UNDICESIMA RELAZIONE ANNUALE SUL CONTROLLO DELL' APPLICAZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO (1993) /* COM/94/500DEF */



Gazzetta ufficiale n. C 154 del 06/06/1994 pag. 0001



UNDICESIMA RELAZIONE ANNUALE al Parlamento europeo sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario - 1993 - (94/C 154/01) COM(94) 500 def. SOMMARIO Pagina A. PREFAZIONE 6 B. LO SPAZIO SENZA FRONTIERE 8 1. Introduzione 8 2. Situazione nei vari settori 9 2.1. Soppressione delle frontiere fisiche 9 2.1.1. Unione doganale 9 2.1.2. Libera circolazione dei prodotti agricoli 10 2.1.2.1. I controlli all'importazione 10 2.1.2.2. Provvedimenti tendenti a vietare l'importazione 11 2.1.2.3. Le nuove politiche 11 2.2. Soppressione delle frontiere tecniche 12 2.2.1. Libera circolazione delle merci 12 2.2.1.1. Articoli 30 e seguenti del Trattato CE ed attuazione del principio di reciproco reconoscimento 12 2.2.1.2. Norme di prevenzione previste dalla direttiva 83/189/CEE 14 2.2.1.3. Bilancio in materia di stato di attuazione delle direttive nel campo della libera circolazione delle merci 14 2.2.2. Mercato dei servizi 17 2.2.2.1. Settore audiovisivo 17 2.2.2.2. Proprietà intellettuale ed industriale 17 2.2.2.3. Telecomunicazioni 18 2.2.3. Libera circolazione dei capitali 19 2.2.4. Libera prestazione dei servizi, in particolare di quelli finanziari, imposizione fiscale diretta e diritto delle società 19 2.2.5. Appalti pubblici 22 2.3. Soppressione delle frontiere fiscali 23 2.4. Libera circolazione delle persone e diritto di stabilimento 25 2.4.1. Divieto di discriminazione 25 2.4.2. Ingresso e soggiorno 26 2.4.3. Diritti sindacali 27 Pagina 2.4.4. Accesso al pubblico impiego 27 2.4.5. Reciproco riconoscimento dei diplomi 28 2.4.6. Agenti commerciali autonomi 30 2.5. Politica dei consumatori e sicurezza dei prodotti 31 C. CONCORRENZA 32 D. OCCUPAZIONE E POLITICA SOCIALE 33 1. Introduzione 33 2. Situazione nei vari settori 33 2.1. Parità uomini/donne 33 2.2. Lotta contro il cancro 34 2.3. Sicurezza sociale dei lavoratori migranti 34 2.4. Condizioni di lavoro 34 2.5. Sanità e sicurezza sul posto di lavoro 35 E. AGRICOLTURA E SVILUPPO RURALE 36 1. Introduzione 36 2. Regolamentazione agricola 36 3. Recezione delle direttive agricole 37 F. PESCA 41 1. Introduzione 41 2. Situazione nei vari settori 41 3. Compatibilità con il diritto comunitario delle normative nazionali in materia di concessione della bandiera 41 G. AMBIENTE 42 1. Introduzione 42 2. Situazione nei vari settori 46 2.1. Rifiuti 46 2.2. Acque 47 2.3. Aria 48 2.4. Rumore 49 2.5. Natura 49 2.6. Chimica 50 2.7. Difesa contro le radiazioni 50 Pagina H. TRASPORTI 52 1. Introduzione 52 2. Situazione nei vari settori 52 2.1. Trasporti su strada 52 2.2. Trasporti combinati 52 2.3. Trasporti per via navigabile 52 2.4. Ferrovie 53 2.5. Trasporti marittimi 53 2.6. Trasporti aerei 53 I. ENERGIA 54 J. RELAZIONI ESTERNE 55 K. PERSONALE DELLA COMUNITÀ 55 L. QUESTIONI STATISTICHE 56 M. BILANCI 56 ALLEGATI Allegato I: Infrazioni presunte 57 Allegato II: Infrazioni accertate 64 Allegato III: Infrazioni ai trattati, ai regolamenti e alle decisioni 71 Allegato IV: Stato di applicazione delle direttive 87 Allegato V: Sentenze della Corte di giustizia che non hanno ricevuto esecuzione al 31 dicembre 1993 169 Allegato VI: Applicazione del diritto comunitario da parte delle autorità giudiziarie nazionali 174 A. PREFAZIONE La relazione sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario viene redatta ogni anno dalla Commissione europea dietro richiesta non solo del Parlamento europeo (risoluzione del 9 febbraio 1983), ma anche degli Stati membri (dichiarazione n. 19, punto 2, allegata al Trattato firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992). Essa risponde anche ai desiderata espressi, in relazione a determinati settori, dal Consiglio europeo o dal Consiglio. La presente undicesima relazione riguarda l'anno 1993: essendo stato ormai quasi integralmente attuato il programma legislativo relativo al completamento del mercato interno, nel corso dell'anno l'attenzione si è concentrata in misura maggiore sul controllo dell'applicazione della legislazione comunitaria. L'azione condotta dalla Commissione a tale titolo, nel campo del mercato interno ma anche negli altri settori, ha permesso di regolarizzare quest'anno in misura sensibile le situazioni di infrazione. E le cifre lo comprovano. Come è stata condotta questa azione? Parallelamente al ricorso alla procedura d'infrazione prevista all'articolo 169 CE, la Commissione ha cercato di sensibilizzare gli Stati membri e di sviluppare progressivamente una reale cooperazione amministrativa, centrata ovviamente su un maggior rispetto della normativa comunitaria e sull'applicazione effettiva della direttive. La procedura d'infrazione Nel 1993, come già in passato, la Commissione si è basata in larga misura sui reclami che le sono stati presentati dai privati cittadini e dagli operatori economici (cfr. tabella 1.1 nell'allegato I). Anche se il loro numero è in leggera diminuzione rispetto all'anno precedente (1 040 contro i 1 185 del 1992), questi reclami, presentati secondo una procedura che non comporta né spese né formalità, attestano la presa di coscienza da parte dei cittadini dell'importanza della dimensione comunitaria. Parallelamente al loro esame, la Commissione si avvale di tutte le fonti d'informazione capaci di mettere in luce comportamenti che rappresentano infrazioni. A parte il controllo della recezione delle direttive, si tratta dei «casi accertati d'ufficio» (247, nel 1993) e dei casi segnalati da petizioni (23) e da interrogazioni parlamentari (30). Quanto all'azione della Commissione, le cifre parlano da sole: a titolo dell'articolo 169 CE, essa ha aperto 1209 procedure d'infrazione, ha inviato 352 pareri motivati e ha adito la Corte di giustizia per 44 casi. Se il numero delle procedure avviate nel 1993 è particamente stabile rispetto al 1992 (1 209 contro 1 216), i pareri motivati, invece, sono aumentati di un buon centinaio (da 248 a 352), soprattutto per non comunicazione delle misure di esecuzione delle direttive (244 pareri motivati per questa ragione, nel 1993, contro 126 nel 1992). Questo forte aumento segue a quello del numero di messe in mora avutosi nel 1992 (1 216) rispetto al 1991 (853), dato il gran numero di direttive per le quali i termini di recezione sono scaduti nel 1992 senza che siano stati comunicati a tempo i provvedimenti adottati. Si noterà d'altro canto che la diminuzione di oltre il 30 % del numero dei casi per i quali è stata adita la Corte, passato da 64 nel 1992 a 44 nel 1993. Fatto significativo, per un terzo degli Stati membri nessun ricorso è stato presentato alla Corte, il che conferma la tendenza che si registra già da vari anni (97 ricorsi nel 1989, 78 nel 1990, 65 nel 1991) nonché l'efficacia dell'azione della Commissione che, nella stragrande maggioranza dei casi, riesce a indurre gli Stati membri a far rispettare il diritto comunitario nelle fasi procedurali precedenti il ricorso. Lo prova il numero dei casi di archiviazione: negli ultimi due anni (1992-1993), ad esempio, la Commissione ha potuto archiviare il 50 % delle procedure d'infrazione avviate per non comunicazione delle misure nazionali di esecuzione delle direttive nel corso dello stesso periodo, in quanto gli Stati membri hanno finito col prendere i provvedimenti necessari. Queste prime constatazioni consentono di dare un giudizio relativamente positivo sul rispetto della normativa comunitaria e dell'applicazione delle direttive, anche se la Commissione è preoccupata delle difficoltà che continuano a persistere in determinati settori. Verso un maggior rispetto della normativa La Commissione ha constatato un netto miglioramento in alcuni settori chiave dell'attività comunitaria. Per quanto riguarda in particolare le disposizioni del trattato che vietano gli ostacoli alla libera circolazione delle merci, in particolare l'articolo 30 e seguenti (ostacoli non tariffari) da un lato, e dall'altro l'articolo 95 (imposizioni interne e discriminatorie), il 1993 è stato contrassegnato da un forte aumento del numero di archiviazioni di pratiche di infrazione pendenti e da una diminuzione del numero di pareri motivati e di ricorsi alla Corte. Da notare d'altro canto che in materia di controllo delle merci alle frontiere la Commissione ha registrato un netto calo dei reclami. È questo il segno di un'accettazione progressiva delle regole comunitarie da parte delle amministrazioni nazionali, alla quale contribuiscono gli strumenti di cooperazione amministrativa, in particolare quelli creati nel quadro del mercato interno, e le riunioni settoriali, le cosiddette «riunioni pacchetto», che permettono di esaminare per ogni Stato membro l'insieme delle pratiche di infrazione relative a un settore specifico (articolo 30 CE, agricoltura, ambiente, imposizione indiretta). L'azione deve comunque essere proseguita, poiché vi sono settori in cui si constata invece un aggravarsi, in misura variabile a seconda degli Stati membri, di situazioni non conformi alle normative in vigore. Per quanto riguarda le direttive «appalti pubblici», ad esempio, recepite già da vari anni, l'applicazione concreta da parte delle varie amministrazioni aggiudicatrici non sempre è soddisfacente, come dimostra lo scarso numero di archiviazioni intervenute nel 1993 e l'aumento del numero di pareri motivati e di ricorsi. L'analisi per settore e l'elenco delle infrazioni a trattati, regolamenti e decisioni riportato nell'allegato III consentono di comprendere meglio le difficoltà incontrate dagli Stati membri nei vari settori. Verso un'applicazione effettiva delle direttiva La tabella che segue dà una visione d'insieme della situazione per le direttive applicabili al 31 dicembre 1993. >SPAZIO PER TABELLA> Su un piano generale questa tabella mostra che al 31 dicembre 1993 gli Stati membri avevano comunicato, in media, oltre il 90 % delle misure nazionali di esecuzione necessarie per l'applicazione dell'insieme delle direttive. Si accusa qui un leggero calo rispetto alla situazione al 31 dicembre 1992, poiché a tale data il tasso di comunicazione era del 91 %, ma bisogna tener presente che il numero di direttive applicabili al 31 dicembre 1993 è aumentato di circa una sessantina rispetto all'anno precedente. Queste cifre globali celano tuttavia realtà molto diverse, sia per materia che per Stato membro, che l'analisi per settore e l'elenco dell'allegato IV permettono di valutare meglio. Nel corso del 1993, ad esempio, i settori dell'agricoltura e dell'ambiente hanno registrato una netta diminuzione del tasso di recezione. Nell'agricoltura, questo tasso è caduto di quasi il 4 % per l'insieme degli Stati membri, soprattutto per la necessità di provvedere contemporaneamente alla revisione delle legislazioni e alla riorganizzazione delle amministrazioni interessate. Oltre a ciò molto spesso gli Stati membri hanno privilegiato l'attuazione pratica a svantaggio delle riforme legislative, per rispettare l'obiettivo del 1° gennaio 1993. In materia di ambiente si sono constatati ritardi di recezione imputabili in larga misura a problemi di coordinamento amministrativo. Tuttavia, consapevole dell'importanza della questione, la Commissione conduce un'azione continua di sensibilizzazione appoggiando gli sforzi degli Stati membri per riassorbire i ritardi. In altri settori, invece, il ritmo di recezione ha fatto notevoli progressi. Ciò si è verificato in particolare nei settori dei prodotti farmaceutici, dei veicoli a motore, della meccanica, delle telecomunicazioni, degli appalti pubblici, del riconoscimento dei diplomi, della telecomunicazioni, degli appalti pubblici, del riconoscimento dei diplomi, della politica dei consumatori, della sicurezza dei prodotti. Come in passato, il tasso di recezione ha raggiunto il livello più alto nel settore doganale (100 %) e in quello dell'imposizione indiretta (99 %). L'attuazione delle direttive è un compito difficile e la Commissione ha il dovere di offrire agli Stati membri la propria collaborazione. Per questo già da parecchi anni essa organizza riunioni annuali, negli Stati membri che lo desiderando, per verificare lo stato di recezione di tutte le direttive, arrivate o meno a scadenza, e controllare i casi in cui le misure di recezione non sono state ancora notificate alla Commissione. Prospettive per il futuro La conferenza sull'Unione europea ha voluto rafforzare la missione di controllo assegnata