N. C 159/34 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 17. 6. 91 
scritto sia oggetto di una comunicazione scritta, ma non 
precisa cosa si debba intendere per modifica sostanziale. 
2.2.2.3. Il Comitato sottolinea l'importanza delle 
situazioni originate dal trasferimento dei lavoratori 
all'estero (e non solo nei paesi terzi) che potranno 
quindi necessitare una regolamentazione autonoma spe­
cifica e sollecita la Commissione a chiarire tale aspetto 
della proposta. 
2.3. Articolo 3 
La dichiarazione scritta prevista non è obbligatoria se 
esiste un contratto di lavoro scritto, una lettera di 
assunzione o un altro documento che rinvii ad un 
Fatto a Bruxelles, il 24 aprile 1991. 
1. Introduzione 
Il Comitato approva la proposta della Commissione in 
quanto rappresenta un importante contributo al funzio­
namento del mercato interno per i consumatori, i quali 
avranno una funzione da svolgere nel processo econo­
mico di integrazione. La proposta è conforme ai principi 
(!) GU n. C 243 del 28. 9. 1990, pag. 2. contratto collettivo od un'altra regolamentazione di 
lavoro. 
Non paiono sufficientemente chiari i concetti giuridici 
né le conseguenze pratiche che derivano da questa 
norma. 
2.4. Articolo 5 
Considerate le diverse tradizioni degli Stati membri in 
merito al contenuto dei documenti scritti che formaliz­
zano il rapporto di lavoro, si potrà lasciare agli Stati 
membri la facoltà di disciplinare gli elementi o le condi­
zioni essenziali che dovranno essere inclusi nel docu­
mento di cui al secondo capoverso dell'articolo 2 
(punto 2.2.1). 
accettati dalle Risoluzioni del Consiglio in merito alla 
politica comunitaria del consumatore (2) e a quelli con­
tenuti nelle Risoluzioni del Parlamento europeo del 
21 febbraio 1986 (3). 
(2) GU n. C 92 del 25. 4. 1975, pag. 1, GU n. C 133 del 3. 6. 1981, 
pag. 1, GU n. C 167 del 5. 7. 1986, pag. 1. 
(3) GU n. C 68 del 24. 3. 1986, pag. 194. // Presidente 
del Comitato economico e sociale 
Francois STAEDELIN 
Parere in merito alla proposta di direttiva del Consiglio concernente le clausole inique nei 
contratti stipulati con i consumatori (*) 
(91/C 159/13) 
Il Consiglio, in data 2 ottobre 1990, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 100 A 
del Trattato che istituisce la Comunità economica europea, di consultare il Comitato 
economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. 
La sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori in 
materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Hilkens, in 
data 2 aprile 1991. 
Il Comitato economico e sociale ha adottato il 24 aprile 1991, nel corso della 286a sessione 
plenaria, a maggioranza, 4 voti contrari e 6 astensioni, il seguente parere. 
17. 6. 91 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 159/35 
2. Osservazioni generali 
2.1. Obiettivo e limiti della proposta 
2.1.1. La proposta di direttiva sulle clausole inique 
nei contratti stipulati con i consumatori introduce il 
principio di uno standard per la tutela dei consumatori 
nei confronti delle clausole vessatorie in tutto il territo­
rio della Comunità. Uno standard di questo tipo rappre­
senta infatti un'esigenza fondamentale per l'accettabi­
lità di un mercato unico europeo per i consumatori, 
permettendo loro di concludere transazioni al di là delle 
frontiere nazionali basandosi su regole comuni e quindi 
con assoluta tranquillità. 
2.1.2. Per motivi di sicurezza dei consumatori, il 
Comitato è d'accordo sulla necessità di ravvicinare le 
normative sulle clausole inique nei contratti con essi 
stipulati ma riconosce che non è auspicabile, né rientra 
negli obiettivi della proposta, armonizzare il diritto 
contrattuale in quanto tale. Sottolinea anche il valore 
limitato del ravvicinamento delle disposizioni legislative 
e regolamentari e il maggior rischio di incertezza giuri­
dica, sia per i consumatori che per i fornitori, in quanto 
nel settore del diritto contrattuale, un ruolo fondamen­
tale è riservato ai tribunali: infatti, anche sulla base 
di uno strumento legislativo armonizzato, i tribunali 
nazionali elaboreranno in base allo sviluppo del diritto 
contrattuale e del diritto dei consumatori nei rispettivi 
Stati membri e, più generalmente, alla cultura e alla 
tradizione giuridica dei loro paesi, disposizioni identi­
che strutturate in modo diverso. 
