COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO in applicazione dell'articolo 251, paragrafo 2, secondo comma del trattato CE relativa alla Posizione comune approvata dal Consiglio in vista dell'adozione della DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio

2001/0291 (COD)

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO in applicazione dell'articolo 251, paragrafo 2, secondo comma del trattato CE relativa alla Posizione comune approvata dal Consiglio in vista dell'adozione della DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio

1. Cronistoria

Procedura

- Il 7 dicembre 2001 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio [1] che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio [2], che deve essere adottata con la procedura di codecisione come previsto dall'articolo 251 del trattato CE.

[1] COM(2001)729 definitivo (2001/0291(COD)).

[2] GU L 365 del 31 dicembre 1994, pag. 10.

- Il Comitato economico e sociale europeo ha formulato il suo parere il 29 maggio 2002.

- La Commissione per l'industria, il commercio estero, la ricerca e l'energia del Parlamento europeo ha adottato la propria relazione il 22 maggio 2002.

- La Commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la politica dei consumatori del Parlamento europeo ha votato la propria relazione il 12 luglio 2002. [3]

[3] A5-0261/2002.

- Il Parlamento europeo ha adottato la sua posizione in prima lettura il 3 settembre 2002.

- Il Consiglio ha adottato la posizione comune il 6 marzo 2003.

Obiettivo della proposta della Commissione

La proposta della Commissione, del 7 dicembre 2001, ha come base giuridica l'articolo 95, paragrafo 1 del trattato CE e intende modificare la direttiva 94/62/CE. La revisione ha portata limitata e punta ad aumentare ulteriormente gli obiettivi di recupero e riciclaggio per la prossima fase di cinque anni, riducendo in tal modo l'impatto ambientale dei rifiuti di imballaggio. Essa introduce inoltre traguardi di riciclaggio specifici per una serie di materiali particolari di cui sono composti i rifiuti di imballaggio; tali traguardi si basano su un'ampia analisi costi-benefici. La modifica proposta introduce anche le definizioni di riciclaggio meccanico, chimico e di riciclaggio di materie prime e chiarisce la definizione di "imballaggio" con un allegato, non vincolante, contenente istruzioni per l'interpretazione.

La proposta non prevede la revisione di altri aspetti della direttiva come la prevenzione, il riutilizzo o la responsabilità del produttore, perché la Commissione ritiene che sia troppo presto per intraprendere una revisione più ampia di quel tipo.

2. Osservazioni della Commissione

2.1. Osservazioni generali

Nella seduta plenaria del 3 settembre 2002, il Parlamento europeo ha adottato 44 emendamenti dei 68 presentati; di questi ultimi, la Commissione ne ha accolti 22 in toto, in parte o in linea di principio. Il Consiglio ha adottato a maggioranza qualificata una posizione comune il 6 marzo 2003.

Dei 22 emendamenti accolti il Consiglio ne ha incorporati 16 per intero, in parte o in via di principio. La Commissione sostiene la posizione comune.

2.2. Osservazioni specifiche

2.2.1. Emendamenti accolti dalla Commissione e inseriti in tutto o in parte nella posizione comune

Gli emendamenti nn. 2, 6, 9, 11, 12, 13, 14, 16, 21, 22, 29, 30, 32, 34, 53 e 62 sono stati inseriti, integralmente o parzialmente, nella posizione comune.

L'emendamento n. 2, che stabilisce che la scelta degli imballaggi dovrebbe essere ottimizzata mediante un'impostazione basata sul ciclo di vita allo scopo di ridurre il loro impatto ambientale negativo, è rispecchiato nel riferimento alla prevenzione dei rifiuti e ad un eventuale indicatore degli imballaggi nel considerando n. 8 della posizione comune. La Commissione può accogliere questa impostazione.

L'emendamento n. 6 indica che altri aspetti, come la politica integrata dei prodotti, la valutazione dell'impatto ambientale tramite l'analisi del ciclo di vita e altre proposte riguardanti il riciclaggio e l'uso efficace delle risorse, richiedono ulteriori riflessioni e dunque non rientrano nel campo di applicazione dell'attuale modifica. L'emendamento è rispecchiato nel considerando n. 8 che stabilisce che altri aspetti devono ancora essere esaminati. Il considerando in questione è anche in linea con la proposta riformulazione degli emendamenti nn. 16 e 32 e tiene conto degli emendamenti nn. 2 e 11. La Commissione condivide il punto di vista contenuto nell'emendamento e può accogliere l'impostazione della posizione comune.

L'emendamento n. 9 è stato riformulato nel nuovo considerando n. 10 della posizione comune. La Commissione può approvare la riformulazione, che rispecchia meglio il fatto che la direttiva 94/62/CE riguarda principalmente gli aspetti connessi all'ambiente e al mercato interno degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio. Si sottolinea che studi disponibili [4] non consentono di affermare molto di più. In generale, gli effetti macroeconomici della gestione dei rifiuti sul mercato del lavoro sono molto limitati e difficilmente quantificabili.

