COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 06.05.1997 
COM(97) 199 def. 
PROTEZIONE DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELLA COMUNITÀ 
LOTTA CONTRO LE FRODI 
PROGRAMMA DI LAVORO 1997-1998 
(presentato dalla Commissione) 

Introduzione 
Il programma di lavoro che qui si presenta ha lo scopo di rafforzare la presenza 
operativa sul territorio e di portare avanti la politica di cooperazione con le autorità 
nazionali. Altro obiettivo è una produzione legislativa capace di garantire la 
compatibilità delle normative nazionali e la cooperazione transnazionale. 
Gli sforzi dovranno concentrarsi su sei temi: 
• individuazione delle irregolarità, 
• recupero delle somme frodate, 
• prevenzione della frode e blindatura della normativa comunitaria contro le frodi, 
• sanzioni amministrative e dissuasione, 
• spazio giudiziario per la tutela degli interessi finanziari dell 'Unione, 
• preparazione dell 'ampliamento dell'Unione e relazioni con i paesi non membri. 
In ciascuno di questi sei grandi temi verranno messi in atto gli orientamenti 
dell'operazione SEM 2000 sulla gestione finanziaria. L'accento sarà posto sulla 
prevenzione, in particolare sulla qualità e l'applicabilità delle normative e su una loro 
applicazione corretta e omogenea. Per quanto riguarda il settore doganale sarà data 
attuazione ai principi enucleati nel programma "Dogana 2000". 
È opportuno sottolineare alcune priorità. 
Verrà data una priorità alle raccomandazioni espresse dal Parlamento europeo 
sull'intensificazione della cooperazione doganale nel settore del transito. Sarà accordata 
priorità anche al rafforzamento del regime preferenziale, allo scopo di meglio prevenire 
e combattere la frode. 
Nell'ambito dell'imposizione indiretta verrà rafforzata la cooperazione con gli Stati 
membri a livello dell'UE, in modo da pervenire a un migliore funzionamento dei 
sistemi dell'IVA e delle accise nel mercato interno. 
In alcuni paesi terzi - e in particolare negli Stati di recente indipendenza e nei paesi 
candidati all'adesione dell'Europa centrale e orientale - verranno varate alcune 
iniziative specificamente mirate alla lotta contro la frode. Queste iniziative rivestono 
particolare importanza nella prospettiva dell'ampliamento. 
Fra i recenti progressi, nel settore della lotta contro le frodi vanno segnalati i seguenti: 
• disposizioni in merito alla notificazione delle frodi, che riguardano ormai tutti i settori dell'attività 
comunitaria, 
• il regolamento per la tutela degli interessi finanziari della Comunità, che è stato adottato nel 
dicembre 1995, 
• il regolamento relativo ai controlli e alle verifiche sul posto, che è stato adottato nel novembre 1996, 
• una convenzione e un protocollo relativi al rawicitwmento normativo, al rafforzamento della 
cooperazione e della protezione penale, firmati rispettivamente nel luglio 1995 e nel settembre 1996. 
I due provvedimenti devono ancora essere ratificati dagli Stati membri e adeguatamente recepiti nei 
loro ordinamenti interni. 
Dal 1994 alcuni Stati membri hanno istituito strutture specializzate per la tutela delle 
finanze europee, mentre altri hanno preso disposizioni dirette ad intensificare la 
cooperazione con la Commissione. Si tratta di iniziative positive ed incoraggianti. Il 
successo della politica antifrode dipende dall'intensità dello sforzo con cui gli Stati 
membri cercheranno di migliorare gli strumenti nazionali per tutelare in modo più 
efficiente gli interessi finanziari. Il programma di lavoro contiene anche alcune 
indicazioni in merito ai rapporti con gli Stati membri, come una collaborazione più 
stretta e la comunicazione dei risultati ottenuti da ciascuna delle parti. 
1. Ricerca delle frodi, cooperazione e analisi delle informazioni: tre 
attività da intensificare 
Per lottare con successo contro le frodi comunitarie occorre una forte presenza 
operativa sul territorio e quindi più profonda comprensione del fenomeno della frode 
nei suoi aspetti concreti. È quindi necessario intensificare l'attività tesa 
all'individuazione delle frodi mediante le tecniche di indagine più avanzate rese 
possibili da un nuovo quadro normativo (adozione nel novembre 1996 del regolamento 
(Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio). Questo provvedimento rappresenta un passo 
in avanti decisivo per l'attività sul campo, in quanto detta le condizioni in cui si 
svolgeranno i controlli e le verifiche sul posto ad opera degli agenti della 
Commissione, operanti in stretta collaborazione con le autorità competenti degli Stati 
membri; controlli e verifiche che dovranno, di norma, estendersi a tutti i settori di 
attività comunitaria. Inoltre, dal 1998 Stati membri e Commissione potranno avvalersi 
delle nuove disposizioni sulla mutua assistenza nel settore doganale e agricolo 
(regolamento (CE) n. 515/97) ^he introduce la base giuridica per la creazione di una 
banca dati nel quadro del sistema di informazione doganale. 
Spetta ora alla Commissione e agli Stati membri concentrare i loro sforzi e raccogliere 
le risorse indispensabili per dare pratica attuazione al nuovo quadro legislativo. 
I nuovi strumenti, insieme a quelli relativi alla protezione penale (che stanno per essere 
emanati) consentiranno e già consentono di utilizzare a livello giudiziario i risultati 
dell'attività investigativa che Commissione e Stati membri svolgono in stretta 
cooperazione. Sulla base dei primi risultati si potrà successivamente studiare e 
realizzare altri salti di qualità, sempre con l'obiettivo di proteggere le finanze e il 
contribuente europeo. 
La Commissione e gli Stati membri dovranno fare ogni sforzo per creare e migliorare 
le condizioni necessarie per prevenire e individuare le frodi e intensificare la loro 
cooperazione; sono questi, infatti, i presupposti indispensabili di una linea strategica 
comune a livello dell 'Unione. 
II programma presentato dalla Commissione per l'istituzione di un nuovo sistema 
comune dell'IVA2 e la relazione relativa alla cooperazione amministrativa nel settore 
delle imposte indirette3, che denunciano le lacune e debolezze negli attuali meccanismi 
per il contrasto delle grandi frodi internazionali nel settore fiscale serviranno da quadro 
di riferimento per le future iniziative. 
Per quanto più concretamente riguarda l'attività della Commissione, si lavorerà per 
perfezionare gli strumenti idonei a combattere la grande criminalità finanziaria, le frodi 
transnazionali e i reati (irregolarità) più gravi. 
1 GUL 82 del 22.3.1997. 
2 COM(96) 681 def.; si tratta del secondo rapporto sull'articolo 14 per l'applicazione del reg. n. 218/92 per la 
cooperazione amministrativa nel settore delle imposte indirette (IVA). 
3 COM(96)328 del 22.7.1996; 
Per l'attuazione delle misure di questo primo capitolo occorre varare tutta una serie di 
iniziative che riguardano tutti i settori di attività dell'Unione europea. Esse sono le 
seguenti: 
1.1. Applicazione effettiva del regolamento n. 2185/96 relativo ai controlli e alle 
verifiche sul posto ad opera degli agenti della Commissione i 
Presentazione delle modalità pratiche di applicazione del regolamento (Euratom, CE) 
n. 2185/964 del Consiglio relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla 
Commissione per la protezione degli interessi finanziari delle Comunità europee contro 
le frodi e le altre irregolarità. 
La prima valutazione dei risultati scaturiti dall'applicazione del regolamento citato 
verrà fatta alla fine del 1998. A tale data la Commissione studierà se sia possibile 
disporre l'applicazione di penalità o sanzioni amministrative comunitarie nei confronti 
degli operatori economici che rifiutano l'accesso all'informazione o ai locali, così da 
rafforzare l'efficacia delle disposizioni del regolamento. 
1.2. Istituzione di task group specifici e disciplina dei loro interventi nei settori ad 
alto rischio laddove siano coinvolte organizzazioni criminali 
Sul modello di quanto è già stato fatto (con successo) nel settore dell'olio d'oliva e 
delle sigarette, la Commissione istituirà, nella misura delle risorse disponibili, nuovi 
task group allo scopo di intensificare gli interventi contro le associazioni e 
organizzazioni criminali, con particolare riguardo per il settore degli alcolici. 
1.3. Rafforzamento degli strumenti di cooperazione doganale 
• Cooperazione tra servizi investigativi doganali. 
Saranno svolte indagini in comune dai servizi specializzati degli Stati membri con 
l'aiuto della Commissione, per un più intenso coordinamento, in particolare quando le 
frodi e le irregolarità appaiano di natura transnazionale. 
Gli interventi dovranno essere mirati con maggiore precisione (assistenza reciproca e, 
se necessario, applicazione del regolamento controlli e verìfiche sul posto) sui settori e 
prodotti più sensibili (transito, origine preferenziale, antidumping ecc.), sia quando le 
indagini si svolgono nella Comunità sia quando si svolgono nei paesi terzi. 
Le amministrazioni doganali verranno invitate a utilizzare più incisivamente gli 
strumenti dì cui dispongono (soprattutto quelli informativi), come il sistema di 
informazione preventiva per il controllo mirato delle merci più sensibili il sistema 
d'informazione doganale (SID) con l'assistenza tecnica e l'aiuto operativo della 
Commissione. 
4 GUL 292 dell 5.11.1996. 
Ih materia di transito, per garantire maggiore sicurezza ai movimenti, occorreranno 
provvedimenti idonei a limitare i rischi di sostituzione o sottrazione delle merci e a 
facilitare la sorveglianza, il monitoraggio e il controllo delle operazioni (cfr. punto 
3.3). 
• Creazione di una unità ("cellula") comunitaria per l'analisi delle informazioni 
// coordinamento della gestione dei rischi verrà rafforzato istituendo una cellula 
comunitaria incaricata dell'analisi delle informazioni. In particolare nel settore 
sensibile dei tessili questa unità potrebbe avvalersi dei risultati dei lavori di 
elaborazione statistica già avviati (e che saranno potenziati in futuro) per 
stabilire, sulla base di un 'approfondita analisi degli scambi commerciali e delle 
anomalie constatate, dei "criteri di allarme" che consentano di individuare dei 
casi the dovranno formare oggetto di inchieste. In lìnea generale, dai lavori di 
questa unità scaturiranno indicazioni e indirizzi di azione preziosi per i task 
group. 
• Utilizzazione del "sistema d'informazione preventiva" ("regimi di transito"). 
Dopo aver dimostrato la sua efficacia, l'impiego di questo sistema verrà 
generalizzato per rendere la sua applicazione obbligatoria per i movimenti di 
transito dei prodotti ad alto rischio e questa utilizzazione obbligatoria verrà 
estesa ai paesi che partecipano al sistema di transito comune (paesi di ViSegrad 
e paesi EFTA)5. 
Per quanto attiene al transito comunitario/comune, i futuri partecipanti al 
Transito Comune dovranno dare ogni garanzia circa la loro capacità di 
assicurare la corretta applicazione delle procedure di transito e dei suoi 
strumenti, dei quali il sistema d'informazione preventiva fa parte integrante. 
• Costituzione di una banca dati centrale denominata "SID"6. 
Per una più efficiente utilizzazione delle informazioni che si scambiano gli Stati 
membri attraverso la rete AFIS7 una volta a regime, il regolamento del 
Consiglio sulla mutua assistenza e la convenzione sull'uso dell'informatica nel 
settore doganale8 prevedono che venga istituito un sistema d'informazione 
doganale (SID), costituito da una banca dati centrale amministrata dalla 
Commissione. Questa banca dati aiuterà gli Stati membri a prevenire, ricercare 
e perseguire giudizialmente le operazioni che violano la normativa doganale o 
agricola, rendendo così più efficaci, grazie alla più rapida diffusione delle 
informazioni, sia i controlli svolti dalle autorità competenti e che la 
cooperazione che queste prestano. 
5 Paesi di ViSegrad : Polonia, Rep. ceca, Rep. slovacca, Ungheria (si veda al punto 6.5), paesi EFTA: Svizzera, 
Norvegia e Islanda. 
6 Sistema d'informazione doganale. 
7 Antifraude Information System (ex SCENT). 
8 GU C 316 del 27.11.1995; la convenzione deve essere ratificata dagli Stati membri. 
1.4. Intensificazione dell'attività nel settore delle spese dirette, soprattutto con 
riguardo ai grandi programmi regionali di sviluppo. 
Si veda il tema n. 6 "Ampliamento ". 
1.5. Sviluppo della mutua assistenza e della cooperazione tra gli Stati membri con 
l'aiuto della Commissione in materia di fiscalità indiretta. 
Per quanto riguarda VIVA, in coerenza con gli indirizzi emersi dalla relazione 
sull'applicazione del regolamento n. 2I8/929, relativo alla cooperazione 
amministrativa nel settore delle imposte indirette (IVA)10, la Commissione e egli Stati 
membri devono compiere uno sforzo supplementare per intensificare la cooperazione in 
tema di ricerca e prevenzione delle frodi. La carenza di informazioni a livello 
comunitario, unita alle restrizioni dell'attuale quadro legislativo per quanto concerne il 
trattamento dei casi più complessi di frode internazionale rappresentano un 
inconveniente e un rischio al quale occorre porre rimedio. La Commissione continuerà 
il lavoro di analisi - peraltro già iniziata - in collaborazione con gli Stati membri, in 
seno al sottocomitato antifrodi del Comitato permanente per la cooperazione 
amministrativa. 
La Commissione continuerà a dare il suo appoggio e il suo incoraggiamento ai contatti 
e alla cooperazione fra ì propri servizi d'indagine e quelli degli Stati membri, faciliterà 
e darà un proprio contributo alla lotta contro le frodi fiscali nei casi particolari dove 
siano in gioco interessi comunitari, valuterà i risultati di questa cooperazione ne terrà 
conto, se necessario, al momento dell'esame approfondito della normativa comunitaria 
(regolamento del Consiglio (CEE) n. 218/92 e direttiva del Consiglio 77/799/CEE ed 
eventualmente, regolamento n. 2988/95 sulla protezione degli interessi finanziari); 
tutto ciò allo scopo di perfezionare strumenti e meccanismi dell'assistenza reciproca nel 
settore delle imposte indirette. Questa attività contribuirà, nel suo complesso, anche a 
realizzare il programma FISCALIS11, e il programma per l'attuazione del nuovo 
sistema comune dell 'IVA n. 
Per quanto concerne le accise, la Commissione opererà d'intesa con gli Stati membri, 
nell'ambito dì un gruppo ad alto livello che si occupa dei prodotti soggetti ad accise 
(tabacco, alcolici), in particolare per quanto attiene al sistema della circolazione, allo 
scopo di definire una strategia comune per prevenire e combattere le frodi ed anche per 
individuare quei miglioramenti che si rivelassero necessari a livello nazionale e 
comunitario, comprese eventuali modificazioni del quadro normativo. 
1.6. Intensificazione della lotta contro la criminalità economica 
9 GUL 24 dell'1.02.1992. 
10 COM (96)681 def. 
1* COM(97)175; si tratta del programma destinato a migliorare l'applicazione delle disposizioni del mercato 
interno in materia di imposte indirette 
12 COM(96)328 del 22.7.1996; 
Al di là dei settori in cui sono in gioco risorse proprie della Comunità o finanziamenti 
comunitari, la Commissione utilizzerà tutti i mezzi disponibili, soprattutto per attivare la 
cooperazione tra autorità doganali ed altre amministrazioni nazionali competenti in modo 
da intensificare la lotta contro la criminalità economica che colpisce gli interessi comunitari 
(contraffazioni, quote, antidumping), in particolare nei settori sensibili come ad esempio il 
settore dei tessili dove la coerenza e la credibilità della politica commerciale comune 
poggia ampiamente sulla definizione e l'attuazione di un'efficace strategia antìfrode. 
Partendo da una valutazione dell'applicazione della normativa vìgente in questi settori, 
potrebbero, se del caso, essere proposti alcuni provvedimenti legislativi, in particolare ai 
fini della lotta contro le contraffazioni13, in modo da intensificare, con l'aiuto della 
Commissione: 
• l'informazione reciproca, 
• la cooperazione tra i servizi specializzati degli Stati membri. 
A questo proposito la Commissione potrebbe proporre un provvedimento legislativo che 
consentirebbe di estendere la cooperazione alle autorità più particolarmente competenti 
per la lotta contro la criminalità economica e finanziaria, così da migliorare il 
coordinamento a livello comunitario di tutta l'attività che precede l'inizio di un 
procedimento giudiziario. Questo strumento potrebbe in tal modo contribuire a 
rafforzare la lotta contro le contraffazioni e la pirateria che rappresentano una 
crescente minaccia. 
1.7. Riqualificazione delle strutture tecniche e degli strumenti per la raccolta e il 
trattamento dei dati: utilizzazione del monitoraggio delle comunicazioni e 
sviluppo dell'analisi dei rischi. 
Occorre generalizzare l'uso dell'informatica per agevolare la comunicazione reciproca 
di tutti i casi scoperti dalle autorità nazionali e il loro monitoraggio; verranno 
proseguite le azioni pilota e si continuerà a lavorare sul fronte dell'analisi dei rìschi, 
specialmente nei settori di pertinenza dell'amministrazione doganale per individuare i 
più efficienti controlli documentali e fisici. 
In tutti i settori, e specialmente in quello delle politiche strutturali, questa attività deve 
mirare soprattutto a facilitare lo svolgimento dei primi controlli, (i quali, come noto, 
competono alle autorità nazionali), il monitoraggio dei casi oggetto di indagine, l'uso 
più razionale delle informative sulla base di riscontri, in modo da meglio discernere le 
tendenze di fondo e identificare e controllare l'evoluzione dei settori in cui è più attiva 
la criminalità organizzata. 
Questo lavoro andrà svolto regolarmente e in modo concertato nell'ambito di gruppi ad 
hoc e di gruppi specializzati (tipologia, profilo della frode, settori sensibili, controlli 
mirati,...). La Commissione opererà nelle opportune sedi del comitato consultivo 
("forum" per lo scambio d'esperienze) per promuovere metodi di individuazione delle 
frodi basati sulle tecnologie di punta. L'attenta utilizzazione delle comunicazioni, di 
13 Si tratta in particolare di tutelare la sicurezza, la salute dei consumatori e la proprietà intellettuale. 
8 
risultati dell'analisi dei rischi effettuata dal CCR14, le informazioni che scaturiranno 
dai lavori della Corte dei conti, sono altrettanti contributi che consentiranno di 
identificare i settori nei quali vi è un'estrema probabilità di scoprire frodi. 
Collaborazione con il CCR per arrivare ad una migliore utilizzazione del complesso delle 
informazioni pertinenti, e in particolare per elaborare metodi più rigorosi di analisi del 
rischio. 
1.8. Rafforzamento della cooperazione Commissione/Stati membri^ in tutte le fasi 
delle indagini e del loro monitoraggio 
Per il monitoraggio completo dei casi istruiti l'assistenza tecnica ed operativa della 
Commissione potrà esercitarsi in tutte le fasi dell'indagine amministrativa e del 
procedimento penale (cfr. punto 5.2). Questa assistenza deve soprattutto tendere a facilitare 
l'azione penale ed eventuali sequestri nel caso di traffici illeciti che si svolgano al di fuori 
del territorio soggetto alla sovranità nazionale (si vedano ì punti 5.4 e 5.6). 
1.9. Instaurazione di relazioni tra UCLAF e Europol 
Organizzazione di contatti regolari, soprattutto per quanto attiene all'analisi del fenomeno 
della criminalità economica e finanziaria e della sua incidenza sugli interessi comunitari. 
Condivisione delle conoscenze tecniche, soprattutto con riferimento alla formazione del 
personale, alla raccolta, al trattamento e all'analisi dei dati. 
1.10. Formazione mirata dei funzionari, sviluppo degli scambi di funzionari 
Organizzazione di corsi di formazione mirati per i funzionari delle autorità preposte 
alla lotta contro la grande criminalità economica e finanziaria (autorità doganali, 
giudiziarie, di polizia), e anche in materia tributaria (Mattheus-Tax16). 
Lo scambio di funzionari dovrà essere maggiormente esteso ai funzionari dei paesi 
candidati all'adesione nel quadro delle disposizioni in materia di cooperazione (si veda 
il punto 6.4). 
2. Monitoraggio finanziano dei casi di frode e altre irregolarità e 
recupero delle somme frodate. 
La Commissione si è risolutamente orientata verso un maggior rigore nella gestione 
finanziaria, considerandolo un indispensabile complemento della strategia antifrodi e un 
supporto necessario alla propria attività. Dall'operazione SEM 2000 è scaturita tutta 
una serie di provvedimenti che hanno reso più rigorosa la gestione finanziaria, 
consentendo alla Commissione di approntare strumenti e procedure di gestione 
finanziaria che rappresentano un deciso passo in avanti; occorrerà esercitare la più 
attenta vigilanza sull'applicazione di queste nuove e più severe disposizioni. 
14 Centro comune di ricerca di Ispra (Italia). 
15 Regolamento controlli e verifiche sul posto, convenzione e protocolli relativi alla protezione degli interessi 
finanziari, convenzione SID. 
16 siveda"FISCALIS". 
Il récufJeròMellrsbm^ territorio; esso 
rappresenta una semplice misura riparatoria e una doverosa restituzione al contribuente 
europeo, cioè al legittimo proprietario. Per questo motivo il recupero va considerato un 
atto di equità, un elemento fondamentale nel contrasto della frode e, al tempo stesso, 
un parametro che consente di misurare il successo della lotta contro la frode. Esso è 
peraltro contemplato dalle disposizioni del regolamento "orizzontale" relativo alla 
protezione degli interessi finanziari della Comunità, che ha dettato un quadro 
normativo generale per tutta l'Unione17. 
2.1. Settore delle risorse proprie 
• Attuazione delle nuove disposizioni del regolamento n. 1552/89 che consente di 
sorvegliare il recupero delle somme frodate, ad opera degli Stati membri; 
• rafforzamento delle disposizioni sul recupero contenute nel regolamento n. 1552/89 
(cfr. il punto 3.5); 
• rafforzamento della cooperazione per il recupero delle imposte e delle risorse 
proprie tradizionali1*. 
2.2. Settore agricolo 
Istituzione di una contabilità separata, detta contabilità "B", per i crediti accertati ma 
non ancora recuperati, nell'ambito delFEAOG garanzia19. 
2.3. Settore delle politiche strutturali 
Garantire una migliore continuità del monitoraggio finanziario (cfr. il punto 3.6). 
2.4. Settore delle spese dirette 
Garantire una migliore continuità del monitoraggio finanziario dei programmi regionali 
di aiuto a taluni paesi terzi disponendo una separazione più chiara fra la struttura della 
gestione e i beneficiari in modo da evitare conflitti e confusioni di interessi; migliorare 
la valutazione generale dell'impatto dei programmi decentrati; concentrare la 
responsabilità della realizzazione dei progetti destinati a una pluralità di beneficiari. 
2.5. Valutazione della coerenza dei sistemi legislativi e delle procedure di recupero 
La Commissione istituirà un monitoraggio completo di alcuni casi particolarmente 
significativi, che si estenderà dalla fase dell'inizio delle indagini fino alla loro 
liquidazione definitiva. L'esame comparato di questi casi e l'analisi di tutte le 
informazioni comunicate consentirà di valutare l'opportunità di assumere iniziative 
17 Articolo 4 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95, in GU L 312 del 23.12.1995. 
18 Direttiva 76/308/CEE in GU L 73 del 1913.1976, pag. 18. 
19 Nel settore delle risorse proprie, la contabilità "B" esiste dal 1989,; gli Stati membri hanno cioè l'obbligo di 
contabilizzare sia i diritti accertati e recuperati, sia i diritti accertati ma non ancora recuperati o non assistiti 
da garanzia. Giova segnalare che la tenuta di questa contabilità separata consente alla Commissione di 
controllare il recupero delle risorse proprie in questione, comprese, in particolare, quelle oggetto di frodi e di 
irregolarità comunicate dagli Stati membri. Il sistema, dovrebbe entrare in vigore nel settore del FEAOG nel 
1997. 
10 
legislative, dirette a precostituire adeguati meccanismi nazionali o comunitari per 
eliminare tutte quelle condizioni che favoriscono le insolvenze artificiose dei beneficiari 
e dei sostituti d'imposta (termini di prescrizione, provvedimenti provvisori, misure 
cautelari, crediti privilegiati, sistema di reclami e ricorsi, centralizzazione dei fascicoli 
istruiti da vari Stati membri, eccetera). 
3. Migliorare la qualità della legislazione e della prevenzione 
A questo proposito occorrerà esaminare se sia necessario adottare provvedimenti 
integrativi per rafforzare la normativa settoriale, e specialmente quella in materia di 
controlli; parallelamente, la Commissione prenderà le disposizioni necessarie per 
valutare la legislazione vigente in base ai risultati scaturiti dalla sua concreta 
applicazione e quindi decidere se sia opportuno semplificarle o, al contrario, 
rafforzarle. 
Le indicazioni emerse dal programma SEM 2000 consentiranno di prendere 
disposizioni per istituire i meccanismi necessari a meglio adeguare la legislazione ai 
rischi di frode e di altre irregolarità. 
3.1. Applicazione pratica delle disposizioni relative alla valutazione della normativa. 
Questa valutazione verrà effettuata in via preventiva e in via successiva sulla normativa 
vigente e anche su tutti gli atti normativi che verranno successivamente adottati. 
La valutazione della qualità e dell'efficacia della normativa si svolgerà attraverso una 
serie di iniziative congiunte, tenendo conto dei risultati emersi dalle indagini 
(punto 1.7), delle osservazioni della Corte dei conti e di quelle delle autorità dì 
bilancio (scarico), senza omettere un controllo particolarmente accurato del 
procedimento di adozione degli atti legislativi, controllo che dovrà garantirne la 
perfetta "tenuta " (o impermeabilità) alla frode, anche e soprattutto durante la loro 
negoziazione in sede di Consiglio e di Parlamento europeo. 
3.2, Studio comparativo sull'applicazione dell'articolo 209A (controlli). 
Accogliendo una richiesta espressa dal Consiglio europeo è stato preparato un 
questionario complementare; le informazioni supplementari riguardano le misure 
adottate a livello nazionale per lottare contro lo spreco e lo sviamento delle entrate e 
delle spese comunitarie e dovrebbero fornire utili contributi al rapporto dì sintesi 
inviato al Consiglio europeo di Madrid, concentrandosi sui controlli e sulle sanzioni 
amministrative adottate dagli Stati membri. 
La sintesi dei risultati servirà ad avere una conoscenza più completa della situazione 
nei vari Stati membri per quanto attiene al capitolo "controlli". Fatto questo, si 
potranno ipotizzare le necessarie disposizioni comunitarie per conseguire l'obiettivo 
della protezione equivalente in tutta la Comunità. I risultati di questi lavori verranno 
trasmessi al Consiglio. 
Un regolamento della Commissione sui controlli finanziari che gli Stati membri 
dovranno effettuare nel settore dei Fondi strutturali, basato sull'articolo 23 del 
regolamento 4253/88, sarà sottoposto al parere dei comitati interessati. 
H 
3.3. Rafforzamento dei regimi di transito. 
Come ha indicato nella sua comunicazione relativa a un "Piano d'azione per il transito 
doganale in Europa ", e forte delle raccomandazioni della commissione parlamentare 
d'inchiesta, la Commissione si impegna in una riforma di fondo dei regimi di transito 
la quale, oltre che sull'informatizzazione già in via di realizzazione, ponga l'accento 
sia sugli aspetti legislativi che su quelli operativi della prevenzione e della repressione 
della frode, in particolare per quanto riguarda l'intensificazione della cooperazione tra 
i servizi doganali, l'elaborazione di un approccio comune a livello europeo per la 
gestione dei rischi in questo settore e lo sviluppo di una collaborazione con gli 
operatori. Si punterà in modo particolare a recuperare le somme frodate presso i 
debitori. Nell'ambito dei contatti che precedono l'ampliamento dell'Unione la 
Commissione farà in modo che la sicurezza del transito comunitario/comune venga 
considerata un obiettivo essenziale (si veda il punto 1.3). 
3.4. Presentazione di una comunicazione sugli accordi preferenziali 
Nella sua esperienza di lotta contro le irregolarità e le frodi la Commissione ha 
constatato che da un certo tempo a questa parte il principio della fiducia reciproca -
fondamento degli accordi preferenziali e dei regimi autonomi - viene spesso rimesso in 
questione nella pratica. Bisogna'invece che i partner della Comunità adempiano ai loro 
obblighi e alle loro responsabilità nelle migliori condizioni e ciò per una serie di 
ragioni: in primo luogo, perché questa situazione vanificherebbe gli obiettivi delle 
politiche comuni e recherebbe pregiudizio alle risorse proprie, in secondo luogo perché 
inciderebbe negativamente sulle condizioni di concorrenza fra operatori comunitari e, 
infine, perché i regimi istituiti a beneficio dei paesi terzi verrebbero deviati dai loro 
obiettivi politici ed economici. 
La Commissione presenterà una comunicazione sulla situazione esistente in materia di 
accordi preferenziali intesa a sensibilizzare gli operatori economici sui rischi che 
presentano gli scambi con i paesi terzi nel quadro di tali accordi e a richiamare 
l'attenzione dei paesi beneficiari delle preferenze comunitarie sugli obblighi derivanti 
dalla loro accettazione. Potrebbero essere prese in considerazione delie iniziative in 
materia riguardanti in particolare: 
• la possibilità di semplificare la legislazione comunitaria; 
• il miglioramento delle procedure di controllo previste dagli accordi e clausole 
preferenziali (regimi convenzionali e autonomi); 
• // rafforzamento degli strumenti di formazione, informazione e monitoraggio; 
• una più forte sensibilizzazione degli amministrati, anche attraverso sanzioni 
adeguate. 
3.5. Elaborazione di una nuova proposta per modificare e rafforzare le disposizioni 
del regolamento (CEE. Euratom) n. 1552/89 del Consiglio relativo ai sistema 
delle risorse proprie delle Comunità 
Questa proposta mira a irrobustire il quadro normativo in modo da consentire alla 
Commissione o di dare una quietanza agli Stati membri circa la loro gestione delle 
12 
risorse proprie comunitarie o, se necessario, di ritenerli finanziariamente responsabili 
per l'omesso recupero dei crediti. A tal fine si pensa di istituire un termine massimo 
alla scadenza del quale dovrebbero esserle comunicate le somme oltre un certo 
ammontare che non sono state recuperate. 
3.6. Applicazione degli articoli 23 e 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del 
Consiglio 
La Commissione intende chiarire le rispettive responsabilità degli Stati membri e delle 
loro autorità competenti in materia di Fondi strutturali. 
4. Rafforzamento della politica di dissuasione: sanzioni 
amministrative 
Se si vuole combattere le frodi con la dovuta coerenza è indispensabile istituire un 
sistema di sanzioni effettive che garantiscano una dissuasione efficace. Ora, per 
garantire la massima omogeneità all'effetto dissuasivo delle sanzioni occorre che le 
misure che si intende adottare in questo settore non perdano di vista l'obiettivo 
dell'equivalenza, come richiesto dal Consiglio europeo. Il regolamento (CE, Euratom) 
n. 2988/9520, relativo alla protezione degli interessi finanziari della Comunità, 
costituisce una tappa importante e concreta dell'approccio globale e orizzontale 
propugnato dalla Commissione. Il provvedimento definisce e precisa le categorie di 
persone che possono essere imputate di atti che recano pregiudizio alla corretta 
applicazione delle disposizioni finanziarie comunitarie ed offre un quadro generale di 
riferimento per il legislatore comunitario sul piano delle sanzioni amministrative 
Questa prima iniziativa consentirà il lancio di altre iniziative in tutti i settori e la 
Commissione opererà anche in funzione del ravvicinamento dei sistemi sanzionatori 
nazionali sempre nella prospettiva di garantire alle sanzioni penali la massima 
effettività ed omogeneità (cfr. punto 5). 
4.1. Ultimare lo studio comparato sull'applicazione dell'articolo 209A (sanzioni") 
Dallo studio comparato (citato al punto 3.2) scaturirà una migliore conoscenza della 
situazione nei vari Stati membri per quanto attiene al capitolo "sanzioni 
amministrative''. Su tale base potranno essere studiate a livello comunitario le 
disposizioni indispensabili per raggiungere l'obiettivo della protezione equivalente in 
tutta la Comunità. I risultati di questi lavori verranno trasmessi al Consiglio. 
4.2. Istituire - in base ai risultati dello studio comparato - sanzioni amministrative nel 
settore delle politiche strutturali 
In base ai risultati dello studio comparato (punti 3.2 e 4.1) la Commissione potrà 
affrontare - nell'ambito delle disposizioni del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 -
l'elaborazione dei meccanismi per la irrogazione di sanzioni amministrative adeguate 
alle caratteristiche delle politiche strutturali. 
4.3. Studiare un sistema di sanzioni amministrative comunitarie per le spese dirette 
20 GUL 312 del 23.12.1995. 
13 
Sulla scorta del regolamento orizzontale n. 2988/95 è opportuno seguire una linea 
strategica globale da attuare in connessione con l'aggiornamento dei programmi in 
questione nei vari settori interessati. 
4.4. Proseguire il lavoro iniziato nel settore delle risorse proprie tradizionali per 
istituire un sistema omogeneo di sanzioni amministrative doganali 
Verrà portato avanti il lavoro avviato dopo la presentazione dello studio sulle sanzioni 
doganali saranno proseguiti. La Commissione, sulla base dei lavori del "gruppo 
politica doganale" metterà a punto una serie di misure che stabiliranno indirizzi precisi 
nel quadro generale del regolamento n. 2988/95. 
4.5 Proseguire regolarmente e sistematicamente le iniziative nel settore della politica 
agricola comune. 
5. Verso uno spazio giudiziario europeo per la protezione degli 
interessi finanziari dell'Unione. 
La particolare responsabilità che incombe alla Comunità in materia di protezione delle 
finanze comunitarie impone, come necessaria conseguenza, il ravvicinamento dei 
sistemi sanzionatori nazionali allo scopo di realizzare - come aveva indicato il 
Consiglio europeo di Madrid del 15 e 16 dicembre 1995 - un livello di protezione 
equivalente in tutta la Comunità. Ciò per consentire, al di là del principio 
dell'assimilazione (sancita dall'articolo 209 A CE): 
• una maggiore omogeneità dei controlli e delle verifiche; 
• un recupero più equo delle somme eluse o indebitamente percepite; 
• un'applicazione uniforme delle sanzioni comunitarie o nazionali che rivestano un 
carattere effettivo, proporzionato e dissuasivo in tutti gli Stati membri. 
Il livello d'integrazione del mercato interno e la particolare responsabilità devoluta alla 
Comunità per la tutela delle finanze comunitarie richiedono altresì la realizzazione, nel 
settore penale, di un corrispondente spazio omogeneo e integrato, che consenta alle 
autorità giudiziarie di affrontare l'assalto della criminalità transnazionale organizzata. 
Le raccomandazioni degli autori dello studio commissionato dal Parlamento europeo in 
merito allo spazio giudiziario europeo (il "CORPUS JURIS") possono dare indicazioni 
concrete per la strategia da seguire. La Commissione esaminerà le conclusioni 
operative di questa iniziativa alla luce delle esperienze che ha maturato sul terreno della 
frode e della cooperazione con le autorità giudiziarie21. 
21 Questa necessità viene regolarmente ribadita dal Parlamento europeo: i risultati delle audizioni pubbliche 
organizzate dal PE contribuiscono a mobilitare l'opinione su questi problemi. Per definire i suoi obiettivi in 
questo campo, il PE parte dalla constatazione che gli strumenti della cooperazione giudiziaria internazionale 
non sono adeguati per combattere la grande criminalità finanziaria e sta quindi orientandosi verso la creazione 
di un'interfaccia comunitaria, che garantisca quanto meno funzioni di coordinamento, di consulenza e di 
scambio d'informazioni in tema di cooperazione giudiziaria. 
14 
5.1 Ultimare il secondo protocollo in materia di protezione penale degli interessi 
finanziari. 
// dibattito che si è sviluppato in Consiglio sull'adozione di questo protocollo 
(responsabilità delle persone giuridiche, riciclaggio, assistenza della Commissione nei 
procedimenti penali) proseguiranno con la cooperazione attiva della Commissione in 
modo da pervenire ad un accordo sotto la presidenza olandese. 
5.2 Istituzione di una struttura denominata "interfaccia di collegamento e di esperti 
in materia penale". 
Istituzione di una "cellula" ad hoc in seno all'UCIAF. La cellula dovrà assolvere 
funzioni di coordinamento e di assistenza per dare sostegno alle indagini 
amministrative e, se necessario, giudiziarie degli Stati membri. Essa dovrà anche 
facilitare gli scambi delle informazioni e i contatti tra autorità competenti. 
La cellula darà il contributo dell'esperienza acquisita a livello comunitario e offrirà 
una migliore conoscenza reciproca del diritto e delle procedure nazionali vigenti; 
parteciperà ai corsi di formazione specializzati organizzati per i membri dell'autorità 
giudiziaria. 
5.3 Ultimare la Convenzione sulla corruzione. 
La convenzione estende l'ambito di efficacia del protocollo (firmato nel settembre 
1996) che riguarda la corruzione collegata alla tutela degli interessi finanziari. Devono 
essere ultimate le disposizioni relative alla competenza giurisdizionale della Corte di 
giustizia. 
Il provvedimento dovrà tener conto del fatto che la competenza giurisdizionale della 
Corte si estende ai comportamenti dei funzionari comunitari e nazionali che - anche al 
di fuori dell'ambito di protezione degli interessi finanziari - possono risultare lesivi 
degli interessi comunitari. 
5.4 Valutare la necessità di riprendere i lavori in seno al Consiglio sui punti della 
proposta iniziale della Commissione. 
Occorre mettere a punto una strategìa per l'ulteriore trattamento di alcuni aspetti della 
tutela penale di cui alla "convenzione madre " e al secondo protocollo: si tratta, in 
particolare, dei profili relativi al reciproco riconoscimento delle prove, alla 
cooperazione giudiziaria diretta, all'accentramento dell'azione penale e al registro 
delle frodi. 
Tutti questi temi22, unitamente ai diritti e all'obbligo di aprire l'azione penale e di 
effettuare sequestri in terra, mare e alto mare potrebbero essere oggetto di un terzo 
protocollo o di un altro strumento giuridico appropriato (vedi ì punti 1.8 e 5.6). 
22 Alcuni di essi sono già menzionati nelle raccomandazioni della relazione parlamentare d'inchiesta sul transito. 
15 
5.5 - * ^Vigilanza sulla ' ratifica delle convenzioni, in particolare sulla ratifica della 
convenzione sulla protezione degli interessi finanziari e dei suoi protocolli 
addizionali. 
Prima di procedere all'analisi delle disposizioni emanate dagli Stati membri, la 
Commissione può offrire la propria assistenza ai fini della preparazione dei 
provvedimenti attuativi della convenzione e dei protocolli addizionali (soprattutto allo 
scopo di precostituire un'incriminazione penale adeguata al contesto dell'Unione), ai 
fini della lotta contro le frodi transnazionali e ai fini della realizzazione di un livello di 
repressione equivalente in tutta la Comunità. 
5.6 Sfruttare al meglio le convenzioni internazionali in modo da combattere più 
efficacemente la grande criminalità finanziaria. 
Per una maggiore incisività delle indagini e dell'azione penale, si valuterà la validità 
degli strumenti di diritto internazionale attualmente vigenti in modo da far pieno 
ricorso a tutte le possibilità che offrono per prevenire i traffici illeciti, in particolare 
quelli effettuati al di fuori delle acque territoriali23 (si veda il punto 1.8 e il punto 5.4). 
5.7 Approfondimento dei temi affrontati dal ed. "CORPUS JURIS "H 
Scelta dei temi da approfondire: elaborazione di una griglia di lettura comune e 
preparazione di un capitolato preciso e mirato per la raccolta delle informazioni e dei 
dati indispensabili per una panoramica della situazione negli Stati membri; analisi 
comparata della situazione nei quindici Stati membri; relazione di sintesi da 
trasmettere all'autorità di bilancio (Consiglio e Parlamento europeo); proposte della 
Commissione al Consiglio. 
6. Preparazione dell'allargamento e relazioni con i paesi terzi 
Per quanto riguarda il capitolo "Paesi terzi", verrà privilegiata in modo particolare 
l'intensificazione delle relazioni con i paesi candidati all'adesione, in coerenza con i 
nuovi orientamenti adottati per il programma PHARE nel contesto dell'assistenza 
preadesione25. 
È comune ai paesi candidati all'adesione e alla stessa Comunità l'intento di preparare 
bene l'ingresso dei candidati nell'Unione europea. La strategia della fase precedente 
l'adesione è una delle principali preoccupazioni dell'Unione europea. In questa 
prospettiva occorre continuare a lavorare per rafforzare la normativa comunitaria 
emanata fin'oggi per combattere le frodi. Il processo di preparazione dei paesi 
23 Si veda ad esempio la convenzione del 10 dicembre 1982, articolo sul diritto del mare, che la Comunità 
europea sta concludendo, documento COM(97) 37 del 4.2.1997 sull'applicazione del diritto comunitario alle 
attività in alto mare. 
24 Si tratta di imo studio effettuato a richiesta del Parlamento europeo da alcuni ricercatori dell'Associazione dei 
giuristi europei ai fini della protezione degli interessi finanziaria della Comunità, sotto l'egida della 
Commissione europea: "Vers un espace juridique européen. Corpus Juris portant dispositions pénales pour la 
protection des intérêts financiers de l'Union européenne" (Verso uno spazio giuridico europeo. Corpus juris 
recante disposizioni penali per la protezione degli interessi finanziari dell'Unione europea). 
25 Nuovi orientamenti per il programma PHARE nel contesto dell'assistenza preadesione; progetto di comunicazione del 
commissario europeo VAN DEN BROEK. 
16 
dell'Europa centrale e orientale allo status di membro comprende, tra l'altro, 
l'assistenza per la costituzione di strutture istituzionali idonee, fornite di 
un'organizzazione amministrativa e giudiziaria efficiente e di personale ben formato, 
condizione imprescindibile per il successo dell'adesione e per la crescita della reciproca 
fiducia. Le iniziative finora messe in campo mirano a potenziare i servizi di repressione 
della frode, la formazione del personale specializzato (funzionari, inquirenti, 
magistrati) in questo settore e l'intensificazione della cooperazione su casi specifici. In 
particolare, si farà pieno ricorso alle disposizioni in materia di cooperazione doganale 
(assistenza tecnica) previste negli accordi bilaterali firmati con questi paesi e, se 
necessario, queste disposizioni verranno integrate al fine di: 
• migliorare gli scambi di informazioni; 
• rafforzare la cooperazione doganale; 
• sviluppare la cooperazione giudiziaria e di polizia. 
L'attuazione dei grandi programmi di sviluppo regionale (PHARE, TACIS, MEDA) e 
gli stanziamenti del Fondo europeo di sviluppo (FES)26 mobilita un imponente volume 
di risorse che vengono trasferite a paesi terzi. Ora, tenuto conto della situazione 
economico-sociale, delle capacità istituzionali ed amministrativo-giudiziarie dei paesi 
terzi, occorre che queste spese vengano protette in modo altrettanto efficace delle spese 
effettuate all'interno dell'Unione e, in particolare, occorreranno azioni specifiche e 
appropriate. 
Le seguenti iniziative saranno elaborate in stretto collegamento con i servizi incaricati 
dei programmi relativi al loro finanziamento: 
6.1. Creazione, in seno all'UCLAF. di una struttura specializzata per le indagini 
sulle frodi nei grandi programmi di cooperazione 
Rafforzamento dell'assistenza della Commissione e della cooperazione operativa sul territorio. 
6.2. Instaurazione di punti di contatto fra i paesi interessati (punto 1.3) 
Designazione di ufficiali di collegamento in alcuni paesi terzi per i collegamenti diretti con le autorità e 
le istituzioni competenti; intensificazione dei contatti con le delegazioni delia Commissione e con reti di 
funzionari degli Stati membri distaccati in questi paesi terzi. 
6.3. AilfrHP3*^"*" dfilla «operazione doganale per una migliore profamone degli 
interessi finanziari e della lotta, contro la frode 
La cooperazione doganale verrà sviluppata: 
• nell 'ambito dei protocolli relativi ali 'assistenza reciproca negli accorai europei, 
• nell'ambito dei protocolli relativi all'assistenza reciproca in campo ammmisimtìv* degli accordi 
commerciali conclusi con i paesi terzi 
• sulla base dei "protocolli origine dette merci" dei medesimi accordi e disposizioni analoghe dei 
regimi autonomi preferenziali. 
Questa cooperazione dovrà estendersi a tutti i servizi investigativi specializzati nella lotta contro la 
criminalità finanziaria nei paesi interessati (si veda il punto 6.6). La Commissione esaminerà la 
26 Compresi gli stanziamenti destinati all'aiuto umanitario (ECHO). 
17 
^ripòSMbilMtà!iermm informatiche per lo sviluppo di scambi 
stnaoe^À'informazione nel qiioMw dei protocolli. 
6.4, Iniziative per la formazione delle autorità incaricate della lotta contro le frodi 
(dogane, polizia, giustizia. ...) dei paesi candidati all'adesione 
Promozione di corsi di formazione e scambi di funzionari ai fini della lotta contro le frodi. Queste 
iniziative dovranno tener conto delle indicazioni contenute nella comunicazione sui nuovi orientamenti di 
PHARE nel contesto dell'assistenza ai paesi candidati durante la fase di preadesione ai fini della 
formazione dei loro funzionari all'acquisizione del diritto comunitario consolidato. Se necessario, i cicli 
di formazione potranno essere organizzati contestualmente ad analoghe iniziative delle autorità 
competenti degli Stati membri. 
6.5, Assistenza tecnica ai paesi candidati all'adesione per aiutarli a dotarsi di 
efficienti ed adeguate strutture amministrative di protezione finanziaria e 
giudiziaria 
Questa assistenza consentirà di organizzare una migliore ripartizione delle responsabilità finanziarie tra 
la Comunità e i paesi terzi interessati, che è appunto l'obiettivo ricercato. L'assistenza riguarderà, in 
particolare, il supporto tecnico per l'attivazione e il funzionamento dello hardware e del software 
informatico necessario per realizzare connessioni operative ai fini della reciproca assistenza e per 
l'estensione del Sistema d'informazione preventivo (punto 1.3). Le iniziative dovranno del pari tener 
conto delle indicazioni contenute nella ricordata comunicazione circa la necessità di precostituire le 
indispensabili strutture amministrative per il recepimento del diritto comunitario consolidato. 
6.6, Parallelamente al rafforzamento della normativa comunitaria, la Commissione 
prenderà iniziative per migliorare la compatibilità della legislazione dei paesi 
terzi interessati con gli obiettivi della tutela giuridica degli interessi finanziari 
delle Comunità (fase della preadesione) 
Verranno organizzati, in un ambito istituzionale appositamente costituito, consultazioni regolari sulla 
situazione delle normative nazionali, sull'istituzione, il funzionamento e le esperienze delle strutture 
competenti delle frodi in tali paesi. Questi contatti potrebbero aver luogo nelle sedi appropriate previste 
dagli accordi di associazione, in presenza degli Stati membri, dei paesi candidati e della Commissione 
(cfr. Cocolaf informale). 
Per il ravvicinamento delle legislazioni e - ove necessario - anche in base alle disposizioni degli accordi 
europei sono ipotizzabili le seguenti misure: 
• la possibilità di estendere a questi paesi il sistema delle comunicazioni dei casi di irregolarità e frode 
al bilancio comunitario che siano già stati accertati una prima volta in sede amministrativa o 
giudiziaria (applicazione anticipata del regolamento sulle comunicazioni); 
• l'assistenza durante le indagini sui casi di irregolarità e di frodi, conformemente alle disposizioni del 
regolamento n. 2185/96 del Consiglio relativo ai controlli e alle verifiche sul posto (se necessario, 
occorrerà creare, in virtù di questo regolamento, uno strumento giuridico che consente di negoziare 
protocolli di cooperazione con tutte le autorità competenti dei paesi terzi interessati); 
m la necessità di precostituire una base giuridica per la cooperazione amministrativa e la reciproca 
assistenza fra le autorità dei paesi terzi interessati. Se necessario, la Commissione presenterà 
proposte in tal senso. 
Ufi 
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ISSN 0254-1505 
COM(97)199def. 
DOCUMENTI 
IT 09 02 10 
N. di catalogo : CB-CO-97-206-IT-C 
ISBN 92-78-19621-5 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo 
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