Relazione speciale L ’assistenza di preadesione 
dell’Unione europea per 
rafforzare la capacità 
amministrativa nei Balcani 
occidentali: un meta-audit  IT 2016  n. 21
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DEI CONTI
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2016
Print ISBN 978-92-872-5702-4 ISSN 1831-0869 doi:10.2865/16223 QJ-AB-16-022-IT-C
PDF ISBN 978-92-872-5694-2 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/3943 QJ-AB-16-022-IT-N
EPUB ISBN 978-92-872-5711-6 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/33668 QJ-AB-16-022-IT-E
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L ’assistenza di preadesione 
dell’Unione europea  
per rafforzare la capacità 
amministrativa nei Balcani 
occidentali: un meta-audit 
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo 
comma, del TFUE )Relazione specialeIT 2016  n. 21
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di confor -
mità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica questi compiti di audit in modo da 
massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese, dei 
futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione III – presieduta da Karel Pinxten, Membro della Corte -, re -
sponsabile per azioni esterne, sicurezza e giustizia. L’audit è stato diretto da Istvan Szabolcs Fazakas, Membro della Corte, 
coadiuvato da Márton Baranyi, capo di Gabinetto, Francis Joret e Sabine Hiernaux-Fritsch, supporto e controllo qualità; 
Dennis Wernerus, capo incarico; Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas Haellstroem e Nikolaos Zompolas, 
auditor.
Da sinistra a  destra : A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus, T. Haellstroem.

03
 Indice
Paragrafi
 Abbreviazioni e  acronimi
I-XII  Sintesi
1-9 Introduzione
10-14 Estensione e  approccio dell’audit
15-64 Osservazioni
15-40 Parte I – La Commissione ha gestito l’IPA adeguatamente nei Balcani occidentali?
16-19 Durante l’IPA I, gli obiettivi non erano sempre specifici e misurabili
20-23 Programmi e progetti erano basati sui bisogni, ma alcune valutazioni dei beneficiari presentavano notevoli 
carenze
24-26 Il processo di assorbimento dei finanziamenti IPA è stato talvolta ostacolato dalla scarsa capacità 
amministrativa
27-29 La Commissione non ha applicato sistematicamente condizioni rigorose
30-37 La Commissione ha condotto in genere un efficace monitoraggio sull’attuazione e  ha dato un seguito 
parzialmente efficace alle valutazioni
38-40 Nonostante le considerevoli carenze dei beneficiari, la Commissione ha sostenuto il coordinamento dei 
donatori con efficacia
41-64 Parte II – L ’IPA ha rafforzato la capacità amministrativa nei Balcani occidentali?
42 La Commissione ha prodotto efficacemente le realizzazioni perseguite
43-58 Per lo Stato di diritto e la riforma della pubblica amministrazione l’IPA è stato parzialmente sostenibile 
59-64 Il dialogo politico si è incentrato sulla capacità amministrativa
04 Indice 
65-75 Conclusioni e  raccomandazioni
 Allegato  I — Eventi principali per comprendere le relazioni UE-Balcani occidentali
 Allegato II — Campione di audit selezionato tra i progetti nazionali IPA I
 Allegato III — Campione di audit selezionato tra i progetti regionali IPA I
 Risposte della Commissione
05
 Abbreviazioni  
e acronimi
ASA : Accordo di stabilizzazione e di associazione
BIRN : Balkan Investigative Reporting Network  (rete di segnalazione investigativa dei Balcani)
CCR : Consiglio di cooperazione regionale
CIG : Corte internazionale di giustizia
ECA : Corte dei conti europea
IPA: Strumento di assistenza preadesione (IPA I: 2007-2013, IPA II: 2014-2020)
MIPD : Documento indicativo di programmazione pluriennale
MOR : Monitoraggio orientato ai risultati
ReSPA : Scuola regionale della pubblica amministrazione
SEAE : Servizio europeo per l’azione esterna
SIGMA : Sostegno per il miglioramento della governance e della gestione
UNSCR : Risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite
WBIF : Quadro per gli investimenti nei Balcani occidentali
06
 Sintesi
I
Dal 2007 al 2014 l’Unione europea (UE) ha erogato ai Balcani occidentali, attraverso lo strumento di assistenza prea -
desione (IPA), assistenza finanziaria per 5,1 miliardi di euro, nel contesto di programmi nazionali e regionali. Circa un 
quarto dei finanziamenti per programmi nazionali è stato destinato al rafforzamento della capacità amministrativa 
nei principali settori dello Stato di diritto e alla riforma della pubblica amministrazione. Nei sei paesi dei Balcani 
occidentali, beneficiari finanziari e in senso giuridico dell’IPA, ha contribuito al rafforzamento della capacità ammi -
nistrativa anche il dialogo politico.
II
La Corte ha valutato se la gestione dell’IPA effettuata dalla Commissione nei Balcani occidentali sia stata efficace 
e se abbia effettivamente rafforzato la capacità amministrativa nella regione. Benché sia stato esaminato principal -
mente il periodo di programmazione 2007-2013, sono stati presi in considerazione anche gli sviluppi nell’ambito del 
nuovo periodo di programmazione (2014-2020).
III
Una caratteristica peculiare di questo meta-audit risiede nel fatto che la Corte ha vagliato principalmente i dati 
delle proprie relazioni speciali precedenti e delle valutazioni della Commissione. Gli auditor hanno valutato l’intero 
processo di programmazione dell’IPA (prima parte) ed esaminato 52 progetti nazionali e tre programmi regionali 
(seconda parte).
IV
La Corte ha concluso che l’assistenza di preadesione dell’UE è stata sostanzialmente efficace e che l’IPA I ha in parte 
rafforzato la capacità amministrativa della regione, malgrado le notevoli carenze intrinseche delle autorità nazionali 
nei paesi dei Balcani occidentali.
V
Per quanto riguarda la gestione della Commissione, gli obiettivi dell’IPA I non erano sempre specifici e misurabili. 
Programmi e progetti erano basati sui bisogni, ma alcune valutazioni dei beneficiari nel settore dello Stato di diritto 
presentavano profonde carenze. In alcuni paesi, l’assorbimento dei finanziamenti IPA I è stato ostacolato da una 
scarsa capacità amministrativa e, nel caso dell’attuazione decentrata, dai rigorosi requisiti legati alla gestione dei 
fondi UE.
VI
Nell’ambito dell’IPA I, la Commissione non ha applicato sistematicamente condizioni rigorose né le ha tenute sotto 
osservazione. Malgrado qualche carenza emersa nelle relazioni sul monitoraggio orientato ai risultati, la Commis -
sione ha condotto un monitoraggio efficace sull’attuazione dei progetti IPA. Ha anche assicurato con una certa 
efficacia un seguito alle conclusioni e alle raccomandazioni delle valutazioni sull’IPA. Infine, nonostante le evidenti 
lacune dei beneficiari, è riuscita a favorire il coordinamento dei donatori.
Sintesi 07
VII
Per quanto riguarda la capacità amministrativa nei Balcani occidentali, in genere l’IPA ha fornito le realizzazioni pre -
viste a contratto e il suo sostegno allo Stato di diritto e alla riforma della pubblica amministrazione è stato in parte 
sostenibile.
VIII
Nel caso dei progetti sullo Stato di diritto, la Commissione non ha applicato la condizionalità in misura sufficiente 
e il finanziamento IPA I è stato relativamente modesto in settori chiave dello Stato di diritto, quali la libertà dei 
mezzi di comunicazione, il ruolo delle procure e la lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata. La sostenibilità 
dei progetti ha risentito anche della scarsa volontà politica dei beneficiari di riformare le istituzioni, di risorse finan -
ziarie e umane inadeguate, nonché di un coordinamento insoddisfacente.
IX
In materia di riforma della pubblica amministrazione, la Commissione è riuscita a trasformare numerose realizza -
zioni di progetto in risultati sostenibili. Avrebbe potuto promuovere maggiormente presso i beneficiari il ricorso 
all’IPA come strumento di apprendimento negli altri comparti della pubblica amministrazione, sebbene ciò non 
rientrasse esplicitamente negli obiettivi IPA.
X
È di primaria importanza migliorare la cooperazione regionale e rafforzare la capacità amministrativa della regione 
nel suo insieme e la Commissione ha incoraggiato i beneficiari in tal senso, in particolare mediante il quadro per gli 
investimenti nei Balcani occidentali. Tuttavia, durante il periodo sottoposto ad audit, il Consiglio di cooperazione 
regionale non ha avuto in concreto un impatto significativo. Per quanto riguarda la Scuola regionale della pubblica 
amministrazione (ReSPA), invece, era prematuro stabilire se avesse migliorato la capacità amministrativa nei Balcani 
occidentali.
XI
In alcuni casi, il dialogo politico nei Balcani occidentali ha avuto un impatto limitato sullo Stato di diritto, pur avendo 
comunque consentito progressi sul fronte della riforma della pubblica amministrazione.
XII
Nella relazione figura una serie di raccomandazioni concrete e misurabili sia per migliorare la definizione degli 
obiettivi, nonché la concezione e attuazione dei progetti IPA nei Balcani occidentali, sia per promuovere un mag -
giore impegno da parte delle autorità nazionali dei sei paesi dei Balcani occidentali a rafforzare la propria capacità 
amministrativa.
08
 Introduzione
01 
Dall’adesione della Croazia nel 2013, la politica di allargamento dell’Unione 
europea nei Balcani occidentali interessa sei paesi: Albania, Bosnia -Erzegovina, 
Kosovo*, l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Montenegro e Serbia 
(cfr.  figura  1).* Tale designazione non 
pregiudica le posizioni 
riguardo allo status ed è in 
linea con la risoluzione 1244 
del Consiglio di sicurezza 
dell’ONU e con il parere della 
Corte internazionale di 
giustizia sulla dichiarazione di 
indipendenza del Kosovo.
Carta politica dei Balcani occidentali
*  Tale designazione non pregiudica le posizioni riguardo allo status ed è in linea con la risoluzione 1244 del Consiglio di sicurezza dell’ONU 
e con il parere della Corte internazionale di giustizia sulla dichiarazione di indipendenza del Kosovo.
Fonte:  Commissione europea.Figura 1
*This designation is without prejudice to position on status, and is in line with UNSCR 1244 and
the ICJ Opinion on the Kosovo Declaration of Independence. 

09 Introduzione 
02 
In seguito a una crisi economica e politica negli anni ottanta e all’ascesa del 
nazionalismo, negli anni novanta la Jugoslavia si è divisa lungo i confini delle pro -
prie repubbliche, inizialmente in cinque paesi; ciò ha portato, in diversi di questi 
paesi, a conflitti armati. Successivamente, anche il Montenegro e il Kosovo hanno 
dichiarato la propria indipendenza, rispettivamente nel 2006 e nel 2008. Per 
quanto riguarda l’Albania, fino al 1991 vigeva una dittatura comunista comple -
tamente isolata, che ha dovuto costruire da zero la propria pubblica amministra -
zione. Sebbene questi sei paesi europei siano stati storicamente colpiti da gravi 
conflitti etnici, politici ed economici, aspirano tutti ad aderire all’UE con un’unità 
di intenti. Infatti, tutti i sei paesi dei Balcani occidentali sono candidati  o potenzia -
li candidati  all’adesione all’UE (cfr.  tabella  1 e riquadro 1 ).Tabella 1 Riquadro 1Status dei paesi dei Balcani occidentali in vista dell’adesione all’UE
Status di candidato  
(anno di decorrenza)Status dei negoziati  
di adesione
Albania 2014 Nessun negoziato
Bosnia-Erzegovina Potenziale candidato Nessun negoziato
Kosovo Potenziale candidato Nessun negoziato
ex Repubblica jugoslava di Macedonia 2005 Nessun negoziato
Montenegro 2010 22 capitoli aperti, due chiusi
Serbia 2012 Due capitoli aperti
Fonte:  Commissione europea.
L ’adesione all’UE
I princìpi, le politiche, il diritto, le prassi, gli obblighi e gli obiettivi esistenti dell’UE sono spesso indicati nelle 
istituzioni dell’Unione europea come acquis.  Al centro dei negoziati di adesione, l’ acquis  è composto da 35 di -
versi capitoli sull’adesione che devono essere negoziati tra l’UE e ciascun paese candidato. Il capitolo numero 
23, ad esempio, riguarda il sistema giudiziario e i diritti fondamentali e il capitolo numero 24 tratta di giustizia, 
libertà e sicurezza.
Le conferenze intergovernative sono gli organi che decidono in merito all’apertura e alla chiusura provvisoria 
dei vari capitoli, conformemente a un quadro di negoziazione approvato dal Consiglio. Rispettivamente dal 
2012 e dal 2014, la Serbia e il Montenegro hanno iniziato a riunirsi in seno a tali conferenze. Non vi è stata una 
decisione del Consiglio sull’istituzione di un quadro di riferimento per i negoziati di adesione per l’Albania 
e per l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, pertanto non sono state avviate conferenze intergovernative 
con tali paesi.  In quanto potenziali candidati, la Bosnia-Erzegovina e il Kosovo non erano ammissibili ad avvia -
re negoziati di adesione.
10 Introduzione 
03 
L’obiettivo dell’UE di integrare questi paesi nell’Unione è dal 2000 al centro delle 
relazioni fra Balcani occidentali e UE (cfr.  allegato  I). Dal 2007, la Commissione ha 
fornito loro assistenza finanziaria tramite lo strumento di assistenza preadesione 
(IPA)1, come mostra il grafico  2 riguardo all’IPA I.
04 
All’interno di ciascun programma IPA, l’UE ha fornito assistenza a diversi settori 
quali lo Stato di diritto2, la riforma della pubblica amministrazione, l’ambiente, 
i trasporti, lo sviluppo rurale e lo sviluppo sociale. Ha anche sostenuto program -
mi transfrontalieri e multibeneficiari per i sei paesi dei Balcani occidentali in 
quanto regione.1 Regolamento (CE) 
n. 1085/2006 del Consiglio del 
17 luglio 2006 che istituisce 
uno strumento di assistenza 
preadesione (IPA) (GU L 210 
del 31.7.2006, pag. 82) 
e regolamento (CE) 
n. 231/2014 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, 
dell’11 marzo 2014, che 
istituisce uno strumento di 
assistenza preadesione (IPA II) 
(GU L 77 del 15.3.2014, pag. 11).
2 Diritti fondamentali, giustizia 
e affari interni, compresa la 
lotta alla corruzione e alla 
criminalità organizzata.
Dotazioni dell’IPA I ai Balcani occidentali (2007-2013)
Nota : percentuali arrotondate.
