Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce un codice doganale comunitario»



Gazzetta ufficiale n. C 101 del 12/04/1999 pag. 0006 - 0012



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce un codice doganale comunitario» () (1999/C 101/02) Il Consiglio, in data 3 luglio 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 100 A del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione «Mercato unico, produzione e consumo», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Giesecke, in data 9 dicembre 1998. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 27 gennaio 1999, nel corso della 360a sessione plenaria, con 73 voti favorevoli, 5 contrari e 1 astensione, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Dopo decenni di tentativi, nel 1992 la Comunità europea ha finalmente raggiunto un accordo in merito a un codice doganale comune che costituisse il regolamento di base del regime doganale europeo. Allora si trattava di un compromesso equilibrato tra studi e filosofie diverse; oggi viene preso a modello dai paesi che vogliono dotarsi di un ordinamento quadro di impostazione moderna in campo doganale. 1.2. Oltre ad armonizzare concetti a volte tra loro assai diversi, il codice doganale ha anche introdotto una maggiore trasparenza e numerose semplificazioni, ed è stato pertanto adottato come fondamento per numerose politiche comunitarie, a partire da quella commerciale e della fiscalità indiretta. Anche nell'ambito della politica agraria si applicano le procedure definite dal codice doganale. 1.3. Nel primo regolamento che istituisce il codice doganale () era già previsto che entro la fine del 1997 la Commissione presentasse una relazione sugli eventuali adeguamenti necessari soprattutto in vista del completamento del mercato interno. 1.4. Alla luce di questo bilancio provvisorio e delle prime modifiche introdotte a seguito dell'Uruguay Round, ma anche di fronte all'aumento dei casi di frode, la Commissione presenta ora alcune proposte di modernizzazione che appoggiano in special modo l'ambizioso programma d'azione «Dogane 2000» () e raggiungono l'obiettivo della semplificazione. 1.5. Le caratteristiche salienti di tali proposte - oltre ad alcuni interventi di semplificazione - sono un'accresciuta flessibilità, una migliore procedura di recupero e l'adeguamento della rappresentanza in dogana alle esigenze del mercato interno. 1.6. Le alquanto articolate disposizioni d'applicazione () del codice doganale sono state elaborate in tempi piuttosto ristretti - si trattava infatti della fase finale della preparazione del mercato interno - e vanno ulteriormente perfezionate in termini qualitativi, nonché aggiornate in considerazione dei recenti sviluppi. Ulteriori interventi si rendono necessari in questo vasto settore, come pure in altri, quali il transito () e i regimi doganali economici. 1.7. Il Consiglio ha convenuto sulla necessità di ripartire la materia da disciplinare - in considerazione delle sue dimensioni - su due livelli, e più precisamente il regolamento di base e le disposizioni d'applicazione, e di accordare alla Commissione una generosa delega di potere in questo campo, pur mantenendo una formula di procedura del comitato che garantisce la partecipazione degli Stati membri. 2. Contenuto della proposta della Commissione 2.1. Il codice doganale nella sua forma riveduta si ispira ad un principio unico - verso cui si orienta peraltro anche il programma d'azione «Dogane 2000» - costituito dall'impiego uniforme di tutte le disposizioni doganali in qualunque punto del territorio doganale comunitario, nonché dalla tutela degli interessi finanziari della Comunità e degli operatori economici. 2.1.1. A quest'ultimo obiettivo mirano in particolare la riforma del regime di transito comunitario, diretta a lottare contro la frode organizzata, e i regimi tariffari preferenziali, la cui cattiva gestione ha assunto in alcuni settori proporzioni preoccupanti. 2.2. Oltre ad un'ulteriore semplificazione delle disposizioni si vuole raggiungere anche una maggiore flessibilità. In questo contesto viene proposto di trovare un equilibrio tra gli interessi in gioco, in considerazione del carattere troppo vincolante delle norme in materia di obbligazione doganale. 2.3. Viene introdotto un nuovo tipo di zona franca caratterizzato da modalità di sorveglianza specifiche, per andare incontro ad alcuni tra i desideri espressi dagli operatori economici. 2.4. I regimi doganali economici vigenti subiscono una semplificazione analoga a quella del transito comunitario. Ciò implica una modifica del codice doganale, che diventa in alcuni casi meno vincolante. 