RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivazione e obiettivi della proposta

Gli atti terroristici costituiscono una delle più gravi violazioni dei valori universali di dignità umana, libertà, uguaglianza e solidarietà, dell’esercizio dei diritti umani e delle libertà fondamentali, nonché uno dei più pesanti attacchi ai principi della democrazia e dello Stato di diritto su cui si fonda l’Unione europea. È importante disporre di strumenti adeguati per proteggere i cittadini dell’UE e tutti coloro che vivono nell’Unione, e per contrastare tali violazioni in maniera efficace e proporzionata, strumenti che siano idonei ad affrontare le minacce che incombono sull’UE e a salvaguardare nel contempo una società in cui regnino il pluralismo, la non discriminazione, la tolleranza, la giustizia, la solidarietà e l’uguaglianza.

Negli ultimi anni la minaccia terroristica è cresciuta ed evoluta. Nell’agenda europea sulla sicurezza la Commissione ha indicato come priorità il miglioramento del quadro dell’UE sulla lotta al terrorismo e ha annunciato l’intenzione di aggiornare l’attuale normativa in materia penale per far fronte a queste nuove sfide. Nel programma di lavoro per il 2016 la Commissione, considerando che gli Stati membri devono affrontare in misura crescente il fenomeno del moltiplicarsi delle persone che si recano all’estero a scopi terroristici e la minaccia che esse rappresentano al loro ritorno, annunciava una proposta legislativa volta a riesaminare la decisione quadro sulla lotta al terrorismo.

Tali persone sono spesso indicate come “combattenti terroristi stranieri”. Se il problema in quanto tale non è nuovo, sono senza precedenti la scala e la portata di questi viaggi in zone di conflitto, specialmente in Siria e in Iraq, finalizzati a combattere o ricevere un addestramento con gruppi terroristici. Secondo l’ultima relazione di Europol sulla situazione e sulle tendenze del terrorismo nell’Unione europea (TE-SAT) l’entità del problema sta crescendo: si calcola che alla fine del 2014 il numero totale di persone partite dall’UE in direzione di zone di conflitto fosse superiore a 3 000 e che adesso sia giunto a 5 000, mentre nello stesso periodo il numero di persone rientrate in patria risultava aumentato in alcuni Stati membri. Gli Stati membri hanno segnalato che ciò rappresenta una notevole minaccia alla sicurezza.

Come ha sottolineato Europol, sebbene soltanto un piccolo contingente di combattenti di ritorno possa essere determinato a commettere attentati nell’UE, le persone che sono state in zone di conflitto continuano a costituire una minaccia accresciuta per tutti gli Stati membri. Oltre ai contatti personali, i combattenti di ritorno possono avere acquisito un’esperienza operativa e di combattimento, e di conseguenza possono essere in grado di perpetrare attacchi più efficaci e multipli, oltre a servire come modello ai giovani che condividono il loro modo di pensare. Inoltre, coloro che non partecipano alla progettazione di attentati possono peraltro essere attivi nelle attività di radicalizzazione e reclutamento, di favoreggiamento e di raccolta di fondi.

Gli attacchi perpetrati sul suolo europeo nel corso del 2014 e del 2015, culminati nei recenti attentati di Parigi della notte del 13 novembre 2015, hanno tragicamente dimostrato che questo rischio può materializzarsi: di qui la necessità di rafforzare la risposta a livello dell’UE, adeguandola alle minacce. Le indagini sono ancora in corso, ma le informazioni già disponibili rivelano che in almeno sei attentati terroristici commessi o progettati nel 2015 erano coinvolti dei combattenti terroristi stranieri: i terroristi si erano recati direttamente in zone di conflitto (ad esempio Yemen e Siria) oppure erano ispirati o indotti a commettere atti terroristici da altre persone che si trovano attualmente in Siria.

Anche se la maggior parte degli attentati perpetrati a partire dal 2014 erano attacchi terroristici “singoli”, il rischio di modalità operative più sofisticate e di attacchi su più ampia scala (condotti da più persone operative armate di esplosivi e armi da fuoco) è emerso con gli eventi di Parigi del 13 novembre.

I combattenti terroristi stranieri costituiscono la principale fonte di preoccupazione, ma non bisogna sottovalutare la minaccia posta dal terrorismo endogeno, dagli attentatori isolati radicalizzati e dai terroristi “frustrati” nel loro tentativo di recarsi all’estero (ad esempio in seguito al sequestro del passaporto). Molti attacchi e complotti sventati di questo tipo sono stati registrati nell’UE e in altri paesi occidentali (come gli Stati Uniti, il Canada e l’Australia) negli ultimi 12 mesi.

La dimensione transfrontaliera della minaccia terroristica non si limita quindi ai viaggi nelle zone di conflitto dei paesi terzi. I terroristi usano tecniche evasive per evitare di sollevare sospetti: circolano nell’UE e possono transitare per paesi diversi da quelli in cui risiedono o di cui hanno la cittadinanza, allo scopo di eludere controlli e sorveglianze. Per di più, i recenti attacchi perpetrati nell’UE dimostrano che i terroristi si recano in altri Stati membri per compiere attentati o per motivi logistici (come raccogliere fondi o procurarsi armi).

I gruppi terroristici hanno mostrato di saper utilizzare competenze avanzate nell’uso di internet e delle nuove tecnologie di comunicazione per diffondere propaganda, interagire con potenziali reclute, condividere conoscenze, pianificare e coordinare le operazioni. Internet e i social media, in particolare, hanno offerto ai gruppi radicali e terroristi nuove opportunità di rivolgersi a un pubblico vulnerabile e quindi di ottenere più facilmente il reclutamento o l’auto-radicalizzazione.

L’uso di materiali di comunicazione di alta qualità (riviste, video) e un approccio decentrato, favorito da una rete di account su una vasta gamma di piattaforme di social media, permettono di divulgare rapidamente materiali terroristici e radicali, adeguando costantemente l’uso delle tecnologie dell’informazione. Internet è diventato il canale principale usato dai terroristi per diffondere propaganda e pubbliche minacce, glorificare atti terroristici atroci come le decapitazioni e rivendicare la responsabilità degli attentati.

È necessario adeguare le regole vigenti tenendo conto del cambiamento della minaccia terroristica a cui l’Europa assiste. Occorre fra l’altro modificare le disposizioni di diritto penale, affrontando il fenomeno dei combattenti terroristi stranieri e i rischi connessi ai viaggi compiuti nei paesi terzi per intraprendere attività terroristiche, ma anche le crescenti minacce da parte dei criminali che rimangono in Europa.

Le disposizioni nazionali di diritto penale devono essere più coerenti, globali e allineate in tutta l’UE per consentire di prevenire e perseguire efficacemente i reati connessi ai combattenti terroristi stranieri e per rispondere adeguatamente alle accresciute sfide pratiche e giuridiche transfrontaliere.

La decisione quadro 2002/475/GAI considera già reati alcuni atti terroristici, in particolare l’esecuzione di attentati terroristici, la partecipazione alle attività di un’organizzazione terroristica, compreso il sostegno finanziario a tali attività, la pubblica provocazione, il reclutamento e l’addestramento a fini terroristici, e stabilisce norme in materia di concorso, istigazione e tentativo di reati terroristici.

Occorre tuttavia rivedere tale decisione quadro per attuare regole e obblighi nuovi assunti dall’UE a livello internazionale e per gestire più efficacemente la minaccia terroristica in evoluzione, rafforzando in tal modo la sicurezza dell’Unione e dei cittadini.

Le vittime del terrorismo hanno bisogno di protezione, sostegno e assistenza in funzione delle loro specifiche esigenze; in particolare, devono avere immediatamente accesso a servizi professionali e specialistici di sostegno che offrano trattamenti medici e psico-sociali. All’indomani degli attentati terroristici, è cruciale l’accesso a informazioni affidabili per le vittime e circa le vittime. Poiché gli attentati mirano a colpire ampi gruppi di persone, le vittime talvolta provengono da paesi diversi da quelli in cui sono stati commessi i reati. È quindi fondamentali che le autorità nazionali competenti cooperino tra loro per garantire che tutte le vittime del terrorismo siano adeguatamente informate e ricevano l’assistenza necessaria indipendentemente dal luogo dell’Unione europea in cui vivono.

La direttiva 2012/29/UE stabilisce una serie di diritti vincolanti per tutte le vittime di reato, tra cui il diritto alla protezione, al sostegno e all’assistenza in funzione delle esigenze individuali di ciascuna di esse. Tra le sue disposizioni non è tuttavia prevista alcuna misura specifica per le vittime del terrorismo. L’adozione di misure più specifiche che rispondano precisamente alle esigenze delle vittime del terrorismo avrebbe un notevole valore aggiunto. Occorrono norme mirate in materia di protezione, sostegno e assistenza per le vittime del terrorismo, che contribuiscano al processo di risanamento delle vittime sopravvissute e delle famiglie dei deceduti e in tal modo, indirettamente, al risanamento dell’intera società.