Bruxelles, 21.03.2005

COM(2005) 98 definitivo

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE

“LEGIFERARE MEGLIO 2004” ai sensi dell’articolo 9 del Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità (Dodicesima relazione ) {SEC(2005) 364}

L’obbligo per la Commissione di presentare al Consiglio europeo ed al Parlamento europeo una relazione annua sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità è stato stabilito nel dicembre 1992 dal Consiglio europeo di Edimburgo. Quest’obbligo è stato ribadito in un Protocollo allegato al Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE) nel quadro delle modifiche apportate dal Trattato di Amsterdam del 1997. Dal 1995, questa relazione riguarda anche le azioni intese a migliorare la qualità e l’accessibilità della normativa.

La sussidiarietà, la proporzionalità e il miglioramento del contesto normativo sono infatti strettamente legati. Rispettando il principio di sussidiarietà, l’Unione limita la sua azione a ciò che è necessario ed efficace. Rispettando il principio di proporzionalità, sceglie le modalità d’intervento più semplici possibili. Peraltro, le misure relative alla consultazione delle parti interessate, alla raccolta dei pareri degli esperti ed alla valutazione dell’impatto, allo sviluppo di modalità d’intervento alternative ed allo scambio di buone pratiche normative contribuiscono ad una migliore definizione ed elaborazione di ciò che è necessario, efficace e “leggero”. Un contributo in questo senso è apportato anche dalle iniziative in materia di qualità redazionale, di disponibilità dei testi, di seguito dato all’attuazione delle norme e di semplificazione dell’ acquis .

La presente relazione è la dodicesima del genere e traccia il bilancio dell’anno 2004. Il documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente comunicazione fornisce un’analisi dettagliata che include i riferimenti a tutti i documenti pertinenti.

Una migliore normativa

Il miglioramento del contesto normativo è una priorità assoluta tanto per aumentare la competitività, la crescita e l’occupazione, quanto per promuovere uno sviluppo sostenibile ed una migliore qualità di vita per i cittadini europei. A causa della divisione dei compiti nell’Unione, questo miglioramento richiede sforzi congiunti del Parlamento europeo, del Consiglio, della Commissione e degli Stati membri.

La strategia dell’Unione in materia è basata essenzialmente su due documenti: da un lato il Piano d’azione della Commissione “Semplificare e migliorare la regolamentazione” del giugno 2002[1], dall’altro l’Accordo interistituzionale (AII) “Legiferare meglio” concluso dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione nel dicembre 2003[2]. Una strategia simile e parzialmente complementare è perseguita a livello degli Stati membri tramite il programma intergovernativo adottato nel maggio 2002 dai ministri responsabili della Pubblica Amministrazione[3].

L’attuazione di queste tre componenti è proseguita nel 2004, con progressi variabili da un settore all’altro ma anche da un livello all’altro di responsabilità. Si impone un riesame globale del fabbisogno e delle risorse disponibili. Occorre consolidare le iniziative intraprese e nel contempo definire azioni complementari sulla base dell’esperienza acquisita nel corso dell’ultimo triennio. L’insediamento di una nuova Commissione, con un nuovo programma e nuove priorità offre un’opportunità ideale a questo riguardo.

Se i risultati sono stati variabili, le parti in causa hanno invece tutte mostrato un crescente interesse per le azioni a favore della qualità normativa. In parte a causa di questo maggiore interesse, sono peraltro aumentati i problemi in materia di coordinamento delle diverse iniziative e di rispetto delle prerogative di ogni istituzione. La Commissione ritiene pertanto che occorra affrontare quanto prima il problema della razionalizzazione delle strutture e delle procedure.

I provvedimenti adottati dalla Commissione

Senza voler far mostra di autocompiacimento, la Commissione ritiene importante sottolineare che i progressi compiuti nel periodo relativamente breve trascorso dall’adozione del Piano d’azione sono stati considerevoli e possono essere positivamente paragonati a quelli effettuati da numerosi Stati membri nello stesso lasso di tempo.

