Parere del Comitato economico e sociale sul tema "L'accordo di partenariato ACP-UE"

(2002/C 149/11)

Il Comitato economico e sociale, in data 28 febbraio e 1 marzo 2002, ha deciso, conformemente all'articolo 23, paragrafo 3 del regolamento interno, di elaborare un parere sul tema "L'accordo di partenariato ACP-UE".

La sezione "Relazioni esterne" incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Baeza Sanjuan l'11 aprile 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 24 aprile 2002, nel corso della 390a sessione plenaria, con 101 voti favorevoli e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La cooperazione ACP-UE trae origine dal trattato di Roma, i cui firmatari esprimevano la propria solidarietà con le colonie ed i territori di oltremare, impegnandosi a contribuire alla loro prosperità. Le convenzioni di Yaoundé I e II (rispettivamente 1963-69 e 1969-75) hanno regolato per la prima volta le relazioni tra gli Stati membri della CEE ed i paesi ACP. Nel 1975 è stata firmata la convenzione di Lomé I, rivista ogni cinque anni fino alla scadenza della quarta convenzione nel 2000.

1.2. Grazie al suo carattere innovativo, la convenzione di Lomé è stata considerata a lungo un modello per gli accordi di cooperazione internazionale. Il principio di uguaglianza tra le parti, il legame tra commercio ed aiuti - con strumenti di stabilizzazione dei prezzi e protocolli su prodotti specifici - la progressiva introduzione di impegni reciproci di natura politica e la creazione di una struttura istituzionale comune, hanno fatto della convenzione di Lomé un modello di riferimento nelle relazioni internazionali.

1.3. Tuttavia le trasformazioni politiche avvenute durante gli anni novanta hanno rimesso in questione il modello di relazione tra l'UE e i paesi ACP. Alcune delle disposizioni che costituivano la base essenzialmente commerciale della convenzione di Lomé sono diventate incompatibili con le nuove norme stabilite dalla Organizzazione mondiale del commercio (OMC). L'applicazione pratica della convenzione si è dimostrata difficile, data l'esistenza di procedure complesse che impedivano il pieno sfruttamento delle potenziali risorse. Nonostante le disposizioni della convenzione, la partecipazione relativa dei paesi ACP agli scambi commerciali dell'Unione europea non ha cessato di diminuire e lo sviluppo di tali paesi, salvo casi eccezionali, non ha dato adito a speranza. La povertà è aumentata, aggravata dal proliferare di conflitti armati. L'incremento degli aiuti umanitari d'emergenza ha messo in risalto le lacune delle politiche di sviluppo di lungo periodo, e non bisogna trascurare il fatto che una parte di tali aiuti è stata deviata dall'obiettivo finale, in molte occasioni a causa della corruzione. La scomparsa del bipolarismo nell'ordine internazionale ha favorito l'emergere di due aspetti in cui la convenzione di Lomé presentava limitazioni evidenti: la dimensione politica e la democratizzazione, con la partecipazione effettiva di attori non statali. Infine numerosi paesi ACP hanno creduto di percepire un calo dell'interesse da parte dell'Unione nei loro confronti in favore dei paesi candidati all'adesione e del bacino del Mediterraneo.

1.4. In questo contesto, la Commissione europea ha lanciato un vasto processo di consultazione e di riflessione sul futuro delle relazioni tra la UE ed i paesi ACP, che si è sviluppato intorno ad un Libro verde pubblicato nel 1996, su cui il Comitato ha formulato a suo tempo un parere(1). I negoziati per la conclusione di un nuovo accordo sono ufficialmente iniziati nel settembre del 1998.

1.5. L'accordo di partenariato è stato infine firmato a Cotonou (Benin) nel giugno del 2000 dai 15 Stati membri dell'UE e da 77 paesi ACP(2): esso ha una validità ventennale e prevede revisioni e protocolli finanziari quinquennali. L'accordo, caratterizzato dal rafforzamento del dialogo politico, si basa su due pilastri fondamentali vale a dire il commercio e gli aiuti, ai quali corrispondono due strumenti principali: gli investimenti e le sovvenzioni destinate a promuovere lo sviluppo a lungo termine (programmi indicativi nazionali - PIN - e regionali - PIR). A questi due pilastri bisogna aggiungerne un terzo, di pari importanza, che è il pilastro politico. Il funzionamento dell'accordo sarà sottoposto al controllo delle istituzioni congiunte ACP-UE.

1.6. Il Comitato si rallegra per la conclusione dell'accordo, in quanto è stata scongiurata l'eventualità - caldeggiata in alcuni ambienti - che il quadro di riferimento comune per le relazioni UE-ACP venisse eliminato, fatto che avrebbe messo in questione una delle caratteristiche essenziali della politica estera comune. Al tempo stesso il Comitato riconosce gli sforzi realizzati per ottenere un testo più comprensibile rispetto alle precedenti convenzioni.

2. Obiettivi e principi dell'accordo di Cotonou

2.1. L'obiettivo finale dell'accordo è l'eliminazione della povertà al fine di contribuire allo sviluppo sostenibile ed alla graduale integrazione dei paesi ACP nell'economia mondiale. Il partenariato ACP-UE si fonda su alcuni principi fondamentali:

- situazione di parità dei partner e assunzione della responsabilità delle strategie di sviluppo; in altre parole spetta agli stati ACP determinare nell'esercizio della loro sovranità le strategie di sviluppo economico e sociale;

- partecipazione al partenariato ACP-UE di altri attori oltre al governo centrale (il settore privato, gli interlocutori economici e sociali - comprese le organizzazioni sindacali, e la società civile in tutte le sue forme);

- ruolo chiave del dialogo e degli impegni reciproci;

- differenziazione a seconda delle caratteristiche ed esigenze di ciascun partner(3) e regionalizzazione.

2.2. Sembra particolarmente adeguato e coerente il fatto che (come citato nel preambolo) l'accordo adotti come quadro di riferimento gli impegni internazionali sottoscritti dalla maggior parte degli Stati membri e dei paesi ACP, quali la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, le pertinenti convenzioni della OIL o gli impegni derivanti dalle diverse conferenze delle Nazioni Unite.

2.3. Al tempo stesso è giusto aver riconosciuto espressamente che gli obiettivi dell'accordo potranno essere raggiunti unicamente mediante un approccio integrato che tenga conto simultaneamente delle componenti politiche, economiche, sociali ed ambientali.

2.4. Dalla formulazione del testo dell'accordo si potrebbe dedurre che una delle parti svolge un ruolo essenzialmente di "donatore" (l'UE) mentre l'altra risulta "beneficiaria" (i paesi ACP). Sarebbe stato auspicabile esprimere in modo chiaro l'interesse ed il beneficio che trae l'Unione europea dalla piena integrazione all'economia mondiale dei paesi ACP e dal loro sviluppo sostenibile. In questo modo sarebbe stata messa in evidenza la solidità e la reciprocità del partenariato ACP-UE.

3. Il ruolo dei nuovi attori nel partenariato ACP-UE

3.1. All'epoca in cui erano in vigore le convenzioni di Lomé, il ruolo riservato agli attori non statali è stato generalmente limitato all'attuazione di progetti di piccola entità finanziati dalla linea di bilancio "cooperazione decentrata". Ed anche così le organizzazioni economiche e sociali hanno incontrato notevoli difficoltà ad accedere alle risorse previste dalla convenzione, sia per la complessità delle procedure stabilite sia a causa di una mancanza generalizzata di volontà politica di favorire la loro partecipazione.

3.2. L'accordo di Cotonou segna un punto di svolta in questo ambito. Tra le sue principali innovazioni si dovrebbe porre in risalto l'approccio partecipativo che si manifesta con la volontà di ampliare il partenariato ACP-UE ad una serie di attori non statali tra cui le organizzazioni locali. Le disposizioni relative alla partecipazione degli attori non statali sono raccolte in più di trenta articoli, in una dichiarazione finale e nell'allegato IV relativo alle procedure di attuazione e di gestione. I riferimenti che meglio riflettono questo nuovo approccio sono inclusi nei "Principi fondamentali" (art. 2) e nel capitolo 2, interamente dedicato agli "attori del partenariato".

3.3. L'accordo prevede la piena associazione dei nuovi attori alle relazioni ACP-UE specialmente attraverso:

- la consultazione sulle politiche e sulle strategie di cooperazione e sul dialogo politico;

- la dotazione di risorse finanziarie;

- il coinvolgimento nell'attuazione dei progetti e dei programmi di cooperazione nei settori che li interessano o nei quali detengono un vantaggio comparato;

- il sostegno allo sviluppo delle loro capacità al fine di rafforzarne le competenze e di creare meccanismi di consultazione.

3.4. Le disposizioni dell'accordo di Cotonou implicano un notevole passo avanti sulla via della democratizzazione delle relazioni ACP-UE, in quanto prevedono il coinvolgimento di nuovi attori nella definizione delle politiche e delle strategie di sviluppo. Sembra in particolar modo opportuno sottolineare (come fa l'accordo) il ruolo complementare dei nuovi attori e dei governi: non si tratta di entrare in concorrenza su uno stesso spazio, bensì di apportare ciascuno il proprio valore aggiunto grazie al quale si dimostri di avere un vantaggio comparato, con l'obiettivo di contribuire allo sviluppo economico ed al benessere sociale del rispettivo paese. Il contributo degli attori non statali al consolidamento di strutture politiche stabili e democratiche non deve essere sottovalutato. Bisogna inoltre sottolineare che il pieno coinvolgimento di tali attori nella definizione delle strategie di sviluppo nazionali e settoriali incluse negli ambiti di concentrazione rappresenta una condizione sine qua non per l'attuazione di politiche efficaci di lotta contro la povertà, per l'integrazione dei paesi ACP all'economia mondiale e per lo sviluppo sostenibile, che sono gli obiettivi principali dell'accordo. Per questa ragione non si capisce come mai si preveda un'ampia consultazione a livello di programmazione nazionale, mentre su scala regionale tale consultazione venga considerata solo una possibilità. Risulta infine positivo il fatto che tali nuovi attori non vengano espressamente identificati solo con le ONG.

