RELAZIONE - Quadro di valutazione degli aiuti di Stato - aggiornamento primavera 2004 -

(presentato dalla Commissione)

Indice

Sintesi

Introduzione

1. Parte 1: Quadro riassuntivo degli aiuti di Stato nell'Unione europea

1.1. Aiuti di Stato in termini assoluti e relativi

1.2. Distribuzione settoriale degli aiuti

1.3. Aiuti di Stato al settore manifatturiero

1.4. Aiuti di Stato al settore dei trasporti

1.5. Aiuti di Stato ai settori carbonifero e siderurgico

2. Parte due: Reindirizzare gli aiuti verso obiettivi orizzontali

2.1. Aiuti di Stato per obiettivi orizzontali

2.2. Tendenza degli aiuti di Stato per obiettivi orizzontali

2.3. Aiuti di Stato per ricerca e sviluppo (R&S)

2.4. Aiuti di Stato per l'occupazione e la formazione

2.5. Aiuti di Stato a sostegno della coesione e dello sviluppo regionale

2.6. Strumenti di aiuto

3. Parte tre: procedure di controllo, di recupero e modernizzazione degli aiuti di Stato

3.1. Casi di aiuto registrati

3.2. Decisioni della Commissione

3.3. Recupero dell'aiuto

3.4. Modernizzazione del controllo degli aiuti di Stato

3.5. Allargamento

4. Quadro di valutazione e registro online degli aiuti di Stato

5. Note metodologiche

Grafici e tabelle

Tabella 1: Aiuti di Stato negli Stati membri nel 2002

Grafico 1: Aiuti di Stato come percentuale del PIL, 2002

Tabella 2: Aiuti di Stato pro capite, 1998-2002

Tabella 3: Tendenza degli aiuti di Stato nell'UE-15, 1992-2002

Grafico 2: Aiuti di Stato come percentuale del PIL, 1998-2002

Tabella 4: Distribuzione settoriale degli aiuti, 2002

Tabella 5: Aiuti di Stato per settore nella Comunità, 1998-2002

Tabella 6: Aiuti di Stato al settore manifatturiero, 2002

Grafico 3: Aiuti di Stato al settore manifatturiero, 1998-2002

Tabella 7: Aiuti di Stato al settore dei trasporti (escluse le ferrovie), 1998-2002

Tabella 8: Sussidi(1) al settore ferroviario, 1998-2002

Tabella 9: Aiuti di Stato all'estrazione del carbone, 1998-2002

Tabella 10: Aiuti di Stato per obiettivi orizzontali e settori particolari, 2002

Grafico 4: Percentuale di aiuti di Stato destinati ad obiettivi orizzontali, 1998-2002

Tabella 11: Aiuti di Stato per l'R&S

Tabella 12:Aiuti di Stato specificamente destinati alle regioni assistite ex lettera "a", 2002

Grafico 5: Percentuale dei singoli strumenti di aiuto sul totale degli aiuti UE per i settori manifatturiero e dei servizi, 2000-2002

Tabella 13: Aiuti di Stato ai settori manifatturiero e dei servizi per tipologia di strumento, 2000-2002

Grafico 6: Percentuale di decisioni negative per Stato membro, 2001-2003

Tabella 14: Casi di recupero pendenti a febbraio 2004

Sintesi

La Commissione continua a garantire un rigoroso controllo degli aiuti di Stato in tutta l'Unione, rispondendo ad un'esigenza riconosciuta da tutti i Consigli europei. Nel 2001, gli Stati membri hanno proseguito nel loro impegno di ridurre la percentuale di aiuti di Stato rispetto al PIL 2003 e di reindirizzare gli aiuti verso obiettivi orizzontali di interesse comune, compresi gli obiettivi di coesione. Dagli ultimi dati disponibili risulta che la maggioranza degli Stati membri risponde favorevolmente all'invito ad una "...riduzione degli aiuti di Stato e una migliore destinazione" degli stessi che i capi di Stato e di governo hanno riconosciuto come "elementi fondamentali per una concorrenza efficace". Oltre a misurare il progresso degli Stati membri verso questi obiettivi, il quadro di valutazione tratta con particolare riguardo gli aiuti a favore dell'occupazione e della formazione.

Principali conclusioni

Benché più lentamente rispetto alla fine degli anni '90, gli aiuti di Stato nell'Unione europea continuano nel complesso a scendere

Il livello complessivo degli aiuti di Stato [1] erogati dai quindici Stati membri era stimato nel 2002 a 49 miliardi di EUR. In termini assoluti, la Germania ha erogato la maggior quota di aiuti (13 miliardi di EUR) seguita dalla Francia (10 miliardi di EUR) e dall'Italia (6 miliardi di EUR). Circa 28 miliardi di aiuti sono stati stanziati a favore del settore manifatturiero e dei servizi, 14 miliardi di EUR per l'agricoltura e la pesca, più di 5 miliardi di EUR per il settore carbonifero e 1 miliardo di EUR per i trasporti (escluso il settore ferroviario).

[1] Il totale esclude gli aiuti al settore ferroviario.

Dai livelli relativamente elevati dell'inizio e della metà degli anni '90, il livello complessivo degli aiuti è nettamente diminuito, da 67 miliardi di EUR del 1997 a 52 miliardi di EUR del 1999, soprattutto in relazione ai minori aiuti concessi alle regioni assistite della Germania e dell'Italia. Fra il 1999 e il 2002, gli aiuti totali hanno continuato a scendere benché meno nettamente che negli anni precedenti, riducendosi ad una media annua pari a circa 1 miliardo di EUR.

Le differenze tra Stati membri relativamente alle risorse destinate ad aiuti di Stato permangono...

In termini relativi, gli aiuti di Stato1 totali sono stati pari allo 0,56% del PIL dell'UE del 2002 o allo 0,39% se si escludono l'agricoltura, la pesca e il settore dei trasporti. Questa media non lascia trasparire le notevoli differenze fra gli Stati membri: la quota di aiuti rispetto al PIL varia da meno dello 0,20% nei Paesi Bassi, Finlandia, Svezia e Regno Unito a circa lo 0,55% in Germania, Spagna e Portogallo e 0,72% in Danimarca.

...anche se diminuiscono, considerando che gli aiuti di Stato in percentuale del PIL scendono nella maggior parte degli Stati membri

Escludendo l'agricoltura, la pesca e i trasporti, gli aiuti totali sono scesi in media da 0,49% del PIL nel biennio 1998-2000 a 0,41% nel 2000-2002. La tendenza è al ribasso in quattordici Stati membri. Nei due periodi in esame la diminuzione più netta (circa 20-25 punti percentuali) ha riguardato l'Irlanda e il Portogallo: in Irlanda, il risultato è dovuto al taglio dell'imposta a carico delle imprese e al contemporaneo marcato aumento del PIL, mentre in Portogallo la diminuzione è legata in gran parte ad un taglio netto del regime fiscale di aiuti regionali a Madera che favorisce soprattutto i servizi finanziari. Per contro, gli aiuti rispetto al PIL sono aumentati in Danimarca, anche se l'aumento può essere attribuito ai maggiori aiuti a favore di due obiettivi orizzontali, la creazione di posti di lavoro e la salvaguardia dell'ambiente.

In tutta l'Unione, gli aiuti sono re-indirizzati verso obiettivi orizzontali...

A livello UE, circa il 73% degli aiuti totali del 2002 (esclusi agricoltura, pesca e trasporti) è stato destinato ad obiettivi orizzontali quali R&S, PMI, ambiente e sviluppo economico regionale. Il restante 27% ha favorito settori specifici (in particolare i settori manifatturiero, carbonifero e dei servizi finanziari) e include gli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione.

In alcuni Stati membri quasi tutti gli aiuti concessi nel 2002 hanno riguardato obiettivi orizzontali

La quota di aiuti destinata ad obiettivi orizzontali è aumentata di 7 punti percentuali nel periodo compreso fra il 1998-2000 e il 2000-2002: ciò è in gran parte dovuto al notevole aumento di aiuti a favore dell'ambiente (+ 7%) e della ricerca e sviluppo (+ 4%). Questa tendenza positiva è stata osservata, in gradi diversi, nella maggior parte degli Stati membri. In effetti, in alcuni Stati - Belgio, Danimarca, Grecia, Italia, Paesi Bassi, Austria e Finlandia - quasi tutti gli aiuti concessi nel 2002 sono stati destinati ad obiettivi orizzontali.

Una strategia favorevole agli aiuti di Stato per la creazione di posti di lavoro e la promozione della formazione

La Commissione concorda sul fatto che la crisi dei mercati giustifichi un intervento a livello governativo o comunitario. L'esclusione dei lavoratori meno produttivi (scarsa produttività reale o percepita) agli attuali livelli salariali e la formazione insufficiente sono sintomi della ben nota crisi dei mercati. Nel complesso, per attuare la strategia di Lisbona, va favorito l'impegno a sostenere l'occupazione e la formazione. La Commissione si adegua adottando un approccio favorevole agli aiuti di Stato per questi obiettivi. Pur non dovendo distorcere la concorrenza, la concessione di aiuti finalizzati alla creazione di posti di lavoro, all'assunzione di lavoratori disabili o svantaggiati e a diversi strumenti di formazione è stata recentemente facilitata dalla revisione delle norme sugli aiuti di Stato. Inoltre, sono pochissime le decisioni negative della Commissione nei casi in materia di aiuti di Stato.

L'aiuto di Stato rappresenta una quota relativamente piccola di tutto il sostegno finanziario offerto alle imprese per la formazione e la creazione di posti di lavoro

La maggior parte degli strumenti di aiuto pubblico ad imprese private per finalità occupazionali e di formazione non costituisce aiuto di Stato in quanto non risponde ai quattro criteri previsti dall'articolo 87, paragrafo 1 del trattato. Tuttavia, se tali interventi assumessero la forma di aiuti di Stato, l'attività di controllo continuerebbe ad assicurare che gli effetti distorsivi sulla concorrenza di ogni singola proposta di aiuto siano ridotti al minimo.

Il livello complessivo di aiuti alle regioni meno sviluppate si è ridotto, ma in misura meno netta rispetto al passato a causa del leggero aumento in alcuni Stati membri

In tutta l'Unione, nel 2002 sono stati concessi circa 8 miliardi di EUR di aiuti esclusivamente alle regioni meno sviluppate, le cosiddette regioni assistite ex lettera a), per un importo pari a poco meno di un quarto degli aiuti totali (esclusi agricoltura, pesca e trasporti). Gli aiuti alle regioni assistite ex lettera a), che sono quasi identiche alle regioni "obiettivo 1" dei fondi strutturali dell'UE sono nettamente diminuiti, passando da un massimo di 28 miliardi di EUR nel 1993 a 9 miliardi di EUR nel 2000, a fronte di una riduzione degli aiuti erogati in Germania e in Italia. Se l'aiuto alle regioni meno sviluppate continua a diminuire in Germania, nel biennio 2000-2002 si è osservato un leggero aumento dei livelli in Spagna, Francia e Italia.

La maggioranza degli Stati membri tende a concedere aiuti ai settori manifatturiero e dei servizi sotto forma di sovvenzioni

Per quanto riguarda gli strumenti utilizzati per concedere aiuti al settore manifatturiero e dei servizi, la forma più frequentemente utilizzata è quella delle sovvenzioni, pari a quasi il 60% del totale UE. Oltre agli aiuti concessi tramite stanziamenti di bilancio, altri aiuti sono concessi tramite il sistema fiscale o la previdenza sociale. Nell'intera UE, le esenzioni fiscali sono pari al 24% del totale. Belgio, Danimarca, Spagna, Lussemburgo, Austria e Svezia erogano più dell'80% dei loro aiuti sotto forma di sovvenzioni, mentre altri Stati membri privilegiano le esenzioni fiscali, in particolare la Germania (38%), l'Irlanda (67%) e il Portogallo (74%).

La Commissione autorizza la concessione di aiuti di Stato nel 95% dei casi esaminati

Nel 2003 la Commissione ha registrato circa 1 000 casi. Escludendo 200 schede informative relative ai regolamenti di esenzione per categoria, circa il 49% dei casi registrati riguardava i settori manifatturiero e dei servizi, il 39% l'agricoltura, il 6% la pesca e il 6% i trasporti e l'energia. Il trattato impone agli Stati membri di notificare alla Commissione tutti gli aiuti di Stato. Tuttavia, per circa il 15% dei casi di aiuti sottoposti ad indagine, non è stato lo Stato membro ma la Commissione ad avviare il procedimento di indagine dopo aver scoperto l'aiuto, ad esempio a seguito di una denuncia. Nel periodo 2001-2003, il 5% di tutte le decisioni finali adottate dalla Commissione ha avuto esito negativo.