2.1.3. Il Comitato richiama l'attenzione sull'impor­
tanza degli strumenti del diritto internazionale che disci­
plinano la questione del diritto applicabile ai contratti 
transfrontalieri e sottolinea che in data 1° aprile 1991 
entrerà in vigore la Convenzione di Roma del 19 giugno 
1980. 
Detta Convenzione il cui articolo 5 prevede che, nei 
casi in questione, il consumatore non possa essere priva­
to della protezione garantitagli dalle disposizioni impe­
rative della legge dello Stato in cui egli ha la propria 
residenza abituale, dev'essere letta in relazione alla 
Convenzione di Bruxelles del 27 settembre 1968 il cui 
articolo 14 prevede, nelle medesime condizioni, che per 
l'azione intentata contro il consumatore possono essere 
aditi solo i tribunali dello Stato contraente sul cui 
territorio è domiciliato il consumatore, e che il consu­
matore che intenta l'azione può adire il tribunale dello 
Stato in cui egli risiede oppure quello in cui risiede la 
parte avversa ». 
2.1.4. Per ottenere la massima efficacia pratica di 
questa direttiva, il Comitato propone di obbligare le 
autorità competenti degli Stati membri a definire, all'in­
terno del proprio ordinamento giuridico, un sistema 
che permetta di notificare alla Commissione tutte le 
decisioni, siano esse giuridiche o amministrative, prese in applicazione delle disposizioni di applicazione della 
direttiva in esame. Il sistema di notifica previsto darebbe 
alla Commissione, al momento della preparazione del 
rapporto da presentare sul funzionamento della diretti­
va, la possibilità di identificare settori o problematiche 
che danno luogo con frequenza a divergenze d'interpre­
tazione e, se necessario, di proporre una formulazione 
più adeguata delle disposizioni esistenti della direttiva. 
2.1.5. Inoltre il Comitato sottolinea, dal punto di 
vista della protezione del consumatore, l'esigenza di 
procedure di controllo efficaci e collettive. Invita per­
tanto la Commissione, in merito all'articolo 4, a precisa­
re gli obblighi degli Stati membri nell'applicazione di 
sanzioni valide. 
2.1.6. Il Comitato ha inoltre considerato il ruolo 
fondamentale che la Corte di giustizia delle Comunità 
europee deve assumere nel perfezionamento della nozio­
ne comunitaria di iniquità nelle decisioni preliminari 
richieste dai tribunali nazionali. 
2.1.7. Il Comitato è però contrario ad accettare l'idea 
della creazione di un organo a livello europeo per il 
controllo delle clausole contrattuali vessatorie, in quan­
to appare burocratico e superfluo considerando gli 
organi esistenti a livello nazionale. 
2.2. Esigenza di una direttiva sulle clausole inique nei 
contratti stipulati con i consumatori e relativo 
impatto 
2.2.1. Scopo della direttiva è ripristinare l'equilibrio 
nei contratti stipulati con i consumatori. La relazione 
della Commissione descrive in maniera coerente i nume­
rosi squilibri che caratterizzano tali contratti e che sono 
nettamente in contrasto con il principio tradizionale di 
libertà delle parti contraenti. Tale principio si basa sul 
presupposto dell'uguaglianza del potere contrattuale 
delle parti. Dato che nei contratti con i consumatori 
molto spesso non si può parlare di uguaglianza del 
potere contrattuale, la proposta di direttiva mira a 
garantirlo o a correggere gli squilibri. 
2.2.2. Il Comitato riconosce l'esigenza di uno stru­
mento europeo che armonizzi i contratti dei consumato­
ri. Dato che in alcuni ambienti si avverte il timore 
che la direttiva possa avere ripercussioni negative per 
l'industria, il commercio e per altri settori professionali, 
il Comitato risponde che : 
— la direttiva non rappresenterà un eccessivo allonta­
namento dal diritto contrattuale di nove Stati mem­
bri (Regno Unito, Francia, Rep. fed. di Germania, 
Paesi Bassi, Spagna, Portogallo, Irlanda, Danimar­
ca, Lussemburgo), le cui legislazioni relative alle 
clausole contrattuali inique contengono principi 
molto simili a quelli della direttiva e che le parti 
contraenti di questi paesi sono tenuti a rispettare, 
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— essa non introdurrà drastici cambiamenti di diritto 
contrattuale nemmeno nei tre Stati membri (Belgio, 
Italia, Grecia) nei quali non esiste una normativa 
specifica, dato che in questi paesi la giurisprudenza 
ha già accettato, anche se talora con esitazione, di 
sanzionare le clausole contrattuali vessatorie. 