Fonte:  Commissione europea, 31 dicembre 2015.Figura  2
0 1 000 2 00027 % 1 385
1 150
636615
572529
236Serbia
Programmi multibeneﬁciari
Kosovo
Ex Repubblica jugoslava
di Macedonia
Bosnia-Erzegovina
Albania
MontenegroDotazioni ﬁnanziarie in 
milioni di euro23 %
12 %12 %11 %
10 %
5 %
11 Introduzione 
05 
Il sostegno dell’IPA per lo Stato di diritto nei paesi beneficiari è stato concepito 
per avvicinare una vasta gamma di organismi statali sensibili (quali ministeri, 
agenzie, forze di polizia e magistratura) ai diritti fondamentali e all’ acquis  dell’U -
nione europea. L’IPA ha altresì contribuito a una migliore formulazione e adozio -
ne della legislazione nazionale.
06 
Il sostegno dell’IPA per la riforma della pubblica amministrazione, compresa la 
gestione delle finanze pubbliche, ha affrontato anche ambiti sensibili, quali l’as -
sunzione per merito e la formazione di qualità nella pubblica amministrazione, 
nonché l’intero ciclo del bilancio, compresi la riscossione delle imposte, l’elabo -
razione del bilancio, le procedure di appalto, il controllo finanziario interno nel 
settore pubblico, l’audit esterno e le statistiche.
07 
Inoltre, la Commissione ha sostenuto, definendo programmi regionali, le attività 
di organizzazioni regionali quali il Consiglio di cooperazione regionale (CCR), la 
Scuola regionale della pubblica amministrazione (ResPA) e interventi tramite il 
quadro per gli investimenti nei Balcani occidentali (WBIF). Pur non avendo come 
principale obiettivo il rafforzamento della capacità amministrativa nei Balcani 
occidentali, il WBIF vi ha comunque contribuito.
08 
Le relazioni annuali sullo stato di avanzamento, redatte dalla Commissione, 
valutano i progressi compiuti dai paesi candidati e dai potenziali candidati verso 
l’adesione all’UE. In particolare, per quanto riguarda i Balcani occidentali, tali 
relazioni hanno segnalato il carattere diffuso della corruzione e della criminali -
tà organizzata e debolezze inficianti l’indipendenza del sistema giudiziario3. La 
Commissione controlla la situazione nei singoli paesi attraverso visite di monito -
raggio e di esperti, nonché riunioni di dialogo politico.
09 
Negli «orientamenti politici per la prossima Commissione europea» si afferma 
che nessun paese aderirà all’UE prima del 20204 Tuttavia, considerato questo 
nuovo lasso temporale e dal momento che i paesi dei Balcani occidentali sono già 
partner strategicamente importanti, la Commissione ha la possibilità di raggiun -
gere obiettivi strategici a lungo termine e di preparare la futura adesione all’UE 
dei paesi balcanici, non solo in quanto singoli paesi ma anche come regione, nel 
quadro di un processo armonizzato e di un approccio regionale coordinato5.3 Cfr. le relazioni sullo stato di 
avanzamento riguardanti 
Albania, Bosnia-Erzegovina, 
Kosovo, ex Repubblica 
jugoslava di Macedonia, 
Montenegro e Serbia, 
2012-2015.
4 Discorso di apertura del 
candidato alla carica di 
presidente Juncker alla 
plenaria del Parlamento 
europeo, 15 luglio 2014, 
paragrafo 9.
5 Cfr. le conclusioni del Consiglio 
su allargamento e processo di 
stabilizzazione e di 
associazione, 15356/15, 
15 dicembre 2015.
12
 Estensione e  approccio 
dell’audit
10 
Alla luce delle constatazioni esposte nelle precedenti relazioni speciali, l’obiettivo 
della Corte era di valutare se la Commissione abbia contribuito al rafforzamento 
della capacità amministrativa nella regione dei Balcani occidentali attraverso il 
programma IPA. Si è inteso rispondere a due quesiti principali:
a) La Commissione ha gestito l’IPA adeguatamente nei Balcani occidentali?
b) L’IPA ha rafforzato la capacità amministrativa nei Balcani occidentali?
11 
La presente relazione verte sul periodo 2007-2013 (IPA I), ma si è tenuto conto 
anche delle prime fasi del periodo 2014-2020 (IPA II). L’attenzione si è concentrata 
su due settori attinenti al rafforzamento della capacità amministrativa nei Balcani 
occidentali:
a) lo Stato di diritto (diritti fondamentali, giustizia e affari interni), con partico -
lare enfasi sulla lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata; e
b) la riforma della pubblica amministrazione, compresa la gestione delle finan -
ze pubbliche.
12 
Come si evince dalla tabella  2, dei progetti sullo Stato di diritto e sulla riforma 
della pubblica amministrazione (ai quali sono stati destinati 902 milioni di euro), 
gli auditor della Corte ne hanno esaminati 52 per un valore totale dei contratti 
pari a 109 milioni di euro (12 %)6. Quanto ai programmi regionali (equivalenti in 
totale a 1,16 miliardi di euro), ne sono stati esaminati tre per un valore totale dei 
contratti pari a 330 milioni di euro (28 %)7.6 L’ allegato  II riporta l’elenco 
completo dei progetti 
sottoposti ad audit.
7 Questi programmi sono 
elencati nell’ allegato  III.Tabella 2IPA (2007-2013) a favore della capacità amministrativa nei Balcani occidentali
Programmi IPA per la capacità amministrativa  
nei Balcani occidentaliAmmontare degli appalti Percentuale  
sottoposta  
ad auditNumero di progetti/  
programmi  
sottoposti ad audit TotaleSottoposto ad 
audit
Programmi nazionali, progetti sullo Stato di diritto 485 60 12 % 29
Programmi nazionali, progetti sulla riforma della pubblica 
amministrazione417 49 12 % 23
TOTALE 902 109 12 % 52
Programmi regionali 1 160 330 28 % 3
TOTALE GENERALE 2 062 439 21 %
Nota:  Importi in milioni di euro; percentuali arrotondate.
Fonte : Corte dei conti europea, sulla base di dati della Commissione europea, 30 giugno 2015.
13 Estensione e  approccio dell’audit 
13 
Una parte considerevole del lavoro svolto è consistita nel valutare quali pro -
grammi e progetti dell’UE avessero raggiunto i risultati definiti nel regolamento 
che stabilisce norme e procedure comuni per l’attuazione degli strumenti per il 
finanziamento dell’azione esterna dell’Unione8.
14 
Quale parte dell’approccio del meta-audit, gli auditor hanno dapprima esaminato 
una serie di relazioni speciali della Corte e le relazioni di valutazione della Com -
missione sulla regione dei Balcani occidentali (cfr.  tabella  3). Alla luce dell’esten -
sione del meta-audit e delle relazioni esaminate, sono state rilevate lacune che 
hanno comportato l’esecuzione di una consistente attività di audit aggiuntiva tra 
marzo e dicembre 2015. Questo lavoro supplementare comprendeva un esame 
documentale delle relazioni (stilate dalla Commissione) sullo stato di avanzamen -
to, di monitoraggio, degli esperti e sulle riunioni, nonché colloqui con il perso -
nale della Commissione, del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), delle 
delegazioni dell’UE, delle pertinenti autorità nazionali nei Balcani occidentali 
e del CCR.8 12º considerando e articolo 12 
del regolamento (UE) 
n. 236/2014 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, 
dell’11 marzo 2014, che 
stabilisce norme e procedure 
comuni per l’attuazione degli 
strumenti per il finanziamento 
dell’azione esterna dell’Unione 
(GU L 77 del 15.3.2014, 
pag. 95).Tabella 3Precedenti relazioni di audit e  di valutazione utilizzate
Fonti Documenti di riferimentoRELAZIONI SPECIALI DELL’ECA20/2016 Il rafforzamento della capacità amministrativa in Montenegro: nonostante i progressi compiuti, sono necessari maggiori risultati 
in molti ambiti fondamentali
11/2006 Il rafforzamento della capacità amministrativa nell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia: scarsi progressi in un contesto difficile
19/2014 L’assistenza preadesione dell’UE alla Serbia
18/2014 I sistemi di valutazione e monitoraggio orientato ai risultati di EuropeAid
18/2012 Assistenza dell’Unione europea al Kosovo in relazione allo Stato di diritto
14/2011 L’assistenza finanziaria dell’UE ha migliorato la capacità della Croazia di gestire i fondi di post-adesione?
12/2009 L’efficacia dei progetti della Commissione nel settore giustizia e affari interni per i Balcani occidentali
5/2007 La gestione del programma CARDS da parte della CommissioneVALUTAZIONISostegno dell’IPA alla lotta contro la corruzione, agosto 2015
I princìpi della pubblica amministrazione, le misurazioni di riferimento SIGMA (Albania, Bosnia-Erzegovina, ex Repubblica jugoslava di 
Macedonia, Kosovo, Montenegro, Serbia), aprile 2015
Meta-valutazione dell’assistenza IPA, settembre 2013
IPA – Valutazione intermedia e  meta-valutazione dell’assistenza IPA, valutazione dei programmi multibeneficiari, giugno 2013
Stato di diritto, riforma del sistema giudiziario e lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata nei Balcani occidentali, febbraio 2013
Fonte:  Corte dei conti europea.
14
 Osservazioni
Parte I – La Commissione ha gestito l’IPA 
adeguatamente nei Balcani occidentali?
15 
La Corte ha valutato la gestione dell’IPA da parte della Commissione per l’intero 
ciclo di programmazione dello strumento e sulla base dei criteri di audit indicati 
di seguito.
a) Gli obiettivi dell’IPA erano specifici e misurabili?
b) I programmi e i progetti erano basati su esigenze chiare?
c) Gli aiuti sono stati effettivamente versati (assorbimento)?
d) Per gli aiuti, sono state applicate condizioni rigorose (condizionalità)?
e) È stata monitorata l’attuazione e sono stati valutati in modo efficace 
i risultati?
f) L’assistenza dei donatori è stata coordinata in modo efficace?
Durante l’IPA  I, gli obiettivi non erano sempre specifici 
e misurabili
16 
Il regolamento finanziario dell’UE prevede la definizione di obiettivi specifici 
e misurabili per tutti i settori di attività contemplati dal bilancio9. I regolamenti 
sull’IPA10 e i documenti indicativi di programmazione pluriennale (MIPD) della 
Commissione hanno messo tutti in risalto l’importanza dello Stato di diritto e del -
la riforma della pubblica amministrazione nei Balcani occidentali.
I programmi nazionali spesso si ponevano obiettivi generali
17 
Durante l’IPA I, gli obiettivi generali avevano una portata così ampia che spesso 
non erano specifici e misurabili mediante valori-obiettivo specifici11. Tuttavia, nel 
caso di Montenegro e Serbia, i cui negoziati di adesione sono iniziati rispettiva -
mente nel 2012 e nel 2014, la Commissione ha definito obiettivi chiari e misurabili 
in materia di Stato di diritto che, se non rispettati, potrebbero bloccare i negozia -
ti per l’allargamento12.9 Regolamento (UE, Euratom) 
n. 966/2012 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
25 ottobre 2012, che stabilisce 
le regole finanziarie applicabili 
al bilancio generale 
dell’Unione e che abroga il 
regolamento (CE, Euratom) 
n. 1605/2002 (GU L 298 del 
26.10.2012, pag. 1).
10 Regolamento (CE) 
n. 1085/2006 del Consiglio, 
attuato dal regolamento (CE) 
n. 718/2007 della 
Commissione, del 
12 giugno 2007, 
e regolamento (UE) 
n. 231/2014 attuato dal 
regolamento di esecuzione 
(UE) n. 447/2014 della 
Commissione, del 
2 maggio 2014.
11 Analisi effettuata dalla Corte 
dei conti europea sugli accordi 
di partenariato europei, sugli 
ASA e sulle relazioni annuali di 
attività (2013, 2014) della DG 
Politica di vicinato e negoziati 
di allargamento. La meta-
valutazione dell’assistenza IPA 
(settembre 2013, pag. 20) 
riporta obiettivi generali che 
spesso non contenevano 
valori-obiettivo specifici 
sufficientemente misurabili.
12 Piano di gestione del 2015, DG 
Politica di vicinato e negoziati 
di allargamento, pagg. 4 e 18; 
COM (2012) 600 final, del 
10 ottobre 2012 «Strategia di 
allargamento e sfide principali 
per il periodo 2012-2013», 
pag. 4.
15 Osservazioni 
18 
Inoltre, dal 2010 il sostegno della Commissione, che fino ad allora era destinato 
per lo più a singoli progetti, si sposta a favore di un approccio settoriale più chia -
ro e misurabile13, in base al quale programmi e progetti si inseriscono chiaramen -
te nel contesto di strategie settoriali. La Commissione ha previsto di applicare 
appieno l’approccio settoriale durante l’attuazione dell’IPA II14.
In genere, gli obiettivi dei programmi regionali erano specifici 
e misurabili
19 
In genere, gli obiettivi dei programmi regionali esaminati erano specifici e pre -
vedevano valori-obiettivo misurabili. Considerati i conflitti storici tra i paesi dei 
Balcani occidentali, i programmi regionali avevano generalmente un esplicito 
obiettivo di integrazione regionale che coincideva con gli obiettivi dell’IPA di 
sostegno alla riconciliazione postbellica, di rafforzamento della fiducia e di rico -
struzione15 (cfr.  riquadro  2).
Programmi e progetti erano basati sui bisogni, ma alcune 
valutazioni dei beneficiari presentavano notevoli carenze
20 
Durante la programmazione dell’IPA I, la Commissione ha elaborato documenti di 
programmazione (MIPD) nei quali identificava i principali settori cui destinare il 
sostegno dell’IPA. Le autorità nazionali, dal canto loro, hanno realizzato le valuta -
zioni delle proprie necessità, di propria iniziativa o su invito della Commissione.13 COM(2011) 666 definitivo del 
12 ottobre 2011 «Strategia di 
allargamento e sfide principali 
per il periodo 2011-2012», 
pag. 20.
14 Strumento di assistenza 
preadesione (IPA II), 
documento di strategia 
indicativo multipaese 
(30 giugno 2015) e documenti 
di strategia indicativi per 
Albania e Montenegro 
(18 agosto 2014), ex 
Repubblica jugoslava di 
Macedonia e Serbia 
(19 agosto 2014), Kosovo 
(20 agosto 2014) e Bosnia-
Erzegovina (15 dicembre 2014).
15 13º considerando e articolo 2, 
paragrafo 1, lettera g), del 
regolamento (CE) 
n. 1085/2006.Riquadro  2Il quadro per gli investimenti nei Balcani occidentali (WBIF)
Il WBIF mirava chiaramente a offrire finanziamenti e assistenza tecnica per investimenti strategici e gli obiet -
tivi prefissati erano misurabili mediante indicatori chiari (ad esempio il numero di candidature di progetto, 
l’assistenza tecnica pagata, i finanziamenti accordati)16.
