RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Quarta relazione semestrale sul funzionamento dello spazio Schengen 1° maggio - 31 ottobre 2013

1. Introduzione

Secondo l’intenzione annunciata il 16 settembre 2011 nella comunicazione “Governance Schengen – Rafforzare lo spazio senza controlli alle frontiere interne”[1] e approvata dal Consiglio l’8 marzo 2012, la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio relazioni semestrali sul funzionamento dello spazio Schengen. Questa quarta relazione riguarda il periodo dal 1° maggio al 31 ottobre 2013.

2. Quadro della situazione 2.1. Situazione alle frontiere esterne dello spazio Schengen[2]

Nel periodo da aprile a giugno 2013 sono stati rilevati 24 805 attraversamenti illegali delle frontiere, con un aumento del 7,4% rispetto allo stesso periodo del 2012 e un aumento del 155% rispetto al primo trimestre del 2013. Si tratta dell’aumento più elevato tra due trimestri consecutivi registrato dal 2008, legato molto probabilmente, da un lato, alle migliori condizioni climatiche nel Mare Mediterraneo e, dall’altro, alle modifiche apportate alla politica in materia di asilo in Ungheria.

Da gennaio 2013, i richiedenti asilo in Ungheria vengono inviati a strutture aperte anziché chiuse spesso fuggendo subito dopo per recarsi in altri Stati membri. Il numero degli attraversamenti illegali delle frontiere rilevati è aumentato da 911 nell’ultimo trimestre del 2012 e 2 405 nel primo trimestre del 2013 a 8 775 persone nel secondo trimestre del 2013. Nel periodo da aprile a giugno 2013, l’Ungheria ha rilevato un numero di attraversamenti illegali delle frontiere più elevato rispetto a qualsiasi altro Stato membro, pari al 35% del totale dell’UE, seguita da Italia e Grecia, entrambe con il 26% del totale dell’UE. Tuttavia, nel luglio 2013 l’Ungheria ha ancora una volta modificato le proprie norme, ricorrendo maggiormente a strutture chiuse. Da allora, il numero di attraversamenti illegali delle frontiere rilevati è diminuito. Secondo le autorità ungheresi, tale diminuzione potrebbe essere anche il risultato della loro cooperazione rafforzata con il Kosovo[3].

Per quanto attiene alla nazionalità, la maggior parte degli attraversamenti illegali rilevati ha riguardato migranti kosovari (4 456 persone nel periodo da aprile a giugno 2013). Inoltre, i migranti albanesi sono stati pari a 3 098 persone, principalmente rilevati in Grecia.

Il numero di siriani che hanno attraversato illegalmente le frontiere è aumentato da 2 024 nel secondo trimestre del 2012 a 2 784 nel secondo trimestre del 2013, essenzialmente nel Mar Egeo (1 322 persone). A seguito dell’avvio dell’operazione Aspida da parte della Grecia, i rilevamenti sono aumentati anche alla frontiera turco-bulgara: da 159 nel secondo trimestre del 2012 si è passati a 1 059 nello stesso trimestre del 2013. Nell’estate del 2013, il numero di siriani rilevati ha continuato ad aumentare (1 840 a luglio 2013 e 3 413 ad agosto 2013), in particolare presso la frontiera marittima dell’Italia nonché quella terrestre turco-bulgara. Tuttavia, i siriani che entrano nello spazio Schengen, per esempio in Grecia, sono spesso diretti in Svezia o in Germania per richiedere asilo. In tale contesto, si osserva che il 2 settembre 2013 la commissione svedese per la migrazione (Swedish Migration Board) ha adottato una nuova posizione giuridica, in base alla quale le persone provenienti dalla Siria, cui è stato concesso in precedenza un permesso di soggiorno di tre anni, ricevono ora un permesso di soggiorno permanente. Le persone che hanno ottenuto un permesso di soggiorno permanente possono pertanto presentare domanda di ricongiungimento familiare[4].

