IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 88/68

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Il rafforzamento della governance economica — La riforma del Patto di stabilità e di crescita

(2006/C 88/15)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 10 febbraio 2005, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema Il rafforzamento della governance economica — La riforma del Patto di stabilità e di crescita.

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 27 gennaio 2006, sulla base del progetto predisposto dalla relatrice Susanna FLORIO e dal correlatore Umberto BURANI.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 15 febbraio 2006, nel corso della 424a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 88 voti favorevoli, 7 voti contrari e 5 astensioni.

1. Sommario

1.1 Il Comitato è fortemente preoccupato della situazione di stallo venutasi a creare nell'ambito della governance economica europea. Per tale ragione ritiene opportuno riprendere una riflessione su tutti gli strumenti di politica economica di cui l'Unione europea si è dotata nel corso di questi anni, e rilanciare una valutazione del percorso di riforma del Patto di stabilità e crescita.

1.2 Il presente documento si pone i seguenti obiettivi: — delineare le differenti posizioni che hanno animato il dibattito politico ed economico nel corso dei sei anni nei quali il Patto di stabilità e crescita ha manifestato i suoi effetti, — fornire una valutazione del processo di riforma che ha interessato il Patto di stabilità e crescita nel corso di questi ultimi mesi, — delineare delle linee guida che siano in grado di rafforzare la governance economica europea.

1.3 Il Patto di stabilità e crescita, fin dalla sua istituzione, ha esercitato un ruolo fondamentale nell'assicurare che la crescita economica europea si mantenesse in un quadro condiviso di stabilità monetaria.

1.4 All'interno di questo percorso è purtroppo venuto a mancare un coordinamento della governance economica europea, proprio nel momento in cui si sono manifestate con maggior forza, da un punto di vista sia economico che politico, le tensioni internazionali che tuttora permangono.

1.5 Nel corso dei sei anni di vita del Patto si sono manifestate da parte di alcuni Stati delle pressioni che hanno imposto di avviare una riforma del Patto stesso.

1.6 Tale riforma è da giudicarsi incompleta poiché non è riuscita a garantire un reale rafforzamento del processo di coordinamento della politica economica europea, processo questo che permetterebbe di cogliere al meglio le opportunità offerte dall'Unione economica e monetaria in termini di crescita economica e di sviluppo occupazionale.

1.7 È proprio sulla necessità di rafforzare la governance economica europea che si concentrano gli interventi proposti dai membri del Comitato economico e sociale europeo volti a coordinare le politiche economiche e fiscali dei rispettivi Stati membri, nel rispetto dell'esigenza di risanamento dei bilanci e nella prospettiva del rilancio degli investimenti volti al raggiungimento degli obiettivi fissati dalla strategia di Lisbona.

2. Dal Trattato di Maastricht al Patto di stabilità e crescita (PSC)

2.1 L'adozione nel 1997 del Patto di stabilità e crescita ha rappresentato lo strumento con il quale continuare a garantire il mantenimento di quella disciplina di bilancio all'interno dell'Unione economica e monetaria, avviata con il Trattato di Maastricht (1). Sulla base di tale principio l'equilibrio delle finanze pubbliche ha rappresentato — per i suoi estensori — la modalità attraverso la quale rafforzare le condizioni favorevoli per garantire al tempo stesso la stabilità dei prezzi e una crescita vigorosa e sostenibile in grado di promuovere la creazione di posti di lavoro.

2.2 Tale approccio prevede che «il perseguimento dell'obiettivo concernente l'equilibrio del bilancio, con un saldo prossimo al pareggio o positivo, consentirà agli Stati membri di far fronte alle normali fluttuazioni cicliche, mantenendo il disavanzo pubblico entro il valore di riferimento del 3 % del PIL» (2).

2.3 Il Patto di stabilità e crescita si fonda sui seguenti elementi essenziali: — un impegno politico delle parti coinvolte nel Patto stesso (Commissione, Stati membri, Consiglio europeo), che si sostanzia nella disponibilità ad attuare tempestivamente il rafforzamento del processo di sorveglianza di bilancio e di coordinamento delle politiche economiche tra gli Stati membri, — un'azione preventiva di sorveglianza, in grado di prevenire la possibilità che i disavanzi pubblici oltrepassino la soglia di riferimento del 3 % rispetto al PIL. In questo ambito il regolamento del Consiglio 1466/97 rafforza il processo di sorveglianza multilaterale delle posizioni di bilancio e il coordinamento delle politiche economiche, prevedendo, per ciascuno Stato membro dell'UE, la predisposizione di un proprio Programma di stabilità e di crescita da sottoporre all'approvazione del Consiglio europeo, — un'azione dissuasiva che prevede che nei confronti dei paesi per i quali si dovesse ravvisare il rischio di un eventuale disavanzo eccessivo, scatterebbe un richiamo preventivo (early warning), tale da indurre il paese in questione ad adottare le idonee misure di correzione, — una procedura per disavanzi di bilancio eccessivi (3) da attivare per i paesi che dovessero effettivamente presentare dei deficit eccessivi, a conclusione della quale, in assenza di adeguati rientri dal deficit da parte del paese in esame, è prevista l'applicazione di una sanzione che può raggiungere lo 0,5 % del PIL.

3. Valutazione dei primi sei anni di funzionamento del Patto

3.1 Prima di passare ad esaminare i primi sei anni di funzionamento dell'euro, occorre riconoscere che la realizzazione dell'Unione economica e monetaria europea ha rappresentato uno dei fenomeni più importanti e più sorprendenti della storia europea. Il semplice fatto che oggi circa 300 milioni di cittadini appartenenti a 12 paesi europei condividano — dal gennaio del 2002 — la medesima moneta dà un'idea dell'importanza di questo storico evento per l'Europa.

3.2 I fattori di successo e di critica, nei primi sei anni di questa esperienza, possono essere ricondotti essenzialmente ai due termini ricorrenti nel Patto: un indubbio successo per quanto riguarda la stabilità monetaria ed un'altrettanta evidente delusione per l'inadeguata crescita economica europea. Nel corso di questi sei anni, all'interno della zona euro si è infatti avuto un significativo contenimento dell'inflazione intorno al 2 %: il mantenimento della stabilità monetaria è riuscito soprattutto grazie alla pervicace azione compiuta dalla Banca centrale europea attraverso il controllo dei tassi di interesse.

