Valutazione dell'Agenzia dell'Unione europea per la formazione delle autorità di contrasto sulla base dell'articolo 32 del regolamento (UE) 2015/2219 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2015, sull'Agenzia dell'Unione europea per la formazione delle autorità di contrasto (CEPOL) e che sostituisce e abroga la decisione 2005/681/GAI del Consiglio

·sviluppa, realizza e coordina attività di formazione per i funzionari delle autorità di contrasto per prepararli a partecipare alle missioni dell'UE e a sviluppare capacità di contrasto nei paesi terzi;

L'Agenzia dell'Unione europea per la formazione delle autorità di contrasto (CEPOL) è un'agenzia dell'Unione europea incaricata della formazione dei funzionari delle autorità di contrasto, con sede in Ungheria, a Budapest. Il suo è un ruolo cruciale, volto a garantire che i funzionari delle autorità di contrasto europee siano in grado di proteggere i diritti umani, prevenire e combattere le forme gravi di criminalità e il terrorismo e mantenere l'ordine pubblico, al fine di creare una cultura comune in materia di applicazione della legge nell'UE. Istituita nel 2000 come Accademia europea di polizia, è diventata agenzia nel 2005. Il suo attuale mandato giuridico è entrato in vigore il 1º luglio 2016 in forza del regolamento (UE) 2015/2219 del 2015 sull'Agenzia dell'Unione europea per la formazione delle autorità di contrasto ("regolamento CEPOL"). Conformemente all'articolo 3 di quest'ultimo, il mandato di CEPOL comprende il sostegno, lo sviluppo, la realizzazione e il coordinamento delle attività di formazione per i funzionari delle autorità di contrasto.

La presente valutazione ha due obiettivi principali: 1) valutare l'efficacia, l'efficienza, la pertinenza, la coerenza e il valore aggiunto dell'UE di CEPOL e delle sue prassi di lavoro dal 2015 e 2) descrivere gli insegnamenti tratti dall'esperienza ed elaborare raccomandazioni per poter dare risposte più adeguate, mediante le risorse finanziarie ed umane attualmente autorizzate per CEPOL, alle sfide poste da un contesto in costante evoluzione. La valutazione riguarda le attività di CEPOL nel periodo 2015-2020 con tutti gli Stati membri dell'UE (ad eccezione della Danimarca), con i paesi terzi con i quali CEPOL ha accordi di lavoro, accordi di cooperazione e accordi analoghi, nonché con organizzazioni internazionali e agenzie dell'UE.

La presente relazione sarà presentata al Parlamento europeo e al Consiglio nonché al consiglio di amministrazione dell'Agenzia. Il documento di lavoro dei servizi della Commissione, che accompagna la presente relazione, fornisce un'analisi dettagliata dei risultati della valutazione esterna.

2.PRINCIPALI RISULTATI DELLA VALUTAZIONE

Per quanto concerne l'efficacia, la valutazione ha rilevato come i principali documenti di programmazione di CEPOL tengano conto e rispecchino gli obiettivi della sua base giuridica e le priorità stabilite nell'agenda dell'UE sulla sicurezza per il 2015. Lo hanno confermato i portatori di interessi, che nella stragrande maggioranza dei casi hanno ritenuto che le azioni e le attività svolte da CEPOL nel periodo 2015-2020 si siano debitamente attenute agli obiettivi stabiliti nel suo mandato. CEPOL è impegnata ad adempiere tale mandato per quel che concerne l'attività di polizia a livello transfrontaliero ed europeo e investe di conseguenza le sue risorse, con risultati apprezzabili.

L'introduzione della metodologia di valutazione delle esigenze di formazione strategica dell'UE, sviluppata per individuare eventuali lacune a livello di conoscenze, abilità e competenze ed esigenze formative, ha inoltre notevolmente migliorato la definizione delle priorità per quanto riguarda tali esigenze. Tale metodologia individua le priorità formative e si prefigge di coordinare le attività disponibili in questo settore al fine di evitare doppioni e sovrapposizioni, segnalando nel contempo le tendenze emergenti in materia di contrasto. La valutazione ha tuttavia rilevato che l'offerta formativa rivolta ai formatori stessi di CEPOL, attività che consente loro di utilizzare metodi di insegnamento moderni e tecniche di apprendimento misto per garantire una formazione di qualità delle forze di polizia in un ambiente multiculturale, è relativamente inferiore all'offerta di altre agenzie dell'UE nel settore della giustizia e degli affari interni e, di conseguenza, si dovrebbe considerare l'ipotesi di ampliarla.

