COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 12.03.1998 
COM(1998) 146 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO 
Democratizzazione, Stato di diritto, rispetto dei diritti dell'uomo e sana 
gestione degli affari pubblici: le sfide del partenariato tra l'Unione 
europea e i paesi ACP 

SINTESI 
1. La presente comunicazione segue e approfondisce le comunicazioni precedenti della 
; Commissione sui diritti dell'uomo, la democratizzazione e lo Stato di diritto e 
segnatamente quella del maggio 1995 sul rispetto dei principi democratici nel quadro 
degli accordi tra la Comunità e i paesi terzi, quella del novembre 1995 sull'UE e gli 
aspetti esterni della politica dei diritti dell'uomo: da Roma a Maastricht ed oltre, 
nonché quella del marzo 1996 sull'Unione europea e il problema dei conflitti africani: 
il ripristino della pace, la prevenzione dei conflitti e oltre. 
2. Essa risponde a un'esigenza triplice: 
- chiarire nei confronti dei partner ACP in che modo la Comunità europea interpreta 
il contenuto della nuova Convenzione di Lomé IV che prevede agli articoli 5, 224 
lettera m) e 366 bis, un dispositivo sui diritti dell'uomo, la democrazia, lo Stato di 
diritto e la sana gestione degli affari pubblici; 
- contribuire a potenziare il dibattito all'interno dei paesi ACP, affinché essi possano, 
attuando le scelte politiche e sociali di cui sono responsabili, rispettare gli elementi 
essenziali della Convenzione di Lomé; 
- preparare ed agevolare i dibattiti che si terranno, anzitutto in seno al Consiglio e in 
seguito con i paesi ACP, sulle relazioni friture ACP-CE. 
La Convenzione di Lomé è il primo atto a fare riferimento ai diritti dell'uomo1. In tal 
senso, essa ha anticipato la necessità di tener conto dei principi fondamentali 
nell'ambito della cooperazione con i paesi terzi. 
Questi motivi giustificano la decisione della Commissione di elaborare una 
comunicazione specifica relativa ai paesi ACP. 
3. La presente comunicazione, nel rispetto degli orientamenti generali per quanto 
riguarda i diritti dell'uomo, si propone dunque di: 
* chiarire i concetti di cui all'articolo 5 della nuova Convenzione di Lomé IV; 
* istituire un piano d'azione svolto a: 
- strutturare il dialogo con i paesi ACP e potenziare il dibattito con questi ultimi 
sulle questioni in oggetto, in vista di un impegno concreto in tal senso; 
- sottolineare un certo numero di misure concrete, azioni prioritarie volte a 
potenziare una cultura democratica ed un contesto istituzionale più adeguato in 
grado di favorire la sana gestione degli affari pubblici, compresi gli orientamenti 
per prevenire e combattere la corruzione. 
4. Tutti questi elementi permetteranno di preparare un quadro operativo concreto che 
dovrà ispirare il dialogo tra la Comunità europea e i paesi ACP nonché la 
Cfr. Lomé III: preambolo, articolo 4, lettera t), dichiarazione comune ad. articolo 4. 
programmazione e l'attuazione degli strumenti finanziari previsti in maniera specifica 
in tale contesto, ed influire sull'attuazione dei programmi FES, creando un contesto 
istituzionale efficace, trasparente ed equo. 
INDICE 
I. Introduzione 1 
t i) ìl contesto generale 1 
ii) La Quarta Convenzione di Lomé 1 
iii) Evoluzione nei paesi ACP 3 
iv) Obiettivi della presente comunicazione 3 
II. Obiettivi potenziati di cooperazione e partenariato 5 
A. I diritti dell'uomo, lo Stato di diritto e i prìncipi democratici 5 
I diritti dell'uomo 5 
Lo Stato di diritto 5 
I principi democratici 6 
i) La legittimità 7 
ii) La legalità 7 
iii) L'applicazione efficiente 8 
B. La sana gestione degli affari pubblici 9 
i) ' Definizione 9 
ii) Gli aspetti della sana gestione degli affari pubblici 10 
iii) La corruzione, ostacolo principale alla sana gestione 11 
degli affari pubblici 
III. Piano d'azione 12 
A. L'approfondimento del dialogo con i paesi ACP 12 
i) L'elaborazione di un quadro d'analisi 13 
ii) L'appoggio a reti regionali e nazionali di concertazione 14 
B. Il potenziamento delle misure di sostegno nei settori • 14 
prioritari 
• i) Le riforme istituzionali e amministrative 15 
ii) La formazione ne quadro dei diritti dell'uomo 16 
e l'educazione civica 
iii) Il potenziamento della società civile e la partecipazione 16 
delle donneai processo di democratizzazione e sviluppo 
iv) Misure di prevenzione e di lotta contro la corruzione 17 
Misure di prevenzione 19 
Sanzioni 20 
C. La clausola di non esecuzione 21 
D. Conclusioni 
Allegato 1: Principali fasi in materia di diritti dell'uomo, principi 23 
democratici e Stato di diritto nell'ambito dei rapporti con l'estero 
ut 
DEMOCRATIZZAZIONE. STATO DI DIRITTO, RISPETTO PEI DIRÌTTT 
DELL'UOMO E SANA GESTIONE DEGLI AFFARI PUBBLICT: LE SFIDE 
DEL PARTENARIATO TRA L'UNIONE EUROPEA EI PAESI ACP 
1. INTRODUZIONE 
i) Il contesto generale 
1. Nell'ultimo decennio, la tematica dei diritti dell'uomo, dello Stato di diritto e dei 
principi democratici ha assunto un'importanza crescente nel quadro della politica 
dell'Unione europea in generale e nell'ambito dei rapporti esterni in particolare. 
2. Questo secondo aspetto ha formato oggetto di una comunicazione al Consiglio 
dell'Unione europea e al Parlamento europeo nel novembre 19952, sull'"Unione 
europea e gli aspetti estemi della politica in materia di diritti dell'uomo: da Roma a 
Maastricht e oltre". Ricordando l'acquis, le basi e le priorità dell'azione svolta dalla 
Comunità e dagli Stati membri, le cui fasi principali sono riprese all'allegato 1, la 
presente comunicazione delinea le strategie da adottare in futuro in un contesto 
coerente e coordinato. Sottolineando i principi di universalità, indivisibilità e 
interdipendenza che costituiscono il fulcro del sistema internazionale di tutela dei 
diritti dell'uomo, la comunicazione definisce i settori d'azione prioritari cui va 
applicato un approccio positivo, concreto e costruttivo in tale settore, fra cui 
segnatamente: 
* l'appoggio al processo di democratizzazione in quanto processo a lungo termine 
che si applica alle fasi di sviluppo della società civile, l'attuazione delle riforme 
istituzionali e il consolidamento della transizione; 
* la promozione e il potenziamento dello Stato di diritto; 
* l'appoggio alle istituzioni locali e regionali; 
* la promozione di una società civile pluralista nell'ambito di uno sviluppo sociale 
e umano durevole. 
La Comunicazione riconosce inoltre la necessità da un lato di approfondire la 
riflessione sulle varie tematiche e dall'altro di disporre di un insieme di strumenti da 
utilizzare secondo le caratteristiche specifiche dei paesi interessati, per potenziare la 
capacità di analisi e le esperienze in tali settori e definire in maniera più precisa gli 
interventi in funzione delle diverse situazioni. 
L'obiettivo della presente comunicazione è dunque quello di approfondire la 
riflessione nell'ambito specifico della Convenzione di Lomé, mantenendo la 
coerenza dell'approccio rispetto all'insieme dei paesi in via di sviluppo. 
ii) La Quarta Convenzione di t.omé 
3. La Quarta Convenzione di Lomé rivista dall'accordo firmato nell'isola di Maurizio il 
4 novembre 1995, ha confermato gli orientamenti degli articoli 5, 224 lettera m) e 
366 bis da un lato, indicando che la politica di sviluppo e la cooperazione sono 
COM(95) 567 def. del 22.11.1995. 
strettamente connesse con il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali dell'uomo 
nonché con il riconoscimento e l'applicazione dei principi democratici, il 
consolidamento dello Stato di diritto e la sana gestione degli affari pubblici e, 
; dall'altro, rendendo il rispetto dei diritti dell'uomo, dei principi democratici e dello 
Stato di diritto un elemento essenziale della Convenzione. Queste nuove disposizioni 
integrano la portata economica, sociale e commerciale della Convenzione di Lomé 
aggiungendo una dimensione istituzionale e politica che inserisce i diritti dell'uomo, 
i principi democratici, lo Stato di diritto e la sana gestione degli affari pubblici tra le 
tematiche d'interesse comune e gli elementi essenziali del dialogo tra le parti, 
consacrandoli parte integrante della politica di cooperazione. 
