Parere del Comitato economico e sociale sul tema «Aiuti allo sviluppo, buongoverno e ruolo degli ambienti socioeconomici»

(97/C 287/10)

Il Comitato economico e sociale, in data 23 novembre 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, 3° comma, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere d'iniziativa sul tema di cui sopra.

La Sezione «Relazioni esterne, politica commerciale e dello sviluppo», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Strauss e del correlatore Masucci, in data 15 aprile 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 maggio 1997, nel corso della 346a sessione plenaria, con 82 voti favorevoli e 2 contrari, il seguente parere.

1. Sintesi delle principali raccomandazioni

1.1. Il buongoverno riveste una funzione centrale ai fini dello sviluppo sostenibile e rappresenta una premessa necessaria per l'utilizzazione efficace degli aiuti da parte dei governi. Dovrebbe pertanto divenire un criterio su cui basarsi per determinare l'importo dei fondi assegnati a ciascun paese. Il buongoverno dovrebbe essere di per sé un obiettivo prioritario degli aiuti di cooperazione e diventare inoltre un «elemento essenziale». (Punti 2.7, 4.9, 4.10, 9.3).

1.2. Bisognerebbe offrire maggior sostegno agli istituti per lo sviluppo della democrazia. (Punti 4.6, 4.16, 5.6).

1.3. Una caratteristica chiave del buongoverno è la partecipazione dei cittadini alla vita pubblica. La capacità dell'UE di incoraggiare tale partecipazione verrebbe agevolata se nelle convenzioni future si mantenessero per lo meno alcuni aspetti del principio di partenariato. (Punti 2.5, 6.9).

1.4. Per migliorare la capacità organizzativa degli ambienti sociali, è necessario un impegno considerevolmente maggiore da parte dei partner. I fondi previsti dal bilancio UE per consolidare la società civile andrebbero incrementati. (Punti 6.8, 6.14).

1.5. Le delegazioni dovrebbero dare una maggiore diffusione alle informazioni sugli aiuti alla cooperazione decentrata. Per promuovere tali aiuti, le stesse dovrebbero inoltre riunire i rappresentanti dei governi ACP e degli ambienti socioeconomici. (Punti 6.9, 6.11).

1.6. I programmi indicativi andrebbero approvati solo nel caso in cui il tenore della cooperazione decentrata sia conforme alle finalità della Convenzione riveduta. Il versamento della seconda tranche dei fondi dovrebbe dipendere dai progressi compiuti nell'ambito di tali progetti di aiuto. In futuro, si dovrebbe destinare fondi specifici alla cooperazione decentrata. (Punto 6.13).

1.7. La cooperazione decentrata avrà esito positivo solo se la gestione dei sussidi subirà una riforma radicale, grazie alla quale le autorità potranno gestire e controllare numerose richieste di importo esiguo. È necessario semplificare le procedure di richiesta. (Punti 8.1, 9.4, 9.5).

1.8. Tra la qualità del governo e la corruzione intercorre uno stretto legame. È necessario che gli Stati membri attuino quanto prima le raccomandazioni dell'OCSE sulla corruzione nelle transazioni internazionali. Per ridurre l'incidenza della corruzione, la Commissione dovrebbe intervenire maggiormente nella selezione dei programmi di sviluppo, nell'ideazione e nella gestione dei progetti, semplificando inoltre le procedure di aggiudicazione. Nei paesi in cui l'esistenza della corruzione viene riconosciuta, ma non si adottano misure nei confronti dei funzionari pubblici coinvolti, i finanziamenti UE andrebbero riveduti. Bisognerebbe inoltre annullare i contratti ottenuti attraverso la corruzione ed esigere la restituzione di tutti i fondi versati. (Punti 5.2, 5.7, 5.11).

2. Introduzione

2.1. Il Comitato economico e sociale continua a sostenere gli aiuti economici e finanziari per i paesi in via di sviluppo. Come affermato in un parere precedente (IV Convenzione di Lomé - revisione di metà periodo - CES 1017/93 fin) (), tali aiuti costituiscono un modo concreto con cui i paesi relativamente ricchi possono aiutare i popoli più poveri del mondo a diventare meno poveri. Ciò è necessario non solo di per sé, ma anche perché, dato il legame di interdipendenza esistente tra le varie nazioni, gli Stati più ricchi hanno molto da guadagnare dal calo della povertà nei paesi in via di sviluppo. Il Comitato fa appello agli Stati membri perché aumentino e non riducano gli aiuti ai paesi in via di sviluppo. La povertà è una delle cause principali dell'instabilità politica. Quando essa dà origine a conflitti armati, i paesi limitrofi subiscono le conseguenze negative di flussi migratori a volte massicci, mentre la comunità internazionale è sollecitata a inviare aiuti d'urgenza e a garantire la pace. Anche il commercio si sgretola. Le nazioni più ricche non possono permettersi di allentare i propri sforzi per aiutare i paesi in via di sviluppo, ma nel contempo hanno il dovere di garantire che gli esigui aiuti concessi siano destinati ad attività che, a loro giudizio, promuoveranno efficacemente la stabilità strutturale e lo sviluppo economico.

2.2. Il presente parere verte soprattutto sugli aiuti di cooperazione EU agli Stati ACP, ma molte delle sue conclusioni valgono per l'aiuto allo sviluppo in genere.

2.3. Quando fu conclusa la prima Convenzione, si riteneva che l'attribuzione di aiuti allo sviluppo, di per sé si sarebbe tradotta in una crescita economica sostenibile, riducendo la povertà e favorendo la stabilità politica e sociale. Le vicende successive, specie quelle inerenti agli Stati ACP africani, hanno deluso tali aspettative. Dal 1975, anno in cui venne siglata la prima Convenzione di Lomé, gli aiuti concessi dall'UE, assieme agli aiuti bilaterali forniti dagli Stati membri, sono ammontati a 91 miliardi lordi di dollari (), ovvero al 39 % di tutti gli aiuti ufficiali (la percentuale attuale è di circa il 50 %). Nondimeno, tra i 66 dei 70 Stati ACP per i quali vi sono dati disponibili, nell'arco degli ultimi venti anni il PNL pro capite () ha registrato un aumento di oltre il 15 % solo in 24 Paesi, mentre in 12 è rimasto praticamente immutato e in 30 ha subito addirittura una flessione ().

2.4. Si comprende ora che la crescita economica dipende dalla stabilità strutturale, la quale a sua volta poggia su una situazione caratterizzata da sviluppo sostenibile, democrazia e rispetto per i diritti umani, strutture politiche valide e condizioni sociali e ambientali sane, e dalla capacità di gestire i cambiamenti senza ricorrere a conflitti violenti ().

2.5. Ne consegue che il buongoverno è centrale ai fini del progresso economico e sociale. Il concetto di buongoverno presenta le seguenti caratteristiche: responsabilità politica attraverso le elezioni, un sistema giudiziario indipendente, un'amministrazione statale in grado di gestire gli affari pubblici, la gestione corretta e trasparente delle finanze statali e la possibilità per la società civile di partecipare attivamente alla formulazione e all'attuazione delle politiche sociali ed economiche.

2.6. Naturalmente, quest'ultimo fattore riveste particolare importanza agli occhi del Comitato. Al momento, si avverte il bisogno urgente di misure più efficaci per promuovere la partecipazione attiva delle categorie socioeconomiche ai programmi di sviluppo e, in genere, all'elaborazione delle politiche.

2.7. È scontato che il buongoverno rappresenti una premessa necessaria per l'utilizzazione efficace degli aiuti distribuiti attraverso le autorità. Non è accettabile che questi ultimi vengano illecitamente stornati verso settori in cui potrebbero apportare un contributo esiguo allo sviluppo o utilizzati dove non esiste l'obbligo di render conto del loro impiego. In effetti, è dubbio se sia opportuno attribuire aiuti ufficiali allo sviluppo a paesi i cui governi non si impegnano a gestire le risorse, specie le entrate riscosse su base locale, in modo giustificabile e trasparente. Il buongoverno dovrebbe pertanto diventare uno dei principali criteri su cui basare l'allocazione degli aiuti. In molti ACP l'afflusso di capitali è ostacolato dall'incertezza politica ed economica derivante dal malgoverno. È fuori di dubbio che l'instaurazione del buongoverno permetterà di intensificare il flusso di fondi privati d'investimento, i quali col passar del tempo dovrebbero sopravanzare tutti gli aiuti ufficiali, stando a ciò che è successo nell'Asia orientale e sudorientale.

2.8. Le conclusioni del presente parere riflettono i risultati di un'indagine condotta nel 1996 sulle esperienze delle categorie socioeconomiche ACP e quelli del 20° incontro annuale dei rappresentanti degli ambienti socioeconomici ACP/UE, durante la quale molti rappresentanti ACP hanno sottolineato come il buongoverno sia una condizione imprescindibile per lo sviluppo. Il parere tiene conto altresì di molte delle opinioni espresse durante una speciale audizione svoltasi a Bruxelles nel settembre 1996, a cui hanno partecipato i rappresentanti di organizzazioni europee ed internazionali.

3. La Convenzione di Lomé: esperienze e recenti modifiche

3.1. Per motivi storici, l'Unione europea si è assunta una responsabilità speciale per favorire lo sviluppo di 70 Stati africani, dei Caraibi e del Pacifico (ACP). Gran parte degli aiuti dell'UE agli ACP è disciplinata dalla Convenzione di Lomé, la quale prevede un partenariato tra gli Stati donatori e quelli beneficiari. Oltre a particolari concessioni commerciali, l'UE distribuisce aiuti allo sviluppo agli Stati ACP. In base alla procedura di partenariato, l'Unione assegna fondi ai singoli Stati. I governi sono tenuti ad elaborare programmi indicativi nazionali (PIN) per quella parte di aiuti del FES che può essere pianificata. Tali programmi vengono poi concordati con l'UE, e nel loro ambito l'Unione e le autorità ACP stabiliscono singoli progetti di sviluppo. In pratica, il coinvolgimento dell'UE nell'elaborazione e nell'attuazione dei PIN è consistente nei casi in cui le capacità amministrative degli ACP siano inadeguate.

3.2. Lo scopo della Convenzione è quello di promuovere lo sviluppo economico e sociale in uno spirito di effettivo partenariato tra l'UE, gli Stati ACP e, con l'introduzione della cooperazione decentrata, anche la società civile, vale a dire i cittadini degli Stati ACP e le loro istituzioni.

3.3. Nel corso degli anni, è divenuto sempre più chiaro che l'obiettivo della Convenzione era lungi dall'essere conseguito, e diventava sempre più difficile convincere l'Europa che i piani nazionali indicativi elaborati e realizzati dai governi si erano tradotti nel migliore impiego possibile degli esigui fondi per lo sviluppo.

3.4. Questa nuova percezione ha fatto sì che l'Unione europea insistesse, in occasione della valutazione intermedia, per modificare la IV Convenzione di Lomé. Oltre a comportare cambiamenti amministrativi di rilievo, la Convenzione riveduta, firmata nella Repubblica di Maurizio nel novembre del 1995, ha aggiunto all'esistente riferimento al godimento dei diritti fondamentali la menzione dell'applicazione dei principi democratici, del consolidamento dello stato di diritto e del buongoverno. Mentre il rispetto per i diritti umani, i principi democratici e lo stato di diritto venivano dichiarati «elementi essenziali», la cui inosservanza può determinare la sospensione degli aiuti, il buongoverno non è stato espressamente incluso in tale disposizione.

3.5. Nel frattempo, nei governi ACP è cresciuta l'irritazione per il fatto che, nell'ambito dei negoziati con l'UE, l'idea di partenariato tendeva sempre più a identificarsi di nuovo con il tradizionale rapporto donatore/beneficiario. Le nazioni di recente indipendenza si sono mostrate particolarmente sensibili a ingerenze in quelli che consideravano affari interni, e in numerose occasioni hanno considerato che si stesse violando il principio di sovranità nazionale. D'altro canto, con il graduale abbassamento delle tariffe mondiali, le concessioni commerciali dell'UE stavano diventando sempre meno rilevanti.

3.6. Nel frattempo, malgrado un certo allentamento, l'Unione continuava a controllare l'importazione di prodotti sensibili, soprattutto taluni prodotti agricoli e tessili, che sovente rappresentano la parte sostanziale delle esportazioni degli ACP.

3.7. Una modifica importante ai fini del presente parere è quella in base a cui la Convenzione riveduta ha reso disponibili 80 milioni di ecu per incentivi finanziari destinati all'adozione di misure di riforma istituzionale e amministrativa tali da favorire la democratizzazione e lo stato di diritto, misure tra le quali rientravano anche azioni volte a promuovere il buongoverno. L'importanza degli incentivi finanziari consiste nel fatto che sono disponibili al di là degli stanziamenti programmabili complessivi. Ciò significa che se uno Stato ACP necessita di aiuti per questo tipo di riforme, essi potrebbero essere completamente o parzialmente disponibili, in aggiunta ai progetti finanziati in base al normale programma indicativo nazionale.

3.8. Strettamente legato alle riforme istituzionali e amministrative è lo sviluppo della cooperazione decentrata. Tale sistema di concessione degli aiuti punta a riconoscere formalmente il ruolo indispensabile della società civile ai fini dello sviluppo stesso. Un elemento fondamentale della cooperazione decentrata è l'utilizzo di fondi pubblici (ad esempio, fondi del FES) per progetti di sviluppo la cui responsabilità finanziaria e di gestione viene trasferita dal governo centrale a una serie di operatori non statali.

3.9. Pur riconoscendo il valore di tale cooperazione, durante la revisione intermedia i governi ACP sono stati restii ad estenderne la portata, e in special modo a escludere gli aiuti della cooperazione decentrata rientranti negli stanziamenti nazionali dalle prerogative dei poteri pubblici preposti. I progressi nel campo della cooperazione decentrata in base alla Convenzione di Lomé continueranno a dipendere dalla buona volontà dei governi nazionali.

3.10. Tuttavia, di fronte alle insistenze dell'Unione, gli Stati ACP hanno affermato in una dichiarazione congiunta separata (Allegato LXXX della Convenzione riveduta) che essi, per incoraggiare la partecipazione dei soggetti coinvolti nella cooperazione decentrata ai progetti e ai programmi del Fondo, e far sì che la formulazione e l'attuazione dei programmi indicativi tengano conto delle loro iniziative, si impegnano ad organizzare scambi di opinioni con tali interlocutori. Gli Stati ACP e la Commissione si impegnano inoltre a fornire agli interessati le informazioni necessarie per partecipare all'attuazione dei programmi.

3.11. La Convenzione riveduta consente alle organizzazioni negli Stati ACP e alle loro controparti nella Comunità di unirsi nella gestione e nel finanziamento parziale dei progetti. In futuro, si potrà sostenere la cooperazione decentrata in base a programmi indicativi o a fondi di contropartita fino a 300 000 ecu per progetto o programma.

4. Il buongoverno

4.1. Secondo una definizione il buongoverno «favorisce la legittimità, la responsabilità e la competenza del processo governativo nonché il rispetto dei diritti umani e della legge. Ciò comprende le funzioni legislative, amministrative e giudiziarie del governo a tutti i livelli, le attività delle istituzioni esterne al governo e l'influenza della società sulle istituzioni governative e non governative ()». In base a un'altra, più concisa, il buongoverno è «la gestione trasparente e giustificabile delle risorse economiche e sociali necessarie ad amministrare la società ()».

4.2. Ai fini del buongoverno, è necessario che i leader politici si impegnino a perseguire tali obiettivi. Ciò dipende anche in maniera cruciale da un affinamento delle capacità delle persone ottenuto attraverso la formazione e l'istruzione di membri di istituzioni governative (quali dirigenti politici, giudici, avvocati e funzionari pubblici), degli ambienti socioeconomici e di chi contribuisce a formare l'opinione pubblica, come gli appartenenti ad organizzazioni imprenditoriali, agricole, sindacali, femminili e di categoria, e i mass media.

4.3. È sempre più accettato il fatto che lo sviluppo sostenibile dipenderà in gran parte dal settore privato. L'assenza del buongoverno impedisce l'emergere di questo fattore essenziale alla crescita futura in quanto favorisce un ambiente instabile ed imprevedibile che non consente alle PMI di prosperare scoraggiando inoltre altri imprenditori ed investitori.

4.4. Se un tempo il concetto di buongoverno tendeva a identificarsi con le questioni amministrative, oggigiorno si attribuisce maggior rilievo alla politica della funzione di governo e all'esistenza di istituzioni democratiche, che per loro natura comportano «checks and balances» (controlli ed equilibrio dei poteri).

4.5. In un sistema di responsabilità politica, i governi dipendono dal favore degli elettori. Quando perdono la fiducia dell'elettorato, essi possono essere rimossi e sostituiti con altri di diverso segno politico. Corollario di questa situazione è l'esistenza di partiti politici. In molti ACP, incoraggiare tali partiti elevandone le capacità è cruciale per promuovere la democrazia. La Commissione non può destinare aiuti ai partiti politici ed è difficile finanziare direttamente lo sviluppo delle istituzioni quando ciò è percepito come una minaccia dai governi. Tali aiuti vanno quindi forniti mantenendo una certa distanza.

4.6. Nell'Unione europea vi sono numerosi istituti nazionali per lo sviluppo della democrazia i quali forniscono aiuti per creare e consolidare istituzioni democratiche pluralistiche nei paesi in via di sviluppo. Tali istituti sono finanziati con capitali pubblici o privati, o in entrambi i modi.

