IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 109/2

PARERE DELLA BANCA CENTRALE EUROPEA

del 6 novembre 2013

su una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione delle crisi degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo unico di risoluzione delle crisi e del Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie e che modifica il Regolamento (UE) n. 1093/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio

(CON/2013/76)

2014/C 109/02

Introduzione e base giuridica

Il 3 settembre 2013, la Banca centrale europea (BCE) ha ricevuto, da parte del Consiglio dell'Unione europea, una richiesta di parere su una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione delle crisi degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo unico di risoluzione delle crisi e del Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie e che modifica il Regolamento (UE) n. 1093/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio (1) (di seguito, la «proposta di regolamento»). Il 14 ottobre 2013, la BCE ha ricevuto, da parte del Parlamento europeo, una richiesta di parere sulla proposta di regolamento.

La BCE è competente a formulare un parere in virtù degli articoli 127, paragrafo 4, e 282, paragrafo 5, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in quanto la proposta di regolamento contiene disposizioni che incidono sui compiti della BCE in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi e delle altre istituzioni finanziarie, escluse le imprese di assicurazione, ai sensi dell’articolo 127, paragrafo 6, del Trattato, nonché sul contributo del Sistema europeo di banche centrali ad una buona conduzione delle politiche concernenti la stabilità del sistema finanziario, di cui all’articolo 127, paragrafo 5, del Trattato. In conformità al primo periodo dell’art. 17.5 del Regolamento interno della Banca centrale europea, il Consiglio direttivo ha adottato il presente parere.

1. Osservazioni di carattere generale

La BCE sostiene pienamente l’istituzione di un meccanismo unico di risoluzione delle crisi (Single Resolution Mechanism, SRM), che contribuirà al rafforzamento dell’assetto e della stabilità dell’unione economica e monetaria. La BCE, inoltre, coglie l’opportunità per ribadire la posizione espressa nel proprio Parere del 27 novembre 2012 sulla proposta di regolamento del Consiglio che attribuisce alla BCE compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi e sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica del Regolamento (UE) n. 1093/2010 che istituisce l’Autorità europea di vigilanza (Autorità bancaria europea) (CON/2012/96) (2), vale a dire che l’SRM costituisce un complemento necessario dell’SSM per conseguire un’unione dei mercati finanziari ben funzionante. Tale meccanismo deve quindi essere istituito entro il momento in cui la BCE assumerà in pieno le sue responsabilità in materia di vigilanza. La proposta di regolamento contiene tre elementi essenziali ai fini dell’efficacia della risoluzione delle crisi, segnatamente: un unico sistema, b) un’unica autorità, c) un unico fondo. La proposta di regolamento risponde alle conclusioni del Consiglio europeo del 13/14 dicembre 2012 e del 27/28 giugno 2013 (3), basate sulla relazione «Towards a genuine Economic and Monetary Union» (4).

La BCE ritiene che i principi generali stabiliti nei paragrafi seguenti rivestano un’importanza chiave ai fini dell’efficacia dell’SRM e apprezza che essi siano ampiamente rispecchiati nella proposta di regolamento.

1.1 È opportuno che l’ambito di applicazione dell’SRM comprenda tutti gli enti creditizi situati negli Stati membri partecipanti all’MVU.

1.2 Al centro dell’SRM dovrebbe essere collocata un’autorità unica di risoluzione delle crisi (single resolution authority, SRA) forte e indipendente, dotata dell’autorità decisionale necessaria ad intraprendere azioni di risoluzione delle crisi nell’interesse della stabilità all’interno dell’area dell’euro e dell’Unione nel suo complesso. L’SRM è un complemento necessario dell’MVU (5), in quanto è necessario allineare i livelli della responsabilità e del potere decisionale in materia di risoluzione delle crisi e vigilanza. A tale riguardo, la BCE condivide l’opinione della Commissione secondo cui un meccanismo unico è più opportuno per garantire azioni di risoluzione delle crisi ottimali, compresa un’adeguata ripartizione degli oneri, rispetto a una rete di autorità nazionali di risoluzione delle crisi. Il coordinamento tra i sistemi nazionali di risoluzione delle crisi si è rivelato insufficiente ad assicurare l’adozione di decisioni di risoluzione delle crisi nella maniera più tempestiva ed efficiente dal punto di vista dei costi, particolarmente in un contesto transfrontaliero.

1.3 Il processo decisionale dovrebbe consentire, ove necessario, l’adozione di decisioni tempestive ed efficienti, in un breve lasso di tempo, vale a dire entro pochi giorni o, se necessario, poche ore. Esso dovrebbe fondarsi su un’adeguata pianificazione della risoluzione della crisi.

1.4 È opportuno che l’SRA disponga di adeguati poteri, strumenti e risorse finanziarie, al fine di risolvere le crisi degli enti, come previsto dalla futura direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi bancarie.

1.5 La SRA dovrebbe avere accesso a finanziamenti per la risoluzione delle crisi attraverso un Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie, finanziato da tutte le banche alle quali si applica l’SRM, mediante contributi ex ante parametrati al rischio, affiancati, ove necessario, da contributi ex post. Inoltre, dovrebbe essere disponibile un sostegno pubblico provvisorio e fiscalmente neutro, che potrebbe essere fornito sotto forma di una linea di credito a favore del Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie.

1.6 Il regime dell’SRM dovrebbe prevedere uno stretto coordinamento tra la funzione di risoluzione delle crisi dell’SRM e la funzione di vigilanza dell’MVU, in aderenza e in osservanza delle rispettive responsabilità istituzionali.

