al deposito permanente di grandi quantitativi di rifiuti; -misure intese a garantire la sicurezza delle strutture adibite alla gestione dei rifiuti. Si tratta di disposizioni analoghe alle misure corrispondenti contenute nella direttiva Seveso II: politica di prevenzione di incidenti rilevanti, sistema di gestione della sicurezza, informazione adeguata del pubblico. Le misure si applicherebbero alle strutture di gestione dei rifiuti che presentano un rischio elevato e che non saranno incluse nel campo di applicazione della direttiva Seveso II modificata; -l'obbligo di redigere piani dettagliati per la chiusura delle strutture di gestione dei rifiuti: si tratta di una prescrizione fondamentale intesa a far sì che le operazioni di chiusura formino parte integrante del piano generale di sfruttamento dell'operatore; -l'obbligo di garantire un livello adeguato di sicurezza finanziaria. Lo scopo di questa disposizione è rafforzare il principio "chi inquina paga" e far sì che siano disponibili fondi sufficienti affinché i siti di deposito dei rifiuti siano lasciati in condizioni soddisfacenti dopo la chiusura, ad esempio nel caso in cui l'impresa dell'operatore sia sottoposta ad amministrazione controllata, diventi insolvente o addirittura ponga in essere pratiche di "asset stripping" o spoliazione di attività (le cosiddette pratiche "walk away" delle imprese che cessano di operare sottraendosi ai propri obblighi). Questa prescrizione ricalca l'analoga prescrizione contenuta nell'articolo 8, lettera a), punto iv) della direttiva sulle discariche. 3. Problemi ambientali affrontati nella proposta 3.1 Panoramica dei rifiuti delle attività estrattive Le attività estrattive spesso producono grandi quantità di rifiuti a causa del rapporto, di norma elevato, tra materiale di scarto e minerale utile. Questi rifiuti possono rappresentare fonti rilevanti di inquinamento e comprendono il topsoil, lo strato di copertura, la roccia sterile e gli sterili. Il topsoil è lo strato superiore del terreno; di norma viene depositato in loco e, una volta terminate le attività estrattive, utilizzato per gli interventi di rivegetazione. Lo strato di copertura e la roccia sterile sono costituiti dalla roccia rimossa nel corso delle attività estrattive per mettere a nudo il corpo minerario. Di essi fa parte anche la roccia rimossa per scavare i pozzi nonché per accedere al corpo minerario e alla roccia ricca di minerale e per estrarre il minerale. La roccia sterile ha dimensioni variabili, da piccole particelle a massi. Può essere usata per la ripiena di aree già coltivate o trasportata altrove e utilizzata per lavori di costruzione. Tuttavia, nella pratica comune gran parte della roccia sterile prodotta viene depositata in cumuli nelle vicinanze della miniera. Gli sterili sono il materiale solido di scarto che rimane dopo la lavorazione del minerale, effettuata con varie tecniche. Dopo l'estrazione del materiale dalla miniera, la prima fase della lavorazione consiste generalmente nella frantumazione e nella macinazione. I fini vengono poi concentrati per liberare il minerale utile dalla roccia di valore meno elevato. La lavorazione comporta l'impiego di tecniche di separazione fisica e/o chimica quali la concentrazione per gravità, la separazione magnetica, la separazione elettrostatica, la flottazione, l'estrazione con solventi, l'estrazione per via elettrolitica, la lisciviazione, la precipitazione e l'amalgamazione. Nella lavorazione convenzionale dei minerali si producono sterili, che vengono allontanati dall'impianto di lavorazione sotto forma di fanghi o limi con una percentuale di solidi compresa tra il 15% e il 60%, oppure sotto forma di sterili grossolani, più o meno secchi. Gli sterili sia grossolani che fini possono essere utilizzati per la ripiena delle miniere ma vengono per la maggior parte depositati in apposite strutture in loco, ad esempio cumuli o bacini di decantazione. 3.2. Impatto ambientale dei rifiuti delle attività estrattive Nell'impatto ambientale delle strutture di gestione dei rifiuti sono compresi aspetti legati all'occupazione di territorio, alla qualità delle acque superficiali e sotterranee, alla stabilità fisica, alla polvere e all'erosione, nonché alla qualità degli habitat/ecosistemi terrestri e acquatici. I più importanti di questi aspetti, vale a dire l'inquinamento delle acque e la stabilità, sono descritti di seguito. 3.2.1. Inquinamento delle acque [15] [15] Questa parte della relazione riporta in massima parte stralci della relazione del progetto "Mining, Minerals and Sustainable Development", realizzato con il sostegno del World Business Council on Sustainable Development. L'inquinamento delle acque può avvenire in diverse fasi della gestione dei rifiuti delle industrie estrattive. Ad esempio, il mancato controllo degli scarichi può causare sversamenti e danni all'ambiente circostante. Inoltre, la pioggia e l'acqua risultante dal processo di estrazione possono dar luogo a lisciviazione per infiltrazione negli sterili (soprattutto nel caso degli sterili di minerali ferrosi e non ferrosi). La lisciviazione può provocare l'ossidazione dei solfuri, produrre acidi e sali solubili e causare la migrazione di metalli pesanti nell'ambiente circostante, nonché la lisciviazione dei residui chimici di processo presenti negli sterili, quali ad esempio cianuri, acidi, alcali. La lisciviazione si può produrre anche per infiltrazione attraverso le pareti di contenimento e al di sotto delle stesse, percolamento nel sottosuolo e nelle acque sotterranee o tracimazione al di sopra di dighe o sfioratori. Il problema ambientale più serio e diffuso legato ai rifiuti di estrazione è costituito dal drenaggio acido (DA). Si ha produzione di acidi quando materiali ricchi di solfuri contenuti nella roccia sterile e negli sterili sono esposti all'ossigeno e all'acqua e reagiscono con essi formando acidi solforici. Si tratta di un processo che può verificarsi anche in natura ma che può essere notevolmente accelerato dalle attività minerarie, dal momento che queste portano in superficie e frantumano questi materiali. Il DA è caratterizzato da pH bassi e da concentrazioni elevate di metalli pesanti disciolti. L'acido solforico, che si forma facilmente, discioglie metalli come il ferro, il rame, l'alluminio e il piombo. Uno degli aspetti più preoccupanti del drenaggio acido è la persistenza nell'ambiente. A causa della formazione di acido solforico, una struttura di deposito di rifiuti minerari può avere ripercussioni gravi e prolungate nel tempo sulle acque superficiali e sotterranee e sulle forme di vita acquatica. Una volta avviato, il processo di formazione di acidi è estremamente difficile da arrestare. È risaputo che l'acidità e la presenza di contaminanti disciolti uccidono la maggior parte delle forme di vita acquatica, facendo diventare pressoché sterili i corpi idrici e rendendo l'acqua inadatta al consumo umano. Particolare attenzione meritano anche i depositi di sterili fini (e i sedimenti fini prodotti dall'abrasione e dall'erosione della roccia scistosa). In questi due casi, oltre al rischio per la vita umana rappresentato dalle ondate di fango causate dagli incidenti, questi rifiuti inerti, pur non essendo chimicamente reattivi, possono anche distruggere la vita acquatica ostruendo i letti dei fiumi. 3.2.2. Stabilità [16] [16] Ibid. Nello spostamento di grandi quantità di roccia, cianuro, acidi e altri reagenti pericolosi è possibile che si verifichino incidenti. Il principale motivo di preoccupazione a livello mondiale è il cedimento delle strutture di deposito degli sterili. Dal 1975, i cedimenti di queste strutture hanno rappresentato all'incirca i tre quarti del totale mondiale degli incidenti ambientali di notevole entità legati all'industria mineraria. Gli incidenti rilevanti, che in media sembrano verificarsi in ragione di uno all'anno, possono avere conseguenze disastrose per l'ambiente, per la salute umana e per i beni. Spesso le caratteristiche fisiche delle particelle dei rifiuti di estrazione fini sono tali che (se saturi con acqua e sottoposti a sollecitazioni) tendono ad avere un comportamento tixotropico, che a volte causa devastanti ondate di fango, come quelle già citate di Aberfan e Stava, che hanno causato la morte di 412 persone. Dato che la realizzazione delle strutture di deposito degli sterili avviene in un arco di tempo prolungato, si deve anzitutto fare in modo che tutti i progetti relativi a tali strutture siano basati su norme di sicurezza quanto più possibile severe. La qualità dei progetti, però, non è sufficiente: occorrono anche una supervisione e un monitoraggio attenti, costanti e ripetuti per un lungo periodo di tempo. Dal punto di vista della sicurezza, è essenziale che i responsabili nominati siano persone qualificate con attribuzioni e poteri chiari. È necessario, inoltre, che le condizioni di sicurezza siano periodicamente riesaminate e controllate, e che il personale abbia una formazione adeguata affinché ciascuna società estrattiva apporti ai progetti le variazioni eventualmente rese necessarie dal mutare delle condizioni. Allo stesso modo, sono necessarie persone qualificate che, agendo per conto delle autorità competenti, garantiscano una gestione responsabile tenendo sotto controllo l'evolversi delle condizioni o intervenendo senza indugio in caso di problemi. 