RELAZIONE DELLA COMMISSIONE - Prima parte - XXXIII Relazione sulla politica di concorrenza - 2003

Introduzione

1. La relazione di quest'anno non solo riflette gli importanti cambiamenti intervenuti nell'organizzazione interna e nei metodi di lavoro della Commissione nel settore della politica di concorrenza dell'Unione europea, ma documenta anche il modo in cui la Commissione assicura la coerenza della struttura della governance economica europea.

2. Da un lato, il mandato dell'attuale Commissione sta volgendo al termine, mentre 10 nuovi Stati membri saranno presto accolti nell'Unione allargata. Porre l'accento sull'applicazione coerente ed estesa di un insieme di regole di concorrenza comuni è essenziale per permettere l'ingresso senza scosse di tali nuovi Stati membri. Proseguono quindi a pieno ritmo i preparativi per l'introduzione pratica del quadro procedurale modernizzato per l'applicazione delle norme antitrust. Al tempo stesso, la revisione dell'attuale regolamento sulle concentrazioni dovrebbe essere completata entro la data di adesione dei nuovi Stati. Sebbene la necessità di accelerare le riforme nel settore del controllo degli aiuti di Stato sia nota da anni, i tempi sono ora maturi per trasformare i concetti in realtà concreta. L'intervento decisivo della Commissione a favore dell'equa applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato a tutti gli Stati membri, grandi e piccoli, evidenzia l'importanza di affrontare gli interventi statali che falsano la concorrenza con lo stesso vigore con cui vengono applicate le norme riguardanti le imprese.

3. Dall'altro lato, gli sviluppi a livello settoriale richiedono molta attenzione e lavoro, sia da parte dell'industria che all'interno della Commissione. Trasformare in realtà la liberalizzazione delle comunicazioni elettroniche, dell'energia o dei trasporti in Europa, senza compromettere la fornitura effettiva dei servizi a tutti i consumatori è un compito difficile ma realizzabile. Ad esempio, garantire l'equilibrio fra un prospero sviluppo economico del settore dei media e altri obiettivi di interesse pubblico, come assicurare una varietà di fonti di informazioni attendibili, richiede un'attenta applicazione degli strumenti adeguati.

4. La politica di concorrenza dell'Unione europea svolge un ruolo importante per quanto riguarda il conseguimento degli obiettivi di competitività dell'agenda di Lisbona. Essa comprende non solo le norme in materia di antitrust e di concentrazioni, fondamentali per qualsiasi economia di mercato ben funzionante, ma anche l'applicazione di una disciplina efficiente e rigorosa in materia di aiuti di Stato. Alla luce della situazione economica mondiale in generale e degli sforzi europei volti ad incoraggiare la crescita, è fondamentale che l'interazione fra i vari strumenti di cui dispone la Commissione sia finalizzata alla massima efficacia e che il miglioramento della competitività dell'Unione europea rimanga in cima all'ordine del giorno.

Statistiche relative all'attività della Commissione nell'applicazione del diritto della concorrenza nel 2003

5. Nel 2003 si sono registrati complessivamente 815 nuovi casi, dei quali 262 attinenti agli articoli 81, 82 e 86 del trattato CE, 212 alle concentrazioni e 377 agli aiuti di Stato (escluse le denunce). Il numero di nuovi casi è sensibilmente diminuito in tutti i settori, con una riduzione di circa un quinto dei casi attinenti agli articoli 81, 82 e 86 e alle concentrazioni e di circa un settimo dei casi relativi agli aiuti di Stato.

6. Per quanto riguarda l'applicazione degli articoli 81, 82 e 86, il numero di nuove notificazioni si è ulteriormente ridotto (di circa un quarto), in vista della definitiva soppressione del sistema di notificazione a partire da maggio 2004. Per lo stesso motivo, i nuovi casi avviati di propria iniziativa (97) sono in lieve aumento. Il numero di casi aperti in seguito alla presentazione di denunce (94) è di pari importanza, sebbene rimanga nettamente inferiore a quello dello scorso anno (di circa un quarto). Nell'ambito del controllo delle concentrazioni, l'attività ha subito un ulteriore rallentamento ed è tornata ai livelli (già elevati) registrati alla fine degli anni Novanta. Per quanto riguarda gli aiuti di Stato, il numero di notificazioni e di nuovi casi di aiuti non notificati è diminuito, mentre il numero di nuovi casi relativi ad aiuti esistenti è quasi quadruplicato (dopo un brusco calo nel 2002). 203 casi sono stati comunicati dagli Stati membri nel quadro del regolamento di esenzione per categoria.

7. Il casi chiusi nel 2003 sono stati complessivamente 831, di cui 319 relativi agli articoli 81, 82 e 86, 230 alle concentrazioni e 282 agli aiuti di Stato (escluse le denunce) [1]. Nell'ambito dell'applicazione degli articoli 81, 82 e 86, 24 casi sono stati chiusi mediante decisione formale e il numero dei casi pendenti si è ulteriormente ridotto. Nel settore del controllo delle concentrazioni, durante l'anno sono state adottate 231 decisioni formali e il numero di casi che hanno richiesto l'avvio di indagini approfondite (9) è rimasto stabile. Per quanto riguarda gli aiuti di Stato, il numero di decisioni finali negative (20) si è quasi dimezzato e le decisioni positive (18) sono diminuite di oltre un terzo rispetto al 2002. Anche il numero di procedimenti iniziati (55) è stato inferiore rispetto all'anno scorso.

[1] Casi di aiuti di Stato chiusi tramite decisione finale del seguente tipo: nessuna obiezione, decisione positiva, decisione negativa, decisione subordinata a condizioni.

Riquadro 1: Politica di concorrenza e consumatori

Durante il 2003 si sono registrati sviluppi significativi verso una migliore integrazione delle politiche della Commissione in materia di concorrenza e di tutela dei consumatori ed esistono quindi buone basi per compiere ulteriori progressi nel 2004.

In occasione della seconda Giornata europea della concorrenza, svoltasi il 9 dicembre a Roma, il commissario Monti ha annunciato la nomina di Juan Rivière y Martí [2] a funzionario di collegamento con i consumatori, una nuova carica istituita nell'ambito della Direzione generale della concorrenza della Commissione (DG Concorrenza o DG COMP). Questa carica è stata creata per assicurare il dialogo permanente con i consumatori europei, il cui interesse è la missione principale della politica di concorrenza, ma la cui voce non trova sufficiente eco in sede di trattazione dei singoli casi o di discussione degli aspetti della politica comunitaria. Con l'istituzione di tale figura si intendono intensificare i contatti tra la DG Concorrenza e le altre direzioni generali (DG) all'interno della Commissione, in particolare con la DG Salute e tutela dei consumatori (DG SANCO).

[2] Juan Rivière y Martí presta servizio nella DG Concorrenza dal 1989. L'ultimo incarico da lui ricoperto è stato quello di consigliere presso la direzione "Definizione delle politiche e coordinamento"..

Più in particolare, il funzionario di collegamento con i consumatori ha i seguenti compiti:

fungere da interlocutore principale delle associazioni di consumatori, nonché dei singoli consumatori;

stabilire contatti più regolari e completi con le organizzazioni dei consumatori, in particolare con il Gruppo consultivo europeo dei consumatori [3];

[3] Il Gruppo consultivo europeo dei consumatori conta 18 membri: un rappresentante delle organizzazioni dei consumatori di ciascuno Stato membro e un rappresentante per ciascuna delle tre organizzazioni europee dei consumatori, AEC, ANEC e BEUC. I rappresentanti delle organizzazioni dei consumatori dei paesi aderenti stanno già partecipando ai lavori del Gruppo consultivo in veste di osservatori.

richiamare l'attenzione dei gruppi di consumatori sui casi di concorrenza per i quali è auspicabile il loro contributo, consigliandoli sulle modalità di realizzazione di tale contributo e manifestazione del loro parere;

mantenere i contatti con le autorità nazionali garanti della concorrenza in relazione con le questioni attinenti alla tutela dei consumatori.

Al pari dell'economista capo per la concorrenza, le competenze del funzionario di collegamento con i consumatori non sono limitate all'ambito del controllo delle concentrazioni, ma comprendono altresì le intese contrarie alla concorrenza - cartelli e abusi di posizione dominante - nonché altri dossier e politiche riguardanti la concorrenza [4].

[4] L'intenzione di creare questa carica è stata annunciata nel dicembre 2002, in occasione dell'adozione del pacchetto di riforme in materia di controllo delle operazioni di concentrazione nell'Unione europea.

Le organizzazioni dei consumatori e i singoli consumatori potranno sottoporre al funzionario di collegamento le questioni inerenti alla concorrenza, direttamente per posta elettronica:

COMP-CONSUMER-OFFICER@cec.eu.int

La Commissione ha inoltre presieduto per la prima volta una riunione congiunta di alti funzionari responsabili della concorrenza e della tutela dei consumatori dei 15 Stati membri, dei paesi aderenti e dei paesi dell'EFTA, svoltasi a Bruxelles il 19 novembre. I partecipanti si sono espressi a favore di una migliore integrazione delle politiche di concorrenza e di tutela dei consumatori. In particolare, hanno segnalato la necessità di sviluppare una metodologia comune per la raccolta e l'analisi di dati specifici, per esempio i reclami presentati dai consumatori, per individuare i danni subiti dai consumatori e altre perdite di benessere su mercati specifici. Hanno anche rilevato che non è sufficiente, di per sé, salvaguardare la concorrenza sul mercato e che l'effetto esercitato dalla concorrenza stessa, in termini di prezzi più convenienti e/o di maggiore scelta per i consumatori, è altrettanto significativo.

Oltre a questi importanti sviluppi per i consumatori, la Commissione ha trattato vari casi che riguardano o rivestono particolare interesse per i consumatori. Molte decisioni descritte nella relazione - che si tratti di decisioni individuali (per esempio nei settori della telefonia mobile, delle trasmissioni radiotelevisive o dei trasporti aerei) o di iniziative settoriali (per esempio nei settori dei trasporti, delle libere professioni, degli autoveicoli e dei media) - incidono direttamente sul benessere quotidiano dei consumatori.

La riforma del sistema di controllo delle concentrazioni e la modernizzazione delle norme antitrust, descritte nella presente relazione, sono importanti iniziative volte a rendere la politica di concorrenza comunitaria più efficace ed incisiva sul mercato, cercando al tempo stesso di assicurare che si presti la dovuta attenzione all'aspetto inerente alla tutela dei consumatori. Un altro sviluppo che potrebbe rivelarsi molto significativo è l'individuazione da parte della Commissione di aiuti di Stato potenzialmente illegittimi nei paesi aderenti.

Oltre ai procedimenti formali, esistono anche modi informali di affrontare le potenziali ripercussioni negative provocate dal comportamento degli operatori di mercato e la Commissione vi fa ricorso. Il caso descritto in appresso fornisce uno specifico esempio di tale azione nell'interesse dei consumatori.

Accordi relativi alle Olimpiadi di Atene [5]

[5] Case COMP/D-3/38.468.

Il comitato organizzatore delle Olimpiadi di Atene, ATHOC, ha chiesto conferma alla Commissione che gli accordi per la vendita dei biglietti per le Olimpiadi del 2004 fossero conformi alla normativa comunitaria in materia di concorrenza.

Gli accordi prevedono numerosi canali di distribuzione dei biglietti per i residenti nello Spazio economico europeo (SEE). Per la prima volta i residenti del SEE potranno acquistare i biglietti direttamente dal comitato organizzatore attraverso Internet, oltre che presso i comitati olimpici nazionali o i loro agenti autorizzati. Queste misure garantiscono che tutti i residenti del SEE possano acquistare i biglietti in modo equo e senza discriminazioni basate sulla nazionalità. Gli interessati possono inoltre acquistare i biglietti separatamente da agenzie di viaggio o di prenotazione alberghiera.

In seguito a colloqui intercorsi tra l'ATHOC e la Commissione aventi per oggetto la salvaguardia degli interessi dei consumatori e il rispetto delle regole di concorrenza, l'ATHOC ha modificato gli accordi per quanto riguarda le modalità di vendita dei biglietti su Internet, nonché presso i comitati olimpici nazionali nel SEE, consentendo loro di vendere i biglietti al di sotto del valore impresso sul tagliando, anziché imporre un prezzo minimo. In conseguenza di tali modifiche, la Commissione è giunta alla conclusione che, sulla base delle informazioni in suo possesso, gli accordi per la vendita dei biglietti sono conformi alla normativa comunitaria in materia di concorrenza.

