1. Procedura per i disavanziaeccessivi: contesto

Il 13 luglio 2010 il Consiglio ha deciso, conformemente all'articolo 126, paragrafo 6, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), che a Cipro esisteva un disavanzo eccessivo e ha rivolto allo Stato membro una raccomandazione a norma dell'articolo 126, paragrafo 7, del TFUE invitandolo a porre fine entro il 2012 alla situazione di disavanzo pubblico eccessivo[1].

Il 27 gennaio 2011 la Commissione (previa valutazione del seguito dato da Cipro, conformemente all'articolo 9, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1467/97) ha concluso che, sulla base delle informazioni disponibili in quel momento, Cipro aveva adottato misure che costituivano progressi adeguati verso la correzione del disavanzo eccessivo entro il termine fissato dal Consiglio.

L'11 gennaio 2012 la Commissione ha concluso che Cipro aveva dato seguito effettivo alla raccomandazione del Consiglio del 13 luglio 2010 che gli chiedeva di ridurre il disavanzo pubblico al di sotto del valore di riferimento del 3% del PIL e ha pertanto ritenuto che non fossero necessari ulteriori interventi nel quadro della procedura per i disavanzi eccessivi (PDE).

Il 25 aprile 2013 il Consiglio ha adottato una decisione rivolta a Cipro riguardante misure specifiche per ripristinare la stabilità finanziaria e la crescita sostenibile (di seguito "il programma")[2].

Parallelamente il Meccanismo europeo di stabilità (MES) ha concesso a Cipro uno strumento di assistenza finanziaria. Al riguardo, il 26 aprile 2013 le autorità cipriote e la Commissione, per conto del MES, hanno firmato il Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality (memorandum d'intesa sulle condizioni specifiche di politica economica).

Il 16 maggio 2013, ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1467/97, il Consiglio ha concluso che è stato dato seguito effettivo, ma che dopo il luglio 2010, data di adozione della raccomandazione, si sono verificati eventi economici sfavorevoli imprevisti con gravi conseguenze negative per le finanze pubbliche, che hanno impedito il rispetto del termine di correzione del disavanzo eccessivo fissato nel luglio 2010 dal Consiglio. Di conseguenza, il Consiglio ha adottato una raccomandazione rivista, a norma dell'articolo 126, paragrafo 7, del TFUE (di seguito "la raccomandazione PDE rivista") con la quale ha prorogato al 2016 il termine per la correzione del disavanzo eccessivo. Secondo la raccomandazione: "Per portare il disavanzo pubblico nominale al di sotto del valore di riferimento del 3% del PIL entro il 2016, è opportuno che Cipro consegua i seguenti obiettivi in termini di disavanzo nominale delle amministrazioni pubbliche: 6,5% del PIL nel 2013, 8,4% del PIL nel 2014, 6,3% del PIL nel 2015 e 2,9% del PIL nel 2016. A tal fine, occorre che Cipro attui con rigore la legge di bilancio 2013 e le misure supplementari di risanamento concordate, che dovrebbero ammontare ad almeno 351 milioni di EUR nel 2013. Cipro dovrebbe dare piena attuazione alle misure di bilancio per il 2014 adottate nel dicembre 2012, per un importo di almeno 270 milioni di EUR nel 2014. Cipro è invitato a monitorare su base mensile le conseguenze sul bilancio delle misure di risanamento adottate e tenersi pronto per garantire il conseguimento degli obiettivi di bilancio adottando misure supplementari in caso di entrate insufficienti o di una spesa sociale più elevata, tenendo conto della congiuntura macroeconomica. È opportuno che Cipro prosegua il risanamento di bilancio nel medio termine, convergendo verso l'obiettivo di bilancio a medio termine di un bilancio in pareggio in termini strutturali, mediante il contenimento della crescita della spesa, il miglioramento della struttura dell'imposizione fiscale e l'attuazione di misure di bilancio-strutturali".