4. Gestione attuale dei rifiuti delle attività estrattive [17] [17] Le informazioni tecniche sintetiche e gli esempi riportati in questa parte della relazione sono tratti principalmente dalla prima stesura provvisoria del documento sulle BAT riguardanti la gestione degli sterili e della roccia sterile nelle attività estrattive, elaborata nel settembre 2002 dall'ufficio europeo IPPC situato presso l'Istituto per le prospettive tecnologiche di Siviglia. Questa parte della relazione si limita a fornire un quadro generale e semplificato della situazione. Di seguito sono riportati alcuni esempi delle prassi in uso negli Stati membri e nei paesi candidati. Gestione dello strato di copertura e della roccia sterile -In alcune miniere di lignite [18] il rapporto tra strato di copertura e lignite è di circa 5:1: ciò significa che nel più grande sito estrattivo di lignite vengono rimossi ogni anno circa 200 milioni di tonnellate di strato di copertura per estrarre circa 40 milioni di tonnellate di lignite. Lo strato di copertura viene trasferito direttamente mediante nastri trasportatori nelle zone già sfruttate della miniera e utilizzato come materiale di ripiena. [18] Questo esempio è tratto dal sito www.rheinbraun.de. -Nelle miniere di metalli a cielo aperto, la roccia sterile viene ammassata in grandi cumuli accanto ai pozzi. In alcuni casi, la roccia che provoca fenomeni di drenaggio acido viene ammassata in depositi separati. In una particolare miniera di metalli i cumuli di roccia sterile occupano una superficie di 400 ettari e ad essi ogni anno si aggiungono 25 milioni di tonnellate di nuovi detriti. Gestione degli sterili -In molte miniere di carbone e in talune miniere di ferro vengono prodotti due tipi di sterili: una frazione grossolana, che viene ammassata in cumuli, e una frazione fine, che viene scaricata direttamente nei bacini oppure filtrata. In quest'ultimo caso, solo il materiale più fine viene immesso nei bacini, mentre il materiale filtrato viene depositato in cumuli. -Nella maggior parte delle miniere di metalli non ferrosi vengono prodotti sterili umidi sotto forma di fanghi che vengono depositati nei bacini. In alcuni casi, i bacini sono rivestiti con uno strato di materiale sintetico per evitare infiltrazioni nel terreno. Se gli sterili hanno caratteristiche tali da poter dar luogo a fenomeni di drenaggio acido, possono essere scaricati sott'acqua per evitarne l'ossidazione. Spesso la frazione grossolana viene usata nella ripiena degli scavi sotterranei. Nelle miniere d'oro, per recuperare l'oro più fine si utilizza il cianuro con un processo di lisciviazione eseguito in apposite vasche. Prima di scaricare gli sterili nei bacini, il cianuro viene in gran parte eliminato. In una miniera di rame, il bacino di decantazione degli sterili attualmente occupa una superficie di 1 400 ha e contiene 330 milioni di m3 di materiale; in un altro ogni anno vengono prodotti 18 milioni di tonnellate di sterili. -Nell'estrazione dei cosiddetti minerali industriali, per la gestione degli sterili vengono usati molti tipi diversi di strutture e sistemi, ad esempio grandi bacini simili a quelli delle miniere di metalli, bacini più piccoli (delle dimensioni di una piscina), grandi cumuli (che nel caso della potassa possono raggiungere un'altezza di 240 m e contenere 130 milioni di tonnellate di materiale), ripiena di pozzi e cave, ripiena con sterili essiccati frammisti a roccia sterile. La quantità di rifiuti prodotti varia in maniera piuttosto considerevole in funzione del tipo di attività estrattive. Nel caso di vene pure, i residui di estrazione possono essere pressoché nulli. Nel caso del carbone, circa il 75% del materiale estratto è costituito da carbone, il 25% rimanente da sterili. Questo significa che in Europa (UE a 15 e paesi candidati all'adesione), dove la produzione annua di carbone commerciabile si attesta intorno ai 220 milioni di tonnellate, ogni anno vengono prodotti complessivamente circa 70 milioni di tonnellate di sterili. Nel caso del minerale d'oro, in ogni tonnellata di materiale estratto sono contenuti solo pochi grammi d'oro (Au); con un tenore d'oro di 5 g/t, per ricavare una tonnellata d'oro si devono estrarre circa 200 000 tonnellate di minerale, successivamente depositato nei bacini. Alla chiusura di un'attività estrattiva, di norma i residui di materiale vengono coperti con topsoil e viene avviato un intervento di rivegetazione. Se i rifiuti hanno caratteristiche tali da poter dar luogo a drenaggio acido, vengono ricoperti con uno strato più o meno impermeabile oppure depositati permanentemente sott'acqua. 5. Situazione giuridica nell'UE 5.1. Direttiva 75/442/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1975, relativa ai rifiuti (direttiva quadro sui rifiuti) [19] [19] GU L 194 del 25.7.1975, pag. 39, modificata dalla direttiva 91/156/CEE del Consiglio, del 18 marzo 1991 (GU L 78 del 26.3.1991, pag. 31). La direttiva quadro sui rifiuti fissa prescrizioni e principi generali in materia di gestione dei rifiuti, quali definiti nell'articolo 1, lettera a) della direttiva medesima. L'articolo 2, paragrafo 1, lettera b), punto ii) della direttiva 75/442/CEE stabilisce che sono esclusi dal campo di applicazione della medesima direttiva i rifiuti risultanti dalla prospezione, dall'estrazione, dal trattamento, dall'ammasso di risorse minerali o dallo sfruttamento delle cave qualora siano già contemplati da altra normativa [20]. Come già chiarito dalla Commissione nella comunicazione "Sicurezza delle attività minerarie: situazione dopo i recenti incidenti", per il momento non esiste una specifica normativa comunitaria su questo tipo di rifiuti e quindi anche i rifiuti provenienti dalle industrie estrattive sono assoggettati alla direttiva 75/442/CEE [21]. [20] È attesa una pronuncia pregiudiziale della Corte di giustizia europea (causa C-114/01, Avesta Polarit), chiamata a stabilire se le attività estrattive debbano essere considerate escluse dal campo di applicazione della direttiva 75/442/CEE modificata. La Commissione e le autorità finlandesi sostengono che nell'articolo 2, paragrafo 1, lettera b), punto ii) della direttiva 75/442/CEE modificata per "altra normativa" si intenda "altra normativa comunitaria", il che confermerebbe l'applicabilità della direttiva al settore minerario, dato che per il momento non esistono altre disposizioni legislative comunitarie in materia di rifiuti provenienti dalle industrie estrattive. Al contrario, Germania e UK sostengono che per "normativa" si debbano intendere sia le normative nazionali che la normativa comunitaria. Questa interpretazione escluderebbe il settore minerario dal campo di applicazione della direttiva 75/442/CEE, dato che nei vari Stati membri esiste già un ampio corpus legislativo nazionale, e sarebbe contraria allo spirito e alle finalità della direttiva (modificata nel 1991), che si prefigge di raggiungere una definizione comune di "rifiuti" e un livello elevato di tutela ambientale nell'UE. Le conclusioni dell'avvocato generale, presentate il 10 aprile 2003, confermano l'interpretazione della Commissione. [21] Alla luce della sentenza della Corte di giustizia europea, nella causa C-9/00 (Palin Granit Oy), materiali come il topsoil, la roccia inerte, lo strato di copertura o gli sterili derivanti dalle attività estrattive sono considerati rifiuti se rispondono alla definizione contenuta nell'articolo 1, lettera a) della direttiva 75/442/CEE. Visto il carattere specifico dell'esenzione di cui all'articolo 2, paragrafo 1, lettera b), punto ii) della direttiva quadro sui rifiuti, introdotta dalla direttiva 91/156/CEE del Consiglio che ha modificato la versione originale del 1975, è lecito desumere che il legislatore comunitario intendesse disciplinare i rifiuti delle industrie estrattive con uno specifico strumento da istituire successivamente. Visto che la normativa quadro sulla gestione dei rifiuti a livello comunitario contiene unicamente prescrizioni di base volte a garantire la tutela dell'ambiente, è stato riconosciuto, in particolare dopo l'adozione del Quinto programma d'azione per l'ambiente nel 1992 e della strategia comunitaria in materia di rifiuti [22], riveduta nel 1996, che la Comunità deve adottare iniziative ad hoc per taluni flussi di rifiuti che presentano rischi particolari o hanno un impatto ambientale particolarmente rilevante a causa del loro volume o della loro pericolosità. Questa impostazione è coerente con l'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva quadro sui rifiuti, che prevede espressamente la possibilità di adottare, attraverso lo strumento della direttiva, disposizioni specifiche concernenti la gestione di particolari categorie di rifiuti, e ha il pregio di portare all'emanazione di disposizioni ad hoc per ridurre gli impatti ambientali di taluni settori e potenziare il riciclo e il recupero di particolari flussi di rifiuti. [22] COM(1996) 399 def. Questa proposta stabilisce prescrizioni minime specifiche per un'attività industriale che, visti i volumi considerevoli dei rifiuti prodotti e la loro elevata pericolosità potenziale per l'ambiente e per la salute, non possono essere gestiti adeguatamente in base alla sola direttiva quadro sui rifiuti, che ha carattere generale. Una volta adottata, la direttiva oggetto di questa proposta sarà complementare alla direttiva 75/442/CEE in base all'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 75/442/CEE e a un esplicito rimando a tale direttiva in cui si precisa che, se non diversamente indicato, la nuova direttiva integrerà le disposizioni della direttiva quadro sui rifiuti. 5.2. Direttiva 1999/31/CE del Consiglio, del 26 aprile 1999, relativa alle discariche di rifiuti (direttiva sulle discariche) [23] [23] GU L 182 del 16.7.1999, pag. 1. I rifiuti delle industrie estrattive sono soggetti, in linea di principio, alle disposizioni della direttiva sulle discariche; l'eccezione principale è costituita dal "deposito di terra non inquinata o di rifiuti inerti non pericolosi ricavati dalla prospezione ed estrazione, dal trattamento e dallo stoccaggio di minerali, nonché dall'esercizio di cave" (articolo 3, paragrafo 2), quarto trattino) [24]. Per quanto riguarda i rifiuti prodotti dalle industrie estrattive, quindi, la direttiva sulle discariche si applica sia ai rifiuti pericolosi, sia ai rifiuti non pericolosi non inerti. Dato che talune frazioni dei rifiuti provenienti dall'industria estrattiva sono pericolose e nella prassi comune vengono spesso mescolate a rifiuti inerti non pericolosi, la direttiva sulle discariche si applica anche a questi ultimi. [24] Gli Stati membri possono anche dichiarare che intendono avvalersi della possibilità, prevista dalla direttiva sulle discariche, di ridurre gli obblighi previsti dalla stessa direttiva per i depositi sotterranei permanenti di rifiuti in cavità geologiche profonde, quali le miniere di potassio o di sale (v. articolo 2, lettera f) e articolo 3, paragrafo 5 della direttiva). Tuttavia, tale possibilità verosimilmente comporta vantaggi pratici solo per le miniere in cui sono presenti corridoi/pozzi profondi e impermeabili, e non risulta di alcuna utilità per le miniere a cielo aperto. La direttiva sulle discariche mira a regolamentare la gestione delle discariche relativamente agli aspetti generali e comuni connessi al deposito di rifiuti urbani, commerciali o industriali in una tipica discarica, nell'obiettivo di ridurre gli effetti negativi sull'ambiente. Alcune delle sue disposizioni non sono pertanto coerenti con le migliori pratiche di gestione dei rifiuti estrattivi, né sono concepite in funzione delle difficoltà di gestione specifiche legate a questo settore. In particolare, le disposizioni indicate in appresso si rivelano problematiche per la gestione dei rifiuti estrattivi. -Divieto di smaltimento di rifiuti liquidi in discarica. Tale divieto rende illegale l'esercizio dei bacini di decantazione degli sterili. Di fatto, però, tali bacini hanno una funzione essenziale in alcune attività estrattive (ad esempio nell'estrazione dei