Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di decisione del Consiglio relativa alla promozione di percorsi europei di formazione integrata del lavoro, ivi compreso l'apprendistato»

(98/C 214/16)

Il Consiglio, in data 3 febbraio 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 127 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Dantin, in data 16 aprile 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 aprile 1998, nel corso della 354a sessione plenaria, con 115 voti favorevoli, 1 voto contrario e 5 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La recente comunicazione della Commissione «Promuovere la formazione in apprendistato in Europa» () preparata su richiesta del Consiglio europeo di Firenze (giugno 1996), ha mostrato l'importanza dell'apprendistato, e più in generale della formazione in alternanza.

1.2. Nel parere in merito il Comitato ha apprezzato il contenuto innovativo della comunicazione sopraccitata (), formulando al tempo stesso riserve e suggerimenti, specie per quanto concerne la mobilità dei giovani in formazione.

1.3. La proposta di decisione del Consiglio relativa alla promozione dei percorsi europei di formazione in alternanza, ivi compreso l'apprendistato, giunge pertanto al momento opportuno.

1.4. In effetti, come indica la Commissione nella relazione della proposta all'esame, nel contesto della realizzazione del mercato interno, e più in generale di quello della costruzione di uno spazio senza frontiere, la mobilità delle persone in formazione diventa una dimensione sempre più importante dell'affermazione della cittadinanza europea, nonché uno strumento di integrazione interculturale e sociale.

1.5. La proposta di decisione del Consiglio presentata dalla Commissione, pur rispettando le competenze degli Stati membri circa il contenuto e l'organizzazione dei rispettivi sistemi e dispositivi di formazione professionale, presenta un carattere volontario, dato che tali sistemi e dispositivi prevedono una formazione in alternanza che comporta uno o più periodi di mobilità. Il suo fine è duplice:

- definire i contenuti e i principi comuni che dovrebbero essere alla base di questi periodi di formazione effettuati in un altro Stato membro nel quadro di una formazione in alternanza, qualora tali periodi siano integrati nella formazione seguita nello Stato membro d'origine;

- offrire una maggiore visibilità a tali periodi di formazione mediante un attestato («Europass-Formazione») il cui contenuto e aspetto sono definiti a livello comunitario e che, per i beneficiari, valorizza l'esperienza di formazione e/o lavoro acquisita in un altro Stato membro.

1.6. In base alla proposta di decisione, l'attuazione dei «Percorsi europei» e degli «Europass-Formazione» dovrebbe offrire un sostegno allo sviluppo della formazione in alternanza/apprendistato negli Stati membri, nel contesto più generale delle politiche condotte per sostenere la crescita, la competitività e l'occupazione.

2. Osservazioni generali

2.1. Il Comitato approva in generale la proposta di decisione del Consiglio, ma ritiene necessarie parecchie modifiche concernenti il campo d'applicazione ed il funzionamento della proposta stessa (cfr. punto 3).

2.2. In effetti, in linea con le posizioni adottate nel parere in merito alla comunicazione «Promuovere la formazione in apprendistato in Europa», il Comitato condivide l'idea secondo la quale la formazione in alternanza - e soprattutto l'apprendistato - favorisce l'inserimento nella vita professionale e dunque l'occupazione, promuovendo al tempo stesso la cittadinanza europea e la libera circolazione.

2.3. Nel parere sopraccitato, il Comitato affermava di attendere con interesse il progetto di strumento comunitario che avrebbe dovuto condurre all'elaborazione di un quadro giuridico comune atto a promuovere l'apprendistato in Europa. Tale quadro avrebbe dovuto in particolare definire le garanzie in termini di orario di lavoro e formazione, condizioni di accoglienza (vitto-alloggio, tutoraggio, criteri di qualità), copertura sociale e giuridica. Più in generale, il quadro giuridico avrebbe dovuto mitigare, se non addirittura eliminare le difficoltà di diverso genere che il Comitato aveva già evidenziato con riferimento alla formazione intracomunitaria nel parere in merito al Libro verde «Istruzione - Formazione - Ricerca: gli ostacoli alla mobilità transnazionale» (), attribuendo un'attenzione tutta particolare al riconoscimento dei diplomi rilasciati a livello intracomunitario al termine di un periodo d'apprendistato o di formazione in alternanza più in generale, specie con riferimento ai settori nuovi.

2.4. Il Comitato intende pertanto esaminare la proposta di decisione del Consiglio all'esame sulla base delle riflessioni portate avanti nei suoi precedenti pareri.

3. Osservazioni particolari

3.1. Il Comitato approva in linea di principio la creazione dei «Percorsi europei» e degli «Europass - Formazione» ma auspica che tale proposta non sia fine a sé stessa e che il processo avviato venga portato avanti ed ampliato. Infatti, pur essendo di grande interesse, la proposta non rappresenta, da sola, una risposta sufficiente allo sviluppo della formazione in alternanza in Europa, ivi compreso l'apprendistato, e della necessaria mobilità transnazionale. Per il Comitato, la proposta di decisione è troppo limitata e non può in nessun caso definire lo statuto o le condizioni di mobilità dell'apprendista. Non ha un vero e proprio carattere politico, finendo con l'essere solo una decisione tecnica che permette l'estensione pura e semplice del programma Leonardo alla formazione in alternanza, compreso l'apprendistato, regolando in parte anche i problemi che sorgono tra il paese di origine e quello di accoglienza.

È dunque opportuno andare oltre la proposta di decisione all'esame proseguendo la riflessione già avviata (cfr. il parere CES 110/98) ed elaborando misure che siano d'incentivo alla realizzazione e all'applicazione di tale concetto, pur avendo cura che le disposizioni adottate non determinino una riduzione dell'offerta dei posti previsti per la formazione in alternanza, ma che invece esse aggiungano posti di formazione a quelli già esistenti.

Il Comitato si rammarica che la proposta di decisione del Consiglio riguardi tutti i tipi di formazione in alternanza mentre la precedente comunicazione della Commissione trattava in modo specifico dell'apprendistato. Questo potrebbe comportare una divaricazione tra la riflessione avviata e la sua attuazione, a causa della diversità dei settori di applicazione; questa situazione impedisce la necessaria valutazione comparativa, tanto più che, a causa dei suoi principi e del suo funzionamento, l'apprendistato deve essere differenziato da altri tipi di formazione in alternanza esistenti in taluni Stati.

3.2. Per il Comitato, il documento all'esame è solo in parte l'attuazione del quadro giuridico tanto auspicato, sia per quanto concerne la definizione della formazione che per la ripartizione delle diverse responsabilità. Sarebbe stato utile precisare chi fa cosa e chi sono i responsabili e per che cosa. Pur nella sua limitatezza, il testo rappresenta tuttavia un primo passo nello sviluppo europeo della formazione in alternanza, compreso l'apprendistato, nel pieno rispetto della responsabilità degli Stati membri per quanto concerne il contenuto e l'impostazione della formazione professionale (Articolo 127).

3.3. Inoltre, per quanto concerne più particolarmente l'Europass - Formazione, il testo proposto costituisce sì uno strumento giuridico di rimozione di una serie di ostacoli alla mobilità, ma solo in modo parziale e aleatorio.

3.4. L'articolo 3, primo paragrafo, della proposta stabilisce infatti quanto segue: «Gli Stati membri, il cui sistema di formazione professionale preveda una formazione integrata dal lavoro implicante periodi di mobilità in un altro Stato membro, adottano i provvedimenti necessari affinché coloro che seguono una formazione possano beneficiare dei percorsi europei».

A giudizio del Comitato sarebbe opportuno che l'Europass-Formazione fosse accessibile in tutti gli Stati membri, nessuno escluso.

A tale proposito, il Comitato raccomanda al Consiglio di invitare gli Stati membri, se ancora non lo hanno fatto, a prevedere nel loro sistema di formazione in alternanza, apprendistato compreso, la possibilità di un periodo di formazione negli altri Stati membri.

Il Comitato suggerisce inoltre alla Commissione:

- di ampliare la base giuridica della proposta, andando oltre l'articolo 127 del Trattato. A tale proposito potrebbero essere presi in considerazione gli articoli 48 e 51 del Trattato stesso;

- di prevedere l'applicazione della regolamentazione comunitaria relativa alla libera circolazione dei lavoratori o degli studenti, specie per quanto riguarda il diritto di soggiorno, il diritto di lavoro, la sicurezza e la protezione sociale;

- di considerare le persone che usufruiscono dell'Europass - Formazione come studenti ai sensi della Direttiva 93/96/CEE relativa al diritto di soggiorno degli studenti, affinché possano beneficiare delle disposizioni previste da tale direttiva.

3.5. Ad ogni modo, il Comitato esprime sorpresa e disappunto in quanto il sistema Europass - Formazione è accessibile unicamente ai cittadini degli Stati membri che riconoscono di fatto una formazione in alternanza, compreso l'apprendistato, che preveda periodi di formazione in un altro Stato membro.

3.6. Il Comitato ribadisce la sua proposta di creare un quadro giuridico che assicuri la parità dei diritti di tutti gli individui che partecipano ad attività di formazione, a prescindere dallo Stato membro di origine, e che porti ad una effettiva rimozione degli ostacoli alla formazione seguita in un altro Stato membro, soprattutto nel campo del riconoscimento dei diplomi intracomunitari al di fuori del «Pass - Formazione».

3.7. Il comitato pertanto si rammarica che nella proposta all'esame la Commissione non abbia elencato, definendone il contenuto, una serie di criteri di qualità o di parametri tali da agevolare la trasparenza e il riconoscimento, all'interno della Comunità, dei diplomi ottenuti tramite formazione in alternanza, fra cui l'apprendistato, pur senza pregiudicare la competenza dei singoli Stati nell'articolo 127 del Trattato che istituisce la Comunità europea.

Il riconoscimento delle qualificazioni implica inoltre la definizione comune dei seguenti elementi:

- gli obiettivi dei percorsi europei di formazione (capacità, attitudini da sviluppare ...);

- orientamenti quadro dei percorsi (che cosa bisogna mettere particolarmente in evidenza in detta formazione, quale dev'essere l'obiettivo della formazione europea ...);

- le modalità del riconoscimento, che dev'essere intese come il sanzionamento di una parte (modulo) del percorso globale della formazione.

Questa definizione e questo riconoscimento devono essere differenziati a seconda che si tratti di apprendistato o di alternanza ed implicare la partecipazione degli organismi pubblici o privati che gestiscono in alcuni Stati la formazione in alternanza o mediante apprendistato.

Il riconoscimento dà luogo necessariamente al rilascio di un documento che certifica il possesso delle competenze e che è accettato da tutti gli Stati membri.

L'intervento delle parti sociali è indispensabile in tutte le fasi del processo. La loro partecipazione in ciascuno degli Stati membri è generalmente una condizione necessaria per il successo delle misure che definiscono la formazione, compreso in particolare l'Europass-Formazione.

3.8. Il Comitato ribadisce inoltre la sua proposta di creare una borsa delle imprese per accogliere tutti coloro che seguono una formazione in alternanza, compreso l'apprendistato. Questo darebbe credibilità alla promozione della mobilità ed agevolerebbe la regolazione dei flussi degli scambi.

3.9. Bisogna ad ogni modo eliminare qualsiasi ambiguità specificando che l'Europass - Formazione si applica senza eccezione alcuna a tutti gli Stati membri e precisando gli strumenti giuridici necessari a tale scopo. Questa esigenza non contrasta con il carattere volontario di detta misura.

3.10. Il Comitato osserva che il bilancio previsto dalla proposta all'esame non contempla alcun finanziamento per l'attività operativa di Europass-Formazione. In queste condizioni non è in grado di esprimere un parere sulla sua fattibilità finanziaria. È indispensabile che a tal fine siano previsti stanziamenti direttamente oppure nel quadro dei programmi Leonardo o Erasmus (ma non a loro spese), affinché l'Europass - Formazione acquisisca una credibilità che faccia sperare nella sua realizzazione pratica. Ciò, tanto più che una «durata significativa» del programma deve prevedere come minimo un periodo di tre settimane e variare in funzione delle caratteristiche specifiche delle diverse professioni e dei contenuti di formazione.

3.11. Il Comitato si chiede inoltre quale sia il campo d'applicazione del programma Erasmus. Quest'ultimo riguarda, in effetti, il diritto di soggiorno e di studio degli studenti universitari. A suo avviso, è necessario condurre uno studio e formulare proposte per prevedere l'applicazione del programma anche agli studenti dell'istruzione superiore, o addirittura a chiunque abbia un contratto di lavoro in alternanza. Il Comitato sottolinea il suo interesse per un eventuale programma Erasmus di apprendistato.

3.12. Il Comitato nota con stupore che nessun dispositivo particolare è stato previsto a favore delle PMI e dell'artigianato, nonostante essi siano al centro del sistema di formazione in alternanza, compreso l'apprendistato, e costituiscano il passaggio obbligato del suo sviluppo. È opinione del Comitato che una procedura di richiesta di aiuti comunitari più semplice e più breve sarebbe un importante contributo al coinvolgimento delle PMI.

3.13. Per una sua migliore utilizzazione, l'Europass-Formazione dovrebbe essere redatto in tre lingue comunitarie:

- la lingua del paese di origine;

- la lingua del paese di accoglienza;

- una terza lingua comunitaria.

3.14. Il Comitato chiede alla Commissione di redigere un rapporto di valutazione al termine dei primi due anni di funzionamento di Europass-Formazione, ed auspica di essere consultato su tale documento.

4. Conclusioni

4.1. Il Comitato ha formulato diversi pareri sulla formazione professionale in generale e pertanto analizza la proposta all'esame sulla base delle osservazioni già espresse in tali documenti.

4.2. A suo avviso, nonostante un certo numero d'interrogativi, il testo va nella giusta direzione, ma non è abbastanza per considerarlo l'applicazione pratica delle riflessioni precedentemente formulate sia dalla Commissione sia dal Comitato economico e sociale.

4.3. Il Comitato auspica che la proposta di decisione non sia fine a sé stessa. Rappresenta infatti solo in minima parte la realizzazione del quadro giuridico auspicato, in particolare del quadro giuridico proprio dell'apprendistato.

4.4. La proposta inoltre non può escludere dal programma una parte dei giovani europei solo perché la legislazione del loro paese non prevede la formazione all'interno dell'Unione europea.

4.5. Il Comitato suggerisce alla Commissione di portare avanti le sue riflessioni allo scopo di definire un quadro giuridico e legale, in linea con quanto espresso nella comunicazione sul tema «Promuovere la formazione in apprendistato in Europa» (COM (97) 300 def.) al fine di favorire la mobilità dell'apprendistato ed il riconoscimento dei diplomi (CES 110/98). Il CES resta in attesa dei risultati di queste riflessioni. Esso ritiene che sia necessario evitare la dispersione dei mezzi e proporre una efficace strategia globale per l'apprendistato, sotto forma di un pacchetto coerente e comprendente le misure destinate a promuovere e a sviluppare l'apprendistato ed introdurre tale sistema in quegli Stati membri in cui non esiste ancora. Raccomanda per ora alla Commissione di ampliare la base giuridica della proposta estendendola agli articoli 48 e 51 del Trattato e di fare riferimento alla Direttiva 93/96/CEE relativa al diritto di soggiorno degli studenti.

4.6. Per il programma Europass-Formazione, in particolare, il Comitato giudica che la sua durata significativa debba essere di almeno tre settimane e che siano previsti stanziamenti in bilancio destinati a garantirgli un minimo di credibilità.

4.7. Il Comitato rammenta che lo sviluppo della mobilità ed il successo del progetto Europass si fondano sulla partecipazione di tutti gli operatori pubblici e privati, del settore della formazione in alternanza o mediante apprendistato, alla definizione e alla continuità del progetto. Il Comitato ritiene inoltre che la mobilità debba riguardare non solo le persone in formazione, ma anche i responsabili dell'apprendistato e della formazione.

Bruxelles, 29 aprile 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() COM(97) 300 def.

() GU C 95 del 30.3.1998.

() GU C 129 del 27.4.1998.