COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO in applicazione dell'articolo 251, paragrafo 2, secondo comma del trattato CE relativa alla Posizione comune approvata dal Consiglio in vista dell'adozione di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione della cogenerazione basata su una domanda di calore utile nel mercato interno dell'energia

2002/0185 (COD)

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO in applicazione dell'articolo 251, paragrafo 2, secondo comma del trattato CE relativa alla Posizione comune approvata dal Consiglio in vista dell'adozione di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione della cogenerazione basata su una domanda di calore utile nel mercato interno dell'energia

1- CRONISTORIA

Data di trasmissione della proposta al Parlamento europeo e al Consiglio (documento COM(2002)415 definitivo - 2002/0185(COD)): // 22 luglio 2002

Data del parere del Comitato economico e sociale europeo: // 26 febbraio 2003

Data del parere del Comitato delle regioni: // 9 aprile 2003

Data del parere del Parlamento europeo in prima lettura: // 13 maggio 2003

Data di trasmissione della proposta modificata: // 24 luglio 2003

Data di adozione della posizione comune: // 8 settembre 2003

2 OBIETTIVO DELLA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE

L'obiettivo della proposta di direttiva è aumentare l'uso della cogenerazione per incrementare l'efficienza energetica e la sicurezza dell'approvvigionamento. La cogenerazione è un processo di produzione simultanea di calore ed elettricità; essa può fornire sostanziali risparmi energetici rispetto ai processi convenzionali in cui l'elettricità ed il calore sono prodotti separatamente.

La direttiva proposta è una direttiva quadro per trattare, armonizzare e rafforzare il ruolo della cogenerazione nel mercato interno dell'energia. La proposta deve essere considerata complementare alle direttive sui mercati interni dell'energia elettrica e del gas naturale e alla direttiva sulla promozione dell'elettricità da fonti rinnovabili. La proposta di direttiva sulla cogenerazione mira a creare parità di trattamento e ad armonizzare le definizioni di cogenerazione per aumentare la trasparenza. La proposta non prevede l'armonizzazione dei regimi di aiuto alla cogenerazione degli Stati membri, ma istituisce un quadro con la finalità, da un lato, di evitare distorsioni di mercato e, dall'altro, di aumentare le possibilità degli Stati membri di sviluppare un adeguato sistema di misure.

Un elemento fondamentale della proposta è assicurare che possa essere considerata cogenerazione ad alto rendimento, e di conseguenza sovvenzionata, solo la cogenerazione che permette un risparmio effettivo di energia rispetto alla produzione separata.

La proposta intende 1) stabilire una metodologia comune per determinare la cogenerazione ad alto rendimento e calcolare l'elettricità prodotta con la cogenerazione; 2) istituire un sistema di garanzia d'origine dell'elettricità da cogenerazione; 3) obbligare gli Stati membri ad eseguire analisi del potenziale della cogenerazione ad alto rendimento e 4) creare condizioni eque per l'accesso alla rete elettrica da parte dei produttori di energia da cogenerazione.

3 OSSERVAZIONI SULLA POSIZIONE COMUNE

(a) Osservazioni di carattere generale

La proposta della Commissione di una direttiva per promuovere la congenerazione rappresenta la logica conseguenza di varie iniziative. Nel 1997 la Commissione ha presentato una strategia per la cogenerazione che evidenziava i vantaggi di quest'ultima. L'importanza di un maggior uso della cogenerazione è stata confermata nel Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico e nel piano d'azione per migliorare l'efficienza energetica del 2000. Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno riconosciuto con risoluzioni nel 2000 e nel 2001 l'importanza della cogenerazione per ottenere progressi sostanziali nell'aumento dell'efficienza energetica e nella sicurezza dell'approvvigionamento.

La presidenza danese, e più recentemente quella greca hanno dato alta priorità a questa proposta e, di conseguenza, hanno intensificato i relativi lavori durante le discussioni al Consiglio. Una cooperazione costruttiva e la volontà di giungere a compormessi su questo tema tecnicamente complesso hanno prevalso tra gli Stati membri in entrambe le presidenze.

Durante la preparazione della prima lettura al Parlamento europeo, le posizioni del Parlamento sono state continuamente comunicate al Consiglio, fornendo utili linee guida agli Stati membri per elaborare e negoziare la posizione comune.

In generale, dove la posizione comune si discosta dalla proposta della Commissione, ciò è al fine di chiarire e definire lo scopo e i concetti contenuti nella versione originale.

Il Parlamento europeo ha approvato 74 emendamenti, di cui 49 sono stati accolti integralmente, nel loro principio ispiratore o parzialmente dalla Commissione e recepiti nella proposta modificata della Commissione del 23 luglio 2003.