16 https://www.wbif.eu/
16 Osservazioni 
Valutazioni delle necessità a  livello della Commissione
21 
Generalmente i MIPD si basavano sulle priorità individuate nelle relazioni sullo 
stato di avanzamento e nei partenariati di adesione. Non si basavano su valuta -
zioni del punto da cui muoveva l’analisi eseguita dai paesi beneficiari sulla pro -
pria capacità amministrativa in diversi settori (ad esempio, in termini di Stato di 
diritto), né prendevano in considerazione la reale volontà politica di riforma dei 
paesi. Considerati singolarmente, i progetti esaminati si fondavano chiaramente 
su necessità individuate dalla Commissione e concordate con i paesi beneficiari.
22 
Durante la programmazione dell’IPA II, a livello di paese, i documenti di strategia 
indicativi (2014-2020) hanno sostituito i documenti di programmazione dell’IPA I, 
incentrandosi maggiormente sulla capacità dei beneficiari di impegnarsi a livello 
politico nelle riforme per singolo settore e di gestire i finanziamenti IPA.
Valutazioni delle necessità a  livello dei beneficiari
23 
Mentre tutti i paesi dei Balcani occidentali disponevano di una strategia naziona -
le d’insieme con una valutazione delle necessità in relazione al settore della rifor -
ma dell’amministrazione pubblica, la situazione era diversa per quanto riguarda 
lo Stato di diritto in Albania e in Kosovo. In Bosnia-Erzegovina, la strategia di 
riforma della giustizia è stata adottata molto tardi (cfr.  riquadro  3).Riquadro 3La strategia di riforma della giustizia per il periodo 2014-2018 in Bosnia-Erzegovina
L’adozione di questa strategia faceva parte del dialogo politico dell’UE con le autorità nazionali, in particolare 
attraverso un dialogo strutturato sulla giustizia. La strategia di riforma della giustizia è stata adottata solo nel 
2015, dopo essere stata rinviata a causa delle divergenze politiche fra le autorità del paese. In particolare, la 
Republika Srpska (cfr.  figura  3) ha sistematicamente messo in discussione le necessità valutate dalla Commis -
sione nell’ambito dell’IPA. La pertinenza delle valutazioni nazionali delle necessità ne è risultata pregiudicata, 
in particolare per quanto riguarda i progetti volti a promuovere il coordinamento tra le attività di lotta alla 
corruzione, gli organi di polizia e gli enti pubblici locali.
17 Osservazioni 
Carta politica della Bosnia-Erzegovina
Fonte : Eurostat.Figura 3



Sarajevo
PodgoricaRepublika SrpskaRepublika Srpska
Federation of Bosnia and HerzegovinaBrčkoCroatia
Serbia
Bosnia and Herzegovina
Montenegro
Albania
Administrative boundaries: © EuroGeographics, GADM (Bosnian Inter-entity boundary line
Cartography: Eurostat — GISCO, 01/2016Brčko District
Banja Luka
0 25 50 75 100 km  Adriatic Sea
Inter-entity boundary line
18 Osservazioni 
Il processo di assorbimento dei finanziamenti IPA è stato 
talvolta ostacolato dalla scarsa capacità amministrativa
24 
In alcuni paesi dei Balcani occidentali è stato difficile effettuare i pagamenti degli 
importi dei contratti nell’ambito dell’IPA I (cfr.  figura  4), principalmente a causa 
delle scarse capacità amministrative.
Assorbimento in percentuale degli importi non ancora oggetto di contratto 
e in percentuale degli importi già oggetto di contratto ma non ancora pagati, 
IPA I (2007-2013)
Fonte : elaborazione della Corte dei conti europea sulla base dei dati della Commissione, 31 dicembre 2015.Figura  4
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Ex Repubblica jugoslava
di Macedonia
Albania
Serbia
Bosnia-Erzegovina
Kosovo
Montenegro%
Importi assegnati e non ancora 
oggetto di contratti
Importi già oggetto di contratti, ma non ancora pagati
19 Osservazioni 
25 
Stando a un esame delle diverse strutture operative dell’IPA nei Balcani occi -
dentali, ciò è ascrivibile anche al fatto che la Commissione ha decentrato parti 
consistenti della gestione dell’IPA alle autorità nazionali17. Come gli auditor hanno 
osservato nella ex Repubblica jugoslava di Macedonia e in Serbia (cfr.  riqua -
dro 4 ), nonché in Albania, questo ha comportato un periodo di apprendimento 
e una struttura di gestione più complessa18.17 Dal 1° gennaio 2014, 
l’espressione «gestione 
decentrata» è stata sostituita 
da «gestione indiretta da parte 
dei paesi terzi».
18 Tra gli altri requisiti, la gestione 
decentrata comportava 
l’accreditamento di un 
ordinatore nazionale, 
l’istituzione di una struttura 
operativa dell’IPA e un’autorità 
di audit, nonché il controllo 
ex ante da parte della 
delegazione UE su tutti 
i progetti IPA decentrati. 
Cfr. articoli 11-13 del 
regolamento (CE) n. 718/2007 
della Commissione, del 
12 giugno 2007, che attua il 
regolamento (CE) n. 1085/2006 
del Consiglio, che istituisce 
uno strumento di assistenza 
preadesione (IPA) (GU L 170 
del 29.6.2007, pag. 1).Riquadro 4La gestione decentrata nell’ambito dell’IPA I: esperienza maturata
Ex Repubblica jugoslava di Macedonia
La Commissione ha decentrato la gestione conformemente al regolamento finanziario19 e ai regolamenti 
sull’IPA I, che però non prescrivevano di valutare se le autorità nazionali fossero pronte a gestire il volume e la 
complessità dei fondi da decentrare20. Dopo il decentramento, l’amministrazione nazionale ha fatto fatica a ri -
spettare le scadenze e a presentare documenti di appalto di qualità adeguata. In molti casi, ne è conseguita la 
perdita di progetti studiati per finanziare riforme fondamentali e si prevedono ulteriori perdite21.
Serbia
L’istituzione di un’autorità di audit e dell’organo operativo per la gestione dei progetti IPA ha risentito delle 
gravi e annose debolezze individuate dagli audit della Commissione stessa. La gestione decentrata non è stata 
legata a una valutazione globale preliminare della gestione delle finanze pubbliche a livello nazionale22, ma 
è stata invece basata unicamente sul rispetto, da parte delle strutture dell’IPA legate alla Serbia, dei requisiti di 
controllo interno stabiliti nel regolamento finanziario23.
19 Regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio 
generale delle Comunità europee (GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1), e successive modificazioni.
20 Relazione speciale della Corte dei conti europea n. 11/2006 «Il rafforzamento della capacità amministrativa nell’ex Repubblica jugoslava di 
Macedonia: scarsi progressi in un contesto difficile», paragrafo 47 ( http://eca.europa.eu ).
21 Ibidem, paragrafi 48 e 50.
22 Relazione speciale della Corte dei conti europea n. 19/2014 «L’assistenza preadesione dell’UE alla Serbia», paragrafo 79 ( http://eca.europa.eu ).
23 Regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie 
applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio.
20 Osservazioni 
26 
Nell’ambito dell’IPA II (2014-2020) si presta maggiore attenzione al miglioramen -
to, nei paesi interessati, dei sistemi di gestione delle finanze pubbliche nel loro 
complesso. I programmi IPA II, tuttavia, sono stati adottati solo alla fine del 2014, 
a causa di ritardi nel nuovo quadro legislativo e nelle procedure dell’IPA. La fase 
di aggiudicazione degli appalti e i pagamenti hanno subito ulteriori rinvii a causa 
delle procedure di ratifica dei paesi beneficiari. Di conseguenza, era prematuro, 
al momento dell’audit, formulare osservazioni sugli importi oggetto di contratto 
e pagati nell’ambito dell’IPA II.
La Commissione non ha applicato sistematicamente 
condizioni rigorose
27 
Le successive strategie di allargamento della Commissione hanno fatto ripetuta -
mente riferimento a una rigorosa condizionalità24 senza però dare una definizio -
ne specifica dell’espressione. La condizionalità è il principio secondo cui si fissano 
determinate condizioni prima dell’aggiudicazione degli appalti o del pagamento, 
a livello politico, di programma o di progetto. Qualora il beneficiario non soddisfi 
tali condizioni predefinite, la Commissione può prendere provvedimenti, come 
ad esempio sospendere il pagamento per un intero programma, ridurre l’assi -
stenza futura o annullare un progetto.
28 
A livello di programma, la Commissione ha applicato condizioni rigorose solo 
in pochissimi casi, in particolare in Bosnia-Erzegovina (cfr.  riquadro  5) e nell’ex 
Repubblica jugoslava di Macedonia25.24 Secondo la strategia di 
allargamento della 
Commissione per il periodo 
2011-2012, «il processo di 
adesione deve il suo successo 
alle tre parole d’ordine: 
impegno, condizionalità 
e credibilità» (pag. 2) e la 
condizionalità sarà rigorosa, 
rigida e impegnativa (pagg. 18 
e 23). La sua strategia di 
allargamento per il periodo 
2012-2013 faceva riferimento 
a una rigorosa condizionalità 
(pagg. 2, 3, 16 e 22), come pure 
la strategia del 2014 (pagg. 2 
e 19) e quella del 2015 
(pag. 12).
25 Una sospensione dei 
pagamenti, secondo le 
disposizioni dell’articolo 46 del 
regolamento (CE) n. 718/2007 
della Commissione.Riquadro 5Rigorosa condizionalità a  livello di programma: la giustizia in Bosnia-Erzegovina
Nel 2013, il processo di integrazione nell’UE ha subito una battuta d’arresto in Bosnia-Erzegovina. I rappre -
sentanti politici del paese sono apparsi incapaci o riluttanti a raggiungere il consenso necessario per portare 
avanti il percorso di pre-adesione. Ciò è stato esemplificato dall’incapacità, o mancanza di volontà politica, da 
parte del paese di dare esecuzione a una sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo26. Ciò ha indotto 
la Commissione ad applicare la condizionalità, riducendo i fondi IPA I assegnati per il 2013 di 45 milioni di euro 
e imponendo ulteriori riduzioni delle dotazioni nell’ambito dell’IPA II27. Quando la Bosnia-Erzegovina non è ri -
uscita ad adottare una nuova strategia di riforma globale del settore giudiziario, approvata da tutte le quattro 
entità costituzionali, tra cui la Republika Srpska (cfr. la cartina nella figura  3), la Commissione ha sospeso il 
sostegno al bilancio in corso nel settore della giustizia.
26 Nella causa Sejdić e Finci vs Bosnia-Erzegovina  (dicembre 2009), la Corte europea dei diritti dell’uomo ha stabilito che la Bosnia-Erzegovina aveva 
violato il diritto dei ricorrenti ad essere eletti solo perché appartenevano a minoranze etniche.
27 Dal 2014 al 2017 sono stati assegnati al paese 165 milioni di euro, contro i 331 milioni di euro nel periodo dal 2007 al 2010.
21 Osservazioni 
29 
A livello di progetto, la Commissione non ha applicato in modo sistematico con -
dizioni rigorose, come dimostrano gli esempi illustrati nel riquadro  6. Sebbene 
nel 2011 la Corte dei conti europea avesse raccomandato di adoperarsi maggior -
mente affinché le proposte di progetti negli altri paesi in fase di preadesione fos -
sero sufficientemente mature per l’attuazione28, la Commissione non ha sempre 
seguito questa indicazione e ciò ha compromesso la performance dei progetti in 
diversi paesi29.28 Relazione speciale della Corte 
dei conti europea n. 14/2011 
«L’assistenza finanziaria dell’UE 
ha migliorato la capacità della 
Croazia di gestire i fondi di 
post-adesione?», paragrafo 53 
(http://eca.europa.eu ).
29 Vedasi la valutazione sullo 
Stato di diritto, sulla riforma 
del sistema giudiziario e sulla 
lotta alla corruzione e alla 
criminalità organizzata nei 
Balcani occidentali, febbraio 
2013, pag. 240.Riquadro 6Durante l’IPA  I non è  stata applicata una condizionalità rigorosa
Albania
Per sette dei 15 progetti sottoposti ad audit la Commissione non ha fissato condizioni rigorose né nella fase di 
aggiudicazione degli appalti30 né prima della fase di effettuazione dei pagamenti. Ciò è accaduto non solo per 
i progetti che si erano preposti obiettivi complessi (come il rafforzamento delle misure contro la corruzione), 
ma anche per quelli che miravano a risultati relativamente semplici, come ad esempio il progetto del Palazzo 
di giustizia di Tirana (cfr.  allegato  II, progetto 10). Per questo progetto non erano state ottenute le necessa -
rie autorizzazioni e le presunte irregolarità relative alla proprietà dei terreni hanno creato ulteriori difficoltà. 
Dopo una trattativa di quattro anni e mezzo con il ministero della Giustizia, la Commissione ha annullato il 
progetto e riassegnato parte del finanziamento a misure non collegate al settore dello Stato di diritto.
Serbia
La Commissione non ha prestato adeguata attenzione alla condizionalità, alla sequenza delle fasi nella defini -
zione dei progetti e alle incongruenze giuridiche, spesso mettendo a rischio l’attuazione fluida e tempestiva 
dei progetti31. Dopo il 2012, le proposte di progetto sono state talvolta rinviate o ridimensionate per l’assenza 
di autorizzazioni o la mancata presentazione dei necessari studi di fattibilità.
30 Cfr. allegato  II, Albania: progetti n. 2, 3, 4, 5, 9 e 10 sullo Stato di diritto e progetto n. 2 sulla gestione delle finanze pubbliche.
31 Relazione speciale n. 19/2014 «L’assistenza preadesione dell’UE alla Serbia», riquadro 5 nonché paragrafi 27 e 31 ( http://eca.europa.eu ).
22 Osservazioni 
La Commissione ha condotto in genere un efficace 
monitoraggio sull’attuazione e ha dato un seguito 
parzialmente efficace alle valutazioni
30 
La Commissione ha monitorato le riforme settoriali e l’attuazione dei progetti 
sia direttamente sia attraverso le sei delegazioni dell’UE presenti nei Balcani 
occidentali. Il massimo livello di monitoraggio ha avuto luogo in occasione delle 
riunioni del comitato di monitoraggio congiunto tenutesi due volte l’anno e, 
a scadenze più regolari, alle riunioni dei comitati di monitoraggio settoriale. Le 
delegazioni dell’UE hanno inoltre monitorato l’attuazione in loco.
31 
La Commissione ha condotto valutazioni settoriali e tematiche nell’ambito del 
proprio ciclo di valutazione. Tali valutazioni non vanno però confuse con le rela -
zioni annuali sullo stato di avanzamento relative ai paesi candidati e ai candidati 
potenziali, ossia le valutazioni politiche ufficiali della Commissione su questi 
paesi.
