RELAZIONE DELLA COMMISSIONE sul funzionamento delle disposizioni concernenti la copertura supplementare ("topping-up"), di cui all'articolo 4, paragrafi da 2 a 5 della direttiva relativa ai sistemi di garanzia dei depositi (94/19/CE)

1. INTRODUZIONE

La direttiva sui sistemi di garanzia dei depositi (94/19/CE) definisce un livello minimo di armonizzazione per le garanzie dei depositi negli Stati membri dell'UE. L'obiettivo principale di tale direttiva è quello di rafforzare la stabilità del sistema bancario e di tutelare i depositanti.

Elementi fondamentali di questa direttiva, come in generale della legislazione finanziaria dell'UE, sono il principio del controllo da parte del paese d'origine e quello del reciproco riconoscimento. La garanzia della società madre vale anche per le succursali in altri Stati membri. La conseguenza di ciò è che una succursale di un ente creditizio stabilita in un altro Stato membro può offrire una garanzia superiore o inferiore al livello fissato dall'ordinamento nazionale dello Stato membro ospitante.

Generalmente, solo i livelli minimi fissati sono soggetti alla legislazione comunitaria. Nel settore delle garanzie dei depositi, tuttavia, la direttiva va oltre: all'articolo 4, paragrafo 2, essa stabilisce difatti che uno Stato membro ospitante che offre una garanzia superiore al minimo prescritto deve provvedere affinché il suo sistema possa offrire una garanzia supplementare alle succursali di altri Stati membri che ne facciano richiesta. Ciò consente a una succursale estera che applichi una garanzia inferiore a quella praticata nello Stato ospitante di integrare la propria copertura fino a raggiungere tale livello e tale portata. Questo paragrafo è spesso chiamato "clausola di topping-up".

La direttiva prevede che la Commissione riferisca in merito al funzionamento dei paragrafi 2, 3 e 4, che stabiliscono le disposizioni relative alla copertura supplementare. La Commissione è inoltre tenuta, se del caso, a proporre modifiche pertinenti a detti paragrafi. Il tredicesimo considerando del preambolo della direttiva fornisce inoltre più ampi orientamenti sulle finalità della relazione richiesta. Esso prevede che la Commissione riferisca sulla frequenza con cui le succursali si sono avvalse della possibilità loro offerta e sulle difficoltà incontrate nell'attuare le relative disposizioni. Non è inoltre da escludere che il sistema dello Stato membro d'origine debba offrire esso stesso siffatta copertura supplementare, alle condizioni che avrà stabilito.

L'obiettivo della presente relazione è quello di ottemperare alle disposizioni della direttiva riguardanti l'obbligo della Commissione di riferire sul funzionamento della clausola di "topping-up".

2. OBBLIGO DI OFFRIRE UNA COPERTURA SUPPLEMENTARE

L'articolo 4, paragrafo 2 della direttiva 94/19/CE stabilisce che:

"Qualora il livello o la portata, compresa la percentuale, di copertura offerti dal sistema di garanzia dello Stato membro ospitante sia superiore al livello o alla portata di copertura forniti nello Stato membro in cui è autorizzato l'ente creditizio, lo Stato membro ospitante provvede affinché vi sia, nel proprio territorio, un sistema di garanzia dei depositi ufficialmente riconosciuto cui possa aderire volontariamente una succursale al fine di completare la tutela già offerta ai suoi depositanti in virtù della sua appartenenza al sistema dello Stato membro d'origine."

Di conseguenza, quando uno Stato membro applica per i depositi una garanzia superiore al minimo prescritto dalla direttiva, esso deve provvedere affinché possa essere offerta una garanzia supplementare alle succursali estere che intendano aumentare la propria copertura. Il minimo prescritto dalla direttiva è il seguente:

- i depositi sono garantiti fino a un importo di 20 000 euro dall'inizio del 2000;

- la percentuale minima di copertura equivale al 90% dei depositi, fino al livello di garanzia minima di 20 000 euro;

- la portata minima della garanzia è definita da un elenco di possibili esclusioni figuranti nell'allegato I della direttiva.

