COMMISSIONE EUROPEA Strasburgo, 14.12.2021 COM(2021) 891 final 2021/0428(COD) Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO recante modifica del regolamento (UE) 2016/399 che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone

{SEC(2021) 440 final} - {SWD(2021) 462 final} - {SWD(2021) 463 final}



RELAZIONE 1.CONTESTO DELLA PROPOSTA •Motivi e obiettivi della proposta Lo spazio senza controlli alle frontiere interne ("spazio Schengen") è uno dei maggiori successi dell'integrazione europea. Nella comunicazione "Strategia per uno spazio Schengen senza controlli alle frontiere interne pienamente funzionante e resiliente" ("strategia Schengen"), la Commissione sottolinea che le fondamenta di Schengen sono parte integrante del DNA europeo. Lo spazio Schengen è un'area in cui i cittadini dell'Unione europea e i cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente nel suo territorio, le merci e i servizi possono circolare senza essere soggetti a controlli alle frontiere interne. Schengen è un elemento essenziale dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia e un elemento chiave per il funzionamento del mercato unico. La sua creazione ha apportato notevoli vantaggi sociali ed economici alla società europea. Eppure in anni recenti è stato ripetutamente messo alla prova da una serie di crisi e sfide. La crisi dei rifugiati del 2015, senza precedenti, ha rivelato carenze nella gestione unionale delle frontiere esterne e ha dimostrato che il sistema di gestione della migrazione non era stato adeguatamente concepito per affrontare tali sfide, con conseguente ripristino in diversi Stati membri dei controlli alle frontiere interne, dettato anche dalla necessità di rispondere al persistere della minaccia terroristica dopo l'ondata di attentati perpetrati sul suolo europeo. La pandemia di COVID-19 è stata una sfida senza pari che ha messo a dura prova lo spazio Schengen, spingendo ancora più Stati membri a ripristinare i controlli alle frontiere interne, a volte con rischi per il corretto funzionamento del mercato interno. Tutto ciò ha intaccato il clima di fiducia che serve per sostenere uno spazio privo di controlli alle frontiere interne. Per tali ragioni la Commissione ha annunciato di volere perfezionare la gamma di strumenti necessari al corretto funzionamento dello spazio Schengen per riportare in equilibrio l'ecosistema di norme e ripristinare e rafforzare la fiducia reciproca tra gli Stati membri. Una delle misure volte a rendere lo spazio Schengen più forte e più resiliente è la nuova proposta di modifica del regolamento (UE) n. 2016/399 ("codice frontiere Schengen"). Tale proposta è uno dei principali obiettivi iscritti nella tabella di marcia per il nuovo patto sulla migrazione e l'asilo. Tutte le soluzioni proposte in tale patto contribuiranno a una gestione efficace della migrazione, a una più stretta cooperazione, alla condivisione delle responsabilità tra gli Stati membri e a un quadro di solidarietà vincolante, rafforzando così lo spazio Schengen. Il buon funzionamento dello spazio Schengen richiede un'applicazione uniforme delle norme, sia alle frontiere esterne che a quelle interne. Schengen si basa sulla fiducia tra Stati membri, sull'efficienza dei controlli alle frontiere esterne e su misure alternative nel territorio degli Stati membri, dirette a garantire un elevato livello di sicurezza all'interno dello spazio Schengen in assenza di controlli alle frontiere interne. Sebbene il quadro stabilito dal codice frontiere Schengen fornisca gli strumenti per affrontare sfide come quelle degli ultimi anni, esistono margini di miglioramento per taluni aspetti specifici riguardanti in particolare la capacità di rispondere in modo uniforme alle principali minacce per la salute pubblica e alle minacce derivanti dalla strumentalizzazione dei migranti e i mezzi di risposta, all'interno del territorio, al terrorismo o agli spostamenti non autorizzati. Alla luce delle sfide che emergono per lo spazio Schengen, è necessario apportare una serie di modifiche mirate alle norme vigenti stabilite nel codice frontiere Schengen in relazione sia alle frontiere esterne che a quelle interne e ai poteri e alle competenze esercitate all'interno dei territori degli Stati membri, senza mettere in discussione la ripartizione delle responsabilità tra l'Unione e gli Stati membri. La proposta deve essere vista nel contesto delle iniziative in corso volte a migliorare la governance complessiva di Schengen. Sulla base dei lavori del forum Schengen istituito nel 2020, all'inizio del 2022 la Commissione adotterà una "relazione sullo stato di Schengen" che riassumerà la situazione creatasi in assenza di controlli alle frontiere interne, i risultati delle valutazioni Schengen e lo stato di attuazione delle raccomandazioni. La Commissione completerà queste relazioni con un "quadro di valutazione dello stato di Schengen" in modo da avere una valutazione interconnessa dell'attuazione dell'acquis di Schengen nei diversi settori politici e dare un migliore sostegno agli Stati membri alle prese con sfide eventuali. La Commissione ha anche proposto di riformare il meccanismo di valutazione e monitoraggio Schengen al fine di renderlo più efficiente, più strategico e più attrezzato rispetto a nuove sfide e realtà, ma anche più atto a facilitare il dialogo politico sullo stato di Schengen, incentrandosi sugli aspetti che potenzialmente rischiano di compromettere il funzionamento dello spazio Schengen nel suo complesso. Frontiere esterne L'esistenza stessa di Schengen presuppone una fortissima fiducia in una gestione seria delle frontiere esterne. Sulla base delle esperienze maturate fino alla fine del 2021, la gestione delle frontiere esterne dovrebbe essere rafforzata nei due aspetti seguenti. · Sfide legate alla salute La crisi COVID-19 ha dimostrato che le norme vigenti non sono sufficienti per reagire a situazioni di crisi legate a malattie con potenziale epidemiologico. Il carattere globale della COVID‑19 ha imposto misure ad hoc alle frontiere esterne per rallentare la trasmissione del virus oltre frontiera. A marzo 2020 la Commissione ha proposto una decisione coordinata sull'applicazione di restrizioni ai viaggi non essenziali dai paesi terzi verso lo spazio Schengen. Ciò ha portato all'adozione nel giugno 2020 di una raccomandazione del Consiglio nell'intento di agevolare un approccio unitario nel decidere di imporre restrizioni d'ingresso nell'Unione europea a viaggiatori provenienti da paesi con una situazione epidemiologica molto problematica. Tuttavia gli Stati membri, pur avendo concordato un elenco di paesi terzi per i quali poteva essere revocata la restrizione dei viaggi non essenziali, hanno attuato la raccomandazione con modalità molto diverse. Solo alcuni hanno applicato integralmente l'elenco dei paesi, mentre altri hanno deciso di revocare le restrizioni solo ad alcuni o addirittura a nessuno dei paesi che figuravano nell'elenco. Altri Stati membri hanno revocato le restrizioni a paesi terzi che non figuravano nell'elenco, compromettendo così l'auspicato approccio unitario. È necessaria una nuova procedura per codificare una prassi coerente ed evitare le discrepanze attualmente riscontrate. ·Sfide relative alla strumentalizzazione dei migranti Come indicato nella comunicazione della Commissione "Risposta alla strumentalizzazione dei migranti avallata dallo Stato alle frontiere esterne dell'UE", nel piano d'azione rinnovato dell'UE contro il traffico di migranti (2021-2025) adottato dalla Commissione il 29 settembre 2021 e nella proposta di regolamento della Commissione relativo a misure nei confronti degli operatori di trasporto che agevolano o praticano la tratta di persone o il traffico di migranti in relazione all'ingresso illegale nel territorio dell'Unione europea, si osserva un fenomeno molto preoccupante, ossia il crescente ruolo degli attori statali nel creare artificialmente e favorire la migrazione irregolare, utilizzando i flussi migratori come strumento a fini politici per destabilizzare l'Unione europea o i suoi Stati membri. Come enunciato nelle conclusioni del Consiglio europeo dell'ottobre 2021, l'UE e gli Stati membri si sono impegnati a dare una risposta al crescente ruolo degli attori statali nel favoreggiamento della migrazione irregolare e nell'usare gli esseri umani per creare pressioni alle frontiere esterne dell'UE. Il Consiglio europeo ha invitato la Commissione a proporre le modifiche necessarie del quadro giuridico dell'UE per affrontare la questione della strumentalizzazione. A tal fine è innanzitutto necessario definire cosa debba intendersi con "strumentalizzazione". Inoltre è necessario chiarire quali misure possono prendere gli Stati membri a norma del codice frontiere Schengen per proteggere efficacemente le frontiere esterne comuni dell'UE dalla strumentalizzazione dei migranti a fini politici. Contestualmente la Commissione propone misure supplementari nell'ambito dell'acquis sull'asilo e il rimpatrio per chiarire ulteriormente come gli Stati membri possano e debbano reagire in situazioni di strumentalizzazione, pur garantendo la piena protezione dei diritti dei migranti strumentalizzati, compreso il diritto di asilo e la protezione contro il non respingimento. In linea con il codice frontiere Schengen, "il controllo di frontiera è nell'interesse non solo dello Stato membro alle cui frontiere esterne viene effettuato, ma di tutti gli Stati membri che hanno abolito il controllo di frontiera interno. Il controllo di frontiera dovrebbe contribuire alla lotta contro l'immigrazione clandestina e la tratta degli esseri umani nonché alla prevenzione di qualunque minaccia per la sicurezza interna, l'ordine pubblico, la salute pubblica e le relazioni internazionali degli Stati membri". È quindi evidente che gli Stati membri le cui frontiere esterne sono comprese nello spazio Schengen hanno una doppia responsabilità: nei confronti di tutte le persone che beneficiano della possibilità di viaggiare senza essere sottoposte a controlli alle frontiere interne, e nei confronti dei propri cittadini e delle imprese. Il codice frontiere Schengen prevede norme generali applicabili ai valichi di frontiera (articolo 5) e alla sorveglianza di frontiera (articolo 13) che permettono agli Stati membri di conseguire gli obiettivi già menzionati di gestione delle frontiere. È tuttavia necessario rafforzare queste norme al fine di riconoscere la responsabilità degli Stati membri con frontiere esterne dello spazio Schengen e di rispondere alle nuove sfide dovute al fenomeno della strumentalizzazione. Misure alle frontiere interne e all'interno del territorio

L'essenza stessa del progetto Schengen è l'assenza di controlli alle frontiere interne: tutte le persone che soggiornano legalmente nell'Unione possono così godere appieno della possibilità di viaggiare senza essere sottoposte a tali controlli. Sulla base delle esperienze maturate fino all'autunno del 2021, al fine di preservare lo spazio Schengen occorre riesaminare e rafforzare gli aspetti seguenti. ·Risposta alle sfide che riguardano la maggioranza degli Stati membri Sebbene il ripristino delle verifiche di frontiera possa costituire una misura legittima per affrontare le minacce gravi per la sicurezza interna e l'ordine pubblico, in particolare quando è necessaria una risposta urgente (ad es. attentati terroristici), l'ambito di applicazione geografico e la durata di dette verifiche possono rendere più difficili gli spostamenti delle persone e la libera circolazione delle merci. Sebbene le verifiche alle frontiere interne non pregiudichino, di per sé, il diritto di libera circolazione, in pratica la loro assenza facilita gli spostamenti delle persone. L'impatto del ripristino delle verifiche di frontiera è particolarmente evidente alle frontiere terrestri interne, poiché incide sui molteplici legami economici e sociali nelle regioni transfrontaliere in cui vivono 150 milioni di persone, con circa 3,5 milioni di persone che attraversano quotidianamente le frontiere interne dello spazio Schengen. Nel 2020 i numerosi ripristini dei controlli alle frontiere interne volti a contenere il diffondersi della COVID-19 hanno spesso inciso sulle capacità locali di garantire servizi essenziali da entrambi i lati della frontiera. La mancanza di coordinamento delle misure nazionali in risposta alla pandemia di COVID-19 ha ulteriormente inciso sul settore dei trasporti limitando le operazioni di trasporto transfrontaliero, amplificando spesso gli effetti dello shock iniziale e interrompendo sempre più le catene di approvvigionamento. È necessaria una nuova procedura per garantire un approccio più coordinato in caso di situazioni di crisi che interessano la maggioranza degli Stati membri, nel pieno rispetto del loro diritto sovrano di ripristinare i controlli di frontiera. Sulla base dell'ampio ventaglio di orientamenti e raccomandazioni adottati in relazione alla pandemia di COVID-19, come il sistema delle "corsie verdi", la Commissione migliorerà anche la pianificazione d'emergenza per Schengen. Pe questo motivo codificherà