IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 44/68

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Il Trattato di Lisbona e il funzionamento del mercato unico» (parere d'iniziativa)

2011/C 44/12

Relatore: Jorge PEGADO LIZ

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 18 febbraio 2010, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere di iniziativa sul tema:

Il Trattato di Lisbona e il funzionamento del mercato unico.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il proprio parere in data 15 giugno 2010.

Alla sua 464a sessione plenaria, dei giorni 14 e 15 luglio 2010 (seduta del 14 luglio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 129 voti favorevoli, 2 voti contrari e 8 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 L'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, inizialmente prevista per il 1o gennaio 2009, ha avuto luogo solo il 1o dicembre, una volta completato il processo di ratifica da parte dei 27 Stati membri. È giocoforza constatare che tale trattato si presenta ancora complesso e di difficile comprensione.

1.2 Lo studio comparativo contenuto nella relazione informativa CESE 241/2008 consente di concludere che il mercato interno, pur non subendo alcuna modifica strutturale per effetto del Trattato di Lisbona, sembra configurarsi in senso più sociale. Infatti, contrariamente a quanto il Trattato costituzionale aveva potuto far temere a taluni utilizzando l'espressione «un mercato interno nel quale la concorrenza è libera e non è falsata», il nuovo trattato sembra fissare per il mercato interno obiettivi più caratterizzati in senso sociale: per il Trattato di Lisbona, infatti, l'UE si adopera per realizzare «un'economia sociale di mercato (…) che mira alla piena occupazione e al progresso sociale».

1.3 I testi ad oggi resi noti in merito ai futuri orientamenti politici della Commissione e alla strategia Europa 2020, nonché numerose dichiarazioni di commissari europei e dirigenti politici a livello nazionale, sembrano anch'essi indicare lo stesso percorso verso una sempre maggiore dimensione «civica» del mercato unico.

1.4 Tale dimensione è stata rafforzata anche dall'espresso riferimento al carattere giuridicamente vincolante della Carta dei diritti fondamentali, la quale ha «lo stesso valore giuridico dei trattati», pur con qualche restrizione in taluni Stati membri.

1.5 D'altro canto, il processo legislativo relativo al mercato interno sarà contraddistinto dall'intervento dei parlamenti nazionali, i quali dovranno vigilare sul rispetto del principio di sussidiarietà, che è il principio regolatore dell'esercizio delle competenze concorrenti dell'UE e degli Stati membri. Due protocolli - quello «sul ruolo dei parlamenti nazionali» e quello «sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità» - conferiscono infatti ai parlamenti nazionali la facoltà di chiedere financo il riesame di una proposta legislativa in prima lettura. Ciò rafforza la partecipazione democratica al processo legislativo dell'Unione europea.

1.6 Se l'intervento preventivo dei parlamenti nazionali e il controllo sull'applicazione del principio di sussidiarietà risulteranno efficaci e di buona qualità, sfruttando appieno il potenziale del «meccanismo di allerta precoce» che il Trattato di Lisbona ha ripreso dal Trattato costituzionale, allora gli Stati membri avranno forse meno ragioni di criticare la normativa europea perché invade le loro competenze, e i cittadini europei di scorgervi l'espressione di un certo «centralismo di Bruxelles». Per far ciò, tuttavia, occorre che i parlamenti nazionali rafforzino la loro rete di cooperazione: infatti, benché il controllo della sussidiarietà formi oggetto di una potestà individuale riconosciuta a ciascuna camera, la portata e l'efficacia del «meccanismo di allerta precoce» dipenderanno dalla capacità dei parlamenti nazionali di organizzarsi collettivamente.

1.7 Il Trattato di Lisbona generalizza il ricorso alla «procedura legislativa ordinaria» (ossia alla codecisione di cui all'articolo 251 TCE) in materia di mercato interno, come dimostra in particolare l'articolo 48 TFUE relativo alle misure necessarie per la libera circolazione dei lavoratori nel campo della sicurezza sociale.

1.8 Il Trattato di Lisbona mira dunque ad agevolare lo sviluppo del mercato interno, generalizzando ulteriormente il ricorso alla procedura legislativa che esso stesso definisce «ordinaria», ma anche affiancando alle istituzioni dell'UE un nuovo partner nel processo decisionale: i parlamenti nazionali, dei quali si dovrà ormai tener conto per adottare tutte le misure legislative in materia di mercato interno.

