IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 318/57

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema La relazione del gruppo de Larosière (parere di iniziativa)

2009/C 318/11

Relatore: NYBERG

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 23 marzo 2009, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere di iniziativa sul tema:

«La relazione del gruppo de Larosière.»

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 11 settembre 2009, sulla base del progetto predisposto dal relatore NYBERG.

Alla sua 456a sessione plenaria, dei giorni 30 settembre e 1o ottobre 2009 (seduta del 30 settembre), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 152 voti favorevoli, 37 voti contrari e 15 astensioni.

1. Sintesi e raccomandazioni

1.1 La crisi economica e finanziaria ha assunto dimensioni che non si erano più registrate in tempi di pace dopo gli anni '30. Tuttavia, il presente parere verterà esclusivamente sulla crisi finanziaria e sulle possibilità di evitare che ciò che si è verificato si ripeta in futuro. Proprio in questo consisteva il mandato del cosiddetto «gruppo de Larosière», la cui relazione costituisce l'oggetto del presente parere. L'importanza di queste problematiche risulta chiaramente dal fatto che la Commissione europea ha già presentato una serie di proposte relative, ad esempio, alle agenzie di rating del credito, a determinate forme di attività finanziaria e alla vigilanza finanziaria che è stata al centro delle discussioni del gruppo de Larosière.

1.2 La principale causa della crisi è stata l'eccesso di liquidità che, secondo il gruppo de Larosière, è riconducibile in parte alla politica monetaria espansiva negli Stati Uniti e agli squilibri nell'economia mondiale. Ciò risulta particolarmente evidente nelle relazioni USA-Cina. Secondo il CESE, un'altra possibile causa del fenomeno è lo spostamento crescente della distribuzione del reddito dal lavoro al capitale. La distribuzione del reddito si è fatta più disuguale, e l'accresciuto patrimonio dei cittadini più abbienti ha cercato possibilità di investimento. Visto che le possibilità reali di investimento non sono aumentate allo stesso ritmo, il prezzo dei valori mobiliari è salito sensibilmente. La relazione de Larosière presenta un'analisi dettagliata della «bolla» finanziaria che si è creata, ma sarebbe necessario un esame più approfondito per orientare le decisioni politiche future.

1.3 Il CESE accoglie con favore le 31 raccomandazioni formulate dal gruppo de Larosière, ma desidera ampliare la riflessione, aggiungendo una serie di osservazioni e integrazioni.

1.3.1 Il gruppo de Larosière propone di introdurre per le banche requisiti patrimoniali più elevati nei periodi favorevoli e inferiori nei periodi sfavorevoli. Tuttavia, considerata la difficoltà di fare delle previsioni economiche relative alle fluttuazioni congiunturali, questa proposta può apparire rischiosa. Contemporaneamente, l'esempio della Spagna dimostra che un sistema fondato su requisiti patrimoniali variabili può funzionare. Il CESE ritiene pertanto che, prima di poter essere attuata, la misura proposta vada analizzata soprattutto per quanto riguarda i tempi.

1.3.2 A giudizio del CESE è assolutamente necessario introdurre norme più severe per le voci fuori bilancio sotto forma di requisiti patrimoniali e in materia di trasparenza. Le autorità spagnole avevano adottato le norme più severe in materia di voci fuori bilancio, e le banche spagnole sono state le meno colpite dalla crisi.

1.3.3 Le «voci fuori bilancio» e le «società veicolo» (special purpose vehicles) hanno finora dato luogo ad abusi. Degli attivi bancari a rischio sono stati ritirati dal bilancio stesso della banca per aggirare le norme relative ai requisiti patrimoniali e, in alcuni casi, per eludere le imposte. A questo riguardo, secondo il CESE, occorre adottare norme più severe.

1.3.4 Secondo il CESE, l'obiettivo di rendere più trasparente il grado di rischio degli attivi bancari deve costituire una delle esigenze fondamentali nel follow-up della relazione. Analogamente al gruppo de Larosière, il Comitato è dell'avviso che, quando rivendono prodotti a rischio, le banche debbano mantenere sempre a proprio carico una parte del rischio. I rischi che i prodotti finanziari comportano devono essere chiaramente riconoscibili. La trasparenza del settore è essenziale per ristabilire la fiducia nei mercati finanziari. A questo proposito il CESE desidera fare nuovamente riferimento alla Spagna. Nel settore finanziario il ricorso a nuovi strumenti deve essere possibile solo a patto che siano stati sottoposti alla valutazione di un'autorità di vigilanza finanziaria. L'introduzione di questo genere di valutazioni va discussa per decidere se sia preferibile eseguirle a livello nazionale oppure se vi sia bisogno di un sistema di controllo comune per tutta l'UE. Dato il modus operandi delle attività finanziarie transfrontaliere, sembrerebbe più opportuno prevedere un sistema comune.

1.3.5 Il cosiddetto sistema bancario parallelo comprende diverse forme di attività di concessione di prestiti non regolamentate. Queste nuove forme di operazioni finanziarie si sono potute sviluppare senza essere soggette ad alcuna regolamentazione, nemmeno al rispetto dei requisiti in materia di riserve. Il CESE riconosce la necessità di introdurre una regolamentazione anche in questo settore. La relazione propone di sviluppare anche per i fondi d'investimento, norme comuni, definizioni per i diversi prodotti e controlli più severi. Il CESE non può che approvare tali proposte.

1.3.6 È essenziale introdurre requisiti più severi in materia di gestione e vigilanza bancaria. Secondo il CESE, nelle soluzioni proposte dal gruppo de Larosière non si pone sufficientemente in evidenza il ruolo dei revisori dei conti. Un audit efficace avrebbe probabilmente permesso di limitare la diffusione dei prodotti a rischio. Il management delle società finanziarie deve poter contare sulla revisione per la valutazione dei prodotti. Il ruolo dei revisori e i diversi sistemi contabili sono questioni di cui tenere conto nel quadro della revisione dell'accordo di Basilea 2.

