COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 29.03.1995 
COM(95) 108 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
FRODI NEL REGIME DI TRANSITO, SOLUZIONI PREVISTE E 
PROSPETTIVE PER EL FUTURO 
1. INTRODUZIONE 
La presente comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo riguarda le gravi frodi 
nei regimi di transito. Tali frodi, riconducibili ad una criminalità organizzata, risultano 
aver avuto, dal 1990 a oggi, per la Comunità e per gli Stati membri un impatto 
finanziario di almeno 750 MECU1. Questo importo peraltro non tiene conto del danno 
economico alle imprese. 
Le misure qui proposte costituiscono parte integrante del programma di lavoro della 
Commissione per una strategia antifrodi annunciato nel 1994, che comprende azioni 
specifiche in materia di rafforzamento delle procedure di controllo e di miglioramento e 
informatizzazione dei regimi di transito. 
In particolare qui di séguito sono descritte le misure già adottate e quelle proposte per 
risolvere i problemi a breve termine e viene illustrata una soluzione a lungo termine in 
materia di informatizzazione del sistema di transito. 
Si invitano il Consiglio e il Parlamento europeo a sostenere le iniziative della 
Commissione in questo campo. 
2. CONTESTO 
Il commercio europeo si è basato per molto tempo su sistemi di transito che consentono 
la sospensione dei dazi e degli altri oneri esigibili nonché delle misure non fiscali per le 
merci che attraversano più di un paese sotto controllo doganale, previa prestazione di 
una garanzia agli effetti della riscossione dei dazi e degli altri oneri esigibili in caso di 
irregolarità. 
L'utilizzazione dei sistemi di transito nella Comunità è sempre stata incoraggiata in 
particolare perché rappresenta l'unico modo per evitare situazioni di congestione alle 
frontiere. Tali sistemi permettono che i controlli doganali più intensivi, che sono 
necessari per determinate procedure doganali, siano concentrati nell'ufficio di 
destinazione presso il quale in generale è disponibile la maggior parte delle 
informazioni circa la spedizione e il destinatario. 
I principali regimi di transito utilizzati nella Comunità sono il transito comunitario, il 
regime comune di transito, che è un'estensione del transito comunitario ai paesi 
dell'EFTA in base alla Convenzione relativa ad un regime comune di transito del 1987, 
e il regime di transito internazionale su strada di cui alla convenzione TIR del 1975. 
I regimi di transito sono intesi a facilitare il commercio e sono in gran parte basati su 
una generale fiducia nell'onestà della maggior parte degli operatori economici. Essi 
sono il risultato della ricerca di un equilibrio tra, da un lato, le esigenze degli operatori 
onesti nel loro intento di essere concorrenziali riducendo i costi d'esercizio e, 
320 MECU in termini di risorse proprie e 430 MECU in termini di IVA e accise. 
dall'altro, la necessità di proteggere l'economia interna mediante un efficace controllo 
delle transazioni internazionali. 
Il sistema di transito si è andato sviluppando nel corso degli anni. È cominciato nel 
1969 come procedura di transito comunitario interno per controllare il movimento delle 
merci tra gli Stati membri e i movimenti da e verso i paesi terzi. Sin dall'inizio è stato 
una misura intesa a facilitare il commercio sostituendosi a una serie di procedure di 
transito nazionali. Esteso inizialmente alla Svizzera e all'Austria, nel 1987 è stato 
esteso a tutti i paesi dell'EFTA mediante la "Convenzione relativa a un regime comune 
di transito". Già allora esso anticipava molti dei vantaggi del mercato interno.Un 
evento importante per il sistema di transito è stato il completamento del mercato unico 
nel 1993, basato sul criterio secondo il quale tutte le merci trasportate nel territorio 
doganale della Comunità si considerano merci comunitarie salvo prova contraria. 
Pertanto tutte le formalità e i controlli doganali su tali merci sono eliminati e la loro 
circolazione non è più soggetta a regime di transito. 
Considerazioni di carattere geopolitico derivanti dalla liberalizzazione delle relazioni 
con l'Europa centrale e orientale hanno avuto un impatto importante sullo sviluppo del 
commercio con i paesi di tale area. Questi, considerate le possibilità offerte dai paesi 
dell'Europa occidentale, manifestano un crescente interesse a partecipare a sistemi 
doganali che promuovono e facilitano il commercio. Per ora si stanno prendendo 
iniziative finalizzate ad estendere il regime comune di transito alla Polonia, 
all'Ungheria, alla Repubblica ceca e alla Repubblica slovacca, la cui adesione al 
sistema è prevista per la metà del 1996. Gli altri paesi dell'Europa orientale stanno 
aspettando di aderire anch'essi alla convenzione. Tuttavia, fino a quel momento, la 
convenzione internazionale TIR rimarrà l'unico regime di transito per il movimento 
delle merci tra la Comunità e tali paesi. 
3. ELEMENTI ESSENZIALI DEL REGIME DI TRANSITO 
Il regime di transito comunitario consente la circolazione, nella Comunità, di merci 
provenienti da o dirette verso paesi terzi sotto controllo doganale con la sospensione dei 
dazi e degli altri oneri esigibili nonché delle misure derivanti da politiche comunitarie. 
Esso è basato sulla designazione di una persona quale obbligato principale, i cui 
obblighi più importanti sono: 
prestare una garanzia per assicurare la riscossione dei dazi e degli altri oneri 
esigibili in caso di irregolarità; 
presentare le merci intatte all'ufficio doganale di destinazione nel termine 
fissato. 
La procedura inizia con la presentazione delle merci e la convalida di un documento di 
transito presso l'ufficio di partenza. Un esemplare del documento viene conservato 
presso tale ufficio per controllare la regolarità dell'operazione. Le merci attraversano il 
territorio della Comunità accompagnate dal documento e devono essere presentate 
all'ufficio doganale di destinazione entro il termine fissato. Le autorità doganali 
dell'ufficio di destinazione effettuano i controlli necessari, ne riportano il risultato sul 
documento e rinviano un esemplare di tale documento all'ufficio di partenza. Qualora 
non vi siano irregolarità, l'operazione è appurata e l'obbligato principale è liberato 
dalle sue responsabilità. 
In caso di infrazione o irregolarità commessa durante un'operazione di transito i dazi e 
gli altri oneri sono riscossi. La garanzia relativa all'operazione di transito non è 
svincolata fino a quando i dazi e gli altri oneri non sono stati pagati. Tuttavia, il 
garante è liberato dai suoi obblighi alla scadenza di un periodo di 12 mesi dalla data di 
registrazione della dichiarazione TI qualora non sia stato informato dalle autorità 
doganali dello Stato membro di partenza del mancato appuramento del documento TI. 
4. PRINCIPALI PROBLEMI DEL SISTEMA 
4.1. Introduzione 
Non è esagerato dire che i sistemi di transito, che per molto tempo sono stati un 
elemento importante dell'Unione doganale, sono attualmente in crisi. 
4.2. Problemi a livello operativo 
Poiché l'unione doganale è un'entità unica, la sua integrità è interesse comune. Le 
amministrazioni nazionali sono responsabili della qualità dei controlli amministrativi e 
della gestione del sistema. Negli ultimi anni la qualità di tali controlli è 
progressivamente diminuita. Ne è conseguito un numero crescente di reclami da parte 
degli operatori economici riguardo ad inaccettabili ritardi nel sistema. Questi sono 
generalmente dovuti a ritardi nel rinvio dell'apposito esemplare, che danno luogo 
all'accumulo di documenti non appurati. Le procedure d'inchiesta relative a movimenti 
in corso non sono avviate con sufficiente prontezza e non sono portate avanti con 
l'urgenza e la determinazione necessarie. Non sempre la legislazione e le disposizioni 
amministrative sono applicate dagli Stati membri in modo da garantire una buona 
gestione. Il risultato è che le carenze di una qualsiasi parte del sistema ne 
compromettono il funzionamento complessivo. I problemi evidenziati dimostrano che le 
amministrazioni degli Stati membri hanno dato minore importanza al controllo del 
transito in particolare poiché, da un lato, esso è stato considerato come "problema di 
qualcun altro" e, dall'altro, nel completamento del mercato unico essi spesso hanno 
avuto altre priorità che si sono tradotte in una ridistribuzione delle risorse a svantaggio 
del transito. 
Gli operatori economici sono tenuti a presentare la documentazione e le merci intatte 
all'ufficio doganale di destinazione entro i termini fìssati. Per le merci sensibili essi 
devono essere particolarmente attenti nei confronti dei "clienti" con cui trattano. Per 
motivi di concorrenzialità spesso non si procede con la debita attenzione. 
Il risultato è che questi problemi operativi hanno creato un terreno ideale per lo 
sviluppo di attività fraudolente. 
4.3. Frodi 
Sin dall'apertura delle frontiere dell'Europa centrale ed orientale al commercio 
internazionale il sistema di transito è stato preso di mira da importanti reti criminali per 
attività fraudolente altamente redditizie. Le frodi sono divenute un problema grave, di 
proporzioni sempre più vaste, che comporta non solo una fortissima perdita di entrate, 
ma anche un danno economico sostanziale dovuto alla concorrenza illecita delle merci 
che ne sono oggetto e al mancato rispetto delle normative comunitarie, ivi compresa la 
legislazione sanitaria. A ciò si aggiunge una crescente incertezza per gli operatori 
economici onesti, che devono subire le conseguenze dell'impatto delle frodi e gli effetti 
di modifiche sul piano legislativo, come ad esempio l'aumento della garanzia globale 
per alcuni tipi di merci. 
La frode si è riversata ora nel sistema TIR. Lo scorso anno è stato introdotto uno 
speciale carnet "Tabacco/Alcol", che comporta una garanzia più elevata di quella dei 
carnet normali. Tuttavia, per i prodotti in questione le frodi sono aumentate in misura 
tale che le società assicuratrici non intendono più garantire questi carnet in quanto i 
rischi sono troppo elevati. Pertanto, le associazioni nazionali e l'Unione trasporti 
stradali internazionali, che rilasciano i carnet TIR, stanno sospendendo il rilascio di 
questi carnet speciali, il che aggrava la pressione sugli altri sistemi di transito. 
4.4. Tipi di frode 
Le operazioni di transito illecite riguardano principalmente merci fortemente tassate (un 
container di sigarette comporta ad esempio dazi e tasse per 1 MECU circa) o di elevata 
redditività dovuta al livello di protezione delle politiche comunitarie, ad esempio per 
prodotti PAC (carne, latte, zucchero ...). 
Si noti che gli operatori economici osservanti della legge sono spesso utilizzati dalle 
grandi organizzazioni criminali specializzate in queste frodi. Le frodi nelle procedure 
di transito si manifestano principalmente: 
con la mancata presentazione all'ufficio di destinazione delle merci, che invece 
sono immesse in libera pratica nella Comunità senza pagamento di dazi né di 
tasse e senza applicazione delle eventuali misure non fiscali applicabili; 
con l'apparente avvenuta presentazione delle merci all'ufficio di destinazione 
simulata falsificando il benestare doganale sull'esemplare rinviato all'ufficio di 
partenza mediante timbri doganali rubati o contraffatti. 
Il problema di fondo di questo settore è che la frode è scoperta soltanto dopo molto 
tempo a causa di inaccettabili ritardi del sistema e per il fatto che alcuni suoi 
meccanismi non sono più adeguati alla situazione attuale. 
Si consideri tuttavia che, nel campo delle risorse proprie, gli importi notificati dagli 
Stati membri secondo le disposizioni del regolamento n. 1552/89 del Consiglio, del 
29 maggio 1989, recante applicazione del sistema delle risorse proprie delle Comunità2 
corrispondenti a casi di frode o irregolarità rimangono ad un livello molto basso, ossia 
circa un terzo dell'entità delle frodi note. Sulla base di tali notifìche, gli importi 
riscossi sono quindi di entità molto limitata anche se in alcuni casi la riscossione 
dipende da ritardi dovuti ad un'azione legale. Su questa base, secondo le informazioni 
fornite alla Commissione, su più di 1 000 casi notificati nel quadro del regolamento 
n. 1552/89 soltanto 22 sono stati oggetto di procedimento giudiziario. 
4.5. Conclusioni 
Con l'ampliamento della Comunità e con l'estensione degli accordi sul regime comune 
di transito ad altri paesi, le pressioni sopra indicate non possono che aumentare. 
Inoltre, nonostante gli sforzi dei servizi inquirenti degli Stati membri è risultato 
impossibile ovviare alle carenze illustrate. La sfida per l'Unione europea sta nel trovare 
il modo per rafforzare la sua autorità sul sistema, assicurare controlli doganali efficaci 
e preservare il corretto funzionamento del mercato interno senza perdere i benefici 
dell'agevolazione degli scambi. 
5. MISURE ADOTTATE 
Durante il 1994 sono state prese varie misure sia sul piano legislativo sia su quello 
operativo: 
modifica dei metodi di gestione dell'elenco dei prodotti sensibili agli effetti di 
una maggiore flessibilità nell'adozione di misure immediate ove necessario; 
disposizioni intese ad aumentare il livello della garanzia globale fino a coprire 
l'intero importo dei dazi e degli altri oneri esigibili per un certo numero di 
merci sensibili; 
adeguamento del periodo di trasporto in funzione della distanza da percorrere 
per l'inoltro delle merci; 
aumento delle azioni coordinate dalla Commissione nella lotta antifrodi 
(rafforzamento della cooperazione tra servizi inquirenti e maggior numero di 
missioni investigative nei paesi terzi); 
320 MECU (risorse proprie). 
applicazione di un sistema di segnalazione preventiva per lo scambio di 
informazioni tra l'ufficio di partenza e l'ufficio di destinazione in merito a 
spedizioni di merci sensibili; 
in campo TIR, introduzione a livello internazionale di un carnet speciale 
"Tabacco/Alcol" con una garanzia più elevata di quella richiesta per i carnet 
normali; 
rafforzamento dei contatti con l'IRU (Unione trasporti stradali internazionali) 
per migliorare la gestione del regime TIR e del sistema di garanzie. 
6. SOLUZIONI PREVISTE E PROSPETTIVE PER IL FUTURO 
6.1. Introduzione 
Attualmente il sistema funziona con circa 18 milioni di dichiarazioni di transito 
all'anno e con in media un milione circa di inchieste in corso in qualsiasi momento 
dell'anno. Il punto di saturazione è stato o sta per essere raggiunto nella maggior parte 
dai servizi doganali. Pertanto, non è pensabile che un sistema attualmente esteso a 18 
paesi e verosimilmente destinato a coprirne entro breve 22 o più possa continuare ad 
operare con metodi basati unicamente su carta. Tuttavia, nel corso degli anni sono stati 
sviluppati nuovi metodi di lavoro e nuove tecnologie. La Commissione è convinta da 
molto tempo che l'informatizzazione sia l'unica soluzione. Il principale ostacolo è stata 
finora la resistenza di alcuni Stati membri dovuta in parte a motivi di bilancio e in parte 
all'esistenza di altre priorità nazionali. 
6.2. Soluzione a lungo termine 
6.2.1. Progetto di automatizzazione del transito 
I servizi della Commissione hanno preso l'iniziativa di automatizzare il sistema di 
transito e in seguito a colloqui tra l'Unione europea e i paesi EFTA nel settembre 1993 
è stato convenuto di effettuare uno studio di fattibilità. Sulla base di tale studio, l'8 
dicembre 1994 è stato deciso di procedere alla realizzazione del progetto. 
L'automatizzazione mira a rendere il regime di transito più efficace ed efficiente, a 
fornire i mezzi per un'efficace individuazione e prevenzione delle frodi e ad aumentare 
gli strumenti a disposizione degli operatori economici che utilizzano la procedura di 
transito. 
L'automatizzazione proposta implica la raccolta di dati concernenti la spedizione alla 
partenza, idealmente mediante collegamenti diretti con gli operatori economici, e la 
trasmissione di tali dati, su una rete internazionale e in collegamento con i sistemi 
nazionali da entrambe le parti, ad un ufficio di destinazione di un altro paese. I 
controlli sarebbero effettuati sulla base dello scambio di messaggi elettronico e i 
risultati dei controlli sarebbero inviati attraverso lo stesso itinerario all'ufficio di 
partenza, eliminando ih tal modo il rinvio di un esemplare su carta del documento di 
transito. L'uso di messaggi per la comunicazione tra uffici garantirebbe l'integrità delle 
informazioni iniziali e del risultato dei controlli effettuati presso l'ufficio di 
destinazione, risolvendo quindi il problema dell'alterazione delle informazioni e 
dellluso di timbri contraffatti. Il sistema fornirebbe procedure di indagine per le 
spedizioni non appurate entro il termine consentito per l'operazione. In un contesto 
automatizzato le autorità doganali potrebbero individuare i casi di frode all'inizio e 
sarebbero pertanto in grado di prendere contromisure appropriate. Inoltre, il sistema 
automatizzato consentirebbe una migliore gestione del sistema di garanzia. La 
creazione di basi di dati relative alle operazioni di transito permetterebbe l'applicazione 
di tecniche di analisi del rischio a determinate spedizioni. 
Data la complessità di un sistema di questo genere, la sua attuazione non sarà ultimata 
prima dell'inizio del 1998. 
Inoltre, in aggiunta all'automatizzazione, sarà necessario aumentare/ il numero di 
controlli fisici presso gli uffici di destinazione per impedire la sostituzione delle merci 
durante il percorso. 
6.2.2. Analisi della convenienza dei costi 
Un'analisi preventiva della convenienza dei costi indica un costo operativo netto di 
circa 8 MECU in cinque anni a decorrere dal 1995. In sette anni si avrebbe un 
beneficio operativo netto di circa 17,5 MECU. 
L'attuazione di un sistema di transito automatizzato richiede investimenti. I costi di 
investimento nazionali (esclusi i costi correnti) ammontano a 13 MECU in cinque anni. 
Altri 9,5 MECU sono necessari a livello comunitario per finanziare l'investimento 
centrale. 
Tuttavia, questi importi dovrebbero essere considerati alla luce del probabile impatto 
dell'automatizzazione sulle frodi. Una stima prudente indica benefici per 1 200 MECU 
circa in cinque anni. Ulteriori benefici sostanziali ma non quantificabili potrebbero 
derivare da una maggiore protezione per i settori commerciali attualmente indeboliti a 
causa delle operazioni fraudolente e dai vantaggi strategici che una rete doganale 
internazionale arrecherebbe. 
6.3. Soluzioni a breve termine 
6.3.1. Introduzione 
La Commissione mira a risolvere compiutamente le carenze del sistema di transito 
attuando il progetto di automatizzazione. Questo però non sarà pienamente operativo 
prima del 1998 e fino ad allora tutte le parti dovranno mantenere il sistema basato su 
carta. Dato che gli inconvenienti di quest'ultimo non sono accettabili per tre anni, 
occorre introdurre miglioramenti a breve termine per rafforzare i controlli, pur 
mantenendo per quanto possibile un appropriato livello di agevolazione degli scambi. 
6.3.2. Misure proposte 
Le misure essenziali proposte rientrano nelle due categorie seguenti: 
Miglioramento e rafforzamento della legislazione in materia di transito: 
applicazione della necessaria flessibilità per vietare nell'Unione l'uso della 
garanzia globale per le merci sensibili che presentano elevati rischi di frode; 
introduzione di una procedura accelerata per il rinvio e l'appuramento dei 
documenti di transito relativi ai prodotti sensibili, possibilmente con un sistema 
di identificazione di tali documenti; 
divieto di cambiamento dell'ufficio di destinazione per i prodotti sensibili (o 
almeno possibilità di cambiamento soltanto nel rispetto di condizioni che 
consentano di controllare l'operazione di trasporto); 
determinazione di itinerari vincolanti; 
riduzione dei termini e delle fasi previste nel quadro della procedura d'indagine. 
Prevenzione e individuazione delle frodi: 
rafforzamento del gruppo speciale istituito dell'UCLAF (Unità della 
Commissione per il coordinamento della lotta antifrodi) incaricato, in 
cooperazione con gli Stati membri, di prendere tutte le misure appropriate a 
livello operativo per lottare contro le frodi in questo settore; 
maggior coinvolgimento degli operatori economici nella lotta contro la frode 
(comprese chiare disposizioni giuridiche ai fini di una responsabilità civile 
comune per i trasportatori); 
rafforzamento della cooperazione amministrativa e operativa con i paesi vicini 
all'Unione europea. 
6.3.3. Altre considerazioni 
Prima che il regime comune di transito possa essere esteso ai paesi terzi candidati è 
essenziale che questi abbiano una struttura amministrativa debitamente funzionante per 
garantire che il sistema non sia minato da attività illecite. Questa è una condizione 
vitale sia per la Comunità sia per i nuovi paesi partner le cui economie potrebbero 
essere fortemente danneggiate da frodi nelle procedure di transito. 
Le frodi sono considerevolmente aumentate anche nel regime TIR. La maggior parte 
dei casi riguarda tabacchi e alcol. Per questo motivo è stato introdotto un carnet 
separato con una garanzia più elevata di quella normalmente richiesta (carnet TIR 
"Tabacchi/Alcol"). Tuttavia, per questo tipo di merci tale soluzione è risultata 
insufficiente. Si propone ora di aumentare la garanzia portandola ad un livello pari 
all'intero importo dei dazi e degli altri oneri esigibili. Inoltre, per questo carnet si 
propone di introdurre una procedura di indagine accelerata, una procedura di rinvio 
accelerato dell'apposito esemplare e un sistema per lo scambio delle informazioni 
relative alle frodi. 
7. CONCLUSIONI 
Le misure illustrate sono pienamente conformi alla strategia antifrodi della 
Commissione e rispecchiano pienamente l'importanza attribuita a questa iniziativa dalla 
Commissione e le preoccupazioni manifestate dal Parlamento e dal Consiglio. 
Il transito offre molti vantaggi ad una Comunità economicamente complessa come la 
nostra. Senza un regime di questo genere difficilmente possiamo offrire agli operatori 
tutti i vantaggi di un mercato interno integrato. Oltre ad essere essenziale per il 
funzionamento del mercato interno e dell'accordo SEE, il transito è uno strumento 
vitale per l'integrazione dei paesi dell'Europa centrale e orientale nei flussi 
commerciali dell'UE e del SEE. I vantaggi economici per gli interessi commerciali 
europei sono incontestabili. 
Non esistono alternative valide al transito. Insistere sul pagamento dei dazi e delle tasse 
e applicare controlli sistematici ai punti di entrata nella Comunità congestionerebbe le 
frontiere esterne specialmente ai punti di attraversamento in Europa centrale ed è 
pertanto inopportuno e impensabile. L'esistenza dei regimi di transito rimane 
essenziale. Tuttavia, se le procedure attuali sono oggetto di frodi, nonché lente, incerte 
e gravose, il sistema è destinato a perdere credibilità. L'unica scelta quindi è accettare 
ora un cambiamento rapido ed efficace. 
10 
Mentre il sistema attuale sta giungendo alla fine della sua vita operativa, 
l'automatizzazione offre notevoli vantaggi. In particolare, è l'unica protezione credibile 
contro frodi e pratiche illecite. I costi sostenuti per l'automatizzazione del sistema di 
transito sarebbero ampiamente compensati dai conseguenti risparmi. Inoltre, una 
modesta spesa sul bilancio dell'UE garantirebbe benefici sostanziali a livello di attività 
commerciali e entrate. 
Misure provvisorie sono tuttavia essenziali per sostenere il sistema fino alla messa in 
atto di nuove soluzioni. Procedendo rapidamente e in modo compiuto si riuscirebbe a 
non intralciare gli scambi pur assicurando un controllo soddisfacente. 
Poiché queste iniziative sono molto importanti per la Comunità e per gli Stati membri, 
si invitano il Consiglio e il Parlamento a sostenere le soluzioni previste dalla 
Commissione e le sue prospettive per il futuro. 
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ISSN 0254-1505 
COM(95) 108 def. 
DOCUMENTI 
rr 01 02 
N. di catalogo : CB-C0-95-121-rT-C 
ISBN 92-77-87064-8 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo 
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