COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO - Infrastruttura europea dell'energia

SOMMARIO

1. INTRODUZIONE

2. L'INFRASTRUTTURA EUROPEA DEL GAS E DELL'ELETTRICITÀ: QUALI SONO LE SFIDE DA AFFRONTARE

2.1 elettricità

2.2 gas naturale

3. CONCLUSIONI

3.1 introduzione

3.2 area di azione n. 1: migliorare l'utilizzazione dell'infrastruttura

3.3 area di azione n. 2: assicurare un quadro normativo stabile e atto a promuovere nuovi investimenti in infrastrutture

3.4 area di azione n. 3: supporto politico e finanziario della comunità

ai progetti prioritari

3.5 area di azione n. 4: impegno a livello politico

3.6 area di azione n. 5: le forniture di gas in europa

ALLEGATI

1. INTRODUZIONE

L'esistenza di un'infrastruttura adeguata e l'accesso a questa infrastruttura a condizioni non discriminatorie sono presupposti indispensabili per la creazione di un mercato interno del gas e dell'elettricità almeno quanto la liberalizzazione del mercato stesso. La Commissione ha già messo sul tavolo una serie di proposte che prevedono la piena apertura del mercato in termini quantitativi, l'effettivo accesso dei terzi all'infrastruttura e la separazione contabile e gestionale. La Commissione ha anche presentato una proposta di regolamento che darà un significativo contributo all'utilizzo effettivo dell'infrastruttura elettrica ed ha inoltre costantemente applicato le regole di concorrenza in vari procedimenti relativi a fusioni e cartelli allo scopo di eliminare le strozzature e agevolare l'affermarsi di una concorrenza effettiva. La presente comunicazione intende individuare i restanti problemi dell'infrastruttura europea dell'energia e propone una serie di misure come primo passo per risolverli.

La comunicazione si articola lungo tre direttrici: (i) analisi della situazione attuale ed evoluzione prevista dell'infrastruttura europea del gas e dell'elettricità; (ii) individuazione degli ostacoli che si frappongano all'apprestamento di nuove infrastrutture dell'energia, e relative cause; (iii) iniziative proponibili per garantire l'utilizzo più efficiente possibile delle infrastrutture esistenti e per apprestare nuove infrastrutture laddove necessario. Altro importante obbiettivo della comunicazione è quello di sensibilizzare più specificamente il livello politico alla necessità di uno sviluppo continuo dell'infrastruttura energetica dell'Unione europea.

La comunicazione si avvale dei risultati cui è pervenuta la prima Relazione sull'attuazione del mercato interno del gas e dell'elettricità [1] nella quale la Commissione ha individuato nelle diverse modalità di attuazione delle direttive sul mercato interno da parte degli Stati membri le cause che ostano al completamento del mercato interno. Le conclusioni della suddetta Relazione indicano inequivocabilmente che nei vari Stati membri le modalità di assegnazione delle capacità di infrastruttura di gas ed elettricità, e i criteri di tariffazione sono notevolmente differenti e generano spesso discriminazioni e restrizioni della concorrenza. Nell'allegato I della presente comunicazione figura una sintesi delle conseguenze di questa situazione con riferimento all'infrastruttura. La comunicazione suggerisce anche le misure necessarie per ovviare a tali inconvenienti.

[1] SEC(2001) 1957.

La presente comunicazione raccoglie quindi l'invito del Consiglio europeo di Stoccolma del 23 e 24 marzo 2001, nelle cui conclusioni si legge quanto segue "La creazione di un mercato interno dei servizi che funzioni efficacemente è una delle maggiori priorità dell'Europa ...[che] deve andare di pari passo con un contesto inteso a sviluppare mercati transfrontalieri efficienti sostenuti da una capacità di infrastruttura adeguata", ed ha invitato la Commissione a seguire attentamente la situazione in tali settori dandone una valutazione nella sua riunione della primavera del 2002 "per poter compiere passi avanti". Il Consiglio europeo ha inoltre invitato la Commissione a garantire che le disposizioni del trattato, in particolare le regole in tema di concorrenza, siano compiutamente osservate.

La comunicazione rappresenta inoltre un primo tentativo di affrontare le questioni che formano oggetto del Libro verde della Commissione "Verso una strategia europea per la sicurezza dell'approvvigionamento energetico" [2]. In tale documento si ribadiva l'esigenza di studiare la creazione di un piano europeo di interconnessioni che individui i progetti di interesse europeo capaci di superare gli ostacoli che si frappongono alla costruzione di una infrastruttura europea dell'energia.

[2] COM(2000) 769 definitivo.

Consultazione di tutte le parti interessate

In armonia con le considerazioni esposte nel Libro bianco della Commissione sulla governance europea (COM(2001) 428 def.), si è proceduto ad un'ampia consultazione di tutte le parti interessate in vista della preparazione della presente comunicazione. Tutte le parti portatrici di un interesse [3]. La Commissione ha ricevuto circa 70 contributi ed ha organizzato varie riunioni con gli interessati. Tutti i 13 Stati candidati all'adesione, invitati a fornire un proprio contributo, hanno ottemperato all'invito.

[3] Stati membri, autorità regolatrici nazionali nel campo dell'energia, gestori della rete, società operanti nel settore del gas e dell'elettricità (compresi i fornitori esterni di gas), consumatori, rivenditori ed altri utenti delle infrastrutture, istituzioni finanziarie.

2. L'INFRASTRUTTURA EUROPEA DEL GAS E DELL'ELETTRICITÀ: QUALI SONO LE SFIDE DA AFFRONTARE

Per instaurare un mercato interno effettivo, concorrenziale ed integrato, occorre una sufficiente capacità in termini di infrastruttura sia all'interno che all'esterno dei mercati nazionali del gas e dell'elettricità. Questa esigenza è stata chiaramente individuata nella prima relazione valutativa della Commissione sulla attuazione delle vigenti direttive (allegato I). Nel prendere in considerazione le iniziative necessarie per garantire l'utilizzazione ottimale dell'infrastruttura, è pertanto necessario, in primo luogo, esaminare quale sia la situazione attuale della infrastruttura del gas e dell'elettricità.

2.1 Elettricità

Rispetto ad altri mercati dell'energia elettrica in altre regioni del mondo, il mercato europeo dell'elettricità presenta già un buon livello di interconnessione. Spesso però le linee di interconnessione sono congestionate e vari Stati membri si trovano relativamente isolati non disponendo che di capacità di interconnessione molto limitate con i paesi vicini. A grandi linee si può dire che la rete elettrica europea si compone di un nucleo centrale, il "Core-UCTE", formato da Germania, Francia, Belgio, Austria, Svizzera, Lussemburgo e Paesi Bassi e da sei satelliti (Penisola Iberica, Italia, Gran Bretagna, Scandinavia/Irlanda del Nord e Grecia). I quattro satelliti di maggiori dimensioni hanno tutti una limitata capacità d'importazione: il caso estremo è quello della Penisola Iberica, in cui la capacità d'importazione è pari soltanto al 2% della capacità totale installata nella regione, seguita dal Regno Unito (3%), dalla Scandinavia (4%) e dall'Italia (7%). Irlanda/Irlanda del Nord e Grecia si trovano in una situazione ancor più periferica. Le reti dell'Irlanda e dell'Irlanda del Nord sono collegate; entro la fine dell'anno l'Irlanda del Nord sarà parimenti collegata alla rete scozzese grazie ad un cavo di 500 MW. La Grecia non è per il momento direttamente collegata ad altri paese dell'UE, ma lo è solo indirettamente e parzialmente, attraverso la regione balcanica. Tuttavia, si prevede che entro la fine dell'anno la Grecia dovrebbe essere collegata all'Italia mediante un elettrodotto sottomarino.

La situazione dei singoli Stati membri può desumersi dal grafico seguente [4], che illustra la capacità totale d'importazione da tutti paesi interconnessi in rapporto alla capacità di produzione istallata. Dal grafico si desume inoltre la quota dei flussi fisici d'importazione nel consumo nazionale, quota che fornisce una misura indicativa del grado di utilizzo delle interconnessioni nelle importazioni [5].

[4] Fonte: Capacità d'interconnessione nell'estate 2001 (ETSO), capacità installate a fine 1999 (Eurostat) e importazioni nel 2000 (UCTE, Nordel e DTI).

[5] La Francia utilizza la propria capacità di interconnessione principalmente per le esportazioni, che sul grafico non compaiono.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Dal grafico si desume che esiste un gruppo di Stati membri che possiedono una capacità d'interconnessione circa pari al 20% o superiore (Danimarca, Svezia, Austria, Belgio, Finlandia e Paesi Bassi) e che sono relativamente bene interconnessi con i mercati vicini. Viene poi un gruppo di due Stati membri il cui livello di interconnessione è pari al 10% circa (Francia e Germania) e, infine, un gruppo di sei Stati membri (Grecia, Irlanda, Italia, Portogallo, Regno Unito e Spagna) il cui livello di capacità d'interconnessione è debole, oscillando tra il 3 e il 7% della capacità totale installata; il livello più basso d'interconnessione è quello della Spagna e del Regno Unito (3%).

Per quanto attiene alla relazione tra il livello d'interconnessione e la percentuale di elettricità importata, il grafico dimostra l'esistenza di una chiara correlazione tra l'entità dei flussi d'importazione e la capacità d'importazione relativa. Inoltre, esiste un gruppo di Stati membri che utilizza in modo più intenso le proprie capacità d'importazione, il che è un indice di congestione: si tratta dell'Italia, del Portogallo, della Spagna, del Regno Unito e dei Paesi Bassi.

Tuttavia, una congestione può emergere anche là dove le capacità d'importazione vengano utilizzate meno intensamente ma non esistano disposizioni adeguate per l'assegnazione della capacità; o, ancora, quando esistano disposizioni che riservano capacità a lungo termine ma la capacità non utilizzata non viene messa a disposizione del mercato. Pertanto, nel giudicare l'adeguatezza degli attuali livelli di capacità delle interconnessioni, occorre anche studiare il modo in cui vengono affrontati i problemi di congestione. Nell'allegato I, la tabella n. 1 evidenzia le interconnessioni nelle quali si registrano problemi di congestione, le modalità con cui esse sono ripartite e le conseguenze sul piano dei costi per tutti i soggetti presenti sul mercato. Ne risulta che esistono gravi fenomeni di congestione su varie frontiere, e soprattutto alle frontiere del Benelux, dell'Italia, della Spagna, della Germania e del Regno Unito.

Gli effetti di tale congestione sul mercato interno sono facilmente intuibili. Gli attuali livelli di disponibilità d'interconnessione, uniti ai criteri di assegnazioni hanno la tendenza a conservare differenze fra i livelli dei prezzi al dettaglio fra i vari mercati. Ad esempio, nei paesi d'importazione, anche con sistemi di assegnazione basati sul mercato, come le aste, i prezzi elevati pagati per procurarsi capacità di interconnessione hanno sempre teso a impedire che si formassero prezzi più bassi al consumo. Se i mercati spot non sono formalmente interconnessi, come nel modello del Nord Europa, gli esportatori possono beneficiare della segmentazione del mercato, e cioè possono offrire la stessa elettricità a prezzi diversi nei diversi paesi. Il risultato di tutto questo è che per le interconnessioni vengono pagati prezzi elevati come mostra l'esempio delle interconnessioni FR-RU e DE-NL.

Laddove una società integrata verticalmente costruisce ed opera simultaneamente un'interconnessione ai fini di una fornitura commerciale attraverso tale linea, particolare attenzione va prestata all'adozione di efficaci misure di smembramento.

Al di là della preoccupazione per i suoi effetti sulla concorrenza, un insufficiente livello di interconnessione può determinare anche grossi problemi a livello di sicurezza degli approvvigionamenti. Nella tabella che segue viene indicato il livello di capacità di produzione di riserva attualmente esistente nelle sei regioni sopra individuate, con indicazione dell'incidenza della capacità di importazione rispetto alla capacità totale di produzione.

Tabella 1 Capacità di generazione di riserva e capacità di importazione - Valori attuali (2001)

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte: UCTE Power Balance Forecast 2001-2003, March 2001.

Dalla tabella si evince che le capacità di riserva sono particolarmente basse (se non del tutto inesistenti) in Irlanda, Scandinavia e nei Balcani. Le capacità d'importazione sono particolarmente basse nella Penisola Iberica, nei Balcani e nel Regno Unito. In considerazione del previsto aumento della domanda di elettricità nei prossimi anni [6], soprattutto in Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna (cioè precisamente nei paesi in cui esiste oggi un basso livello della capacità di riserva e/o di capacità d'importazione) appare evidente quale importanza rivesta per il futuro un aumento delle capacità di interconnessione ai fini della sicurezza degli approvvigionamenti.

[6] La crescita media nell'UE della domanda di elettricità all'orizzonte 2020 dovrebbe aggirarsi intorno al 40%; in Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna essa sarà superiore al 60% (fonte: Libro verde sulla sicurezza degli approvvigionamenti).

Le interconnessioni servono a vari scopi: connessione di mercati isolati con il più grande mercato interno, maggiore sicurezza degli approvvigionamenti grazie alla possibilità di rinforzo, transito di energia elettrica, piena integrazione economica di mercati con diversi fuel mixes per la generazione di energia. Tutti questi obbiettivi possono essere raggiunti nello stesso tempo, ma uno di essi assume spesso un'importanza predominante, importanza che può anche diminuire nel tempo con l'evolversi del mercato verso la maturità.

È evidente che, in varie regioni dell'UE, le attuali capacità di interconnessione non sono adeguate; è del pari evidente che questa situazione impedisce al mercato interno di essere perfettamente unificato ed esercita un effetto negativo sulla sicurezza degli approvvigionamenti. Per di più, visto che siamo all'inizio dello sviluppo del mercato interno, non vi è alcun dubbio che in futuro gli scambi (e quindi la congestione) sono destinati ad aumentare, parallelamente all'accelerarsi del processo.

È difficile se non impossibile, definire livelli "ideali" uniformi per la capacità di interconnessione. Questi livelli dipendono dal costo dell'interconnessione stessa e dalla concorrenzialità relativa della generazione di elettricità fra le varie regioni. Tuttavia, le analisi effettuate per conto della Commissione e dalla stessa Commissione suggeriscono che un certo livello minimo di capacità d'interconnessione fra gli Stati membri - corrispondente ad un certo rapporto tra capacità totale d'importazione e capacità totale di generazione installata in ciascuno Stato membro - potrebbe giustificarsi non con riferimento alla maggiore sicurezza degli approvvigionamenti, ma anche per ragioni squisitamente economiche. Se si dovesse imporre il requisito di un livello minimo di interconnessione occorrerebbe potenziare le reti di trasmissione alle frontiere dell'Irlanda, del Regno Unito, della Spagna, del Portogallo, dell'Italia e della Francia. Per pervenire a questi livelli minimi di interconnessione sarebbero necessari sforzi sui due versanti delle frontiere interessate. Uno studio effettuato per conto della Commissione [7] ha dimostrato, per esempio, che la realizzazione di capacità d'interconnessione supplementari fra la Francia e l'Italia e fra la Francia e la Spagna permetterebbe di ottenere grossi vantaggi economici.

[7] "Analysis of Electricity Network Capacities and Identification of Congestion" ("analisi delle capacità delle reti elettriche e individuazione delle congestioni") preparata dalla IAEW e Consentec nel dicembre 2001. Lo studio dimostra che, se tra l'Italia e i paesi vicini fosse disponibile una capacità transfrontaliera supplementare di 8 000 MW, sarebbe lecito attendersi una riduzione dei prezzi dell'elettricità con risparmi dell'ordine di 250 milioni di EUR all'anno. Anche tenendo conto dei costi rappresentati dall'installazione di capacità supplementari che utilizzino opzioni diverse di hardware tecnico (con una serie di nuove linee a 380 kV), rispetto al ricorso a misure meno onerose volte essenzialmente a migliorare l'utilizzo delle infrastrutture esistenti, il ricavo marginale netto sarebbe dell'ordine di 40-50 milioni di EUR/GW all'anno. La costruzione di capacità d'interconnessione supplementari aldilà di 2 000 MW al mese (operazione che consentirebbe all'Italia di far passare la capacità d'importazione in percentuale della capacità installata dal 7% al 10% circa) troverebbe una giustificazione economica sulla base delle ipotesi utilizzate dal consulente, che sono ritenute realiste, se non addirittura troppo caute ma comunque sensibili, per esempio, ai prezzi dei combustibili. Il consulente è convinto che anche misure supplementari sarebbero economicamente vantaggiose rispetto ai costi. La società di consulenza ha anche studiato il valore marginale di una supplementare capacità d'interconnessione alla frontiera franco-spagnola. Questa analisi consente al consulente di ritenere che il vantaggio economico che scaturirebbe da questa capacità di trasferimento supplementare tra la Francia e la Spagna sia molto significativo, e addirittura dello stesso ordine di grandezza di quello calcolato nel caso dell'Italia. Parimenti, sulla base dei risultati di aste day-ahead e del costo della fornitura di capacità di trasporto transfrontaliere supplementari, il consulente ha ritenuto che il vantaggio economico netto scaturente dall'aumento delle capacità d'interconnessione alle frontiere tra Germania e Paesi Bassi potrebbe ascendere a 30 milioni di EUR/GW all'anno.

Per i paesi di transito (Belgio, Paesi Bassi, Danimarca, Svezia, Germania, Austria e Francia) occorrerebbe applicare criteri supplementari per definire un livello d'interconnessione appropriato atto a garantire che la capacità della rete nei paesi di transito non sia inferiore a quella dei paesi confinanti. Lo studio testé citato dimostra che, sotto questo profilo, la capacità della rete è relativamente debole in Belgio e in Svizzera.

Nella sua risposta alla consultazione lanciata per preparare la presente comunicazione, un gruppo di autorità regolatrici nazionali di Stati europei periferici ha asserito che, a suo parere, se in ogni regione fosse disponibile un livello minimo di interconnessione con il resto dell'UE pari al 20% del consumo nei periodi di punta si potrebbe eliminare la frammentazione dei mercati e contribuire a instaurare un mercato interno autenticamente concorrenziale.

Le strozzature critiche

Sulla base delle considerazioni esposte in precedenza, e tenuto conto delle osservazioni pervenute alla Commissione durante le inchieste che ha organizzato (come pure dai risultati degli studi da essa commissionati), è ora possibile individuare quali siano, nel territorio dell'UE, le strozzature più critiche sulle quali occorre intervenire in via prioritaria a breve termine.

Francia e Spagna

Questa interconnessione rappresenta soltanto il 2% della capacità installata della Penisola Iberica. La congestione è praticamente permanente e gli attuali metodi di ripartizione, che si fondano essenzialmente sul principio del "primo arrivato, primo servito" (first-come, first-served) non risultano soddisfacenti. La congestione è aggravata dal fatto che metà della capacità (550 MW) è riservata al trasporto di elettricità soggetto a contratti di fornitura pluriennali stipulati tra Francia e Spagna e che la capacità non utilizzata non è riassegnata sul mercato (la regola "capacità utilizzata o perduta" use-it-or-lose-it non è applicata).

Si sono fatti tentativi per aumentare la capacità e, verso la fine degli anni Novanta è stato concluso un accordo che prevede l'aumento della capacità di 1 000 MW. Tuttavia, la Francia ha rinunciato, all'ultimo minuto, a firmare l'accordo, adducendo ragioni di natura ambientale. Nel quadro della fusione Hidrocantabrico/EnBW, la EDF e la RTE si sono impegnate a prendere tutte le misure necessarie per aumentare la capacità dell'interconnessione alla frontiera franco-spagnola così da accrescerne la potenza da 1 100 MW a 4 000 MW circa. EDF ed RTE hanno preso l'impegno di aumentare la capacità di ulteriori 300 MW prima della fine del 2002 e, successivamente, di altri 1 200 MW. Nel frattempo, verrà realizzato un ulteriore aumento di 1 200 MW.

Tutte queste misure consentiranno di aumentare la capacità dal 2 al 7% per l'intera Penisola Iberica e dell'8% per la Spagna singolarmente considerata. Tuttavia, dato che non è disponibile un calendario preciso per l'ultimo incremento di 1 200 MW, e visto il vigente accordo di riserva di capacità, è difficile concludere che questi aumenti possano avvenire in tempi rapidi o che siano di entità sufficiente per rispondere ad esigenze reali come il miglioramento della redditività economico-finanziaria del mercato interno e al rafforzamento della sicurezza degli approvvigionamenti.

Italia

Sulle interconnessioni alle frontiere fra l'Italia e la Francia, fra l'Italia e la Svizzera e fra l'Italia e l'Austria, la congestione è permanente, ancorché la capacità d'importazione rappresenti il 7% della capacità nazionale. In larga misura questa situazione è attribuibile ai forti livelli d'importazione dalla Francia e alla riserva di capacità d'interconnessione che accompagna tali importazioni. Per quanto in Italia sia previsto che le nuove capacità di generazione andranno a superare leggermente l'aumentata domanda nei prossimi anni (il che dovrebbe diminuire la congestione) è lecito dubitare che ne scaturiscano effetti decisamente positivi a medio termine. Va però detto che per negli anni a venire sono previsti vari nuovi progetti: un aumento di capacità a livello 380 kV in direzione della Svizzera nel 2002 e in direzione dell'Austria e la Francia nel 2003. Tuttavia, la costruzione di tutte queste linee non è ancora certa.

È pertanto essenziale che tutte queste nuove linee vengano costruite secondo il calendario. Inoltre, anche se venisse raggiunto questo obbiettivo, non ci si deve aspettare che la sola realizzazione di queste linee sia sufficiente a risolvere i problemi della congestione sul mercato italiano, poiché occorrerà continuare a procedere ad importazioni per soddisfare la domanda nel futuro prevedibile.

Belgio/Paesi Bassi

Benché nel Benelux i livelli di capacità di interconnessione siano soddisfacenti (Belgio 21%, Paesi Bassi 17%) esiste una notevole congestione rilevabile dai prezzi recentemente raggiunti alle aste per la capacità olandese (10-12 EUR dalla Germania verso i Paesi Bassi, pari al 30-35% del prezzo medio del pool olandese) e prezzi nettamente più elevati nei Paesi Bassi che nei paesi vicini. Questa insufficiente capacità è aggravata dal fatto che il 25% della capacità olandese è riservata in forza di accordi di fornitura pluriennali. Inoltre, il livello di capacità disponibile alla frontiera con il Belgio rende difficili, se non impossibili, le importazioni per le utenze industriali; la situazione è in larga misura attribuibile all'assenza di un'interconnessione dedicata tra la Germania e il Belgio. Si nota inoltre una forte congestione tra la Francia e il Belgio.

Per quanto riguarda i Paesi Bassi, è previsto un aumento di 1 000 MW nel 2002, che dovrebbe portare la capacità a 5 000 MW. Dato che nei Paesi Bassi i prezzi sono elevati e vista la necessità di continuare a importare elettricità nei prossimi anni per soddisfare la domanda (senza dimenticare l'accordo a lungo termine sulla riserva di capacità) sembra poco probabile che questo aumento permetta di risolvere il problema della congestione.

In relazione al Belgio, le inchieste svolte dalla Commissione non hanno permesso di constatare l'esistenza di piani concreti miranti a risolvere efficacemente il problema della congestione.

Danimarca-Germania

In questi ultimi anni, la produzione di origine eolica è aumentata rapidamente in Danimarca e nella Germania del Nord. A seconda dei venti, si registra una congestione nelle due direzioni, per lo più dalla Danimarca verso la Germania, poiché questa energia eolica stenta a trovare un mercato. Ne consegue che i prezzi delle aste per le capacità dalla Danimarca in direzione della Germania sono aumentati a 1,62 EUR/MWh, pari al 7% del prezzo all'ingrosso in Germania. Questo fatto dimostra che queste fonti di energia rinnovabili hanno forti potenzialità concorrenziali con evidenti effetti per il mercato interno.

Nei prossimi anni le importazioni provenienti dall'Europa continentale dovrebbero aumentare in Svezia e, forse, in Norvegia. Ciò consentirà di ridurre la congestione dalla Danimarca in direzione della Germania, ma aggraverà il fenomeno opposto, dalla Germania verso la Danimarca.

