VERSO UN'UNIONE AMPLIATA - Documento di strategia e relazione della Commissione europea sui progressi fatti da ciascuno dei paesi candidati verso l'adesione {SEC (2002) 1400 - 1412}

Indice

1. Contesto globale

1.1. L'Europa alla vigilia dell'ampliamento

1.2. La pubblica opinione e il processo di ampliamento

1.3. Preparativi per l'ampliamento a livello amministrativo

1.4. Criteri di Copenaghen

1.5. Rafforzare la capacità amministrativa e giudiziaria

1.6. I negoziati di adesione

1.6.1. Situazione attuale

1.6.2. Impegni

1.6.3. Regime transitorio

2. Progressi fatti dai paesi candidati verso la conformità con i criteri di adesione

2.1. Criteri politici

2.1.1. Situazione globale

2.1.2. Conclusioni

2.2. Criteri economici

2.2.1. Situazione globale

2.2.2. Conclusioni

2.3. Altri obblighi derivanti dall'adesione (compresa la capacità amministrativa)

2.3.1. Situazione globale

2.3.2. Conclusioni

2.4. Conclusioni e raccomandazioni generali

3. Completamento del processo

3.1. Conclusione dei negoziati

3.1.1. Quadro finanziario

3.1.2. Nuovo acquis e revisione dei capitoli

3.1.3. Capitolo "Altre questioni"

3.2. Versione definitiva del Trattato di Adesione

3.3. Partecipazione all'attività dell'Unione prima dell'adesione

3.4. Verifiche e misure di salvaguardia

3.5. Dopo l'ampliamento

3.5.1. Sviluppo istituzionale

3.5.2. L'UEM e l'euro

3.5.3. Schengen

3.5.4. Spazio economico europeo

4. Strategia di adesione riveduta per Bulgaria e Romania

4.1. Progressi fatti finora

4.2. Data indicativa

4.3. Tracciati per l'adesione

4.4. Assistenza preadesione

5. Rilanciare il processo di ampliamento per la Turchia

5.1. Rafforzare la strategia di preadesione

5.2. Sostegno finanziario supplementare

6. Conclusioni e raccomandazioni

allegato 1: Conclusioni delle relazioni periodiche

Bulgaria

Cipro

Repubblica ceca

Estonia

Ungheria

Lettonia

Lituania

Malta

Polonia

Romania

Slovacchia

Slovenia

Turchia

allegato 2: Capitolo "Altre questioni"

allegato 3: Convenzioni sui diritti umani

allegato 4: Progetti di gemellaggio

allegato 5: Valutazioni inter pares

allegato 6: Situazione dei negoziati

allegato 7: Principali indicatori statistici

1. CONTESTO GLOBALE

1.1. L'Europa alla vigilia dell'ampliamento

Oltre a consolidare ulteriormente l'unità del continente europeo, il prossimo ampliamento dell'Unione contribuirà a far regnare stabilmente pace e prosperità.

Nel 1993, il Consiglio europeo di Copenaghen ha prospettato un possibile ampliamento ai paesi dell'Europa centrale e orientale. L'UE ha varato in seguito un'ambiziosa strategia di preadesione su cui i candidati si sono basati fino ad oggi per preparare l'adesione.

Nell'intento di conformarsi ai criteri di adesione e di adottare il quadro normativo dell'UE, i candidati sono riusciti ad accelerare le riforme interne parallelamente ai preparativi per l'ingresso nell'UE. La solidarietà dimostrata quest'estate tra i membri attuali e futuri dell'UE durante le gravi inondazioni che hanno colpito l'Europa centrale e orientale denota inoltre un ravvicinamento tra i cittadini europei.

Oltre ad essere giustificato da argomenti storici e politici estremamente solidi, l'ampliamento comporterà notevoli vantaggi economici.

La stabilità politica comporta vantaggi per gli Stati membri attuali e futuri. Il consolidamento delle democrazie instaurate nell'Europa centrale e orientale è merito, in gran parte, delle popolazioni di questi paesi. La stabilità politica raggiunta dai paesi candidati nell'Europa centrale e orientale è imperniata su valori europei comuni, cioè democrazia, Stato di diritto, rispetto dei diritti umani e tutela delle minoranze. Sono stati eliminati i fattori di conflitto quali le questioni inerenti alle minoranze e i problemi frontalieri. Un contesto politico stabile è una conditio sine qua non per garantire una pace duratura, buone relazioni di vicinato e il buon funzionamento dell'economia.

I paesi candidati, i cui scambi commerciali si svolgono per metà o anche fino a due terzi con l'UE, avranno modo di migliorare il loro tenore di vita e la loro posizione concorrenziale nel mondo. Dopo la rapida espansione del commercio, che ha contribuito a sviluppare nuovi mercati e a promuovere gli investimenti, la piena integrazione che comporterà l'adesione e l'adozione di norme comuni nel mercato unico più vasto del mondo incentiveranno ulteriormente una crescita sostenibile dal punto di vista sociale e ambientale.

La stabilità politica ed economica permetterà all'Unione ampliata di affrontare meglio le sfide globali. L'allargamento conferirà un maggior peso alle relazioni esterne dell'UE, in particolare alla definizione di una politica estera e di sicurezza comune. Intensificando la cooperazione tra Stati membri attuali e futuri, si renderà più efficace la lotta contro la criminalità internazionale e il terrorismo.

L'UE ampliata dovrà applicare, al di fuori delle sue frontiere, una nuova politica di vicinato che risulti vantaggiosa per tutti. L'attuale riflessione su una politica per un'Europa "più vasta" mira a definire un'impostazione più coerente dell'Unione ampliata nei confronti dei paesi limitrofi. La Commissione sta rivedendo la politica dell'UE nei confronti dei nuovi vicini per fugare qualsiasi timore circa l'ampliamento e fare in modo che il processo risulti vantaggioso, promuovendo, secondo le previsioni, ad esempio una crescita a livello commerciale ed economico. Grazie a questa nuova politica di prossimità, l'UE ampliata adotterà un atteggiamento di apertura e favorirà gli interessi e le attività comuni con i paesi limitrofi dei Balcani occidentali, dell'Europa orientale e del Mediterraneo.

I futuri Stati membri stanno dando un notevole contributo alle discussioni sul futuro dell'Europa nell'ambito della convenzione europea, che spiana la via alla prossima riforma istituzionale. La piena partecipazione dei paesi candidati ai lavori della convenzione, che sono fondamentali per l'avvenire del nostro continente, ha dimostrato incontestabilmente il valore aggiunto di un'Unione ampliata.

Dalla valutazione della Commissione di quest'anno relativa ai paesi candidati emergono tre indicazioni importanti:

* la strategia di preadesione dell'Unione ha dato ottimi risultati e la prospettiva dell'ampliamento ha notevolmente accelerato il processo di trasformazione nei paesi candidati;

* i negoziati di adesione, basati sui principi delle valutazioni individuali, della differenziazione e del riallineamento, potranno essere conclusi con la maggior parte dei candidati entro la fine del 2002. Proseguiranno inoltre i preparativi per l'ampliamento;

* l'ampliamento è un processo globale, che non terminerá con le prime adesioni. L'Unione europea manterrà un sostegno incondizionato ai preparativi per l'adesione dei candidati attuali che non siano in grado di partecipare alla prossima fase dell'ampliamento.

I candidati si sono notevolmente impegnati nel processo di ampliamento, prendendo importanti decisioni preparatorie a livello politico ed economico. Affinché l'integrazione risulti vantaggiosa per gli Stati membri futuri e attuali, occorre rispettare il calendario di ampliamento previsto salvaguardando però la qualità del processo di adesione.

Nell'interesse di tutte le parti in causa, la Commissione si augura che una soluzione globale permetta a Cipro di aderire all'Unione europea come entità riunificata. Come risulta dalle conclusioni del Consiglio europeo di Siviglia, l'Unione è disposta ad inserire nelle disposizioni di adesione una soluzione politica conforme ai principi che sottendono all'Unione europea. La Commissione si compiace del fatto che le Nazioni unite intendano continuare ad impegnarsi attivamente per risolvere la questione. Tutte le parti interessate dovrebbero collaborare per trovare una soluzione prima che si concludano i negoziati di adesione. Prendendo spunto dalle dichiarazioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni unite, la Commissione invita, in particolare, la Turchia a sostenere pienamente i tentativi di arrivare ad una soluzione globale entro la fine dell'anno. In tal caso, le modalità di adesione di Cipro potrebbero essere rivedute in funzione della soluzione globale e delle sue implicazioni per l'applicazione dell'acquis in tutta l'isola.

La Commissione, che continua a collaborare attivamente con tutte le parti interessate per cercare di risolvere il problema, ha proposto che l'Unione stanzi risorse ingenti per aiutare la parte settentrionale dell'isola a recuperare il ritardo e per facilitare la ricerca di una soluzione. La Commissione fa presente che, se non si troverà una soluzione, le decisioni prese in dicembre dal Consiglio europeo di Copenaghen si fonderanno sulle conclusioni del Consiglio europeo di Helsinki.

Nelle successive riunioni di Göteborg, Laeken e Siviglia, il Consiglio europeo ha ribadito che, se i negoziati e le riforme proseguiranno al ritmo attuale, l'Unione europea è disposta a concludere i negoziati con Cipro, Malta, Ungheria, Polonia, Repubblica slovacca, Lituania, Lettonia, Estonia, Repubblica ceca e Slovenia per la fine del 2002, sempre che questi paesi siano pronti, affinché nel 2004 possano partecipare alle elezioni del Parlamento europeo come membri a tutti gli effetti. Il Consiglio europeo di Siviglia ha aggiunto che, per poter decidere con quali paesi candidati i negoziati potranno essere conclusi alla fine del 2002, la Commissione dovrà formulare le raccomandazioni pertinenti sulla scorta delle relazioni periodiche.

Il Consiglio europeo di Siviglia ha incoraggiato Bulgaria e Romania a proseguire gli sforzi e ha riaffermato il suo impegno a sostenerle pienamente nella preparazione all'adesione.

A Copenaghen, inoltre, dovrebbero essere adottate una tabella di marcia aggiornata e una strategia di preadesione riveduta e rafforzata per i paesi candidati ancora in fase di negoziato. Si potrebbe anche prevedere un aumento dell'assistenza finanziaria preadesione. Inoltre, se il ritmo attuale sarà mantenuto, potrebbe essere fissato un calendario più preciso per il processo di adesione di questi paesi entro l'anno.

La presente comunicazione esamina le suddette richieste del Consiglio europeo.

1.2. La pubblica opinione e il processo di ampliamento

Spetta principalmente ai governi nazionali spiegare l'ampliamento ai cittadini dei paesi candidati e degli Stati membri. La Commissione ha elaborato per aiutarli una strategia di comunicazione ad hoc, secondo la quale tutti coloro che sono responsabili del buon esito del processo devono ribadire che l'ampliamento risulterà vantaggioso per tutti, e che la riunificazione dell'Europa farà regnare pace, prosperità e sicurezza nell'intero continente.

Nel complesso, la popolazione dei paesi candidati è favorevole all'ampliamento. Per quanto riguarda gli Stati membri, occorre migliorare la conoscenza dei paesi che si accingono ad aderire e illustrare le ripercussioni del processo di ampliamento, chiarendo in particolare i vantaggi che comporterà un'Unione ampliata (maggiore stabilità politica e possibilità di una crescita economica sostenuta) e gli enormi progressi fatti nella regione dal 1989 per quanto riguarda le riforme economiche e politiche. Così facendo, si contribuirà a fugare le perplessità riscontrate circa il grado di preparazione dei candidati.

1.3. Preparativi per l'ampliamento a livello amministrativo

Un'agevole transizione verso l'UE ampliata richiede inoltre preparativi a livello amministrativo presso le attuali istituzioni dell'UE. Già da tempo, quindi, si stanno prendendo i provvedimenti necessari ai fini dell'adesione (valutazione del fabbisogno di personale e relative assunzioni, traduzione, e interpretazione nelle nuove lingue, allestimento degli edifici, delle scuole, ecc.). Si è avviata una collaborazione interistituzionale per estendere i preparativi a tutte le istituzioni. I progressi fatti finora vengono descritti dalla Commissione nel cosiddetto Tracciato dei preparativi amministrativi per l'ampliamento [1], che presuppone l'adesione di dieci paesi con nove lingue supplementari per il 1° gennaio 2004. Il tracciato sarà aggiornato una volte prese le decisioni sui paesi aderenti e sulle rispettive date di adesione.

