Parere del Comitato delle regioni sul tema "La cooperazione locale e regionale per proteggere bambini e adolescenti dalla violenza e dall'abbandono nell'Unione europea"

(2000/C 57/07)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la decisione dell'Ufficio di presidenza del 2 giugno 1999 di elaborare, conformemente all'articolo 265, quinto paragrafo, del Trattato che istituisce la Comunità europea, un parere sul tema "La cooperazione locale e regionale per proteggere bambini e adolescenti dalla violenza e dall'abbandono nell'Unione europea" e di affidare alla Commissione 7 "Istruzione, formazione professionale, cultura, gioventù, sport, diritti dei cittadini" l'incarico di preparare i lavori in materia;

visto il parere sulla collaborazione transfrontaliera e transnazionale tra gli enti locali (CdR 145/98 fin)(1);

visto il parere sulla "Comunicazione della Commissione relativa al problema della violenza contro i bambini, i giovani e le donne" e sulla Proposta modificata di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ad un programma d'azione comunitario (programma Daphne) (2000-2004) sulle misure dirette a prevenire la violenza contro i bambini, gli adolescenti e le donne (CdR 300/98 fin)(2);

visto il progetto di parere (CdR 225/99) riv. 2 adottato dalla Commissione 7 il 1o ottobre 1999 [Relatrice: Henig (UK - PSE)],

ha adottato all'unanimità il 18 novembre 1999, nel corso della 31a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Pur incoraggiando una maggiore circolazione dei cittadini al suo interno, fino a poco tempo fa l'UE non aveva adottato misure atte a coordinare le attività, promuovere il benessere e i diritti dei minori ed esaminare le possibilità di proteggerli in modo più adeguato dalla violenza.

1.2. Il Comitato delle regioni accoglie con favore la proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ad un programma d'azione comunitario (programma Daphne) (2000-2004) sulle misure dirette a prevenire la violenza contro i bambini, gli adolescenti e le donne, come affermato nel parere sull'argomento. Importante passo avanti verso la prevenzione della violenza e dei maltrattamenti, essa darà un contributo europeo alla definizione e al potenziamento della cooperazione, del coordinamento e dello scambio d'informazioni a livello locale e regionale in questo campo.

1.3. Il programma Daphne ha già contribuito allo sviluppo dell'uso e dello scambio d'informazioni nell'Unione europea per quanto concerne la tutela del benessere e dei diritti dei minori. A seguito di tale programma, il Comitato delle regioni ha collaborato con le ONG per garantire la cooperazione regionale nel campo della protezione dei minori dalla violenza.

1.4. Nell'Unione europea vi sono più di 120 milioni di bambini e adolescenti che hanno diritto a vivere un'infanzia lontana dalla crudeltà e dall'abbandono. Il completamento del mercato unico, la sempre maggiore libera circolazione attraverso le frontiere nazionali e la creazione di una cittadinanza europea comune con il relativo diritto di vivere e lavorare in qualsiasi Stato membro, mettono in luce il bisogno urgente di una strategia per prevenire forme di violenza e abbandono dei minori valida su tutto il territorio dell'UE.

1.5. Nonostante l'importante contributo apportato dal programma Daphne, nel parere in materia il Comitato ha espresso le proprie preoccupazioni sull'esiguo bilancio destinato a questa iniziativa (25 milioni di Ecu per il periodo 2000-2004 nella proposta iniziale; 20 milioni di ECU per il periodo 2000-2003 nella posizione comune del Consiglio del 26.7.1999) e sulla base giuridica proposta (articolo 129, salute pubblica), vista la mancanza di un'adeguata base giuridica per la protezione dei diritti umani. È importante che la Commissione europea assicuri che la definizione di salute pubblica sia interpretata in senso lato, in modo da far rientrare nel programma qualsiasi forma di violenza, come sottolinea il citato parere.

1.6. I minori subiscono violenze in qualsiasi ambiente: famiglia, istituti scolastici e residenziali, centri per il tempo libero. A commettere atti di violenza possono essere adulti o adolescenti, membri della famiglia oppure estranei che lavorano a contatto coi minori. La violenza sui minori è un fenomeno presente in tutti gli Stati membri. Occorre tenere particolarmente conto del maltrattamento dei bambini che consiste nel precoce avviamento al lavoro, nell'istigazione all'accattonaggio e alla pornografia e nello sfruttamento da parte della famiglia o di terzi. Questo fenomeno è connesso con l'esistenza, in molte regioni europee, di rifugiati per motivi economici, minoranze e gruppi etnici che vivono in una situazione di esclusione sociale e povertà. Tali condizioni portano allo sfruttamento dei bambini già dalla prima infanzia; i bambini in età prescolare e scolare vengono esposti a molteplici pericoli, privati dei diritti fondamentali ad uno sviluppo normale ed avviati ad una situazione di marginalità nell'età adulta.

2. Osservazioni generali

2.1. La violenza sui minori

2.1.1. Nel parere sul programma Daphne, il Comitato ha già affermato che la violenza sui bambini e gli adolescenti è un problema sociale reale in tutta Europa, che coinvolge tutte le classi sociali a prescindere dallo sviluppo socioeconomico e culturale.

2.1.2. I minori sono vulnerabili a causa della loro dipendenza. Per questo sono esposti ad una moltitudine di rischi e pericoli. Essi tuttavia non vengono ascoltati o dispongono di scarse opportunità di dire come percepiscono queste situazioni, come lottano ed agiscono quotidianamente senza l'aiuto degli adulti.

2.1.3. La violenza sui minori non è un concetto assoluto. E ad eccezione di alcuni casi di violenza sessuale, dovrebbe inoltre essere chiaro che un maltrattamento raramente costituisce un caso, un incidente isolato che richiede un intervento per tutelare il minore. I tipi di violenza si accumulano l'uno all'altro, di modo che un minore maltrattato fisicamente quasi certamente avrà sofferto anche a livello psicologico; allo stesso modo, la violenza sessuale può comportare anche la brutalità fisica o la minaccia di una punizione.

