Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo relativa allo sviluppo del servizio esterno /* COM/2000/0456 def. */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO relativa allo sviluppo del servizio esterno 1. INTRODUZIONE 1.1. A partire dal marzo 1996, la Commissione ha approvato una serie di comunicazioni sullo sviluppo del servizio esterno [1]. Queste comunicazioni affrontano i diversi aspetti di tale processo di sviluppo: la regionalizzazione dell'attuale rete di delegazioni, la riorganizzazione del personale, il riequilibrio dei posti tra funzionari con sede a Bruxelles e personale assunto in loco all'interno di una delegazione, l'apertura di nuove delegazioni, la formazione, la pianificazione delle carriere, la cooperazione con i servizi diplomatici degli Stati membri, e infine le relazioni con le delegazioni e le commissioni parlamentari. [1] Relazione della Commissione sulle "Esigenze più a lungo termine del servizio esterno" (SEC(96)554) del 27 marzo1996; "Riorganizzazione del personale e razionalizzazione della rete" (SEC(96)554/2) del 27 marzo 1996; "Sviluppo del servizio esterno della Commissione" (SEC(97)605) dell'8 aprile 1997; "Programmazione pluriennale per l'assegnazione delle risorse del servizio esterno" (SEC(98)1261) dell'8 aprile 1998; "Lo sviluppo del servizio esterno" (COM (1999)180) del 21 aprile 1999. 1.2. L'obiettivo della presente comunicazione è presentare una serie di proposte per un ulteriore sviluppo del servizio esterno. In particolare, essa caldeggia l'attuazione delle seguenti iniziative, a condizione che si rendano disponibili le risorse di bilancio necessarie: a) il rafforzamento delle delegazioni per conseguire determinati obiettivi prioritari, con particolare riguardo a quelli della riforma della gestione dell'assistenza esterna (SEC (2000) 814);e b) l'adeguamento della rete di delegazioni, compresa la possibile apertura di nuove delegazioni. Questi due obiettivi dovranno essere considerati valutandoli l'uno rispetto all'altro, tenendo conto inoltre delle risorse disponibili per attuarli. 1.3. Per far fronte ai costi derivanti dal conseguimento di tali auspicabili obiettivi, la Commissione esamina la possibilità di realizzare economie mediante: * un riequilibrio dei posti all'interno di alcune delegazioni tra funzionari e personale locale (cfr. il paragrafo 4.5.); * un'ulteriore regionalizzazione della rappresentanza esterna della Commissione, attraverso l'apertura di un certo numero di nuove delegazioni accreditate presso determinati paesi, con una conseguente ridistribuzione di posti (cfr. il paragrafo 5.2.); * il ridimensionamento o la chiusura di alcune delegazioni. 1.4. La Commissione si propone la creazione di un servizio esterno integrato, che includa il personale delle delegazioni e dell'insieme delle direzioni generali e dei servizi RELEX. Ciò comporterà una struttura di gestione collegiale per il personale della sede centrale e delle delegazioni, secondo le raccomandazioni formulate nelle proposte di riforma dell'assistenza esterna dell'UE. Una struttura di questo tipo renderà più agevole decidere il rientro dei funzionari alla sede centrale dopo un periodo trascorso all'estero. Essa contribuirà quindi a incrementare le possibilità di una pianificazione adeguata delle carriere in seno al servizio esterno, in linea con le proposte di riforma della Commissione. Nel giugno 2000, i Commissari responsabili di RELEX hanno deciso di effettuare una revisione complessiva del funzionamento del servizio esterno. Sono in preparazione proposte dettagliate che verranno sottoposte all'attenzione della Commissione. 2. DECONCENTRAZIONE E DECENTRAMENTO 2.1. Per "deconcentrazione" s'intende il trasferimento dei compiti/responsabilità degli aiuti allo sviluppo dalla sede centrale alle delegazioni. Per "decentramento" s'intende il trasferimento di questi compiti/responsabilità dalla Commissione agli Stati beneficiari. Le proposte di riforma della Commissione assegnano un ruolo importante al trasferimento di responsabilità ai funzionari al fine di conseguire maggiore efficienza. Questo principio sarà applicato alla gestione delle delegazioni e, del resto, lo si è già applicato in varia misura nei paesi PHARE, nei paesi ACP e in Bosnia. Nella comunicazione sulla riforma della gestione dell'assistenza esterna [2] si legge: - [2] SEC(2000)814 "Tutto quello che può essere gestito e deciso in loco, in prossimità di quanto avviene sul terreno, non dovrebbe essere gestito o deciso a Bruxelles. In questo modo, sarà molto più agevole garantire una gestione degli aiuti efficiente e caratterizzata dall' "appropriazione" da parte dei paesi beneficiari. Un'analisi dei diversi programmi RELEX in tutte le aree geografiche mostra che il 60% degli importi impegnati nel 1999 sono già stati destinati a programmi decentrati o delegati. La Commissione propone di utilizzare al meglio i vantaggi comparativi offerti da determinati modelli: PHARE, Fondo europeo di sviluppo, Sudafrica, Sarajevo. L'opzione proposta prevede un'ampia deconcentrazione verso le delegazioni. In altre parole, il servizio che succederà all'SCR non dovrebbe operare esclusivamente dalla sede centrale di Bruxelles, ma dovrebbe anche essere rappresentato all'interno delle delegazioni. La gestione dei progetti seguirebbe le istruzioni diramate dai servizi centrali e beneficerebbe dell'assistenza dei migliori dipartimenti settoriali, tecnici e finanziari dell'Ufficio. Il personale locale dell'Ufficio lavorerebbe sotto l'autorità del capo delegazione. I Direttori generali RELEX provvederanno a definire gli opportuni orientamenti per il personale per garantire linee di comunicazione regolari ed efficienti con la gerarchia nonché per sottodelegare, nel modo più adeguato, i poteri degli Ordinatori. La riforma richiederà probabilmente quanto segue: * risorse umane per le delegazioni (ridistribuzione di posti di funzionari in seno al servizio esterno e risorse supplementari per far fronte all'attuale carenza di personale in alcune delegazioni e consentire l'apertura di nuovi uffici o delegazioni; assegnazione di alcuni funzionari dell'Ufficio presso le delegazioni); * attrezzature e sistemi informatici (in particolare SINCOM II); * misure di accompagnamento: politica delle assunzioni, programma di formazione, revisione delle procedure finanziarie, disposizioni per il controllo e la revisione contabile. Il decentramento è un obiettivo auspicabile, sebbene non sia applicabile in tutti i paesi partner. Richiede infatti l'attuazione di un insieme di misure e precauzioni necessarie (controlli, monitoraggio, revisioni contabili, sanzioni) per garantire una corretta gestione dei fondi da parte di tali paesi (cogestione)." 2.2. In tutti i paesi in cui verrà applicata, la deconcentrazione richiederà che la gestione dei contratti e del bilancio venga affidata al personale statutario della delegazione. Per sua stessa natura, essa significherà inoltre, in una certa misura, una ridistribuzione del personale proveniente dai servizi centrali, poiché non sarà possibile ottenere tutte le risorse umane e finanziarie necessarie mediante la sola riorganizzazione degli organici delle delegazioni. La relazione sulla riforma della gestione dell'assistenza esterna propone di "aggiungere, se del caso, un commento alle linee di bilancio della rubrica 4 (...) per prevedere una percentuale di spese operative collegate alla gestione di programmi da parte dei servizi della Commissione, ivi compresi i costi del personale e le spese per attrezzature". 2.3. Inoltre, anche nel quadro del processo di deconcentrazione e della conseguente dispersione di personale specializzato in tutte le rappresentanze esterne della Commissione, è necessario che i servizi centrali continuino a disporre di un numero significativo di esperti nella gestione degli aiuti allo sviluppo sul piano tecnico, contrattuale e finanziario. Questi specialisti devono essere disponibili a fornire, se necessario, consulenza e assistenza alle delegazioni. 2.4. I posti resi disponibili per una ridistribuzione nell'ambito delle proposte di riorganizzazione e di regionalizzazione possono rappresentare un parziale contributo alle risorse necessarie per il processo di deconcentrazione. Tuttavia, buona parte di questi posti saranno necessari per svolgere i compiti supplementari richiesti alle delegazioni (ovvero le nuove responsabilità nel quadro dell'allargamento, dell'integrazione regionale, delle politiche settoriali, della stesura di relazioni sulla situazione politica, della politica commerciale, dell'informazione e dei rapporti con la stampa, dei diritti umani ecc.). Inoltre, la deconcentrazione richiederà particolari competenze che non saranno necessariamente rese disponibili nel quadro dell'esercizio di ridistribuzione dei posti. 