COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - Parere sulla domanda di adesione della Croazia all'Unione europea

INDICE

A. INTRODUZIONE

a) Preambolo

b) Relazioni tra l'UE e la Croazia

B. CRITERI DI ADESIONE

1. Criteri politici

1.1. Democrazia e Stato di diritto

1.1.1. Il Parlamento

1.1.2. Il potere esecutivo

1.1.3. Il settore giudiziario

1.1.4. Misure anticorruzione

1.2. Diritti umani e tutela delle minoranze

1.2.1. Diritti civili e politici

1.2.2. Diritti economici, sociali e culturali

1.2.3. Diritti delle minoranze, tutela delle minoranze e profughi

1.3. Altri obblighi definiti nelle conclusioni del Consiglio UE del 29 aprile 1997

1.3.1. Cooperazione con il Tribunale penale internazionale per l'ex Iugoslavia (TPII)

1.3.2. Cooperazione regionale

1.4. Valutazione generale

2. Criteri economici

2.1 Sviluppi economici

2.2 Valutazione in base ai criteri di Copenaghen

2.3 Valutazione generale

3. Capacità di assumere gli obblighi che comporta l'adesione

Capitolo 1: Libera circolazione delle merci

Capitolo 2: Libera circolazione delle persone

Capitolo 3: Libera prestazione dei servizi

Capitolo 4: Libera circolazione dei capitali

Capitolo 5: Diritto societario

Capitolo 6: Politica di concorrenza

Capitolo 7: Agricoltura

Capitolo 8: Pesca

Capitolo 9: Trasporti

Capitolo 10: Fiscalità

Capitolo 11: Unione economica e monetaria

Capitolo 12: Statistiche

Capitolo 13: Politica sociale e occupazione

Capitolo 14: Energia

Capitolo 15: Politica industriale

Capitolo 16: Piccole e medie imprese

Capitolo 17: Scienza e ricerca

Capitolo 18: Istruzione e formazione

Capitolo 19: Telecomunicazioni e tecnologie dell'informazione

Capitolo 20: Cultura e politica del settore audiovisivo

Capitolo 21: Politica regionale e coordinamento degli strumenti strutturali

Capitolo 22: Ambiente

Capitolo 23: Salute e tutela dei consumatori

Capitolo 24: Cooperazione in materia di giustizia e affari interni

Capitolo 25: Unione doganale

Capitolo 26: Relazioni esterne

Capitolo 27: Politica estera e di sicurezza comune

Capitolo 28: Controllo finanziario

Capitolo 29: Disposizioni finanziarie e di bilancio

C. SINTESI E CONCLUSIONI 127

1. Criteri politici 128

2. Criteri economici 128

3. Capacità di assumere gli obblighi che comporta l'adesione 129

Allegati

A. Introduzione

a) Preambolo

Candidatura

La Croazia ha presentato la sua domanda di adesione all'Unione europea il 21 febbraio 2003. Il 14 aprile 2003, il Consiglio dei ministri ha deciso di applicare la procedura di cui all'articolo 49 del trattato sull'Unione europea, che recita: "Ogni Stato europeo che rispetti i principi sanciti nell'articolo 6, paragrafo 1, può domandare di diventare membro dell'Unione. Esso trasmette la sua domanda al Consiglio, che si pronuncia all'unanimità, previa consultazione della Commissione e previo parere conforme del Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza assoluta dei membri che lo compongono."

L'articolo 6, paragrafo 1, recita:"L"Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e dello stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri."

Questo è il quadro legislativo nel quale la Commissione sottopone il presente parere.

Contesto del parere

La candidatura croata fa parte di un processo storico che interessa i paesi dei Balcani occidentali, i quali stanno sormontando la crisi politica della regione e si preparano ad inserirsi nella zona di pace, stabilità e prosperità creata dall'Unione. Nella "Agenda di Salonicco per i Balcani occidentali" adottata dal Consiglio europeo del giugno 2003, l'UE ha sottolineato che "il ritmo di ulteriore avvicinamento dei paesi dei Balcani occidentali all'UE dipenderà dalla misura in cui ciascuno di essi attuerà le riforme, rispettando i criteri stabiliti dal Consiglio europeo di Copenaghen 1993 e le condizioni del processo di stabilizzazione e di associazione".

Il Consiglio europeo di Copenaghen del giugno 1993 concludeva quanto segue:

"i paesi associati dell'Europa centrale e orientale che lo desiderano possono diventare membri dell'Unione europea. L'adesione avrà luogo non appena un paese associato sarà in grado di assumere gli obblighi connessi adempiendo le condizioni economiche e politiche richieste.

L'appartenenza all'Unione richiede:

- che il paese candidato abbia raggiunto una stabilità istituzionale che garantisca la democrazia, il principio di legalità, i diritti umani, il rispetto e la protezione delle minoranze;

- l'esistenza di una economia di mercato funzionante nonché la capacità di rispondere alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione;

- la capacità dei paesi candidati di assumersi gli obblighi di tale appartenenza, inclusa l'adesione agli obiettivi di un'unione politica, economica e monetaria.

La capacità dell'Unione di assorbire nuovi membri, mantenendo nello stesso tempo inalterato il ritmo dell'integrazione europea, riveste parimenti grande importanza, nell'interesse generale dell'Unione e dei paesi candidati".

La dichiarazione ha definito i criteri politici ed economici per l'esame delle domande di adesione dei singoli paesi.

Il Consiglio europeo di Madrid del dicembre 1995 ha confermato l'esigenza di creare le condizioni necessarie per "l'integrazione progressiva ed armoniosa di detti Stati, grazie soprattutto allo sviluppo dell'economia di mercato, all'adeguamento delle loro strutture amministrative e alla creazione di un contesto economico e monetario stabile".

Fra le condizioni associate al processo di stabilizzazione e di associazione, definite dal Consiglio il 29 aprile 1997, figurano la cooperazione con il Tribunale penale internazionale per l'ex Iugoslavia (TPII) e la cooperazione regionale. Tali condizioni sono un elemento fondamentale del processo di stabilizzazione e di associazione e costituiscono parte integrante dell'accordo di stabilizzazione e di associazione firmato con la Croazia.

Nel suo parere, pertanto, la Commissione analizza la candidatura croata basandosi sulla capacità del paese di soddisfare i criteri definiti nel 1993 dal Consiglio europeo di Copenaghen e le condizioni connesse al processo di stabilizzazione e di associazione, in particolare quelle definite nelle conclusioni del Consiglio del 29 aprile 1997.

Contenuto del parere

La struttura del parere, che tiene conto delle conclusioni del Consiglio europeo di Copenaghen,

descrive le relazioni tra la Croazia e l'Unione, in particolare nel quadro dell'accordo esistente;

analizza la situazione per quanto riguarda le condizioni politiche indicate dal Consiglio europeo (democrazia, Stato di diritto, diritti umani, tutela delle minoranze), compreso il rispetto dei requisiti inerenti al processo di stabilizzazione e di associazione;

valuta la situazione e le prospettive della Croazia per quanto riguarda le condizioni economiche indicate dal Consiglio europeo (economia di mercato, capacità di far fronte alle pressioni concorrenziali);

valuta la capacità della Croazia di rispettare gli obblighi che comporta l'adesione, cioè l'acquis dell'Unione contenuto nel trattato e nel diritto derivato, e di adottare le politiche dell'Unione;

esegue una valutazione generale della situazione e delle prospettive della Croazia per quanto riguarda le condizioni di adesione all'Unione e formula una raccomandazione relativa ai negoziati di adesione.

Nell'esaminare il rispetto dei criteri economici da parte della Croazia e la sua capacità di conformarsi all'acquis, la Commissione ha eseguito una valutazione prospettiva dei progressi che la Croazia potrebbe ragionevolmente fare nei prossimi anni, prima dell'adesione, tenendo conto del fatto che l'acquis continuerà a svilupparsi. Il parere si basa quindi su un orizzonte a medio termine di circa cinque anni, che non influisce sulla data effettiva di adesione.

Per preparare il parere, la Commissione si è servita delle informazioni estremamente esaurienti sulla situazione del paese fornite dalle autorità croate e di molte altre fonti tra cui gli Stati membri, le organizzazioni internazionali (Consiglio d'Europa, OSCE, UNHCR, TPII, patto di stabilità, FMI, Banca mondiale, BERS, BEI, ecc.) e le ONG.

b) Relazioni tra l'UE e la Croazia

L'indipendenza della Croazia, dichiarata il 25 giugno 1991 in un contesto sempre più teso a causa dei difficili rapporti con la Repubblica socialista federativa di Iugoslavia, è stata sospesa per tre mesi e successivamente confermata l'8 ottobre 1991 (mediante una decisione del Parlamento che abrogava i vincoli giuridici con l'ex RSFI). È poi scoppiato un conflitto armato che ha comportato la dislocazione dei gruppi etnici e l'occupazione di alcune parti del paese ad opera dei ribelli locali serbi e dell'Esercito popolare iugoslavo. La Croazia è stata riconosciuta come Stato sovrano dall'UE nel gennaio 1992 ed è entrata a far parte delle Nazioni Unite nel maggio dello stesso anno. Nel maggio e nell'agosto 1995, le operazioni "Flash" e "Storm" hanno permesso alle forze croate di prendere il controllo di tutti i territori occupati tranne la regione danubiana croata (Slavonia orientale), rimasta sotto la protezione dell'ONU. Nel dicembre 1995 la Croazia ha aderito agli accordi di pace di Dayton/Parigi, che riconoscono le frontiere internazionali della Bosnia-Erzegovina e ribadiscono il diritto di rientro per tutti i profughi. La reintegrazione pacifica della Slavonia orientale nella Croazia, prevista dall'accordo di Erdut del novembre 1995, si è conclusa nel gennaio 1998. In questo periodo, tuttavia, non si sono fatti progressi in termini di democratizzazione, rispetto dei diritti umani, compresi quelli delle minoranze, e Stato di diritto tali da giustificare un'intensificazione delle relazioni con l'UE

Le elezioni parlamentari del gennaio 2000 e la nomina di Stjepan Mesic alla presidenza della Repubblica nel febbraio 2000 hanno segnato una svolta nelle relazioni tra l'UE e la Croazia. La nuova leadership croata ha dimostrato subito di voler promuovere valori e principi democratici e progredire rapidamente per quanto concerne le questioni politiche più importanti, segnatamente il rispetto dei diritti umani, compresi quelli delle minoranze, la democratizzazione dei media, la piena conformità con gli accordi di Dayton/Erdut, la cooperazione con il TPII e il miglioramento delle relazioni con i paesi limitrofi.

Questo impegno si è tradotto in una rapida intensificazione delle relazioni con l'Unione europea. La "relazione di fattibilità" adottata dalla Commissione nel maggio 2000 [1] proponeva di avviare negoziati per un "accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA)". La Croazia usufruisce dal novembre 2000 delle misure commerciali autonome concesse unilateralmente dall'Unione europea ai paesi del processo di stabilizzazione e di associazione. L'accordo di stabilizzazione e di associazione è stato firmato nell'ottobre 2001 e dal marzo 2002 è in vigore un accordo interinale.

[1] COM (2000) 311 del 24 maggio 2000.

La risoluzione adottata nel dicembre 2002 da tutti i partiti politici rappresentati nel Parlamento croato ha definito l'adesione della Croazia all'UE un obiettivo strategico nazionale e ha chiesto al governo di presentare una candidatura in tal senso, cosa che ha fatto nel febbraio 2003. Il consenso interpartitico sull'importanza politica dell'adesione si è mantenuto anche dopo il cambio di governo successivo alle elezioni parlamentari del novembre 2003. Le cinque priorità del nuovo governo in materia di politica estera sono l'adesione all'Unione europea e alla NATO, le relazioni con i paesi limitrofi, lo sviluppo della diplomazia economica e la nuova immagine internazionale della Croazia.

Relazioni contrattuali

L'accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA) tra l'Unione europea e la Croazia è stato siglato il 14 maggio 2001 e firmato il 29 ottobre 2001, ma il processo di ratifica non è ancora terminato. Una volta in vigore l'ASA costituirà, fino all'adesione della Croazia, il quadro giuridico delle relazioni con l'Unione europea nel quale si svilupperanno il dialogo politico, la cooperazione regionale e le relazioni economico-commerciali tra le parti e si getteranno le basi dell'assistenza tecnica e finanziaria della Comunità. Il quadro istituzionale dell'ASA metterà a disposizione un meccanismo per l'applicazione, la gestione e la sorveglianza delle relazioni in tutti i settori. I sottocomitati competenti esamineranno le questioni a livello tecnico. Il comitato di stabilizzazione e di associazione sarà una sede di discussioni tra alti funzionari onde risolvere i problemi insorti nel quadro dell'ASA. Il consiglio di stabilizzazione e di associazione esaminerà la natura globale e le prospettive delle relazioni tra le parti e permetterà di valutare i progressi della Croazia per quanto riguarda il processo di stabilizzazione e di associazione.

In attesa che entri in vigore l'ASA, dal 1° gennaio 2002 viene applicato provvisoriamente un accordo interinale, entrato in vigore il 1° marzo 2002, che attua le disposizioni dell'ASA riguardanti gli scambi di beni, la concorrenza e i diritti di proprietà intellettuale, industriale e commerciale. L'accordo istituisce una zona di libero scambio tra le parti, conformemente alle disposizioni pertinenti dell'OMC, e dà veste contrattuale alle vaste misure commerciali autonome dell'UE in vigore dal novembre 2000 (tranne il "sistema di prezzi d'entrata" per determinati ortofrutticoli, che è stato abolito nel quadro delle misure commerciali autonome), che concedono alla Croazia l'accesso al mercato UE in esenzione dai dazi per quasi tutti i prodotti, con contingenti tariffari preferenziali per il vino, il baby beef e determinati prodotti della pesca. L'accordo interinale è asimmetrico e favorevole alla Croazia, che liberalizzerà progressivamente le sue importazioni dall'UE durante un periodo transitorio la cui scadenza è fissata al 1° gennaio 2007. Per la stessa data, inoltre, la Croazia avrà abolito tutti i dazi sulle importazioni di beni industriali e di numerosi prodotti dell'agricoltura e della pesca, pur mantenendo dazi o contingenti tariffari per determinati prodotti più sensibili di questi due settori.

Il comitato interinale si è riunito nell'aprile 2002 e nell'aprile 2003. È stata creata una rete di cinque sottocomitati che saranno sede di utili discussioni tecniche su tutte le questioni connesse all'applicazione dell'accordo e al processo di ravvicinamento giuridico. Nel complesso, la Croazia ha applicato correttamente l'accordo interinale e ha contribuito al buon funzionamento delle diverse istituzioni congiunte. Nei primi due anni, tuttavia, l'applicazione delle disposizioni sul commercio di prodotti agricoli ha posto qualche problema.

Dal marzo 2002 è in vigore un protocollo all'accordo interinale / ASA sul commercio dei vini e delle bevande alcoliche e sul riconoscimento reciproco, la tutela e il controllo delle denominazioni dei vini e delle bevande alcoliche e aromatizzate.

Dal gennaio 2001 è in vigore un accordo sul commercio dei prodotti tessili tra la Comunità europea e la Repubblica di Croazia.

Si sono conclusi i negoziati di un protocollo che adegua l'accordo di stabilizzazione e di associazione e l'accordo interinale in funzione della prossima adesione di dieci nuovi Stati membri all'Unione. L'accordo interinale si applicherà all'UE ampliata dal 1° maggio 2004, ma il protocollo è necessario per consentire ai dieci nuovi Stati membri di aderire formalmente all'ASA. Occorre inoltre introdurre adeguamenti tecnici in diversi settori, anche modificando le preferenze commerciali dell'ASA/accordo interinale per i prodotti agricoli di base e trasformati, nonché per i prodotti della pesca, onde evitare di perturbare gli scambi tradizionali tra la Croazia e l'Unione ampliata. Si ricorda che l'accordo di libero scambio tra i nuovi Stati membri e la Croazia scadrà il 1° maggio 2004, quando i nuovi Stati membri inizieranno ad applicare la politica commerciale comune.

Il ministero dell'integrazione europea coordina l'applicazione dell'ASA in modo estremamente efficiente e professionale. Il governo ha nominato coordinatori dell'integrazione europea presso tutti gli organi dell'amministrazione statale e ha creato diversi gruppi di lavoro interministeriali per l'armonizzazione della legislazione.

Nell'ottobre 2001 la Croazia ha adottato un piano di applicazione dell'ASA per programmare e sorvegliare le misure legislative e non legislative connesse agli obblighi previsti dall'accordo. La Croazia presenta periodicamente relazioni sull'esecuzione del piano. Nel dicembre 2002, la Croazia ha adottato il primo "Programma nazionale per l'integrazione della Repubblica di Croazia nell'UE", un documento strategico che definisce obiettivi e compiti per quanto riguarda i criteri politici ed economici, l'armonizzazione del quadro legislativo croato con l'acquis, il rafforzamento della capacità amministrativa e una strategia d'informazione per i cittadini croati. Il programma prevedeva l'adozione di 83 leggi e atti di diritto derivato per proseguire l'armonizzazione del quadro legislativo croato in 13 capitoli dell'acquis. Nel complesso, le misure sono state adottate secondo il calendario previsto. Nel gennaio 2004 è stato adottato un secondo programma nazionale che riguarda tutti i capitoli dell'acquis.

La Croazia si è adoperata attivamente per allineare la sua legislazione con l'acquis comunitario e il Parlamento ha adottato dei testi legislativi importanti, specialmente nel corso del 2003. Nel complesso, tuttavia, la creazione delle strutture amministrative necessarie e, più in generale, il rafforzamento delle capacità amministrative e giudiziarie non sono progrediti allo stesso ritmo, il che rischia di compromettere l'applicazione effettiva della nuova legislazione. La Croazia deve quindi privilegiare il rafforzamento delle capacità amministrative e giudiziarie e integrare pienamente questa dimensione nei suoi programmi nazionali.

Relazioni commerciali

L'UE è il primo partner commerciale della Croazia. Il commercio tra l'UE e la Croazia ha registrato un aumento considerevole tra il 1998 e il 2002. Le importazioni dell'UE dalla Croazia sono salite da 1,8 miliardi di euro nel 1998 a 2,5 miliardi di euro nel 2002 (+38%), mentre le esportazioni dell'UE in Croazia sono passate, nello stesso periodo, da 4,4 a 6,5 miliardi di euro (+47%). L'andamento delle importazioni e delle esportazioni ha accentuato il disavanzo commerciale della Croazia con l'UE, che è aumentato di oltre il 50% passando da 2,6 miliardi di euro nel 1998 a 4 miliardi di euro nel 2002. La Croazia, inoltre, ha un disavanzo commerciale di circa 1 miliardo di euro con i paesi che aderiranno all'UE nel maggio 2004. Le esportazioni della Croazia rappresentano il 23% circa del PIL, mentre nel 2002 il 54% circa del suo commercio estero si svolgeva con l'UE. Se si considerano anche gli scambi con i paesi che aderiranno all'UE nel maggio 2004, si ottiene una cifra di poco inferiore al 70%. Nel 2002, la quota del commercio estero UE rappresentata dalla Croazia era dello 0,45%.

Nel 2002 le esportazioni croate nell'UE sono consistite prevalentemente in tessili (22% del totale), macchinari e apparecchi elettrici (18% del totale). Le esportazioni dell'UE in Croazia erano composte per lo più da macchinari e apparecchi elettrici (25% del totale), veicoli, aerei, imbarcazioni e attrezzature di trasporto connesse (17% del totale) e prodotti chimici (10% del totale).

Oltre ad essere membro dell'Organizzazione mondiale del commercio e dell'accordo di libero scambio per l'Europa centrale, la Croazia partecipa attivamente al gruppo di lavoro "commercio" del patto di stabilità per l'Europa sud-orientale. In tale contesto, la Croazia ha negoziato una rete di accordi bilaterali di libero scambio con tutti i paesi limitrofi.

Assistenza comunitaria

L'assistenza erogata dall'UE alla Croazia nel periodo 1991-2003 ammonta complessivamente a 550 milioni di euro. Tra il 1991 e il 2000, l'UE ha fornito prevalentemente un sostegno di emergenza attraverso l'Ufficio per gli aiuti umanitari della Commissione europea (ECHO) e il programma Obnova. L'UE ha poi consolidato la sua assistenza nel 2000 nell'ambito del programma comunitario di assistenza, ricostruzione, sviluppo e stabilizzazione (CARDS), avviando al tempo stesso il processo di stabilizzazione e di associazione (PSA). Nel 2001, la Croazia ha beneficiato di un'assegnazione di 60 milioni di euro nell'ambito del programma CARDS.

A norma del regolamento CARDS, nel dicembre 2001 è stato adottato un documento di strategia nazionale che definisce i principali settori di cooperazione per il periodo 2002-2006. Il programma indicativo pluriennale corrispondente (PIP) specifica più dettagliatamente le priorità per il periodo 2002-2004. La dotazione finanziaria totale per il periodo 2001-2004 nell'ambito dei programmi nazionali CARDS ammonta a 257 milioni di euro per le cinque priorità seguenti: stabilizzazione democratica, sviluppo economico e sociale, giustizia e affari interni, sviluppo della capacità amministrativa, ambiente e risorse naturali.

La Croazia è direttamente associata alla programmazione CARDS, comprese le discussioni sulle strategie attuali e l'accordo sul PIP a cui partecipano, oltre al coordinatore nazionale degli aiuti, i ministeri competenti, i beneficiari potenziali, le istituzioni finanziarie internazionali e il settore non governativo.

La Croazia figura tra i beneficiari del programma regionale CARDS, dell'Iniziativa europea per la democrazia e i diritti umani, del programma Life-paesi terzi, del programma Gioventù per i paesi terzi, della cooperazione regionale per l'azione contro le mine nell'Europa sudorientale e di altri programmi specializzati.

Il ritmo di erogazione dell'assistenza CARDS, finora piuttosto lento, sta migliorando rapidamente grazie alla maggiore capacità di assorbimento dell'amministrazione croata. La delegazione CE di Zagabria è responsabile della gestione degli aiuti dal gennaio 2002. La Croazia deve acquisire la capacità amministrativa necessaria per utilizzare al meglio i fondi preadesione.

Sono in corso vari progetti di gemellaggio (Polizia di frontiera, Dogane, Agenzia statistica e Asilo), a cui ne faranno seguito altri riguardanti la gestione integrata delle frontiere (IBM), l'agricoltura e il settore giudiziario.

Pur avendo fatto qualche progresso, l'amministrazione croata deve impegnarsi ulteriormente per soddisfare le condizioni relative ai progetti (decisioni politiche, creazione e potenziamento delle istituzioni, assegnazione di risorse umane e finanziarie).

Nel 2001 è stato creato un meccanismo di coordinamento dell'assistenza fra la Commissione e gli Stati membri dell'UE onde ottimizzare l'impatto del programma CARDS e degli aiuti bilaterali degli Stati membri.

È in corso una cooperazione costruttiva con gli altri donatori. Dal 1993 ad oggi, la Banca mondiale ha sostenuto 21 progetti per un totale di 1 064 milioni di USD e concesso aiuti non rimborsabili pari a 20 milioni di USD. I prestiti finanziano prevalentemente gli investimenti per le infrastrutture, la sanità, l'agricoltura e la silvicoltura, le imprese e la riforma del settore finanziario, lo sviluppo del mercato dei capitali, la riforma del sistema giudiziario e la riforma delle pensioni. Dal 1994 in poi, la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS) ha investito complessivamente 1 325 milioni di euro, di cui oltre 300 milioni di euro nel 2002 destinati principalmente al settore delle imprese (prodotti farmaceutici, prodotti alimentari, cemento e comunicazioni), al settore finanziario e alle infrastrutture comunali. Nel 2002, la Banca europea per gli investimenti (BEI) ha erogato prestiti pari a 130 milioni di euro per lo sviluppo regionale (infrastrutture di trasporto e di comunicazione), la coesione socioeconomica e la tutela dell'ambiente.

B. Criteri di adesione

1. Criteri politici

Il Consiglio europeo di Copenaghen del 1993 ha stabilito i criteri "politici" che devono soddisfare i paesi candidati all'adesione, vale a dire "una stabilità istituzionale che garantisca la democrazia, il principio di legalità, i diritti umani, il rispetto e la protezione delle minoranze". Nel caso dei Balcani occidentali, le condizioni definite dal processo di stabilizzazione e di associazione figurano anche tra gli elementi fondamentali della politica dell'UE, che sarà valutata nel presente parere.

Con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam nel maggio 1999, i criteri politici definiti a Copenaghen sono stati sanciti come principio costituzionale nel trattato consolidato sull'Unione europea, il cui articolo 6, paragrafo 1, recita: "L'Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà." A norma dell'articolo 49 del trattato consolidato "Ogni Stato europeo che rispetti i principi sanciti nell'articolo 6, paragrafo 1, può domandare di diventare membro dell'Unione." Questi principi sono stati ribaditi nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata in occasione del Consiglio europeo di Nizza del dicembre 2000.

Per procedere alla valutazione suddetta, la Commissione europea si è procurata informazioni da diverse fonti: risposte delle autorità croate al questionario inviato dalla Commissione nel luglio 2003, riunioni bilaterali successive, incontri con le ambasciate degli Stati membri, valutazioni delle organizzazioni internazionali (Consiglio d'Europa, OSCE, UNHCR, patto di stabilità, ecc.), relazioni delle organizzazioni non governative internazionali e locali, rappresentanti delle minoranze, ecc.

La valutazione seguente comprende un esame sistematico delle principali modalità organizzative e operative delle autorità pubbliche nonché delle misure che hanno preso per tutelare i diritti fondamentali. Anziché limitarsi a una descrizione formale, cerca di analizzare l'effettivo funzionamento della democrazia e dello Stato di diritto. La valutazione, che si ferma alla fine del febbraio 2004, non esamina in modo approfondito gli eventuali cambiamenti che sono avvenuti in passato o che potrebbero verificarsi in futuro, ma tiene comunque conto di tutte le intenzioni dichiarate di riformare un determinato settore.

1.1. Democrazia e Stato di diritto

La democrazia parlamentare è stata instaurata in Croazia dopo le elezioni della primavera 1990. La nuova Costituzione è stata adottata nel dicembre 1990, poco prima che scoppiasse la guerra nell'ex Iugoslavia. Da quando ha conquistato l'indipendenza, cioè dal 1991, la Croazia ha introdotto tutta una serie di cambiamenti costituzionali, che nel 2000 e nel 2001 hanno abolito la camera alta del Parlamento e rafforzato il ruolo del Parlamento e del governo nei confronti del presidente della Repubblica. Le elezioni del 3 gennaio 2000 hanno messo fine a 11 anni di potere dell'Unione democratica croata (HDZ), il partito del presidente Tudjman. Nel periodo 2000-2003, la coalizione di governo della Croazia, composta (inizialmente) da 6 partiti, ha fatto notevoli progressi per quanto riguarda lo Stato di diritto e la democrazia. Il sistema costituzionale era rispettato e le istituzioni funzionavano normalmente.

Il presidente della Repubblica viene eletto a suffragio universale diretto per un mandato quinquennale rinnovabile. Il presidente indice le elezioni parlamentari e i referendum, affida il compito di formare il governo a una persona sostenuta dalla maggioranza dei membri del Parlamento e svolge le altre funzioni specificate nella Costituzione. Il presidente collabora inoltre con il governo per la definizione e l'attuazione della politica estera, è il comandante supremo delle forze armate e, in tale veste, nomina e destituisce i comandanti militari. In circostanze ben precise, il presidente può sciogliere il Parlamento se il governo non ottiene la fiducia o se il bilancio pubblico non viene adottato entro 120 giorni dalla presentazione. Il presidente è responsabile delle eventuali violazioni della Costituzione commesse durante lo svolgimento del suo mandato. La procedura di accertamento della sua responsabilità viene avviata su proposta di due terzi dei membri del Parlamento. La Corte statuisce in merito a maggioranza dei due terzi dei suoi giudici.

L'attuale presidente della Repubblica Stjepan Mesi è stato eletto nel febbraio 2000 in due turni; le prossime elezioni si terranno nel febbraio 2005.

La Costituzione, adottata il 22 dicembre 1990 dopo le prime elezioni parlamentari multipartitiche della primavera 1990, è stata modificata nel 1997, nel 2000 e nel 2001 con un voto dei due terzi dei membri del Parlamento, conformemente alle sue disposizioni, e ha instaurato la democrazia parlamentare in Croazia. Nei primi dieci anni successivi all'indipendenza, tuttavia, le istituzioni croate hanno avuto diversi problemi operativi. Con la revisione della Costituzione del novembre 2000, la Croazia è passata da un sistema semipresidenziale a un sistema parlamentare vero e proprio, il che ha avuto ripercussioni positive sui rapporti e sulla suddivisione dei poteri tra il presidente, il Parlamento e il governo.

1.1.1. Il Parlamento

Ruolo e struttura

Il Parlamento (Sabor) è monocamerale. A norma della Costituzione, la Camera dei rappresentanti è composta da 100-160 membri eletti per quattro anni. La legge elettorale prevede una rappresentanza proporzionale mediante liste di partito in 10 circoscrizioni elettorali. Otto seggi parlamentari sono riservati alle minoranze, che costituiscono l'undicesima circoscrizione. Si garantiscono tre seggi alla minoranza serba e uno ciascuno alle minoranze italiana e ungherese, mentre slovacchi e cechi hanno diritto ad un unico rappresentante. Le altre minoranze sono divise in due gruppi, ciascuno dei quali ha diritto a un rappresentante come la Diaspora croata, che costituisce la dodicesima unità elettorale. Il numero dei rappresentanti eletti della Diaspora dipende dal cosiddetto contingente "non fisso", che viene calcolato dividendo il numero totale dei voti all'estero per un numero medio di voti necessari per ottenere un mandato in dieci circoscrizioni della Croazia.

Il Parlamento può essere sciolto di sua iniziativa o con decisione del presidente della Repubblica se il governo non ottiene la fiducia o se il bilancio pubblico non viene adottato entro 120 giorni dalla presentazione.

I membri del parlamento godono delle immunità parlamentari. Il ruolo dell'opposizione è riconosciuto, così come la sua partecipazione al funzionamento delle istituzioni nazionali. La minoranza parlamentare può proporre il suo candidato alla vicepresidenza del Parlamento. I rappresentanti dell'opposizione in Parlamento sono anche membri delle 25 commissioni parlamentari, 12 delle quali sono presiedute dall'HDZ e 13 dagli altri partiti.

La Croazia ha un sistema multipartitico, con 94 partiti politici registrati. Non vi sono ostacoli alla costituzione dei partiti, che ricevono finanziamenti pubblici proporzionali al numero di seggi ottenuti nelle elezioni precedenti.

Il Parlamento esercita il potere legislativo e condivide il diritto d'iniziativa legislativa con il governo. Di norma, tutte le leggi sono soggette a tre letture consecutive in Parlamento, ma ultimamente molte leggi sono state adottate mediante una procedura d'urgenza di due letture autorizzata dalla Costituzione.

Un quinto dei rappresentanti parlamentari può avviare la procedura per il voto di fiducia al governo.

Il Parlamento può indire referendum sulle proposte di modifica della Costituzione, su qualsiasi proposta legislativa o su tutte le questioni giudicate importanti.

Funzionamento del Parlamento

Alle ultime elezioni parlamentari, svoltesi il 23 novembre 2003, L'Unione democratica croata (HDZ), il partito dell'ex presidente Tu!jman, ha conquistato 66 seggi su 152, tra cui 4 seggi della Diaspora. Il nuovo governo HDZ è stato appoggiato dalla coalizione composta dal Partito social-liberale croato (HSLS) e dal Centro democratico (DC), dal Partito dei pensionati croati (HSU) e dai rappresentanti delle minoranze.

La sessione costitutiva del nuovo Parlamento si è tenuta il 22 dicembre 2003 e il nuovo governo del primo ministro Ivo Sanader ha ottenuto la fiducia il 23 dicembre 2003 (88 parlamentari favorevoli, 29 contrari e 14 astenuti).

L'Unione democratica croata (HDZ), che era all'opposizione nella legislatura precedente (2000-2003), si è notevolmente impegnata per diventare un partito democratico a vocazione proeuropea. La Commissione, tuttavia, è preoccupata per alcune dichiarazioni fatte di recente, quando l'HDZ era all'opposizione. Deve ancora essere dimostrato, infatti, che tutti i membri eletti hanno veramente preso le distanze dal nazionalismo radicale.

Da quando è diventata uno Stato indipendente, la Croazia ha indetto elezioni parlamentari nel 1992, nel 1995, nel 2000 e nel 2003. Il processo elettorale è innegabilmente migliorato in occasione delle ultime due elezioni politiche, giudicate libere ed eque, da cui sono scaturiti governi di coalizione.

Il Parlamento funziona bene, i suoi poteri vengono rispettati e l'opposizione svolge il suo ruolo. Può succedere però che il mancato raggiungimento del quorum allunghi indebitamente il processo legislativo.

1.1.2. Il potere esecutivo

Ruolo e struttura

La decisione di nominare il primo ministro viene presa dal presidente della Repubblica e cofirmata dal presidente del Parlamento dopo il voto di fiducia al governo. I ministri sono approvati dal Parlamento su proposta del premier. Il governo rende conto al Parlamento. Il primo ministro e i membri del governo rispondono congiuntamente delle decisioni governative, mentre ciascun ministro è responsabile del suo settore.

Su richiesta del Parlamento, il governo lo informa in merito alla sua politica, all'applicazione delle leggi e degli altri regolamenti nonché alle questioni di sua competenza. L'istituto dell'interpellanza contemplato dalla Costituzione disciplina la responsabilità del governo nei confronti del Parlamento e la questione di fiducia a livello del primo ministro, dei singoli membri del governo o del governo considerato globalmente. Tra il 1990 e il 2004 ci sono state 9 interpellanze.

La Costituzione conferisce al governo poteri normativi autonomi che gli consentono di emanare decreti per l'applicazione delle leggi. Il governo può essere autorizzato dal Parlamento a regolamentare mediante decreto questioni diverse da diritti umani e libertà, diritti delle minoranze, sistema elettorale, organizzazione e funzionamento dell'autogoverno locale e regionale. La durata di questi decreti, tuttavia, è limitata a un anno. Il governo è inoltre autorizzato ad adottare decreti con forza di legge riguardanti la politica economica, che originariamente è di competenza del Parlamento, negli intervalli fra una sessione parlamentare e l'altra o dopo lo scioglimento del Parlamento a causa delle elezioni. Questi decreti, tuttavia, devono essere sottoposti al Parlamento per approvazione alla sua prima sessione.

Il governo è responsabile dell'operato di tutti gli organi dell'amministrazione statale, vale a dire i ministeri, gli enti amministrativi pubblici e gli uffici della pubblica amministrazione. I ministeri e gli enti amministrativi pubblici sono organi centrali dell'amministrazione statale, che possiede comunque uffici anche presso le unità di autogoverno locali (regionali). Per determinati compiti, inoltre, possono essere aperti uffici locali a livello di contea, comune o città.

La struttura e le mansioni dell'amministrazione statale sono state rivedute e definite dalla legge sull'organizzazione e sulle competenze dei ministeri e degli enti amministrativi pubblici adottata il 22 dicembre scorso, che crea 14 ministeri e 5 enti amministrativi pubblici. Nel dicembre 2003 è stato creato anche l'Ufficio centrale dello Stato per l'amministrazione, che però non è ancora operativo. La legge sui funzionari e impiegati statali disciplina il regime occupazionale. Due leggi specifiche disciplinano l'attività e l'autorità del governo e i diritti e obblighi dei funzionari statali.

La Costituzione definisce la struttura dell'amministrazione locale. Le unità dell'autogoverno locale sono i "comuni" e le "città", mentre le unità dell'autogoverno regionale vengono denominate "contee". La legge ha creato 426 comuni, 121 città e 20 contee (compresa la città di Zagabria, che ha uno status di contea). A norma della legge del 2001, i governi locali sono competenti in materia di approvvigionamento idrico e rete fognaria, assistenza sanitaria di base, istruzione prescolare ed elementare, ecc. I finanziamenti dei governi locali sono regolamentati da una legge specifica e consistono prevalentemente nella condivisione delle imposte e in diversi introiti non fiscali. Il reddito dell'autogoverno locale proviene dalle sue entrate (reddito delle sue attività, tasse di contea e comunali, multe, diritti e oneri), dalle imposte condivise (imposta sul reddito, imposta sugli utili, imposta sulle transazioni immobiliari, introiti fiscali provenienti dal gioco d'azzardo) e dalle sovvenzioni.

L'esercito e la polizia sono sotto controllo civile. L'attuale riforma dell'esercito ridurrà considerevolmente il personale militare. L'esercito è sotto il controllo del Parlamento e dell'esecutivo. A norma di legge, il controllo civile dei servizi segreti viene esercitato dal Consiglio per la supervisione dei servizi segreti, i cui membri sono stati nominati di recente.

È in corso la ristrutturazione dei servizi di polizia. Nell'aprile 2003, il ministero dell'interno ha annunciato un piano strategico di riforma tuttora in corso. È evidente che la Croazia ha deciso di passare da un regime bellico a un sistema compatibile con le norme UE, ma dovrà impegnarsi seriamente per attuare una trasformazione di questa entità.

Il livello di sicurezza generale in Croazia è tuttora soddisfacente, a parte qualche incidente di stampo etnico.

Funzionamento dell'esecutivo

La legge sui funzionari e impiegati statali del 2001 costituisce una base giuridica per definire lo status dei funzionari statali e degli altri impiegati pubblici. Poiché la legge non fa distinzioni tra funzionari dello Stato (nomine politiche) e impiegati pubblici, rimangono in sospeso questioni quali lo status, il ruolo e gli obblighi del personale politico della pubblica amministrazione, la durata delle nomine politiche nella pubblica amministrazione e le modalità/procedure per il passaggio dallo status derivante dalle nomine politiche a quello di funzionari statali.

Le divergenze esistenti tra i numerosi documenti interni che definiscono, per ciascun ministero, le mansioni, il numero di dipendenti, e così via hanno dato origine a tutta una serie di norme gestionali per la pubblica amministrazione. La legge pertinente presenta ulteriori carenze riguardanti, in particolare, il sistema delle promozioni, la mobilità, la separazione dal servizio/conclusione del rapporto lavorativo e le misure disciplinari. Si potrebbero inoltre migliorare le norme applicabili all'assunzione e alla selezione dei candidati. Gli stipendi dei funzionari statali sono notoriamente troppo bassi per attrarre un numero sufficiente di giovani professionisti qualificati, tanto più che viene richiesto un livello di istruzione pari o superiore a coloro che lavorano in altri settori.

Le azioni e le decisioni dei funzionari statali relative ai diritti e obblighi del cittadino si basano sulla legge relativa alla procedura amministrativa generale. Per ogni decisione amministrativa si può fare ricorso presso un organo amministrativo di secondo grado per poi adire il Tribunale amministrativo qualora il ricorso venga respinto. Conformemente alla decisione della Corte costituzionale [2] sui diritti e gli obblighi civili, tuttavia, il Tribunale amministrativo non ha piena competenza ai sensi della giurisprudenza del Tribunale europeo per i diritti umani [cfr. paragrafo 1.1.3. sul settore giudiziario].

[2] Decisione della Corte costituzionale n. U-I-745/1999 dell'8 novembre 2000, Gazzetta ufficiale 112/00

I ricorsi possono essere presentati anche all'Ombudsman, che viene eletto per 8 anni dal Parlamento. La durata del mandato rende questa carica più indipendente dalle pressioni politiche. Negli ultimi anni, l'Ombudsman ha dovuto esaminare molti ricorsi, di cui 1 558 nel solo 2002. In 104 di questi casi ha formulato una raccomandazione per l'amministrazione competente e solo 72 ricorsi sono stati accolti. Oltre ad esaminare le denunce dei cittadini riguardanti scorrettezze burocratiche da parte delle autorità pubbliche e dei singoli funzionari statali, l'Ombudsman esamina altre questioni connesse alla tutela dei diritti costituzionali e giuridici sollevate da altre fonti (come i mass media), che rilevano irregolarità nell'operato degli organi e delle agenzie dell'amministrazione statale. L'Ombudsman riferisce ogni anno al Parlamento.

Le ordinanze permanenti emesse nel 2002 dal governo della Repubblica di Croazia costituiscono il quadro legislativo per la definizione delle politiche e contemplano anche le consultazioni interministeriali. Il gran numero di strutture competenti e la mancanza di un organo unico che presenti ai responsabili un quadro coordinato delle diverse politiche spiegano la notevole politicizzazione e frammentazione che caratterizzano la pianificazione e il coordinamento delle politiche.

Il ministero dell'integrazione europea è responsabile del coordinamento in questo settore. Tutti i ministeri hanno una rete di coordinatori europei, e in alcuni di essi sono state create unità specifiche per l'integrazione europea.

Non esistono né un'istituzione centrale per la formazione né un programma governativo di formazione. La riorganizzazione del ministero della giustizia, dell'amministrazione e dell'autogoverno locale del novembre 2003 ha comportato la creazione di un Centro di formazione per i funzionari statali alle dipendenze del ministero della giustizia. Dopo l'adozione della legge sull'organizzazione e sulle competenze dei ministeri e delle organizzazioni amministrative pubbliche del 22 dicembre 2003, il 22 gennaio 2004 il governo ha adottato un decreto sulla struttura interna dell'Ufficio centrale di Stato per l'amministrazione che prevede 11 unità organizzative, tra cui il Centro per la formazione e l'istruzione dei funzionari statali. Il ministero dell'integrazione europea organizza attualmente una formazione sull'UE per i funzionari statali.

I governi locali sono ancora in fase di sviluppo. Occorre accelerare il decentramento previsto dal programma governativo 2000-04, che procede a rilento. Dal luglio 2001 ad oggi, la riforma dei governi locali è stata attuata nelle contee e in 32 città. I seguenti settori sono stati trasferiti dal bilancio dello Stato ai bilanci delle contee: istruzione elementare e secondaria, centri di assistenza sociale e case di riposo, investimenti per la manutenzione ospedaliera, mentre l'istruzione elementare è passata al bilancio delle città. Dagli inizi del 2002, la manutenzione ospedaliera, la fondazione e il finanziamento dei centri di assistenza sociale e degli istituti per anziani e disabili sono di competenza delle contee. Si deve ancora operare il trasferimento di stipendi e personale nel settore dell'istruzione e chiarire la situazione finanziaria, che pure è disciplinata dalla legge sul finanziamento dei governi locali.

1.1.3. Il settore giudiziario

Ruolo e struttura

Il sistema giudiziario croato ha una struttura gerarchica a tre livelli. 122 tribunali comunali, 114 tribunali per i reati minori, 12 tribunali di commercio e 21 tribunali di contea fungono da tribunali di primo grado. I tribunali di contea si pronunciano anche sui ricorsi contro le decisioni dei tribunali municipali. La Croazia garantisce il diritto d'appello (tribunali di contea, Alta Corte per i reati minori, Alta Corte commerciale, Corte suprema). La Corte suprema è il massimo organo giudiziario della Croazia.

Il presidente della Corte suprema e il procuratore dello Stato sono eletti dal Parlamento e nominati dal presidente della Repubblica.

Il tribunale amministrativo dovrebbe garantire una tutela giudiziaria contro le decisioni amministrative finali. La Corte costituzionale, tuttavia, ha statuito nel novembre 2000 che il tribunale amministrativo non ha piena competenza a norma dell'articolo 6 (diritto ad un processo equo) della Convenzione europea dei diritti umani, in particolare per la sua capacità limitata di esaminare il merito di un caso e di tenere dibattimenti in contraddittorio.

La Corte costituzionale si pronuncia sui conflitti d'interesse tra i tre poteri dello Stato ed è autorizzata a valutare sia la conformità delle leggi con la Costituzione che la conformità dei regolamenti con la Costituzione e con le leggi. La Corte si pronuncia altresì sulle istanze costituzionali presentate da privati quando ritengano che i loro diritti costituzionali siano stati violati dagli atti finali delle autorità dello Stato o degli organi dell'autogoverno locale o regionale. Il numero di petizioni presentate alla Corte costituzionale continua ad aumentare. La Corte funge anche da organo d'appello per i procedimenti riguardanti decisioni sulla revoca o sulla responsabilità disciplinare dei giudici. Secondo il sistema croato, la Corte costituzionale non fa parte dell'apparato giudiziario.

L'indipendenza del sistema giudiziario croato è garantita dalla Costituzione e dalla legge sui tribunali. I giudici vengono confermati nella carica dopo un periodo di prova di cinque anni. Il loro status permanente è garantito dalla Costituzione. I giudici sono nominati dal Consiglio giudiziario dello Stato in base ai pareri ricevuti dai consigli giudiziari costituiti presso ciascun tribunale. Il ministero della giustizia valuta la conformità dei candidati con i requisiti formali, ma anche la commissione parlamentare competente e il presidente del tribunale possono esprimere il loro parere. I procuratori di Stato (pubblici ministeri) sono nominati dal Consiglio della Procura di Stato secondo una procedura analoga. Entrambi i consigli sono autonomi e indipendenti. Non vengono organizzati concorsi per la selezione dei giudici. Per diventare giudici, i candidati devono superare l'esame di avvocatura e avere diversi anni di esperienza lavorativa a seconda del tipo di tribunale per il quale si presentano. Conformemente alla legge sui tribunali, i giudici non possono essere iscritti a partiti politici né svolgere altre attività che incidano sulla loro autonomia, imparzialità o indipendenza.

L'immunità dei giudici è sancita sia dalla Costituzione che dalla legge sui tribunali. Per poter revocare l'immunità di un giudice e approvare l'avvio di un'azione penale nei suoi confronti è necessario che l'Ufficio della Procura di Stato presenti una proposta in tal senso al Consiglio giudiziario dello Stato, il quale si pronuncia sulla responsabilità dei giudici in caso di mancanze o di violazioni dell'etica professionale nei procedimenti disciplinari. La valutazione dell'operato dei giudici da parte del Consiglio giudiziario dello Stato rimane tuttavia molto teorica. A parte un caso pendente a seguito di una denuncia per corruzione, infatti, il Consiglio giudiziario dello Stato ha preso poche decisioni nei procedimenti disciplinari contro i giudici. Non esiste un codice deontologico vincolante per tutti i funzionari giudiziari, ma l'Associazione dei giudici croati (un'ONG locale) ha adottato un codice deontologico per i suoi membri.

Le mansioni dei consiglieri e ausiliari giudiziari sono descritte nel regolamento sull'organizzazione interna dell'organo giudiziario. Molti compiti dei giudici potrebbero essere svolti dal personale amministrativo. Nel gennaio 2004, il Parlamento ha adottato dei cambiamenti legislativi volti a ridurre i compiti amministrativi affidati ai giudici.

Il sistema giudiziario risente tuttora di un periodo di intensa rotazione del personale e di un organico insufficiente. I posti vacanti vengono progressivamente coperti da giovani giudici, pubblici ministeri e personale amministrativo, ma è previsto un ulteriore aumento dell'organico globale. La Croazia dispone comunque di un numero di giudici per abitante piuttosto elevato rispetto all'UE e ai paesi in via di adesione. Alla fine del 2003 il paese contava 1868 giudici, 513 procuratori di Stato, 378 consiglieri giudiziari e 6023 commessi (2,8 per ogni magistrato).

Il bilancio del settore giudiziario per il 2003 (compresi i pubblici ministeri e il sistema carcerario) ammontava a 231 milioni di euro, contro 192 milioni di euro nel 2002. Tale importo comprende 10,2 milioni di euro per investimenti negli edifici e nel materiale da ufficio, contro 5,5 milioni di euro nel 2002. Per il 2004 è stato approvato un ulteriore aumento di bilancio del 10% circa.

Le infrastrutture e le attrezzature del settore giudiziario sono tuttora insufficienti. Occorrono investimenti cospicui per la computerizzazione dei tribunali di commercio, del catasto e dei registri fondiari, iniziata da poco. Ai 3 300 computer forniti negli ultimi anni dovrebbero aggiungersene almeno altri 2 500 tra il 2004 e il 2005. I tribunali non hanno ancora accesso alle basi di dati degli organismi incaricati di applicare la legge. L'informatizzazione del sistema di gestione dei tribunali dovrebbe terminare nel 2008. Non esistono ancora reti computerizzate che colleghino i diversi tribunali. Gli edifici sono in genere vetusti e fatiscenti, e devono essere ristrutturati e/o ricostruiti.

Il Centro per la formazione professionale dei giudici e degli altri funzionari giudiziari, creato nel 1999, è diventato parzialmente operativo solo nel 2003. Pur essendo un servizio formalmente autonomo del ministero della Giustizia, incaricato della formazione continua di giudici e pubblici ministeri, in pratica il Centro non dispone ancora di capacità sufficienti per svolgere le sue funzioni poiché è composto solo da 4 persone, compreso il direttore, e non ha un bilancio permanente. Ora come ora, i formatori non vengono selezionati per concorso né valutati sulla base delle rispettive prestazioni. Il Centro deve definire urgentemente una strategia di formazione, costituire un gruppo di formatori e iniziare a organizzare una formazione a lungo termine associata ad altri corsi nelle diverse regioni. Sebbene il Centro abbia organizzato seminari ad hoc (finanziati principalmente dai donatori internazionali) riguardanti, ad esempio, le procedure della Corte europea per i diritti umani, la giurisprudenza e altri argomenti, la formazione sulla normativa UE non è ancora iniziata. Il Centro dovrebbe inoltre avviare una cooperazione istituzionalizzata con la Corte suprema, a cui la legge sui tribunali affida l'incarico di sorvegliare la formazione dei giudici. La formazione è ostacolata anche dalle scarse risorse finanziarie di cui dispongono i tribunali. Ci si deve adoperare attivamente per potenziare il Centro o per creare un'accademia giudiziaria.

Funzionamento dell'apparato giudiziario

Nella seconda metà degli anni '90, il sistema giudiziario croato risultava carente in termini di indipendenza, efficienza e personale. Sebbene la sua indipendenza sia ormai consolidata e la situazione sia notevolmente migliorata, si devono ancora risolvere grossi problemi quali l'inefficienza generalizzata, i tempi necessari per emettere e applicare le sentenze e le carenze connesse alla selezione e alla formazione dei giudici. Per di più, i tribunali vengono aditi molto spesso per questioni che in linea di massima potrebbero essere risolte con altri mezzi. A tutti questi fattori, che alimentano l'arretrato giudiziario, si aggiunge il fatto che non sempre i tribunali e le diverse parti dell'amministrazione statale rispettano o eseguono tempestivamente le decisioni dei tribunali superiori. Ciò significa che il sistema giudiziario non tutela pienamente i diritti del cittadino come previsto dalla Costituzione.

L'arretrato giudiziario, pari attualmente a circa 1,38 milioni di cause, dimostra che il settore ha notevoli difficoltà a gestire la mole di lavoro. Diverse misure annunciate di recente mirano ad abbreviare l'iter giudiziario e ad alleggerire il carico dei tribunali: si dovrà verificare, al riguardo, l'impatto effettivo delle modifiche apportate ai codici di procedura penale e civile per snellire e accelerare le procedure. Gli altri provvedimenti da prendere nel settore consistono, tra l'altro, nel trasferire la principale autorità investigativa dai tribunali alla Procura di Stato e nell'affidare ai notai, anziché ai tribunali, le questioni di eredità non controverse. L'adozione della legge sull'eredità è un primo passo in questa direzione. La legge che modifica la legge sui registri dei tribunali cerca di semplificare, accelerare e rendere meno onerosa la procedura di iscrizione in detti registri. La legge sulla mediazione propone un metodo alternativo di risoluzione delle controversie, ma la scarsa dimestichezza dei cittadini croati con questa procedura ritarderà inevitabilmente i primi risultati concreti.

La riforma strutturale del sistema giudiziario croato è iniziata con l'adozione da parte del governo, nel novembre 2002, di un documento strategico sulla "Riforma del sistema giudiziario" a cui ha fatto seguito un piano operativo adottato nel luglio 2003. La strategia, che ha individuato una serie di misure intese a ovviare a diverse carenze strutturali, conteneva proposte volte ad instaurare un sistema di formazione professionale, a ridurre il carico di lavoro dei tribunali e a semplificare i procedimenti giudiziari prevedendo, anche se entro tempi poco realistici, l'adozione di nuove leggi, l'acquisto di attrezzature e una serie di assunzioni per coprire i posti vacanti. La riforma proposta nel 2002 non contemplava le modifiche della legge sui tribunali necessarie per consentire la mobilità dei giudici, organizzare una formazione obbligatoria e subordinare le promozioni alle prestazioni professionali.

Nel gennaio 2004, il Parlamento ha dato un nuovo impulso alla riforma giudiziaria adottando un pacchetto di emendamenti della legge sui tribunali volti a ridurre l'arretrato trasferendo le cause tra tribunali della stessa giurisdizione a seconda del loro carico di lavoro, ampliando le competenze dei consiglieri giuridici affinché possano subentrare ai giudici per determinate azioni procedurali ed estendere la possibilità di trasferire i giudici, con il loro accordo, da un tribunale all'altro. Le modifiche prevedevano anche una descrizione dettagliata degli obblighi dei giudici e un miglioramento del sistema di valutazione. Il governo ha inoltre adottato proposte volte ad affidare le procedure di esecuzione a funzionari dotati di pubblici poteri. Il Parlamento, tuttavia, deve ancora adottare le modifiche della legge sull'esecuzione necessarie a tal fine. Occorre inoltre applicare pienamente le modifiche del codice di procedura civile, in vigore dal dicembre 2003, che hanno introdotto scadenze e altre misure per evitare gli abusi procedurali. L'applicazione di tutte queste misure richiederà un notevole impegno da parte delle autorità croate.

All'esecuzione delle sentenze penali, posta sotto l'autorità di giudici ad hoc, si applicano disposizioni diverse dagli altri tipi di sentenze riguardanti rivendicazioni diverse, segnatamente di natura finanziaria. L'arretrato accumulato dal settore giudiziario croato è dovuto principalmente a problemi di registrazione e all'esecuzione delle sentenze civili, specialmente quelle che impongono obblighi finanziari o azioni specifiche ai debitori. Ci si dovrà quindi adoperare con particolare impegno per riformare la legge sull'esecuzione.

1.1.4. Misure anticorruzione

La Croazia ha ratificato le convenzioni del Consiglio d'Europa sul diritto penale e civile e ha opportunamente adeguato la legislazione nazionale. La corruzione è considerata un reato. La Croazia ha aderito nel dicembre 2000 al Gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO), la cui sessione plenaria ha trasmesso alle autorità croate nel maggio 2002 sedici raccomandazioni riguardanti misure legislative e amministrative. La Croazia deve presentare prossimamente al GRECO una relazione sull'applicazione di tali raccomandazioni.

Pur non facendo parte dell'OCSE, la Croazia partecipa al gruppo di lavoro dei non membri ed è attiva nella rete anticorruzione (ACN). Sono in corso i preparativi per l'adesione alla convenzione dell'OCSE sulla lotta contro la corruzione di funzionari pubblici stranieri nelle transazioni d'affari internazionali.

Dalle relazioni e inchieste internazionali si evince che la corruzione costituisce tuttora un problema per diverse fasce della società croata. Nonostante il notevole impegno dimostrato negli ultimi anni, quindi, occorre intensificare ulteriormente la lotta contro questo fenomeno.

A livello nazionale, la Croazia ha adottato e applicato diverse leggi anticorruzione. Esistono inoltre un piano d'azione globale e un programma nazionale anticorruzione, ma finora non si sono avuti riscontri circa l'applicazione del programma, che pure fissava un gran numero di scadenze per il 2001. La legislazione nazionale è stata in parte allineata con le disposizioni della convenzione del 1995 sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e con i relativi protocolli, sebbene occorrano ulteriori miglioramenti. Diversi atti legislativi, segnatamente la legge sulla prevenzione dei conflitti d'interesse nello svolgimento di pubbliche funzioni, contengono disposizioni volte a prevenire i conflitti d'interesse tra pubblico e privato.

La creazione dell'Ufficio per la soppressione della corruzione e della criminalità organizzata (USKOK) ha dotato il paese di un organismo specializzato nelle indagini e nella repressione in materia di corruzione. L'Ufficio opera come unità speciale della Procura di Stato, in stretta collaborazione con l'Ufficio per la prevenzione del riciclaggio del denaro. L'USKOK, tuttavia, non è ancora pienamente operativo e deve sviluppare considerevolmente le sue capacità, anche in termini amministrativi. La formazione viene impartita a diversi livelli attraverso tutta una serie di organizzazioni e di programmi.

Le statistiche sulla corruzione provengono da varie fonti. Il procuratore di Stato pubblica una relazione annuale contenente statistiche sui casi di corruzione di cui si discute in Parlamento. Il ministero dell'interno tiene statistiche separate sui reati di corruzione mentre l'Istituto statistico croato riceve i dati pertinenti dagli organi dell'amministrazione statale, compresi la Procura di Stato e l'USKOK.

Si dovranno intensificare ulteriormente le misure prese per migliorare le capacità del personale e le condizioni di lavoro, nonché fornire infrastrutture e apparecchiature informatiche adeguate ai tribunali, alla Procura di Stato e all'USKOK. Occorre inoltre sensibilizzare maggiormente la popolazione al fatto che la corruzione costituisce un grave reato.

1.2. Diritti umani e tutela delle minoranze

La Croazia ha adottato diverse disposizioni legislative per far rispettare i diritti dell'uomo e delle minoranze. La Costituzione sancisce le libertà e i diritti fondamentali, sanciti anche da certe convenzioni internazionali tra cui la convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e i suoi principali protocolli addizionali. Le disposizioni suddette costituiscono, a norma dell'articolo 6 del trattato sull'Unione europea, una parte dell'acquis e devono essere ratificate da tutti gli Stati che intendono aderire all'Unione europea.

La Croazia, che fa parte del Consiglio d'Europa dal 1996, ha ratificato la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e i protocolli addizionali del 1997. I cittadini possono adire la Corte europea qualora ritengano che i diritti conferiti loro dalla convenzione siano stati violati.

Fra le altre convenzioni internazionali che tutelano i diritti umani e le minoranze, la Croazia ha ratificato la Convenzione europea per la prevenzione della tortura e la Carta europea delle lingue regionali e minoritarie, ma deve ancora firmare la Carta sociale europea del 1996. Il paese ha ratificato le principali convenzioni dell'ONU sui diritti umani e i relativi protocolli.

A norma dell'articolo 140 della Costituzione, i trattati internazionali fanno parte dell'ordinamento giuridico interno della Repubblica di Croazia e prevalgono sulla legislazione nazionale ordinaria.

1.2.1. Diritti civili e politici

L'accesso alla giustizia è garantito dalla Costituzione. L'assistenza legale è sempre disponibile per le cause penali, mentre a livello civile viene fornita solo dall'ordine degli avvocati. Gli stranieri non possono usufruire del gratuito patrocinio nelle cause civili, che è comunque precluso agli apolidi (tra cui figurano molti membri della comunità Rom). L'ordine degli avvocati stabilisce autonomamente gli onorari per le prestazioni legali. Non si può beneficiare dell'assistenza legale nelle cause civili promosse dallo Stato e non vi è alcun controllo pubblico sui criteri di ammissibilità al gratuito patrocinio offerto dall'ordine degli avvocati. La legge sulle spese procedurali esenta i rimpatriati e gli sfollati dall'obbligo di pagarle. La legge sull'asilo, tuttavia, non specifica in che modo si fornirà un'assistenza legale ai richiedenti asilo. La

La pena di morte è stata abolita e la Croazia ha firmato il protocollo 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali relativo all'abolizione della pena di morte in qualsiasi circostanza, che è entrato in vigore il 1° luglio 2003. Le torture e i trattamenti disumani e degradanti sono vietati dalla Costituzione, così come il lavoro coatto.

Nell'ottobre 2002, la Croazia ha adottato un piano nazionale per l'abolizione della tratta di esseri umani in linea con le norme internazionali. Attualmente, tuttavia, la tratta di esseri umani viene considerata un reato solo perché rientra, senza però esservi menzionata specificamente, nell'articolo 175 del codice penale relativo alla repressione della schiavitù. [3]

[3] Le modifiche apportate al codice penale nel luglio 2003 hanno allineato l'articolo 175 con la convenzione internazionale che si riferisce specificamente alla tratta di esseri umani. Per motivi procedurali formali, tuttavia, il 27 novembre 2003 la Corte costituzionale ha annullato le modifiche del codice penale adottate dal Parlamento il 9 luglio, che sarebbero dovute entrare in vigore il 1° dicembre 2003, per mancanza del quorum qualificato.

La Costituzione croata vieta tutte le forme di discriminazione, compresa quella per motivi razziali. Il codice penale sancisce la responsabilità penale di coloro che non rispettano l'uguaglianza dei cittadini sulla base della razza e di coloro che violano i diritti umani e le libertà fondamentali basandosi sulle differenze di razza, sesso, colore della pelle, nazionalità o origine etnica. Non esiste una disposizione penale specifica che vieti gli atti di xenofobia.

Gli arresti arbitrari sono vietati dalla Costituzione. Nessuno può essere arrestato o trattenuto in custodia cautelare senza un regolare mandato. Tutte le persone arrestate hanno il diritto di rivolgersi al tribunale, che si pronuncia sulla legalità della privazione di libertà e deve essere informato immediatamente dei motivi dell'arresto. La Costituzione prevede inoltre un risarcimento per le persone arrestate ingiustamente. Le legge definisce la durata esatta della detenzione preventiva e tutela la persona privata della libertà mediante garanzie conformi alle norme internazionali.

Il diritto di voto è garantito e definito dalla Costituzione per tutti i cittadini che hanno raggiunto i 18 anni di età. Questa disposizione si applica anche ai cittadini che si trovano all'estero al momento delle elezioni.

La libertà di associazione e di riunione è garantita dalla Costituzione. Non si segnalano problemi di applicazione della legge pertinente, entrata in vigore il 1° gennaio 2002. Le organizzazioni della società civile registrate in Croazia sono sempre più numerose e diversificate. Le ONG registrate sono passate da 15 375 nel 1999 a 23 740 nell'agosto 2003. Esistono inoltre 70 fondazioni, 6 fondi e 120 ONG internazionali. Anno dopo anno, le ONG hanno dato un contributo considerevole alla promozione dei diritti umani, specie per quanto riguarda i profughi e il monitoraggio elettorale.

La libertà di espressione è garantita dalla Costituzione. Fino al 2000, le pressioni dirette, le intimidazioni, le estorsioni e i procedimenti giudiziari arbitrari erano all'ordine del giorno. La situazione è notevolmente migliorata dal 2000. Il settore dei media è stato largamente regolamentato e funziona per lo più secondo le regole del libero mercato. Desta preoccupazioni, tuttavia, la possibilità che le ingerenze politiche continuino a livello locale.

Per quanto riguarda la stampa, esiste una vasta gamma di quotidiani, di cui cinque nazionali e altri con una tiratura locale/regionale, a cui si aggiungono tre settimanali politici. Tutti i giornali sono stati privatizzati, tranne due quotidiani nazionali, e i giornalisti possono esercitare la loro professione senza ostacoli di rilievo. La diversità politica è notevole, ma si devono prendere provvedimenti per garantire la trasparenza per quanto riguarda il controllo dei media. La posizione dominante di un gruppo di editori nel settore della distribuzione potrebbe dar luogo a un trattamento discriminatorio dei concorrenti (alcuni dei più grossi editori controllano oltre il 50% della prima rete di distribuzione croata).

Nel settore audiovisivo operano oltre 130 stazioni radiofoniche e emittenti straniere. L'emittente televisiva di Stato (HTT) ha perso la sua posizione di monopolio. La privatizzazione della terza rete nazionale mediante cessione ad un consorzio radiotelevisivo croato potrebbe favorire lo sviluppo del settore radiotelevisivo privato introducendo concorrenza e pluralismo nel mercato televisivo. Oltre ai tre canali che coprono l'intero territorio nazionale esistono diverse reti televisive regionali. L'accesso alle fonti di notizie straniere non è soggetto a restrizioni. I canali televisivi stranieri sono disponibili via satellite o via cavo.

Il quadro legislativo e amministrativo in vigore in Croazia è stato adottato nell'intento di armonizzare la legislazione nazionale con le norme europee, ma si nutre qualche preoccupazione circa la possibile influenza politica sugli enti normativi che sono stati creati.

Le quattro leggi importanti nel settore dei media sono: (i) la legge sulla radiotelevisione croata (HRT) del marzo 2003, che disciplina il funzionamento dell'emittente di Stato e definisce i principi e gli obblighi relativi ai programmi. La procedura di nomina dei membri del consiglio d'amministrazione dell'HRT non garantisce né la necessaria trasparenza né l'indipendenza politica e la pluralità di opinioni che devono caratterizzare gli enti normativi nel settore radiotelevisivo. I membri del consiglio sono stati scelti [4], dopo molti rinvii, più per le loro preferenze politiche che per la loro esperienza. I rappresentanti della società civile dovrebbero svolgere un ruolo più attivo nella nomina dei membri del Consiglio. (ii) La legge sui media elettronici, adottata nel luglio 2003, che disciplina le trasmissioni radiotelevisive e le pubblicazioni elettroniche e definisce la procedura di assegnazione delle licenze per le radio pubbliche e private e le emittenti televisive. Il Consiglio per i media elettronici (un ente normativo con funzioni di sorveglianza) rilascerà e revocherà le licenze per l'assegnazione delle frequenze, eserciterà la necessaria vigilanza ed esaminerà i ricorsi. La procedura di nomina dei membri del Consiglio non garantisce né la necessaria trasparenza, né l'indipendenza politica e la pluralità di opinioni che devono caratterizzare gli enti normativi nel settore radiotelevisivo, né risorse finanziarie e umane sufficienti. La legge adottata non è del tutto in linea con la Convenzione europea sulla televisione transfrontaliera e con la direttiva sulla televisione senza frontiere (cfr. anche il capitolo 20 - Cultura e mezzi audiovisivi). (iii) La legge sulle telecomunicazioni, adottata nel luglio 2003, che intende spianare la via alla liberalizzazione dei servizi di telecomunicazioni creando condizioni favorevoli all'attività di nuovi operatori di servizi fissi e mobili. L'Agenzia per le telecomunicazioni, ente normativo indipendente istituito dalla legge, si occupa dell'assegnazione delle frequenze e di altre questioni tecniche, ma i suoi rapporti con il Consiglio per i media elettronici non sono chiaramente definiti e potrebbero bloccare l'attività dei due organismi. La legge è sostanzialmente in linea con le norme internazionali, ma deve essere urgentemente riformata per quanto riguarda gli aspetti connessi alle trasmissioni radiotelevisive. (iv) La legge sui media (già "legge sull'informazione dei cittadini"), adottata nell'ottobre 2003, che definisce i principi di base per l'attività dei media non elettronici (cioè soprattutto la stampa) quali la libertà di espressione, il diritto del pubblico all'informazione, la tutela della privacy e il controllo dei media. Nel gennaio 2004, tuttavia, la Corte costituzionale ha abrogato la legge per motivi procedurali (non era stata adottata a maggioranza assoluta sebbene riguardasse i diritti umani fondamentali). Conformemente alla decisione della Corte costituzionale, la legge sui media può essere applicata in via provvisoria fino al 30 aprile 2004. La Croazia deve garantire che la legge riveduta sui media tenga pienamente conto dell'articolo 10 della Convenzione europea dei diritti umani (ECHR) e delle altre raccomandazioni pertinenti adottate dal comitato dei ministri del Consiglio d'Europa.

[4] Il 17 ottobre 2003 il Parlamento ha approvato la selezione dei membri del consiglio, sei dei quali sono stati nominati dalla coalizione di governo precedente e cinque dall'opposizione. Il consiglio è composto da 11 membri appartenenti a gruppi diversi della società civile.

La Corte costituzionale ha annullato nel novembre 2003 la legge sulle modifiche del codice penale adottata nel luglio 2003, che prevedeva sanzioni penali per la diffamazione ad opera dei giornalisti, perché non era stata adottata a maggioranza assoluta. A questo punto, è importante che le disposizioni della legge riveduta riguardanti la diffamazione riflettano le norme europee (conformemente alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo).

Concludendo, occorre modificare le leggi suddette per allinearle con le norme europee sulla libertà di espressione, tenendo conto delle raccomandazioni formulate nel febbraio 2004 dalla missione congiunta di esperti del Consiglio d'Europa, della Commissione europea e dell'OSCE.

Il diritto di proprietà è riconosciuto dalla Costituzione. La legge applica tuttavia determinate restrizioni agli stranieri, segnatamente per quanto riguarda la proprietà delle terre agricole, delle foreste e delle aree naturali protette (parchi nazionali, riserve naturali, ecc.). Le persone fisiche e giuridiche straniere possono acquistare beni immobili in Croazia a condizioni di reciprocità e previa approvazione del ministero degli esteri. La condizione di reciprocità si applica agli stranieri anche in caso di eredità.

Il processo di restituzione delle proprietà alienate durante il regime comunista iugoslavo, disciplinato da una legge entrata in vigore nel gennaio 1997, procede con estrema lentezza: dopo 7 anni, è stata presa una decisione legalmente valida solo nel 34% dei 51 000 casi all'esame ed è stato accolto solo il 21% delle rivendicazioni. La legge autorizza solo i discendenti diretti a chiedere una compensazione, purché soddisfino determinati criteri di ammissibilità. Il governo non è in grado di indicare una data precisa per il completamento della procedura.

La tutela della privacy è garantita. La Costituzione sancisce l'inviolabilità del domicilio, nonché la libertà e la riservatezza della corrispondenza. Solo un tribunale può ordinare la perquisizione di un alloggio o di altri locali sulla base di un mandato debitamente motivato.

A quanto risulta dalle informazioni disponibili, non vi sono apolidi registrati in Croazia dopo lo scioglimento dell'RSFI.

1.2.2. Diritti economici, sociali e culturali

Nel 1999, la Croazia ha ratificato la Carta sociale europea del 1961 e il protocollo addizionale del 1999, entrati in vigore nel marzo 2003. Nel febbraio 2003, inoltre, la Croazia ha ratificato il protocollo del 1991 che modifica la Carta sociale europea. La Croazia non ha ancora firmato la Carta sociale europea del 1996.

La Costituzione croata sancisce i diritti economici, sociali e culturali. Le libertà proprie dell'imprenditoria e del mercato sono garantite e lo Stato è tenuto ad assicurare uno status giuridico equivalente a tutti gli imprenditori. È inoltre riconosciuto il diritto al lavoro con accesso illimitato, alle stesse condizioni, a qualsiasi professione, compreso il diritto alle prestazioni previdenziali per i dipendenti e per i loro familiari. La Costituzione prevede tutta una serie di prestazioni sociali come il diritto universale all'assistenza sanitaria e un'assistenza specifica per le persone più deboli e per i disabili, con particolare attenzione ai programmi d'integrazione sociale, ma le restrizioni di bilancio limitano l'esercizio di questi diritti. Le famiglie godono di una protezione speciale. Le madri e i bambini sono protetti dallo Stato.

Come Stato successore della Iugoslavia, Croazia applica la Convenzione ONU sui diritti del bambino e nel maggio 2004 dovrebbe presentare la seconda relazione sull'applicazione della Convenzione. La figura dell'ombudsman per l'infanzia è stata introdotta in Croazia nell'estate 2003.

I sindacati possono essere creati liberamente. Il diritto di sciopero è garantito, con alcune restrizioni per le forze armate, la polizia, la pubblica amministrazione e i servizi pubblici (ad esempio, il personale sanitario).

Si può accedere gratuitamente all'istruzione elementare, secondaria e superiore. Si possono aprire scuole e istituti didattici privati senza alcuna restrizione.

La libertà di culto è garantita. Sebbene la chiesa sia separata dallo Stato, un accordo tra la Croazia e la Santa Sede crea un contesto favorevole all'attività della chiesa cattolica nella società. L'insegnamento religioso non è obbligatorio, ma viene impartito nell'ambito del sistema scolastico pubblico. La Croazia ha firmato accordi analoghi con le principali confessioni religiose presenti sul suo territorio (cattolici, ortodossi e musulmani) tranne il giudaismo. La restituzione delle proprietà ebree è il principale ostacolo alla conclusione di questo accordo.

Le relazioni omosessuali sono riconosciute dalla legge. La legge sulla parità fra i sessi vieta le discriminazioni basate sulle tendenze sessuali.

1.2.3. Diritti delle minoranze, tutela delle minoranze e profughi

Minoranze

Secondo il censimento del 2001, il 7,5% della popolazione croata appartiene alle 16 minoranze nazionali. I più numerosi sono i serbi, che rappresentano il 4,5% degli abitanti, seguiti da bosniaci (0,47%), italiani (0,44%), ungheresi (0,37%), albanesi (0,34%) e sloveni (0,3%). Le ultime statistiche ufficiali indicano lo 0,21% per i Rom, ma è probabile che i dati effettivi siano nettamente superiori.

La Croazia ha ratificato tutte le convenzioni del Consiglio d'Europa che aveva firmato, come la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, la Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali e la Carta europea delle lingue regionali o minoritarie, nonché la Convenzione ONU sui diritti civili e politici. Il paese ha inoltre concluso accordi bilaterali sulla tutela delle minoranze nazionali con l'Ungheria e l'Italia. Si sta preparando un accordo bilaterale con la Serbia e Montenegro.

La legge costituzionale sui diritti delle minoranze nazionali (CLNM), adottata il 13 dicembre 2002, stabilisce il quadro legislativo nazionale per i diritti delle minoranze in Croazia. Le minoranze nazionali possono avere fino a otto rappresentanti in Parlamento. A livello locale, le minoranze hanno il diritto di essere rappresentate negli organi eletti nonché negli organi giudiziari e amministrativi di comuni e città. La CLNM prevede inoltre che le minoranze siano rappresentate negli organi giudiziari e amministrativi a livello statale e locale.

Sono stati creati un Consiglio consultivo delle minoranze nazionali a livello nazionale e organi consultivi locali presso i consigli delle città e dei comuni. Il governo deve collaborare strettamente con il Consiglio delle minoranze nazionali per applicare la CLNM.

L'accordo di Erdut e la lettera di intenti del 1997 hanno inoltre creato un quadro legislativo speciale riguardante i diritti della minoranza serba nella regione del Danubio. Sebbene la maggior parte dei diritti garantiti dall'accordo di Erdut sia stata recepita nella CLNM, alcuni diritti specifici sono sanciti dalla lettera di intenti, come la rappresentanza proporzionale nelle forze di polizia e nell'apparato giudiziario e i diritti connessi alle scuole per le minoranze.

I membri delle minoranze nazionali presenti in Croazia esercitano il diritto di utilizzare ufficialmente la loro lingua materna, su basi di parità, nel territorio delle città/dei comuni e delle contee quando rappresentano almeno un terzo della popolazione o conformemente agli accordi internazionali. Essi hanno inoltre il diritto di ricevere un insegnamento nella loro lingua sin dalla scuola materna (fino all'istruzione secondaria) a norma della Costituzione, della legge costituzionale sui diritti delle minoranze nazionali (2002), della legge sull'uso delle lingue parlate e scritte delle minoranze nazionali (2000) e della legge sull'istruzione nelle lingue minoranze nazionali (2000).

L'insegnamento nella lingua di una minoranza nazionale può essere impartito da un istituto pubblico, finanziato dal bilancio dello Stato, o da una scuola privata creata da una persona fisica o giuridica alle stesse condizioni applicate per la creazione di qualsiasi istituto didattico. I principi di uguaglianza, non discriminazione, protezione dell'identità nazionale, integrazione sociale, libertà di aprire istituti d'insegnamento e di stabilire i programmi di studio e possibilità di impartire agli insegnanti una formazione adeguata figurano nella legislazione croata e sono in linea con i principi di base contenuti nella Convenzione quadro delle minoranze nazionali e nella Carta europea delle lingue regionali o minoritarie.

L'ombudsman potrebbe contribuire in misura considerevole alla tutela dei diritti delle minoranze, ma deve far fronte a notevoli ristrettezze di bilancio. Il governo ha creato un Ufficio per le minoranze nazionali, che nel 2003 ha potuto distribuire 20 milioni di HRK (2,6 milioni di euro) provenienti dal bilancio pubblico.

Il 23 novembre 2003 sono stati eletti al Parlamento otto rappresentanti delle minoranze nazionali, contro cinque nel 2000.

Secondo l'ultimo censimento, 331 383 cittadini croati che appartengono a 16 minoranze nazionali hanno il diritto di eleggere 471 consigli delle minoranze con 6 662 consiglieri e 143 rappresentanti a livello locale (comune) e regionale (contea). Il 18 maggio 2003 si sono tenute le elezioni dei consigli consultivi locali delle minoranze, ma a causa del periodo di preparazione troppo breve, dello scarso sostegno ricevuto dal governo e delle carenze operative a livello delle organizzazioni delle minoranze è stata eletta solo metà dei consigli a cui le minoranze hanno diritto a norma della legge costituzionale sulle minoranze nazionali. Il 15 febbraio 2004 sono stati eletti i membri dei consigli delle minoranze nazionali in 15 contee, 64 città e 132 comuni, con una partecipazione pari all'8% circa. Sussistono malintesi e carenze in termini di informazione per quanto riguarda la costituzione formale dei consigli locali, non solo tra le autorità locali, ma anche tra gli stessi gruppi minoritari.

La legge costituzionale sulle minoranze nazionali impone di indire elezioni suppletive nelle contee/comuni dove non sia stato nominato un numero sufficiente di rappresentanti delle minoranze attraverso le liste di partito. Queste elezioni suppletive si sono tenute il 15 febbraio 2004 anziché entro il 23 marzo 2003 come previsto dalla CLNM. Va osservato che, a norma della legge sulle elezioni locali del 2001, le elezioni suddette si sarebbero già dovute svolgere nel settembre 2002.

La minoranze sono ancora rappresentate in misura insufficiente negli organi amministrativi e giudiziari dello Stato rispetto ai livelli indicati nella CLNM. Il governo, che non ha ancora elaborato un programma per ovviare, a lungo termine, a questo stato di cose, ha giustificato il ritardo adducendo problemi pratici, vincoli di bilancio e, nel caso del settore giudiziario, l'indipendenza dei tribunali per quanto riguarda la selezione dei giudici. È stato pubblicato un gran numero di posti sia nella pubblica amministrazione che nel settore giudiziario, ma non si sa ancora se fra i nuovi assunti figurino membri delle minoranze nazionali. Una parte della legislazione deve ancora essere allineata con la CLNM, ad esempio la legge sull'amministrazione statale, la legge sui tribunali, la legge sul Consiglio giudiziario dello Stato e la legge sulla Procura di Stato. Si devono quindi prendere le misure necessarie per rimediare alla situazione.

Da qualche anno a questa parte, i media elettronici e la stampa danno maggiore spazio, anche se non in misura sufficiente, alle minoranze e alle questioni che queste ultime giudicano importanti. Sebbene si sentano sempre meno discorsi di incitamento all'odio razziale, le minoranze nazionali sono viste e presentate come entità separate e non come una parte integrante della società. Devono ancora essere applicate le disposizioni della CLNM che impongono alle emittenti radiotelevisive pubbliche a livello nazionale e locale di produrre e/o trasmettere programmi per le minoranze nelle loro lingue.

Per quanto riguarda i procedimenti giudiziari sulle discriminazioni contro le minoranze, non risulta né che siano stati emessi verdetti che riconoscevano questo tipo di reato né che siano state inflitte condanne per aver fomentato l'odio razziale.

La situazione della minoranza serba è diversa. In primo luogo, pur trattandosi ancora della minoranza con il maggior numero di cittadini, la sua quota della popolazione totale è crollata dal 13% (censimento 1991) al 4,5% (censimento 2001). In secondo luogo, le relazioni tra lo Stato croato e la minoranza serba risentono del peso del recente conflitto, con i problemi che comportano il rientro dei profughi e la restituzione delle loro proprietà [cfr. più avanti il paragrafo sui "profughi"]. Con l'indipendenza della Croazia, il suo status è passato da quello di nazione costitutiva dell'ex Iugoslavia a quello di minoranza nazionale. Nel dicembre 2003, il nuovo governo ha firmato un accordo con i rappresentanti delle minoranze serbe, a cui ha offerto diversi posti nell'amministrazione. Va comunque sottolineato che le istituzioni della minoranza serba (partiti politici, scuole e organizzazioni culturali) funzionano liberamente. Nella regione del Danubio è stata applicata la maggior parte delle disposizioni dell'accordo di Erdut e della lettera di intenti del governo, a parte quelle che riguardano la questione importante della rappresentanza proporzionale dei serbi nel sistema giudiziario. Lo Stato deve impegnarsi ulteriormente per integrare la comunità serba a tutti i livelli della società croata.

Va riservata particolare attenzione alla minoranza Rom, che rappresenta ufficialmente lo 0,21% della popolazione (9 463 persone secondo il censimento del 2001), ma il cui numero stimato è nettamente superiore (tra 30 000 e 40 000), poiché spesso i Rom si dichiarano come appartenenti al gruppo maggioritario o non si registrano affatto. La maggior parte di questa minoranza non è integrata nella società croata e subisce discriminazioni in tutti i settori della vita pubblica come l'accesso ai posti di lavoro, la sanità e la rappresentanza politica.

Considerata la grave esclusione sociale di cui soffre la maggior parte della popolazione Rom presente in Croazia, il 16 ottobre 2003 il governo ha adottato, dietro incoraggiamento del Consiglio d'Europa e dell'OSCE, un programma nazionale per questa minoranza che contempla una serie di misure volte a promuovere l'inclusione sociale dei Rom preservandone tradizioni e cultura. Il programma riguarda, tra l'altro, lo status, la rappresentanza politica a livello locale, l'occupazione, i diritti dei bambini, l'istruzione, l'assistenza sanitaria, la previdenza sociale, gli alloggi e la tutela dell'ambiente. Non è ancora dimostrato, tuttavia, che gli stanziamenti del bilancio statale 2004 a favore di questa iniziativa basteranno alla sua attuazione.

Il gran numero di cause contro la Croazia pendenti presso l'ECHR è legato (i) a problemi procedurali propri del sistema giudiziario croato, compreso il margine d'azione della Corte costituzionale per prendere misure correttive in materia di diritti umani e (ii) a serie preoccupazioni circa la legislazione sui diritti umani, segnatamente le leggi sulle questioni attinenti alla proprietà legate al conflitto.

Profughi

La Croazia ha ratificato la convenzione di Ginevra del 1951 sui profughi. A un certo numero di profughi della BiH è stato concesso lo status di profughi a norma della legge croata sullo status dei profughi e degli sfollati, la cui definizione di profugo è molto diversa da quella della Convenzione di Ginevra. Sebbene la legge sui movimenti e sul soggiorno degli stranieri definisca con precisione le procedure di concessione dell'asilo, finora non è stata presa nessuna decisione positiva in tal senso. La nuova legge sul diritto di asilo dovrebbe entrare in vigore il 1° luglio 2004.

Il numero totale di profughi e sfollati presenti in Croazia nel periodo 1991-1997 era di circa 950 000, provenienti da altri paesi o da altre parti del paese.

Durante il recente conflitto, il numero degli sfollati croati [5] è salito a circa 550 000. I profughi serbo-croati erano invece 370 000 (330 000 in Serbia e Montenegro e 40 000 in BiH), soprattutto dopo le operazioni Flash e Storm del 1995, con le quali tutte le zone occupate sono passate sotto il controllo della Croazia. Alla fine del 1997, inoltre, 32 000 serbi sono stati registrati come sfollati nella regione UNTAES (Slavonia orientale). Ai 950 000 profughi e sfollati si sono aggiunti i croati bosniaci che si sono stabiliti in Croazia (circa 130 000) o che hanno attraversato il suo territorio per recarsi in un altro paese.

[5] La versione inglese fa una distinzione tra i termini "Croat" e "Serb", che corrispondono all'affiliazione etnica, e il termine "Croatian", che indica la cittadinanza della Repubblica di Croazia.

Alla fine del 2003 il numero di profughi serbo-croati si aggirava sui 209 000 (189 500 in Serbia e Montenegro e 19 500 in BiH), contro 1 700 sfollati di affiliazione etnica serba. 108 000 sono rientrati in Croazia entro la fine dello stesso periodo.

Il lungo periodo passato fuori casa e gli ostacoli che si frappongono al loro rientro hanno indotto un gran numero di profughi serbi a cercare di integrarsi nel paese in cui risiedono. Secondo il censimento effettuato nel secondo semestre del 2000 dai governi dell'RFI e della BiH in collaborazione con l'UNHCR, il potenziale massimo di rientro dei profughi rimanenti era del 30% circa, corrispondente a poco più di 83 000 persone (76 500 dalla Serbia e Montenegro e 6 500 dalla BiH). Da un'indagine realizzata per la missione dell'OSCE in Croazia nel secondo semestre del 2003 risulta un potenziale di rientro pari al 15% dei profughi che si trovano attualmente in Serbia e Montenegro e nella BiH (30 000 persone circa).

I principali problemi che devono affrontare i profughi al loro rientro riguardano l'alloggio, le mine, la reintegrazione economica, le eventuali intimidazioni basate sulle denunce per "crimini di guerra" e l'ostilità delle comunità locali di destinazione. A ciò si aggiungono difficoltà amministrative quali il mancato riconoscimento dei diritti a pensione maturati in base agli anni di lavoro nelle zone che prima erano sotto controllo serbo. Per quanto riguarda la reintegrazione economica, il governo ha adottato misure volte a promuovere lo sviluppo economico delle zone di rientro, ma non ha preso provvedimenti specifici a favore dei rimpatriati. Sono state stanziate le risorse di bilancio necessarie per il processo di sminamento, che dovrebbe terminare al più tardi nel 2010.

Un gran numero di case e/o appartamenti è stato distrutto o occupato durante e dopo la guerra. Il problema degli alloggi, quindi, presenta tre aspetti diversi: (i) ricostruzione, (ii) recupero delle proprietà e (iii) fornitura di alloggi agli ex titolari di un diritto d'affitto.

Ricostruzione: il governo ha ricostruito finora circa 130 000 alloggi distrutti su 200 000. Il sette per cento (7%) del programma è stato finanziato dalla comunità internazionale. Non si rilevano particolari ritardi nell'esecuzione del programma volto a ricostruire i circa 16 000 alloggi rimanenti, che dovrebbe essere completato per la fine del 2005 e agevolare il rientro di circa 48 000 persone. Le modifiche apportate nel 2000 alla legge sulla ricostruzione hanno eliminato le ultime disposizioni legislative discriminatorie. Sebbene il termine ultimo per presentare le richieste di ricostruzione fosse la fine del 2001, nel marzo 2004 il governo ha concesso, previo accordo con i rappresentanti serbi, un ulteriore periodo che va dal 1° aprile al 30 settembre 2004, il che significa che il programma di ricostruzione proseguirà fino al 2006.

Restituzione delle proprietà: il recupero delle proprietà residenziali assegnate a utenti temporanei dalla legge sull'occupazione temporanea e sulla gestione delle proprietà specificate è disciplinato dalle modifiche apportate nel 2002 alla legge sulle aree di particolare interesse per lo Stato. La legge sulla proprietà e sui diritti connessi disciplina il recupero degli altri tipi di proprietà, come le proprietà commerciali e le terre agricole, assegnate eventualmente a utenti temporanei dalla legge sull'occupazione temporanea e sulla gestione delle proprietà specificate. Il governo ha stanziato i fondi necessari per mettere a disposizione alloggi alternativi. Alla fine del 2003 erano stati recuperati poco meno di 16 000 alloggi sulle 20 000 domande presentate [6] (4 000 dei quali sono rimasti vuoti perché non si sa dove siano i proprietari). Il recupero delle proprietà, tuttavia, procede con estrema lentezza soprattutto perché (i) il recupero è subordinato all'offerta di una sistemazione alternativa per gli occupanti (il che significa che i diritti dei proprietari non sono integralmente riconosciuti); (ii) ai livelli inferiori dell'amministrazione statale, non si ritiene urgente procurare in tempo utile una sistemazione alternativa agli occupanti [7]; (iii) i tribunali non ordinano lo sfratto e le decisioni di espulsione degli occupanti abusivi non vengono applicate. Il termine ultimo per portare a termine la restituzione delle proprietà, che il governo aveva fissato inizialmente alla fine del 2002, è stato poi prorogato fino a tutto il 2003 senza però essere rispettato. Alla fine del 2003 risultavano ancora occupati 3 500 alloggi per i quali sono state presentate circa 2 200 domande di recupero. A norma dell'accordo concluso tra governo e rappresentanti serbi, il processo deve concludersi entro la fine del 2004.

[6] Si tratta del recupero di alloggi assegnati a norma della legge del 1995. sull'occupazione temporanea e sulla gestione delle proprietà specificate.

[7] Il bene può essere restituito al proprietario solo dopo che si è fornita una sistemazione alternativa all'occupante temporaneo. Ciò significa che gli interessi degli occupanti temporanei prevalgono sui diritti giuridici dei proprietari.

Alloggi per gli ex titolari di un diritto d'affitto: Fino a poco tempo fa, i profughi che vivevano in case popolari con diritti di occupazione / affitto non avevano accesso a un'abitazione se decidevano di tornare in Croazia, il che discriminava i profughi originari delle zone urbane. Le modifiche apportate nel luglio 2002 alla legge sulle aree di particolare interesse per lo Stato [8] ha prospettato per la prima volta la possibilità di risarcire gli ex titolari di diritti d'affitto in queste zone. Il 12 giugno 2003, inoltre, il governo ha adottato una decisione che garantisce un alloggio, grazie a finanziamenti pubblici, agli ex titolari di diritti d'affitto che decidono di rientrare anche in aree non di particolare interesse per lo Stato [9]. Gli alloggi devono essere forniti entro il 31 dicembre 2006. Il programma non affronta il problema della legittimità giuridica della revoca dei diritti di occupazione/affitto, ma sono state promosse numerose azioni in tal senso presso i tribunali nazionali e almeno una causa ("Blecic contro Croazia") è stata dichiarata ammissibile per l'ECHR.

[8] Cfr. la carta allegata. Le aree di particolare interesse per lo Stato, definite da una legge del 1996 (poi modificata), sono state istituite per ovviare alle conseguenze della guerra accelerando il rientro di profughi e sfollati, favorendo la ripresa demografica ed economica e promuovendo uno sviluppo equilibrato di tutte le regioni della Croazia.

[9] Le modifiche della legge sulle aree di particolare interesse per lo Stato, adottate nel luglio 2000 e nel luglio 2002, propongono soluzioni per i casi all'interno di queste zone.

Non vi sono ancora risultati concreti, poiché il piano di applicazione della decisione governativa è stato firmato, con notevole ritardo, solo il 29 ottobre. Finora, non è stata presa alcuna decisione in favore degli ex titolari di diritti d'affitto. Il governo prevede di soddisfare tutte le richieste per la fine del 2006. Il bilancio statale per il 2004, approvato il 4 marzo di quest'anno, contiene stanziamenti per la costruzione di circa 1 500/1 600 appartamenti onde soddisfare le prime richieste, ma è difficile valutare l'impatto di queste misure sui rientri.

Ricapitolando, il governo croato ha preso disposizioni per fornire alloggi ai profughi e agli sfollati che desiderano rientrare, ma l'applicazione di queste disposizioni deve essere accelerata e migliorata, tranne per quanto riguarda il programma di ricostruzione. Il problema della restituzione di altri tipi di proprietà diversi dalle abitazioni non è stato affrontato sul piano legale allo stesso modo del recupero degli alloggi. Per rendere i rimpatri più duraturi, inoltre, occorre migliorare la situazione economica e l'atmosfera generale nelle zone interessate.

1.3. Altri obblighi definiti nelle conclusioni del Consiglio UE del 29 aprile 1997

Il governo si è impegnato ad adempiere ai suoi obblighi a norma degli accordi di Dayton/Parigi. Esso rispetta la sovranità e l'integrità territoriale della Bosnia ed Erzegovina. Nel quadro dell'accordo di Erdut, firmato nel novembre 1995, la Croazia ha accettato un certo numero di obblighi per arrivare alla reintegrazione pacifica della parte della regione croata del Danubio (Slavonia orientale, Baranja e Sirmium occidentale) sotto la sovranità del governo croato dal gennaio 1998 (quando l'UNTAES, l'autorità transitoria dell'ONU, si è ritirata dal territorio). Gli obblighi previsti dall'accordo e dalla lettera di intenti del gennaio 1997 al CSNU rimangono giuridicamente vincolanti. Alcune disposizioni sono state riprese nella legge costituzionale sulle minoranze nazionali, che viene applicata solo in parte. La Croazia mantiene in particolare l'impegno a rispettare tutti gli obblighi connessi al rientro dei profughi e degli sfollati.

1.3.1. Cooperazione con il Tribunale penale internazionale per l'ex Iugoslavia (TPII)

La cooperazione della Croazia con il Tribunale penale internazionale per l'ex Iugoslavia (TPII) è notevolmente migliorata da qualche mese a questa parte. Nell'aprile 1996 la Croazia ha adottato la legge costituzionale sulla cooperazione con il TPII e ha creato "l'Ufficio governativo per la cooperazione con la Corte internazionale di giustizia e con i Tribunali penali internazionali". Finora, il TPII ha incriminato in tutto 5 cittadini croati per delitti commessi nella Repubblica di Croazia e 27 croati della Bosnia ed Erzegovina per delitti commessi nel territorio di questo Stato.

Nessuno dei tre cittadini croati incriminati nel 2001 e nel 2002 è stato deferito dal governo al TPII, per motivi diversi. Rahim Ademi (incriminato l'8 giugno 2001) si è costituito spontaneamente nel luglio 2001; il generale Janko Bobetko (incriminato il 17 settembre 2002) è morto nell'aprile 2003, dopo che il governo aveva contestato alcune parti dell'accusa pronunciata dal TPII perché, a suo parere, rimettevano in questione la giustificazione politica e la legittimità di un intervento particolare dell'esercito croato; il generale Ante Gotovina, incriminato l'8 giugno 2001 per crimini di guerra commessi durante e dopo la "Operation Storm" del 1995 (responsabilità individuale e di comando), è tuttora in libertà. Il 1° marzo 2004 la Croazia ha ricevuto denunce ufficiali contro gli ex generali dell'esercito Cermak e Markac, che si sono costituiti spontaneamente al TPII l'11 marzo 2004.

Quattro dei 27 imputati croati della Bosnia ed Erzegovina sono stati arrestati in Croazia e consegnati al TPII. Per quanto riguarda gli altri diciotto che si sono costituiti spontaneamente, agli inizi di aprile il TPII ha avviato un procedimento in seguito alla denuncia del 4 marzo contro sei croati che avevano prestato servizio come funzionari politici e militari nella cosiddetta "Herceg-Bosna", un'entità istituita dai croati durante la guerra in Bosnia ed Erzegovina. I sei sospettati, che hanno la nazionalità croata e risiedevano stabilmente in Croazia, si sono costituiti spontaneamente al TPII il 5 aprile, sono comparsi davanti al Tribunale il 6 aprile e si sono dichiarati non colpevoli di tutti i 26 capi d'accusa. Gli altri imputati croati sono stati arrestati dall'SFOR o dalle autorità di altri paesi.

Ultimamente, la Croazia ha preso provvedimenti per concedere l'accesso alla documentazione interna e autorizza incontri con i testimoni potenziali secondo modalità approvate dal TPII. Nell'ottobre 2003, la Croazia ha adottato la legge sulla protezione dei testimoni nei procedimenti penali [10].

[10] La legge prevede quattro tipi di protezione: protezione fisica e tecnica, trasferimento della persona, misure volte ad occultare l'identità e la proprietà, cambiamento di identità.

Nell'agosto 2003, il Consiglio di sicurezza dell'ONU ha invitato la Croazia ad intensificare la cooperazione con il TPII consegnando, in particolare, al Tribunale il generale in fuga Ante Gotovina. La Croazia ha rinviato l'esecuzione del mandato di cattura del generale Bobetko prima della sua morte.

La Croazia accetta la nozione di responsabilità di comando definita dallo statuto del TPII (articolo 7.3) e dallo statuto di Roma del TPI (articolo 28), che però non viene considerata esplicitamente un reato dal codice penale attuale. La legge sulle modifiche del codice penale (del luglio 2003), che introduceva nella legislazione nazionale i tre tipi principali di responsabilità di comando definiti dallo Statuto di Roma, è stata revocata dalla Corte costituzionale nel novembre 2003, perché non era stata adottata con la necessaria maggioranza dei voti. La Corte sup