La valutazione ha concluso che, date le sue dimensioni relativamente modeste (96 dipendenti nel 2020) e il suo bilancio annuale (10,6 milioni di EUR nel 2020), non ci si può aspettare che CEPOL raggiunga direttamente una parte considerevole dei suoi destinatari attraverso attività formative residenziali. L'idea contenuta nel regolamento CEPOL è che l'Agenzia ampli il suo pubblico destinatario attraverso un effetto a cascata, moltiplicando il suo raggio d'azione grazie a una formazione rivolta ai formatori e al trasferimento di conoscenze tra pari. Nella sua forma attuale, l'effetto a cascata dipende fortemente dalle azioni degli Stati membri e non è monitorato in modo coerente da CEPOL. Inoltre, l'utilizzo da parte di CEPOL di un approccio basato sulla formazione dei formatori è limitato e ha previsto solo cinque sessioni nel 2019 e due nel 2020, prima della pandemia. L'investimento di CEPOL nel miglioramento e nell'ampliamento dell'offerta formativa online si è rivelato strategico per estenderne il raggio d'azione e si è dimostrato fondamentale nel contesto della pandemia di COVID-19.

I partecipanti selezionati per le attività formative residenziali di CEPOL non sempre hanno un profilo adeguato in termini di livello di competenza e di esperienza. Sebbene i referenti di CEPOL responsabili delle varie attività abbiano la possibilità di esaminare e respingere le candidature dei partecipanti, la valutazione rileva che ciò non viene fatto quasi mai, in quanto è prassi consolidata accettare il primo candidato presentato dagli Stati membri, indipendentemente dal suo profilo. Si tratta di un'annosa questione, oggetto di frequenti discussioni nelle riunioni periodiche delle unità nazionali CEPOL. I portatori di interessi hanno tuttavia riferito che, attualmente, i referenti CEPOL esaminano con maggiore attenzione le candidature dei partecipanti.

Per quanto riguarda l'efficienza, la valutazione ha sottolineato che i benefici derivanti dalla partecipazione alle attività di CEPOL superano i costi per gli Stati membri e che le risorse di CEPOL sono state gestite correttamente. Ha inoltre concluso che vi sono state alcune inefficienze nel processo decisionale del consiglio di amministrazione e nei processi di pianificazione e nelle procedure di monitoraggio di CEPOL. Il funzionamento della struttura interna appare efficiente, anche se l'avvicendamento del personale può aver inciso sul rendimento complessivo dell'Agenzia nel periodo 2015-2020. CEPOL opera attualmente secondo un modello imprenditoriale ibrido che combina il metodo tradizionale, basato sulle sovvenzioni e consistente nell'appaltare argomenti specifici ai partner quadro ammissibili, e il "nuovo" metodo cosiddetto del Centro di conoscenza CEPOL, costituito da un polo di esperti specializzati in un'area tematica specifica. Questo metodo misto è stato introdotto allo scopo di razionalizzare e semplificare la gestione delle sovvenzioni, dopo che il consiglio di amministrazione aveva respinto la completa abolizione del sistema di sovvenzioni. In generale, l'Agenzia è stata in grado di assorbire i finanziamenti dell'UE ricevuti.

Il ciclo annuale di sviluppo delle attività di formazione di CEPOL è ritenuto troppo breve, a scapito della qualità. Prima che CEPOL possa sviluppare le sue attività di formazione, il consiglio di amministrazione deve decidere le varie tematiche ed è necessario procedere alla redazione di orientamenti e sottoporre i partner quadro a procedure di selezione. Secondo alcuni portatori di interessi, una volta completati tutti questi processi rimane poco tempo per elaborare contenuti di qualità, poiché il ciclo annuale è ormai giunto al termine. Di conseguenza, i partner quadro che non dispongono di soluzioni formative "preconfezionate" che possano essere offerte in questo limitato periodo di tempo sono scoraggiati dal presentare domanda di organizzazione di un corso. Il risultato è che il numero delle domande di sovvenzione presentate dai partner quadro è in costante diminuzione.

