COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE SULL'ATTUAZIONE DEGLI INDIRIZZI DI MASSIMA PER LE POLITICHE ECONOMICHE PER IL PERIODO 2003-05 (presentata ai sensi dell'articolo 99, par. 3 del trattato CE) {SEK(2004) 44}

PARTE I°

Valutazione Generale 1)

1) Comunicazione della Commissione

// sintesi

Gli indirizzi di massima per le politiche economiche illustrano la strategia di politica economica a medio termine...

... per il raggiungimento dell'obiettivo di Lisbona. // Questa comunicazione presenta una prima valutazione del seguito dato agli indirizzi di massima per le politiche economiche per il periodo 2003-05. Nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che la accompagna viene presentata una valutazione dell'attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese. Insieme, i due documenti costituiscono la prima relazione di attuazione che segue il passaggio ad indirizzi pluriennali nel 2003. Gli indirizzi di massima per le politiche economiche per il periodo 2003-05 hanno stabilito la strategia di politica economica a medio termine dell'UE, con particolare riferimento al contributo che le politiche economiche possono offrire al raggiungimento dell'obiettivo strategico di Lisbona. I tre elementi chiave di questa strategia sono i seguenti:

* politiche macroeconomiche orientate alla crescita e alla stabilità;

* riforme economiche per accrescere il potenziale di crescita dell'Europa; e

* rafforzamento della sostenibilità.

Sarà gradualmente intensificata la valutazione dell'attuazione.

// Con il passaggio ad un processo di coordinamento delle politiche razionalizzato, la presente relazione di attuazione viene presentata come parte integrante del "pacchetto attuazione", insieme al progetto di relazione comune sull'occupazione e alla relazione sull'attuazione della strategia del mercato interno. Inoltre, visto che la strategia politica è orientata più sul medio termine, questa prima relazione sull'attuazione può fornire soltanto una valutazione preliminare. Essa si concentra sulle misure politiche adottate e/o previste nel 2003 in risposta agli indirizzi di massima per le politiche economiche per il periodo 2003-05. Viene prestata particolare attenzione alle tre aree prioritarie evidenziate dal Consiglio. La valutazione dell'attuazione sarà intensificata man mano che ci si avvicinerà alla revisione completa degli indirizzi di massima per le politiche economiche prevista per il 2006.

Stagnazione nella prima metà del 2003.

// La presente relazione si colloca nel contesto economico di stagnazione che ha caratterizzato la prima metà del 2003. Nonostante un chiaro miglioramento dell'attività economica nel terzo trimestre, la crescita complessiva nel corso dell'anno dovrebbe essere, secondo le stime, soltanto dello 0,8% nell'UE (e di un modesto 0,4% nella zona euro). Il prolungato periodo di scarsa crescita ha cominciato a far sentire i propri effetti sul mercato del lavoro. La crescita dell'occupazione si è arrestata e la disoccupazione è salita all'8,1% nell'Unione. L'inflazione è scesa lentamente, in parte a causa degli aumenti del prezzo del petrolio e dei prodotti alimentari freschi, nonché della crescita delle imposte indirette. La mancata risposta dei salari al rallentamento congiunturale della produttività del lavoro ha anche implicato una pressione costante sul costo unitario nominale del lavoro.

// Da questa preliminare valutazione dell' attuazionee, emergono i seguenti elementi chiave.

Le politiche macro-economiche hanno sostenuto la crescita.

// Nel 2003 la politica macroeconomica è stata accomodante. Sia la BCE che le banche centrali nazionali di Danimarca, Svezia e Regno Unito hanno abbassato i tassi di interesse, al fine di sostenere la domanda interna. Nonostante l'apprezzamento dell'euro, le condizioni monetarie generali sono rimaste accomodanti. Gli stabilizzatori automatici hanno potuto esplicare liberamente i loro effetti, contribuendo così alla stabilizzazione dell'economia. Il saldo primario di bilancio corretto per il ciclo è rimasto complessivamente immutato, configurando una politica di bilancio globalmente neutra nel 2003.

I bilanci non hanno cessato di peggiorare...

...ma cinque Stati membri sono riusciti a mantenere posizioni di bilancio prossime al pareggio o positive nel 2003... // Il rallentamento economico ha continuato a pesare sulle finanze pubbliche e i risultati ottenuti in ordine al raggiungimento o al mantenimento di una sana posizione di bilancio sono eterogenei. Il disavanzo di bilancio nominale medio è ulteriormente peggiorato nel 2003, raggiungendo il 2,7% del PIL. Tuttavia, vi sono sensibili differenze tra gli Stati Membri. Belgio, Danimarca, Spagna, Austria, Finlandia e Svezia hanno avuto posizioni di bilancio corrette per il ciclo prossime al pareggio o positive nel 2002. Ad eccezione dell'Austria, gli altri cinque Stati membri hanno mantenuto una posizione di bilancio di questa natura nel 2003. I disavanzi nominali hanno subito un marcato peggioramento in numerosi altri Stati membri e due paesi (Germania e Francia), secondo le previsioni, dovrebbero avere, nel 2003, disavanzi che superano di un ampio margine la soglia del 3% del PIL. Sebbene il rallentamento economico sia la principale causa del recente deterioramento delle finanze pubbliche, parte dello scostamento del 2003 deriva anche dalle misure discrezionali adottate in alcuni Stati membri (segnatamente Grecia, Austria e Regno Unito).

...e altri tre hanno nettamente migliorato le posizioni di bilancio corrette per il ciclo...

...mentre la situazione di disavanzo eccessivo sembra persistere per altri tre.

// Nel 2003, soltanto Irlanda, Paesi Bassi e Portogallo hanno registrato un netto miglioramento (superiore allo 0,5% del PIL) delle rispettive posizioni di bilancio corrette per il ciclo. Nel caso del Portogallo ciò è attribuibile a sostanziali misure una tantum che hanno avuto altresì l'effetto di mantenere il disavanzo nominale appena al di sotto del limite del 3% nel 2003. Tuttavia, secondo le previsioni, il disavanzo dovrebbe peggiorare nel 2004 in assenza di ulteriori misure, con un conseguente nuovo superamento della soglia. Gli altri due paesi con disavanzi eccessivi, la Germania e la Francia, hanno fatto progressi scarsi, quasi nulli. Prescindendo dalle misure di consolidamento adottate in Germania ed equivalenti a circa l'1% del PIL, la crescita inferiore alle aspettative non consentirà loro di porre fine alla situazione di disavanzo eccessivo nel 2004. La Francia non ha intrapreso alcuna iniziativa efficace volta a correggere gli squilibri di bilancio per porre fine alla situazione di disavanzo eccessivo entro quest'anno.

I salari esercitano delle pressioni sulla redditività. // Nell'UE i salari nominali hanno continuato a crescere di circa il 3% nel 2003 (2 ¾% nell'area dell'euro), nonostante il persistente rallentamento dell'attività economica. Questo ha esercitato ulteriori pressioni sulla redditività e sugli investimenti per la creazione di posti di lavoro. Tuttavia, considerata in una prospettiva a medio termine, l'evoluzione dei salari appare ancora ampiamente compatibile con la stabilità dei prezzi.

Le riforme del mercato del lavoro sono state intensificate in alcuni settori, ma sembrano insufficienti per raggiungere gli obiettivi di Lisbona.

// Il mercato del lavoro ha avuto un andamento piuttosto positivo all'inizio di questa fase di contrazione economica, frutto delle riforme precedenti ma anche conseguenza dell'accumulazione di lavoro. L'effetto del rallentamento ha iniziato a farsi sentire maggiormente nel 2003, con la stagnazione della crescita dell'occupazione e un protratto aumento della disoccupazione. L'accelerazione del ritmo delle riforme del mercato del lavoro nel 2003 sembra incoraggiante, ma richiede un'ulteriore intensificazione. In particolare, la maggior parte degli Stati membri ha compiuto sforzi volti a far sì che sia conveniente lavorare, anche se le riforme restano incentrate sull'aspetto fiscale. Alcuni Stati membri sono intervenuti a livello di effetti incentivanti dei sistemi previdenziali (Danimarca, Germania, Francia, Paesi Bassi e Regno Unito), che contribuiscono maggiormente al rischio di creare trappole di disoccupazione e di inattività. Numerosi Stati membri hanno adottato ulteriori misure per rendere l'organizzazione del lavoro più flessibile (segnatamente Danimarca, Spagna, Francia, Italia, Paesi Bassi e Svezia) e la maggior parte degli Stati membri tende a promuovere la mobilità del lavoro attraverso iniziative di formazione lungo tutto l'arco della vita. Le politiche attive del mercato del lavoro sono anche diventate più rispondenti alle necessità individuali dei disoccupati. Ciononostante e malgrado alcuni miglioramenti riscontrati o previsti in Danimarca, Irlanda e Paesi Bassi, i progressi sembrano limitati in termini di maggiore efficienza delle politiche attive del mercato del lavoro: ad esempio, le valutazioni non vengono svolte o comunicate sistematicamente. Apparentemente, i progressi sono stati scarsi anche per quanto riguarda la promozione della differenziazione dei salari o l'alleggerimento dei vincoli normativi per il mercato del lavoro. Nonostante i progressi riscontrati per alcuni tipi di riforme del mercato del lavoro, gli obiettivi di Lisbona e Stoccolma riferiti ai tassi di occupazione rischiano di non essere raggiunti, a meno che non vengano tempestivamente intraprese ulteriori riforme di vasta portata.

Aumento deludente della produttività del lavoro ... // L'aumento della produttività del lavoro ha continuato ad essere deludente e il divario rispetto agli USA è cresciuto. La minore produttività del lavoro per ora lavorata rappresenta attualmente il 40% della differenza del PIL pro capite tra UE e USA. Il graduale rallentamento della crescita della produttività del lavoro a partire dalla metà degli anni '90 può essere attribuito in ugual misura al rallentamento degli investimenti e della produttività totale dei fattori (che generalmente comprende gli effetti prodotti dal più efficiente utilizzo delle risorse, dai progressi tecnologici e dal naturale processo di recupero dei paesi UE meno sviluppati). Le tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) e la loro adozione sono fattori chiave per l'aumento della produttività e il divario tra le tendenze della produttività di UE e USA è fortemente influenzato dal differente grado di penetrazione delle TIC nelle rispettive economie. Ciò dimostra quanto sia necessario incentivare l'integrazione dei mercati, il dinamismo e gli investimenti delle imprese, in particolare nella conoscenza.

...in parte dovuto ai lenti progressi sul fronte del mercato interno.

// Le riforme economiche sono essenziali per promuovere il potenziale di crescita dell'UE, il che è necessario al fine di realizzare gli "obiettivi di Lisbona". I risultati ottenuti nell'attuazione degli indirizzi volti ad aumentare la produttività e il dinamismo delle imprese sono eterogenei. Il funzionamento del mercato interno è ancora ostacolato dall'assenza di un'adeguata regolamentazione nei settori cui si riferiscono le proposte al vaglio del Consiglio e del Parlamento europeo (ivi comprese le direttive sulle qualifiche professionali e sui diritti di proprietà intellettuale). Anche il tasso medio di recepimento degli Stati membri nel 2003 è, per alcuni aspetti, peggiorato.

Maggiori progressi nelle politiche della concorrenza e nella liberalizzazione dei settori a struttura di rete. // Maggiori sono stati i progressi relativi al miglioramento dell'efficacia delle politiche della concorrenza, in quanto per esempio Belgio, Austria e Regno Unito hanno preso provvedimenti atti a garantire l'effettiva indipendenza e le capacità delle rispettive autorità garanti della concorrenza. Anche l'apertura dei mercati nei settori a struttura di rete continua a progredire sia a livello dell'UE (con, ad esempio, la direttiva recante le norme comuni per il mercato dell'elettricità e del gas e un accordo sulle reti transeuropee) che a livello nazionale, anche se, dopo la liberalizzazione, la quota di mercato degli operatori storici resta spesso molto elevata.

Sono state adottate misure per migliorare il contesto in cui operano le imprese...

// Il contesto in cui operano le imprese continua ad essere caratterizzato da alcuni punti deboli, quali gli oneri amministrativi relativamente elevati e la difficoltà a reperire finanziamenti (in particolare capitali di rischio). Ciononostante, nel 2003 numerosi paesi (per esempio Belgio, Germania, Grecia, Spagna, Francia, Lussemburgo e Austria) hanno adottato alcune misure per facilitare l'avviamento di nuove imprese.