A seguito del notevole aumento degli arrivi di migranti nell’area del Mediterraneo centrale dall’estate del 2013 e del tragico incidente verificatosi al largo dell’isola di Lampedusa, il 7‑8 ottobre 2013 il Consiglio GAI ha deciso di convocare una task force per cercare di evitare simili tragedie in futuro. La Commissione ha assunto la guida di tale task force, che deve individuare gli strumenti a disposizione dell’UE che potrebbero essere utilizzati in modo più efficace. È previsto, tra le altre cose, il rafforzamento delle operazioni congiunte di Frontex nel Mediterraneo.

2.2. Situazione nello spazio Schengen

Nel periodo da aprile a giugno 2013 sono stati rilevati oltre 80 000 soggiorni irregolari nell’UE, la maggior parte dei quali si è verificata nel territorio interno anziché presso una frontiera esterna. Il maggior numero di rilevamenti (11 683) è stato registrato in Germania, seguita da Francia (8 563) e Spagna (8 156)[5].

Dal 30 settembre al 13 ottobre 2013 è stata condotta in 23 Stati membri[6], nonché in Norvegia e Svizzera, l’operazione Perkunas, un’attività di raccolta d’informazioni sui flussi migratori nell’Unione europea/spazio Schengen. Uno degli obiettivi dell’operazione consiste nell’esaminare il collegamento tra gli attraversamenti illegali alle frontiere esterne e i movimenti secondari nell’Unione europea/spazio Schengen. In base alle informazioni fornite dalla presidenza lituana, sono stati intercettati 10 459 migranti irregolari, di cui 4 800 in Italia e 1 606 in Germania.

Nel corso di tre settimane tra marzo e maggio 2013 AIRPOL (una rete di servizi di polizia, guardie di frontiera e altri servizi di contrasto negli aeroporti) ha coordinato un’azione volta a contrastare la tratta e il traffico di esseri umani, l’uso di documenti falsi, il furto di identità, la criminalità organizzata e il terrorismo. I 17 aeroporti partecipanti di 14 paesi hanno attuato misure mirate sui voli a rischio all’interno dell’UE per un periodo di 24 ore e hanno trasmesso ad AIRPOL per ulteriore analisi i risultati ottenuti. Nel corso dell’operazione, sono stati sottoposti a controlli 122 voli e sono state intercettate 26 persone, principalmente sui voli da Budapest a Berlino.

Sebbene le informazioni succitate siano utili, permane tuttavia la necessità di migliorare la raccolta dei dati e l’analisi dei movimenti migratori irregolari all’interno dell’Unione europea. Al fine di rispondere a questa esigenza, Frontex, su iniziativa della Commissione e in base alla presentazione da parte degli Stati membri delle informazioni disponibili, elaborerà un’analisi dei rischi su misura sui movimenti migratori all’interno dell’Unione europea entro la metà di novembre 2013. Inoltre, la rete di analisi dei rischi Frontex deve decidere a metà dicembre 2013 gli indicatori di detti movimenti da raccogliere periodicamente a partire da gennaio 2014.

3. Applicazione dell’acquis di Schengen 3.1. Casi di ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne

L’articolo 23 del codice frontiere Schengen[7] prevede che, in via eccezionale, in caso di minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna, uno Stato membro possa ripristinare il controllo di frontiera alle sue frontiere interne. Nel periodo compreso tra il 1° maggio e il 31 ottobre 2013 nessuno Stato membro ha ripristinato i controlli alle frontiere interne.

3.2. Mantenimento dell’assenza di controlli alle frontiere interne

Due settori dell’acquis di Schengen spesso oggetto di presunte violazioni riguardano la questione se l’esecuzione di controlli di polizia in vicinanza delle frontiere interne abbia un effetto equivalente alle verifiche di frontiera (articolo 21 del codice frontiere Schengen) e l’obbligo di eliminare gli ostacoli allo scorrimento fluido del traffico, come i limiti di velocità, presso i valichi di frontiera stradali alle frontiere interne (articolo 22 del codice frontiere Schengen). Nel periodo dal 1° maggio al 31 ottobre 2013 la Commissione ha chiesto informazioni circa possibili violazioni degli articoli 21 e/o 22 del codice frontiere Schengen in un nuovo caso (riguardante la Spagna); nel contempo ha chiuso due casi (riguardanti Lettonia e Lituania) e ha proseguito le indagini in sei casi pendenti (riguardanti Austria, Repubblica ceca, Germania, Slovacchia e Svezia).

3.3. Presunte violazioni di altre parti dell’acquis di Schengen

Recepimento della direttiva rimpatri (2008/115/CE) nella normativa nazionale

Il termine per l’attuazione della direttiva rimpatri (2008/115/CE) è scaduto il 24 dicembre 2010. Tutti gli Stati membri dell’Unione europea vincolati al rispetto della direttiva e tutti i paesi associati, con l’eccezione dell’Islanda, hanno notificato il completo recepimento della direttiva nella normativa nazionale. La Commissione sta valutando in maniera dettagliata il recepimento sotto il profilo giuridico e l’attuazione pratica negli Stati membri, e presenterà la sua prima relazione sull’applicazione come parte di una comunicazione sulla politica di rimpatrio dell’UE entro la fine del 2013.

Applicazione del regolamento (CE) n. 1931/2006 relativo al traffico frontaliero locale

La Commissione sta monitorando l’attuazione del regime sul traffico frontaliero locale dalla sua entrata in vigore, nel 2006. Relativamente alla precedente relazione, la Commissione ha chiesto informazioni a due Stati membri (Ungheria e Slovacchia) e ha continuato le sue indagini relative a tre Stati membri (Lettonia, Polonia e Slovenia) sugli accordi bilaterali da essi conclusi con i paesi terzi confinanti.

L’azione della Commissione in questi casi si basa in parte sulla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 21 marzo 2013 nella causa C-254/11 (Shomodi). Secondo la Corte, al titolare di un lasciapassare per traffico frontaliero locale dev’essere possibile circolare liberamente nella zona di frontiera per una durata massima di tre mesi se si tratta di soggiorno ininterrotto e beneficiare di un nuovo diritto di soggiorno di un periodo completo dopo ogni interruzione del proprio soggiorno. Inoltre, il soggiorno del titolare di un lasciapassare per traffico frontaliero locale dev’essere considerato interrotto a partire dal momento in cui l’interessato attraversa la frontiera per rientrare nel proprio Stato di residenza indipendentemente dal numero e dalla frequenza di attraversamenti effettuati.

3.4. Debolezze individuate nel quadro del meccanismo di valutazione di Schengen

Nel quadro dell’attuale meccanismo di valutazione di Schengen[8], l’applicazione dell’acquis di Schengen da parte degli Stati membri è sottoposta a regolari valutazioni di esperti degli Stati membri, del segretariato generale del Consiglio e della Commissione.

Nel periodo dal 1° maggio al 31 ottobre 2013 sono state eseguite valutazioni Schengen riguardo alle frontiere terrestri in Ungheria, Polonia, Slovacchia e Slovenia nonché riguardo a SIS/Sirene nella Repubblica ceca, a Malta, in Slovacchia e in Slovenia. Le relazioni sono in fase di ultimazione e si prevede che comprenderanno osservazioni positive e negative e raccomandazioni su questioni quali la formazione, l’uso dell’analisi dei rischi, lo scambio di informazioni, la cooperazione internazionale e le infrastrutture ai valichi di frontiera. Come nei sei mesi precedenti, ci sono in linea di massima margini di miglioramento, ma non sono state riscontrate carenze tali da rendere necessaria un’azione immediata della Commissione.

A seguito alla sua seconda missione in Grecia nell’ottobre 2013, la Commissione prende atto dei progressi compiuti nella gestione delle frontiere esterne del paese, lo invita a proseguire l’attuazione del piano d’azione Schengen e ribadisce l’impegno a sostenere gli sforzi della Grecia, in particolare grazie al Fondo per le frontiere esterne, al futuro Fondo per la sicurezza interna e con l’assistenza di Frontex.

Per un calendario indicativo delle valutazioni Schengen nel periodo da novembre 2013 ad aprile 2014, si veda l’allegato I.

Per quanto riguarda, in sé, il meccanismo di valutazione di Schengen, il 7 ottobre 2013 il Consiglio ha deciso di adottare una nuova modalità, in grado di individuare carenze fin dalla fase iniziale e di garantire la soluzione, il seguito e la trasparenza adeguati. Nel nuovo meccanismo, alla Commissione verrà attribuito un ruolo di coordinamento, dal momento che essa svolgerà le valutazioni insieme agli esperti degli Stati membri e si assumerà la responsabilità dell’adozione delle relazioni e della proposta di raccomandazioni per eventuali miglioramenti. Inoltre, la Commissione pianificherà visite in loco senza preavviso, per esempio alle frontiere interne di Schengen.

Tuttavia, nelle situazioni del tutto eccezionali, le raccomandazioni inerenti all’adozione di misure correttive potrebbero non essere sufficienti a garantire la risoluzione adeguata, o sufficientemente rapida, di eventuali gravi carenze persistenti nel controllo delle frontiere esterne di uno Stato membro. Il nuovo meccanismo consente pertanto una decisione, proposta dalla Commissione, sul ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne nel caso in cui uno Stato membro non riesca a gestire le sue frontiere esterne. Si tratta di una misura eccezionale a cui si ricorre in ultima istanza in una situazione realmente critica per permettere la risoluzione dei problemi, riducendo al minimo l’impatto sulla libera circolazione.

Il regolamento sul nuovo meccanismo di valutazione di Schengen entrerà in vigore 20 giorni dopo la sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, che ha avuto luogo il 6 novembre 2013. Tuttavia, negli attuali Stati membri dello spazio Schengen, la sua applicazione pratica avverrà solo l’anno successivo. Per gli altri Stati membri dell’Unione europea che intendono aderire allo spazio Schengen, il regolamento si applicherà al più tardi a partire dal 1° gennaio 2016. Occorre osservare che le valutazioni Schengen della Bulgaria e della Romania, essendo già state completate, non saranno nuovamente effettuate nell’ambito del nuovo meccanismo. A seguito dell’adesione della Croazia all’Unione europea il 1° luglio 2013 e dopo la notifica della sua preparazione, si procederà alla pianificazione della valutazione Schengen conformemente alla nuova procedura.

3.5. Soppressione dei controlli alle frontiere interne con la Bulgaria e la Romania

Facendo seguito alle conclusioni del Consiglio del giugno 2011 secondo cui sia la Bulgaria che la Romania soddisfano i criteri per applicare pienamente l’acquis di Schengen, sono state attuate altre misure che potrebbero favorire l’adesione di tali paesi. Il Consiglio non è tuttavia riuscito ad adottare una decisione sulla soppressione dei controlli alle frontiere interne con questi due paesi, ma intende riesaminare la questione in occasione della riunione del 7‑8 dicembre 2013. La Commissione continua a sostenere appieno l’adesione della Bulgaria e della Romania allo spazio Schengen.

3.6. Modifiche tecniche del codice frontiere Schengen ecc.

Facendo seguito all’accordo sul pacchetto sulla governance Schengen del maggio 2013, le modifiche del codice frontiere Schengen sono state approvate dal Parlamento europeo, adottate dal Consiglio a giugno 2013[9] ed entrate in vigore il 19 luglio 2013. Suddette modifiche intendevano eliminare le diverse interpretazioni del codice frontiere Schengen e rispondere ai problemi pratici emersi dall’entrata in vigore dello stesso. Le principali modifiche riguardano l’introduzione di una chiara definizione del metodo di calcolo dei “soggiorni la cui durata non sia superiore a 90 giorni su un periodo di 180 giorni” (soggiorni di breve durata) dei cittadini di paesi terzi all’interno dello spazio Schengen e un chiarimento in merito al periodo di validità dei documenti di viaggio dei cittadini di paesi terzi.

4. Misure di accompagnamento 4.1. Uso del sistema d’informazione Schengen

La seconda generazione del sistema d’informazione Schengen (SIS II) è diventata operativa il 9 aprile 2013. Alla scadenza del successivo periodo di monitoraggio intensivo di un mese, privo di incidenti, la gestione operativa del SIS II è passata all’agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (eu-LISA). Dalla sua entrata in funzione, il SIS II funziona correttamente. Grazie alle sue funzionalità rafforzate e alle prestazioni generali, il sistema contribuisce in modo significativo a salvaguardare sia la sicurezza sia la libera circolazione delle persone nello spazio Schengen. Il numero di segnalazioni registrate nel SIS II aumenta in modo costante.

La prima valutazione informale dell’attuazione del SIS II condotta dalla Commissione nel luglio 2013 ha mostrato che gli Stati membri, in generale, utilizzano le nuove categorie e funzionalità di segnalazioni, il che comporta un notevole aumento di risposte positive in molti Stati membri. Ciò avviene in particolare negli Stati membri che effettuano interrogazioni dirette nel sistema centrale. Di contro, alcuni Stati membri hanno registrato un calo delle risposte positive nei primi due mesi di funzionamento del SIS II rispetto allo stesso periodo del 2012. Dagli elementi disponibili emerge che tale fenomeno è dovuto agli adeguamenti all’ambiente del SIS II ancora in corso nell’organizzazione interna degli Stati membri, alla formazione insufficiente degli utenti finali o all’attuazione incompleta del SIS II. In effetti, non tutti gli Stati membri hanno ancora pienamente attuato le nuove funzionalità e categorie di dati del SIS II. Data l’importanza decisiva di detto sistema per il funzionamento dello spazio Schengen, la sua piena attuazione nonché il suo funzionamento sicuro e ininterrotto restano di importanza fondamentale. Al fine di valutare ulteriormente la situazione attuale e i progressi compiuti nell’attuazione del SIS II e parallelamente alle valutazioni Schengen in corso, la Commissione intende effettuare un’ulteriore indagine nell’ultimo trimestre del 2013 per valutare, tra l’altro, le statistiche delle risposte positive degli Stati membri.

4.2. Uso del sistema d’informazione sui visti

Il sistema di informazione visti (VIS)[10] è un sistema per lo scambio di informazioni sui visti per soggiorni di breve durata. Dalla fine dell’ultimo periodo di riferimento (30 aprile 2013), il 6 giugno 2013 il VIS è diventato operativo nella sesta regione (Africa orientale) e nella settima (Africa meridionale). Il 5 settembre 2013 il sistema è stato introdotto nell’ottava regione (America del Sud)[11]. Inoltre, il 14 novembre 2013 è prevista l’introduzione del VIS nella nona regione (Asia centrale), nella decima (Asia sud-orientale) e nell’undicesima (Palestina). Si sono concluse le discussioni sulla determinazione del terzo e dell’ultimo gruppo di regioni in cui introdurre il sistema e il 30 settembre 2013 è stata adottata la relativa decisione di esecuzione.

Il VIS sta funzionando bene e alla data del 31 ottobre 2013 aveva trattato 5,0 milioni di domande di visto Schengen, portando al rilascio di 4,2 milioni di visti. Nonostante gli sforzi incessanti degli Stati membri, il motivo principale di preoccupazione rimane l’effetto a medio e lungo termine di una qualità non ottimale dei dati (sia biometrici che alfanumerici) inseriti nel VIS dalle autorità consolari degli Stati membri.

4.3. Politica in materia di visti e accordi di riammissione

Meccanismo di controllo per il periodo successivo alla liberalizzazione dei visti per i paesi dei Balcani occidentali

In base alle cifre di Frontex, il numero totale delle domande di asilo presentate dai paesi dei Balcani occidentali esenti dall’obbligo del visto negli Stati membri dell’Unione europea/dello spazio Schengen maggiormente interessati è diminuito del 5,6% nel periodo compreso tra gennaio 2013 e settembre 2013 rispetto allo stesso periodo dello scorso anno. Un modello stagionale quasi identico può essere chiaramente osservato anche quest’anno, in cui il numero delle domande presentate è aumentato gradualmente a partire da maggio 2013. Nel modello figurano in primo luogo i cittadini di Serbia e dell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia. Il principale paese di destinazione continua a essere la Germania, seguita da Svezia, Belgio, Svizzera e Lussemburgo.

Accordi di riammissione

Per facilitare la riammissione nel paese d’origine delle persone soggiornanti senza autorizzazione in uno Stato membro, il 18 aprile 2013 è stato firmato un accordo di riammissione con Capo Verde. L’11 settembre il Parlamento europeo ha dato il suo consenso, e la decisione del Consiglio necessaria per la conclusione dell’accordo è stata adottata il 9 ottobre 2013. L’UE e Capo Verde devono ora procedere alle notifiche della ratifica, e l’accordo (unitamente all’accordo di facilitazione del rilascio dei visti) dovrebbe entrare in vigore molto presto. L’accordo di riammissione con la Turchia è stato siglato nel giugno 2012; sono previsti la firma dell’accordo e l’avvio di un dialogo sulla liberalizzazione dei visti. Nell’ottobre 2012 è stato siglato un accordo di riammissione con l’Armenia, seguito dalla sua firma il 19 aprile 2013, e a breve ne è prevista l’entrata in vigore. Inoltre si sono conclusi con l’Azerbaigian i negoziati sull’accordo di facilitazione del rilascio dei visti e sull’accordo di riammissione, entrambi siglati il 29 luglio 2013. Saranno presto discusse in seno al Consiglio e al Parlamento europeo le proposte di decisioni del Consiglio relative alla firma e conclusione.

[1] COM(2011) 561 definitivo.

[2] Analisi dei rischi trimestrale di Frontex relativa al periodo da aprile a giugno 2013.

[3] Tale designazione non pregiudica le posizioni relative allo status ed è in linea con la risoluzione 1244/99 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite e con il parere della CIG sulla dichiarazione di indipendenza del Kosovo.

[4] Sito Internet della commissione svedese per la migrazione (5 settembre 2013).

[5] Analisi dei rischi trimestrale di Frontex relativa al periodo da aprile a giugno 2013.

[6] Croazia, Grecia, Irlanda, Lussemburgo e Svezia non hanno partecipato.

[7] Regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), modificato dal regolamento (UE) n. 610/2013.

[8] SCH/Com-ex (98) 26 def.

[9] Regolamento (UE) n. 610/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che modifica il regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), la convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen, i regolamenti (CE) n. 1683/95 e (CE) n. 539/2001 del Consiglio e i regolamenti (CE) n. 767/2008 e (CE) n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio.

[10] Decisione del Consiglio dell’8 giugno 2004 che istituisce il sistema di informazione visti (VIS) (2004/512/CE).

[11] Decisione di esecuzione della Commissione, del 21 settembre 2011, che stabilisce la data di inizio delle attività del sistema d’informazione visti (VIS) in una prima regione (2011/636/UE); decisione di esecuzione della Commissione, del 21 settembre 2012, che stabilisce la data di inizio delle attività del sistema d’informazione visti (VIS) in una terza regione (2012/512/UE); decisione di esecuzione della Commissione, del 7 marzo 2013, che stabilisce la data di inizio delle attività del sistema d’informazione visti (VIS) in una quarta e in una quinta regione (2013/122/UE); decisione di esecuzione della Commissione, del 5 giugno 2013, che stabilisce la data di inizio delle attività del sistema d’informazione visti (VIS) in una sesta e in una settima regione (2013/266/UE); decisione di esecuzione della Commissione, del 20 agosto 2013, che stabilisce la data di inizio delle attività del sistema d’informazione visti (VIS) in un’ottava regione (2013/441/UE).