Relazione speciale L ’uso del sostegno 
al bilancio per migliorare 
la mobilitazione 
delle entrate interne 
nell’Africa subsahariana IT 2016  n. 35
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA

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Printed in Luxembourg
L ’uso del sostegno 
al bilancio per migliorare 
la mobilitazione 
delle entrate interne 
nell’Africa subsahariana
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo 
comma, del TFUE)Relazione specialeIT 2016  n. 35
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità su 
specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne 
l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese, dei futuri sviluppi e 
dell’interesse pubblico e politico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione III — presieduta da Karel Pinxten, membro della Corte — 
specializzata nei settori di spesa concernenti le azioni esterne, la sicurezza e la giustizia. L’audit è stato diretto da Danièle 
Lamarque, membro della Corte, coadiuvata da: Stéphanie Girard, attaché di Gabinetto; Alejandro Ballester Gallardo, primo 
manager; Piotr Zych, capo incarico; Karel Meixner e Helka Nykaenen, auditor.
Da sinistra a destra:  S. Girard, H. Nykaenen, D. Lamarque, A. Ballester Gallardo, P . Zych, K. Meixner.

03
 Indice
Paragrafi
 Abbreviazioni
I-VIII  Sintesi
1-14  Introduzione
1-2 La mobilitazione delle entrate interne è importante per lo sviluppo sostenibile
3 La mobilitazione delle entrate interne è una priorità per la comunità internazionale che fornisce 
aiuti allo sviluppo
4-7 L ’UE si impegna a sostenere la mobilitazione delle entrate interne
8-14  La mobilitazione delle entrate interne è una delle sfide principali in materia di sviluppo affrontate 
dal sostegno al bilancio
15-18  Estensione e approccio dell’audit
19-67  Osservazioni
19-38  Il nuovo approccio della Commissione ha consentito di definire migliori criteri per la valutazione 
della mobilitazione delle entrate interne nei pesi partner, ma tali criteri non sono ancora stati del 
tutto applicati nella pratica
20-31  La Commissione non ha valutato determinati aspetti fondamentali della mobilitazione delle entrate interne 
secondo le modalità previste dagli orientamenti
32-38  Il quadro di gestione dei rischi per il sostegno al bilancio della Commissione non consente una valutazione 
esauriente dei rischi associati alla mobilitazione delle entrate interne
39-59  L ’efficacia delle condizioni per il sostegno al bilancio, del dialogo sulle politiche e dello sviluppo 
delle capacità è stata compromessa da debolezze nella concezione e dalle difficili situazioni locali
40-49  La Commissione non ha utilizzato le condizioni specifiche relative alla mobilitazione delle entrate interne 
nella maggior parte dei contratti di sostegno al bilancio stipulati; ove tali condizioni sono state applicate, 
non sono sempre state pertinenti
50-57  Il dialogo sulle politiche è stato generalmente ben coordinato, ma la sua efficacia come strumento per 
sostenere la mobilitazione delle entrate interne è stata compromessa da strategie non sufficientemente 
mirate e dalle difficili situazioni locali
58-59  La componente «sviluppo delle capacità» dei contratti di sostegno al bilancio era raramente focalizzata 
sulla mobilitazione delle entrate interne
60-67  La Commissione non disponeva di strumenti adeguati per comprovare che il sostegno al bilancio 
avesse contribuito alla mobilitazione delle entrate interne nei paesi partner
04 Indice 
68-76  Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato I  —  Sostegno al bilancio in percentuale degli impegni totali bilaterali per l’aiuto 
pubblico allo sviluppo
 Allegato II — Paesi e contratti di sostegno al bilancio selezionati per il presente audit
 Risposte della Commissione e del SEAE
05
 Abbreviazioni
ACP : Gruppo degli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico
APS : Aiuto pubblico allo sviluppo
BEPS : Erosione della base imponibile e trasferimento degli utili ( Base Erosion and Profit Shifting )
DCI : Strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo ( Development Cooperation Instrument )
EITI : Iniziativa per la trasparenza nelle industrie estrattive ( Extractive Industries Transparency Initiative )
FES : Fondi europei di sviluppo
FMI : Fondo monetario internazionale
GFP : Gestione delle finanze pubbliche
IPA: Strumento di assistenza preadesione ( Instrument for Pre-accession Assistance )
MEI : Mobilitazione delle entrate interne
OCSE : Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico
PEFA : Spese pubbliche e responsabilità finanziaria ( Public Expenditure and Financial Accountability )
PEV : Politica europea di vicinato
PIL: Prodotto interno lordo
PTOM : Paesi e territori d’oltremare
QGR : Quadro per la gestione dei rischi
RNL : Reddito nazionale lordo
SIDS : Piccoli stati insulari in via di sviluppo ( Small Island Development States )
TADAT : Strumento di valutazione diagnostica dell’amministrazione fiscale ( Tax Administration Diagnostic Assessment Tool )
06
 Sintesi
I
Per mobilitazione delle entrate interne (MEI) si intende la generazione di entrate dello Stato provenienti da risorse interne, 
di origine fiscale o non fiscale. Migliorare la mobilitazione delle entrate interne dei paesi in via di sviluppo è fondamen -
tale ai fini del loro sviluppo sostenibile; per tale ragione, ciò è diventato una priorità della politica di sviluppo dell’UE. L’UE 
sostiene la mobilitazione delle entrate interne in questi paesi attraverso diverse modalità di aiuto, tra cui il sostegno al 
bilancio. Circa il 20 % dei finanziamenti per lo sviluppo viene erogato attraverso il sostegno al bilancio e l’Africa subsaha -
riana ne è il maggiore destinatario. Il miglioramento della mobilitazione delle entrate interne è una delle cinque sfide 
fondamentali individuate dal nuovo approccio della Commissione al sostegno al bilancio, adottato nel 2012.
II
Con il presente audit, la Corte ha verificato se la Commissione abbia utilizzato efficacemente i contratti di sostegno al 
bilancio per sostenere la mobilitazione delle entrate interne nei paesi a reddito basso e medio-basso dell’Africa sub -
sahariana. In particolare ha esaminato le valutazioni della Commissione relative alle politiche e all’amministrazione delle 
entrate dei paesi partner, all’uso della condizionalità nel sostegno al bilancio, al dialogo sulle politiche e allo sviluppo 
delle capacità. Ha verificato inoltre se la Commissione fosse in grado di dimostrare, attraverso gli indicatori di monito -
raggio e le valutazioni disponibili, il contributo fornito da questo tipo di aiuto al miglioramento della mobilitazione delle 
entrate interne.
III
La Corte ha rilevato che, grazie al nuovo approccio al sostegno al bilancio adottato dalla Commissione, questa forma di 
sostegno ha maggiori potenzialità di rafforzare la mobilitazione delle entrate interne, ma che carenze nell’attuazione 
hanno impedito di sfruttare appieno tali potenzialità. La Corte conclude quindi che la Commissione non ha ancora utiliz -
zato efficacemente i contratti di sostegno al bilancio per sostenere la mobilitazione delle entrate interne.
IV
La Commissione, nel concepire i propri interventi di sostegno al bilancio, non ha tenuto sufficientemente conto della 
mobilitazione delle entrate interne. Anche se, in coordinamento con gli altri donatori, ha condotto una valutazione siste -
matica delle politiche e dell’amministrazione dei paesi partner in materia di entrate, tale valutazione non è sempre stata 
esaustiva. Le valutazioni per paese sono fondamentali per concepire il sostegno al bilancio, in quanto aiutano la Commis -
sione ad individuare le criticità da affrontare attraverso le condizioni per l’esborso, lo sviluppo delle capacità ed il dialogo 
sulle politiche che accompagnano i finanziamenti. Le valutazioni sottoposte ad audit dalla Corte non avevano però esami -
nato aspetti essenziali della politica e dell’amministrazione fiscale. Inoltre, non erano stati valutati i rischi fondamentali 
relativi alle esenzioni fiscali, alla riscossione e al trasferimento di entrate fiscali e non fiscali provenienti dallo sfruttamento 
delle risorse naturali.
07 Sintesi 
V
La Commissione aveva subordinato l’esborso dei fondi per il sostegno al bilancio all’attuazione di specifiche riforme 
della mobilitazione delle entrate interne soltanto in cinque dei 15 contratti di sostegno al bilancio sottoposti ad audit. La 
Corte ha rilevato inoltre che tali condizioni non hanno sempre consentito di promuovere efficacemente le riforme della 
mobilitazione delle entrate interne, in quanto erano troppo facilmente attuabili o non erano applicabili; di conseguenza, 
non incentivavano sufficientemente i  paesi partner ad intraprendere le riforme. Nel complesso, le condizioni relative 
alla mobilitazione delle entrate interne non sono state sufficientemente utilizzate in tutti i tipi di contratti di sostegno al 
bilancio, e ciò contrasta con la centralità che avrebbe dovuto essere attribuita alla mobilitazione delle entrate interne.
VI
Il dialogo sulle politiche nel settore della mobilitazione delle entrate interne è stato più mirato quando era accompagnato 
da condizioni o indicatori specifici, poiché individuare, negoziare e successivamente monitorare queste condizioni richie -
deva discussioni approfondite con i paesi partner. Tuttavia, le difficili condizioni dei paesi hanno impedito che il dialogo 
sulle politiche avvenisse con regolarità. La Commissione non ha elaborato strategie per concentrare il dialogo sulle poli -
tiche su temi concreti relativi alla mobilitazione delle entrate interne, tra cui, ad esempio, priorità, obiettivi, interlocutori 
e termini fissi.
VII
Il sostegno al bilancio dell’UE ha previsto fondi limitatissimi per affrontare il fabbisogno di capacità: solo lo 0,2 % del 
valore totale dei contratti sottoposti ad audit. Infine, l’audit ha mostrato la carenza di adeguati strumenti di monitoraggio 
per valutare il contributo fornito dal sostegno al bilancio al miglioramento complessivo della mobilitazione delle entrate 
interne.
VIII
La Corte ha formulato una serie di raccomandazioni dirette alla Commissione riguardanti il miglioramento delle valu -
tazioni sulla mobilitazione delle entrate interne e delle analisi dei rischi, l’uso delle condizioni specifiche per l’esborso 
relative alla mobilitazione delle entrate interne, il sostegno allo sviluppo delle capacità e il dialogo sulle politiche, nonché 
la valutazione del sostegno al bilancio per migliorare la mobilitazione delle entrate interne.
08
 Introduzione
La mobilitazione delle entrate interne è importante 
per lo sviluppo sostenibile
01 
La riduzione della povertà e lo sviluppo sostenibile dipendono dalla crescita econo -
mica e dagli investimenti, ma anche dalla disponibilità di una vasta gamma di servizi 
pubblici, come l’istruzione, le infrastrutture pubbliche e l’assistenza sanitaria. Questi 
servizi costano più denaro di quanto gli aiuti allo sviluppo possano fornire. Devono 
essere finanziati da entrate interne, che includono le imposte e entrate provenienti 
dallo sfruttamento delle risorse naturali (come canoni d’accesso e dividendi derivanti 
da attività estrattive), che costituiscono di gran lunga la più grande fonte di entrate 
di cui disponga uno Stato1. Una maggiore mobilitazione delle entrate interne riduce 
la dipendenza dagli aiuti allo sviluppo, migliora la governance pubblica, dal momen -
to che i contribuenti tendono ad attribuirne la responsabilità ai loro governanti, ed 
è essenziale per il consolidamento istituzionale.
02 
I paesi in via di sviluppo, in particolare le economie a reddito basso o medio-basso2, 
si trovano confrontati a significative difficoltà nella mobilitazione delle entrate. Il rap -
porto gettito fiscale/PIL3 si situa fra il 10 % e il 20 %, rispetto al 25 %-40 % dei paesi 
sviluppati4. Tali paesi hanno particolari difficoltà nel riscuotere le imposte e le altre 
entrate: diffusa povertà e analfabetismo, difficoltà a far pagare le imposte a gruppi 
che vivono di agricoltura di sussistenza e operano nel settore informale, contabiliz -
zazione problematica nel settore privato, carenze dello Stato di diritto e alta inciden -
za della corruzione nonché debole capacità amministrativa5. L’efficacia dei sistemi 
fiscali nazionali e gli sforzi di mobilitazione delle entrate interne (MEI) potrebbero 
essere compromessi ulteriormente dalla presenza di una ridotta base fiscale e da uno 
squilibrio tra imposte dirette ed indirette, nonché da onerose agevolazioni e deroghe 
fiscali, in particolare nei paesi ricchi di risorse.1 Le entrate totali di un paese 
sono costituite da entrate 
fiscali, entrate non fiscali 
e profitti della banca centrale. 
La principale componente 
delle entrate fiscali sono le 
imposte dirette (ad esempio, 
l’imposta sul reddito), le 
imposte indirette (ad esempio, 
l’IVA), le accise (ad esempio sul 
tabacco) ed i dazi doganali. Le 
entrate non fiscali 
comprendono le royalty 
versate per l’accesso alle 
risorse naturali (come petrolio, 
oro, diamanti) e  i dividendi 
derivanti da attività estrattive. 
I profitti della banca centrale 
provengono dall’emissione di 
banconote e di moneta messe 
in circolazione nell’economia.
2 Le economie a basso reddito 
sono definite come le 
economie con un reddito 
nazionale lordo (RNL) pro 
capite, calcolato con il metodo 
Atlas della Banca mondiale , 
non superiore ai 1 045 USD; le 
economie a medio reddito 
hanno un RNL pro capite 
superiore ai 1 045 USD ma 
inferiore ai 12 736 USD; le 
economie ad alto reddito 
hanno un RNL pro capite pari 
o superiore ai 12 736 USD. La 
separazione tra economie 
a reddito medio-basso 
o medio alto si situa ad un 
livello di RNL pro capite di 
4 125 USD. Cfr. http://data.
worldbank.org/about/
country-and-lending-groups .
3 Il rapporto gettito fiscale/PIL 
è il rapporto tra le entrate 
derivanti dall’imposizione 
fiscale e il prodotto interno 
lordo (PIL) di un paese.
4 Cfr. OCSE, Governance, 
Taxation and Accountability: 
Issues and Practices , 2008, 
pagg.  21-22.
5 Idem .
09 Introduzione 
La mobilitazione delle entrate interne è una priorità 
per la comunità internazionale che fornisce aiuti 
allo sviluppo
03 
Negli ultimi 13 anni, molti consessi internazionali hanno discusso della MEI. La 
necessità di disporre di sistemi fiscali efficienti ed efficaci per accrescere le entrate 
nazionali è stato uno degli obiettivi fondamentali del Consenso di Monterrey sul 
finanziamento dello sviluppo del 20026. La conferenza di follow up di Doha7 del 2008 
ha sottolineato la necessità di trasparenza nella gestione delle finanze pubbliche, 
un sistema di riscossione delle imposte più efficiente, un allargamento della base 
impositiva e maggiori interventi contro l’evasione fiscale e i flussi finanziari illeciti8. La 
conferenza «Rio+20»9 nel 2012 e la conferenza di Addis Abeba10 nel luglio 2015 hanno 
sottolineato come la MEI costituisca una priorità fondamentale nel contesto dell’a -
genda per lo sviluppo post 2015.
L ’UE si impegna a sostenere la mobilitazione 
delle entrate interne
04 
Nel 2009 la Commissione europea ha pubblicato una comunicazione per promuove -
re la buona governance in materia fiscale11. In un documento di follow up del 2010, 
suggeriva modalità con cui l’UE poteva assistere i paesi in via di sviluppo per costru -
ire sistemi fiscali e amministrazioni efficienti, equi e sostenibili12. Un nuovo quadro 
per la politica di sviluppo dell’UE nel 201113 concentrava l’azione in otto settori, tra cui 
politica e amministrazione fiscale e risorse naturali14.
05 
Nel 2015, anche il Parlamento europeo ha sottolineato15 l’importanza della mobilita -
zione delle risorse nei paesi in via di sviluppo e ha evidenziato le sfide rappresentate 
dall’evasione ed elusione fiscali e dai flussi finanziari illeciti. Ha raccomandato una 
serie di azioni, quali il rafforzamento dell’assistenza finanziaria e tecnica ai paesi in 
via di sviluppo e di strutture regionali in materia di amministrazione fiscale nonché 
l’adozione di princìpi per i negoziati sulle convenzioni in materia fiscale.6 Conferenza internazionale sul 
finanziamento dello sviluppo , 
Monterrey, Messico, marzo 2002; 
cfr. http://www.un.org/esa/ffd/
monterrey/MonterreyConsensus.
pdf.
7 Conferenza internazionale di 
follow-up dell’ONU sul finanzia -
mento dello sviluppo per verificare 
l’attuazione del consenso di 
Monterrey, Doha, Qatar, novembre/
dicembre 2008.
8 Pur riconoscendo che ciascun 
paese è  responsabile del proprio 
sistema fiscale, la dichiarazione 
della conferenza sottolineava le 
responsabilità della comunità 
internazionale nel sostenere gli 
sforzi dei paesi in via di sviluppo, 
fornendo maggiore assistenza 
tecnica e rafforzando la coopera -
zione internazionale e la 
collaborazione in materia di fiscalità 
internazionale, in particolare in 
materia di doppia imposizione.
9 Conferenza delle Nazioni Unite 
sullo sviluppo sostenibile (UNCSD), 
Rio de Janeiro, 20-22 giugno 2012.
10 Alla terza conferenza sul 
finanziamento dello sviluppo di 
Addis Abeba, nel luglio 2015, 
i donatori hanno approvato la 
«Addis Tax Initiative », mirante 
a promuovere riforme fiscali nei 
paesi in via di sviluppo, con 
particolare accento sulle questioni 
relative alla fiscalità internazionale.
11 COM(2009) 201 definitivo del 
28 aprile 2009 «Promozione della 
buona governance in materia 
fiscale».
12 COM(2010) 163 definitivo del 
21 aprile 2010 «Fiscalità e svilup -
po —Cooperazione con i paesi in 
via di sviluppo per la promozione 
delle buone pratiche di gestione in 
materia tributaria».
13 COM(2011) 637 definitivo del 
13 ottobre 2011 «Potenziare 
l’impatto della politica di sviluppo 
dell’Unione europea: un 
programma di cambiamento».
14 In materia di politica fiscale, l’UE si 
è impegnata a  continuare 
a promuovere sistemi fiscali interni 
equi e trasparenti. Nel settore delle 
risorse naturali, si è  impegnata ad 
accrescere il sostegno ai processi 
e agli organismi di vigilanza ed 
a continuare sostenere le riforme 
della governance volte a promuo -
vere lo sfruttamento sostenibile 
delle risorse naturali e  la gestione 
trasparente.
