30.3.2004 IT C 80/35 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Proposta di direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla gestione dei rifiuti delle industrie estrattive
(presentata dalla Commissione)»
(COM(2003) 319 def. — 2003/0107 (COD))
(2004/C 80/10)
Il Consiglio, in data 20 giugno 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell’articolo 175, paragrafo 1,
del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in
merito alla proposta di cui sopra.
La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori in materia,
ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Le Nouail Marlière, in data13 novembre 2003.
Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato l’11 dicembre 2003, nel corso della 404
asessione
plenaria, con 31 voti favorevoli, 1 voto contrario e nessuna astensione, il seguente parere.
1. Introduzione
1.1. Il numero e la gravità dei disastri ambientali e degli
incidenti minerari verificatisi negli ultimi anni evidenziano la
necessità di mettere a punto una politica coerente a livello UE,intesa a prevenirli.
1.2. La fuoriuscita di sostanze tossiche nelle paludi di
Donana (Spagna, 1998) e la fuoriuscita di cianuro a Baia Mare(Romania, 2000), che ha inquinato tutto il corso del Danubio,
sono soltanto due degli esempi più recenti di disastri ambientali
provocati dalla fuoriuscita di sterili da bacini di decantazioneinstabili, nei quali vengono stoccati i residui umidi sotto formadi fanghi dell’attività mineraria.
1.3. Vista la loro composizione, il loro volume, e la maniera
in cui vengono stoccati, i rifiuti delle industrie estrattive(miniere e cave) possono costituire, se non adeguatamente
gestiti, una seria minaccia per l’ambiente e per la salute
dell’uomo.
1.4. I rifiuti delle industrie estrattive rappresentano uno dei
principali flussi di rifiuti dell’UE: essi ammontano a circa il
29 % del totale dei rifiuti prodotti ogni anno, con un volumeannuale pari a 400 milioni di tonnellate.
1.5. I rifiuti delle industrie estrattive sono soggetti alle
disposizioni generali della direttiva quadro sui rifiuti (75/442/CEE), mentre le strutture per lo smaltimento dei rifiuti
delle industrie estrattive sono disciplinate dalla direttiva sulle
discariche (1999/31/CE). L’argomento rientra anche nel campodi applicazione di altre direttive più specificamente inerenti ai
rifiuti dell’industria estrattiva, tra cui le seguenti:
— direttiva 75/442/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1975,
relativa ai rifiuti (direttiva quadro sui rifiuti),
— direttiva 1999/31/CE del Consiglio, del 26 aprile 1999,
relativa alle discariche di rifiuti (direttiva sulle discariche),
— direttiva 96/61/CE, del 24 settembre 1996, sulla preven-
zione e la riduzione integrate dell’inquinamento (direttivaIPPC),— direttiva 96/82/CE del Consiglio, del 9 dicembre 1996,
sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessicon determinate sostanze pericolose (direttiva Seveso II),
— direttiva 85/337/CEE del Consiglio concernente la valuta-
zione dell’impatto ambientale di determinati progettipubblici e privati, modificata dalla direttiva 97/11/CE del
Consiglio del 3 marzo 1997 (direttiva VIA).
L’analisi di queste direttive, che figura nella relazione introdutti-
va del documento della Commissione, dimostra che le disposi-zioni giuridiche in esse contenute non forniscono una soluzio-
ne adeguata al problema della gestione dei rifiuti delle industrie
estrattive.
2. Sintesi della proposta della Commissione
2.1. Oltre a prevedere la modifica della direttiva Seveso II
sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi condeterminate sostanze pericolose, e a caldeggiare la stesura di
un documento sulle migliori tecniche disponibili (BAT, Best
available techniques) per la gestione della roccia sterile e deglisterili, la proposta della Commissione è volta a garantire una
gestione corretta dei rifiuti dell’industria estrattiva in tutta l’UE.
2.2. Più specificamente, essa mira a migliorare le modalità di
gestione dei rifiuti dell’industria estrattiva, definendo requisitiminimi e affrontando il problema dei rischi per la salute
umana e per l’ambiente che possono derivare dalla gestione e
dall’eliminazione di tali rifiuti.
2.3. Il campo di applicazione della proposta di direttiva
in esame comprende i rifiuti provenienti da tutti i settoridell’industria estrattiva, concentrandosi sugli aspetti operativilegati alla gestione dei rifiuti, alla prevenzione dell’inquinamen-
to delle acque e del suolo e alla stabilità delle strutture di
smaltimento dei rifiuti (soprattutto dei bacini di decantazionedegli sterili).
C 80/36 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
2.4. La proposta elenca le condizioni a cui assoggettare le
autorizzazioni all’esercizio, per garantire che venga applicato
un numero sufficiente di misure volte a tutelare l’ambiente e la
sicurezza all’atto dell’autorizzazione degli impianti di gestione.Per esempio:
a) la classificazione dei rifiuti prima dello smaltimento;b) l’elaborazione, da parte dell’operatore, di piani per la
chiusura degli impianti di smaltimento, che formino parteintegrante del piano di gestione generale;
c) un monitoraggio efficiente, sia durante l’esercizio che
nelle fasi successive alla chiusura.
2.5. La proposta prevede inoltre l’obbligo di garantire un
livello adeguato di sicurezza finanziaria, allo scopo di rafforza-
re il principio «chi inquina paga», nonché di far sì che sianodisponibili fondi sufficienti affinché i siti di deposito dei rifiuti
siano lasciati in condizioni soddisfacenti dopo la chiusura,
ad esempio nel caso in cui l’impresa fosse sottoposta adamministrazione controllata.
2.6. Dato che nella maggior parte degli Stati membri molte
delle questioni relative ai rifiuti dell’industria estrattiva sonogià disciplinate, la proposta mira a definire norme minime a
livello UE, al fine di creare un contesto omogeneo per la
gestione di tali rifiuti.
3. Osservazioni di carattere generale
3.1. Il Comitato accoglie con favore gli sforzi della Commis-
sione intesi a stabilire requisiti, validi a livello UE, in materia digestione sicura e sostenibile dei rifiuti dell’industria mineraria,
e concorda sul fatto che il crollo dei cumuli e delle dighe
può avere gravi ripercussioni sull’ambiente, sulla salute dellepersone e sulla sicurezza.
3.2. Il Comitato, ricordando che le industrie estrattive sono
in genere ubicate in aree che necessitano di misure dirisanamento, richiama l’attenzione della Commissione sul fatto
che la definizione di standard più rigidi può comportare il
rischio di prostrare ulteriormente un settore economico giàindebolito. Il Comitato chiede quindi alla Commissione di
valutare l’impatto sull’occupazione non soltanto in termini dei
vincoli supplementari, ma anche sotto il profilo dei bisognigenerati dall’esercizio e dalla manutenzione degli impianti di
gestione dei rifiuti. La direttiva sulle discariche pone particolare
enfasi sulla necessità di formare adeguatamente gli operatoriaddetti alle discariche in materia di procedure di chiusura e diquelle relative alla successiva gestione dell’area. Il Comitato
chiede che la proposta preveda anche disposizioni al riguardo,
che tengano conto delle caratteristiche dei siti di volta in voltainteressati.3.3. Il Comitato si compiace del fatto che la proposta
esamini non solo i rischi che gli incidenti relativi ai rifiuti delle
industrie estrattive possono rappresentare per l’ambiente e per
la salute dell’uomo, ma anche i pericoli che tali incidentipossono comportare per il tessuto socioeconomico dellacollettività. Il CESE ritiene quindi che la proposta sia in linea
con i tre pilastri dello sviluppo sostenibile (
1).
3.4. Pur accogliendo con favore la proposta in esame, il
Comitato ritiene che la Commissione dovrebbe procedere alla
valutazione delle ragioni per le quali la vigente legislazione UEin materia di rifiuti non è riuscita ad evitare l’inquinamento
proveniente dai bacini di decantazione degli sterili e, più in
generale, dalle attività di estrazione dei metalli. Il Comitatoappoggia la proposta di questo strumento addizionale specificoe spera che aiuterà ad evitare che gli stessi errori siano ripetuti
nell’UE allargata.
3.5. Il Comitato ritiene inoltre che il quadro legislativo sulla
gestione dei rifiuti delle industrie estrattive dovrebbe anche
tener conto delle misure pertinenti della legislazione ambienta-le comunitaria in merito alla protezione delle acque e alla
responsabilità ambientale, incluse le norme vincolanti sulla
responsabilità per i danni alla biodiversità, valide per qualsiasitipo di attività.
3.6. Il Comitato accoglie con favore la proposta in esame,
che migliora, consolidandola giuridicamente, la tutela dell’am-biente e dei cittadini, e definisce le responsabilità degli operatori
e dei poteri pubblici.
3.7. Il CESE ritiene che un aspetto fondamentale della
proposta di direttiva relativa alla gestione dei rifiuti delle
industrie estrattive dovrebbe consistere nell’analizzarne la
conformità con gli altri atti comunitari. Il fatto che nell’artico-lo 3 figurino le stesse definizioni usate nella direttiva del
Consiglio 75/442/CEE del 15 luglio 1975 (direttiva quadro sui
rifiuti) e in altri atti giuridici dell’UE fa supporre che laCommissione abbia voluto mantenere la conformità della
proposta di direttiva in esame con tali atti. Sembra che dopo
l’adozione della proposta di direttiva in esame, tutti i rifiuti etutte le situazioni di gestione dei rifiuti delle industrie estrattive
saranno disciplinati da strumenti comunitari. D’altra parte
sembra anche che, in particolare per quanto riguarda i rifiutidelle industrie estrattive, le disposizioni applicabili e i lorocampi di applicazione figurino in vari strumenti in modo
frammentario, ad esempio:
— la direttiva 75/442/CEE (direttiva quadro sui rifiuti),
— la direttiva 96/82/CE (direttiva Seveso II), articolo 4
lettere e) e f), modificata per quanto riguarda le operazioni
di trattamento chimico e termico,
(1) La Commissione ha effettuato uno studio sui costi delle gestione
dei rifiuti minerari, svolto dal gruppo Symonds nell’ottobre 2001,prima dell’entrata in vigore delle disposizioni della direttiva sulle
discariche.
30.3.2004 IT C 80/37 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
— la direttiva 1999/31/CE (direttiva sulle discariche), per
quanto riguarda i rifiuti inerti, articolo 3 (ambito di
applicazione), paragrafo 2, trattini 2 e 4.
Il CESE ritiene quindi che la conformità della proposta di
direttiva con gli altri atti UE dovrebbe essere analizzata inmaniera più approfondita e più chiara per quanto riguarda il
trasporto (
1) ed i tempi di stoccaggio (2). La proposta dovrebbe
anche includere i rifiuti stoccati per periodi brevi, che però siaccumulano, nel lungo periodo, in un unico luogo.
4. Osservazioni specifiche
4.1. Storicamente alcuni codici minerari si sono sviluppati
sulla base dell’importanza strategica dell’industria mineraria
(carbone, petrolio ecc.) per il paese di volta in volta interessato,altri invece sulla base della legislazione ambientale: ciò ha
portato ad una diversa configurazione delle legislazioni nazio-
nali. Pur convenendo su questo, il Comitato rileva che è statadeliberatamente omessa la distinzione tra le cave a cielo aperto
e i siti di estrazione sotterranei. Il Comitato gradirebbe una
definizione più chiara del terreno rimosso e dello stratosuperiore del terreno ( topsoil ), destinati ad essere riutilizzati, e
auspica che essi non vengano considerati come rifiuti. Il
Comitato prende atto delle spiegazioni della Commissione,
che non intende rivedere le definizioni contenute nella direttivaquadro sui rifiuti e nella direttiva sulle discariche, e ritiene che,
dato che il terreno rimosso e il topsoil non sono destinati alle
discariche, ma al riutilizzo, essi non siano, nella proposta didirettiva in esame, definiti come rifiuti, essendo la definizione
di «rifiuti» una definizione di tipo funzionale e non di tipo
fisico o chimico (
3).
4.2. In base all’articolo 2 della proposta (Campo di applica-
zione), «i rifiuti prodotti in un sito di estrazione o ditrattamento e trasportati in altra sede per essere depositati sul
(1) GU C 149 del 21.6.2002 in merito alla Proposta di direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la Direttiva 96/82/CE del Consiglio, del 9 dicembre 1996, sul controllo deipericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanzepericolose.
(
2) Direttiva del Consiglio 1999/31/CE del 26 aprile 1999. La
definizione di discarica include quanto segue:
— gli impianti in cui i rifiuti sono scaricati al fine di essere
preparati per il successivo trasporto in un impianto di
recupero, trattamento o smaltimento, e
— i depositi di rifiuti in attesa di recupero o trattamento per
un periodo inferiore a tre anni come norma generale, o
— i depositi di rifiuti in attesa di smaltimento per un periodo
inferiore a un anno
(3) La definizione utilizzata per la presente proposta è la stessa usata
per la direttiva quadro sui rifiuti 75/442/CEE del 15 luglio 1975,fondata sul concetto dell’eliminazione dei rifiuti, come dichiaratonella sentenza della Corte di giustizia delle comunità europee(sesta camera) dell’11 settembre 2003. Avesta Polarit Chrome Oy.Reference for a preliminary ruling: Korkein hallinto-oikeus —
Finlandia. C-114/01.terreno o interrati» sono esclusi dal campo di applicazione
della direttiva in esame. Il CESE esprime perplessità di fronte a
questa soluzione. Ci si chiede quali siano le argomentazioni a
sostegno della tesi secondo la quale i rifiuti di questa natura odi natura analoga non dovrebbero essere soggetti alle stessedisposizioni giuridiche solo perché vengono trasportati in un
altro luogo.
4.3. Il Comitato concorda con la proposta di cui all’artico-
lo 5, secondo la quale gli operatori dovranno elaborare unpiano di gestione dei rifiuti per il trattamento, il recupero e lo
smaltimento dei rifiuti di estrazione, ma sottolinea la necessità
di garantire che sia la concezione che l’attuazione di questipiani siano regolarmente monitorate dalle autorità competentidei vari Stati membri. L’efficacia di questo monitoraggio è
fondamentale per il successo dell’attuazione della direttiva in
esame.
4.4. Il Comitato propone che il paragrafo 2 dell’articolo 6
preveda che anche nelle fasi di chiusura e quelle successive alla
chiusura siano incorporati gli elementi da rispettare perprevenire gli incidenti gravi e per individuare i fattori di rischio.Ciò sarebbe coerente con l’approccio generale della proposta
di direttiva.
4.5. Il Comitato, pur condividendo gli obiettivi di cui
all’articolo 7, che prevede che gli impianti di smaltimento dei
rifiuti non possano essere operativi senza un’autorizzazione,
chiede alla Commissione di segnalare agli Stati membri i rischilegati all’applicazione eccessivamente arbitraria o burocraticadi questo articolo. La Commissione dovrebbe tener presente
l’impatto economico ed occupazionale che conseguirebbe alle
chiusura degli impianti di smaltimento dei rifiuti dovuta aviolazioni non gravi dei requisiti di autorizzazione.
4.6. Il Comitato sostiene che per realizzare gli obiettivi
della politica ambientale comunitaria sia necessaria la parteci-pazione di un maggior numero di cittadini residenti che vivonoin prossimità dei siti interessati. Benché il progetto di direttiva
sia inteso a prevenire gli incidenti più gravi, si deve sottolineare
il fatto che la gestione dei rifiuti delle industrie estrattive haconseguenze più ampie sia negli Stati membri attuali che in
quelli futuri. Ciò riguarda in particolare le preoccupazioni di
tipo sociale che nutrono i lavoratori esposti ai rifiuti, deicittadini che abitano nelle vicinanze, delle persone che vivono
nelle regioni interessate, e di coloro che si sono allontanati a
causa dei possibili effetti dei rifiuti sull’aria, sul suolo esull’acqua. Il Comitato prende atto del desiderio della Commis-
sione di realizzare una gestione integrata, e, a questo scopo,
ritiene che la direttiva dovrebbe esplicitamente prevedere laconsultazione ufficiale delle ONG che «si considerano titolaridi tali interessi» e che lavorano per la protezione dell’ambiente
nel quadro dell’articolo 2, paragrafo 5 della convenzione di
Århus adottata il 25 giugno 1998 dalla Comunità e dalle partisociali, in particolare dalle organizzazioni di lavoratori.
C 80/38 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
4.7. Il Comitato prende atto degli sforzi compiuti dalla
Commissione (articolo 10) per prevedere determinate misure
relative ai rifiuti da utilizzare per riempire i vuoti di miniera,
ma ritiene che le misure, per altro opportune, menzionate inquesto articolo dovrebbero essere estese in modo tale da far sìche l’operatore fornisca all’autorità competente dello Stato
membro interessato informazioni su:
— la configurazione dei vuoti di miniera (superficie e/o
sottosuolo),
— la quantità e la qualità dell’acqua presente nei vuoti di
miniera nel corso dei lavori (come minimo negli ultimi
due anni),
— l’ubicazione, la quantità e l’impatto dei futuri scarichi
inquinanti che provengono dai vuoti di miniera e conflui-
scono nelle acque sotterranee e di superficie, e i progetti
per limitare/decontaminare tali scarichi,
— le proposte di monitoraggio del processo di allagamento
dei vuoti di miniera, in modo che la necessità delle misure
di cui sopra possa essere individuata tempestivamente.
4.8. Il Comitato osserva che nei lavori preparatori svolti
dalla Commissione durante la redazione e l’adozione della
proposta, era stato incluso un obbligo per gli Stati membri diredigere un inventario pubblico globale dei siti minerari
Bruxelles, 11 novembre 2003.
Il Presidente
del Comitato economico e sociale europeo
Roger BRIESCHabbandonati: questo obbligo è adesso stato eliminato dalla
proposta, data la complessità aggiuntiva rappresentata dall’ade-
sione di 10 nuovi Stati membri nel 2004 e dalla necessità di
effettuare studi approfonditi e una valutazione dell’impattoeconomico. Benché l’articolo 19 della proposta obblighi gliStati membri a garantire un adeguato scambio di informazioni
tecniche e scientifiche tra gli Stati membri, con l’intento di
sviluppare metodologie relative alla redazione di inventari diimpianti chiusi e al loro risanamento, il Comitato non è
convinto che tale approccio sia sufficiente.
4.9. Il Comitato quindi invita caldamente la Commissione
a stabilire con urgenza una lista provvisoria di siti minerari ed
estrattivi abbandonati, che possono comportare un rischio perla salute o per l’ambiente. Questo elenco dovrebbe anchevalere per i dieci nuovi Stati membri e non dovrebbe essere
ritardato dal fatto di dover tener conto di complessità metodo-
logiche.
4.10. Il Comitato osserva che l’obbligo imposto all’autorità
competente dello Stato membro di ottenere la garanzia di cui
all’articolo 14 non specifica chi debba emetterla. Benchél’obbligo di tale garanzia per un impianto di gestione dei rifiutiaiuterebbe l’attuazione del principio «chi inquina paga», la
capacità delle imprese di far fronte a tale garanzia e all’impatto
che essa potrebbe avere sui premi assicurativi deve esserespiegato più dettagliatamente dalla Commissione.