PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE sul tema « Le iniziative locali di sviluppo e la politica regionale »



Gazzetta ufficiale n. C 018 del 22/01/1996 pag. 0042



Parere sul tema « Le iniziative locali di sviluppo e la politica regionale » (96/C 18/12) Il Comitato, in data 23 febbraio 1995, ha deciso conformemente al disposto dell'articolo 23, terzo comma, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra. La Sezione « Sviluppo regionale, assetto territoriale ed urbanistica », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Masucci, in data 4 ottobre 1995. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 25 ottobre 1995, nel corso della 329a sessione plenaria, a larga maggioranza, 3 voti contrari e 3 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La disoccupazione di massa, che investe oggi particolarmente l'Europa, non è un fenomeno totalmente nuovo in quanto ad ordine di grandezza, ma le sue caratteristiche sono profondamente diverse perché riguarda molto di più le categorie deboli, come i giovani, le aree in ritardo di sviluppo e quelle deindustrializzate. 1.1.1. Al di là delle differenze tra l'Europa e gli Stati Uniti - quelle quantitative relative alla disoccupazione, e quelle qualitative che riguardano la sottoccupazione - un elemento risulta comune, quello dell'esclusione, che deriva dalla lunga durata della disoccupazione. 1.1.2. La causa fondamentale sta nella ristrutturazione messa in moto dalla mondializzazione dei mercati. Ma la soluzione del problema della disoccupazione di massa in Europa non può essere uguale a quella - tra l'altro parziale - attuata negli Stati Uniti, dove una parte crescente degli occupati si trova in condizioni di quasi esclusione per livello di reddito e di protezione sociale. 1.1.3. La ricetta non può limitarsi alla lista delle cose da non fare (protezionismo, assistenzialismo) o alla creazione delle condizioni macroeconomiche giuste, compresa la moderazione salariale, o alle modifiche del mercato del lavoro. La necessità di proteggere il modello sociale europeo impongono una politica attiva del lavoro, per creare impieghi stabili. 1.1.4. Com'è noto infatti, la strategia di politica economica della Commissione prevede che se si realizzeranno al meglio le condizioni previste - crescita sostenuta che duri oltre la fine del millennio e assorbimento nei settori a bassa produttività della manodopera perduta nei settori di punta - entro il 2000 la disoccupazione sarà ridotta dall'attuale 11 % al 7 %. È proprio guardando a tale prospettiva che occorre intensificare l'attenzione sulle politiche volte a favorire lo sviluppo locale e i cosiddetti « nuovi lavori ». 1.2. Nel rapporto tra crescita e occupazione il Libro bianco di Delors assegna un ruolo fondamentale alle PMI, considerate come le maggiori creatrici potenziali di occupazione, e propone una serie di azioni in loro favore. In relazione alla creazione di nuove attività e di nuovi lavori afferma che « occorre rafforzare il ruolo dello sviluppo economico ed occupazionale ... mediante la decentralizzazione delle strutture pubbliche, del processo decisionale e della spesa, sostenendo tale processo mediante una cooperazione intersettoriale a livello comunitario intesa ad agevolare il trasferimento di know-how e delle esperienze acquisite » (). 1.2.1. Le conclusioni del Consiglio europeo di Corfù, nella parte relativa alle azioni in favore dell'occupazione, sottolineano con enfasi il ruolo dello sviluppo locale e lo considera elemento essenziale del nuovo modello di sviluppo sostenibile proposto dal Libro bianco. 1.2.2. Le conclusioni del Consiglio europeo di Essen (9 e 10 dicembre 1994) nel capitolo dedicato all'occupazione, tra le misure destinate ad incrementare l'intensità occupazionale della crescita, raccomandano « l'incoraggiamento di iniziative, in particolare a livello regionale e locale, che permettano di creare posti di lavoro che rispondano a nuovi bisogni, per esempio nell'ambito dell'ambiente e dei servizi sociali ». Inoltre segnalano « le esperienze della Danimarca, dell'Irlanda e del Portogallo per ciò che riguarda la messa a punto di un quadro a livello nazionale e di strutture e procedure sul piano locale, per sostenere un approccio integrato di sviluppo a livello locale ». 1.3. Quest'interesse per le piccole imprese e lo sviluppo locale non è nuovo. Sono almeno due decenni che nutre i dibattiti degli esperti. Risale al 7 giugno del 1984 anche una Risoluzione del Consiglio sul contributo dato alla lotta contro la disoccupazione dalle iniziative locali relative alla creazione di posti di lavoro (ILO) (), che ritiene debbano essere sostenute e stimolate dalle politiche degli Stati membri e accompagnate da misure specifiche a livello comunitario. Ma oggi il fenomeno assume connotati e dimensioni diverse e maggiori. Le ragioni di questa diffusa attenzione, che poi cerca di tradursi in progetti operativi e politiche mirate, sono da ricercarsi nella constatazione che l'industrialismo fondato sulle grandi dimensioni d'impresa ha esaurito le sue capacità di regolare lo sviluppo complessivo della società. Da questo punto di vista si sono intersecati tre fenomeni altrettanto importanti, che hanno cominciato a prendere consistenza nel corso degli anni '70, per poi esplodere successivamente. 1.3.1. Uno consiste nella perdita progressiva di peso e di vitalità dell'impresa di tipo taylorista e fordista, che aveva caratterizzato il grande sviluppo del novecento, a partire dalla divisione scientifica del lavoro, dalla produzione di massa, dalle grandi dimensioni e dalle economie di scala. Tutti concordano sul fatto che in campo industriale le grandi imprese si sono diversificate, si sono affacciate alla ribalta imprese di dimensione più piccola, che i modelli organizzativi si stanno distanziando da quelli classici della standardizzazione fordista in direzioni più flessibili e polivalenti. 1.3.2. Un secondo aspetto importante è quello che i sociologi hanno definito come passaggio alla società post-industriale. Al di là del dibattito, anche qui ancora aperto, su quanto pesi l'industria nello sviluppo dei paesi più avanzati, appare indubbio agli osservatori che gran parte del consolidamento di sistemi locali è affidata all'integrazione tra diversi settori produttivi (specie, ma non solo, tra industria e servizi). 1.3.3. Il terzo elemento è rappresentato dagli effetti che la globalizzazione dell'economia - con la maggiore competitività che ne deriva - ha sulle grandi imprese, indotte ad effettuare continui processi di ristrutturazione, con l'introduzione di nuove tecnologie ed il ricorso a decentramenti produttivi e delocalizzazioni, che ne riducono la dimensione occupazionale. La tendenza, riscontrabile presso le grandi e medie imprese, a concentrarsi sulle proprie attività principali, favorisce la nascita di nuove piccole e medie imprese nei settori della produzione e dei servizi. 1.4. Già nel parere del Comitato su « Il ruolo della pubblica amministrazione nel partenariato (art. 4 del regolamento quadro) » si osserva (punti 1.4.6 - 1.4.6.4) che l'allargamento del partenariato alle parti economiche e sociali coincideva con un'evoluzione della filosofia dello sviluppo della politica regionale, che corrispondeva alla natura della crisi economica in atto ed alla difficoltà di coniugare la crescita e l'occupazione. 