COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Strategia di allargamento e sfide principali per il periodo 2012-2013

1. Introduzione

L’Unione europea persegue da oltre quarant’anni una politica di allargamento. Con il susseguirsi delle adesioni gli Stati membri sono passati da sei a 27 e il 1° luglio 2013 la Croazia diventerà il 28° Stato membro dell’UE. La politica di allargamento risponde, sin dalla nascita dell’Unione, alle legittime aspirazioni dei popoli del continente europeo di unirsi in nome di un progetto comune; l’allargamento ha ravvicinato nazioni e culture, arricchendo e nutrendo la diversità e il dinamismo dell’Unione. Più dei tre quarti degli Stati membri dell’Unione sono stati in passato “paesi dell’allargamento”.

In un momento di grandi sfide per l’Europa e di una profonda incertezza mondiale e sullo sfondo di un rinnovato interesse per l’integrazione economica, finanziaria e politica, la politica di allargamento continua a contribuire alla pace, alla sicurezza e alla prosperità del continente europeo. Vincolata da condizioni rigorose ma eque, la prospettiva di aderire all’Unione stimola riordini politici e economici che trasformano le società e offrono nuove opportunità a cittadini e imprese. Ad ogni adesione l’Unione acquista d’altro canto ulteriore peso politico e economico. Grazie alla leadership che esercita tramite la politica di allargamento, l’Unione può trarre beneficio da un continente più forte e più unito riconfermandosi un attore in grado di incidere sulla scena mondiale.

Le più recenti adesioni dei paesi dell’Europa centrale e orientale non solo hanno permesso di unire est e ovest dopo decenni di separazione forzata ma hanno apportato anche una serie di benefici reciproci: maggiore integrazione commerciale, un mercato interno più grande, economie di scala e più investimenti e opportunità di lavoro. Tra l’avvio dei negoziati e l’adesione vera e propria, le esportazioni dell’Unione verso i paesi candidati si sono triplicate. Si stima che nello stesso periodo la crescita sostenuta degli allora paesi in via di adesione fosse imputabile per un terzo all’allargamento.

Lo Stato di diritto e la governance democratica occupano un posto centrale nel processo di allargamento. Le precedenti adesioni ci hanno insegnato quanto sia importante dare più centralità a questi settori e assicurare la qualità di un processo che attualmente sostiene e promuove la stabilità in una regione segnata di recente dal conflitto e che nell’Europa sud-orientale favorisce un clima propizio alla crescita e agli investimenti, promuove la cooperazione regionale e permette di affrontare problematiche comuni, come la lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione. La centralità dello Stato di diritto e della governance democratica risponde alle preoccupazioni dei cittadini dell’Unione e dei paesi dell’allargamento in materia di giustizia, sicurezza e diritti fondamentali. A giugno il Consiglio ha accettato di applicare ai negoziati con il Montenegro il nuovo approccio proposto dalla Commissione su sistema giudiziario e diritti fondamentali e su giustizia, libertà e sicurezza, ponendo così lo Stato di diritto saldamente al centro del processo di adesione e definendo le basi dei negoziati futuri.

In quest’ultimo anno le difficoltà della zona euro hanno dominato l’agenda politica dell’Unione e, unitamente alla recente crisi finanziaria mondiale, hanno messo in risalto l’interdipendenza delle economie nazionali all’interno e al di fuori dell’UE. Le sfide della zona euro mostrano quanto sia importante rafforzare la stabilità economica e finanziaria e sostenere le riforme e la crescita, anche nei paesi dell’allargamento. La maggiore integrazione economica, finanziaria e politica che ne deriva per l’Unione dovrà essere presa in considerazione nel processo di allargamento. Rendere i paesi dell’allargamento più resilienti alle crisi è nell’interesse comune. Il processo di allargamento è un potente strumento in tal senso. Un’Unione più forte e allargata può affrontare meglio questo sfide. Si prenda il caso della Turchia: in una prospettiva di adesione il suo dinamismo economico, il suo ruolo geopolitico, il suo contributo alla sicurezza energetica e il fatto di avere una popolazione giovane sono carte vincenti non solo per il paese stesso ma anche per l’Unione.

Scongiurare il rischio di instabilità nei Balcani occidentali è palesemente nel nostro interesse comune, tenuto conto della pesante eredità della guerra e delle divisioni nella regione. Il processo di allargamento aiuta i sostenitori delle riforme e favorisce ulteriormente la transizione democratica della regione, avviata all’indomani della guerra, evitando i costi ben maggiori che le conseguenze dell’instabilità potrebbero occasionare. Rafforzare la stabilità e la democrazia nel sud-est europeo vuol dire anche investire in sistemi democratici più radicati e sostenibili in tutto il vicinato dell’Unione. Consolidamento degli impegni, condizioni eque e rigorose, una comunicazione efficace con il pubblico e la capacità dell’Unione di ricevere nuovi membri: sono questi i principi alla base della politica di allargamento dell’Unione che si fonda sul consenso rinnovato sull’allargamento, approvato dal Consiglio europeo. Attualmente il programma di allargamento interessa i Balcani occidentali, la Turchia e l’Islanda. L’Unione proclama sistematicamente il carattere inclusivo della sua politica nei confronti dei Balcani occidentali e il Consiglio europeo ha confermato a più riprese che il futuro della regione è nell’UE. Il processo di stabilizzazione e associazione rimane il quadro comune per i necessari preparativi.

Perché abbia successo il processo di allargamento deve rimanere credibile, tanto nel garantire che i paesi dell’allargamento realizzino profondi riordini in modo da rispettare i criteri stabiliti, soprattutto quelli di Copenaghen, che nell’assicurare il sostegno degli Stati membri e dei loro cittadini. È essenziale favorire la comprensione e il dibattito informato sull’impatto della politica di allargamento, soprattutto in un momento in cui l’Unione è alle prese con sfide importanti. In questo contesto vale soprattutto il principio secondo cui ciascun paese è valutato per i propri meriti. Il ritmo di avanzamento di ogni paese verso l’adesione dipende dalla propria capacità di rispettare le condizioni necessarie. L’allargamento è quindi per definizione un processo graduale che si fonda su un’attuazione decisa e sostenibile delle riforme da parte dei paesi interessati. Il nuovo approccio ai negoziati sullo Stato di diritto rende necessario stabilire track record affidabili sull’attuazione delle riforme durante tutto il processo negoziale. Le riforme devono essere radicate e irreversibili.

La prossima adesione della Croazia, l’avvio a giugno dei negoziati di adesione con il Montenegro e lo status di paese candidato concesso a marzo alla Serbia mostrano che l’Unione rispetta gli impegni quando le condizioni risultano soddisfatte. Questi sviluppi positivi, che sono un segnale forte del potere di trasformazione dell’allargamento e mostrano le potenzialità di una regione che appena mezza generazione fa era alle prese con la guerra, incentivano e incoraggiano tutti i paesi della regione a accelerare i preparativi in prospettiva dell’adesione all’Unione come obiettivo a termine.

In questi dodici mesi i paesi dell’allargamento hanno realizzato una serie di progressi. Oltre alla Croazia, al Montenegro e alla Serbia, anche l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia ha messo a segno risultati positivi e il dialogo ad alto livello sull’adesione ha concentrato l’interesse delle autorità sulle riforme. In Albania il dialogo tra governo e opposizione ha permesso di superare ampiamente lo stallo politico con l’adozione della riforma elettorale e parlamentare. I negoziati di adesione con l’Islanda procedono in modo soddisfacente e la Turchia mostra un sostegno attivo per il nuovo programma costruttivo annunciato lo scorso anno e avviato dalla Commissione a maggio 2012.

In molti paesi però alcune riforme stentano a partire; diritti umani, buon governo, Stato di diritto, lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata, capacità amministrativa, disoccupazione, riforma economica e inclusione sociale rimangono i principali problemi da risolvere. Spesso mancano la responsabilità per intraprendere le riforme e la volontà politica di andare avanti. La libertà di espressione e l’indipendenza dei media non sono ancora sufficientemente garantite e il processo di adesione viene a volte ostacolato da questioni bilaterali.

Il processo di allargamento, per sua natura inclusivo, richiede una partecipazione estesa delle parti un causa. L’ampio consenso politico e il sostegno della popolazione alle riforme richiesti nei paesi dell’allargamento contribuiscono infatti notevolmente alle trasformazioni necessarie per progredire sulla strada dell’Unione.

La presente comunicazione rende conto dello stato di avanzamento del programma di allargamento dell’Unione europea. Sulla base delle analisi approfondite per paese riportate in allegato[1], la comunicazione passa in rassegna le realizzazioni di ciascun paese sulla strada dell’adesione, fa il punto della situazione, valuta le prospettive per i prossimi anni e formula raccomandazioni. Come in passato, la comunicazione punta inoltre i riflettori su una serie di problematiche chiave e sul sostegno dell’Unione ai paesi dell’allargamento, soprattutto tramite lo strumento di assistenza preadesione (IPA).

2. Principali sfide 2.1. Lo Stato di diritto al cuore della politica di allargamento

Le adesioni recenti e le sfide nei paesi dell’allargamento ci hanno insegnato che lo Stato di diritto deve occupare un posto ancor più centrale nella politica di allargamento. Il Consiglio ha approvato il nuovo approccio ai negoziati su sistema giudiziario e diritti fondamentali e su giustizia, libertà e sicurezza, proposto dal documento di strategia dello scorso anno. L’approccio, che informa attualmente il quadro negoziale con il Montenegro adottato a giugno 2012, pone lo Stato di diritto saldamente al centro del processo di adesione e definisce le basi dei negoziati futuri.

In tutte le fasi del processo di adesione gli aspiranti membri devono mostrarsi in grado di rafforzare la realizzazione pratica dei valori su cui si basa l’Unione, assicurando e promuovendo sin dal principio il buon funzionamento delle istituzioni alla base della governance democratica e dello Stato di diritto: parlamento, governo, apparato giudiziario (ovvero tribunali e procure) e organi di contrasto.

Per molti paesi dell’allargamento questo vuol dire affrontare una serie di sfide chiave.

I paesi devono garantire l’indipendenza, l’imparzialità, la responsabilità e il buon funzionamento del sistema giudiziario e garantire processi equi. Il sistema giudiziario deve funzionare in modo efficiente, evitando procedimenti eccessivamente lunghi. La maggior parte dei paesi ha avviato riforme in tal senso: è stata rafforzata l’indipendenza dei consigli giudiziari dello Stato e in alcuni casi sono state introdotte nuove procedure di nomina dei giudici. Rimangono comunque molti problemi irrisolti: occorrono procedure più rigorose di selezione dei magistrati e dei pubblici ministeri, bisogna trovare il giusto equilibrio tra indipendenza e responsabilità del settore giudiziario, anche per quanto riguarda l’immunità, e in molti casi bisogna smaltire arretrati giudiziari eccessivi. Anche l’esecuzione delle sentenze pone problemi. Oltre ai doverosi riordini legislativi e amministrativi, in molti casi occorre una nuova cultura giudiziaria che metta l’accento sul servizio ai cittadini.

La corruzione è un problema persistente in molti paesi dell’allargamento. È un fenomeno che minaccia lo Stato di diritto e condiziona negativamente il clima imprenditoriale, che grava sul bilancio dello Stato e incide sul quotidiano, limitando ad esempio l’accesso dei cittadini alla sanità e all’istruzione. La corruzione dilagante porta a infiltrazioni di gruppi legati alla criminalità organizzata nel settore pubblico e privato. I paesi devono correre ulteriormente ai ripari per prevenirla, garantendo soprattutto maggiore trasparenza negli enti pubblici e circa l’impiego dei fondi pubblici. Gli organi di contrasto devono essere proattivi, ben coordinati e efficienti per far sì che i casi di corruzione, anche nelle alte sfere, siano debitamente indagati, perseguiti e sanzionati. Molti paesi dell’allargamento devono essere più vigilanti sul finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali, sulla gestione del conflitto d’interesse, sulla trasparenza degli appalti pubblici, sull’accesso all’informazione e sui sequestri e le confische di beni. Alcuni paesi hanno istituito uffici specializzati presso le procure, che funzionano in modo soddisfacente, ma rimane ancora molto da fare per stabilire i track record necessari. Per verificare l’appropriatezza delle politiche anticorruzione servono dati statistici affidabili.

La lotta alla criminalità organizzata rimane un problema grave e la maggior parte dei paesi dell’allargamento deve porvi rimedio con assoluta priorità. La natura transfrontaliera di molte attività criminali richiede una stretta cooperazione tra gli organi di contrasto e giudiziari della regione, tra gli Stati membri e in ambito internazionale. Gli organi di contrasto devono disporre di strumenti giuridici e investigativi efficaci per combattere e punire adeguatamente la criminalità organizzata. Va potenziata soprattutto la capacità di indagine finanziaria. Al di là dei progressi realizzati, molti paesi devono impegnarsi maggiormente per garantire indagini proattive, seguiti giuridici efficaci e una maggiore cooperazione nazionale e internazionale. La Commissione continua a supportare la rete regionale delle procure che sarà assistita da esperti distaccati dagli Stati membri. Deve inoltre continuare la cooperazione operativa con le principali agenzie europee, soprattutto Europol.

Il riordino della pubblica amministrazione è, alla luce dei criteri politici, una priorità chiave per molti paesi dell’allargamento. Componente essenziale della governance democratica e dello Stato di diritto, il riordino mira a garantire maggiore trasparenza, responsabilità pubblica e efficacia e a mettere chiaramente l’amministrazione al servizio dei cittadini e delle imprese. Procedure amministrative adeguate, anche di gestione del personale e delle finanze pubbliche, compresa l’esazione fiscale, e sistemi di rilevazione statistica affidabili e indipendenti sono fondamentali per il funzionamento dello Stato e per la realizzazione delle riforme necessarie all’integrazione nell’Unione. I paesi devono fare di più per migliorare gli apparati amministrativi ai vari livelli nell’ambito di strategie nazionali globali. Si tratta di una sfida notevole per i paesi dell’allargamento e la Commissione potenzierà la propria capacità di valutazione e monitoraggio per individuare le carenze principali e aiutare i paesi a pianificare, definire le priorità e attuare le riforme.

I diritti civili, politici, sociali e economici e i diritti delle minoranze sono un problema serio in molti paesi dell’allargamento. Ampiamente riconosciuti sulla carta, questi diritti fondamentali trovano difficile attuazione in molti casi. Alcuni paesi lamentano carenze legislative, ad esempio per quanto riguarda la portata delle norme antidiscriminazione. Spesso bisogna rafforzare notevolmente le istituzioni nazionali che vigilano sui diritti umani, come gli ombudsman, e gli organi di contrasto competenti a intervenire sui reati generati dall’odio o sulla violenza di genere. L’atteggiamento sociale discriminatorio verso una serie di gruppi vulnerabili - minoranze etniche, disabili, lesbiche, gay, bisessuali, transessuali - è un problema riscontrato in molti i paesi.

Il pluralismo del panorama mediatico è un tratto comune ai paesi dell’allargamento. Alcuni hanno abolito il reato di diffamazione ma, malgrado i progressi, in molti paesi la libertà di espressione è messa a dura prova dalle interferenze politiche, dalla pressione economica, dall’autocensura e dalla mancanza di norme che tutelino i giornalisti da intimidazioni e violenze. Il quadro legislativo turco per esempio non tutela ancora sufficientemente la libertà di espressione, mentre il gran numero di cause e indagini contro i giornalisti e la pressione indebita sui media suscita serie preoccupazioni.

Visti i problemi persistenti in questo settore, la Commissione prevede di organizzare nella prima metà del 2013 il seguito della conferenza “Speak up!” tenutasi a maggio 2011. L’evento dovrà riunire rappresentanti dei media e della società civile dei Balcani occidentali e della Turchia per discutere in che misura i governi perseguono le priorità principali definite per raggiungere gli standard europei in materia di libertà di espressione. La Commissione continuerà a collaborare con il Parlamento europeo e a dare centralità a queste problematiche nel processo di adesione.

Data la portata delle sfide e l’ampio respiro delle riforme, il capitolo su sistema giudiziario e diritti fondamentali e quello su giustizia, libertà e sicurezza verranno abbordati già nelle prime fasi negoziali, per lasciare ai paesi il tempo necessario a stabilire norme e istituzioni adeguate e rigorosi track record di attuazione prima della conclusione dei negoziati. Questi capitoli prenderanno avvio sulla base dei piani d’azione che saranno adottati dalle autorità nazionali. Gli orientamenti forniti dalla Commissione nelle relazioni sullo screening guideranno le autorità nazionali nell’elaborazione dei piani. La novità consiste nell’introduzione di parametri intermedi che verranno stabiliti una volta avviati i negoziati. Il Consiglio stabilirà i parametri di chiusura solo quando quelli intermedi saranno stati raggiunti.

Questo approccio mira a condurre i negoziati in un ambito strutturato che tenga conto dei tempi necessari per l’adeguata attuazione delle riforme e per la messa a punto di track record rigorosi. Sono inoltre previste garanzie e misure correttive che permettano ad esempio di adeguare i parametri e garantire un equilibrio globale su tutti i capitoli del processo negoziale. Il nuovo approccio mira inoltre a rendere più trasparenti e inclusivi i negoziati e il processo riformatore: i candidati sono infatti incoraggiati a individuare le priorità di riordino consultando le parti in causa in modo da garantire un più vasto sostegno per le riforme. La Commissione verificherà poi i progressi raggiunti nei settori individuati. L’attuazione delle riforme continuerà a beneficiare del sostegno IPA.

Per i paesi dell’allargamento lo sviluppo dello Stato di diritto e della pubblica amministrazione è fondamentale per potersi avvicinare all’Unione e assumersi a termine tutti gli oneri dell’adesione e il nuovo approccio dà particolare centralità a questo aspetto già prima dell’avvio dei negoziati di adesione. Con il Montenegro lo screening dei principali capitoli dello Stato di diritto è stato avviato ben prima dei negoziati veri e propri e anche gli altri paesi candidati – ex Repubblica jugoslava di Macedonia e Serbia – sono stati invitati a partecipare alle sessioni di screening esplicative. Le principali priorità poste come condizioni per l’avvio dei negoziati di adesione con l’Albania sono decisamente incentrate sullo Stato di diritto. Le questioni dello Stato di diritto sono peraltro al centro di diverse iniziative specifiche per paese varate lo scorso anno dalla Commissione e illustrate nella parte 3 della presente comunicazione.

2.2. Cooperazione regionale e riconciliazione nei Balcani occidentali

La cooperazione regionale e le relazioni di buon vicinato sono elementi essenziali del processo di stabilizzazione e associazione e in quanto tali vengono monitorate attentamente dalla Commissione in tutte le fasi del processo di adesione. Lo scorso anno ci sono stati progressi in questo ambito. Sono proseguiti i contatti bilaterali e multilaterali tra leader e politici della regione - anche su questioni sensibili come crimini di guerra, frontiere, rientro dei profughi, criminalità organizzata e cooperazione di polizia - e nell’ambito di forum regionali, come la Comunità dell’energia, lo Spazio aereo comune europeo, la Zona centroeuropea di libero scambio (CEFTA) e la Scuola regionale di pubblica amministrazione. È stato nominato il nuovo segretario generale del Consiglio di cooperazione regionale (RCC) e la Commissione si augura che questo organismo possa svolgere un ruolo di maggior rilievo come piattaforma in grado di promuovere questioni importanti per l’intera regione e la sua prospettiva europea, integrando così maggiormente la cooperazione regionale nell’agenda politica nazionale. La cooperazione regionale deve avere una guida e una titolarità regionali.

Le controversie sulle questioni interetniche o sullo status, segnatamente in Bosnia-Erzegovina e Kosovo*, continuano a bloccare il funzionamento delle istituzioni e a ostacolare il processo di riforma, ripercuotendosi a volte sull’intera regione. Il modo migliore per risolvere questi problemi è proseguire sulla strada dell’Unione. Questioni etniche complesse possono trovare soluzione nel dialogo e nel compromesso, come dimostra l’attuazione dell’accordo quadro di Ohrid nell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia. La controversia sullo status del Kosovo continua a impedire lo sviluppo di relazioni più strutturate con l’Unione e la questione del Kosovo settentrionale rimane un problema serio. Per compiere progressi è necessario che tutte le parti coinvolte collaborino in uno spirito costruttivo.

Il dialogo Belgrado-Pristina ha raggiunto nuovi risultati con gli accordi su cooperazione regionale, rappresentazione e gestione integrata delle frontiere/dei confini; quest’ultimo però non è ancora attuato. È stata finalmente chiarita l’interpretazione serba dell’accordo sulla cooperazione regionale e sulla rappresentanza del Kosovo e dall’entrata in vigore dell’accordo il carattere inclusivo della cooperazione regionale non risulta ostacolato. Gli altri accordi su libera circolazione, catasto, anagrafi, bolli doganali e reciproco riconoscimento dei diplomi hanno avuto un’attuazione discontinua e i risultati sono per ora scarsi. È assolutamente prioritario compiere ulteriori progressi in questo senso.

Tra la popolazione si levano voci sempre più forti a favore della riconciliazione e si rafforza la base per la risoluzione di questioni collegate alla guerra, come i crimini, i rifugiati e le tensioni interetniche. Vanno sostenute le iniziative di ONG e di associazioni della società civile, come la Youth Initiative for Human Rights, la Truth and Reconciliation Commission (RECOM) e l’iniziativa Igman, che svolgono un ruolo importante nel favorire la riconciliazione tra i cittadini della regione. Nei prossimi anni bisognerà comunque mantenere la guardia alta contro i rigurgiti nazionalisti. Soprattutto governi e leader politici devono impegnarsi affinché si crei un clima che permetta di fare i conti con il passato. Le questioni legate ai conflitti del passato e altre problematiche bilaterali rimangono sfide importanti per la stabilità nei Balcani occidentali e vanno affrontate urgentemente. Risolvere questi problemi significa rimuovere uno dei principali ostacoli sulla strada dei Balcani occidentali verso l’Unione.

Quanto ai crimini di guerra, perché la riconciliazione sia duratura è essenziale portare a termine il processo facendo giustizia per i crimini perpetrati durante le guerre nell’ex Jugoslavia. Dopo i primi passi decisivi dei paesi della regione che hanno gettato le basi per permettere al Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia (ICTY) di concludere il lavoro - sebbene alcuni processi potrebbero protrarsi oltre la data ultima prevista a dicembre 2014 -, continua attualmente la collaborazione con il l’ICTY. Man mano che si conclude il lavoro dell’ICTY, i governi interessati incontrano grandi difficoltà a garantire che i crimini di guerra non restino impuniti nelle proprie giurisdizioni. I paesi della regione possono assicurare giustizia alle migliaia di vittime dimostrando di avere la volontà politica, concentrandosi sulle risorse, potenziando la cooperazione regionale e risolvendo i problemi legati all’estradizione dei propri cittadini. Quello delle persone scomparse è un altro problema pendente. La Commissione dà pieno sostegno alle indagini in corso sotto l’egida di EULEX sui presunti reati perpetrati durante e dopo il conflitto in Kosovo, tra cui l’espianto coatto di organi umani, denunciati dalla relazione Marty sottoscritta dall’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa.

Quanto ai profughi, a novembre 2011 Serbia, Croazia, Bosnia-Erzegovina e Montenegro hanno firmato a Belgrado una dichiarazione ministeriale che rinnovava l’impegno politico a concludere il processo di Sarajevo. A aprile 2012 è stato convenuto un programma regionale per gli alloggi presentato alla conferenza dei donatori, in occasione delle quale l’Unione e la comunità internazionale hanno annunciato altri aiuti sostanziali. Le autorità nazionali devono ora garantire la realizzazione del programma, che mira a agevolare il rientro dei profughi più vulnerabili nei luoghi di provenienza o a favorirne l’integrazione lì dove si trovano ora, permettendo così di chiudere gli ultimi centri di accoglienza che ospitano gli sfollati interni e i profughi della regione e derubricare formalmente i 74 000 profughi ancora iscritti nelle liste. La Commissione si compiace per i risultati fin qui raggiunti e incoraggia i paesi a impegnarsi per risolvere le ultime questioni riguardanti profughi e sfollati interni.

I problemi delle minoranze sono ancora molto seri nei Balcani occidentali. Ovunque vigono quadri giuridici elaborati e rigorosi per la loro tutela, ma l’attuazione pratica è spesso complicata, specie quando l’eco dei recenti conflitti non si è ancora spenta. Occorre diffondere una più vasta cultura di accettazione delle minoranze tramite la scuola, ampi dibattiti pubblici e campagne di sensibilizzazione, e bisogna prevenire proattivamente i reati legati all’odio e alla discriminazione. L’etnia Rom è tra le più sfavorite della regione e la Commissione continuerà a sostenere misure a suo favore, anche tramite il “decennio Rom”. Le conclusioni operative sottoscritte dai paesi nel 2011, in occasione dei seminari sui Rom tenuti dalla Commissione, vanno ora tradotte in pratica.

Le parti coinvolte devono risolvere quanto prima, nell’ambito del processo di allargamento, le questioni bilaterali pendenti, mostrandosi determinate, agendo in uno spirito di buon vicinato e tenendo conto degli interessi generali dell’Unione. In questo ultimo anno i progressi sono stati scarsi. La Commissione esorta le parti a fare il necessario per risolvere le vertenze pendenti, in linea con i principi stabiliti e i mezzi disponibili, anche rivolgendosi alla Corte internazionale di giustizia se necessario o a altri organi di composizione delle controversie esistenti o ad hoc. Le questioni bilaterali non devono ostacolare il processo di adesione. La Commissione è disposta a promuovere lo slancio politico necessario per cercare soluzioni e a sostenere le relative iniziative. L’accordo per un arbitrato internazionale sui confini tra Slovenia e Croazia, entrato in vigore nel 2012, spiana la strada alla soluzione della vertenza e offre un valido esempio di come affrontare questo tipo di problemi bilaterali. La Commissione sottolinea l’importanza della dichiarazione resa dalla Croazia sulla promozione dei valori europei nell’Europa sud-orientale e in particolare sull’impegno del paese a adoperarsi affinché le questioni bilaterali non intralcino il processo di adesione dei paesi candidati. Per quanto riguarda l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, la Commissione ribadisce la necessità di risolvere la questione del nome secondo una soluzione negoziata e accettabile per le parti in causa, sotto gli auspici dell’ONU. È necessario arrivare quanto prima ad una soluzione.

2.3. Sfide economiche e sociali

Accelerare la ripresa economica nei paesi dell’allargamento

Gli sviluppi socio-economici disegnano nei paesi dell’allargamento un paesaggio frastagliato. Tutti i paesi dell’allargamento hanno conservato in buona misura la stabilità macroeconomica anche se per alcuni la stabilità di bilancio è decisamente a rischio. La crisi economica colpisce tutta la regione; nei Balcani occidentali gli scarsi livelli di competitività, reddito e investimenti e l’elevata e crescente disoccupazione retrocedono i paesi in condizioni di recessione.

In Turchia la crescita economica è dovuta in buona misura alle prudenti politiche macroeconomiche e alle riforme avviate ben prima della crisi mondiale. Rimane comunque molto da fare per sostenere la crescita e rafforzare l’economia. L’attuale congiuntura favorevole permette di avviare ulteriori riforme strutturali, soprattutto nei settori dell’istruzione, delle infrastrutture e della politica del mercato del lavoro.

Dopo il crollo del sistema bancario, l’economia islandese si è contratta complessivamente del 12%. La ripresa, avviata nel 2011 e continuata nel 2012, ha fatto leva sulle esportazioni e su una forte domanda interna. L’economia si è stabilizzata grazie a interventi decisi di ristrutturazione e rafforzamento del settore bancario, al consolidamento delle finanze pubbliche e a un prudente mix di politiche, anche se gode della protezione dei controlli sui movimenti di capitali che il paese stenta ad abolire.

Dopo una lieve ripresa nel 2010 e nel 2011, la maggior parte delle economie dei Balcani occidentali ha conosciuto una nuova contrazione nel 2012, sulla scia degli sviluppi negativi all’interno dell’Unione. Croazia, Bosnia-Erzegovina e Serbia sono di nuovo in una fase di recessione. Albania, Kosovo e ex Repubblica jugoslava di Macedonia resistono meglio alle intemperie: le loro economie continuano a crescere grazie al sostegno della domanda interna e sono meno colpite dalla contrazione degli scambi. I settore finanziario è rimasto stabile in tutti i paesi, anche se il portafoglio prestiti è andato peggiorando.

La lunga fase di depressione ha visibilmente aggravato le già difficili condizioni sociali. La disoccupazione, in continua crescita, raggiunge attualmente una media del 21% nei Balcani occidentali, con picchi più elevati in Bosnia-Erzegovina, Serbia, ex Repubblica jugoslava di Macedonia e Kosovo. I giovani sono tra i più colpiti. Fattore ancora più preoccupante: sono stati vanificati i risultati positivi in termini di riduzione della povertà raggiunti prima della crisi. L’erosione delle riserve finanziarie e dei risparmi delle famiglie ha danneggiato soprattutto l’emergente ceto medio. Diversi sondaggi d’opinione mostrano un crescente malcontento per la situazione socio-economica: sono spesso in molti a non potersi più permettere servizi o beni di base. Queste tendenze, unite a una crescita più lenta nel 2012 o in alcuni casi ad una nuova recessione, evidenziano la necessità di una risposta politica molto più proattiva che allevi le ripercussioni sociali, la disoccupazione e la povertà, ad esempio incoraggiando gli investimenti in modo da sostenere l’occupazione e da indirizzare i finanziamenti verso il settore sociale.

Viene riconosciuta la necessità di riforme prioritarie e di misure per la crescita e l’occupazione ma spesso l’impegno politico per attuarle è troppo incerto. Negli anni l’esazione fiscale, la pianificazione e l’esecuzione del bilancio non hanno fatto registrare i progressi necessari. I trasferimenti di bilancio rimangono poco mirati e non contribuiscono a migliorare la situazione sociale. Nelle grandi linee i mercati del lavoro non sono stati riformati e i sistemi di formazione professionale non contribuiscono a ridurre lo squilibrio tra opportunità e competenze. I lavoratori si vedono spesso costretti a cercare lavoro all’estero, il che riduce la pressione sull’economia nel breve termine, grazie all’apporto delle rimesse e alla riduzione della disoccupazione, ma ne limita nel lungo termine il potenziale di crescita perché sottrae forza lavoro e favorisce la fuga di cervelli. A livello macroeconomico molti paesi hanno introdotto riforme mirate a agevolare la creazione di imprese o regimi in grado di attrarre investimenti esteri, ma lo scarso radicamento dello Stato di diritto e la forte presenza del settore informale ostacolano la creazione di un clima favorevole alle imprese.

L’Unione sostiene i paesi fornendo loro consulenza strategica e assistenza finanziaria e collabora con le istituzioni finanziarie internazionali per convogliare i prestiti agevolati verso i settori prioritari.

La Commissione continuerà ad associare i paesi dell’allargamento alla strategia Europa 2020 e valuterà la possibilità di discutere le questioni riguardanti la competitività e l’occupazione nell’ambito delle riunioni ASA. Secondo l’approccio Europa 2020 i paesi dell’allargamento sono incoraggiati a prendere in considerazione obiettivi nazionali in materia di occupazione, innovazione, cambiamenti climatici, energia, istruzione, riduzione della povertà e inclusione sociale. Dal 2013 la Commissione avvierà gradualmente con i paesi dell’allargamento un dialogo sui programmi per l’occupazione e le riforme sociali nell’ambito di un approccio globale per l’impiego e la politica sociale. La Commissione intende inoltre favorire una partecipazione più estesa dei paesi dell’allargamento ai programmi dell’Unione per permettere loro di collaborare con gli Stati membri nei settori delle iniziative faro della strategia Europa 2020.

I gruppi politici regionali e il Consiglio di cooperazione regionale hanno ottenuto buoni risultati nell’adattare il processo Europa 2020 ai fabbisogni e alle realtà locali. Nel 2012 i ministri responsabili del commercio e degli investimenti si sono impegnati a monitorare regolarmente le politiche regionali su scambi, ricerca privata, imprenditoria e occupazione. La Commissione intende sostenere questi sforzi comuni di riforma e l’approccio al monitoraggio regionale, anche tramite i fondi IPA.

Una cooperazione economica regionale più intensa può contribuire a attenuare le ripercussioni della crisi. In media circa il 17% dell’attività commerciale nella regione è costituita da scambi regionali. La crisi ha inciso meno sui flussi tra i paesi CEFTA che mostrano di recente segni di ripresa più immediati rispetto agli scambi con l’Unione. I flussi commerciali sono comunque costituiti principalmente da derrate alimentari e prodotti di base e i beni a più alto valore aggiunto incidono in minima parte. Il CEFTA ha avviato un processo di liberalizzazione di determinati servizi che potrebbe apportare notevoli benefici a tutte le parti. Grazie all’integrazione dei mercati dell’energia e dei trasporti la regione sta diventando più competitiva e si creano le condizioni necessarie per attrarre gli investitori del comparto.

Per costituire una riserva di progetti nei paesi, è stato creato il quadro per gli investimenti nei Balcani occidentali (WBIF) che riunisce i donatori nazionali e le istituzioni finanziarie internazionali. Nell’ambito del WBIF la Commissione, i donatori bilaterali e le istituzioni finanziarie internazionali sostengono investimenti per 8 miliardi di EUR in trasporti, energia, ambiente, cambiamenti climatici, settore sociale e sviluppo del settore privato e/o delle PMI. Il WBIF sarà sempre più centrale nell’aiutare i paesi a preparare e sostenere gli investimenti più necessari a rilanciare la crescita e l’occupazione.

Governance economica dell’Unione e paesi dell’allargamento

Alla luce dei profondi cambiamenti in corso nella governance economica dell’Unione, è importante continuare a informare e associare i paesi dell’allargamento in questo processo, anche in considerazione del loro elevato livello di integrazione economica con l’UE.

La Commissione europea informa i paesi dell’allargamento circa gli sviluppi delle politiche economiche dell’Unione nell’ambito dei regolari dialoghi bilaterali politici e economici e del dialogo economico multilaterale tra Commissione, Stati membri e paesi candidati sul controllo di bilancio preadesione.

La vigilanza economica che la Commissione esercita sui paesi dell’allargamento verrà progressivamente adeguata in funzione degli sviluppi della governance economica dell’UE. La Commissione chiederà ai paesi di rafforzare i programmi economici a medio termine, soprattutto per quanto riguarda la sostenibilità della posizione con l’estero e i principali ostacoli strutturali alla crescita, in linea con la strategia Europa 2020, e presterà particolare attenzione al potenziamento dei quadri di bilancio nazionali che dovranno garantire elevati standard di qualità. I paesi dovranno impegnarsi seriamente dando seguito alle raccomandazioni convenute nella riunione congiunta dell’ECOFIN annuale e potranno essere informati sugli altri sviluppi nella governance dell’Unione durante la preparazione e in occasione delle riunioni ECOFIN congiunte e nell’ambito dei forum ASA, dedicati di norma alla vigilanza economica e di bilancio.

Le future riunioni di screening daranno ai paesi l’occasione di familiarizzarsi con i nuovi obblighi previsti dalla normativa economica e monetaria dell’Unione e con la nuova struttura di vigilanza finanziaria. La Commissione valuterà se invitare a queste riunioni i paesi candidati non ancora impegnati nel processo negoziale e se organizzare ulteriori riunioni di screening durante i negoziati di adesione per rendere conto dell’adozione di nuove norme dell’acquis.

3. Tenere vivo l’interesse per l’allargamento e le riforme

I paesi dell’allargamento devono affrontare numerose sfide, soprattutto in settori quali lo Stato di diritto, la corruzione, la criminalità organizzata, l’economia e la coesione sociale. In una congiuntura economica stagnante sussistono peraltro rischi di derive populiste e resistenze alle riforme fondamentali. Soprattutto nei Balcani occidentali è fondamentale che i paesi proseguano saldamente sul cammino delle riforme, lasciandosi alle spalle le pesanti eredità del passato e investendo in un futuro europeo. La realizzazione delle riforme è peraltro anche nell’interesse dell’Unione. L’allargamento è un impegno condiviso e tenere vivo l’interesse per l’allargamento e le riforme sono due aspetti della stessa realtà.

La Commissione è alla costante ricerca di approcci innovativi per affrontare i problemi che sorgono nei paesi dell’allargamento e nel processo di adesione. Pur applicando gli stessi criteri e le stesse condizioni di adesione, in molti settori occorrono approcci contestualizzati e su misura che permettano di affrontare situazioni difficili e sbloccare eventualmente il processo di adesione. Non si tratta solo dello Stato di diritto e della riforma della pubblica amministrazione: ci sono anche il potenziamento democratico, il buon governo e le problematiche socio-economiche. Queste iniziative, che danno vitalità alle riforme, non sostituiscono i negoziati di adesione ma assicurano il passaggio verso la fase negoziale.

Sulla base del documento di strategia sull’allargamento e delle conclusioni del Consiglio di dicembre 2011, a maggio 2012 è stato avviato un programma costruttivo per le relazioni UE‑Turchia mirato a sostenere il processo dei negoziati di adesione, in linea con il quadro negoziale e le relative conclusioni del Consiglio. Il programma copre un’ampia gamma di settori di interesse comune: riforme politiche, dialogo sulla politica estera, allineamento con l’acquis, visti, mobilità e migrazione, commercio, energia, lotta antiterrorismo e partecipazione della Turchia ai programmi dell’Unione.

Con l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia a marzo 2012 è stato avviato a Skopje un dialogo ad alto livello sull’adesione che ha rilanciato l’interesse per l’integrazione nell’Unione dandole centralità nell’agenda politica, grazie a un confronto strutturato e di alto livello sulle principali sfide e opportunità di riforma. Tra i temi trattati: libertà di espressione, Stato di diritto, relazioni etniche, problemi legati alla riforma elettorale, riforma della pubblica amministrazione, potenziamento dell’economia di mercato, relazioni di buon vicinato. Il governo sta compiendo progressi nel definire le misure specifiche e i tempi per la realizzazione degli ambiziosi obiettivi di riforma previsti dalla roadmap.

In Albania la Commissione collabora con governo e opposizione per aiutare il paese a superare gli ostacoli politici che gli impediscono di proseguire sulla strada delle riforme elettorali e parlamentari e di creare un clima favorevole ad ulteriori progressi, soprattutto a sostegno del programma per l’Unione. Questo approccio ha permesso di rivedere, in modo trasparente e partecipativo, il piano d’azione nazionale elaborato in risposta alle priorità chiave individuate dal parere della Commissione. Il governo, muovendosi sullo sfondo del programma per l’Unione, ha conseguito risultati concreti rispetto ai parametri del piano, anche per quanto riguarda la riforma parlamentare e elettorale, lo Stato di diritto e i diritti umani.

A giugno 2012 è stato lanciato a Bruxelles un dialogo a alto livello sul processo di adesione con la Bosnia-Erzegovina. L’iniziativa intende aiutare il paese a realizzare progressi illustrando i requisiti e la metodologia dei negoziati di adesione e spiegando cosa viene chiesto in concreto ai paesi che partecipano al processo di adesione. Lo scopo è tener vivo l’interesse politico per il programma per l’UE malgrado la crisi politica in corso. La riunione di giugno ha stabilito conclusioni comuni e una roadmap per l’integrazione nell’Unione che stabilisce i tempi per il rispetto delle condizioni per l’entrata in vigore dell’accordo di stabilizzazione e associazione (ASA) e per la presentazione di una domanda di adesione credibile. L’operazione ha richiesto un coordinamento tra tutte le autorità competenti sulle questioni dell’Unione, in modo che il paese potesse esprimere una posizione univoca. La Commissione deve purtroppo constatare che finora i risultati sono al di sotto delle aspettative. Il dialogo strutturato sulla giustizia avviato nel 2011 ha inciso positivamente sulla strategia di riforma del settore giustizia 2009-2013.

A maggio 2012 è stato avviato un dialogo strutturato tra la Commissione europea e il Kosovo sullo Stato di diritto. Intento del dialogo è aiutare il paese a affrontare le sfide di un settore che pone problemi a tutti i paesi dei Balcani occidentali. La Commissione si concentra attualmente sul settore giudiziario e sulla lotta contro la criminalità organizzata e la corruzione.

La Commissione intende proseguire queste e altre iniziative per tenere vivo lo slancio e il potere di trasformazione del processo di adesione e garantire il carattere reattivo della politica di allargamento.

4. I progressi nei paesi dell’allargamento e previsioni per 2012-2013 4.1. Balcani occidentali

Croazia

Parallelamente alla presente comunicazione la Commissione ha adottato una comunicazione che rende conto delle principali risultanze della relazione di monitoraggio globale sullo stadio di avanzamento della Croazia in vista dell’adesione all’Unione. La Commissione continuerà a monitorare gli impegni sottoscritti dal paese in fase negoziale fino alla data di adesione; la relazione di monitoraggio finale è prevista per la primavera 2013.

Montenegro

Il 29 giugno 2012 il Consiglio europeo ha adottato la decisione del Consiglio, basata su una relazione della Commissione, di avviare i negoziati di adesione con il Montenegro. I negoziati hanno preso avvio il giorno stesso con la prima conferenza intergovernativa. I negoziati di adesione sono condotti nell’ambito del quadro negoziale adottato dal Consiglio che, improntato al nuovo approccio per i capitoli su sistema giudiziario e diritti fondamentali e su giustizia, libertà e sicurezza, mette l’accento sullo Stato di diritto.

La decisione di avvio dei negoziati è stata presa alla luce dei progressi costanti realizzati dal Montenegro sulla strada delle principali riforme. Il rispetto dei criteri politici risulta soddisfacente. Il quadro legislativo-istituzionale e le politiche sono stati migliorati in modo da garantire un funzionamento più efficiente del parlamento e del settore giudiziario e da rafforzare la politica anticorruzione, i diritti umani e la tutela delle minoranze. La riforma della costituzione e della pubblica amministrazione prosegue e il Montenegro ha continuato a onorare gli obblighi sottoscritti nell’ambito dell’accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA) e a svolgere un ruolo costruttivo nella regione nel rispetto degli impegni internazionali.

Per quanto riguarda lo Stato di diritto, il Montenegro deve impegnarsi di più per sviluppare un track record e rendere irreversibile l’attuazione delle riforme, soprattutto nella lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione, in particolare nelle alte sfere. Il paese deve portare a termine il processo di revisione della costituzione e garantire l’indipendenza del sistema giudiziario. Il problema della responsabilità dei giudici non è stato risolto. Date le dimensioni ridotte dell’amministrazione nazionale, lo sviluppo della capacità amministrativa necessaria a attuare l’acquis è visto come un problema trasversale.

In linea con il nuovo approccio e su sollecitazione del Consiglio europeo di dicembre 2011, nella primavera del 2012 la Commissione ha avviato lo screening dei capitoli su sistema giudiziario e diritti fondamentali e su giustizia, libertà e sicurezza. Lo screening degli altri capitoli è cominciato a settembre 2012 e dovrebbe concludersi entro l’estate del 2013.

La Commissione continuerà a sostenere il Montenegro nell’attuazione delle riforme connesse all’Unione.

Ex Repubblica jugoslava di Macedonia

L’ex Repubblica jugoslava di Macedonia ha ottenuto lo status di paese candidato nel 2005. Nel 2009 la Commissione, ritenendo soddisfacente il rispetto dei criteri politici da parte del paese, ha raccomandato di avviare i negoziati di adesione, raccomandazione reiterata nel 2010, nel 2011 e ora di nuovo nel 2012. La Commissione è fermamente convinta che si debba passare alla fase successiva del processo di adesione per consolidare il ritmo e la sostenibilità delle riforme, soprattutto per quanto riguarda lo Stato di diritto, e per rafforzare le relazioni interetniche. Questo sviluppo gioverebbe all’intera regione.

Il paese continua a rispettare gli impegni sottoscritti in forza dell’accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA). La Commissione ribadisce la proposta di passare alla seconda fase del processo di associazione e, in linea con le pertinenti disposizioni dall’ASA, sollecita il Consiglio ad agire in tal senso senza ulteriori indugi.

Il paese continua a soddisfare in misura sufficiente i criteri politici. Il governo ha posto il processo di adesione al centro dell’agenda politica. Il dialogo ad alto livello sull’adesione con la Commissione ha avuto un ruolo catalizzatore accelerando le riforme e contribuendo al conseguimento di progressi sostanziali in settori strategici fondamentali. Il governo ha presentato al parlamento una serie di proposte per migliorare il quadro legislativo elettorale e, relativamente alla libertà di espressione, per depenalizzare la diffamazione. Il primo riesame governativo sull’applicazione dell’accordo quadro di Ohrid è un strumento utile per intensificare il dialogo fra le comunità.

È necessario tenere vivo l’interesse per le riforme in tutti gli ambiti relativi ai criteri politici assicurandone soprattutto l’attuazione. Lo Stato di diritto deve essere rafforzato, soprattutto per quanto riguarda la libertà di espressione. Il dialogo sotto forma di tavole rotonde tra il governo e l’associazione dei giornalisti dovrà continuare a essere il forum nel quale risolvere le principali questioni riguardanti i media. Le tensioni tra le comunità in seguito agli episodi di violenza del primo semestre 2012 hanno suscitato preoccupazione. Il governo ha affrontato la sfida con maturità e dovrà continuare su questa strada in modo da rinsaldare le relazioni interetniche e promuovere la riconciliazione, anche in vista del dibattito sullo status delle vittime del conflitto del 2001.

A breve ricorrerà il 20° anniversario dell’adesione dell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia alle Nazioni Unite e la controversia con la Grecia sulla denominazione del paese è ancora irrisolta. Dagli anni 1990 è in corso un dialogo sotto l’egida delle Nazioni Unite e dal 2009 si tengono contatti bilaterali, anche a livello di Primi ministri. Queste iniziative sono rimaste però finora infruttuose. A dicembre la Corte internazionale di giustizia ha stabilito che, nell’opporsi all’adesione dell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia alla NATO in occasione del vertice di Bucarest del 2008, la Grecia ha violato l’accordo interinale con il paese. Rimane essenziale mantenere relazioni di buon vicinato e risolvere la questione del nome in modo negoziato e reciprocamente accettabile, sotto l’egida dell’ONU, e bisogna arrivare quanto prima ad una soluzione. Vanno peraltro evitate azioni e dichiarazioni in grado di compromettere le relazioni di buon vicinato.

Serbia

Il Consiglio europeo di marzo 2012 ha concesso alla Serbia lo status di paese candidato.

La stabilità e il funzionamento delle istituzioni sono state garantite prima e dopo le elezioni presidenziali, politiche e locali e in Vojvodina. Malgrado il rallentamento dell’attività legislativa dovuto alle elezioni, nella maggior parte dei settori si osservano progressi nell’attuazione delle riforme. La Serbia ha continuato a collaborare senza riserve con il Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia (ICTY) e la realizzazione degli obblighi in forza dell’accordo interinale e/o dell’accordo di stabilizzazione e associazione procede senza problemi. Il dialogo con Pristina ha prodotto una serie di risultati, ma gli accordi raggiunti non sono stati applicati in modo uniforme. Di recente la Serbia ha firmato il protocollo tecnico sulla gestione integrata delle frontiere ed è stata finalmente chiarita l’interpretazione serba dell’accordo sulla cooperazione regionale e sulla rappresentanza del Kosovo; dall’entrata in vigore dell’accordo il carattere inclusivo della cooperazione regionale non risulta più ostacolato. I nuovi leader serbi hanno ribadito l’impegno ad attuare tutti gli accordi già raggiunti nel dialogo con Pristina e a cominciare ad affrontare questioni politiche più ampie. Il rispetto di questo impegno è fondamentale per il passaggio del paese alla fase successiva dell’integrazione nell’Unione.

La Serbia è sulla buona strada verso un rispetto soddisfacente dei criteri politici e delle condizioni legate al processo di stabilizzazione e di associazione. Il paese deve però garantire maggiore impegno sullo Stato di diritto, soprattutto per quanto riguarda il settore giudiziario; le recenti difficoltà evidenziano infatti la necessità di un rinnovato impegno a proseguire le riforme e a garantire l’indipendenza, l’imparzialità e l’efficienza del settore, anche alla luce delle recenti pronunce della Corte costituzionale e tenuto conto della necessità di riconquistare la fiducia dei cittadini dopo il discredito gettato dal processo di rinomina dei giudici. Anche alla luce dei recenti eventi, la Serbia deve prestare particolare attenzione ai diritti dei gruppi vulnerabili e all’indipendenza delle principali istituzioni, come la banca centrale. Il paese deve continuare a impegnarsi in modo costruttivo nella cooperazione regionale e a approfondire le relazioni con i paesi del vicinato. Dovrà inoltre rilanciare l’interesse per le riforme e compiere ulteriori progressi verso un miglioramento visibile e duraturo delle relazioni con il Kosovo.

La Commissione intende raccomandare l’avvio dei negoziati di adesione con la Serbia; non appena avrà stabilito che la Serbia rispetta adeguatamente i criteri e le condizioni di adesione stabiliti dal processo di stabilizzazione e associazione, in particolare la questione del Kosovo, ritenuta prioritaria dalle conclusioni del Consiglio, la Commissione presenterà una relazione in tal senso, in linea con le conclusioni del Consiglio del 5 dicembre 2011. Le relazioni tra Serbia e Kosovo devono registrare progressi visibili e duraturi in modo da permettere a entrambi i paesi di proseguire sulla strada dell’Unione e evitare che si ostacolino a vicenda.

Albania

L’accordo politico di novembre 2011 tra maggioranza di governo e opposizione ha segnato la fine di una lunga impasse politica dopo le elezioni parlamentari del 2009. L’accordo mira a realizzare le necessarie riforme elettorali e parlamentari e a istaurare un clima politico che favorisca uno sforzo di riforma comune anche in altri settori. Il conseguente miglioramento del dialogo politico e della cooperazione ha permesso di continuare la realizzazione delle principali riforme. Le elezioni presidenziali sono state condotte nel rispetto della costituzione anche se il processo politico che le ha accompagnate non è stato inclusivo come sperato. Successivamente il ritmo delle riforme è andato rallentandosi ma l’accordo politico ha tenuto.

L’Albania ha fatto buoni progressi verso il rispetto dei criteri politici previsti per l’adesione all’UE realizzando una serie di riforme in linea con le dodici priorità fondamentali stabilite dal parere della Commissione del 2010. Nell’insieme il paese continua a attuare senza problemi l’accordo di stabilizzazione e di associazione e a svolgere un ruolo costruttivo nella regione. L’Albania ha realizzato quattro priorità di base riguardanti: il buon funzionamento del parlamento; l’adozione delle leggi in sospeso che richiedevano una maggioranza qualificata; la nomina dell’ombudsman e lo svolgimento di una procedura di audizione e di voto per le principali istituzioni; la modifica della legge elettorale.

La riforma della pubblica amministrazione e il miglioramento del trattamento dei detenuti, due priorità fondamentali, sono ben avviate in Albania. L’adeguato coordinamento del processo di integrazione da parte del governo e l’efficace collaborazione dell’opposizione hanno permesso di realizzare discreti progressi nel conseguimento dei due elementi principali riguardanti la riforma del sistema giudiziario e la lotta anticorruzione: è stato per esempio riformato il sistema delle immunità per i pubblici ufficiali e i giudici ed è stata adottata la legge sulla giustizia amministrativa. Progressi si riscontrano anche in altri principali elementi prioritari riguardanti la lotta contro la criminalità organizzata, la riforma dei diritti di proprietà e le politiche antidiscriminazione, soprattutto per quanto riguarda i diritti delle donne, con passi significativi come l’aumento delle confische dei proventi di reato, l’adozione di una strategia globale per la riforma dei diritti di proprietà e modifiche del codice penale volte a rafforzare le pene previste per le violenze domestiche.

L’Albania deve continuare su questa strada e adottare misure concrete che accelerino la lotta anticorruzione e la riforma del sistema giudiziario in modo da garantirne l’indipendenza, l’efficienza e la responsabilità. Vanno completati il riordino della pubblica amministrazione e quello del sistema giudiziario e occorre rivedere il regolamento parlamentare. Sono necessari ulteriori sforzi per rispettare gli impegni in materia di diritti umani e per migliorare le condizioni di vita della comunità Rom. È necessario continuare il dialogo politico sulle riforme e permettere alle istituzioni democratiche di funzionare bene e di svilupparsi ulteriormente. Le elezioni parlamentari previste per l’estate 2013 sono un test importante per la nuova legge elettorale e per l’impegno dei diversi schieramenti verso le riforme. È essenziale tener vivo l’impegno riformista, soprattutto per quanto riguarda l’attuazione delle norme e delle politiche sullo Stato di diritto.

Bosnia-Erzegovina

L’istituzione dell’autorità esecutiva e di quella legislativa è stata completata con l’accordo sul governo nazionale, dopo sedici mesi di stallo politico all’indomani delle elezioni legislative di ottobre 2010. Con la formazione del nuovo Consiglio dei ministri e l’adozione delle due leggi principali connesse all’UE l’attenzione si è spostata inizialmente verso l’integrazione nell’UE, ma col passare del tempo il consenso politico è venuto meno e i progressi sul programma per l’UE si sono arenati. Si è dato inizio a un rimpasto dell’autorità statale, federale e cantonale, ma il processo è stato bloccato da disaccordi politici e problemi giuridici. La Bosnia-Erzegovina ha conseguito scarsi progressi nel conformarsi ai criteri politici. Il paese, che stenta a dotarsi di un assetto istituzionale più funzionale, meglio coordinato e più duraturo, dovrà impegnarsi profondamente per rafforzare il settore giudiziario, secondo le priorità individuate nell’ambito del dialogo strutturato UE-Bosnia-Erzegovina sulla giustizia. Stesso dicasi per la lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata e per la riforma della pubblica amministrazione.

Manca tra gli esponenti politici una visione condivisa della direzione generale, del futuro e dell’assetto istituzionale del paese, condizione indispensabile per progredire sulla strada dell’Unione.

Il paese non dispone di un dispositivo di coordinamento efficace tra i vari livelli di governo in grado di assicurare il recepimento, l’attuazione e l’applicazione della normativa dell’Unione e questa carenza va colmata quanto prima per permettere al paese di esprimersi in modo univoco sulle questioni europee e beneficiare realmente dell’assistenza preadesione. Per questo a giugno 27 è stato lanciato a Bruxelles un dialogo a alto livello sul processo di adesione.

Il dialogo ha permesso di definire una roadmap interna sull’integrazione con l’UE per il rispetto delle condizioni necessarie all’entrata in vigore dell’accordo di stabilizzazione e associazione (ASA) e per la presentazione di una candidatura credibile, secondo la definizione contenuta nelle pertinenti conclusioni del Consiglio; entro il 31 agosto il paese avrebbe dovuto raggiungere un accordo politico per modificare la costituzione e rispettare così la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU) sulla discriminazione etnica nella composizione istituzionale del paese (causa Sejdic-Finci), ma la scadenza non è stata rispettata. Ad agosto tre partiti politici hanno presentato al parlamento tre proposte separate, ma coordinate, di revisione della costituzione. La costituzione va urgentemente armonizzata con la sentenza Sejdic-Finci della CEDU e il ritardo accumulato suscita preoccupazione. Per rispettare gli obblighi dell’AI/ASA il paese deve dare seguito in modo credibile alla sentenza della CEDU e deve dare applicazione agli obblighi sugli aiuti di Stato.

Il sistema di governo della Bosnia-Erzegovina rende tuttora necessaria una presenza internazionale con mandato esecutivo. A maggio il comitato direttivo del Consiglio per l’attuazione della pace ha accettato la decisione dell’Ufficio dell’Alto rappresentante di sospendere la supervisione e di chiudere il 31 agosto l’ufficio di Brčko alla luce dei notevoli progressi nell’attuazione del processo di definizione dello status di Brčko. L’ufficio di Brčko è stato così chiuso alla data prevista. L’Unione ha aperto nuovi uffici a Brčko e Mostar e ha potenziato quello di Banja Luka.

Dopo la separazione del mandato del Rappresentante speciale dell’Unione europea (RSUE) dall’Ufficio dell’Alto rappresentante, l’Unione, assicurando una presenza più massiccia, si è posta alla guida di una serie di settori assistendo le autorità nella realizzazione degli obiettivi del programma per l’Unione. L’UE potenzierà in tal senso il sostegno alle istituzioni del paese.

La Bosnia-Erzegovina deve impegnarsi a fondo per raggiungere gli altri obiettivi in sospeso e facilitare la transizione da un sistema di governo e sicurezza sotto sorveglianza internazionale verso istituzioni nazionali pienamente padrone del processo politico e legislativo, secondo i requisiti richiesti ad un paese che aspira ad essere membro dell’Unione. Questi requisiti fanno capo alla necessità di creare un contesto politico stabile che ponga il programma per l’Unione al centro del processo politico. La volontà politica di raggiungere un accordo basato sul compromesso è fondamentale per poter realizzare le aspirazioni europee del paese e dei suoi cittadini.

Kosovo

Parallelamente alla presente comunicazione la Commissione ha adottato una comunicazione su uno studio di fattibilità per un accordo di stabilizzazione e associazione con il Kosovo.

4.2. Turchia

La Turchia riveste una grande importanza per l’Unione tenuto conto del suo dinamismo economico, della sua posizione strategica e del contributo che il suo importante ruolo regionale dà alla politica estera e di sicurezza energetica dell’UE. Tramite l’unione doganale la Turchia conosce già un certo grado di integrazione nell’Unione e contribuisce notevolmente alla competitività europea. D’altro canto l’Unione continua ad essere il principale puntello della modernizzazione economica e politica del paese. Dell’ulteriore sviluppo di questi legami beneficerebbero quindi entrambe le parti.

Le relazioni UE-Turchia possono esprimere al meglio le proprie potenzialità solo nell’ambito di un processo di adesione attivo e credibile. Il processo di adesione rimane quindi l’ambito più adeguato per promuovere le riforme connesse all’Unione, per sviluppare il dialogo sulle questioni di politica estera e di sicurezza e per intensificare la competitività economica e la cooperazione in materia di energia, giustizia e affari interni. Questo processo deve svolgersi nel rispetto degli impegni dell’Unione e delle condizioni stabilite.

Partendo da queste premesse, a maggio 2012 la Commissione ha lanciato un programma costruttivo per le relazioni con la Turchia che intende ridare slancio al processo di adesione dopo un periodo di stallo e dinamizzare le relazioni UE-Turchia. Più che un’alternativa ai negoziati di adesione, il programma costruttivo si propone come strumento di sostegno in una serie di settori di interesse comune: allineamento legislativo, cooperazione rafforzata sull’energia, visti, mobilità, migrazione, unione doganale, politica estera, riforme politiche, lotta al terrorismo, partecipazione ai programmi di scambio interpersonali. Sei degli otto gruppi di lavoro creati per favorire l’allineamento con l’acquis si sono riuniti per la prima volta. Il sostegno attivo della Turchia al programma costruttivo e alla prospettiva europea rimane essenziale. Il rilancio dei negoziati di adesione è nell’interesse tanto dell’Unione che della Turchia, soprattutto se si vuole che la prospettiva verso l’UE continui ad essere il parametro delle riforme del paese.

Il Consiglio ha invitato la Commissione ad istituire un quadro di dialogo e cooperazione più ampio tra l’UE e la Turchia per trattare tutti i settori della politica in materia di giustizia e affari interni. Nella stessa occasione il Consiglio ha invitato la Commissione a prendere misure volte alla liberalizzazione dei visti in una prospettiva graduale e a lungo termine, parallelamente alla firma di un accordo di riammissione UE-Turchia. L’accordo è stato siglato a giugno ed è ora fondamentale che il paese lo firmi per poter avviare la roadmap per la liberalizzazione del visto.

La Turchia si definisce sempre più come “polo dell’energia” e, prendendo atto delle problematiche comuni che l’Unione e la Turchia si trovano ad affrontare, la Commissione e la Turchia hanno deciso di potenziare la cooperazione su una serie di questioni chiave in questo settore.

Il dialogo politico con l’UE sulla politica estera e di sicurezza si è notevolmente intensificato. Gli sviluppi nel loro vicinato comune confermano il ruolo importante e il valido contributo della Turchia alla politica estera e di sicurezza dell’Unione. La Turchia ha continuato a svolgere un ruolo costruttivo sostenendo i movimenti riformisti dei paesi del Nordafrica e del Medio Oriente. La cooperazione sulla Siria è molto intensa. Le questioni di politica estera di interesse comune ad entrambe le parti – Nordafrica, Medio Oriente, Balcani occidentali, Afghanistan/Pakistan, Caucaso meridionale – sono state discusse nelle riunioni di dialogo politico, anche a livello ministeriale.

L’economia turca è in forte crescita anche se la stabilità macroeconomica è minacciata da grandi squilibri esterni e forti pressioni inflazionistiche. Il lavoro informale è ancora molto diffuso, i mercati del lavoro sono segmentati e la riforma della normativa sui sindacati non è stata ancora completata. La Commissione sta valutando come tener conto delle preoccupazioni espresse dalla Turchia nell’ambito dell’unione doganale, anche per quanto riguarda gli accordi di libero scambio tra l’Unione e alcuni paesi terzi. La Commissione vorrebbe al tempo stesso modernizzare l’unione doganale e rimuovere gli ostacoli che impediscono gli scambi tra l’Unione e la Turchia e a tal fine ha chiesto alla Banca Mondiale di valutare il funzionamento dell’unione doganale in vista della sua modernizzazione.

La Commissione continuerà a lavorare al programma costruttivo per dare nuovo dinamismo al processo di adesione e intensificare le relazioni.

La mancanza di progressi verso il pieno rispetto dei criteri politici suscita crescente apprensione. Il rispetto dei diritti fondamentali sul campo disegna un quadro preoccupante, sebbene siano migliorate di recente diverse disposizioni di legge in materia. Il diritto alla libertà, alla sicurezza e al giusto processo vengono spesso violati; l’applicazione eccessiva delle leggi contro il terrorismo e la criminalità organizzata finisce per limitare pesantemente la libertà di espressione, di riunione e di associazione. La Turchia deve risolvere le questioni riguardanti l’indipendenza, l’imparzialità e l’efficienza del sistema giudiziario. L’ulteriore restrizione, nella pratica, della libertà dei media e la proliferazione di procedimenti a carico di scrittori e giornalisti sono preoccupanti, anche perché portano ad una crescente autocensura. La Commissione si compiace per l’impegno assunto dal governo turco di presentare quanto prima il quarto pacchetto di riforme del sistema giudiziario e chiede al governo di porre fine ai principali problemi che limitano attualmente l’esercizio pratico della libertà di espressione.

La questione curda mette a dura prova la democrazia turca e occorre trovare urgentemente una soluzione politica. Nell’insieme la Turchia deve impegnarsi ancora a fondo per raggiungere standard elevati di democrazia e diritti umani e i lavori in corso sulla nuova costituzione offrono senza dubbio un’importante opportunità in tal senso.

Gli attentati terroristici del PKK, iscritto nell’elenco delle organizzazioni terroristiche dell’Unione, sono andati intensificandosi notevolmente, soprattutto negli ultimi mesi. L’Unione ha sistematicamente espresso dura condanna per questi atti di terrorismo e intrattiene con la Turchia un attivo dialogo sulla lotta al terrorismo, che è uno degli elementi importanti del programma costruttivo.

La Turchia ha congelato le relazioni con la presidenza di turno del Consiglio dell’Unione, iniziata nel secondo semestre del 2012, rifiutandosi perfino di partecipare a qualsiasi riunione presieduta da Cipro. Il Commissione esprime ancora una volta seria preoccupazione per le dichiarazioni e le minacce della Turchia e invita il paese a rispettare pienamente il ruolo della presidenza del Consiglio, fondamentale tassello istituzionale dell’Unione ai sensi del trattato.

I colloqui sotto l’egida del segretariato generale dell’ONU mirati a risolvere complessivamente la questione cipriota si sono arenati nella primavera del 2012. Una soluzione globale è nell’interesse di tutte le parti perché garantirebbe maggiore stabilità nel Mediterraneo meridionale, offrirebbe nuove opportunità economiche agli Stati membri e darebbe un forte impulso ai negoziati di adesione della Turchia. La Commissione sollecita quindi la Turchia ad impegnarsi costruttivamente con tutte le parti affinché il processo sia condotto in porto con successo.

L’Unione ribadisce peraltro i diritti sovrani degli Stati membri, come la conclusione di accordi bilaterali, la prospezione e lo sfruttamento delle risorse naturali, garantiti dall’acquis e dal diritto internazionale, tra cui la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare. In linea con le posizioni reiterate del Consiglio e della Commissione negli scorsi anni, la Commissione ribadisce che la Turchia deve urgentemente rispettare l’obbligo di attuare pienamente il protocollo aggiuntivo e realizzare progressi verso la normalizzazione delle relazioni bilaterali con la Repubblica di Cipro. La Commissione sottolinea inoltre la necessità di astenersi da qualsiasi tipo di minaccia, fonte di attrito o azione che potrebbe compromettere le relazioni di buon vicinato e la soluzione pacifica delle controversie. L’Unione continuerà a seguire e esaminare i progressi compiuti in questi ambiti, in linea con le pertinenti decisioni del Consiglio.

La Turchia deve intensificare gli sforzi per risolvere le questioni bilaterali pendenti con i paesi vicini, come le vertenze frontaliere. La Grecia e Cipro hanno presentato un gran numero di reclami formali contro la Turchia per violazione delle acque territoriali e dello spazio aereo.

4.3. Islanda

L’adesione dell’Islanda rimane una questione di interesse comune. Vanno infatti moltiplicandosi gli interessi tra l’Unione e l’Islanda, dalle energie rinnovabili ai cambiamenti climatici passando per l’importanza strategica della politica dell’Unione nella regione artica. La ottime credenziali democratiche del paese sono una risorsa per l’Unione.

I negoziati di adesione procedono bene: il paese vanta nell’insieme un buon livello di allineamento con l’acquis essendo membro dello Spazio economico europeo (SEE) e dal 2001 dello Spazio Schengen. Più della metà dei capitoli negoziali sono stati aperti e 10 di questi sono stati provvisoriamente chiusi. L’adesione all’Unione è una questione molto dibattuta in Islanda. La Commissione continuerà a sostenere in tal senso le attività di comunicazione e i contatti interpersonali. La Commissione è fiduciosa che l’Unione riuscirà a proporre all’Islanda un pacchetto negoziale che tenga conto delle particolarità e delle aspettative del paese, nel quadro convenuto per i negoziati di adesione e nel pieno rispetto dei principi e dell’acquis dell’Unione. Questo permetterà anche alla popolazione del paese di prendere una decisione informata, quando verrà il momento.

L’Islanda continua a soddisfare i criteri politici: è una democrazia funzionante, con istituzioni forti e una profonda e radicata tradizione di democrazia rappresentativa. L’apparato giudiziario è molto sviluppato e il livello di tutela dei diritti fondamentali, già elevato, si rafforza sempre più.

Dopo una lunga e profonda recessione, nel 2011-2012 è cominciata la ripresa economica: la crescita ha ripreso slancio e vanno migliorando le condizioni macroeconomiche.

L’attuazione degli obblighi del SEE da parte del paese rimane nell’insieme ampiamente soddisfacente. Si notano alcune carenze nei servizi finanziari, nella sicurezza alimentare e nella libera circolazione dei capitali. Sono tuttora in vigore le restrizioni alla libera circolazione dei capitali adottate per far fronte alla crisi finanziaria del 2008 e l’autorità di vigilanza EFTA ha avviato un procedimento contro il paese davanti alla Corte EFTA sul caso Icesave.

5. Sostenere e assistere i paesi dell’allargamento 5.1. Assistenza finanziaria

La Commissione aiuta i paesi dell’allargamento a prepararsi all’adesione fornendo sostegno finanziario e tecnico nel quadro di uno specifico strumento finanziario di assistenza preadesione, l’IPA, che per il periodo 2007-2013 beneficia di una dotazione di 11,6 miliardi di EUR. L’assistenza IPA ha permesso di potenziare le capacità e di sostenere il processo di riforma dei paesi beneficiari in diversi settori - Stato di diritto, giustizia e affari interni, riordino della pubblica amministrazione, diritti fondamentali, sviluppo della società civile, dialogo sociale - contribuendo peraltro al successo dei negoziati di adesione con la Croazia e permettendo di avviare a giugno 2012 quelli con il Montenegro. L’assistenza, che sostiene anche gli investimenti nello sviluppo economico, sociale e rurale e la cooperazione regionale nei Balcani occidentali, ha finanziato progetti specifici su vari temi: formazione su criminalità organizzata e corruzione per la polizia del Montenegro; gestione di un regime di sovvenzioni a sostegno dell’occupazione femminile in Turchia; finanziamento per il ripristino della rete ferroviaria del corridoio europeo X in Croazia, che fa da interfaccia con la rete ferroviaria serba.

Per il prossimo quadro finanziario pluriennale 2014-2020 la Commissione ha proposto uno stanziamento di 14,1 miliardi di EUR a copertura dello strumento IPA II in modo da garantire un livello di finanziamento simile a prezzi costanti rispetto al precedente quadro finanziario.

La proposta del nuovo regolamento IPA II rientrava nel pacchetto di strumenti per il quadro finanziario pluriennale presentato a dicembre 2011 dalla Commissione. Stabilendo nessi più diretti con le priorità individuate dalla strategia di allargamento e dalla pianificazione pluriennale, l’IPA II innova rispetto al predecessore e dà maggiore centralità strategica all’assistenza finanziaria preadesione. La migliore pianificazione strategica dell’assistenza IPA si riflette nel quadro strategico comune e nei documenti di strategia nazionali o multinazionali stabiliti per l’intera durata del prossimo quadro finanziario pluriennale e riguardanti un numero minore di settori di intervento in sostituzione delle attuali “componenti”. Il regolamento introduce poi un elemento di rendimento e traguardi direttamente collegati all’assistenza; i documenti di strategia nazionali e multinazionali stabiliranno realisticamente i relativi indicatori. L’elemento di rendimento permetterà di ricompensare i paesi che assicurano buone prestazioni e di riassegnare i fondi in modo più flessibile anche in caso di prestazioni insufficienti. Secondo il nuovo regolamento IPA II, i paesi candidati e candidati potenziali possono accedere agli stessi tipi di sostegno, che verranno essenzialmente determinati in funzione dei bisogni e delle capacità del singolo e dei risultati raggiunti nell’ambito della precedente assistenza preadesione.

Quanto ai programmi operativi, il regolamento IPA II, al pari di altri strumenti per l’azione esterna dell’Unione, prevede di potenziare il cofinanziamento di strategie settoriali concordate con i paesi beneficiari, invece di singoli progetti, aumentando la quota di assistenza finanziata mediante il sostegno a livello di settore (compreso il sostegno al bilancio per settori selezionati sulla base di condizioni precise). La programmazione pluriennale verrà resa più sistematica anche tramite l’assistenza alla transizione e allo sviluppo istituzionale (ad es. riforma della pubblica amministrazione, riforma dei sistemi giudiziari ecc.), sostenendo così un’attuazione efficace delle pertinenti strategie settoriali. Lo scopo è preparare i paesi all’adesione utilizzando i fondi dell’Unione per stimolare riforme su ampia scala in modo da garantire un rapporto costi/benefici elevato che non sarebbe assicurato da progetti singoli o isolati.

L’IPA persegue due obiettivi principali: assistere il processo di adesione e sostenere lo sviluppo socio-economico dei beneficiari.

In futuro l’assistenza preadesione continuerà a sostenere il potenziamento delle istituzioni democratiche e dello Stato di diritto, la riforma della pubblica amministrazione e il buon governo in tutti i paesi beneficiari, come anche la lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata, lo sviluppo della società civile, la promozione e la tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Come corollario del “nuovo approccio” ai capitoli 23 e 24 e considerata la natura più a lungo termine delle riforme perseguite in questi settori e la necessità di costituire track record di attuazione prima dell’adesione, l’assistenza IPA II sosterrà i paesi beneficiari nel raggiungere i requisiti in questi ambiti già dalle primissime fasi.

Verranno sostenuti inoltre lo sviluppo economico e sociale e la cooperazione regionale e territoriale (azioni trasfrontaliere, transnazionali e interregionali). L’assistenza allo sviluppo economico e sociale mirerà a sviluppare il capitale materiale, a migliorare le connessioni con l’UE e le reti regionali, a dare impulso all’occupazione, a potenziare il capitale umano, a favorire l’inclusione economica e sociale.

Per ottenere il sostegno finanziario i governi dei paesi dell’allargamento dovranno adottare politiche e strategie globali e sostenibili in determinati ambiti prioritari: giustizia e affari interni, pubblica amministrazione, sviluppo del settore privato, trasporti, energia, ambiente e cambiamenti climatici, sviluppo sociale, agricoltura e sviluppo rurale. Il processo dovrebbe favorire una più ampia titolarità locale e un più vasto consenso sulle strategie, migliorando la capacità dei paesi beneficiari di pianificare, attuare e monitorarne la realizzazione delle strategie e di inglobarle nel più vasto processo di preparazione all’adesione.

5.2. I benefici di una più stretta integrazione prima dell’adesione

I cittadini dei paesi dell’allargamento hanno accesso a notevoli benefici già prima dell’adesione vera e propria. La partecipazione ai programmi dell’Unione, della società civile e a altre iniziative, i viaggi in esenzione dal visto e gli scambi previsti dagli accordi di stabilizzazione e associazione avvicinano sempre più i cittadini all’UE.

La maggior parte dei paesi candidati e candidati potenziali ha accesso ai programmi dell’Unione e nel 2012 la Commissione ha proposto di estendere questa possibilità anche al Kosovo. I paesi possono così familiarizzarsi con le politiche e i metodi di lavoro dell’Unione e integrarsi progressivamente nelle sue reti. Un numero crescente di studenti approfitta per esempio dei programmi Erasmus e Erasmus Mundus e scienziati e ricercatori collaborano con i propri omologhi dell’Unione nell’ambito del 7° programma quadro di ricerca.

Per i cittadini dei paesi dell’allargamento l’esenzione dal visto nell’Unione è uno dei benefici più tangibili della maggiore integrazione. L’Islanda fa già parte dello spazio Schengen. Nei Balcani occidentali i cittadini croati beneficiano già da tempo dell’esenzione dal visto per l’intera Unione. I cittadini dell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, del Montenegro e della Serbia hanno ottenuto l’esenzione dal visto per lo spazio Schengen a dicembre 2009 e lo stesso status è stato concesso l’anno dopo a Albania e Bosnia-Erzegovina.

Queste ultime decisioni sono state prese perché i paesi interessati soddisfacevano una serie di requisiti stabiliti nel quadro dei dialoghi per la liberalizzazione dei visti condotti dalla Commissione. I dialoghi hanno fortemente stimolato le riforme per il raggiungimento delle norme dell’Unione in materia di giustizia e affari interni e per il rafforzamento dello Stato di diritto e della lotta alla criminalità organizzata transfrontaliera, alla corruzione e alla migrazione illegale. Gli sviluppi successivi hanno mostrato un uso abusivo del regime di esenzione dal visto e del sistema di asilo; a gennaio 2011 la Commissione ha introdotto un meccanismo di controllo post-liberalizzazione del visto e sono stati introdotti controlli più rigorosi sul posto. Il numero di domande di asilo infondate rimane elevato in alcuni Stati membri dell’Unione e ogni paese della regione dovrà quindi continuare a prendere provvedimenti mirati. Più in generale sono state adottate le nuove proposte di sospendere temporaneamente il regime di esenzione in vigore con un paese terzo nel caso si verifichi un afflusso improvviso di cittadini.

A gennaio 2012 la Commissione ha avviato un dialogo con il Kosovo sulla liberalizzazione dei visti.

La cooperazione tra l’Unione e la Turchia su visti e migrazione si è intensificata e le due parti hanno siglato un accordo di riammissione. Occorre ora vedere se l’accordo verrà firmato velocemente e effettivamente attuato, un fattore importante anche in vista di ulteriori passi verso la liberalizzazione dei visti in una prospettiva graduale e di lungo termine.

L’Unione continua a sostenere ampiamente le organizzazioni della società civile (OSC) dei paesi dell’allargamento, soprattutto tramite lo strumento di vicinato per la società civile. L’intento è contribuire a sviluppare le capacità e la professionalità delle OSC, incoraggiare la creazione di reti a tutti i livelli – dell’Unione, nazionale e regionale – per permettere alle OSC di partecipare a un dialogo reale con gli attori pubblici e privati e di monitorare gli sviluppi in settori quali lo Stato di diritto e il rispetto dei diritti fondamentali.

Le attività della società civile svolgono un ruolo fondamentale per lo sviluppo democratico, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto. Una società civile attiva stimola la responsabilizzazione politica, rende più comprensibili, partecipative e accettabili le riforme legate al processo di adesione e favorisce la riconciliazione tra comunità divise dal conflitto. Il Montenegro ha deciso di associare le OSC alla fase di preparazione dei negoziati di adesione. Nella maggior parte dei paesi dell’allargamento la società civile è in continua crescita anche se in alcuni casi mancano ancora una cultura di accettazione delle OSC e occorre creare un clima favorevole al loro sviluppo e garantire le condizioni necessarie al dialogo strategico. Persistono inoltre i problemi di finanziamento, anche per quanto riguarda il sostegno del governo e la sostenibilità. L’IPA affronta questi problemi nell’ambito dello strumento di vicinato per la società civile e grazie alle modifiche previste dal regolamento finanziario la Commissione potrà cooperare con le principali OSC della regione per erogare piccole sovvenzioni alle organizzazioni di base locali, favorendo così il controllo democratico e affrontando questioni di maggiore interesse per i cittadini.

5.3. Informazione e comunicazione

Perché sia sostenibile e abbia successo, la politica di allargamento, e in particolare l’adesione di nuovi Stati membri, deve essere capita e sostenuta dall’opinione pubblica. Si tratta di un compito particolarmente arduo nell’attuale contesto di crisi finanziaria e del debito sovrano, in cui viene messo sempre più in dubbio il ruolo dei pubblici poteri, Unione europea compresa. La Commissione è convinta che per farvi fronte bisogna rendere il processo di allargamento più trasparente, coerente e credibile agli occhi dei cittadini e delle parti in causa, tanto negli Stati membri che nei paesi dell’allargamento. Come in altri settori di intervento, l’opinione pubblica chiede prove tangibili dell’efficacia delle adesioni all’Unione, del potere di trasformazione della politica di allargamento nei paesi interessati e del suo valore aggiunto per l’Unione.

Ancor più che in passato le istituzioni dell’Unione devono quindi diffondere informazioni sul processo di allargamento, sui paesi interessati e sulle implicazioni per l’Unione, alimentando un dibattito pubblico informato. Bisogna sfatare falsi miti e dissipare paure infondate sull’allargamento rispondendo alle preoccupazioni legittime dei cittadini.

Il compito di informare i cittadini e fare comunicazione compete soprattutto agli Stati membri e ai paesi dell’allargamento, ma ai messaggi che i governi inviano nei dibattiti nazionali devono unirsi quelli delle istituzioni europee. Gli Stati membri devono informare e spiegare al pubblico nazionale le decisioni sull’allargamento prese collegialmente nelle istanze dell’Unione, così come i leader politici dei paesi dell’allargamento devono spiegare in che misura le decisioni prese sulle riforme sono non solo necessarie per il processo di adesione ma servono anche al buon funzionamento dello Stato. Questo tipo di comunicazione potrebbe riconquistare il sostegno dell’opinione pubblica nei paesi in cui è andato allargandosi il divario tra la politica del governo e la visione dei cittadini sull’adesione all’Unione garantendo un ampio sostegno pubblico per le riforme che i paesi dell’allargamento devono approntare per raggiungere le condizioni rigorose ma eque dell’adesione all’Unione.

6. Conclusioni e raccomandazioni

Partendo da questa analisi, la Commissione propone le seguenti conclusioni e raccomandazioni.

I

1. Sin dalla creazione dell’Unione, la politica di allargamento risponde alle legittime aspirazioni dei popoli del continente europeo di unirsi in nome di un progetto comune. Gli Stati membri dell’Unione, sei in origine, passeranno a 28 con l’adesione della Croazia il 1° luglio 2013.

2. In un momento di grandi sfide per l’Europa e di profonda incertezza mondiale e sullo sfondo di un rinnovato interesse per l’integrazione economica, finanziaria e politica, la politica di allargamento continua a contribuire alla pace, alla sicurezza e alla prosperità del continente europeo. La prossima adesione della Croazia, l’avvio dei negoziati di adesione con il Montenegro e lo status di paese candidato della Serbia sono un segnale forte del potere di trasformazione dell’allargamento e rivelano le potenzialità di una regione che appena mezza generazione fa era alle prese con la guerra. L’allargamento verso il sud-est europeo può evitare i costi ben maggiori che le conseguenze dell’instabilità possono occasionare. Si tratta di un investimento nella democrazia sostenibile che rafforza al tempo stesso il ruolo dell’Unione sulla scena mondiale.

3. Le difficoltà della zona euro e la recente crisi finanziaria mondiale, che hanno messo in risalto l’interdipendenza delle economie nazionali, sia all’interno dell’Unione che oltre i suoi confini, mostrano quanto sia importante consolidare ulteriormente la stabilità economica e di bilancio e sostenere le riforme e la crescita, anche nei paesi dell’allargamento. Il processo di allargamento è un potente strumento in tal senso.

4. Vincolata da condizioni rigorose ma eque – soggette soprattutto al principio secondo cui ogni paese è valutato per i propri meriti – la prospettiva di aderire all’Unione stimola riordini politici e economici che trasformano le società, consolidano lo Stato di diritto e offrono nuove opportunità a cittadini e imprese. In una congiuntura economica stagnante, la prospettiva dell’adesione riduce il rischio di resistenza alle riforme necessarie.

5. Per avere successo il processo di allargamento deve rimanere credibile. Tenere vivo l’interesse per l’allargamento e le riforme sono due aspetti della stessa realtà. La politica di allargamento dell’Unione prende le mosse dal consenso rinnovato sull’allargamento approvato dal Consiglio europeo. L’allargamento è per definizione un processo graduale che si fonda su un’attuazione decisa e sostenibile delle riforme nei paesi interessati. Gli insegnamenti tratti dalle precedenti adesioni modellano la politica di allargamento garantendo l’integrazione armoniosa dei nuovi Stati membri e rispondendo meglio ai bisogni dei paesi in fase di trasformazione, soprattutto per quanto riguarda lo Stato di diritto.

6. Lo Stato di diritto e la governance democratica occupano un posto centrale nel processo di allargamento. L’adozione da parte del Consiglio del nuovo approccio proposto dalla Commissione per i negoziati su sistema giudiziario e diritti fondamentali e su giustizia, libertà e sicurezza ha posto saldamente al centro della politica di allargamento lo Stato di diritto e le sfide comuni connesse alla lotta contro la criminalità organizzata e la corruzione. I negoziati di adesione su questi capitoli verranno avviati già nelle prime fasi e saranno chiusi solo alla fine del processo per garantire il tempo necessario a definire track record solidi e dare alle riforme un andamento irreversibile. La Commissione continuerà a dare priorità alle questioni legislative ben prima dell’avvio dei negoziati, anche nell’ambito dei dialoghi strutturati e dell’assistenza dello strumento IPA II.

7. La libertà di espressione rimane un problema serio in molti paesi. Alla luce delle persistenti difficoltà in questo ambito, la Commissione continuerà a considerare questa problematica prioritaria nell’ambito del processo di adesione. Nella prima metà del 2013 la Commissione prevede di organizzare il seguito della conferenza “Speak up!” tenutasi a maggio 2011 che riunirà i rappresentanti dei media e della società civile dei Balcani occidentali e della Turchia. Il monitoraggio e le relazioni della Commissione terranno conto degli esiti della conferenza e del seguito che vi verrà dato. La Commissione continuerà a collaborare con il Parlamento europeo in questo ambito.

8. In molti settori occorrono approcci per paese che permettano di affrontare situazioni difficili e sbloccare eventualmente il processo di adesione. La Commissione ha adottato un programma costruttivo con la Turchia e ha avviato una serie di dialoghi ad alto livello e di dialoghi strutturali nei Balcani occidentali. Queste iniziative, che danno vitalità alle riforme, non sostituiscono i negoziati di adesione ma assicurano il passaggio verso la fase negoziale. La Commissione continuerà con questo impegno e si concentrerà su settori fondamentali come lo Stato di diritto, la governance democratica e le riforme economiche.

9. La cooperazione regionale e le relazioni di buon vicinato sono elementi essenziali del processo di stabilizzazione e associazione. Le questioni riguardanti i recenti conflitti, compresi i crimini di guerra, il rientro dei profughi, il trattamento delle minoranze, e il pari trattamento dei cittadini rimangono grandi sfide per la stabilità nei Balcani occidentali e vanno affrontate urgentemente. Occorre garantire il funzionamento dei forum regionali e il carattere inclusivo della cooperazione regionale. Le controversie su questioni interetniche e di status vanno risolte in uno spirito di dialogo e compromesso.

10. Durante il processo di allargamento le parti coinvolte devono risolvere quanto prima le questioni bilaterali, mostrandosi determinate, agendo in uno spirito di buon vicinato e tenendo conto degli interessi generali dell’Unione. Le questioni bilaterali non devono ostacolare il processo di adesione. La Commissione esorta le parti a fare il necessario per risolvere le vertenze pendenti, in linea con i principi stabiliti e i mezzi disponibili, anche rivolgendosi alla Corte internazionale di giustizia se necessario o a altri organi di composizione delle controversie esistenti o ad hoc. La prospettiva dei negoziati di adesione può essere un forte stimolo per la soluzione delle controversie e la Commissione si dichiara pronta ad intervenire per facilitare il processo.

11. Nei paesi dell’allargamento è fondamentale rafforzare la ripresa economica. La disoccupazione continua a crescere e nei Balcani occidentali la maggior parte delle economie attraversa una nuova fase di contrazione. L’economia turca continua a crescere anche se a un ritmo meno elevato. In Islanda la ripresa è iniziata nel 2011 ed è continuata nel 2012. L’Unione continuerà ad assistere i paesi prestando consulenza strategica e assistenza finanziaria. Il Quadro per gli investimenti nei Balcani occidentali servirà a preparare e sostenere, in stretta collaborazione con le istituzioni finanziarie internazionali, gli investimenti necessari a rilanciare la crescita e l’occupazione. La Commissione continuerà ad associare i paesi dell’allargamento alla strategia Europa 2020.

12. La governance economica dell’Unione subisce profondi cambiamenti e la Commissione continuerà a informare e associare i paesi dell’allargamento in questo processo. In tal senso verrà gradualmente adattata l’attuale vigilanza economica nei confronti dei paesi dell’allargamento e verrà valutata la possibilità di discutere le questioni riguardanti la competitività e l’occupazione nell’ambito delle riunioni ASA.

13. A dicembre 2011 la Commissione ha proposto il nuovo regolamento IPA II per il quadro finanziario pluriennale 2014-2020. L’IPA II rinsalda il nesso con le priorità della strategia di allargamento, soprattutto per quanto riguarda il potenziamento delle istituzioni democratiche e dello Stato di diritto e lo sviluppo socio-economico. Il nuovo strumento sosterrà ulteriormente le strategie settoriali garantendo maggiore flessibilità e procedure più snelle.

14. Gli scambi nell’ambito dell’ASA, l’esenzione dal visto e la partecipazione ai programmi dell’UE offrono oggi notevoli vantaggi ai cittadini dei paesi dell’allargamento. A gennaio 2012 la Commissione ha avviato un dialogo con il Kosovo sulla liberalizzazione dei visti. L’Unione e la Turchia hanno siglato un accordo di riammissione che, se verrà firmato in tempi brevi e sarà effettivamente attuato, segnerà un passo avanti verso la liberalizzazione dei visti. I paesi devono però prendere ulteriori misure per evitare un uso abusivo dell’esenzione dal visto.

15. Il successo e la sostenibilità della politica di allargamento dipendono dalla comprensione e dal sostegno dell’opinione pubblica. L’informazione dei cittadini e la comunicazione con il pubblico competono principalmente agli Stati membri e ai paesi dell’allargamento. È essenziale agevolare la comprensione e il dibattito informato sull’impatto della politica di allargamento, soprattutto in un momento in cui l’Unione è alle prese con sfide importanti. La Commissione continuerà dal canto suo a informare il pubblico sul processo di allargamento per alimentare un dibattito informato.

16. Il processo di allargamento, per sua natura inclusivo, richiede la partecipazione delle parti in causa. Nei paesi dell’allargamento sono necessari un ampio consenso politico e il sostegno della popolazione per le riforme perché contribuiscono notevolmente alle trasformazioni necessarie per progredire sulla strada dell’Unione. Tramite lo strumento di vicinato per la società civile la Commissione continuerà a sostenere questo processo, soprattutto con piccole sovvenzioni a favore delle organizzazioni di base della società civile in ambito locale.

II

17. Croazia: parallelamente alla presente comunicazione la Commissione ha adottato una comunicazione che rende conto delle principali risultanze della relazione di monitoraggio globale sullo stadio di avanzamento della Croazia in vista dell’adesione all’Unione. La Commissione conclude che la Croazia continua a progredire nell’adozione e nell’attuazione della legislazione dell’Unione e che l’allineamento con l’acquis è in dirittura d’arrivo. Sono comunque necessari ulteriori sforzi in una serie di ambiti e un numero limitato di questioni dovrà essere affrontato con urgenza nei prossimi mesi. Si tratta in particolare di questioni riguardanti la politica di concorrenza, il settore giudiziario e i diritti fondamentali (soprattutto l’efficienza giudiziaria), la giustizia, la libertà e la sicurezza. La Croazia dovrà sforzarsi per concludere in tempo i preparativi e permettere alla Commissione di renderne conto nella comunicazione sulla relazione di monitoraggio finale sui preparativi del paese in vista dell’adesione, che verrà presentata nella primavera del 2013.

18. Montenegro: il rispetto dei criteri politici procede bene e i negoziati avviati a giugno 2012 riflettono i progressi costanti realizzati dal paese sulla strada delle principali riforme. Il processo di screening è stato avviato e dovrebbe concludersi nell’estate del 2013. I negoziati di adesione, che seguono il nuovo approccio al capitolo su sistema giudiziario e diritti fondamentali e al capitolo su giustizia, libertà e sicurezza, assicurano la centralità dello Stato di diritto. Nel corso dei negoziati il Montenegro dovrà sviluppare un track record in questo settore e garantire un’attuazione irreversibile delle riforme, soprattutto per quanto riguarda la lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione, anche nelle alte sfere.

19. Ex Repubblica jugoslava di Macedonia: il rispetto dei criteri politici procede bene e il processo di adesione è al centro dell’agenda politica del governo. Il dialogo ad alto livello sull’adesione con la Commissione ha avuto un ruolo catalizzatore accelerando le riforme e contribuendo al conseguimento di progressi sostanziali in una serie di settori strategici fondamentali. È necessario tenere vivo l’interesse per le riforme in tutti gli ambiti, assicurandone soprattutto l’attuazione. Lo Stato di diritto deve rimanere al centro dell’attenzione, soprattutto per quanto riguarda la libertà di espressione, le relazioni interetniche e la riconciliazione.

La Commissione raccomanda per la quarta volta di avviare i negoziati di adesione con l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia. È infatti convinta che il passaggio alla fase successiva del processo di adesione permetterà di consolidare il ritmo e la sostenibilità delle riforme, di ridurre il rischio di eventuali inversioni di rotta e di rafforzare le relazioni interetniche. L’avvio dei negoziati darà inoltre credibilità all’Unione e incentiverà il processo di riforma nel resto della regione.

La Commissione ribadisce l’importanza capitale di mantenere relazioni di buon vicinato e di risolvere la questione del nome secondo una soluzione negoziata e accettabile per le parti in causa, sotto l’egida dell’ONU.

L’eventuale decisione del Consiglio europeo di avviare i negoziati di adesione contribuirebbe a creare le condizioni favorevoli alla risoluzione della controversia. La Commissione è pronta a presentare quanto prima una proposta di quadro negoziale che contempli la necessità di comporre la controversia sul nome già in una primissima fase dei negoziati. Una tale proposta terrebbe anche conto dei precedenti quadri negoziali e in particolare dei principi del nuovo approccio adottato dal Consiglio a dicembre 2011. Un tale approccio richiede un forte impegno politico da entrambe le parti già da prima del Consiglio europeo.

20. Serbia: il Consiglio europeo di marzo 2012 ha concesso alla Serbia lo status di paese candidato. La Serbia procede verso un rispetto soddisfacente dei criteri politici e delle condizioni legate al processo di stabilizzazione e di associazione. Il paese deve però garantire maggiore impegno sullo Stato di diritto, soprattutto per quanto riguarda il settore giudiziario; le recenti difficoltà evidenziano infatti la necessità di un rinnovato impegno a proseguire le riforme e a garantire l’indipendenza, l’imparzialità e l’efficienza del settore, anche alla luce delle recenti pronunce della Corte costituzionale. Anche alla luce dei recenti eventi, la Serbia deve prestare inoltre particolare attenzione ai diritti dei gruppi vulnerabili e all’indipendenza delle principali istituzioni, come la banca centrale. Il paese deve continuare a impegnarsi in modo costruttivo nella cooperazione regionale e ad approfondire le relazioni con i paesi del vicinato. Dovrà inoltre rilanciare l’interesse per le riforme e compiere ulteriori progressi verso un miglioramento visibile e duraturo delle relazioni con il Kosovo. Di recente la Serbia ha firmato il protocollo tecnico sulla gestione integrata delle frontiere ed è stata finalmente chiarita l’interpretazione serba dell’accordo s