Comunicazione dalla Commissione - Modernizzazione del sistema contabile delle Comunità europee /* COM/2002/0755 def. */





COMUNICAZIONE DALLA COMMISSIONE - Modernizzazione del sistema contabile delle Comunità europee Indice INTRODUZIONE Necessità di agire Il contesto giuridico Evoluzione della contabilità pubblica a livello internazionale Evoluzione del quadro contabile delle Comunità europee Il sistema d'informazione attuale Obiettivo della presente comunicazione I. PARTE I: IL QUADRO CONTABILE I.1. Situazione attuale I.2. Evoluzione necessaria I.3. Situazione negli Stati membri I.4. Sistema futuro I.4.1. Sistema duplice I.4.2. Utilizzo delle norme vigenti: IPSAS I.5. Iniziative da adottare I.5.1. Elaborazione di un nuovo quadro contabile I.5.2. Integrazione dei dati contabili I.5.3. Organizzazione dei controlli interni dei dati contabili I.5.4. Formazione e sensibilizzazione dei diversi operatori II. PARTE II: SISTEMA INFORMATICO II.1. Situazione attuale II.1.1. Descrizione del sistema attuale II.1.2. L'esigenza di creare una funzionalità contabile conforme ai principi della contabilità per competenza II.1.3. La questione della coerenza fra sottosistemi II.1.4. Funzionalità di gestione II.1.5. Costo del sistema attuale II.2. La situazione negli Stati membri II.3. Esame delle opzioni per il futuro II.3.1. Opzione 1: mantenimento del sistema attuale II.3.2. Opzione 2: Un software standard unico II.3.3. Opzione 3: Un nuovo sistema integrato II.3.4. Interoperatività dei sistemi II.3.5. Valutazione delle opzioni del sistema II.4. Azioni da adottare II.4.1. Miglioramento del sistema attuale II.4.2. Sviluppo del nuovo sistema II.4.3. Calendario III. PARTE III: GESTIONE DEL PROGETTO III.1. Organizzazione del progetto III.2. Risorse del progetto III.3. Calendario CONCLUSIONE ALLEGATO A: PRINCIPI CONTABILI INTERNAZIONALI DEL SETTORE PUBBLICO (IPSAS) ALLEGATO B: INVENTARIO ALLEGATO C: In che modo la comunicazione dà seguito alle osservazioni della Corte dei conti ALLEGATO D: Descrizione dettagliata delle azioni da condurre per la modernizzazione del quadro contabile INTRODUZIONE Necessità di agire Dall'adozione del Libro bianco sulla Riforma nel marzo 2000 la Commissione ha introdotto miglioramenti di grande portata ai suoi sistemi di gestione finanziaria e di controllo. È tuttavia necessario lavorare ancora per conseguire gli obiettivi della riforma, in particolare nel settore della contabilità, perché il nuovo regolamento finanziario prevede che entro il 2005 vengano presentati stati finanziari basati sui principi della contabilità per competenza. Questo obiettivo, a sua volta, impegna la Commissione ad apportare grandi cambiamenti ai suoi sistemi di informazione, oltre a richiedere lo sviluppo di un sistema informatizzato integrato tale da fornire le funzionalità supplementari necessarie. La Commissione riconosce le difficili sfide poste da un progetto di tale ampiezza e complessità e la gestione di tali sfide rappresenterà pertanto parte integrante del processo. Perché la gestione del progetto possa avere luogo con successo è fondamentale un'opportuna programmazione preventiva. La Commissione fornisce la base per una comprensione chiara e condivisa degli scopi e degli obiettivi, e se possibile di come il progetto può soddisfarli, degli esiti, dei risultati e dei calendari, nonché degli elementi rilevanti per la gestione del progetto e delle linee di informazione. Nella sua relazione annuale relativa all'esercizio 2001, la Corte dei conti ritiene che, nonostante i conti fornissero un'immagine fedele delle entrate e delle spese, nonché della situazione finanziaria delle Comunità, "occorrono provvedimenti urgenti e a fondo all'interno dei servizi della Commissione per poter affrontare i rischi connessi alle imperfezioni del sistema contabile (cfr. paragrafi 9.6-9.8)". È importante osservare che le critiche della Corte riguardano sostanzialmente la contabilità generale e solo in misura minore la contabilità di bilancio. Da parte sua, la Commissione si è impegnata a migliorare e modernizzare il sistema contabile comunitario. In risposta ai punti 9.7-9.8, dunque, essa "riconosce il persistere dei problemi contabili messi in evidenza dalla Corte. Sarà avviata al più presto una riforma della contabilità. La Commissione è fermamente determinata a modernizzare il sistema contabile. Entro la fine del 2002 deciderà le opzioni di sviluppo, il calendario d'attuazione proposto ed i costi previsti, nonché l'assegnazione delle risorse. Inoltre, poiché il nuovo regolamento finanziario esige per il 2005 la produzione di una contabilità per competenza, è necessaria un'azione urgente e di grande ampiezza per fare in modo che la Commissione disponga delle norme e procedure pertinenti." Il contesto giuridico Gli obblighi della Commissione in materia di contabilità discendono direttamente dal trattato CE. L'articolo 275 stabilisce infatti: "Ogni anno la Commissione sottopone al Consiglio e al Parlamento europeo i conti dell'esercizio trascorso concernenti le operazioni del bilancio. Inoltre, essa comunica loro un bilancio finanziario che espone l'attivo e il passivo della Comunità." Queste disposizioni sono di particolare importanza perché, nel contesto della procedura di discarico, articolo 276, il Consiglio e il Parlamento europeo esaminano i conti e gli stati finanziari di cui all'articolo 275 e la relazione annuale della Corte dei conti. La base del nuovo sistema contabile è stata fissata all'articolo 125 del nuovo regolamento finanziario: "Secondo il principio della contabilità per competenza, gli stati finanziari riprendono oneri e proventi dell'esercizio, indipendentemente dalla data di pagamento o d'incasso". In base all'articolo 181, "Queste disposizioni ... si applicano progressivamente ... affinché abbiano piena efficacia nell'esercizio 2005". Evoluzione della contabilità pubblica a livello internazionale Come la maggior parte degli altri sistemi contabili del settore pubblico, neanche quello comunitario era stato concepito per conformarsi ai principi della contabilità per competenza. Con le nuove norme, tuttavia, la Commissione entrerà nel gruppo delle amministrazioni e istituzioni pubbliche che si sono impegnate a fondo per migliorare le proprie pratiche contabili. Negli ultimi anni, la modernizzazione della gestione pubblica è diventata un tema importante. Le pratiche contabili pubbliche, orientate per lo più alla registrazione di pagamenti ed entrate, devono, da un lato, diventare un effettivo strumento di gestione e, dall'altro, consentire una presentazione più comprensibile e affidabile della situazione finanziaria delle amministrazioni e degli organismi pubblici. La Commissione non è l'unica a orientarsi verso il rispetto di principi di contabilità per competenza generalmente accettati. Sono impegnati nello stesso processo molti paesi sviluppati che, incoraggiati da organismi e organizzazioni internazionali come l'OCSE e l'IFAC [1], negli ultimi anni hanno cominciato a modernizzare i propri sistemi contabili, passando da un sistema di cassa a uno per competenza. [1] IFAC: International Federation of Accountants (Federazione internazionale degli esperti contabili). L'esperienza acquisita negli Stati membri mostra che la riforma dei sistemi contabili pubblici rappresenta un grande miglioramento sia sul piano dell'introduzione di nuove pratiche che su quello delle risorse umane e finanziarie necessarie. Evoluzione del quadro contabile delle Comunità europee Anche la Commissione ha sentito l'esigenza di seguire questa tendenza internazionale e alcuni anni fa ha deciso di sviluppare il proprio sistema contabile passando da una pura registrazione delle spese ed entrate di bilancio (contabilità di cassa) a un sistema di contabilità per competenza volto a fornire un quadro più completo della situazione finanziaria delle Comunità, mostrando tutti gli attivi e i passivi nonché le spese e le entrate dell'esercizio. Nel 2000 la Commissione ha varato un piano pluriennale per la modernizzazione del suo quadro contabile, che prevede: - Uno studio sullo stabilimento e la presentazione dei conti dell'UE presentato a metà 2000 da esperti di alto livello in materia di contabilità pubblica; - L'elaborazione, nel giugno 2001, di un piano d'azione per la modernizzazione, presentato alla Corte dei conti la quale ha apprezzato gli orientamenti del documento; - L'introduzione di elementi della contabilità per competenza nella presentazione degli stati finanziari e il calcolo, a partire dal 2000, del risultato economico, che "costituisce un progresso che rientra nella tendenza generale osservata nel settore pubblico a livello internazionale" [2], e l'adozione di un manuale di contabilità e di consolidamento comune a tutte le istituzioni; [2] Corte dei conti - Relazione annuale sull'esercizio finanziario 2000 (2001/C 359/01)- 9.36 - L'analisi dell'esperienza di vari Stati membri (Regno Unito, Francia, Svezia, Spagna, Paesi Bassi); - L'adozione del nuovo regolamento finanziario, compresa l'introduzione dei nuovi principi della contabilità per competenza; - Il 24 luglio 2002 il membro della Commissione competente per il bilancio ha presentato alla Commissione un memorandum (SEC(2002)853) in cui descrive un'iniziativa ad ampio raggio per modernizzare il quadro e il sistema di informazione contabili. Il sistema d'informazione attuale L'architettura del sistema centrale di contabilità e di gestione finanziaria della Commissione è complessa e comprende tre sistemi diversi, connessi fra di loro e anche ai sistemi settoriali dei servizi ordinatori, che servono principalmente a soddisfare le esigenze settoriali di gestione. Il sistema non risponde alle esigenze del nuovo regolamento finanziario in quanto non è stato concepito per includere i dati di una contabilità per competenza, che, in base alle nove disposizioni, saranno essenziali a partire dall'esercizio 2005. Va messo in rilievo che è necessario in primo luogo definire le norme contabili, sulla base delle quali verrà in seguito elaborato il sistema di informazione. Obiettivo della presente comunicazione Le misure presentate nella comunicazione del 24 luglio 2002 costituiscono una serie di tappe successive per il passaggio da un sistema di contabilità di cassa a un sistema contabile per competenza integrato, quale richiesto dal regolamento finanziario per l'esercizio 2005. La Commissione è consapevole della necessità di ulteriori analisi e valutazioni nel quadro del normale processo di gestione del progetto. La presente comunicazione ha un duplice obiettivo: - Adottare una proposta dettagliata che consenta alla Commissione di approvare il quadro contabile concernente, in particolare, le modalità di attuazione dei principi contabili di competenza generalmente accettati; - Presentare le misure da prendere per quanto riguarda l'organizzazione del progetto, le risorse e il calendario dei lavori necessari per lo sviluppo di un sistema informatico integrato. Le opzioni possibili vengono valutate in dettaglio, e viene suggerita la soluzione privilegiata. Si propone di avviare l'elaborazione dettagliata del quadro contabile e del sistema d'informazione all'inizio del 2003, affinché le fasi di prova e attuazione possano iniziare nel corso dell'esercizio 2004. I. PARTE I: IL QUADRO CONTABILE I.1. Situazione attuale La contabilità della Commissione è tenuta in conformità del regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 [3]. [3] Insieme alle modalità di esecuzione, le immobilizzazioni non finanziarie e il manuale di contabilità e consolidamento. La contabilità comprende la contabilità di bilancio e la contabilità generale. La contabilità di bilancio fornisce un quadro dettagliato dell'esecuzione del bilancio annuale. Si basa su una contabilità di cassa modificata (sono inclusi i riporti). Il risultato di bilancio per l'esercizio viene calcolato sulla base degli esborsi e degli incassi effettivi (compresi i riporti). Vari elementi di contabilità per competenza sono già stati introdotti dalla Commissione per la presentazione degli stati finanziari mediante adeguamenti annuali. Si tratta principalmente dell'attivo immobilizzato (acquisizioni, cessioni, ritiri), scorte, crediti, prestiti, partecipazioni, ammortamenti, accantonamenti e riduzioni di valore. Consentono di calcolare il risultato economico. Obiettivo del risultato economico è stabilire un nesso fra la contabilità di bilancio di cassa e la contabilità generale, in fase di evoluzione verso una