INTRODUZIONE

L’articolo 10 dell’allegato XI al regolamento del Consiglio che definisce lo statuto dei funzionari dell’Unione europea è una clausola di eccezione soggetta a condizioni giuridiche. Ai fini dell'applicazione della clausola – che darebbe luogo a una procedura legislativa basata sull’articolo 336 del TFUE – è necessario accertare il rispetto di tali condizioni giuridiche. Qualora tali condizioni non vengano soddisfatte, l’applicazione della clausola può essere impugnata in sede giudiziaria da tutte le persone e le istituzioni interessate o comunque potenzialmente coinvolte; nel caso di esito positivo della controversia ciò può comportare un ulteriore onere per il bilancio dell’Unione europea, ossia il pagamento di interessi di mora nei luoghi di lavoro in cui l’adeguamento delle retribuzioni e delle pensioni sia positivo.

È importante sottolineare che il mancato rispetto delle condizioni previste per l’applicazione dell’articolo 10 (insieme all’articolo 336 del TFUE) consente ancora di applicare direttamente l’articolo 336 del TFUE per modificare lo statuto dei funzionari qualora lo si ritenga politicamente opportuno.

Come illustra la relazione sulla clausola di eccezione presentata nel luglio 2011, la clausola di eccezione fissa le seguenti condizioni che devono essere congiuntamente soddisfatte prima che si possa intervenire:

- il deterioramento dev’essere sia grave che improvviso,

- deve interessare la situazione economica e sociale a livello dell’Unione,

- deve essere valutato alla luce di dati obiettivi forniti dalla Commissione;

- e il deterioramento deve essere tale che il metodo non sia più in grado di tenerne correttamente conto a causa della sua natura eccezionale in termini di rapidità ed entità. In effetti, la Corte ha accertato in primo luogo che la clausola di eccezione si può applicare soltanto “ in una situazione straordinaria ” (punto 74 della sentenza della Corte di giustizia nella causa C-40/10), e in secondo luogo che essa “permette di tener conto delle conseguenze di un deterioramento della situazione economica e sociale al contempo grave e improvviso allorché, applicando il «metodo normale», le retribuzioni dei funzionari non sarebbero adeguate con sufficiente rapidità ” (punto 75).

Nell’ambito dell’adeguamento annuale 2010 il Consiglio ha chiesto alla Commissione di presentare, sulla base della clausola di eccezione, opportune proposte che il Parlamento europeo e il Consiglio possano adottare prima della fine del 2011. Il progetto di relazione della Commissione sulla clausola di eccezione è stato presentato in via informale al gruppo di lavoro del Consiglio il 30 giugno 2011 e la relazione è stata adottata formalmente dalla Commissione il 13 luglio 2011, nel rispetto dei tempi fissati dal Consiglio.

La relazione della Commissione sulla clausola di eccezione del 13 luglio 2011 ha utilizzato un gran numero di indicatori economici e sociali per determinare se fosse necessario ricorrere alla clausola di eccezione nel 2011, sulla base delle previsioni economiche europee di primavera pubblicate dalla DG ECFIN il 13 maggio 2011. La relazione conclude che non vi è stato un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale all’interno dell’Unione durante il periodo di riferimento dal 1° luglio 2010 a metà maggio 2011.

Per rispondere alla richiesta del Consiglio del 4 novembre 2011, il presente documento tiene conto degli ultimi sviluppi che hanno interessato l’Unione europea dalle previsioni economiche europee di primavera fino ad ora.

Le previsioni pubblicate dalla DG ECFIN il 10 novembre 2011 mostrano una tendenza assai meno ottimista per il 2011 rispetto alle previsioni di primavera, sia per gli indicatori economici che per quelli sociali. La ripresa si è interrotta e le prospettive per l’economia europea sono peggiorate. Il calo della fiducia e le crescenti turbolenze finanziarie colpiscono investimenti e consumi, mentre le urgenti misure di consolidamento fiscale minano la domanda interna e le deboli condizioni economiche globali frenano le esportazioni. La ripresa degli ultimi due anni ha determinato solo una lenta crescita dell’occupazione.

Tuttavia, anche se gli indicatori di breve periodo fanno pensare che l’attività economica nell’Unione europea stia rallentando, la crescita globale per l’anno corrente è ancora relativamente sostenuta grazie a un buon inizio del primo trimestre e si prevede una crescita del PIL pari all’1,6%.

Benché sia previsto un forte rallentamento, le condizioni economiche e sociali non possono essere definite straordinarie dal punto di vista del metodo, ciò che giustificherebbe l’applicazione di misure che vanno oltre il metodo stesso. In effetti, questo fosco quadro ha influito anche sui salari dei dipendenti pubblici degli Stati membri, soprattutto per la necessità di un risanamento finanziario; si prevedono quindi modesti incrementi salariali per il settore pubblico, rispetto agli aumenti registrati quest’anno dalle retribuzioni dei lavoratori dipendenti nell’economia in generale (3%). La contrazione del potere d’acquisto dei funzionari nazionali operanti presso le amministrazioni centrali registratasi fino al luglio 2011, colpisce, in seguito all’applicazione del metodo, anche i funzionari dell’Unione europea e provocherà un taglio delle retribuzioni effettive pari all’1,8% in tutte le sedi di servizio dei funzionari dell’UE. Il peggioramento delle prospettive economiche non ha dato luogo a circostanze in cui il “metodo normale” non possa funzionare e non possa rispecchiare le decisioni adottate dagli Stati membri per i funzionari nazionali.

Si prevede che nell’Unione europea la crescita economica si arresti nell’ultimo trimestre del 2011, mentre per il 2012 è prevista una crescita economica molto modesta. Se la situazione economica continuerà a peggiorare e indurrà gli Stati membri a intraprendere a livello nazionale iniziative che non potrebbero essere prese in considerazione con sufficiente rapidità applicando normalmente il metodo, la Commissione, conformemente al principio della leale cooperazione sottolineato dalla Corte di giustizia, proporrà di applicare la clausola di eccezione per tenere debito conto delle misure adottate a livello nazionale e per ridurre il tempo che intercorre tra l’entrata in vigore delle misure e il successivo adeguamento annuale l'anno seguente.

La Commissione ricorda che le misure di austerità e le riforme raccomandate, pianificate o attuate negli Stati membri si riflettono nel suo progetto di proposta di revisione dello statuto dei funzionari, che si basa direttamente sull’articolo 336 del TFUE e che consentirebbe di effettuare notevoli risparmi (più di un miliardo di euro nel corso del prossimo Quadro finanziario pluriennale e più di un miliardo all’anno in una prospettiva di lungo termine).

PREVISIONI ECONOMICHE EUROPEE – AUTUNNO 2011

Crescita economica nell’Unione europea nel 2010 e nel 2011

La recessione conclusasi nell’autunno 2009 ha creato le premesse della ripresa del 2010. Nel complesso, per tutto il 2010[1] il PIL è aumentato del 2% nell'Unione europea e dell’1,9% nell'area dell'euro .

Secondo le previsioni economiche europee dell’autunno 2011, gli indicatori di breve periodo mostrano che nell’Unione europea si registra un rallentamento dell’attività economica; secondo le stesse previsioni tuttavia, l’economia dell’Unione continuerà a crescere nel 2011, grazie a un buon inizio nel primo trimestre. Dal momento che le previsioni economiche europee della primavera 2011 (crescita dell’1,6 % nell’area dell’euro e dell’1,8 % nell’Unione europea) sono state rivedute al ribasso, la crescita economica in Europa dovrebbe continuare nel 2011 situandosi tendenzialmente attorno all’1,5% (area dell’euro) e all’1,6% (UE). Per l’ultimo trimestre del 2011 si prevede un’interruzione della crescita del PIL e la crescita economica diventerà solo lievemente più vivace nel 2012.

Il rallentamento della ripresa economica osservato nel 2011 non è comunque comparabile alle turbolenze che hanno investito l’Unione tra il 2008 e il 2009, quando la crescita economica è calata dal 3,2% del 2007 allo 0,3% del 2008, per poi diventare rapidamente fortemente negativa (-4,2% registrato nel 2009).