4. Per tener conto del potenziamento di questo orientamento, il protocollo finanziario 
dell'8° FES (art. 3, 2° comma) prevede un importo indicativo di 80 MECU 
all'interno del capitolo regionale. Questo importo è destinato ad integrare il 
finanziamento delle riforme istituzionali e amministrative nell'ambito della 
democratizzazione e dello Stato di diritto (art. 224, lettera m), programmate dagli 
Stati ACP e finanziate nell'ambito del Programma indicativo nazionale (PIN) o del 
Programma indicativo regionale (PIR). Esso si somma ai crediti del bilancio generale 
delle Comunità, previsti in maniera specifica per le azioni positive di sostegno nei 
settori dei diritti dell'uomo e della democratizzazione. In tale ambito, dal 1992 sono 
state finanziate azioni a favore dei paesi in via di sviluppo per un importo globale di 
526 MECU di cui 214 MECU a favore dei paesi ACP. 
5. Contemporaneamente e come corollario di questo approccio positivo, in conformità 
della decisione del Consiglio del maggio 19953, la Convenzione prevede la 
possibilità di adottare misure appropriate qualora si verifichino gravi e continue 
violazioni dei diritti dell'uomo oppure l'interruzione del processo democratico (art. 
366 bis). Essa introduce a tal fine una clausola di non esecuzione nonché un 
meccanismo preciso di consultazione tra le parti su base paritetica.' Il dialogo è lo 
strumento privilegiato per raggiungere una soluzione prima di adottare misure 
negative, salvo in casi eccezionali. Per quanto riguarda le misure, va sottolineato che 
la sospensione della cooperazione viene considerata l'ultima istanza. 
L'articolo 366 bis stipula inoltre che le misure sono sospese nel momento in cui i 
motivi che le hanno giustificate non sussistono più. Per comprendere e applicare in 
maniera corretta l'articolo, e segnatamente il processo di adozione e sospensione 
delle misure negative, è necessario tener conto del contesto generale del paese e della 
natura delle violazioni constatate; sarà inoltre necessario effettuare un'analisi precisa 
delle condizioni minime per eliminare le violazioni accertate. A tal fine, il 21 
febbraio 1996 la Commissione ha trasmesso al Consiglio una proposta di decisione 
relativa a una procedura quadro di applicazione dell'articolo 366 bis della Quarta 
Convenzione di Lomé4. 
J COM(95) 216 def. del 23.5.1995. 
4 COM(96) 69 final del 21.2.1996. 
iii) Evoluzione nei paesi ACP 
i 
6. In pochi anni, un numero considerevole di Stati ACP ha compiuto progressi notevoli 
per quanto riguarda la preparazione di riforme che implicano una riorganizzazione 
profonda delle modalità di assegnazione e di esercizio del potere politico nonché 
delle relazioni tra i poteri pubblici e i cittadini. Queste riforme hanno modificato 
segnatamente in maniera radicale il contesto istituzionale e la prassi politica, 
permettendo una partecipazione più diffusa dei cittadini alla gestione degli affari 
pubblici e l'esercizio effettivo delle libertà civili fondamentali. Questi progressi sono 
stati compiuti nel quadro di condizioni socioeconomiche spesso difficili, nel 
momento in cui i governi dei paesi interessati approntavano inoltre programmi di 
adeguamento strutturale. Questi processi hanno dato risultati diversi, generando per 
ciascun paese una dinamica specifica. 
In effetti, sembra inevitabile prevedere riforme che scaturiscono da un'ispirazione 
comune e volte ad obiettivi identici, tenendo conto della situazione storica del paese 
e delle circostanze per quanto riguarda il calendario, il contenuto e il ritmo 
dell'esecuzione. Spetta all'Unione europea e ai suoi partner ACP trovare la via 
appropriata per affrontare questa dinamica molteplice e complessa. L'Unione 
europea e i paesi ACP devono assumere insieme questa nuova responsabilità di 
ordine politico. L'impegno richiede una comprensione comune, concreta e operativa 
dei concetti relativi ai diritti dell'uomo, alla democrazia, allo Stato di diritto e alla 
sana gestione degli affari pubblici, cosa che permetterà di approfondire il dialogo e 
potenziare l'attuale partenariato su tali materie. 
7. Parallelamente, l'Unione europea insiste in misura crescente sulla prevenzione dei 
conflitti e sul consolidamento della pace, in particolare in Africa. La comunicazione 
della Commissione del 6 marzo 19965 in tal senso, e la posizione comune decisa dal 
Consiglio il 2 giugno 19976 sulla prevenzione dei conflitti in Africa, riconoscono 
l'importanza della presenza di un governo democratico per lo sviluppo delle capacità 
di uno Stato per prevenire e risolvere i confitti. In tale ambito, la legittimità e la 
capacità di un governo di elaborare e attuare politiche in un contesto istituzionale che 
rispetti i diritti dell'uomo, i principi democratici e lo Stato di diritto, costituiscono un 
fattore essenziale per la stabilità strutturale. Un sistema democratico permette di 
fissare meccanismi grazie ai quali i diversi gruppi d'interesse sono in grado di 
trovare soluzioni pacifiche per risolvere eventuali elementi conflittuali. 
iv) Obiettivi della presente comunicazione 
8. Il sostegno al processo democratizzazione, al rispetto dei diritti dell'uomo e dello 
Stato di diritto, nonché alla sana gestione degli affari pubblici, va inserito 
nell'ambito delle azioni di cooperazione. Esso ne forma parte integrante, e 
costituisce sia la struttura che un elemento delle politiche della cooperazione. 
5 SEC(96) 332 def. del 6.3.1996. 
6 GUL 153 dell'11.6.1997, pag. 1. 
Per raggiungere risultati concreti, è opportuno precisare il senso di questi concetti, 
proporre strumenti e modalità d'azione, ed inoltre prevedere risorse finanziarie 
sufficienti. È opportuno inoltre attuare un'azione armonizzata dagli Stati membri e 
1 degli altri donatori nell'ambito di un approccio coerente, nel cui quadro i vari partner 
perseguono obiettivi comuni attraverso azioni coordinate. 
9. La necessità di una riflessione di questo tipo si rivela ancora più importante alla luce 
del progetto degli orientamenti di negoziato sui futuri rapporti tra la Comunità 
europea e i paesi ACP, nel cui ambito tutti questi aspetti sono approfonditi 
ulteriormente. Si tratta di una delle ragioni che giustificano l'inserimento della 
presente comunicazione nel quadro dello spazio geografico cui si applica la 
Convenzione di Lomé. Inoltre, la Convenzione, contiene un dispositivo che crea un 
nesso concreto tra il dialogo politico, la disponibilità di risorse finanziarie consistenti 
da utilizzare in questi settori e lo sviluppo. 
Infine, il quadro convenzionale particolare di Lomé, che permette il dialogo e la 
possibilità di trovare un accordo sulla base del partenariato tra i 71 paesi ACP e la 
Comunità europea, costituisce un contesto straordinario per avviare questa prima 
riflessione concreta. Durante la Terza Convenzione di Lomé, questo stesso contesto 
aveva già svolto un ruolo di apertura, sottolineando l'impegno delle parti contraenti 
nei confronti dei principi della Carta delle Nazioni Unite e la difesa dei diritti 
fondamentali dell'uomo nonché della dignità della persona. 
10. In tale quadro, per attuare e mantenere l'orientamento delle riforme istituzionali 
nell'ambito del rispetto dei diritti dell'uomo, dei principi democratici, dello Stato di 
diritto e della sana gestione degli affari pubblici, tenendo conto delle esigenze 
specifiche di ciascun paese, nonché per conferire una maggiore visibilità all'azione 
dell'Unione europea, la presente comunicazione si propone di: 
* chiarire i concetti di cui all'articolo 5 della nuova Convenzione di Lomé IV; 
* preparare un piano d'azione volto a: 
- fissare gli obiettivi ed i criteri che strutturano il dibattito con i paesi ACP 
e potenziare il dialogo in questi paesi sulle tematiche in oggetto, in vista di 
un impegno concreto in tal senso; 
- proporre un certo numero di misure concrete, azioni prioritarie volte a 
potenziare una cultura democratica e un contesto istituzionale più 
appropriato, agevolando la sana gestione degli affari pubblici, compresi 
gli orientamenti per prevenire e combattere la corruzione. 
2. OBIETTIVI POTENZIATI DI COOPERAZIONE E PARTENARIATO 
l.{ L'articolo 5 della nuova Convenzione di Lomé stabilisce che il rispetto dei diritti 
dell'uomo, dei principi democratici e dello Stato di diritto su cui si basano i rapporti 
tra gli Stati ACP e la Comunità nonché tutte le disposizioni della presente 
Convenzione che ispira le politiche interne e internazionali delle parti contraenti, 
costituisce un elemento essenziale della presente Convenzione. 
L'articolo fa inoltre riferimento alla sana gestione degli affari pubblici come 
obiettivo della cooperazione, anche se la sana gestione non va considerata un 
elemento essenziale della Convenzione. 
2. Alla luce dell'esperienza storica delle popolazioni, gli obiettivi dell'articolo 5 
costituiscono la condizione necessaria per uno sviluppo economico e sociale 
durevole. È apparso infatti chiaramente negli ultimi decenni che uno sviluppo umano 
durevole può concretizzarsi esclusivamente in un contesto istituzionale e politico che 
rispetti i diritti, i principi democratici e lo Stato di diritto. Questo nesso tra lo 
sviluppo e diritti dell'uomo è riconosciuto in maniera esplicita nella dichiarazione 
delle Nazioni Unite sul diritto allo sviluppo. 