contabilità per competenza. Esso mostra l'impatto sul bilancio delle spese e delle entrate che non hanno origine nella contabilità di bilancio. D'altro canto, non tutte le informazioni utilizzate per il bilancio finanziario basato sui principi della contabilità per competenza si basano direttamente su tali registrazioni, ma provengono da informazioni extracontabili, basate sulle disposizioni del manuale di contabilità e consolidamento e trasmesse alla DG Bilancio dalle altre DG della Commissione. Al fine di garantire completezza e affidabilità, la raccolta di tutte queste informazioni alla fonte, all'interno delle DG, costituisce una priorità. Nelle sue ultime relazioni annuali, la Corte dei conti ha messo in rilievo gli sforzi compiuti dalla Commissione per migliorare la sua contabilità, ma anche sollecitato a compiere ulteriori progressi e adottare un quadro contabile integrato, in linea con i principi contabili internazionali. I.2. Evoluzione necessaria L'obiettivo principale del nuovo quadro e del nuovo sistema di contabilità della Commissione sarà l'elaborazione di informazioni finanziarie utili alle parti interessate, e la messa a disposizione di strumenti di gestione migliori. I principali utilizzatori delle nuove relazioni contabili delle Comunità europee sono: - Utilizzatori interni: Dirigenti di grado elevato e servizi ordinatori hanno bisogno di consultare relazioni finanziarie interne dettagliate, necessarie come strumenti decisionali e per migliorare la gestione dei progetti ed effettuare i controlli interni. - Utilizzatori esterni: il Parlamento europeo, il Consiglio, la Corte dei conti, il pubblico e altri utilizzatori, quali amministrazioni pubbliche, agenzie di valutazione, analisti economici, politici e finanziari, nonché i media. Considerati collettivamente, gli utilizzatori si attendono che l'informazione finanziaria dimostri la responsabilità delle Comunità europee in relazione alle questioni finanziarie e alle risorse ad esse affidate, e che fornisca informazioni utili per il processo decisionale in campo economico. La qualità delle informazioni fornite nelle relazioni finanziarie determina la loro utilità per gli utilizzatori. I requisiti fondamentali sono: comprensibilità, pertinenza, materialità, affidabilità, rappresentazione fedele, prevalenza della sostanza sulla forma, neutralità, prudenza, completezza, comparabilità e tempestività. La contabilità di cassa fornisce informazioni che soddisfano alcuni degli obiettivi delle relazioni finanziarie. Non si tratta tuttavia del modo più informativo di presentare dati finanziari. In questo tipo di contabilità non è richiesta la corrispondenza tra le spese e le entrate dell'esercizio cui fanno riferimento e, per di più, il totale delle spese di investimento è imputato all'anno dell'acquisto o della cessione. La contabilità di cassa, inoltre, è priva di un quadro che renda conto dell'attivo e del passivo. La contabilità per competenza [4] dovrebbe fornire agli utilizzatori informazioni finanziarie su questioni quali le risorse controllate dall'organismo, il costo delle sue operazioni (costo della fornitura di beni e servizi), nonché migliori informazioni sui flussi di cassa e altre informazioni finanziarie utili per valutare la situazione finanziaria e le sue variazioni, nonché per determinare se l'organismo responsabile delle relazioni finanziarie funzioni in modo economico ed efficiente. Gli utilizzatori possono servirsi delle relazioni finanziarie per valutare il modo in cui la Commissione gestisce le risorse, il rispetto della normativa e la situazione finanziaria della CE. [4] Contabilità per competenza indica un metodo contabile in cui le transazioni e gli altri eventi sono constatati al momento in cui si verificano (non solo quando viene riscosso o versato un importo liquido o suo equivalente). Le transazioni e gli eventi sono pertanto registrati nei registri contabili e constatati negli stati finanziari dei periodi cui si riferiscono. Gli elementi constatati nella contabilità per competenza sono attivi, passivi, entrate e spese (IPSAS 1). La contabilità per competenza impone agli organismi di mantenere registri completi degli attivi e dei passivi, nonché l'individuazione e la registrazione di tutte le transazioni fuori bilancio. Per consentire alla Commissione di soddisfare gli obblighi previsti dai principi e dalle norme della contabilità per competenza, sarà necessario individuare tutti gli attivi e i passivi opportuni, che dovrebbero essere registrati nel quadro del bilancio finanziario. Per conseguire questi obiettivi di informazione finanziaria affidabile, il quadro contabile dovrà modificarsi a più livelli. I cambiamenti saranno i seguenti: - adozione dei principi contabili generalmente accettati della contabilità per competenza; - sviluppo di un sistema contabile integrato che contenga tutte le informazioni necessarie per la presentazione dei conti secondo i principi della contabilità per competenza (cfr. parte II della presente comunicazione); - sviluppo di un sistema di contabilità generale basato su una contabilità per competenza e mantenimento di una contabilità di bilancio di cassa; - adozione di metodi contabili e di norme di valutazione che traducano in pratica i principi contabili adottati; - miglioramento degli stati finanziari affinché forniscano un quadro accurato della situazione finanziaria in termini di attivi e passivi, esecuzione di bilancio, risultato e flusso di cassa; - ampliamento del perimetro di consolidamento. I.3. Situazione negli Stati membri Tradizionalmente la contabilità del settore pubblico è una contabilità di cassa. Ancora di recente non erano contemplate modifiche, fino a quando le esigenze della buona governance e i principi della nuova gestione pubblica (New public management - NPM) si sono diffusi in tutti i paesi OCSE. Questa nuova tendenza ha comportato una serie di cambiamenti, come la sostituzione del controllo sugli input con un controllo dei risultati, la misurazione della prestazioni, la delega, l'esternalizzazione, l'abilitazione dei dipendenti e la contabilità per competenza. Questo approccio è sostenuto da organismi internazionali come l'IFAC (International Federation of Accountants), la Banca mondiale e l'OCSE. In questo contesto, vari Stati membri dell'UE hanno cominciato a produrre le proprie relazioni finanziarie sulla base della contabilità per competenza. Tuttavia, procedono in modo non uniforme e ci sono ancora numerosi paesi, come la Germania o la Danimarca; che presentano i propri stati finanziari secondo il principio della contabilità di cassa. La maggior parte degli Stati membri non presenta stati finanziari consolidati per tutte le proprie amministrazioni pubbliche. Anche il Regno Unito, uno dei paesi più avanzati, ha adottato la contabilità per competenza solo nell'esercizio 2000/2001 e non presenterà stati consolidati prima del 2005/2006. Si osserva inoltre una serie di percorsi diversi per la transizione verso la contabilità per competenza. Alcuni governi, come il Regno Unito, i Paesi Bassi e la Svezia, hanno adottato questo tipo di contabilità prima per gli stati finanziari e successivamente per i bilanci. Altri, come la Francia e la Spagna, hanno deciso di adottare questa base esclusivamente per gli stati finanziari, mantenendo la contabilità di cassa per il bilancio. Secondo uno studio dell'IFAC [5], gli archi di tempo su cui vengono attuate le riforme variano da una giurisdizione all'altra e dipendono dalle risorse disponibili e dal livello di impegno politico. Tali archi di tempo possono essere brevi (da uno a tre anni), medi (da quattro a sei anni) o lunghi (oltre sei anni). Nel Regno Unito, ad esempio, dove esistevano le risorse e un forte impegno politico, sono stati necessari sei anni per adottare una contabilità per competenza pura per la maggior parte dei conti pubblici. Secondo la relazione dell'Ufficio nazionale del National Audit Board del Regno Unito del marzo 2002, alcuni conti presentano ancora problemi. [5] Studio del comitato IFAC ore pubblico, 14 aprile 2002 Uno studio realizzato nel 2002 [6] dal comitato di gestione pubblica dell'OCSE ha messo in luce che solo tre Stati membri dell'UE presentano tutti gli stati finanziari delle loro amministrazioni pubbliche utilizzando integralmente la contabilità per competenza. Se si considerano gli stati finanziari a livello dei servizi o delle agenzie, si aggiungono altri tre Stati membri. Quindi, solo sei Stati membri su 15 utilizzano appieno la contabilità per competenza a qualche livello. [6] PUMA/SBO (2001) 3/ ANN2. Servizio della gestione pubblica dell'OCSE. Base di dati dell'OCSE sul bilancio. I.4. Sistema futuro Le scelte effettuate per il sistema futuro consistono nell'applicazione di un sistema duplice e nell'utilizzo di norme contabili IPSAS. I.4.1. Sistema duplice Nella transizione a una contabilità per competenza esistono due opzioni principali: - L'applicazione del principio della contabilità per competenza sia al bilancio che alla contabilità generale, e in questo caso il saldo di bilancio corrisponde alla differenza fra crediti di bilancio accertati nel corso dell'esercizio e obblighi accertati nel corso dello stesso esercizio, indipendentemente da eventuali esborsi o riscossioni. Questa struttura non è quella prevista nel regolamento finanziario; oppure - L'applicazione del principio della contabilità per competenza solo alla contabilità generale, mentre l'esecuzione di bilancio resta soggetta al principio di cassa, nel qual caso si parla di un sistema "duplice. Il nuovo regolamento finanziario definisce un quadro contabile basato sul sistema "duplice" qui descritto. In tale sistema l'esecuzione di bilancio si basa su principi (consumo delle dotazioni al momento dell'esborso o della riscossione) diversi rispetto a quelli della contabilità generale (basata sul principio della contabilità per competenza). Tale sistema richiede: - La definizione del momento in cui un evento contabile deve essere riconosciuto nelle varie relazioni finanziarie; - La riconciliazione fra esecuzione di bilancio e risultato; - Il raffronto fra le relazioni finanziarie elaborate secondo il principio della contabilità per competenza e quelle basate sulla contabilità di cassa. I.4.2. Utilizzo delle norme vigenti: IPSAS All'articolo 133, il nuovo regolamento finanziario specifica che il contabile della Commissione stabilisce le norme e i metodi sul modello delle norme contabili internazionalmente ammesse per il settore pubblico, dalle quali può discostarsi quando ciò sia giustificato dalla natura particolare delle attività delle Comunità. Il contabile della Commissione intende di conseguenza preparare e pubblicare gli stati finanziari in conformità dei Principi contabili internazionali del settore pubblico (International Public Sector Accounting Standards - IPSAS, cfr. allegato A), che si ispirano ai Principi contabili internazionali (International Accounting Standards - IAS) [7], e sono pubblicati dal comitato del settore pubblico (Public Sector Committee - PSC) della Federazione internazionale degli esperti contabili (International Federation of Accountants - IFAC, che raggruppa organizzazioni nazionali delle professioni contabili di 114 paesi, in rappresentanza di 2 milioni di professionisti del settore). [7] Gli IAS sono pubblicati dall'International Accounting Standards Board (IASB). Lo IASB è un organismo indipendente di normalizzazione contabile, finanziato da fondi privati; si occupa della concezione, a fini di interesse pubblico, di una serie unica di principi contabili globali di alto livello, comprensibili e applicabili, che richiedono informazioni trasparenti e comparabili negli stati finanziari di uso generale. Oltre a ciò, lo IASB collabora con gli organismi di normalizzazione contabile nazionali per realizzare una convergenza dei principi contabili in tutto il mondo. Tutti i membri dell'IFAC sono membri dello IASB. Il PSC è il comitato permanente incaricato di rispondere, in modo coordinato a livello mondiale, alle esigenze di tutti coloro che, nel settore pubblico, si occupano di relazioni finanziarie, contabilità e revisione contabile, al fine di elaborare un nucleo di norme contabili per il settore pubblico. Gli IPSAS sono considerati essenziali per le iniziative volte a rafforzare la trasparenza delle amministrazioni pubbliche e il loro obbligo di rendere conto. Le agenzie e gli organismi del settore pubblico sono stati fortemente incoraggiati dal PSC ad