Parere riguardante le relazioni tra l'Unione europea e l'Albania (95/C 236/25)

Il Comitato economico e sociale, in data 19 ottobre 1993, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, terzo comma, del Regolamento interno, d'elaborare un parere in merito alle relazioni tra l'Unione europea e l'Albania.

La Sezione « Relazioni esterne, politica commerciale e dello sviluppo », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Masucci, in data 11 aprile 1995.

Il Comitato economico e sociale ha adottato a maggioranza il 31 maggio 1995, nel corso della 326a sessione plenaria, con un voto contrario e 2 astensioni, il seguente parere.

1. L'importanza dell'Albania per l'Unione europea

1.1. Nonostante si tratti di un piccolo paese (poco più di tre milioni di abitanti), sono molte, e non secondarie, le ragioni che militano per un rafforzamento delle relazioni tra l'Unione europea e l'Albania.

1.2. L'Albania sta realizzando un processo di democratizzazione che in tre anni ha cambiato il volto del paese.

Ma si tratta di un processo non agevole a causa della fragilità strutturale dell'economia. Se le condizioni economiche e sociali dovessero diventare insostenibili - per una popolazione che ha ormai altri termini di paragone rispetto ai bui decenni della dittatura e dell'isolamento autarchico - la giovane democrazia albanese potrebbe riceverne dei contraccolpi che potrebbero persino rimetterla in discussione.

Per questo il sostegno al processo di democratizzazione sarebbe di per sé motivo sufficiente per un impegno incisivo dell'Unione europea nei confronti dell'Albania. Sarebbe anche l'occasione per dimostrare che l'obiettivo principale dell'Europa - ad est come a sud - è veramente la diffusione della democrazia e non la ricerca della stabilità ad ogni costo, anche se a garantirla siano regimi illiberali.

1.3. A questa motivazione fondamentale se ne possono aggiungere altre, legate alla particolare collocazione geografica dell'Albania.

Confinando con due Stati membri dell'Unione europea (la Grecia, e l'Italia, attraverso il Canale di Otranto) l'Albania costituisce per l'Unione europea la porta d'ingresso sud-occidentale nei Balcani.

È evidente l'interesse che tale collocazione riveste per l'Unione europea, sotto vari profili : strategico, geopolitico, dei rischi di un allargamento dei conflitti etnici e religiosi nella regione balcanica, delle conseguenze di un'eventuale destabilizzazione politica, economica e sociale dell'Albania, del ruolo che in positivo essa può giocare nella regione.

1.3.1. Per quanto attiene agli aspetti strategici e di sicurezza, non va dimenticato che l'Albania, a torto o a ragione, si sente minacciata.

Per questo essa ha cercato di stabilire alleanze in tutte le direzioni, o meglio dove ha trovato risposte. Così, dopo l'ingresso nella CSCE, avvenuto all'inizio del processo di democratizzazione, l'Albania stipula, nell'estate 1992, un accordo militare con la Turchia. Tale accordo sostanzia un ruolo della Turchia quale implicito intermediario degli Stati Uniti. In effetti il governo albanese, soprattutto dopo la non ammissione alla NATO (l'Albania era stata il primo paese dell'Est a chiederla) considera gli USA come il partner principale sul piano militare. Nei mesi passati, dopo la presenza militare americana nella FYROM, si è tornato a parlare di utilizzo USA delle basi militari albanesi, sono stati discussi con delegazioni statunitensi progetti di assistenza tecnica, si è parlato di un accordo con la CIA per la dislocazione di due aerei spia in basi albanesi, ma, soprattutto, è sopraggiunto un memorandum del Presidente Clinton che conferma l'aiuto militare americano all'Albania, aiuto che comprende anche l'esportazione di armi. La visita, nel giugno 1994, del ministro della difesa albanese, al Pentagono, ha rafforzato tali intese. Un accordo di cooperazione tecnica in campo militare è stato stipulato persino con la Malaysia.

1.3.1.1. Da questo quadro di alleanze strategiche non emerge la presenza dell'Unione europea se si eccettua un memorandum di intesa militare con il Regno Unito, firmato nel giugno 1994. La cosa è preoccupante, perché le assenze di questo tipo spesso si pagano su altri piani, a causa delle interdipendenze tra scelte strategiche e assetti politici ed economici. Nell'immediato il quadro sopra descritto ha due conseguenze negative. La prima è l'integrazione ormai piena dell'Albania all'interno di uno dei due assi strategici che si confrontano nella regione balcanica. Ciò, evidentemente, contrasta con l'ipotesi di un'Albania, certamente non disarmata, ma al di sopra delle parti ed in grado di svolgere un ruolo importante nel processo di pacificazione nella exIugoslavia. Ipotesi questa possibile solo in quanto prolungamento di un analogo e più generale ruolo strategico dell'Unione europea e quindi da questa anche materialmente sostenuto.

La seconda conseguenza negativa dell'attuale quadro strategico, è che l'entrata in campo della Turchia, che tende a configurarsi come potenza regionale, non solo le fa occupare uno spazio che avrebbe potuto essere proprio della Grecia (in quanto unico Stato membro dell'Unione europea nella regione ed in ragione del suo livello di sviluppo economico) ma favorisce le spinte a schierarsi con l'asse strategico opposto.

Una presenza dell'Unione europea con una strategia propria, permetterebbe alla Grecia di svolgere il ruolo attivo, che le apparterrebbe, come ciò è stato permesso per la Bulgaria e la Romania.

1.3.2. Nella situazione di implosione dei Balcani, l'Albania potrebbe costituire un elemento di complicazione ulteriore dell'assetto geopolitico.

Non si deve dimenticare infatti che circa 3 milioni di Albanesi vivono in stati confinanti con l'Albania, in una situazione di continuità etnico-linguistica. Tale presenza si riscontra soprattutto in Kosovo (92% della popolazione totale) e nella FYROM (25% secondo Skopje e 40% secondo gli Albanesi), ma anche in Montenegro ed in Serbia. Ai movimenti per l'autodeterminazione presenti in queste comunità corrispondono in Albania tendenze politiche che propugnano la riunificazione degli Albanesi in un solo stato. Al fine di unificare queste aspirazioni, nel dicembre 1992 è stato costituito il Comitato di coordinamento di tutti gli Albanesi dei Balcani.

Finora il governo albanese ed il Presidente Berisha hanno, su questo terreno, dato prova di grande prudenza e moderazione. Innanzitutto nei confronti del rischio di un allargamento al Kosovo del conflitto iugoslavo; eventualità questa che potrebbe comportare il coinvolgimento dell'Albania nel conflitto stesso. A tale proposito il governo albanese ha favorito la realizzazione di colloqui diretti tra i dirigenti Kosovari e le autorità di Belgrado. Tale atteggiamento ha fruttato alla diplomazia albanese una serie di risultati a favore della causa del Kosovo (risoluzioni e dichiarazioni dell'ONU, della CSCE, degli USA).

Ancora più apprezzabili sono la prudenza e la moderazione dimostrate soprattutto in questi ultimi tempi di fronte alle misure, adottate dal governo della FYROM, contro la minoranza albanese (chiusura all'inizio di dicembre 1994 dell'Università di lingua albanese di Tetova) e contro rappresentanti autonomisti del Kosovo. Non si può però escludere a priori che un'eventuale precipitazione della situazione albanese, in termini di instabilità politica e/o di grave crisi economica, non induca - come tanto spesso succede - i governanti a cercare di recuperare il consenso della popolazione, perduto sul fronte interno, coagulandolo su un obiettivo esterno, che in questo caso sarebbe la realizzazione del sogno della grande Albania etnica, che, a parte ogni altra considerazione, ha l'handicap di essere stata realizzata solo durante la seconda guerra mondiale, ad opera delle potenze dell'Asse. Una eventualità di questo genere avrebbe conseguenze enormi in termini di destabilizzazione della regione, non solo verso nord in direzione della Serbia, ma anche verso sud ed est. Infatti un'amputazione della parte albanese metterebbe in discussione la sopravvivenza stessa della FYROM, con ripercussioni a catena su Bulgaria e Grecia.

1.3.2.1. Sempre sul terreno geopolitico, va rilevato che nella sua ricerca di alleanze a 360 gradi, l'Albania è uno dei firmatari, nel giugno 1992, dell'Accordo per la costituzione della zona di cooperazione economica nel Mar Nero (CEN), patrocinato dalla Turchia. Di per sé, l'obiettivo di costruire, a medio termine, intorno al Mar Nero, un mercato comune di 200 milioni di abitanti non può che essere visto con favore. Soprattutto se si configura come parte dell'area strategica euro-mediterreanea, da tempo propugnata dal CES, e quindi se, in una logica di sviluppo policentrico, si pone come elemento complementare all'integrazione europea ed al cosviluppo mediterraneo.