2. Valutazione del seguito effettivo dato

La raccomandazione del Consiglio del 16 maggio 2013 si è basata sulle previsioni di primavera 2013 dei servizi della Commissione. La presente valutazione del seguito effettivo dato si basa sulle proiezioni macroeconomiche e di bilancio aggiornate nel contesto della revisione di luglio del programma di Cipro (previsioni di luglio). Tiene conto degli sviluppi economici e di bilancio intervenuti dopo l'emanazione della raccomandazione PDE rivista.

Secondo le previsioni di luglio, le proiezioni sulle prospettive macroeconomiche per il periodo 2013-2016 restano sostanzialmente immutate rispetto alle previsioni alla base della raccomandazione PDE rivista. Il PIL reale dovrebbe registrare un netto calo dell'8,7% nel 2013, come indicato già nelle previsioni di primavera 2013 dei servizi della Commissione. La prevista contrazione è dovuta alla ristrutturazione immediata del settore bancario e al relativo impatto sulla crescita netta del credito, al protrarsi della riduzione dell'indebitamento delle imprese e delle famiglie, al proseguimento del risanamento delle finanze pubbliche e all'elevato grado di incertezza economica che metterà sotto pressione la domanda interna e gli investimenti. Inoltre, l'imposizione temporanea di controlli sui capitali e di restrizioni ai prelievi, combinata con l'incertezza suscitata da tali misure, dovrebbe frenare il flusso di capitali internazionali e ridurre il volume di attività delle imprese, sia di quelle operanti a livello nazionale che di quelle orientate all'esportazione. Il "bail-in" dei depositanti non garantiti nelle due principali istituzioni finanziarie dovrebbe comportare una perdita di ricchezza, che inciderà anche sui consumi privati e sugli investimenti.

Nel complesso, nel primo semestre Cipro ha dato esecuzione effettiva al bilancio 2013. Le misure di risanamento del bilancio adottate dalle autorità in materia di imposte dirette, ad esempio l'aumento dell'aliquota di legge sul reddito delle società e l'aumento dell'aliquota fiscale sui redditi da interesse, dovrebbero compensare l'impatto negativo su tale categoria di tributi dei tagli salariali operati sia nel settore privato che in quello pubblico. Le proiezioni sul gettito delle imposte indirette rimangono sostanzialmente invariate: il gettito IVA relativamente stabile controbilancia altre imposte indirette apparentemente più sensibili alle avverse condizioni macroeconomiche nel corso dei prossimi trimestri. Sul lato della spesa, l'esecuzione prudente delle misure di spesa dovrebbe continuare a compensare l'aumento delle prestazioni sociali dovuto alle condizioni sempre più difficili del mercato del lavoro.

Sulla base di questi sviluppi intervenuti nei primi due trimestri del 2013, le proiezioni aggiornate sui saldi di bilancio confermano che nel primo semestre del 2013 le tendenze di bilancio sottostanti si mantengono in linea con il percorso di aggiustamento stabilito nella raccomandazione nel quadro della procedura per i disavanzi eccessivi. Tuttavia, il saldo di bilancio per il 2013 dovrebbe risentire dell'indennizzo a favore dei fondi previdenziali e dei fondi pensionistici che hanno subito perdite sui depositi non garantiti detenuti presso la Cyprus Popular Bank (CPB). Le autorità cipriote si sono impegnate a procedere all'indennizzo attingendo al bilancio pubblico, data la natura di enti di previdenza sociale dei fondi interessati[3]. L'indennizzo dovrebbe assicurare un trattamento comparabile a quello di fondi analoghi presso la Bank of Cyprus (BoC) a seguito della conversione dei depositi in quote di capitale proprio. A causa dell'indennizzo, il disavanzo per il 2013 sarà probabilmente sostanzialmente superiore al disavanzo pubblico del 6,5% del PIL raccomandato dal Consiglio.

