Sintesi L'efficienza del sistema giudiziario portoghese rimane una criticità, in particolare per gli organi giurisdizionali amministrativi e fiscali. Il governo sta adottando misure per risolvere questo problema, in particolare rafforzando i centri di arbitrato amministrativo e creando squadre di intervento rapido. Sono inoltre in corso di attuazione misure per far fronte alla carenza di risorse umane e per investire nella digitalizzazione. A seguito delle preoccupazioni ripetutamente espresse in merito all'assegnazione delle cause agli organi giurisdizionali, il Consiglio superiore della magistratura sta adottando provvedimenti per migliorare la gestione delle cause, rendendo più trasparente il sistema di assegnazione. Sono in corso iniziative volte a rafforzare l'integrità del sistema giudiziario, in particolare attraverso l'elaborazione di codici di condotta per i magistrati. I rapporti gerarchici all'interno della procura rimangono oggetto di discussione e la questione è all'esame della Corte suprema amministrativa. Sono in discussione riforme della procedura penale per consentire un trattamento più tempestivo dei casi complessi. È importante che tali questioni siano affrontate di concerto con tutti i portatori di interessi e tengano conto delle norme europee. È in attesa di votazione in parlamento la strategia anticorruzione per il periodo 2020-2024, approvata dal governo, il cui obiettivo è rispondere alla necessità di lunga data di creare un solido quadro anticorruzione. Il governo ha proposto misure volte a rendere più efficiente il trattamento dei casi di corruzione complessi. Sebbene proseguano gli sforzi per migliorare la casistica in materia di indagine e azione penale per i reati di corruzione, le autorità delle procure ritengono preoccupante la mancanza di risorse di cui soffrono la polizia e le procure stesse. Con una nuova modifica è stata completata la riforma del sistema di dichiarazione patrimoniale adottata nel 2019, ma l'ente per la trasparenza incaricato di verificare le informazioni non è ancora operativo. Sebbene le norme sul fenomeno delle "porte girevoli" ("revolving doors") aggiornate nel 2019 debbano ancora essere attuate, il parlamento sta discutendo una nuova legislazione in materia di lobbying e si prevede di rivedere la normativa sugli informatori. Le risorse assegnate al Consiglio per la prevenzione della corruzione rimangono limitate. È stato istituito un meccanismo anticorruzione per contribuire alla capacità di prevenzione. I rischi di corruzione, compresi i conflitti di interessi, nell'ambito della pandemia di COVID‑19 sono stati oggetto di numerose raccomandazioni a livello nazionale. L'autorità di vigilanza dei media ha visto ampliare le proprie competenze in linea con la direttiva sui servizi di media audiovisivi riveduta, per includere le piattaforme per la condivisione di video, l'alfabetizzazione mediatica e i nuovi obblighi di comunicazione e registrazione. Il governo ha messo in atto misure di sostegno specifiche per i media per attenuare le difficoltà da essi incontrate a causa della pandemia di COVID‑19. Il quadro legislativo garantisce la protezione dei giornalisti. Tuttavia sono stati registrati casi di minacce e limitazioni alle attività professionali dei giornalisti, compreso un caso di sorveglianza intesa a individuare le fonti dei giornalisti, in merito al quale la Procura generale ha avviato un'indagine che dovrà essere esaminata dal Consiglio superiore della procura. I portatori di interessi segnalano inoltre la mancanza di raccolte sistematiche di dati sulle minacce e le violenze contro i giornalisti, in particolare online. Sono state adottate misure per migliorare la trasparenza del processo legislativo e la qualità della legislazione. In particolare, il nuovo regolamento interno del parlamento mira a rafforzare la partecipazione dei portatori di interessi al processo legislativo. L'uso dei poteri di emergenza da parte del governo durante lo stato di emergenza nel contesto della pandemia di COVID‑19 è stato subordinato all'autorizzazione del parlamento e al controllo ex postda parte del parlamento stesso, degli organi giurisdizionali e del difensore civico. La pandemia di COVID‑19 e le misure di emergenza hanno avuto ripercussioni sul lavoro delle organizzazioni della società civile, alle quali è stato assegnato un sostegno specifico. Una nuova legge sullo statuto di pubblica utilità mira a semplificare il quadro legislativo. Sebbene lo spazio della società civile sia considerato aperto, stanno emergendo nuovi problemi: in particolare si segnalano episodi di ostilità e pressioni nei confronti delle organizzazioni della società civile e dei difensori dei diritti umani.