Nel caso in cui lo sviluppo e l'erogazione delle attività di formazione siano stati esternalizzati ai partner quadro, tali attività sono meno controllabili mediante il meccanismo di garanzia della qualità di CEPOL e, di conseguenza, sono di qualità altalenante. Il meccanismo di garanzia della qualità di cui CEPOL dispone per controllare le proprie attività di formazione, dallo sviluppo all'attuazione vera e propria, si è rivelato efficace nel garantire contenuti di elevata qualità e formatori altamente qualificati nei casi in cui l'Agenzia sia responsabile dello sviluppo e, al tempo stesso, dell'attuazione. Talvolta, seppur apprezzate dai partecipanti, le attività di formazione esternalizzate ai partner quadro risultano di qualità variabile, in quanto non sempre esse sono state sottoposte a verifica sistematica mediante il meccanismo di garanzia della qualità di CEPOL.

L'Accademia CEPOL per la criminalità informatica è percepita come un passo importante compiuto dall'Agenzia per far fronte alle esigenze emergenti, ma dovrebbe essere ulteriormente migliorata. I portatori di interessi hanno espresso pareri contrastanti in merito alla sua istituzione. Sebbene l'Accademia tratti un ambito molto importante e in relazione al quale vi è una richiesta elevata, sono state sollevate domande sui suoi compiti effettivi, sulle sue dimensioni limitate e sulla sua capacità di richiamare esperti con conoscenze e competenze pertinenti per l'attivazione di corsi di formazione. Le attività erogate attraverso tale Accademia hanno risentito anch'esse negativamente della pandemia di COVID-19, in quanto non è stato possibile attivare i corsi residenziali in loco utilizzando le strutture specializzate. Più in generale, alcuni portatori di interessi degli Stati membri e dell'UE hanno criticato l'offerta formativa sulla criminalità informatica di CEPOL, mettendone in dubbio la qualità, la congruenza e l'ampiezza.

Dalla valutazione è emerso che, sebbene i rapporti tra il direttore esecutivo e il consiglio di amministrazione di CEPOL siano buoni, le riunioni del consiglio di amministrazione sono ostacolate dallo scarso impegno di alcuni membri e dall'attenzione sproporzionata alle questioni amministrative. Sono inoltre emerse alcune problematiche relative alla rappresentanza all'interno del consiglio di amministrazione di CEPOL (es.: scarso coinvolgimento di diversi Stati membri, squilibrio di genere, assenza di funzionari doganali o di agenti di frontiera, rappresentanti di grado elevato con livelli di esperienza variegati). Alle riunioni del consiglio di amministrazione partecipano, per ogni Stato membro, numerosi delegati che non sempre rappresentano adeguatamente l'intero spettro delle autorità di contrasto e i relativi contributi. Diversi portatori di interessi hanno osservato che, sebbene la maggior parte delle decisioni del consiglio di amministrazione sia correlata a contenuti e strategie, molti punti all'ordine del giorno delle riunioni del consiglio si impantanano in questioni amministrative, il che lascia al dibattito strategico uno spazio relativamente limitato.

L'organico di CEPOL è aumentato costantemente nel periodo 2015-2020, passando da 45 a 96 dipendenti. Dalla valutazione è tuttavia emerso che il trasferimento di CEPOL dal Regno Unito in Ungheria e il conseguente coefficiente correttore per le retribuzioni applicato a Budapest sembrano avere un ruolo chiave nella difficoltà di CEPOL di attrarre e trattenere personale. Non si tratta però di un caso isolato tra le agenzie decentrate. L'avvicendamento del personale si è tradotto in un cambiamento della cultura d'impresa e nella difficoltà di attrarre personale adeguatamente qualificato.

