COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI sulle attività dell'Osservatorio europeo dei fenomeni di razzismo e xenofobia e proposte di rifusione del regolamento (CE) 1035/97 del Consiglio

1. Introduzione

Nel giugno 1994, in risposta alla crescente preoccupazione per gli atti di razzismo commessi nell'Unione europea, il Consiglio europeo di Corfù ha chiesto la creazione di una commissione consultiva sul razzismo e sulla xenofobia. A Cannes, nel giugno 1995, i capi di Stato e di governo hanno invitato la commissione consultiva ad esaminare la fattibilità di un Osservatorio europeo dei fenomeni di razzismo e xenofobia. Il Consiglio europeo di Firenze del giugno 1996 ha approvato il principio di istituire l'Osservatorio.

Il 2 giugno 1997, sulla base di una proposta della Commissione, il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) n. 1035/97 [1] che istituisce un Osservatorio europeo dei fenomeni di razzismo e xenofobia ('il regolamento'). Il Consiglio europeo ha convenuto che l'Osservatorio avrebbe avuto sede a Vienna. Quest'ultimo ha cominciato a funzionare nel 1998, quando sono stati nominati i primi membri del personale e sono stati occupati dei locali provvisori. L'apertura ufficiale dell'Osservatorio ha avuto luogo il 7-8 aprile 2000 a Vienna.

[1] Regolamento (CE) n. 1035/97 del Consiglio del 2 giugno 1997 che istituisce un Osservatorio europeo dei fenomeni di razzismo e xenofobia (GU L 151 del 10.6.1997, p. 1).

I concetti di razzismo e xenofobia sono ampi: si va da piccoli atti di discriminazione commessi nella vita quotidiana ad atti di estrema violenza, passando per le barriere involontariamente frapposte a tutti i livelli da enti pubblici e privati. Tutti questi fenomeni sono inaccettabili e incompatibili con i valori dell'Unione basati sui diritti e sulle libertà fondamentali nonché sullo Stato di diritto. L'obiettivo dell'Unione di creare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia non potrà essere pienamente realizzato se non si adottano misure efficaci per prevenire e combattere il razzismo e la xenofobia.

Il razzismo, pur essendo sempre presente, conosce anche momenti di maggiore o minore intensità, spesso in relazione a eventi particolari all'interno o all'esterno dell'Unione. È importante capire i nessi causali che determinano questa oscillazione. È, per esempio, chiaro che, durante la Guerra del golfo del 1991, nell'Unione europea si è registrato un aumento impressionante degli attacchi contro i musulmani e le persone d'origine araba. Più recentemente, alcuni Stati membri hanno conosciuto atti di antisemitismo violento in reazione alle tensioni in Israele e in Palestina. Nell'attuale contesto politico di insicurezza dovuta alla minaccia del terrorismo internazionale, l'Unione deve essere costantemente vigile per evitare il ripetersi di tali eccessi.

L'Osservatorio europeo è uno strumento importante per sostenere le istituzioni UE e gli Stati membri nella lotta contro i fenomeni di razzismo e xenofobia. L'obiettivo di raccogliere dati attendibili e comparabili sul razzismo e sulla xenofobia è imprescindibile. Qualunque sia il campo di politica considerato, dati attendibili sono essenziali affinché i responsabili politici possano adottare misure efficaci. Nel campo della lotta contro il razzismo, è indispensabile avere un quadro chiaro dell'efficacia delle politiche e delle prassi in tutta l'Unione. Dobbiamo essere sicuri che queste ultime si concentrino sull'obiettivo di proteggere le vittime e di cambiare il comportamento di chi commette atti di razzismo.

2. Contesto

Il regolamento obbliga la Commissione (articolo 16) a trasmettere al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle regioni "una relazione di valutazione sull'attività dell'Osservatorio, accompagnata, se del caso, da proposte di modifica o d'allargamento dei compiti di quest'ultimo, basate, in particolare, sugli sviluppi delle competenze della Comunità nel settore del razzismo e della xenofobia". La relazione deve essere presentata nel corso del terzo anno successivo all'entrata in vigore del regolamento.

Il 6 ottobre 2000, la Commissione ha trasmesso alle istituzioni comunitarie una prima relazione (COM (2000) 625 def.) [2]. La relazione ha concluso che era troppo presto per valutare in modo completo i progressi realizzati dall'Osservatorio in quanto quest'ultimo non aveva potuto cominciare a funzionare adeguatamente fino al 1999 e non era stato provvisto di tutto il personale necessario fino al 2000. La Commissione ha dunque presentato una relazione provvisoria sulle attività svolte sino a quel momento ed ha annunciato che avrebbe organizzato una valutazione esterna dell'Osservatorio, in modo da fornire un parere indipendente sull'efficienza di quest'ultimo rispetto agli obiettivi posti dal regolamento e sull'efficacia delle risorse umane e finanziarie usate per raggiungere tali obiettivi. Tale valutazione esterna avrebbe dovuto riguardare gli aspetti seguenti: la struttura organizzativa dell'Osservatorio e la misura in cui esso ha conseguito i suoi obiettivi; l'efficacia dei metodi amministrativi, logistici e gestionali; lo stato di avanzamento delle attività attinenti alla creazione e alla gestione della rete d'informazione RAXEN; la qualità e la pertinenza delle attività e dei prodotti dell'Osservatorio; il controllo delle attività. Inoltre, la valutazione avrebbe dovuto stabilire in quale misura sono state individuate e soddisfatte le esigenze degli utenti, determinando in particolare se i prodotti e servizi di informazione offerti dall'Osservatorio soddisfano gli utenti.

[2] Il Comitato delle regioni ha adottato una sua propria relazione in risposta ai risultati provvisori della Commissione (parere del Comitato delle regioni del 14 novembre 2001 sulla relazione della Commissione riguardante le attività dell'Osservatorio dei fenomeni di razzismo e xenofobia COM(2000) 625 def.). Nella presente comunicazione la Commissione ha tenuto conto delle opinioni espresse in quella relazione.

La valutazione esterna è stata completata nel luglio 2002. La Commissione ha trasmesso la relazione al Parlamento europeo, ai governi degli Stati membri, al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle regioni e ha pubblicato i risultati sul server Europa. La Commissione ha ricevuto i pareri di parlamentari europei, di governi, del consiglio di amministrazione e del personale dell'Osservatorio e di organizzazioni della società civile. Di tali pareri si è tenuto conto nella presente comunicazione e nelle proposte di modifica del regolamento che la accompagnano.

3. Valutazione esterna

La valutazione esterna dell'Osservatorio è stata effettuata, sulla base di un apposito contratto, dal Centre for Strategy and Evaluation Services, un'organizzazione basata nel Regno Unito. Essa considera gli sviluppi dalla fase di creazione sino alla fine del 2001. La relazione completa può essere consultata alla pagina

http://europa.eu.int/comm/ employment_social/fundamental_rights/pdf/origin/eumc_eval2002_en.pdf

La comunicazione tiene conto delle conclusioni della valutazione esterna e dei vari soggetti interessati che hanno reagito alla valutazione. Essa contiene il parere ben ponderato della Commissione sui progressi realizzati dall'Osservatorio sinora.

3.1. L'obiettivo primario dell'Osservatorio

L'obiettivo primario dell'Osservatorio, secondo l'articolo 2, paragrafo 1, del regolamento del 1997, consiste nel:

"trasmettere alla Comunità ed agli Stati membri, in particolare per i settori specificati all'articolo 3, paragrafo 3, informazioni obiettive, attendibili e comparabili sui fenomeni di razzismo, xenofobia ed antisemitismo a livello europeo, che possano servire loro per l'adozione di provvedimenti o l'impostazione di iniziative nelle rispettive sfere di competenza".

Fornire dati oggettivi, attendibili e comparabili sul razzismo e sulla xenofobia in tutti gli Stati membri dell'Unione europea è un compito difficile. Gli approcci alla raccolta dei dati variano enormemente, dai sofisticati meccanismi ufficiali di alcuni Stati membri ai metodi più rudimentali, basati essenzialmente sulla raccolta dei dati da parte di organizzazioni non governative, di altri Stati. Sebbene sia chiaro che negli ultimi anni l'Osservatorio ha migliorato sensibilmente l'obiettività e l'attendibilità dei suoi dati, è evidente che l'obiettivo della comparabilità non è stato ancora raggiunto in misura apprezzabile.

L'Osservatorio fa grande assegnamento su una rete di corrispondenti nazionali (National Focal Points) stabiliti in ciascuno degli Stati membri (la rete RAXEN), da esso creata incoraggiando la cooperazione tra organizzazioni accademiche, non governative e (a volte) governative a livello nazionale.

L'Osservatorio ha prodotto essenzialmente quattro relazioni annuali [3] e una serie di studi di portata più limitata, compresi quelli riguardanti

[3] Pubblicate rispettivamente il 22 dicembre 1999 (riguardante il 1998), il 22 novembre 2000 (riguardante il 1999), il 18 dicembre 2001 (riguardante il 2000) e il 10 dicembre 2002 (riguardante il 2001).

- le reazioni anti-islamiche dopo l'11 settembre;

- la situazione delle comunità islamiche in cinque città europee;

- razzismo, calcio e Internet;

- la normativa antirazzismo degli Stati membri;

- razzismo e diversità culturale nei mass media.

L'Osservatorio ha inoltre pubblicato i risultati di un sondaggio Eurobarometro dell'opinione pubblica sul razzismo e sulla xenofobia, che fa seguito all'indagine effettuata dalla Commissione nel 1997.

Queste relazioni e studi hanno, insieme ad altri, fornito una notevole quantità di informazioni. La qualità dei dati è andata migliorando, ma finora non ha consentito di effettuare né raffronti attendibili tra le situazioni degli Stati membri né una valutazione dell'efficacia delle politiche antirazzismo attuate da singoli paesi. Eppure, la produzione di dati e di valutazioni comparative è fondamentale se si vuole che l'Osservatorio sia in grado di rivolgere alle istituzioni UE ed agli Stati membri raccomandazioni significative in materia di politiche e prassi e se si vuole che i responsabili politici possano trarre conclusioni dall'esperienza di altri Stati membri. Ecco perché i valutatori esterni concludono che, sebbene siano trascorsi quasi sei anni dall'adozione del regolamento che istituisce l'Osservatorio, non è ancora possibile misurare l'effetto o impatto del lavoro di quest'ultimo. Questa situazione è stata causata da una serie di fattori, taluni dei quali sfuggono chiaramente al controllo dell'Osservatorio.

Nel perseguimento dei suoi obiettivi, l'Osservatorio non può essere ritenuto responsabile del fatto che, storicamente, in materia di razzismo e xenofobia sono mancate definizioni comuni a tutti gli Stati membri. Tuttavia, in seguito ai ritardi registrati nel rendere pienamente operativa la rete RAXEN, è soltanto di recente che si è iniziato a prendere provvedimenti per incoraggiare un approccio convergente per quanto riguarda le definizioni e le procedure di raccolta dei dati. Il segretariato dell'Osservatorio ha osservato che, sebbene le informazioni disponibili in ogni Stato membro siano estremamente variabili, i 15 corrispondenti nazionali dovrebbero ormai consentire un aumento rapido della disponibilità, e quindi della diffusione, di informazioni comparabili. L'Osservatorio riferisce che sta aumentando gli sforzi diretti a persuadere le autorità nazionali ad adottare sistemi di raccolta dei dati che siano, se non comuni, quantomeno compatibili, in particolare costituendo gruppi di lavoro sulle strategie a lungo termine per migliorare la raccolta dei dati e sulla metodologia per migliorare la comparabilità dei dati.

L'esperienza maturata in altri campi per quanto riguarda lo sviluppo di serie di dati comparabili (si pensi ai dati economici o ambientali) suggerisce che, per ottenere una graduale convergenza, occorre lavorare in stretto coordinamento con i governi nazionali, compresi gli istituti statistici. I risultati delle consultazioni degli Stati membri condotte dalla Commissione su questo punto indicano che il principale valore aggiunto che l'Osservatorio può procurare a livello europeo consiste nel fornire dati veramente comparabili. Ciò non comporta necessariamente un'armonizzazione completa degli approcci alla raccolta dei dati; resta il fatto che, in definitiva, l'Osservatorio non potrà conseguire il suo obiettivo se le autorità nazionali non adottano sistemi di classificazione che siano, se non comuni, quantomeno compatibili. Le autorità nazionali, nell'ambito dei contatti avuti con la Commissione, hanno confermato la loro volontà di svolgere un ruolo più attivo in tal senso. Le proposte di modifica del regolamento che istituisce l'Osservatorio tengono conto di ciò.

3.2. Altre attività

Tavole rotonde

Il regolamento prevede che l'Osservatorio faciliti ed incoraggi l'organizzazione di tavole rotonde o di riunioni regolari a livello nazionale. Tuttavia, l'organizzazione effettiva delle tavole rotonde nazionali incombe agli Stati membri, i quali hanno assunto atteggiamenti diversi: alcuni hanno organizzato vari eventi, altri hanno incontrato difficoltà a tenere riunioni regolari ed hanno indicato la mancanza di finanziamenti adeguati come uno dei problemi. Alla fine del 2002, alcuni Stati avevano tenuto soltanto una riunione. L'Osservatorio fornisce orientamenti e sostegno, ma non è l'organizzatore principale delle tavole rotonde nazionali.

Lo scopo delle tavole rotonde nazionali è quello di mantenere il contatto con le organizzazioni della società civile degli Stati membri. Esse permettono all'Osservatorio di tener conto dei punti di vista di diversi soggetti - ONG, ricercatori, governi - e delle informazioni che questi forniscono. In pratica, le riunioni non sono state efficaci dal punto di vista della raccolta dei dati, ma il segretariato dell'Osservatorio pensa che esse siano utili in quanto hanno offerto alle organizzazioni della società civile l'occasione di esprimere le loro opinioni su questioni attinenti al razzismo e alla xenofobia in generale. Nell'ambito delle consultazioni tra la Commissione e gli Stati membri, questi ultimi hanno sostenuto che l'organizzazione delle tavole rotonde deve chiaramente continuare ad essere di competenza delle autorità nazionali e che all'Osservatorio deve essere riconosciuta la facoltà di partecipare se e in quanto opportuno. Gli Stati membri hanno tuttavia affermato che l'Osservatorio non dovrebbe essere tenuto a promuovere l'organizzazione di tavole rotonde e che per coinvolgere la società civile nel lavoro dell'Osservatorio potrebbero essere più efficaci altri mezzi. La Commissione condivide quest'opinione e, conseguentemente, propone una modifica del regolamento.

I valutatori osservano tuttavia che è utile continuare ad organizzare tavole rotonde europee, che riuniscono soggetti operanti a livello nazionale, in quanto tale attività conferisce al lavoro una dimensione comunitaria. La Commissione ricorda in particolare, come esempio dell'utilità di tali incontri, le tre tavole rotonde europee sull'antisemitismo, sull'islamofobia e sul dialogo interculturale organizzate dall'Osservatorio a richiesta della Commissione tra la fine del 2002 e l'inizio del 2003. La modifica proposta dalla Commissione permetterebbe all'Osservatorio di continuare su questa strada.

Ricerca ed analisi

L'Osservatorio, che sino ad oggi ha avuto una capacità interna di ricerca e analisi assai limitata, sta assumendo personale supplementare per potenziare questa funzione. È chiaro che, con il bilancio di cui dispone, l'Osservatorio non diventerà un centro importante di ricerca originale in questo campo. Esso dovrà piuttosto concentrarsi sull'analisi e sull'interpretazione di ricerche esterne, eventualmente incoraggiando le università, gli istituti di ricerca e i governi ad effettuare studi pertinenti. I valutatori esterni osservano che è importante che l'Osservatorio svolga ricerca supplementare soltanto ove ciò sia strategico per il conseguimento dei suoi obiettivi globali. La Commissione condivide pienamente questo punto di vista e nota che l'Osservatorio dovrebbe concentrarsi sulle priorità attinenti alla sua attività principale, e non disperdersi in progetti di ricerca accessori.

Divulgazione di informazioni e dati

L'Osservatorio ha sviluppato una vasta gamma di pubblicazioni, dalle relazioni regolari alle riviste, dai bollettini d'informazione agli studi specifici pubblicati quando ne viene ravvisata la necessità. Molte di queste pubblicazioni sono disponibili sul sito web dell'Osservatorio, che fornisce anche altre informazioni sulle attività, sul ruolo e sulla sfera di competenza dell'ente. Tuttavia, dato che l'obiettivo primario dell'Osservatorio è quello di sostenere la Comunità e gli Stati membri quando questi adottano provvedimenti, la Commissione è preoccupata per la mancanza di una strategia di comunicazione chiaramente definita e per l'inadeguatezza di molti degli strumenti di comunicazione. La Commissione sostiene la conclusione dei valutatori, secondo cui l'Osservatorio dovrebbe adottare una strategia di comunicazione chiara, che consideri il rapporto fra tutte le forme di comunicazione, ivi incluse le relazioni, i bollettini d'informazione e Internet, e che tenga conto in particolare delle esigenze dei gruppi di destinatari - principalmente i responsabili politici negli Stati membri e nelle istituzioni comunitarie. La strategia di comunicazione dovrebbe essere utilizzata come uno strumento di lavoro nell'ideazione di tutte le attività, facendo in modo che sia chiaro fin dall'inizio come, esattamente, sarà utilizzato ogni prodotto e a quale pubblico esso è rivolto. La Commissione accoglie favorevolmente il fatto che l'Osservatorio abbia cominciato questo tipo di lavoro.

Relazioni annuali

L'Osservatorio ha pubblicato relazioni annuali per gli anni 1998, 1999, 2000 e 2001. Inevitabilmente, le relazioni 1998 e 1999 lasciano a desiderare dal punto di vista dell'ampiezza della trattazione e, soprattutto, della qualità e comparabilità dei dati. Le relazioni si concentrano sempre più sulle priorità UE nei settori dell'occupazione, dell'inclusione sociale e della lotta contro la discriminazione. Questa tendenza deve continuare. La Commissione propone che il regolamento colleghi in modo chiaro il lavoro dell'Osservatorio alle priorità più generali dell'Unione europea per arricchire il processo di sviluppo delle politiche ai livelli europeo e nazionale. La Commissione ritiene che in tal modo l'Osservatorio influirà maggiormente sulla scelta delle politiche ai diversi livelli.

3.3. Risorse dell'Osservatorio

Per il periodo compreso tra il 1998, anno in cui l'Osservatorio ha iniziato a funzionare, e la fine del 2002, l'Osservatorio ha avuto un bilancio disponibile di circa 20,5 milioni di euro in impegni di spesa. Nel 1998 era disponibile un importo addizionale di 1,5 milioni di euro, rimasto inutilizzato. Nel periodo 1998-2000, la spesa è stata un po' inferiore rispetto al bilancio disponibile, soprattutto perché l'Osservatorio non è divenuto pienamente operativo nei tempi previsti.

Il bilancio in impegni di spesa per il 2003 ammonta a 6,5 milioni di euro, di cui 3,3 milioni di euro per i costi correnti e di personale e 3,2 milioni di euro per le operazioni. I valutatori non fanno commenti quanto al livello complessivo delle risorse assegnate all'Osservatorio, ma osservano che occorre destinare più risorse (sia operative sia attinenti al personale) all'attività connessa con l'obiettivo principale dell'Osservatorio, vale a dire fornire dati oggettivi, attendibili e comparabili. L'Osservatorio ha rilevato che, in seguito alla designazione dei corrispondenti nazionali in tutti e 15 gli Stati membri, i mezzi finanziari destinati al sistema di raccolta delle informazioni RAXEN rappresentano il 53% del bilancio operativo. La Commissione ritiene che il livello globale della sovvenzione UE sia nel complesso sufficiente perché l'Osservatorio possa svolgere le sue attività, anche se dovrà essere aumentato per tener conto dell'allargamento.

I valutatori concludono che, per potere esprimere un giudizio complessivo sull'utilità dell'Osservatorio, occorre confrontare l'investimento comunitario con gli effetti dell'attività dell'Osservatorio. Tuttavia, come notato sopra, le difficoltà riguardanti la comparabilità dei dati hanno finora limitato l'utilità dell'Osservatorio per la Comunità e per gli Stati membri, il che impedisce ai valutatori di trarre conclusioni generali. Essi osservano al riguardo che, con riferimento ai 13 milioni di euro impegnati dall'Osservatorio nel periodo 1998-2001, non si può parlare di efficacia dei costi. I valutatori rilevano un mutamento delle priorità, a seguito del quale questa situazione potrebbe cambiare. La Commissione raccomanda di attendere che tali cambiamenti siano divenuti operativi per riesaminare la questione dell'efficacia dei costi. Questa conclusione è presentata più dettagliatamente nel prosieguo del documento.

3.4. Adeguatezza degli obiettivi dell'Osservatorio

Il regolamento che istituisce l'Osservatorio è stato adottato prima dell'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, il quale ha conferito alla Comunità nuovi poteri in materia di lotta contro la discriminazione e ha attribuito all'Unione europea e alla Comunità la competenza di creare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia [4]. Dall'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, sono state adottate direttive [5] per realizzare il principio di non discriminazione, modernizzando l'approccio alle questioni di uguaglianza e promovendo la convergenza tra gli Stati membri. Provvedimenti sono stati presi anche ai sensi del titolo IV del Trattato CE per promuovere la tutela e l'integrazione degli immigrati e dei richiedenti asilo, in particolare nel campo del ricongiungimento familiare [6], e attualmente sono all'esame del Consiglio proposte, basate sugli articoli 29, 31 e 34 del Trattato UE (si veda la nota 4), dirette a rinforzare la cooperazione giudiziaria sui crimini razzisti e xenofobi e ad aggiornare l'azione congiunta sul razzismo e sulla xenofobia adottata nel 1996. Inoltre, la Comunità si è impegnata, nel contesto delle Convenzioni di Lomé e dell'accordo di Cotonu tra l'UE e gli Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico, a potenziare la lotta contro la discriminazione nella vita economica, sociale e culturale e a sviluppare misure contro il razzismo e la xenofobia. L'Osservatorio serve ad adempiere tale impegno.

[4] Il Trattato di Amsterdam ha conferito alla Comunità nuovi poteri, nell'ambito del Trattato che istituisce la Comunità europea e, in particolare, a norma dell'articolo 13, per combattere, tra le altre, le discriminazioni fondate sulla razza o sull'origine etnica. Esso ha inoltre introdotto nel Trattato un nuovo titolo IV che prevede l'adozione di misure in materia di libera circolazione delle persone, immigrazione e asilo, cooperazione giudiziaria in materia civile e misure nel campo della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale.

[5] Direttiva 2000/43/CE del Consiglio che attua il principio della parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica (GU L 180 del 19.7.2000, p. 22) e direttiva 2000/78/CE del Consiglio che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro (GU L 303 del 2.12.2000, p. 16).

[6] Si veda in particolare il progetto di direttiva concernente il diritto dei cittadini di paesi terzi legalmente stabiliti in uno Stato membro dell'Unione europea al ricongiungimento familiare, sul quale il Consiglio ha raggiunto un accordo politico il 28 febbraio 2003.

I valutatori raccomandano di aggiornare i settori di intervento dell'Osservatorio per tener conto delle attuali competenze e trattare esaurientemente i fenomeni di razzismo e xenofobia. La Commissione condivide questo approccio e sta preparando proposte in tal senso.

I valutatori affermano anche che è giuridicamente incerto se l'Osservatorio possa occuparsi di situazioni che comprendono aspetti come la violenza razziale, che non è specificamente citata nel regolamento. Alla luce delle consultazioni svolte, nell'ambito delle quali sono stati sentiti, tra gli altri, gli Stati membri, la Commissione non ritiene necessario chiarire questo punto, poiché è chiaro che la violenza e l'odio razziali fanno parte del razzismo e della xenofobia ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2, del regolamento. La Commissione ritiene dunque infondati i timori di incertezza giuridica.

Sfera geografica

I valutatori concludono che non occorre modificare la sfera di competenza geografica dell'Osservatorio perché questo possa effettuare raffronti con paesi non appartenenti all'UE. I preparativi per l'ampliamento sono già in corso (finanziati nel 2003 dal programma PHARE) con l'istituzione di una prima serie di punti di contatto nei nuovi Stati membri che, dopo l'adesione, diventeranno membri della rete RAXEN. La Commissione condivide questo parere, ma suggerisce che, per facilitare le future adesioni, il consiglio di amministrazione deve poter invitare alle sue riunioni esperti indipendenti provenienti da paesi candidati (v. oltre).

Ampliamento della competenza dell'Osservatorio

I valutatori hanno considerato due possibili modifiche delle attribuzioni dell'Osservatorio: la prima consiste nell'ampliare il ruolo dell'Osservatorio in materia di campagne e lobbying, la seconda consiste nell'estendere la competenza dell'Osservatorio ad altre forme di discriminazione (come quelle di cui all'articolo 13 del Trattato CE) e/o ai diritti dell'uomo più in generale. Le consultazioni condotte dalla Commissione hanno consentito di rilevare l'ampio consenso esistente attorno alla conclusione dei valutatori secondo cui tali cambiamenti non sono né opportuni né necessari. La maggior parte dei soggetti consultati ritiene che l'Osservatorio debba continuare a concentrarsi sul razzismo e che un'estensione ad altri campi non sia auspicabile in quanto comporterebbe una dispersione delle risorse dell'Osservatorio - che probabilmente saranno limitate - e, conseguentemente, un indebolimento del lavoro sul razzismo. La Commissione condivide questa conclusione e propone che l'Osservatorio continui a concentrarsi sul razzismo e sull'intolleranza razziale.

Il nome dell'Osservatorio

La valutazione esterna prende in considerazione le preoccupazioni espresse circa il fatto che il nome dell'Osservatorio sembra avere diverse sfumature di significato nelle diverse lingue comunitarie, in alcune delle quali esso fa pensare a un organo con funzioni normative o di vigilanza. Dalle consultazioni condotte dalla Commissione risulta che l'idea di cambiare il nome non è sostenuta né dagli Stati membri né dal consiglio di amministrazione. Al contrario, esiste la preoccupazione che un cambiamento di nome indebolirebbe l'identità dell'Osservatorio, soprattutto se il nuovo nome mettesse l'accento sulla promozione della diversità anziché sul controllo dei fenomeni di razzismo.

3.5. Efficienza organizzativa

Struttura direttiva

La struttura direttiva dell'Osservatorio è definita dal regolamento del 1997. Quest'ultimo prevede un consiglio di amministrazione, un ufficio di presidenza e un direttore. Il consiglio di amministrazione è costituito da personalità indipendenti designate da ciascuno Stato membro, dal Parlamento europeo e dal Consiglio d'Europa nonché da un rappresentante della Commissione. L'ufficio di presidenza è costituito dal presidente del consiglio di amministrazione, dal vicepresidente e da non più di tre componenti del consiglio di amministrazione, fra cui figurano la persona designata dal Consiglio d'Europa ed il rappresentante della Commissione. Le decisioni del consiglio di amministrazione e dell'ufficio di presidenza devono essere approvate dai due terzi dei membri.

È essenziale che nell'Osservatorio vi sia un consiglio di amministrazione che dia l'indirizzo politico globale nel quadro del regolamento del Consiglio e che svolga certe funzioni di sorveglianza quali la programmazione del lavoro e il controllo finanziario. I valutatori concludono che per un solo gruppo di persone è difficile eseguire tutte queste mansioni. Questa situazione è complicata dal fatto che il regolamento esige che i membri del consiglio di amministrazione abbiano competenze in materia di diritti umani e analisi dei fenomeni di razzismo, xenofobia e antisemitismo, piuttosto che in materia di gestione organizzativa, pianificazione e controllo di bilanci. Inoltre, i valutatori osservano che il consiglio di amministrazione è già oggi costituito da un numero elevato di membri (18) e che, in base al sistema attuale, l'ampliamento dell'UE porterà tale numero ad almeno 28 membri. Essi rilevano però che, vista la delicatezza della materia, le strutture direttive dell'Osservatorio dovrebbero continuare a comprendere persone di tutti gli Stati membri. Essi raccomandano di rivedere le funzioni del consiglio di amministrazione nel senso di attribuirgli un ruolo di sorveglianza, assegnandogli compiti essenziali e specifici e prevedendo che si riunisca una volta l'anno. La maggior parte delle attuali funzioni di gestione e tecniche verrebbero demandate a organi più piccoli e più efficienti. I valutatori propongono di rafforzare l'ufficio di presidenza e di creare un comitato scientifico; insieme, questi due organi avrebbero la responsabilità di guidare e controllare il direttore e il personale alle dipendenze di quest'ultimo. Ad avviso dei valutatori, se si potenziasse l'ufficio di presidenza e si istituisse il comitato scientifico, occorrerebbe retribuire in misura adeguata i membri che non ricevono altra remunerazione per il loro contributo all'Osservatorio. Il segretariato dell'Osservatorio ritiene valido l'approccio complessivo raccomandato dai valutatori.