In ogni caso l'appartenenza dell'Albania al CEN - che si giustifica sul piano economico in una logica di integrazione del sud della penisola balcanica, lungo la direttrice est-ovest - deve essere bilanciata da un adeguato rafforzamento dei suoi legami politici ed economici e di quelli della Turchia con l'Unione europea.

1.3.3. Sul terreno dei conflitti etnici, una scarsa tenuta della democrazia albanese, porterebbe ad acuire le tensioni che già esistono con la minoranza greca presente nelle regioni meridionali, e di conseguenza con la Grecia che la sostiene attivamente. Alla base di tali tensioni non vi sono soltanto le legittime aspirazioni di questa minoranza a vedere riconosciuti i propri diritti linguistici e culturali, né la proiezione politica di tali aspirazioni, rappresentata dal movimento « Omonia », che spinge ben più oltre le proprie rivendicazioni sulla « ellenicità » della parte più meridionale dell'Albania, peraltro non condivise dal Governo greco. Ciò che ha prodotto un aggravamento di tali tensioni è invece l'escalation degli incidenti diplomatici tra Grecia e Albania, verificatasi a partire dal 1993 e culminata nell'estate/autunno del 1994. Infatti, dopo il processo a cinque membri di « Omonia » (condannati per spionaggio, istigazione al separatismo e possesso illegale di armi), il governo greco ha chiuso le frontiere con l'Albania, ha espulso 70 000 immigrati clandestini albanesi (30 000 erano stati espulsi in occasione della crisi diplomatica del 1993). La propaganda anti-albanese e anti-greca ha raggiunto nei due paesi livelli e toni inediti. Sono state scambiate accuse e minacce inusitate. Si è giunti da ambedue le parti allo schieramento di truppe ai confini, al richiamo degli ambasciatori, a vari episodi di ritorsione sul piano delle relazioni diplomatiche ed economiche, compresa la continuazione da parte greca del blocco al Consiglio dei ministri dell'UE, di un aiuto alla bilancia dei pagamenti molto importante per l'economia albanese, ora parzialmente sbloccato.

Negli ultimi tempi si è fortunatamente assistito ad una schiarita nelle relazioni greco-albanesi, in particolare dopo la riduzione delle pene ai membri di « Omonia », che ne fa prevedere l'imminente scarcerazione. Un segno evidente di questa evoluzione positiva, oltre al ristabilimento della normalità nelle relazioni diplomatiche, è stato l'aiuto fornito dalla Grecia in occasione dell'emergenza energetica occorsa recentemente in Albania.

Dopo le tensioni registrate nel corso degli ultimi anni e i contatti ad alto livello che si sono avuti fra le due parti, la strada è aperta per una migliore collaborazione. Il clima è ormai favorevole all'avvio d'iniziative per la conclusione di un accordo in materia di immigrazione clandestina. Analogamente, esiste un clima favorevole all'aumento degli investimenti greci e degli investimenti dell'UE in generale in Albania, il che richiede tuttavia azioni e aiuti concertati a livello centrale.

1.3.3.1. Dagli sviluppi della crisi greco-albanese si possono trarre alcune considerazioni. Da un lato, va constatato che la carta nazionalista giocata dal Presidente albanese non ha incontrato l'entusiasmo dell'insieme della popolazione, molto più preoccupata dei riflessi pratici negativi della crisi stessa (si calcola che nel 1993 le rimesse degli emigrati in Grecia siano ammontate a 900 milioni di dollari). Dato che per il periodo 1991-1993 l'importo globale degli aiuti internazionali all'Albania non ha superato 1 227 000 ECU, si vede chiaramente l'importanza decisiva che rivestono le buone relazioni greco-albanesi per lo sviluppo economico e, di conseguenza, sociale e politico dell'Albania. Dall'altro però è indubitabile che le posizioni dei gruppi nazionalisti presenti in ambedue i paesi, e le loro rivendicazioni territoriali, incrociate, sull'« Empiro del Nord » e sulla « Tsameria », (come i nazionalisti albanesi chiamano l'Epiro greco) cessano di rafforzarsi nella misura in cui si schiariscono le relazioni politiche tra i due paesi.

In nessun caso l'U.E. può permettersi il rischio (oggi rientrato, ma non si sa fino a quando) di deflagrazione di un nuovo conflitto etnico nella regione balcanica che, per di più, coinvolgerebbe direttamente un suo Stato membro.

1.3.4. Allo stato attuale l'Albania non conosce dei veri e propri conflitti religiosi ma gli sviluppi delle questioni geopolitiche ed etniche fin qui descritte, ed il loro intreccio con quelle religiose, rende la situazione albanese potenzialmente esplosiva non solo per la convivenza tra le religioni dei suoi abitanti (70% musulmani, 20% ortodossi, 10% cattolici, con una piccola minoranza ebraica), ma anche per l'intera regione balcanica.

1.3.4.1. Vari fattori concorrono in questa direzione, innanzi tutto lo schieramento del Vaticano e delle Chiese ortodosse su assi strategici contrapposti nella vicenda balcanica. Per esempio la posizione pro-serba della Chiesa ortodossa mette in contraddizione gli ortodossi albanesi con la scelta del proprio paese di schierarsi nel campo avverso. Infine è presente l'equivoco, in cui anche da parte greca si tende a cadere, di considerare la popolazione ortodossa (3/400 000 persone) come minoranza greca (nel censimento del 1989 gli ellenofoni erano meno di 59 000).

1.3.4.2. Ancora più preoccupanti sono le tensioni che si possono sviluppare a partire dalla prevalenza musulmana degli albanesi. Da un lato, non si debbono sottovalutare i riflessi della campagna condotta dai promotori delle guerre etniche nella ex-Iugoslavia (serbi, croati e, soprattutto, serbi-bosniaci) per mettere alla base dei conflitti l'inconciliabilità delle diverse culture e religioni piuttosto che le motivazioni etniche, nazionalistiche ed economiche. In questo modo l'Albania da paese sostanzialmente laico, viene presentato come « paese musulmano », e cioè non in grado di garantire la convivenza con le altre minoranze religiose. In definitiva l'Unione europea deve adoperarsi affinché non si ripeta quanto già si è verificato in Bosnia, dove una popolazione autenticamente laica è diventata terreno fertile per l'integralismo islamico.

Dall'altro, lato vi sono i legami stretti dall'Albania sul terreno strategico, politico ed economico con paesi ed organizzazioni musulmani. Non solo quelli con la Turchia di cui si è parlato, ma anche l'adesione dell'Albania, nel 1992, all'Organizzazione della Conferenza islamica, così come l'apertura a Tirana di un'imponente rappresentanza della Banca Islamica per lo sviluppo, molto attiva nel canalizzare aiuti economici dai paesi musulmani, fino alla recente costituzione di un'importante holding arabo-saudita per gli investimenti in Albania (IAIDC).

Sarebbe sbagliato affermare che, di per sé, queste presenze possano portare acqua al mulino di chi, soprattutto nella ex-Iugoslavia, alimenta campagne contro la « minaccia musulmana » nei Balcani (far passare l'idea che lo scontro è tra cristiani e musulmani, non fa che acuire l'instabilità nella regione).

Però è legittimo dubitare che quella parte della cooperazione economica decentrata, rivolta alle comunità islamiche albanesi ed attuata da organismi religiosi - tra cui si distinguono per attivismo quelli iraniani - possa costituire un veicolo per la diffusione dell'integralismo e del fondamentalismo islamico. Questo rischio potrebbe assumere consistenza se nella popolazione musulmana dovesse prendere corpo il sentimento di un abbandono da parte dell'Europa. Ciò che, in definitiva, l'Unione europea deve assolutamente evitare, è che si ripeta quanto avvenuto in Bosnia, e cioè che una popolazione musulmana profondamente laica sia diventata terreno fertile per la deriva islamica.

1.3.4.3. L'Unione europea deve contribuire in tutti i modi possibili al rafforzamento delle istituzioni che consentono il dialogo e la comunicazione tra i vari gruppi etnici, religiosi e politici in Albania. Deve considerare il caso albanese come un'eccezionale opportunità per sviluppare un dialogo tra le chiese, le religioni e le culture.

I conflitti religiosi possono essere evitati se le forze e le collettività locali interessate alla pace e al progresso beneficiano al momento opportuno di un sostegno efficace e risoluto.

L'Unione europea ha il dovere di sostenere in Albania tutte le forze politiche e sociali il cui orientamento non è di natura tale da gettare l'Europa e i Balcani in un'era e in un clima di guerre di religione. Occorre incoraggiare forme di cooperazione e di azione comune tra ortodossi, cattolici ed ebrei d'Albania, a tutti i livelli ed in particolare a quello dei programmi per la gioventù, e promuovere uno spirito di cooperazione, di apertura e di collaborazione tra queste comunità e la religione, la società e la gioventù musulmane.

1.3.5. I rischi di un'eventuale destabilizzazione della giovane democrazia albanese sono inoltre da connettere con lo sviluppo della mafia e della criminalità organizzata, facilitata dalla strutturazione in clan della società albanese. Secondo le analisi delle principali polizie europee, riportate dall'« Observatoire géopolitique des drogues » di Parigi, il traffico di droga che attraversa i Balcani, e che si interconnette con quello delle armi, aveva visto in questi ultimi anni come protagonista l'organizzazione mafiosa del Kosovo, alla quale si erano poi unite quella croata, a sua volta legata con la mafia siciliana. Soltanto più recentemente entrano in campo le organizzazioni mafiose dell'Albania, con lo sviluppo delle cosiddette « nuove rotte balcaniche », che prevedono lo sbarco da parte di navi turche di eroina nei porti albanesi. La droga viene poi incanalata, attraverso il Kosovo e Belgrado, in Ungheria. Da qui è smistata in tutta Europa, ma soprattutto in Svizzera, dove ormai le reti albanesi hanno pressoché acquisito il monopolio della vendita di eroina. Ed è proprio dalla Svizzera che proviene la maggior parte delle armi, che dalle stesse organizzazioni, viene introdotta nella ex-Iugoslavia. Indagini recentissime della magistratura italiana stanno portando alla luce una nuova corrente di traffico che porta direttamente la droga dall'Albania in Italia (principalmente a Roma), sbarcando sulle coste della Puglia, e che vede sempre come protagonista la mafia albanese.

Altrettanto preoccupante è il nuovo commercio illegale cui sembra si stiano dedicando le organizzazioni mafiose albanesi, in collaborazione con la mafia pugliese e la camorra napoletana : l'esportazione clandestina in Italia delle braccia (lavoratori irregolari tenuti in condizioni di semi-schiavitù) e della prostituzione (che alimenta redditizi circuiti in Italia, quasi sempre gestiti da organizzazioni albanesi). Sembra inoltre che esistano legami stretti tra le mafie albanesi ed i movimenti islamisti che organizzano reti di influenza in Europa a partire dalla Germania.

Il rischio più evidente che l'Albania può correre, è che le organizzazioni mafiose, rafforzandosi ulteriormente, arrivino ad infiltrarsi nel potere politico (gli esempi non mancano in Europa e in America) ed a condizionare le sorti della stessa democrazia, con esiti oggi assolutamente imprevedibili non solo per l'Albania, ma anche per l'Unione europea. Questa ha quindi tutto l'interesse ad aiutare la giovane democrazia albanese a rafforzarsi e ad estirpare la mala pianta mafiosa, se si vuole scongiurare il pericolo che l'Albania diventi una sorta di terra di nessuno, funzionale al grande contrabbando internazionale, al traffico della droga e delle armi.

1.3.6. L'Unione europea ha interesse anche a prevenire i rischi di destabilizzazione economica e sociale, che potrebbero derivare dal mancato decollo, o da uno sviluppo distorto, dell'economia albanese. Infatti le ripercussioni più immediate si avrebbero in un incremento dell'emigrazione che, dopo la recente Risoluzione del Consiglio dell'Unione europea, non potrà che continuare ad essere clandestina. Un'eventualità di questo genere non solo andrebbe a complicare ulteriormente le relazioni tra Albania e Grecia, dove già risiedono da 250 000 a 350 000 immigrati irregolari albanesi, ma avrebbe ripercussioni anche in altri Stati dell'UE, a cominciare dall'Italia. Un segnale inquietante si è avuto nell'ottobre 1994, con la riesplosione di un esodo di massa verso l'Italia (che ha ricordato quello del 1991), soltanto in parte bloccato dalla polizia albanese nel porto di Durazzo. L'acutizzazione del fenomeno in quel momento si spiega con le restrizioni e le espulsioni messe in atto dal governo greco. Ma bisogna dire che il flusso di emigrazione clandestina verso l'Italia non è mai cessato in questi ultimi tre anni.

1.4. Il lungo elenco di preoccupazioni e di rischi che, dall'evoluzione della situazione albanese, potrebbero derivare per l'Unione europea, riconduce al punto di partenza di questa analisi : l'esigenza di rafforzare la democrazia albanese, sostenendone il processo di democratizzazione e di sviluppo economico e sociale. Il pieno radicamento della democrazia nella politica, nell'economia e nella società è l'unico antidoto contro le derive geopolitiche, etniche e religiose, nonché contro ogni rischio di destabilizzazione dell'Albania.

Questa è anche la condizione affinché, in positivo, l'Albania possa svolgere un ruolo « europeo » nella regione balcanica. Diventare cioè, a medio termine, un avamposto dell'Unione europea, per la pacificazione dei Balcani, e per svilupparvi nuovi processi di cooperazione, in una nuova concezione di integrazione dell'intera regione.

2. I problemi della transizione

2.1. Il rafforzamento delle relazioni tra l'Albania e l'Unione europea, di cui si è fin qui motivata l'esigenza, deve innanzitutto dare risposte concrete ai problemi con cui oggi l'Albania si confronta. Essi sono di triplice ordine : i problemi della transizione, quelli derivanti dalle misure di stabilizzazione e di aggiustamento macro-economico e quelli dello sviluppo.

I problemi della transizione verso la democrazia e verso l'economia di mercato non sono, nella loro natura, dissimili da quelli che vivono gli altri paesi dell'Europa centrale e dell'Est. Ne differiscono però per intensità e qualità, a causa della rozzezza ideologica del regime dittatoriale che ha imperato per 50 anni, nonché per l'isolamento autarchico in cui l'Albania è stata relegata.

Essi sono in primo luogo i problemi della transizione politica e del processo di democratizzazione, in secondo luogo quelli della transizione verso l'economia di mercato e la democrazia economica, in terzo luogo quelli della transizione verso la cittadinanza sociale.

2.2. La transizione politica ed il processo di democratizzazione

2.2.1. L'Albania in soli tre anni ha fatto passi enormi nella costruzione della democrazia politica. I diritti politici fondamentali sono garantiti a tutti i cittadini, si svolgono libere elezioni politiche e amministrative, è stato instaurato un regime parlamentare basato sul pluripartitismo. All'amministrazione centralizzata del vecchio regime si è sostituito un decentramento amministrativo, con la creazione di 37 cantoni e 310 comuni, anche se, più recentemente, tale decentramento è stato controbilanciato dall'istituzione di 12 prefetture, con prefetti nominati dal governo. Sono stati sostituiti i funzionari in alcuni posti chiave nell'amministrazione pubblica e degli apparati della sicurezza interna. Ma soprattutto è stata realizzata la smilitarizzazione del paese, riducendo forze armate e polizia.

Diversi osservatori esteri sono concordi nel rilevare che, soprattutto nell'ultimo anno, si manifestano rischi di involuzione politica. Vi è la tendenza da parte dei rappresentanti del Partito Democratico (partito maggioritario : 60% alle ultime elezioni del 1992) ad « occupare », in termini di potere, la gestione della cosa pubblica. Sempre meno le decisioni vengono prese ai livelli appropriati, e si aspettano le direttive dell'alto. Si assiste, insomma, ad un processo di ricentralizzazione politica, soprattutto nella persona del Presidente della Repubblica.

Il divario tra democrazia formale e democrazia reale - fenomeno ben conosciuto anche all'interno dell'UE, e che in alcuni Stati membri rischia di aggravarsi - in Albania desta non poche apprensioni a causa della troppo breve esistenza della democrazia, che non si è ancora pienamente radicata nella vita politica e nella società. Si è assistito infatti, nel corso del 1993 e del 1994, ad una certa degenerazione della vita politica : lotte intestine all'interno del Partito Democratico, scissioni, creazione di nuovi partiti, episodi allarmanti di violenza politica, ma, soprattutto, una gestione autoritaria e poliziesca delle vicende politiche da parte delle autorità (sono numerosi i casi in cui al Partito Socialista, partito di opposizione, è stato impedito di tenere manifestazioni).

