Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai controlli ufficiali dei mangimi e degli alimenti"

(COM(2003) 52 def. - 2003/0030 (COD))

(2003/C 234/08)

Il Consiglio, in data 28 febbraio 2003, ha deciso, conformemente al disposto degli articoli 37, 95 e 152 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori in materia, ha adottato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Chiriaco in data 27 giugno 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 16 luglio 2003, nel corso della 401a sessione plenaria, all'unanimità il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Libro bianco sulla sicurezza alimentare(1) pubblicato dalla Commissione nel 2000 indicava, tra le cause delle ripetute crisi alimentari registrate negli ultimi decenni, l'insufficienza, le contraddizioni e le lacune delle normative vigenti a livello europeo e ne individuava, in particolare, i limiti nella settorialità e nella forte difformità in materia di applicazione delle norme e organizzazione dei sistemi di controllo tra i diversi Stati membri.

1.2. La priorità della sicurezza alimentare e l'approccio integrato sono stati assunti quali principi ispiratori delle nuove normative che l'UE sta emanando in materia, coerentemente con i contenuti del suddetto Libro bianco.

1.3. Il regolamento (CE) n. 178/2002 che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l'Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare(2) costituisce un punto di riferimento fondamentale per la presente proposta, che va messa in relazione altresì con la proposta di regolamento sull'igiene dei prodotti alimentari(3), in corso di adozione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio, e con la proposta di regolamento che stabilisce norme specifiche per l'organizzazione dei controlli ufficiali sui prodotti di origine animale destinati al consumo umano, adottata dalla Commissione l'11 luglio 2002(4). Questo pacchetto viene ora completato dalla nuova proposta sull'igiene dei mangimi, sulla quale il CESE è chiamato ad esprimersi nel prossimo futuro(5).

1.4. La proposta in esame sostanzia il principio ispiratore (priorità della sicurezza alimentare) attraverso l'approccio globale ed integrato dei controlli al sistema produttivo di mangimi ed alimenti. Il processo produttivo è considerato nella sua interezza, sia in quanto filiera, sia per le diverse componenti che intervengono nella composizione del prodotto (mangimi, additivi, alimenti) al fine di ottenere il risultato di esercitare il controllo sull'intero ciclo produttivo dal campo, ivi comprese le aziende di allevamento (o dal mare) alla tavola.

1.5. Essa, inoltre, individua con chiarezza la responsabilità degli Stati membri di vigilare sulla corretta applicazione della legislazione comunitaria da parte degli operatori, attraverso un adeguato sistema di controlli, prevedendo altresì i modi e i tempi coi quali i servizi della Commissione verificano e valutano, con ispezioni ed audit, la capacità degli Stati membri di far fronte alla suddetta responsabilità.

1.6. Va notato altresì che il sistema dei controlli e le connesse attività sono già andati adeguandosi alla priorità della sicurezza alimentare. Infatti, in alcuni Stati membri sono già state attivate sia nuove soluzioni istituzionali e procedurali, sia alcune Agenzie, mentre al livello europeo ci si è dotati dello strumento dell'Autorità europea per la sicurezza alimentare. Tuttavia, le competenze e le caratteristiche delle Agenzie nazionali variano, mentre l'Autorità europea ha esclusivamente compiti di consulenza scientifica nella valutazione dei rischi e di informazione del pubblico, e non compiti di monitoraggio e controllo: questi ultimi restano riservati ai servizi della Commissione, e in particolare all'Ufficio veterinario e fitosanitario.

1.7. Partendo dai principi base previsti dal regolamento (CE) n. 178/2002, la nuova strategia prevede che la Commissione rediga gli orientamenti comuni per l'organizzazione dei sistemi di controllo ed effettui audit in ciascuno Stato membro al fine di verificarne l'efficacia e la efficienza nonché la coerenza con i piani di controllo stabiliti a livello nazionale.

1.8. Ogni Stato membro, entro sei mesi dalla emanazione del regolamento, deve definire un proprio Piano di controllo e di intervento, integrato con proiezioni pluriennali. Infine, ogni Stato membro deve presentare una relazione annuale sui controlli eseguiti e sui risultati raggiunti. L'insieme delle relazioni degli Stati membri compone la base della relazione annuale che la Commissione è tenuta a presentare al Parlamento europeo ed al Consiglio.

