COMMISSIONEDELLECOMUNITÀEUROPEE
Bruxelles, 22.3.2001
COM(2001) 160 definitivo
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO
EUROPEO
sull'applicazione del regolamento (CE) n. 2679/98
2INDICE
1. Introduzione................................................................................................................. 3
2. Quadro generale...........................................................................................................3
2.1. Contesto eobiettivi...................................................................................................3
2.2. Ledisposizioniprevistedalregolamento..................................................................4
2.3. Gliimpegnienumeratinellarisoluzione....................................................................5
3. L'applicazionedelregolamento edellarisoluzione.......................................................6
3.1. DapartedellaCommissione.....................................................................................6
3.2. DapartedellaCorte..................................................................................................6
3.3. DapartedegliStatimembri......................................................................................7
4. L’applicazionedelregolamento...................................................................................7
4.1. I casidiapplicazione................................................................................................7
4.2. Constatazione...........................................................................................................8
5. Valutazione................................................................................................................10
5.1. I puntidebolidelregolamento................................................................................10
5.2. Lapercezionedell'azionedellaCommissione.........................................................10
6. Postaingioco eriflessioniper migliorare ilregolamento...........................................11
6.1. L’importanzadellapostapolitica ingioco..............................................................11
6.2. I limitid’intervento dellaCommissioneedegliStatimembri..................................11
6.3. Conclusioni: trescenaripossibili...........................................................................13
6.3.1. Ilmantenimento dello statu quo..............................................................................13
6.3.2. Unapproccio più dinamico nell'applicazione delregolamento e ilrispetto della
risoluzione..............................................................................................................14
6.3.3. Una modificadelregolamento perestendernee migliorarne laportata....................14
ALLEGATI
3RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO
EUROPEO
sull'applicazione del regolamento (CE) n. 2679/98
(testo che presenta un interesse per lo SEE)
1. I NTRODUZIONE
Due anni dopo l'entrata in vigore del regolamento (CE) n. 2679/98 del Consiglio del
7 dicembre 1998 sul funzionamento del mercato interno in relazione alla libera
circolazione delle merci tra gli Stati membri (in appresso «il regolamento »)1,è
giunto il momento di fare il bilancio della sua applicazione, alla luce dell'esperienza
acquisita.
La Commissione risponde così all'invito che il Consiglio e i rappresentanti dei
Governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio avevano formulato nella loro
risoluzione adottata il giorno stesso dell'adozione del regolamento (CE) n. 2679/98
(inappresso « la risoluzione »)2.
2. Q UADROGENERALE
2.1. Contesto e obiettivi
•Il Consiglio europeo di Amsterdam del 16 e 17 giugno 1997 ha preso atto dei
limiti della procedura per inadempienza di cui all'articolo 226 CE in caso di gravi
ostacoli alla libera circolazione delle merci, che richiedono una correzione
urgente. Lo stesso ha insistito sulla primaria importanza dell’attuazione delle
procedure ad hoc che siano in grado di rispondere rapidamente ed efficacemente
alle violazioni della libera circolazione delle merci in seguito a tali ostacoli. Il
Consiglio europeo ha quindi chiesto alla Commissione di esaminare gli strumenti
atti a garantire in modo efficace la libera circolazione delle merci, compresa la
possibilità diimporre delle sanzioniagliStatimembri.
•In risposta a tale mandato, la Commissione ha presentato, in data 18 novembre
1997, al Consiglio e al Parlamento europeo una proposta di regolamento che
istituisce un meccanismo d'intervento rapido della Commissione3.S e c o n d ot a l e
meccanismo, la Commissione può richiedere che lo Stato membro interessato
adotti le misure necessarie per porre fine agliostacoli chiarie manifesti alla libera
circolazione delle merci ai sensi degli articoli 28 - 30 CE. I cittadini avrebbero
potuto così far valere tale decisione rapidamente dinanzi alle giurisdizioni
nazionali e ottenere, nel quadro dei ricorsi nazionali, delle misure provvisorie,
accompagnate da penali o ammende, al fine di evitare un'estensione o un
1GUL337 del12.12.1998, pag. 8.
2GUL337 del12.12.1998, pag. 8.
3Proposta di regolamento (CE) del Consiglio che istituisce un meccanismo d’intervento della
Commissione per l’eliminazione di taluni ostacoli agli scambi. COM (97) 619 def. – 97/0330 (CNS),GUC 10 del15.1.1998, pag. 14.
4aggravamento dell'ostacolo, la soppressione della violazione in questione e,
all'occorrenza, la riparazione deldanno subito.
•Questa proposta non è stata accolta dal Consiglio4, che ha privilegiato una
soluzione dicompromesso comprendente due parti:
– un regolamento 5, impostato su tre elementi principali: un meccanismo
d’allerta rapida in caso di ostacolo o rischio di ostacolo, un obbligo per
gli Stati membri di adottare le misure necessarie e proporzionate per
assicurare la libera circolazione delle merci, e un'azione della
Commissione con cui viene notificata l'ingiunzione agli Stati membri di
adottaretalimisure,e
– una risoluzione 6 che conferma l'impegno degli Stati membri per quanto
riguarda una risposta rapida a tutti i procedimenti della Commissione e
che assicura l'indennizzo delle partilese.
•Il Parlamento europeo ha avviato alcuni dibattiti sul campo d'applicazione del
regolamento, il suo valore aggiunto e ilsuo impatto sul diritto di sciopero. Esso ha
propostotreemendamenti7;uno diquestièstato accolto nelConsiglio8.
•Mentre sisvolgevano le discussioniin seno alConsiglio e alParlamento, la Corte
di giustizia delle Comunità europee (in appresso « la Corte ») ha emesso una
sentenza relativa agli ostacoli gravi alla libera circolazione delle merci9.I nt a l e
sentenza, la Corte ha dichiarato che uno Stato membro manca agli obblighi
derivantidall'articolo 28 CE, incollegamento con l'articolo 10 CE, «dal momento
che le misure adottate per far fronte alle azioni delle persone che hanno causato
degli ostacoli alla libera circolazione di taluni prodotti […] non sono state
manifestamente sufficienti, tenuto conto della frequenza e della gravità degli
incidenti in questione, per garantire la libertà degli scambi intracomunitari dei
prodotti […] sul suo territorio, impedendo e dissuadendo efficacemente gli autori
delle infrazioni in questione di commetterle e reiterarle »10.
