Il regolamento ha permesso all’OLAF di adempiere il proprio mandato e ottenere risultati concreti. La valutazione evidenzia un netto miglioramento nello svolgimento efficace delle indagini in conseguenza di varie disposizioni specifiche del regolamento. La cooperazione e lo scambio di informazioni tra l’OLAF e i suoi partner è stata rafforzata grazie all’introduzione di disposizioni che consentono una collaborazione strutturata. La creazione del servizio di coordinamento antifrode negli Stati membri, per esempio, è stata considerata un importante sviluppo per rafforzare i legami tra l’OLAF e gli Stati membri.

La valutazione si basa su una consultazione ad ampio raggio di numerosi portatori di interessi. Nell’ambito del processo di valutazione, l’OLAF ha organizzato una conferenza sulla valutazione del regolamento , svoltasi in data 1-2 marzo 2017, che ha riunito quasi 250 partecipanti, rappresentanti i servizi di coordinamento antifrode degli Stati membri, le autorità amministrative degli Stati membri incaricate della gestione dei fondi dell’UE, le autorità di contrasto, le procure e le autorità giudiziarie, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione, le organizzazioni internazionali, il mondo accademico e le organizzazioni non governative. Questi gruppi di portatori di interessi e il personale dell’OLAF sono stati consultati anche tramite interviste e sondaggi.

La valutazione si è concentrata su quattro aspetti principali: efficacia, efficienza, coerenza e pertinenza. Il valore aggiunto dell’UE non è stato incluso nella valutazione in quanto l’OLAF assicura la tutela degli interessi finanziari dell’Unione, nel quadro degli articoli 317 e 325 del TFUE, svolgendo a livello UE compiti specifici che non possono essere svolti a livello nazionale. Sono stati esaminati anche gli aspetti riguardanti le prospettive del regolamento in termini di realizzazione dei suoi obiettivi e nel contesto dell’evoluzione delle politiche antifrode e delle tendenze in materia di frode.

In questo contesto, la presente relazione illustra i risultati della valutazione dell’applicazione del regolamento n. 883/2013 relativo alle indagini svolte dall’OLAF (“il regolamento”), come prescritto dall’articolo 19 dello stesso. Delinea inoltre possibili soluzioni per adattare e rafforzare, ove necessario, il quadro giuridico per le indagini dell’OLAF, in vista dell’attesa adozione del regolamento del Consiglio relativo all’istituzione della Procura europea (EPPO) e alla luce delle principali conclusioni della valutazione.

Tutti questi elementi rivestono importanza in vista dell’adozione del prossimo quadro finanziario pluriennale. La Commissione sta svolgendo una riflessione sul tipo di bilancio necessario per l’Europa del futuro. Una spesa efficiente e adeguata del bilancio dell’Unione è un elemento fondamentale per creare fiducia tra i cittadini dell’UE e per migliorare la solidità e il valore aggiunto del progetto europeo. La frode e la corruzione riducono le risorse disponibili a beneficio dei cittadini dell’UE e possono essere all’origine di altre attività criminali (come il terrorismo e la criminalità organizzata); devono quindi essere contrastate con vigore ed efficacia. L’obiettivo ultimo è assicurare un livello elevato ed equivalente di tutela del bilancio dell’Unione nell’intero territorio dell’UE.

Questi provvedimenti integrano lo scenario istituzionale e giuridico di tutela del bilancio dell’Unione che al momento si basa, a livello UE, sul lavoro svolto dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (“OLAF”), dalla Corte dei conti europea e da altre istituzioni, organi e organismi dell’Unione e, a livello di Stati membri, da varie autorità amministrative e giudiziarie nazionali. Tutti intraprendono le azioni necessarie per tutelare il bilancio dell’Unione in linea con gli obblighi derivanti dall’articolo 325 del TFUE. L’OLAF è stato istituito nel 1999 dalla Commissione con il compito di svolgere indagini amministrative contro la frode, la corruzione e qualsiasi altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell’Unione e di assistere gli Stati membri nella lotta antifrode .

La Commissione sta portando avanti un programma ambizioso per rafforzare la tutela degli interessi finanziari dell’Unione e nel 2017 sono stati raggiunti importanti traguardi. In luglio il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato la direttiva relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale (“la direttiva PIF”). Entro breve il Consiglio dovrebbe inoltre adottare il regolamento che istituisce la Procura europea (“il regolamento EPPO”), nell’ambito della cooperazione rafforzata tra venti Stati membri.

I dati dimostrano che l’efficienza della selezione dei casi e delle indagini dell’OLAF è notevolmente migliorata con il regolamento, associato a misure organizzative interne, come indica l’aumento del numero di indagini gestite dal personale investigativo e del numero di raccomandazioni e di importi di cui è stato raccomandato il recupero.

La valutazione tuttavia rivela anche alcune carenze riguardanti lo svolgimento delle indagini che si ripercuotono sull’applicazione efficace ed efficiente del regolamento.

(1)L’OLAF esercita poteri d’indagine derivanti da vari atti legislativi dell’Unione, tra cui il regolamento. In vari casi, tuttavia, tali atti assoggettano l’applicazione dei poteri d’indagine alle condizioni previste dal diritto nazionale, in particolare per quanto riguarda i controlli e le verifiche sul posto presso gli operatori economici e le operazioni di informatica forense effettuate nel territorio degli Stati membri. Secondo la valutazione, non è chiaro in quale misura il regolamento n. 883/2013 renda applicabile la normativa nazionale. Attualmente le diverse interpretazioni delle disposizioni pertinenti e le differenze tra le normative nazionali determinano una frammentazione nell’esercizio dei poteri dell’OLAF negli Stati membri e, in alcuni casi, limitano la capacità dell’Ufficio di svolgere indagini efficaci e in definitiva di contribuire alla realizzazione dell’obiettivo del trattato di assicurare una tutela efficace degli interessi finanziari in tutta l’Unione.

(2)Il regolamento non dota l’OLAF di strumenti esecutivi che gli consentano di esercitare i suoi poteri in caso di rifiuto od ostruzionismo da parte delle persone sottoposte a indagini e dei testimoni. Questo fattore può a sua volta limitare l’efficacia delle indagini, con differenze tra gli Stati membri a seconda della capacità delle autorità nazionali competenti di sostenere l’OLAF con i rispettivi strumenti esecutivi, un aspetto riguardo al quale esistono divergenze anche nelle leggi nazionali applicabili.

(3)La valutazione evidenzia la necessità di prendere in considerazione alcune modifiche dei poteri d’indagine a disposizione dell’OLAF, sulla base dei contributi di alcuni portatori di interessi. Occorre valutare la necessità e la possibilità di assicurare, alle opportune condizioni, un migliore accesso alle informazioni sui conti bancari, che potrebbe essere essenziale per svelare molti casi di frode o irregolarità. Questo potere è legato anche alla possibilità di condurre indagini in materia di IVA, ambito in cui la valutazione ha rivelato che il mandato dell’OLAF dovrebbe essere chiarito e rafforzato.

(4)Nel contesto delle indagini interne, il regolamento si applica in combinato disposto con le decisioni interne adottate da ogni istituzione, organo e organismo dell’Unione, fatto che può causare divergenze fra le possibilità di intervento dell’OLAF. La valutazione ha evidenziato che una maggiore chiarezza nel regolamento riguardo alle condizioni per lo svolgimento delle indagini interne applicabili in tutte le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione potrebbe contribuire a una migliore garanzia di protezione uniforme e offrire un quadro di riferimento in base al quale valutare le disposizioni specifiche contenute nelle decisioni interne. Le norme applicabili alle indagini interne ed esterne potrebbero inoltre essere ulteriormente allineate (nei casi in cui le norme divergenti non siano giustificate) per garantire un quadro procedurale più coerente per le indagini.

(5)La valutazione ha individuato margini per un maggiore ricorso alle possibilità di trasmissione anticipata delle informazioni, da parte dell’OLAF, ad altre istituzioni, organi e organismi dell’Unione, nei casi in cui i fatti oggetto dell’indagine in corso siano già stati in parte accertati e sia necessario adottare misure cautelari immediate senza attendere il completamento dell’indagine.

Per quanto riguarda i provvedimenti conseguenti alle indagini, si riscontrano notevoli differenze nel seguito dato alle raccomandazioni dell’OLAF dai diversi destinatari e, in alcuni casi, importanti lacune tra le raccomandazioni e il seguito. La valutazione indica che la qualità e la tempestività delle relazioni finali dell’OLAF sono fattori che incidono sul tasso di attuazione delle raccomandazioni e, per quanto riguarda le raccomandazioni finanziarie, individua anche discrepanze nella valutazione del danno arrecato al bilancio dell’UE da parte dell’OLAF e delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione.

In termini di seguito dato alle raccomandazioni, la carenza più importante riguarda tuttavia le norme in materia di ammissibilità delle prove raccolte dall’OLAF nei procedimenti giudiziari nazionali. Il regolamento stabilisce che le relazioni dell’OLAF costituiscono elementi di prova in tali procedimenti al medesimo titolo e alle medesime condizioni delle relazioni amministrative redatte dagli ispettori amministrativi nazionali. La valutazione induce a ritenere che in alcuni Stati membri questa norma non sia sufficiente a garantire l’efficacia delle attività dell’OLAF.

Durante la valutazione, l’introduzione di una nuova disposizione in materia di garanzie procedurali nel 2013 è stata generalmente considerata un miglioramento per la tutela dei diritti delle persone sottoposte a un’indagine dell’OLAF. La funzione di controllo di legalità introdotta dal regolamento e la nuova procedura di reclamo interna hanno ulteriormente rafforzato le garanzie procedurali delle persone sottoposte a indagine. Sebbene alcuni portatori di interessi consultati abbiano espresso preoccupazioni riguardo al valore aggiunto delle nuove disposizioni, altri hanno sostenuto che l’equilibrio tra i poteri dell’OLAF e i diritti procedurali è appropriato e altri ancora hanno chiesto un rafforzamento dei diritti procedurali. Nel complesso, la valutazione non fornisce elementi atti a dimostrare che le garanzie procedurali previste dal regolamento siano insufficienti nel contesto degli attuali poteri e strumenti d’indagine dell’OLAF. Per quanto riguarda le disposizioni del regolamento in materia di vigilanza e controllo, la valutazione indica che le idee e le prassi discordanti in relazione a queste disposizioni, in particolare per quanto attiene al ruolo e al mandato del comitato di vigilanza e all’accesso di quest’ultimo alle informazioni relative a un caso detenute dall’OLAF, influiscono sull’attività del comitato e sulla sua cooperazione con l’Ufficio.

La valutazione ha individuato anche vari problemi dal punto di vista della coerenza interna ed esterna del regolamento.

(1)Il regolamento prevede una base giuridica che consente all’OLAF di prestare assistenza agli Stati membri nell’organizzazione di una stretta e regolare cooperazione tra le autorità nazionali competenti al fine di coordinare la loro azione diretta a tutelare gli interessi finanziari dell’Unione. Si tratta di un elemento fondamentale del compito dell’OLAF di sostenere la cooperazione transfrontaliera tra gli Stati membri. Il regolamento non contiene tuttavia disposizioni dettagliate sulle modalità di coordinamento o sulle procedure applicabili in questi cosiddetti “casi di coordinamento”, il che determina una mancanza di certezza del diritto per l’OLAF e per gli Stati membri che fanno assegnamento sull’assistenza dell’Ufficio. Ciò è particolarmente limitante negli ambiti (per esempio quello dei fondi strutturali) in cui nessun altro atto legislativo dell’UE attribuisce all’OLAF un ruolo di sostegno e coordinamento. Negli ambiti in cui esistono disposizioni in tal senso (per esempio, nel settore doganale e della proprietà intellettuale), la relazione tra il regolamento n. 883/2013 e questi altri atti legislativi può comportare difficoltà di applicazione pratiche.

(2)Il regolamento n. 883/2013 si applica in combinato disposto con altri atti legislativi dell’UE, dai quali dipende l’esercizio effettivo del mandato dell’OLAF. I regolamenti n. 2185/96 e n. 2988/95, sui quali si basa uno dei principali strumenti d’indagine dell’OLAF – i controlli e le verifiche sul posto – sono precedenti all’adozione del regolamento n. 883/2013 e ai suoi predecessori del 1999. La valutazione ha individuato alcune incoerenze tra questi atti legislativi strettamente collegati, che in alcuni casi possono dare luogo a incertezza e interpretazioni divergenti.

Infine, il documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione e la relazione della società di consulenza esterna individuano alcune disposizioni del regolamento che potrebbero trarre beneficio da un chiarimento o una semplificazione o da una migliore applicazione tramite misure di attuazione. Alcune di esse sono menzionate al punto 5.3 infra fra quelle che richiedono particolare attenzione.

Per quanto riguarda il seguito da dare alla valutazione, le possibili prospettive sono descritte al punto 5. Esse dovrebbero basarsi, da un lato, sull’esperienza acquisita nell’applicazione del regolamento analizzata nella valutazione. Dall’altro, dovrebbero anche tenere conto della futura istituzione della Procura europea, che rafforzerà e modificherà notevolmente i meccanismi di tutela degli interessi finanziari dell’Unione a livello europeo.

4L’istituzione della Procura europea e il suo impatto sul mandato e sulle indagini dell’OLAF

L’istituzione della Procura europea (EPPO) è fra le principali priorità della Commissione nel settore della giustizia penale e fa parte della strategia generale di lotta contro la frode ai danni del bilancio dell’UE. Al Consiglio “Giustizia e affari interni” dell’8 giugno 2017, venti Stati membri hanno raggiunto un orientamento generale sul regolamento che istituisce la Procura europea nell’ambito della cooperazione rafforzata. La Procura europea sarà il primo organismo dell’Unione dotato del potere di perseguire i reati ai danni del bilancio dell’UE, come definiti nella direttiva PIF, quali la frode, la corruzione o i casi gravi di frode dell’IVA transfrontaliera. L’EPPO dovrebbe favorire una politica più coerente ed efficace in materia di azione penale contro i reati ai danni del bilancio dell’UE, che consentirebbe di aumentare il numero di azioni penali e di condanne, nonché il tasso di recupero dei fondi dell’Unione persi a causa di pratiche fraudolente. Avrà anche la possibilità di affrontare alcune carenze individuate nella valutazione per quanto riguarda gli Stati membri partecipanti.

La Commissione ha già evidenziato in passato la necessità di rafforzare la lotta contro la frode ai danni del bilancio dell’UE tramite una politica integrata di indagini penali e amministrative. Questo approccio è tuttora valido. Con la creazione della Procura europea, l’Unione disporrà di organismi in grado di condurre entrambi i tipi di indagini rafforzando le possibilità generali di azione a livello di UE, al fine di integrare e potenziare l’azione adottata dagli Stati membri nell’ambito della loro responsabilità di proteggere il bilancio dell’Unione.

Una volta istituita la Procura europea, il mandato generale dell’OLAF non cambierà, ma il suo funzionamento dovrà adattarsi in vari modi all’esistenza dell’EPPO.

L’OLAF resterà competente per le indagini amministrative relative ai casi di sospetta irregolarità fraudolenta e non fraudolenta all’interno delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione e in tutti gli Stati membri, nell’ottica di adottare raccomandazioni concernenti l’avvio di procedimenti giudiziari, disciplinari, finanziari o amministrativi.