3.3 Un ulteriore fattore positivo legato alla realizzazione dell'Unione economica e monetaria è rappresentato dall'integrazione dei mercati europei (soprattutto finanziari) attraverso l'eliminazione dei costi di transazione e dei rischi di cambio. Un'integrazione questa che, unita ad un'accresciuta stabilità monetaria, ha prodotto una progressiva discesa dei tassi di interesse nella zona dell'euro.

3.4 L'azione contemporanea esercitata dalla stabilità dei prezzi e dalla discesa dei tassi di interesse ha fatto sì che i mercati finanziari, dopo un primo periodo di attesa (1999-2001), decretassero una progressiva fiducia nei confronti dell'euro, come si può notare nel grafico in figura 3, dove è riportato l'apprezzamento della valuta europea.

3.5 Accanto a questi elementi inequivocabilmente positivi, ve ne sono altri — sul fronte della crescita economica — per i quali si nutrono invece delle forti perplessità. Ricordiamo che nel corso della seconda metà degli anni Novanta si erano realizzati, per i paesi che avrebbero partecipato alla moneta unica europea, dei significativi tassi di crescita del prodotto interno lordo. Per tale ragione, alla vigilia della realizzazione dell'UEM, le attese che la moneta unica avrebbe portato ad un ulteriore rafforzamento della crescita europea erano notevoli. Nella realtà, invece, l'atteso processo di rafforzamento della crescita per la zona dell'euro non si è prodotto. Diversamente da quanto si poteva prevedere, proprio i paesi rimasti fuori dall'euro hanno beneficiato di una congiuntura economica positiva, registrando tassi di crescita del PIL addirittura superiori a quelli rilevati nella zona euro.

3.6 Un altro fenomeno inatteso è stata la presenza all'interno della zona euro di shock asimmetrici. Tra gli Stati membri dell'UEM si sono infatti registrate delle performance di crescita molto variegate, con differenze molto più ampie di quanto ci si sarebbe aspettato: alcuni paesi sono infatti caduti in recessione, mentre altri si trovavano a sperimentare delle fasi di espansione economica.

3.7 Tra le attese maturate nella collettività degli Stati della zona euro vi era quella che l'unificazione monetaria avrebbe condotto ad una maggiore trasparenza dei prezzi e che, grazie alla maggiore concorrenza sul mercato dei beni di consumo, si sarebbe verificato un abbassamento dei prezzi con un netto miglioramento dei benefici per i consumatori (e una crescita dei loro redditi reali): in realtà, però, purtroppo questo non è sempre accaduto. A seguito dei mancati controlli — da parte di alcuni Stati membri — in particolare nella fase del change over, si sono infatti per contro manifestati degli incrementi nei prezzi non giustificati. È quanto è accaduto per i prezzi di alcuni prodotti alimentari in Italia in particolar modo, ma anche in Germania e Grecia. A seguito delle distorsioni (nei meccanismi di trasferimento dei prezzi) manifestatisi in questi paesi, l'euro non è più stato percepito dalla collettività come uno strumento in grado di migliorare il benessere dei consumatori.

3.8 È indubbio che la storia di questi primi sei anni dell'UEM abbia rappresentato un successo essenzialmente sul piano monetario e finanziario. Con una valuta che è divenuta più popolare all'interno dei circoli dei mercati finanziari e delle banche. Ricordiamo che in soli sei anni l'euro è divenuta la seconda valuta detenuta nel mondo (4). Tutto questo è stato favorito da una politica monetaria rigorosa che, come recita l'articolo del Trattato relativo alla Banca centrale europea, ha avuto come principale obiettivo quello di favorire la stabilità dei prezzi, e per tale via accrescere la fiducia dei mercati finanziari per la nuova valuta (5).

4. L'UEM: il conflitto tra stabilità e crescita

4.1 I successi ottenuti sul piano monetario e finanziario purtroppo non hanno però dato luogo ad analoghi successi nell'economia reale, in termini di incremento della produzione e dell'occupazione. Per tali ragioni l'euro, nonostante rappresenti un evento di notevole importanza, non viene tuttora percepito — da una parte significativa dell'opinione pubblica della zona euro — come dovrebbe, ossia come una storia di successo.

4.2 Questa particolare situazione di «stallo» dell'Unione economica e monetaria ha dato luogo a diverse interpretazioni sulla natura delle sue cause. Possono essere individuati due filoni interpretativi principali. Da un lato, coloro (che potremo definire gli strutturalisti) che ritengono che il gap, in termini di crescita economica, sia da imputare essenzialmente a delle rigidità strutturali, che non hanno nulla a che fare con le regole imposte dall'Unione economica e monetaria. In una posizione diametralmente opposta troviamo coloro (i macroeconomisti) che ritengono che, prima con il Trattato di Maastricht e poi con il Patto di stabilità e crescita, siano state introdotte delle regole che hanno dato luogo ad una politica macroeconomica inefficace che ha «bloccato» le potenzialità della crescita economica europea.

4.3 La presenza di sostanziali differenze di carattere strutturale tra gli Stati che compongono l'UEM è inequivocabile: da sola però questa interpretazione non riesce a spiegare la crescita insufficiente che ha caratterizzato l'economia della zona euro a partire dal 2001. I paesi europei non appartenenti a tale zona sono usciti da una situazione di stagnazione in modo più netto e in tempi più brevi rispetto ai paesi della zona euro. A partire dal 2001, la differenza di tasso di crescita economica, fra i paesi della zona euro e i paesi non appartenenti a tale zona, era in media dell'1,1 % a favore di questi ultimi. Se poi compariamo la dinamica economica dei paesi della zona euro con quella degli Stati Uniti, possiamo vedere che nei primi la fase congiunturale sfavorevole, pur essendo meno intensa, si è protratta più a lungo che negli USA.

4.4 Queste differenze non possono essere spiegate esclusivamente con fattori di carattere strutturale. Questa interpretazione deve essere integrata con altre spiegazioni supplementari ed è, come vedremo, in questa direzione che va il secondo filone interpretativo. Un filone che giudica l'attuale politica macroeconomica europea inadeguata sia dal punto di vista monetario che fiscale.

4.5 Dal punto di vista della politica monetaria la Banca centrale europea, influenzata da quello che era il suo mandato esclusivo, ossia di «assicurare la stabilità monetaria» della zona euro, ha adottato una politica monetaria particolarmente rigida, stabilendo un tasso di inflazione obiettivo al 2 % ritenuto eccessivamente vincolante per il periodo di stagnazione del 2001-2002. Va comunque riconosciuto che la presenza di situazioni fortemente differenziate all'interno della zona euro non ha favorito la BCE a reagire prontamente alla difficile situazione congiunturale attraverso una più decisa riduzione dei tassi di interesse.

4.6 Anche dal lato della politica fiscale il comportamento dei paesi della zona euro non ha permesso una fuoriuscita tempestiva dalla difficile congiuntura venutasi a creare dal 2001. Nella fase di stagnazione i paesi della zona euro hanno infatti mantenuto pressoché costante la propria ratio debito/PIL (che dal 2001 al 2003 è passata dal 69,6 % al 70,8 %), mentre gli Stati Uniti reagivano più prontamente (passando nello stesso periodo dal 57,9 % al 62,5 %) e perseguendo così una politica keynesiana di fuoriuscita dalla stagnazione attraverso il deficit spending.

4.7 L'incapacità da parte dei paesi della zona euro di adottare politiche di bilancio anticicliche è da imputare in parte ad un'eredità del passato (data dagli alti debiti pubblici dei governi nazionali e dalla incapacità di ridurli nel corso della fase espansiva del 1996-2000) ed in parte al vincolo del Patto di stabilità e crescita. Un Patto che impone, sia ai paesi che presentano un rapporto debito pubblico/PIL al di sotto del limite del 60 % (Spagna 48,9 %; Irlanda 29,9 %; Paesi Bassi 55,7 %; Finlandia 45,1 %), sia a quelli che presentano un dato non allarmante, perché di poco superiore al limite definito (Germania 66,0 %; Francia 65,6 %; Austria 65,2 %; Portogallo 61,9 %), un vincolo di bilancio ritenuto da molti ingiustificato (6). Una delle principali critiche che è stata rivolta al Patto si è concentrata essenzialmente sulla regola del deficit pubblico al 3 %: una regola che veniva considerata del tutto arbitraria ed inutile, sia nelle fasi recessive che in quelle espansive. Nelle fasi recessive, infatti, non consentiva ai singoli governi di disporre di una politica fiscale espansiva, in grado di permettere alle loro economie di uscirne in tempi ragionevoli, mentre in quelle espansive non assicurava che i singoli governi avrebbero adottato un comportamento «virtuoso» rafforzando la propria disciplina di bilancio. Il Patto è stato così accusato di rappresentare uno dei principali strumenti dell'inerzia istituzionale europea in campo macroeconomico. Concentrato esclusivamente sugli obiettivi intermedi (dell'equilibrio di bilancio e della stabilità finanziaria) il Patto trascurava o addirittura impediva il raggiungimento degli obiettivi finali della stabilità macroeconomica (vale a dire la crescita economica e il pieno impiego) (7).

4.8 Gran parte delle proposte di riforma chiedevano di concentrare l'attenzione non tanto sul rapporto deficit/PIL, quanto sul rapporto debito pubblico/PIL. In questo nuovo contesto il Patto si indirizzava sulla sostenibilità del debito dei paesi appartenenti alla zona euro, introducendo una maggiore flessibilità per quelli che avevano livelli di debito inferiori o prossimi al 60 %.

4.9 Nel settembre del 2003 l'economista Paul De Grauwe elaborava un'interessante proposta di riforma, in base alla quale il governo di ciascuno dei paesi appartenenti alla zona euro doveva definire il proprio obiettivo relativamente al rapporto debito/PIL (sulla base delle proprie condizioni economiche e finanziarie), adottando successivamente una serie di interventi di politica economica compatibili con l'obiettivo stesso. La proposta De Grauwe, pur prevedendo la possibilità che ciascun paese potesse incorrere in eventuali scostamenti di breve periodo dall'obiettivo prefissato (giustificati sulla base di particolari situazioni congiunturali), assicurava che nel medio/lungo periodo il rapporto debito/PIL si sarebbe indirizzato verso il raggiungimento dell'obiettivo prestabilito.

4.10 Un'altra proposta di riforma del Patto fu quella che assicurava l'introduzione di una golden rule of public finances: in base a tale regola non dovevano essere considerate tra le spese in grado di incidere sul deficit pubblico le spese per investimenti che consentivano il conseguimento degli obiettivi fissati nella strategia di Lisbona (introduzione e diffusione dell'innovazione tecnologica, spese in R&S, istruzione e formazione, ecc.).

4.11 L'applicazione della golden rule presta il fianco alla critica della indeterminatezza del concetto di investimento pubblico, una debolezza questa che potrebbe far rientrare all'interno di tale categoria di investimenti qualunque altra spesa. Per neutralizzare questa critica c'è chi propone — e l'economista francese J. P. Fitoussi è tra questi — che gli investimenti pubblici rientranti nella golden rule debbano essere stabiliti dal Consiglio previa consultazione con il Parlamento europeo. In questo modo l'indeterminatezza della definizione di investimento pubblico sarebbe trasformata in un'opportunità per sviluppare una politica di coordinamento, mediante l'individuazione di quel sistema di incentivi attraverso i quali i singoli paesi saranno portati ad investire in particolari aree di interesse comune (8). Interessante e degna di approfondimento è per questo la recente proposta del Presidente della Commissione Barroso di istituire un fondo comunitario destinato agli investimenti di interesse europeo necessari a crescita e sviluppo economico.

4.12 Si era oramai aperto un ampio dibattito su quali potessero essere gli interventi in grado di permettere una reale implementazione del Patto. Il confronto si basava essenzialmente tra due visioni alternative: quella di coloro che preferivano mantenere un sistema di regole certe e quella di coloro che auspicavano che il Patto favorisse decisioni di carattere politico — espresse dai governi — sulla base di sottostanti principi di natura economica. Emergeva così l'esigenza che il Patto fosse riformato sulla base di un sistema di regole in grado di affermarne la legittimità tecnica, economica e politica (9).

5. La riforma del Patto: dalla proposta avanzata dalla Commissione (10) a quella varata dal Consiglio europeo (11)

5.1 Le critiche mosse al Patto ebbero un'ampia eco quando, a seguito della delicata situazione congiunturale del biennio 2002-2003, il Patto venne sottoposto ad una serie di pressioni che evidenziarono l'esigenza di procedere ad una sua riforma. Ricordiamo il rifiuto di Germania e Francia di sottoporsi alla regola del 3 % e la diatriba che ne seguì tra la Commissione da un lato e il Consiglio europeo dall'altro. Si era nei fatti proceduto ad un vero e proprio strappo istituzionale passando da un metodo comunitario di coordinamento aperto, fissato dalle regole del Patto, ad un metodo di controllo intergovernativo del tutto autoreferenziale. Gran parte delle proposte di riforma insistevano sulla necessità di concentrare l'attenzione non tanto sul rapporto deficit/PIL, quanto sul rapporto debito pubblico/PIL.

5.2 Il conflitto istituzionale in seno all'Unione europea rifletteva il conflitto esistente tra i due pilastri della politica fiscale ed economica dell'Unione: assicurare la crescita economica compatibilmente con una disciplina di bilancio degli Stati membri. Si rendeva così urgente procedere ad una riforma del Patto che fosse in grado di garantirne un rafforzamento attraverso la compatibilità dei due pilastri. La Commissione nell'autunno del 2004 elaborava una proposta di riforma da sottoporre al Consiglio europeo, nella quale venivano fissate cinque linee guida:

5.2.1 nei procedimenti di sorveglianza degli equilibri contabili, concentrarsi sul debito e sulla sostenibilità delle situazioni di bilancio, pur continuando a mantenere un controllo sull'andamento del deficit;

5.2.2 stabilire obiettivi di bilancio di medio periodo per ciascuno Stato membro, in modo da tener conto delle singole specificità. Si permetteva così da un lato di evitare di infrangere la regola del 3 % nel rapporto deficit/PIL nel corso di congiunture sfavorevoli e, dall'altro, di ridurre il rapporto debito/PIL, anche in previsione dell'impatto che avrebbe avuto, sui bilanci di alcuni paesi, l'invecchiamento della popolazione;

5.2.3 nelle procedure per deficit eccessivi, riservare una maggiore considerazione alle circostanze economiche. La definizione di circostanze eccezionali, che nel Patto permette di sottrarsi a procedure di deficit eccessivo, poteva essere modificata in modo da consentire di considerare situazioni di recessione protratte nel tempo. Il percorso per la correzione di un deficit eccessivo poteva essere rivisto prendendo in considerazione sia le condizioni cicliche, sia i rischi di sostenibilità. In questo modo il processo di aggiustamento risultava più rispondente alle caratteristiche del paese esaminato, assicurando che la correzione del deficit potesse avvenire entro un periodo di tempo più ampio rispetto all'anno seguente a quello dell'identificazione del deficit stesso;

5.2.4 assicurare l'efficacia delle azioni preventive nel correggere posizioni di bilancio inadeguate. La tempestività dell'azione preventiva garantiva che i necessari riequilibri di bilancio fossero realizzati nel corso di fasi congiunturali favorevoli;

5.2.5 rafforzare l'applicazione delle regole di sorveglianza. Nella proposta il richiamo preventivo veniva affidato alla Commissione senza alcun obbligo di una preventiva approvazione del Consiglio. Si rafforzava così sia il potere di sorveglianza della Commissione, sia quello degli organismi istituzionali nazionali di controllo.

5.3 Per la Commissione la proposta di riforma del Patto non rappresentava una rivoluzione, bensì una evoluzione, in grado di permettere al Patto di risolvere quelle situazioni critiche che potevano condurre ad una situazione di stallo istituzionale come già accaduto in passato. La riforma, inoltre, adattando il Patto alla realtà, ne voleva, nelle intenzioni della Commissione, migliorare la credibilità ed accrescere la condivisione delle regole da parte degli Stati membri (ownership degli Stati membri).

5.4 Il Consiglio europeo, nella primavera del 2005, fornirà una risposta sostanzialmente diversa rispetto alle attese della Commissione. Nella sua riunione di primavera (22-23 marzo 2005), il Consiglio europeo approvava il documento predisposto dal Consiglio Ecofin Migliorare l'attuazione del Patto di stabilità e di crescita, introducendo delle modifiche significative al Patto. Modifiche che hanno riguardato l'accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione e della procedura per i disavanzi eccessivi (regolamento CE n. 1056/2005 del Consiglio del 27 giugno 2005) e il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche (regolamento CE n. 1055/2005 del Consiglio del 27 giugno 2005). Modifiche che hanno introdotto elementi di flessibilità tali da prevedere specifiche attenuanti per i paesi coinvolti in situazioni di deficit eccessivi e l'allungamento dei tempi previsti per la correzione di tali deficit. Vale la pena di concentrarsi sulle principali modifiche introdotte nel Patto dal Consiglio europeo.

5.4.1 Una delle principali di tali modifiche riguarda la definizione di obiettivi di bilancio di medio periodo. Nella precedente versione del Patto questi erano considerati come posizioni di bilancio prossime al pareggio o in surplus; eventuali posizioni di deficit fino allo – 0,5 % in termini di PIL erano ammesse per particolari situazioni di incertezza nella misurazione delle diverse poste contabili. Deviazioni dall'obiettivo di medio periodo non erano previste.

5.4.1.1 Con la modifica introdotta dal Consiglio il campo di variazione del deficit pubblico per gli Stati membri dell'UEM e quelli aderenti al meccanismo di cambio europeo (ERM II) può spaziare da una situazione di pareggio o surplus (per paesi con un alto debito e un basso potenziale di crescita) fino a prevedere la possibilità di incorrere in un eventuale deficit di bilancio dell'1,0 % in termini di PIL (per paesi con un basso debito ed un alto potenziale di crescita). Eventuali scostamenti dall'obiettivo di medio periodo sono ammessi in casi in cui il governo del paese in esame abbia effettuato delle riforme di carattere strutturale.

5.4.2 Il percorso di aggiustamento verso l'obiettivo di bilancio di medio termine. Nella precedente versione il percorso di rientro non era stabilito dal Patto, bensì dalle decisioni prese dal Consiglio europeo.

5.4.2.1 Nella nuova versione è possibile che un paese si discosti dall'obiettivo di medio periodo ed è previsto che questo scostamento sia corretto attraverso un aggiustamento annuo dello 0,5 % . Il percorso di riequilibrio può essere modesto durante fasi economiche negative, ma deve per contro essere vigoroso nelle fasi economiche espansive, in modo da utilizzarne il rendimento inatteso per ridurre i livelli del deficit e del debito. Sono ammesse deviazioni in caso di riforme strutturali, mentre non è prevista alcuna sanzione nel caso in cui il riequilibrio dello 0,5 % annuo non sia attuato.

5.4.3 Fattori giustificativi del mancato rispetto del limite di riferimento del 3 % nel rapporto deficit/PIL. Nel precedente Patto erano previsti fattori temporanei ed eccezionali quali: disastri naturali, declino del PIL del 2,0 %, declino del PIL compreso tra lo 0,75 % e il 2,0 % a seconda della discrezionalità del Consiglio. Non erano previsti altri fattori.

5.4.3.1 Nella riforma i fattori eccezionali sono individuati ma non quantificati: un tasso di crescita negativo del volume annuo del PIL, una diminuzione cumulata della produzione accompagnata da tassi di crescita del PIL inferiori alla crescita potenziale. A queste giustificazioni si affiancano altri fattori rilevanti di cui la Commissione dovrà tenere debitamente conto «nel valutare qualitativamente il superamento del valore di riferimento del 3 %»: i) sviluppo del potenziale di crescita; ii) prevalenza di condizioni di ciclo economico negativo; iii) implementazione della strategia di Lisbona; iv) spesa per ricerca, sviluppo e innovazione; v) precedenti riequilibri di bilancio avvenuti in fasi congiunturali favorevoli; vi) sostenibilità del livello del debito; vii) investimenti pubblici; viii) qualità delle finanze pubbliche; ix) peso dei contributi finanziari per sostenere la solidarietà internazionale; x) peso del contributo finanziario derivante dal raggiungimento di obiettivi di politica europea nell'ambito del processo di unificazione (12); xi) riforma delle pensioni.

5.4.4 Scadenza per la correzione del deficit. Nel precedente Patto, essa coincideva con l'anno successivo all'identificazione del deficit, a meno che non emergessero delle circostanze speciali. Tali circostanze non erano però specificate e il Consiglio era comunque libero di fissare la nuova scadenza.

5.4.4.1 Con il nuovo Patto viene mantenuta — in via generale — la scadenza all'anno seguente all'identificazione del deficit ma, a seguito di circostanze speciali che rientrano negli altri fattori precedentemente indicati, la scadenza può slittare a due anni dopo l'identificazione del deficit. Tutta una serie di scadenze legate alla procedura per deficit eccessivo vengono dilazionate nel tempo.

5.5 Rispetto alla proposta della Commissione, la riforma realizzata dal Consiglio europeo intraprende una via sostanzialmente differente: sembra dunque piuttosto difficile interpretarla come un compromesso tra quella che era la proposta della Commissione e le esigenze del Consiglio. La riforma introduce molteplici elementi di indebolimento del Patto attraverso una distorsione nella distribuzione delle competenze tra gli organismi istituzionali europei. Si verifica così un'asimmetria di competenze tra la Commissione (nel ruolo di guardiano del Trattato) che risulta sostanzialmente indebolita, il Consiglio che risulta eccessivamente rafforzato ed il Parlamento europeo che viene del tutto trascurato in questo processo.

6. Prime valutazioni del processo di riforma del Patto di stabilità e crescita

6.1 La riforma scelta dal Consiglio europeo indebolisce sostanzialmente il principio della disciplina di bilancio introdotta con il Trattato di Maastricht (1991) e confermata successivamente con il Patto nel vertice di Amsterdam del 1997. Come rilevato da J. Bouzon e G. Durand (2005), la schizofrenia del processo di riforma adottato era individuabile già nel documento del Consiglio Ecofin del 21 marzo, là dove si affermava che: «è essenziale assicurare un giusto equilibrio tra un grado più elevato di valutazione economica e di discrezionalità politica nella sorveglianza e nel coordinamento delle politiche di bilancio e la necessità che un sistema basato sulle regole resti semplice, trasparente ed applicabile». Nella realtà si realizza un vero e proprio confronto tra l'esigenza di pervenire ad una discrezionalità politica ed economica ed il mantenimento di un quadro regolamentare semplice, trasparente e rafforzato. L'attuale processo di riforma sembra aver fatto prevalere l'elemento congiunturale e politico a scapito del quadro normativo semplice e trasparente.

6.2 La riforma indebolisce il Patto sostanzialmente attraverso due vie: la prima è quella del protrarsi delle scadenze, la seconda è quella dell'introduzione di un sistema di eccezioni e di esenzioni all'interno della quale può teoricamente rientrare di tutto, proprio perché i fattori introdotti prestano il fianco ad interpretazioni divergenti. La combinazione dei due elementi tende ad indebolire la sorveglianza di bilancio e a renderla meno trasparente. In questo contesto l'obiettivo dell'equilibrio delle finanze pubbliche diventa così — come rilevato dalla Deutsche Bundesbank — un obiettivo in continuo movimento, a moving target (13). Con un Patto che risulta indebolito nel suo obiettivo di garantire la disciplina di bilancio degli Stati membri, la Banca centrale europea potrebbe essere portata ad assumere il ruolo esclusivo di guardiano del Patto e di unico garante della stabilità monetaria dell'Unione europea. Creando così — in termini macroeconomici — una situazione tipica dei giochi a somma zero nella quale i guadagni derivanti dall'allentamento della politica fiscale risulterebbero compensati dalle perdite derivanti dall'irrigidimento della politica monetaria (14).

6.3 Al di là di quello che è risultato un chiaro tentativo — piuttosto ben riuscito — da parte dei governi nazionali di riappropriarsi di uno strumento di politica economica che era stato loro sottratto o quantomeno imbrigliato attraverso il Patto, vale la pena di soffermarsi su alcune considerazioni di carattere generale.

6.4 È indubbio che la via per la quale si verifica un'espansione del rapporto debito/PIL passa inevitabilmente per un incremento continuo del rapporto deficit/PIL. Ma è altrettanto vero che in un quadro di sostenibilità delle finanze pubbliche, il deficit diventa un obiettivo intermedio e il debito diventa un obiettivo finale (15).

6.4.1 Dunque uno dei problemi chiave dell'UEM è legato alla sostenibilità di lungo periodo delle finanze pubbliche degli Stati membri. Strumenti comunitari concordati in grado di garantire un risanamento delle finanze pubbliche per i paesi con alti livelli di debito pubblico sarebbero utili poiché la sostenibilità delle finanze pubbliche, oltre a garantire una stabilità monetaria, permette di avviare un percorso di sviluppo e di crescita.

6.4.2 La sostenibilità delle finanze pubbliche non passa per una riduzione automatica della spesa sociale bensì per una sua ottimizzazione e per una sua migliore efficienza ed efficacia. Questo coincide con quanto più volte riaffermato dalla Commissione europea, secondo cui: «la protezione sociale può svolgere un ruolo importante come fattore produttivo in grado di garantire la creazione di economie efficienti, dinamiche e moderne fondate su basi solide e sulla giustizia sociale» (16).

6.5 Un altro elemento che ha caratterizzato la proposta del Consiglio Ecofin e il conseguente processo di riforma del Patto attraverso i regolamenti 1055/2005 e 1056/2005, è rappresentato dal richiamo alla riforma pensionistica. Nel documento viene dedicato molto più spazio all'esigenza di pervenire ad una riforma dei sistemi pensionistici europei (favorendo così l'introduzione di un sistema multipilastro pubblico e privato) di quanto ne è riservato al ruolo che dovrebbe assumere il livello del debito pubblico nel valutare la sostenibilità fiscale degli Stati membri. In questo contesto viene permesso — ai paesi che hanno attuato tali riforme — di poter deviare dall'obiettivo di medio periodo o di oltrepassare la soglia del 3 % del deficit.

6.5.1 Si inserisce, così, il concetto di «passività implicite» (implicit liabilities), ossia di passività legate alle spese crescenti che i diversi paesi dovranno affrontare nel prossimo futuro a seguito dell'invecchiamento della loro popolazione. Il concetto di passività implicite entra così a far parte di quel sistema di criteri, attraverso i quali la Commissione e il Consiglio valutano la sostenibilità delle finanze pubbliche degli Stati membri. Il problema di un approccio del genere è rappresentato dal fatto che — come rilevato da Bouzon e Durand — non c'è un giudizio uniforme sulla loro definizione né su ciò che questa può comprendere (17).

7. Le proposte del CESE per il rilancio di una governance economica europea

7.1 Purtroppo, nel corso del processo di riforma avviato dalla Commissione nell'autunno del 2004 e conclusosi con la riforma del Patto decretata dal Consiglio europeo nella primavera del 2005, è venuto a mancare il coraggio di ridiscutere e ridefinire l'apparato teorico ed ideologico sotteso al Patto. Un'assenza che ha pregiudicato la possibilità di pervenire ad una radicale trasformazione ed implementazione del Patto stesso (18). Una trasformazione richiesta dalla necessità di affrontare e tentare di risolvere «una volta per tutte»il paradosso della sovranità che pervade il Patto (comunque presente in molti altri campi della politica europea).

7.2 Un paradosso che consiste nel fatto che, da un lato, gli Stati nazionali e il Parlamento europeo, vale a dire gli organi di rappresentanza nei quali risiede la legittimità democratica, sono privi di un'adeguata strumentazione di politica economica e, dall'altro, organismi quali la Commissione e la Banca centrale europea sono, pur non provvisti di legittimità diretta, dotati di un'adeguata strumentazione di politica economica. Si realizza così una contrapposizione tra legittimità senza potere e potere senza legittimità. Un potere, quest'ultimo, che fonda la sua legittimità non sulla base di un chiaro processo democratico, bensì su quella di un sistema dottrinale in base al quale il ruolo dei governi viene neutralizzato. Il superamento del paradosso della sovranità implica lo scioglimento del nodo della contrapposizione della legittimità senza potere e del potere senza legittimità.

7.2.1 I criteri da adottare per valutare la buona performance economica degli Stati membri derivano da questo sistema dottrinale e sono rappresentati da: equilibrio di bilancio, flessibilità dei mercati, riforme strutturali, ecc. Sono questi gli obiettivi principali della finanza pubblica sostenibile che fanno passare — purtroppo — in secondo piano gli obiettivi finali della stabilità macroeconomica della crescita e del pieno impiego (alla base della strategia di Lisbona) (19).

7.3 In questo particolare contesto la riforma del Patto ha cercato di risolvere il citato paradosso della sovranità. Il Consiglio europeo ha nei fatti neutralizzato il potere di controllo della Commissione, attribuendo un potere di controllo ad un Consiglio formato proprio da coloro che potenzialmente potranno rientrare nella categoria dei controllati. Al quesito chi controlla i controllori? si deve rispondere, non privi di un certo imbarazzo: i controllati! Il deficit di democrazia presente nella versione originaria del Patto di stabilità e di crescita non sembra essere superato con la sua riforma: anzi a questo deficit se ne aggiunge un altro, legato ad un'assenza di trasparenza e di semplicità. In questo ambito vale la pena di chiedersi quale ruolo avrebbe potuto svolgere il Parlamento europeo per migliorare il livello di legittimità democratica del Patto. È all'interno di questo contesto che è necessario interrogarsi su quali possano essere gli interventi in grado di migliorare, riequilibrandoli, i poteri tra Commissione, Consiglio e Parlamento europeo.

7.4 Dopo il processo di riforma del Patto si sono verificati una serie di eventi che hanno seriamente incrinato il processo di unificazione europea. Si pensi in particolare agli esiti negativi dei referendum sulla Costituzione europea di Francia e Paesi Bassi, alla decisione di sospendere il processo di consultazione per la ratifica della Costituzione europea negli altri paesi, all'imbarazzante mancato accordo sul bilancio europeo 2007-2013. È come se il lento, ma inesorabile processo di costruzione del puzzle europeo si fosse interrotto perché ciascuno degli Stati membri ha deciso di ritagliare le singole tessere del mosaico sulla base dei propri interessi nazionali. Così facendo le tessere del puzzle non potranno più incastrarsi tra loro, e potranno essere solo posate sul piano o addirittura sovrapposte, lasciando così un mosaico perlopiù incompleto e soggetto ad essere distrutto dalle prime scosse — involontarie o meno — da parte dei partecipanti alla sua co(di)struzione.

7.5 È in momenti delicati come quelli che sta vivendo oggi l'Unione europea che si rendono necessarie delle scelte che siano in grado di imprimere delle svolte al dibattito in corso. Per tale ragione occorre valutare se non sia il caso di seguire il consiglio formulato da J. Habermas. in un suo recente articolo (20). Il filosofo tedesco evidenzia come oggi l'Unione europea si trovi ad essere paralizzata dal conflitto irrisolto tra concezioni diverse e inconciliabili degli obiettivi e come le istituzioni europee debbano ad un tempo interiorizzare questo conflitto e portarlo alla luce, per poter trovare soluzioni produttive. Il CESE accoglie con favore la proposta di aprire lo spazio per una serie di approfondimenti politici da ricercarsi tra i paesi dell'Unione europea sulla base della volontarietà e non necessariamente dell'unanimità. Tali approfondimenti permetterebbero di superare le situazioni di «stallo» risultanti dalla necessità di pervenire ad intese intergovernative unanimi in un'Unione europea composta da 25 Stati membri.

7.6 Questi approfondimenti dovrebbero realizzarsi attraverso lo strumento — previsto dagli articoli 43 e 44 del Trattato di Nizza — delle cooperazioni rafforzate tra almeno otto Stati membri. Cooperazioni che, se da un lato permettono di pervenire a decisioni condivise attraverso norme procedurali meno restrittive, dall'altro restano comunque «aperte» poiché, sulla base dell'articolo 43 bis del Trattato di Nizza, viene concessa ai membri esterni la possibilità di entrare a far parte del gruppo in qualunque momento.

7.6.1 Un primo campo di applicazione naturale delle cooperazioni rafforzate potrebbe essere proprio quello dell'Unione economica e monetaria. Il principio in base al quale si rende necessario il ricorso alla cooperazione rafforzata nell'ambito dell'Unione economica e monetaria è legato al fatto che i paesi che attualmente partecipano alla moneta unica hanno un'indubbia necessità di pervenire ad un coordinamento delle proprie politiche economiche rispetto ad altri paesi che al momento non ne fanno parte. La politica fiscale inoltre è parte integrante delle politiche economiche, e dunque, come per altro già affermato in altri pareri del CESE (21), misure concordate su queste materie nell'area dei paesi euro potrebbero favorire una maggiore coesione economica e sociale per l'intero sistema UE.

7.6.2 I paesi partecipanti all'UEM potrebbero nominare un coordinatore e portavoce europeo per la politica economica degli Stati membri dell'UE, al quale affidare, come mandato il coordinamento delle politiche economiche europee. Il coordinatore, a cui si dovrebbero anche conferire dei reali poteri, dovrebbe operare di concerto sia con il Presidente della Banca centrale europea sia con il Presidente della Commissione europea.

7.6.3 I membri del gruppo di cooperazione rafforzata potrebbero, inoltre, decidere di stabilire delle udienze periodiche tra il coordinatore del gruppo di cooperazione rafforzata dell'UEM, la Commissione, il Consiglio, il Parlamento europeo e la Banca centrale europea. Attraverso tale azione si potrebbe così tentare di riequilibrare quel sistema di poteri che risulta attualmente sbilanciato a favore di una parte, vale a dire quella del Consiglio europeo.

7.6.4 Il coordinamento delle politiche economiche tra gli Stati membri dell'UEM dovrà concretizzarsi nello stabilire una serie di priorità di politica economica e di strumenti atti a realizzare tali obiettivi. Si dovrà provvedere a realizzare un monitoraggio in tempo reale in modo da consentire i necessari aggiustamenti in corso d'opera. In tale contesto il rafforzamento della governance economica europea dovrà essere realizzata nel sostegno al dialogo macroeconomico e nel rispetto del dialogo sociale europeo.

7.7 In aggiunta alla soluzione delle cooperazioni rafforzate, sarebbe interessante riprendere l'indicazione presente nel Libro Bianco di J. Delors del 1993 (22), ossia l'idea di costituire un fondo europeo per la promozione della crescita economica ed il rilancio della competitività europea, attraverso l'emissione di obbligazioni dell'Unione a lunga scadenza, collegate a progetti strategici di infrastrutturazione materiale ed immateriale. Per altro il fondo per lo sviluppo proposto dal Presidente Barroso sembra andare in questa direzione.

7.8 Il processo di rafforzamento della governance economica europea richiede il coinvolgimento di tutti gli Stati membri, poiché rappresenta un'opportunità per la crescita dell'Unione europea.

7.9 Il dibattito scaturito sulla riforma del Patto di stabilità e crescita ha evidenziato contraddizioni proprie alla natura istituzionale dell'Unione europea.

7.10 L'implementazione del Patto implica uno sforzo di chiarimento di quello che dovrà essere il futuro istituzionale dell'Unione. Solo in questo modo il Patto potrà diventare uno degli strumenti in grado di garantire la crescita economica — e quindi nuova occupazione — prevenendo, nel contempo, fenomeni di instabilità economica.

7.11 Di fronte ad una situazione delicata come quella che si trova ad affrontare oggi l'Europa, si avverte la necessità di attuare delle scelte coraggiose, per poter tornare a dare un nuovo impulso a quella idea di Europa che ha sin dalle origini animato i suoi padri fondatori e che da essi ci è stata consegnata.

7.12 L'applicazione del Patto di stabilità e crescita ha bisogno, per poter essere un successo e per vedere realizzati gli obiettivi che ne hanno determinato la nascita, di un vasto consenso e sostegno anche da parte dell'opinione pubblica e non solo delle istituzioni comunitarie e dei governi nazionali. Per questo il CESE si impegnerà nel corso dei prossimi mesi ad organizzare una conferenza in cui chiamare ad un confronto ampio ed approfondito tutti i soggetti coinvolti in tale processo, dai responsabili istituzionali ai protagonisti della società civile, alle parti sociali.

Bruxelles, 15 febbraio 2006 La presidente del Comitato economico e sociale europeo Anne-Marie SIGMUND

(1) L'adozione formale del Patto avvenne nel 1997 (con l'obiettivo di rafforzare la disciplina fiscale nell'Unione economica e monetaria prevista dagli articoli 99 e 104 del Trattato istitutivo della Comunità europea), mentre la sua applicazione sostanziale si ebbe con il lancio dell'euro il 1o gennaio 1999.

(2) Risoluzione del Consiglio europeo relativa al Patto di stabilità, Amsterdam, 17 giugno 1997.

(3) La procedura per disavanzi eccessivi non viene applicata nei casi eccezionali nei quali: i) si manifesta un evento straordinario indipendente dalla volontà dello Stato membro in esame; ii) si ha una recessione economica, con una riduzione del PIL reale di almeno due punti percentuali. Vale la pena ricordare che a tutt'oggi sono state applicate ben 26 procedure per deficit eccessivi, di cui ben 10 hanno riguardato paesi appartenenti alla zona euro, secondo la successione seguente: nel 2002, Germania e Portogallo; nel 2003, la Francia; nel 2004, la Grecia, l'Ungheria, la Repubblica ceca, Cipro, Malta, la Polonia, la Slovacchia, i Paesi Bassi, la Francia, la Germania, il Regno Unito; nel 2005, l'Ungheria, la Grecia, i Paesi Bassi e infine l'Italia.

(4) L'internazionalizzazione di una valuta è un processo essenzialmente guidato dalle forze di mercato e quindi dal grado di fiducia che gli agenti economici imputano a quella valuta in termini di stabilità.

(5) L'obiettivo principale del SEBC (Sistema europeo delle banche centrali) è il mantenimento della stabilità dei prezzi. Fatto salvo l'obiettivo della stabilità dei prezzi, il SEBC sostiene le politiche economiche generali nella Comunità al fine di contribuire alla realizzazione degli obiettivi della Comunità definiti dall'articolo 2 (TCE, art. 105, par. 1). Gli obiettivi dell'Unione (art. 2 TCE) sono un elevato livello di occupazione e una crescita sostenibile e non inflazionistica.

(6) Paul De Grauwe, 2003.

(7) J. P. Fitoussi, 2004.

(8) J. P. Fitoussi, 2004.

(9) Per sottolineare l'importanza del dibattito apertosi nel 2004 sulla riforma del Patto di stabilità e crescita vale la pena di riportare le conclusioni di un recente articolo di Jean Pisani-Ferry, in cui si afferma che il significato del dibattito che vi sarà nei prossimi mesi non andrebbe sottovalutato. L'aspetto principale che emerge chiaramente è la questione se la governance economica nella zona euro debba fondarsi su regole giuridicamente vincolanti o su decisioni collettive basate su principi economici. Il primo modello è stato sperimentato finché la politica ha rivendicato i propri diritti. Il secondo modello non è stato ancora sperimentato, ma è già evidente che non potrà imporsi se non vi sarà una legittimità tecnica, economica e politica. Se non verrà raggiunto alcun accordo o se il secondo modello non produrrà risultati positivi, la zona euro adotterà probabilmente una specie di nuova versione della «dottrina di Sinatra», il che non è certamente il modo migliore per gestire un'unione monetaria. La «dottrina di Sinatra» deve il suo nome alla canzone «My way» di Frank Sinatra ed è l'espressione utilizzata da Michail Gorbachov per descrivere la politica che lasciava ai paesi limitrofi del Patto di Varsavia libertà di decisione in merito alle questioni interne. Sappiamo bene cosa ne è seguito cosa ne è seguito. Pisani-Ferry, J. (2005).

(10) COM(2004) 581 def.

(11) COM(2005) 154 e COM(2005) 155 def.

(12) Un fattore inserito a seguito dell'insistenza del governo tedesco per tener conto dei costi della riunificazione della Germania. Non è escluso però, che questa eccezione possa essere richiamata - nel futuro - anche da governi di paesi che richiedono una maggiore indulgenza per i loro deficit di bilancio essendo contribuenti netti del bilancio dell'UE (J Bouzon, G. Durand, 2005).

(13) Deutsche Bundesbank, Monthly Report, aprile 2005.

(14) In un comunicato stampa la Banca centrale europea ha espresso serie preoccupazioni riguardo alle modifiche al Patto di stabilità e crescita proposte e ha sottolineato che è quanto mai fondamentale che tutte le parti interessate assolvano le rispettive responsabilità. BCE, 2005.

(15) Così come era stato avanzato giustamente nella proposta di Paul De Grauwe, 2003, riportata nel paragrafo precedente.

(16) Commissione europea 1995, 1997, 2003.

(17) Potenzialmente, tali passività potrebbero andare ben oltre le sole pensioni. Secondo il documento dell'OCSE, la definizione di debito pubblico in alcuni Stati membri tiene conto solo delle passività legate al sistema pensionistico degli impiegati pubblici (per i quali esiste una relazione contrattuale). Questo sembra anche l'approccio privilegiato nella relazione dell'Ecofin. J. Bouzon e G. Durand, 2005.

(18) J. Bouzon e G. Durand, 2005.

(19) J. P. Fitoussi, 2004.

(20) Habermas, J., 2005, Soltanto un sogno può salvare l'Europa, La Repubblica, 9.6.2005.

(21) La fiscalità nell'Unione europea: principi comuni, convergenza delle norme fiscali e possibilità di introdurre il voto a maggioranza qualificata, GU C 80 del 30.3.2004, pag. 139.

(22) Commissione delle Comunità europee, 1993, Crescita, competitività, occupazione - Le sfide e le vie da percorrere per entrare nel XXI secolo - Libro bianco, COM(93) 700 def., Bruxelles, 5 dicembre 1993.