OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

INTRODUZIONE

6.1. Il presente capitolo riguarda la valutazione specifica della Corte relativa al gruppo di politiche Aiuti esterni, sviluppo e allargamento, che comprende i seguenti settori: 19 — Relazioni esterne, 21 — Sviluppo e relazioni con gli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) (1), 22 — Allargamento e 23 — Aiuti umanitari. Le informazioni fondamentali sulle attività coperte e sulla spesa erogata nel 2009 sono fornite nella tabella 6.1 .

Tabella 6.1 — Aiuti esterni, sviluppo e allargamento — Informazioni fondamentali (in milioni di euro) Titolo di bilancio Settore Descrizione Pagamenti 2009 Modalità di gestione 19 Relazioni esterne Spese amministrative 415 Centralizzata diretta Relazioni multilaterali, cooperazione con paesi terzi in materia di migrazione e asilo, questioni generali attinenti alle relazioni esterne 60 Centralizzata diretta Politica estera e di sicurezza comune 316 Centralizzata indiretta (16)/congiunta Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR) 123 Centralizzata diretta Relazioni e cooperazione con paesi terzi industrializzati 16 Centralizzata diretta Risposta alle crisi e minacce mondiali alla sicurezza 215 Centralizzata diretta Politica europea di vicinato e relazioni con la Russia 1 469 Centralizzata diretta/decentrata Relazioni con l’America latina 308 Centralizzata diretta/decentrata Relazioni con i paesi dell’Asia, dell’Asia centrale e del Medio Oriente 727 Centralizzata diretta/decentrata/congiunta Supporto strategico e coordinamento 24 Centralizzata diretta 3 673 21 Sviluppo e relazioni con i paesi ACP Spese amministrative 349 Centralizzata diretta Sicurezza dell’approvvigionamento alimentare 673 Centralizzata diretta Interlocutori non statali del settore dello sviluppo 181 Centralizzata diretta Ambiente e gestione sostenibile delle risorse naturali, compresa l’energia 81 Centralizzata diretta Sviluppo umano e sociale 113 Centralizzata diretta/congiunta Cooperazione geografica con gli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) 256 Centralizzata diretta/decentrata/congiunta Azioni di cooperazione allo sviluppo e programmi ad hoc 30 Centralizzata diretta Supporto strategico e coordinamento 15 Centralizzata diretta 1 698 22 Allargamento Spese amministrative 91 Centralizzata diretta Processo e strategia di allargamento 1 165 Centralizzata diretta/indiretta/decentrata Sostegno finanziario post-adesione 43 Centralizzata diretta/decentrata Strategia d’informazione e di comunicazione 9 Centralizzata diretta 1 308 23 Aiuti umanitari Spese amministrative 28 Centralizzata diretta Aiuti umanitari 772 Centralizzata diretta/congiunta 800 Totale spese amministrative (17) 883 Totale spese operative (di cui): 6 596 - anticipi 4 079 - pagamenti intermedi/finali 2 517 Totale pagamenti per l’esercizio 7 479 Totale impegni per l’esercizio 8 463 Fonte: Conti annuali 2009.

Caratteristiche specifiche del gruppo di politiche

6.2. La spesa per le Relazioni esterne e lo Sviluppo è eseguita dall’Ufficio di cooperazione EuropeAid (EuropeAid) e dalla direzione generale delle Relazioni esterne (DG RELEX). La spesa a titolo dell’Allargamento è eseguita dalla direzione generale per l’Allargamento (DG ELARG), mentre quella per gli Aiuti umanitari, inclusi quelli alimentari, è di competenza della direzione generale per gli Aiuti umanitari (DG ECHO).

EuropeAid

6.3. La spesa eseguita da EuropeAid comprende: a) l’assistenza finanziaria e tecnica ai paesi dell’Asia e dell’America latina, nonché la cooperazione economica con gli stessi; b) la politica europea di vicinato, incluso il partenariato strategico con la Russia; c) i programmi tematici, inclusi la sicurezza dell’approvvigionamento alimentare, gli attori non statali e le autorità locali, l’ambiente, la salute e l’istruzione, la democrazia e i diritti umani.

6.4. La maggior parte della spesa è soggetta a una gestione centralizzata diretta da parte dei servizi della Commissione, operata dai servizi centrali o dalle delegazioni dell’UE (2) nei paesi terzi interessati. Gli aiuti erogati attraverso le organizzazioni internazionali sono soggetti alla gestione congiunta.

6.5. La maggior parte dei pagamenti è costituita da anticipi o pagamenti intermedi, mentre i pagamenti finali rappresentano non più del 20 % della spesa dell’esercizio.

6.6. I pagamenti finali sono in genere soggetti ad un rischio più elevato quanto alla regolarità rispetto agli anticipi ed ai pagamenti intermedi. Questi ultimi normalmente devono soltanto soddisfare un numero limitato di condizioni, mentre i pagamenti finali di solito vengono erogati solo in seguito alla presentazione ed alla liquidazione di tutte le spese realmente sostenute per l’intero progetto.

6.7. I progetti di sviluppo sono distribuiti in oltre 150 paesi e gli organismi attuatori sono molto diversi, sia per dimensioni che per esperienza. Per beneficiare del sostegno UE, i progetti devono rispettare una complessa normativa, incluse le procedure di gara e di aggiudicazione dei contratti.

DG Relazioni esterne

6.8. La spesa gestita dalla DG Relazioni esterne riguarda principalmente le azioni attuate nel quadro della politica estera e di sicurezza comune (PESC), dello strumento per la stabilità e dello strumento per i paesi industrializzati (ICI). I principali obiettivi comprendono: il mantenimento della pace, la prevenzione dei conflitti, il rafforzamento della sicurezza internazionale e la promozione degli interessi UE con i principali partner industrializzati e ad alto reddito su questioni di politica estera, di integrazione economica e su questioni di portata mondiale. 6.8. La maggior parte delle azioni attuate nel quadro dello strumento per la stabilità mirano a reagire a situazioni di crisi reali o potenziali, nonché a sviluppare capacità pre-crisi e post-crisi.

6.9. Vengono utilizzate le seguenti modalità di gestione: a) la gestione centralizzata indiretta o la gestione congiunta con le organizzazioni internazionali, per la politica estera e di sicurezza comune; b) la gestione centralizzata diretta per le relazioni e la cooperazione con i paesi terzi industrializzati (Strumento per i paesi industrializzati); c) la gestione centralizzata diretta e la gestione congiunta per la risposta alle crisi e alle minacce mondiali alla sicurezza (Strumento per la stabilità). I progetti sono attuati dai servizi centrali della Commissione o dalle delegazioni.

6.10. Nel caso della PESC, la spesa riguarda principalmente il funzionamento della politica europea di sicurezza e di difesa (PESD) per mezzo di missioni civili in vari paesi e territori, di solito ad alto rischio politico ed elevata instabilità. In rischi analoghi incorre lo Strumento per la stabilità. 6.10. Nei casi in cui una situazione politica instabile aumenti il livello di rischio, si ricorre a misure di attenuazione del rischio quali missioni di controllo ex post organizzate dalla sede centrale o dalle delegazioni in aggiunta agli audit esterni obbligatori che i beneficiari sono tenuti a svolgere in virtù dei loro obblighi contrattuali.

6.11. Come per EuropeAid, la maggior parte della spesa gestita dalla DG Relazioni esterne viene eseguita sulla base di anticipi o pagamenti intermedi. Di norma, l’erogazione di questi ultimi è subordinata alla presentazione di elementi che provino il raggiungimento, attraverso le spese sostenute, di un determinato livello di avanzamento del progetto; l’erogazione dei pagamenti finali invece avviene solo in seguito alla presentazione e alla liquidazione di tutte le spese realmente sostenute per l’intero progetto.

DG Allargamento

6.12. La direzione generale per l’Allargamento gestisce la spesa connessa alla strategia e al processo di allargamento, principalmente nel quadro dello strumento di assistenza pre-adesione (IPA), del programma Phare (inclusi gli aiuti post-adesione), del programma CARDS (3) e dell’assistenza finanziaria preadesione per la Turchia.