2.5. Pertanto, la Commissione, al momento opportuno e quando saranno rese note le disposizioni finali per la deconcentrazione e l'esternalizzazione, esaminerà il fabbisogno di posti supplementari nelle delegazioni risultante da tale processo. Nella misura in cui queste esigenze potranno essere soddisfatte, sarà possibile stabilire se la politica di deconcentrazione potrà essere attuata efficacemente e quali attività la Commissione dovrà abbandonare per consentire l'applicazione di tale politica. 2.6. Il documento di cui all'allegato I.a della presente comunicazione illustra dettagliatamente il grado di deconcentrazione e di decentramento conseguito finora. Oltre ai paesi ACP, nei quali un certo livello di deconcentrazione è sempre stato attuato, esso evidenzia in particolare i notevoli progressi della deconcentrazione in dieci paesi candidati all'adesione (Bulgaria, Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania, Slovacchia e Slovenia) e in Bosnia. 2.7. Nel quadro dell'attuazione delle decisioni sulla riforma della gestione dell'assistenza esterna (inclusa l'istituzione di Europe Aid) e in funzione dei risultati delle decisioni sull'esternalizzazione ancora in sospeso, la Commissione metterà a punto una programmazione pluriennale per le delegazioni interessate dal processo di deconcentrazione. 3. IL RUOLO DELLE DELEGAZIONI 3.1. L'obiettivo iniziale della presenza della Commissione nei paesi terzi consisteva nel rappresentare tale istituzione europea in un numero limitato di paesi industrializzati e nel monitorare l'attuazione della cooperazione allo sviluppo nel quadro delle convenzioni di Yaoundé e di Lomé. Quest'ultima è stata poi allargata ad altre aree geografiche (il Mediterraneo, l'Asia e l'America Latina). Infine, negli anni '90 sono state aperte delegazioni nell'Europa centrale e orientale (in paesi oggi candidati all'adesione all'UE) e nell'ex Unione Sovietica. Il controllo e monitoraggio dei programmi di aiuto rimane una delle funzioni essenziali delle delegazioni in tutto il mondo, fatta eccezione per quelle presenti nei paesi industrializzati - i cui compiti principali sono la redazione di analisi della situazione politico-economica del paese e le questioni di politica commerciale - o accreditate presso alcune organizzazioni internazionali (a New York, Ginevra, Roma, Vienna e Parigi). 3.2. La deconcentrazione delle responsabilità per gli aiuti allo sviluppo dai servizi centrali alle delegazioni e il decentramento di queste responsabilità dalla Commissione ai governi degli Stati beneficiari significherà che la cooperazione continuerà ad essere una delle attività principali in molte delegazioni. Tuttavia, il ruolo da esse ricoperto nell'attuazione della cooperazione verrà modificato, in quanto disporranno dell'autorità per agire direttamente per conto della Commissione (come avviene già nei paesi PHARE e in Bosnia), mentre i paesi beneficiari si assumeranno maggiori responsabilità nella gestione dell'assistenza esterna. In particolare, alle delegazioni verrà chiesto di condurre il dialogo politico con i paesi beneficiari e di farsi carico del coordinamento operativo con i rappresentanti locali degli Stati membri nel quadro della programmazione pluriennale rafforzata. 3.3. Dato che la politica commerciale è una questione di competenza comunitaria, le delegazioni svolgono già un ruolo importante (che in alcuni casi dovrà essere rafforzato) nel garantire che la Commissione riceva tempestivamente informazioni adeguate sulle posizioni e le politiche dei paesi terzi, ovviamente con particolare riguardo agli Stati aventi un peso maggiore nel settore del commercio. In molti paesi le delegazioni devono inoltre negoziare una serie di questioni commerciali sulla base delle istruzioni dei servizi centrali. 3.4. Le delegazioni hanno inoltre compiti di informazione e di rappresentanza. In molti paesi vi è una conoscenza assai limitata dell'Unione europea, del funzionamento delle sue istituzioni e delle sue politiche. È necessario pertanto che le delegazioni svolgano un ruolo essenziale di informazione e sensibilizzazione, spesso in collegamento con gli Stati membri. Ciò significa che devono mantenere buone relazioni di lavoro con i media, le istituzioni accademiche, le imprese ecc. presenti sul posto. Recentemente, la Commissione ha approvato una strategia di comunicazione sull'allargamento che prevede uno sforzo particolare nei paesi candidati per sostenerli nei preparativi per l'adesione all'UE. Un esempio concreto di deconcentrazione è dato dal fatto che le delegazioni dei paesi candidati saranno direttamente responsabili dell'attuazione della strategia attraverso contratti conclusi a livello locale. 3.5. Va inoltre ricordato che le delegazioni rappresentano la Commissione nel suo complesso e non soltanto i servizi RELEX. Di conseguenza, tutti i servizi della Commissione possono chiedere alle delegazioni di fornire informazioni, di avviare iniziative e di mantenere contatti utili, il tutto sotto la direzione del capo delegazione. Questo è di particolare importanza quando la Commissione è impegnata in negoziati o partecipa a fori di discussione internazionali (ad es. l'OMC, le recenti conferenze ONU sull'ambiente, il ruolo delle donne nella società, le questioni demografiche, l'ambiente urbano ecc.) Allo stesso modo, con il trasferimento al primo pilastro di determinate questioni finora inerenti al terzo pilastro (immigrazione, diritto d'asilo, visti ecc.), molte delegazioni dovranno inevitabilmente sviluppare una serie di competenze in questi settori. 3.6. Il cambiamento più recente e di maggior rilievo nei compiti affidati alle delegazioni è dovuto al ruolo sempre più importante acquistato dalla Commissione nel quadro della politica estera e di sicurezza comune (PESC). Attualmente, a tutte le delegazioni viene chiesto di presentare regolarmente relazioni su argomenti politici di interesse sia locale che regionale, nonché di consultarsi e coordinare le iniziative su tali questioni con le ambasciate degli Stati membri nei paesi interessati. Ciò permette alla Commissione non soltanto di contribuire alla PESC a tutti i livelli, ma anche di adattare le sue iniziative a titolo del primo pilastro in modo da renderle coerenti con i più ampi obiettivi politici dell'Unione. Le delegazioni presenti nei paesi candidati sono obbligate a redigere relazioni politiche particolarmente delicate, particolareggiate e complete. Devono infatti riferire in dettaglio circa le capacità amministrative di questi paesi quanto all'attuazione dell'acquis comunitario e monitorare il rispetto degli impegni assunti nel corso dei negoziati. Data l'importanza e la delicatezza di tale opera di monitoraggio, essa può essere di norma svolta soltanto da funzionari. 3.7. Le delegazioni della Commissione, insieme alla Presidenza, cercano di promuovere il coordinamento a livello locale, in modo che si percepisca che l'UE "parla con una voce sola" e venga quindi considerata un partner valido per il paese ospitante. Il numero di rappresentanze congiunte presso le autorità nazionali è in aumento, mentre si diffonde l'elaborazione di relazioni politiche comuni destinate ai servizi centrali. 3.8. La Commissione è presente in 123 paesi terzi e presso 5 organizzazioni internazionali. In molti casi, quindi, essa dispone di una rappresentanza laddove la Presidenza è assente. In qualità di unico membro permanente della troika nei paesi terzi, la Commissione ha un ruolo particolarmente importante da svolgere nel garantire continuità e coerenza con il processo di formulazione delle politiche di Bruxelles, in stretto collegamento con l'Alto rappresentante per la PESC/Segretario generale del Consiglio e con il personale del suo ufficio. 3.9. Le relazioni politiche redatte dai capi delegazione vengono oggi automaticamente inviate all'Alto rappresentante. Oltre a questo incarico, le delegazioni possono contribuire ad assistere l'Alto rappresentante e i membri della cellula di programmazione politica nell'organizzazione delle loro visite in paesi terzi. Allo stesso modo, le delegazioni della Commissione sono disponibili a fornire assistenza al Parlamento europeo e alle altre istituzioni dell'Unione. 