2.1.4. Nella maggior parte dei casi, prima che un comportamento possa essere considerato violento occorre prendere in considerazione il contesto in cui avviene. Tuttavia, le decisioni circa la soglia d'intervento sono prese senza consultare i minori e senza coinvolgerli nel processo decisionale stesso. Continue violenze in ambito familiare - ad esempio, il caso di una madre regolarmente picchiata di fronte ai figli - possono colpire i minori esattamente come gravi e frequenti maltrattamenti, anche se la situazione è raramente sentita come una sopraffazione.

2.1.5. La violenza è inoltre uno dei fattori principali che inducono i giovani a scappare via di casa e ad andare incontro a potenziali pericoli. Anche le prepotenze, i maltrattamenti e le violenze subite da minori assistiti in un contesto extrafamiliare sono all'origine di fughe.

2.2. Cittadinanza

2.2.1. Fino a poco tempo fa, il Trattato sull'Unione europea non prevedeva alcuna competenza per le questioni relative ai minori, nonostante le ripercussioni su bambini e adolescenti del completamento del mercato interno e della crescente libera circolazione attraverso le frontiere nazionali, che hanno creato nuovi problemi alle agenzie attive nel campo della protezione dei minori. I bambini d'Europa non erano citati nei trattati né ascoltati dalle istituzioni europee. Era come se 120 milioni di bambini e adolescenti dell'Unione europea fossero invisibili e venissero ignorati.

2.2.2. In virtù del Trattato l'Unione deve rivolgere particolare attenzione alla definizione di una politica in settori quali le pari opportunità tra uomini e donne, gli anziani, le minoranze etniche, gli handicappati, ma non sono previste disposizioni analoghe a favore dei minori. Pertanto, se da un lato è generalmente accettato che i bambini e gli adolescenti rientrino nelle disposizioni del Trattato sull'Unione europea, dall'altro la loro posizione in qualità di cittadini europei è risultata tutt'altro che chiara.

2.2.3. Questa mancanza di riferimenti ha reso difficile una legiferazione diretta nel campo della protezione di bambini e adolescenti e l'uso dei fondi strutturali europei per la promozione di pari opportunità a loro favore.

2.2.4. Il Trattato di Amsterdam dell'ottobre 1997 introduce, all'articolo 13, una nuova clausola di non discriminazione che include la discriminazione basata sull'età, specificando che i minori devono essere coperti dalle disposizioni del Trattato. Pur trattandosi di un piccolo passo avanti, è un segno importante di riconoscimento dei minori in quanto cittadini europei, della necessità di rispettarli, di metterli in grado di esprimere pienamente le loro potenzialità e di proteggerli dalla crudeltà.

2.2.5. L'articolo 3 della Convenzione delle Nazioni Unite sottolinea che tutte le azioni concernenti i minori, siano esse adottate da istituti di assistenza sociale pubblici o privati, da tribunali, da enti amministrativi o da organi legislativi, devono prendere in considerazione innanzi tutto l'interesse dei minori. Questo principio rappresenta un parametro rispetto al quale gli adulti devono valutare le loro decisioni ed azioni nei confronti dei minori.

2.2.6. I minori devono partecipare alla presa delle decisioni riguardanti la loro vita. Ascoltarli e permettere loro di esprimersi è fondamentale per lo sviluppo di solidi diritti umani per i minori. Questo processo tiene conto delle opinioni dei minori ma non è facilmente realizzabile o universalmente accettato.

2.2.7. Fornire ai minori gli strumenti per farsi valere, dare loro voce, in modo che sappiano come e dove chiedere aiuto, contribuisce a prevenire i maltrattamenti. I politici locali possono dare un efficace contributo in tal senso, incoraggiando la partecipazione dei minori alla pianificazione e allo sviluppo di servizi locali e rispondendo alle preoccupazioni dei minori relative a determinati problemi o questioni. I bambini e gli adolescenti dovrebbero essere coscienti dei loro diritti, avere accesso a strumenti di ricorso e ad un patrocinio indipendente. Gli enti locali e regionali possono sostenere i diritti di bambini e adolescenti in vari modi a prescindere da come sono strutturati e impostati aiuti e sostegni nei singoli Stati membri. Ad esempio possono aiutare bambini e adolescenti nominando un commissario indipendente per l'infanzia o un difensore civico.

2.2.8. I governi locali e regionali dovrebbero elaborare dei programmi integrati e completi a favore di bambini e adolescenti, raccogliendo e articolando tutte le azioni volte a promuovere i diritti e prevenire i problemi, assicurandone il coordinamento e la supervisione. L'inserimento del principio di sussidiarietà nei trattati europei ha dato agli enti locali e regionali ulteriori responsabilità. L'Europa dei cittadini dev'essere realizzata attraverso la creazione di un meccanismo decentrato. Questo processo dà alla cooperazione transfrontaliera e transnazionale una nuova dimensione e materializza un importante approccio all'integrazione europea "dal basso verso l'alto". Sistemi sempre più decentrati permetteranno ai governi di essere maggiormente a contatto dei cittadini e promuoveranno la responsabilità democratica. I bambini e gli adolescenti non devono essere esclusi da tale processo; l'UE deve incoraggiare gli enti locali e regionali a promuovere i diritti di bambini e adolescenti nei modi adeguati ai vari Stati membri, ad esempio, attraverso la creazione di difensori civici locali per i minori che condividano conoscenze ed esperienze su problemi che riguardano e colpiscono bambini e adolescenti di tutta Europa.

2.3. Ruolo dei governi locali e regionali

2.3.1. Data la loro vicinanza alle comunità locali e il loro carattere rappresentativo, gli enti locali e regionali europei si trovano nella posizione ideale per prendere azioni concrete per i minori, a sostegno dei principi fondamentali della Convenzione delle Nazioni Unite per i diritti del fanciullo, e per proteggerli dalla violenza e dall'abbandono.

