Bruxelles, 1.2.2005

COM(2004) 855 definitivo/2

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RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

Quinta relazione ex articolo 12 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1553/89 sulle procedure di riscossione e di controllo dell'IVA

{SEC(2004)1721}

INDICE

1. Introduzione 3

1.1. Che cosa sono le relazioni a norma dell'articolo 12? 3

1.2. La quinta relazione 3

1.3. Raccomandazioni precedenti 3

2. Principali risultati della quinta relazione 4

2.1. Organizzazione, struttura e politica in materia di IVA 4

2.2. Risorse umane 4

2.3. Registrazione 5

2.4. Controlli 5

2.5. Recupero dei crediti e rispetto della normativa 7

2.6. Rispetto volontario della normativa 8

2.7. Informatizzazione 8

2.8. Informazioni 8

2.9. Valutazioni e indicatori di efficienza 8

3. Conclusioni e raccomandazioni 8

1. INTRODUZIONE

1.1. Che cosa sono le relazioni a norma dell'articolo 12?

A norma dell’articolo 12 del Regolamento (CEE, Euratom) n. 1553/89[1] del Consiglio, concernente il regime uniforme definitivo di riscossione delle risorse proprie provenienti dell'imposta sul valore aggiunto, la Commissione compila ogni tre anni una relazione che presenta al Parlamento europeo e al Consiglio. Nella relazione sono analizzate le procedure applicate dagli Stati membri per la registrazione dei soggetti passivi e per la fissazione e la riscossione dell'IVA, nonché le modalità e i risultati dei loro sistemi di controllo in tale settore. Nella relazione sono anche indicati gli eventuali miglioramenti da apportare.

Fino ad ora la Commissione ha presentato quattro relazioni. Le raccomandazioni contenute nella prima relazione erano incentrate sul miglioramento del pagamento volontario e forzato dell'IVA e sottolineavano l'importanza di promuovere il rispetto volontario delle disposizioni da parte dei contribuenti. Le prime due relazioni hanno esaminato le risorse e l’organizzazione delle amministrazioni tributarie e hanno raccomandato miglioramenti nei processi amministrativi. La seconda relazione ha proposto inoltre miglioramenti da apportare ai servizi forniti ai contribuenti, lo sviluppo di analisi preventive e di piani d'azione per ridurre al minimo il mancato rispetto della normativa da parte dei contribuenti e la promozione, lo sviluppo o il miglioramento dell’informatizzazione. È stato proposto inoltre di migliorare la gestione del credito. La terza relazione ha esaminato possibili soluzioni ai problemi del controllo dell'IVA e metodi per la lotta antifrode. La Commissione ha incoraggiato un’analisi comune al fine di individuare le migliori pratiche e ha elencato i settori in cui il rischio di frodi è elevato. Nella quarta relazione è stato studiato il ruolo che può svolgere la cooperazione amministrativa per rendere più efficace la politica comune antifrode. Per conseguire tale obiettivo la relazione raccomandava inoltre agli Stati membri di raccogliere le sfide rappresentate dalla nuova tecnologia.

1.2. La quinta relazione

La quinta relazione compare proprio dopo il maggiore allargamento nella storia della Comunità/Unione europea. È particolarmente importante che tale relazione, che riguarda i quindici Stati membri che componevamo l'UE fino al 2003, non sia letta esclusivamente dalle amministrazioni di cui essa studia il funzionamento. Anche le amministrazioni dei dieci nuovi Stati membri possono trarre da tale relazione spunti preziosi sull’organizzazione e lo svolgimento delle procedure in materia di IVA.

1.3. Raccomandazioni precedenti

Le raccomandazioni precedenti miravano ad ottimizzare il rispetto da parte dei contribuenti dei loro obblighi e a prevenire le frodi attraverso un’efficace strategia di controllo. Al tempo stesso si sottolineava come fosse importante far sì che il rispetto della normativa fosse più facile e più gratificante per i contribuenti. L’allegato alla presente sintesi {SEC(2004)1721} mostra che gli Stati membri hanno adottato molte di tali raccomandazioni. È possibile tuttavia realizzare ulteriori progressi e la principale conclusione che si può trarre è che nei settori già individuati rimane ancora molto lavoro da fare.

