COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - AGGIORNAMENTO SEMESTRALE DEL QUADRO DI CONTROLLO PER L'ESAME DEI PROGRESSI COMPIUTI NELLA CREAZIONE DI UNO SPAZIO DI "LIBERTÀ, SICUREZZA E GIUSTIZIA" NELL'UNIONE EUROPEA (PRIMO SEMESTRE 2002)

PREFAZIONE

Il Quadro di controllo sulla creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia è redatto periodicamente dalla Commissione per esaminare i progressi compiuti nell'adozione e nell'attuazione delle misure necessarie a conseguire gli obiettivi fissati dal trattato di Amsterdam e dal Consiglio europeo di Tampere il 15 e 16 ottobre 1999.

La presente edizione del Quadro di controllo presenta, come le edizioni precedenti, gli obiettivi ed i termini di scadenza fissati dal Consiglio europeo di Tampere, precisando le competenze attribuite per l'avvio, il proseguimento e l'adozione di ciascuna specifica azione. Per facilitare la lettura dei progressi compiuti, le tabelle distinguono le proposte ed iniziative presentate, lo stato dei lavori in sede di Consiglio, e eventualmente di Parlamento europeo, ed i lavori previsti per il futuro. La colonna intitolata "recepimento" degli atti adottati fornisce anche indicazioni sull'entrata in vigore e l'applicazione delle decisioni e delle azioni adottate.

Analogamente alla versione precedente, all'introduzione è stata aggiunta una rassegna delle principali realizzazioni dopo Tampere, al fine di aiutare il lettore ad interpretare le informazioni contenute nel tabulato.

INDICE

1. Relazione

2. Una politica europea comune in materia di asilo e di immigrazione

2.1. Partenariato con i paesi d'origine

2.2. Il regime europeo comune in materia di asilo

2.3. Equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi

2.4. Gestione dei flussi migratori

3. Un autentico spazio europeo di giustizia

3.1. Migliore accesso alla giustizia in Europa

3.2. Reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie

3.3. Maggiore convergenza nel settore del diritto civile

4. Lotta a livello dell'Unione contro la criminalità

4.1. Prevenzione della criminalità a livello dell'Unione

4.2. Potenziamento della cooperazione contro la criminalità

4.3. Lotta contro determinate forme di criminalità

4.4. Azione specifica antiriciclaggio

5. Questioni relative alla politica in materia di frontiere interne ed esterne dell'Unione, di visti, di attuazione dell'articolo 62 del trattato CE e della conversione dell'acquis di Schengen

6. Cittadinanza dell'Unione

7. Cooperazione in materia di lotta contro la droga

8. Un'azione esterna più incisiva

9. Ulteriori iniziative in corso

1. Relazione

La presente sezione contiene una sintesi dei principali progressi nell'applicazione delle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere che sono stati realizzati dall'ultima versione del Quadro di controllo, presentato dalla Commissione il 30 ottobre 2001 alla vigilia del Consiglio europeo di Laeken. Tali progressi sono illustrati dettagliatamente nelle tabelle che seguono.

L'edizione pre-Laeken del Quadro di controllo includeva una valutazione intermedia della Commissione sui progressi compiuti nella realizzazione del programma stabilito a Tampere. Come indicatovi, le azioni da intraprendere sono ormai conosciute nei particolari e la maggior parte delle stesse è già in fase di esame. Tuttavia la valutazione che ne faceva la Commissione era meno ottimistica nei settori che richiedono la definizione di una politica comune e di iniziative legislative e sottolineava che talune proposte in discussione mettevano alla prova la determinazione degli Stati membri a progredire conformemente agli impegni che si erano assunti.

I progressi registrati negli ultimi sei mesi, ed in particolare le decisioni prese in merito alle proposte di mandato di arresto europeo e di decisione quadro sul terrorismo, che dovrebbero portare ad un'imminente adozione formale, sembrano dimostrare la capacità dell'Unione di concretizzare gli obiettivi fissati dal trattato di Amsterdam quando, accanto alla necessità di agire, esiste la volontà di ottenere risultati concreti.

Tuttavia, questi progressi concreti devono essere valutati anche rispetto al calendario fissato in occasione del Consiglio di Tampere e di quanto resta ancora da realizzare per portare a termine il programma di Tampere entro le scadenze previste, da un lato, e rispetto alla loro effettiva attuazione da parte degli Stati membri, dall'altro.

In proposito giova ricordare che il Consiglio europeo di Laeken ha confermato l'impegno del Consiglio nei confronti degli orientamenti stabiliti a Tampere ed ha osservato che nonostante i progressi realizzati, "sono necessari nuovi impulsi e orientamenti al fine di recuperare il ritardo accumulato in taluni settori". Inoltre ha sottolineato quanto sia importante che le decisioni prese dall'Unione siano recepite rapidamente e/o attuate a livello degli Stati membri [1] e che le convenzioni concluse dopo l'entrata in vigore del trattato di Maastricht vengano ratificate senza ritardo [2].