3.10. L'importanza crescente assunta dal servizio esterno della Commissione implica che è necessario continuare a rafforzarne la professionalità. Si assiste già ad una rotazione regolare, ogni anno, di circa il 25% dell'organico delle delegazioni. La Commissione ha poi introdotto recentemente l'obbligo di trascorrere un periodo di servizio all'esterno per i funzionari di categoria A (cfr. la comunicazione dell'8 aprile 1997). La Commissione sta attuando in misura sempre maggiore i programmi di formazione previsti per il servizio esterno (cfr. le comunicazioni dell'8 aprile 1997 e del 21 aprile 1999). In particolare la Commissione attualmente organizza corsi di preparazione per i funzionari in procinto di prendere servizio presso le delegazioni, corsi che includono settori di specifica competenza degli assistenti e dei segretari. Per i funzionari che già operano presso le delegazioni sono pure organizzati ogni anno corsi di formazione e di specializzazione. Per quanto riguarda la formazione nel settore del management, il Servizio esterno (e in particolare i capi delegazione) seguiranno le nuove azioni di formazione in materia che la Commissione sta predisponendo. Nel 2000 il Servizio esterno ha contribuito a finanziare azioni di formazione riguardanti "La gestione del ciclo dei progetti" e "L'analisi economica e finanziaria dei progetti di sviluppo" destinate ai funzionari e agli agenti locali delle delegazioni. Sta inoltre preparando azioni di formazione su base regionale per il personale delle delegazioni, riguardanti la gestione delle anticipazioni. La Commissione parteciperà anche al nuovo Programma europeo diplomatico. Conformemente a quanto deciso dalla Commissione sulla riforma, saranno stabiliti i mandati relativi ad ognuna delle delegazioni e definite le mansioni di tutti i membri del personale. 3.11. La Commissione fa in modo di mantenere stretti contatti con i servizi diplomatici degli Stati membri. Facendo seguito alla conclusione del trattato sull'Unione europea, ha istituito un programma di "partenariato" per consentire ad un certo numero di diplomatici e funzionari provenienti dagli Stati membri di lavorare nelle delegazioni. I costi di tale azione sono ripartiti più o meno equamente tra la Commissione e lo Stato membro interessato. Attualmente nelle delegazioni sono presenti sette funzionari di questo tipo. Inoltre, un piccolo gruppo di funzionari degli Stati membri è stato messo a disposizione delle delegazioni, senza costi aggiuntivi, in un numero ristretto di paesi ACP, allo scopo di fornire specifiche competenze nel settore della cooperazione allo sviluppo di cui la Commissione non dispone. 3.12. Infine, nella comunicazione del 1999 sul servizio esterno, la Commissione ha avanzato la proposta di accogliere presso le sue delegazioni i diplomatici di uno Stato membro, nel caso in cui quest'ultimo intenda disporre di una rappresentanza in un paese terzo senza doversi fare carico dei costi risultanti dal mantenimento di un'ambasciata. Fino ad oggi due Stati membri hanno scelto di essere rappresentati in questo modo, rispettivamente in Burundi e nella Sierra Leone. 4. LA DOTAZIONE DI PERSONALE DELLE DELEGAZIONI E L'ESERCIZIO DI RIDISTRIBUZIONE 4.1. L'apertura delle delegazioni della Commissione in varie parti del mondo ha avuto luogo in funzione dell'evoluzione delle relazioni dell'UE con le diverse regioni geografiche e del peso sempre maggiore assunto dall'Unione sullo scenario mondiale, come pure di singoli eventi verificatisi durante lo sviluppo dell'UE . 4.2. Pertanto, le prime delegazioni sono state aperte nei paesi ACP, in un certo numero di paesi industrializzati e presso alcune organizzazioni internazionali. In seguito sono state aperte nuove delegazioni nella regione del Mediterraneo, in Asia e in America Latina; infine nell'Europa centrale e orientale e nelle Repubbliche dell'ex Unione Sovietica. 4.3. Una delle conseguenze di questo processo graduale di apertura delle delegazioni è che il contesto delle risorse di bilancio disponibili al momento dell'apertura era diverso a seconda dei casi. Quando furono create le delegazioni nei paesi ACP negli anni '60 e '70, ad esempio, le risorse disponibili erano relativamente maggiori rispetto ad altri casi. Anche le prassi di assunzione del personale sono mutate nel corso del tempo. 4.4. È questo uno dei motivi principali per cui, nella maggior parte delle delegazioni presso gli ACP, sono presenti numerosi funzionari espatriati e pochissimi agenti locali del gruppo I (livello universitario), se non addirittura nessuno. La situazione nella delegazioni aperte negli anni '90 nell'Europa centrale e orientale e nei paesi dell'ex Unione Sovietica è rovesciata: si contano relativamente pochi funzionari in servizio all'estero e un gran numero di agenti locali provvisti di diploma di laurea. 4.5. Quale primo provvedimento, la Commissione intende pertanto pervenire ad una ridistribuzione più equilibrata tra personale statutario e agenti locali di livello universitario (gruppo I) responsabili degli aiuti allo sviluppo. Il riequilibrio dovrebbe essere effettuato in tutte le delegazioni, tenendo in debito conto le condizioni in cui esse operano. Ulteriori proposte in merito all'esercizio di ridistribuzione del personale verranno avanzate una volta definito il nuovo equilibrio sulla base di precisi criteri che permettano di misurare il carico di lavoro delle delegazioni e di valutare altri fattori pertinenti. I posti statutari resi così disponibili per la ridistribuzione saranno utilizzati per rafforzare le delegazioni esistenti, soprattutto quelle il cui attuale carico di lavoro è particolarmente gravoso rispetto all'organico. Qualora le risorse finanziarie lo permettano, una parte di questi posti potrebbe essere destinata all'apertura di nuove delegazioni. Un primo elenco di posti da ridistribuire figura nell'allegato II: si tratta di 25 posti di categoria A, 3 di categoria B e 2 di categoria C. 4.6. L'obiettivo è conseguire un migliore equilibrio tra funzionari e agenti locali. I posti statutari destinati alla ridistribuzione potrebbero essere sostituiti da agenti locali (a livello di agenti locali o ALAT - Agents locaux d'assistance technique, i quali non sono né cittadini né residenti permanenti del paese ospitante), se ciò sarà giustificato dall'analisi delle attività delle delegazioni. La sostituzione di posti statutari con agenti locali verrà effettuata in modo tale da rispettare l'esigenza che determinate mansioni di servizio pubblico continuino ad essere svolte da funzionari. Si dovrà inoltre tener conto della qualità e disponibilità degli esperti locali. 4.7. La decisione di sostituire i posti destinati alla ridistribuzione con agenti locali dovrà essere adottata caso per caso dopo aver esaminato il carico di lavoro complessivo di ciascuna delegazione interessata. I servizi della Commissione sono infatti attualmente impegnati nel definire criteri oggettivi per determinare il carico di lavoro complessivo di ogni delegazione. Una volta fissati, tali criteri verranno utilizzati sia per decidere la destinazione dei posti da ridistribuire nel quadro del presente esercizio, sia per valutare se nuove ridistribuzioni siano necessarie per poter ottimizzare le risorse umane del servizio esterno. 4.8. Si dovrebbero inoltre rivedere gli organici delle delegazioni di Washington, Tokyo, Ginevra, New York, Parigi e Vienna. 4.9. Qualora sia necessario sostituire un funzionario con un agente locale del gruppo I o un ALAT, la ridistribuzione avrà luogo soltanto quando saranno disponibili le risorse di bilancio per assumere personale locale. La ridistribuzione avverrà nel corso di un ciclo quadriennale, via via che i posti da ridistribuire saranno inclusi nel normale esercizio di rotazione annuale. 5. LA REGIONALIZZAZIONE DELLE DELEGAZIONI 5.1. Uno dei metodi con cui il servizio esterno ha potuto allargare la copertura geografica restando nei limiti delle risorse disponibili è quello della regionalizzazione. Quest'ultima consiste nel raggruppare in una sola delegazione un numero significativo di funzionari qualificati, dotandoli dei mezzi adeguati per occuparsi dei paesi presso cui è accreditato il capo delegazione regionale. 5.2. Attualmente, 31 delegazioni, ossia più di un quarto del totale, hanno responsabilità a livello regionale, in quanto i capi delegazione sono accreditati presso più di uno Stato. Si prevede di estendere la regionalizzazione della rete di rappresentanza esterna della Commissione. Ciò comporterà la trasformazione di due delegazioni attualmente esistenti (Capo Verde e Togo) in uffici: questi ultimi verranno posti sotto l'autorità di altre delegazioni (Senegal e Benin) che, grazie alla dotazione di risorse supplementari, assumeranno competenze regionali. Ciò dovrebbe permettere la ridistribuzione di altri due posti A. Potrebbe essere prevista la creazione di ulteriori nuove delegazioni regionali nel contesto di eventuali nuove aperture. Un metodo alternativo per regionalizzare i posti del servizio esterno consiste nella regionalizzazione di talune funzioni di consulenza: un esperto regionale fornisce consulenze specialistiche o sostegno settoriale ad un certo numero di delegazioni, che rimangono delegazioni distinte e separate. Si tratta di una prassi già corrente in determinati casi, che la Commissione cercherà di estendere, qualora risulti opportuno farlo. 6. LA RETE DI DELEGAZIONI 6.1. L'obiettivo dell'esercizio di ridistribuzione è utilizzare al meglio le risorse disponibili e fornire, ai costi più bassi, risorse supplementari per rafforzare le strutture esistenti. Qualora (in seguito a tale ridistribuzione, ai risultati dell'esercizio del Gruppo paritetico (Peer Group) e a tutte le domande successive presentate alle autorità di bilancio) le risorse a disposizione lo consentano - e a seconda della priorità relativa assegnata al potenziamento della rete nonché alla razionalizzazione e al rafforzamento delle delegazioni allo scopo di realizzare le proposte contenute nel documento SEC (2000) 814 sulla gestione dell'assistenza esterna - la Commissione potrebbe proporre delle modifiche dell'attuale rete di delegazioni e uffici. 6.2. Vi sono validi motivi per estendere la rete di delegazioni e uffici della Commissione in diversi paesi; tuttavia, possono anche esservi casi in cui l'opera di razionalizzazione può avvenire mediante il ridimensionamento o persino la chiusura di alcune delle delegazioni oggi esistenti. 6.3. L'apertura di nuove delegazioni è motivata in genere da uno dei due criteri seguenti (e talvolta da entrambi): - l'importanza del paese ospitante per l'UE sul piano politico, economico o della politica commerciale; - la necessità di assicurare la gestione in loco dei programmi di cooperazione della Commissione. 6.4. Nel 1998 [3] la Commissione ha definito un elenco di priorità politiche per l'apertura di nuove delegazioni e uffici. Tuttavia, l'assenza delle risorse necessarie, sia umane che finanziarie, e l'evoluzione della situazione politica hanno impedito la realizzazione degli obiettivi prefissi. Dopo la crisi in Kosovo, le limitate risorse disponibili nel 1999 sono state in larga misura utilizzate per rafforzare la rappresentanza della Commissione nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia e in Albania. Gli uffici degli inviati speciali in Croazia e nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia sono stati trasformati in delegazioni. Questi provvedimenti, insieme all'istituzione dell'agenzia per la ricostruzione in Kosovo, hanno fatto sì che, in termini di copertura geografica, la Commissione sia adeguatamente rappresentata nella regione dei Balcani. [3] "Programmazione pluriennale per l'assegnazione delle risorse del servizio esterno", SEC(98)1261 dell'8 aprile 1998. I paesi menzionati erano: le delegazioni in Croazia, nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia, in Arabia Saudita, in Malaysia e in Uzbekistan, Svizzera; nonché gli uffici di Taiwan, Paraguay ed Ecuador. Facendo riferimento all'elenco del 1998, l'apertura di nuove delegazioni potrebbe riguardare taluni paesi dell'Asia del Sud-Est (il che vale sia per alcuni Stati importanti per l'UE sul piano commerciale che per altri paesi inclusi tra i maggiori beneficiari di aiuti comunitari) e alcuni Stati dell'Asia centrale, come pure del mondo arabo e islamico (la Commissione non dispone di rappresentanza nella regione del Golfo). Le decisioni relative all'apertura di nuove delegazioni dipenderanno dalla disponibilità di risorse, in particolare dopo aver preso atto delle conclusioni dall'attuale analisi delle attività e tenendo conto dell'esigenza prioritaria di rinforzare le delegazioni attuali. L'individuazione delle delegazioni potenzialmente destinate ad un ridimensionamento o alla chiusura verrà inclusa nell'esercizio di definizione del carico di lavoro di ciascuna delegazione menzionato al paragrafo 4.7. 7. PERSONALE DI COMPLEMENTO Assistenti amministrativi 7.1. Date le difficoltà e la complessità inerenti alla gestione di una delegazione in un paese terzo, le delegazioni con un organico superiore alle 15 (o, in alternativa, alle 20) persone dovrebbero disporre, nella maggior parte dei casi, di un funzionario di categoria B con l'incarico di assistente amministrativo. Inoltre, anche le delegazioni che già hanno o che avranno la responsabilità a livello regionale per la cassa anticipi degli uffici da esse dipendenti (Figi, Guyana, Lesotho e Trinidad e Tobago) dovrebbero, a prescindere dalle loro dimensioni, disporre di un funzionario con mansioni di assistente amministrativo. Ciò dovrebbe richiedere al massimo 14 (o, in alternativa, 8) posti di categoria B. Tale richiesta sarà esaminata nell'ambito della valutazione globale delle risorse svolta dalla Commissione. 7.2. Nel quadro del processo di regionalizzazione, gli assistenti amministrativi in servizio nelle delegazioni regionali si faranno carico della cassa anticipi degli uffici posti alle dipendenze delle medesime delegazioni regionali. Ciò ridurrà il numero di casse anticipi del servizio esterno, contribuendo inoltre a migliorare la qualità della gestione del suo bilancio. 7.3. Attualmente, 14 delegazioni regionali sono già responsabili della cassa anticipi per gli uffici alle loro dipendenze. Segretari 7.4. Tradizionalmente, nelle delegazioni dei paesi ACP il numero di funzionari di categoria C (vale a dire di segretari) è sempre stato molto limitato. 7.5. Tuttavia, con l'entrata in vigore dapprima del trattato sull'Unione europea e quindi del trattato di Amsterdam, alle delegazioni della Commissione sono state attribuite maggiori responsabilità nel settore della politica estera e di sicurezza comune. A causa del volume crescente di attività riservate, con particolare riguardo alla redazione delle relazioni sulla situazione politica da inviare ai servizi centrali, è auspicabile che ogni capo delegazione possa disporre di un funzionario con qualifica di segretario, o quantomeno di un agente locale ALAT. 7.6. Ciò vale per 53 delegazioni, delle quali 15 sono considerate prioritarie a tale riguardo. Tale richiesta sarà esaminata nell'ambito della valutazione globale delle risorse svolta dalla Commissione. 8. CONCLUSIONI 8.1. Per quanto si tratti di un obiettivo auspicabile, la priorità assegnata dalla Commissione all'apertura di nuove delegazioni deve essere valutata rispetto alla priorità contrapposta di rafforzare le delegazioni esistenti e di deconcentrare. Sarà necessario un sostanziale rafforzamento delle delegazioni per poter conseguire una piena ed efficace attuazione della riforma dell'assistenza esterna (SEC (2000) 814). 8.2. Naturalmente, i due tipi di obiettivi prioritari devono essere valutati rispetto alle risorse disponibili per finanziarli, tenendo presente che i costi sono elevati in entrambi i casi. Poiché il mandato affidato ad una delegazione richiede un numero minimo di funzioni, ogni nuova delegazione deve disporre di almeno 2 funzionari A, un funzionario B e un funzionario C, mentre un ufficio deve disporre di un funzionario A. 8.3. Non è semplice calcolare i costi delle proposte di deconcentrazione/esternalizzazione: in ogni caso, ciascun posto statutario in una delegazione costa all'incirca 260 000 euro per il primo anno e 204 000 euro per gli anni successivi. 8.4. La Commissione si adopererà per rendere per quanto possibile disponibili le risorse necessarie attraverso: * un programma permanente di "localizzazione" e razionalizzazione degli organici nel quadro dei posti esistenti; * l'attuazione dei programmi di regionalizzazione; * il ridimensionamento di determinati posti in base alla definizione dei nuovi carichi di lavoro e delle nuove priorità. 8.5. Secondo ogni probabilità, tuttavia, questo complesso e molteplice esercizio di ridistribuzione in seno al servizio esterno non potrà generare risorse sufficienti a coprire l'insieme dei fabbisogni identificati. Le esigenze rimaste insoddisfatte dovranno essere valutate rispetto agli altri obiettivi prioritari della Commissione. Nella misura in cui esse continueranno a non poter essere coperte, potrebbero essere richieste risorse supplementari alle autorità di bilancio, nell'ambito della valutazione globale delle risorse che la Commissione sta svolgendo. 8.6. Proposte specifiche relative alle modifiche da apportare alla rete di delegazioni e uffici verranno sottoposte alla Commissione in vista dell'adozione di una decisione che dipenderà, per ciascuno dei casi esaminati, dalla disponibilità delle risorse necessarie. 8.7. Si considera quindi necessario procedere: * ad una prima ridistribuzione di personale statutario da una delegazione a un'altra (paragrafo 4.5.); * alla sostituzione, se necessario, del personale così ridistribuito con agenti locali (paragrafo 4.6.); * alla regionalizzazione di altre due delegazioni (paragrafo 5.2.); * ad un'analisi permanente delle condizioni in cui operano le delegazioni al fine di pervenire ad un migliore equilibrio, al loro interno, tra funzionari statutari e personale locale: su tale base, una valutazione della situazione specifica e del rispettivo carico di lavoro di ciascuna delegazione potrebbe determinare nuove proposte, qualora se ne presenti la necessità, per un'ulteriore esercizio di ridistribuzione (paragrafo 4.7.); sulla scorta di quanto precede, agli opportuni adeguamenti della rete di delegazioni e uffici, in particolare alla creazione di nuovi posti, se saranno assegnate risorse adeguate sulla base dell'attuale analisi delle attività della Commissione (paragrafo 6.4.). ALLEGATO ALLEGATO.I.a DECONCENTRAZIONE / DECENTRAMENTO 1. INTRODUZIONE 1.1. I termini deconcentrazione e decentramento hanno assunto un significato particolare nel settore degli aiuti esterni della Commissione: - per deconcentrazione s'intende il trasferimento di compiti e/o responsabilità nella gestione degli aiuti dai servizi centrali alle delegazioni; - per decentramento s'intende il trasferimento di compiti e/o responsabilità nella gestione degli aiuti dai servizi centrali o dalle delegazioni agli Stati beneficiari. I due processi non devono necessariamente essere collegati: la deconcentrazione può essere attuata senza decentramento (Cfr. Sarajevo) e viceversa (Cfr. i programmi di sostegno al bilancio e, in una certa misura, Phare prima della deconcentrazione del 1998). La problematica connessa alla "deconcentrazione" è diversa dalla problematica del "decentramento", anche se i due processi hanno alcuni punti in comune, in particolare per quanto riguarda i fattori di successo fondamentali, e anche se la loro combinazione, almeno con il tempo, è auspicabile, poiché consentirà delle sinergie. La deconcentrazione risponde innanzitutto all'esigenza di migliorare l'efficacia della gestione dell'aiuto, al fine in particolare di: avvicinare le decisioni al terreno d'intervento, per accelerare la programmazione, l'identificazione e l'attuazione dei progetti (i servizi centrali possono difficilmente prevedere tutte le implicazioni delle loro decisioni e l'organizzazione deve rispondere rapidamente alle evoluzioni locali); ridurre i tempi e i circuiti amministrativi; razionalizzare l'impiego delle risorse umane e ridurre le funzioni di controllo a priori; responsabilizzare i vari attori; rafforzare il coordinamento con gli Stati membri; aumentare la visibilità. Questo processo, che richiede il mantenimento nei servizi centrali di una massa critica di funzionari specializzati, comporterà però, necessariamente, dei costi. Il decentramento rappresenta innanzitutto un'ambizione politica volta in particolare a consentire agli Stati beneficiari di "appropriarsi" della gestione dell'aiuto, ravvicinando le decisioni al terreno d'intervento. Questa politica è stata attuata molto presto nei confronti dei paesi ACP. Più di recente, il decentramento del programma Phare è divenuto un elemento importante della strategia di preadesione e un aspetto indispensabile della preparazione dei futuri Stati membri, che consentirà loro di familiarizzarsi progressivamente con le procedure e i principi di gestione degli strumenti delle politiche strutturali. 1.2. Come prevede la comunicazione sulla riforma della gestione dell'aiuto esterno, approvata il 16 maggio 2000 dal collegio (SEC 814/5), la Commissione si è posta degli obiettivi ambiziosi in questo settore, dopo le prime importanti misure già avviate: * la deconcentrazione/il decentramento avanzati di taluni programmi (programma Phare, Sarajevo, ricostruzione in Kosovo, ricostruzione nell'America centrale e in seguito all'uragano Mitch); * la riflessione coordinata e strutturata sulla deconcentrazione e sul decentramento, attraverso l'organizzazione del contributo effettivo delle delegazioni della Commissione e il riferimento alle esperienze già avviate; a tale fine il 9 marzo 1999 è stato inviato un questionario a tutte le delegazioni; * il processo volto alla deconcentrazione e/o al decentramento in una serie di delegazioni pilota. 2. ESPERIENZE GIÀ AVVIATE DALLA COMMISSIONE NEL CAMPO DELLA DECONCENTRAZIONE E DEL DECENTRAMENTO 2.1. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Ad una prima analisi si nota che i livelli di concentrazione/decentramento variano molto a seconda dei settori di aiuto. Va notato che quasi il 60% delle risorse impegnate nel 1999 (a titolo del bilancio e del FES) si riferiscono a strumenti la cui gestione è, in varia misura, deconcentrata e/o decentrata [4]. [4] Phare, FES, Sarajevo. In alcuni casi questi strumenti sono stati così concepiti fin dall'inizio (FES e, in una certa misura, Phare), in altri (programma Phare, Sarajevo) la gestione è stata deconcentrata progressivamente per iniziativa recente (spesso per dare seguito a domande del Parlamento europeo e a raccomandazioni della Corte dei conti). Il ruolo e l'organizzazione delle delegazioni sono evoluti in funzione dei compiti e delle responsabilità loro attribuiti. È così che le delegazioni della Commissione negli Stati ACP si sono sviluppate a partire dai "controllori delegati del FES", incaricati, nel quadro dell'attuazione delle politiche di Yaoundé (poi di Lomé), di seguire sul terreno l'esecuzione dei progetti finanziati dal Fondo europeo di sviluppo. La gestione di progetti è rimasta perciò al centro dell'attività di queste delegazioni. È per strati successivi che si sono aggiunte, e sono state poi accentuate, funzioni di natura più politica. Le delegazioni Phare invece - come pure le delegazioni ALA - sono state concepite in un primo tempo come strumenti di rappresentanza politica. La deconcentrazione recente di compiti e responsabilità di gestione di progetti, accompagnata da una concentrazione nei servizi centrali dei compiti di carattere politico, ha cambiato profondamente il ruolo di queste delegazioni, e ha richiesto adeguamenti organizzativi che sono tuttora in corso. 2.2. Per quanto riguarda il FES, la sua esecuzione si situa nel quadro delle Convenzioni di Lomé, che sono basate sul principio della cogestione, poiché gli Stati ACP sono responsabili del proprio sviluppo. Esse definiscono le responsabilità degli ordinatori nazionali, dei capi delegazione della Commissione e dell'ordinatore principale del FES. Gli ordinatori nazionali, nominati dagli Stati ACP, sono incaricati dell'esecuzione dei progetti. Per le decisioni importanti essi devono ottenere l'accordo preliminare dei capi delegazione. L'ordinatore principale, che è nominato dalla Commissione, controlla che gli Stati ACP gestiscano bene i fondi e tiene la contabilità del FES. Di conseguenza, la Commissione lavora in modo decentrato in 70 Stati ACP tramite le sue delegazioni, che seguono l'esecuzione dei progetti ad opera degli Stati ACP. Oltre a preparare la programmazione, la delegazione svolge un ruolo fondamentale nell'identificare i progetti, nell'istruirli e nel preparare proposte di finanziamento. Per le azioni di assistenza tecnica i capi delegazione sono autorizzati a prendere decisioni di finanziamento fino a 80 000 EUR. I contratti sono firmati dagli ordinatori nazionali (amministrazioni aggiudicatrici) e il loro finanziamento è autorizzato dai capi delegazione. Il 60% dei pagamenti è eseguito a livello locale (la responsabilità degli ordini relativi a questi pagamenti è stata trasferita alle delegazioni nell'aprile 1998). Gli altri pagamenti (ad eccezione di quelli relativi all'adeguamento strutturale e allo Stabex e di taluni anticipi sui contratti) ricevono il benestare ("conforme ai fatti") della delegazione prima di essere eseguiti dai servizi centrali. Inoltre, nel quadro del nuovo accordo ACP-UE, che succede alla Convenzione di Lomé, firmato a Cotonou, Benin, il 23 giugno 2000, la Commissione ha intrapreso di deconcentrare ulteriormente le responsabilità amministrative e finanziarie connesse al 9° FES a favore dei capi delegazione. È stato proposto in particolare di conferire al capo delegazione la facoltà di adottare decisioni finanziarie entro un certo massimale (che sarà determinato nell'ambito delle discussioni con gli Stati membri). Un altro aspetto importante della deconcentrazione è che le revisioni delle strategie e dei programmi indicativi si effettueranno, in linea di principio, a livello locale. In questo contesto è indispensabile vegliare a che la politica di regionalizzazione della rete di rappresentanza esterna della Commissione non determini una riduzione della sua capacità di gestire l'aiuto. 2.3. Il programma Phare è stato concepito nel 1989 come un programma destinato ad appoggiare un processo di ristrutturazione economica. Nel quadro del "Phare Decentralised Implementation System - DIS", la responsabilità della gestione decentrata del programma è, previa decisione della Commissione di Bruxelles (in seguito a concertazioni con gli Stati beneficiari e a consultazione degli Stati membri), attribuita ai paesi partner. - Le autorità nazionali del paese partner fungono da amministrazione aggiudicatrice per gran parte dei fondi Phare. - La Commissione autorizza il finanziamento delle decisioni relative agli appalti (bandi di gara, valutazione degli appalti e contratti); questa funzione spettava alla delegazione per i contratti fino a 500 000 EUR. - La Commissione anticipa dei fondi alle amministrazioni aggiudicatrici in base a programmi di lavoro indicanti gli appalti già aggiudicati, i pagamenti effettuati localmente e le previsioni per i prossimi sei mesi. - I pagamenti agli appaltatori sono eseguiti direttamente dal paese partner senza intervento della Commissione. Il processo di deconcentrazione dei poteri a favore delle delegazioni è stato portato avanti nel 1998 con l'introduzione, in ciascuna delegazione, della figura del funzionario addetto ai finanziamenti ("Financial Officer"), che dovrebbe fungere da contrappeso in tutte le decisioni relative a contratti (verifica della legalità/regolarità dell'insieme della procedura di gara d'appalto e di aggiudicazione dei contratti) prima dell'autorizzazione di finanziamento definitiva del capo delegazione. In base a questo sistema la Commissione ha deciso di aumentare da 500 000 EUR a 5 milioni di EUR l'importo massimo dei contratti il cui finanziamento può essere autorizzato autonomamente da un capo delegazione. Questa deconcentrazione supplementare è stata applicata alla fine del 1998 a sette (Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica ceca, Slovenia, Ungheria) delle dieci delegazioni nei paesi candidati dell'Europa centrale. Nel giugno 1999 sono state adottate istruzioni che generalizzano la deconcentrazione all'insieme della rete delle delegazioni nei dieci paesi candidati dell'Europa centrale (aggiungendo Bulgaria, Romania e Slovacchia). Per quanto riguarda i pagamenti, il sistema è stato riorganizzato con la creazione di un fondo nazionale ("National Fund") in ciascun paese beneficiario, gestito da un ordinatore nazionale ("National Authorizing Officer"). La Commissione trasferisce i fondi al fondo nazionale e l'ordinatore nazionale è incaricato di approvvigionare i vari enti esecutori ("Implementing Agencies"), che sono responsabili dell'esecuzione dei progetti ed effettuano i pagamenti finali agli appaltatori. La decisione di rifornire i fondi nazionali è presa dai servizi centrali in base alle domande degli ordinatori nazionali approvate dalla delegazione. L'attuazione del sistema di gestione deconcentrata ha richiesto la redistribuzione nel 1998 di 9 posti statutari (di funzionario addetto ai finanziamenti) verso le delegazioni dei paesi Phare. La stessa decisione del 1998 prevedeva anche la redistribuzione dell'equivalente (in stanziamenti) di 11 posti non statutari. Il personale è entrato in servizio a partire dall'esercizio finanziario 1999. 2.4. La Commissione ha avviato nel 1998 un importante processo di deconcentrazione verso il suo ufficio di rappresentanza di Sarajevo (divenuto in seguito una delegazione) per l'attuazione dei programmi Phare e Obnova. Tutte le decisioni di finanziamento sono prese a Bruxelles nel quadro dei programmi Phare e Obnova. Il capo dell'ufficio rappresentanza ha ricevuto una delega che gli consente di firmare contratti fino a 5 milioni di EUR e ordinare tutti i pagamenti. Peraltro, in seguito alla connessione, nel gennaio 1999, dell'ufficio di rappresentanza al sistema informatizzato di controllo del bilancio della Commissione (SINCOM), quest'ultima può ordinare direttamente gli impegni (corrispondenti alle decisioni prese a Bruxelles) e i pagamenti. L'introduzione del sistema di gestione deconcentrato ha mobilitato 5 degli 8 posti statutari redistribuiti a Sarajevo, in particolare per consentire il rafforzamento delle sezioni "operazioni" (2 posti) e "controllo e finanze" (3 posti). Del personale amministrativo è stato assunto tramite gli strumenti di assistenza tecnica e amministrativa ("STAP"/"ATA"). In totale il personale delle due sezioni (compresi gli agenti locali e il personale di appoggio), dopo essere stato rafforzato con nuove assunzioni alla fine del 1999, ammonta a 26 persone. 2.5. La Commissione ha deciso recentemente di gestire in modo deconcentrato due importanti programmi di ricostruzione. - In Kosovo l'agenzia europea per la ricostruzione è stata incaricata d'identificare programmi/progetti, di elaborare proposte di finanziamento che saranno decise dalla Commissione e di mettere in atto tali proposte (comprese tutte le operazioni relative ai contratti e tutti i pagamenti). - Nell'America centrale si prevede che la delegazione in Nicaragua s'incaricherà dell'attuazione totale del programma di ricostruzione a seguito dell'uragano Mitch. Poiché il Consiglio non ha accolto la richiesta di effettivi supplementari della Commissione (20 posti), si è proceduto, come soluzione provvisoria, alla redistribuzione di 6 posti di funzionari, coadiuvati da ALAT e assistenza tecnica. Peraltro, una serie di microprogetti (in particolare nel quadro di MEDA, Phare e Tacis) sono gestiti dalle delegazioni attraverso casse anticipi autorizzate dal contabile. Il programma Phare conta da solo più di 300 casse anticipi; pertanto, per migliorare la gestione deconcentrata, si sta procedendo all'installazione di SINCOM 2 (compresi il materiale di comunicazione con i servizi centrali e la formazione del personale) nelle delegazioni situate nei 10 paesi candidati all'adesione all'UE. Le ultime installazioni diverranno operative prima della fine del 2000. ALLEGATO.I.b SINTESI DELLE RISPOSTE DELLE DELEGAZIONI ALL'INCHIESTA DECONCENTRAZIONE/DECENTRAMENTO (APRILE - GIUGNO 1999) Punti principali Nel marzo 1999 la Commissione ha condotto un'inchiesta su deconcentrazione e decentramento presso 99 delle sue delegazioni, per individuare le prospettive di una deconcentrazione e di un decentramento di tutte le fasi del ciclo dei progetti nonché le principali difficoltà da superare per condurre a buon fine tale politica. Hanno collaborato 53 delegazioni le cui attività riguardano 77 Stati ammissibili a beneficiare degli aiuti dell'Unione europea. Le risposte confermano il desiderio delle delegazioni d'intervenire più attivamente in tutte le fasi del ciclo dei progetti. Un'analisi dettagliata delle risposte aiuterà a definire le varie modalità della deconcentrazione e del decentramento. In allegato sono presentate nei dettagli la metodologia utilizzata e le risposte, raggruppate per temi, delle delegazioni sulle difficoltà connesse alla deconcentrazione e al decentramento e sui sistemi da sviluppare a sostegno di tale politica. Le conclusioni principali sono esposte di seguito. Principali difficoltà connesse alla deconcentrazione * Insufficienza degli effettivi in delegazione (problema sollevato da 33 delegazioni su 53), non corrispondenza tra i profili del personale in delegazione e i compiti da assolvere (sollevato da 14 delegazioni) e mancanza di una formazione adeguata per il personale (sollevato da 16 delegazioni). Una prima stima, effettuata da 39 delegazioni, delle risorse umane supplementari di cui tali delegazioni avrebbero bisogno indica 116 posti. * Insufficienza delle apparecchiature informatiche in delegazione, assenza di sistemi di gestione informatici (software locali o accesso ai sistemi dei servizi centrali) e difficoltà tecniche di comunicazione tra la delegazione e i servizi centrali. 