È inoltre necessario riconoscere che spetta a ciascun paese decidere il modello 
politico ed economico sulla base del quale organizzare la vita collettiva e inoltre che, 
indipendentemente dal modello politico ed economico prescelto, questo deve 
inserirsi nell'ambito dei principi generali per quanto riguarda i diritti dell'uomo e nel 
rispetto delle convenzioni degli strumenti giuridici internazionali e regionali in tale 
settore. 
A. I diritti dell'uomo, lo Stato di diritto e i principi democratici 
l diritti dell'uomo 
3. I diritti dell'uomo sono universali, indivisibili e interdipendenti. Essi s'impongono 
a tutte le entità politiche e non possono essere associati a condizioni limitative. Essi 
devono essere rispettati e promossi nella loro globalità, sia che si tratti di diritti civili 
e politici che di diritti economici, sociali e culturali. Essi formano oggetto di 
convenzioni e strumenti internazionali regionali che costituiscono un quadro 
giuridico riconosciuto a livello internazionale (Carta delle Nazioni Unite, 
Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, Convenzione Americana relativa ai 
diritti dell'uomo del 1969, Carta Africana dei diritti dell'uomo e dei popoli adottata 
nel giugno 1981, ecc.). Gli impegni previsti da questi strumenti sono stati ribaditi 
dagli Stati partecipanti nell'ambito delle conclusioni della Conferenza di Vienna sui 
diritti dell'uomo nel 1993. 
Lo Stato di diritto 
4. La supremazia del diritto costituisce un principio fondamentale di qualsiasi sistema 
democratico, volto a favorire e promuovere i diritti civili e politici nonché i diritti 
economici, sociali e culturali. Ciò implica inoltre la possibilità di ricorso, che 
permette a ciascun cittadino di difendere i propri diritti. Questo principio di limite 
del potere dello Stato si concretizza nell'ambito di un regime rappresentativo, che 
deriva la sua autorità dalla sovranità popolare. Esso dovrà ispirare la struttura dello 
Stato e la competenza dei vari poteri e farà riferimento ad esempio a: 
; * un potere legislativo che rispetti e attui i diritti dell'uomo e le libertà 
fondamentali; 
* un potere giudiziario indipendente; 
* meccanismi di ricorso giuridici efficaci ed accessibili; 
* un sistema giuridico che garantisca l'eguaglianza nei confronti delle leggi; 
* un sistema carcerario che rispetti la persona umana; 
* forze di polizia al servizio del diritto; 
* un esecutivo efficace in grado di far rispettare la legge e di fissare le condizioni 
sociali ed economiche necessarie per la vita di una collettività. 
I principi democratici 
5. Privilegiando l'espressione "principi democratici" piuttosto che "democrazia", 
l'articolo 5 della Quarta Convenzione di Lomé ha voluto sottolineare i principi che 
devono ispirare il sistema di organizzazione dello Stato e garantire l'esercizio dei 
diritti e delle libertà fondamentali e che sono riconosciuti a livello universale, 
lasciando al contempo a ciascuno Stato e a ciascuna società il diritto di scegliere ed 
elaborare un modello specifico. Soltanto attraverso un sistema di governo 
democratico i diritti dell'uomo potranno evolvere nel rispetto ed il riconoscimento 
delle culture specifiche che compongono lo Stato, visto che un sistema di questo tipo 
basa il potere politico sulla volontà delle popolazioni e sull'impegno concreto e 
individuale di ciascuno per quanto riguarda la vita della comunità. 
Uno Stato democratico è quindi una condizione indispensabile per l'esercizio dei 
diritti dell'uomo. È di competenza specifica di un regime democratico la possibilità 
di ufficializzare, indipendentemente dal sistema o dal modello adottato, l'avvio non 
violento di una dialettica tra le aspirazioni di una maggioranza e quelle, diverse, di 
una minoranza, grazie ad un insieme di norme sottoscritte da tutti e basate sul 
rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. 
Dal costante adeguamento di queste norme alla storia, alla cultura e al pensiero 
specifico di ciascun paese dipenderà il potenziamento del processo democratico e la 
sua integrazione da parte dei paesi interessati. 
La nozione di "principi democratici" permette inoltre di sottolineare il "processo 
dinamico" che permette la democrazia. Il processo di democratizzazione è infatti 
un'evoluzione graduale e costante che deve tener conto del contesto socioeconomico 
e culturale di ciascun paese. 
6. I principi democratici sono interdipendenti e indivisibili, e ciascuno di essi permette 
applicazioni che completano gli altri. L'insieme da essi costituito e le manifestazioni 
specifiche scaturiranno da una cultura democratica propria di ogni singolo paese. 
Ad esempio, l'organizzazione di elezioni, che rappresentano un elemento 
fondamentale e una fase della democratizzazione, dovrà inserirsi logicamente nel 
processo individuale di un paese, della sua storia e della sua cultura. Considerate in 
maniera specifica come un obiettivo in sé, le elezioni da sole non garantiscono 
necessariamente il carattere democratico di un paese, né forniscono la stabilità 
6 
politica necessaria al fine della sua evoluzione. Esse dovranno inserirsi in un 
contesto generale in cui vari elementi intervengono per preparare e consolidare 
l'evoluzione verso la democratizzazione. 
È dunque opportuno privilegiare una dimensione pluralista, evolutiva e interattiva 
dei principi democratici che costituiscono obiettivi da raggiungere e da rispettare e 
che diventano elementi integranti della cooperazione allo sviluppo. 
7. Questi principi possono essere definiti secondo le tre caratteristiche seguenti: 
a) la legittimità, 
b) la legalità, 
e) l'applicazione efficiente. 
Questi principi costituiscono obiettivi da raggiungere nel quadro dell'evoluzione 
verso uno Stato di diritto concreto e settori d'intervento nel cui ambito gli strumenti 
finanziari disponibili potranno essere utilizzati 
i) La legittimità 
8. Questa nozione, sulla quale si basa l'autorità dello Stato, implica che i dirigenti a 
livello nazionale e locale sono nominati in maniera libera, attraverso meccanismi 
riconosciuti e sottoscritti dai cittadini. Questi meccanismi dovrebbero rispondere a 
criteri di non discriminazione ed essere applicati metodicamente. 
L'elezione dei dirigenti di un paese a suffragio universale libero e indipendente e con 
voto segreto, costituisce il meccanismo di legittimità per eccellenza. Ad esempio, 
sostegni specifici in tale settore hanno formato oggetto e continueranno a formare 
oggetto di contributi da parte della Comunità e concernono principalmente il 
processo di consultazione delle popolazioni ed i meccanismi perla nomina dei 
dirigenti e dei responsabili pubblici (censimenti, liste elettorali, commissioni 
elettorali, elezioni locali o nazionali, osservatori elettorali, formazione nel settore, 
ecc.). 
ii) La legalità 
9. La legalità presuppone l'esistenza di regole definite in maniera chiara, applicabili a 
tutti i cittadini, senza discriminazioni e si traduce: 
* in un sistema costituzionale, legislativo e regolamentare adeguato; 
* nel riconoscimento dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e 
individuali secondo quanto esposto al punto II.A.3. 
Qualsiasi azione di sostegno in questo settore avrà l'obiettivo di elaborare regole e 
leggi adeguate, ivi compresa la trasposizione nella normativa nazionale dei principi 
della dichiarazione universale dei diritti dell'uomo. 
iii) L'applicazione efficiente 
10. L'applicazione efficiente si riferisce ai comportamenti e alla prassi delle autorità, 
delle istituzioni e dei cittadini, nel rispetto dello Stato di diritto e dei principi 
democratici. 
i 
Î 
In tale ambito l'organizzazione istituzionale dello Stato, la trasparenza delle 
istituzioni e delle decisioni, la capacità istituzionale, l'esistenza di organi di 
controllo, assumono tutta la loro importanza. Si tratta dunque di un percorso a lungo 
termine che riguarda la struttura dello Stato e l'amministrazione, la formazione di 
una cultura democratica che permetta ai vari responsabili di interagire e di 
consolidarsi. Va sottolineato in particolare il potenziamento delle capacità e la 
partecipazione dei cittadini ai processi decisionali. 
Infine, è l'applicazione efficiente che permette al sistema democratico di realizzarsi 
in maniera concreta e di fissare i meccanismi necessari per raggiungere il consenso e 
trovare la soluzione pacifica ai conflitti che oppongono i vari gruppi d'interesse. 
