Data l'eterogeneità dei sistemi di sanzioni doganali degli Stati membri, che prevedono sanzioni penali e sanzioni amministrative, le sanzioni doganali non rientrano nella normativa doganale dell'Unione. Pertanto le sanzioni nel settore doganale non sono armonizzate.

Il titolo V evidenzia le conclusioni tratte dalla valutazione dei dati forniti dagli Stati membri. Si notano differenze assai significative in termini di approccio e metodologia. A tale riguardo dalla valutazione emergono pochissimi punti di convergenza. Anche se si riscontrano elementi di convergenza tra molti Stati membri (ad esempio quelli che applicano sia sanzioni penali sia sanzioni amministrative), permangono differenze significative in termini di severità delle sanzioni, entità delle sanzioni pecuniarie o durata della pena detentiva. L'assenza di un sistema comune di infrazioni e sanzioni potrebbe creare incertezza giuridica per le imprese e possibili distorsioni della concorrenza nel mercato interno, determinando vulnerabilità nel sistema di riscossione delle entrate e carenze nell'applicazione delle politiche. Alla presente relazione si darà seguito nell'ambito dell'imminente riforma dell'unione doganale dell'UE.

Gli Stati membri hanno l'obbligo di imporre sanzioni ai sensi delle disposizioni pertinenti del CDU. Il titolo II ha per oggetto la questione dell'osservanza della normativa in relazione a tali sanzioni, ossia esamina se tutti gli Stati membri abbiano adottato nuove disposizioni nazionali in materia di sanzioni o abbiano aggiornato quelle esistenti.

Gli Stati membri possono pertanto scegliere le sanzioni doganali da applicare. I sistemi di sanzioni, che si fondano direttamente sulla legislazione nazionale degli Stati membri, variano da uno Stato membro all'altro ed evolvono nel corso del tempo. La presente relazione intende offrire un'ampia panoramica del sistema di sanzioni vigente in ciascuno Stato membro in conformità del CDU. La relazione fornisce un quadro preciso della situazione giuridica degli Stati membri, sulla base dei contributi da questi forniti nell'ambito di un gruppo di progetto appositamente istituito dalla Commissione. Gli Stati membri hanno trasmesso relazioni per paese dettagliate e convalidato l'accuratezza delle rispettive disposizioni giuridiche.

La normativa doganale dell'Unione europea è armonizzata attraverso il codice doganale dell'Unione ("CDU"). Il CDU contempla l'obbligo per gli Stati membri di prevedere sanzioni applicabili in caso di violazione della normativa doganale e stabilisce che dette sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive. Gli Stati membri notificano alla Commissione le disposizioni nazionali vigenti in materia di sanzioni doganali entro un determinato periodo di tempo dalla data di applicazione di dette disposizioni e le notificano senza indugio ogni eventuale successiva modifica delle stesse.

Il lavoro del gruppo di progetto era articolato attorno a due obiettivi: a) accertamento: raccolta di informazioni presso gli Stati membri al fine di elaborare una relazione completa, e b) orientamenti: sulla base delle informazioni raccolte, e in cooperazione con gli Stati membri, si è tentato di valutare, seppur in maniera non vincolante sul piano giuridico, l'applicazione delle sanzioni negli Stati membri.

In termini di valutazione qualitativa la situazione nei vari Stati membri presenta maggiori discrepanze: sebbene ogni Stato membro abbia il potere discrezionale di scegliere le sanzioni che ritiene più appropriate per una determinata violazione del CDU, la metodologia adottata nella scelta e nell'applicazione delle sanzioni è diversa per quanto riguarda non solo la natura delle sanzioni ma anche la loro severità.

I dati quantitativi raccolti nella tabella comparativa generale indicano che gli Stati membri prevedono sanzioni in caso di infrazioni ai sensi del CDU e pertanto si può ritenere che essi osservino l'obbligo di adottare sanzioni. È importante sottolineare che tali sanzioni si fondano sulla normativa nazionale e non su un approccio e su una metodologia armonizzati comuni.

La direttiva sulla tutela degli interessi finanziari dell'Unione (la "direttiva PIF") contempla una serie di reati ai danni del bilancio dell'UE, tra cui l'evasione dei dazi doganali. Sebbene le infrazioni doganali possano rientrare nell'ambito di applicazione della direttiva PIF purché siano soddisfatte determinate condizioni rigorose, tale direttiva riguarda soltanto i reati di carattere intenzionale. Le infrazioni doganali ai sensi del CDU il cui importo è inferiore a 10 000 EUR non rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva PIF, indipendentemente dal fatto che siano commesse intenzionalmente o per negligenza.

L'articolo 42, paragrafo 1, CDU impone agli Stati membri di prevedere sanzioni applicabili in caso di violazione della normativa doganale. In assenza di una normativa dell'UE armonizzata in materia di sanzioni doganali, gli Stati membri hanno il potere discrezionale di scegliere le sanzioni che ritengono più appropriate, nel rispetto dei principi di proporzionalità, efficacia e capacità dissuasiva,.

