[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 18.8.2008

COM(2008) 520 definitivo

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeosull'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi nel 2007

{SEC(2008) 2381}

INDICE

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sull'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi nel 2007 1

1. Introduzione 2

2. QUADRO D'INSIEME 3

2.1. Background 3

2.2. Assistenza macrofinanziaria nel 2006 3

2.2.1. Nuove decisioni 3

2.2.2. Versamenti 3

2.3. Sintesi delle operazioni più recenti nei paesi beneficiari 4

2.3.1. Balcani occidentali 4

2.3.2. Paesi vicini orientali 5

2.3.3. Paesi del Mediterraneo 5

3. Distribuzione geografica e valutazioni dell'assistenza macrofinanziaria 6

3.1. Distribuzione geografica 6

3.2. Valutazioni 6

3.2.1. Tagikistan 6

3.2.2. Bosnia-Erzegovina 7

3.3. Miglioramento della gestione finanziaria nei paesi beneficiari: valutazioni pratiche 8

1. INTRODUZIONE

La presente relazione descrive in maniera generale l'assistenza macrofinanziaria che la Comunità europea (CE) fornisce ai paesi terzi, ne illustra il contesto storico, riepiloga le operazioni effettuate nel 2007 e contiene informazioni riguardanti le più recenti operazioni realizzate nei Balcani occidentali, nei Nuovi Stati Indipendenti (NIS) e nei paesi del Mediterraneo nonché tabelle statistiche delle diverse operazioni effettuate dal 1990.

La presente relazione tiene conto anche della recente evoluzione delle operazioni macrofinanziarie della CE e dei risultati delle valutazioni effettuate nel 2007. Tali valutazioni sono intese a determinare quale sia l'impatto del sostegno macrofinanziario sui principali aspetti del processo di stabilizzazione economica e sull'attuazione delle riforme strutturali nei paesi beneficiari. I progressi realizzati in questo settore riflettono altresì il livello di adempimento delle corrispondenti condizioni di politica economica inerenti all'assistenza macrofinanziaria della Comunità.

Con riferimento alla raccomandazione formulata dalla Corte dei conti nella sua relazione speciale del marzo 2002 sul miglioramento della gestione finanziaria nei paesi beneficiari, la Commissione sta inoltre conducendo, fin dal 2004, in ciascun paese beneficiario e di concerto con una società di audit, diverse valutazioni pratiche del funzionamento dei circuiti finanziari e dell'organizzazione dei controlli relativi all'assistenza macrofinanziaria. All'atto dell'elaborazione delle condizioni di politica economica connesse all'attuazione dell'assistenza si tiene debito conto delle conclusioni tratte dalle citate valutazioni.

La presente relazione è redatta in ottemperanza alle decisioni del Consiglio relative alla concessione, da parte della Comunità, di assistenza macrofinanziaria o di assistenza finanziaria eccezionale a favore di paesi terzi e fa seguito alle relazioni presentate negli anni precedenti. Parallelamente, viene resa pubblica una relazione più dettagliata (documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC (2008)2381) contenente informazioni economiche e finanziarie relative ai paesi beneficiari.

2. QUADRO D'INSIEME

2.1. Background

L'assistenza macrofinanziaria comunitaria, intesa a sostenere gli sforzi di riforma politica ed economica dei paesi beneficiari, è attuata in collegamento con i programmi di sostegno del FMI e della Banca mondiale. L'assistenza si ispira a una serie di principi, ribaditi dal Consiglio nelle sue conclusioni dell'8 ottobre 2002, che ne sottolineano il carattere eccezionale, la complementarità con il finanziamento erogato dalle Istituzioni finanziarie internazionali (IFI) nonché la sua subordinazione al rispetto di condizioni di politica macroeconomica. In particolare, con la sua AMF la Comunità ha sostenuto le iniziative dei paesi beneficiari intese ad attuare riforme economiche e modifiche strutturali. In stretto coordinamento con il FMI e la Banca mondiale, ha incoraggiato la prosecuzione di politiche adeguate alle esigenze specifiche di questi paesi, nell'intento generale di stabilizzarne la situazione finanziaria ed instaurare economie di mercato.

