Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul Funzionamento del Regolamento della Commissione n. 3932/92, relativo all'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3, (ex articolo 85, paragrafo 3) del Trattato a determinate categorie di accordi, decisioni e pratiche concordate nel settore delle assicurazioni"

(2000/C 51/24)

Il Comitato economico e sociale, in data 8 luglio 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del Regolamento interno, di elaborare un parere in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Ravoet, in data 25 novembre 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità 9 dicembre 1999 nel corso della 368a sessione plenaria il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La Commissione europea ha presentato, con il riferimento COM (1999) 192 def., la sua relazione al Consiglio e al Parlamento europeo sull'applicazione del regolamento di esenzione di cui beneficiano le imprese di assicurazione in base alle disposizioni del Trattato in materia di concorrenza (art. 81-1) per talune categorie di accordi.

1.2. Il regolamento di abilitazione del Consiglio del 1993 le imponeva infatti di rendere conto, entro sei anni, dell'applicazione di tale regime particolare. Il Comitato è d'accordo sul fatto che la presentazione di questa relazione si situa in un momento opportuno per preparare la continuità della politica seguita in base al regolamento di esenzione che giunge a scadenza nel marzo 2003.

1.3. Il Comitato si compiace della procedura di consultazione avviata dalla Commissione in occasione della presentazione della relazione, specie nei confronti delle autorità e delle giurisdizioni nazionali competenti in materia di assicurazioni e di concorrenza. Il Comitato auspica che la Commissione verifichi l'univocità del modo in cui gli organi nazionali applicano le disposizioni in materia di concorrenza. A suo giudizio infatti vi sono reali rischi di divergenza, in quanto le loro decisioni poggiano su analisi sia di tipo giuridico che di tipo economico. Occorre perciò conoscere i metodi che tali organi praticano e il contesto a cui si riferiscono. Tale preoccupazione è accentuata dalla prospettiva del decentramento dell'esercizio delle competenze in materia di applicazione del diritto comunitario della concorrenza, prospettato dal Libro bianco della Commissione del 28 aprile 1999.

1.4. Il Comitato farà riferimento ai suoi pareri(1) emessi rispettivamente sul regolamento di abilitazione del Consiglio e sul regolamento di esenzione della Commissione.

1.5. Il presente parere intende:

- definire il contesto nel quale valutare tali disposizioni;

- fornire una valutazione generale della relazione della Commissione e

- formulare alcune riflessioni in merito a punti particolari sollevati nella relazione della Commissione.

2. Osservazioni generali

2.1. Il Comitato ribadisce il proprio attaccamento all'idea di una concorrenza libera ed efficace, che costituisce un fattore di progresso economico e favorisce il consumatore. Intende quindi richiamare l'attenzione sulla necessità che le deroghe accordate per talune attività mantengano un carattere di eccezionalità e non vengano interpretate in modo da estenderne la portata.

2.2. Il regolamento di esenzione di cui beneficiano le imprese di assicurazione per determinate categorie di accordi risponde alla volontà espressa nell'articolo 81, paragrafo 3 del Trattato di consentire gli accordi che contribuiscano a promuovere il progresso tecnico o economico o che abbiano un effetto positivo sulla produzione o sulla distribuzione dei prodotti, a condizione che i consumatori ne traggano un utile.

2.3. Nel settore delle assicurazioni, numerosissimi accordi di questo tipo sono stati notificati ai servizi della Commissione prima dell'entrata in vigore del regime di esenzione per categorie, per ragioni spesso specifiche di questa particolare attività economica. Il Comitato aveva accolto con favore la semplificazione derivante dall'adozione del regime di esenzione per categorie che elimina gli inconvenienti di un pesante controllo amministrativo. Constata ora che la Commissione ha consolidato l'esperienza che consente di proseguire l'applicazione del regolamento di esenzione.

2.4. L'attività assicurativa è infatti caratterizzata da:

- un meccanismo di formazione dei prezzi diverso da quello riscontrato nella maggior parte delle altre attività economiche, nel senso che gli elementi costitutivi del prezzo di costo si situano nel futuro in funzione dei premi e dei contributi percepiti (inversione del ciclo di produzione). Il Comitato osserva che la formazione dei prezzi nel settore assicurativo è influenzata inoltre dal fatto che gli Stati membri hanno reso obbligatorie talune assicurazioni, contribuendo così a un irrigidimento della domanda, e dal fatto che in diversi Stati membri certe assicurazioni sono soggette ad una politica di controllo dei prezzi. Il Comitato osserva che tale regolamentazione dei prezzi ha come effetto una riduzione della competitività delle imprese.

- La funzione di protezione degli assicurati e degli aventi diritto che assolvono le imprese di assicurazione, delle quali si deve pertanto prevenire il fallimento; tale preoccupazione è particolarmente viva per gli impegni a lungo termine delle imprese di assicurazione, specie in materia di pensioni, settore in cui il loro ruolo assume crescente importanza.

- Una complessità tecnica e giuridica da cui risulta che per il consumatore è spesso utile poter trovare dei punti di riferimento che garantiscano una maggiore trasparenza e una migliore comprensione degli impegni contrattuali.

- Il bisogno di accedere a mezzi finanziari considerevoli per rispondere alle esigenze del mercato che superano le capacità finanziarie delle imprese considerate isolatamente.

2.5. Tali particolarità spiegano probabilmente perché è stato necessario tanto tempo per definire le norme in materia di concorrenza applicabili specificamente al settore delle assicurazioni. Con l'equilibrio realizzato tra gli obiettivi di un corretto funzionamento del Mercato unico, esse giustificano l'intento di tutelare gli interessi dei consumatori e l'impiego efficiente delle risorse amministrative della Commissione, regime di cui il Comitato sottolinea il carattere eccezionale.

2.6. La Commissione sottolinea molto giustamente nella sua relazione che l'entrata in vigore del regolamento di esenzione ha per così dire coinciso con quella delle direttive della "terza generazione" che hanno completato la realizzazione di un Mercato unico nel settore delle assicurazioni e afferma di voler garantire, nell'esercizio delle sue competenze, una funzione di equilibrio rispetto alle libertà che il Mercato unico offre agli operatori del settore.

2.7. Dall'inizio del decennio il settore europeo delle assicurazioni ha vissuto importanti mutamenti, tra l'altro l'abbandono del regime di approvazione preliminare delle tariffe e delle condizioni, lo sviluppo di una concorrenza transfrontaliera, concentrazioni importanti anche con altri istituti finanziari, e la comparsa di nuovi operatori, nuove tecnologie e nuovi canali di vendita.

3. Osservazioni particolari

3.1. Statistiche tecniche comuni

3.1.1. Il Comitato riconosce che ai fini della buona conclusione delle operazioni di assicurazione è necessario che le imprese abbiano accesso a informazioni statistiche il più possibile affidabili e rappresentative del mercato. Considera opportuno mantenere il regime instaurato dal regolamento di esenzione, sorvegliando nondimeno che le attività statistiche comuni conservino un carattere puramente indicativo. Come la Commissione, si rallegra del fatto che tali attività agevolano l'accesso al mercato del più gran numero possibile di operatori. A suo avviso è opportuno che le grandi imprese partecipino agli studi comuni in modo da accrescerne l'affidabilità.

3.1.2. Il Comitato ritiene che l'elaborazione di statistiche comuni più particolareggiate consenta agli operatori di perfezionare la loro politica di sottoscrizione in modo tale da favorire la concorrenza e l'affidabilità dei calcoli tecnici.

3.1.3. Il Comitato raccomanda che tali studi siano accessibili agli operatori che desiderino associarvisi a condizioni ragionevoli. I consumatori dovrebbero poter essere informati, ad esempio tramite le pubblicazioni delle autorità di controllo, circa il ruolo che tali dati svolgono nella costituzione dei premi.

3.2. Condizioni-tipo di assicurazione

3.2.1. Il Comitato considera che per le parti in causa, assicuratori, intermediari e consumatori, è importante potersi riferire a condizioni indicative. Queste clausole costituiscono punti di riferimento che consentono di valutare la portata delle garanzie. Al punto 23 della relazione, la Commissione indica di voler rivedere il principio previsto dall'articolo 7, paragrafo 1 che riguarda le clausole tipo di esclusione, le garanzie concesse con riserva di condizioni tipo e le estensioni di garanzia tipo che risulterebbero superflue per numerosi sottoscrittori.

3.2.2. Il Comitato prende atto del punto di vista generale della Commissione riguardo a tali clausole e ne appoggia l'azione di vigilanza, ma ritiene che la relazione non indichi quali esperienze concrete abbiano mostrato la necessità di tale revisione. Dalla prassi risulta che, nel caso dei contratti interessanti, dei grandi rischi o di quelli sottoscritti su intervento di certi intermediari che abbiano negoziato condizioni specifiche per i loro clienti, le imprese derogano spesso ai modelli, confermandone così il carattere indicativo. Vengono impiegate condizioni tipo a carattere indicativo sia nell'elenco delle garanzie previste nel contratto, sia nell'indicazione precisa dei limiti di quest'ultimo, tramite esclusioni o misure di sicurezza che l'assicurato deve adottare per beneficiare della copertura; il ricorso ad un elenco di esclusioni dipenderà inoltre dalla tipologia della formulazione del contratto, contenente un elenco dettagliato su taluni mercati e del tipo "tutti, salvo..." su altri. Per tali motivi il Comitato vorrebbe disporre di maggiori informazioni riguardo all'esperienza relativa a questo tipo di clausole prima di riesaminare il regime attuale di esenzione di notifica.

