Parere riguardante le relazioni tra l'UE e l'Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL)

(95/C 102/03)

Il Comitato economico e sociale, in data 25 gennaio 1994, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, terzo comma, del Regolamento interno, di elaborare il parere riguardante le relazioni tra l'Unione europea e l'Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL).

La Sezione « Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Engelen-Kefer, in data 12 gennaio 1995.

Il Comitato economico e sociale ha adottato a maggioranza con 4 astensioni il 25 gennaio 1995, nel corso della 322a sessione plenaria, il seguente parere.

Si avverte l'esigenza di una cooperazione tra l'UE e l'OIL allo scopo di ampliare la dimensione sociale dell'UE, un aspetto cui il Trattato di Maastricht ha attribuito una maggiore rilevanza.

1. Da anni ormai cova il conflitto tra la Commissione europea e la maggior parte degli Stati membri riguardo alla competenza legislativa dell'UE per l'elaborazione delle norme OIL. È un problema su cui il Comitato ha già richiamato l'attenzione in vari pareri. La controversia verte sulla richiesta della Commissione che gli Stati membri dell'UE, nell'esercizio dei loro poteri in ambito OIL, siano vincolati dalle decisioni precedentemente adottate dal Consiglio dell'Unione. A giudizio del Comitato, con tale richiesta la Commissione non riconosce la differenza qualitativa esistente tra l'opera di normalizzazione dell'OIL e il ruolo legislativo dell'UE. Mentre i regolamenti o le direttive UE sono giuridicamente vincolanti per gli Stati membri o lo divengono dopo un periodo di transizione, l'incorporazione delle convenzioni OIL nella legislazione nazionale è facoltativa. Nel parere riguardante la seconda relazione sull'attuazione della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori il Comitato ha esaminato in dettaglio il parere emesso dalla Corte europea di giustizia il 19 marzo 1993. Tale parere riguardava la competenza della Commissione UE e degli Stati membri rispetto all'adozione della Convenzione 170 dell'OIL sulla sicurezza nell'impiego delle sostanze chimiche sul lavoro. A tale proposito la Corte di giustizia ha precisato che il ruolo autonomo degli Stati membri dell'UE e delle parti sociali, ossia sindacati e associazioni dei datori di lavoro, non deve essere circoscritto. La Corte ha però anche stabilito che, nel caso della Convenzione 170, la competenza spettava congiuntamente agli Stati membri e all'Unione europea e che, di conseguenza, occorreva che questi collaborassero strettamente per adottare la suddetta convenzione. Il parere della Corte tuttavia non ha dato risposta ad un quesito : se la competenza mista affermata nel caso della Convenzione 170 sia applicabile anche ad altre convenzioni simili che si sovrappongono ad una normativa UE che prevede soltanto requisiti minimi, per esempio l'articolo 118 A del Trattato sull'Unione. La Convenzione 170 tratta anche del confezionamento e dell'etichettatura dei prodotti chimici, sui quali esiste già una normativa ai sensi dell'articolo 100.

2. Sulla base delle disposizioni suddette la Commissione ha presentato la « Proposta di decisione del Consiglio relativa all'esercizio della competenza esterna della Comunità nelle conferenze internazionali del lavoro in caso di competenza spettante congiuntamente alla Comunità e agli Stati membri ».

Nonostante tale proposta non sia stata adottata dal Consiglio, la Commissione tenta di operare a tutti gli effetti come se lo fosse stata. A questo proposito il Comitato desidera esporre le seguenti osservazioni.

2.1. Viene accolto con favore il chiaro riconoscimento delle peculiarità istituzionali dell'OIL, in particolare del principio della struttura tripartita, e dell'utilità del lavoro normativo dell'OIL a livello mondiale. Il paragrafo 1.3. dell'introduzione alla proposta di decisione del Consiglio mette in rilievo i seguenti aspetti : l'autonomia di cui godono entrambe le parti sociali all'interno dell'OIL; il ruolo dell'OIL, che comporta « in particolare l'elaborazione di norme per il progresso sociale a livello mondiale e quindi così concepite da ottenere un numero molto elevato di ratifiche »; infine, il tentativo di consolidare le procedure dell'OIL evitando che l'operato dell'UE provochi un « effetto di blocco » eccessivo. Tale osservazione acquista particolare importanza alla luce del dibattito in corso tra la Commissione europea e gli Stati membri dell'UE. Il Comitato sottolinea l'importanza della collaborazione tra l'UE e l'OIL per la promozione dell'assistenza specialistica ed auspica vivamente che tale collaborazione avvenga nel rispetto delle norme sociali.