In genere, la Commissione ha condotto un efficace monitoraggio 
sull’attuazione
32 
In tutti i settori, le delegazioni dell’UE hanno monitorato efficacemente i progetti 
IPA mediante:
a) verifiche della legalità e regolarità sulla base dei sistemi di gestione 
e informazione;
b) riunioni di coordinamento con contraenti e amministrazioni beneficiarie, 
comprese visite in loco;
c) le relazioni annuali dell’ordinatore sottodelegato (OS);
d) le riunioni del comitato di monitoraggio congiunto e dei comitati di monito -
raggio settoriale;
e) per progetti più rischiosi, tabelle interne sul monitoraggio trimestrale.
33 
La Commissione ha monitorato efficacemente l’attuazione dell’IPA e la produ -
zione delle realizzazioni32. Oltre gli strumenti di monitoraggio già menzionati, le 
relazioni di monitoraggio orientato ai risultati (MOR) hanno seguito una metodo -
logia convenzionale della Commissione e hanno per lo più tracciato i risultati dei 
progetti in corso. Tuttavia, l’approccio MOR ha mostrato tre importanti carenze.32 L’équipe di audit ha raccolto 
elementi probatori a questo 
riguardo dalle delegazioni 
dell’UE in Albania, Bosnia-
Erzegovina e Serbia.
23 Osservazioni 
34 
Innanzitutto, poiché i progetti IPA esaminati prevedevano in gran parte contratti 
di valore inferiore a un milione di euro, essi erano al di sotto della soglia oltre la 
quale sono obbligatorie relazioni MOR. Di conseguenza, non tutti i progetti poli -
ticamente sensibili sono stati oggetto di monitoraggio orientato ai risultati. In se -
condo luogo, nessuna delle relazioni valutate misurava il rispetto degli obblighi 
di condizionalità. In terzo luogo, l’assenza di monitoraggio ex post dei progetti33 
ha fatto sì che non fosse possibile misurare la sostenibilità degli stessi.
La Commissione ha dato un seguito parzialmente efficace alle 
valutazioni
35 
Per quanto riguarda lo Stato di diritto, la Commissione ha effettuato una valuta -
zione globale intersettoriale dell’IPA nei Balcani occidentali, oltre a due valutazio -
ni tematiche dei progetti IPA rispettivamente sullo Stato di diritto e sulla lotta alla 
corruzione34. In stretta collaborazione con il Consiglio d’Europa e la Commissione 
di Venezia35, la Commissione ha fatto redigere un gran numero di relazioni su visi -
te di esperti relative al sistema giudiziario, che hanno evidenziato, ad esempio, la 
mancanza ancora di una serie comprovata di condanne penali effettive.
36 
Ciononostante, la Commissione non si è avvalsa delle proprie valutazioni o delle 
relazioni sulle visite degli esperti per applicare maggiormente la condizionalità. 
Per i progetti sullo Stato di diritto non ha adeguato gli indicatori delle relazioni 
MOR, che tendevano a concentrarsi su indicatori di realizzazione per i progetti in 
corso. La Commissione ha dichiarato, infatti, che spesso non veniva assicurato il 
monitoraggio dei progetti IPA nel settore dello Stato di diritto.
37 
Per quanto riguarda la riforma della pubblica amministrazione, la Commissione 
non ha effettuato una valutazione completa del sostegno dell’IPA, ma alcune va -
lutazioni hanno riguardato un numero limitato di progetti IPA in questo settore.33 Thematic evaluation of the rule 
of law, judicial reform and the 
fight against corruption and 
organised crime in the Western 
Balkans – Lot 3, Final Main 
Report , febbraio 2013, pag. 60.
34 Meta-valutazione 
dell’assistenza IPA 
e valutazione dei programmi 
multibeneficiari, settembre 
2013. Thematic evaluation of 
the rule of law, judicial reform 
and the fight against corruption 
and organised crime in the 
Western Balkans – Lot 3, Final 
Main Report , febbraio 2013. 
Thematic evaluation on IPA 
support for the fight against 
corruption, final main report , 
agosto 2015.
35 La «Commissione europea per 
la democrazia attraverso il 
diritto» ha sede a Venezia e, tra 
le altre attività, fornisce 
assistenza legale agli Stati 
membri del Consiglio 
d’Europa, in particolare 
aiutandoli ad allineare le loro 
giurisdizioni agli standard 
europei dello Stato di diritto 
(http://www.venice.coe.int ).
24 Osservazioni 
Nonostante le considerevoli carenze dei beneficiari, la 
Commissione ha sostenuto il coordinamento dei donatori con 
efficacia
38 
Il principio dei donatori guidati dal paese è sancito dalla dichiarazione di Parigi 
sull’efficacia degli aiuti (2005)36. In base a tale principio, che vale anche per i fi -
nanziamenti IPA, ciascun paese beneficiario deve fissare obiettivi realistici in un 
ristretto numero di settori ed evitare la sovrapposizione degli aiuti dei donatori. 
In tutta la regione, la Commissione ha sostenuto in modo efficace i paesi benefi -
ciari nel loro compito di guidare il coordinamento dei donatori.
Il coordinamento dei donatori a  livello regionale
39 
Il quadro per gli investimenti nei Balcani occidentali (WBIF) e il Consiglio di 
cooperazione regionale (CCR) sono entrambi finanziati dai programmi regionali 
dell’IPA. Uno dei loro obiettivi era di migliorare il coordinamento dei donatori fra 
i paesi dei Balcani occidentali (cfr.  riquadro  7).36 COM(2007) 72 def. del 
28 febbraio 2007, «Codice di 
condotta dell’UE in materia di 
divisione dei compiti 
nell’ambito della politica di 
sviluppo».Riquadro 7Il coordinamento regionale dei donatori nei Balcani occidentali
WBIF
Nel contesto dei progetti per la realizzazione di infrastrutture del WBIF, la riserva unica di progetti infrastrut -
turali, presentata da ciascun paese dei Balcani occidentali entro il dicembre 2015, ha facilitato la valutazione 
dei progetti e il processo di selezione.
CCR
Uno degli obiettivi del CCR era di conferire una «prospettiva regionale» all’assistenza dei donatori37. Ad ecce -
zione di una riunione tenutasi nel 2015, i paesi dei Balcani occidentali non si sono avvalsi del CCR ai fini del 
coordinamento dei donatori.
37 http://rcc.int/pages/2/overview ; cfr. statuto del CCR.
25 Osservazioni 
Il coordinamento dei donatori a  livello dei beneficiari
40 
Il coordinamento dei donatori da parte del paese beneficiario è stato efficace 
in Serbia, parzialmente efficace nella ex Repubblica jugoslava di Macedonia 
e in Montenegro e inefficace in Albania, Bosnia-Erzegovina e Kosovo (cfr.  riqua -
dro 8 ). Ciò va ricondotto alla carenza di leadership e di capacità amministrativa 
all’interno delle strutture nazionali responsabili del coordinamento dei donatori. 
Tuttavia, gli auditor della Corte hanno osservato che la Commissione ha aiutato 
i beneficiari a garantire un certo livello di coordinamento. Riquadro  8Coordinamento inefficace dei donatori a  livello dei beneficiari
Albania
Gli auditor della Corte hanno esaminato le attività relative ai donatori svolte dal dipartimento per la Program -
mazione dello sviluppo, il finanziamento e gli aiuti esteri. Questo organismo non aveva una chiara struttura 
organizzativa, non disponeva di personale sufficiente e non teneva una banca dati dei donatori. Mentre 
i gruppi di lavoro del settore dei donatori erano inattivi dal 2013, il segretariato tecnico dei donatori guidato 
dalla Commissione ha portato un’efficace complementarità e ha consentito la ripartizione dei compiti tra 
i donatori. Nei colloqui intercorsi con la comunità di donatori (Stati Uniti, Italia, Francia), la delegazione dell’UE 
a Tirana è stata in genere elogiata per il suo impegno.
Kosovo
Alla fine del 2011 non erano operativi efficaci meccanismi di coordinamento dei donatori e, nonostante le 
diverse iniziative intraprese da allora per coordinare i donatori nell’ambito di singoli settori, l’UE e altri dona -
tori internazionali hanno invocato un ruolo più attivo delle istituzioni kosovare nel dirigere il coordinamento 
dei donatori, con un adeguato seguito a livello tecnico38. Ciò trova conferma in recenti documenti interni della 
Commissione.
38 Relazione speciale della Corte dei conti europea n. 18/2012 «Assistenza dell’Unione europea al Kosovo in relazione allo Stato di diritto», paragrafi 
82 e 86 ( http://eca.europa.eu ).
26 Osservazioni 
Parte II – L ’IPA ha rafforzato la capacità amministrativa 
nei Balcani occidentali?
41 
A partire dal 2007, l’IPA è stato l’unico strumento di finanziamento UE istituito per 
rafforzare la capacità amministrativa nei Balcani occidentali. Nei settori, da un 
lato, dello Stato di diritto e, dall’altro, della riforma della pubblica amministrazio -
ne, la Corte ha valutato se:
a) la Commissione avesse prodotto efficacemente le realizzazioni perseguite;
b) i risultati dell’IPA oltre alle realizzazioni fossero sostenibili;
c) il dialogo politico avesse affrontato in modo efficace il rafforzamento della 
capacità amministrativa.
La Commissione ha prodotto efficacemente le realizzazioni 
perseguite
42 
In tutti i settori, i progetti esaminati nell’ambito dei programmi sia nazionali che 
regionali hanno prodotto le realizzazioni previste per contratto39. Ad esempio, il 
carcere di Fier in Albania e il sistema di tecnologia dell’informazione del Consiglio 
superiore della magistratura sono stati realizzati nei tempi stabiliti e conforme -
mente alle specifiche del contratto (cfr.  foto  1 e 2).39 Quest’osservazione si basa sul 
campione di audit valutato nel 
2015 (cfr.  allegato  II). 
Un’osservazione simile è stata 
espressa nella meta-
valutazione della 
Commissione, pag. 6 (2013).
27 Osservazioni 
Il progetto di costruzione del carcere e  delle celle completato a  Fier, Albania
Il progetto di tecnologia dell’informazione all’interno del Consiglio supremo  
della magistratura, che supervisiona il sistema giudiziario  
della Bosnia-Erzegovina da SarajevoFonte:  Commissione europea (7ª relazione intermedia e finale, pag. 33).
©Eriton Hasaj, 2014. ©High Judicial and Prosecutorial Council of Bosnia and 
Herzegovina .
Fonte:  Commissione europea (relazione descrittiva finale sul progetto, pag. 23).Foto  1 Foto  2

28 Osservazioni 
Per lo Stato di diritto e la riforma della pubblica 
amministrazione l’IPA è  stato parzialmente sostenibile
I progetti sullo Stato di diritto erano parzialmente sostenibili
43 
La Commissione è riuscita solo in parte a trasformare le realizzazioni dei pro -
getti in risultati sostenibili nei diversi ambiti dello Stato di diritto destinatari del 
sostegno IPA (ad esempio, applicazione della legge, ruolo delle procure, tribunali, 
agenzie anticorruzione). Dei 29 progetti sullo Stato di diritto presenti nel cam -
pione di audit dei progetti nazionali, 15 non erano sostenibili40. Le ragioni di tale 
situazione spesso erano da ricercare a livello di paese beneficiario e risiedevano 
in fattori quali una dotazione insufficiente di risorse finanziarie e umane, lo scar -
so coordinamento e la mancanza della volontà politica di riformare le istituzioni 
e assicurare un seguito.
44 
Per questi 15 progetti la Commissione non ha applicato condizioni sufficiente -
mente pertinenti prima di approvare i contratti IPA. Questi avrebbero potuto 
prevedere la condizione che fossero introdotte maggiori tutele nel settore della 
riforma del sistema giudiziario. In caso di inosservanza, il pagamento delle risorse 
IPA annuali assegnate avrebbe potuto essere sospeso fino a nuovo avviso.
45 
A livello regionale, la strategia elaborata dal CCR per l’Europa sud-orientale fino 
al 2020 prevedeva soprattutto interventi nel settore della giustizia e della lotta 
alla corruzione41. Sebbene il CCR facesse molto affidamento sui finanziamenti 
IPA42, per il periodo oggetto di audit e per quanto riguarda lo Stato di diritto gli 
auditor della Corte non hanno osservato attività significative di quest’organizza -
zione internazionale dei paesi dei Balcani occidentali.
L ’impatto dell’IPA  I sulla lotta alla corruzione e  alla criminalità 
organizzata è  stato limitato
46 
Dal 1995, Transparency International classifica i paesi secondo un indice mondia -
le di percezione della corruzione43: più alta è la posizione in classifica, maggiore 
è il livello di corruzione percepita. La figura  5 mostra la classifica dei sei paesi dei 
Balcani occidentali negli ultimi sei anni, che corrispondevano all’ultima parte del 
periodo di attuazione dell’IPA I e gli anni successivi.40 Cfr. nell’ allegato  II, progetti 
sullo Stato di diritto in Albania 
(nn. 2, 3, 4, 5, 9 e 10), 
Bosnia-Erzegovina (nn. 11 
e 14), ex Repubblica jugoslava 
di Macedonia (nn. 21 e 22), 
Montenegro (n. 23) e Serbia 
(nn. 25, 26, 27 e 28).
41 CCR, South East Europe 2020 
Strategy , pagg. 31-33.
42 Per il funzionamento 
amministrativo e l’attuazione 
dei progetti, il CCR ricorre ai 
finanziamenti IPA (14 milioni 
di euro versati dal 2007 al 
2013), dal momento che le 
quote minime di adesione 
annuale di 50 000 euro per 
partecipante al consiglio non 
coprivano tutti i costi.
43 Transparency International 
definisce la corruzione come 
«l’abuso del potere di cui si 
è investiti finalizzato a un 
profitto personale» (cfr.  http://
www.transparency.org/ ). 
L’indicatore di governance 
sviluppato dalla Banca 
mondiale in merito al controllo 
della corruzione mostra 
classifiche analoghe per i sei 
paesi dei Balcani occidentali 
(cfr.  http://info.worldbank.org/
governance/wgi/ ).
29 Osservazioni 
47 
Nel 2015, l’indice di percezione della corruzione collocava l’Albania e il Kosovo 
rispettivamente all’88o e al 103o posto, mettendo questi paesi alla pari con Egitto 
ed Etiopia. L’indice classificava gli altri quattro paesi dei Balcani occidentali fra la 
60ª e l’80ª posizione dal 2010 al 2015.