La Commissione prosegue il processo di riforma della normativa sugli aiuti di Stato per semplificare, modernizzare e riformare il controllo

La Commissione continua a rivedere gli orientamenti e i quadri normativi in materia di aiuti di Stato allo scopo di semplificarli e renderli più chiari, eliminando eventuali divergenze fra le normative. Al momento attuale, la priorità è data alla revisione delle norme sugli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione di imprese in difficoltà, al progetto di un nuovo quadro di valutazione degli aiuti "de minimis", al chiarimento delle norme relative ai servizi di interesse economico generale e all'introduzione di una norma "de minimis" per i settori dell'agricoltura e della pesca. Parallelamente alla revisione dei regolamenti in materia di fondi strutturali avviata dalla Commissione, è in corso un riesame degli orientamenti sugli aiuti regionali e di taluni quadri giuridici orizzontali che dovrebbe migliorare la coerenza fra le diverse politiche. Dovrebbe essere completato a breve il lavoro su un pacchetto di misure intese ad accelerare, semplificare e modernizzare le procedure, con una particolare attenzione a ridurre le risorse dedicate ai casi ordinari per poter consentire alla Commissione di concentrarsi su casi di maggior rilevanza.

Introduzione

Il controllo sugli aiuti di Stato è focalizzato sugli effetti che detti aiuti, concessi dagli Stati membri alle imprese, esercitano sulla concorrenza. Gli aiuti di Stato possono pregiudicare la libera concorrenza, impedendo che le risorse siano assegnate nel modo più efficace possibile e minacciando il funzionamento del mercato interno. In molti casi, la concessione di aiuti di Stato riduce il benessere economico e non incentiva le aziende a migliorare l'efficienza. Gli aiuti possono persino consentire al meno efficiente di sopravvivere a spese del più efficiente, ritardando il cambiamento strutturale e ostacolando la crescita e la competitività in termini di produttività. Il sistema unico di controllo esistente in tutta l'Unione europea è finalizzato a ridurre tutte queste inefficienze. Il compito della Commissione, stabilito dal trattato, è quello di esaminare attentamente gli aiuti degli Stati membri, nuovi ed esistenti, per assicurare che siano compatibili con la normativa europea sugli aiuti di Stato e che non incidano negativamente sulla concorrenza intracomunitaria.

Negli anni, l'attività di controllo sugli aiuti di Stato è servita ad attenuare molti dei peggiori effetti degli aiuti; tuttavia, lo stesso trattato non costituisce una base su cui affrontare l'effetto distorsivo cumulativo di alti livelli di aiuti in alcuni settori. I vertici europei di Lisbona e di Stoccolma hanno dato il necessario impulso politico per affrontare la fonte della distorsione: affinché l'Europa divenga più competitiva, aumenti la produttività e sia capace di una crescita economica sostenibile, con maggiori e migliori posti di lavoro e maggiore coesione sociale, si è riconosciuta la necessità di migliorarne la posizione competitiva non soltanto garantendo che la stessa società europea sia dinamica e fondata sulla conoscenza, ma anche riducendo i livelli degli aiuti di Stato.

In linea con questo obiettivo politico, la maggior parte degli Stati membri sta riducendo i livelli di aiuto in termini di percentuale del PIL, riorientando gli aiuti verso obiettivi orizzontali di interesse comunitario, quali il rafforzamento della coesione economica e sociale, la tutela ambientale, la promozione della ricerca e dello sviluppo e le piccole e medie imprese. Nondimeno, alcuni Stati membri continuano a concedere aiuti che distorcono notevolmente la concorrenza, quali quelli al salvataggio e alla ristrutturazione.

Principale scopo del presente aggiornamento del quadro di valutazione è offrire una panoramica della situazione degli aiuti di Stato nell'Unione e di esaminare le tendenze implicite sulla base degli ultimi dati disponibili per il 2002. Il documento si divide in tre parti: la prima illustra in che misura gli Stati membri stanno riducendo i propri aiuti di Stato in rapporto al PIL; la seconda illustra in che misura gli Stati membri sono riusciti a riorientare gli aiuti di Stato concessi in precedenza a specifici settori verso obiettivi orizzontali e riguarda in particolare il sostegno pubblico nel settore dell'occupazione e della formazione; l'ultima parte è dedicata alle procedure di controllo degli aiuti di Stato, delle attività in corso per modernizzarle e del recupero delle somme illegalmente messe a disposizione.

Oltre alla versione cartacea, nel 2002 è stato inaugurato un quadro di valutazione permanente online (http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/scoreboard/), contenente una serie di indici chiave, dati statistici e un forum degli Stati membri.

Che cos'è un aiuto di Stato

Il quadro di valutazione riguarda gli aiuti di Stato secondo la definizione dell'articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE [2], che sono concessi dai quindici Stati membri ed esaminati dalla Commissione. Le misure generali e le sovvenzioni pubbliche che non incidono sugli scambi e non distorcono o minacciano di distorcere la concorrenza non sono oggetto del quadro di valutazione in quanto non sono soggette ai poteri di indagine della Commissione.

[2] La misura costituisce aiuto di Stato se è concessa da uno Stato membro o con risorse statali, distorce o minaccia di distorcere la concorrenza, favorisce talune imprese o la produzione di taluni beni e incide sugli scambi fra gli Stati membri.

Gli aiuti di Stato sono una forma di intervento pubblico utilizzata per promuovere una determinata attività economica. Implicano che taluni settori economici o attività sono trattati in maniera più favorevole rispetto ad altri e determinano pertanto una distorsione della concorrenza in quanto compiono una discriminazione fra le aziende che ricevono un sostegno e quelle che non lo ricevono.

Per stabilire se una misura costituisce aiuto di Stato, occorre distinguere fra la situazione in cui il sostegno è diretto a talune imprese o alla produzione di taluni beni, così come specificato dall'articolo 87, paragrafo 1 del trattato, e la situazione in cui le misure in questione sono equamente applicabili a livello di Stato membro e sono finalizzate a favorire l'intera economia. In quest'ultimo caso, non sussiste aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1.

Detto carattere selettivo distingue pertanto gli aiuti di Stato dalle misure generali di sostegno economico. I provvedimenti fiscali a livello nazionale sarebbero perlopiù considerati misure generali in quanto applicati a tutte le aziende di tutti i settori di attività di uno Stato membro. La distinzione non è comunque sempre netta.

Ad esempio, una misura che è aperta a tutti i settori può essere selettiva se sussiste un elemento di discrezionalità da parte delle autorità che concedono l'aiuto. D'altro canto, il fatto che talune aziende possano

beneficiare più di altre di una misura non implica necessariamente che questa sia selettiva. Il concetto

di selettività è evoluto negli anni a seguito delle molte decisioni della Commissione e sentenze della Corte.

I particolari relativi ai casi principali sono consultabili sul sito della Commissione (http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/legislation/) o nelle relazioni annuali sulla concorrenza (http://europa.eu.int/comm/competition/annual_reports/).

La distinzione fra aiuti di Stato e misure generali di sostegno economico dovrebbe essere tenuta in debito conto quando si interpretano determinati dati riportati nel quadro di valutazione. Alcune tabelle statistiche del quadro di valutazione online indicano che in alcuni Stati membri l'importo degli aiuti di Stato per alcuni obiettivi orizzontali quali l'occupazione o la formazione è diminuito o è rimasto stabile: ciò non significa tuttavia che la spesa pubblica per queste attività sia diminuita. Al contrario, gli Stati membri potrebbero aver aumentato la spesa per le misure generali di sostegno economico.

Un altro importante settore riguarda gli aiuti che compensano la fornitura di servizi di interesse economico generale (SIEG). Nella sentenza Altmark [3], la Corte di giustizia ha stabilito che, se sono rispettate talune condizioni, la compensazione a favore di imprese che forniscono SIEG non è aiuto di Stato. Pertanto, le sovvenzioni che compensano i SIEG sono considerate "non aiuti" o aiuti compatibili. La distinzione si fonda su criteri giuridici e ha scarso rilievo sul piano economico tantoché misure analoghe sono ora classificate come aiuti o non aiuti in funzione, ad esempio, del ricorso ad un bando di gara. Tutti gli aiuti che compensano i SIEG sono quindi esclusi dal quadro di valutazione. Per contro, nei casi in cui parte dell'aiuto è ritenuto una compensazione eccessiva per un SIEG il quadro di valutazione include l'importo corretto, ad es. come nel caso Deutsche Post [4].

[3] Causa C-280/00 relativa alla concessione di licenze per servizi di linea su autobus nel Landkreis di Stendal (Germania) e alle sovvenzioni pubbliche per l'esecuzione di detti servizi.

[4] Caso C 61/1999 in cui la Commissione ha adottato una decisione negativa il 19.6.2002.

Il testo che precede non pregiudica in alcun modo la definizione di aiuti di Stato pronunciata dalla Corte di Giustizia.

1. Parte 1: Quadro riassuntivo degli aiuti di Stato nell'Unione europea

Questa sezione offre una panoramica degli aiuti di Stato erogati nell'Unione europea nel 2002 e delle relative tendenze.

1.1. Aiuti di Stato in termini assoluti e relativi

Nel 2002 gli aiuti di Stato [5] concessi dai quindici Stati membri sono stati pari a circa 49 miliardi di EUR. Nel 2002, in termini assoluti, la Germania ha erogato la maggior quota di aiuti (13 miliardi di EUR), seguita dalla Francia (10 miliardi di EUR) e dall'Italia (6 miliardi di EUR).

[5] Il totale degli aiuti di Stato riguarda i settori manifatturiero, carbonifero, dei servizi, l'agricoltura, la pesca e parte dei trasporti. Contrariamente alle precedenti edizioni del quadro di valutazione, il totale esclude gli aiuti al settore ferroviario (cfr. sezione 1.4).

Tabella 1: Aiuti di Stato negli Stati membri, 2002

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Aiuti di Stato secondo la definizione dell'articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE concessi dai quindici Stati membri a tutti i settori eccetto quello ferroviario ed esaminati dalla Commissione. Contrariamente alle precedenti edizioni del quadro di valutazione, il totale non comprende gli aiuti al settore ferroviario (cfr. sezione 1.4). Tutti i dati si riferiscono ai prezzi costanti del 2000.

Fonte: DG Concorrenza

Differenze fra Stati membri nella quota di aiuti di Stato come percentuale del PIL

In termini relativi, gli aiuti di Stato sono stati pari a 0,56% del prodotto interno lordo (PIL) dell'UE del 2002. Questa media non lascia trasparire le notevoli differenze che esistono fra gli Stati membri: la percentuale di aiuti totali in rapporto al PIL varia da 0,25% del Regno Unito a 1,28% della Finlandia. L'alta percentuale della Finlandia può essere spiegata con l'importo relativamente elevato di aiuti destinati all'agricoltura, che rappresentato l'85% degli aiuti totali a questo Paese (tabella 1). In effetti, tenuto conto delle peculiarità dei settori dell'agricoltura, della pesca, può essere interessante considerare la totalità degli aiuti esclusi questi settori. Questo nuovo indicatore rivoluziona la graduatoria per Stato membro (grafico 1): in Finlandia, ad esempio, tali aiuti rappresentano solo lo 0,17% del PIL, uno dei valori più bassi dell'Unione e inferiore alla media comunitaria che è pari a 0,39%. Germania, Spagna e Portogallo (circa 0,55% ciascuno) e Danimarca (0,72%) si trovano ben al di sopra della media.

Grafico 1: Aiuti di Stato in percentuale del PIL, 2002

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: DG Concorrenza

Gli aiuti di Stato possono anche essere espressi in termini pro capite, ricorrendo agli standard di potere d'acquisto che tengono conto delle differenze nei livelli dei prezzi tra i diversi paesi. Nel periodo 2000-2002, il volume medio annuo degli aiuti nell'Unione (esclusi agricoltura, pesca e trasporti) è stato di 94 SPA pro capite, rispetto a 107 SPA del periodo 1998-2000 (tabella 2).

Tabella 2: Aiuti di Stato pro capite, 1998-2002

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte: DG Concorrenza

Tendenza al ribasso degli aiuti di Stato nella maggioranza degli Stati membri

Dai livelli relativamente elevati dell'inizio e della metà degli anni '90, il volume complessivo di aiuti concessi [6] è diminuito nettamente, passando da 67 miliardi di EUR nel 1997 a 52 miliardi di EUR nel 1999 (tabella 3). I tre Stati membri che hanno più contribuito a questa marcata diminuzione sono stati la Germania, l'Italia e la Francia. In Germania, la riduzione può essere attribuita al graduale completamento del vasto programma di ristrutturazione [7] nei nuovi Bundesländer. Anche in Italia, l'aiuto alle regioni meno sviluppate è nettamente diminuito, mentre in Francia i livelli di aiuto sono stati particolarmente alti dalla metà fino alla fine degli anni '90 a causa degli elevati importi degli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione concessi al settore bancario. Fra il 1999 e il 2002, gli aiuti totali hanno continuato a diminuire benché meno nettamente rispetto agli anni precedenti, riducendosi in media di circa 1 miliardo di EUR l'anno.

[6] Il totale non comprende gli aiuti al settore ferroviario.

[7] Aiuti erogati tramite il Treuhandanstalt o il Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben.

Tabella 3: Tendenza degli aiuti di Stato nell'UE-15, 1992-2002

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: DG Concorrenza

Nel 2001, gli Stati membri si sono impegnati a dimostrare, entro il 2003, una tendenza al ribasso degli aiuti di Stato rispetto al PIL. Anche se non sono ancora disponibili i dati del 2003, una tendenza può essere osservata raffrontando i periodi 1998-2000 e 2000-2002. In tutta l'Unione, gli aiuti totali, esclusi agricoltura, pesca e trasporti, sono stati pari in media a 0,41% del PIL per il periodo 2000-2002 rispetto a 0,49% del periodo 1998-2000. La tendenza è al ribasso in quattordici Stati membri: il Portogallo e l'Irlanda hanno registrato le diminuzioni maggiori (circa 20-25 punti percentuali) fra i due periodi in esame. In Irlanda, ciò è principalmente dovuto alla combinazione del taglio relativo all'imposta sulle imprese [8] e dell'aumento del PIL, mentre la diminuzione in Portogallo è giustificata dalla sensibile riduzione del regime di imposte sugli aiuti alla regione di Madera che favorisce soprattutto i servizi finanziari. Gli aiuti in rapporto al PIL sono invece aumentati in Danimarca, anche e soprattutto per l'aumento considerevole degli aiuti a favore di due obiettivi orizzontali, segnatamente la creazione di posti di lavoro e la tutela dell'ambiente.

[8] L'aliquota dell'imposta sulle imprese in Irlanda è progressivamente diminuita negli ultimi anni e dal 2003 si attesta al 12,5%. Ciò ha ridotto il valore comparativo dell'aliquota preferenziale del 10% al settore manifatturiero, contribuendo quindi alla discesa, in termini monetari, degli aiuti a questo settore.

Nel confrontare i diversi Stati membri, è importante tener conto dell'effetto che la tendenza del PIL esercita su questo indicatore. Gli Stati membri che hanno registrato una crescita economica relativamente importante nel periodo in esame potrebbero teoricamente aumentare il livello di aiuti e dimostrare ancora una tendenza al ribasso.

Grafico 2: Aiuti di Stato come percentuale del PIL, 1998-2002

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Aiuti di Stato esclusi agricoltura, pesca e trasporti

Fonte: DG Concorrenza

1.2. Distribuzione settoriale degli aiuti

La distribuzione settoriale degli aiuti varia considerevolmente tra i vari Stati membri e nel tempo

I dati attualmente disponibili non offrono un quadro preciso dei beneficiari finali degli aiuti. Offrono però alcune indicazioni sui settori più favoriti da ciascuno Stato membro. Nel 2002, circa il 57% degli aiuti di Stato dell'Unione è stato assegnato ai settori manifatturiero e dei servizi, il 28% è stato destinato all'agricoltura e alla pesca, l'11% al settore carbonifero e il restante è stato suddiviso fra i trasporti (escluse le ferrovie) e i settori non manifatturieri altrimenti classificati.

Si rilevano differenze significative fra gli Stati membri nei settori a cui essi destinano gli aiuti (tabella 4). In Danimarca, Germania, Spagna e Italia gli aiuti all'agricoltura e alla pesca sono stati pari o inferiori al 20% degli aiuti totali, mentre in Austria la percentuale di aiuti si è attestata al 66% e in Finlandia all'84%. Gli aiuti all'industria del carbone hanno rappresentato circa un quarto degli aiuti totali concessi in Germania e in Spagna.

Tabella 4: Distribuzione settoriale degli aiuti, 2002

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

A causa dell'arrotondamento delle cifre, la somma delle percentuali di alcuni Stati membri non corrisponde esattamente a 100.

Fonte: DG Concorrenza

Fra il 1998-2000 e il 2000-2002, il volume degli aiuti è diminuito nella maggior parte dei settori: il settore manifatturiero è sceso di 2,5 miliardi di EUR, i servizi di 1,7 miliardi di EUR e il settore carbonifero di 1 miliardo di EUR. Nella pesca e nell'agricoltura, l'importo totale degli aiuti è rimasto relativamente stabile (tabella 5).

Tabella 5: Aiuti di Stato per settore nella Comunità, 1998-2002

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: DG Concorrenza

1.3. Aiuti di Stato al settore manifatturiero

La sezione è dedicata agli aiuti al settore manifatturiero [9]. Per alcuni Stati membri, molti degli aiuti assegnati al settore sono di natura orizzontale; tuttavia, altri Stati membri potrebbero teoricamente fare riferimento al settore manifatturiero per ridurre i livelli complessivi di aiuti. Nell'UE, gli aiuti assegnati al settore manifatturiero nel 2002 sono ammontati a circa 25 miliardi di EUR, vale a dire 1,5% del valore aggiunto del settore (tabella 6).

[9] Ai fini del quadro di valutazione, il settore manifatturiero include gli aiuti alla siderurgia, alla cantieristica navale, ad altri settori produttivi, gli aiuti allo sviluppo economico generale e quelli per gli obiettivi orizzontali compresi ricerca e sviluppo, PMI, ambiente, risparmio energetico, occupazione e formazione per i quali il settore specifico non è noto. Di conseguenza, i dati sugli aiuti al settore manifatturiero possono risultare sovrastimati.

Tabella 6: Aiuti di Stato al settore manifatturiero, 2002

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Nota: i dati relativi al settore manifatturiero comprendono gli aiuti destinati agli obiettivi orizzontali fra cui i programmi di sviluppo regionale per i quali non è noto il settore specifico. Per alcuni Stati membri, in particolare la Grecia che eroga quasi tutti gli aiuti tramite i programmi di sviluppo regionale e la Danimarca che destina quasi tutti gli aiuti tramite gli obiettivi orizzontali, l'importo del sostegno al settore manifatturiero può risultare sovrastimato.

Fonte: DG Concorrenza

Gli aiuti di Stato al settore manifatturiero in termini di valore aggiunto continuano a diminuire: da 1,8% nel periodo 1998-2000 a 1,5% nel 2000-2002 (grafico 3). La diminuzione più netta è stata registrata in Irlanda, principalmente per il taglio relativo all'imposta sulle imprese. L'aumento in Danimarca può essere dovuto ad un marcato aumento degli aiuti destinati ad obiettivi orizzontali.

Grafico 3: Aiuti di Stato al settore manifatturiero, 1998-2002

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: DG Concorrenza

1.4. Aiuti di Stato al settore dei trasporti

Il controllo della Commissione sugli aiuti di Stato al settore dei trasporti è più complesso che in altri settori, in quanto deve tener conto non solo delle norme generali sugli aiuti di Stato, ma anche delle norme particolari del trattato e del diritto derivato inerente specificamente i trasporti, in particolare l'articolo 73 del trattato così come è attuato dai regolamenti (CEE) n. 1191/69 [10] e 1107/70 [11]. Inoltre, per rafforzare il mercato interno e la coesione sociale ed economica, l'articolo 154 del trattato CE prevede il sostegno comunitario alle reti transeuropee nell'ambito di mercati aperti e competitivi.

[10] Regolamento (CEE) n. 1191/69 del Consiglio, del 26 giugno 1969, relativo all'azione degli Stati membri in materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile.

[11] Regolamento (CEE) n. 1107/70 del Consiglio, del 4 giugno 1970, relativo agli aiuti accordati nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile.

Il settore dei trasporti, in particolare le ferrovie, continua a beneficiare di notevoli aiuti pubblici: sussidi relativamente elevati sono versati come compenso per la fornitura di servizi di interesse economico generale (SIEG) e, come tali, sono esentati dall'obbligo di previa notifica alla Commissione [12]. Tale deroga può applicarsi anche a gran parte degli investimenti pubblici nelle infrastrutture dei trasporti che siano aperte a tutti gli utenti su base non discriminatoria e che non favoriscano una specifica impresa che svolge un'attività economica.

[12] In particolare, l'articolo 17, paragrafo 2 del regolamento (CEE) n. 1191/69 dispensa le compensazioni risultanti dall'applicazione del regolamento dalla procedura di informazione preventiva.

Il precedente quadro di valutazione ha segnalato maggiori aiuti di Stato a favore del settore dei trasporti in quanto le cifre comprendevano grandi importi di compensazione per i SIEG. Alla luce delle recenti sentenze della Corte e delle successive decisioni adottate dalla Commissione, tutti gli aiuti corrisposti a compensazione di SIEG sono stati eliminati dall'ambito di applicazione del quadro di valutazione (cfr. anche riquadro "Che cos'è un aiuto di Stato). In effetti, a causa delle peculiarità e della mancanza di dati raffrontabili, gli aiuti al settore ferroviario sono ora presentati separatamente nella tabella 8.

Trasporto su strada e trasporto combinato

Obiettivo principale della politica UE in materia di trasporto combinato è il passaggio dal trasporto su strada ad altri modi di trasporto. La Commissione non è contraria quindi ai regimi di aiuto che intendano promuovere il trasporto combinato con l'acquisto di attrezzature specifiche e la costruzione delle relative infrastrutture. Nei settori saturi quali quello del trasporto su strada è teoricamente vietato concedere aiuti per l'acquisto di veicoli; nondimeno è possibile concedere aiuti per l'acquisto di nuovi veicoli se l'incentivo è finalizzato alla tutela dell'ambiente o ad obiettivi di sicurezza e rappresenta effettivamente la compensazione di costi aggiuntivi connessi all'elaborazione di standard tecnici più elevati di quelli previsti dalla normativa UE o dalle legislazioni nazionali. Nel periodo 2000-2002 sono stati autorizzati circa 90 milioni di EUR annui per aiuti a favore del trasporto su strada e di quello combinato (tabella 7).

Trasporto marittimo

Nel 2002, la Commissione ha approvato numerosi regimi fiscali sul tonnellaggio che consentono alle aziende di versare l'imposta sulle società proporzionalmente alla capacità della flotta e non sulla base dei ricavi. Questi regimi aggiungono una serie di imposte sul tonnellaggio precedentemente approvate dalla Commissione per i Paesi Bassi, la Germania e il Regno Unito. Dette misure sembrano già avere effetti positivi, invertendo la tendenza al declino della navigazione UE. In totale, nel periodo 2000-2002, sono stati stanziati ogni anno a favore del settore marittimo circa 715 milioni di EUR in aiuti di Stato.

Trasporto aereo

Prima della liberalizzazione del settore aereo, a metà degli anni '90 si erogavano notevoli fondi (superiori a 2,5 miliardi di EUR nel 1994 e nel 1995) a favore delle compagnie aeree nazionali per attività di ristrutturazione. Dal 1997, tuttavia, i livelli di aiuto all'industria sono nettamente diminuiti benché taluni aiuti continuino ad essere autorizzati. Nel 2002, la Commissione ha autorizzato alcuni Stati membri (Francia, Germania, Austria e Regno Unito) a compensare le compagnie aeree per le perdite dovute alla chiusura di taluni spazi aerei fra l'11 e il 14 settembre 2001. Nel 2002 sono stati autorizzati circa 110 milioni di EUR di aiuti. La Commissione ha anche approvato il pagamento della terza tranche (129 milioni di EUR) del pacchetto di aiuti alla ristrutturazione della compagnia di bandiera italiana, Alitalia, approvato nel 2001. Un ulteriore finanziamento pubblico a favore della stessa Alitalia per un importo di circa 1,4 miliardi di EUR non è stato ritenuto un aiuto.