2.3.2. I governi locali e regionali forniscono una vasta serie di servizi destinati a bambini e adolescenti, ad esempio servizi di assistenza sociale, istruzione e tempo libero, e devono assicurare che coloro che usufruiscono di tali servizi non corrano alcun pericolo. Inoltre, essi hanno la responsabilità di garantire che tutti i bambini e gli adolescenti vittime di violenze o abbandono all'interno della loro giurisdizione vengano ascoltati e aiutati con la massima attenzione e sensibilità.

2.3.3. Al presente parere sono allegate delle raccomandazioni relative alle azioni che gli enti locali e regionali dell'Unione europea devono adottare per combattere la violenza sui minori. Tali raccomandazioni, presentate al seminario organizzato il 4 dicembre 1998 dal Comitato delle regioni sulla "Cooperazione locale e regionale per proteggere i minori dalla violenza", testimoniano la volontà di una cooperazione transfrontaliera e di uno scambio di informazioni tra le autorità di un'Europa in cui il principio di sussidiarietà, inserito nei Trattati, ha conferito agli enti locali e regionali ulteriori responsabilità. Tali raccomandazioni dovrebbero essere prese in considerazione a livello europeo e locale.

2.3.4. È di vitale importanza che le autorità mettano in atto un sistema di coordinamento e comunicazione nei casi in cui le responsabilità nei confronti dei minori nei vari Stati membri incombano a sistemi e agenzie diverse. La cooperazione volta a garantire vantaggi reciproci e a promuovere il benessere dei minori comporta uno scambio di esperienze e, se possibile, l'adozione delle "migliori pratiche".

2.3.5. È necessario rafforzare la cooperazione locale e regionale in tutta Europa nella lotta contro i maltrattamenti dei minori. Tale cooperazione dovrebbe coinvolgere i paesi candidati, segnatamente i Paesi Associati dell'Europa Centrale e Orientale, che ne trarrebbero particolari vantaggi per il rafforzamento della tutela dei diritti dell'uomo nel contesto della strategia di pre-adesione.

2.3.6. L'UE deve sostenere la cooperazione tra gli enti locali e regionali in tutta l'Unione europea e all'interno dei paesi candidati, collaborando con le ONG, per combattere la violenza contro i minori mediante la diffusione delle migliori pratiche, lo scambio d'informazioni e la promozione di campagne di sensibilizzazione dell'opinione pubblica, in particolare nel quadro del proposto programma Daphne.

2.3.7. In base alla constatazione (punto 1.6 del presente parere) del fatto che esiste un numero considerevole di bambini che è vittima di sfruttamento economico o anche sessuale da parte di adulti, subisce generali maltrattamenti e vive in completa povertà, si ritiene necessario prestare una particolare attenzione a tale questione sia nel quadro del programma Daphne che nella regolamentazione legislativa dei tali tematiche. Gli enti locali e regionali sono i più adatti e devono essere sostenuti nell'iniziativa di creare un dispositivo di individuazione, sorveglianza e sostegno dei bambini esclusi dalle strutture di istruzione e di assistenza.

3. Osservazioni particolari

3.1. Le informazioni necessarie - La portata del problema

3.1.1. La violenza nei confronti dei minori costituisce un grave problema all'interno dell'Unione europea. Tale violenza non conosce frontiere e quindi, per affrontarla efficacemente, è necessario un impegno concertato a tutti i livelli, compresi gli enti locali e regionali, nell'intera Unione.

3.1.2. Non sono disponibili dati sulle proporzioni della violenza all'interno dell'UE, ed è necessario raccogliere e controllare le informazioni in materia. I sistemi per catalogare e registrare i dati sulla violenza contro i minori variano da paese a paese. L'UE dovrebbe riferire in merito agli attuali sistemi di raccolta dati al fine di identificare le informazioni necessarie per comprendere questo fenomeno su scala europea. L'Eurostat, in collaborazione con le autorità regionali e locali, potrebbe contribuire a tale processo.

3.1.3. La violenza può spingere i minori a fuggire dalle persone cui sono affidati; pertanto per far sì che questi bambini non vengano trascurati e per aiutare le autorità preposte nei vari paesi al loro ritrovamento, bisognerebbe compilare un registro europeo dei minori scomparsi. Un'altra iniziativa utile consisterebbe nel controllo di un uso sicuro di Internet da parte delle forze di polizia di tutta Europa al fine di disporre di fotografie e di altri particolari dei piccoli ricercati in pericolo.

3.1.4. Nel Regno Unito, il governo ha introdotto un sistema di registrazione delle persone condannate per reati sessuali. Questo approccio, basato sulle recidività di tali persone una volta scontata la pena o dopo il rilascio, si è rivelato utile per seguire i loro spostamenti e reperirli. Gli Stati membri sono invitati a valutare se e in quale misura tale sistema debba essere introdotto, con le opportune modifiche, in tutta Europa.

3.1.5. Attualmente le forze di polizia registrano le informazioni sulle persone condannate per pedofilia, pornografia infantile, prostituzione infantile e traffico di donne e bambini. Tuttavia, visto che non esiste un sistema unico per tutta l'Europa, un protocollo relativo allo scambio d'informazioni, ovvero un accordo formale sui dati da registrare e da mettere in comune tra le forze di polizia degli Stati membri, contribuirebbe alla protezione dei minori. Per la messa a punto del protocollo si potrebbe fare capo all'Europol che destinerebbe una sua sezione alla protezione dei minori.

3.1.6. Le basi di dati degli enti locali attualmente non possono dimostrare l'incidenza o il prevalere della violenza sui minori in quanto sono fondate su definizioni molto diverse e possono contenere casi sia presunti sia confermati. Esse diventeranno tuttavia sempre più utili man mano che le definizioni saranno standardizzate e verranno registrati solo i casi confermati.