Diversi Stati membri applicano il livello minimo e la percentuale minima di copertura, ma nessuno di essi limita il campo d'applicazione della garanzia dei depositi alla sua estensione minima, avvalendosi di tutte le esclusioni di cui all'allegato I della direttiva. In pratica, pertanto, tutti gli Stati membri sono obbligati a offrire una copertura supplementare alle succursali di enti creditizi di altri Stati membri. Stando ai loro resoconti, tutti gli Stati membri hanno formalmente recepito nel loro ordinamento interno una disposizione che li obbliga a offrire possibilità di "topping-up" alle succursali estere che intendono integrare la propria copertura.

3. USO ATTUALE DELLA CLAUSOLA DI TOPPING-UP ALL'INTERNO DELL'UNIONE EUROPEA

Un accordo di "topping-up" è un contratto stipulato fra due parti: un ente creditizio con una succursale in un altro Stato membro e un sistema di garanzia dei depositi stabilito nel paese ospitante di tale succursale. Il contratto definisce le condizioni, convenute dalle parti, secondo le quali il sistema del paese ospitante si impegna a fornire alla succursale estera una copertura supplementare che le consenta di integrare quella del paese d'origine.

Come figura nello schema allegato alla presente relazione, solo i sistemi di garanzia dei depositi danese e britannico hanno concluso finora accordi di "topping-up" con succursali di enti creditizi del SEE che operano sul loro territorio. Nessuno Stato membro ha effettuato pagamenti in virtù di accordi di "topping-up".

La disposizione relativa al "topping-up" è una deroga al principio generale del controllo da parte del paese d'origine. Lo scarso interesse da parte degli enti creditizi verso il ricorso a tale clausola non dovrebbe pertanto essere sorprendente. Vi sono anche altre spiegazioni per il debole interesse verso il "topping-up". Uno di questi fattori, che è stato menzionato da diversi paesi, è che esistono ormai un livello e una portata minimi per le garanzie dei depositi in tutti gli Stati membri. Questo implica che le condizioni relative alle garanzie dei depositi si sono allineate in tutta l'Unione europea, e ciò ha ridotto la necessità di coperture supplementari. Attualmente nella maggioranza degli Stati membri esistono garanzie dei depositi obbligatorie il cui importo oscilla fra i 20 000 e i 25 000 euro. Solo tre Stati membri offrono importi superiori: la Danimarca (40 000 euro), la Francia (70 000 euro) e l'Italia (104 000 euro). I sistemi facoltativi tedeschi offrono inoltre una copertura addizionale. Fra i paesi del SEE, che non fanno parte della Comunità, la Norvegia offre una garanzia considerevolmente più elevata di quella minima, ossia 250 000 euro.

Importante è anche il fatto che la maggior parte dei servizi bancari al dettaglio sia svolto da filiali di enti creditizi dell'UE localmente autorizzate. Ciò significa che il numero di succursali che svolgono attività nei servizi al dettaglio in altri Stati membri è relativamente basso, e questo riduce a sua volta la necessità di una copertura integrativa.

È inoltre evidente che gli enti creditizi non considerano la garanzia come un elemento importante per la loro competitività, perlomeno non di un'importanza sufficiente da compensare i costi addizionali. Gli Stati membri hanno anche menzionato la scarsa informazione del pubblico sulle differenze fra le garanzie dei depositi, e il fatto che il mercato sia stato caratterizzato da stabilità finanziaria, come elementi che spiegano perché il fattore della competitività non sia rilevante. Viene altresì argomentato che alcune delle maggiori banche fanno assegnamento sulla propria reputazione come richiamo per la loro attività nel paese ospitante, e che quindi le loro succursali non hanno bisogno di utilizzare le possibilità di "topping-up" per attirare depositi in altri Stati membri. In alcuni casi, infine, gli obblighi supplementari in materia di informazioni possono aver avuto un effetto di riduzione della domanda di copertura supplementare.

4. ACCORDI BILATERALI FRA SISTEMI DI GARANZIA DEI DEPOSITI

L'allegato II della direttiva stabilisce che, quando una succursale estera presenta una richiesta per una copertura supplementare, i sistemi di garanzia dei depositi dello Stato membro d'origine e dello Stato membro ospitante stipulino un accordo bilaterale. Scopo di tale accordo è quello di definire norme e procedure appropriate ai fini del pagamento dell'indennizzo ai depositanti, poiché in caso di incapacità dell'ente assicurato di far fronte ai suoi impegni verso i depositanti, entrambi i sistemi sarebbero responsabili del pagamento.

In questo settore sono stati conclusi finora solo tre accordi bilaterali, di cui uno è stato stipulato anche se fra i paesi interessati non esisteva alcun accordo di "topping-up". Le parti che hanno concluso i tre accordi esistenti sono i sistemi di garanzia dei depositi in Irlanda e Regno Unito, Danimarca e Svezia, e Lussemburgo e Svezia rispettivamente. Tutti questi accordi sono piuttosto generali, e fondamentalmente seguono gli orientamenti stabiliti dalla direttiva: fissano ad esempio i principi per lo scambio reciproco di informazioni e limitano la responsabilità di ogni sistema, rispettivamente, alla garanzia dei depositi di base (paese d'origine) o alla sua integrazione (paese ospitante).

L'importanza accordata alla conclusione di accordi bilaterali fra sistemi di garanzia dei depositi varia a seconda degli Stati membri. I più favorevoli sostengono che dovrebbero essere stipulati accordi fra i sistemi ogniqualvolta un ente creditizio di uno Stato membro stabilisca una succursale in un altro paese dell'UE, anche se tale succursale non ha chiesto alcun accordo di "topping-up" col sistema del paese ospitante. Secondo questo punto di vista tale accordo dovrebbe stabilire i principi di cooperazione fra i due sistemi anche per le situazioni in cui la succursale è tenuta a ricorrere solo alla garanzia del paese d'origine per i pagamenti ai depositanti del paese ospitante. La maggioranza degli Stati membri è favorevole all'attuale disposizione della direttiva che stabilisce che è necessario stipulare un accordo bilaterale solo quando sia stato concluso un accordo di "topping-up", e argomenta che un accordo di questo tipo può facilitare un sollecito pagamento. Vi sono infine Stati membri che sostengono che ogni caso di pagamento è talmente specifico che un accordo bilaterale di carattere generale sarebbe di scarsa utilità per facilitare la gestione delle crisi.

È stata chiesta l'opinione degli Stati membri anche sull'opportunità o meno di rivedere gli orientamenti dell'allegato II della direttiva. La maggioranza degli Stati membri preferisce chiaramente che sia mantenuta la natura orientativa di questi principi. Tali Stati membri non vedono alcuna necessità di rielaborare gli orientamenti in un accordo europeo standard di "topping-up", dato che ogni situazione di pagamento è profondamente differente dalle altre, non in ultimo per la diversità dei sistemi di garanzia interessati. Alcuni Stati membri, d'altro lato, menzionano alcune questioni a cui tali orientamenti potrebbero essere estesi: per chiarire, ad esempio, che sarebbe il paese ospitante a dover prendere l'iniziativa di concludere un accordo; per specificare se debba essere applicato un principio di remunerazione lorda o netta; per specificare norme e procedure che disciplinino gli scambi di informazioni fra i sistemi; per determinare i contributi che devono versare le succursali estere e il costo attribuibile a ogni fondo. Tuttavia, finché la domanda di coperture supplementari e l'esperienza ad esse relative è così ridotta, una profonda revisione di questi orientamenti per quanto riguarda gli accordi bilaterali non è considerata una priorità.

5. CONDIZIONI OBIETTIVE

L'articolo 4, paragrafo 3 della direttiva relativa ai sistemi di garanzia dei depositi stabilisce che gli Stati membri si adoperino affinché siano stabilite condizioni obiettive e generalmente applicabili per l'appartenenza di succursali al sistema di uno Stato membro ospitante. Non vi è stata finora alcuna segnalazione, da parte degli Stati membri, di discriminazioni subite a questo riguardo da succursali dei loro enti creditizi.