1.9. Questo sistema di controlli, inoltre, per risultare efficace dovrà essere applicato non solo agli Stati membri e ai paesi candidati (che saranno membri a pieno titolo al momento dell'entrata in vigore), ma anche alle importazioni provenienti dai paesi legati all'UE con accordi bilaterali in campo veterinario e fitosanitario o con accordi speciali (Norvegia, Islanda e Isole Fær Øer) e da altri eventuali paesi. Accanto alla dimensione europea, esiste dunque una dimensione internazionale dell'armonizzazione dei controlli.

1.10. Mentre per i paesi che hanno accordi bilaterali in campo veterinario e fitosanitario valgono le disposizioni negoziate per garantire un livello equivalente di protezione dei consumatori e della salute degli animali, per i PVS meno sviluppati, la Commissione ipotizza un trattamento speciale che non può prevedere deroghe ma contempla, invece, azioni di assistenza per i loro programmi di controllo, azioni di formazione ed eventualmente missioni in loco di esperti comunitari.

1.11. La proposta include una serie di iniziative finalizzate a migliorare il livello di controllo della sicurezza alimentare, per la cui attuazione è richiesto un consistente aumento del sostegno finanziario, che dovrebbe passare da 3 a 16 milioni di EUR.

1.12. Le sanzioni per i contravventori devono essere "efficaci, proporzionate e dissuasive" e sono applicate tenendo conto della definizione di uno standard minimo di sicurezza; nel caso di infrazioni gravi (definite all'allegato VI come reati d'ordine penale se commessi intenzionalmente o per seria negligenza) sono da prevedere sanzioni d'ordine penale (articolo 55).

1.13. In caso di gravi inadempienze da parte di uno Stato membro (ad esempio: inefficienza o inadeguatezza del sistema dei controlli), si prevede di aggiungere una nuova dimensione alla misura di salvaguardia prevista nel regolamento (CE) n. 178/2002, attivando eventualmente misure cautelari come ad esempio la sospensione della commercializzazione dei prodotti.

1.14. Va sottolineato infine che il sistema dei controlli andrà messo in opera nell'Europa a 25, poiché il regolamento entrerà in vigore anche per i nuovi 10 Stati membri, implicando un forte sforzo di armonizzazione al fine di garantire la libera circolazione sul mercato interno con tutte le garanzie di sicurezza alimentare.

1.15. A questo proposito il Comitato è al corrente del fatto che sono attualmente in corso con la partecipazione di esperti a livello europeo e nazionali, sia degli Stati membri che dei paesi candidati, attività di ispezione intese a fornire un inventario esaustivo della situazione, tale da consentire di individuare le misure appropriate.

2. Osservazioni generali

2.1. Il CESE condivide l'approccio della proposta, che considera adeguata per quanto concerne la dimensione del Mercato interno e l'esigenza di una migliore pianificazione e armonizzazione dei sistemi di controllo in ambito comunitario, nell'interesse della protezione dei consumatori.

2.2. La centralità accordata alla sicurezza alimentare e l'approccio integrato rispondono all'esigenza di recuperare e consolidare la fiducia dei cittadini, minacciata dalle ripetute crisi alimentari. A questo proposito risulta essenziale, da un lato stabilire una relazione fattiva e permanente con l'Autorità alimentare europea per elaborare le priorità dei controlli in funzione della valutazione dei rischi e, dall'altro consolidare le capacità operative e di coordinamento dell'Ufficio alimentare e veterinario europeo (FVO). Fondamentale è altresì un approccio trasparente, basato sul partenariato, che consenta di diffondere l'informazione presso i consumatori.

2.2.1. Mentre l'Autorità alimentare sta entrando in funzione e acquisendo piene capacità operative proprio nel primo semestre 2003, per l'Ufficio alimentare e veterinario si constata tuttora la necessità, più volte evidenziata dal Comitato, di accrescere l'incisività della sua azione, dotandolo di adeguate risorse. Il Comitato sottolinea altresì la necessità di stabilire una forte sinergia e capacità comunicativa tra gli organi comunitari e le autorità competenti nazionali.

2.3. Nella proposta vanno apprezzati in particolare una serie di aspetti innovativi o di maggiore incisività rispetto al passato:

a) una migliore definizione delle responsabilità degli Stati membri in relazione alle loro competenze dirette di "controllori", sia in quanto "detentori dei poteri di controllo", sia in quanto "garanti della salute dei cittadini", pur nel rispetto del principio di responsabilità dell'operatore, ben stabilito nei regolamenti relativi all'igiene;

b) la responsabilità dell'operatore e dell'importatore come strumento di semplificazione delle attività di controllo, incoraggiando l'"autocontrollo" effettivo del rispetto delle normative di igiene e sicurezza, combinato ad adeguate sanzioni in caso di inadempienza, nonché a forme di incentivazione laddove i meccanismi di certificazione volontaria alleggeriscano gli oneri delle autorità competenti;