3.1.7. Nelle circostanze attuali, elaborare uno studio a livello europeo su un campione rappresentativo di tutta la popolazione permetterebbe di ottenere dati sufficienti, rilevanti e sicuri sull'incidenza di questo fenomeno.

3.2. Aiutare i minori a denunciare le violenze

3.2.1. Nel 1996 nel Regno Unito è stata pubblicata la relazione della Commissione Nazionale d'Inchiesta sulla Prevenzione della Violenza. Più di 10000 persone, alcune delle quali vittime di violenza da bambini, hanno fatto conoscere le loro opinioni per lettera, testimonianza scritta o di persona. La Commissione Nazionale ha concluso che una valutazione equilibrata del fenomeno della violenza sui minori comporta necessariamente la scoperta di segreti imbarazzanti. In particolare, occorre accettare il fatto che più della metà dei maltrattamenti subiti, talvolta per lunghi periodi dell'infanzia, non vengono denunciati nel momento in cui sono perpetrati e che sono solo una minoranza i minori che hanno il coraggio di parlare.

3.2.2. La Commissione Nazionale sottolinea l'importanza di denunciare le violenze e afferma che in un quarto dei casi, la denuncia ha permesso di porre fine ai maltrattamenti. La denuncia è considerata il primo passo da compiere e può tradursi nella fine delle violenze. Nonostante a parlare fossero soprattutto i più giovani, la Commissione Nazionale ha riscontrato che la paura, l'ignoranza e la mancanza di conoscenza, tutte insieme, costringevano al silenzio.

3.2.3. La protezione dei minori in tutt'Europa impone la creazione di sistemi che aiutino i minori a rivelare le violenze subite, che li facciano sentire sicuri di ottenere il dovuto sostegno e che diano fiducia ai cittadini, per far sì che tutti i casi sospetti vengano denunciati. L'esame dei sistemi seguiti in tutta Europa e la consultazione di bambini e adolescenti in merito alla loro efficacia per individuare le "migliori pratiche", rappresentano dei passi avanti. Gli enti locali e regionali sono adatti a svolgere questo lavoro e dovrebbero essere incoraggiati dall'UE ad elaborare apposite relazioni. Il Comitato delle regioni potrebbe coordinare tale attività.

3.3. La denuncia dei minori e le possibilità di aiuto

3.3.1. A seconda dell'età, i minori presentano esigenze diverse. Ad esempio, i ragazzi di più di 12 anni e quelli delle scuole medie e superiori sono più mobili, indipendenti e hanno maggiori possibilità di accedere e di usufruire di una serie di servizi forniti dai dipartimenti per la gioventù degli enti locali e da altre organizzazioni.

3.3.2. I bambini delle elementari, dai 4 o 5 anni fino alle scuole medie, sono meno indipendenti e meritano una particolare attenzione. In questa fascia di età, il ruolo della scuola, luogo nel quale i bambini trascorrono la maggior parte del loro tempo, e degli insegnanti è importantissimo. Gli insegnanti possono contribuire ad identificare le piccole vittime di violenze e a creare un contesto nel quale i bambini abbiano la possibilità di condividere le loro preoccupazioni sin dall'inizio. Un altro efficace mezzo per agevolare la denuncia dei minori è rappresentato dai mezzi di comunicazione facilmente fruibili dai minori, come la televisione, che permette di raggiungere i minori in difficoltà direttamente tra le mura domestiche; le strutture alle quali indirizzare il minore dovranno essere comunque quelle già utilizzate dallo stesso, cioè la scuola.

3.3.3. Nelle relazioni elaborate nel corso delle indagini, i minori hanno descritto il tipo di reazione che si aspettano dai cosiddetti "professionisti" del settore, vale a dire la capacità di ascoltare attentamente, la disponibilità e un atteggiamento non giudicatorio e non direttivo. A livello di formazione degli insegnanti, questo implica il bisogno di assicurare lo sviluppo delle cosiddette "capacità di ascolto". Gli istituti di formazione degli insegnanti in tutta Europa devono elaborare e adottare approcci basati sulle "migliori pratiche".

3.3.4. Anche le scuole hanno un ruolo importante da svolgere nel promuovere tra i giovani la conoscenza del mondo degli adulti e dei loro rappporti, di ciò che significa avere un figlio, di cosa sono i diritti, i rapporti basati sulla violenza e le responsabilità; esse inoltre indicano ai minori dove trovare aiuto in caso di problemi o preoccupazioni. Occorre rispettare la diversità delle famiglie e delle culture in Europa, ma capire le differenze può aiutare a comprendere i comportamenti degli adulti e a prendere delle decisioni.

3.3.5. In numerosi Stati membri, esistono servizi di assistenza per le famiglie con bambini in età prescolare. In particolare, figure con una formazione specifica quali gli assistenti sociali per la gioventù, gli infermieri o gli assistenti sanitari dei servizi locali, svolgono un ruolo importante nel sostenere le famiglie in difficoltà, nell'identificare potenziali situazioni di violenza nonché individuando e affrontando problemi connessi allo sviluppo e alle malattie mentali. Il valore di tali servizi per la prevenzione della violenza è inestimabile.

3.3.6. I minori hanno inoltre accesso ai computer, spesso senza controllo alcuno. Internet è una fonte d'informazione importante e sempre più accessibile. Occorre però incrementare la sensibilizzazione sul rischio che Internet possa essere utilizzato per diffondere contenuti illeciti.

3.3.7. I minori possono essere sfruttati attraverso la rappresentazione della violenza, specialmente sessuale. Possono trovare accidentalmente materiale "per adulti", ricevere messaggi elettronici che li invitano ad accedere a siti pornografici e non accorgersi di adulti che si spacciano per bambini negli spazi riservati a questi ultimi. Al fine di proteggere i bambini e gli adolescenti da manipolazioni di questo tipo, occorrerebbe elaborare un quadro giuridico valido per tutta l'Unione europea, che consenta di perseguire in giustizia i produttori e i fornitori di servizi che accettano l'inserimento e l'utilizzo di prodotti pornografici attraverso i mezzi di comunicazione di cui dispongono.

