IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 43/39

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni «Rafforzare i diritti delle vittime nell'Unione europea»

COM(2011) 274 definitivo

e alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce norme minime riguardanti i diritti, l'assistenza e la protezione delle vittime di reato —

COM(2011) 275 definitivo — 2011/0129 (COD)

2012/C 43/09

Relatrice: WALKER SHAW

La Commissione europea, in data 18 maggio 2011, e il Consiglio, in data 29 giugno 2011, hanno deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Rafforzare i diritti delle vittime nell'Unione europea

COM(2011) 274 definitivo

e alla

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce norme minime riguardanti i diritti, l'assistenza e la protezione delle vittime di reato

COM(2011) 275 definitivo.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 8 novembre 2011.

Alla sua 476a sessione plenaria, dei giorni 7 e 8 dicembre 2011 (seduta del 7 dicembre), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 142 voti favorevoli e 4 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) esorta la Commissione a esaminare con maggiore attenzione gli effetti della crisi sulle vittime di reato, e a presentare misure di accompagnamento elaborate sulla base dei risultati di tale studio.

1.2 Il CESE considera con preoccupazione la scarsa fiducia che le vittime nutrono nel sistema della giustizia penale e riconosce la necessità di rafforzarne i diritti, in particolare quelli di chi è ripetutamente vittima di reati, e di incrementare la fiducia dei cittadini per interrompere il circolo vizioso della «vittimizzazione». Chiede pertanto alla Commissione di prendere in considerazione l'adozione di misure di accompagnamento e di finanziamenti a sostegno di questi obiettivi.

1.3 Il CESE propone alla Commissione di modificare la definizione di «vittima» al fine di rafforzare i diritti e il riconoscimento dei familiari o del rappresentante della vittima.

1.4 Il CESE chiede alla Commissione di svolgere un'approfondita analisi della protezione necessaria per le vittime che hanno subito un pregiudizio a causa di condotte criminose sul luogo di lavoro, e di presentare misure di accompagnamento per garantire loro diritti minimi e un riconoscimento in tutta l'UE, sia nel settore pubblico che in quello privato.

1.5 Il CESE raccomanda alla Commissione di esaminare con attenzione la questione delle vittime di reati connessi ad infrazioni al codice stradale e di presentare misure per garantire a questa categoria di vittime giustizia, assistenza e un risarcimento.

1.6 Il CESE raccomanda alla Commissione di introdurre nelle proposte misure di salvaguardia più efficaci per affrontare il problema della discriminazione diretta e indiretta delle vittime.

1.7 Il Comitato caldeggia l'emergere di un nuovo modello culturale nel quale il ruolo della vittima venga riconosciuto, un processo che occorre sostenere offrendo un'adeguata formazione ai professionisti e agli operatori a tutti i livelli del sistema giudiziario e presso le altre autorità competenti, nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà. Il nuovo modello culturale deve ripensare anche il trattamento riservato in genere dai media alle vittime, tra l'altro impedendo lo sfruttamento a fini politici dei casi di cui tali vittime sono protagoniste.

1.8 Il CESE riconosce che alcune vittime sono particolarmente vulnerabili e che richiedono un trattamento specifico, però ritiene che la Commissione, invece di individuare una specifica categoria di «vittime vulnerabili» e incoraggiare così la creazione di una gerarchia delle vittime, dovrebbe proporre che chiunque sia stato vittima di un reato debba potersi avvalere di misure speciali, vale a dire sia oggetto di una valutazione individuale, conformemente alle procedure nazionali, per determinarne la vulnerabilità in funzione delle caratteristiche personali, della natura del reato subito e delle relazioni con la persona imputata del reato.

1.9 Il Comitato chiede l'adozione di misure di accompagnamento per rafforzare e dare un quadro formale alla rete di servizi di assistenza alle vittime nell'UE, e raccomanda di fornire un finanziamento stabile a questa rete attingendo al bilancio dell'Unione. Raccomanda inoltre di estendere i compiti assegnati ai servizi di assistenza perché possano prendersi carico delle vittime di un reato verificatosi all'estero e dei loro familiari anche dopo il loro rientro nello Stato membro di residenza. Il CESE ritiene che i servizi di assistenza alle vittime dovrebbero dimostrarsi flessibili e capaci di convogliare le loro risorse verso i «punti sensibili» potenziali presenti sui territori.

1.10 Il CESE riconosce che la società civile deve avere un peso maggiore nella definizione di misure concrete di assistenza alle vittime di reato, e invita la Commissione a presentare misure di accompagnamento e finanziamenti per agevolare il raggiungimento di questo obiettivo.

1.11 Il CESE esorta la Commissione ad apportare, nel quadro della prossima revisione della direttiva, i necessari miglioramenti di vasta portata alle disposizioni in materia di risarcimento alle vittime di reato, in particolare esplorando la possibilità di istituire un regime europeo di risarcimento dei danni subiti dalle vittime di reato. Il Comitato desidera che la Commissione faccia presente agli Stati membri che la direttiva stabilisce un insieme di norme minime e un «nucleo» di diritti essenziali; pertanto, gli Stati membri sono liberi di prevedere maggiori tutele per le vittime nelle rispettive normative nazionali di attuazione.

1.12 Il CESE plaude alle proposte presentate in materia di giustizia riparativa, e invita la Commissione a sostenere il finanziamento di progetti pilota per l'elaborazione di norme e di iniziative di formazione in questo settore in tutta l'UE.

1.13 Il CESE sollecita la Commissione europea a mettere a punto procedure comuni, prevalenti rispetto alle normative nazionali o locali in materia, per il trasporto e il rimpatrio, entro un lasso di tempo limitato e ben definito (1), della salma o dei resti di vittime di reati verificatisi in contesti transfrontalieri.

2. Introduzione

2.1 Il pacchetto di proposte presentato dalla Commissione il 18 maggio 2011 amplia le misure oggi in vigore a livello dell'UE in materia di diritti delle vittime. Scopo delle proposte è offrire diritti ben precisi e concreti alle vittime di reato, garantendo loro riconoscimento, rispetto, protezione, assistenza e accesso alla giustizia indipendentemente dal loro Stato membro di provenienza o di residenza nell'Unione europea.