1.4.1. Lo sviluppo delle economie locali è diventato uno degli assi strategici della politica regionale, in un'ottica che combina la promozione dello sviluppo endogeno con lo sforzo tendente ad attirare risorse ed attività dall'esterno. Esso concentra quindi la propria attenzione sulla valorizzazione delle risorse umane, sullo stimolo delle capacità imprenditoriali nuove, sulla valorizzazione dell'ambiente delle imprese e sul miglioramento del clima degli affari. 1.5. Il Comitato condivide l'opinione che lo sviluppo locale sia un elemento centrale nell'allargamento della base occupazionale, che vede l'UE largamente dietro Stati Uniti e Giappone, e ritiene che le diversità culturali del nostro continente costituiscano un requisito in più non ancora sufficientemente utilizzato, anzi troppo mortificato da un modello di sviluppo eccessivamente centralizzato ed essenzialmente centroeuropeo. 1.5.1. Oramai una larga letteratura ha dimostrato che per innescare meccanismi di sviluppo endogeno non è sufficiente il trasferimento di risorse finanziarie più o meno ingenti. Infatti, a parità di finanziamenti, vengono citate aree territoriali nelle quali permane una situazione di semisviluppo, ed altre che invece decollano verso forme di sviluppo autopropulsivo. 1.5.2. Il primo obiettivo di questo parere è quello di contribuire alla conoscenza dei fattori che incidono in una direzione piuttosto che in un'altra. È opinione del gruppo di studio che i fattori cosiddetti immateriali abbiano una loro decisiva importanza e tra di essi la creazione di una sinergia tra i diversi attori locali. 1.5.3. Il secondo obiettivo è quello di contribuire a rispondere alla domanda formulata durante il Consiglio europeo di Corfù circa l'efficacia, ai fini dello sviluppo locale, degli strumenti attuati nel quadro delle politiche strutturali. A questa domanda la Commissione ha risposto con un proprio documento di lavoro : « Inventario delle azioni comunitarie a favore dello sviluppo locale e dell'occupazione » (). 1.5.4. Il terzo obiettivo è quello di diffondere tra i governi, le regioni, gli enti locali e le organizzazioni economiche e sociali, l'idea che lo sviluppo locale è una delle strade principali per la crescita dell'occupazione. Finora il governo portoghese, quello danese e quello irlandese sono gli unici che si sono impegnati in questa direzione con una strategia formulata in memorandum indirizzati al Consiglio europeo. 2. Definizione di sviluppo locale 2.1. Lo sviluppo locale non segue un modello unico. L'insistenza con cui si sottolinea l'essenzialità della dimensione locale consiste proprio in questo aspetto : nel fatto che ogni realtà locale costituisce un microcosmo dotato di una sua specificità, che può seguire dei percorsi di sviluppo specifici. 2.1.1. L'effettuazione di un investimento in una località non rappresenta sempre un esempio di sviluppo locale, altrimenti tutto sarebbe sviluppo locale : quella è una semplice localizzazione di un investimento. 2.1.2. Che cosa differenzia dei casi che hanno avuto successo da altri che hanno fallito ? La differenza non consiste tanto nelle scelte produttive effettuate : ci sono casi di successo nell'industria, nel terziario o nell'agricoltura, o combinazioni differenti di questi. La vera differenza consiste nel fatto che gli esperimenti riusciti sono stati capaci - a differenza degli altri - di mobilitare tutte le risorse locali, di vario tipo, disponibili. 2.1.3. Le iniziative locali hanno appunto questo scopo : quello di rafforzare la capacità autonoma di un'area specifica di cercare una sua via di sviluppo. In questo modo viene costruito un ambiente favorevole allo sviluppo a partire dalla peculiarità e dalle ricchezze di ogni territorio. La forza delle iniziative locali è dunque legata alla messa in moto di una combinazione di elementi : le dimensioni economiche e quelle sociali, l'intervento pubblico e l'iniziativa privata, le tecnologie più sofisticate e le esigenze più tradizionali. 2.2. Lo sviluppo locale può essere definito da un punto di vista economico come un processo di cambiamento e arricchimento delle strutture economiche in un territorio omogeneo per caratteristiche culturali, sociali ed economiche. Ed anche come l'impiego ai fini dello sviluppo di tutte quelle risorse, che in altra maniera e dall'esterno non sarebbero state neanche identificate. 2.3. Ci si può inoltre chiedere da un punto di vista spaziale se sia necessaria la coincidenza con una o più unità amministrative e se sia indispensabile una certa omogeneità politica. 2.3.1. Il territorio interessato deve essere disegnato in modo da avere una dimensione ed una popolazione minima, significativa per attingere ad una massa critica. L'area deve essere possibilmente diversificata tra centro abitato e retroterra, in modo da avere al proprio interno risorse materiali e immateriali di tipo diverso, che prefigurano già una società più sviluppata e complessa. 2.4. Da un punto di vista sociale lo sviluppo locale è caratterizzato dal ruolo dirigente degli attori locali. Il controllo locale del processo di sviluppo è quello che rende qualsiasi investimento, da dovunque provenga, azione di sviluppo locale; esso è dunque l'elemento decisivo. 2.5. Infine dal punto di vista teleologico, lo sviluppo locale deve condurre ad un miglioramento del livello e della qualità della vita della popolazione. 2.5.1. In questo senso non può essere valutato solo in base all'aumento di capitale e di lavoro impiegati. Ma soprattutto in relazione alla misura in cui riduce la dipendenza delle comunità locali dagli aiuti esterni e ne rafforza la fiducia nei propri mezzi. Ed alla maniera in cui indirizza i comportamenti individuali verso obiettivi comuni a tutta la collettività. 2.6. Dentro questa visione sistemica e già abbondantemente sperimentata dallo sviluppo locale, si colloca quella relativa ai « nuovi lavori », che deriva invece dalle più recenti trasformazioni economiche e sociali, che hanno creato nuovi bisogni. 2.6.1. Il Libro bianco nel paragrafo intitolato « Venire incontro alle nuove esigenze » (Parte A) si riferisce alle esigenze « determinate dall'evoluzione dello stile di vita, dalla trasformazione delle strutture e delle relazioni familiari, dalla crescita dell'occupazione femminile e dalle nuove aspirazioni di una popolazione anziana o addirittura molto vecchia », come anche dalla necessità di rimediare ai danni causati all'ambiente. 2.6.2. Si tratta in sostanza di servizi ad alto contenuto di manodopera, che l'iniziativa privata non riesce a soddisfare se non a condizioni di mercato nero o che sono spesso troppo onerosi per la spesa pubblica. Una nuova impostazione è quella della creazione di un'area di « economia sociale », che nasce dall'incontro tra l'iniziativa privata e sostegno pubblico dal lato della domanda e da quello dell'offerta. 2.6.3. Uno studio della Commissione ha valutato in circa tre milioni di posti di lavoro il potenziale di questi « nuovi giacimenti occupazionali » articolati in 17 settori di servizi : i servizi a domicilio; la custodia dei bambini; i servizi commerciali di prossimità e l'artigianato; l'aiuto ai giovani in difficoltà e l'inserimento; il miglioramento delle condizioni abitative; la sicurezza; i trasporti collettivi locali; la rivalutazione degli spazi pubblici urbani; il turismo; l'audiovisivo; il patrimonio culturale; lo sviluppo culturale locale; la gestione dei rifiuti; la gestione delle risorse idriche; la protezione e la manutenzione delle zone naturali; la regolamentazione, il controllo dell'inquinamento e gli impianti correlati; le nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione. 3. Considerazioni generali 3.1. Lo sviluppo locale, i suoi fattori causali e le sue traiettorie costituiscono attualmente uno degli obiettivi di maggiore interesse in campo scientifico e nelle politiche economiche. 