•Più recentemente la Corte è stata investita di una questione pregiudiziale nel
quadro di un litigio nazionale relativo ad una domanda di indennizzo per i danni
subiti in seguito ad un blocco autostradale durante una manifestazione autorizzata
dalleautoritàdiuno Stato membro.11
2.2. Le disposizioni previste dal regolamento
•L’articolo uno del regolamento definisce gli ostacoli alla libera circolazione delle
merci che si basano sulla sua applicazione. Questi devono poter costituire una
4Cfr. pareredelserviziogiuridicodelConsigliodel4 febbraio1998, 5731/98 JUR53.
5Allegatoal9348/98MI66.
6AllegatoIIal8902/98.
712752/98 PE-RE 76.
8Una modifica della redazione dell'articolo 5, 5° paragrafo, del regolamento.
9Sentenza della Corte del 9 dicembre 1997, Commissione/Francia (C-265/95, Racc. p. I-6959), in
appressosentenza « fragole ».
10Cfr. sommariodella sentenza.
11CausaC-112/00, Eugen Schmidberger, Int. Transporte/ Austria
5violazione degli articoli 28 - 30 CE12, provocare una perturbazione grave della
libera circolazione delle merci, causare gravi danni alle parti lese e richiedere
un'azione immediata al fine di evitare una continuazione, estensione o
aggravamento della perturbazione o dei danni in questione. Non ha rilevanza se
gli ostacoli risultano dall'azione o dall'inazione di uno Stato membro, così come
questa è definita dalla giurisprudenza della Corte.
•L’articolo 2 del regolamento precisa tuttavia che esso non riguarda l'esercizio dei
diritti fondamentali, in particolare ildiritto disciopero.
•Il meccanismo d'allerta è definito all'articolo 3 del regolamento. Esso deve essere
applicato sia nel caso di un ostacolo che nel caso di un rischio di ostacolo e
obbliga gliStatimembriad informarne la Commissione, che a sua volta informerà
l'insieme degliStati membri.
•L’articolo 4 del regolamento impone agli Stati membri di adottare, in caso di
ostacolo, tutte le misure necessarie e proporzionate per assicurare la libera
circolazione delle merci tra gli Stati membri sul suo territorio e di informarne la
Commissione.
•In presenza di un ostacolo, la Commissione deve, ai sensi dell'articolo 5 del
regolamento, inviare una notifica allo Stato membro interessato spiegandogli i
motivi della sua azione e invitandolo ad adottare le misure necessarie e
proporzionate per eliminare l'ostacolo. Tale notifica può essere pubblicata nella
GUCE ed essere trasmessa a tutte le partiche ne fanno richiesta.
2.3. Gli impegni enumerati nella risoluzione
•Gli Stati membri si sono impegnati ad assicurare la libera circolazione delle merci
e a reagire rapidamente agli ostacoli definiti nelregolamento, ad informarne i loro
operatori economici, ad assicurare l'esistenza di procedure rapide ed efficaci di
risarcimento delle parti lese da tali ostacoli e dibatterne prontamente in sede di
Consiglio quando le circostanze lo giustificano.
•Il Consiglio e gli Stati membri hanno preso atto dei termini rigorosi applicabili
alle procedure di inadempienza relative ai casi che rientrano nel campo
d'applicazione del regolamento, e del fatto che il termine fissato dalla
Commissione per presentare delle osservazioni può essere limitato a cinque giorni
lavorativi, cosìcome iltermine stabilito per reagire ad unparere motivato.
•Il Consiglio ha invitato la Corte ad accelerare le procedure correlate al
regolamento e ha dichiarato di essere disposto ad esaminare rapidamente e
apertamente le proposte di modifica del rispettivo regolamento di procedura della
Corte.
12Ilregolamentosiapplicaquindiunicamenteagli scambi intracomunitarienon agliostacoli eagli
scambi diprodottitraStatimembri epaesiterzi, iqualirientranonelcampod'applicazionedegliaccordiinternazionali in vigore (in particolare accordi di associazione, GATT).Ataleproposito, siricorda chel'estensionedelregolamentoall'insiemedelterritoriodelloSpazioeconomico europeo deve ancora formarel'oggetto di una decisione del Comitatomisto dello Spazioeconomico europeo.
63. L'APPLICAZIONEDELREGOLAMENTOE DELLARISOLUZIONE
3.1. Da parte della Commissione
•Ai fini della rapidità d'azione, il trattamento dei casi che rientrano nel campo
d'applicazione del regolamento è stato centralizzato presso una direzione generale
della Commissione13. Questa direzione generale assicura il coordinamento
dell'applicazione delregolamento con glialtriservizi associati della Commissione
(agricoltura, pesca, imprese, trasporti, servizio giuridico, occupazione e affari
sociali).
•Nell'aprile 1999, la Commissione ha invitato gli Stati membri a designare dei
punti di contatto affinché la rete così creata14potesse assicurare il passaggio
rapido delle informazioni trasmesse tramite il meccanismo di allerta istituito dal
regolamento. La Commissione ha inoltre chiesto la trasmissione di tali
informazioni via fax o per via elettronica, per evitare che delle lettere giungessero
alla Commissione quando l'ostacolo era già sparito. Gli Stati membri hanno
accolto con favore tale richiesta e sono favorevoli all'invio delle domande
d'informazione da parte dei servizi della Commissione ai punti di contatto degli
Statimembri.
•Le informazioni scambiate tra la Commissione e gli Stati membri nel quadro del
meccanismo d'allerta sono state trasmesse all'insieme degli Stati membri e
distribuite all'interno della Commissione inizialmente via fax e, a partire dall'anno
2000, tramite una lista didistribuzione elettronica.
•La Commissione ha cercato un'interpretazione comune delle disposizioni del
regolamento nell'insieme degli Stati membri. Nel corso di una riunione con gli
Stati membri15, è stato fornito loro un documento di lavoro sull'esperienza
acquisita nell'applicazione del regolamento, nonché un questionario sui diversi
aspettirelativiall'applicazione delregolamento.