Irlanda

La domanda di elettricità è aumentata rapidamente in Irlanda (il consumo nelle ore di punta, ad esempio, è aumentato del 50% negli ultimi 10 anni). Questa tendenza dovrebbe continuare in futuro. L'interconnessione tra l'Irlanda e il Regno Unito è di capacità limitata poiché rappresenta meno del 5% della capacità nazionale. Tenuto conto dei ritmi di crescita del consumo e del fatto che il mercato irlandese è attualmente dominato da un solo fornitore (ESB) è evidente che occorrerà apprestare altre connessioni per far nascere una concorrenza effettiva e migliorare la sicurezza dell'approvvigionamento. L'aumento della capacità dall'Irlanda verso l'Irlanda del Nord, prevista per il 2002 (passaggio da 300 MW a 600 MW) rappresenterà certamente un progresso, che però non farà venir meno la necessità di potenziare le interconnessioni affinché l'Irlanda possa beneficiare dei vantaggi del mercato interno.

Considerazioni simili valgono anche per l'Irlanda del Nord, tuttavia un'interconnessione di 500 MW cofinanziata dall'UE dovrebbe entrare in servizio tra l'Irlanda del Nord e la Scozia nel gennaio 2002.

Regno Unito

Con il 3% della capacità di produzione nazionale, il livello di capacità di interconnessione del Regno Unito è, con quello della Spagna, il più basso nell'Unione europea. Tuttavia, le conseguenze di questa situazione sul piano del mercato interno, come pure su quello della sicurezza degli approvvigionamenti, sono meno avvertibili nel Regno Unito che in Spagna, Irlanda e Grecia. Nel RU esiste una capacità di generazione in eccesso o in riserva pari al 5,9% della capacità installata e il tasso di concentrazione nel settore è basso (i tre maggiori produttori rappresentano il 37% del mercato, in Spagna i tre maggiori rappresentano il 94%; in Irlanda esiste un solo produttore con il 97% del mercato ed in Grecia un solo produttore con il 100% del mercato). Tuttavia, se il Regno Unito punta al profittare pienamente dei vantaggi del mercato interno, è certo che occorrerà costruire nuove capacità. Ciò appare evidente ove si consideri che il costo della capacità che è stata messa all'asta nel 2000/2001. Per le esportazioni dalla Francia al RU il prezzo oscillava da 5,75 a 6,75 EUR/MWh, pari al 22-26% del prezzo medio all'ingrosso del Regno Unito. Un certo numero di società private sta studiando l'opportunità di costruire nuova capacità ("merchant interconnectors", interconnessioni industriali) ma non risulta che vi siano attualmente proposte concrete.

Grecia

Nel 1992, a causa della guerra nell'ex-Iugoslavia, il collegamento sincrono fra la Grecia e l'UCTE è stato distrutto. La Grecia è quindi collegata alle reti dell'UE solo indirettamente, attraverso i paesi della regione balcanica, cioè attraverso connessioni fragili che non sono affatto adeguate a fornire energia elettrica a prezzi concorrenziali o per importazioni destinate a garantire la sicurezza delle forniture. Questa situazione è particolarmente preoccupante poiché in Grecia il consumo di elettricità sta crescendo rapidamente e si prevede che l'offerta non risulti sufficiente nei prossimi anni anche supponendo che le nuove centrali attualmente in costruzione vengano ultimate in tempo. Per risolvere il problema dovrebbe diventare operativa, entro la fine dell'anno in corso (2001), una nuova interconnessione mediante cavo sottomarino di 500 MW con l'Italia. Inoltre, nell'ambito della iniziativa relativa al mercato regionale dell'elettricità dell'Europa sudorientale, la Commissione svolge il ruolo di autorità coordinatrice dei donatori degli aiuti per la rapida ricostruzione della rete nei Balcani, primo passo verso la ricostruzione delle stazioni secondarie nella Croazia e nella Bosnia-Herzegovina.

Isole ultraperiferiche

Parecchie isole dell'UE sono isolate dalla rete elettrica principale poiché la spesa per il collegamento (che in genere avviene mediante cavi sottomarini) è tale da superare l'utile economico probabile a breve termine. Tuttavia, è chiaro che in queste regioni le potenzialità delle energie rinnovabili sul piano della concorrenza aumenterebbero decisamente se si procedesse all'interconnessione (quest'ultima consentirebbe, per esempio, di esportare elettricità quando diminuisce la domanda interna, in particolare al di fuori della stagione turistica). Inoltre, l'interconnessione aumenterebbe notevolmente la sicurezza degli approvvigionamenti e potrebbe, a seconda del suo grado di economicità, portare ad un abbassamento dei prezzi dell'elettricità. Pertanto, occorre studiare caso per caso l'effettiva economicità di questi collegamenti.

Collegamenti con paesi terzi

Le reti elettriche dei paesi del CENTREL (Polonia, Repubblica ceca, Slovacchia, Ungheria) e la Slovenia sono collegate alla rete elettrica dell'UE; tutti questi paesi fanno parte dell'UCTE (Unione per il coordinamento del trasporto dell'elettricità). Le reti elettriche dei Paesi baltici, della Bulgaria, della Romania e della Turchia non sono però ancora sincronizzate con le reti dell'UE e le reti elettriche di Cipro e di Malta sono isolate.

Come indica la Comunicazione della Commissione sulla realizzazione del mercato interno nel settore dell'energia [8] la Comunità si è fissata, come obbiettivo a lungo termine, la creazione di un mercato interno esteso al di là delle frontiere attuali dell'UE e capace di assorbire rapidamente sia i paesi candidati all'adesione sia quando sarà venuto il momento, altre regioni confinanti. Beninteso, questo obbiettivo dipende da valutazioni di opportunità inerenti la reciproca apertura dei mercati e l'equivalenza dei requisiti ambientali, temi che figurano nell'agenda dei negoziati di adesione. Una volta che i paesi confinanti con l'UE soddisferanno queste condizioni, l'interconnessione delle infrastrutture elettriche dell'UE con quelle di queste regioni diventerà un obbiettivo di assoluta priorità. L'allegato II elenca le interconnessioni delle reti del gas e dell'elettricità attualmente in progetto sia fra l'UE e i paesi candidati sia fra gli stessi paesi candidati.

[8] COM(2001) 125 definitivo.

2.2 Gas naturale

Dagli anni '60 la produzione, il consumo e le infrastrutture del gas naturale in Europa si sono sviluppate a ritmo rapidissimo. L'espansione geografica nel mercato comunitario del gas naturale è stata costante, in parallelo alla crescita della domanda: la rete europea di trasporto di gas naturale ad alta pressione è passata infatti dai 71 000 chilometri del 1970 agli 187 000 chilometri attuali. Grazie a questa continua espansione del mercato, la quota del gas naturale nel bilancio di energia primaria dell'UE è passata da meno del 2% nel 1960 a quasi il 24% nel 2000. In questi ultimi anni la spinta alla crescita della domanda è venuta essenzialmente dal settore della produzione di energia elettrica. Tuttavia, fra gli Stati membri si rilevano differenze notevoli, visto che la quota del gas naturale è solo dell'1% in Svezia mentre supera il 48% nei Paesi Bassi.

Da quando ha cominciato ad essere disponibile nel mercato greco e portoghese (1996 e 1997 rispettivamente) il gas naturale figura tra le fonti di energia dei 15 paesi dell'UE. Tuttavia, il gas naturale non è - e verosimilmente non sarà mai - un servizio universale. In Europa vi sono ampie zone che non dispongono ancora di forniture di gas, principalmente per ragioni economiche [9].

[9] Un esempio è costituito dalle regioni periferiche come le regioni centro-settentrionali della Svezia e della Finlandia, dove le forniture di gas risultano ancora troppo costose a causa della bassa densità della popolazione e degli elevati costi di trasporto.

Al contrario di quanto avviene nel mercato dell'elettricità, in cui gli scambi transfrontalieri rappresentano soltanto il 7% del consumo nell'UE, per quanto riguarda il gas, oltre il 60% del gas attualmente consumato nell'UE attraversa almeno una frontiera. Peraltro, questo interscambio attraverso le frontiere non è espressione dell'esistenza di un mercato interno realmente concorrenziale né di un commercio in senso proprio, ma piuttosto dal fatto che le imprese erogatrici di gas nei vari Stati membri devono importarlo da fonti molto lontane. Circa la metà degli Stati membri dell'UE dipendono interamente dalle importazioni: in media, l'UE importa circa il 40% del gas che consuma, principalmente dalla Russia, dall'Algeria e dalla Norvegia.

Benché i mercati siano rimasti a lungo al riparo della concorrenza, l'interconnessione della rete del gas nell'UE si è sviluppata rapidamente sotto la spinta di vari fattori: espansione della domanda, necessità di aumentare le capacità di trasporto, ragioni di sicurezza. Come norma generale, le nuove grandi infrastrutture del gas si fondano su contratti pluriennali di tipo take-or-pay.

A differenza di quanto avviene sul mercato dell'elettricità, fino a oggi non si è mai pensato che la mancanza di capacità disponibile abbia provocato grosse limitazioni nell'accesso alla rete. Tuttavia, questa situazione dovrebbe cambiare per effetto dell'aumento della domanda, delle nuove possibilità di accesso alla rete e dell'esistenza di numerosi accordi pluriennali di riserva di capacità che vanno a vantaggio degli (ex) operatori storici del settore del gas. Inoltre per la prima volta le società del gas ad integrazione verticale hanno meno interesse a risolvere i problemi di congestione, e in tal modo proteggono la loro posizione sul mercato. Pertanto, è essenziale garantire la trasparenza nell'attuale utilizzazione della rete ed apprestare idonei incentivi per eliminare le strozzature.

Benché i problemi che l'analisi delle attuali congestioni ha messo in luce siano di scarso rilievo, la Commissione non ritiene inopportuno, in questa fase, individuare a quale livello potrebbero presentarsi problemi di congestione nell'immediato futuro. Pur non avendo ancora accettato il principio della pubblicazione volontaria di informazioni dettagliate sulla capacità di trasmissione disponibile, l'Associazione europea dei gestori nazionali delle reti di trasmissione (GTE) ha però pubblicato un elenco che, mediante un sistema di tipo "semafori", dà informazioni sulle capacità disponibili sulla principale rete europea del gas. La rassegna della GTE dimostra che, su 55 punti nodali transfrontalieri, due terzi circa sono contrassegnati dal colore rosso (cioè non hanno nessuna o poca capacità disponibile), o giallo (disponibilità in funzione dell'intensità della domanda). Solo un terzo circa dei punti nodali sono contrassegnati dal verde, colore che indica disponibilità di capacità. L'elenco dei principali punti rossi nella mappa europea della trasmissione del gas figura nell'allegato III.A.

Oltre a questi punti di potenziale congestione, si notano, sul mercato europeo del gas alcuni, c. d. "anelli mancanti". Infatti, mentre la rete di interconnessione comunitaria del gas è oggi relativamente ben integrata, vi sono almeno due Stati membri (Finlandia e Grecia) che ne rimangono completamente isolate, mentre alcuni altri mercati sono relativamente periferici o meno integrati nella rete europea. La Commissione, d'intesa con gli Stati membri interessati, ha preparato un elenco delle principali infrastrutture (allegato III.B).

Anche se l'efficiente utilizzazione delle infrastrutture esistenti deve figurare tra le primissime priorità, questi "anelli mancanti" sono parimenti necessari per garantire il soddisfacente funzionamento del sistema del gas sia ai fini della sicurezza degli approvvigionamenti e sia ai fini della loro diversificazione, premesse necessarie per la realizzazione del mercato interno e l'instaurazione della concorrenza nel settore del gas. Vari progetti elencati all'allegato III.B stanno lentamente maturando e per la maggior parte di essi si tratta di progetti necessari per far fronte all'aumentata domanda di gas naturale.

Interconnessioni con i paesi candidati all'adesione

Il mercato comunitario del gas è già integrato con alcune tratte della rete del gas dei paesi dell'Europa centro-orientale che fungono da paesi di transito per le esportazioni di gas russo verso l'Unione europea.

A fronte di un incremento atteso della domanda europea di gas del 40% all'orizzonte 2020, la domanda media di gas dei 13 paesi candidati dovrebbe più che raddoppiare tra il 2000 e il 2020. Risulta pertanto evidente l'estrema importanza che assumono gli investimenti in nuove infrastrutture nei paesi candidati (l'allegato II contiene l'elenco dei progetti delle infrastrutture del gas fra l'UE ed i paesi candidati).

Infrastrutture esterne

La disponibilità di infrastrutture sufficienti non è un fattore importante soltanto per il mercato interno dell'UE: per fronteggiare la crescente domanda di gas e la crescente dipendenza dalle importazioni, occorrerà realizzare in Europa investimenti imponenti in progetti di approvvigionamento di gas. Il Libro verde "Verso una strategia europea della sicurezza dell'approvvigionamento energetico" ha lanciato un grande dibattito sulle principali sfide che l'UE dovrà affrontare per garantirsi la sicurezza dell'approvvigionamento energetico. A tale riguardo, è assolutamente necessario disporre di una infrastruttura energetica solida, come pure di buoni collegamenti con i fornitori esterni e con i paesi di transito.

Poiché sono scontati l'aumento della domanda di gas e la tendenziale diminuzione della produzione interna di gas, l'EU dovrà aumentare le proprie importazioni. La dipendenza dell'UE dalle importazioni di gas potrebbe passare dall'attuale 40% al 66% nel 2020. Per l'Europa in senso ampio (UE, paesi candidati, Norvegia e Svizzera) la cifra corrispondente per la dipendenza dalle importazioni supera il 60%. La capacità delle attuali linee d'importazione è limitata, ragion per cui sarà necessario apprestare nuove capacità d'importazione di gas per soddisfare l'aumento della domanda che essenzialmente è assorbito dalla produzione di energia elettrica.

Per quanto il gas provenga da fonti sempre più lontane, l'Europa è, sotto il profilo dell'offerta, in una situazione abbastanza tranquilla, poiché oltre l'80% del totale delle riserve mondiali di gas di cui è dimostrata l'esistenza si trovano a distanze ragionevoli. Per la sicurezza degli approvvigionamenti non è quindi la disponibilità delle riserve che crea problemi, ma piuttosto la necessità di predisporre validi incentivi economici per promuovere gli investimenti nelle infrastrutture di produzione e di trasporto che dovranno raccogliere e convogliare il gas verso i mercati dell'UE.

Visto che la diminuita produzione interna e l'espansione della domanda determineranno un aumento delle importazioni, sarà parimenti essenziale, per il buon funzionamento del mercato unico europeo del gas, disporre del più ampio ventaglio possibile di fornitori esterni, in concorrenza fra di loro per conquistare quote del mercato europeo. La concorrenza sul lato dell'offerta è una condizione sine qua non per garantire sia l'esistenza di un mercato interno del gas concorrenziale sia la sicurezza degli approvvigionamenti, ragion per cui occorre instaurare un clima favorevole per gli investimenti.

Secondo un recente studio svolto per conto della Commissione europea [10], nei prossimi vent'anni occorreranno investimenti per oltre 200 miliardi di EUR per trasportare in Europa il volume supplementare di gas che consentirà di soddisfare l'aumentata domanda. Questi investimenti dovranno, in linea di massima, essere effettuati da imprese private e da istituzioni finanziarie.

[10] "Assessment of internal and external gas supply options for the EU, evaluation of the supply costs of new natural gas supply projects to the EU and an investigation of related financial requirements and tools", Observatoire Mediterranéen de l'Energie, luglio 2001.

Lo studio citato ha dimostrato che è possibile soddisfare la domanda di gas supplementare in Europa realizzando l'obbiettivo della diversificazione delle fonti di importazione a condizione che venga instaurato un clima favorevole agli investimenti e adeguati livelli dei prezzi. Nei prossimi 20 anni gli attuali principali fornitori di gas in Europa (Russia, Algeria e Norvegia) aumenteranno le loro esportazioni di gas in valore assoluto e conserveranno questa loro posizione di supremazia; tuttavia, dovrebbero emergere diversi nuovi fornitori, in primis operatori di Libia, Egitto, Trinidad, Iraq, Azerbagian, Iran e Qatar.

Sulla base delle stime finora effettuate sui costi della fornitura e del trasporto, si prevede che i nuovi progetti per l'approvvigionamento di gas dell'Europa riguarderanno in primo luogo l'Europa meridionale e il Medio Oriente. La Turchia dovrebbe svolgere un ruolo essenziale per il transito del gas verso l'Europa.

Il GNL dovrebbe, nel complesso, acquistare maggiore importanza nei prossimi anni, in particolare nell'Europa meridionale e dovrebbe accrescere la flessibilità, la diversificazione dell'offerta e la liquidità del mercato del gas nonché rafforzare i legami fra i principali mercati del gas del mondo (Europa, Stati Uniti e Asia). La liberalizzazione dei mercati dovrebbe provocare più intensi scambi di GNL. Come nel caso dei gasdotti, è altrettanto importante assicurare condizioni non discriminatorie e aderenti ai costi nel settore dei terminali di GNL.

L'allegato IV contiene una mappa che illustra le prospettive degli approvvigionamenti esterni di gas per l'Unione europea, nonché un elenco più dettagliato dei progetti - potenziali o programmati - di approvvigionamento di gas per l'Europa.

Il programma INOGATE dell'Unione europea è finalizzato a sviluppare il trasporto transfrontaliero per facilitare la realizzazione dei progetti e l'accesso ai mercati per il petrolio e il gas della regione del Mar Caspio e dell'Asia centrale, nonché delle regioni circonvicine compreso l'Iran. INOGATE svolgerà un ruolo cruciale nel promuovere la cooperazione regionale, nel monitorare i problemi energetici a livello regionale (integrità delle reti e sicurezza fisica) e nel risolvere problemi politico-finanziari legati all'eliminazione dei rischi non commerciali ed alla promozione di progetti di approvvigionamento di gas d'importanza particolare per l'UE. INOGATE sta agevolando, ad esempio, la realizzazione dell'interconnessione fra le reti greca e turca, operazione che potrebbe spianare la strada alla costruzione di nuove vie di approvvigionamento dall'Asia centrale, dal Mar Caspio, dall'Egitto e dal Medio Oriente verso l'Europa.

Il piano di azione per la Dimensione nordica nelle politiche esterne e transfrontaliere dell'UE adottato al Consiglio di Feira del giugno 2000 annovera - fra le priorità da affrontare nel suo ambito - il miglioramento delle infrastrutture transfrontaliere dell'energia. Come sottolineato nello stesso piano d'azione e dalla precedente comunicazione della Commissione sul rafforzamento della dimensione nordica nella politica europea nel settore dell'energia, uno dei settori da prendere in esame è costituito dal potenziale delle risorse di gas del Mare di Barents.

Il dialogo UE-Russia sul tema dell'energia e il dialogo tra produttori e consumatori con gli altri paesi che forniscono gas all'Europa costituiscono del pari aspetti fondamentali di una politica estera allargata dell'UE nel settore dell'energia. Il vertice UE-Russia (ottobre 2001), ha stabilito gli orientamenti futuri del dialogo energetico fra l'UE e la Russia, consolidando le relazioni a lungo termine in tale settore. Il vertice ha messo in evidenza tutta una serie di punti sui quali si potrebbero realizzare progressi a breve termine: si tratta, in particolare, dello strumentario normativo che dovrebbe disciplinare la produzione ed il trasporto di energia in Russia, nonché delle garanzie di sicurezza fisica delle reti di trasporto dell'energia.

A questo riguardo, è essenziale l'apertura reciproca dei mercati sulla base di un quadro normativo approvato da entrambe e sui principi del libero scambio. Il fatto che il vertice UE-Russia dell'ottobre 2001 abbia deciso di approfondire l'idea di uno spazio economico europeo comune destinato a promuovere il rafforzamento dei rapporti economici tra Russia e l'Unione europea è una tappa importante in questa direzione.

3. CONCLUSIONI

3.1 Introduzione

Da quanto esposto nelle pagine che precedono e dalla recente relazione della Commissione sull'attuazione del mercato interno dell'energia (SEC(2001)1957) è possibile trarre alcune precise conclusioni (per una sintesi del problema delle infrastrutture si rinvia all'Allegato I):

- In assenza di infrastrutture adeguate e in presenza di una congestione permanente delle reti è impossibile che possa realizzarsi un autentico mercato interno dell'energia.

- Infrastrutture adeguate sono un presupposto indispensabile per garantire ed accrescere la sicurezza dell'approvvigionamento.

- Lo sviluppo delle energie rimuovibili dipende dal successo degli sforzi tesi a garantire un accesso equo e trasparente all'infrastruttura.

- I principali attori responsabili della creazione di capacità infrastrutturali adeguate sono le imprese che già in passato hanno sviluppato con successo le reti di elettricità e di gas in Europa. La principale sfida che la Comunità deve affrontare a livello di mercato interno consiste nel creare meccanismi regolatori atti a incentivare le imprese a utilizzare efficacemente le infrastrutture esistenti e, all'occorrenza, a costruire nuove infrastrutture; questi meccanismi devono far leva su una maggiore concorrenza e sull'emanazione di regole certe, adeguate e prevedibili in ordine alla remunerazione dei nuovi investimenti.

- Resta tuttavia essenziale il contributo di iniziative della Comunità e degli Stati membri per eliminare le strozzature o per realizzare gli "anelli mancanti" che gli operatori non possono creare da soli. A questo proposito, la questione di quale sia il livello di infrastrutture più adeguato è non solo estremamente complessa, ma esige risposte mutevoli nel tempo, a seconda del livello di sviluppo raggiunto dal mercato interno. Particolare attenzione merita, a questo proposito, lo sviluppo dell'infrastruttura del gas e il suo impatto sul settore elettrico, in ragione del crescente utilizzo della risorsa gas per la generazione di elettricità. Ciononostante, è chiaro che, per l'elettricità - e, in misura minore, per il gas - alcune infrastrutture essenziali, ed in particolare le interconnessioni, necessarie per garantire il rapido sviluppo del mercato interno, risultano o insufficienti sotto il profilo della capacità o del tutto assenti. La situazione è attribuibile alle seguenti ragioni:

- l'assenza di redditività delle interconnessioni, specialmente di quelle che devono raggiungere le regioni periferiche ed ultraperiferiche; tali interconnessioni possono però essere necessarie per ragioni sociali o regionali, per promuovere la sicurezza dell'approvvigionamento o garantire il buon funzionamento del mercato interno del gas e dell'elettricità in tutta l'Unione;

- le difficoltà, dovute a ragioni ambientali, nell'ottenimento delle autorizzazioni per la costruzione delle infrastrutture, con particolare riferimento alle linee elettriche. Spesso, tuttavia, i ritardi dovuti alle difficoltà ambientali non derivano da un'incidenza effettiva sull'ambiente o da una violazione della direttiva VIA (92/43/CEE), ma da decisioni politiche;

- mancanza di incentivi concorrenziali per le società di gas e elettricità integrate verticalmente miranti ad eliminare la congestione delle reti. Sul piano economico le imprese integrate verticalmente hanno interesse a mantenere le strozzature, poiché eliminarle significherebbe aumentare il numero dei concorrenti sul "loro" mercato; quando la capacità vien messa all'asta esse incassano anche profitti di monopolio. Inoltre esse hanno interesse a dare la precedenza o offrire prezzi agevolati alle società del proprio gruppo per l'accesso a reti congestionate;

- incertezze concernenti la normativa che sarà applicata ai nuovi investimenti ad alto rischio.

- Numerosi Stati membri subiscono chiaramente le conseguenza negative di una ridotta riserva di generazione e/o delle insufficienti interconnessioni con le reti elettriche dei paesi vicini. Alla luce dell'analisi svolta nella presente Comunicazione, e tenendo conto dell'esigenza di fissare un primo obiettivo realistico, sembra ragionevole stabilire, come primo traguardo per tutti gli Stati membri, un livello d'interconnessione equivalente almeno al 10% della loro capacità di generazione istallata. Per raggiungere questo obiettivo, che è opportuno rivedere periodicamente, sarà necessario incrementare le capacità di interconnessione fra la Francia e la Spagna, fra il Regno Unito e il continente europeo, fra l'Italia e gli Stati posti al suo confine settentrionale, fra l'Irlanda e il Regno Unito, fra il Portogallo e la Spagna e fra la Grecia e gli stati vicini. Inoltre, per gli Stati membri che già hanno superato la soglia del 10%, ma nei quali continuano a sussistere rilevanti livelli di congestione, attualmente pregiudizievoli per il funzionamento del mercato interno, devono essere fissati obbiettivi più elevati. È soprattutto negli Stati del Benelux che occorrono, in particolare, nuovi interventi. Inoltre, è opportuno stabilire obbiettivi più elevati nei principali paesi di transito nell'Unione europea, nei quali è molto importante disporre di un livello di interconnessione elevato. A questa categoria appartengono in particolare il Benelux, la Germania, l'Austria e la Francia.

Se è vero che un "obiettivo di interconnessione" unico può costituire uno strumento un po' grezzo, che va quindi applicato caso per caso, tenendo conto delle circostanze e degli specifici costi e benefici, la Commissione ritiene tuttora che sia importante ed opportuno definire questo primo obiettivo per garantire il rapido sviluppo del mercato interno. Per raggiungere l'obbiettivo di un livello minimo di interconnessione fra tutti gli Stati membri occorre lo sforzo e l'impegno fattivo di tutti i soggetti interessati sui due lati di ogni frontiera. La Commissione sorveglierà ogni anno l'andamento del grado di interconnessione tra i vari Stati membri al fine di assicurarsi che i valori-obbiettivo minimi stabiliti vengano raggiunti in tempi ragionevoli in rapporto al completamento del mercato interno dell'energia. Al riguardo, particolare attenzione va dedicata all'evoluzione dei progetti prioritari di interesse europeo descritti ai punti 3.4 e3.5 della presente comunicazione.

- È possibile individuare i progetti essenziali a livello nazionale e comunitario che possono essere considerati iniziative vitali nel breve termine e necessari per lo sviluppo del mercato interno. Queste iniziative presentano un interesse non soltanto per gli Stati membri e per le imprese situate al di qua e al di là di una frontiera e che presentano capacità insufficienti, ma anche per tutti gli altri Stati membri.

- Un'assegnazione efficiente, trasparente e non discriminatoria della capacità esistente è - insieme all'accesso all'infrastruttura - un presupposto indispensabile per la creazione e il mantenimento di un effettivo mercato interno del gas e dell'elettricità. Analogamente, i gestori dei sistemi di trasmissione devono assumere ogni opportuna iniziativa per garantire l'utilizzo massimo e la disponibilità massima della capacità esistente, in particolare vigilando affinché le regole tecniche ed amministrative (comprese norme che dispongano la vendita a breve termine della capacità inutilizzata) massimizzino la capacità disponibile. Questi interventi "morbidi" ("soft measures") risultano necessari per consentire l'affermarsi di una concorrenza effettiva e impedire che operino mercati regionali o nazionali caratterizzati dalla presenza di oligopoli. Nella Relazione della Commissione sull'attuazione del mercato interno dell'energia si dice chiaramente che, sebbene le direttive sul mercato interno in vigore già obblighino giuridicamente le società distributrici del gas e dell'elettricità a offrire un accesso non discriminato alle infrastrutture essenziali, in pratica succede che le società verticalmente integrate, che hanno un interesse commerciale inerente ad impedire ai loro concorrenti di accedere alle loro reti - il che significa perdere quote di mercato - praticano già di fatto comportamenti discriminatori. Queste discriminazioni assumono le forme più varie: da livelli e strutture tariffarie non eque al rifiuto puro e semplice dell'accesso alle infrastrutture.

Oltre ad irrobustire la normativa comunitaria e oltre all'adozione necessaria delle proposte di revisione delle vigenti direttive "gas" ed "elettricità", la Commissione ritiene che per venire a capo di questi problemi siano necessarie iniziative nei seguenti cinque settori di azione principali:

- migliorare l'utilizzo dell'infrastruttura esistente,

- assicurare un quadro normativo stabile e favorevole per le nuove infrastrutture,

- concentrare il sostegno finanziario della Commissione sui progetti essenziali,

- impegnarsi sul piano politico, a livello comunitario e nazionale,

- migliorare l'utilizzo delle infrastrutture esistenti,

- migliorare la distribuzione del gas in Europa.

3.2 Area di azione n. 1: Migliorare l'utilizzazione dell'infrastruttura esistente

Come dimostrano la presente comunicazione e la recente comunicazione della Commissione sull'attuazione dei mercati interni del gas e dell'elettricità le infrastrutture del settore del gas e dell'elettricità nel mercato interno non sono ancora sfruttate nel modo più efficiente possibile. L'utilizzo ottimale delle attuali risorse infrastrutturali è auspicabile non soltanto per ragioni squisitamente economiche ma anche per minimizzare il loro impatto sull'ambiente, prevenendo la moltiplicazione e l'inutile duplicazione delle linee. Le questioni legate alla tutela ambientale dovrebbero tuttavia non essere soltanto considerate un ostacolo alla costruzione delle infrastrutture ma anche un mezzo per creare nuove opportunità (ad esempio il più intenso ricorso al gas naturale, che genera minori emissioni di gas a effetto serra). Sotto questo profilo, tuttavia, è importante garantire che la costruzione delle infrastrutture per il gas sia fatta in modo da ridurre al minimo le fuoriuscite di metano, che è un potente gas a effetto serra.

Ovviamente, la gestione della domanda, l'efficienza energetica e la razionale utilizzazione del gas e dell'elettricità, la generazione decentrata dell'energia elettrica a partire da fonti rinnovabili, come pure tecniche di trasporto dell'energia più razionali sono altrettante leve che consentiranno di ridurre il volume di energia da trasportare. Gli stessi effetti avranno l'evoluzione tecnologica e il ricorso a nuove tecnologie come la generazione distribuita, che faranno meno assegnamento sull'uso di reti congestionate. Verrà quindi data la precedenza all'apprestamento di condizioni favorevoli all'interconnessione di fonti rinnovabili per la generazione di elettricità (p. es. da parchi eolici offshore) e all'immissione dell'energia elettrica prodotta da queste fonti nella rete elettrica transeuropea.

Per garantire un utilizzo più efficace delle esistenti infrastrutture di rete e un mercato più fluido sono quindi necessarie altre misure basate su una maggiore flessibilità.

Azioni proposte:

Azione 1:

La prima azione essenziale che va lanciata sotto questo profilo consiste nell'adottare rapidamente le proposte di modifica delle direttive sul gas e l'elettricità e la proposta di regolamento sull'interscambio transfrontaliero di elettricità. L'adozione di queste proposte avrebbe effetti positivi sull'uso efficiente delle infrastrutture di gas e di elettricità nell'UE grazie ad una più incisiva disaggregazione e all'accesso regolamentato dei terzi. La Commissione continuerà ad applicare risolutamente le regole comunitarie di concorrenza per sventare ogni tentativo di imporre discriminazioni nei mercati del gas e dell'elettricità.

Esistono altre tre questioni prioritarie che vanno affrontate. In primo luogo, è essenziale garantire la trasparenza nell'utilizzazione delle reti. In secondo luogo, occorre vigilare affinché l'attribuzione agli operatori delle capacità congestionate, in particolare sulle interconnessioni, eviti per quanto possibile le discriminazioni e favorisca nella massima misura possibile lo sviluppo di una concorrenza effettiva e la realizzazione degli obiettivi comunitari in tema di produzione di elettricità da fonti energetiche rinnovabili. In terzo luogo, è necessario vigilare affinché la struttura tariffaria della trasmissione transfrontaliera si basi sui principi di non discriminazione, dell'orientamento ai costi, della trasparenza e della semplicità.

Se è vero che questi problemi potranno richiedere l'intervento regolatore o legislativo della Comunità nei settori del gas e dell'elettricità, resta però il fatto che il contributo dei GRTN, delle autorità regolatrici e di altri soggetti sarà fondamentale.

Elettricità

Per quanto attiene alla trasparenza, alla Sesta riunione del Forum di Firenze [11] sono state convenute alcune linee direttrici per la gestione delle congestioni di rete. Uno degli obbiettivi fondamentali di queste linee direttrici è una maggiore trasparenza circa le capacità di trasmissione disponibili per tutti gli operatori. I suddetti orientamenti contengono regole in base alle quali i gestori delle reti di trasmissione (GRTN) devono pubblicare tutti i dati pertinenti che riguardano le capacità totali di trasporto transfrontaliero (ed in particolare stime della capacità di trasporto giornaliera in momenti diversi prima del giorno del trasporto). I GRTN sono inoltre tenuti a pubblicare lo schema generale utilizzato per calcolare la capacità totale di trasmissione e il suo margine di affidabilità, nonché le norme di sicurezza e le regole di programmazione e funzionamento.

[11] Novembre 2000.

Tutte queste disposizioni sono state incorporate nel progetto di regolamento sugli scambi transfrontalieri di elettricità proposto dalla Commissione. Non è tuttavia ancora del tutto chiaro se queste disposizioni vengano applicate con pari severità in tutti gli Stati membri. L'adozione del regolamento garantirebbe questo risultato.

Come si è detto in precedenza, si sono fatti notevoli passi avanti in ordine al problema della gestione delle congestioni, grazie anche all'adozione di taluni orientamenti da parte dell'European Electricity Regulatory Forum. Questi orientamenti impongono i) agli Stati membri di garantire che la capacità venga assegnata in modo non discriminatorio, ii) un elevato livello di trasparenza in merito alla capacità disponibile, iii) assegnazione della capacità in base a metodi ispirati a una logica di mercato (aste pubbliche, market splitting, ecc.), iv) che i ricavi d'asta non vadano ad accrescere le entrate dei GRTN e v) applicazione del principio "usa o perdi" (assegnazione a terzi della capacità inutilizzata) [12].

[12] In pratica, l'applicazione di questo principio significa che se un'impresa sottoscrive un contratto per una determinata capacità ma non intende utilizzarla ne deve informare il GST, che in tal caso la mette a disposizione del mercato.

Nonostante l'indubbio progresso che queste linee di indirizzo rappresentano, occorre lavorare ancora per eliminare una serie di inconvenienti. Non è ancora del tutto chiaro infatti se questi orientamenti siano pienamente applicati da tutti gli Stati membri; anzi, la Commissione spesso riceve esposti e denunce (informali) da vari soggetti che lamentano le conseguenze delle aste. La Commissione continuerà a controllare attentamente le interconnessioni congestionate sotto il profilo delle regole di concorrenza (comprese le relative modalità di assegnazione). La Commissione ha raggiunto un accordo con alcuni operatori che hanno prenotato capacità con contratti a lungo termine, per assicurarsi che taluni dei quantitativi riservati vengano ridotti.

Azioni proposte:

Azione 2:

Occorre fare rapidi progressi per migliorare ed armonizzare le procedure di asta, garantirne l'applicazione non discriminatoria ed imponendo un approccio comune per assicurare la trasparenza in tutta l'UE. Il CEER (consiglio delle autorità regolatrici europee dell'elettricità) è quindi invitato a proporre, entro il 30 aprile 2002 e in stretta intesa con la Commissione, gli Stati membri e l'industria, una proposta di revisione degli orientamenti sulla trasparenza e sulla gestione delle congestioni all'European Electricity Regulation Forum. Si sollecita inoltre l'associazione europea dei GRTN (ESTO) di proporre, per la data suddetta, raccomandazioni intese a migliorare i requisiti minimi comuni. Questi nuovi orientamenti serviranno come base per elaborare una normativa vincolante di minima che verrà adottata grazie al regolamento sugli scambi transfrontalieri. È quindi essenziale che tale regolamento (ora nella fase di proposta) venga adottato rapidamente.

Azione 3:

Come tappa intermedia, la Commissione inviterà tutte le autorità regolatrici nazionali o - se del caso - gli stessi Stati membri, a provvedere affinché le linee direttrici attualmente vigenti in tema di gestione delle congestioni, compresa la pubblicazione delle capacità di trasporto disponibili, vengano pienamente applicate e affinché alla Commissione vengano comunicati i relativi risultati; tali risultati verranno resi pubblici.

Azione 4:

I vari GRTN applicano norme tecniche e amministrative diverse in materia di funzionamento delle interconnessioni. Tra l'altro, queste differenze si riscontrano con riferimento ai margini di sicurezza ed alle previsioni relative alla temperatura. Tutto ciò ha conseguenze significative sui livelli di capacità disponibile, che possono arrivare fino al 20%, a seconda delle norme applicate. Attraverso l'armonizzazione - o quanto meno la convergenza - di queste prassi si potrebbe conseguire un significativo incremento della capacità disponibile in alcuni mercati senza per questo compromettere la sicurezza degli approvvigionamenti. La citata associazione europea degli GRTN, in stretta consultazione con le autorità regolatrici, l'industria, gli Stati membri e la Commissione, è invitata a presentare, entro il luglio 2002, proposte di norme comuni in questa materia. La Commissione segnalerà al Consiglio "Energia" e al Parlamento europeo, prima della fine del 2002, tutte le iniziative che dovranno essere intraprese a livello comunitario per tener conto di queste proposte.

Per quanto poi concerne la fissazione di tariffe sulle trasmissioni transfrontaliere, la situazione attuale è caratterizzata dalla presenza di impostazioni divergenti e scoordinate; di qui nascono ostacoli agli scambi e un utilizzo subottimale della infrastruttura di rete. È quindi vitale adottare rapidamente il regolamento sugli scambi transfrontalieri di energia elettrica.

Nell'attesa dell'entrata in vigore del regolamento, l'introduzione di un sistema di tariffazione provvisorio come quello emerso al Forum di Firenze potrebbe rappresentare un buon passo in avanti in quanto fornirebbe un'utile esperienza prima che il regolamento diventi operativo. Occorre però fare attenzione affinché il processo di creazione del mercato interno dell'elettricità non subisca battute d'arresto.

Comunque sia, si dovrà agire rapidamente per istituire fin dal 2003 un sistema definitivo più solido che dovrà essere pienamente compatibile col regolamento proposto sugli scambi transfrontalieri di energia elettrica.

Azioni proposte:

Azione 5:

Il Consiglio delle autorità regolatrici europee per l'energia e l'ETSO (associazione europea dei GRTN) sono invitati a intensificare gli sforzi per definire in dettaglio un sistema di tariffazione che entri in vigore nel 2003, in modo che la prossima riunione dell'European Electricity Regulatory Forum del febbraio 2002 possa constatare che si sono fatti progressi positivi in materia. La Commissione farà proposte concrete per portare avanti il progetto.

Gas

Se è giusto riconoscere i grandi progressi realizzati nel settore dell'elettricità, va anche ammesso che il settore del gas, dal canto suo, ha registrato scarsi progressi in tema di trasparenza. La terza riunione dell'European Gas Regulatory Forum ha sottolineato che è importante pubblicare informazioni adeguate in tema di capacità di trasporto disponibili ed ha invitato la GTE (Gas Transmission Europe) a mettere a punto una mappa sufficientemente dettagliata della rete europea del gas che consenta di individuare le capacità fisiche presenti in sede di progettazione, nonché le capacità di trasporto effettivamente disponibili in tutti i principali punti di entrata e di uscita della rete, ed in particolare le installazioni di GNL e gli impianti di stoccaggio. La panoramica dovrà descrivere con sufficiente analiticità le ipotesi utilizzate, compresa la capacità messa a riserva e la corrispondente base contrattuale.

Nonostante questo invito, i GRTN del gas si sono rifiutati di pubblicare queste informazioni, motivando il rifiuto con ragioni commerciali e contrattuali, con particolare riferimento alla riservatezza dei dati e alle difficoltà tecniche connesse al loro calcolo. La Commissione, pur riconoscendo la fondatezza del motivo basato sulla riservatezza di dati commerciali indubbiamente sensibili, osserva che è un principio generalmente accettato che, in assenza di trasparenza sulle capacità di trasporto disponibili, non vi è possibilità alcuna che possa svilupparsi un efficiente mercato interno. In altri termini, su questo fronte è necessario fare progressi equilibrati e proporzionati.

In relazione alla questione della gestione delle congestioni e della tariffazione transfrontaliera i lavori sono appena cominciati nell'ambito del Forum europeo delle autorità regolatrici del gas di Madrid. Per quanto riguarda la gestione delle congestioni, appare essenziale l'applicazione del principio della riattribuzione delle capacità non utilizzate. In tal senso, la recente decisione di una società tedesca per il gas nel quadro di un'inchiesta anti-trust, d'introdurre tale principio per la prenotazione di capacità nel suo proprio settore commerciale, costituisce un esempio positivo.

Su ognuno di questi tre temi - trasparenza, gestione delle congestioni e tariffazione transfrontaliera - è venuto il momento di fare rapidi progressi.

Azioni proposte:

Azione 6:

Alla precedente riunione dell'European Gas Regulatory Forum era stato chiesto ai rappresentanti delle imprese di trasporto di gas dell'UE di proporre nuove misure in materia di trasparenza. Queste misure devono essere più precisamente proposte dall'associazione europea dei GRTN di gas (GTE) entro marzo 2002. Alla luce di questa proposta e in stretta consultazione con le autorità regolatrici nazionali, gli Stati membri e l'industria, la Commissione stabilirà se sia necessario proporre un regolamento della Commissione in materia. Se necessario, il regolamento sarà proposto nel corso del 2002.

Azione 7:

Per quanto riguarda la gestione delle congestioni e la tariffazione transfrontaliera, il Forum di Madrid ha riconosciuto la necessità di adottare un'impostazione coordinata. Data l'estrema probabilità che la congestione continui ad aumentare in futuro, queste regole sono necessarie. In particolare è essenziale che queste regole recepiscano adeguatamente il principio "use-it-or-lose-it" (usa o perdi ossia la riattribuzione a terzi di capacità non utilizzate) e che le tariffe tengano debitamente conto dei risparmi di costo generati dagli swaps (scambi) di gas. Il consiglio delle autorità regolatrici europee dell'energia, in stretta collaborazione con la Commissione, gli Stati membri e l'industria, è pertanto invitato a proporre orientamenti relativi alla gestione delle congestioni e ella tariffazione del trasporto transfrontaliero per l'industria del gas entro marzo 2002. Sulla base di tale proposta, la Commissione stabilirà se sia necessario proporre formalmente un proprio regolamento in tale materia. Se necessario, il regolamento sarà proposto nel corso del 2002.

3.3 Area di azione n. 2: Assicurare un quadro normativo stabile e atto a promuovere nuovi investimenti in infrastrutture

Alle imprese dell'Unione europea spetta in primo luogo il compito essenziale di assicurare la disponibilità di infrastrutture adeguate. Il compito fondamentale dei governi, sotto questo profilo, consiste invece nel garantire un quadro normativo trasparente che agevoli la costruzione di nuove capacità in un mercato caratterizzato da autentica concorrenza, stabilità e incentivi finanziari certi e una remunerazione adeguata per le imprese che costruiscono le infrastrutture. Questo quadro dovrebbe individuare le politiche e le norme generali in materia di generazione allo scopo di garantire la sicurezza dell'approvvigionamento e soddisfare la domanda di infrastrutture; dovrà inoltre precisare la ripartizione delle competenze fra i vari attori presenti sul mercato. Una delle lezioni più preziose che si ricavano dalla crisi elettrica che ha colpito la California è questa: la mancanza di un quadro normativo chiaro e stabile costituisce un immenso ostacolo alla costruzione di nuove capacità.

Sotto questo profilo è assolutamente prioritario adottare in tempi rapidi: 1. la proposta della Commissione di modifica delle direttive sul mercato interno del gas e dell'elettricità, 2. la proposta di regolamento relativo agli scambi transfrontalieri di elettricità. Riguardo alla questione delle modalità con cui devono essere remunerate le nuove infrastrutture - che presentano rischi estremamente diversi nelle varie regioni e nei vari progetti della Comunità - è importante osservare che non esiste a tutt'oggi un effettivo coordinamento dell'approccio normativo dei vari Stati membri su tale questione e che attualmente nell'UE poco si sta facendo per individuare i metodi o le norme più appropriate per risolvere questo problema. Si tratta invece di problemi che devono essere affrontati e risolti.

Azioni proposte:

Azione 8:

Il consiglio delle autorità regolatrici europee dell'energia, in stretta intesa con la Commissione, gli Stati membri e l'industria, è invitato a proporre, per la fine di aprile 2002, orientamenti concernenti i controlli che dovranno esercitare le autorità regolatrici e la remunerazione finanziaria per le infrastrutture, tenendo conto dell'articolo 7 della direttiva 2001/77/CE sull'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili. Alla luce di questi orientamenti, la Commissione deciderà se sia necessario presentare una formale proposta di regolamento del Consiglio su tale materia.

3.4 Area di azione n. 3: Supporto politico e finanziario della Comunità ai progetti prioritari

La costruzione della maggior parte delle infrastrutture dell'Unione europea non richiede il sostegno della Comunità né altri tipi di aiuti pubblici. Tuttavia, esistono precise eccezioni a questo principio base: i) quando un progetto, non finanziariamente redditizio senza il sostegno della Comunità, rappresenti, una priorità per ragioni sociali e regionali (p. es. per la fornitura di energia nelle regioni meno favorite) e ii) quando i progetti sono essenziali per il completamento del mercato interno e il contributo finanziario della Comunità risulti necessario e opportuno per accelerare la loro realizzazione. Inoltre, la maggior parte dei progetti di infrastruttura nel settore dell'energia richiedono un sostegno a livello politico per superare gli ostacoli amministrativi e di altra natura.

Su questo piano la Comunità svolge da anni un ruolo di grande rilievo. L'articolo 154 del trattato CE assegna alla Comunità il compito di sviluppare le reti transeuropee dell'energia. In questo contesto, già nel 1994, il Consiglio europeo di Essen aveva individuato, basandosi su una relazione preparata dal Gruppo Christophersen, una lista di dieci progetti prioritari nel settore dell'energia, cinque per il gas e cinque per l'elettricità. I cinque progetti prioritari che si riferivano al gas sono stati tutti portati a termine, compresa l'introduzione del gas in Grecia, in Portogallo e nella Spagna occidentale e la costruzione di gasdotti di approvvigionamento che collegano la Russia all'Unione europea attraversando la Bielorussia e la Polonia e i gasdotti che collegano l'Algeria alla Spagna attraversando il Marocco. Quanto ai progetti nel settore dell'elettricità, è stata portata a termine l'interconnessione tra il nord della Spagna e il Portogallo e si prevede che il collegamento sottomarino tra l'Italia e la Grecia sarà ultimato entro il dicembre del 2001. Gli altri tre progetti prioritari nel settore dell'elettricità non sono stati ancora portati a termine (interconnessioni tra Francia e Spagna, Francia e Italia e Danimarca orientale ed occidentale).

Va inoltre ricordato che lo sviluppo di una grande infrastruttura di interesse comune europeo resta uno degli obiettivi prioritari della Banca europea per gli investimenti. Dal 1993 la BEI ha erogato prestiti agli investimenti nel settore delle reti dell'energia per complessivi 5,2 miliardi di EUR. Anche per la BERS le infrastrutture dell'energia rappresentano un'attività importante. I Fondi strutturali comunitari erogano anch'essi aiuti finanziari ai progetti di investimento nelle infrastrutture dell'energia nelle regioni meno sviluppate. Le iniziative comunitarie REGEN e INTERREG II e i fondi strutturali per le regioni dell'obiettivo 1 hanno assegnato rilevanti risorse finanziarie a questi progetti e in particolare, all'introduzione del gas naturale in Grecia, in talune regioni della Spagna e del Portogallo, come pure all'interconnessione elettrica tra la Grecia e l'Italia. Dal 1994 il Fondo regionale ha erogato oltre 2,5 miliardi di EUR per cofinanziare progetti appartenenti alle reti transeuropee dell'energia(RTE) nelle regioni meno sviluppate. Le reti RTE svolgono una funzione di primo piano nel migliorare la competitività e promuovere lo sviluppo sostenibile.

Il Programma delle Reti transeuropee dell'energia (che riguarda tanto il gas quanto l'elettricità) è operativo dal 1995: la sua funzione consiste nel promuovere e fornire un sostegno finanziario alle iniziative prese dagli operatori del settore dell'energia per lo sviluppo delle reti.

Nell'ambito del programma RTE, la Comunità cofinanzia studi di fattibilità relativi a possibili infrastrutture di approvvigionamento di gas ed elettricità. Ancorché le risorse finanziarie disponibili per tale programma siano alquanto limitate in rapporto agli investimenti necessari per realizzare progetti di questo impegno, la Comunità ha fornito un sostegno che indubbiamente ha avuto l'effetto di stimolare il lancio di studi di fattibilità su nuovi progetti di comune interesse e che ha svolto, per unanime ammissione, un'importante funzione catalizzatrice.

Negli ultimi cinque anni l'attuazione degli orientamenti per le RTE ha consentito di individuare 90 Progetti di comune interesse, 24 dei quali sono divenuti operativi nel quinquennio, 12 sono attualmente in fase di realizzazione e 22 stanno ottenendo le necessarie autorizzazioni amministrative. Il programma delle reti transeuropee dell'energia ha cofinanziato, dal 1995, più di 50 progetti di gas ed elettricità per complessivi 123 milioni di EUR.

Su queste premesse, la Commissione ha deciso di proporre una revisione degli orientamenti delle reti transeuropee, parallelamente alla presentazione della presente comunicazione, per ribadire l'esigenza di un sostegno politico allo sviluppo di reti energetiche transeuropee, per concentrare il sostegno finanziario della Comunità nel settore e predisporre un metodo più flessibile e adeguato che garantisca che i progetti finanziati raggiungano effettivamente gli obiettivi che si erano prefissi. Questi nuovi orientamenti individuano con chiarezza i criteri in base ai quali verranno erogati i contributi; si tratta, in particolare, della creazione del mercato interno, della sicurezza dell'approvvigionamento, dell'integrazione delle fonti energetiche rinnovabili, dell'allargamento dell'UE e dell'integrazione delle regioni ultraperiferiche.

Oltre alla definizione di questi principi, sono già stati identificati vari progetti che - in considerazione della loro particolare importanza per la realizzazione del mercato interno dell'energia o del contributo che possono dare a una maggiore sicurezza degli approvvigionamenti - richiederanno agli Stati membri e alla Comunità uno sforzo del tutto particolare e un sostegno a livello politico per garantirne la piena realizzazione. Pertanto, gli orientamenti rivisti RTE contengono un elenco di Progetti prioritari di interesse europeo che sono stati scelti fra i progetti di interesse comune alla luce delle conclusioni della presente comunicazione.

Oltre a concentrare il sostegno politico dell'UE attraverso il programma RTE, si propone di portare il massimale del cofinanziamento comunitario dal 10% al 20% del valore globale dell'investimento per i Progetti prioritari di interesse europeo. L'individuazione dei suddetti progetti aiuterà a realizzare altri programmi tra i quali PHARE [13], TACIS, INOGATE e MEDA e agevolerà il compito di altri organi, come la BEI e la BERS (nonché di altre istituzioni finanziarie) nella selezione di progetti che meritano particolare attenzione e sostegno a livello europeo.

[13] L'allegato II contiene maggiori dettagli sul programma PHARE in relazione all'infrastruttura dell'energia.

Azione 9: Sostegno ai Progetti Prioritari d'interesse europeo - Mappe:

Elettricità:

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Gas:

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3.5 Area di azione n. 4: Impegno a livello politico

La congestione delle reti non è più un inconveniente che riguarda soltanto i paesi che si trovano a cavallo di una frontiera congestionata poiché via via che si sviluppa il mercato interno la congestione finisce per coinvolgere tutti. Questo fenomeno crea problemi di sicurezza dell'approvvigionamento, limita la competitività delle imprese e chiude i mercati nazionali alla concorrenza europea. L'adozione di misure comunitarie volte ad eliminare le congestioni è un aspetto essenziale del pacchetto di misure proposte per creare un mercato interno dell'energia: a nulla serve, infatti, creare la parità di condizioni in fase di apertura del mercato se, nello stesso tempo, alcuni Stati membri lasciano irrisolto il problema della congestione alle loro frontiere, limitando in tal modo la concorrenza delle importazioni sul loro territorio. La creazione di un autentico mercato interno postula un pari livello di impegno per eliminare la congestione in tutti gli Stati membri.

Varie sono le ragioni che spiegano perché la congestione sia un problema ancora irrisolto nell'Unione europea. La costruzione o il potenziamento di impianti di interconnessione è fonte di problemi di pianificazione territoriale e suscita preoccupazioni sul piano dell'impatto finanziario e ambientale. Le imprese verticalmente integrate non vedono di buon occhio un incremento delle capacità, poiché ciò rischierebbe di esporre il loro mercato alla pressione concorrenziale delle importazioni. Inoltre, le società private possono adottare soluzioni finanziarie a medio termine per risolvere il problema dell'aumento della loro capacità, pretermettendo in tal modo obiettivi generali quali l'allargamento del mercato interno e la sicurezza degli approvvigionamenti. Spetta dunque a ciascuno Stato membro la responsabilità di prendere le misure adeguate per dare una risposta rapida al problema della congestione che è stato discusso nella presente relazione. Tuttavia, i progressi realizzati e le misure da adottare per rimediare al problema della congestione devono essere oggetto di un monitoraggio permanente a livello comunitario, poiché è essenziale che tali questioni vengano affrontate con determinazione e in modo concertato a livello di Comunità.

Azioni proposte:

Azione 10:

La Commissione pubblicherà ogni anno un Rapporto sulla sicurezza dell'approvvigionamento nei settori del gas e dell'elettricità. Questa azione è stata proposta nell'ambito della revisione delle direttive sul mercato interno del gas e dell'elettricità e la presente comunicazione fornisce una nuova occasione per precisare come andrà con l'attuazione di tale iniziativa. Ogni anno il Rapporto della Commissione sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico passerà in rassegna sulla base dei contributi forniti dagli Stati membri e dagli Stati candidati, i progressi realizzati in fatto di infrastrutture energetiche, con particolare riguardo per i Progetti Prioritari di interesse europeo. La congruità di questo elenco verrà riscontrata anno per anno rispetto agli sviluppi del mercato, al grado di interconnessione tra Stati membri, alla situazione dei paesi candidati con riguardo alla loro progressiva integrazione nel mercato interno dell'energia e ai progressi nel conseguimento degli obiettivi comunitari per l'elettricità generata da fonti energetiche rinnovabili. Il suddetto Rapporto annuale verrà presentato al Consiglio ed al Parlamento e costituirà uno strumento politico essenziale verificare il grado di sviluppo delle infrastrutture e, all'occorrenza, per proporre ogni anno misure comunitarie dirette ad eliminare e evitare la congestione delle reti.

Azione 11:

Il regolamento (CE) n. 736/96 del Consiglio dispone che gli Stati membri comunichino alla Commissione le informazioni riguardanti le infrastrutture di cui prevedono la realizzazione nel settore del petrolio, del gas e dell'elettricità. In questi ultimi anni le informazioni fornite sono state poco dettagliate e la loro utilità è stata scarsa. In considerazione di ciò, e vista la decisione di redigere ogni anno il rapporto sopra ricordato, la Commissione proporrà di abrogare il regolamento (CE) n. 736/96. Questa linea è compatibile con la politica della Commissione con la good governance; la comunicazione di informazioni uniformi ed equivalenti da parte di tutti gli Stati membri avverrà tramite la valutazione comparativa dei rapporti ricevuti dai singoli Stati, nonché dall'esame del citato Rapporto annuale della Commissione da parte del Consiglio dell'UE.

3.6 Area di azione n. 5: Le forniture di gas in Europa

Il consumo di gas in Europa dovrebbe continuare a crescere rapidamente, e nel 2020 dovrebbe essere in aumento rispetto ai livelli attuali. La stragrande maggioranza di questa offerta supplementare proverrà dai paesi situati fuori dell'Unione europea, ed in particolare dalla Russia, dal Medio Oriente, dalla regione del Mar Caspio, dall'Africa del nord e da fornitori di GNL più lontani (Nigeria, Trinidad, Qatar, ecc.). Come si è detto in precedenza, per produrre e trasportare questo gas occorreranno investimenti per oltre 200 miliardi di EUR. È essenziale che vengano creati tutti i presupposti commerciali e finanziari necessari per la costruzione delle infrastrutture e gli impianti di prospezione e di produzione.

In particolare, in passato, gli investimenti delle imprese fornitrici di gas si sono in genere basati sulla conclusione di contratti pluriennali di acquisto fisso (take or pay) con società europee. La Commissione riconosce che contratti del genere hanno svolto un'importantissima funzione ai fini dello sviluppo del mercato europeo del gas e riconosce anche che essi saranno necessari anche in futuro soprattutto allo scopo di finanziare nuove infrastrutture e nuovi impianti di produzione. La Commissione ritiene che, se è vero che la creazione del mercato interno farà emergere nuovi tipi di soluzioni e accordi commerciali, i contratti take or pay a lungo termine, adeguati alla nuova situazione del mercato rimarranno - e dovranno rimanere - una componente di rilievo nell'equilibrio generale degli approvvigionamenti. In realtà, l'emergere di nuovi strumenti commerciali, in particolare di strumenti per la commercializzazione del gas liquido, è essenziale per assicurare il ricorso a lungo termine a contratti di durata pluriennale.

Se la stipulazione di contratti a lungo termine resterà una componente importante, va riconosciuta anche l'importanza essenziale di una commercializzazione del gas in Europa che sia compatibile con la direttiva "Gas" e con le regole di concorrenza comunitarie. Ciò premesso, la Commissione eserciterà un'attenta vigilanza affinché nessuna clausola dei contratti di fornitura di gas costituisca una restrizione artificiale atta ad ostacolare la concorrenza e la libera circolazione del gas. Tra le restrizioni individuate dalla Commissione vanno ricordate: (i) accordi di vendita tra più produttori, che riducono la facoltà di scelta dei clienti; (ii) restrizioni territoriali sulle vendite, che impediscono all'acquirente di rivendere il gas; (iii) restrizioni sull'impiego del gas, che impediscono all'acquirente di utilizzarlo per scopi diversi dal proprio consumo personale.

Per sostenere e promuovere la pluralità delle fonti di approvvigionamento di gas nell'Unione europea, ed anche per apprestare le condizioni commerciali e finanziarie necessarie per consentire un flusso continuo di investimenti a lungo termine nei gasdotti e negli impianti di prospezione e di produzione, sono necessarie le seguenti iniziative:

Azioni proposte:

Azione 12:

Nella relazione del 2002 sulla sicurezza degli approvvigionamenti la Commissione descriverà i principali problemi che si pongono con riferimento alla domanda di gas nel futuro e alla diversificazione delle fonti di approvvigionamento. La Commissione prevede di presentare una comunicazione sulla politica energetica dell'UE nei confronti dei paesi terzi nella quale verranno formulate raccomandazioni intese a garantire la realizzazione dei progetti di fornitura di gas all'Europa che sono considerati essenziali per la creazione del mercato interno del gas e per la sicurezza degli approvvigionamenti.

Azione 13:

Il consiglio delle autorità regolatrici europee per l'energia è invitato a preparare, entro il luglio 2002, un rapporto sulle iniziative da assumere per garantire l'apprestamento delle condizioni commerciali e finanziarie atte a favorire un flusso di investimenti a lungo termine nelle infrastrutture di approvvigionamento. Alla luce di tale rapporto, e in stretta consultazione con le imprese fornitrici di gas, gli Stati membri e gli operatori, la Commissione studierà quali ulteriori azioni siano necessarie, ed in particolare se sia necessario proporre un regolamento della Commissione in tale materia.