2.5. Altre modifiche delle formalità doganali previste dal codice tengono conto del sempre maggiore ricorso all'informatizzazione per le procedure di sdoganamento. 2.6. La Commissione propone inoltre di incrementare l'efficacia della procedura di recupero prolungando in particolare il termine di prescrizione in caso di sospette irregolarità. 2.7. Di fronte alla possibilità esistente in alcuni Stati membri di espletare le procedure doganali facendosi rappresentare da un intermediario, viene proposto che a partire dal 1° gennaio 2002 ai rappresentanti in dogana venga riservata solo l'opzione della rappresentanza indiretta. 3. Osservazioni di carattere generale 3.1. Il Comitato accoglie con favore le modifiche presentate nella proposta di regolamento in quanto, da un lato, costituiscono un adeguamento del diritto doganale comunitario ai recenti sviluppi e, dall'altro, lo preparano al nuovo millennio. 3.2. Il Comitato sottolinea la necessità di verificare regolarmente, a cadenza periodica, la tollerabilità in termini economici del codice doganale. Le moderne disposizioni doganali influiscono in modo duraturo sulle possibilità, da parte di tutti gli operatori economici all'interno dell'unione doganale, di partecipare agli scambi commerciali a livello internazionale. Le disposizioni vanno pertanto sottoposte a un confronto costante con le esigenze degli operatori. Dal momento che il diritto doganale non costituisce una materia di per sé cristallizzata, una revisione ad intervalli di tempo ben precisi è indispensabile. 3.3. Il Comitato riconosce la necessità di garantire - tramite sistemi di vigilanza intelligenti e commisurati ai rischi - il processo di liberalizzazione dei controlli doganali, che dovrebbe agevolare il compito degli operatori onesti e tener conto del volume di scambi in aumento. In questo senso dovrebbero fornire un contributo importante l'attività operativa dell'UCLAF (Unità di coordinamento della lotta antifrodi) e del previsto ufficio indipendente, nonché il programma d'azione «Dogane 2000». 4. Osservazioni di carattere particolare Le osservazioni del Comitato seguono fedelmente l'ordine adottato nella proposta di regolamento. 4.1. Adeguamento delle modalità di rappresentanza (Articolo 5, paragrafo 2, secondo comma) 4.1.1. Il Comitato appoggia la modifica proposta in quanto occorre garantire in tutti i settori - senza restrizioni di sorta - la libera prestazione dei servizi, che è una delle quattro libertà fondamentali dell'unione economica. 4.1.2. Al momento di elaborare il codice doganale nel 1992 è stato necessario tener conto di elementi propri di ben dodici regimi doganali nazionali diversi. È stato pertanto necessario coordinare tra loro i diversi aspetti di tali dispositivi nazionali per poterli trasporre in un'unica versione che risultasse accettabile a tutti gli Stati membri. Per tale motivo nell'ambito della rappresentanza diretta è stato introdotto lo status di rappresentante in dogana, traendo ispirazione dal diritto doganale di alcuni Stati membri dove esso era già presente da anni. 4.1.3. Dal momento che, secondo l'opzione della rappresentanza diretta, la responsabilità ai fini del diritto doganale ricade tutta sul rappresentato, questi dev'essere perfettamente libero di scegliere il proprio rappresentante. In questo caso il criterio decisivo non potrà allora consistere in uno status conferito ufficialmente. 4.1.4. La disposizione transitoria in vigore fino al 1° gennaio 2002 appare del tutto motivata in quanto concede agli interessati tempo sufficiente, nell'arco di tre anni, per procedere agli adeguamenti del caso. Sin dall'entrata in vigore di tale modifica (1° gennaio 1999) gli Stati membri dovrebbero però offrire la possibilità della rappresentanza diretta da parte di chiunque, indipendentemente dallo status riconosciuto di dichiarante. 4.1.5. Sotto il profilo della libera prestazione dei servizi il Comitato nutre anche forti riserve circa il mantenimento dello status speciale di rappresentante in dogana per il ricorso alla modalità della rappresentanza indiretta - anche se esso è inteso soltanto come alternativa. Dal momento che tale rappresentante svolge un'attività regolare, l'articolo 64 del codice doganale prevede l'obbligo da parte del dichiarante di essere stabilito nella Comunità, con conseguente disponibilità di una contabilità da poter sottoporre ad accertamenti. La posizione di debitore in relazione non soltanto ai dazi doganali, ma anche al regime fiscale nazionale - per quanto concerne, ad esempio, l'imposta sulla cifra d'affari all'importazione o le accise - dipende anche dall'affidabilità del rappresentante. In questo caso dovrebbe essere sufficiente un'analisi dei rischi condotta dall'amministrazione doganale nazionale competente. 