[1] SEC(2002) 1015 del 25.9.2002

Nella comunicazione intitolata Attività e risorse umane della Commissione nell'Unione europea allargata [2], la Commissione ha individuato in particolare il suo fabbisogno di risorse umane supplementari, corrispondente a posti a tempo pieno da inserire gradatamente in organico tra il 2004 e il 2008. È evidente, inoltre, che nei settori di importanza strategica quali l'agricoltura, le politiche strutturali e i servizi linguistici il notevole fabbisogno di risorse umane collegato all'ampliamento si farà sentire anche subito prima dell'adesione. Dopo una valutazione approfondita del fabbisogno di risorse umane supplementari, quindi, la Commissione ha chiesto di poter disporre già nel 2003 di 500 posti non permanenti, da destinare per la maggior parte a cittadini dei paesi candidati, per far fronte alle esigenze prioritarie.

[2] COM(2002) 311 del 5.6.2002

1.4. Criteri di Copenaghen

Nel giugno 1993, il Consiglio europeo di Copenaghen ha gettato le basi dell'attuale processo di ampliamento dichiarando che i paesi associati dell'Europa centrale e orientale che lo desiderino potranno diventare membri dell'Unione europea e definendo le condizioni di adesione, i cosiddetti "criteri di Copenaghen". Secondo i criteri di Copenaghen, per poter aderire i paesi candidati devono essere caratterizzati:

* "da una stabilità istituzionale tale da garantire la democrazia, lo Stato di diritto, il rispetto dei diritti umani nonché il rispetto e la tutela delle minoranze": criteri politici.

In seguito all'entrata in vigore del trattato di Amsterdam nel maggio 1999, questi requisiti sono stati inseriti come principi costituzionali nel trattato sull'Unione europea e ribaditi nella carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, adottata dal Consiglio europeo di Nizza nel dicembre 2000;

* "dall'esistenza di un'economia di mercato funzionante nonché dalla capacità di far fronte alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione": criteri economici;

questi criteri sono in linea con i principi delle politiche economiche inseriti nel trattato CE dal trattato di Maastricht, entrato in vigore il 1° novembre 1993;

* "dalla capacità di adempiere gli obblighi inerenti all'adesione, compresi gli obiettivi dell'unione politica, economica e monetaria". Concretamente, si tratta di applicare correttamente la legislazione dell'Unione, il cosiddetto "acquis comunitario", soddisfacendo quello che in appresso viene denominato "criterio dell'acquis". I successivi Consigli europei, in particolare quello di Madrid del 1995, hanno insistito non solo sull'importanza di inserire l'acquis nella legislazione nazionale ma anche di garantirne la corretta applicazione mediante strutture amministrative e giudiziarie adeguate.

In seguito ai pareri del 1997 sulle domande di adesione dei paesi dell'Europa centrale e orientale, la Commissione ha valutato ogni anno nelle relazioni periodiche, estese anche a Cipro, a Malta e alla Turchia, i progressi fatti dai paesi candidati verso la conformità con i criteri di Copenaghen, elaborando un'apposita metodologia nel quadro dell'Agenda 2000 [3].

[3] Agenda 2000: Per un'Unione più forte e più ampia, COM (97) 2000 def. Cfr. in particolare la seconda parte - La sfida dell'ampliamento: I. Valutazione basata sui criteri di adesione.

Secondo la suddetta metodologia, le relazioni periodiche valutano i progressi in termini di legislazione e di misure effettivamente adottate e attuate. Questa impostazione garantisce la parità di trattamento per tutti i paesi candidati e permette di valutare in modo obiettivo la situazione di ciascun paese. I progressi verso la conformità con ciascun criterio sono valutati sulla base di un elenco standard dettagliato, che tiene conto degli stessi fattori per ciascun paese e garantisce la trasparenza dell'operazione. Le relazioni si basano sulle informazioni fornite dai paesi candidati e su molte altre fonti, comprese le relazioni del Parlamento europeo, le valutazioni degli Stati membri e i lavori delle organizzazioni internazionali e delle organizzazioni non governative. Le relazioni di quest'anno contengono altresì alcuni elementi a più lungo termine.

Per valutare in che misura i candidati soddisfano i criteri politici, la Commissione descrive le diverse istituzioni (parlamento, esecutivo e sistema giudiziario) e analizza il modo in cui vengono esercitati in pratica i diversi diritti e le diverse libertà. La Commissione valuta il rispetto e l'applicazione, da parte dei paesi candidati, delle principali convenzioni in materia di diritti umani, in particolare della Convenzione europea per la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Per quanto riguarda la tutela delle minoranze e il rispetto dei loro diritti, la Commissione rivolge particolare attenzione all'applicazione dei principi contenuti nella Convenzione quadro del Consiglio d'Europa per la tutela delle minoranze nazionali. Si esaminano infine le misure anticorruzione prese dai paesi in questione.

I criteri economici comportano due elementi (esistenza di un'economia di mercato funzionante e capacità di far fronte alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione), valutati secondo tutta una serie di sottocriteri definiti nell'Agenda 2000. Un'economia di mercato funziona se i prezzi e gli scambi commerciali sono liberalizzati e se esiste un sistema giuridico, comprendente la disciplina dei diritti di proprietà, effettivamente applicabile. I risultati di un'economia di mercato risentono positivamente della stabilità macroeconomica e del consenso sulla politica economica. Un settore finanziario ben sviluppato e l'assenza di ostacoli significativi all'entrata e all'uscita dal mercato accrescono l'efficienza dell'economia. La capacità di far fronte alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione presuppone l'esistenza di un'economia di mercato, di un contesto macroeconomico stabile e di un capitale umano e materiale sufficiente, comprese le infrastrutture. Tale capacità dipende dalla misura in cui la politica e la legislazione governative influiscono sulla competitività, dal grado di integrazione commerciale con l'Unione che un paese raggiunge e dalla percentuale di piccole imprese.

La capacità di assumere gli obblighi derivanti dall'adesione presuppone l'adozione e l'applicazione dell'acquis. Nelle relazioni della Commissione si analizzano, per ciascuno dei 29 capitoli dell'acquis, le misure legislative prese per applicare l'acquis pertinente e quelle che devono ancora essere adottate, nonché le strutture amministrative create da ciascun paese candidato per poter applicare l'acquis.

Oltre ai progressi fatti da ciascun candidato, le relazioni periodiche di quest'anno valutano anche in che misura i candidati soddisferanno i criteri di Copenaghen al momento dell'adesione, tenendo conto del calendario per l'ampliamento stabilito dal Consiglio europeo.

Ciò richiede un'accurata valutazione dei progressi compiuti gli anni scorsi dai singoli paesi [4], della misura in cui hanno rispettato gli impegni assunti in sede negoziale e della loro conformità con i criteri di Copenaghen, di particolare importanza per analizzare la capacità di assumere gli obblighi che comporta l'adesione. Solo i paesi candidati che abbiano già applicato una "massa critica" dell'acquis nei diversi capitoli e che abbiano fatto notevoli progressi negli ultimi anni vengono considerati capaci di applicare l'acquis al momento dell'adesione. La Commissione tiene conto anche delle informazioni di cui dispone sui preparativi in corso, segnatamente nell'ambito del processo di verifica.

[4] Dopo i pareri del 1997 per i candidati dell'Europa centrale, la Relazione Periodica del 1998 per Cipro e la Turchia e l'aggiornamento del 1999 del parere su Malta

Basandosi sulle relazioni periodiche, in cui si individuano i paesi candidati che raggiungeranno la conformità con i criteri di Copenaghen entro i termini stabiliti per l'adesione, la Commissione raccomanda di concludere i negoziati con questi paesi alla fine del 2002. Le relazioni segnalano inoltre, per tutti i paesi, i settori in cui questi dovranno impegnarsi maggiormente o proseguire le riforme.

1.5. Rafforzare la capacità amministrativa e giudiziaria

Ritenendo altamente prioritario un ulteriore miglioramento della capacità amministrativa e giudiziaria dei paesi candidati, affinché regni fra gli Stati membri la fiducia reciproca indispensabile per l'adesione, la Commissione ha valutato attentamente i progressi dei singoli paesi in questo campo nei pareri del 1997 e nelle successive relazioni periodiche. Sin dall'inizio degli anni '90, gran parte dell'assistenza comunitaria preadesione aiuta quindi i candidati a creare e sviluppare le loro strutture amministrative e giudiziarie.

Come annunciato nel documento di strategia del 2001 intitolato Garantire il successo dell'ampliamento, nel primo trimestre del 2002 la Commissione ha elaborato con ciascuno dei paesi coinvolti nei negoziati piani d'azione destinati a rafforzarne la capacità amministrativa e giudiziaria. Basandosi sulle priorità dei partenariati per l'adesione del 2002, i piani d'azione individuano le misure concrete che ciascun paese deve ancora prendere per disporre di una capacità amministrativa adeguata in tempo per l'adesione.

I piani d'azione definiscono l'assistenza mirata necessaria per sostenere le misure prese dai singoli paesi. Nel 2002, la Commissione ha stanziato a tal fine un'assistenza finanziaria supplementare pari a 250 milioni di euro, portando a circa 1 miliardo di euro il contributo complessivo della Comunità a favore della capacità amministrativa e giudiziaria dei paesi coinvolti nei negoziati.

I piani d'azione individuano altresì gli impegni pertinenti assunti in sede negoziale e le altre azioni di controllo, in particolare le valutazioni inter pares, eventualmente necessarie in determinati settori per valutare i preparativi di ciascun paese. Si sono eseguite, a diversi livelli, valutazioni inter pares per i 12 paesi coinvolti nei negoziati. L'Ufficio informazioni sull'assistenza tecnica (TAIEX) ha eseguito in totale 205 valutazioni inter pares in 17 settori, mobilitando oltre 800 esperti (per maggiori particolari cfr. l'allegato 5). Alcune valutazioni inter pares relative al controllo finanziario sono state organizzate tramite SIGMA (programma di sostegno per il miglioramento dell'amministrazione e della gestione), mentre i servizi della Commissione si sono incaricati personalmente di diverse azioni di verifica in altri settori. Dalla speciale valutazione inter pares sulla sicurezza nucleare eseguita nel primo semestre del 2002 sotto l'egida del Consiglio è scaturita una relazione sullo stato di avanzamento nel giugno dello stesso anno.

Le valutazioni inter pares si basano, fra l'altro, sugli scambi di informazioni tra esperti di organismi equivalenti dei paesi candidati e degli Stati membri. Le relazioni pertinenti, trasmesse ai paesi candidati e agli Stati membri, hanno contribuito all'analisi della Commissione contenuta nelle relazioni periodiche. Oltre ad essere utilizzati dai candidati per individuare le ulteriori misure necessarie, i risultati delle valutazioni inter pares dovrebbero contribuire anche a sviluppare l'assistenza inter pares a favore dei candidati, sotto forma di scambi delle pratiche migliori, prima e dopo l'adesione.

I piani d'azione hanno impresso un nuovo impulso al rafforzamento della capacità amministrativa e giudiziaria dei candidati e vengono attuati, nel complesso, secondo il calendario stabilito. I paesi candidati devono assolutamente continuare ad impegnarsi nella loro attuazione.

1.6. I negoziati di adesione

1.6.1. Situazione attuale

I negoziati di adesione sono a buon punto. Il processo è stato avviato con sei paesi (Cipro, Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Polonia e Slovenia) nel 1998 e con altri sei (Bulgaria, Lettonia, Lituania, Malta, Romania e Slovacchia) agli inizi del 2000. Il Consiglio europeo di Nizza del dicembre 2000 ha stabilito un tracciato per i negoziati di adesione che imponeva scadenze ben precise all'Unione per definire la sua posizione in merito ai capitoli di negoziato in sospeso. Il tracciato ha impresso un notevole impulso al processo negoziale, poiché ha aiutato tutte le parti coinvolte ad attuare un piano realistico. Grazie alle posizioni comuni definite dall'Unione conformemente al tracciato si è potuto chiudere provvisoriamente un gran numero di capitoli. Nell'allegato 6 si ricapitola la situazione attuale dei negoziati.

1.6.2. Impegni

Per poter chiudere provvisoriamente un capitolo occorre, fra l'altro, che l'Unione giudichi credibili gli impegni assunti dai paesi candidati, che riguardano in genere la trasposizione delle parti fondamentali dell'acquis. I paesi candidati devono garantire l'adempimento dei rispettivi impegni secondo le modalità previste. La Commissione sorveglia da vicino l'osservanza di questi impegni, segnatamente attraverso le relazioni di controllo e i piani d'azione relativi alla capacità amministrativa e giudiziaria. Finora, gli impegni assunti in sede negoziale sono stati globalmente rispettati. In un numero limitato di casi, laddove si siano riscontrati eventuali problemi o ritardi, è stato possibile trovare una soluzione, e la Commissione non ha dovuto raccomandare la riapertura di nessun capitolo.

La valutazione contenuta nelle relazioni periodiche di quest'anno conferma che, nella maggior parte dei casi, i candidati rispettano gli impegni assunti in sede negoziale. Quando si tratta di misure da attuare entro la data di adesione, la valutazione della Commissione si basa sul processo preparatorio corrispondente. Le relazioni individuano alcuni settori (principalmente agricoltura, ambiente e pesca) in cui i candidati hanno difficoltà a tener fede ai loro impegni e dovranno pertanto prendere le misure correttive del caso.

1.6.3. Regime transitorio

Sebbene i negoziati di adesione si basino sul principio di un'effettiva applicazione dell'acquis da parte dei paesi candidati al momento dell'adesione, durante i negoziati sono state concordate diverse misure transitorie debitamente giustificate applicando i principi seguenti: le misure transitorie devono avere una durata e una portata limitate ed essere corredate di un piano che definisca chiaramente le varie fasi dell'applicazione dell'acquis. Le misure transitorie, inoltre, devono lasciare impregiudicate le norme e le politiche dell'Unione, evitando di comprometterne il funzionamento o di falsare considerevolmente la concorrenza. La portata delle misure transitorie concordate a tutt'oggi su richiesta dei paesi candidati (finora sono state accettate circa 190 domande) e dell'Unione (finora sono state accettate circa 28 domande) varia a seconda dei settori e dei paesi.

Le misure transitorie concesse su richiesta dei paesi candidati riguardano, ad esempio, i settori dove l'effettiva applicazione dell'acquis richiede ingenti investimenti finanziari (costruzione di impianti comunali per il trattamento delle acque reflue, costituzione di scorte petrolifere di emergenza, ecc.). In questi casi, sono stati concordati piani d'investimento e strategie dettagliate per il graduale allineamento con l'acquis. Si è inoltre limitata temporaneamente la libera circolazione dei capitali dagli attuali Stati membri verso quelli nuovi per l'acquisto di terreni e di residenze secondarie.

Su richiesta dell'Unione, si sono adottati regimi transitori estremamente specifici, e di portata limitata, per ovviare ai problemi regionali o settoriali derivanti dalla piena applicazione dell'acquis nell'Unione ampliata. La libera circolazione dei lavoratori dai nuovi Stati membri verso quelli attuali è stata temporaneamente limitata, come l'accesso ai mercati nazionali dei trasporti stradali (cabotaggio) tra gli Stati membri attuali e alcuni dei nuovi, mentre si è rafforzata la protezione dei diritti di proprietà industriale per i prodotti farmaceutici e i marchi comunitari dell'UE.

2. PROGRESSI FATTI DAI PAESI CANDIDATI VERSO LA CONFORMITÀ CON I CRITERI DI ADESIONE

2.1. Criteri politici

2.1.1. Situazione globale

Nei pareri del 1997 e nelle successive relazioni periodiche, la Commissione ha valutato i progressi dei candidati verso la conformità con i criteri politici di Copenaghen. Già nel 1999, la Commissione ha giudicato conformi a questi criteri tutti i candidati coinvolti nei negoziati. Da cinque anni a questa parte, si rilevano notevoli progressi per quanto riguarda il consolidamento della democrazia e il rispetto dello Stato di diritto, dei diritti umani e dei diritti delle minoranze.

Negli ultimi dodici mesi, il buon funzionamento dei sistemi democratici di governo è stato confermato nei paesi candidati, molti dei quali hanno indetto elezioni libere ed eque a livello nazionale o locale.

Sono proseguiti il consolidamento e la modernizzazione della pubblica amministrazione. Tutti i candidati dispongono di un quadro legislativo per il pubblico impiego e hanno istituzionalizzato la formazione dei funzionari statali. Molti paesi hanno stabilito altri codici di condotta, operato una netta distinzione tra competenze politiche e amministrative e adottato una legislazione sull'accesso alle informazioni pubbliche.

La maggior parte dei paesi ha ulteriormente riformato e potenziato il sistema giudiziario, indispensabile per garantire il rispetto dello Stato di diritto e l'effettiva applicazione dell'acquis. In quasi tutti i paesi si sono prese misure determinanti con l'adozione della normativa di base, lo sviluppo delle risorse umane e il miglioramento delle condizioni di lavoro. Numerosi paesi hanno creato e sviluppato meccanismi volti a far applicare le sentenze dei tribunali e ad agevolare l'accesso dei cittadini alla giustizia, affrontando inoltre in modo più efficace il problema dell'arretrato giudiziario. Si dovranno comunque consolidare ulteriormente le riforme in questo campo.

Sebbene si sia intensificata la lotta contro la corruzione, le frodi e la criminalità economica, questo settore desta tuttora preoccupazione. La maggior parte dei paesi ha adottato strategie anticorruzione e potenziato ulteriormente gli organismi competenti. Vanno segnalati ulteriori progressi in termini di legislazione, anche per quanto riguarda le commesse pubbliche e il finanziamento dei partiti politici, e in termini di sensibilizzazione. La popolazione di diversi paesi è apparentemente più consapevole dei pericoli che la corruzione rappresenta per l'economia e per l'intera società. Sono inoltre migliorate la trasparenza, la responsabilità e l'efficienza della pubblica amministrazione. I paesi in questione, comunque, dovranno impegnarsi ulteriormente in tal senso.

Diversi paesi hanno ulteriormente consolidato il contesto legislativo e istituzionale per garantire le pari opportunitá prendendo, in alcuni casi, misure di grande importanza per venire in aiuto alle vittime delle violenze domestiche. Ci si dovrà comunque adoperare ulteriormente per promuovere la parità economica e sociale tra uomini e donne.

Tutti i paesi con folte comunità di Rom hanno attuato piani d'azione nazionali per migliorare la difficile situazione dei loro membri. Occorrerà un impegno costante per continuare ad applicare i piani d'azione in stretta collaborazione con i rappresentanti dei Rom. Ove necessario, laddove una legislazione globale antidiscriminazioni in linea con l'acquis comunitario pertinente non sia ancora presente, dovrebbe essere adottata e debitamente applicata.

Vanno segnalati altri progressi per quanto riguarda la protezione delle minoranze. In Estonia e in Lettonia è proseguita l'integrazione dei non cittadini. In molti paesi, è stato ulteriormente rafforzato il quadro legislativo e istituzionale per la tutela delle minoranze. Gli esponenti delle minoranze presenti in Bulgaria, in Slovacchia e in Romania svolgono tuttora un ruolo di rilievo nella vita politica nazionale.

La Commissione aveva sollevato gli anni scorsi il problema degli orfanotrofi rumeni. Le misure legislative, amministrative e finanziarie prese dalle autorità di questo paese stanno cominciando a dare risultati. Il numero dei bambini negli istituti è diminuito e le condizioni in cui vivono sono migliorate, ma l'impegno deve essere mantenuto.

2.1.2. Conclusioni

Si conferma che, come l'anno scorso, tutti i paesi attualmente coinvolti nei negoziati continuano a soddisfare i criteri politici di Copenaghen.

La sezione 5 analizza i progressi e la situazione della Turchia per quanto riguarda i criteri politici.

Nell'allegato 1 e nell'allegato 3 figurano, rispettivamente, le conclusioni di ciascuna Relazione Periodica e l'elenco delle convenzioni sui diritti umani ratificate dai paesi candidati.

2.2. Criteri economici

2.2.1. Situazione globale

Contrariamente agli anni scorsi, le relazioni periodiche di quest'anno valutano i progressi fatti dai candidati verso la conformità con i criteri economici di Copenaghen sia rispetto alle ultime relazioni periodiche che rispetto al 1997, quando la Commissione ha elaborato i suoi pareri per la maggior parte dei candidati. I principali sviluppi vengono riassunti qui di seguito, mentre nell'allegato 7 figurano gli indicatori economici selezionati per paese.

Tra il 1997 e il 2001, la maggior parte dei paesi candidati ha registrato tassi medi di crescita economica nettamente superiori alla media UE (2,6%). La stasi generalizzata iniziata alla fine del 2000 ha influito anche sull'UE e, di conseguenza, sui candidati, rallentando la crescita in alcuni di essi. Nel primo semestre 2002, tuttavia, lo sviluppo economico globale è rimasto piuttosto stabile. Il PIL pro capite delle dieci economie in fase di transizione, espresso in parità del potere d'acquisto, ha raggiunto in media il 39,3% della media UE nel 2001, contro il 38,5% nel 2000. La situazione della maggior parte dei candidati è migliorata da cinque anni a questa parte.

I paesi candidati hanno continuato ad adeguare le loro strutture di produzione. Nel periodo in esame, la quota del PIL dei loro settori agricoli e terziari ha registrato, rispettivamente, una diminuzione e un ulteriore aumento, pur senza raggiungere i livelli dell'UE.

Nella maggior parte dei paesi candidati l'inflazione è ulteriormente calata nel 2001, scendendo spesso sotto il 10%. Negli ultimi 5 anni, quasi tutti i candidati hanno creato banche centrali indipendenti, che spesso hanno adottato strategie antinflazionistiche volte a stabilizzare i prezzi.

Durante il periodo in esame, l'occupazione è scesa in media in tutti paesi candidati, principalmente a causa della ristrutturazione delle industrie nazionali e, in parte, a causa di carenze strutturali del mercato del lavoro. I tassi di disoccupazione sono tuttora elevati in molti paesi. La perdita di posti di lavoro è cessata nel 2002 in diversi paesi, dove si registra attualmente un incremento dell'occupazione.

Tutti i candidati hanno accusato disavanzi pubblici generali nel periodo in esame. Nel 2001, il disavanzo medio dei 10 paesi dell'Europa centrale e orientale è passato dal 3,2% al 3,8% a causa del ristagno dell'economia, di una politica tributaria meno rigorosa, delle spese una tantum connesse alla transizione e di una misurazione più precisa.

Nel periodo in esame, i disavanzi della bilancia commerciale e delle partite correnti sono rimasti relativamente elevati nella maggior parte dei paesi, senza però eccedere livelli sostenibili. La maggior parte dei paesi è riuscita ad attirare flussi di investimenti esteri diretti sufficienti per finanziare tali disavanzi, che nel complesso sono lievemente diminuiti nel 2001.

La privatizzazione dell'economia è proseguita a ritmo sostenuto dal 1997 in poi, raggiungendo livelli paragonabili a quelli dell'UE, ma si deve ancora portare a termine la ristrutturazione di determinati settori.

Si è rafforzata l'intermediazione finanziaria. Quasi tutti i paesi dispongono attualmente di un settore bancario stabile ed efficiente. Nel 2001, la media dei prestiti bancari al settore privato nelle economie in fase di transizione era ancora limitata, raggiungendo circa il 27% del PIL.

Si è raggiunto un livello sufficiente di efficienza e di certezza giuridica per le condizioni di entrata nel e di uscita dal mercato. Oltre a definire con precisione i diritti di proprietà, si sono perfezionate considerevolmente la legislazione e le procedure fallimentari. L'applicazione del quadro legislativo, tuttavia, deve essere rafforzata nella maggior parte dei paesi.

L'Unione europea è il principale partner commerciale di tutti i candidati e il primo investitore sul loro territorio. Si è raggiunto un notevole livello di integrazione economica tra i candidati e l'UE.

2.2.2. Conclusioni

I progressi di ciascun paese sono stati valutati in base a due aspetti dei criteri economici di Copenaghen (esistenza di un'economia di mercato funzionante e capacità di far fronte alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione).

Se si considerano globalmente questi due aspetti, si può confermare che Cipro e Malta sono economie di mercato funzionanti che dovrebbero essere in grado di far fronte alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione.

Come si era concluso in precedenza, anche la Repubblica ceca, l'Estonia, l'Ungheria, la Lettonia, la Lituania, la Polonia, la Repubblica slovacca e la Slovenia sono economie di mercato funzionanti. Secondo le valutazioni di quest'anno, i paesi suddetti hanno fatto progressi sufficienti in termini di stabilizzazione macroeconomica e di riforma economica e dovrebbero essere in grado di far fronte alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione purché proseguano sulla via delle riforme.

Considerati gli impegni che questi dieci paesi devono rispettare in tempo per l'adesione, la Commissione ritiene che risulteranno conformi ai criteri economici di Copenaghen entro i termini previsti per l'adesione. Le conclusioni delle relazioni periodiche individuano i principali settori nei quali si devono ancora migliorare il funzionamento dell'economia di mercato o la competitività nell'Unione. Si tratta di un elenco incompleto, ma che indica comunque i settori prioritari d'intervento.

La Relazione Periodica di quest'anno considera per la prima volta la Bulgaria un'economia di mercato funzionante. Se porterà avanti il suo programma di riforme, il paese dovrebbe essere in grado di compiere i progressi necessari per far fronte, a medio termine, alla pressione della concorrenza e alle forze di mercato all'interno dell'Unione.

Migliorano le prospettive della Romania, che sta gradatamente diventando un'economia di mercato funzionante. Se attuerà fino in fondo le misure e le riforme previste, il paese dovrebbe essere in grado di far fronte, a medio termine, alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione.

Grazie ai progressi fatti per quanto riguarda il funzionamento della sua economia di mercato, la Turchia dovrebbe essere maggiormente in grado di far fronte alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione. Il paese, tuttavia, è ancora destabilizzato dalle due crisi finanziarie subite.

L'allegato 1 contiene le conclusioni di ciascuna Relazione Periodica.

2.3. Altri obblighi derivanti dall'adesione (compresa la capacità amministrativa)

2.3.1. Situazione globale

Le relazioni periodiche di quest'anno valutano i progressi fatti da ciascun candidato per quanto riguarda i criteri di Copenaghen inerenti all'acquis rispetto all'anno scorso e rispetto ai pareri del 1997 (rispetto alla Relazione Periodica del 1998 per Cipro e la Turchia e rispetto all'aggiornamento del 1999 del parere per Malta), il modo in cui rispettano gli impegni assunti in sede negoziale e il grado di allineamento e di applicazione dell'acquis. Considerata la notevole evoluzione della normativa UE verificatasi negli ultimi 3-5 anni, i progressi fatti negli ultimi dodici mesi sono stati valutati anche in funzione del nuovo acquis adottato dall'Unione. La Commissione ha tenuto conto anche delle informazioni sui preparativi in corso e dei piani di attuazione dettagliati di cui dispone.

Dalle relazioni si evince che, nel complesso, i paesi candidati hanno raggiunto un alto grado di allineamento in molti settori grazie ai notevoli progressi fatti negli ultimi anni in termini di trasposizione dell'acquis. Sono state ulteriormente sviluppate le strutture amministrative e giudiziarie necessarie per applicare l'acquis e la maggior parte dei paesi sta per arrivare ad una capacità amministrativa adeguata in un gran numero di settori. Gli impegni assunti in sede negoziale, inoltre, vengono generalmente rispettati.

L'acquis è già applicato in determinati settori, mentre in altri l'allineamento non è ancora terminato e la capacità amministrativa necessaria per l'adesione deve essere ulteriormente rafforzata. Se continueranno a rispettare gli impegni o i requisiti concordati in sede negoziale, i paesi in questione dovrebbero essere in grado di adempiere gli obblighi derivanti dall'adesione in questi settori entro i termini previsti per l'ampliamento.

Grazie ai notevoli progressi fatti in materia di mercato interno, ad esempio, la maggior parte dei paesi ha raggiunto un livello ragionevole di allineamento e di applicazione dell'acquis e dispone in determinati settori, come la standardizzazione e la certificazione, della legislazione quadro e delle infrastrutture di base. Procede bene la trasposizione dell'acquis sui servizi finanziari, in particolare della legislazione bancaria. La maggior parte dei paesi ha praticamente completato la liberalizzazione dei movimenti di capitali.

Occorre rafforzare ulteriormente la capacità amministrativa in settori quali la sorveglianza del mercato e la sicurezza alimentare, nonché portare a termine la trasposizione legislativa e potenziare le strutture di applicazione in materia di commesse pubbliche. Per quanto concerne il reciproco riconoscimento delle qualifiche professionali, occorre ancora completare l'allineamento legislativo riguardante le professioni del settore sanitario e, in alcuni casi, adeguare i programmi di studio e la formazione ai requisiti comunitari. Si dovrà inoltre garantire la corretta applicazione delle direttive sul riciclaggio del denaro sporco e sui servizi finanziari, specie per quanto riguarda l'indipendenza delle autorità di controllo. La trasposizione dei diritti di proprietà intellettuale e industriale procede bene, ma é ancora possibile migliorare il grado di applicazione della legislazione.

Nel settore della concorrenza, gran parte della legislazione antitrust è già stata allineata con l'acquis in quasi tutti i paesi, ma l'applicazione delle norme richiede una sorveglianza costante. Diversi paesi devono allineare con l'acquis i regimi incompatibili di aiuti di Stato, che spesso consistono in incentivi fiscali, e migliorarne l'applicazione. Vari paesi devono inoltre migliorare il controllo degli aiuti di Stato in settori sensibili quali la siderurgia e la cantieristica, dove occorre attuare piani di ristrutturazione.

Nel complesso, l'allineamento legislativo riguardante la politica dei consumatori è piuttosto avanzato. I candidati devono impegnarsi per portare a termine la trasposizione e applicare correttamente la legislazione pertinente, per garantire la sicurezza dei prodotti nel mercato interno ampliato e per tutelare i diritti dei consumatori.

Oltre a portare a termine la trasposizione dell'acquis ambientale, i candidati devono migliorare la capacità amministrativa globale necessaria per applicarlo, in particolare per quanto concerne la gestione dei rifiuti e l'inquinamento industriale. In alcuni casi occorre inoltre stanziare i mezzi finanziari necessari.

L'allineamento legislativo nel settore dei trasporti procede bene nella maggior parte dei paesi candidati, che tuttavia non hanno ancora adottato le disposizioni di applicazione. Alcuni paesi, inoltre, devono completare l'allineamento e la riforma nel settore ferroviario, mentre altri sono piuttosto indietro per quanto riguarda i trasporti marittimi. Per un'applicazione rigorosa dell'acquis occorre rafforzare la capacità amministrativa in tutti i settori, in particolare i trasporti stradali (compreso l'acquis in materia sociale). Diversi paesi devono impegnarsi analogamente per conformarsi all'acquis sulla sicurezza marittima. L'ampliamento della rete di trasporto transeuropea richiederà nel prossimo decennio investimenti di notevole entità.

Alcuni paesi devono ancora conformarsi ai requisiti supplementari derivanti dalla legislazione sul mercato interno dell'energia, anche in previsione del futuro acquis. Quasi tutti, inoltre, devono rafforzare la capacità amministrativa. Si stanno mettendo in pratica le raccomandazioni contenute nella relazione del Consiglio sulla "Sicurezza nucleare nell'ambito dell'ampliamento". Alcuni paesi devono potenziare, in particolare, le autorità competenti per la sicurezza nucleare. Due candidati hanno assunto impegni relativi alla chiusura di determinate centrali nucleari, che dovrebbero figurare nel trattato di adesione.

In materia di telecomunicazioni, molti paesi devono ancora applicare integralmente l'acquis, migliorare la capacità amministrativa e rafforzare l'indipendenza dell'ente normativo. Va inoltre valutata l'incidenza economica dell'adempimento di tutti gli obblighi del servizio universale.

L'allineamento con l'acquis sulla politica sociale e sull'occupazione procede bene, ma la maggior parte dei paesi deve rafforzare la capacità amministrativa per quanto riguarda, in particolare, la pubblica sanità e la salute/sicurezza sul posto di lavoro. Occorre inoltre promuovere l'inclusione sociale in base agli obiettivi comuni stabiliti per l'Unione, obiettivi che i paesi candidati devono trasporre nelle loro politiche occupazionali adoperandosi con particolare impegno in materia di inclusione sociale e di occupazione per poter poi cooperare pienamente a livello di UE e prepararsi ai futuri interventi del Fondo sociale europeo. È importante, inoltre, investire in sistemi sanitari sostenibili.

L'obiettivo più urgente nel settore della pesca è rafforzare la capacità delle amministrazioni nazionali di applicare la legislazione comunitaria, specie per quanto riguarda la regolamentazione del mercato e la gestione del registro dei pescherecci. Alcuni paesi candidati dovranno inoltre stanziare maggiori risorse per applicare le norme comunitarie in materia di pesca, quali i limiti di cattura e i regolamenti tecnici.

La maggior parte dei paesi ha fatto notevoli progressi in tutti i settori dell'acquis sulla giustizia e gli affari interni. Grazie al piano d'azione Schengen, ciascuno di essi ha potuto strutturare gli interventi prioritari e procedere con la loro attuazione. La capacità amministrativa e giudiziaria deve essere nettamente migliorata, specie per quanto riguarda la gestione delle frontiere e la lotta contro le frodi, la corruzione, il riciclaggio del denaro sporco e la criminalità organizzata.

Pur trovandosi ad uno stadio piuttosto avanzato, l'allineamento legislativo in materia di fiscalità deve essere completato per quanto concerne, in particolare, la legislazione sull'IVA e sulle accise. Occorre inoltre rafforzare la capacità amministrativa e installare sistemi computerizzati di informazione nel settore tributario.

I candidati hanno raggiunto un buon livello di allineamento con l'acquis sulle relazioni esterne, ma devono allineare urgentemente i trattati bilaterali sugli investimenti con gli obblighi previsti dal trattato per evitare di dover risolvere gli eventuali conflitti nell'ambito del trattato di adesione.

Le relazioni di quest'anno individuano, per un numero limitato di settori, gli aspetti dell'acquis per i quali i singoli paesi devono dar prova di particolare impegno, insistendo sulle misure più urgenti. Qui di seguito sono elencati i settori a cui numerosi candidati devono prestare particolare attenzione.

L'allineamento con l'acquis doganale è piuttosto avanzato, ma deve essere completato in alcuni paesi. Occorre inoltre rafforzare ulteriormente la capacità amministrativa di applicare l'acquis nel settore e sviluppare le tecnologie informatiche, proseguendo o accelerando, a seconda dei paesi, i preparativi per l'interconnessione totale tra i sistemi nazionali e i sistemi informatici comunitari nel settore doganale. Determinati paesi devono migliorare la capacità dei servizi doganali di combattere le frodi. Tutti i paesi devono inoltre prepararsi ad applicare le misure e le disposizioni che saranno introdotte solo al momento dell'adesione, e che in alcuni casi riguardano le zone franche.

Nel settore agricolo, la maggior parte dei paesi deve portare a termine l'allineamento legislativo con l'acquis sulla politica agricola comune e rafforzare ulteriormente la capacità amministrativa necessaria per applicarlo. Molti paesi candidati, in particolare, sono piuttosto indietro per quanto riguarda l'instaurazione di un sistema integrato di gestione e di controllo (IACS), che comprende anche il sistema di identificazione degli appezzamenti indispensabile per la gestione e il controllo dei pagamenti diretti. Molti candidati devono attivarsi per poter disporre di un IACS operativo in tempo per l'adesione il che comporta, in alcuni casi, decisioni chiave e finanziamenti adeguati. Se non disporranno di strutture amministrative e di controllo adeguate e operative al momento dell'adesione, infatti, i candidati non potranno beneficiare appieno dei sistemi di sostegno della politica agricola comune o dovranno rimborsare i fondi CE già ricevuti. Vari paesi devono ultimare i preparativi riguardanti l'organismo pagatore, mentre altri devono portare a termine la riforma fondiaria agricola.