6.13. Una parte significativa della spesa viene eseguita sulla base di pagamenti erogati direttamente alle autorità nazionali dei paesi beneficiari. Di norma, il primo trasferimento di fondi è effettuato in seguito alla firma dei relativi programmi nazionali. L’erogazione delle tranches successive ha luogo solo in seguito all’approvazione di una dichiarazione attestante che una determinata percentuale dei fondi precedentemente trasferiti è stata già impegnata e che le spese sostenute sono ammissibili al finanziamento UE.

6.14. I pagamenti vengono generalmente eseguiti attraverso un sistema di gestione centralizzata diretta oppure decentrata. Nel caso di una gestione decentrata, le verifiche ex ante sull’aggiudicazione degli appalti vengono svolte dalle delegazioni della Commissione; in determinate condizioni specifiche, è possibile tuttavia derogare a tali verifiche.

DG Aiuti umanitari (ECHO)

6.15. La DG Aiuti umanitari è responsabile dell’esecuzione della spesa relativa agli aiuti umanitari dell’UE, conformemente al regolamento (CE) n. 1257/96 del Consiglio (4); detta spesa è gestita dai servizi centrali. Circa metà degli stanziamenti impegnati sono forniti ad ONG (gestione centralizzata diretta), mentre l’altra metà all’ONU o ad altre organizzazioni internazionali (gestione congiunta).

6.16. Gli anticipi ed i pagamenti intermedi rappresentano una parte significativa della spesa totale. Per loro natura, essi sono meno soggetti a rischi sul piano della regolarità che non i pagamenti finali. Di norma, gli anticipi ed i pagamenti intermedi devono soltanto soddisfare un numero limitato di condizioni, mentre i pagamenti finali vengono erogati solo in seguito alla presentazione ed alla liquidazione di tutte le spese realmente sostenute per l’intero progetto.

Estensione e approccio dell’audit

6.17. L’approccio e la metodologia di audit generali seguiti dalla Corte sono descritti nella parte 2 dell’allegato 1.1 . Per quanto riguarda l’audit in materia di Aiuti esterni, sviluppo e allargamento, occorre rilevare quanto segue: 6.17.

a) si è proceduto al controllo di un campione di 180 pagamenti, composto di 83 anticipi, 48 pagamenti intermedi e 49 pagamenti finali; b) è stata svolta una valutazione dell’efficacia dei sistemi di supervisione e controllo della Commissione, sia presso i servizi centrali che presso le delegazioni, comprendente: i) le verifiche ex ante; ii) il monitoraggio e la supervisione; iii) gli audit esterni (5); iv) l’audit interno. a) La Commissione fa notare che il campione del 2009 comprendeva un numero di pagamenti finali notevolmente più alto di quelli degli anni precedenti.

REGOLARITÀ DELLE OPERAZIONI

6.18. Il 26 % delle operazioni inficiate da errori (ossia sei su 23) presenta errori quantificabili, mentre il rimanente 74 % (ossia 17 su 23) presenta errori non quantificabili. La Corte stima che il tasso di errore più probabile per l’area controllata si situi tra il 2 % ed il 5 % (cfr. allegato 6.1 ). 6.18. La Commissione si rallegra dell'aumento della «frequenza» delle operazioni che la Corte giudica interamente regolari (87 %) rispetto alle percentuali del 2008 e del 2007.

6.19. Gli errori più significativi individuati riguardano: a) errori quantificabili in materia di ammissibilità (ad esempio condizioni essenziali non soddisfatte, spese sostenute al di fuori del periodo ammissibile, inclusione di spese non ammissibili nelle dichiarazioni di spesa dei progetti, nonché irregolarità nelle procedure di gara e di aggiudicazione esperite dagli organismi attuatori); b) errori non quantificabili (ad esempio irregolarità nelle procedure di appalto, mancato rispetto dei criteri di aggiudicazione stabiliti nelle rispettive decisioni di finanziamento, mancanza di una pista di controllo adeguata).

6.20. Nell’insieme, la maggior parte degli errori individuati sono non quantificabili e sono stati riscontrati a livello delle delegazioni dell’UE. 6.20. Le delegazioni dell'UE sono responsabili della grande maggioranza dei pagamenti relativi al portafoglio «Aiuti esterni» della Commissione. Per quanto riguarda EuropeAid, il 79 % del portafoglio in corso iscritto al bilancio dell'UE (impegni ancora da liquidare) è stato gestito dalle delegazioni nel 2009.

6.21. Alcuni degli errori rilevati riguardavano i pagamenti intermedi, e saranno pertanto soggetti a successive verifiche nell’ambito del processo di controllo interno. Tuttavia, in alcuni pagamenti finali, la Corte ha riscontrato errori che non erano stati rilevati dai controlli della Commissione. 6.21. La Commissione stima che le misure di indagine e correttive precedenti ai pagamenti finali (presentazione di relazioni, audit esterni, verifiche della spesa e delle transazioni eseguite dal personale della Commissione e così via) siano efficaci. Inoltre, le potenziali irregolarità possono ancora essere corrette ex post effettuando audit ex post e procedendo agli opportuni recuperi. Tuttavia, non è realistico pensare che i controlli possano eliminare completamente il rischio di errore finanziario.

EFFICACIA DEI SISTEMI

6.22. I risultati dell’esame dei sistemi sono sintetizzati nell’ allegato 6.2 . I sistemi di supervisione e controllo sono stati giudicati, nel complesso, parzialmente efficaci. 6.22. La Commissione ritiene che i sistemi di supervisione e controllo pluriennali per il gruppo di politiche che comprende gli aiuti esterni, lo sviluppo e l'allargamento siano efficaci e siano notevolmente migliorati nel corso degli anni, come testimonia l'aumento della percentuale di pagamenti completamente regolari rilevati dalla Corte nel suo campione.

EuropeAid

6.23. Come riportato nella relazione annuale della Corte sull’ottavo, nono e decimo Fondo europeo di sviluppo (relazione sui FES), i sistemi di supervisione e controllo di EuropeAid sono stati valutati come parzialmente efficaci. 6.23. La Commissione si rallegra delle dichiarazioni della Corte secondo cui «EuropeAid ha instaurato una strategia di controllo globale» e «nel 2009, EuropeAid ha continuato ad apportare miglioramenti significativi alla concezione e all’attuazione dei propri sistemi di supervisione e controllo» (paragrafo 54 della relazione annuale 2009 sul FES).

DG Relazioni esterne

6.24. Nell’insieme, i sistemi di supervisione e controllo della DG Relazioni esterne sono stati considerati parzialmente efficaci. 6.24. La Commissione si compiace che la Corte riconosca i miglioramenti introdotti negli ultimi tempi.

6.25. Detta valutazione ha incluso il seguito dato alla valutazione dei sistemi effettuata dalla Corte negli anni precedenti, nonché un esame dei risultati del lavoro di audit interno.

Verifiche ex ante

6.26. Le procedure per le verifiche ex ante nella DG Relazioni esterne sono state potenziate nel 2009 tramite l’introduzione di nuove procedure e liste di controllo; sarà però possibile valutare l’efficacia di tali cambiamenti soltanto nei prossimi anni. La Corte osserva tuttavia che non si è ancora posto rimedio ad alcuni punti deboli precedentemente individuati (ad esempio la mancanza di una valutazione ex ante delle missioni relative alla politica estera e di sicurezza comune, prescritta dall’articolo 56 del regolamento finanziario). 6.26. Nella nuova proposta di revisione del regolamento finanziario si riconosce che le valutazioni a titolo dell'articolo 56 possono essere svolte soltanto in modo progressivo a causa della natura specifica di queste missioni, create ad hoc ed ex nihilo. Le checklist per i contratti relativi alla PESC sono state completate e vengono già utilizzate.