2. Introduzione

2.1 La relazione informativa sul tema L'impatto del Trattato di Lisbona sul funzionamento del mercato interno (1), adottata dalla sezione INT il 13 giugno 2008, proponeva uno studio comparativo sotto forma di tabella in cui venivano poste in parallelo le norme dettate in materia di mercato interno dal Trattato di Lisbona (all'epoca non ancora entrato in vigore), dal TCE (all'epoca ancora vigente) e dal Trattato costituzionale (la «Costituzione», mai ratificata), nonché le osservazioni dell'Osservatorio del mercato unico sulle conseguenze giuridiche del testo adottato a Lisbona il 13 dicembre 2007.

2.2 L'entrata in vigore del Trattato di Lisbona era stata inizialmente fissata al 1o gennaio 2009, sennonché la tabella di marcia prevista aveva subito una brusca battuta d'arresto il 12 giugno 2008, allorché l'Irlanda aveva rifiutato con referendum di ratificare il Trattato.

2.3 In seguito, ricevute garanzie sul rispetto della sua sovranità nazionale e ottenuta l'assicurazione che ciascuno Stato membro avrebbe continuato a designare un commissario europeo, l'Irlanda accettava di ratificare il Trattato con un nuovo referendum, svoltosi il 3 ottobre 2009.

2.4 Il 3 novembre 2009 la Corte costituzionale della Repubblica ceca statuiva la conformità del Trattato di Lisbona alla Costituzione di quello Stato membro, consentendo di superare lo stallo che aveva fino ad allora sospeso il processo di ratifica. La firma del Presidente della Repubblica ceca Václav Klaus completava così tale processo, ed il Trattato di Lisbona entrava finalmente in vigore il 1o dicembre 2009.

2.5 Considerato il tempo trascorso tra l'adozione della citata relazione informativa e l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ma anche l'intervenuta pubblicazione di due importanti documenti della Commissione in materia (la raccomandazione, del 26 giugno 2009, sulle misure per migliorare il funzionamento del mercato unico e la comunicazione, del 3 marzo 2010, intitolata Europa 2020 - Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva), il Comitato ritiene ora opportuno trasformare quella relazione informativa in un parere d'iniziativa. Ciò al fine di poterne aggiornare il contenuto, adattandolo alla situazione attuale, ma anche di rendere pubblica la sua posizione sull'argomento, riflettendo altresì su nuove questioni che non erano state affrontate nella relazione, stante la mancanza di un distacco sufficiente dal testo del Trattato - che all'epoca era ancor meno leggibile e la cui ultima versione consolidata è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'UE solo il 30 marzo 2010 (2).

3. Osservazioni generali

3.1 Gli avvenimenti politici che hanno costellato la storia del Trattato di Lisbona - dalla sua firma da parte dei 27 Stati membri, il 13 dicembre 2007, alla sua entrata in vigore, il 1o dicembre 2009 - non ne hanno modificato in modo sostanziale le disposizioni in materia di mercato interno e hanno invece avuto delle conseguenze soprattutto sul piano istituzionale.

3.1.1 Infatti, prendendo atto delle preoccupazioni del popolo irlandese esposte dal primo ministro di tale paese, il Consiglio europeo dell' 11 e 12 dicembre 2008 ha convenuto che, a condizione che il Trattato di Lisbona entrasse in vigore, sarebbe stata adottata una decisione, conforme alle necessarie procedure giuridiche, affinché la Commissione continuasse a comprendere un cittadino di ciascuno Stato membro.

3.1.2 Il Consiglio europeo del 18 e 19 giugno 2009 ha poi garantito all'Irlanda, in maniera giuridicamente vincolante ma senza conseguenze sulle relazioni tra l'UE e gli altri Stati membri o sul contenuto e sull'applicazione del Trattato di Lisbona, che determinate materie (quali la fiscalità, il diritto alla vita, l'istruzione, la famiglia, la politica di neutralità militare) non sarebbero state interessate dall'entrata in vigore di tale Trattato.

3.1.3 Inoltre, quello stesso Consiglio europeo ha adottato una Dichiarazione solenne sull'importanza dei diritti dei lavoratori e dei servizi pubblici.

3.2 Il ritardo della Repubblica ceca nel ratificare il Trattato di Lisbona non ha avuto ripercussioni immediate sul Trattato stesso. Infatti, come convenuto dagli Stati membri nel Consiglio europeo del 29 e 30 ottobre 2009, all'atto della conclusione del prossimo trattato di adesione si allegherà ai Trattati un protocollo che accorda alla Repubblica ceca, negli stessi termini della Polonia e del Regno Unito, una deroga all'applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

3.3 La relazione informativa sul tema L'impatto del Trattato di Lisbona sul funzionamento del mercato interno e il relativo allegato mantengono dunque la loro validità, possono fungere da analisi giuridica di base per il presente parere e devono quindi essere considerati parte integrante di quest'ultimo.

3.4 In proposito occorre rammentare che il Trattato di Lisbona, anche nella sua versione consolidata, resta comunque un testo di notevole complessità. Esso risulta di difficile lettura e comprensione anche per giuristi specialisti, poiché è il frutto di una serie di emendamenti al Trattato sull'Unione europea (TUE), che costituisce il quadro generale dell'UE e pone i principi su cui questa si fonda, e al Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE), che diventa il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) e prevede le modalità di attuazione dei principi posti dal TUE.

3.5 In mancanza di un testo consolidato ufficiale disponibile al momento della ratifica, gli Stati membri hanno ratificato un testo tanto poco chiaro quanto poco leggibile, in cui la maggior parte dei nuovi «meccanismi» decisionali non era definita in maniera precisa se non nei protocolli del Trattato e la cui funzionalità non era ancora stata testata.

3.6 Inoltre, contrariamente a quello del Trattato costituzionale, il testo firmato a Lisbona non è stato sottoposto al parere del PE, del CESE o del CdR né a quello dei parlamenti nazionali o regionali o delle organizzazioni rappresentative della società civile a livello europeo, nazionale o regionale. E, a differenza di quanto era stato fatto per la «Costituzione» europea, è solo dopo la ratifica del Trattato di Lisbona che la Commissione e il Consiglio hanno deciso di far pubblicare documenti di divulgazione e illustrazione del contenuto e dei benefici del nuovo Trattato.

3.7 Con il Trattato di Lisbona si ritorna quindi al metodo per cui la modifica dei trattati esistenti avviene nel quadro di una conferenza intergovernativa (CIG) composta dai soli rappresentanti degli Stati, mentre il testo del Trattato costituzionale era stato elaborato nel quadro di una «Convenzione» composta in larghissima parte da parlamentari nazionali (anche degli allora futuri Stati membri che avrebbero poi aderito nel 2004 o nel 2007), deputati europei e da rappresentanti degli allora 15 Stati membri e 12 paesi candidati (più la Turchia) e della Commissione, nonché, in qualità di osservatori, da rappresentanti della società civile, fra cui il CESE.

3.8 Rispetto al Trattato costituzionale - che appariva maggiormente improntato al federalismo -, il Trattato di Lisbona fa quindi registrare l'evidente tendenza degli Stati membri a riprendere in mano la situazione, come dimostra in particolare la soppressione dei simboli introdotti dal Trattato costituzionale (bandiera, inno, motto, 9 maggio giornata dell'Europa), che potevano far pensare alla creazione di uno Stato federale.

3.9 Il Trattato di Lisbona realizza la fusione dei tre pilastri dell'UE, riconoscendo al TUE e al TFUE lo stesso valore giuridico (3). Inoltre, l'Unione europea acquista personalità giuridica, in quanto sostituisce e succede alla Comunità europea, mentre, fino all'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, solo la Comunità europea era dotata di personalità giuridica.

3.10 Il principio secondo cui il diritto dell'Unione prevale su quello degli Stati membri era stato consacrato dall'articolo I-6 del Trattato costituzionale tra i principi fondamentali dell'UE. Onde evitare il ripetersi della polemica suscitata dalla consacrazione di tale principio nella «Costituzione» europea, la quale peraltro non faceva che rispecchiare la giurisprudenza esistente della Corte di giustizia, detto principio si trova adesso nella dichiarazione n. 17. La CIG ha infatti deciso di allegare al Trattato di Lisbona un parere del servizio giuridico del Consiglio sul primato del diritto dell'UE, che richiama la fonte giurisprudenziale di tale primato e ne rammenta il valore di principio fondamentale.

3.11 Il Trattato di Lisbona modifica inoltre lo status giuridico della Carta dei diritti fondamentali proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000. Infatti, al vertice di Nizza si era deciso di non attribuire alla Carta carattere giuridicamente vincolante, cosicché essa era rimasta una solenne dichiarazione di principio priva di una precisa portata giuridica.

3.11.1 Per contro, la Carta avrebbe acquisito valore giuridicamente vincolante con la sua integrazione nella «Costituzione» europea. Sennonché, non essendo questa entrata in vigore, il carattere giuridicamente vincolante della Carta è rimasto pressoché «lettera morta» (4). Il Trattato di Lisbona corregge questa situazione senza peraltro confermare appieno il progresso compiuto al riguardo dalla «Costituzione» (5).

3.11.2 L'articolo 6 del nuovo Trattato sull'Unione europea (quello modificato dal Trattato di Lisbona) dispone infatti che la Carta «ha lo stesso valore giuridico dei trattati». Ciò significa che le istituzioni, gli altri organi e le agenzie dell'Unione sono tenuti a rispettare i diritti sanciti nella Carta, e che lo stesso obbligo incombe altresì agli Stati membri (governi, amministrazioni, giurisdizioni) allorché essi danno attuazione al diritto dell'UE.

3.11.3 Ciò nonostante, il Protocollo (n. 30) sull'applicazione della Carta alla Polonia e al Regno Unito precisa che la Carta non estende la competenza della Corte di giustizia o di qualunque organo giurisdizionale polacco o britannico a ritenere che il diritto in vigore in uno di questi due paesi non sia conforme alla Carta.

3.11.4 Lo stesso protocollo precisa anche che nulla nel titolo IV della Carta, relativo ai diritti sociali, crea diritti applicabili alla Polonia o al Regno Unito, salvo nella misura in cui quei due paesi abbiano previsto tali diritti nel rispettivo diritto interno.

3.11.5 Esso dispone infine che la Carta si applica alla Polonia o al Regno Unito soltanto nella misura in cui i diritti o i principi ivi contenuti sono riconosciuti nel diritto o nelle pratiche di questi Stati membri.

3.11.6 La portata di questi protocolli sarà in pratica molto limitata: in conformità al principio dell'applicazione uniforme del diritto dell'Unione, la giurisprudenza della Corte di giustizia deve, in quanto parte integrante dell'ordinamento giuridico dell'UE, essere rispettata in tutti gli Stati membri. Pertanto, se una sentenza della Corte dovesse citare o interpretare il titolo IV della Carta, i giudici del Regno Unito e della Polonia dovrebbero comunque sottomettersi ad essa, siano o meno intervenuti nel relativo procedimento.

3.12 Il trattato riprende dalla «Costituzione» la possibilità per uno Stato membro di recedere volontariamente dall'Unione (articolo 50 TUE). Alla luce degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo, l'Unione negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a definire le modalità del recesso, tenendo conto del quadro delle future relazioni con l'Unione.

3.13 Questo recesso volontario non va confuso con la sospensione dei diritti derivanti a uno Stato membro dalla sua appartenenza all'UE, prevista dall'articolo 7 TUE in caso di violazione grave e persistente da parte di tale Stato membro dei valori dell'Unione (rispetto della dignità umana, libertà, democrazia, uguaglianza, Stato di diritto, rispetto dei diritti umani, ecc.) (6).

4. Osservazioni specifiche

4.1 Nel quadro dell'evoluzione della politica in materia di mercato unico, alcuni aspetti particolari di natura politico-economica sopravvenuti nel vigore del nuovo Trattato, quali la nuova composizione del Parlamento europeo e della Commissione (Barroso II) meritano una menzione specifica in questa sede.

4.2 Va ricordato che, già nel novembre 2007, la Commissione aveva pubblicato un'importante comunicazione intitolata Un mercato unico per l'Europa del XXI secolo, dando seguito a una risoluzione del Parlamento europeo, del 4 settembre 2007, che invocava un riesame del mercato unico volto a combattere gli ostacoli e l'inefficienza grazie a una migliore attuazione e a una migliore applicazione. Essa si faceva così interprete di una «nuova visione» intesa a realizzare un mercato unico davvero «per tutti», «più attivo nel rafforzare la risposta dell'Europa alla globalizzazione, creare crescita e occupazione, garantire prezzi equi e contribuire alla protezione sociale e ambientale». Da parte sua, il CESE aveva ribadito in due pareri (7) la posizione per cui il mercato unico è sempre stato uno strumento al servizio di tutti i cittadini, compresi i professionisti, i lavoratori dipendenti e i consumatori.

4.3 In una comunicazione del 6 novembre 2008 (8) la Commissione aveva dimostrato che i vantaggi del mercato unico erano legati al rafforzamento della cooperazione amministrativa. Nella sua relazione sullo stato di avanzamento del Sistema d'informazione del mercato interno (IMI), essa esortava le autorità degli Stati membri a lavorare in stretta cooperazione in modo da instaurare una fiducia reciproca nei loro sistemi (9).

