Raccomandazione di PARERE DEL CONSIGLIO ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio del 7 luglio 1997 sul programma di stabilità aggiornato della Finlandia, 2003-2007

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

Il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche [1] stabiliva che ciascuno Stato membro partecipante alla moneta unica presentasse al Consiglio e alla Commissione un programma di stabilità entro il 1° marzo 1999. A norma dell'articolo 5 di detto regolamento, il Consiglio avrebbe esaminato ciascun programma di stabilità entro due mesi dalla sua presentazione, sulla base della valutazione della Commissione e del comitato di cui all'articolo 114 del trattato, ossia il Comitato economico e finanziario. La Commissione ha adottato una raccomandazione su ciascuno dei programmi. Sulla base di tale raccomandazione, e previa consultazione del Comitato economico e finanziario, il Consiglio, dopo aver esaminato ciascun programma, ha formulato un parere in merito. A norma del regolamento, i programmi di stabilità aggiornati, che devono essere presentati ogni anno, possono anch'essi essere esaminati dal Consiglio secondo la stessa procedura.

[1] GU L 209 del 2.8.1997. I documenti menzionati nel presente testo sono disponibili su internet al seguente indirizzo: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Il primo programma di stabilità della Finlandia, relativo al periodo 1998-2002, è stato presentato il 7 settembre 1998 ed esaminato dal Consiglio il 12 ottobre 1998 [2]. La Finlandia ha presentato il suo quinto e più recente programma di stabilità aggiornato per il periodo 2003-2007 il 27 novembre 2003.

[2] GU C 372 del 2.12.1998.

I servizi della Commissione hanno effettuato un'analisi tecnica del programma aggiornato tenendo conto delle informazioni trasmesse ai sensi del codice di condotta [3], delle previsioni di autunno e delle successive valutazioni, della metodologia comune per la misurazione dei saldi di bilancio corretti per il ciclo, delle raccomandazioni contenute negli indirizzi di massima per le politiche economiche e dei principi fissati nella comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, del 27 novembre 2002, sul rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio [4]. Tale analisi porta alla valutazione che segue.

[3] Parere riveduto del Comitato economico e finanziario sul contenuto e sulla presentazione dei programmi di stabilità e convergenza, documento EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 del 27.6.2001, approvato dal Consiglio Ecofin in data 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668 def. del 27.11.2002.

Il nuovo aggiornamento del programma di stabilità della Finlandia presenta proiezioni macroeconomiche e relative alle finanze pubbliche per il periodo 2003-2007. Il programma aggiornato è conforme al "codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e convergenza" nella sua versione riveduta.

L'aggiornamento del novembre 2003 del programma di stabilità della Finlandia prevede nel 2004 una netta accelerazione della crescita del PIL, che dovrebbe toccare il 2,7%, ossia quasi il doppio del tasso di crescita previsto per il 2003. Tra il 2005 e il 2007 la crescita dovrebbe assestarsi intorno al 2½% annuo, superando il prodotto potenziale di circa ½ punto percentuale. Di conseguenza il divario negativo tra prodotto effettivo e prodotto potenziale dovrebbe annullarsi nell'ultimo anno del periodo di riferimento del programma, dopo aver registrato un tasso superiore a 1,3 punti percentuali nel 2003, a causa del calo dell'attività economica. Il quinto aggiornamento del programma di stabilità prevede a partire dal 2004 un andamento della produzione sostanzialmente analogo al precedente programma. Il contributo alla crescita delle diverse componenti della domanda è stato leggermente modificato, in quanto il contributo dei fattori esterni risulta maggiore nel programma attuale, mentre il sostegno offerto dalla domanda interna è leggermente più debole. Nel 2003 la creazione di occupazione ha resistito relativamente bene al rallentamento dell'attività economica. Si prevede quindi che il tasso di disoccupazione resti invariato al 9,1% nel 2003, per poi diminuire a partire dal 2004 per effetto dell'accelerazione della crescita. L'inflazione dovrebbe toccare il minimo dello 0,7% nel 2004 [5], principalmente a seguito della riduzione delle tasse sugli alcolici e dell'assenza di shock sui prezzi dovuti a fattori esterni, e ritornare al suo precedente livello tendenziale del 2% con l'espandersi dell'economia e con l'esaurirsi dell'effetto degli sgravi fiscali. A parte la previsione di un tasso di crescita più elevato per il 2004, le proiezioni del programma per il breve periodo sono grosso modo in linea con le stime della Commissione, in particolare quelle contenute nelle sue previsioni dell'autunno 2003.

[5] A seguito della fine del periodo di transizione per l'importazione libera di alcolici e tabacco da altri paesi UE e dai paesi in via di adesione all'UE, che corrisponde ad una perdita di gettito fiscale stimata a circa lo 0,4% del PIL.

Il programma aggiornato prevede un consistente calo dell'avanzo di bilancio delle amministrazioni pubbliche, che scenderà dal 4,2% del PIL nel 2002 all'1,7% nel 2004. Ciò è dovuto in parte a fattori congiunturali, che hanno indebolito la situazione finanziaria dell'amministrazione centrale, e in parte all'aumento della spesa deciso nel programma del nuovo governo. Inoltre, in base al programma, l'accresciuta competizione fiscale internazionale comporterà una certa erosione della base imponibile. Si prevede che a partire dal 2005 l'avanzo aumenti solo leggermente e che si stabilizzi ad un livello appena superiore al 2% del PIL, nonostante la crescita reale superi la crescita potenziale. Comunque l'evoluzione prevista del saldo di bilancio mostra che le finanze pubbliche in Finlandia dovrebbero assicurare un margine di manovra sufficiente contro il rischio di superamento del valore di riferimento del 3% del PIL nel corso del periodo coperto dal programma. La riduzione tendenziale del rapporto avanzo/PIL è dovuta principalmente al deterioramento dei conti dell'amministrazione centrale che, secondo le stime, dovrebbero registrare un disavanzo a partire dal 2003. Il programma aggiornato suggerisce pertanto che l'obiettivo del governo del pareggio del bilancio dell'amministrazione centrale entro il termine del suo mandato nel 2007 non verrà conseguito. Inoltre, si prevede che per tutto il periodo di riferimento del programma i conti delle amministrazioni locali restino in disavanzo. In effetti, secondo il programma, l'avanzo dei conti pubblici nel 2003-2007 poggia esclusivamente sull'avanzo dei fondi della previdenza sociale, nonché su quello dei fondi che amministrano le pensioni corrisposte a seguito di attività lavorativa, che si preparano a dover affrontare la pressione finanziaria derivante dall'invecchiamento della popolazione. Secondo le previsioni il saldo corretto per il ciclo dovrebbe scendere di più di ½ punto percentuale del PIL nel 2003-2005. Tuttavia, secondo il programma, l'avanzo corretto per il ciclo dovrebbe mantenersi al di sopra del 2% del PIL nel corso di tutto il periodo di riferimento del programma. Ciò dovrebbe assicurare un margine di manovra sufficiente per far fronte alle normali fluttuazioni dell'attività economica. Secondo le previsioni, l'avanzo corretto per il ciclo dovrebbe scendere di 0,2 punti percentuali del PIL tra il 2005 e il 2007. Nel complesso le previsioni corrispondono al saldo corretto per il ciclo calcolato dalla Commissione.

L'ultimo programma prevede che il debito delle amministrazioni pubbliche diminuisca tra il 2003 e il 2004 un po' più rapidamente (-0,3 punti percentuali) di quanto indicato nel programma del 2002, anche se il rapporto debito/PIL è meno favorevole di quello previsto nel 2002. Tuttavia, a differenza di quanto previsto nel programma precedente, per il 2004-2006 è previsto un aumento del rapporto debito/PIL, a seguito di una stima del PIL nominale leggermente inferiore e del disavanzo dell'amministrazione centrale [6]. Inoltre, il processo di riduzione del debito è ostacolato da operazioni finanziarie, ossia la diversificazione in corso degli attivi dei fondi di previdenza sociale, tramite la cessione dei titoli del debito dell'amministrazione centrale, e l'accumulazione degli attivi dei fondi dell'amministrazione centrale che gestiscono le pensioni corrisposte a seguito di attività lavorativa.

[6] È stata introdotta una modifica tecnica nella classificazione del debito dell'amministrazione centrale: il portafoglio pronti contro termine, ossia i titoli di debito dell'amministrazione centrale detenuti direttamente dal Tesoro sono stati eliminati dallo stato patrimoniale del Tesoro in quanto non più necessario per il servizio del debito pubblico. Di conseguenza, nel 2003 il rapporto debito/PIL è aumentato di 3,2 punti percentuali rispetto a quanto indicato nel precedente programma.

Il programma del governo comprende un piano di riduzione delle imposte sul reddito per almeno 1,12 miliardi di EUR, ovvero lo 0,8% del PIL, durante il mandato dell'attuale governo, mirante a stimolare la creazione di occupazione. Secondo il programma aggiornato, il grosso degli sgravi fiscali è stato iscritto nel progetto di bilancio 2004. Tale misura si giustifica alla luce del rallentamento congiunturale, della precedente solida posizione di bilancio e dell'elevata pressione fiscale complessiva sul lavoro. Inoltre, i tagli fiscali sono accompagnati da rigorosi limiti pluriennali alla spesa dell'amministrazione centrale nel 2004-2007.

Il programma aggiornato prevede che tra il 2003 e il 2007 la spesa pubblica si mantenga sostanzialmente invariata al 48¾% del PIL. Sebbene l'aumento dei trasferimenti sociali e il finanziamento delle amministrazioni locali eserciteranno una pressione al rialzo, i limiti pluriennali alla spesa imposti dal nuovo governo dovrebbero consentire di tenere sotto stretto controllo la spesa. In base al programma aggiornato, le spese dell'amministrazione centrale iscritte nel progetto di bilancio 2004, escluso il pagamento degli interessi, sono superiori del 4% in termini reali rispetto al 2003. Tale aumento è dovuto per metà all'aumento degli stanziamenti imposto dalla legislazione in vigore e da decisioni adottate dal governo precedente, e per l'altra metà agli aumenti di spesa e alle compensazioni incluse nel programma del nuovo governo. E'previsto che il progetto di bilancio 2004 sia inferiore ai limiti massimi di spesa decisi nel maggio 2003.

La legislazione approvata di recente impone ai comuni di assicurare il pareggio dei loro bilanci per un periodo di programmazione di tre anni. Secondo il programma, i conti delle amministrazioni locali dovrebbero tuttavia registrare un disavanzo nel corso dell'intero periodo dal 2003 al 2007. Pertanto, il governo deve rafforzare l'attuazione della legislazione tramite un attento monitoraggio [7] delle finanze dei comuni.

[7] Le amministrazioni locali godono in Finlandia di un'ampia autonomia amministrativa.

Il programma aggiornato del 2003 contiene un capitolo dettagliato sulla sostenibilità delle finanze pubbliche, integrato da proiezioni nazionali delle spese e delle entrate pubbliche fino al 2050. Esse mostrano che la spesa per gli anziani dovrebbe aumentare di circa 6 punti percentuali del PIL tra il 2005 e il 2050, mentre nello stesso periodo le entrate dovrebbero crescere di circa 1 punto percentuale del PIL. Le finanze pubbliche della Finlandia sembrano comunque essere in una situazione relativamente buona, tale da consentire di far fronte alle conseguenze sul bilancio dell'invecchiamento della popolazione. Ciò è ampliamente riflesso in un costante avanzo di bilancio, che nel lungo periodo consentirà di ridurre piuttosto rapidamente il debito. Anche se l'avanzo delle amministrazioni pubbliche è destinato a scendere leggermente nel corso del periodo di riferimento del programma, nei prossimi due decenni il debito lordo continuerà a diminuire, a seguito di un obiettivo esplicito della politica di bilancio. Alla sostenibilità delle finanze pubbliche contribuisce inoltre un sistema pensionistico in larga misura prefinanziato [8]. Le recenti riforme del sistema pensionistico e del regime di assicurazione contro la disoccupazione [9] dovrebbero contribuire a contenere le pressioni a lungo termine sulla spesa [10]. Sembra, tuttavia, che in alcuni casi i benefici per il bilancio si manifestino con notevole ritardo.

[8] Il valore di mercato degli attivi dei fondi obbligatori che amministrano le pensioni corrisposte a seguito di attività lavorativa era pari al 51% circa del PIL nel 2002.

[9] Ad esempio la soppressione di alcuni regimi di prepensionamento, gli incentivi miranti ad incoraggiare i lavoratori più anziani a continuare a lavorare e i meccanismi per adeguare le prestazioni pensionistiche all'allungamento della speranza di vita.

[10] Sono previste altre misure, riguardanti tra l'altro i regimi pensionistici del settore pubblico.

Nel lungo periodo un problema potrebbe essere dato dal fatto che la prevista sostenibilità delle finanze pubbliche si fonda sull'ipotesi di un tasso d'imposizione prossimo al 44% del PIL nei prossimi decenni. Un tale livello di pressione fiscale complessiva appare relativamente elevato in confronto ad altri paesi industrializzati. Oltre che dalle preoccupazioni in merito all'effetto disincentivante dell'elevato costo del lavoro sulla creazione di occupazione, l'opportunità di mantenere una pressione fiscale così elevata nel lunghissimo periodo potrebbe essere messa in dubbio anche dalla crescente mobilità dei fattori di produzione (e quindi delle basi imponibili) nel quadro della globalizzazione.

Il programma aggiornato è grosso modo consistente con le raccomandazioni formulate dal Consiglio negli indirizzi di massima per le politiche economiche del 2003-2005, in quanto il governo ha introdotto limiti pluriennali alla spesa, al fine di controllare le spese a carico del bilancio e ha proposto misure per ridurre la disoccupazione strutturale e per migliorare la competitività. Inoltre, sono state adottate misure per accrescere l'efficienza del settore pubblico.

Sulla base della valutazione che precede, la Commissione ha adottato l'allegata raccomandazione per il parere del Consiglio sul programma di stabilità aggiornato della Finlandia e la trasmette al Consiglio stesso.

Raccomandazione di PARERE DEL CONSIGLIO ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio del 7 luglio 1997 sul programma di stabilità aggiornato della Finlandia, 2003-2007

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche [11], in particolare l'articolo 5, paragrafo 3,

[11] GU L 209, del 2.8.1997. I documenti menzionati nel presente testo sono disponibili su internet al seguente indirizzo: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

vista la raccomandazione della Commissione,

previa consultazione del Comitato economico e finanziario,

HA ADOTTATO IL PRESENTE PARERE :

Il [20 gennaio 2004] il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità aggiornato della Finlandia relativo al periodo 2003-2007. Il programma aggiornato è conforme ai requisiti in materia di dati fissati nel "codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e convergenza" nella sua versione riveduta.

La strategia di bilancio alla base del programma aggiornato mira a mantenere invariato il rapporto spesa/PIL nel corso di tutto il periodo di riferimento del programma, mentre il rapporto entrate/PIL, dopo un calo temporaneo nel 2004, dovrebbe riassumere un graduale andamento tendenziale al rialzo verso la fine dello stesso periodo. L'obiettivo della strategia di bilancio del governo è quello di conseguire il pareggio del bilancio dell'amministrazione centrale entro il 2007. Tuttavia, secondo il programma, in base alle attuali proiezioni di medio periodo, tale obiettivo non sarà raggiunto.

Lo scenario macroeconomico descritto nel programma di stabilità aggiornato del 2003 prevede un rafforzamento dell'attività economica dall'1,4% nel 2003 al 2,7% nel 2004, rafforzamento che sembra confortato dai dati più recenti. In seguito, la crescita del PIL dovrebbe raggiungere il suo tasso tendenziale e assestarsi in media al 2,5% tra il 2005 e il 2007. Dopo un calo dello 0,2% nel 2003, l'occupazione dovrebbe crescere in media dello 0,3% nel 2004-2007. L'inflazione è prevista in graduale aumento dall'1,0% nel 2003 all'1,8% nel 2007. Le proiezioni per il breve periodo sono strettamente in linea con le previsioni dell'autunno 2003 della Commissione. Data l'ipotesi di un contesto esterno favorevole, la previsione di una stabilizzazione della crescita del PIL negli ultimi anni del periodo di riferimento del programma sembra relativamente prudente.

Il programma prevede una consistente riduzione dell'avanzo di bilancio delle amministrazioni pubbliche, che dovrebbe passare dal 4,2% del PIL nel 2002, al 2,3% nel 2003, a meno del 2% nel 2004 [12]. Nei successivi anni del periodo di riferimento del programma dovrebbe essere conseguito nuovamente un avanzo pari o superiore al 2%, grazie ai limiti massimi di spesa introdotti di recente. Sia l'amministrazione centrale che le amministrazioni locali, per quanto in misura minore, sono responsabili dell'indebolimento della situazione finanziaria nel periodo 2003-2007; i fondi di previdenza sociale consentiranno invece di mantenere l'avanzo dei conti delle amministrazioni pubbliche. La prevista riduzione dell'avanzo corretto per il ciclo di 0,6 punti percentuali del PIL tra il 2003 e il 2005 è dovuta in parte agli sgravi fiscali diretti (imposte sul reddito) e indiretti (tassa sugli alcolici) e al minore gettito delle imposte sulle società. Si prevede un calo dell'avanzo corretto per il ciclo, che passerà dal 4,3% del PIL nel 2002, al 3,0% nel 2003, al 2,4% nel 2004. A partire dal 2005 l'avanzo corretto per il ciclo si stabilizzerà sopra il 2% del PIL. Le previsioni sono in gran parte in linea con il saldo corretto per il ciclo calcolato dalla Commissione. Nonostante i risultati superiori al previsto conseguiti nel 2002, il rapporto debito delle amministrazioni pubbliche/PIL dovrebbe continuare a scendere in misura modesta, dal 45,1% del PIL nel 2003 al 44,6% del PIL nel 2007.

[12] Fatta eccezione per il 2002, l'avanzo delle amministrazioni pubbliche è stato rivisto al ribasso per l'intero periodo di riferimento del programma.

Nonostante la previsione della persistenza di contenuti disavanzi dei conti delle amministrazioni centrali e locali, la politica di bilancio alla base del programma, mirante a mantenere un adeguato avanzo dei conti pubblici, dovrebbe assicurare un margine di manovra sufficiente contro il rischio di superamento del valore di riferimento del 3% stabilito per il disavanzo pubblico nel quadro delle normali fluttuazioni del ciclo.

La diminuzione dell'avanzo dei conti pubblici è dovuta principalmente a riduzioni delle imposte sul reddito nel 2000-2004 superiori a quelle programmate e a spese discrezionali a livello dell'amministrazione centrale nel periodo 2001-2003 superiori a quelle programmate. I consistenti avanzi registrati negli anni passati hanno consentito di creare un margine di manovra supplementare per la politica di bilancio. Pertanto, sulla base di ipotesi macroeconomiche e di bilancio plausibili, l'obiettivo di medio periodo di conseguire una posizione di bilancio prossima al pareggio o in avanzo dovrebbe essere mantenuto nel corso del periodo di riferimento del programma. Tuttavia, la tendenza a superare sistematicamente gli obiettivi di spesa di medio periodo, osservata in passato, costituisce un rischio per la strategia di bilancio del governo. Pertanto, i limiti pluriennali alla spesa introdotti dal nuovo governo dovrebbero essere considerati più vincolanti, in modo da poter tenere sotto controllo la spesa.

Il programma di stabilità dedica la dovuta attenzione alla sostenibilità delle finanze pubbliche. In base alle politiche attuali, le finanze pubbliche sembrano essere in grado di far fronte ai costi a carico del bilancio derivanti dall'invecchiamento della popolazione, grazie al mantenimento di avanzi di bilancio e grazie ad un sistema pensionistico riformato, che è in gran parte prefinanziato. La sostenibilità dovrebbe essere altresì rafforzata da riforme, già in corso o in programma, miranti ad elevare il tasso di occupazione, che le autorità finlandesi dovrebbero attuare secondo il calendario indicato nel programma di stabilità.

La pressione fiscale generale in Finlandia è elevata in confronto ad altri paesi industrializzati. I recenti sgravi fiscali ed altre misure in programma mirano non soltanto ad incentivare l'occupazione e a favorire la creazione di posti di lavoro ma anche ad arginare l'erosione della base imponibile dovuta alla crescente mobilità internazionale dei fattori di produzione (lavoro e capitale). Al fine di salvaguardare i risultati conseguiti nello scorso decennio per assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche, sarà quanto mai fondamentale assicurare il massimo rispetto dei limiti massimi di spesa definiti di recente.

Le politiche economiche illustrate nel programma aggiornato sono nel complesso conformi con gli indirizzi di massima per le politiche economiche, che tra l'altro raccomandavano per la Finlandia l'introduzione di limiti di spesa pluriennali e la riduzione dell'elevato livello di disoccupazione strutturale.