La prima missione di valutazione nell'ambito del programma ha accertato che il tasso di indennizzo non sarà superiore al 52,5% del saldo totale dei depositi detenuti presso CPB, sulla base di un tasso di conversione del 47,5% dei depositi in quote di capitale proprio presso la BoC. Di conseguenza il costo complessivo dell'indennizzo a carico del bilancio sarebbe pari a circa l'1,8% del PIL, di cui circa la metà potrà essere sbloccata entro la data del secondo riesame del programma di aggiustamento. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili, l'impegno di bilancio potrebbe essere pienamente contabilizzato nel 2013. In tal caso il disavanzo primario per il 2013 ammonterebbe a circa il 4¼% del PIL e il disavanzo nominale sarebbe pari a circa l'8½% del PIL, superiore pertanto all'obiettivo per il 2013 fissato nella raccomandazione del Consiglio del 16 maggio. Le autorità cipriote si sono impegnate ad adottare le modalità di applicazione del meccanismo prima dell'erogazione della seconda tranche dell'assistenza, previa valutazione dei partner del programma e in consultazione con essi. Data la sua natura di misura straordinaria una tantum, l'indennizzo dei fondi previdenziali e dei fondi pensionistici non avrebbe alcun impatto sulla situazione di bilancio negli ultimi anni del programma, e secondo le proiezioni il disavanzo nominale per il 2014 dovrebbe rispettare l'obiettivo dell'8,4% del PIL fissato nel quadro della procedura per i disavanzi eccessivi. Inoltre, sulla base delle informazioni attualmente disponibili il termine per la correzione del disavanzo eccessivo fissato al 2016 nel quadro della relativa procedura appare raggiungibile.

La raccomandazione del Consiglio del 16 maggio metteva l'accento sugli obiettivi del saldo nominale e sugli sforzi dal basso verso l'alto, tenuto conto del carattere eccezionale del clima macroeconomico altamente incerto esistente in quel momento a Cipro, con stime del saldo strutturale più incerte e volatili che in condizioni macroeconomiche più stabili. Poiché è probabile che nel 2013 Cipro non raggiunga l'obiettivo raccomandato dal Consiglio per il saldo nominale, a causa dell'incidenza sul bilancio dell'indennizzo dei fondi previdenziali e dei fondi pensionistici, occorre effettuare un'attenta analisi per stabilire se sono stati raggiunti gli obiettivi di spesa e se sono state attuate le misure discrezionali previste.

Una valutazione approfondita dal basso verso l'alto delle misure di bilancio attuate è particolarmente pertinente nel caso di Cipro, in quanto la raccomandazione del Consiglio del 16 maggio 2013 precisa espressamente anche l'importo raccomandato delle misure di risanamento discrezionali. Per valutare se Cipro ha dato seguito effettivo è pertanto necessaria una valutazione delle misure di risanamento aventi un impatto sul bilancio nel 2013 e nel 2014.

Per il 2013 il Consiglio ha raccomandato che le misure di risanamento concordate ammontino ad almeno 351 milioni di EUR (2,1% del PIL). Queste misure comprendono in primo luogo l'aumento al 12,5% dell'aliquota di legge dell'imposta sul reddito delle società, l'aumento al 30% dell'aliquota fiscale applicata ai redditi da interesse e l'aumento allo 0,15% del prelievo a carico delle banche. Per quanto riguarda gli interventi precedenti, è stata aumentata in misura considerevole l'imposta sui beni immobili, sono stati introdotti tagli ulteriori dei salari e delle pensioni, si è provveduto ad una migliore selezione dei beneficiari dei trasferimenti sociali, sono stati rivisti i benefici a favore dei pensionati e nel settore dell'edilizia abitativa e sono state introdotte misure di controllo della spesa sanitaria. Inoltre, il governo ha razionalizzato i trasferimenti sociali per un importo superiore ai 113 milioni di EUR richiesti. Questi risparmi supplementari sui trasferimenti sociali erano già iscritti nella legge di bilancio 2013, ma non sono stati presi in considerazione nelle proiezioni di bilancio alla base della raccomandazione del Consiglio del 16 maggio 2013. Di conseguenza, le misure concordate e attuate rappresentano più di 351 milioni di EUR per il 2013.