Consultazione delle parti interessate

Nel 2004, il numero di consultazioni è significativamente aumentato. Questo risultato è stato raggiunto rispettando la maggior parte dei requisiti minimi per le consultazioni introdotti nel 2003. La Commissione deve ancora progredire in materia di feed-back a che ha fornito risposte e, in minor misura, di trasparenza. In alcuni settori un autentico rischio è costituito dal tedio in materia di consultazione mostrato da alcune parti interessate e dal fatto di dover dividere le limitate risorse disponibili in materia di pubblicità e di analisi tra troppe consultazioni. Tutte le istituzioni dovrebbero tener conto di questo fattore negli anni venturi, quando si tratterà di decidere il numero di consultazioni e il livello di dettagli necessari. Occorre inoltre prestare costante attenzione alla partecipazione di tutti i settori della società alla fase di consultazione.

Valutazione dell’impatto

È particolarmente difficile valutare il potenziale impatto di scenari spesso assai complessi su 25 Stati membri ed oltre. La Commissione è riuscita tuttavia ad aumentare il numero delle valutazioni d’impatto estese completate nel 2004 (29, rispetto alle 21 del 2003) ed anche la loro qualità complessiva. Concretizzare i risultati è risultato problematico e il numero delle valutazioni d’impatto completate è stato inferiore a quello inizialmente previsto. In base ai primi risultati ottenuti, la metodologia utilizzata è efficace ma occorre applicarla in modo più sistematico in tutti i servizi della Commissione e porre maggiormente l’accento sulle questioni inerenti alla competitività. Sono in corso di elaborazione nuove linee direttrici e nuovi ausili tecnici, grazie ai quali sarà possibile risolvere tali problemi conseguendo miglioramenti qualitativi e quantitativi. Saranno inoltre necessarie ulteriori risorse per soddisfare le crescenti richieste a livello interno e le maggiori aspettative all’esterno.

Raccolta e utilizzazione dei pareri degli esperti

Nel 2004, la raccolta di pareri in settori specifici è stata resa sistematica grazie al Sesto programma quadro per la R&S. È stata completata l’elaborazione tecnica di un’applicazione informatica che consente di divulgare e di utilizzare in maggior misura i pareri scientifici, la rete Internet “SINAPSE” (Scientific INformAtion for Policy Support in Europe - Informazioni scientifiche per il sostegno delle politiche in Europa). La comunità scientifica è stata invitata ad aderire e il lancio ufficiale è previsto per il marzo 2005. È stato inoltre avviato un lavoro inteso a migliorare la trasparenza con riguardo ai gruppi di esperti costituiti dalla Commissione, che comporterà la pubblicazione di un elenco di tali gruppi ad inizio 2005 nonché la successiva elaborazione di un registro per fornire al Parlamento ed al pubblico informazioni standard su tutti i gruppi di esperti.

Aggiornamento e semplificazione dell’ acquis comunitario

La semplificazione dell’ acquis rimane la principale priorità, in particolare per la strategia di Lisbona. La Commissione ha attivamente perseguito il proprio programma permanente di semplificazione ed ha anche avviato l’esame dell’elenco di priorità presentato dal Consiglio nel novembre 2004. Essa deciderà nel corso del 2005 l’opportuno seguito da dare a tale iniziativa. Inoltre, la Commissione sta valutando la possibilità di perfezionare i meccanismi per identificare la normativa che rappresenta per i produttori dell’UE un onere eccessivamente gravoso, rispetto all’interesse pubblico che essa intende salvaguardare. Tale esercizio potrebbe avviare una nuova fase del programma di semplificazione della Commissione.

La riduzione del volume della normativa comunitaria (codifica ed abrogazione della legislazione obsoleta) resta un punto relativamente debole. La Commissione deve trovare soluzioni originali per mettere fine ai notevoli ritardi nel settore della traduzione ed evitare che tale situazione si riproduca in occasione dei futuri ampliamenti. Occorre inoltre prevedere l’attualizzazione dell’accordo interistituzionale del 1994.