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La situazione del mercato del lavoro rimane stabile nel 2010 e nel 2011

Le previsioni economiche europee dell’autunno 2011 hanno messo in evidenza che il numero di occupati ha cominciato ad aumentare lentamente alla fine del 2010, non appena l’aumento delle ore lavorate ha cominciato a stabilizzarsi. Il ritardo con cui l’occupazione ha reagito alla ripresa è stato la logica contropartita della conservazione dei posti di lavoro che ha caratterizzato la fase di recessione e ha dato luogo a una notevole ripresa della produttività del lavoro. Nonostante l’accelerazione della crescita economia nell’Unione europea, la creazione di posti di lavoro è stata debole e insufficiente a produrre una significativa riduzione nel tasso di disoccupazione. Sia nell’area dell’euro che nell’Unione, nel 2010 e nel 2011 il tasso di disoccupazione ha registrato soltanto fluttuazioni di scarsa entità.

Benché riveduto leggermente al rialzo, secondo le previsioni di autunno il tasso di disoccupazione dell'UE dovrebbe rimanere stabile nel 2011, attestandosi sullo stesso livello del 2010 (9,7%) (cfr. figura successiva). Questo dato rimane in linea con le previsioni di primavera secondo le quali nel 2011 il tasso di disoccupazione nell’Unione europea sarebbe sceso leggermente fino al 9,5 %.

A questo proposito va notato in particolare che nell’Unione europea si prevede una crescita occupazionale positiva per il 2011 (0,4%), dopo un calo continuo protrattosi per due anni (-1,8% nel 2009 e -0,5% nel 2010).

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Aumento delle retribuzioni dei lavoratori dipendenti nel settore privato e nell’economia in generale nel 2010 e nel 2011

La Commissione ritiene inoltre utile raffrontare la situazione dei dipendenti pubblici con la situazione globale dell’economia nell’UE. A tal fine possiamo esaminare le retribuzioni del lavoro dipendente, che corrispondono al costo totale del lavoro per tutti i lavoratori dipendenti, ossia alla somma dei salari lordi, compresi straordinari e bonus, prestazioni in natura e contributi sociali a carico del datore di lavoro[2], sia nel settore pubblico (pubblica amministrazione[3]) che nell’economia nel suo insieme.

Secondo le previsioni economiche europee dell’autunno 2011, nei prossimi anni le retribuzioni dei lavoratori dipendenti nell’economia in generale dovrebbero crescere del 2-3% all’anno.

Negli anni precedenti le retribuzioni dei lavoratori dipendenti nell’economia in generale hanno registrato un aumento del 5,2 % nel 2007 e del 4,4 % nel 2008 per poi calare dello 0,3 % nel 2009 nel bel mezzo delle turbolenze finanziarie, mentre il PIL ha subito un crollo del 4,2%. Per il 2011, le retribuzioni dei lavoratori dipendenti nell’economia in generale dovrebbero crescere fino a raggiungere il 3,0%, un livello superiore alle previsioni di primavera (2,4%).

L’aumento annuale delle retribuzioni dei lavoratori dipendenti del settore pubblico è passato dal 3,4 % del 2009 all’1,2 % del 2010. Secondo le previsioni di autunno la tendenza dovrebbe continuare nel 2011 (0,6%). In termini reali, le retribuzioni dei lavoratori dipendenti del settore pubblico dovrebbero registrare un -2,2%, che è in linea con la perdita di potere d’acquisto dei funzionari nazionali misurata con il metodo (-1,8%), che dev’essere applicato ai funzionari dell’Unione europea.

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Le finanze pubbliche sono fonte di preoccupazione

Il 2011 segna il passaggio dalla stabilizzazione al risanamento delle finanze pubbliche. Dopo una contrazione dal 6,9% del 2009 al 6,6% del 2010, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche nell’Unione europea dovrebbe ridursi ulteriormente. Le proiezioni per il 2011 indicano un disavanzo pari al 4,7% del PIL nell’UE e al 4,1% nell’area dell’euro. Le previsioni di autunno hanno ignorato le ulteriori misure di risanamento che sono probabili ma non sono state ancora attuate.

