COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - Politica comunitaria nel settore dell'aviazione con i paesi vicini

1. Introduzione

1. Nella sua comunicazione: "Europa ampliata - Prossimità: un nuovo contesto per le relazioni con i nostri vicini orientali e meridionali" [1] la Commissione ha sostenuto che "Accentuando l'interdipendenza politica ed economica si contribuirebbe a promuovere stabilità, sicurezza e sviluppo sostenibile all'interno e al di fuori dell'UE. (...) l'UE dovrebbe adoperarsi per creare una zona di prosperità e di buon vicinato (...) con la quale intratterrebbe relazioni pacifiche e una stretta collaborazione".

[1] COM(2003) 104 dell'11.3.2003.

2. È ovvio che i trasporti in generale e i trasporti aerei in particolare sono un fattore decisivo per promuovere una cooperazione produttiva tra i paesi. Una politica dei trasporti aerei nei confronti di tutti i paesi vicini alla Comunità costituisce pertanto un importante obiettivo politico.

3. Tuttavia, considerata la diversità dei paesi vicini alla Comunità allargata non sarebbe prudente imporre un approccio basato su un modello di negoziati uguale per tutti, né sarebbe efficiente cercare di concludere accordi globali con tutti i paesi contemporaneamente. Perciò la presente comunicazione propone un approccio coerente e insieme flessibile: negoziati basati sul modello del mercato unico dell'aviazione con tutti i paesi con cui la Comunità ha già stabilito relazioni di cooperazione paneuropea nel settore dell'aviazione e negoziati basati sugli accordi euromediterranei nel settore dell'aviazione con i partner del Mediterraneo partecipanti al processo di Barcellona, cominciando con il Marocco, il Libano e la Giordania. Il capitolo finale di questa comunicazione enumera succintamente le proposte operative che scaturiscono da questa impostazione.

4. La presente comunicazione prende le mosse dai recenti sviluppi che hanno interessato il ruolo della Comunità nei rapporti coi paesi terzi nel campo del trasporto aereo. Tali sviluppi permettono l'instaurazione di relazioni più strette nel settore del trasporto aereo con i paesi vicini della Comunità allargata. In effetti, parallelamente ai negoziati con gli Stati Uniti d'America e ai negoziati volti a rendere conformi col trattato CE gli accordi bilaterali di trasporto aereo stipulati dagli Stati membri, la Commissione intende negoziare con i suoi partner principali accordi comunitari globali nel settore dell'aviazione. La presente comunicazione è un primo passo in questa direzione: saranno adottate altre misure che comprenderanno anche proposte di mandato negoziale con paesi dell'Estremo Oriente e del Pacifico meridionale (Australia, Nuova Zelanda, Singapore, Giappone, Cina).

2. Verso negoziati nel settore dell'aviazione con tutti i vicini alla Comunità allargata

2.1. Recenti progressi e necessità di una risposta coerente

5. A seguito delle sentenze della Corte di giustizia [2] che riconoscono l'esclusiva competenza comunitaria su aspetti importanti del trasporto aereo esterno, la Commissione ha comunicato che intende presentare proposte di ulteriori mandati per avviare negoziati con determinati paesi terzi su varie questioni attinenti il trasporto aereo.

[2] Sentenze della Corte di giustizia del 5 novembre 2002, ("Cieli aperti") nn. C-466/98 Commissione contro il Regno Unito, C-467/98 Commissione contro Danimarca, C-468/98 Commissione contro Svezia, C-469/98 Commissione contro Finlandia, C-471/98 Commissione contro Belgio, C-472/98 Commissione contro Lussemburgo, C-475/98 Commissione contro Austria, C-476/98 Commissione contro Germania. Cfr. anche la comunicazione della Commissione relativa alle conseguenze delle sentenze della Corte del 5 novembre 2002 (COM(2002) 649 del 19 novembre 2002) e la comunicazione della Commissione sulle relazioni tra la Comunità europea e i paesi terzi nel settore dei trasporti aerei (COM(2003) 94 del 26 febbraio 2003).

6. La Commissione considera evidente, per ragioni economiche e politiche, che la Comunità definisca in via prioritaria una politica coerente del trasporto aereo nei confronti dei paesi vicini della Comunità allargata.

7. Da un punto di vista politico quest'area comprende i futuri membri e/o partecipanti al processo di stabilizzazione e di associazione, partner nella cooperazione paneuropea nel settore dell'aviazione e partner del Mediterraneo partecipanti al processo di Barcellona firmatari con la Comunità di un accordo euromediterraneo di associazione [3]. Questi paesi intrattengono rapporti di stretta cooperazione con l'Unione europea nell'ambito di accordi bilaterali e, alcuni di essi, attraverso la loro partecipazione alle organizzazioni di aviazione europee. Inoltre, l'Unione europea accoglie numerosi gruppi di immigrati originari di questi paesi: ciò giustifica la creazione di reti di trasporto aereo più efficienti e competitive in condizioni che garantiscano la sicurezza in tutti i suoi aspetti (safety e security).

[3] A parte Malta e Cipro, il c.d. processo di Barcellona comprende Marocco, Algeria, Tunisia, Egitto, l'Autorità per la Palestina, Israele, Giordania, Libano, Siria e Turchia. Da quando ha partecipato - nell'aprile 1999 - alla conferenza di Stoccarda, in qualità di invitato speciale della Presidenza dell'Unione europea, la Libia partecipa in qualità di osservatore a alcune riunioni del processo di Barcellona.

