Per limitare l'aumento della temperatura media globale a meno di 1,5 °C nei prossimi decenni saranno necessarie riduzioni drastiche delle emissioni globali di gas a effetto serra. A tal fine dobbiamo innanzitutto migliorare l'efficienza degli edifici, dei mezzi di trasporto e delle industrie, passare a un'economia circolare e potenziare in maniera significativa le energie rinnovabili. In secondo luogo dobbiamo riciclare il carbonio proveniente dai flussi di rifiuti, da fonti di biomassa sostenibili o direttamente dall'atmosfera, così da poterlo utilizzare al posto di quello di origine fossile nei settori dell'economia che resteranno inevitabilmente dipendenti dal carbonio, ad esempio attraverso la cattura e l'utilizzo del carbonio (CCU, Carbon Capture and Use) e i combustibili sintetici sostenibili. Parallelamente, come sottolineato anche dall'IPCC, ogni anno dovranno essere catturate e assorbite dall'atmosfera quantità sempre maggiori di CO2 attraverso il sequestro del carbonio nei suoli agricoli e le attività di assorbimento industriali al fine di conseguire la neutralità climatica entro il 2050, come stabilito nella normativa europea sul clima. Questo obiettivo richiede che sia gli ecosistemi naturali sia le soluzioni industriali contribuiscano ad assorbire dall'atmosfera diverse centinaia di milioni di tonnellate di CO2 l'anno. A tal fine la comunicazione della Commissione sui cicli del carbonio sostenibili sottolinea l'importanza di favorire l'affermarsi di un modello imprenditoriale che ricompensi i gestori di terreni per il sequestro del carbonio nel pieno rispetto dei principi ecologici ("sequestro del carbonio nei suoli agricoli") e di creare un mercato interno dell'UE per la cattura, l'utilizzo, lo stoccaggio e il trasporto di CO2 industriale attraverso tecnologie innovative.

In tale contesto la presente iniziativa introduce un quadro normativo per la certificazione degli assorbimenti di carbonio. Un'ampia maggioranza (89 %) dei portatori di interessi che hanno risposto alla consultazione pubblica (nell'ambito della quale sono pervenute 400 risposte e sono stati presentati 140 documenti di sintesi) ha concordato sul fatto che l'istituzione di un sistema di certificazione degli assorbimenti di carbonio solido e credibile sia il primo passo fondamentale verso il conseguimento di un contributo netto degli assorbimenti di carbonio in linea con l'obiettivo della neutralità climatica dell'UE. La relazione sulla valutazione d'impatto esamina le opzioni strategiche per tale quadro di certificazione dell'UE al fine di risolvere tre dei problemi principali che influiscono sullo sviluppo futuro degli assorbimenti di carbonio.

Il primo problema è rappresentato dalla difficoltà di valutare e confrontare la qualità degli assorbimenti di carbonio, che implica notevoli costi di ricerca per i potenziali finanziatori degli assorbimenti. Si tratta di un tipico "fallimento del mercato" e comporta il rischio che il sostegno finanziario sia destinato ad attività di assorbimento del carbonio che non sono efficaci ai fini della mitigazione. Il problema è dovuto a due fattori. In primo luogo la certificazione degli assorbimenti è molto meno diffusa rispetto alla certificazione delle riduzioni delle emissioni. Essa comporta tra l'altro svariate sfide metodologiche: sistemi di certificazione diversi propongono infatti metodologie diverse per quantificare gli assorbimenti totali e aggiuntivi di carbonio, incentivare lo stoccaggio a lungo termine e includere gli impatti di più ampia portata che le attività di assorbimento sortiscono sulla sostenibilità (ad esempio sulla biodiversità). Il secondo fattore è dato dal fatto che le soluzioni di assorbimento del carbonio (ossia le soluzioni di stoccaggio in formazioni geologiche, come la bioenergia con cattura e stoccaggio del carbonio o la cattura e lo stoccaggio diretti del carbonio presente nell'atmosfera, il sequestro del carbonio nei suoli agricoli e i prodotti di stoccaggio del carbonio) pongono varie sfide dal punto di vista della certificazione e sono molto eterogenee in termini di maturità, efficacia in termini di costi e costi di monitoraggio.

Per risolvere questo problema la presente iniziativa mira a garantire la qualità di tutti gli assorbimenti certificati nell'UE attraverso metodologie di certificazione adattate alle specificità delle soluzioni di assorbimento. A tal fine la Commissione propone una norma di qualità dell'UE per la certificazione degli assorbimenti di carbonio secondo quattro criteri di qualità, riassunti nell'acronimo QU.A.L.ITY: quantificazione (QUantification), addizionalità (Additionality) e scenari di riferimento, stoccaggio a lungo termine (Long-term storage) e sostenibilità (sustainabilITY). Per ognuno di essi il regolamento proposto indica le migliori pratiche basate sulla legislazione pertinente, pur riconoscendo che gli elementi essenziali necessari per conformarsi a tali criteri differiranno a seconda della soluzione di assorbimento del carbonio. In un secondo momento occorrerà elaborare metodologie di certificazione dettagliate per applicare i criteri QU.A.L.ITY alle diverse attività di assorbimento del carbonio. In questa fase le norme specifiche saranno adattate alle caratteristiche dei diversi tipi di attività di assorbimento: riconosceranno ad esempio le solide garanzie di permanenza offerte dalle soluzioni di stoccaggio del carbonio in formazioni geologiche e chiariranno i requisiti minimi di sostenibilità per le attività di sequestro del carbonio nei suoli agricoli. A tale riguardo la valutazione d'impatto mette a confronto due opzioni per il criterio "qualità": nella prima (opzione Q1), i sistemi di certificazione elaborano metodologie in linea con i criteri QU.A.L.ITY dell'UE e le presentano all'autorità pubblica competente affinché questa le riconosca; nella seconda (opzione Q2) è la Commissione ad elaborare le metodologie, in stretta consultazione con un gruppo di esperti.

L'analisi contenuta nella valutazione d'impatto ha concluso che l'opzione Q2 ha il maggiore potenziale di garantire la qualità dei certificati di assorbimento del carbonio e di migliorarne la comparabilità, riducendo al minimo i costi amministrativi connessi all'elaborazione o all'approvazione di metodologie per i sistemi di certificazione.

Il secondo problema è che molti portatori di interessi non si fidano dei certificati di assorbimento del carbonio, in quanto questi possono essere emessi tramite processi inaffidabili che certificano attività non in grado di produrre benefici effettivi per il clima e la sostenibilità. Per ovviare a questo problema i sistemi di certificazione dovrebbero istituire norme e procedure solide e trasparenti volte ad attenuare il rischio che il processo di certificazione non sia in grado di rilevare gli assorbimenti di bassa qualità, che i progetti di assorbimento del carbonio non producano effettivamente gli assorbimenti previsti e che lo stesso progetto sia certificato o lo stesso certificato sia utilizzato due volte.

Il terzo problema è che chi intende realizzare assorbimenti di carbonio incontra ostacoli nell'accesso ai finanziamenti. Ciò è dovuto al fatto che i certificati di assorbimento possono essere utilizzati in svariati modi (ad esempio mercati volontari del carbonio, finanziamenti pubblici, inclusione della sostenibilità nella comunicazione societaria e negli accordi contrattuali, marchi volontari). Questa diversità crea costi di transazione per coloro che desiderano ottenere la certificazione della propria attività di assorbimento, tra cui i costi di ricerca (tempo e sforzi profusi per comprendere la qualità delle procedure di certificazione di un determinato sistema) e di passaggio ad altre fonti di finanziamento (costo del tentativo di reperire altri tipi di finanziamenti complementari o alternativi, che con ogni probabilità rende necessario modificare le proprie operazioni e presentare un insieme diverso di prove e informazioni).

Per risolvere il secondo e il terzo problema i sistemi di certificazione dovrebbero rispettare tre requisiti di trasparenza: gestione dei sistemi (dovrebbero essere gestiti secondo procedure affidabili e trasparenti, ad esempio gestione e monitoraggio interni, gestione dei reclami e dei ricorsi, consultazione dei portatori di interessi, trasparenza e pubblicazione delle informazioni, ecc.); verifica indipendente (la conformità degli assorbimenti di carbonio ai criteri QU.A.L.ITY dovrebbe essere verificata da un soggetto terzo); divulgazione integrale delle informazioni (tutte le informazioni sugli assorbimenti di carbonio certificati dovrebbero essere rese pubbliche ed essere reperibili attraverso registri pubblici). In linea con questi criteri di trasparenza è istituita una procedura per il riconoscimento dei sistemi di certificazione; per dimostrare la conformità ai criteri QU.A.L.ITY e alle metodologie di certificazione pertinenti possono essere utilizzati solo i sistemi riconosciuti.

In tale contesto la valutazione d'impatto mette a confronto due opzioni di governance per i soggetti responsabili del riconoscimento dei sistemi di certificazione: gli Stati membri (opzione G1) o la Commissione (opzione G2). L'analisi conclude che l'opzione G2 è la migliore per garantire un processo di certificazione solido e armonizzato e promuovere il mercato interno per la certificazione degli assorbimenti di carbonio, permettendo al contempo di ridurre al minimo i costi amministrativi per le autorità pubbliche.

In conclusione l'opzione strategica prescelta è quella in cui la Commissione i) elabora metodologie di certificazione, in consultazione con gli esperti e i portatori di interessi, e ii) armonizza l'attuazione del quadro di certificazione e dei criteri QU.A.L.ITY attraverso sistemi di certificazione riconosciuti.