Risoluzione sul rapporto del gruppo di esperti indipendenti sulla semplificazione legislativa e amministrativa nella Comunità ("Deregolamentazione") (COM(95)0288 - C4-0255/95 - SEC(95)1379)



Gazzetta ufficiale n. C 211 del 22/07/1996 pag. 0023



A4-0201/96 Risoluzione sul rapporto del gruppo di esperti indipendenti sulla semplificazione legislativa e amministrativa nella Comunità («Deregolamentazione») (COM(95)0288 - C4-0255/95 - SEC(95)1379) Il Parlamento europeo, - visto il rapporto del 21 giugno 1995 redatto dal gruppo di esperti indipendenti per la semplificazione legislativa e amministrativa, costituito dalla Commissione nel settembre 1994 allo scopo di esaminare l'impatto sull'occupazione e sulla competitività delle legislazioni comunitarie e nazionali per poi, se del caso, snellirle e semplificarle, e le riserve espresse dai membri del gruppo di esperti, - visto l'appoggio espresso a tale progetto dal Consiglio europeo (riunioni di Corfù e di Essen), - visti i commenti della Commissione al rapporto del gruppo di esperti indipendenti sulla semplificazione legislativa e amministrativa (COM(95)0596 - SEC(95)2121), - vista la relazione della Commissione al Consiglio europeo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, sulla semplificazione e la codificazione («Legiferare meglio») (COM(95)0580), - viste le sue numerose risoluzioni sulla tecnica legislativa, la trasparenza, la codificazione e l'applicazione del diritto comunitario, - visti la relazione della commissione giuridica e per i diritti dei cittadini nonché i pareri della commissione per gli affari sociali e l'occupazione, della commissione per i problemi economici e monetari e la politica industriale e della commissione per la protezione dell'ambiente, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori (A4-0201/96), A. considerando che, alla luce dell'attuale situazione occupazionale nella Comunità, è necessario promuovere in via prioritaria la creazione di posti di lavoro avvalendosi di tutte le possibilità disponibili, B. considerando che, vista la difficile situazione dell'economia comunitaria, occorre rafforzare la competitività dell'Unione nei confronti della concorrenza extraeuropea, C. considerando che i progetti legislativi comunitari non possono essere visti unicamente nell'ottica delle loro ripercussioni sull'economia ma debbono inserirsi in un quadro di orientamento politico globale che tenga conto fra l'altro dei diritti di tutti i cittadini europei e dei diritti dei lavoratori, nonché delle esigenze in materia di protezione dell'ambiente e della salute, D. considerando che la nozione di semplificazione legislativa va anche intesa nel senso che il diritto comunitario deve divenire accessibile ai cittadini europei e che, a tale riguardo, la chiarezza e la leggibilità delle norme giuridiche - nonché la loro maggior comprensibilità - sono fattori di importanza prioritaria ai fini dell'accettazione di dette norme da parte dei cittadini, E. considerando che la semplificazione e l'alleggerimento dei testi legislativi non devono rimettere indirettamente in questione l'acquis comunitario, F. considerando che la portata e la forma dei vincoli imposti all'economia dalle norme comunitarie dipende in larga misura dal modo in cui queste vengono trasposte nel diritto degli Stati membri, il che esula tuttavia dall'influenza degli organi comunitari, G. considerando che, al fine di evitare tendenze all'eccessiva regolamentazione, occorre introdurre, quale parte integrante e obbligatoria dell'iter di ogni nuovo progetto legislativo, una lista di controllo (checklist) per l'adozione degli atti legislativi, il che renderà il processo legislativo più trasparente e al contempo più efficace e permetterà di porre in essere norme giuridiche che garantiscano la massima coerenza e applicabilità possibili, H. considerando che il caso dell'encefalopatia spongiforme bovina (ESB) dimostra che una deregolamentazione frettolosa e irriflessiva, riguardante nel caso di specie il funzionamento dei servizi veterinari, può comportare nel tempo conseguenze gravi e impreviste, I. considerando che l'applicazione del principio di sussidiarietà non dovrebbe tradursi nell'indebolimento della legislazione europea