8. Da un punto di vista economico la maggior parte dei vicini della Comunità allargata sono suoi importanti partner commerciali. Per essi, la Comunità è il principale partner commerciale e il riferimento principale della loro politica economica. Considerato che l'impatto dei trasporti aerei sull'economia generale è sempre aumentato (l'impatto economico complessivo dei trasporti aerei sulla produzione lorda mondiale è stimato pari ad almeno 850 miliardi di euro [4]) si può affermare con sicurezza che il miglioramento delle relazioni nel settore del trasporto aereo tra la Comunità allargata e i paesi vicini contribuirà anche alla reciproca crescita economica, in modo particolare attraverso i settori del turismo o del commercio di beni e servizi.

[4] Air Transport Action Group (ATAG) - Facts and Figures.

9. Tuttavia è evidente che la crescita economica basata sul trasporto aereo è compatibile con lo sviluppo sostenibile solo a determinate condizioni. A tal fine, la Commissione ha già manifestato preoccupazioni riguardo all'esenzione fiscale per il carburante per aeromobili ottenuta con accordi bilaterali di servizio aereo. Particolarmente rilevante al riguardo è la recente decisione del Consiglio [5], di sopprimere l'esenzione fiscale obbligatoria per i voli interni alla Comunità. I vettori comunitari operanti all'interno degli Stati membri che decidono di sfruttare la possibilità offerta dalla nuova direttiva subirebbero altrimenti la concorrenza sleale dei vettori dei paesi terzi che beneficiano dell'esenzione derivante dagli accordi sul trasporto aereo.

[5] Direttiva 2003/96/CE del Consiglio, del 27 ottobre 2003, che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell'elettricità

10. Occorre anche osservare che negli ultimi anni la Commissione ha riscontrato il crescente interesse a instaurare relazioni più strette in materia di trasporto aereo da parte dei paesi vicini che prima d'ora non avevano partecipato ad alcun negoziato con l'Unione europea. Dopo l'adozione, nel giugno 2003, del pacchetto di norme sulle relazioni esterne, questo interesse non potrà che aumentare.

11. Inoltre, e conformemente al mandato "orizzontale" della Commissione di rinegoziare gli accordi bilaterali conclusi dagli Stati membri per renderli conformi al trattato in conseguenza delle sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee del 5 novembre 2002, sono stati avviati contatti con i paesi vicini interessati: la maggior parte di essi ha manifestato interesse a trovare una risposta a questo problema giuridico grazie a un accordo con la Comunità.

12. Perciò, parallelamente ai negoziati necessari per conformare al trattato gli accordi bilaterali vigenti, la Commissione ritiene necessario un approccio più completo, in cui la Comunità negozierebbe un insieme di accordi nel settore del trasporto aereo tra la Comunità e i paesi già disponibili a farlo.

2.2. Ambito geografico

13. I partner previsti per un simile approccio sono innanzitutto i paesi già impegnati in una cooperazione paneuropea in materia di trasporto aereo e che condividono le stesse norme fondamentali in materia di aviazione come, ad esempio, la sicurezza tecnico-operativa (safety), la protezione contro atti ostili (security) o la gestione del traffico aereo, in quanto partecipanti alla commissione europea per l'aviazione civile (CEAC), o membri delle Autorità aeronautiche comuni (Joint Aviation Authorities - JAA) o di Eurocontrol. Oltre a questi vanno considerati i paesi vicini a sud e a sud-est della Comunità, la maggior parte dei quali partecipa al processo di Barcellona.

14. I partner potenziali di una politica estera dell'aviazione, proposta nella presente comunicazione sono: Marocco, Algeria, Tunisia, Egitto, l'Autorità per la Palestina, Israele, Giordania, Libano, Siria, Turchia, Bulgaria, Romania, Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, ex Repubblica iugoslava di Macedonia, Serbia e Montenegro, la Missione di amministrazione provvisoria della Nazioni Unite in Kosovo [6], Moldova, Ucraina e Bielorussia.

[6] Ai sensi della Risoluzione n. 1244 del 10 giugno 1999 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.

15. È tuttavia è evidente che, anzitutto, prima di concludere un accordo con la Comunità nel settore del trasporto aereo, tutti questi paesi dovranno dimostrare che rispettando i requisiti comunitari riguardo alla sicurezza, presupposto indispensabile che attualmente non tutti soddisfano.

16. Poiché la Libia non è ancora partner del processo di Barcellona, si ritiene prematuro prevedere un quadro di regole sul trasporto aereo tra la Comunità e la Libia.

17. Per l'Ucraina e la Moldova, la Commissione verificherà attentamente gli sviluppi legislativi, economici ed industriali nel settore dell'aviazione, nel corso della progressiva integrazione di questi paesi nelle strutture paneuropee del trasporto aereo in modo da presentare proposte al momento giusto. A tal fine, il sottocomitato competente nell'ambito dei rispettivi accordi di partenariato e di cooperazione con l'Ucraina e la Moldova costituirà la sede adeguata per formalizzare questo controllo.

18. Per quanto attiene la Bielorussia, l'attuale situazione politica non permette di includere questo paese nel presente esercizio.