[4] Per un quadro generale, consultare: Commissione europea 2001, Employment effects of waste management policies (Effetti delle politiche di gestione dei rifiuti sull'occupazione), al seguente indirizzo: http://europa.eu.int/comm/environment/ enveco/studies2.htm

waste

L'emendamento n. 11 riguarda un considerando sull'esame delle esperienze pratiche compiute negli Stati membri. Conformemente alla riformulazione proposta per gli emendamenti nn. 16 e 32 e tenuto conto degli emendamenti nn. 2 e 6, questo emendamento si ritrova nel considerando n. 8 della posizione comune. La Commissione può accogliere questa posizione.

Gli emendamenti nn. 12 e 13 sottolineano che tutti gli operatori della filiera degli imballaggi nel suo complesso dovrebbero assumersi la responsabilità condivisa di garantire che l'impatto ambientale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio sia ridotto al minimo possibile per tutto il loro ciclo di vita e migliorare i progressi ambientali in materia di imballaggio conformemente ai requisiti essenziali stabiliti nell'allegato II della direttiva. I due emendamenti sono simili per contenuto; per questo motivo nella posizione comune è stato mantenuto solo l'emendamento n. 12 che ha portata più ampia e ricomprende anche il contenuto dell'emendamento n. 13. L'emendamento in questione si ritrova nel considerando n. 6 della posizione comune. Anche in questo caso la Commissione può accogliere l'impostazione adottata.

L'emendamento n. 14 sottolinea la necessità di disporre di una tecnica di rendicontazione armonizzata e di linee guida chiare per i fornitori di dati. L'emendamento corrisponde anche al punto 6.6 del parere del Comitato economico e sociale europeo del 29 maggio 2002. La posizione comune riformula il testo e lo fonde con il contenuto dell'emendamento n. 29 all'interno del considerando n. 7. La Commissione può accogliere questa posizione.

L'emendamento n. 16 è stato integrato solo in parte nella posizione comune. Il paragrafo 1, che impone al produttore di adottare tutte le misure necessarie per ridurre quanto possibile al minimo l'impatto ambientale degli imballaggi nuovi, non è stato preso in considerazione. La Commissione appoggia in via di principio il concetto alla base di questa parte dell'emendamento, ma ritiene che sia legato troppo strettamente all'articolo 9 e all'allegato II della direttiva (requisiti essenziali). Potrebbe essere più opportuno attendere la valutazione di vari elementi della direttiva, come previsto dall'emendamento n. 32 e dall'articolo 6, paragrafo 8 della direttiva, nella versione modificata dalla posizione comune, prima di decidere su un'eventuale revisione futura di questi elementi.

Il paragrafo 2 dell'emendamento n. 16 è abbastanza simile all'attuale articolo 4, paragrafo 1, ma trasforma l'obbligo degli Stati membri di adottare misure preventive nella facoltà di farlo. Questo paragrafo non è mantenuto nella posizione comune. Nemmeno la Commissione è in grado di accogliere il paragrafo in questione, perché gli Stati membri devono essere obbligati ad adottare ulteriori misure preventive ai sensi dell'attuale articolo 4.

Il paragrafo 3 dell'emendamento n. 16 impone alla Commissione di esaminare lo sviluppo di ulteriori misure volte a ridurre l'impatto ambientale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, ed in particolare di definire un indicatore ambientale degli imballaggi e di presentare al Parlamento europeo e al Consiglio le proprie conclusioni insieme ad una proposta legislativa entro il 1° gennaio 2005. Il Consiglio ha inserito i principali punti del paragrafo nell'articolo 6, paragrafo 8 della direttiva (modificata dalla posizione comune). Tuttavia, nel testo di quest'ultima il concetto dell'indicatore ambientale degli imballaggi deve essere esaminato in una relazione prima di procedere ad una decisione definitiva sull'applicazione o meno dello stesso. Inoltre, il termine ultimo per la presentazione della relazione è fissato al 30 giugno 2005 invece del 1° gennaio 2005. La Commissione è consapevole che occorrano altre iniziative riguardo alle soluzioni possibili per ridurre l'impatto ambientale degli imballaggi, tra cui la valutazione della fattibilità di un indicatore valido e di vasta applicazione per misurare l'impatto ambientale degli imballaggi. La Commissione ritiene tuttavia che questo aspetto necessiti di ulteriori analisi e discussioni con le parti interessate e per questo può accogliere la posizione del Consiglio su questo aspetto, posizione che si rivela anche più in sintonia con il diritto di iniziativa della Commissione.

1. La posizione comune non tiene conto del paragrafo 4 dell'emendamento n. 16, secondo il quale le norme promosse dalla Commissione devono puntare a ridurre al minimo l'impatto ambientale degli imballaggi, in conformità degli articoli 9 e 10. La Commissione può accettare di aggiungere la seguente frase al termine dell'attuale articolo 4, paragrafo 2 della direttiva: "Le norme in questione mirano a ridurre al minimo l'impatto ambientale degli imballaggi in conformità degli articoli 9 e 10." Questa formula fa un riferimento esplicito alle norme incentivate dalla Commissione; d'altra parte non si ritiene opportuno parlare dell'attuazione delle norme. Va infatti sottolineato che la conformità alle norme armonizzate del CEN conferisce presunzione di conformità ai requisiti essenziali della direttiva. Le norme in sé non sono tuttavia strumenti giuridicamente vincolanti e i produttori sono liberi di scegliere altre soluzioni per dimostrare la conformità ai requisiti essenziali. Per questo motivo non è possibile imporre la conformità alle norme.