3.5. Tuttavia il coinvolgimento di nuovi attori, secondo le modalità previste dall'accordo, pone anche una serie di gravi interrogativi. In primo luogo la sempre difficile definizione di tali attori appare imprecisa e suscettibile di sovrapposizioni, cosa che permetterebbe ad alcuni governi di effettuare scelte arbitrarie. Non si può negare la difficoltà di trovare criteri che identifichino in modo chiaro ed univoco gli attori non statali di 77 paesi diversi. Ciò nonostante risulta ingiustificato che dal testo dell'accordo (art. 6, paragrafo b) e dichiarazione relativa agli attori del partenariato) si deduca che il settore privato non fa parte degli interlocutori economici e sociali, e che questi a loro volta non siano inclusi nella società civile. Tale definizione è in evidente contraddizione con le prassi in vigore nell'Unione europea e si presta a generare solo confusione.

3.6. Ancor più preoccupante è l'assenza di strumenti che impongano l'effettiva partecipazione degli attori non statali al partenariato ACP-UE. È vero che l'accordo prevede l'esistenza di elementi incentivanti e che non è realistico aspettarsi bruschi cambiamenti nella cultura politica di numerosi governi tradizionalmente poco inclini a condividere aree di potere con organizzazioni rappresentative della società civile. Ciò non toglie che la legittimità dell'accordo verrebbe seriamente posta in dubbio se uno dei suoi elementi centrali e maggiormente innovativi venisse impunemente trasgredito.

3.7. Occorre sottolineare che l'accordo (o la sua attuazione attraverso le direttrici in materia di programmazione) prevede espressamente l'accesso degli attori non statali a tre tipi diversi di risorse finanziarie: linee di bilancio essenzialmente comunitarie, risorse del fondo europeo di sviluppo (FES) previste dai settori di concentrazione identificati nella strategia di sostegno nazionale e risorse del FES direttamente accessibili agli attori non statali, con un limite del 15 % del totale assegnato al programma indicativo nazionale, e la cui destinazione principale è il finanziamento di attività di informazione, consulenza, promozione del dialogo e rafforzamento di capacità. La possibilità che gli attori non statali possano disporre direttamente di parte delle risorse assegnate ai PIN (altra novità introdotta dall'accordo di Cotonou) e che tali fondi possano essere gestiti direttamente dalle delegazioni della Commissione europea in ciascun paese deve essere valutata in modo estremamente positivo. Tuttavia si deve notare il permanere di incontestabili incertezze riguardanti la scelta degli attori che possono beneficiare del finanziamento; questa deve essere espressamente approvata dall'ordinatore nazionale (ON), rappresentante governativo che tradizionalmente ha una visione patrimoniale dei fondi e può avere la tentazione di non concederli ad attori che abbiano un'opinione critica - o anche solo divergente - sulle sue attività. Diventa pertanto indispensabile garantire che tutti gli attori rappresentativi abbiano la possibilità di accedere senza discriminazioni alle risorse previste dall'accordo. Allo stesso modo il principio di concentrazione non può andare a scapito dell'accesso di nuovi attori a tali risorse.

3.8. Attualmente l'esercizio di programmazione è ancora in una fase iniziale. Si può comunque effettuare una valutazione iniziale di questo processo in base alle informazioni raccolte dal CESE(4). Nonostante si sia potuto osservare un incremento dell'informazione e della consultazione degli attori non statali, resta ancora molto da fare: in termini generali l'informazione relativa all'accordo non ha avuto una diffusione sufficiente o continua ad essere difficilmente accessibile; per quanto riguarda la consultazione, laddove c'è stata, non è stata fatta sistematicamente e regolarmente ed in varie occasioni alcune organizzazioni rappresentative si sono viste escluse. La programmazione in corso dovrebbe non solo servire ad avviare un processo di apprendimento di tutte le parti che non sarà facile, ma anche a constatare se effettivamente si iniziano a fare passi nella direzione giusta. Pertanto si dovrebbe includere nelle revisioni operative annuali, intermedie e finali, una valutazione specifica del grado di consultazione e di utilizzazione delle risorse da parte degli attori non statali. Le organizzazioni internazionali che rappresentano la società civile, insieme al Comitato economico e sociale europeo, potrebbero inoltre collaborare in modo efficace con la Commissione europea e le istituzioni congiunte ACP-UE sia per identificare le difficoltà incontrate, sia per dare risonanza alle esperienze più proficue.