metalli e in alcune industrie di estrazione del carbone) [25]. Il divieto di smaltimento di rifiuti liquidi contenuto nella direttiva sulle discariche renderebbe inutilizzabile questo sistema di smaltimento. [25] I bacini di decantazione degli sterili sono formati da dighe di terra di grandi dimensioni e contengono i residui (sterili) del processo di macinazione utilizzato per estrarre i metalli dai minerali. Per ricavare il minerale utile, la roccia viene frantumata in particelle fini, quindi mischiata con acqua e particolari sostanze chimiche che ne provocano la flottazione. Il fango fine così ottenuto ha una consistenza analoga a quella di sabbia, argilla e melma. Può contenere solfuri che, mischiati all'acqua in presenza d'aria, formano acidi. -Divieto generale di smaltimento di rifiuti non pericolosi insieme a rifiuti pericolosi (con eccezioni molto limitate che potrebbero applicarsi anche ai rifiuti di miniera) o inerti. Nelle attività minerarie, i rifiuti prodotti (cioè strato di copertura, roccia sterile, sterili) possono essere costituiti da materiali pericolosi, non pericolosi e inerti mescolati tra loro. Dato che provengono dallo stesso sito estrattivo, di solito questi rifiuti "misti" vengono smaltiti nella stressa struttura attrezzata. Pertanto, un loro conferimento a siti di smaltimento diversi non sarebbe logico né dal punto di vista economico né da quello ambientale. -Obbligo di installare una barriera e un rivestimento sotto la discarica per evitare l'inquinamento delle acque sotterranee. Nel settore estrattivo, questa particolare prescrizione non è necessaria e nemmeno auspicabile per taluni tipi di cumuli di rifiuti (ad esempio nei casi in cui un rivestimento potrebbe far slittare il cumulo, con conseguente rischio di crolli). Non è affatto scontato, quindi, che l'inserimento di una barriera e di un rivestimento nelle strutture di deposito dei rifiuti provenienti dalle industrie estrattive determinerebbe un beneficio ambientale netto. Da questa breve trattazione risulta evidente che alcune delle disposizioni della direttiva sulle discariche non rappresentano la soluzione migliore per garantire condizioni di sicurezza nella gestione dei rifiuti prodotti dalle attività estrattive. Viceversa, appare necessario introdurre controlli ad hoc per la gestione di tali rifiuti, tenendo presente anche che la direttiva sulle discariche non contiene disposizioni adeguate per prevenire incidenti, in particolare quelli legati alla stabilità delle dighe che racchiudono i bacini di decantazione degli sterili. 5.3. Direttiva 96/61/CE, del 24 settembre 1996, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento (direttiva IPPC) [26] [26] GU L 257 del 10.10.1996, pag. 26. Tutti gli impianti elencati nell'allegato I della direttiva IPPC sono soggetti a un'autorizzazione rilasciata dalle autorità competenti degli Stati membri. L'autorizzazione deve indicare i valori limiti di emissione o parametri equivalenti basati sull'uso delle migliori tecniche disponibili (BAT). Essa deve inoltre contenere disposizioni relative a condizioni diverse dal normale esercizio e riguardanti l'avvio, le perdite, le disfunzioni, gli arresti temporanei e l'arresto definitivo dell'impianto qualora sussistano rischi per l'ambiente. La direttiva IPPC tratta l'impatto ambientale globale del processo produttivo sui vari comparti e riguarda, ad esempio, l'inquinamento dell'atmosfera, delle acque e del terreno, la produzione e la gestione di residui di processo e l'impiego di energia. Le attività di estrazione vere e proprie non sono soggette alla direttiva IPPC, ma alcune attività metallurgiche, di trattamento dei minerali, di produzione di sostanze chimiche e di smaltimento in discarica (riguardanti rifiuti diversi dai rifiuti inerti) rientrano nel suo campo di applicazione. Pertanto, se l'estrazione viene eseguita come "attività direttamente associata" a una qualsiasi delle attività elencate nell'allegato I della direttiva IPPC, deve essere oggetto di un'autorizzazione IPPC. 5.4. Direttiva 96/82/CE del Consiglio, del 9 dicembre 1996, sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose (direttiva Seveso II) [27] [27] GU L 10 del 14.1.1997, pag. 13. Lo scopo della direttiva Seveso II è contribuire a prevenire incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose, nonché limitarne le conseguenze negative sulla salute umana e sull'ambiente, al fine di assicurare in modo coerente ed efficace un livello elevato di protezione in tutta la Comunità. La direttiva prevede, in particolare, l'attuazione di sistemi di gestione della sicurezza, compresa una valutazione dettagliata dei rischi per mezzo di diverse ipotesi di incidente. Le attività tipiche che rientrano nel campo di applicazione di questa direttiva sono gli impianti chimici e i depositi in cui sono presenti sostanze pericolose in quantità considerevoli. L'articolo 4, lettera e) della direttiva Seveso II esclude dal campo di applicazione della stessa le attività delle industrie estrattive consistenti nella prospezione ed estrazione di minerali in miniere e cave o mediante trivellazione. Inoltre, l'articolo 4, lettera f) esclude "le discariche di rifiuti". La proposta di modifica della direttiva Seveso II [28] propone di modificare l'articolo 4, lettere e) ed f) così da includere nel campo di applicazione della direttiva le operazioni di lavorazione/preparazione chimica e termica e deposito che comportino la presenza di sostanze pericolose, nonché gli impianti di smaltimento degli sterili utilizzati in relazione a tali operazioni, eliminando in questo modo l'esclusione prevista dalla direttiva Seveso II. [28] COM(2001)624 def. del 10.12.2001. La proposta sta percorrendo l'iter legislativo al Consiglio e al Parlamento europeo. Una proposta modificata è stata adottata dalla Commissione e in Consiglio è stato raggiunto un accordo politico riguardo a una posizione comune su tale proposta. 5.5. Direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque (direttiva quadro sulle acque) [29] [29] GU L 327 del 22.12.2000, pag. 1. La direttiva quadro sulle acque istituisce un quadro generale per la tutela di tutte le acque (fiumi, laghi, acque costiere e acque sotterranee). Mira a prevenire l'inquinamento alla fonte e definisce meccanismi di controllo atti a garantire una gestione sostenibile di tutte le fonti di inquinamento. Uno degli obblighi fondamentali imposti dalla direttiva riguarda la predisposizione di piani di gestione dei bacini idrografici in cui si precisi in che modo devono essere conseguiti, entro i termini stabiliti, gli obiettivi fissati per il bacino idrografico (stato ecologico, stato quantitativo e stato chimico delle acque e obiettivi per le aree protette). L'articolo 5 della direttiva dispone che, per ogni bacino idrografico, venga effettuata entro il 2004 un'analisi delle caratteristiche delle pressioni e dell'impatto, mentre l'articolo 8 prevede che entro il 2006 venga istituita una rete di monitoraggio. Benché non siano citate in modo esplicito, le fonti puntuali di inquinamento delle acque quali il drenaggio acido prodotto dai bacini di decantazione degli sterili, i cumuli di residui minerari o i vuoti di miniera dovranno essere incluse nell'analisi di caratterizzazione delle pressioni e degli impatti dei singoli bacini idrografici. L'insieme di queste prescrizioni dovrebbe permettere di affrontare in modo corretto anche l'inquinamento prodotto dalle strutture dismesse di gestione dei rifiuti delle industrie estrattive. 5.6. Direttiva 85/337/CEE [30] del Consiglio concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, modificata dalla direttiva 97/11/CE del Consiglio del 3 marzo 1997 [31] (direttiva VIA) [30] GU L 175 del 5.7.1985, pag. 40. [31] GU L 73 del 14.3.1997, pag. 5. In base alla direttiva modificata sulla valutazione dell'impatto ambientale, i progetti che possono avere un impatto rilevante sull'ambiente devono essere sottoposti a una valutazione dell'impatto ambientale (VIA) prima del rilascio dell'autorizzazione. La VIA deve riguardare, tra l'altro, gli effetti dei rifiuti e includere una descrizione delle misure previste per prevenire, ridurre o compensare effetti negativi rilevanti. Le informazioni raccolte attraverso la VIA devono essere prese in considerazione dall'autorità competente nel quadro della procedura di autorizzazione Negli allegati della direttiva sono elencate le attività che possono avere effetti rilevanti sull'ambiente e che devono essere sottoposte a una VIA; tra di esse è indicata anche l'industria estrattiva. In particolare, sono incluse nel campo di applicazione della direttiva le cave, le attività minerarie a cielo aperto e sotterranee e le trivellazioni. 6. Situazione giuridica negli Stati membri e nei paesi candidati Le attività estrattive costituiscono uno dei settori industriali più antichi dell'UE. In questi ultimi decenni, la parte più cospicua di tali attività si è spostata dalle piccole miniere sotterranee alle grandi miniere a cielo aperto. Tale spostamento ha causato un aumento della quantità di rifiuti prodotti, dato che per accedere al minerale è necessario rimuovere il topsoil e lo strato di copertura, che spesso non rivestono alcun interesse dal punto di vista estrattivo. In molti casi, la quantità di strato di copertura da trasportare è molte volte superiore alla quantità di minerale utile estratto. Per questo motivo, le attività di estrazione richiedono capitali sempre maggiori, e trascorrono anni prima che gli investimenti vengano recuperati attraverso la commercializzazione dei prodotti dell'estrazione, costituiti in genere dai concentrati. 6.1. Situazione giuridica negli Stati membri Viste le dimensioni del corpus legislativo esistente in materia di attività estrattive, non è possibile, in questa relazione, tracciare un quadro esaustivo delle norme nazionali che disciplinano lo svolgimento di tali attività in cave e miniere [32]. [32] Per informazioni più dettagliate, si veda l'allegato 7 della relazione Management of mining, quarrying and ore-processing waste in the European Union, BRGM, dicembre 2001, elaborata per la DG Ambiente e disponibile su Internet all'indirizzo In linea di massima, gli Stati membri hanno regolamentato le attività delle industrie estrattive dal punto di vista della sicurezza degli approvvigionamenti (metalli, minerali strategici) o della politica energetica (lignite, carbone, petrolio) con leggi che in alcuni casi risalgono a qualche secolo fa. Gli aspetti ambientali sono stati trattati più di recente, anche nel contesto della normativa comunitaria. La normativa che regolamenta le industrie estrattive si è ampliata nel corso degli anni, spesso sulla scia di disastri o eventi di rilevante entità che hanno portato a invocare l'emanazione di disposizioni specifiche per controllare o abolire talune attività dell'industria estrattiva. Fino a qualche tempo fa, le norme esistenti riguardavano soprattutto l'ambiente di lavoro di cave o miniere e dedicavano relativamente poca attenzione alle conseguenze ambientali delle attività estrattive. Nell'Unione europea, l'oggetto e l'applicazione delle norme ambientali variano da paese a paese e i rifiuti prodotti dalle industrie estrattive sono in qualche caso soggetti a disposizioni molto diverse tra loro. In particolare, la questione della chiusura e del ripristino delle strutture adibite alla gestione dei rifiuti e del loro monitoraggio nel tempo è trattata in un modo che non garantisce sempre condizioni uniformi nel mercato interno e in mancanza di una garanzia finanziaria i costi di tali operazioni potrebbero ricadere sui contribuenti. 