le pertinenti misure di attenuazione nel Manuale pratico per le guardie di frontiera, in modo che diventi un riferimento immediato per le guardie di frontiera in situazione di crisi. ·Un uso più efficace delle misure alternative La pandemia di COVID-19, la crisi migratoria del 2015 e le crescenti minacce terroristiche degli ultimi anni hanno messo alla prova lo spazio Schengen. In risposta a tali sfide alcuni Stati membri hanno deciso di ripristinare i controlli ad alcune o a tutte le loro frontiere interne. Seppur prese in un primo momento per rispondere a eventi chiaramente individuabili e nonostante l'avallo ricevuto per un certo periodo da raccomandazioni del Consiglio, queste decisioni sembrano essere diventate ormai misure precauzionali permanenti. Il persistere dei controlli alle frontiere interne ha dimostrato i limiti degli attuali strumenti a disposizione dell'Unione per valutare la necessità e la proporzionalità della proroga dei controlli. Pertanto dovrebbero essere rafforzate le norme che definiscono i controlli alle frontiere interne misure di extrema ratio. Analogamente il persistere dei controlli alle frontiere interne ha richiamato l'attenzione sul limitato ricorso degli Stati membri a misure alternative che in molti casi possono bastare a garantire un elevato livello di sicurezza senza che sia necessario ripristinare i controlli. La questione riguarda in particolare l'esercizio delle competenze di polizia. La raccomandazione della Commissione del 2017 relativa a controlli di polizia proporzionati e alla cooperazione di polizia nello spazio Schengen ha incoraggiato gli Stati membri a esercitare meglio le competenze di polizia e a dare priorità ai controlli di polizia prima di decidere del ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne. Negli ultimi quattro anni diversi Stati membri hanno intensificato i controlli di polizia nelle zone di frontiera in un contesto di crescenti minacce per l'ordine pubblico o la sicurezza interna. Alcuni di questi casi sono esempi di buone pratiche nell'affrontare queste minacce persistenti e crescenti. In effetti tali controlli possono spesso rivelarsi altrettanto se non più efficaci dei controlli alle frontiere interne, in particolare perché più flessibili rispetto a controlli di frontiera statici a specifici valichi di frontiera e più facilmente adattabili all'evoluzione dei rischi. Al fine di garantire che il potenziale di queste misure sia sfruttato appieno, lo Stato membro che consideri l'ipotesi di prorogare il ripristino del controllo di frontiera dovrebbe anzitutto valutare se il controllo possa essere sostituito da dette misure alternative. Inoltre l'esperienza tratta dalla pandemia di COVID-19 ha dimostrato che anche altri pubblici poteri, di norma non legati alle forze di polizia (ad es. i controlli relativi alla salute pubblica), possono rendere superfluo il ripristino dei controlli alle frontiere interne. Pertanto sarebbe opportuno riesaminare l'elenco delle misure alternative che non dovrebbero essere considerate di effetto equivalente alle verifiche di frontiera. Una cooperazione di polizia di migliore qualità può espandere la gamma di alternative ai controlli alle frontiere interne di cui dispongono gli Stati membri. A tal fine l'8 dicembre 2021 la Commissione ha adottato proposte legislative di un codice UE di cooperazione di polizia apporterà un quadro giuridico coerente dell'UE in grado di garantire alle autorità di contrasto la possibilità di accedere adeguatamente, ogni qualvolta ne abbiano bisogno per combattere la criminalità e il terrorismo, alle informazioni in possesso di altri Stati membri. Infine il persistere dei controlli alle frontiere interne in relazione a spostamenti non autorizzati giustifica modifiche che permettano agli Stati membri di affrontare meglio tali sfide senza dover ricorrere ai controlli. * Alla luce di quanto precede, urge affrontare i problemi delle frontiere interne ed esterne dello spazio Schengen sul duplice fronte delle: a)misure alle frontiere esterne per affrontare le minacce connesse alle principali minacce per la salute pubblica, come le pandemie, e le situazioni di strumentalizzazione dei migranti; b)condizioni per il ripristino dei controlli alle frontiere interne e lo sfruttamento del pieno potenziale di altre misure atte a garantire un livello di sicurezza sufficientemente elevato senza dover ricorrere ai controlli. Obiettivi specifici e principali elementi della proposta La proposta ha gli obiettivi specifici seguenti. a)Applicazione uniforme delle misure alle frontiere esterne in caso di minaccia per la salute pubblica. Scopo della proposta è istituire un nuovo meccanismo per l'adozione tempestiva, da parte del Consiglio, di uno strumento vincolante che stabilisca restrizioni temporanee di viaggio alle frontiere esterne in tali circostanze. Con questo meccanismo le restrizioni di viaggio si applicheranno uniformemente in tutti gli Stati membri fino al perdurare della minaccia per la salute pubblica nell'Unione. La proposta declina in modo esaustivo tutti gli elementi necessari dello strumento che il Consiglio dovrà adottare con atto di esecuzione. In particolare questo dovrà specificare le categorie di persone esentate dalle restrizioni di viaggio, anche nei casi in cui viaggino per motivi non essenziali, e/o le aree geografiche o i paesi terzi soggetti a misure specifiche di viaggio, ad esempio restrizioni di viaggio, sulla base di indicatori oggettivi. Dovrà anche definire le eventuali condizioni supplementari da imporre ai viaggiatori per garantire la sicurezza dei viaggi. In linea con gli obblighi derivanti dal diritto dell'Unione e internazionale, ai cittadini dell'Unione e ai cittadini di paesi terzi che, in virtù di accordi conclusi tra l'Unione e i suoi Stati membri, da un lato, e tali paesi terzi, dall'altro, godono di diritti di libera circolazione equivalenti a quelli dei cittadini dell'Unione, come ai relativi familiari, dovrebbe essere sempre permesso di entrare nel territorio dell'Unione. A chi soggiorna nell'Unione dovrebbe essere sempre permesso di fare ritorno nell'Unione. Lo strumento dovrà inoltre definire un elenco minimo di categorie di viaggiatori ritenuti necessari in relazione a funzioni o necessità essenziali, che pertanto non dovranno rientrare nelle misure da quello previste. Tale elenco sarà informato in particolare agli obblighi internazionali in capo all'Unione e ai suoi Stati membri di permettere i viaggi, mentre spetterà alle singole decisioni del Consiglio definire ulteriori categorie di viaggi essenziali, se necessarie, in funzione della minaccia specifica. Lo strumento potrebbe anche istituire un meccanismo di "freno di emergenza" che permetta di prendere misure pertinenti in caso di grave peggioramento della situazione epidemiologica in una o più aree geografiche.

b)Risposta alla strumentalizzazione dei migranti alle frontiere esterne La proposta intende affrontare il problema della strumentalizzazione dei migranti, quando un attore di un paese terzo usa esseri umani per destabilizzare l'Unione o i suoi Stati membri. L'articolo 2 della proposta definisce cosa si deve intendere per "strumentalizzazione". Inoltre la modifica proposta degli articoli 5 e 3 dovrebbe chiarire le misure disponibili ai valichi di frontiera e nel contesto della sorveglianza di frontiera per prevenire e reagire agli attraversamenti illegali quando gli Stati membri di primo ingresso sono sottoposti a questo genere di pressione da un paese terzo. È avanzata una nuova proposta di procedure eccezionali di asilo e rimpatrio per garantire la coerenza con tale approccio introducendo disposizioni che permettono agli Stati membri di prendere le misure necessarie per gestire in modo umano, ordinato e dignitoso, nel pieno rispetto dei diritti fondamentali e dei principi umanitari, gli arrivi di persone strumentalizzate da un paese terzo. c) Pianificazione d'emergenza per Schengen in caso di minaccia incombente sulla maggioranza degli Stati membri contemporaneamente La proposta intende introdurre un nuovo meccanismo di risposta europea ai problemi che investono la maggioranza degli Stati membri contemporaneamente, mettendo a rischio il funzionamento globale dello spazio Schengen. Questo nuovo meccanismo dovrebbe integrare il meccanismo attivabile in caso di carenze gravi e persistenti alle frontiere esterne stabilito all'articolo 29 del codice frontiere Schengen. Dovrebbe rispettare pienamente il diritto degli Stati membri di intraprendere le azioni necessarie per affrontare una minaccia immediata e offrire al Consiglio la possibilità di autorizzare, sulla base di una proposta della Commissione, il ripristino dei controlli alle frontiere interne in alcuni o in tutti gli Stati membri interessati dalla minaccia individuata, costituendo un quadro coerente per l'esercizio dei controlli alle frontiere interne da parte degli Stati membri e definendo adeguate misure di attenuazione. Su proposta della Commissione tale autorizzazione può essere prorogata per ulteriori periodi di massimo sei mesi ciascuno finché persiste la minaccia. Se riterrà inopportuno autorizzare il ripristino dei controlli alle frontiere interne, la Commissione dovrà invece adottare una raccomandazione che specifichi misure più idonee dei controlli per far fronte alla minaccia o misure che possono integrare questi ultimi. d)Garanzie procedurali in caso di ripristino unilaterale dei controlli alle frontiere interne Al fine di garantire che i controlli alle frontiere interne rimangano una misura di extrema ratio, la proposta chiarisce ed estende l'elenco degli elementi che uno Stato membro deve valutare quando prende la decisione di ripristino temporaneo dei controlli di frontiera. Tali elementi comprendono l'opportunità della misura di ripristino e il suo impatto probabile sulla circolazione delle persone all'interno dello spazio senza controlli alle frontiere interne e nelle regioni transfrontaliere. Inoltre, qualora uno Stato membro decida di prorogare i controlli alle frontiere interne in risposta a minacce prevedibili, tale valutazione dovrebbe incentrarsi anche sull'opportunità e sull'applicazione di misure alternative, come verifiche proporzionate svolte nel contesto dell'esercizio lecito dei pubblici poteri delle autorità competenti nella regione di frontiera, il ricorso alla procedura di respingimento per i cittadini di paesi terzi che attraversano la frontiera interna e la cooperazione di polizia, come previsto dal diritto dell'Unione. In aggiunta le proroghe che superino i sei mesi in risposta a minacce prevedibili dovrebbero comportare anche una valutazione del rischio. Da oggi la Commissione o qualsiasi altro Stato membro può adottare in qualsiasi momento un parere sulla necessità e sulla proporzionalità del ripristino dei controlli alle frontiere interne. Qualora i controlli interni siano in atto per complessivi 18 mesi, la Commissione sarà tenuta a formulare un parere sulla loro proporzionalità e necessità e ad avviare un processo di consultazione con gli Stati membri. Per tener conto del fatto comprovato che alcune minacce possono durare a lungo, è stata estesa la possibilità di prorogare il controllo di frontiera a un periodo massimo complessivo di due anni. Tuttavia la proposta prende atto che gli Stati membri possono ritenere necessario mantenere i controlli alle frontiere interne oltre tale termine. In questi casi lo Stato membro interessato dovrà informare la Commissione comprovando nella nuova notifica il perdurare della minaccia, anche con una valutazione del rischio, e tenendo conto del parere da quella espresso in relazione a controlli di frontiera della durata di 18 mesi. In tal caso la Commissione emetterà un supplemento di parere. Inoltre, per permettere un'analisi post factum, gli Stati membri dovranno presentare una relazione sul ripristino di detti controlli al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione. In aggiunta, se i controlli di frontiera sono mantenuti per un periodo superiore a sei mesi, tale relazione dovrebbe essere presentata dopo 12 mesi e successivamente ogni anno per tutta la durata dei controlli. e)Applicazione di misure di attenuazione e garanzie specifiche per le regioni transfrontaliere in caso di ripristino dei controlli alle frontiere interne La proposta prevede altresì che siano sempre applicate garanzie per limitare le ripercussioni negative del ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne, qualora tale ripristino fosse inevitabile, in particolare sul funzionamento delle regioni transfrontaliere, sui trasporti e di conseguenza sul mercato unico. Esempi di misure di attenuazione cui attenersi durante il ripristino dei controlli di frontiera sono soprattutto quelli indicati negli orientamenti e nelle raccomandazioni messi a punto nel 2020 in relazione alla crisi COVID-19. f)Più ampio ricorso a misure alternative ai controlli alle frontiere interne contro le minacce individuate La proposta vuole garantire in modo proporzionato un livello elevato di sicurezza nello spazio Schengen. Per questo chiarisce la possibilità che