Sulla scia degli attacchi terroristici dell'11 settembre 2001, che hanno spinto il settore assicurativo a rivedere la propria esposizione al rischio e a sospendere in brevissimo tempo tutte le coperture antiterrorismo, gli Stati membri sono stati autorizzati ad offrire una garanzia assicurativa aggiuntiva o ad assumere direttamente il rischio. Non è possibile quantificare l'elemento d'aiuto connesso a questo genere di garanzia (autorizzata per tutti gli Stati membri).

Nel periodo 2000-2002, è stata assegnata ogni anno al trasporto aereo una media di 155 milioni di EUR di aiuti (tabella 7). L'aumento rispetto al precedente periodo è principalmente dovuto all'impatto che gli attacchi dell'11 settembre 2001 hanno avuto sull'industria dell'aviazione e sulle conseguenti misure di sostegno resesi necessarie.

Tabella 7: Aiuti di Stato al settore dei trasporti (escluse ferrovie), 1998-2002

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Fonte: DG Energia e Trasporti

Ferrovie

La Commissione ha perseguito per alcuni anni una politica favorevole a modi di trasporto meno dannosi per l'ambiente, per raggiungere così un sistema di trasporti sostenibile. Nel Libro bianco del 2001 su una politica comune dei trasporti [13], la Commissione ha ribadito che il trasporto su rotaia rappresenta il settore strategico dal quale dipenderà il successo della politica di riorientamento verso modi di trasporto rispettosi dell'ambiente. La Commissione continua quindi ad autorizzare gli aiuti al settore ferroviario, sia per quanto riguarda i servizi che, in particolare, gli investimenti nelle infrastrutture che, a causa dei pesanti costi di investimento, non sono sempre realizzabili senza un co-finanziamento pubblico. Ad esempio, nel 2002 la Commissione ha adottato alcune importanti decisioni in relazione alla gestione dell'infrastruttura della principale rete ferroviaria nazionale del Regno Unito: anzitutto, ha approvato un pacchetto economico per garantire la prosecuzione dei servizi infrastrutturali, senza i quali le ferrovie britanniche rischiavano un immediato collasso; successivamente ha approvato un pacchetto economico per consentire ad un'azienda di recente costituzione, la Network Rail, di assumere la responsabilità della gestione tecnico-amministrativa della rete ferroviaria britannica su base non remunerativa. L'importo complessivo di circa 36 miliardi di EUR non è stato considerato aiuto di Stato.

[13] Libro bianco "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte".

Gran parte del sostegno pubblico alle ferrovie non viene notificata alla Commissione perché il finanziamento, a fronte della mancata liberalizzazione del settore, non è ritenuto dagli Stati membri un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1 del trattato oppure perché compensa servizi pubblici in base al regolamento n. 1191/69. Gli Stati membri devono tuttavia riferire sulla spesa pubblica complessiva nel settore. Le differenze fra gli Stati membri possono essere frutto di una diversa interpretazione delle modalità con cui riferire alla Commissione (tabella 8).

Tabella 8: Sovvenzioni(1) al settore ferroviario, 1998-2002

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(1) Include tutti i sussidi pubblici comunicati alla Commissione nonché i sussidi notificati e autorizzati in base alle principali norme in materia di aiuti di Stato. Le cifre non comprendono tuttavia la compensazione di servizi di interesse economico generale.

Fonte: DG Energia e Trasporti.

1.5. Aiuti di Stato ai settori carbonifero e siderurgico

Gli aiuti all'industria del carbone dell'Unione europea nel periodo 2001-2002 sono stati gestiti nell'ambito di due distinti quadri normativi: ciò è dovuto al fatto che il trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell'acciaio è scaduto nel luglio 2002 [14]. Dopo questa data, i settori precedentemente coperti dal trattato CECA sono stati assoggettati alle norme del trattato CE nonché a quelle procedurali e al diritto derivato dal trattato CE. Nel luglio 2002, il Consiglio ha approvato un nuovo quadro giuridico sotto forma di regolamento per disciplinare gli aiuti di Stato all'industria comunitaria del carbone. [15]

[14] Con la sua scadenza, tutta la legislazione derivata nell'ambito del trattato CECA è automaticamente priva di valore. Ciò vale anche per la decisione 3632/93/CECA della Commissione del 28 dicembre 1993.

[15] Considerando il trattato CE, in particolare l'articolo 87, paragrafo 3, lettera e), il regolamento (CE) n. 1407/2002 del 23 luglio 2002 fissa le regole di concessione degli aiuti di Stato all'industria carboniera. Si applicano inoltre le disposizioni dell'articolo 88 del trattato CE e il regolamento (CE) n. 659/1999.

Per il carbone nel 2002 sono stati concessi 5,6 miliardi di EUR. L'aiuto alla produzione corrente è costantemente diminuito, conformemente agli accordi sulla riduzione dei volumi di aiuti all'industria del carbone fino al 2005. La tabella 9 offre una panoramica degli aiuti all'industria del carbone nel periodo 1998-2002. Circa il 40% dell'aiuto nel 2002 non si riferisce alla produzione corrente. Nel 2002, soltanto quattro Stati membri hanno ancora concesso aiuti a favore del settore: la Germania (3,5 miliardi di EUR), la Spagna (1,1 miliardi di EUR ma nel 2001 l'importo è stato di 1,9 miliardi di EUR), la Francia (1 miliardo di EUR) e il Regno Unito, con un importo relativamente basso (25 milioni di EUR).

A fronte del maggior impegno delle autorità tedesche a ristrutturare l'industria del carbone, è aumento l'importo dell'aiuto per coprire i costi di razionalizzazione e ristrutturazione non collegati alla produzione corrente. Detti costi sono prevalentemente dovuti alla spesa straordinaria per i lavoratori che perdono il posto di lavoro, per le prestazioni amministrative, legali e fiscali e per la trasformazione dei precedenti siti di estrazione. Per contro, gli aiuti alla produzione sono diminuiti nettamente e continueranno a seguire una tendenza al ribasso. Pertanto, l'importo totale degli aiuti concessi dalle autorità tedesche è notevolmente diminuito.

Tabella 9: Aiuti di Stato al settore carbonifero, 1998-2002

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Fonte: DG Energia e Trasporti

Gli aiuti di Stato al settore siderurgico sono diminuiti nettamente, passando da 386 milioni di EUR nel 1997 a 52 milioni di EUR nel 1998: successivamente sono rimasti relativamente stabili. Nel 2002 è stato erogato un totale di 78 milioni di EUR quasi esclusivamente per scopi ambientali.

2. Parte due: Reindirizzare gli aiuti verso obiettivi orizzontali

Nell'intento di ridurre i livelli complessivi di aiuto, vari Consigli europei hanno auspicato, nelle loro conclusioni, uno spostamento degli aiuti dalle singole imprese o singoli settori verso obiettivi orizzontali di interesse comune, compresi quelli di coesione. Inoltre, il Consiglio ha invitato gli Stati membri a "considerare prima di concedere aiuti di Stato se questi siano destinati a carenze del mercato chiaramente accertate o diretti a obiettivi orizzontali ... e se un intervento sotto forma di aiuti di Stato sia il modo più adeguato ed efficace di affrontare tali questioni" [16].

[16] Cfr. conclusioni del Consiglio adottate nel novembre 2002 relative a "un approccio economico verso aiuti di Stato ridotti e migliori". Cfr. doc. n. 13799/02:

2.1. Aiuti di Stato per obiettivi orizzontali

Gli aiuti di Stato concessi per obiettivi orizzontali, ossia gli aiuti non concessi a settori specifici, si considerano solitamente destinati a correggere carenze del mercato e sono ritenuti meno distorsivi degli aiuti settoriali e ad hoc. Ricerca e sviluppo, tutela dell'ambiente, risparmio energetico, sostegno alle piccole e medie imprese, creazione di posti di lavoro, promozione della formazione e sostegno allo sviluppo regionale sono gli obiettivi orizzontali maggiormente perseguiti con gli aiuti di Stato. Per contro, gli aiuti destinati a settori specifici possono distorcere la concorrenza più di quelli concessi per obiettivi orizzontali e tendono a favorire obiettivi diversi rispetto alla correzione delle carenze del mercato chiaramente accertate. Una parte considerevole di questi aiuti è inoltre concessa per salvare o ristrutturare imprese in difficoltà, costituendo la forma di aiuto potenzialmente più distorsiva.

A causa di limitazioni in materia di dati, questa sezione illustra gli obiettivi orizzontali nel contesto degli aiuti complessivi, esclusi agricoltura, pesca e trasporti.

In molti Stati membri, quasi tutti gli aiuti concessi nel 2002 sono stati destinati ad obiettivi orizzontali, fra cui la coesione

Nel 2002, gli aiuti destinati ad obiettivi orizzontali, compresi quelli di coesione, sono stati pari al 73% del totale (esclusi agricoltura, pesca e trasporti). Il restante 27% è rappresentato da aiuti diretti a settori specifici (soprattutto quelli manifatturiero, carbonifero e dei servizi finanziari) inclusi gli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione di imprese in difficoltà.

In molti Stati membri - Belgio, Danimarca, Grecia, Italia, Paesi Bassi, Austria e Finlandia - quasi tutti gli aiuti concessi nel 2002 sono stati destinati ad obiettivi orizzontali, compresi quelli di coesione. La percentuale è stata però notevolmente più bassa in Germania (66%), Spagna (67%), Francia (60%), Irlanda (49%) e Portogallo (39%) e Regno Unito (70%). L'elevata percentuale di aiuti settoriali in Portogallo è dovuta al già citato regime fiscale di aiuti regionali a Madera. In Irlanda, benché l'aiuto concesso tramite l'imposta sulle imprese sia nettamente diminuito, la percentuale è ancora relativamente alta. Nel 2002, il Regno Unito ha concesso un notevole pacchetto di aiuti per il salvataggio della British Energy. Infine, Germania, Francia e Spagna erogano quote di aiuti relativamente elevate al settore carbonifero (cfr. anche sezione 1.5). Occorre notare che negli Stati membri con livelli di aiuti complessivamente bassi la concessione di un singolo aiuto ad hoc relativamente elevato può determinare variazioni consistenti.

Grandi differenze fra gli Stati membri nella percentuale di aiuti destinati ad obiettivi orizzontali

Confrontando la situazione degli Stati membri, è importante tener conto che le misure d'aiuto sono classificate rispetto alla finalità primaria al momento dell'approvazione e non rispetto ai beneficiari finali dell'aiuto. Nonostante le difficoltà di misurazione, i dati indicano quali obiettivi orizzontali sono privilegiati da ciascuno Stato membro (cfr. tabella 10). Ad esempio, il 26% degli aiuti totali nei Paesi Bassi, il 27% nel Regno Unito e il 33% in Austria è stato diretto esclusivamente all'R&S (media UE del 15%). La Danimarca (53% del totale), Germania (30%), insieme a Paesi Bassi, Finlandia e Svezia (ciascuno appena al di sotto del 40%) hanno favorito obiettivi ambientali (media UE del 16%) [17].

[17] Compresi gli aiuti al risparmio energetico citato a parte nelle precedenti edizioni del Quadro di valutazione.

Tabella 10: Aiuti di Stato per obiettivi orizzontali e settori particolari, 2002

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(1) Aiuti per lo sviluppo regionale generale non classificati altrimenti.

Fonte: DG Concorrenza

Per la prima volta, la Commissione ha raccolto dati sugli obiettivi secondari [18]: ciò migliora in particolare il quadro dei dati relativi agli aiuti alle PMI. Nel 2002, poco meno di 5 miliardi di EUR, pari al 14% degli aiuti totali, sono stati destinati prevalentemente alle PMI. Inoltre, quasi 1 miliardo di EUR di aiuti, pari al 3% degli aiuti totali, ha favorito esclusivamente le PMI come obiettivo secondario. Per la maggior parte degli aiuti, l'obiettivo primario è stata la R&S. Sommando gli obiettivi primari e secondari, il 35% degli aiuti in Italia, il 30% nel Regno Unito e il 28% in Belgio è stato destinato esclusivamente alle piccole e medie imprese, rispetto ad un media UE del 17%.

[18] Ai fini del quadro di valutazione, un obiettivo secondario è quello per cui, oltre all'obiettivo primario, l'aiuto è stato esclusivamente destinato al momento in cui l'aiuto è stato autorizzato. Ad esempio, un regime il cui obiettivo primario è la R&S può essere anche limitato esclusivamente alle PMI.

2.2. Tendenza degli aiuti di Stato per obiettivi orizzontali

In linea con gli impegni assunti nei vari Consigli europei, gli Stati membri hanno continuato a reindirizzare gli aiuti verso obiettivi orizzontali: se si osservano le tendenze più recenti, si nota che la percentuale totale di aiuti destinati ad obiettivi orizzontali è aumentata di 7 punti percentuali dal 1998-2000 al 2000-2002. Questa tendenza al rialzo è perlopiù dovuta al netto aumento degli aiuti a favore dell'ambiente (+7 punti) e della ricerca e sviluppo (+4 punti), ad un aumento più contenuto per le PMI (+1.5 punti) e ad una riduzione negli aiuti settoriali per alcuni Stati membri.

A vari livelli, si è osservata una tendenza positiva nella maggioranza degli Stati membri, in particolare in Irlanda (+14 punti) e Italia (+13 punti). In tre Stati membri, la tendenza è stata leggermente al ribasso, ma per tutti e tre la quota di aiuti complessivi destinata ad obiettivi orizzontali rimane relativamente elevata (pari o superiore a 85%).

Nei periodi in esame, si sono registrati aumenti notevoli nella quota di aiuti per obiettivi orizzontali in Germania (+14 punti), Paesi Bassi e Finlandia (+10 punti) e Danimarca (+9) mentre la quota di aiuti per le PMI è aumentata di 8 punti in Italia e di 5 punti in Spagna e Francia.

Grafico 4: Percentuale di aiuti di Stato destinati ad obiettivi orizzontali, 1998-2002

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Fonte: DG Concorrenza

2.3. Aiuti di Stato per ricerca e sviluppo (R&S)

Negli Indirizzi di massima per le politiche economiche [19] del 2003 la Commissione ha invitato i governi a contribuire agli obiettivi di Lisbona, in particolare, "(...) spostando risorse - nei limiti dei vincoli di bilancio complessivi esistenti - verso gli investimenti efficienti in termini di costi, verso il capitale umano e le conoscenze". In generale, le misure per migliorare la quantità e la qualità degli investimenti nella ricerca sono state frammentate e prive di impulso. Le cifre più recenti (2001) indicano che gli investimenti complessivi dell'UE nella R&S - di cui gli aiuti di Stato rappresentano una parte - si avvicinano al 2% del PIL, ma ad un tasso medio annuo di crescita dell'1,5% (1997-2002), complessivamente insufficiente per soddisfare l'obiettivo del 3% entro il 2010. Poiché i due terzi dell'obiettivo del 3% dovrebbero provenire da fonti private, è necessario un notevole aumento degli investimenti privati nella ricerca europea. Se la maggior parte degli Stati membri si è impegnata ad aumentare la spesa a favore della ricerca, pochi sono stati in grado di iscrivere l'obiettivo nel bilancio, rendendo spesso necessario un intervento per migliorare l'efficienza della spesa.

[19] COM(2003) 170 def. del 8.4.2003.

Nel 2002, gli aiuti di Stato destinati alla R&S sono stati pari a 5,2 miliardi di EUR rispetto a 3,8 miliardi del 1998. La quota di aiuti totali destinati alla R&S è aumentata di 4 punti percentuali dal 1998-2000 al 2000-2002. Gli aumenti maggiori si sono osservati nel Regno Unito e in Italia, dove la quota di aiuti per l'R&S è aumentata rispettivamente di 9 e 7 punti (cfr. tabella 11).

Per quanto riguarda gli aiuti alla ricerca e sviluppo e alle piccole e medie imprese, la Commissione ha recentemente modificato il regolamento sulle esenzioni per categoria per le PMI per includere una nuova definizione di PMI a livello comunitario ed esentare gli aiuti all'R&S dall'obbligo di previa notifica alla Commissione. [20]

[20] Regolamento (CE) n. 364/2004 del 25.2.2004. che modifica il regolamento (CE) n. 70/2001, GU L 63 del 28.2.2004, pag. 22.

Tabella 11: Aiuti di Stato per la R&S

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Fonte: DG Concorrenza

2.4. Aiuti di Stato per l'occupazione e la formazione

2.4.1. Risorse pubbliche a favore dell'occupazione e della formazione: le motivazioni

Il mercato del lavoro non è un mercato generico: le risorse umane non si scambiano come merci. Le politiche devono creare condizioni eque e garantire il pieno utilizzo delle risorse umane potenziali della società. Un elemento è il sostegno pubblico all'occupazione e alla formazione: senza intervento pubblico, l'istruzione e la formazione sarebbero decisamente al di sotto degli standard socialmente auspicabili. Maggiori conoscenze e competenze generano vantaggi per la società maggiori di quelli che un singolo (o un datore di lavoro) più qualificato possa acquisire: il beneficio di tutti è maggiore del beneficio del singolo. Sembra esservi, ad esempio, una forte correlazione fra il livello di capitale umano accumulato in un'economia e la sua capacità di reagire al cambiamento tecnologico. La formazione contribuisce alla coesione sociale riducendo l'ineguaglianza di base e la distanza sociale fra i singoli [21], con un impatto positivo sulla performance economica.

[21] Per una rassegna della letteratura Cfr. A. de la Fuente e A. Ciccone (2002), Human Capital in a Global and Knowledge-Based Economy, Commissione europea, DG Occupazione e affari sociali.

Il rischio di offrire una formazione inadeguata si somma all'incerto aumento degli utili derivanti da una maggior produttività. Un datore di lavoro esita ad investire per il rischio che altre aziende portino via i collaboratori più capaci. I lavoratori patiscono il minor potere d'acquisto frutto di mercati finanziari imperfetti e sono meno motivati ad investire nello sviluppo del loro capitale umano a causa della lenta risposta dei salari al miglioramento della produttività derivante dalla formazione. A corollario, si registra un grande problema di ineguaglianza: coloro che più necessitano di aggiornare le proprie competenze - lavoratori a bassa scolarità o anziani o immigrati - tendono a ricevere molto meno. Anche i dipendenti delle PMI, i lavoratori a tempo determinato e part-time solitamente ricevono una formazione relativamente scarsa.

La motivazione del concedere aiuti all'occupazione sta nell'imperfetto funzionamento dei mercati del lavoro e nella loro dipendenza dalle norme istituzionali. Alcuni lavoratori sono meno produttivi, ad esempio a causa di disabilità o altre limitazioni alla capacità lavorativa. Ciò costituisce un ostacolo al loro impiego ai normali livelli salariali. Inoltre, i lavoratori dipendenti tendono a percepire alcune caratteristiche quali la disabilità, il background etnico, la prolungata disoccupazione o la mancanza di istruzione di base come indici di minor produttività. Un aiuto pubblico all'assunzione di persone svantaggiate è quindi giustificato.

2.4.2. Contesto politico

L'articolo 2 del trattato enumera gli obiettivi complessivi dell'Unione quali il raggiungimento di un elevato livello di occupazione, la crescita sostenibile e la coesione economica e sociale, Per perseguire detti obiettivi, il trattato dispone che gli Stati membri e la Comunità sviluppino una Strategia europea per l'occupazione (SEO) coordinata e promuovano, in particolare, "una manodopera qualificata, formata e adattabile" [22]. Il fatto che un elevato livello di occupazione sia un criterio fondamentale per il progresso economico e sociale è riconosciuto dall'articolo 127, paragrafo 2 del trattato che fa obbligo di considerare detto obiettivo nella formulazione e attuazione di tutte le politiche e azioni comunitarie. La riforma della SEO ha fissato tre obiettivi complessivi: piena occupazione, miglioramento della qualità e della produttività sui luoghi di lavoro e rafforzamento della coesione e dell'inclusione sociali [23].

[22] Articolo 125 del trattato CE.

[23] Decisione del Consiglio, del 22 luglio 2003, relativa a orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione (2003/578/CE).

Una maggior flessibilità dei lavoratori e delle aziende nel complesso è fondamentale per migliorare la capacità dell'UE di anticipare, stimolare e assorbire il cambiamento economico ad un ritmo crescente. La prospettiva di una riduzione della popolazione in età lavorativa aggiunge urgenza all'impegno, che dovrebbe focalizzarsi sul miglioramento delle competenze e delle conoscenze e sulla totale mobilità della potenziale forza lavoro. Agevolando le transizioni fra i diversi livelli, quali il lavoro, la formazione, gli scatti di carriera o il lavoro autonomo si dovrebbe garantire alle persone di rimanere a contatto con il mercato del lavoro per tutta la vita.

Investire nel capitale umano è quindi essenziale per l'attuazione della riforma della SEO. Gli Stati membri si sono in particolare impegnati a garantire lo sviluppo e l'attuazione di strategie di apprendimento permanente per assicurare l'accesso di tutti alla formazione per tutto l'arco della vita. Il Consiglio europeo di Lisbona del 2000 ha fissato per l'UE l'obiettivo strategico di divenire entro il 2010 "la più competitiva e dinamica economia basata sulla conoscenza del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale". Lo sviluppo del capitale umano è un elemento fondamentale e integrante di questa strategia. Nel 2003, il Consiglio [24] ha adottato un obiettivo per il livello medio di partecipazione alla formazione permanente in modo da raggiungere al meno il 12,5% della popolazione adulta in età lavorativa entro il 2010. Gli Stati membri si sono anche impegnati ad offrire ad ogni disoccupato una nuova opportunità entro 12 mesi (6 mesi per i giovani) sotto forma di formazione, aggiornamento, pratica professionale o altro tipo di occupazione.

[24] Conclusioni del Consiglio su istruzione, giovani e cultura, 5-6.5.2003, pag. 7.

Il Consiglio europeo di Lisbona ha riconosciuto che "il lavoro è la migliore salvaguardia contro l'esclusione sociale". Gli Stati membri sono stati invitati a studiare azioni prioritarie a favore di chi ha esigenze specifiche, promuovendo l'inclusione nel mercato del lavoro. La nuova SEO comprende, accanto alle Linee guida di attivazione e prevenzione, speciali orientamenti per promuovere l'integrazione e combattere la discriminazione nei confronti delle persone svantaggiate sul mercato del lavoro, in particolare chi abbandona precocemente gli studi, i lavoratori scarsamente qualificati, i disabili, gli immigrati e le minoranze etniche.

2.4.3. La partecipazione al mercato del lavoro: un'urgenza crescente

Le aspirazioni politiche possono essere chiare ma i risultati sono fin ora deludenti. La relazione della taskforce occupazione [25] ha sottolineato la necessità di affrontare "il sottoutilizzo e il sottoinvenstimento delle persone" e di "migliorare la partecipazione delle donne e dei lavoratori più anziani insieme a tutti coloro che sono sottorappresentati nel mercato del lavoro. Gli Stati membri sono stati sollecitati ad "aumentare l'accesso alla formazione permanente, con particolare riguardo alle persone non specializzate e svantaggiate". Al Consiglio europeo di primavera [26], la Commissione, nella sua relazione, ha invitato il Consiglio europeo di Marzo 2004 "a dare un impulso decisivo agli investimenti nell'istruzione e nella formazione" e a dirigere gli interventi verso settori chiave quali "l'aumento del contributo del settore privato attraverso incentivi specifici, promozione dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita nonché miglioramento dell'efficacia dei sistemi nazionali di istruzione e formazione". La recente relazione congiunta sull'occupazione [27] rileva un qualche, benché insufficiente, progresso verso un mercato del lavoro più inclusivo. Le notevoli differenze a livello regionale nella partecipazione al mercato del lavoro meritano maggior attenzione.

[25] Jobs, Jobs, Jobs - Creating more employment in Europe, taskforce occupazione (presidente: Wim Kok), novembre 2003.

[26] "Promuovere le riforme di Lisbona nell'Unione allargata", COM(2004) 29 del 21.1.2004.

[27] Relazione congiunta sull'occupazione 2003/2004, COM(2004) 24 def. del 20.1.2004.

2.4.4. Il ruolo delle aziende nella realizzazione di sistemi di formazione permanente

Soluzioni approssimative non risolvono il problema di garantire flessibilità, mobilizzazione di tutto il potenziale lavorativo e creazione di sistemi di formazione permanente: sono necessarie strategie politiche complessive. Si dovrebbe riconoscere che il ruolo principale nel rendere proficua qualsiasi strategia di formazione permanente e inclusione nel mercato del lavoro è svolto dalle imprese.