3.2.2.1. Il Comitato rimanda peraltro ai suoi pareri relativi alle clausole abusive. Senza dover risalire a studi o pareri riguardanti una situazione anteriore all'attuazione della Direttiva 93/13/CE concernente le clausole abusive, esso rammenta i lavori svolti nel 1997-1998 dal proprio Osservatorio del mercato unico in occasione della preparazione del parere dal titolo "I consumatori nel mercato delle assicurazioni". In tale circostanza il Comitato aveva

(1) messo in rilievo il principio fondamentale dell'equilibrio da garantire tra assicuratore e assicurato nei rapporti contrattuali,

(2) riconosciuto la giustificazione del regime di esenzione previsto dalla relazione in esame e

(3) invitato la Commissione ad esaminare in modo più sistematico le clausole figuranti nei contratti destinati ai consumatori, al fine di rimediare, se necessario, al loro carattere abusivo.

3.3. Copertura in comune di certi tipi di rischi

3.3.1. Nel parere sul regolamento di abilitazione il Comitato aveva constatato l'evidente utilità della copertura in comune di certi tipi di rischi, in particolare per affrontare quelli più grossi.

3.3.2. Il Comitato condivide l'approccio realistico della Commissione nel complesso ambito della definizione dei mercati da prendere in considerazione per valutare la liceità delle coperture in comune di certi rischi. La recente inchiesta della Commissione sul mercato dell'assicurazione dei rischi aviazione, citata al punto 30 della relazione, dà la prova di questo realismo. La Commissione potrebbe cercare utilmente il modo per permettere agli operatori di trovare, in tempi ragionevoli, una reale sicurezza giuridica per quanto riguarda la liceità o meno della copertura in comune di certi tipi di rischi.

3.3.3. Il Comitato invita tuttavia la Commissione a non limitarsi a considerare esclusivamente la dimensione (cfr. punto 28, lettera b) della relazione) per intervenire su un mercato come criterio per aderire a un consorzio, ma di tenere conto anche dell'opportunità che rappresenta per un'impresa desiderosa di acquisire un'esperienza tecnica il fatto di partecipare a un consorzio.

3.4. Apparecchiature di sicurezza

3.4.1. Il Comitato osserva che la partecipazione delle imprese di assicurazioni alla standardizzazione delle apparecchiature di sicurezza e di protezione tende a rafforzare l'affidabilità del materiale a disposizione del consumatore. Su questo punto gli interessi delle imprese e del pubblico vanno di pari passo.

3.4.2. Il Comitato prende atto del contesto in cui la Commissione, in base ad osservazioni provenienti dai fabbricanti di apparecchiature di sicurezza, è stata indotta ad assumere un tono critico quanto agli sforzi effettuati dagli assicuratori in materia di ravvicinamento delle norme tecniche relative al materiale di protezione contro l'incendio e il furto, in particolare. Esso richiama nondimeno l'attenzione sui lavori concreti condotti su iniziativa degli assicuratori e attraverso la loro rappresentanza nell'ambito di organismi di concertazione con i professionisti e i consumatori e di organismi di normalizzazione. A suo giudizio, la lentezza dei progressi verso un'armonizzazione europea delle norme tecniche è dovuta ad aspetti che spesso travalicano le possibilità degli assicuratori. Mentre è legittimo incoraggiare l'armonizzazione, tale obiettivo non può tuttavia porre le imprese di assicurazione nell'obbligo di allineare verso il basso le esigenze qualitative per il materiale di sicurezza. Gli assicuratori devono, del resto, poter sviluppare standard in modo rapido e flessibile dove e quando le circostanze lo richiedono.

Il Comitato invita la Commissione a favorire la libera circolazione delle merci in questo settore con mezzi appropriati che per lo più esulano dal contesto della relazione.

3.5. Il regolamento dei sinistri e i registri

3.5.1. Il Comitato constata che le parti interessate rinunciano ad estendere la portata del regolamento di esenzione alle due categorie succitate che invece figuravano nel regolamento di abilitazione.

4. Conclusioni

La relazione si presenta come un soddisfacente resoconto della pratica relativa all'applicazione del regolamento d'esenzione, dà prova di realismo ed è animata dalla volontà di garantire ai potenziali operatori l'accesso ai mercati e ai consumatori la trasparenza. La Commissione ha espletato con discernimento le proprie competenze autorizzando la cooperazione negli ambiti tecnici coperti dal regolamento di esenzione e intervenendo quando la cooperazione perturbava troppo le condizioni commerciali. Il Comitato constata che tale regime risponde a un bisogno e, come indica la varietà delle condizioni dell'offerta di assicurazioni, esso non ha dato luogo a una perdita di competitività. Per tale ragione la relazione dovrebbe incitare a proseguire sulla strada aperta dal/i regolamento/i e ispirare le autorità nazionali il cui ruolo acquisterà certamente crescente importanza negli anni futuri.

Bruxelles, 9 dicembre 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) GU C 182 del 23.7.1990, pag. 27 e GU C 19 del 25.1.1993, pag. 97.