COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - RIESAME DELLA POLITICA AMBIENTALE - 2003 - Consolidare il pilastro ambientale dello sviluppo sostenibile

INDICE

1. Introduzione

2. Un nuovo contesto politico

3. Tendenze, sfide e risposte politiche

4. Un nuovo approccio alla politica ambientale

5. I nuovi Stati membri - le sfide specifiche dell'ampliamento

6. Dimensione internazionale

7. Conclusioni

ALLEGATO

1. Introduzione

L'obiettivo principale del riesame è riferire sugli sviluppi intervenuti a partire dal 2001, evidenziare per l'anno prossimo gli aspetti prioritari nelle politiche ambientali comunitarie e nazionali e, infine, monitorare l'attuazione del Sesto programma di azione in materia di ambiente dell'Unione europea [1].

[1] Decisione n. 1600/2002/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il Sesto programma comunitario di azione per l'ambiente, GU L 242 del 10 settembre 2002, pagg. 1-15.

Il riesame si inserisce nel contesto della strategia di Lisbona in materia di rinnovamento economico e sociale varata nel 2000. A Lisbona, i capi di Stato e di governo dell'UE avevano dichiarato l'obiettivo di fare dell'Unione "l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale" entro il 2010. A tale strategia è stato aggiunto un terzo pilastro - ambientale - con l'adozione, da parte del Consiglio europeo di Göteborg del 2001, di una strategia per lo sviluppo sostenibile dell'UE [2].

[2] Paragrafi 19-32, Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Göteborg (15-16 giugno 2001).

Questo primo riesame delle politiche comunitarie e nazionali in materia di ambiente fa seguito anche al Consiglio europeo di primavera 2003, il quale aveva preso atto dell'"intenzione della Commissione di effettuare un resoconto annuale del processo di Cardiff sull'integrazione delle considerazioni ambientali e un riesame periodico della politica ambientale, nonché di riferire al riguardo entro tempi che permettano di tener conto dei risultati di tali attività all'atto dell'elaborazione delle sue future relazioni di primavera, a decorrere dal 2004" [3].

[3] Paragrafo 58, Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Bruxelles (20-21 marzo 2003).

Una volta descritto il nuovo contesto politico della politica ambientale dell'UE dopo l'adozione - nel 2001 - della strategia comunitaria per uno sviluppo sostenibile, il documento esamina le minacce più immediate per l'ambiente e le risposte finora fornite dalle politiche comunitarie. Passa poi a delineare la combinazione delle politiche ambientali necessaria per uno sviluppo sostenibile, evidenziando la necessità di porre l'accento soprattutto sui tre obiettivi trasversali che sorreggono la politica ambientale (integrazione della dimensione ambientale nelle altre politiche, attuazione e informazione), per concludere con una disamina della sfida particolare posta dall'ampliamento e degli sviluppi sulla scena internazionale.

2. Un nuovo contesto politico

Negli ultimi due anni il contesto della politica ambientale comunitaria è notevolmente cambiato, sia per effetto di decisioni con un impatto diretto sull'ambiente (adozione delle strategie comunitarie e nazionali per uno sviluppo sostenibile, varo del Sesto programma di azione per l'ambiente, vertice mondiale di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile) sia per il mutare del quadro politico più ampio (ampliamento dell'Unione a dieci nuovi Stati membri nel 2004, dibattito sul futuro dell'Europa, attuale rallentamento economico, accresciuti timori in materia di sicurezza).

2.1. Lo sviluppo sostenibile al centro del dibattito politico

Sviluppo sostenibile: una priorità a tutti i livelli di governo pubblico e un tema sempre più sentito nel settore privato

- Dalla sua inclusione nel trattato, nel 1997, lo sviluppo sostenibile è riconosciuto come una finalità principale dell'UE. L'adozione della strategia UE per uno sviluppo sostenibile al Consiglio europeo di Göteborg di giugno 2001 ha segnato una svolta, traducendo in una serie di obiettivi e interventi specifici l'esigenza di perseguire in modo equilibrato la crescita economica, i progressi sociali e la protezione dell'ambiente. La strategia intende promuovere l'economia e la coesione sociale senza peggiorare la qualità dell'ambiente e quindi gli obiettivi ambientali dovranno essere soppesati alla luce del relativo impatto economico e sociale, individuando soluzioni positive ('win-win') per l'economia, l'occupazione e l'ambiente. Ciò costituisce una differenza considerevole rispetto al modo in cui la politica ambientale è stata finora concepita e definita.

- Nel 2002 il Consiglio e il Parlamento europeo hanno adottato il Sesto programma comunitario di azione per l'ambiente, che definisce l'orientamento ambientale dell'UE per i dieci anni successivi. Tale programma costituisce il principale vettore per conseguire le finalità ambientali della strategia per uno sviluppo sostenibile. Esso definisce obiettivi ambiziosi e spesso quantificati che evidenziano l'impegno ambientale a lungo termine dell'Unione e fornisce un contesto attendibile per i soggetti pubblici e privati in Europa e nel resto del mondo.

- Sulla scena internazionale, il secondo vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile - tenutosi a Johannesburg nel settembre 2002 - ha impresso un nuovo slancio alla dimensione mondiale dello sviluppo sostenibile dieci anni dopo il vertice di Rio.

- A livello nazionale, prima del 2001 soltanto alcuni Stati membri avevano messo a punto strategie per uno sviluppo sostenibile. Oggi tali strategie esistono in gran parte dell'Unione e nei paesi di adesione, in conformità con il termine del 2005 stabilito nel piano di attuazione di Johannesburg.

- Numerose autorità pubbliche in tutta Europa hanno elaborato Agende 21 locali e regionali, vale a dire regimi per uno sviluppo sostenibile a livello locale.

- Il settore privato mostra un crescente interesse per lo sviluppo sostenibile, in particolare mediante la definizione di strategie aziendali di responsabilità sociale e ambientale e altre iniziative volontarie, tra cui azioni specifiche per migliorare le prestazioni ambientali.

Questi sviluppi indicano una crescente consapevolezza dell'interdipendenza fra gli obiettivi economici, sociali e ambientali e un impegno di lungo periodo nei confronti di politiche coerenti.

Un contesto politico in evoluzione che influisce sul programma di sviluppo sostenibile

- L'ampliamento dell'UE a dieci nuovi Stati membri a partire da maggio 2004 apporterà nuove risorse ambientali, tra cui un'ampia biodiversità e vaste zone pressoché allo stato naturale, ma rappresenterà anche una sfida considerevole per la politica ambientale dell'UE, considerata l'entità dell'allestimento di capacità e dei finanziamenti necessari per attuare e rispettare l'acquis.

- L'attuale dibattito sul futuro dell'Europa si ricollega direttamente alla questione dell'ampliamento. Ispirandosi ai lavori della Convenzione, la conferenza intergovernativa deciderà l'architettura dell'Unione ampliata dotandola di un trattato costituzionale che costituirà il nuovo quadro istituzionale a difesa dell'ambiente e dello sviluppo sostenibile. Poiché l'ambiente resta fra le priorità principali dei cittadini europei, la sfida consiste nel contribuire ad ampliare - oltreché a preservare - l'acquis comunitario in materia.

- Il deterioramento del clima economico e sociale registrato a partire dal 2001 ha accresciuto la priorità politica attribuita alla crescita e all'occupazione. In linea con l'obiettivo generale dello sviluppo sostenibile, nelle azioni a favore della crescita e dell'occupazione bisogna anche tener conto della dimensione ambientale. Sono necessarie politiche innovative per massimizzare l'efficienza delle risorse riducendo al minimo gli effetti sull'ambiente.

- Gli attentati terroristici dell'11 settembre 2001 e gli eventi che ne sono conseguiti - comprese le guerre in Afganistan e in Iraq - hanno suscitato maggiori timori per la sicurezza. Ciò ha implicazioni per la politica comunitaria in campo ambientale. La sicurezza ambientale (vale a dire, ad esempio, il legame fra risorse scarse e conflitti e le conseguenze ambientali delle guerre) e la protezione civile (cioè la preparazione e la reazione di fronte ad attentati terroristici con implicazioni ambientali) hanno assunto maggiore priorità politica. La sfida dello sviluppo sostenibile può però essere affrontata in modo efficace solo mantenendo un approccio multilaterale.

A causa di questo nuovo contesto politico, la politica ambientale dell'UE deve fronteggiare varie sfide per potersi integrare pienamente nell'approccio verso uno sviluppo sostenibile.

2.2. Le sfide future della politica ambientale

La politica ambientale dell'UE è confrontata a cinque sfide principali.

i. Piena integrazione della dimensione ambientale nella strategia di Lisbona

Per molti versi, il concetto di sviluppo sostenibile resta sfuggente. Talvolta i politici lo interpretano erroneamente come un nuovo modo di presentare la politica ambientale, spesso senza collegarlo ai pilastri economico, sociale e ambientale e trascurano la necessità di porre le tre dimensioni su uno stesso piano. Ciò vale a livello comunitario: l'emergere dello sviluppo sostenibile al centro del dibattito politico europeo ha determinato l'inclusione di una dimensione ambientale nella relazione di primavera fin dal 2002. Eppure, nelle relazioni del 2002 e del 2003, per molti soggetti la sezione dedicata all'ambiente appariva ancora come una mera appendice rispetto al resto del documento.

Nondimeno, le nostre prospettive economiche e sociali di lungo periodo dipendono moltissimo dalla capacità di considerare l'ambiente come una componente fondamentale della politica economica e sociale. Trascurare la dimensione ambientale comporta costi occulti - come ad esempio quelli sanitari di una cattiva qualità dell'aria e quelli economici dell'azione di disinquinamento - e rischi intrinseci, che potrebbero impedire all'UE di raggiungere le finalità stabilite a Lisbona. A parte l'argomentazione economica, esiste la crescente consapevolezza del fatto che - se non affrontate - le motivazioni profonde alla base di numerosi problemi ambientali di lungo periodo porranno rischi considerevoli per la qualità della vita dei cittadini europei.

ii. Sviluppare situazioni vantaggiose per l'ambiente e per l'economia

Un forte pilastro ambientale, maggiormente orientato a strumenti di mercato ed economicamente razionale può contribuire a conseguire le finalità di Lisbona; soppesando attentamente i possibili compromessi tra obiettivi economici e ambientali, si possono trovare soluzioni vantaggiose per entrambi e favorire lo sviluppo sostenibile. Norme ambientali più rigorose possono generare opportunità economiche, in particolare promuovendo lo sviluppo di nuove tecnologie. Ciò può contribuire all'obiettivo fondamentale di Lisbona, di trasformare l'UE in un centro di attività innovative e in una società fondata sulla conoscenza entro il 2010.

Il piano di azione comunitario in materia di tecnologia ambientale previsto per la fine del 2003 proporrà misure concrete e un quadro articolato per il potenziamento delle sinergie fra protezione ambientale [4], crescita economica e inclusione sociale.

[4] Cfr. sezione 4.1.1.1 - Migliorare la definizione e coerenza delle politiche (valutazione d'impatto)

iii. Un'azione più articolata per uno sviluppo sostenibile a tutti i livelli di governo

Lo sviluppo sostenibile non può essere conseguito mediante l'azione scoordinata di singoli paesi o regioni. Richiede interventi a tutti i livelli di governo, una migliore articolazione delle priorità stabilite nei vari livelli e il convogliamento delle diverse attività verso un obiettivo comune.

In tale contesto, si potrebbe utilmente introdurre il metodo di coordinamento aperto (Open Method of Coordination - OMC) [5] che è alla base della strategia di Lisbona e che finora non è stato impiegato in campo ambientale.

[5] Il Consiglio europeo di Lisbona (paragrafo 37, Conclusioni della Presidenza, 23-24 marzo 2000) ha introdotto il metodo di coordinamento aperto, inteso come "strumento per diffondere le buone pratiche e conseguire una maggiore convergenza verso le finalità principali dell'UE. Tale metodo, concepito per assistere gli Stati membri nell'elaborazione progressiva delle loro politiche, implica:

iv. Rendere l'ampliamento un successo per l'ambiente

Sia la strategia comunitaria per uno sviluppo sostenibile che il Sesto programma di azione per l'ambiente comprendono l'ampliamento nel loro campo di azione e sono stati concepiti per un'Unione ampliata. I paesi di adesione hanno già compiuto grandi progressi nel miglioramento della protezione ambientale e nel rispetto della legislazione comunitaria in materia. Occorre tuttavia risolvere considerevoli problemi istituzionali e finanziari per garantire l'attuazione e l'applicazione della legislazione adottata.

Inoltre, gli interventi di miglioramento delle infrastrutture e del tenore di vita nei paesi di adesione - pur soddisfacendo le attese legittime dei cittadini - potrebbero accrescere le pressioni sull'ambiente.

Nel periodo post-adesione, la risposta a tali sfide deve rimanere una priorità.

v. Far leva sulla credibilità internazionale acquisita dall'UE negli ultimi anni

Sul buon esito del vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile ha inciso in misura determinante l'azione dell'UE. Con il suo ruolo attivo durante il vertice, l'azione interna per soddisfare gli obiettivi di Kyoto e la promozione di altri importanti accordi e convenzioni internazionali in materia di ambiente, l'Unione si è conquistata un ruolo riconosciuto di leader mondiale in materia di ambiente. Oltre a produrre maggiori benefici per l'UE, ciò comporta anche un obbligo di produrre risultati.

La credibilità acquisita accrescerà la capacità dell'UE di convincere i partner - in particolare i paesi in via di sviluppo - a tener meglio conto della dimensione ambientale nel definire i propri percorsi di sviluppo economico e sociale. In questo senso, l'iniziativa adottata dalla Presidenza greca e avallata dal Consiglio europeo di Salonicco [6] - per promuovere la costituzione di una diplomazia europea in materia di ambiente e sviluppo sostenibile - può favorire un migliore coordinamento degli interventi a livello comunitario e nazionale.

[6] Paragrafi 76 e 77, Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Salonicco (19-20 giugno 2003).

La risposta a queste sfide consentirà - nel tempo - di trovare il giusto equilibrio fra i pilastri economico, sociale e ambientale dello sviluppo sostenibile. Persistono le preoccupanti tendenze ambientali osservate al momento del varo della strategia UE sullo sviluppo sostenibile e bisogna raddoppiare gli sforzi a medio e lungo termine. Tali tendenze evidenziano l'urgente necessità di tornare a porre l'accento sull'attuazione del capitolo ambientale dell'agenda dell'Unione per uno sviluppo sostenibile.

3. Tendenze, sfide e risposte politiche

La presente sezione si articola attorno ai quattro temi prioritari del Sesto programma di azione per l'ambiente (cambiamento climatico; natura e biodiversità; gestione delle risorse; ambiente e salute). Per ognuno sono brevemente individuate le tendenze e le sfide principali e i dettagli sulle recenti risposte politiche.

3.1. Cambiamento climatico

Gli anni '90 sono stati il decennio più caldo degli ultimi 150 anni. I dati disponibili indicano che il cambiamento climatico - oltre ad essere reale - riguarda direttamente l'UE. In assenza di una mitigazione di tale fenomeno, si prevedono ulteriori aumenti delle temperature medie (da 1,4 a 5,8 °C nei prossimi cent'anni), con maggiore rischio di siccità e incendi forestali. L'Europa orientale e meridionale sarà particolarmente colpita. Inoltre, in alcune regioni europee le precipitazioni piovose potrebbero aumentare in frequenza e intensità, incrementando il rischio e l'incidenza di alluvioni simili a quelle che hanno interessato il continente europeo nel 2001 e nel 2002.

L'UE ha svolto un ruolo centrale nello sviluppo di una risposta multilaterale al cambiamento climatico. Assieme ad altri partner nel resto del mondo, è riuscita a salvare il protocollo di Kyoto nel 2001, dopo il ritiro degli Stati Uniti. Nel ratificarlo - il 31 maggio 2002 - l'Unione si è impegnata a ridurre dell'8% rispetto ai livelli del 1990 le proprie emissioni di gas a effetto serra nel periodo 2008-2012.

I dati più recenti mostrano che nel 2001 la riduzione delle emissioni comunitarie rispetto ai livelli del 1990 è stata pari al 2,3%, con una parziale perdita quindi dei guadagni ottenuti nel 1999 e nel 2000, quando i livelli delle emissioni erano scesi del 4% rispetto ai livelli del 1990 (cfr. figura 1 nell'allegato). Affinché l'UE possa conseguire il suo obiettivo di Kyoto di una riduzione dell'8% nel 2008-2012 e mantenere un ruolo leader con riferimento al cambiamento climatico, gli Stati membri devono applicare rigorosamente le misure comunitarie istituite recentemente e, probabilmente, saranno necessari altri interventi.

Le cause del cambiamento climatico (emissioni di gas serra dovute all'industria, ai trasporti e all'energia - cfr. figura 2 nell'allegato) sono profondamente radicate nella struttura dell'economia. Il problema può quindi essere affrontato soltanto con una serie integrata di azioni, affiancata da una leadership determinata e dall'impegno di tutte le parti interessate. In questo contesto, l'introduzione di strumenti flessibili basati sul mercato dovrebbe mitigare il cambiamento climatico con costi inferiori per l'industria. Inoltre, il problema del cambiamento climatico sarà risolto soltanto integrando pienamente la dimensione ambientale nelle altre politiche, in particolare l'energia, i trasporti e l'industria.

Priorità

3.1.1. Attuare le misure individuate dal programma europeo per il cambiamento climatico (ECCP)

Il programma europeo per il cambiamento climatico (European Climate Change Programme - ECCP) è stato istituito nel giugno 2000 come attività transettoriale per individuare le misure economicamente più convenienti necessarie a raggiungere gli obiettivi dell'UE nel contesto di Kyoto. Fondato su un processo partecipativo, esso promuove l'integrazione delle politiche ponendo l'accento soprattutto su energia, trasporti, industria e ricerca.

Strumento principale dell'UE con riferimento alla riduzione delle emissioni, il programma ECCP ha già prodotto alcune misure importanti. Nell'ottobre 2001 l'adozione della proposta della Commissione per una direttiva concernente lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra ha rappresentato una pietra miliare per la legislazione ambientale. La direttiva è entrata in vigore nell'ottobre 2003 [7]. L'UE ha introdotto il primo sistema plurinazionale del mondo per lo scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra.

[7] Direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003; GU L 275 del 25 ottobre 2003, pag. 32.

La direttiva esemplifica l'approccio flessibile adottato dall'UE per onorare gli impegni assunti a Kyoto in maniera economicamente conveniente. Il sistema di ottimizzazione dei costi per l'insieme dell'Unione offrirà considerevoli vantaggi economici rispetto a uno scenario caratterizzato da regimi nazionali separati di scambio di quote di emissioni oppure dal ricorso a strumenti di politica legislativa più tradizionali [8].

[8] Per maggiori dettagli sulla direttiva concernente lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra, si rimanda all'allegato.

La Commissione ha inoltre presentato di recente una proposta ambiziosa intesa a ridurre del 25% entro il 2010 le emissioni di gas fluorurati ad effetto serra.

Malgrado queste iniziative, i risultati della seconda relazione sul programma europeo per il cambiamento climatico, pubblicata nell'aprile 2003 [9], sono tuttavia inequivocabili: le misure attualmente in vigore non consentiranno all'UE di raggiungere l'obiettivo convenuto a Kyoto. Questo rappresenta un forte incentivo ad accelerare l'attuazione delle misure ECCP con un attento monitoraggio e riesame nei campi in cui è più necessario intervenire. Vari provvedimenti fondamentali sono in fase avanzata di preparazione, tra cui proposte sui servizi energetici e criteri minimi di efficienza energetica per le attrezzature destinate agli utilizzatori finali.

[9] Second ECCP Progress Report - Can we meet our Kyoto targets?, aprile 2003 http://www.europa.eu.int/comm/environment/ climat/eccp.htm

3.1.2. Integrare maggiormente il cambiamento climatico nelle altre politiche

Nel 2000 il settore energetico ha prodotto il 27% delle emissioni totali di gas a effetto serra nell'UE (cfr. figura 2 nell'allegato). Il miglioramento dell'efficienza energetica è una priorità. Le sovvenzioni all'energia nocive per l'ambiente saranno analizzate nel quadro del Libro verde della Commissione sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico tenendo conto degli impatti economico, sociale, ambientale e di sicurezza, nell'ottica di abolirli gradualmente, in linea con gli obiettivi della strategia per lo sviluppo sostenibile dell'UE [10] e del Sesto programma di azione per l'ambiente [11].

[10] Comunicazione della Commissione "Sviluppo sostenibile in Europa per un mondo migliore: strategia dell'Unione europea per lo sviluppo sostenibile"; COM(2001) 264 def. del 15 maggio 2001 (pag. 10): "Abolizione progressiva dei sussidi per la produzione e il consumo di combustibili fossili entro il 2010."

[11] Articolo 3, paragrafo 4, primo trattino: "incoraggiare la riforma dei sussidi che hanno notevoli impatti ambientali negativi e sono incompatibili con lo sviluppo sostenibile, cercando di elaborare, tra l'altro, mediante una revisione a medio termine, una lista di criteri che consenta di redigere un inventario di sussidi negativi dal punto di vista ambientale in vista di una loro progressiva eliminazione."

Sono stati compiuti passi positivi dopo il lancio di ECCP. Citiamo tra le tappe principali le misure per promuovere la generazione di elettricità dalle fonti energetiche rinnovabili [12], il miglioramento delle prestazioni energetiche degli edifici [13] e la promozione della cogenerazione [14]. Un altro passo positivo è la direttiva sull'etichettatura energetica degli elettrodomestici [15]. Gli effetti di queste misure non si sono ancora manifestati.

[12] Gli Stati membri stanno procedendo all'attuazione della direttiva. La Commissione segue attentamente le misure necessarie per conseguire che entro il 2010 il 22% del consumo lordo di elettricità sia ottenuto dalle fonti energetiche rinnovabili. La Commissione presenterà una relazione al Consiglio e al Parlamento europeo nel maggio 2004.

[13] Si calcola che questa direttiva, in vigore dal gennaio 2003, potrebbe ridurre le emissioni di gas serra di 35-45 Mt equivalenti CO2, come menzionato nella seconda relazione di avanzamento ECCP (pag. 13).

[14] Il potenziale di riduzione delle emissioni di gas serra è stimato a 65 Mt CO2/anno.

[15] Proposte della Commissione concernenti le direttive 2002/31/CE e 2002/40/CE del 22 marzo 2002 che stabiliscono le modalità di applicazione della direttiva 92/75/CEE per quanto riguarda l'etichettatura indicante il consumo di energia dei condizionatori d'aria per uso domestico e i forni elettrici. L'obiettivo di queste direttive (entrate in vigore nel gennaio 2003) è influenzare il comportamento dei consumatori mediante l'affissione, al punto di vendita, di informazioni sulle prestazioni energetiche dell'apparecchio.

Tassazione dell'energia: l'adozione nel 2003 di una direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici [16] (proposta della Commissione risalente al 1997) è uno sviluppo positivo. La nuova direttiva garantirà il ritorno in termini reali delle aliquote impositive minime sui prodotti petroliferi - i quali continuano a rappresentare oltre il 40% dei consumi energetici lordi dell'UE (cfr. figura 3 nell'allegato) - ai livelli del 1992. Essa introduce inoltre aliquote minime su tutta una serie di prodotti energetici sostitutivi il cui uso determina comunque delle emissioni. La direttiva indurrà però soltanto un aumento limitato della tassazione energetica in vari Stati membri e non avrà quindi un forte impatto sull'efficienza energetica e sulle emissioni.

[16] La direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici (2003/96/EC) entrerà in vigore il 1º gennaio 2004.

Per frenare le tendenze non sostenibili nel settore dell'energia occorreranno altri sforzi. A fronte di un aumento costante (pari a circa l'1% annuo) del consumo energetico complessivo nell'UE, dal 1985 la quota delle energie rinnovabili si è mantenuta bassa, attorno al 6% (cfr. figura 3 nell'allegato). Nei paesi di adesione, essa corrisponde al 5% [17]. Le ultime proiezioni dell'Agenzia europea dell'ambiente indicano che, in assenza di ulteriori provvedimenti politici, l'UE non riuscirà a raggiungere il suo obiettivo indicativo del 12% entro il 2010. È inoltre improbabile che possa raggiungere entro lo stesso anno l'obiettivo indicativo di generare il 22% del fabbisogno lordo di energia elettrica a partire da risorse rinnovabili (cfr. figura 4 nell'allegato).

[17] In vari paesi candidati, tuttavia, la quota delle energie rinnovabili è elevata (30% in Lettonia e 11% in Estonia, Romania e Slovenia).

Oltre a costituire l'origine di circa il 21% delle emissioni comunitarie di gas a effetto serra, nel 2000 il settore dei trasporti è stato l'unico ad aumentare il proprio livello di emissioni (cfr. figura 5 nell'allegato). Inoltre, nei paesi di adesione le tendenze non sono incoraggianti: l'uso di ferrovie e servizi collettivi di autotrasporto è diminuito drasticamente, mentre il tasso di crescita del comparto aereo e delle autovetture private è stato superiore a quello relativo all'UE.

Sono stati fatti passi positivi nel quadro della strategia UE sullo sviluppo sostenibile, del Sesto programma di azione per l'ambiente e del Libro bianco sulla politica europea dei trasporti per ridurre le emissioni di gas serra dovute ai trasporti. Citiamo anche la direttiva sui biocarburanti che prevede per i carburanti alternativi l'obiettivo di raggiungere nel 2010 una quota di mercato pari al 5,75%; la proposta di modificare la direttiva "Eurovignette"; misure per la tassazione dei combustibili e la direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici già menzionata che consente agli Stati membri di applicare aliquote inferiori ai carburanti alternativi che producono minori emissioni di CO2.

Tutte queste misure, i cui effetti non si sono ancora manifestati, sono importanti per realizzare un passaggio modale dal trasporto stradale e aereo a quello ferroviario e per vie navigabili e al trasporto pubblico di passeggeri; per garantire che i costi ambientali dei diversi modi di trasporto si rispecchino meglio nei prezzi praticati all'utenza e per sganciare gli effetti negativi per l'ambiente dalla crescita del trasporto e del PIL. Saranno comunque necessari altri sforzi per rispettare gli impegni assunti dall'UE a Kyoto e altri futuri impegni [18].

[18] Cfr. la seconda relazione sullo stato di avanzamento dell'ECCP, pag. 14: "la limitazione delle emissioni di gas serra nel settore dei trasporti richiederà lo sviluppo di nuove strategie e politiche e misure rafforzate in futuro. Ciò è necessario per tutelare le riduzioni globali conseguite in relazione all'obiettivo del primo impegno e, soprattutto, nell'ottica di futuri periodi di impegno" .

L'agricoltura, che nel 2000 ha originato circa il 10% delle emissioni totali, resta una fonte considerevole di emissioni di metano [19] e protossido di azoto [20], due importanti gas a effetto serra [21]. La riforma della politica agricola comune (PAC), approvata nel 2003, che prevede maggiori finanziamenti per lo sviluppo rurale, costituisce un passo positivo che potrebbe determinare il calo delle emissioni nel settore agricolo [22]. La valutazione intermedia dei piani di sviluppo rurale, prevista nel 2004, offrirà un'utile occasione per meglio articolare la politica agricola con quella relativa al cambiamento climatico.

[19] CH4 - Le emissioni di metano provengono principalmente dalla fermentazione enterica e dal trattamento del letame.

[20] N2O - Le emissioni di protossido di azoto rientrano in tre categorie principali: (1) emissioni dirette da terreni agricoli e sistemi di produzione zootecnica; (2) emissioni indirette che si verificano dopo la liberazione di azoto dal terreno sotto forma di ossidi di azoto (NOx) o di ammoniaca (NH3), ovvero dopo la percolazione o il deflusso di nitrati; (3) emissioni risultanti dalla bruciatura di residui agricoli.

[21] Il declino delle sostanze organiche nel suolo nelle superfici coltivate può inoltre aumentare notevolmente le emissioni di CO2, ma i dati a livello europeo sono molto incerti. La quantificazione delle emissioni di gas serra biosferiche è stata quindi classificata come una ricerca prioritaria nell'ambito del Sesto programma di RST dell'UE.

[22] Per ulteriori informazioni sulla riforma della PAC, cfr. paragrafo 3.2.

Per ridurre le emissioni di gas a effetto serra dell'Unione e migliorare la coerenza delle politiche, bisogna integrare meglio il cambiamento climatico nella politica di coesione dell'UE e ricercare sinergie tra le politiche ambientali e quelle di coesione. Nelle Linee Guida Riviste adottate recentemente, la Commissione ha esortato gli Stati membri a tenere particolarmente in considerazione gli obiettivi finalizzati a promuovere misure di efficienza energetica, ad aumentare la quota delle energie rinnovabili nella produzione di elettricità al 22% e a tener conto dell'obiettivo del 5,75% relativo all'uso dei biocarburanti nei trasporti. Le autorità locali e regionali devono ispirarsi a queste Linee Guida della Commissione e avvalersi nel modo migliore dei Fondi strutturali per promuovere lo sviluppo economico regionale.

3.2. Natura e biodiversità

La biodiversità riflette la complessità, l'equilibrio e la condizione dei vari ecosistemi. Oltre a svolgere funzioni essenziali di sostegno alla vita, essa è alla base di importanti attività economiche, ricreative e culturali. La riduzione di biodiversità [23] desta gravi preoccupazioni. Al vertice mondiale delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile, a Johannesburg, le parti si sono impegnate a ridurre sostanzialmente il tasso di perdita di biodiversità entro il 2010. L'UE si è assunta un impegno superiore, ossia arrestare il deterioramento della diversità biologica entro la stessa data [24].

[23] Come attesta la Lista rossa IUCN sulle specie minacciate e in pericolo (IUCN - Unione internazionale per la conservazione della natura).

[24] Cfr. paragrafo 31 delle conclusioni della Presidenza. Consiglio europeo di Göteborg (15-16 giugno 2001).

Per conseguire tali obiettivi, bisogna rendere più sostenibili le attuali pratiche nei settori della pesca e dell'agricoltura - che sottopongono la biodiversità a notevoli pressioni - accrescendo l'integrazione della dimensione ambientale.

In parallelo, è necessario affrontare le difficoltà di tutela della biodiversità evidenziate dai problemi legati all'attuazione di Direttive come quelle sugli "Habitat" e sugli "Uccelli" e al finanziamento della rete Natura 2000. Occorre trovare soluzioni alle attuali difficoltà attuative e meglio valutare le pressioni sull'ambiente grazie all'uso di indicatori significativi.

Priorità

3.2.1. Passare a una politica agricola più sostenibile

In base alla riforma della Politica Agricola Comune (PAC), recentemente concordata, la stragrande maggioranza dei pagamenti diretti dell'UE sarà sganciata dalla produzione: gli agricoltori comunitari riceveranno un pagamento unico indipendente da quest'ultima. Questo pagamento sarà inoltre legato al rispetto delle norme relative all'ambiente e alla sicurezza alimentare, tra cui le disposizioni delle direttive "Uccelli" e "Habitat" e l'obbligo di mantenere i terreni agricoli in buone condizioni agronomiche e ambientali. Il meccanismo di dissociazione dovrebbe scoraggiare le pratiche agricole intensive e incentivare metodi più sostenibili.

In aggiunta, il sostegno allo sviluppo rurale risulterà notevolmente accresciuto grazie al trasferimento degli importi derivanti dai risparmi ottenuti riducendo i pagamenti diretti alle aziende oltre una al di sotto di una data soglia. Ciò consentirà di varare nuove misure per promuovere una produzione di qualità e la protezione ambientale, e di conseguenza contribuirà a diffondere pratiche agricole - come l'agricoltura biologica - più favorevoli all'ambiente (cfr. figura 6 nell'allegato).

3.2.2. Introdurre la dimensione ambientale nella politica comune della pesca

Nonostante i recenti provvedimenti, nelle acque europee esistono numerosi stock ittici i cui livelli sono ritenuti inferiori ai limiti biologici di sicurezza (cfr. figura 7 nell'allegato). Servono altri interventi per garantire lo sfruttamento sostenibile delle risorse ittiche evitando ulteriori danni economici di lungo periodo sia per quanti dipendono dalle attività di pesca sia per l'ambiente marino. Le sovvenzioni controproducenti sono gradualmente eliminate e si devono prevedere misure per aiutare le comunità locali che vivono di pesca ad adeguarsi a livelli inferiori di attività, in linea con la riforma della pPlitica Comune della Pesca (PCP). Se leproposte della Commission che comprendono l'approccio ecosistemico alla pesca, i piani di cattura pluriennali, gli interventi fondati su pareri scientifici e la riduzione delle sovvenzioni saranno attuate, le prospettive di ripristino delle popolazioni ittiche dell'UE migliorerebbero.

3.2.3. Accrescere la protezione del suolo e dell'ambiente marino

Oltre a fornire la base per la produzione agricola e la pesca, il suolo e gli oceani costituiscono enormi riserve di diversità biologica che sono però sempre più esposte alle minacce rappresentate da diverse attività umane, le quali - nel caso del suolo - provocano erosione, diminuzione della materia organica e della biodiversità, contaminazione locale e diffusa, impermeabilizzazione, compattazione e salinizzazione. Nel caso degli oceani, i problemi vanno dal calo delle risorse ittiche all'eutrofizzazione, all'impatto sulla biodiversità derivante dall'introduzione di specie non indigene e dalle fuoriuscite deliberate o accidentali di petrolio in mare. Risulta pertanto fondamentale tutelare meglio il suolo e gli oceani. A questo scopo serve un approccio integrato che comprenda opportune forme di cofinanziamento mediante la politica di coesione per tenere adeguatamente conto della dimensione territoriale.

Un primo passo è stato compiuto con l'adozione, nel 2003, delle comunicazioni "Verso una strategia per la protezione e la conservazione dell'ambiente marino" [25] e "Verso una strategia tematica per la protezione del suolo" [26]. Tali documenti offrono il contesto entro il quale saranno raccolti, di concerto con tutte le parti interessate, i dati necessari per lo sviluppo dei piani di azione che consentiranno di elaborare strategie articolate nei due campi.

[25] Comunicazione della Commissione "Verso una strategia per la protezione e la conservazione dell'ambiente marino"; COM(2002) 539 def. del 2 ottobre 2002.

[26] Comunicazione della Commissione "Verso una strategia tematica per la protezione del suolo"; COM(2002)179 def. del 16 aprile 2002.

3.2.4. Migliorare l'attuazione delle norme di protezione della natura

Per migliorare l'attuazione della legislazione concernente la natura e la biodiversità, occorre tener conto dell'aspetto attuativo già nella fase di formulazione delle stesse (come nel caso della Direttiva Quadro sulle Acque). Inoltre, dopo l'entrata in vigore di tali norme, la Commissione deve svolgere un ruolo attivo di sostegno e consulenza agli Stati membri (come avviene per le direttive "Habitat" e "Uccelli").

L'attuazione delle direttive "Uccelli" e "Habitat" è stata difficile. Le violazioni rappresentano oltre un quarto delle procedure di infrazione avviate dalla Commissione europea (cfr. figura 8 nell'allegato). Lo sviluppo di nuove modalità di collaborazione con gli Stati membri per migliorare l'attuazione di queste due direttive, consente di compiere importanti progressi.

L'azione di orientamento sull'attuazione di queste due direttive si è intensificata a partire dal 2000, anno di pubblicazione di un documento interpretativo sulla gestione di Natura 2000, la "rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione" prevista dalla direttiva "Habitat". A breve saranno pubblicati testi orientativi sulle pratiche venatorie e sulla gestione delle foreste. Inoltre, nel 2001 è stata varata l'Iniziativa per una Caccia Sostenibile come dialogo costruttivo tra Stati membri e parti interessate su questioni venatorie e di conservazione.

Quanto alla possibilità di finanziamento dei requisiti di Natura 2000 gli strumenti esistenti come il programma Life-Natura e i piani di sviluppo rurale nell'ambito della PAC offrono già interessanti opportunità, così come i Fondi strutturali e il Fondo di coesione che subordinano i finanziamenti al rispetto di Natura 2000. La Commissione sta preparando una comunicazione sulle future possibilità di finanziamento specifico di Natura 2000 da parte dell'UE.

Per quanto riguarda il monitoraggio dei progressi compiuti nella designazione dei siti, previsto da Natura 2000, la Commissione utilizza un 'barometro' che misura la "distanza dall'obiettivo". Una volta completata la designazione, la Commissione si doterà di un 'barometro' per valutare i progressi nella gestione dei siti. In parallelo, la Commissione ha proposto una proroga di due anni della terza fase del programma LIFE, in particolare per sostenere la gestione dei siti designati a livello nazionale e regionale. Ciò consentirà di colmare il divario esistente fra la fine di questa terza fase e le nuove prospettive finanziarie. Inoltre, la Commissione svilupperà indicatori e sistemi di informazione geografica per valutare la gestione e il monitoraggio dei siti di Natura 2000 da parte degli Stati membri.

3.2.5. Evidenziare meglio le attuali tendenze in materia di biodiversità

La Commissione ha recentemente avviato un'ampia consultazione per riesaminare la politica UE in materia di biodiversità. Tale riesame valuterà i progressi compiuti a livello comunitario e nazionale nell'attuazione della strategia e dei piani d'azione CE sulla biodiversità, l'efficacia delle azioni in termini di impatto sul tasso di perdita della diversità biologica e l'adeguatezza degli obiettivi e degli interventi proposti nel contesto del traguardo fissato per il 2010 e dell'allargamento. Su questa base, una comunicazione della Commissione attesa per giugno 2004 formulerà delle raccomandazioni per una serie di misure prioritarie, indicandone i soggetti, i tempi e le risorse. [27]

[27] Questo esercizio deriva dal capitolo IV, paragrafo 12 della comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo su una strategia comunitaria per la diversità biologica; COM(1998) 42 del 4 febbraio 1998.

Parte del processo di sensibilizzazione sulle tendenze in materia di diversità biologica comprende lo sviluppo del quadro di monitoraggio e comunicazione per la strategia e i piani di azione. La Commissione collabora attivamente con l'Agenzia europea dell'ambiente per stabilire una serie di indicatori di attuazione in materia di biodiversità, ispirandosi ai progressi compiuti nelle misure della biodiversità, tra cui norme di monitoraggio e controllo degli habitat e delle specie di interesse europeo. Tali norme - assieme al continuo lavoro di ricerca inteso a migliorare la base di conoscenze - consentiranno all'UE di avere sempre il "polso" della situazione della biodiversità europea, fondamentale per seguire nel tempo e valutare gli interventi politici in questo campo (cfr. figura 9 nell'allegato).

3.2.6. Rafforzare la protezione della biodiversità a livello internazionale

La Convenzione sulla Diversità B iologica (CDB) costituisce lo strumento internazionale fondamentale per la conservazione e l'uso sostenibile delle risorse biologiche. Per migliorarne l'efficacia sul campo, la Commissione sostiene attivamente l'introduzione di nuovi strumenti [28] e uno spostamento dell'accento dalla fase di sviluppo delle politiche a quella attuativa. La Commissione è altresì attiva in altri accordi internazionali in materia, quale ad esempio la Convenzione sul commercio internazionale delle specie di fauna e flora selvatiche minacciate di estinzione (CITES) [29].

[28] Ad esempio: il piano strategico della Convenzione sulla diversità biologica, l'obiettivo di 'ridurre in misura significativa la perdita di diversità biologica entro il 2010' e lo sviluppo - grazie agli sforzi della Commissione - di un programma di lavoro aggiornato e articolato sulla biodiversità forestale, di orientamenti sull'accesso alle risorse genetiche e l'equa e solidale ripartizione dei benefici derivanti dalla loro utilizzazione e di orientamenti concernenti le specie esotiche invasive.

[29] In particolare, la Commissione sostiene l'elencazione di ulteriori specie ittiche e arboree nell'ambito della CITES e sta adottando provvedimenti intesi a recepire tali impegni nella legislazione comunitaria.

La capacità degli accordi internazionali sulla biodiversità di determinare una riduzione sostanziale della perdita di diversità biologica dipende anche dall'efficace attuazione degli stessi da parte di tutti i contraenti. L'individuazione di modalità per promuovere l'attuazione di tali accordi nei paesi in via di sviluppo costituisce pertanto una priorità dell'azione comunitaria internazionale in materia di ambiente [30].

[30] Cfr. sezione 6 - La dimensione internazionale.

Un'altra importante iniziativa dell'UE sulla biodiversità internazionale è il piano di azione della Commissione "L'applicazione delle normative, la governance e il commercio nel settore forestale" [31], adottato nel maggio 2003 per lottare contro i disboscamenti illegali, in linea con gli impegni assunti dall'UE a Johannesburg. Tra le misure del piano di azione citiamo il sostegno a una migliore governance nei paesi produttori di legname, partnership volontarie con paesi produttori di legname onde garantire che soltanto il legname tagliato legalmente entri sul mercato UE e azioni per sviluppare la collaborazione internazionale nella lotta contro il commercio di legname tagliato illegalmente.

[31] COM(2003) 251 def. del 21 maggio 2003.

3.3. Gestione delle risorse

La strategia di Lisbona prevede l'ambizioso obiettivo di una crescita annua dell'economia pari al 3%, che porterebbe più o meno a raddoppiare il PIL dell'Unione nell'arco di 25 anni. Tuttavia, per evitare ulteriori costi sociali e ambientali, quali la continua crescita dei volumi di rifiuti, occorre rompere il forte legame storico tra l'espansione del PIL e le pressioni sull'ambiente. Dissociare il degrado ambientale dalla crescita economica è un obiettivo fondamentale della strategia UE per lo sviluppo sostenibile [32]. Ciò é possible tra l'altro aumentando notevolmente l'efficienza delle risorse.

[32] L'importanza della dissociazione è stata riconosciuta nella proposta della Commissione relativa a una strategia dell'Unione europea per lo sviluppo sostenibile, la quale si prefigge l'obiettivo principale di "rompere i legami tra crescita economica, uso delle risorse e produzione di rifiuti". Ciò è stato ribadito dal Consiglio europeo di primavera del 2003 (cfr. paragrafo 53 delle Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Bruxelles, 20-21 marzo 2003).

L'uso efficiente di energia e materie prime è andato aumentando in numerosi Stati membri dell'Unione. Gran parte del miglioramento, tuttavia, va ricondotto al fatto che negli anni '80 e '90 molti di questi paesi hanno visto prevalere il settore dei servizi su quello manifatturiero (cfr. figura 10 nell'allegato).

La dissociazione menzionata sopra richiede un'ulteriore promozione di modelli di produzione e consumo nuovi e più sostenibili, come sottolinea il piano di attuazione di Johannesburg. Realizzando un programma decennale per una produzione e un consumo sostenibili, l'UE garantirebbe agli impegni assunti nel contesto internazionale il sostegno di un'azione interna coerente e potenzierebbe il proprio ruolo centrale in materia di sviluppo sostenibile.

Priorità

3.3.1. Intensificare gli sforzi per un uso più sostenibile delle risorse

La dissociazione costituisce la finalità principale della strategia tematica della Commissione per l'uso sostenibile delle risorse naturali [33]. Poiché l'attuazione di politiche nuove e l'adeguamento di quelle esistenti allo scopo di dissociare - come necessario - l'impatto ambientale negativo connesso alle risorse dalla crescita economica sarà un processo di lungo periodo, l'orizzonte temporale previsto dalla strategia è di 25 anni.

[33] Comunicazione della Commissione "Verso una strategia tematica per l'uso sostenibile delle risorse naturali"; COM(2003) 572 def. del 1º ottobre 2003.

Nel 2004 sarà proposta una strategia articolata e fondata su un processo aperto e collaborativo che coinvolgerà le istituzioni comunitarie e i soggetti interessati.

Tre elementi strategici avranno un'importanza prioritaria. In una prima fase, la strategia si concentrerà sulla raccolta di conoscenze atte a individuare le risorse che destano maggiori preoccupazioni in termini di impatti ambientali associati al loro uso, considerate le possibilità offerte dalla tecnologia e le implicazioni socioeconomiche. Un obiettivo fondamentale consisterà nel colmare le attuali lacune concernenti i percorsi delle risorse nel ciclo economico e il loro impatto sull'ambiente. Partendo dalle conoscenze così acquisite, la strategia valuterà poi il grado di compatibilità delle scelte politiche con l'obiettivo generale della dissociazione e proporrà interventi intesi a meglio tener conto dell'uso delle risorse nella definizione di politiche per altri settori.

Tale strategia sarà sostenuta da unaPolitica Integrata dei Prodotti [34], associata a una strategia tematica di prevenzione e riciclo dei rifiuti [35]. Fondate su un'ampia consultazione con tutte le parti interessate, queste iniziative esamineranno l'impatto ambientale dell'intero ciclo di vita dei prodotti con il fine ultimo di ridurre l'inquinamento, agevolare il riciclo ove ne sussista la giustificazione economica e abbattere i costi di smaltimento dei rifiuti.

[34] Comunicazione della Commissione «Politica integrata dei prodotti - Sviluppare il concetto di "ciclo di vita ambientale"»; COM(2003) 302 def. del 12 giugno 2003.

[35] Comunicazione della Commissione "Verso una strategia tematica di prevenzione e riciclo dei rifiuti"; COM(2003) 301 def. del 27 maggio 2003.

La politica UE in materia di risorse si avvale di importanti ricerche condotte nell'ambito del Sesto programma quadro di ricerca e sviluppo tecnologico nel settore della produzione e del consumo sostenibili.

La politica dell'Unione in materia di risorse deve essere sufficientemente flessibile da consentire l'agevole adattamento del settore privato. L'intera gamma di strumenti basati sui meccanismi di mercato (come pure gli accordi volontari [36], ove opportuno ed economicamente conveniente) deve pertanto essere elaborata tenendo conto dell'obiettivo di eco-efficienza.

[36] COM(2002) 412 def. del 17 luglio 2002.

3.3.2. Garantire l'adeguata attuazione della legislazione vigente sui rifiuti

Oltre a prevenire la produzione di rifiuti modificando gli attuali modelli di produzione e di consumo, occorre limitare l'impatto ambientale dell'uso delle risorse. A questo scopo è necessario assicurare l'adeguata attuazione della legislazione vigente sui rifiuti.

Negli ultimi anni gli Stati membri hanno compiuto alcuni progressi nello sviluppo e nell'attuazione dei piani di gestione dei rifiuti previsti dalla legislazione comunitaria. Serve tuttavia un maggiore impegno per recepire e applicare appieno la legislazione vigente riducendo di conseguenza la necessità di smaltire i rifiuti prodotti. Inoltre, è necessario un ulteriore sforzo per ridurre al minimo la generazione di rifiuti a partire dai processi produttivi utilizzando meglio le tecnologie ambientali.

Lo sforzo richiesto è particolarmente impegnativo nei paesi di adesione, dove l'elevata incidenza dello smaltimento in discarica (che in gran parte dei casi assorbe oltre il 90% dei rifiuti urbani) deve essere ridotta a vantaggio di un sistema di gestione dei rifiuti maggiormente sostenibile.

3.4. Ambiente e salute

Benché la tutela della salute pubblica sia una priorità costante della politica ambientale comunitaria, nelle norme esistenti si è seguito un approccio "globale" che non teneva conto della necessità di tutelare le categorie più vulnerabili della società, ad esempio i bambini. L'impatto complessivo sulla salute umana derivante dall'effetto combinato dei vari agenti tossici presenti nell'ambiente non è mai stato oggetto di una valutazione articolata. Per affrontare in modo efficiente le sfide per l'ambiente e la salute occorre sviluppare un approccio nuovo e integrato, cercando di colmare le lacune di informazioni e di conoscenza relative all'impatto ambientale e sanitario di inquinanti e gruppi di prodotti specifici.

Priorità

3.4.1. Elaborare un approccio integrato ai problemi ambientali e sanitari

Esiste uno stretto collegamento tra i problemi ambientali e quelli sanitari. Circa 60 000 decessi l'anno nei grandi centri urbani europei sono riconducibili a un'esposizione prolungata all'inquinamento atmosferico. Inoltre, in Europa l'asma colpisce un bambino su sette. Rispetto ad appena 30 anni fa, il numero di bambini affetti da tale patologia e da altre allergie è aumentato drasticamente.

Per ridurre la morbilità provocata da fattori ambientali in Europa, bisogna intensificare le ricerche sui nessi causali esistenti fra le minacce ambientali e la salute umana. Ciò costituisce l'obiettivo fondamentale della strategia europea per l'ambiente e la salute adottata nel giugno 2003 [37].

[37] Comunicazione della Commissione "Strategia europea per l'ambiente e la salute"; COM(2003) 338 def. dell'11 giugno 2003.

La strategia delinea l'approccio integrato necessario per affrontare le complesse interazioni fra l'ambiente e la salute e il loro impatto sulle categorie più vulnerabili, come i bambini. Essa prevede un piano di azione 2004-2010, attualmente in fase di stesura, il quale costituirà il principale contributo della Commissione alla Quarta conferenza ministeriale dell'OMS su ambiente e salute, si terrà organizzata a Budapest nel 2004. Citiamo tra i possibili interventi: istituzione di un quadro comunitario di biomonitoraggio; varo di progetti pilota per il monitoraggio integrato di diossine, metalli pesanti e sostanze che alterano il sistema endocrino; elaborazione di indicatori armonizzati per ambiente e salute. In una prima fase i lavori si concentreranno su tre gruppi prioritari di malattie: cancri infantili, malattie respiratorie, disturbi neurologici e dello sviluppo.

3.4.2. Ridurre l'inquinamento atmosferico

Nonostante i notevoli progressi compiuti negli ultimi decenni nel miglioramento della qualità dell'aria, permangono gravi problemi. Risulta da studi [38] che gli attuali livelli di inquinamento atmosferico (particolato e ozono troposferico) pongono un rischio significativo per la salute umana. Sussiste il pericolo reale che, in assenza di ulteriori provvedimenti, fenomeni quali l'aumento del traffico invertano la tendenza a ridurre le concentrazioni di tali inquinanti.

[38] Cfr. rapporto di un gruppo di lavoro dell'OMS: Health aspects of air pollution with particulate matter, ozone and nitrogen dioxide (Bonn, 13-15 gennaio 2003), http://www.euro.who.int/document/ e79097.pdf.

Per affrontare tale problema, la Commissione ha varato il programma "Aria pulita per l'Europa" (CAFE), inteso a raccogliere prove scientifiche, valutare l'evoluzione dei livelli di inquinamento da oggi al 2020 e individuare gli interventi migliorativi economicamente più convenienti. Il programma, in fase avanzata di realizzazione, sfocerà verso la metà del 2005 in una strategia tematica di lotta contro l'inquinamento atmosferico. In tale contesto è fondamentale un'efficiente attuazione della legislazione esistente. Nondimeno, per conseguire livelli di inquinamento atmosferico tali da non provocare effetti ambientali e sanitari negativi importanti come stabilisce il Sesto programma di azione per l'ambiente - potranno essere necessarie ulteriori misure legislative e di altra natura.

3.4.3. Riformare la politica sulle sostanze chimiche

L'uso di prodotti chimici di sintesi è diffuso nel settore industriale e presso le famiglie: ogni anno nel mondo se ne vendono 400 milioni di tonnellate.

L'industria chimica ha un ruolo economico molto importante: fornisce materie all'industria manifatturiera, stimola l'innovazione e fornisce prodotti a mantenimento e sostegno della qualità della vita. L'UE è il principale produttore mondiale di tali sostanze. È quindi molto importante mantenere in Europa un'industria chimica competitiva e innovativa.

A livello sociale, il miglioramento della salute e della sicurezza dei lavoratori e del pubblico in generale è un obiettivo fondamentale della politica comunitaria sulle sostanze chimiche ed è anche prioritario mantenere livelli occupazionali elevati.

In tema di ambiente le finalità principali sono evitare la contaminazione chimica di acqua, suolo ed edifici, e prevenire i danni alla biodiversita. Al riguardo è particolarmente importante controllare le sostanze persistenti, bioaccumulative e tossiche. Il potenziale effetto ambientale e sanitario derivante dall'uso e dallo smaltimento dei prodotti chimici di sintesi desta crescenti preoccupazioni. Benché le ricerche e i dati raccolti evidenzino in misura crescente il nesso causale fra l'esposizione a determinati prodotti chimici e l'insorgere di fenomeni nocivi per l'ambiente o la salute umana, le prove scientifiche non sono sempre incontrovertibili. È quindi prioritario migliorare le conoscenze relative alle sostanze chimiche e alla gestione dei rischi connessi.

In linea con gli obiettivi di cui sopra, la Commissione ha presentato nell'ottobre 2003 [39] una proposta di un nuovo quadro normativo comunitario per le sostanze chimiche, finalizzato a proteggere la salute umana e l'ambiente pur mantenendo la competitività e aumentando la capacità innovativa dell'industria chimica dell'UE; esso stabilisce il nuovo sistema REACH (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals) con la finalità di:

[39] COM(2003) 644 del 29 ottobre 2003.

- imporre alle imprese che producono e importano prodotti chimici di fornire informazioni sulle proprietà delle sostanze prodotte o importate nell'UE, in particolare le 30 000 sostanze esistenti per le quali le informazioni sono scarse o nulle e per le sostanze ad alto volume, onde valutare i rischi per l'ambiente e la salute derivanti dal loro uso e prendere le misure necessarie per gestire i rischi individuati;

- garantire la messa a disposizione delle industrie a valle, delle pubbliche autorità, della società civile e del pubblico in generale delle informazioni così ottenute;

- consentire alle pubbliche autorità di intervenire più celermente quando occorrono misure di riduzione del rischio;

- altri principi guida dell'approccio REACH comprendono: cautela in caso di lacune informative; prevenzione dei rischi per l'ambiente e la salute legati all'uso di prodotti chimici; promozione della sostituzione delle sostanze pericolose con altre più sicure, ove possibile.

Oltre ad agire sul piano interno, l'UE si è fatta promotrice a livello internazionale di azioni per migliorare la salute e l'ambiente soprattutto nei paesi in via di sviluppo. In questo senso, ha negoziato e successivamente concluso la convenzione di Rotterdam sulla procedura di previo assenso informato (Prior Informed Consent - PIC) per taluni prodotti chimici e pesticidi pericolosi nel commercio internazionale e la convenzione di Stoccolma sugli inquinanti organici persistenti (Persistent Organic Pollutants - POP) [40].

[40] La convenzione di Rotterdam, adottata e aperta alla firma nel corso di una conferenza dei plenipotenziari il 10 settembre 1998, stabilisce una prima linea di difesa contro i possibili problemi consentendo ai paesi importatori - e soprattutto a quelli in via di sviluppo - di decidere quali prodotti chimici inclusi nella procedura PIC desiderano ricevere e quali escludere nel caso in cui non riescano a gestirli in condizioni di sicurezza. Obiettivo della convenzione di Stoccolma sugli inquinanti organici persistenti (POP), adottata il 22 maggio 2001, è l'eliminazione delle emissioni derivanti dalla produzione intenzionale dei POP nonché la costante diminuzione e, se possibile, eliminazione definitiva di quelle occasionate dalla produzione non intenzionale di tali inquinanti. La convenzione di Stoccolma prevede un insieme di regole, basate sul principio di precauzione, per l'eliminazione definitiva o la costante diminuzione in condizioni di sicurezza di un primo gruppo di dodici POP considerati prioritari. In futuro essa consentirà alle parti di individuare anche altri candidati all'intervento internazionale utilizzando i criteri già definiti per prevenire o ridurre al minimo l'effetto dannoso di tali sostanze sulla salute e sull'ambiente.

3.4.4. Attuare il quadro normativo dell'UE sulla biotecnologia

Il progresso tecnologico costituisce una delle principali forze determinanti la crescita economica. L'innovazione è sempre più associata allo sfruttamento commerciale dei risultati delle attività di ricerca e sviluppo in campi della conoscenza in rapida evoluzione, come la biotecnologia. Per sfruttare appieno i benefici potenziali della biotecnologia mantenendo un'impostazione attenta alla gestione dei rischi per la salute umana e l'ambiente, sono stati introdotti adeguati meccanismi di autorizzazione a livello UE.

Il quadro normativo dell'UE sulle biotecnologie connesse agli organismi geneticamente modificati (OGM) è ormai completo. Le misure sull'uso confinato e l'emissione deliberata nell'ambiente di OGM [41], oltre a quelle concernenti la tracciabilità e l'etichettatura di OGM e prodotti trasformati destinati all'alimentazione umana e animale, garantiranno un livello adeguato di tutela della salute umana e dell'ambiente. L'attuazione, da parte dell'UE, del protocollo di Cartagena sulla biosicurezza che disciplina i movimenti transfrontalieri di OGM - entrato in vigore in giugno - accrescerà ulteriormente il grado di tutela della salute e dell'ambiente nei paesi terzi sottoponendo a controlli i movimenti di OGM. L'attuazione di queste misure dovrebbe contribuire a ripristinare la fiducia del pubblico e dimostrare che la procedura comunitaria di autorizzazione per il rilascio di OGM funziona come stabilito.

[41] Direttive 98/81/CE e 2001/18/CE.

Gli Stati membri sono spesso in ritardo nel recepimento e nell'attuazione della legislazione comunitaria sugli OGM. Nondimeno, un'attuazione adeguata e tempestiva del quadro normativo europeo è fondamentale per dimostrare la compatibilità del progresso tecnologico e del libero scambio con livelli elevati di protezione dell'ambiente e della salute.

3.4.5. Elaborare una strategia sull'uso sostenibile dei pesticidi

L'eccesso di produzione agricola e le crescenti prove che anche un'esposizione di basso livello a residui di pesticidi negli alimenti può concorrere a determinare problemi di salute hanno indotto l'UE a riesaminare la propria politica in questo settore. Continueranno le iniziative volte a ridurre al minimo i rischi che tali sostanze presentano per la salute e per l'ambiente. È altresì necessario migliorare i controlli sull'uso e la distribuzione dei pesticidi; ridurre i livelli delle sostanze attive nocive, compresa la sostituzione di quelle più pericolose con altre più sicure, eventualmente prodotti alternativi non chimici; promuovere l'uso di coltivazioni con apporto basso o nullo di pesticidi. La strategia tematica della Commissione per l'uso sostenibile dei pesticidi [42], attualmente in fase di elaborazione [43] proporrà misure per questi obiettivi specifici.

[42] Comunicazione della Commissione "Verso una strategia tematica per l'uso sostenibile dei pesticidi"; COM(2002)349 def. del 1º luglio 2002.

[43] Queste misure saranno anche trattate nel contesto delle revisioni dell'acquis in materia di fitoprotezione.

4. Un nuovo approccio alla politica ambientale

L'UE riuscirà a invertire le tendenze insostenibili soltanto inserendo le sue risposte politiche in un approccio di politica ambientale ulteriormente rinnovato e imperniato sui concetti di integrazione, attuazione e informazione. L'efficacia dell'Unione nel potenziare la componente ambientale della strategia di Lisbona dipende dalla sua capacità di:

- promuovere un approccio decisionale integrato e incentivare l'integrazione della dimensione ambientale in tutte le altre politiche comunitarie e nazionali;

- elaborare un nuovo approccio di attuazione che garantisca da un lato l'adeguato rispetto delle norme ambientali comunitarie (in modo da apportare il massimo beneficio all'ambiente) e dall'altro l'ammodernamento del quadro normativo per l'ambiente, ove opportuno, verso un approccio più flessibile, orientato al mercato che sia abbinato a obiettivi ambientali a lungo termine e usi maggiormente gli strumenti di mercato.

- fondare la politica ambientale su informazioni e conoscenze solide in modo da accrescerne l'efficienza; divulgare ampiamente l'informazione sugli effetti per l'ambiente per promuovere i cambiamenti comportamentali necessari a uno sviluppo sostenibile.

4.1. Integrazione

4.1.1. Migliorare la definizione delle politiche ambientali

Elaborare un approccio integrato alla definizione delle politiche ambientali

In passato la legislazione europea in campo ambientale si è concentrata su singoli agenti inquinanti e sulla tutela di comparti specifici, spesso presentando soluzioni di fine ciclo ai problemi dell'ambiente invece di affrontare tali problemi alla fonte oppure gli effetti combinati dell'inquinamento sui vari comparti ambientali e la loro interdipendenza.

Per attenuare le attuali tendenze insostenibili per l'ambiente, serve un approccio integrato alla definizione delle politiche. La politica ambientale dovrebbe concentrarsi non soltanto sui possibili rimedi, ma anche sulle principali fonti di sollecitazioni negative per l'ambiente.

Il Sesto programma di azione per l'ambiente esemplifica tale nuovo approccio, in particolare tramite la strategia europea per l'ambiente e la salute [44] e le strategie tematiche. Queste ultime, che saranno presentate entro il 2005, intendono affrontare sette aspetti centrali in maniera integrata [45]. Oggetto - entro la fine del 2003 - di altrettante comunicazioni imperniate sulla definizione dei problemi, e successivamente presentate alle parti in causa con l'intento di avviare un'ampia consultazione, le strategie in quanto tali saranno sviluppate in una seconda fase. Esse comprenderanno obiettivi e indicazioni numeriche sostenibili, da conseguire mediante varie misure secondo il rapporto costo/efficacia, un calendario e obiettivi specifici propri.

[44] Cfr. sezione 3.4 - Ambiente e salute.

[45] Le sette strategie tematiche coprono: protezione del suolo; protezione e conservazione dell'ambiente marino; uso sostenibile dei pesticidi; ambiente urbano; uso sostenibile delle risorse naturali; prevenzione e riciclo dei rifiuti; qualità dell'aria.

Figura A: Progressi compiuti verso la definizione di strategie tematiche

1. Qualità dell'aria // Programma "Aria pulita per l'Europa" (CAFE): verso una strategia tematica per la qualità dell'aria - COM(2001) 245 def. del 4 maggio 2001

Obiettivo // Prove scientifiche sempre più numerose dimostrano che le politiche esistenti non bastano a tutelare la salute e gli ecosistemi dagli effetti nocivi dell'inquinamento atmosferico. La strategia definirà pertanto una serie integrata di misure per portare l'inquinamento a livelli tali da non originare effetti negativi rilevanti per la salute umana o per l'ambiente

2. Protezione del suolo // Verso una strategia tematica per la protezione del suolo - COM(2002) 179 def. del 16 aprile 2002

Obiettivo // Il suolo è una risorsa vitale, essenziale per l'adeguato funzionamento dell'ambiente nella sua funzione di sostegno alla vita e di base per numerose attività economiche. Obiettivo della strategia è tutelare e preservare le condizioni ecologiche, chimiche e fisiche delle risorse pedologiche in Europa.

3. Uso sostenibile dei pesticidi // Verso una strategia tematica per l'uso sostenibile dei pesticidi - COM(2002) 349 def. del 1º luglio 2002

Obiettivo // Occorre affrontare i crescenti timori connessi agli effetti dei pesticidi sulla salute umana e sull'ambiente. La strategia definirà le misure e gli strumenti politici necessari per un uso più sostenibile dei pesticidi e per la riduzione dei rischi correlati.

4. Protezione e conservazione dell'ambiente marino // Verso una strategia per la protezione e la conservazione dell'ambiente marino - COM(2002) 539 def. del 2 ottobre 2002

Obiettivo // L'ambiente marino è soggetto a numerose minacce e pressioni. Serve un approccio integrato e olistico per garantire che la somma delle varie azioni raggiunga il livello di protezione ambientale necessario a proteggere e preservare le condizioni ecologiche, chimiche e fisiche dell'ambiente marino.

5. Prevenzione e riciclo dei rifiuti // Verso una strategia tematica di prevenzione e riciclo dei rifiuti - COM(2003) 301 def. del 27 maggio 2003

Obiettivo // La produzione di rifiuti continua ad aumentare in quanto la prevenzione non è ritenuta una priorità. Occorre pertanto studiare come migliorare l'approccio dell'UE alla gestione dei rifiuti nel quadro di una gestione sostenibile delle risorse. L'obiettivo consiste nel ridurre l'impatto ambientale derivante dall'uso delle risorse attraverso la prevenzione e il riciclo. Un'importante finalità aggiuntiva consiste nel semplificare e migliorare l'attuazione della legislazione esistente in materia di rifiuti.

6. Uso sostenibile delle risorse naturali // Verso una strategia tematica per l'uso sostenibile delle risorse naturali - COM(2003) 572 def. del 1º ottobre 2003

Obiettivo // A causa della domanda pervasiva di risorse naturali, sono molte le politiche che influiscono sul loro uso e sugli effetti ambientali connessi. Tali politiche non sono coordinate per il raggiungimento di finalità coerenti in materia di quantitativi utilizzati o di effetti ambientali prodotti. Occorre affrontare questo problema. L'obiettivo fondamentale consiste nel dissociare dalla crescita economica gli effetti ambientali connessi all'uso delle risorse naturali.

7. Ambiente urbano // Verso una strategia tematica per l'ambiente urbano - prevista per la fine del 2003

Obiettivo // Le città, che accolgono l'80% dei cittadini dell'Unione, soffrono in generale di una qualità scadente dell'aria, rumore, saturazione del traffico e assenza di una pianificazione sostenibile. La comunicazione proporrà un quadro per le azioni locali, regionali e nazionali per promuovere la sostenibilità dei trasporti urbani, la gestione e progettazione urbanistica per migliorare le prestazioni ambientali e la qualità nelle zone urbane e garantire un ambiente di vita sano per le popolazioni residenti.

Accrescere la coerenza delle politiche

Molte delle attuali tendenze insostenibili per l'ambiente derivano dalla scarsa attenzione prestata ai collegamenti esistenti fra settori diversi. Anziché sostenersi a vicenda, politiche diverse hanno avuto effetti reciprocamente deleteri. Tale incoerenza accresce il costo e riduce l'efficacia delle politiche, ostacolando i progressi verso uno sviluppo sostenibile.

Per evitare che obiettivi politici divergenti aumentino l'incoerenza fra le varie politiche, su richiesta del Consiglio europeo [46] la Commissione ha introdotto nel 2002 un sistema unificato per la valutazione ex ante dell'impatto di tutte le più importanti proposte politiche [47]. Consentendo alla Commissione di fondare le proprie decisioni su un'analisi pertinente dell'impatto economico, sociale e ambientale, tale valutazione permette di formulare giudizi politici informati e di individuare compromessi ragionevoli per il conseguimento di obiettivi contrastanti.

[46] Cfr. paragrafo 24, Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Göteborg (15-16 giugno 2001).

[47] Comunicazione della Commissione in materia di valutazione d'impatto, COM(2002) 276 def. del 5 giugno 2002.

Tale valutazione non sarà di per sé sufficiente. Oltre a individuare gli effetti indotti, bisognerà tenerne sistematicamente conto nei compromessi e nelle politiche settoriali a monte.

4.1.2. Accrescere l'integrazione settoriale

La politica ambientale da sola non è in grado di affrontare le sfide dello sviluppo sostenibile. I cambiamenti necessari per invertire le tendenze in atto in settori (come la pesca, l'agricoltura, l'energia e i trasporti) dove le pressioni sull'ambiente sono particolarmente forti possono essere attuati solo integrando la dimensione ambientale in tali settori e tenendo conto dei fattori economici e sociali applicabili a tali settori.

A livello dell'UE, l'importanza di tale integrazione viene riconosciuta nell'articolo 6 del trattato. Nel giugno 1998 il Consiglio europeo ha compiuto un passo importante verso l'applicazione di detto articolo. Noto come "processo di Cardiff", tale passo è consistito nel chiedere al Consiglio dei ministri nelle sue varie formazioni di elaborare strategie e programmi intesi a integrare l'ambiente nelle rispettive aree politiche di competenza, a cominciare dall'energia, dai trasporti e dall'agricoltura.

Il processo, che ora abbraccia nove settori [48], ha prodotto risultati positivi. Oltre a una maggiore integrazione dell'ambiente, oggi discussa regolarmente ai più alti livelli politici, esso ha portato a risultati concreti per l'integrazione in alcuni settori (come attesta ad esempio la riforma storica della PAC concordata nel giugno 2003). Si devono comunque migliorare la coerenza e l'attuazione delle strategie esistenti, come sottolineato al Consiglio europeo di primavera (marzo 2003) [49]. A tal fine la Commissione intende tracciare un bilancio dell'integrazione finora avvenuta. Saranno esaminate le azioni prioritarie necessarie per rilanciare il processo di Cardiff, in particolare se:

[48] Oltre ai settori dei trasporti, dell'agricoltura e dell'energia, il processo di Cardiff riguarda: industria; mercato interno; sviluppo; pesca; affari generali; affari economici e finanziari.

[49] Cfr. paragrafo 57, Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Bruxelles (20-21 marzo 2003).

- è conferita sufficiente attenzione all'attuazione delle strategie per far sì che le varie formazioni del Consiglio tengano fede ai propri impegni. Tali strategie devono naturalmente avere il tempo di maturare ed essere attuate. Occorre tuttavia vigilare affinché non restino semplici dichiarazioni di intenti;

- occorre rafforzare il monitoraggio della strategia, sviluppando ad esempio indicatori di integrazione e obiettivi di dissociazione specifici per settore;

- sono stati previsti meccanismi di aggiornamento e riesame delle strategie per tener conto - in fase attuativa - di eventuali adeguamenti e sviluppi politici pertinenti [50].

[50] Come sottolineato al paragrafo 57, Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Bruxelles (20-21 marzo 2003).

Nell'ulteriore sviluppo del processo di Cardiff si terrà conto delle specificità istituzionali e della strategia. Per ottenere buoni risultati, l'azione di miglioramento dell'integrazione ambientale sul piano comunitario deve comunque essere sostenuta da un impegno a livello nazionale.

4.1.3. Migliorare l'integrazione negli Stati membri

Il livello nazionale

Gran parte degli Stati membri dell'Unione e dei paesi di adesione si è dotata di strategie per uno sviluppo sostenibile. Tali strategie sono interdipendenti con quelle comunitarie, nel senso che, da un lato, alcune finalità politiche legate all'ambiente (ad esempio norme di qualità dell'aria e totale delle catture di pesce ammesse) sono definite a livello dell'UE e taluni strumenti politici (sovvenzioni in campo agricolo, norme sul mercato interno e aiuti di Stato ecc.) sono gestiti dall'Unione. D'altro lato, in linea con il principio di sussidiarietà, gli Stati membri e le autorità regionali restano responsabili di altri aspetti della politica ambientale. Date le circostanze, risulta fondamentale garantire la coerenza e la massima sinergia fra le strategie comunitarie e quelle nazionali.

Non tutte le strategie nazionali hanno raggiunto la medesima fase di avanzamento. In termini di struttura e di approccio, tuttavia, esiste una chiarezza sufficiente a consentire un'analisi comparata preliminare che va considerata un primo passo verso una maggiore convergenza e coerenza tra gli obiettivi ambientali delle varie strategie nonché verso l'individuazione di buone pratiche delle quali agevolare la divulgazione.

Una prima rassegna delle strategie esistenti mostra la loro forte eterogeneità e l'influenza dei contesti nazionali. La dimensione ambientale è un tema predominante in molte strategie. Alcune strategie trattano però lo sviluppo sostenibile nel suo aspetto tridimensionale includendo espliciti obiettivi sociali ed economici. Anche l'approccio geografico varia notevolmente: in certi casi l'attenzione si concentra prioritariamente o esclusivamente su problemi di natura interna, in altri si considerano anche aspetti di portata internazionale. Inoltre, non tutte privilegiano la dimensione territoriale. Infine, alcune strategie adottano un'impostazione settoriale (ad esempio: trasporti, agricoltura e pesca) mentre altre sono articolate attorno a questioni prioritarie (cambiamento climatico, protezione della biodiversità, uso delle risorse ecc.).

Lo scambio di esperienze potrebbe condurre all'individuazione di elementi comuni, la cui inclusione nelle singole strategie consentirebbe di compiere progressi a prescindere dal contesto nazionale. Tali elementi potrebbero pertanto essere utilmente divulgati.

È necessario studiare in via prioritaria il modo in cui gli Stati membri affrontano le questioni fondamentali di sviluppo sostenibile. Su tale base si potrebbero evidenziare le soluzioni più efficaci con l'obiettivo ultimo di diffonderle ogniqualvolta utile e fattibile.

Un'indicazione del successo di una strategia è l'efficacia con la quale affronta il problema di conciliare le esigenze contrastanti dei vari pilastri dello sviluppo sostenibile. Il raffronto dei meccanismi istituzionali attuati a questo scopo - condotto esaminando i principi su cui si basano, gli strumenti di cui si avvalgano e il relativo grado di efficacia - sarebbe dunque utile per determinare quali esperienze riuscite possono essere mutuate altrove.

Se non adeguatamente attuata, una strategia serve a poco. Indicatori e procedure di riesame hanno anche lo scopo di assicurare un seguito adeguato. In tale contesto è molto utile comparare le misure adottate per valutare l'impatto e l'efficacia della strategia. In un'ottica di coerenza, tali misure dovrebbero concentrarsi non soltanto sugli impatti misurati dagli indicatori di risultato, ma anche sui processi.

Il livello locale e regionale

Le autorità locali hanno un ruolo determinante per realizzare, gestire e mantenere infrastrutture economiche, sociali e ambientali. Esse curano l'introduzione di politiche e normative ambientali a livello locale e coadiuvano l'attuazione delle politiche ambientali nazionali e comunitarie. Sono particolarmente attive in campi come: uso del territorio, gestione dei rifiuti, mobilità, controllo degli effetti nocivi industriali. A causa di queste ampie responsabilità e della gravità di determinati problemi ambientali a livello locale, ad esempio inquinamento dell'aria nelle zone urbane, gli sforzi nazionali e dell'UE per uno sviluppo sostenibile devono accompagnarsi a opportune misure a livello regionale e locale.

Un importante strumento per conseguire uno sviluppo sostenibile su scala locale e regionale è il processo dell'Agenda 21 a livello locale, varato al vertice di Rio nel 1992 e sostenuto con particolare impegno in Europa a partire dallo stesso anno.

Iniziative complementari quali la "Carta delle città europee per un modello urbano sostenibile" adottata ad Ålborg nel 1994 e la campagna della Commissione denominata "Città e comuni europei sostenibili" hanno contribuito ad assegnare all'Europa un ruolo leader nell'attuazione dell'Agenda 21 locale sulla scena internazionale. Quasi 2 000 città e comuni europei hanno sottoscritto volontariamente la Carta di Ålborg, impegnandosi a realizzare piani di sostenibilità a lungo termine che costituiscono un passo fondamentale verso uno sviluppo sostenibile a livello locale.

La prossima strategia tematica della Commissione per l'ambiente [51], proporrà un quadro che le autorità locali, regionali, nazionali ed europee saranno invitate a utilizzare quando trattano i problemi connessi al trasporto urbano sostenibile e alla gestione, progettazione e costruzione delle aree urbane [52].

[51] http://www.europa.eu.int/comm/environment/ urban/home_en.htm

[52] La strategia affronterà i seguenti argomenti prioritari: gestione urbana, trasporti urbani, costruzione e progettazione urbanistica. Inoltre, sarà in buona parte dedicata a promuovere l'integrazione fra queste e altre tematiche.

Lo strumento principale a disposizione della Commissione per promuovere l'ulteriore sviluppo di strategie regionali e locali per uno sviluppo sostenibile è la politica di coesione. Incoraggiare l'integrazione delle dimensioni ambientale - oltre che economica e sociale - in tale politica è pertanto il modo migliore per promuovere lo sviluppo sostenibile sul piano locale e regionale e facilitare ulteriormente il recepimento e l'attuazione della legislazione ambientale comunitaria.

4.2. Attuazione

Negli ultimi trent'anni la Comunità europea si è dotata di un vasto corpus legislativo in materia di ambiente. Sono attualmente in vigore circa 200 atti normativi comunitari, fra cui oltre 140 direttive, che riguardano quasi tutti gli aspetti della politica ambientale.

Quando è stata attuata in modo corretto negli Stati membri, la legislazione ambientale comunitaria ha contribuito a notevoli progressi in settori come la qualità delle acque o il trattamento dei rifiuti. Garantire l'adeguata attuazione della legislazione ambientale esistente resta un obiettivo prioritario.

Le direttive più recenti spesso sostituiscono e snelliscono atti normativi precedenti [53]. In tale contesto, bisogna attentamente evitare di creare incongruenze fra le varie politiche e occorre trattare debitamente gli aspetti trasversali.

[53] Ad esempio, la direttiva 2000/76/CE sull'incenerimento dei rifiuti ne sostituisce tre più vecchie e la direttiva quadro sulle acque (2000/60/CE) ne sostituisce sette.

Solo lo sforzo congiunto dei governi e della società in generale consentirà uno sviluppo sostenibile. È quindi importante accompagnare l'azione di ammodernamento della legislazione ambientale con una corretta attuazione della legislazione comunitaria.

4.2.1. Occuparsi delle carenze attuative

L'attuazione della legislazione esistente pone la Commissione e gli Stati membri presenti e futuri di fronte a crescenti sfide e deve essere migliorata con urgenza.

Le attuali difficoltà di gestione dei casi di infrazione

Il settore ambientale, da solo, rappresenta oltre un terzo di tutte le infrazioni trattate dalla Commissione per non conformità con il diritto comunitario. Occorre, tuttavia, considerare questo dato nel giusto contesto in quanto rispecchia l'intera gamma di problemi attuativi (dal mancato recepimento di una direttiva alla mancata comunicazione dell'avvenuto recepimento). Cfr. figura B.

Figura B: Procedure di infrazione in corso per Stato membro al 4.11.2003

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Il grafico illustra il gran numero di procedure di infrazione in corso nei confronti degli Stati membri alla data del 4 novembre 2003.

Fonte: Commissione europea.

Fra le numerose cause di questo serio problema attuativo, quattro sono particolarmente determinanti.

- Non sempre gli Stati membri si dotano dei mezzi necessari a recepire e attuare adeguatamente la legislazione ambientale, come dimostra in certi casi la carenza di risorse umane e finanziarie dedicate alla fase di attuazione. La scelta implicita di evitare costi immediati nel breve periodo indica che non esiste la volontà politica di affrontare questioni di più lungo periodo.

- La legislazione ambientale comunitaria è a volte difficile da attuare. Diverse direttive impongono a livello di programmazione e autorizzazione di un progetto specifico complesse valutazioni ambientali [54]. Ciò complica il processo decisionale in quanto sono coinvolti diversi livelli politico-amministrativi. Inoltre, le norme ambientali devono essere modificate costantemente per tener conto dell'evoluzione tecnica e scientifica e ciò può frenare un'efficace attuazione.

[54] Cfr. ad esempio, la direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206 del 22 luglio 1992, pag. 7) e la direttiva 85/337/CEE concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175 del 5 luglio 1985, pag. 40) modificata dalla direttiva 97/11/CE (GU L 73 del 14 marzo 1997, pag. 5).

- La legislazione ambientale può comportare costi elevati, richiedendo alle autorità nazionali e alla società in senso lato investimenti economici significativi e potenzialmente difficili da finanziare.

- Rispetto ad altri settori, in quello ambientale i casi di infrazione potrebbero essere più diffusamente segnalati. Le questioni ambientali attirano l'attenzione dell'opinione pubblica e coinvolgono numerosi gruppi interessati: questo moltiplica la possibilità che alla Commissione vengano prospettati casi di non conformità.

Tali fattori sono stati attentamente esaminati in quanto l'attuazione è stata individuata come una priorità nel Sesto programma per l'ambiente [55]:

[55] La Commissione pubblica periodicamente indagini sull'attuazione e sull'osservanza del diritto ambientale comunitario. L'ultima indagine, relativa al 2002, è stata pubblicata nel luglio 2003 (SEC(2003) 804 - Documento di lavoro dei servizi della Commissione) e fornisce informazioni aggiornate sullo stato di applicazione del diritto ambientale comunitario. Descrive anche l'azione della Commissione per facilitare l'attuazione nel quadro della rete europea IMPEL (Implementation and Enforcement of Community Environmental Law).

- nel quadro del suo impegno ad aggiornare e semplificare la legislazione comunitaria [56], nel 2004 la Commissione analizzerà la legislazione sui rifiuti e sulla qualità dell'aria per individuare atti legislativi specifici che si prestano alla semplificazione. Tali atti saranno esaminati in dettaglio e saranno preparate proposte concrete di semplificazione (per la legislazione sui rifiuti, ciò avverrà nel 2004 [57]). Questo miglioramento continuerà in futuro e consentirà alla Commissione di valutare meglio la coerenza, la chiarezza e l'efficacia della legislazione ambientale comunitaria;

[56] COM(2003) 71.

[57] Cfr. comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - Programma legislativo e di lavoro della Commissione per il 2004, COM(2003) 645 del 29 ottobre 2003.

- sono in fase di sviluppo nuovi metodi di lavoro con gli Stati membri per risolvere a monte i potenziali problemi attuativi;

- sono adottati provvedimenti per tener conto dell'onere finanziario dell'attuazione, migliorare il rapporto costo-efficacia e basarsi maggiormente al momento dell'elaborazione legislativa sulle "migliori prove scientifiche disponibili";

- si sta lavorando per offrire ai cittadini alternative alla presentazione di denunce e alla richiesta di avvio di procedure di infrazione.

Definire nuovi metodi di lavoro con gli Stati membri

È fondamentale coinvolgere le autorità nazionali e regionali fin dalla fase di formulazione delle politiche. In passato, una collaborazione insufficiente con gli Stati membri ha talvolta portato a una legislazione troppo prescrittiva, costosa o non in sintonia con il contesto nazionale.

Esiste ora una maggiore consapevolezza che la legislazione ambientale deve continuare a basarsi sempre più sui risultati e essere flessibile quanto ai mezzi per raggiungerli. La direttiva quadro sulle acque - adottata nel 2000 e affiancata da una strategia attuativa dettagliata con il coinvolgimento di Stati membri, soggetti interessati, ONG e paesi di adesione - è un buon un esempio di come si possa far funzionare questo nuovo approccio. La direttiva ha finalità ambiziose (buone condizioni ecologiche e chimiche per tutte le acque interne e costiere entro il 2015), ma non è eccessivamente prescrittiva quanto agli strumenti da utilizzare.

Prima dell'adozione è fondamentale una maggiore collaborazione fra Commissione e Stati membri, così come è essenziale individuare, una volta che la legislazione è entrata in vigore, concrete difficoltà di attuazione. A livello comunitario sono stati introdotti vari meccanismi importanti per promuovere la cooperazione in questa seconda fase.

- La rete informale europea per l'attuazione e l'applicazione delle norme ambientali (IMPEL) - nel cui ambito si riuniscono regolarmente Commissione, Stati membri e paesi di adesione [58] - consente di scambiare informazioni e buone pratiche per rendere più coerenti le fasi di attuazione, applicazione e osservanza della legislazione ambientale. La rete IMPEL ha ricevuto un notevole impulso nel 2001 dall'introduzione, negli Stati membri, di relazioni e di sistemi di consulenza in materia di ispezioni e procedure ispettive concernenti l'attuazione [59]. Tale meccanismo ha contribuito alla definizione di criteri minimi per le qualifiche degli ispettori e i programmi di formazione loro destinati e al rafforzamento della cooperazione transfrontaliera nel campo delle ispezioni. Ciò, a sua volta, ha consentito di prevenire pratiche transfrontaliere illegali in materia ambientale.

[58] In passato esisteva un'altra rete simile a IMPEL, denominata AC IMPEL e destinata ai nuovi Stati aderenti. Le due reti sono ormai confluite in una sola.

[59] Raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 aprile 2001, che stabilisce i criteri minimi per le ispezioni ambientali negli Stati membri (2001/331/CE); GU L 118 del 27 aprile 2001, pag. 41.

- Documenti interpretativi di orientamento sono pubblicati regolarmente per consigliare gli Stati membri su aspetti attuativi concreti [60]. Un esempio in questo senso è costituito da un recente documento della Commissione inteso ad aiutare gli Stati membri nel recepimento della direttiva sulla valutazione ambientale strategica [61].

[60] Cfr. sezione 3.2.4 - Migliorare l'attuazione delle norme di protezione della natura.

[61] La direttiva sulla valutazione ambientale strategica dovrebbe essere recepita entro il 21 luglio 2004. Il documento citato, che intende fornire un orientamento agli Stati membri per garantire fin dall'inizio un'attuazione e un'applicazione della direttiva quanto più possibile coerenti sull'intero territorio comunitario, è disponibile su Internet al seguente indirizzo: http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ 030923_sea_guidance.pdf

- Seminari ad hoc con gli Stati membri sull'attuazione di direttive particolarmente complesse sono organizzati periodicamente per evitare applicazioni incorrette.

- Azioni di sviluppo e formazione servono ad agevolare l'attuazione. Citiamo la formazione offerta alle autorità competenti per le valutazioni di impatto ambientale nel quadro della direttiva corrispondente.

- Nel 2001 la Commissione ha organizzato i seminari "Name, Fame & Shame", per esaminare pubblicamente con gli Stati membri settori politici o atti normativi particolari con il fine ultimo di evidenziare le buone e cattive pratiche. Tali seminari contribuiscono a sensibilizzare gli Stati membri agli effetti di un'attuazione carente.

- Relazioni ben fatte da parte degli Stati membri sullo stato di attuazione della legislazione ambientale sono fondamentali per monitorare l'attuazione. In conformità con il Sesto programma di azione ambientale, la Commissione si è impegnata a introdurre un sistema più coerente ed efficace per le relazioni ambientali.

Affrontare l'onere finanziario dell'attuazione

La politica di coesione, che rappresenta un terzo del bilancio dell'UE, contribuisce significativamente all'attuazione della legislazione ambientale. Ulteriori progressi verso lo sviluppo sostenibile come un obiettivo fondamentale della coesione aumenterebbero le possibilità di intervento dei Fondi strutturali a favore della politica ambientale - parallelamente a priorità economiche e sociali - con particolare riferimento all'attuazione. La direttiva "Habitat" costituisce un esempio ovvio dal momento che prevede il cofinanziamento comunitario della rete Natura 2000 [62].

[62] Cfr. sezione 3.2 - Natura e biodiversità.

L'uso dei fondi strutturali presuppone la conformità con le politiche e gli strumenti comunitari, compresi quelli per l'ambiente e lo sviluppo sostenibile. I Fondi strutturali costituiscono un importante incentivo per l'attuazione della legislazione ambientale.

Parallelamente, il programma LIFE che offre finanziamenti ai progetti volti a dimostrare la traduzione nella pratica delle nuove politiche, continua a sostenere l'attuazione della legislazione ambientale.

Offrire alternative alle procedure di denuncia e di infrazione

Fra il 1996 e il 2000 il numero di denunce nel solo settore ambientale è più che triplicato. Nel 2002 sono pervenute alla Commissione quasi 600 nuove denunce concernenti l'ambiente.

Le procedure di denuncia e di infrazione previste dal trattato non possono costituire gli unici strumenti per trattare la crescente sensibilizzazione e reattività dell'opinione pubblica alle questioni ambientali. Molto spesso i ricorrenti possono ottenere più rapida soddisfazione utilizzando i mezzi di ricorso del diritto nazionale.

Migliorare l'accesso alle informazioni e alla giustizia in materia ambientale e armonizzare le procedure di denuncia negli Stati membri sono fondamentali per ridurre il numero di procedure di infrazione a livello comunitario pur accrescendo la tutela dei diritti dei cittadini. In questo senso, è molto importante l'attuazione della convenzione di Århus [63] a livello comunitario, poiché potenzierà i meccanismi di accesso alle informazioni di natura ambientale e renderà più efficiente il ricorso alla giustizia nazionale.

[63] La convenzione di Århus concerne l'accesso all'informazione, la partecipazione pubblica ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia nel settore ambientale. Cfr. la direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2003, sull'accesso del pubblico all'informazione ambientale.

4.2.2. Adeguare la politica ambientale alle sfide dello sviluppo sostenibile

Per procedere verso uno sviluppo sostenibile, occorre sfruttare appieno le possibili sinergie fra l'ambiente e le altre due dimensioni economica e sociale.

L'ambiente e la dimensione sociale

- Ambiente e creazione di posti di lavoro

Le attività economiche legate alla protezione dell'ambiente sono in aumento. La crescente domanda di una migliore qualità ambientale si rispecchia già in un'offerta in espansione di prodotti e servizi innocui per l'ambiente e in maggiori investimenti in tecnologie efficienti. Gli attuali sviluppi di mercato nel settore ecologico, secondo la definizione dell'OCSE, sono una chiara dimostrazione di queste tendenze. Sia il fatturato che la creazione di posti di lavoro in un settore che annovera oggi più di 2,5 milioni di addetti si sono mantenuti costantemente sopra la media nell'ultimo decennio [64]. In questa situazione, la sfida per l'UE è sfruttare appieno questo potenziale di mercato e trasformare i concetti di dissociazione e sviluppo sostenibile in fattori trainanti della crescita, ponendo l'accento su misure che abbinino produttività ed efficienza delle risorse mediante innovazione, nuove tecnologie e investimenti che creano lavoro. In linea con l'iniziativa europea per la crescita, questo rappresenterà l'orientamento fondamentale del piano di azione sulle tecnologie ambientali.

[64] COM(2002) 122 def. del 13 marzo 2002, rapporto della Commissione - Tecnologia ambientale per lo sviluppo sostenibile.

- Ambiente e qualità del lavoro

Le politiche ambientali possono influire sulla qualità dell'occupazione. Ad esempio, in vari casi il maggiore ricorso alle tecnologie ambientali ha determinato la sostituzione di posti di lavoro a basso contenuto tecnologico nel settore della gestione dei rifiuti con altri a più elevato contenuto tecnologico e basati su tecnologie meno inquinanti. A tale tendenza contribuirà anche l'abbandono nelle politiche ambientali delle soluzioni di fine ciclo a favore di soluzioni integrate che richiedono di norma lavoratori maggiormente qualificati. Ciò rende necessaria un'azione di riqualificazione professionale per l'adeguamento dei lavoratori ai nuovi posti di lavoro che agirà anche come vettore di sensibilizzazione alle sfide ambientali dello sviluppo sostenibile.

Le politiche ambientali devono altresì affrontare il frequente problema dell'elevata esposizione dei lavoratori ai rischi ambientali. Ad esempio, è stato stimato che circa 35 000 lavoratori muoiono ogni anno per l'esposizione a prodotti chimici cancerogeni sul posto di lavoro [65].

[65] "Assessment of the Impact of the New Chemicals Policy on Occupational Health", RPA (Rural Payments Agency), 2003.

- Politica ambientale e lotta contro la povertà e l'esclusione

Le politiche ambientali possono contribuire alla lotta contro la povertà e l'esclusione. Di solito, infatti, da esse traggono vantaggio soprattutto gli strati sociali più poveri, che si trovano generalmente nelle zone più colpite da inquinamento atmosferico e degrado paesaggistico. Il miglioramento di un ambiente degradato può pertanto avere effetti distributivi positivi.

L'ambiente e la dimensione economica

Può essere necessario accettare compromessi tra elevati livelli di protezione ambientale e la crescita dell'economia e della competitività, ma esistono anche zone che permettono soluzioni vantaggiose per ambo i settori.

- Varie attività del settore privato dipendono direttamente dalla qualità delle risorse naturali. Il turismo e il settore agroalimentare sono due esempi evidenti. In casi specifici di risorse sfruttate sotto il profilo commerciale - come gli stock ittici - le attuali tendenze insostenibili minacciano non soltanto l'ambiente ma anche il settore stesso e di conseguenza coloro che traggono dalla pesca i loro mezzi di sussistenza. In questa situazione è fondamentale prevedere chiari limiti alle pressioni sulle risorse naturali per dar loro il tempo di ricostituirsi e restare produttive a lungo termine.

- Nell'economia in rapida evoluzione in cui opera il settore privato, l'innovazione, le conoscenze e la capacità di reagire agli umori dell'opinione pubblica costituiscono risorse preziose per chi desidera essere "prima sul mercato e più vicino al cliente". In tale contesto, le imprese non possono più fondare il proprio successo su strategie a basso costo nelle quali l'ambiente è considerato una risorsa di scarso valore economico da sfruttare. L'ambiente diventa una fonte di valore e un vettore di competitività che contribuisce ad accrescere il dinamismo e a migliorare l'immagine del settore.

- La qualità dell'ambiente può essere un mezzo per attirare lavoratori qualificati e investitori esteri. Tale tendenza si riscontra nei parchi scientifici e tecnologici che puntano a insediarsi in zone "verdi", considerate un vantaggio considerevole assieme alla disponibilità di risorse qualificate e alla prossimità a centri di conoscenze.

Occorre sfruttare appieno le sinergie fra il mondo imprenditoriale e l'ambiente per promuovere una crescita economica che offra benefici più ampi riducendo al minimo i danni ambientali. Oltre alla parte legislativa, le varie politiche ambientali devono quindi comprendere strumenti innovativi in grado di conciliare le esigenze delle imprese con quelle dell'ambiente.

Da un lato, va previsto un approccio normativo equilibrato e ispirato ai principi di flessibilità, incentivo e prevedibilità sulla base di un'attiva interazione con l'industria e le parti sociali. Al riguardo, la Commissione farà sempre più affidamento, ogniqualvolta opportuno e fattibile, su strumenti basati sul mercato per migliorare il rapporto costo-efficacia. Dall'altro, l'industria deve accrescere il suo impegno nei confronti dello sviluppo sostenibile assumendo maggiori responsabilità in campo ambientale. Serve inoltre un sistema di sanzioni, sotto forma di responsabilità giuridica, da applicare nei casi in cui le imprese danneggiano l'ambiente con comportamenti irresponsabili.

Sviluppare ulteriormente le sinergie fra l'ambiente e il settore privato

- Promuovere lo sviluppo delle tecnologie ambientali

Le tecnologie nuove e innovative svolgeranno un ruolo determinante nel passaggio alla società fondata sulle conoscenze propugnato dall'UE nella strategia di Lisbona. Tali tecnologie costituiscono un potente motore per la crescita economica, la competitività e il miglioramento della protezione ambientale e della qualità della vita. Esse possono contribuire a ridurre i costi della protezione ambientale consentendo agli utenti di soddisfare gli obiettivi ambientali a costi inferiori.

Le tecnologie ambientali possono liberare risorse da usare in altri comparti dell'economia. La dissociazione della crescita economica dai danni ambientali e dall'uso delle risorse è esattamente quanto serve per lo sviluppo sostenibile. Le tecnologie ambientali rappresentano quindi un ponte naturale tra il pilastro economico e quello ambientale della strategia di Lisbona.

Gran parte del loro potenziale resta tuttavia irrealizzato a causa di ostacoli istituzionali e di mercato al loro uso e bisogna intervenire su diversi fronti per ovviare a tale situazione. Servono ulteriori sforzi per accrescere il grado di sensibilizzazione e colmare le lacune di informazione sul potenziale di tali tecnologie. In questo senso, il programma LIFE offre un contributo prezioso. È inoltre fondamentale rimuovere gli ostacoli di mercato e soprattutto le numerose sovvenzioni implicite e dirette alle tecnologie più inquinanti.

Promuovere lo sviluppo di tecnologie ambientali è una priorità della Commissione, che sta elaborando un piano di azione al riguardo. Il piano prenderà le mosse dal rapporto sulla tecnologia ambientale pubblicato dalla Commissione nel 2002 [66] e dalla comunicazione della Commissione "Verso un piano d'azione per le tecnologie ambientali" (2003) [67].

[66] COM(2002) 122 del 13 marzo 2002.

[67] Comunicazione della Commissione "Verso un piano d'azione per le tecnologie ambientali"; COM(2003) 131 def. del 25 marzo 2003.

- Favorire soluzioni flessibili basate sul mercato

Se ben impostati, i meccanismi di mercato flessibili (imposte, oneri, riduzione delle sovvenzioni dannose per l'ambiente, promozione dei meccanismi di scambio e