3. Paesi per i quali resta valido il modello del "mercato unico dell'aviazione"

3.1. Esperienze tratte dai negoziati relativi alla CEAC

19. Il 3 ottobre 1996 il Consiglio autorizzò la Commissione ad avviare negoziati per concludere uno o più accordi sull'accesso ai mercati dei trasporti aerei tra la Comunità europea e la Repubblica di Bulgaria, la Repubblica di Estonia, la Repubblica di Ungheria, la Repubblica di Lettonia, la Repubblica di Lituania, la Repubblica di Polonia, la Romania, la Repubblica slovacca, la Repubblica di Slovenia e la Repubblica ceca. Successivamente il mandato è stato ampliato alla Repubblica di Cipro. Anche il Regno di Norvegia e la Repubblica d'Islanda hanno espresso il desiderio di partecipare ai negoziati per la creazione di quello che è stato poi chiamato lo Spazio aereo comune europeo (European Common Aviation Area - ECAA).

20. Sulla base di questo mandato, nel 2000 è stato raggiunto un progetto di accordo. Considerati gli aspetti istituzionali compresi nell'accordo, nell'ottobre 2000 la Commissione chiese un parere alla Corte di giustizia, ai sensi dell'articolo 300, n. 6 del trattato CE, parere che la Corte di giustizia espresse il 18 aprile 2002 [7]. Tuttavia, nel frattempo, il processo di allargamento ha subito un'accelerazione, rendendo pertanto obsoleto il mandato della Commissione in relazione ai dieci paesi firmatari del trattato di adesione.

[7] Parere 1/00 della Corte di giustizia delle Comunità europee del 18.4.2002. Nel parere la Corte ha dichiarato che il sistema di controllo giurisdizionale proposto dall'accordo era compatibile con il trattato CE.

21. Ciò nonostante, il modello di un "mercato unico dell'aviazione", caratteristica principale dello Spazio aereo comune europeo (ECAA), resta un'opzione valida per le relazioni con numerosi paesi. In effetti, la creazione di uno spazio aereo comune che potrebbe eventualmente comprendere oltre alla Comunità allargata, la Norvegia, l'Islanda e la Svizzera e Bulgaria, Romania e i paesi dei Balcani occidentali (Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, ex Repubblica iugoslava di Macedonia, Serbia e Montenegro, nonché la Missione di amministrazione provvisoria della Nazioni Unite in Kosovo (MINUK) [8]) potrebbe aumentare considerevolmente la massa critica del mercato dell'aviazione comunitario, accrescendone il peso politico ed economico, e creerebbe ulteriore certezza operativa, comprendendo relazioni con settori sensibili come la sicurezza tecnico-operativa (safety) (l'adesione alle JAA è condizione indispensabile per poter aderire all'ECAA) e la protezione contro atti ostili (security).

[8] Ai sensi della Risoluzione n. 1244 del 10 giugno 1999 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.

3.2. Bulgaria e Romania

22. La Commissione intende continuare le trattative con la Bulgaria e la Romania per realizzare il mandato ECAA, tenendo conto della data programmata per la loro adesione. La Commissione resta convinta del fatto che l'integrazione rapida di questi paesi in un mercato unico liberalizzato dell'aviazione comporterà benefici sia per i loro cittadini che per le loro economie.

3.3. I paesi dei Balcani occidentali

23. Il processo di stabilizzazione e di associazione (PSA), in cui si sostanzia la politica dell'Unione europea per le relazioni con i paesi dei Balcani occidentali, mira ad aiutare i paesi partecipanti a progredire verso il raggiungimento dei requisiti necessari alla loro adesione all'Unione europea. La comunicazione della Commissione "I Balcani occidentali e l'integrazione europea" [9] suggerisce modi e mezzi per intensificare il processo di stabilizzazione e di associazione sulla base dell'esperienza acquisita nel processo di allargamento; a sua volta, la comunicazione "Preparare la partecipazione dei paesi dei Balcani occidentali ai programmi e alle agenzie comunitari" [10] individua gli strumenti pratici per tale intensificazione. La Comunità è, senza ombra di dubbio, il partner commerciale più importante di ogni paese interessato dal processo. Infine la posizione geografica dei paesi dei Balcani occidentali rende ancora più opportuno definire una vera politica comunitaria nel settore del trasporto aereo per questi paesi.

[9] COM(2003) 285 del 21.5.2003.

[10] COM(2003) 748 del 3.12.2003.

24. La Commissione prevede perciò l'eventuale adesione di Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, ex Repubblica iugoslava di Macedonia, Serbia e Montenegro, nonché della Missione di amministrazione provvisoria delle Nazioni Unite in Kosovo (MINUK) [11] all'accordo sullo Spazio aereo comune europeo.

[11] Ai sensi della Risoluzione n. 1244 del 10 giugno 1999 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.

25. In fin dei conti, questi negoziati potrebbero trarre vantaggio dall'approccio regionale del già citato processo di stabilizzazione e associazione (PSA), considerate le ridotte dimensioni dei mercati interni dei paesi dei Balcani occidentali. Effettivamente, ci si può aspettare che i loro collegamenti aerei con i paesi terzi dipenderanno in gran parte dal livello di cooperazione con la Comunità e dalle capacità attribuite, nell'ambito di questa cooperazione, ai vettori che operano da o verso questi paesi. È auspicabile che l'annuncio di prospettiva di negoziati sullo Spazio aereo comune europeo con gli altri paesi dei Balcani occidentali possa contribuire di per sé all'evoluzione positiva verso una situazione legale, politica e aviatoria che permetta il definitivo avvio di questi negoziati.

26. Tuttavia è chiaro che i paesi interessati differiscono considerevolmente non solo per quanto attiene macrofattori come la stabilità politica e lo sviluppo economico, ma anche per quanto attiene lo sviluppo dei rispettivi trasporti aerei. Questo è importante, poiché la scelta di un modello ECAA implica, essenzialmente, che il paese interessato abbia la capacità di applicare la legislazione e le norme comunitarie in materia di trasporto aereo. Occorrerà definire in quale ordine dovranno essere avviati ed, eventualmente, conclusi i negoziati, mediante intensi contatti nell'immediato con i paesi interessati e sulla scorta di idonee valutazioni tecniche.

27. Per quanto attiene al trasporto aereo, sembra che fino ad oggi l'aviazione croata abbia fatto registrare maggiori progressi rispetto agli altri paesi dei Balcani occidentali. Il mercato dell'aviazione croato sta crescendo velocemente e tale crescita dovrebbe continuare grazie allo sviluppo del turismo [12]. Il mercato consolidato dei trasporti aeri in Croazia apre nuove possibilità ai vettori della Comunità. Infine, secondo le Autorità aeronautiche comuni (JAA), la Croazia è il paese che più degli altri ha i requisiti per diventarne membro a pieno titolo [13].

[12] Secondo i dati del 2002 dell'OAG i posti disponibili medi annui tra la Comunità e la Croazia sono circa 1,6 milioni.

[13] Dato che nel 2001 la Croazia ha presentato la sua candidatura per diventare membro delle JAA, nell'agosto 2003 tale paese ha costituito l'oggetto di una missione di verifica e di analisi i cui risultati determineranno la sua adesione eventuale in qualità di membro a pieno titolo.

28. Nel frattempo, la stessa prospettiva dichiarata di un'apertura di negoziati dell'ECAA con gli altri paesi dei Balcani occidentali può costituire un'ulteriore spinta ad un'evoluzione giuridica, politica e del settore dei trasporti aerei che permetta l'effettivo avvio di tali negoziati.

29. Ciò premesso, la Commissione raccomanda al Consiglio che il mandato del 1996 per l'apertura dei negoziati relativi a uno spazio aereo comune europeo sia adattato in modo da comprendere i paesi dei Balcani occidentali.

4. Paesi mediterranei

4.1. Necessità di una politica comunitaria dell'aviazione con i paesi del Mediterraneo

30. Un altro gruppo di paesi di cui occorre tener conto nell'ambito delle relazioni esterne nel settore dei trasporti aerei tra la Comunità allargata e i suoi paesi vicini è costituito dai paesi vicini all'UE che partecipano al cosiddetto processo di Barcellona.

31. La Comunità è senza dubbio il partner più importante per la Tunisia (il 77,5% del traffico complessivo di passeggeri nel 2000 ha avuto destinazione/partenza in un paese dell'UE) e per Israele (52,2%). I paesi del Vicino e Medio Oriente sono ancor più importanti se complessivamente considerati, ma la Comunità è uno dei partner principali per il Libano (31%), la Giordania (30%) e la Siria (22%) [14].

[14] Fonte: Eurostat, serie Statistics in Brief, Theme 7, 10/2002 "Transport by Air in the MED countries, 1998-2000" Dati disponibili nella banca dati "New Chronos" di Eurostat.

32. Perciò accordi in materia di trasporto aereo con i paesi partecipanti al processo di Barcellona potrebbero creare una reciproca crescita economica, con particolare ed evidente riferimento ai loro effetti positivi sul turismo [15].

[15] Secondo la stessa fonte i turisti dell'UE hanno rappresentato nel 2000 almeno il 45% del flusso turistico in Marocco, Turchia, Egitto, Israele e Tunisia. La maggior parte di essi ha viaggiato in aereo.

33. Occorre ancora consolidare le conoscenze giuridiche, amministrative ed economiche per valutare il passaggio verso accordi globali nel settore del trasporto aereo con tutti i paesi interessati. Ciò nonostante, come sopra indicato, numerosi paesi del partenariato euromediterraneo hanno già assicurato la loro disponibilità a negoziare l'apertura del mercato.

34. La Commissione intende concludere con tutti i suoi partner del Mediterraneo accordi di aviazione che siano il più possibile simili tra loro. L'esperienza che verrà acquisita mediante i negoziati e l'applicazione degli accordi potrà costituire una futura base per un approccio a livello (sub)regionale [16]. A lungo termine si potrebbe anche ipotizzare la creazione di uno spazio aereo comune euromediterraneo, come già suggerito nella recente comunicazione della Commissione sullo sviluppo di una rete euromediterranea di trasporti [17].

[16] Occorre notare che Marocco, Egitto, Giordania e Tunisia sono parti del cosiddetto «processo di Agadir», teso alla creazione di un'area di libero scambio tra di loro.

[17] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sullo sviluppo di una rete euromediterranea di trasporto del 24 giugno 2003 COM(2003) 376 def.

4.2. Lo strumento adeguato per tale politica: accordi euromediterranei nel settore del trasporto aereo

4.2.1. Necessità di uno strumento specifico

35. Come si è detto, la Comunità intende realizzare, entro la fine del periodo transitorio consentito, un autentico mercato unico dell'aviazione per tutti i paesi firmatari attraverso lo Spazio aereo comune europeo. Praticamente, questo mercato unico è creato applicando l'acquis comunitario nel settore del trasporto aereo a tutti i paesi interessati. A tal fine alcune istituzioni comunitarie dovranno assumere un ruolo particolare (ad esempio la Corte giustizia o la Commissione, per quanto attiene i problemi relativi alla concorrenza) e funzione analoga dovrà essere svolta da un comitato misto (in particolar modo per quanto attiene la normativa comunitaria nel settore dell'aviazione adottata dopo l'entrata in vigore dell'accordo ECAA).