alla Commissione con una nuova formulazione dell'articolo 171 CE, in virtù della quale la Commissione potrà, quando la Corte di giustizia venga adita una seconda volta in seguito alla non esecuzione di una sentenza nel quadro di una procedura di infrazione, proporre una sanzione di natura economica nei confronti dello Stato membro responsabile. È in corso una riflessione sulle modalità di attuazione pratica di questo nuovo strumento. È certo infatti (vedi allegato V) che l'esecuzione delle sentenze della Corte accusa ancora notevoli ritardi. Questo potenziamento degli strumenti legali non deve però avvenire a scapito del proseguimento della cooperazione e del dialogo con le amministrazioni nazionali, che molto spesso permettono di risolvere i casi in via non contenziosa. Per questo la Commissione intende da un lato incoraggiare le «riunioni pacchetto» e dall'altro, considerato il successo degli incontri in materia di direttive, accrescerne la frequenza ed estenderli ad altri Stati membri, secondo le necessità. In questi contatti, essa intende porre maggiormente l'accento sull'importanza della conformità delle misure nazionali di esecuzione alle esigenze delle direttive (qualità della recezione), aspetto talvolta trascurato. Ciò vale in particolare per alcuni settori del mercato interno, nei quali sono stati presi tutti i provvedimenti di recezione, ma questi non sono ancora pienamente efficaci per imperfetta corrispondenza agli obiettivi della direttiva. Il rafforzamento della procedura per infrazione abbinato all'intensificazione della cooperazione amministrativa permetterà alla Commissione di continuare a svolgere con efficacia la sua funzione di custode dei trattati. Struttura dell'Undicesima Relazione Nella misura del possible sono stati seguiti i suggerimenti espressi in particolare nelle risoluzioni del Parlamento europeo per migliorare la presentazione. La presente relazione, tuttavia, che intende dare una visione globale, deve restare sintetica ed equilibrata nel modo di trattare i vari settori. La presente relazione comprende: - un'analisi per settore; - tabelle statistiche aggiornate al 31 dicembre 1993 relative ai casi di infrazione presunta (allegato I) e di infrazione accertata (allegato II); - un elenco dei casi di infrazione accertata a trattati, regolamenti e decisioni, esaminati nel 1993 (allegato III); - lo stato d'applicazione da parte degli Stati membri delle direttive in vigore al 31 dicembre 1993, con indicazione delle relative pratiche di infrazione (allegato IV); - un elenco delle sentenze della Corte di giustizia non eseguite (allegato V); - un quadro dell'applicazione del diritto comunitario da parte delle giurisdizioni nazionali (allegato VI) B. LO SPAZIO SENZA FRONTIERE 1. INTRODUZIONE Il perfezionamento del mercato interno, inizialmente enunciato nel Trattato di Roma, ha segnato in misura particolarmente incisiva la politica della Comunità nel corso degli ultimi anni. Questo obiettivo primordiale è stato esplicitamente definito dall'articolo 7A dell'Atto unico a norma del quale entro il 31 dicembre 1992, si sarebbe dovuto porre in essere uno spazio senza frontiere interne, nel cui ambito avrebbero trovato piena esplicazione le quattro libertà fondamentali. Il conseguimento di questo obiettivo poggia principalmente sull'applicazione della normativa comunitaria adottata in tale contesto. È in quest'ottica che nel 1985 è stato approvato il programma legislativo previsto dal Libro bianco, nel quale sono annoverati numerosi provvedimenti che sono da considerarsi fondamentali per il perfezionamento del mercato interno e che attengono a diversi settori di attività, programma che, nel corso del periodo preso in considerazione, ha costituito il principale organo di propulsione del processo verso la piena realizzazione del grande mercato interno ed è servito come riferimento per valutare i progressi già compiuti. Dopo l'adozione del programma legislativo la Commissione segue sistematicamente i lavori di recezione dei vari provvedimenti legislativi negli ordinamenti giuridici nazionali. Il processo di recezione si è rivelato piuttosto positivo, malgrado la presenza di problemi legati alle realtà nazionali. I 282 provvedimenti previsti dal programma risultano quasi tutti adottati dal Consiglio alla fine del 1993: 263 sono già in vigore e 222 richiedono l'emanazione di provvedimenti di attuazione a livello nazionale. Gli Stati membri hanno finora emanato l'86 % dei provvedimenti necessari per provvedere alla trasposizione degli atti normativi in parola. Oltre al controllo della recezione sul piano quantitativo, la Commissione vigila anche alla qualità dei provvedimenti nazionali, dalla quale dipende l'effettiva attuazione del diritto comunitario. Alla base del controllo è l'esame di conformità dei provvedimenti adottati a livello nazionale, esame che è effettuato in un ampio contesto, che va oltre alla semplice comparazione dei testi, in quanto si estende anche ai sistemi giuridici nazionali. Oltre al rigoroso controllo dell'applicazione del diritto comunitario, la Commissione deve predisporre adeguate strutture che ne gestiscano l'attuazione e che consentano di conseguire gli obiettivi già prefissati. Onde provvedere all'efficace attuazione del diritto comunitario, la Commissione avvia numerose iniziative in fatto di collaborazione con gli Stati membri onde garantire l'organica e coerente applicazione della normativa comunitaria. La Commissione si adopera inoltre per rendere trasparente la situazione in fatto di processi legislativi finalizzati all'attuazione della normativa comunitaria, pubblicando relazioni periodiche in materia e apprestando basi di dati esaurienti sulle misure nazionali di esecuzione. Preoccupata inoltre di rendere più concisa e più chiara la legislazione comunitaria, la Commissione si è impegnata in una vasta opera di codificazione, che si è del resto resa imperativa a causa del continuo sviluppo del diritto comunitario. Nel rafforzare peraltro la cooperazione con gli Stati membri, la Commissione intende privilegiare in particolare quella con le amministrazioni nazionali, ponendo in essere una «partnership amministrativa». Le iniziative prese a tal fine sono in particolare le seguenti: - organizzazione di riunioni bilaterali con le amministrazioni nazionali per fare il punto sia in ordine all'avanzamento dei lavori di recezione degli atti comunitari sia in ordine all'avanzamento dei lavori di recezione degli atti comunitari sia in ordine all'osservanza dell'articolo 30 del Trattato di Roma, che vieta qualsiasi misura che possa ostacolare il commercio intracomunitario. Riunioni del genere sono già state organizzate nel corso del 1993 con le autorità italiane, spagnole, greche, francesi e tedesche. Nel corso degli incontri si possono chiarire i casi più problematici, sbloccare eventualmente il processo interno finalizzato alla trasposizione degli atti comunitari ed evitare malintesi con i servizi competenti con riguardo in particolare alla mancata notifica di provvedimenti di attuazione. È in questo modo che numerosi provvedimenti d'infrazione sono stati evitati ed altri archiviati. - istituzione di organi specializzati tenuto conto dei notevolissimi progressi compiuti in tutti i campi dell'attività comunitaria dopo la scadenza della data limite per la realizzazione del mercato interno di cui occorre assicurare la gestione tenendo conto delle peculiarità nazionali. Nel vigilare quindi a che il mercato interno funzioni effettivamente, la Commissione ha deciso di costituire il Comitato consultivo per il coordinamento nel campo del mercato interno (1), con il compito di risolvere qualsiasi problema legato al funzionamento del mercato od alla soppressione dei controlli alle frontiere interne, contribuendo al tempo stesso al rafforzamento ed al consolidamento della cooperazione amministrativa nell'ottica del buon funzionamento del grande mercato unico. - apprestamento di un programma di scambi di funzionari nazionali incaricati di dare attuazione alla normativa comunitaria sul mercato interno, programma «KAROLUS» con decisione della Commissione (2) ed ideato nello spirito del Libro bianco. È operativo di effetti fin dagli inizi dell'anno. Possono beneficiare del programma tutti i funzionari che collaborano all'attuazione del diritto comunitario nelle diverse amministrazioni nazionali o locali. I settori oggetto degli scambi sono stabiliti tenendo conto delle competenze e delle esigenze effettive degli stessi partecipanti. Una nuova dimensione è stata impressa alle iniziative in tal senso grazie al programma strategico sul mercato interno, adottato nel mese di dicembre, programma che trae origine dal rapporto predisposto dal gruppo di riflessione presieduto dal sig. Sutherland, al quale la Commissione aveva affidato il compito di formulare orientamenti sul funzionamento del mercato unico successivamente al 1992. Nel programma strategico sono presi in esame i mezzi che permettono di meglio garantire la credibilità del mercato interno e di avvalersi al massimo degli effetti che ne derivano sul piano economico. 2. SITUAZIONE NEI VARI SETTORI 2.1. Soppressione delle frontiere fisiche 2.1.1. Unione doganale 2.1.1.1. Iniziative della Commissione Due pareri motivati sono stati rivolti alla Germania, il primo per provvedere al rispetto dei preziz minimi imposti nel settore lattiero-caseario in forza dell'accordo internazionale in materia e con riferimento al rilascio di autorizzazioni di perfezionamento attivo e di collocamento dei prodotti posti sotto regime doganale; il secondo al fine di ottenere la revoca di una disposizione del Codice doganale tedesco che autorizza i servizi doganali a concludere accordi in fatto di semplificazione delle formalità, soprattutto per quanto attiene alla determinazione del valore in dogana, accordi che non sono previsti dalla normativa comunitaria. Questo secondo procedimento è stato comunque archiviato in quanto la disposizione contestata è stata abrogata. Due altri pareri motivati sono stati formulati nei confronti del Portogallo: il primo a motivo dell'immotivato rifiuto di rilasciare un'autorizzazione di perfezionamento attivo ad un'impresa di trasformazione di panelli oleosi. Ma poiché nel frattempo le autorità portoghesi hanno accettato di rilasciare l'autorizzazione, il procedimento d'infrazione è stato archiviato. Il secondo per il motivo che il Portogallo ha concesso la franchigia doganale su materiale non specificamente militare, franchigia non prevista dalle norme comunitarie. Il Portogollo è così il nono Stato membro a ricevere il parere motivato per lo stesso motivo. Un parere motivato è stato anche rivolto all'Italia per ottenere la modifica di disposizioni della legge doganale italiana che consentono di riscuotere dazi doganali su base forfettaria in caso di mancata presentazione, all'arrivo, di merci soggette alla procedura nazionale di transito. La Commissione infatti ha considerato che le disposizioni contestate sono contrarie al diritto doganale comunitario e non garantiscono la corretta riscossione delle risorse proprie della Comunità. >SPAZIO PER TABELLA> 2.1.2. Libera circolazione dei prodotti agricoli Provvedere alla libera circolazione dei prodotti agricoli in un mercato unico è uno dei principi basilari che presiedono al funzionamento della Politica agraria comune (PAC) e delle organizzazioni comuni di mercato. La Corte di giustizia ha più volte ricordato che gli articoli 30 e 34 del Trattato CE fanno parte integrante delle organizzazioni comuni di mercato anche se con il 1° gennaio 1970 la loro esplicita menzione è divenuta superflua. Nel corso del 1993 la Commissione ha continuato a svolgere un'opera di assidua vigilanza allo scopo di rimuovere rapidamente qualsiasi ostacolo agli scambi di prodotti agricoli nella Comunità. Particolare attenzione è stata rivolta alla soppressione dei controlli alle frontiere interne. 