1.3.7 La relazione formula una serie di raccomandazioni valide in merito al sistema dei bonus, sostenendo che essi dovrebbero estendersi su più anni, dovrebbero corrispondere alle prestazioni reali e non dovrebbero essere garantiti a priori. Secondo il CESE, è necessario passare da un'ottica di breve termine a una di lungo termine in cui i bonus non siano calcolati sulla base di attività speculative. A tale scopo il Comitato sostiene l'idea di un'imposizione sulle operazioni finanziarie il cui gettito potrebbe essere destinato agli aiuti allo sviluppo. A ciò va aggiunto un ulteriore requisito, ovvero che il sistema dei bonus non deve fondarsi sull'andamento generale bensì sul fatto che la banca abbia conseguito risultati che si distinguono in positivo rispetto alla tendenza generale. Inoltre, si dovrebbe pensare a come stabilire un tetto massimo per questi bonus, allo scopo di evitare eccessi e l'assunzione di rischi sconsiderati. Nel quadro della cosiddetta Exit Strategy per uscire dalla crisi, è essenziale che gli enormi finanziamenti pubblici concessi agli istituti finanziari vengano rimborsati invece di confluire in nuovi utili e bonus elevati.

1.4 Formulare proposte per la vigilanza dei mercati finanziari costituiva il compito principale del gruppo de Larosière e, anche a giudizio del CESE, la vigilanza è fondamentale per evitare il ripetersi di un'altra crisi finanziaria. Ma la vigilanza richiede delle regole, e pertanto sono altrettanto importanti le proposte di modifica e potenziamento delle regole formulate nella prima parte della relazione.

1.4.1 Il gruppo de Larosière riconosce che vi è bisogno di un organismo europeo incaricato di sorvegliare il sistema finanziario su un piano macroprudenziale e di segnalare un'eventuale crisi finanziaria. Si propone di attribuire tale responsabilità alla BCE/SEBC (Banca centrale europea/Sistema europeo delle banche centrali) e di affidare l'incarico a un consiglio da istituire a questo scopo. Anche se sul piano amministrativo sarebbe ragionevole che tale consiglio facesse capo alla BCE, sul piano formale la gestione della vigilanza dovrebbe spettare all'SEBC. La vigilanza deve senza alcun dubbio coprire i sistemi finanziari di tutti gli Stati membri, e quindi anche la designazione dei responsabili di questo nuovo consiglio/organo direttivo deve essere affidata all'SEBC.

1.4.2 Nella relazione si propone di mettere a punto un nuovo sistema di vigilanza microprudenziale articolato in due fasi e dotato di autorità proprie incaricate di vigilare sulle banche, sui fondi di investimento e sui mercati mobiliari. Nella seconda fase vanno sviluppate norme di base comuni per la vigilanza ed eliminate le differenze di applicazione tra i diversi paesi. Questa fase deve prevedere anche l'armonizzazione delle eventuali sanzioni. Il CESE è del parere che non vi sia motivo di procedere a rilento e per questo motivo si rallegra della proposta della Commissione che, nella sua comunicazione, suggerisce di provvedere immediatamente alla preparazione dell'intero sistema di vigilanza microprudenziale.

1.4.3 I collegi costituiti dalle autorità nazionali per la vigilanza sulle banche operanti su base transfrontaliera possono, secondo il CESE, essere difficili da gestire se parallelamente non si procede alla necessaria armonizzazione. Altrimenti, alla luce delle differenze tra le norme che governano gli organismi nazionali di vigilanza, le tre autorità dovrebbero in pratica assumersi la responsabilità di svolgere una parte dei compiti di vigilanza.

1.4.4 Gli organi direttivi di queste nuove autorità non devono essere composti esclusivamente da professionisti del settore bancario. Di essi dovrebbero far parte anche i sindacati, gli utenti dei servizi bancari e il CESE in rappresentanza della società civile.

1.5 A livello mondiale, la relazione sottolinea la necessità di rafforzare il quadro di Basilea 2, di mettere a punto delle norme contabili internazionali e una regolamentazione globale delle agenzie di rating del credito e dei mercati dei derivati nonché di prevedere una nuova governance del settore finanziario e un ruolo più incisivo dell'FMI. Si intende eliminare la possibilità che gli istituti finanziari siano invogliati a stabilirsi in un paese perché il settore finanziario vi è scarsamente regolamentato. Molte delle proposte avanzate dal gruppo sono state adottate già in occasione del vertice del G20 a Londra. Il Financial Stability Forum, creato nel 1999 per la promozione della stabilità finanziaria mondiale, è stato trasformato nel Financial Stability Board. Il CESE esprime l'auspicio che questo organismo presenti una maggiore trasparenza nelle sue attività e disponga di risorse, conoscenze e poteri sufficienti per intervenire efficacemente. Pur approvando il fatto che l'FMI disporrà di maggiori risorse, il CESE vede con occhio critico le condizioni poste dal Fondo, che mettono in discussione aspetti importanti del modello sociale europeo. Anche per questo motivo è essenziale che l'UE possa esprimersi con una sola voce all'interno del Fondo monetario internazionale.

1.5.1 Nel dibattito sui mercati finanziari si utilizza ormai correntemente il concetto di «stress test», con cui si intende una simulazione della capacità del sistema bancario di un paese di far fronte a una crisi dei mercati finanziari. Alla luce della crisi finanziaria attuale è evidente l'importanza che tali test possono rivestire, ma al tempo stesso si pone la questione cruciale dell'opportunità di renderne pubblici i risultati. Infatti, se l'FMI dovesse eseguire un test di questo tipo per poi annunciare pubblicamente che il sistema bancario di un determinato paese non è in grado di far fronte alla crisi, la crisi potrebbe diventare realtà.

2. Introduzione

2.1 La crisi economica e finanziaria ha assunto dimensioni che non si erano mai registrate in tempi di pace. La depressione degli anni '30 si verificò in un'epoca in cui le economie mondiali non erano integrate come lo sono attualmente. A quel tempo furono colpiti soprattutto gli Stati Uniti e l'Europa, mentre la crisi attuale ha ormai assunto proporzioni globali.