c) la formazione dei soggetti preposti al controllo (principio che dovrebbe informare tutta la nuova legislazione in materia alimentare, e non solo);

d) l'uguaglianza sostanziale dei ruoli, dei principi e delle misure adottate;

e) l'istituzione del principio di "controllo a supporto" delle capacità di controllo e della praticabilità dei piani presentati dagli Stati; il metodo rende più accettabile il principio di "sussidiarietà" attraverso un atteggiamento di sostanziale tutoraggio di tipo "formativo";

f) l'ottimizzazione del sistema di controlli esistente e l'armonizzazione tra i sistemi nazionali;

g) la formalizzazione del ruolo degli Ispettori (già esistente di fatto ma non formalmente) e la definizione dei profili di formazione di cui all'allegato II;

h) la quantificazione delle risorse e l'individuazione delle linee di bilancio comunitario e delle fonti di finanziamento (scheda finanziaria e articoli 26-29);

i) il principio di programmazione attraverso i Piani nazionali pluriennali di controllo e le relazioni annuali (Titolo V, articoli 42-44);

j) la definizione unitaria dei reati da sanzionare con misure di carattere penale (allegato VI), avendo constatato (considerando 44) che gli attuali sistemi di sanzione (di carattere prevalentemente amministrativo) non sono stati sempre sufficienti a assicurare l'ottemperanza alle normative.

2.4. Lo sforzo di adeguamento ai nuovi compiti da parte dei sistemi nazionali di controllo varierà a seconda dell'efficienza e delle dotazioni operative dei sistemi esistenti, del funzionamento di un buon sistema di partenariato con gli attori della filiera, nonché dell'approccio più o meno integrato esistente (in taluni Stati membri le competenze di controllo sono ripartite tra filiere di autorità differenti, non sempre ben coordinate). Per questo è fondamentale prevedere un audit preliminare finalizzato ad esaminare con i diversi Stati membri le condizioni del sistema di controlli attualmente operante, per individuare tempestivamente gli adeguamenti necessari.

2.5. Un'attenzione particolare e risorse adeguate vanno dedicate alla situazione nei nuovi Stati membri, che hanno dovuto adattare i loro sistemi all'acquis comunitario. A seguito del monitoraggio in corso in tali Stati, il Comitato invita la Commissione ad individuare i punti del sistema di controllo che necessitano di misure particolari, in particolare per quanto riguarda le dotazioni e la formazione del personale, lo stato e la quantità dei laboratori, il loro livello di attrezzatura, ecc.

2.5.1. Misure specifiche vanno anche prese in considerazione per le piccole imprese operanti a livello locale ed artigianale, per promuoverne la conformità agli standard.

2.6. Per quanto riguarda la gestione delle crisi e i piani di emergenza (articolo 13), è necessario un aggiornamento delle modalità operative alla luce delle recenti esperienze di crisi. Inoltre, le modalità di controllo, in particolare sui mangimi, devono prendere in considerazione anche gli eventi calamitosi. È noto infatti che in occasione di calamità quali incendi, alluvioni, eruzioni vulcaniche, terremoti, le derrate alimentari possono subire gravi alterazioni. Si tratta peraltro di eventi che producono una serie di complicazioni prevalentemente connesse allo stato di emergenza che provocano. È quindi facile che sfuggano anche alle più elementari norme di tutela.

2.7. In materia di controlli sulle importazioni da paesi terzi (Titolo II, Capo V), occorre rafforzare la cooperazione internazionale nell'ambito del Codex Alimentarius e del Codice SPS (OMC) e distinguere tra i diversi paesi terzi a seconda del loro livello di sviluppo, prestando una particolare attenzione all'assistenza tecnica e scientifica ai PVS meno sviluppati, al fine di agevolare il rispetto delle norme comunitarie evitando di creare nuove barriere. Le modalità indicate al punto 34 dell'Introduzione e poi esplicitate nell'articolato sono importanti per evitare l'importazione di materie prime contaminate e garantire la sicurezza dei consumatori europei. Occorre, però, tener presente che questi paesi, in particolare in materia di cereali, foraggi e materiali a matrice zootecnica, spesso non padroneggiano l'uso dei pesticidi, fertilizzanti chimici, anabolizzanti, ecc. e necessitano di un'assistenza tecnico-scientifica nell'espletamento dei controlli.

2.7.1. Esistono anche casi di contaminazioni dovuti a manipolazioni illegali successive (mangimi "tagliati") effettuate al di fuori del paese d'origine; se la conformità alle norme igienico sanitarie europee, verificata a destinazione, dovesse dar luogo a una contestazione del carico, questo si potrebbe risolvere in un danno molto grave per il paese fornitore.

2.7.2. È pertanto necessario prevedere, nell'ambito della cooperazione con i PVS, strutture di sostegno o supplenza, in grado di verificare all'origine la conformità richiesta ed eventualmente suggerire le procedure e le soluzioni utili in modo da incoraggiare lo sviluppo delle fragili strutture produttive locali. Sono inoltre da prevedere forme di controllo che individuino specificamente le responsabilità dei vari soggetti, ivi compresi gli importatori.

2.8. Secondo il CESE, il sistema pubblico dei controlli deve interagire positivamente con i sistemi di certificazione di qualità e sicurezza e di tracciabilità messi in opera volontariamente dagli operatori del settore; ciò implica il fatto che la questione della formazione multidisciplinare alla sicurezza e alla qualità riguarda non solo gli addetti all'ispezione (articolo 51 e allegato 2), bensì tutti gli attori della filiera, coinvolgendo, oltre agli operatori responsabili, gli addetti agli impianti, al trasporto e all'immagazzinamento, come si evince dalla regolamentazione proposta in materia di igiene. L'approccio preventivo e la responsabilità dei soggetti sono infatti essenziali per rendere più efficace il sistema pubblico di controllo, riducendone i costi e consentendo alle autorità competenti di concentrarsi sui rischi prioritari.

2.8.1. Al fine di meglio assicurare la protezione dei consumatori, occorre incoraggiare la sinergia tra i sistemi di controllo pubblico e le procedure di autocontrollo e tracciabilità messe in atto dagli operatori alimentari, meglio se integrate con sistemi volontari di certificazione. Esperienze interessanti da mettere a frutto (benchmarking) sono in corso in alcuni Stati membri, per la negoziazione di accordi di filiera (tracciabilità) sulla sicurezza e la qualità alimentare(6). È evidente tuttavia che tali sistemi nazionali volontari non godono del meccanismo del "riconoscimento reciproco" vigente per i controlli pubblici; si tratta di una problematica da affrontare in vista di un'armonizzazione dei criteri a livello europeo, tale da rendere fruibili questi meccanismi anche dai consumatori di altri Stati membri.

2.8.2. Le organizzazioni socioprofessionali del settore e le associazioni dei consumatori possono assicurare un utile contributo alla formazione degli operatori e alla disseminazione dell'informazione sul sistema dei controlli messo in opera. Fondamentale resta comunque la trasparenza dei meccanismi ed il coinvolgimento degli attori della filiera nel dialogo e nel partenariato.

2.9. Un'utile sinergia potrà essere stabilita con l'inserimento dei criteri di sicurezza e qualità alimentare nella revisione della PAC, anche se il regolamento proposto demanda i controlli sugli OCM al sistema specifico già collaudato. Il CESE nota in effetti che la "condizionalità" inserita nella proposta di regolamento sul sostegno diretto nell'ambito della PAC(7), che prevede la necessità - per beneficiare degli aiuti - di conformarsi alle principali norme in materia di sanità pubblica, salute degli animali e delle piante e benessere animale, avvalendosi di una consulenza aziendale ad hoc, dovrebbe svolgere una funzione preventiva ed alleviare i controlli ex-post. Nel suo parere il CESE raccomanda di dare carattere volontario alla consulenza alle aziende agricole e di finalizzarla "non solo al rispetto dei requisiti normativi, ma anche ad un continuo miglioramento delle condizioni economiche, ecologiche e sociali delle aziende", prevedendo opportuni incentivi(8). Al fine di stabilire una utile sinergia, occorrerà prevedere forme di comunicazione e collaborazione tra le diverse autorità preposte e i diversi attori.

2.10. Il Comitato valuta positivamente le indicazioni relative alle procedure di coordinamento quando una pluralità di unità siano coinvolte nei controlli e soprattutto in caso di delega (considerandi 15 e 16 e articolo 5), nonché le disposizioni di armonizzazione dei laboratori di riferimento, soprattutto quando i controlli vengano delegati a organismi non governativi (considerandi 17-21), che devono possedere i necessari accrediti ed essere monitorati nelle loro operazioni.

2.10.1. È essenziale armonizzare a livello comunitario le condizioni e le regole con cui operano gli organismi accreditati ai controlli, nonché standardizzare i metodi di campionamento ed analisi e la frequenza. Vanno dunque potenziate le attività dei Laboratori comunitari di riferimento e del Centro comune di ricerca e aumentate le risorse destinate a tal fine nel Sesto programma quadro.

2.11. Particolare attenzione andrà dedicata, tanto più in vista del passaggio all'Europa a 25, all'assistenza e cooperazione amministrativa tra gli Stati membri (Titolo IV), intensificando gli scambi di esperienze e di "best practices" tra gli addetti ai controlli: l'approccio della proposta è in effetti non tanto di rafforzare numericamente la struttura centrale europea dell'Ufficio veterinario e fitosanitario, ma di consolidarne la capacità di operare in rete coordinando ed armonizzando le pratiche operative dei controlli.

2.12. Per quanto riguarda il finanziamento dei controlli ufficiali, lasciato alla sussidiarietà, occorre vegliare ad evitare distorsioni di concorrenza stabilendo principi comuni, soprattutto per quanto riguarda le tasse d'ispezione imposte agli operatori. Le indicazioni contenute all'articolo 28 per quanto riguarda le tasse sono di carattere assai generale; pertanto il Comitato invita a monitorare i sistemi di tasse applicati negli Stati membri al fine di verificarne la compatibilità e di individuare strumenti più precisi di armonizzazione. Occorre anche verificare quanto gli oneri gravino diversamente sui vari operatori della filiera, dalla produzione primaria alla distribuzione finale, per evitare forme di discriminazione. È evidente comunque che l'onere dei controlli nei casi di non conformità messi in luce deve essenzialmente gravare sui responsabili, mentre vanno dall'altra parte anche presi in considerazione meccanismi premiali in caso di percorsi virtuosi di certificazione volontaria di conformità.

2.13. Per quanto riguarda l'organizzazione dei sistemi locali di controllo pubblico, è auspicabile la designazione di laboratori di riferimento a livello regionale per i servizi locali, da cofinanziare con fondi comunitari e nazionali nella fase di avvio.

2.14. Il Comitato prende atto della abrogazione di una serie di direttive (articolo 61) in quanto ormai recepite o completate dal presente regolamento; invita tuttavia ad un'attenta verifica della corrispondenza delle disposizioni, soprattutto in relazione alla direttiva sul finanziamento dei controlli veterinari (96/43/CE), al fine di evitare distorsioni di concorrenza a seguito di un'applicazione troppo differenziata da parte degli Stati membri.

3. Conclusioni

3.1. Il Comitato condivide l'approccio integrato della proposta della Commissione e reputa la proposta un utile contributo alla concretizzazione del principio della priorità della sicurezza alimentare nel sistema dei controlli ufficiali dei mangimi e degli alimenti.

3.2. Il Comitato reputa che per garantire il successo dell'approccio integrato, sia necessario promuovere un forte partenariato tra i vari attori della filiera, basato sulla fiducia reciproca e la trasparenza, e operante nel contesto di un appropriato equilibrio tra meccanismi ufficiali di controllo e meccanismi di autocontrollo, responsabilità e certificazione volontaria dei produttori.

3.3. Il Comitato reputa che non si possa garantire la sicurezza alimentare nell'Unione europea senza promuovere e rafforzare la cooperazione con i paesi terzi con accordi e misure specifiche, graduate a seconda del loro livello di sviluppo, nonché la cooperazione internazionale nell'ambito del Codex Alimentarius, rafforzando la presenza dell'Unione europea in questa sede, e dell'OMC.

3.4. Il Comitato raccomanda un'attenzione particolare all'armonizzazione dei controlli nei paesi candidati ed invita a promuovere azioni di formazione ed informazione, rivolte non soltanto agli addetti ai controlli, ma anche agli attori delle diverse filiere e al grande pubblico.

Bruxelles, 16 luglio 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) COM(1999) 719 def., parere del CESE in GU C 204 del 18.7.2000.

(2) GU L 31 dell'1.2.2002.

(3) Parere del CESE in GU C 155 del 29.5.2001.

(4) COM(2002) 377 def. GU C 262 del 29.10.2002; GU C 95 del 23.4.2003.

(5) COM(2003) 180 def.

(6) Cfr. ad esempio il Patto nazionale sulla sicurezza e la qualità alimentare negoziato e sottoscritto al CNEL (Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro) l'8 luglio 2002 dalle organizzazioni agricole, sindacali, datoriali e del commercio e dal ministro delle Politiche agricole e forestali.

(7) COM(2003) 23 def. - 2003/0006 (CNS).

(8) COM(2003) 23 def. - 2003/0006 (CNS), punto 4.3.2.