4.2. Tasso di cambio per il valore in dogana (Articolo 35, primo comma) 4.2.1. Nella prospettiva dell'introduzione dell'euro a partire dal 1° gennaio 1999 e del conseguente passaggio alla terza fase dell'unione economica e monetaria, i tassi di cambio pubblicati nei singoli Stati membri non dovrebbero presentare discrepanze di rilievo. Dal momento, però, che solo undici Stati membri adotteranno la moneta unica sin dall'inizio, il Comitato presuppone che le valute nazionali degli altri quattro paesi saranno strettamente collegate all'andamento dell'euro. Nel periodo di transizione che prevede, fino al 31 dicembre 2001, il corso parallelo dell'euro e delle valute nazionali negli undici paesi aderenti, le parità tra euro e valute nazionali sono fissate dalla Banca centrale europea. I tassi di cambio obbligatori sono stati fissati il 31 dicembre 1998 di concerto con il Consiglio dei ministri tramite un regolamento comunitario pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee lo stesso 31 dicembre ed entrato in vigore il 1 gennaio 1999. 4.2.2. Secondo il Comitato, tuttavia, nel periodo di transizione che si concluderà il 31 dicembre 2001 sono prevedibili alcune difficoltà nella conversione delle valute per la dichiarazione del valore in dogana, dal momento che, stando ad alcuni governi nazionali, alcuni Stati membri intendono adottare l'euro per le procedure doganali interne alla Comunità solo a partire dall'ultimo giorno del periodo di transizione. 4.3. Termini per la dichiarazione sommaria (Articolo 49, paragrafo 1) 4.3.1. Il fatto di creare uno stretto collegamento in termini reali tra la merce oggetto di una dichiarazione sommaria e il dichiarante è dettato sostanzialmente da una situazione concreta. Dal momento che, nelle fasi successive, la merce viene regolarmente affidata al dichiarante anche in deposito provvisorio, appare ragionevole e conforme alle prassi invalse addossare allo stesso anche l'obbligo di effettuare la dichiarazione sommaria. Il Comitato tiene tuttavia a precisare che, in caso di dichiarazione sommaria al termine di un'operazione di transito, occorre comunque mantenere la distinzione tra l'obbligato principale dell'operazione e la persona che presenta la dichiarazione sommaria. 4.3.2. Qualora in casi diversi da quelli già illustrati fosse coinvolta più di una persona, le modalità di rappresentanza di cui all'articolo 5 permettono comunque di ottenere un risultato valido in termini pratici. 4.4. Documenti da allegare alla dichiarazione doganale (Articolo 62, paragrafo 3) 4.4.1. Di fronte alla possibilità, già esistente in alcuni Stati membri, di effettuare la dichiarazione doganale informatizzata o alla prospettiva di introdurre tale alternativa in gran parte degli altri paesi, il Comitato si dichiara particolarmente favorevole all'esenzione dall'obbligo di presentare i documenti giustificativi - ad esempio una fattura o un documento necessario per l'applicazione di un regime tariffario preferenziale (cfr. artt. 218-221 delle disposizioni d'applicazione del codice doganale) quale condizione imprescindibile per l'introduzione della procedura informatizzata. Ritiene tuttavia che, in presenza di dubbi fondati o di sospetta falsificazione (), sia nell'interesse di tutti derogare al principio dell'esenzione dall'obbligo di presentare i documenti giustificativi nell'ambito della procedura doganale informatizzata. Nel caso di merci che possono presentare qualche problema in caso di importazione, come alimenti, bestiame o piante, all'esenzione dall'obbligo di presentare i documenti d'importazione necessari - come certificati sanitari o medici e licenze d'importazione - si arriverà con ogni probabilità solo a seguito di accordi bilaterali concernenti casi singoli. 4.4.2. Per rispondere alla dichiarazione doganale informatizzata dell'operatore commerciale, l'amministrazione doganale si avvale dell'interscambio elettronico di dati informatizzati per l'amministrazione, il commercio e il trasporto (UN-Edifact). La rapidità di tale comunicazione, che dipende essenzialmente dai tempi di risposta dell'amministrazione doganale, sarebbe ostacolata dall'obbligo di presentare la documentazione che è indicata in termini generali nell'articolo 62, paragrafo 2. Tale obbligo vanificherebbe in parte i vantaggi dell'interscambio elettronico di dati. 4.4.3. Le condizioni relative ad una dichiarazione informatizzata, ancora da inserire nelle disposizioni di applicazione, dovrebbero prevedere la possibilità che l'operatore commerciale conservi i documenti giustificativi su supporti non solo cartacei, ma anche elettronici - ad esempio CD-ROM, dischetti o microfiche. 