COMMISSIONEDELLECOMUNITÀEUROPEE
Bruxelles, 20.9.2000
COM(2000) 580 definitivo
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
I servizi d'interesse generale in Europa
2COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
I servizi d'interesse generale in Europa
SOMMARIO
RELAZIONE...................................................................................................................... ...3
1. INTRODUZIONE ....................................................................................................5
2. LAMISSIONE DEISERVIZI D'INTERESSEGENERALE....................................73. I SERVIZI D'INTERESSE GENERALE E ILMERCATO UNICO.........................94. ESPERIENZA ACQUISITANELLALIBERALIZZAZIONE DI ALCUNI
SERVIZI D'INTERESSE GENERALE..................................................................17
4.1 Telecomunicazioni..................................................................................................18
4.2 Trasporti.................................................................................................................184.3 Energia...................................................................................................................204.4 Lavalutazionedeiservizid'interessegeneraledapartedeiconsumatori..................205. UNAPROSPETTIVAEUROPEA.........................................................................225.1 Massima valorizzazione dell'apertura deimercati ....................................................23
5.2 Rafforzamento delcoordinamento edellasolidarietàinEuropa..............................255.3 Altricontributicomunitariasostegno deiservizid'interessegenerale.....................26ALLEGATO I: LASITUAZIONE ATTUALE NEI VARI SETTORI..................................28ALLEGATO II- DEFINIZIONI..........................................................................................40
3RELAZIONE
I servizi d'interesse generale costituiscono un fattore essenziale del modello europeo di
società. Il nuovo articolo 16 del trattato CE ne conferma l'importanza nell'ambito dei
valoricomunidell'Unioneenericonosce ilruolo nella promozione della coesione sociale
e territoriale. Tali servizi contribuiscono altresì alla competitività generale dell'economia
europea e sono forniti nel contesto di mercati e di tecnologie in continua evoluzione. La
mondializzazione degli scambi, il completamento del mercato interno ed i rapidi
cambiamentitecnologici spingono in modo crescente verso l'apertura di nuovisettori alla
competizione. È in questo contesto che il Consiglio europeo di Lisbona ha invitato la
Commissione ad aggiornare la sua comunicazione del 1996 sui servizi d'interesse
generale in Europa.
Spetta in primo luogo alle autorità pubbliche di pertinente livello - locale, regionale o
nazionale - e nella piena trasparenza definire le missionideiservizid'interesse generale e
le modalità per il loro adempimento. La Comunità dal canto suo garantirà, in
applicazione delle norme del trattato e degli strumenti di cui dispone, che tali servizi
s i a n op r e s t a t ii nm o d ot a l ed as o d d i s f a r ea lm e g l i o ,s o t t ol ' a s p e t t od e l l aq u a l i t àed e l
prezzo, le esigenze deiloro utilizzatorie dituttiicittadiniingenerale.
In alcuni settori, in cui le dimensioni e la struttura di rete conferiscono naturalmente a
detti servizi una dimensione europea, la Comunità ha già assunto iniziative. La presente
comunicazione contiene le informazioni attualmente disponibili sulle positive
ripercussioni che tale azione ha avuto in termini di disponibilità, qualità e accessibilità
deiprezzideiservizid'interessegeneraleneirispettivisettori .
L'esperienza maturatafino ad oggiconferma anche che le norme deltrattato in materia di
concorrenza e di mercato interno sono perfettamente compatibili con i più alti livelli di
prestazione dei servizi d'interesse generale. In talune circostanze, soprattutto laddove le
sole forze di mercato non sono sufficienti a garantire servizi soddisfacenti, le autorità
pubbliche possono incaricare alcuni operatori di tali servizi, imponendo loro obblighi
d'interesse generale e, se necessario, concedendo diritti esclusivi o speciali e/o
disponendo meccanismidi finanziamento per l'adempimento ditalicompiti.
Gli Stati membri e gli operatori interessati esigono la certezza giuridica. La
Comunicazione precisa il campo di applicazione ed i criteri di applicazione delle norme
in materia di concorrenza e di mercato interno. Innanzitutto, dette norme si applicano
soltanto nella misura in cui le attività interessate siano attività economiche che danno
luogo a scambi tra gli Stati membri. Quando le norme trovano applicazione, la
compatibilità è determinata datreprincipi:
– neutralità rispetto alregime diproprietà, pubblica o privata, delle imprese;
– libertà degli Stati membri di definire i servizi d'interesse generale, fermo
restando ilcontrollo dieventualicasidierroremanifesto;
– proporzionalità, nel senso che le restrizioni alla concorrenza e le limitazioni
delle libertà del mercato unico non devono eccedere quanto necessario per
garantire l'effettivo assolvimento della missione.
4Man mano che la situazione evolve e che si acquisisce maggiore esperienza
nell'applicazione delle norme in materia di concorrenza e di mercato interno, la
Commissione forniràulteriorichiarimenti.
La presente comunicazione illustra anche alcune ipotesi di come, sulla base dell'articolo
16, in collaborazione con le autorità nazionali, regionali e locali, la Comunità possa
elaborare una politica più attiva a livello europeo per garantire che tutti i cittadini
d'Europa abbiano accesso aimiglioriservizi.
51. INTRODUZIONE
1. Nel 1996 la Commissione ha presentato una comunicazione sui servizi
d'interesse generale in Europa1. In tale comunicazione, la Commissione ha
ribadito l'importanza dei servizi d'interesse generale per il conseguimento degli
obiettivi fondamentali dell'Unione europea ed auspicato che nel trattato CE
fosse inserito un riferimento in tal senso. Le definizioni2, le idee e gli obiettivi
espostinella comunicazione del1996 sulruolo futuro di tali servizi nel contesto
del mercato unico rimangono tuttora validi. Il presente documento aggiorna la
comunicazione del1996.
2. Dall'adozione della prima comunicazione si sono registrati diversi sviluppi.
Come auspicato dalla Commissione, il trattato di Amsterdam ha introdotto un
riferimento al ruolo dei servizi d'interesse generale. Il nuovo articolo 16 del
trattato CE riconosce il carattere fondamentale dei valori che sottendono questi
servizi e la necessità, per la Comunità, di tenere pienamente conto della loro
funzione all'atto dell'elaborazione e dell'attuazione dell'insieme delle sue
politiche; l'articolo è infatti inserito tra iPrincipi deltrattato:
“Fatti salvi gli articoli73, 86 e 87, in considerazione dell'importanza dei servizi
d'interesse economico generale nell'ambito dei valori comuni dell'Unione,
nonché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, la
Comunità e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito del
campo di applicazione del presente trattato, provvedono affinché tali servizi
funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i
loro compiti.”
3. La comunicazione del1996 precisava che, secondo il parere della Commissione,
i servizi d'interesse economico generale, il mercato interno e la politica in
materia di concorrenza della Comunità, lungi dall'essere incompatibili, erano
invece complementari per il conseguimento degli obiettivi fondamentali del
trattato. La loro interazione deve andare a vantaggio di ogni cittadino e della
societànelsuo insieme.
4. Dal 1996, i mercati, la tecnologia e le richieste degli utenti hanno avuto una
rapida evoluzione. È stata acquisita esperienza in quei settori che erano allora in
via di liberalizzazione nel quadro del programma per il mercato interno. Un
maggior grado di liberalizzazione è stato raggiunto a livello comunitario,
garantendo nel contempo e a volte migliorando il livello di qualità e di
protezione degli utenti. Con la progressiva realizzazione del mercato interno
sono emersi nuovi interrogativi circa la delimitazione di alcuni servizi che in
passato erano forniti principalmente secondo criteri non competitivi, ma che
attualmente attirano o potrebbero attirare dei possibili concorrenti. Inoltre, gli
sviluppi tecnologici e soprattutto l'avvento della società dell'informazione hanno
portato a concludere che l'approccio territoriale nei confronti di alcuni di tali
1GUC 281, del26.9.1996, pag. 3.
2Sirimandaall'AllegatoII.
6servizi è ormai superato e che essi dovrebbero essere considerati in un'ottica
transfrontaliera.
5. Nonostante glieffettipositividella liberalizzazione, iservizid'interesse generale
e l'azione comunitaria continuano a suscitare preoccupazioni. Di fronte ai
cambiamenti tecnologici, al quadro normativo generale e all'evoluzione della
domanda dei consumatori, i cittadini sono preoccupati che la qualità dei servizi
d'interesse generale possa deteriorarsi. Forti di questi timori, gli operatori
tradizionali e le autorità pubbliche che li sostengono affermano che
l'applicazione del diritto comunitario potrebbe mettere a repentaglio le strutture
destinate a questo tipo di servizi che hanno dimostrato la loro validità nel tempo,
e con esse pregiudicare la qualità dei servizi al pubblico. I concorrenti del
settore privato affermano invece che gli accordi esistenti favoriscono in modo
sleale l'operatore incaricato dalle autorità pubbliche di prestare tali servizi e che
sono contrarialdirittocomunitario.
6. In questo contesto e su richiesta del Consiglio europeo di Lisbona, ribadita dal
Consiglio di Feira, la Commissione si è impegnata ad aggiornare la
comunicazione del1996, conunduplice obiettivo:
– chiarire in maniera più precisa i rispettivi ruoli dei diversi livelli delle
autorità pubbliche e le disposizioni relative alla concorrenza e al mercato
interno che si applicano ai servizi d'interesse generale, allo scopo di
aumentare la certezza giuridica, come richiesto dagli operatori; particolare
preoccupazione suscita il campo d'applicazione delle norme relative agli
ai utidiStato;
– promuovere un quadro normativo europeo relativo al buon funzionamento
dei servizi d'interesse generale, nel quale le autorità nazionali, regionali e
locali e la Comunità devono assolvere i rispettivi compiti, come previsto
dall'articolo 16 deltrattato CE.
7. La presente comunicazione è suddivisa in diverse sezioni. Nella sezione 2, la
Commissione espone la sua visione della missione dei servizi d'interesse
generale. La sezione 3 apporta chiarimenti in merito all'applicazione ai servizi
d'interesse generale delle norme in materia di concorrenza e di mercato unico.
La sezione 4 presenta alcuni dei primi risultati dell'esperienza acquisita
nell'applicazione delprincipio del servizio universale nei settori liberalizzati, nel
quadro del programma per il mercato unico. Informazioni complementari sulla
situazione dei vari settori sono fornite nell'Allegato I. La sezione 5 propone una
guida per le eventuali ulteriori azioni da intraprendere al fine di migliorare la
qualità e l'efficacia delle prestazioni di servizi d'interesse generale, quali
elemento chiavedelmodello europeodisocietà.
72. LA MISSIONE DEI SERVIZI D'INTERESSE GENERALE
8. L'interesse dei cittadini è al centro della politica comunitaria in materia di
servizi d'interesse generale. Questi ultimi contribuiscono in maniera rilevante
alla competitività generale dell'industria europea e alla coesione economica,
sociale e territoriale. In veste di utenti di tali servizi, i cittadini europei si
aspettano diricevere servizi diqualità a prezziaccessibili. Sono quindi gliutenti
e le loro necessità ad essere al centro dell'azione pubblica in questo settore. La
Comunità tutela gli obiettivi d'interesse generale e la missione del servizio
pubblico.
9. Affinché possano assolvere i loro compiti, gli organismi pubblici interessati
devono operare in piena trasparenza, definendo con una certa precisione quali
sono le necessità degli utentida soddisfare con servizid'interesse generale, a chi
spetti stabilire obblighi in materia e farli rispettare, e in che modo tali obblighi
saranno adempiuti. Allivello più appropriato -comunitario, nazionale, regionale
o locale - devono essere adottate misure atte a definire i criteri applicabili ai
servizid'interesse generale, garantendo la sinergia e la coerenza delle stesse.
10. Le necessità degli utenti devono essere definite in maniera estensiva. Le
richieste dei consumatori assumono ovviamente grande rilievo e implicano
garanzie di accesso universale, qualità elevata e prezzi accessibili. Anche le
imprese, e in particolare le PMI, sono fra i principali utenti dei servizi
d'interesse generale le cui esigenze devono essere soddisfatte. Tuttavia, i
cittadini chiedono anche che si presti attenzione ad un insieme di aspetti di più
ampia natura, che comprende:
– unlivello elevato diprotezionedell'ambiente;
– le specifiche necessità di alcune categorie della popolazione, quali le
persone disabilie le persone a basso reddito;
– una copertura territoriale completa dei servizi essenziali, che devono
raggiungere anche zone distantio inaccessibili.
11. Alcuni principi possono aiutare a definire le richieste degli utenti in materia di
servizid'interesse generale, ad esempio:
– una definizione chiara degli obblighi di base di garantire la prestazione di
unservizio dibuona qualità, livelli elevatidisanità pubblica e disicurezza
fisica deiservizi;
– la piena trasparenza, ad esempio delle tariffe, clausole e condizioni
contrattuali, la scelta e ilfinanziamento deiprestatori;
– l as c e l t ad e ls e r v i z i oe ,o v ep o s s i b i l e ,d e lp r e s t a t o r e ,eu n ae f f e t t i v a
concorrenza traoperatori;
8– l'esistenza, ove necessario, di autorità di regolamentazione indipendenti
dagli operatori e di mezzi di ricorso in forma di meccanismi per il
trattamento deireclamie la composizione delle controversie.
Tali principi possono anche includere la rappresentanza e la partecipazione
attiva degli utenti alla definizione dei servizi ed alla scelta delle modalità di
pagamento.
12. Anche iprestatoridiservizid'interesse generale svolgono un ruolo importante e,
grazie alla loro lunga esperienza nel soddisfare le richieste degli utenti, possono
apportare un prezioso contributo allo sviluppo di questi servizi. Si devono
prevedere pertanto consultazioni adeguate con i prestatori, parallelamente a
quelle che avranno luogo con gliutenti3. Tuttavia, nel corso di tali consultazioni,
le autorità pubbliche dovranno operare una netta distinzione tra le esigenze degli
utentie quelle deiprestatorideiservizi.
13. Le autorità pubbliche si trovano ad affrontare la questione di come assicurare
che la missione assegnata ai servizi d'interesse generale sia assolta secondo
criteri di alto livello qualitativo e massima efficacia. Vi sono molti modi per
adempiere talicompiti; la scelta può essereoperata, ad esempio, in funzione:
– delle caratteristiche tecniche ed economiche delservizio inquestione;
– delle specifiche richieste degliutenti;
– dellaspecificitàculturaleestoricadello Statomembro interessato.
La scelta di modalità diverse per servizi diversi - o per uno stesso servizio
quando le circostanze variano da uno Stato membro all'altro o all'interno di uno
stesso Stato membro - non dovrebbe pertanto essere vista come una
contraddizione, bensìcome un fattoreessenziale diefficienza.
3ETUC e CEEP hanno proposto una Carta dei Servizi d'interesse generale che rappresenta un
importantecontributoaldibattitoin corsocircail futuroditaliservizi.
93. I SERVIZI D'INTERESSE GENERALE E IL MERCATO UNICO
14. I servizi d'interesse economico generale si differenziano dai servizi ordinari per
il fatto che le autorità pubbliche ritengono che debbano essere garantiti anche
quando il mercato non sia sufficientemente incentivato a provvedervi da solo.
Ciò non significa che il mercato non sia, in molti casi, il miglior meccanismo
per ottenere tali servizi. Molti bisogni fondamentali, come l'alimentazione,
l'abbigliamento o l'alloggio, sono soddisfatti esclusivamente o in maniera
preponderante dal mercato. Tuttavia, se le autorità pubbliche ritengono che
alcuni servizi siano d'interesse generale e che i meccanismi del mercato
potrebbero non essere in grado di garantire una prestazione soddisfacente, esse
possono stabilire che le richieste di taluni specifici servizi siano soddisfatte
mediante obblighi di servizio d'interesse generale. Per l'esecuzione di questi
obblighi possono, ma non necessariamente devono, essere concessi diritti
speciali o esclusivi, o anche essere disposti specifici meccanismi di
finanziamento. La definizione di una specifica missione d'interesse generale e
del servizio che la adempie non deve prevedere necessariamente una particolare
modalità per la prestazione del servizio stesso. Il caso più classico è l'obbligo di
servizio universale4, vale a dire l'obbligo di prestare un determinato servizio su
tutto il territorio nazionale a prezzi accessibili e a condizioni qualitative simili,
indipendentemente dalla redditività delle singole operazioni.
15. Le autorità pubbliche possono decidere di imporre obblighi di servizio pubblico
a tuttiglioperatoridiun mercatoo,inalcunicasi, designare un solo operatore,o
un numero limitato di operatori, ai quali impongono obblighi specifici, senza
accordare loro diritti speciali o esclusivi. In tal modo, si favorisce la massima
concorrenza e gli utenti mantengono la piena libertà discegliere il prestatore del
servizio. Quando un operatore o un numero limitato di operatori concorrenti in
undeterminato mercato sonotenuti, a differenza dialtri, ad assolvere obblighidi
servizio pubblico può essere giustificato fare partecipare tutti gli operatori
presenti nel mercato al finanziamento dei costi netti supplementari derivanti dal
servizio d'interesse generale in questione, tramite un sistema di compensi
supplementari o di un fondo per il servizio pubblico. In simili circostanze, è
importante che la quota di pertinenza di un'impresa sia proporzionale all'attività
che essa svolge nel mercato e sia nettamente distinta dagli altri oneri sostenuti
nell'esercizio normale delle sue attività.
16. Ad esempio, la telefonia vocale pubblica è oggi un servizio offerto su tutto il
territorio della Comunità, in forza di un obbligo di servizio universale stabilito
nella normativa comunitaria, nonostante la piena liberalizzazione del settore
delle telecomunicazioni nel 1998. Infatti, le decisioni prese all'inizio degli anni
'90 per una liberalizzazione graduale del settore rispecchiavano l'evoluzione del
mercato e delle tecnologie, riconoscendo che ilmantenimento didirittispeciali o
4Lanozionediserviziouniversaleequelladi obbligo di servizio pubblico sono statericonosciutenella
giurisprudenza della Corte di giustizia (causa C-320/91, Corbeau, Racc. 1993; causa C-393/92,
Almelo,Racc. 1994) e sono state definite dalla normativa comunitaria per tali servizi, per i quali è
stato creato un quadroregolamentare comune in vista della realizzazione di un mercato europeo unico(cfr.infra,s e z i o n e4 ) .
10esclusivi in questo settore non costituiva più un modo efficace e proporzionato
di garantire agli operatori il livello di entrate necessario per offrire un servizio
universale. In un mercato concorrenziale, il quadro normativo comunitario
consentiva agli Stati membri di istituire meccanismi di condivisione dei costi
sostenuti per la prestazione del servizio universale, come definito a livello
comunitario. La maggior parte degli Stati membri non ha tuttavia ritenuto
necessario attuare siffattimeccanismi, a motivo deicostirelativamente moderati
implicati.
17. Tuttavia, alcuni servizi d'interesse generale non possono essere prestati da una
pluralità di operatori, ad esempio quando solo per un operatore unico sia
possibile operare in condizioni di redditività. In questo caso, le autorità
pubbliche accordano generalmente diritti speciali o esclusivi per la prestazione
del servizio d'interesse generale in questione sotto forma di concessioni per
periodi limitati, tramite gare d'appalto. La concorrenza generata in vista
dell'aggiudicazione dell'appalto dovrebbe garantire che le funzioni assegnate ad
un servizio d'interesse generale saranno assolte con i minori costi per la
comunità.
18. Quando nessuna delle due opzioni consente di assolvere in modo soddisfacente
la missione d'interesse generale, può essere necessario combinare le due misure:
affidare l'obbligo diservizio pubblico interessato ad un unico operatore, o ad un
numero limitato di operatori, e concedere o lasciare loro il vantaggio di diritti
speciali o esclusivi. In queste condizioni, come pure nella situazione sopra
descritta in cui diritti esclusivi sono concessi previa gara d'appalto, le autorità
pubbliche possono garantire un adeguato finanziamento affinché gli operatori
incaricatidelservizio pubblico possano assolvere icompitiloro assegnati.
19. Il rispetto delle disposizioni del trattato CE e in particolare di quelle in materia
di concorrenza e di mercato interno è perfettamente compatibile con la
prestazione di servizi d'interesse generale. L'articolo 86 del trattato, in
p a r t i c o l a r ei lp a r a g r a f o2 ,èl ad i s p o s i z i o n ec e n t r a l ec h ec o n c i l i ag l io b i e t t i v i
comunitari, da un lato, compresi quelli della concorrenza e delle libertà del
mercato interno, con l’effettivo adempimento della missione d'interesse
economico generale affidata dalle autorità pubbliche, dall'altro. L'articolo recita:
1. Gli Stati membri nonemanano né mantengono, nei confrontidelle imprese
pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi,
alcuna misura contraria alle norme del presente trattato, specialmente a
quelle contemplate dagli articoli12 e da81 a89inclusi.
2. Le imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico
generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle
norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza,
nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in
linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Losviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria
agli interessi della Comunità.
113. La Commissione vigila sull'applicazione delle disposizioni del presente
articolo rivolgendo, ove occorra, agli Stati membri, opportune direttive o
decisioni.
20. Per comprendere come queste disposizioni influiscano sulle misure adottate
dalle autorità pubbliche per garantire che alcuni servizi siano offerti al pubblico,
è utile ricordare tre principi che sono alla base dell'applicazione dell'articolo 86:
la neutralità, la libertà didefinizione e la proporzionalità.
21. La neutralità rispetto alla proprietà, pubblica o privata, delle imprese è garantita
dall'articolo 295 del trattato CE. Da un lato, la Commissione non entra nel
merito della questione se le imprese responsabili della prestazione di servizi
d'interesse generale debbano avere natura pubblica o privata. Non è pertanto
necessario privatizzare le imprese pubbliche. D'altra parte, le norme del trattato,
e in particolare quelle in materia di concorrenza e di mercato interno, si
applicano indipendentemente dal regime di proprietà (pubblica o privata) di
un'impresa.
22. La libertà di definizione significa che spetta fondamentalmente agli Stati
membri definire che cosa considerino "servizi d'interesse economico generale",
in funzione delle specifiche caratteristiche delle attività. Tale definizione può
essere soggetta a controllo soltanto in caso dierrore manifesto. Gli Stati membri
possono riconoscere alle imprese incaricate della prestazione di questi servizi i
diritti speciali o esclusivi necessari, regolamentare le loro attività e, se
necessario, sovvenzionarle. Nei settori non specificamente disciplinati da una
normativa comunitaria, gli Stati membri godono di un ampio margine di
manovra per l'elaborazione delle politiche nazionali, che possono essere
soggette a controllo soltanto in caso di errore manifesto. La competenza di
decidere quale servizio debba essere considerato servizio d'interesse generale e
come debba essere gestito pertiene in primo luogo al livello locale. Ilruolo della
Commissione è di garantire che gli strumenti utilizzati siano compatibili con il
diritto comunitario. Tuttavia, in ogni caso, affinché sia applicabile la deroga di
cui all'articolo 86, paragrafo 2, la missione di servizio pubblico deve essere
chiaramente definita e essere affidata esplicitamente con atto pubblico (compresi
i contratti)5. Tale obbligo è necessario per garantire la certezza giuridica e la
trasparenza nei confronti dei cittadini ed è indispensabile perché la
Commissionepossaverificare ilrispetto delcriterio diproporzionalità.
23. La proporzionalità con riferimento all'articolo 86, paragrafo 2, implica che i
mezzi utilizzati per la missione d'interesse generale non devono dare origine a
distorsioni non indispensabilidegli scambi. In particolare, occorre garantire che
qualsiasirestrizione alle norme deltrattato CE, e in particolare le restrizioni alla
concorrenza e alle libertà del mercato interno, non eccedano quanto strettamente
necessario per garantire il buon adempimento della missione. La prestazione del
servizio d'interesse economico generale deve essere garantita e le imprese allequali tale compito è affidato devono essere in grado di sostenere gli oneri
specifici e i costi netti supplementari che ne derivano. La Commissione esercita
tale controllo sulla proporzionalità, che è sottoposto a revisione giurisdizionale
5Cfr. causaC-159/94, EDF, Racc. 1997.
12della Corte di giustizia, in modo ragionevole e realistico, come dimostrato da
come utilizza le competenze decisionali che le sono conferite dall'articolo 86,
paragrafo 36.
24. I principi enunciati all'articolo 86 garantiscono un equilibrio flessibile e
adattabile al contesto che tiene conto delle diverse situazioni e obiettivi degli
Stati membri nonché dei vincoli di natura tecnica, che possono variare da un
settore all'altro.
25. L'esperienza acquisita ha evidenziato una tipologia sufficientemente ampia di
strumenti atti a conciliare l'interesse generale e il rispetto delle norme di
concorrenza e del mercato interno7. Come già detto, gli Stati membri possono
scegliere tra diverse opzioni per garantire la prestazione dei servizi d'interesse
generale, che vanno da un'apertura alla concorrenza del mercato, all'imposizione
di obblighi di servizio pubblico, fino alla concessione di diritti speciali o
esclusivi a un solo operatore, o ad un numero limitato di operatori, con o senza
meccanismidi finanziamento.
26. Per quanto riguarda la specifica questione del finanziamento, il Tribunale di
primo grado ha recentemente stabilito che la retribuzione accordata dallo Stato
ad un'impresa per la realizzazione deicompitid'interesse generale costituisce un
aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE8.A n c h es e
non beneficia di una delle deroghe previste all'articolo 73 o all'articolo 87,
l'aiuto può comunque essere compatibile con il trattato CE ai sensi dell'articolo
86, paragrafo 2: ciò avviene ad esempio quando sono soddisfatte tutte le
condizioni previste da questa disposizione e, soprattutto, la retribuzione non
supera i costi netti supplementari derivanti dal compito assegnato all'impresa
interessata. La Commissione ritiene che quando la retribuzione è fissata per un
periodo adeguato a seguito di una procedura aperta, trasparente e non
discriminatoria, l'aiuto può essere considerato compatibile con le norme del
trattatorelativeagliaiutidiStato9.
27. Ancora prima di definire il tenore della deroga alle norme in materia di
concorrenza e delmercato interno, contemplata all'articolo 86, occorre verificare
se dette norme comunitarie siano applicabili o meno. A tal fine, occorre tenere
conto di tre fattori: la distinzione tra attività economiche e non economiche, le
ripercussioni sugli scambi tra Stati membri e la politica della Comunità relativa
aicasidiimportanza minore.
6Cfr. La relazioneannuale della Commissione sulla politica in materia di concorrenza.
7Come esempio della compatibilità del finanziamento del servizio pubblico di radiotelevisione con le
norme in materia di concorrenza sulla base dell'articolo 86, paragrafo 2, si vedano la decisione dellaCommissionedel 24.2.1999 nel caso NN 70/98, Kinderkanal and Phoenix , GU C 238 del 21.8.1999,
pag. 3; e la decisione della Commissione del 29.9.1999 nel caso NN 88/98, BBC News 24 ,G UC7 8
del 18.3.2000, pag. 6.
8Causa T-106/95, FFSA,Racc. 1997; causa T-46/97, SIC,Racc. 2000; causa C-174/97P FFSA, Racc.
1998.
9Per un'applicazione dello stesso principio, si vedano la proposta di regolamento sui trasporti terrestri
COM(2000) 7 def. del 26 luglio 2000 e la direttiva sulla trasparenza 2000/52/CE del 26.7.2000 chemodifica ladirettiva 80/723/CEE, in GUL193del29.7.2000.
1328. Le condizioni enunciate all'articolo 86 si riferiscono ai servizi d'interesse
economico generale. Le norme relative al mercato interno e alla concorrenza
non si applicano generalmente alle attività non economiche e non si applicanopertanto neppure ai servizi d'interesse generale nella misura in cui essi siano
attività non economiche. Ciò significa in primo luogo che le questioni che
costituiscono una prerogativa intrinseca dello Stato (ad esempio la sicurezza
interna e esterna, l'amministrazione della giustizia, le relazioni estere e gli altri
settori d'esercizio del potere pubblico) sono escluse dall'applicazione delle
norme in materia diconcorrenza e dimercato interno. Inquesticasi, l'articolo 86
e le condizioni ivi previste non trovano applicazione. Ad esempio, la Corte di
giustizia delle Comunità europee ha statuito che un organismo che controlla e
sorveglia lo spazio aereo e che riscuote i compensi dovuti per l'utilizzo del suo
sistema dinavigazione aerea
10, o anche unente didiritto privato che esercita una
sorveglianza antinquinamento in un porto marittimo11, esercitano poteri che
sonotipicideipoteripubblicieche nonpresentano carattereeconomico.
29. In secondo luogo, anche servizi quali l'istruzione nazionale e i regimi di base di
previdenza sociale obbligatori sono esclusi dall'applicazione delle norme in
materia di concorrenza e di mercato interno. Per quanto riguarda il primo, la
Corte di giustizia ha ritenuto che lo Stato, istituendo e mantenendo l’istruzione,
non intende svolgere attività lucrative, bensìassolvere ipropricompiti in campo
sociale, culturale ed educativo in favore dei propri cittadini12.Q u a n t oa l
secondo, la Corte di giustizia ha statuito che gli enti incaricati della gestione dei
regimi di previdenza sociale imposti dallo Stato, quale l'assicurazione malattia
obbligatoria, che sono basati sul principio di solidarietà, privi di ogni scopo di
lucro e le cui prestazioni non sono proporzionali all'importo dei contributi
obbligatori, svolgono una funzione di carattere esclusivamente sociale e non
esercitano un'attività economica13.
30. Più generalmente, stando alla giurisprudenza della Corte di giustizia14,m o l t e
attività esercitate da enti le cui funzioni sono principalmente sociali, che non
realizzano profitti e non si prefiggono di svolgere un'attività industriale o
commerciale, sono di norma escluse dall'applicazione delle norme comunitarie
in materia di concorrenza e di mercato interno. Ciò vale per diverse attività non
economiche svolte da organismi quali i sindacati, i partiti politici, le chiese e
associazioni religiose, le associazioni di consumatori, le accademie, le
organizzazioni umanitarie o di beneficenza. Tuttavia, quando tali organismi,
nell'assolvimento del loro compito d'interesse generale, si impegnano in attività
economiche, l'applicazione delle norme comunitarie a dette attività è guidata dai
principi enunciati nella presente comunicazione, nel rispetto in particolare
dell'ambiente sociale e culturale nel quale tali attività sono esercitate. Inoltre,
quando il diritto comunitario si applica a queste attività, la Commissione
esamina, alla luce di una riflessione più generale sul ricorso al suo potere
10CausaC-364/92, SAT/EUROCONTROL, Racc. 1994.
11CausaC-343/95, DiegoCalí, Racc. 1997.
12Causa263/86, Humbel,Racc. 1988.
13CauseC-159/91eC-160/91, Poucet,Racc. 1993.
14CausaC-109/92, Wirth,Racc. 1993.
14discrezionale, se gli interessi della Comunità giustificano un suo intervento in
questi casi, in conformità degli obblighi che le incombono a norma del trattato
CE.
31. Occorreanche sottolineare che ildiritto comunitario in materia diconcorrenza si
applica soltanto quando le attività in questione siano di natura tale da influire
sugli scambi tra Stati membri. Inoltre le norme del trattato che definiscono la
libera prestazione di servizi non si applicano quando tutti gli aspetti di tali
attivitàsiano limitatiaunsolo Stato membro.
32. Per quanto riguarda le norme antitrust (articolo 81 e articolo 82 del trattato CE),
un'attività che influisce sul mercato in modo solo marginale - e ciò può avvenire
nel caso di numerosi servizi d'interesse generale avente carattere locale - non
p r e g i u d i c ad in o r m ag l is c a m b it r aS t a t im e m b r ien o nèp e r t a n t os o g g e t t aa l l e
norme comunitarie15. Occorre anche tenere conto della politica della
Commissioneconsistente nelnonapplicare le norme diconcorrenza agliaccordi
di importanza minore, che ha illustrato in dettaglio16.D in u o v o ,m o l t is e r v i z i
locali sono probabilmente da considerare casi di importanza minore, e la
Commissione non darà seguito alle presunte infrazioni alle norme antitrust in
questo contesto.
33. Per quanto riguarda la valutazione alla luce delle norme del trattato CE in
materia di aiuti di Stato, è ben vero che aiuti di un importo relativamente
modesto o le piccole dimensioni dell'impresa beneficiaria non escludono, di per
sé, una possibile ripercussione sugli scambi intracomunitari. Tuttavia, secondo
una giurisprudenza costante, il criterio della distorsione degli scambi è
applicabile soltanto se l'impresa beneficiaria svolge attività economica che
comporta scambi tra Stati membri. La Commissione ha pertanto fissato delle
soglie, al di sotto delle quali le norme in materia di aiuti di Stato non sono
applicabili17. Ne consegue che molti servizi locali possono probabilmente essere
esclusidalcampo d'applicazionedelle normesugliaiutidiStato.
34. Inoltre, il finanziamento pubblico di servizi d'interesse economico generale che
hanno natura tale da influire sugli scambi deve essere esaminato alla luce delle
specifiche norme del trattato sugli aiuti di Stato, per stabilire se esso può essere
comunque approvato. Oltre alla già menzionata deroga di cui all'articolo 86,
paragrafo 2, esistono alcune deroghe specifiche al divieto di concedere aiuti di
Stato. Le deroghe previste all'articolo 73 pergliaiutiaitrasportie all'articolo 87,
15Secondo la Corte di giustizia (cause C-215/96 e C-216/96, Bagnasco, Racc. 1999), esiste un
pregiudizio al commercio fra Stati membri quando sia possibile prevedere con sufficiente grado di
probabilità, in base ad un insieme di elementi oggettivi di fatto o di diritto, che il comportamento inquestione sia atto ad incidere direttamente o indirettamente, effettivamente o potenzialmente, suiflussi commerciali fra Stati membri, in modo da poter nuocere alla realizzazione degli obiettivi di un
mercato unico fra Stati membri. All'atto della definizione di tali criteri, occorre tenere conto della
posizione e dell'importanza delle parti nel mercatoin causa.
16Comunicazione relativa agli accordi di importanza minore che non sono contemplati dall'articolo 85,
paragrafo1 deltrattatocheistituiscelaComunitàeuropea, GUC372del9.12.1997, pag. 13.
17Comunicazionerelativa agli aiuti de minimis, GU C 68 del 6.3.1996, pag. 9, che sarà sostituita da un
regolamento sugli aiuti di Stato de minimis, il cui progetto è stato pubblicato nella GU C 89 del28.3.2000, pag. 6.
15paragrafo 3, lettera d), per gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la
conservazione del patrimonio, presentano particolare interesse18. Le condizioni
che devono esser soddisfatte affinché un aiuto sia compatibile ai sensi
dell'articolo 87, paragrafo 3, sono state stabilite in discipline o orientamenti
sugliaiutidiStato,adesempio gliaiutialle piccole e medie imprese (PMI)19,g l i
aiuti alle imprese nei quartieri urbani svantaggiati20, gli aiuti all'occupazione21e
alla formazione22, gli aiuti a finalità regionale23e gli aiuti per la tutela
dell'ambiente24e la ricerca e sviluppo25.
35. I principi enunciati in questa comunicazione si applicano a tutti i settori
economici. Ad esempio, su richiesta del Consiglio europeo, la Commissione ha
adottato nel 1998 una relazione al Consiglio dei Ministri sui servizi d'interesse
economico generale nel settore bancario26, redatta sulla base delle risposte ad un
questionario inviato a tutti gli Stati membri. Dai risultati di tale inchiesta si
evince che, per diversi Stati membri, alcuni enti creditizi assolvono compiti
particolari che costituiscono servizi d'interesse economico generale; si tratta
principalmente della promozione delle piccole e medie imprese, della
concessione o della garanzia di crediti all'esportazione, della concessione di
prestiti per la costruzione di alloggi popolari, di prestiti ai comuni, del
finanziamento di progetti d'infrastruttura e dello sviluppo regionale. Due Stati
18Per potere beneficiare della deroga al divieto generale degli aiuti di Stato di cui all'articolo 87,
paragrafo 3, lettera d), l'aiuto deve essere utilizzato a fini culturali, ad esempio la produzionecinematografica. Si veda a tale riguardo la decisione della Commissione del 29 luglio 1998 di nonsollevare obiezioni al regime francese di aiuti alla produzione cinematografica (N 3/98, GU C 279dell.9.1998) e le successive decisioni di non sollevare obiezioni nei confronti dei regimi di aiuto allaproduzione cinematografica in Germania (Bund) (N 4/1998, decisione del 21.4.1999, GU C 272 del25.9.1999), in Irlanda (N 237/2000, decisione del 28.6.2000, non ancora pubblicato), nei Paesi Bassi(N 486/1997, decisione del 25.11.1998, GU C 120 dell'1.5.1999) e in Svezia (N 748/1999, decisionedel 2.2.2000, GU C 134 del 13.5.2000). Come si evince da tali decisioni, l'articolo 87, paragrafo 3,
lettera d), autorizza la concessione di aiuti alla produzione cinematografica in funzione delle
circostanze proprie a ogni Stato membro e consente ad esempio una certa elasticità nella valutazionedegli aiuti accordati per la realizzazione di film difficili e con bilancio modesto. Dopo lapubblicazione dei risultati della revisione dei regimi di aiuto applicati negli altri Stati membri, laCommissione valuterà la necessità di definire un quadro normativo più preciso. Tale valutazione saràeffettuata in stretta consultazione con gli Stati membri (cfr. la comunicazione della Commissione del14 dicembre 1999, "Principi e orientamenti per la politica audiovisiva della Comunità nell'eradigitale", COM(1999)657def.).
19Disciplina comunitaria degli aiuti di Stato alle PMI, GU C 213 del 23.7.1996, pag. 4, che saràsostituito da un regolamento di esenzione per categoria. Regolamento sugli aiuti di Stato alle PMI,
progettopubblicatonella GUC 89 del28.3.2000, pag. 15.
20Disciplina degli aiuti di Stato alle impresenei quartieri urbani svantaggiati, GU C 146 del 14.5.1997,
pag. 6.
21Orientamentiinmateriadiaiutiall'occupazione, GUC334del 12.12.1995, pag. 4.
22Disciplina degli aiuti di Stato destinati alla formazione, GU C 343 dell'11.11.1998, pag. 10, che saràsostituita daun regolamentodiesenzioneper categoria per gli aiuti destinati alla formazione, progetto
pubblicatoin GUC 89, del 28.3.2000.
23OrientamentiinmateriadiaiutidiStatoafinalitàregionale, GUC74del 10.3.1998, pag. 9.
24Disciplina comunitariadegliaiutidiStatoper latuteladell'ambiente, GUC72del 10.3.1994, pag. 3.
25Disciplina comunitariaper gliaiutidiStatoallaricerca esviluppo, GUC45 del17.2.1996, pag. 5.
26Relazione della Commissione al Consiglio dei Ministri, "Servizi d'interesse economico generale nel
settore bancario", adottata dalla Commissioneil 17 giugno 1998 e presentata al Consiglio Ecofin il 23novembre1998.
16membri ritengono che l’offerta, da parte di una certa categoria di enti creditizi,
di un'infrastruttura finanziaria completa, capace di offrire una copertura
territoriale come indicato nel paragrafo 10, costituisca un servizio d'interesse
economico generale. La relazione conclude sostenendo che la compatibilità con
l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE di ciascuno di tali regimi e compiti
deve essere oggetto diuna valutazione individuale.
36. Infine, con l'evolvere delle tecnologie e dei mercati, le autorità pubbliche e gli
operatori si scontrano con nuovi interrogativi circa l'applicazione del diritto
comunitario alle loro attività.La Commissione continuerà pertanto ariflettere su
come utilizzare al meglio gli strumenti di cui dispone al fine di aumentare la
certezza giuridica. Quando avrà maturato ulteriore esperienza nelle nuove
situazioni che emergono nel settore dei servizi d'interesse generale, la
Commissione cercherà di apportare ulteriori chiarimenti al campo di
applicazione ed ai criteri di compatibilità con le norme CE. Ciò avverrà, come è
ormai prassi consolidata, in stretta consultazione con gli Stati membri. Gli
strumenti idonei a tal fine includono le comunicazioni, gli orientamenti ed i
regolamentidiesenzione per categoria.
174. ESPERIENZA ACQUISITA NELLA LIBERALIZZAZIONE DI ALCUNI
SERVIZI D'INTERESSE GENERALE
37. All'epoca della comunicazione del1996, la liberalizzazione divarigrandi servizi
d'interesse generale era stata decisa nel quadro del programma per il mercato
unico, ma era ancora presto per valutarne gli effetti in termini di qualità, di
prezzo e di disponibilità. In alcuni settori, soprattutto quello delle
telecomunicazioni, tale valutazione è ora possibile. In generale, tuttavia,
mancano ancora dati affidabili ed aggiornati sui principali parametri che
permetterebbero di valutare l'esperienza acquisita in questi servizi. Le
informazioni più esaurienti attualmente disponibili riguardano il settore delle
telecomunicazioni, seguito da quello dei trasporti aerei. Nel settore dell'energia,
è disponibile una grande quantità di dati relativi ai livelli di prezzo e la
Commissione ha appena avviato uno studio, sulla base dei lavori già intrapresi
da Eurostat, per monitorare costantemente gli "indicatori della concorrenza",
cioè un certo numero di parametri indicanti l'effettivo livello concorrenziale nel
mercato. Inoltre, la Commissione ha già ricevuto le risposte degli Stati membri
riguardanti i livelli e gli obiettivi di servizio pubblico nei settori del gas e
dell'energia elettrica e su tale base sta preparando una comunicazione che
fungerà da documento di riferimento per mantenere e aumentare il livello del
servizio pubblico.
38. Stando alle informazioni attualmente disponibili, la liberalizzazione dei servizi
intrapresa nelquadro delprogramma per il mercato unico sembra avere avuto un
impatto positivo sulla disponibilità, la qualità e l'accessibilità dei prezzi dei
servizi d'interesse generale. Tuttavia, ciò non significa che tali servizi
funzionano necessariamente in modo soddisfacente. Infatti, altri fattori vanno
presi in considerazione, ad esempio il prezzo delle apparecchiature necessarie
per il collegamento alla rete, le congestioni o le varie pratiche anticoncorrenziali
che non sono ancora state affrontate adeguatamente, o ancora l'assenza di
meccanismi di ricorso effettivo per gli utenti in caso di disfunzione dei servizi.