2.2 Il CESE riconosce che oggi il Trattato di Lisbona offre all'UE una chiara base giuridica per la definizione di diritti e di una tutela minimi per le vittime di reato. Il pacchetto di proposte si basa sul programma di Stoccolma (2) e sul relativo piano d'azione (3), oltre ad essere conforme alla tabella di marcia di Budapest (4).

2.3 Il CESE si compiace che la presidenza polacca consideri un obiettivo prioritario il rafforzamento della sicurezza nell'UE ed esprime apprezzamento per il notevole impegno dimostrato in sede di Consiglio affinché i lavori sul pacchetto «vittime di reato» venissero portati avanti.

2.4 Il CESE ha avviato un vasto cantiere di iniziative su questa problematica, comprendente l'elaborazione di una serie di pareri sul risarcimento alle vittime di reato (5), la tratta degli esseri umani (6), lo sfruttamento e gli abusi sessuali sui minori nonché la pedopornografia (7), i diritti dei minori (8), la politica antiterrorismo dell'UE (9), l'inclusione digitale (10) e la criminalità informatica (11).

3. Osservazioni di carattere generale

3.1 Il CESE pone l'accento sul fatto che gli Stati membri non possono trascurare le ripercussioni dell'attuale crisi economico-finanziaria sulla tematica in esame e devono, in tale contesto, comprendere quali sviluppi stiano interessando la sfera della criminalità. In seguito all'adozione di rigorose misure di austerità, in molti Stati membri si stanno effettuando dei tagli ai servizi offerti dalle forze di polizia, ai servizi sanitari e di assistenza, alle organizzazioni e ai finanziamenti delle comunità locali a favore dei servizi di assistenza alle vittime e ad altre ONG operanti nello stesso settore. Inoltre, l'aggravarsi delle disuguaglianze osservabili nelle nostre società e i livelli di povertà e disoccupazione in costante aumento daranno con ogni probabilità nuovo alimento ai problemi sociali, e potrebbero fare da innesco ad una recrudescenza dei reati.

3.2 Le statistiche relative alle vittime di reato a livello dell'UE sono allarmanti: ogni anno si contano vittime dirette di oltre 75 milioni di reati. Non è ammissibile che la stessa, piccola percentuale di popolazione non soltanto rimanga vittima della maggioranza dei reati ma finisca anche per diventarne vittima ripetutamente nel corso del tempo. Di solito le vittime risiedono in aree ad alto tasso di criminalità, caratterizzate da un livello elevato di paura della delinquenza e una bassa percentuale di reati denunciati, tanto che il 90 % dei reati commessi in queste comunità non formano oggetto di una denuncia.

3.3 Migliorare l'assistenza offerta alle vittime di reato in tutta l'UE è una delle chiavi di volta per la realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia al servizio dei cittadini europei. È fondamentale agire in questo campo, dato che il numero di persone che viaggiano in tutto il territorio dell'Unione o si spostano per andare a vivere o lavorare in un altro Stato membro è in continua crescita, e la tendenza è destinata a confermarsi.

3.4 Il CESE si compiace della possibilità, introdotta dalle proposte in esame, che un cittadino europeo vittima di un reato mentre si trova all'estero, in uno Stato membro diverso da quello di residenza, denunci tale reato nel proprio Stato membro di residenza. Una simile opportunità è particolarmente importante qualora la vittima sia rimasta coinvolta in un grave incidente o abbia riportato gravi lesioni, e lo è anche per la famiglia della vittima, qualora questa sia deceduta.

3.5 Il CESE approva l'impostazione orizzontale della direttiva, il cui campo di applicazione copre i diritti di tutte le vittime.

3.6 Un punto importante delle proposte è che esse riconoscono le sofferenze e le difficoltà che devono affrontare tanto i familiari delle vittime quanto le vittime stesse; tuttavia, occorre che questo aspetto emerga in modo più coerente nell'insieme dei testi proposti.

3.7 Chi è vittima di un reato subisce infatti devastanti conseguenze fisiche, emotive ed economiche, e necessita di un sostegno che va assicurato anche ai suoi familiari, i quali spesso sono direttamente coinvolti nel prestare assistenza alla vittima, nei contatti con le autorità, nei tentativi di ottenere cure e assistenza medica, nel districarsi tra le difficoltà amministrative, nella ricerca del presunto autore o dei presunti autori del reato e, infine, nei tentativi di ottenere giustizia e un risarcimento.

3.8 Il CESE ritiene che vadano riconosciute le ulteriori difficoltà e lo stress aggiuntivo cui devono far fronte le vittime e i loro familiari in contesti transfrontalieri, nei quali devono superare tutta una serie di ostacoli in più - e che possono apparire insormontabili - dal momento che sono costretti a destreggiarsi in una lingua straniera, tra procedure diverse da quelle cui sono abituati e in una cultura con cui non hanno dimestichezza.

3.9 Più in generale, va osservato che il 50 % delle vittime di reato non sporge denuncia alla «autorità competente»: questo può essere dovuto a vari motivi, ad esempio perché la vittima non ha un'adeguata comprensione della procedura per la presentazione della denuncia, o ha scarsa fiducia nel fatto che le autorità le offriranno aiuto, protezione e assistenza per ottenere giustizia o un risarcimento. Il Comitato auspica che le proposte vengono tradotte in misure concrete per rimediare alla mancanza di fiducia nel sistema giudiziario che è un sentimento condiviso da gran parte delle vittime.

3.10 Diversi studi confermano (12) che le misure attualmente in vigore non sono riuscite a dare una risposta ai tanti problemi, sul piano sia pratico che tecnico, cui vanno incontro le vittime di reato e i loro familiari proprio quando sono più vulnerabili e bisognosi di aiuto.

3.11 Il pacchetto di misure proposte costituisce un importante passo in avanti per garantire alla vittima di reato e ai suoi familiari un ruolo di primo piano e il giusto riconoscimento, e affinché ricevano un trattamento dignitoso e rispettoso, nonché la protezione, l'assistenza e l'accesso alla giustizia che spettano loro di diritto. In una situazione come quella che sono costretti a subire, in cui sono molto vulnerabili, essi non dovrebbero mai sentirsi soli.