Conclusioni

La presente comunicazione precisa i primi passi di un impegno di tutta la Comunità per risolvere le attuali congestioni, garantire un'utilizzazione efficiente delle infrastrutture esistenti e, nella misura del possibile, impedire che in futuro si manifestino ulteriori congestioni e questo con il minimo impatto ambientale. È essenziale non sottovalutare la rilevanza di queste iniziative. Sono iniziative necessarie per garantire l'effettivo sviluppo del mercato interno e per mantenere ed accrescere la sicurezza degli approvvigionamenti. Se non verranno realizzati progetti prioritari di interesse europeo individuati nella presente comunicazione c'è il rischio che questi obbiettivi non vengano raggiunti.

È importante sottolineare che si tratta di un processo che richiede sforzi risoluti sia a livello nazionale sia a livello comunitario nei prossimi anni. Lo sviluppo delle infrastrutture è fondamentalmente un compito che spetta all'industria europea del gas e dell'elettricità. Il ruolo dei governi consiste quindi nel fornire agli operatori un quadro regolatorio appropriato, stabile e prevedibile, che fornisca adeguati incentivi e benefici, unitamente al sostegno politico e - se necessario - al contributo finanziario, per raggiungere tali obbiettivi.

Pertanto, per raggiungere gli obbiettivi della Comunità sono necessarie le azioni coordinate di vari interlocutori: la Commissione europea, gli Stati membri, le autorità regolatrici del settore dell'energia, le autorità poste a tutela della concorrenza e del mercato e, infine, l'industria. In armonia con i principi indicati nel Libro bianco della Commissione sulla governance, la presente comunicazione preconizza la concentrazione degli interventi al livello più adeguato a conseguire rapidamente risultati flessibili e concreti; in particolare incanalando gli sforzi dell'industria attraverso le associazioni europee dei gestori dei sistemi di trasmissione (ETSO e GTE) e quella delle autorità nazionali di regolamentazione (CEER). Se necessario, le iniziative della Comunità forniranno un sostegno, anche sul piano normativo, per dare concreta attuazione ai risultati raggiunti in quelle sedi. Il successo di questo processo dipenderà dal contributo e dalla determinazione di tutti gli interlocutori sopracitati.

ALLEGATI

ALLEGATO I

EFFETTI DI UNA INTERCONNESSIONE ADEGUATA SULLA REALIZZAZIONE DEL MERCATO INTERNO DELL'ENERGIA [14].

[14] La presente è una panoramica dei dati contenuti nella prima relazione della Commissione sull'attuazione dei mercati interni dell'elettricità e del gas (SEC(2001) 1957).

Contesto

La tabella indica le interconnessioni dove si registra una congestione, le modalità di rassegnazione delle capacità e i conseguenti costi per gli operatori presenti sul mercato.

Tabella 1 - Congestioni a livello di interconnessioni

>SPAZIO PER TABELLA>

Gli effetti di questi fenomeni di congestione sul mercato interno si commentano da soli. L'attuale livello di disponibilità delle interconnessioni, unitamente ai metodi di allocazione, hanno tendenza a conservare il divario tra i prezzi al dettaglio sui vari mercati.

I mercati nazionali sono - ciascuno in varia misura - dominati da una o da pochissime grosse imprese di generazione e distribuzione sul mercato dell'elettricità e di produzione, importazione e distribuzione sul mercato del gas. Per questo motivo è probabile che un importante fattore di concorrenza sia costituito dalla concorrenza fra i singoli Stati membri; questo potenziale di concorrenza potrebbe tuttavia veder ridotta la sua efficacia quando l'interconnessione fra gli Stati membri risulti limitata o quando le regole sulla tariffazione degli scambi transfrontalieri e le regole di assegnazione della capacità mirano scoraggiare anziché a incoraggiare le transazioni transfrontaliere. I principali ostacoli che si frappongono alla fluida realizzazione di transazioni transfrontaliere sono attualmente:

i. l'interazione dei sistemi tariffari di trasporto dei diversi Stati membri;

ii. l'attribuzione di capacità alle interconnessione fra Stati membri.

Elettricità: Tariffazione transfrontaliera e assegnazione delle capacità

Attualmente si registra uno scarso coordinamento tra i vari GRTN o tra le autorità regolatrici sulla fissazione delle tariffe per le transazioni transfrontaliere capaci di riflettere adeguatamente la struttura dei costi. Nella maggior parte dei casi, in ogni Stato membro si continuano ad applicare canoni secondo un percorso contrattuale teorico. Questo cumulo di canoni (noto come "pancaking") non rispecchia l'effettiva struttura dei costi e, ad esempio, non rispecchia l'effettivo flusso fisico di elettricità né riconosce il fatto che alcuni flussi possono in realtà alleggerire la congestione e abbassare i costi. Alcuni Stati membri impongono addirittura diritti specifici sulle importazioni o sulle esportazioni. La tabella n. 2 riporta alcuni esempi di questa situazione. Entro il gennaio 2002 è probabile che si giunga ad un accordo su una struttura provvisoria delle tariffe sugli scambi transfrontalieri che elimini la maggior parte di questi prelievi.

Tabella 2 - Esempi di tariffe sulle transazioni transfrontaliere

>SPAZIO PER TABELLA>

Oltre all'applicazione di tariffe transfrontaliere incoerenti e contraddittorie, ciascuno Stato membro ricorre (vedi tabella 1) a metodologie diverse per l'assegnazione delle capacità di interconnessione. Le metodologie sono:

1) "primo arrivato primo servito", sulle interconnessioni FR-SP, FR-BE e AT-IT,

2) sconto prorata utilizzato tra FR-IT,

3) asta pubblica, utilizzata tra UK-FR, DE-DK, SP-PT e BE/DE-NL,

4) connessione delle capacità e dei mercati spot dell'elettricità nei paesi del nord e, in parte, tra Spagna e Portogallo.

Inoltre, in un certo numero di interconnessioni si dà la precedenza agli operatori che dispongono di riserve di capacità a lungo termine.

Varie prassi del genere sopra descritto non sono soddisfacenti e si ritiene, invece, che una soluzione più equa venga dalle impostazioni che si basano sul mercato. Ad esempio, nel sistema nordico l'assegnazione si basa sulle offerte dei produttori sul mercato spot dell'elettricità; in tal caso la capacità viene automaticamente attribuita dal GRTN in modo da minimizzare le differenze di prezzo fra le due zone interessate. Questo procedimento ha luogo in tempo reale in ogni periodo contrattuale. Il vantaggio di questo sistema è evidente, poiché il GRTN può fare in modo che tutta la capacità disponibile venga utilizzata.

Nel caso delle aste esplicite è necessaria una distinta transazione per ottenere delle capacità. Questo procedimento costituisce, nell'immediato, un vincolo supplementare per le transazioni transfrontaliere, ancorché consenta, in pari tempo, di disporre della capacità su un periodo più lungo. Uno dei problemi inerenti alle aste pubbliche è che è impossibile ai produttori proporre prezzi diversi sui diversi mercati spot, il che potrebbe ingenerare una segmentazione dei mercati e il mantenimento di quelle differenze di prezzo che scaturirebbero dall'assenza di capacità di interconnessione.

Gas: tariffazione transfrontaliera e assegnazione di capacità

Proprio come avviene attualmente nel caso dell'elettricità, la tariffazione delle transazioni transfrontaliere di gas è caratterizzata dalla necessità di negoziare con tutti i GRTN interessati da un percorso contrattuale teorico. In alcuni casi, ciò non crea problemi dato che, sulle distanze brevi, ci può essere una certa correlazione tra il percorso contrattuale e il flusso effettivo del gas.

Tuttavia questo non avviene al livello europeo. Ad esempio, dati i numerosi punti di ingresso del gas che vengono utilizzati, è poco probabile che il gas proveniente, p. es. dalla Norvegia sia effettivamente trasportato in Spagna. A tutt'oggi non esiste alcun accordo fra gestori della rete di trasmissione per riconoscere questa circostanza nel fissare le tariffe per il trasporto a lunga distanza. Il problema cruciale al riguardo è se sia necessario riservare una capacità lungo il percorso contrattuale per effettuare transazioni a così lunga distanza, oppure se sia possibile garantire la sicurezza con altri mezzi meno onerosi.

Al contrario dell'elettricità, nella maggior parte dei paesi europei la carenza di capacità disponibile non è stata, almeno finora, considerata causa di gravi difficoltà o di problemi urgenti di accesso alla rete. Attualmente, tuttavia, vi è una generale mancanza di trasparenza in ordine alla capacità disponibili. Avviene inoltre spesso che tutta o parte della capacità dei gasdotti venga attribuita mediante contratti pluriennali agli operatori storici, i quali possono o no utilizzare effettivamente tale capacità e, la maggior parte dei gestori delle reti di trasporto non acconsentono a fornire informazioni sull'entità della capacità che resta effettivamente disponibile.

L'associazione dei gestori delle reti di trasmissione di gas (Association of Gas Transmission System Operators) non ha ancora acconsentito di pubblicare volontariamente informazioni dettagliate sulla capacità di trasmissione disponibile. Ha però pubblicato un sistema di "segnali luminosi" che dà un'indicazione delle capacità disponibili sulla principale rete del gas in Europa. Si tratta però di un'informazione che non è fornita in tempo reale e, inoltre, contrariamente al principio fondamentale concordato per l'elettricità, le capacità riservate per contratto ma restate inutilizzate, non sono considerate "capacità disponibili", secondo le definizioni della GTE. La rassegna della GTE dimostra che dei 55 punti nodali transfrontalieri, circa due terzi sono contrassegnati dal colore rosso (il che indica che la capacità disponibile è limitatissima o nulla) o dal colore giallo (il che indica che la disponibilità di capacità dipende dall'intensità della domanda). Solo un terzo circa dei punti nodali sono contrassegnati da un disco verde che indica la disponibilità di capacità.

Da tutta questa situazione consegue che un'effettiva concorrenza può esistere solo se i nuovi entranti sul mercato del gas potranno disporre di gas nella stessa località in cui si trovano i loro potenziali clienti. Di conseguenza, la concorrenza nelle regioni dell'UE che sono nelle immediate vicinanze delle principali fonti di gas è in genere più intensa poiché in tali zone possono esistere varie società concorrenti con un accesso locale al gas, soprattutto quando i governi impongono per legge programmi di liberalizzazione all'operatore storico che importa gas.

Gli attuali livelli di concorrenza

Quando le possibilità di scambi transfrontalieri sono limitate, può derivarne un pregiudizio per i livelli di concorrenza, soprattutto se si tiene conto del grado di concentrazione in alcuni mercati nazionali. Come mostra la successiva tabella n. 3, la percentuale di clienti che cambiano fornitore fa pensare che le nuove imprese che arrivano sul mercato incontrino alcuni problemi; questi problemi possono essere in parte attribuiti alla mancanza di capacità o all'assenza di adeguate procedure di assegnazione.

Tabella 3 - Quota del mercato ufficialmente liberalizzata / stima dei cambiamenti di fornitore [15]

[15] Fonte: Inchieste effettuate dalla DG TREN e da EUROSTAT.

>SPAZIO PER TABELLA>

I bassi valori relativi al cambiamento di fornitore non sono precisamente indice di buona salute del mercato dell'elettricità e del gas. Questa circostanza è particolarmente preoccupante se si considerano le grandi disparità dei prezzi di gas e di elettricità fra i diversi Stati membri, come dimostrano i seguenti diagrammi relativi ai grandi consumatori di energia.

Confronto dei prezzi dell'elettricità e del gas per Stato membro

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Gas (EUR/GJ) Elettricità (EUR/MWh)

Conclusioni

Dalle statistiche si desume che la maggior parte delle interconnessioni della rete elettrica europea sono o pienamente utilizzate o presentano un elevato tasso di utilizzazione. Le infrastrutture esistenti possiedono ancora un certo margine per l'aumento dei flussi fisici fra gli Stati membri, ma è necessario effettuare investimenti per allentare la pressione sulle interconnessioni più sature. Tuttavia le autorità regolatrici dovranno vigilare affinché le esistenti interconnessioni servano il mercato dell'elettricità nel modo più efficiente possibile. Anche una capacità di interconnessione relativamente debole può consentire la connessione di mercati situati a cavallo di una determinata frontiera quando non esista una croni