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PARERE DELLA BANCA CENTRALE EUROPEA
del 7 agosto 2003
su richiesta della Banca d’Italia relativo a una proposta di normativa in materia di sistemi di
pagamento, infrastrutture e strumenti di pagamento 
(CON/2003/14)
1. Il 10 giugno 2003 la Banca centrale europea (BCE) ha ricevuto dalla Banca d’Italia una richiesta di
parere in merito a una proposta di normativa da emanarsi da parte di quest’ultima in materia disistemi di pagamento, infrastrutture e strumenti di pagamento (la “normativa proposta”). 
2. La BCE è competente a formulare un parere in virtù dell’articolo 105, paragrafo 4, del Trattato che
istituisce la Comunità europea e dell’articolo 2, paragrafo 1, terzo e quinto trattino, della Decisione98/415/CE del Consiglio del 29 giugno 1998 relativa alla consultazione della Banca centraleeuropea da parte delle autorità nazionali sui progetti di disposizioni legislative
1, in quanto le
disposizioni della normativa proposta hanno per oggetto, da un lato, una banca centrale nazionale(BCN) e, dall’altro, i sistemi di compensazione e di pagamento. In conformità del primo periododell’articolo 17, paragrafo 5, del Regolamento interno della Banca centrale europea, il Consigliodirettivo della BCE ha adottato il presente parere.
3. La BCE accoglie con estremo favore l’opportunità di fornire il proprio parere in merito alla
normativa proposta, in quanto essa tratta materie che afferiscono direttamente al cardine dellecompetenze dell’Eurosistema. Come emerge dalla nota esplicativa fornita dalla Banca d’Italia, lanormativa proposta persegue tre scopi principali: in primo luogo, predisporre il quadro normativonecessario a consentire alla Banca d’Italia di svolgere la propria funzione di vigilanza, ovvero“assicurare sistemi di compensazione e di pagamento efficienti e affidabili”
2 coerentemente con
l’orientamento della politica dell’Eurosistema in materia di vigilanza sui sistemi di pagamento; insecondo luogo, fornire le direttive e i principi cui tutti i gestori dei sistemi di pagamento (compresiquelli non finanziari) debbano attenersi e che sintetizzino l’esperienza acquisita dalla Banca d’Italianegli ultimi anni nell’ambito della vigilanza sui sistemi di pagamento; infine, accrescere latrasparenza della politica di vigilanza perseguita dalla Banca d’Italia.
                                                     
1 GU L 189 del 3.7.1998, pag. 42.
2 Articolo 146 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, Suppl. Ord. G azzetta Ufficiale n. 230 del 30.9.1993.
24. La funzione di vigilanza rientra nelle competenze fondamentali conferite dal trattato
all’Eurosistema. In realtà, la vigilanza sui sistemi di pagamento, benché non sempre radicata su unfondamento giuridico specifico e chiaramente formulato, è sempre stata riconosciuta come unadelle principali funzioni delle BCN. Il quadr o di riferimento di questa funzione, per quanto
informale, era appropriato ed efficace, poiché basato sull’esperienza tecnica acquisita e sulconsenso spontaneo da parte delle BCN. Inoltre la coerenza e l’efficienza della funzione stessa alivello internazionale erano garantite dall’azione coordinata delle banche centrali sulla base deiprincipi stabiliti dal G10 oppure a livello di Unione europea. 
5. Gli articoli 105, paragrafo 2, e 3.1 dello Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della
Banca centrale europea forniscono il fondamento giuridico della funzione di vigilanzadell’Eurosistema, come anche l’articolo 22 dello statuto, che afferma: “La BCE e le banche centralinazionali possono accordare facilitazioni, e la BCE può stabilire regolamenti, al fine di assicuraresistemi di compensazione e di pagamento efficienti e affidabili all'interno della Comunità e neirapporti con i paesi terzi”. In generale, all’interno dell’Eurosistema l’attività di vigilanza vienesvolta dalle BCN, conformemente all’orientamento della politica di vigilanza definita dal Consigliodirettivo della BCE. Gli scopi della vigilanza sui sistemi di compensazione e di pagamento sono ilmantenimento della stabilità sistemica, la promozione dell’efficienza e la salvaguardia del canale ditrasmissione della politica monetaria. Quanto sopra esclude l’interferenza nell’ambito dellecompetenze dell’Eurosistema in materia di vigilanza da parte di qualsiasi organo comunitario onazionale diverso dalle banche centrali operante nel contesto del Sistema europeo di banchecentrali (SEBC)/Eurosistema. 