4. Osservazioni specifiche

4.1 Attualmente si osserva un notevole grado di disparità e incoerenza quanto alla forza ed efficacia delle disposizioni in vigore nei diversi paesi dell'UE in questa materia: occorre quindi un cambiamento in profondità per assicurare l'adozione di norme accettabili riguardanti l'assistenza, la protezione e i diritti su cui i cittadini europei possono fare affidamento sia nel loro paese di residenza che in un altro Stato membro. Non è pensabile che si debba assistere ad una sorta di «lotteria» nella quale un cittadino vittima di un reato, a seconda dello Stato membro in cui lo ha subito, riceva un'assistenza di livello diverso.

4.2 Il CESE riconosce che i suoi membri sono in una posizione privilegiata che consente loro di contribuire ad un'applicazione efficace delle proposte del pacchetto, e, per quanto riguarda le «misure accessorie» menzionate nella comunicazione, esorta la Commissione a continuare ad adoperarsi, insieme al Comitato stesso, per incoraggiare le rispettive parti interessate di cui sono i rappresentanti a mettere a punto, laddove ciò sia pertinente, strutture, politiche e prassi concrete intese ad offrire un'assistenza più sistematica ed efficace alle vittime di reato e ai loro familiari.

4.3 Riconoscimento e protezione

4.3.1 Nella direttiva, unicamente i «familiari di una persona deceduta a seguito della commissione di un reato» rientrano nell'ambito della definizione di «vittima». Il CESE ritiene che si tratti di una definizione troppo ristretta, poiché trascura il fatto che molte vittime sopravvissute al reato perpetrato nei loro confronti hanno riportato danni fisici talmente gravi da aver bisogno di un livello di assistenza molto elevato per esercitare la propria capacità giuridica al momento di sporgere denuncia o di adire le vie legali per chiedere giustizia e un risarcimento, compiti che ricadono quindi sui loro familiari o su terze persone incaricate di assisterle. Inoltre, le vittime hanno anche bisogno di essere riconosciute come tali. Il Comitato propone perciò di modificare l'articolo 2, («Definizioni») del COM(2011) 275, aggiungendo alla lettera a) il seguente punto iii): «terzi ufficialmente incaricati di fornire assistenza, che si tratti di familiari o di dipendenti di una vittima che necessiti di un livello di assistenza elevato per esercitare la propria capacità giuridica prima o dopo la commissione del reato».

4.3.2 Malgrado gli sforzi profusi per assicurare la conformità delle proposte contenute nel pacchetto con le norme in materia di salute e sicurezza sul luogo di lavoro, il CESE esprime il timore che tali proposte non prevedano nessuna disposizione specifica in merito alla protezione delle vittime di una condotta criminosa che subiscono un danno sul lavoro, con particolare riguardo ai lavoratori del settore del trasporto stradale o di altri modi di trasporto. Gli Stati membri dell'Unione non adottano tutti la stessa impostazione nel definire quali violazioni dei diritti e delle tutele dei lavoratori sul luogo di lavoro si configurano come «reato», il che potrebbe pregiudicare la garanzia dell'applicazione di norme minime in tutta l'UE. Queste disparità tra i paesi dell'Unione hanno inoltre delle conseguenze per i lavoratori distaccati. Il CESE chiede pertanto alla Commissione di svolgere un'approfondita disamina della questione e invoca misure di accompagnamento per sostenere l'applicazione - tanto nel settore pubblico quanto in quello privato - di diritti minimi per le vittime di condotte criminose sul luogo di lavoro.

4.3.3 Il Comitato manifesta inoltre preoccupazione circa il fatto che definire la vittima «persona fisica» possa escludere le organizzazioni o le imprese che subiscono un reato dall'esercitare i propri diritti ai sensi della direttiva. Raccomanda quindi alla Commissione di realizzare uno studio per valutare l'esigenza di iniziative specifiche, soprattutto per quanto concerne le PMI, in direzione di una migliore tutela dal rischio di subire ripetutamente un reato (o «vittimizzazione ripetuta»).

4.3.4 A giudizio del CESE, le proposte della Commissione non affrontano adeguatamente il grave problema della discriminazione diretta e indiretta di cui sono oggetto le vittime, inclusa la discriminazione culturale. Il Comitato raccomanda quindi di introdurre nel pacchetto misure di protezione più efficaci al riguardo. Una persona può essere doppiamente vittima - di un reato e di discriminazione - quando è fatta oggetto di violazioni o abusi dovuti alla sua razza, religione, convinzioni, orientamento sessuale, disabilità, genere o per via dell'ambiente sociale da cui proviene: è questa la principale spiegazione per l'altissimo tasso di reati non denunciati Le vittime di reato possono quindi venire discriminate quando subiscono un trattamento inaccettabile da parte delle autorità e del sistema giudiziario, ossia quando non vengono credute, non ricevono un trattamento dignitoso e rispettoso o non vengono riconosciute in quanto vittime.

4.3.5 Il Comitato caldeggia l'emergere di un nuovo modello culturale nel quale il ruolo della vittima sia riconosciuto dal sistema giudiziario. Un importante primo passo avanti in questa direzione consiste nel garantire, nel rispetto del principio di sussidiarietà, un'adeguata formazione per i professionisti e gli operatori della giustizia. Il CESE raccomanda alla Commissione di finanziare programmi mirati intesi a conseguire questo cambio di paradigma culturale in tutti i principali organismi interessati.

4.3.6 La tutela delle vittime di reato è uno dei nodi centrali del pacchetto di proposte della Commissione. Tale protezione assume particolare importanza nei casi in cui la vittima e i suoi familiari si trovino in prossimità dell'indagato o degli indagati per il reato, o addirittura nello stesso edificio (ospedale, tribunale o stazione di polizia). Occorre adottare procedure standard per garantire (piuttosto che per «instaurare progressivamente», secondo i termini utilizzati nella proposta di direttiva) l'assenza di contatti tra la vittima (e i suoi familiari) e gli imputati del reato: le due parti in causa devono occupare locali distinti e utilizzare strutture separate.

