Parere del Comitato economico e sociale sulla "Decima relazione annuale dei fondi strutturali 1998"

(2000/C 268/06)

Il Comitato economico e sociale, in data 1o marzo 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, terzo paragrafo, del Regolamento interno, di elaborare un parere sulla "Decima relazione annuale dei fondi strutturali 1998".

La Sezione "Unione economica e monetaria - coesione economica e sociale" incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Mengozzi, in data 6 giugno 2000.

Il Comitato economico e sociale ha adottato nel corso della 374a sessione plenaria del 12 e 13 luglio 2000 (seduta del 12 luglio), con 111 voti favorevoli, 0 contrari e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Anche quest'anno, la relazione annuale della Commissione sull'utilizzo dei fondi strutturali elaborata in virtù dell'art. 16 del Regolamento quadro (CEE) n. 2052/88 sui fondi strutturali, che fa obbligo di presentarla al Parlamento, al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle Regioni - sarà oggetto, da parte del Comitato, di un parere d'iniziativa. Si può formulare l'ipotesi che la mancata consultazione formale del Comitato - come già avvenne per la Nona relazione - sia dovuta ad un'interpretazione rigorosa del termine "presentare", che non richiederebbe un'esplicita consultazione.

1.2. La relazione della Commissione contiene valutazioni e giudizi, come anche lacune, ed è ragionevole pensare che su di essi possano esservi critiche o utili considerazioni e suggerimenti per il futuro, dato il ruolo che il Trattato prevede per il Comitato nel campo della coesione economica e sociale e relativamente al Fondo europeo di sviluppo regionale negli artt. 159 e 162 e dato anche il volume di lavoro che svolge sulla materia, come testimonia lo stesso capitolo 7 della relazione, dedicato al dialogo interistituzionale, e in tale contesto, con il Comitato economico e sociale.

2. I contenuti e la struttura della relazione

2.1. Il 1998 è il penultimo anno dell'attuale programmazione 1994-1999, nel corso del quale sono stati adottati gli ultimi programmi. Alla fine dell'anno i programmi in atto assommavano a 1104, dei quali 605 a titolo dei vari obiettivi e 409 a titolo delle iniziative comunitarie.

2.2. Il miglior tasso d'esecuzione è stato realizzato dall'Obiettivo 1, per il quale, a fine 1998, era stato impegnato l'82 % degli stanziamenti ed effettuato il 64 % degli stanziamenti, mentre l'Obiettivo 2 ha rallentato vistosamente, rispetto al 1997, sia in termini d'impegni che di pagamenti. Va segnalato in particolare - per la sua importanza ai fini di una politica previsionale dell'occupazione - l'andamento dell'Obiettivo 4, che, nonostante l'ottimo livello d'attuazione nel 1998, non riesce a recuperare il ritardo accumulato nell'intero periodo di programmazione. Di conseguenza, alla fine del 1998, erano stati effettuati solo il 68 % degli stanziamenti e il 47 % dei pagamenti.

2.2.1. È interessante notare a questo proposito che, invece, tra le iniziative comunitarie i maggiori progressi si registrano nei programmi di riconversione industriale settoriali.

2.3. Un capitolo è dedicato alle valutazioni intermedie che hanno lo scopo di stimare il grado di attuazione dei programmi rispetto agli obiettivi, proponendo eventualmente gli adeguamenti necessari. In questo quadro si esprimono valutazioni dell'impatto macroeconomico dei programmi sul PIL e sull'occupazione.

2.4. Le valutazioni tematiche ed orizzontali riguardano le PMI, il settore della Ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione, la pari opportunità e il partenariato.

2.5. Nel capitolo relativo al bilancio, oltre a riportare il grado di esecuzione dello stesso, vengono elencati i problemi e le carenze che si evincono dai controlli a campione eseguiti sui programmi ripartiti per fondo. Le missioni di controllo eseguite dall'UCLAF hanno messo in luce che il numero dei casi d'irregolarità e di frodi comunicate alla Commissione dagli Stati membri è in aumento, ma per un importo inferiore a quello del 1997. Infatti nel 1998 ci sono stati 407 casi d'irregolarità o di frode per complessivi 42,838 milioni di EUR, contro i 55,9 milioni del 1997. Bisogna aggiungere che non tutti i casi risolti con provvedimento adottato a livello nazionale sono stati comunicati alla Commissione come ne fa obbligo l'art. 5 del Regolamento.

2.6. Per quanto riguarda l'addizionalità viene annotata una certa ritrosia degli Stati membri a comunicare i dati nei tempi stabiliti.

2.7. Al coordinamento con gli altri strumenti finanziari ed alla compatibilità e sinergia con le altre politiche comunitarie sono dedicati due brevi capitoli, sui quali si rimanda più avanti in sede di osservazioni.

2.8. Nel capitolo relativo al dialogo interistituzionale, per quanto attiene al Comitato economico e sociale, viene innanzitutto richiamato come fatto saliente l'accorpamento delle due Sezioni, regionale ed economica, nella nuova Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale". In secondo luogo vengono citati alcuni dei pareri elaborati nel corso del 1998 riguardanti la questione urbana(1), l'Ottava relazione sui fondi strutturali(2), le nuove programmazioni regionali 1997-1999(3), i Patti territoriali sull'occupazione(4), lo Schema di sviluppo dello spazio europeo(5), la Riforma dei fondi strutturali(6) e le proposte di Agenda 2000(7).

2.9. Il 1998 è l'anno di preparazione del nuovo periodo di programmazione 2000-2006, durante il quale - il 28 marzo - vengono adottate dalla Commissione le proposte dei nuovi regolamenti dei fondi, che consistono in un regolamento generale e nei regolamenti semplificati per i fondi. La relazione riassume le principali novità introdotte dalla riforma e gli assi prioritari definiti negli orientamenti adottati dalla Commissione per il periodo 2000-2006.

2.10. Il tema orizzontale d'approfondimento scelto quest'anno è quello dello sviluppo locale e riveste quindi un particolare interesse per il Comitato che ha dedicato a quest'argomento, da molti anni, un certo numero di pareri e di relazioni conoscitive. Viene definito il concetto di sviluppo locale insieme ai suoi termini chiave e viene chiarito il posto che occupa nella programmazione dei fondi.

3. Osservazioni

3.1. In generale va dato un giudizio positivo sull'utilità delle valutazioni intermedie, che consentono spesso, attraverso raccomandazioni concrete, di riorientare i programmi a metà percorso. Da esse emergono anche le difficoltà nell'affrontare le procedure finanziarie ed amministrative, in particolare per le azioni più innovative e scaturiscono suggerimenti per migliorare i sistemi di sorveglianza e il rafforzamento degli strumenti delle amministrazioni pubbliche. Ma su altri aspetti - come l'occupazione e il partenariato - sono insufficienti.

3.1.1. Nonostante i progressi registrati nel recupero economico delle regioni più svantaggiate secondo i dati ripresi dalla Sesta relazione periodica sulla situazione socioeconomica delle regioni(8) - sul fronte dell'occupazione il problema si aggrava. Infatti, viene ricordato al punto 1.1.2 della relazione oggetto del presente parere che nelle 25 regioni più colpite (delle quali 23 appartengono all'Obiettivo 1 ed una all'Obiettivo 2) il tasso di disoccupazione è passato dal 20 al 24 %.

3.1.2. Risulta estremamente difficile dalla relazione farsi un'idea dell'impatto delle azioni dei fondi sull'occupazione, che pure è una priorità della politica regionale. Viene in diversi capitoli sottolineata la sua importanza, vengono riassunte le linee direttrici delle politiche comunitarie in materia, particolarmente quelle definite nel corso del 1998, ma non è possibile ricavare un quadro dei risultati, anche generali e provvisori, dopo quattro anni di programmazioni.

3.1.3. Indubbiamente si tratta di valutazioni difficili, ma i dati riportati nella relazione solo per l'Obiettivo 1, sia quelli relativi all'impatto macroeconomico, sia quelli sull'occupazione aggiuntiva, come anche le cifre e le considerazioni sparse nei vari capitoli, andrebbero raggruppati in un quadro riassuntivo, disaggregati per Paese o regione e per tipologia aziendale o grandi settori produttivi (agricoltura, industria, servizi e pubblica amministrazione, non profit), e meriterebbero una trattazione più esauriente.

3.1.4. Per esempio, sarebbe di grande interesse capire in che modo gli aiuti di vario genere erogati ad oltre 750000 PMI abbiano consentito la creazione o il mantenimento di due milioni di posti di lavoro, concetti tra l'altro molto diversi tra loro per l'effetto che hanno sulle cifre dell'occupazione globale.

3.1.4.1. La relazione traccia un bilancio positivo sull'azione dei fondi nel settore delle piccole e medie imprese, sottolineando come il 70 % dei progetti non avrebbe potuto essere portato a buon fine senza il suo sostegno e l'importanza delle misure d'ingegneria finanziaria. Tuttavia non è possibile farsi un'idea dell'impegno e di risultati ottenuti nel settore dei servizi (per es. commercio e turismo), così decisivo per l'occupazione.

3.1.5. È invece comprensibile la motivazione riguardo all'impossibilità di valutare l'impatto occupazionale degli 89 Patti territoriali per l'occupazione - che prevedono la creazione di circa 55000 posti di lavoro - non ancora arrivati a termine. È interessante comunque notare che essi hanno contribuito al riorientamento dei fondi per 1609 milioni di EUR, la maggior parte provenienti da contributi nazionali e locali e dal settore privato.

3.2. Riguardo al partenariato non vengono fornite informazioni sulla sua diffusione - dato che il Comitato ritiene importante - ma sono formulati giudizi interessanti sul suo contributo positivo e considerazioni sulla forma e la struttura del partenariato.

3.2.1. La relazione pone in rilievo il problema della varietà di forme che il partenariato assume in quanto suscettibile di creare problemi e mette in guardia rispetto al suggerimento dei valutatori di realizzare un partenariato ampio.

3.2.2. La relazione non dà maggiori elementi, ma il Comitato ribadisce quanto già affermato in passato che il partenariato non può assumere una forma troppo rigida, perché troppo grandi sono le differenze territoriali e troppo differente l'insediamento delle forze sociali organizzate (a volte anche della medesima organizzazione nelle diverse aree). Quanto alla sua ampiezza, è certamente positivo il più grande coinvolgimento, a patto che ciascun rappresentante abbia un ruolo e una responsabilità precise.

3.3. Se si fa eccezione per il Settore delle reti transeuropee, dove il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo di coesione sono una delle fonti più importanti di sovvenzioni, e, in parte per la Banca europea per gli investimenti, è difficile capire dal Capitolo 5 in cosa sia effettivamente consistito il coordinamento con gli altri strumenti finanziari, che dovrebbe realizzarsi nelle strategie e negli obiettivi. È comunque augurabile che questo coordinamento venga effettuato sia a livello nazionale che comunitario.

3.4. Il coordinamento con le altre politiche comunitarie è proseguito nel 1998, secondo la relazione, in maniera soddisfacente in particolare per quanto riguarda la tutela dell'ambiente, che risulta sempre più integrata nelle azioni, la promozione dello spirito imprenditoriale, dove è intensificato lo scambio di buone pratiche nel settore delle PMI, nel campo della ricerca e dello sviluppo tecnologico, dove viene segnalato il riorientamento di alcuni programmi operativi verso azioni di promozione della società dell'informazione.

3.5. Viceversa, poco illuminanti sono le informazioni relative al coordinamento con la politica agricola comune, la concorrenza e la trasparenza negli appalti pubblici, che non consentono di capire se le direttive comunitarie vengono seguite e rispettate.

3.5.1. Inoltre, dato che i fondi intervengono in maniera abbastanza consistente nel settore della cultura, sarebbe interessante conoscere in quale strategia europea s'inquadrano questi interventi. Allo stesso modo sarebbe opportuno un bilancio del rapporto che intercorre tra le azioni nelle regioni periferiche e le politiche esterne di prossimità dell'Unione.

