Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale — Politica di tariffazione per una gestione più sostenibile delle risorse idriche"



Gazzetta ufficiale n. C 123 del 25/04/2001 pag. 0065 - 0069



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale - Politica di tariffazione per una gestione più sostenibile delle risorse idriche" (2001/C 123/15) La Commissione, in data 27 luglio 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 175 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra. La Sezione "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Sanchez Miguel, in data 20 dicembre 2000. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 24 gennaio 2001, nel corso della 378a sessione plenaria, con 82 voti favorevoli e 3 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. L'ampio dibattito svoltosi all'interno dell'UE sulla politica delle risorse idriche, al quale hanno preso parte gli ambienti scientifici, le organizzazioni ambientaliste, i rappresentanti dei consumatori e i settori più direttamente interessati (agricoltura e industria), ha avuto come risultato la proposta di una direttiva quadro in materia di Acque(1) la quale definisce un quadro regolamentare per una politica sostenibile delle risorse idriche. 1.2. Il CES ha assunto una posizione favorevole sia alla Comunicazione sulla politica comunitaria in materia di acque(2), sia alla proposta di direttiva quadro(3). Ha tuttavia formulato diverse osservazioni circa la necessità di stabilire norme sulla tariffazione che rendessero possibile una gestione sostenibile delle risorse idriche. 1.3. Il CES riconosce inoltre l'importanza che la proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'istituzione di un elenco di sostanze prioritarie nel settore della politica in materia di acque(4) riveste per l'applicazione della direttiva quadro. 2. Obiettivi della comunicazione 2.1. L'obiettivo principale dell'elaborazione di una politica di tariffazione delle risorse idriche è quello di potenziare l'uso sostenibile di tali risorse, prendendo in considerazione tutti gli elementi legati alla quantità di risorse idriche prelevate e all'inquinamento prodotto nell'ambiente. 2.2. È importante illustrare i concetti sui quali si basano la teoria e la pratica della tariffazione, in particolare i diversi tipi di costi da prendere in considerazione ai fini di una gestione sostenibile delle risorse idriche: - i costi finanziari dei servizi idrici, che comprendono gli oneri legati alla fornitura e alla gestione dei servizi, i costi operativi e di manutenzione e i costi del capitale; - i costi ambientali, ovvero quelli costituiti dai danni all'ambiente, agli ecosistemi ed agli "utenti" dell'ambiente; - i costi delle risorse, ossia quelli causati dalle perdite imposte ad altri utenti, soprattutto in conseguenza di uno sfruttamento intensivo delle risorse idriche. 2.3. L'applicazione di una politica di tariffazione delle risorse idriche che tenga conto della protezione dell'ambiente e dell'efficienza economica si fonda sui seguenti principi: - il miglioramento della base di conoscenze e d'informazioni, considerando sia la stima della domanda di risorse idriche sia quella dei costi dei servizi e dell'uso di risorse idriche; - la fissazione del giusto prezzo delle risorse idriche, ad un livello che garantisca il recupero dei costi in tutti i settori (agricoltura, consumi domestici, industria) e che prenda in considerazione sia le acque superficiali sia quelle sotterranee; - la definizione del bacino idrografico quale livello di base per valutare i costi ambientali ed economici, in quanto è su tale dimensione che i fattori ambientali vengono esternalizzati. 3. Osservazioni generali 3.1. In base alla Direttiva Quadro, la tariffazione può contribuire in maniera fondamentale a promuovere una gestione sostenibile delle risorse idriche, a recuperare i costi dei servizi collegati e a rendere redditizio il raggiungimento degli obiettivi prefissati. 3.2. Il Comitato riconosce e sostiene fermamente l'idea secondo cui la tariffa deve trasmettere adeguatamente il messaggio che l'acqua è un bene raro e prezioso, e questo per incitare gli utenti a ridurre i consumi e l'inquinamento. Ritiene inoltre opportuno segnalare quanto segue. 