11. L'applicazione efficiente si traduce segnatamente: 
* nella promozione e nella tutela delle libertà fondamentali, che costituiscono 
l'oggetto di qualsiasi sistema democratico visto che esso si basa sulla tutela della 
libertà dei cittadini e dei gruppi nei confronti del potere dello Stato; 
* nell'indipendenza dei poteri, principio che serve a limitare i poteri dello Stato e 
che si riferisce in maniera più precisa: 
- all'indipendenza dei poteri legislativo e giudiziario rispetto all'esecutivo; 
- al funzionamento efficace dei tre poteri; 
* in meccanismi istituzionali di partecipazione per quanto riguarda l'adozione di 
decisioni e di scelte di sviluppo a livello nazionale, regionale e locale, cosa che 
implica segnatamente: 
- l'esistenza di meccanismi di consultazione e di partecipazione al processo 
decisionale; 
- il riconoscimento della democrazia a livello locale e del principio della libera 
amministrazione delle popolazioni che possono tradursi nella 
decentralizzazione amministrativa; 
- il ricorso a referendum su tematiche importanti; 
* nel pluralismo politico e istituzionale (Stato e società civile, intesa come 
l'insieme delle istituzioni e delle associazioni sociali ed economiche di un paese 
che sono indipendenti dallo Stato) che costituisce una garanzia per quanto 
riguarda l'equilibrio dei poteri e che si tradurrà essenzialmente: 
- in un sistema politico libero e aperto; 
- nel riconoscimento del ruolo e di uno statuto dell'opposizione, compreso il 
diritto di esercitare in maniera concreta attività politiche; 
- in responsabili della società civile, dinamici e liberi di organizzarsi; 
- nell'indipendenza e nella libertà dei mezzi d'informazione; 
* nella trasparenza e nell'integrità delle istituzioni: un potere democratico è un 
potere "delegato", limitato tra l'altro dalla sovranità popolare. Le istituzioni 
democratiche e i loro responsabili hanno quindi l'obbligo di rispondere delle 
1 decisioni adottate e della gestione, di cui assumeranno piena responsabilità. 
Questi principi si tradurranno segnatamente: 
- in meccanismi di controllo funzionanti e indipendenti; 
- nella pubblicazione degli atti; 
- nell'informazione e nella comunicazione sulle attività delle istituzioni; 
- nell'accessibilità ai servizi amministrativi da parte dei cittadini; 
- in una normativa volta a favorire la lotta contro la corruzione. 
B. La sana gestione degli affari pubblici 
12. La gestione degli affari pubblici rappresenta in genere l'esercizio del potere politico, 
economico e amministrativo, nell'ambito della gestione degli affari di un paese. In 
tal senso, la sana gestione degli affari pubblici implica un'amministrazione 
trasparente, responsabile, democratica, equa e che rispetti i diritti dell'uomo e dello 
Stato di diritto. Essa si applica dunque a tutte le attività dello Stato per quanto 
riguarda i rapporti con la società civile ed il suo ruolo nell'elaborazione di un 
contesto propizio allo sviluppo economico e sociale e per quanto riguarda la 
responsabilità in materia di ripartizione equa delle risorse. 
Nel quadro di questo approccio generale, la sana gestione degli affari pubblici riveste 
una dimensione politica, riferendosi al comportamento dello Stato per quanto 
riguarda l'azione politica in senso stretto e una dimensione relativa alle capacità 
istituzionali per quanto riguarda la gestione economica e sociale delle risorse. 
13. L'articolo 5 della Quarta Convenzione di Lomé fa inoltre riferimento alla nozione di 
sana gestione degli affari pubblici tra gli obiettivi della cooperazione in vista di 
uno sviluppo equo e durevole. 
La sana gestione degli affari pubblici integra gli obiettivi del rispetto dei diritti 
dell'uomo, dei principi democratici e dello Stato di diritto, pur distinguendosi da essi 
visto che, secondo lo stesso articolo, essa non è un elemento essenziale della 
Convenzione. La politica di sviluppo e la cooperazione sono strettamente connesse 
con il rispetto e la garanzia dei diritti e delle libertà fondamentali dell'uomo, nonché 
con il riconoscimento e l'applicazione dei principi democratici, il consolidamento 
dello Stato di diritto e la sana gestione degli affari pubblici7. 
i) Definizione 
14. Seguendo questo approccio, la sana gestione degli affari pubblici ha l'obiettivo 
quindi di attuare una gestione trasparente e responsabile di tutte le risorse di un 
paese ai fini di uno sviluppo economico e sociale equo e durevole. In tal senso, le 
risorse di un paese comprendono le risorse umane (conoscenze, competenze e 
7 Nuova Convenzione di Lomé IV, articolo 5, primo trattino, secondo comma. 
9 
capacità), le risorse naturali e le risorse economiche e finanziarie interne ed esterne, 
comprese le risorse dell'aiuto allo sviluppo. 
; La nozione di sana gestione degli affari pubblici resta inserita in un contesto politico 
istituzionale che rispetti i diritti dell'uomo, i principi democratici e lo Stato di diritto, 
tuttavia essa giustifica in maniera specifica il ruolo dei poteri pubblici per quanto 
riguarda la gestione delle risorse, la promozione di un contesto favorevole alle 
iniziative economiche e sociali e per quanto riguarda il processo decisionale per la 
ripartizione delle risorse. 
La sana gestione degli affari pubblici implica quindi l'esistenza di istituzioni 
competenti ed efficienti che rispettino i principi democratici. Questa nozione 
completa quindi gli obiettivi di democratizzazione nel settore della gestione 
delle risorse. 
ii) Gli aspetti della sana gestione degli affari pubblici 
15. Una gestione trasparente e responsabile delle risorse volta a raggiungere uno 
sviluppo equo e durevole comprende quattro dimensioni collegate e complementari 
che poggiano evidentemente su principi democratici. 
• L'equità e la supremazia del diritto per quanto riguarda la gestione e la 
ripartizione delle risorse implicano un sistema giudiziario indipendente e 
accessibile che garantisca a tutti i cittadini un accesso minimo alle risorse, 
riconoscendo loro il diritto di agire contro le disuguaglianze. Per quanto riguarda 
in maniera specifica la gestione degli affari pubblici, questa dimensione concerne 
segnatamente il contesto giuridico e regolamentare visto che questo deve 
agevolare le iniziative e l'investimento del settore privato. 
• La capacità istituzionale per quanto riguarda la gestione delle risorse del paese 
in maniera efficace in vista dello sviluppo economico e sociale e quindi, per 
quanto riguarda la definizione, l'attuazione e il controllo delle politiche che 
rispondono alle esigenze delle popolazioni. Lo Stato e le istituzioni della società 
civile devono essere in grado di attuare un modello equo di sviluppo e garantire 
un sfruttamento corretto di tutte le risorse in vista dell'interesse generale. Lo 
sviluppo delle capacità delle istituzioni pubbliche e private è essenziale visto che 
da esso dipende direttamente lo sviluppo economico e sociale, e segnatamente 
l'efficacia della cooperazione allo sviluppo. 
• La trasparenza, ossia il fatto di rendere conto e organizzare procedure e 
meccanismi di controllo operativi per quanto riguarda la gestione e la ripartizione 
delle risorse, implica una gestione delle risorse trasparente e soggetta a procedure 
di controllo. Essa costituisce inoltre un fattore importante per quanto riguarda la 
fiducia tra i vari responsabili dello sviluppo nonché una garanzia dell'integrità 
delle istituzioni. 
• La partecipazione dei cittadini al processo decisionale per quanto riguarda la 
gestione e la distribuzione delle risorse. Uno sviluppo che non permetta la 
partecipazione della società civile è impensabile. La partecipazione dovrà 
permettere la concertazione tra i vari responsabili dello sviluppo per quanto 
riguarda le decisioni importanti, concernenti la gestione e la distribuzione delle 
10 
risorse e la programmazione dello sviluppo. Questa dimensione si riferisce inoltre 
allo spazio da offrire all'iniziativa privata, alle imprese e alla società civile nel 
quadro dello sviluppo. 
iii) La corruzione, ostacolo principale alla sana gestione degli affari pubblici 
16. La corruzione, che può essere definita come un abuso di potere o un'irregolarità nel 
processo decisionale commessa per motivi anomali o per ottenere un vantaggio 
illecito8, costituisce un ostacolo enorme per lo sviluppo in generale e per una sana 
gestione degli affari pubblici in particolare. 
* I criteri di scelta dei progetti di sviluppo in un contesto ove regni la corruzione 
non sono direttamente connessi con gli obiettivi dello sviluppo né con l'interesse 
generale ma con interessi particolari, cosa che comporta un calo qualitativo 
proporzionale nell'ambito degli appalti o una discrepanza tra gli obiettivi e le 
azioni. La corruzione comporta in primo luogo un aumento dei costi, se non lo 
sviamento delle risorse. 
* L'aumento considerevole (dal 10% al 20%9) dei costi delle prestazioni e delle 
forniture comporta aumenti di prezzo ingiustificati che gravano sulle risorse 
interne ed esteme dell'economia, aumentano in proporzione il debito e 
diminuiscono l'efficacia della cooperazione. 
* La corruzione sfocia in maniera ineluttabile in un sistema economico che 
privilegia il beneficio immediato, l'arbitrio e gli interessi particolari. Essa 
distrugge la trasparenza, l'equità, lo Stato di diritto e la partecipazione. 