...mentre gli investimenti nella conoscenza e nell'innovazione sono ancora insufficienti.

// La transizione verso un'economia basata sulla conoscenza sta progredendo, benché lentamente, e le differenze tra gli Stati membri restano importanti. La Commissione ha elaborato un piano di azione teso a promuovere gli investimenti nella R&S (fino al 3% del PIL entro il 2010), due terzi dei quali devono essere finanziati dal settore privato. Finora, i progressi sono lungi dall'essere soddisfacenti, e si registra una diminuzione della spesa per la R&S (in percentuale del PIL) per esempio in Irlanda, Paesi Bassi e Regno Unito. È preoccupante anche il fatto che gli Stati membri non siano riusciti finora ad aumentare sostanzialmente gli investimenti nelle risorse umane, tema che era anche stato affrontato dalla Commissione in una comunicazione del novembre 2003. Per quanto riguarda invece gli aspetti positivi, numerosi Stati membri stanno cercando di migliorare la qualità e l'efficienza dei sistemi di istruzione; la Spagna, ad esempio, ha adottato una legge sulla qualità dell'istruzione e la Svezia ha introdotto un nuovo sistema di formazione professionale.

Buoni progressi nell'attuazione del piano di azione per il capitale di rischio e del piano di azione per i servizi finanziari, ma è necessario uno sforzo finale.

// Per quanto riguarda i mercati dei capitali, il piano di azione per il capitale di rischio è quasi completamente attuato. Anche il piano di azione per i servizi finanziari è ben avviato verso la piena attuazione ed è iniziato il recepimento nell'ordinamento nazionale delle misure legislative adottate. Tuttavia, è necessario uno sforzo finale per rispettare la scadenza del 2005. L'integrazione dei sistemi di compensazione e regolamento nel 2003 è diventata una precisa priorità di azione a livello dell'UE e degli Stati membri. A seguito degli scandali societari degli ultimi anni, diversi Stati membri hanno rafforzato le disposizioni in materia di governo societario a livello nazionale, mentre nel maggio 2003 la Commissione ha adottato un piano di azione sul diritto delle società e sul governo societario. Si sta procedendo alla razionalizzazione degli accordi in materia di vigilanza finanziaria, sia a livello di Stati membri che dell'UE.

La sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche non è ancora garantita in circa la metà degli Stati membri.

// La sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, soprattutto a fronte dell'invecchiamento della popolazione, non è ancora garantita in circa metà degli Stati membri, segnatamente in Belgio, Germania, Grecia, Spagna, Francia, Italia e Portogallo. Sebbene, nel 2003, siano stati realizzati progressi significativi grazie all'introduzione di misure di riforma pensionistica in alcuni Stati membri, in particolare in Francia e Austria, meno positivi sono stati i risultati in relazione alla riduzione del debito pubblico che, nel 2003, è rimasto superiore al 60% del PIL in sei Stati membri, compreso Belgio, Grecia e Italia, dove è tuttora superiore al 100% del PIL.

Progressi limitati per la sostenibilità sociale, nonostante l'adozione di alcune misure.

// Il miglioramento della sostenibilità sociale è ostacolato dal deterioramento della situazione del mercato del lavoro, in quanto il lavoro svolge un importante ruolo di tutela contro la povertà e l'esclusione sociale. Sono state adottate alcune misure atte a far fronte alle differenze regionali in tema di disoccupazione e, soprattutto, tese ad accrescere l'efficienza degli investimenti finanziati dai fondi strutturali.

La sostenibilità ambientale resta una sfida importante.

// Nel 2003 sono stati realizzati alcuni progressi in ordine al miglioramento della sostenibilità ambientale. A livello dell'UE, il Consiglio ha esteso il campo di applicazione della legislazione comunitaria sulla tassazione dei prodotti energetici (per es. in materia di livelli minimi di tassazione). Numerosi Stati membri (per es. Belgio, Paesi Bassi e Svezia) hanno adottato ulteriori provvedimenti per promuovere l'utilizzo dell'energia rinnovabile. Altri Stati membri (in particolare Germania e Austria) hanno adottato misure di tariffazione dei trasporti. Per quanto riguarda il Regno Unito, a Londra è stata introdotta una "tassa sulla congestione", che ha determinato un netto mutamento di comportamento. Al contrario, e nonostante i buoni risultati ottenuti alla fine degli anni '90, non è stato rilevato alcun progresso in relazione alla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra.

Finora sono stati ottenuti risultati eterogenei nell'area dell'euro, mentre sono necessarie maggiori iniziative in materia di bilancio...

... e per quanto riguarda la rappresentanza esterna dell'area dell'euro.

// I risultati ottenuti in risposta agli indirizzi specifici per l'area dell'euro sono eterogenei. Il dosaggio delle politiche macroeconomiche è apparso nel complesso compatibile con la stabilità dei prezzi e ha continuato a sostenere la crescita. Tuttavia, l'attuazione degli indirizzi in materia di bilancio è fonte di preoccupazione. Nel 2003, soltanto tre Stati membri hanno mantenuto posizioni di bilancio prossime al pareggio o positive (in particolare Belgio, Spagna e Finlandia) e altri tre hanno registrato un miglioramento del saldo di bilancio corretto per il ciclo di almeno lo 0,5% del PIL (Irlanda, Paesi Bassi e Portogallo). Metà degli Stati membri dell'area dell'euro hanno compiuto, nel 2003, progressi insufficienti verso il risanamento delle finanze pubbliche. Infine, sono stati riscontrati risultati molto scarsi per quanto riguarda il miglioramento della rappresentanza esterna dell'area dell'euro nelle sedi internazionali.

Nonostante i notevoli progressi riscontrati in alcuni settori, il ritmo generale delle riforme non ha subito accelerazioni.

// Pur riconoscendo che questo è soltanto il primo anno in un contesto pluriennale, il quadro generale che emerge da questa panoramica è contrastato. Il ritmo delle riforme (comprese le misure prese e/o previste) sembra migliorato in relazione a mercato del lavoro, politiche che influenzano la concorrenza, contesto in cui operano le imprese e uso delle nuove tecnologie, istruzione e pensioni. I progressi sono più limitati per quanto concerne l'integrazione dei mercati, gli investimenti nella conoscenza e nella ricerca, la sostenibilità sociale e ambientale. Il rapido deterioramento delle posizioni di bilancio in numerosi Stati membri e la mancanza di determinazione ad affrontare la situazione (di disavanzo eccessivo) sono fonte di grave preoccupazione. Nel complesso, non sembra che il ritmo generale delle riforme sia stato accelerato come richiesto dal Consiglio. Vi è il rischio evidente che, con l'attuale ritmo delle riforme, non possa essere assicurata la piena attuazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche entro il 2006, e, di conseguenza, la realizzazione degli obiettivi di Lisbona entro il 2010 sarebbe compromessa. Il rallentamento dell'economia e la necessità di risanare le finanze pubbliche non possono fornire il pretesto per rimandare ulteriormente le riforme necessarie. Di fatto, sia il risanamento finanziario che le riforme strutturali possono sostenere la crescita anche a breve termine, esercitando effetti positivi sulla fiducia ed è indubbio il loro impatto positivo sulla crescita a lungo termine.

1. Introduzione

La presente comunicazione intende valutare l'azione intrapresa o prevista in risposta alla strategia di politica economica a medio termine dell'UE stabilita negli indirizzi di massima per le politiche economiche per il periodo 2003-05 [1]. Gli indirizzi di massima per le politiche economiche forniscono uno strumento complessivo per il coordinamento delle politiche economiche nell'Unione europea. In seguito alla razionalizzazione dei processi di coordinamento delle politiche dell'Unione, gli indirizzi di massima per le politiche economiche si sono concentrati sugli aspetti fondamentali della politica economica e sulle misure adottate nel medio termine per affrontarli in maniera efficace. Altri processi (come per esempio la strategia per il mercato interno e la strategia europea per l'occupazione) affrontano queste questioni più in dettaglio. La presente relazione sull'attuazione si inquadra nell'ambito di un "pacchetto attuazione", unitamente al progetto di relazione comune sull'occupazione e alla relazione sull'attuazione della strategia per il mercato interno. Insieme, esse costituiscono la base per la relazione di primavera della Commissione per il 2004. Essa tiene inoltre debitamente conto della recente relazione della Task Force europea per l'occupazione.

[1] Cfr. la raccomandazione del Consiglio del 26 giugno 2003 sugli indirizzi di massima per le politiche economiche (2003/555/CE), pubblicata sulla Gazzetta ufficiale L 195 del 1° agosto 2003, pag. 1.

La strategia di politica economica a medio termine dell'UE si concentra sui seguenti elementi:

* politiche macroeconomiche orientate alla crescita e alla stabilità;

* riforme economiche volte ad accrescere il potenziale di crescita dell'Europa; e

* rafforzamento della sostenibilità.

Gli indirizzi di massima per le politiche economiche si concentrano sul contributo che le politiche economiche possono dare nel medio termine ai fini della realizzazione dell'obiettivo strategico di Lisbona nel 2000, e cioè "diventare l'economia fondata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, caratterizzata da una crescita sostenibile, posti di lavoro in maggior numero e di miglior qualità e una maggiore coesione sociale". Nel 2001, all'agenda di Lisbona è stata aggiunta una dimensione ambientale.

La relazione sull'attuazione costituisce un importante contributo in termini di sorveglianza multilaterale sulle politiche economiche degli Stati membri e dell'Unione, come previsto dall'articolo 99, paragrafo 3 del trattato. La presente relazione sull'attuazione è la prima dopo il passaggio ad indirizzi pluriennali. Pur riconoscendo che gli Stati membri dispongono ancora di tre anni per dare attuazione agli indirizzi di massima e alle raccomandazioni specifiche per paese contenute negli indirizzi di massima per le politiche economiche, verrà seguito un approccio incrementale in base al quale la valutazione dell'attuazione diventa sempre più accurata con l'avvicinarsi della revisione completa degli indirizzi di massima per le politiche economiche prevista per il 2006. Ne deriva che la valutazione dell'attuazione riferita a questo primo anno intermedio è meno dettagliata e conclusiva e si concentra sulle intenzioni politiche più di quanto verrà fatto nelle valutazioni future.

Riquadro 1: Seguito dato alle tre priorità principali del Consiglio

In una nota di trasmissione degli indirizzi di massima per le politiche economiche per il periodo 2003-05, il Consiglio Ecofin ha sottolineato tre priorità principali per l'azione politica nel prossimo anno:

* promuovere la crescita;

* accrescere la flessibilità nei mercati del lavoro; e

* assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche.

Il Consiglio ha anche affermato che il ritmo delle riforme deve essere accelerato e che un'attuazione rapida ed efficace degli indirizzi di massima per le politiche economiche riveste un'importanza fondamentale ai fini della fiducia e della crescita. Il Consiglio ha altresì sottolineato il suo ruolo centrale nel monitorare ed incoraggiare, congiuntamente all'Eurogruppo, l'attuazione da parte di tutti gli attori politici.

Successivamente, la Presidenza italiana ha segnalato che nel corso dell'anno il Consiglio inizierà a tenere periodiche discussioni sull'attuazione. Il 4 novembre 2003 si è svolta una colazione di lavoro dedicata al seguito dato fino a questo momento agli indirizzi di massima per le politiche economiche per il periodo 2003-05, con particolare riferimento alla sostenibilità delle finanze pubbliche. L'adozione delle conclusioni sulla presente relazione sarà la prossima opportunità per il Consiglio di riprendere le discussioni sull'attuazione.

Non è facile sintetizzare il seguito effettivo relativo ai tre settori prioritari sottolineati dal Consiglio, vista la loro portata molto vasta. Per esempio, tutti gli indirizzi generali correlati alle "politiche macroeconomiche orientate alla crescita e alla stabilità" e alle "riforme economiche volte ad accrescere il potenziale di crescita dell'Europa" sono più o meno direttamente finalizzati al miglioramento del potenziale e dei livelli di crescita in Europa. La presentazione che segue non dovrebbe quindi essere considerata sostitutiva della valutazione più approfondita svolta nella relazione completa.

