OSSERVAZIONI DELLA CORTE

INTRODUZIONE

6.1. Il presente capitolo espone le constatazioni della Corte per la sotto-rubrica 1b «Coesione economica, sociale e territoriale» del QFP. Nel 2017, per la prima volta, i pagamenti sottoposti all’audit della Corte riguardano la chiusura del periodo di programmazione 2007-2013 e l’attuazione del periodo di programmazione 2014-2020 nell’ambito del nuovo regime di controllo e affidabilità.

6.2. Il riquadro 6.1 presenta una panoramica delle principali attività e della spesa eseguite nel 2017 nell’ambito di questa sotto-rubrica. Per maggiori dettagli sulla popolazione di audit per il 2017, si rimanda ai paragrafi 6.16-6.19.

Riquadro 6.1 – Sotto-rubrica 1b «Coesione economica, sociale e territoriale» del QFP — Scomposizione della spesa 2017 Totale pagamenti per l’esercizio 35,7 - anticipi ( 68 ) -9,0 + liquidazioni ( 68 ) ( 69 ) 0,5 + decisioni annuali di chiusura per il periodo 2014-2020 ( 70 ) 2,5 - pagamenti per il QFP 2014-2020 -20,8 - pagamenti intermedi per PO non ancora chiusi relativi al periodo 2007-2013 -0,9 Popolazione controllata, totale (71) 8,0 Fonte: conti consolidati dell’Unione europea per l’esercizio 2017, informazioni della Commissione sulla chiusura e dati provenienti dai sistemi della Commissione.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

Breve descrizione della sotto-rubrica «Coesione economica, sociale e territoriale»

Obiettivi strategici e strumenti di spesa

6.3. La spesa relativa alla sotto-rubrica 1b «Coesione economica, sociale e territoriale» del QFP mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo degli Stati membri e delle varie regioni dell’UE, nonché a rafforzare la competitività di tutte le regioni (1). Questi obiettivi sono perseguiti tramite i seguenti fondi/strumenti:

— il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), che intende correggere i principali squilibri regionali attraverso il sostegno finanziario alla realizzazione di infrastrutture e agli investimenti produttivi che creano posti di lavoro, principalmente a favore delle imprese;

— il Fondo di coesione (FC) che, al fine di promuovere uno sviluppo sostenibile, finanzia progetti nel settore dell’ambiente e dei trasporti negli Stati membri il cui RNL pro capite è inferiore al 90 % della media UE (2);

— il Fondo sociale europeo (FSE), che si propone di favorire un elevato livello di occupazione e la creazione di più posti di lavoro e di impieghi più qualificati, anche attraverso misure a titolo dell’Iniziativa a favore dell’occupazione giovanile (IOG) (3) destinata alle regioni con un tasso di disoccupazione giovanile elevato;

— altri strumenti e/o fondi di minori dimensioni, come lo strumento europeo di vicinato, che sostiene la cooperazione transfrontaliera e l’attuazione di iniziative politiche per rafforzare i legami tra l’UE e i paesi limitrofi, e il Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD), che fornisce assistenza materiale agli indigenti per aiutarli a uscire dalla povertà.

Attuazione

6.4. Generalmente, all’inizio di ciascun periodo di programmazione gli Stati membri presentano programmi operativi (PO) pluriennali per l’intera durata di un QFP (4). Una volta approvati dalla Commissione, la responsabilità della loro attuazione è condivisa tra la Commissione (5) e i singoli Stati membri. I beneficiari percepiscono i rimborsi tramite le autorità degli Stati membri, secondo i termini dei PO, e le spese sostenute e saldate in relazione a interventi ammissibili sono cofinanziate dal bilancio UE.

Regime di controllo e affidabilità

Periodo di programmazione 2014-2020 (accettazione annuale dei conti)

6.5. Un elemento importante del nuovo regime di controllo e affidabilità per il periodo di programmazione 2014-2020 (6) è che, per ciascun PO (o gruppo di PO), le autorità dello Stato membro competenti per il programma (7) sono tenute a presentare un «pacchetto di affidabilità» annuale (8) per le spese certificate alla Commissione nell’esercizio contabile (9). Mediante tale pacchetto, le autorità attestano che i conti sono completi, esatti e veritieri, nonché confermano l’efficacia dei propri sistemi di gestione e dei controlli interni per il PO (o per il gruppo di PO), così come la legittimità e regolarità della spesa certificata.

6.6. La relazione annuale di controllo redatta dall’autorità di audit costituisce un elemento essenziale del pacchetto di affidabilità. Essa riporta il tasso di errore residuo (10) per il PO (o gruppo di PO). L’autorità di audit formula un giudizio di audit sulla regolarità della spesa (11), il quale può essere senza rilievi solo se il tasso di errore residuo resta inferiore alla soglia di rilevanza del 2 % sancita dal regolamento (12). Per determinare tale tasso, l’autorità di audit prende in considerazione qualsiasi irregolarità rilevata esaminando un campione rappresentativo di interventi, di norma estratto mediante l’applicazione di metodi di campionamento statistico (13). Il tasso tiene conto inoltre di qualsiasi rettifica finanziaria applicata e registrata nei conti a compensazione di dette irregolarità.

6.7. La Commissione può accettare i conti che fanno parte del pacchetto di affidabilità e regolare il contributo UE ancora pendente (14) solo se è in grado di concludere, alla luce del giudizio di audit dell’autorità di audit, che i conti sono completi, esatti e veritieri (15). Prima di accettare i conti, la Commissione esegue verifiche prevalentemente amministrative della completezza e accuratezza delle informazioni riportate nei pacchetti di affidabilità ricevuti. È possibile, pertanto, che la Commissione accetti i conti anche se il tasso di errore residuo è superiore alla soglia di rilevanza e il giudizio di audit sulla regolarità dell’autorità di audit è, quindi, con rilievi o negativo. In tal caso, però, la Commissione può anche sospendere il versamento del saldo (che comprende lo svincolo della trattenuta del 10 % (16)) e procedere alle necessarie rettifiche finanziarie.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

6.8. Dopo aver accettato i conti, la Commissione può altresì espletare audit sulla regolarità per analizzare l’attività svolta dall’autorità di audit. Se da tali audit emergono irregolarità o gravi carenze, la Commissione può allora imporre ulteriori rettifiche finanziarie (nette) (17). L’estensione dell’audit può anche essere ampliata, all’occorrenza, alle spese comprese in conti precedenti con riferimento ai rischi rilevati, entro i limiti temporali fissati dalla normativa per la conservazione dei documenti (18). 6.8. Prima di accettare i conti, la Commissione verifica la loro completezza, accuratezza e veridicità sulla base delle informazioni riportate nei pacchetti di affidabilità. Di conseguenza, valuta anche le informazioni, compresi i pareri di audit inclusi nei pacchetti di affidabilità, riguardanti la legittimità e regolarità nonché il funzionamento dei sistemi, in vista della convalida dei tassi di errore comunicati e come base per la propria valutazione del rischio per gli audit di regolarità.

6.9. In esito alle verifiche e agli audit sulla regolarità che espleta, la Commissione (DG REGIO e DG EMPL) convalida i tassi di errore residuo e trae le conclusioni in proposito, per poi pubblicare i risultati nelle proprie relazioni annuali di attività (RAA) dell’anno successivo. Nelle RAA 2016, la DG REGIO e la DG EMPL hanno dichiarato che avrebbero ultimato questo processo per i conti 2015/2016 entro la fine del 2017 (19) e pubblicato i risultati nelle RAA 2017. 6.9. Le DG REGIO ed EMPL intendono trarre le conclusioni sui tassi di errore residuo e convalidarli, nonché riferire in merito, come regola generale, nelle loro prossime relazioni annuali di attività (RAA). Questo, tuttavia, non è un obbligo giuridico; inoltre, come indicato nella strategia di audit unica delle direzioni generali, è possibile eseguire audit di regolarità anche in momenti successivi. Di conseguenza, gli audit possono comportare un'ulteriore valutazione dei tassi di errore residuo e rettifiche finanziarie aggiuntive, se pertinenti, anche dopo l'anno successivo al ricevimento dei pacchetti di affidabilità.

Periodo di programmazione 2007-2013 (chiusura dei PO)

6.10. I controlli previsti prima della chiusura dei PO nel periodo di programmazione 2007-2013 sono equiparabili a quelli per l’accettazione del pacchetto di affidabilità nel periodo di programmazione 2014-2020, fatta salva la tempistica che costituisce la principale differenza. Nell’esprimere il proprio giudizio sulla regolarità della spesa dichiarata per l’intero periodo di programmazione, l’autorità di audit calcola il tasso di errore residuo. A tal fine, tiene conto dei tassi di errore comunicati ogni anno e di tutte le rettifiche finanziarie operate nel corso del periodo di programmazione. Nella relazione annuale di quest’anno, la Corte si esprime per la prima volta in merito all’attuazione di tali misure (20).

Rischi sotto il profilo della regolarità

6.11. Alla luce delle modifiche apportate al regime di controllo e affidabilità, la Corte valuta i rischi sotto il profilo della regolarità a livello di ciascun intervento (cfr. paragrafo 6.12) e a livello dei sistemi concepiti per produrre un tasso di errore residuo che sia affidabile (cfr. paragrafi 6.13-6.15).

6.12. La spesa a titolo della sotto-rubrica «Coesione economica, sociale e territoriale» è caratterizzata da un elevato livello di rischio intrinseco. In particolare, è possibile che i beneficiari dichiarino costi che non sono ammissibili ai sensi della normativa UE e nazionale, oppure che vengano concessi aiuti a beneficiari o per interventi che non soddisfano i requisiti di ammissibilità dei PO.

6.13. Con il nuovo regime di controllo e affidabilità si intende far sì che il tasso di errore residuo per la spesa rimborsata dal bilancio UE rimanga inferiore alla soglia di rilevanza (2 %). I principali rischi connessi riguardano sia le autorità di audit che la Commissione. 6.13. Con il regime di controllo e affidabilità 2014-2020 si intende far sì che il tasso di errore residuo per la spesa rimborsata dal bilancio UE rimanga inferiore alla soglia di rilevanza (2 %) per ciascun programma operativo.

6.14. È possibile che le autorità di audit sottostimino il tasso di errore residuo per un PO (o per un gruppo di PO). Ciò potrebbe verificarsi perché basano la propria attività di audit su un campione di interventi non rappresentativo, perché non rispettano i princìpi internazionali di audit oppure perché non rilevano gli errori. È inoltre possibile che calcolino il tasso di errore residuo in modo errato oppure che propongano rettifiche insufficienti a compensare gli errori rilevati.