2.2.3. Il Comitato ritiene pertanto che la direttiva, 
piuttosto che introdurre nuovi principi negli ordina­
menti giuridici nazionali, costituisca almeno parzial­
mente un ravvicinamento della normativa e della prati­
ca nazionale esistenti e armonizzi le soluzioni tecniche 
al problema delle clausole contrattuali inique. 
2.3. Campo d'applicazione della direttiva 
2.3.1. Secondo la proposta della Commissione, la 
direttiva si applica a tutte le clausole contrattuali per i 
consumatori, siano esse standard o negoziate indivi­
dualmente. Se il Comitato ritiene che l'offerta, da parte 
del fornitore, di clausole standard possa davvero rap­
presentare un rischio di squilibrio per i consumatori, 
esso giudica che un diverso trattamento debba essere 
accordato alle clausole negoziate individualmente. 
Infatti, queste ultime possono essere valutate differente­
mente dalle clausole standard, che riflettono situazioni 
nelle quali il rischio di squilibrio è altissimo. Il Comitato 
invita pertanto la Commissione a modificare l'articolo 
2, paragrafo 5, della proposta in modo da chiarire 
che l'equità o l'iniquità di una clausola contrattuale 
dev'essere determinata mediante riferimento alle circo­
stanze nelle quali il contratto è stato stipulato e più 
precisamente considerando le clausole contrattuali 
negoziate singolarmente. 
2.3.2. Tuttavia, il Comitato riconosce il problema 
della prova, in caso di litigio e la difficoltà di porre dei 
limiti tra la nozione di standard e di clausola stipulata 
individualmente. Infatti, la distinzione può dare adito 
a problemi pratici e rendere più difficile la protezione 
dei consumatori meno informati dalle clausole inique. 
Pertanto, in caso di dubbio, una clausola verrebbe 
considerata standard. 
2.3.3. Più generalmente il Comitato sollecita la Com­
missione a valutare, in un futuro immediato, la possibi­
lità di vietare le clausole inique in tutti i contratti, siano 
essi stipulati con i consumatori o no, tenendo conto, in 
particolare, dei problemi incontrati dalle piccole e 
medie imprese (PMI) specie in materia di contratti tipo. 
2.3.4. Dopo l'adozione della direttiva, gli interme­
diari si troveranno ad affrontare il problema di dover 
garantire al consumatore la protezione prevista dalla 
direttiva senza poter invocare essi stessi la medesima protezione da parte dell'importatore o del produttore. 
Il Comitato ritiene che la stesura dell'articolo 3, primo 
paragrafo, ultima frase, non fornisca alcuna sicurezza 
agli intermediari e chiede che il problema venga discipli­
nato dalla direttiva in esame. 
2.4. Formulazione della direttiva 
2.4.1. Il Comitato sollecita la Commissione a rivolge­
re una particolare attenzione alla formulazione della 
direttiva in modo da garantire il rispetto dei principi 
giuridici e l'equilibrio generale del contratto. 
2.5. Impostazione negativa 
2.5.1. La proposta è impostata sul divieto delle clau­
sole inique nei contratti con i consumatori. Essa non 
comporta per i fornitori nessun obbligo nei confronti 
del consumatore. Per impedire squilibri in tali contratti, 
tuttavia, è essenziale che il consumatore si trovi in 
posizione tale da essere al corrente delle clausole di un 
contratto (ad es. consegna del contratto tipo, manifesti 
nei negozi, ecc.) e sia messo ragionevolmente in grado 
di capirle. 
2.5.2. Pertanto, il Comitato propone di inserire nella 
direttiva, conformemente alle varie normative e prati­
che nazionali, l'obbligo del fornitore di informare il 
consumatore prima della stipula del contratto in merito 
alle clausole ad esso applicabili. Questo sarebbe interes­
sante anche in caso di termini stipulati individualmente. 
Il consumatore potrebbe così rendersi conto dell'impor­
tanza delle deroghe alle clausole standard del fornitore. 
2.5.3. Il Comitato suggerisce di introdurre un ulterio­
re criterio di iniquità : la non trasparenza di una clausola 
contrattuale. La formulazione di tale criterio tuttavia 
dovrebbe permettere una valutazione sulla base del 
giudizio obiettivo della « saggia amministrazione », con­
formemente all'esperienza effettuata in questo campo 
in diversi Stati membri. 
