[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE | Bruxelles, 18.7.2006 SEC(2006) 976 DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme comuni per la prestazione di servizi di trasporto aereo nella Comunità europea VALUTAZIONE DI IMPATTO SINTESI {COM(2006) 396 final}{SEC(2006) 943} INDICE 1. Contesto e motivi dell’azione 3 2. Consultazione delle parti interessate 4 3. Obiettivi 5 4. Opzioni politiche 5 5. Impatto sociale, economico e ambientale delle misure proposte 7 6. Confrontare le opzioni 8 1. CONTESTO E MOTIVI DELL’AZIONE Il 23 luglio 1992, data di adozione dei tre regolamenti (CEE) n. 2407/92, n. 2408/92 e n. 2409/92 del Consiglio, ha segnato il completamento dell’ultima fase del processo di liberalizzazione dei trasporti aerei nella Comunità. I tre provvedimenti, comunemente noti come “terzo pacchetto aereo”, facevano seguito al “primo pacchetto” adottato nel dicembre 1987 e al “secondo pacchetto” del giugno 1990. A più di dieci anni dalla sua entrata in vigore, il terzo pacchetto ha largamente assolto alla sua funzione, consentendo al trasporto aereo in Europa di realizzare un’espansione senza precedenti a prezzi accessibili. Nonostante questo successo, la maggior parte delle compagnie aeree comunitarie risente di fenomeni di sovracapacità e dell’eccessiva frammentazione del mercato. Inoltre, i passeggeri non beneficiano pienamente del mercato interno a causa della scarsa trasparenza dei prezzi o di pratiche discriminatorie basate sul luogo di residenza. L’applicazione non omogenea delle disposizioni del terzo pacchetto nei vari Stati membri e il perdurare di restrizioni sui servizi aerei infracomunitari incidono negativamente sulla parità di condizioni per le compagnie aeree e limitano la concorrenza in alcune parti del mercato interno. Si prevede che i problemi derivanti dall’applicazione non omogenea delle disposizioni del terzo pacchetto permarranno se la legislazione non viene modificata: - Senza un’applicazione più rigorosa e omogenea delle procedure di rilascio e revoca delle licenze operative, si continuerà ad assistere a una percentuale elevata di fallimenti dei nuovi operatori, che rischiano così di causare problemi di trasporto ai passeggeri. Se non si interviene, gli attuali squilibri competitivi esistenti per i vettori fra i diversi Stati membri resterebbero invariati (assenza di condizioni operative omogenee). Inoltre, considerando la spesso precaria situazione finanziaria di molte nuove compagnie aeree, l’occupazione nel trasporto aereo resterà instabile. - Benché soltanto poche compagnie aeree utilizzino accordi di locazione di velivoli di paesi terzi, con la legislazione attualmente in vigore si può prevedere che il loro numero aumenterà, mentre il controllo della sicurezza non sempre pienamente garantito in queste circostanze. - Nel contesto di una maggiore liberalizzazione delle relazioni esterne nel settore dell’aviazione — a seguito della sentenza “Cieli aperti” — l’attuale legislazione, unitamente alle disposizioni ancora in vigore previste dai vecchi accordi bilaterali fra Stati membri, introduce ulteriori ostacoli a causa delle pratiche diverse adottate dagli Stati membri, soprattutto per quanto riguarda il code-sharing con vettori di paesi terzi e la tariffazione sulle rotte nell’ambito della sesta libertà. Così vengono limitati i benefici economici che i cittadini possono trarre dalla liberalizzazione delle relazioni esterne in quanto il prezzo e la scelta dei collegamenti con paesi terzi dipenderà dal loro luogo di partenza nell’Unione europea. - Alcuni Stati membri applicano oneri di servizio pubblico (OSP) con maggiore facilità di altri. Allo stesso tempo, il numero di OSP e la loro natura restrittiva sono aumentati sensibilmente nel corso degli anni. Questa tendenza aumenta il rischio che i viaggiatori incontrino situazioni di monopolio e quindi tariffe più elevate e servizi ridotti. Contemporaneamente, nei casi in cui gli OSP sono necessari, la regolamentazione attualmente in vigore non attira sempre un numero sufficiente di operatori potenziali interessati alla procedura di appalto. - Quanto alle tariffe aeree, si prevede che la trasparenza dei prezzi resterà insufficiente, vista la possibile confusione circa l’inclusione o meno di tutte le tasse e i diritti nelle tariffe aeree e le pratiche discriminatorie nei confronti di residenti di Stati membri diversi. 2. CONSULTAZIONE DELLE PARTI INTERESSATE La preparazione della proposta stata preceduta da una consultazione pubblica allo scopo di raccogliere il maggior numero di commenti e suggerimenti di singole personalità ed enti interessati. Questo esercizio ha rispettato le norme minime fissate per la consultazione delle parti interessate nella comunicazione della Commissione dell’11 dicembre 2002 (COM(2002) 704 def.). La consultazione pubblica si svolta tramite Internet dal 17 marzo al 30 settembre 2003. Nonostante siano trascorsi tre anni, i contributi forniti restano ancora validi in quanto il contesto generale non sostanzialmente cambiato. Il documento di consultazione, i contributi forniti e la loro sintesi sono disponibili sul sito web della Commissione “La vostra voce in Europa”: http://europa.eu.int/yourvoice/index_it.htm e, in particolare, all’indirizzo seguente: http://europa.eu.int/comm/transport/air/rules/package_3_it.htm. Alla Commissione sono pervenuti 56 contributi inviati da autorità nazionali, organizzazioni internazionali e organizzazioni che rappresentano le compagnie aeree, gli aeroporti, gli operatori turistici nonché i dipendenti e i lavoratori del trasporto aereo. Il 26 febbraio 2004 si tenuta a Bruxelles una riunione di consultazione con le parti interessate, cui hanno partecipato delegazioni provenienti da 11 Stati membri, nonché 11 organizzazioni in rappresentanza delle categorie summenzionate. Le consultazioni hanno confermato che l’attuale quadro giuridico non richiede una profonda revisione ma una serie di modifiche e precisazioni per risolvere le carenze individuate. Tutti i partecipanti concordano con la Commissione a proposito degli effetti positivi del terzo pacchetto sulla liberalizzazione del trasporto aereo. La maggioranza si ritiene soddisfatta della normativa del terzo pacchetto, pur esprimendo l’esigenza di alcuni aggiustamenti e di uno sforzo di armonizzazione, cosa che può essere realizzata rendendo il testo normativo più specifico o adottando linee direttrici per la sua applicazione. Secondo alcuni, soprattutto fra i vettori, una revisione non necessaria o in ogni caso non urgente. Tuttavia, evidente il sostegno a favore della modernizzazione e semplificazione dei testi così come della soppressione di disposizioni necessarie nel 1992 ma oramai obsolete. Tutte le osservazioni espresse durante la consultazione sono state attentamente vagliate durante la preparazione della proposta di revisione. I risultati della consultazione sono confluiti nell’analisi d’impatto. 3. OBIETTIVI Gli obiettivi generali della revisione del terzo pacchetto sono aumentare l’efficienza del mercato, migliorare la sicurezza dei servizi aerei e rafforzare la protezione dei passeggeri. Sono state pertanto esaminate misure che: - assicurano la solidità finanziaria globale dei vettori aerei comunitari; - evitano le distorsioni della concorrenza; - evitano il dumping sociale; - aumentano la concorrenza a livello dei prezzi e migliorano la trasparenza dei prezzi; e - evitano la discriminazione dei vettori comunitari in base alla nazionalità. 4. OPZIONI POLITICHE La natura del problema individuato — l’applicazione non omogenea e inefficiente della legislazione — non richiede una profonda revisione delle opzioni approvate con l’adozione del terzo pacchetto sul mercato interno dell’aviazione. Per queste ragioni, la revisione del terzo pacchetto prevede una serie di modifiche per affrontare i problemi rilevati. Nello studio di impatto l’attenzione concentrata essenzialmente sul confronto fra lo scenario “senza cambiamenti” e quello “con cambiamenti”: 1. L’opzione “ senza cambiamenti ” non ha alcuna ripercussione sui tre regolamenti che attualmente costituiscono il terzo pacchetto sul mercato interno dell’aviazione (il consolidamento del testo senza modifiche ai contenuti corrisponderebbe a questa opzione); 2. L’opzione “ con cambiamenti ” prevede tutta una serie di modifiche al terzo pacchetto tese ad assicurare l’applicazione omogenea ed effettiva delle sue disposizioni. Un’opzione alternativa sarebbe stata l’istituzione di un’autorità comunitaria incaricata di rilasciare le licenze o sovrintendere alla procedura di rilascio. Questa soluzione avrebbe offerto il vantaggio di garantire l’applicazione delle medesime procedure di rilascio e monitoraggio delle licenze di esercizio per tutti i vettori aerei comunitari. Tuttavia, in occasione della consultazione pubblica le autorità nazionali hanno dichiarato praticamente all’unanimità che l’opzione in questione era superflua o prematura. Questa possibilità non stata quindi approfondita nella valutazione di impatto. La Commissione ha valutato attentamente le implicazioni economiche, sociali e ambientali delle misure che riguardano i settori seguenti: 3. Requisiti per la licenza di esercizio: 4. requisiti più rigorosi per le informazioni che i vettori aerei devono fornire 5. condizioni più rigorose per la presentazione e l’approvazione dei conti finanziari 6. riesame più regolare del rispetto dei requisiti necessari per la licenza di esercizio da parte delle compagnie aeree, soprattutto delle nuove imprese 7. introduzione di una procedura più chiara per la revoca delle licenze di esercizio 8. rafforzamento delle competenze della Commissione per la revoca delle licenze di esercizio 9. requisiti più rigorosi per gli accordi di locazione, soprattutto in caso di wet leasing (locazione con equipaggio) 10. il collegamento fra il mercato interno dell’aviazione e i servizi aerei con paesi terzi 11. accesso a rotte infracomunitarie da parte di vettori non comunitari soltanto mediante accordi di cui la Comunità parte contraente 12. libertà di code-sharing e definizione delle tariffe sulle rotte verso i paesi terzi 13. oneri di servizio pubblico (OSP): 14. una legislazione più chiara e una migliore descrizione delle condizioni relative agli OSP 15. periodi di concessione più lunghi: quattro anni invece di tre (cinque anni per le regioni ultraperiferiche) 16. miglioramento delle informazioni comunicate alla Commissione sul contesto delle imposizioni relative agli OSP 17. Ripartizione del traffico fra gli aeroporti: 18. chiara definizione del concetto di conurbazione e abbandono del concetto di “sistema aeroportuale” 19. rafforzamento delle competenze della Commissione in materia: approvazione preliminare per le regole di ripartizione del traffico 20. Trasparenza delle tariffe: 21. trasparenza delle informazioni sulle tariffe 22. disposizioni per assicurare tariffe non discriminatorie sulla base del luogo di residenza 23. determinazione dei prezzi secondo le forze di mercato nell’osservanza delle regole generali della concorrenza. 5. IMPATTO SOCIALE, ECONOMICO E AMBIENTALE DELLE MISURE PROPOSTE L’analisi ha preso in esame l’impatto dell’opzione “con cambiamenti”, rispetto al caso di base, in particolare per quanto riguarda gli aspetti seguenti: - impatto globale sull’economia europea - impatto sociale - impatto ambientale La presente sezione illustra sinteticamente i risultati principali. Impatto economico globale Si prevede che le misure rafforzeranno la concorrenza e ridurranno le distorsioni del mercato, sebbene il consolidamento del mercato che ne seguirà dovrà essere oggetto di particolare attenzione nei confronti delle regole della concorrenza per evitare abusi su determinate rotte. I vettori aerei beneficiano dell’applicazione di parità di condizioni nonostante i costi operativi possano aumentare leggermente a causa dei requisiti più rigorosi applicabili alle licenze di esercizio. I consumatori beneficiano di livelli di sicurezza superiori e di un rischio minore di fallimento dei vettori aerei. Nel complesso, la concorrenza più intensa e la maggiore trasparenza dei prezzi dovrebbero portare a una riduzione delle tariffe e a un’offerta più ampia di servizi. Con l’opzione “con cambiamenti” aumentano alcuni costi amministrativi delle autorità nazionali, per esempio quelli connessi al monitoraggio delle licenze di esercizio, ma ne diminuiscono altri, come per esempio quelli relativi agli oneri di servizio pubblico. Impatto sociale L’opzione “con cambiamenti” ha due effetti principali sull’occupazione. La supervisione più rigorosa delle condizioni finanziarie dei vettori aerei e i requisiti più severi in materia di wet-leasing renderanno l’occupazione nel settore più stabile e meno precaria. Visto che alcune delle misure proposte potrebbero causare un aumento del traffico, l’occupazione nel settore potrebbe crescere, anche se l’ampiezza dell’incremento considerato sarebbe probabilmente limitata. Impatto ambientale L’impatto ambientale dell’opzione “con cambiamenti” limitato ed essenzialmente connesso al possibile aumento del traffico rispetto all’opzione “senza cambiamenti”. L’assenza di oneri di servizio pubblico su rotte brevi servite da collegamenti ferroviari efficienti può provocare una leggera diminuzione dell’impatto ambientale. La revisione del terzo pacchetto non persegue obiettivi ambientali. Occorre ricordare che l’impatto ambientale già stato affrontato da iniziative distinte della Commissione[1] nell’ambito della strategia di sviluppo sostenibile e del programma europeo per il cambiamento climatico. 6. CONFRONTARE LE OPZIONI L’impatto dell’opzione “con cambiamenti” sugli obiettivi specifici sintetizzato nella tabella seguente. Obiettivi specifici | Impatto dell’opzione “con cambiamenti” sull’obiettivo specifico | Commenti | Assicurare la solidità finanziaria globale dei vettori aerei comunitari, ridurre il rischio di bancarotta | ++ | Monitoraggio più rigoroso delle licenze di esercizio | Evitare il dumping sociale | + | Condizioni più severe per il wet-lease | Evitare distorsioni della concorrenza | ++ | Applicazione omogenea della regolamentazione pertinente in materia di licenze di esercizio, OSP, distribuzione del traffico, voli nel quadro della sesta libertà | Rafforzare la concorrenza in materia di prezzi e la trasparenza delle tariffe | ++ | Assenza di discriminazione basata sul luogo di residenza e pubblicazione di prezzi e tariffe globali | Evitare la discriminazione dei vettori UE in base alla nazionalità | ++ | L’opzione “con cambiamenti” elimina le restrizioni ancora esistenti nel mercato interno (riguardanti soprattutto l’accesso a rotte di paesi terzi) | L’opzione “con cambiamenti” sembra presentare un approccio equilibrato che offre evidenti vantaggi economici e sociali rispetto all’opzione “senza cambiamenti”. Rafforza il mercato interno accelerando il consolidamento del mercato e dando vita così a un ambiente competitivo per i vettori aerei europei capace di tenere testa alla concorrenza internazionale. Inoltre contribuisce a realizzare gli obiettivi della strategia di Lisbona. Questa opzione presenta netti vantaggi per i passeggeri in quanto migliora le forze di mercato che consentono di attuare tariffe inferiori, offrire servizi migliori e garantire livelli di sicurezza superiori. L’impatto negativo ma molto limitato delle misure proposte può essere compensato da altre misure adottate per ridurre l’impatto ambientale dell’aviazione. La Commissione presenta quindi una proposta basata sull’opzione “con cambiamenti” summenzionata. [1] Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Ridurre l’impatto del trasporto aereo sui cambiamenti climatici, COM(2005) 459 del 27 settembre 2005.