3.3.8. Gli enti locali e regionali hanno un ruolo importante nel promuovere la presa di coscienza, soprattutto attraverso le loro responsabilità in materia di servizi d'istruzione. Il loro ruolo consiste nel familiarizzare gli insegnanti con le nuove tecnologie dell'informazione, nell'uso di sistemi adeguati per accedere ad Internet a scuola e in casa e nell'educare i bambini e gli adolescenti a servirsene in modo responsabile.

3.4. Il ruolo degli adulti responsabili

3.4.1. È importante creare una rete efficace di servizi locali ben coordinati per rispondere alla preoccupazione che desta la violenza, assicurare che vi siano indagini adeguate e adottare, se del caso, le necessarie azioni per proteggere i minori.

3.4.2. Le inquietudini espresse da minori o da altri adulti devono essere prese in considerazione. Tali preoccupazioni possono essere manifestate ad insegnanti, assistenti sanitari, assistenti sociali, personale dei centri per il tempo libero, o alla polizia. I minori si rivolgono alle persone delle quali sanno di potersi fidare e non devono essere delusi.

3.4.3. Tutte queste persone devono avere una formazione che permetta loro di capire il fenomeno della violenza sui minori, di prendere sul serio le preoccupazioni dei bambini e di dare loro una risposta adeguata. I protocolli o le procedure locali per il trattamento di tali casi li aiutano a decidere sul da farsi. La loro formazione professionale è quindi importante.

3.4.4. È necessario fornire a chi lavora con i minori nelle scuole, negli asili, in istituzioni e in contesti sanitari una formazione specifica che consenta d'individuare le violenze e di prendere le iniziative del caso. Gli enti locali e regionali dovrebbero procedere a scambi di pratiche in vigore nel settore e all'identificazione e all'adozione delle "migliori pratiche".

3.4.5. Gli uffici degli enti locali e regionali preposti al personale e alla formazione possono promuovere corsi organizzati da diversi enti per il personale di diversi uffici e organi per assicurare che tutto il personale sia in grado di riconoscere i casi di violenza.

3.5. Le "migliori pratiche" di assistenza ai minori e alle famiglie

3.5.1. Per i minori e le famiglie in cui si sono verificati casi di violenza sono necessari servizi che non facciano opera di censura. Sarebbe opportuno programmare e controllare la valutazione delle esigenze del minore e le iniziative prese per tenerne conto. Il punto centrale è la sicurezza del minore, ma la maggior parte delle famiglie può essere aiutata e sostenuta su base volontaria. Per prevenire future violenze, occorre finanziare e sostenere il lavoro a favore delle famiglie. Infatti solo in casi estremi il minore viene tolto alla famiglia; occorre tuttavia non sottovalutare i casi meno gravi, nei quali per tutelare il minore occorre spesso risolvere il problema a monte e quindi intervenire per porre rimedio a quelle carenze della comunicazione all'interno della famiglia che spesso purtroppo a lungo termine portano ad espressioni di violenza, sia fisica che psichica.

3.5.2. L'uso di manuali di buone pratiche professionali, nonché il ricorso e la messa in comune delle esperienze dei vari Stati membri sarebbero di grande aiuto agli addetti al settore e dovrebbero essere incoraggiati e sviluppati. È ugualmente importante imparare dalle "esperienze negative", trarre insegnamento dalle circostanze che hanno portato all'uccisione di minori. Informazioni di questo tipo potrebbero portare allo sviluppo e alla definizione di standard riconosciuti e di programmi per la garanzia della qualità.

3.5.3. Vi sono difensori civici di minori che raffrontano e divulgano informazioni sulle pratiche esistenti ("migliori" pratiche e "cattive" pratiche); di conseguenza, potrebbe essere utile valutare l'opportunità di creare una funzione di questo tipo a livello europeo, nazionale, regionale o locale.

3.6. Selezionare con cura: l'assunzione e la scelta del personale

3.6.1. Al fine di garantire la protezione dei minori, è preciso dovere del responsabile dell'assistenza degli enti locali e regionali o degli altri organismi selezionare con la massima cura il personale da assumere negli istituti residenziali, nelle scuole o in altri contesti. È utile in questo caso pensare in termini di barriere. Più barriere si creano, più è difficile per i pedofili attraversarle, e maggiore è la protezione dei bambini e degli adolescenti.

3.6.2. È pertanto essenziale assicurare che, nella misura del possibile, vengano scelte le persone giuste per lavorare accanto ai minori, dissuadendo e allontanando quelle meno adatte, attraverso sistemi di assunzione efficienti e rigorosi.

3.6.3. Il processo formale di selezione dovrebbe comportare diversi metodi di valutazione: esercizi scritti, presentazioni orali, esercizi di gruppo, test psicometrici, interviste ai singoli candidati oppure altri metodi adatti alle circostanze. Gli approcci basati sulla competenza permettono di individuare le qualifiche, le capacità, la conoscenza, il comportamento e i valori richiesti per svolgere un'attività nel migliore dei modi. Queste competenze possono essere descritte e valutate attraverso un processo di selezione.

3.6.4. I pedofili scelgono le loro vittime tra i bambini più vulnerabili e pertanto cercano opportunità di lavoro che li mettano a contatto regolarmente e facilmente con questi ultimi e che permettano loro di stabilire rapporti di cui approfittare.

3.6.5. Impedire a coloro che hanno subito pesanti condanne di lavorare a contatto con i minori in centri, scuole o istituti residenziali è di grande sicurezza per i minori stessi. Si tratta di una responsabilità importante che incombe agli enti locali e regionali ma che difficilmente può essere assolta in modo affidabile, in quanto i reati commessi in altri paesi possono restare sconosciuti. Se una persona è vissuta e ha lavorato in un altro paese europeo, è possibile presentare un "certificato di buona condotta", che dovrebbe essere verificato dall'Europol.