che garantisce norme di minima per la sicurezza e la sanità nonché i diritti giuridici, gli interessi economici o l'informazione dei consumatori, J. considerando che siffatta lista di controllo deve essere utilizzata anche quale criterio per la valutazione dell'attuale normativa comunitaria, 1. esprime la seguente posizione sulle osservazioni generali contenute nel rapporto del gruppo di esperti indipendenti: 1.1. va riconosciuto che il gruppo di esperti ha elaborato proposte generali, ossia non vincolate ai singoli settori specifici, finalizzate a definire la «strategia metodologica» dell'azione comune delle istituzioni comunitarie e degli Stati membri; 1.2. i capitoli da 2 a 5 del rapporto del gruppo di esperti sono dedicati a un esame separato di importanti settori dell'economia europea; a prescindere dall'accenno al poco tempo di cui il gruppo ha potuto disporre per concludere i suoi lavori, la scelta dei settori specifici non è motivata in modo convincente nel rapporto, sebbene ciò sarebbe stato auspicabile, tenuto conto del mandato conferito al gruppo dalla Commissione, in particolare per quanto concerne la scelta della politica sociale e ambientale; 1.3. il rapporto parte acriticamente dal presupposto che la semplificazione giuridica, da un lato, e il conseguimento dell'obiettivo del rafforzamento della competitività e della crescita dell'economia europea, dall'altro, con la conseguente creazione di nuovi posti di lavoro, siano correlati tra loro ma non analizza i nessi causali esistenti tra tali fattori; 1.4. il gruppo di esperti non si è soffermato sul rapporto che intercorre tra semplificazione legislativa a livello comunitario e semplificazione legislativa a livello di Stati membri e in particolare non ha esaminato gli effetti di una deregolamentazione a livello europeo che potrebbe comportare una rinazionalizzazione delle norme applicabili e conseguenze sull'occupazione e il funzionamento del mercato unico; 1.5. il rapporto si rivela sostanzialmente carente quanto all'individuazione di nuove soluzioni; ciò vale soprattutto per la lista di controllo per i progetti di atti legislativi comunitari di cui alle proposte 4 e 6; 1.6. altre proposte (per esempio la proposta 7 relativa alla pubblicazione di studi, la proposta 11 relativa alle ripercussioni pratiche degli atti legislativi e la proposta 17 che fa riferimento al programma legislativo della Commissione) corrispondono a quanto la Commissione già fa; fra l'altro, la pubblicazione di tutte le misure che preparano ovvero accompagnano un atto legislativo non contribuisce necessariamente alla semplificazione legislativa (tema dell'accessibilità delle norme comunitarie per i cittadini europei); 1.7. la proposta 1 del rapporto, che sollecita un'accelerazione della codificazione delle norme comunitarie, va accolta con favore; la codificazione è la forma di semplificazione più urgente, nonché la più semplice da realizzare; essa agevola l'individuazione della legislazione comunitaria di volta in volta pertinente, riduce pertanto i costi e promuove la fiducia del mondo economico, ma anche dei cittadini, nell'ordinamento giuridico comunitario; 1.8. in linea di principio, merita altresì di essere sostenuta la richiesta di un programma di semplificazione che abbracci anche le disposizioni adottate a livello nazionale per il recepimento delle norme comunitarie (proposta 2 del rapporto); per realizzare tutto ciò, è necessario tuttavia che il Consiglio e il Consiglio europeo conferiscano alla Commissione un mandato in tal senso; 1.9. per quanto riguarda la revisione della legislazione comunitaria attualmente in vigore (acquis communautaire) ai fini della semplificazione legislativa, occorre garantire che venga salvaguardata la coerenza dei vari ambiti normativi e che non si creino situazioni di incertezza o disparità giuridica; 1.10. i progetti di atti legislativi comunitari devono basarsi su un dialogo il più possibile ampio (in tale direzione si muove anche la proposta 8 del rapporto); è necessario effettuare consultazioni in ognuna delle varie fasi dell'elaborazione concettuale e comunque già anteriormente alla prima stesura del progetto legislativo; solo una consultazione così impostata consente di valutare gli aspetti della sussidiarietà e della proporzionalità; essa dovrebbe essere sostanzialmente aperta («Libri bianchi» o «Libri verdi»); qualora siano richieste competenze specialistiche, gli interessati dovrebbero partecipare direttamente all'elaborazione delle iniziative legislative; è altresì necessario rafforzare le consultazioni mirate degli Stati membri; 1.11. la semplificazione e l'applicazione dei testi regolamentari devono svolgersi nel rigoroso rispetto delle procedure previste dai trattati e delle prerogative del Parlamento europeo, in particolare per quanto riguarda le basi giuridiche e le procedure di modifica dei testi in questione; 1.12. la proposta 15 del rapporto non può essere accolta: la scelta fra il regolamento e la direttiva quale forma giuridica della misura auspicata riguarda unicamente i casi in cui la base giuridica pertinente ammette le due forme di atti giuridici; conformemente al principio della proporzionalità, è necessario valutare la necessità e il livello gerarchico della norma sempre in funzione dell'obiettivo perseguito; lo strumento della direttiva dovrebbe pertanto venir privilegiato in tutti i casi in cui esso può bastare agli scopi della Comunità; 1.13. in futuro, ogni proposta legislativa comunitaria dovrebbe essere oggetto di una valutazione basata sui criteri seguenti: a) E' assolutamente necessario intervenire oppure la soluzione del problema o della fattispecie può essere affidata all'autoregolamentazione, ovvero ad altri meccanismi di orientamento o soluzione (esame dei motivi contingenti, opportunità dell'azione statale in termini di legittimazione dell'intervento legislativo)? Il riconoscimento della legittimità dell'intervento scaturisce da un'analisi comparativa delle norme giuridiche nazionali vigenti? b) Una volta accertata la necessità dell'intervento, si tratta di esaminare quali sono le possibilità di azione (modalità dell'azione statale): - Quale livello deve attivarsi in applicazione del principio di sussidiarietà? - L'atto legislativo costituisce l'unico modello di soluzione possibile? Un approccio informale da parte del legislatore ovvero l'adozione di misure responsabili da parte degli interessati possono eventualmente costituire un'alternativa? Miglioramenti nella fase esecutiva rendono superflue nuove disposizioni? - Qualora sia indispensabile un intervento legislativo, è necessario un regolamento o può bastare una direttiva? - E' necessario un intervento immediato? La misura in questione può avere validità limitata nel tempo? Tale scadenza è appropriata? Ai fini della problematica in questione è utile una revisione della misura in tempi opportuni? c) occorre quindi valutare la regolamentazione prevista in funzione dei suoi probabili costi e benefici per lo Stato ma anche per le categorie interessate (analisi costi-benefici). Il risultato di tale analisi giustifica la misura prevista anche qualora i costi superino i benefici? Oltre ai benefici meramente economici l'analisi dovrebbe tener conto altresì di una seconda componente, in particolare delle conseguenze per uno sviluppo ecologicamente sostenibile, compresi gli aspetti di equità sociale. d) Infine, è necessario stabilire, al termine dei passaggi del procedimento d'esame qui descritti, se il progetto deve assumere la forma del progetto legislativo ovvero se tale scelta non è giustificata; 1.14. l'obiettivo primario della semplificazione e dello snellimento legislativo è costituito dall'incentivazione dell'occupazione e della creazione di posti di lavoro aumentando la redditività e la competitività, in particolare per quanto riguarda le PMI, il che potrebbe scaturire da un quadro legislativo dell'Unione europea chiaro, conciso, comprensibile, unificato e realisticamente durevole; sarebbe opportuno cercare di creare un ambiente stabile per gli investimenti e la crescita garantendo un'esecuzione e un'applicazione uniforme che contribuirebbero in tal modo al completamento del mercato unico; 1.15. la semplificazione e lo snellimento legislativo, seppure importanti, non costituiscono i problemi maggiori che l'occupazione, la redditività e la competitività devono affrontare in Europa; 1.16. va respinta qualsiasi definizione di semplificazione e di snellimento legislativo che coinvolga il concetto di deregulation ovvero il principio secondo il quale la legge migliore è quella che viene abrogata; è comunque dell'avviso che la troppa burocrazia stia soffocando le piccole e medie imprese e la creazione di posti di lavoro; 1.17. i vincoli normativi sono sentiti in modo più forte dalle piccole e medie imprese piuttosto che dalle grandi aziende e sono pertanto anticompetitivi; 1.18. la Commissione deve prestare attenzione a che il suo positivo impegno nei confronti della sussidiarietà e della proporzionalità ai fini della semplificazione e dello snellimento legislativo non consenta protezionismi nazionali che possano pregiudicare il mercato unico; 1.19. l'impegno espresso dalla Commissione e dal Consiglio in merito all'unificazione della legislazione europea e al suo snellimento nel 1996 è accolto favorevolmente; 1.20. la Commissione è pertanto invitata a essere più vigilante e a inasprire la sorveglianza sul recepimento della legislazione europea da parte degli Stati membri e a non esitare a ricorrere ai poteri concessile dall'articolo 171 del trattato CE qualora dovessero verificarsi casi del genere; 1.21. il suo Presidente è invitato a garantire che il «modus vivendi» nel quadro della procedura di codecisione funzioni efficacemente e i presidenti di commissione sono esortati a prendere sul serio le proprie responsabilità al fine di sorvegliare l'esercizio dei poteri esecutivi da parte della Commissione; 1.22. questo Parlamento dovrebbe avere il potere di emendare o bloccare le proposte legislative elaborate dalla Commissione nel quadro della cosiddetta «comitatologia» nei casi in cui la commissione competente non sia riuscita a elaborare un parere entro i limiti di tempo fissati dal suo presidente; 1.23. si riconosce ancora una volta che l'Unione europea sta attualmente portando avanti la più grande campagna di semplificazione nella storia economica moderna tentando di ridurre da quindici a uno i sistemi di leggi e regolamenti; 1.24. la Commissione dovrebbe esaminare il ruolo che l'Agenzia europea dell'ambiente potrà svolgere in futuro in termini di attuazione e applicazione e la si esorta ad applicare coerentemente gli articoli 169 e 171 per assicurare l'uniforme attuazione e applicazione del diritto dell'Unione europea in tutti gli Stati membri; 2. esprime la seguente posizione sulle osservazioni specifiche contenute nel rapporto del gruppo di esperti indipendenti: 2.1. le proposte nel settore del diritto del lavoro miranti a ridurre in ambito europeo il livello di protezione dei lavoratori sono inaccettabili, in particolare quelle denunciate dalla Commissione nei suoi commenti critici; ciò è particolarmente vero per la regolamentazione in materia di igiene e sicurezza, settori in cui una riduzione del livello di protezione è inaccettabile; 2.2. una deregolamentazione delle norme dell'Unione in materia di diritto del lavoro non migliorerà necessariamente la competitività dell'industria europea, dato che essa viene condizionata in misura notevole anche da altri fattori, bensì invece comprometterà la pace sociale e la salute e la sicurezza dei lavoratori; 2.3. è estremamente importante ai fini della competitività dell'occupazione e della coesione degli Stati membri armonizzare la legislazione sul diritto del lavoro secondo standard minimi, come hanno posto in rilievo anche l'UNICE e la CSE; la Commissione dovrebbe pertanto valutare se vi siano altre problematiche sociali che dovrebbero essere disciplinate dalla legislazione comunitaria; 2.4. le proposte di deregolamentazione in materia sociale non possono essere accettate, in quanto avrebbero per effetto di incoraggiare il dumping sociale in seno all'Unione, nonché un calo della protezione dei lavoratori; 2.5. la Commissione dovrebbe effettuare un'analisi dei motivi per cui le direttive comunitarie non vengono recepite nel diritto nazionale; dal momento che nel suo Libro bianco sulla politica sociale la Commissione afferma che le difficoltà a livello di recepimento in campo sociale riguardano soprattutto il problema della salute e della sicurezza sul lavoro e dal momento che sono state adottate troppo poche decisioni per porvi rimedio, si ricorda alla