COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Realizzazione di un modello agricolo sostenibile per l'Europa mediante la riforma della PAC: settori del tabacco, dell'olio d'oliva, del cotone e dello zucchero {SEC(2003) 1022} {SEC(2003) 1023}

RELAZIONE

Dal 1992 la politica agricola comune (PAC) è stata oggetto di un processo di riforma radicale il cui obiettivo è promuovere il passaggio da una politica di sostegno dei prezzi e della produzione a una politica più ampia di sostegno al reddito agricolo. La decisione raggiunta dal Consiglio di Lussemburgo, il 26 giugno 2003, in merito alla riforma 2003 della PAC, costituisce l'ultima fase di tale processo con l'introduzione del sistema di pagamento unico per azienda.

Il Consiglio di Lussemburgo ha invitato altresì la Commissione a presentare, nell'autunno 2003, una comunicazione sulla riforma delle organizzazioni comuni dei mercati dell'olio d'oliva, del tabacco e del cotone, basata sui principi della riforma della PAC di giugno. Il presente documento risponde all'impegno assunto dalla Commissione a Lussemburgo, mentre a novembre seguiranno i testi legislativi relativi alla proposta di riforma per i tre settori.

Con la decisione di Lussemburgo, il disaccoppiamento diviene l'elemento chiave del sostegno diretto ai produttori nell'ambito della PAC, sebbene si conservi la possibilità di continuare ad erogare una parte degli aiuti "accoppiati", essenzialmente in risposta alle preoccupazioni degli Stati membri in merito al rischio di abbandono della produzione in alcune zone marginali.

La presente comunicazione segue lo stesso approccio di principio della riforma della PAC di giugno. La maggior parte del sostegno per questi tre settori viene disaccoppiata, in base ai dati storici di riferimento per il periodo 2000-2002, ed integrata nel quadro giuridico del pagamento unico per azienda.

Pertanto, gli obiettivi fondamentali della riforma della PAC saranno conseguiti:

* delineando una prospettiva programmatica a lungo termine per questi settori, nel rispetto della loro dotazione di bilancio attuale, del massimale della rubrica 1 delle attuali prospettive finanziarie e del nuovo quadro per la spesa agricola approvato dal Consiglio europeo di Bruxelles nell'ottobre 2002;

* promuovendo gli obiettivi e l'approccio della riforma della PAC del giugno 2003, ossia rafforzare la competitività, promuovere l'orientamento al mercato, tutelare l'ambiente, stabilizzare i redditi e tenere in maggiore considerazione la situazione dei produttori nelle regioni svantaggiate;

* dando priorità al reddito dei produttori anziché al sostegno alla produzione, facendo confluire, dal 1º gennaio 2005, una parte cospicua degli attuali pagamenti diretti legati alla produzione nel sistema di pagamento unico per azienda;

* subordinando questi pagamenti, come tutti i pagamenti diretti della PAC, al rispetto delle norme europee in materia di ambiente e di sicurezza alimentare, attraverso la condizionalità ecologica, a regole che garantiscano buone condizioni agronomiche ed ecologiche, oltre che a meccanismi di modulazione e di disciplina finanziaria.

Inoltre, la presente comunicazione riflette le conclusioni della Commissione, basate sulla valutazione d'impatto approfondita del settore del tabacco dell'UE, in merito ad un orientamento programmatico sostenibile per tale settore nell'ambito della strategia comunitaria per lo sviluppo sostenibile decisa dal Consiglio europeo di Göteborg del giugno 2001.

Riguardo alla coltivazione del tabacco, dell'olio d'oliva e del cotone, lo scopo precipuo è favorire lo sviluppo sostenibile nel settore, riorientando il sostegno in modo da premiare pratiche e prodotti sani e di alta qualità e sviluppando fonti di reddito e attività economiche alternative.

Tuttavia, nell'elaborare le proposte di riforma, la Commissione ha tenuto conto del fatto che in tutti e tre i settori la produzione è concentrata in regioni il cui sviluppo economico conosce un considerevole ritardo. Inoltre, poiché in tutti e tre i settori si riscontrano differenze a livello sia degli attuali regimi di mercato sia delle priorità a lungo termine e dei problemi da affrontare, diverse sono anche le soluzioni previste per la parte accoppiata del rispettivo regime di sostegno.

Per il tabacco, l'obiettivo generale è consentire ai produttori di adattarsi ad una situazione di graduale eliminazione dell'aiuto alla produzione, con il passaggio al disaccoppiamento totale e la conversione di una parte dell'attuale sostegno in misure volte ad aiutare i produttori in questa fase di adeguamento. Per il settore olivicolo, in cui i rischi potenziali riguardano soprattutto l'abbandono degli oliveti nelle zone marginali con conseguenze nefaste sull'ambiente, la parte accoppiata del sostegno mira a garantire la copertura del costo della conservazione degli olivi, lasciando ai produttori la libertà di scegliere il tipo di produzione da portare avanti. Infine, per quanto riguarda il cotone, ci si orienta, in generale, verso una combinazione di forme di sostegno prive di effetti distorsivi sugli scambi (green box) e di aiuti con meno effetti distorsivi (blue box) volti a ridurre l'incidenza, già marginale, del cotone europeo sui mercati mondiali.

Considerando l'impatto potenziale del disaccoppiamento in questi settori, in particolar modo il rischio di abbandono delle produzioni e di riduzione della competitività delle zone rurali, nelle proposte si prevede di riservare una parte della spesa settoriale ai pagamenti per superficie e/o di destinarne una parte alla ristrutturazione.

La presente comunicazione risponde altresì all'impegno della Commissione di presentare nel 2003 una relazione sul regime europeo dello zucchero e le relative prospettive, ai sensi dell'articolo 50, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1260/2001 del Consiglio. La complessità del settore e le difficoltà di varia natura che si trova ad affrontare, tanto sul piano interno che internazionale, sono documentate nell'acclusa valutazione d'impatto approfondita del settore dello zucchero, che illustra l'impatto potenziale di diverse opzioni.

Il settore saccarifero è caratterizzato, tra l'altro, dal fatto di non avere mai subito una riforma radicale fino ad ora. Il Consiglio e il Parlamento non hanno avuto, perciò, l'opportunità di condurre un dibattito politico sui possibili approcci programmatici per questo settore.

Questa comunicazione intende, analogamente a quanto è avvenuto per l'ultima riforma del settore del latte, avviare in un primo tempo il dibattito sulle tre opzioni di riforma individuate per il regime europeo dello zucchero prima di presentare una proposta formale ed invita il Consiglio, il Parlamento e gli altri soggetti interessati a partecipare attivamente a questo dibattito.

A prescindere dalle varie implicazioni delle diverse opzioni prospettate, resta inteso che la riforma del settore dovrebbe attenersi ai principi fondamentali della riforma della PAC già avviata in altri settori, ossia avvicinare i prezzi europei ai prezzi mondiali e passare ad un sistema di sostegno al produttore anziché alla produzione. Oltre a ciò, nell'ambito della riforma del settore dello zucchero, è opportuno valutare attentamente gli effetti sul piano internazionale, soprattutto per quanto riguarda le conseguenze possibili sui paesi in via di sviluppo, in generale, e sui paesi ACP ai quali si applica il Protocollo dello zucchero, in particolare.

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Realizzazione di un modello agricolo sostenibile per l'Europa mediante la riforma della PAC: settori del tabacco, dell'olio d'oliva, del cotone e dello zucchero

1. INTRODUZIONE

Fin dal 1992 la politica agricola comune (PAC) è stata oggetto di un processo di riforma radicale il cui obiettivo è promuovere il passaggio da una politica di sostegno dei prezzi e della produzione a una politica più ampia di sostegno al reddito agricolo. La decisione raggiunta, il 26 giugno 2003, dal Consiglio di Lussemburgo in merito alla riforma 2003 della PAC costituisce l'ultima fase di tale processo.

La futura PAC sarà imperniata sul pagamento unico per azienda, applicabile dal 2005, il quale scioglie il legame tra il pagamento diretto e il tipo di produzione che il conduttore agricolo decide di intraprendere. Questa svolta politica fondamentale, che renderà più efficace il pagamento diretto in quanto aiuto al reddito, è destinata a migliorare la situazione dei redditi agricoli. In tal modo, per i principali settori agricoli la riforma della PAC del giugno 2003 conclude con successo il passaggio al sistema di sostegno ai produttori, anziché alla produzione, avviato nel 1992.

Nel periodo che ha preceduto l'adozione della riforma della PAC, nel giugno 2003, l'attenzione, non solo del Consiglio, ma anche del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, era concentrata sul rischio di perturbazione e di abbandono della produzione in determinate zone connesso al disaccoppiamento. Questa possibile minaccia per il settore agricolo è stata il motivo principale per cui si è consentito agli Stati membri di mantenere parte dei pagamenti legati alla produzione.

D'altro canto, l'ampio sostegno espresso al progetto di accompagnare la riforma con un aumento delle risorse finanziarie destinate al secondo pilastro della PAC, attraverso la modulazione obbligatoria e di estendere il campo di applicazione delle sue misure rispecchiava l'opinione largamente condivisa dagli Stati membri in merito alla necessità di migliorare la sostenibilità e la competitività delle economie rurali.

È a queste due condizioni di massima che il Consiglio ha raggiunto un accordo politico sulla riforma della PAC nel giugno 2003, corredato della seguente dichiarazione:

"Il Consiglio prende atto che la Commissione presenterà il prossimo autunno una comunicazione sulla riforma delle organizzazioni comuni dei mercati per olio d'oliva, tabacco e cotone, cui faranno seguito proposte normative.

Come nella comunicazione del luglio 2002, la Commissione fornirà una prospettiva politica a lungo termine per questi settori, in linea con l'attuale pacchetto finanziario e con il nuovo quadro per la spesa agricola concordato dal Consiglio europeo di Bruxelles dell'ottobre 2002. La riforma di questi settori si baserà sugli obiettivi e sull'approccio dell'attuale riforma 2003 della PAC."

Con tale dichiarazione viene, infatti, ribadita l'opinione espressa dalla Commissione nel luglio 2002 e nel gennaio 2003, secondo cui più sono i settori inclusi nel regime di pagamento unico per azienda e maggiori saranno i benefici economici e amministrativi grazie alla semplificazione apportata da questo nuovo sistema. Tuttavia, indipendentemente dagli impegni assunti al momento dell'accordo sulla riforma del giugno 2003, occorre tenere conto di circostanze specifiche riguardo ai regimi del tabacco, del cotone e dell'olio d'oliva.

In particolare, per il settore del tabacco, il futuro dell'organizzazione comune di mercato era stato affrontato per l'ultima volta dal Consiglio europeo di Göteborg del giugno 2001 nell'ambito della strategia europea per lo sviluppo sostenibile.

Per quanto il Consiglio non abbia adottato conclusioni specifiche sul tabacco, dalle discussioni e dal contesto in cui si sono svolte sono emerse evidenti riserve in merito alla sostenibilità del settore europeo del tabacco.

Sono stati espressi dubbi circa la giustificazione sociale dei pagamenti legati alla produzione a favore dei produttori di tabacco, data l'evidente contraddizione tra l'erogazione di tali aiuti e le preoccupazioni che il consumo del tabacco suscita per la sanità pubblica. L'attuale sostegno al settore del tabacco è, infatti, incompatibile con le politiche della sanità pubblica, che figurano tra le priorità della strategia europea per lo sviluppo sostenibile. A queste condizioni, è stata messa in dubbio la redditività a lungo termine della coltivazione del tabacco in quanto attività economica. Tuttavia, il Consiglio era conscio che, per evitare una crisi sociale nelle zone rurali che dipendono fortemente dalla coltivazione del tabacco, nell'eventualità di una riforma di ampio respiro sarebbe stato necessario trovare fonti di reddito alternative per i produttori e le regioni interessati da tale attività.

In quel momento, la Commissione ha risposto consolidando il suo impegno a definire un approccio programmatico sostenibile per il regime di aiuti destinati al tabacco, sulla base di una valutazione degli aspetti socioeconomici ed ambientali del settore. Nel maggio 2002, pertanto, nel suo programma legislativo e di lavoro per il 2003, la Commissione ha deciso di sottoporre le sue riflessioni politiche sul settore del tabacco ad una valutazione d'impatto approfondita [1], conformemente alla priorità "Economia sostenibile e solidale".

[1] SEC(2003) 1023 - Valutazione d'impatto approfondita del settore del tabacco.

Per quanto concerne il settore dell'olio d'oliva, l'articolo 5 del regolamento n. 136/66/CEE del Consiglio ha già definito un preciso termine di scadenza dell'attuale regime di aiuti. In tal senso, la Commissione considera che la presente comunicazione ottemperi all'obbligo sancito dall'articolo 3, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1638/98 che recita:

"Il Consiglio, in base ad una proposta presentata dalla Commissione nel 2003, decide l'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi al fine di sostituire, a decorrere dal 1º novembre 2004, quella istituita dal regolamento n. 136/66/CEE".

Il regime europeo del cotone, che risale all'adesione della Grecia nel 1981, è stato modificato da ultimo nel 2001 allo scopo di potenziare i meccanismi di riduzione dei prezzi per rendere la disciplina di bilancio più rigorosa e circoscrivere la superficie totale destinata alla produzione intensiva di cotone, associata a problemi ambientali. Gli Stati membri hanno deciso altresì di intraprendere idonee misure ambientali per i terreni agricoli destinati alla produzione di cotone. Nel frattempo, la Commissione ha osservato che, nonostante l'adozione di queste nuove misure, non è stata conseguita la riduzione delle superfici necessaria e si ritiene che ciò non sarà di facile realizzazione. Per tale ragione, la Commissione considera che il Consiglio, nelle sue osservazioni conclusive allegate alla decisione sulla riforma della PAC presa a Lussemburgo nel giugno 2003, abbia offerto la preziosa opportunità di riesaminare il regime attualmente in vigore per il cotone nell'ottica di un orientamento politico in termini di maggiore efficacia e sostenibilità del settore.

Lo zucchero è un caso unico per essere rimasto escluso finora dal processo di riforma avviato nel 1992, che mirava essenzialmente ad aumentare la competitività compensando i tagli dei prezzi istituzionali mediante un sostegno diretto al reddito. Per lo zucchero, invece, l'attuale organizzazione comune di mercato si fonda sulla ripartizione della capacità di produzione su tutto il territorio della Comunità, conservando quote nazionali di produzione e prezzi elevati sul mercato interno. Completata l'ultima fase a favore della competitività con la riforma di giugno della PAC, la Commissione ritiene che il ruolo del principio di ripartizione nell'attuale regime UE dello zucchero vada attentamente riconsiderato per conseguire gli obiettivi della PAC, vale a dire un maggiore orientamento al mercato e una produzione agricola sostenibile dal punto di vista economico, ecologico e sociale.

Nel 2001, dopo aver prorogato di cinque anni la durata del corrente regime dello zucchero fino al 30 giugno 2006, il Consiglio ha anche imposto alla Commissione i seguenti obblighi, sanciti dall'articolo 50, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1260/2001 del Consiglio, che recita:

"All'inizio del 2003 la Commissione, basandosi sugli studi da essa effettuati per quanto riguarda la situazione del mercato, tutti gli aspetti del sistema delle quote, i prezzi, le relazioni interprofessionali e una analisi dell'aumento della concorrenza derivante dagli impegni internazionali dell'Unione europea, presenta una relazione corredata all'occorrenza di proposte adeguate."

Per lo zucchero, in modo analogo al tabacco, il metodo della Commissione è consistito nel sottoporre il regime a una valutazione approfondita dei fattori socioeconomici e ambientali in gioco. Per questo motivo, nel suo programma legislativo e di lavoro per il 2003, pubblicato nel maggio 2002, la Commissione si è impegnata altresì a effettuare una valutazione d'impatto approfondita [2] del settore dello zucchero. La Commissione considera che, unitamente a tale valutazione, la presente comunicazione risponda all'obbligo di presentare una relazione sul regime UE dello zucchero e le sue prospettive.

[2] SEC(2003) 1022 - Valutazione d'impatto approfondita del settore dello zucchero.

Alla luce dei diversi impegni assunti, la restante parte della presente comunicazione offre, innanzitutto, una panoramica generale di ciascuno dei quattro settori in esame, oltre alle conclusioni che possono essere tratte dalle valutazioni di impatto approfondite effettuate per i settori del tabacco e dello zucchero e ai documenti di lavoro disponibili per questi settori [3]. Seguono una presentazione della proposta della Commissione sulla riforma dei settori del tabacco, dell'olio di oliva e del cotone, in linea con l'orientamento indicato dal Consiglio e un capitolo conclusivo sulle implicazioni di bilancio relative alle proposte.

[3] http://europa.eu.int/comm/agriculture/ capreform/com554/index_en.htm.

Per il settore saccarifero, tuttavia, poiché il Consiglio e il Parlamento non hanno avuto l'opportunità di condurre un dibattito politico al riguardo, la Commissione ha adottato un approccio caratterizzato da due fasi. Basandosi sulle informazioni fornite nella valutazione di impatto approfondita dello zucchero, che descrive le opzioni di riforma disponibili, la Commissione intende avviare in un primo tempo la discussione sul futuro del regime europeo dello zucchero, analogamente a quanto è avvenuto per l'ultima riforma del settore del latte, e presentare in seguito una proposta formale.

2. PANORAMICA GENERALE DEI SETTORI

2.1. Tabacco

Il tabacco rappresenta solo lo 0,4% della produzione agricola dell'UE. Negli ultimi dieci anni, si è registrato un calo del volume della produzione di tabacco sia a livello mondiale che nell'UE. Con 348 013 tonnellate, pari al 5,4% della produzione mondiale, l'UE è il quinto produttore mondiale, dopo Cina (38%), Brasile (9%), India (8%) e Stati Uniti (7%). Oltre il 75% del tabacco greggio è prodotto da Grecia e Italia.

La produzione di tabacco nell'UE è caratterizzata da un'elevatissima concentrazione geografica: il 70% delle aziende, il 63% delle zone coltivate a tabacco e il 57% del reddito lordo totale sono concentrati in sette regioni. In alcune zone, la produzione di tabacco rappresenta oltre il 50% della produzione agricola regionale.

Negli anni novanta le superfici coltivate a tabacco nell'UE sono andate diminuendo al ritmo del 2,6% l'anno, mentre la resa media europea è salita da 2 a 2,7 tonnellate per ettaro. Dopo un decennio caratterizzato da un declino pari al 3,6% annuo, nel 2002 il numero complessivo di aziende produttrici di tabacco nell'UE era 79 510. La superficie media per azienda è salita da 1,4 ha nel 1990 a 1,6 ha nel 2000.

Il settore del tabacco dà lavoro a un cospicuo numero di addetti, valutabili in 126 070 unità di lavoro annuali (ULA), equivalenti a 212 960 persone, pari al 2,4% delle ULA totali impiegate nel settore agricolo dell'UE. La domanda di manodopera per la produzione di tabacco greggio è altamente stagionale e la quota di lavoratori a tempo parziale è assai elevata. La manodopera familiare corrisponde a circa l'80% dell'occupazione totale del settore.

Una caratteristica principale delle aziende produttrici di tabacco è la loro estrema eterogeneità a seconda delle regioni e delle tipologie aziendali. In particolare, va osservata la persistenza della dicotomia tra il numero ristretto di grandi aziende, che richiedono una maggiore intensità di capitale e concentrano la produzione sulle varietà migliori, e le numerosissime aziende più piccole, tipicamente di dimensioni ridotte, con una maggiore intensità di manodopera e una minore integrazione nei mercati.

In alcune zone in cui la produzione di tabacco svolge un ruolo sociale ed economico di primo piano, i problemi di ristrutturazione sono ancora particolarmente acuti. In tali zone, in assenza di misure opportune per la creazione di posti di lavoro all'esterno delle aziende agricole, la soppressione troppo rapida di posti di lavoro nel settore potrebbe causare notevoli squilibri sociali e uno spopolamento rurale.

Negli ultimi dieci anni, si è assistito ad un riorientamento verso la produzione di varietà di alta qualità e ad una crescente specializzazione per varietà a livello aziendale e regionale che ha prodotto un aumento dei prezzi, a livello internazionale e comunitario, del tabacco greggio di produzione europea. D'altro canto, il prezzo di mercato del tabacco greggio è troppo basso per coprire i costi di produzione e, attualmente, gli utili si devono unicamente agli aiuti diretti erogati nel quadro della PAC, che rappresentano oltre il 75% delle entrate totali che gli agricoltori ottengono con questa coltura. In generale, il settore del tabacco nell'UE, pur fortemente dipendente dagli aiuti pubblici, è caratterizzato da un livello di reddito strutturalmente basso per unità di lavoro impiegata, mentre il reddito per ettaro è di gran lunga superiore rispetto a quello di altri settori agricoli.

L'UE è ai primi posti nel commercio mondiale di tabacco greggio e lavorato, nelle importazioni come nelle esportazioni. In modo particolare, l'UE importa tabacco greggio ed è un importante esportatore di sigarette e di altri prodotti lavorati.

La riforma del 1992 dell'organizzazione comune del mercato (OCM) del tabacco ha abolito l'intervento e le restituzioni all'esportazione ed ha introdotto le quote di produzione e controlli più severi. In seguito a successivi adattamenti della legislazione del 1992, attualmente gli aiuti ai produttori sono versati mediante un sistema di premi, legati alla quantità prodotta, modulati in base a criteri qualitativi e assoggettati a quote di produzione individuali per ciascun gruppo di varietà di tabacco. L'OCM del tabacco prevede anche misure per convertire la produzione tramite un programma di riscatto delle quote e un fondo comunitario per il tabacco. Nel 2001 la spesa destinata al settore del tabacco nel quadro della PAC è stata di EUR 973 milioni, ossia una media di circa EUR 7 700 per ULA o EUR 7 800 per ettaro, pari al 2,3% della dotazione finanziaria del FEAOG, Sezione Garanzia.

2.2. Olio d'oliva

Il settore dell'olio d'oliva è un elemento chiave del modello agricolo europeo. Nel 1998/99, la superficie a oliveti nell'UE era di circa 5,4 milioni di ettari, ossia il 4% della superficie agricola utilizzabile, di cui il 44,5% in Spagna, il 26,3% in Italia, il 18,8% in Grecia, il 9,7% in Portogallo e lo 0,7% in Francia. Il settore occupa approssimativamente 2,5 milioni di produttori, pressappoco un terzo del totale degli agricoltori comunitari, e costituisce un'attività economica e una fonte di occupazione importante nelle maggiori zone produttrici, gran parte delle quali, ad eccezione della Toscana, in Italia, e della Catalogna, in Spagna, sono ubicate in regioni dell'obiettivo 1. La produzione di olio d'oliva ha il vantaggio di offrire lavoro stagionale complementare con altre attività agricole in inverno e di generare un numero considerevole di posti di lavoro esterni all'azienda nei settori associati della spremitura e della lavorazione.

Le aziende specializzate nell'UE sono di dimensioni relativamente piccole, che variano però dai 13,5 ha in media in Spagna e ai 3,2 ha in Grecia. Le strutture di trasformazione per l'olio d'oliva tendono a riflettere la coesistenza di oliveti tradizionali e di impianti moderni a coltura più intensiva, presenti in tutti gli Stati membri produttori. Di conseguenza, si è iniziata a mettere in dubbio l'idea che associa l'olivicoltura ad un'influenza positiva sul paesaggio rurale e sull'ambiente nelle zone in cui è praticata. Gli oliveti tradizionali sono apprezzati per il loro ruolo nella lotta contro la desertificazione e a favore della biodiversità. L'abbandono dell'olivicoltura in tali aziende comporta un aumento del rischio di incendi e di erosione del terreno. D'altro canto, le critiche sono dirette più spesso contro l'impatto negativo delle colture intensive, per via della maggiore dipendenza dai prodotti fitosanitari, dalle tecniche di monocoltura e dalle risorse idriche per l'irrigazione.

L'UE è al primo posto nella produzione mondiale, con un costante aumento dei raccolti negli anni novanta, specialmente in Spagna, fino a raggiungere la quantità record di 2,46 tonnellate di olio d'oliva vergine nella campagna 2001/02. La produzione di olio d'oliva, tuttavia, è nota per le sue fluttuazioni, determinate dal ciclo di produzione biologico e dalla sensibilità alle variazioni meteorologiche. Gli altri principali paesi produttori di olio d'oliva sono la Tunisia, la Turchia, la Siria e il Marocco, che rappresentano all'incirca il 20% della produzione mondiale totale. Se, da un lato la produzione in altre parti del mondo è, rispetto a quella del bacino mediterraneo, attualmente trascurabile, alcuni paesi non tradizionalmente produttori di olio d'oliva sembrano desiderosi di investire nel settore.