La posizione comune include integralmente, parzialmente o nel loro principio ispiratore 24 degli emendamenti adottati dal Parlamento europeo; essi sono tutti accettabili per la Commissione.

(b) Differenze tra la proposta originale della Commissione e la posizione comune del Consiglio

Il procedimento al Consiglio si è tradotto in modifiche alla proposta originale della Commissione. Le principali differenze sono descritte in questa sezione.

Criteri di efficienza e valori di riferimento

Ai sensi della posizione comune la cogenerazione che fornisce almeno il 10% di risparmio energetico rispetto alla produzione separata di energia può essere considerata altamente efficiente. Nella comparazione tra un processo di cogenerazione e una produzione separata i valori di efficienza della produzione separata di calore e di elettricità hanno grande importanza. Nella proposta della Commissione questi valori avrebbero dovuto essere stabiliti a livello nazionale ed essere armonizzati successivamente; il Consiglio tuttavia ha proposto un procedimento per stabilire valori di riferimento del rendimento armonizzati entro 2 anni. Ciò corrisponde agli emendamenti del Parlamento europeo (emendamento 42), rafforzerà la coerenza del mercato interno dell'energia e ridurrà le distorsioni del mercato. La complessità tecnica di questo argomento e la necessità di un adattamento al progresso tecnologico giustificano la proposta di istituire un comitato per assistere la Commissione. Il comitato ha anche il compito di riesaminare i valori dei criteri di rendimento, stabiliti inizialmente al 10% per garantire l'adeguamento allo sviluppo tecnologico.

Metodi di calcolo alternativi

Nella proposta della Commissione il mezzo principale per determinare la quantità di elettricità da cogenerazione e il calcolo del risparmio di energia primaria per poter essere considerata cogenerazione ad alto rendimento era concepito come un approccio in due fasi. Nella prima fase l'elettricità non cogenerata veniva eliminata (allegato II) e la produzione pura di elettricità cogenerata veniva introdotta nella seconda fase per calcolare il risparmio di energia primaria (allegato III). Per tener conto dei sistemi esistenti negli Stati membri, il Consiglio ha approvato due alternative.

Un'alternativa (articolo 12, paragrafo 2) permette agli Stati membri di invertire l'ordine delle due fasi. Utilizzando quest'alternativa nella prima fase sono calcolati i risparmi di energia primaria (allegato III). La cogenerazione può essere considerata ad alto rendimento se essa soddisfa il criterio del 10% anche includendo una parte della produzione di elettricità non cogenerata. Questa alternativa presenta alcune restrizioni per le unità di cogenerazione superiori a 25 MW. Tuttavia se è fornita una garanzia di origine, si applica la determinazione più esatta dell'elettricità da cogenerazione (allegato II).

L'altra alternativa (articolo 12, paragrafo 3) permette agli Stati membri di non calcolare il risparmio di energia primaria di ogni singolo processo di cogenerazione. Il termine cogenerazione ad alto rendimento può essere utilizzato per processi di cogenerazione dal momento che sia dimostrato, a livello nazionale, che la cogenerazione soddisfa in media il criterio del 10%. Se è rilasciata una garanzia di origine per tale percentuale di elettricità prodotta mediante cogenerazione il risparmio di energia primaria non può eccedere il valore stabilito del 10%. Questa alternativa è valida fino al 2010.

Queste alternative sono accettabili per la Commissione poiché permettono soprattutto agli Stati membri che hanno già una attiva politica di promozione della cogenerazione di conservare spazi di manovra, mantenendo contemporaneamente l'obiettivo principale di un risparmio di energia primaria. Un approccio troppo rigido nella determinazione della cogenerazione ad alto rendimento richiederebbe un grado di controllo e misurazioni più elevati e potrebbe essere percepito dal settore come un'ulteriore serie di ostacoli alla diffusione della cogenerazione. La posizione comune è una soluzione equilibrata che fornisce un sensibile miglioramento verso un concetto più armonizzato di cogenerazione rispetto alla situazione attuale.

Questioni attinenti alla rete di elettricità e alle tariffe

La posizione comune ha chiarito il parallelismo esistente con la direttiva sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili (2001/77/CE) dato che l'articolo 7, paragrafi 1, 2 e 5 di detta direttiva si applica all'elettricità da cogenerazione. Ciò significa soprattutto che l'elettricità da cogenerazione deve ottenere un accesso equo alla rete di distribuzione a condizioni trasparenti, obiettive e non discriminatorie. La posizione comune diverge dalla proposta originale della Commissione, ma è accettabile in quanto la direttiva recentemente adottata sul mercato interno dell'energia elettrica (2003/54/CE) garantisce parimenti il principio di non discriminazione.

