Parere del Comitato delle regioni sul tema "Flussi migratori in Europa"

(2000/C 57/10)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza del 2 giugno 1999, conformemente al disposto dell'art. 265, quinto comma del Trattato che istituisce la Comunità europea, di predisporre il parere sul tema "Flussi migratori in Europa" e d'incaricare la Commissione 7 "Istruzione, formazione professionale, cultura, gioventù, sport, diritti dei cittadini" di preparare i lavori in materia;

visto il contributo della Commissione 5, in seguito alla riunione tenutasi il 6 settembre 1999 (Relatore: Von Plüskow, D, PES);

visto il progetto di parere (CdR 227/99 riv. 2) adottato dalla Commissione 7 il 1o ottobre 1999 (Relatore: Distaso, I, EPP),

ha adottato all'unanimità il 18 novembre 1999 nel corso della 31a sessione plenaria il seguente parere:

1. Introduzione

1.1. Gli anni '90 sono stati per lo più caratterizzati da un forte aumento dell'immigrazione verso gli Stati membri dell'Unione europea. Si calcola che il fenomeno riguardi diversi milioni di persone. In molti Stati membri l'aumento dell'immigrazione è stato la principale causa dell'incremento della popolazione.

1.2. Le cause che hanno determinato il forte aumento dell'immigrazione verso gli Stati membri sono da ricondurre soprattutto ai seguenti eventi:

- forte aumento demografico soprattutto nei paesi situati sul confine meridionale dell'Unione europea e della riva sud-est del Mediterraneo;

- dissoluzione della cortina di ferro e dell'Unione sovietica, ecc ...;

- dissoluzione della Iugoslavia e conseguenze per l'area dei Balcani e il resto dell'Europa;

- il forte aumento dell'immigrazione verso gli Stati membri ha avuto e continua talvolta ad avere gravi conseguenze per gli enti locali e regionali. Le Amministrazioni locali e regionali europee, in quanto livelli di governo più vicini all'impatto determinato dai flussi migratori, ritengono di dovere partecipare ai processi decisionali dei Governi centrali e degli organismi sovranazionali che riguardano politiche di intervento rivolte alla gestione del fenomeno in parola.

1.3. Più specificamente, la Regione Puglia ed il Congresso dei Poteri locali e regionali (CPLRE) del Consiglio d'Europa hanno organizzato, a Bari, nei giorni 2 e 3 ottobre 1997, la Conferenza internazionale "Le Comunità locali e regionali di fronte ai flussi migratori mediterranei, dall'intolleranza allo sviluppo".

1.4. Tale iniziativa, rivolta a sensibilizzare l'opinione pubblica ed i Governi nazionali e locali, ha prodotto specifica Dichiarazione finale ed il coinvolgimento dell'Assemblea plenaria del CPLRE che, sulla base di un Rapporto presentato dalla Regione Puglia, ha approvato la Risoluzione n. 69/98 e la Raccomandazione n. 50/98 trasmessa al Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa.

1.5. In tali documenti, in cui si è preso atto della gravità e della complessità del fenomeno e del lungo periodo temporale in cui lo stesso si manifesterà, è stata immaginata una vera e propria strategia, rivolta ad affrontare tale fenomeno che investirà tutta l'Europa, con un impatto, più immediato, sulle regioni della riva nord del Mediterraneo che potrebbe, se, non adeguatamente gestito, determinare forme di intolleranza, xenofobia ed alimentare la malavita organizzata, con gravi riflessi sull'ordine pubblico.

1.6. Più specificamente, il CPLRE nella raccomandazione n. 50/98 ha rivolto un appello all'Unione europea affinché "essa contribuisca alla fissazione di regole comuni a proposito dei flussi migratori nel bacino mediterraneo e riconosca il carattere frontaliero delle comunità territoriali mediterranee nel momento in cui queste intraprendono delle azioni di cooperazione transfrontaliera o interterritoriale allo scopo di promuovere dei progetti concreti d'accoglienza degli immigrati e di sviluppo dei paesi d'origine".

1.7. Il problema è complicato dal fatto che le statistiche in materia sono lungi dal consentire la definizione di un quadro esatto della situazione. È noto che un gran numero di casi di immigrazione clandestina sfuggono ai controlli e che il fenomeno esiste in tutti gli Stati membri. Occorre a breve termine rendere più efficienti i controlli ai confini e potenziare le azioni di polizia nei confronti di coloro che, all'interno degli Stati membri, sono dediti allo sfruttamento dell'immigrazione clandestina. L'immigrazione clandestina sembra avere dimensioni notevolmente più ampie negli Stati membri situati a sud dell'Unione europea. Ciò è in parte dovuto alla vicinanza di questi ai paesi del Magreb, dove la pressione demografica è molto forte, ed all'area dei Balcani colpita dalla recente crisi e, in parte, alla situazione geografica che rende particolarmente difficili i controlli.

2. Osservazioni generali

2.1. Il Comitato delle regioni intende partecipare, più attivamente, ai richiamati processi decisionali dell'Unione europea, in considerazione del fatto che le tematiche che interessano gli immigrati rientrano nella competenza sia degli Stati membri che delle amministrazioni regionali e locali, a seconda dei diversi articolati aspetti con cui vengono considerate le persone immigrate.

2.2. L'Unione europea che, sulla base delle modifiche ed integrazioni introdotte dal Trattato di Amsterdam, può svolgere un ruolo significativo sia in termini di studi e ricerche che in termini legislativi, potrebbe ricondurre ad unità le azioni singolarmente intraprese dai singoli Stati, in ordine ai flussi migratori, tanto al fine di creare un ordine europeo per una ripartizione giusta e ragionevolmente equa delle persone alla ricerca di accoglienza, partendo dalla distinzione, in linea di principio, tra rifugiati che rientrano e quelli che non rientrano nella Convenzione di Ginevra. In questa prospettiva, il Comitato delle regioni accoglie il piano d'azione del Consiglio e della Commissione, approvato dal Consiglio europeo a Vienna l'11 ed il 12 dicembre 1998, per l'applicazione delle disposizioni del Trattato di Amsterdam che menziona tra l'altro lo sviluppo di una strategia globale in materia di migrazione. Inoltre il CdR sostiene espressamente le recenti decisioni adottate dal Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, le quali pongono in primo piano la necessità di sviluppare una politica comune in materia di asilo e di migrazione nell'UE.

2.3. La necessità di intervenire, con ogni urgenza, per assicurare la gestione dei flussi migratori in Europa è determinata dal fatto che tale azione è a salvaguardia dei diritti fondamentali dei cittadini e propedeutica a combattere il razzismo, la xenofobia, l'emarginazione sociale. I flussi migratori verso l'Europa e al suo interno costituiscono un processo normale e auspicabile che può arrecare beneficio ai paesi e alle regioni di accoglienza per tutta una serie di motivi, in particolare di ordine culturale, demografico ed economico. Nelle decisioni del 15 e 16 ottobre 1999, il Consiglio europeo constata quindi a ragione che il controllo di tali flussi migratori spetta all'intera Unione e che va attuato in maniera solidale, con l'inclusione dei seguenti elementi:

- cooperazione con i paesi di origine;

- un regime comune UE in materia di asilo;

- il trattamento equo dei cittadini di paesi terzi.

2.4. Si ha motivo di ritenere che l'approccio da assicurare alla tematica debba partire da una visione globale del fenomeno, cercando di non confondere la patologia con la sintomatologia.

2.5. Di certo i flussi migratori sono la manifestazione di patologie articolate e complesse quali la povertà endemica, le situazioni di degrado economico e sociale, le tensioni etniche, le persecuzioni politiche e le discriminazioni di carattere sessuale, la inadeguata sicurezza dei cittadini determinata da una fragilità delle istituzioni, il predominio della malavita organizzata sul tessuto sociale.

2.6. Sono queste tutte patologie che concorrono ad alimentare i flussi migratori, resi più consistenti da fattori destabilizzanti quali la crisi balcanica e da un incremento demografico, specie nella riva sud del Mediterraneo, cui non corrispondono adeguati processi di sviluppo.

2.7. L'Unione europea, per raggiungere risultati apprezzabili in tale ambito, deve poter intervenire, con ogni utile risorsa, finanziaria e non, non solo con terapie di mantenimento a tutela della sicurezza dei Paesi membri, ma anche con articolate terapie capaci di aggredire le patologie innanzi evidenziate.

2.8. Si tratta di spezzare un circolo vizioso che alimenta, tra l'altro, i flagelli del nostro tempo, ben presenti nei paesi dell'Unione, quali la prostituzione, anche minorile, il commercio di organi, la diffusione delle sostanze stupefacenti.

2.9. Tanto perché soltanto intervenendo energicamente sulle patologie che generano i flussi migratori, gli stessi potranno essere ricondotti a livelli fisiologici.

3. Osservazioni specifiche

3.1. È di ogni evidenza che per gestire il fenomeno dei flussi migratori non si può che agire su due fronti. Il primo è quello delle aree di immigrazione; il secondo è quello delle aree di emigrazione.

3.2. Le aree di immigrazione

Si tratta di assicurare in tali aree:

a) politiche di accoglienza anche per far fronte ad una emergenza nell'emergenza determinata dalla crisi dei Balcani, dalla situazione del Kosovo, soprattutto nelle regioni di frontiera nelle quali è urgente potenziare la "prima accoglienza";

b) politiche di integrazione per sottrarre alla malavita organizzata gli immigrati e per inserire gli stessi in circuiti virtuosi, da potenziare in tutte le regioni d'Europa, sulla base di intese tra Unione europea, governi centrali e governi locali e regionali.

3.3. Al fine di ben calibrare tali politiche è necessario, in via prioritaria, assicurare uno specifico approfondimento in ordine alle diverse categorie di rifugiati che qui di seguito si riportano:

- I richiedenti asilo

Le persone la cui domanda d'asilo è in attesa di una risposta o che altrimenti sono registrati come richiedenti asilo presso il governo che li ospita o presso l'ACNUR (Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati).

- I rifugiati con status umanitario

Le persone in cerca di protezione che non soddisfano i criteri per ottenere lo status di rifugiati previsti dalle Convenzioni sui rifugiati, ma ai quali viene concesso un permesso di soggiorno temporaneo. L'obiettivo dovrebbe essere quello di definire un unico meccanismo per il trattamento equo dei rifugiati appartenenti a questa categoria, superando i molti, diversi livelli di status umanitario attualmente applicati negli Stati dell'Unione.

- Gli sfollati interni ad un paese

Le persone sfollate nel loro stesso paese, che, comunque, rappresentano un fenomeno limitato nel contesto degli Stati membri.

- Gli immigrati illegali

Persone che sfuggono alle statistiche ufficiali, che sono facile preda di organizzazioni malavitose e che rappresentano un fenomeno "sommerso" di grande dimensione.

3.4. La complessità del fenomeno, l'articolazione delle diverse componenti che lo alimentano, impongono al Comitato delle regioni più che di ricercare una opzione in via autonoma da portare all'attenzione della Commissione, del Consiglio e dello stesso Parlamento europeo, di costituire un gruppo di lavoro, a termine, composto da rappresentanti ed esperti delle proprie Commissioni 5 e 7 che, con un coordinamento appropriato e regolare con la Commissione europea, assicurino ogni utile contributo nello specifico processo decisionale già in atto.

3.5. Aree di emigrazione

3.5.1. Al di là delle politiche di accoglienza e di integrazione appena richiamate, tutte urgenti, essenziali, doverose, occorre immaginare processi di sviluppo per le aree di emigrazione.

3.5.2. È necessario intervenire con azioni, nei settori e sul territorio, anche attraverso il coinvolgimento dell'imprenditoria europea, più vicina a tali aree, attraverso politiche di cooperazione.

3.5.3. Si tratta di immaginare un programma globale che dovrebbe assicurare lo sviluppo locale attraverso la promozione di microimprese, la organizzazione dei servizi per la salute e l'educazione.

3.5.4. Ma occorre, anche, dispiegare ogni utile energia per rafforzare il sistema delle autonomie, sostenere i processi democratici, per creare quelle condizioni essenziali perché le politiche di sviluppo possano essere attuate rispettando il principio di sussidiarietà.

3.5.5. Tanto anche al fine di assicurare in tali aree un adeguato controllo sociale e di impedire che azioni di sostegno allo sviluppo, promosse dalla comunità internazionale, possano tradursi in benefici per le organizzazioni criminali.

3.5.6. Molteplici iniziative sono state assunte da parte degli organi dell'Unione europea che confermano la preoccupazione per un fenomeno complesso e di grandi dimensioni, al quale occorre assicurare un'adeguata risposta anche sulla base dei nuovi spazi operativi offerti dal Trattato di Amsterdam.

3.6. Azione dell'Unione europea

3.6.1. Il Comitato delle regioni ha preso atto, più specificamente, delle seguenti recenti iniziative dell'Unione europea:

- la proposta di decisione del Consiglio relativa ad un programma d'azione comunitario a favore dell'inserimento dei rifugiati(1);

- l'azione comune adottata dal Consiglio in base all'art. K3 del Trattato sull'Unione europea, e la relativa proposta presentata dalla Commissione in ordine alle misure di sostegno per l'accoglienza ed il rimpatrio volontario dei rifugiati, degli sfollati e dei richiedenti asilo(2);

- creazione di un gruppo ad alto livello "Asilo e migrazione" (7-8 dicembre 1998);

- il progetto di azione comune per la "istituzione di un sistema di allarme rapido" per la trasmissione di informazioni riguardanti l'immigrazione clandestina e le reti criminali di passatori adottata dal Consiglio ai sensi dell'articolo K3 del Trattato sull'Unione europea(3);

- le iniziative assunte in materia di immigrazione e di asilo ed il coinvolgimento su tali materie dello stesso Parlamento europeo, alla sessione plenaria di aprile 1999;

- i lavori in corso per armonizzare la gestione delle richieste di asilo e di accoglienza dei rifugiati sia dal punto di vista della procedura, sia della sostanza.

3.6.2. Tali iniziative, però, evidenziano il carattere dell'emergenza, l'attenzione ad alcuni aspetti della tematica, non sembrano raccordate ad una visione d'insieme. Il Comitato accoglie con favore le decisioni adottate a Tampere concernenti una nuova politica europea comune in materia di asilo, le nuove misure contro la criminalità organizzata e il rinnovato impegno a creare, da un lato, i presupposti per una nuova strategia in materia di migrazione e, dall'altro, a mettere in atto i principali elementi di tale politica nel quadro di una strategia globale. Il dialogo attivo all'interno del gruppo di lavoro misto composto da membri Commissione 5 e Commissione 7 del Comitato delle regioni e rappresentanti della Commissione europea può favorire l'elaborazione di tale strategia.

3.6.3. Tanto impone di passare, anche in questo campo, dalla cultura dell'emergenza alla cultura della programmazione (che significa valutare, anche, la portata di interventi per eventi imprevedibili e prevedere per questi un adeguato fondo per azioni urgenti ed indifferibili), peraltro auspicata nella stessa comunicazione della Commissione del 23 febbraio 1994(4)"Sulle politiche di immigrazione e di asilo". In tale comunicazione la Commissione ha richiamato la necessità di pervenire ad un approccio globale articolato intorno a tre elementi distinti ma interconnessi:

- agire sulla pressione migratoria;

- tenere sotto controllo i flussi migratori;

- consolidare le politiche di integrazione a favore degli immigrati in soggiorno legale.

3.6.4. In tale rinnovato contesto potrebbero ricercarsi tutte le sinergie possibili tra gli attori dalla cooperazione, dai governi agli enti locali, dalle organizzazioni non governative alla imprese, dalle università ai riferimenti vitali della società civile.

3.6.5. Tanto al fine di perseguire l'obiettivo prefigurato che è quello di assicurare per le aree di emigrazione un adeguato sviluppo finalizzato a riportare i flussi migratori a livelli fisiologici, con terapie curative e non sintomatologiche.

3.6.6. Per la stabilizzazione dei Balcani, prendendo atto delle azioni intraprese dalle Nazioni Unite, dall'Unione europea e dall'OSCE (Organisation for Security and Co-operation in Europe) che sicuramente determineranno effetti positivi sul fenomeno, il Comitato delle regioni ritiene di dovere sostenere ulteriormente le stesse attraverso, ad esempio, i programmi di finanziamento per la realizzazione del Corridoio n. 8 ed altre iniziative in tal senso. Tanto al fine di avviare un processo di sviluppo nell'area e per assicurare intorno a quest'asse una politica di integrazione dei paesi balcanici all'Unione europea, in grado, sicuramente, di dispiegare un benefico effetto sui flussi migratori in atto.

3.6.7. Se si riuscisse a compiere uno studio sul costo del non intervento o di inadeguati interventi per il superamento delle cause che determinano il fenomeno dei flussi migratori, sicuramente la comunità internazionale e l'Unione europea avrebbero una ulteriore motivazione per definire ed attuare un programma di investimento per le aree di emigrazione. È auspicabile, pertanto, un rafforzamento delle "politiche frontaliere" e la possibilità, soprattutto per le regioni di frontiera di concorrere alla definizione ed attuazione delle politiche di sviluppo.

3.6.8. Il Comitato delle regioni è consapevole che una forte politica di solidarietà trasformerebbe i "flussi migratori" da problema in una risorsa per l'Europa.

4. Conclusioni

4.1. Quanto sopra dimostra la complessità delle questioni legate alla migrazione. Esse sono spesso di grande rilievo per gli enti locali e regionali che quasi sempre devono, in ultima analisi, applicare le decisioni in materia di migrazione adottate a livello nazionale. Di conseguenza, è estremamente importante che la Commissione e il Parlamento europeo consultino il Comitato delle regioni sui flussi migratori e sulle proposte della Commissione al riguardo che hanno un impatto sugli interessi e sulle competenze degli enti locali e regionali. Oltre a questa raccomandazione, il Comitato delle regioni ritiene dover segnalare il perseguimento dei seguenti obiettivi specifici rivolti ad assicurare la gestione dei flussi migratori:

a) promozione, su auspicabile iniziativa da parte della Commissione, di una conferenza da riservare a rappresentanti dei governi nazionali e regionali, delle istituzioni locali e delle organizzazioni non governative al fine di definire, nell'ambito di una strategia globale, utili orientamenti e specifiche azioni per un programma finalizzato al sostegno dei progetti di accoglienza e di integrazione nelle aree di immigrazione e di progetti di sviluppo nelle aree di emigrazione;

b) definizione, da parte della Commissione di un programma rivolto a migliorare lo scambio di informazioni, anche attraverso la realizzazione di specifici seminari relativi alle molteplici cause che alimentano i flussi migratori, ed avendo riguardo, in particolare, ai sistemi sanitari e di sicurezza sociale degli Stati membri;

c) realizzazione di una rete informativa, articolata sul territorio dell'Unione, nei paesi candidati e nelle aree di emigrazione per lo studio ed il monitoraggio dei flussi migratori, anche attraverso un più forte raccordo tra i centri esistenti ed il costituendo Osservatorio, anche quale strumento per l'elaborazione di specifiche politiche di intervento, promosso dalla regione Puglia e dal CPLRE - Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d'Europa -(Risol. n. 69/98). Tanto, anche, con riferimento alle valide iniziative varate dalla Commissione in cooperazione, in particolare, con Eurostat;

d) costituzione di un gruppo di lavoro, a termine, composto da componenti ed esperti delle Commissioni 5 e 7 del Comitato delle regioni, in appropriato coordinamento con la Commissione, al fine di assicurare un raccordo tra le istanze dei governi locali e regionali e le iniziative in atto della stessa Commissione e degli Stati membri, anche al fine di preparare adeguatamente la conferenza di cui al punto a);

e) potenziamento degli Accordi Euromediterranei, rafforzamento delle politiche di cooperazione frontaliere e creazione di un fondo da riservare per interventi, urgenti ed indifferibili, a difesa delle frontiere dell'Unione e per la "prima accoglienza";

f) necessità che il Consiglio e il Parlamento europeo tengano conto della Convenzione dell'ONU sui diritti del fanciullo nell'ambito dei lavori di armonizzazione della gestione delle richieste di asilo e di accoglienza dei rifugiati attualmente in corso.

Bruxelles, 18 novembre 1999.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Manfred DAMMEYER

(1) COM(1998) 731 def. 98/0356 (CNS).

(2) COM(1998) 733 def.

(3) 99/0909 (CNS).

(4) COM(94) 23 def.