6.2. Situazione giuridica nei paesi candidati all'adesione all'UE [33] [33] Questa parte della relazione si basa sul progetto di relazione del progetto PECOmines ("Inventory, regulation and environmental impact of toxic mining wastes in pre-Accession Countries") redatto dal gruppo PECOmines dell'unità Suoli e rifiuti dell'Istituto dell'ambiente e della sostenibilità del CCR di ISPRA: Tamás Hámor, Legislation of mining waste management in Central and Eastern European Candidate Countries, Ispra, marzo 2002 (non pubblicato). In molti paesi candidati, i rifiuti minerari sono inclusi in varia misura nel campo di applicazione delle norme sui rifiuti. Le disposizioni nazionali sui rifiuti pericolosi in genere si applicano anche ai rifiuti minerari pericolosi, ma nessuno dei paesi candidati ha adottato misure specifiche per la gestione dei rifiuti minerari pericolosi. Alcuni paesi candidati non hanno ancora recepito la direttiva sulle discariche (1999/31/CE). I paesi con una lunga tradizione nel settore dell'estrazione mineraria sotterranea e livelli produttivi elevati hanno norme dettagliate sulla sicurezza nelle attività estrattive. Tuttavia, la sicurezza dei bacini di decantazione degli sterili non sembra rappresentare una priorità politica, anche se in alcuni paesi candidati esistono già delle norme a questo riguardo e in altri sono in fase di elaborazione disposizioni specifiche sugli sterili. La chiusura delle miniere è soggetta a disposizioni meno dettagliate di quelle previste per l'apertura. Nella maggior parte dei paesi candidati esistono disposizioni specifiche in materia di risanamento del sito nel periodo in cui una miniera è in esercizio; non sono invece previste disposizioni per la fase successiva alla chiusura. La cessazione definitiva o a tempo indeterminato delle attività estrattive rappresenta una questione critica, in quanto molte miniere vengono dismesse senza che siano predisposte misure precauzionali e di controllo per la chiusura e il risanamento del sito, e spesso addirittura senza che vi sia un operatore o un successore incaricato della loro gestione (miniere orfane). Questa situazione presenta rischi elevati per l'ambiente e la salute e potrebbe avere ripercussioni anche per i contribuenti, che potrebbero doverne sostenere i costi. Nella maggior parte dei paesi candidati, le società minerarie versano un canone di concessione alle amministrazioni locale e statale. Di norma, per il risanamento dei siti estrattivi possono essere utilizzati fondi ambientali. In un paese, la produzione di rifiuti minerari è soggetta al pagamento di una tassa, che però non si applica allo strato di copertura delle miniere di lignite (carbone fossile bruno). La tassa varia in funzione della pericolosità e/o della difficoltà di gestione e trattamento del rifiuto (ad es. la tassa applicata per la sabbia derivante dalla lavorazione dell'aggregato naturale è inferiore a quella applicata per i residui di lavorazione dei minerali metallici), della sua quantità e del periodo di deposito. 7. Base giuridica La proposta si fonda sull'articolo 175, paragrafo 1 del trattato CE, che è la base giuridica specifica della politica comunitaria in materia di ambiente. Ad essa, quindi, si applica la procedura di codecisione di cui all'articolo 251 del trattato CE, previa consultazione del Comitato economico e sociale europeo e del Comitato delle regioni. 8. Sussidiarietà e proporzionalità 8.1. Sussidiarietà Esiste già un ampio corpus di leggi nazionali che in genere disciplinano gli aspetti economici e strategici legati alle industrie estrattive. Negli ultimi trenta-quarant'anni, nelle disposizioni emanate al fine di prevenire incidenti e conseguenze ambientali serie derivanti dalla gestione delle risorse minerali si è tenuto conto anche degli aspetti ambientali. All'origine di questa evoluzione in molti casi c'è la crescente preoccupazione espressa dall'opinione pubblica riguardo agli effetti della cattiva gestione dei rifiuti prodotti dalle industrie estrattive, specialmente dopo il verificarsi di alcuni gravi incidenti. La Commissione ritiene che lo strumento più appropriato per la gestione dei rifiuti provenienti dalle attività estrattive sia l'introduzione di un quadro normativo che fissi requisiti minimi al fine di assicurare i necessari miglioramenti dell'efficienza ambientale di questo particolare settore, che è una delle principali fonti di rifiuti e che quindi pone sfide rilevanti sotto il profilo della tutela ambientale e, finora, la gestione dei rifiuti minerari è stata oggetto di un numero relativamente esiguo di norme comunitarie che riguardano la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro e questioni legate alla sicurezza dell'approvvigionamento energetico. La struttura organizzativa delle imprese estrattive varia nei diversi Stati membri: si va dalle grandi multinazionali alle piccole e medie imprese (PMI). Tra i diversi Stati membri esistono notevoli divari a livello nazionale, regionale o locale anche per quanto riguarda il tipo, l'intensità e l'efficacia dei controlli sulla sicurezza delle strutture adibite alla gestione dei rifiuti provenienti dalle industrie estrattive. Una serie di norme comuni a tutti i paesi dell'UE contribuirebbe ad uniformare i controlli amministrativi minimi e la supervisione in quest'area. Questo aspetto assume un'importanza particolare in vista del rafforzamento del mercato interno nel settore dell'estrazione delle risorse minerali nell'UE e dell'abolizione di ogni divisione arbitraria del mercato interno secondo i confini nazionali. Inoltre, una gestione non corretta dei rifiuti dell'industria estrattiva può avere conseguenze ambientali negative al di là delle frontiere nazionali: lo dimostrano in maniera evidente i recenti incidenti verificatisi in Spagna e in Romania, in cui l'inquinamento delle acque e del suolo ha colpito in modo diretto più regioni o paesi. Questa situazione ha messo in luce la necessità di istituire sistemi che consentano un'adeguata cooperazione transfrontaliera in caso di emergenza. In gran parte dei settori delle industrie estrattive le società operano a livello multinazionale e competono in mercati globali. La presente direttiva potrebbe rappresentare un utile orientamento per i paesi terzi che desiderano elaborare norme analoghe per le industrie estrattive che operano sul loro territorio. 8.2. Proporzionalità La presente proposta è formulata sotto forma di direttiva per lasciare agli Stati membri un ampio margine di manovra e consentire loro di adottare le misure più opportune per raggiungere gli obiettivi indicati. Nella proposta, peraltro, sono presenti alcuni elementi tecnici e di natura più propriamente prescrittiva (riguardanti ad esempio il contenuto e l'oggetto del piano di gestione dei rifiuti, le soglie per il cianuro e i composti di cianuro nei bacini di decantazione degli sterili e le misure da attuare per ridurre l'inquinamento delle acque), in modo da garantire un livello di tutela ambientale elevato e allo stesso tempo istituire in tutta l'UE una metodologia armonizzata per i controlli riguardanti la gestione dei rifiuti, così come prescritto dal trattato CE [34]. [34] V. in particolare gli articoli 2, 6 e 174-176 del trattato CE. La proposta tratta solo gli aspetti che è necessario disciplinare a livello comunitario per garantire il conseguimento degli obiettivi del trattato CE. La maggior parte delle misure da prendere dovrà essere decisa dalle autorità nazionali competenti tenendo conto delle condizioni locali prevalenti. Sono previste deroghe specifiche intese ad assicurare la proporzionalità tra le incombenze amministrative previste e i rischi effettivi per l'ambiente. Inoltre, la proposta è formulata in modo sufficientemente flessibile da consentire di continuare ad applicare le buone pratiche e procedure già esistenti nei singoli Stati membri senza accrescere ulteriormente il carico di lavoro amministrativo. 9. Coerenza con altre politiche comunitarie La salute e la sicurezza dei lavoratori delle industrie estrattive sono già oggetto di alcune norme comunitarie, in particolare della direttiva 92/91/CEE del Consiglio, del 3 novembre 1992, relativa a prescrizioni minime intese al miglioramento della tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori nelle industrie estrattive per trivellazione (undicesima direttiva particolare ai sensi dell'articolo 16, paragrafo 1 della direttiva 89/391/CEE) [35] e della direttiva 92/104/CEE del Consiglio, del 3 dicembre 1992, relativa a prescrizioni minime intese al miglioramento della tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori delle industrie estrattive a cielo aperto o sotterranee (dodicesima direttiva particolare ai sensi dell'articolo 16, paragrafo 1 della direttiva 89/391/CEE) [36]. Queste direttive fissano prescrizioni minime dirette a tutelare la salute e la sicurezza dei lavoratori delle industrie estrattive a cielo aperto o sotterranee. Alcune delle misure che gli operatori sono tenuti ad attuare a tutela dei lavoratori hanno rilevanza anche per la protezione dell'ambiente. Risulta evidente, quindi, che questa proposta è coerente con le norme già esistenti in materia di salute e di sicurezza e addirittura le integra: una più efficace tutela dell'ambiente ha effetti positivi anche sulla protezione dei lavoratori. [35] GU L 348 del 28.11.1992, pag. 9. [36] GU L 404 del 31.12.1992, pag. 10. Questa proposta non avrà effetti indebiti sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico nell'UE, in quanto si limita a stabilire le misure strettamente necessarie per il conseguimento degli obiettivi della politica ambientale comunitaria. La grande maggioranza delle misure previste dalla proposta corrisponde già alle migliori pratiche; molte di tali misure sono già obbligatorie a livello nazionale. Questa