6.15. Se non ha rilevato uno o più di questi problemi tramite le verifiche e gli audit sulla regolarità che ha eseguito, la Commissione potrebbe aver regolato i saldi anche quando i tassi di errore residuo effettivi superavano la soglia di rilevanza del 2 % e, quindi, i conti erano irregolari. 6.15. Se la Commissione, sulla scorta degli audit di regolarità e dei controlli, conclude che il tasso di errore residuo, tenuto conto di tutte le rettifiche finanziarie contabilizzate, resta superiore alla soglia di rilevanza del 2 %, può avviare la necessaria procedura di rettifica finanziaria, comprese le rettifiche finanziarie nette nel caso in cui persistano gravi carenze.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

Estensione e approccio dell’audit

6.16. Alla luce del riveduto regime di controllo e affidabilità (cfr. paragrafi 6.5-6.9), quest’anno la Corte ha modificato l’approccio di audit adottato per il settore di spesa in esame. L’obiettivo della Corte è contribuire alla dichiarazione di affidabilità globale come descritta all’ allegato 1.1 e valutare il nuovo regime di controllo e affidabilità nonché il suo grado di attendibilità. Questo allo scopo di accrescerne eventualmente l’impiego in futuro e, in tale contesto, individuare dove fossero necessari ulteriori miglioramenti.

6.17. Nel 2017, pertanto, la Corte ha controllato la spesa certificata compresa nei pacchetti di affidabilità del periodo 2014-2020 e, per il periodo 2007-2013, la spesa alla base delle relazioni finali di controllo delle autorità di audit. In passato, la Corte ha estratto un campione di pagamenti o liquidazioni intermedi o finali eseguiti dal bilancio UE a favore dei PO.

6.18. Quello in esame è stato il primo esercizio in cui le autorità di programma degli Stati membri hanno presentato pacchetti di affidabilità con le spese per il periodo di programmazione 2014-2020 e in cui la Commissione ha applicato le proprie procedure per esaminare e accettare i conti, nonché per trarre le conclusioni sui tassi di errore comunicati. A marzo 2017, aveva ricevuto 50 pacchetti di affidabilità relativi a conti con spese per 71 PO su 419. Nel maggio 2017, ha accettato i conti con spese provenienti da 17 Stati membri (21), in merito a 70 PO e a una spesa di soltanto 2,5 miliardi di euro (22). Ciò spiega perché la Corte ha considerato, rispetto allo scorso anno, un ammontare inferiore di spesa. Di questo, inoltre, circa il 48 % riguardava interventi cofinanziati dall’FSE/IOG, a fronte di una dotazione complessiva dell’FSE/IOG a favore dei PO, approvata per il periodo 2014-2020, del 26 %.

6.19. Quello in esame è stato anche il primo esercizio in cui la Commissione ha regolato il saldo dei PO del periodo di programmazione 2007-2013. Nel 2017, la Commissione ha chiuso 141 PO (quelli considerati a minor rischio) dei 440 in questione, in 18 Stati membri (23).

6.20. Per quanto concerne la Parte 1 di questo capitolo, incentrata sulla regolarità, la Corte ha analizzato:

i) un campione di 217 operazioni, estratto in modo da essere statisticamente rappresentativo dell’intera gamma di spese eseguite nell’ambito della sotto-rubrica del QFP in esame. L’estrazione del campione è avvenuta in due fasi. Dapprima sono stati selezionati 22 pacchetti di chiusura/affidabilità (24) relativi a 51 PO dei 211 per i quali la Commissione ha proceduto, nel 2017, a un regolamento a valere sul bilancio UE (25). Da questi PO, sono state in seguito selezionate 217 operazioni per le quali le autorità di audit avevano espletato controlli degli interventi. Questo lavoro ha contribuito alla dichiarazione di affidabilità globale in linea con l’ allegato 1.1 ;

ii) il lavoro svolto dalle autorità di audit per convalidare le informazioni riportate nei 22 pacchetti di chiusura/affidabilità, anche avvalendosi del suddetto campione di 217 operazioni;

iii) le attività svolte dalla Commissione nell’esaminare e convalidare i pacchetti di chiusura/affidabilità del 2017. La Corte ha anche considerato le informazioni pertinenti contenute nelle RAA della DG REGIO e della DG EMPL.

Nel riquadro 6.2 è riportata la ripartizione del campione controllato per Stato membro, mentre i paragrafi 6.21-6.23 illustrano in maggiore dettaglio come la Corte ha strutturato il proprio approccio.

Riquadro 6.2 – «Coesione economica, sociale e territoriale» — Ripartizione del campione controllato Fonte: Corte dei conti europea.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

6.21. La verifica delle operazioni condotta dalla Corte è consistita nell’esame, per 217 operazioni, delle liste di controllo delle autorità di audit e degli elementi probatori a loro disposizione per corroborare i risultati dell’attività svolta e i propri giudizi di audit. All’occorrenza, la Corte ha proceduto alla riesecuzione (26) del lavoro di audit (cfr. paragrafo 6.50).

6.22. Poiché il lavoro delle autorità di audit è una componente cruciale del regime di controllo e affidabilità, quest’anno la Corte ha prestato particolare attenzione all’analisi degli elementi chiave delle verifiche da esse condotte, con l’intento di ottenere garanzie circa l’efficacia dei controlli. Per ciascuno dei 22 pacchetti di chiusura/affidabilità campionati, la Corte ha esaminato la strategia di audit e il metodo di campionamento adottati dall’autorità di audit, le sue modalità di rilevamento, quantificazione ed estrapolazione degli errori, nonché il lavoro da essa svolto sull’accuratezza e l’attendibilità delle rettifiche finanziarie attuate a livello di Stato membro.

6.23. La Corte ha inoltre considerato il lavoro svolto dalle due DG competenti per l’analisi e la convalida dei conti annuali e delle decisioni di chiusura, nonché il modo in cui hanno utilizzato i risultati di tale lavoro nelle rispettive RAA. Ciò ha aiutato la Corte a valutare in quale misura la Commissione possa fare affidamento sulle informazioni riguardanti la regolarità prodotte dagli Stati membri.

6.24. La Parte 2 di questo capitolo è incentrata sulla performance. La Corte ha valutato i sistemi degli Stati membri per misurare la performance dei 113 progetti fisicamente ultimati per entrambi i periodi di programmazione, che erano compresi nel campione della Corte. Si è inoltre valutato in che misura tali progetti abbiano conseguito i rispettivi valori-obiettivo.

PARTE 1 — REGOLARITÀ DELLE OPERAZIONI

6.25. Questa parte del capitolo si articola in tre sezioni. La prima riguarda la verifica eseguita dalla Corte del campione di 217 operazioni per l’esercizio in esame, allo scopo di conoscere le principali fonti degli errori e di fornire materiale ai fini della dichiarazione di affidabilità globale. La seconda sezione concerne la valutazione della Corte in merito al lavoro svolto dalle autorità di audit e la terza riguarda il lavoro della Commissione, comprese le RAA delle due DG competenti. I risultati di tutte queste sezioni servono alla Corte quale base per trarre conclusioni in merito alle informazioni sulla regolarità contenute nelle RAA (cfr. anche riquadro 6.3 ).

Riquadro 6.3 – Le componenti fondamentali dell’approccio della Corte Fonte: Corte dei conti europea.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

Risultati dell’analisi delle operazioni e della riesecuzione di attività di audit

6.26. I risultati della verifica delle operazioni eseguita dalla Corte sono sintetizzati nell’ allegato 6.1 . La Corte ha individuato e quantificato 36 errori che non erano stati rilevati dalle autorità di audit. Considerati i 50 errori già riscontrati dalle autorità di audit e il valore totale, pari a 101 milioni di euro, delle rettifiche applicate dalle autorità di programma in relazione a entrambi i periodi di programmazione, la Corte stima il livello di errore al 3,0 % (27). Esso riguarda pagamenti per il periodo 2014-2020 e chiusure per il periodo 2007-2013 ed è una percentuale inferiore agli anni passati. 6.26. La Commissione rileva con soddisfazione che la stima del livello di errore formulata quest'anno dalla Corte dei conti europea (la Corte) per la politica di coesione rappresenta un significativo miglioramento rispetto agli anni precedenti. In particolare, la Commissione rileva che l'unico programma dell'iniziativa per le PMI che figura nei conti 2015-2016 — che, per la sua natura innovativa, presenta un quadro di regolamentazione specifico rispetto ai programmi generali — contribuisce a questa stima in misura pari a un punto percentuale. Sulla base di tutte le informazioni ottenute, la Commissione conclude che per la maggior parte dei programmi non sussiste alcun livello di errore residuo rilevante nei conti 2015/2016. La Commissione darà seguito ai singoli errori aggiuntivi individuati dalla Corte e chiederà alle autorità responsabili dei programmi interessati di apportare rettifiche finanziarie aggiuntive, laddove necessario. La Commissione rileva altresì che l'importo da essa stimato a rischio di pagamento per la politica, come indicato nelle relazioni annuali di attività delle DG EMPL e REGIO, è compreso nella fascia calcolata dalla Corte per il tasso di errore (cfr. la nota 27).

6.27. Il numero e l’impatto degli errori rilevati indicano il persistere di debolezze nella regolarità della spesa dichiarata dalle autorità di gestione (28). 6.27. Come indicato nella risposta al paragrafo 6.19 della relazione annuale sull'esercizio 2016, la Commissione ha indirizzato agli Stati membri orientamenti aggiornati per il periodo di programmazione 2014-2020 che, unitamente al richiesto ricorso a opzioni semplificate in materia di costi, dovrebbero contribuire a migliorare ulteriormente la qualità delle verifiche di gestione in futuro.

6.28. Le autorità di audit hanno rilevato alcuni di questi errori. Per le 217 operazioni campionate, hanno segnalato nei pacchetti di chiusura/affidabilità 50 errori quantificabili, che riguardavano spese non ammissibili (30), appalti pubblici (12) e partecipanti non ammissibili (otto). Le autorità degli Stati membri hanno applicato rettifiche al fine di portare i tassi di errore residuo al di sotto della soglia di rilevanza del 2 %.

6.29. Quello in esame è stato il primo esercizio che ha riguardato sia pagamenti per il periodo 2014-2020 sia chiusure afferenti il periodo 2007-2013. Il numero e l’impatto degli errori rilevati dalla Corte per le operazioni del periodo 2014-2020 erano superiori a quelli per le operazioni riguardanti la chiusura del periodo 2007-2013. Al livello di errore stimato dalla Corte hanno contribuito soprattutto gli strumenti finanziari, seguiti dai costi non ammissibili. 6.29. La Commissione sottolinea che lo strumento finanziario (l'iniziativa per le PMI) con importi certificati nei conti 2015-2016 ha costituito una parte importante della spesa 2014-2020 dichiarata in tali conti. In considerazione della sua natura innovativa (cfr. in particolare i paragrafi 6.37 e 6.47), questo strumento, che ha contribuito per un terzo al tasso di errore stimato, è disciplinato da norme specifiche, diverse da quelle di altri programmi generali ai sensi del regolamento (UE) n. 1303/2013. A norma dell'articolo 42 del regolamento (UE) n. 1303/2013, l'ammissibilità di questa spesa deve essere sottoposta a una valutazione finale alla chiusura del programma interessato, ed entro quella data il gestore del fondo dovrebbe correggere le operazioni irregolari sostituendole con operazioni ammissibili.

