COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO in applicazione dell'articolo 251, paragrafo 2, secondo comma del trattato CE relativa alla Posizione comune del Consiglio sulla proposta modificata di direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio relativa agli impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi e i residui del carico

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO

1. Iter del dossier:

Proposta trasmessa al Consiglio il: 20.07.1998

Parere del Parlamento europeo (prima lettura) espresso il: 11.02.1999

Proposta modificata adottata dalla Commissione il: 19.04.1999

Conferma della prima lettura del Parlamento da parte del nuovo Parlamento: 16.09.1999

Posizione comune adottata il: 08.11.1999

Parere del Comitato economico e sociale espresso il : 24.03.1999

Parere del Comitato delle regioni: 11.03.1999

2. Finalità della proposta della Commissione:

La proposta della Commissione ha la finalità di ridurre l'inquinamento marino mediante la predisposizione di adeguati impianti portuali di raccolta per i rifiuti in tutti i porti dell'UE, compresi quelli per le imbarcazioni da diporto. Essa prevede anche strumenti per garantire che tutte le navi, comprese le navi da pesca e le imbarcazioni da diporto, che attraccano in questi porti usino gli impianti previsti. Questi strumenti comprendono, inter alia requisiti di notifica, obblighi di consegna, regole sulla convergenza dei sistemi di tariffazione e procedure di controllo armonizzate.

La proposta fa riferimento agli obblighi internazionali vigenti già sottoscritti da tutti gli Stati membri nell'ambito della Convenzione internazionale sulla prevenzione degli inquinamenti da parte delle navi (1973) e del Protocollo correlato del 1978 (Marpol 73/78) ma va un passo oltre e cioè tratta in dettaglio le responsabilità pratiche, giuridiche e finanziarie tra i diversi soggetti coinvolti nella consegna di rifiuti e residui nei porti.

3. Commenti sulla posizione comune:

3.1 Osservazioni generali sulla posizione comune

In prima lettura il Parlamento europeo ha adottato 18 emendamenti alla proposta iniziale della Commissione. La Commissione ha accolto 8 di questi emendamenti, alcuni in parte, altri riprendendone i principi principali o previa una riformulazione e ha modificato la sua proposta iniziale in conseguenza. Gli emendamenti - o perlomeno i loro principi di base - accettati dalla Commissione sono coerenti con l'obiettivo della proposta iniziale e la migliorano precisandone le disposizioni.

La Commissione non ha potuto accogliere gli altri emendamenti per i motivi esposti nella relazione sulla proposta modificata (COM (1999) 149 def.) e oralmente dal Commissario Neil Kinnock alla seduta plenaria del Parlamento europeo dell'11 febbraio 1999.

Il Consiglio ha adottato una posizione comune su un testo che contiene la sostanza della maggior parte degli emendamenti inseriti nella proposta modificata della Commissione nonché alcune disposizioni supplementari. Si tratta di un compromesso equilibrato tra i diversi desiderata degli Stati membri che mantiene però il fulcro della proposta della Commissione.

3.2 Esito degli emendamenti del Parlamento europeo, prima lettura:

Considerandi:

- Tre degli emendamenti del Parlamento europeo inclusi nella proposta modificata della Commissione erano aggiunte ai considerandi. Il Consiglio ne ha accettato due (il riferimento alla Convenzione di Helsinki e il riferimento ai vantaggi di un sistema di informazione per valutare l'attuazione della direttiva. La terza aggiunta, relativa all'emendamento dell'articolo 12, paragrafo 3 non è stata accolta essendo stato giudicato preferibile inserirla sotto forma di una dichiarazione nel verbale del Consiglio. Di conseguenza il considerando 22 bis è soppresso e l'accordo tra gli Stati membri e la Commissione di cooperare per stabilire criteri comuni di identificazione delle navi che producono quantità ridotte di rifiuti si trova ora sotto forma di una dichiarazione nel verbale del Consiglio. La Commissione può accettare questa modifica.