3.2.1. Pur riconoscendo che l'uso delle risorse idriche è in gran parte associato alle attività produttive (agricoltura, industria, turismo, ecc.), le quali rivestono una grandissima importanza economica, occorre tener presente che l'acqua non è solo un bene economico in quanto tale, ma rappresenta essenzialmente un diritto fondamentale degli esseri umani e un elemento indispensabile per gli ecosistemi. È pertanto necessario stabilire adeguatamente il rapporto tra queste dimensioni per evitare che alla fine vengano considerati solo gli aspetti puramente economici, anche se non è questa l'intenzione della Commissione. In questo senso, l'approvvigionamento idrico essenziale deve essere garantito a tutti, anche a chi non disponga dei mezzi necessari per pagarlo. 3.2.2. Affinché i prezzi svolgano questa funzione importante, occorre stabilire con esattezza il rapporto tra la gestione sostenibile delle risorse e il recupero dei costi, così come stabilisce l'articolo 9 della direttiva quadro. Alcune variabili che la comunicazione non prende in considerazione, ad esempio la proprietà delle risorse idriche (nel rispetto tuttavia degli attuali diritti di proprietà e uso), la gestione pubblica o privata, ecc., possono mettere in contraddizione questi due elementi. 3.3. La situazione attuale è caratterizzata dalla transizione da modelli obsoleti di gestione e consumo ad un modello sostenibile. La definizione di politiche di gestione della domanda si scontra non solo con le difficoltà che comporta qualsiasi cambiamento di direzione ma anche con il mancato riconoscimento di questi usi e modelli tradizionali. 3.4. Tale mancanza di conoscenza può far sì che alcune misure volte a promuovere il cambiamento non producano gli effetti auspicati; nel caso dell'acqua, l'introduzione di principi e di strumenti economici può dar luogo a prezzi speculativi o a cambiamenti nell'uso contrari alla sostenibilità, ecc. L'analisi tradizionale costi/benefici è insufficiente nella misura in cui il mercato non li riconosce. 3.5. Al capitolo 2, la Commissione passa in rassegna le politiche di tariffazione degli Stati membri, dei paesi candidati all'adesione e dei paesi in via di sviluppo. La Commissione illustra gli aspetti e gli elementi più caratteristici e il possibile impatto delle politiche di tariffazione sull'economia, sull'ambiente e sulla società. 3.5.1. Il Comitato considera giusta l'analisi secondo cui nell'UE il trattamento delle acque reflue urbane e l'agricoltura dei paesi del sud sono gli elementi meno equilibrati a livello di prezzi. Il Comitato è altresì d'accordo circa le difficoltà di adeguare la tariffa ai grandi investimenti d'infrastruttura necessari. Al tempo stesso, l'accessibilità (l'importanza relativa dei costi dei servizi e i redditi di cui dispongono i cittadini per pagarli) è considerata il problema principale dei paesi in via di sviluppo. 3.5.2. Tuttavia, occorre approfondire e sviluppare altri possibili conseguenze negative citate nelle osservazioni generali del presente documento, ad esempio: possibili cambiamenti nella "proprietà delle risorse idriche" contrari all'obiettivo della direttiva quadro, speculazione sui prezzi, promozione d'infrastrutture finanziate dall'UE o sovradimensionamento delle stesse sia nei paesi comunitari, sia nei paesi candidati e nei paesi in via di sviluppo e che a volte si accompagnano a pratiche illecite o illegittime. Tutti questi casi vengono illustrati per prevenire tali ripercussioni economiche e permettere di prendere le opportune misure per adeguare le amministrazioni pubbliche e private alla nuova realtà. 4. Osservazioni particolari 4.1. La politica di tariffazione dell'acqua dev'essere collegata alle altre politiche comunitarie, in special modo alla PAC rivista nell'ambito dell'Agenda 2000, alle politiche di coesione sociale, sviluppo regionale, protezione ambientale, ecc. al fine di potenziare gli strumenti appositamente creati. 4.2. Al paragrafo 1.3 della Comunicazione, la Commissione afferma che un'opportuna tariffazione assicura che le risorse idriche disponibili siano allocate in maniera efficiente fra quanti intendono utilizzarle. 4.2.1. Volendo approfondire il concetto espresso al punto precedente è necessario prevedere un equilibrato ordine di priorità tra i diversi usi in funzione di criteri sociali e ambientali per far sì che non sia solo il prezzo, vale a dire la disponibilità economica degli utenti, a definire un uso sostenibile. Ad esempio, in zone povere di risorse idriche si può generare una concorrenza feroce tra l'utilizzo dell'acqua per l'agricoltura tradizionale, ben sviluppata e sostenibile, e le industrie del tempo libero e del turismo (campi da golf, parchi tematici, ecc.) in grado di pagare di più e recuperare i costi imputandoli ai consumatori, cosa che un produttore agricolo può fare solo parzialmente. 4.2.2. In base agli orientamenti definiti in precedenti pareri del CES(5), le priorità nei diversi usi sarebbero le seguenti: - rifornimento per uso personale; - osservanza dei requisiti ambientali; - usi agricoli e industriali; - tempo libero e altri usi voluttuari. 4.2.3. Questo ordine di priorità tra i diversi usi e la sua ponderazione dovrebbero essere presi in considerazione in quanto sono ulteriori elementi a favore della sostenibilità. Occorrerà valutare in che modo questa informazione potrebbe essere espressa in termini di prezzo al fine di elaborare una serie di raccomandazioni utili per coloro che gestiscono le risorse idriche. 4.3. Il paragrafo 2.1 descrive i diversi impieghi delle risorse idriche e definisce anche il concetto di impiego per fini ambientali. Non sembra opportuno definire un impiego dell'acqua per "fini ambientali" e addirittura equipararlo ad altri impieghi. Il mantenimento delle caratteristiche ambientali qualitative (obiettivo fondamentale della direttiva quadro) e quantitative dell'acqua allo scopo di proteggere gli ecosistemi in modo che svolgano le loro funzioni regolatrici è una condizione essenziale per poterla destinare ad altri possibili impieghi. 4.3.1. Questo aspetto merita di essere sviluppato nella Comunicazione per evitare di interpretare in modo sbagliato la funzione dell'acqua e il suo impiego. Per garantire la sostenibilità, è necessario, come si afferma nel documento, che il ciclo naturale dell'acqua diventi l'elemento fondamentale per determinare i possibili impieghi di tali risorse. 4.4. Il capitolo 3 stabilisce i requisiti necessari per avanzare verso una politica di tariffazione che renda più sostenibile la gestione delle risorse idriche. La Commissione comincia con due affermazioni sulle quali il Comitato è totalmente d'accordo: innanzi tutto non si tratta di fissare un prezzo uniforme, dato che quest'ultimo dipenderà dalle condizioni ambientali e socioeconomiche locali, e in secondo luogo gli strumenti di tipo regolamentare non possono venir sostituiti con strumenti economici e politiche di tariffazione. 4.4.1. Occorre evitare che le amministrazioni responsabili, al momento di applicare tutte le disposizioni della Direttiva quadro, diano la priorità assoluta alla tariffazione a scapito di altre esigenze più costose e senza un "ritorno economico" immediato quali la raccolta d'informazioni, le analisi dei vari impieghi, l'elaborazione dei piani di gestione, ecc. 4.5. Al paragrafo 3.1., la comunicazione sottolinea la necessità di conoscere la domanda di risorse idriche per valutare sia il loro impiego sia gli effetti inquinanti prodotti dagli utenti. Si tratta infatti di dati poco conosciuti. La Commissione propone di installare dei contatori e di testare metodologie di convalida per la raccolta dei dati significativi. 4.5.1. È opportuno sottolineare la necessità di ottenere tali informazioni ma occorre, soprattutto, che l'installazione di contatori sia generalizzata, in particolare nel settore agricolo e nell'industria dato che, generalmente, i controlli sui consumi domestici sono più rigorosi. È chiaro che l'applicazione pratica di queste misure solleva difficoltà tecniche dovute non tanto all'inesistenza di dispositivi adeguati quanto ai problemi che comporta la scelta dei punti di rilevamento, alla stessa organizzazione sociale storica dell'agricoltura, alla scarsa trasparenza delle industrie in generale e in particolare di quelle aventi un impatto rilevante sull'ambiente e infine ai cambiamenti nell'organizzazione delle amministrazioni responsabili dei controlli. 4.6. La valutazione dei costi dei servizi e dell'uso delle risorse idriche si divide in: costi finanziari, costi ambientali e costi delle opportunità mancate. 4.6.1. Per quanto concerne i costi finanziari, vanno segnalate due questioni. La prima è il riferimento alla previsione di situazioni nelle quali, a causa di condizioni particolari (siccità) o di altri problemi che impediscono il normale servizio, la tariffa non permette il recupero dei costi. Si tratta di una questione estremamente delicata soprattutto quando il gestore è un privato. Si è già verificato che la diminuzione dei consumi, in risposta ad un aumento dei prezzi di rifornimento e di depurazione, abbia ridotto le previsioni degli imprenditori e portato ad un nuovo aumento, dando così un messaggio negativo e non positivo alla società: il risparmio e la depurazione non abbassano i prezzi, anzi li fanno aumentare (Eurowasser, Germania, 1994). 4.6.1.1. Il Comitato sottolinea che una delle disfunzioni del mercato consiste nel fatto che, nel caso dell'acqua, quello che è vantaggioso per la società, vale a dire il risparmio di risorse idriche, è negativo per gli interessi dei privati, i cui utili aumentano in funzione delle quantità vendute. 4.6.2. Anche la seconda questione è legata al recupero dei costi da parte degli agenti privati. La comunicazione prevede che "l'eventuale" rendimento del capitale netto (quindi pure gli utili) debba far parte anch'esso della struttura dei costi finanziari. Una delle raccomandazioni che la Commissione dovrà formulare riguarda la responsabilità delle amministrazioni competenti in materia di controllo di tali redditi per evitare che gli obiettivi fondamentali della direttiva quadro vengano disattesi. 4.6.3. Per quanto riguarda i costi ambientali e delle risorse, la comunicazione si limita a descrivere le difficoltà d'incorporarli alle tariffe e a constatare la mancanza di modelli di calcolo che vadano al di là di un approccio economico. Una struttura e dei criteri armonizzati che permettano di valutare tali costi al loro giusto valore risultano tuttavia indispensabili. Altrimenti, si potrebbe pensare che l'unico obiettivo della direttiva quadro sia, in tale contesto, il recupero dei costi finanziari. 4.6.3.1. È pertanto necessario adottare iniziative che garantiscano, in un ragionevole lasso di tempo, la fissazione di orientamenti e criteri d'azione in materia, a partire da un'analisi e da una sintesi delle diverse linee di pensiero esistenti, da quelle tendenti a stimare i beni e le opportunità solo in termini monetari a quelle favorevoli a metodologie che implicano criteri diversi basate su un concetto di sostenibilità che includa obiettivi ambientali e sociali. 4.6.4. Il Comitato ritiene opportuno stabilire un insieme di "buone pratiche" in merito al calcolo dei diversi costi dell'uso e dei servizi, onde evitare che i vari concetti contenuti nella Comunicazione vengano interpretati e applicati in modo tale da togliere valore agli obiettivi relativi al principio di recupero totale dei costi. 4.7. La comunicazione definisce il "giusto prezzo" a partire dalla seguente affermazione: "a livello teorico, l'impiego ottimale dei servizi idrici si raggiunge allorché il beneficio marginale derivante dall'impiego delle risorse idriche è uguale al loro costo marginale (calcolato tenendo conto dei costi ambientali e di quelli delle risorse)". La Commissione stabilisce, orientativamente, una struttura tariffaria che comprende elementi variabili (tasso volumetrico, tasso d'inquinamento, epoca dell'anno, localizzazione) e un elemento fisso, che permetta il recupero dei costi finanziari in qualsiasi situazione. 4.7.1. La comunicazione propone di definire un piano di attuazione graduale per ragioni di accessibilità economica, accettabilità politica e adattabilità. La Commissione afferma inoltre che se le risorse idriche non risultano impiegate in maniera sostenibile, le considerazioni di ordine sociale non devono essere il principale obiettivo delle politiche di tariffazione, benché tale aspetto non debba essere completamente dimenticato. 4.7.2. Nonostante tale orientamento meriti un sostegno, è necessario garantire che la determinazione delle misure sociali complementari avvenga in sintonia con la politica tariffaria, che esse siano collegate direttamente con quest'ultima e non provochino uno squilibrio, a livello di sostenibilità, non solo delle risorse idriche ma di tutto il sistema, incanalando gli investimenti verso altre attività di impatto uguale o maggiore. 4.8. La comunicazione riconosce l'importanza dello strumento economico che consiste nel combinare tributi e sovvenzioni, al fine di orientare gli investimenti e l'attività economica nel senso auspicato. Per esempio, le tasse, le imposte o altri tributi integrati nelle tariffe idriche devono avere un carattere finalistico affinché una parte significativa di essi affluisca nei settori maggiormente colpiti dagli eventuali processi di riconversione. In tal modo, la possibile diminuzione dei redditi o degli introiti, causata dall'aumento del prezzo dell'acqua, verrebbe compensata totalmente o parzialmente da investimenti, aiuti, sovvenzioni o altri meccanismi destinati, ad esempio a modernizzare i sistemi di rifornimento urbano, i sistemi di irrigazione, gli impianti di depurazione, ecc. 4.9. Le azioni precedenti devono essere accompagnate da iniziative destinate all'educazione e alla formazione dei cittadini, di modo che la nostra cultura delle risorse idriche, specie la lotta all'inquinamento e il risparmio, prenda piede nella società europea. 4.10. La comunicazione attribuisce un'importanza fondamentale al coinvolgimento degli utilizzatori e dei consumatori e alla trasparenza dell'informazione da parte dei gestori. Questo contribuisce a definire una tariffa adeguata, ad incrementare l'accettazione da parte della collettività e a garantire il successo della sua applicazione. 4.10.1. È opportuno ampliare il concetto di utilizzatore e consumatore. Tradizionalmente, le questioni legate alle risorse idriche sono state considerate prerogativa di gestori, amministrazioni, tecnici, in alcuni paesi delle società elettriche e di costruzione, in altri paesi (specie al sud) delle associazioni di agricoltori e delle organizzazioni collettive dell'irrigazione. Questa comunanza di interessi, basata su una cultura tradizionale e ben radicata, sta attualmente integrando le nuove esigenze sociali e ambientali che definiscono una cultura nuova dell'acqua. La gestione delle risorse idriche deve aprirsi a queste nuove idee e a questi nuovi concetti: risparmio, lotta all'inquinamento, riutilizzo, ecc. 4.10.2. È necessario coinvolgere nuovi soggetti sociali destinati a svolgere un ruolo d'innovazione e di trasformazione nel passaggio ad una nuova cultura delle risorse idriche. In particolare, le ONG ambientali, le associazioni degli imprenditori e i sindacati sono indispensabili per garantire la protezione dell'ambiente, il risparmio di risorse e la riduzione dell'inquinamento nelle attività industriali. Essi dispongono inoltre di un'adeguata organizzazione e di sufficiente autorità per portare avanti campagne di partecipazione e sensibilizzazione sociale che potenzino le politiche tariffarie. 4.10.3. Per tale motivo, è necessario introdurre cambiamenti istituzionali che permettano la partecipazione di utenti e consumatori, nella prospettiva descritta al punto 9.1 della direttiva quadro, e prevedere diritti in campo legislativo. Senza queste attribuzioni, sarà difficile intervenire e controllare i gestori, specie nei regimi di quasi-monopolio descritti nella stessa comunicazione. In tal senso, vanno garantiti meccanismi istituzionali che consentano di controllare in maniera autonoma i gestori, siano essi pubblici o privati, delle risorse idriche. 4.11. I programmi comunitari di ricerca e sviluppo devono prevedere obiettivi specifici relativi alla corretta applicazione di tali raccomandazioni economiche, sia direttamente (ricerca di metodi di calcolo dei costi ambientali e dei costi delle risorse idriche) sia indirettamente al fine di ridurre gli effetti socioeconomici dovuti alla loro applicazione (ricerca sulle specie vegetali che richiedono un minore consumo di risorse idriche, tecniche per risparmiare i consumi nell'industria, in agricoltura e nelle case, riduzione delle perdite nelle condutture, ecc.). 4.12. In diversi paragrafi della comunicazione si segnalano le gravi difficoltà che le attività agricole incontrano per conseguire una tariffazione adeguata: problemi nella stima della domanda e dei consumi sostenibili, coltivazioni fortemente sovvenzionate, valutazione dell'inquinamento diffuso provocato da nitrati e antiparassitari, l'esistenza della PAC e la mancanza di un rigoroso metodo di valutazione dei suoi costi e dei suoi vantaggi ambientali. Questa situazione esige che la tariffazione nel settore agricolo faccia l'oggetto di un documento specifico e di un processo di riflessione e di maturazione a parte. Occorre ad esempio prendere in esame gli aspetti positivi dell'irrigazione dei cereali per la conservazione di specie minacciate o per il miglioramento delle caratteristiche del terreno, il contributo all'effetto di assorbimento di CO2 in relazione al cambio climatico, ecc. Bruxelles, 24 gennaio 2001. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) GU L 327 del 22.12.2000. (2) GU C 30 del 30.1.1997. (3) GU C 355 del 21.11.1997. (4) GU C 268 del 19.9.2000. (5) GU C 30 del 30.1.1997.