IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 44/74

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Credito ed esclusione sociale in una società opulenta

(2008/C 44/19)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 16 febbraio 2007, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere sul «Credito ed esclusione sociale in una società opulenta».

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 2 ottobre 2005, sulla base del progetto predisposto dal relatore PEGADO LIZ.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 25 ottobre 2007, nel corso della 439a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 59 voti favorevoli, nessun voto contrario e 1 astensione.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1. In mancanza di orientamenti comunitari in materia, i diversi Stati membri hanno elaborato, a livello nazionale, regimi giuridici propri per prevenire e trattare il fenomeno del sovraindebitamento, venendo in aiuto ai cittadini e alle famiglie che si trovano in questa situazione e cercando di risolvere i loro problemi.

1.2. Di fronte all'evoluzione crescente e allarmante che tale fenomeno ha registrato negli ultimi decenni e tenendo conto in misura particolare dell'ampliamento dell'Unione europea e dell'aggravarsi della situazione in termini complessivi negli ultimi tempi, il CESE, che segue da tempo gli sviluppi della situazione e le conseguenze sociali del sovraindebitamento in termini di esclusione, giustizia sociale e di ostacoli alla realizzazione del mercato interno, ha deciso di riaprire il dibattito pubblico sulla questione con la società civile e le altre istituzioni europee, al fine di stabilire e attuare gli interventi comunitari volti a definire con precisione, monitorare e gestire il fenomeno nei suoi vari aspetti sociali, economici e giuridici.

1.3. La diversità dei regimi istituiti nei paesi che li hanno sviluppati, vuoi in Europa vuoi nel resto del mondo, e l'assenza di meccanismi analoghi in altri paesi rafforzano una situazione di disuguaglianza di opportunità che, da un lato, provoca ingiustizia sociale e, dall'altro, è fonte di distorsioni nel processo di piena realizzazione del mercato interno, rendendo necessario da parte dell'Unione europea un intervento adeguato, per cui l'indispensabile base giuridica esiste già nel diritto primario.

1.4. Nel presente parere, il CESE passa in rassegna le questioni principali relative al fenomeno del sovraindebitamento, compara le soluzioni esistenti a livello nazionale, illustra le difficoltà e i difetti riscontrati, valuta la dimensione globale del problema, riflette sulle lacune in termini di conoscenza e di metodi e cerca di definire eventuali orientamenti e aree d'intervento a livello comunitario.

1.5. Il CESE inoltre suggerisce di creare un Osservatorio europeo dell'indebitamento incaricato di seguire l'evolversi del fenomeno a livello europeo, di fungere da forum per il dialogo di tutti gli interessati, di proporre e coordinare misure di prevenzione e contenimento del fenomeno stesso valutandone il relativo impatto.

1.6. Il Comitato si rende tuttavia conto che un'armonizzazione di questo tipo e in questo ambito potrà essere realizzata solo se la Commissione, il Parlamento europeo e il Consiglio, in un dialogo serrato con la società civile organizzata in cui sono rappresentati i diretti interessati al fenomeno (famiglie, lavoratori, consumatori, enti creditizi, ecc.), decideranno di inserire la questione tra le loro priorità.

1.7. In tale contesto, il CESE accoglie favorevolmente i recenti indizi di un possibile interesse in materia da parte della Commissione; pertanto raccomanda vivamente alla Commissione di garantire il necessario seguito a questo tema attraverso studi di base, consultazioni e proposte legislative e non legislative, che siano pertinenti e adeguate, cominciando con la pubblicazione di un Libro verde che definisca e precisi i termini della questione e in cui sia data voce a tutti gli interessati, attraverso un'ampia consultazione pubblica.

1.8. Il Comitato si rivolge anche al Parlamento europeo e al Consiglio affinché facciano proprie le grandi preoccupazioni della società civile espresse nel presente parere e le inseriscano tra le priorità delle rispettive agende politiche.

2. Introduzione

2.1. È indubbio che il credito, di per sé, abbia permesso ai cittadini europei di migliorare la loro qualità di vita e di avere accesso a beni e servizi essenziali, come la casa o un mezzo di trasporto individuale, che altrimenti non avrebbero mai potuto ottenere mai o solo dopo molto tempo. Tuttavia, se il credito non è negoziato in forma sostenibile (quando ci sono problemi di lavoro gravi, quando l'onere mensile del debito supera una quota ragionevole del reddito mensile disponibile, quando il numero dei crediti è molto alto e quando non esistono risparmi capaci di ammortizzare situazioni specifiche di perdita di reddito) si può arrivare a situazioni di indebitamento eccessivo.

2.2. Del resto, la questione del sovraindebitamento e delle sue conseguenze sociali non è recente; la sua origine può al limite essere ricercata nell'antichità classica, più precisamente nella crisi agraria che si verificò in Grecia nel sesto secolo avanti Cristo e nelle misure adottate da Solone (594/593 a.C.) per cancellare i debiti dei piccoli produttori agricoli, ridotti in schiavitù, venduti e poi affrancati e reinseriti nella vita sociale e produttiva di Atene come liberi cittadini (1).

2.3. Ma è indubbiamente ai giorni nostri che il fenomeno si generalizza, assume contorni allarmanti ed entra nelle coscienze come problema sociale, in una società contraddistinta da profondi contrasti, in cui le disparità si fanno sempre più profonde e si è indebolita la solidarietà.

2.4. È in questo contesto che assume un significato particolare la questione dell'esclusione bancaria, con la quale si designa l'emarginazione sociale di tutti coloro ai quali, per diverse ragioni, è impedito l'accesso ai servizi finanziari di base (2).

2.5. Il presente parere tenta di individuare le cause principali di questa situazione, di stabilire la portata del fenomeno, di identificare i rimedi maggiormente utilizzati e i motivi che giustificano una soluzione a livello comunitario.

3. La portata del fenomeno

3.1. Esclusione sociale ed esclusione bancaria

3.1.1. Secondo quanto afferma una relazione di Eurobarometro del febbraio 2007 (3), circa il 25 % dei cittadini europei ritiene di essere a rischio povertà mentre il 62 % pensa che questo potrebbe capitare a chiunque in qualsiasi momento della sua vita.

3.1.2. In base ai dati riportati nella proposta di relazione congiunta per il 2007 sulla protezione e sull'inclusione sociale elaborata dalla Commissione europea, nel 2004 il 16 % dei cittadini dell'UE a 15 vivevano al di sotto della soglia di povertà, fissata al 60 % del reddito medio di ciascun paese (4).

3.1.3. In termini qualitativi, la povertà corrisponde alla mancanza o all'insufficienza di risorse materiali necessarie per soddisfare le esigenze vitali dell'individuo. È l'aspetto più visibile dell'esclusione sociale, che relega una persona al margine della società ed alimenta sentimenti di rifiuto e di autoesclusione.

3.1.4. La portata e i contorni dell'esclusione sociale dipendono, nei vari paesi, da una serie di variabili, ad esempio il sistema di previdenza sociale, il comportamento del mercato del lavoro, il funzionamento del sistema giudiziario e delle reti informali di solidarietà. Gli immigrati, le minoranze etniche, gli anziani, i minori di età inferiore ai 15 anni, le persone a basso reddito e a bassa scolarità, le persone con disabilità e i disoccupati sono i gruppi maggiormente esposti al rischio di povertà e di esclusione sociale.