Queste tendenze involutive della vita politica albanese sembrano essere il riflesso del declino della popolarità del Premier e del Presidente, a causa delle difficoltà del decollo dello sviluppo economico e sociale. È in questa chiave - e cioè nel tentativo di galvanizzare l'opinione pubblica verso comodi capri espiatori - che molti osservatori interpretano la vicenda dei processi ai leader politici della fase di transizione.

Va inoltre rilevato che la radicalizzazione dello scontro politico tra maggioranza e opposizione è estremamente diffusa, perché è attraverso questo paradigma che si manifestano i tradizionali conflitti tra clan, ma anche quelli tra chi è stato premiato e chi è stato punito (o le cui attese non sono state corrisposte) da riforme economiche realizzate forse troppo frettolosamente.

2.2.2. A cominciare dal 1990 sono state varate una serie di riforme giuridiche, con l'obiettivo di garantire le libertà fondamentali ed i diritti civili dei cittadini albanesi. Nell'ottobre 1991 sono stati ratificati i diritti umani sanciti dall'ONU e nel maggio 1992 è stata istituita la Corte Costituzionale. Nel marzo 1983, il Parlamento albanese ha approvato un'importante legge costituzionale sui diritti umani. La libertà religiosa è garantita ed è stata data ad ogni confessione la possibilità di organizzarsi anche ricevendo sostegno dell'estero. La libertà di associazione, regolata da norme che prevedono la registrazione e l'autorizzazione pubblica, ha permesso in tre anni la nascita di 27 partiti politici (altri sono stati autorizzati negli ultimi mesi), 80 associazioni politiche ed apolitiche, 25 organizzazioni sindacali. La libertà di stampa è legalmente garantita : 330 tra quotidiani e riviste sono stati autorizzati. Nella realtà, lo sviluppo di una stampa indipendente si scontra con i forti limiti economici (la maggior parte della stampa albanese è tenuta in vita dagli aiuti esteri, prevalentemente USA) e politici (la radio e la televisione sono in mano al Partito Democratico).

Il peggioramento del clima politico, cui si è accennato, ha fatto registrare nel corso del 1994 casi di violazione dei diritti umani, segnalati da Amnesty International, come le violenze della polizia in occasione di manifestazioni politiche, i processi a leader politici celebrati a porte chiuse, l'arresto di 4 giornalisti per reati di opinione (poi rilasciati per le pressioni venute dall'UE).

Questi intralci al pieno esercizio delle libertà fondamentali e dei diritti umani sono stati possibili perché l'opera enorme di costruzione di un quadro giuridico democratico deve ancora essere completata dall'approvazione di due testi fondamentali : la nuova Costituzione e il codice penale. Il nuovo codice penale, dopo un lungo iter parlamentare, è giunto ormai all'approvazione definitiva. Il Comitato Helsinki dell'Albania ha espresso su di esso un sostanziale consenso, pur facendo alcune importanti osservazioni sull'esigenza di restringere l'applicazione della pena capitale nonché di decriminalizzare la pratica dell'omosessualità.

L'approvazione della nuova Costituzione ha, come è noto, ricevuto una battuta d'arresto con il referendum costituzionale del 6 novembre 1994. Il voto popolare ha infatti respinto la proposta di Costituzione. Il testo elaborato da una commissione interpartitica presieduta dal capo del governo non era stato precedentemente sottoposto all'approvazione del Parlamento (con la maggioranza di 2/3, come prescriveva la legge costituzionale adottata nel 1992). L'approccio plebiscitario e non parlamentare era stato il motivo principale del dissenso dell'opposizione. Altre critiche di merito riguardavano soprattutto l'eccesso di poteri che la Costituzione avrebbe concentrato nelle mani del Presidente.

Le forze politiche albanesi si sono espresse per una definizione della questione costituzionale in tempi brevi (una nuova commissione interpartitica è stata incaricata di elaborare un nuovo testo), nonostante non sia ancora sciolto il nodo della procedura di approvazione (parlamento, referendum o parlamento più referendum).

2.2.3. La legge del marzo 1993 sui diritti umani garantisce anche il rispetto dei diritti delle minoranze. La questione più spinosa è quella della minoranza greca (presente nel sud dell'Albania), perché oggetto delle controversie con la Grecia.

In occasione della visita in Albania, nel maggio 1994, alla delegazione del CES, il Viceministro degli Affari Esteri albanese aveva assicurato che nei due anni precedenti, il rispetto dei diritti di questa minoranza è stato generalmente garantito. Ciò è stato peraltro pubblicamente riconosciuto dall'Alto Commissario per le minoranze nazionali della CSCE, di cui l'Albania è membro, nonché, più recentemente, dai rappresentanti del Consiglio d'Europa. Nella regione interessata, la minoranza greca ha le sue scuole, regolate da norme e programmi concordati tra il Ministero dell'Istruzione e la comunità greca. A Gjizokaster funziona una scuola di formazione per insegnanti ellenofoni.

Le richieste del governo greco di aprire nuove scuole per la minoranza si scontra con la realtà degli insediamenti umani nella regione, fortemente impoveriti dall'emigrazione. Attualmente, a causa dello spopolamento, in molti villaggi del sud dell'Albania, vi sono classi con quattro o cinque alunni (contro i 50 delle regioni settentrionali), quando l'esigenza sarebbe quella della concentrazione. Per questo da parte albanese non si capisce perché il governo greco abbia, nel mese di maggio 1994, usato questo argomento per bloccare al Consiglio dei ministri dell'UE l'aiuto alla bilancia dei pagamenti. In ogni caso da parte del Viceministro degli affari esteri era stata ribadita la volontà politica del governo albanese di compiere ulteriori passi per garantire al massimo il rispetto dei diritti della minoranza greca. In particolare si stava preparando una legge che prevedeva nuovi finanziamenti alle scuole elleniche, - dando anche la possibilità di istituire scuole private - e che dovrebbe definitivamente risolvere il problema della capillarizzazione dell'istruzione primaria, nonché quello della possibilità di continuare l'istruzione in greco dopo i primi otto anni di scuola.

2.2.4. Cosa può fare l'UE per aiutare l'Albania a guadagnare le ultime tappe del processo di democratizzazione e, soprattutto, a superare le difficoltà attuali ?

Intanto, ciò che non si dovrebbe fare, è usare le carenze che ancora si manifestano nel processo di democratizzazione, come spada di Damocle nella concessione degli aiuti. Questa concezione meccanicistica, e tutta in negativo, della condizionalità, spesso, anziché sortire effetti positivi, suscita orgogliose reazioni di ripiegamento e favorisce il volgere lo sguardo in direzioni diverse dall'Europa. Occorre invece praticare una nuova concezione, positiva, della condizionalità, che valorizzi il fatto che, in gran parte, il percorso della democratizzazione sia stato già compiuto, e che « condizioni » concretamente il governo albanese nel superamento delle insufficienze, attraverso il contenuto stesso della cooperazione.

Analogamente, ci si può chiedere se la severità con cui il Consiglio d'Europa ha fatto gli « esami di democrazia » all'Albania, ritardandone l'ammissione (e riservandole un trattamento diverso rispetto ad altri paesi dell'Est) abbia fatto progredire questo paese sulla strada della piena democratizzazione più di quanto non avrebbe potuto farlo la sua partecipazione, in quanto membro, alle azioni che questo Organismo svolge per rafforzare la democrazia ed i diritti in Europa. In ogni caso, il CES non può che rallegrarsi del fatto che autorevoli rappresentanti del Consiglio d'Europa abbiano dichiarato che l'assenza di Costituzione non deve costituire un motivo di rifiuto assoluto all'ingresso dell'Albania.

2.2.5. Azioni positive dell'UE a favore del processo di democratizzazione in Albania dovrebbero essere condotte su vari fronti. In particolare occorre inoltre evitare che i condizionamenti economici diventino un fattore di destabilizzazione della vita politica e rallentino il processo di democratizzazione. Per questo nella situazione albanese gli aiuti economici, anche se non si è più nella fase dell'emergenza, continuano ad avere un'importanza fondamentale per il mantenimento ed il consolidamento della democrazia.