3.1.1. In campo scientifico le scienze sociali hanno prodotto, soprattutto dopo gli anni '70, un grande corpo di ricerche ed ipotesi sui motivi che consentono la nascita e il permanere di forti sistemi locali. Questi studi hanno visto l'integrazione tra economisti, sociologi, politologi dando vita ad una vera e propria costruzione di economia politica. Gli interrogativi alla base di questo interesse riguardano la riproducibilità di questi assetti. Quindi si concentrano sul problema della diffusività di modelli ed esperienze considerati come avanzati. 3.1.2. Nel campo delle politiche economiche e dello sviluppo si è delineato un interesse convergente. Per i governi e le autorità economiche hanno assunto soprattutto in Europa (ma di recente anche in paesi come gli USA) un'importanza crescente le possibilità della crescita non legate esclusivamente alla grande impresa. Di questo orientamento è stata data una consacrazione formale anche in campo europeo attraverso le linee del Libro bianco sull'occupazione, che hanno privilegiato i percorsi di sviluppo centrati sulle piccole e medie unità produttive. 3.1.3. In molti paesi le traiettorie dello sviluppo locale non sono state previste o programmate, e hanno preso andamenti diversi da quelli classici fondati su una pianificazione condotta dal centro. Questo ha consentito di parlare di « costruzione sociale del mercato ». Con questa espressione si sottolinea il ruolo importante ai fini dello sviluppo locale di fattori diversi dall'impegno istituzionale e dalla pianificazione economica : ovviamente anche questi ultimi aspetti hanno uno spazio, ma meno rilevante rispetto ad altre variabili, le quali sono da rintracciare nella capacità, per molti aspetti autonoma, degli attori sociali (mondo imprenditoriale e del lavoro) di costruire le condizioni per il decollo del mercato e per favorire lo sviluppo endogeno. 3.1.4. Il problema dal punto di vista degli attori pubblici - in primo luogo quelli locali, ma poi anche quelli di livello e responsabilità più larghe - diventa allora quello di capire con quali strumenti aiutare la nascita di questa costruzione sociale del mercato. 3.2. Per quanto i diversi studi che hanno affrontato tale questione mettano l'accento su qualche variabile, considerata come principale, piuttosto che sulle altre, tutti concordano sul fatto che i sistemi di sviluppo locale hanno alla base una pluralità di cause. Appunto prevale un'interpretazione sistemica delle ragioni di questo successo. La ragione principale del successo economico di alcune aree rispetto ad altre consiste proprio nella condizione che in esse molte variabili operino insieme assicurando una coerenza sistemica agli sforzi dei singoli e dei gruppi sociali. 3.3. Le strategie di crescita più riuscite si sono costruite sulle piccole e medie imprese. In generale questa crescita ha comportato anche la modernizzazione dei sistemi produttivi, tanto sul piano tecnico che su quello organizzativo e questo ha determinato il passaggio da strutture relativamente semplici e caratterizzate dalla tendenza alla compressione dei costi ad altre con maggiore capitalizzazione, produttività e remunerazione. 3.4. Ma si ha una visione limitante di questo tipo di sviluppo se si considerano come unità di riferimento le singole imprese. Infatti le potenzialità e le capacità strategiche delle economie locali sono dovute al fatto che ci sono diversi modi con cui le piccole imprese si comportano come se fossero grandi. Il modo fondamentale consiste nella tendenza, che ha preso forma in queste aree dotate di connotati così peculiari, alla formazione di sistemi di imprese. 3.4.1. Spesso i sistemi si costituiscono con le imprese vicine le une alle altre : per questo l'unità di riferimento diventa il distretto industriale, come era stato definito già classicamente da Marshall. I più semplici di questi distretti sono caratterizzati da una specializzazione tradizionale, che è il prodotto di una cultura artigianale preesistente. In essi prevale una maggiore incertezza di mercato, la logica del contenimento dei costi, e la richiesta della elasticità nell'uso della forza lavoro. 3.4.2. Sistemi più complessi sono invece diversificati in più produzioni, eventualmente collegate tra loro. In questo caso ci si avvicina maggiormente alle caratteristiche delle aree-sistema che sono appunto connotate da una forte integrazione tra imprese con diverse produzioni e anche tra più settori produttivi. Spesso questa coesione è favorita da omogeneità di valori e dal ruolo di collante assolto dalle istituzioni pubbliche. In realtà più complesse sono più importanti invece la divisione specialistica del lavoro tra le imprese e una maggiore diversificazione produttiva. I cicli di produzione che si configurano in questo modo possono raggiungere una notevole complessità e varietà, ma essi rimangono centrati sulle piccole e medie unità produttive. 3.4.3. Man mano che aumenta la specializzazione i mercati su cui si opera si allargano e per un determinato componente i produttori dell'area possono anche diventare dei leader mondiali (o comunque essere nel novero dei pochi fornitori specialistici). 3.5. Per quanto il punto di partenza di queste traiettorie si abbia in ambito industriale, in generale nel tempo si accrescono le funzioni sistemiche e l'integrazione tra più settori produttivi. Soprattutto i centri urbani, città anche di non grandi dimensioni, assecondano la crescita di strutture economiche più complesse, il parallelo consolidarsi di funzioni terziarie. Come è successo in alcune aree italiane, in generale di dimensioni sub-provinciali, il detonatore del successo è stato rappresentato dalla combinazione tra un importante nucleo urbano industrializzato, lo sviluppo di distretti industriali nelle aree periferiche urbanizzate, accompagnate dalla crescita di vari servizi terziari, e qualche volta anche un' agricoltura di buon livello. La somma di questi diversi fattori economici ha prodotto in questi casi non solo la formazione di aree-sistema solide e resistenti nel tempo, ma anche il raggiungimento di alte quote di reddito pro-capite. 3.6. Questi percorsi di crescita per mantenersi nel tempo richiedono proprio questo passaggio ad assetti sistemici : questo comporta continua flessibilità nei prodotti, nelle combinazioni produttive, nell'uso della forza lavoro. Richiede quindi la capacità di funzionare come reti di imprese di settori diversi. 3.7. Ma c'è anche l'esigenza di coltivare le capacità di adattamento continuo e di innovazione di questo reticolo. Solo se esso si rinnova continuamente, migliorando la sinergia tra le diverse parti, e facendo progressi organizzativi e tecnologici, può pensare di superare in modo convincente le sfide esterne che possono minacciarlo. Queste sfide sono date da un lato dai paesi più poveri, che offrono più basso costo del lavoro e maggiore flessibilità della produzione, e d'altro lato dalle grandi imprese, che mantengono la propensione a condizionare l'andamento dell'economia e le scelte di politica economica. 