È forse opportuno osservare che l'esistenza di "pari condizioni" è difficile da verificare, e questo perché in diversi Stati membri non solo non sono stati conclusi accordi di "topping-up", ma non sono state neppure definite in teoria le modalità ad essi relative. Vi è stato solo un semplice recepimento della clausola di "topping-up" negli ordinamenti nazionali, ma le condizioni specifiche non sono state elaborate poiché non vi sono state domande di copertura supplementare. Diversi Stati membri ritengono inoltre improbabile ricevere tali richieste, poiché sia la portata che il livello della loro garanzia per i depositi corrispondono ai requisiti minimi della direttiva.

6. POSSIBILI PROBLEMI

Gli Stati membri considerano in generale la copertura supplementare come una possibilità offerta loro dal paese ospitante della loro succursale. L'unica preoccupazione espressa da alcuni Stati a riguardo è che gli obblighi in materia di informazione imposti dal sistema del paese ospitante abbiano effettivamente, in alcuni casi, inciso negativamente sull'interesse delle succursali estere per questo meccanismo. L'obbligo di fornire tali informazioni addizionali, difatti, non solo è stato percepito come un onere o un costo supplementare, ma trattandosi di dati riguardanti, oltre alla succursale, anche la società madre, ha sollevato al tempo stesso preoccupazioni in merito alla riservatezza.

7. CAMBIAMENTI DI CONDIZIONI CHE INCIDONO SULLA CLAUSOLA DI TOPPING-UP

Le disposizioni relative al "topping-up" sono state introdotte per consentire alle succursali estere di offrire una garanzia identica a quella degli enti creditizi nazionali nel paese ospitante. All'epoca dell'introduzione della direttiva questa possibilità di integrazione era considerata importante per motivi di competitività, poiché il livello e la portata delle garanzie dei depositi erano considerevolmente diverse da Stato a Stato. Da allora si sono verificati diversi cambiamenti sul mercato, che possono avere inciso sulla necessità e sul funzionamento di questa clausola.

Fra i cambiamenti più importanti che hanno inciso sulla necessità di una copertura supplementare vi è la convergenza fra i livelli di garanzia degli Stati membri, il previsto ampliamento dell'UE (che durante un periodo transitorio potrà probabilmente portare ad un divario fra i livelli di garanzia dell'UE), e la scadenza della clausola di divieto d'esportazione [1]. La scadenza di quest'ultima disposizione implica che la garanzia nazionale non rappresenta più, necessariamente, la migliore garanzia in un dato paese, e che una succursale di un altro Stato membro può offrire condizioni migliori. Di conseguenza la clausola di "topping-up" non può più servire come strumento per ottenere un grado uniforme di tutela in uno Stato membro, ma può solo garantire l'adeguamento alle condizioni della garanzia nazionale dei depositi legalmente stabilita.

[1] Vedi l'articolo 4, paragrafo 1 della direttiva 94/19/CE, con scadenza fine 1999. Vedi anche la relazione della Commissione sul divieto d'esportazione, COM(1999) 722.

8. È NECESSARIA UNA GARANZIA SUPPLEMENTARE-

Il preambolo della direttiva stabilisce che la Commissione debba, se del caso, proporre modifiche alla clausola di "topping-up". In particolare, non è da escludersi che il sistema dello Stato membro d'origine debba offrire esso stesso siffatta copertura supplementare. La Commissione ritiene che le principali opzioni siano le seguenti:

* mantenere le disposizioni attuali, che prevedono la sottoscrizione della copertura supplementare presso il sistema dello Stato ospitante;

* trasferire la responsabilità della copertura supplementare allo Stato membro d'origine;

* abrogare la clausola esistente.

8.1. Mantenere l'attuale clausola di "topping-up"

Ai sensi dell'attuale clausola di "topping-up" della direttiva, il sistema di garanzia dello Stato membro ospitante ha la responsabilità di offrire una garanzia supplementare che permetta di raggiungere il livello nazionale previsto dal suo ordinamento.