Monitoraggio e supervisione

6.27. La Corte ha riscontrato persistenti punti deboli relativamente alla componente monitoraggio e supervisione del sistema di controllo interno, sebbene siano stati notati alcuni miglioramenti a proposito della chiusura di vecchi contratti le cui attività erano state già finalizzate (Meccanismo di reazione rapida). Alla chiusura dell’esercizio, 16 pratiche relative al Meccanismo di reazione rapida non erano state chiuse, e non erano state ricevute le relazioni finali per 20 contratti relativi alla politica estera e di sicurezza comune (PESC) il cui termine di attuazione era già scaduto (per la maggior parte di essi nel 2008). 6.27. La Commissione ha effettivamente adottato già nel 2009 misure relative alla chiusura di vecchie pratiche (sia per il meccanismo di reazione rapida che per la PESC); tale impegno proseguirà nel corso del 2010.

Controlli ex post

6.28. Per quanto attiene ai controlli ex post, il direttore generale, sulla base dei punti deboli individuati dalla Corte nel 2008 nonché dall’audit interno (cfr. anche il paragrafo 6.49), ha incluso nella propria dichiarazione di affidabilità una riserva significativa riguardante l’efficacia di detti controlli sui bilanci operativi per la politica estera e di sicurezza comune e per lo Strumento per la stabilità. 6.28. Il direttore generale della DG RELEX ha elaborato un piano d'azione dedicato al follow-up delle riserve espresse nella relazione annuale di attività del 2009 e destinato a migliorare la qualità dell'affidabilità nel 2010.

6.29. Ciò nonostante, la Corte riconosce che sono stati compiuti dei progressi nel funzionamento del sistema di controllo ex post rispetto al 2008. È stata elaborata ed attuata una strategia di controllo ex post ed è stato svolto un maggior numero di controlli ex post. L’efficacia di tali modifiche potrà essere valutata soltanto nei prossimi anni. 6.29. La Commissione si compiace che la Corte riconosca i miglioramenti introdotti, che sono continuati nel 2010. Fra le misure adottate quest'anno citiamo una migliore metodologia per i controlli in loco, l'organizzazione di attività di formazione e l'aggiornamento degli orientamenti per la documentazione dei risultati dei controlli ex post.

Audit interno

6.30. La funzione di audit interno è valutata come generalmente efficace. Nel 2009, la struttura di audit interno (Internal Audit Capability — IAC) ha lavorato a pieno regime, intraprendendo audit su questioni pertinenti ed utili.

DG Allargamento

Verifiche ex ante

6.31. Le verifiche ex ante sono giudicate parzialmente efficaci. Un livello rilevante di errore riscontrato dalla Corte nelle procedure di gara gestite dagli organismi pagatori nazionali [cfr. paragrafo 6.19, lettera a)] non è stato impedito, rilevato o corretto dalla verifica ex ante delle delegazioni dell’UE. 6.31. La Commissione ritiene che le verifiche ex ante, sia presso la sede centrale che nelle delegazioni dell'UE, siano efficaci. Come riconosce la Corte, la Commissione ha ulteriormente migliorato i suoi sistemi interni e ha completato gli orientamenti. Nella relazione annuale del 2008 le verifiche ex ante sono state giudicate efficaci.

6.32. La Corte ha individuato alcuni punti deboli nell’istituzione e nel funzionamento del sistema di attuazione decentrata (SAD) per la Croazia e la Turchia. Detti punti deboli comprendono: 6.32. Nel 2009 la DG ELARG ha continuato a controllare che le autorità nazionali della Croazia e della Turchia rispettassero le condizioni per il (parziale) conferimento dei poteri di gestione. Per attenuare i rischi, ha continuato a far svolgere dalla delegazione verifiche ex ante. Inoltre, i test di convalida delle operazioni effettuati dalla Corte non hanno rivelato carenze significative, a parte una certa mancanza di pista di controllo per la completa spiegazione delle decisioni prese dalle delegazioni.

a) l’esigenza di orientamenti più specifici per la procedura di «conferimento dei poteri di gestione» (6), per chiarire meglio i ruoli dei diversi attori della Commissione nel processo; a) Dato che un maggior numero di paesi si appresta a chiedere il conferimento dei poteri di gestione, la DG ELARG ha aggiornato le sue linee guida interne del 2008 per tenere conto dell'esperienza acquisita grazie al conferimento dei poteri di gestione effettuato nel 2008 e ha fornito, nel 2009, ulteriori orientamenti a tutte le parti coinvolte nel processo. È in corso di preparazione una guida completa per il conferimento dei poteri di gestione, che dovrebbe essere pronta per le domande che saranno ricevute nei prossimi due anni.

b) gli elementi comprovanti le verifiche svolte dalla delegazione e presentati al capo-delegazione per l’approvazione operativa delle richieste di fondi sono insufficienti. b) Il ruolo del capo delegazione nell'approvazione di una richiesta di pagamento è chiaramente definito nelle istruzioni interne emesse dalla DG ELARG. I controlli da effettuare secondo tali istruzioni costituiscono la base necessaria per l'approvazione di una specifica richiesta di pagamento.

6.33. Sono stati riscontrati punti deboli anche nella gestione centralizzata da parte della Commissione, inclusi casi di insufficiente documentazione e norme non adeguatamente rispettate. 6.33. Le questioni sollevate dalla Corte si riferiscono essenzialmente a possibili miglioramenti della pista di controllo, ma non a errori materiali nell'applicazione delle regole. All'inizio del 2010 si è provveduto a risolvere la maggior parte di questi problemi tramite istruzioni interne e note illustrative.

6.34. Alla fine del 2009, non tutte le linee-guida necessarie alla chiusura e alla liquidazione dei programmi Phare e CARDS (incluso l’utilizzo di rettifiche forfettarie) erano state completate. Nel frattempo, la DG Allargamento ha ridotto, ma non eliminato, l’arretrato delle dichiarazioni finali per Phare e lo Strumento di transizione nei nuovi Stati membri, e permangono ritardi (fino a cinque anni). 6.34. Dato che il regolamento finanziario e le relative modalità di esecuzione sono stati modificati nel 2003, la DG ELARG ha sempre applicato la procedura di liquidazione dei conti prevista dal regolamento finanziario modificato. Tale procedura è stata regolarmente aggiornata ed è stata ora sostituita da una più sostanziale e consolidata «politica di liquidazione dei conti nella gestione decentrata — Phare e strumento di transizione», adottata nel giugno 2010, che illustra in modo molto più dettagliato come applicare laddove necessario rettifiche forfettarie per le carenze del sistema (ad esempio per la liquidazione dei conti dei programmi nell'ambito della gestione decentrata estesa). Solo nel 2009, la DG ELARG ha chiuso 375 dichiarazioni finali, una cifra molto superiore a quella dei nuovi programmi avviati. Rimangono alcuni casi in cui la procedura in contraddittorio richiede tempo e la cui chiusura potrebbe richiedere molti anni.

Monitoraggio e supervisione

6.35. Il monitoraggio e la supervisione sono stati giudicati efficaci. Ciò nonostante, la Corte ha notato che non si è posto completamente rimedio ai punti deboli già individuati negli anni precedenti.

6.36. Uno di questi punti deboli è l’esigenza di un’adeguata verifica della qualità dei dati immessi nei sistemi di informazione gestionali (CRIS, i-Perseus), come mostrato dagli errori di codifica rilevati nel corso della verifica delle operazioni da parte dalla Corte.

6.37. Inoltre, la Corte ha notato che, per quanto riguarda la gestione decentrata, i risultati delle visite di monitoraggio effettuate dalle delegazioni dell’UE presso i beneficiari non sempre sono registrati in un modo che permetta di analizzarli e dar loro seguito in maniera efficace.

Controlli ex post

6.38. I controlli ex post sono giudicati generalmente efficaci. 6.38. La Commissione stima che i controlli ex post per la gestione decentrata siano pienamente efficaci. Riconosce tuttavia che la funzione di audit ex post per la gestione decentrata non è stata ancora pienamente lanciata. Gli audit ex post supplementari svolti da un'unità orizzontale distinta e affrontati in questa sezione sono destinati soltanto a fornire all'ordinatore delegato una garanzia aggiuntiva al di là dei requisiti del regolamento finanziario.

