OSSERVAZIONI DELLA CORTE

INTRODUZIONE

6.1. Il presente capitolo espone le constatazioni della Corte per la rubrica «Coesione economica, sociale e territoriale» del quadro finanziario pluriennale (QFP). Il riquadro 6.1 presenta una panoramica delle principali attività e della spesa eseguite nel 2016 nell’ambito di questa rubrica.

Riquadro 6.1 – Sotto-rubrica 1b («Coesione economica, sociale e territoriale») del quadro finanziario pluriennale (QFP) — Scomposizione della spesa 2016 (miliardi di euro) Totale pagamenti per l’esercizio 37,8 - anticipi ( 53 ) ( 54 ) 11,7 + liquidazioni di anticipi ( 53 ) 15 + esborsi a destinatari finali da strumenti finanziari nell’ambito della gestione concorrente 2,5 - pagamenti per il QFP 2014-2020 7,9 Totale popolazione controllata 35,7

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

Breve descrizione della rubrica «Coesione economica, sociale e territoriale»

6.2. La spesa relativa alla sotto-rubrica 1b del QFP («Coesione economica, sociale e territoriale») mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo degli Stati membri e delle varie regioni, rafforzare la competitività di tutte le regioni e promuovere la cooperazione interregionale (1). I presenti obiettivi sono perseguiti tramite i seguenti fondi/strumenti:

— il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR, 56 % dei pagamenti 2016), che intende correggere i principali squilibri regionali attraverso il sostegno finanziario alla realizzazione di infrastrutture e agli investimenti produttivi che creano posti di lavoro, principalmente a favore delle imprese;

— il Fondo di coesione (FC, 20 % dei pagamenti 2016), che finanzia progetti nel settore dell’ambiente e dei trasporti negli Stati membri il cui RNL pro capite è inferiore al 90 % della media UE (2);

— il Fondo sociale europeo (FSE, 21 % dei pagamenti 2016), che mira a migliorare le opportunità di impiego e lavoro, favorendo un livello elevato di occupazione e la creazione di più posti di lavoro e di impieghi più qualificati;

— altri strumenti e/o fondi di minori dimensioni (3 % dei pagamenti 2016), come lo strumento europeo di vicinato, che sostiene la cooperazione transfrontaliera e l’attuazione di iniziative politiche per rafforzare i legami tra l’UE e i paesi limitrofi, e il Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD), che fornisce assistenza materiale agli indigenti per aiutarli a uscire dalla povertà.

6.3. Salvo eccezioni, il FESR, l’FC e l’FSE sono disciplinati da norme comuni. Questi fondi sono attuati mediante programmi pluriennali, con una gestione concorrente tra la Commissione e gli Stati membri. Per ciascun periodo di programmazione, gli Stati membri preparano programmi operativi (PO) da sottoporre all’approvazione della Commissione (3). I progetti da finanziare nell’ambito di un PO sono selezionati a livello degli Stati membri. I beneficiari dichiarano i costi sostenuti alle competenti autorità degli Stati membri, le quali, a loro volta, certificano le spese e le dichiarano alla Commissione. Dette spese sono controllate da autorità di audit funzionalmente indipendenti nei singoli Stati membri. La Commissione può imporre inoltre misure correttive.

6.4. Il 2016 rappresenta l’ultimo esercizio per cui tutti i pagamenti oggetto dall’audit della Corte si riferiscono al periodo di programmazione 2007-2013.

Estensione e approccio dell’audit

6.5. Applicando l’approccio e la metodologia di audit di cui all’ allegato 1.1 , per il 2016 per la rubrica «Coesione economica, sociale e territoriale» si è proceduto a esaminare:

a) un campione di 180 operazioni (4), conformemente al paragrafo 7 dell’ allegato 1.1 . Il campione è stato estratto in modo da essere rappresentativo dell’intera gamma di spese eseguite nell’ambito della suddetta rubrica del QFP esaminata. Il campione era costituito da operazioni eseguite in 14 Stati membri e includeva un programma di cooperazione territoriale europea (5);

b) un campione di 12 strumenti finanziari nell’ambito della gestione concorrente in otto Stati membri (6). Sono stati esaminati anche i tassi di esborso (ovvero la quota dei fondi che hanno raggiunto i destinatari finali) e, nel caso delle garanzie, il coefficiente moltiplicatore riportato nella relazione della Commissione sui progressi compiuti per il 2015;

c) se le relazioni annuali di attività della DG Politica regionale e urbana (DG REGIO) e della DG Occupazione, affari sociali e inclusione (DG EMPL) includessero informazioni sulla regolarità della spesa ampiamente in linea con le risultanze dalla Corte.

6.6. Per la seconda parte del presente capitolo, incentrata sulla performance, sono stati esaminati i sistemi adottati dagli Stati membri per misurare la performance dei progetti fisicamente ultimati (tutte le operazioni del campione estratto, a eccezione dei 12 strumenti finanziari a gestione concorrente).

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

PARTE 1 — REGOLARITÀ DELLE OPERAZIONI

Risultati della verifica delle operazioni

6.7. I risultati della verifica delle operazioni sono sintetizzati nell’ allegato 6.1 . Delle 180 operazioni esaminate, 87 (48 %) erano inficiate da errori. Sulla base dei 25 errori quantificati, la Corte stima il livello di errore pari al 4,8 % (7). 6.7. La Commissione osserva che il livello di errore riferito dalla Corte dei conti è una stima annuale che prende in considerazione le rettifiche della spesa o dei rimborsi dei progetti interessati da errori individuati e registrati prima dell’audit della Corte. La Commissione sottolinea che è tenuta ad applicare il regolamento finanziario che, all’articolo 32, paragrafo 2, lettera e), stabilisce che il suo sistema di controllo interno dovrebbe assicurare, tra le altre cose, «un’adeguata gestione dei rischi connessi alla legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti, tenendo conto del carattere pluriennale dei programmi, nonché della natura dei pagamenti in questione». Considerato il carattere pluriennale dei sistemi di gestione e di controllo nel periodo di programmazione 2007-2013 per la politica di coesione, gli errori possono essere rettificati fino alla chiusura. La Commissione sta esaminando le dichiarazioni di chiusura per garantire che siano state applicate tutte le rettifiche necessarie e non chiuderà alcun programma se non a fronte di ragionevoli garanzie sul fatto che il rischio residuo del programma è inferiore alla soglia di rilevanza (2 %). Inoltre, la Commissione segnala che il tasso di errore più probabile calcolato dalla Corte dei conti è migliorato negli anni. Ciò conferma che il tasso di errore per il periodo di programmazione 2007-2013 continua a essere molto più basso rispetto a quello indicato per il periodo 2000-2006. Questo sviluppo è frutto delle disposizioni rafforzate in materia di controllo per il periodo 2007-2013 e della rigorosa politica di interruzione/sospensione dei pagamenti applicata dalla Commissione laddove abbia rilevato carenze, come esposto nelle relazioni annuali di attività (RAA) per il 2016 elaborate dalla DG Politica regionale e urbana e dalla DG Occupazione, affari sociali e inclusione. Nel 2016 la Commissione ha continuato a concentrare le proprie azioni sui programmi/sugli Stati maggiormente a rischio, ai fini della preparazione della chiusura, e ad attuare, all’occorrenza, misure correttive attraverso una rigorosa politica di interruzione e sospensione dei pagamenti fino alla chiusura. Per il nuovo periodo 2014-2020, la capacità correttiva complessiva è rafforzata ulteriormente dalla possibilità per la Commissione di applicare rettifiche finanziarie nette in caso di carenze gravi rilevate dalla Commissione o dalla Corte dei conti, non individuate in precedenza dallo Stato membro. Questa possibilità rappresenterà un incentivo notevole per gli Stati membri a rilevare e rettificare le irregolarità gravi prima di certificare i conti annuali alla Commissione, come proposto per la prima serie di conti annuali e pacchetti di affidabilità pervenuti al 15 febbraio 2017.

6.8. Si segnala anche una questione cruciale relativa all’uso dei fondi degli strumenti finanziari posteriormente al termine del periodo di ammissibilità, fissato al 31 dicembre 2015 (cfr. paragrafi 6.20 e 6.21). 6.8. La Commissione fa riferimento alla posizione già espressa riguardo a questa osservazione nelle risposte alle relazioni annuali della Corte dei conti per il 2014 e il 2015. Cfr. altresì risposta della Commissione ai paragrafi 6.20 e 6.21.

6.9. Il riquadro 6.2 illustra l’incidenza di ciascun tipo di errore sul livello di errore stimato dalla Corte per il 2016. Le principali fonti di errore sono state: l’inclusione di spese non ammissibili nelle dichiarazioni di spesa dei beneficiari, violazioni delle norme del mercato interno (normativa UE e nazionale in materia di appalti pubblici) e la selezione di progetti, attività o beneficiari non ammissibili.