3.5.2. Questo capitolo sarebbe ancora più interessante se contenesse anche delle considerazioni, tratte dalle concrete esperienze dei fondi, sulla compatibilità delle altre politiche comunitarie con l'obiettivo della coesione economica e sociale. Per esempio nella politica della Ricerca e sviluppo tecnologico (RST) da tempo è stata messa in evidenza l'esigenza di modificare le priorità promuovendo non soltanto l'eccellenza - che premia i centri di ricerca delle regioni più sviluppate - ma incrementando soprattutto gli investimenti nel potenziale di ricerca e sviluppo delle regioni svantaggiate.

3.5.3. Decisiva risulterebbe anche una modulazione della politica della concorrenza che porti ad un controllo più severo e restrittivo degli aiuti comunitari e nazionali e dell'applicazione delle norme nelle regioni più forti, e viceversa una maggiore flessibilità nei confronti delle regioni degli Obiettivi 1 e 2. Essa, infatti, può svolgere un ruolo importante nel riequilibrio tra le regioni, a patto che non si limiti ad un'applicazione astrattamente formale e garantista delle regole di mercato, ma accetti e incorpori gli obiettivi della coesione economica e sociale, per esempio per quanto attiene alle agevolazioni fiscali, particolarmente verso le PMI e le azioni dirette a favorire l'emersione del lavoro sommerso.

3.5.4. A tale proposito va citato quanto affermato al punto 37 (3o trattino) delle Conclusioni del Vertice di Lisbona: "... la trasposizione di detti orientamenti europei nelle politiche nazionali e regionali fissando obiettivi specifici e adottando misure che tengano conto delle diversità nazionali e regionali".

3.6. Il tema orizzontale prescelto per questa relazione, lo sviluppo locale, è trattato in maniera ampia nei vari capitoli, anche se l'affermazione che "non costituisce una priorità politica a livello comunitario" lascia piuttosto perplessi. In primo luogo perché non se ne comprende la necessità (perché affermare cosa non è?), in secondo luogo perché si citano subito dopo due Vertici europei (Firenze e Dublino), nei quali veniva dato un certo indubbio rilievo allo sviluppo locale ed ai Patti territoriali.

3.6.1. Innanzitutto viene tentata una sistemazione del concetto di sviluppo locale attraverso una definizione non rigida. Va detto che piuttosto che di un "concetto impreciso" si tratta di un concetto flessibile e assai largo, definibile più che dai suoi contenuti, soprattutto dalle modalità d'intervento e dalle dimensioni e caratteristiche del territorio interessato.

3.6.2. Il Comitato concorda con la considerazione che esso viene percepito come un approccio innovativo, che riscuote sempre maggiori consensi. Si tratta di modalità d'intervento particolarmente adatte ad affrontare le problematiche dello sviluppo urbano (Urban), e della riconversione industriale (infatti, per l'Obiettivo 2 l'incidenza delle azioni di sviluppo locale è del 15 %) e rurale (agriturismo, artigianato, cultura e comunicazione, Leader II) e nel quadro dei progetti pilota dei nuovi bacini occupazionali.

3.6.3. La relazione afferma che è difficile calcolare con sufficiente esattezza l'incidenza delle azioni di sviluppo locale e la valuta attorno al 10 % dei finanziamenti. Indubbiamente è difficile una valutazione esatta, che dovrebbe essere fatta più a partire dalle modalità dell'intervento, che a partire dagli obiettivi. Il Comitato ritiene che gli interventi per lo sviluppo locale dovranno essere rafforzati.

4. La riforma dei fondi strutturali 2000-2006

4.1. Com'è stato già detto, il 1998 è stato anche l'anno in cui la Commissione ha presentato le proposte di nuovi regolamenti dei fondi strutturali, che sono state approvate dal Consiglio nel giugno del 1999, e che entrano in vigore a partire da quest'anno. Oggi siamo di nuovo in una fase cruciale dell'Unione europea. Il Trattato d'Amsterdam, definito nel 1997, è entrato in vigore da appena un anno e già siamo ad un'altra revisione del Trattato, che dovrà affrontare e risolvere i problemi istituzionali lasciati in sospeso. Nel corso del primo decennio del 2000 l'Unione si allargherà gradualmente ad altri 11 Paesi o forse di più. Lo sviluppo del processo di mondializzazione e della società dell'informazione comportano implicazioni istituzionali e dell'assetto del sistema delle imprese e del mercato, non tutte oggi prevedibili.

4.1.1. Alla fine del 1999 la disoccupazione colpiva circa il 10 % della popolazione attiva, cioè quasi 16,5 milioni di persone, la maggior parte delle quali situate nelle regioni in ritardo di sviluppo. Il Trattato d'Amsterdam e le conclusioni di una serie di Consigli europei hanno costituito un quadro europeo che definisce le tematiche prioritarie per gli investimenti in materia d'occupazione e di azioni a favore dello sviluppo delle risorse umane. I fondi strutturali dovranno intervenire a favore dei quattro assi della strategia europea per l'occupazione (spirito imprenditoriale, idoneità all'occupazione, adattabilità e parità d'opportunità), che costituiscono il presupposto dello sviluppo delle risorse umane.

4.1.2. Con queste sfide si deve misurare la nuova riforma dei fondi strutturali insieme alle altre politiche comunitarie. Tutto ciò richiedeva una riforma importante, che traesse insegnamenti dai problemi sorti nelle precedenti programmazioni e che consentisse di utilizzare in maniera più efficiente le risorse, in modo che le regioni in ritardo e le zone in declino riescano ad inserirsi per tempo nell'area dello sviluppo e della modernizzazione delle infrastrutture.

4.1.3. Le proposte della Commissione comprendono:

- un regolamento generale che copre tutti i principi fondamentali dei fondi strutturali (obiettivi prioritari e missioni dei fondi, metodi di programmazione e principi generali d'organizzazione, coordinamento tra i fondi e i diversi strumenti finanziari, gestione finanziaria, valutazione e controllo);

- quattro regolamenti specifici per ciascuno dei fondi (FESR, FEAOG, FSE, SFOP), sostanzialmente semplificati, che si limitano a disposizioni specifiche, e che pertanto riguardano essenzialmente i rispettivi settori d'intervento.

4.1.4. La nuova riforma introduce delle novità rilevanti. L'approccio politico su cui si basa la riforma dei fondi strutturali si articola intorno a cinque priorità:

- creazione delle condizioni necessarie ad uno sviluppo economico sostenibile: crescita, competitività, occupazione;

- aumento della competitività e dell'innovazione, maggiore sostegno allo sviluppo delle PMI;

- sviluppo delle risorse umane a favore dell'occupazione;

- sviluppo sostenibile, protezione e miglioramento dell'ambiente;

- pari opportunità tra uomini e donne.

4.1.5. La riforma proposta s'impernia su tre assi:

- maggiore concentrazione degli aiuti;

- semplificazione e decentramento nell'erogazione dei fondi;

- potenziamento dell'efficacia e del controllo.

Per il periodo 2000-2006, la proposta prevede di decentrare la gestione dei fondi strutturali e di definire meglio il ruolo delle parti in causa. In tale contesto, la Commissione dovrà assumersi la responsabilità della programmazione strategica, del rispetto delle priorità comunitarie, della verifica dei risultati mediante sorveglianza, valutazione e controllo, nonché dell'assegnazione delle risorse. Da parte loro, gli Stati membri saranno responsabili dell'attuazione dei programmi e della gestione degli interventi, sulla base di un partenariato più ampio e approfondito che coinvolga le associazioni degli interlocutori, in particolare quelli economici e sociali, durante tutto il processo d'intervento dei fondi strutturali.

5. Conclusioni

5.1. Il Comitato esprime la propria soddisfazione per i progressi compiuti nel rendere più sintetica e leggibile l'annuale relazione sui fondi strutturali e riassume qui di seguito le principali osservazioni formulate allo scopo di renderlo più utile e di migliorarne ulteriormente il contenuto:

- una maggiore tempestività nella pubblicazione della relazione

- una trattazione unitaria e più approfondita del tema dell'occupazione

- una maggiore informazione sul partenariato

- un riferimento, sia pure selettivo, sulla compatibilità delle altre politiche comunitarie con l'obiettivo della coesione economica e sociale

- un maggiore approfondimento delle azioni di educazione e formazione, in considerazione dell'importanza che assume l'economia della conoscenza.

Inoltre il Comitato esprime l'opinione che debba essere accresciuto il peso delle azioni di sviluppo locale.

5.2. Il Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo traccia nelle sue conclusioni una svolta nella direzione dello sviluppo. Parte dalla constatazione che "La disoccupazione strutturale di lungo periodo e marcati squilibri regionali in materia di disoccupazione restano endemici in certe zone dell'Unione. Il settore dei servizi è sviluppato in modo insufficiente, soprattutto per quanto riguarda le telecomunicazioni e Internet. Sussiste una mancanza di qualificazione che si sta accentuando, segnatamente nell'ambito delle tecnologie dell'informazione, in cui un numero sempre crescente di posti di lavoro rimane inoccupato. Dato l'attuale miglioramento della situazione economica, è questo il momento di intraprendere riforme sia economiche che sociali nel quadro di una strategia positiva che combini competitività e coesione sociale", per porsi un nuovo obiettivo strategico: "diventare l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale."

5.2.1. Per raggiungere quest'obiettivo le Conclusioni del Consiglio di Lisbona dichiarano che occorre "... predisporre il passaggio verso un'economia e una società basate sulla conoscenza migliorando le politiche in materia di società dell'informazione e di R& S... Il passaggio ad un'economia digitale, basata sulla conoscenza, indotta da nuovi beni e servizi, metterà a disposizione un potente motore per la crescita, la competitività e l'occupazione. Inoltre sarà in grado di migliorare la qualità della vita dei cittadini e l'ambiente (...). Le tecnologie dell'informazione possono essere utilizzate per reimpostare lo sviluppo urbano e regionale e promuovere tecnologie compatibili con la tutela dell'ambiente".

5.3. Il Comitato sottolinea queste affermazioni e si dichiara convinto che queste nuove indicazioni strategiche aiuteranno a prendere coscienza dell'importanza delle nuove tecnologie dell'informazione e in generale di quel sistema di PMI che va sotto il nome di "nuova economia" per lo sviluppo delle regioni più svantaggiate d'Europa. Esse costituiscono un'occasione difficilmente ripetibile, anche nel lungo periodo, di colmare il gap tecnologico con le regioni più avanzate con una dotazione di capitale relativamente modesta ed attraverso un'imprenditorialità che si manifesta soprattutto nelle più giovani generazioni, che sono le più durevolmente colpite dalla disoccupazione. Se tale occasione non fosse raccolta, allora le distanze diventerebbero veramente sempre più difficili dal colmare.

5.4. Dalla Relazione non è agevole capire né il posto che viene assegnato a quest'asse strategico - che, anche se è rilanciato oggi politicamente dal Consiglio, non costituisce esattamente una novità - né i progressi che vengono fatti, grazie ai fondi strutturali. I riferimenti alla "società dell'informazione" sono frequenti, ma generici. Sarebbe certamente opportuno che, nel prossimo rapporto sia consentito di avere un quadro più completo e approfondito, data la centralità, che viene ad assumere. Potrebbe forse essere questo il tema orizzontale della prossima relazione.

5.5. Certamente la realizzazione di questo nuovo obiettivo strategico richiede uno sforzo straordinario soprattutto nel campo dell'educazione e della formazione professionale, in quella delle infrastrutture di comunicazione e nella liberalizzazione dei servizi. I cambiamenti intervenuti nell'economia richiedono una diversa dislocazione delle risorse, che renda visibile quest'impegno che riguarda tutti i settori. I nuovi orientamenti per i programmi 2000-2006 andranno probabilmente aggiornati o comunque la Commissione dovrà operare perché nei nuovi programmi sia fortemente presente quest'esigenza.

Bruxelles, 12 luglio 2000.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) GU C 95 del 30.3.1998, pag. 89.

(2) GU C 235 del 27.7.1998, pag. 34.

(3) GU C 235 del 27.7.1998, pag. 34.

(4) GU C 407 del 28.12.1998, pag. 66.

(5) GU C 407 del 28.12.1998, pag. 85.

(6) GU C 407 del 28.12.1998, pag. 272.

(7) GU C 19 del 21.1.1998, pag. 111.

(8) SEC(1999) 66 def.