6.39. Nel 2009, la DG Allargamento ha elaborato una strategia specifica per introdurre audit ex post dei progetti gestiti in modo centralizzato. La nuova strategia verrà attuata soltanto a partire dal 2010. 6.39. Questa nuova strategia mira a fornire una garanzia supplementare che non è richiesta dal regolamento finanziario.

Audit interno

6.40. La funzione di audit interno è valutata come generalmente efficace. Nel 2009 la struttura di audit interno (IAC) ha lavorato a pieno regime, intraprendendo audit su questioni pertinenti ed utili.

DG Aiuti umanitari (ECHO)

Verifiche ex ante

6.41. Le verifiche ex ante sono giudicate generalmente efficaci.

6.42. La Corte ritiene che i circuiti finanziari esistenti siano sufficientemente ben concepiti da rilevare e correggere gli errori commessi dai partner. Tuttavia, la Corte ha notato che i punti deboli individuati durante gli audit periodici sui sistemi dei partner non sempre vengono affrontati da questi ultimi in maniera tempestiva, e non sempre se ne tiene conto durante il riesame annuale dell’accreditamento dei partner. Ciò riduce il grado di fiducia che la Commissione può riporre nell’efficacia dei sistemi di controllo interno dei partner in termini di prevenzione di errori ed irregolarità. 6.42. I risultati degli audit sono disponibili per le valutazioni dei partner e utilizzati a questo fine. L'accreditamento dei partner si basa anche sugli elementi raccolti grazie al monitoraggio dei progetti svolti e tiene conto, fra l'altro, degli aspetti finanziari, legali e operativi dei partner. Le valutazioni e gli audit spesso danno luogo a raccomandazioni rivolte ai partner affinché migliorino i loro sistemi di controllo interno. Di conseguenza, molte relazioni di audit hanno indotto direttamente a modificare lo statuto accordato ai sistemi di controllo dei partner. L'attuale sistema di audit e valutazione dei partner istituito dalla DG ECHO ha prodotto un sistema di controllo che offre una panoramica equilibrata ed efficace dei sistemi di controllo interno dei partner, aiutando a prevenire errori e irregolarità.

6.43. In più, la natura generica degli obiettivi inclusi nelle decisioni di finanziamento relative ai contratti da attuare rende difficile valutare con cognizione di causa le proposte presentate. Inoltre, la documentazione relativa alle valutazioni condotte non permette una comparazione generale delle proposte presentate. 6.43. Pur essendo pienamente sufficienti per l'adozione di una decisione di finanziamento, gli obiettivi stabiliti nelle decisioni di finanziamento per gli aiuti umanitari devono essere considerati unitamente alle informazioni dettagliate sulle esigenze individuate, sulla strategia proposta per una reazione convincente e sulle sue necessarie componenti, che sono illustrate nel documento di accompagnamento della decisione. Per quanto riguarda la complessità delle situazioni di crisi, la molteplicità delle esigenze e la disponibilità di altri donatori, le necessità specifiche da affrontare insieme alla specifica reazione sono illustrati nelle proposte presentate dai partner della DG ECHO in seguito alla decisione di finanziamento della Commissione. La Commissione ritiene che le procedure di selezione dei progetti elaborate dalla DG ECHO riflettano le specificità degli aiuti umanitari e forniscano solide garanzie riguardo alla qualità dell'aiuto offerto dai partner di ECHO. Ammette tuttavia che la documentazione della valutazione delle proposte può essere ulteriormente migliorata, razionalizzata e standardizzata.

Monitoraggio e supervisione

6.44. Nel complesso, i sistemi di monitoraggio e supervisione sono generalmente efficaci. Tuttavia, la Corte nota che la Commissione non controlla in che misura i partner delle convenzioni quadro di partenariato utilizzano le «Centrali di acquisto umanitario» (Humanitarian Procurement Centres) (7), a dispetto dell’importanza di tali Centrali per la riduzione dei rischi di errore nelle procedure di appalto. 6.44. La Commissione si compiace della conclusione generale della Corte. Per quanto riguarda le Centrali di acquisto umanitario (Humanitarian Procurement Centres), la Commissione nota con favore che la Corte ne riconosce l'importanza complessiva.

Audit esterni

6.45. L’attività di audit ex post è giudicata efficace. La Corte ha potuto verificare che i progressi compiuti nel 2008 continuavano, sebbene vi siano ancora margini di miglioramento relativamente al consolidamento del seguito dato alle constatazioni di audit (in particolare quelle originanti il recupero di spese non ammissibili). 6.45. La Commissione si rallegra della valutazione della Corte e conferma il proprio impegno a proseguire nel miglioramento della propria procedura di follow-up.

Audit interni

6.46. La funzione di audit interno è valutata come generalmente efficace. Nel 2009, la struttura di audit interno (IAC) della DG ha lavorato a pieno regime, intraprendendo audit su questioni pertinenti ed utili.

AFFIDABILITÀ DELLE ATTESTAZIONI DEI RESPONSABILI DELLA GESTIONE PRESSO LA COMMISSIONE

6.47. I risultati dell’esame delle attestazioni dei direttori generali della Commissione sono sintetizzati nell’ allegato 6.3 .

6.48. La Corte riconosce i miglioramenti operati da tutte le direzioni generali nell’ambito di questo gruppo di politiche relativamente alla qualità delle informazioni fornite nelle rispettive relazioni annuali di attività. 6.48. La Commissione ha svolto un'indagine per individuare i fattori che influenzano favorevolmente la qualità delle relazioni annuali di attività. In seguito all'identificazione di tali fattori, sono state attuate alcune misure volte a migliorare la qualità delle prove presentate a sostegno della dichiarazione di affidabilità, nonché la leggibilità delle relazioni. La Commissione accoglie quindi con soddisfazione la valutazione positiva espressa dalla Corte circa le relazioni annuali di attività e continuerà a cercare di migliorarle in quanto fonti di elementi probatori per la DAS.

6.49. La Corte concorda con le valutazioni espresse dai direttori generali della DG Relazioni esterne (una riserva relativa ai controlli ex post sul bilancio operativo per la PESC e lo Strumento per la stabilità) e dai direttori generali della DG Allargamento e della DG Aiuti umanitari (nessuna riserva).

6.50. I risultati dell’esame di quanto dichiarato dal direttore generale per EuropeAid sono inclusi nella relazione sui FES. La Corte ritiene che la dichiarazione e la relazione annuale di attività presentate dal direttore generale forniscano una valutazione solo parzialmente adeguata della gestione finanziaria per quanto riguarda la regolarità. 6.50. La Commissione si rallegra del fatto che la Corte abbia giudicato la relazione annuale di attività di EuropeAid «chiara e ricca di informazioni, grazie soprattutto all'utilizzo di indicatori quantitativi» (paragrafo 50 della relazione sul FES). Ritiene che gli indicatori qualitativi e quantitativi definiti nei quattro elementi della garanzia di affidabilità della relazione annuale di attività di EuropeAid forniscano realmente i necessari elementi probatori a sostegno della dichiarazione di ragionevole garanzia da parte del direttore generale e offrano una valutazione accurata della gestione finanziaria di EuropeAid in ordine alla regolarità.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

6.51. Sulla base del lavoro di audit espletato, la Corte conclude che i pagamenti eseguiti per l’esercizio chiuso al 31 dicembre 2009 a titolo del gruppo di politiche Aiuti esterni, sviluppo e allargamento presentano errori rilevanti.