adottare gli IPSAS e a partecipare attivamente al loro sviluppo nel quadro di un ampio processo mondiale di convergenza e armonizzazione. L'importanza delle norme IAS è stata riconosciuta dal regolamento (CE) n. 1606/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 luglio 2002, relativo all'applicazione di principi contabili internazionali. Tale regolamento prevede che a partire dal 2005 le società registrate nell'UE preparino i loro conti consolidati in conformità degli IAS. La Commissione è tuttavia consapevole del fatto che, per ottenere un quadro di principi contabili adeguato alle Comunità europee, le norme IPSAS dovranno, per alcuni aspetti, essere adeguate e completate. Gli eventi contabili non ancora coperti dagli IPSAS verranno presentati sulla scorta degli IAS. I.5. Iniziative da adottare I.5.1. Elaborazione di un nuovo quadro contabile I.5.1.1. Definizione delle norme contabili che dovranno essere applicate dalle Comunità europee Gli IPSAS definiscono i requisiti in materia di contabilità e informazione finanziaria che devono essere soddisfatti dalle amministrazioni e da altre organizzazioni pubbliche. Non tutti gli IPSAS tuttavia sono applicabili alla situazione specifica delle Comunità. Attualmente sono stati pubblicati 20 IPSAS [8], e altri due sono attesi tra breve, che coprono già un'ampia gamma di questioni attinenti alla contabilità e all'informazione finanziaria. Il primo IPSAS è stato adottato nel maggio del 2000, l'ultimo nell'ottobre del 2002. [8] Norme IPSAS in allegato. Sia gli IPSAS che gli IAS rimandano spesso a termini e concetti estremamente tecnici. Non costituiscono un "manuale contabile" con norme e spiegazioni applicabili a ogni operazione o evento contabile specifico di una DG, ma una fonte di orientamento generale e un inquadramento concettuale. Sulla base di queste norme, si elaboreranno i metodi contabili da seguire per ciascun tipo di operazione. A tale scopo, sarà necessario: * Individuare le persone (servizi del contabile in consultazione con le altre istituzioni ed agenzie) incaricate di sviluppare e riesaminare i metodi prima dell'approvazione finale. Il comitato per le norme contabili (punto 5.1.2.) svolge un ruolo importante a questo proposito; * Definire i calendari per lo sviluppo e l'approvazione; * Individuare le norme contabili autorevoli. In mancanza di un IPSAS su un particolare aspetto, devono essere individuate altre fonti; * Sviluppare una serie completa di metodi contabili per uso interno procedendo come segue: - Individuare le transazioni e i saldi per cui saranno necessari metodi contabili sia per le entità consolidanti che per quelle consolidate; - Determinare il livello di informazione richiesto in merito a tali metodi. Indicazioni minime sono sufficienti quando i dipendenti hanno dimestichezza con la contabilità per competenza e le norme applicate. Indicazioni dettagliate comprendono una sintesi dei requisiti principali di una norma contabile ed esempi dell'applicazione di tale norma a operazioni specifiche; - Riesaminare le politiche contabili vigenti per determinare se siano adeguate nel quadro della nuova base contabile; - Applicare le norme contabili pertinenti e altre fonti di orientamento autorevoli ad operazioni ed eventi contabili specifici. * Sviluppare orientamenti e azioni di formazione sull'applicazione di tali metodi. Conseguenze per le DG I servizi del contabile individueranno e redigeranno le norme da stabilire. Le DG devono familiarizzarsi a fondo con le norme contabili per garantirne un'adeguata applicazione. I.5.1.2. Istituzione di un comitato per le norme contabili Il regolamento finanziario del 25 giugno 2002 definisce i principi contabili sulla base dei quali dovranno essere stabiliti gli stati finanziari. Tuttavia tali principi devono concretizzarsi in norme e regole contabili applicabili alle attività delle Comunità europee. A questo proposito, l'articolo 133 del regolamento finanziario dispone che il contabile della Commissione stabilisce le norme ed i metodi contabili e il piano contabile armonizzato utilizzato da tutte le istituzioni. Sarebbe inopportuno che sugli incaricati della preparazione degli stati finanziari ricadesse l'intera responsabilità di decidere in merito alle norme che devono disciplinare tali stati. Un ruolo fondamentale nell'elaborazione delle norme contabili dovrebbe essere svolto dal contabile, ma a tale attività dovrebbero partecipare anche altri utilizzatori della contabilità. A questo scopo verrà istituito un comitato per le norme contabili con i seguenti compiti: - Fornire una valutazione professionale indipendente in merito alle norme e alle regole contabili proposte dal contabile della Commissione; - Consigliare il contabile sull'applicazione dei principi e delle norme di informazione finanziaria. Il comitato svolgerà un ruolo importante nella definizione e armonizzazione delle norme e delle regole contabili, nonché nella definizione del quadro contabile concettuale. Il contabile della Commissione adotterà le norme e le regole contabili dopo aver consultato i contabili delle altre istituzioni e agenzie, nonché il comitato. Il comitato consultivo dovrebbe comprendere almeno i seguenti rappresentanti: - Il contabile della Commissione; - Il contabile di un'altra istituzione; - Il contabile di un'agenzia che rientra nel perimetro di consolidamento [9]; [9] Articolo 185 del regolamento finanziario (1605/2002 del 25 giugno 2002) - Un rappresentante del servizio finanziario centrale, esperto di normative finanziarie e con una formazione in contabilità; - Un rappresentante dell'unità DG MARKT/F3 "Informazione finanziaria e diritto delle società"; - Un rappresentante del servizio di audit interno; - Due persone esterne riconosciute come esperti di contabilità pubblica; Può essere consultato per parere il servizio giuridico. La rete di responsabili contabili all'interno delle DG viene consultata prima della presentazione delle norme al comitato per approvazione. Si proporrà alla Corte dei conti di partecipare a questo comitato perché, anche se è essenziale che i revisori mantengano la loro indipendenza, la creazione di relazioni di lavoro basate sulla cooperazione con i revisori all'inizio del processo di transizione presenta numerosi vantaggi. È improbabile che un revisore possa garantire pienamente che un particolare sistema o procedura soddisfi i requisiti di revisione, ma può fornire una consulenza utile riguardo ai criteri da utilizzare per la valutazione del sistema o della procedura [10]. [10] Studio IFAC 14 capitolo 2, punto 2.30 I.5.1.3. Adeguamento del piano contabile Il piano contabile è un sistema di codificazione sistematico per la classificazione e la codifica di operazioni ed eventi nel sistema contabile. L'analisi del piano contabile consentirà di determinare gli adeguamenti necessari per tenere conto di tutti gli eventi contabili e riflettere così tutti i nuovi elementi in termini di attivi e passivi, spese ed entrate e imprevisti. Il nuovo piano contabile centrale dovrà: - Soddisfare le esigenze di entità sia individuali che centrali; - Fornire una struttura di codifica uniforme per repertoriare le transazioni finanziarie; - Avere una flessibilità tale da consentire alle entità individuali di adattarla alle loro esigenze specifiche; - Contenere tutti gli elementi necessari per il calcolo del risultato economico. Conseguenze per le DG I vari eventi contabili individuati nell'ambito delle DG operative determineranno l'adeguamento della struttura del piano contabile. Il contabile adotterà il nuovo piano contabile applicabile a tutte le DG, istituzioni e agenzie. I.5.1.4. Definizione del fatto generatore Il fatto generatore è l'elemento chiave nella transizione alla contabilità per competenza. Le transazioni devono essere accertate quando si verificano, non solo quando un importo viene ricevuto o versato. Nelle registrazioni contabili gli eventi contabili vengono iscritti a titolo dell'esercizio cui si riferiscono. Gli elementi così accertati in contabilità costituiscono attivi e passivi, spese ed entrate e attività e passività potenziali. In termini di volume delle transazioni, l'accertamento del fatto generatore e quindi la sua definizione sono particolarmente importanti per le spese. L'obiettivo è armonizzare le norme in materia. Una prima analisi ha messo in luce che nel settore pubblico si applicano pratiche diverse. Si rilevano tuttavia tendenze comuni: gli storni sono soggetti a autorizzazione, i criteri di ammissibilità devono essere soddisfatti e deve essere possibile stimare in modo ragionevole gli importi. Le risposte al questionario inviato alle DG (cfr. punto I.5.2.1) consentiranno di definire più facilmente i fatti generatori. I primi colloqui fra i servizi contabili e i servizi ordinatori hanno mostrato che l'interpretazione delle norme varia considerevolmente a seconda del servizio, del settore di attività e del tipo di gestione (diretta o concorrente). In sintesi, si definirà il fatto generatore per la registrazione di crediti ed entrate, nonché di debiti e oneri. Il nesso fra il fatto generatore delle spese e la contabilità viene ulteriormente sviluppato al punto I.5.2.5: "Creazione di un nesso fra il Registro centrale delle fatture e la contabilità". Conseguenze per le DG Se la portata del concetto merita particolare attenzione in relazione alle spese, per la DG Bilancio, in collaborazione con le altre DG, si tratta di stabilire il contenuto delle norme per tutti gli elementi contabili che costituiscono attivi, passivi, spese ed entrate, nonché attività e passività potenziali. Oltre a definire il concetto, in futuro le DG dovranno inserire tutti i dati richiesti nel sistema centrale di contabilità, direttamente o tramite i sistemi locali, una volta costituiti i vari fatti generatori. I.5.1.5. Ampliamento del perimetro di consolidamento Il perimetro di consolidamento viene definito come l'insieme delle società o organismi compresi nel gruppo da consolidare. Il consolidamento è il processo consistente nel presentare gli stati finanziari di tutte le entità che costituiscono l'entità che presenta il bilancio, come se si trattasse degli stati finanziari di un'entità unica. Ciò implica che si sommino tutte le voci linea per linea e che si eliminino le transazioni o i saldi fra membri delle entità che presentano il bilancio. Quando forniscono le informazioni finanziarie per il consolidamento, le entità devono conformarsi ai metodi e alle classificazioni standard. Gli stati consolidati comprendono attualmente i conti del Parlamento europeo, del Mediatore, del Consiglio, della Commissione, della Corte di giustizia, della Corte dei conti, del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni. Il criterio utilizzato per definire il perimetro di consolidamento è sostanzialmente quello del bilancio unico, dove le spese e le entrate delle istituzioni citate sono contenute in un solo bilancio, quello dell'Unione europea. La definizione attuale del perimetro di consolidamento non è conforme alle norme internazionali. Sono state create agenzie, finanziate per intero o in parte dal bilancio generale delle Comunità, per svolgere alcuni dei compiti affidati all'UE. È pertanto logico che sia l'Unione europea a beneficiare delle loro attività e che tali agenzie siano consolidate, come dichiara l'articolo 121 del nuovo regolamento finanziario secondo cui i conti consolidati comprendono gli stati finanziari delle istituzioni e delle agenzie. Oltre a ciò, in virtù dell'articolo 185, la Commissione adotta un regolamento finanziario quadro degli organismi creati dalle Comunità, dotati di personalità giuridica e che ricevono effettivamente sovvenzioni a carico del bilancio. Gli organismi in oggetto applicano le stesse norme contabili al fine di permettere il consolidamento dei loro conti con i conti della Commissione. Conseguenze per la DG Bilancio, le istituzioni e le agenzie Tutte le istituzioni e agenzie devono applicare le norme e i metodi contabili stabiliti dal contabile della Commissione. È stato creato un forum di discussione con le agenzie, sulla stessa base delle riunioni esistenti dei contabili della Commissione e delle altre istituzioni. Si dovrebbe garantire che le norme per la preparazione e la presentazione degli stati finanziari di questi organismi siano analoghe a quelle applicate dall'istituzione consolidante. Per la Commissione, e in particolare per la DG Bilancio, questo comporta un grande sforzo per spiegare il nuovo quadro contabile, nonché le norme e le regole applicabili in materia di contabilità, ottenere un sostegno a loro favore e armonizzare l'insieme. L'adesione è un condizione fondamentale di successo. La maggior parte del lavoro supplementare per l'introduzione delle procedure contabili e del consolidamento dei conti ricadrà sulla DG Bilancio. Le altre istituzioni e le agenzie dovranno svolgere un lavoro simile a quello della Commissione, ma su scala minore. I.5.1.6. Stati finanziari Gli stati finanziari sono un elemento importante del sistema contabile. Il loro obiettivo è fornire un quadro fedele della situazione finanziaria in termini di attivi e passivi, dell'esecuzione di bilancio, dei risultati dell'organismo e dei flussi di cassa annuali. Per conseguire tali obiettivi e al fine di ravvicinare gli stati alle raccomandazioni dell'IFAC, i conti annuali delle Comunità europee saranno composti dai seguenti elementi: (1) Il conto del risultato dell'esecuzione del bilancio (2) Il bilancio finanziario (3) Il conto del risultato economico (nuovo) (4) Il prospetto dei flussi di cassa (5) La situazione di variazione del patrimonio (nuovo) (6) Note esplicative I.5.2. Integrazione dei dati contabili I.5.2.1. Analisi degli eventi contabili e determinazione dei saldi di apertura Attualmente le informazioni extracontabili tenute in conformità delle disposizioni del manuale di contabilità e di consolidamento sono trasmesse al servizio contabile centrale alla fine dell'anno per la rendicontazione. Per ottenere un elenco completo di tutti gli eventi contabili (di bilancio e fuori bilancio) di tutta la Commissione, la DG Bilancio ha inviato un questionario alle altre DG il 17 settembre 2002 per recensire le varie transazioni suscettibili di avere una ripercussione contabile. Sulla base di tale indagine, verrà preparato un elenco di tutti gli attivi e i passivi, nonché delle voci fuori bilancio. L'utilizzo delle informazioni fornite dai servizi consentirà l'integrazione dei dati nella contabilità. Questa raccolta di informazioni è il primo passo per la formazione del bilancio di apertura. Si tratta di un prerequisito di grande importanza per l'integrazione dei movimenti contabili relativi al patrimonio. La fissazione dei bilanci di apertura richiederà una chiusura contabile completa. Conseguenze per le DG L'elaborazione di un bilancio di apertura concreto comporterà una mole di lavoro considerevole per le DG in quanto le procedure di controllo interno - introdotte in ogni DG - dovranno garantire l'accuratezza e la completezza dei dati. Prima di registrare i vari movimenti contabili delle DG in conformità dei principi della nuova contabilità integrata, si dovrà procedere a una chiusura contabile completa, simile a quella di fine anno effettuata il 31 dicembre, per integrare nella contabilità i bilanci di apertura. I.5.2.2. Collegamento fra la contabilità generale e la contabilità di bilancio tramite "codici oggetto" Per disporre di un quadro contabile integrato, si assegnerà una nuova codificazione alle transazioni contabili affinché le informazioni possano esse trasferite direttamente nella contabilità generale. A tale scopo si utilizzeranno "codici oggetto", associati alle linee di bilancio, che consentiranno di contabilizzare correttamente e automaticamente entrate e spese. Questo trasferimento di informazioni dalla contabilità di bilancio alla contabilità generale consentirà di ridurre considerevolmente il ricorso a informazioni extracontabili e la classificazione, nonché gli adeguamenti delle iscrizioni contabili. Dovrà essere creata una classificazione delle spese e delle entrate di bilancio Per le spese ci si baserà su vari criteri, organici (chi effettua la spesa?), economici (per che cosa si effettua la spesa?) e funzionali (a che fini si effettua la spesa?). Anche le entrate dovranno essere classificate secondo criteri economici e organici. La classificazione economica è un nuovo elemento, mentre le classificazioni organica e funzionale sono già disponibili. La classificazione economica delle spese e delle entrate distinguerà le spese e le entrate correnti dalle spese ed entrate di capitale. Questa classificazione consentirà di stabilire un collegamento più chiaro fra i conti di bilancio e i conti generali, poiché le spese e le entrate correnti saranno collegate agli oneri e ai redditi dell'anno, mentre le spese di capitale alle rubriche del bilancio finanziario. La classificazione organica (chi effettua la spesa?) consente l'assegnazione delle risorse di bilancio agli ordinatori e la preparazione, da parte delle DG, delle relazioni annuali di attività (azione della riforma 82). A lungo a termine, tuttavia, il livello di dettaglio della classificazione organica potrebbe essere perfezionato. La classificazione funzionale (a che fini si effettua la spesa?) consentirà di valutare il livello di economia, efficienza ed efficacia nel conseguimento degli obiettivi dell'istituzione. Per la classificazione funzionale si potrebbe utilizzare la struttura di bilancio basata sull'ABB (Activity Based Budgeting). Conseguenze per le DG La DG Bilancio dovrà preparare lo schema di "codici oggetto", che le altre DG dovranno in seguito attuare nel sistema. I funzionari responsabili della gestione e gli ordinatori dovranno assegnare e verificare la codificazione di tutte le transazioni. I.5.2.3. Integrazione delle attività e passività potenziali (voci fuori bilancio) Una "sopravvenienza attiva o passiva" è un attivo o un passivo potenziali la cui esistenza verrà confermata solo dal verificarsi di un avvenimento futuro incerto non pienamente sotto il controllo dell'entità [11]. [11] La definizione completa è fornita in IAS 37. Queste voci devono essere iscritte in contabilità e negli stati finanziari, oltre a quelli relativi al bilancio finanziario e al conto di risultato. Attualmente la maggior parte dei dati relativi ad attività e passività potenziali sono forniti dalle DG alla fine dell'anno per la chiusura dei conti e sono iscritti nella rubrica "impegni fuori bilancio". Le garanzie bancarie (ricevute o eventualmente fornite) meritano una menzione speciale perché sollevano particolari problemi. Oltre al problema di registrazione, si pone la questione del monitoraggio. Un sistema informatizzato dovrebbe consentire di introdurre una gestione efficace sotto questo aspetto, di garantire il collegamento con i contratti attuali, di gestire i ricorsi alle garanzie e di prevederne l'annullamento contabile in caso di scadenza o cancellazione. Fra le azioni necessarie a titolo della presente rubrica rientrano: - L'analisi delle attività e passività potenziali da includere in conformità dei principi contabili internazionali, - La registrazione di tali transazioni nel sistema contabile da parte dei servizi ordinatori, direttamente o tramite i sistemi locali, utilizzando i "conti fuori bilancio", - L'adeguamento del sistema e del quadro contabile per tenere conto di tali elementi per i quali non esiste una linea di bilancio. La nuova classe contabile "0" sarà assegnata a questi "conti fuori bilancio". Conseguenze per le DG In futuro le DG saranno responsabili di individuare, gestire e iscrivere regolarmente nel sistema contabile attività e passività potenziali. La gestione delle garanzie bancarie richiederà un lavoro aggiuntivo regolare ma consentirà di utilizzare questa procedura in modo più sistematico per il recupero dei prefinanziamenti. I.5.2.4. Gestione e contabilizzazione dei prefinanziamenti, dei pagamenti intermedi e dei pagamenti finali Nel quadro delle loro attività le Comunità europee concedono prefinanziamenti a terzi. Tali prefinanziamenti sono destinati a fornire fondi liquidi ai beneficiari. Essi devono essere liquidati mediante pagamenti intermedi, mediante un pagamento di saldo finale oppure mediante un ordine di recupero [12]. [12] Articolo 81 del regolamento finanziario e articolo 102 del regolamento recante modalità d'esecuzione del regolamento finanziario. Per garantire la sana gestione dei fondi così concessi e ottenere un quadro chiaro e completo della situazione contabile, è necessario che i dati siano integrati nel sistema contabile informatizzato. Si dovrebbe anche mettere in rilievo che tutti i prefinanziamenti concessi dovranno essere liquidati nella contabilità di bilancio. Quando adotta norme contabili, il contabile determina i prefinanziamenti che devono essere ripresi nell'attivo del bilancio finanziario. Quando il prefinanziamento viene liquidato mediante recupero, si deve prevedere un nesso fra le spese e le entrate. Perché si possa disporre di un quadro completo della situazione in materia di prefinanziamenti, i nuovi contratti dovranno prevedere l'obbligo, per il contraente, di trasmettere alla Commissione relazioni periodiche sull'utilizzo dei prefinanziamenti. L'obiettivo è poter determinare l'evoluzione dei prefinanziamenti a partire dal sistema contabile. Conseguenze per le DG Per garantire che una corretta contabilizzazione e liquidazione nei conti dei prefinanziamenti, per ogni pagamento intermedio e/o pagamento di saldo finale, si dovrà indicare quale quota del prefinanziamento è stata liquidata. Una procedura dettagliata per la liquidazione dei prefinanziamenti verrà elaborata dalla DG Bilancio e diventerà operativa non appena possibile. Al più tardi entro il 1° gennaio 2005, tuttavia, le DG dovranno redigere l'inventario di apertura di tutti i prefinanziamenti in essere. Ciò consentirà di avere in contabilità un quadro completo della situazione dei prefinanziamenti per il 2005. I.5.2.5. Creazione di un collegamento fra il Registro centrale delle fatture e la contabilità Nel sistema attuale è stato elaborato un registro centrale delle fatture. Gli ordini di pagamento sono generati a partire dalle fatture iscritte. Questo strumento, che semplifica il controllo delle scadenze dei pagamenti, svolgerà un ruolo importante della transizione verso una contabilità per competenza per gli oneri e i debiti. Il registro centrale delle fatture dovrà essere integrato nella contabilità generale al fine di contabilizzare i debiti non appena intervengono. Si noti che, nel contesto della Commissione, la nozione di "fattura" non si limita esclusivamente alle fatture ricevute da terzi. Si riferisce piuttosto a ogni richiesta di pagamento che dà origine a un esborso di fondi. In linea generale, tutte le spese devono essere registrate nel registro centrale delle fatture. Nessun pagamento verrà autorizzato se non è già stata registrata la richiesta di pagamento. Verranno definite deroghe per casi specifici, come gli stipendi del personale [13]. [13] Si deve esaminare la fattibilità dell'uso del registro centrale delle fatture per i pagamenti delle delegazioni. La registrazione delle richieste di pagamento nel registro centrale delle fatture consentirà di disporre di informazioni complete sull'importo totale dei debiti nei confronti di terzi e consentirà di riconciliare gli oneri registrati nella contabilità generale (al momento del fatto generatore) con le spese di bilancio effettuate (al momento dei pagamenti). Il saldo dei conti fornitori includerà le richieste di pagamento non liquidate. Si dovrebbe inoltre osservare a questo proposito che l'attuale "schedario terzi", basato sui conti bancari, dovrà essere trasformato in uno "schedario fornitori" basato sulle entità giuridiche (cfr. punto I.5.2.6). Conseguenze per le DG La norma generale è che, in tutti i casi, deve essere inviata alla Commissione una richiesta ufficiale di pagamento e che l'uso del registro centrale delle fatture è obbligatorio. Dovranno essere definite norme quanto all'equivalente di una "richiesta di pagamento" in settori specifici ancora da determinare. Le DG dovranno garantire che i dati inseriti nel registro delle fatture corrispondano esattamente alla documentazione giustificativa. Essi possono inserire i dati nel registro centrale delle fatture direttamente o tramite un'interfaccia con i loro sistemi locali. La DG Bilancio svilupperà il collegamento fra il registro centrale delle fatture e la contabilità. Fornirà alle DG gli strumenti necessari per riconciliare l'esecuzione di bilancio (su base di cassa) e la contabilità generale (su base per competenza) e determinare gli importi ancora da versare a ciascun fornitore. L'utilizzo del registro centrale delle fatture per le spese verrà reso obbligatorio tranne in alcuni casi in cui lo scarto temporale fra il fatto generatore delle spese e il pagamento del debito