Il duplice mandato dell'IWC per la gestione della caccia alle balene e la conservazione di questa specie è sfociato in posizioni diametralmente opposte tra i governi contraenti favorevoli alla caccia e quelli attenti a una rigorosa conservazione. Questa situazione indebolisce l'IWC che, tuttavia, continua a rappresentare l'unico quadro esistente potenzialmente in grado di risolvere questioni di portata mondiale.

Nel corso del tempo, l'IWC è cresciuta notevolmente ed è diventata l'organizzazione internazionale di riferimento per tutti gli aspetti relativi alle balene e alla loro caccia, intraprendendo attività quali programmi di ricerca sul campo, modellazione della popolazione, piani di conservazione, conoscenza e gestione delle minacce. L'IWC sarà sempre più influenzata dall'Agenda 2030 e dagli obiettivi di sviluppo sostenibile in generale, e segnatamente dall'obiettivo di sviluppo sostenibile 14.

L'organismo competente che disciplina l'attuazione della Convenzione è la Commissione baleniera internazionale (IWC) che si riunisce con cadenza biennale. L'IWC esercita le proprie responsabilità di base per la gestione e la conservazione sostenibili apportando modifiche all'annesso all'ICRW in risposta alle richieste dei governi contraenti. Le modifiche devono essere approvate da una maggioranza dei tre quarti dei membri votanti dell'IWC. Le decisioni dell'IWC intese a modificare l'annesso della Convenzione hanno effetti giuridici diretti, poiché entrano in vigore entro un periodo di tempo predeterminato, senza bisogno di ratifica. Praticamente in tutte le riunioni dell'IWC sono state proposte modifiche all'annesso della Convenzione per autorizzare la caccia alle balene a determinate condizioni oppure per la creazione di riserve.

La Convenzione comprende un annesso giuridicamente vincolante che definisce le specie protette e non protette, acque aperte e chiuse comprese le riserve e stabilisce i limiti di cattura per la caccia alle balene a fini commerciali e di sussistenza. La Convenzione regolamenta altresì la caccia alle balene ai fini della ricerca scientifica. In tale contesto, l'annesso chiede ai governi contraenti di far esaminare al comitato scientifico le proposte di permessi a fini scientifici prima del loro rilascio. I permessi sono rilasciati dai singoli paesi.

Il carattere pluriennale delle precedenti decisioni e lo stabile approccio politico offerto hanno consentito all'UE e ai suoi Stati membri di essere più proattivi sulle questioni dell'IWC facendo in modo che i governi di paesi terzi chiedano sempre più frequentemente all'UE di partecipare ad attività con breve preavviso. Si propone pertanto che la futura decisione del Consiglio non disciplini solo le riunioni relative all'IWC, ma sia utilizzata anche per agire a livello intersessionale, nell'ambito del quadro politico stabilito nella decisione, ad esempio nelle iniziative.

Ai sensi dell'articolo 191, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), uno degli obiettivi della politica dell'Unione in materia ambientale è la promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale. In tale obiettivo rientra anche la conservazione delle specie, tra cui le balene e altri cetacei, su scala mondiale, e l'Unione europea ha emanato la legislazione ambientale atta a promuovere un livello di protezione efficace mediante un'ampia armonizzazione delle norme a livello dell'Unione.

La direttiva Habitat elenca, nell'allegato IV, tutte le specie di cetacei. Tutte le specie di balene e altri cetacei sono pertanto protetti contro ogni forma deliberata di perturbazione, cattura o uccisione nelle acque dell'Unione. In tal modo si fornisce un contesto politico UE per posizioni su questioni quali inquinamento acustico, urti contro le navi, intrappolamento e catture accessorie. La direttiva Habitat vieta anche il possesso, il trasporto, la commercializzazione ovvero lo scambio di esemplari presi dall'ambiente naturale. Tale normativa non consente la riapertura della caccia a fini commerciali.

Il regolamento n. 338/97/CE del Consiglio relativo alla protezione di specie della flora e della fauna selvatiche mediante il controllo del loro commercio, che attua le disposizioni della convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES) nell'UE, vieta l'introduzione di cetacei nell'Unione a scopi prevalentemente commerciali. Tale protezione, già di per sé notevole, viene rafforzata dalla direttiva quadro sulla strategia per l'ambiente marino che dovrebbe migliorare la qualità dell'ambiente per le balene e altri cetacei promuovendo il buono stato ambientale dei mari e degli oceani dell'UE.

Tuttavia, dato che le balene sono animali migratori, la politica dell'Unione non risulterà efficace all'interno delle acque unionali se non sarà sostenuta da un'azione coerente a livello mondiale nell'ambito di un quadro normativo analogo a livello internazionale. Tale quadro è rappresentato dalla Convenzione internazionale sulla regolamentazione della caccia alle balene.

L'adesione dell'UE ad accordi ambientali multilaterali quali la Convenzione sulla diversità biologica, la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e la Convenzione di Stoccolma sugli inquinanti organici persistenti nonché la ratifica della convenzione di Minamata sul mercurio incidono anche su una serie di tematiche che sono state oggetto di risoluzioni dell'IWC.

3.2.Singole questioni politiche

3.2.1.Caccia alle balene a fini commerciali, caccia costiera alle balene di piccole dimensioni e criteri per i permessi a fini scientifici

L'IWC regolamenta la caccia alle balene a fini commerciali e nel 1982 ha decretato una moratoria sulla caccia alle balene a fini commerciali per tutte le specie e popolazioni di balene a partire dal 1986.

Norvegia e Islanda non sono vincolate dalla moratoria in quanto hanno formulato rispettivamente un'obiezione e una riserva. Attualmente continuano a cacciare le balene a fini commerciali. Questi due paesi fissano autonomamente i limiti di cattura ma forniscono informazioni alla Commissione sulle catture e i relativi dati scientifici. Sia la Norvegia che l'Islanda dichiarano di fissare i limiti di cattura in base alla nuova procedura di gestione (Revised Management Procedure – RMP) sviluppata dall'IWC per stimare i limiti di cattura sostenibili per la caccia alle balene a fini commerciali. L'applicazione rigorosa della RMP secondo le raccomandazioni dal comitato scientifico è fondamentale per evitare di fissare limiti di cattura eccessivi.

Il Giappone è vincolato dalla moratoria sulla caccia alle balene a fini commerciali ma concede permessi speciali ai sensi dell'articolo VIII dell'ICRW che consente di uccidere, catturare e trattare balene "a fini di ricerca scientifica, con riserva di ogni limitazione relativa al numero e fatta salva ogni altra condizione che il Governo contraente potrà ritenere appropriata". Nel 2014, tuttavia, la Corte internazionale di giustizia stabiliva l'illegalità del principale programma giapponese di "caccia a fini scientifici" in quanto non offriva un livello scientifico di qualità tale da poterne palesemente giustificare i "fini di ricerca scientifica". Inoltre, non era dimostrata la necessità di campionamenti letali per il conseguimento degli obiettivi scientifici dichiarati. Il Giappone ha comunque ripreso nel 2016 la caccia alle balene "a fini scientifici" nell'Antartico e ha continuato nel 2017 sulla base di un nuovo programma e senza seguire il nuovo processo di revisione per i permessi di caccia alle balene stabilito nelle pertinenti risoluzioni dell'IWC cui il Giappone ha presentato un'obiezione.

Nonostante questi paesi continuino a cacciare le balene, la moratoria sulla caccia a fini commerciali ha contribuito a proteggere le balene nel corso degli ultimi trent'anni. Ciononostante, molte popolazioni di balene continuano a essere gravemente depauperate anche a causa del crescente numero di minacce non relative alla caccia, quali intrappolamento nelle reti da pesca, collisioni con le navi, inquinamento compreso il rumore sottomarino, degrado degli habitat, ecc. Resta quindi fondamentale evitare la pressione della caccia a fini commerciali per aiutare queste popolazioni a riprendersi. Di conseguenza è opportuno mantenere il divieto generico di cacciare le balene a fini commerciali deciso dall'IWC, in linea con le politiche dell'UE e su richiesta dell'UE.

Il Giappone ha anche cercato di persuadere l'IWC ad approvare una nuova categoria di caccia alle balene, la caccia costiera alle balene di piccole dimensioni (small type coastal whaling – STCW), che di fatto revocherebbe in parte la moratoria sulla caccia a fini commerciali. L'UE dovrebbe opporsi a proposte che introducono nuove categorie di caccia alla balena e sostenere la conclusione della Corte internazionale di giustizia secondo cui l'ICRW suddivide la caccia alle balene in tre categorie: caccia alle balene a fini commerciali, caccia di sussistenza alle balene da parte delle popolazioni indigene (entrambe trattate dall'annesso) e caccia alle balene in virtù di permessi speciali ai sensi dell'articolo VIII. Si eviteranno così lacune nel divieto alla caccia a fini commerciali e si impedirà l'applicazione di tale concetto nei pressi delle acque dell'Unione.

Per quanto riguarda la caccia alle balene a fini scientifici, l'UE deve restare ferma sulla posizione secondo cui l'articolo VIII, a norma del quale si consente la caccia in virtù di permessi speciali, non può essere utilizzato per giustificare la caccia alle balene a fini principalmente commerciali. Un abuso dell'articolo contravviene allo spirito della moratoria e alla volontà dell'IWC espressa in varie risoluzioni. Affinché l'UE le reputi legittime ai sensi dell'articolo VIII, le proposte di permessi speciali devono soddisfare le considerazioni espresse dalla Corte di giustizia nella sentenza del 31 marzo 2014 sulla caccia alle balene nell'Antartico. Occorre dunque attenersi rigorosamente alla risoluzione 2014-5 sulla caccia alle balene in virtù di permessi speciali che impone il rispetto di due elementi cumulativi per la concessione di un permesso speciale: che il campionamento letale sia "ricerca scientifica" e che serva solo "ai fini di" tale ricerca. In pratica, il comitato scientifico deve aver constatato che la parte contraente intenzionata a concedere i permessi speciali ha dimostrato che l'esito previsto del progetto era classificabile quale ricerca scientifica, ha attentamente valutato se l'uso di un campionamento non letale consentisse di conseguire l'obiettivo della ricerca, ha concluso che non era fattibile e ha dimostrato che le dimensioni dei campioni proposti erano rigorosamente connesse alle esigenze scientifiche e non superiori a quanto ragionevolmente richiesto dall'obiettivo scientifico.

L'UE, inoltre, dovrebbe promuovere il parere, infine accettato da tutte le parti della causa dinanzi alla CIG, che l'IWC ha un ruolo legittimo da svolgere nel dibattito sulla caccia alle balene in virtù di permessi speciali. L'UE dovrebbe pertanto continuare a sostenere approcci volti a garantire che, prima di essere rilasciato, un permesso speciale sia stato valutato dal comitato scientifico dell'IWC e dall'IWC stessa e che rispetti le relative raccomandazioni.

3.2.2.Conservazione

Nel 1946 l'ICRW è stato uno dei primi accordi internazionali a stabilire un nesso tra conservazione e sfruttamento sostenibile. Nel corso del tempo le ripercussioni derivanti da minacce non relative alla caccia e i problemi di conservazione sono aumentati e si sono tramutati in una delle principali sfide per l'IWC.

Nel 2003 è stato creato un comitato per la conservazione, che collabora strettamente con il comitato scientifico per affrontare una serie di minacce per le balene e i loro habitat. Nel 2016 l'IWC, con il sostegno dei governi contraenti degli Stati membri dell'UE in base a una posizione coordinata dell'UE, ha adottato un nuovo piano strategico, accompagnato da un programma di lavoro che individua le minacce prioritarie per i cetacei (urti con le navi, rifiuti marini, catture accessorie, suoni di origine antropica, inquinamento chimico e cambiamento climatico) nonché le azioni prioritarie (osservazione sostenibile delle balene, piani di gestione della conservazione, riserve, raccolta e trasmissione di dati). Si è inoltre sottolineato particolarmente il contributo delle balene e di altri cetacei alla regolazione degli ecosistemi e all'offerta di servizi ecosistemici sia con la loro vita che con la loro morte.

L'UE dovrebbe sostenere l'ulteriore sviluppo del crescente coinvolgimento dell'IWC nella conservazione, in linea con la politica e la normativa dell'Unione.

Nell'ambito del saldo impegno politico alla conservazione, l'UE dovrebbe continuare a sostenere tutte le proposte volte a creare riserve per le balene, Per essere adottate, tali proposte richiedono una modifica dell'annesso con una maggioranza di tre quarti dei voti; per ottenere tale maggioranza sono necessarie attive discussioni preparatorie con i governi contraenti che solitamente votano contro le riserve. L'UE e i suoi Stati membri dovrebbero anche incoraggiare una maggiore trasparenza proponendo che le disposizioni dell'annesso relative alle riserve siano collocate in una sezione distinta all'interno di tale titolo.

Analogamente dovrebbero essere sostenute le proposte dell'IWC volte a migliorare il benessere delle balene. Il lavoro sul benessere animale può riguardare, tra l'altro, gli intrappolamenti, gli urti con le navi, gli arenamenti di massa, l'osservazione delle balene, l'inquinamento acustico, il miglioramento dei metodi di uccisione e eutanasia, ecc.