2.1.2.1. I controlli all'importazione Prima della soppressione delle frontiere interne i controlli all'importazione costituivano i più numerosi e più svariati ostacoli agli scambi. Con l'entrata in vigore degli strumenti di armonizzazione nel settore veterinario e in quello fitosanitario ai fini della realizzazione del mercato interno, si sono avuti sviluppi particolarmente favorevoli per quanto riguarda il numero di casi d'infrazione che possono essere raggruppati secondo le seguenti categorie: a) Duplici controlli e controlli sistematici effettuati in Italia per accertare il rispetto delle norme nazionali per quanto riguarda la presenza di istamina nel pesce salato, importato dalla Grecia con certificato sanitario rilasciato dallo Stato membro esportatore; L'entrata in vigore della direttiva 91/493/CEE, che stabilisce le norme sanitarie applicabili alla produzione e alla commercializzazione dei prodotti della pesca ha consentito di risolvere la questione. È da prevedere che, in attuazione della stessa direttiva, l'Italia si conformerà al disposto della sentenza della Corte di giustizia (causa C-228/91) con la quale essa è stata condannata per l'attuazione di controlli sistematici sulle partite di pesce provenienti da altri Stati membri o dalla Norvegia (3). b) L'obbligo di disporre di licenze o di autorizzazioni all'importazione, istituito dalla Spagna nei confronti degli ovini vivi in provenienza da altri Stati membri o quello imposto dall'Irlanda per quanto riguarda lo sperma delle specie bovine e suine destinato all'inseminazione artificiale o quello imposto dall'Italia in ordine ai vegetali sensibili alla «batteriosi». La previa autorizzazione all'importazione imposta dalla Spagna per gli ovini vivi non sussiste più, per cui il relativo procedimento d'infrazione è stato archiviato. Con sentenza del 17 novembre 1992, pronunciata nella causa C-235/91 (4), la Corte ha dichiarato che, per il fatto di sottoporre l'importazione di sperma di animali domestici delle specie bovine e suine a licenza nonché ad altre condizioni restrittive, l'Irlanda è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti a norma dell'articolo 30 del Trattato CE nonché dei regolamenti n. 805/68/CEE e n. 827/68/CEE, della direttiva 77/504/CEE e della decisione 88/124/CEE. L'Irlanda ha comunque già comunicato che sono in preparazione i provvedimenti legislativi necessari per conformarsi alla sentenza della Corte e recepire le direttive applicabili al settore. Con riguardo alla recezione ed all'attuazione della direttiva 77/093/CEE recante nuove disposizioni comuni nel settore fitosanitario, le autorità italiane hanno rinunciato ad esigere la previa autorizzazione in ordine ai vegetali sensibili alla «batteriosi» sempre con riguardo al periodo nel corso del quale l'importazione non è vietata. Tuttavia, tenuto conto dell'interesse che si avrebbe ad ottenere una sentenza che enunciasse dei principi in materia, la Commissione non ha ritenuto opportuno sospendere il procedimento dinanzi alla Corte (causa C-249/92). c) Modalità di controllo eccessive, come il divieto imposto dall'Italia di importare attraverso le frontiere terrestri pompelmi provenienti da altri Stati membri, divieto già condannato dalla Corte, la quale ha dichiarato che l'Italia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti a norma dell'articolo 30 CE e della direttiva 77/93/CEE del Consiglio concernente le misure di protezione contro l'introduzione negli Stati membri di organismi nocivi ai vegetali ed ai prodotti vegetali (5). Anche in questo caso le norme nazionali emanate al fine di trasporre la direttiva 91/683/CEE, che istituisce nel campo sanitario uno spazio comunitario senza frontiere interne, ha consentito di revocare il divieto di importare pompelmi attraverso le frontiere terrestri e, di conseguenza, il procedimento d'infrazione è stato archiviato. 2.1.2.2. Provvedimenti tendenti a vietare l'importazione Anche la progressiva emanazione negli Stati membri di direttive di armonizzazione ha consentito di rimuovere alcuni divieti all'importazione quali quello imposto dalla Spagna nei riguardi delle carni macinate surgelate, originarie della Francia. Infatti, le disposizioni nazionali adottate per trasporre la direttiva 88/657/CEE, che fissa i requisiti relativi alla produzione e agli scambi di carni macinate, di carni in pezzi di peso inferiore a 100 grammi e di preparati di carni, hanno consentito di revocare il divieto d'importare carni macinate in Spagna. Il mancato rispetto delle procedure predisposte dalle direttive è stato tuttavia accertato in due gravi casi di blocco dell'importazione contro i quali la Commissione ha proceduto con fermezza tenuto conto dell'importanza che essa annette all'osservanza delle regole che presiedono al funzionamento del mercato interno. Si tratta, nella fattispecie, di due provvedimenti presi unilateralmente dal Portogallo per bloccare l'importazione di animali vivi e di carni suine senza tener conto dei meccanismi di salvaguardia contro la propagazione di malattie gravi, previsti dalle direttive 90/425/CEE e 89/662/CEE. La prima decisione di blocco, presa come misura di protezione contro una nuova malattia dei suini, è stata applicata dal 9 marzo 1991 fino al 1993 ed è stata condannata dalla Corte di giustizia (6). Poi, in seguito all'insorgenza di una epizoozia di febbre suina africana nel novembre 1993, le autorità portoghesi hanno rinnovato unilateralmente i provvedimenti di blocco, appellandosi all'articolo 36 del trattato CE, anche questa volta senza far ricorso ai previsti meccanismi di salvaguardia. 2.1.2.3. Le nuove politiche Se l'entrata in vigore delle direttive ha consentito di risolvere diverse controversie, la formulazione di politiche in settori nuovi postula la scelta di nuovi approcci con riguardo alle procedure già avviate in passato. È questo il caso per la politica predisposta in ordine alla qualità dei prodotti agricoli. Dopo l'entrata in vigore del regolamento (CEE) n. 2081/92 relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine dei prodotti agricoli ed alimentari, i problemi legati alla denominazione d'origine che è riservata, ad esempio, a determinati formaggi esclusivamente prodotti in alcune regioni della Grecia, vanno presi in esame esclusivamente nel contesto del precitato regolamento. È per questo motivo che la Commissione ha deciso di chiudere questo dossier e di riaprirlo nel contesto della procedura di cui all'articolo 17 del regolamento (CEE) n. 2081/92. 2.2. Soppressione delle frontiere tecniche 2.2.1. Libera circolazione delle merci 2.2.1.1. Articoli 30 e seguenti del Trattato CE ed attuazione del principio di reciproco riconoscimento L'articolo 30 del Trattato CE vieta le restrizioni quantitative all'importazione e le misure di effetto equivalente, sempre con riguardo agli scambi tra Stati membri. L'articolo 34 sancisce lo stesso divieto per quanto attiene alle esportazioni, mentre a norma dell'articolo 36 non ricadono sotto il disposto degli articoli anzidetti le norme nazionali volte a salvaguardare gli interessi di carattere generale, quando siano giustificate da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico e di pubblica sicurezza. Inoltre, queste stesse norme, che in fatto e in diritto si applicano indistintamente ai prodotti nazionali come ai prodotti importati sono contrarie all'articolo 30 ove non siano necessaire per soddisfare esigenze imperative come la tutela del consumatore o la salvaguardia dell'ambiente, Inoltre, quand'anche norme del genere siano pienamente giustificate, devono essere proporzionate allo scopo perseguito, nel senso che devono arrecare il minimo pregiudizio agli scambi intracomunitari rispetto alle alternative possibili per conseguire l'obiettivo che è all'origine delle stesse norme. Merita sottolineare che nella sentenza «Keck et Mithouard» del 24 novembre 1993 (7), la Corte di giustizia ha ribadito che le normative, anche indistintamente applicabili, che prescrivono i requisiti cui devono rispondere i prodotti per quanto riguarda il peso, la presentazione, l'etichettatura, le dimensioni, la composizione, il condizionamento, la forma, o la denominazione, costituiscono disposizioni contrarie all'articolo 30, quando non siano giustificate dall'interesse generale. Ha inoltre precisato che l'applicazione ai prodotti provenienti da altri Stati membri di disposizioni nazionali che limitino o vietino alcune modalità di vendita non è atta ad ostacolare direttamente od indirettamente, attualmente o potenzialmente, gli scambi tra gli Stati membri ai sensi della giurisprudenza «Dassonville» (8), alla duplice condizione che dette disposizioni nazionali si applichino a tutti gli operatori che esercitano la loro attività sul territorio nazionale, e che incidano nella stessa misura, di fatto e di diritto, sulla commercializzazione dei prodotti nazionali e di quelli provenienti da altri Stati membri. Questa posizione della Corte, sul piano dei principi, è stata ribadita dalla stessa nella sentenza «Hünermund» del 15 dicembre 1993 (9). È ancora troppo presto per prevedere quali saranno le implicazioni di questa giurisprudenza sul piano pratico. La soppressione degli ostacoli agli scambi ha concretamente luogo attraverso l'attuazione del principio di reciproco riconoscimento, qual è stato enucleato e ulteriormente precisato dalla giurisprudenza formulata dalla Corte di giustizia in ordine al disposto dell'articolo 30, giurisprudenza che è comunemente conosciuta sotto il nome di «Cassis de Dijon» (10). È stata questa la prima sentenza in cui il principio del reciproco riconoscimento è stato enunciato. Secondo questo principio qualsiasi prodotto che sia legalmente e lealmente fabbricato o commercializzato in un determinato Stato membro della Comunità deve poter accedere al territorio di qualsiasi altro Stato membro, salvo legittimi motivi (si tratta delle esigenze imperative cui si è fatto riferimento più sopra). Il fatto che ciascuno Stato membro debba accettare i prodotti conformi alle regole, alle norme od ai procedimenti tecnici seguiti negli altri Stati membri - sempreché si assicuri un livello di tutela equivalente a quello che è garantito dalla normativa dello Stato importatore - consente alla merce di circolare liberamente nel rispetto del grado di tutela che ciascuno Stato membro intende garantire sul proprio territorio, in attesa che abbia luogo l'armonizzazione comunitaria nel settore considerato. Alla luce della giurisprudenza suesposta, la Commissione istruisce diverse centinaia di reclami, insieme ai casi accertati d'ufficio e, ove lo consideri necessario, promuove procedimenti d'infrazione. I servizi della Commissione sono comunque determinati a risolvere in via non contenziosa e con la massima rapidità le controversie di cui si occupano. A tal fine incontrano periodicamente le autorità nazionali nel contesto delle cosiddette riunioni «pacchetto», nel corso delle quali possono essere presi in esame numerosi casi che interessano lo Stato invitante. Nel corso del 1993 riunioni del genere si sono avute con la Francia, l'Italia, la Spagna e la Grecia e la Germania, con la mutua soddisfazione delle due parti. Questa partnership è anche importante sotto il profilo metodologico in quanto abitua le diverse amministrazioni nazionali a predisporre la regolamentazione rispettiva tenendo debitamente conto degli imperativi fondamentali del diritto comunitario, come il principio della libera circolazione delle merci. La via qui seguita è quella della cooperazione e della prevenzione del contenzioso attraverso l'esame dei progetti di specifiche tecniche notificati dagli Stati membri nell'ambito della procedura d'informazione istituita dalla direttiva 83/189/CEE. In esito alla procedura, infatti, le autorità nazionali inseriscono nel testo definitivamente adottato una clausola relativa al reciproco riconoscimento. È da notare in proposito che gli Stati membri notificano sempre più progetti in cui la clausola in parola è introdotta d'ufficio. In attesa che le normative contrarie all'articolo 30 vengano ritualmente modificate, gli Stati membri adottano spesso provvedimenti provvisori (ad esempio circolari pubblicate nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee dello Stato membro di cui trattasi ovvero avvisi pubblicati nei bollettini d'informazione delle amministrazioni incaricate di dare applicazione alle normative anzidette) attraverso i quali si informano gli operatori economici che le disposizioni nazionali controverse vanno interpretate in modo compatibile con gli imperativi legati al principio della libera circolazione delle merci, fermo restando che esse saranno applicate dalle autorità pubbliche nel pieno rispetto dello stesso principio. Ad esempio, l'Italia ha emanato una circolare per informare gli operatori economici che l'obbligo di essere in possesso del documento di accompagnamento delle merci («bolla di accompagnamento dei beni viaggianti») è limitato al traffico interno e quindi non applicabile alle importazioni comunitarie. Gli Stati membri si avvalgono anche di