3.1.5. In tutti i paesi europei, le tendenze in materia di consumo evidenziano che le spese in generi alimentari, bevande, tabacco, abbigliamento e calzature perdono relativamente importanza mentre le spese relative all'alloggio, ai trasporti e comunicazioni, ai servizi sanitari e culturali, e ad altri beni e servizi quali le cure mediche, i viaggi e il turismo, i servizi alberghieri e i ristoranti registrano un aumento relativo (5).

3.1.5.1. Questa nuova distribuzione delle spese familiari tende a riflettersi nel ricorso al credito. Oggi, il credito al consumo in senso lato, che comprende l'acquisizione sia di beni e servizi sia di un'abitazione, è strettamente collegato ai nuovi modelli di consumo e accompagna da vicino le loro tendenze e oscillazioni. L'aumento dell'importanza relativa delle spese concernenti il comfort domestico (6), i trasporti e i viaggi, tutte spese che vengono spesso sostenute ricorrendo al credito, merita pertanto di essere sottolineato.

3.1.5.2. Altri fattori che hanno contribuito all'aumento del credito al consumo sono il fatto che esso ha perso la connotazione negativa legata alla povertà o alla colpa nella gestione della propria vita o degli affari, principalmente nei paesi prevalentemente cattolici, in opposizione a quelli di cultura protestante, e il fatto che tale fenomeno sia diffuso soprattutto nelle grandi città. La pubblicità intensa e sistematica degli enti creditizi per attirare nuovi clienti favorisce questa diffusione. Inoltre, il credito al consumo conferisce uno status e permette di camuffare lo strato sociale, in quanto consente di adottare uno stile di vita caratteristico di un ceto sociale superiore. Il credito è infine, per molte famiglie, una maniera corrente di gestire il proprio bilancio (attraverso soprattutto le carte di credito), i cui rischi sono stati riconosciuti ma in merito ai quali non esistono né una sufficiente informazione né rimedi efficaci né dati quantitativi soddisfacenti.

3.1.6. Questi condizionamenti di natura sociale e culturale vengono anche favoriti da fattori economici e finanziari, ad esempio la drastica diminuzione dei tassi di interesse negli ultimi dieci anni, il venir meno delle abitudini di risparmio, il fatto che i tassi di disoccupazione continuano ad essere relativamente bassi, la crescita economica (nonostante la crisi della fine degli anni '90, tuttavia non così grave come altre crisi precedenti). A questo si aggiunge la deregolamentazione di cui è stato oggetto tutto il mercato del credito a partire dalla fine degli anni '70 e dall'inizio degli anni '80 (7). Essa ha comportato una forte espansione e una proliferazione del numero di enti che operano nel settore della concessione del credito, anche di alcuni che non sono sottoposti alle regole di controllo e di vigilanza finanziaria, e un incremento della concorrenza tra di essi, con la conseguente spersonalizzazione del rapporto banca/cliente.

3.1.7. Tutti questi fattori, messi insieme, fanno della società europea una società di cittadini sempre più dipendenti dal credito al fine di poter soddisfare le loro esigenze fondamentali. I tassi crescenti di indebitamento in tutti gli Stati membri illustrano bene questa realtà (8).

3.1.8. Un prestito acceso in maniera sostenibile, vale a dire se non ci sono gravi problemi occupazionali, se la quota mensile del debito non supera una parte ragionevole del reddito mensile disponibile, se il numero di prestiti non è eccessivo e se vi sono risparmi che consentono di ammortizzare una perdita occasionale di reddito, permette ai cittadini di migliorare la loro qualità di vita e di accedere a beni e servizi essenziali dei quali non potrebbero disporre se non dopo molto tempo, ad esempio un alloggio o un mezzo di trasporto privato.

3.1.9. Tuttavia, un eventuale problema nella vita personale o familiare che impedisca di continuare ad onorare puntualmente gli impegni assunti è un rischio al quale sono esposti tutti coloro che hanno contratto un prestito. In questo modo, un indebitamento normale e controllato può diventare, per diverse ragioni, un indebitamento eccessivo e incontrollato.

3.2. Concetto e dimensioni del sovraindebitamento

3.2.1. Parlare di sovraindebitamento o di indebitamento eccessivo significa parlare di situazioni in cui il debitore si trova durevolmente nell'impossibilità di pagare tutti i suoi debiti, o di situazioni in cui c'è il reale pericolo di non poter far fronte al pagamento dei debiti quando essi divengono esigibili (9). Tuttavia, i termini precisi di questo concetto variano notevolmente da uno Stato membro all'altro; inoltre una sua definizione a livello europeo ancora non esiste (10). Il Comitato accoglie pertanto favorevolmente la recente iniziativa della Commissione europea di commissionare uno studio sull'argomento (11).

3.2.2. Il concetto del sovraindebitamento in sé non è univoco e la sua definizione non è esente da difficoltà. Inoltre, vi sono maniere divergenti di misurare tale fenomeno. In un altro studio commissionato dalla Commissione europea (12), sono state identificate tre formule o modelli per valutare l'indebitamento eccessivo: il modello amministrativo (13), il modello soggettivo (14) e il modello oggettivo (15).

3.2.3. Nel valutare la dimensione del sovraindebitamento in Europa, una delle principali difficoltà consiste nella mancanza di statistiche affidabili o nell'impossibilità di stabilire confronti con i dati esistenti, dato l'uso di diverse metodologie, diversi concetti e diversi intervalli di misurazione. Questo sarà uno dei settori ai quali la Commissione dovrà prestare la massima attenzione, elaborando gli studi necessari per conseguire e analizzare dati affidabili e comparabili.

4. Le cause principali del sovraindebitamento

4.1. I numerosi studi sociologici effettuati in vari Stati membri identificano le seguenti cause principali del sovraindebitamento: a) la disoccupazione e il deterioramento delle condizioni lavorative; b) i cambiamenti nella struttura del nucleo familiare, ad esempio un divorzio, la morte di un coniuge, la nascita non programmata di un figlio, la necessità imprevista di dover farsi carico di persone anziane o invalide, una malattia o un incidente; c) l'insuccesso nel lavoro autonomo o il fallimento di piccole imprese familiari finanziate grazie a prestiti con garanzie personali; d) incentivi eccessivi al consumo e il richiamo del credito facile, del gioco d'azzardo o del gioco in borsa, la promozione dello status nella pubblicità e nel marketing; e) l'aumento dei tassi di interesse, i cui effetti negativi si fanno sentire soprattutto nei crediti a lungo termine, ad esempio nei mutui per l'acquisto di una casa; f) la cattiva gestione del bilancio familiare; g) l'occultamento deliberato da parte del cliente di informazioni rilevanti per la valutazione della sua solvibilità finanziaria da parte delle istituzioni finanziarie; h) l'uso eccessivo delle carte di credito, del credito rinnovabile e delle forme di credito personale concesse da società finanziarie a tassi di interesse elevati; i) l'ottenimento di un credito sul mercato parallelo a tassi di interesse da usura, problema che concerne soprattutto le persone a basso reddito; j) i crediti usati per pagare altri crediti, dando vita al cosiddetto «effetto valanga»; k) la facilità con cui le persone diversamente abili socialmente isolate e le persone con capacità cognitive limitate possono cadere preda di organismi di credito troppo aggressivi; l) l'indisponibilità da parte di taluni organismi finanziari a rinegoziare con i consumatori la cui situazione patrimoniale è meno solida il pagamento dei loro debiti quando essi provano difficoltà finanziarie. L'analisi sociologica del fenomeno fa emergere pertanto una preponderanza delle cause cosiddette passive, anche se è necessario sottolineare l'importanza che in alcuni paesi è attribuita alla cattiva gestione finanziaria (16). Questo dato di fatto fa capire come le persone abbiano difficoltà a gestire il proprio bilancio in maniera prudente e sostenibile (17).