6.52. Alla luce del lavoro di audit svolto, la Corte conclude che i sistemi di supervisione e controllo per il gruppo di politiche Aiuti esterni, sviluppo e allargamento sono, in generale, parzialmente efficaci nel garantire la regolarità dei pagamenti. 6.52. La Commissione ha progettato i suoi controlli in modo da coprire l'intero ciclo di vita dei suoi progetti pluriennali. Ritiene che questi sistemi di supervisione e controllo per il gruppo di politiche che comprende gli aiuti esterni, lo sviluppo e l'allargamento siano efficaci e siano notevolmente migliorati nel corso degli anni, come testimonia l'aumento della percentuale di pagamenti completamente regolari rilevati dalla Corte nel suo campione. Le raccomandazioni formulate dalla Corte negli ultimi anni sono state seguite e molti di questi miglioramenti sono stati riconosciuti dalla Corte: difatti, elementi significativi dei sistemi chiave di controllo sono stati ritenuti efficienti.

6.53. Si dovrebbe tener conto delle seguenti raccomandazioni: 6.53.

a) la DG Relazioni esterne dovrebbe consolidare la propria metodologia di controllo ex post e dare prontamente seguito alle raccomandazioni fatte dal revisore interno a tale proposito; a) La Commissione accetta le raccomandazioni della Corte e tiene a specificare che sta già adottando misure volte a seguire tutte le raccomandazioni espresse riguardo ai controlli ex post nella DG RELEX.

b) la DG Relazioni esterne dovrebbe assegnare sufficienti risorse all’analisi e alla chiusura dei contratti per il vecchio meccanismo di reazione rapida e di quelli per la PESC i cui termini di attuazione sono già scaduti; b) La Commissione è d'accordo con la Corte e fa presente che nel 2009 si è già adoperata notevolmente per procedere alla chiusura dei progetti arretrati. Infatti il 75 % di tutti i contratti del meccanismo di reazione rapida aperti all'inizio del 2009 è stato chiuso alla fine dell'anno. Questo impegno proseguirà nel corso del 2010.

c) la DG Allargamento dovrebbe fornire orientamenti maggiormente specifici per la procedura di «conferimento di poteri di gestione», per chiarire meglio i ruoli dei diversi attori della Commissione nel processo; c) Dato che un maggior numero di paesi si appresta a chiedere il conferimento dei poteri di gestione, la DG ELARG ha aggiornato le sue linee guida interne del 2008 per tenere conto dell'esperienza acquisita grazie al conferimento dei poteri di gestione effettuato nel 2008 e ha fornito, nel 2009, ulteriori orientamenti a tutte le parti coinvolte nel processo.

d) la DG Allargamento dovrebbe rivedere le proprie checklist del controllo interno al fine di documentare tutte le verifiche effettuate; d) La Commissione ha già preso le iniziative necessarie ad assicurare che i controlli svolti dal personale nella sezione operativa e nella sezione responsabile dei finanziamenti e delle aggiudicazioni siano documentati in modo più dettagliato.

e) la DG Allargamento dovrebbe adottare misure volte a migliorare la qualità dei dati immessi nei propri sistemi di informazione gestionali (ad esempio un’analisi e una verifica periodiche della qualità dei dati); e) La qualità dei dati di CRIS è soggetta a controlli periodici, in particolare prima di estrarre le informazioni destinate alla relazione annuale di attività. Lo strumento informatico di gestione in cui sono immessi i dati contiene anche controlli integrati della qualità dei dati. Inoltre, la Commissione sta dedicando particolare attenzione alla formazione degli utenti di CRIS.

f) la DG Allargamento dovrebbe elaborare e porre in essere dei meccanismi che facilitino l’analisi ed il seguito da dare ai risultati delle missioni di monitoraggio svolte;

g) la DG Allargamento dovrebbe continuare ad assegnare sufficienti risorse all’analisi delle dichiarazioni finali in sospeso presentate nel quadro di Phare e del meccanismo di transizione nei nuovi Stati membri; g) Fin dal 2007 la DG ELARG considera prioritarie le chiusure e solo nel 2009 ha chiuso 375 dichiarazioni finali.

h) la DG Aiuti umanitari (ECHO) dovrebbe migliorare la documentazione delle valutazioni delle proposte di azioni di aiuto umanitario (ad esempio tramite l’introduzione di relazioni di valutazione standardizzate); h) La Commissione si sta già adoperando per migliorare e armonizzare ulteriormente la documentazione centralizzata delle sue valutazioni delle proposte. Una delle opzioni considerate è standardizzare la relazione di valutazione.

i) la DG Aiuti umanitari (ECHO) dovrebbe definire e porre in essere un meccanismo per la raccolta e l’analisi dei dati riguardanti l’utilizzo delle «Centrali di acquisto umanitario» (Humanitarian Procurement Centres) da parte dei propri partner. i) Malgrado l'utilità del suggerimento della Corte, le attuali priorità e le carenze di risorse non permettono di seguire questa raccomandazione nel prossimo futuro.

6.54. Le raccomandazioni concernenti EuropeAid sono incluse nella relazione sul Fondo europeo di sviluppo. 6.54. Per seguire le raccomandazioni della Corte, EuropeAid intende: — valutare possibili metodologie per un indicatore dell'impatto finanziario stimato dell'errore residuo, — valutare l'efficacia in termini economici dei propri controlli in occasione della revisione del rischio di errore tollerabile, — completare e diffondere un kit di strumenti di gestione finanziaria per le organizzazioni responsabili dell'attuazione, — continuare a impegnarsi per garantire la registrazione accurata e tempestiva delle informazioni sugli audit, — cercare di migliorare i sistemi informatici su cui si basa il proprio lavoro di audit, — migliorare la concezione e l'esame dei criteri per il pagamento del sostegno al bilancio grazie alla revisione degli orientamenti e dei processi di valutazione inter pares (gruppo di sostegno alla qualità), — rivedere il quadro di sorveglianza e comunicazione nella gestione delle finanze pubbliche per i pagamenti di sostegno al bilancio.

6.55. L’ allegato 6.4 riassume il seguito dato a precedenti osservazioni.

SEGUITO DATO ALLA RELAZIONE SPECIALE N. 3/2006 CONCERNENTE L’AIUTO UMANITARIO DELLA COMMISSIONE EUROPEA IN RISPOSTA ALLO TSUNAMI

Introduzione

6.56. Nel 2006, la Corte dei conti ha pubblicato la relazione speciale n. 3/2006 concernente l’aiuto umanitario della Commissione europea in risposta allo tsunami provocato dal terremoto del 26 dicembre 2004 al largo della costa nord-occidentale di Sumatra. L’audit riguardava gli interventi di emergenza e i lavori di ripristino e di ricostruzione a breve termine della direzione generale per gli Aiuti umanitari (DG ECHO) (8).

6.57. Nella relazione speciale n. 3/2006, la Corte ha formulato alcune raccomandazioni, che sono state di fatto tutte sottoscritte dal Consiglio e dal Parlamento europeo. La Corte raccomandava alla Commissione di: a) considerare il ruolo che potrebbe svolgere nell’aiutare i governi dei paesi colpiti da calamità a gestire in maniera più efficace il coordinamento dei donatori, in modo da far sì che le necessità vengano soddisfatte; b) chiarire i ruoli rispettivi della DG ECHO e della DG Ambiente (meccanismo comunitario di protezione civile), in modo da assicurare un approccio coerente; c) prendere in considerazione la possibilità di prorogare i termini delle operazioni di emergenza (passando, ad esempio, da sei a nove mesi), in maniera tale da garantire tempo sufficiente per la realizzazione delle stesse; d) rafforzare il proprio sistema di monitoraggio, introducendovi i seguenti elementi: dopo le visite di monitoraggio, fornitura ai partner di un riscontro mediante osservazioni scritte; miglioramento delle informazioni sui costi comparati; spiegazioni più esaurienti delle disposizioni attuative e informazioni sulla natura e la sede degli interventi realizzati; e) tenere conto delle difficoltà di accesso alla documentazione dei progetti realizzati da agenzie dell’ONU nell’ambito dell’Accordo quadro finanziario e amministrativo.