Sia l’MVU, sia l’SRM sono elementi essenziali del quadro finanziario integrato dell’unione bancaria, che contribuirà a spezzare il legame tra banche e Stati sovrani negli Stati membri interessati e invertire l’attuale processo di frammentazione del mercato finanziario.

La BCE sostiene con decisione la tempistica prevista per l’SRM. Secondo tale tempistica, l’SRM entrerebbe in vigore a metà del 2014 e diverrebbe pienamente operativo a partire dal 1o gennaio 2015. Tale tempistica tiene conto del fatto che l’SRM costituisce un elemento chiave dell’unione bancaria.

2. Osservazioni specifiche

2.1 Base giuridica

La Commissione suggerisce che la proposta di regolamento si fondi sull’articolo 114 del Trattato, che consente l’adozione di misure relative al ravvicinamento delle disposizioni nazionali, ai fini dell’instaurazione e al funzionamento del mercato interno. La BCE è consapevole delle valutazioni in corso presso altre istituzioni dell’Unione, in ordine alla base giuridica proposta e prende atto delle modifiche alla proposta di regolamento che sono state suggerite al fine di garantire che l’articolo 114 possa rappresentare la base giuridica per conseguire l’obiettivo perseguito dalla proposta di regolamento, vale a dire preservare l’integrità e migliorare il funzionamento del mercato interno mediante l’applicazione uniforme di un'unica serie di regole in materia di risoluzione delle crisi da parte di un’autorità dell’Unione e l’accesso al Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie.

2.2 Governance e responsabilità del Comitato unico di risoluzione delle crisi

La BCE accoglie con favore il regime di governance proposto, in particolare il fatto che nessuna parte, nello specifico le autorità nazionali di risoluzione delle crisi, godrà di un potere di veto nell’ambito del processo decisionale del Comitato unico di risoluzione delle crisi (di seguito, il «Comitato di risoluzione delle crisi»). Mentre il potere decisionale definitivo in ordine all’effettiva risoluzione della crisi di un ente creditizio spetta alla Commissione, il Comitato di risoluzione delle crisi godrà di ampi e autonomi poteri decisionali nella preparazione di piani (6) e programmi (7) di risoluzione delle crisi e nel richiederne l’attuazione.

È estremamente importante che la capacità decisionale dell’SRM e le modalità di votazione assicurino un processo decisionale efficiente e tempestivo, particolarmente in periodi di crisi. É opportuno che le responsabilità delle autorità coinvolte nel processo di risoluzione delle crisi siano definite in modo più preciso, al fine di evitare qualsiasi duplicazione o sovrapposizione di poteri. Con riguardo ai poteri del Comitato di risoluzione delle crisi, una più completa descrizione di come tali poteri saranno esercitati migliorerebbe la conformità con la dottrina Meroni (8), nella misura necessaria, assicurando nel contempo, una flessibilità sufficiente ad affrontare ogni singolo caso di risoluzione della crisi. Infine, la proposta di regolamento deve assicurare che ogni decisione di risoluzione della crisi da parte della Commissione sia adottata tempestivamente (9).

La BCE apprezza il regime proposto relativo alla responsabilità del Comitato di risoluzione delle crisi, che è in linea con il quadro istituzionale dell’Unione. L’accordo tra il Parlamento europeo e il Comitato di risoluzione delle crisi sulle modalità pratiche dell'esercizio della responsabilità democratica e della supervisione (10) dovrebbe uniformarsi ad obblighi di riservatezza, in conformità al diritto dell’Unione e nazionale, in particolare in relazione alle informazioni in materia di vigilanza ottenute dal Comitato di risoluzione delle crisi da parte della BCE e delle autorità nazionali competenti.

2.3 Cooperazione fra autorità di risoluzione delle crisi e autorità di vigilanza

La BCE apprezza la prevista cooperazione stretta fra autorità di vigilanza e autorità di risoluzione delle crisi (11). Per quanto concerne la BCE, i compiti e le responsabilità previste dalla proposta di regolamento non dovrebbero pregiudicare né travalicare i compiti conferiti alla BCE dal Trattato, dallo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea (di seguito, lo «Statuto del SEBC») e, in particolare, dal Regolamento del Consiglio (UE) n. 1024/2013, del 15 ottobre 2013, che attribuisce alla BCE compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi (12) (il «regolamento sull’MVU»). La BCE osserva che la proposta di regolamento non le attribuisce nuovi compiti e responsabilità, ma prevede una cooperazione stretta e uno scambio di informazioni (13). Per esigenze di chiarezza, la BCE raccomanda che i richiami ai compiti e alle responsabilità contenuti nella proposta di regolamento facciano riferimento, ove opportuno, ai compiti e alle responsabilità ad essa attribuite dal regolamento sull’MVU (14).

Inoltre, la BCE osserva che la proposta di regolamento prevede che, quando la BCE invita un rappresentante del Comitato di risoluzione delle crisi a partecipare al Consiglio di vigilanza della BCE, il Comitato di risoluzione delle crisi deve designare un rappresentante. Tuttavia, il regolamento sull’MVU stabilisce che, una volta costituito il Comitato di risoluzione delle crisi, il Consiglio di vigilanza della BCE può invitare il Presidente dell’Autorità europea di risoluzione delle crisi a partecipare, in veste di osservatore, alle riunioni del Consiglio di vigilanza (15). Al fine di assicurare una piena coerenza, la proposta di regolamento dovrebbe essere modificata di conseguenza (16).

È fondamentale che i ruoli e le responsabilità delle autorità di risoluzione delle crisi e delle autorità di vigilanza siano mantenuti distinti prima che una crisi si manifesti, nonché nei suoi primi stadi, quando l’autorità di vigilanza può adottare misure di intervento precoce nei confronti di un ente creditizio, e nel momento in cui le condizioni di risoluzione della crisi e la riduzione degli strumenti di capitale sono oggetto di valutazione.

In primo luogo, durante la fase di intervento precoce, la responsabilità relativa alle azioni o alle misure adottate fa capo, in via esclusiva, all’autorità di vigilanza. All’atto di applicazione di misure di intervento precoce, è importante che l’autorità di vigilanza ne informi, senza indebito ritardo, il Comitato di risoluzione delle crisi. Tuttavia, il previsto dovere della BCE (o delle autorità nazionali di vigilanza) di consultare l’autorità di risoluzione delle crisi prima di adottare misure di intervento precoce aggiuntive, non appare rispondente alla necessità di intraprendere azioni di intervento precoce tempestive ed efficaci, nel quadro di un sistema integrato di vigilanza unica. Quindi, è opportuno che alla BCE o all’autorità nazionale di vigilanza sia richiesto esclusivamente di notificare il prima possibile tali azioni alle autorità di risoluzione delle crisi (17). Inoltre, nel corso della fase di intervento precoce, il Comitato di risoluzione delle crisi dovrebbe condurre le sue attività interne preparatorie in modo tale da evitare di minare la fiducia del mercato e, eventualmente, di peggiorare la situazione dell’ente interessato. Dunque, attività quali la richiesta di informazioni e le ispezioni in loco dovrebbero essere condotte principalmente dall’autorità di vigilanza, che, in linea con la direttiva in materia di risanamento e risoluzione delle crisi, fornirebbe all’autorità di risoluzione delle crisi tutte le informazioni necessarie a preparare la risoluzione della crisi dell’ente (18). Attività di indagine non coordinate e ispezioni in loco da parte dell’autorità di risoluzione delle crisi dovrebbero essere evitate, in considerazione del fatto che potrebbero minare la fiducia del mercato (19).

In secondo luogo, per quanto concerne la valutazione delle condizioni che determinano l’avvio di una risoluzione della crisi, la BCE osserva che la proposta di regolamento riconosce che l’autorità di vigilanza si trova nella posizione ottimale per valutare se un dato ente creditizio sia in dissesto o a rischio di dissesto e se non si possa ragionevolmente prospettare che un’alternativa sotto forma di intervento del settore privato o di azione di vigilanza permetta di evitarne il dissesto in tempi ragionevoli (20). La BCE ritiene che la responsabilità per la valutazione di tali due criteri debba essere attribuita in via esclusiva in capo alle autorità di vigilanza, vale a dire in capo alla BCE o alle autorità nazionali competenti, conformemente alla distribuzione di competenze prevista dal regolamento sull’MVU. Ciò garantirà una chiara attribuzione di responsabilità, nell’interesse di una tempestiva ed efficiente azione di risoluzione della crisi (21). É opportuno che la proposta di regolamento preveda che la Commissione possa decidere di avviare la procedura di risoluzione della crisi di un ente esclusivamente sulla base di tale valutazione da parte delle autorità di vigilanza (22). Tale valutazione sarà una precondizione necessaria, ma non sufficiente, per l’avvio della procedura di risoluzione della crisi dell'ente. In terzo luogo, l’autorità di vigilanza si trova nella posizione ottimale per valutare se un’entità o un gruppo non sono più economicamente sostenibili senza una riduzione o una conversione del capitale o se si rende necessario un sostegno pubblico straordinario. La valutazione concernente la sostenibilità economica precede la valutazione della sussistenza delle condizioni per la risoluzione della crisi di una banca, o si svolge contemporaneamente ad essa, ed è quindi effettuata prima dell’inizio della procedura di risoluzione della crisi. Conseguentemente, è opportuno che la proposta di regolamento attribuisca la responsabilità per tale valutazione in capo all’autorità di vigilanza e che tale valutazione costituisca una precondizione necessaria per la riduzione o la conversione degli strumenti di capitale (23).

Inoltre, al fine di assicurare un appropriato meccanismo di controlli ed equilibri, il Comitato di risoluzione delle crisi e la Commissione dovrebbero avere il potere di richiedere una valutazione da parte dell’autorità di vigilanza (la BCE o l’autorità nazionale competente), in qualsiasi momento, relativamente al fatto che un ente sia in dissesto o a rischio di dissesto o che sia reputato non più economicamente sostenibile senza una riduzione di capitale. Ciò consentirà di contrastare ogni possibile omissione dell’autorità di vigilanza, in situazioni in cui l’autorità di risoluzione delle crisi ritiene necessario intervenire (24).

Infine, la proposta di regolamento prevede che la BCE e l’autorità nazionale di vigilanza forniscano al Comitato di risoluzione delle crisi e alla Commissione tutte le informazioni necessarie per l’esercizio dei rispettivi compiti. La condivisione di informazioni è una precondizione importante ai fini di un’efficace vigilanza e risoluzione delle crisi. È dunque opportuno chiarire la reciprocità di ogni dovere concernente la trasmissione di informazioni. In particolare, l’autorità di vigilanza dovrebbe essere informata, il prima possibile, riguardo a ogni azione pianificata e intrapresa nell'ambito della procedura di risoluzione della crisi, in modo da consentirle di prefigurare eventuali effetti sulla stabilità finanziaria e informarne l'autorità di risoluzione delle crisi (25).