4.2. L'esclusione di tipo finanziario comporta normalmente la difficoltà o l'impossibilità di accedere al mercato dei servizi finanziari di base, ostacolando soprattutto l'apertura di conti correnti, il possesso di mezzi di pagamento elettronici, la possibilità di effettuare bonifici bancari e di stipulare contratti di assicurazione del credito.

4.3. Questa esclusione di tipo finanziario comprende, a maggior ragione, l'accesso al credito ad interesse ridotto, che consente di acquistare beni e servizi indispensabili all'economia familiare (casa, elettrodomestici, trasporti, istruzione), alla creazione di un'attività autonoma e alla gestione di una piccola impresa individuale o familiare.

4.4. Oggi l'accesso ad un conto bancario, a determinate forme di credito e ai mezzi elettronici che consentono di effettuare le varie operazioni è una condizione essenziale per accedere a beni e servizi fondamentali. L'occupazione, la piccola impresa, l'abitazione in cui si vive, i mobili e gli elettrodomestici, il trasporto, l'informazione e anche l'alimentazione, l'abbigliamento e il tempo libero dipendono attualmente dall'accesso al credito e al sistema bancario, che assume, in questo modo, una particolare responsabilità sociale, quasi paragonabile a quella di un servizio pubblico.

4.5. È qui che la frontiera tra una classe media sempre più numerosa e impoverita e il gruppo di coloro che sono definitivamente esclusi, i senza dimora, i mendicanti e coloro che dipendono dalla carità pubblica, tende a sfumare e ad attenuarsi. È proprio in questa area, che segna la soglia della povertà, che la prevenzione del sovraindebitamento, il suo trattamento e la ricerca di una soluzione assumono tutto il loro significato, in quanto consentono di evitare che persone socialmente ed economicamente inserite o recuperabili cadano irrimediabilmente nella povertà e nell'esclusione sociale.

5. Prevenzione e trattamento del sovraindebitamento

5.1. Prevenzione

I sistemi nazionali generalmente insistono sulle misure di prevenzione del sovraindebitamento, tra le quali figurano principalmente le seguenti:

a) Un'informazione più completa e con una diffusione maggiore sui servizi finanziari in generale, i loro costi e il loro funzionamento.

b) L'istruzione finanziaria, inserita dall'inizio nei programmi scolastici e in altri settori dell'istruzione e della formazione come un processo di apprendimento permanente che affianca le esigenze e le competenze dei destinatari, le quali variano durante tutto l'arco della vita in funzione della cultura, dei valori, delle caratteristiche sociodemografiche ed economiche, dei modelli di consumo e di indebitamento di questi ultimi. È opportuno sottolineare che in alcuni Stati membri i mezzi di comunicazione, e in particolare la televisione nella sua veste di pubblico servizio, hanno ideato programmi di sensibilizzazione sulle questioni legate al credito e all'indebitamento, con la collaborazione delle associazioni dei consumatori e degli stessi enti creditizi. Molte volte tali programmi sono stati trasmessi in prima serata. A tal fine andrebbero utilizzate anche le iniziative di formazione degli adulti, che in alcuni Stati membri sono organizzate da centri di formazione familiari.

c) La creazione o l'ampliamento di reti di servizi di consulenza finanziaria, che aiutino i cittadini a gestire in modo equilibrato il loro bilancio e a scegliere le opzioni migliori di finanziamento dei rispettivi consumi, in modo da ridurre le disparità di informazione nei confronti degli enti creditizi e da definire piani di rimborso sostenibili mediante simulazioni ex ante.

d) Gli incentivi al risparmio (fiscali, sociali o educativi) come prima misura di difesa delle famiglie quando queste ultime devono far fronte a difficoltà finanziarie e come strumento di contro-pubblicità alle innumerevoli incitazioni al credito.

e) L'utilizzo dei sistemi di credit scoring (punteggio sull'affidabilità creditizia) elaborati dagli stessi enti creditizi o da imprese specializzate, per valutare i rischi di una concessione del credito ai propri clienti. Tali sistemi consentono di stimare il rischio di insolvenza prendendo in considerazione una serie di variabili e stabilendo in maniera oggettiva i limiti dell'indebitamento di un individuo o di una famiglia (18).

f) La garanzia di una pensione dignitosa, di misure di prepensionamento e altre prestazioni sociali per le persone che sono fuori dal mercato del lavoro, integrate in sistemi efficaci di sicurezza sociale da parte dei servizi pubblici, come condizione necessaria per mantenere nella società chi non ha la possibilità di accedere a fondi pensione privati (19).

g) L'accessibilità alle assicurazioni essenziali del credito, al fine di proteggersi contro i rischi finanziari (20).

h) Il credito sociale, il microcredito e il credito a costi ragionevoli Iniziative quali il microcredito, le unioni di credito, le casse di risparmio, i fondi sociali tedeschi e olandesi, le banche postali e il credito sociale sono, alla stregua di altre iniziative emergenti negli Stati membri, esempi di cui tener conto per la concessione di prestiti a costi ragionevoli a persone a rischio di esclusione. Il microcredito ad esempio serve per finanziare piccole attività e il lavoro autonomo, cosa che consente ad alcuni disoccupati di rientrare nel mercato del lavoro e di ricominciare un'attività economica. È auspicabile che gli enti creditizi forniscano ai destinatari del microcredito un sostegno specializzato (sul piano della gestione, sul piano contabile e su quello commerciale) per lo svolgimento della loro attività. Questa necessità è già stata presa in considerazione in diversi casi (21).

i) Il credito responsabile, che implica un maggiore impegno degli enti creditizi a rispettare le necessità e le condizioni dei singoli debitori, a definire lo strumento finanziario più adeguato alle circostanze di ciascuno di essi o addirittura a rifiutare un supplemento di credito in caso di rischio imminente di sovraindebitamento (22).

j) Gli schedari clienti Le basi di dati che illustrano tutto il passato finanziario dei clienti (documentazione positiva) o che elencano semplicemente le difficoltà di pagamento (documentazione negativa) permettono agli enti creditizi di conoscere il livello di indebitamento di un cliente e di motivare con cognizione di causa la decisione di concedere o meno un prestito, e questo malgrado i rischi riconosciuti, specie in relazione al primo caso, in termini di tutela della privacy e nonostante tale sistema si riveli inefficace nelle situazioni di indebitamento passivo in quanto non permette di prevedere le cause di un indebitamento futuro e non include altri debiti di origine non finanziaria (per esempio debiti riguardanti i servizi essenziali e debiti fiscali).

k) L'autoregolamentazione e la co-regolamentazione volte alla elaborazione di codici di condotta da parte degli enti creditizi, in collaborazione con le organizzazioni per la difesa dei consumatori, possono contribuire a prevenire una serie di pratiche illecite e a introdurre una dimensione più sociale nell'attività delle banche. Questo tipo di misura serve anche a potenziare il controllo dell'attività delle agenzie di recupero crediti e permette di disciplinare il modo di gestire il rapporto con i debitori, completando un quadro legislativo rigoroso ed efficacemente applicato.

l) La prevenzione delle pratiche creditizie illecite Alcune autorità nazionali, alcune organizzazioni per la difesa dei consumatori, le ONG di altro tipo e gli stessi enti creditizi hanno definito regole e procedure per evitare che si faccia ricorso a pratiche predatorie e usurarie che minacciano i gruppi svantaggiati della popolazione — ad esempio il credito proposto via telefono fisso o cellulare con tassi di interesse elevatissimi, i contratti di prestito collegati a contratti nascosti di compravendita o di prestazione di servizi, la concessione di prestiti per l'acquisto di titoli azionari a volte della stessa banca, le clausole penali estremamente rigide, le carte di credito e le store cards (carte di credito offerte dai negozi) con facilitazioni di credito, la richiesta di garanzie reali e, contemporaneamente, di garanzie personali (collaterali) per contratti di credito al consumo di modesta entità, l'informazione incompleta o poco precisa, la pubblicità diretta ai giovani. Oltre a presentare effetti positivi in termini di una concessione responsabile di crediti, tali misure contribuiscono anche a ridurre le distorsioni della concorrenza sul mercato e promuovono la responsabilità sociale degli enti creditizi.

m) Il controllo e il monitoraggio delle pubblicità sui crediti Pur se legittima in quanto strategia per promuovere i prodotti finanziari, la forma in cui tali prodotti vengono reclamizzati giustifica un suo attento controllo da parte delle pubbliche autorità. Anche i contenuti delle pubblicità, nonché i canali e le tecniche utilizzate devono essere oggetto di una disciplina rigorosa e armonizzata che eviti di dare ai consumatori l'idea che il credito sia esente da rischi, che sia facilmente accessibile e che non preveda costi. In questo settore vanno inoltre incentivate le iniziative di autoregolamentazione e coregolamentazione nonché le buone pratiche delle imprese. Esse dovrebbero fare in modo che per coloro che chiedono un prestito le condizioni cui esso viene concesso siano assolutamente chiare e dovrebbero imporre agli organismi di credito una responsabilità speciale verso le persone che, a causa di handicap mentali, non sono in grado di valutare le conseguenze che comporta contrarre un prestito.

5.2. Trattamento e recupero delle situazioni di sovraindebitamento

Per quanto concerne i modelli relativi al trattamento delle situazioni di sovraindebitamento e al reinserimento dei debitori insolventi, due modelli vengono comunemente presi come riferimento:

5.2.1. Il modello fresh start , nato negli Stati Uniti e adottato in alcuni paesi europei, si basa sul principio della liquidazione immediata del patrimonio non esente del debitore e sulla cancellazione diretta dei debiti non pagati, tranne quelli che non possono legalmente essere cancellati. Il modello si fonda sulla responsabilità limitata del debitore, sulla condivisione dei rischi con i creditori, sulla necessità di un reinserimento quanto più rapido possibile del debitore nell'attività economica e nel consumo e sulla chiara esigenza di non stigmatizzare le persone sovraindebitate (23).

5.2.2. Il modello della rieducazione, adottato in alcuni paesi europei, si basa sull'idea che il debitore ha sbagliato, merita di essere aiutato, ma non deve assolutamente essere esentato dal compimento dei suoi obblighi (pacta sunt servanda). Il modello, basato sulla «colpa» della persona sovraindebitata, vuoi per fattori imprevisti vuoi per pura negligenza, si articola intorno alla rinegoziazione dei debiti con i creditori in vista dell'approvazione di un piano globale di rimborso. Questo piano può essere negoziato in tribunale o per via extragiudiziaria e qui è importante sottolineare il ruolo svolto dai servizi di consulenza e di mediazione dei debiti (24).

6. La necessità di un approccio a livello comunitario

6.1. Antecedenti

6.1.1. Non è la prima volta che una delle istituzioni europee affronta il tema del sovraindebitamento a livello comunitario e da un punto di vista comunitario. Il 13 luglio 1992 il Consiglio, in una risoluzione sulle priorità future per lo sviluppo di una politica di protezione dei consumatori, ha per la prima volta considerato lo studio del sovraindebitamento una questione prioritaria. Tuttavia, nonostante l'importanza crescente del fenomeno del sovraindebitamento sia stata riconosciuta a livello nazionale nei vari Stati membri, giustificando l'adozione di specifiche misure legislative e amministrative nella generalità dei paesi, da allora la questione di un suo approccio a livello comunitario è stata praticamente dimenticata. È toccato al CESE, nel maggio 1999, riaprire il dibattito su questo problema, elaborando prima una relazione informativa sul tema Il sovraindebitamento delle famiglie e in seguito, nel 2002, un parere d'iniziativa sullo stesso argomento, alle cui osservazioni e raccomandazioni si rimanda in questa sede (25).

6.1.2. Proprio nel corso dell'elaborazione dei documenti sopraccitati, il Consiglio Consumatori tenutosi a Lussemburgo il 13 aprile 2000 ha riesaminato il tema e ha richiamato l'attenzione della Commissione e degli Stati membri sulla necessità di un'armonizzazione comunitaria di questa materia. In seguito, il Consiglio ha adottato la sua risoluzione relativa al credito e all'indebitamento dei consumatori (26) in cui, constatando la rapida progressione del fenomeno, ha invitato la Commissione ad intraprendere sforzi per colmare le lacune nel campo dell'informazione circa le vere dimensioni del fenomeno del sovraindebitamento in Europa e per avviare una riflessione più approfondita sulla possibilità di armonizzare le misure di prevenzione e di trattamento dei casi di sovraindebitamento (27).

6.1.3. È doveroso constatare che la Commissione finora non ha soddisfatto la richiesta del Consiglio. È solo nella proposta iniziale di revisione della direttiva sul credito al consumo (2002) (28) che la Commissione ha affrontato occasionalmente la questione del credito responsabile (29), questione poi abbandonata nella sua versione definitiva (2005) (30) confermata nel corso della presidenza tedesca (31). Questa situazione fa supporre che difficilmente la Commissione, nell'ambito del credito al consumo, adotterà nuove misure di prevenzione e meno che mai di trattamento dei casi di indebitamento eccessivo (32).

6.1.4. Alcuni recenti riferimenti contenuti, anche in ordine sparso, nei documenti della Commissione e addirittura alcune dichiarazioni del suo Presidente sembrano tuttavia indicare un eventuale mutamento ovvero una nuova attenzione prestata al fenomeno (33).

6.1.5. Un riferimento particolare va fatto, per la sua importanza, alla risoluzione del Consiglio d'Europa, adottata dai ministri europei della Giustizia l'8 aprile 2005 e relativa alla ricerca di soluzioni giuridiche ai problemi dell'indebitamento in una società basata sul credito (34). In tale risoluzione, si esprime preoccupazione per il facile accesso al credito che in taluni casi può portare al sovraindebitamento delle famiglie, all'esclusione sociale degli individui e delle famiglie stesse e si evoca chiaramente la possibilità di elaborare uno strumento appropriato, definendo misure legislative e amministrative e proponendo soluzioni pratiche (35).

6.1.6. Questa nuova sensibilizzazione al problema sembra inoltre essere dovuta ai recenti studi, accademici (36) e di altro genere, svolti su incarico della Commissione (37). L'argomento è stato anche oggetto di una serie di interventi pubblici da parte di capi di Stato e di ministri degli Stati membri (38).

6.2. Possibilità, necessità e opportunità di un'azione a livello comunitario

6.2.1. Il CESE sostiene da molto tempo, e lo ribadisce in questa sede, che un'azione a livello comunitario in materia è non solo possibile ed auspicabile ma anche necessaria e imprescindibile.

6.2.2. Il CESE sa perfettamente che, conformemente a quanto prevede il Trattato, e poiché il testo costituzionale è rimasto non adottato (39), gli aspetti specifici puramente sociali, tra i quali figura il fenomeno del sovraindebitamento in quanto causa di esclusione sociale, non rientreranno nelle competenze specifiche dell'UE.

6.2.2.1. Tuttavia, varie disposizioni del Trattato sull'Unione europea e del Trattato che istituisce la Comunità europea prevedono sia competenze condivise sia azioni e misure di accompagnamento e di incentivo alle politiche degli Stati membri in questo campo (40), azioni e misure che spetta alla Commissione assicurare e sviluppare.

6.2.2.2. Alcuni possibili settori di intervento a livello comunitario, inoltre, rientrano attualmente nel terzo pilastro, che concerne la cooperazione in campo giudiziario (41).

6.2.2.3. Infine, la stessa realizzazione del mercato interno, adesso indubbiamente orientato a favore dei cittadini e dei consumatori (42), esige e giustifica l'armonizzazione di taluni aspetti relativi al sovraindebitamento dei cittadini, alle sue conseguenze sociali, alla sua prevenzione e al suo trattamento a livello comunitario, al fine di evitare distorsioni della concorrenza e ostacoli al corretto funzionamento del mercato.

6.3. Principali settori d'intervento a livello comunitario

6.3.1. Un concetto unico di sovraindebitamento

6.3.1.1. Lo sforzo di armonizzazione deve innanzi tutto influire sulla definizione del concetto e dei parametri qualitativi e quantitativi del fenomeno, in modo da consentire un'adeguata informazione e una buona osservazione delle realtà sociali alla base del fenomeno stesso, in termini identici in tutta Europa e, se possibile, in tutto il mondo, fondate sulla raccolta e sul trattamento di dati statistici comparabili che permettano di definire un criterio economico per la sua quantificazione.

6.3.1.2. Sulla base di questa definizione concettuale e metodologica, la Commissione dovrà promuovere la realizzazione di uno studio, che comprenda tutto il territorio comunitario, al fine di determinare la dimensione economica e sociale del sovraindebitamento (43).

6.3.2. Prevenzione e contenimento del fenomeno

6.3.2.1. A livello legislativo, bisogna inoltre elaborare, in modo autonomo e armonizzato, misure di previsione e prevenzione del fenomeno, nonché di contenimento dei suoi effetti. Tra queste figurano in particolare norme relative ai seguenti aspetti: a) un'informazione pre-contrattuale e contrattuale completa nonché un'assistenza post-vendita; b) la corresponsabilità nella concessione del credito, basata sulla duplice assunzione dell'obbligo da parte di chi chiede il credito di informare in modo veritiero chi concede il credito sulla propria situazione e da parte di quest'ultimo di fare tutto quanto in suo potere per valutare correttamente e consigliare in modo adeguato il primo (44); c) la possibilità di un suo trasferimento senza ulteriori spese; d) il controllo della pubblicità, del «marketing» e delle comunicazioni commerciali concernenti il credito al consumo; e) i parametri del credit scoring (punteggio di affidabilità creditizia) e il divieto di decisioni totalmente automatizzate; f) la garanzia di un servizio bancario di base e dell'universalità dei conti bancari, della loro trasferibilità e dell'impiego di sistemi elettronici per effettuare operazioni sui conti (carte di debito); g) la definizione di parametri per il micro-credito e altri tipi di credito sociale e la promozione di istituzioni finanziarie alternative dedicate a questi segmenti di attività; h) l'individuazione e l'applicazione di sanzioni contro le pratiche commerciali sleali e le clausole abusive collegate in modo specifico alla concessione di un credito; i) il diritto di recesso; j) la definizione precisa delle garanzie personali collaterali da richiedere; k) le regole sulle commissioni; l) il regime relativo agli intermediari del credito; m) il potenziamento delle competenze e delle misure di vigilanza di cui dispongono le autorità nazionali competenti su questa materia nell'ambito dei servizi finanziari; n) la fissazione dei criteri per definire i livelli di usura; o) l'aggiunta, nella direttiva sul credito al consumo, di una norma che imponga alle banche di rispondere ai reclami entro un termine stabilito. Inoltre, nel lungo periodo, dovrebbero essere messe a punto disposizioni legislative su: a) un regime uniforme per le assicurazioni sociali; b) la garanzia della sostenibilità dei sistemi pensionistici e la loro applicazione uniforme in tutti gli Stati membri (eventuale definizione di un «28o regime»); c) la definizione di un sistema unico relativo agli schedari clienti che garantisca il massimo rispetto per la protezione dei dati personali e che stabilisca con estrema precisione chi può accedere a tali informazioni e a quale scopo (limitatamente alla concessione del credito).

6.3.2.2. Parallelamente, la Commissione dovrà favorire le buone pratiche in questo campo, promuovendo l'adozione di codici di condotta europei, stabiliti in base all'autoregolamentazione o alla coregolamentazione, nel quadro di un regime giuridico vincolante, ben definito e di efficace applicazione.

6.3.2.3. La Commissione dovrà inoltre, di sua iniziativa o in collaborazione con gli Stati membri, elaborare programmi specifici di informazione, azioni educative, focalizzate sugli aspetti pratici di uso del credito e misure di monitoraggio e di consulenza in questo settore, avvalendosi dello strumento dei «progetti pilota», che hanno già dato così buona prova di sé in altri campi (45).

6.3.2.4. Il CESE propone infine di creare un Osservatorio europeo dell'indebitamento che, in collaborazione con gli organismi nazionali già esistenti o con altri organismi di futura creazione negli Stati membri, sia incaricato di fungere da forum per il dialogo di tutti gli interessati, di analizzare l'evoluzione del fenomeno su scala europea, nonché di seguire e proporre le iniziative più adeguate alla sua prevenzione, valutandone l'impatto. Il Comitato si dichiara sin da ora disposto ad accogliere tale osservatorio nel proprio ambito istituzionale, almeno fino a quando la sua indipendenza non verrà sancita.

6.3.3. Trattamento e recupero delle situazioni di sovraindebitamento

6.3.3.1. Tenendo conto della diversità dei sistemi creati a livello nazionale, con origini, principi e metodi dissimili tra loro (46), piuttosto che tentare la strada di un'armonizzazione dei vari sistemi la Commissione dovrebbe adoperarsi soprattutto per definire un quadro di riferimento e una serie di principi fondamentali che devono essere garantiti in tutti i regimi di diritto procedurale civile relativi a provvedimenti esecutivi per debiti non pagati o per il recupero dei crediti di privati, promuovendo la loro adozione e imponendo il loro riconoscimento.

6.3.3.2. Tra questi principi fondamentali figurano i seguenti: — soluzioni rapide che tengano conto delle esigenze delle parti, senza costi o con costi minimi tali da non scoraggiare il ricorso a tali procedure e che non siano stigmatizzanti per i debitori e le loro famiglie, — misure che salvaguardino gli interessi legittimi dei creditori ma che riconoscano anche la responsabilità di questi ultimi per quanto concerne il livello di indebitamento delle famiglie, — soluzioni adeguate a promuovere il consenso e la stipula di accordi volontari di pagamento a livello extragiudiziario che permettano alle famiglie di mantenere, nei limiti del possibile, beni essenziali al loro benessere, ad esempio la casa, — misure flessibili che consentano, nei casi più gravi, di optare per la liquidazione dei beni pignorabili, con la cancellazione dei debiti non pagati, prendendo in debita considerazione la situazione dei terzi che si siano portati come garanti dei debitori, — consulenza specializzata fornita ai debitori durante l'attuazione dei piani di pagamento successivi all'insolvenza, per aiutarli a non ripetere gli stessi errori e a modificare i loro modelli di consumo e di indebitamento, affinché possano effettivamente cominciare da capo.

6.3.3.3. In questo lavoro devono essere coinvolte le parti interessate e i loro rappresentanti. Il CESE pertanto propone una consultazione pubblica preliminare basata sulla pubblicazione di un Libro verde che definisca i termini della questione, proceda a quantificare il fenomeno a livello europeo, analizzi i diversi strumenti e sistemi per prevenire, monitorare e rimediare alle situazioni di sovraindebitamento e concluda definendo orientamenti generali per un'azione integrata a livello comunitario tra le varie direzioni generali interessate e concertata anche con le autorità e le parti sociali nei diversi Stati membri e a livello comunitario (47).

7. L'audizione pubblica

7.1. In data 25 luglio 2007 il Comitato ha organizzato sul tema oggetto del presente parere un'audizione pubblica cui hanno partecipato vari invitati, specialisti della materia.

7.2. Dal confronto delle opinioni espresse durante una sessione che ha visto un'intensa partecipazione e in cui sono stati presentati diversi documenti di grande valore, l'iniziativa incarnata dal parere, che accoglie molte delle proposte nel frattempo avanzate, è uscita chiaramente rafforzata.

Bruxelles, 25 ottobre 2007. Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Dimitris DIMITRIADIS

(1) Lo riferisce Aristotele nella sua Costituzione degli ateniesi, in particolare al punto 6 in cui si legge: «Diventato padrone della situazione politica, Solone rese libero il popolo per il presente e per l'avvenire impedendogli di far uso del proprio corpo per garanzia, stabilì delle norme e la remissione dei debiti sia privati che pubblici e chiamò questo provvedimento “seisachtheia” perché erano stati liberati dal peso dei debiti» (ed. BUR, 1999). L'identità di situazioni è un elemento importantissimo dell'interessante intervento di Udo Reifner Renting a slave — European Contract Law in the Credit Society, pronunciato nel corso del convegno sul diritto privato e le varie culture europee tenutosi presso l'Università di Helsinki il 27 agosto 2006. Si ricorda che fino al secolo scorso nella maggior parte dei paesi europei l'indebitamento era punibile con la reclusione.

(2) Su questo tema, vedasi il recente contributo di Georges Gloukoviezoff intitolato From Financial Exclusion to Overindebtedness: The Paradox of Difficulties for People on Low Incomes? in New Frontiers in Banking Services, Luisa Anferloni, Maria Debora Braga e Emanuele Maria Carluccio, Springer.

(3) Cfr. Special Eurobarometer 273, European Social Reality, 2007.

(4) Proposta di relazione congiunta per il 2007 sulla protezione e sull'inclusione sociale, approvata dal Consiglio il 22 febbraio 2007 (COM(2007) 13 def. del 19.1.2007).

(5) Cfr. Eurostat — Les nouveaux consommateurs, Larousse 1998.

(6) Senza dimenticare che si tratta di spese di natura profondamente diversa, anche in termini di diritti fondamentali.

(7) Questa situazione si è verificata nei paesi di recente adesione solo durante il decennio degli anni '90.

(8) Cfr. i dati riportati nella Gazzetta ufficiale della Banque de France n. 144 del dicembre 2005:

http://www.banque-france.fr/fr/publications/telechar/bulletin/etu144_1.pdf

(9) Nell'esemplare definizione di Udo Reifner «Si è sovraindebitati quando si è nell'impossibilità oggettiva di pagare; più precisamente quando il reddito disponibile dopo aver detratto le spese di sostentamento non è più sufficiente a rimborsare i debiti quando divengono esigibili» (in «Consumer Lending and Over Indebtedness among German Households»).

(10) Il concetto di sovraindebitamento che è alla base delle più diverse iniziative normative si evince soprattutto dalla norme giuridiche che fissano le condizioni di accesso ad una qualsiasi procedura di ristrutturazione del debito, sia esso di tipo giudiziario o extragiudiziario. Ad esempio, il diritto francese riconosce l'accesso ai debitori in buona fede che si trovano nella manifesta impossibilità di far fronte a tutti i loro debiti professionali scaduti o esigibili (articolo L-331-2 del Code de la Consommation). Allo stesso modo, il diritto finlandese (1993) considera sovraindebitato o insolvente il debitore che non è in condizione di pagare i suoi debiti quando divengono esigibili, qualora si tratti di una incapacità permanente e non occasionale o transitoria. Altri paesi invece si limitano a definire una serie di requisiti procedurali e personali per l'accesso ai regimi di trattamento del sovraindebitamento, senza osare definire il concetto. È il caso del diritto belga (Legge del 5 luglio 1998, modificata dalla Legge del 19 aprile 2002) e del diritto degli Stati Uniti (Bankrupcy Code, riveduto nel 2005).

(11) Una definizione di sovraindebitamento operativa e comune sul piano europeo (Contratto n. VC/2006/0308, del 19.12.2006), finanziato dalla Commissione europea, DG Occupazione, affari sociali e pari opportunità e condotto dall'Osservatorio europeo del risparmio.

(12) Analisi del problema dell'indebitamento dei consumatori: aspetti statistici (contratto n. B5-1000/00/000197), elaborato dall'OCR Macro per la DG SANCO.

(13) Il modello amministrativo misura il sovraindeibitamento sulla base delle statistiche ufficiali esistenti relative alle procedure di trattamento di questo fenomeno. Questa opzione non tiene conto di una parte della realtà in quanto non tutti i debitori in difficoltà fanno ricorso a procedure ufficiali e giuridiche. Inoltre, la varietà di soluzioni giuridiche esistenti nei diversi paesi non consente di fare dei raffronti rigorosi tra di essi.

(14) Il modello soggettivo si basa sulle affermazioni degli stessi individui o delle famiglie per quanto concerne la loro solvibilità finanziaria. Vengono ritenute sovraindebitate le famiglie che riconoscono di avere grandi difficoltà a pagare tutti i loro debiti o che ammettono di non potercela fare. Anche questo modello comporta difficoltà operative che compromettono la comparabilità dei dati. Sono sempre più numerosi gli autori che richiamano l'attenzione sul fatto che molte persone, al momento di valutare la loro capacità finanziaria e decidere sul ricorso al credito si lasciano ingannare da fenomeni quali un eccessivo ottimismo, una sottovalutazione dei rischi o il cosiddetto «hyperbolic discount».

(15) Il modello oggettivo usa come metro per valutare l'incapacità di pagare i debiti la situazione economica e finanziaria del nucleo familiare, vale a dire la relazione tra il debito totale e il reddito in contanti oppure tra il debito e il reddito in contanti più il patrimonio. È la formula utilizzata generalmente dagli enti creditizi e anche da alcuni ordinamenti giuridici nazionali. Pur non essendo esente da problemi (ad esempio è difficile sapere fino a che punto il comportamento del debitore, la sua onestà e buona fede possano influire sull'accesso ad un sistema di risanamento e di cancellazione del debito), questo modello permette di stabilire una serie di raffronti e serve di base per l'elaborazione di un concetto giuridico comune.

(16) I dati della Banque de France per il 2004 indicano che nel 73 % dei casi esaminati presso le apposite commissioni, il sovraindebitamento è dovuto a cause passive (Banque de France 2004).

(17) Per quanto concerne le cause del sovraindebitamento, cfr. la relazione informativa del CESE del 26.6.2000 sul tema Il sovraindebitamento delle famiglie, relatore: ATAÍDE FERREIRA, in cui il tema è stato affrontato in maniera approfondita.