L'articolo 42, paragrafo 3, CDU stabilisce l'obbligo per gli Stati membri di notificare alla Commissione, "entro 180 giorni dalla data di applicazione del presente articolo, come stabilito a norma dell'articolo 288, paragrafo 2, le disposizioni nazionali vigenti di cui al paragrafo 1 del presente articolo" e di notificarle senza indugio "ogni eventuale successiva modifica di dette disposizioni".

L'articolo 4, paragrafo 3, TUE impone agli Stati membri di adottare ogni misura necessaria ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell'Unione. A tal fine, pur conservando un potere discrezionale in merito alla scelta delle sanzioni nel settore doganale, essi devono vegliare, in particolare, a che le violazioni del diritto dell'UE siano sanzionate, sotto il profilo sostanziale e procedurale, in termini che conferiscano alla sanzione un carattere di effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva.

Più di recente, nella relazione pubblicata nel marzo del 2022, il gruppo di saggi sulle sfide dell'unione doganale ha sottolineato non soltanto le discrepanze e le differenze nel settore delle sanzioni doganali ma soprattutto le conseguenze che ne possono derivare e la necessità di intervenire in tale ambito.

Nella sua comunicazione "Fare avanzare l'unione doganale al livello successivo: un piano d'azione", adottata nel settembre del 2020, la Commissione ha evidenziato le questioni derivanti da un'applicazione non uniforme della normativa doganale e ha proposto, con il sostegno degli Stati membri in un gruppo di progetto, di elaborare una relazione completa aggiornata sui singoli sistemi di sanzioni doganali in ciascuno Stato membro.

Il codice doganale dell'Unione, in vigore dal 2016, ha rafforzato l'obbligo per gli Stati membri di notificare alla Commissione le disposizioni nazionali vigenti e ogni eventuale successiva modifica di dette disposizioni.

Nel 2008 il Codice doganale aggiornato ha introdotto, all'articolo 21, l'obbligo per gli Stati membri di notificare alla Commissione i rispettivi regimi sanzionatori. Un gruppo di progetto per il settore doganale ha svolto una valutazione riguardo alle violazioni e alle sanzioni doganali. La sua relazione è stata pubblicata dalla Commissione nel 2010.

3)Infrazione. Per infrazione si intende la violazione di una disposizione del CDU. Ai fini della presente relazione il termine "infrazione" sarà strettamente riferito alle infrazioni in ambito doganale.

1)Sanzione. Qualsiasi misura amministrativa, penale, pecuniaria ecc. adottata in caso di violazione di una disposizione del CDU. Ai fini della presente relazione il termine "sanzione" è da intendersi come strettamente inerente all'ambito doganale.

Ai fini della presente relazione, del documento di lavoro a essa collegato e della terminologia inerente ai criteri utilizzati come base per la relazione, i seguenti termini sono così definiti:

c)i dati raccolti sono stati raggruppati in una tabella comune generale che ricalcava la medesima metodologia comune utilizzata per le singole schede paese.

-è stato fornito un elenco degli articoli pertinenti del CDU in relazione ai quali gli Stati membri dovevano indicare le sanzioni pertinenti previste dall'ordinamento nazionale in caso di violazione di dette disposizioni;

a)ai componenti del gruppo è stato fornito un modello predefinito, la "scheda paese", da utilizzare per fornire informazioni strutturate in relazione alle infrazioni ai sensi degli articoli pertinenti del CDU;

La valutazione si è basata sui seguenti articoli del CDU, che impongono obblighi in relazione ai quali gli operatori potrebbero essere inadempienti:

articoli 15, 23, 51, 108, 127, 135, 137, 139, 140, 145, 147, 148, 149, 158, 163, 166, 167, 177, 179, 182, 185, 192, 211, 233, 241, 242, 244, 244, 245, 257, 262, 263, 267, 270, 271 e 274

L'analisi delle sanzioni notificate dagli Stati membri in relazione alle violazioni di detti articoli del CDU è stata strutturata secondo i 10 criteri di cui in appresso e offre un quadro chiaro dell'applicazione dell'articolo 42, paragrafo 1, CDU.

Natura delle sanzioni → Le sanzioni possono essere di due tipi: amministrative o penali. Tale criterio determina i tipi di sanzioni applicate per una determinata infrazione ed è il più importante, in quanto aiuta a distinguere tra i vari sistemi di sanzioni vigenti negli Stati membri. Negligenza o intenzionalità → A seconda del tipo di sanzione irrogata, nello stabilire la natura della sanzione gli Stati membri prendono in considerazione l'elemento della negligenza o dell'intenzionalità. Responsabilità → Tale criterio serve a stabilire se, in caso di irrogazione di sanzioni, le persone giuridiche possano essere ritenute responsabili negli Stati membri. Tipo di sanzione → Tale criterio individua i diversi tipi di sanzione: sanzione pecuniaria, sanzione detentiva o qualunque altro tipo di sanzione irrogabile. Soglie → Tale criterio determina l'entità della sanzione (livello massimo/minimo). Procedura transattiva Al fine di evitare un procedimento penale, è possibile optare per un accordo transattivo. Esistenza di fattori attenuanti → Tutti i fattori che contribuiscono a ridurre l'entità della sanzione irrogata. Esistenza di fattori aggravanti → Tutti i fattori che potrebbero dare luogo all'inasprimento della sanzione. Termini di prescrizione → Tutti i termini entro i quali una procedura si può ritenere completata. Riferimento alle disposizioni nazionali vigenti → Rinvio alle disposizioni nazionali vigenti.

Titolo III. Valutazione quantitativa/Conformità

4.2Valutazione quantitativa

La valutazione globale permette di concludere che tutti gli Stati membri irrogano sanzioni in ambito doganale, che si fondano sulla rispettiva normativa nazionale o su disposizioni specifiche adottate con riferimento alle violazioni del CDU. Laddove gli Stati membri hanno adottato disposizioni specifiche alla luce del CDU, tali disposizioni sono esclusivamente di natura amministrativa. La prima parte della tabella comparativa generale illustra la natura delle sanzioni, che è trattata nella sezione successiva della presente relazione. Ad ogni modo essa intende dimostrare, in generale, che gli Stati membri assolvono l'obbligo di cui all'articolo 42, paragrafo 1, CDU. La stessa parte della tabella generale evidenzia gli ambiti nei quali non sono applicate sanzioni, in generale oppure a seconda della situazione specifica negli Stati membri, in particolare:

Øarticolo 108 CDU - mancato pagamento, entro il termine prescritto, dei dazi all'importazione o all'esportazione da parte della persona tenuta ad assolvere l'obbligazione doganale: 11 Stati membri non hanno adottato sanzioni in relazione a detta infrazione. Il mancato pagamento dei dazi all'importazione non è punibile ai sensi del diritto amministrativo o del diritto penale ma è soggetto a provvedimenti esecutivi;

Øzone franche - articolo 135, paragrafo 2, articolo 244, paragrafo 1, e articolo 245 CDU: le zone franche esistono solo in alcuni Stati membri, i quali pertanto non hanno adottato sanzioni a tale riguardo.

Inoltre non sono adottate sanzioni in un numero assai limitato di casi. In questi pochi casi un articolo generico del CDU disciplina l'infrazione in questione e lo Stato membro non ha adottato misure specifiche in tale ambito, limitandosi ad applicare la sanzione prevista dall'articolo generico.

Titolo IV. Valutazione qualitativa delle disposizioni degli Stati membri – Differenze e discrepanze

1.Considerazioni generali

La diversità dei sistemi di sanzioni nazionali non impedisce convergenze tra tali sistemi. In particolare l'obiettivo dei vari sistemi è prevedere sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive come stabilito nel CDU. La Corte di giustizia garantisce il rispetto di tali concetti, in una certa misura soggettivi, definendone i contorni.

In termini di analogie, non si osservano casi di analogia assoluta tra gli Stati membri, cioè casi in cui ciascuno di essi applica la stessa sanzione, con le stesse modalità, per la stessa infrazione.

Possono esistere convergenze tra determinati Stati membri o gruppi di Stati membri. Ad esempio la maggior parte degli Stati membri dispone di un sistema che prevede sia sanzioni amministrative sia sanzioni penali. La maggioranza di essi applica termini di prescrizione, prende in considerazione fattori aggravanti o attenuanti all'atto di determinare la severità della sanzione irrogata ecc. (per un'analisi particolareggiata, si rinvia ai punti da 2 a 7 della presente relazione).

Dalle singole schede paese e dalla tabella comparativa generale si evince che le varie misure in materia di sanzioni possono variare notevolmente da uno Stato membro all'altro. Tali differenze derivano proprio dal fatto che ogni Stato membro ha un potere discrezionale in merito alla scelta del tipo di sanzione da applicare a una determinata infrazione e che tali sanzioni si fondano sulla legislazione nazionale. Pertanto ai sensi della normativa nazionale di uno Stato membro una violazione del CDU potrebbe essere considerata semplicemente un'infrazione amministrativa, mentre in un altro Stato membro la stessa infrazione potrebbe dare luogo a un procedimento penale. Altri Stati membri possono applicare sanzioni amministrative laddove non sia superata una determinata soglia e irrogare sanzioni penali al superamento di detta soglia.

L'articolo 51 CDU contempla la seguente infrazione: mancato rispetto, da parte di un operatore economico, dell'obbligo di conservare i documenti e le informazioni relativi all'espletamento delle formalità doganali su qualsiasi supporto accessibile per il periodo di tempo richiesto dalle autorità doganali. In tale contesto 12 Stati membri irrogano una sanzione amministrativa, cinque prevedono sanzioni penali e amministrative (la scelta tra i due tipi di sanzioni negli Stati membri che le prevedono entrambe è illustrata in dettaglio al punto 2 della presente relazione), uno Stato membro non prevede sanzioni e nove Stati membri applicano sanzioni penali.