2. Principali risultati della quinta relazione

2.1. Organizzazione, struttura e politica in materia di IVA

Benché l'IVA esista nella Comunità europea da circa quarant'anni, non è stato fatto nessun tentativo di armonizzare l'organizzazione dei controlli sull’IVA o la struttura delle amministrazioni responsabili dell’IVA, anche se alcune misure ed iniziative comunitarie necessitano, per funzionare adeguatamente, di una limitata convergenza a livello organizzativo. Storicamente imposte diverse sono state gestite da servizi separati anche quando esse teoricamente erano di competenza di un unico ministero o di un'unica direzione generale. Dato che le frodi e le irregolarità non rispettano tali distinzioni, nelle relazioni precedenti si è sostenuto che per tutte le imposte sarebbe vantaggioso realizzare una maggiore integrazione strutturale o almeno una più stretta cooperazione tra i servizi. Tale integrazione renderebbe più efficace la lotta contro le irregolarità grazie alla creazione di una relazione più stretta tra i contribuenti e le autorità tributarie integrate.

In vari Stati membri la riorganizzazione ha comportato una più stretta integrazione delle competenze per le varie imposte in un'unica struttura o almeno in poche strutture distinte; nessun Stato membro ha separato servizi tributari precedentemente integrati. Non vi è uniformità, invece, per quanto riguarda la scelta tra una maggiore centralizzazione geografica e la decentralizzazione in quanto si sono verificati spostamenti in entrambe le direzioni. La costituzione di alcuni Stati membri impone loro la decentralizzazione. Dall'indagine è emerso che anche quando vi è un approccio centralizzato gli uffici locali godono in pratica di una considerevole autonomia perché è a livello locale che la conoscenza e l'esperienza sono fondamentali per rendere efficaci i controlli.

Nonostante la tendenza a concentrare i compiti tributari in uno o pochi servizi, le amministrazioni responsabili dell’IVA hanno forme diverse: si passa da un servizio IVA autonomo alla sua integrazione totale all’interno di un'unica amministrazione tributaria. Tutte le amministrazioni responsabili dell’IVA registrano i contribuenti, controllano la loro attività e riscuotono l'imposta. La responsabilità della lotta contro la frode è tuttavia condivisa in alcuni casi con altri servizi aventi un ruolo puramente repressivo. Gli elementi raccolti sembrano dimostrare che un'integrazione più stretta o almeno una migliore cooperazione giovano al controllo tributario. Le questioni organizzative devono essere considerate nell'ambito della politica complessiva in materia di IVA. Non meno di dodici Stati membri hanno sottoposto a revisione le loro politiche tributarie dopo la pubblicazione della quarta relazione. La riorganizzazione ha spesso portato ad una semplificazione delle strutture e delle procedure per rendere massima l’efficienza.

Per quanto riguarda la politica tributaria, nonostante l'accresciuta importanza attribuita ai diritti civili e umani e la spinta crescente a promuovere l’attività economica riducendo l'onere fiscale per le imprese, alcune amministrazioni tributarie hanno acquisito nuove armi legali con cui combattere la frode, con l'introduzione in particolare della responsabilità in solido, della possibilità di assumere una garanzia nel caso di crediti fiscali ad alto rischio e di norme più severe per l’attribuzione del diritto a detrarre l’IVA a monte.

2.2. Risorse umane

I dati raccolti indicano che il numero di funzionari che lavorano interamente o in parte nel settore dell’IVA è rimasto relativamente stabile tra il 1999 e il 2003, nonostante alcuni aumenti o diminuzioni di piccola entità in alcune amministrazioni. Tutte le amministrazioni tributarie sono impegnate ad offrire azioni di formazione continua per migliorare la prestazione lavorativa del personale. Tuttavia il numero dei funzionari che hanno seguito corsi e il numero dei giorni dedicati alla formazione variano di anno in anno nella maggior parte degli Stati membri senza che emergano tendenze chiare. Benché l'indagine abbia rivelato in generale alcune lacune nella valutazione delle procedure e delle pratiche, la maggior parte degli Stati membri valuta il proprio personale in base a norme precise, utilizzando criteri sia quantitativi che qualitativi. Solamente due Stati membri non dispongono di alcun meccanismo formale di valutazione.

2.3. Registrazione

I soggetti passivi si devono registrare e devono ottenere un numero di IVA. Le amministrazioni nazionali riconoscono che se una persona ha l'intenzione di vendere bene o servizi è di fatto impossibile che le sia rifiutata la registrazione. Gli Stati membri e la Commissione hanno concluso che tale procedura di registrazione può e dovrebbe essere utilizzata come uno strumento per debellare la frode della società prestanome poiché tale procedura consente di verificare la sincerità delle intenzioni della persona. Per tale ragione nella maggior parte degli Stati membri si svolgono indagini per stabilire se le persone o i direttori di impresa in questione sono stati coinvolti in precedenza in casi di mancato rispetto della normativa tributaria. In caso affermativo è possibile che la registrazione sia subordinata al rispetto di speciali condizioni (ad esempio la costituzione di garanzie o una maggiore frequenza delle dichiarazioni fiscali) e che sull’attività da intraprendere si svolga un esame più accurato di quello normalmente effettuato per gli operatori che notoriamente rispettano la normativa. L’esame attento delle richieste di registrazione sembra essere divenuto la norma in alcuni Stati membri cosicché per gli operatori ritenuti a rischio i tempi di attesa per l’attribuzione del numero si sono allungati.

Il problema dell'individuazione degli operatori commerciali non registrati non è affrontato in maniera uniforme negli Stati membri. Le prime relazioni avevano sottolineato l'importanza di incoraggiare il rispetto volontario della normativa da parte dei contribuenti e dall'indagine è emerso che gli Stati membri in generale concordano con la necessità di investire risorse a tal fine affinché per le imprese il rispetto degli obblighi, in particolar modo in materia di registrazione, sia meno gravoso in termini economici e di tempo. Al tempo stesso, una maggiore severità nei controlli, con particolare riguardo a quelli mirati, incoraggia il rispetto della normativa poiché fa aumentare le probabilità di individuazione in caso di non rispetto. L'informatica ha svolto un ruolo importante in tale processo ad esempio con l'introduzione della registrazione online.

2.4. Controlli

Il personale addetto al controllo deve poter accedere senza alcuna limitazione agli uffici degli operatori commerciali e ai documenti dell’impresa e tutte le amministrazioni tributarie hanno conferito a tal fine poteri simili al personale che effettua il controllo. Tali poteri sono naturalmente controbilanciati dai diritti dei contribuenti, dalla normativa in materia di protezione dei dati e da altri fattori.

Circa la metà delle operazioni di controllo si svolge generalmente negli uffici del contribuente. Ciò è in linea con la raccomandazione contenuta nelle prime relazioni di privilegiare nella maggior parte dei casi i controlli in loco rispetto a quelli a tavolino, anche se questi ultimi in alcuni casi possono essere sufficienti. Dall’indagine è emersa una tendenza crescente a istituire un servizio speciale incaricato di occuparsi delle imprese di grandi dimensioni. La Commissione accoglie favorevolmente tale flessibilità e suggerisce agli Stati membri di prendere in considerazione la possibilità di adottare un simile approccio improntato alla specializzazione per i gruppi di imprese che operano come entità unica e per i soggetti passivi misti che riuniscono attività tassate e meno. Nei casi in cui continuano ad esistere controlli mirati ad una sola tassa, sempre più si considerano essenziali il contatto con i funzionari che controllano uno stesso contribuente per tasse diverse o la nomina di un coordinatore generale.

Il punto d’avvio per la maggior parte dei controlli è una dichiarazione (la dichiarazione fiscale). Conformemente alla normativa comunitaria, gli Stati membri sono ora tenuti ad accettare le dichiarazioni fiscali in formato elettronico e alcuni perfino le richiedono. La tecnologia informatica consente l’analisi rapida e completa delle dichiarazioni fiscali elettroniche. Le amministrazioni hanno spesso un atteggiamento proattivo nei confronti degli operatori commerciali che non presentano le dichiarazioni fiscali entro i termini. Solo pochi Stati membri, tuttavia, dispongono di dati precisi sugli importi di IVA recuperati in tale maniera.

Molte amministrazioni hanno un programma di controllo, solitamente annuale, mirato ai settori ad alto rischio e volto a garantire che tutti i contribuenti siano soggetti periodicamente a controllo. Per gli operatori commerciali di grandi dimensioni si applica spesso un trattamento separato: possono essere soggetti a controllo in maniera continua o regolare e di media ricevono una visita di controllo almeno ogni tre anni. D’altra parte è possibile che le imprese di piccole dimensioni ricevano visite di controllo molto raramente soprattutto se non sono selezionate dai programmi di controllo o dall'analisi dei rischi. La Commissione ritiene che i soggetti passivi e i gruppi d’imprese relativamente all’IVA sopra menzionati, che presentano problemi particolari, dovrebbero essere anch’essi inclusi nei programmi di controllo frequente. Solo pochi Stati membri sono stati in grado di indicare le percentuali relative di controlli svolti strettamente in conformità con il programma e di controlli effettuati per altre ragioni. Benché la Commissione sia favorevole alla programmazione dei controlli, è anche importante applicare un livello di flessibilità che consenta di deviare dal programma quando la situazione è mutata o quando si rendono disponibili nuove informazioni.

Dall’indagine è emerso che quando l'attività di controllo è soggetta a valutazione ciò è fatto generalmente in termini quantitativi (cioè in base al numero di persone/giorni impiegati) piuttosto che qualitativi. Tuttavia l’introduzione da parte di alcuni Stati membri di meccanismi di feedback e di “sintesi dei controlli” da distribuire a tutto il personale di controllo è una maniera interessante per cercare di diffondere le pratiche che hanno dato i migliori risultati. Le relazioni sui controlli sono conservate generalmente a livello locale e talvolta solo in formato cartaceo. La Commissione raccomanda la prassi adottata dagli Stati membri che conservano file elettronici sui contribuenti. Circa la metà degli Stati membri conserva registri degli operatori commerciali per i quali vi è il sospetto o la certezza che abbiano praticato l'evasione fiscale anche se la legislazione nazionale in materia di protezione dei dati sensibili può imporre limitazioni a tale pratica. Tali registri forniscono naturalmente importanti informazioni di base quando sono previsti i controlli e, come già indicato, quando viene presentata una richiesta di registrazione. Le amministrazioni in generale sanno quali sono i settori in cui la frode è comune, anche senza che sia necessaria una sofisticata analisi dei rischi. La Commissione ha incoraggiato quest'opera, aiutando gli Stati Membri a diffondere le pratiche migliori e fornendo loro nuovi mezzi legislativi per favorire lo scambio di informazioni sulle frodi transfrontaliere[2].

Sia che dispongano o meno di un programma dettagliato le persone che effettuano i controlli normalmente seguono linee guida e liste di controllo per garantire che i controlli soddisfino determinati requisiti comuni. Tutti gli Stati membri ad eccezione di due svolgono controlli computerizzati e forniscono strumenti informatici alle persone che effettuano i controlli. Le prime relazioni a norma dell’articolo 12 sottolineavano l’importanza di continuare sulla via dell’informatizzazione; i progressi in tale settore sono continuati ma la Commissione desidera ribadire che l’introduzione dell’informatizzazione e il suo costante miglioramento giovano sia all’amministrazione che agli operatori commerciali che rispettano la normativa. Dall’indagine è emerso che la maggior parte degli Stati membri raccoglie pochi dati sui controlli e sui loro esiti: alcuni non registrano neppure il numero di controlli effettuati o gli importi di tasse non pagate che sono stati individuati e recuperati. I dati disponibili indicano che la copertura dei controlli varia nel tempo e in uno Stato membro l'attività di controllo sembra essere attualmente in declino. La Commissione incoraggia gli Stati membri a tenere statistiche e registrazioni migliori sull'esito delle azioni di controllo svolte.

2.5. Recupero dei crediti e rispetto della normativa

L'incoraggiamento a rispettare volontariamente le disposizioni contribuisce a garantire che i crediti siano recuperati tempestivamente senza che siano necessarie misure addizionali per assicurare il rispetto della legge. Tuttavia nelle prime relazioni si chiedeva agli Stati membri di gestire i crediti in maniera tale da massimizzare i pagamenti. I miglioramenti conseguiti sono stati resi possibili da un miglioramento delle informazioni sui contribuenti e sulle loro condizioni finanziarie, dall’identificazione dei contribuenti che potrebbero divenire insolventi o irreperibili, da una reazione rapida in caso di insolvenza e dall'instaurazione di rapporti più stretti tra i servizi che si occupano delle diverse imposte. Vi sono maggiori probabilità di generare entrate attraverso una gestione del credito che preveda il differimento o la rateizzazione dei pagamenti piuttosto che spingendo i contribuenti all'inadempienza. Le amministrazioni tributarie spesso detengono informazioni bancarie ed altre informazioni finanziarie sui contribuenti, nonché dati provenienti da altre fonti. Nei casi in cui la legislazione in materia di riservatezza non limita l'accesso a tali informazioni esse possono essere utilizzate per impedire la potenziale insolvenza e per indicare come procedere alla riscossione.

La gamma di strumenti utilizzati per il recupero dei crediti è molto ampia, ma si sottolinea sempre più l'importanza degli interventi preventivi per evitare il ricorso a tali misure. L'indagine ha rivelato che le pratiche adottate nei casi in cui si devono cancellare crediti apparentemente irrecuperabili sono molto diverse. Almeno tre Stati membri hanno menzionato la possibilità di cancellare i crediti il cui recupero comporterebbe costi sproporzionati. Si è riscontrata la tendenza ad eliminare la precedenza data ai crediti fiscali in caso di bancarotta. Attualmente sette Stati membri stanno riesaminando le procedure di recupero allo scopo di introdurre una riforma. Una maggiore attenzione al monitoraggio del credito e una migliore valutazione dei meccanismi di recupero, rispetto ai livelli emersi dall'indagine, contribuirebbero positivamente a tale processo.

2.6. Rispetto volontario della normativa

L'incoraggiamento a rispettare volontariamente la normativa è alla base di molte raccomandazioni contenute nelle prime relazioni. Il fatto che la registrazione, l'autovalutazione, la presentazione delle dichiarazioni IVA e il pagamento entro i termini si svolgano senza alcun sollecito da parte dell'amministrazione contribuisce a ridurre i costi amministrativi e giustifica quindi l'investimento di risorse per assicurare il rispetto volontario della normativa. Per conseguire tale obiettivo, tuttavia, è necessario che i contribuenti siano convinti che il rispetto volontario della normativa apporta loro un vantaggio. Devono inoltre ritenere che il sistema tributario sia sufficientemente equo e devono essere certi che l'amministrazione sia efficiente e in grado di assicurare il rispetto della normativa.

2.7. Informatizzazione

Tutte le amministrazioni tributarie degli Stati membri hanno informatizzato interamente o in parte le loro attività. La questione ha due aspetti: l'informatizzazione comporta vantaggi sia per le attività dell'amministrazione che per i servizi forniti ai contribuenti. Tale evoluzione bene si accorda con l'obiettivo di perseguire il rispetto volontario della normativa. L'utilizzo crescente della tecnologia informatica è un fenomeno universale presente a tutti i livelli delle imprese e delle amministrazioni. Le informazioni raccolte nella presente relazione sui vantaggi di un utilizzo ragionevole dell'informatizzazione possono contribuire alla diffusione di buone pratiche. Gli Stati membri che ancora non utilizzano controlli informatizzati possono trovare consigli utili nella presente relazione.

2.8. Informazioni

Le prime relazioni sottolineavano i vantaggi dell’istituzione di un servizio specializzato incaricato di raccogliere, analizzare e diffondere le informazioni. Cinque Stati membri hanno creato un servizio centrale per le informazioni che ha la responsabilità di raccogliere e diffondere le informazioni sui singoli contribuenti, sulle tendenze del settore e sui tipi di frode, mentre gli altri Stati utilizzano strutture decentrate. La Commissione ha concluso che grazie allo sviluppo delle moderne reti informatiche i sistemi decentrati possono funzionare in maniera efficace. Tuttavia sembra che almeno cinque Stati membri non trasferiscano i risultati dei controlli ai sistemi di informazione e solo una piccola parte di essi dispone di un sistema di informazione pienamente funzionante in cui i processi di raccolta dei dati, feedback e follow-up si svolgono in maniera strutturata. Vi è dunque ancora un margine di miglioramento.

2.9. Valutazioni e indicatori di efficienza

Al fine di misurare l'efficienza, l'efficacia e la realizzazione dei piani e programmi le amministrazioni tributarie ricorrono sempre più all'utilizzo di indicatori di rendimento così come era stato raccomandato nelle prime relazioni. Fino ad ora, tuttavia, gli indicatori sono per lo più quantitativi piuttosto che qualitativi e raramente si tiene conto dei costi per i contribuenti. La Commissione auspica una maggiore attenzione alla qualità del servizio fornito sia alle autorità tributarie che ai contribuenti.

3. Conclusioni e raccomandazioni

Le conclusioni e raccomandazioni sono riportate integralmente nel documento di lavoro dei servizi della Commissione (SEC(2004)1721).

[1] GU L 155 del 7.6.1989.

[2] Rapporto della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo sul ricorso ai meccanismi della cooperazione amministrativa nel quadro della lotta alle frodi IVA, COM (2004) 260 e Regolamento (CE) n. 1798/2003 del Consiglio, del 7 ottobre 2003, relativo alla cooperazione amministrativa.