24 delegazioni su 53 chiedono un rinnovamento del loro parco PC e 10 delegazioni sono in attesa dell'installazione di una rete locale, 18 delegazioni vorrebbero accedere alle basi di dati e ai sistemi di gestione informatici dei servizi centrali e 9 delegazioni hanno bisogno di un sistema di gestione informatico per l'esecuzione dei progetti. * Inadeguatezza dell'organizzazione dei servizi centrali ad una gestione deconcentrata. Le delegazioni chiedono un adeguamento delle funzioni dei servizi centrali vertente sull'appoggio e sul servizio alle delegazioni: gestione del personale in delegazione (formazione, selezione/rotazione ecc.), concezione e semplificazione degli strumenti di gestione (sistemi informatici, manuali d'istruzioni ecc.), consulenza in settori specifici, controllo/valutazione. Principali difficoltà connesse al decentramento * Insufficienza dei mezzi finanziari, umani e tecnici delle amministrazioni degli Stati beneficiari (problema sollevato da 25 delegazioni su 53) e mancanza di una formazione adeguata del personale delle amministrazioni beneficiarie (sollevato da 18 delegazioni). * Difficoltà di organizzazione dei poteri pubblici degli Stati beneficiari, in particolare: mancanza di coinvolgimento delle amministrazioni beneficiarie (problema sollevato da 12 delegazioni), mancanza di trasparenza, di una chiara definizione delle responsabilità, pesantezza delle procedure e della burocrazia (sollevato da 13 delegazioni), eccessiva politicizzazione dei programmi di aiuto (7 delegazioni), corruzione (9 delegazioni). ALLEGATO.I.c Sintesi delle risposte delle delegazioni all'inchiesta deconcentrazione/decentramento (aprile - giugno 1999) 1. Introduzione 2. Elenco dei quesiti posti alle delegazioni 2.1. Situazione attuale (compiti) 2.2. Prospettive nel quadro della deconcentrazione 2.3. Prospettive nel quadro del decentramento 2.4. Difficoltà connesse alla deconcentrazione 2.5. Difficoltà connesse al decentramento 2.6. Sistemi d'appoggio alla deconcentrazione 2.7. Situazione attuale (mezzi) 3. Tipologia delle risposte delle delegazioni 3.1. Tipologia delle difficoltà da superare nel quadro di una politica di deconcentrazione 3.1.1. Cultura e organizzazione della Commissione 3.1.2. Risorse umane, finanziarie e tecniche in delegazione 3.1.3. Sistemi d'appoggio forniti dai servizi centrali alle delegazioni 3.1.4. Situazione particolare dello Stato beneficiario 3.2. Tipologia delle difficoltà da superare nel quadro di una politica di decentramento 3.2.1. Cultura e organizzazione della Commissione 3.2.2. Cultura e organizzazione dei poteri pubblici dello Stato beneficiario 3.2.3. Risorse umane, finanziarie e tecniche dell'amministrazione dello Stato beneficiario 3.2.4. Sistemi di appoggio forniti dalla Commissione (servizi centrali/delegazioni) all'amministrazione dello Stato beneficiario 3.2.5. Contesto specifico dello Stato beneficiario 4. Meccanismi di sostegno alla deconcentrazione 4.1. Punti forti delle delegazioni nel quadro della deconcentrazione 4.2. Cambiamenti organizzativi preliminari da effettuare in delegazione 4.3. Fabbisogno di apparecchiature informatiche e di sistemi d'informazione 4.3.1. Apparecchiature informatiche 4.3.2. Sistemi di gestione informatici 4.3.3. Sistemi di comunicazione elettronici 4.4. Fabbisogno di risorse umane complementari in delegazione 4.5. Funzioni che devono essere istituite o sviluppate nei servizi centrali 4.5.1. Definizione delle politiche 4.5.2. Messa a disposizione delle risorse umane adeguate 4.5.3. Messa a disposizione di strumenti di gestione informatici 4.5.4. Fornitura d'informazioni e consulenza alle delegazioni 4.5.5. Seguito e controllo 4.5.6. Riorganizzazione dei servizi centrali 1. Introduzione * Il questionario dell'inchiesta su deconcentrazione/decentramento è stato inviato all'inizio di marzo 1999 dal Servizio comune RELEX (SCR) a 99 delegazioni della Commissione: 48 in paesi ACP, 11 in America latina, 9 in Asia, 12 nel Mediterraneo, 15 nei PECO/Balcani e 4 nei NSI. * 50 delegazioni hanno risposto all'inchiesta seguendo il questionario (aggiungendo spesso riflessioni supplementari) e 3 delegazioni hanno preferito rispondere con una semplice nota. * Le risposte ricevute e qui analizzate, che si riferiscono a 77 Stati ammissibili a beneficiare di aiuti, sono rappresentative delle attività dell'Unione nel settore degli aiuti ai paesi terzi. - Le risposte ai quesiti da 1 a 3 (Situazione attuale - compiti / Prospettive nel quadro della deconcentrazione / Prospettive nel quadro del decentramento) confermano il desiderio delle delegazioni d'intervenire più attivamente in tutte le fasi del ciclo dei progetti. Un'analisi approfondita delle risposte aiuterà a definire le varie modalità della deconcentrazione e del decentramento. - Il presente documento vuole sintetizzare le risposte delle delegazioni ai quesiti da 4 a 9 (Difficoltà connesse alla deconcentrazione / Difficoltà connesse al decentramento / Sistemi di appoggio alla deconcentrazione) al fine d'individuare le misure di accompagnamento necessarie all'attuazione di una deconcentrazione e di un decentramento autentici - Le risposte complete delle delegazioni al questionario (comprese le riflessioni aggiuntive) sono disponibili sul sito Intranet del SCR. 2. Elenco dei quesiti posti alle delegazioni 2.1. Situazione attuale (compiti) * Indicare tutti i compiti svolti dalla delegazione a ciascuno stadio dell'iter di un progetto. 2.2. Prospettive nel quadro della deconcentrazione * Indicare i compiti che secondo voi dovrebbero essere trasferiti dai servizi centrali alla vostra delegazione a ciascuno stadio dell'iter di un progetto 2.3. Prospettive nel quadro del decentramento * Indicare i compiti che secondo voi dovrebbero essere decentrati dai servizi centrali o/e dalla vostra delegazione agli Stati beneficiari a ciascuno stadio dell'iter di un progetto. 2.4. Difficoltà connesse alla deconcentrazione * Indicare quali sono secondo voi le difficoltà principali del trasferimento di taluni compiti dai servizi centrali alla vostra delegazione 2.5. Difficoltà connesse al decentramento * Indicare quali sono secondo voi le difficoltà principali del decentramento di taluni compiti dai servizi centrali e/o dalla vostra delegazione allo Stato beneficiario. 2.6. Sistemi di appoggio alla deconcentrazione * Indicare se, secondo voi, la vostra delegazione è preparata ad assumere i compiti di cui al punto 2. Se sì, descrivere i punti forti della vostra organizzazione. Se no, indicare i cambiamenti organizzativi da effettuare preliminarmente. * Indicare quali sarebbero i vostri bisogni in relazione al sistema d'informazione (hardware e software). * Indicare quali sarebbero i vostri bisogni in termini di personale (numero di posti e profili). * Indicare le funzioni che i servizi centrali dovrebbero creare o sviluppare nel quadro del sistema deconcentrato. 2.7. Situazione attuale (mezzi) * Indicare la dotazione di effettivi della delegazione, ripartita per categorie (esclusa l'assistenza tecnica), comprese le antenne che ad essa fanno capo. * Indicare i sistemi informatici di gestione dei programmi/progetti di cui dispone la delegazione. - Risorse informatiche della delegazione in base al censimento della DG IA. * Indicare il volume (in milioni di euro) degli stanziamenti d'impegno assegnati alla zona geografica coperta dalla delegazione. * Indicare il numero di progetti in corso ripartiti per linee di bilancio principali e FES. * Indicare l'assistenza tecnica a sostegno della delegazione (in equivalente persone/anno), ripartita per fonti di finanziamento principali (BAT, RESAL ecc.). 3. Tipologia delle risposte delle delegazioni 3.1. Tipologia delle difficoltà da superare nel quadro di una politica di deconcentrazione 3.1.1. Cultura e organizzazione della Commissione * Mentalità accentratrice della Commissione e mancanza di una reale volontà di deconcentrare le responsabilità 10 delegazioni * Pesantezza dei controlli ex-ante e procedure molto accentratrici 10 delegazioni * Mancanza di autonomia amministrativa delle delegazioni e regole di funzionamento complesse 2 delegazioni * Mancanza di una visione comune tra le delegazioni e i servizi centrali sulle difficoltà delle une e degli altri 1 delegazione * Mancanza di definizione dei parametri per padroneggiare la deconcentrazione 1 delegazione 3.1.2. Risorse umane, finanziarie e tecniche in delegazione * Insufficienza degli effettivi in delegazione 33 delegazioni * Non corrispondenza tra i profili del personale in delegazione e i compiti da assolvere 14 delegazioni * Mancanza di una formazione adeguata del personale in delegazione 16 delegazioni * Insufficienza del personale d'appoggio (assistenza tecnica) 3 delegazioni * Apparecchiature (soprattutto informatiche) inadeguate 10 delegazioni * Mancanza di sistemi di gestione informatici in delegazione e di accesso ai sistemi dei servizi centrali 7 delegazioni * Difficoltà tecniche di comunicazione servizi centrali/ delegazioni (rete telefonica, Internet ecc.) 5 delegazioni 3.1.3. Sistemi di sostegno delle delegazioni da parte dei servizi centrali * Dispersione e pesantezza delle procedure di gestione e mancanza di guide e di procedure standardizzate 22 delegazioni * Mancanza di coordinamento e di una chiara ripartizione delle responsabilità tra i vari addetti nei servizi centrali 6 delegazioni * Mancanza di una chiara definizione delle responsabilità rispettive dei servizi centrali e delle delegazioni 5 delegazioni * Informazione insufficiente delle delegazioni (strategie, programmazione, procedure ecc.) 5 delegazioni * Mancanza di un sistema che consenta un accesso facile e rapido alle competenze specifiche dei servizi centrali 7 delegazioni * Formazione inadeguata del personale dei servizi centrali 2 delegazioni * Mancanza di un sistema di monitoraggio e controllo 1 delegazione 3.1.4. Situazione specifica dello Stato beneficiario * Contesto locale difficile (problemi di sicurezza, livello tecnologico ecc.) 2 delegazioni * Mancanza di attrattive del paese 1 delegazione * Carenze di funzionamento dell'amministrazione locale 1 delegazione 3.2. Tipologia delle difficoltà da superare nel quadro di una politica di decentramento 3.2.1. Cultura e organizzazione della Commissione * Mentalità accentratrice della Commissione (specialmente per quanto riguarda il ricorso a procedure locali di aggiudicazione degli appalti) 2 delegazioni 3.2.2. Cultura e organizzazione dei poteri pubblici dello Stato beneficiario * Scarso coinvolgimento dell'amministrazione beneficiaria ("appropriazione", sviluppo delle capacità ecc.) 2 delegazioni * Mancanza di una struttura di accoglienza unica nello Stato beneficiario 4 delegazioni * Mancanza di trasparenza e di una definizione chiara delle responsabilità dei vari attori dello Stato beneficiario 8 delegazioni * Burocrazia, lentezza delle procedure, rigidità del sistema giuridico 8 delegazioni * Conflitti tra le varie amministrazioni dello Stato beneficiario (ai diversi livelli) 3 delegazioni * Eccessiva politicizzazione dei programmi di aiuto e dirigismo 7 delegazioni 3.2.3. Risorse umane, finanziarie e tecniche dell'amministrazione dello Stato beneficiario * Mancanza di mezzi finanziari, umani e tecnici dell'amministrazione dello Stato beneficiario 26 delegazioni * Mancanza di formazione del personale pubblico dello Stato beneficiario (strumenti concettuali, informatica, procedure) 18 delegazioni * Forte rotazione del personale dell'amministrazione 5 delegazioni 3.2.4. Sistemi di sostegno (servizi centrali/delegazioni) dell'amministrazione dello Stato beneficiario da parte della Commissione * Pesantezza delle procedure e mancanza di guide e di procedure standardizzate 7 delegazioni * Mancanza di una definizione chiara delle responsabilità rispettive dei servizi centrali, delle delegazioni e dello Stato beneficiario 3 delegazioni * Mancanza di un sistema di audit e di controllo 3 delegazioni 3.2.5. Contesto specifico dello Stato beneficiario * Corruzione 9 delegazioni * Contesto locale di difficile (problemi di sicurezza, conflitti etnici, tribalismo ecc.) 3 delegazioni 4. Meccanismi di sostegno alla deconcentrazione 4.1. Punti forti delle delegazioni nel quadro della deconcentrazione * Organizzazione ampiamente adeguata 27 delegazioni * Conoscenza della realtà locale 6 delegazioni * Quadri locali qualificati e flessibilità del personale locale 3 delegazioni * Esistenza di strutture di appoggio 1 delegazione 4.2. Cambiamenti organizzativi preliminari da effettuare in delegazione * Istituzione o rafforzamento delle cellule finanziamenti e/o appalti 7 delegazioni * Rafforzamento o mantenimento delle strutture d'appoggio 2 delegazioni * Riorganizzazione della delegazione 1 delegazione 4.3. Fabbisogno di apparecchiature informatiche e di sistemi d'informazione 4.3.1. Apparecchiature informatiche * Incremento e rinnovamento del parco PC (sistema operativo, software standard) 24 delegazioni * Installazione di una rete locale e/o suo rinnovamento 10 delegazioni 4.3.2. Sistemi di gestione informatici * Accesso alle basi di dati e ai sistemi di gestione informatici dei servizi centrali 18 delegazioni * Sistema informatico di gestione dell'esecuzione dei progetti 9 delegazioni 4.3.3. Sistemi di comunicazione elettronici * Accesso a Europa plus e a Internet 8 delegazioni * Sistemi di comunicazione protetti e affidabili con i servizi centrali (linee via satellite, videoconferenza ecc.) 6 delegazioni * Utilizzazione della posta elettronica 4 delegazioni 4.4. Fabbisogno di risorse umane complementari in delegazione Sono indicate qui solo le domande precisamente quantificate da 39 delegazioni. Numero di persone per anno Gestione dei progetti di cooperazione * Specialisti tematici 51 24 delegazioni * Gestione finanziaria dei progetti e gestione degli appalti 26 23 delegazioni * Supporto amministrativo 16 9 delegazioni * Non specificato 15 5 delegazioni Altro * Coordinamento 1 1 delegazione * Seguito politico-economico 1 1 delegazione * Addetto stampa 2 2 delegazioni * Supporto amministrativo 3 2 delegazioni * Sicurezza 1 1 delegazione Totale 116 4.5. Funzioni che devono essere istituite o sviluppate nei servizi centrali 4.5.1. Definizione delle politiche * Introduzione di un sistema che consenta di apprendere dalle esperienze sul terreno per adattare le politiche di cooperazione 3 delegazioni * Rafforzamento della funzione di concezione delle politiche di cooperazione 2 delegazioni 4.5.2. Messa a disposizione delle risorse umane adeguate * Definizione e attuazione di un programma di formazione del personale in delegazione (compresa una formazione specifica nei settori finanziario e informatico) 18 delegazioni * Messa a disposizione di profili corrispondenti ai bisogni della delegazione (rotazione / "floaters" settoriali) 7 delegazioni 4.5.3. Messa a disposizione di strumenti di gestione informatici * Introduzione di sistemi informatici accessibili alle delegazioni 5 delegazioni * Creazione presso i servizi centrali di uno help desk per i problemi informatici 4 delegazioni * Definizione di un pacchetto standard per la microinformatica delle delegazioni 1 delegazione 4.5.4. Fornitura d'informazioni e consulenza alle delegazioni * Rafforzamento della funzione di consulenza in settori specifici: politica settoriale, applicazione di procedure, finanze, diritto, audit, valutazione 18 delegazioni * Messa a disposizione e semplificazione di manuali, procedure e regolamenti 14 delegazioni * Istituzione di un sistema che consenta di raccogliere e diffondere le pratiche migliori 2 delegazioni 4.5.5. Seguito e controllo * Creazione di un sistema di monitoraggio, controllo a posteriori, valutazione 7 delegazioni 4.5.6. Riorganizzazione dei servizi centrali * Semplificazione dell'organizzazione: diminuire il numero d'interlocutori, rafforzare il coordinamento centrale, chiarire le responsabilità 11 delegazioni * Responsabili geografici al SCR per coordinare i contatti tra le delegazioni e il SCR 5 delegazioni * Interlocutore centrale per le procedure finanziarie (agevolatore) 1 delegazione ANNEXE.II >SPAZIO PER TABELLA>