4.3.7 È inoltre importante svolgere un'opera di prevenzione mirata alle vittime potenziali. Il CESE chiede alla Commissione di sostenere un'azione di monitoraggio di nuove forme emergenti di «vittimizzazione», ad esempio la criminalità informatica, e di valutare quali misure siano necessarie per garantire protezione e assistenza alle vittime di questi reati. Occorre mettere a punto, sulla scia del successo ottenuto da programmi dell'UE come Daphne, nuovi programmi destinati a sensibilizzare maggiormente il pubblico alle minacce potenziali: l'azione preventiva è fondamentale per ridurre il numero di vittime a fronte di una possibile minaccia.

4.3.8 Le statistiche mostrano che chi è già stato vittima di un reato è molto più esposto al rischio di subire nuovi reati («vittimizzazione»). Molte persone che sono state vittime di abusi nella loro infanzia, in famiglia o in istituti pubblici o di altro tipo, seguitano a essere vittime di nuovi abusi o reati per tutta la vita. Per di più spesso hanno grandi difficoltà a parlare della loro situazione e non hanno il coraggio di sporgere denuncia. Il CESE auspica l'adozione di misure di accompagnamento e di finanziamenti europei mirati onde rafforzare i diritti delle vittime e dei testimoni di un reato, in modo tale da interrompere il circolo vizioso della «vittimizzazione ripetuta» e da incrementare la fiducia dei cittadini, in particolare di quelli che vivono in comunità ad alto tasso di criminalità.

4.3.9 Il Comitato, pur riconoscendo la particolare vulnerabilità di alcune vittime - ad esempio bambini e disabili, che richiedono un trattamento specifico -, teme che con l'individuazione di una specifica categoria di «vittime vulnerabili» la Commissione possa incoraggiare la creazione di una gerarchia delle vittime, il che potrebbe portare a discriminazioni nei confronti di altri tipi di vittime. Tutte le vittime sono vulnerabili: secondo il CESE, quindi, un'impostazione più adeguata consisterebbe nel proporre che chiunque sia stato vittima di un reato debba potersi avvalere di misure speciali, vale a dire sia oggetto di una valutazione individuale, conformemente alle procedure nazionali, per determinarne la vulnerabilità in funzione delle caratteristiche personali, della natura del reato subito e delle relazioni con la persona imputata del reato. È fondamentale applicare metodi volti a riconoscere, comprendere e reagire all'ambiente sociale e alle condizioni di vita della vittima offrendole il sostegno necessario. Il CESE raccomanda alla Commissione di modificare l'articolo 18 della proposta di direttiva sulle vittime di reato [COM(2011) 275] sopprimendone i paragrafi 1, 2 e 5, e di modificare opportunamente i riferimenti e la formulazione del rimanente testo del medesimo articolo, in particolare sopprimendo le parole «tutte le altre» alla prima riga del paragrafo 3.

4.3.10 Il Comitato accoglie con favore la proposta di regolamento sul reciproco riconoscimento delle misure di protezione in materia civile, che considera il necessario complemento legislativo alla proposta di direttiva (CSL 00002/2010) sull'ordine di protezione europeo (in materia penale). Il CESE prende atto che il Consiglio dei ministri e il Parlamento europeo sono pervenuti ad un accordo su quest'ultima proposta. Ritiene altresì che l'utilizzo e il formato di entrambe le proposte legislative dovrebbero essere per quanto possibile standardizzati, in modo da agevolarne l'applicazione. Occorre introdurre delle disposizioni per garantire l'effettiva esecuzione degli ordini di protezione.

4.3.11 Il CESE riconosce che i media possono avere un ruolo positivo nella difesa dei diritti delle vittime e nel riconoscimento delle loro sofferenze; auspica quindi che le proposte contengano disposizioni intese a garantire un equilibrio tra l'accettazione di tale ruolo positivo e la protezione della riservatezza delle vittime e dei loro familiari nel quadro del procedimento giudiziario, in particolare al fine di proteggerli da un'attenzione mediatica indesiderata ed eccessiva, compreso lo sfruttamento a fini politici del caso di cui la vittima è protagonista. Troppo spesso immagini, foto e informazioni riservate vengono pubblicate dai mezzi di comunicazione senza il consenso delle vittime o delle loro famiglie, il che rappresenta una violazione inaccettabile della loro vita privata e familiare. È essenziale garantire il rispetto, l'integrità e i diritti umani delle vittime e dei loro familiari nel momento in cui essi sono più vulnerabili. I media responsabili di simili violazioni della riservatezza dovrebbero essere obbligati a porvi rimedio riconoscendole pubblicamente con una visibilità mediatica pari a quella del reato subito dalla vittima.

4.3.12 Il Comitato desidera inoltre che le proposte menzionino l'obbligo imposto anche alle autorità pubbliche, in particolare le forze di polizia, di tutelare la riservatezza delle vittime e dei loro familiari. Questo punto esige particolare attenzione, considerando che le forze di polizia sono le principali fonti di informazione dei media. Negli ultimi mesi una serie di sconvolgenti rivelazioni sulle intercettazioni telefoniche illegali di alcune vittime di reato e dei loro familiari hanno suscitato un enorme scandalo nel Regno Unito. L'UE deve assicurare una maggiore protezione delle vittime e delle loro famiglie sotto questo aspetto, sia nel loro paese che all'estero.

4.4 Diritto all'informazione, diritto di essere compresi, diritto all'interpretazione e alla traduzione

4.4.1 Il CESE accoglie con favore le proposte di definire per le vittime un insieme di diritti chiari e di vasta portata, in particolare quello di ottenere tempestivamente informazioni pertinenti sul loro caso e di essere aggiornate sullo stato di avanzamento del loro dossier. Troppo spesso nelle indagini su un caso si perdono tempo prezioso, informazioni e prove, soprattutto quando non è chiaro fin dall'inizio se sia stato effettivamente compiuto un reato oppure no (ad esempio nel caso di una persona scomparsa, di morte per annegamento, dovuta a una caduta o senza cause apparenti). Nel trattamento dei casi transfrontalieri i ritardi possono essere ancora maggiori, in particolare se nessun testimone ha assistito al reato. Tali circostanze tuttavia non dovrebbero giustificare ritardi nell'assistenza offerta alla vittima e nell'applicazione delle misure di protezione nei suoi confronti. Il numero di indagini in cui si fa ricorso a Eurojust o al trattato di mutua assistenza giudiziaria è limitato, dal momento che quest'ultimo si applica solamente in materia penale. Il CESE auspica che la Commissione preveda misure di accompagnamento destinate a rimuovere gli impedimenti alle richieste di apertura di un'indagine o di un'inchiesta.

4.4.2 È importante sapere dove trovare le informazioni e come denunciare una minaccia o un'infrazione: nei contesti transfrontalieri, queste informazioni dovrebbero essere più facilmente accessibili presso le autorità competenti quali forze di polizia, uffici consolari/ ambasciate, ospedali e servizi amministrativi locali, come pure sui siti Internet di questi organismi. Inoltre, sarebbe opportuno che queste informazioni venissero riportate nei documenti di viaggio rilasciati dalle agenzie di viaggio o dalle compagnie aeree, con un duplicato rimuovibile che il viaggiatore possa affidare a familiari stretti o ad amici.

4.4.3 Nei casi transfrontalieri il livello di coordinamento e di cooperazione tra le autorità competenti appare oggi insufficiente: la diversità delle legislazioni e le differenze culturali spesso sono di ostacolo o fanno sì che le autorità siano poco disposte a condividere le informazioni o a collaborare. Il CESE auspica un rafforzamento della cooperazione tra i ministeri degli Affari esteri e della Giustizia degli Stati membri dell'UE, che sfoci nell'elaborazione di memorandum d'intesa per lo scambio di informazioni tra le rispettive forze di polizia, tramite il personale consolare, allo scopo di dare delle risposte ai legittimi interrogativi sollevati dalla vittima o dai suoi familiari sullo svolgimento di un'inchiesta. Nel quadro di un simile dispositivo, le autorità competenti dovrebbero impegnarsi a fornire i recapiti del servizio o del funzionario incaricati dell'inchiesta ad un loro omologo designato in un'altra giurisdizione: quest'ultimo potrebbe prendere contatto con la vittima e con i suoi familiari per fornire loro i ragguagli richiesti, se necessario prevedendo le opportune tutele quanto alla divulgazione delle informazioni.

4.4.4 In molti paesi le forze di polizia o l'ufficio del giudice istruttore non dispongono di servizi di collegamento con le famiglie: queste sono quindi obbligate a incaricare un avvocato di rappresentarle al fine di ottenere dalla polizia o dai magistrati le informazioni richieste, il che può essere oneroso e al di fuori della portata economica di molte famiglie. Il CESE raccomanda alla Commissione di prendere in considerazione l'attuazione di misure di accompagnamento al fine di mettere a punto modelli di migliori pratiche in questo settore da adottare più uniformemente in tutta l'UE.

4.4.5 Gli Stati membri dovrebbero organizzare periodicamente vaste campagne divulgative in merito ai diritti delle vittime e ai servizi presso i quali queste possono ricevere sostegno e assistenza. Dovrebbero inoltre essere tenuti a cooperare a livello dell'UE per predisporre una versione multilingue di tali informazioni, al fine di ridurre i costi al minimo.

4.4.6 Il diritto di comprendere e di essere compresi è fondamentale nel perseguimento della giustizia. Il CESE raccomanda agli Stati membri di avviare una valutazione delle esigenze di comunicazione delle vittime e dei loro familiari coinvolti in procedimenti penali, per assicurarsi che essi ricevano l'assistenza necessaria per comprendere e per essere compresi.

4.4.7 Diritti di ampia portata a disporre di servizi di interpretazione e di traduzione gratuiti nel quadro di procedimenti penali fanno parte dei diritti umani fondamentali, e sono particolarmente rilevanti e vitali per le vittime e le loro famiglie in contesti transfrontalieri. Il CESE si rallegra che le proposte della Commissione prevedano di estendere tali diritti alle vittime di reato. Non bisogna nutrire timori eccessivi circa i costi di questi servizi, dato che in molti Stati membri essi vengono già messi a disposizione delle vittime che ne fanno richiesta.

4.4.8 Il Comitato accoglie con favore la garanzia che le vittime e i loro familiari abbiano il diritto di impugnare una decisione che dichiara superfluo il ricorso alla traduzione o all'interpretazione, come pure quello di contestare la qualità dell'interpretazione se essa non è sufficiente a consentire loro di esercitare i propri diritti nel quadro del procedimento. Come stabilito dalla direttiva 2010/64/UE sul diritto all'interpretazione e alla traduzione nei procedimenti penali, il CESE appoggia l'istituzione in ciascuno Stato membro di un registro di traduttori e interpreti qualificati, i quali devono costituire le risorse ufficialmente messe a disposizione degli avvocati e delle autorità competenti. Il CESE teme tuttavia che alcuni Stati membri, pur avendo istituito un simile registro nazionale, stipulino dei contratti con agenzie per lo svolgimento di tali servizi, ignorando così i professionisti iscritti al registro e, quindi, contravvenendo allo spirito della direttiva. Auspica perciò che venga messo un termine a questo genere di pratiche.

4.5 Accesso ai servizi di assistenza alle vittime

4.5.1 Le proposte della Commissione prevedono un livello minimo di servizi che deve essere fornito in tutto il territorio dell'Unione, per garantire che le vittime di reato e i loro familiari siano a conoscenza delle possibilità offerte loro in termini di assistenza tempestiva ed efficace, ovunque si trovino nell'UE e quando ne hanno più bisogno. È essenziale che tali servizi di assistenza, poco importa se pubblici o privati, siano gratuiti, rispettino la riservatezza e vengano prestati da personale altamente qualificato.

4.5.2 Il CESE esprime la propria preoccupazione in quanto i servizi di assistenza alle vittime sono di livello e qualità notevolmente diversi da uno Stato membro all'altro, e dispongono in genere di finanziamenti inferiori rispetto ai servizi di cui si avvalgono gli indagati o imputati di reato. Chiede l'introduzione di misure di accompagnamento per rafforzare e inscrivere in un quadro formale le regole, la qualità e la copertura geografica dei servizi di assistenza alle vittime nell'UE, nonché un finanziamento stabile e coerente di questi enti tramite opportune disposizioni iscritte nel bilancio dell'Unione. Ciò permetterà di realizzare economie di scala grazie allo sviluppo di programmi comuni di formazione on line e di strutture di informazione e di comunicazione, come pure mediante la condivisione delle buone pratiche. Non solo, ma consentirà anche un monitoraggio più sistematico delle vittime, nonché l'attuazione e una concreta e più efficace applicazione delle misure previste dal pacchetto legislativo.

4.5.3 Il diritto per le vittime di fruire di servizi di assistenza è determinante per assicurarne il recupero e l'effettivo accesso alla giustizia. Nonostante le gravi difficoltà cui molti Stati membri devono far fronte a causa della crisi economico-finanziaria, essi non devono sottrarsi ai loro obblighi in materia. Il loro ragionamento dovrà fondarsi su un confronto tra i costi sostenuti per mettere in campo questi servizi e i costi che deriverebbero da una loro mancata attuazione, vale a dire i costi economici e sociali derivanti da un lungo periodo di recupero delle vittime di reato e dei loro familiari, o persino dal fatto che tale recupero non avvenga. In diversi paesi i servizi nazionali di assistenza alle vittime sono finanziati dalla riscossione delle ammende comminate per i reati. Il CESE raccomanda alla Commissione europea di commissionare uno studio sull'efficacia di tali sistemi di finanziamento in vista di una loro eventuale applicazione estesa.

4.5.4 Il Comitato riconosce che il numero di vittime di reato varia a seconda degli Stati membri e delle regioni. In alcune regioni l'incremento della popolazione dovuto all'afflusso di turisti in alta stagione, associato alle aggressioni scatenate dal consumo di alcolici, possono innalzare ulteriormente la percentuale di vittime. Il CESE ritiene che l'assistenza offerta dovrebbe essere sufficientemente flessibile perché le vittime possano accedervi anche a livello regionale; esorta perciò la Commissione e gli Stati membri a prendere in considerazione l'idea di convogliare risorse e misure di sostegno verso i «punti sensibili» del territorio UE onde migliorarne la comunicazione e i servizi. Il problema è di particolare rilievo nei luoghi in cui il rischio e/o la minaccia che vengano compiuti reati violenti sono assai elevati nel caso di sospetti e/o di vittime che non provengono dallo Stato membro o dalla regione in questione.

4.5.5 È fondamentale che la legislazione preveda l'obbligo di indirizzare le vittime verso gli specifici servizi di assistenza e quello di fornire tali servizi. Sebbene nell'UE spetti in genere alle forze di polizia indirizzare le vittime di reato verso servizi di assistenza, attualmente la stragrande maggioranza (13) delle vittime non viene orientata verso servizi adeguati. È questo l'ostacolo principale all'offerta di assistenza alle vittime in tutta Europa.

4.5.6 La responsabilità di indirizzare verso i servizi di assistenza dovrebbe ricadere anche su altre autorità pertinenti che entrino in contatto con le vittime di reato, tra cui, a seconda delle circostanze: ospedali, ambasciate e uffici consolari, scuole e centri specializzati di accoglienza. Va osservato che ciò non comporterebbe alcuna difficoltà per quanto concerne i diritti di protezione dei dati.

4.5.7 Le vittime di un'infrazione commessa all'estero o i loro familiari di solito non vengono presi in carico dai servizi di assistenza alle vittime oggi in funzione, una volta rientrati nel paese di residenza. Si deve rimediare a questa carenza, dal momento che può accadere che le vittime, dopo aver fatto ritorno nel paese di residenza, debbano affrontare un lungo periodo di recupero - magari persino persistenti problemi di salute - o difficoltà sul piano giuridico e amministrativo. Il CESE chiede un'estensione dei compiti affidati ai servizi di assistenza alle vittime, in modo che possano fornire anche questo tipo di sostegno.

4.5.8 Il CESE auspica che l'UE adotti misure per finanziare e sostenere lo sviluppo di capacità e il rafforzamento della cooperazione tra i servizi di assistenza alle vittime e le forze di polizia, le autorità giudiziarie, gli ospedali, i sindacati, le ONG e le imprese, affinché la società civile sia più strettamente associata alla fornitura di un'assistenza di migliore qualità alle vittime di reato e allo scopo di promuovere buone pratiche e provvedimenti concreti in materia. I volontari che nel prestare assistenza alle vittime subiscano un danno in conseguenza di una condotta criminosa dovrebbero anch'essi venire riconosciuti come vittime di reato e ricevere un'assistenza adeguata.

4.5.9 Il CESE ribadisce che i sistemi giudiziari e altre autorità pubbliche competenti devono svolgere un ruolo di primo piano nell'offrire protezione e assistenza alle vittime, ma ritiene nel contempo che anche le imprese e le organizzazioni dei settori interessati (agenzie di viaggio, società di assicurazioni, compagnie aeree, alberghi, banche, operatori di telefonia fissa e mobile, imprese di noleggio auto e di taxi, sindacati e ONG del settore sociale) possano trovare il modo di realizzare, in uno spirito costruttivo di collaborazione, strategie e strutture positive e concrete per l'assistenza alle vittime e ai loro familiari che si trovino in difficoltà. Iniziative di questo tipo non dovrebbero essere considerate un onere, ma anzi un'opportunità per mettere a punto politiche positive in materia di responsabilità sociale delle imprese.

4.5.10 Il CESE raccomanda alla Commissione di realizzare uno studio sul settore assicurativo nell'UE che esamini le misure di copertura, protezione e indennizzo previste per le vittime di reato o di incidenti, allo scopo di promuovere le buone pratiche in materia di fornitura di un'assistenza legale e amministrativa equa e adeguata, di risarcimento e di costi, in modo da consentire alle vittime o ai loro familiari di prendere parte ai procedimenti penali. Occorre valutare se le condizioni e i rischi non coperti indicati nelle polizze assicurative siano formulati con sufficiente chiarezza, tenendo conto dei diversi livelli di alfabetizzazione e d'istruzione dei clienti, come pure delle loro eventuali disabilità. Le società devono indicare chiaramente al cliente le clausole contenute nelle polizze sottoscritte per un periodo di vacanza che escludono in tutto o in parte la copertura qualora l'assicurato abbia consumato alcolici e, sotto gli effetti dell'alcol, abbia causato o contribuito a causare un'infrazione. Al tempo stesso, occorre incoraggiare le società di assicurazioni a dare prova di equilibrio per quanto concerne questo aspetto, dal momento che anche in vacanza la maggior parte delle persone beve con moderazione, e prendere inoltre in considerazione l'applicazione di provvedimenti già largamente in uso per misurare il tasso alcolemico, ad esempio quelli previsti per la guida in stato di ebbrezza. Gli Stati membri hanno in ogni caso l'obbligo di versare un risarcimento a norma della direttiva UE sul risarcimento alle vittime di reato, il che però non esime le società di assicurazione dal farsi carico della loro responsabilità principale.

4.5.11 A giudizio del Comitato, occorre istituire un gruppo di monitoraggio a livello dell'UE, comprendente una rappresentanza di vittime e loro familiari, organismi di assistenza alle vittime e ONG attive nel settore, esponenti dei sindacati e delle imprese, con l'incarico di monitorare costantemente queste tematiche, mettere a punto delle iniziative di formazione e promuovere il cambiamento di paradigma culturale nei confronti delle vittime.

4.5.12 Laddove la misura sia pertinente, i diritti delle vittime ad accedere ai servizi di assistenza dovrebbero essere integrati in modo sistematico nelle altre politiche e proposte legislative dell'UE, garantendo così che vengano compiuti passi in avanti in questo settore.

4.6 Giustizia e risarcimento

4.6.1 Occorre pervenire ad un più corretto equilibrio tra diritti dell'imputato e diritti della vittima, dato che oggi quest'ultima ha meno diritti e riceve un'assistenza inferiore rispetto a chi è accusato di un reato. Il CESE esorta la Commissione e gli Stati membri ad adottare misure che consentano alle vittime di esercitare un ricorso efficace qualora non ricevano informazioni o assistenza, o in caso di mancato rispetto degli altri diritti minimi, o delle altre norme, previsti dalla direttiva.

4.6.2 Il diritto della vittima di essere sentita nel corso del procedimento penale e di fornire elementi di prova rientra tra i diritti umani ed è una questione di efficienza della giustizia. Alcuni Stati membri garantiscono già questo diritto, che deve essere esteso a tutto il territorio dell'UE. In questo contesto, la legislazione europea dovrebbe prendere in considerazione, e incoraggiare risolutamente, lo sviluppo di programmi efficaci di protezione dei testimoni.

4.6.3 I diritti dell'imputato di un reato vanno certamente garantiti, ma occorre anche riconoscere e sostenere i legittimi interessi della vittima e dei suoi familiari. Le vittime dovrebbero quindi avere diritto a ricevere un'assistenza legale e amministrativa equivalente a quella offerta all'imputato. Il CESE plaude al riconoscimento del diritto delle vittime al patrocinio a spese dello Stato, qualora siano parti del procedimento penale, cosa che consente loro di esercitare i loro diritti conformemente alla direttiva. Il Comitato ritiene che tale assistenza dovrebbe essere messa a disposizione anche dei familiari della vittima e di terzi ufficialmente incaricati di fornire assistenza se la vittima è deceduta o necessita di un livello di assistenza elevato per esercitare la propria capacità giuridica al momento di prendere parte al procedimento giudiziario. Chiede pertanto alla Commissione di procedere ad una valutazione delle disposizioni in vigore nell'UE in materia di patrocinio a spese dello Stato e assistenza alle vittime e ai loro familiari, quale contributo all'eventuale elaborazione di future misure per estendere il sostegno in questo campo.

4.6.4 Il CESE esprime la propria preoccupazione per i notevoli ostacoli che, in alcuni Stati membri, si oppongono al rimpatrio della salma di vittime decedute. Spesso i familiari della vittima si vedono rifiutare il diritto di trasportare la salma del loro caro per poterla inumare o sono costretti ad avviare complicati procedimenti legali e ad aspettare anni prima di ottenerne la restituzione, con conseguenti sofferenze e frustrazione sottaciute che aggravano il loro dolore. Il CESE raccomanda alla Commissione europea di mettere a punto procedure comuni, prevalenti rispetto alle normative nazionali o locali in materia, per il trasporto e il rimpatrio, entro un lasso di tempo limitato e ben definito (14), della salma o dei resti di vittime di reati verificatisi in contesti transfrontalieri.

4.6.5 Il CESE accoglie favorevolmente il diritto al rimborso delle spese di viaggio e di soggiorno sostenute dalle vittime che presenziano al processo, in qualità di parti lese o di semplici testimoni. Il Comitato interpreta questa disposizione come valida anche per i familiari della vittima di un omicidio, ma auspica una sua più ampia applicazione, a spese dello Stato, anche ai familiari e ai terzi incaricati di fornire assistenza alle vittime che necessitano di un livello di assistenza elevato per esercitare la propria capacità giuridica.

4.6.6 Una delle norme minime di base dovrebbe prevedere che la vittima ottenga un avviso di ricevimento scritto per la denuncia di reato presentata. Conformemente ad una decisione della Corte europea dei diritti dell'uomo, la denuncia presentata dalla vittima dovrebbe inoltre formare oggetto di un'indagine adeguata da parte delle competenti autorità pubbliche.

4.6.7 A giudizio del CESE, in caso di reato commesso da un indagato in un altro Stato membro, bisognerebbe prevedere delle disposizioni intese a garantire che la procedura di estradizione non sia ostacolata da azioni in giudizio intentate contro il medesimo indagato nel suo Stato membro di residenza, se i capi d'imputazione in tali procedimenti sono meno gravi di quelli a carico dell'indagato nel procedimento avviato in un altro Stato membro. I procedimenti giudiziari aperti nello Stato membro di residenza dell'imputato dovrebbero, in tal caso, venire accelerati o rimandati fino a quando il procedimento «transnazionale» non sia concluso.

4.6.8 Secondo il CESE, in caso di decisione di non luogo a procedere la vittima dovrebbe avere il diritto ad una revisione indipendente della decisione. Una misura ancora più efficace consisterebbe nel prevedere il diritto per la vittima di venire consultata sulla decisione di procedere o meno all'azione in giudizio.

4.6.9 Il CESE riconosce che il risarcimento economico non ripara i danni causati da un reato, e che sovente per la vittima è essenziale ottenere riconoscimento e rispetto. Le vittime hanno un diritto ormai acquisito al risarcimento, ma spesso non ne sono consapevoli o sono scoraggiate dalla complessità delle procedure di presentazione della denuncia. Ottenere un risarcimento dei danni subiti in seguito ad un reato in contesti transfrontalieri è spesso impossibile, a meno che la vittima o i suoi familiari non intentino una causa civile dinanzi al tribunale di un altro Stato membro, il che è al tempo stesso complicato e oneroso. Occorre fare di più per garantire che le vittime possano sporgere denuncia gratuitamente e con procedure più semplici. Il CESE esorta la Commissione a procedere con la revisione della direttiva sul risarcimento alle vittime di reato introducendo nel testo i miglioramenti di vasta portata che si rendono necessari, e in particolare esplorando la possibilità di istituire un regime europeo di risarcimento dei danni subiti dalle vittime di reato.

4.6.10 Il CESE invita la Commissione a esaminare in particolare, nel quadro della summenzionata revisione, la questione del risarcimento alle vittime di reati connessi ad infrazioni al codice stradale. Osserva che in taluni Stati membri sono già operativi adeguati meccanismi di risarcimento e di assistenza per queste vittime, che vengono finanziati, ad esempio, con una parte significativa delle entrate derivanti dalla riscossione delle ammende comminate per infrazione al codice stradale. Dato che gli incidenti stradali sono la principale causa di disabilità, le organizzazioni di rappresentanza dei disabili dovrebbero essere associate alla concezione, all'attuazione e alla gestione di questi sistemi di risarcimento.

4.6.11 Si dovrebbe altresì prendere in considerazione l'idea di anticipare degli importi in denaro per la prima assistenza alle vittime e ai loro familiari nel periodo immediatamente successivo all'infrazione, quando è possibile che essi debbano sostenere spese particolarmente elevate.

4.6.12 Il CESE plaude alle proposte in materia di giustizia riparativa contenute nella direttiva, ma ritiene eccessivamente restrittiva la definizione proposta e intende mettere l'accento sul fatto che la giustizia riparativa può essere esercitata in diversi modi che non comportano la partecipazione diretta o il confronto tra le persone. Ribadisce che in ogni caso la prima preoccupazione deve essere rispettare la volontà delle vittime e dei loro familiari e garantirne la protezione. È quindi essenziale prevedere misure di tutela rigorose, e sono ben accette disposizioni per garantire che le autorità pubbliche competenti incoraggino le vittime a rivolgersi a servizi di assistenza qualificati. Il CESE osserva che attualmente ben pochi Stati membri finanziano servizi di giustizia riparativa; raccomanda quindi alla Commissione di sostenere progetti pilota per l'elaborazione di norme e di iniziative di formazione in questo settore, al fine di creare economie di scala e di incentivare lo scambio di buone pratiche.

4.6.13 Il Comitato fa presente che ogni anno le autorità di contrasto competenti di tutti gli Stati membri dell'UE vendono un notevole quantitativo di «beni rubati» che la polizia non ha restituito ai proprietari. Un altro problema è rappresentato dal fatto che la restituzione dei beni avviene con ritardi inaccettabili (15). Il CESE auspica che le disposizioni sulla restituzione dei beni vengano rafforzate, introducendo l'obbligo per le autorità di fornire informazioni dettagliate in merito e i recapiti dei responsabili dei beni, nonché di garantire la restituzione dei beni entro un lasso di tempo breve e ben definito.

4.7 Attuazione ed effettiva applicazione

4.7.1 La mancata osservanza delle disposizioni della direttiva ha notevoli ripercussioni sul piano sia economico che sociale, non soltanto sulle vittime e sui loro familiari ma anche sulle economie degli Stati membri, in termini di giornate lavorative perse e di pressione cui sono sottoposti i servizi sanitari e altri servizi sociali e giuridici. Pertanto, è essenziale attuare correttamente le nuove misure di tutela e assistenza alle vittime e ai loro familiari, al fine di garantirne un recupero migliore e più rapido.

4.7.2 Il CESE ritiene che le proposte dovrebbero comprendere misure rigorose intese a garantire il rispetto di norme minime in tutta l'UE. Ciò richiederà misure che assicurino un controllo permanente e un'effettiva applicazione delle disposizioni, accompagnate da sanzioni dissuasive in caso di mancata osservanza.

Bruxelles, 7 dicembre 2011 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) Si raccomanda entro 28 giorni, un lasso di tempo utile per la perizia del medico legale e per realizzare il test del DNA a cura di due anatomo-patologi, nonché per consentire alle autorità consolari del paese di cui la vittima deceduta aveva la cittadinanza di chiedere l'elaborazione di una relazione indipendente.

(2) http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/111877.pdf.

(3) COM(2010) 171 definitivo.

(4) Adottata dal Consiglio dei ministri in data 10 giugno 2011.

(5) GU C 95 del 23.4.2003, pagg. 40-44.

(6) GU C 51 del 17.2.2011, pagg. 50-54.

(7) GU C 325 del 30.12.2006, pagg. 60–64, GU C 317, del 23.12.2009, pagg. 43–48, e GU C 48, 15.2.2011, pagg. 138–144.

(8) GU C 325 del 30.12.2006, pagg. 65-70.

(9) GU C 218 del 23.7.2011, pag. 91.

(10) GU C 318 del 29.10.2011, pagg. 9-18.

(11) GU C 97 del 28.4.2007, pagg. 21-26.

(12) COM(2011) 274 definitivo e SEC(2011) 580.

(13) Secondo dati forniti da Victim Support Europe.

(14) Cfr. la nota 1.

(15) I servizi di assistenza alle vittime di tutta Europa ricevono regolarmente esposti di vittime che denunciano i ritardi delle autorità di contrasto competenti nella restituzione dei beni.