3.6.6. È importante riconoscere che questi processi hanno dei limiti. Numerosi sono gli adulti che lavorano a contatto con i minori, che commettono soprusi su di loro e che non vengono scoperti dai datori di lavoro. E anche se le loro malefatte vengono a galla, possono benissimo non essere denunciati alla polizia. Per tale motivo, le autorità devono garantire l'esistenza di adeguate procedure di controllo, in modo che qualsiasi sospetto sull'attività e le prestazioni dei membri del personale venga identificato. Gli enti locali e regionali hanno la possibilità di scambiarsi informazioni sulle "migliori pratiche" e di promuoverle.

3.7. Le campagne di sensibilizzazione sulla violenza contro i minori

3.7.1. Gli enti locali e regionali, per la vicinanza alle comunità locali e in qualità di loro rappresentanti, sono nella posizione ideale per adottare azioni concrete per la protezione dei minori, in particolare per promuovere campagne di sensibilizzazione sulla violenza contro i minori fra i loro cittadini e sui pericoli che i minori corrono, nonché per affrontare l'argomento tabù dell'ingerenza nelle questioni familiari. L'opinione pubblica ha bisogno di essere informata ed incoraggiata a denunciare le violenze, deve sapere a chi presentare la denuncia ed essere sicura che le sue inquietudini saranno prese sul serio.

3.7.2. Gli enti locali e regionali possono lanciare campagne per combattere la violenza, sostenendo, ad esempio, la "tolleranza zero" per qualsiasi forma di violenza contro i minori, e promuovendo campagne che coinvolgono tutta l'Europa, eventualmente in collaborazione con le ONG.

3.8. Requisiti legislativi validi per tutta l'Europa

3.8.1. In Europa, attualmente, le disposizioni legislative che concernono la protezione dei minori, i poteri degli enti locali e regionali e della polizia sono svariate così come quelle che stabiliscono la posizione del minore nei sistemi giudiziari e nei processi e che rendono questi ultimi meno penosi per i minori stessi, con l'uso ad esempio di testimonianze su videocassetta o con la disponibilità di giudici specializzati. L'Unione europea dovrebbe analizzare la normativa esistente, individuare i vantaggi per i minori e raccomandare le misure che ciascun paese deve prendere in considerazione allo scopo di ottenere un quadro legislativo per la protezione dei minori valido su scala europea.

4. Conclusioni

4.1. L'Unione europea, pur promuovendo una maggiore circolazione dei cittadini in Europa, ha fatto poco per coordinare le pratiche, promuovere il benessere dei minori e individuare il modo migliore per proteggerli dalla violenza.

4.2. Il ruolo chiave degli enti locali e regionali europei nell'adozione di misure concrete per i minori, a sostegno dei principi fondamentali della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo, e nel garantire la protezione dei minori dalla violenza e dall'abbandono dovrebbe essere più esplicitamente riconosciuto e preso in considerazione.

4.3. L'Europa dei cittadini, con le sue strutture più decentrate, richiede anche un maggiore coordinamento e una più ampia cooperazione transfontaliera e internazionale. I bambini e gli adolescenti non devono essere trascurati in questo processo; l'UE dovrebbe considerare i vari modi di promuovere i diritti di bambini e adolescenti negli Stati membri e in Europa. Potrebbe ad esempio valutare l'ipotesi di istituire dei difensori civici locali dei minori che mettano in comune le informazioni e le pratiche che riguardano e di cui sono vittime bambini e adolescenti di tutta Europa. Grazie alla loro prossimità alla popolazione ed alle loro competenze nel settore sociale, le collettività territoriali sono in grado di avviare azioni specifiche a favore dei fanciulli. Visto che l'Unione europea è favorevole a tali iniziative, sarebbe auspicabile sapere come intenda sostenere le azioni condotte a livello locale dalle collettività, o gli scambi di esperienze a livello transfrontaliero, al di fuori dei finanziamenti previsti attraverso il futuro programma Daphne.

4.4. Il Comitato delle regioni deve coordinare l'elaborazione di modelli di "migliori pratiche" da parte delle autorità e delle organizzazioni di tutta Europa e metterli a disposizione degli enti locali. Le raccomandazioni relative alle azioni che gli enti locali e regionali europei devono intraprendere per combattere la violenza sui minori, allegate al presente parere e presentate al seminario del Comitato delle regioni sulla "Cooperazione locale e regionale per proteggere i minori dalla violenza", testimoniano l'impegno alla cooperazione transfrontaliera e allo scambio di pratiche tra le autorità, ed il ruolo efficace del CdR nel coordinare le attività.

4.5. In passato, il mancato riferimento ai minori nei Trattati europei ha impedito di concentrarsi direttamente sulle esigenze e sugli interessi di bambini e adolescenti, e di orientare i fondi strutturali della comunità verso attività destinate a promuoverne il benessere. Il Trattato di Amsterdam, che introduce una nuova clausola non discriminatoria, precisa che i minori devono rientrare nelle disposizioni dei Trattato e riconosce che anche i minori sono cittadini europei. Questa posizione potrebbe essere sviluppata maggiormente nella legislazione, riconoscendo e prendendo in considerazione il bisogno urgente di una strategia europea di prevenzione della violenza e dell'abbandono dei minori, ferme restando le competenze dei poteri nazionali, regionali e locali.

4.6. Il Comitato delle regioni accoglie con favore le opportunità offerte dal programma Daphne per potenziare la cooperazione tra le ONG e gli enti locali e regionali europei. Nota con soddisfazione che la sua richiesta avanzata nel parere(3) di promuovere la cooperazione tra enti locali e regionali e ONG nell'applicazione del programma e nella creazione di reti d'informazione, è stata recentemente accolta dal Parlamento europeo (prima lettura), dalla Commissione (proposta modificata) e dal Consiglio (posizione comune). Oltre a questa cooperazione tra gli enti locali e regionali e le ONG, si ritiene importante una messa in rete delle collettività territoriali stesse al fine di dare un valore aggiunto alle azioni condotte attualmente nei singoli Stati membri.

4.7. Il Comitato ritiene che occorra aumentare le risorse a disposizione, se si vogliono agevolare gli enti locali e regionali nella creazione di meccanismi e servizi per l'individuazione, la registrazione, la sorveglianza e il sostegno dei bambini sottoposti a maltrattamenti, sfruttamento e abbandono, come pure delle loro famiglie. I suddetti meccanismi devono:

- garantire la possibilità di accesso alle strutture di assistenza sociale, sanitarie e scolastiche per i bambini che iniziano precocemente a lavorare, vengono istigati all'accattonaggio o alla pornografia, oppure che vivono in una situazione di povertà;

- assicurare ai bambini uno sviluppo adeguato dal punto di vista fisico, emotivo e intellettuale;

- studiare la prestazione di servizi per tutti i bambini che si trovano all'interno dei confini geografici della giurisdizione (legalmente o illegalmente, su base temporanea o permanente);

- collaborare con meccanismi o servizi corrispondenti nei luoghi di futuro insediamento dei bambini per effettuarne una sorveglianza.

4.8. Inoltre il Comitato giudica necessario dare una regolamentazione anche legislativa a livello nazionale ed europeo ai problemi specifici dei bambini che appartengono a comunità in movimento (rifugiati per motivi economici, nomadi, ad esempio zingari, ecc.) tra diverse regioni dello stesso Stato o diversi Stati dell'Unione europea.

4.9. Le informazioni relative alle dimensioni del fenomeno in Europa devono essere ricavate dai dati esistenti, tenendo presente che attualmente vi sono diversi modi di classificare e registrare le informazioni in merito alla violenza sui minori. L'UE dovrebbe elaborare relazioni sui sistemi attuali di raccolta dei dati al fine di identificare le informazioni rilevanti per capire il fenomeno a livello europeo.

4.10. Altre basi di dati in Europa possono contribuire alla protezione dei minori, ad esempio: un Registro europeo dei minori scomparsi; possibilmente un sistema comunitario per registrare e controllare gli spostamenti delle persone condannate per reati sessuali; infine un protocollo per lo scambio d'informazioni tra le forze di polizia che favorirebbe anche una migliore selezione del personale.

4.11. In numerosi campi di attività, i manuali di buone pratiche professionali, il ricorso e lo scambio di pratiche tra i singoli Stati membri sarebbero di grande aiuto agli addetti al settore e vanno quindi incoraggiati e sviluppati. L'esame delle pratiche attuali, concernenti ad esempio la fornitura di servizi, l'assunzione e la selezione del personale, la formazione di base in tutta Europa per identificare le "migliori pratiche", rappresenta un passo in avanti. Gli enti locali e regionali sono atti a svolgere questo lavoro e l'UE dovrebbe incoraggiarli in tal senso. Questa attività potrebbe essere coordinata dal Comitato delle regioni.

4.12. Occorre riconoscere e sostenere il ruolo fondamentale delle scuole nella prevenzione della violenza, nell'ascolto ai minori e nel rispondere alle loro esigenze. Le scuole non solo promuovono tra i giovani la conoscenza del mondo degli adulti, dei loro rapporti e dei potenziali pericoli, ma possono fornire anche informazioni sulle possibili fonti di assistenza incoraggiando i minori stessi ad utilizzarle. Una delle priorità dovrebbe essere quella di assicurare la formazione degli insegnanti, la messa a loro disposizione di risorse ed il sostegno delle "migliori pratiche", affinché siano in grado di fornire questo tipo d'insegnamento. Affinché questo ruolo fondamentale delle scuole sia veramente efficace occorre tuttavia ottimizzare la comunicazione ed il reciproco scambio di informazioni tra l'apparato scolastico e l'apparato assistenziale, soprattutto a livello di collaborazione professionale tra gli operatori dei due ambiti, che spesso purtroppo operano secondo linee d'azione parallele ma non comuni.

4.13. Data la loro vicinanza alle comunità locali, gli enti locali e regionali si trovano nella posizione ideale per prendere azioni concrete a favore dei minori, ed in particolare per promuovere campagne di sensibilizzazione in merito alla violenza sui minori nel loro territorio. Essi possono lanciare campagne per combattere la violenza, sostenendo ad esempio la necessità di una "tolleranza zero" per qualsiasi forma di violenza contro i minori e possono avviare e condurre campagne a livello europeo con l'eventuale collaborazione delle ONG.

4.14. Il quadro legislativo per protezione dei minori in Europa dovrebbe essere rivisto e, alla luce degli accordi internazionali in vigore, nonché delle competenze e possibilità dei poteri nazionali, regionali e locali, bisognerebbe elaborare raccomandazioni volte a sostenere una strategia concordata per la tutela del benessere e dei diritti dei minori e per la prevenzione della violenza nell'Unione europea.

Bruxelles, 18 novembre 1999.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Manfred DAMMEYER

(1) GU C 51 del 22.2.1999, pag. 21.

(2) GU C 198 del 14.7.1999, pag. 61.

(3) CdR 300/98 fin - GU C 198 del 14.7.1999, pag. 61.

ALLEGATO

al parere del Comitato delle regioni

Sintesi delle raccomandazioni

I membri delle Commissioni 3, 5 e 7 del CdR si sono riuniti, il 7 settembre e il 4 dicembre 1998, allo scopo di studiare come promuovere un'Europa delle regioni, in cui i minori siano protetti dalla crudeltà. Il seminario è stato organizzato dalla Società nazionale per la prevenzione della crudeltà contro i minori (UK) e dalla Società Irlandese per la prevenzione della crudeltà contro i minori, in collaborazione con il CdR e con finanziamenti dell'Iniziativa Daphne della Commissione europea.

Al termine del dibattito svoltosi nel corso del seminario è stato adottato il seguente programma d'azione locale e regionale per combattere la violenza sui minori:

Raccomandazioni agli enti locali e regionali

1. Stabilire a livello di Unione europea una comune definizione della violenza contro i minori, e raccogliere, controllare e scambiare le informazioni sulla portata dei maltrattamenti sui minori

Azione:

- Gli enti locali e regionali devono cooperare per promuovere lo sviluppo di basi di dati comuni relativi a questo fenomeno in collegamento con Eurostat.

- Gli enti locali e regionali devono lavorare in collaborazione con le autorità di polizia e con l'Europol per lo sviluppo di basi di dati concernenti condanne penali per atti di pedofilia, pornografia di minori, prostituzione e traffico di minori nonché informazioni sulla scomparsa di minori.

2. Garantire che la legislazione dell'Unione europea sia adeguata alla protezione dei minori in pericolo

Azione:

- Gli enti locali e regionali devono mettere a punto una legislazione specifica sulla protezione dei minori a livello europeo, basandosi sulla convenzione ONU sui diritti del fanciullo, allo scopo di fornire un approccio coerente in tutta Europa.

- Gli enti locali e regionali devono promuovere la definizione di orientamenti comuni a livello dell'UE per le azioni specifiche che devono esser adottate da coloro che sono professionalmente coinvolti in casi di violenze sui minori.

3. Garantire mediante buone pratiche di assunzione che in Europa i minori siano protetti dai maltrattamenti commessi da chi li accudisce e fornisce loro dei servizi

Azione:

- Gli enti locali e regionali devono utilizzare in tutta Europa le stesse pratiche di assunzione e di selezione del personale e devono elaborare raccomandazioni sulle "buone prassi", che dovranno essere esaminate ed applicate.

- Le forze di polizia devono sviluppare sistemi comuni di registrazione dei precedenti penali concernenti le violenze sui minori e definire metodi per lo scambio d'informazioni.

4. Garantire che chi si occupa di minori o fornisce loro servizi riceva una formazione atta a riconoscere i maltrattamenti ed agire di conseguenza

Azione:

- Gli enti locali e regionali devono promuovere le competenze principali, mirandole alle qualifiche e alle conoscenze necessarie in materia. Una volta promosse, tali competenze potrebbero essere uniformate in tutti gli Stati membri in modo da scambiare e mettere insieme le "buone prassi".

- Gli uffici degli enti locali e regionali preposti al personale e alla formazione possono promuovere corsi per il personale di diversi uffici e organi per assicurare che tutto il personale sia competente a individuare i maltrattamenti e che tutti i dipendenti ricevano informazioni nei corsi di introduzione per i nuovi assunti.

5. Garantire la disponibilità di politiche e procedure a livello locale per gestire i casi di violenza contro i minori, mirate alle funzioni del personale impegnato in tutte le professioni e in tutti gli organi

Azione:

- Gli enti locali e regionali devono promuovere lo sviluppo di orientamenti comuni e di protocolli uniformi, chiarendo ruoli e responsabilità per le azioni che devono essere adottate da tutti coloro che sono professionalmente coinvolti in casi di violenze sui minori, nel campo della salute, dell'istruzione, delle attività di polizia e dell'assistenza sociale.

6. Garantire per i minori e coloro che se ne occupano la disponibilità di servizi che intervengono dopo la violenza subita

Azione:

- Gli enti locali e regionali in tutta l'UE devono condividere informazioni su pratiche efficaci nel sostegno alle famiglie vittime di violenza e nell'aiuto ai minori per il superamento delle conseguenze, in modo che le autorità possano acquisire conoscenze su una base di scambio.

7. Intraprendere azioni per stabilire programmi di prevenzione della violenza

Azione:

- Gli enti locali e regionali devono adottare politiche per garantire che i minori siano informati sulla vita familiare, i legami, i loro diritti, su che cosa fare e a chi parlare se hanno problemi.

- Gli enti locali e regionali devono fare ricorso alle stesse prassi e sviluppare le risorse da mettere a disposizione degli insegnanti per informare i minori e far capire loro cosa significa essere genitori.

- Gli enti locali e regionali in tutta Europa possono cooperare per elaborare programmi volti ad assicurare che le scuole e le biblioteche dispongano di efficaci politiche di sicurezza per Internet, sviluppare campagne per la sicurezza di Internet e aiutare a promuovere l'attivazione di linee dirette dove si possono riferire motivi di preoccupazione.

8. Dare ai minori un ruolo più attivo in sintonia con la convenzione ONU sui diritti del fanciullo

Azione:

- Gli enti locali e regionali devono fornire accesso a servizi di consulenza in risposta alle preoccupazioni dei minori su determinati problemi o argomenti, incoraggiando la partecipazione di questi ultimi alla programmazione e allo sviluppo di servizi locali.

- Gli enti locali e regionali devono sostenere i bambini e gli adolescenti dando loro maggiore consapevolezza dei propri diritti, fornendo l'accesso a strumenti di ricorso e ad un patrocinio indipendente, nominando ad esempio un funzionario indipendente o un "difensore" incaricato della tutela dei minori.

9. Assumersi la responsabilità di promuovere regolari campagne di sensibilizzazione dell'opinione pubblica

Azione:

- Gli enti locali e regionali devono cooperare, fare ricorso alle stesse prassi ed avviare campagne a livello europeo per combattere i maltrattamenti.

10. Rafforzare la cooperazione locale e regionale in tutta Europa nella lotta contro le violenze nei confronti dei minori

Azione:

- Occorre contribuire al rafforzamento della cooperazione tra gli enti locali e regionali in tutta l'UE e nei paesi candidati, e lavorare in collaborazione con le ONG per combattere le violenze sui minori attraverso la diffusione delle migliori prassi, lo scambio d'informazioni e la promozione di campagne di sensibilizzazione dell'opinione pubblica.