I candidati dovranno rafforzare la capacità amministrativa anche nel settore veterinario e in materia di sicurezza alimentare, privilegiando l'adeguamento degli stabilimenti alle norme comunitarie in modo da poter sfruttare tutte le possibilità offerte dal mercato interno.

Ora che dispongono di un quadro legislativo per l'applicazione dell'acquis sulla politica regionale, i candidati devono definire chiaramente le strutture di applicazione e rafforzare le capacità amministrative, impegnandosi in particolar modo per portare a termine i rispettivi documenti di programmazione. Occorre inoltre migliorare il coordinamento e il partenariato interministeriali, nonché i sistemi e le procedure di verifica, gestione finanziaria e controllo dei fondi strutturali e di coesione a tutti i livelli. La Commissione sottolinea che l'approvazione dei finanziamenti comunitari è subordinata alla conformità con tutti i requisiti necessari per garantire un'oculata gestione dei fondi stessi.

Nel settore del controllo finanziario, dove l'allineamento legislativo è piuttosto avanti nella maggior parte dei paesi, i candidati devono attivarsi per instaurare sistemi adeguati di controllo finanziario pubblico interno e di verifiche esterne. La disponibilità dei finanziamenti comunitari presuppone la conformità con tutti i requisiti necessari per garantire un'oculata gestione dei fondi stessi. Oltre a garantire una corretta gestione dei fondi preadesione e dei futuri fondi strutturali, i paesi devono consolidare le loro strutture amministrative onde tutelare gli interessi finanziari della Comunità entro il secondo semestre 2003.

Grazie ai progressi degli anni scorsi, la maggior parte dei paesi candidati sta già applicando buona parte dell'acquis e dispone in larga misura del quadro legislativo necessario e delle strutture di attuazione. Nell'ambito dei negoziati e del piano d'azione sono stati elaborati piani dettagliati per ovviare alle carenze che ancora sussistono.

2.3.2. Conclusioni

Cipro, la Repubblica ceca, l'Estonia, l'Ungheria, la Lettonia, la Lituania, Malta, la Polonia, la Repubblica slovacca e la Slovenia hanno raggiunto un buon livello di allineamento con l'acquis e hanno fatto notevoli progressi in termini di capacità amministrativa e giudiziaria. Considerati i progressi compiuti da questi paesi, il modo in cui hanno rispettato gli impegni assunti in sede negoziale e i preparativi in corso, la Commissione li ritiene capaci di assumere gli obblighi che comporta l'adesione secondo il calendario previsto.

I paesi dovranno proseguire come previsto l'allineamento legislativo e il rafforzamento della capacità amministrativa. Le relazioni periodiche indicano i settori specifici in cui devono intervenire con urgenza nell'ambito di determinati capitoli. Avendo informato i paesi candidati, la Commissione si aspetta che prendano i provvedimenti necessari per risolvere i problemi individuati, e sorveglierà gli sviluppi con la massima attenzione.

La Bulgaria, la Romania e la Turchia non soddisfano pienamente i criteri dell'acquis, e dovrebbero concentrarsi maggiormente sui settori individuati nelle relazioni periodiche.

L'allegato 1 contiene le conclusioni di ciascuna Relazione Periodica.

2.4. Conclusioni e raccomandazioni generali

Dalle relazioni periodiche di quest'anno si evince che tutti i paesi candidati hanno fatto notevoli progressi verso la conformità con i criteri di Copenaghen.

Cipro, la Repubblica ceca, l'Estonia, l'Ungheria, la Lettonia, la Lituania, Malta, la Polonia, la Repubblica slovacca e la Slovenia soddisfano i criteri politici. Considerati i progressi compiuti da questi paesi, il modo in cui hanno rispettato gli impegni assunti in sede negoziale e i preparativi in corso/previsti, la Commissione ritiene che per gli inizi del 2004 risulteranno conformi con i criteri economici e dell'acquis e pronti per l'adesione.

La Commissione raccomanda pertanto di concludere entro la fine dell'anno i negoziati di adesione con questi paesi, in appresso denominati i "dieci paesi aderenti", che saranno pronti all'inizio del 2004.

Le relazioni periodiche individuano i settori dove è necessario un ulteriore impegno per quanto riguarda i criteri politici ed economici e l'adozione/applicazione dell'acquis, e che dovranno quindi essere oggetto di una sorveglianza rigorosa.

La Bulgaria e la Romania soddisfano i criteri politici ma non si conformano ancora ai criteri economici e dell'acquis. La Turchia non soddisfa pienamente i criteri politici, economici e dell'acquis. I criteri politici per la Turchia sono valutati più avanti.

3. COMPLETAMENTO DEL PROCESSO

3.1. Conclusione dei negoziati

I negoziati sui capitoli "Agricoltura" e "Questioni finanziarie e di bilancio" non sono stati chiusi provvisoriamente per nessuno dei dieci paesi aderenti, anche se ci si è già occupati della maggior parte delle questioni di questi capitoli non collegate al quadro finanziario che dovrà essere proposto dall'Unione. I capitoli "Politica regionale" e "Istituzioni" sono stati chiusi provvisoriamente, ma le questioni specifiche connesse rispettivamente alle assegnazioni di bilancio e agli aspetti istituzionali (transizione nel 2004, numero di parlamentari e soglia della maggioranza qualificata) sono state lasciate per la fase finale dei negoziati. Si deve ancora discutere di vari punti del capitolo "Altre questioni" e proseguire i negoziati per altri otto capitoli ("Concorrenza" per cinque paesi, "Trasporti" per la Repubblica ceca, "Fiscalità" e "Unione doganale" per Malta).

La Commissione suggerisce in appresso un'impostazione da applicare ad alcuni punti fondamentali per portare a termine i negoziati.

3.1.1. Quadro finanziario

Nella nota informativa del 30 gennaio 2002, la Commissione ha proposto un quadro finanziario comune per i negoziati di adesione, basato sul quadro finanziario di Berlino e sull'ipotesi che dieci nuovi Stati membri aderiranno all'Unione europea. Le proposte della Commissione sono tuttora valide. Essa ritiene in particolare che:

* in materia di agricoltura debba essere mantenuto il principio dei pagamenti diretti per gli agricoltori dei nuovi Stati membri, da introdurre gradatamente a decorrere dal 2004;

* le azioni strutturali dovrebbero basarsi su una quota pari a un terzo per il fondo di coesione e sul volume globale proposto nel gennaio 2002. Una volta approvata questa dotazione globale, i singoli importi per paese e per politica saranno stabiliti in funzione delle percentuali dell'assegnazione complessiva fissata secondo la metodologia applicata agli Stati membri attuali per il periodo 2000-2006;

* per quanto riguarda le politiche interne, si dovrebbero stanziare fondi supplementari per uno strumento di transizione a favore dello sviluppo istituzionale e dello smantellamento della centrale nucleare di Ignalina in Lituania nonché, per impegnare tutti i fondi dell'assistenza preadesione, a favore dello smantellamento della centrale nucleare di Bohunice in Slovacchia;

* si dovrebbe prevedere una compensazione di bilancio temporanea, sotto forma di pagamento forfettario, per i nuovi Stati membri la cui situazione di bilancio risulti meno favorevole di quella dell'anno precedente l'adesione, durante il quale avevano beneficiato dei fondi preadesione;

* la Commissione ribadisce la necessità di stanziare fondi supplementari onde trovare una soluzione politica per la parte settentrionale di Cipro.

3.1.2. Nuovo acquis e revisione dei capitoli

I paesi aderenti dovranno applicare integralmente l'acquis dell'Unione europea in vigore al momento dell'adesione, fatti salvi i regimi transitori eventualmente concordati in settori specifici.

L'acquis adottato e pubblicato entro la fine del primo semestre 2002 è stato trasmesso integralmente dalla Commissione ai paesi coinvolti nei negoziati a cui si è chiesto di prendere posizione in merito, anche riguardo ai regimi transitori eventualmente necessari, e di comunicare gli adeguamenti tecnici richiesti. Durante i negoziati si è tenuto conto delle posizioni dei paesi candidati su tutto il nuovo acquis trasmesso finora. In alcuni casi, come è successo di recente per il capitolo in materia di "Ambiente", le posizioni dei candidati in merito al nuovo acquis hanno imposto la revisione di un capitolo.

Come si è fatto per gli ampliamenti precedenti, a un certo punto dei negoziati non si potrà più tener conto del nuovo acquis. La Commissione ha proposto di limitarsi a tutto l'acquis adottato e pubblicato fino al 1° novembre 2002. Per il nuovo acquis adottato tra il 1° luglio e il 1° novembre 2002, ad esempio quello sulle telecomunicazioni, si chiederà ai paesi coinvolti nei negoziati di comunicare le rispettive posizioni e gli adeguamenti tecnici necessari entro la metà di novembre, in modo da poter esaminare le richieste supplementari di regimi transitori tali da imporre una revisione dei capitoli di negoziato corrispondenti nella seconda quindicina di novembre.

Come si è fatto per gli ampliamenti precedenti, il trattato di adesione conterrà disposizioni che consentano di prendere le decisioni relative agli adeguamenti necessari e ai regimi temporanei connessi all'acquis adottato tra il 1° novembre 2002 e la data di firma del trattato di adesione in una fase successiva, su richiesta debitamente motivata dei futuri Stati membri. [5] Il ricorso a tali disposizioni potrebbe rivelarsi necessario nei settori dove si stanno adottando sezioni importanti dell'acquis, come i trasporti, l'energia o la giustizia e gli affari interni.

[5] Cfr., ad esempio, gli articoli 30, 151 e 169 dell'atto riguardante le condizioni di adesione per Austria, Finlandia e Svezia.

3.1.3. Capitolo "Altre questioni"

Il capitolo "Altre questioni" sarà trattato in modo diverso dagli altri capitoli di negoziato, poiché nel suo ambito possono essere discussi elementi non particolarmente controversi, ma che non rientrano negli altri capitoli di negoziato. Questo capitolo, di cui si dovrebbe discutere agli inizi di novembre, comprenderà probabilmente gli elementi seguenti:

- norme applicabili alla gestione e alla graduale eliminazione dei fondi preadesione;

- definizione del meccanismo di transizione previsto per determinate azioni volte al rafforzamento della capacità amministrativa

- base giuridica per la gestione dei fondi per lo smantellamento delle centrali nucleari di Ignalina in Lituania e di Bohunice in Slovacchia;

- dichiarazioni, protocolli e altri elementi da inserire nel trattato, quali gli impegni relativi alla chiusura delle centrali nucleari suddette;

- base giuridica per il suddetto meccanismo di transizione per la parte settentrionale di Cipro.

Per maggiori particolari, cfr. l'allegato 2.

3.2. Versione definitiva del Trattato di Adesione

Il Consiglio europeo di Siviglia ha dichiarato che "La stesura del Trattato di Adesione dovrebbe proseguire per essere ultimata non appena possibile dopo la conclusione dei negoziati di adesione. Si può ragionevolmente prevedere che il Trattato di Adesione possa essere firmato nella primavera del 2003."

I risultati dei negoziati di adesione in termini di regimi transitori concordati e di adeguamenti tecnici dell'acquis a seguito dell'ampliamento saranno inglobati in un unico strumento giuridico e negli atti connessi, che costituiranno il Trattato di Adesione. La stesura del Trattato, iniziata ufficialmente nel marzo 2002, è a buon punto. Il progetto di testo contiene già la maggior parte delle misure negoziate e degli adeguamenti necessari. Il Trattato viene redatto in base alle conclusioni del Consiglio europeo di Laeken e all'ipotesi dell'adesione di dieci nuovi Stati membri, secondo una struttura molto simile a quella adottata per l'ampliamento precedente. Considerati gli adeguamenti tecnici necessari, il Trattato potrebbe rappresentare circa 1000 pagine della Gazzetta ufficiale.

Al termine dei negoziati, i risultati saranno inseriti nel progetto di trattato per arrivare alla versione definitiva. Considerato che il processo di stesura si trova ad uno stadio piuttosto avanzato, è probabile che il Trattato di Adesione possa essere ultimato entro sei settimane dalla conclusione dei negoziati.

Una volta che il testo del Trattato sarà stato approvato da tutte le parti coinvolte nei negoziati, la Commissione dovrebbe adottare un Parere sulle candidature dei paesi in questione chiedendo poi il parere conforme del Parlamento europeo a norma dell'articolo 49 del trattato UE, a cui farebbe seguito una decisione del Consiglio sull'ammissione dei nuovi Stati membri. Se la Commissione riuscirà ad adottare il Parere nel febbraio 2003, e tenendo conto della durata del processo decisionale in sede di Parlamento e di Consiglio, il Trattato di Adesione potrebbe essere firmato nella primavera del 2003, come previsto dal Consiglio europeo di Siviglia. Il Trattato, redatto in tutte le lingue attuali e future della Comunità, sarebbe poi firmato dalle parti.

Dopo la firma, il trattato sarà aperto alla ratifica degli Stati membri attuali e futuri, in conformità dei rispettivi requisiti costituzionali. Come in passato, il Trattato di Adesione dovrebbe specificare la data di adesione dei nuovi Stati membri, purché siano stati depositati i necessari strumenti di ratifica, e consentire l'adeguamento delle disposizioni pertinenti in caso di mancata ratifica da parte di uno o più paesi aderenti.

3.3. Partecipazione all'attività dell'Unione prima dell'adesione

I paesi candidati partecipano già a diversi comitati e agenzie della Comunità [6]. Per facilitarne la graduale integrazione nelle strutture comunitarie, dopo la firma del Trattato di Adesione si dovrebbero autorizzare gli Stati aderenti a presenziare in veste di osservatori, sempre che sia giuridicamente possibile, a tutti i comitati istituiti dalla procedura di comitologia e a tutti gli altri comitati presieduti. La Commissione ritiene inoltre che gli Stati aderenti debbano poter partecipare, almeno come osservatori, alle strutture pertinenti di tutte le agenzie comunitarie. I principi generali e le modalità dettagliate di questa partecipazione saranno stabiliti in una fase successiva. Per finanziare più agevolmente il costo della sua partecipazione effettiva ciascuno Stato aderente potrebbe stanziare, se lo desidera, importi sufficienti nell'ambito del suo programma nazionale preadesione.

[6] Cfr. la comunicazione della Commissione del 20.12.99 sulla "Partecipazione dei paesi candidati ai programmi, agenzie e comitati comunitari", COM (1999) 710 def.

Anche il Parlamento europeo intende permettere ai paesi candidati di presenziare ai suoi lavori in veste di osservatori.

Si dovranno inoltre definire le modalità di partecipazione dei paesi aderenti al processo di adozione del nuovo acquis nel periodo che va dalla firma del Trattato di Adesione alla data di adesione. Di norma, si procede mediante scambi di lettere sulla procedura di informazione e di consultazione dei paesi aderenti che precede l'adozione delle decisioni del Consiglio. Come si è fatto per gli ampliamenti precedenti, il Consiglio intende prendere opportune decisioni per consentire ai paesi aderenti di partecipare al processo decisionale.

3.4. Verifiche e misure di salvaguardia

La Commissione verifica attentamente il modo in cui i paesi candidati adempiono gli impegni assunti durante i negoziati di adesione, poiché è di fondamentale importanza che i futuri Stati membri si attengano al calendario previsto. La Commissione manterrà una stretta sorveglianza fino alla firma del Trattato, riferendo al Consiglio secondo le consuete procedure.

Le Relazioni Periodiche individuano i settori in cui occorre impegnarsi ulteriormente. La Commissione continuerà ad esercitare una sorveglianza costante anche nel periodo che intercorre tra la firma del Trattato e l'adesione, verificando tra l'altro l'applicazione dei Piani d'Azione mediante gli strumenti esistenti, quali le strutture degli Accordi di Associazione.

Secondo la prassi attuale, la Commissione segnalerà gli eventuali ritardi e problemi rilevati per quanto riguarda la riforma economica o il rispetto degli impegni, inviando in particolare solleciti tempestivi a livello politico.

Le azioni mirate in settori specifici quali i gruppi ad alto livello sulla sicurezza alimentare o sull'estensione del decentramento, le valutazioni inter pares, le riunioni tecniche, i workshop, i seminari e i questionari saranno mantenuti fino all'adesione.

Per quanto riguarda le questioni economiche, i paesi candidati proseguono i preparativi per la sorveglianza multilaterale e il coordinamento delle politiche economiche connessi all'UEM. Essi partecipano alla procedura di sorveglianza fiscale di preadesione (PFSP), le cui tre componenti sono la notifica fiscale, il programma economico di preadesione e il dialogo multilaterale. La PFSP è iniziata nella primavera del 2001 e rimarrà in vigore fino all'adesione.

Tutte le informazioni derivanti da queste attività figureranno in relazioni di verifica presentate periodicamente al Consiglio. Sei mesi prima della data di adesione, la Commissione presenterà una Relazione di Valutazione globale sull'applicazione di tutti gli impegni connessi all'acquis comunitario da parte di ciascuno dei paesi aderenti. La Relazione di Valutazione globale precederà, per i dieci paesi aderenti, la Relazione Annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario che la Commissione pubblica periodicamente per tutti gli Stati membri [7]. La Commissione valuterà entro il luglio 2003 l'adempimento degli impegni finalizzati alla programmazione dei fondi strutturali.

[7] Cfr. la "Diciannovesima relazione annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario (2001) del 28.6.2002, COM (2002) 324 def.

Dopo l'adesione, la Commissione, continuerà a controllare, in veste di custode dei trattati, il modo in cui l'acquis viene applicato dai nuovi Stati membri, utilizzando i meccanismi applicati agli Stati membri attuali come la definizione di parametri di riferimento, le pressioni reciproche, le relazioni annuali sull'applicazione del diritto Comunitario e, all'occorrenza, l'avvio di una procedura d'infrazione dinanzi alla Corte di giustizia europea. Per quanto riguarda la sicurezza nucleare, il Consiglio Europeo di Laeken ha previsto la necessità di controllare la sicurezza delle centrali nucleari dell'Unione.

Come si è fatto per gli ampliamenti precedenti, si inserirà nel Trattato di Adesione una clausola generale di salvaguardia economica di cui il gruppo di lavoro del Consiglio sulla stesura del trattato sta già discutendo sulla base di un testo che ricalca l'articolo 152 dell'Atto di Adesione di Austria, Finlandia e Svezia. Dato che i paesi aderenti non fanno parte dello Spazio Economico Europeo, la Commissione ritiene opportuno portare a due anni la durata della clausola di salvaguardia, la cui validità era stata limitata a un anno in occasione dell'ampliamento precedente.

La clausola generale di salvaguardia economica si applica in caso di "gravi difficoltà che potrebbero perdurare in un qualsiasi settore dell'economia o deteriorare considerevolmente la situazione economica di un determinato settore". La clausola di salvaguardia, di cui potrebbero avvalersi gli Stati Membri nuovi e attuali, consentirebbe alla Commissione di decidere le misure di difesa necessarie. Come per gli ampliamenti precedenti, il progetto di testo specifica che nelle misure di difesa "non devono rientrare i controlli alle frontiere".

La clausola di salvaguardia non si applica alle situazioni dovute all'inosservanza degli obblighi che comporta l'adesione e tali da avere gravi ripercussioni non economiche per quanto riguarda, ad esempio, la tutela della salute e della vita di esseri umani, animali e piante, la protezione dei diritti di proprietà intellettuale, o per motivi generali di ordine pubblico ai sensi dell'articolo 30 del Trattato CE. In questi casi, si applica l'articolo 30 del Trattato CE oppure una clausola di salvaguardia specifica introdotta nella legislazione settoriale specifica a norma dell'articolo 95, paragrafo 10 del Trattato CE.

In certi casi, tuttavia, la legislazione comunitaria non contiene una clausola di salvaguardia o quest'ultima non contempla le situazioni specifiche create dall'ampliamento. La Commissione ritiene pertanto che il Trattato di Adesione debba prendere in considerazione, in via precauzionale, l'introduzione di un meccanismo di salvaguardia specifico per il mercato interno.

Ad una soluzione di questo genere potrebbero applicarsi le seguenti modalità:

* il meccanismo sarebbe utilizzato dalla Commissione su richiesta di uno Stato membro o di sua iniziativa;

* la Commissione sarebbe autorizzata a decidere le misure necessarie, che avrebbero un'entità proporzionata e una durata limitata;

* il meccanismo verrebbe applicato solo in caso di grave perturbazione del funzionamento del mercato interno o di rischio incombente di perturbazione, nonché in situazioni particolari connesse alla sicurezza alimentare;

* il meccanismo sarebbe applicato ogniqualvolta la Commissione rilevi un'inadempienza degli impegni assunti dai nuovi Stati membri nel corso dei negoziati di adesione;

* durante l'applicazione delle misure, il nuovo Stato membro informerà periodicamente la Commissione delle misure prese per ovviare all'inadempienza. Tali misure devono essere abrogate non appena la Commissione accerti che si è ovviato all'inadempienza;

* la validità della clausola di salvaguardia non può oltrepassare un determinato periodo. La possibilità di utilizzare il meccanismo di salvaguardia per il mercato interno deve essere limitata a 2 anni.

La Relazione di Valutazione globale individuerà i settori in cui si possono eventualmente prendere misure di salvaguardia in mancanza di azioni correttive, consentendo anche di inviare avvertimenti tempestivi prima dell'adesione. Le clausole di salvaguardia previste dagli Accordi di Associazione si applicheranno inoltre fino all'adesione.

La situazione particolare del settore "giustizia e affari interni" merita un'attenzione speciale in tale contesto. Contrariamente all'ultimo ampliamento, l'acquis pertinente è ora piuttosto vasto, e si evolve di pari passo con l'applicazione del Trattato di Amsterdam e delle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere. Esso riguarda argomenti complessi e politicamente sensibili, in particolare la libera circolazione delle persone e le conseguenze dell'abolizione delle frontiere interne. Come risulta dal paragrafo 3.5.3, questi obiettivi basati su Schengen saranno realizzati in due fasi, e pertanto non occorre un meccanismo di salvaguardia a parte. Quanto ad altre componenti non Schengen in materia di libertà, sicurezza e giustizia (ad esempio, la cooperazione giudiziaria, in particolare il reciproco riconoscimento), invece, il processo di verifica potrebbe evidenziare la necessità di introdurre una clausola di salvaguardia sui generis in caso di grave perturbazione o di minaccia di grave perturbazione del funzionamento di questi settori, prevedendo ad esempio la sospensione temporanea delle disposizioni sul reciproco riconoscimento.

3.5. Dopo l'ampliamento

3.5.1. Sviluppo istituzionale

Il processo di rafforzamento della capacità amministrativa e giudiziaria dovrà continuare anche dopo l'ampliamento. I regimi transitori concordati durante i negoziati dimostrano che in alcuni settori i paesi candidati dovranno impegnarsi ulteriormente per poter applicare pienamente l'acquis Comunitario. La Commissione ha pertanto proposto di mettere a disposizione, per i primi tre anni dopo l'ampliamento, un meccanismo speciale di transizione per rafforzare la capacità amministrativa (cfr. l'allegato 2).

La Commissione propone di continuare a utilizzare, in certi settori specifici, gli strumenti finanziati dalla Comunità rivelatisi utili in passato quali i gemellaggi, anche parziali. Per fornire un'assistenza paritetica, inoltre, si continueranno a mobilitare esperti degli altri Stati membri attraverso meccanismi collaudati quali TAIEX. La Commissione propone altresì di finanziare il trasferimento per brevi periodi di funzionari dei nuovi Stati membri presso le amministrazioni dell'UE 15. Inoltre il meccanismo di transizione per lo sviluppo potrebbe cofinanziare anche gli investimenti nell'acquis, in particolare in settori quali i controlli alle frontiere, le amministrazioni doganali, le statistiche, la sicurezza alimentare e i sistemi integrati di gestione e di controllo nel settore agricolo.

3.5.2. L'UEM e l'euro

Conformemente al trattato UE, i nuovi Stati membri non possono adottare l'euro sin dal momento dell'adesione. Come per tutti gli Stati membri, tuttavia, le politiche economiche diventano di interesse comune e sono quindi soggette a procedure di coordinamento e di sorveglianza multilaterale. I principali strumenti di coordinamento sono gli Orientamenti Generali di Politica Economica, il Patto di Stabilità e di crescita e diversi processi riguardanti settori politici specifici. Anche la politica valutaria diventa una questione di interesse comune. I nuovi Stati Membri dovrebbero partecipare al Meccanismo dei tassi di Cambio II poco dopo l'adesione.

I nuovi Stati Membri aderiranno a termine alla zona euro. Per il momento, invece, essi parteciperanno alla politica monetaria unica finalizzata alla stabilità e alla politica unica dei tassi di cambio, oltre ad applicare integralmente le procedure di coordinamento e di sorveglianza delle politiche economiche. A norma del Trattato, nel periodo che precede l'adesione alla zona euro gli Stati Membri devono adoperarsi per arrivare all'alto livello di convergenza sostenibile necessario per l'adozione dell'euro, ma senza che sia specificato alcun calendario per il conseguimento di questo obiettivo, che dipenderà dalle caratteristiche economiche di ciascun paese e dal modo in cui attua le politiche finalizzate alla convergenza sostenibile.

3.5.3. Schengen

L'Unione ha indicato chiaramente che la piena applicazione dell'acquis di Schengen dovrà avvenire in due fasi. Anzitutto, i paesi aderenti dovranno aver raggiunto entro la data di adesione un alto livello di controllo delle frontiere, anche se non sono esclusi accordi speciali con altri Stati Membri come infrastrutture, attrezzature o pattuglie. I controlli interni alle frontiere saranno aboliti dopo l'adesione, mediante un processo decisionale separato per ciascuno dei nuovi Stati Membri basato sulla piena applicazione dell'acquis di Schengen.

3.5.4. Spazio economico europeo

I paesi aderenti dovranno chiedere di entrare a far parte dello Spazio Economico Europeo (SEE) a norma dell'articolo 128 dell'accordo SEE. Per garantire il buon funzionamento del SEE ampliato, l'adesione dei paesi candidati al SEE dovrebbe avvenire contemporaneamente al loro ingresso nell'UE. L'accordo SEE deve essere riveduto in funzione dell'ampliamento secondo le procedure di cui all'articolo 128. I colloqui sulle modalità e sulle condizioni di adesione al SEE dovrebbero iniziare subito dopo la conclusione dei negoziati sull'adesione all'UE per consentire, nei limiti del possibile, un'adesione simultanea all'UE e al SEE.

4. STRATEGIA DI ADESIONE RIVEDUTA PER BULGARIA E ROMANIA

Il Consiglio europeo di Siviglia ha incoraggiato Bulgaria e Romania a proseguire gli sforzi riaffermando "il suo impegno a sostenerle pienamente nella preparazione all'adesione. A Copenaghen dovrebbero essere adottate una tabella di marcia aggiornata e una strategia di preadesione riveduta e rafforzata per i paesi candidati ancora in fase di negoziato. Si potrebbe anche prevedere un aumento dell'assistenza finanziaria di preadesione. Inoltre, se il ritmo attuale sarà mantenuto, potrebbe essere fissato entro l'anno un calendario più preciso per il processo di adesione di questi paesi".

I criteri stabiliti dai Consigli europei di Copenaghen e di Madrid sono tuttora validi, come pure i principi che hanno guidato fin dall'inizio il processo di adesione. Tutti i candidati partecipano su un piano di parità e aderiranno all'Unione europea secondo gli stessi criteri, in funzione dei progressi individuali. Il Consiglio europeo di Laeken del 2001 ha confermato inoltre l'irreversibilità del processo di adesione.

Visto che i negoziati di adesione con i dodici paesi candidati coinvolti nei negoziati sono un processo globale, il Trattato di Adesione dovrebbe specificare che i risultati raggiunti durante i negoziati con i candidati che non potranno partecipare alla prima serie di adesioni non saranno rimessi in discussione.

4.1. Progressi fatti finora

Le Relazioni Periodiche di quest'anno dimostrano che la Bulgaria e la Romania hanno fatto ulteriori progressi verso la conformità con i criteri di Copenaghen. Per ultimare correttamente i preparativi, questi paesi devono impegnarsi maggiormente per quanto riguarda la conformità con i criteri economici e la trasposizione/applicazione dell'acquis, nonché proseguire la riforma della pubblica amministrazione e del sistema giudiziario.

La Bulgaria e la Romania hanno fatto notevoli progressi in termini di negoziati. Si sono aperti tutti i capitoli di negoziato con la Bulgaria e quasi tutti con la Romania. I capitoli rimanenti sono stati aperti con la Bulgaria nel primo semestre 2002, mentre per quanto riguarda la Romania si dovrebbero poter aprire gli ultimi quattro capitoli entro la fine dell'anno in modo da conseguire l'obiettivo del Consiglio europeo di Laeken (apertura di tutti i capitoli con questi due paesi nel 2002).

4.2. Data indicativa

La Bulgaria e la Romania hanno fissato il 2007 come data indicativa per l'adesione. Sulla base di questa data, si sono chiusi provvisoriamente 22 capitoli con la Bulgaria e 13 con la Romania.

I calendari fissati per l'adempimento degli impegni negoziali tengono conto di questa prospettiva. Come in passato, i progressi verso il completamento dei negoziati di adesione rifletteranno quelli compiuti in termini di adozione e di applicazione delle misure necessarie in ciascun paese.

La Commissione aiuterà questi due paesi a conseguire l'obiettivo suddetto, basandosi come in passato sui principi della differenziazione e delle valutazioni individuali.

4.3. Tracciati per l'adesione

Come annunciato nel documento di strategia sull'ampliamento del 2001, la Commissione proporrà, sulla base dell'analisi contenuta nelle Relazioni Periodiche del 2002, tracciati particolareggiati per Bulgaria e Romania prima del Consiglio europeo di Copenaghen. Questi tracciati, che riguarderanno il periodo in esame fino all'adesione, scaturiranno da un intenso dialogo con ciascun paese.

I tracciati, che si baseranno sugli impegni assunti in sede negoziale e sulla necessità di rispettare i criteri di Copenaghen, indicheranno a ciascun paese le misure che deve prendere per prepararsi all'adesione, insistendo in particolare sulla capacità amministrativa e giudiziaria e sulla riforma economica. I tracciati conterranno chiari parametri di riferimento in base ai quali valutare gli impegni assunti durante i negoziati e l'andamento della riforma economica. Per valutare i progressi fatti nell'applicare i tracciati ci si avvarrà, in particolare, delle strutture dell'Accordo Europeo e delle Relazioni Periodiche.

4.4. Assistenza preadesione

La Commissione proporrà che i Partenariati per l'Adesione di Bulgaria e Romania siano riveduti l'anno prossimo in base alle conclusioni delle Relazioni Periodiche e dei tracciati. Nel programmare l'assistenza di preadesione prioritaria ci si baserà sui Partenariati per l'Adesione, sui tracciati, sulle Relazioni Periodiche e sui Piani di Sviluppo Nazionale riveduti. L'assistenza Phare sarà destinata prevalentemente al potenziamento della pubblica amministrazione e del settore giudiziario, al rafforzamento della capacità amministrativa, agli investimenti connessi all'adozione dell'acquis, alla coesione economica e sociale e alla cooperazione transfrontaliera. Si dovrebbero accelerare le attività volte ad estendere i sistemi di applicazione decentrata. Lo strumento SAPARD, già totalmente decentrato, continuerà a preparare i paesi candidati in termini di strutture agricole, di sviluppo rurale e di rafforzamento della capacità istituzionale connessa. ISPA continuerà a finanziare gli investimenti infrastrutturali per l'ambiente e i trasporti.

La Commissione ritiene che l'assistenza finanziaria a Bulgaria e Romania debba essere aumentata gradatamente a decorrere dalla prima serie di adesioni, in funzione del modo in cui vengono applicati i tracciati in questi paesi e della loro capacità di assorbimento.

5. RILANCIARE IL PROCESSO DI AMPLIAMENTO PER LA TURCHIA

Il Consiglio europeo di Siviglia del giugno 2002 ha concluso quanto segue: "Quanto alla fase successiva della candidatura della Turchia, potrebbero essere prese nuove decisioni a Copenaghen tenendo conto dell'evolversi della situazione nell'intervallo tra i Consigli europei di Siviglia e di Copenaghen e sulla scorta della Relazione Periodica che la Commissione presenterà in ottobre nonché in conformità delle conclusioni di Helsinki e di Laeken".

La Relazione Periodica del 2002 effettua un'analisi approfondita del modo in cui la Turchia ha attuato la strategia di preadesione negli ultimi dodici mesi, valutando i suoi progressi secondo gli stessi criteri e gli stessi metodi applicati a tutti i candidati. Come già avvenuto per tutti i candidati, e conformemente alle conclusioni dei Consigli europei di Copenaghen e di Madrid, la Relazione prende in considerazione i cambiamenti legislativi e la capacità amministrativa della Turchia di applicare correttamente l'acquis.

La Relazione rileva i progressi fatti dalla Turchia nei tre settori principali contemplati dal Partenariato per l'Adesione, ossia i criteri politici, economici e dell'acquis stabiliti nel 1993 dal Consiglio europeo di Copenaghen.

La Turchia ha fatto notevoli progressi verso la conformità con i criteri politici di Copenaghen impegnandosi, attraverso la riforma costituzionale e una serie di pacchetti legislativi, per realizzare le priorità specificate nel Partenariato per l'Adesione. Vanno segnalati gli emendamenti legislativi adottati dal Parlamento nell'agosto 2002, che dimostrano un'autentica volontà di attuare riforme su larga scala. Oltre ad abolire la pena di morte, tranne in caso di guerra, si sono prese misure importanti per autorizzare le trasmissioni radiotelevisive e l'insegnamento nelle lingue diverse dal turco. L'abolizione dello stato di emergenza in due province su quattro e l'impegno ad abolirlo entro l'anno nelle altre due province dovrebbe promuovere maggiormente la tutela dei diritti umani.

La Commissione si compiace di questi sviluppi, che stanno rivoluzionando il contesto politico turco. Le riforme, adottate in circostanze particolarmente difficili, promettono bene per il futuro, poiché dimostrano che il regime politico turco vuole e può progredire anche nei settori considerati finora estremamente sensibili.

Ciò nonostante, la Turchia non soddisfa pienamente i criteri politici. In primo luogo, la Relazione rileva le numerose limitazioni che le riforme impongono per quanto riguarda il pieno esercizio dei diritti e delle libertà fondamentali. In secondo luogo, molte riforme presuppongono l'adozione di regolamenti o di altre misure amministrative e, per avere un impatto effettivo, dovranno essere applicate concretamente, a tutti i livelli, dagli organismi esecutivi e giudiziari del paese. In terzo luogo, si devono ancora risolvere questioni di grande importanza connesse ai criteri politici quali la lotta contro le torture e i maltrattamenti, il controllo civile sull'esercito, la situazione delle persone imprigionate per aver espresso opinioni non violente e la conformità con le decisioni del Tribunale europeo per i diritti dell'uomo.

Considerati i notevoli progressi fatti negli ultimi anni e i settori che richiedono ulteriori interventi, si incoraggia la Turchia a proseguire sulla via delle riforme per consolidare, de iure e de facto, la democrazia e la tutela dei diritti umani, onde ovviare agli ostacoli che ancora sussistono alla piena conformità con i criteri politici.

La Commissione ricorda che l'impegno verso una soluzione della questione cipriota rientra nel dialogo politico intensificato tra l'Unione europea e la Turchia. Prendendo spunto dalle dichiarazioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni unite e dalle relazioni del consulente speciale per Cipro del segretario generale dell'ONU Alvaro de Soto, la Commissione invita tutte le parti in causa, e in particolare la Turchia, a sostenere pienamente i tentativi delle Nazioni Unite di arrivare ad una soluzione globale della questione cipriota entro la fine dell'anno.

Per quanto riguarda i criteri economici, la Turchia ha migliorato il funzionamento della sua economia di mercato, e dovrebbe quindi essere maggiormente in grado di far fronte alle pressioni concorrenziali, ma risente tuttora della recessione e delle crisi finanziarie.

Per quanto riguarda i criteri dell'acquis, la Turchia ha allineato ulteriormente la legislazione nei settori contemplati dall'unione doganale e in altri settori quali le banche, le telecomunicazioni, l'energia e l'agricoltura. Si è ristrutturato il settore finanziario migliorando anche la capacità amministrativa, ma in quasi tutti gli altri settori sussistono notevoli divergenze tra l'acquis e la legislazione turca.