Nel 2004 l’accessibilità ai documenti è notevolmente migliorata, con l’apertura del nuovo portale EUR-Lex. Tale base dati consente l’accesso gratuito ai trattati UE e CE, agli accordi internazionali sottoscritti dall’Unione, alla normativa della CE in vigore (compresi i testi consolidati), agli atti preparatori, alle interrogazioni parlamentari, alla giurisprudenza e alla raccolta delle sentenze della Corte di giustizia, nonché a tutte le sezioni della Gazzetta ufficiale.

Scelta degli strumenti

La Commissione ha avviato un inventario dei meccanismi di coregolamentazione istituiti dall’Unione ed anche delle forme di autoregolamentazione che presentano una dimensione comunitaria. L’inventario costituirà la base della prima relazione sulle possibilità di utilizzare maggiormente questi strumenti normativi alternativi, che sarà presentata nel 2005.

Inoltre, la Commissione ha continuato a perorare ed agire per la decentralizzazione di alcuni compiti esecutivi altamente specializzati, affidandoli alle agenzie europee di regolamentazione. Alla fine del 2004, il numero di agenzie della Comunità/dell’UE ammontava complessivamente a 26. L’adozione di un accordo interistituzionale tripartito che istituisca un quadro operativo per le agenzie europee di regolamentazione rappresenta un importante obiettivo per la Commissione nel 2005.

Infine, sono stati realizzati progressi in materia di contratti e convenzioni tripartiti riguardanti obiettivi precisi tra la Comunità, gli Stati e gli enti regionali o locali, con la firma del primo accordo tra la Commissione, lo Stato italiano e la regione Lombardia. Per quanto riguarda altre autorità centrali, regionali e locali interessate, la Commissione ritiene auspicabile un loro maggiore impegno.

Controllo dell’applicazione del diritto comunitario

I nuovi Stati membri sono stati pienamente integrati nel sistema per il controllo dell’applicazione del diritto comunitario (notifica in linea delle disposizioni nazionali di recepimento delle direttive, ecc.). È stata inoltre istituita una procedura per assicurare il controllo e l’analisi dell’impatto complessivo dell’ampliamento.

I problemi che cittadini e imprenditori incontrano nell’applicazione del diritto comunitario sono stati affrontati in modo più efficace grazie ad iniziative come SOLVIT, la rete per la soluzione dei problemi connessi al mercato interno. Inoltre la Commissione lancerà nel 2005 un nuovo strumento basato sulle tecnologie di Internet, per permettere a cittadini ed imprese di presentare più facilmente reclami concernenti il mancato rispetto del diritto comunitario.

I provvedimenti adottati dalle istituzioni UE

Nel 2004 il Consiglio e la sua presidenza si sono interessati ad una serie di questioni attinenti al miglioramento della regolamentazione. In base all’iniziativa congiunta avviata nel gennaio 2004 dagli Stati membri che esercitano la presidenza nel 2004/2005 (Irlanda, Paesi Bassi, Lussemburgo e Regno Unito) e alla sua attualizzazione del dicembre 2004 (sostenuta anche dalla Finlandia e dall’Austria che eserciteranno la presidenza nel 2006) occorre operare segnatamente a livello di riduzione delle formalità amministrative, di valutazione d’impatto, di semplificazione e di maggior utilizzazione delle forme di regolamentazione alternative (come l’autoregolamentazione e la coregolamentazione). Due notevoli risultati sono stati l’adozione da parte del Consiglio di un elenco di 15 priorità in materia di semplificazione, che la Commissione è invitata a tener presente, ed il lancio della prima valutazione d’impatto che ha preceduto l’adozione di emendamenti sostanziali (per la proposta di direttiva relativa a pile e accumulatori). La Commissione deplora tuttavia che il Consiglio abbia adottato soltanto 10 delle 30 proposte di semplificazione da essa presentate e che troppi emendamenti non siano stati oggetto di una valutazione trasparente.

L’attuazione del progetto interistituzionale “Legiferare meglio”, avviata nel 2004, dovrebbe acquistare maggiore slancio. È particolarmente urgente adeguare i metodi di lavoro del Parlamento europeo e del Consiglio al fine di accelerare l’adozione delle proposte in sospeso concernenti la semplificazione.