comunicazioni pubblicate nella Gazzetta ufficiale od in bollettini amministrativi per precisare quali emendamenti sono stati apportati alla normativa nazionale per renderla conforme al diritto comunitario. Le autorità francesi hanno ad esempio avvertito gli importatori del fatto che, ove si tratti di apparecchi dello stesso tipo (11), la procedura di riconoscimento va esperita una sola volta. L'avvertenza è stata emanata in concomitanza con la modificazione del decreto recante disposizioni in merito agli apparecchi a pressione con coperchio amovibile, nell'intento di riconoscere l'equivalenza tra i livelli di sicurezza risultanti dall'applicazione della normativa francese o di altre norme o specifiche tecniche di altri Stati membri. In quest'ordine di idee la conformità dell'ordinamento giuridico nazionale al diritto comunitario ha luogo non soltanto attraverso l'intervento dei poteri legislativi od esecutivi nazionali, ma anche attraverso l'intervento di enti od associazioni cui lo Stato ha delegato sue proprie prerogative in relazione ad un determinato settore. Ad esempio, la Commissione ha accettato di archiviare un procedimento promosso contro la Germania in ordine alle specifiche tecniche applicabili, con riguardo alla prevenzione di incidenti, a determinati tipi di macchine («Durchführungsanweisungen zu Unfallverhütungsvorschriften»), soltanto dopo che, da un lato, nella legge relativa alla sicurezza dei prodotti («Gerätesicherheitsgesetz») è stata inserita una clausola in merito al reciproco riconoscimento e, dall'altro, una clausola analoga è stata pubblicata nei bollettini ufficiali delle varie associazioni professionali («Schriften der Berufsgenossenschaften») incaricate, a norma della legge tedesca, di stabilire dette specifiche tecniche. La Germania ha peraltro modificato la normativa sulle derrate alimentari, autorizzando l'importazione e la commercializzazione dei prodotti alimentari che sono legalmente fabbricati e/o commercializzati in altri Stati membri, anche se le norme applicabili a questi stessi prodotti differiscono dalle prescrizioni tedesche, a condizione tuttavia che, da un lato, le eventuali divergenze siano adeguatamente portate a conoscenza del consumatore e che, dall'altro, ciò sia necessario per provvedere alla tutela del consumatore stesso (12). Alla luce della giurisprudenza della Corte in merito ai diritti esclusivi ed ai monopoli di vendita (13) la Commissione stabilisce se sono compatibili con l'articolo 30 del Trattato sia le norme nazionali che riservano l'esclusività della vendita di un determinato prodotto a determinati rivenditori o categorie degli stessi, sia le norme che attribuiscono il diritto esclusivo di commercializzare un prodotto specifico ad un'azienda pubblica ovvero ad un'azienda privata che esercita la propria attività sotto la tutela dello Stato. In questi casi, infatti, è il monopolio che canalizza le vendite, con conseguenti incidenze sulla commercializzazione dei prodotti importati. La sua attività sarebbe quindi contraria alle disposizioni previste dall'articolo 30. Tuttavia, il monopolio potrebbe essere giustificato per uno dei motivi enunciati dall'articolo 36 del Trattato, ovvero per uno degli imperativi enunciati dalla Corte di giustizia nella sentenza «Cassis de Dijon», sempreché la disciplina monopolistica sia indistintamente applicabile ai prodotti nazionali ed a quelli importati. Da notare infine che l'insieme della problematica potrebbe essere riesaminata alla luce degli insegnamenti che si potranno trarre dalla sentenza «Keck et Mithouard» del 24 novembre 1993 (14). La libera circolazione delle merci dovrebbe trovare ulteriore impulso nel perfezionamento del mercato interno con conseguente soppressione, con il 1° gennaio 1993, dei controlli alle frontiere interne della Comunità in applicazione dell'articolo 7A del Trattato CE. Tutti gli Stati membri hanno ormai annunciato di aver soppresso i controlli sulle merci. Merita infatti sottolineare che non si hanno più avuti reclami in questo campo. 2.2.1.2. Norme di prevenzione previste dalla direttiva 83/189/CEE La procedura d'informazione istituita dalla direttiva 83/189/CEE, modificata dalla direttiva 88/182/CEE, costituisce uno strumento fondamentale ai fini della reciproca informazione e della prevenzione degli ostacoli agli scambi, in quanto obbliga gli Stati membri a sottoporre i progetti di regolamentazione tecnica al controllo preliminare, ossia prima che vengano definitivamente emanati atti normativi in materia. Sono escluse dalla procedura d'informazione le regolamentazioni tecniche prese ai fini della recezione di direttive comunitarie. Nel 1993, la Commissione ha ricevuto 385 progetti di regolamentazione tecnica che sono stati presi in esame dai servizi competenti della Commissione. Rispetto al 1992 si registra un aumento del 6 %. Dei 385 progetti notificati, per 85 sono stati formulati pareri circostanziati (15) nell'intento di far ammettere il principio del reciproco riconoscimento nei settori oggetto della regolamentazione in questione ed impedire quindi che vengano frapposti nuovi ostacoli agli scambi. Da parte loro gli Stati membri hanno formulato 58 pareri circostanziati (16). In ordine a 3 notifiche (17) la Commissione ha chiesto che venga rinviata di un anno l'adozione dei provvedimenti nazionali modificati, annunciando di voler proporre atti di armonizzazione comunitaria. La Commissione ha proposto che venga modificata la direttiva del Consiglio 83/189/CEE nell'intento di meglio chiarire sia la nozione di norma tecnica sia le norme di procedura in vigore negli Stati membri. La proposta è stata adottata il 27 novembre 1992 (18) e sulla stessa il Parlamento si è pronunciato in prima lettura in data 24 maggio 1993. Sentito il parere del Parlamento, la Commissione ha presentato, in data 6 ottobre 1993, una proposta recante modifica della direttiva (19). Il Consiglio ha adottato una posizione comune in merito in data 12 novembre 1993. Fin dal 1989, la Commissione vigila sul rispetto dell'obbligo di notifica passando sistematicamente in rassegna le pubblicazioni ufficiali di tutti gli Stati membri e di trasmettere alla Commissione le normative tecniche adottate. Ove la Commissione accerti che sussistono infrazioni alla direttiva 83/189/CEE essa avvia procedure d'infrazione ai sensi dell'articolo 169 del Trattato. La prima sentenza della Corte in merito alla violazione della direttiva 83/189/CEE è stata emessa in data 2 agosto 1993 (20). In essa si stabilisce con chiarezza il carattere vincolante degli articoli 8 e 9 della direttiva, in forza dei quali è istituito l'obbligo di comunicazione preliminare delle norme tecniche nazionali e al tempo stesso è imposto un periodo di status quo. 2.2.1.3. Bilancio in materia di stato di attuazione delle direttive nel campo della libera circolazione delle merci a) Derrate alimentari Nel corso del 1993, i servizi responsabili hanno istruito 81 casi d'infrazione, di cui 75 per mancata comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione e 6 per inadeguata applicazione delle direttive già recepite. Per quanto riguarda la mancata comunicazione dei provvedimenti in parola numerosi sono stati i procedimenti archiviati in quanto 47 provvedimenti sono stati recepiti nel corso dell'anno. Nel 1993 sono stati inviati agli Stati membri dieci pareri motivati e 48 lettere di messa in mora per mancata comunicazione, entro i termini prescritti, dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive. Un solo procedimento ha potuto essere archiviato nel 1993 tra gli altri sei casi di infrazione alle direttive. >SPAZIO PER TABELLA> b) Prodotti farmaceutici Nel corso del 1993, sono stati istruiti 109 casi di infrazione, di cui 108 per mancata comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione. La Commissione ha già provveduto ad avviare le relative lettere di messa in mora. Nel corso dell'anno, numerosi procedimenti sono stati comunque archiviati per l'avvenuta notifica dei provvedimenti di attuazione ad opera degli Stati membri interessati. Quanto alle infrazioni in corso gli Stati membri hanno trasmesso alla Commissione progetti di provvedimenti od informazioni sull'avanzamento dei lavori necessari per far luogo alla recezione delle direttive. Merita comunque sottolineare in proposito che gli Stati membri hanno avuto dei termini eccezionalmente brevi - dell'ordine di dodici mesi - per recepire dei testi tecnici relativamente complessi. Alla luce delle informazioni ricevute, è lecito attendersi che il ritmo di recezione delle direttive migliorerà rapidamente nei prossimi mesi. >SPAZIO PER TABELLA> c) Prodotti chimici Nel corso del 1993, sono stati istruiti 87 casi d'infrazione per mancata comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione. In 31 casi gli Stati membri hanno provveduto alla recezione in seguito a lettera di messa in mora o di parere motivato. In ordine ai rimanenti 56 casi sono stati inviati 11 pareri motivati, 42 lettere di messa in mora e una decisione di archiviazione. In alcuni casi i ritardi sono da attribuirsi a problemi di competenza tra più ministri ed in altri alla complessità dell'atto in questione. >SPAZIO PER TABELLA> d) Veicoli a motore, trattori, motocicli Il livello di recezione delle direttive nel settore dei veicoli a motore, dei trattori e dei motocicli è in linea di massima molto soddisfacente. Gli Stati membri hanno infatti recepito il 98,5 % dell'insieme delle direttive applicabili al settore (direttive di base e direttive d'applicazione). Tenuto conto del carattere tecnico e dell'eccessiva specificità delle direttive in materia automobilistica, numerosi Stati membri procedono alla recezione automatica attraverso il semplice rinvio al testo comunitario pubblicato nella relativa gazzetta ufficiale, il che facilita ed accelera i lavori di recezione nonché il controllo della conformità al diritto comunitario. Accusano per contro ritardi gli Stati membri che, in luogo della recezione automatica, optano per procedure più complesse che richiedono l'emanazione di specifiche leggi nazionali. Comunque, i ritardi superano raramente alcuni mesi. Nel corso del 1993 la Commissione ha istruito 61 casi di mancata comunicazione, di cui 52 archiviati nel corso dell'anno in seguito alla comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione. Sono stati anche archiviati i due procedimenti d'infrazione alle direttive già avviati nel corso dell'anno. >SPAZIO PER TABELLA> e) Prodotti dell'edilizia Attualmente dieci Stati membri hanno già recepito nei rispettivi ordinamenti giuridici interni la direttiva 89/106/CEE «Prodotti dell'edilizia». I due paesi che non hanno ancora trasmesso i provvedimenti nazionali di attuazione, ossia il Belgio e la Grecia, hanno inviato dei progetti già abbastanza avanzati per cui è lecito ritenere che saranno adottati nel corso della prima metà del 1994. f) Meccanica, dispositivi di protezione individuale, preimballaggi, metrologia, elettronica ed apparecchi sanitari I termini di recezione di 86 direttive applicabili in questi settori sono già scaduti. Rispetto all'anno precedente è comunque da rilevare un sensibile ricupero dei ritardi. Infatti, alla fine del 1992 risultavano «aperti» 56 casi di mancata recezione, contro 23 nel 1993. Ciò si spiega con l'intervento concomitante di diversi fattori: - le scadenze in fatto di recezione delle direttive applicabili ai settori considerati sono da considerarsi irrilevanti, per il fatto che la maggior parte delle direttive sono già entrate in vigore; - sono poche le direttive le cui date di recezione sono scadute nel 1993; - la maggior parte degli Stati membri ha ricuperato i ritardi già registrati nei lavori di recezione. È da sottolineare comunque che la Commissione ha adito la Corte di giustizia contro l'Italia per la mancata recezione della direttiva «ascensori». I servizi competenti della Commissione sono attualmente occupati per valutare la qualità dei provvedimenti di recezione, in particolare per quanto riguarda le direttive «nuovo approccio». Questo perché la trasposizione negli ordinamenti giuridici interni è in questi casi più concettuale che testuale. Dall'analisi dei provvedimenti nazionali descende che, per quanto i principi inerenti al «nuovo approccio» siano stati in linea di massima rispettati, i provvedimenti finalizzati alla recezione potrebbero sollevare problemi di compatibilità con le direttive. Quanto all'inadeguata applicazione di queste ultime è lecito affermare che il numero di casi di infrazione o il numero di reclami è limitato, grazie soprattutto alla funzione preventiva svolta dalla procedura 83/189/CEE (e grazie anche al reciproco scambio di informazioni tra la Commissione, gli Stati membri e le organizzazioni professionali). >SPAZIO PER TABELLA> 2.2.2. Mercato dei servizi 2.2.2.1. Settore audiovisivo Lo scopo della direttiva 89/552/CEE «Televisione senza frontiere», la cui data di recezione è scaduta nell'ottobre 1991, è quello di provvedere alla libera circolazione dei programmi radiotelevisivi, contribuendo così alla realizzazione dello spazio audiovisivo europeo. Nel corso del 1992 erano state avviate tre procedure d'infrazione per mancata notifica dei provvedimenti nazionali di recezione della direttiva (Danimarca, Grecia, Spagna), due delle quali sono state sospese ed archiviate (per la Grecia nel 1992 e per la Danimarca nel 1993). Nei confronti della Spagna è stato formulato, nel 1992, un parere motivato sempre per la mancata comunicazione del provvedimento di attuazione. Quanto alla mancata conformità dei provvedimenti nazionali di recezione della direttiva, la Commissione, dopo aver esaminato i provvedimenti legislativi comunicati dagli Stati membri, ha inviato, nel 1993, un parere motivato al Regno Unito. Si prevede che altri pareri motivati saranno inviati nel 1994 ad altri Stati membri (in particolare al Belgio ed alla Francia). Una procedura d'infrazione a norma della direttiva 89/552/CEE e dell'articolo 59 del Trattato CE è stata promossa contro il Belgio con riguardo alle restrizioni apportate al principio di libera recezione delle emissioni televisive provenienti da altri Stati membri, principio enunciato in particolare dall'articolo 2 della direttiva anzidetta. Questo procedimento è stato riunito con quello promosso per la mancata conformità della legge belga alla direttiva «Televisione senza frontiere». 2.2.2.2. Proprietà intellettuale ed industriale a) Iniziative della Commissione La Danimarca, la Grecia, la Spagna, la Francia e l'Italia hanno già provveduto a comunicare i provvedimenti di attuazione della direttiva 89/104/CEE. I lavori necessari per la recezione sono ancora in corso negli altri Stati membri, contro i quali si è comunque deciso di promuovere la procedura d'infrazione. Quanto alla direttiva 91/250/CEE riguardante la protezione giuridica dei programmi per elaboratore, i termini di scadenza sono spirati con il 1° gennaio 1993. Soltanto la Danimarca, l'Italia ed il Regno Unito hanno già trasmesso i provvedimenti di attuazione entro i termini prescritti. La Commissione ha inviato lettere di messa in mora ai rimanenti altri nove Stati membri. Nel frattempo, la Germania, la Grecia, l'Irlanda e la Spagna hanno notificato i provvedimenti necessari per far luogo alla recezione, per cui i relativi procedimenti sono stati archiviati. I lavori avviati in Francia sul piano legislativo autorizzano a ritenere che nel corso del 1994 si avranno sviluppi positivi. Quanto alla direttiva 87/54/CEE, relativa alla tutela giuridica dei prodotti a semiconduttori, tutti gli Stati membri hanno già trasmesso i provvedimenti nazionali di attuazione. La Commissione sta esaminando la conformità dei provvedimenti notificati dalle autorità greche. >SPAZIO PER TABELLA> 2.2.2.3. Telecomunicazioni a) Iniziative della Commissione La Commissione ha portato avanti sia l'esame dei provvedimenti nazionali di attuazione già comunicati in ordine alle direttive i cui termini sono scaduti nel corso del 1993, sia il controllo dell'applicazione e dell'attuazione degli altri provvedimenti legislativi già adottati per dare pratica attuazione agli obiettivi stabiliti dall'Atto unico (realizzazione del grande mercato interno) e dagli orientamenti enunciati nel «Libro verde sullo sviluppo del mercato comune dei servizi e degli impianti di telecomunicazione» (21). Quanto alle tre direttive «frequenza», ossia la direttiva 87/372/CEE-GSM relativa alle bande di frequenza da assegnare per l'introduzione coordinata del servizio pubblico digitale cellulare paneuropeo di radiotelefonia mobile terrestre (22), la direttiva 90/544/CEE-Ermes (23) relativa alle bande di frequenza designate per l'introduzione coordinata nella Comunità del servizio pubblico paneuropeo di radioavviso terrestre e la direttiva 91/287/CEE-DECT (24) sulla banda di frequenza da assegnare per l'introduzione coordinata nella Comunità di un sistema digitale di telecomunicazione senza filo, la maggior parte degli Stati membri hanno già notificato i relativi provvedimenti di recezione. L'Italia non ha ancora trasmesso il provvedimento di recezione della direttiva 91/287/CEE, né l'Irlanda i provvedimenti di recezione delle direttive 90/544/CEE e 91/287/CEE, ma i preparativi sono già particolarmente avanzati. La Commissione sta peraltro portando a termine i lavori di controllo della conformità dei provvedimenti già trasmessi. I risultati sono soddisfacenti per la maggior parte dei testi esaminati (Belgio, Danimarca, Germania, Spagna, Francia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Regno Unito). Nel contesto dell'ONP (Open Network Provision), tutti gli Stati membri hanno già trasmesso i provvedimenti nazionali di recezione della direttiva quadro ONP 90/387/CEE (25) sull'instaurazione del mercato interno per i servizi di telecomunicazione mediante la fornitura di una rete aperta di telecomunicazioni. Dall'esame dei provvedimenti è emerso che essi sono conformi alle prescrizioni previste dal diritto comunitario. La Commissione segue comunque da vicino gli sviluppi dei lavori legislativi in corso in Grecia, in stretta collaborazione con il legislatore nazionale. È stato di recente avviato il processo di recezione della direttiva 92/44/CEE (26), sull'applicazione della fornitura di una rete aperta alle linee affittate. Da notare che la direttiva va attuata per tappe. Quanto alle disposizioni già entrate in vigore con il 1° gennaio 1993 (articolo 3, paragrafo 2 relativo alle condizioni di pubblicità delle informazioni tecniche richieste dalla direttiva e articolo 11 relativo alla notifica dell'autorità nazionale che dispone del potere regolamentare) tutti gli Stati membri, ad eccezione della Grecia, hanno trasmesso alla Commissione le informazioni richieste a tal fine. La maggior parte delle disposizioni sono comunque entrate in vigore il 5 giugno 1993, ma solo sei Stati membri (Belgio, Francia, Germania, Regno Unito, Danimarca, Paesi Bassi) hanno trasmesso i provvedimenti nazionali di recezione, di cui la Commissione sta esaminando la conformità alle disposizioni della direttiva. È in via di esame l'attuazione delle decisioni «numeri unici». Quanto alla decisione 91/396/CEE (27), sull'introduzione di un numero unico europeo per chiamate di emergenza, cinque Stati membri (Danimarca, Germania, Belgio, Lussemburgo e Regno Unito), hanno preso i necessari provvedimenti di attuazione, mentre altri quattro Stati (Paesi Bassi, Francia, Irlanda ed Italia) hanno chiesto alla Commissione una deroga conformemente all'articolo 3, paragrafo 2 della decisione stessa. La Commissione ha già accordato una deroga ai Paesi Bassi e sta esaminando in quale misura sono fondate le domande di deroga ricevute dagli altri tre Stati membri. Inoltre è ancora in corso l'esame in merito all'attuazione della decisione 92/264/CEE (28), sull'introduzione di un codice di accesso comune al servizio telefonico internazionale nella Comunità. Più precisamente, sette State membri (Belgio, Germania, Grecia, Lussemburgo, Irlanda, Italia, Portogallo) hanno già provveduto a trasporre la decisione anzidetta. La Commissione ha concesso la deroga richiesta da altri Stati membri (Francia, Danimarca, Regno Unito) conformemente a quanto dispone l'articolo 3, paragrafo 2. Quanto alla direttiva 91/263/CEE (29) relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alle apparecchiature terminali di telecomunicazione, incluso il reciproco riconoscimento della loro conformità, gli Stati membri sono tenuti a prendere i necessari provvedimenti di attuazione entro e non oltre il 6 novembre 1992. Procedure d'infrazione sono state quindi avviate contro tutti gli Stati membri che a questa data non avevano ancora provveduto a trasmettere i provvedimenti nazionali di attuazione. Attualmente quattro Stati membri (Belgio, Grecia, Irlanda e Lussemburgo) non hanno ancora trasmesso alla Commissione i provvedimenti di recezione, mentre quelli già trasmessi sono all'esame. Dall'analisi dei servizi emerge che la Danimarca, la Francia, l'Italia, il Portogallo ed il Regno Unito hanno adottato provvedimenti in ordine al disposto complessivo della direttiva. La Germania ha impartito disposizioni pratiche che consentono di tradurre in atto le disposizioni della direttiva anche se la recezione, complessivamente considerata, non è ancora pienamente soddisfacente. Si attende quanto prima un testo integrativo. >SPAZIO PER TABELLA> 2.2.3. Libera circolazione dei capitali In applicazione della direttiva 88/361/CEE del 24 giugno 1988, che prevedeva per la fine del periodo di transizione la piena liberalizzazione dei movimenti di capitali entro il 31 dicembre 1992, l'Irlanda, la Spagna e il Portogallo hanno provveduto a rimuovere, entro i termini prescritti dalla direttiva, le restrizioni ancora in atto. Di conseguenza, a partire dal 1° gennaio 1993 i capitali circolano ormai liberamente all'interno della Comunità. La sola deroga temporanea alla liberalizzazione generale è stata concessa alla Grecia, la quale è stata autorizzata dal Consiglio a mantenere in vigore alcune restrizioni ai movimenti di capitali a breve termine fino e non oltre, comunque, il 30 giugno 1994. La recezione nell'ordinamento giuridico interno delle disposizioni della direttiva è già stata effettuata dall'Irlanda, dalla Spagna e dal Portogallo. Da parte sua la Grecia ha emanato un decreto presidenziale nel quale sono specificate le transazioni che possono formare ancora oggetto di restrizioni in forza della direttiva 92/122/CEE (30). I servizi délla Commissione hanno portato avanti i controlli sull'applicazione del diritto comunitario nel settore dei movimenti dei capitali e adeguate misure sono state prese per risolvere i problemi posti dalle regolamentazioni e dalle prassi nazionali che sono state considerate incompatibili con il diritto comunitario. In particolare sono stati risolti numerosi problemi insorti nello scorso anno e in quello cui si riferisce la presente relazione. Gli Stati membri interessati si sono infatti conformati alle norme comunitarie, per cui l'intervento della Commissione non è andato oltre all'invio della lettera di messa in mora. Da notare che, malgrado la crisi che ha colpito il sistema monetario europeo nel corso del periodo considerato, nessuno Stato membro si è avvalso delle disposizioni della direttiva o del trattato che autorizzano provvedimenti di tutela temporanea nel caso che si verifichino vasti movimenti di capitali a breve termine, con conseguenti minacce per i tassi di cambio e le politiche monetarie degli Stati membri coinvolti. 2.2.4. Libera prestazione dei servizi, in particolare di quelli finanziari, imposizione fiscale diretta e diritto delle società Nel corso del 1993 si è registrato un netto aumento del numero di reclami e, in generale, del numero di procedure d'infrazione istruite dai servizi della Commissione in particolare in applicazione dell'articolo 59 del Trattato CE. Merita ricordare in proposito che l'articolo 59 - che secondo la giurisprudenza della Corte ha efficacia diretta - conferisce «per sé» agli operatori regolarmente stabiliti nei rispettivi Stati membri di origine, nonché ai consumatori, il diritto fondamentale e generale di fornire e ricevere prestazioni di carattere transfrontaliero. Inoltre, le disposizioni del diritto comunitario derivato, ossia le direttive che disciplinano settori specifici od alcune problematiche in fatto di prestazione di servizi, vanno interpretate ed applicate in modo conforme e coerente con le norme previste dal Trattato. Nel duplice obiettivo di contribuire alla migliore conoscenza della giurisprudenza della Corte di giustizia da parte dei cittadini europei e delle amministrazioni nazionali, da un lato, e di provvedere alla massima trasparenza del diritto comunitario (31) dall'altro, la Commissione ha pubblicato nel 1993 una comunicazione interpretativa sulla libera circolazione transfrontaliera dei servizi. In sintesi, i principali ostacoli che le autorità nazionali frappongono possono riassumersi come segue: - disposizioni legislative o regolamentari e/o prassi amministrative discriminatorie in funzione della cittadinanza; - provvedimenti che, per quanto indistintamente applicabili, sono di fatto indebitamente e/o eccessivamente restrittivi; - regimi applicabili alla prestazione dei servizi assimilati a quelli applicabili al diritto di stabilimento. L'«obbligo di stabilimento» ai fini della prestazione dei servizi è inconciliabile con l'idea stessa del mercato interno, in quanto scoraggia e rende più onerosa la fornitura di servizi transfrontalieri nella misura in cui i prestatori di servizi provenienti da altri Stati membri sarebbero obbligati a sottoporsi contemporaneamente a più regimi nazionali, ossia a quello vigente nello Stato di origine e a quelli vigenti nei paesi di destinazione. A titolo di esempio, tra i settori «atipici», non armonizzati, in ordine ai quali i cittadini comunitari interessati reclamano l'efficacia diretta ed il rispetto degli articoli 59-66, possiamo citare le seguenti attività: locazione di autoveicoli; commercializzazione della proprietà a regime turnario; partecipazioni ai pubblici appalti nel settore dei servizi (il cui valore sia inferiore alla soglia di applicazione delle direttive comunitarie in materia); consulenza fiscale; agenzie immobiliari; attività commerciali varie; servizi di pulizia; fotografia aerea; servizi portuali ed aeroportuali; consulenza in materia di circolazione stradale; attività alberghiera; lavoro temporaneo; trasporto di valori; agenzie private per l'avviamento al lavoro, ecc. 2.2.4.1. Servizi finanziari Essendo già stati emanati i principali provvedimenti ai fini del perfezionamento del mercato interno nel settore dei servizi finanziari, la Commissione è ora in grado di procedere a controlli in ordine all'applicazione della quasi totalità dei provvedimenti previsti in questo campo. Dopo l'entrata in vigore, con il 1° gennaio 1993 della direttiva 89/646 - seconda direttiva bancaria che introduce il «passaporto europeo» per le banche stabilite in un determinato Stato membro - la Commissione ha intensificato la collaborazione con le autorità di controllo degli Stati membri al fine di pervenire all'applicazione coordinata ed omogenea delle disposizioni previste dalla direttiva principale e dalle direttive accessorie (89/299 - fondi propri; 89/647 ratio di solvibilità; 92/30 - sorveglianza su base consolidata). A tal fine numerose riunioni del gruppo ad hoc GLIAD (Gruppo di lavoro sull'interpretazione e l'applicazione delle direttive) hanno avuto luogo nel corso dell'anno. Il Gruppo sarà nuovamente convocato nel prossimo avvenire. Gruppi di lavoro comparabili non sono stati istituiti con riguardo al settore delle assicurazioni e dei valori mobiliari. Questo perché i profondi cambiamenti che discenderanno dall'introduzione generalizzata del passaporto europeo non si avranno che nel 1994 e nel 1995 rispettivamente. Quanto ai problemi di applicazione specifici merita sottolineare che l'Italia non ha preso ancora i provvedimenti necessari per conformarsi al parere motivato ad essa trasmesso dalla Commissione in ordine alla legge italiana n. 1/91 sugli intermediari finanziari (32). Le autorità italiane hanno informato che la normativa contestata sarebbe stata modificata, ma i relativi atti non sono ancora stati trasmessi. Nella sentenza del 14 luglio 1993 (33), la Corte di giustizia si è pronunciata sulla questione di stabilire se la funzione esercitata dal «commissaire agréé» che, conformemente alla legge belga relativa al controllo delle società di assicurazione, è incaricato di alcune verifiche nelle imprese, implica la partecipazione diretta e specifica all'esercizio della potestà pubblica ai sensi dell'articolo 55 del Trattato CE, il che avrebbe consentito alle autorità belghe di riservare la funzione in causa ai soli cittadini belgi. La Corte ha dichiarato che la funzione di carattere ausiliario e preparatorio conferita al «commissaire agréé» nei confronti dell'«Office de contrôle des assurances» (OCA) non potrebbe considerarsi come partecipazione alla potestà pubblica, dal momento che rientra nella competenza esclusiva dell'OCA la decisione definitiva quanto alla sospensione degli effetti di decisioni prese dalla società di assicurazione, quando queste decisioni costituiscono altrettante infrazioni penali. Quanto all'obbligo del «commissaire agréé» di informare in merito ad eventuali infrazioni o fatti che possano minacciare la situazione finanziaria della società assicuratrice, va sottolineato - ha dichiarato la Corte - che altri organi hanno obblighi analoghi senza che per questo siano considerati come esplicanti funzioni inerenti all'esercizio dei pubblici poteri. È questo in particolare il caso degli istituti finanziari che sono tenuti ad informare le autorità in ordine a qualsiasi fatto che possa far presupporre un riciclaggio di capitali. 2.2.4.2. Imposizione fiscale diretta Nella sentenza del 28 gennaio 1993 (34), la Corte di giustizia ha dichiarato che un dentista tedesco residente nei Paesi Bassi dopo aver acquisito la formazione professionale in Germania poteva essere tassato in misura più onerosa rispetto ad altri dentisti residenti in Germania, in considerazione del fatto che si tratta di una situazione interna alla Germania. La Corte non si è ancora pronunciata sulle disparità di tassazione risultante da un'attività professionale esercitata in uno Stato membro diverso da quello di residenza. Il fatto di tassare più pesantemente le persone non residenti rischia di compromettere la libera circolazione delle persone, garantita dagli articoli 48 e 52 del Trattato CE (rispettivamente lavoratori migranti e lavoratori autonomi). La Corte è stata comunque chiamata a conoscere della questione in via pregiudiziale (causa C-279/93 Schumackers). La Corte dovrà pronunciarsi sia sul piano dei principi che per quanto attiene ai vantaggi fiscali in relazione con il coniuge. La Commissione ha inoltre adottato, in data 21 dicembre 1993, una «raccomandazione relativa alla tassazione di alcuni redditi percepiti da non residenti in uno Stato membro diverso da quello in cui risiedono» (35). In questa raccomandazione si invitano gli Stati membri a predisporre, onde tener conto della situazione famigliare, un adeguato regime fiscale per i non residenti, in modo da consentire a questi ultimi di beneficiare degli stessi vantaggi fiscali di cui fruiscono i residenti. Quanto alle disposizioni fiscali discriminatorie nei confronti sia dei prestatori di servizi finanziari non residenti che dei beneficiari della libera circolazione, la Commissione, basandosi sulla sentenza 28 gennaio 1992 emessa nei confronti del Belgio (36), continua ad adoperarsi per far rimuovere le disposizioni discriminatorie. In questa sentenza la Corte ha dichiarato che le disposizioni fiscali che limitano la detraibilità dei contributi assicurativi alle sole società nazionali costituiscono altrettanti ostacoli alla libera circolazione dei lavoratori e alla libera prestazione dei servizi, ostacoli che si potrebbero giustificare solo per considerazioni di «coerenza fiscale». Anche le normative di altri Stati membri potrebbero essere rimesse in questione. La Commissione preferisce tuttavia trovare soluzioni di comune accordo per quanto attiene all'adeguamento dei regimi fiscali nazionali alle esigenze proprie della libera prestazione dei servizi, nella definizione che di essa è data nella terza direttiva assicurazione-vita (92/96/CEE). PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 594DC0500.1 La Commissione ha archiviato alcuni reclami in merito alla tassazione sul patrimonio in Spagna, ritenendo che, per quanto la legge spagnola operi una distinzione fra residenti e non residenti e conceda ai primi una franchigia che rifiuta ai secondi, i vantaggi che derivano da questo trattamento discriminatorio sono in pratica trascurabili, anche perché i non residenti sono dispensati dal dichiarare l'intero patrimonio da essi posseduto a livello mondiale, condizione sine qua non per poter beneficiare della riduzione fiscale. Nella sentenza da essa pronunciata in via pregiudiziale in data 13 luglio 1993 nella causa che oppone le autorità fiscali britanniche alla succursale britannica di una banca tedesca (37), la Corte ha precisato la portata degli articoli 52 e 58 del Trattato CE, accogliendo la tesi sostenuta dalla Commissione. La Corte ha dichiarato che questi articoli ostano a che la legge di uno Stato membro riservi alle sole società che hanno in esso la residenza fiscale ulteriori maggiorazioni all'atto di rimborsare imposte indebitamente percepite e rifiuti questo stesso vantaggio alle società che hanno la residenza fiscale in un altro Stato membro. La Convenzione «arbitrato fiscale» del 23 luglio 1990 (90/436/CEE) non è ancora entrata in vigore per il fatto che quattro Stati membri (Grecia, Irlanda, Paesi Bassi, Portogallo) non hanno ancora provveduto a depositare gli strumenti di ratifica. 2.2.4.3. Diritto delle società La Commissione ha archiviato un procedimento d'infrazione contro la Repubblica ellenica a seguito del reclamo degli azionisti della Banca «Grecia centrale», per non aver questo Stato membro rispettato l'articolo 25 della seconda direttiva «diritto delle società» (direttiva 77/91/CEE), il quale stabilisce che ogni aumento del capitale sociale di una società per azioni deve essere deciso dall'assemblea generale degli azionisti. Il procedimento à stato avviato perché il capitale della banca è stato aumentato con un provvedimento amministrativo. In seguito ai contatti presi con il governo ellenico, la Grecia ha modificato la legge con effeto dal 1994. Nell'attesa, le autorità greche si sono impegnate a rispettare l'anzidetto articolo 25, che si tratti di banche o di società che svolgono altre attività. Come conseguenza, la stesse autorità si sono anche impegnate a che in avvenire non venga preso alcun provvedimento legislativo o amministrativo che consenta un aumento forzato del capitale sociale. La Commissione continua a seguire gli sviluppi della situazione. >SPAZIO PER TABELLA> 2.2.5. Appalti pubblici 2.2.5.1. Iniziative della Commissione La Commissione ha portato avanti l'esame delle direttive recepite e, più particolarmente l'esame della conformità dei provvedimenti nazionali di attuazione della direttiva 90/531/CEE «settori esclusi»; della direttiva 92/13/CEE «ricorsi nei settori esclusi»; della direttiva 92/50/CEE «servizi». Per quanto riguarda le due prime direttive merita sottolineare che la Spagna, la Grecia ed il Portogallo beneficiano, in fatto di recezione, di termini più lunghi rispetto a quelli concessi agli altri Stati membri (1° gennaio 1996 per la Spagna; 1° gennaio 1998 per la Grecia ed il Portogallo). Con questa riserva, merita sottolineare che la maggior parte degli Stati membri si è particolarmente impegnata per provvedere all'integrale recezione della direttiva 90/531/CEE entro termini che non si discostino troppo dalla data prevista per l'entrata in vigore della stessa. Per provvedere all'applicazione della direttiva a decorrere dal 1° gennaio 1993 sono state spesso prese disposizioni particolari di carattere amministrativo in attesa che vengano emanati i provvedimenti formali ai fini della recezione della direttiva. Tuttavia, nessun provvedimento nazionale di attuazione è ancora pervenuto alla Commissione dalla Germania e dall'Italia, per cui l'Esecutivo ha inviato un parere motivato a ciascuno di questi due Stati membri. Quanto alle direttive 92/13/CEE e 92/50/CEE, la situazione è del tutto insoddisfacente, per il fatto che la maggior parte degli Stati membri non hanno ancora comunicato nessun provvedimento di attuazione e nulla lascia ritenere che provvedimenti a tal fine verranno emanati quanto prima. Di conseguenza, la Commissione ha deciso di avviare procedimenti d'infrazione contro gli Stati membri inadempienti. La Commissione ha beninteso portato avanti lo studio dei fascicoli relativi al controllo della recezione delle direttive già in vigore anteriormente al 1993 (71/305/CEE modificata «opere» e 88/295/CEE modificata «forniture»). In esito al controllo la Commissione ha deciso di adire la Corte di giustizia contro la Germania per l'inadeguata recezione delle direttive. La Commissione ha inoltre intensificato i controlli quanto alla concreta applicazione delle direttive da parte delle varie autorità aggiudicatrici o aggiudicanti nei singoli Stati membri. Nel corso dell'anno considerato l'opera di controllo si è incentrata, da un lato, sulle condizioni che consentono di avvalersi della procedura ristretta accelerata e, dall'altro, sull'osservanza dei termini impartiti per pubblicare i bandi di gara in ordine a lavori d'importo superiore alle soglie stabilite dalle direttive stesse. La Commissione ha inoltre istruito l'insieme dei casi accertati d'ufficio o dietro reclamo, nei quali si evidenziano infrazioni nell'applicazione del diritto comunitario in materia di pubblici appalti (direttive e articoli del Trattato CE). Per ovviare a chiare e manifeste violazioni delle direttive «opere» e «forniture» la Commissione può avvalersi, a partire dal 1° gennaio 1993, della procedura di cui all'articolo 8 della direttiva 92/13/CEE che estende ai settori esclusi le possibilità offerte dall'articolo 3 della direttiva 89/665/CEE sui mezzi di ricorso. In diversi casi l'intervento della Commissione ha consentito di trovare soluzioni conformi al diritto comunitario senza che fosse necessario avviare formali procedimenti contenziosi, in particolare nei casi seguenti: - modificazione, nel corso della procedura, delle condizioni previste dal capitolato di appalto, e termini eccessivamente brevi. Un ente aggiudicante francese aveva modificato alcuni elementi tecnici del capitolato di appalto in occasione della procedura lanciata in seguito a gara dichiarata deserta, né ha dato termini sufficienti a tutti i partecipanti perché potessero presentare le relative offerte. Grazie all'intervento della Commissione è stato possibile rivedere il contenuto del capitolato di appalto e riaprire i termini della procedura invitando tutti i precedenti candidati a parteciparvi. - mancata pubblicazione di un avviso d'asta nel settore «forniture». L'ente aggiudicante italiano ha provveduto ad ovviare all'infrazione inviando ai servizi competenti della Commissione l'avviso d'asta in questione onde verificarne la conformità prima che venisse pubblicato nella Gazzetta ufficiale. In altri casi, per contro, non si è potuto ovviare alle inadempienze nella fase preliminare, per cui la Commissione è stata costretta a promuovere procedimenti contenziosi ed a portare avanti quelli già pervenuti ad uno stadio più avanzato. Comunque, adeguate soluzioni sono state trovate nella maggior parte dei casi, in particolare nei seguenti: - mancato rispetto dei criteri di aggiudicazione prestabiliti: nel corso della procedura di aggiudicazione di un appalto «forniture» finanziato dal FEAOG in Portogallo, due offerenti sono stati scartati per motivi non previsti dalle disposizioni applicabili in materia. Inoltre alcune di queste disposizioni risultavano discriminatorie. Dopo essere stato messo in mora, l'ente aggiudicante ha accettato di annullare la procedura di appalto e di aprirne un'altra, che è stata ritenuta conforme. - confusione dei criteri di selezione con quelli propri dell'aggiudicazione: nel corso dell'opera di sorveglianza in Francia di numerosi appalti la Commissione ha ottenuto che diverse autorità aggiudicanti prendano adeguate misure per ovviare alla confusione dei criteri, il che ha consentito di archiviare i relativi dossier, previa mesa in mora. In due casi degni di nota i procedimenti contenziosi sono stati coronati dal successo: - a seguito di ricorso presentato contro l'Italia a motivo della costruzione di una diga antivalanghe senza previa pubblicazione nella GUCE, la Corte (38), con sentenza del 2 agosto 1993, ha dichiarato che l'Italia aveva violato la direttiva 71/305/CEE. - il 22 giugno 1993, la Corte di giustizia (39) ha emesso, nella causa C-243/89 «Ponte sullo Storebaelt» una sentenza che riveste speciale importanza sul piano dei principi, con riguardo alle trattative nelle procedure aperte o ristrette che sono state ritenute incompatibili con le direttive in materia di pubblici appalti. In particolare ha dichiarato che alla base delle disposizioni della direttiva risiede il principio di parità trattamento di tutti gli offerenti. La Commissione ha inoltre portato avanti l'opera di controllo sui progetti di programmi finanziati dai Fondi strutturali e altri strumenti comunitari. >SPAZIO PER TABELLA> 2.3. Soppressione delle frontiere fiscali 2.3.1. Applicazione della nuova regolamentazione al 1° gennaio 1993 A partire dal 1° gennaio 1993, la Commissione, pur dimostrando comprensione per le difficoltà di carattere concettuale o puramente materiale che alcuni Stati membri incontrano nel recepire le nuove direttive fiscali, non ha mancato di mettere questi stessi Stati membri dinanzi alle loro responsabilità comunitarie, quando ha ritenuto che i provvedimenti nazionali fossero deliberatamente adottati in violazione delle direttive. Per quanto riguarda più particolarmente l'imposizione fiscale indiretta e, segnatamente, l'IVA, nel cui campo l'opera di armonizzazione non è nuova, merita rilevare che la conformità dei provvedimenti di attuazione alle nuove direttive fiscali è ampiamente tributaria delle situazione preesistente, nonché del modo in cui gli stessi Stati membri concepivano l'attuazione delle regole comunitarie sotto l'imperio della Sesta direttiva IVA e dell'articolo 95 del Trattato CE. In tale contesto, l'adeguamento al mercato interno si presenta spesso come semplice rimaneggiamento di vecchie regole che lasciano persistere abitudini del passato con talvolta incidenze negative sulla qualità dei risultati sul piano comunitario. 2.3.2. Applicazione dell'articolo 95 CE Nel corso dell'anno considerato sono stati archiviati diversi procedimenti già avviati contro la Grecia a norma dell'articolo 95 del Trattato, avendo questo Stato membro provveduto a modificare la legislazione IVA al fine di sopprimere le tassazioni differenziate. Si tratta delle seguenti infrazioni: tassazione sensibilmente discriminatoria dei caffè importati, a beneficio di quelli preparati dalla aziende locali; tassazione eccessiva delle bevande alcooliche importate (come whisky, gin, rhum) rispetto alle bevande analoghe prodotte in Grecia (esempio ouzo e altri liquori); tassazione dei coperti da tavola in metallo argentato al fine di proteggere la produzione locale. Inoltre, sia in seguito alla sentenza della Corte di giustizia del 17 novembre 1992 (40) che in seguito alla soppressione del provvedimento discriminatorio, la Commissione ha deciso di archiviare il procedimento già avviato per il fatto che la Grecia applicava ai veicoli importati di tecnologia classica (senza dispositivo antinquinamento) l'aliquota piena dell'imposta speciale di consumo, mentre i veicoli greci di categoria analoga continuavano a beneficiare dell'aliquota agevolata. Per contro, avverso questo stesso Stato membro è stato avviato un altro procedimento d'infrazione con riguardo alla tassazione discriminatoria delle autovetture usate, importate da altri Stati membri. I Paesi Bassi si sono conformati alla tesi della Commissione per quanto riguarda la minore tassazione dei «vermouth» fabbricati nel Paese, rispetto ai prodotti analoghi o concorrenti provenienti da altri Stati membri, come il «vermouth» italiano o lo «sherry» spagnolo: i prodotti importati sono ormai tassati nella stessa misura di quelli nazionali. Lo stesso dicasi del Belgio, per quanto attiene alla tassazione del «frizzantino di uva» proveniente da altri Stati membri, prodotto tassato con aliquote superiori a quelle che colpivano i prodotti nazionali similari. Grazie all'intervento della Commissione la discriminazione sul prodotto è stata soppressa nel contesto dell'armonizzazione delle accise. Sono stati archiviati anche i procedimenti d'infrazione promossi contro il Belgio, il Lussemburgo e l'Italia per quanto riguarda le accise sulla birra (regime fiscale con riguardo alle perdite subite nel corso del processo di fabbricazione). Questi Stati membri hanno infatti correttamente recepito le nuove disposizioni comunitarie in merito alla struttura ed alle aliquote dei diritti di accisa sull'alcool e sulle bevande alcooliche (disposizioni entrate in vigore il 1° gennaio 1993) in forza delle quali la tassazione sul prodotto finito è diventata obbligatoria. Con sentenza del 2 agosto 1993 la Corte di giustizia ha dichiarato che la Francia, per il fatto di aver istituito e di applicare, in ordine alle infrazioni all'IVA dovuta all'importazione da altri Stati membri, sanzioni più gravi rispetto a quelle previste per le infrazioni commesse all'interno del Paese, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti a norma dell'articolo 95 del Trattato CE. 2.3.3. Applicazione delle direttive Nel corso del controllo sulla buona applicazione del sistema comune istitutivo dell'imposta sul valore aggiunto, la Commissione ha dovuto promuovere altri tre nuovi procedimenti d'infrazione: l'uno contro la Grecia, con riguardo alle crociere e alle «escursioni tutto compreso», nonché al regime di tassazione dei trasporti viaggiatori; le altre du contro la Francia e la Germania a motivo dell'eccessiva compensazione forfettaria IVA in materia agricola. Il procedimento contro la Germania è stato comunque archiviato avendo questo Stato membro provveduto a rendere il proprio sistema di compensazione forfettario conforme alla direttiva 77/388/CEE. In seguito alla sentenza emessa dalla Corte di giustizia in data 27 ottobre 1992 ed in seguito anche ai provvedimenti adottati dalla Germania per darvi esecuzione, la Commissione ha potuto anche archiviare un altro procedimento avviato contro questo Stato membro per quanto riguarda la tassazione IVA delle agenzie di viaggio. Con sentenza del 1° dicembre 1993, la Corte ha anche confermato l'incompatibilità - già dichiarata in via pregiudiziale - dei contributi dei datori di lavoro danesi con l'articolo 33 della Sesta direttiva IVA, contributi nel frattempo soppressi. La Commissione è stata particolarmente attenta al rispetto delle disposizioni comunitarie in materia di franchigie concesse ai privati. Ha infatti deciso di portare avanti il procedimento già avviato contro la Spagna, non avendo questo Stato membro provveduto a comunicare alla Commissione le disposizioni necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 83/182/CEE relativa alla concessione di franchigie in caso di importazione temporanea di determinati mezzi di trasporto. Al riguardo merita anche sottolineare che la Corte di giustizia, con sentenza 2 agosto 1993, ha condannato la Grecia per il mancato rispetto delle direttive in materia di franchigia all'importazione temporanea o definitiva di mezzi di trasporto. Altri procedimenti già avviati contro l'Italia con riguardo allo stesso settore sono stati archiviati, avendo questo Stato membro recepito nell'ordinamento giuridico interno le direttive 83/181/CEE e 83/183/CEE: dietro ricorso della Commissione la Corte aveva già pronunciato due sentenze a norma dell'articolo 171 CE, alle quali non si era dato esecuzione. Con sentenza del 9 giugno 1992 la Corte aveva già condannato la Spagna per aver imposto ai viaggiatori l'obbligo di esibire una fattura speciale per poter ottenere la detassazione all'esportazione verso altri Stati membri. La Commissione ha deciso di archiviare la procedura per il fatto che la Spagna si è nel frattempo conformata alla sentenza della Corte. Quanto alle direttive in materia di accise sui tabacchi manufatti merita sottolineare che, dietro ricorso della Commissione, la Corte ha condannato, in data 28 aprile 1993, l'Italia per aver mantenuto in vigore delle norme che non precisano espressamente, nei limiti e alle condizioni previste dalla direttiva 72/464/CEE, il principio della libera fissazione, ad opera dei fabbricanti e degli importatori, dei prezzi massimi applicabili ai tabacchi importati nel Paese. Nel frattempo l'Italia ha adottato gli emendamenti necessari per dare esecuzione alla sentenza della Corte. Per contro la Francia non ha dato esecuzione alla sentenza 13 luglio 1988 pronunciata nella causa C-87/169, proposta a norma dell'articolo 171. 2.3.4. Giurisprudenza della Corte di giustizia L'azione della Commissione è anche volta a far rispettare la giurisprudenza formulata dalla Corte a conclusione dei procedimenti proposti a norma dell'articolo 177 del Trattato CE. La Spagna, ad esempio, non aveva rispettato tra il 1986 ed il 1991, la giurisprudenza che discende dalle sentenze «Schul» in fatto di duplice tassazione all'importazione dei beni d'occasione. Continuano i contatti con questo Stato membro al fine di rendere la situazione conforme ai dettami della Corte. Un analogo procedimento contro la Francia è stato archiviato per il fatto che la parte attrice ha potuto nel frattempo ottenere soddisfazione grazie all'intervento della Commissione presso le autorità francesi. I contatti con numerosi altri Stati membri (Irlanda, Grecia, Italia, Spagna, Portogallo) che non rispettavano i principi enunciati dalla sentenza «Ledoux» del 6 luglio 1988, per quanto riguarda le franchigie temporaneamente concesse alle persone residenti che utilizzano autoveicoli messi a loro disposizione dal datore di lavoro di uno Stato membro limitrofo, si sono rivelati fruttuosi, anche grazie all'abolizione delle frontiere fiscali con il 1° gennaio 1993. >SPAZIO PER TABELLA> 2.4. Libera circolazione delle persone e diritto di stabilimento 2.4.1. Divieto di discriminazione La Commissione ha adito la Corte contro la Spagna per il fatto di mantenere in vigore un trattamento discriminatorio per i cittadini di altri Stati membri per quanto riguarda i diritti d'ingresso nei musei nazionali (causa C-45/93). Numerosi procedimenti d'infrazione sono tuttora in corso contro diversi Stati membri per quanto attiene all'applicazione del regolamento (CEE) n. 1612/68 relativo alla libera circolazione dei lavoratori. Per quanto riguarda la parità di trattamento in fatto di assunzione dei marittimi, dei cinque provvedimenti ancora in corso alla fine del 1992 (contro Belgio, Grecia, Spagna, Francia, Italia) sono stati archiviati quelli contro la Grecia e la Spagna, avendo questi Stati membri modificato le rispettive disposizioni nazionali. Nella causa intentata contro il Belgio la Corte di giustizia ha pronunciato una sentenza che conferma la tesi della Commissione. La Commissione ha portato avanti numerosi procedimenti per garantire ai cittadini comunitari la parità di trattamento in fatto di vantaggi sociali. Con sentenza del 10 marzo 1993 la Corte di giustizia si è pronunciata nella causa promossa contro il Lussemburgo (causa C-111/91), dichiarando che questo Stato membro, avendo imposto l'obbligo di residenza agli effetti della concessione degli assegni di natalità e di maternità, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti a norma del diritto comunitario (articolo 7 del regolamento (CEE) n. 1612/68 e articolo 18 del regolamento 1408/71). Un altro procedimento verte sulla legge belga che non concede alle università belghe i finanziamenti necessari per provvedere all'accoglienza di studenti di altri Stati membri giunti nel Paese al fine di seguire corsi universitari. Poiché a questi studenti è stato imposto il pagamento di diritti di frequenza supplementari, la Commissione, non avendo ricevuto soddisfazione da parte delle autorità belghe, ha deciso di adire la Corte di giustizia (causa C-93/47). Sempre con riguardo alla parità di trattamento in fatto di vantaggi sociali, la Commissione ha formulato, nel corso del 1993, pareri motivati nei confronti del Belgio (borse di studio nel contesto di un programma governativo per scambi tra il Belgio, il Lussemburgo e gli Stati Uniti; indennità di disoccupazione in favore di giovani lavoratori alla ricerca del primo lavoro); nei confronti della Grecia (formalità che i cittadini comunitari devono assolvere per poter insegnare una lingua straniera; franchigia fiscale all'importazione di un'autovettura da parte di persona minorata), nei confronti della Francia (protezione contro il rischio di licenziamento dei lavoratori subordinati espatriati). Quest'ultimo procedimento è stato archiviato dopo che le autorità francesi hanno dato risposte ritenute soddisfacenti. È stato anche archiviato il procedimento contro la Grecia (rifiuto opposto dalle ferrovie statali di praticare tariffe di carattere sociale). Quanto alla parità di trattamento in fatto di vantaggi fiscali per i lavoratori comunitari e in particolare per quanto riguarda gli aspetti discriminatori delle leggi nazionali che disciplinano la liquidazione definitiva dell'imposta sui salari percepiti dai lavoratori non residenti, procedimenti sono stati promossi e sono ancora in corso nei confronti della Germania e del Lussemburgo in forza del regolamento (CEE) n. 1612/68, nell'interpretazione che di esso è data dalla Corte di giustizia nella sentenza 18 maggio 1990 (causa C-175/89, Biehl). La Commissione ha comunque archiviato il procedimento promosso contro la Francia. Per contro, segue il suo corso il procedimento d'infrazione proposto contro la Germania, vertente su disposizioni discriminatorie che, nel calcolo del guoziente famigliare, consentono di sopprimere i vantaggi nei rispetti dei figli o di altri membri della famiglia del lavoratore residente all'estero. 2.4.2. Ingresso e soggiorno 2.4.2.1. Iniziative della Commissione Dopo il 1° gennaio 1993 - data stabilita per il conseguimento dell'obiettivo della libera circolazione delle persone come previsto dall'articolo 7 A (ex articolo 8 A) del Trattato - numerosi reclami sono giunti alla Commissione ad opera di persone che lamentano il fatto di essere state sottoposte a controlli dei documenti d'identità al momento di attraversare una determinata frontiera interna della Comunità. La Commissione, dopo aver preso atto che l'obiettivo della libera circolazione delle persone non è stato pienamente realizzato alla data del 1° gennaio 1993, ha deciso di moltiplicare gli sforzi per dare pratica attuazione a questo obiettivo che costituisce uno degli elementi essenziali della costruzione europea. A tal fine la Commissione ha approvato un approccio in due fasi: In un primo tempo la Commissione continuerà a prendere iniziative politiche e, al tempo stesso, eserciterà forti pressioni affinché i progressi annunciati dagli Stati membri per il 1993 vengano effettivamente compiuti. In un secondo tempo la Commissione farebbe il bilancio delle démarche intraprese e deciderebbe in merito ai provvedimenti da prendere - soprattutto sul piano legislativo - senza per questo allentare la pressione politica. È nel corso di questa seconda fase che la Commissione deciderà sul seguito che darà ai reclami ricevuti. Per quanto attiene al diritto di soggiorno, la Germania, la Francia e il Regno Unito non hanno ancora formalmente recepito le direttive 90/364/CEE (relativa al diritto di soggiorno) e 90/365/CEE (relativa al diritto di soggiorno dei pensionati). La Commissione ha formulato pareri motivati nei confronti dei tre Stati membri inadempienti. L'obbligo degli Stati membri di conformarsi alla direttiva 90/366/CEE sul diritto di soggiorno degli studenti non ha subito pregiudizio per il fatto che la Corte di giustizia, con sentenza del 7 luglio 1992 (41), ha annullato la direttiva stessa. Questo perché la Corte ha fatto salvi gli effetti della direttiva fin quando quest'ultima non sarà nuovamente adottata sulla base giuridica appropriata. Tuttavia, per non interferire nei lavori che hanno successivamente portato all'adozione della direttiva 93/96/CEE sempre sul diritto di soggiorno degli studenti, la Commissione ha deciso di soprassedere all'avvio di procedure d'infrazione contro la Germania, il Belgio, la Francia ed il Regno Unito. Altri reclami sono stati ricevuti dalla Commissione per quanto riguarda le modalità del rilascio dei visti ai cittadini di paesi terzi che appartengono a famiglie di cittadini comunitari. In forza del diritto comunitario gli Stati membri sono tenuti a rilasciare il visto gratuitamente e con le massime facilitazioni. Malgrado i pressanti appelli della Commissione, alcuni servizi consolari di diversi Stati membri continuano a non dare piena applicazione all'obbligo risultante dal diritto comunitario, insistendo nel richiedere indebitamente diversi documenti ai fini del rilascio del visto (attestazione di lavoro, disponibilità finanziarie, scopo del viaggio, indirizzo privato durante il soggiorno ecc.), imponendo inoltre tempi lunghi od il pagamento di diritti ai fini del rilascio del visto. >SPAZIO PER TABELLA> 2.4.3. Diritti sindacali Con sentenza del 4 luglio 1991 (domanda di pronunzia pregiudiziale (42), la Corte di giustizia ha statuito che la normativa lussemburghese che rifiuta ai lavoratori comunitari il diritto di voto attivo alle elezioni dei membri di una camera professionale è contraria al regolamento (CEE) n. 1612/68. Il Lussemburgo ha dato esecuzione alla sentenza. Questa sentenza non si pronuncia tuttavia sul diritto dei lavoratori comunitari ad essere eletti nelle camere professionali. La Commissione ha quindi deciso di proseguire il procedimento contro il Lussemburgo, chiedendo alla Corte di confermare il diritto di eleggibilità dei lavoratori (causa C-118/92). 2.4.4. Accesso al pubblico impiego Il 25 luglio 1990, la Commissione ha deciso di promuovere procedimenti d'infrazione ai sensi dell'articolo 169 del Trattato CE contro tutti gli Stati membri ancora inadempienti in ordine ai quattro settori cosiddetti «prioritari» del pubblico impiego (istruzione pubblica; ricerca a fini civili; servizi operativi nel settore sanitario pubblico; enti incaricati di gestire pubblici servizi nel campo commerciale) (43). Nel corso del 1992, la Commissione ha inviato numerosi pareri motivati in relazione ai settori anzidetti. Con riguardo al settore dell'istruzione sono stati inviati pareri motivati all'attenzione del Belgio, della Germania, della Spagna, della Grecia, dell'Italia e del Lussemburgo. Quanto al settore della ricerca a fini civili, gli stessi pareri sono stati inviati alla Spagna, alla Grecia, all'Italia ed al Lussemburgo. In ordine al settore della sanità pubblica, pareri motivati sono stati formulati nei confronti del Belgio, della Germania, della Spagna, della Grecia, dell'Italia e del Lussemburgo. Quanto al settore dei servizi pubblici commerciali, gli stessi pareri sono stati formulati nei confronti del Belgio (4 dossier), della Germania (4 dossier), della Spagna (3 dossier), della Francia (1 dossier), della Grecia (4 dossier), dell'Italia (5 dossier) e del Lussemburgo (3 dossier). Un altro parere motivato è stato inviato all'Italia per quanto riguarda l'accesso all'occupazione in enti di diritto pubblico. Tenuto conto dell'importanza e della complessità dei dossier, la Commissione ha accordato in via eccezionale un termine di quattro mesi perché gli Stati membri possano prendere posizione in merito ai pareri da essa formulati. Allo stato attuale dei procedimenti, tutti gli Stati membri hanno accolto favorevolmente l'approccio della Commissione. Il principio dell'accessibilità alla funzione pubblica nazionale da parte di cittadini comunitari non solleva obiezioni di fondo, mentre la sua pratica attuazione presente difficoltà più o meno rilevanti in ciascuno Stato membro. Nel corso del 1993, alcuni Stati membri hanno continuato a rivedere le condizioni di accessi al pubblico impiego nei settori prioritari. Da notare in proposito i seguenti progressi: - Belgio: accesso all'occupazione nel settore dell'istruzione pubblica e dei trasporti pubblici, - Spagna: accesso all'occupazione nel settore dei trasporti marittimi pubblici; - Italia: accesso all'occupazione nelle filarmoniche dei teatri pubblici. Gli sviluppi in sede legislativa o regolamentare che si sono avuti in Stati membri come la Francia, la Danimarca ed il Portogallo sono stati soddisfacenti e hanno già consentito di archiviare numerosi procedimenti (una quindicina circa). In altri Stati membri, ad esempio Germania, Grecia, Italia e Belgio, l'iter legislativo - particolarmente lungo e complesso - è tuttora in corso. In Spagna, l'adozione il 23 dicembre 1993 della legge n. 17/93 permette di prevedere un'evoluzione favorevole delle condizioni di accesso dei cittadini comunitari al pubblico impiego. Da notare che, in ordine ad alcuni dossier relativi all'accesso al pubblico impiego al di fuori dei quattro settori prioritari, la Commissione ha inviato pareri motivati alla Grecia (accesso ai posti di violoncellista all'Opera di Atene); alla Francia (assistenti del servizio sociale dispartimentale) ed all'Italia (posto di violinista). Quest'ultimo dossier è stato archiviato avendo successivamente l'Italia ritoccato le disposizioni legislative in materia, ma nei confronti di questo stesso Stato membro è stato formulato nel corso del 1993 un parere motivato nel contesto del procedimento d'infrazione «accesso al corpo insegnante» (professori incaricati presso le università). 2.4.5. Reciproco riconoscimento dei diplomi Nel corso del 1993, la Commissione è stata investita di una quarantina di denunce che lamentavano restrizioni contrarie agli articoli 52 e 59 del Trattato CE, nonché al disposto delle direttive che agevolano il reciproc