I - Antitrust - Intese restrittive e abusi di posizione dominante: articoli 81 e 82 del trattato CE. Monopoli nazionali e diritti esclusivi: articoli 31 e 86 del trattato CE

A - Modernizzazione del quadro legislativo e interpretativo

1. Nuove regole di concorrenza della Commissione

Revisione del regolamento di esenzione per categorie di accordi di trasferimento di tecnologia

8. Nel mese di ottobre la Commissione europea ha pubblicato un progetto di regolamento e linee direttrici sugli accordi di trasferimento di tecnologia [6]. Le licenze di tecnologia, quali i brevetti, il know-how e i diritti d'autore sul software, acquisiscono crescente importanza e sono vitali per diffondere le innovazioni su grande scala. L'obiettivo delle nuove regole proposte è di chiarire l'applicazione delle norme in materia di concorrenza in questo settore e assicurare che continuino ad essere adeguate all'economia moderna in costante evoluzione.

[6] GU C 235 dell'1.10.2003.

9. La proposta prevede di allineare le nuove regole alla nuova generazione di regolamenti di esenzione per categoria e linee direttrici in materia di accordi di distribuzione e accordi di cooperazione orizzontale tenendo conto delle specificità degli accordi di licenza. Questa richiesta è stata anche avanzata in numerose osservazioni presentate sulla relazione valutativa del dicembre 2001. Le nuove norme presentano i seguenti vantaggi:

- il regolamento di esenzione per categoria prevede solo una lista nera: tutto ciò che non è espressamente escluso dall'esenzione per categoria beneficia ora dell'esenzione. Eliminando le liste bianche e grigie previste dal regolamento attuale si evita l'effetto restrittivo, il che aumenta le possibilità delle imprese di elaborare forme di accordi di licenza più efficaci sotto il profilo commerciale, garantendo al tempo stesso una concorrenza effettiva e un'adeguata certezza del diritto per le imprese;

- il campo di applicazione delle nuove norme viene esteso a tutti i tipi di accordi di trasferimento di tecnologia per la produzione di beni o servizi. Il nuovo regolamento è inteso a comprendere non solo le licenze di brevetto e di know-how, ma anche le licenze di diritti d'autore sul software, come richiesto in numerose osservazioni presentate sulla relazione valutativa. Nei casi in cui la Commissione non disponga di poteri per adottare un regolamento di esenzione per categoria, come per i pool di brevetti e le licenze di diritti d'autore in generale, le linee direttrici forniscono chiare indicazioni sulla futura politica di applicazione;

- le nuove regole operano una netta distinzione tra gli accordi fra imprese concorrenti e gli accordi fra imprese non concorrenti. Per ovvi motivi, la politica di concorrenza deve distinguere la concessione di licenze fra imprese concorrenti e fra imprese non concorrenti, in quanto l'elenco di restrizioni fondamentali applicabile deve essere diverso. È più probabile che emergano problemi di concorrenza nella concessione di licenze fra imprese concorrenti che fra imprese non concorrenti.

10. Con la pubblicazione del progetto di regolamento e linee direttrici, la Commissione ha invitato tutte le parti interessate a trasmettere le proprie osservazioni sulle nuove regole proposte entro la fine di novembre. La Commissione ha ricevuto 79 osservazioni. Dopo averle analizzate, la Commissione rivedrà il progetto e adotterà le nuove norme; l'obiettivo è di introdurle prima dell'entrata in vigore del nuovo regime modernizzato in materia antitrust nel maggio 2004.

2. Modernizzazione delle norme che danno applicazione agli articoli 81 e 82 del trattato CE

11. Al fine di completare la riforma del sistema di applicazione delle norme antitrust dell'Unione europea, la Commissione deve adottare un insieme di testi, comunemente detto pacchetto di modernizzazione. Tali testi sono principalmente intesi ad agevolare l'esercizio dei poteri attribuiti alle autorità garanti della concorrenza e ad elaborare i meccanismi di cooperazione con le autorità nazionali garanti della concorrenza e i giudici nazionali previsti dal regolamento n. 1/2003.

12. In settembre la Commissione ha adottato progetti di testi a fini di consultazione pubblica riguardanti tutti gli elementi del pacchetto di modernizzazione [7]. La consultazione ha prodotto circa 50 osservazioni. Dopo averle analizzate, la Commissione rivedrà i progetti e adotterà i nuovi testi all'inizio del prossimo anno, prima del 1° maggio 2004, data di applicazione del regolamento n. 1/2003.

[7] I progetti sono stati pubblicati a fini di consultazione pubblica nella GU C 243, del 10.10.2003, pag. 3.

13. Il pacchetto di modernizzazione, contiene un regolamento della Commissione sulle modalità di applicazione del regolamento n. 1/2003 del Consiglio e sei comunicazioni. Il regolamento di applicazione tratta principalmente gli aspetti relativi all'audizione delle parti interessate, dei denuncianti e dei terzi, nonché una serie di altre questioni procedurali, come l'accesso al fascicolo e il trattamento delle informazioni riservate. I sei progetti di comunicazioni si possono suddividere in tre categorie:

(a) la prima categoria di comunicazioni descrive lo stato attuale della giurisprudenza della Corte di giustizia e della prassi della Commissione per quanto riguarda due nozioni fondamentali per l'applicazione dell'articolo 81 del trattato CE, cioè la nozione di pregiudizio al commercio fra Stati membri e i principi alla base dell'articolo 81, paragrafo 3. Queste comunicazioni descrivono il metodo di applicazione di tali disposizioni e riassumono la giurisprudenza esistente, allo scopo di assistere le autorità garanti della concorrenza e i giudici nazionali nell'applicazione delle disposizioni in questione;

(b) la seconda categoria di comunicazioni si concentra sui meccanismi di cooperazione fra le varie autorità di esecuzione delle regole comunitarie di concorrenza - la Commissione, le autorità nazionali garanti della concorrenza e i giudici nazionali - e mira principalmente a precisare i meccanismi di cooperazione previsti dal regolamento n. 1/2003 per assicurare l'applicazione efficace e coerente degli articoli 81 e 82 del trattato CE in tutta l'Unione europea. Le comunicazioni affrontano in particolare la questione della ripartizione del lavoro e le conseguenti attività di coordinamento e cooperazione fra i membri della rete europea delle autorità garanti della concorrenza (ECN), nonché la possibilità della Commissione di presentare osservazioni scritte e orali ai giudici nazionali;

(c) l'ultima categoria di comunicazioni tratta le relazioni fra la Commissione e i principali interessati nel settore della politica di concorrenza: i consumatori e le imprese. In questo contesto, la Commissione prevede di adottare una comunicazione sul trattamento delle denunce e una comunicazione sulle lettere di orientamento che essa intende trasmettere alle imprese, al fine di assisterle nella valutazione di questioni nuove o irrisolte.

3. Revisione delle norme procedurali

3.1. Nomina dell'economista capo per la concorrenza

14. La Commissione europea ha nominato il professor Lars-Hendrik Röller economista capo per la concorrenza, il cui mandato dura tre anni a partire dal 1° settembre. Questa missione disporrà di uno staff di circa 10 economisti specializzati.

15. Il professor Röller occupa la cattedra di economia all'università Humboldt di Berlino. È anche direttore dell'Istituto per la competitività e il cambiamento industriale presso il Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung. Dal 1996 è direttore di programma del gruppo organizzazione industriale del Centre for Economic Policy Research (CEPR) di Londra. Dopo aver conseguito il Bachelor of Science in informatica presso la Texas A&M University, ha proseguito gli studi alla University of Pennsylvania (master in informatica, master in economia, dottorato in economia). Ha successivamente rivestito incarichi presso diverse istituzioni accademiche, tra cui l'Istituito europeo di amministrazione aziendale INSEAD in Francia, la Stanford University, la New York University e la Universitat Autònoma de Barcelona. Ha ricoperto il ruolo di consulente di vari organismi pubblici ed aziende private in casi relativi alla politica di concorrenza. Ha al suo attivo numerose pubblicazioni in materia di concorrenza ed è membro del consiglio di redazione di diversi giornali, tra cui l'International Journal of Industrial Economics (di cui è redattore capo dal 1999).

16. "Sono convinto che le eccezionali qualifiche accademiche del professor Röller e la sua provata esperienza nel settore saranno di inestimabile aiuto alla Commissione nella preparazione delle sue decisioni in casi complessi nel settore delle concentrazioni, così come in quello dell'antitrust e degli aiuti di Stato", ha dichiarato Mario Monti, commissario responsabile della concorrenza.

17. L'economista capo assolverà tre funzioni principali:

- prestare consulenza nelle questioni metodologiche di economia e di econometria inerenti all'applicazione delle regole di concorrenza dell'Unione europea ed eventualmente contribuire allo sviluppo di strumenti di politica generale;

- prestare consulenza generale nei singoli casi di concorrenza sin dalle prime fasi del loro trattamento;

e

- prestare una consulenza dettagliata nei casi principali di concorrenza, che sollevano questioni economiche complesse e che richiedono in particolare un'analisi quantitativa sofisticata.

18. L'economista capo sarà anche responsabile di mantenere i contatti con il mondo accademico e organizzerà e presiederà le riunioni del gruppo consultivo per la politica di concorrenza, formato da studiosi di spicco che lavorano nel settore dell'organizzazione industriale e nel campo degli aiuti di Stato.

3.2. Attività del consigliere-auditore

3.2.1. Secondo anno del nuovo mandato

19. Nel 2001 la Commissione ha adottato una decisione al fine di rafforzare il ruolo del consigliere-auditore nei procedimenti in materia di concorrenza a norma degli articoli 81 e 82 del trattato CE e del regolamento sulle concentrazioni [8]. Nel preambolo della decisione 2001/462/CE,CECA della Commissione, del 23 maggio 2001, relativa al mandato dei consiglieri-auditori per taluni procedimenti in materia di concorrenza [9], la Commissione riconosce che, al fine di garantire il diritto ad essere sentiti, è opportuno affidare lo svolgimento dei procedimenti amministrativi a persone indipendenti ed esperte nelle questioni di concorrenza, che abbiano l'integrità necessaria per promuovere l'obiettività, la trasparenza e l'efficacia dei procedimenti stessi [10]. Questo è il secondo anno in cui i consiglieri-auditori [11] hanno potuto godere della maggiore autorità e indipendenza loro conferita dal nuovo mandato. Con questo primo contributo alla relazione annuale, i consiglieri-auditori colgono l'occasione per fornire una breve descrizione delle loro funzioni.

[8] Regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio, del 21 dicembre 1989, relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese.

[9] GU L 162 del 19.6.2001, pag. 21; in prosieguo: "il mandato".

[10] Mandato del consigliere-auditore, preambolo, considerando 1-3.

[11] Attualmente, i due consiglieri-auditori nominati dalla Commissione sono Serge Durande e Karen Williams.

3.2.2. Trasparenza per garantire l'indipendenza

20. Per garantire l'indipendenza del consigliere-auditore, la sua nomina, e qualsiasi decisione motivata con la quale viene trasferito o destituito, è pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee [12]. Inoltre, il consigliere-auditore dipende direttamente dal commissario responsabile delle questioni di concorrenza [13] e non riceve istruzioni dalla DG Concorrenza.

[12] Articolo 2, paragrafo 1, del mandato.

[13] Articolo 2, paragrafo 1, del mandato.

3.2.3. Il consigliere-auditore come garante del diritto alla difesa

21. Sebbene il compito principale dei consiglieri-auditori sia di assicurare il rispetto del diritto ad essere sentiti, essi possono intervenire ogniqualvolta emergano questioni legittime di diritto alla difesa. A tal fine, può esser loro richiesto di presentare osservazioni in qualsiasi momento, volte a garantire che tutti gli aspetti pertinenti del singolo caso siano esaminati in modo accurato e obiettivo [14].

[14] Secondo l'articolo 3, paragrafo 3, del mandato, il consigliere-auditore può presentare osservazioni al commissario competente in merito a qualsiasi aspetto dei procedimenti svolti dalla Commissione. In questo modo, il consigliere-auditore provvede affinché tutti gli elementi di fatto pertinenti, siano essi favorevoli o sfavorevoli agli interessati, in particolare gli elementi oggettivi relativi alla gravità dell'illecito, vengano presi in considerazione nell'elaborazione dei progetti di decisione della Commissione (articolo 5 del mandato). Ciò comporta, conformemente all'articolo 3, paragrafo 2, del mandato, che il consigliere-auditore sia tenuto informato dal direttore competente per l'istruzione del caso sugli sviluppi del procedimento.

22. Oltre ad occuparsi dei singoli casi, i consiglieri-auditori vengono spesso consultati dalla DG Concorrenza [15] sugli aspetti riguardanti i diritti della difesa e partecipano a numerose discussioni in materia.

[15] In questo contesto, la denominazione francese "Conseiller Auditeur" è più appropriata dell'inglese "Hearing Officer" per descrivere l'intero ambito della funzione.

3.2.4. Svolgimento dell'audizione orale

23. Per quanto riguarda i singoli procedimenti in materia di concorrenza, la funzione tradizionale del consigliere-auditore è di organizzare e condurre in modo obiettivo le audizioni orali [16]. L'audizione orale è una sede in cui le imprese interessate hanno la possibilità di presentare i loro argomenti a un pubblico più vasto del gruppo di funzionari responsabili degli accertamenti. Di fatto, l'orientamento di diversi casi risultante dalla comunicazione degli addebiti o obiezioni è stato modificato in seguito all'audizione orale. L'importanza attribuita alle audizioni si evince anche dal fatto che nel 2003 la maggior parte delle imprese ha esercitato il proprio diritto alla difesa nell'ambito di un'audizione orale [17]. Il consigliere-auditore decide se soggetti diversi dai destinatari della comunicazione degli addebiti o obiezioni abbiano dimostrato di avere un interesse sufficiente ad essere sentiti come terzi interessati [18]. Inoltre, egli decide se si debba ammettere la produzione di nuovi documenti [19]. In seguito all'audizione, il consigliere-auditore presenta al commissario competente una relazione sullo svolgimento dell'audizione e sul rispetto del diritto al contraddittorio [20]. Sebbene le osservazioni contenute in questa relazione intermedia trattino principalmente questioni procedurali [21], esse possono anche riguardare la necessità di ulteriori informazioni o la raccomandazione di revocare o formulare determinati addebiti o obiezioni [22].

[16] Secondo l'articolo 12, paragrafo 2, del mandato, il consigliere-auditore conduce le audizioni sotto la propria piena responsabilità. Nella sua preparazione, il consigliere-auditore di solito chiede al gruppo di lavoro competente di fornire un prospetto completo in cui siano chiaramente indicati tutti gli argomenti delle parti in risposta agli addebiti o obiezioni formulate dalla Commissione e le risposte ad esse fornite.

[17] Soltanto un quinto circa dei destinatari di una comunicazione degli addebiti ha rinunciato al diritto a un'audizione orale.

[18] Articolo 6 del mandato.

[19] Articolo 12, paragrafo 3, del mandato. Tuttavia, è importante precisare che l'audizione non può sostituire una comunicazione degli addebiti o obiezioni. Se la Commissione contesta nuove infrazioni o produce nuovi elementi essenziali, diversi da quelli figuranti nella comunicazione degli addebiti o obiezioni, essa deve pubblicare una comunicazione supplementare e procedere a una nuova audizione.

[20] Articolo 13, paragrafo 1, del mandato. Copia della relazione viene trasmessa al direttore generale della concorrenza e al direttore competente.

[21] Per esempio, l'accesso al fascicolo, i termini per la presentazione della risposta alla comunicazione degli addebiti o obiezioni e il corretto svolgimento dell'audizione orale.

[22] Al riguardo, la relazione intermedia si distingue dalla relazione finale del consigliere-auditore di cui all'articolo 15 del mandato, la quale verte unicamente sul rispetto del diritto al contraddittorio e sulla relativa questione se il progetto di decisione riguardi esclusivamente gli addebiti o obiezioni su cui gli interessati hanno avuto la possibilità di pronunciarsi. La relazione finale è preparata sulla base del progetto di decisione da presentare al comitato consultivo. Diversamente dalla relazione intermedia, essa viene anche trasmessa ai destinatari della decisione, contestualmente alla decisione stessa, e pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

3.2.5. Proroga dei termini e richiesta di riservatezza

24. Il consigliere-auditore decide sulle richieste di proroga dei termini, al fine di garantire che le parti dispongano di un periodo sufficiente per esprimere il loro parere in modo adeguato sulle questioni di merito e procedurali attinenti al loro caso [23]. Egli decide altresì le questioni relative all'accesso al fascicolo, garantendo l'equilibrio tra la necessità di riservatezza e il diritto dell'impresa di conoscere tutte le informazioni raccolte durante il procedimento [24]. Il consigliere-auditore decide inoltre in merito alla divulgazione di informazioni il cui contenuto sia stato dichiarato riservato quando una decisione della Commissione viene pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. Qualora si intendano rivelare informazioni contenenti presunti segreti commerciali, l'impresa interessata deve avere la possibilità di impugnare la decisione del consigliere-auditore presso il Tribunale di primo grado [25]. Va rilevato che queste decisioni formali relative alla divulgazione di segreti commerciali, adottate dal consigliere-auditore a nome della Commissione, sono state impugnate in un numero rarissimo di casi [26].

[23] Articolo 10 del mandato.

[24] La Commissione può basare la sua decisione definitiva solo sulle informazioni comunicate all'impresa. Il consigliere-auditore deve tenere conto anche del fatto che l'applicazione del diritto della concorrenza può essere indebitamente pregiudicato dalle richieste di riservatezza dei terzi.

[25] La procedura è definita all'articolo 9 del mandato e corrisponde a quella descritta dalla Corte di giustizia nella causa AKZO II (causa 53/85, AKZO/Commissione, Racc. 1986, pag. 1965).

[26] In questo contesto, il Tribunale di primo grado sta attualmente esaminando una questione interessante. Nella causa Bank Austria Creditanstalt (T-198/03 R), una recente ordinanza del Tribunale (del 7.11.2003) ha individuato la formulazione equivoca dell'articolo 9, terzo comma, del mandato e solleva il dubbio se il consigliere-auditore debba anche decidere se parti di una decisione della Commissione, che non costituiscono il "contenuto essenziale" della decisione, non debbano essere pubblicate a norma dell'articolo 21 del regolamento n. 17.

B - Applicazione degli articoli 81, 82 e 86

1. Articolo 81

1.1. Panoramica delle attività di applicazione delle norme antitrust

25. Nel corso del 2003 la Commissione ha mantenuto la tendenza affermatasi nei due anni precedenti nella lotta contro i cartelli e ha adottato altre cinque decisioni contro accordi orizzontali illeciti, con circa 27 singole imprese o associazioni coinvolte. I casi sono: Carni bovine francesi, Sorbati, Prodotti a base di carbonio e grafite per applicazioni elettriche e meccaniche, Perossidi organici e Tubi industriali di rame.

26. L'importo totale delle ammende inflitte in tali decisioni ammonta a 404 milioni di euro, che sommato all'ammontare complessivo delle ammende inflitte dal 2001 contro i cartelli "hard-core" raggiunge una cifra superiore a 3,2 miliardi di euro. Durante gli ultimi tre anni, la Commissione ha adottato in media più di otto decisioni all'anno, cifra che rappresenta un livello di attività notevolmente superiore rispetto all'intero periodo di 30 anni precedente il 2001, durante il quale il numero medio di decisioni è stato di 1,5 all'anno. Considerato il numero di accertamenti in corso in casi di cartelli, più di 30 in tutto, la tendenza degli ultimi tre anni sembra destinata a proseguire.

27. L'ammontare delle ammende inflitte nel 2003, oltre 400 milioni di euro, è commensurato alla dimensione dei mercati su cui operavano i cartelli e alla dimensione delle imprese responsabili degli illeciti. Conformemente alla prassi consolidata della Commissione, l'importo delle ammende in ciascun caso è stato fissato a un livello tale da garantire un effetto dissuasivo.

28. In conseguenza dell'afflusso di nuovi casi verificatosi nella seconda metà del 2002 e l'inizio del 2003, la DG Concorrenza ha dovuto trasferire risorse da diverse altre indagini in corso ai nuovi casi, in quanto è stato necessario organizzare valutazioni e accertamenti in risposta alle richieste di immunità. Durante l'anno, gli accertamenti condotti dalla Commissione nei casi di cartelli hanno riguardato non meno di 21 prodotti o servizi. (Va ricordato che ogni caso/accertamento di norma comporta ispezioni presso diverse imprese). Lo svolgimento di ispezioni è utile non solo perché permette di individuare comportamenti illeciti, ma anche perché in seguito all'intervento della Commissione, le imprese di norma pongono immediatamente fine al loro comportamento illecito.

29. La comunicazione sul trattamento favorevole adottata nel 2002 [27] continua ad essere un'importante fonte di nuovi casi. Si ricordano brevemente gli elementi principali della comunicazione [28]: in primo luogo, l'immunità totale è concessa all'impresa che per prima rivela l'esistenza di un'intesa; in secondo luogo, per beneficiare dell'immunità le prove fornite devono essere sufficienti per consentire alla Commissione di svolgere un accertamento; in terzo luogo, la Commissione permette di presentare richieste di carattere ipotetico, mentre gli elementi di prova concreti possono essere forniti in un secondo tempo; in quarto luogo, concedendo l'immunità condizionale nell'arco di poche settimane, si fornisce all'impresa la certezza del diritto fin dalle prime fasi; in quinto luogo, in alcune circostanze l'immunità può essere concessa anche dopo lo svolgimento di accertamenti da parte della Commissione, purché non sia già stata concessa a un'altra impresa; in sesto luogo, se l'immunità è già stata concessa, o la Commissione dispone già di elementi sufficienti a constatare un'infrazione, l'ammenda può essere ridotta fino al 50% per le imprese che apportino un valore aggiunto significativo agli elementi già in possesso della Commissione; infine, ma non per questo meno importante, allo scopo di rafforzare la certezza del diritto, la Commissione comunica all'impresa la forbice di riduzione che intende applicare al più tardi alla data di adozione della comunicazione degli addebiti.

[27] Comunicazione relativa all'immunità dalle ammende e alla riduzione dell'importo delle ammende nei casi di cartelli tra imprese, GU C 45 del 19.2.2002, pagg. 3-5.

[28] Cfr. XXXII Relazione annuale sulla politica di concorrenza (2002) per maggiori informazioni.

30. Dall'entrata in vigore della nuova comunicazione sul trattamento favorevole nel febbraio 2002, la Commissione ha ricevuto 34 richieste di immunità riguardanti almeno 30 diverse presunte infrazioni. In 27 casi è stata concessa l'immunità condizionale. Quasi tutti sono stati oggetto di accertamenti della Commissione, principalmente tramite ispezioni. Nella maggioranza di questi casi sono in corso di preparazione comunicazioni degli addebiti. Queste cifre, raggiunte in meno di due anni di applicazione, indicano che la nuova comunicazione sul trattamento favorevole del 2002 si sta dimostrando molto efficace. A titolo di confronto, l'immunità totale fino ad ora è stata concessa in soli 11 casi a norma della comunicazione del 1996 [29].

[29] Nei casi decisi nel 2003, nonché in vari procedimenti in corso, è stata applicata la comunicazione del 1996, in quanto le imprese avevano richiesto il trattamento favorevole prima dell'entrata in vigore della comunicazione del 2002.

31. Le informazioni che danno origine a nuovi procedimenti non si limitano alle richieste di immunità. Le indagini relative a intese potenzialmente illecite sono anche avviate d'ufficio in base a informazioni raccolte attraverso il monitoraggio dei dati pubblicati dalla stampa (specialistica) e nella letteratura di settore, a informazioni fornite dai cosiddetti "whistleblower" (che possono essere dipendenti scontenti o ex dipendenti che denunciano situazioni di irregolarità all'interno della propria azienda), o ad osservazioni presentate da denuncianti (consumatori o clienti commerciali, talvolta persino imprese concorrenti).

32. In un numero crescente di casi di dimensioni internazionali i tempi delle indagini sono sempre più influenzati dalle attività di cooperazione fra le agenzie antitrust a livello mondiale. Il migliore esempio è fornito dal caso Stabilizzanti al calore e agenti tenacizzanti, in cui la Commissione e le autorità antitrust degli Stati Uniti, del Canada e del Giappone hanno coordinato strettamente le loro attività investigative ed effettuato ispezioni o altre misure di accertamento quasi simultanee nel mese di febbraio. Un altro esempio è il caso Tubi industriali di rame, deciso a dicembre, nel quale gran parte degli elementi probatori sui quali si è basata la decisione erano stati reperiti nell'ambito di ispezioni coordinate con le autorità antitrust degli Stati Uniti.

33. Fra le questioni sostanziali emerse nelle decisioni e nelle indagini della Commissione relative ai casi di cartelli è importante segnalare tre aspetti:

- in primo luogo, l'imposizione di un'ammenda a un'entità che non era un'impresa attiva sul mercato in questione. Nel caso Perossidi organici la Commissione ha inflitto un'ammenda alla società di consulenza svizzera AC Treuhand per il suo ruolo relativamente all'organizzazione e al funzionamento di un cartello. L'ammenda comminata alla società è molto modesta, a causa della novità relativa della questione, ma la Commissione ha dichiarato espressamente nel comunicato stampa che in futuro sarà molto più severa in casi di natura analoga;

- in secondo luogo, la tutela delle comunicazioni fra cliente e avvocato ("segreto professionale") sollevata nell'ambito di determinate ispezioni effettuate nel 2003, segnatamente nel corso degli accertamenti effettuati in febbraio relativamente al caso Stabilizzanti al calore e agenti tenacizzanti. Una questione riguardante il prelievo di copie di documenti, che secondo le imprese erano idonei a beneficiare del segreto professionale, è stata sottoposta al Tribunale di primo grado [30].

[30] Cause riunite T-125/03 e T-253/03 Akzo Nobel Chemicals Ltd. e Akcros Chemicals Ltd./Commissione. Il presidente del Tribunale di primo grado ha emanato un'ordinanza che respinge parzialmente la domanda di provvedimenti provvisori il 30.10.2003, ma i procedimenti principali sono ancora in attesa di giudizio.

- in terzo luogo, gli sforzi compiuti dalla Commissione per salvaguardare l'integrità della sua politica in materia di trattamento favorevole alla luce delle regole sulla "discovery" (esibizione coattiva di documenti) applicabili nel processo civile negli Stati Uniti. In conseguenza dei regolamenti di procedura civile statunitensi relativi alla "open discovery", nelle cause civili in cui viene richiesto il risarcimento di danni le informazioni fornite spontaneamente dalle imprese alle agenzie antitrust possono diventare "divulgabili" alle controparti. Le dichiarazioni scritte di imprese, preparate per la Commissione nell'ambito di richieste di immunità o trattamento favorevole, in alcuni casi sono state considerate documenti divulgabili dai tribunali di ordine inferiore degli Stati Uniti. Alla luce delle potenziali conseguenze finanziarie di queste cause civili, che possono sfociare in condanne al risarcimento di danni corrispondenti al triplo del pregiudizio subito, le imprese potrebbero diventare restie a rivelare l'esistenza di un'intesa alla Commissione europea, o persino astenersi dal farlo completamente, indebolendo così l'efficacia della politica della Commissione in materia di trattamento favorevole. Oltre ad intervenire presso i tribunali statunitensi a titolo di amicus curiae, o per assicurare che i documenti in questione fossero utilizzati solo ai fini del procedimento della Commissione [31], nel 2003 la Commissione ha iniziato il processo di revisione delle proprie procedure. La Commissione prosegue il dialogo con la comunità giuridica e imprenditoriale nell'ottica di migliorare ulteriormente le sue procedure onde limitare così il rischio di "discovery" di dichiarazioni delle imprese. I suoi sforzi mirano unicamente a rafforzare l'efficacia della comunicazione sul trattamento favorevole e a garantire alle imprese che richiedono l'immunità o la riduzione dell'importo dell'ammenda non siano penalizzate in caso di eventuali cause civili rispetto alle imprese che non collaborano con essa.

[31] Per accertare che la sua posizione sia espressa in termini chiari, la Commissione è intervenuta, a titolo di amicus curiae, presso diversi tribunali statunitensi. In primo luogo, la Commissione è comparsa dinanzi al tribunale distrettuale degli Stati Uniti, distretto di Columbia, riguardo alla controversia Vitamine tuttora in corso. In secondo luogo, dinanzi al tribunale distrettuale degli Stati Uniti, distretto della California settentrionale, riguardo alla controversia Metionina. In quest'ultimo caso, la posizione della Commissione sulla non divulgabilità delle dichiarazioni fornite dalle imprese alla Commissione nel quadro del programma sul trattamento favorevole è stata confermata dal tribunale in ultima istanza. In terzo luogo, dinanzi alla Corte Suprema degli Stati Uniti nella causa AMD/Intel. Quest'ultimo caso, sebbene non riguardi direttamente la questione della divulgabilità, ha potenziali ripercussioni sull'efficacia del programma sul trattamento favorevole dell'Unione europea e quindi sulla divulgabilità delle dichiarazioni delle imprese.

34. Per quanto riguarda l'organizzazione amministrativa, si è verificato un importante cambiamento nella gestione delle indagini relative ai cartelli, in seguito alla riorganizzazione interna della DG Concorrenza. Nel 1998 la Commissione ha istituito un'unità specifica contro i cartelli, incaricata di trattare la maggioranza dei casi relativi a questo tipo di intese nell'ambito della DG Concorrenza. In seguito a un progressivo aumento delle risorse, nel 2002 è stata creata una seconda unità contro i cartelli. Durante il periodo di attività delle due unità, la Commissione è riuscita, anche grazie a nuove procedure di gestione, a ridurre notevolmente il periodo trascorso tra l'avvio e la conclusione dei procedimenti contro i cartelli. Dal luglio 2003, in seguito alla riorganizzazione interna della DG Concorrenza in vista dell'entrata in vigore del regolamento n. 1/2003, tutte le unità antitrust della DG Concorrenza hanno dedicato e dedicheranno sforzi e risorse sempre maggiori ad individuare e perseguire i cartelli nell'ambito delle loro competenze.

35. Un'ultima iniziativa da segnalare riguardo alle attività di lotta contro i cartelli è il quinto workshop internazionale sui cartelli, ospitato dalla Commissione nel mese di ottobre. Lo scopo di questi workshop è di condividere le competenze nell'indagare, perseguire e reprimere i cartelli. Alla conferenza hanno partecipato circa 160 funzionari del settore della concorrenza provenienti da oltre 35 paesi. Erano rappresentate anche diverse organizzazioni internazionali che trattano questioni di concorrenza, ad esempio l'OCSE.

1.2. Cartelli

Carni bovine francesi [32]

[32] Caso COMP/F-3/38.279; GU L 209 del 19.8.2003.

36. Il 2 aprile la Commissione ha deciso di infliggere ammende per un importo totale di 16,68 milioni di euro a sei federazioni francesi del settore delle carni bovine, delle quali quattro rappresentavano gli agricoltori (tra cui la Federazione nazionale dei sindacati delle aziende agricole, la principale federazione degli agricoltori francesi) e due le aziende di macellazione. Le federazioni sono state sanzionate per aver stipulato un'intesa per iscritto il 24 ottobre 2001, poi prorogata verbalmente a fine novembre/inizio dicembre 2001. Nel contesto della diminuzione dei prezzi delle carni bovine dovuta alla crisi della "mucca pazza", l'intesa prevedeva impegni volti a sospendere temporaneamente le importazioni di carni bovine e fissare prezzi minimi di acquisto per determinate categorie di carni bovine.

37. La Commissione ha concluso che l'accordo violava l'articolo 81 del trattato CE e non poteva beneficiare di un'esenzione a norma dell'articolo 2 del regolamento n. 26/62 [33]. Alla luce della situazione molto specifica del mercato delle carni bovine, la Commissione ha notevolmente ridotto l'importo delle ammende inflitte. Le varie parti hanno presentato ricorso contro la decisione al Tribunale di primo grado [34] e richiesto la sospensione del pagamento delle ammende.

[33] Regolamento n. 26 del Consiglio, del 4 aprile 1962, relativo all'applicazione di alcune regole di concorrenza alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli, GU 30 del 20.4.1962.

[34] Cause T-217/03, T-245/03, T-252/03.

Sorbati [35]

[35] Caso COMP/E-1/37.370.

38. Il 1° ottobre la Commissione ha inflitto ammende alle imprese Hoechst AG. (Germania), Daicel Chemical Industries Ltd (Giappone), Ueno Fine Chemicals Industry Ltd. (Giappone) e The Nippon Synthetic Chemical Industry Co. Ltd (Giappone) rispettivamente di 99 milioni, 16,6 milioni, 12,3 milioni e 10,5 milioni di euro, per aver partecipato ad un cartello volto a fissare i prezzi e ripartire il mercato dei sorbati, insieme con Chisso Corporation (Giappone). I sorbati sono conservanti chimici utilizzati per ritardare o impedire lo sviluppo di microrganismi, impiegati soprattutto nel settore degli alimenti e delle bevande. In seguito ad un'indagine avviata nel 1998, la Commissione ha constatato che fra il 1979 e il 1996 le imprese suddette avevano gestito un cartello su scala mondiale. A Hoechst AG è stata inflitta un'ammenda più elevata in considerazione della circostanza aggravante dovuta a violazione ripetuta. Per quanto riguarda la comunicazione sul trattamento favorevole, è importante rilevare che Chisso Corporation (Giappone) ha beneficiato dell'immunità totale dall'ammenda, in quanto è stata la prima impresa a fornire prove decisive del funzionamento del cartello.

Prodotti a base di carbonio e grafite per applicazioni elettriche e meccaniche [36]

[36] Caso COMP/E-2/38.359.

39. Il 3 dicembre la Commissione ha inflitto ammende per un importo complessivo di 101,44 milioni di euro alle imprese C. Conradty Nürnberg GmbH (1,06 milioni di euro), Hoffmann & Co. Elektrokohle AG (2,82 milioni di euro), Le Carbone Lorraine SA (43,05 milioni di euro), Schunk GmbH e Schunk Kohlenstofftechnik GmbH (in solido e individualmente, 30,87 milioni di euro) e SGL Carbon AG (23,64 milioni di euro) per aver partecipato a un cartello per la fissazione dei prezzi e la ripartizione del mercato del SEE dei prodotti a base di carbonio e grafite per applicazioni elettriche e meccaniche. Il cartello ha operato dall'ottobre 1988 al dicembre 1999. Morgan Crucible Company plc ha beneficiato dell'immunità totale dall'ammenda in quanto è stata la prima impresa a denunciare l'esistenza del cartello.

Perossidi organici [37]

[37] Caso COMP/E-2/37.857.

40. Il 10 dicembre la Commissione ha inflitto ammende ad Atofina SA, Peroxid Chemie GmbH & Co. KG, Degussa UK Holdings Ltd. e Peroxid Chemie GmbH & Co. KG (Germania) in solido e individualmente, Peroxidos Organicos SA e AC Treuhand AG (Svizzera), rispettivamente di 43,47 milioni, 8,83 milioni, 16,73 milioni, 0,5 milioni di euro e 1.000 euro. Akzo (Akzo Nobel Polymer Chemicals BV, Akzo Nobel N.V., Akzo Nobel Chemicals International BV) ha beneficiato dell'immunità dalle ammende, in quanto ha preso l'iniziativa di denunciare l'esistenza del cartello. In seguito a un'indagine avviata nel 2000, la Commissione ha constatato che queste imprese avevano partecipato a un cartello operante a livello del SEE nel settore dei perossidi organici [38] fra il 1971 e il 1999 (alcune imprese per periodi più brevi).

[38] I perossidi organici sono prodotti chimici organici con doppio legame dell'ossigeno utilizzati nella produzione di plastica e gomma.

41. Per quanto riguarda le ammende, è importante rilevare che, sebbene sia stato accertato che la società di consulenza AC Treuhand abbia violato il diritto dell'Unione europea partecipando all'organizzazione del cartello, l'importo dell'ammenda inflittale è modesto a causa della novità della situazione. A tre destinatari della decisione, Peroxid Chemie, Atofina e Degussa UK Holdings, è stata applicata una maggiorazione dell'ammenda in quanto avevano già aderito ad altri cartelli in passato.

Tubi industriali di rame [39]

[39] Caso COMP/E-1/38.240.

