Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma d'azione per una maggiore sensibilizzazione degli operatori del diritto al diritto comunitario (Azione Robert Schuman)» () (97/C 206/13)

Il Consiglio, in data 13 febbraio 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 100 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Cavaleiro Brandão, in data 10 aprile 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato, il 23 aprile 1997, nel corso della 345a sessione plenaria, con 123 voti favorevoli, 1 contrario e 6 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Dato che la Comunità europea è soprattutto una comunità di diritto, è essenziale che le norme giuridiche comuni siano non solo accessibili e note ma che vengano effettivamente ed uniformemente applicate.

1.2. La Relazione Sutherland «Il mercato interno dopo il 1992: rispondere alla sfida», presentata dalla Commissione nel 1992, ha sottolineato la necessità che le disposizioni del diritto comunitario siano comprese e applicate allo stesso modo del diritto nazionale.

1.3. La Relazione proponeva tredici raccomandazioni (dalla n° 18 alla n° 30), riguardanti la necessità di dare una risposta alle preoccupazioni inerenti il diritto comunitario. Essa attirava inoltre l'attenzione sul fatto che sarebbero state necessarie ingenti risorse, finanziarie e umane, e un maggiore impegno per migliorare la formazione in diritto comunitario dei giudici nazionali e dei giuristi (raccomandazione n° 24), come condizione per la sua corretta applicazione e per il controllo di detta applicazione.

1.4. Nel parere elaborato in merito alla Relazione Sutherland, il Comitato aveva dichiarato di aver particolarmente presenti le preoccupazioni espresse nel testo relativamente alle condizioni di applicazione del diritto comunitario.

1.5. I cittadini non potranno aver fiducia nel processo di costruzione europea né identificarsi con esso fino a quando non sentiranno, in particolare, di poter dare un contenuto concreto ai diritti e far applicare le regole stabilite a livello dell'Unione europea a loro vantaggio e a loro difesa. E non avranno mai la sensazione di poter far valere tali diritti fino a quando persisterà l'impressione fondata che gli operatori nazionali del diritto, in particolar modo i giudici e gli avvocati, ancora non «si muovano» nel diritto comunitario come in un mezzo naturale, cioè che ancora non agiscano in base a «riflessi» professionali educati per servirsi del diritto comunitario.

1.6. In realtà, vi è una consapevolezza generalizzata del fatto che gli operatori del diritto ancora non hanno raggiunto una sufficiente padronanza della cultura giuridica comunitaria. E non vi è certezza che i tribunali nazionali svolgano attualmente il ruolo che spetta loro nell'ambito delle relazioni giuridiche intracomunitarie, in particolare quelle derivanti dal «mercato interno».

1.7. Il presente parere riguarda esclusivamente la proposta all'esame. Tuttavia, il Comitato è consapevole del fatto che la gravità del problema in generale, che non riguarda solo i giudici e gli avvocati ma anche altri gruppi di professioni giuridiche, potrebbe giustificare un esame più ampio e approfondito, in un'altra occasione.

2. Osservazioni generali

2.1. Nonostante la modestia dei mezzi previsti, l'azione Robert Schuman è, per tutti i motivi esposti in precedenza, particolarmente opportuna e giustificata, nella misura in cui è volta a sensibilizzare i circa 100 000 giudici e 450 000 avvocati della Comunità sull'importanza del loro ruolo in materia di applicazione del diritto comunitario, proponendo loro strumenti specifici supplementari per svolgerlo più adeguatamente.

2.2. Si tratta di un programma di incoraggiamento alle iniziative intraprese negli Stati membri che può concretizzarsi in un sostegno finanziario temporaneo alle istituzioni addette alla formazione degli operatori che partecipano direttamente all'attività dei tribunali, conformemente al disposto dell'articolo 127 del Trattato sull'UE che riserva agli Stati membri la responsabilità di definire il contenuto e l'organizzazione della formazione professionale.

2.3. La Commissione afferma che nel 1996 è già stato avviato un numero limitato di progetti pilota a carattere sperimentale, di cui, però, non sono ancora disponibili i risultati.

2.4. La base giuridica della proposta di decisione è costituita dall'articolo 100 A del Trattato CE, in quanto il ravvicinamento delle disposizioni legislative degli Stati membri che hanno per oggetto la creazione e il funzionamento del mercato interno presuppone l'applicazione effettiva, uniforme e decentrata delle norme del diritto comunitario.

2.5. Il Comitato accoglie favorevolmente la proposta.

3. Osservazioni particolari

3.1. L'azione riguarda solamente i giudici e gli avvocati, escludendo tutte le altre professioni giuridiche.

Data la diversità delle definizioni di giudice e avvocato nei diversi Stati membri, in ciascun paese dovrà prevalere la definizione in esso tradizionalmente accettata.

Nondimeno, il Comitato sottolinea la grandissima importanza dei giuristi che lavorano nelle imprese e nelle organizzazioni ed associazioni per quanto concerne l'esperienza quotidiana e l'applicazione pratica del diritto comunitario. In considerazione di ciò, la Commissione stessa ha già annunciato nella sua proposta che «un eventuale ampliamento del gruppo di beneficiari dell'azione Robert Schuman potrà tuttavia essere preso in considerazione in occasione del controllo e della valutazione del programma di cui all'articolo 9». Il Comitato spera che ciò venga discusso a tempo debito.

Ciononostante, per una prima fase le ragioni addotte dalla Commissione per limitare il campo di applicazione della proposta ai giudici e agli avvocati sono convincenti. Da un lato, è necessario selezionare e circoscrivere gli obiettivi e concentrare le poche risorse disponibili, presupposto dell'efficacia delle azioni da intraprendere. Dall'altro, dato che il vero e proprio obiettivo dell'azione è l'applicazione pratica del diritto comunitario da parte dei tribunali, sono soprattutto i giudici e gli avvocati ad entrare in causa e, solo in maniera molto indiretta, le altre professioni giuridiche.

3.2. L'articolo 2 definisce gli obiettivi del programma di sostegno destinato ad incoraggiare le azioni di formazione, informazione ed accompagnamento dirette a sensibilizzare i giudici e gli avvocati al diritto comunitario.

3.3. Nel definire, all'articolo 4, le condizioni per poter usufruire del sostegno previsto, la Commissione include, tra i candidati potenziali, (anche) le istituzioni incaricate della formazione iniziale dei futuri giudici e avvocati.

In questo senso, si potrà presumere che l'«azione» sia rivolta anche ai futuri giudici e ai futuri avvocati, nonostante all'articolo 1 vengano espressamente menzionati solo i giudici e gli avvocati.

Questo punto dev'essere chiarito in quanto la sua importanza non è da sottovalutare.

Sia l'inclusione sia l'esclusione dei «futuri» giudici e avvocati presentano vantaggi e svantaggi.

A sfavore della loro inclusione pesa soprattutto il fatto che estendendo molto l'ambito del programma, si riduce il suo impatto e la sua efficacia.

D'altro canto, sia le università sia le altre istituzioni preposte alla formazione iniziale dei «futuri» giudici e avvocati sono già, generalmente, sensibilizzate agli obiettivi dell'azione Robert Schuman, e quindi c'è da attendersi che siano in grado di perseguirli con efficacia crescente.

Inoltre, sono i giudici e gli avvocati già «maturi», in una fase avanzata della loro carriera, ad aver manifestato le più forti resistenze e difficoltà di assimilazione e di sensibilizzazione in relazione al diritto comunitario.

In questo senso, essi dovrebbero forse costituire l'obiettivo prioritario dell'azione e dei mezzi di sostegno da impiegare.

3.4. L'articolo 5 della proposta fissa i criteri di selezione dei progetti e stabilisce, come criteri facoltativi complementari, l'impostazione interprofessionale e la portata transfrontaliera delle azioni.

La pertinenza e addirittura l'importanza dei primi di questi due criteri facoltativi meritano di essere sottolineate.

Il Comitato sostiene che occorrerebbe riconoscere la validità e dare priorità alle azioni che prevedono la partecipazione congiunta di giudici e avvocati.

Vi sono precedenti che possono far supporre che i problemi di relazioni tra giudici e avvocati provocano anche un aumento delle difficoltà in materia di piena applicazione del diritto comunitario.

D'altro lato, studi sociologici portati avanti in alcuni Stati membri tendono a dimostrare che queste difficoltà di rapporti sono dovute appunto al carattere autonomo e separato delle rispettive fasi di formazione complementare dei giudici e degli avvocati.

3.5. La data di entrata in vigore prevista dalla Commissione (1° gennaio 1997) è già passata. In realtà, difficilmente la proposta potrà essere applicata prima del 1° gennaio 1998.

Bruxelles, 23 aprile 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU n. C 378 del 13. 12. 1996, pag. 17.