I valutatori suggeriscono altresì che il nuovo consiglio di amministrazione potrebbe essere formato da rappresentanti dei governi degli Stati membri piuttosto che da esperti indipendenti: l'indipendenza per quanto riguarda l'indirizzo politico globale dovrebbe essere assicurata dal nuovo comitato scientifico. Dalle consultazioni condotte dalla Commissione risulta che esiste un ampio consenso intorno alla conclusione dei valutatori secondo cui occorre una collaborazione molto più stretta tra l'Osservatorio e le autorità degli Stati membri, tanto nell'attività di raccolta dei dati quanto per far sì che le informazioni prodotte dall'Osservatorio siano prese in considerazione dagli Stati membri quando essi adottano misure per combattere il razzismo. Tuttavia, l'attuale consiglio di amministrazione dell'Osservatorio ritiene che l'indipendenza dei membri di tale organo sia essenziale per la credibilità di un'istituzione che raccoglie informazioni riguardanti, almeno in parte, l'impatto delle politiche e delle prassi dei singoli governi nazionali sui livelli di razzismo e di xenofobia. Esso rileva che altri organi che si occupano dei diritti dell'uomo, come quelli dell'ONU, sono anch'essi composti da esperti indipendenti.

Infine, i valutatori notano che le procedure decisionali del consiglio di amministrazione, basate su una maggioranza di due terzi, sono inutilmente pesanti per le decisioni più di routine. Essi raccomandano l'adozione di un sistema in forza del quale il consiglio di amministrazione, o, in futuro, l'ufficio di presidenza, adotterebbe le decisioni meno importanti a maggioranza semplice. Le decisioni più importanti, come l'approvazione del bilancio annuale, dei programmi di lavoro e della relazione annuale, continuerebbero a richiedere la maggioranza dei due terzi. La Commissione osserva che un sistema del genere faciliterebbe il processo decisionale ed è stato recentemente adottato da un'agenzia analoga, l'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze di Lisbona.

La Commissione concorda che la struttura direttiva prevista dall'attuale regolamento non è adatta a molte delle decisioni che l'Osservatorio deve prendere. Come nel caso della commissione consultiva sul razzismo e sulla xenofobia (la cosiddetta commissione Kahn), che ha preceduto l'Osservatorio, il consiglio di amministrazione di quest'ultimo fornisce una notevole quantità di conoscenze ed esperienze in materia di razzismo e xenofobia, ricavate da molte discipline accademiche e da molti settori della società civile. I membri del consiglio di amministrazione sono competenti in materia di razzismo e il loro contributo al dibattito sui possibili sviluppi negli Stati membri, sul merito dei progetti di relazione e sulla definizione delle priorità e degli approcci è stato estremamente prezioso. Il consiglio di amministrazione ha inoltre partecipato a discussioni riguardanti il rapporto politico dell'Osservatorio con i governi e le istituzioni UE, tentando in tal modo di definire l'identità dell'Osservatorio rispetto ad altri enti. In particolare il primo consiglio di amministrazione (1998-2001) si è concentrato su tali questioni piuttosto che sulle mansioni meramente gestionali.

Tuttavia, vi è anche una certa confusione circa il ruolo e la responsabilità globali del consiglio di amministrazione, dovuta in parte al fatto che esso è visto da alcuni come la continuazione della commissione Kahn. Molte delle principali responsabilità che il regolamento assegna al consiglio di amministrazione attengono alla pianificazione strategica e a lungo termine, all'organizzazione dell'Osservatorio, alla gestione e al controllo del bilancio nonché alle risorse umane (in particolare, la nomina del direttore). Il regolamento, pur attribuendo ai membri del consiglio di amministrazione la supervisione in questi settori, non esige che essi abbiano le relative competenze (benché alcuni di loro le abbiano); conseguentemente, sono sorti problemi di bilancio e di gestione. I rilievi regolarmente formulati dalla Corte dei conti e dal Parlamento europeo in sede di approvazione del bilancio dell'Osservatorio sono fonte di preoccupazione. La Commissione ritiene che, se non si adottano ora provvedimenti per modificare le strutture decisionali e per chiarire le responsabilità dei diversi soggetti, l'allargamento aggraverà le difficoltà attuali.

La Commissione accoglie buona parte delle proposte avanzate dai valutatori per assicurare che i membri del consiglio di amministrazione abbiano la competenza, l'esperienza e l'opportunità di garantire la gestione regolare dell'Osservatorio. Tali proposte presentano anche il vantaggio di rafforzare i legami tra l'Osservatorio e i responsabili politici degli Stati membri, in particolare in quanto prevedono che nel consiglio di amministrazione siano rappresentati i governi degli Stati membri. D'altra parte, la Commissione ritiene che le strutture proposte dai valutatori presentino alcuni svantaggi potenziali, segnatamente per quanto riguarda la reputazione di indipendenza dell'Osservatorio. Le consultazioni hanno sostanzialmente confermato le conclusioni della Commissione.

Nelle sue consultazioni, la Commissione ha esplorato le possibilità di ottimizzare l'efficacia delle strutture decisionali dell'Osservatorio tenendo conto di tre criteri essenziali:

- in primo luogo, il consiglio di amministrazione e l'ufficio di presidenza dovrebbero conservare le competenze necessarie per prendere decisioni nel merito in materia di razzismo e di xenofobia nell'UE;

- in secondo luogo, i due organi dovrebbero anche avere le competenze necessarie per adottare le decisioni sulle questioni finanziarie, di bilancio e di gestione alle quali deve far fronte qualsiasi organizzazione del settore pubblico;

- in terzo luogo, la composizione dei due organi dovrebbe esser tale da massimizzare l'influenza dell'Osservatorio sui responsabili politici negli Stati membri, garantendo al tempo stesso l'indipendenza dell'Osservatorio.

La Commissione ha dunque considerato una serie di opzioni, dal mantenimento delle disposizioni esistenti [7] alla proposta dei valutatori (rappresentanti dei governi nazionali), da sistemi misti (esperti indipendenti e rappresentanti governativi) a un modello che prevede il ricorso alle competenze dei direttori degli organismi specializzati degli Stati membri incaricati di svolgere in modo indipendente azioni dirette a promuovere l'uguaglianza razziale e a lottare contro la discriminazione razziale.

[7] L'attuale consiglio di amministrazione è fortemente a favore del mantenimento della struttura esistente, seppur rafforzata attraverso la creazione di sottocomitati particolari che potrebbero essere responsabili di aspetti diversi del lavoro.

Tenuto conto di tutti i pareri espressi nell'ambito delle consultazioni, la Commissione ritiene che la proposta dei valutatori potrebbe essere considerata da alcuni soggetti interessati come pregiudizievole per l'indipendenza dell'Osservatorio. È probabile che un sistema misto, che preveda un esperto indipendente ed un rappresentante governativo per Stato membro, sarebbe macchinoso ed estremamente costoso. Mantenere il sistema attuale, che mette l'accento sulla competenza dei membri in materia di razzismo, non risolverebbe i problemi individuati dai valutatori per quanto riguarda il controllo gestionale. Tuttavia, l'idea secondo cui il consiglio di amministrazione dovrebbe far ricorso alle competenze degli organismi specializzati già esistenti (quelli formalmente designati dagli Stati membri ai sensi della direttiva 2000/43/CE del Consiglio o altri organismi pubblici con competenza equivalente) ha ricevuto ampi consensi presso i soggetti interessati. I responsabili di questi organismi (che siano presidenti, direttori o mediatori)

- hanno necessariamente, nell'ambito del loro ruolo statutario, stretti contatti con le autorità centrali, regionali e locali degli Stati membri;

- sono competenti in materia di lotta contro il razzismo e conoscono bene il contesto nazionale;

- sono competenti in materia di gestione di un'organizzazione finanziata mediante risorse pubbliche;

- devono poter agire indipendentemente dai governi nazionali.

La Commissione ritiene dunque che un consiglio di amministrazione composto da tali persone possa portare all'Osservatorio le competenze necessarie per assicurare una gestione e un controllo efficaci. Pertanto, la Commissione ha presentato una proposta in tal senso.

Struttura organizzativa

L'equilibrio tra amministrazione e personale operativo è sostanzialmente in linea con quello di altre agenzie.

La ripartizione del personale tra raccolta di dati, ricerca e pubblicazioni è sotto il controllo del direttore dell'Osservatorio. Nella fase iniziale, l'Osservatorio, anziché concentrarsi sulle sue capacità di raccolta dei dati, ricerca e analisi, ha preferito rafforzare il personale che si occupa di divulgare le informazioni e di costruire l'immagine dell'Osservatorio. La Commissione ritiene che questa decisione abbia ritardato i benefici derivanti dall'attività dell'Osservatorio e inciso, in certa misura, sulla qualità di alcuni dei suoi primi lavori. Come già rilevato, l'Osservatorio intende adesso assumere ulteriori ricercatori; esso sostiene però di avere bisogno di una forte politica di comunicazione per divulgare le informazioni disponibili e per fornire informazioni in modo efficiente alla Comunità, agli Stati membri, ad altre organizzazioni ed ai media. Nell'ambito delle consultazioni condotte dalla Commissione, gli Stati membri hanno indicato che apprezzerebbero che l'Osservatorio curasse maggiormente i contatti con i governi e con i responsabili politici nazionali. La Commissione condivide l'opinione dei valutatori secondo cui occorrono maggiori sforzi per migliorare la qualità (piuttosto che la quantità) dei dati raccolti, di modo che l'Osservatorio possa offrire alla Comunità e agli Stati membri prodotti che diano un apporto significativo ai fini del processo di decisione politica. I cambiamenti proposti per quanto riguarda la struttura del consiglio di amministrazione contribuiranno a realizzare tale obiettivo, ma non sono di per sé sufficienti. Occorre anche una più stretta collaborazione con le autorità nazionali, in particolare con gli istituti statistici nazionali.

Sviluppo e monitoraggio dei programmi di lavoro

L'Osservatorio ha preparato, per ciascuno dei suoi anni di attività, un programma di lavoro che è stato approvato dal consiglio di amministrazione, secondo quanto previsto dal regolamento del 1997. I programmi di lavoro sono stati preparati su base annuale, sebbene un documento strategico globale sia stato approvato dal consiglio di amministrazione nel giugno 2002. I valutatori notano che i primi programmi di lavoro non contenevano riferimenti chiari agli obiettivi dell'Osservatorio e che ciò rendeva difficile vedere in quale misura i singoli progetti rientrassero nella cornice strategica complessiva; essi osservano tuttavia che questo problema è stato ormai risolto. Per poter avere una prospettiva di più lungo termine su una parte determinata del lavoro dell'Osservatorio - a esempio sulla raccolta dei dati - i valutatori raccomandano lo sviluppo di un programma triennale, accompagnato da programmi annuali dettagliati. Ciò richiederebbe l'individuazione di scopi strategici e permetterebbe al consiglio di amministrazione ed all'ufficio di presidenza di assicurarsi che l'Osservatorio stia seguendo una strategia di medio periodo concordata.

I valutatori rilevano che l'Osservatorio ha recentemente introdotto un procedimento nell'ambito del quale il consiglio di amministrazione e l'ufficio di presidenza ricevono relazioni sullo stato di attuazione del programma di lavoro. Essi concludono tuttavia che tale procedimento potrebbe essere sviluppato ulteriormente esercitando un controllo più formale su singoli progetti. Di recente, l'ufficio di presidenza ha deciso che le relazioni sullo stato di avanzamento devono essere più strutturate e in armonia con la struttura del programma di lavoro, il quale dovrebbe, per quanto possibile, contenere indicatori di successo per fare del procedimento un efficace strumento gestionale.

Finanze e amministrazione

L'Osservatorio ha dovuto affrontare sfide considerevoli nel farsi carico delle responsabilità finanziarie ed amministrative connesse con l'istituzione di un'agenzia comunitaria. Le relazioni della Corte dei conti sottolineano la portata delle difficoltà affrontate dall'Osservatorio. La relazione più recente, riguardante il bilancio del 2001, continua a mettere in evidenza una serie di problemi. La Corte dei conti, pur avendo ottenuto, nel complesso, garanzie ragionevoli quanto alla corretta esecuzione dei conti del 2001, avanza una serie di rilievi:

- gli stanziamenti riportati al 2002 (1.2 milioni di euro) sono stati il doppio di quelli dell'anno precedente. L'Osservatorio attribuisce tutto ciò ai ritardi nell'approvazione da parte del consiglio di amministrazione del programma di lavoro e nell'attuazione della rete di esperti nazionali RAXEN. La Commissione, tramite il suo rappresentante nel consiglio di amministrazione, ha espresso la sua preoccupazione circa la dimensione dei riporti in anni precedenti. Inoltre, il ritardo nell'approvazione del programma di lavoro riguardava soltanto un numero modesto di attività previste dal programma complessivo. La Commissione si compiace della decisione dell'Osservatorio di anticipare la presentazione dei suoi programmi di lavoro e del fatto che il programma di lavoro 2003 sia stato approvato dal consiglio di amministrazione nel novembre 2002;

- oltre il 40% dei pagamenti concernenti stanziamenti di funzionamento sono stati fatti negli ultimi tre mesi del 2001, il che denota un "monitoraggio insufficiente" dei progetti finanziati durante l'anno precedente. La Commissione è preoccupata circa la capacità pregressa dell'Osservatorio di assicurare una gestione accurata dei progetti e circa i relativi movimenti di cassa;

- le modifiche apportate ai vari contratti tra l'Osservatorio e i corrispondenti nazionali durante il 2001 hanno violato il principio della specificità degli impegni assunti dal bilancio dell'Osservatorio;

- un finanziamento retroattivo è stato concesso per un progetto sul quale l'Osservatorio non è stato in grado di fornire dati dettagliati.

La Commissione si compiace del fatto che l'Osservatorio affermi, nella risposta alla Corte, di avere esaminato o di avere l'intenzione di esaminare alcuni di questi punti per migliorare la gestione e l'esecuzione globali del suo bilancio. Tuttavia, la Commissione nota con preoccupazione il livello e la natura dei rilievi della Corte e dei valutatori (come quelli riguardanti gli appalti pubblici e i contratti), i quali indicano la necessità di migliorare il controllo di aspetti finanziari e di bilancio. Sebbene alcuni punti siano già stati affrontati attraverso le modifiche apportate al regolamento per adeguarlo al nuovo regolamento finanziario, la Commissione ritiene che siano necessarie ulteriori misure per rinforzare la capacità dell'Osservatorio di occuparsi efficacemente di tali questioni.

Assunzioni e creazione dell'Osservatorio

I valutatori osservano che l'Osservatorio ha trovato difficoltosi i procedimenti di assunzione iniziali, in particolare quelli riguardanti i primi dipendenti supplementari dopo il direttore. Essi ritengono che, in sede di creazione di un'agenzia, possa essere opportuno che la Commissione distacchi temporaneamente personale che fornisca assistenza su come seguire procedure corrette. La Commissione ha preso atto di questa raccomandazione.

Rapporto con la Commissione europea e con altre istituzioni europee

La Commissione ha un rappresentante nel consiglio di amministrazione e nell'ufficio di presidenza dell'Osservatorio (su 18 membri) ed ha attribuito la responsabilità globale delle relazioni con l'Osservatorio alla direzione generale Occupazione e affari sociali.

Le relazioni dell'Osservatorio con altre direzioni generali si sono sviluppate parallelamente allo svilupparsi delle responsabilità della Comunità, in particolare con l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam. L'Osservatorio si occupa di materie che rientrano nelle competenze di altri servizi della Commissione, quali la DG Giustizia e affari interni, la DG Istruzione e cultura e la DG Ricerca. Inoltre, l'Osservatorio tiene contatti con direzioni generali che hanno attribuzioni orizzontali, come le DG Allargamento, Relazioni esterne, Personale e amministrazione, Bilancio.

L'accrescersi del numero delle DG interessate dal lavoro dell'Osservatorio ha condotto la Commissione a concludere che occorre rivedere il modo in cui essa è rappresentata nel consiglio di amministrazione dell'Osservatorio. Una proposta in tal senso è inclusa nella proposta, allegata alla presente comunicazione, di rifondere il regolamento che istituisce l'Osservatorio.

L'Osservatorio ha inoltre stabilito rapporti sempre più fecondi con il Parlamento europeo e con il Consiglio d'Europa. Il Comitato delle regioni si è anch'esso interessato al lavoro dell'Osservatorio, vista l'importanza delle iniziative prese dalle autorità locali e regionali per combattere il razzismo e la discriminazione razziale. La Commissione accoglie assai favorevolmente l'interesse del Comitato per il lavoro dell'Osservatorio e la sua partecipazione ad aspetti specifici di tale lavoro (si pensi allo studio e alle conferenze sull'integrazione delle comunità islamiche in certe città). Questa partecipazione pratica potrebbe essere utilmente potenziata.

3.6. Conclusioni globali della valutazione esterna

Il modello usato per la valutazione dell'Osservatorio era fondato su cinque aspetti chiave: pertinenza, efficienza, efficacia, utilità e sostenibilità. I valutatori riassumono le loro conclusioni complessive riguardo a ciascuna di queste voci nel modo seguente.

Pertinenza: le attività previste dal programma di lavoro e intraprese dall'Osservatorio sono adeguate tenuto conto delle attribuzioni di quest'ultimo, dei più ampi obiettivi di politica e dei problemi connessi con il razzismo e la xenofobia in Europa?

Nel complesso, la portata del lavoro previsto dagli obiettivi dell'Osservatorio sembra adeguato. I valutatori raccomandano, tuttavia, che il programma di lavoro si concentri maggiormente sull'obiettivo primario della raccolta e dell'analisi dei dati ed hanno indicato altri settori ai quali occorre attribuire minore importanza. Essi rilevano che l'Osservatorio riuscirà a raggiungere il suo obiettivo primario soltanto con la cooperazione di una serie di partner, tra cui i governi degli Stati membri e le ONG.

Efficienza: l'Osservatorio funziona bene come organizzazione? In quale misura i risultati da esso prodotti rappresentano denaro ben speso?

I valutatori indicano che l'Osservatorio sta adottando provvedimenti per assicurare il suo buon funzionamento. I valutatori concludono che i vari meccanismi gestionali da essi esaminati - il controllo finanziario, la pianificazione commerciale, la gestione del personale ecc. - sembrano appropriati o in corso di revisione. Essi notano tuttavia che potrebbe essere necessario modificare la struttura del consiglio di amministrazione in modo da rendere più efficace la presa delle decisioni, in particolare alla luce dell'ampliamento dell'UE (v. sopra).

I valutatori non hanno potuto stabilire se l'Osservatorio avesse speso bene i fondi ad esso assegnati perché, all'epoca della valutazione, l'Osservatorio non aveva ancora prodotto risultati significativi dal punto di vista della sua funzione principale, che è quella di rendere disponibili dati comparabili. Su questa base, i valutatori hanno concluso che, tenuto conto del ritardo con cui è stato istituito l'Osservatorio e degli importi relativamente modesti assegnati durante i primi tre anni al perseguimento del suo obiettivo primario, non si può dire che l'Osservatorio abbia dimostrato di avere speso bene i 13 milioni di euro da esso impegnati sino alla fine del 2001. Essi hanno però rilevato segni di un cambiamento nelle priorità dell'Osservatorio nel 2001, cambiamento grazie al quale l'Osservatorio potrebbe cominciare a produrre risultati adeguati ai sostanziosi finanziamenti di cui dispone e di cui continuerà a disporre.

Efficacia: in quale misura l'Osservatorio consegue i suoi obiettivi specifici e generali e contribuisce al conseguimento di più ampi obiettivi politici UE e nazionali in materia di lotta contro il razzismo e la xenofobia? Qual è il valore aggiunto dell'azione a livello UE rispetto a iniziative prese da ciascuno Stato membro per conto proprio?

I valutatori concludono che è troppo presto per dire se l'Osservatorio raggiunga i suoi obiettivi generali. I risultati principali dell'Osservatorio non sono ancora stati prodotti e l'efficacia della fornitura di informazioni comparabili non può essere misurata fino a quando tali informazioni non verranno fornite. Tuttavia, i valutatori osservano che è importante che l'Osservatorio tenga presente la necessità di offrire un valore aggiunto comunitario: esso non dovrebbe espletare funzioni che possono essere svolte da uno Stato membro. Così, a esempio, non basta che l'Osservatorio fornisca dati non comparabili sugli Stati membri: il valore aggiunto comunitario consiste nella comparabilità, in modo da potere stabilire quali politiche e quali prassi siano più efficaci nella lotta contro il razzismo. Lo stesso vale per altre attività dell'Osservatorio. Questo è un punto sul quale le autorità degli Stati membri hanno fortemente insistito nell'ambito delle consultazioni effettuate dalla Commissione.

Utilità: in quale misura i risultati prodotti dall'Osservatorio soddisfano le esigenze dei gruppi cui è rivolto il suo lavoro?

I valutatori rilevano che gli obiettivi dell'Osservatorio sono considerati importanti dai gruppi cui esso si rivolge, ma che occorre prestare maggiore attenzione alla misura in cui i risultati prodotti dall'Osservatorio soddisfano le esigenze dei soggetti interessati.

Sostenibilità: in quale misura è probabile che le attività dell'Osservatorio siano sostenibili nel lungo periodo? Le attività dell'Osservatorio hanno un effetto duraturo in termini di sensibilizzazione sul razzismo e sulla xenofobia in Europa?

Anche su questo punto i valutatori concludono che è troppo presto per dire se l'Osservatorio abbia realizzato qualcosa, in quanto i risultati finali non sono stati registrati. Le consultazioni degli Stati membri condotte dalla Commissione indicano che l'Osservatorio non ha ancora un'immagine solida in questo settore.

4. Conclusioni della Commissione

La Commissione ritiene che la valutazione esterna abbia fornito un esame prezioso del funzionamento dell'Osservatorio e che essa abbia, in particolare, messo in evidenza una serie di problemi che vanno risolti. La conclusione dei valutatori secondo cui l'Osservatorio non ha dimostrato di avere speso bene i 13 milioni di euro da esso impegnati sino alla fine del 2001 è particolarmente inquietante. Tuttavia, poiché il periodo oggetto della valutazione finiva nel dicembre 2001, il segretariato dell'Osservatorio ha già avuto modo di presentare osservazioni su ciascuna delle raccomandazioni dei valutatori e ha già risolto, o cominciato a risolvere, alcune delle questioni rientranti nelle sue responsabilità. Ove opportuno, la risposta dell'Osservatorio è stata presentata nell'ambito di ciascuno dei punti di cui sopra.

Inoltre, il consiglio di amministrazione dell'Osservatorio ha comunicato il suo parere alla Commissione nell'ambito del processo di consultazione avviato dopo il completamento della valutazione. Il consiglio di amministrazione si è concentrato sugli aspetti relativi alla struttura del consiglio di amministrazione stesso. Esso ha concluso che il consiglio dovrebbe continuare a essere composto da un esperto indipendente per Stato membro e che, per migliorare l'efficienza del processo decisionale, esso potrebbe costituire sottogruppi distinti cui verrebbe affidata la preparazione delle decisioni in settori particolari (a esempio: programma di lavoro, studi e pubblicazioni, questioni finanziarie e gestionali). La Commissione ha preso nota di queste proposte e ha anche tenuto conto del parere delle organizzazioni della società civile attive nel campo della lotta contro il razzismo.

La Commissione conclude che il quadro complessivo del funzionamento dell'Osservatorio è uno di luci ed ombre. L'Osservatorio ha fatto progressi considerevoli nel creare dal nulla un'organizzazione dotata delle strutture e delle risorse umane necessarie per il suo lavoro. Esso ha istituito una rete di informatori in tutti gli Stati membri che tenta di trovare il giusto equilibrio tra indipendenza e obiettività. Esso ha stretto legami con altre organizzazioni del settore (Consiglio d'Europa, OSCE) che cominciano a dare i loro frutti. Ma è chiaro che, in termini di risultati prodotti finora, sono ancora possibili e necessari miglioramenti qualitativi e di valore, in particolare per quanto riguarda l'obiettività e la comparabilità dei dati.

Esiste un forte impegno politico in tutta l'Unione europea per combattere il razzismo e la xenofobia e per migliorare l'efficacia delle politiche e delle prassi attuali. Per avere successo, gli sforzi dell'Unione e degli Stati membri, e i risultati di tali sforzi, devono essere monitorati e analizzati. Il monitoraggio del razzismo nell'Unione europea è una questione estremamente complessa, attorno alla quale si addensano suscettibilità di carattere sociale, culturale e politico che rendono oltremodo difficile per una nuova agenzia produrre immediatamente risultati. Ciononostante, è essenziale che l'Osservatorio vinca questa sfida e la Commissione è impegnata a sostenerlo nei suoi sforzi. Dopo quasi cinque anni di attività, l'Osservatorio deve migliorare la sua efficacia. Esso sta adottando misure per rafforzare la sua gestione e la sua direzione strategica in collaborazione con il consiglio di amministrazione. La Commissione ritiene che l'Osservatorio debba concentrarsi sul suo ruolo di ente che si occupa di raccogliere dati, secondo quanto previsto dal regolamento, e che esso si debba preoccupare meno di imporsi come organizzazione che conduce campagne, attività che ha causato una certa confusione circa i suoi obiettivi. A tale riguardo, il consiglio di amministrazione ha chiesto, nell'ambito delle consultazioni che ha avuto con la Commissione, che gli obiettivi e i compiti dell'Osservatorio siano chiariti e presentati in modo più logico. La Commissione ha accettato la richiesta e presentato proposte in tal senso.

Il successo dell'Osservatorio per quanto riguarda la comparabilità dei dati dipende da una stretta cooperazione con le autorità degli Stati membri. Ciò è stato riconosciuto da tutti i soggetti interessati consultati dalla Commissione. La Commissione propone dunque di utilizzare quest'opportunità per rafforzare le disposizioni del regolamento in materia di cooperazione tra l'Osservatorio e le autorità nazionali, in modo da trarre il massimo dall'investimento dell'Unione. La lotta contro il razzismo è una responsabilità comune ed è giusto che il regolamento tenga conto di ciò.

Per assicurare un valore aggiunto europeo, l'Osservatorio deve allineare le sue priorità su quelle degli Stati membri e delle istituzioni UE. La Commissione si compiace del fatto che nella relazione annuale 2001 (pubblicata nel dicembre 2002) l'Osservatorio attribuisca importanza ai problemi di discriminazione razziale in ambito lavorativo, questione che rientra tra quelle oggetto dei lavori attualmente in corso nel contesto della strategia per l'occupazione. La Commissione invita l'Osservatorio a continuare e approfondire questo lavoro e ad estenderlo ad altri settori, in particolare a quelli oggetto della strategia per l'inclusione sociale. In entrambi questi settori, gli obiettivi globali UE sono concordati dalla Commissione e dal Consiglio, in base ad un accordo sui settori di azione prioritari. La Commissione propone che il regolamento tenga maggiormente conto della necessità che l'Osservatorio si concentri su queste priorità.

Infine, talune parti del regolamento originario non sono più pertinenti in quanto riguardano soltanto la fase di creazione dell'Osservatorio. La Commissione propone dunque di rifondere il regolamento per eliminare le parti ormai irrilevanti e per modificarne altre alla luce del modo in cui l'Osservatorio ha funzionato sinora. La relazione che accompagna la proposta di rifusione del regolamento illustra in dettaglio la ratio di ciascuno dei cambiamenti proposti dalla Commissione.