Ne consegue che non tutte le classi sociali e non tutte le varie parti della
Comunità hanno potuto finora beneficiare pienamente dei frutti della
liberalizzazione.
39. Il servizio universale, e in particolare la definizione di specifici obblighi di
servizio universale, è un aspetto essenziale che deve accompagnare la
liberalizzazione di settori quali i servizi delle telecomunicazioni nell'Unione
europea. La definizione e la garanzia di un servizio universale fanno sì che la
costante accessibilità e la qualità dei serviziprestatisiano mantenute per tutti gli
utenti e tutti i consumatori durante la fase di transizione da una situazione
caratterizzata dal monopolio della prestazione di servizi a quella di mercati
aperti alla concorrenza. Il servizio universale, nel contesto di mercati delle
telecomunicazioniapertie concorrenziali, è definito come un insieme minimo diservizi di determinata qualità ai quali tutti gli utenti e i consumatori hanno
accesso, tenuto conto delle circostanze nazionali specifiche, ad un prezzo
accessibile. Tali disposizioni fungeranno da base a miglioramenti sotto l'aspetto
qualitativo e diprezzo delservizio, dovutialla maggiore concorrenza.
184.1 Telecomunicazioni
40. Il servizio universale come è definito attualmente nella normativa comunitaria
comprende la telefonia vocale, la trasmissione via fax e la trasmissione dati in
banda vocale tramite modem(cioè accesso ad Internet ). Gli utentidevono avere
accesso a partire da un apparecchio fisso alle chiamate internazionali e
nazionali, nonché ai servizi di emergenza. La definizione ricomprende anche
l'assistenzadiunoperatore, iservizidielenchi, itelefonipubblicia pagamento e
attrezzature speciali per clientidisabilio aventiparticolari necessità sociali. Non
siapplica alla telefonia mobile né all'accesso a banda larga ad Internet.
41. Per quanto riguarda la telefonia vocale, si evince da uno studio recente27che il
96% delle famiglie europee vi ha accesso dal proprio domicilio. Poco più della
metà delle rimanenti famiglie non è interessata o dispone di altri mezzi
d'accesso. Meno del 2% non ha accesso alla telefonia vocale per ragioni
finanziarie. Dall'inizio dell'anno 1998, tutti i consumatori hanno beneficiato di
importanti riduzioni di prezzo: soltanto nel primo anno i prezzi sono infatti
diminuiti del 40% per le chiamate internazionali, del 30% sul traffico
interurbano e del 30 % sulle chiamate regionali. Le comunicazioni urbane,
invece, non hanno subito riduzioni considerevoli. Mediamente, nel periodo
1997-1999, iprezzisisono abbassatidioltre il40 % per la clientela privata.
42. La concorrenza ha stimolato lo sviluppo della telefonia mobile. I tassi di
diffusione sono aumentati dopo la liberalizzazione, passando dall'11% al 48%
della popolazione.Le famiglie con basso reddito sono più propense ad utilizzare
soltanto telefoni cellulari rispetto alle famiglie con reddito più elevato (6%
contro 2%), benché il tasso complessivo di utilizzo aumenti in proporzione al
reddito. Ciò dimostra che per un numero considerevole di famiglie a basso
reddito, i telefoni cellulari costituiscono una soluzione accettabile in alternativa
alla telefonia fissa, anche in mancanza diobblighidiservizio universale.
43. Poiché l'accesso ad Internet tramite i telefoni portatili di terza generazione e per
il tramite del televisore renderà l'accesso meno dipendente dai computer (33%
delle famiglie nell'Unione europea), i tassi di penetrazione sono destinati a
progredire conestrema rapidità nelcorso deiprossimicinque anni.
44. Per quanto riguarda la ripartizione geografica dei servizi essenziali, non sembra
che gliabbonatidelle zone rurali siano svantaggiati. Nel complesso, le famiglie
delle zone rurali dispongono infatti di maggiori apparecchiature telefoniche di
quelle che vivono nelle zone urbane. Appare quindi che il livello di reddito
abbia un impatto maggiore della differenza tra campagna e città nel determinare
l'accesso aiservizi.
4.2 Trasporti
45. Ilprocesso digraduale apertura delmercato deitrasportiaereiè stato completato
il 1° luglio 1998. Nella comunicazione adottata l'anno scorso, la Commissione
27Gallup Europe, Relazione: " The situation of telecommunications services in the regions of the
European Union ", aprile2000.
19ha valutato le conseguenze di un decennio di liberalizzazione28.L a
liberalizzazione dei trasporti aerei ha comportato un aumento del numero dei
vettori, che è passato da 132 nel 1993 a 164 nel 1998. La quota di mercato dei
vettori nazionali storici (compagnie di bandiera) è in costante calo, e il numero
di collegamenti serviti da più di due operatori è triplicato rispetto al 1992. La
moltiplicazione delle tariffe promozionali ha ampliato la gamma delle tariffe
interessanti per gli utenti. In compenso, le tariffe flessibili continuano ad
aumentareeilloro livello èparialdoppio delletariffepromozionali.
46. Il grado di concorrenza su una determinata rotta influisce in maniera sensibile
sulprezzo deitrasportiaerei. Il livello dei prezzi diminuisce quando un mercato
passa da una situazione di monopolio ad un duopolio, ovvero ad una situazione
caratterizzata dalla presenza di più di due vettori. Il calo dei prezzi in classe
"business", quando si passa da uno a tre o più vettori, raggiunge il 10%, mentre
è del 17% per le tariffe in classe economica e del 24% per le tariffe
promozionali.
47. Diversi fattori ritardano o riducono l'impatto della liberalizzazione. L'accesso
alle bande orarie (slots) e i limiti di capacità degli aeroporti costituiscono un
problema reale per i nuovi concorrenti. I programmi di fedeltà (ad esempio i
programmi "frequent flier") favoriscono le compagnie aeree che dispongono di
vaste reti, che consentono ai passeggeri maggiori possibilità di accumulare e
utilizzare i punti di fedeltà. Ciò discrimina soprattutto le piccole compagnie che
mantengono alminimo icosti. Ilcosto elevato e la modesta qualità dei servizidi
assistenza a terra aggiungono un elemento di costo fisso che riduce le
possibilità, per i nuovi concorrenti, di fare concorrenza sui prezzi. Infine, il
congestionamento ed il cattivo utilizzo dello spazio aereo disponibile
comportano un deterioramento della qualità dei servizi e ritardi sempre più
frequenti.
48. Imponendo alcuni obblighidi servizio pubblico, alcune ditali difficoltà possono
essere superate. La scelta delle rotte e gli standard imposti sono soggetti al
controllo della Commissione. Dal 1993, obblighi di servizio pubblico sono stati
imposti su oltre un centinaio di rotte all'interno della Comunità, principalmente
inFrancia, inIrlandaePortogallo, maanche inSvezia, Germania, Italia e Regno
Unito. Tuttavia, ciò rappresenta ancora soltanto una percentuale molto modesta
dell'intero traffico aereo della Comunità.
49. Sotto la pressione del mercato, la prestazione di servizi di trasporto passeggeri
nei settori ferroviari e stradali sta attraversando una fase di notevoli
cambiamenti. Molti prestatori di servizi hanno iniziato ad operare in altri Stati
membri. Parallelamente, gli Stati membri hanno iniziato ad aprire il loro
mercato nazionale alla concorrenza. L'armonizzazione di un livello di
concorrenza di base e l'imposizione di obblighi minimi di trasparenza
nell'aggiudicazione dei contratti d'appalto di servizi sono state ritenutenecessarie per garantire alti livelli di qualità. La Commissione ha proposto un
nuovo quadro normativo
29che assicuri che gli operatori del trasporto pubblico
28COM (1999) 182 def. del20maggio1999.
29COM (2000)/9del 26luglio2000.
20siano indotti, dalla pressione concorrenziale cui sono sottoposti, a prestare ai
passeggeri un migliore servizio, a tenere sotto controllo i costi e garantire il
massimo livello disicurezza.
4.3 Energia
50. Rispetto alle telecomunicazioni e al trasporto aereo, sono disponibili molto
meno informazioni circa l'impatto della liberalizzazione del settore dell'energia
sui servizi d'interesse generale. L'apertura dei settori del gas e dell'energia
elettrica alla concorrenza è ancora troppo recente perché se ne possano trarre
conclusioni. Nella maggior parte dei paesi, ad eccezione del Belgio, della
Danimarca e dell'Irlanda, le famiglie dell'Unione europea hanno beneficiato, tra
luglio 1996 e gennaio 2000, di una riduzione media dei prezzi del 5,2%. Le
piccole imprese hanno beneficiato di riduzioni più significative – del 7,9% in
media - benché si registrino aumentisostanziali in Danimarca e in Grecia.
4.4 La valutazione dei servizi d'interesse generale da parte dei consumatori
51. Nei sondaggi di opinione condotti da Eurobarometro30, sono state poste alle
famiglie alcune domande per conoscere la loro opinione su alcuni servizi
d'interesse generale. Il sondaggio integra i dati più dettagliati presentati sopra e
raccolti in occasione dell'indagine condotta presso la clientela privata delle
telecomunicazioni. I risultati sono interessanti, perché permettono di fare un
raffronto tra vari tipi di servizi. Tuttavia, non è possibile dedurre alcuna
indicazionecirca l'evoluzione deiservizi neltempo. Differenze considerevolitra
Stati membri nella natura delle risposte fornite sembrerebbero indicare che le
aspettative nei confronti dei servizi costituiscono un elemento importante del
livello percepito di soddisfazione. Per questa ragione, i raffronti tra i vari tipi di
servizisono probabilmentepiù illuminantidelvaloreassoluto dellerisposte.
52. La soddisfazione dei consumatori su un certo numero di parametri (accesso,
prezzo, qualità, informazioni disponibili, condizioni, reclami) è stata misurata
individualmente per un determinato paniere di servizi, che comprende la
telefonia, l'energia elettrica, il gas, l'acqua, iservizi postali, itrasporti urbani e il
servizio ferroviario interurbano. Sia l'accesso ai vari servizi che il loro ut ilizzo
varia considerevolmente. Ad esempio, quasi il 13% delle persone interpellate
non ha accesso al gas, quasi il 7% dichiara di non avere alcun accesso ai servizi
ferroviari interurbani e quasi il 5% al servizio di trasporto locale. L'energia
elettrica, la posta e l'acqua costituiscono i servizi che si avvicinano di più ai
servizi a disponibilità realmente universale. Se ci si basa sulla risposta "non
pertinente" alle successive domande, sembrerebbe che l'utilizzo effettivo dei
servizi segua da molto vicino la loro disponibilità fisica.
53. In termini di prezzo, sono i servizi postali che hanno ricevuto la valutazione più
positiva, seguiti dalla distribuzione dell'acqua, del gas e dell'energia elettrica.
Ciononostante, atteso che oltre il 30% delle persone interpellate considera che i
prezzi siano irragionevoli o eccessivi in ogni caso, si può dedurne che iconsumatori sono molto poco soddisfatti del livello attuale dei prezzi. Sono la
30Eurobarometro53del luglio2000, sultema"Gli europei eiservizid'interessegenerale".
21telefonia e iservizi ferroviari interurbaniche hanno suscitato il maggior numero
di risposte sfavorevoli. Le opinioni sulla qualità dei servizi sono generalmente
favorevoli, eccetto per i trasporti e, in una misura inferiore, per i servizi postali.
Se si combinano le opinioni delle persone interpellate sul prezzo e sulla qualità,
i servizi ferroviari sulle lunghe distanze appaiono manifestamente poco
soddisfacenti. I consumatori ritengono che i servizi relativi ad energia elettrica,
gas e acqua rispondono meglio alle loro aspettative, mentre le risposte sulle
comunicazioni ed i trasporti sono state più variegate. Anche il livello di
soddisfazione relativo al trattamento dei reclami è molto basso e ciò si deduce
dal fatto che, per ogni servizio preso in esame, oltre il 45% delle persone
interpellatehavalutatotaletrattamentoconunvotonegativo,o molto negativo.
225. UNA PROSPETTIVA EUROPEA
54. L'obiettivo della Comunità rimane quello di sostenere la competitività
dell'economia europea in mercati mondiali sempre più aperti, di contribuire ad
un livello elevato di tutela e di fiducia dei consumatori offrendo loro, tra l'altro,
una maggiore scelta, una migliore qualità e prezzi più bassi, e di rafforzare la
coesione economica, sociale e territoriale. I servizi d'interesse generale svolgono
un ruolo fondamentale nel conseguimento di questi obiettivi. La disponibilità di
servizi efficienti costituisce una condizione determinante per l'ubicazione delle
attività produttive, in considerazione dei vantaggi sia per le imprese che li
utilizzano che per ilavoratoriche vivono nella regione interessata. L'esistenza di
una rete di servizi d'interesse generale costituisce un elemento essenziale della
coesione sociale; per contro, la scomparsa di tali servizi è il segno eloquente di
un processo di desertificazione di una zona rurale o del degrado di una città. La
Comunità ha l'impegno di conservare intatto il funzionamento di questi servizi,
migliorandone l'efficienza.
55. Nel perseguire tali obiettivi, la Comunità tiene in debita considerazione il
principio di sussidiarietà. Il rispetto di tale principio, in particolare della libertà
degli Stati membri di definire ciò che costituisce un servizio d'interesse
generale, rende necessario unaccurato esame deipertinentiruoli svoltiaidiversi
livelli della pubblica amministrazione nella regolamentazione di tali servizi. La
Commissione elaborerà più articolatamente la sua posizione in questa materia
nel contesto dell'imminente Libro bianco sulsistema digoverno.
56. Il nuovo articolo 16 del trattato riconosce esplicitamente il ruolo svolto dai
servizi d'interesse economico generale nella promozione della coesione
economica, sociale e territoriale e ipotizza un obbligo a carico della Comunità di
agevolare l'assolvimento della loro missione. L'importanza di tali disposizioni è
stata sottolineata dai capi di Stato e di governo in occasione del vertice di
Lisbona, nel marzo 200031:
“Il Consiglio europeo considera essenziale che, nell'ambito del mercato interno
e dell'economia basata sulla conoscenza, si tenga pienamente conto delle
disposizioni del trattato riguardanti i servizi d'interesse economico generale e le
imprese incaricate della gestione di tali servizi.”