4.4.4. Al momento di stabilire il periodo in cui vige l'obbligo di conservare tali documenti giustificativi, sarebbe opportuno, secondo il Comitato, rifarsi ai termini previsti altrimenti dal codice doganale per i documenti doganali (cfr., tra l'altro, artt. 14-17 del codice). 4.5. Merci equivalenti in regime di perfezionamento attivo (Articolo 115, paragrafo 4) 4.5.1. La possibilità di vincolare al regime di perfezionamento attivo merci equivalenti precedentemente immesse in libera pratica, di effettuare le operazioni di perfezionamento e di esportare le merci in oggetto prima di importare merci equivalenti esiste solo nell'ambito del regime sospensivo. Allo stato attuale alcune limitazioni a questa alternativa sono previste dall'articolo 569, paragrafo 2, per i prodotti agricoli di cui all'Allegato 78 del regolamento di applicazione del codice doganale (). Il Comitato si compiace che la Commissione abbia manifestato il proposito di rendere maggiormente flessibile tale disposizione speciale tramite una modifica dell'Allegato 78. Il Comitato presume che, con la modifica proposta, le disposizioni di applicazione comporteranno non soltanto delle limitazioni, ma anche degli elementi positivi. 4.6. Condizioni per l'autorizzazione [Articolo 117, lettera c)] () 4.6.1. L'autorizzazione al perfezionamento attivo va sempre condizionata alla necessità di difendere gli interessi fondamentali dei produttori comunitari (verifica delle condizioni economiche). In questo caso occorre valutare l'interesse ad esportare delle imprese impegnate nel perfezionamento rispetto agli interessi delle imprese che forniscono i prodotti da perfezionare, i quali, pur paragonabili alle merci d'importazione, sono sostanzialmente protetti da un dazio doganale. Tale valutazione richiede una conoscenza approfondita delle condizioni economiche dell'intero territorio comunitario. Di qui la difficoltà, per l'ufficio doganale competente a livello locale, di valutare gli interessi di entrambe le parti. 4.6.2. La compilazione, per il settore industriale, di un elenco (cosiddetto «negativo») in cui figurino tutti i casi in cui non sono considerate soddisfatte le condizioni economiche, come anche di un elenco (positivo) per i prodotti agricoli che raccolga, invece, tutti i casi in cui le condizioni economiche sono soddisfatte costituisce di certo un grande aiuto per l'amministrazione e gli operatori economici. La proposta di modificare l'articolo 117 rende possibile l'introduzione di tali elenchi. 4.6.3. Il Comitato accoglie con favore la modifica proposta anche nella prospettiva di un'applicazione uniforme del diritto doganale in tutti gli Stati membri. Il Comitato parte dal presupposto che la proposta elencazione dei casi ammessi non comporterà poi degli svantaggi per i settori industriali interessati. 4.7. Termini di riesportazione in regime di perfezionamento attivo (Articolo 118, paragrafo 4) 4.7.1. La definizione di termini di riesportazione specifici è, secondo il Comitato, accettabile se detti termini tengono conto delle esigenze economiche delle imprese impegnate nel perfezionamento. Si potrebbe così raggiungere un'applicazione uniforme del diritto doganale nei singoli Stati membri. 4.7.2. Il Comitato giudica però assolutamente necessario poter anche derogare, in casi del tutto eccezionali e motivati, ai termini di riesportazione definiti con la procedura del comitato, in modo che, in alcune situazioni specifiche, si tenga conto degli interessi economici (flessibilità dei termini in casi del tutto eccezionali e motivati). 4.8. Rimborso in regime di perfezionamento attivo (Articolo 124) 4.8.1. Le modifiche proposte sono, secondo il Comitato, appropriate soprattutto se si considera che oggigiorno per alcuni prodotti agricoli non si può ricorrere al sistema del rimborso. È presumibile che le merci che beneficiano di restituzione continueranno anche in futuro a formare oggetto di una deroga. 4.8.2. Ai fini di un'applicazione trasparente del diritto doganale nei confronti di tutti gli interessati, si dovrebbero definire in modo chiaro e inequivocabile, secondo la procedura del comitato, i casi in cui si può ricorrere soltanto al sistema della sospensione. 4.9. Rimborso/sgravio dei dazi all'importazione con il sistema del rimborso (Articolo 128, paragrafo 1) 4.9.1. La proposta di modifica elimina la possibilità di richiedere il rimborso dei dazi all'importazione versati per il vincolo delle merci a un regime di perfezionamento attivo qualora i prodotti compensatori siano soggetti solo al regime di transito. Nel contesto della riorganizzazione dei regimi doganali economici sarebbe opportuno rinunciare al passaggio al regime separato di transito una volta terminate le operazioni di perfezionamento; l'esportazione delle merci oggetto del perfezionamento è resa possibile nell'ambito della stessa autorizzazione al regime di perfezionamento. Il Comitato accoglie con favore l'introduzione di questa modifica in quanto essa offre alle imprese un notevole snellimento dell'intera procedura. 