2.5.4. Inoltre, un problema importante al quale i 
consumatori saranno esposti, nel mercato interno, ossia 
la disparità dei servizi di garanzia e di assistenza alla 
clientela, è stato affrontato dalla direttiva mediante il 
divieto, in allegato, delle clausole restrittive. Il Comitato 
tuttavia invita la Commissione ad avviare in un futuro 
immediato, un dibattito più esauriente con tutte le 
parti interessate per valutare le necessità di un'azione 
comunitaria nel campo dell'assistenza alla clientela e 
delle condizioni di garanzia. Il problema della mancan­
za di fiducia del consumatore nelle transazioni interna­
zionali per via delle disparità dei servizi di assistenza 
alla clientela e delle condizioni di garanzia sembra 
infatti rappresentare un grosso ostacolo al commercio 
transfrontaliero. 
17. 6. 91 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 159/37 
2.6. Armonizzazione minima o totale ? 
La proposta non è esplicita riguardo ai suoi rapporti 
con le normative nazionali presenti o future relative 
alle clausole inique. Il Comitato propone di chiarire che 
gli Stati membri possono in ogni caso mantenere o 
adottare una legislazione che assicuri una protezione 
maggiore di quella accordata dalla direttiva. 
2.7. Rapporti della direttiva con altri strumenti legisla­
tivi 
Nella proposta non si fa cenno ai rapporti con 
— gli altri strumenti legislativi europei contenenti 
anch'essi riferimenti alle clausole e al contenuto dei 
contratti (direttiva sulla responsabilità per danno 
da prodotti, direttiva sui viaggi tutto compreso), 
— strumenti legislativi internazionali esistenti in nume­
rosi settori (v. ad es. la limitazione o la restrizione 
delle responsabilità di terzi accettata dalle conven­
zioni internazionali sotto l'egida del Comitato 
Marittimo Internazionale e dell'Organizzazione 
Marittima Intergovernativa consultiva dell'ONU) 
(IMCO). 
È di primaria importanza che vengano definite chiara­
mente le relazioni tra questi diversi strumenti legislativi. 
2.8. Elenco di clausole contrattuali inique allegato alla 
proposta 
2.8.1. Pur riconoscendo lo sforzo della Commissione 
di redigere un elenco che serva di base per una lista 
comune di clausole inique in Europa, il Comitato sugge­
risce di completare e migliorare la formulazione dell'al­
legato. 
2.8.2. In merito al campo d'applicazione dell'allega­
to, sorgono diversi interrogativi. 
Fatto a Bruxelles, il 24 aprile 1991. Secondo il Comitato occorre specificare che l'allegato 
non è esaustivo e che si consente agli Stati membri di 
adottare disposizioni più rigorose per quanto riguarda 
le clausole in esso contenute. Inoltre è necessario preci­
sare se l'elenco è assoluto (non è possibile alcuna deroga 
al divieto) oppure se le autorità nazionali continuano 
ad essere libere di valutare dette clausole nell'ambito 
del contesto. 
2.8.3. Il Comitato sottolinea la necessità di un 
approccio sistematico in quanto l'allegato riguarda sia 
clausole concernenti tutti i tipi di contratti sia clausole 
di contratti specifici, quali la proprietà temporanea. Le 
clausole non sono poi elencate in modo sistematico, ad 
esempio la responsabilità la si ritrova alle lettere a) e 
e) e la modifica unilaterale alle lettere b) ed). 
2.8.4. Il Comitato invita la Commissione a rivedere 
attentamente la formulazione delle diverse versioni lin­
guistiche dell'allegato, in quanto molte nozioni non 
sono sufficientemente chiare e danno adito a gravi 
problemi d'interpretazione. 
2.8.5. Il Comitato ha identificato, tra le altre, le 
seguenti difficoltà : 
— la clausola b si riferisce esclusivamente al credito e 
al debito, 
— il periodo di garanzia previsto alla clausola c(l), 
quinto trattino, dovrebbe considerare periodi più 
brevi per le merci usate, 
— la clausola e(2), primo trattino, non dovrebbe fare 
riferimento ad una valutazione soggettiva bensì ad 
una più oggettiva, 
— anche la clausola d esige un chiarimento ed una 
valutazione obiettiva. Chi decide se un prezzo è 
maggiorato eccessivamente rispetto al prezzo pat­
tuito ? 
// Presidente 
del Comitato economico e sociale 
Francois STAEDELIN