Emendamento articolo 3:

- La Commissione ha accolto di massima questo emendamento a condizione di riformularlo per allinearlo con il testo della Marpol 73/78 (articolo 12, paragrafo 1; lettera i) della proposta modificata). Il Consiglio ha però preferito trattare la questione delle navi esentate mediante una dichiarazione nel verbale del Consiglio data la posizione speciale delle navi militari nella legislazione comunitaria e le difficoltà di far applicare la disposizione proposta. La Commissione accetta questi argomenti e ritiene che la dichiarazione del Consiglio sarà sufficiente a garantire che anche le navi con immunità sovrana e che battono bandiera di Stati membri dovrebbero conformarsi al regime di smaltimento dei rifiuti.

Emendamenti articolo 11:

- Circa l'emendamento del Parlamento all'articolo 11, paragrafo 3 sulle conseguenze dell'inosservanza della direttiva, sia la Commissione che il Consiglio hanno convenuto con il Parlamento che il collegamento delle ispezioni alle operazioni di carico/scarico o imbarco dei passeggeri può essere eccessivo. Nella sua proposta modificata la Commissione aveva ripreso la formulazione proposta dal Parlamento ma il Consiglio ha ritenuto inopportuna in questo contesto un'ispezione più dettagliata ai sensi della direttiva 95/21/CE in quanto comporta varie verifiche attinenti esclusivamente alla sicurezza. Un riferimento a tale direttiva è stato giudicato inopportuno dato che le ispezioni sui rifiuti non sono sempre effettuate da funzionari di controllo dello Stato di approdo. La Commissione accetta questa argomentazione e accetta anche che un riferimento al divieto di lasciare il porto fino allo svolgimento di un esame corretto sia un deterrente sufficiente e un meccanismo di controllo se abbinato al regime di sanzioni previsto nell'articolo 13.

Emendamenti articolo 12:

- Circa la proposta di inserire un nuovo paragrafo 3 bis sui criteri comunitari per le navi non inquinanti, la proposta modificata della Commissione conteneva una disposizione al riguardo anche se notevolmente rimaneggiata. Il Consiglio ha accettato il principio di perseguire questi criteri ma ha ritenuto più opportuno inserirlo nel verbale sotto forma di una dichiarazione che è allegata alla posizione comune. La Commissione è d'accordo su questo modo di procedere.

Emendamenti nuovo articolo 17bis:

- Il Parlamento aveva espresso timori circa la copertura dei fanghi fognari e la mancanza di una definizione dell'adeguatezza nella proposta iniziale di direttiva e aveva proposto di inserire un riferimento all'aggiornamento della direttiva non appena chiarite le corrispondenti questioni a livello internazionale, in sede IMO. Per le acque fognarie la Commissione ha accettato in linea di principio e ha proposto un nuovo articolo 15, paragrafo 3 nella sua proposta modificata. Il Consiglio ha accettato il principio ma ha deciso di compiere un ulteriore passo rendendo la copertura delle sostanze dell'allegato IV della Convenzione di Marpol 'automatica' dopo l'entrata in vigore dell'allegato IV. Ciò scaturisce dagli emendamenti agli articoli 2, paragrafo 3 e 16, paragrafo 1 della posizione comune ed è sostenuto dalla Commissione. Circa la definizione dell'adeguatezza, il Comitato per la protezione dell'ambiente marino dell'IMO ha concluso i suoi lavori al riguardo durante la delibera della presente proposta in seno al gruppo di lavoro del Consiglio. Nella posizione comune si è cercata la coerenza con l'approccio IMO e ciò è stato realizzato nel testo emendato dell'articolo 4. La Commissione sostiene questi emendamenti.

Emendamento allegato I:

- Sia la Commissione che il Consiglio hanno accettato il principio di far riferimento ad un regolamento CE anziché alle norme ISO per indicare un regime di gestione ambientale, tanto più che il nuovo riferimento non altera la finalità della disposizione, date le similarità dei due regimi di gestione ambientale. Bisogna comunque garantire che un regime di eco-gestione e di audit basato sulla partecipazione volontaria non venga reso obbligatorio o "quasi-obbligatorio" in questo contesto. La Commissione e il Consiglio hanno pertanto mantenuto la stesura originaria della proposta ("si presume che sussista conformità ....") pur accettando il cambiamento di riferimento al regolamento EMAS.

3.3 Nuove disposizioni introdotte dal Consiglio e relativa posizione della Commissione:

Considerandi:

- Il Consiglio ha modificato e riformulato i considerandi conformemente al testo della posizione comune e in chiave di razionalizzazione. La Commissione è d'accordo su questo operato per motivi di coerenza e chiarezza.

Articolo 2:

- A parte modifiche editoriali e il rimaneggiamento della definizione dei "rifiuti prodotti dalla nave", trattata nella sezione precedente, il Consiglio ha cambiato due definizioni. La prima è la definizione di "navi" dove l'inserimento delle parole "che opera nell'ambiente marino" esclude nel campo di applicazione della direttiva le navi delle vie di navigazione interna e, attraverso l'articolo 3, i porti usati unicamente da queste navi. L'altro cambiamento riguarda i "porti". La nuova definizione mira a evitare gli elementi tautologici della definizione iniziale e chiarire la copertura più in dettaglio. In sostanza non sono previste differenze in quanto entrambe le definizioni garantiscono una copertura molto ampia dei porti, compresi i terminali e quelli per le imbarcazioni da diporto. La Commissione accoglie con favore questi chiarimenti.

Articolo 3:

- Le parole "comprese le navi da pesca e le imbarcazioni da diporto" nel paragrafo 1 sono state inserite per rafforzare la posizione secondo cui queste imbarcazioni sono "navi" ai sensi della direttiva. Non è stato ritenuto necessario mantenere i termini "tranne se espressamente previsto altrimenti". L'aggiunta al paragrafo 2 garantisce che i porti usati soltanto da imbarcazioni delle vie di navigazione interna o da navi che godono immunità sovrana siano esclusi dal campo di applicazione della direttiva. Ciò segue la logica della Convenzione Marpol 73/78. La Commissione può accettare questa precisazione che deriva da considerazioni giurisdizionali ma ritiene che anche i porti esclusivamente usati da questo tipo di navi dovrebbero fornire impianti di raccolta per i rifiuti, tramite la dichiarazione degli Stati membri che fa parte della posizione comune.

Articolo 4:

- Il Consiglio ha deciso di collegare l'obbligo di fornire impianti di raccolta rispondenti alle esigenze di navi che utilizzano normalmente il porto, per evitare requisiti eccessivi per i porti. La precisazione sull'adeguatezza al paragrafo 2 è legata a sviluppi successivi presso l'Organizzazione marittima internazionale e alla necessità di armonizzare per quanto possibile i concetti europei con quelli internazionali. I cambiamenti nel terzo paragrafo rinviano l'obbligo di garantire una corretta notifica delle inadeguatezze degli impianti agli Stati membri anziché ai comandanti delle navi. La Commissione accetta questi cambiamenti perché aggiungono chiarezza senza alterare la sostanza della sua proposta iniziale.

Articolo 5:

- Il Consiglio ha aggiunto alcune disposizioni all'articolo 5 per precisare il testo. Il nuovo testo nel primo paragrafo rafforza l'obbligo di consultare le parti interessate, compresi gli utenti, al momento di predisporre il piano di raccolta e gestione dei rifiuti. Nella proposta iniziale questo processo di consultazione era trattato soltanto in allegato e l'aggiunta costituisce pertanto un rafforzamento. La Commissione accetta l'aggiunta in quanto essa sostiene e rafforza gli obiettivi della sua proposta iniziale.

- Il nuovo paragrafo 2 mira ad evitare oneri ingiustificati ai porti consentendo l'elaborazione dei piani in un contesto regionale, ove ciò sia necessario per motivi di efficienza. Per la Commissione si tratta di una buona soluzione per i piccoli porti in prossimità dotati eventualmente di strategie comuni di gestione dei rifiuti e per i quali l'onere amministrativo di una pianificazione individuale potrebbe essere sproporzionato. Per la Commissione resta però imperativo che questa disposizione non sia sviata o interpretata erroneamente in modo da diminuire l'esercizio nazionale di gestione dei rifiuti a seguito di un numero limitato di piani regionali relativi all'intera fascia costiera. Essa sottolinea pertanto l'importanza della disposizione che specifica per 'ogni singolo porto' e ritiene che l'opzione di una pianificazione regionale debba essere principalmente limitata a porti piccoli, situati in prossimità.

Articolo 6:

- Il Consiglio ha specificato due disposizioni riguardanti l'obbligo di notifica preventiva per le navi. L'aggiunta alla fine del primo paragrafo chiarisce che il ricevente può anche essere l'operatore dell'impianto di raccolta e che in questo caso questa persona dovrebbe trasmettere l'informazione all'autorità pertinente. A giudizio della Commissione questa opzione era stata ripresa nella sua proposta iniziale ma essa non si oppone alla precisazione proposta dal Consiglio. L'altro cambiamento riguarda la precisazione al paragrafo 2 sul periodo durante il quale l'informazione deve essere conservata a bordo. Secondo la Commissione questa precisazione è un miglioramento ed essa concorda col Consiglio che la sua conservazione a bordo fino al porto di approdo successivo rappresenti una durata adeguata. È possibile tracciare la storia dello smaltimento dei rifiuti su periodi più lunghi mediante i registri delle navi concernenti idrocarburi e spazzatura.

Articolo 7:

- Il Consiglio ha introdotto alcune nuove disposizioni all'articolo 7, paragrafo 2 sugli obblighi di consegna delle navi. La modifica dei termini nella prima frase del paragrafo indica l'esistenza di un diritto per le navi a procedere verso il successivo porto se le condizioni sono soddisfatte mentre secondo il testo precedente, spettava agli Stati membri dare l'autorizzazione in ogni singolo caso. Poiché l'ultimo approccio potrebbe portare a un onere amministrativo ingiustificato per le navi e per le autorità, la Commissione considera questa precisazione un miglioramento. Alcune parole aggiunte alla fine della frase precisano ulteriormente che lo spazio previsto per lo stoccaggio dei rifiuti deve essere specificatamente dedicato a tal fine e che è importante la quantità totale dei rifiuti e non soltanto la parte che si accumulerà successivamente.

- La seconda frase nel paragrafo 2 è nuova e prevede misure di precauzione supplementari da parte degli Stati di approdo nel caso in cui la nave abbia una capacità di stoccaggio dei rifiuti sufficienti ma tuttavia, a causa del suo itinerario futuro ponga un rischio per l'ambiente marino. Secondo la Commissione, il rischio che i rifiuti siano scaricati in mare dovrebbe essere il punto cruciale in questo contesto.

- La Commissione ritiene che il terzo paragrafo che è stato anche inserito dal Consiglio, sia importante alla luce dei cambiamenti apportati al secondo. Il terzo paragrafo garantisce che gli Stati membri possono optare per requisiti di consegna più severi se essi sono adottati in conformità del diritto internazionale. Da un lato ciò significa che la direttiva non impedisce agli Stati membri di attuare norme regionali per la raccolta più rigorose se esse sono approvate a livello internazionale, come l'emendamento dell'allegato IV della Convenzione 1974/1992 di Helsinki riguardante il Mar Baltico. D'altra parte significa che ogni obbligo di consegna non corrispondente o conforme al diritto internazionale non avrà tali effetti.

Articolo 8:

- Al paragrafo 8.2.a, il termine "in maniera consistente" è stato soppresso dal principio di contributo da parte di tutte le navi che approdano in un porto a costi degli impianti di raccolta, a prescindere dalla consegna effettiva. In prima lettura il Parlamento aveva proposto un emendamento al riguardo secondo cui almeno il 90% dei costi di raccolta dei rifiuti dovevano essere recuperati mediante contributi da tutte le navi. Questo emendamento non aveva ricevuto il sostegno dalla Commissione in quanto a suo parere esso non teneva sufficientemente conto della necessità di soluzioni diverse nei vari porti e Stati membri.

- Anche il Consiglio ha ritenuto necessario un approccio più flessibile per il regime impositivo senza tuttavia ledere i principi fondamentali dell'articolo sui regimi tariffari (ossia che tutte le navi devono contribuire ai costi e che il regime tariffario non deve fornire incentivi agli scarichi di rifiuti in mare). La posizione comune rappresenta un delicato equilibrio tra le varie posizioni degli Stati membri al riguardo. La Commissione ritiene che il sistema di tariffazione debba consentire una certa flessibilità e che l'aspetto più importante di questo articolo sia la tutela dei due principi sopra menzionati. Essa ha accettato la posizione comune a titolo di compromesso, anche tenendo presente la dichiarazione comune di cui più avanti. La Commissione ritiene inoltre che le implicazioni pratiche tra la stesura originaria e quella della posizione comune siano abbastanza limitate.

- La proposta del Parlamento di includere un nuovo paragrafo sulle misure di controllo qualora il regime impositivo incidesse negativamente sulla concorrenza non è stata accettata dalla Commissione. A parte le difficoltà pratiche di valutare gli effetti negativi sulla concorrenza sulla base di un elemento (minore) degli oneri portuali complessivi, la proposta era inaccettabile per motivi formali: se si dovessero verificare effettivi problemi di concorrenza, la Commissione può usare i poteri che le sono conferiti dal trattato. D'altro lato, sia il Consiglio che la Commissione condividono le preoccupazioni del Parlamento secondo cui un sistema di tariffazione che non scoraggi sufficientemente gli scarichi in mare può avere effetti ambientali negativi e che un sistema di tariffazione troppo flessibile può avere impatti indesiderati sui flussi di rifiuti nella Comunità. La posizione comune comprende pertanto una dichiarazione del Consiglio e della Commissione da mettere a verbale secondo cui qualora tali effetti dovessero verificarsi, sarà presentata una proposta per modificare la direttiva.

- A parte quanto sopra, all'articolo 8 sono state apportate soltanto modifiche editoriali. La soppressione di 10 parole nella prima frase del paragrafo 2 deriva dall'ipotesi che per definizione un'imposta difficilmente avrà l'effetto di incoraggiare la consegna. Il cambiamento di stesura alla lettera b) deriva dalla soppressione del termine "in maniera consistente" alla lettera a) e mira a sottolineare la posizione neutrale dell'articolo circa il rapporto tra la quota fissa e quella variabile dell'imposta. La Commissione può accettare queste modifiche.

Articolo 9:

- Nell'articolo sulle esenzioni il Consiglio ha deciso di fare un riferimento specifico al primo paragrafo dell'articolo 7 anziché all'intero articolo. Ciò per precisare che nessuna esenzione può avere l'effetto di consentire ad una nave che non disponga di una sufficiente capacità di stoccaggio dei rifiuti, di proseguire il viaggio. Le modifiche al secondo paragrafo precisano che gli Stati membri non devono informare la Commissione individualmente in merito a ciascuna esenzione e che al riguardo è sufficiente un sistema di notifica meno burocratico. La Commissione può accettare queste modifiche in quanto esse precisano le idee contenute nella sua proposta iniziale.

Articolo 11:

- A parte il cambiamento nel regime di applicazione, descritto alla sezione precedente, all'articolo 11 sono state apportate soltanto modifiche editoriali. L'unica alterazione che comporta un cambiamento di termini è l'ampliamento della portata dell'esame al paragrafo 2, secondo trattino dove le "imprecisioni" nell'informazione di notifica sono state ampliate per comprendere "altre ragioni per ritenere che la nave non ottemperi ai requisiti della direttiva". La Commissione accoglie con favore queste modifiche apportate all'articolo 11 in quanto lo rendono a suo parere più chiaro.

Articolo 12:

- Il Consiglio ha deciso di sopprimere la lettera g) dell'articolo 12 che prevedeva un corretto indennizzo delle navi che pur essendo conformi alla direttiva subiscano ritardi ingiustificati dovuti all'inadeguatezza degli impianti portuali di raccolta. Per giustificare questa soppressione, si è fatto valere che le procedure legali esistenti consentono in qualsiasi caso alle navi di ricevere un indennizzo e che questo sottoparagrafo non era necessario. La Commissione è del parere che questa protezione delle navi e degli armatori costituisca un elemento importante per stabilire un corretto equilibrio tra i diritti e gli obblighi delle navi e quelli dei porti nella direttiva e quindi considera negativa la soppressione. La Commissione ha preparato una dichiarazione per il verbale del Consiglio nella quale ha preso nota delle opinioni degli Stati membri e affermato che essa seguirà questa questione e la solleverà se necessario. In questa maniera la Commissione ha garantito che i problemi legati ad una insufficiente considerazione delle esigenze e dei diritti delle navi nell'ambito della presente direttiva siano trattati in futuro qualora dovessero rivelarsi considerevoli.

Articolo 14

- Il testo emendato dell'articolo 14 fa riferimento alla decisione 1999/468/CE del 28 giugno 1999. Questa decisione è stata adottata dopo che la Commissione aveva presentato la sua proposta emendata e il testo è stato di conseguenza aggiornato per essere reso conforme al testo più recente. La Commissione può accettare questa maniera di far riferimento alla decisione 1999/468/CE.

Articolo 15:

- Il Consiglio ha specificato che soltanto la definizione della Convenzione Marpol 73/78 potrebbe essere modificata nell'ambito della procedura di comitato e non tutte le definizioni. Il Consiglio ha anche preferito usare il termine più ampio "strumenti IMO" anziché "risoluzioni" per consentire un aggiornamento semplificato di qualsiasi testo rilevante dell'IMO, aggiornato o modificato, al quale sia fatto riferimento nella presente direttiva. La Commissione non si oppone a queste modifiche.

Articolo 16

- Il Consiglio desidera estendere da 18 a 24 mesi il periodo di tempo previsto per attuare la presente direttiva. La Commissione avrebbe previsto una scadenza più ravvicinata considerato in particolare che tutti gli Stati membri sono parti contraenti della Convenzione Marpol 73/78 e che quindi sono tutti soggetti all'obbligo, in virtù del diritto internazionale, di fornire nei loro porti adeguati impianti di raccolta. La Commissione si rende tuttavia conto che anche la scadenza di 24 mesi è un compromesso tra varie posizioni degli Stati membri e non respinge questo compromesso. La Commissione non si oppone anche a che sia soppresso il terzo paragrafo dell'articolo 16 che duplicava in parte il primo paragrafo e prescriveva una procedura di notifica che avrebbe potuto essere eccessivamente burocratica.

Allegati I e II:

- Il Consiglio ha apportato alcuni cambiamenti agli allegati della direttiva. Tutti i cambiamenti mirano unicamente a precisare l'intenzione originaria della proposta della Commissione e a rendere di più facile lettura gli allegati. Circa l'allegato II, le modifiche nell'informazione da notificare servono a dare al porto un minimo di dati necessari per un corretto monitoraggio dell'applicazione della direttiva. La Commissione accetta tutti i cambiamenti agli allegati, in quanto essi apportano maggiore chiarezza senza alterare i principi principali della sua proposta iniziale e modificata.

3.4 Problemi concernenti le procedure di comitato nell'adottare la posizione comune:

Cfr. articolo 14

4. Conclusioni

La Commissione è del parere che la sostanza della posizione comune sia accettabile in quanto rispetta i principi di base della proposta iniziale e fornisce un notevole valore aggiunto grazie a precisazioni e disposizioni supplementari. È stato inoltre tenuto debito conto nella posizione comune della sostanza degli emendamenti adottati dal Parlamento europeo e incorporati nella proposta modificata della Commissione.