10 Introduzione 
06 
L’impegno politico dell’UE a sostegno della MEI nei paesi in via di sviluppo si è con -
cretizzato nella base giuridica dei Fondi europei di sviluppo (FES) e dello strumento 
per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo (DCI)16 finanziato dal bilancio 
generale dell’UE. Per quanto riguarda i FES, l’accordo di Cotonou17, che costituisce 
l’attuale quadro che disciplina le relazioni tra l’UE e gli Stati dell’Africa, dei Caraibi 
e del Pacifico (ACP), include misure di cooperazione incentrate sul miglioramento e il 
rafforzamento della gestione fiscale e delle finanze pubbliche. Il regolamento che 
istituisce il DCI18 per il periodo 2014-2020 impegna l’UE a promuovere la mobilitazio -
ne delle entrate nazionali tramite il rafforzamento delle politiche di bilancio dei paesi 
partner onde ridurre la povertà e la dipendenza dagli aiuti.
07 
Una panoramica delle principali iniziative regionali ed internazionali e delle modalità 
di finanziamento con cui la Commissione sostiene la MEI nei paesi partner è presenta -
ta nella figura 1 .15 Risoluzione del Parlamento 
europeo dell’8 luglio 2015 
sull’elusione e  l’evasione 
fiscale quali sfide per la 
governance, la protezione 
sociale e lo sviluppo nei paesi 
in via di sviluppo, 
2015/2058(INI).
16 Lo strumento per il 
finanziamento della 
cooperazione allo sviluppo 
fornisce aiuti soprattutto 
attraverso i) programmi 
geografici con i paesi partner 
di America latina, Asia, Asia 
centrale, Medio Oriente 
e Sudafrica per sostenere 
azioni in numerosi settori e ii) 
programmi tematici.
17 Accordo che modifica per la 
seconda volta l’accordo di 
partenariato tra i membri del 
gruppo degli Stati dell’Africa, 
dei Caraibi e del Pacifico, da un 
lato, e la Comunità europea e i 
suoi Stati membri, dall’altro, 
firmato a Cotonou il 
23 giugno 2000.
18 Articolo 3, paragrafo 8, lettera 
e) del regolamento (UE) 
n. 233/2014 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, 
dell’11 marzo 2014, che 
istituisce uno strumento per il 
finanziamento della 
cooperazione allo sviluppo 
per il periodo 2014-2020 
(GU L 77 del 15.3.2014, pag. 44)
11 Introduzione Figura 1Partecipazione della Commissione nella mobilitazione delle entrate interne 
nell’Africa subsahariana
Fonte: Corte dei conti europea.Mobilitazione delle entrate interne dei paesi partnerIniziative regionali
- African Tax Administration Forum (ATAF)
- Centre de rencontres et d’études des dirigeants des administrations /f_iscales (CREDAF)
- Centri regionali di assistenza tecnica dell’FMISostegno dell’UE
- Sostegno al bilancio
- Progetti
Iniziative sulle risorse naturali mirate a paesi 
terzi 
- Extractive Industries Transparency Initiative (EITI)
- Topical Trust Fund on Managing Natural Resources Wealth 
(FMI)
- Forest Law Enforcement, Governance and Trade (FLEGT)- Extractives Global Programmatic Support 
(Banca mondiale)Iniziative cooperative
- Comitato dell’ONU per le questioni /f_iscali- Tax Policy and Administration Topical Trust Fund (FMI)- Public Expenditure and Financial Accountability Assessment 
(PEFA)
- International Tax Compact (ITC)- International Tax Dialogue (ITD)- The Tax administration Diagnostic Assessment Tool (TADAT)- Base Erosion and Pro/f_it Shifting (OCSE)- Tripartite initiative on transfer pricing (OCSE, Banca 
mondiale, Commissione europea)
12 Introduzione 
La mobilitazione delle entrate interne è una delle sfide 
principali in materia di sviluppo affrontate dal 
sostegno al bilancio
08 
La Commissione definisce il sostegno al bilancio come il trasferimento di risorse fi -
nanziarie al Tesoro nazionale del paese partner, purché quest’ultimo rispetti le condi -
zioni previste per il pagamento. I finanziamenti così ricevuti confluiscono nel bilancio 
del paese partner e possono essere utilizzati in base alle sue norme di gestione delle 
finanze pubbliche19. Oltre ai trasferimenti finanziari, il sostegno al bilancio comporta 
altre tre componenti: dialogo sulle politiche con il paese partner, valutazione della 
performance sulla base delle condizioni per il pagamento e sviluppo delle capacità. 
Con queste tre componenti la Commissione affronta sfide specifiche in materia di svi -
luppo (cfr. riquadro 1 ), mentre i trasferimenti finanziari forniscono mezzi ed incentivi 
affinché i governi dei paesi partner attuino le riforme necessarie.
09 
L’UE fornisce una parte consistente dei fondi per lo sviluppo sotto forma di sostegno 
al bilancio. In base alle ultime informazioni disponibili (cfr. allegato 1 ), gli impegni 
per il sostegno al bilancio hanno rappresentato nel periodo 2010-2014 una per -
centuale variabile tra l’8,6 % e il 18,2 % del totale degli aiuti pubblici allo sviluppo 
dell’UE, mentre la media per gli Stati membri dell’UE nello stesso periodo si attestava 
tra l’1,62 % e il 2,77 %. Il sostegno al bilancio rappresenta circa il 20 % degli esborsi 
dell’UE nel settore della cooperazione allo sviluppo20.19 Commissione  europea, Budget 
support guidelines , settembre 
2012.
20 Commissione  europea, 
«Budget support financial 
implementation, risk 
assessment, and selected 
poverty, macroeconomic and 
fiscal results », 2015.
Sfide principali per lo sviluppo affrontate attraverso il sostegno al bilancio
1) Promuovere i diritti umani e i valori democratici;
2) migliorare la gestione finanziaria, la stabilità macroeconomica, la crescita inclusiva e la lotta contro la corruzione e la 
frode;
3) promuovere le riforme settoriali e migliorare la prestazione di servizi settoriali;
4) consolidare gli Stati fragili e affrontare le sfide in materia di sviluppo di piccoli Stati insulari in via di sviluppo (SIDS) 
e paesi e territori d’oltremare (PTOM);
5) migliorare la mobilitazione delle entrate interne ridurre la dipendenza dagli aiuti.
Fonte:  Commissione europea « Budget support guidelines », settembre 2012.Riquadro 1
13 Introduzione 
10 
Nel 2011 la Commissione ha pubblicato una comunicazione dal titolo «Il futuro ap -
proccio al sostegno dell’Unione europea al bilancio dei paesi terzi»21 in cui chiedeva 
di dare un maggiore risalto alla mobilitazione delle entrate interne nel program -
mare il sostegno al bilancio dell’Unione europea. Il Consiglio ha successivamente 
sostenuto22 questo nuovo approccio. Su tali basi, la Commissione ha pubblicato, nel 
settembre del 2012, nuovi orientamenti sul sostegno al bilancio, entrati in vigore il 
1° gennaio 2013. Secondo tali orientamenti, la MEI costituisce l’elemento centrale del 
finanziamento sostenibile dello sviluppo e una delle cinque sfide principali da affron -
tare attraverso il sostegno al bilancio (cfr. riquadro 1 ).
11 
La Commissione prevede tre tipi di contratti di sostegno al bilancio (cfr. riquadro 2 ).21 COM(2011) 638 definitivo del 
13 ottobre 2011.
22 Conclusioni del Consiglio sul 
futuro approccio al sostegno 
dell’Unione europea al 
bilancio dei paesi terzi, 3166ª 
sessione del Consiglio «Affari 
esteri», Bruxelles, 14 maggio 
2012.Riquadro 2Tipi di contratti di sostegno al bilancio previsti dalla Commissione europea23
1. Contratti di buona governance e di sviluppo
Utilizzati per sostenere i sistemi fondamentali dello Stato, la rendicontabilità e le riforme nazionali. Soltanto i paesi 
che si sono impegnati a rispettare i valori fondamentali24 possono ricevere questa forma di sostegno al bilancio. 
Complessivamente, 17 dei 78 contratti in essere (22 %) nell’Africa subsahariana sono contratti di buona governance 
e sviluppo.
2. Contratti di riforma settoriale
Questa forma di sostegno al bilancio mira a migliorare la governance e la prestazione di servizi nel settore sele -
zionato. La maggior parte dei contratti di sostegno al bilancio in essere nell’Africa subsahariana sono contratti di 
riforma settoriali (44 su 78 (56 %)).
3. Contratti di potenziamento istituzionale
Utilizzati per garantire le funzioni vitali dello Stato in paesi in situazioni di fragilità, o per sostenere i processi di 
transizione verso una governance democratica. I contratti di potenziamento istituzionale rappresentano il 22 % dei 
contratti di sostegno al bilancio in essere nell’Africa subsahariana.
23 Analisi della Corte dei conti europea, sulla base di dati forniti dalla Commissione (cfr. paragrafo 13 e tabella 1 ).
24 Articolo 21 del Trattato sull’Unione europea: «Democrazia, Stato di diritto, universalità e indivisibilità dei diritti dell’uomo e delle libertà 
fondamentali, rispetto della dignità umana, princìpi di uguaglianza e di solidarietà e rispetto dei princìpi della Carta delle Nazioni Unite e del 
diritto internazionale».
14 Introduzione 
12 
Per essere ammissibili al sostegno al bilancio, i paesi partner devono dimostrare: i) 
la pertinenza, la credibilità e progressi soddisfacenti nell’attuazione delle politiche 
e delle riforme nazionali/settoriali che favoriscano la crescita sostenibile e la riduzio -
ne della povertà; ii) una politica macroeconomica mirata alla stabilità, iii) un sistema 
di gestione delle finanze pubbliche (GFP) sufficientemente trasparente, affidabile ed 
efficace e iv) trasparenza e controllo di bilancio25. In base ai nuovi orientamenti, nel 
valutare i criteri di ammissibilità macroeconomici e di GFP va tenuto conto della MEI.
13 
Alla fine del 2015, erano in vigore 261 contratti di sostegno al bilancio in 88 paesi 
(cfr.  tabella 1 )26. Complessivamente, l’Africa subsahariana è la maggiore beneficiaria 
del sostegno al bilancio (impegni pari a 6 miliardi di euro).
14 
I contratti di sostegno al bilancio firmati dall’entrata in vigore dei nuovi orientamenti 
ammontavano complessivamente a 4,9 miliardi di euro nell’aprile del 2016. Di questi, 
1,7 miliardi di euro riguardavano l’Africa subsahariana. Date le specificità di questa 
forma di aiuto (cfr. paragrafo 8), non è possibile stabilire direttamente l’importo del 
sostegno al bilancio destinato alla MEI.25 Le condizioni per la 
concessione dell’assistenza 
finanziaria diretta al bilancio 
sono disciplinate 
dall’articolo  61, paragrafo  2, 
dell’accordo di Cotonou per il 
FES e dalle disposizioni del 
regolamento di esecuzione 
comune (titolo II, articolo 4, 
paragrafo  2) e  dal 
regolamento finanziario 
(articoli 186 e 258 delle 
modalità di applicazione) per il 
bilancio generale.
26 Inoltre, 3 impegni nel quadro 
dello Strumento di 
preadesione sono stati decisi 
alla fine del 2015. Questi 
impegni non sono stati 
considerati nella tabella 1  in 
quanto i contratti non erano in 
vigore nel 2015 e non erano 
ancora stati effettuati 
pagamenti.Tabella 1Contratti di sostegno al bilancio in essere alla fine del 2015 per regione
RegioneNumero di 
paesiNumero di 
contratti di 
sostegno al 
bilancioTipo di contratti di sostegno al bilancio Impegni totali 
per il sostegno 
al bilancio
(milioni di 
euro )Contratti 
di riforma 
settoriale1Contratti 
di buona 
governance e 
di sviluppo2Contratti 
di poten -
ziamento 
istituzionale
Africa subsahariana 32 78 44 17 17 5 948,0
Politica europea di vicinato 10 80 75 1 4 3 777 ,6
Paesi dell’Asia e del Pacifico e PTOM 28 53 45 7 1 1  6 5 7, 6
Paesi caraibici e dell’America latina 17 49 46 2 1 1 260,7
Strumento di assistenza 
preadesione1 1 1 0 0 40,0
Totale 88 261 211 27 23 12 683,9
81 % 10 % 9 %
1 Include il sostegno al bilancio settoriale.
2 Include il sostegno al bilancio generale.
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base delle cifre fornite dalla Commissione europea.
15
 Estensione e approccio 
dell’audit
15 
Alla luce della priorità attribuita dall’UE al sostegno per la mobilitazione delle entrate 
interne (MEI) ai fini dello sviluppo e dell’importanza del sostegno al bilancio in tale 
contesto, la Corte ha definito il seguente quesito di audit: «La Commissione ha utiliz -
zato efficacemente i contratti di sostegno al bilancio per sostenere la mobilitazione 
delle entrate interne nei paesi a reddito basso e medio-basso nell’Africa subsaharia -
na?» L’audit è stato incentrato su tre quesiti principali:
a) La Commissione ha valutato adeguatamente le politiche e la gestione delle en -
trate dei paesi partner in coordinamento con gli altri donatori?
b) La Commissione ha utilizzato la condizionalità del sostegno al bilancio, il dialogo 
sulle politiche e lo sviluppo delle capacità per sostenere efficacemente la mobili -
tazione delle entrate interne?
c) Vi sono segnali evidenti che il sostegno al bilancio dell’UE abbia contribuito posi -
tivamente alla mobilitazione delle entrate interne nei paesi partner?
16 
L’audit ha preso in esame i contratti di sostegno al bilancio firmati dopo il 1° genna -
io 2013, ossia dopo l’entrata in vigore del nuovo approccio al sostegno al bilancio27.
17 
L’audit ha comportato un esame analitico di 15 contratti di sostegno al bilancio per 
un importo totale di 1,25 miliardi di euro (24,5 % del valore di tutti i contratti firma -
ti dal 2013) in nove paesi a reddito basso e medio-basso nell’Africa subsahariana: 
Capo Verde, Repubblica centrafricana, Mali, Mauritania, Mozambico, Niger, Ruanda, 
Senegal e Sierra Leone (cfr. allegato II ). Per questi contratti, è stato verificato se le 
valutazioni svolte dalla Commissione sulle riforme relative alla MEI, sulle politiche 
e sull’amministrazione nei paesi in causa fossero complete ed omogenee, se fossero 
state individuate ed attuate modalità di sviluppo delle capacità e di dialogo sulle 
politiche relative alla MEI e se fossero state stabilite le condizioni specifiche per il so -
stegno. Infine, sono state esaminate le statistiche e le valutazioni disponibili indicanti 
i progressi compiuti dai nove paesi per quanto riguarda la MEI.
18 
L’audit ha incluso visite in tre paesi, ognuno dei quali aveva concluso con la Com -
missione un tipo diverso di contratti di sostegno al bilancio: Capo Verde (contratto 
di buona governance e di sviluppo), Ruanda (contratto di riforma settoriale) e Sierra 
Leone (contratto di potenziamento istituzionale). Durante le visite, gli auditor della 
Corte hanno avuto colloqui con il personale della Commissione e con i rappresentanti 
delle autorità nazionali e di altri donatori/parti in causa, tra cui il Fondo monetario 
internazionale, la Banca mondiale e istituzioni nazionali di controllo. Si sono inoltre 
recati a Londra presso il Dipartimento per lo sviluppo internazionale britannico. L’au -
dit è stato condotto tra ottobre 2015 e aprile 2016.27 Gli auditor della Corte non 
hanno valutato vantaggi 
e svantaggi del sostegno al 
bilancio rispetto ad altre 
modalità di aiuto.
16
 Osservazioni
Il nuovo approccio della Commissione ha consentito 
di definire migliori criteri per la valutazione della 
mobilitazione delle entrate interne nei paesi partner, 
ma tali criteri non sono ancora stati del tutto applicati 
nella pratica
19 
In questa sezione, viene esaminato se la Commissione, nel progettare i propri inter -
venti di sostegno al bilancio, abbia analizzato la mobilitazione delle entrate interne 
(MEI) secondo le modalità previste dagli orientamenti. In particolare, viene verificato 
se la Commissione abbia adeguatamente valutato le politiche e la gestione delle 
entrate nei paesi partner, ed i relativi rischi, in coordinamento con gli altri donatori.
La Commissione non ha valutato determinati aspetti 
fondamentali della mobilitazione delle entrate interne 
secondo le modalità previste dagli orientamenti
20 
Gli auditor della Corte hanno appurato se gli orientamenti della Commissione preve -
dessero una valutazione esauriente della situazione dei paesi partner in materia di 
mobilitazione delle entrate interne (MEI). Hanno poi verificato se le valutazioni della 
MEI disponibili per i 15 contratti di sostegno al bilancio sottoposti ad audit prendes -
sero effettivamente in considerazione tutti gli aspetti indicati negli orientamenti.
21 
I nuovi orientamenti della Commissione richiedono di esaminare la situazione della 
MEI nei paesi partner al momento di valutare i criteri di affidabilità relativi alla stabili -
tà macroeconomica e alla gestione delle finanze pubbliche (cfr. paragrafo 12). Questa 
valutazione deve essere esauriente, dal momento che la Commissione la utilizza per 
individuare le principali sfide relative alla MEI, e stabilire un loro ordine di priorità, 
nonché per individuare le debolezze cui è necessario porre rimedio mediante le 
diverse componenti del sostegno al bilancio (ossia, dialogo sulle politiche, condizioni 
specifiche e sviluppo delle capacità).
22 
A giudizio della Corte, il quadro per la valutazione della MEI previsto negli orien -
tamenti era completo quanto ad estensione. Vi è stato un miglioramento rispetto 
all’approccio precedente, quando la Commissione non esaminava sistematicamente 
la MEI dei paesi partner al momento di concepire le proprie operazioni di sostegno 
al bilancio. Secondo gli orientamenti attuali, la valutazione della stabilità economica 
da parte della Commissione deve tener conto degli sforzi compiuti dal paese interes -
sato per potenziare la MEI ed accrescerne l’impatto previsto, in particolare eventuali 
riforme fiscali ed il loro eventuale impatto, mentre l’amministrazione fiscale deve 
essere valutata in base al criterio di ammissibilità relativo alla gestione delle finanze 
pubbliche (GFP).
17 Osservazioni 
28 Il quadro di analisi della 
responsabilità finanziaria in 
materia di spesa pubblica 
PEFA valuta e informa sui 
punti di forza e di debolezza 
della GFP, attualmente sulla 
base di 31 indicatori di 
performance, suddivisi in 94 
dimensioni. La performance di 
ciascun indicatore 
e dimensione è misurata su 
una scala ordinale a  quattro 
punti dalla A alla D.
29 Lo strumento di valutazione 
diagnostica 
dell’amministrazione fiscale 
(Tax Administration Diagnostic 
Assessment Tool — TADAT) 
è uno strumento atto a fornire 
una valutazione obiettiva 
e standardizzata dei punti di 
forza e di debolezza 
dell’amministrazione e  del 
sistema fiscale di un paese. Il 
TADAT è sostenuto da più 
partner ed istituzioni 
internazionali per gli aiuti allo 
sviluppo, tra cui la 
Commissione europea, la 
Germania, l’FMI, il Giappone, 
i Paesi Bassi, la Norvegia, la 
Svizzera, il Regno Unito e la 
Banca mondiale. Valutazioni 
pilota TADAT sono state 
condotte nel periodo 
2003-2015 in 17 paesi tra cui, 
ad esempio, Mozambico 
e Ruanda.