6.58. Nelle rispettive risposte alla relazione della Corte, il Consiglio ha invitato la Commissione a sostenere il ruolo di coordinamento dell’Ufficio delle Nazioni Unite per il coordinamento degli affari umanitari (OCHA), ed il Parlamento europeo ha posto l’accento sull’importanza di collegare l’aiuto umanitario a breve termine al ripristino ed alla ricostruzione a lungo termine.

Seguito dato alle raccomandazioni

6.59. Nel 2007, in seguito alla proposta della Commissione europea relativa al «Consenso europeo sull’aiuto umanitario» (in appresso «Consenso»), è stata sottoscritta una dichiarazione comune (9) al fine di potenziare il coordinamento e la promozione delle migliori prassi fra gli Stati membri e la Commissione. Nel 2008, la Commissione ha redatto un piano d’azione allegato al Consenso.

6.60. La Commissione sostiene il ruolo guida dell’OCHA delle Nazioni Unite nel coordinare gli interventi umanitari. La DG Aiuti umanitari (ECHO) fa parte del Gruppo di sostegno dei donatori dell’OCHA (ODSG), e nel periodo dal 2007 al 2009 la Commissione ha sottoscritto 43 contratti nel campo della cooperazione con l’OCHA, per un valore totale di circa 30 milioni di euro.

6.61. La Commissione mira a coordinare le modalità di aiuto dell’UE con quelle degli Stati membri, tramite il gruppo di lavoro del Consiglio sugli aiuti umanitari e alimentari (COHAFA) ed il Comitato per gli aiuti umanitari (HAC). La Commissione ha altresì migliorato l’utilizzo del «sistema a 14 punti» per tener traccia dei finanziamenti all’aiuto umanitario dell’UE, e nel 2009 la DG Aiuti umanitari (ECHO) ha ordinato uno studio d’insieme del sistema di coordinamento dei donatori umanitari sul campo (10).

6.62. Sulla stessa falsariga, nel corso del 2008 e del 2009, la DG Aiuti umanitari (ECHO) ha trasmesso agli Stati membri ed al Parlamento europeo circa 250 relazioni sulla situazione (SitReps), le quali sono redatte dal personale sul campo e presentano la situazione umanitaria nel corso di una crisi in un dato paese o in una data regione.

6.63. In risposta alle raccomandazioni della Corte, nel 2009 la Commissione ha annunciato lo spostamento del Centro di monitoraggio e informazione (MIC) di protezione civile dalla DG Ambiente alla DG Aiuti umanitari (ECHO), spostamento che sarebbe divenuto effettivo a partire dal febbraio 2010.

6.64. La Commissione ha posto l’accento sul collegamento tra aiuto di emergenza, risanamento e sviluppo (LRRD) piuttosto che sul prolungamento delle operazioni di emergenza, e riteneva che ciò avrebbe richiesto un significativo cambiamento della concezione e del quadro normativo della politica di azione esterna dell’UE nel suo complesso. In tale contesto, il quadro normativo è stato potenziato, e la Commissione ha adottato misure volte a rafforzare la cooperazione fra i servizi umanitari e di sviluppo e altri attori che si occupano di assistenza, in special modo sul campo ed in situazioni di crisi e di fragilità dello Stato.

6.65. La Commissione mirava ad eliminare i punti deboli individuati nel sistema di monitoraggio, principalmente tramite una più rigida applicazione delle proprie procedure di controllo interno ed anche riesaminando le linee-guida sul monitoraggio. Un approccio più pratico è stato adottato per lo sviluppo di un sistema informativo sui costi comparati. La DG Aiuti umanitari sta lavorando ad un sistema generale di costi unitari comparabili che dovrebbe includere una massa critica di dati sui costi unitari effettivi. Ciò nonostante, si prevede che detto sistema, noto come Cost Observed for Results — COR sarà usato nella piattaforma informatica Hope/e-tool soltanto a partire dal 2012. 6.65. Il modello del sistema « Cost of Observed Results » (costo dei risultati osservati) inizierà nel 2011, una volta incorporato nella piattaforma informatica Hope/e tool . Dopo il test e l'immissione dei dati, si prevede di poter cominciare a utilizzare il sistema nel 2012.

6.66. La Corte ha esaminato dettagliatamente il problema dell’accesso alla documentazione dei progetti attuati dalle Agenzie delle Nazioni Unite nella relazione speciale n. 15/2009 (11). 6.66. La Commissione ha sostenuto pienamente le richieste formulate dalla Corte per ottenere i necessari elementi probatori dalle agenzie delle Nazioni Unite; questo principio è d'altronde chiaramente stipulato nell'accordo quadro finanziario e amministrativo (FAFA). Non appena la Commissione viene informata dalla Corte delle difficoltà incontrate in quest’ambito, essa può rivolgersi alle sue controparti presso le Nazioni Unite per trovare una soluzione e garantire che la Corte ottenga le informazioni richieste.

Conclusioni

6.67. La Commissione ha tenuto conto delle raccomandazioni della Corte e delle autorità di discarico, sebbene alcuni miglioramenti concreti del sistema di monitoraggio debbano ancora essere portati a compimento. Più specificamente: 6.67.

a) la Commissione si è sforzata di far sì che il coordinamento fra donatori sia più efficace per mezzo del Consenso e del relativo piano di azione, tramite il proprio supporto all’OCHA delle Nazioni Unite e tramite la continua interazione con gli Stati membri. L’esame intermedio del piano di azione allegato al Consenso, che avrà luogo nel 2010, dovrebbe presentare in maniera sistematica le modalità con le quali la Commissione sfrutta al meglio i cinque vantaggi comparativi elencati nel Consenso, relativamente al coordinamento e alla complementarietà dei donatori umanitari; a) La Commissione è attualmente impegnata nella revisione intermedia del piano di azione allegato al Consenso e i risultati definitivi saranno disponibili alla fine del 2010.

b) ci si aspetta che lo spostamento del MIC dalla DG Ambiente alla DG Aiuti umanitari (ECHO) affronti in modo corretto la questione della coerenza di approccio fra i due servizi della Commissione; b) L'integrazione del MIC sta già producendo sinergie, quali la disponibilità di informazioni immediate al manifestarsi di catastrofi naturali e di altro genere e una più stretta cooperazione tra gli esperti tecnici della DG ECHO in loco e gli esperti degli Stati membri distaccati per attività di protezione civile.

c) i nuovi strumenti di finanziamento introdotti nel 2007, ossia lo Strumento per lo sviluppo e la cooperazione e lo Strumento per la stabilità, forniscono alla Commissione dei mezzi per affrontare la sfida del collegamento tra aiuto di emergenza, risanamento e sviluppo tramite l’applicazione di un mix di politiche negli Stati che emergono dalle crisi; c) La Commissione accoglie con favore il riconoscimento da parte della Corte del contributo dei nuovi strumenti al processo di transizione. Per potenziare questo impegno la Commissione ha istituito un gruppo interservizi sulla transizione, incaricato di favorire lo sviluppo di una posizione comune, di strategie coordinate e posizioni comuni sulle politiche relative a «situazioni di transizione» in cui siano utilizzati strumenti di aiuto umanitario, sviluppo e stabilizzazione. Lo scopo è migliorare sia la politica che l'attuazione di programmi sul terreno e contribuire al dibattito politico internazionale sulle situazioni di transizione.

d) benché lo sviluppo del sistema COR rappresenti un esercizio rigoroso e promettente, le sue prestazioni ed i suoi risultati potranno essere valutati soltanto dopo la sua completa realizzazione. d) La Commissione condivide l'osservazione della Corte e si adopera per poter fornire i primi risultati entro la fine del 2011.

SEGUITO DATO ALLA RELAZIONE SPECIALE N. 6/2006 SUGLI ASPETTI AMBIENTALI DELLA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO DELLA COMMISSIONE

Introduzione

6.68. Nel 2006, la Corte ha pubblicato la relazione speciale n. 6/2006 sugli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo della Commissione (12). Nel corso dell’audit di cui sopra, la Corte ha esaminato sia i programmi ambientali finanziati dalla Commissione, sia il modo in cui essa integrava l’aspetto ambientale in tutte le proprie attività di cooperazione allo sviluppo.