•Per quanto riguarda la notifica di cui all'articolo 5 del regolamento, la
Commissione ha costatato che si tratta di un atto che deve essere adottato dal
Collegio. In linea di massima, il regolamento interno della Commissione16non
pone ostacoli ad un'adozione rapida di un simile atto. Se la pratica, sino ad orainesistente, dovesse dimostrare il contrario, sarebbe opportuno esaminare un
adeguamento delle norme interne della Commissione, informandone il Consiglio
in conformità alpunto 5 della risoluzione.
3.2. Da parte della Corte
•Il 4 luglio 2000, la Corte ha presentato al Consiglio un progetto di modifica del
suo regolamento di procedura
17che riguarda, fra l'altro ,l ' a d o z i o n ed iu n a
procedura accelerata per i ricorsi dinanzi alla Corte. La Corte riconosce che tale
13Direzionegenerale del Mercato interno.
14Cfr.Allegato1.
15Riunione dei presidenti delle riunioni « Pacchetto Mercato interno » tenutasi a Bruxelles il 13 aprile
2000
16GUL308 del8.12.2000, pag. 26.
17http://europa.eu.int/cj/fr/txts/propositions/txt5a.pdf
7procedura accelerata è applicabile in particolare ai litigi riguardanti l'applicazione
del regolamento per i quali è necessaria una decisione rapida in merito
all'esistenza di un ostacolo alla libera circolazione delle merci in uno Stato
membro. Secondo la Corte, « l’accelerazione della procedura si ottiene, secondo
le disposizioni proposte, dando un'importanza maggiore alla fase orale della
procedura che diventa obbligatoria e limitando la procedura scritta ad un unico
scambio didocumentitraleparti».
•Con l'approvazione unanime del Consiglio in data 16 novembre 2000, le
modifiche del regolamento di procedura sono state adottate dalla Corte il 28
novembre 200018.
3.3. Da parte degli Stati membri
•La cooperazione degli Stati membri con la Commissione non è stata molto stretta
per quanto riguarda la creazione e l'istituzione della rete di punti di contatto
nonché la risposta al questionario sulla ricerca di un'interpretazione comune da
dare alregolamento.
•Il processo relativo alla designazione dei punti di contatto è stato lungo e alcuni
Statimembri(Belgio e Irlanda) non li hanno mai istituiti. Inoltre, quando un punto
di contatto designato cessa le sue funzioni, gli Stati membri non nominano
immediatamenteunsuo sostituto.
•Il suddetto questionario non è stato restituito da diversi Stati membri (Austria,
Danimarca, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Lussemburgo, PaesiBassi).
•Gli Stati membri non hanno inoltre comunicato alla Commissione le modalità di
attuazione degli impegni assunti nella risoluzione. In particolare, stando alle
informazioni a disposizione della Commissione, il contenuto delle informazioni
scambiate nel quadro del meccanismo d'allerta non sempre giunge agli operatori
economicie questiritengono che le procedure nazionalidi indennizzo, sempre che
questeesistano, siano moltolungheecomplicate19.
•Tuttavia, il consiglio «Trasporti» del 20 settembre 2000 ha confermato « la
necessità, nel caso di ostacoli alla circolazione in uno Stato membro, di un
meccanismo efficace, per l'informazione immediata delle imprese, del pubblico,
della Commissione e degli altri Stati membri e di misure specifiche per porre
rimedio a similisituazioni, tenuto conto deldispositivo esistente dal1998 ».
4. L’APPLICAZIONE DEL REGOLAMENTO
4.1. I casi di applicazione
•Il regolamento è stato applicato 4 volte nel 1999 e 18 volte nel 200020.I n
occasione di tali applicazioni, solamente il meccanismo di allerta rapida è stato
18GUL322 del19.12.2000, pag. 1.
19Posizionecomunedell’Unioneinternazionaledeitrasporti stradali, dell’UNICE edel Consiglio europeo
degliarmatori, trasmessa allaCommissioneil 1°dicembre2000.
20Cfr. elenco allegato.
8utilizzato; una notifica della Commissione ai sensi dell'articolo 5 del regolamento
non si è mai rivelata necessaria tenuto conto della breve durata degli incidenti in
questione.
•La maggior parte deicasi di applicazione avevano per oggetto dei blocchi stradali
in uno degli Stati membri. A prescindere da una domanda di informazioni
indirizzata all'insieme degli Stati membri in occasione della giornata di azioni dei
trasportatori stradali in Europa, il 5 ottobre 1999, il meccanismo d'allerta è stato
adottato per alcuni blocchi stradali attuati nei seguenti Stati membri: Belgio e
Francia (tre volte per ciascuno di questi Stati membri), Austria, Spagna, Italia,
Lussemburgo, Paesi Bassi e Svezia. Un simile intervento è stato necessario
quattro volte anche per il blocco di un porto (Spagna, Francia, Grecia e Irlanda).
Inoltre, delle restrizioni del traffico aereo hanno formato l'oggetto di richieste di
informazione indirizzate alla Francia e all'Italia.
•A tali casi, si devono aggiungere altri due casi più specifici riguardanti
l'intercettazione e la distruzione dei carichi di autocarri spagnoli in Francia e in
Portogallo. Infine, il Belgio ha chiesto alla Commissione l’applicazione del
regolamento in occasione delle restrizioni subite dai prodotti belgi in taluni Stati
membrinelcorso della crisidella diossina nel1999.
4.2. Constatazione
•Solamente l'Austria, il Belgio, la Spagna e il Lussemburgo hanno comunicato alla
Commissione, ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera a) del regolamento, le
informazioni che questi detenevano in merito ad un ostacolo o ad un rischio di
ostacolo; nessun’informazione è stata trasmessa nella maggior parte dei casi. Il
mancato rispetto ditalidisposizionida parte degli Stati membri è particolarmente
preoccupante tenuto conto che tali informazioni erano spesso pubblicamente
conosciute alcunigiorniprima che siconcretizzassero gliostacoli21.
•Nei casi in cui l'informazione è stata inviata alla Commissione, questa era in
genere pervenuta troppo tardi perché un intervento della Commissione fosse
ancora giustificato, dato che l'ostacolo era nel frattempo sparito. Le uniche
eccezioni a tale tendenza sono state le informazioni inviate dall'Austria in merito
al blocco autostradale del Brennero nel giugno 2000 e dal Lussemburgo in merito
al blocco delle frontiere in occasione del Consiglio «trasporti» nel settembre
2000.
•Le informazioni trasmesse dagli Stati membri alla Commissione ai sensi
dell'articolo 3, paragrafo 1 lettera a), e 2, del regolamento hanno sollevato la
questione della riservatezza dei dati che vi potrebbero figurare, in particolare
quando le informazioni riflettono una denuncia di operatori economici
identificabili. Infatti, la Commissione deve trasmettere tali informazioni agli altri
Statimembri.
•Dopo aver esaminato questo problema con i punti di contatto degli Stati membri
interessati, è stato constatato che il ruolo dei servizi della Commissione è solo
21Ad esempio, gli annunci dei blocchi stradali in occasione delle proteste contro la giornata di 35 ore
lavorative o contro l'aumento dei prezzi del petrolio.
9quello della trasmissione, senza intervenire nel contenuto delle informazioni
trasmesse dallo Stato membro interessato,il quale è pienamente responsabile delle
conseguenza della diffusione dei dati riservati. Gli Stati membri hanno approvato
questa soluzione nel corso della riunione del13 aprile 2000. La Commissione non
può pertanto far altro che ritrasmettere le informazioninella versione originale.
•I termini fissatidalla Commissione per la risposta da parte degli Stati membri alle
richieste d'informazione sono stati stabiliti in funzione di ogni caso concreto.
Nella maggior parte dei casi tale termine era di 48 ore; tuttavia, questo è stato di
24ore neicasidiuna gravità o diun'urgenza particolare.
•Le risposte alle richieste di informazioni sono raramente arrivate entro i termini
prescritti. I ritardi variavano da alcune ore a diversi giorni. In due casi è stato
necessario inviare deisolleciti(una volta per l'Italia e una volta per la Francia). Il
caso più grave è stato quello relativo alla giornata di azioni dei trasportatori
stradali nell'ottobre 1999: solamente 7 Stati membri (Germania, Austria, Spagna,
Finlandia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Svezia) hanno risposto alla richiesta di
informazioni indirizzata all'insieme degli Stati membri.
•Per quanto riguarda ilcontenuto delle informazioni, la qualità delle risposte giunte
alla Commissione varia considerevolmente da uno Stato membro all'altro e da un
caso all'altro. Infatti, anche se alcuni Stati membri hanno trasmesso informazioni
molto dettagliate, aggiornandole in funzione dell'evoluzione della situazione
contemplata dalla richiesta di informazioni, altri Stati membri si sono limitati a
rispondere in modo molto laconico. In tali casi, è stato necessario inviare delle
richiestediinformazionicomplementari(FranciaeItalia).
•La Commissione ha assicurato, grazie all'istituzione di un sistema di distribuzione
elettronico, una trasmissione rapida delle informazioni scambiate nel quadro del
meccanismo d'allerta. Tuttavia, la Commissione non è mai stata informata del
seguito dato a tale trasmissione dagli Stati membri.
•La Commissione ha constatato che, nella maggior parte dei casi, gli Stati membri
non hanno inteso adottare, in caso di ostacoli, delle misure per ristabilire al più
presto la libera circolazione delle merci sul loro territorio, al fine di eliminarequalsiasi rischio di continuazione, di estensione o di aggravamento della
perturbazione o del danno in questione e dei relativi rischi dell'interruzione degli
scambi e delle relazioni contrattuali
22. Essi hanno negoziato la soppressione
dell'ostacolo in un quadro più globale23, senza assicurare al tempo stesso la libera
circolazione delle mercisul loro territorio.
22Cfr.considerando8delregolamento.
23Si fa presente che alcune delle misure adottate potrebbero risultare incompatibili con le norme del
trattato,in particolareinmateriadiaiutidiStato.A tale proposito, si sottolinea che le misure che gli Stati membri sono tenuti ad adottare in virtù delregolamento devono rispettare il diritto comunitario. Uno Stato non può quindi eccepire i suoi obblighiderivanti dal regolamento per giustificare delle misure contrarieal diritto comunitario.
105. V ALUTAZIONE
5.1. Ipuntideboli delregolamento
•Per quanto riguarda gli obblighi di informazione degli Stati membri, il
regolamento non prevede alcuna sanzione per gli Stati membri che detengono
delle informazioni su un ostacolo e non prendono l'iniziativa di informarne la
Commissione ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera a) del regolamento, sia
che si tratti della minaccia di un ostacolo o di un ostacolo già in atto. Inoltre, non
è prevista alcuna sanzione in caso di assenza di risposta ad una richiesta di
informazioni della Commissione ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 2, del
regolamento o ad una notifica in virtù dell’articolo 5 del regolamento. Infine, se
uno Stato membro adotta le misure necessarie per assicurare la libera circolazione
delle merci ma non ne informa la Commissione ai sensi dell'articolo 4, paragrafo
2, ilregolamento nonprevede alcuna sanzione per tale assenza diinformazione.
•In maniera generale, il controllo del rispetto, da parte degli Stati membri, dei loro
obblighi, sia per quanto riguarda l'informazione della Commissione che l'adozione
delle misure necessarie e proporzionate per assicurare la libera circolazione delle
merci in caso di ostacolo, dovrebbe essere assicurato almeno del quadro del
regolamento. Attualmente, a seconda che l'ostacolo non esista ancora, esista o sia
esistito, e a seconda del tipo di obbligo dello Stato membro, sarà applicato o
l'articolo 5 delregolamento, o l'articolo 226 CE. Tuttavia, il campo d'applicazione
dell'articolo 5 del regolamento è attualmente troppo limitato, dato che questo è
applicabilesolamentese l'ostacolo éinatto.
•La definizione delcampo d'applicazione delregolamento, che figura all'articolo 1,
è astratta e si presta ad interpretazioni divergenti. Inoltre il regolamento non
precisa il tipo e la natura delle misure necessarie e proporzionate e che lo Stato
membro deve adottare per assicurare la libera circolazione delle merci in caso di
ostacolo. Questo aspetto è di particolare importanza, dato che la Commissione
deve valutare la proporzionalità di tali misure, tenendo conto di due elementi: la
scelta delle misure resta di competenza degli Stati membri24el aC o m m i s s i o n e
deve controllare che lo Stato membro adotti tutte le misure necessarie e
proporzionate.
•Il regolamento non risolve in modo efficace il problema dei ricorsi rapidi ed
efficaci per l'indennizzo degli operatori economici, dato che questo è disciplinato
daldiritto nazionale degliStatimembrinelrispetto deldiritto comunitario nonché
degliimpegniprevistidalla risoluzione.
5.2. La percezione dell'azione della Commissione
•La Commissione è stata sempre il bersaglio degli Stati membri e del Parlamento
europeo quando ci sono stati degli ostacoli ai sensi del regolamento. Infatti,
diverse interrogazioni parlamentari25e lettere indirizzate alla Commissione hanno
richiesto che essa intervenisse con maggior decisione. Tra queste opinioni si
possono individuare tretendenze:
24Cfr.considerando6delregolamento.
25P-0153/00, P-0168/00, P-0331/00, P-0347/00, P-0370/00, P-0413/00, P-2422/00.
11– La prima si limita a chiedere un'applicazione più rigorosa del
regolamento nella sua versione attuale (invio rapido delle notifiche, avvio
della procedura ex articolo 226 CE per difetto dicooperazione degli Stati
membri,…).
– L as e c o n d as e m b r ai g n o r a r ec h el aC o m m i s s i o n ed i s p o n es o l a m e n t ed i
mezzi d'azione limitati e propone, a volte in modo demagogico, che essa
intervenga sul luogo dell'ostacolo, imponga delle ammende agli Stati in
cuiè avvenuto ilblocco erichieda essa stessa gliindennizzi.
– La terza raccomanda che la Commissione disponga di maggiori poteri in
seguito ad una modifica delregolamento.
•Contrariamente alle opinioni precedentemente esposte, taluni considerano che,
con il semplice invio di una richiesta d'informazione nel quadro del meccanismo
di allerta, la Commissione s'immischi troppo nell'esercizio del diritto di sciopero
riconosciuto negli Stati membri. Questo viene testimoniato in particolare dalle
interrogazionipresentate dataluniparlamentarieuropei26.
•La Commissione è anche il bersaglio dei cittadini vittime degli ostacoli. Infatti, gli
Stati membri non hanno istituito procedure efficaci di indennizzo come si erano
impegnati a fare nella risoluzione. Tale indennizzo è quindi soggetto al diritto
comune che richiede la prova dell'esistenza di un ostacolo e di un danno causato
da quest'ultimo, fatto difficile da dimostrare. Per tale ragione, i cittadini e le
imprese lese continuano a rivolgersialla Commissione.
6. POSTAIN GIOCOE RIFLESSIONIPER MIGLIORAREIL REGOLAMENTO
6.1. L’importanza della posta politica in gioco
Le imprese e i cittadini europei continuano ad apprezzare i vantaggi del mercato
interno, che svolge un ruolo centrale nella strategia generale dell'Unione europea
volta a promuovere la competitività, la crescita economica e l'occupazione.
Tuttavia, come ilConsiglio e gli Stati membri hanno ricordato nella risoluzione, «gli
ostacoli gravi alla libera circolazione delle merci hanno un costo economico
significativo per i cittadini, sconvolgono i sistemi di distribuzione e di produzione
moderni e compromettono fortemente la credibilità del mercato interno, il cui buon
funzionamento è più importante che mai nella prospettiva dell'Unione economica e
monetarianonchédell'allargamento ».
L’intervento comunitario nei confronti di simili ostacoli assume quindi
un'importanza fondamentale e richiede un massimo di cooperazione tra la
Commissione e gliStati membri.
6.2. I limiti d’intervento della Commissione e degli Stati membri
L'esperienza acquisita nell'applicazione del regolamento ha evidenziato i suoi limiti.
Si tratta infatti di uno strumento creato da una volontà politica ma che gli Stati
26H0708/99, P-3079/00, H-0877/00
12membri non hanno concretizzato dotando questo testo di strumenti d'intervento
efficaci.
•Si deve constatare che la Commissione non ha gli strumenti necessari per
eliminare essa stessa gli ostacoli. Questo compito è di competenza degli Stati
membri che, sotto il controllo della Commissione e della Corte, devono scegliere
le misure più adeguate ad ogni caso specifico. In questo contesto, le
considerazioni relative al mantenimento dell'ordine pubblico e alla salvaguardia
della sicurezza interna nonché all'esercizio dei diritti fondamentali27svolgono un
ruolo diprimaria importanza.
•Se viene rilevato un ostacolo, il regolamento conferisce alla Commissione, oltre
alla richiesta di informazioni ai sensi dell'articolo 3, solamente la possibilità di
inviare una notifica aisensidell'articolo 5 e dipubblicarla nella Gazzetta Ufficiale
delle Comunità europee. Se l'ostacolo è di breve durata e ha cessato di esistere,
tale possibilità nonpuò più essere presa inconsiderazione.
•In entrambi i casi, se lo Stato membro interessato non ha adottato le misure
necessarie e proporzionate per assicurare la libera circolazione delle merci nel
momento in cui l'ostacolo si manifestava, la Commissione potrà avviare una
procedura per inadempienza nei suoi confronti. Una simile procedura si fonda
direttamente sull'articolo 226 del trattato e non sul regolamento. La Commissione
potrebbe anche avviare delle procedure per inadempienza sulla base di questa
disposizione nei confronti degli Stati membri che non rispettano gli obblighi di
informazione della Commissione che incombono loro in conformità con diverse
disposizionidelregolamento.
Tuttavia, l'esperienza ha dimostrato che l'avviamento di una procedura per
inadempienza per quanto riguarda gliobblighiderivantidalregolamento (obblighi
di informazione e di risposta alle domande della Commissione, oltre che obblighi
di adozione di misure volte ad assicurare la libera circolazione delle merci)
incontra delle difficoltà quando i fatti che hanno generato l'ostacolo non esistono
più. Queste difficoltà sono dovute ad alcune incertezze giuridiche per quanto
riguarda la giurisprudenza della Corte. Infatti, da un lato, in relazione a
comportamenti attivi da parte degli Stati membri, la Corte ha stabilito che un
ricorso per inadempienza è irricevibile se l’inadempimento ha cessato di avere
effetti e se non vi è più una controversia tra la Commissione e lo Stato membro in
questione28. Dall'altro, trattandosi di omissione o di inazione da parte degli Stati
membri, laCorteharitenutochevifosse inadempienza inrelazione a fattiche non
sussistevano più, anche se lo Stato membro aveva nel frattempo migliorato la
situazione, dal momento che le misure che tale Stato era tenuto a prendere non
erano stateadottateintempo utile29.
27La Commissione ricorda a tale proposito l’adozione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea, il cui articolo 28 riconosce il diritto dei lavoratori e dei datori di lavoro di ricorrere, inconformità al diritto comunitario e alle legislazioni nazionali, ad azioni collettive - anche lo sciopero -per ladifesa dei lorointeressi.
28Cfr. sentenzadellaCortedel 31marzo1992, Commissione/Italia(C-362/90,rac. pag. I-2353).
29Cfr. in particolare la sentenza del 1° febbraio 2001, Commissione/Francia (C-333/99, non ancorapubblicatanellaraccolta).
13In ogni caso, il risultato finale di tali procedure non potrà mai andare oltre ad una
sentenza della Corte che rileva la precedente inadempienza dello Stato in
questione; tale sentenza richiederà comunque sempre un certo tempo, anche se le
procedure dinanzi alla Commissione e dinanzi alla Corte saranno sensibilmente
abbreviate.
•La Commissione non è inoltre in grado di esigere che i danni subiti dai cittadini a
causa degli ostacoli siano pagati. Un simile indennizzo costituisce, se sono
soddisfatte talune condizioni, la conseguenza logica di una violazione delle
disposizioni del diritto comunitario, anche se questa non è stata constata dalla
Corte. Tuttavia, le procedure applicabili per esigere tali indennizzi sono
disciplinate dal diritto nazionale degli Stati membri. Questi si sono impegnati
affinché, per icasi coperti dal regolamento, tali procedure siano rapide ed efficaci
e che gli operatori ne siano informati. Tuttavia, gli operatori deplorano che le
procedure sono troppo lunghe e complicate e che l'indennizzo è limitato agli
operatori bloccati nel territorio stesso dello Stato in questione e non copre quelli
che, in seguito all'ostacolo, non hanno potuto neanche entrare in tale territorio30.
Inoltre, se gli operatori devono affrontare ripetutamente degli ostacoli di breve
durata, essi preferiscono non impegnarsi in procedure lunghe, se i danni subiti in
ciascun caso concreto non sono troppo gravi (anche se nell'insieme lo possono
essere).
•In una simile situazione, l'invio da parte della Commissione di una notifica allo
Stato membro interessato e la sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle
Comunità europee possono risultare utiliagli operatorieconomici nel quadro delle
loro azioni dinanzi alle giurisdizioni nazionali, senza per questo risolvere
direttamente tutti i loro problemi.
6.3. Conclusioni : tre scenari possibili
6.3.1. Il mantenimento dellostatu quo
Gli operatori economici riconoscono che il sistema dello scambio di informazioni,
previsto dal regolamento e dalla risoluzione, ha funzionato nel suo insieme
relativamente bene in questi due anni. Tuttavia, vi sono dei dubbi sull'efficacia reale
di questi due strumenti giuridici nella prevenzione o eliminazione degli ostacoli.
L'unica constatazione che può essere fatta è quella relativa all'esistenza di ostacoli di
breve durata.
La Commissione ritiene che il quadro giuridico esistente richieda una cooperazione
fattivadegliStatimembriadiversilivelli:
– un'informazione in tempo utile deirischidi ostacoli,
– risposte dettagliate e fornite con sollecitudine alle richieste d'informazione della
Commissione, e
– l'adozione di misure quadro ad hoc per ristabilire al più presto la libera
circolazione delle merci sul loro territorio, per eliminare qualsiasi rischio di
30La Corte dovrebbe affrontare le questioni collegate alle modalità procedurali di esigenza della
responsabilità nella causa pendenteEugen Schmidberger, precedentementemenzionata.
14continuazione, diestensione o diaggravamento della perturbazione o deldanno in
questione e qualsiasi rischio di interruzione degli scambi e delle relative relazioni
contrattuali.
La Commissione ritiene che il miglioramento di tale cooperazione sia di competenza
degliStatimembri.
6.3.2. Un approccio più dinamico nell'applicazione del regolamento e il rispetto della
risoluzione
Senza modificare il quadro giuridico esistente, la Commissione potrebbe avviare le
seguentiiniziative:
•Adozione di un vademecum destinato agli Stati membri e agli operatori
economici, in cui vengono spiegati e precisati gli obblighi definiti dal
regolamento.
•Istituzione di un sistema ad hoc d’informazione regolare del Consiglio e del
Parlamento europeo sullo svolgimento di ogni caso d'applicazione del
regolamento.
•Utilizzazione di strutture esistenti a livello comunitario, quali i comitati per il
dialogo sociale31, per informare i partner sociali sui casi di applicazione del
regolamento.
•Sensibilizzazione dei mass-media e degli operatori economici, in particolare
grazie alla creazione diunsito internet specifico.
•Per mantenere l'effetto utile del regolamento, avviamento delle procedure per
inadempienza ai sensi dell'articolo 226 CE nei confronti degli Stati membri che
nonrispettano unadelledisposizionidelregolamento32.
6.3.3. Una modifica del regolamento per estenderne e migliorarne la portata
Tenuto conto della regola dell'unanimità che è alla base di qualsiasi modifica del
regolamento, è necessario un vasto consenso politico per dotare la Comunità di
strumenti efficaci atti a soddisfare le ambizioni degli Stati membri di eliminare
efficacemente gliostacoligravialla libera circolazione delle merci. La Commissione
intende esaminare alcuni sviluppi che porteranno ad una modifica del regolamento
per migliorarne il funzionamento:
•L'eliminazione di qualsiasi ambiguità nella definizione degli ostacoli che
richiedono un intervento rapido nelquadro delregolamento.
31Cfr. decisione 98/500/CE della Commissione del 20 maggio 1998 che istituisce comitati di dialogo
settoriale per promuovere il dialogo tra le parti sociali a livello europeo (GU L 225 del 12.8.1998, pag.27).
32In particolare, il mancatorispetto degli obblighi di informazione nonché nel caso di mancata adozionedelle misure quadro necessarie per assicurare la libera circolazione delle merci, anche se l'ostacolo nonesistepiù.
15•Un'enumerazione esemplificativa delle misure quadro necessarie e proporzionate
per ristabilire al più presto la libera circolazione delle merci sul territorio degli
Stati membri, al fine di eliminare qualsiasi rischio di continuazione, di estensione
o di aggravamento della perturbazione o del danno in questione nonché qualsiasi
rischio d’interruzione degliscambie delle relative relazionicontrattuali.
•Un'estensione del campo d'applicazione dell'articolo 5 del regolamento a casi che
nonsono attualmente coperti, inparticolare aicasidi mancato rispetto dell'obbligo
diinformazione che incombe agliStatimembri interessatida unostacolo.
•L’introduzione di una procedura accelerata per adire la Corte di Giustizia in caso
d ia s s e n z ad ir i s p o s t ad ap a r t ed iu n oS t a t om e m b r oi n t e r e s s a t oa du n an o t i f i c aa i
sensi dell'articolo 5 del regolamento conformemente a quanto la Commissione
aveva raccomandato nella sua proposta33.
•L’inserimento diuna disposizione che richiede agli Stati membridi adottare delle
vie e dei mezzi di ricorso rapidi ed efficaci per l'indennizzo delle persone lese da
unostacolo, aisensidelregolamento.
***
La Commissione invita il Consiglio e il Parlamento europeo a prendere atto della
presente relazione.
33Cfr.notaafondopaginan.3.
16ALLEGATO 1
PUNTO DI CONTATTO NAZIONALE PUNTO DI CONTATTO R.P. **
Germania Sig. Wolfgang GERSTMANN (BWT)
Fax :+49-30-20147045Sig. Christoph PAPE
Fax :+32-2-2381978
Austria Sig. OthmarHORVATH (BWA)
Fax:
Othmar.Horvath@bmwa.gv.atSig. Robert PROCHAZKA
Fax :+32-2-2356100
Robert.Prochazka@bmwa.gv.at
Belgio* Sig. FrankVANDE CRAEN(MAE)
Fax :+32-2-5143067 Fax :+32-2-2311075
Danimarca Sig. KeldDYBKJAER(ATI)
Fax :+45-35-466001
kd@efs.dkFax :+32-2-2309384
Spagna Sig. CristóbalGONZÁLEZ-ALLER(MAE)
Fax :+34-91-3798306
Cristobal.gonzalez-aller@sepeue.mae.esSig. Miguel Angel NAVARRO
Fax :+32-2-5111940
Finlandia Sig. EeroMANTERE(MTI)
Fax :+358-9-1604022
Eero.mantere@ktm.vn.fiSig. Antti RIIVARI
Fax :+32-2-2878681
Antti.riivari@formin.fi
Francia Sig.a AnneFlorencePOULIGO(SGCI)
Fax :+33-1-44871293
anne-florence.pouligo@sgci.finances.gouv.frFax :+32-2-2298282
Grecia Sig.FotisSPATHOPOULOS(MEN)
Fax :+30-1-3332341 Fax :+32-2-5515651
Irlanda* Sig. MichaelGREENE(DETE)
Fax :+353-1-6312826 Fax :+32-2-2303203
Italia Sig.aGiuseppinaVALENTE(PCM)
Fax :+39-06-6991435
Info@politichecomunitarie.itSig. CarloPRESENTI
Fax :+32-2-2200483
Normtec@rpue.it
Lussemburgo Sig. NicolasMACKEL(MAE)
Fax :+3524782329
Nicolas.mackel@mae.etat.luSig. JeanOLINGER
Fax :+32-2-7375610
Jean.olinger@rpue.etat.lu
PaesiBassi Sig. G. Th. MICHELS(MBZ)
Fax :+31-70-3484086
Gth.michels@minbuza.nlSig. Matthijs VANMILTTENBURG
Fax :+32-2-6791775
Matthijs.vmiltenburg@senc.minvenw.nl
Portogallo InstitutoPortugues daQualidade
Fax :+351-21-2948223
Reg2679@mail.ipq.ptFax :+32-2-2310026
RegnoUnito Sig.aJulie EVANS(DTI)
Fax :+44-171-2154720
julie.evans@eirv.dti.gov.ukSig.. StuartGILL
Fax :+32-2-2878395
Stuart.gill@ukrep.mail.fco.gov.uk
Svezia Kommerscollegium
Fax :+46-8-200324
Registrator@kommers.seFax :+32-2-2895600
* In assenza dell'indicazione di un punto di contatto, lo scambio di corrispondenza avviene con il presidente della riunione
pacchetto
** In assenza dell'indicazione di un punto di contatto specifico, la corrispondenza è inviata al numero centrale della rappresentanza
permanente
17ALLEGATO 2
1999/I Bloccodialcune stradeinBelgiocome conseguenza diazioni deitrasportatori stradali (4giugno
1999)
La Commissione, informata dallo Stato membro interessato, richiede informazioni complementari. La
risposta conferma la fine del blocco.
1999/II Bloccodialcune stradeinBelgiocome conseguenza diazioni egliagricoltorinel quadrodella
crisi della diossina (10 giugno1999)
Come nel caso precedente.
1999/III Ostacolialtrasferimentoeallacommercializzazione dei prodotti belgiinaltri Stati membri
durante lacrisi delladiossina
La Commissione,informata dalBelgio,non richiedeinformazioniaglialtriStatimembriai sensidel
regolamento, esilimitaatrasmetterel'informazionebelgaai punti di contatto. Questoeradovutoalfatto che l'affare formava già l'oggetto di esami da oltreun mese sulla base di diverse denunceai sensidell'articolo28 CE.
1999/IV Giornatadiazioni deitrasportatori stradaliin Europa il5 ottobre1999
La Commissione, di propria iniziativa, richiede informazioni a tutti gli Stati membri. Essa ha ricevuto
poche risposte (FIN, L, Ö, SE, E, D e NL), più o meno dettagliate, che comunicavano la fine delleazioni.
2000/I Blocco, apartiredal10gennaio2000, delle stradeinFranciacome conseguenza del movimento
dei trasportatori stradali contro la giornata lavorativa di 35 ore
La Commissione, dipropriainiziativa, richiededelleinformazioni. Essaharicevutounarisposta
parziale. Il bloccoeranel frattempofinito.
2000/II Blocco, apartiredal31gennaio2000, delle stradeinFranciacome conseguenza del movimento
dei sindacati del settore dei trasporti stradali in meritoallagiornatalavorativa di 35ore
La Commissione,dipropriainiziativa,richiededelleinformazioni. In seguitoadunarisposta
insoddisfacente, essa chiedeinformazioni complementari.Quandolarispostaa quest'ultimarichiesta è
arrivataallaCommissioneedessa intendeva inviareunanotifica,iblocchieranostatismantellati.
2000/III Bloccodell'autostrada delBrenneroinAustria organizzatodauna ONG(23-24giugno2000)
La Commissione, informata dallo Stato membro interessato, richiede delleinformazioni
complementari. Larisposta èstataritenutasoddisfacente.
2000/IV Picchettiorganizzati dai trasportatori stradaliitalianiallefrontiere nelleAlpinel quadrodi uno
scioperotenutosi nel giugno2000
La Commissione,dipropriainiziativa,richiededelleinformazioni. Non avendoricevutounarisposta,
essa ha inviato unanuova richiesta. La risposta èarrivata in ritardo enel frattempo il blocco era statorimosso.
2000/V IncidentiinPortogallo, dove alcuni autocarrispagnoli sonostati attaccatiaMatosinhos il 23
giugno2000
La Commissione,informata dallaSpagna,richiededelleinformazionicomplementarialleautorità
portoghesi. Larisposta,ritenutasoddisfacente,hafornitoinformazioni sul caratterepuntualedegliincidentiesullemisureconcreteadottatealfinedievitarelalororipetizione.
2000/VI Scioperodeicontrolloridivoloin Franciail 26giugno2000
La Commissione,dipropriainiziativa,richiededelleinformazioni.Essariceveunarisposta
soddisfacente con informazioni sulrispetto dei servizi minimi.
2000/VII Bloccodelportodi Castletown inIrlanda(14-16luglio2000)
La Commissionenon richiedeinformazionidatocheilblocco eragiàavvenutoprima chela
Commissionenefosse informata da uno degli Stati membri. Essaricorda tuttavia alle autoritàirlandesiilloroobbligodi fornireinformazioniin futuro.
2000/VIIIScioperodeicontrolloridivoloitalianiil 27luglio2000
Comenelcaso2000/VI.
182000/IX Bloccodeiportida partedei pescatorifrancesi perprotestacontrol'aumentodei prezzidel
petrolio(agosto2000)
La Commissione,dipropriainiziativa,richiededelleinformazioni. Larisposta eratutt'altroche
soddisfacente,mailconflittosièconclusorapidamente.
2000/X Intercettazione allafrontierafrancesedegliautocarri spagnoliche trasportavanoaglio(agosto
2000)
La Commissione,dipropriainiziativa,richiededelleinformazioni. Larisposta ègiuntatardi,magli
incidentieranoavvenutipuntualmenteduranteunasolagiornata.
2000/XI Blocchigeneralizzatiin Francia perprotestacontrol'aumentodei prezzidel petrolio(agosto-
settembre2000)
La Commissione,dipropriainiziativa,richiededelleinformazioni. Larisposta eratutt'altroche
soddisfacente,mailconflittoeragiuntoalla fineprimachefosseinviataunanotifica.
2000/XII BlocchigeneralizzatiinBelgioper protestacontrol'aumentodei prezzidelpetrolio(settembre
2000)
La Commissione,dipropriainiziativa,richiededelleinformazioni.È statafornita unarisposta
soddisfacentein seguitoadunasecondarichiestadiinformazioni.
2000/XIIIBlocchigeneralizzatineiPaesiBassiper protestacontrol'aumentodei prezzidelpetrolio
(settembre2000)
La Commissione,dipropriainiziativa,richiededelleinformazioni. Ilproblema era statorisoltoquando è giunta larisposta.
2000/XIVBlocchigeneralizzatiin Sveziaperprotestacontrol'aumentodei prezzi delpetrolio(settembre
2000)
La Commissione,dipropriainiziativa,richiededelleinformazioni. Larisposta èstata soddisfacentee
il conflittosièconclusorapidamente.
2000/XV Blocchigeneralizzatiin Spagnaper protestacontrol'aumentodei prezzidelpetrolio(ottobre
2000)
Come nel caso precedente.
2000/XVIBloccodellefrontierein Lussemburgoin occasione del Consigliotrasporti(ottobre 2000)
La Commissione, informata dallo Stato membro interessato, haritenuto chenon fosse necessario
attivare il regolamento.
2000/XVIIBloccodelportodi PatrassoinGrecia perprotestacontrol'aumentodei prezzidel petrolio
(ottobre 2000)
La Commissione,dipropriainiziativa,richiededelleinformazioni. Larisposta indicaval'assenzadi
un bloccoeffettivo.
2000/XVIIIBloccodeiporti dapartedei pescatorispagnoli perprotestacontrol'aumentodei prezzidel
petrolio(ottobre 2000)
La Commissione,dipropriainiziativa,richiededelleinformazioni.È statafornita unarispostamolto
dettagliata, seguita da informazioni complementari.