Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Rete transeuropea dei trasporti: Relazione 1998 sull'applicazione degli orientamenti e priorità per il futuro" cdr 60/99 FIN -



Gazzetta ufficiale n. C 293 del 13/10/1999 pag. 0009



Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Rete transeuropea dei trasporti: Relazione 1998 sull'applicazione degli orientamenti e priorità per il futuro" (1999/C 293/02) IL COMITATO DELLE REGIONI, vista la Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle regioni "Rete transeuropea dei trasporti: Relazione 1998 sull'applicazione degli orientamenti e priorità per il futuro" (In conformità all'articolo 18 della Decisione n. 1692/96/CE) (COM(1998) 614 def.); vista la decisione della Commissione europea in data 4 novembre 1998 di consultare il Comitato delle regioni su tale argomento conformemente al disposto dell'art. 198 C, primo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea; vista la propria decisione del 13 gennaio 1999 di assegnare la preparazione del parere alla Commissione 3 "Reti transeuropee, trasporti, società dell'informazione"; visto il Trattato sull'Unione europea, ed in particolare il Titolo XII (Reti transeuropee) ed il Titolo XIV (Coesione economica e sociale) del Trattato che istituisce la Comunità europea (Titolo III, articolo G del Trattato sull'Unione); vista la Decisione n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 luglio 1996, sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti; visto il progetto di parere (CdR 60/99 riv. 1) formulato dalla Commissione 3 il 15 aprile 1999 (relatori: Valcárcel Siso e Gustâv), ha adottato il 3 giugno 1999, nel corso della 29a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La "coesione economica e sociale", come afferma l'art. B del Trattato sull'Unione, è uno degli strumenti chiave per conseguire un "progresso economico e sociale equilibrato e sostenibile" nell'Unione europea. 1.2. Con questa prospettiva di progresso e già nel Trattato che istituisce la Comunità europea, si opera una distinzione esplicita fra la "coesione economica e sociale" (Art. 2) ed il "rafforzamento della coesione economica e sociale" (Articolo 3). Quando nel seguito del Trattato si raffrontano poi i due concetti è implicito che: - tutte le politiche comunitarie devono sempre essere concepite tenendo conto del loro contributo alla coesione economica e sociale; - l'Unione fa propria inoltre la necessità di introdurre politiche concrete il cui obiettivo specifico sia quello di rafforzare la coesione economica e sociale. 1.3. L'analisi congiunta del Titolo XII (Reti transeuropee) e del Titolo XIV (Coesione economica e sociale) del Trattato che istituisce la Comunità europea consente di rilevare che la politica delle Reti transeuropee è uno strumento concreto da cui si attende un contributo diretto per raggiungere i seguenti obiettivi: - instaurare uno spazio senza frontiere interne, con la libera circolazione di merci, servizi, beni e capitali; - sviluppare le condizioni necessarie per la competitività dell'industria comunitaria; - rafforzare la coesione economica e sociale, nel senso che "...la Comunità mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite, comprese le zone rurali." (Il Trattato di Amsterdam ha aggiunto "o insulari" dopo "meno favorite"). 1.4. In base agli obiettivi ed agli obblighi specifici previsti agli articoli 129C e 129D del Trattato che istituisce la Comunità europea, e attraverso la prevista procedura di codecisione, il Parlamento europeo ed il Consiglio hanno approvato il 23 luglio 1996 la Decisione n. 1692/96/CE sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti. Tale decisione ha assegnato due compiti alla Commissione europea: - presentare ogni due anni al Parlamento europeo e al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni una Relazione sull'attuazione degli orientamenti definiti (Articolo 18); - presentare ogni cinque anni, e per la prima volta anteriormente al 1o luglio 1999, al Parlamento europeo e al Consiglio una Relazione sull'opportunità o meno di adeguare tali orientamenti. La Relazione va corredata, eventualmente, delle proposte appropriate (Articolo 21). 1.5. Infine, poiché l'adozione degli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti deve avvenire previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni (Articolo 129D del Trattato che istituisce la Comunità europea), tale procedura deve ritenersi applicabile anche agli eventuali adeguamenti e proposte di cui all'articolo 21 della Decisione n. 1692/96/CE. 2. Questioni di procedura 2.1. La Relazione 1998 sull'applicazione degli orientamenti e priorità per il futuro per la rete transeuropea dei trasporti (di seguito, relazione 1998 RTE-T) è un documento che, oltre a fare il punto della situazione, si prefigge l'obiettivo, stando a quanto dichiara, di "avviare un ampio processo di consultazione in vista di un Libro bianco sulla revisione degli orientamenti nel 1999". 2.2. Nonostante il carattere generico di tale enunciato, da esso di evince che la Commissione europea intende avviare una procedura di revisione degli orientamenti, che sarebbe diversa da quanto previsto dall'Articolo 21 della Decisione n. 1692/96/CE o comunque risulterebbe da una sua interpretazione estensiva. 2.3. Se è vero quanto si afferma al punto precedente, il Comitato considera assolutamente necessario che la Commissione europea chiarisca, dando scadenze temporali precise e definite, le tappe ed i contenuti della procedura di revisione degli orientamenti che intende avviare. 3. L'impostazione di fondo della RTE-T: competitività e accessibilità 3.1. La Relazione del 1998 sulla RTE-T illustra come la politica comunitaria sulla rete transeuropea si basi su due premesse, derivanti rispettivamente dal primo e dal secondo periodo dell'articolo 129 B, paragrafo 2 del Trattato che istituisce la Comunità europea: - il ruolo vitale di un'infrastruttura di trasporti efficiente per la competitività, la crescita e l'occupazione a lungo termine [obiettivi da a) a f) dell'Articolo 2, paragrafo 2, della Decisione n. 1692/96/CE]; - il rafforzamento della coesione economica e sociale, assicurando collegamenti adeguati delle regioni periferiche alle reti UE [obiettivi g) e h) dell'Articolo 2, paragrafo 2, della Decisione n. 1692/96/CE]. La Relazione segnala lo sforzo compiuto in tal senso nel quadro del Fondo di coesione. 3.2. Il secondo approccio, relativo alla coesione economica e sociale, è stato oggetto di un più ampio e più recente approfondimento nella Comunicazione della Commissione europea al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni su "Coesione e trasporti"(1). 3.3. A giudizio del Comitato, non risulta tuttavia chiaro se nello sviluppo tecnico ed economico concreto della politica comunitaria di RTE-T si sia riusciti a mantenere un equilibrio sufficiente fra le considerazioni relative alla competitività e quelle relative alla coesione. 3.4. Il Comitato non esclude la possibilità che questa mancanza di equilibrio sia stata dettata da motivi esclusivamente tecnici. In ogni caso, il Comitato ritiene opportuno far notare che la gestione della politica comunitaria di RTE-T appare anzi vincolata, nella pratica e per il momento, più a criteri e indicatori che esprimono la competitività (volumi di traffico, eliminazione di strozzature, interoperabilità, redditività immediata ecc.) che non a criteri e indicatori che esprimono la coesione economica e sociale (come sarebbero ad esempio quelli relativi all'accessibilità ed alla redditività socioeconomica a lungo termine). 3.5. Esiste naturalmente il contributo finanziario comunitario alla RTE-T tramite il Fondo di coesione, ma anche in questo caso gli aiuti comunitari devono sottostare a valutazioni in cui criteri e indicatori relativi alla competitività hanno un peso molto rilevante. 3.6. Altro esempio, che rivela una certa concentrazione delle politiche comunitarie pertinenti sugli elementi collegati alla competitività, è la politica a favore della tariffazione delle infrastrutture. Si tratta infatti sicuramente di uno strumento "ad hoc" per gestire problemi di capacità delle infrastrutture e di competitività nell'insieme del sistema economico, ma è uno strumento la cui adeguatezza è dubbia quando si tratta del problema di gestire carenze generiche di accessibilità e obiettivi di coesione. 3.7. Alla luce delle precedenti considerazioni, a parere del Comitato, le istituzioni comunitarie e gli Stati membri devono compiere uno sforzo supplementare, concettuale, tecnico e gestionale, per dare alla politica comune di RTE-T un'impostazione equilibrata. Tale equilibrio sicuramente presuppone: - che si conferisca maggior rilievo alla valutazione dei progetti dal punto di vista della creazione di accessibilità; - che si comprenda che l'accessibilità non è un problema che si pone solo per quanto riguarda l'accesso da altre reti nazionali alla RTE-T, ma esiste anche all'interno della stessa RTE-T. 3.8. In definitiva, il Comitato ritiene che uno degli obiettivi fondamentali che la politica di RTE-T in pratica deve prefiggersi è quello di creare nell'Unione europea una nuova "carta di accessibilità interterritoriale". Una carta che, come osserva la recente comunicazione sulla coesione e i trasporti, contribuisca a ridurre le disparità fra regioni, stabilendo soglie di accessibilità minima (quantificate tramite indicatori obiettivi di tempi e costi) da tutti i punti del territorio dell'Unione a tutti i punti dello stesso territorio. 3.9. Secondo il Comitato infatti, pur essendo la distanza geografica un dato di fatto, non è ammissibile che ad essa si aggiunga un'ulteriore penalizzazione per i territori periferici. Va evidenziato lo svantaggio considerevole rappresentato da una velocità teorica di spostamento inferiore e da costo unitario di spostamento superiore rispetto alle velocità ed ai costi unitari delle aree territoriali che si trovano al centro dell'Unione o che ne sono prossimi. 3.10. In ogni caso, il Comitato non vede a medio o lungo termine alcuna contraddizione o incompatibilità fra gli obiettivi relativi alla competitività e quelli relativi all'accessibilità, poiché in un secondo momento, una volta sviluppate anche le politiche specifiche degli investimenti e dell'occupazione, i miglioramenti nell'accessibilità finiranno per implicare anche un miglioramento delle condizioni per la competitività. Il Comitato ritiene necessario raggiungere un equilibrio fra competitività e coesione. 3.11. Integrando i precedenti argomenti con altri punti di vista, secondo i dati contenuti nella Relazione 1998 RTE-T, il quadro degli aiuti finanziari comunitari a fondo perduto nel biennio 1996-1997 mostra una ripartizione per modo di trasporto abbastanza squilibrata: - la linea di bilancio RTE-T ha destinato il 56,9 % delle sue risorse alle ferrovie ed il 20,9 % ai sistemi di gestione del traffico, lasciando solo il 15,4 % per le strade ed il 6,8 % per il resto; - il Fondo di coesione ed il FESR, congiuntamente, hanno destinato il 55,2 % delle loro risorse alle strade ed il 38,8 % alle ferrovie, sicché è rimasto solo un simbolico 0,2 % per i sistemi di gestione del traffico ed il 5,8 % per il resto. Con la ripartizione dei fondi nel quadro della linea di bilancio RTE-T, del Fondo di coesione e del FESR sono state finanziate sostanzialmente solo strade e ferrovie. In futuro si dovrebbero prevedere maggiori risorse a valere sui cosiddetti aiuti comunitari a fondo perduto anche per le vie di navigazione che sono rispettose dell'ambiente. 3.12. Il Comitato ritiene che la ripartizione per modo di trasporto operata dai diversi strumenti finanziari a fondo perduto ed alcuni altri elementi visibili nello sviluppo delle diverse reti, così come espresso dalla Relazione 1998 RTE-T, evidenziano fino a che punto i problemi da affrontare attraverso lo sviluppo della RTE-T non siano esattamente gli stessi nelle varie aree territoriali dell'Unione europea. 3.13. Esistono, da un lato, "aree centrali", in cui i problemi fondamentali sono connessi soprattutto ai criteri relativi a competitività e capacità ed in cui l'impatto delle esternalità (quelle ambientali, in particolar modo) è sicuramente determinante. Esistono, dall'altro, "aree periferiche", in cui i problemi relativi all'accessibilità ed alla coesione assumono un'importanza imprescindibile, ed in cui l'impatto delle esternalità può risultare relativamente minore. 3.14. Il Comitato ritiene che sia necessario tener conto di tali circostanze, per ottenere l'equilibrio cercato tra gli indicatori ed i criteri di competitività e di accessibilità, in modo che le politiche comunitarie di RTE-T tentino di trovare, in ciascuna area concreta, le soluzioni concrete ai problemi concreti. 4. Iniziative nel biennio 1996-1997 4.1. L'introduzione alla Relazione 1998 RTE-T afferma che quest'ultima si incentra sulle tendenze registrate in materia di finanziamento. Il Comitato si compiace di veder confermata dalla Relazione in esame la possibilità realistica che le RTE-T definite dalla Decisione n. 1692/96/CE vengano completate come previsto entro l'anno 2010. 4.2. Tale affermazione si fonda sul fatto che nel biennio 1996-1997 sono stati investiti in totale 38 400 milioni di ECU nelle RTE-T, portando avanti progetti che presuppongono un investimento globale di 307000 milioni di ECU. Poiché si stima che il totale degli investimenti necessari nelle RTE-T si situi fra i 400000 ed i 500000 milioni di ECU fino all'anno 2010, le somme precedenti stanno a significare che sono in atto iniziative che rappresentano fra il 60 % ed il 75 % dell'investimento previsto. Il Comitato, nel citare suddette cifre, intende riconoscere pienamente il merito che in tale ambito spetta agli organismi comunitari. 4.3. In ogni caso, il Comitato ritiene opportuno sottolineare in questa sede la necessità che, nell'assicurare un monitoraggio permanente dello sviluppo della RTE-T, venga prestata un'attenzione particolare ai rispettivi ritmi di sviluppo della rete stradale, di quella ferroviaria e di quella portuale. Un migliore coordinamento di tali reti sarà indispensabile per: - stimolare il trasporto combinato e - orientare la politica comunitaria verso l'ottica del "cliente" e verso una considerazione unitaria del trasporto "porta a porta". 4.4. Il Comitato intende inoltre riconoscere gli sforzi positivi finora compiuti ed insistere sulla necessità di promuovere l'associazione di capitali privati al finanziamento di infrastrutture di trasporto. La questione non è semplice, viste le caratteristiche particolari di realizzazione e di maturazione di questo tipo di investimenti (tempi, rischi, ecc.); tuttavia le istituzioni comunitarie potrebbero apportare un valido contributo, approfondendo, sistematizzando e mettendo a disposizione di tutti gli Stati membri e degli operatori socioeconomici interessati le esperienze maturate nei seguenti aspetti: - i tipi di progetto; - la natura e la formulazione delle garanzie mutue richieste per il buon esito dei PPP (Partenariati pubblico privato). 4.5. Senza nulla togliere alle altre azioni, il Comitato deve sottolineare l'interesse specifico di quelle che la Relazione 1998 RTE-T chiama "azioni orizzontali". In tal senso si può rilevare quanto segue: - gli sforzi per conseguire l'interoperabilità, che dovranno sempre essere inseriti nel contesto dell'effettiva importanza economica di questo problema, rappresentano un contributo comunitario specifico allo sviluppo delle reti; - il sostegno alle attività di R& S ha un effetto moltiplicatore intrinseco, poiché contribuisce allo sviluppo delle reti, favorisce la generazione di economie aggiuntive e crea un "know-how" decisivo nell'ambito della concorrenza internazionale; - lo sviluppo di metodi per l'analisi strategica dell'ambiente deve rendere accessibili per la prima volta tutti i segmenti del sistema di trasporto a questo tipo di valutazione, integrando opportunamente la abituale prospettiva di "progetto" e le nuove prospettive di "corridoio" e di "rete"; - la considerazione dei collegamenti con i paesi terzi risulta decisiva per impostare i futuri ampliamenti dell'Unione europea partendo da ostacoli strutturali ridotti, nonché per conseguire un'integrazione ottimale delle reti dell'Unione nei sistemi mondiali di trasporto. 4.6. In ogni modo il Comitato segnala che la Relazione 1998 RTE-T accorda un'importanza limitata ai problemi ed alle azioni in materia di interoperabilità. La Commissione europea e gli Stati membri hanno compiuto notevoli progressi in questo settore, che per la sua singolare importanza è esplicitamente citato dallo stesso Trattato che istituisce la Comunità europea (Articolo 129 B, paragrafo 2). 4.7. Secondo il Comitato è opportuno introdurre una distinzione nelle modalità con cui si presenta la partecipazione finanziaria comunitaria all'attuazione dei progetti (biennio 1996/1997). La Relazione 1998 RTE-T tende a qualificare come "contributi" sia le sovvenzioni a fondo perduto (bilancio RTE-T, FESR, Fondo di coesione, ecc.) sia i prestiti da rimborsare in toto (BEI, ecc.). Questo approccio potrebbe introdurre una notevole distorsione nella valutazione del ruolo comunitario; sarebbe pertanto opportuno chiarire sempre la precisa natura dei diversi strumenti finanziari. 4.8. Il Comitato constata che, tralasciando per il momento tutto ciò che riguarda il futuro degli orientamenti, la Relazione 1998 sulla RTE-T comprende solo una descrizione e una valutazione di tipo analitico delle iniziative attuate durante il biennio 1996/1997. Non comprende invece, né sono previste per la seconda Relazione dettagliata, descrizioni o valutazioni riguardanti gli obiettivi conseguiti o gli effetti concreti generati da tali iniziative. 4.9. Il Comitato può citare a titolo di esempio fra i diversi lavori elaborati su questo tema, lo studio intitolato "Strategie territoriali relative alle reti transeuropee di trasporto", che la Commissione europea ha ricevuto nel 1996. Tale studio, che riguardava il territorio dei 15 Stati membri dell'Unione più la Svizzera e la Norvegia, effettuava una simulazione matematica delle RTE-T e tentava di determinare in maniera quantitativa la situazione attuale ed il ruolo dello sviluppo delle RTE-T fino all'anno 2010. 4.10. Per effettuare le analisi e valutazioni, lo studio ha definito vari indicatori collegati ai grandi obiettivi delle RTE-T: - contributo alla competitività dell'economia europea; - contributo alla coesione europea; - contributo ad un modello di mobilità sostenibile. 4.11. Come sintesi finale dello studio sono stati definiti alcuni indicatori particolarmente significativi, fra cui spiccano i seguenti: - per quanto riguarda il trasporto di passeggeri, - la percentuale di popolazione che si può raggiungere da ogni punto del territorio in meno di tre ore di viaggio, e - per quanto riguarda il trasporto di merci, - la percentuale di popolazione che si può raggiungere da ogni punto in diversi segmenti temporali e - i costi diretti dell'accesso da ogni punto ad una percentuale di popolazione determinata. 4.12. Il Comitato ritiene che l'analisi e la valutazione degli obiettivi conseguiti e degli effetti concreti della politica comunitaria di RTE-T debbano trovare posto nelle Relazioni sull'attuazione degli orientamenti comunitari per lo sviluppo della RTE-T, previste dall'articolo 18 della Decisione 1692/96/CE, e nella futura Relazione sull'opportunità di adeguare o meno i citati orientamenti, prevista dall'articolo 21 della stessa decisione. 4.13. In tale ottica i tipi di strumenti utilizzati dallo studio citato, presi qui ad esempio e che potrebbero essere sviluppati e perfezionati tramite le azioni orizzontali di R& S: - rimandano alla posizione espressa al punto 3.8 sulla creazione di una nuova "carta di accessibilità interterritoriale" nell'Unione europea, che deve essere valutabile con strumenti oggettivi; - tracciano inoltre un orientamento lungo il quale, a giudizio del Comitato, devono procedere decisamente le varie Relazioni previste dalla Decisione n. 1692/96/CE. 4.14. È infine necessario insistere sul fatto che gli orientamenti in materia di RTE-T hanno un senso solo nella misura in cui contribuiscano in maniera efficace a rafforzare la competitività dell'industria comunitaria e la coesione economica e sociale all'interno dell'Unione. Per tale motivo, secondo il Comitato, misurare in maniera concreta e rigorosa tale contributo è una condizione indispensabile per poter valutare l'attuazione degli orientamenti comunitari per lo sviluppo della RTE-T e la futura opportunità di adeguare o meno gli orientamenti. 5. Azioni future in relazione agli orientamenti comunitari (questioni generali) 5.1. Le questioni affrontate dalla Relazione 1998 RTE-T al punto "Azioni future concernenti gli orientamenti" rendono necessario risalire al processo di elaborazione che ha preceduto l'approvazione della Decisione n. 1692/96/CE. Il Comitato non cerca in tal modo di rifarne la storia, vuole invece segnalare una carenza il cui superamento offrirebbe una soluzione globale ad una parte rilevante delle questioni affrontate dalla Relazione 1998 RTE-T. 5.2. La Politica Comune di RTE-T, così come descritta dal Trattato sull'Unione, risulta molto imprecisa poiché non si fornisce una definizione di quello che è o che deve essere una rete transeuropea dei trasporti. In tal modo, secondo il Comitato non è possibile distinguere dal testo degli articoli del Trattato se si tratti di: - reti che dovranno coprire tutto il territorio dell'Unione, essendo formate da elementi del livello gerarchico e funzionale più elevato; - reti costituite tramite l'addizione di elementi le cui funzioni rivestano un "interesse comune", concetto da determinare con precisione e da valutare per ogni progetto di azione; - solo una modalità efficace, coordinata e compatibile per promuovere lo sviluppo delle reti di infrastruttura di trasporto negli Stati membri. 5.3. Con queste premesse, e stando alle informazioni di cui dispone il Comitato, nel periodo compreso fra il 1992 e il 1996 non è stato possibile stabilire definizioni teoriche e definizioni operative del concetto di "rete transeuropea dei trasporti", forse con l'eccezione della rete ferroviaria ad alta velocità e delle reti di trasporto combinato e di aeroporti che sono state oggetto di un maggiore sforzo di concettualizzazione. Tali definizioni, la cui mancanza si sente oggi, sono fondamentali per qualunque processo di elaborazione e di pianificazione delle reti. 5.4. Occorre inoltre segnalare, sempre stando alle informazioni a disposizione del Comitato, che neanche nel processo di elaborazione e nell'iter seguito per l'approvazione della Decisione 1692/96/CE è stato possibile introdurre una concezione generale autenticamente multimodale delle RTE-T. 5.5. È opportuno ricordare a tale proposito che la stessa Commissione europea suggeriva nelle proposte del 1994 che il semplice fatto di disporre di schemi relativi alle reti per tutti i modi di trasporto avrebbe garantito un approccio multimodale. Il Comitato ritiene tuttavia che la semplice addizione di reti unimodali elaborate separatamente non assicura tale approccio multimodale. La multimodalità esige invece che ogni rete unimodale sia elaborata a priori o ristrutturata a posteriori, assieme a tutte le altre, tenendo conto delle rispettive complementarità e modalità d'uso. 5.6. Come terza considerazione, e ancora una volta stando alle informazioni di cui dispone il Comitato, non sembrano esistere una definizione precisa né un metodo riconosciuto per individuare e valutare l'interesse comune presentato da un progetto concreto di RTE-T, nonostante l'esteso uso a fini descrittivi e di argomentazione del concetto di "interesse comune" (vedasi in particolare l'articolo 7 della Decisione 1692/96/CE). 5.7. Per dare una soluzione allo stato di cose attuale, a parere del Comitato occorre compiere ora lo sforzo concettuale che non si è fatto prima del 1996, cercando di ottenere che: - le RTE-T svolgano più adeguatamente il ruolo loro assegnato dal Trattato sull'Unione (strumenti per la competitività ma anche per la coesione); - le RTE-T si basino su una visione multimodale di fondo; - gli elementi costituitivi delle RTE-T siano suscettibili di una valutazione rigorosa. 5.8. Il Comitato ritiene che tale sforzo concettuale debba consistere nell'elaborare una definizione precisa di cosa sia o debba essere una RTE-T. Una definizione di questo genere, la cui messa a punto potrebbe essere uno degli obiettivi dell'ampio dibattito che la Commissione europea vuole avviare con l'annunciata presentazione di un Libro bianco, deve essere sufficientemente precisa e dettagliata, in modo da soddisfare i seguenti obiettivi: - dotare il processo di revisione degli orientamenti degli strumenti analitici e quantitativi necessari affinché la Rete transeuropea multimodale dei trasporti (RTM-T) - offra capacità laddove esistano importanti concentrazioni di domanda, - offra un'accessibilità sufficiente a tutti gli ambiti del territorio comunitario, - riduca i danni causati all'ambiente ad un livello accettabile e - corrisponda ai principi base di un'analisi dei costi e dei benefici sociali; - discutere con argomenti obiettivi e comprovabili se un determinato elemento dell'infrastruttura debba far parte o meno della RTM-T; - organizzare la gerarchia e la funzionalità della RTM-T e di ciascuno dei suoi elementi (connessioni, punti di interconnessione e corridoi); - stabilire un quadro generale di riferimento per la tipologia della RTM-T e per analizzare e valutare le priorità di azione. 5.9. Infine, nell'intento di stabilire come ovviare alle carenze individuate, il Comitato ritiene opportuno proporre che la programmazione attuale relativa alle azioni orizzontali di R& S preveda adeguati obiettivi, in modo da: - approfondire la concettualizzazione e l'elaborazione dei necessari indicatori e metodi allo scopo di valutare costantemente il contributo delle RTE-T allo sviluppo della competitività ed al miglioramento dell'accessibilità, quest'ultima concepita come supporto basilare per la coesione economica e sociale; - approfondire la concettualizzazione e l'elaborazione dei necessari indicatori e metodi allo scopo di individuare e valutare costantemente l'interesse comune presentato dagli elementi concreti delle RTE-T (corridoi, progetti, ecc.); - approfondire la concettualizzazione e l'elaborazione dei necessari indicatori e requisiti tecnici, capaci di misurare la qualità intrinseca delle infrastrutture di RTE-T e dei relativi servizi. 6. Azioni future concernenti gli orientamenti comunitari (criteri concreti) 6.1. Nonostante manchi tuttora una concettualizzazione preliminare, concreta e operativa, di ciò che deve essere la rete transeuropea multimodale dei trasporti RTM-T, è necessario fornire alcune risposte alle questioni formulate dalla Commissione europea nella Relazione 1998 RTE-T. I punti che seguono definiscono criteri al riguardo e contribuiscono al dibattito che si apre gettando a posteriori le basi su cui sarebbe opportuno, a giudizio del Comitato, fondare la concettualizzazione della rete transeuropea multimodale dei trasporti RTM-T. 6.2. La relazione 1998 RTE-T prospetta la possibilità di accentuare i futuri sforzi comunitari riguardanti lo sviluppo dei sistemi di gestione del traffico e di navigazione (Sistemi di trasporto intelligenti - ITS), che consentano di ottimizzare l'uso delle infrastrutture esistenti limitando la creazione di nuove. 6.3. Il Comitato ritiene che l'alternativa proposta non sempre sia valida, per le ragioni esposte ai punti dal 3.12 al 3.14. I problemi da affrontare con lo sviluppo della Rete transeuropea multimodale dei trasporti (RTM-T) non sono esattamente gli stessi nei diversi ambiti territoriali dell'Unione europea. Per tale motivo ciò che può essere molto pertinente per alcune "aree centrali" (enfasi sullo sfruttamento ottimale delle strutture esistenti tramite sistemi di gestione avanzati) può risultare prematuro e discriminatorio per alcune "aree periferiche", dove esistono tuttora carenze evidenti nelle dotazioni basilari di alcune infrastrutture di trasporto. 6.4. L'idea contenuta nella Relazione 1998 RTE-T, secondo la quale si potrebbe continuare ad individuare i progetti prioritari con una procedura "ad hoc", come si è fatto finora, suscita viva inquietudine nel Comitato. Tale inquietudine è motivata dal fatto che la procedura "ad hoc" appare nella Relazione 1998 RTE-T come alternativa a altre due procedure di carattere sistematico. Per tale motivo una rilettura non circostanziata o imprudente delle intenzioni della citata Relazione 1998 RTE-T sembra suggerire che la procedura "ad hoc" sia sinonimo di procedura discrezionale o di procedura soggetta alle particolarità immediate di ogni situazione. 6.5. Se la procedura "ad hoc" per la definizione di priorità va intesa come suggerisce questa concreta lettura della Relazione 1998 RTE-T, il Comitato segnala che la selezione di progetti secondo tale procedura "ad hoc" (nel senso di "discrezionale") è incompatibile con qualunque metodo rigoroso di pianificazione e realizzazione di progetti. La definizione di priorità deve invece essere soggetta a regole predeterminate e conosciute, che conferiscano al processo tutta la sua imprescindibile trasparenza, anche se tali priorità vengono riviste a seconda delle loro determinazioni obiettive o delle valutazioni sociali. 6.6. In questo stesso ordine di idee, il Comitato afferma che la messa a punto di un approccio sistematico per l'individuazione dei vantaggi transeuropei dei progetti e dei corridoi multimodali concreti (seconda opzione prospettata dalla Relazione RTE-T) appare imprescindibile per la futura definizione di priorità nel quadro della revisione degli orientamenti. 6.7. Nonostante e contrariamente a quanto suggerisce la Relazione 1998 RTE-T, il Comitato afferma inoltre che tale approccio sistematico non deve rappresentare un'alternativa alla sovrapposizione delle attuali fitte reti per creare una serie di corridoi prioritari multimodali (terza opzione tra quelle previste dalla Relazione in esame). Al contrario, un approccio rigoroso e sistematico è appunto indispensabile per individuare e selezionare i corridoi multimodali prioritari. 6.8. Per operare un vero riequilibrio del territorio europeo a favore di una configurazione più armoniosa di tutta la Comunità, è necessario collegare meglio le regioni periferiche, insulari o che costituiscono un'enclave al resto dell'UE. Per conseguire tale risultato è necessario sfruttare le specificità di queste regioni, sviluppando i porti e collegandoli a linee ferroviarie di lunga distanza. A titolo d'esempio, al fine di rafforzare la competitività del trasporto marittimo e migliorare la complementarità dei porti periferici, sarebbe necessario assicurare collegamenti fra questi e le RTE-T tramite ferrovia, strade e altri mezzi di trasporto come le vie navigabili ed i servizi feeder. In effetti, è essenzialmente sulle lunghe distanze che l'intermodalità si presenta come una possibile alternativa al trasporto su strada. 6.9. A tal fine il Comitato ritiene che, secondo i metodi in uso nelle rigorose procedure di pianificazione delle reti, sia necessario individuare e selezionare i corridoi multimodali prioritari, che devono diventare: - l'embrione di un processo volto a creare una prima gerarchia all'interno dell'estesissima RTM-T; - il canale di selezione di progetti prioritari, con la funzione di conservare l'equilibrio fra il contributo alla competitività e quello all'accessibilità; - un potente strumento di coordinamento dello sviluppo della RTM-T; - la migliore garanzia di coerenza per gli schemi della RTM-T nei prossimi anni. 6.10. La Decisione n. 1692/96/CE prevede il completamento delle RTE-T nel 2010. La questione posta dalla Relazione 1998 RTE-T rispetto alla necessità di modificare o meno tale termine a causa della revisione degli orientamenti è probabilmente, a parere del Comitato, più una questione di forma che di contenuto. 6.11. Effettivamente, guardando al futuro il Comitato reputa inconcepibile che, a seguito della seconda revisione, le istituzioni europee approvino nell'anno 2006 orientamenti validi non oltre i quattro anni. Tale giudizio è motivato dal fatto che qualunque pianificazione delle infrastrutture deve essere per la sua stessa natura un processo continuo, che offra risposte all'andamento prevedibile delle esigenze e delle specificità di ogni tipo. 6.12. La continuità dell'approccio può assumere alla fine la forma di "termine che può slittare", ovvero quella di un nuovo piano successivo con termini fissi. Questa non è una condizione che debba impedire alle istituzioni europee di ampliare i termini di pianificazione della rete transeuropea multimodale di trasporto RTM-T, mantenendo sempre aperta una prospettiva di dieci o quindici anni. Questo è l'approccio che il Comitato giudica valido per affrontare il primo e i successivi processi di revisione degli orientamenti. 6.12 bis. Una pianificazione a più lungo termine è coerente con la proposta della Commissione di rivedere il regolamento finanziario, per consentire di stabilire programmi indicativi pluriennali il cui obiettivo è quello di creare un quadro di pianificazione a medio termine per il finanziamento di progetti. 6.13. Come si desume dalle osservazioni formulate in precedenza e a differenza di quanto prospettato dalla relazione 1998 RTE-T, il Comitato ritiene quanto meno discutibile una politica comune volta a spostare l'accento dalla creazione di infrastrutture ad un loro uso più efficace, possibilità prevista dalla Relazione 1998 RTE-T. Il Comitato insiste invece sui seguenti punti: - selezionare le azioni più pertinenti in ogni situazione, come esposto ai punti dal 3.12 al 3.14; - tener sempre ben presente che le infrastrutture vengono costruite solo per essere utilizzate, fatto che schiude in ogni momento la possibilità di agire per ottimizzare il loro sfruttamento e la qualità dei servizi. 6.14. Il Comitato ritiene che l'integrazione e la multimodalità delle RTE-T concepite non come semplice giustapposizione di reti modali ma come condizioni antecedenti ad un programma congiunto, devono essere strumenti chiave per delineare ed affrontare nei termini più adeguati i problemi legati all'interoperabilità, alla normativa tecnica di base ed all'omogeneità delle prestazioni. Ancora una volta la previa concettualizzazione delle RTE-T nei termini già descritti ai punti dal 5.1 al 5.9 appare come un fatto imprescindibile per la coerenza generale dei processi di revisione degli orientamenti. 6.15. Sebbene le questioni ambientali siano decisive in materia di sviluppo della rete transeuropea multimodale di trasporto (RTM-T) il Comitato non riesce a vedere chiaramente il collegamento stabilito dalla Relazione 1998 RTE-T fra priorità e ambiente. È possibile che il problema sia collegato al fatto che l'articolo 5 della Decisione 1692/96/CE menzioni "l'integrazione della dimensione ambientale nell'attuazione e nello sviluppo della rete". Così, una cosa è che la dimensione ambientale sia una considerazione prioritaria per la configurazione della rete transeuropea multimodale di trasporto (RTM-T), e un'altra è che la dimensione ambientale sia un elemento che determina priorità concrete di attuazione. 6.16. Il Comitato ritiene che i problemi ambientali incideranno sul modo in cui un progetto debba essere realizzato, sulle misure da prendere per ovviare ai suoi effetti esterni e addirittura sulla possibilità che il progetto sia attuato o meno. Questi dati dovranno essere valutati in base all'analisi ambientale strategica prevista dall'articolo 8 della Decisione n. 1692/96/CE. Non è tuttavia chiaro per quale motivo gli aspetti ambientali dovrebbero incidere direttamente sulla fissazione di priorità. È assolutamente possibile che i progetti con minore impatto non siano né i più necessari né i più urgenti, o viceversa. 6.17. La relazione 1998 RTE-T prospetta la necessità di una procedura che consenta di adeguare gli orientamenti comunitari in relazione a politiche e priorità in costante mutamento. Il fatto che la relazione definisca tale necessità come "procedura adottata per ritirare o modificare progetti che figurano negli orientamenti" risulta alquanto innovativo. Questa preoccupazione attuale contrasta (e ciò è sicuramente molto positivo) con le procedure di configurazione seguite all'inizio per le RTE-T, in cui (nuovamente stando alle informazioni di cui dispone il Comitato) solo eccezionalmente sono state impiegate procedure sistematiche e omologabili per l'inclusione di infrastrutture (se tralasciamo gli approcci particolari seguiti da ogni Stato membro). 6.18. Rispetto a tale questione procedurale, e per quanto paradossale ciò possa sembrare a prima vista, il Comitato ritiene che solo il riferimento a concetti basilari di progettazione e di configurazione nonché a criteri di priorità definiti chiaramente ed operativamente consenta di rispondere in modo coerente ai mutamenti delle priorità politiche e delle valutazioni sociali delle priorità. Bruxelles, 3 giugno 1999. Il Presidente del Comitato delle regioni Manfred DAMMEYER (1) COM(1998) 806 def.