I provvedimenti adottati dagli Stati membri

È ancora soprattutto la legislazione nazionale che impone gravosi oneri amministrativi agli operatori europei e pertanto occorre effettuare progressi a livello di Stati membri. La Commissione si felicita tuttavia delle decisioni prese dagli Stati membri in risposta alle raccomandazioni della Commissione e del gruppo Mandelkern. La maggior parte degli Stati membri ha ormai avviato iniziative per migliorare il rispettivo contesto normativo, ma l’attuazione delle iniziative resta ineguale.

La Commissione chiede in particolare agli Stati membri di procedere ad una consultazione e ad una valutazione d’impatto prima di approvare la legislazione nazionale intesa a recepire gli atti comunitari. Per analogia con gli obblighi imposti alle istituzioni dell’UE, la Commissione sottolinea inoltre la necessità di avviare tali iniziative prima di presentare proposte di legislazione comunitaria. Infine essa raccomanda di introdurre indicatori paragonabili, o almeno compatibili, della qualità normativa a livello dell’Unione e degli Stati membri, per verificare i progressi e facilitare l’identificazione delle migliori prassi.

Applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità

La Commissione ha svolto con notevole serietà gli obblighi procedurali ad essa affidati in materia di sussidiarietà e di proporzionalità. Le iniziative messe in atto per condurre consultazioni su vasta scala prima di presentare atti legislativi hanno raggiunto livelli record[4]. Inoltre, la diminuzione del numero di regolamenti e di direttive rispetto al numero di decisioni e di raccomandazioni, in termini tanto assoluti quanto relativi, dimostra l’attenzione posta dalla Commissione nella scelta dello strumento più leggero[5].

In alcuni casi tuttavia, la Commissione è stata biasimata per non aver impostato i principi in termini più precisi e criticata per come ha valutato l’onere imposto a talune parti interessate[6]. Per chiarire meglio quali motivazioni portano a concludere che le sue proposte rispettano tali principi e per facilitare il controllo di conformità, la Commissione ha messo a punto e sperimentato un nuovo software per la redazione delle relazioni[7]. Grazie a questa applicazione, che sarà utilizzata da tutti i servizi nel 2005, saranno fornite in modo sistematico tutte le informazioni richieste sui principi. Per quanto riguarda la valutazione dell’onere, la Commissione desidera sottolineare che questo aspetto risulta assai complesso in un’Unione così vasta e diversificata. Non è sempre possibile prevedere con precisione ogni eventuale conseguenza e quando è fattibile ciò risulta spesso costoso e lungo. Il desiderio di essere esaurienti potrebbe portare ad una paralisi legislativa, proprio nel momento in cui l’Unione deve affrontare sfide urgenti. La Commissione ritiene pertanto che sia necessario continuare ad applicare il principio dell’analisi proporzionata. Ciò detto, la Commissione riesaminerà o addirittura ritirerà le proprie proposte ogni volta che siano stati trascurati elementi importanti o al fine di tener conto di sviluppi significativi successivi alla presentazione della proposta.

Nel complesso, il Parlamento europeo ed il Consiglio hanno proposto relativamente pochi emendamenti che fanno esplicito riferimento alla sussidiarietà ed alla proporzionalità. Quest’interpretazione consensuale non sorprende, se si considera che le consultazioni hanno raggiunto un livello estremamente elevato ed anche il fatto che una buona percentuale di proposte della Commissione è stata presentata a seguito di richieste formulate dal Consiglio europeo, dal Consiglio e dal Parlamento europeo.

Mentre il Parlamento di solito fornisce una motivazione per i suoi emendamenti, dai dati raccolti risulta che ciò raramente accade per gli emendamenti presentati dal Consiglio. Nei casi in cui gli Stati membri hanno esercitato il rispettivo diritto d’iniziativa per la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale ed hanno presentato proposte formali, la conformità con i principi di sussidiarietà e di proporzionalità è spesso più enunciata che dimostrata. Da un esame del contenuto dei dibattiti più salienti in materia risultano confermate le tendenze già stabilite. In genere, gli emendamenti del Parlamento propugnano iniziative comunitarie di vasta portata e sostengono la necessità di strumenti più efficaci per garantirne il successo, mentre gli emendamenti del Consiglio chiedono di restringere il campo d’azione dell’azione proposta o di adottare modalità d’intervento più leggere. Nella maggior parte dei casi, le tre istituzioni sono alla fine riuscite a raggiungere un’interpretazione comune della sussidiarietà e della proporzionalità.