2.2.6. Ma non basta aiutare, con azioni dirette ed indirette, il rafforzamento della democrazia politica ed il rispetto delle libertà e dei diritti fondamentali. Se si vuole aiutare l'Albania a realizzare una democrazia reale e non solo formale, non ci può accontentare di un processo democratico ineccepibile, ma che nei fatti potrebbe essere svuotato da ogni sostanza democratica. Occorre garantire che l'esercizio della sovranità popolare non venga contraddetto dall'eventualità che si ricostruisca il potere della burocrazia e delle oligarchie politiche ed economiche. I più recenti atti del Presidente Berisha (soprattutto il recente rimpasto governativo operato all'insegna della « pulizia » e dell'efficienza) sembrano andare nella buona direzione, attraverso la dichiarata volontà di lottare contro la corruzione che è uno dei mali peggiori dell'amministrazione pubblica e della vita politica albanese. Ma è soprattutto uno dei problemi più sentiti da parte della popolazione. L'eliminazione della corruzione è una condizione essenziale nella costruzione di una giovane democrazia come quella albanese. Ma come l'esperienza di alcuni paesi europei ha dimostrato, da sola non basta, perché sull'onda di un giustizialismo populista possono svilupparsi nuove forme di autoritarismo.

2.2.7. Per evitare questo rischio occorre porsi l'obiettivo della democratizzazione della società e dell'economia.

I percorsi compiuti, nelle democrazie occidentali, verso la democratizzazione della società e dell'economia, e le risposte individuate, nella stessa direzione, al problema della cosiddetta crisi di legittimazione dello stato democratico, prevedono quattro punti cardine : il rafforzamento in senso pluralistico della società civile; l'espansione dei diritti di cittadinanza (a partire dalla cittadinanza sociale); la democrazia economica; lo sviluppo di una cultura della partecipazione.

La valenza universale di questi obiettivi fa intravedere l'opportunità di una loro proposizione in una realtà quale quella albanese. Non bisogna però dimenticare che si tratta di un paese dove fino a pochissimi anni fa non solo non c'era la democrazia ma non esisteva la società civile. Ciò significa che è necessario coniugare il perseguimento dei quattro punti sopra indicati con i problemi della transizione economica e sociale.

2.2.8. Per quanto concerne il rafforzamento in senso pluralistico della società civile, si è già detto degli importanti passi in avanti compiuti dall'Albania sul terreno dei diritti fondamentali, della separazione dei poteri, del decentramento del potere. Anche per quanto riguarda la libertà di impresa, l'economia di mercato, l'autonomia e il pluralismo organizzativo dei gruppi di interesse, la diffusione della contrattazione come composizione dei conflitti di interesse - che sono i connotati essenziali di una società civile pluralista -, sono state poste le premesse giuridiche. La loro attuazione concreta, però - strettamente connessa con le misure adottate e da adottare per la transizione - ha fatto emergere non poche contraddizioni e problemi. Aiutare il governo ed i cittadini albanesi a dare risposte appropriate a questi problemi significa far fare all'Albania un passo fondamentale verso la democratizzazione della società e dell'economia.

2.3. La transizione verso l'economia di mercato e la democrazia economica

2.3.1. La liberalizzazione del commercio dei prezzi all'ingrosso ed al dettaglio, ed il loro avvicinamento ai prezzi internazionali, che il governo, seguendo le indicazioni del FMI, ha avviato in modo drastico nel 1992, è ormai pressoché totalmente realizzata. La repentinità di tali misure ha provocato un'impennata inflattiva di dimensioni eccezionali; nel 1993 il tasso medio di aumento dei prezzi è stato dell'85%. Anche se nel 1994 esso si è ridotto al 24% le conseguenze sul piano sociale sono state enormi. Considerando che i salari sono aumentati in misura di gran lunga inferiore, e che circa un quarto della forza lavoro ha perso, o non trova, occupazione, non solo vi è stato un generale abbassamento del livello di vita ma, soprattutto, si è determinata una imponente ed iniqua ridistribuzione dei redditi nella società albanese. I sindacati considerano che circa il 40% della popolazione vive peggio che ai tempi del vecchio regime.

Una recente indagine dell'Istituto di Statistica albanese rivela il divario crescente tra ricchi e poveri. Povere sono considerate le famiglie il cui reddito mensile non supera i 14 dollari per persona, che viene speso quasi interamente per l'alimentazione. Le famiglie benestanti sono quelle che superano i 60 dollari (70% per l'alimentazione).

2.3.2. La liberalizzazione del commercio estero ha certamente dato alla popolazione (o meglio ad una parte di essa) la possibilità di accedere a beni di consumo impensabili con il vecchio regime. Solo a partire dal giugno 1994, il governo ha cominciato a modificare - introducendo un regime di dazi doganali e di tassazioni - la situazione di deregolamentazione selvaggia in cui questa liberalizzazione si era realizzata. Essa aveva consentito lo sviluppo di vaste aree di economia illegale, facili arricchimenti, l'emergenza di nuovi gruppi di potere. L'introduzione di tali misure sta, inoltre, permettendo di disincentivare la domanda di determinati consumi, come, ad esempio, le automobili (in due anni ne erano state importate circa 150 000, in prevalenza usate).

Ma la conseguenza più negativa di una liberalizzazione fatta in questo modo è stata senza dubbio di aver messo fuori mercato l'industria manifatturiera nazionale. Con tecnologie e sistemi organizzativi del tutto obsoleti - alcuni impianti risalgono alla fine del secolo scorso - essa non riesce a competere, né per qualità, né per prezzi, con le merci importate dall'estero.

Questo è quindi il principale paradosso albanese : con una base industriale paralizzata e una sempre più crescente domanda di beni di consumo esteri, l'Albania produce di gran lunga meno che nel passato.

2.3.3. Nella sua corsa verso l'economia di mercato l'Albania ha imboccato in modo determinato la strada delle privatizzazioni. Una strada che si è però presentata irta di difficoltà e problemi.

2.3.3.1. La privatizzazione dell'agricoltura, iniziata nel 1991, è ormai pressoché ultimata. Tutte le terre appartenute alle cosiddette cooperative sono state date in proprietà ai lavoratori delle cooperative stesse. Rimane ancora da privatizzare una parte delle aziende statali, soprattutto quelle agroalimentari.

Si è molto enfatizzato, soprattutto da parte del governo albanese, il ruolo che la privatizzazione delle terre ha avuto nel rimettere in moto la macchina produttiva, agricola.

Nel 1991 e nel 1992 la produzione agricola aveva subito un vero e proprio tracollo, a seguito del disfacimento dell'organizzazione dello Stato (nel 1992 30% rispetto al 1990). Va però notato che nonostante i considerevoli incrementi del 1993 (15%) e del 1994 (10%) la produzione agricola nel 1994 è risultata ancora inferiore del 10% circa a quella del 1990, cioè dell'agricoltura collettivizzata, che, come è noto, non rappresentava un modello di efficienza e produttività.

Le ragioni di questo recupero difficile sono molteplici. La principale è che si è trattato di una mera ridistribuzione della proprietà delle terre, ma non di una vera riforma agraria che affrontasse i nodi di una nuova organizzazione del sistema produttivo e commerciale. Anzi il modo precipitoso con cui la privatizzazione è stata fatta ha finito per distruggere l'organizzazione precedente. Un esempio è stata l'appropriazione individuale di infrastrutture collettive come quelle di irrigazione che in molti casi sono state completamente messe fuori uso.

Ma l'ipoteca principale sull'efficienza dell'intero sistema produttivo è costituita dalla dimensione delle nuove aziende agricole familiari che hanno una superficie media di 1,4 ha. Ciò significa che in gran parte l'agricoltura albanese è un'agricoltura di sussistenza. Molti contadini preferiscono andare nelle città a cercare altre opportunità, incrementando i fenomeni dell'esodo rurale e dell'inurbamento disordinato che, per esempio, sta facendo scoppiare la capitale. La riprova della non economicità della produzione con queste dimensioni aziendali è l'alto tasso di terre insufficientemente coltivate, soprattutto nelle pianure fertili. Ciò ha indotto il governo ad introdurre una tassa di 30 dollari l'anno per ha nella speranza che i proprietari vengano incoraggiati a far produrre le loro terre.

In buona sostanza, la privatizzazione delle terre è stata condotta in questo modo per rispondere a due obiettivi. Il primo era quello di guadagnare il consenso politico del 60% della popolazione (quella che viveva nelle aree rurali), e la parola d'ordine « la terra ai contadini » funziona sempre. Il secondo era quello di ancorare questa popolazione nelle aree rurali ed all'agricoltura, anche se in termini di disoccupazione occulta, per non aggravare la situazione sociale del paese.

Ci si può chiedere se questi due obiettivi non potevano essere perseguiti con una privatizzazione e una riforma agraria, condotte in modo diverso e soprattutto che non compromettessero la produttività e l'efficienza future del sistema agricolo. Di fronte al fatto compiuto non rimane che l'enorme compito - peraltro già iniziato dal governo - di inserire le aziende agricole in un sistema di servizi a base associativa.