Vanno risolte urgentemente anche le questioni in sospeso come le modalità di partecipazione della Turchia al processo decisionale per quanto riguarda le operazioni guidate dall'UE per le quali si utilizzano le risorse della NATO.

5.1. Rafforzare la strategia di preadesione

Il Consiglio europeo di Laeken ha approvato quest'anno una nuova fase della strategia di preadesione per la Turchia, definita nel 1999 dal Consiglio europeo di Helsinki, la cui attuazione procede a ritmo sostenuto.

La Commissione raccomanda pertanto che l'Unione europea sostenga più attivamente i preparativi di preadesione della Turchia in vista della prossima fase della sua candidatura. Qui di seguito figurano raccomandazioni più dettagliate sul modo di conseguire questo obiettivo.

- Il Partenariato per l'Adesione, dimostratosi di grande utilità nel quadro della strategia di preadesione, dovrebbe essere aggiornato e riveduto per porre maggiormente l'accento sui settori dove occorre tuttora intervenire in via prioritaria.

- Si proseguirà attivamente il dialogo politico intensificato tra l'UE e la Turchia sulle riforme politiche, sui diritti umani, sulla questione cipriota e sulla soluzione pacifica delle vertenze frontaliere. Occorre procedere ad una discussione approfondita sulle diverse iniziative prese dalla Turchia per conformarsi ai criteri politici di Copenaghen. Si cercheranno altri modi per migliorare la comprensione delle riforme e delle altre questioni che richiedono attenzione.

- Si proseguirà attivamente il dialogo economico intensificato tra l'UE e la Turchia sulla situazione/stabilità macroeconomica e sulle riforme economiche. Occorre inoltre procedere ad una discussione approfondita sulle diverse misure prese dalla Turchia per ripristinare la stabilità economica e conformarsi ai criteri economici di Copenaghen.

- Grazie anche all'assistenza TAIEX, si svilupperà ulteriormente il processo di analisi legislativa per le questioni settoriali specifiche, che è già a buon punto, su cui la Turchia si basa per individuare i requisiti connessi alla trasposizione dell'acquis, compresa la capacità amministrativa e di applicazione.

- Le misure adottate per potenziare l'unione doganale, estenderla ai servizi e alle commesse pubbliche ed eliminare gli ostacoli alla libera circolazione delle merci incideranno sulle iniziative più ampie che la Turchia dovrà intraprendere conformemente al suo status di paese candidato.

- Occorre approfondire le relazioni commerciali con la Turchia, sia su base bilaterale che con i paesi terzi. Oltre ad estendere su base reciproca l'accesso preferenziale al mercato per gli scambi di prodotti agricoli CE-Turchia, si dovrebbe intensificare la cooperazione in merito alle questioni veterinarie e fitosanitarie. Occorre inoltre intensificare il dialogo UE-Turchia sulle questioni commerciali e sorvegliare l'uso degli strumenti di difesa commerciale.

- Per incentivare i flussi di investimenti, si dovrebbero liberalizzare ulteriormente gli investimenti esteri diretti tra l'UE e la Turchia.

- La cooperazione con la Turchia va rafforzata per quanto riguarda la giustizia e gli affari interni, comprese l'immigrazione clandestina e l'adozione/applicazione dell'acquis di Schengen, la libera circolazione delle persone e la sicurezza marittima.

- La Turchia parteciperà a una serie di programmi e agenzie comunitari.

- Il nuovo sistema di gestione finanziaria comincia a dare qualche risultato. Si sta riassorbendo il ritardo accumulato per quanto riguarda gli impegni finanziari dell'UE a favore della Turchia. I programmi di assistenza finanziaria impostati sulla base di un approccio di preadesione sono stati totalmente completati. A decorrere dal 2003, le autorità turche avranno maggiori competenze per quanto riguarda l'applicazione di questi programmi.

La Commissione prenderà tutte le iniziative necessarie per attuare questa strategia di preadesione potenziata, proponendo un partenariato per l'adesione riveduto in funzione dei progressi fatti e dei settori dove occorre impegnarsi ulteriormente. Si discuterà dei progressi compiuti in consessi appropriati quali il comitato di associazione CE-Turchia e il comitato misto per l'unione doganale.

Occorre pertanto aumentare l'assistenza finanziaria alla Turchia tenendo conto delle esigenze specifiche di questo paese e della sua capacità di assorbire i fondi in questione.

5.2. Sostegno finanziario supplementare

Dal 2004, si aumenterà l'assistenza finanziaria fornita alla Turchia onde accelerare l'attuazione della sua strategia di preadesione, aiutando il paese a potenziare la pubblica amministrazione, promuovendo l'adozione dell'acquis e agevolando l'integrazione della Turchia nell'economia europea.

L'assistenza di preadesione aiuterà la Turchia a soddisfare i criteri di Copenaghen potenziando in particolare la pubblica amministrazione a tutti i livelli, favorendo lo sviluppo istituzionale e promuovendo gli investimenti connessi all'adozione dell'acquis. Si aiuterà inoltre la Turchia a migliorare il funzionamento dell'economia e la sua capacità di far fronte alle pressioni concorrenziali nel mercato interno. Sarà intensificata la cooperazione transfrontaliera con gli attuali Stati membri dell'UE e con gli altri paesi candidati. Le priorità dell'assistenza saranno individuate in base al Partenariato per l'Adesione e alle Relazioni Periodiche.

La Turchia dovrà rafforzare ulteriormente il controllo finanziario onde agevolare il totale decentramento dell'attuazione.

Oltre a sviluppare le capacità della pubblica amministrazione turca, si dovrà investire nelle infrastrutture normative, negli aspetti connessi all'acquis e nella coesione economica e sociale. Si chiederà alla Turchia di elaborare un Piano di Sviluppo Nazionale in base al quale impegnare le risorse da destinare alla coesione economica e sociale.

Agli inizi dell'anno prossimo la Commissione presenterà un Partenariato per l'Adesione riveduto per la Turchia basandosi sulle priorità emerse dalle Relazioni Periodiche di quest'anno. In tale contesto, la Commissione proporrà all'autorità di bilancio di stanziare i fondi per l'assistenza alla Turchia a titolo del capitolo 7 delle prospettive finanziarie 2000-2006 e di aumentarli regolarmente nel periodo 2004-2006. L'entità delle assegnazioni annuali dipenderà dalla conformità con i criteri di Copenaghen e dalla gestione effettiva dell'assistenza di preadesione. Considerate le esigenze e la capacità di assorbimento della Turchia, l'assistenza totale potrebbe essere perlomeno raddoppiata entro il 2006.

6. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

In considerazione di quanto precede, la Commissione europea formula le seguenti conclusioni e raccomandazioni:

(1) le Relazioni Periodiche di quest'anno dimostrano che negli ultimi dodici mesi tutti i paesi candidati hanno fatto notevoli progressi verso la conformità con i criteri di adesione.

(2) Cipro, la Repubblica ceca, l'Estonia, l'Ungheria, la Lettonia, la Lituania, Malta, la Polonia, la Repubblica slovacca e la Slovenia soddisfano i criteri politici. Considerati i progressi compiuti da questi paesi, il modo in cui hanno rispettato gli impegni assunti in sede negoziale e i preparativi in corso, la Commissione ritiene che raggiungeranno la conformità con i criteri economici e dell'acquis e che saranno pronti ad aderire agli inizi del 2004. La Commissione raccomanda quindi di concludere i negoziati di adesione con questi paesi entro la fine dell'anno per poter firmare il Trattato di Adesione nella primavera 2003.

(3) Nell'interesse di tutte le parti in causa, la Commissione si augura che una soluzione globale permetta a Cipro di aderire all'Unione europea come entità riunificata. Come risulta dalle conclusioni del Consiglio europeo di Siviglia, l'Unione è disposta ad inserire nel Trattato di Adesione una soluzione politica conforme ai principi che sottendono all'Unione europea. La Commissione si compiace del fatto che le Nazioni unite intendano continuare ad impegnarsi attivamente per risolvere la questione e invita tutte le parti interessate e, in particolare la Turchia, a sostenere pienamente i tentativi di arrivare ad una soluzione globale entro la fine dell'anno. In tal caso, le modalità di adesione di Cipro potrebbero essere rivedute in funzione della soluzione globale e delle sue implicazioni per l'applicazione dell'acquis in tutta l'isola. La Commissione ha proposto che l'Unione stanzi risorse ingenti per sviluppare la parte settentrionale dell'isola e trovare una soluzione. Queste risorse dovrebbero rimanere disponibili indipendentemente dalle circostanze. Se non si troverà una soluzione, le decisioni prese in dicembre dal Consiglio europeo di Copenaghen si fonderanno sui principi stabiliti dal Consiglio europeo di Helsinki nel 1999.

(4) I paesi aderenti devono applicare l'acquis entro la data di adesione, fatti salvi i regimi transitori eventualmente concordati, e rispettare pienamente gli impegni assunti durante i negoziati. Le Relazioni Periodiche individuano i settori dove è necessario un ulteriore impegno per quanto riguarda i criteri politici ed economici e l'adozione/applicazione dell'acquis, e che dovranno quindi essere oggetto di una sorveglianza rigorosa. Per valutare i progressi compiuti e far sì che l'adesione all'Unione europea sia un successo, la Commissione seguirà con attenzione gli sviluppi in tal senso riferendo poi al Consiglio. Sei mesi prima della data prevista per l'adesione, la Commissione elaborerà una Relazione di Valutazione globale destinata al Consiglio e al Parlamento europeo. La Commissione ritiene opportuno inserire nel Trattato di Adesione una clausola di salvaguardia specifica, che le consenta di prendere, per un periodo limitato, le misure del caso in materia di mercato interno.

(5) Per poter concludere i negoziati occorre risolvere le questioni rimaste in sospeso. Per quanto riguarda l'offerta finanziaria dell'Unione, ci si dovrebbe basare sul quadro finanziario per i negoziati proposto dalla Commissione il 30 gennaio 2002 e sui principi ivi contenuti.

(6) La Bulgaria e la Romania hanno fissato il 2007 come data indicativa per l'adesione. La Commissione si adopererà attivamente per aiutare questi due paesi a conseguire l'obiettivo suddetto, basandosi come in passato sui principi della differenziazione e delle valutazioni individuali. La Commissione proporrà, sulla base dell'analisi contenuta nelle relazioni periodiche del 2002, tracciati particolareggiati per Bulgaria e Romania prima del Consiglio europeo di Copenaghen. Per preparare Bulgaria e Romania ad aderire all'Unione europea, si porrà maggiormente l'accento sulla riforma giudiziaria e amministrativa. L'assistenza di preadesione fornita a Bulgaria e Romania dovrebbe inoltre essere considerevolmente aumentata sin dalla prima serie di adesioni, in funzione del modo in cui vengono applicati i tracciati. Poiché i negoziati di adesione con i dodici paesi candidati sono un processo globale, il Trattato di Adesione dovrebbe specificare che i risultati raggiunti durante i negoziati con i candidati che non parteciperanno alla prima serie di adesioni non saranno rimessi in discussione.

(7) Grazie alla riforma costituzionale e a una serie di pacchetti legislativi, la Turchia ha fatto notevoli passi avanti verso la conformità con i criteri politici di Copenaghen, a cui si aggiungono altri progressi per quanto riguarda i criteri economici e l'allineamento con l'acquis. Il paese, tuttavia, dovrà dar prova del massimo impegno anche in futuro. La Commissione raccomanda pertanto che l'Unione europea sostenga più attivamente i preparativi di preadesione della Turchia in vista della prossima fase della sua candidatura, stanziando risorse supplementari a tale scopo. La Commissione proporrà un Partenariato per l'Adesione riveduto e intensificherà il processo di analisi legislativa. Essa raccomanda di estendere l'unione doganale e di migliorarne il funzionamento per sviluppare le relazioni commerciali CE-Turchia e promuovere i flussi di investimenti. Si invita la Turchia a portare avanti le riforme in modo da far progredire la sua candidatura per l'adesione all'UE.

ALLEGATO 1: CONCLUSIONI DELLE RELAZIONI PERIODICHE

Bulgaria

Nel suo parere del 1997, la Commissione concludeva che la Bulgaria soddisfaceva i criteri politici. Da allor