Nella prospettiva di una riduzione della popolazione in età lavorativa, le aziende devono riconoscere la necessità di non escludere nessuno. Per le persone che hanno difficoltà ad entrare nel mercato del lavoro privato, è necessario un posto di lavoro nel mercato aperto. Tuttavia, le differenze di produttività - percepite o reali - costituiscono ostacoli importanti all'occupazione nelle imprese. Sono necessari incentivi economici per poter dare una possibilità a questi lavoratori.

Affrontare le carenze del mercato rispetto alla formazione richiede un sostegno finanziario, accanto ad altri impegni pubblici quali il riconoscimento delle qualifiche ecc.. Si dovrebbero garantire idonei incentivi sia per i dipendenti che per i datori di lavoro, tenendo anche conto dell'azione dei partner sociali, e assicurare che la formazione sia offerta anche ai lavoratori svantaggiati. Gli investimenti nel capitale umano tendono ad essere particolarmente scarsi nelle PMI, soprattutto la formazione per i lavoratori meno qualificati. Il fatto che le carenze del mercato sono più pronunciate per le PMI significa che il sostegno pubblico in termini finanziari a questo tipo di imprese è più che giustificato.

Accanto al sostegno pubblico, occorre prevedere un'equa suddivisione dei costi e dei benefici fra datore di lavoro e dipendenti [28]. Evitare investimenti non ottimali da parte delle imprese può richiedere la combinazione di regimi volontari e obbligatori, quali i fondi alla formazione settoriali e regionali e misure quali i crediti di imposta e i servizi di sostegno. Una più stretta collaborazione fra imprese, partner sociali, settore pubblico e fornitori privati è fondamentale per migliorare l'interfaccia fra domanda e offerta nel settore della formazione. Gli accordi in materia di formazione professionale a livello interindustriale e/o settoriale esistono nella maggioranza degli Stati membri e di norma accordi collettivi creano il contesto per azioni continue di formazione. Si dovrebbe fare in modo che questo diventi prassi costante.

[28] Relazione della taskforce occupazione.

Il ritmo crescente di cambiamento strutturale e invecchiamento della popolazione accresce la necessità di continua specializzazione della forza lavoro. Un idoneo sistema di incentivi e aiuti può dipendere sempre di più dalla corretta concessione di finanziamenti pubblici, in particolare alle PMI, per consentire alle aziende di svolgere il loro ruolo nel rendere i mercati del lavoro inclusivi e in grado di aggiornare continuamente le competenze dei lavoratori.

2.4.5. Dati quantitativi sui finanziamenti pubblici a favore dell'occupazione e della formazione

In questo settore, le caratteristiche e le prassi istituzionali variano da Stato a Stato. Non è quindi semplice raffrontare gli impegni complessivi fatti per incoraggiare in termini finanziari lo sviluppo del capitale umano o la creazione di posti di lavoro per persone svantaggiate sul mercato del lavoro. È importante tenere conto che molto del sostegno è costituito da incentivi fiscali che non sono quantificati. Negli orientamenti e nelle raccomandazioni sull'occupazione del 2004, la Commissione ha invitato esplicitamente gli Stati membri a "dimostrare coerenza, trasparenza ed efficacia in termini di costi nell'assegnazione delle risorse finanziarie" quando attuano la SEO.

Le politiche attive del mercato del lavoro sostengono le persone disoccupate o in cerca di occupazione per aumentarne le possibilità di inserimento sul mercato aperto del lavoro. La spesa pubblica prevista dalle politiche attive del mercato del lavoro all'interno dell'UE è stata pari a 59 miliardi di EUR nel 2001 [29]. Queste politiche prevedono diversi tipi di azione, come i programmi di formazione, gli incentivi all'occupazione, le iniziative per le nuove imprese, la creazione diretta di occupazione e il lavoro ripartito (job-sharing). Queste politiche sono sempre mirate, ad esempio ai disoccupati. La spesa pubblica per le politiche a favore del mercato del lavoro possono anche assumere la forma di erogazioni ai singoli, ai datori di lavoro o ai fornitori di servizi, a seconda del tipo di intervento politico.

[29] Fonte: banca-dati Eurostat sulla politica del mercato del lavoro. Il dato relativo al sostegno passivo, vale a dire la spesa per i regimi a favore dell'occupazione e del pre-pensionamento era quasi doppia (112 miliardi di EUR).

Per i programmi di formazione i sussidi sono di norma erogati direttamente ai fornitori di servizi o ai singoli piuttosto che ai datori di lavoro. Le erogazioni ai datori di lavoro sostengono perlopiù vari programmi di incentivazione dell'occupazione, ma anche azioni o programmi diretti di creazione di posti di lavoro rivolti specificamente alle persone svantaggiate. Le erogazioni avvengono solitamente sotto forma di pagamenti periodici in contanti o di riduzione dei contributi sociali.

2.4.6. Misure a favore dell'occupazione e della formazione configuranti aiuti di Stato

Il sostegno pubblico alle imprese private può rientrare nella definizione di aiuto di Stato dell'articolo 87, paragrafo 1 del trattato. Se una misura risponde ai quattro criteri di cui al predetto articolo [30], essa deve essere esaminata dalla Commissione per stabilire se detto aiuto sia compatibile o meno con le regole sugli aiuti di Stato. In termini generali, l'aiuto di Stato è autorizzato soltanto se persegue obiettivi definiti e se si evitano indebite distorsioni della concorrenza. Ciò richiede un equilibrio fra gli obiettivi e gli effetti dell'aiuto. La creazione di posti di lavoro e la promozione della formazione sono due settori in cui gli obiettivi sono generalmente ben definiti e verso i quali la Commissione è da sempre stata benevola: ne sono un riflesso la recente introduzione dei regolamenti di esenzione per categoria per ciascun obiettivo ma anche il numero estremamente limitato di decisioni negative nei relativi casi in materia di aiuti di Stato.

[30] Sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati ovvero mediante risorse statali sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

Inoltre, la maggior parte delle misure in materia di occupazione e formazione non costituiscono aiuto di Stato in quanto non rispondono ai quattro criteri dianzi citati. Spesso le misure avvantaggiano soltanto i singoli o non offrono un vantaggio a talune imprese, ad esempio gli strumenti di orientamento e counselling, di assistenza e formazione generale a favore dei disoccupati o i programmi di formazione rivolti indistintamente a tutti i datori di lavoro in un particolare Stato membro o una riduzione generale della tassazione del lavoro e degli oneri sociali. Queste sono spesso note come "misure generali" e non sollevano questioni in termini di aiuto di Stato. Inoltre, in base al cosiddetto regolamento "de minimis" [31], si ritiene che una quota relativamente ridotta di aiuti (meno di 100 000 euro in tre anni per ogni singola impresa) non incida sugli scambi tra Stati membri e/o distorca la concorrenza e tali aiuti non sono quindi presi in considerazione.

[31] Regolamento (CE) n. 69/2001 della Commissione, del 12 gennaio 2001, relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti d'importanza minore ("de minimis") GU L 10 del 13.1.2001, pag. 24.

Per contro, qualora rispondano ai quattro criteri di cui all'articolo 87, paragrafo 1, le misure a favore dell'occupazione e della formazione costituiscono aiuto di Stato. Gli aiuti studiati per una regione o per una tipologia aziendale specifica (ad esempio, le PMI) sono considerati selettivi in quanto favoriscono talune imprese e non altre. Se una misura è aperta a tutti i settori, essa può essere selettiva se sussiste un elemento di discrezionalità da parte delle autorità concedenti. Erogando aiuti all'occupazione o alla formazione a talune imprese, le autorità nazionali si fanno carico di una parte dei costi del lavoro o di formazione delle aziende e conferiscono un vantaggio finanziario che migliora la posizione in termini di concorrenza. Nella misura in cui i prodotti o i servizi interessati siano in concorrenza con quelli delle imprese di altri Stati membri, tale aiuto può incidere sulla concorrenza e sugli scambi intracomunitari e quindi è, in linea di principio, incompatibile con il mercato comune. Per una selezione di casi, cfr. riquadro qui di seguito.

La Corte di giustizia ha ripetutamente affermato che i criteri di cui all'articolo 87, paragrafo 1 del trattato dovrebbero applicarsi in modo obiettivo, senza alcuna discrezionalità da parte della Commissione. Questo ha sollevato dubbi sull'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato qualora, ad esempio, le misure per l'occupazione e la formazione siano gestite a livello regionale o siano finanziate prevalentemente dagli stessi partner sociali tramite accordi collettivi che impongono un prelievo per tutte le aziende di un particolare settore. Anche se queste misure sono spesso in linea con la politica nazionale e comunitaria di questi settori, la giurisprudenza della Corte indica che possono comunque costituire aiuti di Stato secondo i criteri di cui all'articolo 87, paragrafo 1 del trattato. D'altro canto, un recentissimo parere dell'Avvocato generale [32] suggerisce che in determinate circostanze dette misure non dovrebbero essere considerate aiuti, ma piuttosto come la compensazione dei costi di finanziamento di un certo tipo di misura nel settore interessato. La Commissione seguirà quindi con molta attenzione la futura evoluzione della giurisprudenza nel settore, traendo le opportune conclusioni alla luce di ogni futura evoluzione della giurisprudenza della Corte.

[32] Causa C-345/02, Pearle BV, dell'11 marzo 2004.

Le prossime sezioni riguardano gli aiuti all'occupazione e alla formazione nonché una sintesi del regolamento di esenzione per categorie per ogni obiettivo.

Applicazione delle norme sugli aiuti di Stato alle misure a favore dell'occupazione e della formazione: selezione di casi

Misure generali che non costituiscono aiuto di Stato

Nel Regno Unito, il New Deal scheme [33] punta ad aiutare i disoccupati, in particolare i giovani senza occupazione da non meno di sei mesi, a trovare lavoro e a migliorare la prospettiva di restare occupati a tempo indeterminato. L'obiettivo è di far sì che i giovani che sono pronti entrino in un ambito lavorativo non sovvenzionato e che a coloro che non lo sono sia offerto ad esempio un posto sovvenzionato presso un datore di lavoro. Il sussidio all'occupazione è destinato specificamente ai giovani che non è stato possibile collocare in un settore lavorativo non sovvenzionato e fornisce un incentivo ai datori di lavoro affinché considerino quei giovani che in altri casi non selezionerebbero. Il sussidio è disponibile per tutti i datori di lavoro di tutti i settori e dura al massimo 26 settimane ma cessa se il dipendente lascia l'impiego. La Commissione ha valutato se il New Deal rientri o meno nella definizione di aiuto di cui all'articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE. Poiché si applica a tutti i settori economici, a tutte le regioni e a tutte le imprese che assumono giovani o persone disoccupate da lungo tempo, la Commissione ha concluso che il regime è aspecifico. Inoltre, le autorità del Regno Unito non hanno potere discrezionale sul livello del sussidio in quanto questo varia soltanto in base al numero di ore di lavoro settimanali o ai costi della formazione. Pertanto la Commissione ha concluso che al New Deal non è applicabile l'articolo 87, paragrafo 1 e pertanto non costituisce aiuto di Stato.

[33] Caso N 374/98.

Altri Stati membri hanno analoghe misure generali a favore dell'occupazione. Ad esempio, il regime francese "Youth Employment Contract" è diretto ai giovani e alle persone scarsamente qualificate fornendo un livello fisso di assistenza per compensare i contributi previdenziali versati dai datori di lavoro. In Svezia, un programma di sussidi all'occupazione fornisce sussidi generali a favore dei disoccupati di lungo periodo. I sussidi hanno la forma di agevolazioni fiscali per i datori di lavoro.

Misure a favore dell'occupazione che costituiscono aiuti di Stato compatibili

Un regime danese [34] favorisce l'integrazione nel mercato del lavoro di persone con gravi problemi fisici o mentali, erogando sussidi alle aziende per un importo massimo compreso fra il 50% e il 66% dei salari in funzione del livello di disabilità. Benché le misure in questione si applichino alle aziende di tutti i settori di attività, le autorità danesi hanno un certo potere discrezionale nella selezione delle aziende, delle persone interessate e dell'importo degli aiuti. La Commissione ha quindi concluso che le misure sono selettive e costituiscono pertanto aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE. La Commissione ha tuttavia ritenuto che questo regime è compatibile con il trattato CE, in base all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c).

