IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 251/7

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Il ruolo delle banche cooperative e delle casse di risparmio nella coesione territoriale — proposte per un quadro di regolamentazione finanziaria adattato»

(parere d’iniziativa)

(2015/C 251/02)

Relatore: M. Carlos TRIAS PINTÓ

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 10 luglio 2014, ha deciso, conformemente al disposto dell’articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere d’iniziativa sul tema:

«Il ruolo delle banche cooperative e delle casse di risparmio nella coesione territoriale — proposte per un quadro di regolamentazione finanziaria adattato».

La sezione specializzata unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 3 febbraio 2015.

Alla sua 505a sessione plenaria, dei giorni 18 e 19 febbraio 2015 (seduta del 18 febbraio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 153 voti favorevoli, 2 voti contrari e 10 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1. Il CESE ritiene che, nella transizione verso nuovi modelli di attività bancaria (new banking business model) e non bancaria di natura finanziaria, sia indispensabile preservare la «biodiversità» del sistema finanziario, senza che questo implichi arbitrarietà nell’applicazione delle norme (1).

1.2. Le banche in cui prevale il valore per l’azionista (shareholder’s value o SHV) devono essere complementari, in modo efficiente, alle banche in cui prevale il valore per le parti interessate (stakeholder’s value o STV) attraverso le attività all’ingrosso, al dettaglio e d’investimento. Soltanto in questo modo sarà possibile pervenire a un ecosistema finanziario stabile ed efficace, che contribuisca appieno allo sviluppo dell’economia reale.

1.3. Il CESE appoggia risolutamente gli sforzi compiuti dalla Commissione europea nel prendere in considerazione nella nuova regolamentazione finanziaria la specificità delle banche cooperative e delle casse di risparmio evitando le conseguenze indesiderate derivanti dall’uniformità nell’applicazione delle norme prudenziali e il possibile eccesso di oneri amministrativi.

1.4. Ciononostante, il problema principale continua a riguardare l’adeguata applicazione del principio di proporzionalità nella nuova regolamentazione bancaria (specialmente in rapporto alla direttiva sui requisiti patrimoniali — CRD IV, e al regolamento sui requisiti patrimoniali — RRC), che il Comitato di Basilea ha invece proposto di applicare in modo proporzionale, conformemente ai Trattati dell’Unione europea. Questo implica che bisognerebbe applicare i requisiti più stringenti alle banche che operano a livello globale, requisiti rigorosi alle banche paneuropee (che hanno carattere sistemico in Europa) e requisiti più flessibili alle banche nazionali e locali (garantendo un livello adeguato di protezione per il consumatore).

1.5. Non si tratta qui di concedere gratuitamente privilegi a determinati comparti del settore finanziario. Il CESE ha sempre puntato sulla parità di condizioni e, di conseguenza, sollecita l’utilizzo di parametri oggettivi che giustifichino una regolamentazione specifica per ogni modello di attività. Fondamentalmente, questi parametri sono i risultati economici e finanziari, il contributo all’economia reale, la gestione del rischio e la governance. Il CESE propone alle autorità finanziarie di incentivare gli attori che meglio soddisfino tali condizioni.

1.6. Se da un lato il CESE intende valorizzare il modello bancario rappresentato dalle banche cooperative e dalle casse di risparmio, dall’altro afferma con forza il suo totale rifiuto di determinati comportamenti del settore finanziario, seguiti anche da alcuni attori di questo settore, e chiede un rafforzamento delle norme deontologiche e dei codici di buona governance per l’insieme del settore finanziario quale conditio sine qua non per recuperare la fiducia perduta.

1.7. Il CESE sottolinea gli effetti drammatici che il persistere della stagnazione e il rincaro del credito alle PMI e alle famiglie possono avere per il futuro dell’Unione europea. Il Comitato fa proprie inoltre le critiche recentemente rivolte dal Parlamento europeo alla posizione del Comitato di Basilea che ha messo in discussione gli strumenti specifici europei tesi a finanziare le PMI.