57. Sia questa dichiarazione politica che i cambiamenti in corso mostrano che è
necessario assumere un atteggiamento attivo nei confronti dei servizi d'interesse
generale, che integri, ma sappia anche superare, l'impostazione basata sul
mercato unico. Di conseguenza, la Commissione, in collaborazione con i livelli
nazionali, regionali e locali, continuerà ad incoraggiare una visione europea dei
servizi d'interesse generale nell'interesse dei cittadini, agendo su tre fronti: la
massima valorizzazione dell'apertura dei mercati; il rafforzamento del
coordinamento e della solidarietà in Europa; l'elaborazione di altri contributi
comunitaria sostegno deiservizid'interesse generale.
31Consiglio europeo di Lisbona, 23-24 marzo 2000, conclusionidella Presidenza, SN 100/00, punto 19.
235.1 Massima valorizzazione dell'apertura dei mercati
58. L'apertura dei mercati di servizi economici, soprattutto i servizi in rete, e
l'introduzione concomitante diobblighidi servizio universale o pubblico devono
avvenire in funzione delle caratteristiche diogni settore, in particolare del grado
d'integrazione di mercato raggiunto. L'obiettivo comune è di operare
nell'interesse dei cittadini europei organizzando un mercato unico
concorrenziale. Siffatto obiettivo è stato ribadito con forza dal Consiglio
europeo di Lisbona, che ha chiesto un'accelerazione della liberalizzazione nei
settori del gas, dell'energia elettrica, dei trasporti e dei servizi postali e ha
i n v i t a t ol aC o m m i s s i o n eap r e p a r a r eu n ar e l a z i o n ei n t e r m e d i aeap r e s e n t a r e
proposte in questo senso per la riunione del Consiglio europeo della primavera
2001.
59. La Commissione continuerà ad applicare i seguenti principi nella sua politica
d'apertura deimercati:
– ricorso a strumenti di valutazione del funzionamento, delle prestazioni e
della competitività dei servizi d'interesse generale, in modo da adattare la
regolamentazione in funzione dell'evoluzione tecnologica (che aumenta le
possibilità di offrire tali servizi oltre frontiera all'interno del mercato
unico), dei nuovi bisogni degli utenti e delle nuove esigenze d'interesse
pubblico. GliIndirizzi di massima per la politica economica e la relazione
sulla loro attuazione, nonché la comunicazione annuale della
Commissione "Riforma economica: relazione sul funzionamento dei
mercatideiprodottie dei capitali della Comunità" (relazione di Cardiff)32
costituiscono, tra l'altro, il quadro di una valutazione periodica delfunzionamento dei servizi d'interesse economico generale nel mercato
unico. Per specifici settori, in particolare quello delle telecomunicazioni,
viene resa pubblica con scadenza periodica una rassegna della riforma
regolamentare e dei suoi effetti
33; sarebbe utile estendere simile pratica a
tutti i settori per i quali esiste un quadro normativo comune a livello
comunitario34;
32COM (1999) 10 del20gennaio1999, COM(2000)26del 26gennaio2000.
33"Quinta relazione sull'attuazione della regolamentazione in materia di telecomunicazioni",
COM (99) 537dell'11novembre1999.
34La Commissione sta attualmente preparando una relazione sulla riforma della regolamentazione e i
livellidiservizioneisettoridel gasedell'energia elettrica.
24– mantenimento di un approccio graduale che si basa sull'andamento della
riforma e delle consultazioni condotte con le diverse parti interessate,
compresi iconsumatori. La Commissione continuerà, come è sua prassi, a
preparare le modifiche da apportare ai quadri normativi tramite la
pubblicazione di libri verdi35, accompagnati o integrati da altre
consultazionipubbliche36;
– rafforzamento della trasparenza nelle attività dei prestatori di servizi
d'interesse economico generale, pubblici o privati, soprattutto per quanto
riguarda eventuali distorsioni della concorrenza. La direttiva della
Commissione che modifica la direttiva sulla trasparenza37m i r aar e n d e r e
effettiva la trasparenza estendendo le norme sulla contabilità separata,
attualmente applicabili soltanto ad alcuni settori, a tutte le imprese che
godonodidirittispecialio esclusiviconcessidauno Stato membro aisensi
dell'articolo 86, paragrafo 1, o a tutte le imprese incaricate della gestione
di un servizio d'interesse economico generale ai sensi dell'articolo 86,
paragrafo 2 e che ricevono un aiuto di Stato, sotto qualunque forma
(sovvenzione, sostegno o retribuzione), collegato al servizio prestato in
aggiunta alle loro altre attività.
60. Affinché l'economia europea possatrarre ilmassimo vantaggio dalle opportunità
offerte dall'apertura dei mercati, è importante che le decisioni sulle proposte
presentate dalla Commissione siano adottate in tempi rapidi. La Commissione
auspica che il nuovo quadro regolamentare per le telecomunicazioni, basato
sulle sue proposte di direttiva-quadro e di quattro direttive specifiche38,s i a
adottato nelcorso dell'anno 2001, secondo ilcalendario definito in occasione del
Consiglio europeo di Lisbona39per il completamento del mercato interno. La
Commissione è anche fiduciosa che il Consiglio e il Parlamento europeo
35Come esempi di Libri verdi si possono citare: "La rete dei cittadini - Realizzare le potenzialità del
trasporto pubblico di viaggiatori in Europa", COM (1995) 601; "Strategie d'intervento per
l'internalizzazione dei costi esterni dei trasporti nell'Unione europea - Verso una corretta ed efficacedeterminazione dei prezzi nel settore dei trasporti ", COM (1995) 691; "Libro verde su una politicadella numerazione nel settore dei servizi di telecomunicazione in Europa", COM (1996) 590; "Libroverde sulle implicazioni normative della convergenza dei settori delle telecomunicazioni,dell'audiovisivo e dell'informatica - Verso un approccio comune dei servizi della societàdell'informazioneall'internodell'Unioneeuropea", COM(1997)623.
36Si veda, ad esempio, la comunicazione relativa alla "Consultazione pubblica organizzata nel quadrodel progetto di comunicazione sull'applicazione delle norme della concorrenza al settore postale e, inparticolare sulla valutazione di alcune misure di Stato relative ai servizi postali", COM (1996) 480,che faceva seguito al "Libro verde sullo sviluppo del mercato unico dei servizi postali", COM (1991)
476; si veda anche la comunicazione sui "Risultati della consultazione pubblica sull'esame del 1999
del quadro normativo delle comunicazioni e orientamenti per un nuovo quadro normativo", COM
(2000)239.
37Direttiva 2000/52/CE del Consiglio del 26 luglio 2000 che modifica la direttiva 80/723/CEE, GU L
193 del29.7.2000, pag. 75.
38Sirimandaall'AllegatoI.
39Consiglio europeo di Lisbona, 23-24 marzo 2000, conclusionidella Presidenza, SN 100/00, punto 17.
25approveranno quanto prima le sue proposte in materia di servizi postali e di
trasporti40.
61. Seguendo lo stesso ragionamento, e soprattutto affinché gli operatori pubblici e
privati possano operare in condizioni paritarie, la Commissione ha presentato
una proposta41che permetterebbe, tra l'altro, di escludere dal campo
d'applicazione della direttiva 93/38/CEE i settori o i servizi interessati (acqua,
energia, trasporti e telecomunicazioni) i quali, in un determinato Stato membro,
operano in condizionidi concorrenza effettiva, dopo che l'attività in questione è
stata effettivamente liberalizzata conformemente alla specifica normativa
comunitaria. La liberalizzazione delle telecomunicazioni ha già avuto
ripercussioni sull'applicazione delle norme sugli appalti pubblici. In forza delle
specifiche disposizioni contenute nella direttiva 93/38/CEE, la Commissione ha
dichiarato in una comunicazione42che la maggior parte dei servizi di questo
settore all'interno dell'Unione europea è da considerare esclusa (con qualche
eccezione) dalcampo d'applicazione della suddettadirettiva.
5.2 Rafforzamento delcoordinamento e della solidarietà in Europa
62. Il rafforzamento dell'integrazione in alcuni settori comporta in parallelo un
maggior coordinamento europeo ai fini del controllo dell'operato delle autorità
di regolamentazione e dei prestatori di servizi. Le disposizioni istituzionali più
idonee a tal fine dipenderanno dalgrado d'integrazione del mercato interessato e
dalle eventuali disfunzioni da correggere, anche per quanto riguarda l'azione
delleautoritànazionalidiregolamentazione.
63. Per agevolare la valutazione dei servizi d'interesse economico generale, la
Commissione potrebbe prevedere un esame dei risultati ottenuti
complessivamente dagli Stati membri sotto l'aspetto del funzionamento di tali
servizi e dell'efficacia dei quadri normativi. Tale esame dovrebbe tenere conto
delle interazioni tra le varie reti di infrastrutture e gli obiettivi di efficienza
economica, di tutela dei consumatori e di coesione economica, sociale e
territoriale.
64. Il posto particolare che i servizi d'interesse economico generale occupano nei
valori comuni dell'Unione, riconosciuto dall'articolo 16 del trattato, richiede
parallelamente il riconoscimento del collegamento esistente tra l'accesso al
servizio d'interesse generale e la cittadinanza europea. Benché gli Stati membri
conservino una grande libertà per quanto concerne gli strumenti per raggiungere
gli obiettivi di solidarietà perseguiti con i servizi d'interesse generale, una
comune concezione di base su ciò che costituisce tale "interesse generale" può
essere necessaria per sostenere il sentimento diattaccamento all'Unione. Nelsuo
progetto di Carta dei diritti fondamentali, la Commissione ritiene che le
40COM (2000) 319 del30maggio2000ed AllegatoI:Trasporti.
41Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che coordina le procedure di appalto
degli enti erogatori di acqua, di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto,
COM (2000) 276 del10maggio2000.
42GUC 156 del3.6.1999, pag. 3.
26disposizioni sull'accesso ai servizi d'interesse economico generale costituiscano
unpasso importante inquesta direzione.
5.3 Altri contributi comunitari a sostegno dei servizi d'interesse generale
65. L'intervento della Comunità nelsettoredeiservizid'interesse generale va oltre la
realizzazione del mercato interno, compresa l'adozione di strumenti atti a
garantire il livello qualitativo, il coordinamento delle autorità di
regolamentazione e la valutazione delle operazioni. Esistono diversi strumenti e
altre azioni di politica comunitaria che condividono gli stessi obiettivi di tutela
dei consumatori, di coesione economica, sociale e territoriale e che possono
contribuire all'assolvimento della missione dei servizi d'interesse economico
generale. Tali azioni intendono potenziare, ma certamente non sostituire, i ruoli
n a z i o n a l i ,r e g i o n a l iel o c a l in e ir i s p e t t i v is e t t o r id ic o m p e t e n z a .L es p e c i f i c h e
misure introdotte successivamente alla comunicazione del 1996 sui servizi
d'interessegeneralecomprendono:
– l'adozione, da parte della Commissione e degli Stati membri, di una
"Prospettiva europea di sviluppo dello spazio" che definisce il quadro e le
principaliopzionipolitiche per l'assetto delterritorio europeo;
– l'attuazione del programma di reti transeuropee, conformemente agli
impegni assunti dai capi di Stato e di governo e alle linee-guida settoriali
adottate dal Consiglio e dal Parlamento europeo. Una revisione delle
linee-guida per le reti di trasporto dovrebbe permettere di progredire nel
conseguimento degliobiettividefinitiper questo settore;
– l'iniziativa per la creazione di uno spazio europeo della ricerca allo scopo
di migliorare il coordinamento tra le politiche nazionali e comunitarie43,
che comprende aspetti relativi alla "territorializzazione" della ricerca e
delle retielettroniche;
– l'adozione da parte della Commissione del Piano d'azione per la politica
deiconsumatori1999-2001, che considera i servizi d'interesse generale un
settore prioritario;
– il piano d'azione eEurope intitolato "Una società dell'informazione per
tutti", destinato ad accelerare l'adozione delle tecnologie digitali in tutta
l'Europa. A tale scopo, il piano d'azione verte sull'accesso a prezzi
convenienti, sullo sviluppo delle competenze necessarie e sulle azioni per
promuovere l'utilizzo di Internet (ad esempio le iniziative a favore
dell'insegnamento on-line, dell'assistenza sanitaria on-line e dei servizi
amministrativion-line).
66. La legislazione orizzontale in materia ditutela deiconsumatoriè applicata anche
a tutti iservizi d'interesse generale. Essa tratta le questioni relative alla tutela di
base dei consumatori, quali le clausole abusive nei contratti, la vendita a
distanza, ecc. È tuttavia necessario riuscire ad attuare in modo effettivo e non
43"Versounospazioeuropeodellaricerca", COM(2000)6 del18gennaio2000.
27discriminatorio la legislazione orizzontale e settoriale in materia di tutela dei
consumatori in tutta l'Unione europea. Ciò richiede che tutte le parti interessate
si adoperino sistematicamente in tal senso, anche attraverso una più stretta
cooperazione tra gli Stati membri, le autorità nazionali di regolamentazione, i
prestatoridiservizie irappresentantideiconsumatori.
67. La Comunità è impegnata a preservare i suoi servizi d'interesse economico
generale anche nell'ambito dell'Organizzazione mondiale del commercio, e più
particolarmente dell'Accordo generale sugli scambi di servizi (GATS). Giova
osservare che tale Accordo riconosce il diritto sovrano dei membri dell'OMC di
regolamentare le attività economiche o non economiche all'interno del loro
territorio e di provvedere al conseguimento di legittimi obiettivi pubblici.
Pertanto, anche nei settori in cui sono stati sottoscritti impegni, i paesi possono
mantenere i livelli di qualità e gli obiettivi sociali sui quali è fondato il loro
sistema. Detto questo, il legittimo diritto dei membri dell'OMC di istituire un
quadro normativo idoneo a garantire il buon funzionamento dei servizi non
dovrà essere esercitato in modo dacreare unostacolo ingiustificato agliscambi.
68. I servizi d'interesse generale che sono collegati alla funzione di benessere e di
protezione sociale sono di competenza delle autorità nazionali o regionali.
Tuttavia, è ammesso che la Commissione intervenga allo scopo di promuovere
la cooperazione e il coordinamento in tali settori. La Commissione si preoccupa
principalmente di promuovere la cooperazione degli Stati membri su questioni
relative alla riforma della protezione sociale. A seguito dell'adozione da parte
delConsiglio della comunicazione sull'aggiornamento della protezione sociale44
e del mandato conferito dal Consiglio europeo di Lisbona al Gruppo ad Altolivello "Protezione sociale", la Commissione interverrà per monitorare la
riforma e animare il dibattito sulle misure da intraprendere al fine di pervenire
ad unconsenso a livello europeo inquesto settore.
44"Una strategia concertata per modernizzare la protezione sociale", COM (1999) 347 del 14 luglio
1999.
28ALLEGATO I: LA SITUAZIONE ATTUALE NEI VARI SETTORI
Alcuni servizi d'interesse generale sono stati sottoposti ad un processo di apertura al mercato
grazie all'applicazione della legislazione per il mercato unico e della politica di concorrenza
dell'Unione. La presente sezione passa in rassegna gli sviluppi registrati nei settori soggetti
alle norme comunitarie. Non copre l'intera gamma dei servizi d'interesse generale; in
particolare, ne rimangono esclusiiservizinoneconomici45.
Comunicazione elettronica
Dal1990, la Commissione europea ha gradualmente instaurato una cornice normativa globale
per la liberalizzazione delmercato delle telecomunicazioni. Promuovendo la concorrenza, tale
politica ha avuto un impatto fondamentale sull'evoluzione del mercato, poiché ha contribuito
a far sorgere in Europa un settore delle comunicazioni forte che ha permesso aiconsumatorie
alle imprese di beneficiare di maggiore scelta, di una riduzione dei prezzi e di servizi ed
applicazioni innovativi.
Le disposizioni normative esistenti hanno liberalizzato tutti i servizi e le reti di
telecomunicazionidalgennaio 1998. Unsettoretradizionalmente caratterizzato dal monopolio
di Stato è stato in tal modo trasformato in un'industria dinamica, pronta a trarre pieno
beneficio dalmercato mondiale.
Alla base di tale quadro regolamentare si trovavano diversi obiettivi politici: promuovere la
crescita, stimolare l'occupazione e la competitività, proteggere gli interessi dei consumatori,
garantire una vasta gamma di prestatori e di servizi a tutti gli utenti e promuovere
l'innovazione, prezzicompetitivie la qualità deiservizi.
Il quadro regolamentare attuato per la liberalizzazione del 1998 è stato riesaminato alla luce
dell'evoluzione delmercato e delle tecnologie cosìcome dell'esperienza acquisita nel processo
di liberalizzazione. Numerosi settori del mercato comunitario delle telecomunicazioni sono
tuttora dominati dagli operatori storici negli Stati membri nonostante il numero crescente di
operatori e di prestatori di servizi. La revisione consente di riesaminare la normativa in
vigore, diassicurare che essa rafforzila concorrenza e la scelta deiconsumatorie che continui
a salvaguardare gliobiettivid'interesse generale. Atale scopo, ilnuovo quadro normativo, che
dovrebbe entrare in vigore il 1° gennaio 2002, propone cinque nuove direttive46, di cui una
concerne specificamente i servizi d'interesse generale ed è "relativa al servizio universale e ai
dirittidegliutentiin materia diretie diservizidicomunicazione elettronica".
Gli obblighi di servizio universale, che la Comunità ha chiesto agli Stati membri di imporre
agli operatori, garantiscono l'offerta di una vasta gamma di servizi di base. Il quadro
regolamentare esistente in materia di servizi universali impone che un determinato numero
minimo diservizidi una certa qualità sia accessibile a tuttigliutenti, indipendentemente dalla
loro ubicazione geografica, ad un prezzo accessibile. La normativa disciplina in modo
45Cfr. paragrafi 28-30.
46Cfr. <http://www.ispo.cec.be/infosoc/telecompolicy/review99/Welcome.html>
29dettagliato iservizi interessati, ilprocesso diaggiudicazione agli operatori, eventualmente con
obblighi specifici, e il regime di finanziamento dei costi netti sostenuti dagli operatori per
l'adempimento di tali obblighi di servizio. La stessa impostazione in materia di servizio
universale è stata mantenuta nella proposta dinuova direttiva.
La situazione negli Stati membri evidenzia che siffatto equilibrio tra gli obblighi di servizio
universale e la continua apertura del mercato ha incoraggiato gli operatori ad adottare una
visione dinamica della nozione di servizio universale. Il quadro legislativo ufficiale prevede
infatti solo un servizio minimo garantito, ma il processo competitivo ha incoraggiato le
impreseaproporre nuove offertetariffarie e condizionicontrattualiche migliorano iservizidi
b a s ef o r n i t ia ic o n s u m a t o r ii nt u t t al aC o m u n i t à .C i òèg i àe v i d e n t en e l l ' o f f e r t ad e is e r v i z id i
telecomunicazionimobili, che nonsono sottopostia obblighigeneralidi servizio, ma nei quali
un'intensa concorrenza ha portato rapidamente ad innovazioni, ad esempio l'estesa possibilità,
per gli utenti, diacquistare servizi prepagati. Lo studio più recente condotto nella Comunità47
evidenzia che un numero significativo di utenti privati opta ormai per il solo telefono portatile(invece del servizio di linea fissa) e che anzi la percentuale delle famiglie a basso reddito
abbonate solo all'operatore di telefonia mobile è pari se non superiore a quella delle famiglie
conreddito più elevato.
Servizi postali
L'attuale quadro regolamentare
48ha aperto circa il 3% del mercato europeo dei servizi postali
(cioè gli invii dalpeso dioltre 350 grammi o che costano oltre cinque volte la tariffa di base).
Sette Stati membri (Danimarca, Germania, Finlandia, Italia, Paesi Bassi, Svezia e Spagna)
hanno spinto, sotto alcuni aspetti, l'apertura del mercato per i servizi postali ancora oltre
quanto previsto dalla direttiva postale.
Il 30 maggio 2000, la Commissione europea ha adottato una nuova proposta di direttiva
concernente un'ulteriore apertura del 20% circa del mercato dei servizi postali nel 2003 (cioè
piena liberalizzazione dei servizi di posta espresso e di posta transfrontaliera in uscita, soglia
di peso e di prezzo ridotte a 50 grammi e 2,5 volte la tariffa di base per tutti gli altri invii).
Questa proposta mira anche ad estendere il campo d'applicazione dei diritti di tutela dei
consumatori sotto forma di ricorso e di meccanismi di trattamento dei reclami in modo da
includere tuttiiprestatoridiservizipostalie nonsoltanto iprestatoridelservizio pubblico.
L'attuale direttiva definisce il "servizio universale" come un servizio "corrispondente ad
un’offerta di servizi postali di qualità determinata forniti permanentemente in tutti i punti del
territorio a prezzi accessibili a tutti gli utenti". Inoltre, la direttiva postale definisce in modo
preciso un servizio universale minimo che comprende almeno una raccolta ed una
distribuzione tutti i giorni lavorativi (come minimo cinque giorni a settimana) degli invii
postali di peso non superiore ai 2 kg e dei pacchi postali fino a 10 kg, nonché degli invii
raccomandati ed assicurati. Gli Stati membri devono garantire la distribuzione dei pacchi
provenienti da altri Stati membri con peso fino a 20 kg e sono liberi di estendere il servizio
47Studi della Commissione, "The situation of telecommunications services in the regions of the EU", aprile
2000, condottadaEOS Gallup.
48DirettivaCE97/67, GUL 15del21.1.1998, pag. 14.
30universale minimo nazionale per includervi i pacchi fino a 20 kg. Infine, la direttiva postale
definisce anche norme europee per la qualità del servizio relativo agli invii di posta
transfrontaliera della "categoria normalizzata più rapida" disponibile. Un'autorità di
regolamentazione nazionale, indipendente dagli operatori postali, è incaricata di garantire il
rispetto degliobblighiimpostidalla direttiva.
Per quanto riguarda i servizi non riservati che esulano dal campo di applicazione del servizio
universale, gli Stati membri possono introdurre autorizzazioni generali nella misura
necessaria per garantire la conformità con le esigenze essenziali. Per iservizi non riservatiche
rientrano nel campo di applicazione del servizio universale, gli Stati membri possono
concedere licenze individuali, nella misura necessaria per garantire la conformità alle
esigenze essenziali e salvaguardare il servizio universale. Gli Stati membri possono anche
rilasciare licenze a operatoriconcorrentiper la fornitura delservizio universale in alcune zone
geografiche. Infine, può essere istituito un fondo di compensazione per garantire la
salvaguardia del servizio universale qualora gli obblighi derivanti rappresentino un onere
finanziario eccessivo per ilprestatoredelservizio universale.
L'esperienza acquisita finora dimostra che il servizio universale è stato preservato in tutta
l'Unione, anche nei sette Stati membri che, per alcuni versi, hanno introdotto una maggiore
apertura del mercato di quanto previsto dalla direttiva postale. Nel complesso, gli operatori
postali, compresi i prestatori del servizio universale, sono più efficaci e i servizi sono
miglioratirispetto alla situazione di alcuni anni fa (gamma dei servizi, qualità del servizio sia
per la posta nazionale che transfrontaliera, ecc.). Un buon esempio in talsenso è la qualità del
servizio di posta transfrontaliera prioritaria, la cui percentuale di distribuzione entro D+3 è
passata dall'84% nel1997 al91% nel1999.
Il settore postale è destinato probabilmente ad una rapida evoluzione in futuro, giacché lo
sviluppo della posta elettronica consentirà di sostituire, in certa misura, la posta tradizionale,
mentre l'automazione del trattamento della posta permetterà incrementi di produttività e sarà
necessario sviluppare nuovi servizi o di migliore qualità (il commercio elettronico esigerà reti
logistiche efficienti per distribuire beni e servizi in tutto il territorio dell'Unione). Il carattere
evolutivo delservizio universale consentirà l'accesso atuttigliutilizzatoriditaliservizi.
Trasporti1. Liberalizzazione
Il trattato ha tenuto conto delle particolari difficoltà comportate dall'apertura del mercato dei
trasporti ad una concorrenza su scala comunitaria istituendo, all'articolo 70, la politica
comune dei trasporti. Così facendo, gli Stati membri hanno riconosciuto che la creazione di
mercati interni dei trasporti, la liberalizzazione e il conseguimento degli obiettivi di servizio
pubblico sono altrettanti elementi essenziali di ciò che costituisce in effetti un approccio
politico integrato. La Comunità ha adottato quindi un approccio graduale in materia di
liberalizzazione dei mercati dei trasporti, allo scopo di garantire il rispetto delle norme di
sicurezza e il conseguimento degli obiettivi essenziali di servizio pubblico. Progressi
considerevolisono staticompiutinell'apertura deimercatialla concorrenza su scala europea.
Trasportiaerei:
31Ilprocesso diapertura graduale deimercatiha avuto inizio nel 1987 ed è stato completato con
il "terzo pacchetto"49, entrato in vigore nel 1993. Il pacchetto ha liberalizzato pienamente il
traffico intracomunitario a partire dal 1° aprile 1997, permettendo ai vettori aerei di ottenere
dirittidicabotaggio inuno Stato membro incuinonsono stabiliti.
La normativa comunitaria del199650ha portato alla liberalizzazione, dal1° gennaio 1998, dei
servizi di autoassistenza a terra negli aeroporti il cui volume di traffico annuale supera il
milione dipasseggeri. L'assistenza diterziè liberalizzata dal1° gennaio 1999 per gli aeroporti
con movimento fino a 3 milionidipasseggerie, dal1° gennaio 2001, per quelli con volume di
traffico fino a 2 milioni dipasseggeri.
Trasportimarittimi:
La liberalizzazione è completata nei trasporti internazionali tra Stati membri. La normativa
comunitaria51ha liberalizzato i servizi di cabotaggio marittimo a partire dal 1° gennaio 1993.
Deroghe temporanee sono state accordate a Francia, Italia, Spagna, Portogallo e Grecia.
L'ultimo settore ad essere liberalizzato in questi Stati membri è quello dei servizi di
cabotaggio conle isole, aperto alla concorrenza il1°gennaio 1999, ad eccezione didue settori
di cabotaggio in Grecia che beneficiano di un'ulteriore deroga temporanea fino al 1° gennaio
2004. Nel settore portuale, la futura normativa comunitaria affronterà i problemi dell'accesso
almercatoedeifinanziamenti.
Trasportistradali:
La concorrenza su scala comunitaria è stata introdotta per la prima volta nel 1969, tramite un
regime di quote comunitarie per i trasporti internazionali. Nel 1992, tale regime è stato
sostituito da un'autorizzazione comunitaria che permette l'accesso ai mercati dell'Unione nel
rispetto di oggettivi criteri qualitativi. La normativa comunitaria52ha portato alla piena
abolizione delle restrizioni quantitative per i trasporti di cabotaggio a partire dal
1° luglio 199853.
49Regolamento (CEE) n. 2407/92 del Consiglio del 23 luglio 1992 sul rilascio delle licenze ai vettori aerei;
regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio del 23 luglio 1992 sull'accesso dei vettori aerei dellaComunità allerotte intracomunitarie;regolamento (CEE) n. 2409/92 del Consiglio del 23 luglio 1992 sulle
tariffeaereeperiltrasportodipasseggeriedimerci.
50Direttiva 96/67/CE del Consiglio del 15 ottobre 1996 relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza
aterranegliaeroportidellaComunità(GUL272del 25.10.1996, pag. 36).
51Regolamento (CEE)n. 3577/92 del Consiglio del 7 dicembre 1992 concernente l'applicazionedel principiodella libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi fra Stati membri (cabotaggio marittimo) (GU L 364del 12.12.1992, pag. 7).
52Regolamento (CEE) n. 881/92 del Consiglio del 26 marzo 1992 relativo all'accesso al mercato dei trasportidi merci su stradanella Comunità effettuati in partenza dal territorio di uno Stato membro o a destinazione
di questo, oin transitosulterritoriodiunoopiùStatimembri(GUL 95/1del9.4.1992).
53Regolamento (CEE) n. 4059/89 del Consiglio (GU L 390 del 30.12.1989, pag. 3); regolamento (CEE) n.3118/93delConsiglio(GUL279 del12.11.1993, pag.1).
32L'accesso al mercato internazionale del trasporto di passeggeri è liberalizzato dal
1°giugno 199254. Il regolamento applicabile in materia stabilisce le condizioni d'accesso al
mercato per ogni tipo di servizio di trasporto passeggeri (servizi occasionali, regolari, a
navetta e servizi regolari specializzati). I diritti di cabotaggio introdotti da due regolamenti55,
eccetto per iservizinazionaliregolari, accordano libero accesso in conformità ad un regime di
autorizzazionia partire dal1°gennaio 1996.
Il mercato dei servizi di trasporto combinato (definito secondo criteri restrittivi al fine di
evitare che il trasporto stradale diventi il canale principale delle attività di trasporto
combinato) è pienamente liberalizzato dal1° luglio 199356.
Vie navigabili
Tradizionalmente nel settore della navigazione interna esistevano i "sistemi di nolo a turno"
nazionali. La normativa comunitaria57impone ora agli Stati membri di abolire tali sistemi a
partire dal1° gennaio 2000, data dalla quale è stata introdotta la piena libertà di noleggio e di
fissazione dei prezzi nei contratti relativi a trasporti nazionali e internazionali per vie
navigabili.
Trasportiferroviari
La normativa comunitaria in vigore sull'accesso al mercato e la struttura organizzativa e
finanziaria delle imprese ferroviarie nonché sulla concessione di licenze e l'assegnazione delle
capacità di infrastruttura si è rivelata manifestamente troppo vaga per essere efficace. La
Commissione ha reagito presentando una serie di proposte58destinate a rafforzare i suddetti
aspetti della legislazione. Le proposte mirano ad estendere il campo d'applicazione delle
norme che disciplinano la concessione di licenze a tutte le imprese ferroviarie della Comunità
ead e f i n i r en o r m eep r o c e d u r ec h i a r ee de s a u s ti v ei nm a t e r i ad id e t e r m i n a z i on ed e l l et a r i f f ee
di assegnazione delle capacità. Soprattutto, esse intendono consentire l'accesso alla rete
ferroviaria comunitaria di base per il trasporto di merci. Il "pacchetto" è stato adottato dalla
54Regolamento (CEE) n. 684/92 del Consiglio del 16 marzo 1992 relativo alla fissazione di norme comuni
per itrasportiinternazionalidiviaggiatorieffettuati con autobus (GUL74 del 20.2.1992, pag. 1).
55Regolamento (CEE) n. 2454/92 del Consiglio del 23 luglio 1992 che fissa le condizioni per l'ammissionedei vettori non residenti ai trasporti nazionali su strada di persone in uno Stato membro (GU L 251/1 del29.8.1992), sostituito dal regolamento (CE) n. 12/98 del Consiglio dell'11 dicembre 1997 che stabilisce lecondizioni per l'ammissione dei vettori non residenti ai trasportinazionali su strada di persone in uno Statomembro(GUL4 dell'8.1.1998, pag. 10).
56Direttiva 92/106/CEE del Consiglio, del 7 dicembre 1992 relativa alla fissazione di norme comuni per
talunitrasporti combinatidimercitraStatimembri (GUL368del17.12.1992, pag. 38).
57Direttiva96/75/CEdel 19novembre1996 (GUL304del27.11.1996, pag. 12).
58COM (1998) 480 def., adottato dalla Commissione il 22 luglio 1998 (GU C 321 del 20.10.1998, pag. 6) e
propostamodificatadiCOM(1999)616def., adottatodallaCommissioneil25novembre1999; proposta didirettiva del Consiglio recante modifica della direttiva 91/440/CEE relativa allo svil uppo delle ferrovie
comunitarie; proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 95/18/CEE relativa allelicenze delleimprese ferroviarie; proposta di direttiva del Consiglio relativa all'assegnazione delle capacità
di infrastruttura ferroviaria, la determinazione dei canoni per l'uso dell'infrastruttura ferroviaria e la
certificazione di sicurezza.
33Commissione nel luglio 1998 e trasmesso al Consiglio affinché venga adottato all'inizio del
2001.
2. Principi generali applicabili agli strumenti di servizio pubblico
In tutti i casi di liberalizzazione introdotta dalla normativa comunitaria, è stato preservato
nella pratica un livello elevato di servizi di trasporto d'interesse generale. La legislazione
aveva previsto l'applicazione di strumenti per garantire standard minimi di qualità.
L'intensificazione della concorrenza nei settori aerei e marittimi non ha compromesso la
prestazione di servizi che soddisfano le necessità pubbliche, poiché gli Stati membri hanno
adottato idoneiprovvedimentidisalvaguardia.
È evidente che uno dei fattori chiave di questo processo è stato l'adozione di una serie di
misure e di politiche atte a garantire il mantenimento e il miglioramento delle norme
essenzialidiservizio pubblico nelcontesto dell'apertura progressiva dei mercati, in particolare
per quanto riguarda iseguentiaspetti:
– la garanzia del servizio sulle rotte non redditizie: all'atto della liberalizzazione è
spesso necessario adottare misure volte a garantire il mantenimento del servizio sulle
rotte non redditizie. Tali misure possono consistere nella concessione di sovvenzioni
dirette, basate sulprincipio dinon discriminazione, a tutti itrasportatoriche operano
su tali o nella concessione di diritti esclusivi di prestazione del servizio, con o senza
retribuzione.
Esempi di siffatte misure sono riscontrabili, ad esempio, nel caso di servizi che
servono gli aeroporti o i porti situati su isole o in zone remote. Esse garantiscono la
mobilità dei residenti e delle imprese ubicate in tali regioni e il loro
approvvigionamento.
Spesso tali misure devono essere approvate alla luce delle norme relative agliaiuti di
Stato. La Commissione, in simili casi, ha sempre approvato i regimi di aiuto, sempre
che siano concepiti in modo da alterare il meno possibile gli scambi e la concorrenza
e che siano ragionevolmente giustificati nel caso specifico. Ad esempio, se i diritti
esclusivi sono aggiudicati con una gara d'appalto non discriminatoria, essi sono, di
norma, consideraticompatibilicon iltrattato;
– la garanzia del mantenimento di norme minime di servizio su qualsiasi rotta:
nell'aprire i mercati alla concorrenza è spesso necessario, nel settore dei trasporti,
provvedere a che il livello del servizio non si deteriori, poiché le imprese potrebbero
essere tentate di sacrificare la qualità e la regolarità del servizio a favore della
riduzione dei costi. Ciò pregiudicherebbe gli obiettivi di servizio pubblico. Per
evitare tale rischio, gli Stati membri subordinano in genere la concessione delle
licenze operative a condizioni d'accesso minime, che sono applicate in modo non
discriminatorio a tutti i potenziali concorrenti. I collegamenti marittimi tra le isole e
il continente europeo sottostanno spesso ad obblighi minimi di regolarità, capacità e
prezzi per i servizi di trasporto di passeggeri e merci. Può essere necessario
concedere sovvenzionidirette al fine di coprire i costi supplementari derivanti da tali
obblighi. Dette sovvenzionipermettono, ad esempio, di ridurre il prezzo del biglietto
34per passeggero o per carico trasportato. Esse dovrebbero essere accordate in modo
non discriminatorio a tuttiglioperatoriche operano sulla stessa tratta.
L'applicazione dei menzionati principi si riscontra nella pratica, ad esempio, nei settori dei
trasportiaereie terrestri.
3. Esempi tratti dalsettore dei trasporti
Trasporti aereiIl settore aereo fornisce un esempio eccellente di compatibilità del processo di piena
liberalizzazione con il mantenimento di obblighi di servizio pubblico. La liberalizzazione in
questo settore è stata accompagnata dal diritto degli Stati membri di imporre un obbligo di
servizio pubblico quando una determinata rotta era considerata fondamentale ai fini dello
sviluppo economico della regione nella quale l'aeroporto è situato. Si può trattare di rotte che
servono un aeroporto situato in una zona periferica o in via di sviluppo sul territorio dello
Stato membro in questione, ovvero di rotte con modesto volume di traffico a destinazione di
aeroportiregionali. Le norme imposte per ilrispetto dell'obbligo di servizio pubblico possono
riguardare i prezzi, il numero di posti disponibili, le frequenze, ecc., laddove non sarebbe
offerto un analogo livello di servizio se i vettori aerei si basassero unicamente sul loro profitto
e c o n o m i c o .L as c e l t ad e l l er o t t eel en o r m ei m p o s t es o n os o g g e t t ea lc o n t r o l l od e l l a
Commissione.
Quando una rotta è sottoposta all'obbligo di servizio pubblico, l'accesso a tale rotta rimane
aperto a qualsiasi vettore aereo, purché rispetti il suddetto obbligo. Tuttavia, se non vi sono
operatori interessati alla rotta in questione perché non è interessante dal punto di vista
commerciale, gli Stati membri possono limitare l'accesso alla rotta a un solo vettore aereo per
un periodo massimo di tre anni. In questo caso, il diritto di gestire il servizio deve essere
offerto mediante gara d'appalto pubblica a livello comunitario.
Oltre alla possibilità di imporre obblighi di servizio pubblico, gli Stati membri possono anche
accordare aiutidicarattere sociale. La Spagna, il Portogallo e la Francia hanno fatto ricorso a
questa possibilità per sovvenzionare le rotte non redditizie. Tale possibilità può combinarsi
con l'imposizione di un obbligo di servizio pubblico per garantire un certo livello di servizio
sulla rotta interessata. L'aiuto ha carattere sociale se copre soltanto alcune categorie precise di
passeggeri, ad esempio ibambinio le persone disabili. Nelcaso diregionisvantaggiate, come
le isole, l'aiutopuò coprire l'interapopolazionedella regione inquestione.
I menzionati due tipi di sistemi intesi a mantenere norme minime di servizio su rotte prive
d'interesse commerciale si sono finora rivelatisoddisfacentinel settore deitrasportiaerei.
Trasporti terrestri
L'armonizzazione di un livello di concorrenza di base e criteri minimi di trasparenza
nell'aggiudicazione dei contratti di servizi sono considerati necessari per garantire elevati
livelli qualitativi. La Commissione ha approvato un progetto di regolamento sui servizi
35pubblici nei trasporti di passeggeri59, volto a garantire che gli operatori dei trasporti pubblici
siano stimolati dalla concorrenza a prestare ai passeggeri un migliore servizio, a tenere sotto
controllo i costi e a garantire il massimo livello di sicurezza. Il regolamento detta anche alle
autorità competenti l'obbligo esplicito di perseguire l'obiettivo di fornire servizi di trasporto
adeguati, al fine di preservarne la qualità, l'integrazione dei servizi e gli interessi dei
lavoratori. Trasporti pubblici efficienti sono considerati un fattore essenziale per evitare la
congestione deltraffico e per ilrisanamento dell'ambiente.
Energia
La direttiva "energia elettrica"60impone agli Stati membri l'obbligo di aprire in ragione del
30% almeno la loro domanda interna alla concorrenza europea nel 2000; la direttiva "gas"61
impone l'apertura dialmeno il20% delmercato. Nella creazione diun mercato interno delgase dell'energia elettrica aperto e concorrenziale, la Comunità ha agito gradualmente. Le prime
direttive di liberalizzazione di questi settori dovevano essere attuate dagli Stati membri
rispettivamente entro febbraio 1999
62 63e agosto 200064. Tale approccio è stato adottato per
consentire alsettorediadattarsialcambiamento e fare in modo che siano intraprese le misure
necessarie per garantire il mantenimento e lo sviluppo di servizi d'interesse generale in questi
settori.
Pur in considerazione delle particolarità dei settori interessati, le due direttive seguono lo
stesso approccio: introduzione di livelli minimi d'apertura progressiva della domanda65;
obbligo di offrire ai terzi un accesso non discriminatorio alle reti e alle infrastrutture di base,
ad esempio gli impianti di stoccaggio del gas; obbligo di separazione degli impianti di
trasporto e di quelli di distribuzione; obbligo di introdurre una regolamentazione efficace per
prevenire qualsiasidiscriminazione.
In realtà, la liberalizzazione ha registrato progressi molto più rapidi in tutta la Comunità di
quanto richiesto dalle direttive e di quanto fosse prevedibile. Quasi il 65% della domanda di
energia elettrica e l'80% della domanda complessiva europea di gas sono già completamente
apertialla concorrenza su scala europea e, nella maggior parte degli Stati membri, si è deciso
dicompletare la liberalizzazione neiprossimi anni66. Inoltre, benché le direttive prevedessero
diverse opzioni per la loro attuazione, ad esempio per quanto riguarda i metodi d'accesso dei
terzi e di separazione degli impianti, quasi tutti gli Stati membri hanno scelto, sia per il gas
59COM (2000) 7def. del26luglio2000.
60Direttiva96/92/CE concernentenormecomuniper ilmercatointernodell'energia elettrica.
61Direttiva 98/30/CE relativa a norme comuni per il mercatointerno del gasnaturale.
62IlBelgioel'Irlandahannoottenutounaprorogadiunanno,laGreciadidue.
63Direttiva96/92/CE concernentenormecomuniper ilmercatointernodell'energia elettrica.
64Direttiva 98/30/CE relativa a norme comuni per il mercatointerno del gasnaturale.
65Per quanto riguarda l'energia elettrica, gli Stati membri dovevano aprire la domanda del 28% nel 1999, e
del 35%nel2003alpiùtardi. Per ilgas, gli Statimembridovevanoaprirealmenoil20% delladomandanel
2000, epassareal28%nel2003.
66Ad esempio, per l'energia elettrica, il Regno Unito, la Finlandia, la Svezia e la Danimarca hanno già
liberalizzato al 100% la domanda interna. Il Belgio, i Paesi Bassi, la Danimarca e la Spagna provvederanno
allapienaliberalizzazionedellalorodomandaamediotermine.
36che per l'energia elettrica, modalità che sono generalmente riconosciute come portatrici di
un'effettiva concorrenza.
Naturalmente, la nozione di servizio pubblico è fondamentale nella liberalizzazione di questi
mercati. Infatti, la fornitura garantita, a tutti i consumatori dell'Unione, di energia elettrica e,
se collegati alla rete, di gas naturale, a prezzi ragionevoli, è sotto molti profili uno dei servizi
pubblici più essenziali. Per tale motivo entrambe le direttive prevedono un certo numero di
disposizioni e di garanzie destinate a salvaguardare gli obiettivi essenziali di servizio
pubblico, come la sicurezza di approvvigionamento, il collegamento universale alla rete di
distribuzione d'energia elettrica a prezzi ragionevoli e la tutela dei cittadini vulnerabili contro
le interruzioni del servizio. In un mercato liberalizzato, tali obiettivi sono raggiungibili con
l'imposizionedirigorosicriteriperl'autorizzazionedeglioperatori.
Il mantenimento in questi settori degli standard più elevati possibile in tutta la Comunità è
quindi stato, e resterà, una condizione preliminare essenziale della liberalizzazione. Per questo
motivo entrambe le direttive "gas" e "energia elettrica" dispongono che gli Stati membri
possono adottare le misure necessarie onde garantire il mantenimento dei servizi d'interesse
generale, oltre almantenimento e almiglioramento della qualità delservizio.
I seguenti meccanismi che permettono di garantire la fornitura adeguata di servizi d'interesse
generale si stanno sempre più affermando come la norma in tutta l'Europa:
– /f02dSicurezza e affidabilità delle reti:
Le reti di trasporto e di distribuzione restano nelle mani di operatori in posizione di
monopolio67. Da questo punto di vista, la situazione non è affatto cambiata da prima
della liberalizzazione. Gli Stati membri restano liberi di affidare la gestione e il
funzionamento di tale compito ad un'impresa pubblica68oa du n ' i m p r e s ap r i v a t a .I n
entrambi i casi, gli Stati membri prevedono in genere una procedura indipendente di
valutazione e controllo degli standard, da parte di un'autorità di regolamentazione o
del governo. Il grado di sicurezza e d'affidabilità delle reti è sempre stato e resta
elevato inEuropa, enonècompromesso dalla liberalizzazione.
– /f02dSicurezza d'approvvigionamento:
Ai sensi delle direttive, gli Stati membri restano liberi, come prima, di adottare le
misure necessarie per garantire la sicurezza d'approvvigionamento di energia
elettrica e di gas naturale. Qualsiasi misura deve, tuttavia, essere necessaria per
raggiungere gli obiettivi in questione e non può avere carattere discriminatorio. Gli
Stati membri possono, ad esempio, precisare quale combustibile debba essere
utilizzato per una nuova produzione d'energia elettrica in caso di eccessiva
dipendenza da un'unica fonte, o possono adottare misure per garantire una sufficiente
varietà delle fontid'approvvigionamento digas.
67Se si escludono alcune sovrapposizioni dellereti di gas, in particolarein Germania.
68In alcuni paesi, come la Spagna, è in corso il passaggio della rete di distribuzioneal settore pubblico.
37– /f02dDiritto dicollegamento alla rete:
Il diritto di collegamento è generalmente considerato necessario dagli Stati membri
soltanto per quanto riguarda l'energia elettrica. A tale riguardo, la direttiva prevede
espressamente che "Gli Stati membri possono imporre alle imprese di distribuzione
l'obbligo di rifornire i clienti con sede in una data zona. Le tariffe per tali forniture
possono essere regolamentate, in particolare per garantire il pari trattamento dei
clienti interessati.". Mentre il mercato è liberalizzato per quanto riguarda i
consumatori finali, ai proprietari di reti di distribuzione può essere imposto l'obbligo
digarantire l'allacciamento come servizio universale. Spetta poia ogniStato membro
decidere se imporre tra le condizioni di concessione per le imprese che vendono
energia elettrica ai consumatori finali l'applicazione di tariffe identiche a tutti i
consumatorisimiliall'interno diuna determinata zona.
– /f02dParticolare protezione deiconsumatori:
Giacché l'energia elettrica e il gas costituiscono servizi essenziali, sono necessarie
disposizioni specifiche per garantire che non venga interrotta la fornitura ai cittadini
più vulnerabili. Quando i mercati sono pienamente liberalizzati, il rispetto degli
standard di servizio pubblico è garantito con l'applicazione di condizioni minime di
concessione. In caso di inadempimento di dette condizioni, viene ritirata la
concessione per la fornitura dienergia elettrica o gas.
– /f02dStandard diservizio:
È naturalmente interesse pubblico fare in modo che gli standard di servizio relativi
alla fornitura d'energia elettrica e di gas, quali i tempi di allaccio alla rete o di
riparazione, la precisione delle fatture e la qualità degli altri servizi alla clientela,
siano i più elevati possibile e migliorino costantemente. È indispensabile che tali
standard siano mantenuti e rafforzati in un mercato liberalizzato. L'esperienza indica
che laddove il mercato è stato liberalizzato, in particolare a livello nazionale, tali
standard aumentano. Due sono i motivi: in primo luogo, la concessione di
un'autorizzazione a vendere energia elettrica è subordinata a condizioni, tra le quali
standard minimi di servizio. Gli organismi di regolamentazione aumentano di anno
in anno ilnumero e il tenore ditali standard. In secondo luogo, poiché gli standard di
servizio costituiscono un settore importante dicompetizione, la concorrenza generata
porta al loro miglioramento. Ne consegue che gli standard sono superiori ai livelli
minimi fissatidalle autorità diregolamentazione o daigoverni.
Ad esempio, il quadro legislativo nel quale sta avvenendo la progressiva
liberalizzazione dei settori dell'energia elettrica e del gas in Europa persegue il
duplice obiettivo di ridurre i prezzi e di mantenere, o persino migliorare, i servizi
d'interesse pubblico. L'esperienza dimostra chiaramente che con l'introduzione,
all'occorrenza, di apposite misure regolamentari, questi servizi possono essere non
soltanto mantenutima anche ampliati in un mercato concorrenziale. Infatti, benché le
38direttive prevedano69la possibilità diderogare agli obblighi stabilitiqualora non ci si
possa avvalere di nessun altro mezzo meno restrittivo per realizzare gli obiettivi
legittimi di servizio pubblico, nessuno Stato membro si è in pratica trovato nella
n e ce s si tàdiri c or r e r eaq u e s tap os si b i l i tà .
Naturalmente, per realizzare gli obiettivi suddetti, è necessario un meccanismo di
sorveglianza e, eventualmente, di regolamentazione. Benché molti dei menzionati
aspetti rientrino nella sfera della sussidiarietà - spetta, ad esempio, a ogni Stato
membro determinare il grado di tutela necessaria contro le interruzioni di servizio -,
l'obiettivo della Commissione consiste nel garantire i livelli più elevati possibile di
tuttele forme diservizid'interesse pubblico nell'intera Comunità.
Radio e televisione
I servizi di televisione privata si sono sviluppati a partire dagli anni 80, creando in tal modo
l'attuale sistema bipolare diradiodiffusione pubblica/privata. La necessità dicoesistenza di un
servizio pubblico e diuna televisione commerciale privata è riconosciuta e sostenuta sia dagli
Stati membri sia dalla Comunità. Attualmente, il settore della tele- radiodiffusione è
liberalizzato alivello comunitario.
I mezzi radiotelevisivi svolgono un ruolo centrale nel funzionamento delle democrazie
moderne, inparticolare per quanto riguarda lo sviluppo e la trasmissione deivalorisociali. Per
tale motivo il settore della radiodiffusione è stato assoggettato, da sempre, ad una
regolamentazione specifica, nell'interesse generale. Tale regolamentazione si basa su valori
comuni, come la libertà d'espressione, il diritto di replica, il pluralismo, la protezione dei
dirittid'autore, la promozione della diversità culturale e linguistica, la tutela dei minori e della
dignitàumanae laprotezionedeiconsumatori.
Spetta in primis agli Stati membri adottare, in conformità del diritto comunitario, la
regolamentazione che permette di garantire il rispetto di questi valori. Il Protocollo sul
sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri, che è stato allegato al trattato che
istituisce la Comunità europea daltrattato diAmsterdam, riconosce il ruolo e l'importanza del
servizio pubblico di radiodiffusione e conferma che gli Stati membri sono competenti a
definire e organizzare la missione di servizio pubblico e il suo finanziamento, a condizione
che ciò non alteri le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura
contraria all'interesse comune, tenendo conto nel contempo dell'adempimento della missione
diservizio pubblico.
A livello comunitario, la direttiva "Televisione senza frontiere" definisce il quadro giuridico
che garantisce la libertà di fornire servizi di radiodiffusione televisiva nel mercato interno,
tenendo indebita considerazione lo specifico interesse generale. Tuttavia, ilrecepimento della
direttiva "Televisione senza frontiere" non è ancora avvenuto in tutti gli Stati membri. Inoltre,
le norme in materia di concorrenza del trattato che istituisce la Comunità europea
conferiscono alla Commissione il compito di prevenire qualsiasi comportamento
anticoncorrenziale contrario agli interessi dei consumatori, in particolare l'abuso di posizione
69Articolo3, paragrafo2,delleduedirettive.
39dominante e, in forza della regolamentazione sul controllo delle concentrazioni, la creazione
distrutturedimercato caratterizzate daoligopolio monopoli.
Spetta agli Stati membri decidere, conformemente al diritto comunitario, se desiderano
organizzare un servizio pubblico di radiodiffusione, definirne con precisione la missione e
decidere le modalità del relativo finanziamento. Tenuto conto della natura del finanziamento
dicui beneficiano, le emittentipubbliche possono essere assoggettate alle norme sugli aiuti di
Stato del trattato CE. La Commissione deve ad esempio verificare che il finanziamento
pubblico delle società di radiodiffusione pubbliche rimanga proporzionale alla loro missione
di servizio pubblico, come definita dallo Stato membro interessato, vale a dire che qualsiasi
compensazione accordata dallo Stato non ecceda i costi aggiuntivi netti derivanti dallo
specifico compito assegnato all'emittente pubblica in questione.
Il finanziamento delle società di radiodiffusione pubbliche da parte degli Stati membri ha
formato oggetto di diverse denunce presso la Commissione presentate da emittenti
commerciali private, in particolare per quanto riguarda la presenza delle emittenti di servizio
pubblico nel mercato della pubblicità70. Giova osservare che i problemi sollevati nelle
suddette denunce riguardano generalmente l'attuazione dei regimi di finanziamento che
comprendono le entrate pubblicitarie e la sovvenzione pubblica. La scelta del regime di
finanziamento è di competenza dello Stato membro interessato, e in linea di principio non vi
può essere alcuna obiezione alla scelta diun duplice regime (cioè una combinazione dirisorse
pubbliche e entrate pubblicitarie) piuttosto che di un regime unico (comprendente cioè
soltanto risorse pubbliche), sempre che la concorrenza nei mercati interessati (ad esempio
quellidella pubblicità e dell'acquisizione e/o della vendita diprogrammi) non sia pregiudicata
in misura contraria all'interesse comune. La Commissione intende concludere il suo esame
delle denunce pendenti nei prossimi mesi. A tal fine, terrà una stretta consultazione con gli
Statimembri.
La Commissione ritiene che la rivoluzione digitale non pregiudichi la necessità che la politica
audiovisiva individui gli specifici interessi generali e, se necessario, li tuteli con una
regolamentazione. Tuttavia, l'evoluzione tecnologica richiede un costante controllo sugli
strumenti e sui metodi utilizzati, per garantire che continuino ad essere proporzionati agli
obiettivida conseguire.
Benché i mezzi di distribuzione (e soprattutto quelli da punto a multipunto o da punto a
punto) rimangano ovviamente un elemento determinante, alcuni nuovi tipi di servizi
richiedono che vengano presi in considerazione anche altri fattori all'atto della valutazione
della necessità e proporzionalità di un determinato approccio regolamentare (ad esempio
sistemidi codifica o diffusione in chiaro).
70Cfr.XXIXRelazionesullapoliticadiconcorrenza(1999),pag.89esegg.
40ALLEGATO II - DEFINIZIONI
Servizi d'interesse generale
Con questi termini si intendono i servizi, forniti dietro retribuzione o meno, che sono
considerati d'interesse generale dalle autorità pubbliche e soggetti quindi a specifici
obblighiinerentialpubblico servizio.
Servizi d'interesse economico generale
Menzionati dal trattato all'articolo 86, designano servizi forniti dietro retribuzione, che
assolvono missioni d'interesse generale e sono quindi assoggettati dagli Stati membri a
specifici obblighi di servizio pubblico. Tale concetto si applica in generale ai servizi resi
dalle retiditrasporto, dienergia e dicomunicazione.
Servizio pubblico
L'espressione "servizio pubblico" ha un duplice senso: da un lato, designa l'ente che
produce il servizio e, dall'altro, si riferisce alla missione d'interesse generale affidata a
quest'ultimo. Allo scopo di favorire o permetterel'assolvimento della missione d'interesse
generale, specifici obblighi di servizio pubblico possono essere imposti dalle pubbliche
autorità all'ente produttore del servizio, ad esempio in fatto di trasporti terrestri, aerei,
ferroviari o in materia di energia; tali obblighi possono essere stabiliti sia a livello
nazionale che regionale. Si noti che spesso si confonde il termine di servizio pubblico,
inteso come missione volta a fornire un servizio al pubblico, con il termine settore
pubblico (ivi compresa l'amministrazione pubblica), che si riferisce allo status giuridico
dichipresta ilservizio sotto ilprofilo dellaproprietà.
Servizio universale
Il concetto di servizio universale, soprattutto nella definizione di obblighi specifici di
servizio universale, accompagna in modo fondamentale la liberalizzazione del mercato
nei settorideiservizi, quali le telecomunicazioni nell'Unione europea. La definizione e la
garanzia del servizio universale assicurano che nel corso della fase di transizione dal
monopolio alla situazione di mercato aperto alla concorrenza siano mantenute per tutti gli
utilizzatori e tutti i consumatori l'accessibilità e la qualità dei servizi esistenti. Il servizio
universale, in un contesto di mercati delle telecomunicazioni aperti e competitivi, viene
definito come l'insieme minimo di servizi di qualità specificata il cui accesso è garantito
a tutti gli utilizzatori e consumatori, conformemente alle specifiche condizioni nazionali,
ad unprezzo accessibile.