30 L’analisi dello sforzo fiscale 
fornisce indicazioni generali 
per le riforme fiscali nei paesi 
con diversi livelli di capacità 
contributiva e di entrate.23 
Le valutazioni della Commissione tenevano conto di una vasta gamma di strumenti 
diagnostici e di relazioni. Facevano riferimento alle relazioni dell’FMI e della Ban -
ca mondiale, e in molti casi erano basati su di esse, menzionavano lo sviluppo di 
indicatori PEFA28 e riprendevano i principali punti di forza e di debolezza dei sistemi 
di entrate, come indicate nelle relazioni TADAT29, ove disponibili. Le altri fonti erano 
i documenti del governo, le statistiche nazionali e le relazioni prodotte dalle istituzio -
ni nazionali di controllo. I risultati delle valutazioni corrispondevano in buona parte 
a quelli di valutazioni di altri donatori o parti interessate (cfr. paragrafo 56).
Aspetti relativi alla mobilitazione delle entrate interne da analizzare nella 
valutazione della stabilità macroeconomica
24 
Le valutazioni della Commissione descrivevano le recenti tendenze relative ai livelli 
delle entrate, i progressi nell’attuazione delle riforme fiscali e la pianificazione della 
riforma attuale (compresi i principali obiettivi stabiliti). Veniva prestata attenzione 
anche alle principali debolezze individuate nelle relazioni PEFA e FMI.
25 
Le valutazioni di tutti i paesi sottoposti ad audit hanno perciò incluso una presenta -
zione degli andamenti recenti dei livelli di entrate (rapporto gettito fiscale/PIL) ed 
un confronto con situazioni analoghe (di solito, paesi limitrofi). Anche se è utile per 
presentare la situazione generale di un paese in termini di MEI e a fini di confronto, 
il rapporto gettito fiscale/PIL è troppo generale per una analisi delle sfide e delle 
necessità principali. Per questa ragione, gli orientamenti della Commissione prevedo -
no un’analisi più approfondita, che includa una scomposizione tra imposte ed altre 
entrate, informazioni sui costi generali e sull’impatto delle esenzioni fiscali e una 
stima dello sforzo fiscale.
26 
Invece, la Corte ha rilevato che, nella pratica, le valutazioni della MEI svolte dalla 
Commissione non contenevano informazioni sugli aspetti sopra menzionati, che 
sono essenziali per valutare la performance di un paese in termini di capacità di mo -
bilitare le entrate interne. Lo sforzo fiscale, che indica in che misura un paese sfrutta il 
proprio potenziale fiscale30, non era stimato in nessuno dei paesi sottoposti ad audit. 
Gli incentivi fiscali (cfr. paragrafo 38) erano menzionali come sfida in quattro dei pa -
esi sottoposti ad audit, ma nessuna valutazione includeva una stima del costo totale 
e dell’effetto potenziale delle esenzioni fiscali. Ciò può essere problematico in molti 
paesi in via di sviluppo, in quanto le esenzioni fiscali spesso provocano distorsioni 
della competitività, limitano il gettito fiscale e potrebbero incoraggiare la corruzione. 
La composizione e la consistenza dei diversi tipi di imposte e di altre entrate, tra cui 
quelle provenienti dallo sfruttamento delle risorse naturali, erano presentate solo per 
quattro paesi (Mauritania, Mozambico, Ruanda e Senegal) e il rapporto tra imposte 
dirette ed indirette era fornito solo per Capo Verde, Repubblica centrafricana e Sierra 
Leone.
18 Osservazioni 
27 
Anche se queste informazioni potrebbero non essere sempre disponibili in alcuni 
paesi, le valutazioni della Commissione non menzionavano l’assenza di dati fon -
damentali relativi alla MEI. Il fatto che tali informazioni mancassero è comunque 
significativo, in quanto può essere indicativo della scarsa capacità del paese partner 
in tale ambito una debolezza che la Commissione potrebbe poi affrontare attraverso 
le diverse componenti del sostegno al bilancio (cfr. paragrafo 8).
Aspetti relativi alla mobilitazione delle entrate interne da analizzare nella 
valutazione della GFP
28 
La capacità delle amministrazioni che si occupano di entrate di mobilitare risorse in -
terne è un altro aspetto che deve essere trattato nelle valutazioni della Commissione. 
Nella maggior parte dei casi la Commissione ha esaminato la struttura dell’ammini -
strazione o ha indicato gli sforzi compiuti dal governo per rafforzare le agenzie delle 
entrate. Nessuna valutazione includeva però una analisi del fabbisogno di risorse 
materiali o di personale presso le amministrazioni che si occupano di entrate, nono -
stante tale requisito fosse previsto dagli orientamenti.
29 
La corruzione riduce le entrate di un paese; in tal senso, la trasparenza sulle entrate 
dello Stato contribuisce a combattere la corruzione. Tutte le valutazioni menzionava -
no le misure anticorruzione esistenti o programmate e nella maggior parte dei paesi 
controllati sono state anche esaminate questioni generali relative alla trasparenza. 
Gli auditor hanno rilevato che la valutazione relativa all’accesso pubblico alle infor -
mazioni sulla normativa fiscale e sulla concessione di incentivi fiscali, che costituisce 
un aspetto importante ai fini della trasparenza, è stata eseguita soltanto in Mali ed in 
Mozambico.
30 
Un altro aspetto spesso mancante nelle valutazioni della Commissione erano le ini -
ziative internazionali miranti, tra l’altro, ad aumentare le entrate dello Stato contra -
stando la perdita di risorse dovuta ad evasione fiscale, riciclaggio di denaro sporco 
e altri reati finanziari31. Studi recenti stimano che in Africa ogni anno si perdono oltre 
50 miliardi di USD a causa di flussi finanziari illeciti32. Gli auditor hanno rilevato che, 
sebbene l’UE promuova attivamente queste iniziative, le valutazioni non sono state 
sistematicamente focalizzate sul coinvolgimento dei paesi controllati33. Non sono 
stati esaminati i problemi connessi ai prezzi di trasferimento34, alla legislazione sulle 
società estere e all’abuso delle convenzioni in materia fiscale (come attualmente 
discusso nell’ambito del piano d’azione BEPS35). Parimenti, le valutazioni della GFP 
e della stabilità macroeconomica non menzionavano la partecipazione dei rappre -
sentanti dei paesi partner alle discussioni e ai negoziati a livello internazionale, che 
richiedono specifiche competenze spesso inesistenti nei paesi in via di sviluppo.31 Ad esempio, l’EITI (Iniziativa 
per la trasparenza delle 
industrie estrattive), il 
processo Kimberly e il piano 
d’azione BEPS ( Base Erosion 
and Profit Shifting ) dell’OCSE 
e del G20.
32 Illicit Financial Flows, Report of 
the High Level Panel on Illicit 
Financial Flows from Africa , 
relazione commissionata dalla 
Conferenza dei ministri delle 
finanze, della pianificazione 
e dello sviluppo economico 
dell’UA/ECA.
33 Solo le valutazioni di 
Mauritania, Mozambico 
e Sierra Leone menzionavano 
l’EITI, e la valutazione sulla 
Repubblica centroafricana 
analizzava la sospensioni nel 
2013 dell’EITI e il processo 
Kimberly.
34 La definizione dei prezzi di 
trasferimento descrive tutti gli 
aspetti degli accordi sui prezzi 
tra entità giuridiche 
controllate (o collegate).
35 Il piano d’azione BEPS intende 
affrontare i  problemi 
dell’erosione della base 
imponibile e  del trasferimento 
dei profitti e delle tecniche di 
elusione fiscale internazionale 
ad opera di multinazionali di 
alto profilo.
19 Osservazioni 
31 
La tabella 2  sintetizza gli aspetti principali della MEI che, in base agli orientamenti, 
devono essere inclusi nelle valutazioni della GFP e della stabilità macroeconomica, ed 
indica in che misura sono stati effettivamente esaminati nelle valutazioni sottoposte 
ad audit. Tabella 2Aspetti della mobilitazione delle entrate interne che devono essere analizzati nelle 
valutazioni della GFP e della stabilità macroeconomica
Aspetti relativi alla mobilitazione 
delle entrate interne da analizzare 
nella  valutazione della GFPInclusi 
nelle  valutazioni 
controllate?Aspetti relativi alla mobilitazione delle 
entrate interne da analizzare nella 
valutazione della stabilità macroeconomicaInclusi 
nelle  valutazioni 
controllate?
Principali sfide a breve e medio termine per il 
sistema di GFPSìPolitica fiscale attuata, nuove misure, impatto 
attesoSì
Misure anticorruzione
(cfr. paragrafo 29)SìPressione fiscale (includendo ed escludendo le 
risorse naturali)
(cfr. paragrafo 26)Sì
Valutazione della capacità finanziaria ed 
organizzativa dello Stato di mobilitare entrate 
interne
(cfr. paragrafo 28)Per la maggior parteSforzi per potenziare la MEI (migliorare il 
rapporto tra entrate interne e spesa)
(cfr. paragrafo 24)Per la maggior parte
Rafforzamento dell’amministrazione fiscale
(cfr. paragrafo 28)Per la maggior parteIncentivi fiscali (costo totale ed impatto delle 
esenzioni)
(cfr. paragrafo  26)In parte
Trasparenza ed accesso alle informazioni (paesi 
ricchi di risorse)
(cfr. paragrafo 29)In parteSistema fiscale — Composizione e consistenza 
delle diverse imposte
(cfr. paragrafo 26)In parte
Norme fiscali ed iniziative internazionalmente 
riconosciute
(cfr. paragrafo 30)In parteSforzo fiscale1 (stima)
(cfr. paragrafo  26) No
Informazioni pubblicamente disponibili su 
normativa e incentivi fiscali
(cfr. paragrafo 29)No
Valutazione della capacità delle risorse umane 
di mobilitare entrate interne 
(cfr. paragrafo  28)No
1 Con e senza entrate provenienti dallo sfruttamento di risorse naturali.
Fonte: Corte dei conti europea.
20 Osservazioni 
Il quadro di gestione dei rischi per il sostegno al bilancio 
della Commissione non consente una valutazione esauriente 
dei rischi associati alla mobilitazione delle entrate interne
32 
L’approccio della Commissione al sostegno al bilancio include un quadro di gestione 
dei rischi specificamente concepito per individuare i rischi connessi al consegui -
mento degli obiettivi del sostegno al bilancio. Il quadro costituisce uno strumento 
importante anche per la progettazione delle operazioni di sostegno al bilancio, che 
andrà a integrare le valutazioni delle politiche delle entrate e delle amministrazioni 
descritte nella precedente sezione fornendo un’analisi dei rischi collegati.
33 
La Corte ha appurato se il quadro di gestione dei rischi della Commissione rispecchi 
il ruolo fondamentale della mobilitazione delle entrate interne (MEI) nell’ambito del 
sostegno al bilancio. In particolare, ha verificato se il questionario della Commissione 
sui rischi tenga adeguatamente conto dei rischi fondamentali connessi al migliora -
mento della MEI.
34 
Il quadro di gestione dei rischi è basato su una serie di domande raggruppate sotto 
cinque titoli36. Delle 44 domande del questionario sui rischi, una (domanda 38) 
riguardava direttamente la mobilitazione delle entrate37. Anche se il questionario 
è molto pertinente, in quanto include l’accertamento, la riscossione e il trasferimento 
tempestivo delle imposte al Tesoro nazionale, le valutazioni dei rischi della Commis -
sione relative alla riscossione e al tempestivo trasferimento delle entrate sono spesso 
incomplete.
35 
Secondo il questionario, le risposte a questa domanda dovrebbero essere valutate 
sulla base dell’indicatore PEFA PI-3, che confronta le entrate nazionali effettive con 
l’importo iscritto in bilancio. Anche se tale indicatore consente di valutare i rischi 
connessi all’esattezza delle previsioni delle entrate, non dice nulla sull’efficacia della 
riscossione delle imposte. Inoltre, il questionario non richiede la verifica di altri indi -
catori PEFA, come il PI-14 (efficacia delle misure per la registrazione del contribuente 
e l’accertamento delle imposte) e PI-15 (efficacia della riscossione dei pagamenti delle 
imposte), che si focalizzano sui rischi relativi all’accertamento e alla riscossione delle 
imposte.36 Rischi politici, rischi 
macroeconomici, rischi 
inerenti allo sviluppo, GFP, 
corruzione e  frode.
37 Domanda 38 (titolo 4.2. «I 
controlli relativi alla riscossione 
delle entrate e all’esecuzione 
del bilancio»): «Qual è il rischio 
che le imposte dovute non 
siano adeguatamente 
accertate, riscosse e trasferite 
al Tesoro in modo 
tempestivo».
21 Osservazioni 
36 
Pertanto, in nessuno dei paesi controllati nel rispondere alla domanda 38 del que -
stionario sui rischi si è tenuto conto degli indicatori PI-14 e PI-15. Il fatto che non sia 
stata prestata sufficiente attenzione ai rischi connessi alla mobilitazione delle risorse 
nazionali è stato rilevato nel febbraio 2015 nella valutazione della Commissione sul 
Mozambico38. Nella relazione 2013 sul sostegno al bilancio, la Commissione aveva già 
rilevato che, sorprendentemente, pochi quadri di gestione dei rischi contemplavano 
i rischi relativi alla riscossione delle imposte39. Solo in uno dei nove paesi control -
lati (Sierra Leone), la Commissione ha giudicato che i rischi relativi alla MEI fossero 
«elevati».
37 
Inoltre, la domanda 38 si riferisce alle «imposte dovute», ma non include il rischio 
che entrate non fiscali, come le royalty pagate per l’accesso alle risorse naturali o i 
dividendi derivanti dalle attività estrattive, non siano adeguatamente accertate, 
riscosse e trasferite al Tesoro. In alcuni dei paesi sottoposti ad audit, le entrate da 
attività estrattive erano quasi altrettanto elevate che le entrate fiscali. Ad esempio, in 
Mauritania nel 2012, le entrate da attività estrattive erano equivalenti al 14,9 % del PIL 
prodotto da attività non estrattive, mentre le entrate fiscali rappresentavano il 16,9 % 
di questo40.
38 
Un altro fattore di rischio importante connesso alla mobilitazione delle risorse non 
considerato nell’attuazione quadro di gestione dei rischi è l’entità e la natura delle 
esenzioni. Questi strumenti, che includono le agevolazioni fiscali, gli esoneri tempo -
ranei dalle imposte, i crediti di imposta, le riduzioni di imposta, le zone franche ecc. 
hanno un impatto sul livello delle entrate che un paese può riscuotere e influenzano 
al tempo stesso le scelte relative alle attività economiche e la potenzialità di attrarre 
investimenti diretti esteri.38 La risposta alla domanda 38 
del questionario del quadro di 
gestione dei rischi (QGR) in 
Mozambico menziona, tra 
l’altro, che l’indicatore PI-13 
non copre completamente il 
rischio 38 (che si riferisce 
anche alla corretta 
determinazione delle entrate 
fiscali, non soltanto alla 
riscossione degli importi 
previsti).
39 DG Cooperazione 
internazionale e  sviluppo, 
«Budget support — financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results (pilot report) », 
2013, pag. 12.
40 Nel 2013, tali percentuali 
erano, rispettivamente, 
dell’11,2 % e del 17,6 %. Source:  
IMF Country Report  n. 15/35, 
febbraio  2015.
22 Osservazioni 
L ’efficacia delle condizioni per il sostegno al bilancio, 
del dialogo sulle politiche e dello sviluppo delle 
capacità è stata compromessa da debolezze nella 
concezione e dalle difficili situazioni locali
39 
Il sostegno al bilancio è qualcosa di più del semplice trasferimento di fondi al Tesoro 
del paese partner. Componenti ugualmente importanti di questa forma di aiuto sono 
le condizioni di esborso e gli indicatori di performance associati, nonché il dialogo 
sulle politiche e le attività di sviluppo delle capacità attuate nel quadro dei contratti 
di sostegno al bilancio. In questa sezione si esamina se la Commissione abbia utiliz -
zato in modo efficace le condizioni di esborso, il dialogo sulle politiche e lo sviluppo 
delle capacità come parte delle modalità di sostegno alla MEI.
La Commissione non ha utilizzato le condizioni specifiche 
relative alla mobilitazione delle entrate interne nella 
maggior parte dei contratti di sostegno al bilancio stipulati; 
ove tali condizioni sono state applicate, non sono sempre 
state pertinenti
40 
L’erogazione del sostegno al bilancio è subordinata a quattro condizioni generali 
di ammissibilità che devono essere soddisfatte prima di qualsiasi esborso di fondi 
(cfr. paragrafo 12). Anche se due di queste condizioni (stabilità macroeconomica 
e GFP) richiedono una valutazione dei progressi compiuti dal paese partner nelle 
riforme relative alla mobilitazione delle entrate interne (MEI), abbracciano un ambito 
ben più vasto rispetto alla sola MEI41. Il che significa che la situazione della MEI in 
un paese partner non svolge necessariamente un ruolo fondamentale ai fini della 
decisione della Commissione di erogare il sostegno al bilancio nel caso la situazione 
macroeconomica generale e della GFP sia giudicata per altri versi soddisfacente.
41 
Gli esborsi possono anche essere collegati al soddisfacimento di condizioni specifi -
che. Queste si applicano più di frequente all’esborso delle quote variabili (cfr. tabella 
3) e sono generalmente tradotte in indicatori di performance e  valori-obiettivo. Per 
incentivare i governi a progredire nell’attuazione del piano di riforma o a migliorare 
la loro performance, l’erogazione delle quote variabili dipende dal grado di conse -
guimento dei valori-obiettivo. Pertanto, l’uso delle condizioni specifiche relative alla 
MEI garantisce un collegamento diretto tra i pagamenti per il sostegno al bilancio e le 
riforme nella MEI.41 Gli obiettivi fondamentali 
della valutazione 
macroeconomica sono: 
analizzare i  principali 
aggregati macroeconomici ed 
individuare le potenziali fonti 
di instabilità macroeconomica 
e del debito; valutare le 
politiche macroeconomiche 
e di bilancio esistenti e il 
contributo da queste fornito ai 
fini della stabilizzazione del 
quadro macroeconomico 
a breve e medio termine; 
valutare gli sforzi per il 
rafforzamento della MEI; 
e valutare le vulnerabilità 
a choc esterni e gli sforzi per 
rafforzare la resilienza 
macroeconomica. La 
valutazione della GFP si 
focalizza sui principali sviluppi 
nell’attuazione delle riforme 
della GFP. Il principale 
strumento per valutare 
i progressi è il PEFA, che 
abbraccia i  seguenti pilastri 
della GFP: affidabilità del 
bilancio, trasparenza delle 
finanze pubbliche, gestione di 
attività e passività, strategia 
fiscale e imputazione in 
bilancio basata sulle politiche, 
prevedibilità e  controllo 
dell’esecuzione di bilancio, 
contabilizzazione 
e rendicontazione, controllo 
ed audit esterno.