2.4 La partecipazione della BCE al Comitato di risoluzione delle crisi e il coinvolgimento delle banche centrali.

La BCE fa notare che il considerando 19 della proposta di regolamento, che fa riferimento a «rappresentanti» della Commissione e della BCE, non è conforme al testo della proposta di regolamento, ai sensi della quale alcuni membri del Comitato di risoluzione delle crisi sono designati dalla Commissione e dalla BCE. Più specificamente, l’articolo 39 della proposta di regolamento prevede che il Comitato di risoluzione delle crisi è composto, fra l’altro, da membri designati dalla BCE, con un mandato non rinnovabile di 5 anni. Ai sensi dell’articolo 43 della proposta di regolamento, i membri del Comitato di risoluzione delle crisi sono tenuti ad agire in piena indipendenza e obiettività nell'interesse dell'Unione nel suo insieme, senza chiedere né ricevere istruzioni da parte di istituzioni od organismi dell'Unione, governi degli Stati membri o altri soggetti pubblici o privati. Ai sensi degli articoli 45 e 49 della proposta di regolamento, il membro designato dalla BCE partecipa, con diritto di voto, alle sessioni plenarie e alle sessioni esecutive del Comitato di risoluzione delle crisi.

Al fine di rispecchiare più fedelmente la distinzione tra il ruolo della BCE ai sensi del regolamento sull’MVU e quello in qualità di partecipante al Comitato di risoluzione delle crisi ai sensi della proposta di regolamento, e al fine di mantenere una separazione delle responsabilità istituzionali relative alla funzione di vigilanza e alla funzione di risoluzione delle crisi nell’Unione, la BCE raccomanda di poter beneficiare di un invito permanente a presenziare, in veste di osservatore, a tutte le riunioni (plenarie ed esecutive) del Comitato di risoluzione delle crisi (26).

In considerazione dell’importante ruolo e competenza delle banche centrali in relazione alla stabilità finanziaria e alle loro responsabilità macroprudenziali, le banche centrali nazionali che non agiscono quali autorità di risoluzione delle crisi ai sensi del diritto nazionale dovrebbero avere il diritto di partecipare alle riunioni del Comitato in veste di osservatori e dovrebbero essere coinvolte, unitamente alla BCE, nella valutazione dell’impatto sistemico di ogni azione di risoluzione (27).

2.5 La valutazione della possibilità di risoluzione della crisi e del requisito minimo in termini di fondi propri e passività ammissibili (MREL)

La BCE accoglie con favore il fatto che la proposta di regolamento preveda che il Comitato di risoluzione delle crisi conduca una valutazione della possibilità di risoluzione della crisi di qualsiasi entità di cui all’articolo 2, in consultazione con l’autorità competente, compresa la BCE (28). Mentre in relazione alla valutazione è sufficiente la consultazione con l’autorità di vigilanza, le misure per eliminare gli impedimenti alla possibilità di risoluzione della crisi dovrebbero essere decise e attuate in cooperazione con l’autorità di vigilanza. Ciò rispecchierebbe l’ampio coinvolgimento dell’autorità di vigilanza nell’elaborazione dei piani di risoluzione delle crisi (29). Tale valutazione non dovrebbe presupporre alcun sostegno finanziario da parte del Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie, fatta eccezione per la temporanea fornitura di liquidità. Presupporre un sostegno per la solvibilità da parte del fondo sarebbe incoerente con il principio generale secondo cui gli azionisti e i creditori di singoli enti o gruppi sono i primi ad assorbire le perdite derivanti dalla risoluzione della crisi (30). Il Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie fornisce risorse unicamente se il finanziamento della risoluzione della crisi per il tramite degli azionisti e dei creditori è insufficiente. Di conseguenza, la valutazione della possibilità di risoluzione di un ente o di un gruppo dovrebbe garantire, ai fini di una strategia di risoluzione delle crisi credibile, che vi sia sufficiente capacità di assorbimento delle perdite all’interno dell’ente o del gruppo stesso (31).

La BCE ritiene che il MREL sia un elemento chiave per garantire la possibilità di risoluzione delle crisi e un adeguato assorbimento delle perdite. A tal riguardo, l’autorità competente dovrebbe avere un ruolo più rilevante nella determinazione del MREL, considerato che quest’ultimo potrebbe incidere direttamente sulle attività di una banca in qualità di impresa attiva, ed è dunque rilevante per l'autorità competente. Il MREL dovrebbe quindi essere determinato dal Comitato di risoluzione delle crisi «in cooperazione» con l’autorità competente (32). In riferimento alle norme generali che disciplinano il MREL, la BCE considera che la proposta di regolamento assicurerà una piena coerenza con la futura direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi bancarie, anche rinviando ai criteri di idoneità per le passività ammissibili (33).

2.6 Bail-in

La proposta di regolamento prevede che le norme in materia di bail-in si applichino a partire dal 1o gennaio 2018. Ciò significa che dal 2015 fino al 2018, l'SRM dovrà risolvere le crisi delle banche senza l'ausilio di tale strumento. Tuttavia, se, nell’ambito della risoluzione di una crisi, sono utilizzati fondi pubblici o del Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie, le nuove regole in materia di aiuti di Stato (34) esigeranno il bail-in obbligatorio del capitale e del debito subordinato. Tuttavia, vi sarà incertezza in ordine al fatto che il debito non garantito con grado di prelazione maggiore possa o meno formare oggetto di bail-in, in quanto gli Stati membri saranno liberi di determinare se anticipare o meno l’introduzione di un regime per il bail-in.

Ciò considerato, la BCE incoraggia l’attuazione dello strumento del bail-in prima del 2018. Si ritiene che il bail-in sia già ampiamente considerato nel valore degli strumenti, sicché è prevedibile che l'impatto sul finanziamento sarà marginale. Inoltre, la disponibilità dello strumento del bail-in contribuirà alla certezza del diritto, alla coerenza e alla prevedibilità, scongiurando soluzioni adottate in funzione del singolo caso (35).

La norma relativa alla priorità dei crediti in caso di insolvenza, che individua l’ordine di allocazione delle perdite nell’ambito di un bail-in (36), non rispecchia le norme della futura direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi bancarie. É opportuno, dunque, assicurare la coerenza di tali norme, in considerazione del testo finale adottato dal legislatore dell'Unione. In particolare, i depositi coperti dovrebbero godere di una «super priorità», mentre i depositi ammissibili di persone fisiche e piccole e medie imprese dovrebbero avere priorità su altri crediti non garantiti con un grado di prelazione maggiore. A tal riguardo, il ruolo dei sistemi di garanzia dei depositi nell’ambito della risoluzione di una crisi dovrebbero essere uniformati alle norme della futura direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi bancarie, prevedendo la loro surrogazione nei diritti e negli obblighi dei titolari di depositi coperti (37).

2.7 Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie

La BCE accoglie con favore il fatto che l’SRM includerà un Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie, finanziato mediante contributi ex ante parametrati al rischio da parte degli enti situati negli Stati membri partecipanti all'SRM. Il controllo di un fondo comune per la risoluzione delle crisi è un elemento essenziale dell'SRM, che assicura un adeguato finanziamento della risoluzione delle crisi, senza attingere a fondi pubblici. Esso consentirà al Comitato di risoluzione delle crisi di adottare misure rapide, evitando il protrarsi di discussioni in ordine alla ripartizione degli oneri per le banche transfrontaliere, assicurando, dunque, a livello europeo, una strategia di risoluzione della crisi ottimale ed efficiente rispetto ai costi. Attraverso un accentramento delle risorse, il Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie consentirà di proteggere i contribuenti in modo più efficace rispetto a meccanismi a livello nazionale, spezzando il legame negativo tra banche e Stati sovrani.

La proposta di regolamento prevede, per il Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie, un livello-obiettivo pari ad almeno l’1 % dei depositi coperti. La BCE ritiene che i depositi coperti non rappresentino il parametro più appropriato, considerato che non rispecchiano integralmente gli eventuali costi di finanziamento della risoluzione della crisi. I depositi coperti possono rimanere stabili e le passività complessive aumentare in modo significativo, oppure i depositi coperti possono aumentare e le passività complessive rimanere stabili. In entrambi i casi, l’esposizione potenziale del fondo di risoluzione non sarebbe adeguatamente rappresentata. Dovrebbe inoltre essere tenuto in considerazione il fatto che i depositi coperti sono già assicurati attraverso il sistema di garanzia dei depositi, in quanto ciò contribuirebbe al finanziamento della risoluzione della crisi se i depositi coperti (privilegiati) subiscono una perdita. Il parametro dovrebbe quindi essere accompagnato da un valore di riferimento relativo alle passività totali, adeguatamente calibrato da parte del Comitato di risoluzione delle crisi, mantenendo il livello minimo dell’1 % dei depositi coperti (38).

2.8 Misure di sostegno

La BCE apprezza la proposta di istituire misure di sostegno aggiuntive, mediante il ricorso a prestiti o ad altre forme di sostegno da parte di enti finanziari o altri terzi, in circostanze eccezionali, nel caso in cui i contributi ex ante al Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie non siano sufficienti e i contributi ex post non siano immediatamente accessibili al fine di coprire le spese. Tali misure di sostegno incrementerebbero la solidità dell’SRM in presenza di shock economici e finanziari particolarmente intensi, rafforzando la sua capacità di prevenire crisi sistemiche. Inoltre, la BCE valuta favorevolmente la previsione secondo cui qualsiasi finanziamento derivante dalle misure di sostegno è rimborsato dal settore finanziario e non è posto a carico delle autorità fiscali. Tale previsione è in linea con una delle principali ragioni sottese all’istituzione dell’SMR, vale a dire l’idea che i costi della risoluzione delle crisi delle banche non devono essere posti permanentemente a carico dei contribuenti.

A tal riguardo, la proposta di regolamento è pienamente coerente con le conclusioni del Consiglio europeo del 13/14 dicembre 2012 e del 27/28 giugno 2013 (39), basate sulla relazione «Towards a genuine Economic and Monetary Union».

Allo stesso tempo, la BCE osserva che la proposta di regolamento rimane vaga in ordine ai meccanismi previsti per le misure di sostegno aggiuntive. In particolare, la proposta di regolamento, pur prevedendo la possibilità di ottenere prestiti da terzi (40), non specifica se le misure di sostegno aggiuntive includono o meno un accesso temporaneo a fondi pubblici o se consistono esclusivamente in prestiti erogati dal settore privato. Poiché la bozza dell’articolo 6, paragrafo 4, chiarisce che gli Stati membri non sono obbligati a garantire tale accesso, parrebbe che tale misura possa essere garantita unicamente su base volontaria. La BCE reputa che, l’accesso a risorse fiscali, pur condizionato al principio della neutralità fiscale, sarebbe un elemento essenziale delle misure di sostegno dell’SRM. Ciò in quanto le fonti private di finanziamento potrebbero essere esigue, specialmente nella fase iniziale dell’SRM, ed esaurirsi temporaneamente nel corso di crisi acute dei mercati finanziari. La BCE comprende che la Commissione non ha contemplato l’obbligo degli Stati membri partecipanti di garantire l’accesso a fondi pubblici in quanto ciò potrebbe interferire con la sovranità in materia fiscale degli Stati membri, che non può essere intaccata alla luce della base giuridica della proposta di regolamento. Ciò considerato, la BCE ritiene importante che gli Stati membri partecipanti provvedano a rendere disponibile un solido meccanismo congiunto di sostegno, non appena la proposta di regolamento entrerà in vigore (41).

Tale misura di sostegno pubblico potrebbe includere una linea di credito che garantisca all’SRM l’accesso a risorse finanziarie congiunte degli Stati membri partecipanti. Al fine di soddisfare il principio della neutralità fiscale, la linea di credito, in caso di attivazione, dovrebbe essere interamente rimborsata. Sarebbe importante calibrare attentamente l’orizzonte temporale per il rimborso di tali fondi ad opera del settore finanziario, al fine di evitare una prociclicità eccessiva dei prelievi. I meccanismi relativi a tale linea di credito dovrebbero essere pienamente coerenti con il contenuto delle conclusioni del Consiglio europeo del dicembre 2012 (42) e di analoghi regimi di risoluzione delle crisi esistenti in altri paesi, ad esempio la linea di credito a favore della Federal Deposit Insurance Corporation da parte del Tesoro degli Stati Uniti.

2.9 Rapporto con la disciplina in materia di aiuti di Stato

La BCE osserva che la proposta di regolamento è strutturata in modo da garantire il rispetto delle competenze della Commissione in materia di aiuti di Stato nell’ambito di ciascun caso di risoluzione di una crisi in cui è ravvisabile un sostegno qualificabile come aiuto di Stato. Ciò sarà conseguito mediante il parallelo svolgimento della procedura relativa agli aiuti di Stato e della procedura di risoluzione della crisi (43). Tuttavia, la proposta di regolamento prevede altresì, per analogia e in parallelo con la procedura di risoluzione delle crisi, l’applicazione dei meccanismi di controllo degli aiuti di Stato nei casi che implicano un sostegno da parte del Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie (44).

La BCE riconosce che il regime in materia di aiuti di Stato si è rivelato essenziale nella definizione di parametri comuni per il sostegno pubblico nazionale nel contesto della risoluzione delle crisi bancarie nell’ambito dell’Unione. Tuttavia, la BCE ritiene che l’impatto dell’applicazione dei meccanismi di controllo degli aiuti di Stato alle risoluzioni delle crisi da parte del SRM dovrebbe formare oggetto di un’attenta valutazione. Una volta che l’SRM sarà pienamente operativo, le decisioni di risoluzione delle crisi saranno adottate a livello di Unione, preservando in tal modo condizioni di parità ed evitando effetti distorsivi sul mercato unico (45). A tal fine, la valutazione parallela condotta nel quadro della procedura relativa agli aiuti di stato non dovrebbe ritardare, duplicare o ostacolare la procedura di risoluzione della crisi. L’obiettivo di preservare il buon funzionamento del mercato interno ed evitare effetti distorsivi della concorrenza fra gli Stati membri partecipanti e non partecipanti può realizzarsi nell’ambito della procedura di risoluzione della crisi. In particolare, potrebbe essere prevista l’integrazione di profili inerenti agli aiuti di Stato nell’ambito della procedura di risoluzione della crisi, in considerazione del fatto che il potere decisionale ultimo spetta alla Commissione. In ogni caso, l’applicazione della proposta di regolamento dovrebbe assicurare che il controllo relativo agli aiuti di Stato non sia causa di indebiti ritardi, né ostacoli il conseguimento degli obiettivi della risoluzione della crisi, soprattutto in considerazione della necessità di preservare la stabilità finanziaria (46). Per ragioni di chiarezza e certezza del diritto, sarebbe utile che la Commissione specificasse chiaramente nella proposta di regolamento quali regole e procedure del regime in materia di aiuti di Stato troveranno applicazione in via analogica e, se necessario, precisasse i dettagli relativi alla loro applicazione, attraverso strumenti appropriati.

Infine, potrebbe giustificarsi, in futuro, un’analisi più approfondita relativamente all’applicazione analogica delle regole in materia di aiuti di Stato e all’interazione fra i profili concernenti gli aiuti di Stato e quelli inerenti la stabilità finanziaria nel contesto della risoluzione della crisi (47).

2.10 Controllo giurisdizionale delle decisioni di risoluzione delle crisi

La proposta di regolamento non contempla alcuna disposizione in ordine al controllo giurisdizionale delle decisioni di risoluzione delle crisi e alle questioni associate. La BCE ritiene che a) da un lato, sia le decisioni del Comitato e della Commissione relative alla risoluzione delle crisi (48), sia le decisioni della Commissione che si pronunciano sulla compatibilità con le regole in materia di aiuti di Stato e b) dall’altro lato, le azioni delle autorità nazionali di risoluzione delle crisi che attuano lo schema di risoluzione in conformità a tali decisioni e alle regole in materia di aiuti di Stato siano rispettivamente soggette al controllo giurisdizionale della Corte di giustizia dell’Unione europea e dei giudici nazionali. La BCE osserva che la combinazione dei rimedi esperibili dinanzi alla Corte previsti dal Trattato e dalla proposta di regolamento, nonché dinanzi alle giurisdizioni nazionali ai sensi del diritto interno degli Stati membri partecipanti dovrebbe garantire il diritto delle persone fisiche e giuridiche pregiudicate da decisioni dell’SRM a un rimedio giurisdizionale. Sarebbe opportuno, per ragioni di certezza del diritto, che il regolamento specificasse che è fatta salva la competenza dei giudici nazionali a pronunciarsi sulla legittimità delle azioni o delle omissioni delle autorità nazionali di risoluzione delle crisi o di altre autorità nazionali competenti nella fase di attuazione delle decisioni del Comitato adottate nell’ambito della procedura di risoluzione della crisi ai sensi dell’articolo 16. Inoltre, potrebbe valutarsi l’introduzione di previsioni volte ad escludere, o quanto meno a limitare la reversibilità delle decisioni adottate dal Comitato di risoluzione delle crisi, in particolare con riguardo alle decisioni ai sensi dell’articolo 26, paragrafo 2, della proposta di regolamento, in linea con le previsioni contenute nella direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi bancarie con riguardo al diritto di ricorso e all’esclusione di altre azioni. Le relative disposizioni dovrebbero essere accuratamente bilanciate, al fine di garantire la loro conformità al diritto di proprietà garantito dalla Carta del diritti fondamentali dell’UE e dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

Infine, allo scopo di aumentare il livello di trasparenza in ordine ai rimedi giurisdizionali disponibili nell’ambito dell’SRM, sarebbe consigliabile delineare il campo di applicazione e i contenuti del diritto delle parti pregiudicate da misure di risoluzione delle crisi a un controllo giurisdizionale, specificando, ad esempio, che il controllo relativo alle azioni e alle omissioni delle autorità nazionali di risoluzione deve tenere pienamente conto del fatto che, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 8, della proposta di regolamento, le autorità nazionali sono obbligate ad adottare tutte le misure necessarie ad attuare le decisioni del Comitato di risoluzione delle crisi e che tali decisioni sono soggette al controllo giurisdizionale della Corte di giustizia dell'Unione europea. Ciò può essere fatto nell’ambito della relazione alla proposta di regolamento, oppure in un documento separato.

2.11 Terminologia

La BCE apprezza l’obiettivo della Commissione di garantire che la proposta di regolamento sia in linea con la futura direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi bancarie, circostanza che consentirà di assicurare una coerenza complessiva, anche in relazione alle definizioni impiegate. Le definizioni della direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi bancarie dovrebbero essere mantenute, salvo che vi siano ragioni oggettive per discostarsene o per non contemplarle nella proposta di regolamento (49). A tale riguardo, nel riferirsi all'autorità di vigilanza, il regolamento dovrebbe impiegare un approccio coerente, ad esempio, facendo riferimento a «l’autorità competente», chiarendo che ciò comprende tanto la BCE nel suo ruolo di autorità di vigilanza, quanto le autorità nazionali di vigilanza.

2.12 Gli Stati membri che hanno aderito alla cooperazione stretta

La BCE raccomanda di inserire nella proposta di regolamento una disposizione relativa alle procedure di risoluzione delle crisi non ancora concluse, nel caso in cui uno Stato membro che ha aderito alla cooperazione stretta (50), e che è quindi immediatamente vincolato al regolamento, decida di porre fine a tale cooperazione.

Fatto a Francoforte sul Meno, il 6 novembre 2013 Il Presidente della BCE Mario DRAGHI

(1) COM(2013) 520 definitiva.

(2) GU C 30, 1.2.2013, pag. 6. Tutti i pareri della BCE sono pubblicati sul sito internet della BCE all’indirizzo www.ecb.europa.eu.

(3) Disponibile sul sito internet del Consiglio europeo all’indirizzo www.consilium.europa.eu .

(4) Presentata nel corso del Consiglio europeo del dicembre 2012 e disponibile sul sito internet del Consiglio all’indirizzo www.consilium.europa.eu.

(5) V. anche il Parere della Banca centrale europea, del 29 novembre 2012, in merito alla proposta di direttiva che istituisce un quadro di risanamento e di risoluzione delle crisi degli enti creditizi e delle imprese di investimento (CON/2012/99) (GU C 39, 12.2.2013, pag. 1).

(6) V. l’articolo 7 della proposta di regolamento.

(7) V. l’articolo 20 della proposta di regolamento.

(8) Sentenza del 13 giugno 1958 nella causa 9/52, Meroni c. Alta Autorità (Racc. 1958, pag. 133), sentenza del 14 maggio 1981 nella causa 98/80, Romano c. INAMI (Racc. 1981, pag. 1241) e sentenza del 12 luglio 2005 nelle cause riunite C-154/04 and C-155/04, Alliance for Natural Health e altri (Racc. 2005, pag. I-6451).

(9) V., ad esempio, i commenti relativi all’articolo 16 della proposta di regolamento, riportati nel prosieguo e nella proposta di formulazione contenuta nella modifica 6.

(10) Articolo 41, paragrafo 8, della proposta di regolamento.

(11) V. Capo 4. Cooperazione nella proposta di regolamento.

(12) GU L 287, 29.10.2013, pag. 63. V., in particolare, gli articoli 3, paragrafo 3 e 27, paragrafo 2, del regolamento sull’MVU.

(13) Articolo 27, paragrafi 2 e 3, della proposta di regolamento.

(14) V., ad esempio, le proposte di formulazione contenute nelle modifiche 2, 5, 8 e 10.

(15) V. l’articolo 26, paragrafo 11 e il considerando 70 del regolamento sull’MVU.