è molto breve. I.5.2.6. Crediti e schedari clienti e fornitori Qualsiasi credito individuato come certo, liquido ed esigibile deve essere accertato e contabilizzato. Attualmente questa iscrizione contabile viene effettuata tramite gli ordini di recupero. In seguito sarà necessario distinguere i vari tipi di crediti e i terzi interessati. È necessaria un'analisi critica poiché il sistema contabile attuale dà luogo a iscrizioni doppie, che devono essere eliminate al momento della chiusura dei conti. Si analizzerà la contabilizzazione dei crediti. Verranno individuati vari tipi di ordini di recupero, a seconda che riguardino un credito relativo a risorse proprie, un credito relativo a un'ammenda nel quadro della libera concorrenza, il recupero di un importo da terzi (ad esempio membri del personale) o un credito relativo al rimborso di un attivo (ad esempio in caso di concessione di prestiti). Sarà necessario anche distinguere il tipo di cliente. Potrebbe trattarsi di un vero "cliente", che versa una somma di denaro alla Commissione (come nel caso delle ammende), o di un "fornitore", a cui la Commissione ha versato una somma per l'attuazione di un programma e che deve restituire i fondi in eccesso. Si analizzerà il trattamento dei vari tipi di terzi. Uno o più schedari conterranno i fornitori e i clienti. In questo quadro, i terzi saranno individuati sulla base della natura giuridica. Attualmente gli schedari terzi si basano sui conti bancari dei partner. Conseguenze per le DG Le DG dovranno individuare il tipo di crediti e il tipo di terzi interessati al momento della presentazione di un ordine di recupero. L'attuale schedario terzi dovrà essere adeguato al fine di includere i partner legali della Commissione. Anche l'attuale base dati dei contraenti (Icon-DB) dovrà essere adeguata di conseguenza per evitare la duplicazione dei dati. I.5.3. Organizzazione dei controlli interni dei dati contabili I.5.3.1. Estensione del controllo interno in ciascuna DG agli aspetti contabili Un mezzo essenziale per garantire l'affidabilità delle informazioni finanziarie è l'integrazione delle transazioni contabili nel quadro di controllo interno. Nel contesto della riforma, il controllo interno viene definito globalmente come la totalità delle politiche e procedure concepite e messe in atto dalla gestione di un'organizzazione per garantire in particolare la salvaguardia degli attivi e dell'informazione, la qualità dei documenti contabili e la tempestiva produzione di informazioni finanziarie e di gestione affidabili. La qualità di tali documenti contabili non riguarda solo i conti consolidati annuali, ma anche la dichiarazione annuale e la relazione annuale di attività. I direttori generali e i capi dei servizi devono così esprimere la loro ragionevole certezza che le risorse siano state usate per gli obiettivi previsti e in conformità dei principi di una buona gestione finanziaria (efficacia, efficienza, economia) e che i sistemi di controllo interno garantiscano la legittimità e regolarità delle transazioni soggiacenti. Per integrare la dimensione contabile in questo contesto si prevedono le seguenti azioni (elenco non esaustivo): - Il manuale dei processi, sviluppato dal servizio finanziario centrale e relativo alla contabilità e all'informazione finanziaria, dovrà integrare le questioni connesse alla modernizzazione del quadro contabile in questi rischi e i relativi controllo volti ad attenuarli; - I piani degli ordinatori delegati e sottodelegati dovranno essere adeguati in funzione della modernizzazione del quadro contabile; - Il futuro sistema deve garantire la massima qualità dei dati inseriti nel sistema e rafforzare così il controllo interno; - L'esercizio di autovalutazione nel contesto della valutazione del controllo interno e dei rischi dovrà integrare questi orientamenti, manuali dei processi e tutte le procedure connesse, quali sono stati modificati; - I controlli ex ante eseguiti dalle DG dovranno tenere conto del contesto rinnovato a seguito della modernizzazione del quadro contabile. I.5.3.2. Giustificazione dei saldi di bilancio mediante inventari Per quanto riguarda i controlli interni volti a garantire l'affidabilità delle informazioni contabili, bisogna sottolineare l'importanza della giustificazione dei saldi contabili di tutti i conti mediante inventari. È generalmente accettato nella professione contabile che tutte le entità devono procedere, almeno una volta all'anno, con prudenza e buona fede alle operazioni di elencazione, verifica, esame e valutazione necessarie per stabilire, alla data scelta, un inventario completo di tutti gli attivi e i crediti di qualsiasi natura, e di debiti, obblighi e impegni di qualsiasi natura relativi alle sue attività, nonché delle sue risorse proprie assegnate a copertura di essi. L'inventario non dovrebbe pertanto limitarsi alle scorte e alle immobilizzazioni materiali. Insieme al libro giornale e al libro mastro, il libro di inventario costituisce uno dei libri contabili previsti dalle direttive contabili e dalle normative contabili nazionali. Il libro di inventario comprende gli inventari e le norme di valutazione. Le operazioni di inventario comprendono due aspetti: - Un aspetto materiale: l'accertamento dell'esistenza di attivi e passivi; e - Un aspetto qualitativo: il valore da assegnare ai vari elementi, gli ammortamenti o adeguamenti di valore da registrare, le riserve da costituire, ecc. Le informazioni relative agli attivi e passivi delle istituzioni sono presentati di solito in tre dimensioni distinte: realtà, base dati di gestione e contabilità. - realtà: beni fisici e relativi titoli di proprietà, contratti e convenzioni, titoli di proprietà, decisioni della Commissione, sentenze della Corte, ecc. - base dati: deve contenere tutte le informazioni necessarie per la gestione e contabilizzazione, come date, numeri di inventario, fornitori, descrizioni, documenti giustificativi, ordini, ecc. - contabilità: registra le transazioni quotidiane e i saldi contabili. Un esempio concreto è fornito all'allegato B. La tecnica dell'inventario prevede la riconciliazione di queste tre dimensioni. Un inventario efficace raffronta periodicamente le transazioni nelle tre dimensioni indicate e serve come base per la registrazione degli adeguamenti destinati a correggere eventuali discrepanze rilevate [14]. [14] Le modalità di esecuzione del nuovo regolamento finanziario prevedono un programma di verifica triennale per eseguire i controlli degli inventari. Articolo 222 - Controlli degli inventari - (Articolo 138 del regolamento finanziario): I controlli dell'inventario da parte delle istituzioni sono effettuati in modo da assicurarsi dell'esistenza fisica di ciascun bene e della sua conformità all'iscrizione in inventario. Il controllo è effettuato nel quadro di un programma triennale di verifica. Attualmente, né i servizi ordinatori né quelli contabili hanno accesso alle tre dimensioni contemporaneamente. Gli ordinatori hanno accesso solo alle dimensioni "realtà" e "base dati di gestione" (le valutazioni contabili sono raramente registrate nelle basi dati). I servizi contabili hanno accesso ai saldi e alle transazioni del libro mastro e del libro giornale e sono talvolta obbligati a contabilizzare i dati sulla base delle informazioni extracontabili provenienti dagli inventari di gestione. La condivisione e il controllo dei dati sono fattori chiave per ottenere saldi contabili affidabili. Conseguenze per le DG La base per la definizione di norme di valutazione per i vari attivi e passivi è descritta al punto I.5.1.1.: "Definizione delle norme contabili che dovranno essere applicate dalle Comunità europee". La DG Bilancio stabilirà un controllo interno standard minimo per la realizzazione degli inventari: documenti da redigere, persone autorizzate, conteggio doppio, interruzione degli ingressi e uscite dalle scorte durante i lavori di inventario, ecc. I servizi ordinatori dovranno avere accesso al libro mastro per controllare, in qualsiasi momento, i saldi e le transazioni connesse ai beni da loro gestiti. Più in particolare le DG dovranno: - stabilire l'inventario fisico al fine di accertare il saldo di apertura per i vari attivi, passivi, nonché attività e passività potenziali; - stabilire procedure di inventario specifiche all'interno di ciascuna DG dopo l'autovalutazione dei rischi connessi alla valutazione degli attivi e passivi di ogni DG; - analizzare, nel contesto delle norme di controllo interno, la separazione delle funzioni fra coloro che autorizzano le transazioni, coloro che sono responsabili della salvaguardia degli attivi e coloro che sono responsabili dell'inventario. I.5.3.3. Certificazione dei sistemi locali L'articolo 61 del nuovo RF dispone che il contabile è incaricato di definire e convalidare i sistemi contabili e, se necessario, convalidare i sistemi stabiliti dall'ordinatore e destinati a fornire o giustificare informazioni contabili. Quando i sistemi di gestione finanziaria definiti dall'ordinatore forniscono dati per la contabilità della Commissione o quando devono giustificare i dati, il contabile deve dare il suo accordo tanto alla loro creazione quanto alla loro modifica. Il contabile deve essere consultato anche in merito alla creazione o alla modifica, da parte degli ordinatori, dei sistemi di inventario e di valutazione degli attivi e passivi. Oggi la convalida viene effettuata mediante la convalida delle interfaccia fra i sistemi locali e quello centrale. Nel 2005 il contabile dovrà verificare le nuove norme contabili. Dopo tale verifica il sistema centrale non accetterà più dati forniti da sistemi locali non convalidati. Le modalità di trattamento dei dati sono di competenza dell'ordinatore. Il contabile ha bisogno di informazioni contabili disponibili, complete e necessarie, al fine di produrre stati finanziari in conformità delle nuove norme, sulla base dei principi di integrazione dei dati e della contabilità per competenza. Conseguenze per le DG La DG Bilancio deve individuare, all'interno della Commissione, i sistemi locali utilizzati che devono essere convalidati dal contabile. A questo scopo la DG Bilancio dovrebbe disporre delle risorse di audit necessarie per effettuare la certificazione di tali sistemi. In linea di principio, la certificazione dei sistemi locali verrà effettuata da società esterne di revisione contabile. Le DG devono garantire che il loro sistema locale venga adeguato in tempo utile per poter fornire con sufficiente anticipo i dati richiesti dal nuovo quadro contabile definito dalla DG bilancio. I.5.3.4. Informazioni contabili delle DG Le DG ordinatrici saranno interamente responsabili delle loro operazioni contabili. I servizi dovranno avere accesso a informazioni di gestione di alta qualità, che siano accurate, chiare, utili, facilmente accessibili, complete e aggiornate. La relazione annuale di attività di ciascuna DG deve presentare sia i suoi conti annuali che una dichiarazione del direttore generale che attesti che sono in funzione controlli interni adeguati e che le risorse sono state utilizzate per lo scopo previsto. Oltre alle informazioni di gestione, la giustificazione mediante inventari di tutti i conti dello stato patrimoniale richiederà una ripartizione dei saldi contabili da parte del servizio ordinatore responsabile. Il sistema da introdurre dovrà pertanto consentire la ripartizione dei saldi e delle transazioni contabili da parte dell'ordinatore. Conseguenze per le DG Le DG dovranno accantonare le risorse necessarie per l'analisi e la giustificazione dei dati contabili. La DG Bilancio metterà a disposizione delle DG operative un sistema di facile impiego per l'utilizzo dei dati contabili per DG. Si terrà conto delle esigenze delle DG in termini di informazioni di gestione. I.5.4. Formazione e sensibilizzazione dei diversi operatori Un fattore essenziale per il funzionamento agevole del futuro sistema sarà l'introduzione di misure adeguate di formazione e sensibilizzazione fra gli operatori. Sensibilizzazione Lo sforzo dovrà concentrarsi non solo sugli aspetti tecnici ma anche sull'esigenza di un approccio contabile in ogni DG. Perché il nuovo quadro contabile possa avere gli effetti sperati, è essenziale che tutti gli interessati all'interno dei servizi operativi siano consapevoli dell'importanza di produrre dati contabili affidabili e completi e delle proprie responsabilità in materia. Presso i servizi della Commissione sono già state adottate azioni di sensibilizzazione mediante la rete di responsabili delle unità finanziarie (RUF) e la formazione di gruppi di lavoro incaricati di preparare il memorandum di luglio e la presente comunicazione. Le altre istituzioni, le agenzie e i servizi della Commissione saranno tenuti debitamente informati in merito allo stato di avanzamento del progetto. Formazione Le azioni di formazione necessarie coprono vari settori. Durante la fase di transizione verso il nuovo quadro contabile, verranno definiti i gruppi di agenti destinatari di tali azioni, con esigenze di formazione analoghe. Per individuare le esigenze stesse, verrà elaborato un quadro delle competenze disponibili nei vari servizi operativi, che verrà raffrontato con l'elenco delle competenze richieste nel quadro della riforma. Queste possono essere espresse in termini di produzione e di azioni da intraprendere o sotto forma di una scala graduata. In ogni caso, verranno forniti due tipi di formazione: corsi generali e moduli complementari mirati ai fabbisogni specifici delle DG che gestiscono particolari eventi contabili. La valutazione dell'efficacia della formazione fornita consentirà di determinare ulteriori azioni di formazione auspicabili. Sarà necessaria una formazione continua a ritmo costante per soddisfare le esigenze legate all'evoluzione di metodi e sistemi, alla mobilità del personale e all'assunzione di nuovo personale. Assunzione Il fabbisogno in termini di assunzione di personale esterno con esperienza contabile dovrà essere previsto con sufficiente anticipo per tenere conto del tempo necessario per l'organizzazione di concorsi; la descrizione delle funzioni dovrà essere aggiornata in linea con le riforme in corso. Rete Lo sforzo di sensibilizzare il personale dei servizi ordinatori potrà essere incentivato anche mediante una serie di nuovi dispositivi. Si potrà così nominare in ciascuna DG un corrispondente contabile e creare una rete di responsabili contabili, sul modello della rete delle unità finanziarie. Un modo semplice per rispondere ai problemi pratici incontrati dai funzionari operativi nel loro lavoro quotidiano potrebbe consistere nella creazione di un "help-desk contabile". Infine, uno sforzo considerevole sarebbe necessario in materia di documentazione delle procedure e del nuovo sistema. Conseguenze per le DG Saranno le DG e le altre entità interessate che dovranno fare un bilancio delle competenze disponibili al loro interno per individuare le proprie esigenze in materia di formazione e determinare i modi migliori per soddisfarle. A questo proposito merita osservare i seguenti aspetti: - È preferibile anticipare i movimenti di personale durante l'esecuzione della riforma perché questo ha un impatto sulla formazione e potrebbe comportare ritardi nella realizzazione del programma; - È utile cercare di adottare un approccio integrato alla formazione, che riunisca partecipanti di diversi settori, consentendo uno scambio di esperienze e conoscenze fra di loro. II. PARTE II: SISTEMA INFORMATICO II.1. Situazione attuale II.1.1. Descrizione del sistema attuale La gestione finanziaria centrale e le esigenze contabili della Commissione sono affidate a un sistema informatico centrale (SINCOM2) introdotto per la prima volta nel 1997 ed esteso a tutti i servizi della Commissione nel 1999. L'architettura di questo sistema è complessa e comprende tre sistemi diversi, connessi fra di loro e anche ai sistemi settoriali sviluppati dai servizi ordinatori per soddisfare le esigenze settoriali di gestione. Questi sistemi possono essere utilizzati per avviare transazioni finanziarie. SINCOM2 comprende due sistemi centrali connessi da un'interfaccia destinati a soddisfare le esigenze dei vari utilizzatori: - SAP R/3 è utilizzato dai servizi del contabile e dal controllore finanziario. Questo sistema è il sistema contabile ufficiale della Commissione che accoglie la contabilità di bilancio, la contabilità generale, la gestione di tesoreria, la convalida di terzi, i recuperi e l'emissione di pagamenti tramite la rete SWIFT; - Si2 è lo strumento di gestione di bilancio per i servizi ordinatori. Le transazioni sono introdotte in Si2 dalle direzioni generali, direttamente o mediante trasferimento a partire dai sistemi informatici settoriali tramite un'interfaccia standard. Indipendentemente dalla loro origine, tutte le transazioni devono essere certificate in Si2 dall'ordinatore prima del trasferimento in SAP. L'architettura attuale del sistema è completata dalla funzionalità di rendicontazione fornita dal data warehouse. È stato creato un data warehouse di bilancio che contiene dati provenienti da Si2 ed è utilizzato dai servizi ordinatori. L'attività di rendicontazione del contabile viene eseguita sulla base dei dati SAP copiati nel data warehouse contabile. Il software contabile standard SAP costituisce il sistema contabile ufficiale della Commissione. È a partire da questo sistema che la Commissione elabora i propri stati finanziari. La Commissione ha deciso, nel progetto SINCOM2, di creare un sistema (Si2) in cui i servizi di gestione possano introdurre le loro transazioni senza registrazione contabile dettagliata, prima dell'approvazione e dell'invio al sistema contabile centrale. Poiché i vari servizi ordinatori applicano norme settoriali diverse, l'architettura attuale del sistema consente a ciascun servizio di sviluppare il proprio sistema di informazione settoriale e di trasferire quindi (tramite un'interfaccia standard e seguendo norme rigorose) le transazioni da questi sistemi a Si2, dove gli ordinatori devono dare la loro approvazione. In base alle disposizioni del nuovo regolamento finanziario, in futuro il contabile deve certificare questi sistemi settoriali. II.1.2. L'esigenza di creare una funzionalità contabile conforme ai principi della contabilità per competenza Sincom2 è stato creato per generare stati finanziari derivati da una contabilità di cassa, conformemente alle pratiche correnti all'epoca nel settore della contabilità pubblica. Tale sistema è dunque incapace di produrre la contabilità per competenza, richiesta dal regolamento finanziario a partire dal 2005. Sarà pertanto necessario non solo elaborare il quadro contabile delineato nella parte I della presente comunicazione, ma anche dotare il sistema contabile informatizzato di una funzionalità adatta a generare la contabilità prescritta. In SAP esistono già numerosi degli strumenti contabili necessari, alcuni però non sono attualmente applicati dalla Commissione. Gli strumenti necessari per la tenuta di una contabilità per competenza includono un sistema di inventario e di registri clienti e fornitori. L'attuazione dipenderà dalle norme fissate dal contabile nel quadro contabile. II.1.3. La questione della coerenza fra sottosistemi Nell'architettura attuale del sistema, i dati vengono trasferiti fra Si2 e SAP secondo un flusso di lavoro fisso. Quando vengono apportate modifiche a una transazione in un sistema, esse sono sincronizzate nell'altro sistema. L'interfaccia non impedisce tuttavia le discordanze fra i due sistemi in quanto gli stessi dati relativi alla stessa contabilità di bilancio centrale sono introdotti e trattati in entrambi i sistemi - ciò può avere un'incidenza, ad esempio, quando la sincronizzazione automatica non funziona correttamente o quando alcuni calcoli vengono effettuati separatamente nei due sistemi (come la rivalutazione degli impegni). Dal lancio di SINCOM2, e in particolare alla luce del decentramento delle responsabilità nel quadro del processo di riforma finanziaria, gli utilizzatori hanno manifestato preoccupazioni quanto alla coerenza fra i dati di Si2 a cui hanno accesso e i dati contabili centrali di SAP, a cui non possono accedere. Per esaminare la questione, la Commissione ha avviato un progetto di garanzia di qualità, la cui prima fase ha consistito nel ravvicinamento dei dati di Si2 e di SAP per l'esercizio 2001. Tale esperienza ha dimostrato la coerenza esistente fra i due sistemi - essi sono stati pienamente riconciliati sul piano degli impegni, dei pagamenti e delle entrate. Il progetto ha migliorato il meccanismo di sincronizzazione fra i due sistemi. A seguito dei risultati positivi del progetto di garanzia della qualità per il 2001, la Commissione ha elaborato strumenti destinati a consentire un raffronto con l'esercizio 2002. Questo lavoro è attualmente in corso. Quando sarà completato, la Commissione introdurrà un meccanismo regolare di controllo della qualità per potere individuare le differenze, nonché esaminarle e correggerle non appena si verificano. Questo lavoro e il miglioramento del sistema continueranno fino a quando esso sarà sostituito dalla nuova architettura. II.1.4. Funzionalità di gestione Oltre alla pura funzionalità contabile di SINCOM2, nel quadro della riforma finanziaria la Commissione ha cominciato a sviluppare, sempre in SINCOM2, una funzionalità di gestione integrata. Fino ad oggi è stata avviata la produzione di un registro centrale delle fatture (che consente ai servizi di registrare le fatture ricevute e di gestire lo scadenzario dei pagamenti). È in fase di elaborazione anche una base dati centrale dei contratti e dei contraenti (ICON) ed è attualmente in fase pilota in due settori specifici. Entrambi gli strumenti sono integrati in SINCOM2 e utilizzano la tecnologia web. La funzionalità fornita dai due sistemi dovrà essere integrata nella nuova architettura del sistema in quanto aspetti dei due sistemi possono essere utilizzati per generare una contabilità per competenza. Tale integrazione deve avvenire a livello sia funzionale che tecnico. La Commissione ha sviluppato anche altri moduli separati all'interno di Si2 - in particolare un sistema di gestione dei flussi di lavoro (workflow motor) che consente la gestione della sicurezza nei nuovi circuiti finanziari complessi di cui saranno dotati i servizi ordinatori in virtù del nuovo regolamento finanziario. Tale sistema di gestione dei flussi di lavoro è adeguato alle esigenze specifiche della gestione finanziaria alla Commissione e dovrà essere integrato anche in tutti i sistemi modificati. II.1.5. Costo del sistema attuale Fra il 1994 e il 1997 lo sviluppo del sistema SINCOM2, compresi test, documentazione e formazione degli utilizzatori, è costato circa 10,4 milioni di euro. Si tratta di un importo relativamente modesto rispetto agli investimenti di altre organizzazioni per l'introduzione dei propri sistemi informatici. Tale costo è comparabile anche a quello di alcuni sistemi attualmente sviluppati da singoli servizi ordinatori per soddisfare le proprie esigenze settoriali. I costi di manutenzione del sistema (nuovi sviluppi, formazione di nuovi utilizzatori, ecc.) sono pari a circa 2,6 milioni di euro all'anno. II.2. La situazione negli Stati membri Come indicato alla sezione I.3 qui sopra, la Commissione non agisce da sola e la maggior parte degli Stati europei è almeno in fase di considerare l'ipotesi di una transizione analoga. A sostegno di questa evoluzione, le amministrazioni degli Stati membri si trovano a fasi diverse dell'introduzione di nuovi sistemi informatizzati di gestione finanziaria e contabilità - a livello sia nazionale che locale. Questi sistemi si basano sempre su software esterni - l'elaborazione interna non viene più considerata una soluzione proficua. I motivi principali per l'acquisto dei software sono i seguenti: - Essi offrono una maggiore flessibilità rispetto al passato ed è dunque più facile soddisfare esigenze specifiche mediante adattamenti del software; - Il costo totale di una soluzione basata su software esterno è ritenuto inferiore rispetto a quello dello sviluppo all'interno; e - L'utilizzo di un software standard favorisce l'armonizzazione fra diversi ministeri o servizi. Questi software sono sempre completati da funzionalità aggiuntive espressamente elaborate - che rappresentano in media un quarto della funzionalità fornita. Il resto proviene da sviluppi o software complementari o ancora dai cosiddetti "sistemi di lascito" - sistemi esistenti provati e che l'organizzazione decide di conservare e integrare nella nuova architettura del sistema. Tenuto conto dell'importanza delle funzionalità esterne ai software acquisiti, si vigila affinché questi sistemi siano facili da collegare e integrare. La tecnologia web tende a diventare la norma per questo tipo di sviluppi. I tempi richiesti dai progetti per la transizione alla contabilità per competenza possono essere lunghi e le risorse consistenti - i gruppi incaricati dello sviluppo dei progetti sono composti di solito da 20-50 persone, ma questo numero può arrivare fino a 200. Se l'attuazione del sistema informatico può essere realizzata in 18 mesi, l'intero progetto, compresa l'attuazione delle norme contabili, richiede di solito da sei a dieci anni. II.3. Esame delle opzioni per il futuro Quale che sia il sistema prescelto, in questa scelta si deve tenere conto di alcuni principi fondamentali. L'esperienza SINCOM2 mostra che il futuro sistema contabile deve essere pienamente integrato (tutti i dati contabili dovranno essere generati dal sistema), sia che si propenda per un software unico o per un software accompagnato da altri moduli compatibili acquistati o specificamente elaborati. La soluzione del software unico è essenziale per la funzionalità contabile di base. Se questo software centrale standard non soddisfa le esigenze degli utilizzatori per la funzionalità di gestione o quando non offre un buon rapporto costo-efficacia, la Commissione può ipotizzare l'acquisto di software complementare o lo sviluppo di propri sistemi per soddisfare le esigenze individuate - ma sempre nel rispetto dei principi di integrazione e interoperatività. Quando sono settoriali piuttosto che generali, le esigenze possono essere soddisfatte dallo sviluppo o l'adozione di sistemi settoriali, sempre però nel rispetto dei principi di integrazione e interoperatività. Il nuovo sistema deve fornire la funzionalità contabile, basata sul principio della contabilità per competenza, definita dal contabile. Esso deve anche garantire la sicurezza e l'affidabilità dei dati, nonché una pista di controllo completa. I requisiti del nuovo sistema sono sintetizzati nella tabella qui di seguito. Tabella 1: Requisiti fondamentali del futuro sistema contabile Garantire la tenuta di una contabilità interamente per competenza * Il software standard centrale deve fornire una funzionalità contabile che applichi interamente i principi della contabilità per competenza * Pieno rispetto dei principi contabili generalmente accettati Garantire la coerenza dei dati * Si deve evitare il doppio trattamento dei dati in parti diverse del sistema * Si devono eliminare i dati ridondanti e garantire la coerenza * I sistemi settoriali devono essere inclusi nell'architettura globale * Il sistema deve essere omogeneo - quando viene creata una funzionalità di gestione specifica, essa deve rispettare le norme in materia di presentazione dei dati e deve essere concepita in modo da garantire la piena coerenza * Si devono rispettare i principi di interoperatività fissati dall'iniziativa e-Commission * Tutti i servizi devono avere accesso agli stessi dati affidabili in materia di rendicontazione - il sistema deve essere l'unica fonte di dati contabilità Garantire una sicurezza efficace * Piena attuazione di misure di sicurezza standard Altri requisiti * Si devono minimizzare i rischi di transizione al nuovo sistema * Di deve dare la preferenza a una funzionalità standard centrale (compresi strumenti di gestione) basata su un software standard. Altre soluzioni devono essere sviluppate solo se il software standard non presenta un buon rapporto costo-efficacia o non soddisfa le esigenze degli utilizzatori * Sono richiesti facilità di manutenzione, portabilità e convivialità Il costo del sistema non è considerato un requisito fondamentale per la selezione della nuova architettura - il progetto deve portare alla creazione di un sistema affidabile integrato e quindi, mentre deve essere garantito un buon rapporto costo-efficacia, il costo rappresenta un aspetto secondario nella valutazione delle diverse opzioni. Il nuovo sistema deve soddisfare le esigenze degli utilizzatori, in particolare per quanto riguarda la funzionalità "contabilità per competenza", il funzionamento integrato e la massima sicurezza. Obiettivo del progetto è garantire l'attuazione del sistema voluto, alle condizioni economicamente più vantaggiose per la Commissione. Il memorandum di luglio individuava tre opzioni principali per il futuro: - Utilizzo del sistema attuale SINCOM2 continuando a migliorarne le prestazioni; - Utilizzo di un software standard unico che fornisca tutte le funzionalità; e - Utilizzo di elementi del sistema esistente per un'evoluzione verso una nuova architettura basata sul software unico già utilizzato alla Commissione, eliminando le cause di incoerenza e garantendo che i dati siano memorizzati una sola volta. La presente sezione della comunicazione valuta ogni opzione e trae conclusioni sulla auspicabilità e fattibilità di ciascuna. II.3.1. Opzione 1: mantenimento del sistema attuale Questa opzione implica che non ci sarebbero mutamenti rispetto all'architettura attuale del sistema - Si2 e SAP resterebbero in funzione, pur migliorando la sincronizzazione dei dati e rafforzando la sicurezza. Ovviamente, sarebbe necessario creare funzionalità aggiuntive per tenere conto delle esigenze della contabilità per competenza. In SAP questa funzionalità aggiuntiva potrebbe forse essere creata in larga parte utilizzando i moduli esistenti; Si2, invece, dovrebbe essere ampiamente modificato per garantire che possano essere inseriti nel sistema tutti i dati della contabilità per competenza. Pur essendo molto probabilmente l'opzione meno costosa, non è quella raccomandata per due motivi principali. In primo luogo, l'architettura del sistema non è ottimale in quanto si basa su due sistemi separati collegati da un interfaccia; in secondo luogo non integra i sistemi settoriali nell'architettura globale. Per questi motivi tale opzione è stata respinta. È chiaro tuttavia che le iniziative volte a migliorare il funzionamento dell'architettura attuale devono proseguire fino all'introduzione della nuova, in particolare per quanto concerne la coerenza dei dati e la sicurezza del sistema (cfr. sezione II.4.1 qui di seguito). II.3.2. Opzione 2: Un software standard unico L'utilizzo di un software standard unico implicherebbe la fine della trasmissione dei dati finanziari al sistema centrale mediante i sistemi settoriali esistenti. Tutti i servizi ordinatori dovrebbero utilizzare nello stesso modo la funzionalità standard del software - a fini sia di gestione che di contabilità. Questa opzione eliminerebbe il rischio di incoerenza poiché tutti gli utilizzatori impiegherebbero lo stesso sistema nello stesso modo, mentre i sistemi settoriali esistenti di gestione finanziaria verrebbero abbandonati a vantaggio della funzionalità fornita dal sistema centrale. È tuttavia incerto fino a che punto questa soluzione possa essere messa effettivamente in pratica e deve essere ulteriormente esaminata perché diversi settori di attività della Commissione vengono gestiti in base a norme settoriali specifiche imposte dal legislatore. In effetti, il regolamento finanziario contiene disposizioni specifiche e differenziate per i vari settori. Non risulta affatto chiaro senza uno studio approfondito se queste varie esigenze settoriali potrebbero essere soddisfatte mediante un software standard unico. Si deve pertanto esaminare la fattibilità dello sviluppo di una procedura comune che rispetti tutte le norme settoriali pertinenti. La fattibilità e l'efficacia in termini di costi di questa opzione dipendono ovviamente dell'entità degli adeguamenti necessari. Benché essa risulti interessante sulla carta, prima di poter decidere di procedere in questa direzione si dovrà tenere conto di una serie di aspetti pratici. Ai sensi del bando di gara relativo al software SAP utilizzato in SINCOM2, tale software potrebbe essere scelto senza ulteriore ricorso al mercato se dovesse essere usato solo a fini contabili. Tuttavia, se la soluzione dovesse avere un utilizzo più ampio per coprire altre funzionalità (di gestione e settoriali), sarebbe probabilmente necessario ricorrere alla procedura di aggiudicazione degli appalti. Una procedura completa sarebbe necessaria per qualsiasi sistema destinato a sostituire il software attuale. Questa nuova procedura farebbe quasi certamente slittare oltre il termine del 2005 l'introduzione di un nuovo sistema basato sui principi della contabilità per competenza. L'utilizzo esclusivo di un software standard unico richiederebbe di integrare le varie norme e prassi settoriali nelle procedure standard da esso previste. Questa opzione richiede ulteriore lavoro per valutare la fattibilità di incorporare tutte le funzionalità settoriali richieste nel software standard unico. Non è affatto certo che da queste analisi emerga che l'opzione è fattibile o che presenta un buon rapporto costi-benefici. Di conseguenza, si deve prendere in esame un'altra opzione. II.3.3. Opzione 3: Un nuovo sistema integrato Questa opzione differisce dall'opzione 2 perché, pur concentrando nel software standard unico tutte le funzionalità contabili, riconosce che la funzionalità di gestione richiesta può non essere disponibile a partire dal software di base e sollecita pertanto il mantenimento o lo sviluppo dei sistemi settoriali nell'architettura globale. La fattibilità di questo sistema e le azioni necessarie per la sua realizzazione verranno esaminate nel primo trimestre del 2003. Questa opzione prevede l'utilizzo del software attuale ai fini previsti nel bando di gara originale (contabilità). La funzionalità contabile complementare potrebbe essere ottenuta estendendo il contratto esistente. L'integrazione nel sistema di qualsiasi nuova funzionalità di gestione potrebbe comportare l'esigenza di ricorrere al mercato - in coordinamento con la direzione Informatica. A seconda dell'ampiezza delle funzionalità complementari da acquisire, l'opzione 3 potrebbe in fine dei conti essere simile all'opzione 2 per quanto riguarda gli aspetti tecnici, il ricorso al mercato e il tempo necessario per la completa attuazione. I sistemi settoriali integrati nell'architettura globale dovrebbero essere approvati dal contabile in conformità dell'articolo 61, paragrafo 2 del regolamento finanziario e rispettare rigorosamente le norme di interoperatività e integrazione volte a garantire adeguatamente la sicurezza e la coerenza dei dati. L'opzione dovrebbe rispettare le disposizioni dell'articolo 206 delle modalità di esecuzione del regolamento finanziario, in quanto la contabilità dovrebbe essere eseguita nell'ambito di un sistema integrato in cui la funzionalità contabile sarebbe interamente fornita dal sistema centrale. Per la funzionalità di gestione finanziaria si dovrebbe applicare il seguente approccio: - In primo luogo, si dovrebbe valutare la fattibilità di integrare questa funzionalità nel software attuale. Se ciò può essere fatto soddisfacendo le esigenze degli utilizzatori e a costi ragionevoli, la funzionalità potrebbe essere fornita dal sistema comune; - In secondo luogo, se non è possibile utilizzare il software attuale per soddisfare le esigenze degli utilizzatori senza sviluppi aggiuntivi, si dovrebbe valutare la possibilità di utilizzare un software standard completamente integrato in quello attuale. Se il rapporto costo-efficacia risulta interessante, questa soluzione potrebbe essere adottata; - In terzo luogo, se la soluzione del software unico non è applicabile, si dovrebbe stabilire se esiste un fabbisogno comune, condiviso da alcuni o tutti i settori, oppure se esso è di natura settoriale. Nella prima ipotesi dovrebbe venire sviluppata e integrata nell'architettura generale una soluzione interna per evitare ai singoli servizi di investire nello sviluppo di proprie soluzioni separate; e - Infine, se l'esigenza è di natura settoriale, i servizi responsabili dovrebbero essere invitati a sviluppare la propria soluzione, ma rispettando rigorosamente i principi di interoperatività. Questi sistemi dovrebbero essere soggetti a convalida da parte del contabile e conformarsi a specifiche rigorose per garantirne la coerenza con il sistema centrale. In quest'ultima opzione, tutte le funzionalità (sia quelle fornite da un sistema comune che quelle fornite da sistemi settoriali integrati nell'architettura generale) devono essere pienamente integrate al fine di garantire, in qualsiasi momento, la coerenza dei dati. La funzionalità contabile sarebbe fornita dal software, ma un "web front-end" consentirebbe la visualizzazione a schermo dei dati di altri sistemi certificati dal contabile. L'impostazione qui sopra produrrebbe un sistema finanziario e contabile centrale di base comune, integrato e pienamente coerente. Costituirebbe l'unica fonte di dati contabili e i dati sarebbero condivisi da tutti gli utilizzatori. Intorno a questo nucleo comune, sarebbero in funzione dei sistemi destinati a fornire la funzionalità di gestione necessaria a livello settoriale per soddisfare le esigenze specifiche, non comuni a tutti i servizi della Commissione. Il sistema di base centrale dovrebbe fornire la funzionalità di gestione appropriata ai servizi che non hanno esigenze settoriali specifiche. Un'analisi dei processi dovrebbe essere condotta con i servizi ordinatori per valutare le esigenze degli utilizzatori nel quadro della fase di concezione del sistema. Questa opzione dovrebbe garantire la piena coerenza perché i dati sarebbero condivisi fra i vari moduli del sistema sulla base dei principi di interoperatività. Per esempio, per quanto concerne gli impegni e i pagamenti, gli stessi dati comparirebbero nei sistemi settoriali e in quello comune. Tutti gli utilizzatori visualizzerebbero in effetti gli stessi dati, sia a partire dai sistemi settoriali che da quello centrale. Per garantire l'affidabilità dei dati, dovrebbero essere fissate norme quanto alla fonte dei dati definitivi in ciascuna fase del ciclo di una transazione. Per esempio, prima dell'approvazione da parte dell'ordinatore di una transazione lanciata in un sistema settoriale, tale sistema sarebbe l'unica fonte di dati affidabile in merito (poiché non ce ne sarebbero ancora tracce nel sistema comune). Quando però la transazione fosse approvata dall'ordinatore e registrata nei conti, il sistema comune diventerebbe la sola fonte di informazione su di essa. La storia della transazione verrebbe conservata nel sistema settoriale a fini della pista di controllo ma in tutti i casi, una volta che essa è completata, l'utilizzatore troverebbe gli elementi finanziari ad essa relativi solo nel sistema contabile centrale. Questa soluzione presenta il vantaggio di consentire l'impiego massimo possibile di un software standard unico, pur riconoscendo che alcune esigenze di gestione possono essere soddisfatte più efficacemente da altre soluzioni. Garantirebbe la coerenza dei dati definendo il sistema principale per ciascuna fase del ciclo di una transazione. Gli utilizzatori di tutti gli altri sistemi collegati potrebbero visualizzare solo i dati principali. Le decisioni in merito alle modalità per fornire questa funzionalità supplementare dovrebbero essere prese caso per caso, sulla base di criteri operativi e di rapporto costo-efficacia. Non si dovrebbe mai consentire che lo sviluppo di una soluzione esterna al software centrale ne comprometta la coerenza. Tutte le decisioni dovrebbero essere interamente documentate. II.3.4. Interoperatività dei sistemi Il progetto E-Commission è stato avviato nel 2001 per esaminare in che modo le tecnologie dell'informazione e della comunicazione possano servire a migliorare l'amministrazione. Una relazione intermedia sul progetto, pubblicata nel 2002, ha concluso che la mancanza di interoperatività dei sistemi di gestione centrale e settoriale è un ostacolo all'efficienza. La relazione riconosceva che la creazione di un'amministrazione di qualità richiede una migliore cooperazione fra i servizi, anche se si osservava che attualmente i singoli servizi sono scarsamente incentivati a contribuire a una strategia imprenditoriale globale. Nella relazione, che riguarda tutti i sistemi comuni, si rilevano i seguenti rischi della mancanza di interoperatività: - Incoerenze fra i dati contenuti nei vari sistemi di informazione; - Il fatto che i dati sono spesso "bloccati" in un sistema di informazione e non possono essere condivisi fra gli utilizzatori; e - Il fatto che i sistemi di informazione sono concepiti per svolgere una determinata funzione, senza tenere conto della continuità dei compiti dell'utilizzatore a sostegno del proprio lavoro. Nel luglio 2002, la Commissione ha istituito un piano d'azione relativo alle relazioni annuali d'attività e alle dichiarazioni dei direttori generali e dei capiservizio (COM(2002) 426). Era ormai chiaro da alcune dichiarazioni che la mancanza di interoperatività dei sistemi provocava in alcuni servizi difficoltà di gestione. In questo contesto, e al fine di garantire la qualità dei dati, è essenziale che la nuova architettura elaborata a sostegno della riforma contabile rispetti i principi di interoperatività. Il futuro sistema contabile deve pertanto garantire che: - L'utilizzatore disponga di un punto unico di accesso ai dati, adeguato alle sue esigenze; - Ci sia una raccolta unica delle informazioni e che queste ultime siano condivise da tutti i sistemi (nel rispetto delle norme di sicurezza); e - Ci sia una definizione unica e uniforme per ogni dato e che tali definizioni siano condivise da tutti i sistemi. L'interoperatività solleva questioni sul piano tanto tecnico (garantire che la tecnologia utilizzata per il sistema consenta di condividere i dati con altri sistemi) quanto della concezione funzionale (garantire che siano realmente soddisfatte le esigenze degli utilizzatori). Essa implica anche l'esigenza di introdurre norme tecniche e funzionali centrali per disciplinare il funzionamento e lo sviluppo dei sistemi. Per soddisfare questo secondo requisito, il sistema deve essere concepito in modo da poter accogliere le procedure di lavoro di tutti gli utilizzatori. Devono inoltre essere introdotte procedure atte a garantire che tutti i dati contabili e finanziari presentati in altri sistemi possano essere estratti, se del caso, direttamente dal sistema contabile centrale. In materia di interoperatività devono essere prese anche altre misure - in particolare la definizione di principi comuni in materia di gestione dei dati (un termine deve avere lo stesso significato in tutti i sistemi, sia comuni che settoriali). Tenuto conto dei progressi generali registrati in materia di interoperatività, il sistema deve consentire l'utilizzo di un portale unico attraverso cui gli utilizzatori possono accedere al sistema. II.3.5. Valutazione delle opzioni del sistema Una valutazione iniziale delle tre opzioni citate è sintetizzata nella tabella qui di seguito, sulla base dei criteri di cui alla tabella 1. Tabella 2: Valutazione delle opzioni sulla base dei requisiti fondamentali del futuro sistema contabile >SPAZIO PER TABELLA> Dalla tabella 2 emerge che, se il miglioramento del sistema attuale in termini di coerenza dei dati e sicurezza rappresenta un obiettivo prioritario per il prossimo anno, questa azione non sostiene i principi della riforma contabile prevista per il 2005. Si può pertanto scartare questa opzione come soluzione più a lungo termine. Dalla tabella emerge anche che la scelta fra le opzioni 2 e 3 è meno facile. Esse offrono in larga misura gli stessi vantaggi - la principale differenza consiste nel fatto che, in base all'opzione 2, tutte le funzionalità vengono fornite dal sistema comune e non è chiaro se alcuni criteri potrebbero essere soddisfatti da tale opzione. Questo è dovuto principalmente al fatto che l'opzione 2 comporterebbe la necessità di integrare le varie norme settoriali nel sistema comune e di adeguare le procedure e i metodi di lavoro settoriali ai requisiti del sistema in oggetto. Tale opzione comporterebbe anche l'introduzione di cambiamenti di rilievo in una sola volta - i dati dovrebbero essere convertiti dai sistemi settoriali esistenti e introdotti nel nuovo sistema, parallelamente all'eliminazione dei sistemi settoriali - con un aumento dei rischi connessi alla transizione al nuovo sistema. Il vantaggio dell'opzione 3 consiste nel fatto che consente di fornire la massima funzionalità (e tutte le funzionalità contabili) tramite il sistema comune, riconoscendo però che il software comune può non fornire tutte le funzionalità di gestione necessarie o che può risultare più interessante, in termini di rapporto costi-benefici, utilizzare altre soluzioni integrate per alcuni elementi di questa funzionalità. Tale opzione riconosce inoltre i sistemi settoriali che già esistono e sono adeguati alle esigenze di gestione specifiche dei servizi che se ne servono. Essa consentirebbe una coerenza ottimale perché i dati contabili di base proverrebbero solo dal sistema contabile comune. Norme rigorose garantirebbero il pieno rispetto, da parte di tutti i sistemi collegati tramite interfaccia al sistema comune, dei principi di interoperatività (compreso l'uso di definizioni standard che descrivono tutti gli aspetti dei dati (nome, descrizione/significato dettagliato, formato, norme applicabili), nonché un modello di dati integrato). Lo sviluppo della nuova architettura del sistema rappresenta un grande impegno per la Commissione, come lo sarebbe per qualsiasi organizzazione. È essenziale che questa evoluzione sia un successo. È quindi necessario ridurre al minimo i rischi. La formula definitiva dovrebbe pertanto basarsi su soluzioni - acquistate all'esterno o elaborate all'interno - debitamente testata. Devono essere assolutamente rispettati i criteri dell'integrazione dei sistemi (e quindi della coerenza dei dati) e della garanzia di una reale sicurezza: ecco le parole d'ordine del progetto. L'interoperatività deve caratterizzare sia i sistemi generali che quelli settoriali. È pertanto necessario condurre un'analisi per stabilire come sistemi sviluppati per soddisfare esigenze settoriali possano essere integrati nelle funzionalità di gestione finanziaria e di contabilità centrali di base. In particolare, esperti riconosciuti nel campo verranno incaricati, non appena possibile, di effettuare uno studio per esaminare le opzioni 2 e 3 e in particolare la seconda - come si possano inserire sistemi settoriali nell'architettura globale del sistema. Lo studio, i cui risultati verranno sottoposti alla direzione Informatica per osservazioni, valuterà le opzioni dal punto di vista sia tecnico che pratico. Nel secondo trimestre del 2003 verrà preparato, sulla base di tale studio, un tracciato dettagliato per lo sviluppo e l'attuazione della nuova architettura, che verrà quindi convalidato dagli esperti. II.4. Azioni da adottare II.4.1. Miglioramento del sistema attuale Per garantire che il suo personale avvia accesso a dati finanziari e contabili di alto livello, parallelamente allo sviluppo della la nuova architettura la Commissione deve migliorare il funzionamento attuale del sistema SINCOM2. Questo miglioramento ha costituito una priorità nel 2002 e lo resterà nel 2003. Le azioni concrete specifiche che verranno adottate nel 2003 in collaborazione con esperti esterni comprendono: - Lo sviluppo e l'attuazione di una versione del sistema Si2 basata sulla tecnologia web, al fine di favorire l'interoperatività (secondo i principi applicati alla nuova funzionalità di gestione creata in SINCOM2 - la base dati dei contraenti ICON e il registro centrale delle fatture); - L'eliminazione dei dati ridondanti, consentendo di visualizzare i dati contabili di SAP nella versione web di Si2; - La riconciliazione dei dati di Si2 e di SAP per il 2002 e l'introduzione di un controllo di qualità regolare dei dati del sistema; - Lo sviluppo di una politica di sicurezza scritta per disciplinare la gestione della sicurezza nel sistema, che si baserà sulle migliori pratiche internazionali [15] e dovrà essere rigorosamente rispettata; [15] In particolare la norma British Standard 7799 - sistemi di gestione della sicurezza dell'informazione, specifiche e orientamenti per l'uso. - La fissazione di norme che disciplinino l'integrazione di elementi di sicurezza nella fase di sviluppo della nuova funzionalità. Ciò garantirà che tutti gli sviluppi futuri si conformino pienamente alla politica di sicurezza; - Lo sviluppo di strumenti informatici per agevolare la gestione e la revisione dei diritti di accesso nel sistema. II.4.2. Sviluppo del nuovo sistema Una pianificazione dettagliata sarà necessaria, a seconda dell'opzione prescelta. Si possono tuttavia individuare alcune tappe comuni che sono presentate nella tabella 3 qui di seguito. Il calendario per lo sviluppo del sistema dipende chiaramente dai progressi della riforma contabile generale e dalla trasmissione delle specifiche degli utilizzatori al gruppo responsabile del progetto. Il lavoro volto a migliorare il funzionamento del sistema attuale proseguirà fino all'introduzione della nuova architettura, ma la nuova funzionalità può essere sviluppata solo una volta definite le esigenze degli utilizzatori (che si tratti delle norme contabili fissate