I costosi interventi degli Stati membri hanno influito in maniera significativa sulle finanze pubbliche benché l'origine del debito pubblico in gran parte degli Stati membri risalga a prima dell’ultima crisi. Complessivamente, nel 2010 il debito pubblico ha raggiunto l’80,3 % del PIL nell’Unione europea e secondo le previsioni di autunno dovrebbe rimanere a un livello simile nel 2011 (82,5% del PIL) (cfr. figura seguente). Le cifre relative al debito pubblico sono rimaste invariate rispetto alle previsioni di primavera (82,3% del PIL nel 2011).

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Nel complesso, la questione delle finanze pubbliche rimane motivo di profonda preoccupazione per l’Unione europea e per l’area dell’euro in particolare. Tale preoccupazione risale almeno al 2007, e sono in corso misure di adeguamento delle finanze pubbliche. Benché tali misure abbiano prodotto un graduale miglioramento nel saldo di bilancio delle amministrazioni pubbliche, gli sviluppi recenti hanno dimostrato che l’impatto del debito crescente sulla sostenibilità delle finanze pubbliche e i loro effetti a catena sui mercati del debito sovrano rappresentano la sfida principale. Il rallentamento della crescita economica ha portato al deterioramento dei bilanci trasferendo l’attenzione sulla sostenibilità delle finanze pubbliche, e questo è il motivo principale per cui si prevede il congelamento delle retribuzioni o soltanto incrementi salariali modesti del settore pubblico nell’Unione europea.

Le conseguenze delle turbolenze che hanno investito le finanze pubbliche continueranno tuttavia a farsi sentire per molto tempo sui funzionari pubblici degli Stati membri, per la necessità di realizzare considerevoli risparmi di bilancio negli anni a venire. Certamente questo influirà direttamente sulle retribuzioni dei funzionari dell’Unione europea che, mediante l’applicazione del metodo, seguono esattamente qualunque variazione salariale dei funzionari nazionali.

L’inflazione rimane sotto controllo

L’inflazione IAPC globale ha subito un’accelerazione nella prima metà del 2011, alimentata soprattutto dagli effetti degli alti prezzi dell’energia e dei prodotti alimentari. Dal momento che i prezzi delle materie prime hanno raggiunto il picco nella prima metà del 2011 e i prezzi a termine del petrolio fanno prevedere un graduale e ulteriore calo, l’inflazione globale dovrebbe ridursi gradualmente, scendendo nuovamente al di sotto del 2% nel corso del 2012. Per quanto riguarda la pressione dei prezzi, i persistenti divari tra prodotto effettivo e potenziale, che nel 2012 dovrebbero ampliarsi leggermente in gran parte degli Stati membri, continueranno a contenere l’inflazione, con previsioni di aumenti salariali di modesta entità in considerazione dell’alta disoccupazione.

Secondo le previsioni di autunno, nel 2011 l’IAPC dovrebbe aumentare fino al 3,0 % (conformemente alle previsioni di primavera).

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Calo dell’indicatore del clima economico

Si tratta di un indicatore estremamente volatile. In effetti, dopo aver raggiunto nel marzo 2009 il valore più basso dal 1990 (66,9), l'indicatore del clima economico[4] ha superato nell’aprile 2010 il valore medio (definito come base 100) del periodo 1990–2010. Ha raggiunto un picco nel marzo 2011 (107,4) ma negli ultimi mesi ha registrato sensibili riduzioni (93,8 nell’ottobre 2011), pur restando ben al di sopra dei valori più bassi registrati nel 2009.

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CONCLUSIONI

IN conformità della clausola di eccezione sancita dall’articolo 10 dell’allegato XI al regolamento che definisce lo statuto dei funzionari, la Commissione deve accertare se via sia un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale all’interno dell’Unione alla luce di dati obiettivi.

Inoltre, in seguito alla sentenza della Corte di giustizia nella causa C-40/10, la Commissione deve valutare se i dati di cui sopra relativi alla situazione economica e sociale la qualifichino come “ una situazione straordinaria ” “ allorché, applicando il «metodo normale», le retribuzioni dei funzionari non sarebbero adeguate con sufficiente rapidità”.

Sulla base della valutazione fornita dalla Commissione nella relazione del 13 luglio 2011, “deterioramento” è un termine usato per descrivere il peggioramento della situazione economica e sociale. Il fatto che sia intervenuto o meno un deterioramento “grave” della situazione economica e sociale dev’essere determinato in riferimento sia all’ampiezza che alla durata degli effetti socioeconomici identificati . Per stabilire se si sia verificato un deterioramento “improvviso” della situazione socioeconomica si devono esaminare la velocità e la prevedibilità degli effetti socioeconomici . In tale contesto è particolarmente importante distinguere le normali fluttuazioni del ciclo economico da quelle determinate da eventi esterni.

Le previsioni pubblicate dalla DG ECFIN il 10 novembre 2011 evidenziano un peggioramento per il 2011 rispetto alle previsioni pubblicate in primavera, sia per quanto riguarda gli indicatori economici e sociali sia per le turbolenze che stanno interessando l’economia europea.

Benché gli indicatori di breve periodo facciano pensare che l'attività economica dell’Unione europea stia rallentando, per quest’anno si registra ancora una crescita globale relativamente forte. In particolare, si prevede che il PIL continuerà a crescere nel 2011 attestandosi sull’1,6% circa, un livello simile a quello del 2010 (2,0%) mentre, in termini comparativi, nel 2009 il PIL era diminuito del 4,2%. L’arresto previsto per l’ultimo trimestre del 2011 dovrebbe essere limitato a tale trimestre, mentre si prevede una modesta crescita del PIL per il primo trimestre del 2012.

Inoltre, il tasso di disoccupazione rimane stabile nel 2011, mantenendo lo stesso livello del 2010 (9,7%), mentre la crescita dell’occupazione dovrebbe essere positiva per la prima volta nel 2011 (0,4%) dopo essere scesa per due anni (-1,8% nel 2009 e -0,5% nel 2010).

Nel 2011 le retribuzioni nell’economia in generale dovrebbero rimanere a un livello elevato (3,0%), mentre nel settore pubblico il dato è assai più modesto (0,6%) e in linea con la perdita del potere d’acquisto per i funzionari dell’Unione europea, calcolata secondo il metodo (-1,8% nel 2011).

Secondo le previsioni di autunno e primavera, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche nell’Unione europea dovrebbe ridursi ulteriormente, passando dal 7% circa registrato sia nel 2009 che nel 2010 al 4,7 % del 2011. Le previsioni indicano un progredire del risanamento di bilancio con disavanzi in diminuzione, benché il debito pubblico nell’Unione europea rappresenti una preoccupazione costante per l’economia dell’Unione almeno dal 2007.

Benché le previsioni di autunno del 2011 descrivano chiaramente un contesto economico e sociale meno favorevole di quello tracciato dalle previsioni di primavera, secondo i criteri esposti nell’articolo 10 dell’allegato XI al regolamento che definisce lo statuto dei funzionari, così come interpretati dalla Corte di giustizia, l’Unione europea non si trova in una situazione straordinaria in relazione al metodo , secondo la definizione della Corte, nella quale applicando il «metodo normale», le retribuzioni dei funzionari non sarebbero adeguate con sufficiente rapidità per tener conto delle misure adottate dagli Stati membri nei confronti dei funzionari pubblici nazionali. Inoltre, pur prevedendo un aumento relativamente elevato della retribuzione dei lavoratori dipendenti nell’economia in generale, l’incremento della retribuzione dei lavoratori dipendenti nelle pubbliche amministrazioni dovrebbe essere modesto, e questo si rifletterà nell’applicazione del metodo.

Per quanto riguarda la proiezione della retribuzione dei lavoratori dipendenti nelle pubbliche amministrazioni, questo parametro si riflette adeguatamente nell’applicazione del metodo nel 2011. Si prevede che i lavoratori del settore pubblico perderanno il 2,2% del proprio potere di acquisto, il che è in linea con i dati forniti dagli Stati membri in merito ai funzionari nazionali dei governi centrali (perdita dell’1,8% del potere d’acquisto). Mediante il metodo questa perdita del potere d’acquisto sarebbe applicata ai funzionari dell’Unione europea in tutte le sedi di servizio e le loro retribuzioni reali verrebbero ridotte della stessa percentuale.

La perdita del potere d’acquisto dei funzionari nazionali e di quelli dell’UE sembra in linea con l’attuale situazione economica e sociale, e la situazione non giustifica nessuna misura che vada oltre tale perdita. La Commissione quindi non è in grado di attivare la clausola di eccezione senza violare l’articolo 10 dell’allegato XI al regolamento che definisce lo statuto dei funzionari e la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea.

Ciò non impedisce tuttavia di realizzare riforme strutturali nell’ambito della funzione pubblica europea, direttamente sulla base dell’articolo 336 del TFUE. La Commissione desidera quindi rammentare il proprio progetto di proposta di revisione dello statuto dei funzionari, che prevede tra l’altro una riduzione del personale in tutte le istituzioni e agenzie pari al 5%, un aumento dell’orario di lavoro obbligatorio settimanale per i funzionari dell’Unione europea a 40 ore senza un corrispondente adeguamento salariale, un innalzamento dell’età pensionabile ordinaria a 65 anni, una considerevole restrizione del regime di prepensionamento e l’introduzione di norme sulle carriere come per esempio una sensibile riduzione salariale per alcune funzioni. Tutto ciò è conforme alle misure adottate o discusse per le funzioni pubbliche nazionali e produrrebbe sensibili risparmi, superiori a un miliardo di euro nel prossimo quadro finanziario pluriennale e ancora maggiori dopo il 2020.

Più specificamente, per far fronte alle recenti turbolenze finanziarie e alle attuali preoccupazioni legate alla necessità di realizzare risparmi nell’ambito delle amministrazioni nazionali e di tagliare i bilanci nazionali, la Commissione ha deciso di proporre un ulteriore incremento del proposto contributo di solidarietà fino al 6%. Se verrà adottato dai colegislatori, questo aumento supplementare produrrà effetti sulle retribuzioni dei funzionari dell’Unione europea fino allo scadere del metodo proposto riveduto di adeguamento delle retribuzioni e delle pensioni nel 2022.

La Commissione presenterà formalmente questa proposta nel dicembre 2011 non appena saranno concluse le consultazioni formali obbligatorie del comitato dello statuto.

Infine, la Commissione vorrebbe tornare sul fatto che, secondo le previsioni, la crescita economica nell’Unione europea si arresterà nell’ultimo trimestre del 2011 e sarà molto modesta per il 2012. Se la situazione economica continuerà a peggiorare e indurrà gli Stati membri a intraprendere iniziative a livello nazionale che non potrebbero essere prese in considerazione con sufficiente rapidità applicando normalmente il metodo, la Commissione, conformemente al principio della leale cooperazione sottolineato dalla Corte di giustizia, applicherà la clausola di eccezione per tenere debito conto di tali misure adottate a livello nazionale e per ridurre il tempo che intercorre tra l’entrata in vigore delle misure e il successivo adeguamento annuale.

[1] Le cifre relative al passato possono sembrare leggermente diverse a causa delle revisioni periodiche effettuate da Eurostat.

[2] Di conseguenza essi rispecchiano le variazioni nel tasso di occupazione e le modifiche intervenute sia nella politica del welfare che nei livelli salariali.

[3] In questa sezione per settore pubblico s’intende il settore delle amministrazioni pubbliche, che comprende tutte le unità istituzionali che agiscono da produttori di altri beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi e individuali ed è finanziata in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori e/o da tutte le unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del paese. Le unità istituzionali comprendono le amministrazioni pubbliche e determinate istituzioni senza scopo di lucro, nonché fondi pensione autonomi. Il settore delle amministrazioni pubbliche è ripartito in quattro sottosettori: amministrazioni centrali, amministrazioni di Stati federati, amministrazioni locali, enti di previdenza e di assistenza sociale.

[4] Indagini condotte tra gli operatori economici e i consumatori forniscono mensilmente un quadro dei giudizi e delle aspettative in merito a diversi aspetti dell’attività economica nei diversi settori: industria, servizi, edilizia, commercio al dettaglio e consumatori. Per ciascuno dei cinque settori analizzati si producono “indicatori di fiducia” che rispecchiano le percezioni e le aspettative d’insieme a livello di singolo settore in un indice unidimensionale. Per tener conto dell’attività economica complessiva, a partire dal 1985 si calcola l’indicatore del clima economico (ESI) quale somma ponderata di questi cinque indicatori.