2.2. Ai sensi dell'articolo 1 della sua « Costituzione » (statuto), l'OIL riunisce, oltre agli Stati già membri dell'organizzazione al 1° novembre 1945, anche quelli che all'epoca erano membri dell'ONU o che lo sono diventati in seguito. Gli Stati delle ultime due categorie sono tenuti a comunicare al direttore generale dell'Ufficio internazionale del lavoro la loro accettazione formale degli obblighi sanciti dalla « Costituzione » dell'OIL. All'OIL possono aderire anche Stati che non siano membri dell'ONU, a condizione che ne facciano domanda e che la loro candidatura venga appoggiata da una maggioranza dei due terzi ad una Conferenza internazionale del lavoro. In entrambi i casi lo Stato in questione è tenuto a dichiarare che adempirà agli obblighi sanciti dallo Statuto OIL. Come il CES ha osservato nel parere del 1992, la Comunità europea in quanto tale potrebbe aderire all'OIL solo dopo un prolungato processo di integrazione, durante il quale va garantito che non venga pregiudicata la partecipazione delle parti sociali nazionali al processo decisionale dell'OIL.

2.3. Il mantenimento di procedure di consultazione efficaci coinvolgenti le parti sociali nazionali, sancito dalla Convenzione 144, potrebbe essere integrato da procedure di consultazione supplementari che comprendano le parti sociali europee. Andrebbe inoltre rafforzata la partecipazione degli osservatori OIL ai vari comitati consultivi della Commissione europea in cui sono rappresentate le parti sociali, che già ora è vista con favore.

3. Fin dalla sua costituzione l'OIL ha avuto principalmente il compito di elaborare norme internazionalmente valide in materia sociale e di lavoro, da raccomandare agli Stati membri perché le recepissero e le applicassero. Il mezzo principale per promuovere la ratifica delle convenzioni e l'accettazione delle raccomandazioni è il disposto che impone agli Stati membri di sottoporre gli strumenti in questione al loro organo legislativo e d'informare l'OIL dei provvedimenti adottati (articolo 19 della « Costituzione » OIL). Ai sensi di tale articolo i governi degli Stati membri sono tenuti a sottoporre ai rispettivi parlamenti le norme adottate ad ogni Conferenza internazionale del lavoro entro il termine di un anno a decorrere dalla chiusura della Conferenza, prorogabile a 18 mesi in casi eccezionali. Gli Stati membri devono comunicare le misure che possono e devono essere adottate per incorporare tali norme nella legislazione nazionale. Nel caso che una convenzione non venga ratificata, o che una raccomandazione non venga accettata, i governi degli Stati membri devono comunicare al direttore generale dell'Ufficio internazionale del lavoro, ad intervalli di durata superiore ad un anno, quali siano gli ostacoli all'applicazione degli strumenti a livello nazionale o i provvedimenti già attuati o da attuare per raggiungere l'obiettivo. I governi degli Stati membri sono tenuti a presentare una relazione annuale all'Ufficio internazionale del lavoro sulle misure adottate per attuare il dispositivo delle Convenzioni di cui sono parti contraenti. Tali relazioni vengono esaminate sia da un comitato di esperti costituito in parte ad hoc, sia, ma selettivamente, dal Comitato per l'attuazione delle convenzioni e degli accordi della Conferenza internazionale del lavoro, che si riunisce una volta all'anno. Secondo il sistema tripartito vigente all'OIL, virtualmente ignoto alle altre organizzazioni internazionali, i rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori dispongono della metà del numero totale di voti in tutte le deliberazioni e decisioni di ciascuno degli organi decisionali. La Convenzione 144 sulla consultazione tripartita, ratificata da 11 dei 12 Stati membri dell'Unione, prevede espressamente, tra l'altro, che le associazioni « più rappresentative » dei datori di lavoro e dei lavoratori debbano partecipare attivamente alle deliberazioni sulle relazioni periodiche sopraindicate. Le opinioni espresse dai rappresentanti delle parti sociali possono essere incorporate nella relazione, allegate a questa oppure inviate separatamente all'Ufficio internazionale del lavoro, che le presenta comunque insieme alla relazione trasmessa dal governo. Il Comitato economico e sociale, che, tranne che nel III Gruppo, è composto da rappresentanti e dei datori di lavoro e dei lavoratori, si dichiara fortemente interessato al mantenimento nell'OIL del principio dell'organizzazione tripartita.

4. Sebbene l'UE attualmente non sia in grado di aderire all'OIL o di farsi carico delle competenze legate all'adesione, né autonomamente né per conto degli Stati membri, in diverse occasioni la Commissione, nell'intento di pervenire ad un approccio coordinato, ha cercato di limitare la competenza degli Stati membri e di entrambe le parti sociali per la redazione, l'adozione, la ratifica e l'attuazione delle norme internazionali OIL sulle condizioni di lavoro.

- Quando la Conferenza internazionale del lavoro stava discutendo la Convenzione 153 (1979), riguardante l'orario di lavoro e gli intervalli di riposo nei trasporti su strada, la Comunità europea ha preteso il diritto esclusivo di rappresentare gli Stati membri.

- La stessa cosa è avvenuta alle successive Conferenze internazionali del lavoro ogni volta che le convenzioni interessavano la tutela dei lavoratori e della salute, anche nei casi in cui la normativa CE copriva solo in parte gli argomenti trattati o si trovava ancora nella fase di progetto.

- Per questo motivo nel 1986 la Commissione CE ha addirittura presentato ricorso alla Corte di giustizia contro il Consiglio dei ministri. Il ricorso è stato ritirato dopo aver raggiunto un compromesso con il Consiglio in base al quale la Commissione sarebbe stata competente qualora fossero stati discussi temi rientranti nella competenza esclusiva della Comunità. Nella controversia che opponeva la Commissione agli Stati membri rimaneva naturalmente da definire che cosa s'intendesse per « competenza esclusiva ». Secondo l'opinione dei governi degli Stati membri, condivisa in linea di principio dalla Corte di giustizia, i temi trattati dall'articolo 118 A del Trattato sull'Unione non potranno mai rientrare nella competenza esclusiva della Comunità, poiché gli Stati membri vengono espressamente invitati a varare misure per una maggiore protezione dei lavoratori, misure che vadano al di là delle norme giuridiche adottate, per esempio, ai sensi dell'articolo 118 A.

5. Innanzitutto il Comitato giudica particolarmente inquietante che la Commissione abbia tentato di mettere in forse l'autonomia di cui godono i rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori nell'ambito delle varie procedure e decisioni OIL, in conformità del principio tripartito. Nella sua domanda alla Corte di giustizia a proposito della Convenzione 170 dell'OIL, la Commissione è arrivata al punto di esprimere la convinzione che, ai sensi degli articoli 228 e 5 del Trattato CEE, i rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori fossero obbligati a prestarle assistenza, poiché in forza dello Statuto dell'OIL agivano come rappresentanti non già delle due parti sociali bensì dello Stato membro di appartenenza. La Commissione riteneva insomma che, i rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori, in quanto partecipanti a negoziati su accordi internazionali, stessero partecipando all'esercizio di pubblici poteri.

6. In un memorandum del 23 maggio 1987 i membri del Consiglio d'amministrazione dell'Ufficio internazionale del lavoro, in rappresentanza dei datori di lavoro e dei lavoratori dell'Europa occidentale, hanno chiarito in modo esauriente il loro ruolo all'interno dell'OIL, che continuano ad esercitare, e i loro timori per i tentativi della Commissione CE di metterlo in discussione. I rappresentanti hanno fatto appello alle autorità competenti dell'UE perché si distanziassero da qualsiasi tentativo di pregiudicare l'applicazione nell'OIL del principio tripartito, oppure di formare blocchi regionali compromettendo così il carattere mondiale dell'organizzazione.

6.1. Il Comitato desidera ribadire con energia i timori di cui sopra, già espressi dai datori di lavoro e dai delegati sindacali dell'Europa occidentale.

7. Ovviamente viene accolta l'osservazione, contenuta nel paragrafo 4.5. dell'introduzione alla proposta di decisione del Consiglio, secondo cui « le norme dell'OIL sono ... norme di portata mondiale che devono poter essere ratificate e applicate dal massimo numero di Stati membri dell'Organizzazione ». Il Comitato sostiene gli sforzi chiaramente in atto in tale ambito per consentire sia ai paesi UE sia a tutti gli altri Stati membri dell'OIL di ratificare le convenzioni dell'OIL. Si potrebbe però rischiare di trasformare il tentativo di realizzare la compatibilità in una pretesa di conformità, come viene detto nel documento elaborato dall'Ufficio internazionale del lavoro sulla decisione della Commissione, di cui il consiglio di amministrazione ha preso atto il 31 marzo 1994. Il Comitato si compiace inoltre delle aspettative espresse in tale documento a proposito della procedura per l'elaborazione di norme internazionali del lavoro, ossia che l'efficacia della procedura di consultazione delle parti sociali a livello nazionale non venga ridotta e che vengano osservate le scadenze riportate nel Regolamento.

8. Il Comitato, seguendo l'esempio del consiglio di amministrazione, richiama l'attenzione sullo spinoso problema della ratifica delle Convenzioni. Al paragrafo 4.1 dell'introduzione alla proposta di decisione del Consiglio la Commissione esprime l'opinione, diversa da quella dei governi degli Stati membri, che in futuro probabilmente la maggior parte delle Convenzioni dell'OIL formeranno oggetto di una competenza mista Comunità/Stati membri. Le conclusioni della Corte di giustizia valgono perciò indistintamente sia per la « competenza mista orizzontale » (cioè quando la convenzione comporta insieme competenza esclusiva e non esclusiva, come nel caso della 170), sia per la "competenza mista verticale » (cioè quando le disposizioni della Convenzione interessano solo aree di competenza non esclusiva, sia della Commissione che degli Stati membri). Risultano particolarmente problematiche le disposizioni proposte per i casi rientranti nel concetto molto ampio di « competenza mista » che riguardano la necessaria cooperazione tra gli Stati membri e la Comunità. Nel paragrafo 5.5.2 dell'introduzione alla proposta di decisione del Consiglio si afferma che « spetta al Consiglio, su proposta della Commissione... di pronunciarsi su un'eventuale conclusione di questa convenzioneda parte della Comunità e degli Stati membri e di invitare successivamente, se del caso, gli Stati membri a stipulare la convenzione anche per conto della Comunità ». Come è stato puntualizzato all'Ufficio internazionale del lavoro il 9 marzo 1994 a Bruxelles, questa formulazione molto generale in realtà significa che in futuro gli Stati membri dell'UE potranno ratificare le Convenzioni OIL che rientrino nella competenza mista, definita come sopra, solo a patto di ottenere l'approvazione delle autorità competenti, cioè la Commissione e il Consiglio, sulla base della maggioranza prevista nel caso specifico. La ratifica da parte dei singoli Stati membri sarebbe quindi praticamente esclusa, anche nel caso in cui la legislazione nazionale soddisfacesse già alle condizioni prescritte dalla Convenzione in oggetto.

9. Il Comitato condivide la seria preoccupazione espressa dall'OIL quando ha dichiarato che tale ottica restringerebbe notevolmente le possibilità di ratifica delle convenzioni. Il Comitato non può pertanto accettare questa proposta della Commissione.

9.1. Tentare di dirimere la controversia per vie legali non è consigliabile. Nell'UE ogni controversia su come interpretare le disposizioni del Trattato può essere risolta solo sottoponendola alla Corte di giustizia europea, le cui prese di posizione, però, non sono affatto vincolanti per gli organi dell'OIL. Per questi ultimi la posta in gioco è l'obbligo di osservare la propria « Costituzione », sull'interpretazione della quale solo la Corte internazionale di giustizia è competente a pronunciarsi. È inoltre chiaro che, se la Corte europea di giustizia si pronunciasse su tale controversia, non sarebbe disposta a tener conto degli ostacoli che, nella « Costituzione » dell'OIL, potrebbero opporsi all'emissione di pareri da parte della Corte stessa. Inoltre, se la Commissione CE e il Consiglio ricorressero alle vie legali per stabilire le loro competenze in ambito OIL offrirebbero all'opinione pubblica mondiale rappresentata all'OIL un'immagine estremamente negativa.

10. È quindi possibile giungere ad una soluzione soddisfacente solo tramite negoziati che coinvolgano tutte le parti in causa. A tale proposito il Comitato reputa comprensibile e legittimo che i rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori nell'OIL siano interessati a partecipare ai negoziati, al pari della Confederazione europea dei sindacati (CES) e dell'UNICE.

11. È ormai peraltro decisamente chiaro che esiste una notevole discrepanza tra, da un lato, il tentativo della Commissione di accrescere la propria influenza nell'OIL e, dall'altro, i ripetuti appelli a questa rivolti dal Parlamento europeo e dal Comitato economico e sociale perché nella formulazione della sua politica sociale attinga alle norme dell'OIL già adottate. La Commissione ha ripetutamente tentato di impedire agli Stati membri di ratificare le convenzioni adottate alle Conferenze internazionali del lavoro, contribuendo inoltre in modo essenziale alla denuncia, da parte di vari Stati membri, della Convenzione 89, sul lavoro notturno (donne), e della Convenzione 96, sulle agenzie di collocamento che impongono una provvigione. Per di più la Commissione finora non ha preso alcuna chiara iniziativa per allineare i regolamenti sulla normativa sociale UE nel settore dei trasporti su strada. Il parere del CES del 22 febbraio 1989, adottato con pochi voti contrari, riporta un lungo elenco di convenzioni OIL che attendono ancora di essere recepite nella normativa UE. Il Comitato esorta la Commissione e il Consiglio ad accettare sia le proposte suddette, sia le deliberazioni adottate dai capi di Stato e di governo e dal Parlamento europeo che vanno in direzione analoga. Ciò sarebbe molto più utile che perdersi in infruttuose polemiche sulla competenza. Il Comitato propone di elaborare un parere d'iniziativa su quelle convenzioni OIL che si reputa debbano essere sottoposte a ratifica da parte dell'UE ()().

Bruxelles, 25 gennaio 1995.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() GU n. C 126 del 26. 5. 1989.