Le istituzioni comunitarie devono essere consapevoli del rischio di trasformare i negoziati in mera contrattazione. La sussidiarietà e la proporzionalità sarebbero le prime vittime di tale processo, che danneggerebbe la coerenza delle politiche nonché la loro accettazione ed efficacia. D’altro canto, i principi non possono essere presi a pretesto per ignorare le competenze conferite all’Unione o deformare principi e regole stabiliti dai trattati, allo scopo di adeguarsi alle tendenze politiche del momento o alla sensibilità di un particolare fascicolo. Nell’Unione a 25, è più che mai importante deliberare in base a fatti e argomenti validi.

Per quanto riguarda il monitoraggio politico del processo legislativo dell’Unione, nella maggior parte dei suoi pareri il Comitato delle Regioni ha riconosciuto la legittimità dell’azione comunitaria. A due riprese, tuttavia, esso ha invitato la Commissione europea a riesaminare la scelta degli strumenti utilizzati, al fine di meglio adeguarsi al principio di proporzionalità. Queste raccomandazioni hanno portato all’adozione di un approccio che consente una maggiore implicazione delle autorità locali e regionali nell’attuazione della normativa comunitaria. Il Comitato delle Regioni ha peraltro annunciato la propria intenzione di sistematizzare la propria valutazione del rispetto del principio di sussidiarietà nel corso del 2005, da un lato con l’élaborazione di una griglia di valutazione della sussidiarietà allegata ai propri pareri e dall’altro con la progressiva attuazione di una rete delle autorità locali e regionali intesa a garantire il monitoraggio della sussidiarietà. Da parte loro, la COSAC[8] e taluni Parlamenti nazionali hanno avviato l’esame di nuovi modelli di verifica del sistema di sussidiarietà, nella prospettiva della futura entrata in vigore del trattato costituzionale[9].

Quanto al controllo giudiziario a valle, il principio di sussidiarietà è stato evocato in sei occasioni dalla Corte di Giustizia delle Comunità europee. In nessuna sentenza essa è giunta alla conclusione che vi sia stata un’applicazione scorretta delle norme previste in materia dai trattati.

La Commissione si compiace di tali sviluppi, in quanto occorre vigilare in tutti i settori per garantire che l’intervento dell’Unione sia effettivamente necessario e rivesta la forma più adeguata.

[1] (COM(2002) 278 del 5 giugno 2002). Il Piano d’azione fa seguito al Libro bianco sulla governance europea (COM(2001) 727 del 25 giugno 2001) e prende in considerazione anche le raccomandazioni del gruppo sulla qualità della legislazione creato nel novembre 2000 dai ministri responsabili della Pubblica Amministrazione e presieduto dal sig. Mandelkern (relazione Mandelkern adottata nel novembre 2001). Per una presentazione delle otto comunicazioni mirate in cui sono stati specificati gli obiettivi in materia, cfr. relazione annua «Legiferare meglio» 2003, COM(2003) 770 del 12 dicembre 2003.

[2] GU C 321 del 31 dicembre 2003, pag. 1.

[3] Anche questo programma d’azione è in parte basato sulla suindicata relazione Mandelkern.

[4] Cfr. sottosezione 2.1.1 del documento di lavoro di personale della Commissione

[5] Cfr. allegato 1 del documento di lavoro.

[6] La sezione 3.2 del documento di lavoro fornisce i casi esemplari di 2004 sviluppi nell’applicazione dei principi.

[7] Cfr. la sottosezione 2.1.4 del documento di lavoro

[8] «Conferenza delle commissioni per gli affari comunitari ed europei dei parlamenti dell’Unione europea».

[9] Sul nuovo quadro proposto dal Trattato costituzionale in materia di sussidiarietà, cfr. documento di lavoro, sottosezione 3.1.3.