[1] Si osservi che il Consiglio ha adottato in data 28.2.2002 la prima relazione sulla decisione quadro relativa al rafforzamento della tutela per mezzo di sanzioni penali contro la falsificazione dell'euro. La relazione costituisce il primo esercizio di valutazione di uno strumento adottato in forza del Titolo VI del TUE.

[2] Lo stato delle ratifiche indicato nel Quadro di controllo rispecchia le notifiche degli Stati membri al Segretariato generale del Consiglio.

Consultando le tabelle, il lettore potrà disporre di una fotografia più precisa dei lavori effettuati e delle priorità della Commissione per il prossimo semestre nei settori chiave per la realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, vale a dire l'asilo, l'immigrazione, la giustizia, la lotta contro la criminalità, le frontiere esterne, la cittadinanza, ed il rafforzamento dell'azione esterna.

Una politica europea comune in materia di asilo e di immigrazione

Gli obiettivi del Consiglio di Tampere sono stati nuovamente ribaditi in occasione del Consiglio europeo di Laeken il 14 ed il 15 dicembre 2001; una politica comune in materia di asilo e di immigrazione deve essere realizzata "senza indugio".

Per quanto riguarda l'asilo, il Consiglio prosegue i lavori sulle proposte presentate che sono necessarie alla realizzazione della prima fase dell'attuazione della politica comune decisa a Tampere. Nell'aprile 2002, il Consiglio ha espresso l'accordo sulla proposta di direttiva intesa a definire condizioni minime comuni d'accoglienza per i richiedenti asilo.

Parallelamente, e in conformità delle conclusioni del Consiglio europeo di Laeken, la Commissione presenterà prossimamente una proposta modificata per l'adozione di norme minime applicabili alla procedura di riconoscimento o di revoca dello status di rifugiato. Per quanto concerne la proposta relativa al regolamento Dublino II, e previa consultazione, la Commissione ed il Consiglio hanno deciso di proseguire i lavori sulla base della proposta della Commissione.

Il sistema Eurodac che permetterà soprattutto di confrontare le impronte digitali dei richiedenti asilo e la cui importanza ai fini di un'autentica politica comune d'asilo e d'immigrazione è stato ricordata dal Consiglio europeo di Laeken, è in corso di sviluppo. Il Consiglio ha adottato nel febbraio 2002 un regolamento che stabilisce talune modalità di applicazione del regolamento del dicembre 2000 che istituisce il sistema.

In materia d'immigrazione, la Commissione ha presentato nel maggio 2002 una proposta modificata relativa al ricongiungimento familiare in conformità delle conclusioni del Consiglio europeo di Laeken.

Il Consiglio di Tampere aveva segnalato che il ravvicinamento delle condizioni di ammissione e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi doveva perseguire, fra i suoi obiettivi, una politica d'integrazione fondata in particolare sulla lotta contro qualsiasi forma di discriminazione. La Commissione, nell'intento di completare lo strumentario legislativo esistente, ha presentato nel novembre 2001 una proposta di decisione quadro in materia di razzismo e xenofobia. Da parte sua, il Consiglio "Giustizia ed affari interni" dell'aprile 2002 ha adottato delle conclusioni sulla lotta contro il razzismo, l'antisemitismo e la xenofobia.

Anche la lotta contro l'immigrazione clandestina ha costituito una priorità degli ultimi mesi. La Commissione ha presentato una comunicazione al riguardo nel novembre 2001, ed ha integrato tale dimensione nella recente comunicazione relativa alla gestione delle frontiere esterne (si veda di seguito). Nell'intento di rafforzare gli strumenti di lotta contro tale traffico, la Commissione ha presentato nel febbraio 2002 una proposta di direttiva relativa al permesso di soggiorno di breve durata per le vittime della tratta di esseri umani e del traffico illecito di migranti che collaborano nella lotta contro i trafficanti.

Conformemente alle conclusioni del Consiglio europeo di Laeken, il Consiglio da parte sua ha adottato nel febbraio 2002 un piano d'azione di lotta contro l'immigrazione clandestina e la tratta degli esseri umani nell'Unione.

In materia di aiuto ai paesi d'origine e di transito, la Commissione intende presentare prima della fine dell'anno una proposta di base legale per l'attuazione del nuovo strumento di bilancio finalizzato alla cooperazione con detti paesi, che aveva avuto inizio con la risoluzione del Parlamento europeo del marzo 2000. In materia di riammissione, ed in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Laeken, il Consiglio e la Commissione hanno definito un nuovo elenco di priorità per la negoziazione e la conclusione di accordi europei di riammissione. Un accordo è stato concluso con Hong Kong e sono tuttora in corso i negoziati con la Russia, il Pakistan, lo Sri Lanka, il Marocco e Macao. La Commissione ha presentato al Consiglio anche un mandato per la negoziazione di un accordo con l'Ucraina.

In materia di rimpatrio la Commissione ha presentato nell'aprile 2002 un Libro verde su una politica comune in materia di rimpatrio delle persone in soggiorno irregolare.

Infine, nell'ambito dell'attuazione delle azioni previste dal Piano d'azione contro il terrorismo, occorre segnalare che la Commissione ha valutato, in un documento di lavoro presentato al Consiglio ed al Parlamento, tutte le sue proposte relative alla salvaguardia della sicurezza interna e del rispetto degli obblighi e degli strumenti internazionali in materia di protezione [3].

[3] COM (2001) 743 def. del 5.12.2001

Politica in materia di frontiere, visti, attuazione dell'articolo 62 del trattato CE e conversione dell'acquis di Schengen

Oltre all'adozione di decisioni tecniche da parte del Consiglio in materia d'istruzione consolare comune o di modello uniforme di visto, è stata avviata una riflessione circa l'attuazione di un sistema comune d'identificazione dei visti (la Commissione avvierà prossimamente uno studio di fattibilità in materia) e, su richiesta del Consiglio europeo di Laeken, la possibilità di istituire Uffici consolari comuni.

Per quanto riguarda la gestione delle frontiere esterne, il Consiglio europeo di Laeken ha invitato a definire meccanismi di cooperazione tra i servizi incaricati dei controlli alle frontiere esterne e di studiare le condizioni per la creazione di un meccanismo o di servizi comuni di controllo. La Commissione ha presentato nel maggio 2002 una comunicazione sulla gestione delle frontiere esterne nella quale esamina in particolare le possibili modalità per il potenziamento della cooperazione tra servizi nazionali e le condizioni per la creazione di un meccanismo o di servizi comuni di controllo alle frontiere esterne.

Infine, la Commissione ha presentato nel dicembre 2001 una comunicazione sullo sviluppo del sistema d'informazione Schengen di seconda generazione che dovrebbe, verso il 2006, sostituire il sistema attuale, permettendo l'accesso di nuovi Stati membri, utilizzando tecnologie più recenti ed integrando nuove funzionalità attualmente in esame al Consiglio. Nel contempo, il Consiglio ha adottato la base legale che permette alla Commissione di assumere la gestione del progetto di sviluppo tecnico a decorrere dal gennaio 2002, assistita da un comitato composto di esperti degli Stati membri.

Un autentico spazio europeo di giustizia

Nei due settori prioritari per i quali il Consiglio europeo di Tampere ha chiesto l'adozione di misure concrete, ovvero il miglioramento dell'accesso alla giustizia ed il riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie, si sono registrati progressi nel corso degli ultimi sei mesi.

Per quanto attiene all'accesso alla giustizia, la Commissione ha presentato nel novembre 2001 una proposta modificata di regolamento del Consiglio che istituisce un quadro generale di riferimento per le iniziative comunitarie destinate ad agevolare l'attuazione di uno spazio giudiziario europeo in materia civile, adottata dal Consiglio nell'aprile 2002. Con riferimento ad un altro aspetto essenziale dell'accesso alla giustizia, la Commissione ha presentato nel gennaio 2002 una proposta di direttiva relativa all'assistenza giudiziaria e ad altri aspetti finanziari dei procedimenti civili.

Proseguendo i suoi lavori in tema di risoluzione alternativa dei conflitti dopo l'avvio, nell'ottobre 2001, della rete extragiudiziale europea per i consumatori (EEJ-NET), la Commissione ha presentato nell'aprile 2002 un Libro verde in previsione dell'elaborazione di norme minime di qualità in materia di risoluzione extragiudiziale delle controversie.

La Commissione ha anche presentato nell'aprile 2002 una proposta di regolamento per la creazione di un titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati che permetterà di eliminare qualsiasi misura intermedia ai fini dell'esecuzione. Essa prevede inoltre di presentare un Libro verde per un maggiore ravvicinamento delle norme procedurali relative ai crediti non contestati ed alle controversie di piccola entità.

Infine, la Commissione e gli Stati membri hanno intrapreso i lavori preparatori necessari per il funzionamento della rete giudiziaria europea in materia civile creata nel marzo 2001 e che diventerà operativa nel dicembre 2002.

Per quanto riguarda il riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie che deve, come ricordato dal Consiglio di Laeken, permettere "di superare le difficoltà connesse con la diversità dei sistemi giuridici", i lavori sono continuati nel settore civile e nel settore penale.

Il programma del riconoscimento reciproco adottato dal Consiglio nel novembre 2000 costituisce la cornice di riferimento nel quale il principio del reciproco riconoscimento si instaura progressivamente.

Nel settore della famiglia, la Commissione ha presentato nel maggio 2002 una proposta intesa ad accorpare in un unico strumento legislativo la sua proposta di regolamento sulla responsabilità genitoriale presentata nel settembre 2001, l'iniziativa francese sul diritto di visita dei minori ed il regolamento (CE) n. 1347/2000 (denominato regolamento "Bruxelles II").