Per quanto riguarda il 2014, sulla base delle proiezioni macroeconomiche e di bilancio aggiornate, l'impatto sul bilancio potrebbe superare l'importo di 270 milioni di EUR raccomandato dal Consiglio, se Cipro attuerà pienamente le misure di bilancio concordate. L'impatto diretto sulla riduzione del disavanzo delle misure di risanamento è stimato al 2,2% del PIL. Sul lato della spesa, il maggiore impatto proviene da un ulteriore taglio dei salari e delle pensioni del settore pubblico (di un ulteriore 3%), da misure miranti a contenere la crescita dei trasferimenti sociali e della spesa sanitaria, dall'estensione del contributo temporaneo scalare fino al 3,5% a carico di salari e pensioni e dall'aumento del contributo al regime generale di assicurazione sociale sia per i datori di lavoro che per i lavoratori. Tuttavia, gran parte degli sforzi sono stati compiuti sul lato delle entrate (1,6% del PIL), con gli ulteriori aumenti delle imposte indirette (IVA e accise sull'energia) e gli aumenti dei contributi a carico di salari e pensioni. Gli aumenti introdotti nel 2013 dell'imposta sui beni immobili, dell'imposta sui redditi da interesse e dell'IVA produrranno gli effetti di un anno completo solo nel 2014, accentuando in tal modo il contributo delle entrate allo sforzo di bilancio per quell'anno.

Anche se attuate, alcune misure adottate sul lato delle entrate non produrranno forse i risultati sperati, in particolare nel 2013. Ad esempio, entrate inferiori sono possibili per quanto riguarda la ritenuta alla fonte sui redditi da interesse, il cui aumento, per ragioni costituzionali, è stato attuato solo a decorrere dal 29 aprile 2013 invece che dal 1º gennaio 2013. Anche il gettito dell'aumento del prelievo a carico delle banche (pagato dagli enti creditizi) è stato rivisto al ribasso, a seguito di una modifica della legge che ha di fatto ridotto la base imponibile per il 2013 per evitare che gli istituti finanziari si trovino a dover pagare un prelievo sui depositi notevolmente superiore all'importo reale dei depositi. Per quanto riguarda la riforma della tassa sugli autoveicoli, è risultato più difficile del previsto generare entrate supplementari a causa del forte deterioramento del mercato automobilistico a Cipro; è stato però deciso di coprire il mancato gettito mediante misure compensative.

In sintesi, gli obiettivi di spesa sono stati raggiunti, le misure discrezionali sul lato delle entrate sono state attuate e secondo le stime attuali le misure di risanamento rappresentano importi superiori ai 351 milioni di EUR e ai 270 milioni di EUR richiesti rispettivamente per il 2013 e per il 2014. Pertanto, la valutazione approfondita dal basso verso l'alto delle misure aventi un impatto sul bilancio nel 2013 e nel 2014 indica che Cipro ha dato seguito effettivo alla raccomandazione del Consiglio del 16 maggio.

La situazione eccezionale dovuta al contesto macroeconomico fortemente incerto di Cipro rende difficile una stima precisa dello sforzo di bilancio in termini strutturali. Inoltre, come sottolineato nell'analisi dei servizi della Commissione[4], le oscillazioni delle stime sulla crescita potenziale sono piuttosto accentuate nel caso di Cipro, e ampia è stata la variazione del contributo totale del lavoro, del capitale e della produttività alla crescita potenziale nelle varie previsioni che si sono succedute. Queste variazioni della stima del prodotto potenziale e le condizioni macroeconomiche notevolmente incerte hanno un impatto sullo sforzo strutturale stimato, anche se l'esecuzione del bilancio o l'attuazione di singole misure di risanamento non subiscono cambiamenti.

