Raccomandazione del Parlamento europeo destinata al Consiglio e al Consiglio europeo sul futuro dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia nonché sulle condizioni per rafforzarne la legittimità e l'efficacia (2004/ 2175(INI))



Gazzetta ufficiale n. 166 E del 07/07/2005 pag. 0058 - 0063



P6_TA(2004)0022 Futuro dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia Raccomandazione del Parlamento europeo destinata al Consiglio e al Consiglio europeo sul futuro dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia nonché sulle condizioni per rafforzarne la legittimità e l'efficacia (2004/2175(INI)) Il Parlamento europeo, - vista la proposta di raccomandazione destinata al Consiglio e al Consiglio europeo presentata da Sarah Ludford a nome del gruppo ALDE/ADLE sul futuro dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia nonché sulle condizioni per rafforzarne la legittimità e l'efficacia (B6-0006/2004), - visti l'articolo 114, paragrafo 3 e l'articolo 94 del suo regolamento, - vista la relazione della commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (A6-0010/2004), A. essendo stato informato del fatto che il Consiglio europeo intende procedere, il 5 novembre 2004, alla definizione delle priorità dello spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia (SLSG) per i prossimi anni, B. avendo preso atto dei considerevoli progressi compiuti, ma anche dei numerosi ritardi accumulati dall'Unione nella messa in atto dell'SLSG, previsto all'articolo 2 del trattato UE, C. deplorando il fatto che i progressi in materia di asilo e di immigrazione si siano finora concentrati sulla repressione dell'immigrazione clandestina e non siano stati affiancati da uno sforzo sufficiente a favore dell'integrazione degli stranieri legalmente residenti; D. considerando che non si dovrebbero prevedere campi per rifugiati all'esterno dell'Unione in quanto comportano un palese rischio di violazione dei diritti fondamentali, E. convinto che qualsiasi sviluppo futuro dell'SLSG dovrà tenere conto: - dell'incombente presenza, dopo l' 11 settembre 2001, della minaccia del terrorismo internazionale, che ha colpito in maniera drammatica l'Unione europea in occasione degli attentati di Madrid dell' 11 marzo 2004, - dell'ampliamento a 10 nuovi Stati membri, che ha fatto dell'Unione una democrazia di 450 milioni di persone, - dell'entrata in vigore, il 1o febbraio 2003, del trattato di Nizza, che estende, per la prima volta, la maggioranza qualificata e la codecisione a taluni provvedimenti rientranti nella politica in materia di asilo e immigrazione, nonché della cooperazione giudiziaria in materia civile, - della firma, prevista per il 29 ottobre 2004, del progetto di trattato costituzionale [1], che riprende la Carta dei diritti fondamentali quale Titolo II, generalizza il ricorso alla codecisione per le procedure legislative, estende il controllo della Corte alle misure dell'SLSG che ne erano escluse e offre infine ai singoli cittadini il diritto di ricorso ai tribunali europei, - del fatto che il terrorismo costituisce il problema prioritario che interessa e che sempre più interesserà la convivenza e la sicurezza degli europei, il che rappresenta una ragione fondamentale della nostra convinzione che lo sviluppo dell'SLSG debba diventare un autentico simbolo e referente del significato del valore aggiunto che l'Unione europea presuppone per lottare contro questa piaga, - della mancanza di una diagnosi comune sulla soluzione dei problemi dei cittadini europei in materia di sicurezza, - del fatto che il terrorismo non è stato considerato come il problema prioritario che interessa la convivenza e la sicurezza degli europei, F. fortemente preoccupato per le carenze degli Stati membri e delle istituzioni nell'attuazione dell'SLSG, quali denunciate in occasione dei lavori della Convenzione, nelle numerose conclusioni del Consiglio europeo e nelle relazioni periodiche della Commissione, G. considerando che occorre ovviare immediatamente a tali carenze con riforme adeguate, da adottare nel rispetto dei trattati in vigore, ma alla luce degli obiettivi politici ripresi nel progetto di trattato costituzionale che sarà firmato alla vigilia del Consiglio europeo, H. ricordando che l'articolo 29 del trattato UE assegna all'Unione la responsabilità di "fornire un livello elevato di sicurezza in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia", ma che la risposta dell'Unione è stata più virtuale che reale per via: - della regola dell'unanimità, che rende molto difficili le decisioni vincolanti, - dell'alibi delle competenze sovrane che spesso dissimula riflessi corporativistici, - dell'assenza di una chiara ripartizione dei ruoli fra l'Unione e i suoi Stati membri, per quanto concerne sia le diverse politiche (immigrazione, cooperazione giudiziaria, protezione dei dati) che gli Stati membri (appartenenti in tutto o in parte alla cooperazione Schengen), - dell'assenza di procedure di controllo credibili e strutturate, - della mancanza di dispositivi di sicurezza credibili in caso di crisi o di rifiuto di cooperare, I. considerando che non è possibile: - dissociare la realizzazione dell'SLSG da una politica di protezione e di promozione dei diritti fondamentali e di cittadinanza in seno all'Unione, né - dissociare il principio del mutuo riconoscimento da un'armonizzazione minima che crei una fiducia reciproca, J. considerando che è necessario precorrere tutte le disposizioni della nuova costituzione concernenti l'estensione della codecisione e della maggioranza qualificata ogni volta che il trattato vigente ne offre giuridicamente la possibilità, K. deplorando che nel corso degli ultimi cinque anni alcuni Stati membri si siano opposti, in seno al Consiglio, alla definizione di norme di protezione dei diritti dei cittadini e delle persone, e che più volte la mancanza di tali norme sia stata invocata (talvolta addirittura dagli stessi Stati membri) come motivo per bloccare il riconoscimento reciproco, L. convinto che le soluzioni pragmatiche proposte da taluni Stati membri non consentiranno di risolvere i problemi concreti connessi allo sviluppo dell'SLSG in assenza di un accordo univoco basato su principi comuni, come lo dimostra l'incapacità di compiere seri progressi nella questione della protezione dei dati, M. estremamente preoccupato per l'assenza di misure assolutamente adeguate a combattere la minaccia terrorista e a raccogliere la sfida alle libertà dei cittadini e convinto che è "opportuno conferire alle nozioni di sicurezza nazionale e di ordine pubblico una dimensione europea affinché gli Stati membri considerino una minaccia per la sicurezza nazionale o l'ordine pubblico di ogni altro Stato membro come una minaccia alla propria sicurezza nazionale o al proprio ordine pubblico" [2], N. consapevole di avere un'altissima responsabilità in materia di protezione dei cittadini europei per quanto riguarda i loro diritti e la loro sicurezza, e deplorando l'opacità e la mancanza di democrazia dei meccanismi di programmazione e di decisione nell'ambito dell'SLSG, che portano a mettere troppo spesso il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali davanti al fatto compiuto, 1. raccomanda al Consiglio europeo e al Consiglio di ispirarsi, nella definizione del futuro dell'SLSG, a tre esigenze di portata generale: a) rafforzare la legittimità dell'SLSG: - decidere, conformemente allo spirito della Costituzione e degli accordi già intervenuti per l'attuazione del trattato di Nizza, il passaggio alla procedura di codecisione, il ricorso alla maggioranza qualificata in seno al Consiglio e l'estensione del controllo della Corte nei settori dell'SLSG, in primo luogo per le misure in materia di immigrazione (articolo 67 del trattato CE) e, in secondo luogo, per le misure legate alla lotta contro il terrorismo e la criminalità internazionale (articolo 42 del trattato UE); - vigilare affinché le istituzioni dell'Unione rispettino, in materia di libertà, democrazia e di stato di diritto, il medesimo livello di rigore che si attendono dagli Stati membri; - applicare immediatamente il principio della trasparenza alle discussioni legislative in seno al Consiglio nonché alla trasposizione nel diritto nazionale delle misure adottate dall'Unione (adeguando in questo senso il regolamento (CE) n. 1049/2001 [3] e i regolamenti interni del Consiglio e della Commissione); - prevedere di consultare sistematicamente il Parlamento su qualsiasi accordo internazionale dell'Unione concluso in materia di cooperazione giudiziaria, in materia penale e di polizia, nonché su qualsiasi progetto di posizione comune riguardante l'SLSG, consultazione particolarmente necessaria dato che tali