Parere del Comitato delle regioni in merito al «Proposta di decisione del Consiglio concernente la promozione di una mobilità sostenibile e sicura»

(97/C 244/07)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la proposta della Commissione al Consiglio [COM(96) 654 def. - 96/0306 (SYN)] ();

vista la decisione del Consiglio in data 14 febbraio 1997 di consultare il Comitato delle regioni su tale argomento, conformemente al disposto degli articoli 129D e 198C, primo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la propria decisione del 12 marzo 1997 di assegnare la preparazione del parere alla Commissione 3 «Trasporti e reti di comunicazione»;

visto il progetto di parere (CdR 64/97 riv.) formulato dalla Commissione 3 «Trasporti e reti di comunicazione» il 10 aprile 1997 (relatore: Gustav),

ha adottato il 12 giugno 1997, nel corso della 18a sessione plenaria dell'11 e 12 giugno 1997, il seguente parere.

1. Osservazioni generali

1.1. Per promuovere uno sviluppo sicuro e sostenibile nell'intero settore dei trasporti occorre sviluppare e concretizzare la politica dei trasporti dell'UE. La parte preponderante delle attività inerenti ai trasporti, sia di passeggeri che di merci, si svolge a livello locale e regionale. I problemi del traffico in termini di impatto ambientale, affollamento, controversie in materia di gestione del territorio e incidenti colpiscono in larga misura i cittadini a livello locale e regionale. Da un lato, la politica dei trasporti deve orientarsi maggiormente verso il mercato e tenere più in considerazione le esigenze, i giudizi, l'atteggiamento e le preferenze degli utenti. Dall'altro, il settore dei trasporti deve evolversi in modo da promuovere uno sviluppo sicuro e sostenibile.

1.2. Il Comitato delle regioni richiama dunque l'attenzione sul fatto che una politica dei trasporti coordinata e integrata deve essere sviluppata in collaborazione tra l'UE, gli Stati, le regioni ed i comuni. Il principio di sussidiarietà è di importanza fondamentale. L'UE dovrebbe incentivare gli scambi di conoscenze e di esperienze a livello locale e regionale e organizzare forum di discussione comuni per rappresentanti eletti ed esperti delle amministrazioni locali e regionali. Da parte sua, il Comitato è pronto a partecipare attivamente alle suddette attività.

1.3. Lo sviluppo della rete transeuropea di trasporto va incoraggiato in diversi modi. I comuni e le regioni devono nel contempo esercitare un forte influsso sulle modalità concrete di elaborazione e di attuazione dei progetti a livello regionale e locale. Le reti transeuropee non potranno funzionare in maniera efficace senza un adeguato collegamento al sistema dei trasporti locale e regionale. Il miglioramento delle comunicazioni rafforza la competitività dell'Europa in un'ottica globale e rinsalda la coesione all'interno dell'UE. Il sistema di trasporti e comunicazioni dev'essere sviluppato indipendentemente dai confini amministrativi.

1.4. Le infrastrutture ed i trasporti sono un elemento costitutivo dell'edificazione sociale e dello sviluppo della società. Migliorando le comunicazioni si può contribuire a promuovere l'occupazione e la crescita economica. Occorre equilibrare gli interventi nei diversi modi di trasporto e quelli nelle infrastrutture e nei trasporti.

1.5. L'intero settore dei trasporti rimane caratterizzato da una pesante regolamentazione e da monopoli. Ancora oggi è evidente la mancanza di attenzione per il mercato e, dal punto di vista dei consumatori, il coordinamento tra i vari sistemi di trasporto è spesso carente. Occorre analizzare l'intero percorso «da porta a porta» nell'ottica dell'utente. Tale analisi deve comprendere l'intera catena qualitativa:

- qualità attesa dall'utente;

- qualità programmata;

- qualità stabilita da contratto;

- qualità raggiunta (performed);

- qualità percepita (perceived).

1.6. Le autorità competenti e le imprese di trasporti devono costantemente controllare la qualità attesa e la qualità percepita dall'utente. Per poter identificare gli anelli deboli della catena che costituisce l'intero percorso è opportuno misurare la qualità attesa e la qualità percepita in ciascun punto della suddetta catena «da porta a porta», utilizzando gli stessi metodi. Perché i trasporti pubblici (comprese le ferrovie) possano esercitare maggiore attrattiva è essenziale che le autorità responsabili e le imprese di trasporti definiscano il servizio che si impegnano ad offrire agli utenti. Tale impegno va divulgato in modo che gli utenti sappiano quale servizio hanno il diritto di aspettarsi. È importante andare oltre le aspettative dell'utente. Se il fornitore di una merce o di un servizio supera le aspettative del cliente, aumentano le probabilità che quest'ultimo ripeta l'acquisto. Nel caso in cui un'impresa di trasporti non sia in grado di mantenere l'impegno assunto nei confronti degli utenti, questi ultimi devono ricevere una compensazione in modo da sentirsi comunque soddisfatti.

1.7. In tutti gli stati dell'UE, i trasporti pubblici (comprese le ferrovie) vengono sovvenzionati in misura considerevole mediante le imposte. Malgrado le consistenti sovvenzioni ed i prezzi spesso convenienti, molti viaggiatori preferiscono l'automobile. La scelta del mezzo di trasporto è in larga misura da determinati standard e dalla qualità. La convenienza dei prezzi è uno dei fattori chiave. Pur essendo spesso economici, i trasporti pubblici non sono sufficientemente convenienti dal punto di vista dell'utente. Puntando su standard e qualità più elevati si può anche esigere un prezzo più alto. Occorre analizzare le preferenze e la disponibilità a spendere da parte dei viaggiatori. In futuro, questi ultimi dovranno pagare un prezzo più alto per ottenere in cambio infrastrutture e trasporti di migliore qualità. Fissando i prezzi in maniera equa ed efficace, ovvero tenendo conto degli effetti esterni, la società può reperire le risorse necessarie per ampliare e migliorare le infrastrutture ed i trasporti.

1.8. Tutti i segmenti ed i punti di snodo intermodali dell'intero percorso devono raggiungere un livello di qualità sufficiente. I miglioramenti in materia di software policies sono spesso più economici, più rapidi da attuare e più redditizi rispetto agli investimenti in nuove tecnologie.

1.9. È importante che le nuove tecnologie, come quelle dell'informazione, vengano concepite tenendo presenti le esigenze degli utenti. Per sviluppare da un lato soluzioni efficaci dal punto di vista dell'utente e dall'altro rafforzare la competitività dell'industria europea in una prospettiva globale è necessaria una certa standardizzazione a livello comunitario.

1.10. A questo proposito, il Comitato fa inoltre riferimento ai precedenti pareri in merito ai libri verdi della Commissione «La rete dei cittadini» e «Verso una corretta ed efficace determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti».

2. Osservazioni del Comitato in merito agli articoli della proposta di decisione del Consiglio

2.1. Osservazioni sull'articolo 1

«La decisione prevede la definizione e l'attuazione della politica comune dei trasporti e della rete transeuropea di trasporto, nell'intento di garantire e promuovere una mobilità sostenibile e sicura.»

2.1.1. Il Comitato delle regioni fa osservare che le esigenze, l'atteggiamento, i giudizi, e le preferenze degli utenti devono costituire un punto di partenza fondamentale per la politica dei trasporti dell'UE. Nell'ambito di una politica dei trasporti maggiormente orientata verso il mercato, i comuni e le regioni assumono un ruolo più importante, in linea con il principio della sussidiarietà.

2.1.2. Il Comitato delle regioni ritiene che la deregolamentazione e l'aumento della concorrenza possano costituire strumenti efficaci per far sì che il settore dei trasporti si orienti maggiormente verso il mercato. Una politica dei prezzi equa ed efficace può favorire uno sviluppo sicuro e sostenibile del settore dei trasporti e rendere disponibili le risorse necessarie per migliorare le infrastrutture ed i trasporti.

2.1.3. Il Comitato delle regioni constata che la politica dei trasporti deve essere coordinata con quella concernente l'ambiente ed altri settori e che tale coordinamento deve avvenire a tutti i livelli, ovvero a livello comunitario, nazionale, regionale e locale. In molte regioni vi sono forti conflitti riguardo all'utilizzazione del territorio ed occorre trovare degli equilibri nel quadro dell'assetto territoriale a livello locale e regionale.

2.2. Osservazioni sull'articolo 2

«La Commissione ha il compito di attuare l'articolo 1 ed a tal fine è autorizzata ad intraprendere le azioni che reputa necessarie, ovvero:

- raccogliere, elaborare e diffondere sistematicamente le informazioni relative alle attività del settore dei trasporti all'interno della Comunità e fra questa e i paesi terzi;

- partecipare all'organizzazione di convegni e seminari specializzati, promossi da organismi le cui finalità sono compatibili con quelle della Comunità;

- finanziare, anche su base regolare, le attività di analisi svolte da organismi nazionali o internazionali, pubblici o privati, che contribuiscano in modo diretto ed efficace al conseguimento degli obiettivi perseguiti dalla politica comune dei trasporti;

- stimolare e sostenere l'armonizzazione tecnica volta a garantire l'interoperabilità della rete transeuropea dei trasporti ed il buon funzionamento del mercato interno dei trasporti;

- finanziare iniziative volte a meglio definire, sviluppare e promuovere la rete transeuropea dei trasporti, con i suoi aspetti tecnici, ambientali e finanziari, nonché il suo prolungamento nei paesi terzi;

- incoraggiare azioni di formazione nel settore dei trasporti, finalizzate soprattutto a promuovere e migliorare la sicurezza dei trasporti ed il rispetto per l'ambiente;

- valutare, dal punto di vista tecnico e finanziario, le azioni intraprese dalla Commissione o da terzi al fine di promuovere la mobilità;

- procedere all'analisi del rapporto costi/benefici delle azioni e dei progetti.»

2.2.1. Il Comitato delle regioni individua negli scambi di conoscenze, di esperienze e di idee fra Stati e regioni un'importante fonte di iniziative di sviluppo e trasformazione. Il Comitato ritiene che i comuni e le regioni, e in particolare i rappresentanti a livello locale e regionale, debbano essere coinvolti in misura maggiore nelle varie attività lanciate dalla Commissione.

2.2.2. Il Comitato delle regioni prende atto dell'urgenza di ampliare la rete transeuropea ma ritiene che ciò debba avvenire in stretta collaborazione con i comuni e le regioni interessati.

2.2.3. Il Comitato delle regioni constata che in molti paesi non esistono forti organizzazioni che difendano gli interessi dei consumatori nell'ambito dei trasporti sovvenzionati dallo Stato, ossia i trasporti pubblici e le ferrovie locali e regionali. In molti Stati esistono invece potenti organizzazioni che tutelano gli interessi degli automobilisti e dei vettori stradali. I rappresentanti a livello comunale e regionale, avendo contatti diretti con i cittadini, svolgono un ruolo centrale nell'equilibrio tra gli interessi dei diversi gruppi.

2.2.4. Il Comitato delle regioni rileva che le nuove tecnologie, fra cui, ad esempio, le tecnologie dell'informazione (TI), possono migliorare la qualità del sistema dei trasporti e rafforzare la competitività dei trasporti pubblici. La Commissione dovrebbe favorire una certa standardizzazione, da un lato per pervenire a soluzioni soddisfacenti nell'ottica dell'utente e, dall'altro, per rafforzare la competitività dell'industria europea. Il Comitato osserva nel contempo che, grazie alle tecnologie esistenti, concentrandosi con determinazione su qualità e servizio, si possono conseguire grandi miglioramenti.

2.2.5. Il Comitato delle regioni ritiene che, nel contesto dei lavori della Commissione, l'aspetto della qualità debba essere evidenziato maggiormente. La Commissione dovrebbe inoltre sviluppare un programma per affrontare il tema della qualità in maniera più sistematica e per sollecitare le autorità responsabili e le imprese di trasporti a controllare regolarmente la qualità attesa e percepita dagli utenti. L'impiego di sistemi comuni per la valutazione della qualità semplifica l'identificazione degli anelli deboli della catena che costituisce l'intero percorso e la creazione di un'unica rete di trasporti europea per i cittadini.

2.2.6. Il Comitato delle regioni fa presente che, in sede di adozione delle misure, la Commissione deve tener conto, in base al principio di sussidiarietà, delle competenze prioritarie degli Stati membri.

2.3. Osservazioni sull'articolo 3

«1. Al fine di realizzare dette azioni, la Commissione può:

- procedere alla conclusione di contratti con organismi pubblici o privati, purché nel rispetto delle procedure relative agli appalti pubblici;

- cofinanziare progetti intrapresi da organismi pubblici o privati, internazionali e non, in misura non superiore al 50 % del costo totale; detto limite può essere superato soltanto in casi debitamente giustificati in ragione di un'eccezionale portata comunitaria dell'azione;

- partecipare al bilancio di gestione di organizzazioni internazionali pubbliche o private attive nel settore dei trasporti, cui la Commissione abbia aderito o aderisca in futuro.

2. Ogniqualvolta lo giustifichino la natura e le circostanze dell'azione, sono intrapresi i provvedimenti divulgativi necessari per pubblicare inviti a presentare proposte e precisare le modalità d'intervento della Comunità ai fini della realizzazione delle azioni stesse.

3. L'intervento comunitario è determinato in funzione di una serie di fattori:

- la pertinenza dell'azione rispetto al conseguimento degli obiettivi della politica comune dei trasporti e della rete transeuropea dei trasporti;

- la portata comunitaria dell'azione, in particolare il suo carattere multinazionale;

- il carattere esemplare o innovativo dell'azione e le possibilità di diffonderla ed estenderla in tutta la Comunità;

- il contributo che l'azione apporta allo sviluppo della cooperazione con i paesi terzi.»

2.3.1. Il Comitato delle regioni constata che non di rado le organizzazioni professionali internazionali e nazionali non vedono di buon occhio deregolamentazione e concorrenza. Non ci si può aspettare che organizzazioni il cui compito è di tutelare gli interessi dei produttori abbiano quale obiettivo generale la difesa degli interessi dei consumatori. Per questo motivo è importante che la Commissione collabori con organismi progressisti e proiettati verso il futuro che condividano gli obiettivi a lungo termine dell'UE in materia di politica europea dei trasporti.

2.3.2. Reputa indispensabile che la Commissione contribuisca non solo al finanziamento di progetti gestiti da organismi nazionali o internazionali, ma anche e soprattutto di quelli lanciati da organismi locali e regionali. L'attività dei trasporti si svolge prevalentemente a livello locale e regionale e i problemi del traffico colpiscono in primo luogo i comuni e le regioni interessati. Le forze innovative e proiettate verso il futuro presenti a tali livelli dovrebbero essere incoraggiate. La Commissione dovrebbe incentivare progetti di cooperazione fra comuni e regioni di Stati diversi al fine di accelerare lo sviluppo della politica dei trasporti dell'UE.

2.3.3. Considera la deregolamentazione e la concorrenza non come obiettivi ma come mezzi per ottenere trasporti migliori e meno onerosi. È importante che il mercato interno venga attuato appieno nell'intero settore del trasporto. I trasporti non redditizi, che richiedono sovvenzioni pubbliche, dovrebbero essere sottoposti a gare d'appalto sul mercato europeo in condizioni di libera concorrenza e in conformità della direttiva comunitaria sugli appalti pubblici. La Commissione dovrebbe promuovere scambi di conoscenze e di esperienze in proposito, soprattutto per quanto concerne la qualità del servizio per gli utenti.

2.3.4. Tuttavia, in base al principio di sussidiarietà, le misure adottate dalla Commissione non comprendono accordi bilaterali con paesi terzi in materia di politica dei trasporti.

2.4. Osservazioni sull'articolo 4

«Prima di saldare le prestazioni, la Commissione procede ad un controllo approfondito dei servizi resi, che sono valutati in relazione agli obblighi contrattuali sottoscritti dal beneficiario ed a principi di economia e di sana gestione finanziaria. Tutti i contratti stipulati tra la Commissione ed i beneficiari dei pagamenti devono includere disposizioni antifrode (controllo dell'esecuzione del contratto, relazioni periodiche, misure di controllo finanziario, ecc.).»

2.4.1. Il Comitato delle regioni osserva che, oltre alle abituali verifiche dei conti, è fondamentale valutare ciascuna attività e progetto, in funzione degli obiettivi fissati per ciascuno di essi. Pur riconoscendo l'importanza dell'analisi costi-benefici, il Comitato richiama nuovamente l'attenzione sull'importanza di effettuare un'analisi orientata più verso l'utente e il mercato che non verso la società. Il sistema dei trasporti deve soddisfare al meglio le esigenze del mercato nonché dare la priorità ad uno sviluppo sicuro e sostenibile nel settore dei trasporti.

2.5. Osservazioni sugli articoli 5-7

2.5.1. Il Comitato non ha osservazioni da formulare.

3. Modifiche che il Comitato propone di apportare agli articoli della proposta di decisione del Consiglio

3.1. Il Comitato chiede che il testo di taluni articoli della proposta venga integrato come segue:

3.2. Articolo 2, terzo trattino:

- «finanziare, anche su base regolare, le attività di analisi svolte da organismi locali, regionali, nazionali o internazionali, pubblici o privati, che contribuiscano ...»

3.3. Articolo 3, secondo trattino:

- «cofinanziare progetti intrapresi da organismi pubblici o privati, locali, regionali, nazionali o internazionali, in misura non superiore al 50 % del costo totale; ...»

4. Osservazioni conclusive

4.1. Il documento all'esame prevede stanziamenti piuttosto limitati (circa 8 milioni di ecu/anno) per il monitoraggio e la valutazione della politica dei trasporti dell'UE. Considerata l'entità del settore dei trasporti ed i cospicui interventi effettuati grazie a fondi pubblici a livello locale, regionale, nazionale e comunitario, è importante che l'UE stanzi i fondi necessari per il monitoraggio e la valutazione della politica comune dei trasporti.

4.2. L'UE dovrebbe esercitare forti pressioni affinché l'evoluzione non sia più orientata verso la produzione ma verso il mercato e l'utente. Il miglioramento dei trasporti è un elemento decisivo per la competitività mondiale dell'industria europea. Occorre promuovere la mobilità di tutti i cittadini e in particolare degli anziani, dei disabili e di coloro che non dispongono di automobile. Un sistema di trasporti lungimirante e sostenibile presuppone una politica più energica. Le lacune in materia di sicurezza dei trasporti costituiscono un grave problema di salute pubblica. Per ridurre il numero di decessi e di feriti nei trasporti occorrono provvedimenti incisivi nel rispetto delle competenze degli Stati membri. Se si vuole far sì che i trasporti pubblici attraggano un maggior numero di utenti occorre dare molta più priorità alla qualità ed al servizio. Un sistema di determinazione dei prezzi equo ed efficace potrebbe limitare gli effetti negativi del traffico, aumentare la produttività dei sistemi di trasporto e fornire alla società maggiori risorse per migliorare le infrastrutture ed i trasporti. Intensificando la cooperazione tra la Commissione da un lato ed i comuni e le regioni dall'altro è possibile, con uno sforzo comune, migliorare i sistemi di trasporto, creare maggiore benessere ed innalzare la qualità della vita. Il Comitato è disposto a collaborare attivamente in questo senso.

Bruxelles, 12 giugno 1997.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Pasqual MARAGALL i MIRA

() GU C 28 del 29. 1. 1997, pag. 21.