2.2 Quella che era iniziata come una crisi finanziaria si è trasformata in una crisi economica accompagnata da una recessione in buona parte del mondo. Questa situazione molto probabilmente sfocerà in una crisi sociale con un elevato tasso di disoccupazione. La portata del fenomeno dipenderà dal tipo di politica che si adotterà per far fronte alla crisi, cui, nel contempo, si è aggiunta una crisi politica che ha provocato la caduta di diversi governi.

2.3 Tuttavia, il presente parere verterà esclusivamente sulla crisi finanziaria e sulle possibilità di evitare che ciò che si è verificato si ripeta in futuro. Nel contesto della crisi globale, l'oggetto del parere è circoscritto: esso infatti non si occupa della crisi economica, né delle misure intese a contrastare l'attuale crisi finanziaria, come ad esempio i fondi pubblici da destinare al settore finanziario, bensì solamente dell'avvenire e, in questa prospettiva, più particolarmente della vigilanza del settore finanziario.

2.4 Era proprio in questo che consisteva il mandato del «gruppo de Larosière», la cui relazione è al centro del presente parere. Il gruppo de Larosière ha ampliato il proprio mandato. Si è trattato di un intervento necessario al fine di presentare un quadro completo indispensabile per formulare una serie di proposte più costruttive.

2.5 La crisi attuale ha avuto inizio nel settore finanziario. Prima che il gruppo de Larosière presentasse la sua relazione, la crisi aveva già assunto dimensioni talmente gravi da indurre la Commissione europea a presentare una serie di proposte di modifica della legislazione comunitaria. La più importante è probabilmente la proposta relativa alle agenzie di rating del credito. È stata inoltre presentata una proposta di direttiva su forme specifiche di attività finanziarie. In una comunicazione del 27 maggio scorso si esamina in particolare la parte della relazione de Larosière relativa alla vigilanza del settore finanziario. Secondo l'allegato I di un documento di lavoro che accompagna la comunicazione, tra quest'ultima e la relazione de Larosière esistono soltanto cinque divergenze, sulle quali il CESE formula alcune osservazioni ai punti 6.2.4, 6.3.1 e 6.3.5 del presente parere. Il CESE elaborerà un parere specifico in merito alle future proposte concrete di atti legislativi. Anche se nella comunicazione la Commissione non esamina i restanti capitoli della relazione, il CESE ritiene che essi siano altrettanto importanti per l'avvenire del settore finanziario.

2.6 La relazione de Larosière è stata redatta da banchieri per banchieri, e coloro che dovranno applicare le proposte sono essenzialmente esperti del settore che operano all'interno della Commissione e ministri delle Finanze degli Stati membri. Il CESE approva le 31 raccomandazioni formulate dal gruppo, anche se sostiene la necessità di allargare il campo visivo. La responsabilità di risolvere i problemi attuali non può essere assunta esclusivamente da coloro che, in pratica, hanno provocato la crisi finanziaria. I consumatori dei servizi forniti dai mercati finanziari sono soggetti privati e imprese che impegnano i loro risparmi e che ricorrono a prestiti per poter effettuare investimenti. Il compito dei mercati finanziari è quello di garantire loro, vale a dire alla società civile, i migliori servizi possibili. Oltre al sostegno generale alla relazione, il Comitato intende presentare una serie di osservazioni e proporre alcune integrazioni al testo.

3. Cause della crisi finanziaria

3.1 Nonostante l'eccesso di liquidità nel settore finanziario le banche centrali non hanno adottato alcun provvedimento. Si è tenuto conto di un unico fattore, vale a dire l'andamento dei prezzi, che tuttavia non ha innescato l'aumento dei tassi di interesse. Il basso costo della liquidità ha determinato il rapido aumento dei valori mobiliari. È indubbio che l'eccesso di liquidità sia stato all'origine della crisi, come è innegabile che a seguito della crisi la liquidità sia scesa a livelli troppo bassi. Tuttavia, è difficile stabilire quale sia il giusto equilibrio di liquidità e offerta di moneta in condizioni normali. Il CESE inoltre sottolinea il dilemma che comporta il ricorso simultaneo al tasso d'inflazione e a una misura della massa monetaria come indicatori della politica monetaria. Un eccesso di liquidità induce le banche centrali ad alzare i tassi di interesse. Se contemporaneamente il livello dell'inflazione è basso, questo dovrebbe invece determinare un abbassamento dei tassi. Pertanto il CESE ritiene che, se si ricorre all'offerta di moneta come indicatore, sia necessario tenere conto, anche in una situazione così complessa, degli eventuali effetti che ciò potrebbe avere sull'economia reale.

3.2 La decisione politica di favorire l'acquisto di case in proprietà indipendentemente dalla solvibilità delle persone, il basso costo del credito e le nuove formule messe a punto dagli istituti finanziari per combinare diversi titoli hanno portato a un occultamento dei crediti ad alto rischio (mutui subprime). Questi titoli si sono diffusi su tutti i mercati finanziari mondiali, poiché il risparmio privato negli Stati Uniti, nel periodo 2005-2006, è stato addirittura negativo. A questo proposito il CESE ha formulato le seguenti osservazioni nel luglio 2008 (1): «La recente crisi americana dei mutui c.d. subprime ha messo in evidenza come la volatilità dei prezzi degli immobili unita a pratiche poco approfondite di valutazione del rischio-cliente per il mancato pagamento di rate sovradimensionate rispetto al valore degli immobili stessi dati in garanzia, possa generare crisi finanziarie di dimensioni tali da destabilizzare l'intero sistema. Occorre quindi che qualunque intervento in sede comunitaria faccia tesoro di questa esperienza (…).»

3.3 Contemporaneamente una serie di squilibri negli scambi mondiali ha provocato avanzi commerciali significativi in taluni paesi (soprattutto in Cina), avanzi che sono serviti ad acquistare titoli di Stato statunitensi. Nuove e complesse combinazioni di titoli (con i mutui subprime) hanno prodotto rendimenti elevati e l'intero mercato finanziario ha cercato di realizzare rendimenti sempre più elevati. I titoli supplementari potevano fungere da base per nuovi prestiti, facendo in tal modo aumentare il volume delle operazioni sui mercati finanziari, basate in realtà su titoli che presentavano notevoli rischi. Si è preferito pensare che uno degli scopi dei nuovi prodotti finanziari complessi fosse quello di ripartire i rischi. L'aumento del volume delle operazioni sui mercati finanziari in apparenza ha creato profitti sempre più consistenti.

3.4 I titoli assistiti da garanzia ipotecaria a rischio, difficilmente rivendibili sul mercato bancario, venivano integrati in nuovi valori mobiliari (cartolarizzazione) e, grazie a questo sistema, potevano essere rivenduti. L'elemento che ha posto fine a questo processo e ha scatenato la crisi è stata la recessione, accompagnata da un aumento della disoccupazione, che ha colpito gli Stati Uniti nel 2008. Poiché numerosi proprietari di immobili non riuscivano più a pagare i tassi concordati, le banche sono state costrette a deprezzare i propri attivi e a venderli. Questi hanno perso ulteriormente valore, la caduta ha subito un'accelerazione e la fiducia è svanita.

3.5 La relazione del gruppo de Larosière rileva una serie di fattori che hanno reso possibile questo fenomeno: — all'inizio dell'intero processo, la regolamentazione internazionale del settore bancario si inseriva nel quadro dell'accordo di Basilea 1. Questo sistema incoraggiava in pratica a non far figurare i rischi in bilancio. Il problema è stato in parte corretto dall'accordo di Basilea 2. — La crescita esplosiva dei nuovi prodotti finanziari complessi, negoziati fuori borsa (over the counter), ha reso i rischi invisibili. — La regolamentazione delle attività degli istituti finanziari si fonda sulla valutazione del rischio effettuata dalle agenzie di rating del credito. — Le agenzie di rating del credito attribuivano agli attivi che successivamente si sono dimostrati praticamente privi di valore il medesimo rating dei titoli di Stato. Va ricordato che tali agenzie ricevono finanziamenti dagli istituti finanziari che si rivolgono ad esse per la valutazione dei propri valori mobiliari! — Gli organi direttivi e di gestione degli istituti finanziari non hanno compreso il rischio che i nuovi prodotti finanziari complessi presentavano. — Vi sono carenze nella normativa e nella vigilanza, assenza di coordinamento e intensa concorrenza tra diversi centri finanziari.

3.6 La relazione del gruppo de Larosière contiene una critica velata alle banche centrali per non aver adottato dei provvedimenti volti a contrastare il drammatico aumento della liquidità.

3.7 Nella sua analisi, tuttavia, il CESE desidera compiere qualche passo avanti. L'incremento della liquidità dipendeva in parte dagli squilibri nell'economia mondiale. Ciò risulta più evidente nelle relazioni tra gli USA e la Cina: un avanzo commerciale e una propensione al risparmio pari al 30-40 % delle entrate, come forma di protezione integrativa per la malattia e la pensione in Cina, e disavanzo della bilancia commerciale accompagnato da risparmi inesistenti negli USA. Un'altra spiegazione possibile, che però nella relazione de Larosière non viene menzionata, consiste nello spostamento della distribuzione del reddito dal lavoro al capitale. La distribuzione del reddito si quindi è fatta più disuguale. Non soltanto l'OIL, ma anche l'OCSE ha raccomandato di porre fine a quest'evoluzione.

3.8 L'accresciuto patrimonio dei cittadini più abbienti cercava sbocchi d'investimento. Visto che le possibilità reali di investimento non erano aumentate allo stesso ritmo, il prezzo dei valori mobiliari è stato spinto verso l'alto. Una nuova regolamentazione dei mercati finanziari non può risolvere le cause dei problemi attuali, visto che questi ultimi richiedono delle decisioni politiche. La relazione de Larosière presenta un'analisi dettagliata della «bolla» finanziaria, ma le decisioni politiche future dovrebbero essere fondate su un esame più approfondito.

3.9 In definitiva, il contesto finanziario descritto ha incoraggiato la proliferazione di operazioni speculative che avevano solo una lontana corrispondenza con l'evoluzione dei numeri dell'economia reale, senza che si potesse contare, in compenso, su strumenti internazionali di politica fiscale e monetaria capaci di mettere un freno alla loro espansione. A questo proposito, le istituzioni finanziarie e le organizzazioni internazionali non hanno preso in considerazione la voce di numerosi movimenti sociali che rivendicavano ripetutamente l'adozione di misure di regolamentazione, prima fra tutte la «Tobin tax».

4. Politiche e normative

4.1 Secondo la relazione, la crisi attuale è dovuta alle carenze del mercato, agli squilibri globali, alla regolamentazione insufficiente e alle lacune nella vigilanza. È impossibile risolvere tutti questi problemi ricorrendo a una nuova normativa, però una normativa adeguata costituisce un presupposto importante. Nella relazione si sostiene inoltre che è necessario affrontare tutti i problemi, ma è legittimo chiedersi se la regolamentazione proposta sia sufficiente. Inoltre vi si esprime il timore che un aumento della regolamentazione possa pregiudicare l'innovazione finanziaria. A questo proposito il CESE vorrebbe ricordare che i mutui subprime e la cosiddetta cartolarizzazione dei crediti sono effettivamente delle innovazioni finanziarie, ed è proprio l'abuso di alcune di queste innovazioni che ha dato origine agli attuali problemi finanziari. In certi casi la regolamentazione può contribuire all'innovazione in ambito finanziario, com'è avvenuto con l'Area unica dei pagamenti in euro (SEPA).

4.2 Nella relazione si propone un migliore coordinamento tra le banche centrali e gli organismi politici responsabili della regolamentazione dei mercati finanziari. Le banche centrali devono occuparsi maggiormente delle riflessioni macroeconomiche garantendo una migliore vigilanza dei mercati finanziari. Secondo il CESE, questa proposta, come pure quella secondo cui il Fondo monetario internazionale (FMI) dovrebbe svolgere un ruolo più efficace nella vigilanza di tali mercati, è essenziale.

4.3 In base alla relazione, la regolamentazione decisa a livello politico e l'autoregolamentazione del settore finanziario dovrebbero completarsi a vicenda. Dato che il controllo interno si è rivelato inefficace, si sostiene la necessità di sorvegliare l'autoregolamentazione. In questo modo, però, si rimuove proprio il limite tra regolamentazione politica e autoregolamentazione.

4.4 Nella pratica non esiste alcun limite. Con i quadri di Basilea 1 e Basilea 2, sono le stesse banche che praticamente stabiliscono le regole per il settore finanziario. Spetta alle banche o agli altri istituti finanziari garantire il rispetto di tali regole, oppure allo Stato se le regole vengono introdotte sotto forma di norme legislative. (Nell'UE le norme di Basilea 2 sono entrate in vigore il 1o gennaio 2008 mentre negli Stati Uniti saranno applicate solo a partire dal 1o aprile 2010). Nella relazione non si affrontano attentamente le carenze organizzative e democratiche dei mercati finanziari derivanti dall'autoregolamentazione. Alla luce della globalizzazione dei mercati, la questione del grado di influenza degli organi politici dovrebbe costituire uno dei fulcri del dibattito.

5. Raccomandazioni del gruppo de Larosière

5.1 Graduale aumento dei requisiti patrimoniali delle banche. Dal momento che la crisi del settore bancario ha creato una situazione di scarsità del credito, l'aumento dei requisiti patrimoniali delle banche dovrà intervenire in un secondo tempo. Si tratta, secondo il CESE, di un requisito essenziale per poter evitare che in futuro il settore pubblico debba fornire capitali alle banche che accusano problemi di liquidità. Il Comitato conviene sul fatto che l'UE debba stabilire una definizione comune di requisito patrimoniale.

5.2 Requisiti patrimoniali variabili in funzione della congiuntura. Secondo la relazione, le banche centrali non devono solo seguire l'inflazione ma anche l'evoluzione del mercato monetario e del credito in generale. A fronte di un'eccessiva crescita del credito esse devono anche essere pronte a inasprire le politiche monetarie. Si propone pertanto di introdurre per le banche requisiti patrimoniali più elevati nei periodi favorevoli e requisiti inferiori nei periodi sfavorevoli. Considerata la difficoltà di fare delle previsioni economiche, questa proposta potrebbe comportare dei rischi. La manovra consistente nell'innalzare i requisiti dopo un periodo favorevole e un'espansione del credito può avere l'effetto contrario di inasprire la recessione se la congiuntura favorevole sta volgendo al termine. Contemporaneamente, l'esempio della Spagna dimostra che un sistema fondato su requisiti patrimoniali variabili può dare buoni risultati. Il CESE ritiene che, data la difficoltà di scegliere il momento di intervento, una tale misura vada analizzata prima di poter essere attuata.

5.3 Introdurre norme più severe in materia di voci fuori bilancio sotto forma di requisiti più elevati in materia di patrimonio e maggiore trasparenza. In Spagna le autorità avevano adottato le norme più severe in materia di voci fuori bilancio, e le banche spagnole sono state le meno colpite dalla crisi.

5.3.1 Quando le banche si occupano di misure concernenti le voci fuori bilancio, questo viene spesso associato a una delle innovazioni del mercato finanziario, vale a dire alle «società veicolo» (special purpose vehicles). Lo scopo di tali società è quello di non far pesare le attività rischiose sul bilancio proprio della banca, per non esporre quest'ultima al rischio. Un altro motivo può essere costituito dal desiderio di sottrarsi agli obblighi fiscali. A fronte degli abusi che ne sono derivati, il CESE ritiene necessario adottare norme più severe sia per il sistema delle «voci fuori bilancio» che per le «società veicolo». È importante che la regolamentazione impedisca che una parte delle attività venga occultata tramite questi metodi.

5.4 Il grado di rischio degli attivi bancari deve essere più chiaramente visibile. Secondo il CESE, questa dovrà essere una delle esigenze fondamentali quando la Commissione, nel follow-up della relazione, realizzerà auspicabilmente una vera trasparenza nel settore degli attivi bancari.

5.4.1 Nella relazione si affrontano temi come la cartolarizzazione, i mercati dei derivati, i fondi di investimento e il «sistema bancario parallelo». Il CESE auspica una soluzione globale in cui nessun problema legato ai valori mobiliari a rischio rimanga privo di soluzione nel quadro delle diverse proposte. Il sistema bancario parallelo comprende diverse forme di attività di concessione di prestiti non regolamentate. Nella relazione si propone di ampliare il quadro di Basilea 2 in modo da comprendere non solo questo genere di prestiti, ma anche i fondi speculativi (hedge funds), le banche d'investimento, ecc. Ciò sembra ovvio e richiede una decisione immediata. Queste nuove forme di operazioni finanziarie si sono potute sviluppare, spesso al di fuori del sistema bancario stesso, senza che fossero soggette ad alcuna forma di regolamentazione, nemmeno ai requisiti in materia di riserve. Anche per i fondi d'investimento la relazione propone di sviluppare norme comuni, definizioni per i diversi prodotti e controlli più severi. Il CESE non può che approvare tali proposte. Si prevede inoltre che, quando rivendono prodotti a rischio, le banche e gli istituti finanziari mantengano sempre a proprio carico una parte del rischio.

5.5 Il 13 maggio 2009 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva nota come «direttiva sui gestori di fondi di investimento alternativi» (Alternative Investment Fund Managers) dedicata a un gran numero di questi nuovi strumenti. Il CESE intende pronunciarsi su tale proposta di direttiva in un secondo tempo. Già nel 2006 il CESE ha presentato un parere in merito al Libro verde sul rafforzamento del quadro normativo relativo ai fondi d'investimento nell'UE (2).

5.6 Per quanto riguarda le norme contabili, nella relazione si propone tra l'altro che l'International Accounting Standard Board (IASB) introduca delle nuove regole per questi nuovi e complessi prodotti finanziari. Il metodo contabile basato sul valore di mercato (mark-to-market) ha sensibilmente inasprito la crisi. Quando si è registrato il crollo del valore degli attivi, questi sono stati contabilizzati in base al loro valore corrente. Nella situazione critica che si è prodotta, il loro valore è addirittura risultato molto più basso del valore reale. Tuttavia, nemmeno il metodo alternativo, che consiste nel determinare il valore degli attivi sulla base del prezzo d'acquisto, può dare risultati validi in una situazione di questo tipo. A questo proposito esistono, secondo il CESE, grandi margini d'innovazione.

5.7 Ci si può chiedere che senso abbia rivendere all'interno del sistema bancario attività con rischi nascosti. Forse sarebbe il caso di selezionare e ridurre gli strumenti disponibili. I banchieri parlano spesso dell'importanza delle innovazioni all'interno del mercato finanziario. Si tratta di un processo che è andato troppo oltre? Il CESE sollecita la Commissione a rivedere gli strumenti esistenti per valutarne l'utilità e i rischi, a proporre quali di essi vadano eventualmente eliminati o a fornire una definizione di quelli da mantenere. Questa responsabilità non può essere lasciata interamente al mondo bancario. La Commissione deve elaborare delle proposte per una decisione del Parlamento europeo e del Consiglio. I prodotti finanziari non devono essere eccessivamente complessi. Deve esservi maggiore trasparenza quanto al grado di rischio che comportano. La trasparenza dei prodotti finanziari costituisce forse l'elemento più importante per ristabilire la fiducia nei mercati finanziari.

5.7.1 Il CESE ricorda a questo proposito l'esempio della Spagna. Il settore finanziario non può introdurre alcuno strumento nuovo prima che sia stato sottoposto alla valutazione di un'autorità di vigilanza finanziaria. Nel suo esame, la Commissione deve tenere conto delle differenze tra gli strumenti utilizzati in Spagna e quelli adottati in altri Stati membri dell'UE. Contemporaneamente occorre discutere dell'introduzione generalizzata di questi controlli e decidere se vadano effettuati su scala nazionale oppure se vi sia bisogno di un sistema di controllo comune. Alla luce del funzionamento delle attività finanziarie transfrontaliere, sembrerebbe più opportuno prevedere un sistema comune.

5.8 Il CESE approva la proposta formulata nella relazione circa la gestione dei rischi delle banche, secondo cui la funzione di gestione dei rischi dovrebbe essere indipendente, i responsabili dovrebbero avere una posizione gerarchica molto elevata e si dovrebbe evitare di fare eccessivo affidamento sulle valutazioni esterne (agenzie di rating del credito). Si può naturalmente sostenere la proposta di potenziare la gestione del rischio all'interno degli istituti finanziari. La domanda cruciale a questo proposito è se tali raccomandazioni possano diventare qualcosa di più di semplici raccomandazioni? Fino a che punto si può regolamentare l'organizzazione interna di una società finanziaria? Molto probabilmente gli organismi di vigilanza dovranno limitarsi a sorvegliare l'organizzazione interna e a esprimere apertamente le loro critiche.

5.9 Quando la crisi si è aggravata, numerosi Stati membri hanno rafforzato i requisiti comunitari in materia di garanzie dei depositi. La relazione raccomanda di procedere a un'armonizzazione delle regole in modo da garantire a tutti i clienti un livello di tutela uniforme e sufficientemente elevato. Occorre risolvere il problema delle filiali che operano in altri paesi, ma da dove devono provenire i fondi per tali garanzie? Il CESE si dichiara d'accordo con la Commissione e la sollecita a elaborare quanto prima delle proposte per una serie di nuove norme comunitarie in materia di garanzie bancarie.

5.10 Requisiti più severi in materia di gestione e vigilanza bancaria. Alla luce dei recenti avvenimenti, si tratta di un'esigenza fondamentale. Anche all'interno degli istituti finanziari esistevano dei codici etici, però in alcuni casi sembra che non abbiano influito sui comportamenti concreti. Quando si tratta di competenze individuali, è tuttavia difficile formulare proposte concrete. Una nuova regolamentazione e un'eventuale esclusione dal mercato di determinati strumenti dovrebbero tuttavia permettere di migliorare la gestione delle banche. Gli strumenti che permettono di celare i rischi complicano notevolmente questo compito. Inoltre, il CESE ritiene che nelle soluzioni proposte dal gruppo de Larosière non si ponga sufficientemente in evidenza il ruolo dei revisori. Un audit efficace avrebbe probabilmente permesso di limitare la diffusione dei prodotti a rischio. Il management delle società finanziarie deve poter contare sulla revisione interna per la valutazione delle attività. Il ruolo dei revisori dei conti e dei diversi sistemi contabili sono questioni di cui occorre tenere conto nel quadro della revisione dell'accordo di Basilea 2. Sarebbe inoltre molto positivo dare ad alcune parti interessate (stakeholders) la possibilità di valutare le politiche e gli strumenti degli istituti finanziari attraverso la creazione di comitati ad hoc.

5.10.1 Il sistema dei bonus che premia gli investimenti a rischio e a breve termine costituisce un fattore importante che incide sul comportamento dei dirigenti bancari. La relazione formula una serie di raccomandazioni valide in merito al sistema dei bonus, sostenendo che essi dovrebbero estendersi su più anni, dovrebbero corrispondere alle prestazioni reali e non dovrebbero essere garantiti a priori. Secondo il CESE, è necessario passare da un'ottica di breve termine a una di lungo termine in cui i bonus non siano calcolati sulla base di attività speculative. A tale scopo il Comitato sostiene l'idea di un'imposizione sulle operazioni finanziarie il cui gettito potrebbe essere destinato agli aiuti allo sviluppo. A ciò va aggiunta un'ulteriore esigenza, ovvero che il sistema dei bonus non deve fondarsi sull'andamento generale bensì sul fatto che si siano conseguiti risultati che si distinguono in positivo rispetto alla tendenza generale. Inoltre, si dovrebbe pensare a come stabilire un tetto massimo per questi bonus, allo scopo di evitare eccessi e l'assunzione di rischi sconsiderati.

5.11 Per quanto riguarda le agenzie di rating del credito, il gruppo propone di affidare al comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari (CESR) il compito di concedere le autorizzazioni. La Commissione ha già presentato una proposta di regolamento sulle agenzie di rating del credito. Il CESE ha elaborato un parere in materia pronunciandosi a favore della proposta (3). Secondo la relazione, occorre rivedere le disposizioni applicabili a tali organismi in materia di finanziamento. Il CESE ritiene che si possa già dichiarare chiaramente che essi non potranno ricevere finanziamenti da coloro i cui strumenti di credito sono oggetto della loro valutazione.

6. Vigilanza

6.1 Formulare proposte sulla vigilanza dei mercati finanziari costituiva il compito principale del gruppo de Larosière e, anche a giudizio del CESE, la vigilanza è fondamentale per evitare il ripetersi di un'altra crisi finanziaria in futuro. Ma la vigilanza richiede delle regole e pertanto sono altrettanto importanti le proposte di modifica e potenziamento delle regole formulate nella prima parte della relazione.

6.2 Un sistema europeo di vigilanza macroprudenziale

6.2.1 Nella relazione si critica il sistema di vigilanza attuale per il fatto che si concentra sui singoli istituti finanziari invece di estendersi all'intero sistema finanziario. L'incarico della vigilanza macroprudenziale va affidato alla BCE/SEBC (Banca centrale europea/Sistema europeo delle banche centrali). Per i casi di vigilanza a carattere transfrontaliero (istituti finanziari con filiali in altri paesi), il gruppo ritiene necessario ricorrere a un sistema di mediazione giuridicamente vincolante.

6.2.2 Il gruppo de Larosière ribadisce che è necessario attribuire un mandato ufficiale ad un organismo europeo incaricato di sorvegliare il sistema finanziario sotto il profilo macroprudenziale e di segnalare eventuali rischi sistemici. Nel quadro della BCE/SEBC si dovrebbe creare un consiglio/organo di vigilanza indipendente (Consiglio europeo per il rischio sistemico - European Systemic Risk Board, ESRB) incaricato dello svolgimento di tale compito. In tale organo, oltre alle banche centrali, saranno rappresentate le tre autorità proposte per la vigilanza microprudenziale. Il CESE constata che attualmente è impossibile trovare un organismo dotato di tutte le competenze necessarie per la vigilanza macroprudenziale. È pertanto necessario creare tali competenze per metterle a disposizione del suddetto consiglio. Nella relazione de Larosière viene inoltre stabilita la necessità di coinvolgere anche la Commissione qualora dovessero sorgere rischi globali per il sistema finanziario.

6.2.3 Il CESE accoglie con favore le integrazioni approvate dal Consiglio Ecofin e dal Consiglio europeo alle proposte presentate il 27 maggio dalla Commissione. Tali integrazioni prevedono che il Consiglio generale della BCE sarà rappresentato nell'ESRB, che alle autorità di vigilanza nazionali verrà riconosciuto, in tale ambito, lo status di osservatore, che ogni Stato avrà diritto ad un voto e che eventuali raccomandazioni verranno presentate tramite l'Ecofin. Il Consiglio europeo, inoltre, ha proposto che il presidente dell'ESRB sia eletto dal Consiglio generale della BCE. Il CESE giudica opportuna questa proposta, dato che tutti i 27 Stati membri fanno parte di tale organo. Il Consiglio europeo raccomanda che le nuove autorità europee di vigilanza abbiano anche poteri di vigilanza per le agenzie di rating del credito. Il CESE condivide anche questa proposta, scaturita dalle discussioni tenute nel quadro della proposta di direttiva in materia, però sottolinea il fatto che solo una di queste autorità dovrebbe esercitare tale responsabilità.

6.3 Un sistema europeo di vigilanza microprudenziale

6.3.1 Per quanto riguarda la vigilanza quotidiana, si intende prevedere il rafforzamento dei tre comitati attualmente incaricati di sorvegliare le banche, le assicurazioni e i mercati mobiliari, trasformandoli in autorità di vigilanza. La regolamentazione in questi tre ambiti presenta differenze tali da escludere la possibilità di riunire i comitati per formare un'autorità unica.

6.3.2 La proposta prevede che in queste nuove autorità sia rappresentato soltanto il settore finanziario. Come già indicato, il CESE ritiene che le attività finanziarie non interessino unicamente coloro che le esercitano direttamente. Vi sono buone ragioni per garantire la partecipazione delle organizzazioni dei lavoratori a queste autorità. Inoltre, vi sono argomenti validi anche per coinvolgere i clienti dei servizi offerti dal settore bancario, assicurativo e dei valori mobiliari. A questo proposito è opportuno fare un confronto con le proposte presentate negli Stati Uniti dall'amministrazione Obama, che prevede di creare un consiglio specifico per i clienti delle banche incaricato di seguirne l'attività. Infine, in qualità di rappresentante della società civile organizzata, anche il CESE dovrebbe naturalmente essere invitato a partecipare alle autorità in questione.

6.3.3 Si propone inoltre che queste nuove autorità siano incaricate di rilevare le differenze in materia d'applicazione dell'attuale legislazione UE nei diversi Stati membri. Secondo il CESE, la Commissione dovrebbe avanzare delle proposte di modifica della normativa al fine di rimuovere tali differenze.

6.3.4 In base alla relazione, si devono creare delle autorità di vigilanza competenti negli Stati membri che possano anche ricorrere a regimi sanzionatori dissuasivi. Il CESE non può che approvare la proposta e sottolineare l'importanza di garantire l'indipendenza delle autorità dalle banche e dagli istituti finanziari. Sollecita pertanto la Commissione ad avanzare proposte legislative in materia.

6.3.5 Secondo il gruppo de Larosière, gli organismi nazionali di vigilanza sono responsabili della vigilanza quotidiana mentre le tre nuove autorità devono stabilire le regole e coordinare le attività. Occorre accertarsi che le autorità nazionali siano effettivamente indipendenti. Per quanto riguarda gli istituti finanziari transfrontalieri, si dovrebbero creare dei collegi costituiti dalle autorità di vigilanza nazionali interessate. Alla luce delle esperienze finora maturate, è stato necessario proporre l'obbligo dello scambio di informazioni per gli organismi nazionali.

6.3.6 Nella relazione si propone di mettere a punto un nuovo sistema microprudenziale articolato in due fasi. Nella seconda fase vanno sviluppate norme di base comuni per la vigilanza ed eliminate le differenze in materia d'applicazione nei vari paesi. Questa fase deve prevedere anche l'armonizzazione delle eventuali sanzioni. Il CESE è del parere che non vi sia motivo di procedere a rilento e per questo motivo si rallegra della proposta della Commissione che, nella sua comunicazione, suggerisce di provvedere immediatamente alla predisposizione dell'intero sistema di vigilanza microprudenziale.

6.3.6.1 I collegi di autorità di vigilanza nazionali possono, secondo il CESE, essere difficili da gestire se parallelamente non si procede alla necessaria armonizzazione. Alla luce delle fondamentali differenze tra le norme che governano gli organismi nazionali di vigilanza, le tre autorità dovrebbero in pratica assumersi la responsabilità di svolgere una parte dei compiti di vigilanza sugli istituti transfrontalieri.

6.3.6.2 Il CESE condivide pienamente l'invito - rivolto dal Consiglio europeo alla Commissione - a formulare proposte concrete sul modo in cui il sistema europeo delle autorità di vigilanza finanziaria (ESFS) potrebbe svolgere un importante ruolo di coordinamento tra le autorità di vigilanza in situazioni di crisi, sempre nel rispetto sia delle competenze delle autorità nazionali in relazione alle potenziali conseguenze di bilancio, sia delle competenze delle banche centrali, in particolare per quanto riguarda la prestazione di assistenza di emergenza in materia di liquidità.

7. Rimedi a livello mondiale

7.1 Il gruppo de Larosière osserva che anche a livello mondiale è necessario procedere a una regolamentazione del settore finanziario, esercitare la vigilanza e gestire le crisi e che a tal fine manca un quadro adeguato. Il gruppo si pronuncia a favore di un rafforzamento del quadro di Basilea 2 e delle norme contabili internazionali, di una regolamentazione globale delle agenzie di rating del credito, di una nuova governance del settore finanziario e di un ruolo più incisivo per l'FMI. Si intende rimuovere la possibilità che gli istituti finanziari siano invogliati a stabilirsi in un paese perché il settore finanziario vi è scarsamente regolamentato. I collegi delle autorità di vigilanza degli istituti finanziari rivestono un ruolo particolare per le banche che operano su scala mondiale.

7.2 È molto probabile che sorgano delle difficoltà nella realizzazione di tutti questi cambiamenti sul piano mondiale. Molte delle proposte avanzate dal gruppo sono state nel frattempo adottate già in occasione del vertice del G20 a Londra. Il Financial Stability Forum, creato nel 1999, è stato trasformato nel Financial Stability Board con la partecipazione di tutti i paesi appartenenti al G20, oltre alla Spagna e alla Commissione europea, dotato di competenze più estese e con un collegamento più stretto con l'FMI. Questi cambiamenti sono perfettamente conformi alle raccomandazioni del gruppo de Larosière. Il precedente Forum non è stato in grado di lanciare tempestivamente l'allarme sui rischi presenti nel sistema finanziario nel quadro della crisi attuale. Il CESE esprime l'auspicio che, a seguito di tali modifiche, questo organismo presenti una maggiore trasparenza nelle sue attività e disponga di maggiori risorse, conoscenze e poteri per intervenire efficacemente. Va inoltre rilevato che gran parte delle decisioni prese a Londra attendono ancora di essere attuate.

7.3 Nel dibattito sui mercati finanziari si utilizza ormai correntemente il concetto di «stress test», con cui si intende una simulazione della capacità del sistema bancario di un paese di far fronte a una crisi dei mercati finanziari. Alla luce della crisi finanziaria attuale è evidente l'importanza che tali test possono rivestire. Al tempo stesso si pone la questione cruciale dell'opportunità di renderne pubblici i risultati. Se l'FMI dovesse eseguire un test di questo tipo per poi annunciare pubblicamente che il sistema bancario di un determinato paese non è in grado di far fronte alla crisi, la crisi potrebbe diventare realtà. Test di questo genere dovrebbero tuttavia essere condotti nel modo più trasparente possibile e potrebbero così trasformarsi in uno strumento importante per la vigilanza dei sistemi finanziari dei singoli paesi.

7.4 A Londra il G20 ha inoltre considerato la proposta di attribuire maggiori risorse all'FMI per aiutare i paesi colpiti dai problemi più gravi. Pur approvando tale iniziativa, il CESE vede con occhio critico le condizioni poste dall'FMI, che mettono in discussione elementi sociali importanti e anche aspetti fondamentali del modello sociale europeo. Anche per questo motivo è essenziale che l'UE si esprima con una sola voce all'interno del Fondo monetario internazionale.

Bruxelles, 30 settembre 2009 Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) GU C 27 del 3.2.2009, pag. 18.

(2) GU C 110 del 9.5.2006, pag. 19.

(3) GU C 277 del 17.11.2009 ECO/243 - Agenzie di rating (relatore: MORGAN).