2. Anche il paragrafo 5 dell'emendamento n. 16 non è stato inserito nella posizione comune. Il testo dell'emendamento impone alla Commissione di valutare l'applicazione della norma CEN in materia di prevenzione e di proporre altre misure se i progressi compiuti non sono soddisfacenti. Per i motivi già illustrati riguardo al paragrafo 4 anche la Commissione respinge il testo di questo paragrafo.

La posizione comune coglie lo spirito dell'emendamento n. 21 concedendo agli Stati membri una maggiore flessibilità per incentivare il recupero di energia. La formulazione del Consiglio è però molto più vicina a quella contenuta nella proposta della Commissione. La Commissione può essere flessibile su questo punto e suggerisce il seguente testo di compromesso: "Gli Stati membri possono incoraggiare il recupero energetico, dove esso sia preferibile al riciclaggio dei materiali per motivi ambientali o in considerazione del rapporto costi-benefici.". Il riferimento ai costi e ai benefici deve essere mantenuto per rispecchiare i tre pilastri della sostenibilità.

L'emendamento n. 22 riguarda l'impiego di strumenti economici e il riesame e l'eliminazione di norme che ostacolino l'utilizzo di materiali riciclati. La prima parte dell'emendamento è stata parzialmente incorporata nell'articolo 6, paragrafo 4, anche se il riferimento agli strumenti economici è stato sostituito da una disposizione generale sul miglioramento delle condizioni di mercato. Gli Stati membri procedono alla revisione (testo della posizione comune) e non alla soppressione (emendamento) delle norme esistenti che impediscono l'uso di materiali riciclati. La Commissione accoglie questa impostazione in via di principio. Il secondo paragrafo dell'emendamento, che stabilisce che la Commissione deve procedere alla revisione della legislazione comunitaria in questione, non è stato mantenuto. Tale paragrafo è inaccettabile anche per la Commissione, in quanto va oltre il campo di applicazione della direttiva, ha ripercussioni sul diritto di iniziativa della Commissione e non è chiaro se e quale normativa comunitaria potrebbe rappresentare un ostacolo indebito all'utilizzo di materiale riciclato.

L'emendamento n. 29, che invoca l'armonizzazione dei dati per garantire comparabilità e omogeneità, è stato integrato nel considerando n. 7, che rispecchia anche l'emendamento n. 14. In linea con l'emendamento, la Commissione ritiene che questo aspetto sia affrontato più opportunamente nell'ambito della decisione 97/138/CE e può pertanto accogliere la scelta riflessa nella posizione comune di citare questo aspetto in un considerando. Non sembra necessario modificare l'articolo 12, paragrafo 3 della direttiva, visto che l'articolo esistente consente già di adottare le misure necessarie ricorrendo all'adeguamento tecnico.

L'emendamento n. 30, che aggiunge all'attuale articolo 13 della direttiva una disposizione secondo la quale gli Stati membri si impegnano a promuovere campagne di informazione e sensibilizzazione del consumatore, è stato accolto in toto. Il Consiglio ha anche aggiunto un considerando (n. 9) in proposito, posizione che la Commissione può accogliere.

L'emendamento n. 32, che impone alla Commissione di riferire al Parlamento europeo e al Consiglio sugli aspetti della direttiva legati all'ambiente e al mercato interno entro il 30 giugno 2005, è stato integrato nel testo della posizione comune nell'ambito dell'articolo 6, paragrafo 8 (modificato) della direttiva. Questa impostazione risulta accettabile per la Commissione in quanto è ragionevole affrontare tutti gli elementi che richiedono un riesame in un unico articolo e in un'unica relazione. Sembra tuttavia inopportuno fornire raccomandazioni su particolari sistemi di cernita e raccolta, perché questo aspetto dovrebbe essere stabilito a livello nazionale e locale. Il coinvolgimento delle parti interessate è un principio generale e anche se la portata della relazione è già, in massima parte, determinata dall'emendamento n. 32 e dall'articolo 6, paragrafo 8 della direttiva nella versione modificata dalla posizione comune, non c'è un motivo particolare per menzionare specificamente le parti interessate in questo contesto.

L'emendamento n. 34 aggiunge un "dispositivo di dosaggio che fa parte del tappo della confezione" agli esempi di ciò che può considerarsi un imballaggio ed è stato inserito nell'allegato della posizione comune. La Commissione può accogliere la modifica.