2.3.3.2. La privatizzazione delle piccole e medie imprese è anch'essa pressoché ultimata. Il settore privato conta circa 2 500 imprese soprattutto nel settore commerciale, dei servizi, trasporti, costruzioni.

I problemi principali sono quelli del know-how e delle infrastrutture. L'Agenzia nazionale per la privatizzazione, creata nel 1992 con un progetto Phare, non riesce a rispondere alle enormi esigenze di assistenza tecnica e di formazione provenienti dal settore privato.

2.3.3.3. La privatizzazione delle grandi imprese statali (con più di 300 dipendenti) si presenta ancora più problematica. La maggior parte di queste imprese sono residuati del vecchio regime, tecnicamente obsolete, e necessitano, per essere privatizzate, di forti interventi di ristrutturazione. A questo scopo il governo ha creato, in collaborazione con la Banca Mondiale, il Fondo per la ricostruzione delle imprese. La questione che lascia maggiormente perplessi è l'approccio di queste operazioni che puntano unicamente a rendere economiche le singole imprese senza preoccuparsi della creazione di nuove imprese, per un'integrazione verticale e orizzontale delle diverse filiere. Oltre che per motivi di strategia economica, ciò sarebbe indispensabile per collocare il 60-70% di manodopera che risulta in esubero dopo le ristrutturazioni, e per il quale non è previsto altro che il licenziamento.

Considerando che finora il settore pubblico ha già perso il 50% degli occupati, e che una gran parte di questi sono disoccupati, la prospettiva non è certo rassicurante.

Inoltre desta non poche perplessità la precipitosità con cui talune privatizzazioni vengono realizzate, cosa che denuncia una mancanza di strategia economica ed un approccio prevalentemente ideologico. Per esempio, vendere a investitori stranieri servizi di pubblica utilità come acqua, elettricità e telecomunicazioni, può servire nell'immediato per rimpinguare le casse dello Stato, ma non sembra una scelta che vada nell'interesse pubblico.

2.3.3.4. Il passaggio all'economia di mercato realizzato in questo modo non sta consentendo una parallela transizione alla democrazia economica, e cioè alla possibilità che le scelte economiche ai diversi livelli vengano effettuate con la partecipazione di tutti gli attori economici e sociali.

I sindacati albanesi denunciano con forza l'assenza di democrazia economica, innanzitutto nelle privatizzazioni, in cui propongono l'azionariato operaio, mentre soltanto poco più della metà delle PMI privatizzate sono state cedute ai lavoratori. I sindacati lamentano anche di non aver potuto partecipare all'elaborazione delle politiche di privatizzazione ed alla loro attuazione ed in particolare di essere stati esclusi dalle commissioni delle privatizzazioni. Il governo non si è dimostrato disponibile neanche per una concertazione con le organizzazioni dei lavoratori e degli imprenditori sui temi della politica economica.

2.3.3.5. Da quanto detto finora, è evidente che anche in Albania, come negli altri paesi dell'Europa centrale e dell'Est, la transizione dall'economia centralizzata all'economia di mercato si sta realizzando senza la necessaria gradualità, e senza un'adeguata presa in conto delle ricadute economiche e sociali. L'UE dovrebbe, in questa fase di transizione, giocare un ruolo di contenimento delle esasperazioni liberistiche, controbilanciando con un approccio più realistico quello eccessivamente ideologico del FMI.

Per fare un solo esempio, un'interpretazione più gradualistica e più selettiva della liberalizzazione degli scambi dovrebbe permettere all'Albania di ristrutturare l'industria esistente e di proteggere quella nascente.

2.4. La transizione sociale

2.4.1. Il passaggio dalla situazione di tutela e di deresponsabilizzazione sociale, propria dei regimi centralizzati, alla cittadinanza sociale - e cioè all'esercizio dei diritti sociali - deve fare i conti con gli atteggiamenti sia dei cittadini che dello Stato. In Albania è pressoché assente un'etica del lavoro; il tasso di assenteismo sul lavoro è molto alto; manca un rapporto di fiducia tra dirigenti e lavoratori; il concetto di gerarchia fa parte della cultura e della mentalità; l'interesse del clan è spesso più importante di quello generale; in generale ci si aspetta ancora che tutto arrivi dall'alto; talvolta, quando ci si accorge che dall'alto non arriva nemmeno lo stretto necessario ci si sente autorizzati ad « arrangiarsi » da sé, al di fuori delle regole della convivenza civile. Tutto ciò fa parte dell'eredità di 45 anni di dittatura. Per superare questa eredità occorre dispiegare enormi sforzi in tre direzioni : formazione, contrattazione, politica sociale.

2.4.2. L'Albania va aiutata ad adeguare il proprio sistema educativo e formativo in modo da produrre una nuova cultura alternativa a quella precedente fondata sui valori della responsabilità, del rispetto e dello sviluppo della persona, della giustizia sociale, della partecipazione. Essa va altresì aiutata a mettere in atto un vasto programma di investimenti nelle risorse umane, in modo tale da sviluppare la cultura del lavoro e dell'impresa.

2.4.3. La strada principale per combattere i particolarismi degli interessi di clan è quello di favorire lo sviluppo nella società civile di reti di solidarietà orizzontali, che organizzino, su base pluralistica, gli interessi di vasti gruppi sociali. Primi fra tutti i sindacati e le organizzazioni degli imprenditori.

2.4.3.1. La nascita troppo recente e disordinata delle imprese private, la loro dimensione ridotta, hanno finora impedito lo sviluppo di associazioni imprenditoriali che svolgano un ruolo importante nella società albanese. D'altro canto anche i sindacati dei lavoratori non hanno ancora conquistato un peso adeguato ed una piena legittimazione sociale. Le motivazioni sono connesse ai problemi dell'autonomia (dai partiti o dal governo), della rappresentatività e della democrazia interna.

2.4.4. Le organizzazioni dei grandi gruppi di interessi sociali possono però svilupparsi se la composizione dei conflitti passa dalle sole mani dello Stato alla contrattazione ed alla concertazione tripartita. I lavoratori per primi dovranno capire che una parte importante dei diritti sociali occorre conquistarsela con le lotte sindacali e con la contrattazione. Ma questa ha bisogno di una legislazione sociale che la riconosca e la sostenga.

Da questo punto di vista la legislazione sociale ed il diritto del lavoro hanno fatto in Albania grandi passi in avanti, ma molto resta ancora da fare. Soprattutto occorre che il Governo superi ogni reticenza nel favorire la contrattazione e nel garantire i diritti sindacali dei lavoratori, a cominciare dal diritto di sciopero.

3. I problemi della stabilizzazione e dell'aggiustamento macro-economico

3.1. All'inizio del 1992 l'economia albanese si era pressoché disintegrata : PNL in calo del 40% rispetto al 1989, inflazione del 10-15% al mese, leck in forte svalutazione, zero esportazioni, caduta verticale della produzione agricola.

Rispetto ad allora, indubbi successi sono stati riportati in termini di stabilizzazione : il tasso annuo di inflazione nel 1994 si è collocato intorno al 25%, il PNL è cresciuto dell'11% nel 1993 e dell'8% circa nel 1994; la moneta è stabile.

3.2. L'inversione del trend inflattivo è principalmente il risultato della ricetta FMI che ha imposto tagli drastici alla spesa pubblica (41% del PNL nel 1992 e 12% nel 1993).

Risultato non secondario di queste misure è stato però il collasso della produzione industriale. Infatti la ripresa della crescita è dovuta in piccola parte al settore agricolo ma non sarebbe stata possibile senza i trasferimenti dall'estero, principalmente aiuti e rimesse degli emigrati.

3.3. La bilancia commerciale rimane deficitaria. Il governo prevede che nel biennio 1994-1996 il deficit delle partite correnti non scenda al di sotto del 20% del PNL.

D'altra parte le rimesse degli emigrati, che rappresentano oggi la principale entrata dell'Albania, poiché gli emigrati tendono a stabilizzarsi nei paesi di accoglienza, non potranno continuare a mantenere per lungo tempo questo ruolo. Le relazioni tra l'Albania e la Grecia che, di tutti i paesi dell'UE è il più vicino, sono state senz'altro influenzate positivamente dalla presenza attuale di circa 350 000 lavoratori clandestini albanesi sul suolo greco e dalle loro rimesse che hanno raggiunto, nel 1993, 900 000 000. di dollari trasferiti in Albania.

Il ricorso all'indebitamento con l'estero è quindi inevitabile. Cosa già ampiamente accaduta. In aggiunta ai 480,3 milioni di dollari ereditati dal passato regime, nel biennio 1992/1993 il debito estero è cresciuto di altri 638 milioni di dollari.

3.4. In sostanza, al di là della stabilizzazione, l'economia albanese è di una fragilità estrema. Il fatto che le importazioni siano rappresentate da beni di consumo e non da beni d'investimento dimostra che non si stanno ancora gettando le basi per un'inversione di tendenza.

3.5. Se le misure di stabilizzazione e di aggiustamento macro/economico non hanno risolto i problemi economici albanesi, hanno certamente aggravato quelli sociali.

La disoccupazione è esplosa : 400 mila persone hanno perso il lavoro : molte di queste sono emigrate. Secondo la Banca Mondiale nella prima metà del 1994 il tasso di disoccupazione si aggirava intorno al 25%. Particolarmente grave è la disoccupazione urbana. Secondo l'Istituto di Statistica albanese, a Tirana, il 60% della popolazione in età lavorativa è disoccupata.

Il congelamento dei salari della quota di popolazione che ha ancora un lavoro ha ulteriormente contribuito all'aggravamento delle condizioni generali di vita

3.6. In queste condizioni l'aiuto esterno è ancora indispensabile. Ecco perché è necessario che l'UE provveda al più presto a completare la corresponsione dell'aiuto alla bilancia dei pagamenti, di 35 milioni di ECU, già fissato dal Consiglio.

4. I problemi dello sviluppo

4.1. L'Albania non è solo un paese che deve essere aiutato nella transizione dalla dittatura alla democrazia e da un'economia centralizzata ad un'economia di mercato. È un paese complessivamente arretrato e caratterizzato da forti elementi di sottosviluppo.

L'efficacia dell'aiuto esterno è più strettamente legato all'adeguatezza delle scelte strategiche operate dal Governo in materia di sviluppo economico.

Tali scelte puntano attualmente su alcuni settori chiave : miniere, energia, agricoltura e industria alimentare, turismo. Si tratta di scelte, prese singolarmente, ineccepibili. Il modello economico che ne deriva, prevalentemente orientato alle esportazioni, desta, però, non poche perplessità. Infatti si tratta di settori il cui sviluppo o non potrà realizzarsi in tempi brevi - basti pensare alle infrastrutture indispensabili al turismo - o si scontrerà con limiti strutturali, quale la polverizzazione dell'agricoltura, o dovrà confrontarsi con l'arduo problema delle ingenti risorse finanziarie necessarie per esempio per la ristrutturazione del settore minerario o per le stesse infrastrutture. Nel frattempo l'Albania dovrà continuare a ricorrere all'importazione per tutti i consumi correnti della popolazione (eccezione fatta per una parte dei consumi alimentari). Per questo più che l'astratto modello « export led » imposto dal FMI sarebbe auspicabile uno sviluppo integrato che partendo dalle risorse endogene dell'Albania miri, oltre che alle esportazioni soprattutto alla produzione di beni di consumo per il mercato interno (senza peraltro cadere nell'eccesso opposto del « import substitution »).

Ovviamente l'affermarsi di un'industria nascente così orientata, necessita di un periodo di protezione esterna selettiva.

4.2. D'altra parte il modello « export led » prefigurerebbe - data la asimmetria dell'interscambio - un rapporto di dipendenza dell'Albania dall'UE ed in particolare dall'Italia che ne è la principale fonte d'importazione. Un modello più equilibrato di sviluppo integrato potrebbe al contrario sviluppare forti complementarità con l'UE, non tanto di tipo intraindustriale (nella fattispecie materie prime contro beni di consumo) quanto interindustriale (laddove l'apporto europeo consisterebbe soprattutto nel know-how e nella R e S).

4.3. Un altro elemento di cui si dovrebbe tener conto nell'orientare lo sviluppo albanese è la prospettiva di costruire un'integrazione economica nell'area balcanica. Evidentemente la presenza di gravi conflitti nella regione non permette grandi sviluppi in questa direzione. Ciononostante un atteggiamento lungimirante consiglierebbe all'Albania di non guardare soltanto all'UE in chiave di integrazione/inserimento individuale, ma anche alle possibilità che fin d'ora si possono individuare di integrazione regionale ed alle prospettive di complementarità economica che l'intera regione potrebbe avere sia con l'UE che con i Paesi del Sud e dell'Est del Mediterraneo.

5. Per una nuova politica di cooperazione tra l'UE e l'Albania

5.1. Dall'assistenza tecnica all'aiuto allo sviluppo

5.1.1. Nel periodo 1991-1993 l'Albania ha ricevuto aiuti internazionali pari a 1 227 milioni di ECU, di cui il 44% per l'emergenza soprattutto alimentare, il 42% per la ristrutturazione economica, il 10% per la bilancia dei pagamenti, il 6% per i crediti all'esportazione.

La Comunità europea è stata il principale donatore : 326 milioni di ECU, pari al 27% del totale. Gli altri donatori sono stati : Italia (24%), Turchia (7%), Germania (7%), USA (7%), Grecia (5%). Gli aiuti sono stati coordinati dal G24.

Ora che la fase degli aiuti di emergenza è terminata, l'aiuto comunitario è assicurato principalmente da Phare, che interviene in quattro aree di assistenza : ristrutturazione settoriale (agricoltura, sanità, PMI, turismo), sviluppo delle infrastrutture (trasporti, energia e ambiente), sviluppo delle risorse umane (attraverso Tempus), sviluppo delle istituzioni (amministrazione pubblica e sostegno al coordinamento degli aiuti).

5.1.2. Gli interventi che si stanno realizzando con Phare sono senza dubbio importanti e necessari, ma considerata l'arretratezza strutturale dell'Albania, una cooperazione incentrata prevalentemente sull'assistenza tecnica, quale è quella di Phare, risulta ampiamente inadeguata ai bisogni del paese.

L'Albania ha bisogno di ingenti risorse da destinare ad investimenti, e Phare, così come è oggi - nonostante che il Consiglio europeo di Copenaghen abbia elevato al 15% la quota destinabile a progetti di investimenti - non è in grado di rispondere a questa esigenza.

L'Albania non è infatti paragonabile agli altri PECO. L'UE dovrebbe porre in atto nei suoi confronti una vera e propria politica di aiuto allo sviluppo.

Questa politica non può però ricalcare il modello « progetto per progetto » della Banca mondiale, ma deve inserirsi in un quadro di coerenze più generale.

5.1.3. Per questi motivi il Comitato è dell'avviso che, considerando la doppia connotazione di PECO e di PTM che ha l'Albania, essa dovrebbe anche essere integrata nella politica mediterranea. Ciò permetterebbe di inserire la cooperazione con l'Albania nel quadro di una più vasta politica di co-sviluppo e di partenariato euro-mediterraneo. Permetterebbe altresì di aggiungere agli interventi di assistenza tecnica già in atto con Phare altri strumenti di cooperazione più congeniali alle caratteristiche dello sviluppo albanese, quali quelli della politica mediterranea.

5.2. L'assistenza finanziaria

5.2.1. Inserita in un tale contesto più generale ed estesa agli investimenti, l'assistenza finanziaria dell'UE potrebbe quindi avere le seguenti destinazioni :

- Ristrutturazione economica e sviluppo settoriale : oltre ai settori già oggi interessati da Phare (agricoltura, PMI, turismo e sanità), aiuti agli investimenti dovrebbero poter andare anche alla ristrutturazione del settore minerario e dell'energia.

- Infrastrutture : trasporti, energia, ambiente.

- Investimenti privati UE in Albania : creazione di un ambiente economico favorevole, joint-venture e aiuti al capitale di rischio, sostegno agli investimenti UE (anche estendendo all'Albania il programma ECIP).

- Creazione di impiego : sperimentazione delle esperienze già attuate in Europa e nel Bacino Mediterraneo, Agenzie regionali per lo sviluppo integrato, Centri di assistenza e promozione delle PMI, estensione all'Albania dei programmi e delle reti per le PMI.

- Sviluppo delle risorse umane : soprattutto formazione manageriale per le imprese e per l'amministrazione pubblica, formazione professionale e formazione sindacale.

- Cooperazione decentrata : tra istituzioni decentrate (Comunità locali, università, istituti di ricerca), tra partner economici e sociali, tra associazioni della società civile. Un primo ed immediato passo potrebbe essere quello di estendere all'Albania i programmi MED.

- Cooperazione interregionale : partire dalle possibilità offerte dalla linea di bilancio per la cooperazione interregionale UE/PECO e da Interreg II per sviluppare programmi di cooperazione interregionale, secondo le direttrici di sviluppo e di assetto del territorio, volte a collegare l'intera regione balcanica con l'UE, ed in particolare con le sue regioni mediterranee. Oltre che alle infrastrutture (come il Corridor Puglia - Durazzo - FYROM - Bulgaria - Romania per il quale sono già stati stanziati 20 milioni di ECU) occorre incrementare progetti che sviluppino complementarità economiche tra regioni dell'UE, Albania e altri paesi e regioni balcaniche, occorre inoltre evidenziare l'importanza di un maggiore sviluppo delle comunicazioni marittime nell'Adriatico (Coste dalmate, Albania, Igoumenitsa, Corfù), trattandosi di un'importante via di comunicazione per la promozione del turismo e della circolazione delle merci.

- Cooperazione regionale nell'area balcanica : in primo luogo in campo ambientale, ma anche nella direzione della creazione di una integrazione economica e di mercato. Lo sviluppo di progetti di cooperazione regionale che facciano perno sull'Albania potrebbe essere la premessa, quando le condizioni politiche lo permetteranno, per una cooperazione più ampia tra UE e regione balcanica, di carattere multilaterale e non solo bilaterale.

5.3. Cooperazione e dialogo

5.3.1. È indubbio che la cooperazione commerciale con l'Albania dovrà evolvere ben al di là dell'attuale accordo sugli scambi e la cooperazione commerciale. L'obiettivo a lungo termine di uno spazio di libero scambio e di unione doganale potrà essere posto solo se saranno definiti tempi, selettività merceologiche e asimmetriche, tali da salvaguardare lo sviluppo della produzione albanese per il mercato interno e regionale.

5.3.2. L'assistenza tecnica al processo di transizione, già avviata con Phare dovrà essere confermata e rafforzata.

Più in generale, la cooperazione dovrebbe essere intensificata nei campi seguenti :

- cooperazione industriale : transfert tecnologico, joint-venture, ecc.;

- cooperazione ambientale : tutela del Mediterraneo, lotta all'inquinamento, gestione integrata delle coste. Elaborazione e realizzazione di concreti programmi di ricerca e di sviluppo, con l'apporto di scienziati e ricercatori europei in Albania.

- cooperazione scientifica : estensione all'Albania dei programmi comunitari di R e S;

- cooperazione sociale : politiche sociali, stabilimento di un moderno sistema di relazioni sindacali, partecipazione delle forze sociali ed economiche all'attuazione dei programmi di cooperazione; protocollo sociale UE - Albania per la definizione di regole sociali minime;

- cooperazione sulle migrazioni : rendere esplicito in quanto elemento di cooperazione, l'aiuto che l'UE può dare all'Albania accogliendo un numero programmato di lavoratori albanesi; accordi per la regolazione ed il controllo delle migrazioni; accordo UE-Albania per la sicurezza sociale dei lavoratori migranti;

- cooperazione culturale : occorre rafforzare la cooperazione culturale soprattutto nel settore giovanile, grazie a programmi concreti destinati ai giovani albanesi che poggino su una base interculturale e interreligiosa, ossia su una base balcanica ed europea;

- cooperazione per il rafforzamento della democrazia e dei diritti : intensificare i progetti Phare-democrazia per arrivare ad un programma di promozione dei diritti di cittadinanza; inglobare la dimensione « democrazia e diritti » nell'insieme dei programmi di cooperazione.

5.3.3. Il rafforzamento del dialogo politico tra l'UE e l'Albania dovrebbe permettere la convergenza verso valori comuni, l'appartenenza ad un quadro strategico comune, la definizione di orientamenti comuni per la pacificazione e la cooperazione.

L'Unione europea dovrebbe accelerare il processo d'associazione con l'Albania e sostenere lo sviluppo del dialogo politico, sociale e culturale in seno alla nuova generazione albanese in particolare e alla comunità albanese in generale. L'UE in particolare dovrebbe :

- adoperarsi per ridurre i condizionamenti esterni che spesso giocano in termini di destabilizzazione politica interna;

- favorire la piena integrazione dell'Albania negli organismi internazionali, affinché possa partecipare a pieno titolo a tutti i programmi di cooperazione internazionale sul terreno dei diritti, della cultura, della lotta alla droga ed alla criminalità organizzata, ecc.

5.3.4. Lo stabilimento di un dialogo sociale tra l'UE e Albania è un obiettivo non più procrastinabile. Potrebbe essere costituito un Forum che consenta una cooperazione regolare tra gli ambienti socio/economici albanesi e quelli dell'UE.

Anche a tal fine, il Comitato propone la creazione di un comitato consultivo paritetico delle forze sociali ed economiche dell'UE e dell'Albania, con l'incarico di promuovere il dialogo e la cooperazione.

6. Verso un nuovo quadro contrattuale UE-Albania

6.1. Tenendo conto delle valutazioni sulla situazione albanese nonché delle proposte per sviluppare le relazioni UE-Albania, esposte in questo parere, l'attuale accordo sugli scambi e sulla cooperazione commerciale ed economica appare ormai inadeguato.

Sembra quindi arrivato il momento di avviare le procedure per la definizione di un accordo europeo, analogamente a quanto fatto per altri PECO.

Il rafforzamento dei legami politici, economici e culturali tra l'UE e l'Albania deve rispettare il ritmo che impongono la situazione in tale paese, la crisi che scuote la regione e il ruolo cruciale che svolge l'Adriatico come grande via d'accesso dell'Europa del Nord al Mediterraneo.

Bisogna accelerare il processo di associazione dell'Albania. Si devono impiegare tutti i mezzi per sostenere l'Albania in modo che essa possa soddisfare le condizioni preliminari alla sua associazione. In tale ottica, l'UE deve esaminare la possibilità di elaborare e di applicare un programma speciale di ricostruzione dell'economia e della società albanese.

L'Albania, per collocazione geografica, per storia e cultura è in Europa. L'accordo europeo potrebbe da un lato rafforzare l'identità europea della popolazione albanese (obiettivo non secondario se si tiene conto delle derive culturali e politiche che percorrono il Mediterraneo), dall'altro sviluppare le potenzialità di un ruolo « europeo » che l'Albania potrebbe svolgere nella tormentata regione balcanica.

Bruxelles, 31 maggio 1995.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale

I seguenti emendamenti che hanno ottenuto almeno un quarto dei voti espressi, sono stati respinti nel corso del dibattito.

Punto 1.3.4.1

Si propone di sopprimere il punto 1.3.4.1 e di sostituirlo con la seguente frase :

« L'Unione europea dovrebbe accelerare il processo d'associazione con l'Albania e sostenere lo sviluppo del dialogo politico, sociale e culturale in seno alla nuova generazione albanese in particolare e alla comunità albanese in generale. »

Motivazione

La soppressione è necessaria :

a) per ristabilire la verità. Non vi è opposizione fra la Chiesa cattolica e la Chiesa ortodossa in Albania. Vedi l'ultima enciclica del Vaticano intitolata « Orientale Lumen » e le dichiarazioni ufficiali della Chiesa ortodossa;

b) la Chiesa ortodossa autocefala d'Albania non appartiene alla Chiesa greca. Essa fa parte del patriarcato di Costantinopoli;

c) non c'è clima di opposizione fra musulmani e cristiani (ortodossi e cattolici) in Albania;

d) non vi è stata manifestazione di solidarietà degli ortodossi albanesi a favore degli ortodossi dell'ex-Iugoslavia.

Esito della votazione

Voti favorevoli : 21, voti contrari : 26, astensioni : 9.

Punto 2.2.3

Sopprimere il testo a partire dalla frase del primo capoverso che inizia con « la questione più spinosa » fino alla fine del punto 2.2.3.

Motivazione

a) È perlomeno fuoriluogo che un testo dell'UE qualifichi come « questione spinosa » l'esistenza di minoranze.

b) Il seguito del testo non apporta niente di sostanziale al parere : esso termina con un riferimento vago e generico ad una legge che è stata soppressa e ad un'altra che è in elaborazione e che dovrebbe risolvere una volta per tutte il problema dell'insegnamento primario senza indicare la natura di questo problema né i principi sulla base dei quali dev'essere risolto.

c) In seguito agli sviluppi positivi modificatisi nelle relazioni greco-albanesi si è deciso che le questioni connesse all'istruzione sarebbero state trattate da una speciale sottocommissione.

Esito della votazione

Voti favorevoli : 17, voti contrari : 27, astensioni : 10.