* La corruzione scoraggia inoltre gli investitori privati nazionali e internazionali, 
provocando un aumento dei costi delle transazioni e non fornendo né garanzie né 
trasparenza per quanto riguarda la sicurezza degli investimenti. 
* La1 corruzione è un ostacolo alle riforme, all'apertura e alla liberalizzazione 
dell'economia visto che essa serve interessi che si oppongono alla riduzione dei 
controlli economici e dei monopoli. 
* La debolezza della funzione pubblica apre le porte al potere corruttore della 
criminalità organizzata. 
La corruzione costituisce un problema orizzontale della sana gestione degli affari 
pubblici. Essa è un ostacolo a tutti i livelli e deve quindi costituire una priorità 
d'azione. 
8 Questa definizione della corruzione è ripresa dalla comunicazione della Commissione al Consiglio e al 
Parlamento su unapolitica dell'Unione contro una corruzione (COM(97) 192 def. del 21.5.1997. 
9 Questa percentuale è stata valutata dall'ONG "Transparency International", attiva nel settore della 
lotta contro la corruzione internazionale. 
11 
3. PIANO D'AZIONE 
1.. La democratizzazione è un processo lungo e complesso che impone la partecipazione 
di tutti i responsabili della società e implica riforme a livello costituzionali e 
legislativo e a livello delle istituzioni dello Stato e della società civile. 
Un processo di questo tipo non può essere avviato in maniera valida o durevole in un 
paese senza tener conto delle caratteristiche specifiche sociali, economiche, politiche 
e culturali. Esso dovrà inoltre fondarsi sulla volontà politica concreta e decisa dei 
dirigenti e l'appropriazione del processo da parte dei cittadini o almeno la loro 
partecipazione consapevole. 
Tener conto della politica istituzionale nel quadro della cooperazione allo sviluppo 
impone una serie di misure concrete a vari livelli: 
* un approfondimento del dialogo con e nell'ambito dei paesi ACP sulle questioni 
dei diritti dell'uomo, dei principi democratici, dello Stato di diritto e della sana 
gestione degli affari pubblici; 
* un potenziamento dei sostegni nei settori prioritari, comprese la definizione e 
l'attuazione di misure di prevenzione e di lotta contro la corruzione. 
A. L'approfondimento del dialogo con i paesi ACP 
2. È principalmente grazie e nell'ambito di un dialogo tra la Comunità e i paesi ACP 
sulle tematiche esposte, che la dimensione politica e istituzionale della cooperazione 
potrà svilupparsi nel rispetto della sovranità e delle caratteristiche specifiche dei 
paesi interessati. 
Appare necessario avviare un dialogo costante con i paesi ACP. Le modalità 
dovranno essere definite segnatamente nell'ambito della rivalorizzazione del 
partenariato tra la Comunità europea e i paesi ACP (Comunicazione della 
Commissione sugli orientamenti di negoziato relativi all'accordo di partenariato per 
10 sviluppo con i paesi ACP)10. Come proposto dalla Commissione in tale ambito, 
sarà necessario definire con la massima flessibilità le modalità del dialogo politico 
che dovrà svolgersi al livello e al momento più opportuno, a seconda delle tematiche 
da affrontare. Esso potrà concretizzarsi in scambi e consultazioni nel quadro di 
istituzioni comuni nonché nell'ambito di riunioni tra i rappresentanti di un paese o di 
una regione ACP ed i rappresentanti dell'Unione europea. 
11 dialogo dovrà permettere di: 
- definire meglio le nozioni di riferimento e gli strumenti di analisi; 
- individuare strategie di attuazione della cooperazione in questi settori, 
potenziandoli come elementi indispensabili dell'aiuto e della cooperazione 
economica; 
- identificare azioni di sostegno e priorità in questo settore; 
10 DOC SEC(98) 119 del 28.1.1998. 
12 
- avviare nei paesi ACP una riflessione più approfondita e un dibattito sulle 
tematiche tra i responsabili pubblici e politici e i cittadini. 
i); L'elaborazione di un quadro d'analisi 
Per avviare il dialogo, sembra indispensabile proporre un quadro d'analisi di queste 
tematiche, che servirà da base al dibattito. Esso fisserà un diagramma evolutivo del 
processo di democratizzazione, della costruzione di uno Stato di diritto, delle 
considerazioni in materia dei diritti dell'uomo e della qualità della gestione degli 
affari pubblici in un dato paese. 
Il suo utilizzo dovrebbe permettere al paese e ai partner di: 
- individuare meglio le azioni da svolgere; 
- valutare le azioni già avviate; 
- valutare meglio, se del caso, eventuali ritardi o l'eventuale violazione di un 
elemento essenziale della Convenzione. 
Un quadro .d'analisi di questo tipo permetterà evidentemente di precisare meglio 
questa dimensione della politica di sviluppo e, contemporaneamente, esso offrirà 
l'opportunità e l'oggetto del dialogo tra la Comunità e i paesi ACP. Sembra infatti 
difficile e inutile avviare un dialogo su base puramente teorica. È indispensabile 
basare il dialogo sulla situazione concreta del processo specifico di un paese, sulla 
base di valori riconosciuti globalmente. In un primo tempo, il quadro d'analisi 
costituirà quindi il quadro del dialogo tra la Comunità e i paesi ACP. 
Questo quadro d'analisi comporterà uno strumento metodologico che permetterà di 
elaborare un profilo evolutivo del processo di democratizzazione di un paese. Esso 
sarà preparato sulla base dei principi democratici e dello Stato di diritto nonché delle 
dimensioni relative alla sana gestione degli affari pubblici, secondo {manto definito 
nella presente comunicazione e indicati come obiettivi da raggiungere. 
Il quadro d'analisi permetterà dunque di valutare l'evoluzione di un paese per quanto 
riguarda il raggiungimento di questi obiettivi e consentirà di valutare e di controllare 
i progressi compiuti nei singoli paesi, strutturandoli meglio. 
Il punto d'avvio dell'analisi dovrà tener conto, nel rispetto dei criteri di Copenaghen, 
delle risoluzioni appropriate, adottate dal Parlamento europeo, e di quelle adottate 
nell'ambito delle Nazioni Unite, nonché dei rapporti dei relatori speciali e tematici 
delle Nazioni Unite. 
Per garantire la massima obiettività, evitare riferimenti a idee preconcette e giudizi di 
valore su questioni che potrebbero rivelarsi sensibili, questa analisi rispetterà alcuni 
principi strategici: 
- la valutazione poggia sull'osservazione della dinamica di un processo in 
evoluzione in un dato paese; 
- oggetto della valutazione sarà l'evoluzione di un paese rispetto alla realizzazione 
di alcuni obiettivi in un dato periodo di tempo; 
13 
- i profili dei vari paesi non sono paragonabili. L'unico riferimento di un paese sarà 
il paese stesso. Saranno le caratteristiche di un determinato paese, in momenti 
diversi, ad essere messe a confronto ai fini dell'analisi; 
{ - l'analisi dovrà essere attuata in collaborazione con i paesi interessati ed 
eventualmente da questi ultimi; 
- l'analisi dovrà essere attuata periodicamente per permettere il confronto e l'esame 
evolutivo; 
- l'analisi dovrà considerare l'insieme degli obiettivi come elementi indissociabili 
di un insieme globale. 
ii) L'appoggio a reti regionali e nazionali di concertazione 
4. Per integrare il dibattito con i paesi ACP, l'UE dovrebbe agire come catalizzatore di 
un esame sulle tematiche in oggetto nell'ambito degli stessi paesi ACP. L'avvio di 
un dibattito impone la disponibilità degli interlocutori. A tal fine, è opportuno 
appoggiare la creazione o il potenziamento di reti sulla base di una procedura 
regionale e nazionale, a seconda dei casi. Queste reti avranno il compito di: 
- integrare l'approccio proposto per la definizione e i principi democratici; 
- tradurre questo approccio nel quadro dei contesti specifici delle regioni 
interessate; 
- individuare una griglia d'analisi, definire elementi di valutazione adeguati e 
preparare l'esercizio di valutazione nei vari paesi della regione; 
- individuare azioni prioritarie di sostegno; 
- definire le modalità di uno sviluppo di reti regionali di sostegno alla democrazia; 
- definire le modalità per avviare e accelerare il dibattito nei paesi stessi. 
Questi incontri dovranno riunire i responsabili che si occupano della 
democratizzazione e della gestione degli affari pubblici, ossia i rappresentanti dello 
Stato compreso il potere giudiziario, dei partiti politici e della società civile (ONG, 
istituzioni socioeconomiche, sindacati, movimenti delle donne, ambiente 
accademico, capi tradizionali, responsabili dei mezzi di comunicazione, ecc.) nonché 
i rappresentanti dei partner allo sviluppo. 
È prevista la possibilità di avviare progetti pilota in tal senso, per valutare 
l'approccio proposto. 
B. Il potenziamento delle misure di sostegno nei settori prioritari 
5. I nuovi obiettivi della cooperazione allo sviluppo impongono inoltre la definizione di 
priorità. La nozione d'azione prioritaria tuttavia, non va intesa in senso standard. 
Ciascun paese presenta una situazione particolare e una dinamica di 
democratizzazione propria. Non esiste un unico modello democratico da riprodurre, 
non esistono quindi azioni prioritarie da applicare in tutti i paesi. Tenendo conto 
delle caratteristiche specifiche culturali, sociali ed economiche infatti, ciascun paese 
è caratterizzato da una dinamica propria per quanto riguarda il suo processo politico. 
Nel quadro dell'attuazione di queste priorità, sembra opportuno valorizzare al 
massimo le organizzazioni interessate che operano in questi settori, per sfruttare 
l'esperienza da esse acquisita. 
14 
Tuttavia esistono alcuni tipi d'azione che possono essere considerati prioritari nel 
processo di democratizzazione e dello Stato di diritto. Si tratta di elementi essenziali 
per permettere una maggiore efficacia delle politiche dello sviluppo e una migliore 
gestione degli affari pubblici che possono essere suddivisi in quattro categorie. 
i) Le riforme istituzionali e amministrative 
6. Le riforme istituzionali nell'ambito della democratizzazione e dello Stato di diritto 
sono previste in maniera esplicita come campo d'applicazione della cooperazione 
dall'articolo 224, lettera m) della nuova Convenzione di Lomé, e costituiscono 
quindi una priorità sottoscritta dalla Comunità europea e dagli Stati ACP. 
Tra le riforme, è necessario sottolineare in particolare: 
* le riforme costituzionali volte ad offrire allo Stato basi e strutture adeguate che 
rispettino i diritti dell'uomo, le libertà fondamentali, i principi democratici e lo Stato 
di diritto; 
* le riforme del sistema giudiziario in vista di una giustizia indipendente ed 
efficace che costituisca la base e la garanzia di uno Stato di diritto e di un contesto 
favorevole allo sviluppo. Questa priorità deve formare oggetto di attenzione 
particolare attraverso l'attuazione di programmi di sostegno e di sviluppo del 
settore. Analogamente, è importante vigilare affinché le misure previste 
nell'ambito dei programmi di adeguamento strutturale rispettino le riforme 
istituzionali che integrano questi stessi programmi. Questa preoccupazione è 
coerente con i programmi di adeguamento strutturale della "seconda generazione" 
che prevedono tra gli obiettivi la riforma del sistema giudiziario; 
* le riforme di decentralizzazione amministrativa in vista di sviluppare e 
radicare la democrazia a livello locale. Non sarà possibile concretizzare nessun 
processo di democratizzazione senza l'adesione unanime delle popolazioni. 
Queste riforme contribuiscono all'obiettivo fondamentale di riaffidare la 
responsabilità ai cittadini per quanto riguarda lo sviluppo, rendendoli non i sudditi 
di uno Stato ma i partner di questo, nel quadro di una nuova concezione e 
suddivisione dei compiti rispettivi e in un contesto favorevole all'iniziativa e alla 
valorizzazione delle conoscenze e delle culture locali. Queste riforme devono 
inoltre essere accompagnate da un approccio decentralizzato della cooperazione; 
il sostegno al potere legislativo il cui rendimento influisce direttamente sul processo 
democratico. Questo sostegno deve permettere lo svolgimento di dibattiti 
parlamentari indipendenti e produttivi sia per quanto riguarda il ruolo di controllo del 
potere esecutivo che per il ruolo di legislatore. In tale ambito, il sostegno alla 
promozione del sistema parlamentare e la cooperazione parlamentare regionale, 
potrebbero offrire una possibilità per potenziare l'efficacia dei parlamenti nazionali e 
creare collegamenti solidi tra i parlamenti di una regione, contribuendo 
eventualmente a rendere più efficace la partecipazione dei membri dei parlamenti 
ACP all'assemblea paritetica ACP-CE; 
15 
* il sostegno all'attuazione di meccanismi adeguati di controllo e di verifica del 
bilancio indispensabili per garantire la trasparenza necessaria delle istituzioni in 
particolare, e la sana gestione degli affari pubblici in generale e segnatamente per 
quanto riguarda l'aggiudicazione degli appalti; 
il sostegno ai sistemi regionali di tutela dei diritti dell'uomo e agli organi di 
controllo (segnatamente la Commissione africana dei diritti dell'uomo, la 
Commissione interamericana dei diritti dell'uomo e la Corte interamericana dei 
diritti dell'uomo). 
ii) La formazione nel quadro dei diritti dell'uomo e l'educazione civica 
7. Presentata come condizione dell'evoluzione dell'individuo e come catalizzatore dei 
processi di democratizzazione all'articolo 26 della dichiarazione universale, ripresa 
tra le priorità della conclusione della Conferenza di Vienna sui diritti dell'uomo ed in 
conformità con l'approccio delle Nazioni Unite, che ha fatto della formazione in 
materia di diritti dell'uomo la tematica del decennio, la formazione deve sottolineare 
in particolare i diritti dell'uomo e i principi democratici. L'educazione civica 
partecipa in maniera diretta all'obiettivo di appropriazione del processo di 
democratizzazione da parte delle popolazioni. 
Essa comprende: 
* la promozione di una cultura democratica segnatamente nel quadro delle 
istituzioni di formazione in rapporto con i giovani attraverso programmi 
istituzionali; 
* la sensibilizzazione dei cittadini per quanto riguarda i diritti e i doveri 
fondamentali; 
* l'apertura di un dibattito sulle modalità specifiche di attuazione dei principi 
democratici nei paesi interessati. 
iii) Il potenziamento della società civile e la partecipazione delle donne al processo 
di democratizzazione e di sviluppo 
8. Non è possibile procedere ad una nuova definizione delle responsabilità dello Stato 
in un contesto di democratizzazione senza il parallelo potenziamento della società 
civile, che presuppone da un lato lo sviluppo istituzionale che permetta l'esistenza di 
una logica e di meccanismi di limitazione dei poteri in grado di equilibrare o 
convalidare il dibattito democratico, e dall'altro di garantire la partecipazione e 
l'eguaglianza di tutti gli elementi della società: donne, minoranze, ecc. 
In questo contesto si intende sottolineare: 
* il sostegno a mezzi di comunicazione liberi e indipendenti, che costituiscono 
un'esigenza imprescindibile per la costruzione di un sistema pluralista che rispetti 
i principi democratici e una delle sue principali manifestazioni. Questo sostegno 
può basarsi su un certo numero di orientamenti essenziali come la difesa della 
libertà di stampa (sostegno alle organizzazioni nazionali, regionali o 
internazionali e tutela delle vittime di abusi), gli aspetti deontologici della 
professione (formazione dei giornalisti, miglioramento del quadro legislativo e 
regolamentare), l'accesso alle fonti d'informazione (sostegno alla creazione di 
16 
centri di documentazione, scambi tra la stampa e le radio nord-sud e sud-sud, 
accesso aperto a più organi stampa per quanto riguarda un'agenzia stampa 
internazionale o una fototeca). 
* Le questioni relative alla tematica uomo-donna rivestono un'importanza 
determinante per l'attuazione di tutti gli obiettivi in materia di sviluppo durevole 
nei paesi interessati. La consapevolezza del ruolo delle donne nel quadro del 
processo democratico per uno sviluppo durevole, implica anzitutto il rispetto dei 
diritti fondamentali e della dignità umana nonché la lotta contro qualsiasi tipo di 
abuso o di sfruttamento di cui le donne possono formare oggetto a livello 
familiare, sul posto di lavoro, nella comunità e nella società. Ciò presuppone 
segnatamente una maggiore informazione sui loro diritti nonché la garanzia di 
accesso all'apparato giudiziario. Parallelamente, i processi di democratizzazione 
in atto o previsti, offrono opportunità per coinvolgere direttamente le donne che 
costituiscono oltre, il 50% delle popolazioni interessate, nel quadro delle funzioni 
politiche a livello nazionale e locale. Si tratta di prepararle ad esercitare le loro 
responsabilità in quanto elettrici e potenziali candidati. La risoluzione del 
Consiglio del 20 dicembre 1995 sull'integrazione delle questioni di eguaglianza 
dei sessi nel quadro della cooperazione allo sviluppo ha ribadito a tal fine 
l'opportunità di promuovere a tutti i livelli la ripartizione del potere politico e la 
partecipazione a tutti gli effetti e su base paritaria delle donne al processo 
decisionale. Qualsiasi dinamica di potenziamento della società civile deve 
necessariamente comprendere le istituzioni o i gruppi che rappresentano le donne 
il cui ruolo nel quadro dello sviluppo è innegabile, sia che si tratti di istituzioni 
sociali che economiche, nonché agevolare l'accesso delle donne al processo 
decisionale in tutti i settori. 
* La consapevolezza dei diritti delle minoranze etniche, religiose e culturali al fine 
di contribuire alla stabilità politica e sociale di un paese. A tal fine, la Conferenza 
di Vienna sui diritti dell'uomo nel 1993 ha sottolineato l'importanza della tutela e 
della promozione dei diritti delle persone che appartengono alle minoranze, ossia, 
tra l'altro, il diritto alla propria cultura e religione e il diritto di utilizzare la 
propria lingua. 
iv) Misure di prevenzione e di lotta contro la corruzione 
9. La problematica della sana gestione degli affari pubblici condiziona in maniera 
diretta l'efficacia dell'aiuto ed è connessa strettamente con l'attuazione di alcuni 
elementi essenziali. 
Nell'ambito della comunicazione della Commissione al Consiglio sugli orientamenti 
in vista della negoziazione dei nuovi accordi di cooperazione tra l'UE e i paesi 
ACP11, si propone a tal fine di rendere la sana gestione degli affari pubblici un 
elemento essenziale del nuovo accordo. 
Varie misure citate al punto II concernente la dimensione di efficacia e lo Stato di 
diritto nonché le azioni prioritarie individuate nei paragrafi precedenti avranno un 
11 Cfr.notan. 10. 
17 
impatto considerevole sul miglioramento della sana gestione degli affari pubblici: 
non è dunque necessario elaborare ulteriormente la questione. 
; Invece, per quanto riguarda in maniera specifica la sana gestione delle risorse, 
comprese le risorse dell'aiuto allo sviluppo, è necessario considerare con particolare 
attenzione la lotta contro la corruzione internazionale. 
Il 17 dicembre 1997, nell'ambito dell'OCSE, è stata firmata una convenzione a tal 
fine. La Commissione ha trasmesso al Consiglio dei ministri una comunicazione 
sulla politica dell'Unione europea contro la corruzione12. Sono numerosi i dibattiti 
internazionali su questo tema tra cui quello della coalizione mondiale per l'Africa, 
riunitasi a Maputo 1' 1 e 2 novembre 1997. 
Nel quadro della lotta contro le frodi e la corruzione, la Comunità ha elaborato una 
strategia volta a combattere il crimine organizzato nel settore della finanza a danno 
delle economie europee. Per tutelare gli interessi finanziali, è stato approntato un 
nuovo quadro giuridico13 che si applica anche al settore penale. Nell'ambito 
dell'attuazione della cooperazione tecnica e finanziaria con i paesi ACP, questi 
standard di tutela dell'UE contro le frodi e la corruzione, formano già oggetto di 
attenzione e saranno potenziati. 
La lotta contro la corruzione implica misure di prevenzione nonché sanzioni, 
concerne la corruzione attiva e quella passiva visto che qualsiasi azione perderebbe 
efficacia in assenza di un approccio parallelo. 
La comunicazione della Commissione succitata ha già individuato un certo numero 
di principi e di azioni che dovranno formare oggetto della politica integrata 
dell'Unione europea a tal fine. In tale ambito, sono trattate segnatamente le questioni 
della penalizzazione della corruzione internazionale, la soppressione della detraibilità 
fiscale della corruzione e il miglioramento delle procedure relative' agli appalti in 
base alla trasparenza e all'efficacia degli orientamenti contabili. La comunicazione 
tratta inoltre la prevenzione della corruzione nei paesi terzi che beneficiano 
dell'assistenza comunitaria. 
Queste azioni hanno inoltre ricevuto un appoggio politico da parte del Consiglio 
europeo che ha adottato nel giugno 1997 un piano d'azione di lotta contro la 
criminalità organizzata che prevede, a livello interno dell'Unione e al livello 
internazionale, l'impegno di lottare contro la corruzione e le pratiche che la 
agevolano. 
Sulla scia di quanto precede, orientamenti per una lotta contro la corruzione 
nell'ambito della politica dello sviluppo dovranno articolarsi nel modo seguente. 
Misure di prevenzione 
12 COM(97) 192 def. del 21.5.1997. 
13 Regolamenti, convenzioni e protocolli relativi alla tutela degli interessi finanziari e convenzione anti­
corruzione. 
18 
10. Queste misure prevedono essenzialmente l'attuazione di condizioni di trasparenza 
volte alla creazione di un contesto integro. Esse possono essere molteplici: 
; * misure dirette relative alla regolamentazione, che consistono essenzialmente in un 
sostegno (assistenza tecnica) all'elaborazione della legislazione e delle 
regolamentazioni adeguate che tengano conto del problema della corruzione; 
* misure relative agli strumenti di controllo che consistono nella fornitura di un 
aiuto al paese per approntare istituzioni e meccanismi di controllo efficaci e 
indipendenti: Corte dei conti, controllo generale dello Stato, istituzioni 
responsabili degli appalti pubblici, verifiche interne ed esterne, ecc.; 
* il miglioramento dell'efficacia delle clausole specifiche anticorruzione 
nell'ambito delle procedure relative al finanziamento dello sviluppo (FES) e il 
coordinamento con il CAD e la Banca mondiale a tal fine; 
* il finanziamento di azioni dirette di lotta contro la corruzione: invio di assistenza 
tecnica, finanziamento di progetti (seminari, ecc.) e di istituzioni specifiche (come 
ad esempio la cellula per il risanamento della vita pubblica creata di recente nel 
Benin) e di ONG direttamente impegnate nella lotta; 
* la sensibilizzazione è uno strumento importante della lotta contro la corruzione: 
infatti nessuna strategia di lotta contro la corruzione può funzionare se il 
fenomeno non è reso pubblico nella sua realtà e nei suoi effetti, in generale e in 
particolare. Ciò è possibile esclusivamente attraverso azioni di comunicazione a 
vari livelli grazie agli strumenti esistenti: azioni in collaborazione e attraverso i 
mezzi di comunicazione nazionali e internazionali, azioni di formazione e di 
informazione (seminari, inserimento di questo capitolo in alcuni programmi di 
formazione, ecc.) Questo settore comprendente le azioni di comunicazione 
riguarda inoltre le istituzioni maggiormente interessate ossia i servizi doganali, i 
ministeri delle Finanze, ecc., che devono prevedere le strategie di comunicazione 
nel quadro dei programmi interni di lotta contro la corruzione. Azioni di questo 
tipo, segnatamente in Uganda, hanno dato risultati incoraggianti. 
* Incentivi volti a ridurre la possibilità di corrompere i funzionari, ad esempio 
pagamento di una parte del salario in funzione del merito e della resa. 
* Il sostegno della Comunità europea ai programmi di adeguamento strutturale della 
seconda generazione, a titolo dei quali viene accordata una priorità al 
miglioramento del funzionamento dell'amministrazione e delle istituzioni 
pubbliche. Questi programmi comportano un capitolo concernente la riforma della 
funzione pubblica e dei sistemi di controllo, segnatamente in materia anti-frode, 
compresa l'analisi della definizione degli obiettivi, dei compiti e delle risorse 
umane. 
* L'Unione europea, come i paesi ACP, deve inoltre approntare strumenti per 
prevenire le violazioni nei confronti dello Stato di diritto e il disfunzionamento 
dei meccanismi economici che possono derivare dall'influenza e dall'attività dei 
gruppi connessi con la criminalità organizzata, che agiscono segnatamente 
attraverso la corruzione dei funzionari o la partecipazione ad attività economiche, 
in particolare quelle che rientrano nel settore pubblico o parastatale. A tal fine, 
19 
l'Unione europea e il paesi ACP dovranno impegnarsi soprattutto nel quadro della 
preparazione, della ratifica e dell'attuazione delle convenzioni internazionali in 
materia di lotta contro la corruzione, le attività illegali e in termini più generali, 
! quelle che contribuiscono alla lotta contro la criminalità organizzata 
internazionale. 
Sanzioni 
11. Sebbene non s'intenda privilegiare l'approccio negativo, nessuna politica di lotta 
contro la corruzione sarà efficace senza l'esistenza di sanzioni precise ed operative: 
* l'introduzione chiara di meccanismi concernenti sanzioni disciplinari dei 
funzionari pubblici, in caso di malversazioni; 
* la definizione chiara degli atti di frode e di corruzione nell'ambito delle 
normative nazionali e l'applicazione di dette normative; 
* la tutela degli informatori. Questione che deve formare oggetto di un punto 
specifico del codice di integrità destinato ai funzionari e alle istituzioni che 
partecipano all'aiuto allo sviluppo; 
* la preparazione, nel rispetto del diritto comunitario e in particolare dei principi 
della direttiva in materia di tutela dei dati personali, di una "lista nera" da parte 
della Commissione, lista che comprenderebbe i nomi, i riferimenti e le accuse 
specifiche rilevate contro qualsiasi impresa, istituzione e individuo che siano 
stati implicati direttamente in azioni di corruzione nell'ambito delle procedure di 
aggiudicazione o di esecuzione di contratti e appalti relativi alla cooperazione 
allo sviluppo. I criteri e le modalità concernenti la preparazione di un elenco di 
questo tipo sono attualmente all'esame da parte dei servizi della Commissione. 
i 
C. La clausola di non esecuzione 
12. L'approccio della Comunità europea nei settori politici di cooperazione è, come in 
altri settori, principalmente di tipo positivo. Questo approccio è integrato talvolta 
dalla possibilità di adottare misure appropriate nei casi in cui si verifichi la 
violazione di un obbligo concernente uno degli elementi essenziali della 
Convenzione di Lomé. 
L'articolo 366bis della Convenzione precisa la procedura da seguire in tali casi e i 
tempi e i responsabili di questo processo, prevedendo contemporaneamente una 
consultazione tra le parti su base paritetica, prima dell'adozione di qualsiasi misura, 
salvo in caso di emergenza. 
Per quanto riguarda l'attuazione di un dispositivo di questo tipo, è necessario poter 
valutare la violazione di un obbligo per quanto riguardali rispetto dei diritti 
dell'uomo, dei principi democratici e dello Stato di diritto. La decisione di avviare 
consultazioni con un paese dipenderà dalla valutazione politica del singolo caso; 
tuttavia la valutazione dovrà tener conto di un'analisi approfondita della situazione 
del paese interessato. 
20 
13. Accanto alle risoluzioni e alle relazioni di cui al punto III, paragrafo i), 2, l'analisi 
dovrà tener conto delle relazioni elaborate dai capi delle delegazioni degli Stati 
membri della Commissione e dovrà basarsi su un certo numero di elementi che 
; permettano di valutare l'evoluzione di un paese per quanto riguarda il rispetto dei 
diritti dell'uomo e dello Stato di diritto e dei progressi compiuti sulla via della 
democratizzazione per accertare meglio gli eventuali ritardi rispetto agli elementi 
essenziali. Una valutazione di questo tipo è importante nel quadro delle 
consultazioni tra le parti, effettuate in vista di esaminare in maniera approfondita la 
situazione e, se del caso, porvi rimedio. 
Essa deve inoltre permettere di individuare le misure da adottare per risanare o 
migliorare la situazione che ha indotto la violazione di uno degli elementi 
essenziali. 
14. L'articolo 366bis stabilisce che qualora, malgrado l'impegno, non sia possibile 
raggiungere una soluzione, è prevista la possibilità che la parte che ha riscontrato la 
violazione adotti misure appropriate. A tal fine, è precisato che l'applicazione totale 
o parziale della Convenzione può essere prevista nell'ambito di queste misure, 
visto che la sospensione dovrebbe costituire l'ultima istanza. Le misure opportune 
intendono contribuire a migliorare la situazione che giustifica l'applicazione 
dell'articolo 366bis. Questo obiettivo va attuato tenendo conto della necessità di 
rispettare al massimo il funzionamento della Convenzione. La decisione sulle 
misure appropriate deve quindi essere integrata, per quanto possibile, da misure 
positive di interesse immediato, destinate a creare un contesto favorevole per 
garantire il ripristino e il miglioramento della situazione. 
Sebbene sia difficile precisare queste misure senza tener conto del contesto 
particolare nel quale esse devono essere applicate, è possibile tuttavia prevedere un 
certo numero di criteri: 
* la misura sarà proporzionale alla violazione; 
* nell'ambito della scelta delle misure, è essenziale evitare di penalizzare la 
popolazione, inoltre tali misure dovrebbero essere integrate da azioni 
direttamente a favore dei cittadini, di conseguenza, se la misura prevede la 
sospensione della cooperazione, sarà opportuno esaminare caso per caso i 
progetti in corso, per determinare quelli che non formeranno oggetto di sanzione 
visto che si rivolgono direttamente alle fasce più sfavorite della popolazione; 
* la decisione sulle misure appropriate deve essere coordinata e deve rispettare le 
misure adottate dagli Stati membri. 
15. La problematica relativa alla violazione o alla mancata osservanza di uno degli 
elementi essenziali dovrà essere connessa infine con quella della prevenzione delle 
violazioni, e quindi con la prevenzione dei conflitti. Un ritardo per quanto 
riguarda il rispetto dei principi democratici, dei diritti dell'uomo e dello Stato di 
diritto, mette in questione la legittimità di un sistema e la possibilità di soluzioni 
pacifiche delle tensioni e dei conflitti all'interno di un dato paese. 
D. Conclusioni 
21 
16. Gli elementi descritti nei paragrafi precedenti permettono di fissare un quadro 
operativo concreto che dovrà ispirare il dibattito tra l'Unione europea e i paesi ACP 
nonché la programmazione e l'attuazione degli strumenti finanziari previsti in 
1 maniera specifica in tale ambito, ed influenzare contemporaneamente l'attuazione 
dei programmi FES, creando un contesto istituzionale efficiente, trasparente ed 
equo. 
22 
ALLEGATO 1 
Principali fasi in materia di diritti dell'uomo, principi democratici 
e Stato di diritto nell'ambito dei rapporti con l'estero 
Disposizioni del trattato 
1. Il trattato sull'Unione europea entrato in vigore il 1° novembre 1993 ha inserito per 
la prima volta il rispetto dei diritti dell'uomo, dei principi democratici e dello 
Stato di diritto tra gli elementi essenziali per l'appartenenza all'UE e come principi 
di base dell'azione (articolo F2). 
L'articolo 130 U del trattato sull'Unione europea stabilisce inoltre che esiste un 
nesso diretto tra la politica di sviluppo, i principi democratici, lo Stato di diritto e il 
rispetto dei diritti dell'uomo, precisando che "la politica della Comunità (nel settore 
della cooperazione allo sviluppo) contribuisce all'obiettivo generale di sviluppo e 
consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché di rispetto dei 
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali". 
Queste disposizioni rappresentano una svolta importante nella storia della 
Comunità e riflettono la sua evoluzione verso un'entità politica consapevole delle 
sue responsabilità a livello internazionale in questi settori. 
Evoluzione dell'attenzione rivolta ai diritti dell'uomo, dei principi democratici, 
dello Stato di diritto e della sana gestione degli affari pubblici nell'ambito dei 
rapporti con l'estero • 
2. Nella risoluzione del Consiglio del 28 novembre 1991 sui diritti dell'uomo, la 
democrazia e lo sviluppo, il Consiglio ricordava che il rispetto dei diritti dell'uomo, 
10 Stato di diritto e l'esistenza di istituzioni politiche efficienti, responsabili e che 
godono di una legittimità democratica sono le basi per uno sviluppo equo e 
sottolineava inoltre l'importanza dei principi della democrazia rappresentativa, 
dello Stato di diritto, della giustizia sociale e del rispetto dei diritti dell'uomo. 
Questa risoluzione ribadiva e precisava la dichiarazione dei ministri degli Affari 
esteri della Comunità sui diritti dell'uomo del 21 luglio 1986 secondo la quale il 
rispetto, la promozione e la salvaguardia dei diritti dell'uomo costituiscono un 
fattore essenziale dei rapporti internazionali e uno dei capisaldi della cooperazione 
europea. 
La stessa risoluzione introduceva inoltre la nozione di sana gestione pubblica, 
facendo riferimento ad alcuni principi generali di gestione senza i quali non esiste 
uno sviluppo equo, efficiente o durevole ed il cui rispetto svolgerà anch'esso un 
ruolo decisivo nell'ambito dei rapporti tra la Comunità, i suoi Stati membri e i 
paesi ACP per quanto riguarda la cooperazione allo sviluppo. 
11 18 novembre 1992, una seconda risoluzione ricordava la risoluzione del 1991 e 
precisava alcuni elementi relativi all'attuazione che doveva formare oggetto di un 
23 
esame annuale da parte del Consiglio. Un'altra risoluzione relativa allo sviluppo 
umano e sociale, nel novembre 1996, ribadiva l'importanza della promozione della 
sana gestione degli affari pubblici nell'ambito di uno sviluppo basato sulle risorse 
! umane. 
3. Nella risoluzione sulla democrazia, i diritti dell'uomo e lo sviluppo nei paesi ACP, 
adottata il 31 marzo 1993 a Gaborone, l'assemblea paritetica ACP-CE invitava il 
Parlamento e la Commissione ad adottare misure positive di accompagnamento a 
favore dei paesi ACP impegnati nel processo democratico nonché a fissale i criteri 
e gli strumenti da adottare per valutare in quale misura la democrazia e i diritti 
dell'uomo sono rispettati. 
4. Nel maggio 1995, il Consiglio "Affari generali" ha preso nota della comunicazione 
della Commissione sul richiamo al rispetto dei principi democratici e dei diritti 
dell'uomo negli accordi tra la Comunità e i paesi terzi14 ed ha approvato un 
dispositivo da inserire a tal fine in tutti gli accordi stipulati dalla CE con questi 
paesi. Questa decisione intende rendere più uniforme e coerente a livello 
dell'Unione europea l'approccio in materia di diritti dell'uomo e dei principi 
democratici. In applicazione di questa decisione, tutti gli accordi di cooperazione, 
di associazione o di libero scambio stipulati dalla Comunità con i paesi terzi 
contengono ormai una clausola relativa al rispetto dei diritti dell'uomo. Il campo 
d'applicazione di questa clausola si ispira alla Dichiarazione universale dei diritti 
dell'uomo adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite nella risoluzione 
217A (III) del 10 dicembre 1948. 
14 COM (95)216 def. del 23.5.1995. 
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ISSN 0254-1505 
COM(98) 146 def. 
DOCUMENTI 
IT 11 06 01 
N. di catalogo : CB-CO-98-156-IT-C 
ISBN 92-78-32000-5 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo