DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

Sintesi della valutazione d'impatto

Che accompagna il documento

Comunicazione

Strategia dell'UE di adattamento ai cambiamenti climatici

1. Aspetti procedurali e consultazione delle parti interessate

La strategia di adattamento dell'UE rientra nel programma di lavoro della Commissione per il 2013[1] e si basa sul Libro bianco del 2009 dal titolo "L'adattamento ai cambiamenti climatici: verso un quadro d'azione europeo"[2]. La direzione generale per l'Azione per il clima ha elaborato la valutazione d'impatto, tenendo conto anche delle utili raccomandazioni del comitato per la valutazione d'impatto.

Nel quadro della preparazione della relazione è stato consultato anche il gruppo direttivo sull'adattamento, composto da rappresentanti degli Stati membri e portatori d'interesse, è stata svolta una consultazione pubblica online e sono stati tenuti vari workshop con gli Stati membri e i portatori d'interesse.

In generale, i portatori d'interesse si sono espressi a favore di ulteriori azioni sull'adattamento promossi dall'UE, pur riconoscendo che la maggior parte degli impatti dei cambiamenti locali va affrontata a livello locale. L'integrazione dell'adattamento nelle principali iniziative dell'UE è unanimemente considerata prioritaria, alla stregua della necessità di un giusto quadro di riferimento, di strumenti di informazione e di finanziamenti UE che consentano di integrare efficacemente gli aspetti legati all'adattamento a tutti i livelli governativi. Alcuni Stati membri sarebbero contrari a uno strumento legislativo dell'UE per la promozione dell'adozione di strategie nazionali di adattamento.

2. Definizione del problema, contesto politico e sussidiarità

2.1. Contesto

Anche nell'ipotesi che le emissioni di gas a effetto serra terminassero oggi stesso, si verificherebbero comunque importanti cambiamenti climatici. Pertanto non ci sono alternative, dobbiamo affrontare gli inevitabili impatti sul clima e i costi economici, ambientali e sociali che comportano. Intervenire tempestivamente ci aiuterà a prevenire i costi di danni futuri.

Gestire i rischi che comportano i cambiamenti climatici richiede una combinazione tra sforzi di attenuazione e adattamento, poiché i risultati degli sforzi di attenuazione odierni determineranno il livello di adattamento necessario in futuro. Al contempo, l'attenuazione deve essere volta a prevenire il raggiungimento di impatti negativi che sarebbero impossibili da affrontare con l'adattamento.

L'adattamento ai cambiamenti climatici è un aspetto trasversale, che interessa, a vari livelli, tutti i settori economici, i sistemi ambientali e i cittadini. Vista la natura eterogeneità dell'Europa, gli impatti del clima e le vulnerabilità variano da regione a regione ed evidenziano spiccate specificità a livello locale.

2.2. Contesto politico

Nel Libro bianco del 2009 sull'adattamento si indicavano 33 azioni: la maggior parte di esse è già stata attuata. Sono necessari ulteriori sforzi per colmare le lacune di conoscenze e integrare la dimensione dell'adattamento, laddove sia necessario rafforzarla, nelle politiche principali dell'UE.

Nel gennaio 2013, 15 Stati membri dell'UE avevano adottato una politica di adattamento (sotto forma di strategia e/o piano). Sebbene queste strategie e questi piani d'azione costituiscano indubbiamente un buon punto di partenza per le azioni di adattamento, spesso non sono rese operative o lo sono solo in parte.

La proposta della Commissione del 2011 per il prossimo quadro finanziario pluriennale (QFP) 2014-2020 individua nell'integrazione l'approccio prioritario del QFP per agevolare il necessario contributo per giungere a un'economia a basse emissioni di carbonio e resiliente ai cambiamenti climatici[3].

2.3. Quali sono i problemi specifici e qual è il valore aggiunto delle azioni UE

Se sapremo tenere conto dei seguenti aspetti saremo in grado di rafforzare le azioni di adattamento dell'UE.

L'UE può contribuire a decisioni consapevoli in tema di adattamento a tutti i livelli, creando valore aggiunto ed economie di scala per colmare le lacune di conoscenze e condividere le competenze.

L'UE può sostenere le azioni di adattamento a livello nazionale e/o regionale per un'applicazione in tutto il territorio dell'Unione.

Infine, l'UE ha la responsabilità di integrare l'adattamento nelle proprie politiche e nei propri programmi finanziari.

3. Obiettivi

– L'obiettivo generale della strategia di adattamento dell'UE è contribuire in maniera efficace a rendere l'Europa più resiliente ai cambiamenti climatici, prestando particolare attenzione ad aspetti e settori transfrontalieri fortemente integrati a livello di UE grazie a politiche comuni. Per realizzare questo proposito è necessario raggiungere i seguenti obiettivi specifici.

Decisioni più consapevoli: la strategia di adattamento dell'UE è volta a sviluppare le conoscenze in materia di adattamento, migliorare e ampliare la base di conoscenze e migliorare la divulgazione di informazioni legate all'adattamento.

Obiettivo operativo 1a: entro il 2020 le lacune di conoscenze prioritarie individuate nel 2013 saranno colmate.

Obiettivo operativo 1b: entro il 2020 saranno in uso strumenti di comunicazione che facilitino l'accesso delle istanze decisionali — compresi gli Stati membri, le autorità locali e le imprese — alle informazioni sull'adattamento ai cambiamenti climatici.

Una maggiore resilienza del territorio dell'UE: la strategia di adattamento dell'UE è volta a promuovere azioni di adattamento a livello sub-UE e a favorire gli scambi e il coordinamento. In tal senso la strategia mira a contrastare gli impatti dei cambiamenti climatici a livello transfrontaliero e realizzare misure di adattamento.

Obiettivo operativo 2a: entro il 2017 tutti gli Stati membri avranno adottato una o più strategie di adattamento che saranno, integrate, se del caso, da strategie di adattamento regionali o locali.

Obiettivo operativo 2b: entro il 2020 le città di oltre 150 000 abitanti avranno adottato una strategia di adattamento.

Una maggiore resilienza dei principali settori vulnerabili: la strategia di adattamento dell'UE ha come obiettivo lo sviluppo di iniziative per un'integrazione coerente e completa degli aspetti legati all'adattamento ai cambiamenti climatici nei settori fortemente integrati a livello di UE tramite politiche comuni.

Obiettivo operativo 3a: entro il 2020 gli aspetti legati all'adattamento saranno integrati in maniera coerente e completa nelle principali politiche dell'UE.

Obiettivo operativo 3b: entro il 2020, gli investimenti nelle grandi infrastrutture saranno tutti a prova di clima.

4. Opzioni strategiche

Le opzioni strategiche comprendono un ampio ventaglio di possibili strumenti d'intervento, dalle misure non vincolanti alle misure legislative, incluso l'intervento diretto.

Tabella 1: Opzioni considerate nella presente valutazione d'impatto

Problema || Origine || Obiettivo specifico || Obiettivo operativo || Opzioni

Attività di informazione ed orientamento || Intervento diretto || Approccio normativo

Lacune di conoscenze e di accesso alle informazioni || Attività di ricerca non coordinate || Decisioni più CONSAPEVOLI || Entro il 2020 le lacune di conoscenze prioritarie individuate nel 2013 sono colmate. || 1A: Elaborare una valutazione comune della vulnerabilità ai cambiamenti climatici nell'UE || 1B: Sviluppare una strategia per colmare le lacune di competenze ||

Strumenti per la divulgazione delle conoscenze incompleti || Entro il 2020 sono in uso STRUMENTI DI COMUNICAZIONE che consentono alle istanze decisionali di accedere alle informazioni sull'adattamento ai cambiamenti climatici. || 1C: Migliorare la piattaforma Climate-ADAPT rispetto allo status quo || 1D: Favorire lo scambio tra il mondo scientifico e politico in materia di adattamento || 1E: Proporre l'istituzione obbligatoria di piattaforme di informazione nazionali sull'adattamento

Lacune nelle azioni di adattamento a livello sub-UE || Barriere legate alle conoscenze, finanziarie e legate alla riluttanza a livello politico Nessuna considerazione degli impatti transfrontalieri || Aumentare la resilienza del territorio dell'UE: || Entro il 2017, tutti gli STATI membri dell'UE avranno adottato una strategia di adattamento. || 2A: Orientamenti per lo sviluppo di strategie di adattamento nazionali || 2B: Ricorrere al finanziamento di LIFE+ per il sostegno e la preparazione delle strategie di adattamento e per i progetti faro sull'adattamento || 2C: Proposta della Commissione sull'adozione di strategie di adattamento nazionali. Tre sotto-opzioni: i) non vincolante; ii) soluzione legislativa in futuro ii) soluzione legislativa ora

Entro il 2020, le principali CITTÀ e REGIONI avranno adottato una strategia di adattamento. || 2D: Promuovere per le città la campagna dell'UNISDR "Making Cities Resilient" || 2E: Includere l'adattamento nel quadro del Patto dei sindaci ||

Lacune nella diffusione delle azioni di adattamento nei settori fondamentali || Integrazione incompleta e non coerente Ostacoli di ordine finanziario e comunicativo per chi vuole rendere resilienti gli investimenti e le decisioni commerciali || Aumentare la resilienza di PRINCIPALI settori vulnerabili || Entro il 2020 sarà raggiunta un'integrazione completa e coerente delle politiche dell'UE in materia di adattamento || 3A: Orientamenti su come rendere a prova di clima le politiche di coesione e la PAC || 3B: Elencare le priorità di integrazione nelle politiche dell'UE e impegnarsi con principali portatori d'interesse || 3C: Determinare una nuova tempistica per la revisione della legislazione fondamentale dell'UE come parte dell'esercizio di integrazione

Entro il 2020, gli investimenti nelle grandi infrastrutture saranno tutti a prova di clima. || 3D: Orientamenti per i responsabili dello sviluppo dei progetti per rendere gli investimenti vulnerabili a prova di clima || 3E: Promuovere l'inclusione delle considerazioni legate all'adattamento ai cambiamenti climatici nelle relative norme sulle infrastrutture || 3F: Proposta di introdurre requisiti vincolanti per la resilienza ai cambiamenti climatici nel quadro di progetti di infrastrutture

5. Analisi dell'impatto e confronto tra le opzioni

5.1. Le opzioni scelte per l'insieme di politiche prescelto figurano in corsivo

5.2. Opzioni sulla promozione di decisioni più consapevoli

Opzione 1A — limitarsi a elaborare una comune valutazione della vulnerabilità ai cambiamenti climatici non consentirebbe di beneficiare della grande quantità di approcci e metodologie attualmente disponibili e non sarebbe una risposta capace di far fronte a circostanze specifiche.

Opzione 1B — adottare una strategia per colmare le lacune di conoscenze richiede una collaborazione con i portatori d'interesse per individuare le priorità di ricerca in tema di adattamento per i prossimi sette anni. Questo approccio rafforzerà la creazione di conoscenze, in particolare in relazione a esigenze già esistenti di politiche a livello nazionale e settoriale, e consentirà una migliore integrazione dei fondi già istituiti.

Opzione 1C — promuovere le interazioni tra la piattaforma Climate-ADAPT e altre banche dati contribuisce a migliorare i processi decisionali garantendo la divulgazione di informazioni. L'opzione è incentrata in particolare su una migliore gestione dei dati e sull'integrazione di dati e servizi. L'opzione potrebbe giovare agli utenti finali, che potranno beneficiare di uno "sportello unico", poiché Climate-ADAPT diventerà il punto di riferimento europeo sulle informazioni in materia di adattamento.

Opzione 1D — sostenere lo scambio tra le istanze decisionali del mondo scientifico e politico contribuisce a migliorare la divulgazione delle conoscenze. Questa opzione consente uno scambio diretto tra Stati membri, Commissione e portatori d'interesse che può aumentare la creazione di capacità e contribuire a una migliore comprensione dell'adattamento.

Opzione 1E — portali nazionali vincolanti sull'adattamento avrebbero impatti limitati rispetto allo status quo.

5.3. Opzioni sulla promozione dell'adattamento a livello sub-UE

I vari strumenti e le varie fonti di informazioni in merito a tutte le questioni da affrontare per elaborare strategie di adattamento previsti dall'opzione 2A — orientamenti UE per le politiche di adattamento dovrebbero consentire agli Stati membri di ridurre i costi. Azioni di natura preventiva aumenteranno la capacità di affrontare i cambiamenti e ridurranno i costi di potenziali danni. Ma con i soli orientamenti non sarà possibile superare tutti gli aspetti che ostacolano un adattamento efficace, come i vincoli economici degli Stati membri o delle autorità regionali nello sviluppo di strategie di adattamento.

Opzione 2B — Ricorrere ai fondi LIFE+ contribuirà ad altre azioni di adattamento favorendo lo scambio di informazioni tra gli Stati membri e sostenendo le strategie di adattamento. Inoltre, quest'opzione garantisce anche un processo decisionale più consapevole, che individui e sostenga i giusti progetti faro intersettoriali e transfrontalieri.