[34] Caso NN 10/02. Misure sociali nel settore dell'occupazione (Sociale beskæftigelsesforanstaltninger).

La Commissione ha giudicato selettivo il regime francese Training Development Commitments "EDDF", che compensa una serie di costi connessi alla fornitura di programmi di formazione, in quanto non favorisce tutte le aziende allo stesso modo e le intensità d'aiuto, variando dal 25% all'80%, differiscono in funzione delle dimensioni dell'azienda e della regione in cui questa è ubicata. Pertanto, la Commissione ha concluso che il regime costituisca aiuto di Stato. Tuttavia, ha giudicato l'aiuto compatibile con il mercato comune in quanto i costi sovvenzionabili e le intensità degli aiuti rispettano le disposizioni del regolamento di esenzione per categoria per gli aiuti alla formazione.

Misure a favore dell'occupazione che comprendono alcuni aiuti di Stato incompatibili con il trattato

I contratti di formazione e lavoro [35] sono stati introdotti in Italia nel 1984: consistevano in un contratto a tempo determinato per giovani disoccupati, comprendente un periodo di formazione. I datori di lavoro erano esentati dal pagamento dei contributi previdenziali per due anni per le persone assunte con questo tipo di contratto. La riduzione era applicata automaticamente in maniera non discrezionale in tutto il paese e quindi era da considerarsi una "misura generale". Nel 1990, alle autorità regionali è stato conferito il potere discrezionale di aumentare il limite di età dei beneficiari al di sopra di quello stabilito a livello nazionale rendendo così selettivo l'aiuto. La Commissione ha valutato il regime per stabilire se fosse compatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafi 2 e 3 e ha concluso che l'aiuto era compatibile se era connesso all'assunzione di taluni gruppi di lavoratori con particolari difficoltà ad entrare o a reinserirsi nel mondo del lavoro o creava nuovi posti di lavoro così come definito nelle norme sugli aiuti di Stato. In questi casi specifici, la Commissione ha quindi autorizzato l'aiuto. In ogni caso, alcuni degli aiuti sono stati giudicati incompatibili con il mercato comune e quindi proibiti. In particolare, la Commissione ha ritenuto che l'aiuto non fosse soltanto destinato all'assunzione di persone alla ricerca del primo impiego o ancora disoccupate dopo aver perso il precedente posto e che non fosse finalizzato a creare nuovi posti nei termini indicati dagli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione.

[35] Caso C 49/1998.

2.4.7. La necessità di controllare gli aiuti di Stato a favore dell'occupazione

Nel mercato unico, gli aiuti concessi per ridurre i costi del lavoro possono determinare distorsioni della concorrenza intracomunitaria, modifiche nell'assegnazione di risorse e di investimenti mobili nonché lo spostamento della disoccupazione da un paese all'altro e la rilocalizzazione. Senza controlli rigorosi e opportune limitazioni, gli aiuti all'occupazione possono avere effetti nocivi che annullano gli effetti immediati sulla creazione di posti di lavoro. Se l'aiuto è utilizzato per tutelare le aziende esposte alla concorrenza intracomunitaria, potrebbe avere l'effetto di ritardare gli adeguamenti necessari a garantire la competitività dell'industria europea. In mancanza di controlli rigorosi, il fatto che tali aiuti si concentrino probabilmente nelle regioni più ricche va contro l'obiettivo di coesione sociale ed economica. È altresì necessario assicurare che la concessione di aiuti di Stato non porti ad un crescente assistenzialismo, che renderebbe inefficace l'aiuto, con spreco di denaro pubblico su tutti i fronti. Il pericolo è che, se concesso in modo incontrollato, questo tipo di aiuto trasferisca semplicemente la disoccupazione altrove senza aiutare a risolvere il problema dell'occupazione nell'Unione europea e distorca quindi la concorrenza in misura contraria all'interesse comune.

2.4.8. Alcune opportunità consentono agli Stati membri di concedere aiuti nel settore dell'occupazione

Ferma restando l'esigenza del controllo, alla luce delle carenze del mercato illustrate nella sezione 2.4.1, la Commissione ha tradizionalmente adottato un approccio più favorevole agli aiuti all'occupazione, soprattutto se questi sono destinati ad incoraggiare le imprese a creare posti di lavoro o ad assumere persone con particolari difficoltà nel trovare lavoro, quali i disoccupati di lungo periodo, i lavoratori non qualificati, gli anziani, i giovani alla ricerca del primo impiego, le minoranze e i disabili.

Per taluni tipi di misure a favore dell'occupazione, meno distorsive della concorrenza, la Commissione ha introdotto un regolamento di esenzione per categoria per agevolare le iniziative degli Stati membri finalizzate alla creazione di posti di lavoro. Il nuovo regolamento offre agli Stati membri la possibilità di concedere aiuti per la creazione di nuovi posti di lavoro per l'assunzione di lavoratori svantaggiati e disabili senza preventiva autorizzazione della Commissione (cfr. riquadro per i particolari). Le norme del regolamento sono analoghe a quelle degli aiuti a finalità regionale e di quelli previsti per le PMI, tranne il periodo durante il quale è richiesta la salvaguardia del posto di lavoro: le norme limitano il requisito a tre anni (due per le PMI). Su questo punto il regolamento è diverso da quello relativo a PMI/aiuti regionali in quanto è divenuto chiaro che il requisito della garanzia del posto di lavoro per cinque anni è troppo rigido, soprattutto per le PMI di quelle regioni in cui è necessaria una maggior flessibilità del mercato del lavoro. Poiché il regolamento è entrato in vigore soltanto nel 2003, è troppo presto per valutarne l'impatto.

Inoltre, in base agli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale [36], gli Stati membri possono concedere aiuti per la creazione di posti di lavoro se questi sono collegati alla realizzazione di un iniziale progetto di investimento. Per quanto riguarda gli aiuti agli investimenti, gli aiuti per la creazione di posti di lavoro secondo gli orientamenti testé citati devono essere commisurati alla natura e all'intensità dei problemi regionali a cui è destinato. L'importo dell'aiuto non deve eccedere una determinata percentuale del costo salariale della persona assunta, calcolato su un biennio. Le intensità degli aiuti possono essere incrementate per le PMI e le imprese ubicate in regioni assistite . [37]

[36] Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale, GU C 74 del 10.3.1998, pagg. 9-31.

[37] Nelle regioni non assistite, soltanto le PMI possono ricevere aiuti finalizzati alla creazione di posti di lavoro.

In casi limitati, gli Stati membri possono anche concedere aiuti per la conservazione dei posti di lavoro. Questo tipo di aiuto è analogo all'aiuto al funzionamento che, da un punto di vista economico, ha il maggior effetto distorsivo sulla concorrenza. Pertanto, questo tipo di misura deve essere notificata alla Commissione e valutata caso per caso. L'aiuto per la conservazione di posti di lavoro può essere autorizzato in pochi casi:

- in base agli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale, nelle regioni cui si può applicare la deroga prevista dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera a) del trattato relativa allo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, comprese le regioni ultraperiferiche;

- gli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà [38] prevedono anche la concessione di aiuti per la conservazione di posti di lavoro;

[38] Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, GU C 288 del 9.10.1999, pagg. 2-18.

- infine, l'articolo 87, paragrafo 2, lettera b) del trattato prevede aiuti alla conservazione dei posti di lavoro se destinati a porre rimedio ai danni provocati da calamità naturali o eventi eccezionali.

L'aiuto può essere concesso per il cosiddetto lavoro ripartito (job-sharing) ma, tenuto conto della ridotta esperienza della Commissione nel settore, queste misure devono essere notificate e valutate caso per caso.

2.4.9. Spesa relativa agli aiuti di Stato nel settore dell'occupazione

È consentita un'ampia gamma di aiuti (o parti di essi) se finalizzati alla creazione o al mantenimento di posti di lavoro. Questo rende difficile quantificare l'importo totale degli aiuti classificabili come "aiuti all'occupazione": ad esempio, è impossibile quantificare esattamente gli aiuti per la creazione di posti di lavoro collegabili agli investimenti regionali o gli aiuti per la conservazione di posti di lavoro connessi ai regimi di salvataggio e ristrutturazione aziendale. È comunque possibile valutare l'importo totale degli aiuti di Stato concessi tramite gli strumenti destinati esclusivamente all'occupazione: in tutta l'Unione, nel 2002 sono stati erogati complessivamente 840 milioni di EUR [39]. Negli ultimi anni questa cifra ha fluttuato attorno a 1 miliardo di EUR; la quota unitaria rispetto agli aiuti totali è però aumentata mentre è diminuito il livello degli aiuti settoriali. Il livello di aiuto varia notevolmente da Stato a Stato: ad esempio, tre grandi misure di sostegno in Danimarca ammontano a più del 50% degli aiuti totali dell'UE per l'occupazione, mentre altri Stati membri non hanno misure analoghe. Chiaramente, queste differenze non indicano la portata del sostegno pubblico all'occupazione in ogni Stato membro, ma piuttosto i mezzi con cui i governi nazionali hanno scelto di erogare il finanziamento e le caratteristiche delle misure di sostegno.

[39] Per la forma di alcuni regimi a favore dell'occupazione e della formazione, alcuni aiuti all'occupazione possono essere classificati come aiuti alla formazione e viceversa.

Breve sintesi del regolamento di esenzione per categoria per gli aiuti a favore dell'occupazione [40]

[40] http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2002/l_337/l_33720021213it00030014.pdf.

La compatibilità degli aiuti di Stato a favore dell'occupazione è disciplinata dal regolamento (CE) n. 2204/2002 della Commissione del 5 dicembre 2002 (GU L 337 del 13.12.2002, pagg. 3-14).

In base al regolamento, gli Stati membri possono concedere, senza obbligo di previa notifica alla Commissione, aiuti finalizzati alla creazione di posti di lavoro, all'assunzione di lavoratori svantaggiati e disabili e alla copertura dei costi aggiuntivi legati all'occupazione di lavoratori disabili. Il regolamento autorizza la concessione di altri tipi di aiuti all'occupazione che devono però essere notificati alla Commissione e valutati alla luce dei criteri di esenzione per categoria e/o in base agli orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale. Gli aiuti a favore dell'occupazione che non rientrano nell'esenzione per categoria sono: gli aiuti concessi ad una singola impresa, di importo superiore a 15 milioni di EUR su un periodo di tre anni; gli aiuti individuali che non fanno parte di un regime d'aiuti; i regimi destinati a settori specifici; altri tipi di aiuti all'occupazione, quali quelli per il lavoro condiviso (job-sharing) o per altri tipi di lavoratori svantaggiati ecc.

Aiuti finalizzati alla creazione di posti di lavoro

Per incoraggiare la creazione di posti di lavoro, il regolamento consente all'azienda di risparmiare parte dei costi salariali dei nuovi assunti per un periodo di due anni. L'importo degli aiuti consentiti dipende dal fatto che i posti di lavoro siano creati in una regione assistita e dal massimale di aiuto a finalità regionale applicabile a ciascuna di queste regioni. Ad esempio, il massimale di aiuto è aumentato di 15 punti percentuali nelle regioni assistite coperte dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera a) del trattato. Il massimale è altresì maggiorato per le PMI ubicate al di fuori delle regioni assistite, ad esempio di 15 punti percentuali per le piccoli imprese. Non sono ammessi aiuti per la creazione di posti di lavoro a grandi imprese stabilite al di fuori delle regioni assistite (cfr. tabella qui sotto).

Lavoratori svantaggiati

Per incoraggiare l'assunzione di disoccupati di lungo periodo e di altri lavoratori svantaggiati, gli Stati membri possono concedere alle imprese aiuti fino ad un massimo del 50% dei costi salariali e degli oneri sociali obbligatori per un anno.

Per persona svantaggiata si intende: giovani di età inferiore a 25 anni o che abbiano completato la formazione a tempo pieno da non più di due anni; lavoratori migranti che si spostino all'interno dell'UE; i componenti di una minoranza etnica che debba migliorare le conoscenze linguistiche, la formazione professionale o l'esperienza lavorativa; le persone che abbiano lasciato il lavoro e non abbiano seguito corsi di formazione per due anni per motivi di famiglia; adulti che vivano soli, con uno o più figli a carico; disoccupati privi di titolo di studio di livello secondario superiore; disoccupati di età superiore a 50 anni; disoccupati di lungo periodo. Altre categorie possono essere esentate previa notifica.

Lavoratori disabili

Per incoraggiare una maggior assunzione di persone disabili, lo Stato può farsi carico fino al 60% dei costi salariali e dei contributi previdenziali per un anno. Inoltre, il regolamento di esenzione per categoria consente la concessione di aiuti di Stato fino al 100% dei costi aggiuntivi legati all'occupazione di persone disabili quali i costi di adattamento dei locali, di adattamento o acquisto apparecchiature, dei costi relativi al tempo di lavoro impiegato dalle persone addette esclusivamente ad assistere il lavoratore o i lavoratori disabili, dei costi aggiuntivi rispetto a quelli che il beneficiario avrebbe sostenuto se avesse occupato lavoratori non disabili.

Massimali di aiuto

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2.4.10. Le norme sugli aiuti di Stato si applicano alla formazione ma anche in notevole misura per rispondere alle carenze accertate del mercato

Quando gli Stati membri introducono incentivi finanziari e fiscali per incoraggiare le aziende ad investire nella formazione della propria forzalavoro, è necessario far sì che quegli incentivi non siano contrari agli obiettivi della politica della concorrenza. Una misura di aiuto alla formazione finalizzata alla riduzione, per talune aziende, dei costi che esse normalmente sostengono, nel loro interesse, per migliorare le competenze dei loro dipendenti, conferisce loro un vantaggio sui concorrenti e quindi può distorcere la concorrenza.

Normalmente però la formazione ha effetti positivi esterni sulla società nel suo complesso. La spesa per la formazione aumenta la competitività dell'industria UE e l'interesse verso la Comunità come luogo in cui impiantare la propria attività (cfr. anche sezione 2.4.4). La Commissione quindi, nella sua politica in materia di aiuti di Stato, ha sempre guardato favorevolmente agli aiuti alla formazione.

Inoltre, per quanto riguarda l'occupazione, la maggior parte delle misure di sostegno pubblico alla formazione non rientrano nel campo di applicazione delle regole della concorrenza, ma costituiscono misure generali in quanto aperte a tutte le imprese di tutti i settori e non prevedono alcun potere discrezionale per le autorità che applicano la misura, ad esempio un regime generale di incentivi fiscali, quali i crediti di imposta automatici, validi per tutte le aziende che investono nella formazione del personale. La Francia, l'Austria, i Paesi Bassi e la Svezia hanno recentemente varato riforme fiscali per incoraggiare gli investimenti nella formazione mentre, con un'imposta sulle imprese, l'Irlanda ha creato un Fondo nazionale per la formazione. Alcuni Stati membri impongono ai datori di lavoro di destinare una determinata somma alla formazione o di versare una corrispondente imposta. Altre misure non costituiscono aiuti di Stato in quanto favoriscono direttamente chiunque e ovunque e non concedono un vantaggio a talune aziende o settori. La maggior parte degli Stati membri offrono finanziamenti per la formazione di gruppi vulnerabili attraverso iniziative quali la formazione o la riqualificazione delle persone disoccupate, l'apprendistato nelle imprese.

Quando un'attività di formazione risponde ai criteri di cui all'articolo 87, paragrafo 1 del trattato, essa è valutata sulla base del regolamento di esenzione per categoria per gli aiuti alla formazione, in vigore dal 2001. Il regolamento riguarda ogni sostegno pubblico alla formazione che favorisca una o più imprese o settori industriali riducendo i costi normalmente sostenuti per far acquisire ai dipendenti nuove competenze (cfr. riquadro per i particolari).

Il regolamento facilita la concessione di aiuti alla formazione da parte degli Stati membri, sollevandoli dall'obbligo di previa notifica alla Commissione. Tuttavia, sull'attuazione di un regime di aiuti o la concessione di aiuti individuali, esonerati da questo regolamento, gli Stati membri devono, entro 20 giorni lavorativi, inviare alla Commissione una sintesi dei dati relativi al regime di aiuti o al singolo aiuto. La Commissione ha ricevuto 78 schede informative nel 2001, 102 nel 2002 e 53 nel 2003.

In quest'ultimo triennio, quattro Stati membri, segnatamente la Germania (41%), l'Italia (24%), il Regno Unito (20%) e la Spagna (9%) hanno concesso il 94% del numero totale di regimi o singoli aiuti esentati dal regolamento. Benché ciò stia indicare che la maggior parte degli altri Stati membri non ha fatto uso delle possibilità offerte, il regolamento ha determinato un aumento del numero complessivo di notifiche in questo settore. È importante ricordare che la concessione di aiuti singoli eccedenti 1 milione di EUR deve essere notificata.

Breve sintesi del regolamento di esenzione per categoria per gli aiuti a favore della formazione

La compatibilità degli aiuti di Stato alla formazione è disciplinata dal regolamento (CE) n. 68/2001 del 12 gennaio 2001, (GU L 10 del 13.1.2001, pagg. 20-24), modificato dal regolamento (CE) n. 363/2004 della Commissione, del 25 febbraio 2004 (GU L 63 del 28.2.2004, pagg. 201-21).

Il regolamento riguarda tutti gli aiuti pubblici alla formazione che favoriscono una o più aziende o settori industriali riducendo i costi normalmente sostenuti per far acquisire nuove competenze ai dipendenti. Il regolamento si applica agli aiuti alla formazione fornita dalle stesse aziende o da centri di formazione pubblici o privati. Il regolamento si applica a tutti i settori.

Il regolamento distingue fra formazione specifica e formazione generale in quanto quest'ultima incide meno sulla concorrenza della prima. Pertanto, sono consentite intensità massime d'aiuto maggiori per la formazione generale destinate alle PMI, ai lavoratori svantaggiati e alle aziende ubicate in regioni assistite (cfr. tabella qui sotto).

Formazione specifica: la formazione che comporti insegnamenti direttamente e prevalentemente applicabili alla posizione attuale o futura del dipendente presso l'impresa beneficiaria, ma che fornisca qualifiche ampiamente trasferibili ad altre imprese o settori di occupazione.

Formazione generale: la formazione che comporti insegnamenti non applicabili esclusivamente o prevalentemente alla posizione attuale o futura del dipendente presso l'impresa beneficiaria, ma che fornisca qualifiche ampiamente trasferibili ad altre imprese o settori di occupazione e che pertanto migliori la possibilità di collocamento del dipendente. La formazione è "generale" se, ad esempio, è organizzata congiuntamente da diverse imprese indipendenti ovvero ne possono beneficiare i dipendenti di diverse imprese. È altresì considerata "generale" se è riconosciuta, certificata e convalidata dalle autorità o dagli organismi pubblici o da altri organismi ed istituzioni ai quali gli Stati membri o la Comunità abbiano attribuito competenza in materia.

I costi ammissibili nell'ambito di un progetto d'aiuti per la formazione sono: i costi del personale docente; spese di trasferta del personale docente e dei destinatari della formazione; altre spese correnti (materiali, forniture, ecc.); ammortamento degli strumenti e delle attrezzature per la quota da riferire al loro uso esclusivo per il progetto di formazione; costi dei servizi di consulenza sull'iniziativa di formazione; costi di personale per i partecipanti al progetto di formazione, fino ad un massimo pari al totale degli altri costi ammissibili.

Massimali di aiuto

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

L'esenzione non si applica qualora l'importo dell'aiuto concesso ad un'impresa per un singolo progetto di formazione ecceda la somma di 1 milione di EUR.

2.4.11. Spesa relativa agli aiuti di Stato per la formazione

Nel 2002, in tutta l'Unione, sono stati erogati poco meno di 600 milioni di EUR di aiuti di Stato specificamente per obiettivi di formazione [41]. La Spagna ha concesso più della metà dell'importo totale grazie ad una importante misura di aiuto alla formazione professionale continua nelle aziende. Questa misura ha tutte le caratteristiche di una misura generale ma poiché le autorità godono di un certo potere discrezionale nella selezione delle aziende, è stata ritenuta un aiuto di Stato, peraltro compatibile con il trattato. Negli ultimi anni l'aiuto totale alla formazione è progressivamente diminuito, coerentemente alla riduzione della spesa per la misura d'aiuto spagnola. È importante notare che una quota consistente dell'aiuto alla formazione concessa alle PMI può essere considerata di importanza minore ("de minimis") e non è quindi significativa (cfr. sezione 2.4.6).

[41] Per la forma di alcuni regimi a favore dell'occupazione e della formazione, alcuni aiuti alla formazione possono essere classificati come aiuti all'occupazione e viceversa.

Nel 2001, in base alle esenzioni per categoria per la formazione, gli Stati membri hanno segnalato esigui importi di aiuto. A livello UE, sono stati concessi poco più di 40 milioni di EUR di cui la Spagna, l'Italia e il Regno Unito hanno ciascuna erogato circa 10 milioni. Nel 2002, il totale è aumentato a 120 milioni di EUR di cui l'Austria ha erogato 45 milioni, il Regno Unito 37 milioni e l'Italia 22 milioni.

2.4.12. Misura dell'efficacia degli aiuti a favore dell'occupazione e della formazione

Nelle conclusioni in materia di aiuti di Stato del novembre 2002, il Consiglio ha invitato gli Stati membri a continuare a "sviluppare il ricorso a valutazioni ex ante e ex post dei singoli aiuti di Stato e dei regimi di aiuti di Stato al fine di controllare l'impatto sulla concorrenza e l'efficacia degli aiuti". È stato testé chiaramente dimostrato che soltanto una parte della politiche attive del mercato del lavoro (PAML) realizzate dagli Stati membri costituisce aiuto di Stato. Relativamente alle PAML nel suo complesso, gli Orientamenti sull'occupazione sulle "misure attive e preventive per le persone disoccupate e inattive" impegna gli Stati membri a "garantire una valutazione regolare dell'efficacia e dell'incisività dei programmi relativi al mercato di lavoro e rivederli di conseguenza" [42]. Pertanto, il ciclo annuale di implementazione della Strategia europea per l'occupazione pone l'accento sulla valutazione delle PAML, mentre tale esercizio non pertiene in alcun modo alle politiche di concorrenza.

[42] Decisione del Consiglio, del 22 luglio 2003, relativa a orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione (2003/578/EC).

Come confermato da uno studio dei Regimi di aiuti di Stato per la promozione dell'occupazione del 2001 [43], l'efficacia delle misure d'aiuto all'occupazione dipende da numerosi fattori principalmente collegati alle caratteristiche progettuali di un regime. Ad esempio, i regimi diretti a talune categorie di lavoratori sembrano più efficaci (tendono ad avere minor perdita) di altri regimi eccessivamente generici di promozione dell'occupazione nei casi in cui l'obiettivo del programma incoraggi i datori di lavoro ad assumere persone con caratteristiche che in altri casi non considererebbero. Altri fattori che possono avere un notevole impatto sul risultato delle misure a favore dell'occupazione sono l'importo, la durata, la forma, gli eventuali obblighi condizionali per il datore di lavoro ecc. Rispetto all'importo dell'aiuto, i risultati dello studio sopramenzionato indicano che importi relativamente piccoli di aiuto tendono ad essere efficaci soltanto per le piccole aziende (con meno di 30 dipendenti) mentre livelli maggiori non hanno un maggior valore aggiunto.

[43] Cambridge Policy Consultants, "The Study of State Aid Schemes Designed to Promote Employment" (Studio dei regimi di aiuto di Stato a favore dell'occupazione) relazione finale, ottobre 2001.

Ovviamente, progettando misure d'aiuto è necessario fare in modo di ridurre al minimo il rischio di effetti sostitutivi indesiderati [44] (l'assunzione di lavoratori svantaggiati a spese di lavoratori più facilmente collocabili può essere l'obiettivo esplicito) e di perdite di valore intrinseco [45] delle misure stesse. Nondimeno, valutando ad esempio l'efficacia del sovvenzionamento di un'opportunità di lavoro per un lavoratore disabile o di un disoccupato di lungo periodo, occorre tener conto che l'indice rispetto a cui valutare l'efficacia della misura d'aiuto non è un risultato ottimale in termini di mercato, ma un risultato subottimale; l'alternativa al lavoro sovvenzionato per i lavoratori svantaggiati è probabilmente la disoccupazione con aggravio di benefici passivi.

[44] Effetto sostitutivo: la persona assistita occupa un posto che altrimenti sarebbe occupato da un altra.

[45] Perdita del valore intrinseco: il datore di lavoro avrebbe assunto lo stesso tipo di lavoratore senza alcun sostegno finanziario esterno.

2.4.13. Conclusioni

Le carenze del mercato connesse alla creazione di