4. I fattori dello sviluppo locale 4.1. In primo luogo è interessante esaminare quali siano stati i fattori che hanno condotto con successo al decollo di uno sviluppo locale spontaneo in aree conosciute. 4.2. Come fondamento possiamo indicare la presenza di un'imprenditorialità diffusa, molto spesso di origine operaia o artigianale. Questa imprenditorialità nasce soprattutto in aree caratterizzate da città di piccole e medie dimensioni, con buona apertura culturale e conoscenza cosmopolita dei mercati. Rispetto ad altre aree la differenza è data dalla presenza di un tessuto sociale molto coeso, centrato sulla famiglia contadina, e su valori comunitari che favoriscono la conoscenza e la cooperazione tra i diversi attori. Quello che si evidenzia progressivamente è una cooperazione per lo sviluppo che tende ad allargarsi e caratterizzare l'intero sistema sociale di dimensioni ridotte, grazie anche a prerequisiti culturali (appunto la presenza di comuni tradizioni politiche o di caratteri comunitari). 4.3. Quindi uno spazio importante è assolto in partenza dalla famiglia, che costituisce un retroterra di sicurezza per gli operatori che rischiano (grazie alla presenza al suo interno di altre fonti di reddito o di attività di servizio che sono assicurate da essa direttamente a costo limitato) e che diventa spesso uno spazio economico vero e proprio, sia come centro di decisioni e di funzioni, che assicurando una forza lavoro elastica e poco costosa, che ha contato molto nelle fasi d'avvio dello sviluppo locale. Una gestione unitaria delle risorse familiari consente strategie unitarie di investimento e la costituzione di imprese familiari. Se il nucleo strategicamente più importante della piccola imprenditorialità è di origine urbana (piccole città), la sua diffusione è assicurata dalle imprese familiari di ex agricoltori che costituiscono il tessuto diffuso di imprese minori a carattere artigianale. 4.4. Molto importante in questo quadro di cooperazione è l'atteggiamento dei lavoratori oltre quello di questa fascia diffusa di micro e neo-imprenditori. Il tipo di relazioni industriali che si configura è molto affidato alla prevalenza degli interessi comuni e di obiettivi di sviluppo condivisi. Favorito dalle strutture comunitarie preesistenti e da relazioni di reciprocità, l'atteggiamento della forza lavoro, poco conflittuale e non escluso dai benefici dello sviluppo, assicura consenso e coordinamento al processo di crescita. 4.5. Si crea così un circolo virtuoso tra i diversi elementi tutti importanti per far nascere questa modalità di sviluppo e che dovranno essere poi riclassificati per consentirne il mantenimento : sono cruciali le tradizioni artigianali, non cancellate dallo sviluppo fordista; la consuetudine mai venuta meno con mercati internazionali, risorse e abilità finanziarie, che si affinano nel corso del tempo; infrastrutture magari limitate, ma diffuse sull'intero territorio interessato. 4.6. Accanto a questa esistono situazioni molto diverse di sviluppo, sì spontaneo, ma anche molto anarchico, il cui fattore principale è dato dalla disponibilità per le imprese di un serbatoio di manodopera a buon mercato da sfruttare attraverso il lavoro nero e il lavoro a domicilio. In questi casi - specialmente in una prima fase di costruzione del tessuto industriale - l'interesse reciproco tra imprese e comunità locali è molto difficile da identificare e da classificare come positivo. 4.7. È in un momento successivo che si rivela importante il ruolo delle istituzioni pubbliche, che operano a vari livelli e con modalità diverse. 4.7.1. A livello nazionale non sono abbastanza diffuse forme di intervento politico esplicito in direzione dello sviluppo locale. Non mancano gli interventi favorevoli, qualche volta in modo non consapevole, ai sistemi di piccole dimensioni d'impresa : come riduzione di costi, o determinate politiche fiscali e monetarie. In genere esso dà vita a interventi di cornice che tolgono vincoli al mercato piuttosto che metterne e che quindi assecondano i ritmi dello sviluppo. 4.7.2. Maggiore è l'influenza esercitata a livello locale (da comuni e da enti pubblici di dimensioni più larghe come quelli regionali). Anche a livello regionale e locale le scelte delle istituzioni pubbliche hanno assunto un carattere almeno originariamente di cornice, di creazione di alcune condizioni favorevoli allo sviluppo piuttosto che di interventi diretti. Le scelte pubbliche hanno seguito lo sviluppo spontaneo piuttosto che orientarlo. Tra le forme di intervento prescelte possiamo ricordare la promozione di finanziarie locali, l'istituzione di consorzi tra imprese ed enti pubblici, l'organizzazione di infrastrutture di aree attrezzate, l'organizzazione dell'informazione economica, il sostegno all'artigianato, l'attività di formazione professionale. I comuni possono a loro volta promuovere nuove iniziative. La pianificazione del territorio influenza le scelte di localizzazione delle imprese. Gli enti locali possono garantire rapidità di procedure burocratiche e corretta amministrazione. 4.7.3. Ma al di là delle modalità economiche dell'intervento pubblico risulta ancora più marcato il ruolo degli attori istituzionali in altri ambiti. Essi infatti possono garantire l'organizzazione e il buon funzionamento dei servizi, della sanità, scuola, trasporti, casa e così via. La presenza di una rete funzionante di servizi, e di un sistema di welfare ben strutturato, crea la condizione per uno sviluppo equilibrato e per la riduzione di alcuni costi. In questo senso l'intervento istituzionale aiuta la modernizzazione, ma nello stesso tempo favorisce l'integrazione sociale, riducendo squilibri, svantaggi e possibili fonti di conflitto. 4.8. Un altro dei tratti caratterizzanti di queste modalità di sviluppo è consistito nella presenza di risorse immateriali, su cui più di recente è stata attirata l'attenzione. Le identità di partenza e le culture territoriali hanno valorizzato le risorse umane, imprenditoriali e della forza lavoro, favorendo anche la formazione di sistemi di conoscenza specifici a base territoriale. È probabile che questi fattori socioculturali saranno sempre più importanti in futuro. 4.8.1. Ha certo pesato il venir meno di vincoli troppo costrittivi sul piano delle tecnologie : oggi l'innovazione tecnologica non è un patrimonio esclusivo delle grandi imprese, ma può essere alla portata o addirittura promossa dalle imprese minori a base territoriale. Ma per fare questo è sempre più importante possedere e far crescere un buon capitale di risorse umane. 4.8.2. Anche in questo caso quello che è stato uno sviluppo di conoscenze e di competenze in passato per molti versi spontaneo richiede oggi aggiustamenti ed interventi attivi degli enti pubblici e di agenzie di formazione per potere mantenere vive le sue caratteristiche positive. La richiesta di capacità professionali elevate, di mestiere artigianale, ma nello stesso tempo di adattabilità polivalente è diventata prepotente, e coinvolge nello stesso tempo il sistema formativo, la vita delle imprese e le relazioni industriali. Ormai è un dato di fatto, divenuto indispensabile anche nei sistemi locali, quello di affidare alle risorse umane, ai diversi livelli, parte delle competenze e del saper fare, addossando così ad esse maggiori responsabilità di gestione e di controllo autonomo. Diversamente dal passato queste nuove professionalità non verranno prodotte spontaneamente ma richiederanno un impegno formativo mirato delle istituzioni pubbliche o di altri soggetti, anche privati specializzati. 