4. La dimensione politica

4.1. L'accordo di Cotonou, in confronto alle precedenti convenzioni, rafforza notevolmente la dimensione politica delle relazioni ACP-UE. Il dialogo politico, l'impegno a rispettare l'insieme dei diritti umani e delle libertà fondamentali (con una menzione specifica ai diritti sociali fondamentali, alla democrazia, allo stato di diritto e al buon governo) e le politiche di pacificazione e di prevenzione dei conflitti, occupano un posto centrale nella dimensione politica dell'accordo. Ci troviamo di fronte ad un nuovo approccio, basato su valori comuni che si esprimono attraverso elementi essenziali e fondamentali.

4.2. Il Comitato si rallegra per lo slancio che ha ricevuto la dimensione politica nel presente accordo ed in particolar modo per il collegamento esplicito tra gli impegni già citati e lo sviluppo sostenibile. Questo significa riconoscere espressamente che lo sviluppo è un concetto che non può limitarsi a considerazioni esclusivamente tecniche. Allo stesso modo, sono degni di nota i passaggi che si riferiscono alla partecipazione della società civile come elemento favorevole al consolidamento di ambienti politici stabili e democratici, ed al suo ruolo nel mantenimento della pace e nella prevenzione e risoluzione dei conflitti, così come al suo coinvolgimento nel dialogo politico. In questo senso, l'attuazione dell'accordo dovrebbe promuovere un'effettiva partecipazione degli attori non statali alle procedure di consultazione relative al rispetto dei diritti umani, ai principi democratici, allo stato di diritto e alla lotta contro la corruzione previste agli articoli 96 e 97.

4.3. Tuttavia l'accordo non contiene strumenti che garantiscano una reale tutela dei principi politici stabiliti e la loro enunciazione generale rende possibile l'applicazione di criteri diversi a seconda dei paesi. Nonostante il ricorso alle sanzioni debba restare un'eccezione, sarebbe stata auspicabile la fissazione di criteri più precisi sulla protezione delle democrazie emergenti, l'adozione di misure volte a penalizzare la conquista violenta del potere (specialmente contro regimi democratici), la lotta contro la corruzione, o il rispetto delle norme fondamentali stabilite dalla OIL. Si tratta di garantire un'attuazione concreta dei principi fondamentali dell'accordo, che sono degni della più grande attenzione.

4.4. La dimensione politica dell'accordo di Cotonou implica l'applicazione di nuovi metodi di lavoro, di nuove forme di cooperazione, il ricorso a nuovi indicatori e a nuove forme di dialogo. La grande sfida consiste nel coinvolgere la società, in ogni sua dimensione, nella condivisione e nell'attuazione dei valori espressi nell'accordo. A tal fine sarà indispensabile favorire i processi di dialogo tra attori statali e non statali.

5. Strategie di sviluppo

5.1. Le strategie di sviluppo, insieme alla cooperazione economica e commerciale, danno forma alle strategie di cooperazione dell'accordo di Cotonou. I principi, gli obiettivi e l'approccio delle strategie di sviluppo risultano adeguati. Sembra ugualmente opportuna la concentrazione nei quattro settori di sostegno prescelti (sviluppo economico, sviluppo umano e sociale, cooperazione e integrazione regionale e questioni a carattere trasversale - parità tra uomini e donne, ambiente e risorse naturali e sviluppo delle istituzioni).

5.2. Tuttavia in linea di massima è opportuno interrogarsi sul grado di coerenza esistente tra i due pilastri su cui si basano le strategie di sviluppo; in particolare sarebbe stato auspicabile sottolineare in modo più preciso i collegamenti tra lo sviluppo economico e sociale, specialmente per quanto riguarda la formazione (iniziale e professionale) e la tutela della salute.

5.3. Per quanto riguarda l'ambito economico risulta adeguata l'importanza del ruolo attribuito al settore privato in ogni parte dell'accordo, incluse le misure volte al suo potenziamento. Allo stesso modo, tra le politiche strutturali contemplate viene incluso il rafforzamento delle riforme dei mercati del lavoro, che espresso in questo modo risulta estremamente impreciso, lasciando spazio ad interpretazioni di ogni tipo, anche le più discordanti. All'obiettivo, pur condiviso, del sostegno all'occupazione sarebbe stato inoltre auspicabile aggiungere l'aggettivo "decente" secondo le raccomandazioni dell'OIL.

5.4. Per quanto riguarda l'ambiente, è preoccupante constatare una minore sensibilità rispetto agli accordi precedenti. Per esempio la convenzione di Lomé vietava esplicitamente ogni esportazione diretta o indiretta di rifiuti pericolosi o radioattivi tra l'UE ed i paesi ACP, mentre l'accordo di Cotonou si limita a "tenere conto" dei problemi relativi al trasporto ed all'eliminazione dei rifiuti pericolosi. L'accordo avrebbe dovuto includere un riferimento esplicito alla relazione tra protezione ambientale, sicurezza alimentare e riduzione della povertà, oppure in un senso più lato, avrebbe dovuto approfondire il concetto di sviluppo sostenibile. L'accordo di Cotonou che vuole essere coerente e compatibile con le istituzioni economiche internazionali, avrebbe inoltre dovuto tener conto degli obiettivi e degli strumenti previsti dagli accordi internazionali in materia di tutela ambientale.

