[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 12.7.2006

SEC(2006) 914

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

Sintesi della VALUTAZIONE DELL’IMPATTO DELLA STRATEGIA TEMATICA PER L’USO SOSTENIBILE DEI PESTICIDI

{COM(2006) 373 final} {SEC(2006) 894}

La presente valutazione d’impatto stata elaborata dai servizi della Commissione a sostegno della strategia tematica per l’uso sostenibile dei pesticidi. Sulla base di uno studio esaustivo condotto da un contraente esterno[1], si proceduto ad esaminare in modo approfondito gli effetti economici, sociali, sanitari e ambientali delle misure proposte nella strategia.

Inquadramento della problematica

Col termine “pesticidi” si intendono i principi attivi e i prodotti concepiti per influenzare i processi fondamentali degli organismi viventi e, pertanto, potenzialmente atti a uccidere o controllare gli organismi nocivi. I pesticidi sono impiegati sia nell’agricoltura sia per controllare la crescita delle piante nelle superfici non agricole (prodotti fitosanitari) o per altri scopi (biocidi). Allo stadio attuale, vista l’importanza preponderante dei prodotti fitosanitari in termini quantitativi - sia sotto il profilo dell'uso sia del fatturato - la strategia si occupa unicamente di questi prodotti.

L’uso dei prodotti fitosanitari comporta significativi vantaggi economici e sociali . I prodotti fitosanitari incrementano o salvaguardano la resa dei raccolti, grazie all’eliminazione, o alla riduzione, della concorrenza da parte delle piante infestanti e degli attacchi di specie nocive; migliorano o tutelano la qualità dei prodotti e minimizzano l’impiego di manodopera. Svolgono inoltre un ruolo fondamentale per la sicurezza dell’approvvigionamento annuo di prodotti agricoli, in quanto contribuiscono ad evitare fluttuazioni nelle rese annuali. Inoltre, garantiscono l’offerta sul mercato di prodotti ortofrutticoli di buona qualità a basso prezzo, alla portata di tutti i consumatori. L’uso di prodotti fitosanitari riduce la domanda di terra per la produzione alimentare e consente di produrre una più ampia varietà di derrate alimentari a livello regionale, riducendo così i costi di trasporto e aumentando la disponibilità di terre per altre destinazioni, quali ad esempio attività ricreative, parchi naturali, tutela della biodiversità. Anche le tecniche di lavorazione conservativa ( conservation tillage ) o minimale ( minimum tillage ) del suolo, che diminuiscono il fabbisogno di energia fossile in agricoltura e riducono l’erosione del suolo e la lisciviazione dei nutrienti, dipendono in parte dall’uso di erbicidi. Da ultimo, ma non per questo meno importante, l’industria fitosanitaria europea ha un ruolo economico di rilievo nel mercato mondiale ed un’importante fonte di occupazione in Europa, con circa 26 000 addetti nell’Europa a 25. Vi sono inoltre molte aziende di altri settori coinvolte nell’uso prodotti fitosanitari (quali ad es. i fabbricanti di attrezzature d’irrorazione, le imprese che prestano servizi di irrorazione aerea e altre ancora).

D’altro canto, i pesticidi hanno spesso anche proprietà nocive e sono di norma rilasciati intenzionalmente nell’ambiente durante l’uso, con conseguente possibilità di esposizione dell’uomo e dell’ambiente alla loro azione.

I rischi per la salute dell’uomo possono derivare dall’ esposizione diretta (lavoratori delle aziende produttrici di pesticidi e operatori che usano tali prodotti, in particolare gli agricoltori) o indiretta (consumatori, nonché i residenti e chi si trova a passare o sostare nell’area d’impiego), soprattutto durante o dopo il loro uso per scopi agricoli, per la cura degli spazi verdi e altre attività. I rischi connessi ai singoli principi attivi contenuti nei pesticidi sono valutati nell'ambito della procedura di autorizzazione, ma manca invece un’adeguata valutazione degli effetti dell’esposizione a miscele di prodotti chimici. È pertanto impossibile valutare l’effetto complessivo sulla salute umana di tutte le sostanze attualmente usate .

L’esposizione ai pesticidi può provocare disturbi di salute sia acuti sia cronici. Le patologie croniche sono causate dall'esposizione a livelli bassi, ma costanti, con effetti a lungo termine (ad es. cancro, anomalie congenite, problemi di fertilità, sensibilizzazione). L’effetto dell’esposizione indiretta di chi si trova o abita nell'area d'impiego (dispersione nell’aria delle sostanze irrorate) e dei consumatori (residui sui prodotti agricoli o nell'acqua) può essere amplificato per gruppi della popolazione particolarmente vulnerabili, quali bambini, anziani o altri gruppi a rischio e lavoratori. Attualmente, la comunità scientifica constata che le conoscenze degli effetti sui bambini non sono complete.

I rischi per l’ambiente derivano dall’immissione eccessiva e involontaria di sostanze chimiche nell’acqua, nell’aria e nel suolo, con effetti deleteri per le piante, la flora e la fauna selvatiche, la qualità delle varie matrici ambientali e la biodiversità in generale. In particolare, le sostanze disperse nell'aria, la lisciviazione e il dilavamento possono provocare l’inquinamento del suolo, delle acque superficiali e sotterranee. La contaminazione da pesticidi dell’acqua non trattata molto grave nei fiumi di pianura e a fondo valle, che registrano livelli elevati di contaminazione, superiori al valore limite di 0,1 µg/l, che rendono pertanto necessario il trattamento delle acque per l'eliminazione dei pesticidi, prima che siano distribuite come acqua potabile. La contaminazione potenziale delle acque di superficie e sotterranee impone un monitoraggio continuo.

Per quanto riguarda la potenziale esposizione dell'uomo e le emissioni dirette nell'ambiente, le fasi dell'uso medesimo e quelle successive sono le più rischiose del ciclo di vita dei pesticidi. L’utilizzatore, ovvero colui che in ultima analisi decide, ponderando i motivi, quale pesticida impiegare, quando e come usarlo, evidentemente la figura chiave per la limitazione della contaminazione dell’ambiente.

Necessità di iniziative da parte dell’Unione

La normativa comunitaria in materia di prodotti fitosanitari incentrata essenzialmente sull’immissione in commercio e la fine del ciclo di vita di tali prodotti. Gli strumenti legislativi più importanti sono la direttiva 91/414/CEE relativa all'immissione in commercio dei prodotti fitosanitari ed il regolamento (CE) n. 396/2005 concernente i livelli massimi di residui di antiparassitari nei o sui prodotti alimentari e mangimi di origine vegetale e animale. Una delle carenze dell’attuale normativa in materia di pesticidi l’inadeguata trattazione della fase di utilizzo vero e proprio, componente cruciale per la determinazione dei rischi complessivi che tali prodotti comportano.

In riferimento all’uso dei pesticidi, negli Stati membri vi sono realtà molto differenti, non solo per quanto riguarda l'uso globale di tali prodotti, ma anche sotto il profilo delle tendenze prevalenti. Queste differenze sono in parte riconducibili all’eterogeneità delle strutture nel settore agricolo e alle differenti condizioni climatiche (con conseguenti diverse esigenze in termini di protezione delle piante), ma anche al livello di impegno per la riduzione dell'uso e dei rischi connessi ai pesticidi. Ciò all’origine della disparità di condizioni per gli utilizzatori e le aziende operanti nel settore dei pesticidi. Si rileva inoltre la mancanza di un livello uniforme di tutela della salute dell’uomo o dell’ambiente all’interno della Comunità. Senza un intervento comunitario molto probabile che continui a prevalere l’attuale tendenza alla disparità a livello degli Stati membri.

Obiettivi

La strategia s’inquadra nel Sesto programma d’azione in materia di ambiente, che ne stabilisce gli obiettivi generali e specifici.

L’obiettivo generale della strategia ridurre l’impatto dei pesticidi sulla salute umana e sull’ambiente e, più in generale, giungere ad un uso più sostenibile dei pesticidi, e ad una significativa riduzione generale del loro impiego e dei relativi rischi, assicurando la necessaria protezione delle colture.

Gli obiettivi specifici della strategia sono:

(i) minimizzare i pericoli ed i rischi per la salute e l'ambiente derivanti dall'impiego dei pesticidi;

(ii) migliorare i controlli sull'utilizzo e sulla distribuzione dei pesticidi;

(iii) ridurre i livelli dei principi attivi dannosi, ricorrendo tra l’altro alla sostituzione di quelli più pericolosi con alternative più sicure (compreso il ricorso a mezzi diversi da quelli chimici);

(iv) incentivare le pratiche agricole che riducono o eliminano l’uso dei pesticidi, segnatamente attraverso la sensibilizzazione degli utilizzatori, la promozione di codici di buone prassi e la riflessione circa l'eventuale impiego di strumenti finanziari;

(v) istituire un sistema trasparente di comunicazione e monitoraggio dei progressi compiuti verso la realizzazione degli obiettivi fissati dalla strategia, compreso lo sviluppo di opportuni indicatori.