proposta è coerente con la politica industriale, compresa la politica per le PMI, e contiene solo le misure necessarie per il conseguimento degli obiettivi fissati. In particolare, essa non avrà ripercussioni rilevanti sul settore delle cave (che in tutta l'UE è composto prevalentemente da PMI), visto che i rifiuti inerti non pericolosi sono in massima parte esclusi dal suo campo di applicazione. Per quanto riguarda la concorrenzialità e la concorrenza, la presente proposta crea condizioni uniformi nell'UE, contribuendo a evitare distorsioni nella produzione delle materie prime destinate ad impieghi produttivi, ed è quindi coerente con le politiche comunitarie sulla concorrenza e sul mercato interno. Le prescrizioni minime stabilite nella direttiva potrebbero rivelarsi utili anche per la valutazione della compatibilità ambientale dei progetti di estrazione in paesi terzi. Questo strumento potrebbe, ad esempio, diventare utile per verificare che i progetti che beneficiano dei finanziamenti comunitari nel quadro degli aiuti allo sviluppo prevedano le misure necessarie a prevenire o ridurre per quanto possibile gli effetti negativi sull'ambiente nei paesi terzi [37]. Esso potrebbe inoltre rappresentare un utile strumento di valutazione comparata per le imprese europee per le attività estrattive condotte in paesi terzi e in particolare in paesi in via di sviluppo, nel senso che promuove l'applicazione delle migliori prassi alle attività condotte al di fuori dell'UE. [37] La comunicazione della Commissione relativa al compendio contenente gli orientamenti politici per i campi o i settori di cooperazione specifici che la Comunità deve approvare in seno al Consiglio dei ministri ACP-CE (COM(2000) 424 def.) stabilisce, al punto 2.4. - "Sviluppo delle risorse minerali" -, che lo sviluppo sostenibile del settore dei minerali dipende da vari fattori, tra cui l'assistenza tecnico-finanziaria per "definire e applicare normative ambientali". 10. Contenuto della proposta L'articolo 1 indica l'obiettivo della proposta. L'articolo 2 definisce il campo di applicazione della proposta. La proposta riguarda i rifiuti, vale a dire il topsoil, lo strato di copertura, la roccia sterile e gli sterili, risultanti dalle attività di estrazione e/o trattamento in siti terrestri delle risorse minerali, ad eccezione dei rifiuti che non sono rifiuti specifici delle industrie estrattive. Questi altri rifiuti, ad esempio i rifiuti domestici, gli oli usati, le batterie usate, i veicoli fuori uso, continueranno ad essere regolamentati dalle disposizioni pertinenti della direttiva quadro sui rifiuti (75/442/CEE), della direttiva sulle discariche (1999/31/CE) o da altre normative comunitarie specifiche, a seconda dell'obiettivo e dell'oggetto della particolare operazione di gestione dei rifiuti. Per ragioni di certezza giuridica è stata utilizzata, per la definizione del campo di applicazione, una formulazione che coincide con quella dell'esenzione di cui all'articolo 2, lettera b), punto ii) della direttiva quadro sui rifiuti. I rifiuti delle attività di estrazione in alto mare sono esclusi dal campo di applicazione della direttiva proposta perché le caratteristiche di tali attività rendono inapplicabili le misure tecniche contenute nella proposta, concepite per l'estrazione di minerali in siti terrestri. Tali rifiuti continueranno ad essere assoggettati alle disposizioni della direttiva quadro sui rifiuti. La proposta esclude dal suo campo di applicazione la terra non inquinata, mentre i rifiuti inerti non pericolosi sono soggetti a disposizioni limitate, perché la loro gestione implica rischi relativamente ridotti. Tale esclusione è coerente con l'analoga esclusione prevista dalla direttiva sulle discariche. La Commissione ritiene che in questo modo sia possibile realizzare un giusto equilibrio tra gli obblighi giuridici imposti alle PMI, da cui in genere vengono prodotti tali rifiuti, e la protezione dell'ambiente. Anche i rifiuti risultanti dall'estrazione e/o dal trattamento delle risorse minerali e trasportati fuori dall'area in cui vengono prodotti (ad esempio i detriti di trivellazione trasferiti ad un'impresa terza incaricata dello smaltimento) sono esclusi dal campo di applicazione della proposta e restano soggetti unicamente alle disposizioni della direttiva sulle discariche. In questo modo si vuole evitare di creare scappatoie nella disciplina comunitaria riguardante le attività di gestione dei rifiuti non effettuate nel luogo di estrazione. Riguardo alla prospezione, visti i quantitativi limitati di rifiuti prodotti da queste attività e al fine di evitare un inutile aggravio delle incombenze imposte all'industria estrattiva, la Commissione propone di lasciare immodificato l'attuale regime legislativo. A questi rifiuti, dunque, continuerà ad applicarsi la direttiva 75/442/CEE, in particolare gli articoli 4 e 8. La Commissione ritiene che i rifiuti delle industrie estrattive abbiano peculiarità e caratteristiche tali da rendere inopportuno un loro assoggettamento alla direttiva sulle discariche. Per questo motivo, per i rifiuti oggetto della presente proposta di direttiva è prevista l'esenzione dalla direttiva sulle discariche. L'articolo 3 contiene le definizioni adottate ai sensi di questa direttiva. La definizione di rifiuto inerte di cui all'articolo 3, paragrafo 2 coincide con quella contenuta nella direttiva sulle discariche. La definizione di risorsa minerale (articolo 3, paragrafo 3) contiene un elenco non tassativo di minerali e composti organici e inorganici considerati oggetto delle attività economiche delle industrie estrattive. La definizione delle industrie estrattive (articolo 3, paragrafo 4) è ripresa da una definizione simile contenuta nelle direttive 92/91/CEE e 92/104/CEE. In questo contesto, si è voluto evitare di utilizzare termini quali "miniera" e "cava" affinché risulti chiaro che la proposta riguarda i rifiuti provenienti da tutti i tipi di settori estrattivi, indipendentemente dalle differenze giuridiche che possono esistere tra i vari Stati membri in funzione del tipo di minerale estratto e/o trattato. La definizione di trattamento di cui all'articolo 3, paragrafo 5 è formulata in modo da escludere le operazioni di fusione e/o metallurgiche che comportano l'uso di processi termici. Viceversa, sono inclusi nella definizione i rifiuti prodotti da processi di trattamento effettuati in un luogo diverso da quello di estrazione dei minerali (come nel caso, ad esempio, dei fanghi rossi derivanti dalla produzione di allumina a partire da bauxite importata da paesi terzi). L'articolo 4 istituisce una disposizione generale per la gestione sicura dei rifiuti di estrazione. Le misure da adottare devono basarsi sulle migliori tecniche disponibili (BAT) definite nella direttiva 96/61/CE ed elaborate dall'Ufficio europeo IPPC con sede a Siviglia (Spagna), che saranno pubblicate tra breve sotto forma di documento di riferimento sulle BAT. La Commissione ritiene che questo metodo permetterà di assicurare il miglior livello possibile di tutela ambientale, garantendo la certezza giuridica e senza creare oneri superflui per l'industria. L'articolo 5 impone all'operatore l'obbligo di predisporre un piano di gestione dei rifiuti. Ai sensi di questa disposizione e dell'articolo 7, paragrafo 2, lettera c), l'operatore deve fornire all'autorità competente tutte le informazioni necessarie riguardanti la prevenzione o la riduzione degli effetti ambientali negativi della gestione dei rifiuti. In virtù dei riferimenti agli articoli 11 e 12 e all'allegato II, il piano di gestione dei rifiuti e il suo contenuto rivestono un'importanza fondamentale nel quadro della proposta. Secondo la Commissione, il piano di gestione dei rifiuti sarà uno strumento di grandissima utilità per l'operatore e consentirà di pianificare in modo corretto e tempestivo le soluzioni da adottare per la gestione dei rifiuti al fine di ridurne la produzione e la pericolosità, promuovendone al tempo stesso il recupero e un vantaggioso riutilizzo del materiale estratto. L'articolo 5, paragrafo 6 prevede espressamente la possibilità di utilizzare come piano di gestione dei rifiuti altri strumenti simili elaborati in ottemperanza alle norme nazionali o comunitarie pertinenti. In questo modo si eviteranno inutili ripetizioni del lavoro svolto dall'operatore e dall'autorità competente. L'articolo 6, cui si ricollega l'allegato I, contiene uno degli elementi fondamentali di questa proposta, vale a dire l'obbligo, da parte dell'operatore, di prevenire gli incidenti rilevanti e le relative conseguenze negative per le persone e per l'ambiente. Per evitare sovrapposizioni normative, questo articolo non si applica alle strutture di deposito dei rifiuti soggette alla direttiva 96/82/CE modificata (Seveso II). La Commissione ritiene in questo modo di onorare l'impegno, assunto all'atto dell'adozione della proposta di modifica della direttiva Seveso II, ad assoggettare a pratiche di gestione sicure, in particolare a ispezioni periodiche da parte dell'autorità competente e alla trasmissione di informazioni al pubblico, tutti i siti adibiti al deposito di rifiuti estrattivi potenzialmente in grado di causare incidenti rilevanti. Il responsabile della sicurezza incaricato dall'operatore della supervisione quotidiana della politica di prevenzione degli incidenti non deve obbligatoriamente essere una persona diversa dallo stesso operatore. Tuttavia, la Commissione ritiene che, ponendo l'accento sulla necessità di istituire una figura professionale responsabile della politica di prevenzione degli incidenti, si possano indurre gli operatori a prestare maggiore attenzione alle attività quotidiane. L'applicabilità di questo articolo è limitata alle strutture di deposito di rifiuti che presentano un rischio elevato (categoria A), perché in generale è più probabile che proprio in queste strutture si verifichino incidenti rilevanti. A questo riguardo, i criteri definiti nell'allegato III della proposta sono intesi a far sì che tutte le strutture di deposito di rifiuti che potrebbero presentare pericoli rilevanti per l'ambiente e la salute umana siano inserite nella categoria A. In linea con quanto disposto dalla convenzione di Århus [38], sottoscritta dalla Comunità europea, e in particolare dall'articolo 7 della medesima, l'articolo 6, paragrafo 6 impone agli Stati membri di provvedere affinché al pubblico interessato venga data tempestivamente la possibilità di partecipare fattivamente alla preparazione o al riesame del piano di emergenza esterno. [38] Convenzione delle Nazioni Unite, del 25 giugno 1998, sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale. L'articolo 7 impone agli Stati membri di