6.30. Il riquadro 6.4 riporta una scomposizione per categoria degli errori rilevati dalla Corte (senza tener conto delle rettifiche finanziarie); questi ultimi sono illustrati in maggiore dettaglio nei paragrafi 6.31-6.43.

Riquadro 6.4 – «Coesione economica, sociale e territoriale» — Scomposizione degli errori riscontrati dalla Corte Fonte: Corte dei conti europea.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

Gli strumenti finanziari hanno fornito il maggiore contributo al livello di errore stimato per il 2017

6.31. Gli strumenti finanziari a gestione concorrente assumono la forma di investimenti azionari o quasi-azionari, prestiti o garanzie. Sono di natura diversa rispetto alle sovvenzioni tradizionali, che prevedono il rimborso della spesa sostenuta da un beneficiario per progetti ammissibili.

6.32. Gli Stati membri possono contribuire alla costituzione degli strumenti finanziari:

a) a livello di Stato membro sotto la responsabilità di un’autorità di gestione (in entrambi i periodi dei QFP) (29);

b) a livello di UE (solo nel periodo 2014-2020). In questa categoria rientra l’iniziativa per le PMI (30), che è attuata come un singolo PO distinto (31).

6.33. Quando il finanziamento è assicurato tramite strumenti finanziari, alla chiusura dei programmi sono ammissibili solo gli esborsi effettuati ai destinatari finali nonché i costi e le commissioni di gestione, mentre i contributi inutilizzati devono essere restituiti al bilancio dell’UE (32). I paragrafi seguenti illustrano alcune delle difficoltà causate da questo approccio.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

Due dei quattro audit tematici esaminati dalla Corte per i PO del periodo 2007-2013 non hanno rilevato errori significativi alla chiusura

6.34. Solo alla chiusura la Commissione chiede alle autorità di audit di fornire garanzia che gli importi corrisposti ai destinatari finali siano stati utilizzati come previsto (33). A tal fine, ha raccomandato alle autorità di audit di condurre audit «tematici» (34) per gli strumenti finanziari. 6.34 e 6.35. Nel 2011 la Commissione ha coordinato insieme alle autorità di audit un metodo per gli audit degli strumenti finanziari a gestione concorrente per il periodo di programmazione 2007-2013 («Quadro comune di audit — Strumenti di ingegneria finanziaria nel contesto dei Fondi strutturali»). Da allora la Commissione ha chiesto alle autorità di audit di eseguire audit sull'attuazione di tali strumenti. Inoltre, in sede di valutazione delle dichiarazioni di chiusura, essa ha verificato che le suddette autorità avessero sottoposto ad audit l'attuazione degli strumenti finanziari. Nei casi in cui tali audit non erano stati eseguiti, la Commissione ha interrotto il processo di chiusura richiedendo un lavoro di audit supplementare. La Commissione darà seguito ai due casi citati dalla Corte. In relazione al caso per il quale la Corte stima che l'errore produca un impatto finanziario rilevante sul tasso di errore residuo convalidato dalla Commissione, quest'ultima rimanda di seguito alla sua risposta al riquadro 6.5.

6.35. La Corte ha riscontrato che non tutte le autorità di audit hanno eseguito sistematicamente questi audit. Quando l’hanno fatto, il lavoro svolto non era sempre sufficiente per rilevare le irregolarità rilevanti. La Corte ha riscontrato errori quantificabili in due dei quattro strumenti finanziari presenti nel campione di chiusure. In uno di questi due casi, l’impatto finanziario dell’errore influiva in misura rilevante sul tasso di errore residuo indicato, che la Commissione aveva convalidato (ossia il tasso risultava superiore al 2 %).

Riquadro 6.5 - Esempio di prestiti non ammissibili approvati per uno strumento finanziario a gestione concorrente Il cofinanziamento a titolo del FESR per i prestiti deve essere utilizzato principalmente (ossia per oltre il 50 % del valore complessivo dei prestiti) a sostegno delle PMI (regolamento (CE) n. 1083/2006). Lo strumento finanziario controllato dalla Corte in Spagna aveva investito quasi l’80 % del valore complessivo approvato dei prestiti in società che non erano PMI. Né l’autorità di audit né la Commissione hanno rilevato il mancato rispetto di questo requisito di base per l’ammissibilità stabilito dal legislatore. Riquadro 6.5 - Esempio di prestiti non ammissibili approvati per uno strumento finanziario a gestione concorrente L'articolo 44 del regolamento (CE) n. 1083/2006 non vieta l'erogazione di prestiti anche a grandi imprese se sono soddisfatte tutte le altre condizioni. Poiché tale norma non indica un livello minimo di finanziamento per le PMI, l'articolo citato potrebbe riferirsi anche al numero di prestiti singoli (e non necessariamente a importi).

Gravi carenze nell’attuazione di uno dei PO del periodo 2014-2020 nell’ambito dell’iniziativa per le PMI

6.36. Per l’audit della Corte, sono state esaminate 30 operazioni dell’unico PO nell’ambito dell’iniziativa per le PMI iscritto nei conti annuali presentati nel 2017.

6.37. Il gestore del fondo per l’iniziativa per le PMI a livello dell’UE è il FEI. Le autorità di audit sono tenute a formulare un giudizio sulla legittimità e regolarità delle spese comprese nei conti dei PO nell’ambito dell’iniziativa per le PMI. Ciò nonostante, non hanno il diritto di eseguire verifiche in loco per ottenere garanzie sulla regolarità a livello di intermediario finanziario (35). Per consentire la formulazione di un giudizio sui conti, il FEI ha sottoscritto un contratto di «procedura concordata» (36) con un revisore esterno. Secondo quanto riscontrato dalla Corte, però, il contratto per il PO esaminato non prevedeva alcuna attività a livello di intermediario finanziario e la relazione del revisore esterno comprendeva una clausola di esclusione della responsabilità con cui dichiarava di non poter fornire garanzie. Ciò nonostante, l’autorità di audit ha emanato un giudizio positivo sulla regolarità dei conti presentati alla Commissione (37). 6.37. Nella «procedura concordata» il revisore esterno non formula un giudizio, ma le risultanze e conclusioni dell'audit devono essere utilizzate dall'autorità di audit per formulare il proprio giudizio di audit. A tal fine l'autorità di audit ha eseguito anche un audit di sistema a livello sia delle autorità di gestione sia delle autorità di certificazione. La relazione annuale di controllo descrive chiaramente come l'autorità di audit è giunta a formulare il proprio giudizio. La proposta Omnibus, nella versione risultante dall'accordo politico tra il Consiglio e il Parlamento, affronta questo divario di affidabilità.

6.38. Sono state anche riscontrate carenze che hanno gravemente compromesso l’ammissibilità di alcuni investimenti effettuati da intermediari finanziari (38). Sono ammissibili all’iniziativa per le PMI soltanto le imprese che rispondono alla definizione UE di PMI (39). Gli intermediari finanziari, invece, non hanno verificato sempre questo requisito oppure non lo hanno fatto in modo corretto. Nei 30 investimenti esaminati dalla Corte, gli intermediari finanziari aveva approvato prestiti a cinque destinatari senza confermarne lo status di PMI; la Corte pertanto considera questi investimenti non ammissibili. Altri quattro prestiti sono stati usati, in parte o integralmente, per attività non ammissibili (ad esempio, per rifinanziare altri prestiti). Queste irregolarità rappresentavano 1,0 punti percentuali del livello di errore stimato dalla Corte per il presente capitolo (40).

6.39. La situazione è stata determinata da inadeguatezze procedurali a livello di intermediari finanziari, che non rispettavano i criteri di ammissibilità giuridicamente vincolanti stabiliti nei contratti sottoscritti con il FEI. Ciò costituisce un grave rischio per la regolarità di altri PO approvati nell’ambito dell’iniziativa per le PMI e gestiti in circostanze analoghe. Dimostra inoltre che il monitoraggio corrente del FEI deve essere ulteriormente migliorato. A tale scopo, il FEI si è impegnato ad attuare un piano d’azione al fine di rendere gli intermediari finanziari più consapevoli della necessità che soddisfino i criteri di ammissibilità, nonché di sviluppare ulteriormente i propri meccanismi interni per l’individuazione dei prestiti non ammissibili. Il piano d’azione intende far fronte alle irregolarità rilevate dalla Corte e mitigare i rischi residui per la regolarità dei PO nell’ambito dell’iniziativa per le PMI. 6.39. Per quanto riguarda gli strumenti finanziari, i controlli che devono essere eseguiti dagli intermediari finanziari costituiscono un elemento essenziale del processo di garanzia. La Commissione prende atto dell'ampio pacchetto di misure proposte dal FEI per affrontare tali questioni e, in collaborazione con le autorità nazionali, vigilerà attentamente sulla loro attuazione affinché la spesa ammissibile ai sensi dell'articolo 39, paragrafo 8, dell'RDC sia dichiarata e accettata alla chiusura del programma dell'iniziativa per le PMI.

IVA recuperabile erroneamente certificata come spesa ammissibile

6.40. L’imposta sul valore aggiunto (IVA) è un’imposta indiretta riscossa sui consumi di beni e servizi. Un soggetto passivo, solitamente un’impresa, un’impresa individuale o un altro tipo di professionista, è tenuto ad applicare l’IVA sulle vendite effettuate e a inoltrarla all’autorità fiscale nazionale. Il soggetto passivo può chiedere il rimborso dell’IVA già corrisposta sui propri acquisti. È questo il concetto di «recuperabilità». Una persona non assoggettata non è tenuta ad applicare l’IVA e non può recuperare l’IVA sugli acquisti effettuati. 6.40 e 6.41. Il concetto della recuperabilità dell'IVA deve essere valutato caso per caso. La Commissione ha redatto orientamenti destinati alle autorità di programma e ha formulato proposte volte a semplificare l'ammissibilità dell'IVA per il periodo di programmazione 2021-2027.

6.41. Ai sensi della normativa UE, la spesa relativa all’IVA è ammissibile al cofinanziamento solo se questa non è recuperabile in forza della legislazione nazionale in materia di IVA. È irrilevante se la spesa relativa all’IVA sia effettivamente recuperata. Nel caso degli enti pubblici, l’IVA è recuperabile ogniqualvolta un operatore impone tariffe comprensive di IVA agli utenti finali di un’infrastruttura (41).

6.42. La Corte ha constatato che in 10 progetti di cinque PO le autorità degli Stati membri avevano dichiarato come spesa ammissibile l’IVA recuperabile. In detti casi, le autorità di audit hanno interpretato in modo errato le norme sull’ammissibilità e non hanno ravvisato una irregolarità in detta situazione. Ciò ha inciso per 0,3 punti percentuali sul livello di errore stimato. In tre di questi cinque PO, l’impatto finanziario degli errori influiva in misura rilevante sul tasso di errore residuo comunicato, che la Commissione aveva convalidato (ossia questo tasso risultava superiore al 2 %). Nella relazione sul 2015, la Corte aveva evidenziato l’aspetto controverso di includere l’IVA recuperabile nelle dichiarazioni di spesa, specie nel caso di enti pubblici (42). In questo caso, i fondi UE rimborsano l’IVA come costo ammissibile alle autorità dello Stato membro e, allo stesso tempo, lo Stato membro riscuote l’IVA tramite il proprio normale sistema di tassazione. In alcuni casi, il rimborso dell’UE può addirittura superare i costi effettivi sostenuti per il progetto, al netto dell’IVA. 6.42. Nove dei dieci progetti citati dalla Corte riguardano quattro PO dell'FSE nel periodo 2014-2020 in uno Stato membro. La Commissione aveva già individuato questo problema nel corso di audit precedenti, ma l'adeguamento del sistema dello Stato membro non ha eliminato completamente il problema. La Commissione sta collaborando strettamente con l'amministrazione dello Stato membro al fine di garantire che la questione possa essere risolta nel prossimo futuro tramite l'introduzione di un'opzione semplificata in materia di costi o dell'obbligo di recupero dell'IVA per i destinatari finali. La Commissione applicherà le rettifiche finanziarie necessarie.

Riquadro 6.6 - Esempio di cofinanziamento per spese relative all’IVA non ammissibili In Polonia, l’autorità di gestione ha sottoscritto convenzioni di sovvenzione per aiutare le piccole imprese nell’acquisto di attrezzature, con lo scopo generale di ridurre la disoccupazione. Se i destinatari dichiaravano che non intendevano recuperare l’IVA, l’autorità di gestione ha valutato che la spesa relativa all’IVA fosse ammissibile al cofinanziamento. Questo approccio non è corretto, poiché i destinatari erano registrati a fini IVA e la spesa relativa all’IVA era di fatto recuperabile.

Spese non ammissibili

6.43. La Corte ha rilevato notevoli punti deboli nei controlli sull’ammissibilità dei partecipanti in 11 progetti. Ciò ha interessato in particolare la IOG e il requisito concernente lo status di NEET (43). La Corte ha altresì riscontrato sette casi in cui le autorità di audit non avevano rilevato costi indiretti non ammissibili o sovrastimati. 6.43. Nei casi individuati con costi indiretti non ammissibili o sovrastimati, la Commissione darà il seguito necessario alla questione e proporrà le azioni che riterrà opportune. Per quanto riguarda i costi indiretti (cfr. il riquadro 6.7), le questioni individuate dalla Corte erano state in gran parte individuate dall'autorità di audit, che ha applicato a questa spesa una rettifica finanziaria del 10 %. La Commissione darà seguito a tale questione insieme alle autorità competenti e prenderà in considerazione l'’attuazione di eventuali rettifiche finanziarie aggiuntive che si rendano necessarie.

Riquadro 6.7 – Esempio di spesa non ammissibile: sovradichiarazione di costi indiretti Il beneficiario, un importante istituto di ricerca in Germania, ha sede all’esterno dell’area ammissibile per il PO. Il progetto controllato è stato finanziato dall’FSE e attuato mediante un gruppo preposto allo scopo e istituito dal beneficiario nell’area ammissibile. I costi del progetto consistevano principalmente in spese dirette per personale, beni e servizi e in una quota significativa di spese indirette per le medesime voci. Per essere ammissibili, i costi indiretti devono essere sostenuti nell’area ammissibile, avere un rapporto diretto con il progetto ed essere attribuiti in base al contributo apportato al progetto. Gli auditor della Corte hanno tuttavia constatato che le categorie di costo attribuite al progetto come costi indiretti constavano in realtà, per la maggior parte, di spese generali sostenute presso la sede dell’istituto. Svariati costi relativi a queste categorie erano anche imputati direttamente al progetto come spese effettive sostenute dal gruppo di progetto presso l’ubicazione dello stesso. Nell’espletare i controlli, l’autorità di audit non è riuscita a ottenere elementi probatori sufficienti sulla composizione dei costi indiretti; di conseguenza, ha applicato una rettifica forfettaria del 10 % ai costi indiretti. Gli auditor della Corte hanno constatato che l’errore effettivo era superiore al 10 %, in quanto hanno ritenuto non ammissibili tutti i costi non direttamente connessi al progetto.

Valutazione dell’attività svolta dalle autorità di audit

6.44. Il lavoro delle autorità di audit è una componente cruciale del regime di controllo e affidabilità della spesa nell’ambito della coesione (cfr. paragrafo 6.22). Questo è stato il primo esercizio in cui le autorità di audit hanno effettuato chiusure per il periodo di programmazione 2007-2013 e applicato il nuovo regime di controllo e affidabilità per il periodo 2014-2020. L’esame della Corte del lavoro da esse svolto rientra in un processo volto, se possibile, a sfruttare maggiormente in futuro il modello di affidabilità della Commissione. Nell’audit di questo esercizio, la Corte ha valutato il lavoro di sette delle 21 autorità di audit degli Stati membri che hanno presentato nel 2017 pacchetti di affidabilità con spese per il periodo 2014-2020. La Corte ha riscontrato varie carenze, che al momento inficiano l’attuale grado di attendibilità di tale lavoro. 6.44. La Commissione si compiace dell'approccio della Corte all'audit, che potrebbe complessivamente ridurre i doppioni e le sovrapposizioni delle attività di audit a carico delle autorità di programma e dei beneficiari. Come nel periodo di programmazione precedente, la Commissione continua a collaborare strettamente con le 122 autorità di audit competenti per il FESR, l'FC, l'FSE, la IOG e il FEAD, al fine di prevenire possibili carenze e garantire risultanze di audit pienamente affidabili. Inoltre, la strategia di audit unica della Commissione per la politica di coesione prevede una forte focalizzazione, a rotazione e in base al rischio, sulla riesecuzione di attività di audit concernenti le risultanze ottenute dalle autorità di audit. Cfr. anche la risposta della Commissione comune ai paragrafi 6.49 e 6.50.

6.45. In tutti i pacchetti di affidabilità e di chiusura analizzati dalla Corte, le autorità di audit avevano segnalato un tasso di errore residuo inferiore al 2 %. Tuttavia, a causa degli errori aggiuntivi riscontrati dalla Corte, il tasso da questa ricalcolato era superiore al 2 % per sei dei 12 pacchetti di affidabilità per il periodo 2014-2020 e per tre dei 10 pacchetti di chiusura per il periodo 2007-2013. 6.45. Per quanto riguarda tre programmi di uno Stato membro, la Commissione rileva, senza contestare le irregolarità evidenziate, che gli errori aggiuntivi individuati che comportano un tasso di errore residuo superiore al 2 % sono tutti collegati a un'erronea interpretazione dell'ammissibilità dell'IVA da parte di tutte le autorità dello Stato membro e non soltanto da parte dell'autorità di audit. Inoltre, nel caso del programma dell'iniziativa per le PMI, nel momento in cui è stata emessa la relazione dell'autorità di audit vigevano specifici requisiti normativi che non hanno consentito a tale autorità di eseguire audit a livello delle operazioni. Cfr. anche le risposte della Commissione ai paragrafi 6.29 e 6.37.

Le debolezze del campionamento operato da alcune autorità di audit hanno inficiato la rappresentatività dei campioni

6.46. Dato l’ingente numero di interventi cofinanziati da ciascun PO, le autorità di audit devono procedere a un campionamento per formulare un giudizio sull’ammissibilità della spesa. Per produrre risultati attendibili, i campioni devono essere rappresentativi della popolazione controllata e, di norma, essere estratti con un metodo statisticamente valido (44). La Corte ha verificato il metodo di campionamento delle autorità di audit per i 22 pacchetti di chiusura/affidabilità controllati.

6.47. Nel caso del PO nell’ambito dell’iniziativa per le PMI, non è stato effettuato alcun campionamento perché né l’autorità di audit né il revisore esterno incaricato dal FEI hanno espletato audit a livello di intermediario finanziario (cfr. paragrafo 6.37). 6.47. Esiste un evidente limite regolamentare per quanto riguarda gli audit che l'autorità di audit può eseguire a livello dei destinatari finali in relazione ai programmi dell'iniziativa per le PMI di cui all'articolo 40, paragrafo 3, dell'RDC. La Commissione rimanda alla propria risposta al paragrafo 6.37.

6.48. La Corte ha rilevato debolezze (come le dimensioni insufficienti del campione, la sovrarappresentanza di certi interventi e un uso errato dei parametri di campionamento) in tre dei 22 pacchetti esaminati (tutti per il periodo 2014-2020). In certa misura, queste debolezze hanno inficiato la rappresentatività dei campioni e quindi anche l’attendibilità dei tassi di errore residuo comunicati di cui trattasi. 6.48. Cfr. la risposta della Commissione comune ai paragrafi 6.64 e 6.65.

Altre carenze nell’attività svolta dalle autorità di audit

6.49. Verifiche insufficienti o inadeguate accrescono il rischio di non individuare le spese non ammissibili. Inoltre, in forza dei princìpi internazionali di audit (45), gli auditor sono tenuti a documentare le verifiche eseguite, con chiari riferimenti a tutti i documenti più rilevanti per la spesa controllata. Ciò consente agli auditor stessi di render conto del proprio operato e ai revisori interni o esterni di stabilire più agevolmente se le verifiche abbiano una portata adeguata e siano sufficienti. 6.49 e 6.50. Le autorità di audit dovrebbero essere in grado di dimostrare la portata e la qualità delle verifiche da esse eseguite. Tuttavia, per quanto attiene alla documentazione del processo di audit, è opportuno trovare un giusto equilibrio per garantire che le procedure amministrative siano sane ed efficienti. La Commissione continuerà a collaborare strettamente con le autorità di audit per affrontare le questioni sollevate dalla Corte tramite la condivisione delle migliori pratiche e lo scambio di strumenti e metodi di audit, comprese le liste di controllo della Commissione. Nell'ambito della propria strategia di audit unica per la politica di coesione, la Commissione ha programmato di eseguire, nel 2018 e 2019, 58 audit di conformità e 19 missioni di accertamento dei fatti in base al rischio, al fine di garantire l'attendibilità del lavoro delle autorità di audit. Si prevede che 21 di questi audit di conformità e otto delle missioni di accertamento dei fatti saranno eseguiti nel 2018 e che le relative risultanze saranno disponibili per le RAA 2018. Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 6.26.

6.50. In base all’esame dell’attività svolta dalle autorità di audit, la Corte ha potuto trarre conclusioni per 96 operazioni sulle 217 del campione (44 %). Nel lavoro delle autorità di audit, sono state rilevate carenze in termini di estensione, qualità e documentazione nel caso di 121 operazioni (56 %), che hanno richiesto la riesecuzione dell’audit da parte della Corte. Le carenze riguardavano 17 pacchetti di chiusura/affidabilità sui 22 esaminati dalla Corte. Si trattava, ad esempio, di liste di controllo che non comprendevano tutti gli aspetti necessari oppure di verifiche non corrette dell’ammissibilità delle spese. Per 80 di queste operazioni (37 % del totale), gli auditor della Corte hanno dovuto di conseguenza effettuare una visita presso il beneficiario. In 30 delle 121 operazioni per cui è stato rieseguito l’audit sono stati riscontrati errori quantificabili che non erano stati rilevati in precedenza dall’autorità di audit, in relazione a 11 pacchetti.