Storicamente, il consumo di olio d'oliva tendeva ad essere elevato solo nei paesi tradizionalmente produttori. Sebbene l'olio d'oliva rappresenti ancora solamente il 3% circa del consumo totale di olio, dal 1995/96 la domanda è andata aumentando del 6% circa all'annuo, grazie all'immagine positiva dell'olio d'oliva come alimento sano e di qualità. Oltre all'UE, i principali mercati sono gli Stati Uniti, il Giappone, il Canada, l'Australia e il Brasile.

Il commercio è pertanto diventato un fattore importante del mercato dell'olio d'oliva nell'UE, che ha visto raddoppiare le esportazioni negli ultimi anni fino a raggiungere quasi 324 000 tonnellate nel 2001/02, essenzialmente di prodotto imbottigliato. Le importazioni, invece, destinate principalmente all'Italia, sono rimaste relativamente stabili, ad eccezione degli anni di scarsa produzione della Tunisia, il maggiore esportatore verso l'UE.

D'altro lato, la produzione crescente di olio d'oliva nel mercato comunitario ha portato ad un calo dei prezzi alla produzione negli anni novanta. Diverse proiezioni di produzione e consumo indicano un equilibrio precario del mercato mondiale dell'olio d'oliva, il quale registrerà considerevoli eccedenze se la produzione mondiale aumenterà più rapidamente della domanda.

L'attuale organizzazione comune di mercato dell'olio d'oliva, istituita originariamente nel 1966, contempla gli aiuti alla produzione quale misura basilare di sostegno al settore. Il precedente sistema di intervento è stato sostituito da un meccanismo di ammasso privato riservato alla gestione dei periodi di crisi, mentre gli aiuti al consumo sono stati aboliti nel 1998. Gli aiuti alla produzione, pari a EUR 1 322,5 per tonnellata, sono concessi a tutti i produttori in base alla quantità di olio d'oliva e delle olive da tavola equivalenti, effettivamente prodotte, nei limiti del quantitativo nazionale garantito (QNG), che attualmente ammonta a 1,78 milioni di tonnellate. Sono stati attuati meccanismi che modulano l'importo degli aiuti concessi ai produttori, nel caso in cui il QNG di uno Stato membro sia stato superato o sottostimato.

Gli acquisti effettuati dagli organismi di intervento hanno ceduto il posto a un sistema di aiuti per l'ammasso privato. Le restituzioni all'esportazione sono state azzerate dal 1998 senza alcun impatto negativo. Sono concesse anche restituzioni alla produzione per l'olio d'oliva utilizzato per le conserve di verdura e di pesce. Nel 2001 è stato posto l'accento sugli aspetti del controllo e della qualità, in particolare nell'ambito della strategia comunitaria della qualità dell'olio d'oliva, che ha fissato le norme di produzione e di commercializzazione in questo settore.

2.3. Cotone

Nonostante la ridotta importanza per l'UE, il settore del cotone nel suo complesso, con un contributo limitato allo 0,5% alla produzione agricola finale, ha una forte rilevanza regionale. Con il 79,4% della produzione comunitaria totale pari a 1,55 milioni di tonnellate di cotone non sgranato (greggio), la Grecia ottiene il 9,0% della sua produzione agricola finale grazie al cotone, laddove in Spagna, l'altro principale produttore comunitario, questo settore contribuisce per l'1,5% della produzione agricola. Tra gli altri Stati membri, il cotone viene coltivato solamente in Portogallo, che produce meno di 1 500 tonnellate.

All'interno dei principali Stati membri produttori, gli effetti della distribuzione regionale sono ancor più forti. Dopo aver raggiunto una superficie massima coltivata a cotone di 440 000 ha nel 1995, gran parte dei 380 000 ha destinati attualmente a questa produzione in Grecia è concentrata in tre regioni: Tessaglia, Macedonia-Tracia e Grecia Centrale. In Spagna la produzione si concentra in Andalusia, essenzialmente nelle province di Siviglia e di Cordova. Dopo aver raggiunto 135 000 ha nel 1998, la superficie totale coltivata a cotone in Spagna è scesa a circa 90 000 ha.

Le aziende produttrici di cotone in queste regioni sono particolarmente numerose (71 600 in Grecia e 7 600 in Spagna) e di piccole dimensioni (in media di 4,9 ha in Grecia e di 12 ha in Spagna). D'altro canto, in questo settore le aziende greche sono note per l'elevato grado di specializzazione e la Tessaglia si dedica ormai quasi esclusivamente a questa coltura. Nonostante il ruolo vitale della produzione del cotone in numerose economie rurali locali, la tendenza verso la monocoltura ha dato adito a notevoli critiche negli ultimi anni. Oltre alla forte dipendenza dall'irrigazione e dall'uso di fertilizzanti, la produzione del cotone è generalmente associata ad un basso grado di biodiversità e all'impoverimento del suolo. L'uso intensivo di prodotti fitosanitari, soprattutto di insetticidi e di defoglianti per facilitare la raccolta, sono tecniche messe all'indice quali esempi degli effetti ambientali più nefasti sull'agricoltura. Per tale motivo, nel 2001 gli Stati membri si sono impegnati esplicitamente per ridurre l'impatto negativo sull'ambiente della coltivazione del cotone.

Gran parte delle aziende del settore dei due principali Stati membri produttori appartengono ad organizzazioni di produttori aventi un ruolo gestionale e di coordinamento. Per quanto riguarda la lavorazione, la sgranatura del cotone greggio mediante la quale le fibre del cotone sono separate dai semi è realizzata da imprese private e cooperative. La Spagna, in cui quasi la metà delle 22 aziende esistenti sono gestite da cooperative, mostra una certa sovracapacità nella sgranatura rispetto alla produzione, mentre in Grecia vi è maggiore equilibrio e la gestione in cooperativa interessa un minor numero di imprese (20 su un totale di 75).

Il commercio nel settore si riferisce generalmente al cotone sgranato. Come produttore, l'UE ha un ruolo secondario sulla scena internazionale, con solamente il 2,5% della produzione mondiale totale, oggi pari a 19,9 milioni di tonnellate e praticamente raddoppiata negli ultimi quarant'anni, essenzialmente grazie ai miglioramenti delle rese. I principali paesi produttori che hanno conservato una importanza relativa negli ultimi vent'anni sono Cina (22,6%), Stati Uniti (20,1%), India (13,1%) e Pakistan (9,0%).

Con 708 000 tonnellate di importazioni e 227 000 tonnellate di cotone sgranato esportato, l'UE rappresenta il maggiore importatore netto sulla scena mondiale. La Cina è alternativamente importatore netto o esportatore netto, a seconda dell'andamento del proprio raccolto. Anche il Brasile e il Sud-est asiatico sono grandi importatori di cotone per le rispettive industrie manifatturiere, data la loro produzione interna scarsa o del tutto assente, benché il Brasile stia emergendo come nuovo paese produttore con circa 800 000 tonnellate negli ultimi anni.

Al momento gli USA sono indubbiamente il maggiore esportatore mondiale con 1,8 milioni di tonnellate, ossia il 30% del commercio mondiale pari a 6,0 milioni di tonnellate. I soli altri esportatori nel mondo sono l'Uzbekistan, l'Africa (i paesi della zona CFA) e l'Australia, ciascuno con scambi di circa 800 000 tonnellate.

I principali consumatori di cotone nel mondo sono quelli con un'industria manifatturiera consolidata. La Cina consuma il 25,4% del cotone mondiale, seguita da India, USA e Pakistan, quest'ultimo con un consumo approssimativo del 9%. Il consumo dell'UE, pari a quasi 1,0 milione di tonnellate di cotone sgranato (5,4% del livello mondiale), si situa prevalentemente in Italia, Portogallo e Germania.

Il fatto che l'UE sia un produttore di cotone [4] di importanza marginale implica che l'incidenza della produzione europea sull'andamento dei prezzi di mercato mondiali è trascurabile. Ciò è corroborato dal fatto che l'UE, per questo settore, non contempla sussidi alle esportazioni e consente l'accesso in esenzione da dazi doganali. Per quanto le politiche dei paesi industrializzati e dei paesi in via di sviluppo abbiano inciso significativamente sui prezzi del cotone, il calo dei prezzi è imputabile più alla maggiore concorrenza delle fibre sintetiche sul mercato.

[4] Comunicato stampa sul cotone del 15.9.2003, IP/03/1244.

L'organizzazione comune del mercato del cotone risale all'epoca dell'adesione della Grecia alla Comunità europea nel 1981. L'attuale regime è imperniato sugli aiuti diretti per tonnellata di cotone greggio, assoggettati ad un quantitativo nazionale garantito (QNG) per ciascuno Stato membro. Il livello degli aiuti, concessi ai trasformatori i quali versano un prezzo minimo ai produttori, è fissato periodicamente in base alla differenza tra il "prezzo di obiettivo" e il prezzo mondiale. Dalla campagna 1995/96, il prezzo di obiettivo è stato fissato a EUR 1 063/t, con il prezzo minimo a EUR 1 009,9/t. Il quantitativo nazionale garantito è di 782 000 tonnellate per la Grecia, 249 000 tonnellate per la Spagna e 1 500 tonnellate per gli altri Stati membri. Gli importi corrisposti nell'ambito del regime di sostegno possono essere adattati se la produzione non corrisponde, per eccesso o per difetto, ai quantitativi garantiti.

2.4. Zucchero

La barbabietola da zucchero è coltivata su 1,8 milioni di ettari nei 15 Stati membri dell'UE, rappresenta l'1,4% della superficie agricola utilizzata e tra l'1,6 e l'1,8% della produzione agricola dell'UE. La coltivano, con altri seminativi come i cereali, oltre 230 000 aziende agricole. In generale, le aziende produttrici di barbabietole da zucchero sono di dimensioni maggiori della media, in termini sia di superficie che di indicatori economici. La superficie agricola complessiva nelle aziende produttrici di barbabietole da zucchero (70 ettari, di cui 8 destinati specificatamente a tale coltura) è maggiore rispetto alla media della totalità delle altre aziende (20 ettari). Anche i redditi sono più elevati: si calcola che il valore aggiunto netto per unità di lavoro annuale (ULA) sia superiore di 1,7 volte rispetto alle altre aziende agricole [5].

[5] Calcolo basato sui dati forniti dalla rete di informazione contabile agricola che confronta indicatori del reddito di aziende agricole che coltivano la barbabietola da zucchero e la media di tutte le aziende agricole (tranne quelle che praticano l'orticoltura) per il periodo compreso dal 1998 al 2000.

La produzione di zucchero dell'Europa dei 15 oscilla tra 15 e 18 milioni di tonnellate in zucchero raffinato equivalente. Con i dieci nuovi Stati membri, è probabile che le superfici coltivate a barbabietola da zucchero aumentino del 30% e la produzione saccarifera del 15%. Nell'attuale UE vi sono 135 impianti di trasformazione e sei raffinerie.

Sebbene lo zucchero sia prodotto in tutti gli Stati membri ad eccezione del Lussemburgo, la produttività varia significativamente. La Germania e la Francia rappresentano oltre la metà della produzione dell'UE, seguite dal Regno Unito e dall'Italia (ciascuno con l'8%). Sei dei dieci nuovi Stati membri lavorano in totale 3 milioni di tonnellate di zucchero, di cui due terzi la sola Polonia.

L'Europa dei 15 importa ed esporta zucchero, ma in termini netti è un esportatore. In media, per le campagne di commercializzazione dal 1999/2000 al 2001/2002, le esportazioni sono arrrivate fino a 5,3 milioni di tonnellate rispetto a 1,8 milioni di importazioni. Le esportazioni nette costituiscono mediamente il 20% della produzione saccarifera e una percentuale tra il 2 e il 3,5% delle esportazioni di prodotti agroalimentari dell'UE dei 15, secondo la definizione dell'Uruguay Round.

L'UE svolge un ruolo di primaria importanza sui mercati mondiali dello zucchero, con una quota pari al 13% della produzione, al 12% del consumo, al 15% delle esportazioni e al 5% delle importazioni. A livello mondiale, le quote dell'EU relative alla produzione, al consumo e alle esportazioni sono diminuite, mentre i paesi dell'emisfero Sud hanno assunto sempre maggiore rilevanza. Dopo che l'UE ha occupato il primo posto nella produzione mondiale per diversi decenni, dal 1996 il Brasile e l'India si contendono tale posizione, detenendo ciascuno una percentuale del 15% dell'approvvigionamento mondiale. L'India ha superato l'UE dei 15 anche per quanto riguarda il consumo.

Per quanto i maggiori paesi produttori di zucchero siano anche i principali utilizzatori, lo zucchero è un prodotto largamente commercializzato. Il commercio internazionale, che sfiora i 40 milioni di tonnellate, rappresenta mediamente il 30% circa della produzione mondiale, pari a 120 milioni di tonnellate in zucchero raffinato equivalente. Oggi è il Brasile a dominare le esportazioni, con una quota che raggiunge un quarto delle esportazioni nel mondo.

I prezzi internazionali dello zucchero sono di notevole importanza, estremamente volatili, e presentano un andamento irregolare. Dopo i picchi storici del 1974 e del 1981, negli anni novanta i prezzi mondiali dello zucchero greggio su base mensile hanno fluttuato tra EUR 280 a tonnellata nel marzo 1990 e EUR 110 nell'aprile 1999. Dal 1995 i prezzi registrano una tendenza al ribasso, spiegata essenzialmente da una produzione generalmente superiore al consumo, come dimostra l'aumento del volume delle riserve rispetto all'utilizzazione. Dopo il minimo della campagna 1999/2000, si è registrato un calo della produzione in parecchi dei maggiori paesi produttori e si è assistito ad un miglioramento dei prezzi nella campagna 2000/2001, fino a raggiungere una media di EUR 240 a tonnellata. L'anno successivo i prezzi erano scesi nuovamente a EUR 180 e la media del primo trimestre del 2003 è ulteriormente diminuita a EUR 170 a tonnellata.

I motivi della volatilità dei prezzi sono molteplici. Le fluttuazioni dei tassi di cambio possono aumentare o diminuire la volatilità dei prezzi dello zucchero per una determinata valuta. La costante crescita del consumo costituisce una forza trainante fondamentale nel mercato dello zucchero, che però non si è tradotta necessariamente in un aumento della domanda di importazioni. L'incremento del consumo è più netto nei paesi in via di sviluppo rispetto agli altri paesi e le importazioni di zucchero dipendono da fattori macroeconomici. La produzione non è particolarmente influenzata dai cambiamenti dei prezzi sui mercati mondiali a causa della protezione dei prezzi nazionali di numerosi paesi, del fatto che la canna da zucchero è una pianta perenne, che rappresenta il 75% delle superfici totali destinate alla produzione saccarifera, e della prospettiva a lungo termine degli investimenti nella trasformazione dello zucchero. Diversamente, l'offerta è particolarmente sensibile agli eventi meteorologici e le revisioni delle stime di produzione spesso provocano adeguamenti significativi dei prezzi internazionali. Inoltre, le esportazioni di zucchero sono concentrate in un numero limitato di paesi che sono anche grandi produttori. Il Brasile, l'Europa dei 15, l'Australia, la Thailandia e Cuba effettuano il 70% delle esportazioni mondiali. Infine, sulla domanda e sull'offerta incidono i vari strumenti politici attuati dai governi.

Nell'ambito dell'Europa dei 15, il settore saccarifero beneficia di un sistema che combina la protezione alle frontiere, il controllo dell'offerta e i prezzi di sostegno. Il prezzo di intervento è attualmente di EUR 631,9 a tonnellata per lo zucchero raffinato e a EUR 523,7 per lo zucchero greggio. Negli ultimi anni, il prezzo sul mercato europeo è stato il doppio o il triplo dei prezzi internazionali di riferimento.

La volatilità rende difficile una previsione valida per i prezzi mondiali dello zucchero. Diversi analisti ritengono che i prezzi continueranno a scendere nel breve (campagna 2003/04) e nel medio termine. Nella sua relazione sulle prospettive del settore agricolo del 2003 (2003 Agricultural Outlook), l'OCSE prevede un prezzo dello zucchero greggio di EUR 170 a tonnellata per la campagna 2008/09. Rispetto alla media del periodo di riferimento (dal 1997/98 al 2001/02), ciò significherebbe un calo del 13%. Secondo l'OCSE, il basso livello della proiezione è dovuto fondamentalmente all'aumento dell'offerta e delle esportazioni di zucchero da parte dei paesi che producono a basso costo e al mantenimento dell'elevato grado di sostegno e di protezione in numerosi paesi OCSE. A livello globale, le previsioni relative al consumo indicano un incremento ad una velocità leggermente maggiore rispetto all'offerta e realizzato , per la maggior parte, in paesi non OCSE. Tuttavia, si prevede che l'entità delle riserve mantenga bassi i prezzi nel medio termine.

3. PROPOSTE DI RIFORMA E IMPATTO PROBABILE

3.1. Considerazioni generali

Nel valutare la necessità di riforma dei settori del tabacco, dell'olio d'oliva e del cotone, la Commissione ha tenuto conto di quanto segue:

- la richiesta chiara del Consiglio di una riforma di tali settori basata "sugli obiettivi e sull'approccio dell'attuale riforma 2003 della PAC";

- le analogie tra i settori, per quanto riguarda talune caratteristiche strutturali e produttive, e le relative politiche, che li rendono adatti all'approccio che caratterizza la riforma della PAC del giugno 2003;

- le caratteristiche specifiche di ciascun settore, in particolare, il rischio di perturbazione e di abbandono della produzione degli oliveti e la necessità di potenziare la sostenibilità e la competitività delle economie rurali.

La Commissione ritiene che una riforma imperniata sugli obiettivi della riforma della PAC del giugno 2003, ossia rafforzare la competitività, promuovere l'orientamento al mercato, tutelare l'ambiente, stabilizzare i redditi e tenere in maggiore considerazione la situazione dei produttori delle regioni svantaggiate, debba mirare a:

* delineare una prospettiva programmatica a lungo termine per questi settori, nel rispetto della loro dotazione di bilancio attuale, del massimale della rubrica 1 delle attuali prospettive finanziarie e del nuovo quadro per la spesa agricola approvato dal Consiglio europeo di Bruxelles nell'ottobre 2002;

* promuovere gli obiettivi e l'approccio della riforma della PAC del giugno 2003, ossia rafforzare la competitività, promuovere l'orientamento al mercato, tutelare l'ambiente, stabilizzare i redditi e tenere in maggiore considerazione la situazione dei produttori nelle regioni svantaggiate;

* dare priorità al reddito dei produttori anziché al sostegno alla produzione, facendo confluire, dal 1º gennaio 2005, una parte cospicua degli attuali pagamenti diretti legati alla produzione nel sistema di pagamento unico per azienda;

* subordinare questi pagamenti, come tutti i pagamenti diretti della PAC, al rispetto delle norme europee in materia di ambiente e di sicurezza alimentare, attraverso la condizionalità ecologica, a regole che garantiscano buone condizioni agronomiche ed ecologiche, oltre che a meccanismi di modulazione e di disciplina finanziaria.

I produttori dei settori del tabacco e dell'olio d'oliva già ricevono un importo legato alla produzione, nei limiti dei quantitativi massimi garantiti. Nel settore del cotone, il pagamento per tonnellata di cotone non sgranato, anch'esso assoggettato al quantitativo massimo garantito, è calcolato in base alla differenza tra il "prezzo di obiettivo" e il prezzo mondiale ed è corrisposto all'impresa di sgranatura, che versa un prezzo minimo al produttore.

Se si considera che non si ritengono necessari tagli ai prezzi e che i pagamenti diretti esistono già nei tre settori indicati, la Commissione è del parere che la conversione di tali pagamenti nel pagamento unico per azienda non dovrebbe presentare grandi difficoltà.

Tuttavia, per tutti e tre i settori la produzione è concentrata in regioni il cui sviluppo economico conosce un considerevole ritardo e genera, per l'uso intenso dei fattori produttivi capitale e lavoro a cui è connessa, un numero significativo di posti di lavoro fuori dalle aziende grazie alle importanti industrie di trasformazione associate.

Questo è il motivo che ha indotto la Commissione, nell'ambito della riforma della PAC del giugno 2003, a valutare attentamente l'impatto potenziale del disaccoppiamento in questi settori di notevole valenza regionale, in particolar modo il rischio di abbandono delle produzioni e di riduzione della competitività delle zone rurali in cui tradizionalmente tali produzioni sono localizzate. In linea con la riforma della PAC decisa nel giugno 2003, le regioni ultraperiferiche e le isole dell'Egeo dovrebbero beneficiare di un trattamento speciale in termini di sostegno alla produzione. In tali regioni, perciò, i pagamenti diretti non confluiranno nel pagamento unico per azienda.

3.2. Tabacco

La valutazione d'impatto approfondita del settore del tabacco ha condotto la Commissione a concludere essenzialmente che un disaccoppiamento per fasi dell'attuale premio per il tabacco, unito ad un'eliminazione graduale del Fondo comunitario per il tabacco e alla creazione, nell'ambito del secondo pilastro della PAC, di una dotazione finanziaria per la ristrutturazione delle zone produttrici del tabacco, rappresenterebbe la strategia più sostenibile per il futuro di questo settore. Con questo sistema, le quote di tabacco andrebbero mantenute per definire la dotazione della parte del premio non ancora disaccoppiata. Di conseguenza, durante il periodo di transizione, le produzioni fuori quota non beneficeranno del premio corrispondente accoppiato che rimane da pagare. Al termine di questo processo, l'attuale organizzazione comune di mercato del tabacco cesserà di applicarsi.

Questa opzione sembra poter compensare adeguatamente la necessità di scollegare il sostegno al reddito dei singoli produttori dalla coltivazione del tabacco, finanziando nel contempo un riorientamento del settore verso fonti di reddito alternative. Oltre a ciò, dato che, al momento, per coprire costi di produzione variabili è necessario circa un terzo dell'attuale premio del tabacco, si è preferita un'attuazione graduale della riforma per ovviare effetti nefasti sulla produzione e sulle economie locali e permettere l'adeguamento del prezzo di mercato alle nuove condizioni. La riforma sarà attuata nell'arco di tre anni.

La riforma proposta avrebbe inizio con la conversione, in parte o in toto, dell'attuale premio del tabacco in diritti al pagamento unico per azienda. Come appare dalla tabella 1, questa conversione sarebbe integrale per le prime 3,5 tonnellate prodotte, mentre per lo scaglione successivo, compreso tra 3,5 e 10 tonnellate, solamente l'80% dell'attuale premio verrebbe inglobato nel pagamento unico per azienda. Il restante 20% andrebbe ad alimentare la dotazione proposta per la ristrutturazione.

Tabella 1 - Sintesi della proposta di riforma del settore del tabacco

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Con l'attuazione della riforma per le grandi aziende produttrici di tabacco, l'attuale premio, per lo scaglione superiore alle 10 tonnellate, verrebbe decurtato di un terzo ad ogni fase annuale. Per evitare grandi cambiamenti nel reddito delle aziende agricole, un terzo di questa parte del premio verrebbe convertito in diritti al pagamento unico per azienda, mentre l'importo rimanente sarebbe dirottato verso la dotazione per la ristrutturazione.

Le percentuali destinate alla dotazione per la ristrutturazione, che rappresenterebbe un ulteriore finanziamento per velocizzare il processo di riconversione nelle regioni produttrici di tabacco, sono state fissate in base a considerazioni di equità e di efficienza. La dotazione per la ristrutturazione trasferirà il finanziamento a favore delle misure di sviluppo rurale previste dal regolamento sullo sviluppo rurale [regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio]. Lo scopo è quello di includere un maggior numero di beneficiari o di misure oppure rafforzare l'intensità dell'aiuto delle misure esistenti a favore dello sviluppo rurale.

Una volta attuato, questo processo di riforma permetterebbe di ridistribuire oltre il 70% dell'attuale premio per il tabacco al pagamento unico per azienda ed almeno il 20% alla dotazione per la ristrutturazione. La ridistribuzione corrisponderebbe ad un'allocazione media di EUR 6 900 per unità di lavoro annuale (ULA) familiare tramite il pagamento unico per azienda.

Con un'attuazione per fasi, la riforma dovrebbe comportare un maggiore orientamento al mercato e un incremento del reddito per i produttori, oltre all'impatto positivo della maggiore efficacia dell'erogazione dei pagamenti disaccoppiati, in particolare per le piccole aziende, che saranno le prime a ricevere una quota più consistente del reddito come pagamento unico per azienda.

Durante il periodo di tre anni dell'eliminazione graduale dell'attuale regime del tabacco, il Fondo comunitario del tabacco continuerà ad essere utilizzato per il finanziamento di campagne contro il fumo. La Commissione si impegna a continuare a sostenere tali campagne durante questo periodo nonostante la diminuzione dei sussidi durante questo periodo.

Nel breve termine, si prevede l'abbandono nell'UE della coltivazione di varietà di tabacco meno redditizie. Inoltre, la conversione dell'attuale premio nel pagamento unico per azienda incoraggerebbe senz'altro i produttori, che al momento non arrivano a coprire costi di produzione variabili o che potrebbero passare a colture che generino un maggiore reddito per ettaro o riconvertirsi ad altre utilizzazioni delle loro superfici nel breve termine.

Dalle proiezioni emerge che il conseguente calo nella produzione europea di tabacco sarebbe assorbito da aziende produttrici di maggiori dimensioni e più specializzate, più orientate alla domanda e/o alla qualità a prezzi europei, che si allineerebbero con i prezzi mondiali, a seconda delle varietà prodotte.

Affiancata all'introduzione progressiva, tra le aziende produttrici di tabacco, del pagamento unico per azienda, la dotazione per la ristrutturazione promuoverebbe ulteriormente il passaggio ad una produzione realizzata da aziende strutturate in modo più razionale, aumentando la percentuale del trasferimento di reddito ad aziende produttrici nel periodo di riferimento e incentivando la riconversione della manodopera sul mercato locale del lavoro nelle zone di coltivazione del tabacco.

3.3. Olio d'oliva

La Commissione considera che la migliore soluzione per le necessità a lungo termine del settore dell'olio d'oliva dell'UE risiederebbe in una riforma basata sull'orientamento impartito dal Consiglio al momento dell'accordo relativo alla riforma della PAC del giugno 2003.

La proposta prevede che gli attuali pagamenti legati alla produzione siano convertiti in una forma di sostegno diretto al reddito mediante la creazione di nuovi diritti al pagamento unico per azienda per gli agricoltori, oltre a quelli istituiti con la riforma della PAC del giugno 2003. L'inclusione del settore dell'olio d'oliva nel sistema del pagamento unico per azienda presenta tre vantaggi principali.

Innanzitutto, il settore dovrebbe orientarsi maggiormente al mercato e aumentare la competitività. Per quanto il settore dell'olio d'oliva goda già di una dinamica commerciale positiva e si sia attivato per adeguarsi alle tendenze dei consumatori con la sua "strategia della qualità", se i livelli della produzione mondiale dovessero superare il consumo, le sfide del futuro potranno essere raccolte solamente da un settore pronto a seguire le tendenze della domanda sui mercati mondiali.

In secondo luogo, l'adesione al sistema del pagamento unico per azienda comporta un reddito più stabile per gli agricoltori, grazie alla maggiore efficacia dell'erogazione degli aiuti, e consente alle regioni di olio d'oliva a bassa resa di mantenere il livello complessivo di aiuto al reddito.

Infine, l'immagine positiva del settore, in termini di trasparenza, fiducia dei consumatori e benefici ambientali e paesaggistici per la società, sarebbe potenziata dall'appartenenza ad un settore agricolo che si muove nella stessa direzione. Con le modalità di riforma proposte sarà riservata un'attenzione particolare ad eventuali tendenze all'interno del settore dell'olio d'oliva in grado di lederne l'immagine positiva, in particolare sotto il profilo ambientale.

Tuttavia, nel settore dell'olio d'oliva la Commissione considera che convertire interamente i pagamenti legati alla produzione nel pagamento unico per azienda potrebbe causare problemi in alcune regioni produttrici tradizionali nell'UE e per gli oliveti a bassa resa. Si rischia, infatti, l'abbandono dell'olivicoltura in vaste zone, che porterebbe a un degrado dei terreni e del paesaggio rurale con eventuali conseguenze a livello sociale. Il problema è accentuato nelle regioni dove le economie locali dipendono fortemente dall'olivicoltura.

Per questi motivi, la Commissione ha concluso che una proposta di riforma, che scolleghi completamente i pagamenti di sostegno e l'olivicoltura, in termini di conservazione degli oliveti in zone sensibili, non terrebbe del tutto conto delle preoccupazioni del Consiglio e del Parlamento in merito al rischio di abbandono delle produzioni e alla necessità di economie rurali sostenibili.

Di conseguenza, la Commissione propone che il 60% dei pagamenti legati alla produzione nel settore dell'olio d'oliva, per il periodo di riferimento, siano convertiti in diritti al pagamento unico per le aziende con una superficie di oltre 0,3 ha. Per motivi di semplificazione dell'attuazione della politica, alle aziende di dimensioni inferiori verrebbero corrisposti pagamenti del tutto disaccoppiati.

Gli Stati membri manterrebbero il 40% dei pagamenti legati alla produzione nel settore dell'olivicoltura, per il periodo di riferimento, sotto forma di dotazioni finanziarie nazionali destinate all'erogazione ai produttori di un pagamento aggiuntivo per oliveto, calcolato per ettaro o per olivo. Tale importo non è legato alla produzione, ma è destinato alla conservazione degli olivi, la quale permette di proteggere il terreno e l'ambiente, tenendo in considerazione le tradizioni e la cultura locali. Scopo del pagamento aggiuntivo sarebbe garantire la conservazione degli olivi nelle zone marginali o negli oliveti a bassa resa, contribuendo in modo significativo al costo della conservazione degli oliveti in queste aree. Gli Stati membri identificheranno tali zone in base a criteri oggettivi di sviluppo sostenibile, nell'ambito di un quadro comune dell'UE, quali la conservazione del paesaggio e gli aspetti ambientali, culturali e sociali.

Il calcolo degli ettari di riferimento per il pagamento unico per azienda e la superficie o il numero di olivi per i pagamenti per oliveto sarebbe basato sui dati del sistema di informazione geografica (SIG) compatibili con il SIGC. Saranno escluse dal pagamento unico per azienda e dal pagamento per oliveto le superfici con ulivi messi a dimora successivamente al 1º maggio 1998, tranne quelli inclusi nei nuovi programmi di impianto.

Riguardo alla politica di mercato per l'olio d'oliva, la Commissione propone che le attuali misure per l'ammasso privato dovrebbero restare inalterate, come "rete di sicurezza", ma che occorra abolire le restituzioni per le esportazioni e per la trasformazioni di talune conserve alimentari, che hanno perso il loro scopo.

Infine, per la strategia della qualità dell'olio d'oliva, la Commissione propone che, al fine di sostenere il settore durante l'adeguamento alle condizioni del mercato in evoluzione, siano potenziate le misure esistenti per la qualità e la tracciabilità. Si dovrebbe estendere il numero delle attività ammissibili al sostegno includendo il controllo della qualità dell'olio d'oliva nei programmi pluriennali e rafforzando le attività a livello nazionale, comunitario e internazionale. Il finanziamento necessario supplementare deriverebbe dalle dotazioni nazionali degli Stati membri per i pagamenti per oliveto.

Per gli aspetti inerenti il controllo, si propone che sia soppresso il finanziamento degli attuali enti di controllo dell'olio d'oliva a partire dal 1º novembre 2005. Il controllo del nuovo pagamento per superficie sarà effettuato mediante il SIGC, con l'ausilio del SIG. Per semplificare, non saranno concessi pagamenti per importi inferiori a EUR 50 per domanda di aiuto. Per quanto riguarda le misure per la qualità, il controllo sui programmi di attività sarà intensificato mediante, tra l'altro, nuovi obblighi di valutazione e controllo

Per applicare il pagamento unico per azienda dal 1º gennaio 2005, si propone di fare entrare in vigore la riforma del settore dell'olio d'oliva dal 1º novembre 2004.

3.4. Cotone

La Commissione ha raggiunto la conclusione che, nel complesso, i vantaggi socioeconomici e ambientali di una riforma del settore UE del cotone, basata sull'approccio della riforma del giugno 2003, sarebbero di gran lunga superiori agli svantaggi.

Per tale motivo, la Commissione propone di trasferire parte della spesa FEAOG per il cotone, destinata al sostegno ai produttori durante il periodo di riferimento, al finanziamento di due misure di sostegno al reddito dei produttori: il sistema di pagamento unico per azienda e un nuovo aiuto alla produzione, erogato come pagamento per superficie. La Commissione ritiene che l'aiuto legato alla produzione sarebbe conforme anche all'obiettivo sancito dal Protocollo sul cotone degli Atti di adesione della Grecia e di Spagna e Portogallo di sostenere la produzione di cotone nelle regioni interessate.

Si propone che, per ogni Stato membro, il 60% di tale spesa destinata al sostegno ai produttori sia trasferita al pagamento unico per azienda sotto forma di nuovi diritti. In tal modo, si prevede una migliore risposta dei produttori di cotone agli sviluppi e alle esigenze del mercato. L'inclusione del settore del cotone nel sistema del pagamento unico per azienda andrebbe a vantaggio delle aziende produttrici anche grazie alla maggiore stabilità dei redditi.

Riguardo al controverso legame tra il settore del cotone e il degrado ambientale, va osservato che la riforma della PAC del giugno 2003 offre coerenza e trasparenza nell'applicazione della legislazione comunitaria in merito alle norme di produzione. Dati gli accordi sulla condizionalità ecologica, concordati di recente per tutta la spesa PAC, l'adesione al sistema del pagamento unico per azienda consentirebbe ai produttori di cotone di beneficiare gli stessi diritti degli altri agricoltori, in termini di libertà di scelta del tipo di produzione, estensiva o diversificata.

Infine, la Commissione ritiene che, oltre alla diminuzione significativa dei sussidi con effetti distorsivi sugli scambi già proposta dall'UE nell'Agenda di sviluppo di Doha, tale riforma potrebbe contribuire a risolvere il complesso problema del livello del prezzo del cotone sul mercato mondiale trasferendo gli aiuti dall'attuale meccanismo del "pagamento compensativo" verso una combinazione di misure "blue box" e "green box".

Tuttavia, visto il rischio apprezzabile di perturbazione della produzione, la Commissione propone che gli Stati membri trattengano il 40% della spesa destinata al sostegno dei produttori, nel periodo di riferimento, sotto forma di dotazione nazionale destinata a versare ai produttori il nuovo pagamento per ettaro di cotone nelle zone adatte a tale coltura.

Il livello del nuovo pagamento per superficie è stato fissato per consentire il mantenimento della coltivazione di cotone, su superfici più ridotte rispetto ad oggi, con un margine lordo analogo a quello di colture competitive. L'effetto combinato di assoggettare tanto il pagamento unico per azienda quanto il pagamento per superficie a criteri di condizionalità ecologica porterà ad una coltivazione del cotone più rispettosa dell'ambiente senza ripercussioni di rilievo sui redditi.

Il nuovo pagamento per superficie sarà limitato ad una superficie massima di 425 360 ha (340 000 ha in Grecia, 85 000 ha in Spagna e 360 ha in Portogallo). Le superfici massime sono determinate in base all'andamento degli ultimi anni nelle zone coltivate a cotone e corrispondono all'11% in meno rispetto alle superfici del periodo di riferimento per la Grecia e al 5% in meno per la Spagna. Il livello del pagamento per superficie sarà ridotto proporzionalmente nel caso di domande di pagamento superiori alla superficie massima di uno Stato membro.

Il pagamento per superficie sarà erogato in base a criteri specifici, relativi alla partecipazione dei produttori a un'organizzazione interprofessionale. Ciascuna di queste organizzazioni dovrebbe essere riconosciuta dallo Stato membro, coprire una superficie, se possibile, di almeno 20 000 ha ed essere sottoposta a controlli, che potrebbero comportare l'applicazione di sanzioni pecuniarie o al ritiro del riconoscimento per parte o tutta la superficie loro assegnata.

La metà della dotazione di pagamento per superficie potrebbe essere differenziata in scaglioni interprofessionali che premino le consegne di produzione in termini qualitativi e quantitativi. Le attività di ciascuna organizzazione interprofessionale sarebbero finanziate dai membri e da un sussidio comunitario pari a EUR 10 per ettaro. Complessivamente, il sostegno concesso si aggirerebbe sui EUR 4,5 milioni, che saranno inclusi nelle dotazioni nazionali degli Stati membri.

Il saldo tra la spesa di mercato totale per il cotone e le due misure di sostegno al reddito dei produttori, di circa EUR 100 milioni, entrerebbe a far parte nella dotazione di ristrutturazione per le superfici coltivate a cotone. L'importo sarebbe ripartito tra gli Stati membri in funzione della superficie media ammissibile all'aiuto nel periodo di riferimento. Si tratterebbe di uno strumento finanziario aggiuntivo nell'ambito del secondo pilastro della PAC destinato a finanziare misure di sviluppo rurale previste dal regolamento sullo sviluppo rurale [regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio]. Lo scopo è quello di includere un maggior numero di beneficiari o di misure oppure rafforzare l'intensità dell'aiuto delle misure esistenti a favore dello sviluppo rurale.

3.5. Zucchero

In seguito all'introduzione delle quote di produzione negli Stati membri, l'organizzazione comune di mercato dello zucchero si è sviluppata in direzioni essenzialmente diverse rispetto ad altri settori coinvolti nel processo di riforma della PAC. La decisione di imporre quote per lo zucchero è stata una scelta politica per fare in modo che la produzione fosse ripartita in tutta la Comunità più che per incoraggiare la specializzazione economica nelle regioni più competitive dell'UE.

La forma di sostegno elevato ai prezzi, prevista dall'attuale regime dello zucchero, consente ai produttori delle regioni meno competitive dell'UE, che non hanno un vantaggio comparato nella produzione della barbabietola da zucchero, di coprire almeno i costi di produzione. I prezzi sul mercato interno sono stati mantenuti tramite gli elevati prezzi di intervento e la necessaria protezione alle frontiere.

Negli anni questa politica ha offerto una serie di vantaggi. Innanzitutto, sul mercato interno ha garantito la stabilità e la qualità elevata dell'approvvigionamento di zucchero, sebbene tale risultato avrebbe potuto essere raggiunto con altri meccanismi meno distorsivi. Dal punto di vista dei produttori comunitari, il regime offre stabilità a prezzi relativamente elevati, che a loro volta mantengono i redditi dei produttori. Inoltre, i paesi principali che beneficiano dell'accesso preferenziale al mercato e che esportano attualmente zucchero nell'UE tendono ad apprezzare, in generale, un regime che offra ai loro operatori prezzi favorevoli per quantitativi scambiati stabili. Tuttavia, per una serie di ragioni, questo approccio programmatico è oggetto di crescenti pressioni e gli svantaggi ad esso intrinsechi sono divenuti sempre più evidenti.

La critica principale al regime dello zucchero è che incoraggia la produzione di una quantità ingente di zucchero nell'UE a prezzi non competitivi. Di conseguenza, tenendo conto degli impegni dell'UE per le importazioni di zucchero, l'eccedenza comunitaria di zucchero rispetto alle necessità del mercato interno deve essere smaltita sul mercato internazionale al prezzo del mercato mondiale. Sulla base di tali argomentazioni, l'impatto esterno del regime europeo dello zucchero è stato criticato per gli effetti distorsivi sugli scambi e perché ostacola la crescita dell'industria primaria in alcuni paesi in via di sviluppo.

Nell'UE ai produttori comunitari è stato garantito un prezzo elevato a scapito dei consumatori e delle industrie di trasformazione. Non solo il prezzo di intervento comunitario è molto più elevato rispetto al prezzo sul mercato mondiale, ma addirittura il prezzo di mercato dell'UE è rimasto al di sopra di quello di intervento. Inoltre, poiché si basa sulle quote assegnate a ciascun Stato membro, l'OCM porta tipicamente ad un basso grado di integrazione del mercato e ne favorisce la compartimentazione. La politica dei prezzi elevati per incentivare i produttori a coltivare la barbabietola da zucchero incrementando la resa è criticata dai gruppi ambientalisti, che esprimono la loro preoccupazione anche rispetto la scarsa coerenza tra la politica dello zucchero e gli obiettivi di uno sviluppo sostenibile.

Si possono individuare vari fattori che inducono a imprimere una svolta alla politica comunitaria dello zucchero, in diversi stadi di sviluppo.

In primo luogo, esiste la questione della coerenza tra l'attuale politica dello zucchero e i nuovi orientamenti per l'agricoltura dell'UE, con la riforma della PAC del giugno 2003, basata sugli obiettivi della strategia comunitaria per uno sviluppo sostenibile. In questo senso, l'importanza della ripartizione della capacità produttiva, attualmente imperniata sul regime delle quote per lo zucchero, deve essere soppesata rispetto alla necessità di evolvere verso un settore saccarifero più competitivo e sostenibile.

In secondo luogo, con le concessioni unilaterali dell'UE per le importazioni a favore dei paesi meno sviluppati attraverso l'iniziativa "Tutto tranne le armi" e dei paesi balcanici, il mercato comunitario dello zucchero potrebbe essere oggetto di un disequilibrio sostanziale a partire dal 2007. In molte regioni dell'UE, questo disequilibrio comporterebbe gravi perturbazioni e il declino del settore.

Infine, sulla scena internazionale, i ricorsi contro il regime europeo dello zucchero devono essere visti in relazione al ciclo di negoziati di Doha, attualmente in corso. Sebbene non sia ancora noto il risultato finale di questi negoziati multilaterali, i punti fondamentali del nuovo assetto dell'economia comunitaria del settore dello zucchero sono già stati consolidati e sono sufficientemente chiari per valutarne l'impatto. Oltre a ciò, indipendentemente dall'opzione da considerare, il regime comunitario delle esportazioni dovrà essere allineato con l'esito dell'accordo nell'ambito del ciclo di negoziati di Doha dell'OMC.

Complessivamente, questi sviluppi alterano le condizioni emerse quando, anni fa, si è raggiunto un compromesso tra i diversi interessi e preoccupazioni in gioco. La Commissione ritiene che l'attuale regime europeo dello zucchero debba essere attentamente riesaminato per raggiungere un nuovo accordo su una politica europea dello zucchero sostenibile e di lungo termine. Dati i cospicui investimenti a lungo termine necessari nell'industria saccarifera, la Commissione considera altresì che ulteriori ritardi in questa decisione nuocerebbero al settore, tanto nell'UE quanto nei paesi in via di sviluppo.

Le opzioni che sfocino in una riduzione del prezzo sul mercato interno avranno un impatto significativo sui paesi che beneficiano del Protocollo dello zucchero nel quadro della convenzione di Cotonou tra l'UE e i paesi ACP. La Commissione valuterà l'impatto della riforma sui paesi ACP che beneficiano del Protocollo dello zucchero e ne trarrà le opportune conclusioni, tenendo conto delle eventuali difficoltà dei paesi interessati.

La Commissione ha proposto tre orientamenti programmatici possibili per il regime comunitario dello zucchero, i quali sono stati analizzati nella valutazione d'impatto approfondita, tenendo in considerazione gli effetti dei vincoli interni ed esterni che incidono sul settore e sulla controversia attualmente in corso in sede di OMC. Inoltre, queste opzioni strategiche dovranno essere considerate alla luce della politica comunitaria sui biocombustibili, approvata di recente e dell'impatto per i paesi ACP e per altri paesi terzi.

Come scenario di riferimento per le opzioni alternative, la Commissione ha innanzitutto studiato le conseguenze di una proroga del regime attuale al di là del 2006. Ciò consisterebbe nel mantenere inalterata l'attuale organizzazione comune di mercato basata su quote flessibili e sul prezzo d'intervento. Il mercato comunitario sarebbe aperto ad importare determinati quantitativi, a seconda dei diversi impegni internazionali assunti in passato o che saranno assunti in futuro. I dazi doganali, i prezzi interni e le quote di produzione sarebbero ridotti. Per inserire nel contesto gli effetti di questo scenario, per quanto il risultato finale rimanga più o meno invariato, la valutazione d'impatto approfondita ha anche tenuto conto dell'impatto ipotetico della richiesta, da parte dei paesi che partecipano all'iniziativa "Tutto tranne le armi", di attuare tale accordo mediante un sistema di consegne concordato secondo regole ben definite.

Il secondo scenario valutato è stato la riduzione del prezzo interno dell'UE. Una volta stabilizzatisi i livelli delle importazioni e di produzione, le quote verrebbero gradualmente soppresse. In questo caso, il prezzo sul mercato interno verrebbe ad adeguarsi al prezzo di tali importazioni. Tuttavia, poiché la riduzione del prezzo sul mercato comunitario, il cui valore di equilibrio è stato valutato a circa EUR 450 per tonnellata, rende tale mercato meno interessante per i paesi produttori di zucchero meno competitivi, si è attribuita particolare attenzione all'impatto di questa opzione strategica sui flussi commerciali mondiali. Per mitigare gli effetti della riduzione dei prezzi comunitari dello zucchero, questo scenario ha considerato anche la possibilità di introdurre il pagamento unico per azienda nel settore saccarifero, in linea con la riforma della PAC del giugno 2003. Infine, è stato valutato l'impatto di questo scenario sulle entrate derivanti dallo zucchero per i paesi che attualmente esportano questa merce all'UE.

La terza opzione di riforma è rappresentata dalla totale liberalizzazione rispetto al regime attuale. Ciò significa che il sistema comunitario di sostegno ai prezzi sarebbe abolito e le quote di produzione abbandonate. Di conseguenza, con questa opzione, sono stati studiati gli effetti sul mercato comunitario dello zucchero della completa soppressione delle restrizioni tariffarie e dei contingenti di importazione. Come nel caso della riduzione dei prezzi, sono stati valutati la possibile introduzione del sostegno al reddito per i produttori dell'UE, l'impatto della liberalizzazione sugli scambi mondiali e le implicazioni a livello delle entrate derivanti dallo zucchero per paesi che esportano attualmente zucchero alla Comunità.

Tabella 2 - Sintesi degli effetti delle opzioni strategiche per il settore saccarifero

>SPAZIO PER TABELLA>

4. CONSIDERAZIONI DI BILANCIO

Compatibilmente con gli obiettivi e con l'approccio della riforma della PAC del giugno 2003, le spese complessive riconducibili alle proposte per i settori del tabacco, dell'olio d'oliva e del cotone saranno in linea con le recenti spese storiche per i premi e gli aiuti nel quadro dei regimi in vigore per i rispettivi settori.

La riforma sarà conforme anche al nuovo quadro per la spesa agricola, approvato dal Consiglio europeo di Bruxelles nell'ottobre 2002. Inoltre, il trasferimento previsto per intensificare le misure di sviluppo rurale avverrà nei limiti del massimale della rubrica 1 (Agricoltura).

Le proposte sono quindi neutrali in termini di bilancio rispetto alla spesa passata, in quanto le riforme si basano su dati storici di riferimento (media 2000-2002) e evitano una ridistribuzione di risorse tra Stati membri. I costi annuali rispettano gli scenari di spesa invariata, definiti dalla Commissione per tali settori quando, al momento della presentazione delle proposte sulla riforma della PAC (gennaio 2003), ha reso pubbliche le previsioni di spesa per la PAC per il periodo fino al 2013.

Per lo zucchero, le proiezioni dei costi di bilancio delle varie opzioni sono fornite nell'acclusa valutazione d'impatto approfondita. Per quanto la proroga del regime vigente comporti un certo risparmio, i costi complessivi delle altre due opzioni dipendono dal livello delle compensazioni che saranno concesse.

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE - Regime del tabacco - Valutazione d'impatto estesa {COM(2003)544 final}

INDICE

1. Introduzione

2. Economia del settore e attuale OCM

2.1. Economia del settore

2.1.1. Produzione di tabacco

2.1.1.1. Produzione e resa globale

2.1.1.2. Produzione per gruppo di varietà

2.1.1.3. Paesi candidati e in via di adesione

2.1.2. Strutture produttive

2.1.2.1. Strutture produttive nell'UE

2.1.2.2. Analisi regionale

2.1.3. Settori a valle della filiera produttiva

2.1.4. Prezzi del tabacco

2.1.4.1. Prezzi del tabacco greggio

2.1.4.2. Competitività dell'Unione europea

2.1.4.3. Prezzi per gruppi di varietà

2.1.5. Scambi commerciali

2.1.5.1. Scambi commerciali dell'UE

2.1.5.2. Scambi commerciali dei paesi candidati e in via di adesione

2.1.6. Uso del tabacco

2.1.6.1. Uso del tabacco nell'UE

2.1.6.2. Uso del tabacco nei paesi in via di adesione

2.1.7. Costi di produzione, ricavi e reddito agricolo nel settore del tabacco

2.1.7.1. Ricavi derivanti dalla produzione del tabacco

2.1.7.2. Reddito delle aziende tabacchicole

2.1.7.3. Conclusioni

2.2. L'organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco

2.2.1. Regime dei premi

2.2.2. Misure di orientamento e contenimento della produzione: limiti di garanzia e regime delle quote

2.2.3. Il Fondo comunitario del tabacco

2.2.4. Regime degli scambi con i paesi terzi

3. Problemi specifici dell'attuale OCM nel quadro della ristrutturazione della PAC

3.1. Limiti dell'attuale regime

3.2. Ridefinizione degli obiettivi della PAC e miglioramento della coerenza con le altre politiche comunitarie

3.3. Coerenza con gli obiettivi dello sviluppo sostenibile

4. IPOTESI DI RIFORMA

4.1. Opzione 1: proroga dell'attuale OCM

4.2. Opzione 2: Disaccoppiamento secondo i principi della riforma della PAC

4.3. Opzione 3: eliminazione graduale nell'ambito di un approccio settoriale

5. ANALISI DELL'IMPATTO

5.1. Impatto sul mercato e sui redditi

5.1.1. Impatto sulla produzione e sui prezzi

5.1.2. Impatto sul reddito

5.1.2.1. Opzioni 1 e 3

5.1.2.2. Opzione 2

5.2. Impatto sulle zone di produzione: problemi sociali nell'UE 15 e nei paesi in via di sviluppo, scambi commerciali, ambiente

5.2.1. Impatto sociale sulle zone di produzione nell'UE

5.2.2. Impatto sugli scambi commerciali e sui paesi in via di sviluppo

5.2.3. Impatto sull'ambiente

5.2.3.1. Tabacchicoltura e ambiente

5.2.3.2. Principali questioni e criteri ambientali

5.2.4. Impatto sulla salute pubblica e sugli interessi dei consumatori

5.2.4.1. Effetti del fumo sulla salute

5.2.4.2. Impatto della tabacchicoltura sulla salute pubblica

5.3. Impatto sull'attuazione di una gestione finanziaria sana ed efficace (bilancio, monitoraggio, semplificazione e controlli)

5.3.1. Impatto sul bilancio

5.3.2. Impatto sul monitoraggio

6. CONCLUSIONI

ALLEGATI

INTRODUZIONE

Nel 1998, nell'approvare modifiche sostanziali al regime di aiuti in vigore per la produzione comunitaria di tabacco, il Consiglio aveva chiesto alla Commissione di presentare nel 2002 una relazione [6] sul funzionamento di tale regime.

[6] Articolo 26 del regolamento (CE) n. 1636/98 del Consiglio, del 20 luglio 1998.

La questione del futuro del regime del tabacco è stata affrontata anche in occasione del Consiglio europeo di Göteborg nel maggio 2001, nel quadro della strategia comunitaria per lo sviluppo sostenibile.

Nonostante il Consiglio non abbia adottato conclusioni specifiche in materia, dalle discussioni e dal contesto in cui queste ultime sono avvenute sono emerse chiaramente alcune riserve sulla sostenibilità del settore comunitario del tabacco.

In particolare sono stati espressi alcuni dubbi sulla giustificazione sociale degli aiuti ai produttori, soprattutto per l'apparente contraddizione tra erogazione degli aiuti e preoccupazioni della società per il consumo di tabacco; la stessa sostenibilità a lungo termine della produzione di tabacco in quanto attività economica è stata messa in discussione. È comunque emersa la consapevolezza della necessità, in caso di riforme di vasta portata, di assicurare fonti di reddito alternative ai produttori di tabacco, onde evitare crisi economiche e sociali nelle zone rurali fortemente dipendenti da questa coltura.

La risposta della Commissione è stata quella di rafforzare il suo impegno a trovare una soluzione politica sostenibile, basata su una valutazione degli aspetti economici, sociali e ambientali connessi al settore del tabacco. Nel maggio 2002, nel suo programma legislativo e di lavoro per il 2003, la Commissione ha deciso di sottoporre la sua riflessione politica sul settore del tabacco ad una valutazione d'impatto estesa, in linea con la sua priorità per un'economia sostenibile e solidale.

La Commissione ha inoltre avviato nel 2002 e completato nel 2003 una valutazione dell'organizzazione comune dei mercati (OCM) nel settore del tabacco.

Poiché la riforma del regime del tabacco presenta alcune implicazioni per le altre politiche comunitarie, la Commissione ha deciso di affidare questa analisi ad un Gruppo direttivo interservizi, al quale sono stati invitati a partecipare i rappresentanti di dodici servizi e direzioni generali. L'analisi degli aspetti economici, sociali e ambientali del regime del tabacco e del possibile impatto delle varie ipotesi di riforma sui settori interessati nell'Unione europea e nei paesi terzi ha così potuto beneficiare delle competenze e delle conoscenze diversificate dei membri del Gruppo.

I lavori del Gruppo direttivo interservizi, durati sei mesi, hanno seguito le diverse tappe stabilite per la realizzazione delle valutazioni di impatto. Le varie parti del presente rapporto corrispondono a ciascuna di queste tappe. Una sezione introduttiva (capitolo 2) descrive le caratteristiche principali dell'economia del tabacco e della relativa OCM.

Il capitolo 3 descrive le modifiche e le tensioni cui è attualmente sottoposta l'OCM del tabacco, alla quale vengono rivolte alcune critiche, sottolineando nel contempo le difficoltà che qualsiasi riforma deve mettere in conto. Gli obiettivi dell'OCM sono riesaminati alla luce dei nuovi impegni dell'Unione europea, della strategia europea per lo sviluppo sostenibile e degli indirizzi generali della riforma della politica agricola comune.

Nel capitolo 4 sono descritte tre diverse opzioni, che riflettono altrettante ipotesi di riforma del regime del tabacco. L'ipotesi basata sulla proroga dell'attuale regime prevede il mantenimento di un elevato livello di aiuti alla produzione e il ricorso a quote fisse di produzione per regolamentare il mercato. Le ipotesi basate sul disaccoppiamento e sulla eliminazione graduale degli aiuti mirano a realizzare un equilibrio tra prezzi e costi. Il possibile impatto di ciascuna opzione sui livelli e sulla localizzazione della produzione, sui prezzi, sui redditi aziendali, sull'industria, sull'occupazione, sull'ambiente e sugli scambi commerciali con i paesi terzi produttori di tabacco è stato oggetto di una valutazione qualitativa o quantitativa tramite simulazioni basate sul campione RICA.

La parte finale del rapporto (capitolo 6) riassume i vantaggi e gli svantaggi delle varie opzioni, classificate in base alla loro capacità di rispondere ai problemi individuati e di conseguire i vari obiettivi nonché ai probabili effetti sui settori interessati.

Nel marzo 2003 le opzioni approvate dal Gruppo direttivo interservizi sono state presentate al gruppo permanente "Tabacco" del comitato consultivo "Produzioni specializzate", insieme ad una bozza della valutazione di impatto; nel mese di giugno le stesse opzioni sono state illustrate nel corso di un forum consultivo che ha riunito rappresentanti del settore sanitario, delle associazioni di consumatori, delle industrie della filiera, delle associazioni ambientaliste e delle associazioni per lo sviluppo nonché rappresentanti degli enti locali dei principali paesi produttori dell'Unione europea. Le diverse parti interessate sono state invitate ad esprimere le loro posizioni e osservazioni al fine di orientare le scelte delle autorità politiche.

Le organizzazioni consultate e i contributi pervenuti sono presentati negli allegati 3 e 4. Gli elementi essenziali delle posizioni espresse in relazione ai vari aspetti dell'OCM e alle ipotesi di riforma sono ripresi nelle corrispondenti parti del rapporto. Altri allegati descrivono il mandato e la composizione del Gruppo direttivo interservizi (allegati 1 e 2) o riportano alcuni appunti di lavoro.

Principali caratteristiche della produzione di tabacco

>SPAZIO PER TABELLA>

* varia da 0,8 ettari in Macedonia orientale e Puglia a 12,1 ettari in Umbria.

ECONOMIA DEL SETTORE E ATTUALE OCM

- Il tabacco è coltivato in otto Stati membri, in due dei quali (Grecia e Italia) è concentrato il 75% della produzione comunitaria.

- Gli Stati membri produttori di tabacco sono caratterizzati da un'elevata concentrazione geografica: in 12 regioni è concentrato il 72% della superficie coltivata a tabacco.

- Il numero di aziende è piuttosto limitato (1,3% di tutte le aziende agricole comunitarie) e le loro dimensioni sono molto ridotte: in media la superficie coltivata a tabacco è pari a 1,6 ettari e la superficie agricola utilizzata (SAU) a 9,4 ettari.

- La tabacchicoltura è un'attività ad alta intensità di manodopera e, pur essendo basata essenzialmente sull'impiego di manodopera familiare (100 000 unità di lavoro/anno o ULA, pari all'80% del totale), ha un'importanza fondamentale per l'economia delle zone interessate, in quanto dà lavoro a più di 25 000 ULA di manodopera extrafamiliare.

- Gli scambi commerciali sono rilevanti: il 55% delle 350 000 tonnellate di tabacco greggio prodotte a livello comunitario viene esportato. L'Unione europea importa più di 500 000 tonnellate, pari al 160% della sua produzione.

- A differenza della maggior parte dei prodotti agricoli europei, i prezzi interni sono generalmente situati ad un livello compreso tra un terzo e la metà dei prezzi mondiali (tranne i tabacchi orientali coltivati in Grecia).

- In generale, soprattutto a causa delle ridotte dimensioni aziendali, il reddito dei produttori di tabacco è inferiore rispetto a quello di altri produttori e dipende in larga misura dai premi alla produzione, che rappresentano in media il 76% del reddito derivante dalla tabacchicoltura.

- Nel 2002 la spesa complessiva del FEAOG per l'OCM del tabacco è stata di 963 milioni di euro, pari a circa 7 600 euro/ULA.

Economia del settore

Produzione di tabacco

Produzione e resa globale

Nel periodo 2000-2002, la produzione mondiale di tabacco greggio è stata di 6,4 milioni di tonnellate l'anno. Con 348 013 tonnellate, pari al 5,4% della produzione mondiale, l'Unione è il quinto produttore al mondo dopo Cina (38%), Brasile (9%), India (8%) e Stati Uniti (7%). Negli ultimi dieci anni si è registrata una tendenza alla diminuzione dei volumi prodotti nell'Unione europea e in tutti gli altri principali paesi produttori tranne il Brasile. Nel 2000-2002 la produzione comunitaria è scesa del 20% rispetto al periodo 1990-1992.

Il tabacco greggio è prodotto in otto Stati membri: Belgio, Germania, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Austria e Portogallo. I maggiori produttori sono di gran lunga la Grecia e l'Italia, rispettivamente con 132 261 e 130 274 tonnellate prodotte nel periodo 2000-2002, pari complessivamente al 75% della produzione comunitaria. Pur rimanendo ad un livello relativamente elevato (37,4% nel 2000-2002), negli ultimi dieci anni la quota dell'Italia nella produzione comunitaria di tabacco è diminuita, mentre quella della Grecia (38% della produzione totale comunitaria) è rimasta stabile o è leggermente aumentata.

La quota del tabacco greggio nella produzione agricola comunitaria è molto ridotta ed è rimasta stabile negli ultimi dieci anni. Attualmente la produzione di tabacco rappresenta solo lo 0,4% della produzione agricola comunitaria ai prezzi di base [7]; la percentuale è maggiore in Grecia, paese in cui la produzione di tabacco rappresenta quasi il 4,5% della produzione agricola nazionale, sempre ai prezzi di base; viceversa negli altri Stati membri produttori non raggiunge la soglia dell'1%.

[7] I prezzi di base sono dati dalla somma dei prezzi alla produzione e delle sovvenzioni nette alla produzione.

Dal punto di vista geografico, la produzione di tabacco è fortemente concentrata ed è particolarmente importante per alcune regioni (livello NUTS 3) della Grecia e dell'Italia, nelle quali rappresenta più del 50% della produzione agricola regionale.

Nel 2000 era coltivato a tabacco lo 0,1% della superficie agricola utilizzata (SAU) dell'Unione europea, ossia 125 420 ettari su un totale di 96 455 390 ettari. Nel 2001 la superficie coltivata a tabacco rappresentava soltanto il 73,2% rispetto alla superficie coltivata nel 1993. La riduzione, pari a quasi 45 000 ettari, ha interessato essenzialmente i principali Stati membri produttori (Grecia: -17 740 ettari; Italia: -20 199 ettari; Spagna: -4 935 ettari).

Nel periodo 1993-2000 la resa del tabacco è migliorata in tutti gli Stati membri, soprattutto in Italia (da 2,2 a 3,3 t/ha) e Portogallo (da 1 a 2,8 t/ha). Nello stesso periodo la resa media comunitaria è salita da 2 a 2,7 t/ha.

Produzione per gruppo di varietà

La produzione comunitaria di tabacco è caratterizzata da numerose varietà, vendute a prezzi differenti e destinate a diversi usi. È possibile distinguere quattro gruppi principali di varietà:

- gruppi di varietà di alta qualità (ad esempio "Flue Cured", "Light Air Cured"). Queste varietà sono utilizzate principalmente per le sigarette "American blend", che attualmente sono il tipo più diffuso sul mercato. Nel 2001 le varietà di alta qualità rappresentavano complessivamente più della metà della produzione comunitaria di tabacco; in particolare si è registrato un notevole aumento della produzione della varietà "Flue Cured" (che rappresenta il 40% della produzione comunitaria di tabacco);

- gruppi di varietà di bassa qualità e in declino, in particolare le varietà "Dark Air Cured" e, in maggiore misura, "Sun Cured", tradizionalmente utilizzate per le sigarette vendute sui mercati locali e per la produzione delle sigarette scure. Queste varietà hanno perduto progressivamente la loro importanza a livello comunitario: secondo i dati relativi al 2001, le percentuali di "Dark Air Cured" e "Sun Cured" nella produzione di tabacco erano rispettivamente del 10% e del 4,1%;

- varietà orientali, prodotte soltanto in Grecia e utilizzate principalmente per arricchire l'aroma e il gusto delle sigarette "American blend". La loro quota rispetto alla produzione comunitaria di tabacco è rimasta piuttosto stabile nel corso degli anni, sia pure con alcune variazioni all'interno del gruppo: le varietà "Basmas" hanno registrato un aumento (con una quota pari all'8,1% della produzione comunitaria nel 2001), la varietà "Katerini" si è mantenuta attorno al 7,1% e la varietà "Kaba Kulak" ha subito una leggera diminuzione, scendendo al 4%;

- varietà "Fire Cured", utilizzate soprattutto per la produzione di sigari e toscani; nel 2001 la loro quota rispetto alla produzione comunitaria di tabacco è stata soltanto dell'1,9%.

L'andamento del mercato e il mutamento delle politiche (in particolare l'introduzione nel 1998 della modulazione dei premi alle associazioni di produttori sulla base di norme di qualità) hanno recentemente favorito un riorientamento verso la produzione di varietà di alta qualità e, in misura minore, di alcune varietà orientali. Questo fenomeno ha interessato in particolare la produzione dell'Italia, paese in cui le varietà più ricercate ("Virginia" e "Bright", appartenenti al gruppo "Flue Cured", e "Burley" del gruppo "Light Air Cured") rappresentano al momento circa il 77% della produzione nazionale. Negli ultimi anni la Grecia ha cominciato a produrre questo tipo di varietà, ma continua ad essere specializzata soprattutto nelle varietà orientali.

Il processo di ristrutturazione ha anche dato luogo a una crescente specializzazione per varietà a livello aziendale e regionale; la produzione di varietà di alta qualità è sempre più concentrata in un crescente numero di aziende situate in poche regioni. Tuttavia è ancora possibile constatare grandi differenze a livello aziendale e regionale in Grecia e in Italia: persiste infatti una dicotomia tra poche aziende di carattere "industriale", ad alta intensità di capitale e specializzate nella produzione delle varietà di migliore qualità, e numerose aziende di piccole dimensioni, tipicamente ad alta intensità di manodopera e meno integrate nel mercato.

Paesi candidati e in via di adesione

Dei dieci paesi in via di adesione, soltanto quattro producono tabacco: Polonia, Ungheria, Slovacchia e Cipro. Nel periodo 2000-2002 la produzione media annua di questi paesi è stata la seguente: Polonia, 24 617 tonnellate; Ungheria, 9 805 tonnellate; Slovacchia, 1 959 tonnellate; Cipro, 362 tonnellate [8]. Nello stesso periodo, Bulgaria e Romania hanno prodotto rispettivamente 43 915 e 10 662 tonnellate. In tutti i paesi candidati e in via di adesione, ad eccezione di Cipro, la produzione di tabacco greggio è in diminuzione.

[8] Tutti i paesi in via di adesione hanno ottenuto dall'Unione europea la possibilità di versare l'aiuto al tabacco in maniera semplificata (aiuto per ettaro) sin dal momento dall'adesione, ma soltanto la Polonia e Cipro hanno deciso di optare per questa formula di pagamento.

La Polonia è specializzata nella produzione di varietà "Fire Cured", mentre in Bulgaria e Romania è più diffusa la coltivazione di varietà orientali.

Strutture produttive

Strutture produttive nell'UE-15

Nel 2000 le aziende produttrici di tabacco nell'Unione europea erano in totale 79 510, ossia soltanto l'1,3% delle aziende agricole comunitarie. La maggior parte delle aziende è concentrata in Grecia (64% del totale delle aziende tabacchicole), seguita dall'Italia con una percentuale del 21% [9].

[9] Cfr. la cartina che figura nell'allegato 9.

Negli anni '90, la percentuale di riduzione delle aziende tabacchicole (-3,6% annuo), ha superato il tasso medio di riduzione delle aziende agricole nell'Unione europea (-2% annuo). D'altro canto, nello stesso periodo, la superficie destinata alla coltivazione del tabacco è diminuita del 2,6% l'anno a fronte di una riduzione annua della SAU del 3,2%. Ciò significa che si è registrato un modesto aumento della superficie destinata alla coltivazione del tabacco per azienda, che è passata da 1,4 ettari nel 1990 a 1,6 ettari nel 2000.

La riduzione del numero di aziende produttrici e della superficie investita a tabacco è stata controbilanciata da un moderato processo di ristrutturazione e da una parziale riconversione ad altre colture, soprattutto in Italia, grazie alla condizioni climatiche favorevoli.

Le aziende tabacchicole sono in genere di piccole dimensioni; nel 60% dei casi la superficie è inferiore a 5 ettari, mentre più del 18% delle aziende ha una superficie compresa tra 5 e 10 ettari. Ciò limita inevitabilmente le possibilità di diversificazione per gli agricoltori. Anche se le dimensioni medie sono leggermente aumentate a partire dal 1990, ancora oggi esiste una miriade di aziende tabacchicole di piccole dimensioni in tutta l'Unione europea e soprattutto in Grecia, Spagna, Portogallo e Italia.

Il settore del tabacco dà lavoro ad un numero elevato di addetti: 126 070 ULA, ossia 212 960 persone, pari al 2,4% delle ULA totali impiegate nel settore agricolo comunitario. Tuttavia la maggior parte della manodopera impiegata nel settore del tabacco greggio è stagionale e la percentuale di posti di lavoro part-time è molto elevata. La Grecia è il maggiore datore di lavoro, con 79 230 ULA, seguita dall'Italia con 23 120 ULA. Insieme questi due Stati membri rappresentano l'81% della manodopera totale addetta alla produzione di tabacco.

Il settore è caratterizzato dalla netta prevalenza di manodopera familiare, che rappresenta circa l'80% della manodopera totale impiegata nel settore (la percentuale è del 73% per le aziende agricole comunitarie che non producono tabacco).

Tradizionalmente la produzione di tabacco è un'attività ad alta intensità di manodopera. Il livello di meccanizzazione è infatti limitato da motivi tecnici. Mediamente le ULA per azienda e per ettaro delle aziende tabacchicole sono superiori ai corrispondenti indicatori per il complesso delle aziende agricole.

Il 53% dei tabacchicoltori ha più di 55 anni. In Grecia, Portogallo, Italia e Spagna più del 90% degli imprenditori agricoli del settore possiede soltanto un'esperienza pratica, mentre la percentuale più elevata di agricoltori con una formazione agricola completa si registra in Francia. In media, le donne rappresentano soltanto il 25% dei tabacchicoltori.

Analisi regionale

Per quanto riguarda la distribuzione delle imprese nelle varie regioni comunitarie (livello NUTS 2), il settore del tabacco è caratterizzato da una forte concentrazione territoriale. Circa il 70% del numero totale di aziende tabacchicole, il 63% della superficie coltivata a tabacco e il 57% del reddito lordo totale è concentrato in sette regioni [10]. Le regioni più importanti sono la Macedonia centrale e orientale, che insieme rappresentano il 60% delle aziende tabacchicole, il 25% della superficie coltivata a tabacco e il 21% del reddito lordo totale. In queste due regioni è concentrato il 50% di tutte le aziende tabacchicole specializzate.

[10] Il reddito lordo è definito come il valore della produzione per ettaro meno il costo dei fattori di produzione variabili necessari per tale produzione.

Una caratteristica fondamentale delle aziende tabacchicole è la loro estrema eterogeneità a seconda delle regioni. Le grandi dimensioni (sia in termini di superficie che di attività economica) delle aziende situate in Umbria, Aquitania e Veneto contrastano con le piccole dimensioni delle aziende situate in Grecia e in alcune regioni italiane (Campania e Puglia).

Nelle regioni in cui la produzione di tabacco svolge un ruolo economico e sociale molto importante i problemi legati alla ristrutturazione sono ancora molto acuti. In queste zone, in assenza di un'adeguata rete di protezione, la soppressione troppo rapida di posti di lavoro rischia di provocare gravi squilibri sociali e di favorire l'esodo rurale.

La coltivazione del tabacco ha la maggiore importanza relativa in Grecia, e soprattutto nella Macedonia orientale, regione in cui tale attività interessa il 20% delle aziende agricole e fornisce il 34% dei posti di lavoro totali. In Italia, le aziende tabacchicole rappresentano solo una piccola percentuale delle aziende agricole, anche se la proporzione è più elevata in Campania e Umbria, regioni in cui la coltivazione del tabacco rappresenta rispettivamente circa l'11% e il 9% dell'occupazione agricola complessiva e circa il 10% e il 19% del reddito lordo totale. Un'altra regione nella quale la produzione di tabacco è relativamente importante per l'occupazione è l'Estremadura in Spagna.

Settori a valle della filiera produttiva

Secondo la Confederazione europea dei tabaccai (Confédération européenne des détaillants en tabac - CEDT) nel 1999 il settore comunitario del tabacco impiegava più di un milione di persone (440 000 persone in equivalenti tempo pieno).

Il principale fattore produttivo utilizzato dall'industria di prima trasformazione è il tabacco greggio prodotto nell'Unione europea. Tuttavia la maggior parte del tabacco utilizzato a livello comunitario per la fabbricazione delle sigarette è d'importazione; i prodotti trasformati sono poi esportati o consumati nel territorio comunitario.

L'industria di prima trasformazione è localizzata principalmente negli Stati membri in cui è concentrata la produzione di tabacco greggio; la maggior parte della produzione di prima trasformazione è realizzata in Italia (52%) e Grecia (28%).

Quanto all'industria manifatturiera, i principali produttori di sigarette sono la Germania, il Regno Unito e i Paesi Bassi. Nel 1999 la produzione di questi tre paesi ha rappresentato il 63% del totale delle sigarette prodotte nell'Unione europea. Paesi Bassi e Germania sono i principali produttori di sigari, con una quota pari al 67% della produzione comunitaria, e di tabacco da pipa, sempre con il 67% del totale comunitario. L'occupazione nel settore è relativamente importante in Germania e nel Regno Unito, rispettivamente con 12 000 e 8 000 lavoratori su un totale di 50 697 unità a tempo pieno impiegate nell'industria manifatturiera del tabacco a livello comunitario. L'occupazione femminile in questo settore è molto consistente (53% della manodopera in Spagna, rispetto al 23% per il totale dell'economia).

Con riferimento al commercio al dettaglio, sorprendentemente negli ultimi anni le vendite dei prodotti del tabacco sono aumentate sia in volume che in valore. Nel 1999, le vendite totali ammontavano a circa 93 miliardi di euro.

Il gettito fiscale generato dalla vendita di tabacco lavorato è elevato in tutti gli Stati membri. Il valore aggiunto totale generato nel 1999 è stato di 12 miliardi di euro, di cui il 54% generato dai "fabbricanti" e il 28% dalle "vendite al dettaglio". Complessivamente nel 1999 il contributo delle accise e dell'IVA al gettito fiscale degli Stati membri è stato di 60 miliardi di euro.

Prezzi del tabacco

Prezzi del tabacco greggio

I prezzi del tabacco greggio differiscono notevolmente a seconda delle varietà, in funzione del diverso valore dei prodotti trasformati per i qu