36. Tuttavia, è innegabile che le differenze riscontrabili nel settore aereo di ogni paese terzo potenzialmente interessato (sul piano giuridico, amministrativo ed economico) sono di gran lunga superiori a quelle dei paesi aderenti all'ECAA. Una seconda differenza è data dal fatto che i negoziati nel settore del trasporto aereo con i partner del Mediterraneo non si terranno in vista di un'adesione a una data determinata. In terzo luogo, la gestione di un "mercato unico dell'aviazione euromediterraneo" con la conseguente struttura a "pilastro unico" comporterebbe un onere amministrativo di cui la Commissione non può attualmente farsi carico. Un ultimo e forse più rilevante aspetto è questo: la Comunità non è soggetta, nella cooperazione paneuropea nel settore dell'aviazione sopraccitata, alle stesse norme che essa applica in materia di sicurezza, protezione o di gestione del traffico. In questi settori per le relazioni della Comunità con i partner del Mediterraneo si applicano solo le regole ICAO, analogamente a quanto avviene con tutti gli altri paesi extracomunitari.

37. Per tutti questi motivi, iniziare i negoziati per la conclusione di accordi nel settore del trasporto aereo con i paesi mediterranei con l'idea di estendere la normativa comunitaria sull'aviazione e di servirsi delle istituzioni comunitarie non costituisce la migliore forma di avvio. Rispetto a questi paesi la Commissione propone un approccio basato su accordi di aviazione classici, con focalizzazione regionale se possibile e senza escludere una più ampia cooperazione nei settori di comune interesse.

4.2.2. Necessità di una coerente flessibilità

38. Nella comunicazione sull'"Europa ampliata", citata nell'introduzione, la Commissione osservava che "a giudicare dai diversi stadi delle riforme e dai diversi livelli di sviluppo economico, i paesi limitrofi progrediranno a ritmi diversi nel prossimo decennio". Tutto ciò considerato, la Commissione ritiene che la politica comunitaria nel settore del trasporto aereo rispetto ai partner del Mediterraneo, dovrebbe caratterizzarsi per una certa flessibilità, in particolare relativamente ai periodi di transizione.

39. La Commissione è del parere che il progetto comunitario non debba limitarsi ad istituire una semplice rete di relazioni differenti tra la Comunità e i paesi terzi. Solamente la conclusione di accordi di apertura del settore del trasporto aereo con tutti i partner coinvolti potrebbe evitare la frammentazione delle relazioni in materia di trasporto aereo. Inoltre, ciò potrebbe facilitare le operazioni tra i diversi partner del Mediterraneo e aumentare quindi le possibilità di un'integrazione (sub)regionale. È quindi necessario che i negoziati con i differenti paesi rispettino una linea coerente.

4.2.3. Le necessità di accordi euromediterranei nel settore del trasporto aereo - Punti qualificanti

40. La Commissione ritiene che alla base della sua politica aerea mediterranea sarà necessario un nuovo tipo di accordo: accordi euromediterranei di trasporto aereo (Euro-Mediterranean Aviation Agreements - EMAA). Si tratta di accordi che si basano sull'approccio tradizionale degli Open Aviation Agreements (OAA) che disciplinano una serie di aspetti essenzialmente legati alla reciproca apertura del mercato e all'eliminazione delle barriere economiche al commercio e agli investimenti. Secondo questo approccio, ogni parte dell'accordo sarà, in sostanza, responsabile dell'applicazione dell'accordo nel proprio territorio e nei confronti dei propri cittadini. Inoltre l'accordo prevederà determinati controlli per garantire l'adempimento delle obbligazioni assunte, comprese le informazioni sul sistema adottato dagli altri paesi per evitare distorsioni della concorrenza e il controllo di tale sistema.

41. Formeranno parte integrante di ogni accordo severe disposizioni in materia di sicurezza tecnico-operativa (safety) che tengano in considerazione le procedure e le norme applicabili sul territorio comunitario e gli sviluppi in corso nella Comunità (compresa la creazione dell'Agenzia europea per la sicurezza aerea). Lo stesso dicasi relativamente alla protezione delle persone, delle installazioni e degli aeromobili.

42. Per quanto attiene il controllo del traffico aereo, l'accordo dovrebbe assicurare che, una volta adottata la legislazione comunitaria sulla creazione di un cielo unico europeo, sia possibile il massimo impulso verso l'armonizzazione e l'integrazione.

43. Può essere incluso un capitolo relativo allo sviluppo dell'aviazione e/o all'assistenza (tecnica) per il quale si potrebbe attingere ai fondi esistenti (MEDA ecc.) e al quadro generale delle relazioni tra l'Unione europea e i partner del Mediterraneo [18].

[18] Cfr. in particolare il capitolo relativo ai finanziamenti nella comunicazione relativa allo sviluppo di una rete euromediterranea di trasporto (COM(2003) 376).

44. Infine la Commissione propone l'aggiunta della "clausola della nazione più favorita" nei riguardi dei suoi partner del Mediterraneo. Mediante tale clausola, la Comunità e i partner del Mediterraneo procurerebbero di offrire le misure di liberalizzazione concordate reciprocamente nei confronti di ogni altro partner del Mediterraneo con cui già esiste un accordo euromediterraneo di aviazione. Se quest'ultimo paese accetta questa offerta, esso è automaticamente obbligato a offrire le stesse condizioni alla Comunità e al primo paese. Se rifiuta l'offerta non ci sarà reciprocità e l'"estensione" termina. Da un lato, questo approccio rispetterebbe le difficili relazioni bilaterali che esistono tra alcuni paesi mediterranei e, dall'altro lato, darebbe una spinta significativa a ulteriori "aperture multilaterali nel settore dell'aviazione".

4.2.4. Negoziati su un "accordo euromediterraneo nel settore dei trasporti aerei" con il Marocco

45. A causa della sua generale situazione politica ed economica, delle dimensioni del suo mercato del trasporto aereo, del livello di sviluppo nel settore del trasporto aereo e considerata la sua espressa volontà di avviare trattative con la Comunità nel settore del trasporto aereo [19], la Commissione ritiene che, tra i suoi vicini magrebini, il Marocco sia il paese che offre le migliori premesse per una fruttuosa trattativa su un accordo aereo generale.

[19] Dichiarazione del ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti durante il Terzo meeting del comitato di associazione UE-Marocco (Rabat, 21 ottobre 2003).

46. La Comunità è senza dubbio il principale partner commerciale del Marocco: il 70% delle esportazioni del Marocco sono destinate alla Comunità e dalla Comunità proviene oltre il 65% delle sue importazioni [20]. Per quanto attiene al trasporto aereo, le relazioni tra i due paesi sono in costante aumento da cinque anni [21], [22]; il traffico turistico riveste un ruolo fondamentale in queste relazioni: nel 2000 il 49,8% dei turisti presenti in Marocco provenivano da un paese dell'UE e rappresentavano più dell'80% dei pernottamenti dei non residenti [23]. La maggior parte di questi turisti comunitari sono arrivati in aereo. Inoltre il traffico derivante dai fenomeni migratori (visite di amici e parenti) assicura un flusso addizionale di passeggeri [24].

[20] Dati del 2000 provenienti da Eurostat e IMF.

[21] Secondo i dati forniti da Eurostat, il numero medio dei posti annuali disponibili su voli di linea e su voli charter nel 2000 ha superato per la prima volta la soglia dei 4 milioni.

[22] Tra i circa 7 milioni di passeggeri aerei in arrivo o in partenza dal Marocco nel 2001 (esclusi i passeggeri in transito e i voli ad uso privato) circa 1,7 milioni erano passeggeri su voli interni, i rimanenti 5 milioni erano passeggeri provenienti da altri paesi. Di questi ultimi, l'80% provenivano dall'UE allargata a 25 paesi, dei quali la metà dalla Francia (dati ricavati dalla pagina Internet del ministero dei Trasporti marocchino).

[23] Documento tecnico n. 527 "Transport Policies for the Euro-Mediterranean Free-Trade Area".

[24] Negli aeroporti marocchini sbarcano ogni anno oltre un milione di cittadini residenti all'estero, cifra che rappresenta oltre un terzo di tutti i passeggeri sbarcati nel paese (dati Eurostat 2001 - turismo nei paesi del Mediterraneo).

I tre attori principali dell'aviazione marocchina

Il ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti

Il ministero marocchino delle Infrastrutture e dei Trasporti è l'organismo responsabile dei principali aspetti dell'aviazione in Marocco: concede licenze, procede alle nomine, rilascia le autorizzazioni per il trasporto aereo ed è la fonte principale delle misure legislative e regolamentari nell'aviazione, in particolare per la gestione del traffico (Air Traffic Management - ATM) e per la sicurezza (settore nel quale è responsabile delle inchieste in caso di incidenti). Rappresenta anche l'aviazione marocchina a livello internazionale, anche nei negoziati sugli accordi di servizi aerei.

L'Autorità aeroportuale nazionale

L'Autorità aeroportuale nazionale (National Airports Authority - NAA) è l'agenzia statale che gestisce i principali aeroporti marocchini (17, dei quali 7 sono aeroporti internazionali e 3 con utenza superiore a 1 milione di passeggeri l'anno) che hanno accolto più di 7 milioni di viaggiatori nel 2001 (compresi 200 000 viaggiatori in transito e 90 000 viaggiatori con aerei privati) [25].

[25] Casablanca (3 515 189), Marrakech (1 393 015) e Agadir (1 098 618), (dati relativi al 2001 forniti dal ministero dei Trasporti marocchino). Secondo la stessa fonte, dal 1991 al 2001 soprattutto l'aeroporto di Casablanca ha registrato una crescita consistente (il numero dei passeggeri trasportati è più che raddoppiato).

Royal Air Maroc

Royal Air Maroc (RAM), la compagnia nazionale, effettua voli regolari internazionali con partenza dal Marocco verso Africa, Europa e America settentrionale, voli interni e voli charter. Nel 2002 la società, che dispone di una flotta di 30 aeromobili e più di 6 000 dipendenti, ha trasportato 3,3 milioni di passeggeri verso 44 destinazioni. Per quanto la privatizzazione della compagnia sia stata a lungo all'ordine del giorno, la RAM appartiene in maggioranza allo Stato, per il 25% a privati e per piccole percentuali ad Air France (4%) e a Iberia (1,3%) [26]. Secondo le recenti dichiarazioni del direttore esecutivo della RAM, un obiettivo strategico della compagnia è la trasformazione della sua base di Casablanca in un hub regionale tra l'Africa occidentale e il resto del mondo, una nicchia attualmente servita dagli aeroporti della Comunità in generale e dall'aeroporto di Parigi in particolare. Dal 2000 la compagnia è il maggior azionista di Air Senegal (51%) e assicura i collegamenti aerei effettuati in precedenza da Air Afrique, una compagnia aerea dell'Africa occidentale, ora disciolta. [27]

[26] Dati provenienti dalla pagina Internet della Royal Air Maroc.

[27] Flight International, aprile 2002.

La particolare importanza della gestione del traffico aereo tra la Comunità e il Marocco

Da un punto di vista strategico, la necessità di avvicinare le relazioni nel settore ATM tra la Comunità e il Marocco deriva dalla posizione geografica del Marocco. I voli tra la Spagna e le Isole Canarie e la maggioranza dei voli tra la Comunità e le destinazioni dell'America Latina sorvolano lo FIR (regione di informazioni di volo - Flight Information Region) di Casablanca.

A tal proposito occorre osservare che il Marocco è stato il primo stato dell'Africa settentrionale che ha concluso un accordo bilaterale con Eurocontrol, grazie al quale Eurocontrol può già calcolare, fatturare, raccogliere e gestire le tasse di rotta.

È evidente che la necessità di stringere il più possibile le relazioni in fatto di ATM può solo aumentare in vista della creazione del Cielo unico europeo e dell'attuazione della gestione dei flussi nell'ambito del sistema di Separazione verticale ridotta. Allo stesso modo, la Comunità e il Marocco dovranno valutare la partecipazione del Marocco alla regione superiore europea di informazioni di volo (European Upper Flight Information Region - EUIR), un aspetto importante dell'iniziativa relativa al Cielo unico europeo.

Relativamente alla sicurezza e all'efficienza, i vettori aerei comunitari ricavano beneficio da relazioni sempre più strette nel settore dell'ATM, che - a quanto pare - trarrebbe grandi vantaggi dalla più ampia possibile applicazione degli standard comunitari.

47. Pertanto, la Commissione raccomanda al Consiglio di autorizzarla ad avviare i negoziati per un accordo euromediterraneo nel settore dell'aviazione tra la Comunità europea e il Regno del Marocco.

4.2.5. Negoziati relativi a un accordo euromediterraneo di aviazione con Libano e Giordania

48. Considerata la crescente importanza del mercato aereo libanese, l'ampia apertura della politica aerea libanese verso i paesi terzi in generale e verso la Comunità in particolare [28] e il desiderio del Libano di avviare negoziati con la Comunità nel settore dell'aviazione, la Commissione ritiene che, tra i paesi vicini situati nel Mashrek, il Libano offra attualmente le migliori prospettive per fruttuosi negoziati su un accordo aereo generale.

[28] Cfr. "Lebanon's Experience in Air Transport Liberalisation in the Middle East", ATConf/5 2003, ICAO Montreal.

49. La Comunità (che assorbe il 20% delle esportazioni del Libano e dalla quale proviene circa il 44% delle sue importazioni) è il principale partner commerciale del Libano [29]. Il traffico di passeggeri nell'aeroporto internazionale di Beirut ha registrato tra il 1988 e il 2000 un costante aumento, almeno dell'ordine del 10% all'anno [30].

[29] Dati del 2001 provenienti da Eurostat e IMF.

[30] Dati dell'OAG. Nel 1998, cinque delle otto principali connessioni tra città straniere e Beirut erano aeroporti della Comunità allargata.

Sviluppi recenti nel settore dell'aviazione in Libano

Nel 2000 il governo libanese ha deciso di attuare della politica di cielo aperto, che prevede l'applicazione - non reciproca - di cinque libertà. Sarà istituita un'Autorità autonoma per l'aviazione civile, con funzioni esclusivamente di autorità regolatrice e che sostituisce la Direzione generale dell'aviazione civile facente capo al ministero dei Lavori pubblici e dei Trasporti. La creazione dell'Autorità per l'aviazione civile riceverà assistenza tecnica dai fondi MEDA.

La compagnia di bandiera libanese, la Middle East Airlines, ha già ampiamente beneficiato della politica dei cieli aperti. Dopo aver subito perdite superiori a 400 milioni di dollari USA nel periodo 1994-2001, nel corso dell'anno finanziario 2002 ha conseguito i primi profitti dalla metà degli anni '70. L'altra compagnia aerea internazionale stabilita in Libano è il vettore cargo Trans Mediterranean Airways.

L'aeroporto internazionale di Beirut offre un potenziale di crescita significativo visto che la capacità dell'aeroporto (6 milioni di passeggeri all'anno) corrisponde al doppio del volume attuale di passeggeri.

50. In termini generali, la Giordania applica una politica di liberalizzazzione economica e commerciale, per cui le sue relazioni con la Comunità diventano sempre più importanti, anche considerando l'accordo di associazione con la Giordania, entrato in vigore nel 2002.

51. In particolare, il governo si sforza di realizzare una politica aperta del trasporto aereo, anche per incoraggiare un maggior sviluppo del turismo. A tal fine è importante osservare che sta per essere elaborato un importante progetto MEDA per assistere l'autorità giordana per l'aviazione civile nell'applicazione della politica governativa per la liberalizzazione dei mercati e per l'introduzione di un quadro normativo coerente nel settore dell'aviazione civile.

52. Per quanto in termini assoluti il traffico aero tra la Giordania e la Comunità sia piuttosto ridotto (circa la metà di quello del Libano), esso è costantemente aumentato fino a raggiungere il 250% tra il 1991 e il 2001 mentre, al contrario, l'economia della Giordania ha profondamente risentito degli eventi successivi all'11 settembre 2001. Nel 2003 due terzi di tutto il traffico regolare tra la Comunità e la Giordania è stato operato dalla compagnia aerea nazionale, la Royal Jordanian [31], la cui privatizzazione è stata sospesa a seguito degli eventi dell'11 settembre 2001 e che continua a beneficiare di rilevanti sovvenzioni statali [32]. Tuttavia, il dato più interessante è il desiderio della Giordania di trasformare l'aeroporto Queen Alia di Amman in un importante hub per le merci nella parte mediterranea del Medio Oriente.

[31] Dati dell'OAG per il 2003.

[32] Nel 2002 l'Autorità per l'aviazione civile della Giordania e la Royal Jordanian hanno firmato un accordo che garantisce alla Royal Jordanian il diritto esclusivo di operare voli regolari a destinazione e partenza nel Regno per un periodo di 4 anni, consentendo alle altre compagnie aeree della Giordania di operare durante lo stesso periodo solo voli charter.

53. Perciò la Commissione raccomanda al Consiglio di autorizzarla a avviare negoziati su un accordo euromediterraneo di aviazione tra la Comunità europea e la Repubblica libanese da un lato e, dall'altro, tra la Comunità europea e il Regno di Giordania.

5. Turchia

54. Per definire la politica aerea estera della Comunità nei confronti dei suoi vicini, occorre valutare approfonditamente le sue relazioni aeree con la Turchia.

55. La Commissione, invita le autorità turche ad avviare negoziati sulla base del mandato "orizzontale" ad essa conferito, allo scopo di concludere un accordo comunitario che uniformi al diritto comunitario gli accordi bilaterali conclusi tra i singoli Stati membri e la Turchia. Dato che la Commissione già dispone di tale mandato, i negoziati potranno iniziare il più presto possibile.

56. Tuttavia, nel settore dell'aviazione sono auspicabili relazioni più intense mediante la conclusione di un accordo tra la Comunità allargata e la Turchia, sia in considerazione dello status di paese candidato all'adesione della Turchia, sia per ragioni economiche. La Comunità è il più importante partner commerciale della Turchia, sia in termini di esportazioni, mentre la Turchia è il 10º maggior cliente della Comunità e l'11º maggior fornitore. [33] Per quanto attiene l'aviazione, la Turchia è la principale meta turistica della Comunità nel bacino del Mediterraneo ed è un mercato importante se si considera il traffico derivante dalle visite dei familiari. Lo dimostra il fatto che il traffico tra la Comunità e la Turchia rappresenta più di un terzo del traffico complessivo di passeggeri tra la Comunità e l'insieme dei paesi oggetto della presente comunicazione sia in termini di voli di linea che di voli charter [34]. A causa della sua posizione geografica, la Turchia è un partner promettente per il settore cargo.

[33] Dati Eurostat del 2002.

[34] Dati dell'OAG per il 2003. Per i servizi regolari, i vettori turchi hanno tradizionalmente assicurato fino ai due terzi di questo mercato. Tuttavia, dal 2001 il mercato sembra dividersi in modo più equilibrato tra i vettori comunitari e turchi.

57. Inoltre, strette relazioni nel settore del trasporto aereo tra la Comunità europea e la Turchia sono giustificate dal fatto che la Turchia è inequivocabilmente membro della famiglia aerea europea e, come tale, membro a pieno titolo di tutte le strutture intergovernative di cooperazione nel settore dell'aviazione in Europa (ECAA, JAA, Eurocontrol).

58. Per la Commissione questi sono argomenti sufficienti per ritenere che, anche se in futuro le relazioni con la Turchia in materia di aviazione potrebbero fondarsi sugli stessi principi di un accordo euromediterraneo di aviazione (come il libero mercato dell'aviazione), è possibile rafforzare la cooperazione tra la Comunità e la Turchia in settori quali la sicurezza, la protezione e la gestione del traffico. Anche l'integrazione della Turchia nello Spazio aereo comune europeo è una possibile opzione.

59. Pertanto la Commissione intende dare avvio a intensi contatti esplorativi con le autorità turche, per valutare la possibilità di un accordo in materia di aviazione tra la Comunità e la Turchia, in vista di una cooperazione più ampia possibile nel trasporto aereo.

6. Conclusioni

1.1 ulla base del mandato orizzontale conferitole dal Consiglio il 5 giugno 2003, la Commissione avvia sistematicamente negoziati con tutti i suoi paesi vicini, per sostituire, mediante accordi comunitari, le disposizioni degli accordi bilaterali conclusi tra Stati membri e paesi vicini contrarie al diritto comunitario, come indicato dalle sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee del 5 novembre 2002.

1.2 a Commissione prevede la conclusione di accordi globali di trasporto aereo, sulla base del modello del "mercato unico", con i paesi vicini coinvolti nella cooperazione paneuropea in questo settore. A tal fine la Commissione raccomanda che l'attuale mandato che le è stato conferito per l'apertura dei negoziati relativi a uno spazio aereo comune europeo venga ampliato in modo da comprendere i cinque paesi dei Balcani occidentali.

1.3 La Commissione prevede di concludere accordi euromediterranei nel settore dell'aviazione con i suoi partner del Mediterraneo. La Commissione raccomanda che questi negoziati inizino con Marocco, Libano e Giordania.

1.4 Per la Turchia, la Commissione avvierà incontri preliminari allo scopo di istituire la cooperazione più ampia possibile nel settore del trasporto aereo, mediante un accordo sul trasporto aereo tra la Turchia e la Comunità. A tal fine, sulla base del risultato delle discussioni preliminari di cui sopra, la Commissione chiederà un mandato di negoziato.