6. Cooperazione economica e commerciale

6.1. Nel periodo in cui erano in vigore le diverse convenzioni di Lomé (1975-2000), i paesi ACP hanno beneficiato del regime commerciale più favorevole concesso dall'UE a paesi terzi: preferenze commerciali non reciproche sulla maggior parte dei prodotti di base, industriali e trasformati(5), protocolli su prodotti specifici e strumenti di stabilizzazione dei prezzi per determinati prodotti agricoli (Stabex) e minerari (Sysmin). Tuttavia la generale diminuzione dei dazi doganali in seguito alla liberalizzazione del commercio mondiale, e le preferenze concesse dalla UE ad altre regioni in via di sviluppo (paesi terzi del Mediterraneo, Mercosur, ecc...) hanno provocato un calo del valore relativo delle preferenze accordate agli stati ACP. Si stima che in seguito all'Uruguay round i paesi ACP abbiano perso un margine preferenziale superiore al 30 %.

6.2. Il bilancio di questi ultimi 25 anni è deludente: gli scambi commerciali con gli ACP sono calati dall'8 % al 3 % del totale degli scambi effettuati dall'UE. Salvo alcune eccezioni i paesi ACP non sono stati in grado di aumentare, migliorare o diversificare i loro prodotti, a differenza di altri paesi che godono di un trattamento meno preferenziale. In termini generali sono quattro le caratteristiche commerciali dei paesi del gruppo ACP: emarginazione, dipendenza dalle materie prime, specializzazione statica, e dipendenza dal mercato europeo. Ma Lomé ha dimostrato in particolare che alcuni punti percentuali di preferenze tariffarie non riescono certo a compensare le lacune di altri fattori relativi alle condizioni dell'offerta (mancanza d'investimenti, infrastrutture inadeguate, basso livello tecnologico, formazione scarsa, ecc...) che determinano la competitività dei prodotti destinati all'esportazione.

6.3. L'accordo di Cotonou vorrebbe essere conforme alle disposizioni della OMC che vietano in linea generale le preferenze commerciali non reciproche o quelle limitate ad uno specifico gruppo di paesi. Vale a dire che il regime commerciale concesso ai paesi ACP dovrà estendersi a tutti i PVS o adeguarsi ad accordi di libero scambio. Dunque l'accordo di Cotonou non è un accordo commerciale stricto sensu ma rappresenta un impegno ad intraprendere la negoziazione di accordi commerciali compatibili con le disposizioni dell'OMC.

6.4. Pertanto l'accordo di Cotonou prevede la negoziazione, tra il 2002 ed il 2008, degli accordi di partenariato economico - accordi di libero scambio - tra la UE e gli stati ACP. L'attuale regime commerciale sarà mantenuto fino al 2008, grazie ad una deroga concessa dall'OMC. Gli accordi di partenariato economico saranno caratterizzati dalla reciprocità e privilegeranno i negoziati con gruppi d'integrazione regionale. Tra il 2008 ed il 2020 è previsto un periodo transitorio per l'attuazione concreta degli accordi.

6.5. Allo scopo di facilitare la conclusione e l'esecuzione degli accordi di partenariato economico è prevista una serie di misure di sostegno: compensazioni parziali (finanziate dal FES e dalla BEI) per ridimensionare gli aggiustamenti fiscali e di bilancia dei pagamenti derivanti dalla liberalizzazione, collaborazione per adeguare le norme nazionali a quelle multilaterali o creazione di un comitato ministeriale misto incaricato di seguire i negoziati degli accordi di partenariato economico e di collaborare negli ambiti internazionali, in particolare in seno alla OMC, il che costituisce un'eccellente iniziativa.

6.6. Il testo dell'accordo prevede la possibilità che i paesi meno avanzati stabiliscano di non essere in grado di concludere accordi di partenariato economico. L'UE esprime comunque la volontà di trovare una formula compatibile con le disposizioni della OMC ma che permetta ai prodotti di questi paesi un accesso al mercato europeo esente da dazi o restrizioni quantitative, seguendo la via tracciata dall'iniziativa "Tutto fuorché le armi". L'accordo di Cotonou pone pertanto fine alla non discriminazione tra paesi ACP, prevedendo un trattamento differenziato per i paesi meno avanzati e per quelli che non appartengono a questo gruppo.

6.7. Ci troviamo di fronte ad un profondo cambiamento d'impostazione. Durante 25 anni le convenzioni di Lomé hanno posto una smisurata fiducia nelle preferenze commerciali come motore della crescita economica. L'accordo di Cotonou sembra attribuire questa stessa grande fiducia alla liberalizzazione del commercio, mettendola in relazione con l'integrazione all'economia mondiale, con lo sviluppo sostenibile e con l'eliminazione della povertà. I principali effetti dinamici sperati degli accordi di partenariato economico sono la promozione dei processi d'integrazione regionale, l'aumento di credibilità delle politiche economiche e commerciali dei paesi ACP derivante dalla sottoscrizione degli accordi multilaterali, il miglioramento della competitività interna, la modernizzazione dei sistemi d'imposizione fiscale, l'incremento della fiducia degli investitori e un più facile inserimento nell'economia mondiale. Questi effetti dinamici potrebbero costituire degli autentici catalizzatori dello sviluppo.