4.9. La nascita e l'evolvere dei sistemi locali di sviluppo, finiti i tempi eroici, è ad un passaggio, specie se si vuole costruirne le condizioni in laboratorio, attraverso il coordinamento degli sforzi tra diversi attori pubblici e privati. In questo il reticolo di attività, di conoscenze e di supporti necessario rinvia sempre più ad una progettazione consapevole, in grado di costruire i prerequisiti di una regolazione sociale ed economica, tale da mantenersi nel tempo e quindi da assicurare una prospettiva di sviluppo endogeno. 5. Gli attori dello sviluppo locale 5.1. Lo scopo delle iniziative locali è quello di mettere insieme più forze e più fattori per assicurare una mobilitazione efficace intorno a progetti di sviluppo. In alcune realtà, ormai più strutturate e incamminate da tempo sulla strada dello sviluppo, questo coagulo di fattori diversi si è prodotto in un processo di tempo lungo, per accumulo di risorse, che si sono combinate insieme in modo naturale e spontaneo. Un processo analogo deve essere invece riprodotto ora in molti territori che non lo hanno conosciuto, e non hanno già un'attitudine consolidata alla cooperazione tra attori e fattori diversi. Il problema che bisogna quindi porsi è quello di chi o che cosa può svolgere la funzione di motore di questo processo di sviluppo. 5.2. Un sostegno importante è sicuramente quello che viene dall'intervento comunitario, che definisce un importante sostegno non solo finanziario, e da quello nazionale. Ma il motore principale va ricercato all'interno dei territori interessati tra gli attori che possono giocare un ruolo organizzato continuo e rilevante. Decisivo è in questo quadro il ruolo attribuibile alla partnership tra autorità pubbliche e forze sociali ispirata al modello della stretta concertazione. 5.3. È delicata e prioritariamente decisiva la funzione degli apparati pubblici per materializzare uno sforzo comune delle forze sociali essenziali in una data comunità, e in primo luogo delle parti sociali. Le autorità pubbliche - enti locali di vario tipo - se riescono ad interpretare le vocazioni economiche e culturali delle proprie popolazioni possono costruire quella coesione sociale, quella cooperazione finalizzata ad obiettivi comuni, che è un retroterra indispensabile dello sviluppo locale. 5.3.1. In generale ad ogni livello possono promuovere azioni dirette a favorire l'iniziativa degli attori sociali, rimuovendo gli ostacoli burocratici e amministrativi, rinnovando la legislazione, riformando il mercato del lavoro, organizzando l'assetto sul territorio, promuovendo la formazione professionale, particolarmente per le nuove professioni, effettuando interventi finanziari mirati e creando nuovi strumenti finanziari, istituendo strutture di consulenza e sostegno. 5.3.2. In particolare le autorità pubbliche possono : - operare come veri e propri agenti di sviluppo; - dare input per la preparazione di progetti ed attività innovativi; - stabilizzare sedi di confronto, di raccordo e decisione tra le parti sociali e altri attori locali portatori di risorse ed interessi; - trovare e canalizzare le diverse fonti finanziarie, locali e non; - selezionare insieme alle expertise più accreditate i progetti più realistici e dotati di maggiori probabilità di successo. 5.3.3. In tale contesto si tratta di identificare i compiti distinti e complementari delle amministrazioni locali, di quelle regionali, di quelle nazionali e di quella comunitaria. 5.3.4. Quindi il ruolo delle autorità pubbliche locali - spesso sottovalutato o non adeguatamente analizzato - è un ruolo cardine per assicurare : - il decollo delle attività di sviluppo; - la coesione necessaria per la loro stabilizzazione nel tempo. 5.4. Altrettanto vitale è la presenza di parti sociali radicate nelle tradizioni e nelle competenze locali. Infatti le parti assicurano anch'esse alcune funzioni indispensabili : - la presenza di un radicamento organizzativo che consente la conoscenza di tutti i problemi, le potenzialità e le risorse; - un'attività di mediazione tra tutti gli interessi presenti, che permetta di svolgere una sintesi compiuta delle aspirazioni sociali presenti in una data comunità e di dare contenuti ed obiettivi allo sviluppo; - l'incontro tra i diversi interessi può assicurare un ottimo equilibrio tra le esigenze dei dipendenti, e quindi le istanze di solidarietà sociale, e le istanze di efficienza di cui sono portatori gli imprenditori o i produttori di idee; - il contributo al processo di costruzione, e di selezione dei progetti validi; - il mantenimento di un'attenzione vigile per assicurare il massimo di impatti positivi possibili in termini di sviluppo, con il minimo di costi sociali; - permette una maggiore trasparenza nell'utilizzo dei fondi. 5.5. Le organizzazioni del volontariato. Sostanzialmente con gli stessi compiti delle parti sociali, ma limitatamente al proprio settore d'interesse. Così gli ambientalisti potranno contribuire, per esempio, ad uno sviluppo sostenibile o ad individuare produzioni e servizi legati alla difesa dell'ambiente e creatori d'occupazione. 5.6. Le istituzioni economiche, come ad esempio le camere di commercio, possono svolgere un utile lavoro di previsione, promozione e collegamento con il mercato. 5.7. Le istituzioni culturali, pubbliche e private, dalle scuole agli istituti di ricerca, agli istituti di formazione professionale, alle biblioteche, ai musei, ecc., hanno un compito centrale nella misura in cui orientano le loro attività al servizio dell'iniziativa di sviluppo e ne sono esse stesse parte integrante (parchi tecnologici, parchi archeologici, ...). 5.8. Infine è fondamentale il coinvolgimento dei cittadini, non solo in quanto attori, ma in quanto obiettivi di una crescita, che non può essere solo economica, ma culturale. Il loro coinvolgimento può avvenire in vari modi. Il minimo è l'informazione, ma in qualche caso, come avviene nel Connemara West (Irlanda), potrebbero essere chiamati a partecipare finanziariamente. 5.9. In altri termini le modalità e la crescita di iniziative per lo sviluppo locale costituisce una verifica pratica dell'impianto del partenariato e delle sue potenzialità come risorsa in più per lo sviluppo. Alle numerose sottolineature metodologiche su questo punto si può accompagnare questa concezione condivisa tra tutti gli attori di una comunità locale che il partenariato è una delle risorse essenziali per far decollare iniziative di sviluppo. In questo senso al ruolo di promozione, e di predisposizione di incentivi, che spetta alle autorità pubbliche, si affianca quello delle parti sociali e di tutte le forze attive su scala locale nell'assicurare coesione sociale e comunanza di intenti. 6. I vantaggi dello sviluppo locale 6.1. Al di là della creazione di posti di lavoro il principale effetto-obiettivo dello sviluppo locale è quello di realizzare una distribuzione più equa del benessere con un minimo di trasferimento di risorse. 6.2. Questo aumentato benessere si riflette sul resto del paese, sia attraverso il decongestionamento delle aree forti urbane, che attraverso la difesa delle zone rurali dall'abbandono. La sempre maggiore resistenza della manodopera e delle loro famiglie ad emigrare in cerca di occupazione trova una risposta sul luogo dove la gente ha le proprie radici. 6.3. L'utilizzo delle risorse locali - materiali ed immateriali - esalta e conserva la ricchezza delle diversità culturali di cui dispone l'Europa. Nell'epoca della competitività globale si evidenziano i vantaggi di un'impostazione territoriale che, impegnando le risorse tipiche, punta sulle qualità e la differenza dell'offerta dei prodotti e dei servizi. E nello stesso tempo si oppone all'appiattimento dei prezzi e della qualità delle produzioni di massa. 6.4. Sono evidenti i vantaggi che ne derivano per le finanze nazionali per il passaggio da un'impostazione basata sull'assistenza a misure attive d'inserimento nei circuiti del lavoro, della produzione e del mercato e per l'eliminazione dei costi del non sviluppo locale. Si potrebbe sintetizzare dicendo che accanto alle misure di assistenza, occorre soprattutto stimolare il sistema autoimmunitario. 7. Gli strumenti comunitari 7.1. Come è scritto nell'introduzione (punto 1.5.3) una delle domande alle quali è utile rispondere è quella formulata durante il Consiglio europeo di Corfù circa l'efficacia, ai fini dello sviluppo locale, degli strumenti resi disponibili nel quadro delle politiche strutturali comunitarie. 7.1.1. Per fornire gli elementi di risposta i servizi della Commissione hanno predisposto un documento di lavoro, intitolato « Inventario delle azioni comunitarie a favore dello sviluppo locale e dell'occupazione » (). 7.2. L'interesse per lo sviluppo locale attraverso i fondi strutturali risale all'inizio degli anni '80 e l'obiettivo della promozione dello sviluppo endogeno figura già nel 1984 nell'articolo 15 del Regolamento del FESR () ed è messa in maggiore rilievo nell'articolo 1, lettera c), dello stesso regolamento in occasione della riforma dei fondi strutturali del 1988 (). 7.3. L'inventario enumera tre funzioni svolte dagli strumenti comunitari : sostenere gli esperimenti pilota; promuovere le reti europee d'iniziativa per diffondere le prassi corrette; trasporre i processi di sviluppo locale nelle politiche strutturali. Ad esse corrispondono tre strumenti di bilancio : - le azioni specifiche a sostegno della sperimentazione (tra l'altro attraverso LEDA, ERGO, EGLEI, ELISE, TURN, POVERTÀ, ILE, SPEC) dirette soprattutto a potenziare il processo innovativo; - i programmi d'iniziativa comunitaria per la diffusione di prassi corrette (tra cui in particolare Leader, NOW, Horizon, Interreg, Regis); - i programmi comunitari a sostegno delle politiche strutturali nazionali. A queste azioni è opportuno aggiungere il programma dei centri europei d'impresa e innovazione che, dal suo avvio nel 1984, ha permesso la creazione o il consolidamento di circa 5 600 imprese innovative che, a loro volta, hanno generato 27 000 posti di lavoro diretti. 7.3.1. Sul concreto piano finanziario viene calcolato che sui tre strumenti di bilancio succitati l'aliquota destinata allo sviluppo locale sul periodo di programmazione 1989-1993 sia stata rispettivamente del 64 % (ma di un quantitativo modesto), del 30 % e del 5 %. 7.4. Lo stesso documento della Commissione sottolinea l'impiego marginale degli strumenti a favore delle iniziative locali. Ma anche questa valutazione appare ottimistica alla luce della definizione di « sviluppo locale », che viene data in questo parere al capitolo 2. Infatti l'analisi della Commissione è puramente quantitativa, più che altro diretta a dimostrare la capacità degli attuali strumenti a sostenere una politica di sviluppo locale ed anche a precostituire un retroterra storico sui futuri e migliori sviluppi di tale politica. 7.5. Il Comitato può comunque consentire con questa impostazione se si considera il periodo preso in esame come un periodo di sperimentazione, rispetto al quale ora occorre andare avanti formulando proposte di adeguamento dei metodi e degli strumenti ai vari livelli, comunitario, nazionale e locale. 7.6. Il fatto che per il periodo di programmazione 1994-1999 le previsioni relative all'aliquota dello sviluppo locale sui tre strumenti di bilancio vengano elevate rispettivamente al 70 %, al 51 % ed al 10 %, non può essere considerato soddisfacente. Sono ancora troppo basse per ciò che attiene al più importante, cioè ai quadri comunitari di sostegno. Ma soprattutto anche in questo caso si tratta di pure proiezioni quantitative, che non rispondono alla domanda : quante delle azioni, che andranno sotto questo nome, saranno vere azioni di sviluppo locale ? 7.7. Tra gli strumenti elencati vale la pena di sottolinearne due, che soli, risultano veramente calibrati a sostenere una politica di sviluppo locale : Leader e la sovvenzione globale. 7.7.1. Leader, programma d'interesse comunitario indirizzato allo sviluppo delle zone rurali, si avvale di una metodologia oramai sperimentata con buon successo, che mette in valore l'iniziativa degli attori locali. 7.7.1.1. Protagonisti sono i GAL (Gruppi di azione locale), in una zona di dimensioni limitate, che elaborano, sulla base di una diagnosi iniziale, il cosiddetto « Business plan » - che contiene gli assi strategici di sviluppo e i criteri di selezione dei progetti - in accordo con l'organismo intermediario o l'amministrazione responsabile. 7.7.1.2. I GAL si sono successivamente collegati in rete, a livello regionale, nazionale e comunitario, il che ha permesso di confrontare le esperienze e le metodologie, di mettere in risalto le prassi corrette, e di enucleare i problemi e le difficoltà. 7.7.1.3. Le difficoltà sono soprattutto relative : - all'organizzazione interna del GAL anche in relazione al rapporto con la popolazione; - ai rapporti con l'organismo intermediario e con l'amministrazione; - al reperimento dei mezzi finanziari ed all'orientamento tra le procedure comunitarie di accesso ai fondi; - alla durata della programmazione. Una parte di queste difficoltà è stata in seguito affrontata e risulta nel contesto di Leader 2. 7.7.2. La Sovvenzione globale è lo strumento di finanziamento che più ha dimostrato di corrispondere alle esigenze della metodologia descritta in quanto esalta l'autonomia di gestione dei GAL. La sua caratteristica essenziale è l'applicazione del principio di sussidiarietà. L'organismo intermediario incaricato di gestirla deve essere emanazione di un consenso locale e può essere privato, pubblico o misto, dev'essere collocato nella regione interessata e associare gli attori socioeconomici. La gestione finanziaria della sovvenzione è più autonoma e adattata al ritmo delle operazioni sul terreno. 7.7.2.1. Tuttavia il ricorso a questa forma di finanziamento è stato, nei fatti, piuttosto limitato (nel periodo 1989-1993, 31 sovvenzioni globali per un totale di 687 milioni di ECU) e ciò è avvenuto sia per mancanza di informazione a livello regionale e locale, sia perché i governi nazionali preferiscono mantenere il controllo centralizzato dei canali finanziari. 7.7.3. È chiaro, dagli elementi forniti, che molto ancora si può e si deve fare, sul piano comunitario, per adattare gli strumenti, le regole e le procedure e per migliorare l'organizzazione degli interventi e l'informazione. Ma la parte più importante incombe ai governi nazionali, alle autorità regionali ed agli enti locali innanzitutto nella comprensione delle potenzialità ed efficacia delle azioni di sviluppo locale, quando sono basate su una metodologia corretta e sul partenariato. 