Un argomento generale a favore del mantenimento della clausola attuale negli anni a venire è la particolare importanza che essa potrebbe assumere durante il processo d'allargamento dell'Unione. È possibile che alcuni degli attuali paesi candidati siano autorizzati, dopo l'adesione, a offrire per un periodo transitorio livelli nazionali di garanzia dei depositi inferiori a quanto previsto dalla direttiva. In questo caso risulta particolarmente importante per gli enti creditizi di tali paesi, che potrebbero essere interessati a stabilire succursali sul territorio attuale dell'UE, avere la possibilità/obbligo di soddisfare almeno le condizioni minime degli Stati membri ospitanti. Un sistema basato su una copertura supplementare sottoscritta nel paese ospitante sembra l'unica alternativa che possa efficacemente permettere di raggiungere tale obiettivo.

È inoltre chiaro che, indipendentemente dalle condizioni stabilite da una direttiva comunitaria, i sistemi facenti capo al paese ospitante continueranno a esistere nella maggior parte degli Stati membri, dato che le succursali dei paesi terzi che vogliono cominciare a operare negli Stati membri sono generalmente tenute a integrare la loro copertura fino a raggiungere tale livello nazionale. Il ricorso ai sistemi degli Stati membri ospitanti sembra anche il modo più logico di organizzare la sottoscrizione della copertura supplementare quando l'esigenza di procedere a una tale integrazione riguarda solo alcuni di essi. Al momento attuale, infine, non avrebbe interesse intraprendere una revisione approfondita della clausola di "topping-up", che potrebbe comportare più lavoro amministrativo di quanto giustifichi il suo uso attuale.

Un aspetto negativo è che le disposizioni attuali hanno a poco a poco perso efficacia come strumento per promuovere la competitività. Come indicato sopra, il precedente sistema di garanzie nazionali uniformi è ormai soppiantato dall'esistenza di una varietà più ampia di garanzie nello stesso Stato membro. Un meccanismo di "topping-up" basato sul sistema del paese ospitante, legato al suo livello nazionale di garanzia, non potrà mai uguagliare il livello massimo offerto sul mercato, ma si limiterà solo a raggiungere il livello stabilito dalla legislazione di detto Stato.

8.2. Trasferire la responsabilità della copertura supplementare allo Stato membro d'origine

Come indicato nel preambolo della direttiva, un'alternativa all'attuale meccanismo di "topping-up", basato sul sistema del paese ospitante, è la sua sostituzione con una garanzia supplementare del paese d'origine.

Un aspetto interessante di tale sistema è che gli enti creditizi che fanno richiesta di una copertura supplementare non sarebbero obbligati a fornire alcuna informazione riservata ai sistemi di garanzia esteri. Un sistema facente capo al paese d'origine significherebbe che la garanzia supplementare della succursale si baserebbe sullo stesso sistema della garanzia di base, il quale avrebbe già accesso a tutte le informazioni pertinenti. Un tale meccanismo potrebbe perciò avere vantaggi economici e potrebbe inoltre ridurre i potenziali problemi riguardanti i dati riservati.

Per quanto riguarda gli argomenti contro un sistema facente capo al paese d'origine, si tratta di un'opzione più impegnativa di quella che prevede la sottoscrizione della copertura supplementare presso il sistema dello Stato ospitante per i nuovi Stati membri che desiderano stabilire le loro succursali estere sul territorio degli Stati membri attuali.

La scarsa domanda di coperture supplementari attualmente registrata fa infine dubitare dell'opportunità di una revisione approfondita della clausola di "topping-up". Nulla prova che una garanzia basata sul sistema del paese d'origine sia più vantaggiosa di quella esistente, legata al paese ospitante. La maggior parte degli enti creditizi sembrano del resto ritenere di non aver bisogno di alcun tipo di assicurazione supplementare dei depositi per le loro succursali estere.

8.3. Abrogare la clausola di "topping-up"

La terza opzione è quella di abrogare la clausola di "topping-up" della direttiva 94/19/CE. Resterebbe tuttavia possibile, naturalmente, istituire sistemi supplementari di garanzia dei depositi su base volontaria.

Lo scarso interesse fra gli enti creditizi dell'UE per la sottoscrizione di una garanzia dei depositi supplementare sembrerebbe indicare che non vi sia la necessità di mantenere nella direttiva una disposizione relativa al "topping-up". Per quanto riguarda gli enti che desiderassero aderire a una copertura supplementare, si potrebbe argomentare che una garanzia organizzata a livello privato, e facente capo al paese d'origine, sarebbe sufficiente. Di fatto l'abrogazione dell'attuale clausola di "topping-up" sarebbe l'opzione più coerente col principio del controllo da parte del paese d'origine e con quello del reciproco riconoscimento, applicati in altri settori del mercato unico.

Il principale svantaggio dell'abrogazione della clausola in questione è che essa potrebbe essere utile durante il processo d'ampliamento. La possibilità di integrare il livello della copertura potrebbe difatti essere richiesta dalle succursali estere di enti creditizi dei nuovi Stati membri. Potrebbe inoltre essere interesse degli attuali Stati membri garantire che esista una tale possibilità, soprattutto se alcuni dei nuovi Stati membri offrissero per un periodo transitorio livelli nazionali di garanzia inferiori a quanto stabilito dalla direttiva.

Un'altra ragione per mantenere il sistema del "topping-up" nella forma di una disposizione legale è che la sua importanza potrebbe aumentare considerevolmente in periodi di instabilità finanziaria dei mercati, che portano a una maggiore consapevolezza del pubblico sulle differenze fra le garanzie. Se si verificasse una situazione di perturbazione finanziaria, sarebbe fondamentale che fosse disponibile sul mercato una garanzia riconosciuta.

9. Riepilogo e conclusioni

La richiesta di coperture supplementari ("topping-up") è stata finora estremamente esigua nell'Unione. Gli Stati membri non hanno mai effettuato pagamenti ai sensi di tali disposizione. Non si può tuttavia concludere che la clausola di "topping-up" prevista dalla direttiva sia inutile e debba essere abrogata.

Vi potrebbero comunque essere cambiamenti nella domanda di coperture supplementari. Se si verificasse difatti una situazione di instabilità finanziaria con conseguenti pagamenti a carico dei sistemi di garanzia dei depositi, la richiesta di coperture supplementari prevedibilmente aumenterebbe.

È inoltre probabile che la clausola di "topping-up" si riveli uno strumento utile durante il periodo transitorio del processo di ampliamento dell'UE. Tale disposizione, che offre alle succursali la possibilità di integrare la loro garanzia fino a raggiungere il livello dello Stato ospitante, potrebbe difatti essere fondamentale per offrire a tutti i nuovi paesi aderenti - cioè anche quelli eventualmente autorizzati ad applicare sul loro mercato interno, durante il periodo transitorio, una garanzia inferiore al minimo UE - la possibilità di stabilire succursali sul territorio dell'attuale UE. Sembra pertanto prematuro, attualmente, proporre l'abrogazione della clausola di "topping-up".

Per quanto riguarda l'organizzazione del sistema, la bilancia pende chiaramente a favore del mantenimento del vigente regime di responsabilità del paese ospitante. Un importante argomento è che la disponibilità dello strumento del "topping-up" nei paesi ospitanti facilita il possibile stabilimento all'estero di succursali di enti creditizi dei nuovi paesi aderenti durante il periodo transitorio. Non è inoltre ragionevole proporre una revisione approfondita della clausola di "topping-up" finché non venga dimostrato che, per gli enti creditizi, un sistema basato sul paese d'origine sia più vantaggioso di quello esistente, legato al paese ospitante. Se difatti gli enti creditizi dovessero considerare più conveniente un sistema facente capo al paese d'origine, nulla impedirebbe loro di organizzare tale sistema su base volontaria.

ALLEGATO

Tabella 1: Uso della clausola di "topping-up" da parte degli Stati membri, articolo 4, paragrafi da 2 a 5 della direttiva relativa ai sistemi di garanzia dei depositi (94/19/CE). Situazione al 31-12-2000

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