Garanzia di origine

Nella posizione comune il Consiglio ha precisato la proposta, prevedendo che solo il produttore di elettricità possa richiedere il rilascio di garanzia di origine. Inoltre è garantito che la quantità di elettricità coperta da tale garanzia è stabilita conformemente all'allegato II e che l'obbligo degli Stati membri di rilasciare una garanzia si limita alle richieste relative all'elettricità prodotta dalla cogenerazione ad alto rendimento come definita all'allegato III.

Modifiche alla direttiva 92/42/CEE sul rendimento delle caldaie

La posizione comune include una modifica alla direttiva 92/42/CEE del Consiglio concernente i requisiti di rendimento per le nuove caldaie ad acqua calda alimentate con combustibili liquidi o gassosi. Essa è dovuta al fatto che la direttiva sul rendimento delle caldaie approvata nel 1992 non prevedeva che le piccole unità di cogenerazione potessero rientrare nell'ambito della stessa. L'esenzione delle unità di cogenerazione da questa direttiva (92/42/CEE) è giustificato e la Commissione esprime apprezzamento per il contributo del Consiglio.

(c) Emendamenti proposti dal Parlamento

I seguenti emendamenti del Parlamento europeo sono riportati integralmente, in parte o nei loro principi ispiratori nella posizione comune del Consiglio: 3, 10, 12, 13, 15, 18, 20, 22, 24, 26, 27, 41, 42, 45, 46, 48, 58, 62, 63, 68, 69, 73, 78, 79.

La sezione seguente spiega per un certo numero di punti essenziali, il modo in cui gli emendamenti sono stati ripresi e i punti di vista della Commissione sugli emendamenti non ripresi.

Definizioni e calcoli

L'emendamento 69 relativo all'inclusione delle metodologie sviluppate dal CEN/CENELEC è ripreso nel considerando 14 della posizione comune. La Commissione sarebbe favorevole allo sviluppo di metodologie volte a facilitare il recepimento della direttiva da parte degli Stati membri, ma non ritiene appropriato stabilire un nesso con un processo di normalizzazione iniziato recentemente e non ancora oggetto di ampio consenso.

Gli emendamenti 67 e 71 del Parlamento europeo non sono stati trasfusi integralmente, ma essi confermano la necessità di un approccio in due fasi per 1) definire l'elettricità da cogenerazione e 2) garantire che la cogenerazione promossa fornisca realmente risparmi di energia primaria. Il principio di un approccio in due fasi è in linea con la posizione comune e costituisce un elemento fondamentale per un'intesa comune.

La formula usata nell'emendamento 71 per calcolare il risparmio di energia primaria è diversa da quella usata nella posizione comune. La Commissione ritiene più coerente attribuire i risparmi energetici ottenuti all'intero processo di cogenerazione invece di computarli solo alla quota di elettricità prodotta mediante cogenerazione, come proposto nell'emendamento 71.

La metodologia dettagliata per determinare l'elettricità da cogenerazione proposta nell'emendamento 70 è un metodo possibile, ma la Commissione ritiene inappropriato includerla sotto forma di allegato alla direttiva, poiché essa non è ancora sviluppata ed è soggetta a revisioni e adattamenti nell'ambito del processo di normalizzazione sopra menzionato.

Valori di riferimento armonizzati

Gli emendamenti 42 e 63 relativi all'elaborazione di valori di riferimento armonizzati per la produzione separata e l'istituzione di un comitato per assistere la Commissione sono ripresi negli articoli 4 e 14 della posizione comune. Gli emendamenti in materia sottolineano che le considerazioni del Parlamento coincidono con quelle del Consiglio. La Commissione può accettare l'istituzione di un tale comitato e considerarlo un forum utile per trattare problemi complessi.

Microcogenerazione

Vari emendamenti (23, 34, 38, 41, 52, 54 e 83) del Parlamento prevedono un sostegno specifico alla microcogenerazione. Il Parlamento intende limitare la definizione di microcogenerazione alle unità con potenza inferiore a 50 kWe mentre la posizione comune agli articoli 3 ed 8 e nell'allegato III riconosce la necessità di promuovere il settore della cogenerazione su scala ridotta, definita come cogenerazione con produzione di energia inferiore a 1 MWe. La Commissione accetta la definizione di 1 MWe perché un limite di capacità troppo ridotto potrebbe causare a lungo termine impedimenti indesiderati. Il Consiglio è favorevole a fornire agli Stati membri la possibilità di facilitare l'accesso alla rete di distribuzione in particolare per le microunità di congenerazione (articolo 8) e può accettare che la cogenerazione su scala ridotta possa essere considerata ad alto rendimento se essa permette la realizzazione di risparmi di energia primaria anche se non viene rispettata la soglia del 10%. La Commissione ritiene importante, da un lato, non promuovere le microunità di cogenerazione solo perché sono piccole e, d'altro lato, cerca di rimuovere gli ostacoli che sono relativamente più gravosi per le microunità.

Obiettivi

Il Parlamento nell'emendamento 43 ha proposto che la Comunità e ogni Stato membro realizzino entro il 2012 una quota di produzione di elettricità da cogenerazione pari ad almeno il 18% della produzione complessiva di elettricità. La posizione comune non prevede obiettivi per la Comunità o per ogni Stato membro. La percentuale del 18% era stata introdotta dal 1997 nella strategia comunitaria per promuovere la produzione combinata di calore e di elettricità basandosi su un'altra definizione meno rigida della cogenerazione e sulle condizioni del mercato antecedenti la liberalizzazione. La Commissione non può raccomandare l'utilizzo della cifra superata del 18% quale indicatore di un livello futuro di contributo alla cogenerazione. Il Parlamento ha recepito la necessità di analizzare in modo approfondito il potenziale della cogenerazione ad alto rendimento; il risultato di queste analisi fungerà da obiettivo di valutazione o elemento di confronto per le strategie nazionali di cogenerazione.

Altri elementi

La posizione comune fa proprie le considerazioni fatte dal Parlamento nell'emendamento 15 poiché è stato eliminato il riferimento alla soglia di capacità per i finanziamenti pubblici (considerando 24). La Commissione può accettare questa modifica della proposta originale nella misura in cui si sottolinea che il finanziamento pubblico deve rispettare le linee guida relative agli aiuti di Stato e alla protezione ambientale, evitando in tal modo dannose distorsioni del mercato.

Il Parlamento negli emendamenti 18 e 22 ha proposto di eliminare la suddivisione della cogenerazione in 3 classi. Questi emendamenti, riportati integralmente nella posizione comune all'articolo 3 e nell'allegato IV, sono accettabili dalla Commissione poiché semplificano la proposta e perciò le diverse applicazioni della cogenerazione possono essere incluse nell'approccio generale.

Infine il Parlamento ha proposto di abbreviare il periodo di attuazione per accelerare il processo ed ottenere in anticipo i benefici di un maggior uso della cogenereazione. In linea di massima, la Commissione è favorevole ad una attuazione più rapida, ma gli Stati membri hanno spinto il Consiglio nella direzione opposta. La comprensione della necessità di valori di riferimento armonizzati presenta talune implicazioni, anche in relazione ai tempi di attuazione. Un periodo di tempo di due anni per fissare i valori di riferimento armonizzati è relativamente breve e questo processo ha un impatto sull'attuazione di un sistema di garanzia di origine e sulla messa a punto delle analisi dei potenziali nazionali. La posizione comune riflette il fatto che la proposta può essere attuata nei 2 anni previsti per il recepimento.

4 CONCLUSIONI

La Commissione ritiene che la posizione comune adottata [dal Consiglio il 8 settembre 2003] rispetti, il linea generale, lo spirito della proposta del 22 luglio 2002, presentata dalla Commissione in risposta alle preoccupazioni espresse dal Consiglio e dal Parlamento europeo circa la necessità di misure volte a promuovere la cogenerazione per ottenere sostanziali risparmi di energia e aumentare la sicurezza dell'approvvigionamento.

La Commissione ritiene che la posizione comune riesce a rispettare lo spirito e l'intenzione della proposta della Commissione e gran parte degli emendamenti del Parlamento europeo. E' stato raggiunto un equilibrio adeguato e accettabile nella definizione di cogenerazione, capace di riflettere sia un certo grado di armonizzazione necessario per contribuire alla fissazione di pari condizioni e una certa flessibilità nazionale per tener conto dei diversi tipi di cogenerazione presenti nella Comunità.

La posizione comune ha arricchito la proposta della Commissione con l'introduzione di un comitato per assistere la Commissione nei problemi tecnici e per aver un ruolo importante nel riesame degli aspetti della direttiva, che deve essere aggiornata al progresso tecnologico.

Per quanto riguarda il problema sollevato dal Parlamento europeo sull'istituzione di obiettivi per l'ulteriore sfruttamento della cogenerazione, la Commissione approva questa intenzione, in quanto è importante stimolare gli Stati membri a garantire e a sviluppare il ruolo della cogenerazione. La posizione comune affronta questo problema poiché gli Stati membri sono obbligati ad analizzare i potenziali nazionali della cogenerazione ad alto rendimento e separatamente gli ostacoli ad un maggior impiego della cogenerazione. La Commissione considera queste analisi cruciali per le ulteriori misure e si aspetta che le analisi costituiranno de facto obiettivi per gli sforzi nazionali. La Commissione reputa anche importante osservare che queste analisi devono essere rese pubbliche e perciò le relazioni potranno essere inevitabilmente contestate e discusse nel settore.

La Commissione approva pertanto la posizione comune e la trasmette al Parlamento Europeo.