Parere in merito alla revisione del Regolamento (CEE) relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese

(96/C 18/06)

La Commissione, in data 22 giugno 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 A del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla revisione del Regolamento (CEE) relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese.

La Sezione « Industria, commercio, artigianato e servizi », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Petersen, in data 22 settembre 1995.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 25 ottobre 1995, nel corso della 329a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Nel 1996 è prevista un'ulteriore revisione del Regolamento CEE sulle concentrazioni. Intanto, la Commissione ha inviato ad imprese, associazioni e avvocati una serie di questionari, diversamente formulati, per conoscere le loro esperienze con il regolamento sul controllo delle concentrazioni. Il Commissario responsabile della concorrenza Karel van Miert ha deciso di consultare anche il Comitato sull'argomento. La (seconda) serie di questionari si era resa necessaria in quanto due anni or sono (nel 1993) la Commissione non aveva potuto prendere la decisione di proporre una riduzione delle soglie, in quanto convinta in particolare che una sua proposta informale sulla riduzione delle soglie non avrebbe raggiunto, all'epoca, la maggioranza in Consiglio. Sono stati soprattutto i più importanti Stati membri dell'Unione europea a non voler concedere alla Commissione maggiori poteri decisionali. Già nel 1990 il Comitato temeva che alcuni Stati membri avrebbero voluto sancire a lungo termine il compromesso politico raggiunto per la fase iniziale del regolamento sul controllo delle concentrazioni. Questa preoccupazione ha avuto piena conferma ().

1.2. La Commissione aveva condotto, in un precedente « Libro bianco », un'indagine sulla funzionalità del controllo europeo delle concentrazioni. In una relazione al Consiglio, la stessa Commissione analizzava gli aspetti specifici del funzionamento e dell'efficacia del regolamento sulle concentrazioni (). Nel relativo parere, il Comitato aveva chiesto espressamente una riduzione delle soglie (). In particolare il Comitato era favorevole ad una riduzione progressiva della soglia principale (fatturato complessivo mondiale) da 5 miliardi a 2 miliardi di ECU. Contemporaneamente proponeva di abbassare la soglia del fatturato comunitario da 250 milioni a 100 milioni di ECU e di sopprimere la regola dei due terzi (articolo 1, secondo paragrafo, del Regolamento). La Commissione nella sua risposta ha approvato l'atteggiamento deciso del Comitato e ha assicurato di prendere in considerazione le richieste del CES in materia di soglie nella revisione ufficiale del regolamento ().

2. Estensione del controllo europeo sulle fusioni

2.1. In linea di principio, il Comitato si attiene al contenuto del parere formulato lo scorso anno. Le osservazioni che figurano in tale documento sono ancor oggi giustificate da una serie di validi motivi. Pertanto, il Comitato rimanda alle affermazioni e alle argomentazioni esposte nel precedente parere.

2.2. Vantaggi del principio dello « sportello unico »

2.2.1. Il Comitato sottolinea ancora una volta il grande vantaggio del principio dello sportello unico, in base al quale solo un'autorità - in questo caso la Commissione - decide il progetto di concentrazione in base a regole uniformi, a breve scadenza e con competenze esclusivamente comunitarie. Quasi tutti gli Stati membri dell'Unione europea dispongono nel frattempo di una propria disciplina di controllo delle concentrazioni con regole, procedure e scadenze diversificate. Ogni progetto di fusione transfrontaliera e comunitaria al di sotto della soglia - elevata - attualmente in vigore provoca un'eccessiva spesa burocratica e dunque costi superflui per le imprese, il che rischia di nuocere al processo di cooperazione e d'integrazione. La necessità di uno sportello unico e di regole e condizioni uniformi secondo la Commissione è indiscutibile, anzi è più forte che mai. Ad essere svantaggiate dalla regolamentazione attuale sono ancora una volta le piccole e medie imprese (PMI). È così che un progetto di concentrazione regionale, ad esempio una joint venture tra PMI, corre spesso il rischio di dover essere notificato a due, tre o più autorità nazionali responsabili per la concorrenza.

2.2.2. Le costose procedure burocratiche sono destinate ad aumentare ulteriormente in futuro, da un lato a causa del previsto allargamento dell'Unione europea, dall'altro per la liberalizzazione che avanza nei settori del commercio mondiale e dei servizi finanziari internazionali. Esse porteranno ad un incremento delle concentrazioni transfrontaliere nella « Triade » (Unione europea, USA, Giappone) e in altri mercati (Sudest asiatico). Procedure differenziate e decisioni diversificate potrebbero essere la conseguenza inevitabile di questa situazione, con tutte le difficoltà, i rischi, e le contraddizioni sopraccennate, tanto più in un contesto che vede ancora lontana una auspicabile armonizzazione delle regole di concorrenza a livello internazionale.

2.3. Sussidiarietà e controllo delle concentrazioni

2.3.1. Contro l'estensione del controllo europeo delle fusioni e la riduzione delle soglie vengono addotti principalmente argomenti inerenti alla sussidiarietà. Il Comitato sottolinea l'importanza del principio di sussidiarietà per tutti i progetti di concentrazione portati avanti in un solo Stato membro dell'Unione. Questi progetti dovrebbero logicamente restare nella sfera di competenza dello Stato membro in questione.

2.3.2. Il criterio previsto a questo scopo, la regola dei due terzi (articolo 1, secondo paragrafo, del regolamento) non è tuttavia adeguato né sotto il profilo della politica d'integrazione né dal punto di vista della concorrenza (). Questa regola fa sì che in talune circostanze vi siano interi settori che sfuggono al controllo delle concentrazioni da parte della Commissione. La regola dei due terzi permette anche alle grandi imprese commerciali di fondersi in uno Stato membro dell'Unione europea senza che la Commissione abbia nulla da dire. Anche il settore dei servizi il più delle volte è sottratto alla sfera di competenza della Commissione in quanto le imprese in fase di concentrazione realizzano due terzi del loro fatturato comunitario in un unico e solo Stato membro. Non è difficile capire che tali concentrazioni rischiano di ostacolare in modo significativo l'effettiva concorrenza nel mercato comune o in una parte sostanziale di esso.

2.4. Mantenere il principio del fatturato come criterio di competenza ?

2.4.1. Il Comitato si rende conto del fatto che la regola in vigore attualmente, in base alla quale l'importanza comunitaria di un progetto di concentrazione dipende esclusivamente dal fatturato globale realizzato dalle imprese che partecipano alla fusione, rende approssimativo, e in un certo qual modo grossolano, il metodo per ripartire le competenze tra gli organi nazionali e quelli comunitari. Inoltre, come è stato affermato ai punti precedenti, i criteri adottati possono ripercuotersi in maniera completamente diversa sui vari settori. Oltretutto, in base alle norme attuali, sono sottoposte al controllo europeo delle concentrazioni numerose imprese comunitarie che hanno ripercussioni minime o addirittura inesistenti sul mercato unico.

2.4.2. Vi sono dei problemi relativi agli istituti di credito e a quelli finanziari (articolo 5, paragrafo 3, lettera a), del regolamento). La Commissione europea sostiene nella relazione che al criterio definito in funzione del bilancio (il « fatturato »), vada sostituito il concetto di « proventi di gestione », quale figura nella Direttiva 86/635/CEE. A giudizio del Comitato, tale suggerimento comporta dei vantaggi. La scelta del risultato di gestione come criterio appare più logica e coerente di quella consentita dalle disposizioni attualmente in vigore. Occorre tuttavia verificare accuratamente i dettagli tecnici del computo dei proventi di gestione ().

2.4.3. Tuttavia, il Comitato ritiene che il criterio del « fatturato » abbia funzionato bene per la ripartizione delle responsabilità tra gli Stati membri e la Commissione. Il suo mantenimento è richiesto soprattutto per motivi di certezza giuridica. Sulla base dei fatturati realizzati dalle imprese che partecipano alla fusione si può determinare rapidamente e con precisione l'organo competente in materia di procedura, evitando in tal modo procedure parallele. Inoltre, altri criteri, tra cui le dimensioni dell'impresa (ad esempio il numero dei lavoratori), si sono già rivelati inefficaci.

2.4.4. Il mantenimento del criterio « approssimativo » del fatturato non esclude che possa essere elaborato un sistema parallelo più accurato per la ripartizione delle competenze. Questa determinazione precisa diventerà probabilmente indispensabile non appena le soglie verranno sensibilmente ridotte. Il Comitato ritiene in questo caso che per stabilire la futura « divisione del lavoro » tra Commissione e Stati membri dell'Unione europea bisognerebbe soprattutto cercare di identificare i principali mercati sui quali influisce la concentrazione.

3. Proposte di miglioramento formulate dal Comitato

3.1. La riduzione delle soglie sollecitata dal Comitato nell'ambito del controllo europeo delle concentrazioni deve accompagnarsi a dei miglioramenti procedurali di carattere strutturale. Ai punti che seguono il Comitato formula delle osservazioni concrete al riguardo.

3.2. Potenziamento della cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri dell'Unione

3.2.1. Il Comitato raccomanda innanzi tutto una più stretta collaborazione e un miglior coordinamento tra la Commissione e le autorità degli Stati membri responsabili per la concorrenza. Solo quando questi due elementi saranno garantiti in modo soddisfacente, si potrà dar vita ad un « sistema filigranato di ripartizione delle competenze » e farlo operare con buone prospettive di successo. Un tale sistema di divisione del lavoro (ancora da elaborare) si giustifica in base alle seguenti considerazioni : le autorità nazionali responsabili per la concorrenza hanno una buona conoscenza dei « propri » mercati. Le concentrazioni dichiarate che dimostrano di avere effetti solo sui mercati locali o regionali di uno Stato membro dovrebbero essere decise in futuro esclusivamente dalle autorità di concorrenza di tale Stato. I progetti di concentrazione che hanno delle ripercussioni a livello comunitario dovrebbero essere valutate e decise solo ed esclusivamente dalla Commissione. Restano quei casi che pur limitandosi all'ambito nazionale si ripercuotono sul mercato interno. Non è difficile capire che proprio in questi casi è indispensabile una più stretta collaborazione tra la Commissione e gli Stati membri. Le autorità nazionali devono mettere a disposizione della Commissione tutte le loro conoscenze specifiche su tali mercati. Solo allora la Commissione sarà veramente in grado di stabilire, entro la breve scadenza fissata, se la concentrazione dichiarata è in grado di sollevare problemi per il mercato unico.

3.3. Rinvio di un progetto di concentrazione ad un'altra autorità competente in materia di concorrenza

3.3.1. In base alla normativa in vigore (articolo 9 del regolamento), la Commissione può rinviare un caso di concentrazione alle autorità competenti dello Stato membro interessato ma solo a determinate condizioni.

3.3.2. Nel parere in merito al « Libro bianco » sul diritto comunitario relativo al controllo delle fusioni, il Comitato si è già pronunciato a favore del mantenimento della procedura restrittiva di rinvio. Sostiene che l'articolo 9 del regolamento costituisce una deroga alla competenza esclusiva della Comunità e che pertanto va interpretato in maniera restrittiva. Nella sua risposta, la Commissione ha affermato di non poter fornire « alcuna garanzia assoluta » di un mantenimento a lungo termine dell'interpretazione restrittiva dell'articolo 9 del regolamento. Questo dipende, secondo la Commissione, soprattutto dalle soglie future. Il Comitato fa tuttavia osservare che un'interpretazione più libera dell'articolo 9 del regolamento potrebbe comportare una tendenza alla rinazionalizzazione della politica europea di concorrenza. Anche qualora le soglie dovessero essere abbassate al livello richiesto dal Comitato, un'interpretazione più aperta dell'articolo 9 del regolamento dovrebbe essere resa possibile solo a due condizioni : in primo luogo la concentrazione dovrebbe avere ripercussioni unicamente sui mercati locali o regionali di un singolo Stato membro, in secondo luogo gli Stati membri dovrebbero procedere ad un esame del rinvio della concentrazione non in base alle regole di concorrenza nazionali bensì prendendo in considerazione il diritto europeo sul controllo delle concentrazioni. A queste condizioni l'impresa non sarebbe più tenuta a dichiarare nuovamente il progetto di concentrazione, magari in una lingua diversa.

3.3.3. Il rinvio di una concentrazione dichiarata alle autorità competenti degli Stati membri non deve naturalmente essere una strada a senso unico. Il Comitato ritiene che gli Stati membri dovrebbero essere obbligati a presentare all'esame della Commissione le concentrazioni dichiarate nei casi in cui possano avere ripercussioni immediate o potenziali sul mercato comune. Il rinvio potrebbe avvenire su richiesta di un'impresa interessata, di uno Stato membro oppure d'ufficio. In questo caso si dovrebbe trattare, in particolare, di concentrazioni dichiarate per cui occorre consultare più di un'autorità competente in materia di concorrenza, o che possano minacciare di ostacolare in modo significativo l'effettiva concorrenza in una parte sostanziale del mercato comune.

3.4. L'importanza di una semplificazione delle procedure

3.4.1. La riduzione delle soglie di fatturato comporterà sicuramente un aumento del carico di lavoro per la Commissione. Il Comitato è convinto che la Commissione riuscirà a dominare anche questa sfida, come dimostrano perfettamente le esperienze con la Task Force « Controllo delle concentrazioni ». A prescindere da questa situazione, il Comitato ha più volte sostenuto (vedere il parere in merito alla XXII Relazione della Commissione sulla politica di concorrenza) che un incremento del personale della DG « Concorrenza » auspicabile e realizzabile. « Oggi, pur in tempi di attenta gestione, a questa preoccupazione si può venire incontro attraverso un miglior utilizzo delle risorse già esistenti (all'interno della Commissione) » ().

3.4.2. È tuttavia necessaria anche una più accurata definizione delle priorità. Il Comitato propone di prendere in considerazione, con la massima urgenza, semplificazioni procedurali per le concentrazioni dichiarate che non hanno ripercussioni di rilievo per il mercato interno, il che implica una minore burocratizzazione delle imprese e uno snellimento procedurale all'interno della Commissione. Questo si applica, secondo il Comitato, a due situazioni specifiche : le cosiddette imprese comuni de minimis e i casi extraterritoriali. Il Comitato propone di introdurre procedure semplificate di notifica e di esame nel caso di progetti minori di concentrazioni, conformemente al 15° considerando del regolamento.

3.5. L'indispensabilità di controlli adeguati della concorrenza

3.5.1. Il corretto funzionamento delle procedure di esame è essenziale per la credibilità dei controlli sulla concorrenza. La decisione della Commissione dev'essere sempre prevedibile. Il Comitato invita pertanto la Commissione a continuare ad esercitare un efficace controllo della concorrenza e ribadisce in tale contesto che il controllo delle concentrazioni comporta innanzi tutto un esame strutturale. Occorre tener presente la situazione del mercato e il rischio che una concentrazione possa creare o rafforzare una posizione dominante in grado di ostacolare in modo significativo l'effettiva concorrenza nel mercato comune o in una parte sostanziale di esso (articolo 2, secondo paragrafo, del regolamento).

3.5.2. Il Comitato sottolinea ancora una volta che i mercati - comunitari o mondiali - non sono elementi statici. Più volte il Comitato ha chiesto alla Commissione di rinunciare alla sua (eccessiva) delimitazione del mercato dal punto di vista sia materiale che geografico. Il Comitato prende atto con stupore della risposta della Commissione al parere del luglio 1994, nella quale quest'ultima afferma che la delimitazione del mercato nel controllo delle fusioni si basa sugli articoli 85 e 86 del Trattato CE ed è stata confermata dalla giurisprudenza della Corte europea di Giustizia. Diversamente da quanto disposto agli articoli 85 e 86 del Trattato CE, che si riferiscono ad una situazione passata, la Commissione ha il compito di valutare, ossia pronosticare, le future ripercussioni di un progetto di concentrazione sulla struttura di mercato. Questa differenza sostanziale giustifica, per il Comitato, una delimitazione del mercato meno rigorosa.

3.5.3. La Commissione dovrebbe pertanto tenere in considerazione, più di quanto abbia fatto in passato, la situazione della concorrenza internazionale. Il Comitato constata con rammarico che la Commissione, nella più recente pratica amministrativa, ad esempio nella delimitazione dei mercati interessati, assume un atteggiamento sempre più restrittivo. Ciò vale tra l'altro non solo per il controllo europeo delle concentrazioni, ma anche per il divieto di formare cartelli. Il Comitato chiede quindi alla Commissione di tenere d'ora innanzi in maggiore considerazione, nell'applicazione della normativa, l'effettiva situazione della concorrenza sui mercati terzi. In altre parole si chiede un'ottica economica degna di tale nome.

3.5.4. Inoltre, l'articolo 2, primo paragrafo, lettera a), del Regolamento prevede di inserire nella valutazione anche la concorrenza internazionale. Infatti il Regolamento prevede : « In tale valutazione la Commissione tiene conto : a) della necessità di preservare e sviluppare una concorrenza effettiva nel mercato comune, alla luce segnatamente della struttura di tutti i mercati interessati e della concorrenza reale o potenziale di imprese situate all'interno o all'esterno della Comunità (). Questo vale per tutte le fasi procedurali e anche per la delimitazione del relativo mercato. L'argomento addotto dalla Commissione, secondo cui l'attenta e rigorosa delimitazione del mercato « non porta necessariamente a conclusioni sbagliate » (punto 2.3) della risposta della Commissione, sembra poco convincente alla luce della chiara formulazione del Regolamento. Anche la Commissione si rende conto del fatto che in una economia globale, numerosi mercati subiscono profonde e durature trasformazioni. La delimitazione « attenta » del mercato da parte della Commissione porta dunque spesso a conclusioni sbagliate che possono essere corrette solo in una fase procedurale successiva - la valutazione della posizione dominante sul mercato. Le imprese in questione subiscono conseguenze indesiderate, quali un prolungamento della procedura e un incremento dei costi. »

3.6. Definizione più accurata dell'impresa comune concentrata

3.6.1. Il Comitato sottolinea infine che nonostante una comunicazione della Commissione sull'argomento, la definizione dell'impresa comune concentrata continua a sollevare problemi pratici. La Commissione osserva giustamente nella relazione sull'applicazione del Regolamento sul controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese (), che la distinzione tra imprese comuni aventi natura di concentrazione e di cooperazione () si è rivelata nella pratica come uno dei problemi principali nell'applicazione del Regolamento. Ritiene che qualsiasi creazione di impresa comune che comporti effetti strutturali per le imprese partecipanti (ad esempio il raggruppamento di attività in precedenza separate) dovrebbe essere considerata sempre una concentrazione. Nella sua prassi amministrativa, la Commissione ha già fatto qualche passo in questa direzione. Dovrebbe tuttavia proseguire sulla stessa strada, ad esempio rinunciando del tutto alla valutazione del cosiddetto effetto « spill over », vale a dire le ripercussioni sul comportamento specifico delle società madri.

Bruxelles, 25 ottobre 1995.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() GU n. C 225 del 10. 9. 1990, pag. 60.

() Doc. COM(93) 385 def.

() GU n. C 388 del 31. 12. 1994, pag. 41.

() Seguito dato ai pareri adottati dal Comitato economico e sociale nelle sessioni plenarie di luglio e settembre 1994. Bruxelles 10. 4. 1994, pag. 14.

() GU n. C 388 del 31. 12. 1994, pag. 41.

() GU n. C 388 del 31. 12. 1994, punti 2.13.1 e 2.13.2.

() GU n. C 34 del 2 2. 1994, pag. 83.

() GU n. L 395 del 30. 12. 1989, pag. 1.

() Doc. COM(93) 385 def. punto 21, prima frase.

() A titolo di chiarimento : i problemi specifici delle società cooperative nazionali non sono inclusi. Il Comitato presuppone che, nell'applicazione del regolamento, venga tenuto debitamente conto del particolare quadro giuridico in cui si inseriscono le società cooperative.