hanno gli Stati membri di fare più ampio ricorso a verifiche diverse dai controlli di frontiera nelle zone frontaliere. Tali verifiche non dovrebbero necessariamente essere a carico delle autorità di polizia, ma potrebbero coinvolgere altre autorità competenti a esercitare pubblici poteri a norma del diritto nazionale. In ogni caso le autorità competenti devono rispettare le garanzie esistenti previste dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea per l'esercizio delle competenze di polizia, che costituiscono il quadro necessario della competenza riconosciuta a tali autorità di effettuare controlli di identità, anche per orientare la discrezionalità di cui dispongono nell'esercizio pratico di questa competenza e garantire che le verifiche non abbiano effetto equivalente ai controlli di frontiera. Nella formulare orientamenti gli Stati membri dovrebbero anche garantire che la discrezionalità delle autorità competenti sia esercitata nel pieno rispetto dei diritti fondamentali, in particolare del divieto di discriminazione. Per dare agli Stati membri nuovi strumenti di ricorso a misure alternative contro gli spostamenti non autorizzati di migranti irregolari, la proposta introduce la possibilità di trasferire i migranti irregolari purché tutto induca a credere che la persona fermata alle frontiere interne nell'ambito della cooperazione operativa transfrontaliera di polizia sia appena arrivata dall'altro Stato membro (ad es. registrazione in Eurodac da parte di un altro Stato membro o fatture recenti emesse nell'altro Stato membro). Alla luce dell'iniziativa riguardante la cooperazione transfrontaliera di polizia presentata l'8 dicembre 2021, questa nuova procedura dovrebbe incoraggiare il ricorso a pattugliamenti congiunti quale strumento per l'applicazione di un trasferimento semplificato delle persone fermate alle frontiere interne. La proposta prevede anche la revoca della clausola di sospensione attualmente applicabile agli accordi e alle intese bilaterali esistenti in questo ambito tra Stati membri, conformemente all'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva rimpatri, e stabilisce le condizioni alle quali è possibile rimandare indietro i migranti irregolari una volta fermati per soggiorno irregolare in uno Stato membro. La proposta comprende una modifica mirata dell'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva rimpatri che consentirebbe agli Stati membri di concludere accordi e intese bilaterali più efficaci in materia di riammissione, in grado di affrontare le sfide connesse agli spostamenti non autorizzati. La modifica imporrebbe altresì agli Stati membri di notificare tali accordi e intese alla Commissione. La Commissione è disposta a preparare un modello di accordo bilaterale sulle clausole principali di tali accordi, basato sul riesame di quelli esistenti, così da sostenere gli Stati membri nel compito di creare uno strumento efficiente di gestione degli spostamenti non autorizzati. La proposta elimina gli ostacoli a un uso più diffuso delle tecnologie di monitoraggio e sorveglianza e chiarisce che il codice frontiere Schengen non impedisce l'uso di dati dei passeggeri come il codice di prenotazione o le informazioni anticipate sui passeggeri nei collegamenti intra-Schengen, se consentito dal diritto applicabile. •Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato Come già detto la presente iniziativa è in linea con le azioni definite nella strategia Schengen. La proposta, che impone alla Commissione rinnovati obblighi di presentare relazioni sul funzionamento dello spazio Schengen, contribuisce ai principi di governance Schengen, nell'obiettivo di intensificare il dialogo politico, il monitoraggio e l'applicazione. Costituisce pertanto parte integrante della struttura di governance Schengen, come indicato nella strategia Schengen del 2 giugno 2021. In futuro l'obbligo di presentare relazioni sarà assolto attraverso la relazione annuale sullo stato di Schengen, che conterrà anche la relazione da presentare a norma dell'articolo 20 del regolamento sul meccanismo di valutazione Schengen. Il meccanismo di valutazione e monitoraggio Schengen offre uno strumento inter pares che sostiene la creazione di un clima di fiducia reciproca tra gli Stati membri e garantisce l'attuazione corretta ed efficace del quadro giuridico Schengen. La carenza o la parziale attuazione in uno Stato membro può avere ripercussioni su tutti gli Stati membri e quindi mettere a repentaglio lo spazio Schengen. Pertanto si rende necessario un meccanismo atto allo scopo che garantisca uno spazio Schengen più forte e resiliente. A tal fine il 2 giugno 2021 la Commissione ha adottato una riforma del meccanismo di valutazione e monitoraggio Schengen, attualmente oggetto di discussione in sede di Consiglio. La relazione sullo stato di Schengen dovrebbe essere discussa ogni anno nel forum Schengen istituito dalla Commissione per promuovere un dialogo politico strutturato e regolare tra gli attori preposti al corretto funzionamento dello spazio Schengen. Tali discussioni dovrebbero coinvolgere le autorità competenti a livello nazionale e regionale, per stimolare una cooperazione più concreta e maggiore fiducia tra gli Stati membri a sostegno del buon funzionamento di Schengen. Il primo forum Schengen del 30 novembre 2020 e il secondo forum Schengen del 17 maggio 2021 hanno visto la partecipazione dei membri del Parlamento europeo e dei ministri degli Affari interni. In conformità all'articolo 33 del codice frontiere Schengen, i destinatari della relazione sullo stato di Schengen saranno il Parlamento europeo e il Consiglio. Stando alle discussioni del forum Schengen, queste istituzioni dovrebbero pertanto tener conto delle conclusioni della relazione.

La proposta integra le norme in materia di controlli alle frontiere esterne, presupposto dello spazio senza controlli alle frontiere interne. Contribuisce all'attuazione efficace della gestione europea integrata delle frontiere (EUIBM) a opera della guardia di frontiera e costiera europea. La proposta si rifletterà anche sul prossimo ciclo politico strategico pluriennale volto a definire il quadro strategico per la gestione europea integrata delle frontiere colmando le lacune tra protezione delle frontiere, sicurezza, rimpatrio e migrazione, sempre nel rispetto dei diritti fondamentali. Come annunciato nella strategia Schengen, all'inizio del 2022 la Commissione adotterà un documento strategico che costituirà la base per una consultazione del Parlamento europeo e del Consiglio sull'EUIBM. La nuova procedura da seguire alle frontiere esterne in caso di malattie infettive con potenziale epidemico accertate tali dal Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie o dalla Commissione attraverso l'Autorità europea per la preparazione e la risposta alle emergenze sanitarie (HERA) dovrebbe preparare meglio l'Unione a qualsiasi pandemia futura e in quanto tale perseguirà uno degli obiettivi dei controlli di frontiera, ossia la prevenzione delle minacce per la salute pubblica. La lacuna sarà colmata una volta che cesserà di applicarsi la raccomandazione (UE) 2020/912 del Consiglio relativa alla restrizione temporanea dei viaggi non essenziali verso l'UE e all'eventuale revoca di tale restrizione. Si ricorda che la raccomandazione 2020/912 del Consiglio è stata adottata nell'ambito della risposta coordinata alla pandemia di COVID-19, il che significa che non dovrebbe essere più d'applicazione quando sarà adottato il presente regolamento. La nuova procedura dovrebbe tenere pienamente conto delle procedure istituite dal futuro regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle gravi minacce per la salute a carattere transfrontaliero, segnatamente in caso di riconoscimento di un'emergenza di sanità pubblica, e del mandato riveduto del Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie. Per quanto riguarda le misure volte a sostenere gli Stati membri nei loro sforzi contro la strumentalizzazione dei migranti da parte di paesi terzi, la proposta si basa sulle norme vigenti in materia di sorveglianza di frontiera e di controllo di frontiera alle frontiere esterne stabilite nel codice frontiere Schengen. La proposta dà seguito ad alcune risoluzioni del Parlamento europeo e si basa sulle raccomandazioni della Commissione adottate nel 2017 per spianare la strada alla revoca di controlli persistenti alle frontiere interne: la raccomandazione del 12 maggio 2017 relativa a controlli di polizia proporzionati e alla cooperazione di polizia nello spazio Schengen e la raccomandazione del 3 ottobre 2017 relativa all'attuazione delle disposizioni del codice frontiere Schengen sul ripristino temporaneo dei controlli di frontiera alle frontiere interne dello spazio Schengen. La presente proposta sostituisce la proposta della Commissione di modifica del codice frontiere Schengen adottata dalla Commissione stessa nel 2017, che è revocata. Come illustrato nella strategia Schengen, sebbene i portatori di interessi fossero concordi sulla necessità di affrontare la questione dei controlli alle frontiere interne, l'iniziativa del 2017 non ha ricevuto il sostegno necessario affinché i colegislatori potessero condurre a buon fine i negoziati e pertanto dovrebbe essere revocata. L'attuale proposta riprende le garanzie procedurali che avevano riscosso un sostegno generale nei negoziati del 2017, tra cui l'obbligo di presentare la valutazione del rischio unitamente alla notifica dei controlli alle frontiere interne in caso di minacce prevedibili. Oltre a rafforzare le garanzie, la presente proposta semplifica e razionalizza i termini entro i quali possono essere ripristinati o prorogati i controlli alle frontiere interne. In particolare gli Stati membri avranno la possibilità di prorogare tali controlli fino a un massimo di due anni. Oltre tale termine i controlli di frontiera possono essere prorogati in via eccezionale, ma lo Stato membro dovrà inviare una nuova notifica comprovante il perdurare della minaccia, tenendo conto del parere che la Commissione avrà espresso dopo 18 mesi. Inoltre l'attuale proposta prevede l'intervento del Consiglio, laddove una minaccia incombente sulla maggioranza degli Stati membri contemporaneamente diventi un vero e proprio problema europeo. In questo senso costituisce il giusto mezzo tra, da un lato, il diritto sovrano degli Stati membri di introdurre controlli alle frontiere interne e l'esigenza di tenere conto del carattere duraturo di certe minacce e, dall'altro, la necessità di assicurare che il ripristino dei controlli avvenga in modo coordinato con le giuste garanzie. •Coerenza con le altre normative dell'Unione La proposta di modifica del codice frontiere Schengen fa parte del programma di lavoro della Commissione per il 2021. La proposta non pregiudica il diritto di libera circolazione dei cittadini dell'Unione ai sensi dell'articolo 20, paragrafo 1, TFUE e dei cittadini di paesi terzi e loro familiari che, in virtù di accordi conclusi tra l'Unione e i suoi Stati membri, da un lato, e tali paesi terzi, dall'altro, godono di diritti di libera circolazione equivalenti a quelli dei cittadini dell'Unione. Ciò vale sia per le misure proposte alle frontiere esterne, in quanto il diritto di rimpatrio è garantito a questa categoria di persone anche in caso di restrizione dei viaggi non essenziali verso l'Unione, sia per quelle proposte alle frontiere interne, essendo maggiore la necessità di valutare l'impatto delle misure adottate sulla circolazione delle persone nello spazio senza controllo alle frontiere interne. La proposta non pregiudica nemmeno e in alcun modo i diritti dei cittadini dell'UE sanciti dalla direttiva 2004/38/CE. La presente proposta contribuisce a rafforzare la sicurezza nello spazio Schengen chiarendo le misure a disposizione degli Stati membri per garantire un elevato livello di sicurezza nonostante l'assenza di controlli alle frontiere interne. Essa dà seguito all'adozione l'8 dicembre 2021 di un pacchetto di misure sulla cooperazione di polizia, comprendente una proposta di raccomandazione del Consiglio sulla cooperazione operativa di polizia, una proposta di direttiva sullo scambio di informazioni tra le autorità di contrasto degli Stati membri e una proposta di regolamento relativo allo scambio automatizzato di dati per la cooperazione di polizia ("Prüm II"). L'obiettivo di tutte queste proposte è rafforzare i due aspetti più importanti della cooperazione di polizia: lo scambio di informazioni e la cooperazione operativa di polizia. Ne conseguirà un rafforzamento delle misure alternative di cui dispongono gli Stati membri e una minore necessità di ripristinare i controlli alle frontiere interne. La nuova procedura proposta per il trasferimento dei migranti irregolari fermati alle frontiere interne nell'ambito della cooperazione transfrontaliera di polizia e la proposta di modifica mirata dell'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva rimpatri hanno l'obiettivo di preservare lo spazio senza controlli alle frontiere interne. Pertanto la presente proposta non pregiudica la direttiva rimpatri né incide sulla sua duplice natura di strumento di lotta all'immigrazione clandestina e di sostegno al buon funzionamento dello spazio senza controlli alle frontiere interne. Pur nel pieno rispetto dei diritti fondamentali di tali persone, prevale l'obiettivo dell'allontanamento efficace dei migranti irregolari dallo spazio Schengen e del loro rimpatrio nei paesi terzi. Gli Stati membri dovrebbero sempre adoperarsi per rimpatriare i migranti irregolari nei paesi terzi, anziché trasferirli in un altro Stato membro. Inoltre la nuova deroga consentirà solo di rimandare i migranti nello Stato membro dal quale è stato rilevato il loro ingresso irregolare. Qualsiasi ulteriore rientro in altri Stati membri continuerà ad essere disciplinato da accordi e intese bilaterali esistenti e futuri tra gli Stati membri. La proposta rispetta pienamente l'acquis sull'asilo sia quando propone misure alle frontiere esterne relative alla strumentalizzazione dei migranti, sia quando propone una nuova procedura per risolvere il problema degli spostamenti non autorizzati di migranti irregolari. Nel perseguire gli obiettivi di questa nuova procedura, gli Stati membri potranno basarsi sulla proposta di modifica del regolamento Eurodac e sulla proposta sugli accertamenti (screening), nel pieno rispetto dei diritti fondamentali e delle garanzie specifiche previste da tali strumenti. La proposta tiene conto della politica dei trasporti dell'UE, in particolare delle corsie verdi introdotte per preservare le catene di approvvigionamento e agevolare la circolazione dei lavoratori del settore dei trasporti durante la pandemia di COVID-19. Il prossimo piano di emergenza per i trasporti apporterà ulteriori dettagli sulla gestione delle situazioni di crisi in tale settore. 