4.9.2. Secondo il Comitato si dovrebbe però poter comunque trasferire ad un altro possibile regime successivo qualsiasi merce soggetta a un regime doganale, una volta concluso quest'ultimo. Solo così l'operatore commerciale può far fronte convenientemente a tutte le richieste del committente. In proposito non si devono temere perdite di gettito. 4.10. Regime di trasformazione (Articolo 131) 4.10.1. Il Comitato accoglie senza riserve la nuova formulazione dell'articolo. 4.11. Condizioni per l'autorizzazione alla trasformazione [Articolo 133, lettera e)] 4.11.1. Ai fini di una maggiore trasparenza del dispositivo e di un'applicazione uniforme del diritto doganale, una definizione delle condizioni economiche appare ragionevole. Dal momento che incentivando la procedura di trasformazione si garantisce tra l'altro l'occupazione, le condizioni economiche dovrebbero essere fissate in base a considerazioni di ordine pratico. 4.11.2. Secondo il Comitato, una definizione uniforme di tali condizioni contribuisce a creare un equilibrio tra, da un lato, gli interessi dell'impresa importatrice incaricata della trasformazione e, dall'altro, gli interessi dei produttori di prodotti analoghi dei singoli Stati membri. 4.12. Esenzione parziale in regime di ammissione temporanea (Articolo 142) 4.12.1. Il Comitato accoglie con favore la modifica proposta, che armonizza le due opzioni possibili in regime di ammissione temporanea. 4.12.2. Il Comitato ritiene che, ai fini del vincolo di una merce al regime, ciò che deve essere determinante è non già la proprietà di tale merce importata in regime di ammissione temporanea, bensì solo la sua posizione doganale. Tale modifica non sembra andare a scapito degli interessi economici. 4.13. Momento da prendere in considerazione per determinare gli elementi di tassazione in regime di ammissione temporanea (Articolo 144) 4.13.1. Sopprimendo l'attuale paragrafo 1 viene data precedenza alle disposizioni di cui all'articolo 214, che stabilisce come determinare gli elementi di tassazione propri della merce nel caso in cui sorga un'obbligazione doganale in regime di ammissione temporanea con esenzione totale dai dazi. Il Comitato accoglie con favore questa modifica perché la giudica utile da un punto di vista pratico. 4.13.2. Dal momento che di norma il dazio relativo ad una merce va comunque riscosso solo una volta, l'articolo 144, nella sua nuova formulazione, stabilisce che, in caso di ammissione temporanea con esenzione solo parziale, nel dazio complessivo vada conteggiato l'importo dovuto per la durata dell'ammissione - pari al 3 % per ogni mese già iniziato. Tale modifica costituisce un chiarimento e come tale viene accolta con favore. 4.14. Riparazione gratuita (Articolo 152) 4.14.1. Il Comitato ritiene che la nuova formulazione proposta per l'articolo 152 comporti un netto passaggio delle competenze dal Consiglio alla Commissione e respinge pertanto tale formulazione. 4.14.2. L'articolo 152 prevede l'esenzione totale dai dazi all'importazione in caso di riparazione gratuita di merci in temporanea esportazione, che sono state in origine importate da un paese terzo per poi essere immesse in libera pratica nella Comunità. Non è accettabile che la disciplina di questa possibilità di effettuare una riparazione non in garanzia («ex gratia») al di fuori del territorio comunitario venga relegata al ruolo d'opzione nelle disposizioni di applicazione del codice doganale («...possono essere adottati secondo la procedura del comitato...»). 4.14.3. Qualunque deroga a questo principio comporterebbe, in questi casi, il ricorso alla tassazione differenziale di cui all'articolo 151. Il Comitato ritiene che a tale proposito occorra dare maggior rilievo alla necessità della disposizione sotto il profilo economico. 4.15. Soppressione dell'articolo 153 (Riparazione a titolo oneroso) 4.15.1. Il Comitato respinge la soppressione dell'articolo 153 per i motivi già formulati al punto 4.14. 4.15.2. L'articolo 153 introduce anch'esso una deroga al principio della tassazione «differenziale», come quella prevista all'articolo 151, però a favore di un'imposizione sul plusvalore - corrispondente alle spese di riparazione. Una disposizione opzionale del regolamento di applicazione del codice doganale non deve mettere in discussione una norma importante per così tanti operatori. 