provvedere affinché gli operatori di strutture di deposito dei rifiuti possano operare solo se in possesso di un'autorizzazione e indica gli elementi che devono essere riportati nell'autorizzazione. Il riferimento agli articoli 5, 6 e 14 assicura che nella domanda di autorizzazione e nella stessa autorizzazione si tenga conto di tutte le disposizioni della proposta in materia di tutela ambientale. L'operatore, quindi, è tenuto a fornire all'autorità competente tutte le informazioni necessarie per una corretta valutazione della domanda. Il contenuto dell'autorizzazione è tale da consentire la dovuta applicazione delle disposizioni della proposta. L'articolo 8 prevede l'esame dell'autorizzazione da parte del pubblico, conformemente ai principi e agli obblighi enunciati nella convenzione di Århus. La Commissione ritiene che offrendo al pubblico questa possibilità si potrà rendere più trasparente il processo e sostenere il tentativo dell'industria estrattiva di conquistare la fiducia del pubblico riguardo alle proprie attività. La formulazione di questo articolo rispecchia l'articolo 6 della convenzione di Århus e prevede l'informazione del pubblico in generale riguardo a una domanda di autorizzazione e la partecipazione del pubblico interessato al processo di decisione. L'articolo 9, insieme all'allegato III, introduce un sistema di classificazione delle strutture di deposito dei rifiuti che tiene conto dei probabili effetti di un incidente comportante la fuoriuscita dei rifiuti contenuti nella struttura. Trattandosi di aspetti prettamente tecnici e tali da richiedere studi ad hoc, i criteri di classificazione delle strutture dovranno essere ulteriormente elaborati facendo ricorso alla procedura di comitato. L'articolo 10 istituisce alcune misure riguardo alla ripiena, cioè ai rifiuti risistemati nel vuoto di miniera. Pur incoraggiando questo metodo, la Commissione ritiene che i rifiuti utilizzati per la ripiena debbano comunque essere seguiti in qualche modo, per garantirne la stabilità, impedire l'inquinamento delle acque e consentire un monitoraggio adeguato. L'articolo 11 stabilisce prescrizioni e obiettivi generali riguardanti la costruzione e la manutenzione delle strutture di deposito dei rifiuti. La proposta non fornisce indicazioni particolareggiate circa le tecniche ingegneristiche da impiegare, perché siffatte indicazioni sono considerate inopportune in un atto di questo genere La Commissione ritiene che l'autorità competente sia in posizione migliore per valutare se l'operatore si attiene alle indicazioni fornite in materia nel documento sulle BAT. L'articolo 12 prevede misure da attuare per una chiusura e un monitoraggio corretti delle strutture di deposito dei rifiuti. Indica i compiti attribuiti all'operatore e la funzione di supervisione delle procedure di chiusura e post-chiusura assegnata all'autorità competente. La Commissione intende in questo modo impedire a operatori senza scrupoli di sottrarsi ai propri obblighi e fare in modo che si possa far fronte anche ai casi di insolvenza delle società estrattive, attraverso misure coerenti con il principio "chi inquina paga" e tali da non imporre oneri immotivati all'industria. L'articolo 13 indica misure di carattere generale intese a impedire che i rifiuti contenuti in una struttura di deposito provochino effetti negativi sull'ambiente, in particolare sull'acqua e/o sul suolo. Grazie all'inserimento di opportuni rimandi alla normativa comunitaria vigente in materia di acque, sono evitate inutili sovrapposizioni normative. L'articolo, in particolare, comprende una disposizione specifica riguardante la questione delicata della gestione del cianuro nell'industria estrattiva. Il valore limite superiore introdotto per la concentrazione di cianuro allo stato libero e composti di cianuro nei bacini di decantazione degli sterili, pari a 50 ppm di cianuro WAD (weak acid dissociable - dissociabile con un acido debole), è quello indicato nell'International Cyanide Management Code [39] elaborato sotto gli auspici del Programma delle Nazioni Unite per l'ambiente (United Nations Environmental Programme - UNEP) e dell'International Council on Metals and the Environment (ICME). È opinione della Commissione che gli impianti di estrazione dell'oro nell'UE e nei paesi candidati all'adesione siano certamente in grado di rispettare questo valore limite, come del resto confermato da rappresentanti dell'industria (Euromines). D'altra parte, la Commissione ritiene che in questo campo sia opportuno stimolare il progresso tecnologico per ridurre ulteriormente le conseguenze negative che un'eventuale fuoriuscita di cianuro potrebbe avere sull'ambiente. A questo scopo, un valore limite di 10 ppm di cianuro WAD da raggiungere, in due tappe, entro dieci anni dalla data di recepimento della direttiva sembra perfettamente realizzabile (e anzi viene già raggiunto in taluni impianti). Gli Stati membri sono liberi di adottare misure di protezione ambientale più rigorose di quelle prescritte in questa iniziativa legislativa. [39] http://www.cyanidecode.org/ . L'articolo 14 prevede che l'operatore fornisca un sistema di garanzia finanziaria prima di dare inizio alle attività di smaltimento. Tale garanzia ha lo scopo di coprire ogni eventuale spesa che un terzo dovrebbe sostenere per il ripristino del sito in caso di insolvenza o mancato adempimento degli obblighi (pratiche "walk away") da parte dell'operatore e può comprendere sistemi basati sulla conformità ad un test finanziario aziendale. Il testo di questo articolo è stato formulato con la massima attenzione per assicurare il conseguimento di questo importante obiettivo senza imporre oneri immotivati all'industria. L'articolo 14, paragrafo 5 chiarisce che, in forza del principio "chi inquina paga" e in linea con quanto disposto in materia di responsabilità ambientale con riferimento alla gestione dei rifiuti nella proposta di direttiva sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale [40], gli operatori delle industrie estrattive sono tenuti ad avere un'adeguata copertura della responsabilità civile per danni ambientali o minaccia imminente di danni causati dalle proprie operazioni. L'allegato I di detta direttiva include nel suo campo di applicazione le "operazioni di gestione dei rifiuti, compresi la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento di rifiuti e di rifiuti pericolosi, nonché la supervisione di tali operazioni e il controllo successivo dei siti di discarica, soggetti a autorizzazione o a registrazione, conformemente alla direttiva 75/442/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1975, relativa ai rifiuti [41] e alla direttiva 91/689/CEE del Consiglio, del 12 dicembre 1991, relativa ai rifiuti pericolosi. [42] Tali operazioni comprendono tra l'altro la gestione di siti di discarica ai sensi della direttiva 1999/31/CE del Consiglio, del 26 aprile 1999, relativa alle discariche di rifiuti [43] ed il funzionamento di impianti d'incenerimento ai sensi della direttiva 2000/76/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 dicembre 2000, sull'incenerimento di rifiuti [44]". Come già indicato al punto 5.1 della presente relazione, in tali rifiuti sono compresi i rifiuti delle industrie estrattive. Questi ultimi, quindi, sono già soggetti alle disposizioni della direttiva proposta sulla prevenzione e riparazione del danno ambientale. [40] Direttiva .../... /CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del [...], sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale (proposta COM(2002)17 def. della Commissione, 23.1.2002). [41] GU L 194 del 25.7.1975, pag. 39, modificata da ultimo dalla decisione 96/350/CE della Commissione, del 24 maggio 1996, che adatta gli allegati II A e II B della direttiva 75/442/CEE del Consiglio relativa ai rifiuti (GU L 135 del 6.6.1996, pag. 32). [42] GU L 377 del 31.12.1991, pag. 20, modificata dalla direttiva 94/31/CE del Consiglio, del 27 giugno 1994 (GU L 168 del 2.7.1994, pag. 28). [43] GU L 182 del 16.7.1999, pag. 1. [44] GU L 332 del 28.12.2000, pag. 91. L'articolo 15 istituisce una procedura di consultazione tra paesi vicini allo scopo di assicurare lo scambio di informazioni e l'informazione dei cittadini riguardo alle strutture di deposito dei rifiuti che potrebbero avere conseguenze negative sull'ambiente in tali paesi. L'articolo 16 introduce una delle misure più importanti della proposta, vale a dire l'obbligo per l'autorità competente di ispezionare le strutture di deposito dei rifiuti. Sulla scorta dell'esperienza maturata in questi ultimi anni in seguito ai gravi incidenti di Aznalcóllar e Baia Mare, la Commissione è giunta alla conclusione che, per evitare gravi conseguenze negative sull'ambiente, è necessario un sistema forte di controllo dell'applicazione delle norme. L'articolo 16, paragrafo 2 impone all'operatore di tenere una documentazione sulla costruzione e sul successivo sviluppo della struttura di deposito dei rifiuti, e di garantirne un appropriato trasferimento in caso di subentro di un nuovo operatore. A parere della Commissione, tale disposizione può contribuire a evitare incidenti gravi e a limitarne le conseguenze, visto che il mancato trasferimento delle informazioni riguardanti strutture che esistono magari da decine di anni rappresenta una concausa importante di cattiva gestione delle stesse. L'articolo 17 prevede che gli Stati membri debbano fornire le informazioni necessarie per valutare l'efficacia di questa proposta e l'andamento quantitativo futuro dei rifiuti delle industrie estrattive. In particolare sono richieste informazioni sugli incidenti e sugli incidenti sfiorati, da poter mettere a disposizione degli Stati membri interessati. L'articolo 18 impone agli Stati membri di determinare le sanzioni da irrogare in caso di violazione delle norme nazionali di attuazione della presente direttiva per dissuadere le imprese dal porre in essere comportamenti non corretti. L'articolo 19 prevede uno scambio di informazioni sui metodi da utilizzare per l'elaborazione di inventari e per il ripristino delle strutture di deposito dei rifiuti chiuse che sono causa di grave inquinamento per l'ambiente. In questo modo sarà possibile ridurre le pressioni ambientali dovute ad una pesante "eredità del passato". L'articolo riguarda anche la divulgazione delle informazioni sulle migliori tecniche disponibili. In effetti, dal 2001 la Commissione organizza uno scambio di informazioni sulle BAT in materia di gestione dei rifiuti del settore estrattivo tra Stati membri e organizzazioni interessate e prevede di pubblicare i risultati del lavoro nel 2004. Gli Stati membri dovrebbero pertanto tener conto di tali informazioni quando attuano la direttiva. L'articolo 20 stabilisce le misure di attuazione e di modificazione che la Commissione adotta, con l'ausilio del comitato di cui all'articolo 21, istituito dalla direttiva 75/442/CEE e costituito da esperti degli Stati membri che dispongano delle competenze necessarie riguardo alla gestione dei rifiuti dell'industria estrattiva. L'allegato I contiene un elenco degli elementi da tenere in considerazione nella stesura di una politica per la prevenzione di incidenti rilevanti, nonché degli elementi che devono essere resi pubblici. L'allegato II indica i parametri da analizzare nel contesto della procedura di caratterizzazione dei rifiuti. L'allegato III indica i criteri da utilizzare nella determinazione della categoria di rischio di una struttura di deposito dei rifiuti. 