2.BASE GIURIDICA, SUSSIDIARIETÀ E PROPORZIONALITÀ •Base giuridica La proposta si basa sull'articolo 77, paragrafo 2, lettere b) ed e), e sull'articolo 79, paragrafo 2, lettera c), TFUE. Essa modifica il regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), nello specifico il titolo II concernente le norme applicabili alle frontiere esterne e il titolo III concernente le norme applicabili alle frontiere interne. La proposta modifica altresì la direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (direttiva rimpatri), per quanto riguarda le deroghe all'obbligo di emettere una decisione di rimpatrio nei confronti di un cittadino di un paese terzo. •Sussidiarietà (per la competenza non esclusiva) L'azione nel settore della libertà, sicurezza e giustizia rientra nella competenza concorrente dell'UE e degli Stati membri a norma dell'articolo 4, paragrafo 2, TFUE. Pertanto si applica il principio di sussidiarietà in virtù dell'articolo 5, paragrafo 3, del trattato sull'Unione europea (TUE), secondo cui l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.

Gli obiettivi della presente proposta non possono essere conseguiti in misura sufficiente dai soli Stati membri e possono essere conseguiti meglio a livello di Unione, poiché riguardano le verifiche sulle persone alle frontiere esterne, ossia il presupposto dello spazio senza controlli alle frontiere interne. Inoltre l'integrità dello spazio Schengen e la necessità di garantire condizioni uniformi per l'esercizio del diritto di libera circolazione esigono un approccio coerente in tutto lo spazio Schengen a misure di consolidamento della fiducia alle frontiere esterne, comprese le restrizioni dei viaggi non essenziali verso l'UE e la risposta alla strumentalizzazione dei migranti da parte delle autorità dei paesi terzi. L'assenza di controlli alle frontiere interne è garantita dal trattato a norma dell'articolo 77, paragrafo 2, lettera e), TFUE. Sebbene gli Stati membri mantengano il diritto di prendere provvedimenti per affrontare le minacce per la sicurezza interna e l'ordine pubblico e quindi di esercitare il diritto garantito dall'articolo 72 TFUE, anche se ciò comporta il ripristino dei controlli alle frontiere interne, il codice frontiere Schengen ha stabilito norme relative a tale ripristino temporaneo per garantirne l'applicazione solo a condizioni rigorose. Pertanto qualsiasi modifica delle condizioni per il ripristino dei controlli alle frontiere interne richiede un atto legislativo dell'UE. L'obiettivo di stabilire una pianificazione d'emergenza per Schengen, comprese misure specifiche alle frontiere interne in caso di minaccia incombente sulla maggioranza degli Stati membri contemporaneamente e intese a attenuare le ripercussioni dei controlli di frontiera, ove siano inevitabili, non può essere conseguito in misura sufficiente dai soli Stati membri e può essere conseguito meglio a livello di Unione. L'Unione può quindi adottare le misure proposte in conformità al principio di sussidiarietà. •Proporzionalità Conformemente al principio di proporzionalità di cui all'articolo 5, paragrafo 4, TUE, occorre che la natura e l'intensità di una determinata misura corrispondano al problema individuato. Tutti i problemi affrontati con la presente iniziativa legislativa richiedono in un modo o nell'altro un intervento legislativo a livello dell'UE che consenta agli Stati membri di farvi fronte efficacemente. Le misure proposte alle frontiere esterne per affrontare una minaccia per la salute pubblica si ispirano al quadro attualmente applicabile, come stabilito nella raccomandazione (UE) 2020/912 del Consiglio. Al fine di garantirne la proporzionalità, la procedura proposta definisce il quadro per stabilire, ove necessario, le condizioni alle quali potrebbero essere introdotte le restrizioni, il loro ambito di applicazione e rispettive garanzie, in particolare nei confronti dei cittadini dell'UE e altre persone che godono della libertà di circolazione ai sensi del diritto dell'Unione e/o dei cittadini di paesi terzi che svolgono una funzione essenziale. Le misure proposte in ordine alla strumentalizzazione dei migranti integrano le disposizioni vigenti in materia di controlli ai valichi di frontiera e di sorveglianza di frontiera. Tengono pienamente conto delle competenze degli Stati membri in materia di gestione delle frontiere e rispecchiano anche completamente le competenze dell'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera per quanto riguarda il sostegno agli Stati membri nel rispettivo obbligo di proteggere le frontiere esterne. Le modifiche relative alle frontiere interne migliorano l'equilibrio tra verifiche effettuabili nelle zone di frontiera nel contesto dell'esercizio dei pubblici poteri e il ripristino dei controlli alle frontiere interne. Le modifiche proposte chiariscono le condizioni alle quali gli Stati membri possono svolgere verifiche nelle zone di frontiera senza il rischio che vengano confuse con i controlli di frontiera e introducono una nuova procedura applicabile ai migranti irregolari fermati nelle zone di frontiera interne per risolvere la questione degli spostamenti non autorizzati senza dover ricorrere ai controlli alle frontiere interne. Tale procedura integrerà quindi il quadro esistente che permette la soppressione dei controlli alle frontiere interne. La sua applicabilità è limitata al fermo di migranti irregolari alle frontiere interne nell'ambito della cooperazione operativa transfrontaliera di polizia, in particolare durante i pattugliamenti congiunti, dato che questi garantiranno che entrambi gli Stati membri coinvolti dispongano dello stesso livello di informazioni sul fermo del migrante irregolare. Nel pieno rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, la proposta lascia loro la possibilità di stabilire una cooperazione bilaterale sulle questioni relative agli spostamenti non autorizzati verso gli Stati membri, rispettando così gli obiettivi della politica di rimpatrio dell'UE, come stabilito nella direttiva rimpatri. La proposta elimina la clausola di sospensione per gli accordi o le intese bilaterali esistenti ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva rimpatri, per permettere agli Stati membri di aggiornarne il contenuto. Pur mantenendo la massima libertà al riguardo, gli Stati membri dovrebbero notificare alla Commissione gli accordi e intese nuovi o modificati. La Commissione è disposta ad assistere gli Stati membri con un nuovo modello di accordo bilaterale basato su clausole considerate come le migliori prassi per affrontare l'attuale problema degli spostamenti non autorizzati. La proposta riconosce pianamente il diritto sovrano degli Stati membri di ripristinare i controlli alle frontiere interne, in particolare quando urge una reazione immediata, specie se una minaccia mette a rischio il funzionamento globale dello spazio Schengen e richieda quindi una risposta europea. Infine rafforza le garanzie contro le proroghe discrezionali dei controlli alle frontiere interne a motivo del semplice perdurare di una minaccia, intensificando gli obblighi di notifica nel corso del tempo, in particolare per quanto riguarda l'opportunità di misure alternative. La proposta mantiene l'approccio secondo cui sono autorizzati controlli alle frontiere interne solo per il tempo necessario, con conseguente obbligo di revocarli non appena altre misure siano in grado di affrontare la minaccia individuata. La responsabilità di rispettare i termini vigenti è quindi un compito condiviso tra gli Stati membri e la Commissione. In particolare gli Stati membri dovrebbero dare una descrizione delle minacce individuate che giustificano il ripristino dei controlli alle frontiere interne, insieme a una valutazione del rischio in caso di proroga dei controlli per far fronte a una minaccia prevedibile. Dovrebbero inoltre valutare caso per caso se la minaccia persistente è ancora quella che giustifica la proroga dei controlli di frontiera o se è una nuova minaccia che giustifica una nuova notifica. Sia in caso di ripristino sia in caso di successiva proroga dei controlli di frontiera, gli Stati membri dovrebbero essere in grado di fornire un'analisi che dimostri la necessità e la proporzionalità di tali controlli e in particolare l'idoneità dei controlli alle frontiere interne ad affrontare la minaccia e il loro impatto sulla circolazione delle persone nello spazio senza controlli alle frontiere interne e sul funzionamento delle regioni transfrontaliere. In caso di proroga dovuta a minacce prevedibili, lo Stato membro dovrebbe dimostrare la necessità di mantenere i controlli alle frontiere interne valutando se gli obiettivi perseguiti da tale proroga possano essere conseguiti con misure alternative. Inoltre le proroghe che superino i sei mesi in risposta a minacce prevedibili dovrebbero comportare anche una valutazione del rischio. La Commissione e qualsiasi Stato membro possono esprimere preoccupazione sul ricorso ai controlli di frontiera con un parere sulla loro necessità e proporzionalità. Nei casi in cui i controlli di frontiera superano i 18 mesi, il parere della Commissione dovrebbe essere obbligatorio. Il ripristino dei controlli di frontiera può essere discusso nel quadro delle consultazioni condotte dalla Commissione di sua iniziativa o su richiesta di uno Stato membro e volte a chiarire la pertinenza del previsto ripristino, l'opportunità di misure alternative e la cooperazione reciproca nei controlli di frontiera e nelle misure di attenuazione. Come accade attualmente, le consultazioni resterebbero obbligatorie nel caso in cui la Commissione o uno Stato membro abbiano espresso un parere. Infine, in caso di minacce di dimensione europea la Commissione e il Consiglio si assumono la responsabilità di mantenere i controlli alle frontiere interne solo per il tempo necessario, senza fissare termini assoluti. •Scelta dell'atto giuridico La proposta riguarda la modifica di un regolamento e la conseguente modifica della direttiva rimpatri. Poiché gli elementi principali della proposta vertono sulle disposizioni vigenti del titolo II sui controlli alle frontiere esterne e del titolo III sul ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne del codice frontiere Schengen, l'unico strumento opportuno sarebbe un regolamento. 3.RISULTATI DELLE VALUTAZIONI EX POST, DELLE CONSULTAZIONI DEI PORTATORI DI INTERESSI E DELLE VALUTAZIONI D'IMPATTO •Valutazioni ex post / Vaglio di adeguatezza della legislazione vigente Non pertinente. •Consultazioni dei portatori di interessi Come esposto nell'allegato 2 della valutazione d'impatto che accompagna la presente proposta, tra novembre 2020 e febbraio 2021 si è svolta una consultazione dei portatori di interessi a cui hanno partecipato principalmente portatori di interessi individuati tramite il forum Schengen e gruppi di lavoro tematici suddivisi in base all'argomento e ai portatori di interessi coinvolti, tra cui gli Stati membri, il Parlamento europeo, i vettori e le ONG. È stata inoltre avviata una consultazione pubblica il 19 gennaio 2021, con termine per la presentazione dei contributi fissato al 16 marzo 2021. La Commissione ha pubblicato per quattro settimane sul suo sito web la valutazione d'impatto iniziale e ha ricevuto riscontri da Francia, Croazia, Ucraina e un mittente anonimo.