Grazie alla scelta di misure aventi un’incidenza economica, sociale, ambientale e sanitaria ottimale, la strategia pienamente coerente con gli obiettivi di Lisbona in materia di crescita e occupazione.

Ridurre i pericoli di un certo rilievo connessi all’uso dei pesticidi tra l’altro un obiettivo pienamente conforme al principio di precauzione nel quadro dello sviluppo sostenibile.

Metodologia

Nel rispetto dell'approccio globale adottato dalle strategie tematiche per la trattazione delle problematiche specifiche, si dato particolare risalto all'integrazione delle misure contemplate dalla strategia nelle politiche e nella normativa già esistenti. La strategia tematica per l’uso sostenibile dei pesticidi consta di diverse singole misure che – conformemente a tale spirito d’integrazione - saranno attuate sia applicando gli strumenti giuridici già esistenti, sia proponendone dei nuovi, qualora non ci si possa avvalere dei primi.

La strategia di fondo articolata lungo tre linee direttrici:

- inserimento di alcune misure nella normativa e nelle politiche già esistenti (PAC, revisione della direttiva 91/414/CEE e modifica della direttiva relativa alle macchine);

- presentazione di nuove proposte legislative: una direttiva quadro sull’uso sostenibile dei pesticidi in cui siano integrate tutte le misure per le quali si reputa necessaria una soluzione di tipo legislativo che non possono essere inserite nella normativa esistente. Inoltre, sarà presentata una proposta di regolamento in materia di raccolta dei dati statistici sull’impiego dei pesticidi;

- raccomandazione agli Stati membri di adottare ulteriori misure adeguate, qualora l’intervento a livello comunitario non sia ritenuto opportuno.

La valutazione d’impatto si concentra sulle misure, e le relative opzioni, non integrabili nella normativa/politiche esistenti, ma ritenute cruciali per la realizzazione degli obiettivi fissati dalla strategia, o che hanno suscitato forti controversie in sede di consultazione.

Per ogni misura esaminata in modo approfondito nella valutazione d’impatto sono state prospettate diverse opzioni di attuazione. Queste vanno dall’assenza di intervento a disposizioni obbligatorie di tipo fortemente prescrittivo e giuridicamente vincolanti. L'opzione riguardante l’assenza di intervento menzionata sistematicamente e sta ad indicare il rigoroso mantenimento dello status quo : nessun miglioramento del quadro esistente, ma neppure nessun appiattimento su livelli più bassi. Di conseguenza, il costo in termini assoluti di questa scelta pari, ma di segno opposto, ai benefici che la strategia proposta offre secondo le attese.

Tutte le opzioni sono state analizzate procedendo nel seguente modo:

- determinazione, e relativa documentazione, della situazione attuale ( status quo ) negli Stati membri rispetto alle misure e opzioni essenziali,

- individuazione dei vari nessi causali e delle correlazioni,

- valutazione degli effetti delle varie opzioni,

- raccomandazione dell’opzione più opportuna.

Gli effetti sono stati calcolati in relazione alle:

- ripercussioni economiche (misurate – ove possibile – in termini di costi addizionali o incremento di reddito per i soggetti considerati, rispetto allo status quo ),

- ripercussioni sociali (misurate – ove possibile – in termini di numero e qualità dei posti lavoro, sulla base di correlazioni medie reddito/numero di posti lavoro e costi/numero di posti lavoro),

- ripercussioni ambientali (stabilite principalmente in base all’attesa diminuzione delle tonnellate di fitosanitari usati, tenendo conto degli eventuali effetti della loro sostituzione e di altri impatti non legati ad una riduzione dell'uso di questi prodotti, ma che comportano comunque una diminuzione dei rischi, quale ad es. l’introduzione di fasce di rispetto per proteggere le acque),

- ripercussioni sulla salute (non in termini quantitativi ma qualitativi, valutate tenendo conto degli effetti negativi evitati a carico della salute degli operatori, dei consumatori, dei residenti o di chi sosta o transita nelle aree d’impiego, grazie alla minore esposizione o al minor numero di incidenti).