Commissione l'impegno assunto in qualità di custode del trattato e si chiede che il recepimento venga perfezionato applicando, se necessario, l'articolo 171; chiede altresì che venga effettuata un'analisi sulle differenze di applicazione in ogni singolo Stato membro; 2.6. la Commissione è invitata a proporre una nuova legislazione sufficientemente dettagliata volta a ottenere un fattivo miglioramento e a dare un impulso alle pratiche e alla legislazione in materia di salute e di sicurezza ai sensi dell'articolo 118 A del trattato CE e della legislazione vigente; 2.7. la Commissione dovrebbe chiarire in che modo vengano controllate le disposizioni in vigore nei vari Stati membri (controllo a livello del mercato e sul luogo di lavoro) e in che modo si potrebbe armonizzare tale controllo e sostenerlo con uno sforzo comune dell'Unione; 2.8. la Commissione è esortata a far sì che venga formulata una serie di diritti sociali fondamentali dei lavoratori da applicarsi a tutti i lavoratori dipendenti, a prescindere dal tipo di impiego; tali diritti devono avere efficacia diretta negli Stati membri e poter essere integrati, se del caso, da una legislazione comunitaria; tali diritti devono peraltro essere chiari e di facile interpretazione; 2.9. le norme in materia di diritto del lavoro e di salute e sicurezza sul lavoro non devono essere intaccate e vanno elaborate in maniera più trasparente per gli interessati, anche perché la tesi, sostenuta nella relazione (che esprime l'opinione di maggioranza del gruppo di esperti), che la deregolamentazione in questo campo migliora la competitività e l'occupazione è assolutamente indimostrata; 2.10. le piccole e medie imprese, e non quelle su grande scala, costituiscono i principali fattori di creazione di posti di lavoro nel mercato unico europeo; è pertanto deplorevole che esse non abbiano avuto una rappresentanza più forte in seno al gruppo di esperti; 2.11. la Commissione dovrebbe adoperarsi al massimo per garantire che il settore delle PMI sia pienamente coinvolto nel processo di consultazione permanente; 2.12. la Commissione dovrebbe, con il pieno coinvolgimento delle parti sociali, studiare le possibilità di un approccio differenziato e minimalista per le PMI e la legislazione, di una specifica procedura di valutazione d'impatto per le PMI e di una verifica dell'impatto della normativa sulle PMI; 2.13. le raccomandazioni fondamentali contenute nel rapporto del gruppo di esperti dovrebbero essere sostanzialmente respinte nella loro forma attuale poiché troppo scarsamente articolate e volte a un riorientamento della politica ambientale inconciliabile con quanto sancito negli articoli da 130 R a 130 T del trattato CE, in particolare nella misura in cui esse implicano una rinuncia a una normativa ambientale vincolante a livello europeo; 2.14. le misure di deregolamentazione proposte contrastano con la necessità di armonizzare le disposizioni legislative in materia di ambiente; 2.15. è inaccettabile pensare a un abbassamento dei criteri in materia di protezione dell'ambiente, sanità pubblica e tutela dei consumatori e il principio della precauzione deve essere mantenuto e utilizzato quale principio alla base della legislazione ambientale dell'Unione; 2.16. si respinge l'affermazione contenuta nel rapporto secondo cui la precedente politica ambientale dell'Unione era «inefficiente e inefficace», ritenendo invece che essa abbia svolto un ruolo di rilievo ai fini del miglioramento delle condizioni dell'ambiente europeo; 2.17. i regolamenti continuano a costituire uno strumento determinante per influenzare i comportamenti e indurre un approccio positivo nei confronti dell'ambiente; 2.18. si ricorda alla Commissione che l'introduzione di standard valutati nell'ottica del principio di rimuneratività potrebbe portare a un conflitto con il principio della prevenzione fissato dall'Unione in materia di ambiente; 2.19. considera, con la Commissione, che la proposta 12 sulla direttiva «Rifiuti» avrebbe per effetto di smantellare il livello di protezione ambientale esistente e di incoraggiare i trasferimenti selvaggi di rifiuti; 3. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio, alla Commissione e ai governi degli Stati membri.