Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Relazione della Commissione al Consiglio sullo stato di attuazione del Regolamento (CE) n. 2200/96 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli"

(2001/C 221/13)

Il 27 febbraio 2001 il Comitato economico e sociale ha deciso, conformemente all'articolo 2, par. 23 del proprio Regolamento interno, di elaborare un supplemento di parere in merito alla relazione di cui sopra.

La Sezione "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore de las Heras Cabanas, in data 10 maggio 2001.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 30 maggio 2001, nel corso della 382a sessione plenaria, con 107 voti favorevoli, un voto contrario e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Nel 1996 ha avuto luogo una riforma in profondità della organizzazione comune dei mercati (OCM) nel settore degli ortofrutticoli. Nell'approvare la normativa il Consiglio decise di procedere ad una valutazione del funzionamento dei dispositivi del nuovo regime dopo quattro anni di funzionamento. Conformemente a tale mandato la Commissione ha presentato al Consiglio nel gennaio 2001 una relazione sullo stato di attuazione della regolamentazione.

1.2. Due mesi prima della presentazione di tale relazione il Consiglio ha approvato, per ragioni d'urgenza, una proposta della Commissione europea per modificare alcuni aspetti parziali della OCM nel settore degli ortofrutticoli, il regime di aiuti ai prodotti trasformati a base di ortofrutticoli ed il regime di aiuti ai produttori di determinati agrumi. Il Comitato ha già preso posizione sulla proposta nel parere del 19 ottobre 2000(1).

1.3. In tale parere il Comitato raccomandava alla Commissione di accompagnare la relazione con ulteriori proposte, o perlomeno orientamenti, riguardo ad aspetti fondamentali che non venivano affrontati nel testo, inter alia i seguenti:

- la necessità di migliorare la conoscenza della produzione e dei mercati.

- Il miglioramento delle norme di qualità dell'ortofrutta ed il loro controllo.

- La problematica dello sviluppo delle organizzazioni dei produttori e del miglioramento della loro efficienza. L'esigenza di incentivare le fusioni delle organizzazioni dei produttori e delle loro associazioni.

- Il funzionamento dei fondi di esercizio e dei programmi operativi delle organizzazioni dei produttori ed il loro grado di complementarità con le misure di sviluppo rurale, nonché una valutazione del grado di raggiungimento degli obiettivi di miglioramento qualitativo, rispetto dell'ambiente e sicurezza alimentare.

- La possibilità di armonizzare i criteri di ammissibilità delle azioni di tutela ambientale nel quadro dei programmi operativi.

- Il funzionamento del sistema d'interventi valutando l'eventuale necessità di recuperare la nozione di crisi grave.

- Gli scambi commerciali ed il rispetto della preferenza comunitaria.

- Le misure specifiche necessarie per i prodotti sottoposti a forte concorrenza internazionale. La soluzione a lungo termine della problematica dei frutti a guscio e delle carrube e il sostegno a determinati prodotti della trasformazione degli ortofrutticoli.

1.4. Alcuni di tali suggerimenti vengono trattati nella relazione con un taglio meramente descrittivo che non permette di trarre conclusioni circa i futuri orientamenti da esaminare. D'altro canto la relazione non tratta tutta una serie di questioni sollevate dal Comitato nel parere di ottobre. Il Comitato ha pertanto preso l'iniziativa di elaborare il presente supplemento di parere, allo scopo di approfondire l'esame dei necessari orientamenti futuri, che vengono sviluppati nel seguito del presente testo.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Il Comitato riconosce lo sforzo messo in atto dalla Commissione per offrire una panoramica il più completa possibile del funzionamento dei meccanismi della OCM nel settore degli ortofrutticoli e giudica positivamente il fatto che siano state integrate alcune proposte e richieste di chiarimenti sugli orientamenti futuri in materia di norme di commercializzazione e sviluppo delle organizzazioni dei produttori e delle organizzazioni interprofessionali. Il Comitato tiene allo stesso tempo conto della difficoltà di analizzare determinati aspetti della relazione senza disporre di dati sufficienti.

2.2. Ciononostante il testo non tratta numerosi problemi reali del settore e sarà pertanto difficile che possa soddisfare l'obiettivo di orientare il dibattito stimolando proposte che siano utili al miglioramento della OCM. L'analisi di alcuni importanti aspetti resta insufficiente, e non vengono trattate con la necessaria profondità le cause che hanno impedito un maggiore aumento della concentrazione dell'offerta, un miglior impiego dei fondi operativi ed una maggior efficienza nell'impiego delle risorse disponibili in bilancio.

2.3. La relazione avrebbe dovuto trattare aspetti fondamentali per il settore degli ortofrutticoli, come l'apertura dei mercati alle importazioni provenienti dai paesi terzi dopo gli accordi GATT, la degradazione del sistema delle preferenze comunitarie nel corso degli ultimi anni e le barriere fito-sanitarie alle esportazioni dell'Unione europea. D'altro canto sarebbe stato opportuno utilizzare un taglio prospettico sulle conseguenze dell'evoluzione della liberalizzazione del commercio agricolo nell'ambito della OMC e delle concessioni nel contesto degli accordi commerciali dell'Unione europea con paesi terzi, nonché dell'istituzione di zone di libero scambio e dell'ampliamento dell'Unione europea.

2.4. Si sarebbero dovuti analizzare anche i problemi dei dispositivi di protezione alle frontiere, come l'insufficienza del dazio comunitario su alcuni prodotti, le limitazioni al funzionamento efficace dei prezzi di entrata, l'inefficacia della clausola di salvaguardia speciale e l'applicazione dei certificati di importazione.

2.5. Inoltre il Comitato ritiene che si debba tener presente la complessità della politica degli ortofrutticoli nel contesto internazionale per via dei problemi che comporta per i paesi terzi in termini di sviluppo sostenibile, sicurezza alimentare e rispetto dei diritti fondamentali. Per tutte queste ragioni è necessario assicurarsi che gli ortofrutticoli importati nell'Unione vengano prodotti in condizioni adeguate, garantendo nei paesi d'origine il rispetto della dignità umana, dei diritti sociali dei produttori e dei lavoratori e dell'ambiente.

2.6. Il Comitato nota la mancanza di un'analisi della situazione degli ortofrutticoli destinati alla trasformazione industriale, nonostante l'importanza crescente di tale settore che rappresenta più di un terzo della produzione e dato il ruolo significativo che l'industria di trasformazione svolge nel salvaguardare l'occupazione, l'attività economica e la presenza della popolazione nelle regioni di produzione. Tenendo conto della delicata situazione di concorrenza sul piano internazionale che attraversano determinate conserve di frutta e prodotti del settore quali gli asparagi, le albicocche e le ciliege, il Comitato raccomanda che le misure di sostegno attuali per i prodotti trasformati vengano esaminate più dettagliatamente in termini di efficacia e, qualora siano pertinenti, consiglia di incorporare tali prodotti alla normativa della OCM nel settore degli ortofrutticoli.

2.7. D'altro lato il Comitato richiama l'attenzione della Commissione sulla necessità di sviluppare una politica comunitaria che stimoli l'istituzione di sistemi di copertura assicurativa contro le catastrofi naturali per gli ortofrutticoli e per garantirne la coerenza con i sistemi attualmente in vigore in determinati Stati membri.

2.8. Il Comitato desidera segnalare la delicata situazione del settore degli ortofrutticoli a seguito della mancanza di mano d'opera ed i problemi sociali provocati dal fenomeno della crescita disordinata dell'immigrazione nelle regioni di produzione, e considera pertanto necessario avviare azioni per regolarizzare e migliorare la situazione degli immigrati che lavorano nel settore. In tale contesto le amministrazioni pubbliche devono sviluppare al più presto politiche per l'integrazione sociale e l'inserimento occupazionale dei lavoratori in questione. Al tempo stesso è opportuno prevedere misure di carattere amministrativo e fiscale a vantaggio del lavoro stagionale.

2.9. Il Comitato rileva che il settore ortofrutticolo deve ancora affrontare una situazione di mercato strutturalmente squilibrata. Oltre a ciò, risulta in un certo numero di Stati membri che il consumo di frutta e verdura è molto inferiore a quanto sarebbe auspicabile dal punto di vista della salute pubblica. Per tale motivo, il Comitato ritiene necessario un maggior sostegno di bilancio per l'organizzazione di campagne di informazione e promozione riguardanti gli ortofrutticoli, sia nella normativa orizzontale che nella OCM. A tale scopo vanno eliminate le restrizioni esistenti e le organizzazioni dei produttori vanno stimolate ad utilizzare i fondi di bilancio disponibili nella OCM per le azioni di informazione e promozione.

3. Osservazioni di carattere particolare

3.1. Norme di commercializzazione

3.1.1. Il Comitato ribadisce la necessità di migliorare la qualità ed aumentare la varietà degli ortofrutticoli in commercio. I consumatori chiedono maggiori informazioni sulla qualità organolettica, il valore nutritivo, la provenienza, i metodi di produzione e altri criteri che facilitino la loro scelta all'atto dell'acquisto. Inoltre chiedono maggiori garanzie circa la sicurezza alimentare ed il rispetto dell'ambiente. D'altro canto debbono venir riconosciuti gli sforzi dei produttori per adeguarsi alle necessità del mercato e per contribuire alla protezione dell'ambiente nelle aree rurali.

3.1.2. Il Comitato ritiene positiva l'esistenza di criteri di qualità nel settore della distribuzione adeguati alla normativa vigente, tuttavia esprime preoccupazione per la proliferazione di etichette e sistemi di certificazione della qualità degli ortofrutticoli che incorporano valori ambientali, data la confusione che possono provocare nei consumatori, ed esprime perplessità circa i criteri imposti ai produttori da parte del settore della distribuzione, in particolare laddove non sia chiaro se tali criteri siano davvero i medesimi per tutti i produttori.

3.1.3. Le norme di qualità debbono venir salvaguardate e sviluppate, dato che costituiscono uno strumento necessario per la trasparenza del mercato e per facilitare le relazioni commerciali, offrendo al consumatore utili informazioni per la scelta dei prodotti. Il Comitato concorda inoltre nel mantenere la possibilità di utilizzare le norme per gestire gravi crisi del mercato.

3.2. Organizzazioni dei produttori (OP)

3.2.1. Le organizzazioni dei produttori continuano ad essere la chiave di volta della OCM del settore degli ortofrutticoli e la relazione constata che la riforma del 1996 non ha conseguito gli obiettivi di organizzare e raggruppare l'offerta né di migliorare l'efficacia delle OP, al cospetto di una distribuzione che risulta sempre più concentrata. Sarebbe pertanto opportuno valutare, nell'ambito delle regioni di produzione, quali siano gli ostacoli esistenti e quali stimoli potrebbero venir accordati mediante programmi specifici per spingere i piccoli agricoltori ad associarsi volontariamente alle OP, aumentandone le dimensioni. Gli incentivi alla costituzione delle OP, le formule di collaborazione tra OP e le fusioni delle OP e delle loro associazioni sono strumenti da esplorare in tale contesto.

3.2.2. Tra gli altri possibili aspetti da studiare per incentivare le possibilità di associazione figura l'adeguamento dei criteri di riconoscimento e la garanzia - nel funzionamento delle OP - della partecipazione e del controllo dei produttori.

3.3. Organizzazioni ed accordi interprofessionali

3.3.1. Il Comitato concorda con la Commissione sul fatto che possa essere positivo ridurre i limiti esistenti, per ottenere maggior efficacia e scioltezza nell'applicazione degli accordi interprofessionali, facendo attenzione a non alterare le condizioni di libera concorrenza del mercato.

3.4. Regime di intervento

3.4.1. Le modifiche ai sistemi di intervento hanno comportato un calo significativo del ritiro dei prodotti dal mercato ma ne hanno anche in certe occasioni evidenziato l'incapacità a risolvere le situazioni di crisi. Il Comitato suggerisce in tale contesto che si studi la possibilità di introdurre la nozione di crisi grave per regolare il mercato nei casi di eccedenze congiunturali di alcuni prodotti, soprattutto la frutta in primavera.

3.4.2. La scarsa attenzione alle realtà produttive provoca eccedenze strutturali e bisognerebbe studiare strumenti supplementari per ovviare a tale problema e poter ridimensionare e ristrutturare le produzioni allo scopo di adeguarle alla realtà del mercato.

3.5. I fondi di esercizio ed il loro impiego

3.5.1. Recentemente sono state portate a termine determinate riforme allo scopo di offrire garanzie alle OP sul livello di aiuto ai fondi di esercizio, mentre si è proceduto al contempo a semplificare le modalità di applicazione dei fondi di esercizio. Tuttavia la relazione non tratta tali aspetti. Il Comitato ritiene però necessario rendere ancor più flessibili le modalità di contribuzione ai fondi di esercizio semplificando le procedure di presentazione e gestione dei programmi operativi e quelle di controllo per coprire gli aiuti ai fondi di esercizio. Quanto sopra dev'essere accompagnato da un miglior definizione della natura e del funzionamento delle OP in quanto beneficiarie di tali aiuti, come ricordato al punto 3.2.2.

3.5.2. Il Comitato esprime inoltre preoccupazione per il fatto che la Commissione non disponga di informazioni più complete sulla natura delle azioni dei programmi operativi, che possano offrire orientamenti per migliorare l'efficienza nell'impiego dei fondi destinati a tali programmi.

3.5.3. Si dovrebbe pensare ad un aumento della partecipazione pubblica nei fondi suelencati in funzione di determinati criteri: la dimensione economica dei produttori associati; le necessità di un maggior sforzo d'organizzazione regionale; la scarsa redditività di determinati prodotti a seguito di crisi strutturali. Si potrebbe inoltre tener conto delle azioni avviate nel contesto delle collaborazioni tra OP e delle fusioni delle OP con le loro associazioni con l'obiettivo di promuovere il livello organizzativo dell'offerta.

3.6. Condizionamenti ambientali

3.6.1. La riforma della OCM del settore degli ortofrutticoli nel 1996 ha cercato di integrare la protezione ambientale nelle azioni avviate dalle OP. Tuttavia il Comitato segnala la relativa superficialità con la quale tale tematica viene trattata nella relazione e raccomanda di studiare minuziosamente l'impiego di risorse naturali scarse, in particolare la questione delle energie non rinnovabili ed anche l'impiego delle risorse idriche nelle regioni aride, nonché più in generale l'impatto ambientale causato dalla produzione di ortofrutticoli.

3.6.2. Il Comitato sottolinea la necessità di procedere il più celermente possibile verso sistemi di produzione degli ortofrutticoli più rispettosi dell'ambiente, sempre tenendo conto delle ripercussioni economiche che ciò comporta non soltanto per i produttori ma anche per i consumatori e ritiene che ciò sarà possibile solo allorché i prodotti importati dai paesi terzi dovranno soddisfare i medesimi requisiti.

3.7. La frutta a guscio

3.7.1. La relazione della Commissione evidenzia i problemi di competitività che interessano il settore della frutta a guscio e delle carrube a seguito delle importazioni da paesi terzi e dell'importanza del settore per ridurre lo spopolamento e la desertificazione di vaste aree dell'ambiente rurale mediterraneo. Ciononostante è necessario studiare ancor più approfonditamente la dimensione socioeconomica e le scarse alternative esistenti, nonché l'occupazione che il settore crea a livello locale.

3.7.2. La maggior parte dei piani decennali per migliorare la qualità e la commercializzazione nel settore della frutta a guscio e delle carrube verranno a scadere nel 2001, il che pone i produttori di frutta a guscio in una situazione insostenibile e rende prossimo un abbandono delle colture, dato che gli strumenti della OCM e dello sviluppo rurale sono insufficienti o non sono adeguati alla particolare situazione del settore. Il costo che il sostegno a tale settore ha rappresentato e rappresenta per la Comunità dovrebbe venir analizzato ben oltre la mera logica economica, tenendo conto del ruolo strategico della produzione europea nel panorama del commercio internazionale di tali prodotti.

3.7.3. Per tutte queste ragioni, vista la crisi che il settore attraversa, il Comitato si rammarica che la relazione non offra opzioni che permettano di applicare misure stabili di politica agricola per garantirne la sopravvivenza e ribadisce la necessità di introdurre un sostegno ai redditi dei produttori, proposta già formulata in alcuni precedenti pareri del CES(2).

3.8. Aiuti per la trasformazione degli agrumi

3.8.1. Il Comitato concorda con la Commissione nel giudicare che il nuovo sistema ha dimostrato la propria validità nella maggior parte delle regioni di produzione degli agrumi ed ha permesso di mantenere le quantità trasformate e di conservare il tessuto industriale. A parere del Comitato tuttavia i risultati della sua applicazione non sono stati del tutto soddisfacenti per la mancanza di un adeguamento dei limiti all'evoluzione del mercato, per la ripercussione estremamente negativa che la penalizzazione degli aiuti ha avuto sui redditi dei produttori e per la complessità burocratica delle modalità di applicazione del sistema.

3.8.2. Nell'analisi dell'applicazione del regime per la trasformazione degli agrumi, la Commissione non spiega le ragioni che hanno motivato la riforma recentemente approvata, come l'aumento della produzione e della domanda di succhi di frutta e l'effetto che le elevate penalizzazioni negli aiuti hanno avuto nello stimolare il ricorso al ritiro degli agrumi, il che toglie coerenza alla relazione.

3.9. Coesistenza del regime degli ortofrutticoli con le misure di sviluppo rurale

3.9.1. Tenendo conto degli sforzi che il settore dovrà sviluppare per adeguarsi rapidamente agli orientamenti del mercato, la complementarità delle misure di OCM con la politica di sviluppo rurale deve venir salvaguardata, in modo che le OP possano utilizzare efficacemente e coerentemente entrambe le fonti di finanziamento. Le misure di controllo per evitare il doppio finanziamento di una medesima azione non debbono limitare le possibili opzioni di finanziamento ai miglioramenti strutturali.

3.10. Aspetti di bilancio

3.10.1. Il Comitato ritiene opportuno realizzare un'analisi più approfondita ed estesa alla totalità dei finanziamenti attribuiti alla OCM allo scopo di poter valutare con sufficiente rigore la spesa effettuata ed il suo adeguamento alle necessità del settore e trarre in tal modo conclusioni che permettano di formulare degli orientamenti che garantiscano un impiego più efficiente delle risorse disponibili.

3.11. Controlli nazionali e controlli comunitari

3.11.1. La relazione ricorda l'operato del corpo speciale di ispettori della Commissione europea nel contesto dei controlli effettuati per esaminare l'applicazione delle norme di commercializzazione da parte degli Stati membri. Tenendo conto del contributo che tali norme danno alla trasparenza del mercato, il Comitato ritiene necessario rendere pubblici i risultati di tali controlli.

4. Conclusioni

4.1. Il Comitato apprezza lo sforzo effettuato dalla Commissione per offrire una panoramica aggiornata della situazione del settore, e lo considera accettabile come testo informativo, ma ne mette in dubbio l'utilità come documento di riflessione che possa servire da orientamento per lo sviluppo coerente di un dibattito sui problemi del settore e per formulare proposte legislative in grado di migliorare la OCM del settore degli ortofrutticoli. D'altro canto il Comitato ritiene che sarebbe stato necessario effettuare un'analisi più ampia e più dettagliata della problematica del settore, proponendo orientamenti risolutivi.

4.2. Il Comitato esorta il Parlamento europeo ed il Consiglio ad approfondire il dibattito ben oltre il contenuto della relazione e chiede alla Commissione di presentare al più presto proposte di adeguamento della OCM che tengano conto degli orientamenti espressi nel presente documento.

Bruxelles, 30 maggio 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) GU C 14 del 16.1.2001 (modifiche ai Regolamenti 2200, 2201 e 2202).

(2) GU C 14 del 16.1.2000; GU C 116 del 20.4.2001.