4.4 Nella raccomandazione del 29 giugno 2009 sulle misure per migliorare il funzionamento del mercato unico, la Commissione (10) constatava determinate carenze a tale riguardo, dovute in particolare al fatto che le regole pertinenti non erano applicate correttamente e al mancato controllo della loro osservanza. La Commissione proponeva inoltre di adottare misure concrete e complementari a quelle degli Stati, nel quadro di un approccio basato sul partenariato.

4.4.1 Tra le misure raccomandate figuravano il rafforzamento dei controlli sul rispetto delle regole, la promozione di modi alternativi di risoluzione delle controversie, una valutazione regolare della normativa interna e l'informazione dei cittadini e delle imprese circa i diritti loro spettanti in virtù del mercato interno.

4.5 La crisi finanziaria si è propagata rapidamente, soprattutto in Europa, con una serie di conseguenze economiche e sociali tanto inaspettate quanto imprevedibili - come il CESE ha già avuto occasione di rilevare - e ha finito per produrre la più grave recessione dagli anni trenta ad oggi, con oltre 23 milioni di disoccupati (11), ossia un livello di disoccupazione mai conosciuto dopo la fine del secondo conflitto mondiale. Alla vigilia del rinnovo del suo mandato, e dopo aver commissionato al «gruppo de Larosière» (12) uno studio approfondito sulle cause della crisi e sulle misure necessarie per fronteggiarla, la Commissione ha avvertito il bisogno di definire nuovi orientamenti pratici per il futuro, in questo nuovo quadro sociale, sociale e finanziario.

4.6 È a questo proposito che, nei suoi «Orientamenti politici per la prossima Commissione», il Presidente Barroso ha definito le linee guida di un mercato unico adeguato al XXI secolo, mettendo in guardia contro le spinte che, con il pretesto della crisi, minacciano lo sviluppo di tale mercato, e ribadendo la ferma intenzione di difenderlo in quanto pietra angolare dei Trattati e miglior garante di prosperità a lungo termine, purché adeguato alle sfide dell'economia di domani. In tale contesto, è opportuno sottolineare che l'obiettivo del rilancio del mercato interno in quanto motore fondamentale dell'economia europea si realizzerà solo se una politica attiva di difesa del consumatore sarà riuscita a dare ai cittadini la fiducia necessaria per la loro piena partecipazione al mercato unico.

4.6.1 Nel contempo il Presidente della Commissione ha affidato a Mario Monti, già commissario europeo per il Mercato interno, l'incarico di elaborare un rapporto sul rilancio del mercato unico, che è poi stato presentato al Parlamento europeo il 9 maggio, Giornata dell'Europa. Dopo aver messo in rilievo le gravi difficoltà incontrate dal mercato unico, il rapporto propone una serie di iniziative volte a rafforzarlo, nel rispetto delle considerazioni di ordine sociale e di tutela dell'ambiente. Lo stesso giorno è stata presentata al Consiglio europeo un'altra relazione, intitolata Progetto Europa 2030 - Sfide e opportunità ed elaborata da un gruppo di riflessione presieduto dall'ex primo ministro spagnolo Felipe González. Questa relazione tratta in particolare delle prospettive della governance economica europea a medio termine, senza dimenticare il ruolo decisivo del rafforzamento e della realizzazione del mercato unico nel creare una situazione vantaggiosa per tutti: un nuovo corso per il mercato unico. Le sue conclusioni in materia di governance economica avranno certamente un impatto decisivo sul futuro di tale mercato.

4.7 È alla luce di questi nuovi orientamenti politici che occorre interpretare la strategia che sostituisce ora quella di Lisbona, la cui attuazione d'altronde è stata un parziale fallimento. Il documento della Commissione che presenta la nuova strategia non sembra però dedicare molta attenzione al mercato unico, salvo che in qualche riga del capitolo intitolato «Anelli mancanti e strozzature», in cui si constata una certa disillusione nei confronti del mercato unico.

4.7.1 Per rimediare a questa stasi del mercato unico, la Commissione annuncia che, nell'esercitare il suo potere di iniziativa legislativa, proporrà di legiferare soprattutto con regolamenti anziché con direttive, di adeguare la legislazione all'era digitale e di procedere in direzione di un diritto contrattuale europeo facoltativo, specie nel campo dei contratti conclusi con i consumatori. Nel corso della sua audizione dinanzi al Parlamento europeo, ma soprattutto nelle recenti dichiarazioni rese a Parigi, il commissario europeo per il Mercato unico Michel Barnier ha insistito sulla necessità di riconciliare il cittadino con il grande mercato, il quale dev'essere al servizio di un progetto di società. Come sottolineato dalla commissaria europea Viviane Reding, il mercato unico resta il «gioiello della corona» dell'Unione europea (13).

4.8 Parallelamente, l'«iniziativa dei cittadini» introdotta dall'articolo 11, paragrafo 4, TUE, che ha già formato oggetto di analisi approfondita da parte del CESE (14), potrà avere conseguenze importanti sul futuro sviluppo del mercato interno.

4.8.1 Questo nuovo strumento di partecipazione dei cittadini apre infatti una nuova via per tornare ad affrontare alcune questioni essenziali per la società civile (dallo statuto della fondazione europea (15) alle azioni collettive a livello europeo (16) e al diritto di sciopero europeo, ecc.) che finora non hanno potuto trovare una soluzione legislativa, causa la mancanza di interesse o di volontà politica da parte delle istituzioni europee.

5. Osservazioni specifiche

5.1 Restano attuali le osservazioni formulate nella relazione informativa sulle disposizioni in materia di mercato interno contenute nel Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE): si veda ad esempio il punto 6.1, lettera a).

5.2 Dei 37 protocolli allegati al Trattato di Lisbona, quattro avranno un'incidenza più o meno diretta sul mercato interno:

— innanzitutto il protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità (protocollo n. 2), dato che tali principi si applicano nelle materie di competenza concorrente dell'UE e degli Stati membri, e il mercato interno rientra appunto fra quelle materie,

— il protocollo sul mercato interno e sulla concorrenza (protocollo n. 27) avrà anch'esso un'incidenza sul mercato interno: in sostanza, in forza di questo protocollo il mercato interno deve comprendere un sistema che assicuri che la concorrenza non sia falsata,

— il protocollo sull'esercizio della competenza concorrente (protocollo n. 25) inciderà sul mercato interno per lo stesso motivo indicato per il protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità (protocollo n. 2),

— da ultimo, anche il protocollo sui servizi di interesse generale (protocollo n. 26) inciderà senz'altro sul mercato interno. Esso precisa che, riguardo ai servizi di interesse economico generale (SIEG), i valori comuni dell'UE comprendono fra l'altro il ruolo essenziale e l'ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare tali servizi. Inoltre, esso legittima la diversità tra i vari SIEG e le differenze delle esigenze e preferenze degli utenti che possono discendere da situazioni geografiche, sociali e culturali diverse. Infine, sottolinea l'importanza della promozione dell'accesso universale e di un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica di tali servizi e dei diritti dell'utente. L'articolo 2 del medesimo protocollo introduce una novità citando per la prima volta nel diritto primario i «servizi non economici di interesse generale» e garantisce la competenza degli Stati membri a fornire, a commissionare e ad organizzare tali servizi.

5.3 Due delle dichiarazioni allegate al Trattato di Lisbona avranno probabilmente un'incidenza sul mercato interno. La prima è la dichiarazione relativa alla delimitazione delle competenze (dichiarazione n. 18), la quale sottolinea che, conformemente al sistema di ripartizione delle competenze tra l'UE e gli Stati membri previsto dai Trattati, qualsiasi competenza non attribuita all'UE nei Trattati stessi appartiene agli Stati membri e, nelle materie di competenza concorrente dell'UE e degli Stati membri, questi ultimi esercitano la loro competenza nella misura in cui l'UE non ha esercitato la propria o ha deciso di cessare di esercitarla.

5.3.1 La Corte di giustizia, infatti, ha ben presto assimilato l'attribuzione di competenze alla Comunità a un trasferimento di competenze da parte degli Stati membri a vantaggio delle istituzioni comunitarie, come dimostra la sentenza Costa/ENEL del 1964, che definisce la Comunità economica europea «una comunità senza limiti di durata, dotata di propri organi, (…) ed in ispecie di poteri effettivi provenienti da una limitazione di competenza o da un trasferimento di attribuzioni degli Stati alla Comunità» (causa 6/64, Racc. pag. 1129).

5.3.2 La seconda di tali dichiarazioni è quella relativa all'articolo 308 del TFUE (dichiarazione n. 42), la quale sottolinea che, per giurisprudenza costante della Corte di giustizia, il principio dei poteri attribuiti non può costituire il fondamento per ampliare la sfera delle competenze dell'UE al di là dell'ambito generale risultante dal complesso delle disposizioni dei Trattati.

6. Principali conseguenze sulla politica in materia di «mercato interno»

6.1 Per quanto concerne, in particolare, le modifiche apportate alle norme dei Trattati relative alla politica in materia di mercato interno, si deve sottolineare quanto segue:

a) la sostituzione dell'espressione «mercato comune» con «mercato interno» illustra il passaggio qualitativo da un mercato comune a un mercato interno, chiarendo due nozioni controverse in dottrina e rafforzando così l'idea che l'UE non sia solo un libero mercato nel senso meramente economico di «zona di libero scambio», ma anche e soprattutto un mercato interno per i cittadini (articolo 26 TFUE) (17);

b) il rafforzamento del principio di sussidiarietà e una definizione più dettagliata di tale principio; si constata tuttavia che la preferenza finora accordata alle direttive rispetto ai regolamenti, così come figura nel protocollo n. 30 del TCE, è stata abolita nel protocollo n. 2 del TFUE;

c) al fine di vigilare sul rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, i parlamenti nazionali si vedono riconoscere una sorta di «diritto di veto» sui progetti di atti legislativi, per esercitare il quale è necessario almeno 1/3 dei voti complessivamente loro attribuiti, e persino la possibilità anche per uno solo di essi di opporsi a un'iniziativa legislativa in materia di diritto di famiglia (articolo 81 TFUE);

d) i nuovi poteri riconosciuti al Parlamento europeo grazie all'estensione del campo di applicazione della procedura di codecisione, ribattezzata «procedura legislativa ordinaria». In materia di bilancio, il PE viene posto sullo stesso piano del Consiglio. Inoltre, esso elegge il Presidente della Commissione. Ai sensi del Trattato di Lisbona, il Parlamento europeo è composto di «rappresentanti dei cittadini dell'Unione», mentre a norma del Trattato CE era composto di «rappresentanti dei popoli degli Stati»;

e) l'applicazione della procedura di codecisione (ormai «procedura legislativa ordinaria»), con un nuovo sistema di maggioranza qualificata dei voti in Consiglio (18), a una serie di nuove materie;

f) il fatto che gli Stati membri abbiano eliminato dagli obiettivi dell'Unione il riferimento a «un mercato interno nel quale la concorrenza è libera e non è falsata». La politica di concorrenza è riformulata nei termini di uno strumento «necessario al funzionamento del mercato interno», mentre il Trattato costituzionale, inserendo fra gli obiettivi dell'Unione «un mercato interno nel quale la concorrenza è libera e non è falsata», aveva destato le preoccupazioni di alcuni;

g) una nuova considerazione degli interessi dei consumatori e delle PMI, da cui deriva tra l'altro il «pacchetto»Una nuova visione per il mercato unico del XXI secolo (cfr. la comunicazione Un mercato unico per l'Europa del XXI secolo (19);

h) una nuova concezione dei servizi di interesse generale (cfr. l'articolo 14 TFUE e il protocollo n. 26), che chiarisce le responsabilità dell'Unione e l'ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali, aspetti affrontati dalla comunicazione I servizi di interesse generale, compresi i servizi sociali di interesse generale: un nuovo impegno europeo (20), la quale propone di consolidare il quadro comunitario applicabile ai SIG;

i) un'attenzione molto maggiore all'integrazione degli aspetti sociali della realizzazione del mercato interno (lotta contro l'esclusione e la discriminazione, promozione della giustizia e della protezione sociale nonché delle pari opportunità, solidarietà tra le generazioni, tutela dei diritti dei minori), in linea con la comunicazione Opportunità, accesso e solidarietà: verso una nuova visione sociale per l'Europa del XXI secolo (21);

j) l'estensione dell'ambito di applicazione delle possibili cooperazioni rafforzate a tutti i settori di intervento dell'Unione, ad eccezione di quelli di competenza esclusiva di quest'ultima, a condizione che vi partecipino almeno nove Stati membri (indipendentemente dal numero degli Stati membri dell'UE) (articolo 20 TUE). La decisione di instaurare una cooperazione rafforzata spetta al Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo (articolo 329, paragrafo 1, TFUE). Ciò potrebbe quindi avere delle conseguenze sul mercato interno, sul mercato dell'energia, sulla politica di immigrazione, sulla protezione civile, ecc.

Bruxelles, 14 luglio 2010 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) CESE 241/2008 – INT/393 (non pubblicata nella Gazzetta ufficiale)

(2) GU C 83 del 30.3.2010. D'ora innanzi, ogni qualvolta viene menzionato il «Trattato di Lisbona», si fa riferimento a questa versione consolidata.

(3) Ai sensi dell'articolo 1, terzo comma, del TUE, i due Trattati sono posti su un piede di parità, mentre la giurisprudenza della Corte aveva riconosciuto (in una sentenza del 13 settembre 2005 in materia di tutela penale dell'ambiente) la preminenza del Trattato CE sul Trattato UE.

(4) Tuttavia, benché la Carta non abbia mai acquisito carattere giuridicamente vincolante, la Corte di giustizia fa spesso riferimento ad essa. Un esempio recente al riguardo è offerto dalla sentenza della Corte del 14 febbraio 2008 nella causa C-244/06, Dynamic Medien Vertriebs GmbH/Avides Media AG, in materia di libera circolazione delle merci: al punto 41 della sentenza, la Corte cita infatti l'articolo 24, paragrafo 1, della Carta, il quale dispone che i minori hanno diritto alla protezione e alle cure necessarie per il loro benessere. Analogamente, al punto 48 della sentenza del 14 febbraio 2008 nella causa C-450/06, Varec SA/Belgio, in materia di libertà di stabilimento, la Corte cita l'articolo 7 della Carta, relativo al diritto al rispetto della vita privata.

(5) La versione del progetto di Trattato di Lisbona datata 23 luglio 2007 (CIG 3/07) prevedeva, alla dichiarazione n. 11, che la Carta dei diritti fondamentali fosse proclamata solennemente il giorno della firma del Trattato dalle tre istituzioni europee competenti, ma nulla disponeva in merito al suo valore giuridicamente vincolante.

La Carta dei diritti fondamentali dell'UE è comunque stata proclamata una seconda volta, mercoledì 12 dicembre 2007 a Strasburgo, sempre dalle medesime istituzioni europee. Questa seconda proclamazione si era resa necessaria in quanto, dopo la prima proclamazione avvenuta nel dicembre 2000 al vertice di Nizza, erano state aggiunte alla Carta alcune spiegazioni e alcune note a fondo pagina.

(6) L'articolo 7 TUE contempla due modalità di intervento distinte, a seconda che si tratti di un «evidente rischio di violazione grave» o dell'«esistenza di una violazione grave e persistente».

(7) GU C 77 del 31.3.2009, pag. 15, e GU C 182 del 4.8.2009, pag. 1.

(8) COM(2008) 703 definitivo.

(9) Cfr. a tale proposito il parere CESE pubblicato nella GU C 128, del 18.5.2010, pag. 103.

(10) Raccomandazione 2009/524/CE; cfr. l'importante risoluzione del PE del 9 marzo 2010 (Doc. A7-0064/2009).

(11) Secondo gli ultimi dati Eurostat.

(12) Il CESE si è già pronunciato in merito alla relazione del gruppo de Larosière con un parere d'iniziativa (GU C 318 del 23.12.2009, pag. 57).

(13) Discorso pronunciato a Madrid il 15 marzo 2010 (Giornata del consumatore), dal titolo An ambitious Consumer Rights Directive: boosting consumers' protection and helping businesses («Una direttiva ambiziosa sui diritti dei consumatori: rafforzare la tutela dei consumatori e aiutare le imprese»).

(14) Parere d'iniziativa sul tema L'attuazione del Trattato di Lisbona: la democrazia partecipativa e l'iniziativa europea dei cittadini (articolo 11 TUE) (CESE 465/2010, SC/032), in cui il pertinente Libro verde della Commissione (COM(2009) 622 definitivo dell'11 novembre 2009) è stato analizzato e commentato, e parere d'iniziativa sul tema Organizzazioni della società civile e presidenze del Consiglio dell'UE (CESE 464/2010, SC/031); cfr. anche l'importante risoluzione del PE, del 7 maggio 2009, sull'attuazione dell'iniziativa dei cittadini (Doc. A6-0043/2009).

(15) Parere d'iniziativa del CESE 634/2010, INT/498.

(16) GU C 162 del 25.6.2008, pag. 1, e GU C 128 del 18.5.2010, pag. 97.

(17) Già il 5 maggio 1982, nella sentenza Schul (causa 15/81), la Corte aveva affermato che il mercato comune, inteso come mera zona di libero scambio, precede il mercato interno. Quest'ultimo è quindi espressione di un grado superiore di integrazione economica.

(18) Protocollo sulle disposizioni transitorie (protocollo n. 36).

(19) COM(2007) 724 definitivo - SEC(2007) 1517, 1518, 1519, 1520 e 1521.)

(20) COM(2007) 725 definitivo - SEC(2007) 1514, 1515 e 1516.

(21) COM(2007) 726 definitivo.