•Assunzione e uso di perizie La proposta si basa sui dati raccolti dalla DG REGIO con gli studi The effects of COVID-19 induced border closures on cross-border regions - An empirical report covering the period March to June 2020 e 20 case studies covering the period March to June 2020. La Commissione si è inoltre basata sugli studi dei costi del "non-Schengen" preparati dal Parlamento europeo, sulle notifiche degli Stati membri del ripristino temporaneo delle verifiche di frontiera alle frontiere interne e sulle reazioni dell'opinione pubblica nella corrispondenza inviata alla Commissione. •Valutazione d'impatto In linea con la sua politica "Legiferare meglio", la Commissione ha condotto una valutazione d'impatto che ha preso in esame tre opzioni strategiche: Opzione 1 - misure non vincolanti. L'opzione ha preso in considerazione misure non vincolanti tratte dagli insegnamenti della crisi COVID-19 e altro per incoraggiare il ricorso a misure alternative ai controlli alle frontiere interne. In questo si è attenuta all'approccio della Commissione di cui alla comunicazione del 2016 "Ritorno a Schengen – Tabella di marcia" e alla raccomandazione relativa a controlli di polizia proporzionati e alla cooperazione di polizia nello spazio Schengen. Ai fini di questa opzione sono state considerate anche misure non vincolanti per un migliore coordinamento delle misure alle frontiere esterne in situazione di crisi. L'opzione prevedeva il raggiungimento di obiettivi specifici con una comunicazione sul futuro di Schengen (la cosiddetta strategia Schengen) e se del caso con l'aggiornamento delle raccomandazioni più rilevanti (in particolare la raccomandazione del 2017 relativa a controlli di polizia proporzionati). Opzione 2 - opzione mista (modifica mirata del codice frontiere Schengen combinata con misure non vincolanti). L'obiettivo era rispondere alle critiche dei cittadini, del Parlamento europeo e degli Stati membri sul persistere dei controlli alle frontiere interne e all'appello del mondo accademico. L'obiettivo atteso era che permettesse alle persone di circolare liberamente nello spazio Schengen senza ostacoli inutili, limitando i casi di ripristino dei controlli alle frontiere interne. Per quanto riguarda le misure alle frontiere esterne, tale opzione proponeva, alla luce degli orientamenti e delle raccomandazioni adottate in risposta alla COVID-19, di elaborare "misure di attenuazione" di cui si sarebbe dovuto tener conto ogniqualvolta fosse inevitabile il ripristino delle verifiche di frontiera. Inoltre l'opzione implicava l'adozione di una chiara base giuridica per imporre e revocare il "divieto d'ingresso" nell'UE in caso di minaccia per la salute pubblica, al fine di garantire uniformità alle frontiere esterne in presenza di tale minaccia. L'attuale proposta incarna le idee propugnate nell'ambito di questa opzione. Opzione 3 - opzione mista 2 (modifica più radicale del codice frontiere Schengen combinata con elementi di misure non vincolanti). Lo spazio Schengen senza frontiere era qui visto come uno spazio integrale che le decisioni dei singoli Stati membri non possono frammentare. Con queste premesse l'opzione proponeva di affrontare le sfide individuate esclusivamente a livello dell'UE, stabilendo che qualsiasi decisione di ripristino delle verifiche di frontiera alle frontiere interne debba presupporre la preventiva approvazione di una delle istituzioni dell'Unione oppure precludendo ogni possibilità di ripristino. Quanto all'applicazione di misure alle frontiere esterne in caso di minacce per la salute pubblica, i rimedi proposti sarebbero stati gli stessi di quelli dell'opzione 2 (nuove restrizioni dei viaggi non essenziali verso l'UE applicabili in caso di minaccia per la salute pubblica). Risultato della valutazione d'impatto Stando alla relazione sulla valutazione d'impatto, l'opzione 2 (approccio misto) risulta l'opzione prescelta in quanto riscuote il miglior punteggio cumulativo in termini di efficacia, efficienza e proporzionalità. L'opzione trae insegnamento dal passato ed è al tempo stesso sufficientemente ambiziosa. Rispetta la visione degli Stati membri sul ruolo delle verifiche di frontiera contro le minacce gravi e soddisfa nel contempo anche le legittime aspettative dei cittadini dell'UE, come di tutti coloro che traggono beneficio dall'assenza di controlli alle frontiere interne, per quanto riguarda la salvaguardia dello spazio Schengen che facilita per definizione la circolazione delle persone e delle merci. Per quanto riguarda l'impatto economico, in particolare il nuovo meccanismo di pianificazione di emergenza, è probabile che una risposta a livello dell'UE alle situazioni di crisi che interessano tutti o più Stati membri e il più ampio ricorso a misure alternative e a misure di attenuazione, se del caso, facilitino l'esercizio della circolazione e/o limitino le ripercussioni dei controlli alle frontiere interne sul mercato unico. In questo l'opzione prescelta può essere determinante nel limitare l'impatto economico negativo delle verifiche di frontiera alle frontiere interne e pertanto i suoi vantaggi economici potrebbero essere significativi. Anche la possibilità di disporre a livello dell'intera UE restrizioni dei viaggi non essenziali applicabili alle frontiere esterne in caso di minaccia per la salute pubblica potrebbe contribuire a tale obiettivo eliminando una probabile causa di ripristino dei controlli. Questa opzione, grazie alla pianificazione di emergenza per Schengen e al rafforzamento del concetto di "misura di extrema ratio", garantisce poi un impatto sociale positivo, arginando di conseguenza il ricorso alle verifiche di frontiera alle frontiere interne. L'opzione prescelta non rimanda ad alcun impatto ambientale misurabile. Potrebbe invece comportare un relativamente maggiore impatto diretto sulla gestione a causa del mantenimento della possibilità di ripristinare temporaneamente i controlli e dell'aggiunta di nuovi obblighi, quali una valutazione del rischio, una notifica standard del ripristino e l'obbligo di presentare regolari relazioni al riguardo. Poiché però le misure proposte in tale opzione dovrebbero comportare nel complesso un minore ricorso alle verifiche di frontiera, l'onere amministrativo supplementare dovrebbe essere limitato. Non è stata condotta un'analisi specifica sulle misure proposte per contrastare la strumentalizzazione dei migranti, dato che la proposta, a tale riguardo, è intesa a chiarire le norme applicabili. Il 19 aprile 2021 la Commissione ha presentato la valutazione d'impatto al comitato per il controllo normativo, il quale ha espresso parere positivo presentando alcune eccezioni riguardanti i) la mancanza di dati sufficienti sui punti forti e deboli delle attuali misure essenziali del codice frontiere Schengen; ii) la vaghezza della descrizione delle opzioni strategiche e della scelta attuativa; e iii) un'analisi dell'impatto insufficientemente elaborata. Per rispondere a queste eccezioni, nella sua relazione la Commissione ha approfondito i dati quantitativi e le informazioni sui pareri dei portatori di interessi per rafforzare le argomentazioni qualitative sollevate in merito ai vantaggi della revoca dei controlli alle frontiere interne. Ha illustrato più chiaramente le carenze della procedura del 2020 dal punto di vista di Schengen per cui i dispositivi integrati dell'UE per la risposta politica alle crisi (IPCR) sono concentrati anzitutto sugli aspetti sanitari, prima di attaccare altri aspetti come il controllo di frontiera, ha sottolineato che, sebbene i controlli di frontiera possano essere uno strumento efficiente, la loro revoca graduale crea notevoli problemi e ha dimostrato più nel dettaglio che le misure alternative sono meno costose pur conseguendo spesso lo risultato dei controlli. La Commissione ha poi rinforzato le varie opzioni previste, ha incluso complementi di informazione approfonditi sull'obiettivo della precedente proposta del 2017, sugli insegnamenti tratti dai relativi negoziati e sulla nuova prospettiva introdotta dalla crisi COVID-19. Per maggiori informazioni sul modo in cui le raccomandazioni del comitato per il controllo normativo si riflettono nella relazione sulla valutazione d'impatto si rimanda all'allegato I, punto 3, della valutazione d'impatto. •Efficienza normativa e semplificazione Secondo il programma di controllo dell'adeguatezza e dell'efficacia della regolamentazione (REFIT) della Commissione, tutte le iniziative volte a modificare la legislazione vigente dell'UE dovrebbero mirare a semplificare e a conseguire gli obiettivi strategici dichiarati in modo più efficiente (ossia ridurre gli oneri normativi superflui). L'analisi dell'impatto induce a ritenere che l'opzione prescelta contribuisca a ottimizzare l'assegnazione delle risorse in caso di crisi e a limitare i costi del ripristino delle verifiche di frontiera alle frontiere interne. Occorre tuttavia osservare che il nuovo obbligo relativo alla valutazione del rischio, il nuovo modello per le notifiche di ripristino dei controlli e gli obblighi di presentare relazioni, e i nuovi compiti connessi al ricorso a misure alternative possono determinare una situazione in cui l'onere complessivo a carico degli Stati membri non sarà ridotto e in alcuni casi addirittura aumenterà.

Per le istituzioni dell'UE sorgerebbero ulteriori obblighi, tra cui creare capacità per prendere decisioni motivate a livello dell'UE sull'imposizione alle frontiere esterne di restrizioni dei viaggi non essenziali verso l'UE, ma anche applicare la pianificazione di emergenza in caso di necessità. Non sono previsti impatti significativi sugli organi e organismi dell'UE, anche se la strumentalizzazione della migrazione irregolare potrebbe comportare un maggiore coinvolgimento dell'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera, nei limiti del regolamento (UE) 2019/1896, per assistere gli Stati membri nella sfida. Nel complesso tali compiti supplementari dovrebbero generare costi aggiuntivi limitati rispetto al significativo impatto positivo sulla gestione delle situazioni di crisi che mettono a rischio il funzionamento globale dello spazio Schengen. •Diritti fondamentali La modifica proposta rispetta i diritti fondamentali e i principi sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, in particolare la libertà di circolazione e di soggiorno (articolo 45), il diritto di asilo (articolo 18) e il principio di non respingimento (articolo 19). Le garanzie di cui agli articoli 3, 4 e 7 del codice frontiere Schengen continuano ad applicarsi anche per quanto riguarda le misure prese per far fronte alla strumentalizzazione dei migranti da parte di paesi terzi. Inoltre, per quanto riguarda le misure proposte per combattere la strumentalizzazione dei migranti, la Commissione ritiene necessario che gli Stati membri rispettino la libertà di espressione, la libertà dei media e la libertà di associazione delle organizzazioni della società civile. Le misure proposte mirano a risolvere i problemi che attualmente incidono sui seguenti diritti: i) rispetto della vita familiare di quanti soggiornano legalmente nell'UE; ii) diritto al lavoro, a esercitare il diritto di stabilimento e di libera prestazione di servizi in qualsiasi Stato membro; iii) diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri; e iv) rispetto della vita privata e protezione dei dati personali. Posto che le restrizioni dei viaggi non essenziali verso l'UE incideranno sempre inevitabilmente su alcuni dei suddetti diritti, le misure proposte non aumenteranno tale impatto poiché riflettono le disposizioni vigenti basate sulla raccomandazione 2020/912 del Consiglio e considerate quindi necessarie e proporzionate in vista di una minaccia per la salute pubblica. L'attuale perdurare dei controlli alle frontiere interne e il loro uso discrezionale come misura di precauzione specie all'inizio della pandemia di COVID-19 hanno avuto un impatto significativo sui diritti fondamentali. Le misure proposte in materia di frontiere interne potranno solo ridurre tale impatto. Quanto alle misure alternative di cui la proposta promuove un più ampio uso, si applicano pienamente le garanzie derivanti dagli attuali obblighi antidiscriminazione previsti dal diritto nazionale e dell'UE, compreso l'articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, esplicitamente ripreso anche all'articolo 4 e all'articolo 7, paragrafo 2, del codice frontiere Schengen, al fine di prevenire la profilazione razziale o altre pratiche illegali. Le norme Schengen potrebbero contribuire con maggiori misure di monitoraggio, ad esempio nel contesto delle valutazioni Schengen. Quanto al rispetto della vita privata e alla protezione dei dati personali, diritti potenzialmente più a rischio nel contesto delle tecnologie di sorveglianza e monitoraggio, tutte le misure proposte soggiacciono alle norme dell'UE di protezione dei dati. In ordine più specificamente al trattamento dei dati personali, il diritto nazionale fornirà la base giuridica necessaria. In tal senso tutte le opzioni garantiscono un livello adeguato di protezione dei cittadini e la presenza di leggi nazionali atte a costituire la base giuridica per il trattamento dei dati personali da parte di tali tecnologie. 4.INCIDENZA SUL BILANCIO La proposta di modifica non incide sul bilancio dell'UE. 5.ALTRI ELEMENTI •Piani attuativi e modalità di monitoraggio, valutazione e informazione La valutazione della modifica del codice frontiere Schengen mirata alla risposta alle minacce per lo spazio senza controlli alle frontiere interne dipenderà dalle informazioni che perverranno dagli Stati membri. La tabella 11 della valutazione d'impatto contiene un elenco non esaustivo di indicatori quantitativi proposti per monitorare il conseguimento degli obiettivi strategici individuati nella valutazione, che riflettono e definiscono nella pratica il successo delle opzioni strategiche. Poiché però l'opzione proposta riguarda situazioni eccezionali, la valutazione periodica degli indicatori non è possibile. Inoltre tale imprevedibilità impedisce di stabilire obiettivi quantitativi fissi. Il sito web della Commissione https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control_en , che informa il pubblico sulle verifiche di frontiera alle frontiere interne in corso, rimarrà il principale strumento di informazione e consentirà di monitorare e valutare la situazione alle frontiere interne. Poiché la base giuridica è limitata all'applicazione di misure alle frontiere interne, la Commissione non può mettere a punto uno strumento distinto sul ricorso a misure alternative come i controlli di polizia nelle zone di frontiera. Ciò non toglie che le condizioni del ricorso a misure alternative alle frontiere interne (controlli di polizia/nuove tecnologie) saranno oggetto di monitoraggio nel quadro del meccanismo di valutazione Schengen, tra cui visite in loco alle frontiere interne e procedimenti di infrazione. •Illustrazione dettagliata delle singole disposizioni della proposta La proposta consta di quattro disposizioni. L'articolo 1 introduce modifiche nel codice frontiere Schengen. L'articolo 2 prevede una modifica della direttiva 2008/115/CE (direttiva rimpatri) al fine di: i) rispecchiare la nuova procedura di cui si propone l'introduzione nel codice frontiere Schengen, la quale prevede il trasferimento immediato nello Stato membro confinante dei migranti irregolari fermati alle frontiere interne nell'ambito della cooperazione operativa transfrontaliera di polizia; ii) eliminare la clausola di sospensione dall'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva rimpatri; e iii) istituire l'obbligo in capo agli Stati membri di notificare alla Commissione nuovi accordi o nuove intese ed eventuali modifiche di quelli esistenti. L'articolo 3 fissa il termine per il recepimento della modifica della direttiva rimpatri. L'articolo 4 stabilisce le condizioni di entrata in vigore e gli effetti del regolamento. Articolo 1: modifiche del codice frontiere Schengen:

L'articolo 2 del codice frontiere Schengen è modificato per quanto riguarda la definizione di "sorveglianza di frontiera" per rispecchiare le definizioni necessarie di concetti quali "strumentalizzazione dei migranti", "viaggi essenziali" e "viaggi non essenziali", introdotti per la prima volta nel codice frontiere Schengen, e "poli di trasporto". Queste definizioni sono aggiunte per rendere conto delle competenze degli Stati membri alle frontiere esterne a effettuare la sorveglianza di frontiera, comprese le misure preventive. L'articolo 5 è modificato per chiarire quali misure possono applicare gli Stati membri ai rispettivi valichi di frontiera quando sono alle prese con situazioni di strumentalizzazione dei migranti. L'articolo 13 è modificato per chiarire quali misure possono applicare gli Stati membri nello svolgimento dei compiti connessi alla sorveglianza di frontiera alle frontiere esterne in relazione alla strumentalizzazione dei migranti, in funzione anche di quanto dispone l'articolo 5. L'articolo 21 bis è aggiunto per creare una base per l'applicazione uniforme alle frontiere esterne delle restrizioni dei viaggi non essenziali verso l'Unione europea in caso di malattie con potenziale epidemiologico. L'articolo conferisce al Consiglio il potere di adottare, su proposta della Commissione, un regolamento di esecuzione al riguardo di cui fissa tutti i parametri necessari, ivi comprese garanzie per i cittadini dell'UE, i soggiornanti di lungo periodo e le persone che esercitano funzioni essenziali. L'articolo 23 è modificato per chiarire il tipo di verifiche autorizzate nelle zone di frontiera. Le modifiche proposte chiariscono che questo tipo di controlli che usano tecnologie di monitoraggio e sorveglianza non è di effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera. Analogamente, se possibile ai sensi del diritto applicabile dovrebbe essere consentita dal punto di vista del codice frontiere Schengen anche la verifica nelle pertinenti banche dati dei dati dei passeggeri che viaggiano all'interno dello spazio senza controlli alle frontiere interne. Il nuovo articolo 23 bis istituisce una procedura per il trasferimento dei migranti irregolari fermati alle frontiere interne nell'ambito della cooperazione operativa transfrontaliera di polizia verso gli Stati membri da cui provengono direttamente. Integra le norme applicabili di cui alla direttiva rimpatri come misure di accompagnamento necessarie per lo spazio senza controlli alle frontiere interne. Prevede la possibilità che gli Stati membri, pur vincolati dall'obbligo di accoglienza, trasferiscano le persone senza titolo per entrare e soggiornare, fermate alle frontiere interne nel contesto di operazioni di cooperazione operativa transfrontaliera di polizia, come i pattugliamenti congiunti, purché tutto induca a credere che le persone in questione hanno appena attraversato la frontiera interna. Tra gli indizi necessari possono figurare la mancanza di documenti validi che attestino l'identità o il diritto di soggiorno nello Stato membro, la registrazione nell'Eurodac da parte di un altro Stato membro o fatture recenti emesse nell'altro Stato membro. Il nuovo articolo e il nuovo allegato XII del codice frontiere Schengen stabiliscono la procedura applicabile in tali casi. L'articolo 24 modificato chiarisce, alla luce delle modifiche dell'articolo 23, che l'uso di tecnologie di monitoraggio e sorveglianza ai valichi di frontiera terrestri può giustificare, in presenza di misure di sicurezza, limiti di velocità o altri ostacoli ai valichi stradali alle frontiere interne. L'articolo 25 prevede un quadro generale applicabile al ripristino dei controlli alle frontiere interne e dà esempi del tipo di minaccia che può comportare il ripristino unilaterale del controllo di frontiera alle frontiere interne e delle circostanze in cui il controllo può essere prorogato. L'articolo 25 bis prevede la procedura applicabile al ripristino unilaterale dei controlli alle frontiere interne da parte degli Stati membri in risposta a eventi prevedibili e imprevedibili. L'articolo 26 chiarisce i criteri cui dovrebbero attenersi gli Stati membri e che dovrebbero riprendere nella successiva notifica dei controlli alle frontiere interne. In questo senso, ed è una novità, accresce l'impatto sulle regioni transfrontaliere. L'articolo stabilisce requisiti diversi in caso di primo ripristino dei controlli di frontiera e in caso di proroga per minacce prevedibili, per tenere conto del fatto che le condizioni per mantenere i controlli alle frontiere interne devono aumentare nel tempo, in linea con il principio di proporzionalità. L'articolo introduce anche il concetto di misure volte ad attenuare le ripercussioni del ripristino dei controlli alle frontiere, che dovrebbero essere applicate di conseguenza. L'articolo 27 è sostituito da un nuovo articolo concernente la notifica del ripristino temporaneo o della proroga dei controlli alle frontiere interne. Stabilisce altresì l'obbligo di presentare una valutazione del rischio in caso di proroga dei controlli alle frontiere interne in relazione a minacce prevedibili. L'articolo 27 bis chiarisce quando dovrebbero svolgersi consultazioni tra la Commissione e gli Stati membri interessati e le circostanze in cui potrebbe o dovrebbe essere emesso un parere sulla necessità e sulla proporzionalità dei controlli alle frontiere interne. L'articolo 28 è sostituito da una nuova disposizione che istituisce un meccanismo specifico di salvaguardia dello spazio Schengen nei casi in cui una minaccia grave per l'ordine pubblico o la sicurezza interna incombe sulla maggioranza degli Stati membri contemporaneamente, mettendo a rischio il funzionamento globale dello spazio senza controlli alle frontiere interne. L'articolo autorizza il Consiglio, su proposta della Commissione, ad adottare una decisione di esecuzione su un approccio coordinato alla minaccia grave individuata nella maggioranza degli Stati membri contemporaneamente, che sostituirebbe le misure nazionali in vigore. La decisione del Consiglio deve essere riesaminata periodicamente, su proposta della Commissione, nell'ottica di prorogare, modificare o revocare le misure adottate. L'articolo 31 è modificato per stabilire norme generali sulle comunicazioni al Parlamento europeo e al Consiglio, applicabili a tutti e quattro i meccanismi. L'articolo 33 è modificato per scollegare l'obbligo di presentare relazioni sul ripristino dei controlli alle frontiere interne dalla revoca di tali controlli e apporta maggiori dettagli sugli elementi da includere nella relazione annuale della Commissione sul funzionamento dello spazio senza frontiere interne, e sulla cooperazione con le agenzie. L'articolo 39 modificato del codice frontiere Schengen integra l'articolo 2 della proposta di regolamento e prevede l'obbligo in capo agli Stati membri di notificare alla Commissione le regioni transfrontaliere al fine di determinare l'ambito di applicazione delle eventuali misure di attenuazione oggetto di un regolamento di esecuzione ai sensi dell'articolo 28 e le zone da considerare ai fini della stima dell'impatto di cui articolo 26 del codice frontiere Schengen. Per tenere maggiormente conto degli interessi delle regioni transfrontaliere nell'applicazione degli articoli 26 e 28 del codice frontiere Schengen, il nuovo articolo 42 ter fa obbligo agli Stati membri di notificare alla Commissione le regioni transfrontaliere designate. 2021/0428 (COD) Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO

recante modifica del regolamento (UE) 2016/399 che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone

IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 77, paragrafo 2, lettere b) ed e), e l'articolo 79, paragrafo 2, lettera c), vista la proposta della Commissione europea, previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, considerando quanto segue: (1)A norma dell'articolo 3, paragrafo 2, del trattato sull'Unione europea (TUE), l'Unione ricomprende uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia privo di controlli alle frontiere interne, in cui deve essere assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest'ultima. (2)Il regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 marzo 2016 ("codice frontiere Schengen") detta norme sulla circolazione delle persone da e verso lo spazio senza controllo alle frontiere interne ("spazio Schengen") e tra Stati membri facenti parte dello spazio Schengen. (3)Negli ultimi anni lo spazio Schengen ha subito sfide senza pari che per natura non sono circoscrivibili al territorio di un solo Stato membro. Tali sfide hanno dimostrato che il mantenimento dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza nello spazio Schengen è responsabilità condivisa che richiede l'azione congiunta e coordinata degli Stati membri e a livello dell'Unione. Hanno inoltre evidenziato le lacune del regime di funzionamento dello spazio Schengen alle frontiere esterne come alle frontiere interne e la necessità di creare un quadro più forte e solido per poter rispondere con maggiore efficacia alle sfide cui fa fronte lo spazio Schengen. (4)Il controllo di frontiera alle frontiere esterne è nell'interesse non solo dello Stato membro alle cui frontiere esterne è effettuato, ma di tutti gli Stati membri che hanno abolito il controllo di frontiera interno e dell'intera Unione. Gli Stati membri sono tenuti a garantire standard elevati di gestione delle loro frontiere esterne, anche attraverso una cooperazione rafforzata tra guardie di frontiera, polizia, autorità doganali e altre autorità competenti. L'Unione apporta sostegno attivo con i finanziamenti delle agenzie, in particolare l'Agenzia della guardia di frontiera e costiera europea, e la gestione del meccanismo di valutazione Schengen. Occorre rafforzare le norme applicabili alle frontiere esterne per rispondere meglio alle nuove sfide emerse di recente alle frontiere esterne. (5)Con la pandemia di COVID-19 è accresciuta la necessità di un'Unione più preparata a rispondere a situazioni di crisi alle frontiere esterne caratterizzate da malattie con potenziale epidemico che costituiscono una minaccia per la salute pubblica. La pandemia di COVID-19 ha dimostrato che le minacce per la salute pubblica possono esigere norme uniformi in materia di restrizioni di viaggio nei confronti dei cittadini di paesi terzi che si recano nell'Unione europea. Far fronte a queste minacce con misure incoerenti e divergenti alle frontiere esterne ha un'incidenza negativa sul funzionamento dell'intero spazio Schengen, toglie prevedibilità a chi viaggia dai paesi terzi e riduce i contatti interpersonali con i cittadini di quei paesi. Per preparare lo spazio Schengen a sfide future di pari portata in relazione a minacce per la salute pubblica, è necessario istituire un nuovo meccanismo che consenta l'adozione e la revoca tempestiva di misure coordinate a livello dell'Unione. La nuova procedura alle frontiere esterne dovrebbe applicarsi in situazioni di malattia infettiva con potenziale epidemico accertata tale dal Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie o dalla Commissione. Questo meccanismo dovrebbe integrare le procedure che intendono istituire la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle gravi minacce per la salute a carattere transfrontaliero segnatamente in caso di riconoscimento di un'emergenza di sanità pubblica,e il mandato riveduto del Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie. (6)Ai sensi di questo meccanismo il Consiglio dovrebbe adottare, su proposta della Commissione, un regolamento che introduce restrizioni di viaggio, in particolare restrizioni all'entrata e altre misure necessarie per viaggiare nell'Unione europea, e le condizioni per la loro revoca. Considerata la natura politicamente sensibile di tali misure che incidono sul diritto di ingresso nel territorio degli Stati membri, dovrebbero essere attribuite al Consiglio competenze di esecuzione per l'adozione di tale regolamento, su proposta della Commissione. (7)È importante che, in linea con gli obblighi derivanti dal diritto dell'Unione e internazionale, sia sempre permesso di entrare nel territorio dell'Unione ai cittadini dell'Unione e ai cittadini di paesi terzi che, in virtù di accordi conclusi tra l'Unione e i suoi Stati membri, da un lato, e tali paesi terzi, dall'altro, godono di diritti di libera circolazione equivalenti a quelli dei cittadini dell'Unione, come ai relativi familiari. Anche a chi soggiorna nell'Unione dovrebbe essere sempre permesso di fare ritorno nell'Unione. L'atto dovrebbe contenere tutti gli elementi necessari a garantire restrizioni di viaggio effettive, mirate, non discriminatorie e proporzionate all'evoluzione della situazione epidemiologica. Dovrebbe specificare, se del caso, le categorie di viaggiatori esenti da restrizioni all'entrata. Inoltre o in alternativa l'atto dovrebbe specificare le aree geografiche o i paesi terzi soggetti a specifiche misure di viaggio, in base a una metodologia oggettiva e criteri applicabili che dovrebbero includere in particolare la situazione epidemiologica. L'atto potrebbe specificare a quali condizioni è possibile viaggiare, ad esempio test, quarantena, autoisolamento o altra misura appropriata come l'obbligo di compilare un modulo di localizzazione dei passeggeri o altro strumento di tracciamento dei contatti, tenendo conto in particolare dei sistemi dell'Unione sviluppati per agevolare la circolazione in condizioni di sicurezza, come i sistemi di certificazione digitale. All'occorrenza l'atto potrebbe altresì istituire un meccanismo che permetta di prendere misure supplementari in caso di grave peggioramento della situazione epidemiologica in una o più aree geografiche. (8)È inoltre necessario rafforzare le norme e le garanzie previste dal diritto dell'Unione in modo che gli Stati membri possano agire prontamente contro casi di strumentalizzazione dei migranti. Con questo genere di strumentalizzazione si dovrebbe intendere ogni situazione in cui un paese terzo istiga flussi migratori irregolari verso l'Unione incoraggiando o favorendo attivamente l'arrivo di cittadini di paesi terzi alle frontiere esterne degli Stati membri, se tali azioni denotano l'intenzione di destabilizzare l'Unione intera o uno Stato membro e sono di natura tale da mettere a repentaglio funzioni essenziali dello Stato come la sua integrità territoriale, il mantenimento dell'ordine pubblico o la salvaguardia della sicurezza nazionale. (9)Possono configurare strumentalizzazione dei migranti le situazioni in cui un paese terzo attivamente incoraggia o favorisce lo spostamento irregolare di cittadini di paesi terzi dal suo territorio verso le frontiere esterne degli Stati membri, ma anche l'incoraggiamento attivo o il favoreggiamento dello spostamento irregolare di cittadini di paesi terzi già presenti sul suo territorio. La strumentalizzazione dei migranti può anche comportare l'imposizione di misure coercitive intese a impedire loro di lasciare le zone di frontiera del paese terzo strumentalizzante per dirigersi altrove che in uno Stato membro. (10)L'Unione dovrebbe attivare tutti gli strumenti del suo arsenale diplomatico, finanziario e operativo per sostenere gli Stati membri che si trovano alle prese con forme di strumentalizzazione. La diplomazia dell'Unione o dello Stato membro interessato dovrebbe costituire il mezzo prioritario per affrontare il fenomeno della strumentalizzazione. A questa può integrarsi, se del caso, l'imposizione di misure restrittive dell'Unione. (11)Nel contempo oltre a queste misure è altrettanto necessario rafforzare le norme vigenti in materia di controlli alle frontiere esterne e di sorveglianza di frontiera. Per assistere ulteriormente lo Stato membro alle prese con forme di strumentalizzazione dei migranti, il regolamento (UE) XXX/XXX integra le norme sul controllo di frontiera con misure specifiche nel settore dell'asilo e del rimpatrio, nel rispetto dei diritti fondamentali degli interessati, in particolare del diritto di asilo, e prevedendo l'assistenza necessaria delle agenzie delle Nazioni Unite e di altre organizzazioni pertinenti. (12)In una situazione di strumentalizzazione, allo Stato membro interessato dovrebbe essere data in particolare la possibilità, se necessario, di limitare al minimo il traffico di frontiera chiudendo alcuni valichi, pur assicurando un accesso reale ed effettivo alle procedure di protezione internazionale. Eventuali decisioni in questo senso dovrebbero essere prese alla luce del riconoscimento, da parte del Consiglio europeo, di una situazione di strumentalizzazione dei migranti cui si trovino confrontati l'Unione o uno o più Stati membri. È altresì opportuno che limitazioni di questo tipo tengano pienamente conto dei diritti dei cittadini dell'Unione, dei cittadini di paesi terzi beneficiari del diritto di libera circolazione in virtù di un accordo internazionale e dei cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo ai sensi del diritto nazionale o dell'Unione o titolari di visto di lunga durata, come dei loro familiari. Dette limitazioni dovrebbero applicarsi in modo da garantire il rispetto degli obblighi relativi all'accesso alla protezione internazionale, in particolare il principio di non respingimento. (13)L'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera assiste gli Stati membri nell'attuazione degli aspetti operativi della gestione delle frontiere esterne, con scambi di informazioni, fornitura di attrezzature, sviluppo di capacità e formazione per le guardie di frontiera nazionali, informazioni mirate e analisi dei rischi e l'impiego del corpo permanente. Il nuovo mandato dell'Agenzia offre notevoli opportunità di sostegno alle attività di controllo di frontiera, comprese le operazioni di screening e rimpatrio e interventi rapidi alle frontiere e/o interventi di rimpatrio su richiesta e sul territorio dello Stato membro ospitante interessato.

(14)In virtù dell'articolo 41, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2019/1896, il direttore esecutivo dell'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera deve raccomandare a uno Stato membro di richiedere all'Agenzia di avviare, effettuare o adeguare il sostegno della stessa in funzione delle minacce e sfide individuate alle frontiere esterne, se ricorrono le condizioni stabilite in detta disposizione. In particolare può rivelarsi necessario il sostegno dell'Agenzia in situazioni in cui questa abbia effettuato un'apposita valutazione delle vulnerabilità in relazione alla strumentalizzazione dei migranti. Sulla base dei risultati di tale valutazione delle vulnerabilità o quando a una o più sezioni di frontiera esterna è attribuito un livello di impatto critico e tenuto conto degli elementi pertinenti dei piani di emergenza dello Stato membro, dell'analisi dei rischi effettuata dall'Agenzia e del livello "analisi" del quadro situazionale europeo, il direttore esecutivo deve raccomandare allo Stato membro interessato di richiedere all'Agenzia di avviare, effettuare o adeguare il proprio sostegno conformemente all'articolo 41, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2019/1896. Tale competenza del direttore esecutivo non pregiudica l'eventuale sostegno generale che l'Agenzia sta già fornendo agli Stati membri. (15)In situazioni di strumentalizzazione dei migranti lo Stato membro interessato dovrebbe inoltre rafforzare il controllo di frontiera, anche, se del caso, con misure supplementari di contrasto agli attraversamenti illegali e risorse e mezzi tecnici supplementari per impedire l'attraversamento non autorizzato della frontiera. Tra i mezzi tecnici potrebbero figurare tecnologie moderne come droni e sensori di movimento e unità mobili. Il ricorso a mezzi tecnici, in particolare qualsiasi tecnologia in grado di raccogliere dati personali, deve basarsi su norme di legge nazionali chiaramente definite ed essere a queste conforme. (16)È opportuno delegare alla Commissione il potere di specificare, in atti delegati adottati a norma del presente regolamento, norme adeguate di sorveglianza di frontiera riguardanti in particolare le nuove tecnologie che possono usare gli Stati membri, tenendo conto del tipo di frontiera (terrestre, marittima o aerea), dei livelli di impatto assegnati a ciascuna sezione di frontiera esterna a norma dell'articolo 34 del regolamento (UE) 2019/1896 e di altri fattori pertinenti, come risposta specifica alle situazioni di strumentalizzazione dei migranti. (17)In uno spazio senza controllo alle frontiere interne chiunque dovrebbe poter circolare liberamente e in sicurezza tra gli Stati membri. In proposito è opportuno chiarire che il divieto di controlli alle frontiere interne non pregiudica la competenza degli Stati membri a effettuare verifiche sul loro territorio, anche alle frontiere interne, per fini diversi dal controllo di frontiera. È opportuno in particolare chiarire che le autorità nazionali competenti, comprese le autorità sanitarie o di contrasto, restano in linea di principio libere di effettuare verifiche nell'esercizio dei pubblici poteri conferiti dal diritto nazionale. (18)Se è vero che il divieto di controlli alle frontiere interne si estende anche alle verifiche di effetto equivalente, è opportuno che le verifiche effettuate dalla autorità competenti non siano considerate equivalenti all'esercizio delle verifiche di frontiera quando non hanno per obiettivo il controllo di frontiera, si basano su informazioni e sull'esperienza generali di dette autorità competenti quanto a possibili minacce per la pubblica sicurezza o l'ordine pubblico, compreso quando sono volte a contrastare il soggiorno o la residenza irregolare e a combattere i reati transfrontalieri connessi alla migrazione irregolare, sono ideate ed eseguite in maniera chiaramente distinta dalle verifiche sistematiche sulle persone alle frontiere esterne, sono effettuate in poli di trasporto come porti, stazioni ferroviarie o autostazioni e aeroporti o direttamente a bordo di servizi di trasporto passeggeri e sono basate su analisi dei rischi. (19)I flussi migratori irregolari non si dovrebbero considerare di per sé una minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza interna, tuttavia possono richiedere ulteriori misure per il funzionamento dello spazio Schengen. (20)La lotta contro il soggiorno irregolare e i reati transfrontalieri connessi alla migrazione irregolare come la tratta di esseri umani, il traffico di migranti, la frode documentale e altre forme di criminalità transfrontaliera potrebbe comprendere, in particolare, misure volte a verificare l'identità, la cittadinanza e lo status di soggiorno, purché tali verifiche non siano sistematiche e siano effettuate sulla base di un'analisi dei rischi. (21)L'uso di tecnologie moderne per monitorare i flussi di traffico, in particolare sulle autostrade e su altre strade importanti determinate dagli Stati membri, può essere utile per affrontare le minacce per l'ordine pubblico o la sicurezza interna. Il divieto di controlli alle frontiere interne non dovrebbe essere inteso come impedimento all'esercizio lecito delle competenze di polizia o di altri pubblici poteri per effettuare verifiche nelle zone di frontiera interne. Rientrano tra queste le verifiche che comportano l'uso di tecnologie di monitoraggio e sorveglianza generalmente in uso nel territorio e basate su una valutazione del rischio ai fini della sicurezza interna. Il ricorso a queste tecnologie a fini di verifica non dovrebbe pertanto essere considerato equivalente ai controlli di frontiera. (22)Perché queste tecnologie siano efficaci, dovrebbe essere possibile applicare limiti di velocità proporzionati ai valichi di frontiera stradali. (23)Il divieto del controllo di frontiera alle frontiere interne non dovrebbe limitare lo svolgimento delle verifiche previste da altri strumenti del diritto dell'Unione. Le norme di cui al presente regolamento non dovrebbero pertanto pregiudicare le norme applicabili relative allo svolgimento di verifiche dei dati dei passeggeri nelle banche dati pertinenti prima dell'arrivo. (24)È necessario fare in modo che le verifiche svolte dagli Stati membri nell'esercizio delle competenze nazionali rimangano pienamente coerenti con uno spazio libero da controlli alle frontiere interne. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, quanto maggiori sono gli indizi che le verifiche svolte dagli Stati membri nelle rispettive zone di frontiera hanno un effetto equivalente a quello del controllo di frontiera, visto l'obiettivo di tali verifiche, la loro portata territoriale e eventuali differenze dalle verifiche svolte nel resto del territorio, tanto più sono necessarie norme e limitazioni rigorose e precise che stabiliscano le condizioni per l'esercizio, da parte degli Stati membri, delle competenze di polizia in una zona di frontiera. (25)Occorre prendere misure in ordine agli spostamenti non autorizzati di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare in uno spazio senza controllo alle frontiere interne. Per potenziare il funzionamento dello spazio Schengen, gli Stati membri dovrebbero poter decidere misure aggiuntive per contrastare gli spostamenti irregolari tra Stati membri e il soggiorno irregolare. Le autorità di contrasto nazionali di uno Stato membro, quando alle frontiere interne fermano cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, nel quadro della cooperazione operativa transfrontaliera di polizia, dovrebbero avere la possibilità di rifiutare loro il diritto di entrare o rimanere nel loro territorio e di trasferirli verso lo Stato membro da cui sono entrati. È opportuno che lo Stato membro di provenienza diretta abbia a sua volta l'obbligo di ricevere i cittadini di paesi terzi fermati. (26)La procedura secondo cui uno Stato membro può trasferire il cittadino di paesi terzi fermato verso lo Stato membro da cui proviene direttamente dovrebbe essere rapida, seppur soggetta a garanzie, e svolgersi nel pieno rispetto dei diritti fondamentali e del principio di non discriminazione sancito dall'articolo 21 della Carta, per impedire la profilazione razziale. Alle autorità dovrebbe essere data la possibilità di verificare le informazioni rese immediatamente disponibili sugli spostamenti degli interessati. Tali informazioni possono includere elementi oggettivi che permettano alle autorità di concludere che l'interessato è da poco arrivato da un altro Stato membro, come il possesso di documenti, comprese ricevute o fatture, che attestino il viaggio recente dall'altro Stato membro. I cittadini di paesi terzi soggetti a procedura di trasferimento dovrebbero ricevere una decisione motivata per iscritto. Sebbene la decisione debba essere immediatamente esecutiva, al cittadino di paese terzo dovrebbero essere concessi mezzi di ricorso effettivi avverso la decisione di trasferimento o per chiederne la revisione. Il ricorso non dovrebbe avere effetto sospensivo. (27)La procedura di trasferimento di cui al presente regolamento non dovrebbe pregiudicare la possibilità a disposizione degli Stati membri di rimpatriare cittadini di paesi terzi in posizione irregolare in virtù di accordi o intese bilaterali di cui all'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 2008/115/CE ("direttiva rimpatri"), nei casi in cui detti cittadini siano intercettati fuori dalle immediate vicinanze delle frontiere interne. Per agevolare l'applicazione di tali accordi o intese e a complemento dell'obiettivo di proteggere lo spazio senza frontiere interne, è opportuno che agli Stati membri sia data la possibilità di concludere nuovi accordi o intese e di aggiornare quelli esistenti. È opportuno che alla Commissione siano notificate tali modifiche o aggiornamenti. Lo Stato membro che riprenda in carico un cittadino di paese terzo secondo la procedura di cui al presente regolamento o sulla base di accordi o intese bilaterali dovrebbe essere tenuto a emettere una decisione di rimpatrio conformemente alla direttiva rimpatri. Per garantire la coerenza tra le nuove procedure previste dal presente regolamento e le norme vigenti in materia di rimpatrio di cittadini di paesi terzi, è pertanto necessaria una modifica mirata dell'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva rimpatri. (28)In casi eccezionali è possibile che, per far fronte alle minacce che incombono sullo spazio Schengen, gli Stati membri debbano prendere misure alle frontiere interne. Gli Stati membri restano competenti per determinare se occorra ripristinare temporaneamente o prorogare i controlli di frontiera. In base alle norme vigenti è previsto il ripristino dei controlli alle frontiere interne per una durata limitata quando in un solo Stato membro si manifesta una minaccia grave per l'ordine pubblico o la sicurezza interna. In particolare possono costituire una minaccia grave per l'ordine pubblico o la sicurezza interna il terrorismo e la criminalità organizzata, le emergenze di sanità pubblica su vasta scala o gli eventi internazionali di ampia portata o alto profilo, come manifestazioni sportive, commerciali o politiche. (29)Una minaccia grave per l'ordine pubblico o la sicurezza interna può inoltre derivare da spostamenti non autorizzati su vasta scala di migranti irregolari tra gli Stati membri, se la situazione che ne risulta mette a dura prova le risorse e le capacità complessive dei servizi nazionali responsabili e gli altri mezzi previsti dal presente regolamento non sono sufficienti per contrastare tali afflussi e spostamenti. Dato il contesto gli Stati membri dovrebbero poter fare affidamento su segnalazioni obiettive e quantificate degli spostamenti non autorizzati, se disponibili, specie se prodotte periodicamente dalle agenzie competenti dell'Unione nell'ambito dei rispettivi mandati. Dovrebbe essere data la possibilità a uno Stato membro di avvalersi delle informazioni trasmesse dalle agenzie per dimostrare nella valutazione del rischio il carattere eccezionale della chiara minaccia che rappresentano gli spostamenti non autorizzati, a giustificazione del ripristino dei controlli alle frontiere interne. (30)Sebbene sia previsto a livello di Unione che si intervenga quando la natura di una minaccia deriva da carenze gravi e persistenti nel controllo alle frontiere este