I.Sistema giudiziario

Il sistema giudiziario portoghese è composto da una struttura giurisdizionale comprendente la Corte costituzionale, la Corte suprema di giustizia, gli organi giurisdizionali di primo e secondo grado, la Corte suprema amministrativa, gli organi giurisdizionali amministrativi e fiscali di primo e secondo grado e la Corte dei conti. Il Consiglio superiore della magistratura, il Consiglio superiore degli organi giurisdizionali amministrativi e fiscali e il Consiglio superiore della procura esercitano un'azione disciplinare nei confronti dei rispettivi magistrati e ricoprono funzioni di gestione. Inoltre hanno facoltà di nominare, trasferire e promuovere giudici e pubblici ministeri. I giudici e i pubblici ministeri sono nominati dai rispettivi Consigli a seguito di un concorso generale e secondo i voti ottenuti nell'ambito dei corsi di formazione obbligatori presso il Centro di studi giuridici. La procura è indipendente dal potere giudiziario e opera in autonomia rispetto al ramo esecutivo. Dispone di un proprio sistema di governance nell'ambito del quale la Procura generale è l'organo supremo. Il Portogallo partecipa alla Procura europea. L'Ordine degli avvocati è un'entità giuridica di diritto pubblico indipendente che, nell'esercizio dei relativi poteri pubblici, svolge funzioni di regolamentazione.

Indipendenza

Il livello di indipendenza percepita della magistratura in Portogallo è da medio a basso, e negli ultimi cinque anni non è stata individuata una tendenza chiara. Nel 2021 il livello di indipendenza percepita della magistratura tra le imprese è diminuito ed è attualmente ritenuto basso: solo il 39 % delle imprese lo ritiene "piuttosto o molto soddisfacente". Il livello di indipendenza percepita della magistratura presso il pubblico generale è aumentato pur mantenendosi nella media: è ritenuto "piuttosto o molto soddisfacente" dal 48 % dei cittadini. Si registra quindi un'inversione della tendenza al ribasso registrata dal 2018.

Il sistema di assegnazione delle cause agli organi giurisdizionali è stato sottoposto al controllo del Consiglio superiore della magistratura, che ha adottato misure tese a migliorarne la trasparenza. Sebbene l'assegnazione delle cause avvenga elettronicamente, attraverso un sistema che prevede l'assegnazione casuale, in circostanze eccezionali è possibile l'assegnazione manuale. Per garantire la trasparenza delle situazioni in cui avviene la distribuzione manuale e prevenire irregolarità, il Consiglio superiore della magistratura ha adottato il regolamento n. 269/2021, che stabilisce i principi, i criteri, i requisiti e le procedure per le situazioni di modifica, riduzione o sospensione della distribuzione delle cause negli organi giurisdizionali. Il nuovo regolamento mira, in linea con le norme europee, a garantire i principi del giudice naturale, della legalità, del divieto di trasferimento della causa, dell'indipendenza e dell'imparzialità degli organi giurisdizionali. Come indicato nella relazione sullo Stato di diritto del 2020, le accuse di ingerenza nell'assegnazione casuale delle cause agli organi giurisdizionali hanno indotto il Consiglio superiore a indagare su possibili irregolarità. Nel luglio 2020, a seguito di un'indagine su casi di assegnazione manuale delle cause agli organi giurisdizionali di grado superiore dal 2017 al 2020, il Consiglio superiore non ha trovato prove di assegnazioni manuali ingiustificate e ha chiuso l'indagine senza alcun procedimento disciplinare. Tuttavia, a seguito di un'indagine in cui sono emerse irregolarità in tre casi di assegnazione delle cause presso la Corte d'appello di Lisbona, con indizi di abuso di potere, il Consiglio superiore ha deciso di avviare un procedimento disciplinare nei confronti dei giudici, tra cui il presidente e l'ex presidente di tale organo giurisdizionale. Nell'aprile 2021, dopo che sono emerse nuove preoccupazioni in merito all'assegnazione delle cause presso l'organo giurisdizionale centrale per l'istruzione dei processi di Lisbona, il Consiglio superiore ha ordinato una nuova indagine, che non ha rivelato alcun elemento che indichi l'esistenza di violazioni disciplinari.

Sono in corso iniziative volte a rafforzare l'integrità del sistema giudiziario. Lo statuto dei procuratori e quello dei magistrati sanciscono le norme relative ai doveri e alle incompatibilità applicabili ai pubblici ministeri e ai giudici. In base ai rispettivi statuti, il Consiglio superiore della magistratura e il Consiglio superiore della procura sono competenti a controllare le dichiarazioni dei redditi e le dichiarazioni patrimoniali dei magistrati e ad approvare gli strumenti giuridici necessari per tali effetti. Di conseguenza, il 12 gennaio 2021 il Consiglio superiore della magistratura ha approvato un regolamento sugli obblighi di dichiarazione. Il 20 ottobre 2020 il Consiglio superiore della procura ha inoltre approvato un progetto di codice di condotta, che è stato oggetto di una consultazione pubblica. La versione definitiva del codice di condotta non è ancora stata adottata. È inoltre in attesa dell'approvazione del Consiglio superiore degli organi giurisdizionali amministrativi e fiscali un codice di condotta dei magistrati con competenza amministrativa e fiscale, volto a definire un quadro di norme etiche, principi e doveri relativi all'esercizio della funzione giudiziaria e al rispetto degli obblighi su dichiarazione dei redditi e conflitto di interessi e in questioni relative a offerte istituzionali e ospitalità. Il Consiglio superiore degli organi giurisdizionali amministrativi e fiscali ha peraltro approvato un progetto di regolamento relativo agli obblighi di comunicazione dei magistrati con competenza amministrativa e fiscale in materia di reddito, patrimonio, interessi, incompatibilità e impedimenti, nonché procedure e ispezioni. Inoltre, nel novembre 2020, l'Associazione professionale dei giudici ha presentato una serie completa di proposte volte ad accrescere la trasparenza e l'integrità del sistema giudiziario, rafforzando fra l'altro i canali di segnalazione sia per i cittadini sia per i giudici, in particolare per i casi di ingerenza indebita o tentativi di ingerenza indebita. Il Consiglio superiore della magistratura finora non si è occupato delle proposte presentate dall'Associazione professionale dei giudici.

Il regime delle istruzioni gerarchiche ai procuratori è soggetto a controllo giurisdizionale. Come indicato nella relazione sullo Stato di diritto 2020, il nuovo statuto dei procuratori, entrato in vigore nel 2020, contiene disposizioni che chiariscono i limiti dell'intervento gerarchico nei procedimenti penali. Nel novembre 2020 una nuova direttiva vincolante del procuratore generale ha stabilito la possibilità di impartire ordini concreti nella procedura penale a un procuratore subordinato. Secondo la nuova direttiva, tali ordini dovrebbero sempre essere registrati per iscritto, nel fascicolo amministrativo allegato, ed è possibile rifiutarli. I portatori di interessi nell'ambito della magistratura si sono dichiarati preoccupati che la direttiva possa interferire con l'autonomia interna dei procuratori ed essere in diretta contraddizione con le disposizioni dello statuto dei procuratori. Una causa è attualmente pendente dinanzi alla Corte suprema amministrativa a seguito di un'azione legale promossa dall'Unione dei procuratori.

Sono in discussione riforme del sistema di procedura penale volte a consentire un trattamento più tempestivo delle cause penali complesse. Nel contesto delle cause penali ritenute di grande complessità, è stata avviata una discussione sulla necessità di modificare le norme che disciplinano la procedura penale, al fine di consentire un trattamento più rapido di tali casi. Vi sono stati casi complessi, in particolare di corruzione ad alto livello, in cui, a causa di ritardi nelle fasi investigativa e istruttoria, i reati sono caduti in prescrizione e le accuse penali sono decadute. I portatori di interessi hanno espresso preoccupazione circa il fatto che la percezione della mancanza di capacità del sistema giudiziario di trattare casi importanti possa portare a una percezione negativa di tale sistema da parte dei cittadini. In tale contesto, sono in discussione varie proposte di modifica delle norme che disciplinano la procedura penale. In particolare, nel maggio 2021 il governo ha proposto al parlamento misure volte ad aumentare l'efficienza dell'azione penale e dei processi penali. Si prevede tra l'altro di introdurre la possibilità di organizzare misure procedurali individuali e di consentire la negoziazione, nella fase processuale, del limite massimo della pena subordinatamente alla confessione dei fatti contenuti nell'atto d'accusa. Inoltre sono in corso discussioni relative all'organizzazione giudiziaria degli organi giurisdizionali per l'istruzione dei processi, in particolare del TCIC (Tribunal Central de Instrução Criminal). Attualmente questo organo giurisdizionale specializzato, che conta solo due giudici in carica, è competente per l'istruzione di cause per reati complessi o di criminalità organizzata, compresa la corruzione, ed è competente su tutto il territorio nazionale. Suscitano critiche soprattutto le sue ampie competenze e il numero limitato di giudici. In tale contesto, il 4 maggio 2021 il Consiglio superiore della magistratura si è dichiarato favorevole alle modifiche dell'attuale organizzazione e struttura del TCIC, escludendo tuttavia la possibilità di aumentare il numero dei giudici. Il Consiglio superiore della magistratura presenterà al governo una proposta formale al riguardo. Il 17 giugno 2021 il governo ha approvato un progetto di legge che sarà presentato al parlamento, in cui si propone di sciogliere la Corte investigativa penale di Lisbona e di attribuirne i poteri alla Corte investigativa penale centrale. La misura proposta prevede l'aumento del numero di giudici assegnati a quest'ultima Corte (passando da due a nove), la razionalizzazione delle risorse e il rafforzamento della lotta contro la criminalità economica e finanziaria. È importante che le riforme giuridiche siano attuate di concerto con tutti i portatori di interessi e tengano conto delle norme europee pertinenti.

Qualità

Le risorse umane destinate al sistema giudiziario sono aumentate, ma permangono preoccupazioni. Nel dicembre 2020 sono state avviate procedure di assunzione per 40 giudici e 65 pubblici ministeri. Tuttavia i portatori di interessi continuano a segnalare una carenza significativa di giudici e pubblici ministeri. In particolare, gli organi giurisdizionali fiscali e amministrativi riferiscono che il numero totale dei giudici negli organi giurisdizionali fiscali e amministrativi di primo grado rimane notevolmente al di sotto del livello stabilito nel quadro giuridico, e resta vacante più del 13 % dei posti. Alla fine del 2019 restavano vacanti 11 posti per la funzione di giudice d'appello presso gli organi giurisdizionali amministrativi e fiscali. La procedura di assunzione per l'istituzione di gabinetti consultivi volti a supportare i giudici, pendente da diversi anni, è stata avviata nel dicembre 2020. I primi gabinetti consultivi dovrebbero insediarsi nel settembre 2021 e i consulenti forniranno assistenza tecnica e competenza negli ambiti del diritto, della psicologia, della contabilità, delle finanze e dell'economia. Tuttavia i gabinetti saranno istituiti solo negli organi giurisdizionali di primo grado, mentre i portatori di interessi sottolineano la necessità di estenderli agli organi giurisdizionali amministrativi e fiscali, dove i tempi di esaurimento e l'arretrato sono maggiori e in un numero elevato di casi sono richieste competenze tecniche. L'assunzione di consulenti tecnici a sostegno dei pubblici ministeri è in fase di preparazione anche da parte della procura. Tuttavia l'avanzamento del processo di assunzione è stato ostacolato da vincoli di bilancio.

Continuano a essere attuate misure volte a migliorare la qualità del sistema giudiziario, in particolare per quanto riguarda la digitalizzazione. Il bilancio assegnato alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nel sistema giudiziario è aumentato del 23,4 % nel 2021 ed è stato istituito un fondo specifico per sostenere progetti volti a modernizzare il sistema giudiziario, con una dotazione di bilancio di 5,1 milioni di EUR. È aumentato anche il numero di sistemi di videoconferenza negli organi giurisdizionali, al fine di rispondere al crescente numero di diligenze procedurali condotte da remoto. Le norme procedurali consentono già l'uso della tecnologia digitale negli organi giurisdizionali per un numero significativo di atti in cause civili, commerciali, amministrative e penali. Nel 2020 e nel 2021 è proseguita l'attuazione del programma "Justiça + Próxima", volto alla modernizzazione del sistema giudiziario. Anche le misure previste nel progetto "Tribunal+", relative alla semplificazione amministrativa e all'ottimizzazione del back office, sono state estese a un maggior numero di organi giurisdizionali e si prevede che il numero degli organi giurisdizionali ordinari, come quelli di competenza generale e di prossimità, sarà pari a 300 entro la fine del 2021. Il progetto "Tribunal + 360º", che mira ad attuare la piena digitalizzazione e un sistema privo di supporti cartacei presso gli organi giurisdizionali, anche per quanto riguarda la presentazione delle prove, è ancora in fase di preparazione. Nell'ambito del piano nazionale di ripresa e resilienza, il Portogallo ha presentato la riforma "Transizione digitale della giustizia", che sarà incentrata sul miglioramento dell'uso degli strumenti digitali nel sistema giudiziario, in particolare negli organi giurisdizionali amministrativi e fiscali. Il Portogallo ha inoltre presentato una richiesta di sostegno tecnico per un progetto volto ad assistere il ministero della Giustizia nel portare avanti l'agenda nazionale di modernizzazione della giustizia orientata agli utenti e lo sviluppo di strategie politiche cruciali.

La pandemia di COVID‑19 ha avuto ripercussioni limitate sul funzionamento del sistema giudiziario. Nel marzo 2020 sono stati sospesi i termini per le cause non urgenti negli organi giurisdizionali e gli atti non urgenti sono stati rinviati. Tuttavia, secondo il Consiglio superiore della magistratura, gli organi giurisdizionali ordinari hanno affrontato bene l'arretrato e il tasso di ricambio è rimasto stabile per tutto il 2020. Sono rimaste in vigore misure già introdotte durante il primo stato di emergenza, come una legge introdotta il 19 marzo 2020 che istituisce un regime eccezionale per le procedure giudiziarie. La legge prevede che l'audizione dei testimoni e le udienze abbiano luogo fisicamente, seguendo le raccomandazioni delle misure di sicurezza sanitaria stabilite dal ministero della Salute. È ancora in sospeso una proposta del parlamento per modificare la legge e consentire l'uso di sistemi di comunicazione a lunga distanza attivati dagli organi giurisdizionali per diligenze che richiedono la presenza fisica delle parti.

Efficienza

L'efficienza del sistema giudiziario registra miglioramenti, ma permangono criticità negli organi giurisdizionali amministrativi e fiscali. Il Portogallo continua a registrare miglioramenti per quanto riguarda l'efficienza del sistema giudiziario, in particolare nelle cause civili e commerciali, per le quali i tempi di esaurimento in primo grado sono in costante diminuzione. È proseguita anche la tendenza alla riduzione dell'arretrato nelle cause civili e commerciali. Tuttavia, nelle cause amministrative i tempi di esaurimento rimangono elevati, nonostante una costante diminuzione registrata negli ultimi anni e un tasso di definizione positivo, che ha superato gli 840 giorni in primo e secondo grado. Il numero di cause amministrative pendenti in primo grado è diminuito marginalmente, ma rimane relativamente elevato. La questione è stata affrontata anche in una raccomandazione specifica per paese nel contesto del semestre europeo 2020, riguardante la necessità di migliorare l'efficienza degli organi giurisdizionali fiscali e amministrativi.