Si è confermata la pertinenza degli obiettivi di CEPOL alle esigenze e alle sfide dell'UE definite dai principali documenti strategici e dell'offerta formativa alle esigenze degli Stati membri dell'UE. Dalla valutazione è emerso che gli obiettivi di CEPOL rispondono o sono allineati ad elementi chiave inclusi nel programma di Stoccolma, nell'agenda dell'UE sulla sicurezza e nel programma di formazione europea delle autorità di contrasto. Secondo i partecipanti alla formazione nei 27 Stati membri dell'UE, nel periodo 2015-2020 l'offerta formativa di CEPOL ha inoltre soddisfatto in modo adeguato le esigenze e le aspettative dei rispettivi paesi. La pertinenza degli obiettivi e delle attività formative di CEPOL è attribuita: 1) all'allineamento dei programmi di lavoro annuali di CEPOL con l'agenda europea sulla sicurezza (come sopra indicato), 2) all'introduzione dell'analisi delle esigenze di formazione strategica dell'UE, che ha consentito a CEPOL di collegare le priorità di formazione alle esigenze dei gruppi di destinatari, e 3) all'inclusione delle priorità della piattaforma multidisciplinare europea di lotta alle minacce della criminalità nelle attività formative residenziali e online. È peraltro ampiamente riconosciuto che le attività di CEPOL sono in grado di instaurare un clima di fiducia e di facilitare lo sviluppo della collaborazione tra le autorità di contrasto. In effetti, l'introduzione delle analisi dell'UE concernenti le esigenze, da un lato, di formazione strategica e, dall'altro, di formazione operativa ha rappresentato un importante passo avanti nel garantire un maggior allineamento delle tematiche e delle attività di formazione alle necessità dei portatori di interessi. Sono tuttavia emersi risultati contrastanti quanto alla capacità di CEPOL di adattare l'offerta formativa agli sviluppi scientifici, tecnologici e sociopolitici.

Il mandato e le attività di CEPOL appaiono coerenti e complementari con l'operato di altri attori pertinenti a livello dell'UE. I portatori di interessi di altre agenzie del settore giustizia e affari interni (GAI) hanno espresso pareri generalmente positivi per quanto riguarda le loro relazioni con CEPOL. Il grado di coordinamento, tuttavia, varia caso per caso a seconda dell'agenzia e del livello d'interazione di CEPOL con le agenzie GAI e le istituzioni dell'UE. Esistono perciò dei margini di miglioramento e in tal senso CEPOL potrebbe adattare le sue modalità operative per massimizzare le potenziali sinergie. La matrice di formazione GAI, una tabella elettronica intesa a garantire un coordinamento strutturato che le agenzie avrebbero dovuto compilare manualmente, è stata abbandonata nel 2019 per motivi legati principalmente alla scarsa conoscenza e allo scarso impiego dello strumento da parte delle agenzie GAI. Nessuna metodologia strutturata ha però sostituito la matrice di formazione GAI; al contrario, CEPOL garantisce il coordinamento utilizzando un approccio tra pari, in particolare attraverso l'interazione nelle riunioni della rete delle agenzie del settore "Giustizia e affari interni" e/o la partecipazione a progetti specifici, il che non garantisce il conseguimento di una totale sinergia.

Per quanto riguarda il valore aggiunto dell'UE, nelle conclusioni della valutazione si è sottolineato il parere concorde di tutti i gruppi di portatori di interessi consultati, secondo i quali CEPOL apporterebbe effettivamente un valore aggiunto alla formazione in settori specifici della criminalità rispetto all'offerta a livello nazionale. Gli obiettivi e i compiti di CEPOL hanno contribuito a migliorare la capacità degli Stati membri di formare i funzionari delle loro autorità di contrasto rispetto a quanto essi stessi avrebbero potuto fare a livello nazionale. Secondo alcuni dei funzionari consultati, CEPOL ha offerto una formazione utile su diversi tipi di strumenti e meccanismi a livello dell'UE, fornendo indicazioni sulla dimensione europea degli strumenti transfrontalieri, quali lo scambio transfrontaliero di prove digitali e la cooperazione internazionale nell'attività di contrasto, aspetti raramente trattati nei corsi di formazione nazionali. Come effetto secondario di tale formazione, è ampiamente riconosciuto che le attività di CEPOL sono in grado di instaurare un clima di fiducia e di facilitare lo sviluppo della collaborazione tra le autorità di contrasto. La maggioranza dei portatori di interessi consultati ha convenuto che le attività di CEPOL contribuiscono, nell'insieme, a rafforzare la fiducia reciproca tra gli organismi di contrasto. I portatori di interessi hanno inoltre confermato che le attività di CEPOL hanno facilitato l'aumento del numero di opportunità di collaborazione e il miglioramento della qualità della cooperazione tra i servizi nazionali di contrasto a livello dell'UE e, in misura minore, su base bilaterale e regionale. La maggior parte dei partecipanti alla formazione concorda nel ritenere che, tramite le sue attività formative, CEPOL offra loro opportunità concrete per la creazione di reti con i loro omologhi europei e abbia apportato un valore aggiunto unico per lo sviluppo di una cooperazione che non sarebbe stato possibile conseguire altrimenti con strumenti nazionali. Tale risultato è attribuito, in particolare, al programma di scambio e alle attività residenziali di CEPOL. Dalla valutazione è emerso che il lavoro svolto da CEPOL nei paesi terzi è molto apprezzato dai portatori di interessi che ne sono informati, anche se alcuni all'interno della governance di CEPOL non sono a conoscenza di tali attività. Nell'esercizio del suo mandato, CEPOL ha esteso il suo sostegno alla politica esterna dell'UE sviluppando la capacità di contrasto nei paesi partner del vicinato dell'UE. I progetti di sviluppo delle capacità di CEPOL nei paesi terzi contribuiscono efficacemente a migliorare la stabilità nel vicinato dell'UE e a rafforzare la fiducia con i paesi vicini. Sebbene quello della formazione nei paesi terzi sia un "mercato affollato", viene elogiato l'impegno dell'Agenzia nel fornire attività di formazione capaci di rispondere alle esigenze dei paesi terzi partner. Conformemente al suo mandato, CEPOL gestisce i fondi appositamente assegnati all'assistenza esterna dell'Unione per conseguire i suoi obiettivi nei paesi terzi.