2.2. Assistenza macrofinanziaria nel 2006

Tra il 2000 e il 2007 sono state approvate diciannove decisioni di concessione di assistenza macrofinanziaria, per un importo complessivo di 1 085 milioni di euro. Il Consiglio ha adottato tredici decisioni a favore dei paesi dei Balcani (ex Repubblica iugoslava di Macedonia, Bosnia-Erzegovina, Serbia-Montenegro compreso il Kosovo e l'Albania), che sono di conseguenza diventati i principali beneficiari dell'assistenza macrofinanziaria comunitaria (con un massimo di 783 dei 1 085 milioni di euro concessi).

2.2.1. Nuove decisioni

Due decisioni sono state adottate dal Consiglio nel 2007.

Il 16 aprile il Consiglio ha deciso (2007/259/CE) di accordare alla Moldova assistenza macrofinanziaria per un importo massimo di 45 milioni di euro in forma di sovvenzioni.

Il 10 dicembre il Consiglio ha deciso (2007/860/CE) di accordare al Libano assistenza macrofinanziaria per un importo massimo di 80 milioni (50 milioni di euro in forma di prestiti e 30 milioni di euro in forma di sovvenzioni).

2.2.2. Versamenti

I versamenti di assistenza macrofinanziaria alla Moldova sono ammontati a 20 milioni di euro.

2.3. Sintesi delle operazioni più recenti nei paesi beneficiari

2.3.1. Balcani occidentali

Il 30 novembre 2006 il Consiglio ha adottato la decisione di fornire Assistenza macrofinanziaria (AMF) al Kossovo (UNCS 1244/1999), come proposto dalla Commissione, in forma di sostegno al bilancio (sovvenzioni, per un importo massimo di 50 milioni di euro). La situazione di bilancio è risultata tuttavia diversa da quanto previsto inizialmente. Dopo la firma del memorandum d'intesa e della convenzione di sovvenzione tra la Commissione e le autorità del Kossovo rappresentate da UNMIK nel dicembre 2007, l'AMF può essere erogata nel corso del 2008-2009, se le condizioni sono soddisfatte come convenuto, in due rate rispettivamente di 30 milioni e 20 milioni. Nel settembre 2007 le autorità hanno elaborato una versione rivista dell'MTEF[1] per il periodo 2008-2010. L'erogazione è subordinata ad un fabbisogno di finanziamento che nel 2007 è mancato e ad una serie di condizioni specifiche connesse al quadro delle politiche di bilancio ed economiche, alla gestione e al controllo delle finanze pubbliche, alla privatizzazione e alla liquidazione delle imprese statali e alle statistiche.

In base ai dati statistici più recenti dell'FMI e dell'Autorità bancaria centrale del Kossovo, la crescita del PIL è stata pari a circa il 3,5% nel 2007, a fronte di un'ipotesi di crescita dell'1% adottata dalle autorità per la programmazione del bilancio 2007. Questa situazione è dovuta in parte ai ritardi nella risoluzione del problema dello status giuridico ed agli effetti meno negativi sulla domanda interna prodotti dallo smantellamento dell'UNMIK. Il consumo del settore privato ha esercitato un effetto positivo sulla crescita. Nel complesso la crescita sembra diventare più robusta in confronto agli anni precedenti, ma resta contenuta rispetto agli altri paesi della regione.

L'inflazione è balzata ad un tasso annuo medio del 4,5% nel 2007. Il brusco incremento dell'IPC[2] è stato alimentato dalla crescita dei prezzi degli alimentari, che costituiscono il 42,5% del paniere dell'IPC.

La crescita delle esportazioni è aumentata nella seconda metà del 2007. Tuttavia, giacché la base delle esportazioni resta molto debole, il deficit commerciale è ulteriormente lievitato nel 2007 fino a circa il 60% del PIL. Per il 2007 è atteso un disavanzo delle partite correnti (compresa l'assistenza estera) del 24% del PIL. Il Kossovo non ha attualmente obblighi di servizio del debito sovrano.

La situazione di bilancio del Kossovo è contrassegnata da un grado elevato di volatilità e imprevedibilità. L'esecuzione del bilancio nel 2007 è stata caratterizzata da un saldo di cassa iniziale riportato dal 2006 di circa 200 milioni di euro, entrate eccezionali una tantum di 75 milioni di euro derivanti dalla licenza di un secondo gestore di telefonia mobile, il potenziamento dell'esazione fiscale ed il mantenimento della spesa a livelli bassi, specialmente in conto capitale. L'avanzo di bilancio annuale del 2007 è stimato a 150 milioni di euro. Tuttavia la posizione di bilancio in Kossovo resta precaria, l'avanzo potrebbe risultare di natura temporanea e maschera una situazione di bilancio strutturale più debole in quanto deriva per metà da un'unica misura una tantum (cfr. supra) ed è soggetta a rischi di bilancio sostanziali, relativi tra l'altro alla risoluzione della questione dello status, a diritti di proprietà irrisolti, a questioni ambientali, alla situazione energetica precaria e a possibili passività derivanti dal processo di privatizzazione. In aggiunta, le necessità di sviluppo del Kossovo restano enormi.

2.3.2. Paesi vicini orientali

Nel 2007 la Commissione ha attuato due programmi di assistenza macrofinanziaria a favore dei paesi della regione.

Nel quadro del programma a favore della Georgia relativo a sovvenzioni per 33,5 milioni di EUR, adottato nel gennaio 2006, la Commissione ha condotto la revisione delle condizioni per l'erogazione della terza ed ultima rata (la prima e la seconda rata per un importo totale di 23 milioni di euro sono state versate nel 2006). La revisione non è stata completata e non è stato fatto alcun pagamento poiché non è stata soddisfatta una delle condizioni specifiche per l'erogazione della rata: la legge riguardante l'organizzazione dell'audit esterno non è stata approvata come previsto dal Parlamento.

La Commissione ha avviato l'attuazione di una nuova assistenza macrofinanziaria alla Moldova , decisa dal Consiglio il 16 aprile 2007. La nuova AMF ammonta a 45 milioni di euro in sovvenzioni ed è collegata alla Poverty Reduction and Growth Facility (Strumento per la crescita e la riduzione della povertà) dell'FMI. La prima rata dell'assistenza pari a 20 milioni di EUR è stata erogata nell'ottobre del 2007. Le due rate restanti dovrebbero essere versate nel 2008.

Il programma è inteso ad aiutare la Moldova ad attuare il suo programma economico e contribuirà a soddisfare il fabbisogno di finanziamento esterno derivante dall'impatto degli shock esterni sulla sua economia (principalmente l'aumento dei prezzi del gas naturale importato dalla Russia e le restrizioni alle esportazioni moldove di vino e di diversi prodotti agricoli). L'assistenza macrofinanziaria della Comunità si aggiunge al nuovo aiuto finanziario delle IFI e dei donatori bilaterali nonché al sostegno di bilancio fornito dall'UE nell'ambito del programma di sicurezza alimentare e dello Strumento europeo di vicinato e di partenariato (ENPI).

2.3.3. Paesi del Mediterraneo

Il 10 dicembre 2007 il Consiglio ha approvato un programma di assistenza macrofinanziaria a favore del Libano, per sostenere gli sforzi di ricostruzione postbellica e ripresa economica sostenibile del paese ed in questo modo alleviare i vincoli finanziari sull'attuazione del programma economico del governo. La decisione prevede un pacchetto di 80 milioni di euro consistente in una sovvenzione di 30 milioni di euro e un prestito di 50 milioni di euro.

Nel dicembre 2007 la Commissione e il governo del Libano hanno deciso che l'assistenza sia erogata in una fase successiva, in due rate, di 40 milioni di euro ciascuna.

3. DISTRIBUZIONE GEOGRAFICA E VALUTAZIONI DELL'ASSISTENZA MACROFINANZIARIA

3.1. Distribuzione geografica

L'assistenza macrofinanziaria della Comunità mira a favorire la stabilizzazione macroeconomica dei paesi beneficiari e ad ovviare alle difficoltà connesse con la loro bilancia dei pagamenti (e di bilancio). L'assistenza risulta inoltre fondamentale ai fini della promozione dei programmi di riforma strutturale. Le sezioni principali dell'assistenza sono state decise ed attuate negli anni immediatamente successivi ai cambiamenti verificatisi nei paesi dell'Europa centrale ed orientale.

Nel corso degli anni è cresciuto il numero di paesi beneficiari di assistenza macrofinanziaria, giacché sempre più spesso i paesi limitrofi dell'UE incontrano difficoltà di bilancia dei pagamenti e sono impegnati in programmi di riforma economica. La ripartizione geografica dell'assistenza è andata pertanto modificandosi rispetto ai primi anni, in cui la maggior parte dei beneficiari era costituita da paesi dell'Europa centrale ed orientale. Ad esempio, dal 2000, l'assistenza macrofinanziaria è stata erogata esclusivamente ai paesi dei Balcani occidentali (83% delle decisioni tra il 2000 ed il 2006) e ai Nuovi Stati Indipendenti. Il 2007 segna un'evoluzione in questa tendenza con una decisione del Consiglio a favore del Libano.

3.2. Valutazioni

Conformemente al regolamento finanziario, la Commissione ha attuato un programma di valutazione per esaminare l'impatto dell'assistenza macrofinanziaria in ciascun paese beneficiario. Le analisi sono realizzate da consulenti esterni selezionati a seguito di gare d'appalto sotto la supervisione di un comitato direttivo ( steering committee ). Dal 2004 sono state realizzate in totale 5 valutazioni. Due valutazioni sono state completate nel 2007 riguardo al Tagikistan e alla Bosnia-Erzegovina. Le principali osservazioni sono le seguenti:

3.2.1. Tagikistan

La valutazione ha esaminato l'assistenza macrofinanziaria (AMF) concessa al Tagikistan dalla Commissione europea (CE) nel quadro dell'operazione globale di AMF varata in precedenza a favore di Armenia e Georgia. L'AMF è consistita in un prestito di 60 milioni di euro ed in una sovvenzione di 35 milioni di euro che doveva essere erogata in cinque quote identiche successive (di 7 milioni di euro ciascuna) durante il periodo 2001-2004.

L'impatto netto dell'operazione di AMF sulla stabilizzazione macroeconomica sembra essere stato piuttosto limitato. L'AMF ha determinato un miglioramento marginale della crescita economica e dell'inflazione nel periodo 2001-2006. I risultati dei modelli quantitativi indicano che l'AMF ha contribuito approssimativamente per un aumento cumulativo di 1,5 punti percentuali del PIL in questo periodo. Riducendo il costo del servizio del debito estero, essa ha consentito che la spesa di bilancio venisse destinata ad un uso interno.

L'impatto dell'AMF sulla sostenibilità esterna di lungo termine è positivo ma modesto. I canali attraverso i quali era relativamente facile identificare il contributo diretto dell'AMF sembrano svolgere un ruolo relativamente ridotto nella prospettiva di lungo termine. Ciò vale sia per l'elemento di riduzione del debito dell'operazione che per il lieve incremento del PIL dovuto all'AMF. Nel lungo termine assumono maggiore importanza altre questioni inerenti al miglioramento della governance economica.

I requisiti strutturali connessi all'operazione di AMF hanno prodotto gli effetti previsti, che restano però relativamente limitati. L'effetto più evidente e marcato sulle riforme strutturali è stato osservato nel caso delle due condizioni specifiche alla CE, che hanno determinato conseguenze notevoli sull'attuazione delle riforme relative alla gestione delle finanze pubbliche.

3.2.2. Bosnia-Erzegovina

La valutazione ha esaminato l'assistenza macrofinanziaria (AMF) fornita alla Bosnia-Erzegovina nel periodo dal novembre 2002 al febbraio 2006. L'AMF include un elemento di prestito per un massimo di 20 milioni di euro ed un elemento di sovvenzione per un massimo di 40 milioni di euro. L'operazione di AMF è coincisa con un accordo di stand-by con l'FMI in vigore dall'agosto 2002 al febbraio 2004. L'AMF è stata esplicitamente collegata a questo accordo di stand-by.

L'AMF ha influenzato la sostenibilità esterna nel medio/lungo termine tramite vari canali. Il canale primario è la stabilità macroeconomica e l'impatto sulla crescita economica. Un altro canale è la creazione di istituzioni, cui i requisiti strutturali dell'AMF hanno contribuito.

Il pacchetto globale delle condizioni strutturali ha influenzato la sostenibilità delle riforme migliorando le istituzioni del paese, accelerando la privatizzazione e creando un sistema di tesoreria ed un'amministrazione doganale e tributaria efficiente. Le riforme della politica e dell'amministrazione doganale e tributaria hanno contribuito ad ulteriori riforme irreversibili quali l'introduzione dell'imposta sul valore aggiunto (IVA) nel 2006. Di per sé, la componente strutturale dell'AMF ha migliorato la stabilità economica e il potenziale di crescita del paese nel breve e medio termine.

Sia in Bosnia-Erzegovina che nel Tagikistan la decisione della Commissione di erogare fondi a favore di questi paesi ha accresciuto la fiducia verso la loro economia, contribuendo in tal modo al miglioramento del loro contesto imprenditoriale.

Le valutazioni di Serbia-Montenegro e Albania sono in corso e le loro relazioni finali dovrebbero essere disponibili nel terzo trimestre del 2008.

3.3. Miglioramento della gestione finanziaria nei paesi beneficiari: valutazioni pratiche

Nel 2007 sono state realizzate due nuove valutazioni pratiche in Moldova e in Libano in aggiunta alle sette precedenti completate tra il 2004 e il 2006 in paesi che beneficiano dell'assistenza macrofinanziaria (Albania, Armenia, Serbia-Montenegro, Bosnia-Erzegovina, Georgia e Kossovo). Il programma di lavoro è elaborato in collaborazione con la società di consulenza Deloitte ed include informazioni contenute in relazioni disponibili emanate da altri donatori ed in particolare le analisi della PEFA. Missioni di verifica sono state intraprese (Albania, Armenia, Tagikistan e Georgia) per valutare i miglioramenti attuati nelle amministrazioni nazionali a seguito delle prime missioni.

Le indagini si sono concentrate da un lato sull'indipendenza delle banche centrali e sul funzionamento dei loro dipartimenti di contabilità, dall'altro sul processo di bilancio, sul dipartimento di tesoreria, sull'audit interno, sulle risorse umane e sui dipartimenti di IT dei ministeri delle finanze. Inoltre, il funzionamento degli organismi di audit esterno è esaminato per valutare l'efficacia dei loro controlli.

Le conclusioni delle valutazioni pratiche sono comunicate alle autorità nazionali che hanno l'opportunità di commentare l'analisi contenuta nelle relazioni.

Per ciascun paese, le valutazioni hanno concluso che "il quadro per una gestione finanziaria sana è in atto" sulla base delle analisi dei consulenti, i quali hanno tuttavia sottolineato la necessità di alcuni miglioramenti. Le carenze più gravi sono state rilevate nei ministeri delle finanze: si tratta dell'assenza di un conto di tesoreria unico, di sistemi di contabilità appropriati e di procedure scritte o della necessità di migliorare le procedure di appalto. La capacità di controllo interno deve essere rafforzata, per ciascun ministero, tramite l'assunzione di revisori qualificati e l'attuazione di sessioni speciali di formazione. In taluni casi i servizi di previsioni macroeconomiche sono risultati incapaci di adempiere al proprio ruolo e l'indipendenza degli organismi di audit esterno non è stata considerata sufficiente.

Per migliorare la gestione delle finanze pubbliche dei paesi beneficiari, sono state rivolte raccomandazioni alle autorità nazionali finalizzate alla correzione delle carenze. L'attuazione di alcune di queste raccomandazioni è considerata una condizione al cui rispetto è subordinata l'erogazione dell'assistenza. Si tratta ad esempio del rafforzamento del dipartimento di controllo interno del Ministero delle finanze o dell'adozione di istruzioni contenenti requisiti minimi in materia di separazione delle funzioni di contabilità, autorizzazione e pagamento.

Quattro anni dopo l'inizio di queste valutazioni operative e nonostante i ritardi nell'attuazione di alcune delle modifiche richieste, la Commissione ha osservato reali miglioramenti a tutti i livelli della gestione delle finanze pubbliche dei paesi beneficiari.

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[1] Quadro di spesa a medio termine ( Medium term expenditure framework ).

[2] Indice dei prezzi al consumo.