Attività svolta dalla Commissione e informazioni da questa fornite sul tasso di errore residuo nelle relazioni annuali di attività

6.51. Le relazioni annuali di attività (RAA) sono il principale strumento di cui dispone la Commissione per comunicare se ha la ragionevole certezza che le procedure di controllo poste in essere assicurino la legittimità e regolarità della spesa (46). Per la sotto-rubrica «Coesione economica, sociale e territoriale», le RAA forniscono un insieme di tassi diversi come misura della spesa a rischio. Tra tali tassi rientrano il tasso di errore residuo per l’esercizio contabile 2015/2016, in merito al quale la Commissione ha accettato i conti e ha tratto conclusioni riguardo alla regolarità (47). 6.51. La Commissione indica nelle RAA tassi differenti per la spesa a gestione concorrente, al fine di misurare i rischi specifici connessi a tipi diversi di pagamenti nell'anno di riferimento (chiusura 2007-2013 e differenti esercizi contabili per la spesa 2014-2020), nonché un tasso di errore aggregato per l'anno civile 2017.

6.52. Nella presente sezione, la Corte analizza il lavoro svolto dalla Commissione per ottenere una ragionevole certezza che i sistemi in uso negli Stati membri nel quadro del nuovo regime di controllo e affidabilità funzionino in maniera efficace e che il risultante tasso di errore residuo sia una stima attendibile.

6.53. Le osservazioni della Corte riguardano l’impostazione del regime di affidabilità nonché il lavoro svolto dalla Commissione per l’accettazione dei conti, la convalida dei singoli tassi di errore residuo e la definizione di un tasso di errore residuo globale.

Impostazione del regime di controllo e affidabilità per il periodo 2014-2020

Le RAA andrebbero semplificate ulteriormente e adattate al nuovo regime di controllo e affidabilità

6.54. In forza del nuovo regime di controllo e affidabilità, ci vogliono quasi due anni dalla fine del periodo contabile di riferimento perché la Commissione possa comunicare per la prima volta la propria conclusione sull’attendibilità dei tassi di errore residuo presentati dalle autorità di audit in relazione a un dato esercizio contabile. Tale periodo comprende otto mesi per l’espletamento delle attività di audit da parte delle autorità di audit. Successivamente, la Commissione esegue esami documentali, ulteriori missioni per l’accertamento dei fatti e audit sulla regolarità. Nel riquadro 6.8 è illustrata la tempistica del nuovo regime. 6.54. I due anni cui fa riferimento la Corte cominciano alla fine del periodo contabile pertinente e comprendono, pertanto, gli otto mesi previsti dal regolamento per l'esecuzione del lavoro di audit da parte delle autorità di audit. Di conseguenza, e in conformità della propria strategia di audit unica per la politica di coesione, la Commissione mira a valutare in tempo i pacchetti di affidabilità ricevuti per ciascuno dei 419 programmi di coesione per la successiva relazione annuale di attività, ossia entro un termine massimo di tredici mesi. Facendo seguito a questi approfonditi controlli documentali e in loco, agli audit basati sul rischio e alle missioni di accertamento dei fatti, la DG comunicherà nella successiva relazione annuale di attività se ritiene che i tassi di errore residuo comunicati in precedenza siano affidabili ovvero se siano in corso o risultino necessarie ulteriori verifiche. Cfr. anche la risposta della Commissione comune ai paragrafi 6.49 e 6.50.

Riquadro 6.8 – Tempistica del nuovo regime di controllo e affidabilità Fonte: Corte dei conti europea.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

6.55. Lo scorso anno la Corte ha attirato l’attenzione sul fatto che il periodo di riferimento delle RAA non corrisponde a quello dei pacchetti di affidabilità degli Stati membri (48). I tassi di errore residuo comunicati dalle autorità di audit si riferiscono all’esercizio contabile. Nelle RAA, invece, i direttori generali forniscono una ragionevole garanzia per l’anno civile, onde riflettere il principio di bilancio dell’annualità e sulla scorta degli orientamenti impartiti dalla DG BUDG e dal segretariato generale. A tal fine, nelle RAA 2017, i direttori generali della DG REGIO e della DG EMPL hanno deciso di stimare il rischio calcolando, mediante una proiezione, un tasso di errore residuo provvisorio per la spesa dell’anno civile 2017, che non avevano ancora accettato né convalidato. 6.55. La Commissione rimanda alla propria risposta al paragrafo 6.34 della relazione annuale della Corte sull'esercizio 2016. Il regolamento finanziario e la tempistica stabilita per la garanzia relativa al periodo 2014-2020 consentono un migliore allineamento dei periodi di riferimento, con uno scostamento di soli sei mesi rispetto allo scostamento di un anno nel periodo 2007-2013. Le DG hanno adeguato di conseguenza le proprie relazioni annuali di attività e il modo in cui ottengono garanzia per i differenti di tipi di pagamenti effettuati, che riguardano fino a tre diversi esercizi contabili dei programmi, come descritto nelle RAA 2016 (sezione A.1.2). I tassi di errore residuo per l'esercizio contabile 2016-2017, ricevuti entro il 1 o marzo 2018, sono stati considerati le stime migliori e più recenti sia per il calcolo del rischio sulla spesa dell'anno, sia per l'inclusione di riserve in singoli programmi, laddove necessario. Ciò si è verificato in particolare nel 2017 a causa del numero limitato di conti con spesa ricevuti e, quindi, dei tassi di errore comunicati per l'esercizio contabile 2015-2016. Inoltre, la Commissione sottolinea che, quando viene approvata una RAA, la spesa dichiarata nell'anno civile precedente è coperta dalla ritenuta del 10 % sui pagamenti intermedi dell'UE.

6.56. Gli obblighi informativi per le RAA non sono stati adattati in misura sufficiente al nuovo regime di controllo e affidabilità. A giudizio della Corte, dal momento che i tassi di errore residuo per l’esercizio contabile 2015/2016 sono gli unici che per la Commissione possano essere corroborati dalle necessarie garanzie dalle autorità di audit e dai controlli sulla regolarità da essa effettuati, dovrebbero rimanere il principale indicatore per la regolarità nelle RAA 2017. Dovrebbero inoltre costituire la principale base per le dichiarazioni di affidabilità delle DG in relazione agli ambiti delle politiche specifiche. Nessuna delle due DG, invece, li mette in sufficiente risalto né li cita come indicatore chiave di performance. 6.56 e 6.57. Le DG riportano nelle RAA un indicatore chiave di performance della regolarità (KPI 5) conformemente alle istruzioni centrali volte a garantire un approccio coerente e armonizzato in tutti i settori del bilancio. Nelle RAA 2017 (tra l'altro nella nota al KPI 5 e nella sintesi) è stata data ulteriore visibilità al tasso di rischio residuo in relazione ai conti del periodo 2015-2016; queste RAA dedicano altresì una sezione specifica alla convalida dei tassi di errore residuo comunicati per tale esercizio contabile. La Commissione è disposta a riflettere e a discutere con la Corte su come migliorare e razionalizzare ulteriormente la propria presentazione dei tassi di errore nelle RAA future.

6.57. In aggiunta, nelle RAA la Commissione presenta almeno 13 tassi diversi per i due periodi di programmazione come misura della spesa a rischio. Tanti tassi sono causa di una mancanza di chiarezza e di potenziale confusione sulla loro pertinenza e sulle garanzie fornite.

Gli anticipi versati agli strumenti finanziari non andrebbero inclusi nel calcolo del tasso di errore residuo

6.58. Il periodo di programmazione 2014-2020 è stato strutturato in modo tale da semplificare la chiusura dei PO, introducendo una procedura per la disamina e l’accettazione annuale dei conti che è simile a una «chiusura parziale». Ciò può funzionare soltanto se i tassi di errore residuo comunicati dalle autorità di audit sono attendibili e se sono disponibili informazioni riguardanti esclusivamente le spese ammissibili alla chiusura (ossia esclusi gli anticipi). 6.58. La Commissione ha indicato che i conti annuali mirano a fornire agli Stati membri ulteriore certezza giuridica in un contesto pluriennale nell'ambito della gestione concorrente tramite l'introduzione della convalida degli «elementi annuali della spesa ammissibile». Questa chiusura parziale non riguarda, per definizione, gli anticipi versati in relazione agli strumenti finanziari o agli aiuti di Stato che dovrebbero essere ulteriormente trasformati in spesa ammissibile negli esercizi contabili successivi (per tale motivo nei conti annuali è prevista la rendicontazione cumulativa). Nelle RAA i servizi della Commissione hanno fornito le informazioni sui tassi di errore residuo che si riferiscono soltanto alla spesa ammissibile alla chiusura (ossia senza gli anticipi a titolo degli strumenti finanziari). Cfr. di seguito anche la risposta della Commissione comune ai paragrafi da 6.59 a 6.62.

6.59. Il regolamento (UE) n. 1303/2013 non precisa il metodo di calcolo per i tassi di errore residuo. 6.59 a 6.62. Conformemente all'articolo 137 del regolamento (UE) n. 1303/2013, i conti relativi al programma si basano sugli importi dichiarati alla Commissione, compresi gli anticipi versati agli strumenti finanziari. Le autorità di audit comunicano tassi di errore residuo basati sulla spesa inclusa nei conti. Per dare un seguito costruttivo alla raccomandazione formulata dalla Corte nel 2016, le autorità di audit hanno concordato di fornire alla Commissione informazioni dettagliate aggiuntive che le consentono di calcolare nelle RAA tassi di errore residuo che escludono l'impatto degli anticipi versati agli strumenti finanziari. Pertanto la Commissione ha potuto calcolare che l'impatto degli anticipi versati nei conti 2016-2017 agli strumenti finanziari (e ai programmi dell'iniziativa per le PMI) sono mediamente inferiori a 0,2 punti percentuali per il FESR (sulla base di 67 strumenti finanziari) e a 0,02 per l'FSE (sulla base di 15 strumenti finanziari) (cfr. pag. 50 della RAA 2017 della DG REGIO e pag. 58 della RAA 2017 della DG EMPL). La raccomandazione della Corte ha quindi contribuito a migliorare la divulgazione di informazioni su singoli programmi nelle RAA, ma non è stato ancora dimostrato che gli anticipi versati agli strumenti finanziari abbiano un rilevante impatto complessivo sui tassi di errore comunicati.

6.60. La prassi corrente delle autorità di audit di includere gli anticipi versati agli strumenti finanziari nella popolazione di audit delle autorità di audit porta, molto probabilmente, a sottostimare i tassi di errore residuo comunicati alla Commissione (49).

6.61. Sulla scorta della raccomandazione formulata dalla Corte nella relazione annuale per lo scorso esercizio (50), la Commissione ora fornisce nelle RAA ulteriori tassi di errore residuo, che non comprendono gli anticipi versati a strumenti finanziari.

6.62. Nel periodo di programmazione precedente, le autorità di audit non svolgevano solitamente attività di audit a livello degli intermediari finanziari. Per il periodo 2014-2020, per la seconda quota di anticipi e per quelle successive (51), le autorità di audit dovranno verificare che le condizioni di ammissibilità siano soddisfatte a livello degli intermediari finanziari. La chiusura parziale non può aver luogo per PO che comprendono strumenti finanziari, a meno che le autorità di audit non espletino opportune attività a tale livello.

6.63. Questo problema potrebbe acuirsi negli anni futuri per i programmi in cui il numero degli strumenti finanziari aumenterà in misura significativa (52).

Il lavoro della Commissione sull’affidabilità nelle RAA

Le debolezze di campionamento non sono state trattate nell’esame dei pacchetti di affidabilità

6.64. Dal lavoro svolto dalla Corte sulla metodologia di campionamento delle autorità di audit è emerso che le debolezze in tre dei 12 pacchetti di affidabilità esaminati (25 %) hanno inficiato in qualche misura l’attendibilità dei tassi di errore residuo comunicati (cfr. paragrafi 6.47-6.48). 6.64 e 6.65. La Commissione ha individuato alcune delle questioni sollevate dalla Corte, ma non ha ritenuto che le condizioni di cui all'articolo 31 del regolamento n. 480/2014 si applichino a tali casi. Per quanto riguarda il programma dell'iniziativa per le PMI, la Commissione rinvia alla propria risposta al paragrafo 6.47.

6.65. In linea con le proprie procedure interne, la Commissione ha verificato il metodo di campionamento per tutti i pacchetti presentati. Non ha però evidenziato le problematiche di cui sopra. Nei casi in cui le carenze sono gravi, il regolamento prevede una rettifica forfettaria (53).

6.66. In tutti i casi menzionati, la Commissione ha regolato il saldo e svincolato la trattenuta del 10 % già applicata a tutela del bilancio dell’UE (cfr. riquadro 6.8 ). 6.66. La Commissione deve regolare l'importo dovuto per l'esercizio contabile in questione in tutti i casi in cui sono soddisfatte le condizioni di cui all'articolo 139, paragrafo 2, dell'RDC. Qualora ne risulti un obbligo di pagamento, la Commissione ha la possibilità di sospenderlo se il rischio residuo rimane rilevante. Qualora il saldo risultante comporti un recupero, la Commissione deve recuperare l'importo tempestivamente, in linea con il principio di sana gestione finanziaria.

La conclusione della Commissione sulla regolarità della spesa nell’esercizio contabile 2015/2016 non è ancora definitiva

6.67. La Commissione si è impegnata, nelle RAA 2016, a condurre le valutazioni approfondite sulla regolarità entro nove mesi dalla presentazione dei pacchetti di affidabilità (54). Pertanto, avrebbe dovuto esporre le proprie conclusioni sui tassi di errore residuo per l’anno contabile 2015/2016 nelle RAA 2017. Entrambe le DG hanno concluso che il tasso di errore residuo per l’esercizio contabile 2015/2016 era inferiore alla soglia di rilevanza del 2 %. La DG EMPL non ha tratto conclusioni definitive in relazione ad alcuni PO per i quali non aveva ancora ottenuto a sua volta le garanzie richieste e che quindi erano ancora soggetti alla sua valutazione finale. 6.67. Non sussiste alcun obbligo formale di trarre conclusioni sulla validità dei tassi di errore comunicati annualmente per tutti i programmi; nondimeno le DG si stanno chiaramente adoperando in tal senso, quando tutte le condizioni sono soddisfatte e consentono ai servizi della Commissione di trarre tale conclusione. La strategia di audit unica per la politica di coesione prevede l'esecuzione di audit, laddove necessario, fino alla fine del periodo di regolamentazione durante il quale i beneficiari sono tenuti a conservare i documenti giustificativi. Pertanto, a causa di situazioni specifiche (come il «periodo di rodaggio» di questo primo anno di attuazione del sistema di garanzia) o dell'efficienza amministrativa, gli audit di conformità della Commissione possono riguardare un periodo più ampio di un esercizio contabile, con possibili ripercussioni sulla revisione dei tassi di errore comunicati in precedenza.

6.68. L’esercizio contabile 2015/2016 è stato il primo a rientrare nel nuovo regime di controllo e affidabilità. Per i 50 pacchetti di affidabilità pertinenti presentati entro il marzo 2017, la DG EMPL ha espletato solo due audit di conformità (55) tra giugno 2017 e aprile 2018 che riguardavano otto interventi e due pacchetti di affidabilità in due Stati membri. La DG REGIO non ha espletato alcun audit di questo tipo. La Corte ha constatato che le autorità di audit hanno sottostimato i tassi di errore residuo comunicati alla Commissione in sei pacchetti di affidabilità dei 12 esaminati. Il regolamento conferisce alla Commissione, a tutela del bilancio UE, la facoltà di condurre ulteriori audit fino alla fine del periodo di conservazione dei documenti giustificativi (cfr. paragrafo 6.8). Alla luce di queste due considerazioni, altre carenze rilevate dalla Commissione in audit futuri potrebbero ulteriormente accrescere i tassi di errore residuo per l’anno contabile 2015/2016. Di conseguenza, i tassi di errore residuo su cui vertono le conclusioni della Commissione nelle RAA 2017 non sono ancora definitivi. 6.68. Al fine di proteggere il bilancio dell'UE, la Commissione ha la possibilità di eseguire audit aggiuntivi tenendo conto del requisito normativo in materia di disponibilità di documenti e di elementi probatori di audit. Eventuali irregolarità individuate a seguito di tali audit devono essere adeguatamente rettificate e possono avere ripercussioni sui tassi di errore convalidati in precedenza. Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 6.9. Nel 2017 le DG REGIO ed EMPL hanno accompagnato la Corte in un numero significativo dei suoi audit. Il basso numero di pacchetti di affidabilità effettivamente presentati nel primo esercizio contabile, con una spesa dichiarata limitata e, quindi, con limitate possibilità di rieseguire gli audit condotti dalle autorità di audit, unitamente alla portata della copertura di questi programmi negli audit della Corte, ha indotto la Commissione a rivedere il proprio piano di audit di conformità nel 2017. Tale decisione mirava a evitare doppioni di audit degli stessi programmi e degli stessi beneficiari. In sede di pianificazione (e successivo riesame) del proprio lavoro di audit per il 2017, la Commissione ha tenuto conto di altri fattori, in termini sia di efficienza che di efficacia, tra cui la possibilità che i suoi audit di conformità futuri riguardino tre esercizi contabili precedenti (per l'efficienza amministrativa in caso di un basso numero di audit da riesaminare) e la sovrapposizione con il lavoro di audit delle DG REGIO/EMPL relativo alla chiusura del periodo 2007-2013. Cfr. anche la risposta della Commissione comune ai paragrafi 6.56 e 6.57.

Non esiste un tasso di errore residuo globale per la coesione

6.69. Per entrambi i periodi di programmazione, ogni RAA della Commissione fornisce un tasso di errore residuo distinto (56). La Commissione, però, non calcola né fornisce un tasso di errore residuo globale per il settore della «Coesione economica, sociale e territoriale» (sotto-rubrica 1b del QFP) in merito all’esercizio contabile. 6.69 e 6.70. Come prescritto dal regolamento finanziario, la rendicontazione della Commissione fa riferimento all'anno civile. La relazione globale annuale sulla gestione e il rendimento (annual management and performance report — AMPR) stilata dalla Commissione indica un tasso di errore residuo aggregato per le politiche di coesione, migrazione e della pesca basato sui dati e gli indicatori comunicati da ciascuna DG nelle rispettive RAA. Per motivi di comparabilità, questo approccio è rimasto immutato a partire dalla AMPR per il 2015.

6.70. Con un modesto sforzo aggiuntivo, la Commissione potrebbe integrare questa informazione nella relazione annuale sulla gestione e il rendimento per il bilancio dell’UE, a beneficio delle autorità di discarico. Detta relazione, invece, fornisce un tasso di errore sintetico per il settore «Coesione, migrazione e pesca» per l’anno civile.

6.71. Nel riquadro 6.9 si riepilogano le informazioni riportate nelle RAA per il periodo di programmazione 2014-2020.

Riquadro 6.9 – Panoramica delle informazioni riportate nelle RAA per il periodo 2014-2020 (milioni di euro) Attività Fondo Totale delle spese certificate nel pacchetto di affidabilità Numero di pacchetti di affidabilità (72) PO (72) Tasso di errore residuo (73) Periodo di programmazione 2014-2020 FESR/FC 993,7 20 34 0,6 % FSE/IOG (74) 1 443,5 33 49 0,7 % FEAD 144,3 8 8 0,6 % Totale senza l’iniziativa per le PMI (75) 2 581,5 50 70 0,7 % Fonte: RAA 2017 della DG REGIO e della DG EMPL.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

6.72. I tassi di errore residuo comunicati nelle RAA 2017 per l’esercizio contabile 2015/2016 sono inferiori alla soglia di rilevanza (57). Tuttavia, dalle risultanze dell’audit della Corte su un campione rappresentativo di interventi controllati dalle autorità di audit emerge che: il livello di errore resta rilevante (oltre il 2 %) e che vari tassi di errore residuo comunicati da dette autorità sono stati sottostimati. 6.72. La Commissione ha segnalato le questioni sollevate dalla Corte nelle rispettive RAA delle DG REGIO ed EMPL tenendone conto nei propri tassi di errore convalidati, laddove lo ha ritenuto possibile. Per quanto concerne i singoli programmi interessati, la Commissione applicherà rettifiche finanziarie aggiuntive nei casi in cui considererà sottostimati i tassi di errore residuo comunicati.

CONCLUSIONE E RACCOMANDAZIONI

Conclusione

6.73. Nel complesso, dagli elementi probatori di audit risulta che la spesa per la sotto-rubrica «Coesione economica, sociale e territoriale» è inficiata da un livello rilevante di errore (cfr. paragrafi 6.26-6.43). 6.73. La Commissione rileva con soddisfazione che la stima del livello di errore formulata quest'anno dalla Corte per la politica di coesione rappresenta un significativo miglioramento rispetto agli anni precedenti. In particolare, la Commissione rileva che l'unico programma dell'iniziativa per le PMI che figura nei conti 2015-2016 — che, per la sua natura innovativa, presenta un quadro di regolamentazione specifico rispetto ai programmi generali — contribuisce a questa stima in misura pari a un punto percentuale. Sulla base di tutte le informazioni ottenute, la Commissione conclude che per la maggior parte dei programmi non sussiste alcun livello di errore residuo rilevante nei conti 2015/2016.

6.74. Nel lavoro di varie autorità di audit comprese nel campione della Corte (cfr. paragrafi 6.44-6.50) è stato constatato un numero di debolezze che ne limita l’attuale grado di attendibilità. 6.74 e 6.75. La Commissione ha già segnalato alcune delle questioni sollevate dalla Corte nelle rispettive RAA delle DG REGIO ed EMPL tenendone conto nei propri tassi di errore convalidati, laddove lo ha ritenuto possibile. Le DG applicheranno le rettifiche finanziarie aggiuntive necessarie. La Commissione continuerà a collaborare strettamente con le autorità di audit per affrontare le questioni sollevate dalla Corte. Inoltre, la strategia di audit unica della Commissione per la coesione prevede una forte focalizzazione, in base al rischio, sulla riesecuzione di attività di audit concernenti le risultanze ottenute dalle autorità di audit. Cfr. anche le risposte della Commissione ai paragrafi 6.26 e 6.29, la risposta della Commissione comune ai paragrafi 6.34 e 6.35, 6.37, 6.39 e la risposta della Commissione comune ai paragrafi 6.49 e 6.50.

6.75. Per questo motivo e considerate le carenze nell’attività svolta dalla Commissione stessa (cfr. paragrafi 6.51-6.72), i tassi di errore residuo globali presentati per l’esercizio contabile 2015/2016 nelle RAA della Commissione sono sottostimati e la Corte non può al momento farvi affidamento. A causa degli errori aggiuntivi riscontrati dalla Corte, il tasso da questa ricalcolato era superiore al 2 % per sei dei 12 pacchetti di affidabilità per il periodo 2014-2020 e per tre dei 10 pacchetti di chiusura per il periodo 2007-2013.

6.76. Il nuovo regime di controllo e affidabilità è stato concepito per far sì che i tassi di errore residuo siano inferiori alla soglia di rilevanza del 2 % su base annua. Stando all’audit della Corte, occorrono tuttavia ulteriori miglioramenti soprattutto per quanto riguarda la sua attuazione a livello sia dell’autorità di audit sia della Commissione. 6.76. Fatta salva la risposta comune ai paragrafi 6.74 e 6.75 di cui sopra, la Commissione ritiene altresì che ulteriori miglioramenti siano sempre accolti con favore; inoltre adotterà le misure necessarie per migliorare ancora il quadro di affidabilità e garantire una tempestiva individuazione e rettifica di tutte le irregolarità. Per quanto attiene al lavoro svolto dalla Commissione, i suoi piani di audit devono tenere conto del lavoro programmato dalla Corte al fine di ridurre doppioni e sovrapposizioni di audit a livello delle amministrazioni responsabili e dei beneficiari. Ciò vale, in particolare, per i primi conti relativi al periodo 2014-2020 con limitate spese certificate e, quindi, con limitate possibilità di rieseguire gli audit condotti dalle autorità di audit. La Commissione rimanda anche alla propria risposta al paragrafo 6.68.

Raccomandazioni

6.77. L’ allegato 6.2 riporta le risultanze della verifica del seguito dato alle sette raccomandazioni formulate dalla Corte nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 2014 (58). La Commissione ne aveva pienamente attuate quattro, mentre due erano state attuate per alcuni aspetti e una non aveva dato luogo ad alcun intervento. 6.77. Per quanto riguarda la raccomandazione 3 formulata nella relazione annuale della Corte sull'esercizio 2014, la Corte ha rilevato che il ricorso alle opzioni semplificate in materia di costi è limitato al 36 % della dotazione finanziaria per programmi nell'ambito dell'FSE e soltanto al 2 % nell'ambito del FESR/FC. La Commissione continua a promuovere il ricorso a opzioni semplificate in materia di costi durante il periodo di programmazione 2014-2020. A tale proposito, il 27 marzo 2018 ha pubblicato la relazione finale sul ricorso alle opzioni semplificate in materia di costi nell'ambito dell'FSE, del FESR, dell'FC e del FEASR; la relazione ha dimostrato che tra il 2014 e il 2017 la grande maggioranza delle autorità di gestione dei fondi SIE si è avvalsa di tali opzioni (73 % e 95 % rispettivamente per i programmi del FESR/FC e per quelli dell'FSE). In termini di progetti, il 65 % dei progetti dell'FSE, il 50 % di quelli del FESR e il 25 % di quelli dell'FC utilizzano attualmente le opzioni semplificate in materia di costi. Inoltre la proposta Omnibus, nella versione risultante dall'accordo politico tra il Consiglio e il Parlamento, allarga la portata e l'applicabilità di queste opzioni. Per quanto concerne la raccomandazione che, secondo il parere della Corte, non ha dato luogo ad alcun intervento, la Commissione sottolinea che tale raccomandazione non era stata accettata e pertanto non è stata attuata.

6.78. Alla luce di tale verifica, nonché delle constatazioni e conclusioni per l’esercizio 2017, la Corte raccomanda alla Commissione di:

— Raccomandazione 1: provvedere affinché le disposizioni in materia di audit per gli strumenti finanziari gestiti dal FEI siano adeguate a livello degli intermediari finanziari. Quando la BEI e/o il FEI ricorrono a procedure concordate con revisori esterni, la Commissione dovrebbe definire le condizioni minime di tali contratti in considerazione dell’esigenza di fornire garanzie, sancendo in particolare l’obbligo di un’attività di audit sufficiente a livello di Stato membro. Data di attuazione: immediatamente. La Commissione accetta la raccomandazione e ritiene che essa sarà attuata con l'entrata in vigore della proposta Omnibus, nella versione risultante dall'accordo politico tra il Consiglio e il Parlamento, e con le nuove disposizioni in materia di audit degli strumenti finanziari gestiti dal FEI. Inoltre, gli Stati membri dovranno eseguire verifiche e audit a livello degli intermediari finanziari e, nel caso delle autorità di audit, a livello dei destinatari finali compresi nella rispettiva giurisdizione, se del caso.

— Raccomandazione 2: proporre modifiche legislative per il quadro finanziario del periodo successivo al 2020 che escludano il rimborso dell’IVA a valere sui fondi UE per gli enti pubblici. Data di attuazione: prima dell’approvazione del quadro legislativo per il periodo successivo al 2020. La Commissione accetta in parte la raccomandazione e ha presentato una proposta legislativa per il quadro finanziario 2021-2027. La proposta della Commissione (COM(2018) 375 final) introduce una regola semplice in materia di IVA, che prescinde dallo status di soggetto pubblico o privato dei beneficiari, ossia: nel caso di progetti con un costo totale inferiore a 5 milioni di EUR l'IVA è considerata ammissibile, mentre al di sopra di tale soglia l'IVA non è ammissibile.

— Raccomandazione 3: ovviare alle debolezze individuate dalla Corte per quanto riguarda la verifica eseguita dalla Commissione, nell’ambito degli audit sulla regolarità, sul lavoro di audit svolto dalle autorità di audit. Data di attuazione: immediatamente. La Commissione accetta la raccomandazione. Conformemente alla propria strategia di audit unica e al piano di audit concordato, dal 2018 i servizi della Commissione concentreranno la propria attività di audit sulla verifica della qualità e conformità del lavoro espletato dalle autorità di audit, allo scopo di ottenere pareri e risultanze di audit pienamente affidabili.

— Raccomandazione 4: ovviare alla complessità delle informazioni relative al regime di controllo e affidabilità per il periodo 2014-2020 riportate nelle RAA della DG REGIO e della DG EMPL mediante le seguenti azioni: i) concentrandosi sulla spesa già sottoposta al ciclo di controlli, ossia sui pacchetti di affidabilità relativi alle spese precedenti al 30 giugno dell’anno «n-1». A tal fine, la Commissione dovrebbe adeguare la propria rendicontazione onde evitare di presentare stime provvisorie; ii) indicando chiaramente le spese che non sono state ancora esaminate nel dettaglio (anche per quanto riguarda i controlli della regolarità). Dovrebbe indicare quali azioni preventive tutelino il bilancio UE e se tali azioni siano sufficienti a fornire garanzie, astenendosi però dal calcolare un tasso residuo per spese non ancora esaminate; iii) comunicando un tasso di errore residuo globale per la sotto-rubrica 1b del QFP per ciascun esercizio contabile. Data di attuazione: giugno 2019. La Commissione accetta in parte questa raccomandazione. La Commissione sottolinea che le relazioni annuali di attività delle direzioni generali interessate forniscono già un chiaro orientamento sulla convalida dei tassi di errore per i programmi e i conti relativi agli esercizi contabili che scadono il 30 giugno dell'anno n-1. Tale orientamento potrà essere ulteriormente esplicitato nelle relazioni future. Conformemente al regolamento finanziario, la garanzia richiesta agli ordinatori nelle relazioni annuali di attività si riferisce a tutti i tipi di pagamenti effettuati nell'anno di riferimento n. Le direzioni generali riferiscono separatamente sul livello di garanzia ottenuto per ciascuno di essi. Pertanto, l'importo a rischio è stabilito sulla base della spesa pertinente dell'anno civile. La Commissione ribadisce inoltre di essere disposta a riflettere e a discutere con la Corte su come migliorare e semplificare il proprio sistema finalizzato alla presentazione dei tassi di errore nelle RAA.

— Raccomandazione 5: provvedere affinché le disposizioni in materia di audit siano modificate conformemente alla proposta formulata dalla Commissione in relazione agli strumenti finanziari nel quadro di regolamentazione per il periodo successivo al 2020, in modo che per il calcolo dei tassi di errore residuo sia considerato solo l’impiego effettivo dei fondi a livello di destinatario finale. Data di attuazione: prima che abbia inizio l’applicazione del quadro legislativo per il periodo successivo al 2020. La Commissione accetta questa raccomandazione nella misura in cui la sua proposta per il quadro di regolamentazione successivo al 2020 è adottata dai colegislatori. In base a questa proposta, adottata il 29 maggio 2018, lo Stato membro dichiarerà la spesa degli strumenti finanziari sulla base dell'importo erogato ai destinatari finali. Sarà versato un unico anticipo, pari al 25 %, agli strumenti finanziari che non dovrebbero essere inclusi nella popolazione sottoposta ad audit quale definita nel quadro di regolamentazione che limiterà la spesa che può essere dichiarata prima che sia versato l'importo ai destinatari finali.

— Raccomandazione 6: eseguire sufficienti controlli della regolarità per trarre conclusioni sull’efficacia dell’attività svolta dalle autorità di audit e ottenere una ragionevole certezza sulla regolarità della spesa al più tardi nelle RAA pubblicate l’anno successivo all’accettazione dei conti. Data di attuazione: immediatamente. La Commissione accetta in parte questa raccomandazione, che è conforme alla sua strategia di audit unica per i fondi in questione. La Commissione si è posta l'obiettivo di riuscire a relazionare ogni anno nelle rispettive RAA sull'attendibilità dei tassi di errore residuo comunicati dalle autorità di audit nei pacchetti di affidabilità dell'esercizio precedente. Nel contempo la Commissione sottolinea di avere a disposizione un periodo massimo di tre anni per eseguire audit della spesa inclusa nei conti, al fine di trarre conclusioni sull'attendibilità dei tassi di errore comunicati dalle autorità di audit e di confermare la legittimità e regolarità della spesa certificata.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

PARTE 2 — VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE DEI PROGETTI

6.79. L’esecuzione del bilancio dell’UE in base al principio di sana gestione finanziaria prevede che l’attenzione non sia posta soltanto sul rispetto delle norme, ma anche sul conseguimento degli obiettivi dichiarati (59). Per questo motivo, oltre a verificare la regolarità delle operazioni, la Corte valuta la performance degli interventi di cui fanno parte.

6.80. Delle 217 operazioni analizzate dalla Corte per l’esercizio in esame, 113 rientravano in interventi materialmente completati al momento dell’audit (56 relative al periodo 2007-2013 e 57 relative al periodo 2014-2020). Per questi interventi, la Corte ha valutato:

— il modo in cui sono concepiti i sistemi di misurazione della performance (in particolare, se gli indicatori di realizzazione e di risultato dei PO fossero pertinenti per gli obiettivi stabiliti e se gli obiettivi specificati nei documenti relativi ai progetti (60), in termini di realizzazioni e risultati, corrispondessero agli obiettivi del PO per ciascun asse prioritario);

— la performance effettiva dei progetti, ossia se fosse stato comunicato il raggiungimento o meno dei valori-obiettivo stabiliti per ciascun indicatore e il conseguimento o meno degli obiettivi.

6.81. Per gli strumenti finanziari, la Corte ha analizzato il tasso di esborso effettivo (l’importo versato ai destinatari finali in rapporto all’ammontare complessivo dei fondi).

Valutazione del modo in cui sono concepiti i sistemi di misurazione della performance

6.82. I regolamenti dell’UE afferenti questo settore di spesa impongono ai beneficiari di definire le realizzazioni e di riferire in merito (61). Gli Stati membri hanno inoltre la possibilità di definire indicatori di risultato che colleghino i risultati dei progetti ai corrispondenti indicatori dell’asse prioritario del PO. È una buona prassi definire indicatori di risultato, ove possibile e pregnante, in quanto consente alle autorità di misurare il contributo specifico apportato da un progetto agli obiettivi dell’asse prioritario corrispondente.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

6.83. Esaminando il campione di 113 progetti, gli auditor della Corte hanno individuato una serie di punti deboli nel modo in cui le autorità degli Stati membri avevano concepito i sistemi di misurazione della performance, a livello sia di PO che di progetto. Le constatazioni della Corte sono riepilogate nel riquadro 6.10 . La Corte ha riscontrato che soltanto in 74 dei 113 progetti (65 %) era posto sostanzialmente in essere un sistema di misurazione della performance per collegare le realizzazioni e i risultati dei progetti agli obiettivi dei PO. In cinque dei 74 casi, però, le autorità avevano classificato erroneamente le realizzazioni come risultati nel PO e/o nei documenti di approvazione del progetto. 6.83. Una logica d'intervento ben concepita, quale descritta nel programma operativo, garantirà che le realizzazioni e i risultati a livello di progetto contribuiscano al conseguimento degli esiti previsti dei programmi operativi, rammentando altresì che questi ultimi sono influenzati anche da fattori esterni.

6.84. In 34 casi le autorità non avevano definito indicatori di risultato a livello di progetto e in quattro non avevano proprio definito alcun indicatore o valore-obiettivo per misurare la performance a livello di progetto. In un altro caso, lo stesso PO corrispondente non aveva definito alcun valore-obiettivo. In tali circostanze, non è possibile determinare se questi progetti abbiano contribuito agli obiettivi generali del programma. Circa tre quarti di questi 39 casi riguardano il periodo 2007-2013. 6.84. Valutare il contributo dell'intervento cofinanziato (espresso dagli indicatori di realizzazione e di risultato a livello di progetto) agli obiettivi del PO (espressi dagli indicatori di risultato) è un compito che rientra nella valutazione d'impatto. Infatti, nella valutazione ex post dell'FC/FESR è stata riscontrata un'attenzione insufficiente ai risultati. Tale questione è stata affrontata nella normativa che disciplina il periodo di programmazione 2014-2020 rafforzando la logica d'intervento e l'attenzione per i risultati.

6.85. Queste constatazioni integrano la recente relazione della Corte sulla selezione e sul monitoraggio dei progetti (62) nel periodo di programmazione 2014-2020. La relazione concludeva che i criteri di selezione per i progetti del FESR e dell’FSE nel periodo 2014-2020 non prevedevano sistematicamente l’obbligo di definire indicatori quantificati di risultato a livello di progetto. Anche quando tali indicatori sono presenti, non corrispondono necessariamente agli indicatori dei PO. 6.85. La Commissione ritiene che sussista una differenza tra i risultati diretti a livello dei progetti finanziati e i risultati da conseguire a livello del PO (espressi dagli indicatori di risultato). Mentre i risultati diretti sono influenzati soltanto dall'azione cofinanziata, gli indicatori di risultato risentono di differenti fattori esterni che esulano dal controllo delle autorità di gestione. Una logica d'intervento ben concepita garantirà che le realizzazioni e i risultati diretti dei progetti selezionati contribuiscano al conseguimento dei risultati attesi del PO.

6.86. La relazione della Corte sull’assorbimento (63) mostra anche che, per il periodo 2007-2013, la Commissione e gli Stati membri hanno intrapreso azioni per ovviare al basso assorbimento e assicurare la legittimità, ma non hanno tenuto debitamente conto degli aspetti della performance, il che ha comportato una scarsa focalizzazione sui risultati. 6.86. Agli Stati membri che rischiano di ottenere un basso tasso di assorbimento la Commissione ha proposto misure che, oltre a essere conformi al quadro normativo 2007-2013, agli obiettivi dei programmi e alla logica d'intervento, erano adattate alle specifiche circostanze di ciascun programma interessato. Pertanto, non è sembrato necessario dedicare ai risultati una considerazione particolare al solo scopo di garantire l'effettivo conseguimento dei risultati proposti. È prassi comune nella gestione dei programmi che le contromisure adottate quando un programma presenta indicazioni di un minore tasso di assorbimento si concentrino sull'assorbimento nell'ambito degli obiettivi esistenti.

Riquadro 6.10 – Il sistema di performance: valutazione dell’impostazione (113 progetti) Fonte: Corte dei conti europea.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

Molti progetti non conseguono appieno gli obiettivi di performance

6.87. Nella maggior parte dei casi esaminati, la Corte non è giunta alla conclusione che erano stati pienamente conseguiti tutti gli obiettivi di performance. Per i 74 progetti in cui erano stati fissati indicatori sia di realizzazione che di risultato, la Corte ha constatato che questi erano stati pienamente raggiunti in 26 casi (35 %) e parzialmente raggiunti in 43 casi (58 %), che non era stato possibile valutarli in due casi (3 %) e che non erano stati raggiunti in tre casi (4 %). Uno dei progetti che non aveva conseguito gli obiettivi prefissati era «non funzionante», secondo la definizione data negli orientamenti sulla chiusura (64). 6.87 e 6.88. È importante ricordare che il campione analizzato dalla Corte riguardava un insieme di progetti del periodo 2007-2013 e del periodo 2014-2020, con un cambiamento significativo dell'approccio alla performance e della logica d'intervento dei programmi nell'ambito del regolamento 2014-2020. Pertanto, i risultati comunicati hanno fornito finora una visione limitata dei risultati specifici per il periodo 2014-2020. Tuttavia la Commissione rileva che, complessivamente, il 93 % dei progetti con indicatori sia di realizzazione sia di risultato li avevano conseguiti del tutto o in parte, in linea con i risultati degli esercizi precedenti. Nei casi in cui erano stati fissati soltanto indicatori di realizzazione, la percentuale è stata addirittura del 100 %.

6.88. Dei 34 casi in cui erano stati definiti indicatori di realizzazione (ma non di risultato), la Corte ha constatato che questi erano stati raggiunti pienamente in 23 casi (68 %) e parzialmente in 11 casi (32 %) (cfr. riquadro 6.11 ).

6.89. La Corte non ha potuto valutare il conseguimento degli obiettivi di performance nei cinque casi rimanenti perché non erano stati fissati indicatori o valori-obiettivo.

Riquadro 6.11 – Conseguimento degli obiettivi di performance Fonte: Corte dei conti europea.

6.90. Nel periodo 2014-2020, le autorità di audit hanno l’obbligo di esaminare l’attendibilità dei dati sulla performance. La Corte ha riscontrato che, nell’espletare gli audit degli interventi, verificano in genere la performance dei progetti. In 18 casi su 57 l’autorità di audit non è stata capace di formulare un giudizio sul conseguimento degli obiettivi perché il progetto era ancora in corso. In altri 20 casi l’autorità di audit aveva circoscritto le proprie verifiche agli obiettivi di realizzazione. 6.90. La Commissione rileva con soddisfazione che le autorità di audit hanno incluso questo elemento aggiuntivo dell'attendibilità dei dati sulla performance nell'ambito dei propri audit delle operazioni relative al periodo 2014-2020, conformemente agli orientamenti e alle raccomandazioni della Commissione nonché al quadro di regolamentazione. Questi risultati sono utili e complementari rispetto agli audit tematici eseguiti in tale ambito dalla Commissione.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

La maggior parte degli Stati membri non è riuscita a utilizzare integralmente i contributi percepiti a titolo degli strumenti finanziari soggetti a gestione concorrente

6.91. Gli Stati membri sono tenuti a trasmettere una relazione annuale sull’esborso effettivo, ai destinatari finali, dei finanziamenti erogati tramite strumenti finanziari soggetti a gestione concorrente (65). Il riquadro 6.12 illustra l’impiego di detti strumenti finanziari fino al più recente periodo di riferimento (66). Solo quattro Stati membri hanno usato appieno i contributi disponibili e i tassi di esborso variano in misura considerevole. A fine 2016, 16 Stati membri non avevano comunicato alcun importo versato ai destinatari finali per il periodo 2014-2020 (67). 6.91. Per quanto concerne il periodo 2014-2020, nella maggior parte degli Stati membri gli accordi di finanziamento sono stati sottoscritti nel 2016 e persino nella seconda parte di tale anno. La mancata esecuzione di esborsi a favore dei destinatari finali entro la fine del 2016 è, pertanto, in linea con la tempistica della costituzione di tali strumenti finanziari.

Riquadro 6.12 – Tassi di esborso cumulati degli strumenti finanziari Nota (1) A fine 2016, Irlanda e Lussemburgo non avevano istituito alcuno strumento finanziario. Nota (2) Tassi di esborso comunicati alla Commissione ai sensi dell’articolo 67, paragrafo 2, lettera j), del regolamento (CE) n. 1083/2006 e articolo 46 del regolamento (UE) n. 1303/2013. Per il periodo 2014-2020, è considerato l’anno civile e non l’anno contabile. Nota (3) Nel periodo di programmazione 2014-2020 gli Stati membri di solito non possono chiedere ulteriori contributi dei PO agli strumenti finanziari finché non hanno raggiunto un determinato livello di esborso ai destinatari finali. Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni della Commissione.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

Conclusione