La creazione di un titolo esecutivo europeo, sopra menzionata, costituirebbe un progresso di tutto rilievo nell'attuazione del principio di reciproco riconoscimento nel settore civile.

In relazione ai negoziati internazionali nel settore della competenza e del riconoscimento delle sentenze in materia civile e commerciale, il Consiglio ha adottato nel marzo 2002, su proposta della Commissione, nuove direttive per i negoziati in corso all'Aia in previsione di una convenzione mondiale. Da parte sua, la Commissione ha presentato nel marzo 2002 una proposta di mandato di negoziazione perché la Comunità possa negoziare un accordo con gli Stati firmatari della convenzione di Lugano.

In materia penale, l'adozione formale, prevista a seguito dell'accordo di principio del Consiglio europeo di Laeken, della proposta di decisione quadro relativa all'istituzione di un mandato di arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri consentirà certamente un importante progresso poiché essa si sostituirà alle esistenti procedure d'estradizione. È inoltre un concreto esempio dell'applicazione del riconoscimento reciproco nel settore penale.

Per quanto riguarda l'applicazione del reciproco riconoscimento alle decisioni che precedono la fase di giudizio, il Consiglio ha anche formulato un accordo di principio nel febbraio 2002 su una decisione quadro relativa all'esecuzione nell'Unione delle decisioni sul blocco dei beni ed al sequestro probatorio, di cui si attende oramai l'adozione. Sulla scia della sua comunicazione del luglio 2000 sul riconoscimento reciproco delle decisioni finali in materia penale, la Commissione prepara una comunicazione sulla determinazione dei criteri di competenza in materia penale, che sarà presentata nel corso del secondo semestre. Inoltre, a complemento del programma sul riconoscimento reciproco, la Commissione intende presentare prossimamente una comunicazione che propone norme minime per alcuni aspetti della procedura penale. Essa ha anche avviato un'analisi degli standard di tutela dei diritti individuali nelle procedure penali nell'intento di consolidare la fiducia reciproca, elemento essenziale ai fini di agevolare l'applicazione del principio di reciproco riconoscimento.

La convergenza dei sistemi giuridici deve integrare i progressi realizzati in materia di riconoscimento reciproco. Aspetto collegato alle discussioni sull'armonizzazione delle sanzioni, nel quale settore il Consiglio ha adottato nell'aprile 2002 delle conclusioni sull'impostazione da seguire ai fini dell'armonizzazione delle sanzioni che dovrebbe facilitare la discussione delle proposte e delle iniziative in corso (si veda la sezione seguente) o future, la Commissione ha avviato nella primavera del 2002 uno studio preparatorio sul controllo delle misure privative della libertà negli Stati membri.

Lotta a livello dell'Unione contro la criminalità, compreso il terrorismo

La lotta contro la criminalità, compreso il terrorismo, è una priorità dell'Unione tradottasi in sostanziali realizzazioni, tanto sul piano della cooperazione operativa che su quello della cornice legislativa elaborata a livello europeo per promuovere e facilitare tale cooperazione.

In materia di lotta contro il terrorismo, l'azione dell'Unione è multiforme e rientra nell'attuazione del piano d'azione adottato in occasione del Consiglio europeo riunitosi il 21 settembre 2001. Essa è riportata nel calendario mensile preparato dalla presidenza del Consiglio [4].

[4] Quando le misure adottate sulla base delle conclusioni di Tampere appaiono anche nel Piano d'azione contro il terrorismo, una nota in calce richiama il Piano d'azione del 21.9.2001.

Eurojust, l'unità composta di pubblici ministeri, magistrati o funzionari di polizia di pari competenza, esisteva in forma provvisoria dal marzo 2001 ed è stata istituita nella sua forma definitiva a seguito della decisione del Consiglio del 28 febbraio 2002. La sua realizzazione, prevista al più tardi per il settembre 2003, sarà importante per garantire un buono coordinamento tra le autorità nazionali incaricate delle azioni giudiziarie e apportare un contributo nelle indagini relative alla criminalità organizzata e al terrorismo.

A seguito dell'iniziativa di diversi Stati membri, e previo parere del Parlamento, il Consiglio ha espresso un accordo di principio nel dicembre 2001 sulla costituzione di squadre investigative comuni, previste dalla convenzione relativa alla reciproca assistenza giudiziaria in materia penale adottata nel maggio 2000. La nuova decisione quadro, di cui si attende l'adozione formale, dovrebbe consentire di anticiparne l'attuazione senza attendere l'entrata in vigore della convenzione sulla reciproca assistenza giudiziaria del 2000 che, finora, è stata ratificata soltanto dal Portogallo.

Anche il ruolo di Europol è stato rafforzato, dopo che il Consiglio ha adottato, nel dicembre 2001, l'estensione delle sue competenze a tutte le forme di criminalità internazionale come indicate nella convenzione Europol. Inoltre, nell'aprile 2002 il Consiglio ha acconsentito in linea di principio alla modifica della convenzione Europol, di modo che tale organismo possa, da un lato, partecipare alle squadre investigative comuni e, dall'altra, chiedere alle autorità nazionali di condurre o coordinare indagini, conformemente alle disposizioni del trattato di Amsterdam (articolo 30, paragrafo 2 TUE).

Il Consiglio si è anche espresso favorevolmente, nell'aprile 2002, su una soluzione provvisoria per l'ubicazione a Copenaghen del segretariato dell'Accademia europea di polizia.

Corollario di tale sviluppo, la questione del controllo democratico di Europol ha formato oggetto di una comunicazione della Commissione del febbraio 2002.

Inoltre, per rafforzare la cooperazione giudiziaria e di polizia, in particolare con i partner esterni dell'Unione, il Consiglio ha adottato nel febbraio 2002 una modifica dell'atto che stabilisce le norme relative alla trasmissione dei dati di carattere personale da parte di Europol a Stati terzi e ad organismi terzi.

In parallelo, e nell'intento di semplificare i trasferimenti pur garantendo un alto livello di protezione dei dati di carattere personale, la Commissione intende presentare prossimamente una proposta sulle garanzie in materia di trasferimento dei dati personali nell'ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

Per quanto riguarda la lotta contro il terrorismo, il Consiglio ha formulato un accordo di principio, nel dicembre 2001, sulla proposta di decisione quadro che era stata presentata dalla Commissione nel settembre 2001. L'adozione di tale proposta, che è prevista non appena saranno rimosse le ultime riserve parlamentari nazionali, costituirà un significativo passo avanti verso un'impostazione penale più integrata dell'Unione nei confronti dei fenomeni criminosi sovranazionali e di elevata gravità. Essa dovrebbe imprimere un impulso ad altri settori prioritari nella lotta contro la criminalità grave o organizzata, quali il traffico di droga, lo sfruttamento sessuale dei bambini, per i quali le relative proposte sono attualmente all'esame del Consiglio.

In materia di lotta contro gli attentati nei confronti dei sistemi d'informazione, la Commissione, a seguito della comunicazione del gennaio 2001 sulla criminalità informatica, ha presentato nell'aprile 2002 una proposta di decisione quadro.

Assieme alla lotta contro le reti criminali operanti nel traffico di esseri umani e l'immigrazione clandestina (si veda sopra), la lotta contro la criminalità finanziaria ed il riciclaggio di denaro è sempre rimasta prioritaria nell'agenda delle istituzioni europee. Ad esempio, il Consiglio ed il Parlamento europeo hanno adottato nel dicembre 2001 la proposta della Commissione recante modifica della direttiva sul riciclaggio dei capitali ed il Consiglio ha espresso, nel febbraio 2002, l'accordo di principio su un'iniziativa concernente il blocco dei beni ed il sequestro probatorio presentata da Francia, Belgio e Svezia (si veda la sezione relativa al reciproco riconoscimento) e la cui adozione formale è prevista non appena saranno rimosse le ultime riserve parlamentari nazionali.

Per quanto riguarda la tutela penale degli interessi finanziari comunitari, la Commissione ha adottato nel dicembre 2001 un Libro verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una procura europea, che dovrebbe inserirsi in particolar modo nell'ambito delle iniziative stabilite a Tampere con riferimento, ad esempio, al principio di riconoscimento reciproco, al mandato di arresto europeo e alla cooperazione con Eurojust ed Europol. Il Consiglio europeo di Laeken ha invitato gli Stati membri ad esaminare in tempi brevi il Libro verde. Occorre inoltre osservare che la proposta di direttiva presentata nella primavera del 2001 dalla Commissione per rafforzare la tutela penale degli interessi finanziari della Comunità, ha ricevuto nel novembre 2001 il parere favorevole del Parlamento europeo e della Corte dei conti.

L'Unione ha anche continuato ad agire nelle sedi internazionali ai fini di una cooperazione internazionale contro il crimine organizzato. La Commissione ha presentato al Consiglio nell'aprile 2002 una raccomandazione relativa a direttive di negoziazione per il progetto di convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione attualmente in esame. Per quanto riguarda la convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata ed i suoi tre protocolli, con la firma del protocollo sulle armi da fuoco la Comunità è oramai firmataria di tutti questi strumenti, e la Commissione intende ora presentare una proposta intesa a permettere la conclusione di questi strumenti da parte della Comunità per i settori di sua competenza.

Anche Europol è, per l'Unione europea, uno strumento di cooperazione internazionale atto a contribuire a potenziare l'intervento della Comunità internazionale nella lotta contro il crimine. Inoltre, il Consiglio ha adottato, nel dicembre 2001, una decisione che autorizza il direttore di Europol ad avviare negoziati con paesi terzi ed organismi non collegati all'Unione europea, ed ha modificato l'atto del Consiglio, del 12 marzo 1999, che stabilisce le norme per la trasmissione di dati di carattere personale da parte dell'Europol a Stati o organismi terzi.

La cittadinanza dell'Unione

La proposta di direttiva della Commissione intesa a garantire una maggiore trasparenza ed attenuare alcuni aspetti dell'attuale regime di circolazione e di soggiorno, ha ricevuto eco favorevole presso il Comitato delle regioni ed il Comitato economico e sociale. È attualmente in discussione al Consiglio ed il Parlamento europeo sta preparando il suo primo parere nell'ambito della procedura di codecisione.

La Commissione presenterà prossimamente una proposta di regolamento relativo ad un formato uniforme di carta di soggiorno per i cittadini dell'Unione ed i loro familiari.

Cooperazione in materia di lotta contro la droga

Nell'ambito dell'attuazione del Piano d'azione contro la droga dell'Unione europea (2000-2004), la Commissione procede ad una valutazione dei progressi realizzati sul piano europeo e nazionale.

Per quanto riguarda la lotta contro le droghe di sintesi ed il traffico di precursori chimici, la Commissione effettua una valutazione delle normative comunitarie relative al controllo internazionale dei precursori chimici ed alla sorveglianza intracomunitaria di tali prodotti. Inoltre ha avviato una valutazione sull'attuazione dell'azione comune del Consiglio relativa al controllo delle nuove droghe di sintesi. I risultati delle varie valutazioni sono previsti per la fine dell'anno. Il Consiglio, da parte sua, ha adottato, nel febbraio 2002, su proposta della Commissione, una decisione che definisce la PMMA una nuova droga di sintesi che deve essere sottoposta a misure di controllo ed a disposizioni penali e, nell'aprile 2002, una raccomandazione relativa alla necessità di rafforzare la cooperazione e lo scambio di informazioni tra le diverse unità operative degli Stati membri specializzate nella lotta contro il traffico dei precursori chimici.

Infine, la proposta di decisione quadro sulle norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e delle sanzioni applicabili nel settore del traffico illecito di droga, riveste la massima priorità per il Consiglio e il Parlamento europeo, in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Laeken, che aveva chiesto l'adozione della proposta entro fine maggio 2002. Il Parlamento ha adottato il suo parere sulla proposta della Commissione nell'aprile 2002.

Un'azione esterna più incisiva

Il rafforzamento nelle azioni esterne dell'Unione, della dimensione relativa all'instaurazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, è una priorità affermata dal Consiglio di Feira, e che la congiuntura internazionale ha riconfermato. Il Consiglio europeo di Laeken ne ha ricordato l'importanza.

L'azione in tale settore si è sviluppata nell'ambito di processi diversi.

Innanzitutto, nell'ambito del processo finalizzato all'allargamento, proseguendo gli sforzi d'integrazione del settore "Giustizia e affari interni" e sostenendo lo sforzo dei paesi candidati in materia di capacità amministrativa e giudiziaria. L'esame del capitolo relativo alla Giustizia e affari interni (capitolo 24) è già stato concluso con sette paesi candidati: Ungheria, Repubblica ceca, Slovenia, Cipro, Malta, Estonia e Lituania.

Il processo della stabilizzazione dei Balcani, con l'elaborazione di una strategia regionale e specifica per ciascun paese nell'ambito del programma Cards (Community Assistance for Reconstruction, Development, and Stabilisation) e la preparazione in vista dei negoziati per gli accordi di stabilizzazione e di associazione con l'Albania e la Repubblica federale di Jugoslavia.

Infine, quello del dialogo Euromed che rafforza il settore "Giustizia e affari interni" nel programma d'assistenza MEDA.

Anche la cooperazione con paesi terzi è stata potenziata, in particolare con gli Stati Uniti, conformemente alle conclusioni del Consiglio del 20 settembre 2001 (il Consiglio ha espresso un accordo nell'aprile 2002 sul mandato di negoziato per un accordo tra l'Unione europea e gli Stati Uniti nel settore della cooperazione in materia penale), così come con la Russia nell'ambito dell'Accordo di cooperazione e di partenariato e del Piano d'azione comune contro il crimine organizzato, e con l'Ucraina nell'ambito del nuovo Piano d'azione Giustizia ed affari interni.

2. Una politica europea comune in materia di asilo e di immigrazione

Priorità stabilite a Tampere:

Gli aspetti, separati ma strettamente connessi, dell'asilo e della migrazione richiedono la definizione di una politica comune dell'UE.

In linea con tali priorità, il Consiglio europeo di Laeken si è impegnato affinché una politica comune europea in materia di asilo e di immigrazione sia adottata nel più breve tempo possibile.

2.1. Partenariato con i paesi d'origine

L'Unione europea ha bisogno di una impostazione globale in materia di migrazione che affronti gli aspetti politici, i diritti dell'uomo e le questioni relative allo sviluppo nei paesi di origine e nelle regioni di origine e di transito. Il partenariato con i paesi terzi interessati costituirà anche un elemento determinante della riuscita di tale politica, allo scopo di promuovere il co-sviluppo.

Obiettivo: Valutazione dei paesi e delle regioni di origine e transito al fine di elaborare un'impostazione integrata specifica per il singolo paese o regione.

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2.2. Il regime europeo comune in materia di asilo

L'obiettivo è di assicurare l'applicazione della Convenzione di Ginevra in ogni sua componente, garantendo in tal modo che nessuno venga esposto nuovamente alla persecuzione, ossia mantenendo il principio di non-refoulement.

A lungo termine si dovrà definire una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme per la concessione dell'asilo valido in tutta l'Unione.

Si dovranno limitare i "movimenti secondari" dei richiedenti asilo tra gli Stati membri.

Sarà attivamente perseguito un accordo per la protezione temporanea degli sfollati, basato sulla solidarietà tra gli Stati membri.

Obiettivo: Determinazione dello Stato competente per l'esame delle domande d'asilo

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2.3. Equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi

Si procederà a un ravvicinamento delle condizioni di ammissione e soggiorno dei cittadini dei paesi terzi in base a una valutazione comune sia degli sviluppi economici e demografici all'interno dell'Unione sia della situazione nei paesi di origine.

Una politica di integrazione dovrebbe mirare a garantire ai cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente in uno Stato membro (in particolare a coloro che soggiornano in maniera prolungata) diritti e obblighi analoghi a quelli dei cittadini dell'UE e a rafforzare la non discriminazione e la lotta contro il razzismo e la xenofobia.

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2.4. Gestione dei flussi migratori

La gestione dei flussi migratori deve essere migliorata in tutte le sue fasi in stretta cooperazione con i paesi di origine e transito. Il Consiglio europeo di Laeken ha ribadito l'importanza di integrare la politica dei flussi migratori nella politica estera dell'Unione europea. La lotta contro l'immigrazione illegale dovrà essere intensificata combattendo le organizzazioni criminali coinvolte e garantendo i diritti delle vittime. Il Consiglio europeo di Laeken ha chiesto che sia sviluppato un piano d'azione basato sulla comunicazione della Commissione relativa all'immigrazione illegale ed alla tratta degli esseri umani.

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3. Un autentico spazio europeo di giustizia

Priorità stabilite a Tampere:

L'ambizioso obiettivo consiste nel dare ai cittadini un sentimento comune di giustizia in tutta l'Unione europea, inteso come una facilitazione della vita quotidiana delle persone e la possibilità di chiedere conto a chi minaccia la libertà e la sicurezza degli individui e della società. Ciò richiede un miglior accesso alla giustizia ed una piena cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri. Ciò presuppone che vengano migliorate le possibilità di accesso alla giustizia e che venga attuata tra gli Stati membri una piena cooperazione giudiziaria .

Il Consiglio europeo di Tampere ha chiesto che siano adottate misure concrete al fine di migliorare l'accesso alla giustizia in Europa e che siano attuati meccanismi di protezione dei diritti delle vittime. Ha inoltre invitato ad elaborare meccanismi di reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie.

3.1. Migliore accesso alla giustizia in Europa

Un autentico spazio di giustizia deve far sì che i singoli e le imprese possano rivolgersi agli organi giurisdizionali e alle autorità di qualsiasi Stato membro con la stessa facilità che nel loro e che la complessità dei sistemi giuridici e amministrativi degli Stati membri non costituisca un impedimento o un ostacolo all'esercizio dei loro diritti.

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3.2. Reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie

Un autentico spazio di giustizia europeo deve assicurare la certezza del diritto ai cittadini in genere e agli operatori economici. A tal fine le sentenze e le decisioni devono essere rispettate ed eseguite in tutta l'Unione.

Il rafforzamento del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie e delle sentenze ed il necessario ravvicinamento delle legislazioni faciliterebbero la cooperazione tra autorità e la protezione giudiziaria dei diritti delle persone e consentiranno, come ribadito dal Consiglio europeo di Laeken, di "superare le difficoltà connesse con la diversità dei sistemi giuridici". A tal fine il principio del reciproco riconoscimento dovrebbe diventare il fondamento della cooperazione giudiziaria nell'Unione europea tanto in materia civile quanto in materia penale.

Per quanto riguarda la materia civile:

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3.3. Maggiore convergenza nel settore del diritto civile

Al fine di facilitare la cooperazione giudiziaria e migliorare l'accesso al diritto gli ordinamenti giuridici dovranno diventare più compatibili e convergenti.

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4. Lotta a livello dell'Unione contro la criminalità

Priorità stabilite a Tampere e strategia dell'UE contro la criminalità organizzata all'inizio del nuovo millennio:

Il Consiglio europeo di Tampere ha invitato a raggiungere l'obiettivo dell'elaborazione equilibrata di misure a livello dell'Unione contro qualsiasi forma di criminalità ed in particolare contro le forme gravi di criminalità organizzata e transnazionale, proteggendo nel contempo la libertà e i diritti dei cittadini e degli operatori economici. In questo contesto, una particolare attenzione è rivolta alla "Strategia dell'Unione per l'inizio del nuovo Millennio" sulla prevenzione ed il controllo della criminalità organizzata. In questo capitolo sono state introdotte alcune azioni complementari che vanno oltre le conclusioni di Tampere e che sono richieste dalle raccomandazioni della suddetta strategia.

4.1. Prevenzione della criminalità a livello dell'Unione

Una politica efficace di lotta contro qualsiasi forma di criminalità organizzata e non organizzata deve prevedere anche misure preventive a carattere multidisciplinare.

Occorre integrare gli aspetti relativi alla prevenzione della criminalità nelle azioni e nei programmi contro la criminalità a livello di Unione e di Stati membri.

Occorre incoraggiare la cooperazione tra le organizzazioni nazionali impegnate nella prevenzione individuando alcuni settori prioritari.

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4.2. Potenziamento della cooperazione contro la criminalità

In un autentico spazio di giustizia i delinquenti non devono poter sfruttare le differenze esistenti tra i sistemi giudiziari degli Stati membri. Con riferimento alla protezione degli interessi finanziari della Comunità europea, il Consiglio europeo di Laeken ha preso atto dell'adozione del Libro verde della Commissione sul procuratore europeo ed ha invitato il Consiglio ad esaminarlo in tempi brevi.

L'obiettivo di garantire ai cittadini un livello elevato di protezione presuppone una maggiore cooperazione tra le autorità incaricate dell'applicazione della legge. A tal fine si dovrebbe trarre il massimo vantaggio dalla cooperazione tra le autorità degli Stati membri nell'ambito delle indagini su casi transfrontalieri.

Estendendo le competenze di Europol il trattato di Amsterdam ha riconosciuto il ruolo centrale da esso svolto nel coadiuvare la cooperazione europea per la prevenzione e la repressione della criminalità organizzata.

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4.3. Lotta contro determinate forme di criminalità

Per quanto riguarda le legislazioni penali nazionali, gli sforzi intesi a concordare definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni dovrebbero incentrarsi in primo luogo su un numero limitato di settori di particolare importanza. È necessario giungere a definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni per quanto riguarda la criminalità grave, organizzata e transnazionale al fine di proteggere la libertà e i diritti dei cittadini e degli operatori economici. Inoltre, in occasione della riunione del 27-28/9/2001, il Consiglio si è impegnato a progredire senza indugio con riferimento alla metodologia generale da seguire in materia di armonizzazione delle pene ed ha adottato il 25-26 aprile 2002 delle conclusioni sull'impostazione da applicare ai fini dell'armonizzazione delle pene. La Commissione prevede al proposito presentare una comunicazione sul ravvicinamento dei sistemi sanzionatori.

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4.4. Azione specifica antiriciclaggio

Il riciclaggio dei capitali è il nucleo stesso della criminalità organizzata. Per questo motivo esso disposizioni devono essere adottate per sradicarlo ovunque si manifesti, e per assicurare che siano intraprese iniziative concrete per rintracciare, sequestrare e confiscare i proventi di reato. Il Consiglio europeo straordinario del 21 settembre 2001 ha parimenti sottolineato l'importanza della lotta contro il finanziamento del terrorismo e chiesto la redazione di una relazione su tale argomento entro giugno 2002.

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5. Questioni relative alla politica in materia di frontiere interne ed esterne dell'Unione, di visti, di attuazione dell'articolo 62 del trattato CE e della conversione dell'acquis di Schengen

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6. Cittadinanza dell'Unione

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7. Cooperazione in materia di lotta contro la droga

Priorità della strategia anti-droga dell'Unione europea:

In quanto minaccia sia collettiva che individuale, il problema della droga deve essere affrontato in modo globale, pluridisciplinare e integrato. Il Piano di azione dell'Unione europea contro la droga per il periodo 2000-2004 verrà valutato a metà periodo e alla conclusione, con l'aiuto dell'Europol e dell'Osservatorio europeo per le droghe e le tossicodipendenze (OEDT).

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8. Un'azione esterna più incisiva

Priorità stabilite dal Consiglio europeo di Tampere e di Feira:

L'Unione europea sottolinea che tutte le competenze e gli strumenti di cui essa dispone, in particolare nel campo delle relazioni esterne, devono essere sfruttati in maniera integrata e coerente per istituire lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Le tematiche della giustizia e degli affari interni devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione di altre politiche e attività dell'Unione.

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9. Ulteriori iniziative in corso

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