11. Scheda di valutazione dell'impatto: impatto della proposta sulle imprese con particolare riferimento alle piccole e medie imprese (PMI) 11.1. In considerazione del principio di sussidiarietà esporre i motivi per i quali è necessaria una normativa comunitaria in questo settore L'articolo 2 della direttiva quadro sui rifiuti indica che i "i rifiuti risultanti dalla prospezione, dall'estrazione, dal trattamento, dall'ammasso di risorse minerali o dallo sfruttamento delle cave" sono esclusi dal campo di applicazione della direttiva "qualora già contemplati da altra normativa". Esso stabilisce inoltre che "disposizioni specifiche particolari o complementari a quelle della presente direttiva per disciplinare la gestione di determinate categorie di rifiuti possono essere fissate da direttive particolari". Alla luce delle differenze esistenti tra le varie normative nazionali e del carattere transnazionale delle ripercussioni ambientali dei rifiuti provenienti dalle industrie estrattive, è necessario stabilire a livello comunitario prescrizioni minime atte ad assicurare una gestione più sicura delle strutture di deposito dei rifiuti e una protezione più efficace dell'ambiente. La direttiva oggetto di questa proposta è considerata lo strumento più adatto per riportare chiarezza nella gestione dei rifiuti provenienti dalle industrie estrattive e per istituire un quadro di azione che goda del sostegno della Commissione, degli Stati membri e della stessa industria. I vantaggi derivanti dall'istituzione di un insieme comune di norme valide in tutti i paesi dell'UE sono considerati un elemento positivo, e confermano il concetto secondo cui è preferibile emanare normative a livello comunitario piuttosto che avere un ventaglio di controlli nazionali, regionali e locali di varia efficacia. 11.2. Obiettivi principali della direttiva proposta La direttiva proposta mira a istituire un quadro entro il quale gli operatori dell'industria estrattiva e gli Stati membri possano concordare azioni opportune. Essa si propone in modo specifico di non introdurre norme eccessivamente prescrittive in un settore caratterizzato dalla presenza di strutture che possono rimanere operative per centinaia di anni e, contemporaneamente, da una rapida evoluzione della tecnologia. I due obiettivi tecnici principali della direttiva proposta sono: -ridurre al minimo gli effetti negativi del drenaggio inquinato prodotto dalle strutture di deposito dei rifiuti, le cui ripercussioni ambientali possono esercitarsi nell'arco di periodi di tempo lunghissimi che vanno ben più in là della chiusura della struttura e della miniera o cava da cui provengono i rifiuti; -prevenire o ridurre al minimo le conseguenze degli incidenti e in particolare garantire la stabilità a lungo termine delle dighe di contenimento e dei bacini di decantazione degli sterili, dato che il cedimento delle dighe può provocare estesi danni ambientali e mettere in pericolo vite umane. Le principali procedure amministrative indicate nella direttiva proposta riguardano: -la pianificazione, l'autorizzazione e la chiusura delle strutture di deposito dei rifiuti utilizzate dall'industria estrattiva; sono previste misure particolari per le strutture che potrebbero avere un impatto al di là delle frontiere nazionali; -meccanismi da porre in atto in caso di incidenti rilevanti ed eventi inattesi; -l'introduzione di meccanismi atti a garantire che tutti gli operatori dell'industria estrattiva forniscano (e mantengano) garanzie finanziarie sufficienti ad assicurare, a tempo debito, il completo ripristino delle strutture di deposito dei rifiuti poste sotto la loro responsabilità, indipendentemente dalla posizione o situazione finanziaria in cui si troveranno in quel momento gli stessi operatori. 11.3. Determinare l'incidenza della direttiva proposta 11.3.1. Settori di attività Tra le imprese, saranno interessati dalla proposta tutti (o pressoché tutti) gli operatori di miniere e cave, nonché tutti gli operatori dei settori petrolifero e del gas on-shore. In questo contesto, per "operatori" si intendono i soggetti le cui attività comprendono l'estrazione, il trattamento e il deposito di minerali. Parimenti, saranno interessate dalla proposta anche le amministrazioni nazionali, regionali e locali, comprese le autorità di regolamentazione autonome e semiautonome e le altre autorità competenti. L'impatto normativo varierà notevolmente in funzione delle caratteristiche e del volume dei rifiuti prodotti da ciascuna operazione, nonché delle caratteristiche dei regimi di autorizzazione a cui sono soggetti gli operatori. Le operazioni che verosimilmente risentiranno meno degli effetti della direttiva proposta sono quelle per le quali sussistono tutte le condizioni seguenti: -produzione, senza uso di acqua o sostanze chimiche, di un minerale totalmente o sostanzialmente inerte e -utilizzo di tecniche di estrazione a cielo aperto in miniere o cave e ricollocazione del topsoil, dello strato di copertura e della roccia sterile nell'area già coltivata e -lavorazioni effettuate interamente al di sopra della falda acquifera senza rischi (o con rischi minimi) di allagamenti e -autorizzazioni già ottenute e regolamentazione pregressa degli aspetti legati all'efficienza ambientale e alla sicurezza. Anche se la direttiva proposta non fa distinzione tra strutture di gestione situate al di sopra o al di sotto della falda freatica (cfr. terzo trattino), è evidente che quelle che producono solo rifiuti inerti (primo trattino) e non sono inondate in via permanente o sporadica disporranno di piani di gestione dei rifiuti e di valutazione dei rischi semplificate che saranno più facili da applicare e meno costosi da gestire. Questa affermazione non può estendersi alle strutture che smaltiscono rifiuti non inerti, che possono inquinare le acque sotterranee con percolato, se i rifiuti si trovano all'interno o al di sopra di un bacino idrografico. Viceversa, le operazioni che risentiranno maggiormente degli effetti della direttiva proposta sono quelle per le quali ricorre almeno una delle seguenti condizioni (a meno che tali operazioni non siano già autorizzate e che gli aspetti legati all'efficienza ambientale e alla sicurezza non siano già regolamentati in qualche forma): -produzione di un minerale o rifiuto a tutti gli effetti pericoloso (o caratterizzato da attività chimica in circostanze "normali") e/o -estrazione di un minerale da una massa minerale che può causare inquinamento acido o alcalino e/o -utilizzo di acqua per la lavorazione del minerale o per il deposito dei rifiuti e/o -utilizzo di sostanze chimiche (quali il cianuro o gli xantati) per la lavorazione del minerale. 11.4. Precisare gli obblighi imposti alle imprese per conformarsi alla direttiva proposta 11.4.1. Panoramica generale Con il recepimento della direttiva proposta, agli operatori dell'industria estrattiva saranno attribuiti vari compiti. Per molti operatori, in particolare nei paesi che sono già Stati membri dell'UE, questi compiti non saranno del tutto nuovi, in quanto l'industria estrattiva è già ampiamente regolamentata e la maggior parte degli operatori ha già istituito politiche e meccanismi per affrontare le questioni trattate dalla direttiva proposta. Gli operatori sono già soggetti all'obbligo di autorizzazione ai sensi della direttiva quadro sui rifiuti, perciò l'impatto marginale della direttiva proposta dovrebbe essere limitato. Una maggior chiarezza a livello degli operatori e delle autorità competenti potrà facilitare l'adempimento di molti degli obblighi e incidere favorevolmente sui costi associati. Il documento sulle BAT dovrebbe fare chiarezza su alcuni punti; un contributo ulteriore potrebbe venire, a livello nazionale, dagli Stati membri attraverso l'elaborazione e la pubblicazione di piani-modello, politiche e orientamenti tecnici a cui gli operatori e i singoli funzionari possano fare riferimento per non dover partire ogni volta da zero nella definizione delle soluzioni da attuare. 11.4.2. Costi aggiuntivi I nuovi obblighi (e i costi aggiuntivi) previsti a carico degli operatori nel settore dell'estrazione mineraria possono essere raggruppati in tre voci: -costi una tantum riconducibili direttamente alla necessità di adeguare una struttura già esistente o da realizzare alle prescrizioni normative e alle condizioni di esercizio fissate dalla direttiva proposta; -costi annui aggiuntivi da sostenere nella fase di operatività della struttura; -costi annui aggiuntivi da sostenere dopo la chiusura della struttura. Gli articoli da 5 a 13 compreso saranno presumibilmente all'origine di costi una tantum per molti operatori, anche se taluni operatori non saranno interessati direttamente da alcuni articoli. I costi maggiori deriveranno con tutta probabilità dall'applicazione degli articoli 11 (costruzione e gestione delle strutture di deposito dei rifiuti) e 13 (prevenzione dell'inquinamento delle acque e del suolo). Gli articoli 5, 6, 12 e 13 saranno verosimilmente all'origine di un aggravio dei costi annui nella fase di operatività per molti operatori. Gli articoli 12 (chiusura e gestione successiva alla chiusura) e, in misura minore, 13 (prevenzione dell'inquinamento delle acque e del suolo) determineranno verosimilmente, per la maggior parte degli operatori, un aggravio dei costi nella fase post-chiusura. Dato che i costi da sostenere per prestare una garanzia finanziaria sono nettamente distinti dagli altri costi e, secondo le previsioni, rappresenteranno una quota significativa dei costi totali, è opportuno soffermarsi in maniera più approfondita sull'articolo 14. L'articolo 14 mira a scongiurare il rischio che un operatore dichiari bancarotta durante o al termine della fase di operatività e abbandoni l'attività senza lasciare risorse per le fasi di chiusura e post-chiusura. A questo scopo, impone agli operatori di prestare preventivamente una garanzia finanziaria di valore sufficiente a