L'efficacia, l'efficienza e la coerenza dei tre approcci dell'opzione 2C — proposta della Commissione sull'adozione di strategie di adattamento (nessun vincolo giuridico, legislazione in futuro, legislazione ora) devono essere considerate congiuntamente all'attuazione dell'opzione 2A — orientamenti e dell'opzione 2B di cui sopra.

L'approccio non legislativo rappresenta la continuazione dell'approccio presentato nel Libro verde del 2009. Si prevede che il suo valore aggiunto in termini di efficacia sia limitato.

L'approccio che prevede un intervento legislativo in futuro darà agli Stati membri l'opportunità di rifarsi agli orientamenti e di usufruire dei finanziamenti di LIFE + nella fase di progettazione della loro strategia di adattamento. Questo approccio stimolerà le politiche per le azioni di adattamento, in particolare al fine di accelerare il processo di adozione delle azioni di adattamento negli Stati membri che attualmente si stanno muovendo in tal senso. Ciò comporta il rischio che per i paesi che non si sono attivati in materia di adattamento, l'incentivo politico potrebbe essere insufficiente per convincerli ad agire ora.

Combinare una proposta legislativa da realizzare subito con l'adozione degli orientamenti e la disponibilità di opportunità di finanziamento potrebbe aumentare la probabilità che tutti gli Stati membri abbiano realizzato una strategia di adattamento entro il 2017. Tuttavia alcuni Stati membri si sono opposti all'uso di uno strumento legislativo, sostenendo che sia prematuro ricorrere ad approcci legislativi, poiché molti Stati membri stanno già sviluppando programmi di lavoro e realizzando azioni a livello nazionale.

Opzione 2D — si ritiene che promuovere la campagna sulla resilienza delle città UNISDR sia meno efficace nel favorire le attività di adattamento nelle città dell'UE rispetto all'opzione 2E — includere l'adattamento nel quadro del Patto dei sindaci. Quest'ultima contribuirà ad aumentare la resilienza a livello locale, mirando a stabilire sinergie con gli obiettivi di attenuazione. L'iniziativa del Patto dei sindaci ha dato prova di efficacia già nel quadro degli impegni in favore dell'attenuazione dei gas a effetto serra.

5.4. Opzioni sulla promozione dell'adattamento in settori vulnerabili fondamentali

Opzione 3A — orientamenti sul modo in cui una PAC e una politica di coesione a prova di clima possano sostenere l'integrazione di aspetti legati all'adattamento ai cambiamenti climatici nei programmi e progetti operativi a favore dello sviluppo rurale, in linea con le proposte della Commissione per il prossimo QFP. Ciò contribuirà ad aumentare la resilienza nei principali settori vulnerabili, come l'agricoltura, la selvicoltura, l'energia, i trasporti e l'edilizia. Per essere pienamente efficiente, questo approccio deve essere completato da ulteriori sforzi, sia da parte delle autorità preposte alla gestione a livello regionale o locale, sia da parte della Commissione, al fine di espandere le capacità in materia.

Opzione 3B — elencare le priorità in materia di integrazione e impegnarsi con i portatori d'interesse aiuta a individuare altre aree e settori in cui sono necessarie ulteriori integrazioni, come la sanità, l'energia, i trasporti, le assicurazioni, le infrastrutture, la pesca, il commercio, il turismo, l'educazione e le politiche sociali. Un impegno maggiore con il settore finanziario e assicurativo aumenterà la sensibilizzazione rispetto all'adattamento e aiuterà a trasmettere le informazioni a esso correlate.

Modificare la tempistica per la revisione di alcuni atti legislativi fondamentali dell'UE, opzione 3C, potrebbe rivelarsi difficile da realizzare vista la relativa natura politica. Inoltre, come evidenziato dagli sviluppi nella politica sulle acque nell'UE, gli interventi su base volontaria possono prevenire la necessità di rivedere atti legislativi in una fase meno avanzata.

– L'opzione 3D — orientamenti per i responsabili dello sviluppo di progetti e 3E — includere gli aspetti legati all'adattamento nella progettazione delle norme, costituiscono due importanti primi passi per aumentare la resilienza degli investimenti infrastrutturali fondamentali. L'integrazione dei cambiamenti climatici nelle norme CEN-CENELEC porterà vantaggi effettivi solo se tali norme saranno completamente modificate al fine di riflettere tutti i potenziali impatti derivanti dai cambiamenti climatici. Ciò richiederà tempo e ulteriori interazioni con i soggetti e interessati e i settori coinvolti. L'incertezza dei modelli basati su parametri climatici e la possibile carenza di dati/informazioni sugli impatti climatici per determinati siti di progetti rende l'opzione 3E — approccio vincolante, difficile da applicare in pratica.

6. Discussione

L'adattamento deve basarsi su programmi di ricerca e sviluppo: ora, al fine di fare fronte agli attuali impatti dei cambiamenti climatici, ma anche in una prospettiva futura, sotto forma di pianificazioni e decisioni a breve e medio termine. Ulteriori sforzi intesi a promuovere il coordinamento per la creazione e la divulgazione di conoscenze (opzioni 1B e 1D) aumenteranno considerevolmente l'efficienza dell'uso dei fondi dell'UE destinati alla ricerca sull'adattamento ai cambiamenti climatici, consentendo di colmare più rapidamente le lacune di conoscenze e di semplificare la presa di decisioni. In caso di attuazione dell'opzione 1C, Climate-ADAPT diventerà la principale fonte di informazioni sull'adattamento in Europa. Le decisioni in materia di adattamento diventeranno più rigorose e avranno un impatto positivo sulla resilienza dei sistemi economici, sociali e ambientali.

Per mettere a disposizione strumenti di sostegno per lo sviluppo di strategie di adattamento in tutti gli Stati membri è necessario che siano disponibili gli strumenti di base per rafforzare la resilienza in Europa, che sia stato svolto almeno un livello minimo di valutazioni del rischio e delle vulnerabilità e che siano pianificate azioni di adattamento per tutto il territorio dell'UE. Questioni legate all'accettabilità comprometterebbero la selezione di una proposta legislativa in questo momento. Ciononostante, la combinazione di orientamenti (opzione 2A) e opportunità di finanziamento nel quadro di LIFE+ (opzione 2B) possono fornire il necessario sostegno agli Stati membri intenzionati ad intervenire a favore dell'adattamento ai cambiamenti climatici, in particolare quelli che hanno già iniziato a sviluppare il proprio quadro di adattamento. La fase di riesame della strategia di adattamento aiuterà a decidere se ricorrere o meno a uno strumento legislativo per favorire il rispetto degli obiettivi generali della strategia dell'UE in materia. L'UE sosterrà inoltre le azioni intraprese a livello locale e regionale, oltre ad incoraggiare lo scambio di esperienze e la diffusione di soluzioni innovative tramite progetti dimostrativi transfrontalieri e intersettoriali, in particolare nelle aree e nei settori più vulnerabili. Si evidenzia inoltre il ruolo fondamentale delle città nell'adattamento ai cambiamenti climatici. In tal senso l'UE contribuirà a promuovere e a favorire l'adattamento a livello locale (opzione 2D).

Entro il 2020 tutte le politiche UE interessate che saranno state riviste includeranno considerazioni legate all'adattamento ai cambiamenti climatici. La Commissione si impegnerà, insieme ai portatori d'interesse, a garantire che anche nei casi in cui non ci saranno revisioni, le considerazioni relative all'adattamento saranno oggetto di integrazione (opzione 3B). Inoltre, i fondi dell'UE promuoveranno gli investimenti per la resilienza ai cambiamenti climatici, in particolare nei settori come l'agricoltura, l'energia, i trasporti e le infrastrutture nell'edilizia (opzioni 3D e 3E), contribuendo così a un'economia sostenibile e resiliente nell'UE (opzione 3A). Ulteriori interazioni con il settore assicurativo e finanziario si tradurranno in un migliore funzionamento del mercato e con esso in una maggiore capacità di adattamento delle imprese dell'UE.

7. Controllo e valutazione

Per il 2018 si prevede di sottoporre a riesame la strategia di adattamento dell'UE. Nel quadro del riesame si valuterà la necessità di introdurre ulteriori azioni per raggiungere gli obiettivi della strategia.

[1] COM(2012) 629 final, 2/2.

[2] COM(2009) 147 definitivo.

[3] http://ec.europa.eu/budget/reform/commission-proposals-for-the-multiannual-financial-framework-2014-2020/index_en.htm