Per quanto riguarda l'obiettivo di "dare priorità alla crescita in Europa" e la necessità di trovare un adeguato equilibrio delle politiche macroeconomiche, la relazione sull'attuazione arriva alla conclusione che queste politiche sono state adeguate all'esigenza di favorire la crescita. La politica monetaria ha assunto un assetto meno restrittivo, in quanto nel 2003 la BCE ha tagliato i tassi di interesse di 75 punti base in totale. La politica di bilancio è rimasta neutra, visto che il disavanzo di bilancio corretto per il ciclo è rimasto globalmente invariato, anche se l'effetto degli stabilizzatori automatici ha contribuito a stabilizzare l'economia.

Oltre all'adozione di politiche macroeconomiche sane, il Consiglio ha sottolineato la necessità di intensificare gli investimenti in capitale umano e fisico e di completare il mercato interno. I risultati ottenuti sono contrastanti. Secondo le previsioni gli investimenti totali sarebbero diminuiti nel 2003 (dello 0,4% nell'UE a 15 e dell'1% nell'area dell'euro), anche se ad un tasso inferiore rispetto al 2002 e in linea con le condizioni congiunturali negative. Il livello degli investimenti nella conoscenza e nell'innovazione continua a rimanere inferiore rispetto a quello degli USA. Inoltre, i progressi verso un migliore funzionamento del mercato interno sono rallentati. Tuttavia, l'iniziativa europea per la crescita, varata nell'ottobre 2003, è tesa ad incoraggiare alcune infrastrutture di rete transeuropee e progetti di R&S che possono essere finanziati a carico del bilancio dell'UE. Il contributo della Comunità per gli investimenti in infrastrutture transfrontaliere si limita al 20% del costo del progetto. Questi progetti beneficeranno anche di un maggior coordinamento per quanto attiene alla pianificazione, alla valutazione d'impatto ambientale e al finanziamento.

Per quanto riguarda l' "aumento della flessibilità nei mercati del lavoro", il ritmo delle riforme, anche se appare leggermente migliorato nel 2003, deve essere accelerato ulteriormente se si intendono conseguire gli obiettivi di Lisbona. In numerosi Stati membri sono stati compiuti degli sforzi per far sì che lavorare sia considerato conveniente, anche se le riforme restano concentrate sugli aspetti fiscali. Numerosi Stati membri hanno anche adottato ulteriori misure per rendere l'organizzazione del lavoro più flessibile e promuovere la mobilità del lavoro. Le politiche attive del mercato del lavoro sono anche diventate più rispondenti alle necessità individuali dei disoccupati, mentre sono state proposte poche misure per contrastare gli effetti incentivanti dei regimi di disoccupazione, promuovere la differenziazione dei salari, accrescere l'efficienza delle politiche attive del mercato del lavoro in linea con le valutazioni o cercare di ridurre le pesantezze della regolamentazione (per es. legislazione in materia di tutela del lavoro).

Per quanto riguarda l'obiettivo di "assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche" i risultati ottenuti sono eterogenei. Dal 2000, il livello del debito pubblico è aumentato sia nell'UE che nell'area dell'euro e, per quest'ultima, resta molto al di sopra del valore di riferimento del 60% del PIL. D'altra parte, nel 2003 sono state adottate importanti riforme pensionistiche in alcuni Stati membri, in particolare in Francia e Austria. Alcuni Stati membri hanno anche cercato di migliorare l'interazione tra sistema pensionistico e andamento del mercato del lavoro, ma il tasso di occupazione dei lavoratori più anziani era pari soltanto al 40% nel 2002, con notevoli differenze tra Stati membri.

La presente comunicazione (parte I della relazione sull'attuazione) è integrata da un documento di lavoro dei servizi della Commissione che fornisce una prima valutazione dell'attuazione delle raccomandazioni rivolte agli Stati membri allo scopo di rispondere alle sfide individuate per ciascun paese (parte II). Per quanto riguarda gli indirizzi generali, la valutazione dell'attuazione sarà gradualmente intensificata nei prossimi anni.

2. Rafforzare l'economia dell'UE

2.1 Politiche macroeconomiche orientate alla crescita e alla stabilità

2.1.1 Contesto economico: la più bassa crescita economica dal 1993

La crescita economica si è rivelata nettamente più debole di quanto previsto. Dopo i modesti risultati registrati alla fine del 2002, nella prima metà del 2003 l'economia dell'UE ha attraversato un periodo di stagnazione. Anche se l'attività è chiaramente migliorata nel terzo trimestre, il tasso di crescita medio dovrebbe essere soltanto dello 0,8% nel 2003 (lo 0,4% nell'area dell'euro), cfr. grafico 1. Si tratta del tasso di crescita più basso dal 1993. Diversi sono i fattori all'origine dei risultati economici deludenti e del ritardo della prevista ripresa. Innanzitutto, la fiducia è stata generalmente minata dalle tensioni geopolitiche legate alla guerra in Iraq. In secondo luogo, le incertezze collegate ai futuri redditi da lavoro e da pensione e gli effetti negativi sul patrimonio derivanti dal prolungato calo dei mercati azionari hanno raffreddato la fiducia dei consumatori nell'area dell'euro. In terzo luogo, la scarsa redditività del settore delle imprese, seguita, ad esempio, all'assestamento dei bilanci attualmente in corso o all'aumento dei costi per il finanziamento esterno, potrebbe aver ridotto o rinviato gli investimenti. Infine, le rigidità strutturali restano sostanziali. Per esempio, la segmentazione e la scarsa flessibilità dei mercati hanno fatto sì che i costi unitari reali del lavoro e l'inflazione dei prezzi al consumo si adeguassero solo blandamente alla scarsa crescita economica e al deterioramento delle condizioni del mercato del lavoro.

Il protratto periodo di debole crescita ha iniziato ad incidere sull'andamento del mercato del lavoro. Si calcola che nell'area dell'euro, nel 2003, si siano persi circa 200.000 posti di lavoro in termini netti (la prima diminuzione dal 1994). Secondo le stime, il tasso di disoccupazione è salito all'8,1% nell'UE (8,9% nell'area dell'euro).

Il calo dell'inflazione, stimata al 2% nell'UE nel 2003 (2,1% nell'area dell'euro), è stato relativamente lento, nonostante la crescita debole. Ciò è in parte dovuto a fattori temporanei come il trasferimento degli aumenti del prezzo del petrolio, l'impennata dei prezzi dei prodotti alimentari dovuta alle condizioni climatiche e l'aumento delle imposte indirette. Ma anche l'inflazione inerziale è stata vischiosa, per le pressioni al rialzo sui costi unitari del lavoro derivanti dalla costante crescita dei salari nominali unita al rallentamento della crescita della produttività provocato dalla congiuntura, e per il lento trasferimento dell'apprezzamento dell'euro sui prezzi al consumo.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Le condizioni di politica macroeconomia sono rimaste accomodanti

Le politiche macroeconomiche sono state accomodanti a fronte delle deboli condizioni di crescita.

Nel 2003 la BCE ha diminuito due volte i tassi di interesse, per complessivi 75 punti base, fissando il tasso di interesse passivo minimo al 2%, in considerazione del rallentamento della condizione congiuntura, cfr. grafico 2. L'effetto favorevole sulla crescita e soprattutto sulla domanda interna è stato in parte contrastato dal recente apprezzamento dell'euro che ha alquanto ostacolato le esportazioni nette. Nel complesso, l'orientamento della politica monetaria ha continuato ad essere accomodante. Anche se l'inflazione è rimasta al di sopra del 2% e gli aggregati monetari sono fortemente cresciuti, le aspettative inflazionistiche sono rimaste basse e stabili.

Al di fuori dell'area dell'euro, le banche centrali hanno diminuito i tassi di riferimento a più riprese nella prima metà dell'anno. La Banca d'Inghilterra ha ridotto il tasso repo, il principale tasso di riferimento, due volte di 0,25 punti percentuali fino al 3,5% alla metà di luglio. Successivamente, tra segnali di rafforzamento dell'attività economica e di forte crescita del credito, a novembre ha aumentato il tasso repo di 0,25 punti percentuali. In Svezia, la Riksbank ha abbassato il tasso di riferimento tre volte nel periodo compreso tra gennaio e inizio di luglio di 1,0 punto percentuale in totale. Il tasso repo è stato lasciato successivamente invariato e si attesta attualmente al 2,75%, il più basso livello storico.

Grafico 2: Tassi di interesse a breve e lungo termine

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

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>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

La politica di bilancio complessiva è rimasta neutra nell'UE, considerato che il saldo primario corretto per il ciclo è rimasto fondamentalmente invariato, cfr. grafico 3. Le posizioni di bilancio nominali si sono deteriorate, poiché gli stabilizzatori automatici hanno agito da ammortizzatori degli effetti del rallentamento protratto. In alcuni Stati membri il mancato risanamento delle finanze pubbliche durante la precedente fase di espansione ha limitato l'attuale margine di manovra, il che ha posto tutto il quadro finanziario dell'UE sotto pressione, cfr. anche il paragrafo 2.1.2 di seguito.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Nel 2003, la crescita dei salari è rimasta invariata, attorno al 3% circa, nell'UE a 15 (2 ¾% nell'area dell'euro). Il persistente aumento dei salari nominali, accompagnato da un leggero calo dell'inflazione, ha portato ad una maggiore crescita dei salari reali, a vantaggio del potere di acquisto delle famiglie. In un contesto di riduzione ciclica della crescita della produttività del lavoro, la crescita del costo unitario del lavoro è rimasta superiore al 2% lo scorso anno. L'evoluzione dei salari appare ancora ampiamente compatibile con la stabilità dei prezzi, a condizione che l'attesa ripresa ciclica della produttività del lavoro non si traduca in una più elevata crescita dei salari.

2.1.2 Evoluzione dei conti pubblici: quadro di politica finanziaria sotto pressione

Ulteriore deterioramento delle posizioni di bilancio

L'impatto del rallentamento economico sulle finanze pubbliche dell'UE è divenuto evidente dopo il 2000. Sia gli stabilizzatori automatici che le politiche discrezionali hanno messo sotto pressione i saldi di bilancio, e l'avanzo nominale dell'1,0% del PIL nel 2000 [2] per l'UE a 15 si è trasformato in un disavanzo dell'1,9% nel 2002. La posizione di bilancio nominale media è ulteriormente peggiorata nel 2003 scendendo a -2,7% del PIL nell'UE, con sostanziali differenze tra gli Stati membri. Nonostante il generale peggioramento, quattro Stati membri sono riusciti a mantenere un saldo nominale in pareggio o positivo per tutto il periodo 2000-2003 (BE, DK, FI e SE). È osservabile un deterioramento sostanziale per parecchi altri Stati membri: due paesi (DE e FR) dovrebbero registrare dei disavanzi superiori di un ampio margine al valore di riferimento del 3% del PIL nel 2003.

[2] L'importo dell'accreditamento netto nell'UE a 15 comprendeva anche introiti una tantum per le licenze di telefonia (UMTS) pari all'1,2% del PIL nel 2000.

Per l'UE nel suo complesso, il rallentamento economico è il principale fattore responsabile del deterioramento delle finanze pubbliche negli ultimi anni, attraverso il funzionamento degli stabilizzatori automatici. Una parte importante del deterioramento deriva da misure discrezionali che hanno accresciuto il disavanzo. Il disavanzo di bilancio corretto per il ciclo è aumentato da -1,2% del PIL nel 2000 a -2,2% nel 2003. A livello di Stati membri, l'evoluzione è stata piuttosto diversificata (cfr. altresì il grafico 4). Tra tutti gli Stati membri che hanno registrato un disavanzo di bilancio corretto per il ciclo nel 2000, la situazione è peggiorata per Germania, Grecia, Francia e Paesi Bassi, mentre è migliorata in Belgio, Spagna, Italia, Austria e Portogallo.

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In questo contesto, gli indirizzi di massima per le politiche economiche per il periodo 2003-05 hanno raccomandato agli Stati membri di:

1. raggiungere o mantenere una posizione di bilancio prossima al pareggio o positiva nell'arco del ciclo economico*; per correggere i disavanzi conformemente al patto di stabilità e crescita;

2. fermo restando quanto procede, evitare politiche procicliche, in particolare nei periodi di espansione economica.

*Agli Stati membri dell'area dell'euro è stato raccomandato di migliorare il relativo bilancio corretto per il ciclo di almeno lo 0,5% del PIL ogni anno qualora l'obiettivo a medio termine non fosse stato ancora raggiunto.

L'attuazione degli indirizzi di massima relativi alle politiche di bilancio è preoccupante

Secondo le previsioni economiche della Commissione (autunno 2003), cinque Stati membri hanno mantenuto una posizione di bilancio vicina al pareggio o positiva nel 2003 (al netto delle variazioni congiunturali), ovvero il Belgio, la Danimarca, la Spagna, la Finlandia e la Svezia (cfr. tabella 1). È probabile che questi Stati membri mantengano delle posizioni sane nel corso dei prossimi anni. Nel caso dell'Austria e secondo il recente programma di stabilità, la situazione di bilancio è peggiorata nel 2003 ad un livello non più conforme a questo indirizzo. Ipotizzando l'invariabilità delle politiche, le previsioni per l'autunno indicano che altri due Stati membri (IE e AT) potrebbero raggiungere una posizione sana entro il 2005. Tuttavia, per quanto riguarda l'Austria, è attualmente improbabile che i prossimi tagli fiscali (pari all'1% del PIL) siano accompagnati da corrispondenti restrizioni di spesa; ne conseguirà un notevole deterioramento del saldo corretto per il ciclo nel 2005.

Si raccomanda agli Stati membri che non hanno ancora raggiunto l'obiettivo summenzionato di migliorare il saldo di bilancio corretto per il ciclo (con una correzione che dovrebbe ammontare ad almeno lo 0,5% del PIL all'anno per i paesi dell'area dell'euro con disavanzi inferiori alla soglia del 3% del PIL, mentre miglioramenti più consistenti sono attesi da quelli con un disavanzo superiore a detta soglia, cfr. altresì il capitolo 3). Nel 2003, soltanto Irlanda, Paesi Bassi e Portogallo hanno fatto registrare un miglioramento più marcato (superiore allo 0,5% del PIL) del saldo di bilancio corretto per il ciclo. Nel 2004 è atteso anche un miglioramento per Germania e Francia, mentre i disavanzi di bilancio corretti per il ciclo di Grecia, Italia, Lussemburgo e Portogallo potrebbero peggiorare sensibilmente nel 2004 e/o 2005 (va osservato, tuttavia, che le previsioni per il 2005 si basano sul presupposto di politiche invariate in tutti gli Stati membri).

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Nel 2002, il Consiglio ha riscontrato un disavanzo eccessivo in Portogallo; lo stesso è avvenuto per la Germania e la Francia nel 2003. Sia la Germania che il Portogallo hanno compiuto notevoli sforzi in risposta alle raccomandazioni di porre fine a questa situazione. Secondo le previsioni e a seguito di sostanziali misure una tantum, nel 2003 il disavanzo nominale del Portogallo dovrebbe rimanere al di sotto del 3% del PIL, ma rischia di sforare nuovamente la soglia nel 2004. Nel 2003, la Germania ha adottato misure pari a circa l'1% del PIL, dando seguito così alla relativa parte della raccomandazione del Consiglio del gennaio 2003. Tuttavia, date le avverse condizioni congiunturali, le misure adottate appaiono ora insufficienti a mettere fine alla situazione di disavanzo eccessivo nel 2004. La Francia non sembra aver intrapreso azioni efficaci per correggere gli squilibri di bilancio e, date le attuali prospettive economiche, è probabile che il disavanzo eccessivo persista nel 2004 ancora ben al di sopra del 3% del PIL.

A fronte del quadro precedentemente illustrato, la Commissione ha rivolto delle raccomandazioni a Germania e Francia in conformità agli articoli 104, paragrafo 8 e 104, paragrafo 9 del trattato in cui si constata che non è stata intrapresa alcuna azione efficace (FR) ovvero sono state intraprese azioni inadeguate (DE). Pertanto, entrambi gli Stati membri dovranno adottare delle misure atte a correggere il disavanzo eccessivo. Tuttavia, alla luce della debolezza dell'economia, la Commissione ha voluto concedere ad entrambi gli Stati membri un anno supplementare per portare il disavanzo al di sotto del 3% del PIL, spostando il termine al 2005. Il 25 novembre 2003, il Consiglio ha respinto le raccomandazioni della Commissione raggiungendo un accordo al di fuori del Trattato che ne sospende de facto l'applicazione relativamente a questi articoli. Il Consiglio ha preso atto dell'impegno assunto da Germania e Francia di riportare i rispettivi disavanzi al di sotto del 3% del PIL entro il 2005.

Il grafico 5 illustra la politica di bilancio (calcolata in base alle variazioni del saldo primario corretto per il ciclo) in relazione alle condizioni congiunturali calcolate in base all'entità del divario tra prodotto effettivo e potenziale. Per il 2003 si prevede una politica di bilancio per l'insieme dell'UE complessivamente neutra. Tuttavia, la politica di bilancio aggregata è la risultante di orientamenti di bilancio diversi tra gli Stati membri, nonostante le evoluzioni congiunturali piuttosto simili. Alcuni Stati membri dovrebbero introdurre politiche procicliche, nel quadro degli sforzi di risanamento necessari per conformarsi all'indirizzo n. 1 sulle posizioni di bilancio sane (es. NL e PT), che prevale sull'indirizzo che invita ad evitare le politiche procicliche. Tuttavia, la politica di bilancio prociclica della Grecia non può essere giustificata dall'esigenza di risanamento delle finanze pubbliche.

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2.1.3 Evoluzione dei salari: la crescita dei salari è troppo elevata per favorire la creazione di posti di lavoro

La dinamica salariale è rallentata in misura minore rispetto al calo della crescita della produttività ...

Sul fronte dei salari vi è stata una reazione modesta al peggioramento della situazione economica, in parte dovuta alla maggiore resilienza iniziale del mercato del lavoro nel quadro dell'attuale rallentamento economico. Nell'UE, la crescita dei salari nominali è diminuita gradualmente dal 3½% nel 2000 a circa il 3% nel 2003, mentre nello stesso periodo è rimasta relativamente stabile attorno al 2¾% nell'area dell'euro. I costi unitari del lavoro sono, invece, aumentati, mentre la crescita della produttività del lavoro è considerevolmente diminuita all'inizio della fase di rallentamento, in conseguenza dell'accumulazione di lavoro in numerosi Stati membri.

In questo contesto, gli indirizzi di massima per le politiche economiche per il periodo 2003-05 raccomandano di:

3. assicurare che l'incremento delle retribuzioni nominali sia compatibile con la stabilità dei prezzi ed in linea con l'aumento della produttività, e promuovere il dialogo macroeconomico.

...ma i salari sembrano in larga misura compatibili con la stabilità dei prezzi a medio termine

Nel complesso, gli aumenti dei salari nominali nel 2003 pari circa il 3% nell'UE e al 2¾% nell'area dell'euro sono in larga misura compatibili con la stabilità dei prezzi a medio termine. Tuttavia, il rallentamento ciclico della crescita della produttività del lavoro ha mantenuto la crescita dei costi unitari nominali del lavoro al di sopra del 2% per il terzo anno consecutivo. Questo ritmo relativamente elevato ha contribuito al decremento molto graduale dell'inflazione. Inoltre, i piccoli progressi della produttività sono stati appena sufficienti a contenere i costi unitari reali del lavoro, cfr. la tabella 2 di seguito.

Gli incrementi salariali sembrano relativamente elevati, data la debole domanda di manodopera. Diverse caratteristiche istituzionali contribuiscono a spiegare una certa mancanza di flessibilità nei salari nominali e reali (quali il potere dei sindacati, il coordinamento/accentramento della contrattazione, la copertura delle contrattazioni, l'utilizzo di norme salariali nella contrattazione collettiva e, non ultimo, vari meccanismi insider-outsider). Non è stato rilevato alcun mutamento di rilievo per quanto riguarda il quadro generale di formazione dei salari nel 2003 o più specificamente il collegamento tra salari e prezzi attraverso l'indicizzazione.

A livello di paese, gli aumenti dei salari nominali sono stati relativamente elevati in Grecia, Spagna, Irlanda, Paesi Bassi e Regno Unito [3], tutti paesi con mercati del lavoro relativamente rigidi e/o inflazione elevata. I costi unitari reali del lavoro sono aumentati in modo particolare in Irlanda, Lussemburgo e Paesi Bassi.

[3] L'aumento della retribuzione nominale pro capite dei lavoratori dipendenti nel Regno Unito nel 2003 è in parte spiegabile con l'aumento del National Insurance Contribution (Contributo assicurativo nazionale) dei datori di lavoro che ha in parte favorito l'aumento salariale apparente pari a circa 1,5 punti percentuali.

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Il dialogo macroeconomico promuove un'intesa tra attori politici

Negli ultimi anni, il dialogo macroeconomico si è evoluto in un utile forum a livello di UE per il regolare scambio di opinioni tra gli attori politici, comprese le parti sociali. Esso promuove un'intesa sulla situazione economica, contribuendo così a prevenire le tensioni che potrebbero portare ad un dosaggio squilibrato delle politiche macroeconomiche.

2.2 Riforme economiche per accrescere il potenziale di crescita dell'Europa

Per conseguire gli obiettivi di Lisbona, l'UE dovrà avere una crescita maggiore e sostenibile per il resto del presente decennio. Per accrescere il potenziale di crescita dell'Europa, sono necessarie riforme strutturali, la cui attuazione produce risultati migliori se avviene in maniera globale e coordinata. Gli indirizzi di massima per le politiche economiche per il periodo 2003-05 si concentrano quindi sulla necessità di migliorare il funzionamento del mercato del lavoro e la qualità delle risorse umane, e di aumentare la produttività e il dinamismo delle imprese.

2.2.1 Gli obiettivi di Lisbona in materia di occupazione rischiano seriamente di non essere realizzati

I progressi verso la realizzazione degli obiettivi di Lisbona e Stoccolma in materia di occupazione sono troppo lenti

Dopo diversi anni che hanno visto la creazione di molti posti di lavoro, l'impatto del rallentamento economico sull'occupazione ha iniziato a farsi sentire con maggiore forza. Dopo una decelerazione nel 2002, la creazione di posti di lavoro nell'UE è giunta ad una situazione di stallo nel 2003 e l'occupazione si è lentamente ridotta nell'area dell'euro. Man mano che le aziende acceleravano i tagli di personale, la disoccupazione ha iniziato ad aumentare più rapidamente. Dal 7,3% all'inizio del 2001, il tasso di disoccupazione (destagionalizzato) è aumentato allo 8,0% nell'ottobre 2003. Le differenze tra gli Stati membri sono notevoli. La disoccupazione resta al di sotto del 5% in Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria e Irlanda, mentre resta al di sopra del 9% in Spagna, Germania e Francia.

Nel 2002 il tasso di occupazione totale era del 64,3% nell'UE (oscillando tra il 55,5% in IT e il 75,9% in DK). Il grafico 6 illustra i diversi punti di partenza nel 1999 e l'evoluzione nei vari Stati membri. Grazie ad un certo recupero operato negli ultimi tre anni, la differenza tra il tasso di occupazione nazionale più alto e quello più basso si è ridotta da 23,3 a 20,4 punti percentuali.

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Il tasso di occupazione dei lavoratori più anziani era di appena il 40,1% nel 2002, il valore più lontano dall'obiettivo fissato per il 2010 (50% per il tasso di occupazione medio dell'UE). Le differenze tra gli Stati membri sono particolarmente grandi: soltanto il 26,7% delle persone di età compresa tra i 55 e i 64 lavora in Belgio, contro il 68,0% della Svezia (cfr. grafico 7). Inoltre, negli ultimi anni i progressi sono più lenti in alcuni degli Stati membri con livelli di partenza più bassi. È importante che gli errori del passato non vengano ripetuti; ad esempio, deve essere evitato il ricorso al

prepensionamento come soluzione apparentemente conveniente per la ristrutturazione aziendale.

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Le donne hanno tratto particolare vantaggio dalla crescita dell'occupazione nel passato recente. Il tasso di occupazione femminile ha raggiunto il 55,6% nel 2002 (cfr. grafico 8). Anche se gli effetti coorte continueranno a spingere verso l'alto il tasso di occupazione femminile, poiché la propensione al lavoro è più elevata tra le giovani generazioni di donne, l'esistenza di specifiche barriere alla partecipazione delle donne al mercato del lavoro (quali la mancanza di strutture di assistenza all'infanzia e le opportunità di lavoro part-time) resta un ostacolo importante in alcuni Stati membri.

