IT    IT IT 
 
IT 1   IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 16.7.2008 
SEC(2008) 2125 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
Documento che accompagna la 
 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL  CONSIGLIO, AL PARLAMENTO 
EUROPEO, AL COMITATO ECONOM ICO E SOCIALE EUROPEO E AL 
COMITATO DELLE REGIONI 
 
Appalti pubblici per un ambiente migliore 
  
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO  
{COM(2008) 400 definitivo} 
{SEC(2008) 2124} {SEC(2008) 2126} 
 
IT 2   IT SINTESI 
Il consumo nell’Unione europe a è attualmente tale che i danni provocati all'ambiente 
aumentano a un ritmo insostenibile. Se tutto il mondo adottasse i modelli di consumo classici, 
l'utilizzo delle risorse naturali potrebbe quadr uplicare nel giro di venti anni. È pertanto 
necessario stimolare uno sviluppo e una diffu sione più rapidi di prodotti rispettosi 
dell'ambiente. 
Ogni anno le pubbliche amministrazioni spendono un importo pari al 16% del PIL della UE in 
settori che presentano un impatto ambientale relativamente elevato, ma anche notevoli 
possibilità di miglioramento (t rasporti, edifici, impianti per edifici, …). Gli edifici, ad 
esempio, sono responsabili di circ a il 40% del consumo finale di  energia in Europa. Per la 
maggior parte delle pubbliche amministrazioni i lavori di costruzione e ristrutturazione, 
nonché i costi di gestione degli edifici ra ppresentano una quota consistente delle spese 
annuali, superiore talvolta al 50%. L’utilizzo di acquisti verdi della pubblica amministrazione 
(GPP) per realizzare tali lavori consentirebbe di applicare norme ambientali più rigorose che 
potrebbero ridurre in misura consistente il c onsumo globale di energia degli edifici in 
questione. 
I GPP vengono definiti come un processo mediante  cui le amministrazioni pubbliche cercano 
di ottenere beni, servizi e opere con un impatto am bientale ridotto per tutto il loro ciclo di vita 
rispetto a beni, serv izi e opere con la stessa funzione primaria, ma ogge tto di una procedura di 
appalto diversa. Si tratta di un processo ch e promuove l'acquisto di prodotti “verdi”, senza 
peraltro condurre necessariamente a tale risu ltato, ed è pienamente conforme alla normativa 
UE in materia di appalti pubblici.  
L’acquisto di prodotti che presentano una maggi ore efficienza in termini di risorse può 
presentare vantaggi diretti per gli acquirenti e una drastic a riduzione dei costi per gli 
utilizzatori, anche se la spesa iniziale è più elevata. Si possono citare a titolo di esempio i 
settori delle attrezzature da ufficio, dell’i lluminazione, dei veicoli e degli edifici.  
I GPP ricompensano inoltre le imprese che svilup pano tali beni e rappre sentano un incentivo a 
mettere a punto nuove tecnologie, promuovendo l’innovazione, sostegno dell’economia UE. 
L’aumento della domanda consentirà economie  di scala e permetterà a tali prodotti di 
penetrare sui mercati classici. Tali appalti po ssono inoltre intensificar e e accelerare l’attività 
nel campo delle innovazioni e dei progressi tec nologici e contribuire così a ridurre i costi 
unitari e a creare un mercato di massa.  
Nella misura in cui i GPP conducono all’acquist o di prodotti più verdi, il contenimento 
dell’impatto ambientale che ne risulta cont ribuirà a conseguire gli obiettivi ambientali 
esistenti, a un costo potenzialmente inferiore ri spetto agli altri strumenti politici disponibili. 
Tenuto conto del loro enorme potenziale, ne gli ultimi anni i GPP sono stati oggetto di 
crescente attenzione politica, a partire dalla comunicazione su lla politica integrata dei prodotti 
del 2003 in cui si è raccomandato  agli Stati membri di adottare  piani di azione  nazionali in 
materia. Anche al di fuori dell’Europa, i più importanti partner commerciali dell’UE, come gli 
USA, il Giappone, il Canada e l’Australia, se guiti da paesi in rapido sviluppo come Cina, 
Corea del Sud, Tailandia e Filippine, hanno avvi ato politiche in materia appalti verdi o 
sostenibili. Già nel 2002 il consiglio OCSE ha  adottato una raccomandazione sugli acquisti 
verdi della pubblica amministrazi one. Sulla scia del vertice di Johannesburg sullo sviluppo 
 
IT 3   IT sostenibile (settembre 2002), è stata creata una task force Marrakesh su gli appalti sostenibili 
al fine di diffondere pratiche sostenibili (verdi) in materia di appalti pub blici, in particolare 
nei paesi in via di sviluppo. 
Ultimamente, nella strategia ri nnovata dell’UE per lo sviluppo sostenibile adottata nel giugno 
2006, i leader dell’Unione hanno definito un obiet tivo comunitario per i GPP, secondo cui il 
livello medio di tale tipo di appalti nell’UE dovrebbe essere portato, entro il  2010, al livello 
raggiunto attualmente dagli Stati membri che hanno ottenuto i risultati migliori. 
Una ricerca eseguita nel 2006 ha  mostrato che solo sette St ati membri hanno raggiunto un 
livello considerevole di appalt i di questo tipo, mentre negli altri venti essi vengono impiegati 
molto meno, se non sono addirittura del tutto assenti.  
La Direzione generale per l’ambiente de lla Commissione europe a ha preparato una 
valutazione dell'impatto da util izzare come base per l’adozi one di una nuova iniziativa in 
materia di GPP, al fine di stimolare, sia qua litativamente che quantita tivamente, l’impiego di 
tali appalti nell’UE. Le varie opzioni analizzate alla luce della valutazione dell’impatto sono 
state esaminate insieme alle parti interessate  nel corso di una ri unione tenutasi il 25 giugno 
2007 e in seguito nell’ambito di contatti episto lari. Anche i membri del comitato consultivo 
per gli appalti pubblici s ono stati invitati a formulare osservazioni  sulle varie opzioni 
politiche. 
Gli ostacoli a un utilizzo generalizzato  dei GPP a livello UE sono i seguenti: 
(1) mancanza di informazione sui vantaggi, erra ta percezione dei costi e mancanza di 
sostegno politico ai GPP; 
(2) mancanza di chiarezza giuridica; 
(3) mancanza di informazione e di strumen ti connessi a tali appa lti, strutture di 
formazione inadeguate, mancanza di conoscen za delle aree prioritarie e assenza di 
criteri facili da a pplicare nel settore; 
(4) differenze fra i vari paesi UE quanto alle pr ocedure e ai criteri applicabili nel settore; 
tale situazione fa aumentare i costi amministra tivi soprattutto per le PMI e ostacola il 
mercato interno.  
I servizi della Commissione hanno individuato  una serie di azioni e misure destinate a 
garantire un reale sviluppo de i GPP nell’UE 27, da un punto di vista sia qualitativo che 
quantitativo. Tali azioni possono essere raggruppate in varie opzioni politiche.  
L’opzione 1  consiste nel mantenere la situazione  immutata: la Commissione continua a 
fornire orientamenti sui GPP sul proprio sito we b – presentando fra l’altro studi pertinenti e 
un manuale sul tema – e a organi zzare periodicamente riunioni con gli esperti nazionali in 
materia per scambiare le migliori pratiche.  
L’opzione 2  consisterebbe in una serie di misure di  sostegno – alcune presentate mediante 
comunicazioni – per fornire orientamenti, form ulare raccomandazioni e porre le basi per 
azioni destinate a moltiplicare e migliorare i GPP nella UE. Tale opzione consentirebbe di far 
fronte ai quattro problemi precedentemente citati tramite l’adozione di misure/azioni volte a: 
 
IT 4   IT • definire un obiettivo – volontario – a livello UE per i GPP, basato sulla 
quantificazione dell’obiettivo della stra tegia per lo sviluppo sostenibile (SSS); 
• dare visibilità agli orientamenti operativi esistenti in materia e fornirne di nuovi; 
• garantire chiarezza giurid ica su talune questioni; 
• individuare gruppi di prodotti e servizi prioritari e avviare un processo di 
maggiore cooperazione con gli Stati membri  e le parti interessate per definire 
criteri comuni di base e generali in mate ria di GPP per tali gruppi di prodotti;  
• stimolare la sensibilizzazione e la formazi one in materia mediante la diffusione di 
un toolkit di formazione, la creazione di piattaforme di cooperazione regionale e 
locale, nonché raccomandando l’impiego di ta li appalti nell’attu azione di progetti 
finanziati dalla UE; 
• individuare indicatori per i GPP e garantire un controllo e un’analisi comparativa 
regolari sulla base di tali indicatori. 
L’opzione 3 consisterebbe nel fissare, mediante uno stru mento giuridico, obiettivi obbligatori 
per i GPP; per quanto riguarda i sotto-obiettivi,  si potrebbero ipotizzare varie possibilità: 
• obiettivi obbligatori per i GPP di base;  
• obiettivi obbligatori per i GPP “basati sui risultati”;  
• obiettivi obbligatori per il calcolo dei costi nell’arco del ciclo di vita. 
L’opzione 4  consisterebbe nell’introdurre, median te l’adozione di un nuovo strumento 
giuridico o la modifica di uno esistente, varie fo rme di GPP obbligatori; anche in questo caso 
si potrebbero ipotizzare varie possibilità: 
• GPP obbligatori per taluni tipi di auto rità aggiudicatrici (amministrazione 
centrale) per l’acquisto di ta luni tipi di prodotti o serv izi (ancora da definire); 
• GPP obbligatori per tutti i contratti al di s opra delle soglie previste dalle direttive 
sugli appalti pubblici; 
• attuazione obbligatoria di un programma di gestione ambientale per tutti i contratti 
di servizi e lavori al di s opra di determinate soglie; 
• obbligo di utilizzare i GPP nell’attuazione dei progetti finanziati dalla UE, se del 
caso. 
L’opzione 5  consisterebbe nel proporre di modificare i moduli standard sui GPP, mediante la 
modifica di uno strumento giuridico. In tal modo si  agevolerebbe il contro llo di tali appalti, 
che costituisce un elemento essenziale di qual siasi politica facoltativa o obbligatoria in 
materia. 
La valutazione dell'impatto ha messo in rilievo quanto segue. 
 
IT 5   IT Lo scenario consistente nel mantenere la situ azione immutata (opzi one 1) può offrire solo 
modesti miglioramenti perché non verrebbero ad eguatamente affrontati i problemi sottostanti. 
Inoltre, con la generalizzazione pr ogressiva del ricorso ai GPP, le  differenze fra le pratiche dei 
vari Stati membri rischiano di creare distorsioni del me rcato e costi amministrativi 
supplementari per i fornitori, mentre gli st imoli all'ecoinnovazione sarebbero molto limitati. 
L’opzione 2, che consiste in una serie di misu re – alcune delle quali presentate tramite una 
comunicazione – che comprendono sostegno, orientamento, raccomandazioni e azioni destinate a promuovere gli appal ti pubblici verdi, è, al momento, l’opzione privilegiata. Si 
tratta di quella più efficace per far fronte ai problemi connessi alla mancanza di informazioni 
su costi e benefici, alla mancanza di chiare zza giuridica e alla mancanza generale di 
informazioni e strumenti armonizzati per tali appalti.  
Un obiettivo chiaro, anche volonta rio, avrebbe un effetto trainant e a livello polit ico sugli Stati 
membri per indurli a intensificare gli sforzi  nel campo dei GPP. Potrebbe incoraggiare 
l'introduzione e l'utilizzo di un dispositivo centrale  di orientamento su tali appalti, abbinato a 
obiettivi interni e/o istruzioni politiche o giuridiche rivolte a tutte le amministrazioni regionali e locali o ad alcune di esse. L’esistenza di  un obiettivo politico rappresenterebbe anche 
un’indicazione per l’industria quanto al probabi le andamento della domanda di prodotti più 
verdi nei prossimi decenni, che consentire bbe al mondo imprenditoriale di reagire 
tempestivamente e di pianificare g li sforzi di innovazione necessari. 
La messa a disposizione di orientamenti ope rativi sui GPP può aiutare gli Stati membri a 
elaborare le proprie strategie in  materia e a sviluppa re tale tipo di appa lti. In questo modo si 
potrebbero ridurre sostanzialmente i costi normalm ente associati all’avvio e all’attuazione di 
GPP e si potrebbero anche indurre le amministr azioni ad adottare altre modalità per ridurre i 
costi e aumentare l’efficacia dei loro acquisti ve rdi. Ad esempio, gli appalti congiunti (che 
combinano gli appalti di due o più amministr azioni pubbliche) possono consentire economie 
di scala mediante il raggruppamento della domanda, nonché una riduzione dei costi 
amministrativi grazie allo scambio di esperi enze sui criteri in materia di GPP e su nuovi 
prodotti su mercati diversi da quello locale . Anche il fatto di informare i committenti 
sull’utilizzo del calcolo dei costi su tutto il ciclo di vita come crite rio di aggiudicazione 
dovrebbe incoraggiarli ad applicar e i GPP se essi si rendono conto che, in molti casi, si tratta 
solo di procedure più ef ficienti che consentono risp armi sul lungo termine. 
Dai contatti con le parti in causa è emerso che, nonostante le nuove direttive sugli appalti 
pubblici del 2004 che prevedono esplicitamente l’in clusione di criteri ambientali nelle 
procedure di appalto, si registra ancora incertezza giuridica. In effetti, gli Stati membri e le 
autorità aggiudicatrici hanno mani festato l’esigenza di chiarire la possibilità di definire il 
prodotto da acquistare con riferimento ai cr iteri ambientali connessi al suo processo 
produttivo. Si registra inoltre incertezza riguardo alle prove che si possono chiedere agli 
offerenti per dimostrare il rispetto delle spec ifiche tecniche o dei cr iteri di selezione. La 
definizione di criteri di base permetterebbe di superare uno de i maggiori ostaco li allo sviluppo 
dei GPP, eliminando uno dei costi maggiori e una  delle principali cause di difficoltà per gli 
operatori. Tali criteri potrebbero assicurare  maggiore coerenza nell e caratteristiche del 
prodotto richieste dalle ammini strazioni e garantire maggiore trasparenza ai produttori e 
servirebbero così a mettere in evidenza occasioni  di innovazione interessanti e a ridurre i costi 
amministrativi dovuti alla neces sità di fornire informazioni ambientali sui prodotti in varie 
procedure di appalto. 
 
IT 6   IT Sarebbe particolarmente utile creare piattafo rme di cooperazione e raccomandare l’uso di 
questi appalti nell’attuazione di progetti che ri cevono finanziamenti comunitari, se se ne vuole 
promuovere l'uso da parte delle amministrazioni  locali, tradizionalmente poco aperte alle 
azioni di sensibilizzazione su i GPP o alle iniziative volte a fornire sostegno politico, 
orientamento e formazione.  
Per quanto riguarda i costi di attu azione dei GPP, si ritiene che questo tipo di appalti dovrebbe 
consentire di tenere conto meglio dei costi del ciclo di vita del prodotto. In particolare, nel 
caso di prodotti efficienti in termini di riso rse, acquistare prodotti “verdi” può significare 
anche acquistare prodotti “più economici” per l’acqui rente se se ne consid era tutto il ciclo di 
vita. Un recente studio sui cos ti e benefici dei GPP ha conclu so che, per un’amministrazione 
locale in Europa, i costi amministrativi connessi all’introduzione e attuazi one di tali appalti 
sono relativamente più elevati rispetto a quelli degli appalti standard (principalmente a causa 
delle costanti attività di sensibilizzazione, formazione e sostegno ai committenti), mentre i 
costi di attuazione sono ridotti rispetto alle  dotazioni globali per gli appalti. Costi 
supplementari possono essere dovuti alla ricerca di criteri ambientali negli appalti. I criteri e 
gli orientamenti in materia di GPP pr oposti dalla Commissione ridurrebbero 
considerevolmente tali costi supplementari.  
I costi dovuti alla necessità di  fornire orientamenti supplemen tari per colmare le lacune 
esistenti sarebbero trascurabili rispetto alle  somme in gioco nei GPP e sarebbero comunque 
sostenuti dalla Commissione, che, mediante la gestione di programmi di sostegno e 
sovvenzioni per i progetti ammissibili, copr irebbe anche la maggior parte dei costi di 
diffusione tramite reti regionali e locali. La Co mmissione, infine, coprirebbe anche i costi di 
sviluppo di metodi di calcolo e controllo adeg uati. In mancanza di norme giuridicamente 
vincolanti, gli Stati membri non sarebbero s oggetti ad obblighi di controllo particolari. 
In conclusione, tutte le possibi lità offerte dall’opzione 2 po ssono essere attuate senza costi 
supplementari rilevanti per le autorità aggiudicatrici o per gli Stati membri.  
La valutazione dell’impatto, tuttavia, ha most rato anche che, per massimizzare i vantaggi 
aggregati di tutte le possibilità complementari offerte dall’opzione 2, sarebbe essenziale un 
maggiore sostegno politico. Il mezzo più effi cace per incrementare il sostegno politico è 
l’adozione di misure obbligatorie. La valutazione  dell’impatto ha già individuato una serie di 
opzioni obbligatorie efficaci a tale scopo, che an drebbero dagli obiettivi obbligatori per i GPP 
ad appalti di questo tipo obbligat ori per tutti i contratti che rientrano nelle direttive sugli 
appalti pubblici, senza tr ascurare una modifica dei moduli sta ndard per gli appalti pubblici al 
fine di agevolare il controllo. Poiché tutte le  opzioni obbligatorie impo rrebbero l’adozione di 
un nuovo strumento giuridico o di una proposta volta a modificare uno strumento giuridico 
esistente, è opportuno procedere a una valut azione dell’impatto aggiuntiva al fine di 
individuare la soluzione o le  soluzioni più adeguate.  
Tale valutazione supplementare dell’impatto verr à eseguita in una fase successiva al fine di 
adottare – eventualmente – lo strumento giuridic o appropriato per completare gli orientamenti 
previsti nella comunicazione proposta.  
A fini di controllo, la Commissi one proporrà indicatori e annuncer à l’intenzione di continuare 
a sostenere l’introduzione di metodi per il calcolo di tali indicatori.