4.7. Il Comitato raccomanda alla Commissione di avviare una stretta cooperazione con i suddetti istituti, i quali hanno esperienza di sostegno di progetti di sviluppo politico. Essi elaborano progetti assieme ai partiti politici e alle organizzazioni dei paesi in via di sviluppo, spesso alla presenza della loro controparte europea, finanziandone poi l'esecuzione. Il Comitato ritiene che l'attività di tali organizzazioni debba avere maggiore sostegno da parte della Commissione.

4.8. Gli istituti per lo sviluppo della democrazia forniscono inoltre aiuti per potenziare le capacità dei mezzi di comunicazione indipendenti, dei sindacati e di altre organizzazioni non governative. Ai fini di tale processo di sviluppo di capacità, i suddetti istituti dovrebbero ottenere più facilmente degli aiuti dell'UE.

4.9. La realizzazione del buongoverno nell'Africa subsahariana viene complicata dall'assoluta arbitrarietà con cui le ex potenze coloniali hanno tracciato i confini nazionali, spesso senza tener conto di appartenenze tribali o etniche.

4.10. L'accresciuta importanza che la Convenzione riveduta attribuisce al buongoverno va accolta con favore, e in particolare il fatto che progetti appropriati saranno ammessi a fruire di incentivi finanziari. Data la sua importanza fondamentale ai fini dello sviluppo, la promozione del buongoverno dovrebbe diventare un obiettivo prioritario degli aiuti allo sviluppo. In qualsiasi convenzione futura, il buongoverno dovrebbe divenire un criterio fondamentale in base al quale determinare l'entità degli aiuti alla cooperazione da destinare a ciascuno Stato ACP; un elemento cruciale da tenere in considerazione è la trasparenza delle finanze pubbliche.

4.11. Il Comitato deplora che il buongoverno non sia stato riconosciuto come elemento fondamentale, ed esorta ad ovviare a tale omissione nella futura convenzione inerente agli aiuti. Inoltre, qualora i piani indicativi nazionali non vengano attuati in maniera adeguata a causa di cattiva amministrazione deliberata o di corruzione, raccomanda di non erogare la seconda parte del finanziamento disponibile in base alla Convenzione. Il modo più adeguato per ovviare a tale problema potrebbe essere quello di ricorrere alle organizzazioni volontarie responsabili dell'aiuto cui si potrebbero destinare maggiori fondi UE.

4.12. Elemento indispensabile in ogni Stato è una pubblica amministrazione caratterizzata da integrità e professionalità, non legata ad interessi settoriali, competente sul piano tecnico, in grado di consigliare con spirito d'indipendenza i dirigenti politici, e all'occorrenza di svolgere per loro una funzione critica. Una grande difficoltà oggettiva consiste nel fatto che molti leader politici ACP non hanno incoraggiato lo sviluppo di una pubblica amministrazione scrupolosa e indipendente, senza il cui impegno il buongoverno rimarrà un obiettivo irrealizzabile e non si verificherà alcun progresso nel tempo.

4.13. Nondimeno, alcuni segnali incoraggianti lasciano intendere che i governanti degli Stati ACP riconoscono sempre più l'importanza fondamentale del buongoverno ai fini della pace e dello sviluppo sociale ed economico.

4.14. Migliorare la funzione di governo è un processo a lungo termine. Non vi possono essere modelli universali che spieghino come conseguire questo obiettivo, né tanto meno norme universalmente valide che indichino le modalità di aiuto più appropriate a tal fine. Il Comitato, tuttavia, è fermamente convinto che gli aiuti al buongoverno, pagabili in base alla norma sugli incentivi finanziari, vadano autorizzati solo qualora si possa provare che gli Stati hanno fatto propri gli obiettivi di riforme esposti al punto 4.1. Sarebbe un errore, ad esempio, aiutare a formare revisori ufficiali dei conti a meno che gli Stati non si impegnino a rendere trasparente la gestione delle loro finanze. Potrebbe essere necessario, ad esempio, contribuire a creare una Corte dei conti.

4.15. In linea di massima, l'assistenza al buongoverno andrebbe fornita solo in seguito a richieste specifiche, così come avviene con altre forme di aiuto. Nel contempo, i delegati dell'Unione europea dovrebbero incoraggiare attivamente il buongoverno indirizzando le amministrazioni ACP verso l'adozione di pratiche rivelatesi valide in altri paesi, specie africani: potrebbero cioè indicare in maniera informale i vantaggi di una migliore funzione di governo per il Paese e il governo in questione. I delegati, trovandosi nella posizione di fornire i mezzi attraverso i quali si potrebbero conseguire i progressi, potrebbero veder accolte positivamente le loro proposte. La Banca mondiale ha adottato questa procedura con discreti risultati.

4.16. Dato che consigliare e aiutare un'amministrazione a realizzare il buongoverno è un processo estremamente delicato, potrebbe anche darsi che gli Stati ACP siano più disposti ad accettare aiuti e consigli dall'Unione e da alcune ONG specializzate che da singoli Stati membri.

4.17. Gli aiuti al buongoverno non devono essere particolarmente dispendiosi e, invero, rispetto ad altre forme di aiuto, potrebbero costituire un buon investimento. A prescindere dalla formazione e da apparecchiature di comunicazione relativamente semplici, essi sarebbero costituiti per la maggior parte da servizi di consulenza riguardanti, ad esempio, l'ideazione di programmi di appalti pubblici e di sistemi di conti pubblici trasparenti. Tali servizi, secondo il Comitato, non dovrebbero essere subappaltati a società di consulenza, ma potrebbero essere gestiti dagli istituti per lo sviluppo della democrazia o da ONG specializzate (cfr. punto 4.6) o dalle stesse delegazioni. Dato che, come è noto, queste ultime dispongono di personale insufficiente, esse potrebbero avvalersi in via provvisoria della collaborazione di esperti di pratiche di buongoverno. Vi sono numerosi amministratori di grande esperienza che sarebbero oltremodo idonei per una collaborazione a breve termine con le delegazioni. Questo sistema potrebbe creare collegamenti più saldi tra il delegato e il paese presso il quale è accreditato.

5. La lotta alla corruzione

5.1. Tra buongoverno e incidenza della corruzione intercorre uno stretto legame: quanto maggiore è il primo, tanto più diminuisce la seconda. La corruzione non è certo una peculiarità dei paesi in via di sviluppo, tanto vero che nell'ambito dei rapporti commerciali tra nord e sud, spesso i corruttori provengono dal nord.

5.2. È perciò di fondamentale importanza arginare le attività dei corruttori, spesso cittadini dell'Unione europea. L'UE ha compiuto un primo passo aderendo nel settembre 1996 ad un protocollo anticorruzione, il quale tuttavia riguarda soltanto la corruzione nell'UE e per di più solo gli interessi finanziari della CE. I contribuenti dell'Unione che sostengono gli aiuti alla cooperazione sono sempre più preoccupati dal fatto che gran parte degli Stati membri concede sgravi fiscali agli esportatori che hanno versato tangenti nei paesi in via di sviluppo. Ciò non solo rende vani i benefici derivanti dagli aiuti ma significa anche che i pagamenti illeciti sono finanziati dai contribuenti stessi.

5.3. È oramai necessario che tutti gli Stati membri adottino quanto prima le raccomandazioni OCSE sulla corruzione nelle transazioni internazionali, la più importante delle quali consentirebbe di citare in giudizio nei tribunali degli Stati membri quei cittadini che abbiano preso parte ad atti di corruzione in paesi terzi. Inoltre, non dovrebbe più essere possibile ottenere di non pagare imposte per le tangenti versate all'estero. Gli Stati membri dovrebbero introdurre quanto prima un'adeguata legislazione contro la corruzione. Fino a che l'Unione europea non si mostrerà attiva nel frenare le attività di corruzione dei propri cittadini all'estero, essa non potrà permettersi di stigmatizzare il comportamento delle amministrazioni ACP.

5.4. La corruzione negli ACP è particolarmente dannosa, poiché ostacola il progresso, corrode il tessuto sociale e contrasta con l'obiettivo della Convenzione, che è quello di migliorare gli standard di governo. Nei paesi in via di sviluppo, le possibilità di corrompere persone che hanno potere sono molto elevate in quanto spesso queste ultime percepiscono stipendi inadeguati e devono fare assegnamento su fonti supplementari di reddito. La corruzione può essere determinata molto più spesso dalla povertà che dall'avidità.

5.5. Al processo di sviluppo si oppone la «corruzione su vasta scala», la quale si traduce nell'ideazione e nella selezione di progetti conformi non già alle esigenze più urgenti del paese in questione, ma agli interessi dei promotori. In essa rientra la corruzione nell'ambito della gestione dei programmi di cooperazione, che a sua volta comporta un aumento dei costi e può ridurre materialmente l'utilità di un progetto, quando ad esempio gli appaltatori non rispettano le specifiche qualitative.

5.6. Questo e altri aspetti della corruzione vengono esaminati in un documento () a cura di Transparency International, un'organizzazione non governativa apolitica, e presentato alle Istituzioni europee, tra cui il Comitato. Quest'ultimo condivide l'opinione secondo cui l'UE dovrebbe aiutare i governi a combattere la corruzione attraverso servizi di consulenza, elaborando ad esempio norme anticorruzione e programmi per incoraggiare il comportamento etico di quanti sono maggiormente esposti al rischio di corruzione.

5.7. Per quanto attiene alla cooperazione finanziaria e tecnica, l'UE dovrebbe in futuro essere più direttamente coinvolta nella selezione dei programmi, controllando l'aspetto tecnico dei progetti per assicurarsi che essi corrispondano alle reali esigenze della produzione. Riguardo alla gestione dei programmi di cooperazione, l'UE in genere si limita a finanziarli, mentre l'aggiudicazione degli appalti spetta al paese beneficiario. È necessario che l'UE rafforzi la gestione dei programmi di sviluppo. Ciò richiede il coinvolgimento maggiormente diretto della delegazione o dei consulenti indipendenti da essa interpellati.

5.8. Per attuare le suddette raccomandazioni è probabilmente necessario assegnare più personale ad alcune delegazioni UE. Spesso, quest'ultimo potrebbe essere assunto in loco e i costi aggiuntivi dovrebbero essere abbondantemente controbilanciati dai risparmi derivanti dal mantenimento di standard qualitativi elevati.

5.9. Nel sostenere tali proposte, il Comitato tiene conto del fatto che gli aiuti dell'UE allo sviluppo sono finanziati dai contribuenti europei. Questi ultimi hanno il diritto di assicurarsi che la Commissione e i governi beneficiari garantiscano l'impiego efficace dei fondi per alleviare la povertà e promuovere uno sviluppo sostenibile. Il sostegno dell'opinione pubblica a tali aiuti sta scemando, anche perché si ritiene comunemente che molti di tali aiuti siano oggetto di malversazioni. Negli Stati beneficiari in cui l'esistenza della corruzione è riconosciuta, ma non si adottano misure appropriate nei confronti dei funzionari pubblici, i finanziamenti di progetti da parte dell'UE andrebbero riesaminati.

5.10. In base agli accordi di partenariato, la Commissione ha il compito di redigere l'elenco delle offerte per gli appalti nel settore dell'aiuto allo sviluppo. Tale elenco viene sottoposto agli Stati ACP i quali hanno la facoltà di aggiungere o di cancellare nominativi di potenziali offerenti. Siccome si sostiene che in alcuni stati certe imprese vengono cancellate perché notoriamente esse non effettuano pagamenti illeciti, il Comitato ritiene che alle amministrazioni ACP non dovrebbe più essere consentito di eliminare degli offerenti senza essere obbligate a giustificare tale decisione.

5.11. Nel 1991, le norme UE per l'aggiudicazione delle gare di appalto sono state rese più rigorose per poter escludere dagli elenchi dei candidati le imprese coinvolte in atti di corruzione. Il Comitato plaude a tale iniziativa e approverebbe l'adozione da parte della Commissione della prassi della Banca mondiale di annullare tutti i contratti ottenuti attraverso la corruzione e di esigere la restituzione di tutti i fondi versati.

5.12. È altresì necessario snellire quanto prima l'attuale procedura di partecipazione a gare di appalto senza peraltro compromettere la trasparenza finanziaria. La complessità dell'attuale procedura è tale che imprese qualificate possano essere scoraggiate dal rispondere ai bandi di gara e altre sono costrette ad assumere esperti per redigere le offerte. Ciò determina un aumento dei costi e può provocare, attraverso l'attività dei suddetti esperti, l'assegnazione illecita dei contratti.

5.13. Incoraggiare gli Stati ACP a ridurre la corruzione negli affari interni è un compito ancora più delicato e difficile. Un'amministrazione pubblica sana è cruciale ai fini del buongoverno. In molti Stati ACP si nutrono dubbi sull'onestà dei funzionari pubblici. La moltitudine di norme e regolamenti che disciplinano ogni aspetto del commercio e della vita in generale, abbinata ai bassi stipendi corrisposti agli impiegati statali, è tale da generare corruzione. Come già affermato al punto 5.6, su richiesta degli Stati ACP, l'UE dovrebbe essere disposta a fornire assistenza per migliorare il comportamento etico dei funzionari statali. È altresì importante garantire che, nell'ambito di programmi di adeguamento strutturale, i funzionari pubblici che mantengono il proprio impiego percepiscano stipendi appropriati.

6. Il ruolo degli ambienti socioeconomici e la cooperazione decentrata

6.1. La partecipazione della società civile alla vita pubblica è un elemento essenziale del buongoverno. Invero, i governi hanno il compito delicato di coinvolgere i cittadini nel processo decisionale. I rappresentanti degli ambienti socioeconomici degli ACP e dell'UE hanno ripetutamente chiesto, in occasione degli incontri annuali che le parti sociali ACP venissero consultate dai governi per la stesura dei programmi indicativi nazionali e che esse svolgessero una funzione consultiva anche nell'ambito dei programmi di sviluppo settoriali. Finora, tali richieste sono state in gran parte ignorate.

6.2. Ai fini dell'elaborazione del presente parere, era stato inviato un questionario ai partecipanti ACP dell'incontro annuale degli ambienti socioeconomici svoltosi nel 1995. In appendice sono esposti i risultati del questionario, che ha registrato un tasso di partecipazione di oltre il 70 %. È evidente che molti governi sono restii ad informare la società civile, ad accordarle fiducia oppure ad interpellarla. Dalle risposte risultava ad esempio che solo il 16 % delle organizzazioni dei partecipanti al questionario era stato consultato dai rispettivi governi sull'elaborazione di programmi indicativi o nell'elaborazione di progetti di sviluppo specifici. La maggior parte degli interpellati evidenziava la necessità di passare a un approccio tripartito (l'UE, le autorità ACP e gli ambienti socioeconomici) per garantire che i fondi limitati venissero impiegati al meglio e giungessero ai più bisognosi. Ancora una volta, solo poco più della metà delle organizzazioni era stata consultata dalle amministrazioni statali sulle politiche riguardanti i loro settori. Al Comitato sembra strano che la maggior parte dei governi ACP sia così restia a beneficiare dell'indubbia competenza delle organizzazioni professionali. Invero, accordando fiducia a tali organizzazioni, le autorità ACP rafforzerebbero la propria posizione. L'assenza di uno sviluppo economico sostenuto in molti Stati ACP è imputabile almeno in parte al fatto che non esiste un rapporto di fiducia tra governanti e cittadini.

6.3. In Africa, vi possono essere fattori culturali che rendono difficili le discussioni e le consultazioni tra governo e società civile. Le decisioni spettano per tradizione agli uomini e molti governi si rivolgono prevalentemente agli anziani. Tali fattori possono aiutare a chiarire per quale motivo l'Allegato LXXX della Convenzione riveduta si limita a dichiarare che gli Stati ACP si sforzeranno di organizzare scambi di vedute sulla formulazione e sull'attuazione di programmi indicativi, nonostante che in Europa la partecipazione della società ai processi decisionali sia riconosciuta come l'elemento cardine del buongoverno. Tuttavia, bisogna far capire ai governi che esiste un nesso cruciale tra la partecipazione dei cittadini alla vita pubblica e lo sviluppo sostenibile. Il Comitato reputa necessario che ogni futura convenzione sugli aiuti allo sviluppo tenga ampiamente conto per lo meno di taluni aspetti del principio di partenariato; in tal modo, l'UE disporrebbe degli strumenti per agevolare l'ulteriore partecipazione degli ambienti socioeconomici allo sviluppo dei loro paesi. In questo contesto sarà fondamentale incoraggiare l'interazione tra i gruppi etnici/tribali allo scopo di prevenire eventuali conflitti.

6.4. Il Comitato condivide l'opinione della Commissione secondo cui bisognerebbe dare un impulso agli aiuti alla cooperazione decentrata, sì da mobilitare le risorse umane tenute a freno dai governi centrali di molti Stati ACP. La cooperazione decentrata comporta il trasferimento delle responsabilità finanziarie ed amministrative dai governi centrali a una serie di altri soggetti, i quali diventano responsabili del varo e dell'esecuzione di programmi di sviluppo finanziati dall'UE. Questo tipo di cooperazione è finalizzato a infondere nella società civile maggiore fiducia nelle proprie capacità, come anche a promuovere lo sviluppo umano. Il Comitato si rammarica che nell'ambito della revisione intermedia le discussioni su quest'aspetto degli aiuti siano state particolarmente difficili. Data l'importanza di una maggiore partecipazione degli ambienti socioeconomici agli affari pubblici, da molto tempo il Comitato è dell'avviso che la cooperazione decentrata dovrebbe disporre di un margine d'azione molto più ampio e di un accesso più diretto ai finanziamenti.

6.5. Tuttavia, gli Stati ACP hanno insistito affinché i loro governi siano direttamente coinvolti in tutte le azioni di finanziamento del FES. Temevano inoltre che, allentando tale controllo, si sarebbero potute promuovere attività in grado di sfuggire alla gestione delle autorità statali.

6.6. Nella relazione del 1994 sull'attuazione della cooperazione decentrata, la Commissione afferma che la Convenzione di Lomé, sottolineando il ruolo degli Stati e degli ordinatori nazionali, non consente una partecipazione più ampia, per cui la cooperazione decentrata continua ad essere relativamente inattuata (). Tale opinione viene suffragata dai commenti formulati nell'ambito del nostro sondaggio, da cui si evince con chiarezza che la maggioranza dei governi non è riuscita finora ad attuare la cooperazione decentrata, né tanto meno ha fornito alle parti sociali informazioni e sostegno in tal senso. Benché il 75 % dei partecipanti al sondaggio fosse a conoscenza degli aiuti allo sviluppo nel proprio settore, solo il 29 % ha richiesto finanziamenti, i quali sono stati per la maggior parte rifiutati. Molti partecipanti hanno criticato l'esigenza di ottenere l'approvazione dei governi per progetti, che spesso vengono respinti per non danneggiare interessi acquisiti. Ciò, a sua volta scoraggia l'elaborazione di progetti e la richiesta di finanziamenti.

6.7. Dalle osservazioni in risposta al nostro questionario, risulta evidente che per consolidare il proprio ruolo istituzionale, gli ambienti socioeconomici spesso necessitano di riconoscimento giuridico, di una formazione amministrativa e tecnica, dell'accesso a un numero di informazioni di gran lunga superiore di quello attuale, nonché di maggiori opportunità di dialogo e di interazione con le parti sociali.

6.8. Il Comitato è dell'avviso che per migliorare la capacità organizzativa degli ambienti sociali vadano esercitati sforzi considerevolmente maggiori. Benché molti partecipanti al sondaggio conoscessero gli aiuti intesi a promuovere tale capacità, per la maggior parte di essi i criteri di ammissibilità e le procedure generali rimanevano poco chiari.

6.9. Quanto agli aiuti eventualmente disponibili per sviluppare specifici comparti economici, solo il 20 % delle organizzazioni dei partecipanti al sondaggio ha ricevuto informazioni in merito da parte dei rispettivi governi o delegazioni. Data la generale riluttanza dei governi a dar risalto alla cooperazione decentrata, a maggior ragione è importante che le delegazioni divulghino ampiamente le informazioni disponibili in materia.

6.10. Nel promuovere la cooperazione decentrata, è di fondamentale importanza che i rapporti tra le delegazioni e gli ambienti socioeconomici siano buoni. Il Comitato rileva pertanto con preoccupazione che, sebbene la maggioranza delle organizzazioni economiche e sociali ACP sembri aver avuto contatti con le delegazioni, i funzionari UE davano l'impressione di essere distanti, e spesso privi di interesse, di modo che le organizzazioni si sono sentite ancora più emarginate.

6.11. Le delegazioni hanno il compito di riunire i rappresentanti dei governi e della società civile, avviando una relazione tripartita, alla quale molti ambienti socioeconomici ACP attribuiscono notevole importanza. Ciò consentirebbe inoltre alle delegazioni di rendere chiara la complessa filosofia alla base degli aiuti alla cooperazione decentrata e di fornire informazioni sulle modalità relative a tali aiuti. I delegati dovrebbero inoltre contribuire a far incontrare gli enti locali dell'UE e degli ACP per discutere i problemi comuni.

6.12. La Convenzione riveduta di Lomé prevede un maggiore riconoscimento della cooperazione decentrata nell'ambito dei programmi indicativi. La programmazione del secondo quinquennio dell'attuale Convenzione si trova già in una fase molto avanzata, ma il Comitato teme seriamente un ritardo nei versamenti visto che la Convenzione non è stata ancora ratificata da un numero sufficiente di Paesi. Secondo le indicazioni, la maggior parte dei programmi prevede tale tipo di cooperazione. In seguito alle conclusioni sulla cooperazione decentrata formulate il 28 maggio scorso dalla Presidenza, i delegati dovrebbero ora assumere l'iniziativa di avviare colloqui politici con i rappresentanti della società civile e dei governi, per far sì che le intenzioni (quantificate solo in minima parte) si trasformino in azioni concrete.

6.13. I programmi indicativi vanno approvati solo se il tenore della cooperazione decentrata è conforme alle finalità della Convenzione di Lomé riveduta e alla summenzionata dichiarazione del Consiglio. Il versamento della seconda tranche dei fondi previsti dalla Convenzione dovrebbe dipendere dai progressi compiuti nell'ambito dei progetti di cooperazione decentrata. In una Convenzione futura, andrebbero destinati fondi specifici alla cooperazione decentrata.

6.14. Oltre alle dotazioni finanziarie del FES, il bilancio della CE prevede anche la concessione di contributi finanziari per il buongoverno e di aiuti alla cooperazione decentrata, anche se le somme disponibili sono modeste e sono state attribuite soprattutto a progetti pilota. Ai sensi della Convenzione riveduta saranno esercitate pressioni sui governi ACP per inserire progetti di cooperazione decentrata nei programmi indicativi, ma secondo il Comitato, i governi rimarranno restii a proporre progetti validi elaborati da ambienti socioeconomici, specie quelli intesi a potenziare l'efficacia operativa degli stessi. Bisognerebbe pertanto incrementare gli stanziamenti delle relative linee di bilancio, per consentire a tali categorie di accedere ai fondi per tali scopi, senza dover necessariamente ottenere l'autorizzazione statale. È oltremodo importante accrescere gli aiuti disponibili in base alla linea di bilancio B7 702, che assegna la priorità a progetti riguardanti, tra l'altro, il consolidamento della società civile, il sostegno a gruppi vulnerabili quali le minoranze e assistenza giuridica per rafforzare le capacità delle associazioni locali.

7. Procedura di richiesta contributi finanziari

7.1. L'attuale procedura di richiesta di contributi finanziari è complessa e prolissa al punto che spesso organizzazioni e imprese vengono dissuase dal chiedere di beneficiare della cooperazione decentrata o di altri tipi di aiuti. Il Comitato concorda con quanto espresso il 28 maggio 1996 dal Consiglio, secondo il quale le procedure e i dispositivi di aiuto devono essere abbastanza flessibili da garantire alla cooperazione decentrata un'importanza adeguata nell'ambito dei programmi di sviluppo, in maniera da consentire la partecipazione degli operatori locali. È ora necessario che la Commissione semplifichi quanto prima la procedura.

8. Il personale delle delegazioni

8.1. Il successo degli aiuti UE allo sviluppo non dipende solo dalla competenza delle amministrazioni ACP, ma anche dal personale delle delegazioni. Ad esempio si è esaminato con attenzione il ruolo centrale che i delegati possono svolgere nel promuovere le misure di buongoverno. Le procedure di richiesta dei contributi finanziari potrebbero essere snellite e i termini ridotti, se l'autorizzazione per concedere contributi relativamente esigui non dipendesse da Bruxelles ma dalle delegazioni. L'attuale mancanza di personale esclude però tale possibilità.

8.2. I fondi con cui pagare il personale aggiuntivo, sia esso straniero o locale, che si occupi della cooperazione finanziaria e tecnica, dipendono in pratica dalla volontà degli Stati membri di aumentare le dotazioni FES o da quella dei partner ACP di consentire che si attinga a tali dotazioni. Di recente la Commissione è stata costretta a ridurre di 18 unità l'organico delle delegazioni, e non è affatto chiaro come tale riduzione di personale possa essere compensata da assunzioni in loco.

8.3. Per ottimizzare l'impiego del personale, gli Stati membri e l'UE dovrebbero esaminare la possibilità di intensificare maggiormente la cooperazione tra le delegazioni per gestire i progetti di aiuto. Se si vuole che la cooperazione decentrata faccia progressi tangibili, sarà necessario sbrigare pratiche relative a un gran numero di richieste di contributi di importo relativamente modesto. Questo lavoro potrebbe essere svolto con l'ausilio delle delegazioni degli Stati membri.

8.4. Il Comitato è inoltre preoccupato della grande disparità qualitativa del personale delle delegazioni. È di fondamentale importanza che le delegazioni dispongano di personale di adeguata levatura e con le competenze necessarie.

9. Conclusioni

9.1. La pubblicazione del presente parere andrebbe considerata come un contributo al dibattito sul futuro della Convenzione di Lomé. Le raccomandazioni in esso contenute rendono necessarie una convenzione più facilmente utilizzabile da parte degli interessati e la modifica delle procedure amministrative, per consentire la gestione e il controllo di numerose richieste di contributi di importo modesto.

9.2. Il concetto di partenariato tra l'UE e gli Stati ACP dipende dall'abilità dei funzionari ACP di elaborare ed attuare piani indicativi. Ove tale capacità manchi, i donatori sono costretti a redigere e persino a porre in atto essi stessi tali piani. Pertanto, il partenariato stesso dipende dalle capacità dell'amministrazione pubblica.

9.3. Le convenzioni future andrebbero rese più selettive e soggette a un maggior numero di condizioni. Sarà necessario distribuire gli esigui fondi di sviluppo alle attività che affrontano le cause della povertà. Data l'importanza fondamentale del buongoverno, ad esso andrebbe attribuito un rilievo di gran lunga superiore: non solo bisognerebbe destinare maggiori aiuti specifici per il buongoverno, ma esso dovrebbe diventare un elemento essenziale in ogni convenzione futura. Per evitare che la maggiore condizionalità venga ritenuta anacronistica, bisognerebbe sottolineare che numerose parti sociali degli Stati ACP condividono tale posizione. Sarà necessario elaborare nuove forme di cooperazione allo sviluppo e dare risalto ad alcune forme esistenti tra cui la cooperazione decentrata, allo scopo di rafforzare i diritti democratici e i diritti dell'uomo, e di consolidare lo stato di diritto.

9.4. Riguardo all'attuazione, se si vuole che la cooperazione decentrata e gli aiuti alle PMI assumano un'importanza significativa, le procedure di richiesta dovranno essere semplificate, in modo che le organizzazioni e gli imprenditori locali vengano incoraggiati e messi effettivamente in grado di chiedere gli aiuti.

9.5. Parimenti, è importante che le autorità siano capaci di gestire e controllare un gran numero di richieste di importo esiguo. Data la grave carenza di personale della Commissione, bisognerà avvalersi di nuovi metodi. Se la gestione dei sussidi non verrà sottoposta a una riforma radicale, la cooperazione decentrata non potrà avere esito positivo e sarà difficile che gli aiuti di cooperazione riescano a raggiungere le PMI e le parti sociali.

Bruxelles, 28 maggio 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU C 352 del 30. 12. 1993.

() 1975-1994.

() Calcolato a prezzi costanti e adeguato in base alle variazioni del tasso di cambio (1975-1991).

() Fonte = Istituto statistico delle CE - Unità «Relazioni con gli ACP e con gli altri paesi in via di sviluppo».

() Comunicazione della Commissione al Consiglio dal titolo «The European Union and the issue of conflict in Africa: Peace-building, conflict prevention and beyond» (SEC(96) 332 def.) (titolo italiano non disponibile).

() Official Development Aid (Aiuti ufficiali allo sviluppo).

() Prof. Tetzhaff.

() Transparency International - The fight against corruption: what the EU can do, Bruxelles 1995.

() Doc. COM(96) 70.

APPENDICE

>SPAZIO PER TABELLA>