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La relazione Kok chiede riforme ad ampio raggio

Data la mancata crescita dell'occupazione nel 2003 e la modesta accelerazione prevista per il 2004 e il 2005, è probabile che l'UE non riesca a raggiungere l'obiettivo intermedio di un tasso di occupazione pari al 67% per la fine del 2005, né sembra sulla strada per il raggiungimento degli obiettivi fissati per il 2010. La responsabilità per l'eventuale mancata realizzazione degli obiettivi di Lisbona e Stoccolma in materia di occupazione non dovrebbe essere attribuita al rallentamento congiunturale, in quanto i problemi sono di natura strutturale. Pertanto, per avvicinarsi agli obiettivi relativi all'occupazione, è urgentemente necessaria la rapida attuazione di riforme del mercato del lavoro di ampia portata.

Questo aspetto è stato anche sottolineato nella recente relazione della task force europea per l'occupazione, presieduta dall'ex primo ministro olandese Wim Kok, pubblicata nel novembre 2003. Essa offre un importante contributo al dibattito su come l'UE possa riprendere la progressione verso gli obiettivi di Lisbona in materia di occupazione. Le raccomandazioni politiche sono di ampia portata e sottolineano la necessità di un insieme coerente di misure. La relazione ha indicato quattro strade da seguire per dare slancio all'occupazione e alla produttività: aumentare l'adattabilità di lavoratori ed imprese, spingere un maggior numero di persone a rimanere sul mercato del lavoro, investire maggiormente e più efficacemente nel capitale umano e assicurare l'effettiva attuazione delle riforme attraverso una migliore governance. Nel complesso, le raccomandazioni politiche sono conformi agli indirizzi di massima per le politiche economiche per il periodo 2003-05. Ad esempio, secondo la relazione della task force europea per l'occupazione è necessario mettere lavoratori e datori di lavoro nella condizione di poter scegliere tra varie tipologie di contratti di lavoro, nonché semplificare la regolamentazione delle imprese. La relazione prende atto del contributo che le agenzie di lavoro temporaneo possono offrire ai fini di una maggiore adattabilità del mercato del lavoro, fornendo nel contempo ai lavoratori dipendenti un quadro ben definito. La task force chiede di riesaminare il concetto di sicurezza dell'impiego prendendo in considerazione il quadro contrattuale e, allo stesso tempo, adeguate forme di tutela nel caso di perdita del lavoro attraverso strumenti di protezione sociale più dinamici, come una "assicurazione per la mobilità da lavoro a lavoro" e misure attive. Inoltre, la task force chiede che sia dato nuovo slancio alla riforma del sistema fiscale e previdenziale e concorda sul fatto che le prestazioni integrative al lavoro remunerato, pur rappresentando uno strumento efficace per alleviare le trappole della disoccupazione, devono essere dosate con attenzione per evitare le trappole della povertà e costi complessivi eccessivi. Essa è favorevole ad ulteriori riforme delle prestazioni in funzione del reddito e alla personalizzazione dell'imposizione sul reddito per eliminare disincentivi intrinseci. Infine, la task force riconosce l'importanza di una differenziazione salariale che rifletta la produttività e la situazione dei mercati del lavoro settoriali e regionali.

In questo contesto, gli indirizzi di massima per le politiche economiche per il periodo 2003-05 hanno raccomandato agli Stati membri di:

4. migliorare l'effetto incentivante combinato del sistema fiscale e del sistema delle prestazioni sociali e ridurre le elevate aliquote marginali effettive;

5. garantire che i sistemi di contrattazione salariale permettano alle retribuzioni di rispecchiare le differenze di produttività;

6. rivedere la regolamentazione del mercato del lavoro e promuovere un'organizzazione del lavoro più flessibile e innovativa;

7. facilitare la mobilità del lavoro;

8. attuare efficienti politiche attive del mercato del lavoro.

Nel complesso, il ritmo delle riforme del mercato del lavoro è divenuto più incoraggiante, ma richiede un'ulteriore accelerazione

In generale, il ritmo delle riforme del mercato del lavoro è leggermente migliorato nel 2003. Sono state adottate riforme significative in numerosi Stati membri, cfr. riquadro 3. Tuttavia, il loro impatto è ancora da valutare in quanto le riforme sono ancora in corso di adozione e/o attuazione in numerosi Stati membri.

Le riforme del sistema fiscale/delle prestazioni sociali contribuiscono al miglioramento degli incentivi, ma finora restano frammentarie e troppo concentrate sul sistema fiscale

Migliorare gli incentivi al lavoro resta una sfida seria nella maggior parte degli Stati membri. Di fatto, a tutti gli Stati membri a parte tre (ES, IE e PT) sono state rivolte raccomandazioni di cercare di eliminare i disincentivi al lavoro prodotti dall'effetto combinato del sistema fiscale e delle prestazioni sociali.

In generale, le misure attuate ed annunciate nel 2003 continuano a concentrarsi sul sistema fiscale, introducendo o aumentando i crediti di imposta legati al lavoro (BE, FR, IE e NL) e riducendo le aliquote marginali sulla fascia più bassa della scala salariale (in particolare in DE, FR e IT). Altri Stati membri come Belgio, Austria, Danimarca e Finlandia, nei prossimi anni prevedono ulteriori progressi in questa direzione. Tuttavia, il fatto che tali misure siano concentrate sul sistema fiscale, pur comprensibile in una prospettiva politica, resta problematico in quanto le finanze pubbliche sono sotto pressione in numerosi Stati membri con un'ulteriore limitazione dello spazio di manovra.

Sono stati presi (o annunciati) pochi provvedimenti di riforma dei sistemi delle prestazioni sociali, che contribuiscono per la maggior parte al rischio di trappole della disoccupazione e dell'inattività. I criteri di ammissibilità, la durata delle prestazioni sociali, l'applicazione dei requisiti di ricerca del lavoro e di disponibilità al lavoro sono stati modificati solo parzialmente. Ciononostante, la Germania prevede importanti progressi in questa direzione e nei prossimi mesi attuerà una riforma del sistema di indennità di disoccupazione. Nei Paesi Bassi è stata intrapresa, nel 2003, una revisione del regime di assicurazione contro la disoccupazione che ha reso notevolmente più restrittivi i requisiti di ammissibilità. Alcune misure sono state adottate anche in

Danimarca. Sebbene gli Stati membri stiano sviluppando in maniera crescente misure di attivazione collegate alla concessione di prestazioni sociali, molto resta da fare in termini di maggiore interazione tra programmi di politica attiva e passiva del mercato del lavoro.

I servizi di assistenza all'infanzia sono migliorati solo parzialmente, anche se sono considerati di importanza prioritaria nella maggior parte degli Stati membri. Sono necessari maggiori sforzi da parte degli Stati membri per garantire servizi di assistenza all'infanzia adeguati e a costi contenuti conformemente agli obiettivi di Barcellona in materia di assistenza all'infanzia.

Poche sono state le misure concrete finora introdotte per promuovere la differenziazione dei salari

I differenziali di disoccupazione restano notevoli tra le diverse regioni e tra i livelli di professionalità. Sette Stati membri (DE, GR, ES, IE, IT, PT, FI) hanno ricevuto una raccomandazione specifica in merito a una maggiore differenziazione dei salari, che rifletta i tassi di produttività e le condizioni dei mercati del lavoro locali. Sebbene sia stato avviato un dibattito in alcuni Stati membri, poche sono le misure concrete introdotte finora in materia di differenziazione dei salari.

Nel 2003, le iniziative concrete erano ancora alle prime fasi di discussione o erano frammentarie. La differenziazione dei salari nei contratti collettivi per il settore pubblico è attualmente oggetto di discussione nel Regno Unito. In Germania, i datori di lavoro pubblici hanno cercato di ridurre i costi del personale, per esempio negoziando riduzioni dell'orario di lavoro senza compensazioni per i servizi con personale in esubero o tagliando le indennità supplementari per dipendenti e funzionari. La proposta di rendere più elastico il "principio di maggior favore" è in discussione in Germania e in Francia, dove gli accordi a livello più basso devono sempre essere più favorevoli degli accordi settoriali. Ciononostante, prosegue una tendenza informale verso una maggiore flessibilità a livello aziendale pur rispettando il ruolo delle parti sociali secondo le prassi nazionali.

Nella maggior parte degli Stati membri, l'organizzazione del lavoro sta diventando più flessibile, ma sono solo poche le iniziative recenti riguardanti la legislazione in materia di tutela del lavoro

L'evoluzione verso la piena occupazione richiederà una rapida crescita netta dell'occupazione e un alto tasso di rotazione del lavoro, sostenuti da un quadro normativo e da un'organizzazione del lavoro flessibili. Infatti, l'eccessiva rigidità della regolamentazione del mercato del lavoro scoraggia le assunzioni e rallenta l'aggiustamento. A tale scopo, sono state rivolte raccomandazioni specifiche per paese a Germania, Grecia, Spagna e Italia. La flessibilità è migliorata nella maggior parte degli Stati membri, ad esempio attraverso l'estensione del diritto a orari di lavoro flessibili che consente di conciliare meglio vita lavorativa e familiare. Anche la sicurezza è stata rafforzata in particolare per quanto attiene agli aspetti sanitari e di sicurezza nell'organizzazione del lavoro. Tuttavia, non si è fatto abbastanza nel campo della legislazione in materia di tutela del lavoro, né per rendere i contratti non standard più interessanti per i dipendenti.

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Nella maggior parte dei casi, il dialogo sociale a livello nazionale ha preso in considerazione la promozione di un'organizzazione del lavoro flessibile. Nel 2003, sono stati stipulati accordi sulla flessibilità dell'orario di lavoro (DK, NL, e SE) e sulla modernizzazione dell'organizzazione del lavoro nel settore pubblico (ES). Sono previste revisioni legislative in Francia, Irlanda, Paesi Bassi e Portogallo. Nel Regno Unito sono stati introdotti principi volti a migliorare la qualità delle normative future. La Francia ha introdotto una legislazione per rendere più flessibile la settimana di 35 ore. Numerosi Stati membri (es. IE e NL) stanno anche ricercando modalità di adattamento ai futuri mutamenti delle modalità di lavoro, ad esempio trarre il massimo vantaggio dalle opportunità di lavoro elettronico. Molti paesi (es. IE, NL, e UK) hanno adottato delle misure che consentono di conciliare meglio vita lavorativa e vita familiare, estendendo il diritto ai congedi parentali e/o ai permessi di assistenza.

I contratti di lavoro e la legislazione in materia di tutela del lavoro sono stati affrontati soltanto in pochi paesi nel 2003. Il nuovo codice del lavoro in Portogallo prevede l'aumento della durata dei contratti a termine, la flessibilità dell'orario di lavoro, sistemi di controllo dell'assenteismo ingiustificato e l'incentivazione della mobilità lavorativa. Il Portogallo e la Spagna hanno proseguito gli sforzi tesi a ridurre l'elevata percentuale di contratti a termine. In Italia, è appena entrato in vigore un decreto sulla riforma del mercato del lavoro, che prevede nuove forme di contratti 'flessibili', ma la legislazione in materia di tutela del lavoro non è stata affrontata. In Germania, è stato proposto di rendere più elastici i criteri sociali che determinano l'ordine di licenziamento dei dipendenti in esubero, e di rendere più flessibile anche la legislazione in materia di tutela del lavoro per le piccole imprese.

Alcuni Stati membri stanno incoraggiando la mobilità geografica e la maggior parte di essi si sta occupando della mobilità del lavoro

Le disparità regionali, spesso accompagnate da disoccupazione e carenza di competenze, continuano ad evidenziare la necessità di promuovere la mobilità geografica e del lavoro. Alla Spagna è stata rivolta una raccomandazione per eliminare le barriere alla mobilità geografica.

Alcuni Stati membri hanno adottato delle misure volte ad incoraggiare la mobilità geografica. La diffusione di informazioni sulle offerte di lavoro sta migliorando grazie alla collaborazione tra gli Stati membri e all'uso delle tecnologie dell'informazione. Alcuni Stati membri hanno introdotto modifiche al sistema fiscale e delle prestazioni sociali nel 2003, al fine di migliorare gli incentivi alla mobilità (DE, EL, ES, FR e SE). Il Belgio e la Spagna hanno iniziato ad affrontare le rigidità del mercato abitativo.