Misure proposte

Alla luce dell’esito della valutazione d’impatto, si raccomanda di proporre le misure qui elencate, nel quadro della strategia.

- Imposizione in tutti gli Stati membri di requisiti obbligatori in materia di formazione e qualifiche, per chi distribuisce e utilizza professionalmente i pesticidi; i requisiti minimi sono da concordare a livello comunitario.

- Introduzione in tutti gli Stati membri di regimi di certificazione obbligatoria per l’immissione in commercio di nuove attrezzature per l’applicazione di pesticidi, nonché di ispezioni periodiche delle attrezzature utilizzate.

- Divieto generale di irrorazione aerea, con la possibilità per gli Stati membri di accordare delle deroghe, nei casi in cui si dimostri che tale tecnica offre dei netti vantaggi e dei benefici, anche a livello ambientale, rispetto ad altri metodi irrorazione, o qualora non vi siano altre alternative possibili.

- Applicazione di misure volte ad una maggiore protezione delle acque, mediante l’introduzione di ‘fasce di rispetto’ e la riduzione della dispersione aerea dei pesticidi irrorati, grazie all’impiego di ‘attrezzature appropriate’.

- Designazione giuridicamente vincolante di aree ove l’uso di prodotti fitosanitari bandito o ammesso solo in misura limitata; sviluppo - in concertazione tra gli Stati membri e la Commissione - di linee guida e delle migliori prassi per tali aree.

- Misure volte a garantire il corretto stoccaggio e la corretta manipolazione dei pesticidi, dei loro imballaggi e dei loro residui. I dettagli organizzativi dovrebbero essere lasciati agli Stati membri.

- Istituzione di sistemi nazionali di raccolta dei dati relativi all’immissione in commercio e all’uso dei prodotti fitosanitari. Agli Stati membri spetta decidere come organizzare in modo ottimale la raccolta dei dati, poiché tale decisione dipende in larga misura dalla struttura del settore agricolo.

- Instaurazione di un assetto comune per la gestione integrata delle specie nocive ( Integrated Pest Management o IPM), attuando parallelamente l’opzione "Armonizzazione dei requisiti minimi generali mediante la modifica della definizione della lotta integrata di cui alla direttiva 91/414/CEE" e l’opzione “Sviluppo di linee guida specifiche per la gestione integrata delle specie nocive (IPM)”.

Al termine della valutazione d’impatto si bocciata sia l’opzione di fissare obiettivi quantitativi di riduzione dell’uso, giuridicamente vincolanti, sia l’opzione di introdurre imposte/prelievi a livello comunitario.

Costi e benefici previsti

Le misure proposte mirano a ridurre i rischi per l’ambiente e la salute dell’uomo derivanti dall’uso dei prodotti fitosanitari, senza perdite in termine di resa per gli agricoltori. La società in generale e, più in particolare, gli operatori, i consumatori e l’ambiente beneficeranno dei vari effetti della riduzione dei rischi connessi all’uso dei prodotti fitosanitari. Estrapolando da uno studio esaustivo condotto in Germania, possibile concludere che l’uso ottimale dei pesticidi dovrebbe permettere di realizzare una plusvalore annuo complessivo per l’UE di 200 milioni di EUR, grazie alla riduzione di esternalità quali gli effetti negativi sull’ambiente e la salute dell’uomo. Dei dati britannici e olandesi, più limitati, dimostrano ulteriormente i costi connessi alla contaminazione delle riserve idriche causata dai pesticidi.

Facendo la sommatoria, le perdite (per l’industria dei prodotti fitosanitari e gli agricoltori cui incombono i costi della formazione e della certificazione e della manutenzione delle attrezzature) e i benefici economici (per gli agricoltori che diminuiscono i loro consumi e le imprese impegnate nella formazione, manutenzione e certificazione) si equivalgono. L’impatto complessivo netto atteso, equivalente alla riduzione delle esternalità precedentemente menzionate (unico profitto che non ha una contropartita negativa), chiaramente positivo.

I costi e i benefici economici inerenti all'attuazione delle misure proposte nella strategia sono sintetizzati nella tabella 1. I benefici per le persone e l’ambiente sono estremamente difficili da quantificare, per diverse ragioni: i) mancanza di dati pertinenti, ii) carattere puramente qualitativo e relativo di taluni benefici, nonché iii) eventuale carenza di metodologie di quantificazione.