Tuttavia, gli obiettivi raccomandati per il saldo nominale sulla base delle previsioni di aprile implicano uno sforzo di bilancio strutturale stimato all'1,3% del PIL nel 2013 e allo 0,3% nel 2014. Le previsioni aggiornate di luglio indicano proiezioni meno favorevoli per il mercato del lavoro, che avranno un impatto negativo sul prodotto potenziale, rivisto al ribasso di 0,4 punti percentuali nel 2013 e di 0,6 punti percentuali nel 2014. Questa riduzione, a sua volta, diminuisce la stima del divario tra prodotto effettivo e potenziale per entrambi gli anni. Di conseguenza, data la proiezione invariata sulla crescita del PIL reale, la componente ciclica è stimata meno negativa rispetto alle previsioni di aprile. Pertanto, il miglioramento strutturale per il 2013 e per il 2014 è leggermente inferiore a quanto previsto nella raccomandazione del Consiglio del 16 maggio. Tenendo conto della revisione della crescita del prodotto potenziale, lo sforzo di bilancio migliora all'1,3% nel 2013 e allo 0,4% nel 2014.

Invece, l'elasticità delle entrate fiscali appare leggermente inferiore nel 2013 e leggermente superiore nel 2014 rispetto alle previsioni di aprile, il che porta ad una riduzione dello 0,4% dello sforzo di bilancio corretto nel 2013 e ad un aumento dello 0,3% nel 2014. La valutazione del gettito di alcune misure sul lato delle entrate è stata rivista al ribasso per il 2013: si tratta tra l'altro delle misure la cui esecuzione è stata rinviata e per le quali, pertanto, gli effetti di un anno completo si faranno sentire solo nel 2014. Di conseguenza, nonostante le autorità cipriote abbiano attuato l'importo totale delle misure discrezionali concordate, l'effetto delle misure discrezionali in materia di entrate è stato rivisto al ribasso principalmente a causa del rinvio dei termini di riscossione delle imposte, dato che varie entrate previste per il 2013 nelle previsioni di aprile sono state rinviate al 2014 nelle previsioni di luglio.

Se si tiene conto di entrambi questi effetti, lo sforzo di bilancio ammonta allo 0,9% nel 2013 e allo 0,7% nel 2014. In media, lo sforzo di bilancio corretto negli anni 2013 e 2014 è pertanto in linea con lo sforzo implicitamente raccomandato.

Dato che lo scostamento dall'obiettivo nominale fissato nella raccomandazione del Consiglio del 16 maggio è dovuto all'indennizzo straordinario una tantum a favore dei fondi previdenziali e dei fondi pensionistici presso la CPB, in questa fase non appaiono necessarie misure supplementari.

Attualmente Cipro continua ad attuare in modo rigoroso la legge di bilancio 2013 e le misure di risanamento supplementari concordate, che al momento sembrano superare leggermente i 351 milioni di EUR previsti per il 2013 e raggiungere i 270 milioni di EUR stabiliti per il 2014. Occorrerà sorvegliare attentamente l'evolvere della situazione e adottare rapidamente altre misure correttive se dovessero emergere scostamenti rispetto ai piani di bilancio. L'importo totale delle misure di politica fiscale necessarie per conseguire gli obiettivi di bilancio per il 2014 sarà esaminato nel contesto della consultazione sulla legge di bilancio 2014. Per quanto riguarda il 2015 e il 2016, Cipro dovrebbe registrare un disavanzo del saldo primario delle amministrazioni pubbliche non superiore a 344 milioni di EUR (2,1% del PIL) nel 2015 e un avanzo del saldo primario delle amministrazioni pubbliche di almeno 204 milioni di EUR (1,2% del PIL) nel 2016, il che secondo le previsioni aggiornate richiederà ulteriori misure da specificare negli ultimi anni del programma.

Inoltre, l'attuazione delle misure di bilancio strutturali specificate nella decisione 2013/236/UE contribuirà ad assicurare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche. Le misure di bilancio strutturali sono di ampia portata e mirano, tra l'altro, a creare un quadro di bilancio a medio termine, ad attuare riforme dei sistemi pensionistico, sanitario e previdenziale nonché del sistema di amministrazione delle entrate e a migliorare la gestione delle finanze pubbliche e il funzionamento del settore pubblico.

3. Conclusioni

Le informazioni attualmente disponibili indicano che Cipro ha dato seguito effettivo adottando misure per correggere il disavanzo eccessivo entro il 2016, come raccomandato dal Consiglio il 16 maggio 2013.

Secondo le attuali previsioni, a causa dell'indennizzo a favore dei fondi previdenziali e dei fondi pensionistici presso la Cyprus Popular Bank, l'obiettivo di disavanzo nominale per il 2013 non sarà raggiunto. Tuttavia, le tendenze di bilancio sottostanti e l'esecuzione del bilancio 2013 sono in linea con il percorso di aggiustamento stabilito nella raccomandazione formulata nel quadro della procedura per i disavanzi eccessivi. Data la natura straordinaria dell'indennizzo a favore dei fondi pensionistici, il termine del 2016 per la correzione del disavanzo eccessivo stabilito nel quadro della procedura per i disavanzi eccessivi appare raggiungibile sulla base delle informazioni attualmente disponibili.

Inoltre, un'analisi approfondita dal basso verso l'alto indica che Cipro ha adottato misure di risanamento considerevoli che avranno un impatto diretto sulla riduzione del disavanzo nel 2013 di circa il 4,5% del PIL e di circa il 2,2% nel 2014. In linea con la raccomandazione del Consiglio, Cipro continua ad attuare rigorosamente la legge di bilancio 2013, ha conseguito gli obiettivi di spesa e ha attuato le misure di risanamento discrezionali concordate, che secondo le stime rappresentano un importo superiore ai 351 miliardi di EUR e ai 270 miliardi di EUR richiesti rispettivamente per il 2013 e per il 2014.

[1] GU L 186 del 20.7.2010, pag. 30. I documenti relativi alla procedura per i disavanzi eccessivi nei confronti di Cipro sono disponibili all'indirizzo internet: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/cyprus_en.htm

[2] Decisione 2013/236/UE, GU L 141 del 28.5.2013.

[3] Nel Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality connesso al programma di aggiustamento di Cipro (approvato il 24 aprile 2013 dal consiglio dei governatori del MES) è previsto esplicitamente che l'obiettivo di disavanzo per il 2013 possa essere rivisto per tener conto dell'indennizzo a favore dei fondi previdenziali e dei fondi pensionistici presso la Cyprus Popular Bank, al fine di assicurare parità di trattamento rispetto a fondi analoghi presso la Bank of Cyprus a seguito della conversione dei depositi in quote di capitale proprio. È stato inoltre concordato che data la natura di enti di previdenza sociale dei fondi interessati, le autorità cipriote utilizzeranno l'importo necessario per l'indennizzo attingendolo dal finanziamento del programma. A tal fine, nella valutazione del fabbisogno di finanziamento di Cipro è stato stanziato un finanziamento indicativo pari a circa il 2,5% del PIL per il terzo trimestre del 2013 (nota al MES ai sensi dell'articolo 13, paragrafo 1, del trattato MES). Tuttavia, al momento dell'adozione della raccomandazione del Consiglio non è stato possibile quantificare con esattezza l'impatto dell'indennizzo sul bilancio, dato che dipendeva dal tasso di conversione da determinare per i depositi presso la BoC. Gli obiettivi per il disavanzo primario e per il disavanzo nominale nel 2013 sono stati pertanto fissati senza tenere esplicitamente conto dell'impatto dell'indennizzo sul bilancio.

[4] Documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la raccomandazione di raccomandazione del Consiglio intesa a far cessare la situazione di disavanzo pubblico eccessivo a Cipro, SWD (2013) 176 final del 7.5.2013.