Riquadro 6.2 – «Coesione economica, sociale e territoriale» — Incidenza di ciascun tipo di errore sul livello di errore stimato Fonte: Corte dei conti europea.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

Spese non ammissibili

6.10. Per il 10 % di tutte le operazioni esaminate, erano state dichiarate spese non ammissibili (cfr. allegato 6.3 , esempi da 1 a 6). Questi casi hanno costituito il 72 % di tutti gli errori quantificabili, ossia circa 2,0 punti percentuali del livello di errore stimato. 6.10. La Commissione darà un seguito a tutti i casi individuati dalla Corte dei conti e proporrà le azioni ritenute necessarie.

6.11. La causa principale della non ammissibilità delle spese è da ricercarsi nella violazione delle norme nazionali/UE di ammissibilità. Per la maggior parte, le norme violate sono state quelle nazionali. Gli errori più comuni sono stati: assenza di una pista di audit che corroborasse la spesa, spese salariali non ammissibili, calcolo non corretto o mancato calcolo del deficit di finanziamento per i progetti generatori di entrate, dichiarazione di IVA recuperabile, incorretta applicazione di rettifiche finanziarie e mancato rispetto di altre specifiche norme di ammissibilità. 6.11. Secondo la Commissione, l’invito rivolto agli Stati membri a semplificare ulteriormente le norme nazionali e ricorrere maggiormente alle opzioni semplificate in materia di costi dovrebbe contribuire a ridurre gli errori associati alla perdita della pista di audit o alle spese non ammissibili.

6.12. Negli ultimi cinque anni, per 135 delle 1 437 operazioni esaminate dagli auditor della Corte si è fatto ricorso alle opzioni semplificate in materia di costi per dichiarare le spese. Nel corso di questo periodo, la Corte non ha proceduto a quantificare gli errori, ma ha rilevato dieci errori non quantificabili relativo all’utilizzo delle opzioni semplificate in materia di costi (8). Ciò dimostra che i progetti che si avvalgono delle opzioni semplificate in materia di costi sono meno soggetti a errori rispetto a quelli che fanno ricorso al rimborso dei costi effettivi. Durante il periodo di programmazione 2014-2020, in linea generale gli Stati membri sono incoraggiati a ricorrere più ampiamente alle opzioni semplificate in materia di costi nel settore della coesione, e tale facoltà diviene un obbligo per tutti i progetti FSE di valore inferiore ai 50 000 euro (9). 6.12. La Commissione ritiene altresì che le opzioni semplificate in materia di costi siano meno soggette a errori. Per tale motivo, collabora attivamente sin dalla loro introduzione con le autorità responsabili dei programmi, al fine di estenderne gradualmente l’impiego. Questo approccio ha già portato a risultati positivi. La Commissione continua a promuovere con risolutezza il ricorso alle opzioni semplificate in materia di costi nel periodo di programmazione 2014-2020, durante il quale sono state rafforzate significativamente sia nel regolamento recante disposizioni comuni che nel regolamento specifico relativo al FSE, al fine di alleggerire gli oneri amministrativi per i beneficiari, promuovere un approccio orientato ai risultati e ridurre ulteriormente il rischio di errore. Oltre a fornire orientamenti di ampio respiro e sostegno diretto agli Stati membri sull’attuazione delle opzioni semplificate in materia di costi, la DG Occupazione, affari sociali e inclusione ha tenuto numerosi seminari in materia di semplificazione, incentrandosi in particolare su alcuni Stati membri prioritari che hanno registrato tassi di errore elevati ricorrenti nel periodo di programmazione 2007-2013 e che non hanno ancora utilizzato sufficientemente le opzioni semplificate in materia di costi. Nel contesto della revisione intermedia del quadro finanziario pluriennale, la Commissione ha avanzato nel 2016 alcune proposte per introdurre nuove misure di semplificazione e più flessibilità nel quadro legislativo per i fondi SIE. In base a tali proposte, l’ambito di applicazione delle opzioni semplificate in materia di costi sarà notevolmente ampliato e il loro uso reso obbligatorio per le operazioni dei fondi SIE di un valore inferiore ai 100 000 euro.

6.13. I grandi progetti devono essere approvati dalla Commissione (10). Il campione utilizzato includeva tre grandi progetti, per i quali le autorità degli Stati membri non avevano presentato la necessaria domanda entro il termine ultimo del 31 marzo 2017. In mancanza di una decisione della Commissione che approvi i grandi progetti in questione, la spesa dichiarata non è ammissibile e deve essere recuperata. 6.13. La Commissione ha monitorato attentamente tutti i grandi progetti trasmessi o le modifiche presentate dagli Stati membri e adotterà tutte le decisioni necessarie sino alla chiusura. Su questa base valuterà l’ammissibilità della spesa interessata alla chiusura. In caso vi siano grandi progetti per cui non è stata inviata alcuna notifica alla Commissione, a norma dell’articolo 40 del regolamento (CE) n. 1083/2006, la Commissione proporrà agli Stati membri, ove opportuno, di presentare una domanda di grandi progetti o applicare una rettifica finanziaria. Qualora uno Stato membro trasmetta una domanda, la Commissione può adottare una decisione sul grande progetto.

Progetti non ammissibili

6.14. Gli auditor della Corte hanno individuato tre progetti per i quali non erano state rispettate le norme di ammissibilità stabilite dal regolamento e/o i criteri di ammissibilità definiti dai PO o dal pertinente invito a presentare proposte. Gli errori rilevati in questi progetti hanno costituito il 12 % di tutti gli errori quantificabili, ossia circa 1,3 punti percentuali del livello di errore stimato (cfr. allegato 6.3 , esempi 7 e 8). 6.14. La Commissione darà un seguito a tutti i casi individuati dalla Corte dei conti e proporrà le azioni ritenute necessarie.

Violazioni delle norme del mercato interno

Appalti pubblici

6.15. Gli auditor della Corte hanno esaminato 121 procedure di appalto di lavori, servizi e forniture interessate dalla verifica delle operazioni. Il valore stimato di tali contratti ammontava in totale a circa 3 miliardi di euro (11); la stragrande maggioranza di essi riguardava progetti FESR/FC (12). 6.15 e 6.16. Le norme in materia di appalti pubblici sono applicabili a tutte le spese pubbliche degli Stati membri e non sono specifiche della politica di coesione. L’inosservanza della normativa UE o nazionale in materia di appalti pubblici è stata una delle principali fonti di errore in questo ambito politico nel corso degli anni, in particolare nella politica regionale e urbana, specie per il tipo di progetti cofinanziati. Dai periodi di programmazione più recenti, la Commissione ha quindi adottato diverse misure preventive e correttive, al fine di ovviare alle debolezze rilevate in questo ambito. La Commissione si riferisce in particolare al piano di azione in materia di appalti pubblici istituito nel 2013 e approvato dalla Commissione nel dicembre 2015, che mira a migliorare ulteriormente l’attuazione delle norme in materia di appalti pubblici negli Stati membri mediante l’adozione di ulteriori misure preventive, quali orientamenti, formazione, condivisione di buone pratiche, compendi di errori da evitare e patti d’integrità (http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/public-procurement/). Il piano di azione in materia di appalti pubblici è stato aggiornato nel marzo 2017 per includere nuove azioni relative al recepimento delle nuove direttive in materia di appalti pubblici e per porre un maggiore accento sugli appalti strategici e sulla trasparenza. Il quadro giuridico per i fondi SIE 2014-2020 ha introdotto anche una specifica condizionalità ex ante relativa agli appalti pubblici, che assieme alle direttive semplificate del 2014, dovrebbe portare a miglioramenti in questo settore. La Commissione monitorerà tutti gli errori relativi agli appalti pubblici riferiti dalla Corte dei conti, conformemente alla decisione C(2013) 9527 final della Commissione relativa alla fissazione e all’approvazione degli orientamenti per la determinazione delle rettifiche finanziarie che la Commissione deve applicare […] in caso di mancato rispetto delle norme in materia di appalti pubblici.

6.16. Gli auditor della Corte hanno riscontrato elementi di inosservanza della normativa UE e/o nazionale in materia di appalti pubblici in 23 procedure. In quattro casi, si trattava di violazioni gravi, che sono state classificate dalla Corte come errori quantificabili. Hanno costituito il 16 % di tutti gli errori quantificabili, ossia circa 1,4 punti percentuali del livello di errore stimato (cfr. allegato 6.3 , esempi da 9 a 11).

6.17. Nel 2014, il Consiglio e il Parlamento europeo hanno adottato tre direttive volte a semplificare le procedure degli appalti pubblici e accrescerne la flessibilità (13). Gli Stati membri avevano tempo fino all’aprile 2016 per recepire le nuove norme nel diritto nazionale (per gli appalti elettronici il termine ultimo cade nell’ottobre 2018). Al 2 giugno 2017, 17 Stati membri hanno assolto tale obbligo (14). Un anno dopo la scadenza del termine ultimo, sono stati registrati progressi insufficienti rispetto all’anno scorso (15). La Commissione ha inviato pareri motivati ad una serie di Stati membri. Tuttavia, al giugno 2017 i procedimenti devono ancora avanzare; per gli Stati membri in violazione (16), deve adirsi al più presto possibile la Corte di giustizia dell’Unione europea. 6.17. A giugno 2017 diciassette Stati membri avevano completato il processo di recepimento per le tre direttive, quattro Stati membri avevano recepito le direttive in materia di appalti pubblici ma non quella sui contratti di concessione e sette Stati membri non avevano ancora recepito nessuna delle tre direttive. La Commissione ritiene la situazione insoddisfacente, in particolare considerata la maggiore assistenza fornita e che continua ancora a fornire agli Stati membri. La Commissione ha avviato senza indugio procedimenti d’infrazione di cui all’articolo 258 TFUE contro gli Stati membri che non hanno rispettato gli obblighi di recepimento inviando 21 lettere di messa in mora nel maggio 2016, seguite nel dicembre 2016 da quindici pareri motivati agli Stati membri interessati. Le risposte fornite dagli Stati membri e gli ultimi sviluppi sono ora sottoposti a esame, in vista dei prossimi deferimenti alla Corte di giustizia. Dopo un esame approfondito di tutte le informazioni relative alla disposizioni già adottate e notificate, la Commissione deciderà, caso per caso, se sia necessario comminare sanzioni pecuniarie proporzionate, come previsto dal trattato.

Aiuti di Stato

6.18. Quest’anno gli auditor della Corte hanno individuato, in sette Stati membri, 11 progetti (17) che non rispettavano le norme UE in materia di aiuti di Stato. La causa principale di detta inosservanza è stata la mancata valutazione e/o notifica dei progetti che percepiscono aiuti di Stato. Gli auditor della Corte non hanno però quantificato alcun errore concernente gli aiuti di Stato, ritenendo che i casi di inosservanza non avessero alcuna incidenza finanziaria sul livello dei finanziamenti pubblici a carico dell’UE e/o degli Stati membri. I progetti FSE molto spesso ricadono nell’ambito di applicazione della norma «de minimis» e sono pertanto meno soggetti a violazioni delle norme sugli aiuti di Stato rispetto ai progetti FESR ed FC. 6.18. La Commissione evidenzia la diminuzione nel corso degli anni dei casi di aiuti di Stato che hanno inciso sul tasso di errore stimato della Corte di giustizia. Tuttavia, visti i rischi che comporta l’inosservanza delle norme in materia di aiuti di Stato per questa politica, nel piano di azione adottato nel 2015 la Commissione ha preso misure preventive e correttive volte a migliorare ulteriormente l’attuazione delle norme in materia di aiuti di Stato negli Stati membri. Vi rientra altresì il seguito dato alle raccomandazioni formulate dalla Corte dei conti nella relazione speciale 24/2016. La Commissione darà un seguito a tutti i casi individuati dalla Corte dei conti e proporrà le azioni ritenute necessarie.

Informazioni non sempre utilizzate correttamente

6.19. La Commissione e, in particolar modo, le autorità degli Stati membri avevano applicato misure correttive che hanno avuto un’incidenza diretta su nove delle operazioni incluse nel campione della Corte. Le misure in questione erano pertinenti ai fini del calcolo effettuato dagli auditor della Corte, in quanto riducevano il livello di errore stimato per questo capitolo di 3,3 punti percentuali. Per 18 casi di errori quantificabili, gli Stati membri disponevano di informazioni sufficienti (18) per prevenire o individuare e correggere l’errore prima di dichiarare la spesa alla Commissione. Se ciascuno Stato membro avesse usato in maniera adeguata tutte le informazioni di cui disponeva, il livello di errore stimato per questo capitolo sarebbe stato di 3,7 punti percentuali più basso. 6.19. La Commissione sta dando rigoroso seguito a questi casi e concorda sulla necessità di predisporre verifiche approfondite e tempestive della gestione, al fine di prevenire in primo luogo che si verifichino irregolarità o che queste siano presenti nelle domande di pagamento. La Commissione svolge dal 2010 audit mirati sulle verifiche di gestione relative a programmi ad alto rischio per i quali ritiene che le carenze potrebbero sfuggire o essere individuate in ritardo dalle autorità di audit del programma. I risultati degli audit effettuati sino al 2016 sono presentati nelle RAA per il 2016 della DG Politica regionale e urbana e della DG Occupazione, affari sociali e inclusione (cfr., rispettivamente, pagg. 61-64 e 65-66). Nel periodo di programmazione 2014-2020, le verifiche e i controlli sulla gestione (inclusi quelli in loco) devono essere effettuati in tempo per la certificazione alla Commissione dei conti annuali dei programmi, per la trasmissione delle dichiarazioni di gestione e per il calcolo di livelli di errore residui affidabili nei conti, in seguito alle rettifiche apportate dalla fine dell’esercizio contabile. La Commissione ha elaborato per gli Stati membri nuovi orientamenti aggiornati, che attingono dall’esperienza acquisita nei precedenti periodi di programmazione e che, assieme al necessario ricorso alle opzioni semplificate in materia di costi, dovrebbero contribuire a migliorare la qualità delle verifiche di gestione. La Commissione ritiene che tali procedure di controllo rafforzate dovrebbero portare a una riduzione duratura del tasso di errore, come illustrato dai pacchetti di affidabilità ricevuti nel 2017.

Utilizzo di strumenti finanziari a gestione concorrente nel periodo di programmazione 2007-2013

6.20. L’articolo 56, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1083/2006 fissava al 31 dicembre 2015 il termine ultimo di ammissibilità per i pagamenti relativi al periodo 2007-2013. Ad aprile 2015, la Commissione ha fornito la propria interpretazione negli orientamenti relativi alla chiusura, affermando che il periodo di ammissibilità andava fino al 31 marzo 2017 (19), senza chiedere però al Consiglio e al Parlamento di modificare il regolamento. 6.20 e 6.21. La Commissione ritiene che le modifiche introdotte negli orientamenti relativi alla chiusura rientravano nell’ambito dell’articolo 78, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1083/2006, come modificato, e non richiedevano quindi una modifica dell’atto legislativo. La Commissione ha espresso la sua posizione in merito alla stessa osservazione nelle risposte alle relazioni annuali della Corte dei conti per gli anni 2014 e 2015. La Commissione ha agito in conformità alle raccomandazioni del Consiglio europeo del dicembre 2014 e nei margini previsti dal quadro normativo in vigore. La Commissione ritiene pertanto che gli esborsi a favore dei destinatari finali effettuati sino alla fine di marzo 2017 rientrino nel periodo di ammissibilità fissato. La Commissione verificherà gli importi corrispondenti riferiti dagli Stati membri alla chiusura e confermerà i dati in questione nella relazione prevista per l’ottobre 2017.

6.21. Come già indicato nelle ultime due relazioni annuali (20), la Corte ritiene che la proroga del periodo di ammissibilità cui ha dato luogo tale interpretazione non rispetti la gerarchia delle norme, in base alla quale una disposizione giuridica può essere modificata solo da atti legislativi aventi valore giuridico pari o superiore. Pertanto, la Corte ritiene che tutti i pagamenti effettuati o tutte le garanzie fornite dagli strumenti finanziari ai destinatari finali dopo il 31 dicembre 2015 esulino dal periodo di ammissibilità di cui all’articolo 56, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1083/2006. Si stima che i pagamenti effettuati o le garanzie fornite ai destinatari finali dal 31 dicembre 2015 ammontino in valore a 2,5 miliardi di euro.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

I contributi sono stati sottoutilizzati e gli strumenti non hanno esplicato appieno le loro potenzialità

6.22. La dotazione complessiva fino al 2015 era di circa 16,9 miliardi di euro (21). Il riquadro 6.3 illustra in che modo tale importo è stato finora erogato.