7.7.3.1. Il passaggio dalla fase sperimentale a quella della diffusione delle esperienze richiede innanzitutto una migliore organizzazione della Commissione diretta a facilitare l'accesso agli interessati e ad adeguare gli strumenti esistenti estendendo le metodologie sperimentate nella prima fase. L'istituzione nella DG XVI di una apposita direzione intitolata allo sviluppo locale, lascia ben sperare, che ci si stia muovendo in questa direzione. 7.7.3.1.1. È necessario inoltre un coordinamento tra tutti quei servizi che intervengono a vario titolo sullo sviluppo locale, e, in particolare, sulle PMI, sulla cultura, sull'ambiente e le energie alternative, sul turismo rurale, sulla ricerca e sviluppo, in modo da realizzare uno stretto intreccio tra i differenti strumenti e la politica comunitaria. 7.7.3.1.2. Lo stesso « Inventario » sottolinea la funzione centrale che potrebbe essere svolta dall'assistenza tecnica, se il ricorso a questo strumento non fosse pressoché totalmente assorbito dalle amministrazioni nazionali. Si tratta quindi di riorientare le sue funzioni e di affiancarle a corsi di formazione per operatori locali di sviluppo, al fine di dare un efficace sostegno anche alla creazione di agenzie di sviluppo regionale. 7.7.3.2. Se la promozione delle azioni di sviluppo locale avvenisse anche con la convinta collaborazione dei governi nazionali e regionali, anzi grazie alla loro iniziativa organizzata, il processo subirebbe un'incalcolabile accelerazione e i benefici in termini di innovazione sociale e di occupazione non tarderebbero a manifestarsi. 7.7.3.2.1. A tale scopo potrebbero contribuire anche le procedure previste dal Consiglio di Essen per l'attuazione del piano d'azione per l'occupazione nell'ambito della sorveglianza multilaterale, di cui dovrà essere incaricato il riformato e rivitalizzato Comitato permanente per l'occupazione. 8. I nuovi giacimenti occupazionali 8.1. Lo sfruttamento dei 17 nuovi giacimenti occupazionali, cui il presente parere ha accennato al punto 2.6, e la rimozione degli ostacoli, che rendono più difficile la creazione dei « nuovi lavori », tesi a dare una risposta ai nuovi bisogni indotti dalle trasformazioni economiche e sociali, pur collocandosi naturalmente nell'ambito dello sviluppo locale, meritano una trattazione a parte. 8.1.1. Un nuovo documento della Commissione è stato reso noto nel giugno 1995 - quando il parere era già in fase avanzata di redazione - con il titolo « Una strategia europea per incoraggiare le iniziative locali di sviluppo e occupazione » (). Tale documento si occupa soprattutto di individuare i numerosi ostacoli di ordine finanziario, giuridico, professionale ed amministrativo, che si oppongono a tale strategia e di formulare proposte concrete e suggerimenti per superarli. Esso ribadisce quanto già affermato in precedenti studi e cioé che l'importanza di questa strategia può valutarsi in un impatto quantitativo sull'intensità occupazionale della crescita, stimabile in circa 0,2 punti all'anno (tra 140 000 e 400 000 posti di lavoro), che rappresenta il 40% circa dell'obiettivo posto dal Libro bianco di Delors. 8.2. Il Comitato concorda in linea di massima con le analisi e le proposte contenute nel documento, salvo manifestare una riserva d'ordine generale sulla sua impostazione, in quanto non colloca le iniziative dirette alla creazione dei « nuovi lavori » nel più ampio ambito dello sviluppo locale, con i suoi percorsi e le sue metodologie. 8.3. Tra i settori citati (v. punto 2.6.3) particolarmente promettente sembra essere quello relativo a « I servizi a domicilio e la custodia dei bambini », dove andrebbero compresi o specificati anche l'assistenza domiciliare alle persone anziane, ai malati, ed ai portatori di handicap. Tutte categorie di persone alle quali in molti paesi la spesa sociale non è in grado di assicurare un'adeguata assistenza, mentre l'intervento privato seleziona la domanda escludendo i più bisognosi. 8.3.1. È l'occasione per favorire la creazione di un importante settore intermedio di economia sociale, composto da aziende private, cooperative, imprese non-profit, che assicurino i servizi alle persone e i servizi a domicilio (tra cui, nidi d'infanzia, stirerie, servizi di pulizia e di giardinaggio, servizi di piccola manutenzione, assistenza per le pratiche amministrative, preparazione dei pasti, ecc.) a costi relativamente contenuti grazie all'intervento pubblico ed al negoziato collettivo tra le parti sociali nel caso di servizi a lavoratori di grandi e piccole-medie imprese. 8.3.1.1. Nel settore del mercato sociale tali imprese dovrebbero operare in condizioni di concorrenza, regolate da precise norme di qualità definite dallo Stato e controllate dalle autorità locali. 8.3.1.2. Il costo dei servizi potrebbe essere regolato dal lato della domanda (come avviene in alcune esperienze in Francia e in Belgio e ora in Finlandia e come si accingono a sperimentare nei Paesi Bassi e nella Repubblica federale di Germania) attraverso un assegno-servizio emesso localmente alle famiglie in sostituzione della prestazione sociale. Sono evidenti il risparmio per la spesa pubblica, l'incoraggiamento alla creazione di nuove imprese, la lotta contro il lavoro nero e la semplificazione amministrativa che ne derivano. 8.4. Le iniziative previste nei 17 settori incontrano numerosi ostacoli nelle normative nazionali. 8.4.1. Innanzitutto di natura finanziaria, tra cui citiamo in particolare il costo dell'investimento iniziale, la difficoltà d'accesso al credito per le micro imprese (ancora più grandi che per le PMI) e la solvibilità delle famiglie che richiedono tali servizi. 8.4.1.1. Il documento della Commissione, oltre all'assegno-servizio, propone l'istituzione di fondi comuni locali. Proposta da ritenere ottima e la cui validità si estende a tutte le azioni di sviluppo locale, perché tali fondi realizzano un rapporto diretto tra il risparmio delle famiglie e i progetti di sviluppo del proprio insediamento abitativo. 8.4.2. Difficoltà di reperire operatori polivalenti, preparati nelle delicate attività d'assistenza e accompagnamento, capaci di utilizzare le nuove tecnologie dell'informazione. 8.4.2.1. Si tratta di integrare l'istruzione e la formazione professionale con le tecniche di comunicazione, gli strumenti telematici e di protezione dell'ambiente, riconoscendo tali professioni polivalenti con nuovi diplomi e nuove qualifiche. 8.4.3. Numerosi sono gli ostacoli di natura giuridica e regolamentare che - spesso non prevedono o non consentono pluralità di attività o combinazioni di fonti di reddito diverse; - che non contemplano uno statuto giuridico adatto a organizzazioni miste tra il settore pubblico e quello privato. 8.4.3.1. Vengono proposte : - forme societarie che facilitino le attività multiple; - il cumulo tra l'indennità di disoccupazione e una attività remunerata; - creazione di uno statuto di imprenditore di imprese non-profit, a condizioni fiscali equivalenti al lavoro dipendente. 8.4.4. Infine le maggiori difficoltà derivano dall'eccessiva centralizzazione e verticalizzazione delle funzioni della pubblica amministrazione e dalla scarsa conoscenza dei processi di sviluppo locale. 8.4.4.1. Ancora una volta si sottolinea la necessità di applicare il principio di sussidiarietà anche negli Stati membri, decentrando l'attività amministrativa e realizzando strumenti tecnici locali, quali le Agenzie di sviluppo con il metodo del partenariato economico e sociale, associando il pubblico e il privato. 