48 
Stando alle relazioni annuali sullo stato di avanzamento, alle indagini e a due 
valutazioni tematiche, la Commissione sapeva che l’ingerenza politica nel lavoro 
della magistratura era diffusa nei Balcani occidentali, così come lo erano la 
corruzione ad alto livello e la criminalità organizzata44 (cfr.  riquadro  9). In Ser -
bia e Montenegro, due paesi con cui l’UE aveva aperto i negoziati di adesione45, 
il livello di preparazione alla riforma del sistema giudiziario era però superiore 
rispetto agli altri quattro paesi.44 Relazioni sullo stato di 
avanzamento 2012-2015. 
Valutazione sul sostegno 
dell’IPA alla lotta contro la 
corruzione, agosto 2015. 
Valutazione sullo Stato di 
diritto, sulla riforma del 
sistema giudiziario e sulla lotta 
alla corruzione e alla 
criminalità organizzata nei 
Balcani occidentali, 
febbraio 2013.
45 Relazione del 2015 sullo stato 
di avanzamento in 
Montenegro, pagg. 14, 15, 18 
e 19. Relazione del 2015 sullo 
stato di avanzamento in 
Serbia, pagg. 11, 13, 14, 17 e 18.Indice della percezione della corruzione: classifica dei Balcani occidentali
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dell’indice della percezione della corruzione di Transparency International (2010-2015).Figura  5
020406080100120
2010 2011 2012 2013 2014 2015Albania
Bosnia-Erzegovina
SerbiaKosovo
MontenegroEx Repubblica jugoslava 
di Macedonia
30 Osservazioni 
49 
A scopo di monitoraggio, la Commissione ha chiesto a ciascun paese beneficiario 
di fornire tabelle riepilogative delle indagini, imputazioni e condanne definitive 
efficaci in casi giudiziari riguardanti corruzione ad alto livello e criminalità orga -
nizzata. A seconda del paese, i casi di corruzione ad alto livello e di criminalità 
organizzata ivi riportati variavano da alcuni (Serbia) a zero (Kosovo), segno di una 
mancanza di volontà politica. Riquadro  9L ’ingerenza politica, la corruzione ad alto livello e  la criminalità organizzata nei 
Balcani occidentali
Albania
Non è stata garantita la piena indipendenza e l’obbligo di rendiconto dei giudici e dei pubblici ministeri. Le 
lentezze nell’amministrazione della giustizia e il fatto che le sentenze non sempre fossero applicate hanno 
dato luogo a un numero esiguo di condanne definitive che hanno smantellato efficacemente le organizzazio -
ni criminali46.
Bosnia-Erzegovina
L’impegno politico non si è tradotto in condanne effettive47. In un’indagine del CCR del 2015, ad esempio, il 
90 % degli intervistati in Bosnia-Erzegovina non concordava con l’affermazione che il governo stesse combat -
tendo efficacemente la corruzione.
Kosovo
In Kosovo, nomine controverse, mandati poco chiari e una considerevole carenza di finanziamenti nazionali 
hanno pregiudicato le attività delle istituzioni chiave dello Stato di diritto. Le indagini sui casi di corruzione 
ad alto livello sono state rare e non sono sfociate in condanne definitive. Inoltre, il coinvolgimento dei citta -
dini kosovari nella criminalità organizzata della regione ha costituito una minaccia per la stabilità interetnica 
regionale48.
46 Relazione del 2015 sullo stato di avanzamento in Albania, pagg. 4 e 51.
47 Relazione del 2015 sullo stato di avanzamento in Bosnia-Erzegovina, pag. 16.
48 Relazione del 2015 sullo stato di avanzamento in Kosovo, pagg. 16 e 18.
31 Osservazioni 
50 
Secondo la Commissione, la mancanza di volontà politica si è spesso riflessa in 
un’assegnazione di risorse umane e finanziarie insufficiente alle istituzioni perti -
nenti, limitando l’ambizione e la capacità di assorbimento dell’IPA I. I due esempi 
riportati nel riquadro  10 mostrano che l’impatto dei progetti IPA I sulla lotta alla 
corruzione e alla criminalità organizzata è stato solo limitato.
La Commissione ha fatto scarso riscorso ai finanziamenti IPA in 
settori chiave dello Stato di diritto
51 
Mezzi di comunicazione liberi e una società civile forte sono fattori fondamentali 
per sensibilizzare l’opinione pubblica in materia di corruzione e criminalità orga -
nizzata50; essi spesso spronano le agenzie anticorruzione e le procure all’azione. 
Queste ultime, a loro volta, contribuiscono direttamente a una comprovata ed 
efficace attività di investigazione, imputazione e condanna definitiva in casi 
giudiziari riguardanti corruzione ad alto livello e criminalità organizzata. Nel 
contesto dello Stato di diritto nei Balcani occidentali, i problemi diffusi relativi 
all’indipendenza del potere giudiziario e all’efficacia della lotta contro la corru -
zione e la criminalità organizzata (cfr. paragrafi 46-50), unitamente all’importanza 
che la Commissione attribuisce ai mezzi di comunicazione, alla società civile, alle 
agenzie anticorruzione e al ruolo delle procure51, erano motivi sufficienti per un 
sostegno duraturo in questi settori chiave.50 Transparency International, 
Corruption fighters’ Tool kit: civil 
society experiences and 
emerging strategies , 2002 
(http://www.transparency.
org/whatwedo/publication/
corruption_fighters_toolkit_
civil_society_experiences_
and_emerging_strategi ).
51 Cfr. ad esempio la 
comunicazione della 
Commissione al Parlamento 
e al Consiglio «Strategia di 
allargamento e sfide principali 
per il periodo 2011-2012», 
COM(2011) 666 def., in 
particolare pag. 3, 7, 23, 39, 41, 
45, 54, 58, 60 e 67.Riquadro  10I risultati dei progetti IPA I nella lotta alla corruzione
Progetto contro la corruzione – Albania
Lo scopo del «Progetto contro la corruzione in Albania» era di sostenere il governo albanese nell’attuazione 
della propria strategia anticorruzione (2007-2013). Non solo esso non è riuscito a conseguire i valori-obiettivo 
misurabili, ma la sua sostenibilità ha anche risentito del fatto che il coordinatore nazionale anticorruzione non 
fosse indipendente e che non vi fossero né dotazioni finanziarie né personale adeguati per politiche coordina -
te a livello nazionale e locale.
La commissione statale per la prevenzione della corruzione  – Ex Repubblica jugoslava di Macedonia
Questo progetto mirava a rafforzare l’attività del principale organo responsabile della prevenzione della 
corruzione. Non ha però ovviato al fatto che la commissione statale per la prevenzione della corruzione non 
fosse in grado di adempiere efficacemente al proprio mandato a causa dell’assenza di un impegno ade -
guato da parte delle autorità nazionali, di una mancanza di indipendenza dei suoi alti dirigenti e di risorse 
insufficienti49.
49 Relazione speciale della Corte dei conti europea n. 11/2006 «Il rafforzamento della capacità amministrativa nell’ex Repubblica jugoslava di 
Macedonia: scarsi progressi in un contesto difficile», paragrafo 28 e riquadro 3 ( http://eca.europa.eu ). Valutazione sul sostegno dell’IPA alla lotta 
contro la corruzione, agosto 2015, pagg. 30 e 120.
32 Osservazioni 
52 
Tuttavia, nell’ambito dell’IPA I, la Commissione ha destinato finanziamenti relati -
vamente esigui a favore della libertà dei mezzi di comunicazione e della società 
civile nei Balcani occidentali (lo 0,5 % delle dotazioni finanziarie totali)52. L’Alb a -
nia, ad esempio, non ha ricevuto dotazioni nazionali per la libertà dei mezzi di 
comunicazione e la società civile nel contesto della lotta alla corruzione. Analo -
gamente, la Commissione ha destinato fondi modesti alla lotta contro la corruzio -
ne e la criminalità organizzata (il 2 %) e ai servizi delle procure (l’1 %).
I progetti di riforma della pubblica amministrazione sono stati in 
genere sostenibili
53 
Creare e mantenere la capacità amministrativa è stato particolarmente impegna -
tivo, principalmente a causa della corruzione diffusa e della costante ingerenza 
politica nell’assunzione di funzionari pubblici e nella gestione delle carriere. Ciò 
ha comportato un elevato avvicendamento del personale e una penuria di perso -
nale qualificato presso le autorità nazionali53. In questo contesto, la Commissione 
è riuscita a trasformare molte realizzazioni di progetto in risultati sostenibili, che 
avevano ricevuto il sostegno IPA I (come la riforma della funzione pubblica, le 
dogane, gli appalti pubblici, il controllo finanziario interno nel settore pubblico, 
l’audit).
54 
Dei 23 progetti presenti nel campione di audit dei progetti nazionali, 14 erano so -
stenibili54. Quando non lo erano, le cause principali risiedevano in una dotazione 
insufficiente di risorse finanziarie e umane, in uno scarso coordinamento e, cosa 
più importante di tutte, nella mancanza della volontà politica del beneficiario di 
riformare le istituzioni e di assicurare un seguito alla riforma. In taluni casi, prima 
di autorizzare l’indizione di gare d’appalto, la Commissione avrebbe potuto defi -
nire in via preliminare ulteriori condizioni per quanto riguarda la legislazione e il 
capitolato d’oneri dei progetti, ma non l’ha fatto (cfr.  riquadro  1 1).52 Analisi della Corte dei conti 
europea, dati della 
Commissione, luglio 2015.
53 Meta-valutazione 
dell’assistenza IPA, settembre 
2013, pag. 19. Relazioni sullo 
stato di avanzamento 
2012-2015.
54 Cfr.  allegato  II, i progetti sullo 
Stato di diritto in Albania 
(nn. 3, 4 e 5), Bosnia-
Erzegovina (nn. 6, 7 e 9), ex 
Repubblica jugoslava di 
Macedonia (nn. 12 e 14), 
Montenegro (nn. 17 e 18) 
e Serbia (nn. 20, 21, 22 e 23).Riquadro  11L ’IPA e  la riforma della pubblica amministrazione
Bosnia-Erzegovina
In Bosnia-Erzegovina i bilanci sono stati adottati in ritardo e il coordinamento e la pianificazione di bilancio 
sono rimasti insoddisfacenti55. Inoltre, a livello statale, gli enti pubblici e il distretto di Brčko avevano bilanci 
propri e una propria normativa sulla funzione e sull’amministrazione pubblica, che è rimasta frammentaria. 
Ciò ha ostacolato la sostenibilità di un progetto di coordinamento amministrativo a livello nazionale e di un 
progetto statistico sulle finanze pubbliche.
55 Nella misurazione di riferimento SIGMA 2015 per la Bosnia-Erzegovina (pagg. 2, 39, 94 e 95) viene descritto questo specifico contesto.
33 Osservazioni 
55 
Per quanto riguarda i programmi regionali (cfr.  allegato  III), il WBIF è stato ideato 
come uno strumento misto per progetti infrastrutturali nei Balcani occidentali56. 
Tra il 2008 e il 2014, sono stati stipulati contratti di prestito a favore di progetti 
per 2,8 miliardi di euro, a fronte di 305 milioni di euro di finanziamenti UE57. Il 
WBIF è stato un valido strumento per migliorare il coordinamento dei donatori 
e fornire assistenza tecnica alle autorità nazionali responsabili delle infrastrutture 
(ad es. predisposizione delle riserve di progetti, redazione della documentazio -
ne relativa al finanziamento dei progetti), rafforzando così la capacità ammini -
strativa del beneficiario. È stato esaminato un tipico esempio di progetto WBIF 
(cfr.  riquadro  12).
56 
Amministrata dai sei paesi dei Balcani occidentali, la Scuola regionale della 
pubblica amministrazione (ReSPA) è un’organizzazione internazionale con sede 
a Danilovgrad, Montenegro. Ha percepito 2,4 milioni di euro a titolo dell’IPA per 
assistenza tecnica, attrezzature e mobilio, nonché uno stanziamento annuo di 
1,2 milioni di euro in finanziamenti IPA a sostegno delle attività operative58.56 Il carattere «misto» dello 
strumento consente di 
combinare prestiti erogati da 
istituzioni finanziarie 
a sovvenzioni e permette alla 
Commissione di conferire ai 
fondi IPA un effetto moltiplica -
tore, attraendo prestiti erogati 
da dette istituzioni. Cfr. 
relazione speciale della Corte 
dei conti europea n. 16/2014 
«L’efficacia del combinare le 
sovvenzioni dei meccanismi 
d’investimento regionali con 
i prestiti concessi dalle 
istituzioni finanziarie 
a sostegno delle politiche 
esterne dell’UE» ( http://eca.
europa.eu ).
57 Relazioni annuali e di controllo 
del WBIF ( https://www.wbif.eu/
Library ).
58 In base ai contratti sottoscritti 
dal 2008 al 2014, 
Commissione, giugno 2015.Riquadro  12Il progetto del gasdotto ionico-adriatico
Questo progetto regionale del valore di 3,5 milioni di euro, finanziato dalla Banca europea per la ricostruzione 
e lo sviluppo, prevedeva la prestazione di assistenza tecnica per uno studio di fattibilità su un gasdotto d’in -
terconnessione fra Albania e Croazia. Il prodotto finale del progetto (una relazione tecnica) è stato completato 
nei tempi previsti e ha fornito competenze tecniche al ministero albanese dell’Energia e dell’industria. Servirà 
per il piano generale e per la futura costruzione del gasdotto.
34 Osservazioni 
57 
Sebbene il suo obiettivo fosse di contribuire a un’amministrazione pubblica 
efficace e professionale nei paesi dei Balcani occidentali, i funzionari pubblici di 
questi paesi hanno fatto scarso ricorso all’offerta formativa della Scuola regionale 
della pubblica amministrazione59, il che non è proporzionato al volume di fondi 
IPA e nazionali investiti nella stessa nell’arco di quasi dieci anni60. La Commissione 
ha presentato proposte per migliorare i risultati della ReSPA, anche garanten -
do il coordinamento tra l’assistenza regionale e nazionale dell’IPA61. Sebbene al 
momento dell’audit fosse già stato dato seguito a tali proposte, era prematuro 
stabilire se la ReSPA avesse effettivamente migliorato la capacità amministrativa 
nei Balcani occidentali.
La Commissione avrebbe potuto adoperarsi perché i  beneficiari 
usassero IPA come strumento di apprendimento
58 
Secondo la Corte, l’approccio della Commissione a IPA I si limitava fondamental -
mente alle strutture IPA specificamente istituite ai fini della gestione dei fondi 
IPA62. La Commissione avrebbe anche potuto adoperarsi attivamente affinché 
le autorità nazionali applicassero le buone prassi sviluppate in queste strutture 
IPA come strumento di apprendimento per il rafforzamento di altri settori della 
pubblica amministrazione al di fuori di dette strutture63, sebbene questo non 
fosse un obiettivo specifico dell’IPA. Tuttavia, poiché così non è stato, il contri -
buto dell’IPA al rafforzamento della capacità amministrativa è rimasto confinato 
agli organismi strettamente connessi alla riforma della pubblica amministrazione 
nell’ambito dell’IPA. Il riquadro  13 e il riquadro  14 mostrano due esempi di alto 
profilo in cui i beneficiari non sono riusciti ad applicare buone prassi che potreb -
bero aver tratto insegnamento dall’IPA.59 Sulla base dei riscontri trasmessi 
dalle autorità albanesi alla Corte 
dei conti europea (giugno 2015), 
relazione speciale della Corte dei 
conti europea n. 11/2016, 
paragrafo 37 (riquadro 1). Relazione 
speciale della Corte dei conti 
europea n. 20/2016 «Il rafforzamen -
to della capacità amministrativa in 
Montenegro: nonostante 
i progressi compiuti, sono 
necessari maggiori risultati in molti 
ambiti fondamentali», paragra -
fo 19, (riquadro 2) ( http://eca.
europa.eu ).
60 Meta-valutazione/valutazione dei 
programmi multibeneficiari, 
giugno 2013, pagg. 19, 20, 24 e 25.
61 Relazione speciale della Corte dei 
conti europea n. 20/2016 «Il 
rafforzamento della capacità 
amministrativa in Montenegro: 
nonostante i progressi compiuti, 
sono necessari maggiori risultati in 
molti ambiti fondamentali», 
paragrafo 20 ( http://eca.europa.eu ).
62 Per quanto riguarda il beneficio 
recato dall’IPA alla pubblica 
amministrazione più ampia e non 
solo alle strutture dell’IPA, nelle 
valutazioni della Commissione 
è stato raccomandato che le unità 
di gestione dell’IPA fossero 
assorbite dalla struttura operativa 
dei beneficiari, anziché lasciarle 
procedere come organismi 
autonomi. Meta-valutazione 
dell’assistenza IPA, settembre 2013. 
Questo problema è stato anche 
sollevato dalla Corte dei conti 
europea nel 2014 nel contesto della 
relazione speciale n. 19/2014, 
paragrafo VI.
63 Cfr. relazione speciale della Corte 
dei conti europea n. 11/2006 «Il 
rafforzamento della capacità 
amministrativa nell’ex Repubblica 
jugoslava di Macedonia: scarsi 
progressi in un contesto difficile», 
paragrafi 55 e 72 ( http://eca.
europa.eu ).Riquadro  13Il progetto «Skopje 2014» – Ex Repubblica jugoslava di Macedonia
Questo progetto è stato annunciato nel 2010 come un progetto da 80 milioni di euro. Tuttavia, nel 2015, 
i costi totali sono stati stimati pari a sette volte tale importo, vale a dire a 560 milioni di euro. Questo proget -
to urbano su larga scala nella capitale prevedeva la costruzione di edifici e monumenti (cfr.  foto  3) e non ha 
beneficiato di alcun finanziamento IPA. Non sono state seguite le norme UE in materia di appalti pubblici; la 
procedura di gara d’appalto è stata caratterizzata da una mancanza di trasparenza (ad esempio, sono stati ver -
sati compensi per opere d’arte che non erano state specificate prima della gara) e le presunte irregolarità nelle 
aggiudicazioni delle gare non erano state sottoposte né a controllo esterno né a indagine64.
64 BIRN, True cost of Skopje 2014 Revealed , 27 luglio 2015. BIRN, Accountability questions dog authors of Skopje 2014 , 14 agosto 2015. Relazione del 2014 
sullo stato di avanzamento, pag. 25. Valutazione sul sostegno dell’IPA alla lotta contro la corruzione, agosto 2015, pag. 40.
35 Osservazioni Riquadro  14Il progetto del ponte Žeželj – Serbia
Nella regione autonoma di Vojvodina, in Serbia, l’IPA ha finanziato parte dei costi del progetto del ponte 
Žeželj. Il nuovo ponte doveva essere completato entro novembre 2013 e sostituire un ponte ferroviario e stra -
dale fortemente congestionato e pericoloso nel centro della città di Novi Sad, una struttura tra l’altro tempo -
ranea, realizzata dopo il bombardamento del ponte precedente durante la guerra con il Kosovo. A causa di 
eccessivi oneri amministrativi e di uno scarso coordinamento (ad esempio, la delega di compiti chiave delle 
autorità serbe a soggetti esterni, l’incompatibilità delle procedure serbe con le procedure ingegneristiche in -
ternazionali, i problemi con la definizione delle tappe precipue dei progetti), si sono accumulati considerevoli 
ritardi nel 2015 e le autorità serbe non sono riuscite a completare le fasi del progetto non finanziate dall’IPA 
(foto  4).Elementi del progetto «Skopje 2014»: opere d’arte sul fiume Vardar ed edifici 
pubblici sul suo argine
Fonte:  Corte dei conti europea.Foto  3

36 Osservazioni 
Il dialogo politico si è  incentrato sulla capacità 
amministrativa
59 
I successi dell’IPA sono dipesi in gran parte dai progressi compiuti dalle varie 
strutture per il dialogo sulle politiche, che lo hanno portato avanti a livello inter -
governativo o parlamentare misto. Il livello intergovernativo era costituito dal 
Consiglio e dagli Stati membri dell’UE, dal SEAE, dalla Commissione e dai sei go -
verni dei Balcani occidentali, mentre il livello parlamentare misto dalle pertinenti 
commissioni parlamentari miste del Parlamento europeo e dei sei parlamenti dei 
Balcani occidentali. La tabella  4 riassume le più importanti strutture di dialogo 
politico cui partecipa la Commissione e che sono pertinenti per il presente audit.Luogo in cui sorgerà il futuro ponte Žeželj per attraversare il Danubio a Novi Sad
Fonte:  Corte dei conti europea.Foto  4

37 Osservazioni 
60 
Queste strutture di dialogo si prefiggevano di promuovere la volontà politica di 
rafforzare lo Stato di diritto, di incoraggiare la riforma dell’amministrazione e mi -
gliorare la gestione delle finanze pubbliche, soprattutto nel periodo 2014-2015. 
A seconda dello status politico del paese rispetto all’adesione all’UE (potenziale 
candidato, candidato o candidato con negoziati in corso sui capitoli), le strutture 
del dialogo politico hanno dato luogo a gruppi di lavoro specializzati.
Il dialogo politico sullo Stato di diritto ha avuto un impatto 
limitato
61 
La Commissione ha istituito efficacemente gruppi di lavoro, in particolare sull’in -
dipendenza della magistratura, sulle carenze delle procure e sulla corruzione 
nella magistratura e nelle forze di polizia. Inoltre, nel caso di Serbia e Montene -
gro, con i quali il Consiglio ha approvato l’avvio di negoziati di adesione (cfr.  ta-
bella  4), il processo di stabilizzazione e associazione, i piani d’azione sui capitoli 
23 e 24 e l’IPA hanno dato loro un certo livello di preparazione per la riforma del 
sistema giudiziario e la lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata. Tabella 4Le strutture di dialogo cui partecipano la Commissione e  i Balcani occidentali
Dialogo politico Inizio
AlbaniaDialogo ad alto livello sulle priorità di grado 
principale12 novembre  2013
Bosnia-ErzegovinaDialogo ad alto livello sul processo di adesione 27 giugno 2012
Dialogo strutturato sulla giustizia 6 giugno 2011
Kosovo Dialogo strutturato sullo Stato di diritto 30 maggio 2012
Ex Repubblica jugoslava di Macedonia Dialogo ad alto livello sull’adesione 29 marzo 2012
Montenegro Negoziati di adesione iniziali 29 giugno 2012
Serbia Negoziati di adesione iniziali 21 gennaio 2014
Tutti i paesi dei Balcani occidentali Consigli di stabilizzazione e  associazione Più date
Fonte:  Corte dei conti europea.
38 Osservazioni 
62 
Nei paesi con i quali non sono stati ancora avviati negoziati di adesione, l’effetto 
dei gruppi di lavoro UE-Balcani occidentali nel creare la volontà politica di pro -
muovere lo Stato di diritto è stato limitato, come illustra il riquadro  15.
Il dialogo politico sulla riforma della pubblica amministrazione ha 
compiuto progressi
63 
Il dialogo politico sulla riforma della pubblica amministrazione si è svolto nel 
quadro degli accordi di stabilizzazione e associazione (ASA). In collaborazione 
con le amministrazioni pubbliche dei beneficiari nell’intera regione dei Balcani 
occidentali, la Commissione ha istituito con successo una serie di «gruppi speciali 
per la riforma della pubblica amministrazione». Riquadro  15I limiti del dialogo politico sullo Stato di diritto
Bosnia-Erzegovina
A causa dei problemi sia politici che istituzionali del paese, il dialogo politico è stato in parte inefficace. Si 
è osservato qualche passo avanti nella creazione di istituzioni funzionali e sostenibili65, mentre nel settore 
della riforma del sistema giudiziario i progressi sono stati scarsi. La magistratura ha continuato a soffrire di 
problemi persistenti quanto a indipendenza, ingerenza politica e inefficienza66.
Kosovo
Sebbene lo Stato di diritto fosse la priorità assoluta in Kosovo67, i progressi nella lotta alla corruzione e alla 
criminalità organizzata hanno subito importanti battute d’arresto, come sottolineato da diverse relazioni68. 
Il dialogo politico era risultato ancora inefficace nell’eradicare il senso di impunità presente in questo paese, 
in particolare a causa della mancanza di indipendenza del potere giudiziario, nonché per effetto dei limitati 
risultati ottenuti nella lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata69.
65 Relazione del 2015 sullo stato di avanzamento, pagg. 9 e 12.
66 Relazione del 2015 sullo stato di avanzamento, pagg. 12, 15, 16 e 17.
67 MIPD 2011-2013, Kosovo.
68 Nella relazione del 2014 sullo stato di avanzamento 2014 si legge che deve essere prestata particolare attenzione al miglioramento dello Stato di 
diritto e a intensificare la lotta contro la criminalità organizzata e la corruzione.
69 Relazione del 2015 sullo stato di avanzamento, pagg. 12, 15, 16 e 18. Nota di accompagnamento, relazione del 2014 sullo stato di avanzamento.
39 Osservazioni 
64 
Questi gruppi speciali si sono occupati sistematicamente del quadro strategico 
per la riforma della pubblica amministrazione, della gestione della funzione pub -
blica e delle risorse umane, dello sviluppo e del coordinamento delle politiche, 
dei servizi ai cittadini e alle imprese, dell’obbligo dell’amministrazione pubblica 
di render conto del proprio operato, nonché della gestione delle finanze pubbli -
che. Sono stati istituiti nel 2010 nell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, nel 
2012 in Albania, nel 2013 in Kosovo nel 2014 in Serbia e Montenegro e nel 2015 in 
Bosnia-Erzegovina.
40
 Conclusioni 
e raccomandazioni
65 
Sulla scorta delle conclusioni di precedenti relazioni speciali, di valutazioni della 
Commissione e di ulteriori attività di audit svolte nel 2015, la Corte si prefiggeva 
di valutare se la Commissione, attraverso il programma IPA, avesse contribuito al 
rafforzamento della capacità amministrativa nella regione dei Balcani occidentali. 
La presente relazione verte sull’IPA I (2007-2013), ma si è tenuto conto anche delle 
prime fasi dell’IPA II (2014-2020). Il lavoro si è concentrato sui principali settori 
dello Stato di diritto e della riforma della pubblica amministrazione.
66 
La Corte ha concluso che l’assistenza di preadesione dell’UE è stata sostanzial -
mente efficace e che l’IPA I ha in parte rafforzato la capacità amministrativa della 
regione, malgrado le notevoli carenze intrinseche delle autorità nazionali nei 
paesi dei Balcani occidentali.
67 
Per quanto riguarda la gestione della Commissione, gli obiettivi dell’IPA I non era -
no sempre specifici e misurabili. Programmi e progetti erano basati sui bisogni, 
ma alcune valutazioni dei beneficiari nel settore dello Stato di diritto presentava -
no profonde carenze (paragrafi 16-23).
68 
In alcuni paesi, l’assorbimento dei finanziamenti IPA I è stato ostacolato da una 
scarsa capacità amministrativa e, nel caso dell’attuazione decentrata, dai rigorosi 
requisiti legati alla gestione dei fondi UE (paragrafi 24-26).
Raccomandazione  1 
Obiettivi. Gestione indiretta
Nell’ambito dell’IPA II, la Commissione dovrebbe fissare obiettivi specifici in base 
a un elenco ordinato di priorità e di obiettivi misurabili.
Al fine di semplificare i requisiti di gestione, qualora la Commissione identifichi 
casi di scarsa capacità amministrativa, dovrebbe applicare in modo selettivo la 
gestione indiretta, tenendo conto del volume dei fondi interessati, nonché della 
complessità e della sensibilità politica dei progetti da decentrare.
41 Conclusioni e  raccomandazioni 
69 
Nell’ambito dell’IPA I, la Commissione non ha applicato sistematicamente con -
dizioni rigorose né le ha tenute sotto osservazione. Malgrado qualche carenza 
emersa nelle relazioni sul monitoraggio orientato ai risultati, la Commissione ha 
svolto efficacemente il monitoraggio sull’attuazione dei progetti IPA. Ha anche 
assicurato con una certa efficacia un seguito alle conclusioni e alle raccomanda -
zioni delle valutazioni sull’IPA. Infine, nonostante le evidenti lacune dei beneficia -
ri, è riuscita a sostenere in modo efficace il coordinamento dei donatori (paragrafi 
27-37).
Raccomandazione  2 
Condizioni. Monitoraggio. Valutazione
La Commissione dovrebbe applicare condizioni pertinenti a livello di settore, di 
programma e di progetto e tenerle sotto osservazione. Potrebbe, ad esempio, 
applicare ove opportuno una riduzione netta delle future dotazioni IPA, sospen -
dere i pagamenti, annullare i progetti non ancora appaltati e monitorare sistema -
ticamente la conformità dei progetti alle condizioni prestabilite. La Commissione 
dovrebbe monitorare sistematicamente i programmi e progetti sensibili ed 
effettuare valutazioni esterne degli interventi nei settori prioritari per i Balcani 
occidentali.
70 
Per quanto riguarda la capacità amministrativa nei Balcani occidentali, in genere 
l’IPA ha prodotto le realizzazioni previste a contratto e il suo sostegno allo Stato 
di diritto e alla riforma della pubblica amministrazione è stato in parte sostenibile 
(paragrafi 42-57).
71 
Nel caso dei progetti sullo Stato di diritto, la Commissione non ha applicato la 
condizionalità in misura sufficiente e il finanziamento IPA I è stato relativamen -
te modesto in settori chiave dello Stato di diritto, quali la libertà dei mezzi di 
comunicazione, il ruolo delle procure e la lotta alla corruzione e alla criminalità 
organizzata. La sostenibilità dei progetti ha risentito anche della scarsa volontà 
politica dei beneficiari di riformare le istituzioni, di risorse finanziarie e umane 
inadeguate, nonché di un coordinamento insoddisfacente (paragrafi 43-52).
72 
In materia di riforma della pubblica amministrazione, la Commissione è riuscita 
a trasformare numerose realizzazioni di progetto in risultati sostenibili. Avrebbe 
potuto promuovere maggiormente presso i beneficiari il ricorso all’IPA come 
strumento di apprendimento negli altri comparti della pubblica amministrazione, 
sebbene ciò non rientrasse esplicitamente negli obiettivi IPA (paragrafi 53-58).
42 Conclusioni e  raccomandazioni 
Raccomandazione  3 
Casistica. Risorse
Nel contesto del dialogo politico e nell’ambito dell’IPA I e II, la Commissione 
dovrebbe far sì che i paesi beneficiari assumano un maggiore impegno politico in 
modo da sviluppare una casistica convincente di indagini, imputazioni e condan -
ne definitive efficaci in casi di corruzione ad alto livello e di criminalità organizza -
ta. A tal fine, dovrebbe imporre a ciascuno dei beneficiari di accrescere ulterior -
mente la propria casistica. Ciò dovrebbe avvenire nel quadro del dialogo politico, 
nonché riflettersi nelle future dotazioni IPA nazionali e nelle altre potenziali fonti 
di finanziamento UE.
Inoltre, in presenza di impegno politico e di una migliore capacità di assorbi -
mento, la Commissione dovrebbe assegnare le risorse in modo più mirato nei 
settori chiave dello Stato di diritto in cui la Corte ha riscontrato una significati -
va necessità di sostegno: la lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata 
(prestando particolare attenzione al ruolo delle procure) e la libertà dei mezzi di 
comunicazione.
73 
È di primaria importanza migliorare la cooperazione regionale e rafforzare la 
capacità amministrativa della regione nel suo insieme e la Commissione ha 
incoraggiato i beneficiari in tal senso, in particolare mediante il quadro per gli 
investimenti nei Balcani occidentali (paragrafi 19, 39 e 55).
74 
Tuttavia, durante il periodo sottoposto ad audit, il Consiglio di cooperazione 
regionale non ha avuto un impatto significativo sul terreno. Per quanto riguarda 
la Scuola regionale della pubblica amministrazione, era prematuro stabilire se 
avesse migliorato la capacità amministrativa nei Balcani occidentali (paragrafi 39, 
45 e 57).
Raccomandazione  4 
Cooperazione regionale
Nell’ambito dell’IPA I e II, la Commissione dovrebbe sostenere la cooperazione 
regionale. In particolare, dovrebbe garantire che i suoi contributi finanziari al CCR 
e alla ReSPA producano risultati misurabili e sostenibili sul terreno.
43 Conclusioni e  raccomandazioni 
75 
In alcuni casi, il dialogo politico nei Balcani occidentali ha avuto un impatto limi -
tato sullo Stato di diritto, pur avendo comunque consentito progressi sul fronte 
della riforma della pubblica amministrazione (paragrafi 59-64).
Raccomandazione  5 
Dialogo politico
La Commissione dovrebbe utilizzare il dialogo politico per sostenere il consegui -
mento di risultati in materia di Stato di diritto e riforma della pubblica ammini -
strazione nell’ambito dell’IPA.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel 
PINXTEN, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo nella riunione 
del 12 luglio 2016.
 Per la Corte dei conti europea
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

44
 Allegati
Eventi principali per comprendere le relazioni UE-Balcani occidentali
2000 ο 1º giugno – Il Consiglio europeo di Santa Maria da Feira afferma che tutti i paesi coinvolti in un processo ASA sono potenziali candidati 
all’adesione all’UE.
2001 ο 1º aprile – Viene arrestato l’ex presidente jugoslavo Slobodan Milosevic, ricercato per crimini di guerra, abuso di potere e corruzione.
 ο 13 agosto – L’accordo quadro di Ohrid sigilla la pace tra il governo dell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia e la comunità di etnia 
albanese del paese.
2003  ο 20 giugno – Il Consiglio europeo di Salonicco conferma la prospettiva dell’Unione europea per i Balcani occidentali.
2004 ο 22 marzo – L’ex Repubblica jugoslava di Macedonia presenta domanda di adesione all’UE.
 ο 1º aprile – Entra in vigore l’ASA con l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia.
2005  ο 1º aprile – L’ASA con l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia entra in vigore.
2006  ο 3 giugno – Dopo un referendum dall’esito positivo, il Montenegro si dichiara indipendente.
2007 ο 1° gennaio – Entra in vigore l’IPA I.
 ο 26 febbraio – Nella causa Bosnia-Erzegovina contro Serbia e Montenegro, la Corte internazionale di giustizia (CIG) stabilisce in una 
sentenza che il massacro di Srebrenica è stato un atto di genocidio, assolvendo però la parte convenuta dalla responsabilità del 
massacro.
2008 ο 17 febbraio – Il Kosovo si dichiara indipendente.
 ο 11 luglio – Alla conferenza dei donatori per il Kosovo, la Commissione e gli Stati membri dell’UE promettono quasi 800 milioni di euro 
per sostenere il Kosovo in particolare.
 ο 15 dicembre – Il Montenegro presenta domanda di adesione all’UE.
2009 ο 1° aprile – Entra in vigore l’ASA con l’Albania.
 ο 24 aprile – L’Albania chiede di aderire all’UE.
 ο 22 dicembre – La Serbia fa domanda di adesione all’UE.
 ο 22 dicembre – La CEDU condanna la Bosnia-Erzegovina per la violazione dei diritti democratici dei cittadini delle comunità non 
maggioritarie.
2010 ο 1° maggio – Entra in vigore l’ASA con il Montenegro.
 ο 22 luglio – La CIG emana un parere consultivo secondo il quale la dichiarazione unilaterale d’indipendenza del Kosovo non ha violato 
alcuna norma applicabile di diritto internazionale.
 ο 17 dicembre – Il Consiglio conferma il Montenegro come paese candidato.
2011  ο 26 maggio e 20 luglio – Vengono arrestati noti criminali di guerra serbi, ricercati dal Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia.Allegato I
45 Allegati 
2012 ο 1º marzo – Il Consiglio europeo conferma la Serbia come paese candidato.
 ο 29 giugno – Iniziano ufficialmente i negoziati di adesione del Montenegro.
2013 ο 19 aprile – I primi ministri di Kosovo e Serbia firmano l’accordo di Bruxelles, che normalizza i rapporti fra i due paesi.
 ο 1° settembre – Entra in vigore l’ASA con la Serbia.
2014 ο 1° gennaio – Entra in vigore l’IPA II.
 ο 21 gennaio – Iniziano ufficialmente i negoziati di adesione della Serbia.
 ο 27 giugno – Il Consiglio conferma l’Albania come paese candidato.
 ο 15 luglio – Il presidente entrante della Commissione dichiara che non vi saranno nuove adesioni prima del 2020.
 ο 28 agosto – Vertice dei Balcani occidentali a Berlino.
2015 ο 1° aprile – Entra in vigore l’ASA con l’Albania.
 ο 20 agosto – Vertice dei Balcani occidentali a Vienna.
2016 ο 15 febbraio – La Bosnia-Erzegovina presenta domanda di adesione all’UE.
 ο 30 marzo – Vertice dei Balcani occidentali a Durrës, Albania.
 ο 1° aprile – Entra in vigore l’ASA con il Kosovo.
Fonte : Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione europea.Allegato  I
46 Allegati 
Campione di audit selezionato tra i  progetti nazionali IPA  I
N. Beneficiario ProgettoIPA 
Anno della 
decisioneImporto  
(euro)
Stato di diritto
1
AlbaniaMissione di assistenza della Comunità europea alla polizia albanese (Pameca III) 2007 6 768 790
2 Progetto contro la corruzione in Albania (PACA) 2008 2 000  000
3Sostegno a strutture contro il riciclaggio di denaro e a strutture per indagini sulla 
criminalità finanziaria2009 1 500  000
4 Strumento per la società civile – Iniziative civiche e potenziamento delle capacità 2009 1 500  000
5 Sostegno alla protezione dei testimoni 2009 554 199
6 Missione di assistenza della Comunità europea alla polizia albanese (Pameca IV) 2009 1 000  000
7 EURALIUS III: assistenza tecnica al sistema giudiziario 2009 2 300  000
8 Costruzione di un nuovo carcere a  Fier 2010 9 654 814
9 Sistema di gestione dei casi per l’ufficio del procuratore generale albanese 2010 990  396
10 Costruzione del Palazzo di Giustizia a Tirana 2012 0
11
Bosnia-ErzegovinaFormazione congiunta dell’Unità di informazione finanziaria SIPA e dell’Unità di 
investigazione penale, delle procure, delle agenzie di regolamentazione finanzia -
ria e delle istituzioni finanziarie2007 392 973
12 Finanziamento della sezione dei crimini di guerra (Tribunale di Stato) 2008 2 999  599
13 Assistenza alla direzione per il coordinamento dei corpi di polizia 2008 1 200  000
14Rafforzamento delle capacità istituzionali per prevenire e combattere la 
corruzione2009 488  048
15Osservatorio sul giornalismo responsabile: anticorruzione e mezzi di 
comunicazione2009 102 923
16 Costruzione di un carcere di Stato di massima sicurezza a Sarajevo – Fase II 2010 5 150 000
17 Consiglio supremo della magistratura 2010 1 000  000
18Assistenza per il gemellaggio alla direzione per il coordinamento dei corpi di 
polizia2008 1 200  000
19 Sostegno alle istituzioni preposte all’applicazione della legge 2010 6 999  999
20 Rafforzamento della capacità dei parlamenti nel contesto dell’adesione all’UE 2012 3 499 966
21Ex Repubblica jugoslava 
di MacedoniaSostegno alla stesura dei documenti strategici di follow-up e dei corrispondenti 
piani d’azione per la prevenzione e la repressione della corruzione e del conflitto 
di interessi2008 165 968
22Scambio delle migliori prassi UE nel campo del monitoraggio anticorruzione 
a livello locale2009 138 500Allegato  II
47 Allegati 
N. Beneficiario ProgettoIPA 
Anno della 
decisioneImporto  
(euro)
Stato di diritto
23MontenegroSostegno all’attuazione della strategia e del piano d’azione anticorruzione 2012 700 000
24 Corruzione nelle amministrazioni locali: tolleranza zero! 2012 190 308
25
SerbiaRiforma della polizia: affari interni 2007 1 000  000
26 Miglioramento dell’efficienza e  trasparenza del sistema giudiziario (tribunali) 2007 2 643 064
27 Lotta alla corruzione 2008 2 147 000
28 Maggiore trasparenza ed efficienza (procure e sistema penale) 2008 1 891 517
29 Sostegno alla società civile (I e II)2007
20081 983 458
TOTALE: 60 161 522
Riforma della pubblica amministrazione
1
AlbaniaSostegno al Dipartimento della pubblica amministrazione albanese (DOPA) 2008 958 892
2Sostegno ai sistemi degli appalti pubblici, delle concessioni e delle aste pubbliche 
albanesi2008 899 076
3 Rafforzamento del Parlamento albanese 2010 1 454 147
4Sostegno alle autorità doganali albanesi
Amministrazione2011 1 424 496
5Attuazione di un sistema moderno di gestione e controllo delle finanze e dell’ispe -
zione delle finanze pubbliche2012 2 500  000
6
Bosnia-ErzegovinaPotenziamento delle capacità dell’ufficio del coordinatore per la riforma della 
pubblica amministrazione2007 1 824 961
7Sviluppo e attuazione di una strategia di controllo finanziario interno nel settore 
pubblico a livello nazionale2007 1 105 904
8Potenziamento delle capacità in materia di statistiche sulle amministrazioni 
pubbliche e sulle finanze pubbliche2009 1 603 790
9Programmi di studio a favore della trasparenza e del rispetto dell’obbligo di 
rendere conto del proprio operato2010 445 253
10Sostegno al coordinamento e all’attuazione della riforma della pubblica 
amministrazione2011 476 450Allegato  II
48 Allegati 
N. Beneficiario ProgettoIPA 
Anno della 
decisioneImporto  
(euro)
Riforma della pubblica amministrazione
11
Ex Repubblica jugoslava 
di MacedoniaAssistenza tecnica per la formazione sull’IPA e meccanismo di sostegno 2007 856 280
12Rafforzamento della capacità delle istituzioni di gestire e attuare programmi 
operativi2008 1 599 710
13 Sostegno al sistema degli appalti pubblici 2008 986 442
14Assistenza tecnica al ministero della Società dell’informazione e  dell’amministra -
zione e rafforzamento dell’attuazione del sistema nazionale per il coordinamento 
della formazione2009 1 095 000
15
MontenegroUlteriore sviluppo e rafforzamento del sistema degli appalti pubblici 2009 1 080 017
16 Rafforzamento dei sistemi di gestione e controllo per l’assistenza finanziaria UE2009
2010
20132 000  000
17 Rafforzamento dell’istituzione superiore di controllo 2014 751 068
18 Verifica del controllo di qualità presso l’istituzione superiore di controllo 2014 250 000
19 Rafforzamento della gestione dei fondi UE e procedure amministrative generali 2014 1 261 500
20
SerbiaProgramma di sostegno municipale 2007 22 501  150
21 Sostegno all’Ufficio degli appalti pubblici 2007 116 650
22 Sostegno allo sviluppo del controllo finanziario interno del settore pubblico 2008 2 000  000
23Armonizzazione della divisione di contrasto doganale con le norme, l’organizza -
zione e la metodologia operativa delle agenzie di contrasto dell’EU2008 1 399 641
TOTALE: 48 590  427
Fonte:  Corte dei conti europea sulla base di dati della Commissione europea, 30 giugno 2015.Allegato  II
49 Allegati 
Campione di audit selezionato tra i  progetti regionali IPA  I
N. Programma multibeneficiari nei Balcani occidentaliIPA - 
Anni della decisioneImporto del contratto  
(euro )
1 Consiglio di cooperazione regionale (CCR) 2008-2013 18 641 100
2 Quadro per gli investimenti nei Balcani occidentali (WBIF) 2008-2014 305 000  000
3 Scuola regionale della pubblica amministrazione (ReSPA) 2010-2013 5 900  000
TOTALE: 329 541 100
Fonte:  Corte dei conti europea sulla base di dati della Commissione europea, 30 giugno 2015. Gli importi dei contratti rappresentano gli importi 
complessivi dei contratti relativi a tutti i progetti di questi programmi.Allegato  III
50 Risposte  
della Commissione
Sintesi
VIII
La Commissione osserva che la condizionalità è stata applicata, laddove opportuno e al livello appropriato, per otte -
nere la massima incidenza possibile degli obiettivi della politica di allargamento, in contesti politici spesso difficili.
Per quanto riguarda i livelli di finanziamento, la Commissione osserva che i finanziamenti elargiti nei settori perti -
nenti erano appropriati, considerando l’importo relativamente limitato degli investimenti su larga scala richiesti e i 
limiti imposti dall’attuale capacità di assorbimento. La libertà dei mezzi di comunicazione, la società civile e la lotta 
alla corruzione e alla criminalità organizzata richiedono prima di tutto la consulenza di esperti tramite l’assistenza 
tecnica, che è stata fornita tramite l’IPA, e non investimenti su larga scala.
X
La Commissione sottolinea che il Consiglio di cooperazione regionale è stato istituito dai paesi della regione innan -
zitutto come forum per incontrarsi e discutere sulle sfide comuni, e tale obiettivo è stato conseguito.
Introduzione
09
La Commissione sottolinea che l’allargamento è un processo rigoroso ma equo, basato su criteri stabiliti e su inse -
gnamenti tratti dalle esperienze passate. Ogni paese è valutato in base ai suoi propri meriti. Le sfide che devono 
affrontare gli attuali paesi dell’allargamento sono tali che nessuno di essi sarà pronto ad aderire all’UE durante il 
mandato dell’attuale Commissione, che giungerà a scadenza verso la fine del 2019. Il Consiglio del dicembre 2015 ha 
affermato che l’allargamento rimane una politica cruciale dell’UE e ha ribadito l’impegno inequivocabile dell’Unione 
a favore della prospettiva europea dei Balcani occidentali.
Osservazioni
23
La Commissione osserva che tutti  i paesi dispongono di strategie nel settore dello Stato di diritto. Tuttavia, probabil -
mente non tutti hanno una strategia completa e aggiornata nel settore della giustizia.
Riquadro 4 – La gestione decentrata nell’ambito dell’IPA I: esperienza maturata
Ex Repubblica jugoslava di Macedonia
La Commissione sottolinea che per attenuare il rischio di ulteriori perdite di progetti, la procedura di revisione dei 
documenti di appalto è stata migliorata ed è più selettiva nel decentramento dei fondi nell’ambito dell’IPA II. Inoltre 
la Commissione controlla attentamente le programmazioni degli appalti elaborate dalle autorità nazionali e for -
nisce consulenze sulla definizione dell’ordine di priorità per i progetti. Sta inoltre sorvegliando la messa in opera 
del piano d’azione per il sistema di attuazione decentrata preparato dalle autorità nazionali per risolvere eventuali 
problemi connessi con l’attuazione di IPA.
Risposte della Commissione 51
Riquadro 4 – La gestione decentrata nell’ambito dell’IPA I: esperienza maturata
Serbia
L’obiettivo del sistema di attuazione decentrata (DIS) nell’ambito dell’IPA I era la gestione dei fondi IPA da parte 
delle autorità nazionali.
Il processo di accreditamento non comportava quindi la valutazione completa della gestione delle finanze pubbli -
che a livello del paese, che è stata inserita solo nel quadro giuridico dell’IPA II.
Occorre tener presente che nel caso della Serbia la Commissione ha continuato a sorvegliare le strutture del DIS 
seguendo le questioni in sospeso e adottando le necessarie misure correttive. Nel 2015, ad esempio, a causa di 
persistenti carenze in una delle strutture chiave (autorità di audit) la Commissione ha deciso di sospendere l’attribu -
zione, poiché il sistema non garantiva un uso adeguato dei fondi dell’UE.
28
La Commissione osserva che la condizionalità è stata applicata, laddove opportuno e al livello appropriato, per otte -
nere la massima incidenza possibile degli obiettivi della politica di allargamento, in contesti politici spesso difficili.
Riquadro 6 – Durante l’IPA I non è stata applicata una condizionalità rigorosa
Serbia
Fin dalla programmazione dell’IPA 2012 le condizionalità sono usate in maniera mirata: sono chiaramente definite 
nelle schede di settore/progetto in modo misurabile e sono attuate durante l’esecuzione, per garantire che siano 
finanziati solo progetti (azioni) maturi. Numerosi progetti sono stati posposti nella programmazione, laddove man -
cavano precondizioni essenziali. 
36
La Commissione concorda in parte. Come politica generale, la Commissione segue sistematicamente tutte le valu -
tazioni, in particolare tramite una tabella dettagliata delle raccomandazioni e delle azioni di follow up. La Commis -
sione osserva inoltre che il monitoraggio orientato ai risultati (MOR) è basato su questioni generiche che possono 
valere per tutti i paesi e/o settori. Tuttavia si può ricorrere a esperti dotati di un’esperienza mirata in materia per 
ottenere una visione più equilibrata.
37
La Commissione sottolinea che è attualmente in corso una valutazione strategica generale della riforma della pub -
blica amministrazione.
Riquadro 7 – Il coordinamento regionale dei donatori nei Balcani occidentali
CCR
La Commissione ricorda che il CCR ha organizzato varie discussioni di settore a livello regionale, compresa una riu -
nione specifica di coordinamento dei donatori. Tali iniziative hanno contribuito a conferire una prospettiva regio -
nale all’assistenza dei donatori.
Il CCR ha istituito una banca dati dei donatori (SEEDAD), di cui è stata completata nel dicembre 2015 una versione 
beta; la banca dati è stata presentata alla comunità dei donatori in occasione della riunione di coordinamento dei 
donatori del marzo 2016. ( http://www.rcc.int/seedad/)
Risposte della Commissione 52
40
Malgrado alcune carenze nel processo di coordinamento dei donatori da parte delle autorità nazionali, grazie al 
sostegno fornito dalla Commissione e dalle delegazioni dell’UE ciò non ha inciso sull’attuale esecuzione dell’assi -
stenza finanziaria dell’IPA.
Riquadro 8 – Coordinamento inefficace dei donatori a livello dei beneficiari
Kosovo
La Commissione concorda con l’osservazione secondo cui «alla fine del 2011 non erano operativi efficaci meccani -
smi di coordinamento dei donatori», anche se occorre tener presente che da allora sono stati compiuti progressi ed 
è stato redatto, con la consulenza dei donatori, un nuovo regolamento migliorato sul coordinamento dei donatori, 
adottato nel giugno 2015. L’Ufficio dell’UE ha inoltre fornito sostegno alle autorità nazionali.
43
La Commissione osserva che nel delicato settore dello Stato di diritto è essenziale un impegno politico pieno 
e costante fino all’inizio del progetto, durante lo stesso e al di là del suo termine, se si vogliono ottenere risultati 
durevoli.
44
La Commissione fa notare che, tramite il dialogo politico, ha sistematicamente incoraggiato il sostegno politico dei 
beneficiari a favore delle riforme nel settore dello Stato di diritto. Tale dialogo, pur non riguardando direttamente 
questioni connesse al progetto, ha conseguenze dirette sull’obiettivo di garantire che le condizioni politiche siano 
rispettate o affrontate.
La Commissione sottolinea inoltre la particolare difficoltà che porrebbe l’imposizione di condizionalità rigorose 
senza riduzioni eccessive del sostegno finanziario nel settore dello Stato di diritto. Ciò richiede un accurato equili -
brio da raggiungere tramite il dialogo politico, la programmazione e l’esecuzione dei progetti.
45
La Commissione sottolinea che il CCR ha istituito un gruppo di lavoro sulla giustizia insieme ai ministri della Giusti -
zia dei Balcani occidentali, che ha adottato un piano d’azione regionale sulla giustizia. Essi hanno istituito due reti 
regionali (istituti di formazione giudiziaria e associazioni di mediatori) per lavorare all’esecuzione del piano d’azione. 
Il CCR ha inoltre coinvolto l’Istituto europeo di amministrazione pubblica, la rete europea di formazione giudiziaria 
e il Consiglio d’Europa nella preparazione di seminari e materiali per giudici e procuratori.
49
La Commissione sottolinea che l’elaborazione di casistiche richiede un impegno politico continuato da parte delle 
autorità per un lungo periodo di tempo.
Nel caso del Kosovo, la Commissione rinvia alla sua recente relazione sui progressi compiuti dal Kosovo nella realiz -
zazione delle condizioni previste dalla tabella di marcia per la liberalizzazione dei visti, che tratta anche dell’elabo -
razione di una casistica in materia di lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata (COM(2016) 276 final).
Risposte della Commissione 53
Riquadro 10 – I risultati dei progetti IPA I nella lotta alla corruzione
Progetto contro la corruzione – Albania
La Commissione è parzialmente in disaccordo. Il progetto di per sé non ha conseguito obiettivi quali la riduzione 
dei livelli percepiti di corruzione o l’aumento della confisca di beni, che richiedono un’azione più a lungo termine. 
Tuttavia, altri importanti obiettivi del progetto sono stati conseguiti e hanno esercitato un effetto positivo sulla 
lotta contro la corruzione in Albania. La recente valutazione tematica sul sostegno dell’IPA nella lotta alla corruzione 
ha concluso che il progetto ha contribuito a prevenire la corruzione nel settore dell’istruzione e ha valutato positiva -
mente il suo contributo all’attuazione delle raccomandazioni del Greco e Moneyval.
52
La Commissione sottolinea che ha sostenuto costantemente le organizzazioni della società civile tramite l’assistenza 
dell’IPA in tutti i settori, compresi la democrazia e lo Stato di diritto, anche mediante programmi destinati a più 
paesi. È fondamentale che tale sostegno tenga conto della capacità di assorbimento della società civile.
Per quanto riguarda i livelli di finanziamento negli altri settori citati, la Commissione osserva che i finanziamenti 
elargiti nei settori pertinenti erano appropriati, considerando l’importo relativamente limitato degli investimenti su 
larga scala richiesti e i limiti imposti dall’attuale capacità di assorbimento. Questi settori richiedono innanzitutto la 
consulenza di esperti tramite assistenza tecnica, che è stata fornita dall’IPA, e non investimenti su larga scala, oltre 
che un forte impegno politico.
58
La Commissione fa notare che le strutture a cui si riferisce la Corte, «specificamente istituite ai fini della gestione dei 
fondi IPA», riguardano prima di tutto la gestione decentrata e pertanto esistono soltanto in alcuni paesi. Sottolinea 
inoltre che è importante incoraggiare le autorità nazionali, laddove possibile, a fare buon uso delle migliori prassi di 
tali strutture.
La Commissione sottolinea che la promozione della buona gestione delle finanze pubbliche non è limitata all’uso 
dell’IPA I. La nuova strategia di allargamento valida dall’ottobre 2013, secondo cui occorre dare priorità alle que -
stioni fondamentali, dedica particolare attenzione a tutte le forme di governance economica, compresa una 
gestione delle finanze pubbliche e degli appalti pubblici in linea con le norme dell’UE. Questo aspetto è attenta -
mente sorvegliato tramite le strutture appropriate.
Riquadro 14 – Il progetto del ponte Žeželj – Serbia
La maggior parte dei ritardi è stata attribuita all’appaltatore. Recentemente questo tipo di difficoltà è stato affron -
tato migliorando i collegamenti tra gli obiettivi politici e la programmazione.
61
La Commissione sottolinea che il dialogo politico può solo incoraggiare  la riforma, ma la responsabilità del processo 
di riforma spetta alle autorità nazionali.
Risposte della Commissione 54
Riquadro 15 – I limiti del dialogo politico sullo Stato di diritto
Risposta comune della Commissione ai punti su «Bosnia-Erzegovina» e  «Kosovo»
La Commissione osserva che il dialogo politico con i paesi dei Balcani occidentali è stato svolto in modo efficace 
e orientato ai risultati e ha conseguito progressi, come emerge dai «pacchetti allargamento» annuali e dalle rela -
zioni annuali sui progressi compiuti. Tuttavia, data la complessità delle riforme valutate in questo audit, il processo 
richiede tempo, specialmente perché la Commissione si concentra sulla qualità prima che sulla velocità. Inoltre, la 
rapidità delle riforme nei paesi in questione dipende dalle autorità nazionali.
Conclusioni e  raccomandazioni
Raccomandazione 1 – Obiettivi. Gestione indiretta
La Commissione accoglie la raccomandazione.
Raccomandazione 2 – Condizioni. Monitoraggio. Valutazione
La Commissione accoglie la raccomandazione.
71
La Commissione osserva che la condizionalità è stata applicata, laddove opportuno e al livello appropriato, per otte -
nere la massima incidenza possibile degli obiettivi della politica di allargamento, in contesti politici spesso difficili.
Per quanto riguarda i livelli di finanziamento, la Commissione osserva che i finanziamenti elargiti nei settori perti -
nenti erano appropriati, considerando l’importo relativamente limitato degli investimenti su larga scala richiesti e i 
limiti imposti dall’attuale capacità di assorbimento. La libertà dei mezzi di comunicazione, la società civile e la lotta 
alla corruzione e alla criminalità organizzata richiedono prima di tutto la consulenza di esperti tramite l’assistenza 
tecnica, che è stata fornita tramite l’IPA, e non investimenti su larga scala.
Raccomandazione 3 – Casistica. Risorse
La Commissione accoglie la raccomandazione.
74
La Commissione sottolinea che il Consiglio di cooperazione regionale è stato istituito dai paesi della regione innan -
zitutto come forum per incontrarsi e discutere sulle sfide comuni, e tale obiettivo è stato conseguito.
Raccomandazione 4 – Cooperazione regionale
La Commissione accoglie la raccomandazione.
Risposte della Commissione 55
75
La Commissione osserva che, se il dialogo politico ha avuto un’incidenza limitata sullo Stato di diritto, ciò è dovuto 
innanzitutto alla mancanza di impegno politico da parte delle autorità nazionali.
Raccomandazione 5 – Dialogo politico
La Commissione accoglie la raccomandazione.

COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Evento Data
Adozione del piano di indagine (APM)/Inizio dell’audit 10.3.2015
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità 
sottoposta ad audit)6.6.2016
Adozione della relazione finale dopo la procedura del contraddittorio 12.7. 2016
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità 
sottoposta ad audit)31.8.2016
La politica di allargamento dell’Unione europea (UE) nei 
Balcani occidentali interessa sei paesi europei 
storicamente colpiti da gravi conflitti etnici, politici ed 
economici, che aspirano ad aderire all’UE.
La Corte ha valutato se la gestione dell’IPA effettuata dalla 
Commissione nei Balcani occidentali nelle aree chiave 
dello Stato di diritto e della pubblica amministrazione sia 
stata efficace e se abbia effettivamente rafforzato la 
capacità amministrativa nella regione. Inoltre, la Corte ha 
esaminato i  risultati del dialogo politico nei Balcani 
occidentali per quanto riguarda il rafforzamento della 
capacità amministrativa.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA