Parere del Comitato economico sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 91/440/CEE relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie"; alla «Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 95/18/CE relativa alle licenze delle imprese ferroviarie" e alla «Proposta di direttiva del Consiglio relativa all'assegnazione della capacità di infrastruttura ferroviaria, la determinazione dei canoni per l'uso dell'infrastruttura ferroviaria e la certificazione di sicurezza"



Gazzetta ufficiale n. C 209 del 22/07/1999 pag. 0022



Parere del Comitato economico e sociale in merito: - alla "Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 91/440/CEE relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie"; - alla "Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 95/18/CE relativa alle licenze delle imprese ferroviarie" e - alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa all'assegnazione della capacità di infrastruttura ferroviaria, la determinazione dei canoni per l'uso dell'infrastruttura ferroviaria e la certificazione di sicurezza"(1) (1999/C 209/07) Il Consiglio, in data 19 ottobre 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alle proposte di cui sopra. La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Decaillon, in data 19 maggio 1999. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 26 maggio 1999, nel corso della 364a sessione plenaria, con 80 voti favorevoli, 15 contrari e 14 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Le tre proposte in esame costituiscono nel loro complesso un "pacchetto" normativo e al tempo stesso concettuale relativo alle condizioni d'uso dell'infrastruttura ferroviaria. 1.2. Tale pacchetto va visto: - in relazione con i testi e le proposte riguardanti il trasporto ferroviario, - in relazione con i testi e le proposte riguardanti la politica globale in materia di trasporti, - in relazione con i testi e le proposte riguardanti i servizi d'interesse generale, - in un contesto più generale, tenuto conto del ruolo precipuo svolto in questo caso dai trasporti, degli orientamenti dell'Unione europea non solo in materia di "crescita, competitività, occupazione" e "sviluppo sostenibile", ma anche di fronte al processo di "ampliamento". 1.3. Le proposte costituiscono nel loro insieme un "passo avanti" e sono destinate ad accelerare il processo di ristrutturazione delle ferrovie europee. 1.4. Esse si fondano tutte su un rafforzamento del mercato unico e sulla promozione dei meccanismi di competitività. 2. Sintesi delle proposte della Commissione 2.1. Modifica della Direttiva 91/440/CEE 2.1.1. La proposta introduce la "separazione completa e obbligatoria" tra la gestione dell'infrastruttura e l'esercizio dei servizi di trasporto in termini di contabilità (conti profitti e perdite e bilanci). I conti devono essere tenuti in modo da impedire il trasferimento di finanziamenti pubblici da un'attività all'altra. La proposta prevede inoltre la separazione - a livello di organizzazione delle imprese ferroviarie - delle funzioni che potrebbero comportare una discriminazione in termini di diritti di accesso all'infrastruttura. 2.1.2. Nella proposta risultano più dettagliate le definizioni di "impresa ferroviaria" e di "gestore dell'infrastruttura". Più in particolare: a) nel caso dell'impresa ferroviaria si precisa che questa "garantisce obbligatoriamente la trazione", b) il gestore dell'infrastruttura può essere un'impresa pubblica o privata oppure un ente pubblico. 2.1.3. La responsabilità in materia di regole di sicurezza è affidata ad "organismi" o "imprese" indipendenti dagli organismi o dalle imprese che prestano servizi di trasporto. 2.1.4. I gestori dell'infrastruttura devono avere uno "status indipendente [dallo Stato] in materia di gestione, amministrazione..." e devono elaborare i propri "piani commerciali". 2.1.5. I servizi di trasporto di passeggeri e merci devono disporre di conti profitti e perdite e di bilanci "separati". I fondi pubblici erogati a ciascuno di questi due settori di attività sono indicati separatamente nella contabilità e non sono trasferibili da un settore all'altro. 2.1.6. Il termine per il recepimento della Direttiva è fissato a un anno. 2.2. Modifica della Direttiva 95/18/CE 2.2.1. Dal campo d'applicazione della direttiva in oggetto sono esclusi i servizi navetta per il trasporto di autoveicoli nel tunnel sotto la Manica, nonché i servizi passeggeri mediante tram, metropolitana leggera o reti locali autonome. 2.2.2. Il rilascio delle licenze alle imprese ferroviarie viene effettuato da un apposito ente designato da ciascuno Stato membro, il quale non presta direttamente i servizi di trasporto ed è indipendente dagli organismi o dalle imprese che forniscono tali servizi. 2.2.3. Gli emendamenti della direttiva in oggetto non intendono creare nuovi diritti di accesso o di transito, né modificare il campo d'applicazione della Direttiva 91/440/CEE. 2.2.4. Il termine per il recepimento della direttiva è fissato a un anno. 2.3. Proposta di direttiva che sostituisce la Direttiva 95/19/CE 2.3.1. La proposta di direttiva si applica alle "grandi linee ferroviarie adibite a servizi ferroviari nazionali e internazionali". 2.3.2. La proposta contiene un certo numero di definizioni concettuali e funzionali ed introduce nuove categorie. 2.3.3. La proposta definisce i principi e le regole per l'assegnazione di capacità, nonché le procedure di fissazione e riscossione dei canoni per l'uso delle infrastrutture ferroviarie e precisa che gli organismi di assegnazione delle capacità d'infrastruttura devono essere indipendenti dalle imprese che integrano tutte le attività. 2.3.4. I principi, le regole e le procedure illustrate devono consentire al gestore dell'infrastruttura di ottimizzare l'uso delle capacità d'infrastruttura delle reti e di evitare qualunque discriminazione. 2.3.5. La proposta contiene un invito a tenere separati i conti per i servizi di trasporto passeggeri da quelli per il trasporto merci. 2.3.6. Tra i principi di tariffazione la proposta introduce il concetto di costo marginale sociale e una componente connessa ai costi esterni. 2.3.7. La proposta precisa il ruolo degli Stati membri e di altri organi pubblici nel definire, potenziare e finanziare le infrastrutture, nel determinare i principi di accesso e di certificazione, le regole di sicurezza, i sistemi di compensazione dei costi esterni, la portata dell'obbligo di servizio pubblico. 2.3.8. L'allegato alla proposta enumera le varie componenti del concetto di "servizi ferroviari di trasporto". 2.3.9. Il termine per il recepimento della Direttiva è fissato al 1° gennaio 2000. 3. Osservazioni di carattere generale sull'insieme delle tre direttive 3.1. Le proposte di modifica delle tre Direttive (91/440/CEE, 95/18/CE e 95/19/CE) costituiscono un insieme coerente volto ad approfondire ed accelerare il processo di ristrutturazione del sistema ferroviario europeo. 3.2. Alla luce: - dei diversi studi condotti in merito al recepimento, all'applicazione e agli effetti delle tre Direttive nei quindici paesi dell'Unione europea (la Direttiva 95/19/CE, ad esempio, è stata recepita solo di recente e non in tutti gli Stati membri), - dei dati concreti ed aggiornati sulla situazione del settore ferroviario e degli altri modi di trasporto nei diversi Stati membri, nei paesi partner dell'Unione europea (in particolare Norvegia e Svizzera) e in quelli candidati all'adesione, - dei ritardi e delle difficoltà accumulati dalle reti ferroviarie nel loro adeguamento all'evoluzione del trasporto, il Comitato auspicherebbe di poter disporre di una valutazione concreta, associando le reti, gli operatori di trasporto, gli utenti, le parti sociali, che consenta ai vari Stati membri di stabilire con esattezza: - le effettive condizioni delle imprese ferroviarie (risanamento finanziario, quota detenuta dal trasporto ferroviario sui diversi segmenti di mercato, capacità di sviluppo, accordi, partenariati, cooperazione, condizioni sociali, strozzature, progetti infrastrutturali, progressi compiuti in termini di interoperabilità e intermodalità, ecc.); - il legame da stabilire tra i primi effetti delle tre direttive, la situazione del trasporto ferroviario nei diversi Stati membri e a livello comunitario, nonché le nuove misure proposte dalla Commissione europea; - l'effettivo stato di applicazione dei diversi orientamenti contenuti nel Libro bianco e nei Libri verdi della Commissione europea e i loro primi effetti rispetto all'obiettivo di promuovere una politica globale, coerente ed equilibrata di sviluppo sostenibile del sistema di trasporto nel suo complesso. 3.3. Sulla base di tale valutazione, la Commissione dovrebbe definire esattamente gli obiettivi prefissati, i risultati attesi, gli effetti prevedibili o stimati (in termini economici, commerciali, finanziari, sociali, organizzativi e funzionali) delle sue nuove proposte. 3.4. Come già ribadito a più riprese(2), il Comitato ritiene che la ristrutturazione, la modernizzazione, il maggior dinamismo - tutti elementi, questi, indispensabili allo sviluppo e al risanamento del trasporto ferroviario - non possano prescindere dal rispetto di un certo numero di criteri, e più precisamente: - andamento progressivo - per fasi - della liberalizzazione; - carattere specifico del mercato dei trasporti da concepire solo globalmente come intermodale supponendo, in particolare, che le condizioni di concorrenza tra i modi - specie in termini economici, sociali, di lavoro e sicurezza - vengano riequilibrate ed armonizzate; - duplice natura del trasporto ferroviario che presenta aspetti non soltanto commerciali; si pensi in particolare alla funzione da esso svolta in termini di fornitura di prestazioni che rientrano tra i servizi d'interesse generale e alle importanti differenziazioni esistenti tra i modi nella produzione dei costi esterni e nella sicurezza dei trasporti; - necessità di sviluppare le reti transeuropee(3), di promuovere le infrastrutture d'interesse comunitario e di accrescere la quota di mercato detenuta dal trasporto combinato; - il fatto che le ferrovie, funzionando in rete, costituiscono un sistema che favorisce notevolmente la strutturazione, un fattore essenziale d'integrazione, di sviluppo della coesione economica e sociale. Ciò vale non solo per l'Unione europea, ma anche per i paesi candidati all'adesione. Di qui l'opportunità di procedere a un'analisi approfondita dei rapporti tra ampliamento e liberalizzazione dei sistemi ferroviari. 4. Osservazioni di carattere particolare 4.1. Metodo 4.1.1. Il Comitato insiste affinché le precedenti direttive siano recepite interamente da tutti gli Stati membri. L'introduzione di modifiche prima della loro trasposizione rischia di creare globalmente una instabilità giuridica, regolamentare, istituzionale e organizzativa, che potrebbe nuocere alla ristrutturazione delle imprese ferroviarie, alla ripresa delle loro attività, alla loro cooperazione. 4.1.2. Il carattere estremamente dettagliato, molto complesso, spesso oscuro di disposizioni assai circostanziate e vincolanti, proprio in particolare della terza proposta di direttiva, unito a obiettivi, campi d'applicazione e concetti troppo generali che lasciano spazio a numerose incertezze, rischia di generare contraddizioni, ambiguità e confusione, nonché di: - condurre ad interpretazioni alquanto diverse, - creare serie difficoltà di recepimento e di applicazione che peraltro il Comitato ha già segnalato in diverse occasioni(4). 4.1.3. Le nuove proposte della Commissione rischiano dunque di essere in contraddizione con i principi della progressività, della coerenza e dell'equilibrio tra modi che il Comitato ha sviluppato in numerosi pareri(5). 4.2. Contenuto 4.2.1. Alcune categorie ed alcuni concetti nuovi introdotti dalle proposte della Commissione europea meriterebbero di essere ulteriormente precisati e giustificati onde evitare interpretazioni troppo discordanti. È questo uno dei punti salienti emersi dalle diverse audizioni organizzate dal Comitato. Ciò vale in particolare per i seguenti elementi: - definizione, status, funzioni dei "richiedenti autorizzati" che suscitano vari interrogativi da parte degli operatori ferroviari e dei rappresentanti dei lavoratori dipendenti, da un lato, e dei rappresentanti degli utenti e utilizzatori del trasporto ferroviario dall'altro; - definizione e portata dei "servizi ferroviari" che per natura e in base agli obiettivi stessi del Libro bianco e dei Libri verdi costituiscono un concetto in continua evoluzione sia nel tempo che nello spazio, e non vanno pertanto definiti una volta per tutte in modo troppo rigido; - articolazione tra i diversi organismi incaricati dell'organizzazione, della regolamentazione e del funzionamento del trasporto ferroviario e loro funzioni precise soprattutto rispetto alla definizione, all'applicazione e al controllo delle norme di sicurezza; - definizione, procedure di attribuzione, trasparenza, responsabilità, controllo dei giustificativi e dei meccanismi di "compensazione"; - moltiplicarsi degli strumenti, dei meccanismi, degli organismi, delle funzioni e delle forme organizzative - come possibile risultato delle proposte della Commissione europea - che va contro gli obiettivi dichiarati in quanto aumenta la complessità, la scarsa trasparenza e gli obblighi amministrativi a carico del sistema ferroviario nei singoli Stati membri e, a maggior ragione, a livello comunitario. 4.2.2. Le norme di attribuzione dei tracciati, le procedure di prenotazione e le modalità di tariffazione proposte dalla Commissione europea meriterebbero di essere maggiormente precisate, semplificate e rapportate alle condizioni reali delle diverse reti ferroviarie e ai principi di sussidiarietà. 4.2.3. Nella loro forma attuale, le proposte della Commissione europea appaiono infatti troppo prescrittive e globalizzanti e rientrano tanto in un processo di uniformazione (più propriamente tipico del regolamento comunitario) quanto in uno di armonizzazione e ravvicinamento (caratteristico, invece, della direttiva). 4.2.4. Come è emerso nella maggioranza delle audizioni, le proposte della Commissione europea incontrano diverse difficoltà: a) di recepimento nei singoli Stati membri, b) di compatibilità con: - la flessibilità richiesta dalla segmentazione, dalla complessità e dall'evoluzione della domanda, dall'indispensabile reattività e capacità di adattamento delle offerte di servizi ferroviari diversificati, dalla duplice necessità per le imprese ferroviarie di tener conto delle loro esigenze commerciali e di fornire un servizio pubblico, dall'esigenza di sviluppare la cooperazione e il partenariato su scala europea; - l'autonomia di gestione, la responsabilizzazione delle imprese ferroviarie e dei gestori d'infrastrutture; - le differenze strutturali tra le reti ferroviarie in funzione del loro stato e delle loro capacità di sviluppo, la loro situazione geofunzionale (zone periferiche, esclusivamente continentali, di transito); - i campi, i contenuti, le autorità che decidono le politiche nazionali in materia di trasporti. 4.2.5. Il sistema di tariffazione proposto dalla Commissione presenta alcuni problemi specifici. Il miglioramento del solo mercato ferroviario tramite la tariffazione delle infrastrutture in base ai costi marginali d'uso non basta ad ottimizzare gli altri mercati o l'intero mercato dei trasporti. Tanto più che le proposte della Commissione europea riguardano solo una parte delle infrastrutture, le "grandi linee ferroviarie adibite a servizi ferroviari nazionali e internazionali". L'insieme delle infrastrutture ferroviarie forma di per sé un sistema, al pari dell'insieme dei modi di trasporto. Le imperfezioni del sistema proposto non devono però servire di pretesto per adottare un atteggiamento immobilista, sospendendo la ricerca di una migliore utilizzazione delle infrastrutture sia ferroviarie che stradali, portuali, fluviali o addirittura aeree. 4.2.6. Vanno segnalati altri problemi, di carattere più eminentemente pratico, che rendono il sistema proposto dalla Commissione europea di difficile applicazione in tutti gli Stati membri, e più precisamente: - la tariffazione in base ai costi marginali esterni d'uso costituisce uno strumento a breve termine che ha qualche difficoltà ad inserire tra i costi d'uso quelli connessi allo sviluppo dell'infrastruttura, e a tener conto degli investimenti e del loro finanziamento; - il trasporto ferroviario presenta costi fissi elevati e un costo variabile che aumenta in misura relativamente limitata con l'uso degli impianti fissi; come risultato, i costi marginali per l'uso delle infrastrutture ferroviarie sono relativamente limitati, tanto più limitati in quanto la disponibilità di infrastrutture ne costituisce una conseguenza. La ripartizione tra costi fissi e costi d'uso delle infrastrutture varia dunque sensibilmente a seconda del modo di trasporto e crea importanti distorsioni della concorrenza. 4.2.7. Nel corso delle audizioni sono stati espressi, soprattutto da parte delle imprese ferroviarie e dei rappresentanti dei lavoratori dipendenti, alcuni timori riguardo agli effetti delle nuove proposte della Commissione europea, e più in particolare: - il rischio di una "scrematura" delle relazioni migliori a vantaggio dei nuovi richiedenti autorizzati, - una concorrenza "falsata" tra gli imperativi del servizio d'interesse generale e quelli commerciali, - il rischio di una "riduzione" del ruolo e delle funzioni delle reti alla sola trazione, proprio ora che la funzione dell'organizzatore del trasporto assume importanza crescente, - il timore di un "effetto meccanico" che faccia della "separazione contabile" tra le attività di trasporto passeggeri sulle grandi linee e da/verso la periferia da un lato e le attività di trasporto merci, dall'altro, la premessa per una "separazione organica" tra le due attività. 5. Conclusioni 5.1. Sulla scorta - in particolare - dei pareri precedentemente adottati, delle audizioni realizzate e dei contributi ricevuti, il Comitato ritiene: - che occorra al più presto modernizzare, dinamizzare ed armonizzare le attività e la gestione delle reti ferroviarie soprattutto nel senso: - di una migliore ripartizione e utilizzazione delle infrastrutture esistenti e di quelle indispensabili alla costituzione di reti transeuropee degne di essere definite tali, - di un miglioramento delle loro posizioni sul mercato, nonché della loro situazione commerciale e finanziaria, - di una maggiore cooperazione fra aziende ferroviarie e fra di esse e gli altri operatori di trasporti (fluviali, su strada, aereo e marittimo), - di una maggiore flessibilità e trasparenza e di servizi migliori agli utenti e ai trasportatori, - di uno sviluppo più sostenibile dei sistemi di trasporto tramite l'internalizzazione dei costi esterni da parte dei diversi modi di trasporto, nonché il potenziamento e lo sviluppo del trasporto combinato, - di una maggiore armonizzazione delle condizioni di concorrenza tra i modi di trasporto soprattutto in termini di condizioni di lavoro e di sicurezza; - che la Commissione europea dovrebbe: - presentare periodicamente una valutazione provvisoria dei risultati attesi dalle nuove direttive in termini economici, commerciali, finanziari e sociali, - definire con maggior precisione un certo numero di concetti, funzioni, strutture, responsabilità che figurano nelle proposte, nonché le interrelazioni tra i diversi operatori del sistema ferroviario, - dotare il pacchetto di proposte di basi più circostanziali partendo dalla situazione oggettiva dei diversi sistemi ferroviari, dai progressi compiuti e dai risultati ottenuti, - semplificare il suo sistema di tariffazione e di assegnazione della capacità d'infrastruttura, di gestione, di regolamentazione, di arbitrato delle vertenze relative alla ripartizione della capacità, di applicazione dei controlli e delle sanzioni in materia di sicurezza. Bruxelles, 26 maggio 1999. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice RANGONI MACHIAVELLI (1) GU C 321 del 20.10.1998, pagg. 6, 8, 10. (2) Cfr. anche Parere del CES sui seguenti temi: "Licenze alle imprese ferroviarie" (GU C 393 del 31.12.1994), "Sviluppo delle ferrovie comunitarie/accesso alle infrastrutture" (GU C 153 del 28.5.1996, pag. 16) e "Libro bianco: strategia di rilancio delle ferrovie comunitarie" (GU C 206 del 7.7.1997, pag. 23). (3) Cfr. Parere del CES in merito alle "Superstrade ferroviarie transeuropee per il trasporto merci" (GU C 95 del 30.3.1998, pag. 21). (4) Cfr. in particolare: Pareri del CES in merito al "Libro bianco: Pagamento commisurato all'uso dell'infrastruttura" (GU C 101 del 12.4.1999) e al "Libro bianco: strategia di rilancio delle ferrovie comunitarie" (GU C 206 del 7.7.1997, pag. 23). (5) Cfr. in particolare: Pareri del CES in merito al "Libro bianco: Pagamento commisurato all'uso dell'infrastruttura" (GU C 101 del 12.4.1999) e al "Libro bianco: strategia di rilancio delle ferrovie comunitarie" (GU C 206 del 7.7.1997, pag. 23).