6.8. Tuttavia gli accordi di partenariato economico suscitano non poche preoccupazioni, nonostante i lunghi periodi concessi per la loro negoziazione ed attuazione, che sembrano assolutamente opportuni.

6.9. In primo luogo, l'UE ha manifestato il desiderio di negoziare gli accordi di partenariato economico con blocchi d'integrazione regionale degli stati ACP. Tuttavia per il momento questi gruppi sono fragili: i loro partecipanti in molti casi non condividono interessi comuni chiari oppure sono protagonisti di conflitti armati. Inoltre pochi dispongono di una struttura sovranazionale in grado di negoziare accordi di libero scambio per conto dei propri componenti. A tutti questi fattori si aggiunge il fatto che i processi d'integrazione regionale in corso comprendono paesi meno avanzati e paesi che non rientrano in questa categoria, fatto che rende più difficoltosa la negoziazione degli accordi di partenariato economico.

6.10. In secondo luogo, i dazi doganali costituiscono circa il 20 % delle entrate pubbliche di gran parte degli ACP. La soppressione dei diritti doganali sulle importazioni europee (che logicamente dovrebbero aumentare rispetto a quelle provenienti da altri paesi in seguito alla firma degli accordi di partenariato economico) ridurrebbe tali entrate di circa la metà. Tenendo conto della difficoltà di diversificare le fonti delle entrate fiscali, i conti pubblici nazionali potrebbero trovarsi di fronte a gravi difficoltà(6). Inoltre non è affatto garantito che la diminuzione dei dazi doganali si trasformi in una riduzione dei prezzi per i consumatori o per gli importatori dei paesi ACP. Pertanto gli accordi di partenariato economico dovrebbero includere l'identificazione dei settori e dei gruppi sociali maggiormente a rischio nel caso di una diminuzione delle entrate pubbliche, prevedendo l'adozione di adeguate misure correttive. Allo stesso modo dovrebbero prevedere un sostegno all'introduzione di sistemi tributari adeguati, che distribuiscano equamente il carico fiscale tra i cittadini in funzione del loro livello di reddito.

6.11. La sfida principale per gli stati ACP dal punto di vista commerciale risiede nella loro capacità di reagire di fronte alla concorrenza europea. Numerosi paesi ACP hanno espresso i loro timori di fronte alla situazione difficile di alcuni settori (specialmente quello agricolo) che potrebbero vedersi minacciati sia dalla loro mancanza di competitività che dagli aiuti alla produzione, trasformazione o esportazione di cui godono i prodotti europei, pur tenendo conto della possibilità prevista dall'accordo (art. 37, par. 7) di proteggere alcuni prodotti sensibili.

6.12. Per le ragioni sopra esposte, esiste il rischio che non solo i paesi meno avanzati ma anche un numero indeterminato di paesi che non rientrano in questa categoria valutino la possibilità di non sottoscrivere accordi di partenariato economico optando invece per l'adesione al Sistema di preferenze tariffarie generalizzate (SPG) che offre minori possibilità di accesso al mercato europeo ma in compenso esige un minor grado di apertura dei propri mercati.

6.13. In ogni caso la liberalizzazione commerciale non può essere fine a se stessa. L'obiettivo principale degli accordi di partenariato economico deve essere il sostegno a forme di sviluppo sostenibile destinate a combattere la povertà. A tal fine dovranno essere stabiliti meccanismi adeguati (incluso il rafforzamento di capacità) che permettano ai rappresentanti della società civile organizzata - ed in particolare agli ambienti socioeconomici - di essere adeguatamente informati e consultati durante i negoziati degli accordi di partenariato economico. Prima dell'inizio dei negoziati dovrebbero ugualmente essere effettuate analisi d'impatto per identificare le possibili conseguenze degli accordi di partenariato economico in ogni paese ACP, individuando i settori economici ed i gruppi sociali potenzialmente più colpiti.

6.14. Gli accordi di partenariato economico dovranno contribuire a richiamare capitali stranieri, specialmente europei. A questo scopo sarà necessario adottare regole semplici, trasparenti e non discriminatorie e creare mercati regionali più vasti ed integrati.

6.15. In ogni caso va osservato che per garantire il successo degli accordi di partenariato economico occorrerà mobilitare tutte le risorse in grado di contribuire alla cessazione dei conflitti armati che affliggono alcuni paesi africani. L'Unione europea dovrebbe ugualmente essere pioniera nel dare il via ad una iniziativa di alleviamento del debito (come ha fatto in ambito commerciale con l'iniziativa "Tutto fuorché le armi") il cui servizio impedisce ogni possibilità di sviluppo in numerosi paesi ACP.

6.16. Rispetto ad altre disposizioni incluse nel titolo dell'accordo dedicato alla cooperazione commerciale, il Comitato si rallegra del fatto che si includa in questo ambito un riferimento specifico al rispetto delle norme fondamentali del lavoro - definite dalla OIL - e che si decida di migliorare la collaborazione in questo campo, in particolare per quanto riguarda lo scambio di informazioni sulle disposizioni in materia di lavoro, l'elaborazione e il rafforzamento della legislazione sul lavoro, i programmi d'istruzione e di sensibilizzazione e l'effettiva applicazione delle disposizioni in questo campo.

6.17. D'altra parte il Comitato si rammarica che per quanto riguarda i trasporti marittimi si faccia riferimento alla cooperazione per promuovere servizi redditizi ed efficienti, dimenticando che questi devono anche essere sicuri e di qualità. Alcuni paesi ACP rappresentano bandiere di comodo, i loro registri non sono in grado di garantire il rispetto di norme internazionali ed i loro equipaggi non dispongono sempre della certificazione adeguata.

7. Proposte del Comitato economico e sociale europeo per l'attuazione dell'accordo di Cotonou

7.1. L'accordo di Cotonou offre un quadro giuridico e politico adeguato allo sviluppo di un partenariato efficace tra gli stati ACP e l'Unione europea. Le sue disposizioni rappresentano un grande passo avanti rispetto a Lomé, in quanto approfondiscono un approccio integrato da fattori politici, economici e sociali, cercando contemporaneamente di coinvolgere le popolazioni dei paesi firmatari. Tuttavia, solo l'attuazione darà all'accordo la piena legittimità dimostrando che il principio della "appropriazione" non è più una figura retorica ma una realtà e riconoscendo concretamente che l'insieme della società civile organizzata ha la possibilità di partecipare attivamente all'elaborazione delle strategie di sviluppo del proprio paese e di accedere alle risorse che da esse derivano.

7.2. Il CESE esprime la volontà di contribuire all'attuazione dell'accordo nell'ambito in cui può portare il maggiore valore aggiunto: proponendo misure concrete per il pieno coinvolgimento della società civile organizzata nello sviluppo delle relazioni ACP-UE. Tuttavia in primo luogo si rallegra per il riconoscimento istituzionale che l'accordo di Cotonou gli ha conferito nell'affidargli l'organizzazione delle riunioni di consultazione e delle riunioni degli operatori economici e degli attori sociali ACP-UE. Questo riconoscimento ha rafforzato il ruolo del CESE di fronte all'assemblea parlamentare paritetica ed al Consiglio dei ministri ACP-UE(7).

7.3. Al di là di questo riconoscimento istituzionale il CESE deve continuare a diffondere informazioni riguardo alle opportunità che l'accordo di Cotonou offre ai rappresentanti della società civile, mettendoli in guardia rispetto alle lacune cui può dar luogo la sua attuazione pratica. I seminari regionali tenuti finora si sono dimostrati uno strumento molto utile a questo fine, ma per un pieno sviluppo di questa funzione bisognerà intensificare la collaborazione tra il CESE e le organizzazioni socioprofessionali internazionali.

7.4. Come considerazione preliminare, il CESE esprime la propria preoccupazione di fronte alla possibilità che l'attuazione dell'accordo venga inutilmente complicata e che la sua coerenza venga messa in gioco dal fatto che la responsabilità della sua esecuzione è condivisa da diverse direzioni generali della Commissione europea. Il dialogo politico è di competenza della DG "Relazioni esterne", ma anche le DG "Sviluppo", "Commercio" e AIDCO hanno un ruolo importante nello sviluppo futuro dell'accordo. È essenziale che tutte queste responsabilità non rendano più difficile la piena ed efficace attuazione dell'accordo. Il CESE confida inoltre sul fatto che le nuove procedure di gestione adottate dalla Commissione europea contribuiscano a favorire uno sfruttamento maggiore e più efficace delle risorse previste dall'accordo. In particolare il Comitato spera che, come stabilito, i paesi ACP che mostrino un maggior rispetto di tutte le disposizioni previste possano beneficiare di un volume crescente di risorse.

7.5. Al fine di garantire l'attuazione effettiva dell'accordo di Cotonou il Comitato economico e sociale europeo propone:

7.5.1. per quanto riguarda la diffusione delle informazioni

- che l'UE ed i paesi ACP garantiscano un'ampia diffusione dei contenuti dell'accordo tramite tutti i canali adeguati (riunioni d'informazione a diversi livelli, pubblicazioni, nuove tecnologie, ecc...);

- che la Commissione europea rafforzi le delegazioni nei paesi ACP, conformemente ai nuovi orientamenti politici dell'accordo. In particolare deve garantire l'accesso diretto dei rappresentanti della società civile organizzata alle rappresentanze dell'UE perché ricevano una completa informazione sulla partecipazione all'elaborazione delle strategie di sviluppo e sull'accesso alle risorse finanziarie;

- che le delegazioni della Commissione europea e i governi dei paesi ACP collaborino con le organizzazioni socioprofessionali affinché queste ultime possano diffondere le informazioni relative all'accordo di Cotonou tra i propri membri;

7.5.2. per quanto riguarda il rafforzamento di capacità

- di stabilire un quadro normativo che permetta il pieno sviluppo delle organizzazioni che rappresentano la società civile, in particolare l'accesso al finanziamento ed alle risorse locali, impedendo che tali organizzazioni possano essere soppiantate da altre prive di rappresentatività e vicine ad un determinato governo;

- di promuovere e sostenere gli sforzi delle organizzazioni della società civile per rafforzare le loro strutture, per costruire reti, per incrementare la propria rappresentatività e sviluppare le loro capacità d'analisi;

- di incoraggiare il dialogo tra le organizzazioni dei paesi ACP e tra queste e le loro omologhe europee, appoggiando la creazione di reti, con particolare attenzione ai processi di integrazione regionale, il rispetto dei diritti del lavoro, favorendo il settore privato, la difesa del mondo rurale e la tutela dell'ambiente;

- di semplificare i meccanismi di accesso dei rappresentanti della società civile organizzata alle risorse previste dal nuovo accordo, garantendo un effettivo accesso ai rappresentanti degli ambienti economici e sociali;

- di assegnare, nel quadro della programmazione di ogni paese, risorse finanziarie dirette agli attori non statali come previsto dalle direttrici di programmazione, garantendo un accesso non discriminatorio alle organizzazioni più rappresentative;

7.5.3. per quanto riguarda il rafforzamento della funzione consultiva

- di coinvolgere i rappresentanti della società civile organizzata fin dall'inizio nel processo di attuazione dell'accordo, permettendo loro di partecipare all'esercizio di programmazione in modo che possano contribuire all'elaborazione delle strategie di sviluppo dei rispettivi paesi;

- di creare o rafforzare gli strumenti adeguati che permettano di coinvolgere i rappresentanti della società civile organizzata nel dialogo politico ACP-UE e nella negoziazione degli accordi di partenariato economico;

- di adottare o rafforzare un approccio partecipativo, istituendo su scala nazionale e regionale strutture che favoriscano il dialogo tre le organizzazioni rappresentative della società civile organizzata, cosi come tra queste e le autorità pubbliche;

- di includere nelle revisioni operative annuali, intermedie e finali la valutazione specifica del grado di consultazione e di utilizzazione delle risorse da parte degli attori non statali;

- da parte sua il Comitato di monitoraggio degli ambienti socioeconomici ACP-UE stabilirà un piano d'azione per la valutazione dell'attuazione dell'accordo di Cotonou, che sarà presentato per adozione ai delegati che parteciperanno al 23o incontro degli ambienti socioeconomici ACP-UE che si terrà a Bruxelles nel corso del secondo semestre 2002.

Bruxelles, 24 aprile 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Parere "Libro verde sulle relazioni tra l'Unione europea e gli stati ACP all'alba del XXI secolo - Sfide e opzioni per un nuovo partenariato", Relatore: Malosse (GU C 296 del 29.9.1997).

(2) Cuba è l'unico paese ACP che non ha ancora firmato l'accordo di Cotonou.

(3) La differenziazione si riferisce in particolar modo ai paesi meno avanzati.

(4) Le informazioni di cui dispone il Comitato circa il coinvolgimento delle organizzazioni rappresentative della società civile organizzata - ed in particolare degli ambienti socioeconomici - nell'attuale esercizio di programmazione provengono dalla Commissione europea, dalle organizzazioni sociali e professionali internazionali e dalle conclusioni dei seminari regionali organizzati dal CESE in diversi paesi ACP.

(5) Il 92 % delle esportazioni ACP entrano nel mercato europeo in franchigia doganale: l'esonero dai dazi copre il 100 % dei prodotti industriali e l'80 % dei prodotti agricoli. Se a questi ultimi si aggiungono i prodotti oggetto di accordi, solo l'1 % dei prodotti risultano assoggettati a protezione tariffaria.

(6) Jadot, Yannick: "L'UEMOA et la CEMAC face à l'accord commercial de Cotonou", in "UE-ACP: À nouvelle convention, nouvelle coopération? Comment appliquer les accords de Cotonou?" Parigi, Gemdev, 2001. Opinioni simili si trovano in diversi articoli di Stephan Brune (Institut d'Etudes Politiques di Parigi e Deutsches Übersee-Institut di Amburgo) di Bruno Losch, Centro di sviluppo dell'OCSE o nell'"Infokit Cotonou" a cura del European Centre for Development Policy Management.

(7) Cfr. accordo di Cotonou, protocollo n. 1 relativo alle spese di funzionamento delle istituzioni congiunte, art. 4 e decisione n. 1/2001 del comitato degli ambasciatori ACP-CE, del 30 gennaio 2001, concernente l'adozione del regolamento interno del Consiglio dei ministri ACP-CE, art. 10 (GU L 43 del 14.2.2001).