testi non sono trasmessi ai parlamenti nazionali; - associare pienamente e a tempo debito il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali alla definizione e all'aggiornamento della programmazione legislativa e operativa nell'SLSG (articolo III-258 del progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa); b) promuovere le libertà e i diritti fondamentali attraverso le politiche connesse all'SLSG e, di conseguenza: - prendere in considerazione nel prossimo piano d'azione non solo le politiche definite a Tampere che sono di competenza del Consiglio "Giustizia e Affari interni", ma anche tutte le altre politiche che, nei trattati in vigore, sono associate ai diritti fondamentali, alla cittadinanza, alla protezione delle minoranze, alla lotta contro le discriminazioni, alla promozione della trasparenza e alla protezione dei dati; - promuovere la conoscenza dei diritti inerenti alla cittadinanza europea di concerto con gli Stati membri, affinché nessun cittadino europeo si consideri uno straniero in un paese dell'Unione; - assicurare la formazione sistematica in diritto europeo dei giudici, degli avvocati e dei funzionari di polizia incaricati di vigilare sul rispetto dello stato di diritto, fermo restando che ogni giudice o poliziotto nazionale è altresì giudice o poliziotto europeo; - esigere che venga rapidamente istituita l'Agenzia europea per i diritti fondamentali, al servizio delle istituzioni europee e nazionali, incaricata di valutare sistematicamente le politiche poste in atto nel territorio dell'Unione in materia di diritti fondamentali, anche in considerazione dell'articolo 7 del trattato UE; l'Agenzia deve essere soggetta ai principi, alle procedure e ai controlli applicabili alle agenzie comunitarie; - esigere dalla Commissione la tempestiva istituzione di un Ufficio europeo di assistenza alle vittime del terrorismo, come punto di riferimento e di contatto a livello europeo per i cittadini che subiscono violazioni dei propri diritti fondamentali a seguito della minaccia terroristica che grava sull'Europa e sul resto del mondo; - ristabilire, mediante nuove proposte legislative, l'equilibrio tra le esigenze di sicurezza e il rispetto dei diritti fondamentali, - esigere la valutazione preventiva del rispetto dei diritti fondamentali (quali definiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione) per qualsiasi atto legislativo dell'Unione o della Comunità; - promuovere, allo scopo di incoraggiare la fiducia reciproca, una cultura dei diritti fondamentali in seno all'Unione, favorendo il dialogo permanente fra le più alte giurisdizioni, le amministrazioni pubbliche e gli operatori del diritto, nonché lo sviluppo di reti per lo scambio di informazioni e la consultazione fra giudici, amministrazioni e ricercatori; - rafforzare il concetto di cittadinanza dell'Unione e includere garanzie per la libertà di circolazione dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari nonché del partner registrato di qualunque sesso; - garantire un livello comune di tutela dei diritti fondamentali in tutta l'Unione, promuovendo il reciproco riconoscimento e una migliore cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri, nonché l'approvazione di norme minime comuni per quanto riguarda certi aspetti del diritto procedurale; c) essere credibile sia a livello dell'Unione che della risposta degli Stati membri: Ciò implica che gli orientamenti del 5 novembre 2004 prevedano per ogni obiettivo uno scadenzario credibile, la costituzione di un gruppo per il follow-up (che associ il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali) e la definizione di obiettivi sufficientemente ambiziosi quali: - l'impegno a favore di ricerche sistematiche in materia di sicurezza interna dell'Unione (si veda il progetto PASR-2004), in particolare per prevenire le catastrofi legate alle calamità naturali o agli attentati terroristici; - la creazione a livello europeo di un nucleo di disposizioni operative in materia di cooperazione giudiziaria e di polizia, riprendendo sotto forma di decisioni e di decisioni "quadro" il contenuto delle convenzioni in materia già firmate ma non ratificate dalla maggioranza degli Stati membri prima del 31 dicembre 2004; - il rafforzamento a livello dell'Unione del ruolo della Commissione relativamente alle attività operative, comprese quelle di cui è attualmente incaricato il coordinatore per la lotta contro il terrorismo, garantendo le condizioni di un'associazione funzionale tra quest'ultimo e la Commissione, e il controllo parlamentare efficace delle sue attività; in ogni caso, lo status di coordinatore, attualmente operativo nell'ambito dell'ufficio dell'Alto rappresentante per la PESC, dovrà essere rivisto allorché quest'ultimo avrà ceduto il posto al Ministro degli Affari esteri dell'Unione, vicepresidente della Commissione; - lo sviluppo di un insieme coerente di reti informatiche, nel rispetto delle disposizioni relative alla protezione dei dati, che favorisca l'interconnessione permanente delle amministrazioni nazionali incaricate dei controlli di sicurezza (ad esempio, riformattazione del SIS II), la cooperazione giudiziaria (ad esempio, interconnessione dei casellari giudiziari nazionali) o la circolazione delle persone, compresi i cittadini dei paesi terzi (cfr. progetto VIS); - la trasformazione, con una decisione basata sull'articolo 30 del trattato UE, di Europol in Agenzia europea soggetta ai principi, alle procedure e ai controlli applicabili alle agenzie comunitarie; - la ripresa, nelle decisioni e nelle decisioni quadro, di tutte le disposizioni esistenti in materia di cooperazione giudiziaria e di polizia figuranti nelle convenzioni firmate ma non ratificate dagli Stati membri; - la definizione delle modalità di acquisizione, di trattamento e di controllo, ivi compreso il controllo parlamentare e giudiziario delle informazioni provenienti dai servizi segreti; - l'identificazione, in base al rilievo di una correlazione tra l'esistenza di problemi interni comuni e la possibilità di una politica estera, delle principali aree che devono essere prese in considerazione da parte dell'UE con grande impegno, come l'asilo, l'immigrazione o il terrorismo, identificazione che associ la Commissione e il Consiglio dei ministri della giustizia e affari interni; - l'approvazione di norme di protezione dei dati e la creazione di un'autorità comune per la protezione dei dati che riunisca a livello europeo le autorità nazionali aventi questa responsabilità; - l'imposizione del controllo democratico del Parlamento alle autorità esecutive dell'Unione che si occupano di raccolta e di trattamento di informazioni riservate, secondo modalità analoghe a quelle che si applicano a livello della maggior parte degli Stati membri; 2. raccomanda al Consiglio europeo e al Consiglio i seguenti obiettivi specifici da realizzare nei prossimi cinque anni: a) per quanto concerne la politica d'immigrazione, definire un quadro legislativo coerente per raggiungere sei obiettivi: - istituire una politica coerente in materia di immigrazione al fine di sviluppare vie legali per la stessa, che potrebbero tra l'altro ridurre gli incentivi che portano all'immigrazione clandestina; - accogliere le nuove sfide demografiche ed economiche alle quali è attualmente confrontata l'Unione, tenendo conto della capacità di accoglienza degli Stati membri; - riconoscere che i migranti non sono solo una fonte di manodopera temporanea che serve a colmare gli squilibri, ma anzi tener conto del loro apporto a lungo termine alle nostre società; - sostenere con misure e strumenti finanziari appropriati l'integrazione sociale, culturale e politica dei migranti; - riprendere in decisioni e decisioni quadro tutte le disposizioni figuranti nella Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti di tutti i lavoratori migranti e dei loro familiari, adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 18 dicembre 1990; - creare un quadro coerente per la cooperazione internazionale con i paesi d'origine; b) per quanto concerne la politica di lotta contro l'immigrazione clandestina, configurare un quadro legislativo appropriato per raggiungere i tre obiettivi seguenti: - armonizzare tra gli Stati membri il concetto d'immigrazione clandestina, elemento chiave di un approccio comune; - attuare una politica comune di lotta contro l'immigrazione clandestina e di prevenzione del lavoro clandestino punendo i trafficanti, - attuare una politica comune di lotta contro tutte le forme della tratta di esseri umani; c) per quanto riguarda la politica di rimpatrio, definire — in codecisione conformemente agli impegni presi ai sensi della dichiarazione n. 5 sull'articolo 67 del trattato CE e nel rispetto delle disposizioni della Convenzione di Ginevra — una politica di rimpatrio, d'intesa con i paesi d'origine o di destinazione, volta a istituire norme comuni di tutela delle persone rimpatriate che impongano agli Stati membri l'obbligo di rispettare la dignità e l'integrità fisica delle persone espulse nel quadro delle operazioni di rimpatrio; d) per quanto riguarda la politica in materia di asilo, definire uno statuto uniforme ed una procedura comune in materia d'asilo, come previsto a Tampere e confermato dal progetto di trattato costituzionale, rafforzando nel contempo le misure di tutela dei profughi o delle persone che necessitano di un aiuto umanitario e garantendo loro il pieno esercizio dei loro diritti individuali e sociali, in particolare quelli concernenti la sanità, l'istruzione e il lavoro; ricorda peraltro che il quadro giuridico che deve essere rispettato dall'Unione e dai suoi Stati membri a vantaggio di tali persone non può essere rimesso in discussione da accordi internazionali, siano essi negoziati dall'Unione e/o dai suoi Stati membri; per questa politica, trarre gli insegnamenti dall'esperienza del centro di Sangatte e tener conto delle preoccupazioni espresse dalle organizzazioni di difesa dei diritti dei migranti e, in particolare, dalla Federazione internazionale delle leghe per i diritti dell'uomo che invitano l'Unione a non esimersi dalle responsabilità che le incombono in virtù della Convenzione di Ginevra e a non correre il rischio di aprire la strada a situazioni di assenza di diritto nei confronti delle persone che sono tra le più sfavorite del pianeta; e) per quanto riguarda la cooperazione giudiziaria, favorire il mutuo riconoscimento. Ciò comporta l'adozione di misure che favoriscano lo sviluppo della fiducia reciproca tra le autorità giudiziarie e i cittadini nonché tra le autorità giudiziarie stesse: - per quanto riguarda la cooperazione giudiziaria in campo civile, adottare misure volte a ravvicinare il diritto di famiglia, il quadro giuridico delle successioni e gli altri settori attualmente disciplinati da norme minime stabilite nell'ambito della Conferenza de L'Aia di diritto internazionale privato; - per quanto riguarda la cooperazione giudiziaria in campo penale, adottare misure che definiscano gli elementi essenziali dei reati di cui all'articolo 2 della Decisione-quadro 2002/584/GAI [4], relativa al mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri, e adottare misure che definiscano le garanzie minime da assicurare agli imputati e ai detenuti; in questo stesso settore, bisogna anche dare un nuovo impulso ad Eurojust con l'obiettivo di creare una Procura europea la cui competenza andrebbe oltre la semplice tutela degli interessi finanziari dell'Unione; f) procedere, entro la fine del 2005, ad una valutazione precisa e pubblica dell'attuazione del piano d'azione contro il terrorismo, della sua interconnessione con i corrispondenti piani nazionali ed internazionali e della sua totale compatibilità con il rispetto delle libertà individuali; g) procedere a una valutazione precisa e pubblica degli effetti pratici dell'esistenza di regimi specifici attribuiti a taluni Stati membri e preparare le vie della loro integrazione progressiva nel regime di diritto europeo; h) attuazione di un sistema integrato di gestione delle frontiere che consenta la cooperazione tra l'Agenzia europea, da istituire, e i servizi degli Stati membri incaricati del controllo delle persone e delle merci; 3. si compiace con la Presidenza dei Paesi Bassi per il suo impegno ad adottare, al più tardi il 1o aprile 2005, la Decisione che prevede il passaggio alla maggioranza qualificata e alla codecisione di tutte le misure attinenti al titolo IV del Trattato che istituisce la Comunità europea e invita il Consiglio europeo a fare proprio tale suggerimento; 4. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente raccomandazione al Consiglio e al Consiglio europeo e, per conoscenza, alla Commissione nonché ai governi e ai parlamenti degli Stati membri. [1] Le citazioni che figurano nella presente risoluzione si riferiscono al documento CIG/87/04. [2] Proposta della presidenza olandese, documento n. 11122/04, paragrafo 4.2. [3] GU L 145 del 31.5.2001, pag. 43. [4] GU L 190 del 18.7.2002, pag. 1. --------------------------------------------------