3.INSEGNAMENTI TRATTI E RACCOMANDAZIONI

La valutazione sottolinea quanto sia importante per CEPOL razionalizzare le sue attività per concentrarsi sulle priorità chiave nell'ambito della piattaforma multidisciplinare europea di lotta alle minacce della criminalità, della strategia per l'Unione della sicurezza e delle recenti strategie di sicurezza interna, pur mantenendosi disponibile a valutare e soddisfare ogni richiesta di formazione specifica degli Stati membri in tale contesto. A questo proposito, CEPOL dovrebbe intensificare la collaborazione con altre agenzie in generale, e con Europol in particolare, al fine di massimizzare il più possibile le sinergie. In tal senso CEPOL ha accettato di assumere un ruolo guida nel coordinare l'obiettivo strategico orizzontale comune relativo allo "sviluppo di capacità attraverso la formazione, la creazione di reti e l'innovazione" nel prossimo ciclo 2022-2025 della piattaforma multidisciplinare europea contro le minacce della criminalità. Analogamente, CEPOL dovrebbe rafforzare il suo ruolo di coordinamento anche nel contribuire all'attuazione di tutte le strategie di sicurezza interna, tra cui il programma di lotta al terrorismo, adottato nel dicembre 2020, ed entrambe le strategie dell'UE per la lotta alla criminalità organizzata e contro la tratta degli esseri umani, adottate agli inizi del 2021.

A questo proposito è fondamentale che CEPOL svolga un ruolo centrale nel coordinare la formazione delle autorità di contrasto tra tutti i diversi portatori di interessi, in particolare le altre agenzie GAI. Anziché competere con gli altri soggetti operanti nel settore della formazione dell'UE, CEPOL dovrebbe puntare a diventare "il" polo dell'UE per la formazione delle autorità di contrasto. Sebbene non sia in grado di soddisfare da sola tutte le esigenze di formazione, l'Agenzia svolge un ruolo unico nella mappatura e nel monitoraggio del catalogo delle offerte esistenti in materia di formazione delle autorità di contrasto fornite da tutte le agenzie GAI e da altri portatori di interessi e nel fungere da portale per i professionisti preposti all'azione di contrasto che sono alla ricerca di opportunità di formazione adeguate a livello dell'UE.

Al tempo stesso è altrettanto importante che i rappresentanti degli Stati membri rafforzino ulteriormente il coordinamento all'interno dei rispettivi paesi, al fine di raccogliere le opinioni e rispondere alle esigenze di tutte le autorità di contrasto. In particolare, la valutazione ha evidenziato l'importanza del ruolo del consiglio di amministrazione di CEPOL quale organo che, al di là del mondo accademico, tenga conto e trasmetta tutti i contributi e tutte le richieste che scaturiscono, soprattutto a livello operativo, nei rispettivi Stati membri, così da includerli nelle sue decisioni strategiche. In tale contesto, occorre prestare attenzione anche alla rappresentanza di genere all'interno del consiglio di amministrazione, come sottolineato anche dal Parlamento europeo che, nell'ambito della procedura di discarico 2019, ha esortato CEPOL a garantire l'equilibrio di genere al momento della nomina dei suoi membri.