La maggior parte degli Stati membri continua a intraprendere iniziative volte a promuovere l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita allo scopo di favorire la mobilità del lavoro. Alcuni Stati membri hanno recentemente adottato o prevedono di adottare delle misure atte a facilitare il riconoscimento delle competenze informali. La Danimarca ha introdotto nuove misure in materia di formazione per far fronte alle previste carenze di manodopera specializzata. Il Belgio ha intensificato gli sforzi per superare le barriere linguistiche.

Si stanno diffondendo approcci personalizzati, ma la riformulazione delle politiche attive del mercato del lavoro alla luce delle valutazioni resta l'eccezione

Le politiche attive del mercato del lavoro sono uno strumento importante per offrire l'opportunità di trovare nuovamente un lavoro ed evitare la disoccupazione a lungo termine. Tuttavia, è necessario che si concentrino sul "provvedimento giusto per la persona giusta al momento giusto". La Germania ha ricevuto una raccomandazione specifica ad accrescere l'efficienza delle politiche attive del mercato del lavoro. Nonostante la diffusione degli approcci personalizzati, le valutazioni non sono eseguite in maniera sistematica, né sono utilizzate per la valutazione critica e la riformulazione dei programmi.

Nonostante la crescente consapevolezza delle carenze sotto il profilo dell'efficienza, messe in luce da rigorose valutazioni, nel 2003 soltanto alcuni Stati membri hanno adattato le politiche attive del mercato del lavoro o hanno annunciato di volerlo fare. Per esempio, in Danimarca è stato abbandonato il precedente obiettivo di un elevato livello di attivazione, per concentrarsi maggiormente sulle attività di collocamento e si prevede la razionalizzazione degli strumenti a disposizione dell'ufficio del lavoro. La Svezia ha cercato di semplificare la struttura dei programmi. In Irlanda si è passati dai piani per l'occupazione a misure incentrate sulla occupabilità, mentre nei Paesi Bassi le "agenzie di reintegrazione" vengono ricompensate in base ai risultati di integrazione conseguiti.

Maggiori sono stati i progressi in ordine all'introduzione di misure mirate destinate ai soggetti più difficili da collocare. Nella maggior parte degli Stati membri sono in fase di attuazione o in previsione misure quali l'individuazione precoce delle esigenze dei soggetti in cerca di occupazione e, ove opportuno, l'offerta personalizzata di un programma attivo. In questo contesto, è stato potenziato il ruolo delle attività di collocamento. I disoccupati con buone prospettive di collocamento sono sempre più incanalati verso strutture self-service. In Germania, il governo ha proposto una semplificazione a livello di gestione delle prestazioni sociali che libererà risorse aggiuntive da dirottare sulle attività di collocamento. Anche l'efficienza ne uscirebbe accresciuta, ad esempio con l'eliminazione degli incentivi ai comuni e l'introduzione di una misura attiva con l'obiettivo principale di riqualificare coloro che beneficiano delle indennità di disoccupazione. La maggior parte degli Stati membri sta progettando di potenziare la cooperazione tra i diversi attori coinvolti nelle attività di collocamento, nella formazione e nella gestione delle prestazioni sociali, raggruppando, in alcuni casi, tutti i prestatori di servizi presso uno "sportello unico".

2.2.2 Le riforme economiche non si rispecchiano nei dati relativi alla crescita della produttività

Lo sforzo di riforma economica raccomandato dagli indirizzi di massima per le politiche economiche 2003-05 è teso ad aumentare il potenziale di crescita a lungo termine dell'economia dell'UE. Ciò va visto nel contesto dei divergenti profili di crescita dell'occupazione e della produttività nell'UE che ha caratterizzato gli ultimi anni. Rispetto alla prima metà degli anni '90, il periodo 1996-2002 ha registrato un significativo aumento del contributo dell'occupazione alla crescita del PIL nell'UE, che è stato però in parte controbilanciato da una riduzione del contributo della produttività del lavoro. In confronto, gli USA sono stati in grado di associare gli ottimi risultati sul fronte dell'occupazione ad un'accelerazione della crescita della produttività del lavoro, che ha portato ad una crescita del PIL superiore di oltre un punto percentuale a quella registrata nell'UE per il periodo 1996-2003.

È aumentato il divario nella produttività del lavoro tra UE e USA...

Il tasso di crescita della produttività del lavoro per persona occupata nell'UE è sceso dall'1,9% nella prima metà degli anni '90 all'1,3% nella seconda metà. Da allora, la crescita annua della produttività del lavoro ha subito oscillazioni comprese tra lo 0,5% e l'1%, riflettendo inizialmente una maggiore resilienza del mercato del lavoro al rallentamento economico con una crescita dell'occupazione costante, sebbene modesta. L'UE ha avuto un'esperienza ben diversa rispetto agli USA, in cui i tassi di crescita della produttività del lavoro sono tornati a livelli pari o superiori al 2%. Di conseguenza, il divario di produttività rispetto agli USA è aumentato, con una produttività per ora lavorata nell'UE inferiore del 12% a quella statunitense. A questo divario di produttività è attualmente attribuibile il 40% della differenza nel PIL pro capite tra UE e USA (nel 2003 il PIL europeo pro capite era pari al 72% del livello statunitense), cfr. grafico 9.

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...ma la media UE nasconde significative differenze tra gli Stati membri

Sono ampie le differenze tra i livelli di produttività oraria e i tassi di crescita degli Stati membri (cfr. grafico 10). Partendo da una buona posizione, la produttività oraria del lavoro ha continuato ad aumentare in maniera relativamente rapida in Danimarca, Irlanda e Francia. In Francia ciò può essere associato all'introduzione della settimana lavorativa di 35 ore, in quanto la crescita della produttività del lavoro per persona occupata era al di sotto della media UE. I livelli di produttività in Grecia e nel Regno Unito hanno continuato ad avvicinarsi alla media UE. D'altra parte, in Spagna e Portogallo, il divario di produttività è ulteriormente allargato. Sono state osservate diminuzioni nei livelli di produttività relativa anche in Italia e nei paesi del Benelux.

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Il peggioramento della crescita della produttività del lavoro nell'UE può essere spiegato in parti uguali con il rallentamento degli investimenti e con i progressi tecnologici...

La sfida relativa alla produttività è chiara, dopo che, dalla metà degli anni '90, l'UE ha perso il primato di lunga data in termini di crescita della produttività del lavoro. La diminuzione della crescita della produttività del lavoro dalla prima metà degli anni '90 è da attribuire, per un 50%, alla riduzione degli investimenti in capitale fisico (capital deepening), e, per l'altro 50%, al peggioramento della produttività totale dei fattori. Anche se gli investimenti nelle TIC stanno dando un contributo positivo, il loro apporto alla crescita della produttività del lavoro è pari solo alla metà di quella degli Stati Uniti. La ragione principale risiede nel minore ricorso e nella più lenta diffusione di queste tecnologie in alcuni settori dei servizi, compresi in particolare i servizi finanziari e i settori della distribuzione. Ciò dimostra quanto sia necessario aumentare il dinamismo e gli investimenti delle imprese, soprattutto nelle TIC, risultato che può essere raggiunto soltanto attraverso una strategia di riforma volta a migliorare il contesto normativo, promuovere l'integrazione e l'efficienza dei mercati, stimolare la diffusione delle TIC e accrescere gli investimenti nel capitale umano e nella R&S.

>SPAZIO PER TABELLA>

...e la recente evoluzione degli investimenti e delle spese delle imprese in materia di TI, R&S e istruzione non è molto confortante.

A causa degli effetti della congiuntura, nell'UE gli investimenti delle imprese in percentuale del PIL sono diminuiti dal 18,3% nel 2000 al 17,2% nel 2002, cfr. tabella 3. Ciò ha comportato una riduzione degli investimenti fissi lordi totali (dal 20,6% nel 2000 al 19,1% nel 2003) nonostante gli investimenti pubblici siano rimasti abbastanza stabili (al 2,2-2,4% del PIL) negli ultimi anni. Il rapporto spesa/PIL per le TI, la R&S e l'istruzione ha mostrato scarsi movimenti. Secondo le previsioni economiche della Commissione (autunno 2003), gli investimenti delle imprese dovrebbero riprendere nel 2004 e 2005, a patto che vi siano quelle condizioni economiche preliminari che incoraggiano le imprese ad investire e crescere. I recenti sforzi tesi ad allentare gli oneri normativi che gravano sulle imprese dovrebbero risultare utili a questo riguardo. Anche le spese per le TI dovrebbero trarre vantaggio da una riforma normativa. Un'analisi trasversale dei tassi di investimento nei vari paesi [4] rivela che i paesi con bassi livelli di regolamentazione in genere riescono meglio ad adottare nuove tecnologie sotto forma di investimenti nelle TIC.

[4] Commissione europea (2003), "Drivers of productivity growth: an economy-wide and sectoral perspective", capitolo 2 della EU Economy 2003 Review.

Nonostante i molti successi, il mercato interno non funziona ancora come dovrebbe. Dopo i progressi costanti registrati per tutti gli anni '90, alcuni indicatori chiave dell'integrazione del mercato interno stanno ora puntando nella direzione sbagliata. La crescita degli scambi tra gli Stati membri dell'UE ha quasi raggiunto una fase di stallo, con un aumento inferiore al 3% annuo negli ultimi tre anni e una dispersione dei livelli

di prezzo tra gli Stati membri nel 2001 che non differiva da quella osservata nel 1998 o 1999.

In questo contesto, gli indirizzi di massima per le politiche economiche per il periodo 2003-05 hanno raccomandato agli Stati membri di:

9. promuovere la concorrenza nei mercati dei beni e dei servizi;

10. accelerare l'integrazione dei mercati dei capitali dell'UE, assicurando l'applicazione coerente delle norme comunitarie e smantellando gli ostacoli all'efficienza delle operazioni di compensazione e di regolamento transfrontalieri;

11. instaurare un ambiente propizio allo spirito imprenditoriale e all'avviamento e sviluppo di nuove PMI;

12. concordare ed applicare misure per rafforzare il governo societario e migliorare ulteriormente gli accordi a livello nazionale e comunitario per una cooperazione efficace, sul piano intersettoriale e su quello transfrontaliero, in materia di vigilanza finanziaria e di gestione delle crisi finanziarie;

13. adottare iniziative attive per promuovere gli investimenti nella conoscenza, nelle nuove tecnologie e nell'innovazione e progredire verso l'obiettivo del 3% del PIL per gli investimenti complessivi in R&S;

14. potenziare il contributo del settore pubblico alla crescita.

Progressi disuguali nel promuovere la concorrenza nei mercati dei beni e dei servizi...

Un contesto normativo favorevole agli investimenti è essenziale per rendere l'economia dell'UE più competitiva e dinamica. È essenziale creare un mercato interno ben funzionante con una efficace politica di concorrenza. Dal varo della strategia di Lisbona sono state adottate oltre 25 misure legislative per estendere le riforme in questi settori (compreso il pacchetto fiscale mirato a contenere la concorrenza fiscale dannosa), ma numerose proposte (comprese le direttive sulle qualifiche professionali e i diritti di proprietà intellettuale) restano ancora all'esame del Consiglio e del Parlamento europeo. La Commissione ha formulato nuove proposte di direttiva al fine di smantellare ulteriormente gli ostacoli posti al mercato interno dai regimi fiscali applicabili alle imprese consociate con sede in diversi Stati membri; semplificare e razionalizzare ulteriormente l'IVA; e aggiornare gli orientamenti e le norme di finanziamento per le reti transeuropee. Ha adottato una proposta concernente la creazione di un contesto giuridico per la prestazione di servizi transfrontalieri tra gli Stati membri.