4.16. Creazione di zone franche (Articolo 167) 4.16.1. Nello studio condotto in merito al funzionamento delle zone franche all'interno della Comunità europea, la Commissione aveva rilevato la presenza nei singoli Stati di zone franche tra loro diverse. Mentre le zone di «vecchio tipo» sono sempre delimitate da una recinzione e sono accessibili solo in corrispondenza di determinati punti dove si trovano appositi uffici doganali, le zone di «nuovo tipo» non sono invece intercluse. In queste ultime il controllo si effettua tramite le dichiarazioni doganali relative alle singole merci non comunitarie - sul modello delle disposizioni in materia di deposito doganale. Dal momento che il nuovo tipo di zona franca supera ormai numericamente le zone intercluse stabilite per legge dagli Stati membri, la competenza in materia di autorizzazioni viene trasferita alle autorità doganali. Il Comitato accoglie con favore l'eliminazione di alcune procedure legislative specifiche per la creazione di tali zone franche in quanto ciò comporta notevoli agevolazioni a beneficio di tutti. 4.16.2. Dal momento che la sorveglianza del «nuovo tipo» di zona franca non interclusa è resa possibile dalla presentazione delle dichiarazioni doganali per le merci non comunitarie, le autorità doganali localmente competenti possono modulare il loro comportamento in base alle esigenze degli operatori economici. Il Comitato sostiene la modifica postulata in quanto la creazione di tali zone riveste importanza per alcuni settori. 4.17. Sorveglianza delle zone franche (Articolo 168) 4.17.1. Visto che in futuro si potranno mantenere entrambi i tipi di zona franca di cui al precedente punto 4.16 o ne saranno create di altre, le zone intercluse richiedono una sorveglianza doganale da realizzare tramite gli uffici posti in corrispondenza delle entrate e delle uscite. A tale sorveglianza sono soggette anche le merci comunitarie che si trovano depositate nella zona. È una sorveglianza che il Comitato giudica necessaria. 4.18. Adozione dell'articolo 168 bis (Creazione di zone franche speciali) 4.18.1. Nelle zone franche di «nuovo tipo» di cui al precedente punto 4.16 la sorveglianza doganale si attua sotto forma di dichiarazione delle merci non comunitarie in entrata o in uscita da tali zone. Di questa sorveglianza è incaricato l'ufficio doganale responsabile localmente per la zona franca. Secondo il Comitato tale variante delle necessarie misure di sorveglianza costituisce un modo di tener conto delle esigenze degli operatori economici. 4.18.2. Gli articoli 170 (presentazione delle merci che entrano in una zona franca), 176 (tenuta della contabilità di magazzino) e 180 (attestazione a riprova della posizione doganale delle merci) sono applicabili soltanto alle zone franche intercluse. L'esclusione prevista all'articolo 168 bis, paragrafo 2, delle zone franche non intercluse va vista come una conseguenza delle considerazioni di cui sopra. 4.19. Esenzione dai dazi all'importazione pur in presenza di irregolarità (Articolo 212bis) 4.19.1. La modifica proposta è in linea con la posizione che il Consiglio sostiene dal 1° gennaio 1997 a questa parte, secondo cui l'applicazione del dazio ad aliquota normale non costituisce la sanzione adatta in caso di mancata osservanza delle disposizioni in materia doganale. Tale disposizione tutela in prima istanza il soggetto che abbia agito in buona fede (). 4.20. Luogo in cui è sorta l'obbligazione doganale (Articolo 215, paragrafi 5 e 6) 4.20.1. La proposta integrazione dell'articolo 215, da un lato, contribuisce alla trasparenza del codice doganale e, dall'altro, definisce in modo inequivocabile la competenza riguardo al sorgere dell'obbligazione doganale. In questo senso il Comitato accoglie con favore tale modifica integrativa. 4.20.2. Il nuovo paragrafo 5 evidenzia lo sforzo di snellire le pratiche amministrative e di aumentarne l'efficienza in quanto evita inutili trasferimenti di competenze da un'amministrazione nazionale all'altra quando l'importo dell'obbligazione non supera il massimale stabilito di 5 000 ECU. 4.20.2.1. Questa disposizione non deve però dar adito a controversie tra le amministrazioni nazionali in merito all'assunzione della percentuale dei costi amministrativi, pari al 10 % dei dazi doganali esatti, oppure fare di tale assunzione un criterio in grado di condizionare l'avvio di un'azione. 4.20.2.2. Oltre al computo puro e semplice dei dazi doganali, occorre però tener conto anche dell'esazione delle imposte nazionali e in particolare dell'imposta sulla cifra d'affari all'importazione. La normativa nazionale che disciplina tale imposta si sostituisce alle disposizioni doganali per quanto concerne il sorgere dell'obbligo impositivo così da raggiungere in questo caso una certa armonizzazione delle disposizioni in materia. La modifica proposta non deve però complicare in modo intollerabile la procedura di pagamento dell'imposta sulla cifra d'affari, introducendo ad esempio la richiesta di un numero di registrazione a fini impositivi anche in altri Stati membri. Il Comitato ritiene che la modifica proposta renda necessario un adeguamento della sesta direttiva in materia di armonizzazione delle legislazioni nazionali relative alle imposte sulla cifra di affari (Direttiva 77/388/CEE) nonché delle direttive che disciplinano le accise. 4.20.3. Il Comitato giudica alquanto appropriata la disposizione contenuta nel nuovo paragrafo 6 che definisce il luogo in cui sorge l'obbligazione doganale in caso di presentazione della dichiarazione semplificata in uno Stato membro A e della dichiarazione complementare in un altro Stato membro B. Di norma l'obbligazione doganale sorge con l'accettazione della dichiarazione semplificata nello Stato membro A (cfr. articolo 201, paragrafo 1, del codice doganale). I due paesi interessati devono concordare congiuntamente - caso per caso - come effettuare l'appuramento di tali procedure semplificate sotto forma di accordo tra amministrazioni. Se si considera poi che la dichiarazione complementare andrebbe presentata a cadenza regolare nello Stato membro che il dichiarante ha scelto come sede della propria attività, l'amministrazione di tale Stato dispone di una contabilità apposita che le consente di verificare la procedura e di effettuare i relativi calcoli. 4.20.3.1. L'aspetto dell'imposizione a livello nazionale, già affrontato al punto 4.20.2.2, va considerato anche in questo contesto. La regolamentazione in materia di imposta sulla cifra d'affari va definita parallelamente alle disposizioni doganali. Le amministrazioni interessate dovrebbero concordare tra loro, in base alle spese sostenute da ciascuna, la ripartizione dei costi amministrativi in funzione delle entrate. 4.21. Contabilizzazione a posteriori dei dazi da riscuotere (Articolo 220, paragrafo 1) 4.21.1. La contabilizzazione provvisoria dei dazi va contro la pratica finora vigente nella Comunità in applicazione dell'articolo 220. L'integrazione proposta dalla Commissione sembra al Comitato uno strumento perfettamente adeguato a combattere i casi di frode. In tal caso occorre però comunque dare fiducia ai dichiaranti che agiscono in buona fede. Tale concetto è stato ribadito anche dal Consiglio nelle conclusioni in merito alla «Comunicazione della Commissione sulla gestione dei regimi tariffari preferenziali» (). 4.21.2. Per distinguere tra, da un lato, la frode, e, dall'altro, la necessaria fiducia nella buona fede, l'articolo 220 del codice doganale dovrebbe essere integrato da un ulteriore paragrafo in cui si specifica che la contabilizzazione a posteriori non ha luogo nemmeno nel caso in cui l'importo legalmente dovuto non sia stato contabilizzato a causa della documentazione lacunosa fornita dal paese d'esportazione o da uno Stato membro. Tale deroga non si applica nel caso il cui debitore doganale sia stata a conoscenza di tale lacuna. 4.21.3. Il Comitato ritiene che il campo d'applicazione di questa disposizione integrativa dovrebbe essere limitato esclusivamente ai casi di frode accertati. Il terzo comma di nuova introduzione non delimita in modo definitivo tale campo d'azione ristretto. Il Comitato invita pertanto la Commissione a definire il campo d'applicazione con maggior precisione. A suo giudizio occorre precisare senza possibilità di equivoco che il terzo comma si applica solo nei casi di frode e non quando il dichiarante abbia agito in buona fede. 4.22. Comunicazione al debitore dell'avvenuta contabilizzazione (Articolo 221, paragrafi da 3 a 5) L'articolo 221 disciplina la comunicazione al dichiarante dell'importo contabilizzato dei dazi. A motivo delle diverse normative vigenti in materia impositiva nei singoli Stati membri, il codice doganale non può fissare in modo definitivo le modalità di comunicazione. 4.22.1. Il Comitato è favorevole alla proposta di ridurre in futuro da tre a due anni il termine entro cui definire esattamente l'importo dei dazi da contabilizzare. Ciò significa che nei confronti del dichiarante la decisione diventa più rapidamente applicabile. 4.22.2. Il Comitato ritiene che la sospensione del termine di prescrizione in presenza di un ricorso offra all'operatore economico la possibilità di correggere decisioni pregresse, mentre consente alle amministrazioni doganali di rivedere adeguatamente la loro decisione originaria alla luce dei nuovi fattori emersi una volta che la procedura di ricorso è terminata. 4.22.3. Il Comitato è dell'avviso che la modifica proposta si ispiri al principio dell'equità fiscale e dell'applicazione uniforme del diritto. Il Comitato nutre però seri dubbi quanto alla facilità di individuare l'esistenza di termini di prescrizione diversi in una comunicazione destinata agli operatori. È auspicabile uno smembramento di queste comunicazioni «miste», con conseguente raggruppamento di quelle contenenti termini di prescrizione identici, ai fini di una maggiore chiarezza e trasparenza. 4.22.4. Il principio ora documentato al paragrafo 3 dell'articolo 220 parte dal presupposto di una proroga del termine entro cui poter contabilizzare l'importo dei dazi a posteriori qualora sia stato accertato il mancato rispetto delle disposizioni doganali. Tale possibilità prevista dal codice doganale viene integrata, in mancanza di una regolamentazione comunitaria unica, dalle diverse normative nazionali in materia impositiva che prevedono termini di prescrizione più lunghi in caso di negligenza fiscale o di evasione fiscale. 4.23. Termine per il pagamento dei dazi (Articolo 222, paragrafo 2) In alcuni casi specifici l'articolo 222, paragrafo 2, prevede una deroga al termine previsto per il pagamento di dazi comunicati al debitore. 4.23.1. La prima possibilità, ripresa dal codice doganale attualmente in vigore, è contenuta nel paragrafo 2 e prevede la sospensione dell'obbligo di pagamento in quattro casi che vengono definiti nell'articolo 876 delle disposizioni d'applicazione del codice doganale. L'intento di tale disposizione è impedire il pagamento di dazi all'importazione che alquanto verosimilmente dovranno essere restituiti in una fase successiva. 4.23.2. La terza possibilità - che costituisce una novità - riguarda il termine per il pagamento dell'obbligazione doganale sorta in seguito alla sottrazione di merci al controllo doganale. Soprattutto nella prospettiva di una riforma della procedura di transito, in caso di mancato rispetto delle disposizioni in materia di transito i debitori dovrebbero rispondere dei dazi da pagare in funzione della loro partecipazione all'infrazione. Il Comitato presuppone che nelle disposizioni d'applicazione del codice doganale la Commissione inserirà un elenco con una graduatoria di casi. 4.23.3. La quarta possibilità - anche questa un'innovazione - costituisce una conseguenza diretta della modifica illustrata al punto 4.21. 5. Una banca dati 5.1. Per una maggiore trasparenza in questo campo la Commissione ha appena costituito una banca dati presso l'Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, che metterà di anno in anno a disposizione di tutti gli utenti - dietro pagamento - una versione aggiornata del codice doganale, corredata delle disposizioni di applicazione. Il Comitato accoglie con favore tale iniziativa, grazie alla quale la versione sempre aggiornata delle disposizioni di applicazione in più lingue sarà facilmente accessibile a tutti gli utenti su Internet. Si rammarica però che la consultazione su Internet di tali disposizioni sia soggetta a pagamento, dal momento che l'accesso gratuito alle disposizioni aggiornate costituisce un importante strumento ai fini del completamento del mercato interno. Bruxelles, 27 gennaio 1999. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice RANGONI MACHIAVELLI () GU C 108 del 7.4.1998, pagg. 39-41; GU C 228 del 21.7.1998, pag 8. () GU L 302 del 19.10.1992; GU C 60/91, pag. 5. () GU C 301 del 13.11.1995, pag. 5. () GU L 253 dell'11.10.1993; GU L 17 del 21.1.1997. () GU C 355 del 21.11.1997, pag. 72. () A titolo di esempio, il Comitato si riferisce in questo caso ai numerosi certificati d'origine falsi allegati al modulo A per i prodotti tessili in Bangladesh che hanno condotto al recupero a posteriori di ingenti dazi all'importazione nella Comunità. () GU L 253 dell'11.10.1993. () La verifica delle condizioni economiche nell'ambito del regime di perfezionamento attivo è stata oggetto di un seminario Matthäus (Comitato per il programma di azione comunitaria in materia di formazione professionale dei dipendenti delle dogane) che la Commissione ha tenuto dal 27 al 30 settembre 1998 a Bordeaux (Francia). La stragrande maggioranza degli operatori economici partecipanti si è detta favorevole a considerare sempre soddisfatte le condizioni economiche per quanto riguarda i prodotti industriali. Le modalità che caratterizzano il settore agricolo richiedono invece in linea di massima una verifica delle condizioni economiche. Secondo i partecipanti al seminario, le specificità del settore agricolo, che vanno tra l'altro viste nel contesto delle restituzioni all'esportazione concesse per taluni prodotti agricoli, non andrebbero però trasferite al settore industriale. () GU C 174 del 17.6.1996, pag. 14, punto 2.4. () Documento del Consiglio n. 8428/98, dell'11.5.1998.