23 Osservazioni 
42 
Affinché le politiche restino mirate, gli orientamenti della Commissione limitano ad 
otto il numero massimo di indicatori a cui è collegata l’erogazione della quota va -
riabile42. Gli indicatori devono essere selezionati tra quelli del quadro di valutazione 
della performance concordato tra partner per gli aiuti allo sviluppo e paesi partner, 
o tratti dai documenti di strategia nazionale pubblici, in cooperazione con le autorità, 
laddove non esista un quadro di valutazione della performance. La Corte ha analizza -
to in che misura siano state utilizzate condizioni per sostenere la MEI e, laddove siano 
state utilizzate, se fossero pertinenti ed incentivassero i governi ad attuare le riforme. 
Ha inoltre valutato le modalità per la verifica e la comunicazione delle conformità alle 
condizioni.
Uso di condizioni di esborso specifiche realtive alla mobilitazione delle 
entrate interne
43 
La Commissione ha utilizzato condizioni di esborso specifiche relative alla MEI in 
cinque dei 15 contratti di sostegno al bilancio sottoposti ad audit (cfr. tabella 4  
e allegato II ). Queste condizioni, relative alle quote variabili, erano previste solo 
nei contratti di potenziamento istituzionale, che avevano una durata limitata di uno 
o due anni. Quindi le condizioni specifiche si focalizzavano sul miglioramento della 
MEI a breve termine e nei paesi più fragili. Ciò non è il linea con l’obiettivo dichiarato 
dalla Commissione43 di dare maggior risalto alla MEI, soprattutto attraverso i contratti 
di buona governance e di sviluppo.42 Cfr. Budget Support Guidelines , 
pag. 48.
43 COM(2011) 638 definitivo, 
pag. 6.Tabella 3Ammissibilità al sostegno al bilancio e condizioni specifiche per l’esborso
Condizioni di ammissibilità  
da soddisfare durante il contratto di sostegno 
al bilancioPagamento 
del sostegno 
al bilancioCondizioni specifiche
Valori fondamentali (di -
ritti umani, democrazia e 
Stato di diritto):
Requisiti diversi in base 
al tipo di contratto di SB, 
requisiti più stringenti per 
i contratti di SB di buona 
governance e di sviluppoQuattro criteri di 
ammissibilità:
1. politiche pubbliche e rifor -
me pertinenti e credibili
2. politica macroeconomica 
mirata alla stabilità
3. sistema di gestione delle 
finanze pubbliche suffi -
cientemente trasparente, 
affidabile ed efficace 
4. trasparenza e controllo di 
bilancioQuota fissa Le condizioni specifiche relative alle quote fisse sono meno utilizzare e 
richiedono il pieno soddisfacimento della condizione o il pieno raggiungi -
mento del valore-obiettivo.
Esempio: Elaborazione di un quadro di valutazione delle performance per il 
programma di riforma economica e sociale del paese.
Quota variabileLe condizioni specifiche relative alla quota variabile incentivano a miglio -
rare la performance e ammettono pagamenti parziali in caso di indicatori 
non raggiunti completamente. 
Esempio: aumento di almeno il 60  % della percentuale di contribuenti medi 
e grandi che presentano dichiarazioni dei redditi entro i termini
Fonte: Corte dei conti europea.
24 Osservazioni 
44 
L’argomentazione addotta più di frequente dalla Commissione per il mancato utilizzo 
di condizioni relative alla MEI nei contratti di sostegno al bilancio era che la MEI era 
coperta da altri donatori. Tuttavia, la Corte non ha trovato elementi comprovanti che 
tale decisione fosse basata su una valutazione del coinvolgimento di altri donatori in 
questo ambito.
Pertinenza ed effetto incentivante delle condizioni specifiche relative alla 
mobilitazione delle entrate interne
45 
Quando la Commissione ha subordinato l’esborso della quota variabile al soddisfaci -
mento di condizioni riguardanti specificamente la MEI, per tre contratti su cinque non 
ha scelto le condizioni più pertinenti alla luce del contesto nazionale. In Sierra Leone, 
ad esempio (cfr. riquadro 3 ), la Commissione ha focalizzato le condizioni specifiche 
relative alla MEI sulle riforme amministrative a livello di autorità delle entrate, e non 
ha incluso condizioni che promuovessero l’adozione di nuove leggi essenziali che 
avrebbero avuto un maggiore impatto sulla MEI. Tabella 4Contratti di sostegno al bilancio con condizioni specifiche relative alla mobilitazione 
delle entrate interne1
PaeseImporto im -
pegnato per 
il sostegno al 
bilancio  
(milioni di 
euro )Conven -
zione di 
finanzia -
mento 
firmataQuote variabili (milioni di euro) Subordinate alla MEI 
2017 2016 2015 2014 2013Milioni di 
euro%
Repubblica centrafricana 40 2015 n.a. 1 2 n.a. n.a. 3 7, 5  %
Mali 216 2015 8 8 n.a. n.a. n.a. 16 7, 4  %
Niger 130 2013 n.a. n.a. 3 3 1 6 4,6 %
Sierra Leone 34 2013 n.a. n.a. n.a. 1 2 3 8,8 %
Sierra Leone 80 2015 3 3 n.a. n.a. n.a. 5 6,3 %
Totale generale 500 11 12 5 4 2233 6,6 %
1 Esame documentale/Corte dei conti europea.
2 Il totale non coincide con la somma degli addendi per effetto degli arrotondamenti.
Fonte:  Corte dei conti europea.
25 Osservazioni 
Le condizioni specifiche relative alla mobilitazione delle entrate interne 
non riguardavano le riforme più pertinenti
In Sierra Leone (2013-2015), la Commissione ha utilizzato condizioni specifiche relative alla MEI riguardanti la ridu -
zione dei debiti di imposta, la presentazione più puntuale delle denunce dei redditi, la divulgazione delle entrate 
provenienti dalle attività estrattive, la presentazione in Parlamento di una legge sull’Autorità mineraria nazionale 
e la pubblicazione di un registro on line delle concessioni minerarie e di prospezione.
Nella relazione 2013 sul sostegno al bilancio, la Commissione rilevava che la Sierra Leone era uno dei paesi che 
aveva le maggiori potenzialità di aumentare il proprio gettito fiscale. Tuttavia, ad eccezione dei debiti di imposta, le 
condizioni imposte miravano a migliorare le procedure amministrative presso l’autorità delle entrate e la disponibi -
lità pubblica di dati. Queste condizioni, di per sé, non determinano direttamente un aumento delle entrate interne 
del paese.
Durante lo stesso periodo, era pronta una legge sulle entrate provenienti dal settore estrattivo, che secondo la 
Commissione e l’FMI conteneva riforme cruciali per l’aumento delle entrate nazionali da attività estrattive e dallo 
sfruttamento delle risorse naturali; tale legge era però rimasta per anni in attesa di essere approvata dal Parlamen -
to. La legge era stata presentata al Parlamento nel 2013, e non era ancora stata adottata nel febbraio 201644. Secon -
do l’FMI45, la legge sulla GFP era bloccata in Parlamento e, di conseguenza, si era perso il momento favorevole per la 
costituzione del Fondo per i proventi derivanti dallo sfruttamento delle risorse naturali.
I ritardi attuali nell’adozione di queste leggi suggeriscono che un maggiore sostegno da parte dei donatori avrebbe 
accelerato il processo. Una valutazione del sostegno al bilancio per la Sierra Leone nel periodo 2002-2015 conclude -
va che vi erano segnali indicanti che le decisioni difficili sulla mobilitazione delle entrate erano state ritardate.
Anche se è vero che la Commissione non può obbligare il Parlamento a adottare una legge, è anche vero che non 
ha incoraggiato l’attuazione di determinate riforme scritte nelle leggi (l’istituzione di un Fondo per i proventi 
derivanti dallo sfruttamento delle risorse naturali e un conto unico del Tesoro) includendole tra le condizioni a cui 
subordinare i pagamenti. Ebola ha gravemente compromesso la capacità del governo e degli altri donatori di 
funzionare nel 2014-2015. Tuttavia, queste condizioni o altre simili non sono state incluse nei contratti più recenti di 
sostegno al bilancio firmati nel 2015.
44 IMF Country Report No 14/171 , giugno 2014; valutazione dell’ammissibilità macroeconomica della convenzione di finanziamento n. 37419 
e informazioni ricevute dalle autorità e altri donatori/attori durante la missione.
45 Comunicato stampa dell’FMI n. 16/143, 29 marzo 2016.Riquadro 3
26 Osservazioni 
46 
In tre casi, le condizioni specifiche applicate non hanno prodotto gli effetti incenti -
vanti attesi (cfr. riquadro 4 ) perché queste erano già state soddisfatte al momento 
della firma dei contratti, oppure perché non erano attuabili nella pratica. Tutto ciò ha 
reso inefficace l’utilizzo delle condizioni specifiche relative alla MEI.
Esempi di condizioni specifiche relative alla MEI che non hanno prodotto alcun 
effetto incentivante
Condizioni già soddisfatte prima della firma della convenzione di finanziamento
Nella Repubblica centroafricana, le condizioni specifiche relative alla MEI erano allegate al secondo contratto sul 
sostegno al bilancio per il potenziamento istituzionale, firmato nel 2015. Le condizioni collegate alla prima quota 
variabile per il 2015 (1 milione di euro), relative alla trasmissione ed al follow up dell’attuazione dei piani di azione 
per la mobilitazione delle entrate fiscali e doganali, erano soddisfatte prima della firma della convezione di finan -
ziamento il 10 luglio 2015.
Analogamente, in Sierra Leone, le condizioni per il pagamento della quota variabile per il 2013 erano soddisfatte 
prima della firma della relativa convenzione di finanziamento.
La legislazione del paese impediva il soddisfacimento di una condizione
In Niger, il valore-obiettivo stabilito per la limitazione delle esenzioni fiscali ai fini del pagamento della quota 
variabile per il 2013 si è rivelato impossibile da raggiungere in quanto la legge nazionale non avrebbe consentito di 
attuare le misure descritte nell’indicatore.
Le condizioni riguardavano l’eliminazione delle esenzioni dall’imposta sui redditi per i profitti realizzati e la cancel -
lazione della clausola di deducibilità in relazione all’imposizione delle compagnie minerarie.
Entrambe queste condizioni avrebbero richiesto di modificare la trasposizione del Codice minerario dell’Unione 
economica e monetaria africana, il che non era fattibile con un così breve preavviso (un anno dopo la firma della 
convezione di finanziamento). Queste difficoltà giuridiche non erano state identificate durante la fase di prepara -
zione del contratto per il sostegno al bilancio.Riquadro 4
27 Osservazioni 
Monitoraggio delle condizioni per la mobilitazione delle entrate interne
47 
Le convenzioni di finanziamento che davano attuazione ai cinque contratti di soste -
gno al bilancio sottoposti ad audit contenenti condizioni relative alla MEI (cfr. tabella 
4) includevano disposizioni relative al monitoraggio e alla valutazione del rispetto di 
tali condizioni. I dettagli variavano da un paese all’altro. In quattro casi, le disposizio -
ni erano sufficientemente ben definite e consentivano alla Commissione di procedere 
ad una valutazione obiettiva del rispetto delle suddette condizioni da parte del pae -
se partner. Invece, i contratti con la Repubblica centroafricana non includevano di -
sposizioni adeguate per il monitoraggio da parte della Commissione (cfr. riquadro 5 ).
48 
Dall’entrata in vigore dei nuovi orientamenti, la Commissione ha prodotto una re -
lazione annuale sul sostegno al bilancio46. L’obiettivo è fornire un quadro d’insieme 
sull’attuazione dei contratti di sostegno al bilancio dell’UE. La Corte ha valutato in 
che misura la relazione annuale fornisca informazioni pertinenti sulla MEI. La relazio -
ne pilota del 2013 conteneva pochi elementi descrittivi a  tale proposito: informazioni 
generali sull’Iniziativa per la trasparenza nelle industrie estrattive (EITI)47 e sul rappor -
to entrate/PIL per ogni paese in cui erano in corso di attuazione contratti di sostegno 
al bilancio.46 DG Cooperazione 
internazionale e  sviluppo, 
Budget support — financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results (pilot report) , 
2013.
47 Iniziativa per la trasparenza 
nelle industrie estrattive (EITI) 
è una norma internazionale 
volta a promuovere una 
gestione aperta e trasparente 
delle risorse naturali. I  paesi 
che attuano la norma EITI 
garantiscono la diffusione 
delle imposte e degli altri 
pagamenti eseguiti dalle 
compagnie petrolifere, 
gasifere e  minerarie ai governi.
Esempi di buone pratiche e di pratiche carenti in materia di monitoraggio 
delle condizioni specifiche relative alla MEI
In Mali, erano state istituite modalità chiare per il monitoraggio delle condizioni specifiche relative alla MEI nel 
secondo programma di sostegno al bilancio per il potenziamento istituzionale. Per ogni indicatore/sottoindicatore, 
la convenzione di finanziamento includeva informazioni dettagliate, come una descrizione completa di indicatore, 
situazioni di partenza, valori-obiettivo, modalità di verifica, servizi responsabili e data in cui i dati sarebbero presu -
mibilmente stati disponibili. I contratti con il Niger e la Sierra Leone (due contratti) presentavano le stesse caratteri -
stiche positive.
Nel contratto per il sostegno al bilancio concluso nel 2015 con la Repubblica centroafricana, la Commissione ha 
concordato con il governo del paese che avrebbe verificato il rispetto delle condizioni relative alla MEI48 sulla base 
di lettere di trasmissione e di relazioni sull’attuazione dei piani di azione di due direzioni generali. Tuttavia, poiché 
la convenzione di finanziamento non stabiliva valori-obiettivo o situazioni di partenza per gli indicatori convenuti, 
non era possibile eseguire un adeguato follow up, dato che non vi erano riferimenti con cui confrontare quanto 
raggiunto. In particolare, la Commissione non aveva definito i requisiti relativi alla qualità dei piani d’azione o la 
percentuale di attuazione dei piani d’azione a cui gli indicatori potevano considerarsi raggiunti.
48 Prima quota variabile per il 2015: trasmissione e follow up dell’attuazione dei piani di azione per la mobilitazione delle entrate fiscali e doganali 
nel 2015. Seconda quota variabile per il 2015: follow up dell’attuazione dei piani d’azione per la mobilitazione delle entrate fiscali e doganali nel 
2015 e stesura di piani d’azione per la mobilitazione delle entrate fiscali e doganali nel 2016.Riquadro 5
28 Osservazioni 
49 
Anche se le successive relazioni erano più dettagliate, contenevano ancora informa -
zioni troppo limitate sui contratti di sostegno al bilancio contenenti specifiche condi -
zioni relative alla MEI. Ad esempio, non vi erano informazioni finanziarie sui program -
mi finalizzati alla MEI. Le relazioni dell’UE sul sostegno fornito per la MEI risentono 
del fatto che non vi sia uno specifico codice DAC49 da usare obbligatoriamente in 
relazione al sostegno alla politica fiscale e alla gestione fiscale. Di conseguenza, non 
sono disponibili informazioni complete sulla totalità dei finanziamenti concessi dalla 
Commissione per la MEI attraverso il sostegno al bilancio o altre forme di aiuto.
Il dialogo sulle politiche è stato generalmente ben 
coordinato, ma la sua efficacia come strumento per sostenere 
la mobilitazione delle entrate interne è stata compromessa 
da strategie non sufficientemente mirate e dalle difficili 
situazioni locali
50 
La Commissione considera il dialogo sulle politiche un elemento fondamentale del 
sostegno al bilancio. Un dialogo efficace deve essere basato sulle valutazioni dell’am -
missibilità e  dei rischi descritti nella precedente sezione di questa relazione, tenendo 
anche conto del dialogo avviato da altri donatori. Gli orientamenti sul sostegno al 
bilancio richiedono una «strategia di dialogo evolutiva» per individuare le modalità 
e le piattaforme di dialogo più efficaci nonché un programma d’azione. Gli orien -
tamenti indicano inoltre che il dialogo sulle politiche deve essere focalizzato sulla 
politica fiscale, sull’amministrazione fiscale e sulle entrate, incluse quelle derivanti 
dalla sfruttamento delle risorse naturali.
51 
La Corte ha valutato se la Commissione abbia utilizzato una strategia di dialogo 
basata sulle valutazioni da essa svolte sulle sfide e sui rischi che la MEI comporta, e se 
tale strategia abbia applicato tutti i requisiti indicati negli orientamenti. La Corte ha 
esaminato altresì la frequenza, l’adeguatezza e l’efficacia del dialogo e come sia stato 
documento e coordinato con i principali attori coinvolti.
La Commissione non ha elaborato strategie per il dialogo
52 
Il dialogo sulle politiche avviene spesso in un contesto difficile. Il coinvolgimento ed 
il livello di impegno mostrato per le riforme in materia di entrate può cambiare non 
appena si insedia un nuovo governo o si verificano eventi inaspettati. La rotazione 
del personale nelle delegazioni della Commissione rende inoltre difficile la continuità 
di tale dialogo. È quindi fondamentale disporre di una strategia di dialogo, con obiet -
tivi chiaramente indicati per seguire i progressi ed affrontare le questioni giudicate 
essenziali. Tale strategia dovrebbe includere le questioni da seguire nel periodo 
successivo, le responsabilità del personale delle delegazioni, i  principali interlocutori 
da avvicinare, le piattaforme su cui le questioni andrebbero affrontate, un calendario 
indicativo e gli effetti attesi.49 Attraverso il Creditor 
Reporting System (CRS), il 
Comitato per l’assistenza allo 
sviluppo (DAC) dell’OCSE ha 
elaborato una serie di «codici 
di scopo» che i donatori 
devono utilizzare per 
identificare i flussi di aiuti nelle 
specifiche banche dati 
dell’OCSE in modo che questi 
ultimi possano servire per 
estrarre informazioni 
statistiche sui flussi di aiuti. Dal 
2014, viene utilizzato un 
codice «fittizio» 15114 per 
relazioni volontarie sul 
sostegno alla politica fiscale 
o alla gestione fiscale.
29 Osservazioni 
50 Gli orientamenti sul sostegno 
al bilancio del settembre 2012 
indicano, a pagina 42, che una 
«strategia di dialogo 
evolutiva» dovrebbe 
individuare le modalità e le 
piattaforme di dialogo più 
efficaci ed un programma 
d’azione.53 
La Corte ha rilevato che la Commissione non aveva elaborato strategie per il dialogo 
sulle politiche laddove aveva individuato specifiche questioni da affrontare in mate -
ria di MEI50. Questo è avvenuto persino in paesi partner come la Sierra Leone, dove la 
Commissione aveva osservato che la MEI rappresentasse un alto rischio per il conse -
guimento degli obiettivi di sostegno al bilancio.
54 
Anche se le valutazioni della Commissione sull’ammissibilità della GFP , le convenzioni 
di finanziamento e altri documenti preparatori menzionavano le sedi in cui doveva 
aver luogo il dialogo sulle politiche (ad esempio, riunioni congiunte di coordinamen -
to governo-donatori), le questioni da trattare erano presentate soltanto in termini 
generali. In assenza di strategie di dialogo, è difficile valutare obiettivamente se que -
sta componente del sostegno al bilancio abbia efficacemente contribuito alle riforme 
relative alla MEI.
55 
La Corte ha rilevato che il dialogo sulle politiche per la MEI era più mirato quando 
era accompagnato da condizioni specifiche (Repubblica centroafricana, Mali, Niger 
e Sierra Leone), poiché individuare, negoziare e successivamente monitorare que -
ste condizioni richiedeva discussioni approfondite con i paesi partner. Negli altri 
paesi sottoposti ad audit, il dialogo è avvenuto in un contesto molto più ampio, ad 
esempio nel quadro del processo di riforma della GFP , in cui la MEI era solo uno dei 
tanti temi in discussione (cfr. paragrafo 40). In realtà, la discussione sulle riforme 
della GFP non ha necessariamente consentito di trattare tutti gli aspetti della MEI 
(cfr.  riquadro 6 ).
Il dialogo sulla GFP non sempre ha consentito di esaminare tutti gli aspetti della 
MEI
In Mozambico, il dialogo sulle politiche è avvenuto nell’ambito di gruppo di coordinamento che ha discusso le que -
stioni generali delle GFP . Considerata la vastità del tema GFP , alcuni aspetti specifici e tecnici sono stati discussi da 
alcuni sottogruppi, tra cui un sottogruppo sulla fiscalità che si occupava specificamente delle questioni riguardanti 
la MEI, come il rischio fiscale e le entrate derivanti dallo sfruttamento delle risorse naturali.
Poiché il contratto di sostegno al bilancio dell’UE in Mozambico non conteneva condizioni specifiche relative alla 
MEI per l’erogazione della quota variabile, la Commissione non ha partecipato al sottogruppo sulla fiscalità in cui 
veniva monitorata da vicino la performance del paese nella MEI. Vi è stato di conseguenza un minor coinvolgimen -
to della Commissione in questo settore perché, nelle riunioni del gruppo sulla GFP a cui partecipava la Commissio -
ne, sono state discusse soltanto le conclusioni raggiunte dal sottogruppo sulla fiscalità.Riquadro 6
30 Osservazioni 
Il dialogo è stato generalmente ben coordinato con i partner per gli aiuti 
allo sviluppo ma è stato spesso irregolare a causa del difficile contesto del 
paese
56 
Nei paesi partner la Commissione ha lavorato in stretta collaborazione con altri 
donatori che fornivano sostegno al bilancio51. I donatori si sono incontrati o hanno 
comunicato52 prima di procedere ad una pianificazione congiunta o a delle riunioni 
di esame in cui hanno presentato e discusso le rispettive posizioni e raggiunto una 
concordanza di opinioni. L’analisi della Commissione sulla situazione macroecono -
mica e fiscale, sulle maggiori debolezze, sui progressi delle riforme ed il successo 
dell’impegno dei governi era generalmente in linea con le valutazioni dell’FMI e degli 
altri attori operanti nei paesi interessati.
57 
Nella Repubblica centroafricana, in Niger e Sierra Leone53, il dialogo sulle politiche 
necessario per valutare se il governo rispettava tutte le condizioni specifiche relative 
alla MEI non ha avuto luogo con regolarità a causa delle difficili circostanze in cui 
versavano i paesi. Questa componente non ha quindi potuto esplicare tutte le sue 
potenzialità come strumento per individuare rapidamente e adottare contromisure in 
caso di progressi insoddisfacenti (cfr. riquadro 7 ).51 In Mauritania, l’UE era l’unico 
donatore che forniva sostegno 
al bilancio, ma le questioni di 
GFP sono state discusse 
e coordinate da tutti 
i donatori.
52 In Senegal, i donatori hanno 
utilizzato un sito Internet 
dedicato per comunicare.
53 Al momento dell’audit, la 
Commissione non aveva 
ancora valutato i progressi del 
Mali rispetto alle condizioni 
specifiche relative alla MEI, in 
quanto queste si applicavano 
soltanto alle quote variabili 
per 2016 e 2017.
Esempi di dialogo non attuato con regolarità
Nella Repubblica centroafricana, le modalità per attuare il dialogo sulle politiche definite nel 2010 non sono più state 
utilizzate dall’inizio della crisi politica del 2012. Nel marzo 2014, è stata istituita una commissione per monitorare la 
riforma delle finanze pubbliche, che includeva anche misure relative alla MEI. Anche se i donatori hanno ricordato alle 
autorità le loro responsabilità in più occasioni, il comitato si è riunito una sola volta, alla fine del 2014. Le responsabilità 
del comitato e il processo di dialogo riguardante il soddisfacimento, da parte del governo, di due condizioni specifiche 
relative alla MEI previste per il pagamento della quota variabile 2015 avevano dovuto essere affidate alla commissione 
per la tesoreria, anche se ciò non era previsto nel suo mandato.
In Sierra Leone, durante il periodo 2014-2015, il dialogo sulle politiche non ha potuto essere attuato a causa dell’epide -
mia di Ebola. Inoltre, una valutazione del sostegno al bilancio fornito nel paese nel periodo 2002-201554 aveva concluso 
che le riforme dell’amministrazione delle entrate non erano attivamente supportate da un dialogo e da un impegno 
ad alto livello in modo uniforme, in quanto alcuni settori avevano registrato maggiori progressi (EITI, iniziativa per 
l’assistenza sanitaria gratuita). Complessivamente, nel dialogo sul quadro di valutazione della performance, l’ammini -
strazione delle entrate è stata trascurata.
In Niger, nonostante le ripetute richieste da parte dalla comunità di donatori, il gruppo di coordinamento del sostegno 
al bilancio finora non è stato attivo a causa di disaccordi tra due ministeri sulla ripartizione delle responsabilità nel 
coordinamento dei donatori. Non esisteva un quadro comune per il monitoraggio dei progressi conseguiti nel rispet -
to delle condizioni. La Commissione ha anche riconosciuto di aver avuto difficoltà ad incontrare i rappresentanti del 
governo e ha riferito che le raccomandazioni dei donatori non erano state seguite. In base all’accordo tra il governo 
e la Commissione, la quota variabile per il 2013 includeva una condizione relativa alla MEI che richiedeva misure non 
attuabili in base alle leggi locali (cfr. riquadro 4 ). In questo caso, tale problema non era stato individuato nel corso del 
dialogo sulle politiche.
54 Valutazione indipendente del sostegno al bilancio alla Sierra Leone nel periodo 2002-2015 (relazione finale dell’aprile 2016).Riquadro 7
31 Osservazioni 
La componente «sviluppo delle capacità» dei contratti 
di sostegno al bilancio era raramente focalizzata sulla 
mobilitazione delle entrate interne
58 
La capacità amministrativa è fondamentale per una efficace mobilitazione delle en -
trate nell’Africa subsahariana. Anche se la componente «sviluppo delle capacità» del 
sostegno al bilancio è relativamente più modesta rispetto agli altri strumenti utiliz -
zati dalla Commissione per rispondere al fabbisogno di capacità in materia di MEI, gli 
orientamenti sul sostegno al bilancio indicano che  le riforme fiscali, l’amministrazione 
fiscale e la gestione delle risorse naturali  costituiscono ambiti di particolare importanza 
ai fine dello sviluppo delle capacità. La Corte ha valutato in che misura la Commissio -
ne abbia risposto al fabbisogno di capacità relativo alla MEI attraverso i contratti di 
sostegno al bilancio.
59 
Il sostegno al bilancio per lo sviluppo delle capacità è stato fornito nell’ambito più va -
sto della GFP , che potrebbe anche includere il sostegno diretto o indiretto per la MEI 
(cfr. paragrafo 40). Nove dei 15 contratti sottoposti ad audit, in sei paesi (Capo Verde, 
Repubblica centroafricana, Mali, Mauritania, Niger e Sierra Leone) avevano assegnato 
in totale 60,4 milioni di euro allo sviluppo delle capacità, pari al 4,8 % dell’importo 
totale assegnato al sostegno al bilancio. Tuttavia, nel quadro del sostegno al bilancio, 
la Commissione ha stanziato specificamente fondi limitatissimi per lo sviluppo delle 
capacità della MEI: tra i contratti esaminati nel corso dell’audit, soltanto uno era mira -
to allo sviluppo delle capacità, con un sostegno totale di 3 milioni di euro. Il riquadro 
8 fornisce dettagli sull’utilizzo ridotto del sostegno al bilancio per lo sviluppo delle 
capacità nella MEI.
Sostegno limitato per lo sviluppo delle capacità nella MEI
Nella Repubblica centroafricana, molti donatori avevano un programma di assistenza tecnica per aiutare i governi 
transitori a ripristinare il funzionamento di base delle finanze pubbliche. Il contratto di sostegno al bilancio 37458 
includeva 3 milioni di euro per l’attuazione delle riforme necessarie a garantire delle entrate. Questo programma 
doveva essere uno dei tre pilastri del contratto, con la finalità di garantire le necessarie sinergie nella situazione di 
fragilità in cui versava il paese. Il sostegno doveva essere complementare ad altri progetti di assistenza tecnica in 
corso in tale ambito. Tuttavia, tale programma non è mai stato attuato nella pratica.Riquadro 8
32 Osservazioni 
La Commissione non disponeva di strumenti adeguati 
per comprovare che il sostegno al bilancio fornito 
dall’UE avesse contribuito a migliorare la 
mobilitazione delle entrate interne nei paesi partner
60 
Da quando è entrato in vigore il nuovo approccio al sostegno al bilancio della 
Commissione nel 2002, questa forma di aiuti si è rivelata, insieme ad altre iniziative 
dell’UE, uno strumento importante per aiutare i paesi partner a migliorare la MEI 
(cfr.  figura 1 ). In questa sezione, la Corte esamina se la Commissione utilizzi indicatori 
e tecniche di valutazione in grado di mostrare se il sostegno al bilancio ha effettiva -
mente contribuito alla MEI nei paesi sottoposti ad audit.
61 
La Corte ha riscontrato che la Commissione utilizza indicatori di impatto di alto livel -
lo. Anche se questi sono adeguati per il monitoraggio dei progressi complessivi nella 
MEI, possono essere influenzati da numerosi fattori esterni e non possono registrare 
le realizzazioni e gli effetti prodotti specificamente dal sostegno al bilancio. Pertanto, 
non mostrano chiaramente se il sostegno al bilancio abbia contribuito alla MEI, in 
modo positivo o negativo, nei paesi sottoesposti ad audit.
62 
Un indicatore standard utilizzato dalla Commissione per valutare i progressi nella MEI 
è il rapporto entrate/PIL55 che mostra le entrate riscosse rispetto alla performance 
economica di un paese. La Corte ha analizzato l’andamento di questo indicatore nel 
periodo 2007-2014. Anche se il rapporto è aumentato in questo periodo in sei dei 
nove paesi sottoposti ad audit56, non si rilevano evidenti cambiamenti dalla fine del 
2012, cioè dall’entrata in vigore del nuovo approccio (cfr. figura 2 ). Ciononostante, 
i valori di questo indicatore non possono essere collegati al sostegno al bilancio o ad 
altri interventi dei donatori perché sono influenzati da molti fattori. Ad esempio, in 
Mauritania, l’indicatore è aumentato significativamente dal 2011 al 2012, principal -
mente per effetto delle entrate elevate del settore estrattivo derivanti da esportazio -
ni record nel 201157. A differenza di quanto avvenuto nella Repubblica centroafricana 
dove, a causa delle crisi politica e della sicurezza, questo indicatore è crollato dopo il 
2012. In Mozambico, la variazione dal 2012 al 2013 è stata superiore al solito, ma per 
effetto di plusvalenze impreviste derivanti dalla vendita di concessioni di gas58.55 Questo indicatore è anche 
utilizzato dall’FMI e dalla 
Banca mondiale.
56 Per un quadro più chiaro della 
situazione, la Corte ha 
utilizzato il rapporto entrate/
PIL escludendo le sovvenzioni 
dei donatori.
57 IMF Country Report No 12/323, 
Fifth Review 2012.
58 IMF Country Report No 14/148, 
Fifth Review 2014.
33 Osservazioni 
63 
Il Niger è stato l’unico paese a registrare una tendenza positiva relativamente 
consistente dopo il 2012. Secondo l’FMI, nel 2013 l’aumento era stato dovuto princi -
palmente ad entrate eccezionali nel settore petrolifero. L’andamento nella maggior 
parte degli altri paesi è stato più variabile durante il periodo. Figura 2Rapporto entrate/PIL (in %) nel periodo 2007-2014
Africa subsaharianaCapo VerdeSierra Leone*MauritaniaRuandaRepubblica centrafricana*SenegalMozambicoNiger*Mali*
2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 200730
25
20
15
10
5
0
* Paesi con indicatori per la mobilitazione delle entrate interne.
Fonte:  IMF Regional Economic Outlook , ottobre 2015. Dati sulla Mauritania tratti dall’ African Economic Outlook 2012, 2014 and 2016  / Corte dei conti 
europea (calcolo).
34 Osservazioni 
64 
Un altro insieme di indicatori usato dalla Commissione per valutare i miglioramenti 
dei sistemi fiscali proviene dal quadro PEFA. La Corte ha analizzato tre indicatori 
PEFA59 specifici per la MEI che misurano la trasparenza, la registrazione e la riscos -
sione delle imposte. Questi indicatori forniscono informazioni su importanti aspetti 
della politica e amministrazione fiscale. Tuttavia, per le finalità della Corte, hanno un 
modesto valore informativo, in quanto per il periodo successivo al 2012 (quando sono 
stati approvati nuovi orientamenti sul sostegno al bilancio) erano disponibili soltanto 
per due paesi (Mauritania e Sierra Leone). La tabella 5  mostra un generale migliora -
mento tra la prima e la seconda valutazione PEFA — svolte rispettivamente nel perio -
do 2006-2008 e  2010-201260. La situazione nei due paesi per i quali erano disponibili 
informazioni successive al 2012 è la seguente:
- la relazione sulla Mauritania non mostra alcun miglioramento per nessuno dei tre 
indicatori rispetto al 2008;
- per la Sierra Leone, solo l’indicatore relativo alla riscossione delle imposte è mi -
gliorato in misura significativa dal 2010.Tabella 559 In base agli orientamenti della 
Commissione, pag. 37, la 
Commissione utilizza il quadro 
per la misurazione della 
performance per la gestione delle 
finanze pubbliche PEFA-PFM 
come strumento per valutare la 
qualità del sistema di GFP di un 
paese. Il quadro di analisi della 
responsabilità finanziaria in 
materia di spesa pubblica 
(PEFA-PFM) misura la performan -
ce operativa del sistema di GFP 
utilizzando 28 indicatori ripartiti 
in sei dimensioni base, e valuta il 
probabile impatto delle carenze 
nella GFP su tre livelli di effetti di 
GFP sul bilancio a medio termine. 
L’amministrazione fiscale 
è coperta nel quadro PEFA da 
quattro indicatori che valutano il 
«valore aggregato delle entrate 
rispetto al bilancio originario 
approvato» (PI-3), «trasparenza 
degli obblighi e  delle passività del 
contribuente» (PI-13), «efficacia 
delle misure per la registrazione 
dei contribuenti e  l’accertamento 
delle imposte» (PI-14) e «efficacia 
delle riscossione delle imposte» 
(PI-15).
60 L’anno a cui risale la valutazione 
PEFA più recente varia da un 
paese all’altro tra il 2007 e il 2014.
Evoluzione degli indicatori PEFA
Indicatore PEFA1PI-13 «Trasparenza degli obblighi 
e delle passività del contribuente»PI-14 «Efficacia delle misure per la 
registrazione dei contribuenti e 
l’accertamento delle imposte»PI-15 «Efficacia della riscossione 
delle imposte»
Prima 
relazione 
disponi -
bileSeconda 
relazione 
disponi -
bileTerza 
relazione 
disponi -
bilePrima 
relazione 
disponi -
bileSeconda 
relazione 
disponi -
bileTerza 
relazione 
disponi -
bilePrima 
relazione 
disponi -
bileSeconda 
relazione 
disponi -
bileTerza 
relazione 
disponi -
bile
Capo Verde 2007 - B 2007 - A 2007 - D+
Repubblica centrafricana22008 - D+ 2010 - C 2008 - D+ 2010 - C 2008 - D+ 2010 - D+
Mali22006 - C+ 2010 - B 2006 - C 2010 - C+ 2006 - C+ 2010 - C+
Mauritania 2008 - B 2014 - B 2008 - C+ 2014 - C 2008 - D+ 2014 - D+
Mozambico 2006 - B 2008 - B+ 2010 - A 2006 - C+ 2008 - B 2010 - A 2006 - D+ 2008 - D+ 2010 - C+
Niger22008 - C 2012 - C+ 2008 - C 2012 - C 2008 - D+ 2012 - D+
Ruanda 2007 - A 2010 - A 2007 - B+ 2010 - A 2007 - D+ 2010 - D+
Senegal 2007 - B 2011 - B 2007 - C+ 2011 - B 2007 - 2011 - D+
Sierra Leone22007 - C+ 2010 - B 2014 - B 2007 - C 2010 - B 2014 - B+ 2007 - D+ 2010 - D+ 2014 - B+
1  Il quadro PEFA valuta e informa sui punti di forza e di debolezza della GFP, attualmente sulla base di 31 indicatori di performance, ulteriormente 
disaggregati in 94 dimensioni. La performance di ciascun indicatore e dimensione è misurata su una scala ordinale a quattro punti dalla A alla D.
2 Paesi con indicatori per la mobilitazione delle entrate interne.
Fonte:  Corte dei conti europea.
35 Osservazioni 
65 
Le risultanze di cui sopra dimostrano che gli indicatori di alto livello specifici alla MEI 
utilizzati dalla Commissione non forniscono informazioni sufficientemente pertinenti 
sul contributo relativo del sostegno al bilancio alla MEI nei paesi sottoposti ad audit. 
Queste osservazioni sono in linea con altre valutazioni recenti di questa modalità di 
erogazione degli aiuti, che non hanno potuto dimostrare alcun impatto significativo, 
né positivo, né negativo, sul grado di MEI. Una valutazione condotta dalla coopera -
zione allo sviluppo danese (DANIDA), pubblicata nel 2014, ha esaminato diversi studi 
per paese, valutazioni specifiche e studi tematici sui contratti di sostegno al bilancio. 
Secondo tale valutazione, le operazioni di sostegno al bilancio non avrebbero avuto 
un impatto significativo sulla riscossione delle entrate interne. Il dipartimento per la 
valutazione delle politiche e delle operazioni (IOB) del Ministero degli Affari esteri dei 
Paesi Bassi ha concluso nel 2011, con modalità analoghe, che non vi sono elementi 
per affermare che il sostegno al bilancio abbia avuto un effetto positivo sulle entrate 
fiscali61.
66 
Analogamente, una valutazione del sostegno al bilancio fornito nel periodo 2002-
2015 in Sierra Leone non era sufficientemente esaustiva riguardo all’impatto sulla 
MEI, indicando che la relazione con il sostegno al bilancio risulta a priori essere debo -
le62. Rilevava inoltre che non era possibile stabilire un nesso di causalità con i disin -
centivi che il sostegno al bilancio può generare per la mobilitazione delle entrate.
67 
Per dimostrare se i contratti di sostegno al bilancio abbiano un impatto diretto sulla 
MEI, sarebbe necessario sviluppare strumenti adeguati per la raccolta dei dati e va -
lutare in dettaglio specifici settori del sistema fiscale, con un confronto dei dati nel 
tempo e l’attribuzione dei progressi conseguiti a singole componenti del sostegno 
al bilancio. Uno di questi strumenti è il TADAT (cfr. paragrafo 24), che fornisce una 
specifica valutazione dei sistemi, dei processi e delle istituzioni dell’amministrazione 
fiscale dei paesi. Tuttavia, tale strumento è ancora in fase pilota: per ora, le compo -
nenti fondamentali dei sistemi fiscali sono state valutate per 17 paesi.61 Esame delle valutazioni sul 
sostegno al bilancio, DANIDA 
(2014); Esame del sostegno al 
bilancio 2000-2011, Dipartimen -
to per la valutazione delle 
politiche e  delle operazioni 
(IOB), Ministero degli Affari 
esterni, Paesi Bassi.
62 Valutazione indipendente del 
sostegno al bilancio alla Sierra 
Leone nel periodo 2002-2015, 
pag.  73.
36
 Conclusioni 
e raccomandazioni
68 
Per mobilitazione delle entrate interne (MEI) si intende la generazione di entrate dello 
Stato provenienti da risorse interne, di origine fiscale o non fiscale. Migliorare la mo -
bilitazione delle entrate interne dei paesi in via di sviluppo è fondamentale ai fini del 
loro sviluppo sostenibile; per tale ragione ciò è diventato una priorità della politica di 
sviluppo dell’UE. L’UE sostiene la mobilitazione delle entrate interne in questi paesi 
attraverso diverse modalità di aiuto, tra cui il sostegno al bilancio. Circa il 20 % dei 
finanziamenti per lo sviluppo proviene dal sostegno al bilancio e l’Africa subsaharia -
na ne è il maggiore destinatario. Il miglioramento della mobilitazione delle entrate 
interne è una delle cinque sfide fondamentali individuate dal nuovo approccio della 
Commissione al sostegno al bilancio, adottato nel 2012.
69 
Con il presente audit, la Corte ha verificato se la Commissione abbia utilizzato ef -
ficacemente i contratti di sostegno al bilancio per sostenere la mobilitazione delle 
entrate interne nei paesi a reddito basso e medio-basso dell’Africa subsahariana. La 
Corte ha rilevato che, grazie al nuovo approccio al sostegno al bilancio adottato dalla 
Commissione, questa forma di sostegno ha maggiori potenzialità di rafforzare la mo -
bilitazione delle entrate interne, ma che carenze nell’attuazione hanno impedito di 
sfruttare appieno tali potenzialità. Inoltre, l’analisi dei dati e delle valutazioni dispo -
nibili ha mostrato la carenza di adeguati strumenti di monitoraggio che forniscano 
dati per valutare in che misura il sostegno al bilancio abbia contribuito a migliorare 
globalmente la mobilitazione delle entrate interne nei paesi sottoposti ad audit. Alla 
luce di tali elementi, la Corte conclude che la Commissione non ha ancora utilizzato 
efficacemente i contratti di sostegno al bilancio per sostenere la mobilitazione delle 
entrate interne nei paesi a reddito basso e medio-basso nell’Africa subsahariana.
37 Conclusioni e raccomandazioni 
70 
La Commissione, nel concepire i propri interventi di sostegno al bilancio, non ha 
tenuto sufficientemente conto della mobilitazione delle entrate interne. Anche se 
il nuovo approccio costituisce un progresso, in quanto ha consentito di migliorare 
la valutazione della MIE nei paesi partner e l’analisi dei rischi ad essa connessi, nella 
pratica non è sempre stato attuato in modo esaustivo. Le valutazioni per paese sono 
fondamentali per concepire il sostegno al bilancio, in quanto aiutano la Commissione 
ad individuare le criticità da affrontare attraverso le condizioni per l’esborso, lo svi -
luppo delle capacità ed il dialogo sulle politiche che accompagnano i finanziamenti. 
Tuttavia, le valutazioni sottoposte ad audit dalla Corte, eseguite in coordinamento 
con altri donatori, non hanno esaminato aspetti essenziali della politica e dell’ammi -
nistrazione fiscale, come indicato dagli orientamenti della Commissione. Inoltre, non 
sono stati valutati i rischi fondamentali relativi alle esenzioni fiscali, alla riscossione 
e al trasferimento di entrate fiscali e non fiscali derivanti dallo sfruttamento delle 
risorse naturali (cfr. paragrafi 19-38).
Raccomandazione 1 — Rafforzare le valutazioni e le analisi 
dei rischi relativi alla mobilitazione delle entrate interne
a) Prima di approvare nuovi contratti di sostegno al bilancio e nuovi esborsi, la 
Commissione dovrebbe accertare che le valutazioni della mobilitazione delle 
entrate interne siano esaurienti e omogenee. In particolare, dovrebbe verificare 
che le valutazioni riguardino tutti gli opportuni aspetti della politica e dell’ammi -
nistrazione fiscale descritti negli orientamenti sul sostegno al bilancio. Quando 
le statistiche ed i dati al riguardo non sono disponibili, questo dovrebbe essere 
indicato nelle valutazioni, in quanto può fornire informazioni preziose sulle capa -
cità che i paesi partner hanno bisogno di sviluppare.
b) La Commissione dovrebbe, con effetto immediato, completare il proprio quadro 
di valutazione dei rischi includendo i rischi connessi alle entrate non fiscali e alle 
esenzioni fiscali. Dovrebbe ampliare le fonti di informazione da utilizzare per ri -
spondere alla domanda 38 della valutazione dei rischi, relativa alle entrate fiscali, 
includendo gli indicatori PEFA PI-14 e PI-15 sull’accertamento e sulla riscossione 
delle imposte. Le valutazioni della mobilitazione delle entrate interne dovreb -
bero anche utilizzare come fonte di informazione, ogni qualvolta sia possibile, il 
TADAT.
38 Conclusioni e raccomandazioni 
71 
La Commissione aveva subordinato l’esborso dei fondi per il sostegno al bilancio 
all’attuazione di specifiche riforme della mobilitazione delle entrate interne soltan -
to in cinque dei 15 contratti di sostegno al bilancio sottoposti ad audit. Anche se la 
divisione del lavoro tra donatori potrebbe essere usata per giustificare l’assenza di 
condizioni specifiche relative alla mobilitazione delle entrate interne nei contratti 
di sostegno al bilancio, la Corte non ha rilevato elementi che provino che questa 
decisione sia stata basata su una valutazione della partecipazioni di altri donatori in 
questo ambito.
72 
La Corte ha rilevato inoltre che le condizioni specifiche non hanno sempre consen -
tito di promuovere efficacemente le riforme relative alla mobilitazione delle entrate 
interne, in quanto erano o troppo facilmente attuabili o non erano applicabili; di 
conseguenza, non incentivavano sufficientemente i  paesi partner ad intraprendere 
le riforme. I contratti di buona governance e di sviluppo non contenevano condizioni 
specifiche per la mobilitazione delle entrate interne. Ciò non è in linea con la dichia -
razione della Commissione sul fatto che una maggiore enfasi sulla mobilitazione 
delle entrate interne dovrebbe essere parte di questo tipo di sostegno al bilancio. Nel 
complesso, le condizioni relative alla mobilitazione delle entrate interne non sono 
state sufficientemente utilizzate in tutti i tipi di contratti di sostegno al bilancio, il che 
non è coerente con il ruolo centrale che avrebbe dovuto essere attribuito alla mobili -
tazione delle entrate interne (cfr. paragrafi 39-47).
Raccomandazione 2 — Rafforzare l’uso di condizioni di 
esborso specifiche relative alla mobilitazione delle entrate 
interne
Per i futuri contratti di sostegno al bilancio, la Commissione dovrebbe tener mag -
giormente conto della mobilitazione delle entrate interne nel definire le condizioni 
specifiche per l’esborso delle quote variabili:
a) ponendo maggiormente l’accento sui contratti di buona governance e sviluppo, 
accrescendo il ricorso alle condizioni specifiche relative alla mobilitazione delle 
entrate interne, segnatamente nei paesi in cui questo tema non è affrontato in 
modo adeguato attraverso altre forme di aiuti UE e/o da altri partner per gli aiuti 
allo sviluppo.
b) garantendo che le condizioni relative alla mobilitazione delle entrate interne 
utilizzate per le quote variabili promuovano efficacemente la mobilitazione delle 
entrate interne, siano raggiungibili ed attuabili, in modo che sia più probabile in -
centivare debitamente i paesi partner a progredire nell’attuazione del program -
ma di riforme.
39 Conclusioni e raccomandazioni 
73 
Nelle relazioni annuali sul sostegno al bilancio, la Commissione fornisce utili informa -
zioni quantitative sull’attuazione dei contratti di sostegno al bilancio dell’UE. Tutta -
via, anche se la mobilitazione delle entrate interne è un elemento centrale del nuovo 
approccio al sostegno al bilancio, le relazioni forniscono troppe poche informazioni 
sul sostegno dell’UE per la mobilitazione delle entrate interne attraverso questa for -
ma di aiuti (cfr. paragrafi 48-49).
Raccomandazione 3 — Migliorare le comunicazioni sull’uso 
del sostegno al bilancio per potenziare la mobilitazione delle 
entrate interne
A partire dal 2017, la Commissione dovrà fornire più informazioni nelle relazioni sul 
sostegno al bilancio relative all’uso dei contratti di sostegno al bilancio per la mo -
bilitazione delle entrate interne. In particolare, le relazioni potrebbero includere 
informazioni sul numero, tipo e valore dei contratti come obiettivi specifici relativi 
alla mobilitazione delle entrate interne, nonché studi di casi che illustrino il contribu -
to del sostegno al bilancio ai progressi nella mobilitazione delle entrate interne nei 
paesi partner.
74 
Il dialogo sulle politiche nel settore della mobilitazione delle entrate interne è sta -
to più mirato quando era accompagnato condizioni specifiche, poiché individuare, 
negoziare e  successivamente monitorare queste condizioni richiedeva discussioni 
approfondite con i paesi partner. Tuttavia, circostanze difficili a livello locale hanno 
fatto sì che il dialogo sulle politiche non sia stato attuato con regolarità, per cui tale 
strumento non ha consentito di individuare e intervenire nel caso i progressi delle 
riforme richiesti dalle condizioni non fossero soddisfacenti. La Commissione non ha 
elaborato strategie per strutturare il dialogo sulle politiche in base a temi specifici re -
lativi alla mobilitazione delle entrate interne, a priorità, obiettivi, interlocutori e date 
stabiliti (paragrafi 50-57).
Raccomandazione 4 — Rafforzare la componente del dialogo 
sulle politiche per quanto riguarda la mobilitazione delle 
entrate interne
La Commissione dovrebbe elaborare strategie di dialogo per i futuri contratti di 
sostegno al bilancio, che indichino chiaramente le questioni da affrontare (tra cui la 
mobilitazione delle entrate nazionali), gli interlocutori, i risultati, gli effetti attesi e il 
calendario indicativo. Successivamente, la Commissione dovrebbe valutare in che 
misura sono stati raggiunti gli obiettivi stabiliti dalle proprie strategie di dialogo.
40 Conclusioni e raccomandazioni 
75 
La capacità amministrativa è un aspetto fondamentale di una efficace mobilitazione delle 
entrate nell’Africa subsahariana. Il sostegno al bilancio dell’UE ha previsto fondi limitatis -
simi per affrontare il fabbisogno di capacità: solo lo 0,2 % del valore totale dei contratti 
sottoposti ad audit era rappresentato da fondi per lo sviluppo della capacità direttamen -
te ed esclusivamente assegnati alla mobilitazione delle entrate. Inoltre, questo importo 
non è mai stato utilizzato dal paese partner interessato (cfr. paragrafi 58 e 59).
Raccomandazione 5 — Rafforzare l’uso dello sviluppo delle 
capacità nella mobilitazione delle entrate interne
In tutti i contratti di sostegno al bilancio presenti e futuri con una componente di svi -
luppo delle capacità assegnata alla mobilitazione delle entrate interne, la Commissione 
dovrebbe sensibilizzare maggiormente i paesi partner sulla disponibilità di questo so -
stegno e facilitarne l’uso, in particolare per affrontare i bisogni relativi allo sviluppo delle 
capacità sui quali non intervengono altri donatori.
76 
Attualmente non è possibile stabilire un collegamento diretto tra sostegno al bilancio 
e progressi nella mobilitazione delle entrate interne. I dati a disposizione della Commis -
sione per seguire i progressi nella mobilitazione delle entrate interne sono costituiti da 
indicatori di impatto di alto livello, che possono essere influenzati da molteplici fattori 
esterni. Non possono quindi indicare le realizzazioni e gli effetti prodotti dal sostegno 
al bilancio. Queste osservazioni sono in linea con altre valutazioni recenti di questa 
modalità di erogazione degli aiuti, che non hanno potuto dimostrare alcun impatto 
significativo, né positivo, né negativo, sul grado di mobilitazione delle entrate interne 
(cfr. paragrafi 60-69).
Raccomandazione 6 — Rafforzare l’impatto del sostegno al 
bilancio
Nelle future valutazioni del sostegno al bilancio, la Commissione dovrebbe sforzarsi di 
fornire una conclusione chiara (sulla base di dati più dettagliati) per mostrare come le 
operazioni di sostegno al bilancio potrebbero aver contribuito al miglioramento della 
mobilitazione delle entrate interne nei paesi beneficiari. In particolare, le valutazioni 
dovrebbero tener conto del contributo fornito dalle specifiche condizioni relative alla 
mobilitazione delle entrate interne.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINXTEN, 
Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 13 dicem -
bre 2016.
 Per la Corte dei conti europea
 Klaus-Heiner LEHNE
 Presidente

41
 Allegati
Sostegno al bilancio in percentuale degli impegni totali bilaterali per l’aiuto pub -
blico allo sviluppo
2010 2011 2012 2013 2014
Belgio 0,77 % 0,72 % 2,30 % 3,19 % 2,50 %
Repubblica ceca n.a. 0,00 % 0,00 % 0,09 % 1,52 %
Danimarca 6,06 % 6,08 % 2,19 % 0,00 % 3,83 %
Germania 2,33 % 5,08 % 0,76 % 0,28 % 1,29 %
Irlanda 14,31 % 10,76 % 11,82 % 8,13 % 2,30 %
Grecia 2,12 % 2,78 % 3,99 % 0,00 % 1,04 %
Spagna 5,82 % 2,82 % 0,92 % 3,25 % 1,33 %
Francia 2,37 % 6,25 % 1,86 % 4,73 % 2,86 %
Italia 0,55 % 0,04 % 0,68 % 1,09 % 1,28 %
Lussemburgo 0,00 % 0,49 % 0,55 % 0,66 % 3,21 %
Paesi Bassi 2,73 % 0,78 % 0,00 % 0,00 % 0,67 %
Austria 1,03 % 1,78 % 1,91 % 0,70 % 0,69 %
Polonia 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Portogallo 1,33 % 1,16 % 0,94 % 0,94 % 0,55 %
Slovenia n.a. n.a. 0,05 % 0,00 % 0,00 %
Slovacchia 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Finlandia 3,25 % 2,71 % 8,16 % 1,99 % 3,75 %
Svezia 0,38 % 0,36 % 0,00 % 3,33 % 2,39 %
Regno Unito 4,06 % 6,97 % 4,79 % 3,84 % 1,65 %
Istituzioni UE 18,20 % 8,61 % 12,02 % 12,31 % 9,31 %
Media UE 3,63 % 3,02 % 2,65 % 2,23 % 2,01 %
Media senza istituzioni UE 2,77 % 2,71 % 2,15 % 1,70 % 1,62 %
Fonte:  http://stats.oecd.org .Allegato I
42 Allegati 
Paesi e contratti di sostegno al bilancio selezionati per il presente audit1
PaeseImporto 
impegnato  
(euro )Tipo di contratto di soste -
gno al bilancioRiferi -
mento 
decisioneIndicatori 
della MEISubordinato 
alla MEI   
(euro )Sostegno com -
plementare nel 
programma di SB 
(euro )
1 Capo Verde 34 000 000 Buona governance e sviluppo 23892 no 0 4 500 000
2Repubblica 
centrafricana33 000 000 Potenziamento istituzionale 37458 no 0 3 000 000
3Repubblica 
centrafricana40 000 000 Potenziamento istituzionale 38108 sì 3 000 000 0
4 Mali 225 000 000 Potenziamento istituzionale 24692 no 0 10 000 000
5 Mali 220 000 000 Potenziamento istituzionale 38388 sì 16 000 000 4 000 000
6 Mauritania 46 000 000 Potenziamento istituzionale 22576 no 0 7 300 000
7 Mozambico 200 000 000 Buona governance e sviluppo 38077 no 0 0
8 Niger 141 000 000 Potenziamento istituzionale 24422 sì 6 000 000 11 000 000
9 Ruanda 40 000 000 Riforma settoriale 23259 no 0 4 000 000
10 Ruanda 30 000 000 Riforma settoriale 24780 no 0 2 000 000
11 Ruanda 4 000 000 Riforma settoriale 37416 no 0 0
12 Senegal 53 500 000 Riforma settoriale 24569 no 0 5 000 000
13 Senegal 60 050 000 Riforma settoriale 38172 no 0 3 000 000
14 Sierra Leone 35 920 000 Potenziamento istituzionale 24389 sì 2 700 000 1 620 000
15 Sierra Leone 85 000 000 Potenziamento istituzionale 37419 sì 5 000 000 5 000 000
Totale generale 1 247 470 000 32 700 000 60 420 000
Condizioni relative alla MEI nei paesi selezionati
Importo impegnato
(euro )% Numero di contratti %
Contratti di sostegno al bilancio senza condizioni relative alla MEI 532 470 000 42,68 % 10 66,67 %
Contratti di sostegno al bilancio con condizioni relative alla MEI 715 000 000 57 ,32 % 5 33,33 %
Tipo di contratti selezionati  
Importo impegnato
(euro )% Numero di contratti %
Contratti di buona governance e di sviluppo 234 000 000 19 % 2 13 %
Contratti di riforma settoriale 187 550 000 15 % 5 33 %
Contratti di potenziamento istituzionale 825 920 000 66 % 8 54 %
1 Tabella della Commissione «Follow up degli impegni e pagamenti per operazioni di sostegno al bilancio nel periodo 2014-2015» dati del CRIS, 
esame Corte dei conti europea.
Fonte:  Commissione europea, calcoli della Corte dei conti europea.Allegato II
43 Risposte della Commissione 
e del SEAE
Sintesi
III
La Commissione è del parere che la mobilitazione delle entrate interne (MEI) sia stata adeguatamente rafforzata nella 
formulazione e nell’attuazione del sostegno al bilancio. Gli effetti sono previsti a medio termine, in un arco di tempo dai 5 
ai 10 anni circa.
IV
Le valutazioni cui la Corte fa riferimento rappresentano nozioni utili riguardo alla mobilitazione delle entrate interne, 
alcune delle quali (ad esempio, i costi e l’impatto delle esenzioni fiscali, lo sforzo fiscale) sono incluse nei lavori di ricerca 
soltanto in modo occasionale e non sistematicamente elaborate dalle istituzioni. Le valutazioni condotte durante la 
preparazione delle operazioni devono tenere conto del contesto nazionale, in particolare per i contratti di potenziamento 
istituzionale, nonché della disponibilità di dati e informazioni.
La Commissione ritiene che la MEI sia stata oggetto della dovuta attenzione nel concepimento degli interventi di soste -
gno al bilancio.
V
Pur prevedendo una maggiore enfasi sulla MEI (una delle cinque sfide principali da affrontare in materia di sviluppo), la 
comunicazione e gli orientamenti non impongono la definizione di un obiettivo specifico relativo alla MEI per ciascuna 
operazione. L’accento posto sulla MEI dipende dalla situazione nazionale, dalla natura dell’operazione e dalle possibilità di 
miglioramento della mobilitazione delle entrate interne.
Secondo la Commissione, la MEI è oggetto di valutazioni sistematiche in tutti i contratti di sostegno al bilancio — pur non 
essendo un indicatore della quota variabile. Tutti gli indicatori del quadro di valutazione della performance, e non solo gli 
indicatori della quota variabile, sono monitorati con cura nell’ambito dell’operazione di sostegno al bilancio.
VI
Nel preparare il dialogo sulle politiche e decidere quale forma dovrà assumere, occorre tenere conto del contesto nazio -
nale, nonché della natura politicamente sensibile e del carattere riservato di alcuni aspetti.
Nei paesi in crisi, il personale della delegazione dell’UE ha garantito il dialogo sulle politiche in circostanze estremamente 
difficili. La regolarità e la forma del dialogo sulle politiche sono state adattate alle circostanze.
VII
I contratti di sostegno al bilancio dell’UE affrontano sistematicamente il fabbisogno di capacità e il sostegno è spesso 
incluso nella convenzione di finanziamento. Tale azione è integrata da attività separate di sviluppo delle capacità, 
finanziate tramite progetti o altri interventi a livello regionale o globale. Nel campione sottoposto ad audit solo una 
percentuale minore era destinata direttamente alla MEI. Tuttavia, gran parte delle attività di rafforzamento delle capacità 
interessano la gestione delle finanze pubbliche, tra cui rientra anche la MEI.
Dimostrare che il sostegno al bilancio ha fornito un contributo alla MEI e ad altri obiettivi è una questione complessa 
dal punto di vista analitico, che la Commissione affronta nel quadro della metodologia per la valutazione del soste -
gno al bilancio dell’OCSE/DAC (Comitato di aiuto allo sviluppo dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo 
economico).
Risposte della Commissione e del SEAE 44
Introduzione
02
La Commissione riconosce la responsabilità primaria degli stessi paesi interessati per quanto concerne la progettazione 
dei sistemi e delle politiche di entrate, in base alle rispettive circostanze economiche e politiche, nonché alle loro scelte in 
materia, che incidono sulla portata della base impositiva.
La Commissione ritiene che spetti ai paesi partner determinare il livello e l’equilibrio tra imposte dirette e indirette, 
l’estensione della base impositiva e la distribuzione dell’onere fiscale, tenendo conto della struttura dell’economia, del 
potenziale di generare entrate sostenibili e delle esigenze sociali del paese. Ove necessario, la Commissione avvia un 
dialogo sulle politiche.
03
Pur concordando sulla necessità di mobilitare le risorse interne per giungere a un percorso sostenibile per lo sviluppo, 
la Commissione ritiene sia doveroso riconoscere che i sistemi fiscali sono spesso considerati una questione di sovranità 
nazionale e, di conseguenza, di natura politicamente sensibile.
Riquadro 1 —  Sfide principali per lo sviluppo affrontate attraverso il sostegno al 
bilancio
5)
La Commissione concorda sul fatto che la MEI rappresenti una delle sfide principali per lo sviluppo. Ciononostante, nelle 
situazioni fragili, non può sempre rappresentare la priorità immediata per il dialogo politico e sulle politiche. La sequen -
zialità delle riforme è importante.
Riquadro 2 —  Tipi di contratti di sostegno al bilancio previsti dalla Commissione 
europea
1. Contratti di buona governance e di sviluppo
I contratti di buona governance e di sviluppo nell’Africa subsahariana previsti dalla nuova politica sono 6 tra i 17 menzio -
nati. Gli altri 11 interventi riguardano il sostegno al bilancio generale anteriore ai nuovi orientamenti e si distinguono dai 
contratti di buona governance e di sviluppo.
Osservazioni
19
Gli orientamenti fanno riferimento a nozioni utili di mobilitazione delle entrate interne. Alcune di queste nozioni (ad 
esempio, i costi e l’impatto delle esenzioni fiscali, lo sforzo fiscale) sono oggetto di stime solo occasionali nei lavori di 
ricerca e non sono elaborate sistematicamente dalle istituzioni. Le eventuali valutazioni terranno conto del contesto 
e delle sfide a livello nazionale, nonché della disponibilità di dati e informazioni.
Risposte della Commissione e del SEAE 45
20
Gli orientamenti contengono spiegazioni riguardo agli ambiti politici, così come strumenti pratici e nozioni accademi -
che, con l’intento di fornire una presentazione il più completa possibile degli aspetti che potrebbero essere pertinenti 
ai fini della valutazione della MEI. Una tale valutazione dovrà comunque essere effettuata tenendo presente il contesto 
nazionale, le sfide nell’ambito della MEI, nonché la disponibilità e l’accessibilità di dati e informazioni. Le suddette nozioni 
accademiche non sono destinate a essere tutte utilizzate in modo sistematico, ma quando possibile.
21
Per i contratti di potenziamento istituzionale si rimanda altresì al contenuto dell’allegato 9, alla fine del paragrafo 4.1, in 
cui si precisa chiaramente che «i principi generali per la valutazione dei criteri di ammissibilità descritti negli orientamenti 
si applicano anche ai contratti di potenziamento istituzionale. Tuttavia, nel valutare l’ammissibilità e il rispetto delle 
condizioni generali durante l’attuazione, l’attenzione verrà spostata per essere adattata, caso per caso, alle debolezze che 
caratterizzano le situazioni di fragilità».
Al paragrafo 4.2, relativo alla progettazione dei contratti di potenziamento istituzionale, si afferma inoltre che «l’espe -
rienza dimostra che apportare un sostegno efficace ai paesi in situazioni fragili implica impegnarsi sin dallo stadio iniziale 
ed essere pronti a mantenere gli impegni assunti nel lungo periodo, applicando una filosofia di sequenzialità delle 
riforme finalizzate a migliorare le capacità, aiutando le autorità nazionali a garantire pronti benefici alla popolazione e, in 
questo processo, rafforzando la legittimità dello Stato. Per un approccio di questo tipo è necessario considerare i risultati 
che uno Stato fragile o in transizione può effettivamente raggiungere in un dato periodo di tempo.»
22
Alcune di queste nozioni (ad esempio, i costi e l’impatto delle esenzioni fiscali, lo sforzo fiscale) sono oggetto di stime 
solo occasionali nei lavori di ricerca e non vengono sistematicamente elaborati dati dalle istituzioni. Tutte le valutazioni 
dovranno tenere conto del contesto nazionale, in particolare nella definizione di un contratto di potenziamento istituzio -
nale, nonché della disponibilità di dati e di informazioni.
23
Il TADAT è un importante strumento di valutazione delle amministrazioni fiscali, lanciato in via ufficiale solo alla fine del 
2015 e utilizzato in versione pilota nel 2014 e 2015. La Commissione ha svolto un ruolo attivo e di guida nella definizione 
dello strumento e sostiene finanziariamente il segretariato del TADAT nell’ambito di un fondo fiduciario multidonatori 
dell’FMI.
25
Gli orientamenti fanno altresì riferimento a nozioni accademiche, con l’obiettivo di fornire una presentazione il più com -
pleta possibile sugli aspetti che potrebbe essere pertinenti in termini di valutazione della MEI.
«[…] le informazioni sui costi generali e sull’impatto delle esenzioni fiscali e una stima dello sforzo fiscale» costituiscono 
dati analitici che non vengono elaborati regolarmente neppure nei paesi OCSE, né dall’FMI né da altre organizzazioni 
internazionali. Gli orientamenti sul sostegno al bilancio invitano a effettuare analisi per paese tenendo conto delle infor -
mazioni e delle valutazioni diagnostiche esistenti.
Risposte della Commissione e del SEAE 46
26
L’allegato 11 (MEI) degli orientamenti sul sostegno al bilancio pone l’accento sul fatto che «ancora non esistono strumenti 
specifici per un’analisi corretta che permetta di valutare in modo adeguato le politiche fiscali e le capacità dell’ammini -
strazione fiscale. Ciononostante è possibile avvalersi di diversi strumenti e indicatori per raccogliere dati sui regimi fiscali. 
In particolare, il rapporto del gettito fiscale, lo sforzo fiscale e il sistema fiscale possono fornire buone indicazioni per 
valutare la performance di un paese relativa alla capacità di mobilitare le entrate interne».  
In realtà l’FMI effettua di tanto in tanto calcoli relativi alle valutazioni summenzionate, che sono però complessi e soli -
tamente basati su strumenti alquanto sofisticati (un metodo econometrico chiamato «analisi della frontiera efficiente»). 
Tale metodologia è essa stessa oggetto di critiche per le forti ipotesi che genera. Stime di questo tipo sullo sforzo fiscale 
(altri indicatori collegati sono oggetto di stime nel corso del processo — in relazione a una serie di importanti indicatori 
riguardanti l’amministrazione delle entrate) richiedono solitamente di distaccare una missione di esperti per una o due 
settimane oppure sono effettuate come lavoro iniziale da un esperto residente in loco. La Commissione intrattiene una 
stretta collaborazione con l’FMI e altre organizzazioni internazionali per comprendere la realtà fiscale nei paesi partner. Le 
conoscenze al riguardo sono detenute essenzialmente dall’FMI e la Commissione utilizza i dati elaborati in lavori di ricerca 
di questo genere.
27
È possibile che la mancata disponibilità di dati in alcuni casi non sia stata riferita esplicitamente. Ciononostante, questo 
elemento è implicito nell’analisi della situazione del paese e non viene ripetuto tutti gli anni.
28
Una valutazione sistematica del fabbisogno di personale e di risorse materiali presso le amministrazioni delle entrate può 
apportare informazioni pertinenti, qualora la Commissione sia impegnata in un programma di sostegno diretto e com -
pleto. Tali informazioni sono ad ogni modo meno pertinenti o accessibili per la Commissione laddove tale sostegno sia 
fornito da altri partner.
L’allegato 11 degli orientamenti sul sostegno al bilancio menziona l’utilità delle informazioni sul fabbisogno di personale 
e di risorse materiali, ma fornisce informazioni contestuali generali sulla mobilitazione delle entrate interne e presenta 
un’ampia panoramica dei possibili strumenti e concetti.
29
La lotta alla corruzione e alla frode è una questione centrale nell’ambito del sostegno al bilancio garantito dalla Commis -
sione. La Commissione valuta le iniziative del governo partner volte a migliorare la gestione delle finanze pubbliche e la 
lotta alla corruzione. Per monitorare in modo strutturato i rischi e le misure di mitigazione, anche in materia di corruzione 
e frode, si utilizza un quadro di gestione dei rischi.
Secondo la Commissione, l’accesso alle informazioni sulla fiscalità è valutato nel quadro dei criteri di ammissibilità sulla 
trasparenza e sul controllo di bilancio. Include una parte incentrata sull’Indice di bilancio aperto e sul quadro PEFA (nello 
specifico l’indicatore PI-10 «Accesso pubblico alle principali informazioni di carattere fiscale»). Se del caso, vengono effet -
tuate analisi più dettagliate di aspetti pertinenti, come ad esempio la disponibilità pubblica di informazioni sulle norma -
tive e gli incentivi fiscali.
Risposte della Commissione e del SEAE 47
30
La Commissione sostiene i paesi in via di sviluppo per le questioni connesse ai prezzi di trasferimento, sia a livello mon -
diale che nazionale.
Negli ultimi anni la consapevolezza internazionale riguardo a tali questioni è andata aumentando, in particolare dal 2013 
e dalla presentazione del piano d’azione completo del G20-OCSE, volto ad affrontare l’erosione della base imponibile e il 
trasferimento dei profitti (BEPS), sostenuto a livello mondiale dalla Commissione e approvato prima della fine del 2015. La 
Commissione sostiene un maggiore coinvolgimento dei paesi in via di sviluppo in questi negoziati internazionali di alto 
livello e prevede di rafforzare le opportune procedure di comunicazione.
La Commissione supporta inoltre le reti regionali per le questioni di bilancio, l’iniziativa tripartita sui prezzi di trasferi -
mento, anche mediante iniziative dell’FMI (centro regionale di assistenza tecnica, fondo fiduciario sull’amministrazione 
della politica fiscale e la ricchezza delle risorse naturali). Si tratta di questioni di portata mondiale, che sono oggetto di 
comunicazioni a tale livello. Le valutazioni nazionali non si incentrano, ad esempio, sul sostegno del Comitato fiscale 
dell’ONU, il cui obiettivo è consentire ai paesi in via di sviluppo di avere più voce in capitolo sulle questioni internazionali.
33
Il quadro di gestione dei rischi rappresenta uno strumento di gestione interna, che riassume le cinque categorie di rischi 
principali individuate in un paese e non è finalizzato a fornire valutazioni approfondite e complete. L’accento sulla MEI 
dipenderà dalla circostanze del paese e dalla natura dell’intervento.
34
Le questioni relative alla MEI sono affrontate in certa misura nell’ambito di altre domande, nello specifico riguardanti la 
stabilità macroeconomica, gli shock esterni e la frode e la corruzione — in particolare nelle domande 21 (politica di bilan -
cio), 24 (sostenibilità del debito), 28 (MTFF — quadri di spesa e di bilancio a medio termine), 33 (bilancio annuale) e 41 
(corruzione) del questionario sui rischi.
35
Il questionario relativo al quadro di gestione dei rischi si riferisce altresì, quale fonte di informazione, alle valutazioni della 
MEI, con l’intento di non basare l’analisi solamente sull’indicatore PI-3. Ciononostante, la Commissione concorda con la 
Corte e nell’ultima versione del quadro di gestione dei rischi è fatto esplicito riferimento agli altri PI degli orientamenti 
sulle fonti di informazione.
36
I rischi relativi alla riscossione delle imposte in Sierra Leone sono stati considerati elevati solo un anno (fine 2014-2015), 
proprio al termine dell’epidemia di ebola. Negli anni precedenti e in quelli successivi i rischi sono risultati inferiori.
38
Il quadro di gestione dei rischi si incentra sui principali rischi trasversali per le operazioni di sostegno al bilancio. Il livello 
di riscossione delle entrate ha un’incidenza diretta sulla stabilità macroeconomica, la sostenibilità del debito e le riserve 
di bilancio, settori che presentano rischi significativi e che sono affrontati nelle domande 20, 21, 24 e 26 del quadro di 
gestione dei rischi.
Risposte della Commissione e del SEAE 48
40
Il concetto di approccio dinamico, approvato anche dal Consiglio europeo nel 2012, comporta una valutazione comples -
siva dei progressi realizzati per ciascun criterio di ammissibilità, ossia i progressi nel settore, ma non necessariamente in 
ogni sottosettore.
La MEI fa parte dell’analisi nel quadro delle valutazioni complessive sui criteri di ammissibilità (stabilità macroeconomica 
e gestione delle finanze pubbliche). La Commissione tiene conto delle questioni relative alla MEI nell’ambito del dialogo 
sulle politiche con il paese beneficiario e della valutazione della performance.
42
Si veda la risposta al paragrafo 40.
La scelta di indicatori specifici è connessa al processo e al risultato dell’analisi/valutazione/dialogo con il paese beneficia -
rio riguardo a  riforme/priorità/importanza destinate a  determinati elementi.
43
È opportuno notare che nel caso del Niger, il sostegno al bilancio è stato garantito con un contratto di buona governance 
e di sviluppo nel momento della formulazione delle condizioni relative alla MEI. Per tenere conto dell’improvviso dete -
rioramento della sicurezza e della situazione politica generale, nel 2015 il contratto di buona governance e di sviluppo 
è stato trasformato in contratto di potenziamento istituzionale.
44
Ciascun documento d’azione include una rete di donatori e le rispettive azioni, che interessa tutti i settori pertinenti, ma 
non necessariamente i  sottosettori.
45
Le riforme sostenute dalla Commissione in Sierra Leone riguardavano la riduzione dei debiti di imposta, la crescente 
presentazione puntuale delle denunce dei redditi, la divulgazione delle entrate provenienti dalle attività estrattive, la 
presentazione in parlamento di una legge sull’Autorità mineraria nazionale e la pubblicazione di un registro on line delle 
concessioni minerarie e di prospezione, riforme con un notevole potenziale di miglioramento della MEI.
Riquadro 3 — Le condizioni specifiche relative alla mobilitazione delle entrate interne 
non riguardavano le riforme più pertinenti
In base alla riconciliazione dei dati, la disponibilità pubblica di dati e una maggiore trasparenza per quanto concerne 
i proventi derivanti dallo sfruttamento delle risorse naturali si sono rivelate tra i meccanismi più incisivi per la responsa -
bilità pubblica e il recupero delle entrate. Un programma di sostegno della MEI consiste di azioni con efficacia immediata 
e di azioni indirette e a medio termine, tra cui rientrano anche i miglioramenti delle procedure amministrative finalizzate 
a potenziare la MEI.
La valutazione di sintesi relativa al sostegno al bilancio (settembre 2014), che trae insegnamenti da sette valutazioni per 
paese, conclude che il sostegno al bilancio non può «acquistare» le riforme, tanto più nelle situazioni esterne al controllo 
diretto del governo. Se nel dialogo sulle politiche è necessario affrontare tali questioni, l’inclusione della condizionalità 
sull’adozione delle normative non si è dimostrata uno strumento efficace.
Risposte della Commissione e del SEAE 49
Le riforme devono essere precedute dall’adozione della base legislativa su cui poggeranno. Sollecitare l’attuazione delle 
suddette riforme prima dell’approvazione della base legislativa può rivelarsi controproducente. I  donatori non possono 
imporre le riforme, ma accompagnare i processi per i quali il paese partner ha dato prova di slancio e volontà.
Nel corso del periodo oggetto della relazione di audit, l’ultima operazione di sostegno al bilancio è stata preparata 
durante il picco dell’epidemia di ebola, cui si è aggiunto un grave calo delle entrate generate dal minerale di ferro. A causa 
del previsto aumento della fragilità, la natura degli indicatori è stata mantenuta molto simile a quella della precedente 
operazione. Nell’attuale riflessione sulla preparazione del futuro sostegno al bilancio, la delegazione sta già tenendo 
conto della necessità, per il gruppo multidonatori, di essere più esigente per quanto concerne le riforme in corso.
Riquadro 4 —  Esempi di condizioni specifiche relative alla MEI che non hanno prodotto 
alcun effetto incentivante
Le operazioni di sostegno al bilancio e le convenzioni di finanziamento sono elaborate e negoziate in un arco di tempo 
talvolta considerevole. Pertanto, il raggiungimento di un indicatore al momento della firma può ritenersi un risultato posi -
tivo del processo di negoziazione e del dialogo che lo accompagna.
È lamentabile che le difficoltà giuridiche non siano state correttamente individuate al momento della definizione del pro -
gramma. Tuttavia, è  doveroso riconoscere che la trasposizione del Codice minerario dell’Unione economica e  monetaria 
africana è una questione complessa, che può avere conseguenze difficili da prevedere. I singoli indicatori di performance 
possono quindi essere modificati o neutralizzati nel rispetto delle norme vigenti.
Riquadro 5 — Esempi di buone pratiche e di pratiche carenti in materia di monitoraggio 
delle condizioni specifiche relative alla MEI
La Commissione ritiene che il contesto nazionale non abbia consentito di ottenere maggiori informazioni. L’obiettivo 
perseguito consisteva nel mantenere la questione delle riforme, ossia il miglioramento della MEI, al centro del dialogo con 
la Repubblica centroafricana.
49
Sono state prese iniziative nell’ambito dell’«Addis Tax Initiative» (ATI) e assieme all’OCSE/DAC per affrontare la questione 
della comunicazione sul sostegno alla MEI da parte dei partner per gli aiuti allo sviluppo, cui è conseguita, nel 2016, la 
creazione di un nuovo codice DAC relativo alla MEI, distinto dalla GFP . Una prima relazione sugli impegni e gli esborsi, 
incentrata sul 2015, sarà realizzata dall’ATI. La Commissione si impegna a fornire dati precisi e tempestivi per la suddetta 
relazione.
52
Nel preparare il dialogo sulle politiche e la forma che dovrà assumere, occorre tenere conto del contesto nazionale, non -
ché della natura politicamente sensibile e del carattere riservato di alcuni aspetti.
53
Secondo la Commissione esistono buoni esempi di definizione ed attuazione di dialogo sulle politiche. Ad esempio, 
i documenti di azione presentano gli argomenti e i risultati attesi per il dialogo sulle politiche mentre i fascicoli rela -
tivi agli esborsi forniscono spiegazioni sulle tappe future. Anche la documentazione del dialogo sulle politiche sta 
migliorando.
Risposte della Commissione e del SEAE 50
54
Il dialogo sulla GFP e la stabilità macroeconomia interessa le questioni pertinenti dell’amministrazione e della politica 
fiscale.
I dati relativi all’evoluzione della politica e dell’amministrazione fiscale e all’evoluzione della MEI sono raccolti e valutati in 
modo sistematico dal governo partner e dai partner per gli aiuti allo sviluppo presenti nel paese. Per gli indicatori di alto 
livello la raccolta e la valutazione sono effettuate a livello internazionale.
I possibili effetti di una modalità di aiuto sulla MEI devono essere oggetto di un’analisi del contributo apportato e sono di 
norma regolarmente esaminati nell’ambito di una valutazione.
Riquadro 6 — Il dialogo sulla GFP non sempre ha consentito di esaminare tutti gli 
aspetti della MEI
Secondo la Commissione, gli indicatori relativi alle imposte sono stati e continuano a essere presenti nel quadro di valuta -
zione della performance del Mozambico, che costituisce il quadro di monitoraggio per l’intervento di sostegno al bilancio. 
Di conseguenza, in questo ambito è stata discussa una condizione relativa alla MEI, sebbene non sia un indicatore della 
quota variabile né una condizione specifica connessa alla quota fissa.
La divisione del lavoro è importante in Mozambico, paese in cui sono attivi nel settore della MEI una quindicina di dona -
tori, al fine di assicurare l’efficienza nelle azioni e di garantire che l’UE possa fare affidamento/trarre beneficio dal monito -
raggio e dal dialogo sulle politiche dello Stato membro designato.
Inoltre, i servizi della Commissione in Mozambico sono molto aggiornati e attivi sulle questioni relative alle MEI nel 
paese. La delegazione dell’UE partecipa alle riunioni preparative/conclusive del fondo fiduciario tematico dell’FMI per la 
gestione della ricchezza delle risorse naturali, agli incontri del gruppo di lavoro sull’industria estrattiva (EIWG) e al gruppo 
di analisi del bilancio, che sono i gruppi pertinenti per le questioni relative alla MEI.
Riquadro 7 —  Esempi di dialogo irregolare
Il caso della Repubblica centroafricana deve essere analizzato tenendo conto delle circostanze assai complesse del 
periodo in questione. La crisi politica ha reso estremamente difficile ogni azione costruttiva. Inoltre, la maggior parte 
della delegazione ha dovuto essere evacuata. Il fatto che i servizi della Commissione siano riusciti a creare una struttura di 
dialogo e a mantenere il dialogo in quel determinato contesto è un successo.
Il documento di programmazione relativo alla cooperazione tra l’UE e la Sierra Leone per il periodo 2014-2020 prevede 
di porre maggiore enfasi sul sostegno alla generazione di entrate. Il periodo oggetto dell’audit coincide interamente con 
l’epidemia di ebola ed è possibile che in questa ultima fase sia stata posta meno attenzione sulle riforme in materia di 
amministrazione delle entrate del paese. È comprensibile che un paese che si trova ad affrontare un’epidemia di ebola 
possa dare meno priorità alle riforme riguardanti l’amministrazione delle entrate.
Il disaccordo tra i ministeri coinvolti nel sostegno al bilancio è diventato prettamente politico, oltrepassando il dialogo 
sulle strategie, ed era legato più all’equilibrio del potere tra partiti politici che a questioni tecniche. La qualità del dialogo 
sulle politiche è già migliorata e continua a registrare miglioramenti, anche grazie al sostegno al bilancio.
Riquadro 8 —  Sostegno limitato per lo sviluppo delle capacità nella MEI
La Commissione prevede di definire i contratti per la componente relativa allo sviluppo delle capacità, come stabilito 
nella convenzione di finanziamento 37458, entro il termine ultimo del 15 febbraio 2017.
Risposte della Commissione e del SEAE 51
Le autorità delle entrate sono già sostenute dall’FMI, dalla Banca mondiale e dalla Banca africana per lo sviluppo. Le 
capacità di assorbimento delle autorità delle entrate non consentono per il momento l’erogazione di ulteriore assistenza. 
Il sostegno della Commissione sarà destinato alla mobilitazione delle entrate attraverso il rafforzamento dei sistemi di 
responsabilità che devono essere potenziati. Tale sostegno sarà apportato a livello di tesoreria. A livello regionale, l’ac -
cordo con la Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo (UNCTAD) dà attuazione al sistema informatico 
doganale «Sydonia» della CEMAC anche per la Repubblica centroafricana.
61
Dimostrare che il sostegno al bilancio ha contribuito alla MEI e ad altri obiettivi è una questione complessa dal punto di 
vista analitico, che la Commissione ha affrontato nell’ambito della metodologia di valutazione per paese dell’OCSE/DAC.
62
La Commissione concorda sul fatto che i valori del rapporto gettito fiscale/PIL non possano essere direttamente connessi 
al sostegno al bilancio per le ragioni presentate dalla Corte. I risultati sono previsti a medio termine, in un arco di tempo 
dai 5 ai 10 anni. Gli eventuali elementi comprovanti il contributo apportato dal sostegno al bilancio alla MEI e ad altri 
obiettivi devono essere analizzati in un’apposita valutazione.
65
Questi indicatori sono strumenti di monitoraggio e non sono intesi a fornire informazioni sul contributo apportato alla 
MEI.
Le valutazioni analizzano in particolare gli effetti delle operazioni di sostegno al bilancio sugli obiettivi, in termini di 
impatto a livello di sviluppo e di settore. Analizzano inoltre i possibili effetti in termini di finanziamento del bilancio e di 
entrate interne. Tuttavia, la maggior parte delle valutazioni attualmente disponibili copre un periodo precedente l’intro -
duzione della nuova politica ed è quindi poco probabile che includano gli effetti di tale politica.
66
La valutazione di sintesi sul sostengo al bilancio relativa a sette valutazioni per paese (2014) ha concluso che la genera -
zione delle entrate si è mantenuta positiva nel corso della valutazione e che non vi erano segnali di effetti disincentivanti 
dovuti al sostegno al bilancio (pag. 75).
Nella valutazione del sostegno al bilancio in Sierra Leone ripresa dalla Corte si afferma inoltre chiaramente che «[…] in 
Sierra Leone si sono ottenuti risultati effettivi e importanti grazie al sostegno al bilancio, i quali:
- hanno contribuito a dare avvio al processo di crescita e a stabilizzare la situazione della sicurezza post-conflitto;
- hanno stabilizzato la situazione delle finanze pubbliche nel 2009, durante la crisi finanziaria mondiale e nel 2014 du -
rante l’epidemia di ebola/la crisi del minerale di ferro […]».
67
I dati relativi all’evoluzione della politica e dell’amministrazione fiscale e l’evoluzione della MEI sono sistematicamente 
raccolti e valutati dal governo partner e dai partner per gli aiuti allo sviluppo presenti nel paese. Per gli indicatori di alto 
livello la raccolta e la valutazione sono effettuate a livello internazionale.
Risposte della Commissione e del SEAE 52
Dimostrare gli effetti diretti del sostegno al bilancio sui risultati a livello di politiche nei paesi partner è complesso da un 
punto di vista metodologico. La metodologia di valutazione del sostegno al bilancio OCSE/DAC è per il momento l’unico 
metodo per trarre conclusioni (indirettamente) sui possibili collegamenti causali tra il sostegno al bilancio e i risultati 
delle politiche, quali l’impatto sulla MEI. La Commissione è impegnata in modo attivo per sviluppare questa metodologia 
e ha promosso alacremente lo strumento con un numero crescente di valutazioni multidonatori effettuate sotto la sua 
guida dal 2011.
Conclusioni e raccomandazioni
69
La Commissione sottolinea che il sostegno alla MEI è garantito attraverso una serie di azioni a diversi livelli (mondiale, 
regionale e nazionale), complementari al sostegno fornito mediante il sostegno al bilancio, ma che non sono state 
oggetto dell’audit. L’eventuale contributo della nuova politica di sostegno al bilancio sui miglioramenti complessivi in ter -
mini di MEI è previsto su un periodo medio dai 5 ai 10 anni circa. La Commissione continuerà ad applicare e a migliorare la 
nuova politica di sostegno al bilancio sulla MEI, nonché a riferire in merito ai progressi al riguardo.
70
La Commissione ritiene che la MEI sia stata oggetto della dovuta attenzione nella formulazione delle operazioni di soste -
gno al bilancio. Ciascuna valutazione deve comunque essere effettuata tenendo conto del contesto nazionale, delle sfide 
nell’ambito della MEI, nonché della disponibilità e dell’accessibilità di dati e informazioni. Alcuni concetti e aspetti della 
politica e dell’amministrazione fiscale non sono oggetto di analisi sistematiche, in linea con la pratica internazionale.
Raccomandazione 1 —  Rafforzare le valutazioni e le analisi dei rischi relativi alla 
mobilitazione delle entrate interne
a)
La Commissione accetta la raccomandazione. Nel formulare e attuare un intervento di sostegno al bilancio la MEI deve 
essere oggetto di un’adeguata valutazione. Alla luce degli impegni del 2015 assunti nell’ambito dell’«Addis Tax Initiative», 
il sostegno alla MEI verrà rafforzato ulteriormente. Le valutazioni della MEI devono tenere conto del contesto e delle sfide 
a livello nazionale, nonché della disponibilità di dati e informazioni.
b)
La Commissione accetta la raccomandazione.
71
Secondo la Commissione, la divisione del lavoro è analizzata sistematicamente nei documenti di azione e nella loro 
attuazione.
A titolo di esempio concreto si veda il riquadro 6, nella parte in cui la Corte fa riferimento alla divisione del lavoro relativa 
alla MEI e alla GFP in Mozambico, nonché la risposta della Commissione.
Risposte della Commissione e del SEAE 53
72
L’accento posto sulla MEI dipende dalla situazione nazionale, dalla natura dell’operazione e dalle possibilità di migliora -
mento della mobilitazione delle entrate interne.
Secondo la Commissione, le valutazioni relative alla MEI sono usate in tutti i contratti di sostegno al bilancio, pur non 
essendo un indicatore della quota variabile. Tutti gli indicatori del quadro di valutazione della performance, e non solo gli 
indicatori della quota variabile, sono monitorati con cura nell’ambito dell’operazione di sostegno al bilancio. Va consi -
derato che il quadro di valutazione della performance, che include gli indicatori relativi alla MEI, rappresenta una fonte 
essenziale per la verifica della performance del governo. Si tratta di un elemento principale della base necessaria per 
valutare le condizioni generali e decidere in merito all’erogazione del sostegno al bilancio.
Raccomandazione 2 —  Rafforzare l’uso di condizioni di esborso specifiche relative 
alla mobilitazione delle entrate interne
a)
La Commissione accetta la raccomandazione.
b)
La Commissione accetta la raccomandazione. Saranno prese iniziative per elaborare migliori indicatori di performance, 
anche per la MEI. Tuttavia, come dimostrato da diverse valutazioni, la Commissione è del parere che le riforme rientrino 
tra le competenze intrinseche dei governi e possano ricevere un utile sostegno.
Raccomandazione 3 —  Migliorare le comunicazioni sull’uso del sostegno al bilancio 
per  otenziare la mobilitazione delle entrate interne
La Commissione accetta la raccomandazione. La Commissione fornirà più informazioni sulla MEI nelle future relazioni 
annuali sul sostegno al bilancio e nelle comunicazione sull’attuazione dell’«Addis Tax Initiative».
Verranno svolti studi di casi, principalmente sotto forma di valutazioni, al fine di fornire migliori informazioni sul contri -
buto apportato alla MEI dal sostegno al bilancio.
74
Nel preparare il dialogo sulle politiche e decidere quale forma dovrà assumere, occorre tenere conto del contesto nazio -
nale, nonché della natura politicamente sensibile e del carattere riservato di alcuni aspetti. Secondo la Commissione 
esistono buoni esempi di dialogo sulle politiche ben strutturato.
Raccomandazione 4 —  Rafforzare la componente del dialogo sulle politiche per 
quanto riguarda la mobilitazione delle entrate interne
La Commissione accetta la raccomandazione. Nella prossima revisione degli orientamenti sul sostegno al bilancio saranno 
introdotte indicazioni migliori riguardanti il dialogo sulle politiche nel quadro del sostegno al bilancio. Gli effetti del 
dialogo sulle politiche rappresentano e rappresenteranno una componente importante delle valutazioni. Ciononostante, 
la Commissione desidera porre l’accento sulla natura politicamente sensibile della riforma fiscale e degli obiettivi delle 
politiche e afferma quindi che le strategie di dialogo saranno formulate tutelando anche gli interessi della Commissione.
Risposte della Commissione e del SEAE 54
75
La Commissione sottolinea che la MEI è parte integrante del quadro macroeconomico (politiche di bilancio) e della 
gestione delle finanze pubbliche (specificatamente l’amministrazione fiscale e di bilancio). Il sostegno al rafforzamento 
delle capacità della MEI, che integra il sostegno al bilancio, fa parte di azioni di rafforzamento delle capacità di più ampia 
portata. La Commissione ritiene inoltre che il sostegno alla MEI, incluso il rafforzamento delle capacità, sia garantito gra -
zie a una serie di azioni su diversi livelli.
Raccomandazione 5 —  Rafforzare l’uso dello sviluppo delle capacità nella 
mobilitazione delle entrate interne
La Commissione accetta la raccomandazione.
76
I dati relativi all’evoluzione della politica e dell’amministrazione fiscale e all’evoluzione della MEI sono sistematicamente 
raccolti e valutati dal governo partner e dai partner per gli aiuti allo sviluppo presenti nel paese. Per gli indicatori di alto 
livello la raccolta e la valutazione sono effettuate a livello internazionale.
Dimostrare gli effetti del sostegno al bilancio sui risultati delle politiche nei paesi partner è complesso in termini metodo -
logici e questo esercizio è svolto nell’ambito di una valutazione. Dal 2011 la Commissione effettua sempre più valutazioni 
per paese a  più donatori.
Raccomandazione 6 —  Rafforzare l’impatto del sostegno al bilancio
La Commissione accetta la raccomandazione. Dimostrare gli effetti del sostegno al bilancio sui risultati a livello di poli -
tiche nei paesi partner è complesso da un punto di vista metodologico. La metodologia di valutazione del sostegno al 
bilancio OCSE/DAC e per paese è al momento l’unico metodo per trarre conclusioni sul contributo del sostegno al bilancio 
ai risultati delle politiche, quali un miglioramento della MEI. La Commissione si adopererà per analizzare questo punto in 
tempo utile.
COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Evento Data
Adozione del piano di indagine (APM)/Inizio dell’audit 6.10.2015
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità 
sottoposta ad audit)31.10.2016
Adozione della relazione finale dopo la procedura del contraddittorio 13.12.2016
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità 
sottoposta ad audit)17.1.2017
La generazione di entrate statali di origine fiscale o non 
fiscale è un fattore fondamentale ai fini dello sviluppo 
sostenibile e in quanto tale costituisce una priorità della 
politica dell’UE in materia di sviluppo. Con l’adozione di un 
nuovo approccio al sostegno al bilancio nel 2012, la 
Commissione ha accresciuto le potenzialità che questa 
forma di sostegno migliori la mobilitazione delle entrate 
interne. In questa relazione la Corte conclude che la 
Commissione, nonostante i  miglioramenti recentemente 
introdotti, non ha ancora utilizzato efficacemente 
i contratti di sostegno al bilancio per sostenere la 
mobilitazione delle entrate interne nei paesi sottoposti ad 
audit. La Commissione, al momento di concepire ed 
attuare le operazioni di sostegno al bilancio, non ha 
sistematicamente preso in considerazione aspetti 
essenziali della politica e dell’amministrazione fiscale e il 
numero e la qualità delle condizioni applicate per 
l’esecuzione dei pagamenti in questo ambito erano 
insufficienti. Inoltre, l’analisi svolta dalla Corte ha rilevato 
debolezze nella comunicazione dei dati relativi all’utilizzo 
del sostegno al bilancio e del contributo da questo fornito 
al miglioramento della mobilitazione delle entrate interne.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA