Raccomandazione per il PARERE DEL CONSIGLIO, previsto all'articolo 9, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997 sul programma di convergenza 2004-2008 dell'Ungheria

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

Il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche [1], stabilisce che gli Stati membri non partecipanti, ossia quelli che non hanno adottato la moneta unica, devono presentare al Consiglio e alla Commissione un programma di convergenza ai fini dell'esercizio periodico della sorveglianza multilaterale di cui all'articolo 99 del trattato.

[1] GU L 209 del 2.8.1997. Tutti i documenti citati nel presente testo possono essere consultati all'indirizzo:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

Ai sensi dell'articolo 9 del regolamento, il Consiglio esamina i programmi di convergenza sulla base delle valutazioni della Commissione e del comitato di cui all'articolo 114 del trattato (il Comitato economico e finanziario). Dopo aver esaminato ogni programma, il Consiglio, sulla base di una raccomandazione della Commissione e previa consultazione del Comitato economico e finanziario, esprime un parere al riguardo. A norma del regolamento, gli Stati membri devono presentare aggiornamenti annuali del proprio programma di convergenza, che possono essere esaminati anch'essi dal Consiglio secondo le medesime procedure.

Ai dieci paesi che hanno aderito all'UE il 1° maggio 2004 è stata concessa una deroga, per cui non partecipano ancora al sistema della moneta unica. Essi si sono impegnati a presentare il loro programma di convergenza entro il 15 maggio 2004 e il primo aggiornamento verso la fine del 2004.

Il 14 maggio 2004, l'Ungheria ha presentato il proprio programma di convergenza, relativo al periodo 2004-2008. I servizi della Commissione hanno proceduto alla valutazione tecnica di tale programma, tenendo conto delle previsioni di primavera del 2004 e sulla scorta del Codice di condotta [2] e dei principi stabiliti nella comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, del 27 novembre 2002, sul rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio [3]. Qui di seguito si espone il risultato di tale valutazione.

[2] Parere riveduto del Comitato economico e finanziario sul contenuto e la presentazione dei programmi si di stabilità e di convergenza, approvato dal Consiglio ECOFIN il 10 luglio 2001.

[3] COM (2002) 668 def., del 27.11.2002.

Il 14 maggio 2004, l'Ungheria ha presentato il primo programma di convergenza, approvato dal governo il 13 maggio e relativo al periodo 2004 - 2008. Il programma risponde ampiamente alle prescrizioni del Codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza. Nel programma è espressa l'intenzione di adottare l'euro nel 2010 (eventualmente nel 2009 qualora le condizioni economiche risultassero più favorevoli di quanto previsto). L'adempimento dei criteri di convergenza è pertanto previsto per il 2008.

Nel 2003 il disavanzo delle amministrazioni pubbliche è sceso dal 9,% del PIL, dato del 2002, al 5,9% del PIL, restando tuttavia ancora molto al disopra del valore di riferimento del 3% del PIL fissato dal trattato. Il 12 maggio 2004, la Commissione ha avviato nei confronti dell'Ungheria la procedura per i disavanzi eccessivi, adottando una relazione ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 3 del trattato. Il Comitato economico e finanziario ha formulato il proprio parere in merito alla suddetta relazione il 25 maggio. Si prevede che, il [5 luglio 2004], il Consiglio, sulla base di due raccomandazioni della Commissione, adotti una decisione con cui stabilisce l'esistenza di un disavanzo eccessivo e rivolga delle raccomandazioni all'Ungheria al fine di far cessare tale situazione.

Il programma di convergenza traccia due scenari alternativi di proiezioni macroeconomiche e di bilancio: uno scenario "di base" ed uno scenario "più ottimista". Le proiezioni di bilancio si basano sullo scenario "di base". Questo prevede una crescita reale del PIL di circa il 3½-4% nel 2004 e 2005, con successivi incrementi annui del tasso di crescita di circa mezzo punto percentuale fino al 2008. La ripresa dell'attività economica dovrebbe essere trainata dalla crescita delle esportazioni e degli investimenti fissi, che compenserebbero una più modesta espansione dei consumi privati, determinata da un significativa decelerazione della crescita reale dei salari rispetto al passato. Questo andamento si tradurrebbe anche in una progressiva, seppur modesta, flessione del disavanzo di parte corrente. Lo scenario "più ottimista" prospetta tassi di crescita superiori, fondati su ipotesi di maggiori esportazioni. Prendendo a riferimento le previsioni di primavera del 2004 della Commissione, risulta che lo scenario "di base" dovrebbe essere assunto a riferimento, in quanto incorpora le ipotesi di crescita più credibili. Benché sulla base dei dati attualmente disponibili tale scenario possa sembrare ragionevole a breve termine, anch'esso appare tuttavia alquanto ottimista nelle previsioni a medio termine. Partendo dalla vigorosa crescita e dalle misure volte ad incrementare l'occupazione, lo scenario prevede quindi che entro il 2008 la disoccupazione diminuisca ulteriormente, scendendo da poco meno del 6%, dato del 2003, ad un livello del 5,5% circa e che il tasso di partecipazione salga dal 60% (2003) fino al 64%.

Partendo dal presupposto che, dopo il picco del 6,5% in media annua toccato nel 2004, l'inflazione calerà, il programma di convergenza prevede un livello di inflazione attorno al 3% entro il 2008. Da un lato, la forte flessione dell'inflazione nel 2005 sarebbe determinata dall'attenuazione dei rialzi dei prezzi dovuti all'aumento delle imposte indirette, dall'altro, il calo dell'inflazione sarebbe sostenuto per l'intero periodo dalla moderata crescita reale dei salari (in particolare nel settore pubblico) e da politiche di bilancio restrittive. Tali previsioni coincidono in linea di massima con le ipotesi formulate dalla Commissione. Il programma di convergenza non fornisce indicazioni circa i cambiamenti previsti del regime monetario e dei cambi (articolati in un quadro che ad un obiettivo in materia di inflazione affianca una fascia di fluttuazione del +/-15% rispetto alla parità centrale) per il periodo considerato. Inoltre, diversamente dal programma economico di preadesione del 2003, il programma di convergenza non annuncia l'obiettivo di aderire al meccanismo di cambio ERM II subito dopo l'adesione all'UE, ma si limita a rilevare che la partecipazione a tale meccanismo deve essere sostenuta da una linea di risanamento delle finanze credibile e duratura nel tempo.

La strategia di bilancio a medio termine si allontana notevolmente da quella indicata nel programma economico di preadesione del 2003. A differenza di quest'ultimo, che mirava a ricondurre il disavanzo al disotto del 3% del PIL entro il 2005, il programma di convergenza posticipa tale obiettivo al 2008. Il risanamento contemplato prevede la riduzione del disavanzo dal 5,9% del PIL, valore del 2003, al 4,6% del PIL nel 2004, con successivi adeguamenti annui di ½ punto percentuale (4,1% del PIL nel 2005, 3,6% nel 2006, 3,1% nel 2007 e 2,7% del PIL nel 2008). La strategia di risanamento è imperniata sulla spesa e poggia sulle riforme strutturali, particolarmente nel settore dell'amministrazione pubblica, dell'istruzione e della sanità. L'incidenza di tale riforme e il loro stadio di attuazione non sono tuttavia indicati con la dovuta precisione. La prevista flessione del rapporto spesa totale/PIL di oltre quattro punti percentuali nel periodo tra il 2003 e il 2008 [4] consentirebbe di espandere la quota del PIL rappresentata dagli investimenti pubblici, grazie anche ai finanziamenti dell'UE. Parallelamente, si programma di associare il risanamento delle finanze pubbliche ad una riduzione del peso del settore pubblico nell'economia. Ciò si concreterebbe anche in una riduzione della pressione fiscale complessiva dal 39% (2004) al 37% nel 2008.

[4] Spesa calcolata non tenendo conto degli effetti dei trasferimenti dell'UE (che si prevede aumenteranno da circa lo 0,5% del PIL del 2004 al 2,5% del PIL nel 2008).

Un ritmo di risanamento di circa mezzo punto percentuale annuo del PIL, a partire dal 2005, può apparire relativamente modesto, soprattutto a fronte di previsioni di una sostenuta espansione dell'economia nell'arco dell'intero periodo, ed alla luce dei livelli relativamente elevati dei rapporti disavanzo/PIL e debito/PIL, nonché della prevista diminuzione dell'onere degli interessi. Questa valutazione deve tuttavia essere soppesata tenendo presenti tre diverse considerazioni. In primo luogo, è importante che l'Ungheria ristabilisca la credibilità della propria politica di bilancio, fissando degli obiettivi raggiungibili e realizzandoli. Secondo, le riforme strutturali a sostegno di tale strategia, una volta definite ed attuate, renderebbero più duraturo il risanamento delle finanze pubbliche e ne migliorerebbero la qualità. Terzo, il bilancio dello Stato è gravato dai costi della riforma del sistema pensionistico (che, secondo le attese, aumenteranno dallo 0,7% del PIL del 2003 allo 0,9% entro il 2008).

Ciò che preoccupa è invece il fatto che la riduzione del disavanzo al di sotto del 3% del PIL è pianificata solo per il 2008 ed inoltre solo di uno stretto margine. Qualsiasi sviluppo negativo a livello macroeconomico o di bilancio ne comprometterebbe la realizzazione, con potenziali gravi ripercussioni sull'intera strategia di risanamento delle finanze pubbliche. L'assetto di bilancio delineato nel programma potrebbe quindi risultare insufficiente a ridurre il disavanzo al di sotto della soglia di riferimento del 3% del PIL, entro la fine del programma, e si dovrebbero perciò sfruttare tutte le possibilità di accelerare l'opera di risanamento. In questo contesto, sia gli sconfinamenti della spesa registrati negli ultimi due anni, sia l'assenza di chiare indicazioni circa le misure destinate a realizzare l'ambiziosa riduzione della spesa nell'arco 2005-2008 costituiscono degli indizi preoccupanti. A ciò si aggiunga, che l'intera strategia di risanamento dipende in modo cruciale dal successo dell'attuazione dell'ambiziosa manovra prevista per il 2004. Il mancato conseguimento dell'obiettivo di bilancio fissato per l'anno in corso metterebbe a repentaglio l'intera strategia. Considerato che non si possono escludere spese impreviste, quali quelle degli ultimi anni, è importante che il governo si attenga ai propositi annunciati nel programma di convergenza e, se del caso, adotti tempestivamente misure correttive supplementari, per garantire il conseguimento dell'obiettivo di disavanzo previsto per il 2004.

Nel complesso, la strategia di risanamento delineata nel programma di convergenza sembra favorire una migliore qualità delle finanze pubbliche. È risaputo che il risanamento delle finanze pubbliche fondato sui tagli di spesa - soprattutto se sostenuti da riforme strutturali - è più duraturo. Anche la riduzione dell'elevata pressione fiscale, soprattutto sul lavoro, appare corretta. Per poter tuttavia mettere in moto una dinamica positiva, è importante che si rispettino gli obiettivi di spesa. Si consiglia quindi l'adozione di un'oculata strategia in materia di alleggerimento delle imposte, vincolata all'attuazione delle riforme previste ed al conseguimento degli obiettivi in materia di disavanzo. Inoltre, qualora la crescita economica dovesse risultare inferiore alle attese del programma, occorreranno probabilmente delle misure supplementari per mantenere il corso di risanamento.

Il programma prevede che, dopo aver toccato un picco del 60% del PIL nel 2004, il rapporto debito pubblico/Pil subisca una flessione, parallelamente al risanamento di bilancio programmato, grazie anche alla progressiva riduzione dell'onere degli interessi e ad aggiustamenti stock/flussi di segno negativo. A condizione che il risanamento avvenga come pianificato, e nell'ipotesi che non si verifichi alcun indebolimento significativo del cambio e che l'onere degli interessi diminuisca conformemente alle previsioni, il conseguimento di tale obiettivo appare credibile. L'esigenza che il risanamento sia realizzato secondo i piani è acuita dalla necessità di assicurare il soddisfacimento, senza problemi, del fabbisogno di finanziamento delle amministrazioni pubbliche e che i costi del servizio del debito restino opportunamente contenuti.

In prospettiva soprattutto del livello relativamente elevato del debito pubblico, l'Ungheria corre il rischio di squilibri di bilancio, in relazione ai costi che, secondo le previsioni, dovranno essere sostenuti a causa dell'invecchiamento della popolazione. Benché la riforma pensionistica avviata nel 1999 e che prevede la progressiva instaurazione di un sistema pensionistico su tre pilastri - nonché modifiche dei parametri del regime "redistributivo", quali ad esempio l'innalzamento dell'età di pensionamento, l'indicizzazione delle pensioni - abbia attenuato i rischi di disavanzi di bilancio a lungo termine, non li ha tuttavia eliminati completamente. È fondamentale garantire un congruo avanzo primario a medio termine, parallelamente all'attuazione di misure tese a contenere l'incremento della spesa derivante dall'invecchiamento della popolazione - specie nel settore sanitario - per assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche.

Comparazione tra le principali proiezioni macroeconomiche e di bilancio

>SPAZIO PER TABELLA>

In base a questa sua valutazione, la Commissione ha adottato e trasmette al Consiglio la raccomandazione, qui allegata, per il parere del Consiglio sul programma di convergenza dell'Ungheria.

Raccomandazione per il PARERE DEL CONSIGLIO, previsto all'articolo 9, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997 sul programma di convergenza 2004-2008 dell'Ungheria

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce le Comunità europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche [5], in particolare l'articolo 9, paragrafo 3,

[5] GU L 209 del 2.8.1997. Tutti i documenti menzionati nel presente testo figurano nel seguente sito web:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

vista la raccomandazione della Commissione,

previa consultazione del Comitato economico e finanziario,

HA ESPRESSO IL SEGUENTE PARERE:

Il [5 luglio] 2004 il Consiglio ha esaminato il programma di convergenza dell'Ungheria, relativo al periodo 2004-2008. Il programma di convergenza risponde ampiamente alle prescrizioni in materia di dati indicate nel testo riveduto del "codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza"

La strategia di bilancio su cui si fonda il programma mira a ridurre il disavanzo delle amministrazioni pubbliche al di sotto del 3% del PIL entro il 2008, riducendo al contempo il peso del settore pubblico nell'economia. A tal fine il programma prevede un risanamento più incisivo nell'immediato, parallelamente alla riduzione del disavanzo delle finanze pubbliche dal 5,9% del PIL, nel 2003, al 4,6% del PIL nel 2004, con successivi adeguamenti annui di mezzo punto percentuale (4,1% del PIL nel 2005, 3,6% nel 2006, 3,1% nel 2007 e 2,7% del PIL nel 2008). Il risanamento è imperniato sulla spesa e poggia su riforme strutturali, prevalentemente nel settore dell'amministrazione pubblica, dell'istruzione e della sanità. Tali riforme devono tuttavia ancora essere specificate ed attuate. La flessione del rapporto tra spesa totale e PIL consentirebbe di espandere la quota del PIL rappresentata dagli investimenti pubblici, grazie anche ai finanziamenti dell'UE. Parallelamente, è prevista la riduzione della pressione fiscale complessiva dal 39% al 37% del PIL .

Il programma di convergenza traccia due scenari alternativi di proiezioni macroeconomiche e di bilancio: uno scenario "di base" ed uno scenario "più ottimista". Il primo dovrebbe essere assunto a riferimento per la valutazione delle proiezioni di bilancio, in quanto incorpora le ipotesi di crescita reale del PIL più credibili, ovvero il 3½-4% nel 2004 e 2005, con successivi incrementi annui del tasso di crescita di circa mezzo punto percentuale fino al 2008. La previsione di un rapido calo dell'inflazione dopo il 2004, quando si attenueranno i rialzi delle imposte indirette, risulta in linea di massima realistica, a condizione che si moderi la crescita reale dei salari, rapportandola alla produttività.

Il programma prevede che il disavanzo delle amministrazioni pubbliche scenda al di sotto della soglia di riferimento del 3% del PIL solo nel 2008. La riduzione del disavanzo prevista nel programma appare realizzabile. Il risultato di bilancio è esposto ai rischi derivanti dall'eventualità di una crescita inferiore a quella prevista, dagli sconfinamenti della spesa registrati in passato e dalla mancanza di informazioni sulle misure previste per contenere la spesa nei primi e negli ultimi anni del programma. La realizzazione del deciso aggiustamento previsto nel primo anno del programma è cruciale per la credibilità della strategia di risanamento e la sua mancata realizzazione potrebbe mettere a repentaglio l'intera strategia. L'assetto di bilancio delineato nel programma potrebbe quindi risultare insufficiente a ridurre il disavanzo al di sotto della soglia di riferimento del 3% del PIL, entro la fine del programma, e si dovrebbero perciò sfruttare tutte le possibilità di accelerare l'opera di risanamento delle finanze pubbliche. Al contempo, i saldi previsti riflettono in grande misura l'attuazione di un intenso programma di investimenti pubblici, con un aumento del rapporto investimenti pubblici/ PIL dal 4,0% del PIL nel 2004 al 5,5% del PIL nel 2008.

Il programma prevede che, dopo aver toccato un picco del 60% del PIL nel 2004, il rapporto debito pubblico/Pil diminuisca fino al 54% del PIL nel 2008. Tale andamento è coerente con il previsto risanamento di bilancio, ma anche favorito dalla progressiva riduzione dell'onere gli interessi e ad aggiustamenti stock/flussi di segno negativo. Benché questa previsione possa apparire credibile, tale evoluzione positiva potrebbe essere compromessa, qualora i tassi d'interesse diminuissero ad un ritmo meno rapido di quello prospettato.

L'Ungheria corre il rischio di squilibri di bilancio in relazione ai costi che, secondo le previsioni, dovranno essere sostenuti a causa dell'invecchiamento della popolazione. Benché la riforma pensionistica avviata nel 1999 e che prevede la progressiva instaurazione di un sistema pensionistico su tre pilastri - nonché modifiche dei parametri del regime "redistributivo", quali ad esempio l'innalzamento dell'età di pensionamento, l'indicizzazione delle pensioni - abbia attenuato i rischi di disavanzi di bilancio a lungo termine, non li ha tuttavia eliminati completamente. È fondamentale garantire un congruo avanzo primario a medio termine, parallelamente all'attuazione di misure tese a contenere l'incremento della spesa derivante dall'invecchiamento della popolazione - specie nel settore sanitario - per assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche.

Sulla base delle raccomandazioni della Commissione, il [5 luglio] 2004 il Consiglio ha deciso, ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 6 del trattato, che in Ungheria esiste un disavanzo eccessivo ed ha rivolto a tale paese delle raccomandazioni, a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, al fine di far cessare tale situazione, dandogli al riguardo indicazioni di natura politica.

Le principali proiezioni del programma di convergenza dell'Ungheria

>SPAZIO PER TABELLA>