6.69. Le 15 raccomandazioni della Corte alla Commissione, salutate favorevolmente dal Consiglio e dal Parlamento europeo, riguardavano tre aspetti principali: l’elaborazione di un’esaustiva strategia ambientale e il monitoraggio della sua attuazione, il miglioramento dell’efficacia dell’incorporazione dell’aspetto ambientale e il miglioramento dell’efficacia dei progetti ambientali.

6.70. Inoltre, il Parlamento europeo raccomandava alla Commissione di fare maggior uso delle riconosciute competenze delle amministrazioni degli Stati membri che si occupano di aiuti umanitari a livello nazionale, nonché di imprese private aventi una comprovata esperienza, come partner di dette amministrazioni, nella gestione di progetti ambientali nel quadro di programmi nazionali di cooperazione allo sviluppo (13).

Seguito dato alle raccomandazioni

6.71. In seguito alla relazione speciale della Corte, i servizi della Commissione hanno dato priorità all’elaborazione di una nuova, esaustiva strategia in tema di ambiente, e alla fine del 2006 hanno redatto una bozza di schema strategico. Tuttavia, modifiche alle priorità della Commissione hanno ritardato il successivo lavoro concernente detta strategia, per cui è stato soltanto nell’aprile 2009 che la Commissione ha presentato gli elementi per sviluppare tale nuova strategia in un proprio documento di lavoro (14). Il Consiglio ha accolto favorevolmente detto documento di lavoro, e nel giugno 2009 ha invitato la Commissione a preparare un documento sulla strategia globale dell’UE entro il 2011. A marzo 2010, la Commissione e gli Stati membri erano nella fase iniziale dello sviluppo del programma di lavoro per la redazione della nuova strategia. 6.71. Il ritardo nella preparazione della strategia è dovuto a una modifica delle priorità per cui la strategia in tema di ambiente non doveva più essere presentata in una comunicazione a sé stante, ma in allegato a una più ampia comunicazione sull'integrazione di tutti gli aspetti orizzontali (non solo quelli ambientali), che avrebbe dovuto essere adottata entro la fine del 2008. Questa impostazione, proposta al fine di ridurre il numero di comunicazioni della Commissione, è stata però alla fine abbandonata per la difficoltà di riunire le varie questioni di integrazione in un solo documento e perché si è riconosciuta l'esigenza di una strategia più mirata in materia di ambiente. Nel settembre 2009 si è svolta una riunione con gli Stati membri (e rappresentanti della società civile) per avviare in comune la preparazione della nuova strategia.

6.72. Nel settembre 2006, la Commissione ha costituito un quadro operativo per preparare la nuova strategia ambientale, creando un gruppo interservizi guidato dalla DG Sviluppo e formato da rappresentanti delle pertinenti direzioni generali. La Commissione ha richiesto assistenza tecnica per individuare alcuni possibili indicatori di performance relativi all’integrazione della dimensione ambientale, da usare nella nuova strategia ambientale nel 2006. Una valutazione completa della performance della Commissione relativa all’integrazione della dimensione ambientale è stata alla fine svolta dall’assistenza tecnica per la prima volta nel 2009, in base agli indicatori e alla metodologia sviluppati. 6.72. I principali indicatori quantitativi da usare nell'attuale strategia di integrazione degli aspetti ambientali sono stati definiti, come richiesto dalla Corte, e sono oggetto di monitoraggio fin dal 2006. Tali indicatori si riferiscono all'applicazione di strumenti quali profili ambientali nell'elaborazione delle strategie nazionali e regionali, a valutazioni ambientali in relazione a programmi e progetti, alla quantità di azioni di formazione offerte e al numero dei membri del personale che ne beneficiano. Gli indicatori qualitativi per valutare l'integrazione degli aspetti ambientali nella formulazione dei progetti sono stati definiti e applicati in una prima valutazione ex post pilota svolta nel 2009.

6.73. La Commissione non ha effettuato alcuna analisi specifica per valutare la propria capacità interna di attuare detta strategia ambientale. La Commissione ha proceduto ad incrementare la propria capacità principalmente attraverso un consistente programma di formazione del proprio personale, nonché tramite la formulazione di più dettagliati orientamenti per quest’ultimo. Inoltre, unità chiave presso i servizi centrali della Commissione hanno goduto di un limitato incremento del proprio organico, in primo luogo per lavorare sul cambiamento climatico nel contesto della cooperazione allo sviluppo. 6.73. Nel contesto della politica della Commissione volta a una «crescita zero» dell'organico, come riconosciuto dalla Corte, EuropeAid ha mirato a potenziare le competenze del personale non specializzato piuttosto che svolgere una specifica valutazione delle proprie capacità interne. Questo metodo è stato applicato coerentemente durante il periodo di riferimento.

6.74. Gli orientamenti destinati al personale per integrare le questioni ambientali nell’aiuto allo sviluppo sono stati redatti alla fine del 2006 e poi aggiornati nel 2009, per tener meglio conto del cambiamento climatico. Tuttavia, un’analisi condotta nel 2009 da consulenti esterni per conto di EuropeAid ha rilevato che, per circa il 50 % dei progetti esaminati, era possibile migliorare ulteriormente l’integrazione degli aspetti ambientali nella fase di formulazione dei progetti. 6.74. La revisione ex post, che costituiva un esercizio pilota, si inseriva in una tendenza generale al continuo miglioramento nella fase della formulazione dei progetti.

6.75. Un significativo numero di agenti della Commissione ha ricevuto formazione in merito agli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo, e la Commissione ha investito fondi considerevoli a tal fine. Detta formazione è stata resa obbligatoria, a partire dal 2009, per il personale operativo di EuropeAid, ma non per la DG Sviluppo e per la DG Relazioni esterne. 6.75. La formazione in materia di integrazione degli aspetti ambientali è attualmente obbligatoria per tutto il personale operativo di EuropeAid in servizio presso la sede centrale e per quello destinato alle delegazioni. Con oltre 400 partecipanti, questo è stato uno dei corsi di formazione più frequentati nel 2009. Dal 2005 si svolge un ampio programma di seminari di formazione, comprendente circa 50 seminari regionali svolti nei paesi beneficiari della cooperazione e molti seminari presso la sede centrale.

6.76. La Commissione non ha ancora effettuato una valutazione complessiva della propria assistenza ambientale, che copra tanto i programmi quanto l’integrazione degli aspetti ambientali negli stessi. Deve inoltre ancora essere creata una banca dati centrale di tutti i singoli progetti ambientali valutati. Gli aspetti ambientali del sistema di monitoraggio dei progetti della Commissione sono stati estesi, ma non è stata effettuata alcuna valutazione di tali relazioni di monitoraggio da un punto di vista ambientale. 6.76. Una valutazione dell'integrazione degli aspetti ambientali nella cooperazione allo sviluppo è prevista per il 2011. È in corso di elaborazione una base dati centrale contenente le valutazioni dei singoli progetti, che sarà operativa nel 2011. Nel 2005 e nel 2009 sono state prodotte per l'America latina relazioni di valutazione impostate su un monitoraggio basato sui risultati e incentrate sui progetti ambientali. Le valutazioni della cooperazione UE a livello dei singoli paesi hanno affrontato aspetti ambientali tra le questioni orizzontali.

6.77. La Commissione ha adottato misure per migliorare l’individuazione dei progetti legati all’ambiente, ma non è ancora in grado di stimare accuratamente l’importo della spesa legata all’ambiente. Per i progetti riguardanti il clima, la Commissione ha introdotto un sistema per produrre stime della spesa per approssimazione, ma lo stesso non è stato fatto in altri ambiti, in particolare per la biodiversità e la desertificazione. 6.77. EuropeAid ha migliorato la sua capacità di identificare e verificare le spese per i progetti ambientali, ma è tuttora molto complesso calcolare gli importi esatti destinati a obiettivi ambientali nelle azioni destinate in via prioritaria ad altri obiettivi. Sono in corso discussioni con l'OCSE/CAS per valutare il modo migliore per trasformare i dati qualitativi basati sui marcatori di Rio in dati finanziari.

6.78. Sono stati preparati profili ambientali nazionali (CEP) da allegare a quasi tutti i documenti di strategia nazionale (DSN), i quali includevano una specifica sezione sull’ambiente. Ciò nonostante, la qualità dei CEP non è uniforme, e la loro influenza sul DSN complessivo è in genere ancora limitata. Gli orientamenti per la revisione intermedia dei CEP, che era in corso al momento di tale esame, mirano ad accrescere l’attenzione prestata all’ambiente nei CEP e hanno dato priorità in modo particolare all’inclusione nei DSN rivisti delle questioni relative al cambiamento climatico. 6.78. La qualità dei profili ambientali nazionali (CEP) e la loro influenza sui documenti di strategia nazionale (DSN) sono ancora effettivamente variabili, ma alcuni CEP sono attualmente aggiornati sulla base degli orientamenti sull'integrazione degli aspetti ambientali e per affrontare meglio i problemi del cambiamento climatico, mentre le linee guida per la revisione intermedia hanno indotto a considerare con maggiore attenzione le questioni relative all'ambiente e al cambiamento climatico nei DSN, specialmente nei paesi che beneficiano dello strumento di cooperazione allo sviluppo.

6.79. La Commissione ha stabilito degli orientamenti per integrare le questioni ambientali nelle operazioni di sostegno al bilancio. In pratica, tuttavia, la condizionalità e gli indicatori ambientali sono raramente inclusi nei programmi di sostegno al bilancio, e soltanto in qualche caso è stata effettuata una valutazione ambientale strategica. 6.79. Nel 2011 saranno pubblicati nuovi orientamenti sul sostegno al bilancio che comprenderanno nuove linee guida sulle questioni orizzontali. Tuttavia, nonostante l'introduzione di specifici indicatori ambientali, il dialogo politico sulle questioni ambientali si svolge in molti paesi nell'ambito dei quadri comuni dei donatori che seguono le operazioni di sostegno generale al bilancio. Le valutazioni ambientali strategiche richiedono l'esame del contesto locale e l'impegno dei paesi partner per essere efficaci e quindi non possono essere imposte.

6.80. Sebbene gli orientamenti della Commissione abbiano stabilito specifiche procedure per lo screening ambientale di tutti i progetti, EuropeAid ha lasciato alle delegazioni la decisione sull’istituzione o meno di punti focali ambientali per verificare dette procedure. A motivo di limitazioni di personale, gli stessi specialisti ambientali di EuropeAid non sono in condizione di valutare lo screening ambientale di tutte le proposte di progetti.

6.81. La Commissione ha inoltre elaborato delle linee-guida sullo svolgimento della valutazione di impatto ambientale (VIA) durante la fase di formulazione del progetto, nonché delle linee-guida sul seguito da dare alle raccomandazioni contenute nelle valutazioni di impatto ambientale. Tuttavia, in base all’analisi del 2009 di EuropeAid citata al paragrafo 6.74, non sempre viene soddisfatto l’obbligo di procedere alla VIA. 6.81. EuropeAid ha elaborato note informative e orientamenti che fanno riferimento, fra l'altro, al sostegno alla gestione delle risorse naturali promosso dalle comunità locali. Alcuni programmi dell'UE hanno promosso iniziative per la gestione delle risorse naturali a livello locale. Il «Programma tematico per l'ambiente e la gestione sostenibile delle risorse naturali, compresa l'energia» prevede esplicitamente la collaborazione con le comunità locali: questo elemento è stato ripreso negli inviti a presentare proposte, nei quali si specifica che i documenti preparatori devono tener conto dell'esigenza di salvaguardare le proprietà e i diritti delle comunità locali, comprese le popolazioni indigene, nella governance nel settore forestale.

6.82. Per il programma tematico per l’ambiente (15), le delegazioni svolgono un ruolo maggiore nella valutazione delle proposte di progetti. Per quanto riguarda i progetti relativi ai DSN, il Manuale di integrazione dell’ambiente contiene linee-guida volte a far sì che si tenga conto delle condizioni locali al momento della concezione del progetto.

6.83. Nel quadro del processo di semplificazione della gestione finanziaria della Commissione, sono state apportate modifiche al regolamento finanziario ed alla Guida pratica, al fine di rendere più semplici e più velocemente attuabili le procedure di aggiudicazione.

6.84. Nelle linee-guida ambientali di EuropeAid, si fa riferimento all’esigenza di aiutare le comunità locali a trovare modalità di utilizzo sostenibili delle risorse naturali locali, ma non viene fornito alcun orientamento specifico su come procedere. 6.84. EuropeAid ha pubblicato varie note informative volte a promuovere lo sviluppo sostenibile con particolare attenzione alle strategie basate sulle comunità locali. Inoltre, il Programma tematico per l'ambiente prevede esplicitamente la collaborazione con le comunità locali: questo elemento è stato ripreso negli inviti a presentare proposte, nei quali si specifica che i documenti preparatori devono tener conto dell'esigenza di salvaguardare le proprietà e i diritti delle comunità locali, comprese le popolazioni indigene, nella governance nel settore forestale.

6.85. La Commissione non ha effettuato alcuna valutazione complessiva dell’efficacia dei diversi strumenti di aiuto per la tutela dell’ambiente. EuropeAid sta però per completare uno studio sullo sviluppo di criteri a livello di settore, e sta anche considerando la possibilità di creare dei fondi fiduciari dell’UE che potrebbero essere usati a sostegno dell’ambiente. 6.85. Lo studio di EuropeAid sullo sviluppo di criteri a livello di settore per l'ambiente e le risorse naturali è stato completato, in stretta cooperazione con varie agenzie UE per lo sviluppo, e attualmente sono in corso alcuni programmi di sostegno alla politica settoriale in questo campo. Si tratta chiaramente di un'innovazione rispetto al passato. La creazione di fondi fiduciari dell'UE può ora divenire possibile grazie alla proposta di revisione del regolamento finanziario, e sono stati conclusi accordi di trasferimento per consentire che gli Stati membri contribuiscano all'Alleanza mondiale contro il cambiamento climatico gestita dall'UE. Tra i meccanismi innovativi di finanziamento per la tutela dell'ambiente ricordiamo anche l'istituzione di partenariati pubblico-privato e la combinazione di prestiti e sovvenzioni.

6.86. La Commissione ha continuato ad utilizzare le competenze degli Stati membri e delle imprese private per attuare i propri programmi ambientali ed ha accresciuto le possibilità per il settore privato di partecipare al «Programma tematico per l’ambiente e la gestione sostenibile delle risorse naturali, compresa l’energia» (ENRTP). 6.86. La Commissione ha continuato ad utilizzare le competenze degli Stati membri e delle imprese private per attuare i propri programmi ambientali.

Conclusioni

6.87. La Commissione ha compiuto significativi progressi nell’attuazione delle raccomandazioni d’ampia portata della Corte. Ciò vale in particolare per la creazione di capacità interna tramite formazione e linee-guida fornite al personale. Ciò nonostante, un’analisi di EuropeAid del 2009 ha evidenziato punti deboli nell’attuazione di alcune delle nuove procedure di integrazione degli aspetti ambientali. 6.87. La Commissione si rallegra del riconoscimento dei significativi progressi compiuti nell'integrazione degli aspetti ambientali nel suo portafoglio di gestione degli aiuti esterni. La revisione ex post, che costituiva un esercizio pilota, si inseriva in un processo generale di continuo miglioramento che comprendeva la revisione delle procedure di valutazione inter pares (gruppo di sostegno alla qualità) con l'introduzione di indicazioni più chiare sulla considerazione degli aspetti ambientali nella preparazione delle proposte di progetto.