9. Conclusioni 9.1. È in atto una ridefinizione dei percorsi dello sviluppo rispetto ai lineamenti che avevano prevalso in occidente per larga parte del dopoguerra. Come dimostra anche il Libro bianco della Commissione il tipo di sviluppo aggregato, fondato sulla grande impresa e sulla domanda non è più praticabile, o quantomeno non aiuta più gli aspetti sociali ed occupazionali della crescita. Una giusta combinazione di crescita e di dimensioni qualitative (occupazione, sviluppo endogeno, aumento di diritti e di opportunità) può essere ottenuto solo diversificando i paradigmi classici dello sviluppo. In questo senso lo sviluppo locale costituisce uno - ma non l'unico - fattore trainante di uno sviluppo economico rinnovato ed equilibrato. Infatti sotto l'etichetta sviluppo locale possiamo rintracciare - isolatamente o meglio insieme - i tanti ingredienti diversi : le piccole dimensioni di impresa, l'attenzione alla qualità dei prodotti, la specializzazione flessibile, la intersettorialità degli interventi, l'intreccio tra attori privati e soggetti pubblici, gli effetti occupazionali positivi. Lo sviluppo locale è quindi un grande contenitore, che rappresenta in forma sintetica e simbolica uno sviluppo con positivi effetti diffusivi in campo tanto economico che sociale. Lo sviluppo locale non rappresenta in questo quadro l'unica soluzione del problema dell'occupazione, ma può dare un contributo importante attraverso un modello di sviluppo sostenibile. Inoltre esso esalta le relazioni tra crescita, partecipazione e responsabilità; sostiene e fa crescere nuove capacità imprenditoriali; rispetta le radici culturali e ottimizza il rapporto tra risorse dedicate, autosviluppo e occupazione. In quest'ultimo senso può essere anche un modo per affrontare il problema che si porrà in futuro a seguito dell'allargamento ai paesi dell'Europa centrorientale. Una politica regionale basata su due direttrici : le grandi infrastrutture e lo sviluppo locale. 9.2. Come si è visto sono molti i soggetti e i fattori che concorrono a delineare un tipo di sviluppo che è caratterizzato dall'essere : - endogeno, basato appunto sulla valorizzazione delle migliori risorse non solo materiali presenti nelle aree interessate; - diversificato, proprio per la capacità di raccogliere e di dare forma alle vocazioni economicosociali, assolutamente specifiche e dotate di una loro originalità. 9.3. Condizione per la sua validità è che non si riduca a « localismo », ma sia capace di muoversi a suo agio nel mercato unico, attraverso l'integrazione tra i vari settori produttivi; il congiungimento con lo sviluppo esogeno; l'inserimento nell'assetto del territorio europeo; il collegamento in rete con le altre aree di sviluppo locale. 9.4. Non ci si può nascondere che i fattori elencati al capitolo 4, fanno difetto generalmente proprio nelle aree che sono periferiche dal punto di vista dello sviluppo, ma sono già colpite nel tessuto sociale dalle sue ricadute negative. Lo spirito imprenditoriale è debole e poco diffuso; i valori comunitari sono impoveriti; è sempre più difficile la gestione unitaria delle risorse familiari; è stata in generale mancata l'occasione del passaggio dalla famiglia contadina all'impresa artigianale. 9.5. In queste situazioni, che sono quelle prevalenti, occorre compiere un'opera di restauro, in cui le organizzazioni socioeconomiche e del volontariato ricostituiscono i valori comunitari e l'economia sociale sostituisce la funzione economica delle famiglie. Si tratta (come scritta al punto 4.9) di ricostruire in laboratorio le condizioni di una costruzione sociale del mercato attraverso una progettazione consapevole in cui è centrale il ruolo dell'amministrazione pubblica allargata. 9.6. Ma che cosa consente ad elementi che sono spesso dispersi di ricavare la maggiore produttività e risultati più continui uscendo dalla frammentarietà, e configurando appunto uno sviluppo autopropulsivo ? Il fattore di coagulo è costituito dal ruolo delle autorità pubbliche e delle parti sociali, con diversi gradi di rilievo e di responsabilità. È decisiva - come si è visto - la funzione che questi attori svolgono, e in particolare il ruolo cerniera delle autorità pubbliche ai diversi livelli di competenza per produrre un salto e stabilizzare i percorsi dello sviluppo : per passare da forme di sviluppo spontanee, ma spesso irregolari, a meccanismi più strutturati e stabili di creazione di attività e di impiego. Questi soggetti svolgono quindi una funzione decisiva - e da curare in modo particolare - di motori dello sviluppo di incentivo verso i numerosi attori che si muovono in ambito locale e di istituzionalizzazione di regole di cooperazione, che aumentano la partecipazione delle comunità locali al raggiungimento di obiettivi e di risultati considerati soddisfacenti. 9.7. La Commissione appare consapevole del ruolo che in tale contesto - fortemente caratterizzato dalla sussidiarietà - può essergli assegnato. Uno degli sforzi maggiori verso cui si dovranno indirizzare le autorità comunitarie riguarda proprio la cura della circolazione delle informazioni e delle conoscenze adeguate all'interno di questo segmento di soggetti, perché riesca ad operare come una vera e propria rete di agenti di sviluppo, tra loro correlati, e capaci di attivare le forze e le risorse considerate cruciali per dare vita a progetti e risultati convincenti. A questo scopo la Commissione deve meglio definire gli elementi essenziali che caratterizzano un'azione di sviluppo locale, che ha al centro il protagonismo degli attori locali. Il documento di lavoro della DG XVI « Azioni innovatrici nel quadro dei fondi a finalità strutturale 1995-1999 » () stabilisce le linee su cui si muoverà per stimolare e promuovere l'azione di sviluppo locale nell'ambito delle risorse relative all'articolo 10 del FESR. Il Comitato ritiene che la direzione sia quella giusta ma le risorse impegnate (270 milioni di ECU) siano esigue e che pertanto sia opportuno utilizzare almeno anche quelle relative all'articolo 6 del Fondo sociale ed all'articolo 8 del FEOGA. 9.7.1. È necessario infatti uno sforzo di gran lunga superiore per informare le amministrazioni pubbliche regionali e locali e le organizzazioni socioprofessionali e del volontariato; per addestrare i funzionari pubblici e gli esperti; e infine per superare le resistenze delle autorità nazionali. L'obiettivo può essere quello di riorientare una quota maggiore dei QCS verso gli obiettivi di occupazione del Libro bianco (sviluppo locale, PMI, nuovi giacimenti occupazionali) e di meglio utilizzare a questo fine i programmi d'interesse comunitari. 9.8. Il Comitato ritiene di avere un ruolo e delle iniziative da svolgere per diffondere queste tematiche negli Stati membri attraverso le organizzazioni economiche e sociali e nelle relazioni che intrattiene con le analoghe istituzioni nazionali. Bruxelles, 25 ottobre 1995. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER () Crescita, competitività, occupazione - Libro bianco (versione italiana) pag. 141. () GU n. C 161 del 21. 6. 1984, pag. 1. () SEC(94) 2199. () SEC(94) 2199 del 19. 12. 1994. () Regolamento (CEE) n. 1787/84 del Consiglio del 19. 6. 1984. () Regolamento (CEE) n. 4254/88 del Consiglio del 19. 12. 1988. () COM(95) 273/95. () XVI/261/95 - IT.