4.5.2.Attuazione: azioni intraprese in caso di non conformità

Uno dei pilastri della politica integrata dell'UE in materia di sicurezza alimentare, dal produttore al consumatore, è un sistema efficace di controlli ufficiali per verificare la conformità degli operatori alle norme dell'UE lungo tutta la filiera alimentare e dei mangimi.

La presente relazione formula alcune raccomandazioni per migliorare ulteriormente i sistemi di controllo ufficiali attraverso reti di informazione per i funzionari, l'uso di informazioni provenienti da regimi di certificazione della qualità privati e la pubblicazione dei risultati dei controlli ufficiali.

Sulla base dei controlli effettuati dalla Commissione sugli Stati membri, si conclude che, nel complesso, gli Stati membri dispongono dei sistemi di controllo richiesti per garantire l'attuazione delle prescrizioni dell'UE. In alcuni paesi i controlli della Commissione hanno individuato carenze nell'attuazione dei controlli ufficiali, il che indica che vi erano ancora margini di miglioramento. La Commissione ha dato sistematicamente seguito alle sue raccomandazioni agli Stati membri e, se necessario, ha fatto ricorso ad altri strumenti di attuazione. La Commissione ha inoltre sostenuto gli Stati membri (e i paesi terzi) fornendo assistenza tecnica e formazione attraverso l'iniziativa "Migliorare la formazione per rendere più sicuri gli alimenti" (BTSF) e riunioni tecniche di esperti degli Stati membri.

I controlli effettuati dalla Commissione sull'attuazione dei controlli ufficiali da parte degli Stati membri sulla filiera alimentare e dei mangimi forniscono una visione chiara dei risultati conseguiti dagli Stati membri per quanto attiene la verifica e la capacità di esigere il rispetto, da parte degli operatori, della normativa in materia di alimenti e mangimi e delle norme sulla salute e il benessere degli animali, sulla sanità delle piante nonché sui prodotti fitosanitari. In quanto tali, contribuiscono in modo significativo al processo di revisione normativa volto a garantire che la legislazione dell'UE sia "idonea allo scopo".

La Commissione ritiene che debbano essere messe a disposizione risorse adeguate per le ispezioni in loco. Per questioni tanto diverse come la frode alimentare, la verifica della corretta etichettatura degli alimenti e dei mangimi, l'attuazione di buone prassi igieniche al momento della macellazione e l'uso appropriato di prodotti fitosanitari, sono essenziali ispezioni in loco.

La maggior parte degli Stati membri ha riferito che le risorse umane e le risorse finanziarie e/o strumentali disponibili sono state le questioni chiave che hanno avuto un impatto sull'attuazione dei rispettivi PCNP. Sebbene in alcuni Stati membri il miglioramento dell'analisi dei dati, l'uso di strumenti informatici e i controlli documentali abbiano contribuito a superare tali sfide, altri Stati membri hanno riferito di non aver potuto attuare pienamente i loro piani di controllo.

Gli Stati membri sono responsabili dell'attuazione dei controlli ufficiali basati sul rischio, che vengono illustrati in dettaglio e pianificati nei rispettivi piani di controllo nazionali pluriennali (PCNP). I controlli ufficiali mirano a verificare che gli operatori della filiera alimentare e dei mangimi rispettino la legislazione pertinente; in caso contrario, gli Stati membri sono tenuti ad applicare tale legislazione e ad adottare misure per ripristinare la conformità di tali operatori. Attraverso gli audit, i servizi della Commissione verificano l'attuazione dei controlli ufficiali da parte degli Stati membri e le relative attività di esecuzione.

La presente relazione descrive i risultati generali delle attività di controllo svolte a livello nazionale e dalla Commissione nel 2017 e nel 2018 per garantire un livello elevato di tutela della salute e di fiducia nei settori della legislazione sugli alimenti e sui mangimi, della salute e del benessere degli animali, della sanità delle piante nonché dei prodotti fitosanitari, dell'agricoltura biologica e dei regimi di qualità. Questi settori sono di fondamentale importanza per la vita quotidiana dei cittadini dell'Unione europea. Sono inoltre determinanti per consentire il buon funzionamento degli scambi di prodotti alimentari, di animali e di piante sia all'interno dell'UE sia con i paesi terzi.

Gli Stati membri dovrebbero definire nei loro PCNP gli obiettivi strategici dell'organizzazione dei controlli ufficiali. Tuttavia, meno di un terzo (Belgio, Cipro, Danimarca, Estonia, Irlanda, Finlandia, Francia, Germania e Italia) ha riferito in merito a specifici indicatori chiave di prestazione (ICP) utilizzati nella valutazione dell'efficacia dei loro controlli ufficiali. L'inserimento dei risultati di tali indicatori fornirebbe una migliore comprensione del modo in cui ciascuno Stato membro potrebbe utilizzare i risultati dei controlli per modificare, se necessario, il PCNP.

Gli Stati membri hanno istituito sistemi di controllo ufficiali che consentono loro in larga misura di garantire l'applicazione del quadro giuridico da parte degli operatori del settore alimentare e dei mangimi. Per illustrare alcune delle sfide e delle iniziative presentate dagli Stati membri sono di seguito evidenziati alcuni aspetti specifici di questi sistemi.

L'OCR ha introdotto un modello standard di formulario per le relazioni annuali che gli Stati membri dovranno presentare anche per via elettronica. L'OCR proroga il termine per la presentazione di tali informazioni e dati dal 30 giugno al 31 agosto. Le relazioni sui risultati dei controlli ufficiali, sul tipo e il numero di casi di non conformità e sulle misure adottate per garantire l'efficace funzionamento dei PCNP degli Stati membri per via elettronica e in modo uniforme faciliteranno l'analisi e il confronto di tali dati da parte della Commissione all'interno degli Stati membri e tra di essi.

Per quanto riguarda la produzione biologica, la Commissione ha risposto alle osservazioni avanzate dalla Corte dei conti europea e nel 2018 ha iniziato a inviare lettere di follow-up agli Stati membri per chiedere chiarimenti e informazioni supplementari in merito alle relazioni annuali sulla produzione biologica. Per l'anno di riferimento 2017 è stata inviata una lettera a 14 Stati membri e a un paese dell'Associazione europea di libero scambio (EFTA). Per l'anno di riferimento 2018, una lettera è stata inviata a 24 Stati membri e a un paese dell'EFTA.

Esistono inoltre differenze significative tra le relazioni sia per quanto riguarda la presentazione dei dati sia il tipo di dati presentati. Ciò ne rende difficile l'analisi e il confronto, e rappresenta una sfida significativa per la Commissione nell'elaborazione della presente relazione annuale.

Un numero relativamente esiguo di Stati membri ha presentato le relazioni annuali ai servizi della Commissione entro il termine stabilito. Soltanto la Repubblica ceca, l'Estonia, la Finlandia, la Lettonia, la Lituania e la Slovacchia hanno presentato in tempo le loro relazioni per il 2017 e il 2018. Alcuni paesi hanno presentato relazioni molto tardi: ad esempio, la Commissione ha ricevuto l'ultima relazione annuale relativa al 2017 nell'aprile 2019 e nel giugno 2020 non aveva ancora ricevuto una relazione annuale per il 2018.

Gli Stati membri hanno presentato le loro relazioni annuali per il 2017 e il 2018 a norma del precedente regolamento sui controlli ufficiali, che è stato abrogato e sostituito dall'OCR. La struttura raccomandata per le relazioni specificata negli orientamenti della Commissione, applicabile a quegli anni, ha costituito la base per la presente valutazione.

Il regolamento sui controlli ufficiali prevede che la Commissione effettui controlli, compresi audit, negli Stati membri, i quali sono tenuti ad adottare misure di follow-up appropriate per porre rimedio alle carenze individuate nel corso di tali controlli.

Dal 14 dicembre 2019 sono entrate in vigore le modifiche della legislazione relative a tali requisiti a norma del regolamento sui controlli ufficiali (OCR), che descrive i requisiti per tali sistemi di controllo, il PCNP e l'esecuzione dei controlli ufficiali. I requisiti più pertinenti introdotti dal nuovo regolamento sui controlli ufficiali per quanto concerne i sistemi di controllo ufficiali e il PCNP sono i seguenti:

La "legislazione alimentare generale" attribuisce la responsabilità primaria di garantire la sicurezza degli alimenti agli operatori del settore alimentare e dei mangimi. Regolamenti specifici dell'UE riguardano i requisiti per la produzione biologica e l'etichettatura dei prodotti biologici e per i regimi di qualità dei prodotti agricoli e alimentari (denominazioni di origine protette, indicazioni geografiche protette e specialità tradizionali garantite).

Le autorità competenti degli Stati membri considerano la condivisione delle conoscenze con gli esperti nazionali (sia all'interno che tra gli Stati membri) un elemento chiave per migliorare le procedure di audit. Tutti gli Stati membri hanno accolto con favore l'iniziativa "Migliorare la formazione per rendere più sicuri gli alimenti"(BTSF).

Nella Repubblica ceca, in Francia e nei Paesi Bassi il personale è stato aumentato per affrontare questioni specifiche quali la salute degli animali (peste suina africana, influenza aviaria ad alta patogenicità), la sanità delle piante (Xylella fastidiosa), la frode alimentare e la preparazione alla Brexit.

Gli Stati membri provvedono affinché siano disponibili risorse finanziarie adeguate per dotare le autorità competenti di personale e di altre risorse necessarie per effettuare controlli e altre attività ufficiali.

La presenza della peste suina africana ha richiesto notevoli risorse ufficiali nei paesi colpiti, per fronteggiare la malattia, o nei paesi a rischio, per impedirne l'ingresso e garantirne l'individuazione precoce, come riferito da Estonia, Finlandia, Germania, Polonia, Romania e Svezia.

Diversi Stati membri (Belgio, Danimarca, Finlandia, Germania, Grecia, Ungheria, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Spagna, Svezia, Slovenia e Regno Unito) hanno indicato le frodi alimentari e le vendite su Internet come settori che presentano sfide particolari. La nuova possibilità offerta dall'OCR di campionare i beni messi in vendita mediante comunicazione a distanza e le norme sul livello delle sanzioni pecuniarie in caso di frode alimentare dovrebbero aiutare gli Stati membri a far rispettare le norme in questi settori.

Nel periodo 2017-2018 la maggior parte degli Stati membri ha dovuto affrontare gli effetti causati dall'incidente del fipronil che ha avuto origine nei Paesi Bassi e che ha portato al ritiro e al richiamo di uova e ovoprodotti in tutta l'UE (la questione è menzionata in modo specifico nelle relazioni di Belgio, Repubblica ceca, Danimarca, Finlandia, Francia, Ungheria, Italia, Paesi Bassi e Polonia).

Organismi terzi di valutazione della conformità certificano le imprese europee del settore alimentare e dei mangimi nel quadro di una serie di regimi di certificazione della qualità privati. L'Austria, il Belgio, la Danimarca, i Paesi Bassi e il Regno Unito hanno riferito in merito al modo in cui utilizzano le informazioni provenienti da tali regimi nelle loro valutazioni dei rischi. I Paesi Bassi, ad esempio, hanno tenuto riunioni con i titolari di tali regimi.

A norma della legislazione dell'UE, le autorità nazionali dovrebbero pianificare i loro controlli ufficiali in base alle priorità individuate in funzione dei rischi. Sebbene tutti gli Stati membri abbiano precisato di definire la frequenza dei controlli ufficiali mediante valutazioni basate sul rischio, la metodologia utilizzata non è stata tuttavia descritta.

Altri Stati membri riferiscono più in generale in merito all'impatto dei loro controlli sugli obiettivi. Ad esempio, i Paesi Bassi hanno dichiarato di utilizzare gli indicatori di benessere degli animali per definire gli obiettivi dei programmi di controllo ufficiali. Le autorità competenti olandesi hanno misurato anche l'efficacia dei controlli mediante progetti specifici quali il "Piano di sviluppo della filiera alimentare delle carni", il "Rame nell'alimentazione dei suini" e il "Monitoraggio della conformità dei macelli di carne rossa e dei macelli per pollame". La relazione annuale affermava che il lavoro svolto nel 2017 sulle analisi dei gruppi destinatari e lo sviluppo di strategie di monitoraggio in previsione delle valutazioni d'impatto hanno permesso di comprendere meglio la conformità e, di conseguenza, l'efficacia dei controlli ufficiali.

In base alle norme sulla produzione biologica, gli Stati membri sono tenuti a vigilare sugli organismi di controllo cui delegano compiti riguardanti i controlli ufficiali e a comunicare alla Commissione i risultati di tali audit di vigilanza. Gli audit di vigilanza comprendono valutazioni documentali, audit sotto osservazione del personale, nei quali l'autorità competente osserva l'ispezione effettuata dagli ispettori dell'organismo di controllo, audit di riesame, in cui l'autorità competente ispeziona direttamente gli operatori biologici per verificare la conformità alle procedure operative dell'organismo di controllo e valutarne l'efficacia, nonché controlli di mercato. Se necessario, le autorità competenti impongono sanzioni, compreso il ritiro delle deleghe di tali organismi.

Tra le cause di non conformità nelle infrastrutture degli operatori sono stati menzionati altresì margini di profitto inferiori.

La maggior parte degli Stati membri ha indicato che gli operatori del settore alimentare non comprendono ancora in modo adeguato le prescrizioni legali. Elementi quali un'elevata rotazione della manodopera, difficoltà di reperire personale qualificato e una formazione insufficiente contribuiscono all'attuazione insoddisfacente di alcune prescrizioni legali da parte degli operatori.

In generale, si tratta di rischi legati alla possibile diffusione di malattie degli animali o delle piante e/o alla difficoltà di contenerle, alla perdita di tracciabilità e di rischi per la sicurezza alimentare dei consumatori, quali allergeni, intossicazione alimentare e contaminazione chimica.

Alcune relazioni hanno fornito percentuali di non conformità. Utilizzare tali percentuali per paragonare i risultati conseguiti dagli Stati membri può essere fuorviante. Nel paragonare i dati forniti dagli Stati membri, un'elevata (o maggiore) percentuale di casi di non conformità menzionati in un dato paese non significa necessariamente che la situazione in tale Stato membro sia peggiore. Al contrario, può indicare che in questo Stato membro vi sia una migliore organizzazione dei controlli e delle risorse in funzione del rischio. Controlli più mirati possono condurre a un maggior numero di ispezioni (e all'individuazione di casi di non conformità).

Nelle loro relazioni annuali gli Stati membri dichiarano che, nel complesso, i loro sistemi di controllo ufficiali sono funzionanti e sufficienti. La maggior parte degli Stati membri riferisce anche sui piani per migliorarne ulteriormente l'efficienza. I mezzi più frequentemente citati per conseguire questo obiettivo sono i sistemi informatici, l'analisi dei dati, i manuali di qualità e la formazione.

-la creazione di reti di controllo in alcuni settori specializzati (ad esempio, i miglioratori alimentari, quali additivi alimentari e aromi alimentari, materiali a contatto con gli alimenti, controllo delle esportazioni) per migliorare il livello di competenza sia del personale addetto ai controlli ufficiali nel settore sia degli operatori.

Gli Stati membri hanno attuato una serie di azioni di esecuzione, dagli avvertimenti verbali e scritti, al sequestro e alla distruzione delle merci fino alla revoca (temporanea) o alla limitazione delle autorizzazioni degli operatori. Alcuni Stati membri hanno utilizzato sanzioni amministrative come misura dissuasiva. Il ricorso agli organi giudiziari è rimasto come ultima istanza.

4.5.2.Attuazione: azioni intraprese in caso di non conformità

Una maggiore conoscenza da parte del personale addetto ai controlli ufficiali e degli operatori del settore alimentare porta a livelli di conformità più elevati (ad esempio, in materia di contaminazione microbiologica, definizione della durata della conservazione dei prodotti alimentari ed esecuzione e comprensione dei challenge test per Listeria nei Paesi Bassi).

Gli Stati membri hanno sviluppato strumenti, quali note di orientamento, campagne di informazione e formazione, per aiutare gli operatori del settore alimentare a conformarsi alle norme in materia di sicurezza alimentare. La Danimarca, ad esempio, ha introdotto un'etichetta sul benessere animale e un "cartellino giallo" per ridurre l'utilizzo di antibiotici nell'allevamento suino.

Nel corso del 2017 e del 2018, la direzione Audit e analisi per la salute e la sicurezza alimentare ha effettuato un totale di 264 missioni (principalmente audit, nonché visite nei singoli paesi e missioni di accertamento dei fatti) negli Stati membri. Il grafico 1 fornisce una panoramica del numero di missioni per Stato membro.

Un aspetto degli audit riguarda le verifiche in loco, in cui gli esperti della Commissione collaborano con le autorità competenti che effettuano i controlli ufficiali. Esperti degli Stati membri assistono regolarmente gli esperti della Commissione.

La direzione Audit e analisi per la salute e la sicurezza alimentare della direzione generale della Salute e della sicurezza alimentare (DG SANTE) della Commissione svolge attività di verifica per controllare che la legislazione dell'UE riguardante la sicurezza degli alimenti e dei mangimi, la salute e il benessere degli animali, la sanità delle piante, l'agricoltura biologica e i regimi di qualità, nonché alcuni settori della salute umana, sia attuata e applicata correttamente. Pubblica un programma di lavoro annuale e un aggiornamento a metà anno sul sito web della DG SANTE.

La Commissione ha altresì pubblicato relazioni di sintesi che forniscono una panoramica del settore esaminato in una serie di audit, nelle quali vengono individuati i punti di forza e le criticità nell'attuazione dei controlli e nell'applicazione della legislazione, fornendo esempi di buone pratiche negli Stati membri. Tali relazioni sono alla base degli scambi con gli esperti degli Stati membri, nell'ambito dell' iniziativa "Migliorare la formazione per rendere più sicuri gli alimenti" (BTSF), per favorire il confronto su problemi comuni individuati e per condividere le buone pratiche.

Nel 2017 e nel 2018 la Commissione ha pubblicato 22 relazioni di sintesi relative alle sue attività di controllo negli Stati membri nei settori della sicurezza e della qualità degli alimenti, della salute e del benessere degli animali, e della sanità delle piante.

Il documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione fornisce una descrizione più dettagliata di alcuni dei principali settori in cui la Commissione ha effettuato controlli negli Stati membri nel 2017 e nel 2018.

5.1.2.Alcuni punti da evidenziare

Una serie di audit sui sistemi di audit nazionali ha rilevato che i risultati di tali attività di audit contribuiscono a migliorare la coerenza e l'efficacia dei controlli ufficiali.

Nel settore della sicurezza alimentare, le missioni di accertamento dei fatti a seguito dell'incidente del fipronil hanno contribuito a migliorare gli strumenti disponibili a livello dell'UE per la gestione e il contenimento di incidenti simili.

Le serie di audit sui controlli ufficiali sull'etichettatura dei prodotti alimentari (informazioni ai consumatori e indicazioni nutrizionali e sulla salute), sui materiali a contatto con i prodotti alimentari, sugli alimenti pronti per il consumo e sul commercio elettronico nella filiera alimentare hanno mostrato che tali aspetti necessitano di maggiore attenzione nei piani di controllo ufficiali.

Nel settore della salute degli animali, le epidemie di peste suina africana e di influenza aviaria sono state le principali fonti di preoccupazione per le quali la Commissione ha dato priorità ai suoi controlli.

Per quanto riguarda il benessere degli animali, la Commissione ha concluso il suo progetto relativo al trasporto di animali su strada e via mare. Sebbene siano stati osservati miglioramenti per quanto riguarda il benessere degli animali, persistono problemi importanti. Per quanto concerne il trasporto marittimo, la Commissione sta cercando di cooperare con l'Agenzia europea per la sicurezza marittima per migliorare la conformità alle prescrizioni in materia di benessere degli animali delle navi adibite al trasporto di bestiame.

Un programma di lavoro biennale sul benessere dei suini ha esaminato le consuete pratiche di mozzamento della coda, in cui un'attuazione rigorosa e uniforme della normativa rimane una sfida importante.

Due audit sul monitoraggio della resistenza agli antimicrobici dei batteri commensali e zoonotici hanno individuato una serie di possibili miglioramenti delle disposizioni in vigore.

Dal 2013 i focolai del batterio Xylella fastidiosa hanno causato gravi danni economici negli oliveti e nei mandorleti in Italia e in Spagna. Il patogeno mette a rischio un'ampia gamma di specie di piante agricole, orticole e forestali in Europa. Gli audit regolari effettuati negli Stati membri con focolai sono stati volti a verificare se le misure attuate garantiscano l'eradicazione o, qualora ciò non sia possibile, il contenimento, al fine di ridurre al minimo il rischio di un'ulteriore diffusione nell'UE.

La Commissione ha osservato alcuni miglioramenti nell'autorizzazione, nella commercializzazione e nell'utilizzo sostenibile dei prodotti fitosanitari (PPP). Tuttavia, gli Stati membri devono colmare carenze nel processo di autorizzazione dei PPP, nella valutazione dei sistemi a lotta integrata, nella revisione dei piani d'azione nazionali e nella verifica delle attrezzature per l'applicazione dei prodotti. La Commissione ha avviato il processo di definizione di indicatori di rischio armonizzati, in collaborazione con gli Stati membri, per stimare l'evoluzione dei rischi associati all'impiego di prodotti fitosanitari.

Un altro settore in cui i controlli ufficiali svolti negli Stati membri hanno evidenziato la necessità di miglioramenti riguarda i controlli dei biocidi che spesso non sono autorizzati nel mercato nel quale vengono impiegati.

6.Applicazione e follow-up della Commissione

6.1.Follow-up sistematico delle raccomandazioni

Gli audit effettuati dalla Commissione conducono generalmente a raccomandazioni per l'adozione di azioni correttive. Gli Stati membri sono tenuti ad adottare le azioni necessarie per dar seguito a tali raccomandazioni e a descriverle nei piani d'azione.

Attraverso i regolari incontri "pacchetto", noti come audit di follow-up generale, la direzione Audit e analisi per la salute e la sicurezza alimentare della DG SANTE dà seguito in modo sistematico alle azioni intraprese dalle autorità competenti per rispondere alle raccomandazioni formulate nelle relazioni di audit. Gli audit di follow-up generale riguardano tutte le raccomandazioni in sospeso di tutti i settori e i risultati sono pubblicati nei profili dei paesi (vedi di seguito).

Questo processo ha continuato a essere efficace nell'affrontare la grande maggioranza delle carenze riscontrate.

In un numero limitato di casi, quando l'esito dell'audit è particolarmente problematico, vengono organizzati audit di follow-up specifici per settore per dare seguito alle azioni che devono essere attuate con urgenza dagli Stati membri.