42. Il 16 dicembre la Commissione ha inflitto ammende ai principali produttori europei di tubi di rame, ovvero a KM Europa Metal AG (insieme con le sue controllate al 100% Europa Metalli SpA e Tréfimétaux SA), Wieland Werke AG e Outokumpu Oyj (insieme con la sua controllata al 100% Outokumpu Copper Products Oy), per violazione delle regole di concorrenza dell'Unione europea. In seguito a un'indagine avviata nel 2001, la Commissione ha accertato che tra il 1988 e l'inizio del 2001 le imprese in questione si erano accordate per fissare i prezzi e ripartirsi i mercati dei tubi industriali di rame avvolti su bobine a spire sovrapposte (LWC) nel quadro della Cuproclima Quality Association per i tubi del settore ACR (condizionamento dell'aria e refrigerazione) che ha sede in Svizzera.

43. Tutti i destinatari della decisione hanno cooperato all'indagine della Commissione nel quadro della comunicazione sul trattamento favorevole del 1996. La Commissione ha concesso una riduzione dell'ammenda del 50% a Outokumpu, del 30% al gruppo KME e del 20% a Wieland Werke per la loro cooperazione. L'ammenda più elevata è stata inflitta alle imprese del gruppo KME, per un totale di 39,81 milioni di euro, mentre a Wieland Werke è stata comminata un'ammenda di 20,79 milioni di euro. Outokumpu è stata premiata da un fattore attenuante nella sua cooperazione al di là del campo di applicazione della comunicazione sul trattamento favorevole del 1996, in quanto ha rivelato la durata totale del cartello, che ha operato per oltre 12 anni. D'altro canto, ad Outokumpu è stata anche applicata una maggiorazione per recidiva, in quanto era già stata destinataria nel 1990 di una decisione della Commissione contro un cartello nel settore dell'acciaio inossidabile. L'importo finale dell'ammenda inflitta a Outokumpu è di 18,13 milioni di euro, mentre l'importo complessivo delle ammende inflitte alle imprese in questo caso ammonta a 78,73 milioni di euro.

1.3. Sviluppi giurisprudenziali

Aminoacidi [40]

[40] Cause T-220/00, T-223/00, T-224/00 e T-230/00.

44. Nelle sentenze Aminoacidi [41] il Tribunale di primo grado ha respinto gli argomenti delle ricorrenti secondo cui la Commissione deve determinare l'importo dell'ammenda tenendo conto delle sanzioni già irrogate in altri paesi. Le ricorrenti sostenevano che la Commissione aveva violato il principio che vieta il cumulo delle sanzioni per una stessa infrazione e non aveva preso in considerazione l'effetto dissuasivo delle ammende inflitte anteriormente. Il Tribunale ha concluso che attualmente non esiste alcun principio di diritto pubblico internazionale che vieti ad autorità o a giudici di Stati diversi di perseguire e di condannare una persona per gli stessi fatti.

[41] Causa T-224/00.

45. Il Tribunale enuncia inoltre il principio secondo cui la fornitura di informazioni che non può essere considerata costitutiva di una cooperazione rientrante nell'ambito di applicazione della comunicazione sul trattamento favorevole, ma che nondimeno facilita il compito della Commissione nella sua indagine, costituisce una collaborazione effettiva al di là del campo di applicazione della comunicazione (ai sensi del punto 3, sesto trattino, degli orientamenti). Queste informazioni conferiscono il diritto a una riduzione supplementare dell'importo dell'ammenda in funzione delle circostanze attenuanti.

46. Ha altresì statuito che le percentuali di maggiorazione o riduzione adottate per tenere conto delle circostanze aggravanti o attenuanti devono essere applicate all'importo di base dell'ammenda, determinato in funzione della gravità e della durata dell'infrazione.

Traghetti greci [42]

[42] Caso COMP/D-2/34.466. Decisione della Commissione 1999/271/CE, del 9 dicembre 1998, a norma dell'articolo 81 del trattato CE, GU L 109 del 27.4.1999, pag. 24; sentenze del Tribunale di primo grado dell'11.12.2003, relative alle cause T-56/99 Marlines/Commissione, T-59/99 Ventouris Group/Commissione, T-61/99 Adriatica/Commissione, T-65/99 Strintzis/Commissione e T-66/99 Minoan/Commissione.

47. Nel 1992, a seguito di un reclamo presentato da un utente, secondo il quale i prezzi dei traghetti fra la Grecia e l'Italia erano molto simili su tutte le linee, la Commissione ha eseguito accertamenti relativi all'attività di diverse compagnie di navigazione che fornivano servizi di trasporto di passeggeri e merci su varie linee marittime fra la Grecia e l'Italia. Nel 1998 la Commissione ha adottato una decisione nella quale ha concluso che sette di tali compagnie avevano violato le regole di concorrenza dell'Unione europea tramite accordi e pratiche di fissazione dei prezzi e ha inflitto ammende per un totale di circa 9 milioni di euro.

48. Le sentenze del Tribunale di primo grado del dicembre 2003 confermano la sostanza della decisione della Commissione e l'importo iniziale di tutte le ammende, eccetto per quelle inflitte a due imprese, che sono state ridotte.

49. In sostanza, il Tribunale ha confermato che, in talune circostanze, un accertamento effettuato presso gli uffici di un intermediario con personalità giuridica distinta e autonoma è legittimo anche se la decisione di accertamento è destinata solo all'impresa che esso rappresenta. Il Tribunale ha anche confermato che le azioni di un intermediario con personalità giuridica distinta possono essere imputate all'impresa che esso rappresenta, qualora le due imprese costituiscano un'unica entità economica ai fini dell'applicazione dell'articolo 81 del trattato CE. Per quanto riguarda il ruolo delle autorità pubbliche, il Tribunale ha altresì riconosciuto che, anche in settori fortemente regolamentati nei quali le autorità raccomandino una determinata politica in materia di prezzi, come i trasporti marittimi in questione, le imprese rimangono responsabili della loro partecipazione a un cartello di fissazione dei prezzi, sempre che le autorità pubbliche non esercitino pressioni insostenibili che impongano loro di concludere accordi sui prezzi. Il Tribunale ha inoltre confermato l'attuale metodo di calcolo delle ammende della Commissione, compresa la valutazione delle circostanze attenuanti e aggravanti. Il Tribunale ha tuttavia ridotto le ammende inflitte ad Adriatica e Ventouris, due compagnie di medie dimensioni, in quanto erano attive solo sulle cosiddette rotte meridionali (Bari, Brindisi) e in considerazione del ruolo minore da esse svolto nell'ambito del cartello.

1.4. Altri casi

Alleanza BA/SN [43]

[43] Caso COMP/D-2/38.477.

50. Il 25 luglio 2002 British Airways (BA) e SN Brussels Airlines (SN) hanno notificato alla Commissione una serie di accordi di cooperazione a norma del regolamento n. 3975/87 [44] che permettono loro di instaurare una cooperazione sulle rispettive reti in termini di determinazione dei prezzi, orari e capacità. Le parti hanno chiesto un'esenzione a norma dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE. Il termine di 90 giorni è scaduto il 10 marzo 2003 senza che la Commissione abbia manifestato seri dubbi al riguardo.

[44] Regolamento (CEE) n. 3975/87 del Consiglio, GU L 374 del 31.12.1987, pag. 1, relativo alle modalità di applicazione delle regole di concorrenza alle imprese di trasporti aerei, modificato da ultimo dal regolamento (CEE) n. 1284/91 del Consiglio, del 14.5.1991 (GU L 122 del 17.5.1991, pag. 2) e dal regolamento (CEE) n. 2410/92 del Consiglio, del 23.7.1992 (GU L 240 del 24.8.1992, pag. 18). Il regolamento stabilisce che, se la Commissione non solleva obiezioni entro 90 giorni a decorrere dalla pubblicazione di una sintesi dell'accordo nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, l'accordo notificato è automaticamente considerato esente dal divieto per un periodo massimo di sei anni. In questo caso, la sintesi dell'accordo è stata pubblicata nella GU C 306 del 10.12.2002.

51. Dall'analisi della Commissione è emerso che le reti delle parti sono in gran parte complementari e che i consumatori trarranno vantaggi dalla loro cooperazione. In particolare, l'accordo permetterà a SN di offrire ai propri passeggeri l'accesso a una rete a lungo raggio, mentre i passeggeri di BA godranno di un accesso agevolato alle destinazioni africane di SN.

52. Per assicurare che gli accordi non determinino l'eliminazione della concorrenza su alcuni mercati interessati, la Commissione ha valutato attentamente l'impatto dell'alleanza sulle rotte in cui sono presenti sovrapposizioni, in particolare fra Bruxelles e Londra e fra Bruxelles e Manchester.

53. Con riguardo alla rotta Bruxelles-Londra, la Commissione è giunta alla conclusione che l'alleanza non eliminerà la concorrenza, in quanto BA e SN continueranno a doversi misurare con forti concorrenti, cioè bmi ed Eurostar. La rotta Bruxelles-Manchester è quella su cui l'alleanza avrebbe prodotto i maggiori effetti restrittivi, in quanto la quota di mercato complessiva delle parti raggiunge quasi il 100%. Inoltre, le limitazioni di capacità presenti all'aeroporto di Bruxelles National nei periodi di punta avrebbero potuto pregiudicare l'ingresso di un nuovo concorrente su questo mercato. Al fine di trovare una soluzione alle difficoltà prospettate dalla Commissione in un primo esame, le due compagnie si sono impegnate a mettere a disposizione un numero sufficiente di slot di atterraggio e decollo all'aeroporto di Bruxelles National per consentire a un nuovo concorrente di gestire tre servizi quotidiani per Manchester, qualora ciò non sia reso possibile dall'ordinaria procedura di attribuzione degli slot.

ARA, ARGEV, ARO [45]

[45] Casi COMP/D-3/35.470 e COMP/D-3/35.473.

54. Il 16 ottobre la Commissione ha adottato una decisione positiva sul sistema austriaco di raccolta di imballaggi ARA. La decisione concede un'attestazione negativa a norma dell'articolo 81, paragrafo 1 del trattato CE, per tutti gli accordi notificati, eccetto quello concluso fra il sistema ARA e le sue imprese di raccolta/cernita, che beneficia di un'esenzione a norma dell'articolo 81, paragrafo 3. Al fine di garantire un accesso illimitato alle infrastrutture di raccolta per i concorrenti del sistema ARA, l'esenzione è accompagnata da alcuni obblighi.

55. Altstoff Recycling Austria AG (ARA) è l'unica impresa che gestisce un sistema completo di raccolta di rifiuti di imballaggi domestici e commerciali in Austria. ARA concede licenze per l'uso del logo "punto verde" e si fa carico degli obblighi imposti alle imprese dalla normativa austriaca in materia di imballaggi. Imprese di riciclaggio specializzate (tra cui ARGEV, incaricata della raccolta e della cernita degli imballaggi di plastica, e ARO, che si occupa degli imballaggi di carta) cooperano con ARA nell'organizzare la raccolta e il riciclaggio dei rifiuti di imballaggi e costituiscono assieme a quest'ultima il sistema ARA. Le vere e proprie operazioni di raccolta, cernita e riciclaggio sono effettuate da altre imprese che offrono i propri servizi alle imprese di riciclaggio specializzate.

56. La decisione relativa al sistema austriaco ARA applica e perfeziona la politica generale della Commissione nel settore dei sistemi di raccolta di imballaggi ecologici, definita nelle decisioni del 2001 relative a DSD in Germania ed Eco-Emballages in Francia [46]. In particolare, mira ad assicurare che il sistema ARA non applichi clausole di esclusiva o altre restrizioni ingiustificate nelle relazioni contrattuali con le imprese partner che possano impedire l'ingresso di nuovi concorrenti sul mercato. Inseguito all'intervento della Commissione, il sistema ARA ha proposto considerevoli impegni riguardanti l'uso del logo "punto verde" e la durata dei contratti con le imprese che effettuano la raccolta e la cernita.

[46] DSD: decisioni della Commissione del 20.4.2001, GU L 166 del 21.6.2001, pag. 1, e del 17.9.2001, GU L 319 del 4.12.2001, pag. 1; Eco Emballages: decisione della Commissione del 15.6.2001, GU L 233 del 31.8.2001, pag. 37.

57. ARA non applicherà un canone di licenza per gli imballaggi che non aderiscono al sistema, ma recano il logo "punto verde". La clausola relativa al canone di licenza è quindi conforme al principio "nessun servizio, nessun pagamento". ARA ha inoltre proposto un impegno in base al quale è possibile utilizzare il logo "punto verde" su tutti gli imballaggi immessi nel mercato austriaco, anche se i produttori e gli importatori (in parte) si avvalgono dei servizi di un concorrente di ARA. Si tratta di un elemento importante per le imprese che vendono i loro prodotti in Stati membri in cui il logo "punto verde" è obbligatorio, in quanto esse possono immettere i loro prodotti nel mercato austriaco senza dover predisporre due diverse linee di produzione.

58. Secondo gli accordi con le imprese di raccolta e cernita, una sola impresa sarà incaricata di effettuare tali operazioni per ogni regione e per ogni categoria di materiali. La relazione contrattuale ha una durata minima di tre anni e il sistema ARA si è impegnato ad assegnare i nuovi contratti dopo un periodo massimo di cinque anni in base a una procedura concorrenziale, trasparente e obiettiva. Una durata compresa fra tre e cinque anni per accordi che prevedono un obbligo di esclusiva può essere accettata al fine di permettere alle imprese di riciclaggio di recuperare gli investimenti necessari per allestire l'infrastruttura di raccolta.

59. Tuttavia, sul versante dell'offerta, le caratteristiche specifiche del mercato della raccolta e cernita dei rifiuti di imballaggi presso le abitazioni private rendono impossibile o non sufficientemente remunerativa la duplicazione delle infrastrutture di raccolta esistenti. La decisione di esenzione è quindi accompagnata da obblighi in base ai quali ARGEV non può impedire alle imprese di raccolta e di cernita di concludere contratti con i concorrenti del sistema ARA per l'uso delle loro infrastrutture.

Accordi di condivisione delle reti nel Regno Unito e in Germania [47]

[47] Caso COMP/C1/38.370 O2 UK Limited/T-Mobile UK Limited - "Accordo di condivisione delle reti nel Regno Unito", GU L 200 del 7.8.2003 e comunicato stampa IP/03/589 del 30.4.2003; caso COMP/C-1/38.369 T-Mobile Deutschland/O2 Germany - "Accordo di condivisione delle reti in Germania", comunicato stampa IP/03/1026 del 16.7.2003.

60. Il 30 aprile e il 16 luglio la Commissione ha adottato due decisioni di esenzione che stabiliscono il grado di cooperazione consentita fra i gestori di telefonia mobile tramite la condivisione delle reti. Nel febbraio 2002 T-Mobile e mmO2 hanno notificato due accordi aventi per oggetto la cooperazione fra le parti tramite la condivisione delle reti nella realizzazione delle loro reti di telecomunicazioni mobili di terza generazione ("3G") nel Regno Unito e in Germania.

61. In entrambi i casi è stato constatato che la condivisione dei siti fra i gestori di telefonia mobile non limita la concorrenza, in quanto la cooperazione si limita all'infrastruttura di base della rete e le parti mantengono il controllo indipendente delle loro reti principali. La condivisione dei siti è inoltre considerata vantaggiosa per ragioni ambientali e di sanità pubblica.

62. È emerso che il roaming nazionale fra i gestori di telefonia mobile limita la concorrenza al livello di ingrosso, con effetti potenzialmente dannosi sui mercati a valle al dettaglio. Tuttavia, il roaming nazionale consente ai gestori di offrire una copertura, una qualità e una velocità di trasmissione migliori per i loro servizi, nonché di ridurre i tempi di installazione e offerta dei servizi. Nelle due decisioni, la Commissione ha concesso un'esenzione per il roaming nazionale nelle aree rurali fino al 31 dicembre 2008, mentre il roaming nazionale nelle aree urbane dovrà essere gradualmente soppresso, secondo un calendario rigoroso, entro il 31 dicembre 2008.

Yamaha [48]

[48] Caso COMP/F-1/37.975.

63. Il 16 luglio la Commissione ha adottato una decisione [49] con la quale ha inflitto un'ammenda di 2,56 milioni di euro a Yamaha Corporation Japan, Yamaha Europa GmbH, Yamaha Musica Italia S.p.A, Yamaha Musique France SA e Yamaha Scandinavia AB per restrizioni degli scambi e fissazione dei prezzi di rivendita. Yamaha è il leader sul mercato europeo della maggior parte degli strumenti musicali.

[49] Decisione della Commissione del 16.7.2003; comunicato stampa IP/03/1028 del 16.7.2003.

64. Le controllate europee di Yamaha e i loro distributori autorizzati hanno attuato vari accordi e/o pratiche concordate destinate a restringere la concorrenza ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE in vari Stati membri e paesi del SEE (Germania, Italia, Francia, Austria, Belgio, Paesi Bassi, Danimarca e Islanda). Le clausole in questione, essenzialmente contenute nei contratti di distribuzione, consistevano in restrizioni territoriali (principalmente divieti di fornitura fra distributori all'interno della rete di distribuzione selettiva) e in limitazioni della facoltà dei distributori di fissare i prezzi di rivendita.

Riquadro 2: Concorrenza e diffusione televisiva di manifestazioni sportive internazionali di grande richiamo - Definire le norme di base: la decisione UEFA Champions League [50]

[50] Decisione di esenzione subordinata a condizioni/obblighi del 23.7.2003, nel caso COMP/C2/37.398; IP/03/1105 del 24.7.2003.

Un numero limitato di diritti sportivi - in particolare relativi al calcio - assieme ai film di cassetta in prima visione costituiscono il contenuto di trasmissione da cui dipende la capacità delle emittenti di attrarre spot pubblicitari e abbonati - le principali fonti di entrate per gli operatori di TV commerciali ad accesso libero e a pagamento. La proprietà esclusiva della maggioranza di tali diritti sul contenuto conferisce alla società televisiva che li detiene una posizione di mercato che rende molto difficile l'affermazione di nuovi servizi di trasmissione concorrenti.

I problemi di concorrenza sui mercati dei diritti sportivi sono spesso causati da accordi di vendita congiunta e contratti su base esclusiva di ampia portata e/o lunga durata. La promozione della concorrenza effettiva per i diritti televisivi sportivi verosimilmente rafforza la concorrenza sui mercati della diffusione televisiva e offre agli spettatori l'accesso a servizi televisivi di qualità, innovativi e diversificati a prezzi ragionevoli. La Commissione cerca quindi di assicurare che i diritti televisivi siano regolarmente offerti sul mercato secondo modalità che garantiscano ai potenziali candidati la possibilità reale di aggiudicarsi i diritti.

È probabile che lo sviluppo dei nuovi mercati di Internet e delle telecomunicazioni mobili si affianchi a quello dei mercati della TV a pagamento, in quanto il contenuto sportivo sarà uno dei principali motori di sviluppo di questi nuovi servizi. Tuttavia, i titolari dei diritti attualmente tendono ad impedire lo sfruttamento dei nuovi diritti mediatici perché temono la cannibalizzazione del valore dei diritti televisivi. La Commissione non può accettare accordi restrittivi che abbiano l'effetto di impedire lo sfruttamento di tali diritti.

La decisione della Commissione del 23 luglio nel caso UEFA Champions League è un esempio del modo in cui ottenere un accordo di vendita congiunta di diritti mediatici esclusivi che crei vantaggi per i consumatori ed eviti restrizioni non necessarie della concorrenza in termini di limitazione dell'offerta e della concorrenza sui prezzi.

Gli accordi di vendita congiunta della UEFA esistenti prima dell'intervento della Commissione illustrano queste considerazioni. L'UEFA vendeva tutti i diritti televisivi in un unico pacchetto su base esclusiva ad una sola emittente per Stato membro per una durata di 4 anni. Molti diritti rimanevano inutilizzati, in quanto in genere venivano trasmesse in diretta soltanto una o due partite su un massimo di 16. Non venivano sfruttati diritti sui nuovi media e i club di calcio non potevano utilizzare individualmente alcun diritto mediatico.

Questa situazione ostacolava la concorrenza sul mercato dell'acquisizione dei diritti di trasmissione televisivi degli incontri di calcio regolari (rispetto a quelli periodici) - un mercato del quale la UEFA Champions League detiene in media circa il 20% a livello di Unione europea.

La Commissione riconosce tuttavia che un accordo di vendita congiunta può migliorare la produzione e la distribuzione a vantaggio dei club di calcio, delle emittenti e degli spettatori. Un accordo di vendita congiunta crea un unico punto di vendita per l'acquisto di un prodotto mediatico di marca distinto e può determinate una notevole riduzione dei costi delle operazioni. Ovviamente, un accordo di vendita congiunta non deve contenere restrizioni della concorrenza che non siano indispensabili per ottenere tali incrementi di efficienza e vantaggi per i consumatori.

La Commissione ritiene di aver raggiunto questo obiettivo con i nuovi accordi di vendita congiunta notificati dalla UEFA nel 2002, in seguito a intensi negoziati. Gli accordi assicurano che tutti i diritti mediatici siano venduti mediante gara aperta in 14 pacchetti distinti per un periodo massimo di 3 anni. Inoltre, la UEFA perderà il diritto esclusivo di vendere i diritti televisivi che non siano stati venduti entro una determinata data limite. Sia la UEFA che i singoli club sfrutteranno parallelamente alcuni diritti di trasmissione in diretta, diritti di trasmissione differita, diritti di utilizzare il contenuto degli archivi, nonché nuovi diritti mediatici, fornendo in tal modo un'offerta migliore e più diversificata. Oltre al fatto che la UEFA offrirà una vasta scelta di prodotti distinti, i club di calcio sono ora in grado di creare prodotti di marca totalmente nuovi, dando risalto alle azioni dei singoli club nella Champions League sui rispettivi siti web, servizi di telecomunicazioni mobili, DVD, eccetera.

L'intervento della Commissione ha determinato una proficua apertura del mercato. Il numero di emittenti in grado di trasmettere gli incontri di Champions League raddoppierà rispetto al passato. Il nuovo sistema crea nuova concorrenza sui mercati dei media, nei quali le emittenti televisive e gli operatori di nuovi media offriranno una maggiore scelta ai consumatori.

Conformemente ai principi stabiliti nel caso UEFA Champions League, la Commissione sta anche esaminando la vendita congiunta di diritti calcistici da parte di alcune federazioni nazionali, dove però le posizioni di mercato sono di conseguenza più forti e il rischio di esclusione dal mercato molto più elevato. La Commissione presterà particolare attenzione alla valutazione di questi aspetti.

Philips/Sony [51]

[51] Casi COMP/C-3/37.228 Ingman Disc + VDC/Philips e Sony, COMP/C-3/37.561 Pollydisc/Philips e Sony, COMP/C-3/37.707 Broadcrest e a./Philips e Sony e COMP/C-3/38.787 Philips e Sony: notificazione dell'accordo tipo di licenza.

65. Il 25 luglio la Commissione ha autorizzato, mediante lettera amministrativa, gli accordi bilaterali notificati da Philips e Sony che istituiscono un programma comune di licenze per i CD a livello mondiale e la versione 2003 di un accordo tipo di licenza che viene offerto da Philips ai terzi interessati e copre i brevetti di Philips e Sony, nonché i brevetti relativi a invenzioni comuni delle due imprese nel settore della tecnologia dei CD.

66. La Commissione ha concluso che gli accordi che istituiscono il programma comune di licenze per i CD rientrano nel campo di applicazione del regolamento di esenzione per categoria relativo ad alcune categorie di accordi di trasferimento di tecnologia. Sebbene gli accordi fra membri di un pool di brevetti siano di norma esclusi dal campo di applicazione di detto regolamento, l'articolo 5, paragrafo 2, contempla i pool di brevetti conclusi fra due sole parti senza restrizioni territoriali all'interno del SEE.

67. Si è altresì constatato che la versione 2003 dell'accordo tipo di licenza non restringe la concorrenza in modo significativo ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE, in particolare perché in base a questa versione sono concessi in licenza soltanto brevetti fondamentali. I licenziatari possono inoltre scegliere di ottenere la licenza comune oppure licenze individuali da Philips o Sony e di utilizzarle sia nell'ambito delle caratteristiche standard che al di fuori di esso. La clausola di retrocessione si applica solo ai brevetti fondamentali per il tipo o i tipi di CD scelti da ciascun licenziatario.

REIMS II [52]

[52] Caso COMP/C-1/38.170, GU L 56 del 24.2.2004, pag. 76.

68. Il 23 ottobre la Commissione ha adottato una decisione che concede una proroga di cinque anni dell'esenzione per l'accordo REIMS II [53]. L'accordo riguarda la remunerazione, designata con l'espressione "spese terminali", che le parti si versano reciprocamente per il recapito della posta transfrontaliera, cioè la posta spedita da un paese a un altro. L'accordo REIMS II è stato sottoscritto attualmente da diciassette operatori postali pubblici (OPP), compresi quelli di tutti gli Stati membri ad eccezione dei Paesi Bassi e gli OPP di Norvegia, Islanda e Svizzera.

[53] Comunicato stampa /03/1438 del 23.10.2003.

69. L'accordo, per il quale la Commissione ha già concesso un'esenzione nel 1999, giunta a scadenza il 31 dicembre 2001, è stato rinotificato dalle parti il 18 giugno 2001, con richiesta di rinnovo dell'esenzione precedente. Si è constatato che l'accordo restringeva la concorrenza ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1, a causa delle limitazioni che esso impone alla libertà delle parti di stabilire spese terminali diverse da quelle fissate nell'accordo.

70. Tuttavia, considerati i vantaggi già individuati nella decisione di esenzione del 1999, in particolare la migliore qualità del servizio di recapito della posta transfrontaliera, la Commissione ha deciso di concedere una proroga dell'esenzione dell'accordo per un periodo di cinque anni, subordinatamente a nuove severe condizioni riguardanti, da un lato, l'acceso non discriminatorio degli operatori postali privati alle condizioni di recapito previste dall'accordo REIMS II e, dall'altro, l'offerta di tariffe ridotte alternative alle spese terminali.

2. Articoli 82 e 86

2.1. Articolo 82

Deutsche Telekom [54]

[54] Caso COMP/C-1/37.451, 37.578, 37.579, GU L 263 del 14.10.2003, pag. 9.

71. Il 21 maggio la Commissione ha adottato una decisione a norma dell'articolo 82 relativa alla politica tariffaria di Deutsche Telekom (DT) per la fornitura dell'accesso locale alla rete di telefonia fissa e ha inflitto all'impresa un'ammenda di 12,6 milioni di euro [55]. Nella sua decisione, la Commissione ha constatato che DT praticava una compressione dei margini applicando ai nuovi operatori tariffe per l'accesso all'ingrosso all'anello locale che erano più elevate o eccessivamente prossime a quelle addebitate agli abbonati per l'accesso al dettaglio. Ciò scoraggiava le nuove imprese dall'entrare nel mercato e riduceva la scelta dei fornitori di servizi di telecomunicazioni, nonché la concorrenza a livello di prezzi per i consumatori finali. L'intervento della Commissione è stato determinato da denunce presentate nel 1999 da 15 nuovi operatori sul mercato tedesco delle telecomunicazioni su rete fissa.

[55] Comunicato stampa /03/717 del 21.5.2003.

72. La Commissione ha individuato una compressione dei margini abusiva, in quanto lo scarto tra le tariffe di DT al dettaglio e all'ingrosso era negativo o appena positivo, ma comunque insufficiente a coprire il costo specifico di fornitura dei servizi al dettaglio di DT. A causa dello sviluppo insufficiente, sin dall'inizio della disaggregazione dell'anello locale in Germania e ancora alla data della decisione, i nuovi operatori non hanno avuto margini per competere con DT nell'offrire l'accesso alla rete fissa ai consumatori finali.

73. La Commissione ha anche rilevato che DT avrebbe potuto evitare la compressione dei margini, segnatamente aumentando il canone di abbonamento al dettaglio per le connessioni analogiche, ISDN e ADSL nell'ambito del regime tedesco di applicazione dei massimali tariffari. Nel quadro del regime iniziale, fra il 1998 e il 2001, DT avrebbe potuto evitare la compressione dei margini ristrutturando il suo piano tariffario a livello di dettaglio. Gli aumenti delle tariffe di accesso avrebbero potuto essere compensati da una riduzione delle tariffe di chiamata. A partire dal 2002, DT avrebbe almeno potuto ridurre la compressione dei margini aumentando le sue tariffe di accesso ADSL. La compressione dei margini non è quindi stata imposta a DT da decisioni dell'autorità tedesca di regolamentazione delle telecomunicazioni.

Wanadoo Interactive [56]

[56] Caso COMP/C-1/38.233.

74. Il 16 luglio la Commissione ha adottato una decisione a norma dell'articolo 82 riguardante la politica tariffaria di Wanadoo per i servizi ADSL [57]. Essa ha accertato che Wanadoo, all'epoca una controllata al 72% di France Télécom, aveva praticato prezzi predatori dal marzo 2001 all'ottobre 2002 e ha quindi inflitto all'impresa un'ammenda di 10,35 milioni di euro.

[57] Comunicato stampa IP/03/1025 del 16.7.2003.

75. L'ADSL è la principale tecnologia disponibile in Francia per la fornitura di accesso ad Internet ad alta velocità a clienti residenziali e a piccole aziende/professionisti (SOHO). L'ADSL permette di fornire servizi a banda larga sulle linee telefoniche convenzionali. Durante il periodo considerato nella decisione, quasi tutte le linee ADSL in Francia erano gestite dall'operatore storico France Télécom. I primi servizi a banda larga sono stati commercializzati nel 1998, ma soltanto verso la fine del 1999 il mercato ha cominciato a decollare su una scala e a un ritmo significativi. Poiché la commercializzazione dei servizi ADSL di Wanadoo su larga scala è cominciata solo nel marzo 2001, la Commissione ha ritenuto che l'abuso abbia avuto inizio in tale data.

76. La Commissione ha constatato che, dalla fine del 1999 all'ottobre 2002, Wanadoo ha commercializzato i suoi servizi ADSL a prezzi inferiori ai costi medi totali. I prezzi praticati da Wanadoo sono stati ben al di sotto dei costi medi variabili fino all'agosto 2001. Nel periodo successivo sono stati pressoché equivalenti ai costi medi variabili, ma notevolmente inferiori ai costi medi totali. In conseguenza di questa pratica Wanadoo ha subito perdite considerevoli sino alla fine del 2002. Il recupero delle perdite iniziali in un determinato lasso di tempo era un'ipotesi verosimile, sebbene la strategia predatoria di Wanadoo possa essere stata adottata per una ragione diversa. Da documenti reperiti nel corso di un accertamento effettuato presso gli uffici di Wanadoo, la Commissione ha anche concluso che l'impresa aveva intenzione di esercitare un diritto di prelazione sul mercato strategico dell'accesso a Internet ad alta velocità [58].

[58] Wanadoo ha presentato ricorso contro questa decisione al Tribunale di primo grado: causa T-340/03.

Riquadro 3: Prezzi abusivi nel settore delle telecomunicazioni

Durante la prima metà dell'anno, la Commissione ha adottato due decisioni formali di divieto a norma dell'articolo 82 del trattato CE, relative all'applicazione di prezzi abusivi volti ad escludere i concorrenti per la fornitura di servizi di telecomunicazioni. Si tratta delle prime decisioni di questo tipo in seguito alla piena liberalizzazione del settore nel 1998, e addirittura dal 1982, quando British Telecommunications, che operava ancora nel quadro di un monopolio nazionale, era stata sanzionata per aver abusato della sua posizione dominante limitando l'uso degli impianti telex e telefonici [59].

[59] GU L 360 del 21.12.1982.

Queste due decisioni sono particolarmente significative, perché riguardano un settore economico soggetto a regolamentazione ex ante, nell'ambito della quale gli Stati membri svolgono un ruolo determinante attraverso la prassi decisionale delle autorità nazionali di regolamentazione. Tale quadro normativo è stato oggetto di una riforma nel 2002, consistita nell'adozione delle nuove direttive dell'Unione europea sulle comunicazioni elettroniche, e si sta orientando verso nozioni basate sul diritto della concorrenza.

La Commissione continuerà ad intervenire con vigore contro le pratiche abusive in materia di prezzi, anche nelle situazioni in cui i prezzi in esame sono soggetti a normative settoriali. Le due decisioni precisano le condizioni per lo svolgimento dei test necessari. I prezzi predatori richiedono un confronto diretto fra i prezzi e i relativi costi di base e determinano un obbligo ad aumentare i prezzi al di sopra dei livelli abusivi. Il test della compressione dei margini comincia con un confronto fra i prezzi all'ingrosso e al dettaglio. Soltanto se i prezzi al dettaglio sono superiori ai prezzi all'ingrosso, si valutano anche i relativi costi di base a valle. Entrambi i test assumono un importante valore di precedente per i futuri casi di prezzi abusivi nelle industrie di rete, non solo per la Commissione e le autorità nazionali di regolamentazione, ma anche per le autorità nazionali garanti della concorrenza.

IMS Health [60]

[60] Caso COMP/D-3/38.044.

77. Nel settore dei servizi di informazione, la Commissione ha deciso di revocare una decisione adottata nel 2001 [61]. relativa a misure provvisorie. All'epoca la Commissione aveva ingiunto a IMS Health, il leader mondiale nella raccolta di dati sulle vendite e le prescrizioni di prodotti farmaceutici, mediante misure provvisorie, di cedere la licenza d'uso della "struttura a 1860 aree" [62] a tutti i suoi concorrenti allora presenti sul mercato dei servizi di raccolta di dati sulle vendite regionali del settore farmaceutico in Germania, contro il versamento di royalties appropriate. L'esecuzione della decisione è stata sospesa dal presidente del Tribunale di primo grado [63]. Con una sentenza del 17 settembre 2002, un tribunale tedesco [64] ha permesso a NDC Health, il principale concorrente di IMS sul mercato tedesco, di commercializzare una struttura che soddisfa le esigenze dei clienti. Pur riconoscendo che la struttura a 1860 aree di IMS Health è protetta da un diritto d'autore nazionale, il tribunale ha ritenuto che non si potesse impedire a terzi di elaborare un'altra struttura basata su suddivisioni amministrative e postali, anche nel caso in cui la struttura risultante dovesse avere un numero di segmenti analogo a quello della struttura a 1860 aree e potesse essere considerata derivata da tale struttura. Pertanto, potevano essere elaborate altre strutture molto simili a quella a 1860 aree per la raccolta di dati sulle vendite di prodotti farmaceutici e tali strutture potevano essere legittimamente utilizzate per produrre e commercializzare relazioni sulle vendite di tali prodotti. Nel contempo, NDC ha rafforzato la sua posizione di mercato e un altro concorrente, che avrebbe dovuto beneficiare delle misure provvisorie adottate dalla Commissione, si è inoltre ritirato dal mercato.

[61] Caso COMP/D-3/38.044 NDC Health/IMS Health, decisione del 3.7.2001, GU L 59 del 28.2.2002.

[62] La «struttura a 1860 aree» di IMS suddivide la Germania in 1860 zone di vendita o «caselle».

[63] Ordinanza del 26.10.2001 nella causa T-184/01R e ordinanza dell'11.4.2002 nella causa C-481/01P(R); il presidente della Corte di giustizia ha respinto il ricorso di NDC contro l'ordinanza del Presidente del Tribunale di primo grado.

[64] Sentenza della Corte d'appello regionale di Francoforte (Frankfurter Oberlandesgericht) del 17.9.2002 nella causa 11 U 67/2000.

78. Considerato il cambiamento significativo di circostanze, non sussisteva più una situazione di emergenza che richiedesse l'intervento della Commissione, la quale ha quindi deciso di revocare la sua decisione del 2001.

79. Alcuni procedimenti nazionali e una domanda di pronuncia pregiudiziale sottoposta alla Corte di giustizia sono in attesa di giudizio. In quest'ultimo procedimento, l'avvocato generale Tizzano ha presentato le sue conclusioni il 2 ottobre [65]. Egli ritiene che il rifiuto di rilasciare una licenza per l'uso di un bene immateriale protetto da diritto d'autore (in questo caso la "struttura a 1860 aree") comporti un abuso di posizione dominante qualora non sussistano obiettive giustificazioni per tale rifiuto e l'uso del bene immateriale sia indispensabile per operare su un mercato derivato, con la conseguenza che il titolare del diritto finirebbe con l'eliminare qualsiasi concorrenza su detto mercato. La condizione è tuttavia che l'impresa che chiede la licenza intenda offrire beni o servizi con caratteristiche diverse, che rispondano a particolari esigenze dei consumatori che non sono soddisfatte dai beni o servizi esistenti.

[65] Conclusioni dell'avvocato generale Tizzano del 2.10.2003 nella causa C-418/01 IMS Health GmbH & Co.KG/NDC Health GmbH &Co.KG

GVG/FS [66]

[66] Caso COMP/D-1/37.685.

80. Il 28 agosto la Commissione ha adottato una decisione a norma dell'articolo 82 contro Ferrovie dello Stato SpA (FS), l'azienda ferroviaria nazionale italiana, per aver abusato della sua posizione dominante sul mercato ferroviario italiano. La Commissione ha constatato che FS aveva impedito all'impresa ferroviaria privata tedesca Georg Verkehrsorganisation GmbH (GVG) di fornire un servizio internazionale di trasporto passeggeri da Basilea a Milano.

81. Dal 1995 GVG chiedeva a FS di costituire un'associazione internazionale [67], di fornire informazioni in merito a disponibilità e costi di accesso all'infrastruttura e di fornire il servizio di trazione, ossia un locomotore e un macchinista. GVG intendeva trasportare i passeggeri provenienti da diverse città tedesche, facendoli confluire a Basilea. Ha quindi proposto un collegamento ferroviario non-stop ("Sprinter"), in funzione due volte giorno da Basilea a Milano via Domodossola. Il servizio sarebbe in concorrenza, in particolare, con Cisalpino, un'impresa comune fra FS e Schweizerische Bundesbahnen (SBB), che assicura un collegamento giornaliero Basilea-Milano.

[67] Direttiva 91/440/CEE, che richiede la costituzione di una "associazione internazionale" comprendente almeno due imprese ferroviarie stabilite in Stati membri diversi per la prestazione di servizi internazionali di trasporto passeggeri o merci, GU L 237 del 24.8.1991.

82. In quanto impresa verticalmente integrata, FS gode di un monopolio legale per la gestione dell'infrastruttura ferroviaria italiana. Inoltre, in qualità di gestore dell'infrastruttura e organo preposto alla ripartizione, FS ha assunto le funzioni di regolamentazione dello Stato. È responsabile della costruzione e manutenzione dell'infrastruttura ferroviaria italiana e dell'assegnazione delle linee alle imprese ferroviarie in Italia contro il pagamento di un canone. Spetta inoltre a FS, come gestore dell'infrastruttura, rilasciare i certificati di sicurezza alle imprese ferroviarie.

83. FS è l'operatore dominante sul mercato dell'accesso alla rete ferroviaria nazionale, che è considerata un'infrastruttura essenziale. Per quanto riguarda la trazione, la Commissione ha concluso, sulla base di un'indagine approfondita, che FS detiene una posizione dominante anche su questo mercato. Per il momento, nessun'altra impresa ferroviaria italiana è in grado di fornire a GVG il servizio di trazione richiesto [68]. FS è l'operatore dominante anche sul mercato a valle, in quanto è l'unica impresa a fornire servizi ferroviari di trasporto passeggeri sul segmento italiano della tratta Basilea-Milano. A parte i servizi di Cisalpino, FS fornisce vari servizi giornalieri di trasporto passeggeri fra Basilea e Milano in cooperazione con SBB. L'accesso ai mercati a valle è inoltre limitato alle associazioni internazionali. La Commissione ha concluso che FS è la sola impresa in grado di costituire un'associazione internazionale con GVG.

[68] Alla luce dell'indagine di mercato, la Commissione ha anche concluso, per vari motivi, che GVG non era in grado di fornire essa stessa il servizio di trazione sul mercato italiano.

84. Nella sua decisione, la Commissione ha constatato che FS ha commesso tre abusi di posizione dominante, in violazione dell'articolo 82. In primo luogo, rifiutando di dare efficacemente seguito alle richieste di GVG per l'accesso all'infrastruttura ferroviaria, ha impedito a GVG di accedere alla rete ferroviaria, che è considerata un'infrastruttura essenziale. In secondo luogo, poiché non ha risposto alla richieste di GVG per la trazione, di fatto ha anche rifiutato di fornire a GVG la trazione per questo particolare servizio. Ciò costituisce un abuso di posizione dominante, in quanto il rifiuto di FS ha determinato l'eliminazione di un concorrente potenziale e non era obiettivamente giustificato. Infine, FS non ha fornito alcuna giustificazione obiettiva per aver rifiutato di avviare negoziati con GVG al fine di costituire un'associazione internazionale. In tal modo, FS ha impedito l'ingresso di GVG sul mercato a valle dei servizi ferroviari di trasporto passeggeri in l'Italia.

85. Nell'intento di giungere a una composizione, FS ha assunto importanti impegni. In particolare, si è impegnata a concludere accordi di associazione internazionale con altre imprese ferroviarie che possiedano la necessaria licenza e propongano progetti ragionevoli per un servizio ferroviario internazionale. Essa si è altresì impegnata, per un periodo di cinque anni, a fornire i servizi di trazione ad altre imprese ferroviarie che intendano offrire servizi transfrontalieri di trasporto passeggeri. Su queste basi, FS ha concluso un accordo con GVG. Si è inoltre impegnata a fornire a GVG le linee idonee non appena SBB metterà a disposizione linee corrispondenti sulla rete svizzera. Pur ritenendo opportuno adottare comunque una decisione formale, allo stato attuale della liberalizzazione del settore ferroviario, la Commissione si è astenuta dall'infliggere un'ammenda considerata la novità del caso.

2.2. Articolo 86

Nel corso dell'anno in questione non sono state adottate decisioni formali a norma dell'articolo 86.

C - Sviluppi della politica di concorrenza a livello settoriale

1. Energia

86. Il 2003 è stato caratterizzato da progressi significativi nel processo di liberalizzazione del settore dell'energia (elettricità e gas). Il principale risultato è stata l'adozione il 26 giugno del pacchetto legislativo volto ad assicurare che tutti i consumatori europei di energia elettrica e gas possano scegliere il proprio fornitore al più tardi entro il 1° luglio 2007. Queste misure legislative sono state accompagnate dall'assidua attività della Commissione nell'ambito dei casi di concorrenza. D'altro canto, le discussioni in seno al Consiglio e al Parlamento europeo riguardo alla sicurezza di approvvigionamento nel settore del gas hanno prodotto un accordo programmatico in data 15 dicembre.

87. Il pacchetto legislativo comprende i seguenti elementi riguardanti la piena liberalizzazione dei settori europei del gas e dell'energia elettrica. Il Consiglio e il Parlamento hanno adottato (1) la direttiva 2003/54/CE relativa a norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE [69] (direttiva "Elettricità"), (2) la direttiva 2003/55/CE relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 98/30/CE [70](direttiva "Gas") e (3) il regolamento (CE) n. 1228/2003 relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica [71] (regolamento "Elettricità"). Le direttive "Gas" ed "Elettricità" sostituiscono versioni precedenti che richiedevano la graduale apertura del mercato.

[69] GU L 176 del 15.7.2003, pag. 37.

[70] GU L 176 del 15.7.2003, pag. 57.

[71] GU L 176 del 15.7..2003, pag. 1.

88. Le nuove direttive "Gas" ed "Elettricità" prescrivono l'apertura del mercato per tutti i clienti non civili a partire dal 1° luglio 2004 e per tutti i clienti civili entro il 1° luglio 2007. Esse prevedono l'introduzione di un sistema regolamentato di accesso dei terzi alle reti di trasmissione e distribuzione e agli impianti GNL (gas naturale liquefatto). Soltanto per l'accesso allo stoccaggio gli Stati membri possono ancora scegliere tra l'accesso regolamentato e l'accesso negoziato. Le direttive prevedono inoltre l'istituzione di autorità di regolamentazione, che avranno quantomeno il compito di stabilire o approvare, prima che le stesse direttive entrino in vigore, le metodologie di calcolo delle tariffe di accesso. Per ulteriori informazioni e orientamenti si rimanda alle comunicazioni interpretative pubblicate dai servizi della Commissione.

89. Il regolamento "Elettricità" promuove regole eque per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica, rafforzando così la concorrenza sul mercato interno dell'energia elettrica. A tal fine, istituisce un meccanismo di compensazione a favore dei gestori del sistema di trasmissione per i costi sostenuti per effetto del vettoriamento sulle loro reti di flussi transfrontalieri di energia elettrica; definisce principi armonizzati in materia di oneri di trasmissione transfrontaliera, in particolare tariffe non discriminatorie, trasparenti e non calcolate in funzione della distanza; stabilisce norme volte ad offrire al mercato la massima capacità di trasmissione possibile e definisce i principi di gestione della congestione.

90. Uno degli aspetti più controversi della direttiva "Gas" e del regolamento "Elettricità" è costituito dalle deroghe alle norme relative al sistema di accesso dei terzi di cui possono beneficiare importanti nuove infrastrutture (interconnector o impianti GNL). Queste disposizioni mirano a garantire l'equilibrio fra gli incentivi a creare nuove infrastrutture e la realizzazione del mercato comune. È ovvio che tali deroghe possono essere concesse solo se sono soddisfatte tutte le condizioni stabilite nella direttiva e nel regolamento. La condizione più importante per ottenere un'esenzione dall'obbligo di concedere l'accesso ai terzi è che il livello del rischio connesso all'investimento sia tale che l'investimento non verrebbe effettuato senza la concessione di una deroga. Un'altra importante condizione è che gli investimenti devono rafforzare la concorrenza sul versante dell'offerta. Al tempo stesso, l'esenzione non deve andare a detrimento della concorrenza o dell'efficace funzionamento del mercato interno (del gas o dell'energia elettrica), o dell'efficace funzionamento del sistema regolamentato, al quale ci si può attendere che l'infrastruttura offra incentivi al fine di prevenire l'accaparramento della capacità inutilizzata e, se possibile, si dovrebbero applicare meccanismi "use it or lose it". Analogamente, sarà più semplice dimostrare che l'esenzione soddisfa le condizioni di concorrenza se il promotore del progetto è in grado di dimostrare di avere offerto l'accesso ai terzi nella fase di progettazione dell'infrastruttura in questione, per esempio tramite una procedura "open season". In termini più generali, consegue dalla giustificazione della disposizione che tutte le esenzioni devono avere portata e durata limitate al minimo indispensabile [72].

[72] Per ulteriori particolari si rimanda alla comunicazione relativa alle direttive 2003/54 e 2003/55 e al regolamento n. 1228/03, elaborata dalla DG Energia e trasporti.

91. Nel dicembre 2003 la Commissione ha anche adottato una proposta di regolamento relativo alle condizioni di accesso alle reti di trasporto del gas [73]. Il progetto di regolamento mira a garantire la parità di condizioni in tutta l'Unione europea per quanto riguarda i criteri fondamentali di accesso dei terzi e a migliorare l'osservanza degli orientamenti adottati nell'ambito del forum di Madrid da parte di tutti gli operatori di sistemi di trasporto. Il regolamento proposto definisce i principi fondamentali riguardanti gli oneri da applicare per l'accesso alle reti, gli obblighi di trasparenza, un numero minimo comune di servizi per l'accesso di terzi, l'assegnazione della capacità e la gestione della congestione, le regole e gli oneri di bilanciamento, nonché lo scambio di diritti di capacità. Prevede norme minime per l'accesso alle reti di trasporto del gas, pur permettendo agli Stati membri di introdurre o mantenere misure più dettagliate.

[73] COM(2003)741, Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle condizioni di accesso alle reti di trasporto del gas.

92. Importanti progressi ai fini della liberalizzazione sono cominciati anche ai forum di Madrid e Firenze, nell'ambito dei quali la Commissione, le autorità nazionali di regolamentazione e gli operatori del settore si riuniscono un paio di volte all'anno per discutere il processo di liberalizzazione. Nel settembre 2003 il forum di Madrid, che si occupa del gas, ha adottato nuovi orientamenti per buone pratiche, al fine di migliorare le condizioni del sistema di accesso dei terzi ai gasdotti europei. I principali risultati conseguiti sono il rafforzamento della trasparenza e migliori sistemi di gestione della congestione.

93. Anche la sicurezza di approvvigionamento è stata in cima all'ordine del giorno nel 2003. Il settore dell'elettricità si è confrontato con diverse interruzioni di energia elettrica, che sono state almeno in parte attribuite ad investimenti insufficienti nella rete. In risposta a queste carenze, la Commissione ha proposto una direttiva sulla sicurezza di approvvigionamento nel settore dell'energia elettrica. Per il settore del gas la Commissione ha già proposto una direttiva nel settembre 2002, in merito alla quale è stato raggiunto un accordo programmatico, come indicato in precedenza.

94. Come negli anni precedenti, il processo di liberalizzazione è stato accompagnato da diversi casi di concorrenza nel settore del