Benché non costituisca un obiettivo in sé, si prevede che le misure porteranno ad una riduzione annua dell’ordine dell’11% - 16% (pari a 31 000 – 44 000 tonnellate) delle quantità totali di principi attivi impiegati. Per gli agricoltori ciò significherebbe un risparmio di 770-1 100 milioni di EUR, con un corrispondente calo di fatturato per l'industria dei prodotti fitosanitari.

Anche se il costo globale delle misure (esclusi i costi per l’allestimento dei sistemi di gestione dei contenitori e degli imballaggi - dell'ordine di 40-80 milioni di EUR - che per logica dovrebbero essere sostenuti dagli operatori) ricadrà sugli agricoltori, i loro benefici economici netti restano comunque considerevoli, si calcola dell’ordine di 380-710 milioni di EUR (contando il sostegno accordato nel quadro dello sviluppo rurale). I costi sarebbero così composti: circa 250 milioni di EUR per la formazione, 90 milioni di EUR per i test e il controllo delle attrezzature di irrorazione, 40 milioni di EUR per la manutenzione delle attrezzature, 2-4,5 milioni di EUR di costi supplementari per l’acquisto di nuove attrezzature certificate, 2 milioni di EUR per la registrazione dettagliata e la notifica dei dati relativi all’uso dei pesticidi. Ulteriori costi in termini di ore supplementari di lavoro (circa 210 milioni di EUR) e maggiore ricorso ai servizi di consulenza (circa 130 milioni di EUR) potrebbero essere compensati attraverso le misure per lo sviluppo rurale nel quadro della PAC. L’unica misura per la quale si potuto stabilire, e quantificare, l’esistenza di un importante onere amministrativo per le autorità degli Stati membri la raccolta dei dati relativi alle vendite e all’uso dei pesticidi, che secondo i calcoli si aggirerebbe sui 9 milioni di EUR annui.

In termini di occupazione, si prevede un bilancio molto positivo, con un aumento netto complessivo di circa 3 000 posti di lavoro. La perdita di 1 700-2 000 (ipotesi più sfavorevole) posti di lavoro nel settore della produzione e distribuzione sarà compensata dalla creazione di nuova occupazione in altri settori: 200 posti di lavoro nell’ambito dei sistemi di gestione dei contenitori e degli imballaggi, 2 500 nella formazione e certificazione, 1 000 nelle prove e nel controllo delle attrezzature di irrorazione, 500 posti nella manutenzione delle attrezzature e 900-1 300 posti nel settore dei servizi di consulenza agricola. La strategia stimolerà inoltre la ricerca e l’innovazione per lo sviluppo di nuove principi attivi ad azione più selettiva. Questo offrirà delle opportunità di mercato alle imprese più innovatrici, nel pieno rispetto della strategia di Lisbona.

Alla luce delle diverse realtà esistenti nei vari Stati membri, si prevede che la gradazione dell’impatto delle misure in nove Stati membri sarà compresa tra ‘minimo’ e ‘medio’, mentre in otto Stati membri sarà compresa tra ‘medio’ e ‘forte’.

Tabella 1: costi e benefici complessivi della strategia tematica

Benefici | Costi | Saldo |

Agricoltori | 1 110-1 440 milioni di EUR annui riduzione degli effetti sulla salute | 725 milioni di EUR annui | Da + 380 a + 710 milioni di EUR annui riduzione degli effetti sulla salute |

Industria | + 3 000 posti lavoro | Da 300 fino a 670 milioni di EUR annui (potrebbero essere limitati attraverso l'aumento dei servizi di consulenza e lo sviluppo di prodotti più innovativi) | Da - 670 a - 300 milioni di EUR annui + 3 000 posti lavoro incremento della competitività |

Autorità degli Stati Membri | 200 milioni di EUR annui (risparmi in termini di costi sanitari e ambientali) + 180 posti lavoro esternalità positive per le persone e l'ambiente | 9 milioni di EUR annui | + 191 milioni di EUR annui + 180 posti di lavoro impatti positivi per le persone e l'ambiente |

[1] La consultazione stata avviata dalla Commissione dopo l’adozione della comunicazione “Verso una strategia tematica per l’uso sostenibile dei pesticidi”, (COM (2002) 349 def. Per conoscere le tutte le fasi e consultare i relativi documenti si utilizzi il seguente link: http://europa.eu.int/comm/environment/ppps/home.htm