Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento - Creazione di un Fondo dell'Unione europea per l'acqua /* COM/2003/0211 def. */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO - Creazione di un Fondo dell'Unione europea per l'acqua 1. CONTESTO Senza acqua non ci possono essere vita e sviluppo umano sul pianeta. Nel mondo, ogni anno, muoiono più persone a causa dell'acqua inquinata che a causa della guerra. In Africa, il 40% circa della popolazione non ha accesso a riserve idriche sicure e una percentuale ancora maggiore non dispone di servizi igienici adeguati. La disponibilità di riserve idriche sicure è fondamentale per la salute umana, per lo sviluppo rurale sostenibile e per la sicurezza alimentare (il 70% delle riserve di acqua viene utilizzato per la produzione agricola), la protezione dell'ambiente (l'inquinamento dell'acqua e la cattiva gestione delle risorse compromettono le possibilità di sviluppo economico), le questioni di genere e la gestione delle risorse naturali. In questo senso, essa svolge un ruolo cruciale nella riduzione della povertà, nello sviluppo sostenibile e nel perseguimento degli obiettivi di sviluppo del millennio. Con la recente riforma della politica dell'UE in materia di acque e con la nuova direttiva quadro in materia, l'UE ha messo a punto una delle politiche più all'avanguardia a livello mondiale, oltre a disporre di una grande esperienza ed essere in grado di fornire consulenze di alto livello. Nel maggio del 2002, il Consiglio ha adottato una risoluzione con cui ha approvato la "Comunicazione sulla gestione delle acque nei paesi in via di sviluppo" sulla necessità di integrare la dimensione della gestione sostenibile delle acque nelle strategie di sviluppo nazionali e regionali e di aiutare i paesi partner a elaborare soluzioni sostenibili. L'iniziativa acqua della UE, presentata al Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile (WSSD), ha una funzione di base e di catalizzatore per gli interventi futuri di perseguimento degli obiettivi di sviluppo del millennio. Tale risultato si può ottenere con la promozione del buon governo, con la gestione sostenibile delle risorse idriche (che comprende la gestione equilibrata dell'acqua destinata all'uso agricolo), della ricerca e del trasferimento di conoscenze e del rafforzamento del coordinamento e dei partenariati. A Johannesburg il presidente Prodi, il primo ministro Rasmussen e i capi di Stato africani hanno firmato un nuovo partenariato strategico UE-Africa in materia di acque e di servizi igienici. Per raggiungere gli obiettivi di sviluppo del millennio e gli obiettivi del WSSD, è necessario disporre di ingenti fondi pubblici e privati, locali e internazionali e creare nuovi meccanismi di finanziamento, come dimostrano le conclusioni dell'analisi finanziaria dell'Iniziativa Acqua dell'UE e la relazione Camdessus al World Panel on Financing Water Infrastructure (gruppo mondiale di esperti sul finanziamento delle infrastrutture dell'acqua). Tale relazione sottolinea in particolare l'importanza della questione e l'urgenza delle misure per affrontarla e afferma che i fondi devono praticamente raddoppiare, con una distribuzione omogenea dell'aumento tra tutte le fonti. Il 3° Forum mondiale sull'acqua di Kyoto (16-23 marzo 2003), pur confermando la necessità di affrontare tale sfida cruciale, non ha prodotto risultati soddisfacenti, a causa della mancanza di fiducia tra i diversi partecipanti (pubblici, privati e ONG) e la mancanza di chiarezza relativamente ai ruoli svolti. Inoltre, il forum non ha adottato alcuna decisione importante sulla disponibilità di risorse finanziarie necessarie agli investimenti nel settore. 2. PERCHÉ UN FONDO UE PER L'ACQUA Come indicato nella relazione Camdessus, per realizzare gli obiettivi di sviluppo del millennio relativi al settore dell'acqua e dei servizi igienici, è assolutamente necessario disporre di ingenti risorse. L'attuale volume dei finanziamenti non è sufficiente per raggiungere tali obiettivi e sono necessari nuovi ed innovativi strumenti di finanziamento per attirare ulteriori investimenti del settore privato. La creazione di uno specifico Fondo per l'acqua può rappresentare un contributo decisivo alla soluzione di tali problemi, in quanto può facilitare il reperimento delle risorse presso un grande numero di fonti. In misura prioritaria, il Fondo sarebbe finalizzato a raggiungere gli obiettivi previsti nel settore idrico e igienico, nel quadro di una gestione integrata delle risorse idriche e prevederebbe il cofinanziamento di altre fonti di finanziamento comunitarie. La mobilitazione di volumi adeguati di finanziamenti dovrebbe inoltre includere: - l'ottimizzazione del cofinanziamento con i vari donatori e investitori (locali/internazionali e pubbliche/private) basato sui rispettivi punti forti e deboli - l'utilizzo di tecniche di ingegneria finanziaria che prevedano l'introduzione di nuovi strumenti che garantiscano la mobilitazione di fondi provenienti da un'ampia gamma di fonti e basate sui principi della trasparenza, della responsabilità e dell'adeguatezza ai contesti socioeconomici. Per reperire le risorse necessarie, si può considerare di utilizzare la riserva di 1 miliardo di euro, accessibile a certe condizioni, prevista dall'accordo di Cotonou, nel rispetto delle basi giuridiche del FES. In tale caso, è necessario esaminare l'iter procedurale da seguire e le disposizioni legali che potrebbe essere necessario modificare per avere accesso alla riserva. Il cofinanziamento sarebbe fornito alle autorità dei paesi ACP, assieme alla BEI, e da altre istituzioni finanziarie dell'Unione europea, coinvolgendo, a seconda del caso, operatori pubblici o privati di tali paesi e dell'Unione europea. In questo contesto, soprattutto nel caso di progetti di base, le organizzazioni della società civile dell'Unione europea possono svolgere un ruolo importante. Il cofinanziamento del Fondo potrebbe essere esteso ad altre istituzioni finanziarie internazionali, in particolare la Banca africana di sviluppo e il Gruppo della Banca mondiale, compresa la International Financial Co-operation and Multilateral Investment Guarantee Agency (Agenzia internazionale di cooperazione finanziaria e di garanzia degli investimenti multilaterali). 3. IL RUOLO DEL FONDO Esistono attualmente numerose iniziative, a livello di singoli pesi o di gruppi di paesi, di finanziamento di consulenze e di attività correlate per lo sviluppo di partenariati pubblico-privato. Il Fondo dell'Unione europea per l'acqua non entrerebbe in competizione con tali iniziative e non dovrebbe essere utilizzato a favore degli interventi del settore privato che garantiscono un utile ragionevole sugli investimenti. Il Fondo dovrebbe soprattutto fornire finanziamenti a tassi agevolati, che, per loro natura, hanno un effetto leva superiore al prestito e sarebbe complementare ad altri strumenti finanziari dell'Unione europea e internazionali. Le funzioni principali del Fondo sono quella di catalizzatore (promuovendo iniziative, fornendo dati, fungendo da polo di elaborazione e scambio di informazioni, e potenziando le capacità di ricerca e di gestione dei paesi ACP) e quella di strumento in grado di favorire i contatti necessari per il finanziamento di progetti e attività sostenibili. Nel settore dell'acqua e dei servizi igienici esistono numerosi progetti e numerose proposte che, tuttavia, come risulta dalla relazione Camdessus, non possono essere realizzati a causa della scarsa flessibilità degli attuali strumenti. Il Fondo dell'Unione europea per l'acqua dovrebbe essere in grado di fornire soluzioni estremamente flessibili ad un'ampia gamma di situazioni. Il Fondo andrebbe utilizzato per il raggiungimento degli obiettivi del WSSD e dell'obiettivo di sviluppo del millennio e dovrebbe concentrare la propria attività nei paesi dotati di politiche efficaci in materia di acqua o che si sono impegnati seriamente in tal senso, sulla base dei principi di buon governo, nei quali le spese prioritarie sono le spese destinate ai settori sociali e in cui gli indicatori pertinenti sono stati definiti nell'ambito del processo della strategia di riduzione della povertà. I paesi che non soddisfano tali requisiti dovranno essere aiutati ad elaborare una politica nazionale in materia e relativi indicatori nel quadro di progetti di potenziamento delle capacità. Le attività finanziate dal Fondo concretizzeranno le conoscenze elaborate nell'ambito della cooperazione scientifica e della ricerca europea e internazionale in materia di acqua. La ricerca svolge un ruolo fondamentale, fornendo approcci empirici su cui basare una nuova formulazione delle politiche e strumenti di attuazione relativi ad aspetti differenti quali le riforme istituzionali, l'analisi socioeconomica, la progettazione e la gestione integrata di impianti e il trasferimento della tecnologia adeguata. Il Fondo potrebbe finanziare un'ampia gamma di interventi, concentrandosi principalmente su: * Cofinanziamento di investimenti in collaborazione con autorità locali e istituzioni finanziarie Molti importanti progetti sono ad alto rischio e hanno periodi di recupero lunghi, risultando così poco interessanti per gli investitori commerciali e per le istituzioni finanziarie internazionali. Il Fondo fornirebbe finanziamenti complementari a quelli provenienti da fonti locali o internazionali destinati agli investimenti iniziali. Le due principali fonti di finanziamento locali sono: - i consumatori: le tariffe (stabilite in base alla capacità di pagamento e alle esigenze delle fasce più povere della popolazione) dovrebbero almeno coprire i costi di esercizio e la manutenzione. Si può prendere in considerazione un sistema di sovvenzioni incrociate; - i contribuenti: il loro contributo deve dipendere dalle finanze pubbliche e dalla situazione debitoria a delle autorità che ne beneficiano (Stato e collettività). La gestione efficiente del Fondo richiede un livello adeguato di "ingegneria finanziaria", che garantisca un utilizzo ottimale del finanziamento e la massima attenzione ai bisogni dei consumatori (poveri). Il Fondo parteciperebbe principalmente agli investimenti nel settore delle riserve idriche e dei servizi igienici. Tali progetti verrebbero realizzati nel contesto di una gestione integrata delle risorse idriche a livello di bacino fluviale. Il Fondo potrebbe inoltre servire a finanziare progetti transfrontalieri di sviluppo dei bacini fluviali. * Potenziamento del "Meccanismo di investimento" del 9° FES, gestito dalla BEI Il "meccanismo di investimento" è lo strumento più adatto al finanziamento di progetti che prevedono la partecipazione di operatori commerciali privati (pubblico-privato) o altre forme di intervento privato. E' necessario prevedere strumenti finanziari che possano facilitare l'intervento di operatori UE, quali garanzie, assicurazioni contro i rischi o prestiti agevolati. Accessibile alla BEI e ad altre istituzioni finanziarie dell'Unione europea, il meccanismo di investimento dovrebbe incoraggiare il cofinanziamento e la complementarità tra le varie fonti di finanziamento e con il Fondo. * Cofinanziamento e potenziamento delle capacità nell'ambito di progetti a livello di comunità Oltre a progetti settoriali e più importanti, le risorse dovrebbero essere destinate a interventi a livello di comunità, attuati dalle autorità locali e/o da associazioni di base, per esempio in collaborazione con ONG europee. Nelle comunità più povere, l'approccio del partenariato richiede un forte sostegno da parte della società civile e quindi un potenziamento delle capacità anche a questo livello. * Tutti i tipi di assistenza tecnica e di meccanismi di potenziamento delle capacità a lungo termine, a sostegno dello sviluppo di attività che contribuiscano alla sostenibilità istituzionale, ambientale, sociale e finanziaria del settore e del rafforzamento dei sistemi informatici, come: (1) Sviluppo di politiche in materia di acqua che prevedono la riforma del settore I governi che si sono impegnati a favore di e politiche integrate di gestione delle risorse idriche e strategie di protezione dell'integrità ecologica delle risorse idriche coerenti con le strategie di riduzione della povertà potrebbero beneficiare di assistenza tecnica. (2) Potenziamento e riforma della gestione delle acque Potrebbe essere fornita assistenza tecnica per il miglioramento della capacità di gestione delle istituzioni competenti, a livello statale e locale, in materia di acqua, comprendente la formazione gestionale e il potenziamento istituzionale delle autorità competenti. (3) Gestione dei corsi d'acqua transfrontalieri É opportuno fornire assistenza tecnica per l'elaborazione di piani di gestione dei bacini fluviali dei grandi corsi d'acqua transfrontalieri e dei necessari accordi internazionali, oltre al potenziamento delle capacità locali e regionali delle istituzioni dei paesi ACP tramite investimenti nella ricerca e in capacità di gestione. 4. GESTIONE DEL FONDO La gestione del futuro Fondo si deve basare sul principio che le decisioni di finanziamento devono essere adottate in base alla qualità delle proposte di progetto presentate e non in base a stanziamenti nazionali predeterminati. Considerata la loro origine (FES), i finanziamenti possono essere utilizzati solamente in un paese ACP. La preparazione del progetto e l'attuazione tecnica dei progetti di investimento dovrebbero essere di competenza delle autorità internazionali, nazionali e locali e delle istituzioni che partecipano al cofinanziamento (UE). La "struttura gestionale" del Fondo deve essere conforme a tale principio ed essere pertanto agile e flessibile. Allo stesso tempo, essa deve soddisfare i principi di trasparenza e responsabilità e garantire una selezione strategica dei progetti da finanziare e il controllo generale dell'impiego dei finanziamenti. La gestione del Fondo dovrebbe permettere la stretta collaborazione con le istituzioni finanziarie, senza perdere di vista l'impiego dei fondi tale da creare un elevato effetto leva sugli altri finanziamenti. Per garantire un'attenzione costante ai problemi del continente africano e la creazione di rapporti privilegiati con le istituzioni africane, è opportuno creare stretti legami tra il Fondo dell'Unione europea per l'acqua e, per esempio, la Banca africana di sviluppo, la UA e la NEPAD, il Consiglio ministeriale africano sull'acqua, lo strumento africano sull'acqua e gli esperti africani in generale. Legami analoghi verranno creati con i paesi dei Caraibi e del Pacifico. Dopo avere adottato la decisione di principio e individuato e bloccato la fonte di finanziamento nell'ambito del FES, è necessario, per raggiungere gli obiettivi di cui sopra, individuare un metodo adeguato di attuazione nel quadro dei regolamenti finanziari applicabili. Esistono diverse opzioni, previste dagli articoli 14 e 15 del regolamento finanziario del FES e dalle disposizioni in materia delle basi giuridiche del FES. Il nuovo Fondo potrebbe essere gestito in modo efficiente, creando un'agenzia esecutiva, conformemente ai sopracitati articoli del regolamento finanziario del FES. Tuttavia, il suo impiego nell'ambito del FES va sottoposto ad un esame attento, ai sensi dell'articolo 15 del regolamento finanziario del FES e del regolamento n. 58/2003 del Consiglio, del 19 dicembre 2002, che definisce lo statuto delle agenzie esecutive incaricate dello svolgimento di alcuni compiti relativi alla gestione dei programmi comunitari. 5. CONTESTO NORMATIVO Per il finanziamento del Fondo dell'unione europea per l'acqua, si ritiene opportuno utilizzare il miliardo di euro, il cui impiego è subordinato ad alcune condizioni, previsto dall'articolo 2, paragrafo 2, dell'Accordo interno relativo al finanziamento e alla gestione degli aiuti della Comunità nel quadro del protocollo finanziario dell'accordo di Cotonou del dicembre 2000. Per realizzare tale progetto sono necessari l'impegno e il sostegno al più alto livello politico da parte dell'Unione europea e dei paesi ACP, in particolare per quanto riguarda i punti illustrati di seguito: Attualmente l'utilizzo della riserva è subordinato al risultato di una revisione intermedia dell'attuazione e dei risultati generali. La concessione del miliardo di euro sarà con tutta probabilità decisa dal Consiglio dopo la valutazione del livello degli impegni e degli esborsi relativi al 2004, prevista dal protocollo finanziario dell'accordo di Cotonou. L'accordo interno relativo al 9° FES (articolo 2, paragrafo 2) specifica che ciò avviene a seguito di una proposta da parte della Commissione. La Commissione intende presentare una proposta in tal senso in modo tale che la concessione dei fondi possa avvenire nei primi mesi del 2004. Conformemente ai principi di responsabilizzazione locale (ownership) e di partenariato previsti dall'accordo di Cotonou, le proposte di impiego del miliardo di euro saranno oggetto di uno scambio di pareri con il Gruppo ACP. La riunione del consiglio congiunto del maggio 2003 rappresenta un'ottima opportunità in questo senso, in quanto l'ordine del giorno della riunione prevede l'esame del seguito dato alle proposte emerse a Johannesburg e a Monterrey. Successivamente allo scambio di pareri, sarà necessaria una decisione congiunta ACP-CE da parte del Consiglio dei ministri sull'utilizzo del milione di euro. Conformemente al protocollo finanziario, nel caso di concessione dell'utilizzo del miliardo di euro, la somma sarà distribuita proporzionalmente in tre stanziamenti (uno per lo sviluppo a lungo termine, uno per la cooperazione regionale e uno per il meccanismo di investimento). La situazione è semplice per quanto riguarda lo stanziamento a favore della cooperazione regionale, in quanto la Comunità è autorizzata ad informare le regioni ACP sui fondi destinati alla cooperazione tra i paesi ACP. Per quanto concerne il meccanismo di investimento, non esistono vincoli particolari, se le proposte soddisfano le condizioni per la concessione di prestiti a partire da tale strumento. Tuttavia, le risorse destinate allo stanziamento a lungo termine dovrebbero essere usate per integrare i programmi indicativi nazionali. Per utilizzare i fondi sulla base della qualità delle attività proposte e della responsabilità locale e dell'impegno delle parti in causa, e non sulla base di una distribuzione predeterminata dei finanziamenti, è necessario concordare con i partner ACP la necessità di un approccio più flessibile, che dovrebbe essere avallato dal consiglio congiunto CE/ACP. 6. CONCLUSIONI La disponibilità di un volume significativo di risorse è un fattore chiave per la realizzazione dell'obiettivo di sviluppo del millennio e degli obiettivi del WSSD; per risolvere i problemi in modo efficace è necessario inoltre affrontarli in modo flessibile. Tale flessibilità è necessaria per garantire che il futuro Fondo costituisca un meccanismo efficace di utilizzo della somma di un miliardo di euro per realizzare un obiettivo prioritario in modo innovativo. La creazione di un Fondo dell'Unione europea per l'acqua contribuirà alla realizzazione dell'obiettivo di sviluppo del millennio di dimezzare, entro il 2015, il numero di persone prive di accesso a riserve idriche sicure e di servizi igienici. La Commissione propone pertanto di: * approvare le raccomandazioni presentate nella presente comunicazione * prendere in esame la concessione, a determinate condizioni, della somma di un miliardo di euro, in modo da adottare una decisione entro i primi mesi del 2004 * preparare, con una collaborazione tra l'Unione europea e i partner ACP, la decisione, da parte del Consiglio congiunto CE/ACP, sull'utilizzo della somma di un miliardo di euro, a determinate condizioni, proveniente dal FES per il finanziamento di un Fondo dell'Unione europea per l'acqua, nel quadro dell'approccio presentato nella comunicazione * valutare il metodo di attuazione più adeguato di un Fondo europeo per l'acqua finanziato sulle risorse del FES, per esempio tramite l'istituzione di un'agenzia esecutiva, sulla base dell'analisi costi-benefici delle diverse opzioni. ALLEGATO SCHEDA FINANZIARIA DELL'ATTO NORMATIVO Settore(i) di intervento: sviluppo e relazioni con i paesi ACP Attività: politica di cooperazione allo sviluppo e strategie settoriali Titolo dell'intervento: Comunicazione dalla Commissione al Consiglio e al Parlamento sulla creazione di un Fondo dell'Unione europea per l'acqua 1. LINEA(E) DI BILANCIO + DENOMINAZIONE(I) Nessuna linea di bilancio in quanto il finanziamento proposto è a titolo del Fondo europeo di sviluppo. La presente comunicazione non incide sulle risorse umane ed amministrative. 2. DATI COMPLESSIVI IN CIFRE Nessun dato. Cfr. sopra. 4. BASE GIURIDICA Articolo 14 e articolo 15 del regolamento finanziario del 9° FES. 5. DESCRIZIONE E GIUSTIFICAZIONE 5.1.1. Obiettivi perseguiti Creare un Fondo dell'Unione europea per l'acqua destinato ai paesi ACP, impiegando il miliardo di euro, utilizzabile a determinate condizioni, previsto dall'accordo di Cotonou, e destinato a cofinanziamenti prioritari congiunti ad altre fonti di finanziamento dell'Unione europea. Il Fondo contribuirà a raggiungere gli obiettivi di sviluppo del millennio relativi alle reti idriche e fognarie. 5.3. Modalità di attuazione Verranno studiate diverse modalità di attuazione, tra cui l'istituzione di un'agenzia esecutiva.