>SPAZIO PER TABELLA>

...dovuti in particolare alla mancata attuazione delle misure approvate

Il tasso medio di recepimento delle direttive del mercato interno da parte degli Stati membri è sceso dal 97,9% nel 2002 al 97,7% nel novembre 2003, aumentando ulteriormente la distanza dall'obiettivo del 98,5% (la cui realizzazione è attesa da tempo). Soltanto cinque Stati membri, Danimarca, Spagna, Irlanda, Finlandia e Regno Unito, hanno effettivamente rispettato l'obiettivo concordato, mentre in altri cinque - Belgio, Germania, Grecia, Francia e Lussemburgo - il tasso di recepimento è addirittura sceso al di sotto del 97%. Inoltre, il numero dei procedimenti di infrazione per mancato rispetto o scorretta applicazione della legislazione sul mercato interno è diminuito solo leggermente. Sotto questo aspetto, la Francia e l'Italia presentano dati particolarmente negativi. Infine, il numero di appalti pubblici transfrontalieri resta molto basso, anche se la quota di bandi di gara pubblicate nella Gazzetta Ufficiale è aumentata. La Germania ha continuato a rimanere indietro rispetto agli Stati membri. Ciononostante, la legislazione in materia di appalti pubblici sembra aver un impatto positivo sulle transazioni transfrontaliere. [5]

[5] Documento di lavoro dei servizi della Commissione europea, DG Mercato interno (in corso di stampa): A report on the functioning of public procurement markets in the EU: benefits from the application of EU directives and challenges for the future. Quasi la metà delle aziende alla ricerca di commesse pubbliche si sono interessate agli appalti transfrontalieri, molte di loro attraverso consociate con sede negli Stati membri che hanno pubblicato i bandi di gara. Inoltre, le possibilità di successo dell'offerta erano simili per le imprese nazionali e per le consociate straniere (30% e 35% rispettivamente).

Sono state adottate delle misure per migliorare l'efficacia delle politiche in materia di concorrenza. A livello comunitario, l'iniziativa di maggior rilievo è stata l'adozione da parte del Consiglio del nuovo regolamento sull'applicazione delle norme antitrust, che razionalizzerà le procedure, migliorerà il coordinamento tra le autorità garanti della concorrenza e aumenterà i poteri di indagine della Commissione. Alcuni Stati membri (compresi BE, AT e UK) hanno assunto delle iniziative per accrescere l'autonomia effettiva e le capacità delle rispettive autorità di regolamentazione o garanti della concorrenza. Il livello degli aiuti di stato settoriali e ad hoc nell'UE sembra essersi stabilizzato attorno allo 0,7% del PIL.

La liberalizzazione dei mercati nei settori a struttura di rete continua a progredire, ma non garantisce necessariamente la concorrenza effettiva. Anche nei mercati liberalizzati, la quota di mercato dell'operatore storico resta spesso molto elevata. Nella telefonia fissa, ad esempio, la loro quota di mercato era dell'81% per le chiamate locali, del 70% per le interurbane e del 62% per le chiamate internazionali nel 2002. In quest'ultimo segmento di mercato, le quote degli operatori storici erano relativamente elevate in Grecia, Lussemburgo e Portogallo. Ciononostante, le tariffe delle chiamate interurbane e internazionali hanno continuato lentamente a diminuire. Il nuovo contesto normativo per le comunicazioni elettroniche, in vigore a livello comunitario dal luglio 2003, mira ad accrescere la concorrenza e a migliorare la certezza giuridica.

Contrariamente alle tariffe per le telecomunicazioni, i prezzi dell'elettricità e del gas non danno segni di una chiara tendenza al ribasso. I prezzi dell'elettricità hanno conosciuto un aumento generalizzato nel 2003 a causa delle scarse precipitazioni che hanno ridotto la produzione di energia idroelettrica e delle condizioni climatiche estreme. Tuttavia, anche in tali circostanze, i prezzi non hanno ancora superato i livelli pre-liberalizzazione in termini nominali e sono di molto inferiori in termini reali. Ciononostante, in Belgio, Grecia, Francia e Irlanda, la quota di mercato del maggiore produttore di elettricità si attestava ancora al 90% e oltre nel 2001. Intanto, i prezzi del gas sono, in media, inferiori di circa il 10% a quelli del gennaio 2001. Nel 2003, il Consiglio ha adottato diversi atti legislativi che dovrebbero favorire la completa apertura del mercato in questi settori. Il Consiglio europeo di Barcellona nel marzo 2002 ha fissato l'obiettivo, da raggiungere entro il 2005, del 10% di capacità di interconnessione elettrica per ogni Stato membro rispetto alla capacità di produzione installata nazionale. I progressi per la realizzazione di questo obiettivo sono stati molto lenti, in quanto gli aumenti di capacità negli ultimi anni sono stati esigui.

A livello comunitario sono stati fatti passi avanti nella liberalizzazione dei trasporti ferroviari. Il Consiglio trasporti ha raggiunto un accordo a marzo sul "2° pacchetto ferroviario", per l'apertura del mercato internazionale del trasporto merci entro gennaio 2006 e del mercato del cabotaggio entro gennaio 2008. L'ulteriore apertura del mercato internazionale del trasporto passeggeri è ancora all'esame di Parlamento e Consiglio.

Con l'avvicinarsi della scadenza il piano di azione per il capitale di rischio è stato quasi del tutto attuato...

Con l'avvicinarsi della scadenza del 2003 per l'attuazione del piano di azione per il capitale di rischio, sono stati compiuti notevoli progressi. Sono state in gran parte completate le misure del piano di azione per il capitale di rischio e gli Stati membri si sono altresì impegnati per creare un contesto più favorevole allo sviluppo dell'industria del capitale di rischio, sotto il profilo giuridico/ amministrativo, normativo e fiscale.

Numerosi Stati membri hanno intrapreso delle riforme tese a facilitare gli investimenti istituzionali nel capitale di rischio, tra cui: (i) la creazione di una nuova categoria di organismi di investimento collettivo chiuso riservata agli investimenti nelle PMI non quotate in borsa (BE e LU); (ii) alcune facilitazioni per la creazione e il funzionamento delle società di investimento in venture capital (ES e PT); (iii) l'alleggerimento dei vincoli quantitativi sugli investimenti in fondi pensione e nelle società di assicurazioni (DK e PT). Sono stati eliminati alcuni tipi di distorsione (es. i requisiti di fondi minimi nel Regno Unito), mentre altri continuano ad ostacolare gli investimenti istituzionali nel capitale di rischio (es. requisiti di liquidità in BE, EL e AT).

In alcuni Stati membri sono state adeguate le norme in materia di insolvenza e fallimento (es. BE, FI e UK), al fine di minimizzare i disincentivi all'assunzione di rischio imprenditoriale, ma con risultati variabili rispetto al restante livello dei disincentivi. In altri Stati membri, tuttavia, appare difficile portare effettivamente a termine le riforme in corso (es. DK, IT e NL). La maggior parte degli Stati membri sta apportando ulteriori miglioramenti ai rispettivi quadri fiscali per gli investimenti in capitale di rischio, riducendo le aliquote fiscali sulle persone giuridiche (es. BE e DE), riducendo i costi di gestione dell'IVA per le PMI (es. UK), o introducendo sgravi fiscali per gli investimenti in venture capital (es. DE, ES, FR, IT, PT, SE e UK). Tuttavia, appaiono necessari ulteriori progressi, soprattutto per ridurre le differenze spesso sostanziali nei quadri fiscali nazionali con cui si confrontano gli operatori paneuropei.

...e buoni progressi sono stati realizzati finora con il piano di azione per i servizi finanziari...

La fine dell'iter legislativo del piano di azione per i servizi finanziari è ormai prossima: sono ormai state completate 36 delle 42 misure originarie e si continua a procedere con le ultime proposte restanti. È stato concluso un accordo tra il Consiglio e il Parlamento sul testo della nuova direttiva in materia di acquisizioni del controllo. Dopo l'approvazione da parte del Consiglio della direttiva in materia di servizi di investimento, resta da conseguire l'accordo con il Parlamento europeo su alcune questioni sostanziali. Sulla direttiva in materia di trasparenza è stato raggiunto nel Consiglio un accordo politico. Il PE sta lavorando sulla base del testo del Consiglio in modo da garantire l'adozione definitiva nella prima metà del 2004. Tre misure del piano di azione per i servizi finanziari devono attendere il nuovo PE prima che si possa portare a termine l'iter legislativo. Tra queste, c'è la proposta di una nuova direttiva sulla adeguatezza del capitale collegata alla conclusione dell'accordo di Basilea II, prevista per la metà del 2004.

Parallelamente alla conclusione dell'agenda del piano di azione per i servizi finanziari, la Commissione avvierà il lavoro sulle iniziative previste nella comunicazione sul diritto delle società e sul governo societario (compresa una proposta di modernizzazione della legislazione UE sulla revisione contabile obbligatoria). In altri campi, la Commissione proseguirà il lavoro su importanti norme prudenziali in materia di riassicurazione e solvibilità delle assicurazioni.

Un'appendice fondamentale al piano di azione per i servizi finanziari è stata la creazione di accordi strutturati che consentono alle autorità di regolamentazione e di vigilanza di partecipare alla formulazione e all'applicazione coerente della legislazione finanziaria dell'UE (approccio "Lamfalussy"). Questo approccio è stato sperimentato sul campo con successo nel settore mobiliare. La Commissione ha recentemente proposto di estendere questo approccio ai campi bancario, assicurativo e O.I.C.V.M. Un'accresciuta trasparenza e una maggiore dimensione collettiva nella vigilanza è la chiave per un'applicazione più coerente ed efficace della regolamentazione finanziaria di un mercato finanziario comunitario allargato.

Ora che l'iter legislativo del piano di azione per i servizi finanziari si avvia a conclusione, la Commissione ha avviato una valutazione complessiva dello stato di integrazione dei mercati finanziari dell'UE. Ciò non prelude ad un nuovo programma legislativo generale, ma è piuttosto un tentativo di individuare i successi e i fallimenti nell'evoluzione del quadro legislativo UE e di trarre utili insegnamenti dall'esperienza del piano di azione per i servizi finanziari. Come primo passo, quattro gruppi di esperti nei settori bancario, assicurativo, di gestione patrimoniale e mobiliare valuteranno in che misura il contesto legislativo dell'UE consente alle istituzioni finanziarie di organizzare le proprie attività su una base paneuropea. I risultati presentati da questi gruppi saranno sottoposti ad un esame pubblico e saranno oggetto di un dibattito pubblico ad alto livello prima di essere conglobati alla fine del 2004.

In altri settori, un sottogruppo del nuovo comitato per i servizi finanziari, da poco istituito, è stato incaricato di eseguire una valutazione comune delle restanti priorità degli Stati membri ai fini dell'integrazione finanziaria. Esso riferirà ai Ministri delle finanze europei a metà del 2004.

...mentre le operazioni di compensazione e di regolamento transfrontalieri dovranno essere maggiormente integrate

La Commissione è altresì desiderosa di proseguire il dibattito politico sul valore e sulla necessità di un'azione collettiva al livello comunitario nel settore delle operazioni di compensazione e di regolamento - oltre che per i sistemi di trasferimento di liquidità e di pagamento (la Commissione ha recentemente promosso una comunicazione di consultazione sui pagamenti transfrontalieri con scadenza a fine gennaio 2004). L'integrazione degli accordi di compensazione e di regolamento è diventata una chiara priorità di azione a livello UE e nazionale. Sulla base della seconda relazione del gruppo Giovannini di esperti del mercato finanziario dell'aprile 2003, la Commissione presenterà a breve una comunicazione che formulerà una strategia per l'eliminazione degli ostacoli ad un sistema comunitario integrato di compensazione e di regolamento.

La ristrutturazione e il consolidamento delle infrastrutture comunitarie di compensazione e di regolamento è proseguita nel 2003 anche a livello nazionale (DE, EL e IT). Il processo di consolidamento e ristrutturazione delle borse valori dell'UE è stato accelerato. È stato creato un mercato integrato nordico-baltico per lo scambio, la compensazione e il regolamento di titoli grazie alla fusione delle borse di Stoccolma e di Helsinki e ad una strategia di cooperazione tra l'ente nato dalla fusione e le borse di Copenaghen, Oslo e Islanda nell'ambito del NOREX. Il mercato MTS in Italia ha continuato ad espandersi a livello internazionale, offrendo una struttura diffusamente accettata per lo scambio di obbligazioni. Nel 2003, Euronext (comprendente le borse belga, francese, olandese e portoghese insieme al mercato dei prodotti derivati Liffe con base nel Regno Unito) si è ulteriormente ampliato attraverso un accordo con la borsa valori di Varsavia.

Nonostante i recenti miglioramenti, il contesto in cui operano le imprese nell'UE continua ad essere caratterizzato da alcune carenze

La percezione da parte delle aziende degli oneri amministrativi nel 2003 è rimasta complessivamente negativa in molti Stati membri, in particolare in Belgio, Germania, Francia e Olanda. [6] Inoltre, la percentuale delle persone di età compresa tra i 18 e i 64 anni che partecipano ad attività imprenditoriali resta inferiore a quella degli Stati Uniti. In base a questo dato, l'attività imprenditoriale è particolarmente scarsa in Belgio e Francia. Il tasso di creazione di nuove imprese è relativamente basso in Belgio, Finlandia e Svezia (cfr. grafico 11).

[6] Commissione europea (2003): indagine riportata nell'Enterprise Policy Scoreboard 2003, ENSR (Rete europea per la ricerca sulle PMI).

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Le disparità tra i paesi in termini di iniziativa imprenditoriale sono dovute a vari fattori. Un fattore frequentemente chiamato in causa è la facilità di accesso ai finanziamenti. Gli indicatori dell'accesso ai finanziamenti di uso più comune - finanziamento mediante azioni, capitale di rischio e offerte pubbliche iniziali - tendono ad essere fortemente influenzati dal ciclo economico. Il capitale di rischio, in particolare, ha molto risentito del rallentamento della crescita economica. Nonostante le varie misure adottate allo scopo di incentivare gli investimenti in capitale di rischio (cfr. capitolo sul piano di azione per il capitale di rischio), nel 2002 i livelli degli investimenti in capitale di rischio di prima istanza erano, in molti Stati membri, pari o inferiori alla metà dei livelli riscontrati nel 2000. Facevano eccezione soltanto Grecia, Finlandia e Svezia. Inoltre, si è assistito allo spostamento degli investimenti dal settore del capitale di avviamento verso settori più maturi.

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Tuttavia, per molti altri aspetti il quadro generale in cui operano le imprese ha mostrato segni di un graduale miglioramento (i tempi e i costi necessari per la costituzione di nuove aziende, la diffusione di Internet, l'e-government, il regime fiscale per le imprese, ecc.), e i progressi verso l'attuazione delle raccomandazioni contenute nella Carta europea per le piccole imprese sono incoraggianti. Diversi Stati membri hanno adottato o attuato nuove misure volte a ridurre la burocrazia e ad agevolare l'avviamento di nuove imprese (in particolare BE, DE, EL, ES, FR, LU, e AT). Inoltre, i governi si mostrano sempre più attenti alla formazione degli imprenditori di domani e si sono impegnati ad introdurre le competenze imprenditoriali nell'insegnamento. Tra gli Stati membri che hanno adottato programmi che sostengono l'insegnamento delle competenze imprenditoriali nelle scuole primarie vi sono ora l'Irlanda, il Lussemburgo, la Finlandia, la Svezia e il Regno Unito.

Gli investimenti nella conoscenza e nell'innovazione sono scarsi, anche se...

Rimane sostanziale il divario tra UE e Stati Uniti per quanto riguarda la capacità innovativa misurata in termini di disponibilità del capitale di rischio, intensità della R&S, numero di domande di brevetto e spesa per le TI (cfr. grafico 12). Tuttavia, la creazione dello spazio europeo della ricerca darà origine ad un mercato interno della ricerca in grado di contribuire al conseguimento degli obiettivi strategici di Lisbona. Inoltre, gli Stati membri hanno adottato all'unanimità l'obiettivo di Barcellona, vale a dire aumentare gli investimenti in R&S fino ad avvicinarsi al 3% del PIL entro il 2010, e la maggioranza di essi ha stabilito degli obiettivi nazionali. Nell'aprile 2003, la Commissione ha presentato un piano di azione teso alla realizzazione dell'obiettivo di Barcellona, in cui viene indicato che i due terzi degli investimenti supplementari dovrebbero essere finanziati dal settore privato; e ciò in considerazione del fatto che il grosso del divario in materia di R&S, e gran parte del suo incremento registrato negli ultimi anni, sono dovuti al calo dei finanziamenti del settore privato. In Svezia e in Finlandia, tuttavia, la spesa relativa alla R&S in percentuale del PIL è superiore a quella degli Stati Uniti ed è in rapido aumento. La Grecia, l'Irlanda, i Paesi Bassi e il Regno Unito, d'altro canto, hanno assistito, negli ultimi anni, ad un calo della spesa per la R&S in percentuale del PIL. Ancor più preoccupante è il fatto che le aziende di alcuni settori ad alta tecnologia e ad alta intensità di ricerca, come il farmaceutico o la biotecnologia, stiano realizzando una quota crescente delle proprie attività di ricerca al di fuori dell'Europa, soprattutto negli USA, per sfruttare il più favorevole quadro normativo o altre condizioni più vantaggiose. L'assenza di decisioni sulla tutela dei diritti di proprietà intellettuale, ed in particolare sull'istituzione di un brevetto comunitario caratterizzato da certezza giuridica e da costi contenuti, sono solo un esempio delle lacune esistenti

Tutti gli Stati membri hanno deciso di impegnarsi attivamente nell'applicazione del metodo di coordinamento aperto a sostegno degli obiettivi di Barcellona. Sono state adottate varie misure per incentivare la R&S e l'innovazione. Ad esempio, Belgio, Portogallo e Regno Unito hanno esteso i crediti d'imposta per le spese per la R&S e l'innovazione e l'Irlanda le ha introdotte nel bilancio 2004; Belgio, Germania, Irlanda e Italia hanno aperto nuove fonti di finanziamento per la R&S e l'innovazione; Irlanda e Paesi Bassi hanno adottato delle misure volte a migliorare la cooperazione tra il settore della ricerca e le imprese; la Grecia sostiene gli spin-off universitari; Danimarca e Paesi Bassi si stanno impegnando ad aumentare il numero dei laureati in materie scientifiche e tecnologiche.

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...lo sviluppo e l'utilizzo di tecnologie chiave in Europa sta crescendo

L'esistenza di grandi disparità nell'impegno a favore della ricerca tra i vari Stati membri non è un problema in sé fintantoché i risultati delle attività di R&S trovano larga diffusione e la conoscenza viene convertita in innovazione in tutta l'Europa. La diffusione della conoscenza, in quanto elemento della capacità innovativa dell'UE, è altrettanto importante degli investimenti nel campo della ricerca e dello sviluppo. Gli studi indicano che, in Nord America e nell'Europa occidentale, soltanto il 15% della conoscenza viene acquisita al di fuori della regione d'origine e soltanto il 9% al di fuori del paese d'origine. Nel piano di azione "Investire nella ricerca" la Commissione ha sostenuto i partenariati pubblico-privato introducendo il concetto delle piattaforme tecnologiche europee, il cui scopo è estendere lo sviluppo e l'utilizzo di tecnologie chiave in Europa mediante l'intensificazione delle connessioni tra mondo scientifico e industriale. Inoltre, la Commissione intende proporre una direttiva che, consentendo l'ingresso e il soggiorno di ricercatori provenienti da paesi terzi, potrà agevolare la mobilità dei ricercatori.

Il dispiegamento del sistema di navigazione satellitare Galileo è previsto per il 2006-2007 con l'inizio delle operazioni programmato per il 2008. L'impresa comune Galileo è operativa dal giugno 2003 e l'interesse commerciale internazionale ne hanno fatto un progetto di livello mondiale. Inoltre, il piano di azione eEurope ha contribuito ad aumentare l'accessibilità e l'utilizzo di Internet. La percentuale di famiglie nell'UE con accesso ad Internet da casa è salita al 50% nel 2003. Inoltre, nel 2003 l'84% delle imprese con più di 9 dipendenti aveva accesso ad Internet, con un aumento del 5% rispetto all'anno precedente. Rispetto all'anno precedente, nell'ottobre 2003 il tasso di accesso ad Internet a banda larga ogni 100 abitanti nell'UE è quasi raddoppiato arrivando al 5,2%, pur sempre inferiore al livello toccato dagli Stati Uniti (8,1%) nel luglio 2003. Le maggiori percentuali di accesso ad Internet su banda larga nell'UE vengono registrate in Danimarca (11,2 %), Belgio (11,1 %), Paesi Bassi (10,1 %) e Svezia (9,0 %).

Il governo societario si è rafforzato a livello nazionale e comunitario...

Una serie di scandali aziendali di alto profilo negli Stati Uniti e in Europa hanno minato la fiducia degli investitori nell'integrità dei mercati finanziari. L'attenzione dei politici si è allora concentrata sulla necessità di potenziare gli attuali regimi di governo societario. Nel maggio 2003 la Commissione ha presentato due comunicazioni sul diritto delle società e sul governo societario che contengono un piano di azione, articolato su un dosaggio equilibrato di iniziative legislative e non, che associa l'armonizzazione di alcune regole essenziali ad un più stretto coordinamento tra i codici nazionali.

Diversi Stati membri hanno altresì provveduto a rafforzare i regimi di governo societario a livello nazionale, varando un codice di autoregolamentazione volontaria (es. AT e UK), introducendo nel diritto delle società misure volte a migliorare il governo societario (es. EL, IE, IT, e NL), ovvero rafforzando l'indipendenza dei revisori (es. FR).

...e la vigilanza finanziaria è aumentata

Nel settembre 2003, il Consiglio Ecofin ha esaminato la situazione relativa alla vigilanza finanziaria e alla gestione delle crisi finanziarie. Secondo il Consiglio sono stati compiuti ulteriori progressi per il miglioramento degli accordi istituzionali in tema di vigilanza transfrontaliera, in particolare attraverso il potenziamento delle procedure per lo scambio di informazioni. Una nuova verifica è prevista per settembre 2004. Nel frattempo, l'estensione delle procedure Lamfalussy dovrebbe incoraggiare ulteriormente la cooperazione internazionale in materia di vigilanza finanziaria e di gestione delle crisi, oltre a facilitare la convergenza delle pratiche di vigilanza degli Stati membri.

A livello nazionale, nel 2003 diversi Stati membri hanno provveduto al riordino delle strutture di vigilanza. In Francia, sono state finalmente accorpate le autorità di vigilanza sul mercato mobiliare, mentre quelle del settore bancario e assicurativo sono state snellite, ed è stata aggiornata la legge sulla sicurezza finanziaria. In altri Stati membri, le riforme delle autorità nazionali di regolamentazione e vigilanza hanno previsto varie misure tra cui la creazione di nuovi organi di vigilanza per le istituzioni integrate (BE), il trasferimento del potere di regolamentazione dei mercati dei capitali dalle borse e dal Ministero dell'economia e delle finanze all'autorità di vigilanza, la Commissione ellenica sui mercati dei capitali (EL), il varo di una legislazione che conferisce al governo poteri di emergenza per la regolamentazione del settore finanziario in circostanze eccezionali (FI), l'introduzione di misure normative tese a rafforzare la vigilanza finanziaria del settore assicurativo (PT), il consolidamento della regolamentazione finanziaria in un'unica legge transettoriale sui servizi finanziari (DK) e l'adeguamento della legislazione al nuovo approccio funzionale della vigilanza (NL).

Gli Stati membri si stanno impegnando per migliorare la qualità e l'efficienza dei rispettivi sistemi di istruzione e formazione

Vi sono chiari segni di un impegno volto a migliorare la qualità e l'efficienza dei sistemi di istruzione e formazione in diversi paesi (es. BE, DK, ES, IT, PT, FI e SE). In Spagna, ad esempio, è stata adottata una legge fondamentale sulla qualità dell'istruzione, mentre in Svezia è stato introdotto un nuovo sistema di formazione professionale. Se alcuni Stati membri si concentrano sull'apprendimento lungo tutto l'arco della vita in azienda, altri sono molto più interessati a migliorare le capacità di base e ad impartire un'istruzione alle persone adulte mediante i cosiddetti programmi per la seconda opportunità. Tuttavia, la scarsa qualità e capacità di attrazione della formazione professionale rimane un motivo di preoccupazione. Inoltre, vi è il rischio di una forte carenza di insegnanti oltre alla necessità di aumentare il numero di scienziati, tecnici, ingegneri e laureati in economia aziendale. Infine, il livello dei finanziamenti privati a favore dell