coprire per intero tali costi. Secondo le informazioni disponibili, in Irlanda e in Canada vige già un sistema analogo a quello previsto dall'articolo 14. La garanzia finanziaria viene normalmente prestata sotto forma di denaro contante, lettere di credito o garanzie bancarie, garanzie cauzionali assicurative e/o polizze assicurative di garanzia finanziaria. Il denaro contante non rappresenta un'opzione realistica per la maggior parte delle imprese, né costituirebbe un meccanismo efficiente dal punto di vista economico se non per le imprese che hanno accesso a capitali eccedenti. Le lettere di credito e le garanzie bancarie riducono il fido dell'impresa; diminuiscono di un ammontare equivalente alla garanzia i finanziamenti a cui ha accesso l'impresa e possono accrescerne il costo complessivo. Difficilmente questa opzione sarebbe praticabile (o sostenibile) per le imprese che non presentano una posizione creditizia (credit rating) pari o superiore ad "AA". Restano quindi le garanzie cauzionali e i meccanismi di garanzia simili (di tipo "condizionato", cioè che possono essere soggetti a condizioni concordate dal finanziatore e dall'operatore, oppure "su richiesta", cioè soggetti a condizioni modificabili a richiesta del finanziatore). Tali garanzie vengono di norma prestate per il tramite di un intermediario specializzato, e salvo che al debito dell'operatore sia stato assegnato un rating "investment grade", è probabile che debbano appoggiarsi su qualche tipo di controgaranzia a carico dell'operatore. Gli operatori che possono dimostrare una buona affidabilità, in particolare quelli che hanno una società capogruppo solida e diversificata, possono appoggiare le garanzie cauzionali sul loro bilancio (in altri termini, il costo della garanzia è pari al costo marginale del capitale). Per le società meno solide e meno conosciute, può essere più difficile procurarsi le garanzie necessarie. Secondo i dati disponibili, in Irlanda, la garanzia finanziaria (cauzionale) ha un costo annuo compreso tra lo 0,5 e lo 0,75% del valore della garanzia, mentre in Canada è più vicino all'1%: a tale percentuale, il costo annuo da sostenere per ogni milione di euro oggetto della garanzia è pari a 10 000 EUR. 11.5. Precisare gli obblighi imposti alle amministrazioni nazionali, regionali e locali per conformarsi alla direttiva proposta Le amministrazioni nazionali dovranno istituire (o adeguare) e successivamente mantenere sistemi di regolamentazione, ispezione e controllo dell'attuazione della direttiva che garantiscano l'adempimento degli obblighi imposti loro dalla direttiva proposta. La possibilità di delegare alcuni di questi obblighi alle amministrazioni regionali e/o locali sarà influenzata anche, in alcuni casi, dalla conformazione geologica del paese; da questa dipende anche l'interesse commerciale delle operazioni di estrazione. Gran parte dei costi aggiuntivi a carico delle amministrazioni sarà legata alla necessità di aumentare il personale tecnico e amministrativo. Trascorsi i primi 5-10 anni, la nuova disciplina dovrebbe essere stata assimilata e questi costi dovrebbero diminuire. Il numero di persone in più da impiegare e le qualifiche tecniche che esse dovranno possedere varieranno da paese a paese in funzione del numero e del tipo delle miniere, cave e altre strutture dell'industria estrattiva già chiuse, in attività o previste per il futuro. Un gruppo composto da cinque persone nell'amministrazione centrale e un gruppo analogo, composto anch'esso da cinque persone, nell'autorità competente dovrebbero costare poco meno di 1 milione di euro all'anno tra costi salariali e costi accessori connessi al rapporto di lavoro, costi degli uffici e costi delle altre strutture necessarie. A livello regionale o locale potrebbe essere necessaria una capacità aggiuntiva per l'amministrazione. 11.6. Definire la prevedibile incidenza economica della direttiva proposta È importante notare che le stime dei costi riportate di seguito si basano sul fatto che la direttiva sulle discariche (1999/31/CE) attualmente non si applica alle strutture di gestione dei rifiuti dell'industria estrattiva. Viste le potenziali implicazioni della direttiva quadro sui rifiuti e della direttiva sulle discariche, è lecito ipotizzare che, se le disposizioni di tali direttive fossero applicate integralmente ai rifiuti delle industrie estrattive, i costi aggiuntivi derivanti dall'applicazione della presente proposta sarebbero modesti. In base a quanto emerso da una valutazione effettuata per la Commissione [45], il valore attuale netto (Net Present Value - NPV) [46] del flusso di costi totale sfiora i 670 milioni di euro; secondo le previsioni, la quota maggiore di questi costi ricadrà sul settore degli aggregati da costruzione (50%), sul settore dell'estrazione di carbone in profondità (21%), sul settore dell'estrazione di metalli in profondità (12%) e sul settore del gesso e delle argille speciali (9%). Queste stime riguardano i 15 Stati membri e i 10 paesi in via di adesione e si fondano sull'ipotesi che molte delle strutture esistenti dovranno, in qualche misura, adeguare le prassi in uso per la gestione dei rifiuti. [45] Financial evaluation of a Proposal for a Directive on waste from the extractive industry, Symonds Group, novembre 2002. Il costo stimato cui fa riferimento il testo è ricavato da un aggiornamento del mese di aprile 2003 in base alla proposta di direttiva riesaminata. [46] Il concetto di valore attuale netto è molto utilizzato dagli analisti finanziari per comparare flussi di cassa diversi (vale a dire sequenze di costi e/o ricavi ripartiti in periodi diversi). Esso calcola una somma di denaro riferita al presente che rappresenta un determinato flusso di cassa a un determinato tasso di interesse. Tiene conto, quindi, del costo legato all'accesso ai finanziamenti e/o all'uso del denaro, e del fatto che un euro subito disponibile vale più della promessa di un euro in futuro. Dalla valutazione emerge che l'NPV dei costi associati alle miniere profonde di metalli nell'arco di un periodo di operatività stimato in 40 anni ammonterebbe a circa 83 milioni di euro. Per inquadrare questi dati nel giusto contesto, si ricorda che con una produzione di metallo stimata, in maniera molto approssimativa, in circa 2 milioni di tonnellate all'anno, pari a 80 milioni di tonnellate nell'arco di 40 anni, l'NPV sarebbe di circa 1 EUR per tonnellata di metallo estratto. I dati su cui si basa questa valutazione sono tutt'altro che certi; tuttavia i risultati indicano che, in termini percentuali, i costi supplementari assorbiti dai consumatori o che ricadrebbero sui consumatori di metalli sarebbero modesti. In uno studio del 2001 sui costi associati al miglioramento della gestione dei rifiuti minerari [47] è stato analizzato un campione ristretto di miniere per stimare il costo complessivo della gestione dei rifiuti nelle miniere metallifere. Il costo calcolato è risultato appena inferiore a 15 EUR per tonnellata di metallo estratto per le miniere di zinco e circa il doppio per le miniere di rame. [47] A study on the costs of improving the management of mining waste, Symonds Group, ottobre 2001 (http://europa.eu.int/comm/environment/ waste/studies/mining/mining_cost.pdf). Le ipotesi di costi formulate in questo studio si riferiscono alla situazione nei settori dell'industria estrattiva prima dell'entrata in vigore della direttiva sulle discariche. Esaminando il risultato dello studio con le stime citate in precedenza (pari a 1 EUR per tonnellata di minerale estratto per le nuove misure di gestione dei rifiuti), risulta che l'aumento dei costi di gestione dei rifiuti derivante da questa proposta sarebbe compreso tra il 5 e il 10% degli attuali costi di gestione dei rifiuti per molte miniere. Per quanto riguarda gli aggregati da costruzione, il contributo elevato al costo complessivo rispecchia il numero relativamente elevato delle cave (sono attualmente 20 000 nei 15 Stati membri e circa 5 000 nei paesi candidati e la maggior parte di esse sono piccole e medie imprese). Il valore attuale netto dei costi associati agli aggregati da costruzione è stato stimato a 335 milioni di euro (cioè 33,5 milioni l'anno su una vita media di una cava di dieci anni), rispetto al fatturato del settore (calcolato solo per i 15 Stati membri) di 35 000 milioni di euro e una produzione pari a circa 2 650 tonnellate di aggregati da costruzione l'anno [48]. Il costo aggiuntivo sarebbe pertanto equivalente a quasi lo 0,1% del fatturato e a 0,01 EUR per tonnellata di aggregato venduta. Si prevede che i costi aggiuntivi per le cave di piccole e medie dimensioni dovrebbero essere limitati a circa 425 EUR per anno di funzionamento e a 625 EUR per anno per la fase successiva alla chiusura. [48] http://www.uepg.org/ . 11.7. Indicare se la proposta contiene misure destinate a tener conto della situazione specifica delle piccole e medie imprese (PMI) La direttiva proposta non prevede esenzioni destinate espressamente alle PMI; tuttavia, è soprattutto alle piccole e medie imprese che si applicheranno, nel concreto, le esenzioni previste. Innanzitutto, la terra inquinata è esclusa dal campo di applicazione della proposta; in secondo luogo, i rifiuti inerti sono soggetti solo a disposizioni limitate. La maggior parte delle PMI che avrebbero potuto essere interessate da questa proposta (ad es. le cave di pietra ornamentale, le imprese che estraggono minerali industriali, ecc.) di norma producono solo rifiuti inerti non pericolosi e terra non inquinata, e dunque o non sono interessate dalle misure contenute nella direttiva proposta o saranno interessate solo da alcune di esse. Inoltre, l'articolo 6, che riguarda la prevenzione di incidenti rilevanti e l'informazione del pubblico, si applica solo alle strutture classificate nella categoria A; lo stesso vale per l'articolo 15, che riguarda gli effetti transfrontalieri. D'altra parte, se è vero che alcune miniere e cave gestite da PMI saranno classificate nella categoria A, è anche vero che difficilmente si potrebbe sostenere che tali PMI debbano essere assoggettate a criteri di tutela della sicurezza del pubblico inferiori rispetto a quelli che si applicano alle imprese più grandi 12. Consultazione delle parti interessate Per garantire una consultazione il più possibile ampia circa il potenziale campo di applicazione e il contenuto di questa proposta, la Direzione generale Ambiente della Commissione ha organizzato una serie di riunioni, seminari e convegni tecnici, ha dato l'avvio a vari studi e ha creato un'apposita pagina web [49]. [49] http://europa.eu.int/comm/ environment/ waste/ mining.htm. Uno studio sui costi associati al miglioramento della gestione dei rifiuti m