6. L’articolo 146 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (il “Testo unico in materia
bancaria”), che conferisce alla Banca d’Italia il potere di promuovere il regolare funzionamento deisistemi di pagamento, rispecchia a livello nazion ale il quadro di riferimento elaborato a livello
europeo, come sopra riportato. La BCE prende atto che la Banca d’Italia ritiene utile formalizzarela propria funzione di vigilanza, conformemente all’articolo 146 del Testo unico in materiabancaria, che dà facoltà alla Banca d’Italia di emanare regolamenti allo scopo di promuovere ilregolare funzionamento dei sistemi di pagamento. La maggioranza delle BCN, in assenza diesplicite e dettagliate disposizioni normative, svolgono tale funzione sulla base del proprio statuto odella legge che le istituisce. A tale riguardo la BCE desidera ricordare che non ha ancoraprovveduto ad adottare alcun regolamento quanto all’ esercizio della funzione di vigilanza, ai sensi
dell’articolo 22 dello statuto. Tale regolamento sarebbe direttamente applicabile e vincolante per irelativi destinatari, comportando di fatto l’abrogazione delle norme corrispondenti emanate alivello di BCN. 
7. La normativa proposta prevede il conferimento alla Banca d’Italia di specifiche attività di
vigilanza. A tale riguardo, come riportato nella nota esplicativa di cui sopra, essa attiene inparticolare: (i) alla gestione di un sistema di pagamento o di singole fasi di questo; (ii) alla gestionedi servizi di infrastruttura; (iii) agli strumenti di pagamento e (iv) agli obblighi informativi. Come
3specificato nel terzo considerando, la normativa proposta è stata elaborata “tenuto conto degli
orientamenti espressi nell’ambito dell’Eurosistema, nonché avuti presenti quelli manifestati nellesedi internazionali di cooperazione”. A tale proposito la nota esplicativa precisa che la normativaproposta attua in Italia i “Principi fondamentali per i sistemi di pagamento di importanzasistemica”
3, adottati dal Consiglio direttivo il 25 gennaio 2001 (i “Principi fondamentali”)
contestualmente agli standard minimi utilizzati dall’Eurosistema nell’ambito della politica comunedi vigilanza sui sistemi di pagamento, così come gli “Standard di sorveglianza per sistemi dipagamento al dettaglio in euro” (gli “Standard per sistemi di pagamento al dettaglio”) adottati dalConsiglio direttivo il 26 giugno 2003. Si fa inoltre riferimento al documento sulla politica dellaBCE del 21 giugno 2000 dal titolo “Il ruolo dell’Eurosistema nella sorveglianza sui sistemi dipagamento”
4. Sebbene la normativa proposta non esuli dalle competenze in materia di vigilanza sui
sistemi di pagamento dell’Eurosistema, la BCE ritiene utile che essa rispecchi più chiaramente ilruolo dell’Eurosistema e precisi che la Banca d’Italia continuerà a esercitare la funzione divigilanza nell’ambito dell’Eurosistema. A tale scopo, in un considerando della normativa proposta,ad esempio, si può fare esplicito riferimento al documento sulla politica della BCE di cui sopra,all’adozione dei Principi fondamentali e degli Standard per sistemi di pagamento al dettaglio daparte del Consiglio direttivo, nonché all’adozione, il 23 maggio 2003, del rapporto della BCE sugli“Obiettivi di sicurezza sui sistemi di moneta elettronica”.
8. In linea generale, la BCE osserva che in numerose occasioni la normativa proposta disciplina
attività e politiche di vigilanza non concertate a livello di Eurosistema. Ciò in sé non costituisce unproblema. In conformità delle disposizioni del trattato e dello statuto, il Consiglio direttivo elaboraun indirizzo di politica comune. Nelle aree non specificamente coperte da un quadro di riferimentocomune all’Eurosistema in materia di politica di vigilanza, le politiche definite a livello di BCN siapplicano nell’ambito degli obiettivi e dei principi definiti a livello di Eurosistema. Inoltre si fapresente che un’estensione a livello nazionale delle politiche e delle funzioni di vigilanza che vadaoltre le politiche concertate a livello di Eurosistema dovrà essere oggetto di un’attenta valutazionedal punto di vista della parità di condizioni. In tale contesto la BCE sottolinea che, qualora lapolitica dell’Eurosistema in materia di vigilanza dovesse subire cambiamenti a seguito di sviluppinel settore dei pagamenti e dei regolamenti, la Banca d’Italia sarà tenuta ad adeguare in tal senso leproprie politiche e attività in materia di vigilanza. Allo scopo di rendere sufficientemente flessibileil quadro normativo della Banca d’Italia in materia di vigilanza in vista di un adeguamento aeventuali successivi sviluppi a livello di Eurosi stema, è auspicabile che in un considerando della
normativa proposta si faccia riferimento anche a tale aspetto. Tale considerando potrebbe esserecosì formulato: “Considerato che le politiche e le attività dell’Eurosistema in materia di vigilanzasono suscettibili di modifiche dovute a sviluppi nell’ambito dei sistemi di pagamento e diregolamento”.
                                                     
3 Banca dei regolamenti internazionali, gennaio 2001.
4 Tali documenti sono pubblicati sui siti della BCE ( www.ecb.int ) o della Banca dei regolamenti internazionali
(www.bis.org) . 
49. La vigilanza figura tra le funzioni svolte dalle agenzie finanziarie cui è indirizzato il Codice di
buona pratica sulla trasparenza delle politiche monetaria e finanziaria del FMI (“IMF Code ofGood Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies”). In tale contesto e inconsiderazione della prassi di generale trasparenza dell’Eurosistema, la BCE attribuisce importanzaa che la Banca d’Italia effettui consultazioni pubbliche sulla legislazione in materia di vigilanza. LaBanca d’Italia può altresì informare o avvertire il mercato in relazione ai futuri sviluppi relativi allepolitiche in materia di vigilanza dell’Eurosistema. 
10. Più in dettaglio, quanto al contenuto della normativa proposta, la BCE desidera esporre i propri
commenti relativamente ai singoli articoli. Innanzitutto, la BCE prende atto che i considerandosono intesi a sintetizzare i principi cardine che hanno ispirato la metodologia utilizzata dalla Bancad’Italia nell’esercizio della funzione di vigilanza. I considerando correttamente enfatizzano ilcontributo apportato da sistemi di pagamento efficienti e affidabili alla stabilità del sistemafinanziario e al mantenimento della fiducia del pubblico nella moneta, sottolineano come lachiarezza e la trasparenza di regole, procedure e prassi siano rilevanti ai fini della promozione delladisciplina e dello sviluppo del mercato ed elencano gli aspetti più importanti che la Banca d’Italiadeve tenere in considerazione nell’esercizio della funzione di vigilanza. Tuttavia, potrebbe essereutile aggiungere un considerando ovvero un nuovo articolo al fine di chiarire il concetto e gliobiettivi della vigilanza in quanto tale. Si potrebbe menzionare che la vigilanza è uno dei compitidelle banche centrali, principalmente inteso a favorire il regolare funzionamento dei sistemi dipagamento e di compensazione, allo scopo di proteggere il sistema finanziario da eventuali effetti acatena che potrebbero prodursi qualora uno o più partecipanti al sistema di pagamento o dicompensazione si trovassero ad affrontare difficoltà di credito o liquidità, nonché allo scopo dipromuovere l’efficienza e l’affidabilità dei sistemi di pagamento e di compensazione. 
11. L’articolo 1 elenca una serie di definizioni relative a termini e concetti ampiamente utilizzati nel
testo della normativa proposta. In linea di principio, la BCE trova di estremo ausilio includere ledefinizioni dei concetti di maggior rilievo e più ampio utilizzo nella normativa proposta al fine diassicurarne un’interpretazione univoca. Ciò nonostante, la BCE è dell’avviso di allineare ledefinizioni e i termini a quelli concertati a livello di SEBC/Eurosistema [cfr. definizioni deiconcetti di sistemi di pagamento nella relazione sui “Sistemi di pagamento e di regolamento titolinell’Unione europea” (Blue book)]
5. Più nel dettaglio, la definizione di “affidabilità” di cui
all’articolo 1, lettera (a), fa riferimento al “contenimento del rischio sistemico e degli altri rischiche possono compromettere o influenzare negativamente il corretto e continuo funzionamento deisistemi di pagamento e la fiducia del pubblico negli strumenti di pagamento”. Nell’ambito di taledefinizione, potrebbe essere opportuno fare specifico riferimento agli “altri rischi”, quali, inparticolare, il rischio di credito, di liquidità, il rischio operativo e legale. Infine, la BCE nota che ladefinizione di cui all’articolo 1, lettera (l), si riferisce ai termini “sistema di pagamento” e“sistema”. Tenendo in considerazione che alla Banca d’Italia è altresì delegata la vigilanza sui
                                                     
5 BCE, giugno 2001.
5sistemi di regolamento titoli, l’uso di una definizione prossima a quella di cui all’articolo 2,
lettera (a), della direttiva sul carattere definitivo del regolamento6 è raccomandabile al fine di
ottenere una definizione coerente a quella elaborata a livello comunitario. 
12. L’articolo 2 della normativa proposta mira a definire l’ambito di applicazione della stessa. Tale
articolo specifica che le disposizioni normative si applicano a: (a) sistemi di pagamento gestiti dallaBanca d’Italia; (b) sistemi che regolano in moneta della banca centrale; (c) altri sistemi valutatirilevanti dalla Banca d’Italia tenendo conto di specifici parametri; e (d) sistemi che realizzano iltrasferimento e il prelievo della moneta con impiego di strumenti di pagamento. La BCE vede dibuon grado un tale ambito di applicazione e che l’esercizio della vigilanza si estenda sia ai sistemigestiti dalla Banca d’Italia che a quelli gestiti dal settore privato, in quanto ciò è del tutto conformealla politica di vigilanza concertata a livello di Eurosistema. Tale normativa contribuisce inoltre amigliorare la credibilità delle banche centrali che esercitano la vigilanza sia sui sistemi gestiti dallebanche centrali che su quelli gestiti privatamente. Tuttavia, la BCE fa presente come non sia deltutto chiaro se la normativa proposta sia volta a comprendere nel proprio ambito di applicazioneanche i gestori e la vigilanza relativi ai sistemi di compensazione e di regolamento. A tale propositola BCE rileva, in particolare, che il primo, il secondo e il terzo considerando si riferiscono sia aisistemi di compensazione e di pagamento che a quelli di compensazione e di regolamento e chel’articolo 2 non esclude esplicitamente i sistemi di compensazione e di regolamento titolidall’ambito di applicazione della normativa proposta. Tuttavia, la BCE assume che l’ambito diapplicazione della normativa proposta si estende solo ai sistemi di pagamento. Inoltre, ai sensidell’articolo 2 le disposizioni della normativa proposta si applicano solo ai “sistemi”. Tuttavia,poiché l’articolo 5 della normativa proposta fa riferimento anche agli emittenti e ai gestori distrumenti di pagamento, la BCE propone di esplicitare nell’articolo 2 che anch’essi rientranonell’ambito di applicazione della disciplina così come i gestori di servizi di infrastruttura di cuiall’articolo 4. La BCE considera altresì rilevante che la normativa proposta sia applicata ad altrimeccanismi di pagamento, quali i quasi-sistemi, e che, di conseguenza, si provveda ad aggiungereun riferimento o un chiarimento in tal senso. L’obiettivo specifico dell’articolo 3 della normativaproposta è l’attuazione dei dieci Principi fondamentali. La BCE rileva che la normativa propostanon sembra limitarsi a regolare i sistemi di pagamento di importanza sistematica, e che, tuttavia,sarebbe utile, in particolare, una formulazione che riprendesse più da vicino i requisiti previsti neiPrincipi fondamentali. 
13. L’articolo 4 mira a rendere applicabile la normativa proposta ai gestori di servizi di infrastruttura
che consentono la gestione delle informazioni per il trasferimento della moneta o per lacompensazione, totale o parziale, delle reciproc he ragioni di debito. La normativa proposta dà
specifica rilevanza alle “infrastrutture qualificate”, ossia a quei gestori di infrastrutture che trattanoun elevato numero di informazioni ovvero dati con caratteristiche specifiche o che svolgono attività
                                                     
6 Direttiva 98/26/EC del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 1998 concernente il carattere definitivo del
regolamento nei sistemi di pagamento e nei sistemi di regolamento titoli, GU L 166 dell’11.6.1998, pag. 45.
6di accentramento e di smistamento delle informazi oni medesime ai fini della loro trasmissione ai
sistemi di pagamento. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, i gestori delle infrastrutture qualificatesi attengono a requisiti maggiormente stringenti. Rendendo la normativa proposta applicabile aigestori di servizi di infrastruttura, la Banca d’Italia amplia l’ambito di applicazione dei Principifondamentali anche a tali soggetti. La Banca d’Italia stessa giustifica l’estensione dell’ambito diapplicazione della normativa proposta, spiegando che la preoccupazione circa il regolarefunzionamento dei sistemi di pagamento comporta il controllo specifico sui servizi di infrastruttura.La BCE prende atto dell’ampliamento dell’ambito di applicazione dei Principi fondamentali aigestori di servizi di infrastruttura. In effetti, questi ultimi svolgono un ruolo centrale nelfunzionamento dei sistemi di compensazione e di pagamento in quanto eventuali interruzionidell’ordinaria operatività delle infrastrutture di rete potrebbe seriamente compromettere il regolare
funzionamento dei sistemi. Inoltre, l’articolo 4, paragrafo 1, lettera (b), della normativa propostaprevede, inter alia, che i gestori di servizi di infrastruttura “[assicurino] controlli e presidi disicurezza” tali da “assicurare […] tracciabilità, nonché un appropriato livello di riservatezzadell’informazione”.  La BCE desidera, a questo proposito, sottolineare che determinati tipi disistemi di moneta elettronica potrebbero non garantire la tracciabilità delle informazioni. Qualoraconfermato, tale requisito potrebbe interferire con lo sviluppo e il funzionamento di alcuni di tali
schemi. Lo stesso commento si applica al requisito della tracciabilità delle operazioni di pagamento[cfr. articolo 5, lettera (b)]. In particolare, per quanto concerne il valore abbastanza limitato deitrasferimenti attraverso i sistemi di moneta elettronica, un requisito generale di tracciabilità nonsarebbe necessario neanche in relazione alla prevenzione del riciclaggio dei proventi di attivitàillecite. Infine la BCE nota che ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera (c), i gestori delleinfrastrutture qualificate “favoriscono l’interconnessione con le altre infrastrutture”. Ulteriorichiarimenti sono inoltre richiesti al fine di esplicitare con esattezza il contenuto e l’applicazionedell’obbligo previsto dalla norma di cui sopra, stante l’oscurità della stessa. 
14. L’articolo 6 della normativa proposta assume particolare rilievo in quanto consente alla Banca
d’Italia di raccogliere dati e informazioni in supporto dell’effettivo svolgimento della propriafunzione di vigilanza presso i soggetti rientranti nell’ambito di applicazione del provvedimentostesso. Inoltre, è prevista la possibilità per la Banca d’Italia di adottare adeguate misure perassicurare la generale conoscibilità di informazioni ritenute rilevanti. La BCE accoglie di buongrado che la normativa prevista conferisca alla Banca d’Italia il potere di accedere a tutte leinformazioni e ai dati di rilievo per l’esercizio della propria funzione di vigilanza. La normativaproposta dovrebbe delineare chiaramente i poteri conferiti alla Banca d’Italia e, per quantopossibile, indicare le conseguenze in capo agli operatori in caso di mancato rispetto di quanto dallastessa richiesto.  
15. La BCE nota infine che l’articolo 7 conferisce alla Banca d’Italia il potere di emanare disposizioni
generali e particolari in esecuzione della normativa proposta. L’obbligo di consultazione della BCE
7dovrebbe essere previsto in caso tali regole di applicazione generale riguardino aspetti di rilevanza
per l’Eurosistema.
16. La BCE non solleva alcuna obiezione a che le autorità nazionali competenti pubblichino, a loro
discrezione, il presente parere. Il presente parere è pubblicato sul sito web della BCE trascorsi seimesi dalla data di adozione dello stesso.
Fatto a Francoforte sul Meno, il 7 agosto 2003.
Membro del Comitato esecutivo della BCE M embro del Comitato esecutivo della BCE
[firmato] [firmato]
Tommaso PADOA-SCHIOPPA Gertrude TUMPEL-GUGERELL