L'emendamento n. 53 si ritrova parzialmente nel nuovo paragrafo 2 dell'articolo 6 della direttiva, modificata dalla posizione comune. L'emendamento propone di inserire un nuovo considerando per stabilire che le operazioni di riciclaggio svolte in paesi non appartenenti all'OCSE non sono equivalenti, in una prospettiva ambientale, a quelle realizzate negli impianti europei. Se questa affermazione può essere vera in alcuni casi, non si può però generalizzare a meno di disporre di prove in merito. L'emendamento propone anche di monitorare la quantità di rifiuti di imballaggio esportati a fini di riciclaggio nei paesi non OCSE e la maniera in cui sono trattati. La Comunità e gli Stati membri non hanno però il potere e i mezzi per controllare gli impianti di riciclaggio al di fuori dei confini dell'UE. Questo tema è stato oggetto di dibattito anche in seno al comitato di conciliazione sulla direttiva sui rifiuti delle apparecchiature elettriche ed elettroniche e non c'è motivo di trattarlo diversamente nell'ambito della direttiva sugli imballaggi. La posizione comune ha inserito un nuovo paragrafo 2 all'articolo 6 della direttiva che stabilisce che i rifiuti di imballaggio esportati dalla Comunità sono presi in considerazione ai fini dell'adempimento degli obblighi e del conseguimento degli obiettivi comunitari solo se esistono prove tangibili che l'operazione di recupero e/o di riciclaggio è stata effettuata con modalità grosso modo equivalenti a quelle previste al riguardo dalla legislazione comunitaria. Questa formulazione è coerente con quanto sancito dalla direttiva sui rifiuti delle apparecchiature elettriche ed elettroniche e risulta accettabile per la Commissione.

L'emendamento n. 62 è parzialmente rispecchiato nel nuovo paragrafo 2 dell'articolo 6 della direttiva (nella versione modificata dalla posizione comune). L'emendamento vieta di prendere in considerazione le esportazioni di rifiuti di imballaggio verso paesi terzi ai fini del conseguimento degli obiettivi. Nella sua attuale formulazione l'emendamento non può essere accolto dalla Commissione. I mercati del riciclaggio sono spesso di portata internazionale e la Commissione non vede perché il riciclaggio effettuato in paesi terzi non debba contare se vengono rispettate le disposizioni della direttiva. Il divieto generale di contabilizzare le esportazione ai fini degli obiettivi comunitari potrebbe portare ad escludere da questo mercato i paesi terzi, in contrasto con quanto sancito da altri obblighi previsti dal diritto comunitario o internazionale. Tuttavia, in linea con le motivazioni fornite riguardo all'emendamento n. 53, la formulazione dell'articolo 6, paragrafo 2 della direttiva, nella versione proposta nella posizione comune, può essere accolta dalla Commissione.

2.2.2. Emendamenti accolti in tutto o in parte dalla Commissione ma non inseriti nella posizione comune

Gli emendamenti nn. 20, 25, 33, 37, 39 e 45 sono stati accolti in tutto o in parte dalla Commissione ma non sono stati ripresi nella posizione comune.

La Commissione può, teoricamente, accogliere l'emendamento n. 20, che consente agli Stati membri di fissare obiettivi per altri materiali da imballaggio oltre al vetro, alla carta e al cartone, ai metalli e alla plastica. Essa ritiene infatti che il riciclaggio o il recupero di altri materiali, come il legno, i materiali tessili e i materiali compositi possano contribuire a ridurre l'impatto ambientale complessivo degli imballaggi, ma non ha inserito obiettivi specifici per ciascuno di essi nella proposta iniziale del 7 dicembre 2001 perché si è ritenuto che fosse necessario studiare più approfonditamente tali materiali. Inoltre, ai sensi dell'attuale direttiva, gli Stati membri sono comunque liberi di adottare altri obiettivi specifici anche per materiali diversi da quelli indicati espressamente nella direttiva.

La Commissione potrebbe accogliere in via di principio anche l'emendamento n. 25, che impone agli Stati membri di garantire che i sistemi di restituzione, raccolta e recupero istituiti dall'articolo 7 della direttiva rispecchino i costi e i benefici economici e ambientali del recupero e del riciclaggio dei materiali di imballaggio. Tuttavia, i costi e i benefici del recupero e del riciclaggio dipendono dal tipo di operazioni di recupero e riciclaggio effettuate e dal volume di rifiuti di imballaggio trattato piuttosto che dalla struttura dei sistemi istituiti. Poiché l'articolo 7 riguarda principalmente la struttura organizzativa di tali sistemi, la Commissione ritiene che l'emendamento rientri più opportunamente nell'ambito dell'articolo 6.

L'emendamento n. 33 fornisce un nuovo esempio illustrativo per specificare che "la carta da imballaggio e da regalo venduta come prodotto autonomo" non deve essere considerata alla stregua di un imballaggio. La Commissione ritiene che si tratti di un esempio utile e potrebbe pertanto accoglierlo in via di principio. Poiché la struttura dell'allegato è stata modificata nella posizione comune, questo punto potrebbe figurare come esempio tra gli articoli che non sono considerati imballaggi nell'ambito del criterio n. 2. Se non si raggiungerà un consenso sulla collocazione di questa voce, la Commissione ritiene che questo punto potrebbe essere affrontato anche ricorrendo all'adeguamento tecnico previsto dall'articolo 1, paragrafo 5 della posizione comune.

L'emendamento n. 37 aggiunge agli esempi di imballaggio i "contenitori per CD promozionali" e i "contenitori per video promozionali". La Commissione riconosce l'utilità di questo punto, ma ritiene che il testo dell'emendamento potrebbe essere semplificato come segue: "custodie per CD e video promozionali". Poiché la struttura dell'allegato è stata modificata nella posizione comune, questo punto potrebbe figurare come esempio di imballaggio nell'ambito del criterio n. 1. Se non si raggiungerà un consenso sulla collocazione di questa voce, la Commissione ritiene che questo punto potrebbe essere affrontato anche ricorrendo all'adeguamento tecnico previsto dall'articolo 1, paragrafo 5 della posizione comune.

La Commissione può accogliere in via di principio l'emendamento n. 39, che aggiunge all'elenco degli articoli che non sono considerati imballaggi le voci "contenitori durevoli per CD commerciali" e "contenitori durevoli per video commerciali". La Commissione riconosce l'utilità di questo punto, ma preferisce semplificare il testo come segue: "custodie per CD e video durevoli". Poiché la struttura dell'allegato è stata modificata nella posizione comune, questo punto potrebbe figurare come esempio tra gli articoli che non sono considerati imballaggi nell'ambito del criterio n. 1. Se non si raggiungerà un consenso sulla collocazione di questa voce, la Commissione ritiene che questo punto potrebbe essere affrontato anche ricorrendo all'adeguamento tecnico previsto dall'articolo 1, paragrafo 5 della posizione comune.

La Commissione può accogliere l'emendamento n. 45, che introduce la scadenza del 31 dicembre 2006 per conseguire i nuovi obiettivi, perché può accettare che la scadenza fissata sia leggermente posticipata.

2.2.3. Emendamenti non accolti dalla Commissione e non inseriti nella posizione comune

L'emendamento n. 1 propone di sottolineare la necessità di studiare più approfonditamente i principi fissati nel Sesto programma d'azione per l'ambiente [5] e nel Libro verde sulla politica integrata relativa ai prodotti, oltre che la necessità di elaborare strategie tematiche per il riciclaggio e l'uso sostenibile delle risorse naturali. La Commissione ritiene che, nella sua formulazione attuale, l'emendamento n. 1 non si inserisce nell'attuale revisione e non può pertanto essere accolto.

[5] COM(2001)31 definitivo.

L'emendamento n. 3, che propone di sopprimere il considerando che introduce obiettivi specifici per materiale, non può essere accolto: come indicato nella proposta iniziale del 7 dicembre 2001, la Commissione ha vari motivi per appoggiare l'introduzione di obiettivi specifici per materiale. In primo luogo, i costi e i benefici connessi al riciclaggio di materiali diversi non sono gli stessi: il riciclaggio va effettuato nei casi in cui è possibile ottenere il massimo beneficio sia dal punto di vista ambientale che economico; inoltre, non c'è concorrenza tra materiali quali, ad esempio, la carta riciclata e il vetro riciclato. C'è invece molta concorrenza tra materiali (si pensi al vetro riciclato) provenienti da Stati membri diversi. Per questo motivo obiettivi differenziati in base al materiale non rappresentano una distorsione della concorrenza, ma anzi creano condizioni eque nel mercato interno. Infine, obiettivi differenziati per materiale generano sicurezza per gli investimenti, in quanto consentono alle imprese che si occupano di raccolta, selezione e riciclaggio di pianificare per il futuro. Va inoltre sottolineato che questo emendamento va contro il rimanente testo approvato dal Parlamento europeo in prima lettura, che è invece favorevole a definire obiettivi specifici in base al materiale come previsto dall'articolo 6, paragrafo 1, lettera c) della proposta della Commissione del 7 dicembre 2001.

Gli emendamenti nn. 4, 7, e 8, che invitano la Commissione a riesaminare o modificare la normativa comunitaria in vigore e ad introdurne una nuova, non può essere accolto: la Commissione ritiene infatti che essi non rientrino nel campo di applicazione dell'attuale revisione e incidono inoltre sul diritto di iniziativa della Commissione.

L'emendamento n. 5, che stabilisce che la Commissione deve intervenire nei confronti degli Stati membri che non hanno ancora applicato i requisiti essenziali, non può essere accolto visto che tutti gli Stati membri hanno già provveduto al recepimento dei requisiti essenziali nella rispettiva legislazione. Gli eventuali casi di mancata conformità e/o mancata applicazione da parte degli Stati membri possono essere denunciati in qualsiasi momento e pertanto la Commissione ritiene superfluo l'emendamento.

L'emendamento n. 10 propone di inserire anche il riciclaggio in un considerando riguardante la possibilità che gli Stati membri incentivino il riutilizzo. Ai sensi dell'articolo 6 dell'attuale direttiva gli Stati membri sono tenuti ad incentivare il riciclaggio; sarebbe pertanto incoerente rispetto all'articolo aggiungere un considerando secondo il quale gli Stati membri possono incentivare i sistemi di riciclaggio. Per i motivi appena illustrati la Commissione non può pertanto accogliere l'emendamento.

Gli emendamenti nn. 19 e 49 - che aumentano l'obiettivo minimo di riciclaggio dal 55% proposto al 65% e sopprimono l'obiettivo massimo di riciclaggio previsto del 70% - non possono essere accolti. Gli obiettivi fissati inizialmente dalla Commissione nella proposta del 7 dicembre 2001 si basavano, tra l'altro, su un'analisi costi-benefici svolta da un consulente esterno [6], dalla quale risultava che il tasso di riciclaggio complessivo ottimale era compreso tra il 50% e il 68%. Per questo motivo la Commissione ritiene che un obiettivo minimo del 65% sia troppo elevato; inoltre, non è certa che tutti gli Stati membri siano in grado di raggiungere tale tasso di riciclaggio minimo. La Commissione ritiene che sia necessario un obiettivo massimo per il riciclaggio per equilibrare la raccolta e il riciclaggio dei rifiuti di imballaggio tra i vari Stati membri e per evitare distorsioni del mercato interno. Tassi di riciclaggio elevati vanno spesso di pari passo con finanziamenti elevati sotto forma, ad esempio, di tasse di concessione, che determinano prezzi inferiori per i materiali secondari; in paesi in cui il livello di ambizione è inferiore e dunque i finanziamenti sono più ridotti, a livello interno i materiali secondari raccolti saranno più costosi dei materiali importati. Se a ciò si aggiunge il fatto che le capacità di riciclaggio possono essere limitate, per questi ultimi paesi sarà difficile trovare un mercato per il materiale che raccolgono. Infine, nella seduta plenaria del 3 settembre 2002, il Parlamento europeo non ha approvato alcun emendamento riguardante l'obiettivo di recupero proposto. Per questo l'obiettivo minimo di riciclaggio risulterebbe fissato al 65%, mentre il tasso minimo di recupero rimarrebbe al 60% e il tasso massimo al 75%. Queste cifre sarebbero incoerenti e potrebbero non lasciare agli Stati membri la possibilità di fissare i propri obiettivi di riciclaggio e recupero.

[6] Progetto di relazione conclusiva dello studio Evaluation of Costs and Benefits for the Achievement of Reuse and the Recycling Targets for the different Packaging Materials in the Frame of the Packaging and Packaging Waste Directive 94/62/EC (Costi e benefici connessi al raggiungimento degli obiettivi di riutilizzo e riciclaggio per i diversi materiali di imballaggio nell'ambito della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio), RDC/Pira 2001.

L'emendamento n. 23 si riferisce alle relazioni degli Stati membri sulla destinazione e sulla quantità dei rifiuti di imballaggio esportati (di cui all'emendamento n. 54). Le relazioni dovrebbero essere prese in esame in occasione della prossima revisione degli obiettivi. Questa disposizione non è stata ripresa nella posizione comune e per questo il riferimento è fuori contesto.

L'emendamento n. 26 impone agli Stati membri di garantire l'osservanza dei requisiti essenziali fissati all'articolo 9 e all'allegato II della direttiva. Ai sensi del diritto comunitario [7], gli Stati membri hanno l'obbligo generale di garantire la debita esecuzione di tutta la normativa comunitaria recepita nel diritto nazionale. Mettere in evidenza disposizioni particolari a tal fine potrebbe creare confusione e per questo la Commissione non può accogliere l'emendamento.

[7] Cfr., ad esempio, articolo 10 del trattato CE.

L'emendamento n. 31 stabilisce che le parti interessate avranno accesso ai pareri dettagliati e alle osservazioni critiche inviate dalla Commissione o da altri Stati membri allo Stato membro interessato. La Commissione ritiene che questo aspetto non rientri nel campo di applicazione della direttiva perché già disciplinato da altre normative comunitarie, come il regolamento (CE) n. 1049/2001 del 30 maggio 2001. [8]

[8] GU L 145 del 31 maggio 2001, pag. 43.

La Commissione potrebbe accogliere, in via di principio, l'emendamento n. 35, che chiarisce il significato del termine "integrante/inseparabile" in nota. Tuttavia, i criteri dell'allegato sono stati modificati e integrati nell'articolo 1, paragrafo 1 della posizione comune. Poiché il termine "integrante/inseparabile" non compare più nel testo della posizione comune non è più necessario chiarirne il significato.

L'emendamento n. 36 inserisce l'espressione "contenitori di inchiostro qualora l'inchiostro debba essere travasato prima dell'uso" nell'elenco degli esempi di imballaggio. La Commissione potrebbe accogliere l'emendamento in linea di principio, ma questa voce rispecchia quella di "cartucce d'inchiostro", termine che figurava nella proposta della Commissione ma che è stato soppresso nella posizione comune. La Commissione ritiene che queste due voci debbano essere accettate entrambe o respinte entrambe. In mancanza di accordo su questo punto, potrebbe essere preferibile ricorrere all'adeguamento tecnico previsto dall'articolo 1, paragrafo 5 della posizione comune.

L'emendamento n. 38 spiega che i vasi da fiori non possono essere considerati imballaggi, a meno che non siano aggiunti immediatamente prima della vendita e per scopi commerciali. La Commissione preferisce la formulazione contenuta nella proposta iniziale del 7 dicembre 2001, secondo la quale i vasi da fiori destinati a restare con la pianta per tutta la durata di vita di questa non sono da considerarsi imballaggi, perché più pratica e di applicazione più semplice. Per questo la Commissione non può accogliere l'emendamento in questione.

L'emendamento n. 40 aggiunge la voce "carta distaccabile delle etichette autoadesive" all'elenco di esempi di articoli che non sono da considerarsi imballaggi. La Commissione nutre qualche dubbio sul fatto che tale carta venga usata per la manipolazione, la consegna e la presentazione di articoli (in questo caso, le etichette) ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1 della direttiva e dunque risponda alla definizione di imballaggio. Questo punto potrebbe essere affrontato più opportunamente nell'ambito dell'adeguamento tecnico della direttiva e la Commissione non accoglie pertanto l'emendamento.

Gli emendamenti nn. 41 e 42/riv mirano ad escludere dal campo di applicazione della direttiva i materiali di imballaggio i) che non possono essere destinati all'utilizzo termico a causa delle loro caratteristiche, ii) che sono inerti, iii) le cui quantità non superano lo 0,1% della quantità di imballaggi rilevata nella Comunità e iv) per i quali il riciclaggio dei materiali o delle materie prime non è possibile per ragioni ecologiche e di efficacia dei costi. La Commissione ritiene superflui questi emendamenti, visto che né la direttiva in vigore né la sua modifica prevedono che tali materiali di imballaggio debbano essere recuperati o riciclati; inoltre non si vede perché tali imballaggi debbano essere esclusi dagli altri obblighi della direttiva. Alla luce di queste considerazioni, la Commissione non può accogliere i due emendamenti.

L'emendamento n. 43 estende la definizione di "riciclaggio meccanico" al riciclaggio chimico se, attraverso sintesi di materiali, si producono materie plastiche aventi le caratteristiche di un nuovo prodotto. La Commissione ritiene che il riciclaggio chimico sia un processo diverso da quello meccanico, che presenta caratteristiche tecniche, ambientali ed economiche distinte. Mescolare i due processi potrebbe rendere meno chiare le definizioni. Questa considerazione non ha, però, alcun peso sul fatto che i due processi debbano avere obiettivi comuni o separati. Nella posizione comune sono state soppresse le tre definizioni di riciclaggio (meccanico, chimico e di materie prime) e pertanto tutto il materiale plastico ritrasformato in plastica viene calcolato ai fini dell'obiettivo fissato per la plastica. La Commissione non ritiene pertanto giustificato o necessario modificare la definizione.

Per gli stessi motivi addotti rispetto all'emendamento n. 10, la Commissione non può accogliere l'emendamento n. 44, che concede agli Stati membri la facoltà di favorire sia il riutilizzo che il riciclaggio. Ai sensi dell'articolo 6 della direttiva in vigore gli Stati membri sono tenuti a favorire il riciclaggio e sarebbe pertanto in contrasto con tale articolo aggiungere un considerando che concede agli Stati membri la possibilità di incentivare i sistemi di riciclaggio.

L'emendamento n. 47 aggiunge agli esempi di articoli da non considerare come imballaggi la voce "Tubi e rotoli su cui è avvolto materiale flessibile". La Commissione nutre qualche dubbio sul fatto che tali tubi vengano usati per la manipolazione, la consegna e la presentazione di articoli ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1 della direttiva e dunque rispondano alla definizione di imballaggio. Questo punto potrebbe essere affrontato più opportunamente nell'ambito dell'adeguamento tecnico della direttiva e la Commissione non accoglie pertanto l'emendamento.

L'emendamento n. 54 impone agli Stati membri di riferire annualmente alla Commissione sulla destinazione e sulla quantità di rifiuti di imballaggio esportati al di fuori dell'UE a fini di riciclaggio. La Commissione condivide il parere del Consiglio, secondo il quale questo punto rientra piuttosto nell'ambito della decisione 97/138/CE. Un riferimento a tale punto è stato comunque mantenuto nel considerando n. 7 della posizione comune, che incorpora anche gli emendamenti nn. 14 e 29. Questa impostazione risulta accettabile per la Commissione.

2.2.4. Nuove disposizioni introdotte dal Consiglio

Il secondo considerando è stato modificato a seguito della soppressione delle definizioni di riciclaggio meccanico, chimico e di materie prime contenute nell'articolo 1, paragrafo 1, lettera b) della proposta della Commissione. Il considerando modificato sottolinea anche la necessità di incoraggiare la messa a punto di procedimenti di riciclaggio innovativi, posizione che la Commissione può condividere.

Nel terzo considerando il Consiglio ha modificato il riferimento al fatto che gli obiettivi di riciclaggio dovrebbero essere "[introdotti] sulla base di" valutazioni del ciclo di vita e di analisi costi-benefici, disponendo invece che tali obiettivi dovrebbero "tener conto" di tali tecniche. La Commissione può accettare la modifica.

Il sesto considerando della proposta della Commissione stabiliva che si dovesse prestare particolare attenzione alla situazione specifica dei paesi candidati all'adesione ed è stato soppresso dal Consiglio. La Commissione può in via di principio accettare la modifica, anche se la situazione specifica dei paesi candidati va tenuta in conto nel corso dei negoziati con questi paesi riguardo all'attuazione della proposta nei paesi candidati.

Nel considerando n. 11 della posizione comune riguardante i principi di sussidiarietà e proporzionalità è stata aggiunta una frase sulla necessità di tener conto delle situazioni particolari di ciascuno Stato membro. La Commissione può accogliere la modifica.

All'articolo 1, paragrafo 1 della posizione comune i criteri relativi all'interpretazione della definizione di "imballaggio" sono stati riformulati e trasferiti dall'allegato al dispositivo della direttiva. In tal modo i criteri sono divenuti giuridicamente vincolanti (mentre non lo erano nella proposta della Commissione) e la Commissione può accogliere la modifica.

L'articolo 1, paragrafo 1, lettera b) della proposta della Commissione, che introduceva nuove definizioni per il riciclaggio meccanico, chimico e di materie prime, è stato soppresso. Anche se l'articolo faceva parte della sua proposta originaria, la Commissione può accettarne la soppressione, perché dal dibattito è emerso che il riciclaggio chimico è solo alle prime fasi di sviluppo e sarebbe pertanto prematuro darne definizioni o fissare condizioni specifiche per questo tipo di processo. Poiché non si tratta di processi specifici agli imballaggi e si applicano anche ad altri materiali non destinati ad imballaggi, potrebbe essere preferibile inserire queste definizioni in un contesto più generale come quello della prevista strategia tematica sul riciclaggio e della direttiva quadro sui rifiuti (75/442/CEE).

L'articolo 1, paragrafo 2 della posizione comune contiene i seguenti adeguamenti all'articolo 6:

- al paragrafo 1, lettere a) e c) sono stati riformulati gli obiettivi per il 2001 per dare chiarezza giuridica sul fatto che questi obiettivi continuano ad essere validi;

- al paragrafo 1, lettere b), d) ed e) il termine per l'attuazione è stato prorogato al 31 dicembre 2008;

- al paragrafo 1, lettera b) è stato eliminato l'obiettivo massimo per il recupero;

- al paragrafo 1, lettera d) l'obiettivo massimo di riciclaggio è passato dal 10% all'80%;

- al paragrafo 1, lettera e) l'obiettivo per la carta ed il cartone è stato aumentato dal 5% al 60%, mentre quello per la plastica è stato limitato ai soli materiali riciclati sotto forma di plastica ed è passato dal 2,5% al 22,5%; è stato infine aggiunto un obiettivo del 15% per il legno;

- al paragrafo 5, le scadenze sono state allineate alle modifiche introdotte al paragrafo 1;

- al paragrafo 7 sono stati riformulati gli obiettivi per Grecia, Irlanda e Portogallo per il 2001 e il 2005. La scadenza per il conseguimento dei nuovi obiettivi è stata prorogata dal giugno 2009 al dicembre 2012.

Per quanto riguarda queste modifiche, la Commissione può concordare su un leggero aumento degli obiettivi di riciclaggio, purché siano in linea con i risultati dell'analisi costi-benefici e con le considerazioni contenute nella relazione della proposta della Commissione. L'eliminazione di un obiettivo massimo per il recupero può essere accolta, visto che in genere non vi sono carenze di capacità per il recupero e dunque l'assenza di un obiettivo massimo non dovrebbe causare distorsioni del mercato interno. La Commissione può infine accogliere anche una limitata proroga delle scadenze.

All'articolo 1, paragrafo 3 la riformulazione dovrebbe sottolineare il fatto che la volontarietà del sistema di identificazione istituito dalla decisione 97/129/CE della Commissione non va modificata e la Commissione può concordare con questa posizione.

L'articolo 1, paragrafo 6 è stato leggermente modificato per adeguare il testo alle nuove norme di comitatologia e la Commissione può concordare.

Nell'allegato, infine, i criteri per l'interpretazione della direttiva sugli imballaggi sono stati riformulati e inseriti nell'articolo 1, paragrafo 1 della posizione comune. Gli esempi sono rimasti nell'allegato e sono stati adeguati alla nuova struttura e alla nuova formulazione dei criteri dell'articolo 1, paragrafo 1. Vari esempi sono stati soppressi per l'assenza di un accordo totale in seno di Consiglio. Le modifiche apportate sono accettabili per la Commissione. Una discussione tecnica più precisa su questi punti potrebbe rientrare più opportunamente nell'ambito dell'adeguamento tecnico.

3. Conclusioni

Il Consiglio ha adottato una posizione comune il 6 marzo 2003 a maggioranza qualificata, che la Commissione sostiene. In particolare, la Commissione accoglie con favore il fatto che la modifica sia limitata agli obiettivi in materia di recupero e riciclaggio e al chiarimento della definizione di "imballaggio". Altri temi devono essere esaminati e dibattuti con le parti interessate prima di adottare altre iniziative.