1.INTRODUZIONE

Nel contesto della politica di coesione dell'Unione europea il principio di addizionalità è inteso a garantire che i fondi strutturali non sostituiscano la spesa pubblica assimilabile di uno Stato membro, bensì la integrino.

L'articolo 15 del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio specifica che la Commissione, in cooperazione con ciascuno Stato membro interessato, procede per l'obiettivo "Convergenza" a una verifica dell'addizionalità entro la fine del 2016 e pubblica i risultati di tale esercizio. Sebbene dette disposizioni concedano alla Croazia un anno supplementare per completare tale processo di verifica, le autorità croate hanno deciso di presentare tutta la documentazione con un anno di anticipo.

La presente relazione conclude pertanto la verifica dell'addizionalità per il periodo di programmazione 2007-2013, facendo seguito alla verifica ex ante e a quella intermedia effettuate rispettivamente nel 2007 e nel 2011-2012.

L'addizionalità è considerata rispettata se la media delle spese strutturali da parte dello Stato membro nel periodo 2007-2013 è stata, in termini reali , almeno pari al livello determinato all'inizio del periodo o al livello riveduto in occasione della verifica intermedia nel 2011 e nel 2012 (nel prosieguo: "il valore di riferimento") per tenere conto dei significativi cambiamenti intervenuti nella situazione economica .

La presente relazione sintetizza i risultati della verifica ex post effettuata nel 2016 per l'intero periodo di programmazione 2007-2013 . Rispettare l'addizionalità non è probabilmente mai stato tanto difficile come in questo periodo contrassegnato dalla più grave crisi economica mai registrata dall'UE in diversi decenni. La considerevole contrazione dell'attività economica iniziata nel 2008 ha avuto una forte incidenza sulle finanze pubbliche degli Stati membri e ha comportato l'adozione di rigorosi piani di risanamento di bilancio volti essenzialmente a garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche. Il risultato è stato un calo significativo degli investimenti pubblici .

La verifica ex post ha individuato tre principali risultanze.

In primo luogo, il livello aggregato delle spese strutturali degli Stati membri nelle regioni dell'obiettivo "Convergenza" nel periodo 2007-2013 (94,4 miliardi di EUR in media all'anno nel periodo 2007-2013) è risultato inferiore di circa 1,2 miliardi di EUR al livello stabilito ex ante (95,6 miliardi di EUR) e superiore di 13 miliardi di EUR al livello aggregato fissato in occasione della verifica intermedia (81,4 miliardi di EUR), nonostante alcune significative differenze tra i vari Stati membri. Nel complesso, gli scarti più sensibili si registrano negli Stati membri maggiormente colpiti dalla crisi economica e dalla crisi di finanza pubblica.

In secondo luogo, tutti gli Stati membri ad eccezione della Grecia hanno rispettato i valori di riferimento per l'addizionalità per il periodo 2007-2013, che fossero quelli originariamente fissati in sede di verifica ex ante nei rispettivi quadri di riferimento strategici nazionali o quelli riveduti in occasione della verifica intermedia. Sei Stati membri (Germania, Italia, Lituania, Portogallo, Repubblica ceca e Ungheria) risultano al di sotto del valore di riferimento fissato in sede di verifica ex ante ma al di sopra del valore di riferimento finale, a seguito della revisione al ribasso decisa in occasione della verifica intermedia.

In terzo luogo, la verifica ex post ha confermato le carenze del metodo di verifica dell'addizionalità già individuate in occasione della verifica intermedia. Il volume delle informazioni da trasmettere rappresenta un onere significativo per gli Stati membri e rende difficile la verifica alla Commissione a causa di problemi di comparabilità tra i vari metodi utilizzati dagli Stati membri per verificare l'addizionalità e le statistiche ufficiali disponibili nell'UE. Questi sono alcuni dei motivi per cui la verifica dell'addizionalità per il periodo 2014-2020 è stata notevolmente semplificata e allineata alla governance economica dell'UE. L'addizionalità, seppur riveduta, rimane un pilastro fondamentale della politica di coesione per il periodo 2014-2020 nell'intento di incoraggiare gli investimenti che promuovono la crescita.

2.IL CONTESTO ECONOMICO NEL PERIODO DI PROGRAMMAZIONE 2007-2013

Nel periodo 2007-2013 la politica di coesione dell'UE è stata attuata nel contesto economico più difficile dall'introduzione di tale politica. Nel 2013 il PIL reale nell'UE era persino inferiore al suo livello del 2007, a causa del forte impatto della crisi economica iniziata nel 2008 e successivamente precipitata. La crescita annua del PIL è stata negativa nel 2009 (-4,4%) e nel 2012 (-0,5%) e prossima alla stagnazione nel 2008 (0,4%) e nel 2013 (0,2%). La crescita media annua del PIL prevista per l'UE-27 nel periodo 2007-2009 , al momento di stabilire i valori di riferimento, era del 2,6%, a fronte di un tasso osservato di -0,3%.

La crisi economica ha determinato un grave deterioramento del mercato del lavoro. Il tasso di disoccupazione armonizzato nell'UE-28 ha registrato un costante aumento, passando dal 7% nel 2008 al 10,9% nel 2013. L'impatto sul mercato del lavoro è stato particolarmente grave negli Stati membri maggiormente colpiti da una contrazione dell'attività economica. Ad esempio, il tasso di disoccupazione è salito dal 7,8% nel 2008 al 27,5% nel 2013 in Grecia e dall'8,2% nel 2007 al 26,1% nel 2013 in Spagna. Si è anche registrato un considerevole deterioramento delle condizioni sociali nell'UE nel suo complesso e in alcuni Stati membri in particolare. La percentuale di persone a rischio di povertà e di esclusione sociale è salita dal 23,7% nel 2008 al 24,5% nel 2013, superando di molto in alcuni Stati membri la media UE alla fine del periodo di programmazione (attestandosi ad esempio al 48% in Bulgaria, al 41,9% in Romania o al 35,7% in Grecia).

La contrazione dell'attività economica e il deterioramento delle condizioni sociali e della situazione del mercato del lavoro hanno aumentato la pressione esercitata sulla spesa pubblica. Quest'ultima è aumentata notevolmente nel 2008 e nel 2009, tanto da portare il rapporto medio tra la spesa complessiva delle amministrazioni pubbliche e il PIL nell'UE oltre il 50% del PIL, il valore più alto dal 1995. Ciò è da attribuire prevalentemente agli stabilizzatori automatici e spiega anche perché le entrate pubbliche non sono aumentate per nulla; in realtà la principale fonte delle entrate pubbliche (imposte e contributi sociali) ha registrato una diminuzione in termini assoluti. Sono generalmente definiti stabilizzatori automatici quegli elementi della politica di bilancio che riducono gli oneri fiscali e aumentano la spesa pubblica senza l'intervento discrezionale dello Stato. Essi offrono, per esempio, un reddito sostitutivo appena la disoccupazione comincia ad aumentare. L'aumento del rapporto tra la spesa delle amministrazioni pubbliche e il PIL si nota per lo più nella spesa per la protezione sociale, che dal 2009 in poi è in media superiore di circa 2,5 punti percentuali del PIL rispetto ai livelli precedenti alla crisi. L'aumento della spesa per la protezione sociale è stato persino più elevato in alcuni degli Stati membri più duramente colpiti dalla contrazione del PIL. In questi paesi è stato rilevante anche l'aumento dell'onere rappresentato dagli interessi del debito pubblico, in alcuni di essi un incremento di oltre 2 punti percentuali del PIL rispetto ai livelli anteriori alla crisi.

L'effetto combinato della crescente pressione esercitata sulla spesa pubblica e della stagnazione delle entrate pubbliche è stato un forte aumento del rapporto tra il deficit e il PIL nella maggior parte degli Stati membri. La media UE di tale rapporto ha raggiunto un valore massimo di -6,6% nel 2009 rispetto a -0,9% nel 2007 ed era ancora oltre la soglia di -3% (-3,3% del PIL) nel 2013. Nel 2010 oltre 20 Stati membri erano interessati dalla procedura per i disavanzi eccessivi, il braccio correttivo del patto di stabilità e crescita. Nell'UE il debito lordo delle amministrazioni pubbliche è salito dal 57,6% del PIL nel 2007 all'85,7% nel 2013. Queste tendenze hanno sollevato timori in merito alla sostenibilità delle finanze pubbliche in alcuni paesi, il che ha comportato in alcuni casi la concessione di aiuti finanziari esterni da parte di istituzioni europee e internazionali, subordinata all'attuazione di programmi di risanamento economico.

Grafico 1 - Spesa pubblica, investimenti pubblici e disavanzo e debito pubblici

Nel corso dell'intero periodo di programmazione, a un aumento del rapporto tra la spesa pubblica e il PIL non ha corrisposto un incremento degli investimenti pubblici nell'UE. Al contrario, gli investimenti pubblici hanno registrato una significativa flessione negli Stati membri maggiormente colpiti dalla contrazione dell'attività economica e dalla crisi di finanza pubblica. Si tratta, in generale, degli Stati membri che presentano gli scarti più elevati rispetto ai valori di riferimento iniziali (grafico 2, asse X). Gli investimenti pubblici sono stati di gran lunga la voce di spesa che ha subito la contrazione più forte anche dopo l'adozione, tanto a livello europeo quanto a livello nazionale, di pacchetti per stimolare la ripresa economica, finalizzati a ovviare agli effetti negativi del crollo del PIL e dell'occupazione nei primi anni della crisi. Ciò spiega perché alcuni Stati membri rispettino l'addizionalità senza aver ridotto il valore di riferimento al momento della verifica intermedia e nonostante un forte calo degli investimenti pubblici nel corso della seconda parte del periodo di programmazione.