(18) Dato che si tratta di uno strumento importante per la gestione dei rischi da parte degli enti creditizi, si sottolinea la necessità che la struttura dei sistemi di punteggio sia più trasparente e che essi siano combinati con elementi di analisi soggettiva al fine di valutare in modo equo e realistico la capacità di indebitamento di un individuo e impedire una decisione basata esclusivamente su modelli standard. Si sottolinea altresì l'esigenza di far controllare le variabili del modello matematico da parte delle autorità pubbliche competenti. Infine, occorre prendere in considerazione la possibilità di dare ai debitori, così come avviene in paesi come Stati Uniti e Regno Unito, accesso al proprio rapporto di credito in modo che sappiano come migliorare il loro profilo di rischio.

(19) Tuttavia, bisogna prevenire le pratiche finanziarie che tentano di servirsi abusivamente delle pensioni delle persone maggiormente dipendenti, come garanzia per prestiti sproporzionati rispetto alla capacità di rimborso dei debitori. In Brasile, ad esempio, nel 2004 è stato istituito un tipo di credito destinato alle persone anziane, chiamato «credito consignado». Si tratta di una forma speciale di credito, il cui importo viene prelevato dalla pensione di dette persone prima che venga pagata, fino ad un limite del 30 % del valore della pensione stessa. L'offerta di tassi di interesse meno elevati di quelli praticati sul mercato consente a tali persone di accedere al credito. Questa pratica però sembra causare difficoltà finanziarie a coloro che percepiscono le pensioni più basse, i quali sono costretti a ritardare altri pagamenti e mancano delle risorse sufficienti per soddisfare le loro necessità di base.

(20) Le assicurazioni svolgono una funzione ambivalente in termini di esclusione sociale. Un'assicurazione obbligatoria sulla vita può escludere dal mercato del credito le persone con problemi di salute. Ma l'esistenza di un'assicurazione sulla vita permette di evitare che una persona inaspettatamente colpita da una malattia perda i beni assicurati e si ritrovi pertanto povera ed emarginata.

(21) In Francia e in Belgio i microcrediti al consumo (chiamati microcrediti sociali) vengono utilizzati in via sperimentale da varie reti bancarie in collaborazione con strutture associative. Finora l'esperienze si è rivelata abbastanza positiva ma è ancora presto per fare un bilancio definitivo. Nel caso belga si distingue l'esperienza di Credal, una cooperativa di credito sociale che nasce da un partenariato pubblico-privati istituito tra il governo della Regione vallone e alcune istituzioni finanziarie.

(22) Cfr. per esempio il protocollo sullo sviluppo sostenibile e compatibile del sistema bancario firmato il 16 giugno 2007 a Roma tra l'Associazione bancaria italiana e la Federazione autonoma lavoratori del credito e del risparmio italiani (Falcri), la Federazione italiano bancari e assicurativi (FIBA — CISL), la Federazione italiana sindacale lavoratori assicurazioni credito (FISAC — GGIL) e l'UIL Credito, esattorie e assicurazioni (UIL C.A.)

(23) Per una descrizione critica completa di questo modello, si consigliano le opere di Karen Gross, autrice ben nota in Europa, in particolare Failure and Forgiveness. Rebalancing the bankrupcy system, New Haven, Yale University Press (1997).

(24) Alcuni paesi, ad esempio Francia e Belgio, hanno modificato le loro leggi relative al trattamento del sovraindebitamento dei singoli individui introducendo soluzioni alternative basate sulla liquidazione. Nei casi più gravi, quelli per i quali un piano di rimborso non rappresenta una valida soluzione, è possibile procedere alla liquidazione e, in seguito, alla cancellazione dei debiti. Tuttavia la cancellazione non è mai automatica come avviene negli Stati Uniti. Il debitore dovrà sottoporsi ad un periodo di prova durante il quale destinerà una parte del suo reddito al rimborso della quota del debito ancora da pagare. Solo al termine di questo periodo, se avrà tenuto un comportamento onesto e se avrà dimostrato la sua buona fede potrà beneficiare della cancellazione. In Francia, la cancellazione del debito è ammessa, in casi eccezionali, all'inizio del procedimento, qualora il giudice ritenga impossibile un miglioramento della situazione della persona indebitata. Tuttavia, questa opzione finora è stata applicata solo raramente.

(25) Entrambi i documenti sono stati elaborati dall'ex consigliere Manuel ATAÍDE FERRIERA.

(26) Risoluzione del 26 novembre 2001, GU C 364 del 20.12.2001.

(27) Tra le altre considerazioni e raccomandazioni contenute nel verbale del Consiglio Consumatori del 26 novembre 2001, emergono le dichiarazione dei ministri secondo cui le divergenze tra gli Stati membri per quanto concerne il trattamento tanto preventivo quanto sociale, giuridico ed economico del sovraindebitamento possono dar luogo a notevoli disparità sia tra i consumatori europei sia tra i fornitori di credito. Per tale motivo, hanno ritenuto che dovrà essere avviata una riflessione a livello comunitario per completare le misure a favore dello sviluppo del credito transfrontaliero con misure in grado di prevenire il fenomeno del sovraindebitamento in tutto il ciclo del credito.

(28) COM(2002) 443 def. dell'11.9.2002.

(29) Oltretutto in termini abbastanza discutibili, come il CESE ha avuto occasione di evidenziare nel parere in merito a tale proposta (CESE 918/2003 del 17 luglio 2003) elaborato dal relatore PEGADO LIZ. Cfr. anche La presencia del sobreendeudamiento en la propuetesta de directiva sobre el credito e los consumidores de Manuel Angel, Lopes Sanchez, in «Liber Amicorum Jean Calais Auloy», pag. 621.

(30) COM(2005) 483 def./2 del 23.11.2005.

(31) Meritano tuttavia di essere sottolineate alcune iniziative volte a suscitare un dibattito pubblico su questo tema, promosse da varie istituzioni europee compresa la stessa Commissione e tra le quali figurano le seguenti: un'audizione pubblica organizzata a Stoccolma il 18 giugno 2000 con il sostegno della presidenza svedese; l'importante convegno del 2 luglio 2001 organizzato in collaborazione con il Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti (CNCU) sul tema Regole di concorrenza nell'UE e sistemi bancari a confronto, in cui il direttore della direzione Servizi finanziari della DG SANCO ha avuto l'occasione di presentare gli orientamenti seguiti nella nuova proposta di direttiva sul credito al consumo e i problemi del sovraindebitamento nella loro dimensione comunitaria; l'audizione realizzata dalla DG SANCO a Bruxelles il 4 luglio 2001 con gli esperti dei governi per discutere le proposte di modifica alla direttiva sul credito al consumo, in cui sono stati evidenziati aspetti di interesse specifico per la prevenzione del sovraindebitamento; l'importante colloquio sul tema Credito al consumo e armonizzazione comunitaria, tenutosi a Charleroi il 13 e 14 novembre 2001 nel corso della presidenza belga, nel quale il ministro belga dell'Economia e della ricerca scientifica ha tenuto a sottolineare gli aspetti sociali ed economici del problema mettendo in evidenza il suo collegamento con lo sviluppo dei servizi finanziari e del commercio transfrontaliero nel mercato interno, e in cui un esperto della Commissione europea ha presentato gli orientamenti principali per la revisione della direttiva sul credito al consumo nell'ambito dei quali alcune preoccupazioni relative all'informazione dei consumatori riguardano la prevenzione del sovraindebitamento; la Giornata sul sovraindebitamento dei consumatori: Sistemi di protezione in Europa, promossa dal PSOE e dal gruppo PSE del Parlamento europeo a Madrid il 29.11.2002.

(32) Curiosamente in altri testi, ad esempio la proposta della Commissione sulla SEPA (Area unica dei pagamenti in euro), emergono varie preoccupazioni aventi per oggetto la prevenzione dell'indebitamento eccessivo.

(33) Si sottolineano in particolare l'indagine condotta da Eurobarometro alla fine del 2006, la comunicazione Un'agenda per i cittadini approvata dal Consiglio nel luglio 2006 e la comunicazione della Commissione relativa alla relazione congiunta per il 2007 sulla protezione e sull'inclusione sociale (COM(2007) 13 def. del 19 gennaio 2007).

(34) La risoluzione è stata adottata nel corso della 26a conferenza del Consiglio dei ministri europei della Giustizia del Consiglio d'Europa, svoltasi a Helsinki il 7 e 8 aprile 2005.

(35) La risoluzione fa seguito all'eccellente relazione Report on Legal Solutions to Debt Problems in Credit Societies, elaborata dal Comitato europeo sulla cooperazione giuridica del Consiglio d'Europa l'11 ottobre 2005 (CDCJ-BU (2005) 11 rév.)

(36) Il mondo accademico sembra essere particolarmente attento alla problematica del credito al consumo e del sovraindebitamento, come dimostra il recente incontro scientifico internazionale promosso tra il 25 e il 28 luglio a Berlino dalla Law and Society Association e in cui un gruppo di ricercatori europei, americani (del Nord e del Sud), asiatici e australiani, nell'arco di otto sessioni, hanno dibattuto diversi aspetti relativi a queste tematiche.

(37) Cfr. Il sovraindebitamento dei consumatori e le norme di consumo nell'Unione europea, Udo Reifner, Joahanna Kiesilaien, Nick Huls e Helga Springenner (Contratto n. B5-1000/02/000353, per la DG SANCO, settembre 2003); Analisi del problema dell'indebitamento dei consumatori: aspetti statistici, ORC Macro (Contratto n. B5-1000/00/000197, per la DG SANCO, 2001); Credito al consumo e accumulazione dei debiti tra i consumatori a basso reddito: principali conseguenze e strategie d'intervento Deirdre O'Loughin (novembre 2006); Esclusione e legami finanziari. L'esclusione bancaria dei privati Relazione del Centro Walrass, Georges Gloukoviezoef; Compendio delle norme di consumo dell'UE: analisi comparata 2006 (contratto n. 17.020100/04/389299) elaborato da Hans Schulte-Nölke, dell'Università di Bielefeld per la Commissione europea; Educazione finanziaria e migliore accesso a servizi finanziari adeguati, a cura dell'ASB Schuldnerberatungen (Austria), in collaborazione con il GP-Forschungsgruppe: Institutfür Grundlagen-und Programmforschung (Germania), a Association for Promotion of Financial Education SKEF (Polonia) e L'Observatoire du Crédit et de l'Endettement (Belgio), progetto co-finanziato dalla DG Occupazione, affari sociali e pari opportunità (settembre 2005-settembre 2007).

(38) Cfr. ad esempio i recenti discorsi di Tony Blair, Stephen Timms e Ruth Kelly, settembre 2006.

(39) In effetti, l'articolo I-3 del progetto di Trattato costituzionale stabiliva, come uno degli obiettivi dell'Unione: «L'Unione combatte l'esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociali».

(40) Si fa in particolare riferimento al disposto degli articoli 2 e 34 del Trattato UE e degli articoli 2, 3, 136, 137, e 153 del Trattato di Roma, in seguito Trattato di Amsterdam. Bisogna inoltre ricordare il metodo aperto di coordinamento integrato (MAC), introdotto nel 2006 al fine di potenziare la capacità dell'UE di sostenere gli Stati membri nei loro sforzi a favore di una maggiore coesione sociale in Europa.

(41) Cfr. gli articoli 65 e 67 del Trattato e il già numeroso elenco di misure adottate per definire uno spazio giudiziario europeo.

(42) Come ben messo in evidenza nell'eccellente relazione intermedia per il Consiglio europeo di primavera 2007 (comunicazione della Commissione Il mercato unico per i cittadini, COM(2007) 60 def. del 21.2.2007) nonché in vari discorsi e interviste rilasciate dallo stesso Presidente della Commissione.

(43) I dati sulla situazione europea non sono molto aggiornati, risalendo a uno studio presentato nel 2001 dall'OCR Macro, già menzionato. Tuttavia, molti Stati membri riconoscono una crescita significativa del numero di famiglie in situazione di sovraindebitamento negli ultimi anni. I dati sulla realtà tedesca indicano che nel 1989 solo il 3,5 % delle famiglie aveva grandi difficoltà finanziarie mentre nel 2005 era l'8,1 % delle famiglie a registrare un sovraindebitamento. In Francia il numero di procedimenti registrati nelle commissioni di sovraindebitamento ha fatto segnare un aumento annuo del 6 % tra il 2002 e il 2006, momento in cui si sono raggiunti gli 866 213 procedimenti. In Scozia nel 2004 erano in corso 3 000 procedimenti d'insolvenza. La Svezia, nonostante il suo tasso annuo di crescita economica sia uno dei più alti dell'UE, ha visto incrementarsi i suoi procedimenti di sovraindebitamento nel 2005 del 13,6 % rispetto al 2004 e del 30,7 % rispetto al 2003. Il Belgio sembra costituire l'eccezione: ivi un sistema ben concepito e ben applicato sembra stia dando i suoi frutti e a ciò contribuiscono le recenti modifiche legislative (Loi e Arrêté royal del 1o aprile 2007 che modificano la legge del 24 marzo 2003 e l'Arrêté royal del 7 settembre 2003 sui servizi bancari di base). Nel 2005 negli Stati Uniti si sono presentate più di 1 600 domande di fallimento. In Australia l'81 % delle procedure di fallimento che sono arrivate nei tribunali nel 2005-2006 riguardavano insolvenze di persone fisiche. Nel 2006 i tribunali canadesi hanno trattato 106 629 procedimenti di insolvenza (liquidazione o proposal).

(44) Come consta in modo esemplare dalle sezioni 79 e 81 del National Credit Act n. 34/2005 del Sudafrica.

(45) Si ricordano ad esempio, i progetti di mediazione e risoluzione extragiudiziaria dei conflitti nell'ambito del consumo, che hanno dato origine ad una serie di reti oggi esistenti in Europa. Tra queste si segnala, in quanto importante per l'argomento trattato, la «Consumer Debt Net» creata nel 1994 e che oggi è sottoposta a un processo di ridefinizione sotto la designazione di European Consumer Debt Net (ECDN).

(46) È opportuno considerare anche che vi sono Stati membri come il Portogallo che ancora oggi non dispongono di alcun sistema adeguato a tale scopo.

(47) La già citata relazione informativa del CES del 2000 terminava raccomandando alla Commissione «come primo passo in questa direzione, di elaborare quanto prima un Libro verde relativo al sovraindebitamento delle famiglie in Europa, nel quale riferisca in merito agli studi già esistenti in materia, faccia il punto della situazione dei regimi giuridici e dei dati statistici dei diversi Stati membri e dei paesi candidati all'adesione, cerchi di dare una definizione univoca di sovraindebitamento e definisca gli orientamenti che ritiene debbano essere seguiti successivamente allo scopo di realizzare gli obiettivi sottolineati nella presente relazione».