Riquadro 6.3 – Tassi di esborso cumulativi per il periodo 2011-2015 nell’ambito del FESR e dell’FSE (miliardi di euro) Fonte: Corte dei conti europea, sulla base della relazione di attuazione della Commissione.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

6.23. Al 31 dicembre 2015, era stato utilizzato soltanto il 75 % dei finanziamenti erogabili tramite gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE. Come già evidenziato nella relazione annuale dello scorso anno (22), questo basso livello indica che numerosi Stati membri, persino con il periodo di ammissibilità prorogato, non saranno in grado di utilizzare appieno le dotazioni degli strumenti finanziari. Un tasso di esborso inferiore al 100 % non sfrutta appieno la potenzialità del carattere «rotativo» (23) di detti strumenti, che è uno dei loro principali vantaggi rispetto alle sovvenzioni. 6.23 e 6.24. La Commissione sottolinea che il tasso di esborso medio del 75 % alla fine del 2015 — percentuale in netto aumento rispetto al 57 % della fine del 2014 — riflette una situazione molto eterogenea nei diversi Stati membri, dovuta a diversi fattori, tra cui la crisi finanziaria, l’esperienza limitata di alcuni Stati membri e i ritardi nell’avvio di alcuni strumenti nell’intero periodo di programmazione. Considerato il ciclo di vita degli strumenti finanziari, si prevede un aumento significativo dei tassi di esborso nel corso dell’ultimo anno di attuazione. Qualsiasi conclusione definitiva in merito ai tassi di esborso può essere tratta soltanto al momento della chiusura. La Commissione riferirà entro il 1o ottobre 2017 sulla situazione alla chiusura (fine di marzo 2017) in base ai dati comunicati dagli Stati membri. Conformemente all’articolo 78, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1083/2006, alla chiusura gli Stati membri sono tenuti a detrarre gli importi rimanenti negli strumenti finanziari non interamente utilizzati. Nel periodo di programmazione 2014-2020, i pagamenti in quote (tranche) negli strumenti finanziari, a seconda del livello effettivo di esborsi ai destinatari finali, limiteranno il rischio che gli strumenti finanziari siano sottoutilizzati e che si vengano a creare dotazioni in sospeso durante l’attuazione.

6.24. Il riquadro 6.4 riporta i tassi di esborso degli strumenti finanziari nel settore della coesione al 31 dicembre 2015. In quattro Stati membri (Spagna, Italia, Paesi Bassi e Slovacchia), i tassi erano abbondantemente al di sotto della media dell’UE, pari al 75 %.

Riquadro 6.4 – Esborsi degli strumenti finanziari nel settore della coesione al 31 dicembre 2015 Fonte: Corte dei conti europea, sulla base della nota orientativa EGESIF_16-0011-00 della Commissione del 20 settembre 2016.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

Rendicontazione incompleta o inesatta sugli strumenti finanziari da parte degli Stati membri

6.25. Le informazioni fornite dalla Commissione sull’attuazione degli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE si basano sui dati ricevuti direttamente dagli Stati membri. Dal 2011, la Commissione ha compiuto notevoli sforzi per migliorare la qualità dei dati; tuttavia, in alcuni casi, essi risultano tuttora incompleti o inesatti. Quest’anno, gli auditor della Corte hanno individuato imprecisioni in quattro dei 12 strumenti esaminati. Detti errori hanno l’effetto di gonfiare la performance e, se non corretti, potrebbero artificialmente far aumentare l’importo dichiarato di spese ammissibili alla chiusura, specie nel caso dei fondi di garanzia. 6.25. Alla chiusura gli Stati membri sono tenuti a certificare l’impiego effettivo dei fondi in relazione agli strumenti finanziari. Le spese devono essere state verificate dalle autorità di gestione e di audit prima della trasmissione del pacchetto di chiusura. In effetti, per diversi programmi operativi, le autorità di audit hanno espresso limiti ai loro pareri di audit, poiché le attività di audit in materia dovevano ancora essere finalizzate. Tali attività di audit in corso riguardano, tra le altre cose, anche gli esborsi a livello di destinatari finali. Pertanto la Commissione non chiuderà i programmi pertinenti sinché non avrà ottenuto ragionevoli garanzie circa gli importi effettivamente erogati e la rispettiva ammissibilità o applicherà le proprie rettifiche finanziarie.

Relazioni annuali di attività della Commissione e altre questioni di governance

6.26. Gli auditor della Corte hanno esaminato le relazioni annuali di attività (RAA) 2016, nonché le dichiarazioni che le accompagnano, redatte dalla DG REGIO e dalla DG EMPL (24). In particolare, sono state verificate la coerenza e l’esattezza del calcolo, operato dalla Commissione, degli importi a rischio, nonché l’allineamento del livello di errore al valore stimato dalla Corte.

6.27. Queste RAA forniscono informazioni provvisorie sugli importi a rischio e sul rischio residuo (25), sia per la chiusura del periodo 2007-2013 sia per il pacchetto di affidabilità annuale per il periodo 2014-2020. 6.27. Al momento della pubblicazione delle RAA per il 2016, le direzioni generali non avevano ancora potuto convalidare le informazioni sugli importi a rischio e sui tassi di rischio residuo trasmesse dalle autorità di audit, a causa dei termini dell’esercizio di chiusura (31 marzo 2017) e delle scadenze previste dalla legge sia per la trasmissione dei documenti del 2014-2020 relativi all’accettazione annuale dei conti (entro il 1 o marzo) che per l’accettazione di conti da parte della Commissione (entro il 31 maggio 2017). Ciononostante, la Commissione si è avvalsa pienamente di tutte le informazioni disponibili al momento della RAA per il 2016, così come dei dati trasmessi dalle autorità di audit, con alcuni aggiustamenti minori.

Garanzia della Commissione per il periodo di programmazione 2007-2013

6.28. Mentre per la trasmissione dei documenti di chiusura per il periodo 2007-2013 il termine ultimo era il 31 marzo 2017 (26), per la valutazione di tali documenti ad opera della Commissione il termine ultimo era il 31 agosto 2017. Qualora la Commissione individuasse problematiche di rilievo nel corso della valutazione, il termine potrebbe essere prorogato. La Commissione comunicherà l’esito della propria valutazione dei tassi residui notificati dalle autorità di audit nelle proprie RAA per il 2017 (aprile 2018). 6.28. La Commissione sta effettuando una valutazione dettagliata dei documenti di chiusura trasmessi dagli Stati membri, che sarà completata entro il 31 agosto 2017 disposto dalla normativa. Il risultato di questo esercizio sarà riportato nella RAA per il 2017.

6.29. La Commissione può chiudere un programma solo se il tasso residuo, tenendo conto di tutte le rettifiche finanziarie, sia stato portato al di sotto del 2 % (27). In una relazione di recente pubblicazione sui preparativi per la chiusura dei programmi del 2007-2013 (28), la Corte ha osservato che la Commissione aveva posto in essere meccanismi appropriati affinché gli Stati membri chiudessero i rispettivi PO nel settore della Coesione. Anche in un’altra relazione speciale, sulle rettifiche finanziarie applicate dalla Commissione nel settore della coesione nel periodo di programmazione 2007-2013 (29), la Corte ha concluso che la Commissione aveva utilizzato in maniera efficace le misure di cui disponeva per tutelare il bilancio dell’UE da spese irregolari.

Garanzia della Commissione per il periodo di programmazione 2014-2020

Commenti riguardo all’avvio del periodo di programmazione 2014-2020

6.30. A tre anni dall’inizio del periodo 2014-2020, gli Stati membri hanno designato soltanto il 77 % delle autorità di programmazione responsabili dei fondi della politica di coesione (30). Al 1o marzo 2017, la Commissione aveva ricevuto conti definitivi con spese riguardanti soltanto lo 0,7 % del bilancio stanziato per l’intero periodo di programmazione. A metà del 2017, i ritardi nell’esecuzione del bilancio erano maggiori rispetto a quelli riscontrati nello stesso punto del periodo 2007-2013 (31). 6.30. Il 77 % delle autorità dei programmi designate è responsabile dell’88 % delle dotazioni complessive della politica di coesione. La Commissione ricorda che spetta agli Stati membri designare tali autorità. La Commissione ha invitato a più riprese gli Stati membri in varie occasioni (nel corso di riunioni e in comunicazioni scritte) ad accelerare questo processo — pur garantendo il totale rispetto dei criteri di designazione definiti nel regolamento — e ha fornito chiarimenti e assistenza ove necessario. Tali azioni non hanno ancora comportato la presentazione di domande di pagamento da parte degli Stati membri a un livello analogo a quello del periodo 2007-2013, ma ci sono ora tutte le condizioni per l’assorbimento concreto dei fondi. Alla fine del 2016 il tasso di assorbimento era complessivamente del 3,7 % per il FESR/l’FC e del 3,3 % per i progetti FSE/YEI, percentuali che già attestano alcuni miglioramenti rispetto ai dati disponibili a metà del 2016 basati sui conti pervenuti fino al 1o marzo 2017. Tuttavia, la Commissione sottolinea che nei primi anni di attuazione la selezione dei progetti da cofinanziare costituisce un passo fondamentale per una corretta attuazione della politica di coesione. A tal proposito, la Commissione osserva che nel 2016 il ritmo di selezione dei progetti è aumentato, raggiungendo un tasso di selezione totale del 26 % per i progetti FERS/FC e del 32 % per i progetti FSE/YEI, secondo quanto comunicato dagli Stati membri. Le percentuali registrate sono simili a quelle dello stesso momento del periodo di programmazione 2007-2013.

Il nuovo modello di affidabilità della Commissione per la spesa nel settore della coesione

6.31. Gli Stati membri trasmettono un «pacchetto di affidabilità» che include i conti dopo la certificazione operata dalle autorità preposte (autorità di certificazione). Mediante tale pacchetto, gli Stati membri confermano l’efficacia dei sistemi di gestione e dei controlli interni per un PO, nonché la legittimità e regolarità delle spese certificate, e comunicano i tassi residui calcolati dalle autorità di audit. Il tasso residuo comprende le rettifiche finanziarie applicate e registrate nei conti per mitigare i rischi rilevati tramite gli audit delle operazioni.

6.32. La Commissione ha tempo fino al 31 maggio per accettare o rifiutare i conti e deve pagare il saldo finale entro il mese successivo. Prima di accettare i conti, procede principalmente a controlli amministrativi della completezza e dell’esattezza. Durante questa fase, la Commissione non valuta questioni relative alla legittimità e alla regolarità, ma successivamente ha la facoltà di avviare audit sulla legittimità e regolarità negli Stati membri al fine di riesaminare il lavoro svolto dalle autorità di audit (32). Pertanto, le conclusioni della Commissione in merito alla legittimità e regolarità verranno rese note nelle RAA per l’anno n+1. 6.32. La Commissione continua a svolgere un’accurata analisi documentale di tutti i documenti ricevuti nei pacchetti di affidabilità, in particolare i tassi di errore riportati, i rischi residui e i pareri di audit formulati dalle autorità di audit. In linea con la strategia unica di audit attuata dalle direzioni generali interessate, l’analisi documentale è integrata da audit di conformità basati sui rischi. L’obiettivo principale è cercare, mediante il riesame del lavoro svolto dalle autorità di audit dopo l’accettazione dei conti, ragionevoli garanzie circa il fatto che non sfuggano, non vengano segnalate e restino quindi irrisolte gravi carenze del sistema di gestione e controllo.

Commenti sulle informazioni riportate nelle RAA per il periodo 2014-2020

6.33. Per il periodo 2014-2020, 18 Stati membri hanno trasmesso conti con spese relative a 71 dei 419 PO approvati (33) per un valore totale di 3,3 miliardi di euro (34). La Commissione ha accettato 69 conti (35) entro il termine del 31 maggio 2017 disposto dalla normativa. Analogamente alla dichiarazione di chiusura per il periodo precedente (cfr. paragrafo 6.29), l’accettazione amministrativa dei conti è avvenuta successivamente all’adozione delle RAA. Inoltre, la Commissione non ha avviato la verifica della legittimità e della regolarità dei 71 PO fino a giugno 2017. Le risultanze non saranno pertanto pubblicate prima della pubblicazione delle RAA per il 2017 (giugno 2018). 6.33. Nell’ambito della nuova impostazione per il periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione integrerà la valutazione documentale dei tassi di errore riferiti dalle autorità di audit con audit in loco basati sul rischio. Prima di confermare l’affidabilità dei dati comunicati nelle relazioni annuali di attività seguenti, la Commissione potrà inoltre tenere conto anche delle eventuali osservazioni della Corte dei conti a quel momento. Ciò permetterà di migliorare la qualità dei dati forniti alle autorità competenti per il discarico nelle rispettive relazioni annuali di attività.

6.34. La Corte ha rilevato una serie di rischi metodologici che dovrebbero essere affrontati per garantire la trasparenza ed affidabilità dei tassi residui comunicati. 6.34.

— Il periodo di riferimento delle RAA non corrisponde a quello dei conti annuali trasmessi dagli Stati membri: mentre le direzioni generali hanno l’obbligo di riferire in merito all’esecuzione dei pagamenti per l’anno civile n, gli Stati membri comunicano le spese dichiarate alla Commissione per l’esercizio finanziario che va dal luglio dell’anno n-1 al giugno dell’anno n. Ciò significa che la Commissione fornirà garanzia per un periodo diverso (anno civile) rispetto a quello utilizzato dalle autorità degli Stati membri (esercizio finanziario). Di conseguenza, ciascuna RAA dovrebbe indicare in modo chiaro l’esito della piena valutazione dei conti operata dalla Commissione, inizialmente presentata nella RAA per l’anno precedente. — La Commissione utilizza tutte le informazioni disponibili nel periodo di riferimento delle RAA, come solita fare da diversi anni. La Commissione sottolinea che, grazie al regolamento per il periodo di programmazione 2014-2020 e ai termini fissati per il pacchetto di affidabilità, è possibile allineare meglio i periodi di riferimento con le autorità responsabili dei programmi rispetto al periodo di programmazione 2007-2013. Il direttore generale è tenuto a certificare le spese durante l’esercizio finanziario, tenendo conto delle garanzie fornite dall’autorità responsabile del programma nel pacchetto di affidabilità e della trattenuta del 10 % su ogni pagamento intermedio. La Commissione si impegna a fornire nelle RAA i risultati della valutazione completa sulla legittimità e la regolarità basata sui pacchetti di affidabilità trasmessi dagli Stati membri l’anno precedente (cfr. risposta della Commissione al paragrafo 6.33).

— Ai sensi dell’articolo 137, paragrafo 2, del regolamento recante disposizioni comuni (RDC), gli Stati membri devono escludere dai rispettivi conti qualunque importo di spesa che è stato precedentemente incluso in una domanda di pagamento ma per il quale è in corso una valutazione della legittimità e della regolarità. Qualunque parte di tali importi di spesa ritenuta in seguito legittima e regolare può essere inclusa in una domanda di pagamento futura. Gli auditor della Corte hanno osservato un caso in cui l’autorità di audit ha incluso importi di questo tipo nel calcolo dei tassi residui. La Commissione dovrebbe ancora una volta ricordare alle autorità di audit che gli importi di cui all’articolo 137, paragrafo 2, devono essere chiaramente individuabili e che di essi non deve tenersi conto ai fini del calcolo dei tassi residui. — In realtà, la Commissione ha già chiarito alle autorità di audit nella nota di orientamento sulle relazioni annuali di controllo e i pareri di audit (36) i criteri per conteggiare le rettifiche finanziarie nel calcolo del tasso di rischio residuo. Come osservato dalla Corte, l’elemento decisivo è rappresentato dal fatto che la rettifica finanziaria è intesa a ridurre il rischio rilevato dalle autorità di audit in seguito alle operazioni di audit (cfr. osservazioni della Corte dei conti al paragrafo 6.32). Gli importi oggetto di una valutazione in corso conformemente alle disposizioni dell’articolo 137, paragrafo 2, e dedotti dai conti, forniscono ulteriori garanzie sulla legittimità e la regolarità di tutte le spese certificate nei conti annuali e sul loro impatto nullo sul calcolo del tasso di rischio residuo effettuato delle autorità di audit. La Commissione chiarirà di conseguenza gli orientamenti per gli Stati membri.

— I modelli per la presentazione dei conti non prevedono una sezione dettagliata per singoli ritiri e importi di cui all’articolo 137, paragrafo 2. Sebbene vengano forniti dati aggregati, solo informazioni dettagliate a livello di operazioni possono far sì che vi sia una pista di audit adeguata per l’accettazione dei conti. Rendere tali informazioni direttamente disponibili nel sistema comune di rendicontazione accrescerebbe la trasparenza e permetterebbe le necessarie verifiche. — Gli importi oggetto di una valutazione in corso devono essere indicati nella loro totalità nell’appendice 8 dei conti e accompagnati da una spiegazione dell’autorità di certificazione, che l’autorità di audit dovrà verificare, assieme alle eventuali discrepanze. L’autorità di certificazione è tenuta a conservare nel sistema di monitoraggio del programma dati contabili completi e dettagliati per ciascuna operazione e modifica effettuata tra le domande di pagamento intermedie e gli importi dichiarati nei conti annuali, per valutare la possibilità, prevista dall’articolo 137, paragrafo 2, di ricorrere per tali importi a una dichiarazione successiva. Una volta confermatane la legittimità e la regolarità e introdotti nelle domande di pagamento degli anni successivi, detti importi saranno sottoposti allo stesso meccanismo di verifica e di controllo utilizzato per tutte le altre nuove spese.

Chiarimento richiesto per la definizione della popolazione controllata di strumenti finanziari e di anticipi relativi ad aiuti di Stato

6.35. La Commissione dovrebbe chiarire le norme disciplinanti le modalità di definizione delle popolazioni controllate di strumenti finanziari da parte delle autorità di audit degli Stati membri (37). I pagamenti a uno strumento finanziario sono effettuati non appena la sua struttura giuridica è stata costituita e questi sono inclusi nelle domande di pagamento intermedio inviate alla Commissione (38). Il regolamento limita la definizione di spesa ammissibile ai pagamenti ai destinatari finali, alle risorse impegnate per contratti di garanzia e al rimborso dei costi e delle commissioni di gestione (39). Ritenere che la popolazione di audit sia la dotazione finanziaria iniziale invece della spesa ammissibile indicata nei conti annuali porta a sottostimare il tasso residuo. Lo stesso problema interessa gli anticipi relativi agli aiuti di Stato. 6.35. La Commissione si impegna a collaborare con le autorità di audit e la Corte dei conti per garantire che ai tassi di errore da comunicare sia applicato un approccio comune. In particolare, ai fini di una valutazione qualitativa del tasso di errore, la Commissione ha incoraggiato le autorità di audit a ricorrere alla possibilità prevista dalle norme di stratificare in modo specifico gli strumenti finanziari (articolo 28, paragrafo 10, del regolamento delegato 480/2014). Le autorità di audit riceveranno ulteriori orientamenti al riguardo. A norma dell’articolo 127 del regolamento recante disposizioni comuni applicabile al periodo 2014-2020, gli audit si basano su un campione adeguato di operazioni sulla base delle spese dichiarate. La Commissione sottolinea che i pagamenti nell’ambito degli strumenti finanziari del periodo 2014-2020 saranno erogati in tranche, fatti salvi gli obblighi normativi relativi all’uso effettivo del pagamento precedente, da includere nell’ambito degli audit delle operazioni svolte dalle autorità di audit. Riguardo alla prima tranche, le autorità di audit devono verificare che i requisiti applicabili (appalti pubblici, valutazione ex-ante) siano rispettati e che gli errori rilevati abbiano un’incidenza sul tasso di errore. Per quanto concerne gli anticipi relativi ad aiuti di Stato, come già fatto per la chiusura del 2007-2013, la Commissione spiegherà alle autorità di audit le attività di audit (ossia, gli audit di sistema) che dovranno condurre per comprovare che le autorità di gestione hanno posto in essere un sistema in grado di garantire che gli anticipi siano debitamente giustificati entro i termini normativi.

Coerenza fra le informazioni riportate nelle RAA e le risultanze della Corte

6.36. Il riquadro 6.5 contiene una sintesi delle informazioni riportate nelle RAA per il periodo di programmazione 2007-2013.

Riquadro 6.5 – Panoramica delle informazioni riportate nelle RAA per il periodo 2007-2013 (miliardi di euro) Attività Fondo Totale della spesa pertinente Spesa pertinente per il 2016 PO Tasso di errore 2016 Rischio residuo Numero di riserve Minimo Massimo Periodo di programmazione 2007-2013 FESR/FC 254,5 26,2 322 2,2 % 4,2 % 0,4 % 66 FSE 70,2 6,4 118 3,9 % 4,3 % 0,7 % 23 Totale 324,7 32,6 400 2,6 % 4,2 % 0,5 % 89 Fonte: RAA 2016 della DG REGIO e della DG EMPL.

6.37. Il livello di errore stimato dalla Corte è più elevato rispetto ai tassi di errore indicati dalla Commissione nelle RAA sulla base delle risultanze delle autorità di audit. Tuttavia, questi due insiemi di errori non sono del tutto paragonabili fra di loro, per i seguenti motivi principali: — i tassi residui indicati nelle RAA non si riferiscono allo stesso periodo cui fanno riferimento i tassi pubblicati dalla Corte (40); — i tassi residui calcolati dalla Commissione hanno carattere pluriennale e tengono conto delle rettifiche finanziarie operate a livello nazionale e dell’UE; — le risultanze della Corte si basano su un campione statisticamente rappresentativo di operazioni al livello dell’UE, mentre le autorità di audit, sebbene di norma applichino un metodo di campionamento statistico, possono selezionare gli audit delle operazioni anche in base a campioni non statistici. 6.37. La Commissione sottolinea che la valutazione dell’affidabilità dei tassi di errore dichiarati ogni anno dagli Stati membri si basa su un’approfondita analisi documentale di tutte le informazioni disponibili, integrata da missioni d’indagine in loco basate sul rischio, tenendo altresì conto della valutazione complessiva dell’attendibilità del lavoro delle autorità di audit. Ove necessario, la Commissione chiede e ottiene dalle autorità di audit ogni altra informazione necessaria. Si veda altresì la risposta della Commissione al paragrafo 6.27. La Commissione ritiene che per la relazione annuale del 2016, come verificatosi negli ultimi sei anni consecutivi per la direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione e per cinque anni di seguito per la direzione generale della Politica regionale e urbana prima di questa relazione annuale, il risultato della valutazione della Commissione è in linea con i tassi di errore calcolati dalla Corte dei conti (cfr. pagg. 75 e 64 delle rispettive RAA).

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Conclusione

6.38. Nel complesso, dagli elementi probatori di audit risulta che la spesa per la rubrica «Coesione economica, sociale e territoriale» è inficiata da un livello rilevante di errore. 6.38 e 6.39. La Commissione osserva che, negli anni, il livello di errore stimato presentato dalla Corte dei conti è migliorato ed è conforme ai tassi di errore riportati nelle RAA dei rispettivi servizi della Commissione. Nel 2016 la Commissione ha continuato a concentrare le proprie azioni sui programmi/sugli Stati membri maggiormente a rischio, in vista della preparazione della chiusura, e ad attuare, all’occorrenza, misure correttive attraverso una rigorosa politica di interruzione e sospensione dei pagamenti, nonché ad applicare un’analisi e procedure rigorose alla chiusura per escludere ogni rischio materiale residuo di spese irregolari. La Commissione osserva inoltre che, considerato il carattere pluriennale dei sistemi di gestione e di controllo nell’ambito del periodo di programmazione 2007-2013 per la politica di coesione, gli errori possono essere rettificati fino al momento della chiusura, come illustrato nella sezione 2.1.3 delle rispettive RAA per il 2016 della DG Politica regionale e urbana e della DG Occupazione, affari sociali e inclusione. Per far fronte ai tassi di errore rilevanti riferiti dalla Corte dei conti nell’ambito della politica di coesione, i requisiti rafforzati in materia di legittimità e regolarità e di responsabilità delle autorità competenti per il programma prevedono, nel periodo di programmazione 2014-2020, l’introduzione di conti annuali esenti da irregolarità rilevanti e un aumento della capacità correttiva della Commissione grazie alla possibilità di applicare, a determinate condizioni, rettifiche finanziarie nette. Questi requisiti costituiranno un importante incentivo per gli Stati membri a individuare, segnalare e correggere le carenze gravi prima di certificare i conti annuali alla Commissione e dovrebbero contribuire a una riduzione duratura dei tassi di errore dichiarati dalle autorità di audit, come dimostrato dai primi pacchetti di affidabilità ricevuti nel 2017. La Commissione fa ulteriore riferimento alle sue risposte ai paragrafi 6.7 e 6.19.

6.39. Per questa rubrica del QFP, dalla verifica delle operazioni svolta dalla Corte risulta che il livello di errore globale stimato nella popolazione è pari al 4,8 % (cfr. allegato 6.1 ).

Raccomandazioni

6.40. Nell’ allegato 6.4 figurano le risultanze della verifica del seguito dato alle 11 raccomandazioni formulate dalla Corte nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 2013 (41). Di queste, la Commissione ne aveva pienamente attuate otto, mentre due erano state attuate per la maggior parte degli aspetti e una non aveva dato luogo ad alcun intervento. 6.40. La Commissione fa presente che non aveva accettato la raccomandazione segnalata in questo paragrafo come non attuata.

6.41. Alla luce di tale verifica, nonché delle constatazioni e conclusioni per l’esercizio 2016, la Corte raccomanda alla Commissione di:

— Raccomandazione 1: prestare particolare attenzione, in fase di chiusura dei programmi 2007-2013, alle aree in cui esiste un più elevato rischio di spese non ammissibili o di dichiarazione di informazioni inesatte che potrebbero causare rimborsi eccessivi. In particolare la Commissione dovrebbe prestare particolare attenzione a: a) garantire che gli importi ammissibili indicati per gli strumenti finanziari in fase di chiusura non siano artificialmente incrementati a causa di una sovradichiarazione degli importi utilizzati a livello di destinatari finali. Il rischio è particolarmente elevato per i fondi di garanzia, in cui un coefficiente moltiplicatore artificialmente ridotto si tradurrebbe in un aumento ingiustificato dei costi ammissibili; b) verificare che gli anticipi relativi agli aiuti di Stato abbiano coperto spese effettive a livello di progetto, ovvero le uniche spese ammissibili. La Commissione dovrebbe assicurarsi che le autorità di gestione abbiano espletato verifiche sufficienti a consentire una pista di audit adeguata per la liquidazione degli anticipi e la deduzione degli importi non giustificati; c) assicurarsi che la spesa per tutti i grandi progetti sia sostenuta da una decisione di approvazione del progetto da parte della Commissione, in mancanza della quale la spesa dichiarata diventa non ammissibile. Un rischio specifico si presenta qualora i grandi progetti siano divisi in sezioni più piccole, ciascuna al di sotto della soglia per i grandi progetti. La Commissione accetta questa raccomandazione e, nel riesame dei pacchetti di chiusura 2007-2013 in corso, tiene già conto, tra altri aspetti, degli ambiti specifici indicati dalla Corte per quanto riguarda gli strumenti finanziari, gli aiuti di Stato e i grandi progetti . La Commissione rammenta che spetta agli Stati membri notificare alla Commissione i grandi progetti.

— Raccomandazione 2: affrontare, per il periodo 2014-2020, le questioni che potrebbero inficiare l’affidabilità del calcolo del tasso residuo, introducendo controlli e orientamenti solidi in merito: La Commissione accetta questa raccomandazione.

a) alla popolazione controllata di strumenti finanziari e anticipi relativi ad aiuti di Stato. Per la popolazione si dovrebbe tener debito conto, per gli strumenti finanziari, degli importi utilizzati a livello di destinatari finali e, per gli aiuti di Stato, della spesa effettiva a livello di progetto, quale riportata nei conti; a) Considerato il contesto descritto nelle risposte al paragrafo 6.36 e tenendo conto delle disposizioni del regolamento sulla spesa ammissibile e la popolazione controllata, la Commissione si impegna a collaborare con le autorità di audit e la Corte dei conti per garantire che venga applicato un approccio comune agli strumenti finanziari e agli anticipi relativi agli aiuti di Stato nella popolazione controllata e alle attività di audit corrispondenti, al fine di ottenere le ragionevoli garanzie necessarie.

b) alla copertura dell’audit per gli strumenti finanziari gestiti dalla BEI. La Commissione dovrebbe assicurarsi che le disposizioni in materia di audit siano adeguate al livello sia degli intermediari finanziari sia dei destinatari finali. L’approvazione definitiva delle modifiche alla base giuridica esistente che la Commissione ha proposto per il regolamento omnibus (regolamento finanziario) (42), nonché l’obbligo di espletare audit a livello di Stato membro, ricoprirebbero un ruolo fondamentale a questo proposito; b) Nel regolamento Omnibus, adottato nel settembre 2016, la Commissione ha proposto di modificare l’articolo 40 del regolamento recante disposizioni comuni. La proposta di modifica all’articolo 40, applicabile a tutti gli strumenti finanziari attuati dalla BEI e da altre istituzioni finanziarie internazionali (IFI), specifica i due livelli esistenti di controlli/audit: 1) a livello di BEI/IFI; 2) a livello di organismi delle giurisdizioni degli Stati membri. Per il primo livello, il gruppo BEI o altre IFI presenteranno relazioni di controllo accompagnate da relazioni/pareri di audit annuali, elaborate dai revisori designati nella convenzione di finanziamento. Per il secondo livello, negli Stati membri le verifiche saranno effettuate dalle autorità di gestione e gli audit dalle autorità di audit, a livello di intermediari finanziari, e per le autorità di audit, all’occorrenza, a livello di destinatari finali nella loro giurisdizione. Prendendo in considerazione i rischi rilevati, le verifiche e gli audit interesseranno l’intera attuazione degli strumenti. I risultati ottenuti da queste operazioni andranno a integrare le relazioni pervenute al gruppo BEI/alle IFI.

c) all’esclusione degli importi per i quali è in corso una valutazione di cui all’articolo 137, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1303/2013 dal calcolo del tasso residuo, come notificato dagli Stati membri, poiché una loro inclusione comporta una sottostima del tasso residuo e riduce la trasparenza e l’attendibilità di questo indicatore chiave. c) La Commissione ritiene di avere già preso provvedimenti in tale direzione, ma è disponibile a chiarire ulteriormente gli orientamenti attualmente a disposizione degli Stati membri. Come spiegato nella risposta della Commissione al paragrafo 6.34, in base al quadro normativo per il 2014-2020, gli Stati membri devono escludere dai loro conti gli importi inclusi in una precedente domanda di pagamento, ma per cui è in corso una valutazione della legittimità e della regolarità della spesa in questione. L’intera spesa o parte di essa successivamente ritenuta legittima e regolare può essere inclusa in una futura domanda di pagamento. Pertanto, gli importi oggetto di una valutazione in corso a norma delle disposizioni dell’articolo 137, paragrafo 2, non hanno alcuna incidenza sul calcolo del tasso di rischio residuo. La Commissione ha spiegato alle autorità di audit nella nota di orientamento sulle relazioni annuali di controllo e i pareri di audit ( 43 ) i criteri per conteggiare le rettifiche finanziarie nel calcolo del tasso di rischio residuo. La possibilità fornita dal regolamento di includere in una domanda di pagamento intermedia successiva gli importi oggetto di valutazione in corso, se ne è confermata la legittimità e la regolarità, non è pertinente ai fini del calcolo del tasso di errore residuo e fornisce ulteriori garanzie sulla legittimità e regolarità di tutte le spese certificate nei conti annuali.

— Raccomandazione 3: al momento di riconsiderare la concezione e il meccanismo di attuazione dei fondi SIE dopo il 2020, incentrare maggiormente il programma sulla performance e semplificare il meccanismo dei pagamenti, promuovendo, come opportuno, l’introduzione di ulteriori misure che, invece di prevedere un mero rimborso dei costi, colleghino il livello di pagamenti alla performance. La Commissione accetta la raccomandazione e concorda pienamente sulla possibilità di riconsiderare la concezione e i meccanismi di attuazione alternativi, anche quelli proposti dalla Corte dei conti, ma non può ancora a assumere una posizione specifica riguardo alle proposte per i fondi SIE dopo il 2020. Osserva inoltre che la modifica proposta al regolamento recante disposizioni comuni, presentata e adottata dalla Commissione alla fine del 2016 (cosiddetto Omnibus), se adottata da altre istituzioni, consentirebbe già, a determinate condizioni, di passare dal rimborso dei costi ai pagamenti basati sulla performance dei progetti. Presentare in tempi brevi proposte legislative per la politica di coesione rappresenta una priorità per la Commissione. Tuttavia, i tempi dipendono tuttavia dall’adozione della proposta per il regolamento QFP. La proposta della Commissione per il pacchetto legislativo della politica di coesione dopo il 2020 sarà presentata successivamente. La Commissione lavorerà in stretta collaborazione con i colegislatori per una tempestiva adozione ed entrata in vigore del quadro legislativo.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

PARTE 2 — VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE DEI PROGETTI

6.42. L’esecuzione del bilancio dell’UE in base al principio di sana gestione finanziaria prevede che l’attenzione non sia posta soltanto sul rispetto delle norme, ma anche sul conseguimento degli obiettivi dichiarati (44).

6.43. Negli ultimi tre anni, oltre a verificarne la regolarità, la Corte ha valutato anche la performance dei progetti presi in esame, qualora fisicamente ultimati (45). Quest’anno, in virtù del fatto che il termine ultimo del periodo di ammissibilità cadeva il 31 dicembre 2015, tutti i 168 progetti esaminati (ad eccezione degli strumenti finanziari) avrebbero dovuto essere stati completati al momento dell’audit della Corte. Per tutti i 168 progetti, gli auditor della Corte hanno verificato:

— pertinenti aspetti della concezione dei sistemi di misurazione della performance (in particolare, che gli indicatori di realizzazione e di risultato dei PO fossero pertinenti agli obiettivi stabiliti; e che gli obiettivi specificati nei documenti relativi ai vari progetti (46), in termini di realizzazioni e risultati, corrispondessero agli obiettivi del PO per ciascun asse prioritario);

— la performance dei progetti, ovvero che i progetti avessero conseguito i rispettivi obiettivi e raggiunto i valori-obiettivo stabiliti per ciascun indicatore.

Valutazione del modo in cui sono concepiti i sistemi di misurazione della performance

6.44. Per il periodo di programmazione 2007-2013, vigeva l’obbligo giuridico per i beneficiari di definire le realizzazioni e presentare dei rendiconti in merito. Al fine di valutare il contributo dei progetti al conseguimento degli obiettivi del PO, gli Stati membri avevano inoltre la possibilità di definire indicatori di risultato che collegassero i risultati dei progetti ai corrispondenti indicatori dell’asse prioritario del PO.

6.45. Le disposizioni normative per il periodo di programmazione 2014-2020 contengono alcune misure che, se attuate in modo appropriato, dovrebbero contribuire alla valutazione della performance dei programmi. Ad esempio, le autorità di audit hanno l’obbligo di esaminare l’affidabilità dei dati sulla performance (47). Inoltre, alla luce della verifica della performance da essa operata, la Commissione può comminare sanzioni qualora per un asse prioritario vi sia una grave carenza in relazione al conseguimento dei pertinenti indicatori finanziari e di realizzazione (48).

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

Un terzo dei progetti esaminati rientrava in un sistema di misurazione della performance con indicatori di realizzazione e risultato legati agli obiettivi del PO

6.46. Per 63 dei 168 progetti (38 %), esisteva un sistema di misurazione della performance che collegava le realizzazioni e i risultati del progetto a quelli degli obiettivi del PO.

6.47. In altri 101 casi (60 %), gli auditor della Corte hanno individuato una serie di punti deboli nel modo in cui le autorità degli Stati membri avevano concepito i sistemi di misurazione della performance, sia a livello di PO che di progetto. Di seguito, sono illustrati i punti deboli più comunemente rilevati: 6.47. Anche se il quadro legislativo dei fondi strutturali per il 2007-2013 non obbligava le autorità nazionali a definire indicatori di risultato a livello di progetto, la Commissione ha incoraggiato questa procedura laddove pertinente. In effetti, alcuni indicatori di risultato non potevano essere adeguatamente misurati al livello di un progetto singolo.

— in 70 casi (il 42 % dei 168 progetti), le autorità non avevano definito indicatori di risultato o fissato valori-obiettivo per misurare la performance a livello di progetto; oppure, gli indicatori di risultato definiti non erano coerenti con quelli del PO. In tali circostanze, non è possibile determinare se questi progetti abbiano apportato un contributo agli obiettivi generali del programma (cfr. anche paragrafo 6.55);

— in 13 casi, le autorità avevano classificato erroneamente le realizzazioni come risultati, o viceversa, nel PO e/o nei documenti di approvazione del progetto;

— in 12 casi, gli indicatori di realizzazione del progetto non erano coerenti con quelli del PO.

6.48. Per i quattro casi rimanenti (2 %) (49), le autorità non avevano previsto un sistema di misurazione della performance che definisse e misurasse le realizzazioni e i risultati a livello di progetto. Pertanto, in questi quattro casi gli auditor della Corte non hanno potuto valutare la performance dei progetti.

6.49. Sebbene le norme stabilite per entrambi i periodi di programmazione, 2007-2013 e 2014-2020, non prevedessero alcun obbligo per gli Stati membri di definire indicatori di risultato a livello di progetto, per 90 (54 %) dei 168 progetti esaminati gli Stati membri lo hanno fatto. Per le autorità di gestione e gli organismi intermedi, è buona prassi, ove possibile, definire indicatori di risultato di questo tipo, in quanto ciò consente la misurazione del contributo specifico di ogni progetto al conseguimento degli obiettivi del corrispondente asse prioritario. 6.49. La Commissione rileva un notevole miglioramento rappresentato, per il 2014-2020, da un sistema completo di indicatori obbligatori per le realizzazioni e i risultati a livello di programma. Il raggiungimento degli obiettivi viene misurato attraverso un indicatore di risultato (con un valore di base — il punto di partenza — e il traguardo). I programmi misureranno e segnaleranno sistematicamente l’evoluzione degli indicatori di risultato. All’interno di un programma vengono selezionati progetti per garantire realizzazioni e contribuire ai risultati da raggiungere a livello di programma. La loro evoluzione viene misurata mediante indicatori di realizzazione, anch’essi obbligatori.

6.50. La Corte ha individuato progetti sprovvisti di indicatori di risultato in 11 dei 14 Stati membri relativamente ai quali sono state campionate operazioni (50). Tuttavia, tali casi sono stati più comuni in Bulgaria, Spagna e Italia per il FESR/FC e in Irlanda e Spagna per l’FSE. In questi paesi, per oltre la metà dei progetti completati esaminati gli indicatori di risultato non erano in linea con il PO o non erano stati affatto definiti.

Valutazione della performance dei progetti

6.51. Nel riquadro 6.6 sono riassunte le risultanze della valutazione della performance dei progetti operata dalla Corte.

Riquadro 6.6 – Valutazione della performance dei progetti Valutazione della performance Numero di progetti per cui la Corte: ha valutato sia gli indicatori di realizzazione che quelli di risultato ha valutato solo gli indicatori di realizzazione (quelli di risultato non erano stati definiti) non ha valutato né gli indicatori di realizzazione né quelli di risultato Progetti non funzionanti TOTALE Numero di progetti 90 (100 %) 70 (100 %) 4 (100 %) 4 (100 %) 168 (100 %) — con obiettivi pienamente conseguiti 43 (48 %) 54 (77 %) 97 (58 %) — con obiettivi parzialmente conseguiti 45 (50 %) 12 (17 %) 57 (34 %) — con obiettivi non conseguiti 2 (2 %) 4 (6 %) 4 (100 %) 10 (6 %) — valutazione non possibile 4 (100 %) 4 (2 %) Fonte: Corte dei conti europea.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

88 dei 90 progetti per i quali erano stati definiti indicatori di realizzazione e di risultato hanno conseguito, almeno in parte, i propri obiettivi

6.52. Dei 90 progetti per cui era previsto un sistema di misurazione della performance sia per le realizzazioni sia per i risultati, 43 (48 %) hanno pienamente conseguito gli obiettivi, sia in termini di realizzazioni che di risultato, definiti dalle autorità di gestione. 6.52. La Commissione osserva che spetta in primo luogo alle autorità di gestione garantire che i progetti che comportano valore aggiunto per l’UE siano selezionati e approvati. Per quanto riguarda gli indicatori di risultato, la valutazione della performance dei programmi è stata rafforzata per il periodo 2014-2020: come previsto dal quadro normativo 2014-2020 (articolo 22, paragrafi 6 e 7, del regolamento (UE) n. 1303/2013), la Commissione potrà sospendere i pagamenti intermedi o imporre rettifiche finanziarie agli Stati membri in caso di una grave carenza nel conseguimento dell’asse prioritario di un programma, come conseguenza della verifica dell’efficacia dell’attuazione (articolo 22, paragrafo 6 del regolamento (UE) n. 1303/2013) e alla chiusura (articolo 22, paragrafo 7).

6.53. Per altri 45 progetti (50 %), gli obiettivi di realizzazione e di risultato erano stati parzialmente raggiunti. Di questi, sette sono stati alla fine suddivisi fra i due periodi di programmazione (2007-2013 e 2014-2020). Tali progetti facevano parte di tre PO di tre Stati membri (Ungheria, Polonia e Romania). 6.53. La Commissione sottolinea che la fine del periodo di ammissibilità non necessariamente coincide con il termine ultimo fissato per misurare gli indicatori della performance.

6.54. Infine, due progetti non hanno raggiunto nessuno degli obiettivi perseguiti. In aggiunta, quattro progetti erano «non funzionanti», secondo la definizione riportata negli Orientamenti sulla chiusura (51). Le autorità di gestione sono obbligate a indicare i progetti «non funzionanti» nella dichiarazione di chiusura di un PO. 6.54. La Commissione utilizza tutte le possibili misure a sua disposizione per garantire una gestione finanziaria sana ed efficace dell’uso dei fondi dell’UE. Inoltre, è solo in fase di chiusura del programma che sarà valutata la performance dei progetti finanziati dai programmi operativi.

66 dei 70 progetti per i quali erano stati definiti e valutati soltanto indicatori di realizzazione hanno conseguito, almeno in parte, i propri obiettivi in termini di realizzazioni

6.55. 54 dei 70 progetti (77 %) hanno pienamente conseguito gli obiettivi di realizzazione definiti dalle autorità di gestione, altri 12 (17 %) li hanno conseguiti in parte, mentre i rimanenti quattro (6 %) non ne hanno conseguito alcuno. 6.55. La Commissione osserva che spetta in primo luogo alle autorità di gestione garantire che i progetti che comportano valore aggiunto per l’UE siano selezionati e approvati.

Conclusione

6.56. Soltanto per un terzo dei progetti esaminati era previsto un sistema di misurazione della performance con indicatori di realizzazione e risultato collegati agli obiettivi del PO. La maggioranza dei progetti ha conseguito, almeno in parte, i propri obiettivi di realizzazione. Per il 42 % dei progetti, tuttavia, non è stato possibile identificare e misurare il contributo specifico apportato agli obiettivi generali del programma, poiché non erano stati definiti indicatori di risultato o valori-obiettivo a livello di progetto. 6.56. Anche se il quadro legislativo dei fondi strutturali per il 2007-2013 non obbligava le autorità nazionali a definire indicatori di risultato a livello di progetto, la Commissione ha incoraggiato questa procedura laddove pertinente. In effetti, alcuni indicatori di risultato non potevano essere adeguatamente misurati al livello di un progetto singolo.