(16) V. la proposta di formulazione contenuta nella modifica 12.

(17) L’articolo 11, paragrafo 4, della proposta di regolamento dovrebbe essere modificato di conseguenza. V. la proposta di formulazione contenuta nella modifica 5.

(18) Articolo 23, paragrafo 1, lettera e) quater dell’Orientamento generale sulla proposta di direttiva che istituisce un quadro di risanamento e di risoluzione delle crisi degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica le direttive del Consiglio 77/91/CEE e 82/891/CE, le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE e 2011/35/UE e il regolamento (UE) n. 1093/2010, come convenuto dai ministri delle finanze degli Stati membri in occasione del Consiglio ECOFIN del 27 giugno 2013 [2012/0150 (COD)-11148/1/13 Rev 1].

(19) V. la proposta di formulazione contenuta nella modifica 14.

(20) Il considerando 16 della proposta di regolamento recita: «In quanto autorità di vigilanza nel quadro dell'SSM, la BCE è nella posizione ottimale per valutare se un dato ente creditizio sia in dissesto o a rischio di dissesto e se non si possa ragionevolmente prospettare che un’alternativa sotto forma di intervento del settore privato o di azione di vigilanza permetta di evitarne il dissesto in tempi ragionevoli».

(21) Tale questione è stata sollevata anche nell’ambito del parere CON/2012/99, al paragrafo 2.1.

(22) V. la proposta di formulazione contenuta nella modifica 6.

(23) V. la proposta di formulazione contenuta nella modifica 8.

(24) V. la proposta di formulazione contenuta nella modifica 8.

(25) V. la proposta di formulazione contenuta nelle modifiche 11, 12 e 13.

(26) V. la proposta di formulazione contenuta nelle modifiche 15, 16 e 17.

(27) V. la proposta di formulazione contenuta nella modifica 15.

(28) Ciò appare in linea con il documento del Financial Stability Board (FSB) Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions, dell’ottobre 2011, disponibile sul sito internet dell’FSB all’indirizzo www.financialstabilityboard.org. V. l’allegato II e la sezione 10.

(29) V. la proposta di formulazione contenuta nella modifica 3.

(30) V. l’articolo 13, paragrafo 1, della proposta di regolamento.

(31) V. la proposta di formulazione contenuta nella modifica 7.

(32) V. la proposta di formulazione contenuta nella modifica 4.

(33) V., ad esempio, la proposta di articolo 39, paragrafo 2, della direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi bancarie che stabilisce le condizioni affinché le passività possano essere considerate passività ammissibili.

(34) V. la Comunicazione della Commissione relativa all'applicazione, dal 1o agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria, del 30 luglio 2013 (GU C 216, 30.7.2013, pag. 1).

(35) V. la proposta di formulazione contenuta nella modifica 22.

(36) Condizionato all’elenco delle esclusioni che possono trovare applicazione in circostanze eccezionali. V. l’articolo 24, paragrafo 5, della proposta di regolamento.

(37) È dunque opportuno che gli articoli 15 e 73 della proposta di regolamento facciano riferimento agli articoli 98a e 99 della futura direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi bancarie.

(38) V. la proposta di formulazione contenuta nella modifica 19.

(39) Disponibili sul sito del Consiglio europeo all’indirizzo http://www.consilium.europa.eu.

(40) A tal riguardo, la BCE nota che, conformemente al divieto relativo al finanziamento monetario, una banca centrale non può finanziare un fondo di risoluzione delle crisi. V., ad esempio, il Rapporto sulla convergenza della BCE 2013, pag. 28.

(41) V. la proposta di formulazione contenuta nella modifica 20.

(42) In conformità alle conclusioni del Consiglio europeo del 13/14 dicembre 2012, il meccanismo unico di risoluzione dovrebbe fondarsi su contributi del settore finanziario e comprendere misure di sostegno appropriate ed efficaci. Tale sostegno dovrebbe essere fiscalmente neutro nel medio termine, garantendo che l’assistenza pubblica sia rimborsata attraverso prelievi ex post nel settore finanziario. La BCE è consapevole che la proposta di regolamento non può, di per se stessa, istituire tale linea di credito, e che si dovrà fare affidamento sull’obbligo del Comitato di risoluzione delle crisi di adoperarsi ai fini della sua attivazione, purché siano posti in essere meccanismi volti a garantire l’accesso a tale linea di credito.

(43) V. il paragrafo 4.1.3. della Relazione alla proposta di regolamento (di seguito, la «relazione»), nonché l’ultimo periodo dell’articolo 16, paragrafo 8 della proposta di regolamento.

(44) V. l’articolo 16, paragrafo 10 della proposta di regolamento e il paragrafo 1.2. della relazione.

(45) V., in particolare, i considerando 7, 9 e 13 della proposta di regolamento.

(46) V. la proposta di formulazione contenuta nella modifica 6.

(47) V. la proposta di formulazione contenuta nella modifica 21.

(48) V. l’articolo 16 della proposta di regolamento, anche alla luce dell’articolo 78 sulla responsabilità extracontrattuale del Comitato di risoluzione delle crisi.

(49) V., ad esempio, l’articolo 3, paragrafo 13 della proposta di regolamento, che definisce la nozione di «gruppo». Essa si discosta dalla definizione di tale termine offerta dall’articolo 2, paragrafo 4, dell’Orientamento generale sulla proposta di direttiva che istituisce un quadro di risanamento e di risoluzione delle crisi delle banche in dissesto del 27 giugno 2013.

(50) Come definita nel regolamento sull’MVU.