1.8. Se l’Europa vuole affrontare con successo le sfide future ed essere un agente del cambiamento (invece di subirlo in modo passivo), dovrà adottare con urgenza una serie di misure nel settore finanziario che portino all’attuazione effettiva della strategia Europa 2020, degli Atti per il mercato unico I e II, dello Small Business Act, del programma COSME, dell’iniziativa per l’imprenditoria sociale ecc. Il rafforzamento del ruolo delle casse di risparmio e delle banche cooperative nel sistema finanziario europeo sarà determinante per la realizzazione di questi obiettivi.

2. Le banche cooperative e le casse di risparmio nel contesto finanziario europeo

2.1. Le casse di risparmio e le banche cooperative hanno storicamente svolto un ruolo chiave nello sviluppo dell’economia, in particolare nel sostenere l’agricoltura, la piccola industria e il commercio. Attualmente esse rappresentano circa il 40 % del settore finanziario dell’Unione europea (in Francia raggiungono il 70 % e in Germania il 60 %), con significative differenze nella loro configurazione da un paese all’altro. Nel caso delle casse di risparmio la concentrazione settoriale in paesi come la Spagna e la Finlandia contrasta con la forte frammentazione della Germania o dell’Austria.

2.2. In generale l’effetto della ristrutturazione bancaria è un panorama di istituzioni finanziarie più circoscritto, più sano ma anche meno inclusivo, nella misura in cui negli ultimi anni è stato tagliato il flusso di finanziamenti alle PMI e alle famiglie, accompagnando questo taglio con la graduale diminuzione della rete territoriale di agenzie e con la forte riduzione di posti di lavoro. Questo fenomeno può essere intensificato se la banca locale viene espulsa dal mercato.

2.3. Le banche cooperative e le casse di risparmio, quali modelli di attività bancaria al dettaglio, presentano elementi distintivi molto significativi: il loro legame con il tessuto produttivo locale, il loro radicamento territoriale, la capillarità delle loro reti commerciali, la prossimità alla clientela, il finanziamento di settori specifici, la contiguità agli interessi locali e agli attori sociali, nonché la solidarietà.

2.4. La configurazione strutturale delle casse di risparmio e delle banche cooperative spinge generalmente questi istituti di credito a possedere strutture patrimoniali sane con un’assunzione di rischi ragionevole, e indirizza i loro processi di investimento e capitalizzazione in linea con le politiche di sviluppo territoriale endogeno.

2.5. Dal punto di vista concettuale, è opportuno fissare le caratteristiche che differenziano le banche cooperative dalle casse di risparmio: — le banche cooperative sono enti di diritto privato che soddisfano due condizioni: sono società cooperative e, al tempo stesso, sono istituti di credito la cui finalità principale consiste nella prestazione di servizi finanziari ai loro soci/proprietari e clienti. I principi cooperativi su cui è basata la loro governance sono quello di un processo decisionale democratico e quello di partecipazione (una persona, un voto); inoltre, una parte significativa dei loro utili è destinata a fondi di riserva e a fondi sociali con dotazione obbligatoria, — le casse di risparmio sono enti di diritto privato collegati a fondazioni che perseguono essenzialmente due obiettivi: l’attività finanziaria e la finalità sociale. La singolarità del modello consiste nell’assenza di proprietari espliciti, anche se esistono altre configurazioni, come le società di diritto pubblico o le società per azioni. Quando fanno capo a fondazioni, i membri degli organi direttivi sono nominati da un’assemblea generale in cui sono rappresentati gli enti locali e regionali e anche — a seconda dei paesi — i clienti, i soci fondatori e i dipendenti. Gli utili sono accantonati a riserva o destinati a opere sociali.

2.6. I dati relativi alle banche cooperative sono molto significativi in tempo di crisi: nessuna banca cooperativa è stata oggetto di una procedura concorsuale nell’UE. Esse detengono circa il 20 % della quota di mercato in termini di depositi; in paesi come l’Italia, la Francia, la Germania e i Paesi Bassi finanziano tra il 25 % e il 45 % dei prestiti alle PMI e la loro quota di depositi è aumentata in modo costante nel corso degli ultimi anni, fatto che costituisce un importante segnale di fiducia verso questo tipo di organismi.

2.7. Dal canto loro, le casse di risparmio hanno mantenuto una forte partecipazione al sistema finanziario dell’UE. Ad esempio, in Germania la loro quota di mercato è del 43 % in termini di depositi e del 39 % sotto il profilo dei prestiti; in Spagna le loro quote di mercato sono rispettivamente del 41 % e 42 %.

2.8. Anche il Fondo monetario internazionale (2) pone l’accento sul ruolo essenziale delle banche cooperative. Questi istituti, che dipendono in misura minore dalle aspettative degli azionisti, soddisfano in modo affidabile e sicuro le necessità di credito delle PMI e di molti nuclei familiari.

2.9. Ciononostante, si possono osservare delle eccezioni: alcune casse di risparmio e banche cooperative hanno tralasciato gli obiettivi loro propri, entrando con forza nel mercato delle attività speculative e puntando su espansioni eccessive in altri territori, circostanze che ne hanno minato il prestigio e che sono state il motivo alla base dell’introduzione in alcuni paesi di misure di regolamentazione che per alcuni aspetti hanno snaturato questo modello di banca.

2.10. In sintesi, il rafforzamento del capitale, il raggiungimento di una dimensione adeguata, il mantenimento del radicamento territoriale e la salvaguardia degli alti livelli di tutela del consumatore devono andare di pari passo con il mantenimento delle caratteristiche di fondo di un modello d’impresa specifico. Il CESE chiede alle istituzioni dell’Unione europea di riconoscere e sostenere questo processo.

3. Sfide per lo sviluppo dell’attività bancaria al dettaglio

3.1. Le banche cooperative e le casse di risparmio possiedono le caratteristiche tipiche di un modello di attività bancaria al dettaglio: prossimità alla clientela, radicamento territoriale, cooperazione, finalità sociale ecc. Lo sviluppo delle loro potenzialità è tuttavia condizionato da differenti fattori (3): — la crescente concorrenza ha comportato un taglio progressivo dei margini di intermediazione finanziaria, — la distribuzione multicanale richiede ingenti investimenti nella tecnologia, — dimensioni insufficienti comportano, in taluni casi, la necessità di stringere alleanze strategiche tra istituti o di realizzare fusioni, — i fenomeni di concentrazione non sono privi di rischi e possono implicare diseconomie di scala, — è difficile conciliare la banca di prossimità con la diversificazione geografica sui mercati internazionali.

3.2. Ciononostante, le banche cooperative e le casse di risparmio continuano a svolgere un ruolo molto importante nel raggiungimento degli obiettivi della strategia Europa 2020 attraverso la loro funzione finanziaria, sociale e territoriale, e la loro attività è integrata dalle forme di finanziamento non bancario (finanziamento collettivo — crowdfunding, capitale di rischio, investitori informali — business angels ecc.) sorte a causa della forte contrazione del credito bancario (credit crunch) e delle ingenti garanzie richieste.

3.3. Il CESE ritiene che le autorità economiche e finanziarie debbano rafforzare le misure per rendere più facile l’accesso ai fondi da parte delle PMI e per stimolare i finanziamenti a lungo termine, promuovendo la varietà delle forme d’impresa (4) e la ripartizione dei rischi nel settore dei servizi finanziari.

4. Funzione sociale al servizio delle economie locali

4.1. Nelle banche cooperative e nelle casse di risparmio la funzione finanziaria e quella sociale sono strettamente intrecciate nel loro sostegno all’obiettivo della coesione territoriale. L’impegno sociale e l’interesse per la comunità sono le caratteristiche più visibili per i cittadini (5).

4.2. L’avanzo realizzato viene distribuito a vantaggio della cultura, dell’assistenza sociale e sanitaria, dell’istruzione e della ricerca, del patrimonio storico e artistico, della sostenibilità ambientale ecc., e nel caso delle casse di risparmio il dividendo sociale rappresenta svariati miliardi di euro l’anno.

4.3. Di fronte alla necessità di creare valore per le economie locali, l’approccio del «valore per le parti interessate» (stakeholder’s value) sta acquisendo sempre più importanza. In concreto, la banca sociale facilita l’inclusione finanziaria e la coesione territoriale, promuovendo l’imprenditoria e la realizzazione di progetti di microfinanza e di investimenti socialmente responsabili.

4.4. La banche cooperative e le casse di risparmio svolgono un ruolo importante quali intermediari degli strumenti e dei programmi dell’UE. Il CESE punta a facilitare la funzione di intermediazione degli strumenti finanziari della Banca europea per gli investimenti (BEI) e del Fondo europeo per gli investimenti (FEI) a favore delle banche cooperative più piccole attraverso la semplificazione dei requisiti amministrativi, un aspetto che è fondamentale per la realizzazione del piano Juncker. È inoltre indispensabile rafforzarne il ruolo nell’attuazione dell’iniziativa per l’imprenditoria sociale.

5. Effetti della ristrutturazione sul settore dell’attività bancaria a finalità sociale

5.1. Negli ultimi tempi, le casse di risparmio in Europa sono state sottoposte a un intenso processo di ristrutturazione che ha comportato in alcuni paesi la trasformazione della loro natura di fondazioni.

5.2. Successivamente, a causa della crisi finanziaria mondiale, sono stati realizzati processi di salvataggio e risanamento, di fusione e acquisizione, di nazionalizzazione e persino di trasformazione dell’assetto proprietario («bancarización») per le casse di risparmio spagnole.

5.3. I problemi di governance societaria, i maggiori requisiti imposti dalla nuova regolamentazione finanziaria e la necessità di adeguare le dimensioni del settore a un mercato in calo hanno determinato alcuni fenomeni di concentrazione bancaria. Di fronte alle difficoltà d’internazionalizzazione che questi istituti incontrano nel loro sforzo di ingrandirsi, il CESE sottolinea che l’assunzione di rischi è di solito maggiore nei gruppi multinazionali.

5.4. All’altro estremo, sulla base della relazione del gruppo Liikanen elaborata nel 2012 e per far fronte ai problemi che le banche «troppo grandi per fallire» implicano per le tasche del contribuente, la Commissione ha pubblicato un regolamento sulle misure strutturali volte ad accrescere la resilienza degli istituti di credito dell’UE, un documento in merito al quale il Comitato ha già elaborato un parere (6) che à stato approvato a larga maggioranza.

5.5. In alcuni articoli di questa proposta di regolamento sono previste eccezioni per i requisiti patrimoniali e i diritti di voto nel caso delle banche cooperative e delle casse di risparmio, in quanto esse possiedono una struttura economica e un assetto proprietario molto specifici.

5.6. Secondo il CESE, talune norme relative alla separazione tra banca di credito ordinario e banca d’investimento potrebbero snaturare il sistema di funzionamento delle banche locali di dimensioni minori e la loro presenza quotidiana sul territorio a sostegno dell’economia reale e, quindi, potrebbero risultare sproporzionate.

5.7. Questi cambiamenti non sono senza conseguenze per il cittadino europeo: si traducono in una riduzione della capacità esistente (uffici e personale), con un impatto sui finanziamenti a privati e PMI.

5.8. In definitiva, secondo il CESE, se non si prevede una certa flessibilità in merito al rispetto dei nuovi requisiti regolamentari, si corre il rischio che le banche cooperative e le casse di risparmio subiscano una trasformazione del loro assetto proprietario («bancarización»), con un loro conseguente snaturamento che provocherebbe la perdita per la società di un grande patrimonio sociale costruito lungo i secoli.

6. Opzioni strategiche di fronte alle sfide del futuro

6.1. Le banche cooperative e le casse di risparmio hanno contribuito a fornire stabilità, solvibilità e concorrenza al sistema bancario europeo. Tuttavia, le nuove esigenze di mercato impongono di affrontare le seguenti sfide: — consolidare il modello di banca al dettaglio di prossimità, — approfondire la cooperazione imprenditoriale, — migliorare i sistemi interni di gestione dei rischi, — adattarsi alle nuove misure regolamentari e a quelle in materia di vigilanza e resilienza, — puntellare la professionalità dei quadri direttivi, — rafforzare l’efficienza gestionale, — proteggere il livello di capitale per evitare l’insolvenza, — promuovere la trasparenza e la buona governance societaria.

6.2. Il capitale relazionale rappresenta un bene immateriale d’importanza fondamentale nell’attività bancaria, e per questo motivo gli istituti finanziari dell’economia sociale devono servirsi delle loro reti di contatto e di appoggio interno. Dal canto loro, le autorità finanziarie devono riconoscere il valore di questi fondi di solidarietà tra banche cooperative al momento di applicare le norme prudenziali.

6.3. Bisogna inoltre vigilare sui livelli di morosità, sulle situazioni d’incertezza derivanti dai rischi geopolitici e dalle innovazioni tecnologiche (l’Agenda digitale) che prefigurano un nuovo ecosistema per il sistema finanziario in cui andrebbero osservate le future interazioni tra quattro soggetti: la banca tradizionale, i nuovi operatori digitali, l’autorità di regolamentazione e i consumatori.

6.4. Le banche cooperative e le casse di risparmio devono coniugare il loro punto forte rappresentato dal modello di prossimità (a partire dalla conoscenza diretta delle persone e dall’impegno nei confronti dei progetti della comunità locale) all’utilizzo delle TIC, per sostenere nuove iniziative tese a rilanciare l’economia produttiva.

6.5. La loro governance societaria va migliorata attraverso la creazione di strutture appropriate per la formazione, la gestione e il controllo dell’attività. In concreto, bisognerà stabilire codici di condotta rigorosi per garantire la professionalità e l’etica nella rappresentanza di interessi differenti negli organi di governance.

6.6. Il CESE propone di creare un nuovo modello di vigilanza interna per le casse di risparmio e le banche cooperative che tenga conto dei dipendenti, dei rappresentanti delle PMI e di altri gruppi d’interesse.

6.7. Quale nuova sfida e in risposta alle nuove richieste dei cittadini, bisognerà affrontare la concorrenza non bancaria per poter crescere parallelamente alle piattaforme di finanziamento collettivo (crowdfunding) e agli esempi concreti di consumo collaborativo, oltre che per stringere alleanze con tali piattaforme.

7. Migliorare la resilienza e la vigilanza delle banche europee

7.1. Il CESE chiede che i sistemi di regolamentazione e vigilanza finanziaria siano completati, e che gli istituti finanziari vengano dotati della capacità sufficiente per resistere a crisi future.

7.2. In tale contesto la Commissione europea ha pubblicato un regolamento delegato (7) che disciplina, sulla base di progetti di norme tecniche dell’Autorità bancaria europea, alcuni aspetti connessi ai requisiti in materia di fondi propri, visto che gli strumenti di capitale delle banche cooperative e delle casse di risparmio sono differenti. Assumono una particolare importanza le questioni connesse alla limitazione del rimborso degli strumenti di capitale di livello 1 nel caso delle banche cooperative.

7.3. Un altro pilastro fondamentale per il completamento dell’unione bancaria è rappresentato dal «meccanismo di vigilanza unico» e dalla gestione del fondo destinato a sostenere i costi di eventuali salvataggi bancari. Il CESE ritiene che questo strumento rafforzerà la risposta delle banche di fronte a crisi future (8).

7.4. Secondo il CESE, di fronte alla crescente mutualizzazione dei rischi, al momento di determinare il contributo di ogni istituto al futuro Fondo di risoluzione unico, è necessario tener conto del modello di rischio da esso adottato; il Comitato richiama l’attenzione della Commissione sulla necessità di applicare adeguatamente gli indicatori fissati dalla direttiva sul risanamento e la risoluzione degli istituti di credito (9). Il CESE si congratula poi del fatto che si sia presa in considerazione l’appartenenza a un sistema istituzionale di tutela (10).

7.5. In questo nuovo panorama finanziario, il CESE esige che si dia un vero stimolo alla responsabilità sociale delle imprese, al comportamento etico e alla trasparenza nel mondo finanziario, e reclama uno sforzo educativo da parte degli organi di vigilanza teso a migliorare la cultura finanziaria (11), in particolare per quel che riguarda le forme assunte dall’economia sociale che sono ancora poco conosciute. Al riguardo, è indispensabile assegnare un ruolo di primo piano e una visibilità maggiore alle reti che rappresentano le banche cooperative e le casse di risparmio e altri organismi: l’Associazione europea delle banche cooperative (EACB), la Federazione europea delle banche etiche e alternative (FEBEA) e il Raggruppamento europeo delle casse di risparmio (ESBG).

7.6. Secondo il CESE, progettare nuovi strumenti finanziari che migliorino l’attuale governance è un fatto molto positivo, però nella loro regolamentazione si deve tener conto della diversità degli attori finanziari coinvolti e dar loro stabilità, oltre a limitare gli oneri per gli istituti finanziari con risorse minori. Si tratta, in definitiva, di legiferare meglio.

8. Potenziare il modello di banca socialmente responsabile

8.1. Il recupero del tessuto produttivo, il rafforzamento dell’economia locale e il trattamento dei problemi sociali dovrebbero avere la priorità per l’UE. Per questo motivo il CESE chiede che le istituzioni — riunite in forum di dialogo permanente — potenzino i modelli bancari che permettono il radicamento del sistema finanziario nell’economia reale, apportando stabilità e ricchezza al territorio.

8.2. La tendenza — derivante dai processi di ristrutturazione — a creare banche sempre più grandi è fonte di preoccupazione per il rischio sistemico che implica. Di conseguenza, il CESE lancia un appello per un ritorno all’attività tradizionale (back to basics) nel quadro di una maggiore differenziazione tra gli istituti che si specializzano come banche di credito ordinario e quelli che associano lo svolgimento dell’attività tradizionale a quella d’investimento. L’esperienza ha dimostrato che la diversità, la dispersione e la ripartizione dei rischi sono fattori positivi per il sistema finanziario europeo.

8.3. La vitalità e lo sviluppo delle banche cooperative e delle casse di risparmio poggiano sulla gestione democratica e sulla libertà di scegliere in modo responsabile la destinazione degli avanzi d’esercizio. Il potenziamento dell’intermediazione finanziaria al servizio dell’economia reale ne garantisce la continuità nel futuro, in sintonia con gli Obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite all’orizzonte del 2015 e la dichiarazione delle Nazioni Unite del 2012 sulle cooperative.

8.4. Per questo motivo è opportuno riservare un trattamento speciale alle casse di risparmio e alle banche cooperative al momento di applicare le norme prudenziali, tenuto conto del fatto che questi istituti costituiscono il modello di banca chiesto dai cittadini europei, basato su una gestione responsabile e solidale (12) fondata sui principi e valori dell’economia sociale.

Bruxelles, 18 febbraio 2015. Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Henri MALOSSE

(1) GU C 451 del 16.12.2014, pag. 45.

(2) Redesigning the Contours of the Future Financial System («Ridefinire il quadro del futuro sistema finanziario»), IMF staff position note, 16 agosto 2010 (SPN/10/10).

(3) Banco de España: Cooperative and savings banks in Europe: Nature, challenges and perspectives («Banche cooperative e casse di risparmio in Europa: natura, sfide e prospettive»), aprile 2011; Associazione europea delle banche cooperative (EACB): EACB answer to the Green Paper on territorial cohesion turning territorial diversity into strength («Risposta dell’EACB al Libro verde sulla coesione territoriale: fare della diversità territoriale un punto di forza»), febbraio 2009; WSBI-ESBG: 200 years of savings banks: a strong and lasting business model for responsible, regional retail banking («I 200 anni di esistenza delle casse di risparmio: un modello saldo e durevole per un’attività bancaria regionale responsabile»), settembre 2011; CESE: L’economia sociale nell’Unione europea, 2014.

(4) GU C 318 del 23.12.2009, pag. 22.

(5) Castelló, E.: El liderazgo social de las cajas de ahorros («La leadership sociale delle casse di risparmio») FUNCAS, Madrid 2005.

(6) GU C 451 del 16.12.2014, pag. 45.

(7) Regolamento delegato (UE) n. 241/2014 della Commissione del 7 gennaio 2014.

(8) GU C 67 del 6.3.2014, pag. 58.

(9) Cfr. la direttiva 2014/59/UE.

(10) Cfr. il regolamento delegato (UE) 2015/63 della Commissione.

(11) GU C 318 del 29.10.2011, pag. 24.

(12) GU C 100 del 30.4.2009, pag. 84.