Relazione speciale L ’esecuzione del bilancio 
UE tramite gli strumenti 
finanziari: insegnamenti 
utili del periodo 
di programmazione 
2007-2013IT 2016  n. 19
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA
CORTE DEI CONTI EUROPEA  
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LUXEMBOURG
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consultando il portale Europa (http://europa.eu).
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2016
Print ISBN 978-92-872-5419-1 ISSN 1831-0869 doi:10.2865/93200 QJ-AB-16-019-IT-C
PDF ISBN 978-92-872-5421-4 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/614809 QJ-AB-16-019-IT-N
EPUB ISBN 978-92-872-5393-4 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/136439 QJ-AB-16-019-IT-E
© Unione europea, 2016
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
L ’esecuzione del bilancio 
UE tramite gli strumenti 
finanziari: insegnamenti 
utili del periodo 
di programmazione 
2007-2013
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo 
comma, del TFUE)Relazione specialeIT 2016  n. 19
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di 
conformità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo 
da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese, dei 
futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II, presieduta da Henri Grethen, membro della 
Corte, specializzata nei settori di spesa riguardanti le politiche strutturali, i trasporti e l’energia. L’audit è stato diretto 
da Iliana Ivanova, membro relatore, coadiuvata da Tony Murphy, capo di Gabinetto; Mihail Stefanov, attaché; Niels-Erik 
Brokopp, primo manager; Rares Rusanescu, capo incarico; Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje e Maria Ploumaki, 
auditor.
Da sinistra a destra:  M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

03
 Indice
Paragrafi
 Abbreviazioni
 Glossario
I-VIII  Sintesi
1-22  Introduzione
1-4 Che cosa sono gli strumenti finanziari?
5-22  L ’impiego degli strumenti finanziari nell’esecuzione del bilancio UE a partire dal 2007
23-26  Estensione e approccio dell’audit
27-146  Osservazioni
27-61  Gli strumenti finanziari erano commisurati alle esigenze del mercato?
29-45  L ’eccessiva dotazione di capitale ha comportato bassi tassi di esborso, l’elusione del disimpegno 
e il potenziale rimborso alla chiusura
46-54  Le esigenze del mercato non sono state sempre valutate in maniera adeguata dalle autorità di gestione 
prima di assegnare fondi agli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE
55-61  Durante il periodo di programmazione 2007-2013, gli Stati membri hanno istituito un gran numero 
di strumenti finanziari di dimensioni modeste anche per effetto dell’impostazione regionale
62-91  Gli strumenti finanziari sono riusciti ad attrarre capitali privati?
64-72  Nel quantificare l’effetto moltiplicatore degli strumenti finanziari, la Commissione non considera 
correttamente la misura in cui i finanziamenti pubblici mobilitano fondi aggiuntivi
73-91  Attrarre gli investitori del settore privato verso gli strumenti finanziari è stato difficile sia nel caso 
della gestione concorrente che in quello della gestione centralizzata
04 Indice 
92-105  Gli strumenti finanziari fornivano sostegno finanziario rotativo?
93-95  I ritardi nell’attuazione hanno abbreviato sensibilmente il periodo effettivo di investimento per diversi 
strumenti finanziari del FESR e dell’FSE
96-105  L’effetto di rotazione degli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE è stato limitato nel corso della loro 
attuazione e rimane incerto dopo la chiusura dei programmi del periodo 2007-2013
106-146  Gli strumenti finanziari si sono dimostrati un metodo economicamente efficiente di dare 
esecuzione al bilancio UE?
108-110  Rispetto al livello effettivo di esborso ai destinatari finali, il livello dei costi e delle commissioni di gestione 
è stato elevato
111-120  Alla chiusura, i costi e le commissioni di gestione superiori ai massimali fissati dalla normativa non vengono 
rimborsati dal bilancio UE
121-131  La valutazione dei costi e delle commissioni di gestione eseguita dalla Commissione non tiene in debito 
conto le differenze tra tipologie di strumenti e il livello effettivo di sostegno erogato ai destinatari finali
132-141  Sono stati riscontrati limiti nella segnalazione dei costi e delle commissioni di gestione da parte degli Stati 
membri
142-146  Sono stati sostenuti costi e commissioni di gestione in aggiunta alle spese amministrative per l’attuazione 
dei PO del FESR e dell’FSE
147-163  Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato I  —  Gli strumenti finanziari sottoposti a gestione concorrente: come funzionano 
nel periodo di programmazione 2014-2020?
 Allegato II  —  Definizione della locuzione «strumenti finanziari» nella base giuridica (periodi 
di programmazione 2014-2020 e 2007-2013)
 Allegato III —  Panoramica degli strumenti finanziari del FESR nei 28 Stati membri dell’UE: 
numero di fondi e dotazione finanziaria (periodo di programmazione 2007-2013)
 Allegato IV —  Panoramica degli strumenti finanziari dell’FSE nei 28 Stati membri dell’UE: 
numero di fondi e dotazione finanziaria (periodo di programmazione 2007-2013)
 Allegato V —  Sintesi degli obblighi di valutazione ex ante (periodo di programmazione 
2014-2020)
 Risposte della Commissione
 Risposte del Fondo Marguerite
05
 Abbreviazioni
BEI: Banca europea per gli investimenti
CEF : Connecting Europe Facility o Meccanismo per collegare l’Europa
COCOF : Comitato di coordinamento dei fondi
DAS : dichiarazione di affidabilità
EaSI : programma dell’Unione europea per l’occupazione e l’innovazione sociale (EaSI)
EEEF : Fondo europeo per l’efficienza energetica
EEPR : programma volto a sostenere la ripresa economica attraverso l’assistenza finanziaria dell’Unione a favore di 
progetti nel settore dell’energia
Egesif : gruppo di esperti sui Fondi strutturali e di investimento europei
EPMF : strumento europeo Progress di microfinanza per l’occupazione e l’inclusione sociale
FC: Fondo di coesione
FEASR : Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale
FEI: Fondo europeo per gli investimenti
FEIS : Fondo europeo per gli investimenti strategici
FEP : Fondo europeo per la pesca
FESR : Fondo europeo di sviluppo regionale
Fondo Marguerite : Fondo europeo 2020 per l’energia, il cambiamento climatico e le infrastrutture
FSE : Fondo sociale europeo
GBER : regolamento generale di esenzione per categoria
Jeremie : Risorse europee congiunte per le micro, le piccole e le medie imprese
LGTT : Strumento di garanzia dei prestiti per i progetti della rete transeuropea dei trasporti
PBI: Iniziativa «Prestiti obbligazionari per il finanziamento di progetti»
PFLP : tranche di prima perdita
06 Abbreviazioni 
PMI : piccole e medie imprese
PO: programma operativo
QFP : quadro finanziario pluriennale
RDC : regolamento recante disposizioni comuni
SICAR : società d’investimento in capitale di rischio
SICAV : società d’investimento a capitale variabile
SIE: Fondi strutturali e di investimento europei
TEN-E/T : reti transeuropee — Energia/trasporto
TFUE : trattato sul funzionamento dell’Unione europea
07
 Glossario
Costituisce aiuto di Stato  qualsiasi forma di sostegno finanziario diretto o indiretto fornito dalle autorità pubbliche 
a imprese del settore privato. Il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) vieta in genere gli aiuti di 
Stato all’interno del mercato comune se non debitamente giustificati. La normativa UE in questa materia stabilisce 
quando tale sostegno non falsa (o rischia di falsare) la concorrenza. La Commissione europea ha la competenza 
esclusiva per valutare la compatibilità degli aiuti di Stato concessi dagli Stati membri con detta normativa. Le 
decisioni di procedura e le azioni adottate dalla Commissione europea sono soggette al riesame del Tribunale 
e della Corte di giustizia dell’Unione europea.
L’asse prioritario  designa ciascuna delle priorità della strategia contenuta in un programma operativo 
comprendente un gruppo di operazioni connesse tra loro e aventi obiettivi specifici misurabili.
Una autorità di gestione è un’autorità pubblica nazionale, regionale o locale (o qualsiasi altro organismo pubblico 
o privato) designata dallo Stato membro per gestire un programma operativo. I suoi compiti comprendono la 
selezione dei progetti da finanziare, il monitoraggio delle modalità di attuazione dei progetti e la comunicazione 
alla Commissione degli aspetti finanziari e dei risultati raggiunti.
Il comitato di coordinamento dei fondi (COCOF)  è un comitato permanente della Commissione con funzioni di 
monitoraggio. Il suo compito è discutere questioni inerenti all’attuazione dei regolamenti che disciplinano il Fondo 
europeo di sviluppo regionale, il Fondo sociale europeo e il Fondo di coesione.
Per destinatario finale  si intende qualsiasi persona fisica o giuridica, diversa da un fondo di partecipazione o da un 
intermediario finanziario, che riceva finanziamenti da uno strumento finanziario.
Per dotazione di capitale  si intende l’ammontare dei fondi versati in uno strumento finanziario (dal bilancio UE, 
dal bilancio nazionale o da parte di investitori privati) per assicurarne l’operatività. Dovrebbe riflettere la capacità di 
investimento dello strumento stesso ed essere commisurato al mercato al quale si rivolge.
Un finanziamento rimborsato  consiste nella parte della dotazione di capitale che, dopo aver raggiunto 
i destinatari finali, è stata successivamente restituita allo strumento finanziario ed è quindi disponibile per un nuovo 
ciclo di investimenti.
I fondi specifici sono i fondi diversi dai fondi di partecipazione.
I Fondi strutturali e di investimento europei (SIE)  si compongono di cinque fondi distinti volti a ridurre gli 
squilibri regionali all’interno dell’Unione durante il periodo di programmazione 2014-2020. Ne fanno parte il Fondo 
europeo di sviluppo regionale, il Fondo sociale europeo, il Fondo di coesione, il Fondo europeo agricolo per lo 
sviluppo rurale e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca.
Un fondo di partecipazione è un fondo istituito per investire in più fondi di venture capital , fondi di garanzia, 
fondi per prestiti, fondi per lo sviluppo urbano, fondi o altri regimi di incentivi che forniscono prestiti, garanzie per 
investimenti rimborsabili o strumenti equivalenti volti a promuovere l’efficienza energetica e l’utilizzo delle energie 
rinnovabili negli edifici, comprese le abitazioni esistenti.
08 Glossario 
L’obiettivo del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR)  è rafforzare la coesione economica e sociale 
nell’Unione europea, correggendo le principali disparità regionali attraverso il sostegno finanziario destinato 
alla realizzazione di infrastrutture e investimenti produttivi generatori di occupazione, a favore soprattutto delle 
imprese.
Il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS)  mira a mobilitare, nel periodo 2015-2017, almeno 
315 miliardi di euro in investimenti pubblici e privati a lungo termine in tutta l’UE e ad assicurare il finanziamento 
dei progetti negli anni successivi. Il FEIS è stato istituito presso la Banca europea per gli investimenti (BEI) come 
fondo fiduciario di durata illimitata, per finanziare le parti maggiormente a rischio dei progetti. Una garanzia fino 
a 16 miliardi di euro, assistita dal bilancio UE, compenserà il rischio aggiuntivo assunto dalla BEI. Gli Stati membri 
possono contribuire al FEIS con fondi aggiuntivi.
L’obiettivo del Fondo sociale europeo (FSE)  è rafforzare la coesione economica e sociale nell’Unione europea 
migliorando le opportunità di occupazione e di lavoro, soprattutto attraverso misure di formazione, nonché 
favorendo un livello di occupazione più elevato e la creazione di nuovi e migliori posti di lavoro.
Una garanzia  consiste nell’impegno assunto da un terzo, detto garante, a rimborsare il debito di un mutuatario 
laddove quest’ultimo sia in difetto. Il garante è tenuto a compensare qualunque carenza o inadempienza relativo 
al debito assunto dal mutuatario conformemente ai termini e alle condizioni stipulate nel contratto tra garante, 
mutuante e/o mutuatario.
Il gruppo di esperti sui Fondi strutturali e di investimento europei (Egesif)  è stato creato presso la 
Commissione perché fornisse consulenza a quest’ultima su questioni relative all’attuazione dei programmi 
adottati e attuati ai sensi dei regolamenti sui Fondi strutturali e di investimento europei. È uno dei due gruppi che 
sostituiscono il comitato di coordinamento dei fondi (il secondo è il comitato di coordinamento dei Fondi strutturali 
e di investimento europei o Coesif).
Un intermediario finanziario  è un soggetto che funge da intermediario tra l’autorità di gestione o il fondo di 
partecipazione e i destinatari finali dei fondi erogati tramite gli strumenti finanziari in gestione concorrente.
Per investimento azionario  si intende il conferimento di capitale a una impresa, investito direttamente 
o indirettamente in contropartita della totale o parziale proprietà di quella stessa impresa laddove l’investitore 
azionario può assumere un certo controllo della gestione e condividere gli utili.
Una linea di credito «contingente»  consiste in una linea di credito a cui si può attingere a condizione che si 
verifichi un evento determinato in precedenza.
La percentuale massima di garanzia  è la percentuale del valore di un portafoglio complessivo di prestiti 
effettivamente assistita dalla garanzia.
Nella politica di coesione  rientravano, durante il periodo di programmazione 2007-2013, il Fondo europeo di 
sviluppo regionale e il Fondo sociale europeo (cioè i due «fondi strutturali») nonché il Fondo di coesione. Per il 
periodo di programmazione 2014-2020, il coordinamento tra la politica di coesione e le altre politiche UE volte 
a contribuire allo sviluppo regionale (ossia la politica di sviluppo rurale e la politica in materia di pesca e affari 
marittimi) è stato migliorato con l’emanazione di disposizioni comuni sui Fondi strutturali e di investimento europei.
Un prestito  implica un accordo ai sensi del quale il mutuante è tenuto a mettere a disposizione del mutuatario una 
somma di denaro per l’ammontare e il periodo di tempo concordati. Il mutuatario è tenuto a rimborsare il prestito 
dopo un certo periodo di tempo e, solitamente, a corrispondere un interesse sull’ammontare del prestito.
09 Glossario 
Un programma operativo (PO)  stabilisce le priorità e gli obiettivi specifici di uno Stato membro e in che modo 
verrà utilizzata la dotazione finanziaria durante un determinato periodo, in genere sette anni, per finanziare 
progetti. Tali progetti devono concorrere alla realizzazione di uno o più obiettivi specificati a livello di asse 
prioritario del PO. I programmi devono essere posti in essere per ciascuno dei fondi nel settore della politica di 
coesione, vale a dire il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo di coesione e il Fondo sociale europeo. I PO 
sono elaborati dagli Stati membri e devono essere approvati dalla Commissione prima che possano essere eseguiti 
i pagamenti a titolo del bilancio UE. Possono subire modifiche durante il periodo cui fanno riferimento solo previo 
accordo di entrambe le parti.
Per regolamento CEF  si intende il regolamento (UE) n. 1316/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, 
dell’11 dicembre 2013, che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa e che modifica il regolamento (UE) 
n. 913/2010 e che abroga i regolamenti (CE) n. 680/2007 e (CE) n. 67/20101.
Per regolamento delegato  si intende il regolamento delegato (UE) n. 480/2014 della Commissione, del 3 marzo 
2014, che integra il regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio recante disposizioni 
comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo 
europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali 
sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per 
gli affari marittimi e la pesca2.
Per regolamento finanziario  si intende il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che 
abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/20023.
Per regolamento recante disposizioni comuni (RDC) , con riferimento al periodo 2014-2020, si intende il 
regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni 
comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo 
europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali 
sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per 
gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio4.
Per regolamento recante disposizioni generali  per il periodo di programmazione 2007-2013 si intende il 
regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo 
di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) 
n. 1260/19995.
Per regolamento sulle modalità di applicazione  si intende il regolamento (CE) n. 1828/2006 della Commissione, 
dell’8 dicembre 2006, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio 
e del regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo europeo di sviluppo 
regionale6.
1 GU L 348 del 20.12.2013, pag. 129.
2 GU L 138 del 13.5.2014, pag. 5.
3 GU L 298 del 26.10.2012, pag. 1.
4 GU L 347 del 20.12.2013, pag. 320.
5 GU L 210 del 31.7.2006, pag. 25.
6 GU L 371 del 27.12.2006, pag. 1.
10 Glossario 
L’iniziativa Risorse europee congiunte per le micro, le piccole e le medie imprese (Jeremie) , sviluppata dalla 
Commissione insieme al Fondo europeo per gli investimenti, promuove l’impiego di strumenti di ingegneria 
finanziaria per migliorare l’accesso ai finanziamenti da parte delle PMI tramite i fondi strutturali.
Il tasso di rendimento critico  è il tasso di rendimento minimo di un progetto o investimento richiesto da un 
gestore o da un investitore.
La tranche di prima perdita (PFLP)  è, delle varie tranche di rischio in cui può essere suddiviso un portafoglio 
prestiti, quella che assorbe le prime perdite del portafoglio (che potrebbero ad esempio discendere da 
inadempienze sui prestiti).
Una società d’investimento a capitale variabile (SICAV)  è un tipo di fondo di investimento aperto il cui valore 
patrimoniale varia in base al numero di investitori e al valore degli investimenti sottostanti. Le quote del fondo sono 
acquistate e cedute sulla base del più recente valore delle attività nette dello stesso.
Una società d’investimento in capitale di rischio (SICAR)  è una struttura concepita per investimenti in capitale 
azionario e in venture capital , ai quali non vengono applicate regole di diversificazione degli investimenti, né 
limitazioni all’erogazione di prestiti o all’indebitamento.
11
 Sintesi
I
L’Unione europea (UE) è confrontata attualmente a sfide imponenti, come la ripresa economica e finanziaria e la 
gestione della crisi dei profughi. Pertanto, i responsabili investiti dei poteri decisionali nell’Unione europea cercano 
di massimizzare l’efficacia e l’efficienza del bilancio UE disponibile, che rappresenta meno dell’1 % del prodotto 
interno lordo (PIL) dell’Unione.
II
Gli strumenti finanziari sono un mezzo per erogare sostegno finanziario dal bilancio UE. Il sostegno finanziario ero -
gato ai destinatari finali mediante gli strumenti finanziari può assumere la forma di prestiti, garanzie e investimenti 
azionari.
III
Se attuati correttamente, gli strumenti finanziari offrono due vantaggi specifici rispetto alle sovvenzioni:
— possono conferire ai fondi pubblici un effetto moltiplicatore (mobilitare, cioè, ulteriori fondi pubblici e privati 
a integrazione dei finanziamenti pubblici iniziali);
— il carattere rotativo della dotazione di capitale assegnata loro (per cui gli stessi fondi vengono utilizzati in più 
cicli).
Il fatto che i prestiti vadano rimborsati, le garanzie svincolate o gli investimenti azionari restituiti dovrebbe influire, 
in linea di principio, anche sul comportamento dei destinatari finali, determinando un migliore impiego dei fondi 
pubblici e riducendo la probabilità che si instauri una dipendenza dei destinatari finali dal sostegno pubblico.
IV
Durante il periodo di programmazione 2007-2013, 25 Stati membri dell’UE su 28 si sono avvalsi di strumenti finan -
ziari istituiti nel quadro del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e del Fondo sociale europeo (FSE): in totale, 
nell’intera UE sono stati creati 972 strumenti finanziari a titolo del FESR e 53 a titolo dell’FSE. Alla fine del 2014, 
circa 16 miliardi di euro erano stati versati in questi strumenti come contributi dei programmi operativi (PO) del 
FESR e dell’FSE. Si tratta di un incremento considerevole rispetto ai fondi assegnati a tali strumenti nel periodo di 
programmazione 2000-2006 (circa 1,3 miliardi) e nel periodo di programmazione 1994-1999 (0,6 miliardi). Nello 
stesso periodo in esame (2007-2013), il contributo complessivo del bilancio UE ai 21 strumenti finanziari sottoposti 
a gestione diretta o indiretta della Commissione ammontava a circa 5,5 miliardi di euro. Questi strumenti finanziari 
sottoposti a gestione centralizzata sono operanti in tutti gli Stati membri dell’UE.
12 Sintesi 
V
Con il presente audit, la Corte ha esaminato se gli strumenti finanziari abbiano costituito un meccanismo efficiente 
per dare esecuzione al bilancio UE nel periodo di programmazione 2007-2013. L’audit, espletato tra l’ottobre 2014 
e il marzo 2016, è stato incentrato nei settori della politica regionale, sociale, dei trasporti e dell’energia. L’analisi 
della Corte riguarda tutti i 1 025 strumenti finanziari del FESR e dell’FSE istituiti durante il periodo di programma -
zione 2007-2013 nell’ambito della gestione concorrente, nonché sei strumenti finanziari a gestione centralizzata 
nei settori menzionati. I dati presentati in questa relazione si basano sulle ultime informazioni messe a disposizione 
dalla Commissione nel settembre 2015, che ritraggono la situazione a fine 2014.
VI
L’audit della Corte ha permesso di individuare una serie di problematiche importanti che hanno limitato l’effi -
cienza degli strumenti finanziari come meccanismo di esecuzione del bilancio UE nel periodo di programmazione 
2007-2013:
— un numero significativo di strumenti finanziari del FESR e dell’FSE era sovradimensionato e, a fine 2014, l’esbor -
so della dotazione di capitale loro assegnata continuava a essere molto problematico (in media, era stato usato 
circa il 57 % della dotazione di capitale complessiva versata dai PO agli strumenti finanziari). Un fattore che ha 
contribuito alle sovracapitalizzazioni iniziali è stato l’intento degli Stati membri di evitare i disimpegni nell’inte -
ro periodo di programmazione 2007-2013;
— in generale, gli strumenti finanziari — che fossero sottoposti a gestione concorrente o centralizzata — non sono 
riusciti ad attrarre capitali privati;
— finora, solo un numero ristretto di strumenti finanziari del FESR e dell’FSE è riuscito a fornire sostegno finanzia -
rio rotativo;
— per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, i costi e le commissioni di gestione sono stati elevati rispetto al 
sostegno finanziario effettivamente erogato ai destinatari finali e risultano anche essere notevolmente superiori 
rispetto agli strumenti sottoposti a gestione centralizzata o ai fondi di investimento del settore privato.
VII
Al contempo, gli auditor della Corte osservano anche che, sulla base dell’esperienza maturata nel periodo di pro -
grammazione 2007-2013, il quadro normativo relativo agli strumenti finanziari è stato migliorato per il periodo di 
programmazione 2014-2020, sebbene rimangano determinati problemi.
13 Sintesi 
VIII
Nella relazione, la Corte raccomanda quanto segue.
— La valutazione ex ante della Commissione per gli strumenti a gestione centralizzata dovrebbe comprendere 
sistematicamente un’analisi degli «insegnamenti appresi» fino a quel momento.
— La Commissione, oltre agli «insegnamenti appresi», dovrebbe anche valutare, per tutti gli strumenti finanziari 
a gestione centralizzata, l’effetto di importanti mutamenti socio-economici sulle motivazioni alla base di ogni 
strumento e il contributo corrispondente richiesto al bilancio UE nel contesto dei rispettivi riesami intermedi.
— La Commissione e gli Stati membri dovrebbero prefiggersi di ottimizzare le dimensioni dei fondi specifici del 
FESR e dell’FSE per beneficiare, ove possibile, dei significativi risparmi sui costi di gestione di tali fondi. Agli 
Stati membri andrebbero forniti ulteriori orientamenti sul modo in cui istituire detti strumenti finanziari a livello 
nazionale o di Unione (gestiti direttamente o indirettamente dalla Commissione).
— Nel regolamento finanziario (e successivamente nei regolamenti settoriali), la Commissione dovrebbe fornire 
una definizione dell’effetto moltiplicatore degli strumenti finanziari applicabile a tutti i settori del bilancio UE, 
che operi una netta distinzione tra l’effetto moltiplicatore sui contributi pubblici nazionali e privati nell’ambito 
del PO e/o l’effetto moltiplicatore sui contributi di capitale pubblici o privati aggiuntivi, nonché tenga conto 
della tipologia di strumento in causa.
— Per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE nell’ambito del periodo di programmazione 2007-2013, la Com -
missione dovrebbe far sì che, alla chiusura, gli Stati membri forniscano dati completi e attendibili sui contributi 
privati alle dotazioni di capitale, sia tramite i PO sia in aggiunta a essi.
— Per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, la Commissione dovrebbe fornire agli Stati membri ulteriori 
orientamenti sul modo migliore di applicare le disposizioni relative al trattamento preferenziale per attrarre 
maggiori capitali privati, senza assegnare rischi eccessivi ai finanziatori pubblici che contribuiscono alla dotazio -
ne degli strumenti finanziari.
— Per gli strumenti finanziari a gestione centralizzata, i principi generali di condivisione dei rischi suscettibili di 
ripercuotersi sul bilancio UE andrebbero definiti nella normativa che disciplina lo strumento in questione.
— Per tutti gli strumenti finanziari finanziati dal bilancio UE durante il periodo di programmazione 2014-2020, la 
Commissione dovrebbe provvedere affinché solo le strutture in linea con le proprie raccomandazioni e azioni in 
materia di regimi fiscali vengano attuate dagli Stati membri, dalla Commissione stessa e dal gruppo BEI.
— Per il periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione dovrebbe adottare misure adeguate affinché gli 
Stati membri preservino il carattere di rotazione dei fondi durante il periodo obbligatorio di otto anni dalla fine 
del periodo di ammissibilità.
14 Sintesi 
— La Commissione dovrebbe emanare orientamenti su come disciplinare l’utilizzo degli strumenti finanziari anche 
nel periodo di programmazione successivo, in particolare per i casi in cui i gestori di fondi sono selezionati in 
virtù di un appalto pubblico.
— La Commissione dovrebbe provvedere affinché gli Stati membri comunichino informazioni esaustive su costi 
e commissioni di gestione sostenuti e versati entro il marzo 2017 in vista dell’imminente chiusura del periodo di 
programmazione 2007-2013.
— La Commissione dovrebbe precisare che i massimali per i costi e le commissioni di gestione vanno applicati 
all’effettiva dotazione di capitale utilizzata dallo strumento finanziario, cioè al contributo del PO impiegato per 
fornire sostegno finanziario ai destinatari finali.
— Per quanto concerne la remunerazione dei gestori di fondi basata sulla performance nel periodo di programma -
zione 2014-2020, la Commissione dovrebbe formulare una proposta legislativa che riveda le disposizioni esisten -
ti nel regolamento recante disposizioni comuni, per rafforzare l’effetto incentivante di tale regime.
— Nel negoziare gli accordi di finanziamento, le autorità di gestione degli Stati membri dovrebbero fare ampio 
ricorso agli elementi esistenti di remunerazione per i gestori di fondi che sono basati sulla performance.
— La Commissione dovrebbe condurre, per il periodo di programmazione 2014-2020, un’analisi comparativa dei 
costi di attuazione delle sovvenzioni e del sostegno finanziario rimborsabile, realizzato principalmente grazie 
a strumenti finanziari, al fine di stabilirne i livelli effettivi. Tali informazioni dovrebbero essere particolarmente 
pertinenti ai fini dell’elaborazione delle proposte legislative per il periodo successivo al 2020 e della determina -
zione di un livello adeguato di assistenza tecnica.
15
 Introduzione
Che cosa sono gli strumenti finanziari?
01 
L’Unione europea è confrontata attualmente a sfide imponenti, come la ripre -
sa economica e finanziaria e la gestione della crisi dei profughi. Pertanto, i re -
sponsabili investiti dei poteri decisionali nell’Unione europea cercano modi per 
massimizzare l’efficacia e l’efficienza del bilancio UE disponibile, che rappresenta 
meno dell’1 % del prodotto interno lordo dell’Unione.
Gli strumenti finanziari7 costituiscono un mezzo per erogare sostegno finanziario 
dal bilancio UE attraverso prestiti, garanzie e investimenti azionari (o quasi azionari) 
finalizzati alla realizzazione di progetti (cfr.  tabella 1 )8.
Nell’ allegato I  è illustrato il funzionamento dei diversi tipi di strumenti finanziari.7 Durante il periodo di 
programmazione 2007-2013, 
la normativa disciplinante il 
FESR e l’FSE faceva riferimento 
a «strumenti di ingegneria 
finanziaria». Nella presente 
relazione, le locuzioni 
«strumento di ingegneria 
finanziaria» e «strumento 
finanziario» sono usate come 
sinonimi.
8 Ai sensi del principio contabile 
internazionale IAS 32, per 
«strumento finanziario» si 
intende «qualsiasi contratto 
che dia origine a un’attività 
finanziaria per un’entità e a 
una passività finanziaria o a 
uno strumento 
rappresentativo di capitale per 
un’altra entità».Tabella 1Principali tipi di strumenti finanziari che godono del sostegno del bilancio UE
Fonte:  Commissione europea e BEI, FI Compass — Financial Instrument products.  Loans, guarantees, equity and quasi-equity , pag. 3.Prestiti
«Accordo ai sensi del quale il mutuante è tenuto a mettere a disposizione del 
mutuatario una somma convenuta di denaro per un periodo di tempo concordato e in forza del quale il mutuatario è tenuto a ripagare tale importo entro il termine 
concordato
». Nell’ambito di uno strumento ﬁnanziario, un prestito può risultare utile 
laddove le banche non siano disposte a erogare prestiti a condizioni accettabili per il 
mutuatario. È possibile che vengano richiesti tassi di interesse inferiori, periodi di rimborso più lunghi o minori garanzie reali.
Investimenti azionari
«Il conferimento di capitale a una impresa, investito direttamente o indiretta-
mente in contropartita della totale o parziale proprietà di quella stessa impresa 
laddove l’investitore azionario può assumere un certo controllo della gestione e condividere gli utili».Il rendimento ﬁnanziario, che dipende dall’ espansione e dalla redditività dell’attività, si realizza attraverso i dividendi e al momento della vendita delle quote a un altro investitore (disinvestimento) oppure mediante un’ operazione di prima quotazione.Garanzia
«Impegno scritto ad assumersi, in parte o nella sua interezza, la responsabilità del 
debito o dell’ obbligazione di un terzo o del risultato positivo da parte di un terzo dei propri obblighi nel caso di un evento che inneschi tale garanzia, come un inadempimento del prestito*».Le garanzie assistono solitamente operazioni ﬁnanziarie quali i prestiti.
* Commissione europea, Guidance for Member States on Financial Instruments –
   Glossary, 2015.
Investimenti quasi azionari
«Tipo di ﬁnanziamento che si colloca tra investimento e debito e ha un rischio più 
elevato del debito privilegiato e un rischio inferiore rispetto al patrimonio di 
qualità primaria.Gli investimenti quasi azionari possono essere strutturati come debito, di norma non garantito e subordinato e in alcuni casi convertibile in azioni o azioni privilegiate».Il proﬁlo del rapporto rischio/rendimento si colloca in genere fra il debito e le azioni nella struttura patrimoniale di una società.
16 Introduzione 
02 
Rispetto alle sovvenzioni (il modo tradizionale di offrire finanziamenti dal bilan -
cio UE), gli strumenti finanziari, se attuati correttamente, offrono due vantaggi 
specifici:
 ο possono conferire ai fondi pubblici un effetto moltiplicatore (mobilitare, cioè, 
ulteriori fondi pubblici e privati a integrazione dei finanziamenti pubblici 
iniziali);
 ο grazie al carattere rotativo della dotazione di capitale assegnata loro (ossia 
grazie all’impiego dei medesimi fondi in più cicli), ogni euro di finanziamento 
mediante strumenti finanziari può essere utilizzato, in linea di principio, più 
di una volta.
03 
Il fatto che i prestiti vadano rimborsati, le garanzie svincolate o gli investimenti 
azionari restituiti dovrebbe influire, in linea di principio, anche sul comportamen -
to dei destinatari finali, determinando un migliore impiego dei fondi pubblici 
e riducendo la probabilità che si instauri una dipendenza dei destinatari finali dal 
sostegno pubblico.
04 
Nel regolamento finanziario rivisto del 2012 è stata fornita per la prima volta 
una definizione comune degli strumenti finanziari, che da allora è stata utilizza -
ta nei regolamenti sui vari settori per il periodo di programmazione 2014-2020 
(cfr.  allegato II ).
L ’impiego degli strumenti finanziari nell’esecuzione 
del bilancio UE a partire dal 2007
L ’impiego degli strumenti finanziari finanziati dal bilancio UE
05 
L’esecuzione del bilancio UE può avvenire mediante gestione concorrente (cioè 
in collaborazione con gli Stati membri, come è il caso della politica di coesione), 
gestione diretta (ossia a opera dei servizi della Commissione o tramite le agenzie 
esecutive) o gestione indiretta (affidando cioè compiti di esecuzione del bilancio 
a paesi terzi o ad altri organismi)9. Queste ultime due modalità costituiscono, 
insieme, la cosiddetta gestione centralizzata.9 Articolo 58 del regolamento 
finanziario.
17 Introduzione 
06 
Gli strumenti finanziari vengono impiegati in diverse parti del bilancio UE.
 ο In materia di coesione, vengono istituiti strumenti finanziari soggetti alla 
gestione concorrente principalmente a titolo del Fondo europeo di sviluppo 
regionale (FESR) e, in misura minore, del Fondo sociale europeo (FSE). A decor -
rere dal periodo di programmazione 2014-2020, gli strumenti finanziari possono 
essere impiegati anche per il Fondo di coesione (FC). Ciascuno strumento deve 
essere attuato nel quadro di un programma operativo (PO) e viene stabilito, 
unitamente alle dimensioni e all’impostazione che lo concernono, dalle autorità 
di gestione responsabili del programma in questione10. Gli strumenti finanziari 
sono altresì utilizzati nell’ambito del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo 
rurale (FEASR) e del Fondo europeo per la pesca (FEP);
 ο gli strumenti finanziari a gestione centralizzata sono finanziati da vari settori 
di bilancio, come quelli dedicati a ricerca, imprese e industria, istruzione 
e cultura ecc. Per questi strumenti, la Commissione, con i suoi partner, è di -
rettamente implicata nella rispettiva progettazione e nello sviluppo della 
strategia di investimento e della dotazione di capitale. La decisione di istituire 
questi strumenti è adottata dalle autorità di bilancio (Parlamento europeo 
e Consiglio) sulla base di una proposta della Commissione.
Norme per la selezione del gestore di fondi per gli strumenti 
finanziari
07 
Nella gestione concorrente, gli strumenti finanziari possono essere istituiti come 
fondi a sé stanti o come fondi di secondo livello (di seguito denominati «fondi 
specifici») che fanno parte di un fondo di partecipazione (cfr.  figura 1 ). Un fondo 
di partecipazione, anche definito «fondo di fondi», è un fondo costituito allo sco -
po di gestire diverse tipologie di strumenti. Consente anche di effettuare contri -
buti da uno o più PO a uno o più strumenti finanziari.
08 
Gli strumenti finanziari sono in genere gestiti da banche del settore pubblico 
o privato oppure da altri intermediari finanziari, anziché da amministrazioni 
pubbliche. Per gli strumenti del FESR e dell’FSE, la selezione di un gestore di fondi 
deve rispettare la normativa UE e nazionale sugli appalti pubblici, qualora la 
gestione del fondo sia oggetto di gara. Nei casi in cui non si applica la normativa 
sugli appalti pubblici (laddove, cioè, il contratto di gestione del fondo non costi -
tuisce un contratto di servizio pubblico), l’autorità di gestione può designare il 
gestore di fondi nel rispetto della pertinente disciplina sugli aiuti di Stato (cfr. pa -
ragrafi 10-12).
09 
Il Fondo europeo per gli investimenti (FEI) e la Banca europea per gli investimenti 
(BEI), che compongono il gruppo BEI, godono di uno statuto speciale dal momen -
to che possono essere nominati gestori di fondi in assenza di una procedura di 
appalto pubblico11. Gestiscono anche la maggior parte degli strumenti a gestione 
centralizzata, per i quali il gestore di fondi è designato nella proposta legislativa.10 Parlamento europeo, 
direzione generale delle 
Politiche interne dell’Unione, 
Financial Engineering 
Instruments in Cohesion 
policy — Study , maggio 2013, 
pag. 46.
11 Articolo 44, lettera c), del 
regolamento recante 
disposizioni generali.
18 Introduzione 
Fonte:  Corte dei conti europea.Figura 1Schema semplificato della struttura di un fondo di partecipazione per strumenti 
finanziari del FESR o dell’FSE
Contributo aggiuntivo pubbli-
co o privato alla dotazione di 
capitale
Contributo del PO (fondi pubblici dell’UE e nazionali nonché privati)alla dotazione di capitale
Contributo del fondo di partecipazione alla dotazione di capitale
Sostegno /f_inanziariotramite prestiti, garanzie, partecipazioni azionarieRimborso del sostegno /f_inanziarioRestituzione del capitale alla liquidazionedel fondo speci/f_ico, oltre dividendi/pagamenti per interessi, ecc. durante l’attuazioneRestituzione della dotazione di capitale inutilizzata alla chiusura del PO
Intermediario
ﬁnanziarioIntermediario
ﬁnanziarioAutorità di gestione Programma operativo (PO) del FESR o dell’FSE
Fondo di partecipazione
Fondo speciﬁco («beneﬁcario»)
Destinatario ﬁnale
19 Introduzione 
Gli strumenti finanziari e la normativa UE in materia di aiuti 
di Stato
10 
I fondi dell’UE sottoposti a gestione concorrente sono considerati parte dei bilan -
ci nazionali o regionali e, in quanto tali, sono potenzialmente soggetti al control -
lo sugli aiuti di Stato. Nel dare attuazione allo strumento finanziario, le autorità 
di gestione devono pertanto assicurare il rispetto della normativa in materia di 
aiuti di Stato12. La normativa applicabile al riguardo figura nel nuovo regolamento 
generale di esenzione per categoria (GBER)13 e nei più recenti orientamenti della 
Commissione sul finanziamento del rischio14, entrambi in vigore dal luglio 2014.
11 
Per ciascuno strumento finanziario del FESR e dell’FSE, l’autorità di gestione deve 
dimostrare15:
 ο che si conforma alla normale prassi di mercato (ossia, in pratica, che la gestio -
ne del fondo è stata selezionata in esito a un procedura aperta, trasparente 
e non discriminatoria); oppure
 ο che ricade nella sfera di applicazione del regolamento « de minimis »16; oppure
 ο che costituisce un aiuto oggetto di esenzione in quanto è disciplinato dal 
GBER o ricade in un regime di aiuti notificato ai sensi degli orientamenti della 
Commissione sul finanziamento del rischio.
12 
Gli strumenti finanziari sottoposti a gestione centralizzata (che non si avvalgono 
di risorse nazionali o regionali e, quindi, non fanno parte dei bilanci degli Stati 
membri) non ricadono nel campo di applicazione della normativa UE sugli aiuti di 
Stato, dal momento che non è soddisfatta la principale condizione di cui all’arti -
colo 107 del TFUE, relativa agli aiuti «concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse 
statali».
Informazioni generali sul numero di strumenti finanziari 
e sulla loro dotazione di capitale a partire dal 2007
Periodo di programmazione 2007-2013
13 
Durante il periodo di programmazione 2007-2013 hanno fatto ricorso a strumenti 
finanziari 25 Stati membri dell’UE su 28. Solo Croazia, Irlanda e Lussemburgo non 
si sono avvalsi di questo meccanismo di finanziamento17. Gli allegati III e IV ripor -
tano una panoramica degli strumenti del FESR e dell’FSE per Stato membro.12 Articolo 37, paragrafo 1, del 
regolamento recante 
disposizioni comuni (RDC): 
«Nell’applicare il presente 
titolo [titolo IV, Strumenti 
finanziari], le autorità di 
gestione, gli organismi che 
attuano fondi di fondi e gli 
organismi che attuano 
strumenti finanziari si 
conformano al diritto 
applicabile, in particolare 
quello in materia di aiuti di 
Stato e appalti pubblici».
13 Regolamento (UE) n. 651/2014 
della Commissione, del 
17 giugno 2014, che dichiara 
alcune categorie di aiuti 
compatibili con il mercato 
interno in applicazione degli 
articoli 107 e 108 del trattato 
(GU L 187 del 26.6.2014, 
pag. 1).
14 Commissione  europea, 
«Orientamenti sugli aiuti di 
Stato destinati a promuovere 
gli investimenti per il 
finanziamento del rischio» 
(GU C 19 del 22.1.2014, pag. 4).
15 Articolo 37 del regolamento 
recante disposizioni comuni.
16 Regolamento (CE) 
n. 2015/1588 del Consiglio, del 
13 luglio 2015, 
sull’applicazione degli articoli 
107 e 108 del trattato sul 
funzionamento dell’Unione 
europea a determinate 
categorie di aiuti di Stato 
orizzontali (codificazione) 
(GU L 248 del 24.9.2015, pag. 1).
17 In Lussemburgo sono stati 
però istituiti strumenti 
finanziari a gestione 
centralizzata, che tra l’altro 
hanno fornito finanziamenti 
UE a progetti in Irlanda 
e Croazia.
20 Introduzione Tabella 2Attuazione degli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE (2007-2013) 
al 31 dicembre 2014
Importi impegnati, nell’ambito 
di accordi di finanziamento, a favore 
di strumenti finanziari
(in milioni di euro)Importi versati dai PO agli strumenti 
finanziari
(in milioni di euro)Importi versati dagli strumenti 
finanziari ai destinatari finali
(in milioni di euro)
PO1UE UE/PO % PO UE UE/PO % PO UE UE/PO %
FESR17 06110 946n.d.15 189 10 452 69 % 8 871 5 594 63 %
FSE 472 829 462 56 % 318 207 65 %
Totale 17 061 11 418 67 % 16 018 10 914 68 % 9 189 5 801 63 %
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione più recenti del settembre 20152.
1  Nella relazione di attuazione della Commissione non viene operata alcuna distinzione tra gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE in riferi -
mento agli importi dei PO impegnati.
2  Egesif_15-0027-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the 
managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007-2013, Situation as at 
31 December 2014 , pagg. 21 e 54.14 
Come illustra la tabella 2 , alla fine del 2014 erano stati versati circa 15,2 miliar -
di di euro a titolo di contributi dei PO del FESR e 0,8 miliardi di euro a titolo di 
contributi dei PO dell’FSE. Si tratta di un incremento considerevole rispetto agli 
1,3 miliardi di euro circa del periodo di programmazione 2000-2006 e agli 0,6 mi -
liardi di euro del periodo di programmazione 1994-199918.
15 
Nel periodo di programmazione 2007-2013, il contributo UE versato agli strumen -
ti finanziari corrisponde al 5 % del finanziamento complessivo dell’Unione a titolo 
del FESR e all’1 % del finanziamento complessivo dell’Unione a titolo dell’FSE per 
l’intero periodo. Il bilancio UE rappresenta il 69 % e il 56 % del contributo totale 
alla dotazione di capitale degli strumenti finanziari, rispettivamente, del FESR 
e dell’FSE nel periodo 2007-2013 (cfr.  tabella 2 ). In termini di sostegno finanziario 
ai destinatari finali, il contributo UE costituisce il 63 % (FESR) e il 65 % (FSE).18 Commissione europea e BEI, 
FI Compass: Strumenti 
finanziari — Una via sostenibile 
per raggiungere gli obiettivi 
economici e sociali dell’UE , 
pag. 3.
21 Introduzione Tabella 316 
Stando agli ultimi dati segnalati dalla Commissione, in tutta l’UE erano stati 
istituiti 972 strumenti finanziari del FESR e 53 dell’FSE. Di questi, 903 sono fondi 
specifici del FESR e 49 sono fondi specifici dell’FSE (cfr.  tabella 3 ). Degli strumenti 
del FESR, 31 sono gestiti dal gruppo BEI (cfr. paragrafo 9).
17 
In aggiunta, vi erano 14 strumenti finanziati mediante il FEASR e sei strumenti 
finanziati dal FEP . Per il periodo di programmazione 2007-2013, questi due fondi 
non imponevano agli Stati membri di stilare relazioni in merito agli strumenti 
finanziari e, pertanto, non vi sono dati ufficiali in merito19. Tuttavia, sulla base 
dei dati compilati dalla Corte, alla fine del 2013 la dotazione di capitale dei fondi 
cofinanziati dal FEASR può essere stimata in circa 700 milioni di euro e in circa 
72 milioni di euro per quelli cofinanziati dal FEP (in entrambi i casi, sono compresi 
i contributi nazionali ai programmi).19 Cfr. relazione speciale 
n. 5/2015 «Gli strumenti 
finanziari sono uno strumento 
valido e promettente nel 
settore dello sviluppo rurale?», 
paragrafo 82 ( http://eca.
europa.eu ).
Gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE per tipologia di fondo specifico 
(2007 -2013) al 31 dicembre 2014
FESR FSE
Numero 
di fondiDotazione
(in milioni di euro)Numero 
di fondiDotazione
(in milioni di euro)
Fondi specifici , di cui:
— strumenti di prestito 371 5 637 31 417
— strumenti di garanzia 171 2 215 7 196
— strumenti azionari 162 2 006 1 70
—  strumenti misti (combinazione di prestiti, 
garanzie, capitale azionario o altri strumenti)110 2 496 5 59
— altri strumenti 6 65 0 0
— tipo imprecisato 83 770 5 74
Totale 903 13 189 49 816
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione più recenti del settembre 2015.
22 Introduzione 
18 
Per gli strumenti a gestione centralizzata, il contributo complessivo dell’UE agli 
strumenti del periodo 2007-2013, in tutti i settori di bilancio, è ammontato a circa 
5,5 miliardi di euro20, ripartiti tra 21 strumenti finanziari21 operanti in tutti gli Stati 
membri dell’UE.
Periodo di programmazione 2014-2020
19 
Nell’ambito del bilancio UE, i Fondi strutturali e di investimento europei (SIE) 
sono la principale fonte di finanziamento per investimenti in conto capitale 
e infrastrutture, con una dotazione finanziaria complessiva di circa 450 miliardi 
di euro per il periodo di programmazione 2014-2020.
20 
Dal 2011 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno incoraggiato un maggiore 
utilizzo degli strumenti finanziari22. Questo impegno politico si riflette anche nel 
regolamento recante disposizioni comuni (RDC), che prevede un più ampio ricor -
so agli strumenti finanziari per realizzare tutti e cinque i Fondi SIE (compreso cioè 
il Fondo di coesione) e tutti gli obiettivi tematici dei programmi23.
21 
Alla fine del 2015, la Commissione ha stimato che, per l’intero periodo di pro -
grammazione 2014-2020, sarebbero stati assegnati circa 21 miliardi di euro agli 
strumenti finanziari dei cinque Fondi SIE24. Dal momento che il contributo medio 
dell’UE alla dotazione complessiva di tali strumenti per il periodo di programma -
zione 2007-2013 si collocava attorno al 68 % a fine 201425, l’importo di 21 miliardi 
di euro proveniente dal bilancio UE probabilmente corrisponderà, secondo le sti -
me degli auditor della Corte, a circa 31 miliardi di euro di fondi assegnati in totale 
(senza tenere conto degli ulteriori finanziamenti nazionali e privati che potranno 
essere erogati ai fondi al di fuori dei programmi dei Fondi SIE).
22 
A titolo di confronto, il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) mira 
a mobilitare, tra il 2015 e il 2017, almeno 315 miliardi di euro in investimenti 
pubblici e privati a lungo termine in tutta l’UE e ad assicurare il finanziamento dei 
progetti negli anni successivi.20 COM(2015) 565 final  del 
13 novembre 2015, Relazione 
della Commissione al 
Parlamento europeo e al 
Consiglio sugli strumenti 
finanziari sostenuti dal 
bilancio generale a norma 
dell’articolo 140, paragrafo 8, 
del regolamento finanziario al 
31 dicembre 2014, pag. 4.
21 SWD(2015) 206 final  del 
13 novembre 2015, Activities 
relating to financial 
instruments , pagg. 6-12.
22 Parlamento europeo, Quinta 
relazione sulla coesione 
e strategia per la politica di 
coesione dopo il 2013; 
EUCO 169/13, Conclusioni del 
conclusioni del Consiglio 
europeo, 25 ottobre 2013, 
pag. 10.
23 Regolamento (UE) 
n. 1303/2013.
24 Parlamento europeo, 
Commissione, The 2014 
budgetary discharge to the 
Commission — Answers to the 
European Parliament’s written 
questions to Commissioner 
Crețu , audizione del 
7 dicembre 2015, pag. 34.
25 Egesif_15-0027-00, Summary 
of data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) 
No 1083/2006, Programming 
period 2007-2013, Situation as at 
31 December 2014 , pagg. 21 
e 54.
23
 Estensione e approccio 
dell’audit
23 
Con il presente audit, la Corte ha esaminato se gli strumenti finanziari abbiano 
costituito un meccanismo efficiente per dare esecuzione al bilancio UE nel pe -
riodo di programmazione 2007-2013. In tale contesto, questa relazione affronta 
i seguenti quesiti di audit principali:
 ο gli strumenti finanziari erano commisurati alle esigenze del mercato?
 ο gli strumenti finanziari sono riusciti ad attrarre capitali privati?
 ο gli strumenti finanziari fornivano sostegno finanziario rotativo?
 ο gli strumenti finanziari si sono dimostrati un metodo economicamente effi -
ciente di dare esecuzione al bilancio UE?
Per ciascuno dei quesiti esposti, la Corte ha valutato quali insegnamenti si poteva -
no trarre dalle principali carenze individuate. Gli auditor della Corte hanno anche 
verificato in quale misura i regolamenti applicabili al periodo di programmazione 
2014 -2020 abbiano ovviato a tali carenze.
24 
L’audit riguarda il periodo 2009-2015 ed è stato imperniato sui settori della poli -
tica regionale, sociale, dei trasporti e dell’energia. L’esame condotto interessa, in 
particolare, tutti gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, nonché i sei strumen -
ti finanziari a gestione centralizzata nei settori della politica sociale, dei trasporti 
ed energetica. Varie problematiche individuate nella presente relazione, tuttavia, 
possono riguardare anche altri settori del bilancio UE in cui sono stati utilizzati 
tali strumenti.
25 
L’attività di audit ha comportato i seguenti elementi:
 ο un esame di varie analisi e pubblicazioni della Commissione, della BEI, del FEI 
e di terzi;
 ο l’analisi della relazione annuale di monitoraggio più recente pubblicata dalla 
Commissione nel settembre 2015, in merito a tutti i 1 025 strumenti finanzia -
ri del FESR e dell’FSE. Sulla base dei dati comunicati dalla Commissione nel 
novembre 2015, detta analisi è stata eseguita anche su sei26 dei 21 strumenti 
sottoposti a gestione centralizzata (che rappresentano un contributo UE di 
789 milioni di euro, ossia il 14 % dell’ammontare complessivo di tutti i 21 
strumenti)27;
 ο l’esame di 10 studi di casi relativi a strumenti finanziari attuati in un settore 
del bilancio UE oggetto della presente relazione28, ivi compresa una visita in 
loco presso uno Stato membro (Slovacchia);26 Uno di questi sei strumenti 
finanziari, il Fondo europeo 
2020 per l’energia, il 
cambiamento climatico e le 
infrastrutture («Fondo 
Marguerite») è sottoposto alla 
modalità di gestione diretta 
(cfr. paragrafo 6).
27 SWD(2015) 206 final , 
Commissione europea, 
Summary of data on the 
progress made in financing and 
implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programming period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014 , Bruxelles, 
settembre 2015.
28 Strumento di garanzia dei 
prestiti per i progetti della rete 
transeuropea dei trasporti 
(LGTT), Iniziativa «Prestiti 
obbligazionari per il 
finanziamento di progetti» 
(PBI), Fondo Marguerite, 
Fondo europeo per l’efficienza 
energetica (EEEF), strumento 
europeo Progress di 
microfinanza per 
l’occupazione e l’inclusione 
sociale (EPMF), Jessica Grecia, 
Jeremie Slovacchia, fondo 
a favore dell’imprenditoria 
(Grecia), Venture Finance 
Hungary (Jeremie Ungheria), 
Jeremie Sicilia.
24 Estensione e approccio dell’audit 
 ο un esame di follow-up riguardante 45 strumenti finanziari sottoposti a audit 
di conformità da parte della Corte a partire dal 2009 (le cui risultanze sono 
già state riportate nelle relazioni annuali da essa redatte) e 54 strumenti fi -
nanziari analizzati nell’ambito dei controlli di gestione condotti sempre dalla 
Corte a partire dal 2012;
 ο un’indagine presso 85 autorità di gestione e gestori di fondi coinvolti nell’at -
tuazione di strumenti finanziari. Degli 85 soggetti interpellati, 82 si occupano 
di strumenti del FESR e dell’FSE sottoposti a gestione concorrente e tre di 
strumenti sottoposti a gestione centralizzata. Sono pervenute 66 risposte 
per gli strumenti a gestione concorrente e due per gli strumenti a gestione 
centralizzata;
 ο colloqui con oltre 40 funzionari della Commissione, della BEI e del FEI e con 
oltre 10 esperti provenienti da organizzazioni aventi competenze in materia29.
26 
La Corte ha già condotto numerosi esami dell’impiego degli strumenti finanziari 
e, sin dal 2011, ha riferito in merito alle risultanze emerse in varie relazioni an -
nuali30 e relazioni speciali31. Inoltre, la Commissione stessa, oltre alla BEI, al FEI, al 
Parlamento europeo, alle istituzioni nazionali di controllo e ai gestori di fondi del 
settore privato, ha individuato una serie di problematiche negli anni recenti che, 
nel loro insieme, hanno limitato l’efficacia degli strumenti finanziari nel periodo 
di programmazione 2007-2013. La presente relazione tiene conto anche di tali 
valutazioni.29 Caisse des Dépôts, 
Kreditanstalt für 
Wiederaufbau (KfW) e OCSE.
30 Paragrafi 4.30-4.36 della 
relazione annuale sull’esercizio 
2010 (GU C 326 del 10.11.2011); 
paragrafo 5.34 della relazione 
annuale sull’esercizio 2011 
(GU C 344 del 12.11.2012); 
paragrafo 10.31 della relazione 
annuale sull’esercizio 2012 
(GU C 331 del 14.11.2013); 
paragrafi 5.33-5.36 della 
relazione annuale sull’esercizio 
2013 (GU C 398 del 12.11.2014); 
paragrafi 6.46-6.52 della 
relazione annuale 
sull’esercizio 2014 (GU C 373 
del 10.11.2015).
31 Relazione speciale n. 4/2011 
«Audit dello strumento 
relativo alle garanzie per le 
PMI»; relazione speciale 
n. 2/2012 «Strumenti finanziari 
per le PMI cofinanziati dal 
Fondo europeo di sviluppo 
regionale»; relazione speciale 
n. 5/2015 «Gli strumenti 
finanziari sono uno strumento 
valido e promettente nel 
settore dello sviluppo rurale?»; 
relazione speciale n. 8/2015 «Il 
sostegno finanziario dell’UE fa 
adeguatamente fronte alle 
esigenze dei 
microimprenditori?» ( http://
eca.europa.eu ).
25
 Osservazioni
32 Cfr. le relazioni annuali relative 
agli esercizi finanziari 2013 
(paragrafo 5.35) e 2014 
(paragrafo 6.49), nonché la 
relazione speciale n. 8/2015 
(paragrafo 67).
33 Commissione  europea, 
Summary of data on the 
progress made in financing and 
implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programming period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014 , pag. 22.Gli strumenti finanziari erano commisurati 
alle esigenze del mercato?
27 
Gli strumenti finanziari non sono progetti di per sé, ma un mezzo per erogare 
finanziamenti dal bilancio UE. Nella politica di coesione, quando un’autorità di 
gestione è chiamata a decidere se offrire il sostegno del PO mediante uno stru -
mento finanziario, deve decidere non tanto se investire o meno le risorse del PO 
(aspetto che è già prestabilito nel PO stesso), ma piuttosto in che modo investirle: 
attraverso una sovvenzione una tantum o tramite uno strumento finanziario che 
fornisce sostegno finanziario rimborsabile.
28 
Gli auditor della Corte hanno pertanto esaminato in quale misura i 1 025 stru -
menti del FESR e dell’FSE hanno sfruttato la propria dotazione di capitale per 
offrire varie forme di sostegno finanziario ai destinatari finali e hanno analizzato 
vari fattori che hanno contribuito ai bassi tassi di esborso ai destinatari finali 
durante il periodo di programmazione 2007-2013: il livello delle dotazioni iniziali 
di capitale assegnate agli strumenti, se le autorità di gestione abbiano risposto 
adeguatamente alle esigenze del mercato e le difficoltà specifiche incontrate da -
gli strumenti finanziari regionali. Hanno altresì analizzato il modo in cui sono stati 
trattati aspetti analoghi nel caso degli strumenti a gestione centralizzata.
L ’eccessiva dotazione di capitale ha comportato bassi tassi 
di esborso, l’elusione del disimpegno e il potenziale rimborso 
alla chiusura
29 
I tassi di esborso degli strumenti finanziari sono già stati esaminati in varie rela -
zioni annuali e relazioni speciali della Corte32. Nella presente relazione gli auditor 
analizzano le ultime informazioni disponibili comunicate dagli Stati membri alla 
Commissione al 31 dicembre 2014, che hanno fatto l’oggetto di pubblicazione nel 
settembre 2015. L’analisi dei dati più recenti mostra che un numero significativo 
di paesi incontra ancora difficoltà nell’impiegare le dotazioni di capitale degli 
strumenti come previsto.
30 
Nella tabella 4  sono riportati i tassi di esborso per ciascuno dei 25 Stati mem -
bri che hanno attuato strumenti finanziari nel periodo di programmazione 
2007 -201333. Le percentuali indicate costituiscono medie tra tutti gli strumenti 
FESR e FSE nello Stato membro interessato. Un numero significativo di strumenti 
finanziari è stato istituito solo nel 2012 o successivamente.
26 Osservazioni 
Attuazione degli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE per Stato membro 
al 31 dicembre 2014
Stato membroContributi 
impegnati  
dei PO  
(in milioni 
di euro)di cui 
contributo 
UE%Contributi dei PO versati 
agli  strumenti finanziari
(in milioni di euro)Contributi dei PO versati 
ai destinatari  finali
(in milioni di euro)
Importo% dell’importo 
impegnatoimporto% 
dell’importo 
versato% dell’importo 
impegnato
Estonia 200 125 63 % 200 100 % 191 95 % 95 %
Polonia 1 196 1 008 84 % 1 190 100 % 1 104 93 % 92 %
Slovenia 124 105 85 % 124 100 % 112 90 % 90 %
Ungheria 916 778 85 % 897 98 % 751 84 % 82 %
Germania 1 629 1 025 63 % 1 554 95 % 1 265 81 % 78 %
Malta 12 10 83 % 12 100 % 10 81 % 81 %
Portogallo 854 531 62 % 477 56 % 386 81 % 45 %
Repubblica ceca 278 171 62 % 278 100 % 223 80 % 80 %
Danimarca 74 35 47 % 51 68 % 40 80 % 55 %
Romania 150 129 86 % 150 100 % 118 78 % 78 %
Svezia 161 74 46 % 157 97 % 121 77 % 75 %
Lituania 507 409 81 % 444 87 % 331 75 % 65 %
Francia 460 240 52 % 419 91 % 310 74 % 67 %
Belgio 396 159 40 % 396 100 % 288 73 % 73 %
Finlandia 75 35 47 % 75 100 % 51 68 % 68 %
Lettonia 216 160 74 % 216 100 % 145 67 % 67 %
Regno  Unito 1 632 710 44 % 1 483 91 % 983 66 % 60 %
Cipro 20 17 85 % 20 100 % 13 63 % 63 %
Bulgaria 388 330 85 % 388 100 % 228 59 % 59 %
Austria 27 10 37 % 27 100 % 13 49 % 49 %
Paesi Bassi 75 20 27 % 67 90 % 32 47 % 42 %
Grecia 1 789 1 477 83 % 1 589 89 % 695 44 % 39 %
Italia 4 538 2 809 62 % 4 460 98 % 1 427 32 % 31 %
Spagna 1 233 954 77 % 1 234 100 % 330 27 % 27 %
Slovacchia 112 95 85 % 112 100 % 23 21 % 21 %
Totale 17 061 11 418 67 % 16 018 94 % 9 188 57 % 54 %
Nota: Croazia, Irlanda e Lussemburgo non figurano nell’elenco, in quanto non annoveravano strumenti finanziari del FESR o dell’FSE nel periodo 
di programmazione 2007-2013.
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione del 2015.Tabella 4
27 Osservazioni 
31 
Alla fine del 2014, a solo un anno dalla fine del periodo di ammissibilità iniziale 
(31 dicembre 2015), era stato versato ai destinatari finali solo il 57 % delle dotazio -
ni di capitale degli strumenti del FESR e dell’FSE. Gli esborsi sono stati contenuti 
soprattutto per gli strumenti finanziari di Slovacchia (21 %), Spagna (27 %) e Italia 
(32 %). Inoltre, altri tre Stati membri (Grecia, Paesi Bassi, Austria) avevano erogato 
meno della metà delle rispettive dotazioni iniziali.
32 
Nel complesso, 177 strumenti finanziari del FESR su 972 (18 %) e 16 strumenti fi -
nanziari dell’FSE su 53 (30 %) avevano erogato, a fine 2014, meno di un terzo della 
rispettiva dotazione di capitale. Per detti 177 strumenti, la dotazione inutilizzata 
totale ammonta a 4,2 miliardi di euro al 31 dicembre 2014. Per questi strumenti, 
gli auditor della Corte ritengono improbabile che i fondi a disposizione vengano 
usati una volta, sebbene la Commissione abbia prorogato il periodo di ammissi -
bilità al marzo 2017 (cfr. paragrafo 43). Il tasso di esborso finale degli strumenti fi -
nanziari, tuttavia, può essere valutato solo al termine del loro ciclo di vita, specie 
nel caso degli strumenti istituiti verso la fine del periodo di programmazione.
Bassi tassi di esborso a causa di un’eccessiva dotazione iniziale 
degli strumenti finanziari
33 
Nel corso dei colloqui tenuti dagli auditor, è stato spesso osservato che la crisi 
economica e finanziaria aveva avuto un peso considerevole, con ricadute nega -
tive sui tassi di esborso ai destinatari finali. Tuttavia, data l’entità del problema, 
gli auditor della Corte ritengono che essa non costituisca né l’unico fattore né il 
più importante all’origine dei bassi tassi di esborso. In realtà, questi ultimi sono 
riconducibili soprattutto a una dotazione eccessiva degli strumenti finanziari.
34 
L’analisi eseguita dagli auditor della Corte sui dati pubblicati dalla Commissio -
ne nel 2015 rileva una correlazione positiva tra i tassi di assorbimento del FESR 
e dell’FSE a livello di Stato membro e i tassi di esborso degli strumenti finan -
ziari ai destinatari finali (cfr.  figura 2a  e figura 2b ). Detta analisi mostra che gli 
Stati membri aventi già difficoltà ad assorbire la dotazione finanziaria del FESR 
e dell’FSE riscontrano spesso problemi ancora maggiori a erogare la dotazione di 
capitale assegnata agli strumenti finanziari.
28 Osservazioni Figura 2aRaffronto tra l’assorbimento complessivo del FESR a livello di Stato membro 
e il tasso di esborso degli strumenti finanziari a livello dei destinatari finaliTassi di esborso degli strumenti ﬁnanziari
ai destinatari ﬁnali – Importi dei PO 
Assorbimento del FESR a livello di Stato membroAssorbimento medio del 
FESR a livello di Stato 
membro (77 %)Tasso di esborso medio degli 
strumenti ﬁnanziari ai destinatari 
ﬁnali (58 %)
100 % 95 % 90 % 85 % 80 % 75 % 70 % 65 % 60 % 55 % 50 %100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
0 %Belgio
BulgariaRepubblica ceca
DanimarcaGermaniaEstonia
Grecia
SpagnaFrancia
ItaliaCipro LettoniaLituaniaUngheria
Malta
Paesi BassiAustriaPolonia
Portogallo
RomaniaSlovenia
SlovacchiaFinlandiaSvezia
Regno UnitoAndamento
tendenziale
Nota:  La dimensione dei cerchi corrisponde al contributo totale fornito dai PO agli strumenti finanziari (cfr.  tabella 4 ). Coefficiente di correlazione: 0,5.
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione del 2015.
29 Osservazioni Figura 2bRaffronto tra l’assorbimento complessivo dell’FSE a livello di Stato membro 
e il tasso di esborso degli strumenti finanziari a livello dei destinatari finaliTassi di esborso degli strumenti ﬁnanziariai destinatari ﬁnali – Importi dei PO
Assorbimento dell’FSE a livello di Stato membro Assorbimento medio del FESR
a livello di Stato membro
(79 %)Tasso di esborso medio degli 
strumenti ﬁnanziari ai destinatari 
ﬁnali (38 %)
100 % 95 % 90 % 85 % 80 % 75 % 70 %100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
0 %DanimarcaEstonia
ItaliaGermaniaLettonia
Lituania
PoloniaAndamento
tendenziale
Nota:  La dimensione dei cerchi corrisponde al contributo totale fornito dai PO agli strumenti finanziari (cfr.  tabella 4 ). Coefficiente di correlazione: 0,9.
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione del 2015.
30 Osservazioni 
In 21 Stati membri su 25 le dotazioni di capitale degli strumenti 
finanziari sono aumentate
35 
Gli auditor della Corte hanno altresì riscontrato che in 21 Stati membri su 25 la 
dotazione iniziale era aumentata dal 2011. Da tale anno, nel complesso, i PO del 
FESR e dell’FSE del periodo 2007-2013 avevano assegnato agli strumenti finanziari 
circa 7,1 miliardi di euro di finanziamenti aggiuntivi.
36 
L’incremento della dotazione di capitale degli strumenti ha avuto luogo in gran 
parte in Italia (2,5 miliardi di euro), Spagna (0,9 miliardi di euro), Grecia (0,9 mi -
liardi di euro), Regno Unito (0,7 miliardi di euro) e Ungheria (0,5 miliardi di euro). 
Questi cinque Stati membri rappresentano, da soli, il 77 % dell’aumento comples -
sivo della dotazione di capitale nell’intero periodo. Quattro di essi (Italia, Spagna, 
Regno Unito e Ungheria) registravano, a fine 2014, un tasso di assorbimento dei 
fondi del FESR inferiore alla media (cfr.  figura 2a ).
Nella base giuridica per il periodo di programmazione 
2007 -2013 figuravano disposizioni che incentivavano gli Stati 
membri a utilizzare gli strumenti finanziari per evitare il rischio 
di un disimpegno dei fondi UE
37 
La base giuridica per il periodo di programmazione 2007-2013 consentiva agli 
Stati membri, mediante il ricorso a strumenti finanziari, di assorbire a monte il 
contributo dell’UE ai PO del FESR e dell’FSE. Questi contributi assorbiti a monte 
potevano essere utilizzati dagli Stati membri come meccanismo per evitare il 
rischio di un disimpegno («regola n + 2»)34 (cfr.  riquadro 1 ).34 La regola del disimpegno 
automatico («regola n + 2») 
aiuta a liquidare gli impegni 
ancora da eseguire. Tale regola 
richiede il disimpegno 
automatico di tutti i fondi 
inutilizzati o non coperti da 
una richiesta di pagamento 
entro la fine del secondo 
esercizio successivo a quello di 
assegnazione.
Rimborso del contributo FESR e FSE per l’istituzione degli strumenti finanziari 
quale spesa ammissibile durante il periodo di programmazione 2007-2013
Ai sensi del regolamento recante disposizioni generali, nel periodo di programmazione 2007-2013 l’unica 
condizione per certificare importi relativi agli strumenti finanziari come spese ammissibili nell’ambito di un 
PO era che gli importi in questione fossero utilizzati per costituire fondi o fondi di partecipazione oppure 
per contribuire ad essi. Su tale base, i contributi FESR e FSE sono rimborsati dal bilancio UE agli Stati membri 
e considerati temporaneamente assorbiti. In altri termini, non sussisteva l’obbligo di collegare ai destinata -
ri finali il contributo del PO alla dotazione di capitale di un dato strumento. Anche gli interessi generati dal 
capitale concorrono alla dotazione degli strumenti. È solo alla chiusura del PO in questione che la Commissio -
ne determinerà la spesa totale ammissibile sulla base degli importi effettivi dei prestiti, delle garanzie e degli 
investimenti azionari erogati ai destinatari finali.Riquadro 1
31 Osservazioni 
38 
Questo regime ha fatto sì che gli Stati membri fossero incentivati a «parcheggia -
re» almeno parte del contributo UE ai PO nei conti delle banche e degli interme -
diari finanziari incaricati della gestione dei fondi, senza che questi fondi venissero 
effettivamente utilizzati per gli scopi prefissati (cfr.  riquadro 2 ).
Studio di caso — Eccessiva dotazione di uno strumento finanziario in Italia 
(Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)
Nel dicembre 2009 l’amministrazione regionale ha deciso di istituire un fondo di garanzia con una dotazione 
di capitale di 233 milioni di euro. Si trattava del 14 % della dotazione finanziaria complessiva del PO per l’inte -
ro periodo di programmazione.
L’intera dotazione era volta a garantire prestiti per circa 2,3 miliardi di euro.
In occasione dell’audit espletato nel 2010 dalla Corte su questo fondo di garanzia italiano, è emerso che non 
è stata eseguita alcuna analisi delle esigenze di mercato che giustificasse una simile assegnazione di risorse. 
Inoltre, vari altri elementi obbligatori (come la strategia e la pianificazione dell’investimento, la descrizione di 
una politica di disinvestimento e delle disposizioni di liquidazione) non erano stati predisposti al momento 
della firma della convenzione di finanziamento da parte delle autorità regionali e dell’agenzia regionale che 
attua il fondo.
Solo nel giugno 2010 è stato finalmente predisposto e approvato un piano di attività che, tuttavia, poggiava 
su ipotesi irrealistiche.
Nel corso dell’audit si è riscontrato inoltre che, per una parte considerevole dei finanziamenti del PO impegna -
ti dalle autorità di gestione nel 2007, la spesa non era ancora stata eseguita. Il fatto di assegnare allo strumen -
to finanziario una dotazione elevata ha consentito di eludere la regola n + 2 allora vigente, in virtù della quale 
i fondi inutilizzati devono essere disimpegnati dopo due anni.
A fine 2014, l’autorità di gestione ha comunicato che, a fronte di una dotazione totale di 233 milioni di euro, 
solo 45 milioni di euro erano stati stanziati in garanzia ai destinatari finali. Ciò si traduce in un tasso di esborso 
del 19 %.
Le garanzie stanziate corrispondono a 460 milioni di euro di prestiti.Riquadro 2
32 Osservazioni 
39 
D’altro canto, è stato rilevato un caso in cui la dotazione degli strumenti finanziari 
era stata ridotta per tener conto delle condizioni del mercato e dei tassi di esbor -
so previsti, procedura ritenuta una buona pratica (cfr.  riquadro 3 ).
Studio di caso — Correzione al ribasso della dotazione per il fondo Jeremie 
al mutare delle esigenze del mercato in Lituania
Nel 2008 era stato istituito in Lituania uno strumento Jeremie (Risorse europee congiunte per le micro, le 
piccole e le medie imprese), la cui dotazione era progressivamente aumentata fino a raggiungere 210 milioni 
di euro a fine 2009. La dotazione era stata fissata sulla base di una valutazione delle esigenze di mercato con -
dotta nel settembre 2007.
In una fase successiva, tuttavia, una volta analizzati gli effetti della crisi sull’economia lituana, l’autorità di 
gestione ha deciso di ridurre la dotazione del fondo. Questa è stata ridotta, nel 2012, a 170 milioni di euro e le 
disponibilità eccedenti sono state restituite al PO.
Del capitale del fondo così ridotto a 170 milioni di euro, a fine 2014 erano stati erogati 121 milioni di euro, dan -
do luogo a un tasso di esborso del fondo Jeremie del 71 %, contro il 58 % che si sarebbe registrato in assenza 
della riduzione del capitale. Senza questa variazione, il tasso di esborso complessivo per tutti gli strumenti 
finanziari lituani si sarebbe collocato al 68 % anziché al 75 % (cfr.  tabella 4 ).Riquadro 3
40 
Le dotazioni eccessive degli strumenti finanziari hanno un impatto negativo sui 
costi e sulle commissioni di gestione, dal momento che questi sono determinati 
in funzione del capitale corrisposto al fondo e non della performance del gestore 
incaricato. Il sovradimensionamento della dotazione costituisce un modo di ge -
nerare reddito per i gestori di fondi senza che questi forniscano di fatto i servizi 
previsti (cfr. paragrafi 116-125).
I tassi di esborso sono stati particolarmente bassi per gli strumenti 
finanziari gestiti dal gruppo BEI
41 
Dall’analisi degli auditor della Corte è altresì emerso che il tasso di esborso dei 
31 strumenti del FESR e dell’FSE gestiti dalla BEI e dal FEI era particolarmente 
basso, attestandosi al 43 % rispetto al 60 % degli strumenti affidati ad altri gestori 
di fondi.
33 Osservazioni 
La proroga fino al marzo 2017 del periodo di ammissibilità per gli 
strumenti finanziari sottoposti alla gestione concorrente è stata 
concessa unicamente in base ad orientamenti della Commissione
42 
Il contributo UE corrispondente alle dotazioni inutilizzate (ossia i fondi che non 
sono stati versati od offerti in garanzia ai destinatari finali entro la fine del perio -
do di ammissibilità) deve essere riversato nel bilancio UE alla chiusura. Alla luce 
dei bassi tassi di esborso medi, la Corte aveva affermato già nella relazione an -
nuale sull’esercizio finanziario 2014 che non ci si poteva attendere il pieno utilizzo 
delle risorse disponibili entro il 2015 da parte di tutti gli strumenti finanziari35.
43 
Nell’aprile 2015 la Commissione ha pubblicato una versione rivista degli orienta -
menti sulla chiusura, che prorogava il periodo di ammissibilità delle spese con -
nesse a strumenti finanziari dal 31 dicembre 2015 al 31 marzo 201736. Il periodo di 
ammissibilità generale è tuttavia sancito all’articolo 56, paragrafo 1, del rego -
lamento recante disposizioni generali. Nella relazione annuale sull’esercizio finan -
ziario 2014, la Corte ha sostenuto che una disposizione giuridica può essere modi -
ficata solo da norme aventi valore giuridico pari o superiore, in modo che venga 
debitamente rispettata la gerarchia delle norme37. La conclusione era, quindi, che 
un orientamento della Commissione non può modificare le norme adottate dal 
Parlamento europeo e dal Consiglio secondo la procedura legislativa.
44 
Sulla base dell’analisi condotta e di una proiezione lineare formulata a partire 
dall’esborso negli anni passati, gli auditor della Corte stimano che oltre 5 miliardi 
di euro di fondi assegnati agli strumenti del FESR e dell’FSE rimarrebbero inutiliz -
zati alla fine del 2015, senza una proroga del periodo di ammissibilità. Di questi, 
3,9 miliardi di euro sono contributi erogati dal bilancio UE ai PO. I dati effettivi 
circa gli importi utilizzati tra gennaio 2015 e marzo 2017 non saranno disponibili 
prima della fine del 2017.
Questa problematica è stata fronteggiata nel periodo 
di programmazione 2014-2020?
45 
Poiché il versamento dei contributi da parte dei PO è ora scaglionato, gli stru -
menti finanziari dovrebbero essere dimensionati in modo più appropriato e regi -
strare, pertanto, migliori tassi di esborso (cfr.  riquadro 4 ).35 Paragrafo 6.50 della relazione 
annuale sull’esercizio 
finanziario 2014.
36 C(2015) 2771 final  del 30 aprile 
2015, «Allegato della decisione 
della Commissione che 
modifica la decisione C(2013) 
1573 sull’approvazione degli 
orientamenti sulla chiusura dei 
programmi operativi adottati 
per beneficiare dell’assistenza 
del Fondo europeo di sviluppo 
regionale, del Fondo sociale 
europeo e del Fondo di 
coesione (2007-2013)», pag. 7.
37 Paragrafo 6.52 della relazione 
annuale sull’esercizio 
finanziario 2014.
34 Osservazioni 
Le esigenze del mercato non sono state sempre valutate 
in maniera adeguata dalle autorità di gestione prima di 
assegnare fondi agli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE
46 
Gli auditor della Corte hanno inoltre verificato se le esigenze del mercato fossero 
state valutate in maniera adeguata prima di istituire gli strumenti finanziari e as -
segnare loro risorse. Le valutazioni sulle esigenze del mercato o ex ante dovreb -
bero consentire di comprendere le necessità del mercato e quale tipo di sostegno 
(prestiti, garanzie o investimenti azionari) sia più appropriato per fronteggiare le 
carenze rilevate. Dovrebbero riportare anche il fabbisogno di finanziamento e, in 
ultima istanza, accertare se il modo migliore per raggiungere l’obiettivo strategi -
co perseguito possa il ricorso ad uno strumento finanziario. Questo è stato messo 
in luce anche nelle precedenti relazioni speciali della Corte e in altri studi come 
presupposto fondamentale per il successo di tali strumenti38.
La valutazione delle esigenze di mercato non era obbligatoria 
per gli strumenti finanziari durante il periodo di programmazione 
2007-2013
47 
Durante il periodo di programmazione 2007-2013, l’unico riferimento normativo 
esplicito alla valutazione delle esigenze di mercato (anche detta «valutazione del 
deficit») riguarda i fondi di partecipazione39.Modalità di rimborso, dal bilancio UE, della dotazione degli strumenti finanziari 
del FESR e dell’FSE (periodo di programmazione 2014-2020)
Ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 1, del regolamento recante disposizioni comuni, ogni domanda di paga -
mento intermedio presentata durante il periodo di ammissibilità non può essere superiore al 25 % dell’impor -
to complessivo dei contributi del programma impegnati per gli strumenti finanziari nel quadro dell’accordo 
di finanziamento pertinente. La seconda e la terza domanda di pagamento, così come quelle successive, sono 
presentate al raggiungimento di determinate soglie di spesa relative ai pagamenti precedenti.Riquadro 4
38 Relazioni speciali n. 8/2015 
(paragrafo 21), n. 2/2012 
(paragrafo 118) e n. 5/2015 
(paragrafo 27); Commissione 
europea e BEI, Financial 
Instruments: A Stock-taking 
Exercise in Preparation for the 
2014-2020 Programme period , 
studio condotto da Mazars/
Ecorys/EPRC, pagg. 52, 66, 73.
39 Per i fondi di partecipazione, 
l’analisi del deficit 
è disciplinata dall’articolo 44, 
paragrafo 1, lettera a), del 
regolamento sulle modalità di 
applicazione, che recita: 
«L’accordo di finanziamento 
[tra lo Stato membro 
o l’autorità di gestione e il 
fondo di partecipazione] tiene 
conto, all’occorrenza, di 
quanto segue: a) per quanto 
riguarda gli strumenti di 
ingegneria finanziaria a favore 
delle imprese, principalmente 
le PMI, comprese le 
microimprese, le conclusioni 
di una valutazione del divario 
tra l’offerta e la domanda di 
tali strumenti».
35 Osservazioni 
48 
Per tutti gli altri fondi specifici, fino al 2009, un obbligo indiretto di condurre tale 
valutazione era desumibile dal fatto che fosse necessario produrre un piano di 
attività per ciascuno strumento40. Tuttavia, le modifiche del settembre 2009 alla 
base giuridica hanno attenuato i requisiti in materia di piani aziendali41. Da allora, 
pur rimanendo obbligatorio presentare un piano di attività, sono stati soppressi 
quasi tutti i requisiti specifici (come le imprese o i progetti urbani destinatari, 
i criteri, i termini e le condizioni per il loro finanziamento, nonché la motivazione 
e la finalità del ricorso al contributo del PO). La Corte ritiene che il valore aggiun -
to di un piano di attività privo di tali informazioni sia limitato.
49 
L’obbligo di eseguire una valutazione delle esigenze di mercato non sussisteva 
neanche per gli strumenti finanziari a gestione centralizzata istituiti nel periodo 
di programmazione 2007-2013. Per i sei strumenti a gestione centralizzata di cui 
alla presente relazione, gli auditor hanno osservato pratiche diverse. Benché 
non vi sia un obbligo giuridico, hanno rilevato in genere che per tutti era stata in 
qualche misura eseguita una valutazione delle esigenze di mercato, sotto forma 
ad esempio di valutazioni d’impatto, studi di analisi del mercato, consultazioni 
pubbliche ecc.
In circa metà dei casi esaminati, le esigenze di mercato erano state 
sopravvalutate
50 
In precedenti relazioni speciali, la Corte ha già rilevato notevoli carenze nella 
solidità delle valutazioni delle esigenze di mercato42. In particolare, le valutazio -
ni delle esigenze di mercato dovrebbero poggiare su ipotesi di fondo razionali 
e realistiche. Altrimenti, gli strumenti potrebbero non fronteggiare esigenze reali 
del mercato, dando luogo a una sovracapitalizzazione dello strumento e/o a un 
impatto finale modesto, se non nullo di fatto.
51 
La valutazione delle esigenze di mercato ha molteplici finalità, fra cui l’individua -
zione di un fallimento del mercato e la definizione delle dimensioni dello stesso. 
A tale proposito l’analisi degli auditor mostra che la valutazione delle esigenze 
di mercato non è stata sufficientemente robusta nel periodo di programmazione 
2007-2013. Sebbene la maggioranza dei partecipanti all’indagine degli auditor 
(82 %) abbia indicato di aver condotto una valutazione delle esigenze di merca -
to, ciò non ha impedito il sovradimensionamento: a fine 2014 circa la metà degli 
strumenti finanziari (19 su 41) gestiti dai partecipanti all’indagine che avevano 
eseguito detta valutazione registrava, nondimeno, tassi di esborso inferiori al 
50 % della dotazione totale degli strumenti. Solo cinque strumenti (12 %) aveva -
no utilizzato appieno la dotazione iniziale (cfr.  figura 3 ).40 Articolo 43, paragrafo 2, del 
regolamento sulle modalità di 
applicazione, versione iniziale.
41 Articolo 1 del regolamento 
(CE) n. 846/2009 della 
Commissione, del 
1° settembre 2009, che 
modifica il regolamento (CE) 
n. 1828/2006 che stabilisce 
modalità di applicazione del 
regolamento (CE) n. 1083/2006 
del Consiglio recante 
disposizioni generali sul 
Fondo europeo di sviluppo 
regionale, sul Fondo sociale 
europeo e sul Fondo di 
coesione e del regolamento 
(CE) n. 1080/2006 del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio relativo al Fondo 
europeo di sviluppo regionale 
(GU L 250 del 23.9.2009, 
pag. 1).
42 Relazioni speciali n. 8/2015 
(paragrafi 21-22), n. 2/2012 
(paragrafi 33-37 e 116-118) 
e n. 5/2015 (paragrafi 27 e 96).
36 Osservazioni 
52 
In una relazione speciale precedente, la Corte ha già segnalato che, nel periodo 
di programmazione 2007-2013, la metodologia adottata per condurre la valu -
tazione delle esigenze di mercato e la plausibilità delle ipotesi sottostanti non 
erano soggette a verifica da parte di un organismo indipendente dall’autorità di 
gestione. Questa debolezza potrebbe aver contribuito al fatto che molte autorità 
di gestione hanno formulato valutazioni eccessivamente ottimistiche43.43 Cfr. relazione speciale 
n. 2/2012, paragrafo 118.Figura 3Analisi dei tassi di esborso relativi agli strumenti finanziari per i quali, stando 
all’indagine, era stata eseguita una valutazione delle esigenze di mercato
Tasso di esborso: 30-50 %
Numero di fondi: 8 (20 %)Tasso di esborso: 0-30 %
Numero di fondi: 11 (26 %)
Tasso di esborso: 50-80 %
Numero di fondi: 8 (20 %)Tasso di esborso: 80-100 %
Numero di fondi: 9 (22 %)Tasso di esborso: 100 %
Numero di fondi: 5 (12 %)
Nota:  L’indagine è stata condotta presso i gestori e/o le autorità di gestione dei 50 maggiori strumenti finanziari del FESR; il tasso di risposta 
è stato pari all’80 %.
Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei risultati dell’indagine.
37 Osservazioni 
Questa problematica è stata fronteggiata nel periodo 
di programmazione 2014-2020?
53 
Durante il periodo di programmazione 2014-2020 è obbligatoria, per gli stru -
menti sottoposti a gestione concorrente, una dettagliata valutazione ex ante 
volta a comprovare i fallimenti del mercato (o sulle condizioni di investimento 
subottimali) e a stimare il livello e gli ambiti in cui sono necessari investimenti 
pubblici. Questa valutazione deve anche stabilire le tipologie di strumento finan -
ziario più consone alla situazione. Inoltre, la valutazione ex ante va trasmessa per 
informazione al comitato di sorveglianza del PO e la sintesi delle osservazioni 
e delle conclusioni deve essere pubblicata entro tre mesi dalla stesura definitiva 
(cfr.  allegato V ). Tuttavia, non vi è ancora alcun obbligo di eseguire una verifica 
indipendente della valutazione ex ante e della plausibilità delle ipotesi di fondo 
utilizzate prima di decidere la dotazione di capitale iniziale dello strumento.
54 
Dall’entrata in vigore del nuovo regolamento finanziario il 1° gennaio 2013, la 
valutazione ex ante è obbligatoria anche per tutti i nuovi strumenti a gestione 
centralizzata (cfr.  allegato V ). Nondimeno, la valutazione ex ante non compren -
de né un’analisi degli insegnamenti appresi, né la possibilità di riesame in caso 
di importanti mutamenti socio-economici, come avviene invece per la gestione 
concorrente. Una revisione intermedia (in cui poter affrontare questi aspetti) 
viene eseguita per molti strumenti finanziari a gestione centralizzata, ma non per 
tutti.
Durante il periodo di programmazione 2007-2013, gli Stati 
membri hanno istituito un gran numero di strumenti 
finanziari di dimensioni modeste anche per effetto 
dell’impostazione regionale
Le dimensioni degli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE 
erano notevolmente più contenute rispetto ai fondi a gestione 
centralizzata o ai fondi di investimento privato
55 
I PO del FESR e dell’FSE sono attuati, nell’ambito della gestione concorrente, da 
autorità nazionali o regionali, il che significa che gli strumenti finanziari istituiti 
per realizzare programmi nazionali o regionali devono ricalcare le demarcazioni 
dei programmi in termini geografici e di ammissibilità. Per essere ammissibili, 
i progetti devono essere realizzati in una regione ammissibile al PO da cui lo stru -
mento finanziario ha ricevuto la propria dotazione di capitale44.44 Articolo 35 del regolamento 
recante disposizioni generali.
38 Osservazioni 
56 
Nell’UE, durante il periodo di programmazione 2007-2013 sono stati istituiti 952 
fondi specifici nell’ambito del FESR e dell’FSE (cfr.  tabella 3 ). Ciò significa che per 
la maggior parte delle regioni sono stati creati più fondi. In base all’analisi degli 
auditor della Corte, gli strumenti finanziari del FESR e, soprattutto, dell’FSE hanno 
dimensioni relativamente modeste. Il contributo medio dell’UE a uno strumento 
del FESR è pari a 80 milioni di euro per i fondi di partecipazione e a 10 milioni 
di euro per i fondi specifici. Il contributo medio dell’UE a uno strumento dell’FSE 
è pari a 10 milioni di euro per i fondi di partecipazione e a 9 milioni di euro per 
i fondi specifici. Per contro, a fine 2014, il contributo fornito dal bilancio UE ai fon -
di soggetti a gestione centralizzata, che in teoria coprono tutti gli Stati membri, 
può raggiungere 1,2 miliardi di euro, stando ai dati comunicati dalla Commissio -
ne. I fondi di private equity  operano in media con 150-500 milioni di euro.
57 
Realizzare fondi con una dotazione di capitale maggiore, invece, può dare luogo 
a economie di scala significative e a un’accresciuta efficienza. Questo perché le 
spese generali e i rischi associati possono essere ripartiti su un numero sufficien -
temente elevato di destinatari finali. In altri termini, i singoli fondi specifici del 
FESR e dell’FSE spesso non hanno la massa che nel settore di riferimento è consi -
derata critica per una gestione efficiente.
Questa problematica è stata fronteggiata nel periodo 
di programmazione 2014-2020?
58 
Durante il periodo di programmazione 2014-2020 gli Stati membri godono di 
maggiore flessibilità nell’istituire gli strumenti finanziari. Ad esempio, i PO posso -
no combinare una o più priorità di investimento complementari fornite dal FESR, 
dal Fondo di coesione e dall’FSE nell’ambito di un unico obiettivo tematico45.
59 
Inoltre, sono stati introdotti i presupposti giuridici per istituire strumenti con 
dotazioni di capitale notevolmente maggiori46. In particolare, per il periodo di 
programmazione 2014-2020 è stata contemplata la possibilità di istituire stru -
menti a gestione concorrente a livello dell’UE47 (cfr.  riquadro 5 ).45 Articolo 96, paragrafo 1, del 
regolamento recante 
disposizioni comuni.
46 Articolo 38, paragrafo 1, del 
regolamento recante 
disposizioni comuni.
47 Nell’ambito di questa opzione, 
vi è una circostanza particolare 
in cui i PO del FESR possono 
contribuire alla «iniziativa 
PMI», che viene gestita 
direttamente dalla 
Commissione. In questo caso, 
si applicano norme specifiche, 
come sancisce l’articolo 39 del 
regolamento recante 
disposizioni comuni.
39 Osservazioni 
60 
Inoltre, gli Stati membri hanno considerevoli incentivi finanziari a istituire stru -
menti con una maggiore dotazione di capitale o che superino il livello regionale. 
Se l’asse prioritario di un PO è attuato interamente attraverso uno strumento 
finanziario, è possibile aumentare il tasso massimo di cofinanziamento del 10 % 
a titolo di incentivo. Se viene stabilito un asse prioritario separato da realizzare 
attraverso uno strumento finanziario a livello dell’UE sotto la gestione diretta 
o indiretta della Commissione, tale asse può beneficiare di un tasso di cofinanzia -
mento del 100 %48.
61 
La Commissione e gli Stati membri dovrebbero cogliere le possibilità offerte dalla 
base giuridica per istituire strumenti finanziari specifici del FESR e dell’FSE di 
dimensioni maggiori, ove possibile, per poter sfruttare i significativi risparmi sui 
costi di gestione di tali strumenti. Tuttavia, con il coinvolgimento di più regioni 
e organi, la struttura giuridica potrebbe farsi più complessa, il che a sua volta po -
trebbe comportare nuovi rischi di ritardi che vanno considerati dagli Stati mem -
bri nel definire la struttura di finanziamento più appropriata. La normativa di 
base per il periodo di programmazione 2007-2013 consentiva già di far confluire 
nello stesso strumento finanziario contributi provenienti da più programmi49. 
Tuttavia, questi approcci non hanno riscosso grande entusiasmo finora a causa 
della complessità aggiuntiva percepita. Stando alle risposte all’indagine della 
Corte, sono necessari ulteriori orientamenti della Commissione su come istituire 
strumenti a livello di UE durante il periodo 2014-2020.48 Articolo 120, paragrafi 5 e 7, 
del regolamento recante 
disposizioni comuni.
49 Commissione, COCOF 
(10-0014-05), Note on Financial 
Engineering Instruments under 
Article 44 of the General 
Regulation .Modalità per istituire strumenti finanziari a livello dell’UE (periodo di 
programmazione 2014-2020)
Ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, lettera a), del regolamento recante disposizioni comuni, è possibile forni -
re un contributo finanziario a favore di uno strumento istituito a livello dell’Unione, gestito direttamente o in -
direttamente dalla Commissione, sebbene in linea di principio i «fondi [debbano essere eseguiti] nell’ambito 
della gestione concorrente degli Stati membri e della Commissione, ai sensi dell’articolo 59 del regolamento 
finanziario […]».Riquadro 5
40 Osservazioni 
Gli strumenti finanziari sono riusciti ad attrarre 
capitali privati?
62 
Uno dei principali vantaggi degli strumenti finanziari è la possibilità di attrarre al -
tri finanziamenti tramite l’effetto moltiplicatore, cioè ulteriori fondi pubblici e pri -
vati che possono concorrere alla loro dotazione di capitale. L’effetto moltiplicato -
re quantifica la misura in cui i finanziamenti pubblici mobilitano fondi aggiuntivi. 
Dovrebbe indicare la capacità di uno strumento di attrarre ulteriori finanziamenti, 
in funzione non solo della sua tipologia, dell’ubicazione e dei destinatari finali, 
ma anche delle scelte operate dalla Commissione, dall’autorità di gestione e/o 
dal gestore di fondi nel costituire lo strumento. A fronte di strumenti comparabili, 
un maggiore effetto moltiplicatore indicherebbe quindi una maggiore capacità 
dello strumento di attrarre fondi aggiuntivi.
63 
Gli auditor della Corte hanno passato in rassegna il modo in cui la Commissione 
definisce e monitora questo effetto moltiplicatore per gli strumenti tanto a ge -
stione concorrente quanto a gestione centralizzata e hanno valutato se gli stru -
menti siano riusciti ad attrarre capitali privati aggiuntivi. Hanno altresì analizzato 
l’impiego effettuato del regime preferenziale e degli accordi di condivisione dei 
rischi con i partner privati, nonché dei regimi fiscali al riguardo.
Nel quantificare l’effetto moltiplicatore degli strumenti 
finanziari, la Commissione non considera correttamente 
la misura in cui i finanziamenti pubblici mobilitano fondi 
aggiuntivi
Occorrono indici dell’effetto moltiplicatore più differenziati 
per ottenere misurazioni pregnanti
Sono state riscontrate difficoltà nell’individuare l’effetto moltiplicatore 
esercitato dagli strumenti a gestione concorrente su ulteriori capitali 
pubblici e privati
64 
La normativa per il periodo 2007-2013 non specificava come quantificare l’effetto 
moltiplicatore per gli strumenti a gestione concorrente. Nel 2011, la Commissione 
ha compiuto i primi passi per affrontare tale questione, suggerendo una prima 
definizione dell’«effetto moltiplicatore», sancita due anni più tardi dal regolamen -
to finanziario (cfr.  riquadro 6 ).
41 Osservazioni 
65 
A giudizio della Corte, tuttavia, non è opportuno considerare tutti i finanziamenti 
pubblici nazionali come importi dovuti all’effetto moltiplicatore, come propone 
la Commissione nel caso degli strumenti finanziari a gestione concorrente: i tassi 
di cofinanziamento sono già specificati a livello di asse prioritario del PO e il con -
tributo nazionale alla dotazione di capitale degli strumenti finanziari rimane in 
genere entro tali tassi. In questo senso, non vi è distinzione tra il cofinanziamento 
nazionale «normale» e il contributo nazionale «aggiuntivo» (che supera i tassi 
previsti dal PO). Si potrebbe considerare che solo quest’ultimo, invece, venga 
attratto dal contributo UE. La Corte ha già osservato, in una relazione precedente, 
che la prassi della Commissione di escludere dal denominatore il finanziamento 
pubblico nazionale erogato tramite i PO produce un incremento artificiale dell’in -
dice moltiplicatore misurato52.Definizione dell’«effetto moltiplicatore» per gli strumenti finanziari nell’ambito 
della gestione concorrente e della gestione centralizzata
Nell’agosto 2011, nel proprio quadro comune per l’audit, la Commissione ha definito l’effetto moltiplicatore 
come le risorse messe a disposizione fino al livello dei destinatari finali — in aggiunta al contributo dei fondi 
strutturali — solitamente da strumenti finanziari e altri investitori pubblici o privati50. In base a questa defini -
zione (che tuttavia non è giuridicamente vincolante), l’effetto moltiplicatore corrisponde al sostegno finanzia -
rio totale fornito ai destinatari finali (comprensivo di tutte le risorse investite nei destinatari finali, a prescinde -
re dal fatto che siano o meno parte del PO oppure che si tratti di fondi aggiuntivi pubblici o privati) divisi per il 
contributo UE allo strumento (tramite il PO).
Per gli strumenti a gestione centralizzata, l’effetto moltiplicatore è stato definito dal 2013 nel regolamento 
finanziario come «pari all’importo del finanziamento a favore dei destinatari finali ammissibili diviso per l’im -
porto del contributo dell’Unione»51.
50 Commissione europea, direzione generale della Politica regionale e urbana, Common Audit Framework , luglio 2011, parte 2, pag. 7.
51 Articolo 223 del regolamento recante le modalità di applicazione del regolamento finanziario.Riquadro 6
52 Relazione speciale n. 2/2012, 
riquadro 5.
42 Osservazioni 
66 
Inoltre, l’effetto moltiplicatore funge da indicatore della performance di uno 
strumento finanziario, con riferimento alla capacità di attrarre fondi pubblici 
o privati aggiuntivi (ancora una volta, rispetto a quelli già considerati per il PO nel 
suo complesso). È fuori di dubbio che una valutazione della performance debba 
tenere conto delle differenze nell’attuazione di ogni strumento. In particolare, 
a questo riguardo svolgono un ruolo determinante gli accordi di condivisione dei 
rischi e il regime preferenziale per i partner del settore privato (cfr. paragrafi 74-
78). In aggiunta, l’indice moltiplicatore dovrebbe anche variare tra le diverse tipo -
logie di sostegno finanziario (ad esempio, per le garanzie l’effetto moltiplicatore 
dovrebbe essere superiore rispetto ai prestiti), tra i tipi di investimento (dovrebbe 
essere inferiore per gli investimenti più rischiosi), tra gli stadi di sviluppo dei 
destinatari finali del sostegno (ad esempio, le start-up sono più rischiose) e tra 
mercati geografici (ad esempio, sarà inferiore nelle regioni meno sviluppate).
67 
Nella forma attuale, il calcolo dell’«effetto moltiplicatore» eseguito dalla Com -
missione non può fornire un’indicazione attendibile della capacità effettiva di 
attrarre fondi pubblici o privati aggiuntivi. Non consente quindi di operare una 
distinzione fra strumenti finanziari più o meno capaci di attrarre contributi pub -
blici o privati aggiuntivi a favore della dotazione di capitale degli strumenti.
Per gli strumenti a gestione centralizzata la misurazione dell’effetto 
moltiplicatore non è stata omogenea
68 
Per gli strumenti finanziari a gestione centralizzata, l’analisi degli auditor della 
Corte mostra che la Commissione calcola in modo diverso l’effetto moltiplicatore 
a seconda degli strumenti, come illustra la tabella 553.
69 
Di conseguenza, gli indici degli effetti moltiplicatori segnalati dalla Commissione 
per gli strumenti a gestione centralizzata non sono confrontabili né fra loro né 
con quelli relativi agli strumenti a gestione concorrente.53 SWD(2015) 206 final .
43 Osservazioni 
Effetto moltiplicatore degli strumenti finanziari a gestione centralizzata, secondo 
i dati comunicati dalla Commissione
Strumento Tipo di strumento Metodo di calcoloIndice moltiplicatore 
al 31 dicembre 2014
LGTT GaranziaAmmontare totale dei finanziamenti attratti dal progetto diviso 
per il contributo UE corrisposto allo strumento in esame57
PBI Garanzia Analogo all’LGTT 9
EEEF Investimenti azionariAmmontare totale dei finanziamenti attratti a livello di fondo 
diviso per il contributo UE2
Fondo Marguerite Investimenti azionariAmmontare totale dei finanziamenti mobilitati dallo strumento 
(in termini sia di azioni che di obbligazioni) a livello di progetto 
diviso per il contributo UE corrisposto157
Strumento di garanzia 
EPMFGaranziaValore dei nuovi microprestiti assistiti da garanzia diviso per il 
massimale di garanzia7
EPMF FCP-FIS PrestitiValore dei nuovi microprestiti assistiti da garanzia diviso per il 
contributo UE corrisposto2
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione del 20151.
1 SWD(2015) 206 final .
54 OCSE, Methodologies to 
measure amounts mobilised 
from the private sector by 
official development finance 
interventions , DCD/DAC/
STAT(2015)8, 24 febbraio 2015.Tabella 5
Non sono prese in considerazione solo le fonti di finanziamento 
riconducibili al contributo UE e/o nazionale allo strumento finanziario
70 
Non tutte le fonti di finanziamento attratte da un progetto discendono dal con -
tributo UE e/o nazionale. Tuttavia, non si presta attenzione a questo aspetto nel 
calcolo eseguito dalla Commissione dell’«indice moltiplicatore». Nel 2015 il Comi -
tato di aiuto allo sviluppo dell’OCSE ha proposto una metodologia alternativa, in 
cui i calcoli dipendono dalla tipologia di strumento (prestiti, garanzie o investi -
menti azionari)54. Nel riquadro 7  vengono illustrate le differenze fra questi due 
approcci.
44 Osservazioni 
In base alla metodologia della Commissione, l’effetto moltiplicatore è pari a 39 (finan -
ziamento totale di 7 846 milioni di euro diviso per la garanzia dell’UE di 200 milioni 
di euro).
A giudizio della Corte, la tesi secondo la quale le sovvenzioni nazionali, che 
costituiscono la parte principale del finanziamento del progetto, sarebbero state 
indotte dalla limitata garanzia dell’UE non è realistica. Questo problema concerne le 
informazioni comunicate dalla Commissione tanto sugli strumenti finanziari a ge -
stione corrente quanto su quelli a gestione centralizzata, benché sia più evidente in 
questi ultimi in quanto nei progetti soggetti a gestione concorrente il coinvestimento 
privato è coinvolto in misura minore.Esempio di struttura di finanziamento per un progetto nel settore dei trasporti 
e differenze di calcolo dell’effetto moltiplicatore tra la metodologia adottata 
dalla Commissione e quella dell’OCSE
Questo progetto, generatore di entrate, riguarda infrastrutture di trasporto (una linea ferroviaria ad alta 
velocità in Francia) e ha ricevuto contributi da più fonti di finanziamento: di queste, le sovvenzioni nazionali 
rappresentavano il 52 % e i debiti commerciali il 39 %. Il contributo UE, sotto forma di garanzia fino a 200 mi -
lioni di euro del debito commerciale, incide per il 2,5 % del finanziamento complessivo.
In questo esempio, in base alla metodologia dell’OCSE, l’effetto moltiplicatore sarebbe tuttavia solo 1, in 
quanto vi è solo un prestito di 200 milioni di euro garantito dall’UE nella struttura di finanziamento del 
progetto.Riquadro 7
Tipologie delle fonti di finanziamento Milioni di euro % del finanziamento 
totale
Debito commerciale 3 038 39 %
Sovvenzioni nazionali 4 050 52 %
Capitale azionario 758 9 %
Finanziamento totale 7 846 100  %
Garanzia massima dell’UE sul debito commerciale 200 2.5 %
45 Osservazioni 
Questa problematica è stata fronteggiata nel periodo 
di programmazione 2014-2020?
71 
Per il periodo di programmazione 2014-2020, per quanto concerne gli strumenti 
a gestione concorrente, il regolamento recante disposizioni comuni non fa espli -
cito riferimento alla definizione dell’effetto moltiplicatore di cui al regolamento 
finanziario dell’UE. Tuttavia, il concetto espresso all’articolo 37, paragrafo 2, let -
tera c), del regolamento recante disposizioni comuni è sostanzialmente identico, 
poiché recita: «una stima delle risorse pubbliche e private aggiuntive che lo stru -
mento finanziario ha la possibilità di raccogliere, fino al livello del destinatario 
finale (effetto moltiplicatore previsto)». La Commissione continua pertanto a con -
siderare che il cofinanziamento nazionale risulti dall’effetto moltiplicatore del 
finanziamento UE al PO. Inoltre, non sono stati apportati cambiamenti al modo 
in cui misurare gli importi mobilitati provenienti dal settore privato. Secondo il 
parere degli auditor della Corte, la Commissione dovrebbe riconsiderare i metodi 
di calcolo dell’effetto moltiplicatore del finanziamento pubblico UE e nazionale 
tramite gli strumenti finanziari, tenendo conto della metodologia alternativa 
proposta dall’OCSE nel 2015.
72 
La Corte osserva, inoltre, che gli Stati membri sono ora tenuti a specificare 
l’»effetto moltiplicatore previsto» di ciascuno strumento (cfr.  riquadro 8 ). Questi 
elementi forniranno alla Commissione dati per sorvegliare come l’effetto mol -
tiplicatore effettivo si collochi rispetto al relativo indice perseguito. In assenza 
però di una metodologia uniforme della Commissione riguardo a come calcolare 
l’effetto moltiplicatore, non è certo che questo esercizio dia luogo a dati pre -
gnanti utilizzabili per raffronti.
«Indici previsti dell’effetto moltiplicatore» da precisare per ciascuno strumento 
finanziario (periodo di programmazione 2014-2020)
La valutazione ex ante obbligatoria per gli strumenti finanziari deve includere una stima delle risorse pubbli -
che e private aggiuntive che gli strumenti finanziari possono generare a tutti i livelli, fino al destinatario finale. 
L’accordo di finanziamento tra un’autorità di gestione e un «fondo di fondi» (o il documento strategico, laddo -
ve l’autorità di gestione assicura l’esecuzione diretta del fondo) deve specificare detto «effetto moltiplicatore 
previsto» dello strumento.
Ogni anno, l’autorità di gestione è tenuta a presentare un allegato alla relazione di attuazione annuale sulle 
operazioni, compresi gli strumenti finanziari55.
55 L’allegato I del regolamento di esecuzione (UE) n. 821/2014 della Commissione, del 28 luglio 2014, recante modalità di applicazione del 
regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le modalità dettagliate per il trasferimento e la 
gestione dei contributi dei programmi, le relazioni sugli strumenti finanziari, le caratteristiche tecniche delle misure di informazione e di 
comunicazione per le operazioni e il sistema di registrazione e memorizzazione dei dati (GU L 223 del 29.7.2014, pag. 7) stabilisce varie sezioni da 
utilizzare come base di tale comunicazione, che riguarda anche informazioni sulle fonti di finanziamento dello strumento finanziario.Riquadro 8
46 Osservazioni 
Attrarre gli investitori del settore privato verso gli strumenti 
finanziari è stato difficile sia nel caso della gestione 
concorrente che in quello della gestione centralizzata
73 
Uno degli scopi dichiarati degli strumenti finanziari è attrarre finanziamenti ag -
giuntivi del settore privato a integrazione dei fondi pubblici disponibili, dal mo -
mento che ciò consente a un numero più elevato di progetti di beneficiare dello 
stesso livello di investimento pubblico. Gli auditor della Corte, quindi, si sono pro -
posti di stabilire, tanto per gli strumenti a gestione concorrente quanto per quelli 
a gestione centralizzata, in quale misura siano stati effettivamente mobilitati 
finanziamenti privati aggiuntivi grazie ai contributi pubblici agli strumenti.
Le disposizioni specifiche per gli investitori privati in strumenti 
finanziari nel periodo di programmazione 2007-2013 non sono 
riuscite ad attrarre finanziamenti aggiuntivi significativi
74 
Come confermano i colloqui avuti dagli auditor della Corte e l’esame della 
letteratura, nel periodo di programmazione 2007-2013 il settore privato è rima -
sto riluttante a investire in strumenti finanziari perché questi erano considerati 
soggetti a una regolamentazione troppo rigida (ad esempio, la normativa spe -
cifica dell’UE e nazionale, anche in materia di aiuti di Stato e di appalti pubblici). 
Va ricordato che le due parti si prefiggono finalità diverse: da un lato il settore 
pubblico intende realizzare obiettivi strategici e di investimento specifici, men -
tre dall’altro il settore privato deve orientarsi verso attività redditizie. Inoltre, in 
entrambi i settori potrebbero mancare le conoscenze. Il settore pubblico non ha 
necessariamente maturato esperienza avanzata nella finanza, mentre il settore 
privato non ha necessariamente familiarità con la normativa UE. La Commissione 
ritiene che un modo per attrarre capitali privati è offrire un trattamento preferen -
ziale e/o «premi per il rischio» agli investitori privati. Gli auditor della Corte hanno 
quindi esaminato le disposizioni specifiche per gli investitori del settore privato, 
allo scopo di verificare se i rischi siano stati ripartiti in maniera ragionevole tra il 
settore pubblico e quello privato.
47 Osservazioni 
Mancano orientamenti della Commissione sul modo in cui stabilire regimi 
di trattamento preferenziale per gli strumenti del FESR e dell’FSE
75 
Per gli strumenti FESR e FSE del periodo 2007-2013, la normativa prevede la 
possibilità che i rendimenti ottenuti dagli investimenti siano destinati in via 
preferenziale agli investitori che operano rispettando il principio dell’investito -
re in economia di mercato56. Il trattamento preferenziale può essere esercitato, 
ad esempio, attraverso contratti che non riconoscono al partner di finanziamento 
pubblico i medesimi diritti di rimborso dei partner privati, oppure attraverso una 
ripartizione differenziata degli utili e delle perdite tra partner privati e pubblici.
76 
Il trattamento preferenziale è giustificabile se è necessario per attrarre inve -
stimenti privati in mercati che presentano disfunzioni, quando i finanziamenti 
privati possono contribuire al conseguimento di obiettivi dell’intervento pubbli -
co. Se ingiustificato, il trattamento preferenziale può prosciugare la dotazione 
iniziale di capitale dello strumento finanziario e, quindi, ridurre i fondi rimborsati 
disponibili per il ciclo di investimenti successivo, una volta liquidato lo strumento. 
Tuttavia, né la base giuridica per il periodo di programmazione 2007-2013 né le 
note orientative della Commissione forniscono indicazioni circa il modo in cui 
ripartire i rischi nell’accordo di finanziamento o accertare l’appropriatezza del 
trattamento preferenziale.
Nonostante i maggiori rischi assunti dalla Commissione, sono pervenuti 
contributi privati solo limitati al capitale degli strumenti a gestione 
centralizzata
77 
Come prassi generale, per quanto riguarda gli strumenti a gestione centralizzata, 
la normativa in vigore approvata dal Parlamento europeo e dal Consiglio prevede 
solo condizioni generali in relazione alla condivisione dei rischi e/o al trattamen -
to preferenziale. Le disposizioni dettagliate connesse al contributo della Commis -
sione a questi strumenti (ivi compresa la percentuale di condivisione dei rischi) 
sono definite solo successivamente, nell’ambito di un accordo distinto che non 
necessita l’approvazione dell’autorità di bilancio (cfr.  riquadro 9 ).56 Articolo 43, paragrafo 5, del 
regolamento sulle modalità di 
applicazione.
48 Osservazioni 
La condivisione dei rischi tra la Commissione europea e i suoi partner: 
studio di caso sullo «strumento di garanzia dei prestiti LGTT» e sull’iniziativa 
«Prestiti obbligazionari per il finanziamento di progetti (PBI)»
L’LGTT è stato istituito nel 2008 congiuntamente dalla Commissione e dalla BEI mediante un accordo di coo -
perazione, in base al quale ciascuna parte si assumeva il 50 % del rischio di inadempienza dei prestiti (perdite 
previste e impreviste).
Lo strumento fornisce una garanzia sotto forma di linea di credito «contingente», a cui il realizzatore del pro -
getto può ricorrere nei primi 5-7 anni di attività se gli introiti generati dal progetto non bastano a garantire il 
rimborso del debito senior (ossia qualora gli introiti effettivi generati dal progetto risultino inferiori al livello 
previsto).
In seguito a una modifica della base giuridica, nel 2013 è stato introdotto un approccio di portafoglio «di pri -
ma perdita», per cui il rischio assunto dalla Commissione era pari al 95 % delle perdite realizzate nella «tranche 
di prima perdita».
Introdotto dalla modifica del 2012 al regolamento (CE) n. 680/2007 come nuovo strumento, il PBI potenzia il 
credito sotto forma di strumento subordinato (prestito o meccanismo di emergenza, detto anche contingent 
facility ) a sostegno di obbligazioni privilegiate per il progetto, emesse da una società coinvolta nel progetto 
stesso. Gli accordi di condivisione dei rischi tra la Commissione e la BEI sono identici a quelli dell’LGTT, ossia la 
Commissione si fa carico del 95 % delle perdite, mentre la BEI assume il rischio del restante 5 %.
La «tranche di prima perdita» per il portafoglio LGTT/PBI è stata fissata a un livello tale per cui è improbabile 
che le perdite effettive superino la tranche stessa. Di conseguenza, la maggior parte del rischio effettivo rica -
de di fatto sulla Commissione.
La base giuridica stabilisce che la condivisione del rischio deve poggiare «su base di primo rischio», ma non 
fornisce alcuna precisazione sul modo in cui il portafoglio di prima perdita vada determinato né sul livello di 
esposizione al rischio derivante da questo approccio. In un documento di lavoro dei servizi della Commissio -
ne57, si afferma che la percentuale di prima perdita è fissata, in genere, appena al di sopra della perdita media 
storica. La BEI, tuttavia, ha fissato il massimale in modo tale che la propria esposizione netta attesa al rischio 
rimanesse entro il proprio rischio convenzionale (meno del 2 % della perdita attesa) e non sulla base di dati 
storici.
57 SEC(2011) 1237 final  del 19 ottobre 2011, Commission Staff Working Paper — Impact assessment accompanying the document «Communication from 
the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social committee and the Committee of the Regions — A pilot for 
the Europe 2020 Project Bond Initiative , pag. 53.Riquadro 9
49 Osservazioni 
Studio di caso — Condivisione dei rischi tra la Commissione e i suoi partner: 
l’esempio dell’EEEF
L’EEEF investe in progetti connessi all’efficienza energetica, alle energie rinnovabili e al trasporto urbano pu -
lito. I suoi azionisti sono la Commissione, la BEI e due banche. L’EEEF consiste in una società per azioni, le cui 
quote di capitale sono suddivise in tre categorie (A, B e C) a seconda del rischio assunto e dei diritti sugli utili: 
la categoria A è la più vantaggiosa, mentre la categoria C è la meno vantaggiosa.
La Commissione è l’unico detentore di azioni di categoria C, ossia il primo azionista a sostenere le perdite 
e l’ultimo a beneficiare degli utili. Le sue quote saranno riscattate alla scadenza. Tale riscatto è subordinato al 
fatto che le disponibilità di tesoreria del fondo siano sufficienti.
Le perdite della società sono imputate in prima istanza alla Commissione. Queste perdite non incidono sul 
valore delle azioni di categoria A e B, fintantoché il valore delle azioni di categoria C rimane positivo. Solo 
quando il valore di queste ultime è ridotto a zero, le perdite saranno imputate alle azioni di categoria A e B. 
I redditi e proventi futuri non comportano necessariamente la ripresa di valore delle azioni di categoria C, 
poiché verrebbero usati innanzitutto per i dividendi-obiettivo delle azioni di categoria A e B.
Inoltre, le azioni di categoria C non possono essere riscattate prima delle altre due categorie.Riquadro 1078 
Per alcuni strumenti finanziari a gestione centralizzata, gli auditor della Corte 
hanno riscontrato che pressoché la totalità dei rischi effettivi è trasferita alla 
Commissione (cfr.  riquadro 10 ). Ciò nonostante, benché la Commissione abbia 
assunto più rischi dei propri partner in questo tipo di strumenti, dall’analisi degli 
auditor risulta che non vi siano stati contributi significativi dal settore privato 
a favore degli stessi.
In alcuni casi si è fatto ricorso a decisioni anticipate in materia 
fiscale per rendere gli strumenti finanziari più interessanti 
per gli investitori
79 
Una decisione anticipata in materia fiscale ( tax ruling ) è una decisione scritta di 
un’autorità fiscale nazionale che stabilisce come un particolare aspetto delle at -
tività di un organismo venga trattato nell’ambito del diritto tributario applicabile 
dello Stato membro in questione. Tale procedura può essere utilizzata in vari Stati 
membri dell’UE per conoscere con certezza l’imposizione fiscale cui saranno sog -
gette le attività. In genere, le persone fisiche o giuridiche soggette a imposizione 
fiscale presentano la propria interpretazione del modo in cui il diritto tributario 
vada applicato a loro stessi o a una particolare operazione o attività, e l’autorità 
fiscale risponde con una decisione positiva o negativa. Tali convenzioni fiscali co -
stituiscono prassi ordinaria anche nel settore dei fondi. Sebbene i  tax ruling  possa -
no essere assolutamente legittimi e siano impiegati in varie giurisdizioni, possono 
anche essere utilizzati per agevolare una pianificazione fiscale aggressiva.
50 Osservazioni 
80 
Già nel 2012 la Commissione aveva emanato, all’intenzione degli Stati membri, 
una raccomandazione sulla pianificazione fiscale aggressiva58. In sostanza, gli Sta -
ti membri sono invitati a modificare la propria legislazione nazionale per sanare 
le costruzioni «di puro artificio» e «trattare tali costruzioni a fini fiscali facendo 
riferimento alla loro «sostanza economica». A ciò ha fatto seguito una serie di 
misure specifiche al riguardo:
 ο dal 2014, la Commissione ha avviato varie indagini per stabilire se le decisioni 
delle autorità fiscali degli Stati membri in materia di imposizione dei redditi 
societari applicabile alle società sia conforme alla normativa UE sugli aiuti di 
Stato59;
 ο nel marzo 2015, la Commissione ha presentato un pacchetto di misure volto 
a promuovere la trasparenza fiscale e a introdurre lo scambio automatico 
delle informazioni tra Stati membri sui rispettivi tax ruling60;
 ο nel giugno 2015, la Commissione ha adottato un piano d’azione per un’equa 
ed efficiente imposizione sulle società nell’UE61. Tale documento tratta, fra 
vari argomenti di materia tributaria, le misure per contrastare l’elusione fisca -
le e la pianificazione fiscale aggressiva.
81 
Ciò nonostante, gli auditor della Corte hanno rinvenuto strumenti finanziari per 
i quali sono stati ottenuti tax ruling  (cfr.  riquadro 11 ).
Studio di caso — Tax ruling  per strumenti finanziari soggetti a gestione 
centralizzata: il Fondo Marguerite
Nel 2013, il Fondo Marguerite ha ottenuto in Lussemburgo un accordo fiscale anticipato (comunemente noto 
come tax ruling ) e, sempre nello stesso anno, un accordo anticipato sulla fissazione del prezzo per Marguerite 
Holdings e le relative filiali lussemburghesi. Quest’ultimo è un accordo tra il contribuente e le autorità fiscali in 
cui è precisato il metodo di fissazione dei prezzi che il contribuente applicherà alle proprie operazioni relative 
alla società.
La struttura specifica utilizzata dal Fondo Marguerite ha creato una situazione per cui è ridotta la ritenuta alla 
fonte sui dividendi versati provenienti dalle società di partecipazione al fondo stesso, trasformando i paga -
menti di dividendi in versamenti di interessi mediante il ricorso a strumenti ibridi tra i soggetti lussemburghe -
si62. È altresì possibile che, mediante il ricorso a questa struttura, siano eluse altre imposte, come le ritenute 
alla fonte nei paesi delle società di gestione o le imposte sulle plusvalenze realizzate al momento della 
cessione.
62 Gli strumenti ibridi sono strumenti assoggettabili a trattamenti fiscali distinti all’interno di una stessa giurisdizione e/o fra giurisdizioni diverse, 
ad esempio come titoli di debito in un paese e come titoli azionari in un altro (cfr. OCSE, Le strutture Ibride: tematiche di politica e compliance fiscale , 
marzo 2012, pag. 6).Riquadro 1158 Raccomandazione della 
Commissione, del 
6 dicembre 2012, sulla 
pianificazione fiscale 
aggressiva, C(2012) 8806.
59 Cfr. ad esempio il comunicato 
stampa IP/14/663 
dell’11 giugno 2014.
60 COM(2015) 135 final  del 
18 marzo 2015, Proposta di 
direttiva del Consiglio recante 
modifica della direttiva 201 1/16/
UE per quanto riguarda lo 
scambio automatico 
obbligatorio di informazioni nel 
settore fiscale .
61 COM(2015) 302 final  del 
17 giugno 2015, Un regime 
equo ed efficace per l’imposta 
societaria nell’Unione europea: 
i 5 settori principali d’intervento .
51 Osservazioni 
82 
La Corte osserva anche che alcuni strumenti del FESR e dell’FSE nel periodo di 
programmazione 2007-2013 sono stati strutturati come SICAV63 o SICAR64. Per 
queste, il ricorso al tax ruling  è prassi comune. Ciò nonostante, gli Stati membri 
non segnalano alla Commissione se gli strumenti istituiti fanno o faranno ricorso 
ad accordi fiscali preventivi.
I contributi privati alla dotazione di capitale degli strumenti 
finanziari del FESR e dell’FSE incidono per circa il 2 % sul totale
83 
In precedenti relazioni, la Corte ha constatato che l’indice moltiplicatore rela -
tivo al settore privato è stato limitato durante il periodo di programmazione 
2007 -201365. Stando agli ultimi dati comunicati dagli Stati membri alla Commis -
sione, su 1 025 strumenti finanziari del FESR e dell’FSE solo 154 in 11 Stati membri 
hanno attratto finanziamenti privati nella propria struttura di finanziamento 
quale parte del contributo del PO.
84 
Per i fondi privati versati come contributo tramite i PO e segnalati dagli Stati 
membri, sussiste anche il rischio di una doppia contabilizzazione, poiché è possi -
bile che il finanziamento privato presentato a livello dei fondi specifici corrispon -
da a un semplice trasferimento di fondi eseguito a partire dal fondo di parteci -
pazione. Se si circoscrive l’analisi ai soli fondi di partecipazione, eliminando così 
il rischio di doppia contabilizzazione, solo nove dei 73 fondi di partecipazione 
esistenti in quattro dei 18 Stati membri in cui sono presenti detti fondi hanno 
beneficiato di contributi privati. Per questi nove fondi di partecipazione, la quota 
dei finanziamenti privati nella dotazione dello strumento si colloca tra il 5 % e il 
50 %. Nel complesso, tramite i PO sono stati attratti, nei fondi di partecipazione, 
capitali privati per 325 milioni di euro. Al contempo, la Corte osserva che, indi -
pendentemente dalle informazioni comunicate, la normativa in materia di aiuti di 
Stato impone che gli investimenti azionari nelle PMI abbiano un livello minimo di 
cofinanziamento privato del 30 %-50 % a seconda della regione66.
85 
Inoltre, sulla base delle informazioni fornite da 11 Stati membri su base volonta -
ria, le risorse (pubbliche o private) versate agli strumenti finanziari in aggiunta 
a quelle provenienti dai PO ammontano a 342 milioni di euro67. Gli Stati membri, 
tuttavia, non sono tenuti a fornire tali informazioni e i dati segnalati su base vo -
lontaria, peraltro, non sono verificati dalla Commissione.63 Una SICAV è un tipo di fondo 
di investimento aperto il cui 
valore patrimoniale varia in 
base al numero di investitori 
e al valore degli investimenti 
sottostanti. Le quote del fondo 
sono acquistate e cedute sulla 
base del più recente valore 
delle attività nette dello 
stesso.
64 Una SICAR è una struttura 
concepita per investimenti in 
capitale azionario e in venture 
capital , ai quali non vengono 
applicate regole di 
diversificazione degli 
investimenti, né limitazioni 
all’erogazione di prestiti 
o all’indebitamento.
65 Cfr. relazioni speciali n. 2/2012 
(paragrafi 105-115 e 124), 
n. 8/2015 (paragrafi 34-35) 
e n. 5/2015 (paragrafi 66-67 
e riquadro 7).
66 Orientamenti comunitari sugli 
aiuti di Stato destinati 
a promuovere gli investimenti 
in capitale di rischio nelle 
piccole e medie imprese, 
paragrafo 4.3.4 (GU C 194 del 
18.8.2006, pag. 2).
67 Commissione  europea, 
Summary of data on the 
progress made in financing and 
implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programming period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014 , pag. 25.
52 Osservazioni 
86 
Come inoltre rileva la Corte, la normativa relativa al periodo di programmazione 
2007-2013 non stabiliva che gli accordi di finanziamento tra le autorità di gestio -
ne e i gestori di fondi dovessero precisare gli indici moltiplicatori per i contributi 
privati aggiuntivi. Per di più, le commissioni non erano in genere subordinate al 
fatto che i gestori di fondi riuscissero ad attrarre investitori privati (cfr. paragra -
fo 136)68. I gestori di fondi, quindi, erano poco incentivati a coinvolgere investitori 
privati.
87 
Per gli strumenti a gestione centralizzata, e in particolare per gli strumenti finan -
ziari azionari, è risultato difficile attrarre il contributo di investimenti del settore 
privato, come illustrano i casi di studio nel riquadro 12 .68 Articolo 43, paragrafo 4, del 
regolamento sulle modalità di 
applicazione.
Studi di casi — Difficoltà nell’attrarre investitori del settore privato in strumenti 
azionari finanziati con fondi pubblici — Fondo Marguerite e EEEF
Si illustrano di seguito esempi di un limitato cofinanziamento privato in riferimento a due strumenti a gestio -
ne centralizzata69.
 οOltre alla Commissione, il Fondo Marguerite conta otto finanziatori, tutti istituti di credito controllati dal 
settore pubblico. Questi finanziatori pubblici hanno impegnato un importo complessivo di 710 milioni 
di euro. Non sono stati attratti ancora capitali di investitori privati per raggiungere l’obiettivo di 1,5 miliardi 
di euro di impegni totali70.
 οAnche l’EEEF dipende prevalentemente da finanziamenti pubblici, in quanto la Commissione ha fornito 
finora il principale contributo (125 milioni di euro su un totale di 265 milioni di euro impegnati). L’unico 
contributo privato proviene dalla Deutsche Bank e consiste in un importo limitato impegnato nello stru -
mento (5 milioni di euro). L’importo totale impegnato, allo stadio attuale, è inferiore alla metà dell’obiettivo 
dello strumento (700 milioni di euro).
69 SWD(2015) 206 final .
70 Decisione della Commissione, del 25 febbraio 2010, relativa alla partecipazione dell’Unione europea al Fondo europeo 2020 per l’energia, il 
cambiamento climatico e le infrastrutture (Fondo Marguerite), C(2010) 941.Riquadro 12
53 Osservazioni 
Questa problematica è stata fronteggiata nel periodo 
di programmazione 2014-2020?
88 
Per gli strumenti sottoposti a gestione concorrente, la normativa relativa al pe -
riodo di programmazione 2014-2020 continua a consentire il trattamento prefe -
renziale, ma impone altresì una condivisione appropriata dei rischi tra partner 
pubblici e privati (cfr.  riquadro 13 ).
Disposizioni in materia di trattamento preferenziale e condivisione dei rischi 
(periodo di programmazione 2014-2020)
L’articolo 44 del regolamento recante disposizioni comuni impone «un’adeguata condivisione dei rischi e dei 
profitti» tra gli investitori pubblici e privati; inoltre, il regolamento delegato stabilisce che il livello del tratta -
mento preferenziale deve essere proporzionato ai rischi assunti dagli investitori e limitato «al minimo neces -
sario per attrarli»71. In particolare, nella valutazione ex ante, lo Stato membro deve riportare «una valutazione 
della necessità di remunerazione preferenziale, e del relativo livello, intesa ad attrarre risorse complementari 
da investitori privati e/o una descrizione del meccanismo che sarà impiegato per stabilire la necessità e l’entità 
di tale remunerazione preferenziale»72.
Questa remunerazione preferenziale può essere finanziata attraverso risorse rimborsate allo strumento 
oppure da plusvalenze e altri redditi o rendimenti imputabili al sostegno fornito dai fondi UE. Il concetto di 
trattamento preferenziale si applica anche agli investitori pubblici operanti secondo il principio dell’economia 
di mercato73.
Inoltre, la Corte rileva che, per i casi interessati dal GBER, «in caso di ripartizione asimmetrica delle perdite tra 
investitori pubblici e privati, la prima perdita sostenuta dall’investitore pubblico è limitata al 25 % dell’importo 
totale dell’investimento»74.
Altrimenti, il trattamento preferenziale deve rispettare le condizioni del mercato oppure essere sottoposto al 
procedimento di notifica relativo agli aiuti di Stato.
71 Articolo 6, paragrafo 1, lettera d), del regolamento delegato (UE) n. 480/2014 della Commissione.
72 Articolo 37, paragrafo 2, lettera c), del regolamento recante disposizioni comuni.
73 Articolo 44, paragrafo 1, del regolamento recante disposizioni comuni.
74 Articolo 21, paragrafo 13, lettera c), del regolamento (UE) n. 651/2014 della Commissione.Riquadro 13
54 Osservazioni 
89 
L’obbligo per gli Stati membri di valutare la necessità di un trattamento prefe -
renziale e di accordi di condivisione dei rischi, nonché di motivarli, può essere 
decisamente considerato un progresso verso una gestione più efficiente degli 
strumenti finanziari. Sulla base dei colloqui intrattenuti, gli auditor della Corte ri -
tengono, però, che la Commissione debba fornire orientamenti agli Stati membri 
circa il modo migliore di usare il trattamento preferenziale per attrarre maggiori 
capitali privati, senza tuttavia assegnare un rischio eccessivo ai finanziatori pub -
blici che contribuiscono alla dotazione degli strumenti.
90 
La normativa ha anche trattato l’eventuale entità della condivisione dei rischi tra 
la Commissione e i suoi partner per alcuni strumenti sottoposti a gestione centra -
lizzata. A questo proposito, il regolamento precisa che il modello di condivisione 
del rischio deve prevedere che questo sia opportunamente condiviso tra l’Unione 
e l’entità delegata, mentre il «rischio massimo coperto dal bilancio dell’Unione 
non supera il 50 % del rischio del portafoglio di debito fissato come obiettivo 
nell’ambito dello strumento di debito»75. Resta da vedere se queste disposizioni 
modificate saranno sufficienti per attrarre maggiori contributi del settore privato 
rispetto al periodo di programmazione 2007-2013. Come già affermato in una 
precedente relazione, la Corte ritiene che i principali aspetti degli accordi di con -
divisione dei rischi tra la Commissione e i suoi partner (come la BEI) andrebbero 
definiti nella normativa specifica per ciascuno strumento sottoposto a gestione 
centralizzata76.
91 
Infine, per quanto riguarda i  tax ruling , la situazione resta invariata rispetto al 
periodo di programmazione 2007-2013. Secondo la Corte, il protrarsi del ricorso 
ad accordi fiscali preventivi durante il periodo di programmazione 2014-2020 per 
gli strumenti finanziari a gestione centralizzata e/o concorrente potrebbe costi -
tuire un rischio reputazionale, dal momento che detta pratica potrebbe essere 
percepita come contraria alle raccomandazioni e alle azioni in materia di regimi 
fiscali della Commissione stessa.75 Allegato I del regolamento 
CEF, parte III, sezione 6.
76 Cfr. relazione speciale 
n. 2/2013, raccomandazione 7.
55 Osservazioni 
Gli strumenti finanziari fornivano sostegno finanziario 
rotativo?
92 
Uno dei principali motivi per impiegare i fondi pubblici tramite strumenti finan -
ziari è il fatto che il denaro può essere usato più volte, «a rotazione». Ad esempio, 
se un prestito erogato viene rimborsato dopo tre anni, la liquidità può essere 
impiegata per offrire un nuovo prestito. Gli auditor della Corte hanno quindi 
analizzato se questo effetto rotativo si sia di fatto concretizzato. La misura in cui 
i fondi possono essere usati a rotazione dipende dal tipo di sostegno finanziario, 
ma anche dal periodo di investimento degli strumenti. Gli auditor della Corte 
hanno quindi verificato se i periodi di investimento degli strumenti corrisponda -
no alla prassi ordinaria del mercato e quali fattori abbiano contribuito a limitare il 
periodo effettivo di investimento degli strumenti.
I ritardi nell’attuazione hanno abbreviato sensibilmente 
il periodo effettivo di investimento per diversi strumenti 
finanziari del FESR e dell’FSE
93 
All’inizio del periodo di programmazione 2007-2013, in gran parte degli Stati 
membri le autorità pubbliche avevano solo un’esperienza limitata per la strut -
turazione e la gestione di strumenti rotativi in collaborazione con intermediari 
finanziari. In base agli audit espletati, si osserva che la maggior parte dei ritardi 
era dovuta alla lenta strutturazione interna degli strumenti finanziari, alle lun -
ghe trattative con gli intermediari finanziari a veri livelli (spesso riconducibili alla 
definizione dei costi e delle commissioni di gestione), alle complesse procedure 
di appalto pubblico, all’incertezza circa la conformità alla normativa sugli aiuti di 
Stato, nonché alle difficoltà di ottenere contributi dal settore privato.
94 
In molti casi, i vari organismi coinvolti hanno avuto molto da imparare all’inizio 
e ci è voluto diverso tempo per conciliare gli interessi e le opinioni delle numero -
se parti in causa e arrivare a un accordo sulle strategie di investimento dello stru -
mento. Molte di queste problematiche sono state rilevate anche da altri studi77. 
Dagli audit eseguiti dalla Corte negli ultimi anni emerge anche che orientamenti 
più completi e tempestivi delle Commissione avrebbero potuto evitare questi 
problemi, almeno in parte.77 Parlamento europeo, 
direzione generale delle 
Politiche interne dell’Unione, 
Financial Instruments under 
Cohesion policy 2007-13: How 
have Member States and 
Selected Financial Institutions 
Respected and Preserved EU 
Financial Interests? , pag. 16; 
Commissione europea e BEI, 
Financial Instruments: 
A Stock-taking Exercise in 
Preparation for the 2014-2020 
Programme period , studio 
condotto da Mazars/Ecorys/
EPRC, pag. 62.
56 Osservazioni 
95 
I bassi tassi di esborso in molti Stati membri e, pertanto, la limitata capacità degli 
strumenti di utilizzare i fondi a rotazione sono una ovvia conseguenza di tali 
difficoltà. In alcuni casi, i ritardi nell’attuazione sono durati anni, riducendo sensi -
bilmente quindi il periodo di tempo durante il quale la dotazione dello strumento 
finanziario poteva poi essere erogata ai destinatari finali (cfr.  riquadro 14 ).
Studio di caso — Ritardi nell’istituzione del fondo di partecipazione nell’ambito 
dell’iniziativa Jeremie in Slovacchia
Il protocollo d’intesa tra il FEI e il governo slovacco per il fondo di partecipazione nazionale nell’ambito 
dell’iniziativa Jeremie è stato sottoscritto nel 2006, ossia prima dell’inizio del periodo di programmazione 
2007-2013. Una volta condotta l’analisi sui finanziamenti necessari nel mercato («analisi del deficit»), sono stati 
firmati nel 2008 un accordo quadro e nel 2009 gli accordi di finanziamento tra i vari ministeri e il FEI.
Ci è voluto poi un altro anno prima che fossero sottoscritti i due accordi definitivi (accordo sul fondo di par -
tecipazione e accordo fra azionisti), anch’essi presupposti giuridici essenziali per dare inizio al funzionamento 
effettivo del fondo. La patrimonializzazione del fondo di partecipazione stesso è avvenuta infine nel 2011. Nel 
complesso, ci sono quindi voluti cinque anni (dal 2006 al 2011) perché il fondo di partecipazione per l’iniziativa 
Jeremie divenisse operativo.
Gli inviti a manifestare interesse volti alla selezione degli intermediari finanziari sono stati pubblicati negli 
anni 2011, 2012 e 2013. Trascorsi poi altri due o tre anni, gli accordi con gli intermediari finanziari sono stati 
conclusi solo nel 2013 (per lo strumento di garanzia) e nel 2014 (per lo strumento di prestito e quello aziona -
rio). Soltanto allora il sostegno finanziario ha incominciato a fluire ai destinatari finali.
Il tasso di esborso alla fine del 2014 era del 12 % a livello del fondo di partecipazione, mentre era addirittura 
inferiore se si considerano gli esborsi ai destinatari finali provenienti dai fondi che lo compongono.Riquadro 14
57 Osservazioni 
L ’effetto di rotazione degli strumenti finanziari del FESR 
e dell’FSE è stato limitato nel corso della loro attuazione 
e rimane incerto dopo la chiusura dei programmi del periodo 
2007-2013
Alla fine del 2014 meno di un terzo di tutti gli strumenti finanziari 
del FESR e dell’FSE aveva utilizzato più di una volta il capitale 
in dotazione
96 
Nel complesso, stando all’analisi degli auditor della Corte, 316 strumenti del FESR 
e dell’FSE (per la maggior parte fondi specifici) in 19 Stati membri sono riusciti 
a erogare l’intera dotazione ai destinatari finali entro il 31 dicembre 2014. Tutta -
via, anche per questi strumenti, l’effetto di rotazione si è prodotto molto tardi 
nel periodo di programmazione. Di conseguenza, soltanto una quota limitata 
della dotazione iniziale sarà utilizzata più di una volta entro la fine del periodo di 
ammissibilità prolungato (ossia entro marzo 2017). Inoltre, in nessuno dei 25 Stati 
membri che attuano strumenti finanziari il tasso di esborso aggregato ha rag -
giunto il 100 % (cfr.  tabella 4 ).
La stretta tempistica ha creato particolari problemi per gli strumenti 
azionari
97 
Dall’analisi svolta dalla Corte risulta inoltre che gli strumenti azionari hanno avuto 
particolari problemi a conseguire un effetto di rotazione. In Europa, il periodo 
medio di mantenimento degli investimenti azionari (ossia, il tempo che intercorre 
tra l’acquisizione e la cessione delle azioni) era di circa sei anni nel 201478. Invece, 
gli strumenti azionari del FESR e dell’FSE sono stati operativi in gran parte per un 
periodo non superiore a otto anni (dal 2009 al 2017). Anche qualora l’operatività 
fosse cominciata, ad esempio, all’inizio del 2009 e il disinvestimento avesse avuto 
luogo alla fine del 2014, per effettuare un nuovo ciclo di investimenti azionari 
sarebbero rimasti solo meno di tre anni prima della chiusura dei PO. Pertanto, 
alla luce degli anni necessari all’istituzione dello strumento, è improbabile che 
i contributi dei PO agli strumenti azionari siano utilizzati nuovamente nell’arco di 
un periodo di programmazione.
98 
Per contro, gli strumenti azionari a gestione centralizzata hanno durate di gran 
lunga superiori, che meglio riflettono la natura degli strumenti stessi79 (ad esem -
pio, il Fondo Marguerite ha una durata di 20 anni con la possibilità di una proroga 
di due anni).78 Preqin, Private Equity Spotlight , 
maggio 2015, pag. 8.
79 SWD(2015) 206 final , pagg. 151 
e 159.
58 Osservazioni 
Dato l’elevato grado di discrezionalità nel reimpiego dei fondi 
per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, l’effetto 
di rotazione potrebbe venir meno alla conclusione dei PO
99 
Il quadro normativo relativo al periodo 2007-2013 per gli strumenti finanziari 
a gestione concorrente stabilisce che le risorse utilizzate almeno una volta al 
momento della chiusura possono essere trattenute dallo Stato membro, ma 
devono essere riutilizzate a vantaggio del gruppo bersaglio80. Le note orientative 
della Commissione sugli strumenti finanziari81 e sulla chiusura dei PO del periodo 
di programmazione 2007-201382 indicano che le risorse degli strumenti del FESR 
e dell’FSE andrebbero reinvestite all’infinito.
100  
A giudizio della Corte, tuttavia, il regolamento recante disposizioni generali per 
il periodo 2007-2013 non può essere interpretato in questo modo per quanto 
concerne il reinvestimento all’infinito83. Ad esempio, le disposizioni consentono 
anche di ridurre il capitale dello strumento e di utilizzare le risorse degli stru -
menti finanziari sotto forma di sovvenzioni. Inoltre, sotto il profilo giuridico, 
qualsiasi attività dopo la chiusura dei programmi che non riguardi il bilancio UE 
ricade sotto l’esclusiva responsabilità dello Stato membro e non è più soggetta 
alla supervisione della Commissione, salvo laddove la base giuridica disponga 
diversamente.
Questa problematica è stata fronteggiata nel periodo 
di programmazione 2014-2020?
101  
Per il periodo di programmazione 2014-2020, negli articoli 44 e 45 del regola -
mento recante disposizioni comuni sono state chiarite varie questioni riguardanti 
il reimpiego dei fondi per gli strumenti dei Fondi SIE dopo la fine del periodo di 
ammissibilità nel 2023.
102  
Inoltre, la normativa che disciplina il periodo di programmazione 2014-2020 
riconosce esplicitamente il carattere rotativo perseguito degli strumenti finan -
ziari dopo il periodo di ammissibilità, includendo disposizioni per il reimpiego 
delle risorse rimborsate per un periodo di almeno otto anni dalla fine del periodo 
di ammissibilità84. Con questa disposizione, il regolamento recante disposizioni 
comuni fissa un periodo minimo di destinazione dei fondi assegnati agli strumen -
ti finanziari, ma non fornisce alcuna informazione aggiuntiva su come ciò debba 
avvenire. Secondo la Corte, la Commissione dovrebbe chiarire questo aspetto.80 Articolo 78, paragrafo 7, del 
regolamento recante 
disposizioni generali.
81 Commissione europea, Revised 
Guidance Note on Financial 
Engineering Instruments under 
Article 44 of Council Regulation 
(EC) No 1083/2006 , COCOF_10-
0014-05-EN, 10 febbraio 2012, 
paragrafo 5.2.5.
82 C(2015) 2771 del 30 aprile 
2015, «Allegato della decisione 
della Commissione che 
modifica la decisione C(2013) 
1573 sull’approvazione degli 
orientamenti sulla chiusura dei 
programmi operativi adottati 
per beneficiare dell’assistenza 
del Fondo europeo di sviluppo 
regionale, del Fondo sociale 
europeo e del Fondo di 
coesione (2007-2013)», pag. 7.
83 Articolo 108 del regolamento 
recante disposizioni generali 
in combinato disposto con 
l’articolo 152, paragrafo 1, 
e l’articolo 153 del 
regolamento recante 
disposizioni comuni.
84 Articolo 45 del regolamento 
recante disposizioni comuni.
59 Osservazioni 
103  
Un fattore cruciale per evitare gli errori del passato è la standardizzazione: la 
possibilità per le autorità di gestione di definire gli strumenti finanziari confor -
memente a termini e condizioni standard stabiliti dalla Commissione dovrebbe 
semplificare e agevolare in misura significativa il processo istitutivo.
104  
Ai sensi della base giuridica per il periodo di programmazione 2014-2020, è possi -
bile continuare a utilizzare gli strumenti finanziari nel periodo di programmazio -
ne successivo, anziché dover procedere alla loro liquidazione e sostituzione con 
nuovi strumenti85. Ciò consente di risparmiare tempo e denaro, dal momento che 
gli strumenti finanziari sono pronti e operativi all’inizio del periodo di program -
mazione e la dotazione dello strumento potrebbe essere accresciuta sulla base 
della valutazione ex ante delle necessità. Nei casi in cui il gestore di fondi è sta -
to scelto mediante una procedura di gara aperta, è possibile che il risparmio in 
termini di tempo sia limitato dal momento che, per selezionare il nuovo gestore 
di fondi, sarebbe necessaria in ogni caso una nuova procedura aperta. Stando 
alle risposte all’indagine della Corte (cfr.  riquadro 15 ), i gestori di fondi apprezze -
rebbero enormemente ulteriori orientamenti della Commissione sul modo in cui 
trasferire gli strumenti al periodo 2014-2020.85 Articolo 38, paragrafo 3, 
lettera c), del regolamento 
recante disposizioni comuni.
Risposte all’indagine: aspetti per i quali sono necessari ulteriori orientamenti 
da parte delle Commissione (periodo di programmazione 2014-2020)
Aspetto Tasso di risposta1
Trasferimento al nuovo periodo programmazione (2014-2020) di strumenti costituiti nel 
periodo precedente27 %
Politica di uscita dagli investimenti e  disposizioni di liquidazione 21 %
Regole da applicare per la selezione dei gestori di fondi 18 %
Reimpiego di fondi restituiti allo strumento finanziario al termine del periodo di 
ammissibilità17 %
Costituzione di strumenti a livello dell’UE 9 %
Altro 8 %
1  L’indagine è stata condotta presso i gestori e/o le autorità di gestione dei 50 maggiori strumenti del FESR; il tasso di risposta è stato pari 
all’80 %.
Fonte:  Corte dei conti europea.Riquadro 15
60 Osservazioni 
105  
Infine, durante il periodo di programmazione 2007-2013, la Commissione ha 
cominciato a organizzare una serie di presentazioni e seminari per diffondere 
le «buone pratiche» e formare i funzionari degli Stati membri. Nel gennaio 2015, 
a un anno dall’inizio del periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione 
ha anche varato una piattaforma di consulenza tecnica ( www.fi-compass.eu ) per 
divulgare informazioni relative agli obblighi giuridici UE in materia di strumenti 
finanziari.
Gli strumenti finanziari si sono dimostrati un metodo 
economicamente efficiente di dare esecuzione 
al bilancio UE?
106  
A differenza delle sovvenzioni tradizionali, gli strumenti finanziari sono gestiti da 
gestori di fondi (anziché da amministrazioni pubbliche). Questi sono in genere 
intermediari finanziari, come banche private o dello Stato. La gestione degli 
strumenti finanziari ha un costo e i gestori maturano un diritto alla remunerazio -
ne per i servizi resi. Il livello dei costi (rimborsati a fronte di giustificativi di spesa) 
e delle commissioni di gestione (prezzo o compenso convenuto per i servizi resi) 
riguardanti il gestore di fondi sono in genere stabiliti nell’accordo di finanziamen -
to per ogni singolo strumento finanziario. La remunerazione dovrebbe coprire 
le spese amministrative dello strumento finanziario (comprese le spese per le 
relazioni con gli investitori, le spese legali e le spese di audit) e consentire, nel 
caso dei gestori di fondi del settore privato, un margine di profitto. I costi e le 
commissioni di gestione dovrebbero variare a seconda dei prodotti finanziari 
(cioè se si tratta di garanzie, prestiti o azioni) e il livello dovrebbe essere correlato 
a criteri oggettivi (ad esempio, un numero ingente di prestiti di modesta entità 
spesso comporta spese amministrative maggiori rispetto a un numero ristretto di 
prestiti di valore elevato).
107  
Sulla base dei dati più recenti comunicati dagli Stati membri alla Commissione, gli 
auditor della Corte hanno analizzato il livello effettivo dei costi e delle commis -
sioni di gestione per gli strumenti a gestione concorrente e per quelli a gestione 
centralizzata durante il periodo di programmazione 2007-2013 e hanno esami -
nato se fossero sufficientemente legati alla performance del gestore di fondi. 
Inoltre, per quanto concerne il periodo di programmazione 2014-2020, hanno 
valutato se la maggiore quota di finanziamenti assegnata agli strumenti finanziari 
(e quindi in genere non sottoposta alla gestione delle amministrazioni nazionali 
o regionali) sia stata rispecchiata nella fissazione del livello di assistenza tecnica 
prestata agli Stati membri per dare attuazione ai Fondi SIE.
61 Osservazioni 
Rispetto al livello effettivo di esborso ai destinatari finali, 
il livello dei costi e delle commissioni di gestione è stato 
elevato
Per il 2 % circa degli strumenti, le spese di gestione in termini 
cumulati sono state superiori agli importi effettivamente erogati 
ai destinatari finali
108  
Per alcuni strumenti, i costi e le commissioni di gestione hanno addirittura supe -
rato gli importi effettivi versati ai destinatari finali. Gli auditor della Corte, analiz -
zando i 1 025 strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, hanno rilevato 23 casi del 
genere (2,2 %) in otto Stati membri (Bulgaria, Repubblica ceca, Germania, Spa -
gna, Francia, Italia, Polonia, Regno Unito). Nell’insieme, a questi strumenti è stata 
imputata una spesa di 28 milioni di euro per costi e commissioni di gestione 
a fronte di versamenti ai destinatari finali per 4 milioni di euro. Allo stesso tempo, 
vi sono strumenti analoghi per i quali non è corrisposta alcuna spesa o commis -
sione di gestione agli intermediari finanziari (cfr.  riquadro 16 ).
Studio di caso — I gestori di fondi che attuano gli strumenti finanziari a titolo 
gratuito: il fondo a favore dell’imprenditoria in Grecia e il fondo di partecipazione 
nell’ambito dell’iniziativa Jeremie in Ungheria
a) Fondo a favore dell’imprenditoria in Grecia
Il fondo a favore dell’imprenditoria in Grecia non corrisponde costi e commissioni di gestione alle banche che 
fungono da intermediari finanziari. Il fondo e le banche, invece, cofinanziano i prestiti offerti ai destinatari 
finali. Si ripartiscono anche il rischio di inadempienza dei prestiti. Il principale motivo delle banche per par -
tecipare allo strumento è la condivisione dei rischi. Partecipano quindi allo strumento senza addebitare costi 
e commissioni di gestione.
b) Jeremie Ungheria
Neanche Jeremie Ungheria corrisponde costi e commissioni di gestione agli intermediari finanziari per gli 
strumenti di prestito. Per contro, i prestiti agli intermediari finanziari sono erogati a un tasso di interesse molto 
basso rispetto ai tassi di mercato. Il tasso d’interesse molto basso non rappresenta una remunerazione del 
gestore di fondi in quanto è controbilanciato dal maggiore rischio che gli intermediari finanziari assumono ri -
spetto al fondo finanziato dall’UE. In caso di inadempienze su prestiti, gli intermediari finanziari si fanno carico 
in genere della parte più consistente della perdita.Riquadro 16
62 Osservazioni 
I costi e le commissioni di gestione in termini cumulati si elevano 
fino al 75 % del sostegno finanziario erogato ai destinatari finali
109  
Gli auditor della Corte hanno inoltre condotto una propria analisi dei dati della 
Commissione, nella quale hanno messo i costi e le commissioni di gestione in re -
lazione con gli importi effettivamente corrisposti ai destinatari finali. La tabella 6  
riporta i risultati di questo esercizio a livello di Stato membro.
110  
È stato rilevato che, dei 1 025 strumenti del FESR e dell’FSE istituiti nei 25 Stati 
membri, i dati su costi e commissioni di gestione comunicati alla Commissione 
erano esaustivi per 274 strumenti finanziari in 10 Stati membri (Svezia, Austria, 
Lettonia, Malta, Finlandia, Lituania, Romania, Grecia, Ungheria, Cipro). Per altri sei 
Stati membri (Polonia, Portogallo, Germania, Slovacchia, Bulgaria e Regno Unito) 
tali informazioni erano fornite per 392 strumenti finanziari, che rappresentavano 
tra l’84 % e il 98 % della dotazione totale di capitale assegnata agli strumenti 
finanziari. Per tutti gli altri Stati membri sono state comunicate informazioni 
plausibili sui costi e sulle commissioni di gestione in relazione a strumenti che 
rappresentavano due terzi o meno della dotazione complessiva86. Per alcuni stru -
menti finanziari i dati o non sono stati comunicati affatto o non erano plausibili 
(ad esempio, sono stati segnalati costi e commissioni di gestione pari a dieci volte 
l’importo dell’esborso effettivo). Inoltre, quando i costi e le commissioni di gestio -
ne erano stati indicati uguali a «zero», era possibile che fosse effettivamente così 
oppure che i dati non fossero stati comunicati. Questi dati sono stati tralasciati 
dagli auditor della Corte nelle successive analisi.86 Slovenia (66 %), Spagna (63 %), 
Francia (37 %), Italia (28 %), 
Danimarca (18 %), Repubblica 
ceca (16 %), Paesi Bassi (10 %), 
Belgio (1 %) ed Estonia (0 %).
63 Osservazioni 
Analisi dei costi e delle commissioni di gestione espressi in termini cumulati 
per Stato membro in relazione agli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE al 
31 dicembre 2014
Stato membroTotale dei costi 
di gestione 
comunicati  
(in milioni di euro)Numero 
di strumenti 
(compresi i fondi 
che compongono 
altri fondi)Costi e  commissioni di gestione
% dell’importo corrisposto 
allo  strumento% dell’importo versato 
ai destinatari finali
Incidenza 
cumulataMedia annuaIncidenza 
cumulataMedia annua
Slovacchia 9 7 9 % 2 % 75 % 16 %
Repubblica ceca 4 5 9 % 3 % 47 % 16 %
Francia 14 120 9 % 2 % 19 % 4 %
Svezia 21 11 13 % 2 % 17 % 3 %
Cipro 2 5 10 % 2 % 16 % 3 %
Regno  Unito 124 74 10 % 2 % 16 % 3 %
Spagna 43 16 6 % 1 % 16 % 2 %
Austria 2 2 6 % 1 % 12 % 3 %
Lettonia 17 15 8 % 2 % 12 % 2 %
Bulgaria 20 10 6 % 1 % 11 % 3 %
Italia 51 128 4 % 1 % 11 % 2 %
Malta 1 2 8 % 2 % 10 % 2 %
Polonia 110 248 9 % 2 % 10 % 2 %
Danimarca 1 9 9 % 2 % 10 % 2 %
Lituania 29 36 7 % 1 % 9 % 2 %
Finlandia 4 1 6 % 1 % 9 % 1 %
Germania 105 45 7 % 1 % 9 % 1 %
Paesi Bassi 0 11 6 % 1 % 8 % 1 %
Romania 8 4 5 % 1 % 6 % 1 %
Portogallo 18 56 4 % 1 % 5 % 1 %
Grecia 29 32 2 % 0 % 4 % 1 %
Slovenia 3 3 3 % 1 % 4 % 1 %
Belgio 0 9 4 % 1 % 4 % 1 %
Ungheria 17 170 2 % 0 % 2 % 0 %
Estonia 0 6 0 % 0 % 0 % 0 %
Totale 631 1 025
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione del 2015.Tabella 6
64 Osservazioni 
87 Articolo 78, paragrafo 6, del 
regolamento recante 
disposizioni generali.
88 Articolo 43, paragrafo 4, del 
regolamento sulle modalità di 
applicazione.
89 Regolamento (CE) n. 448/2004 
della Commissione, norma 
n. 8, punto 2.7, e norma n. 9, 
punto 2.6.Alla chiusura, i costi e le commissioni di gestione superiori 
ai massimali fissati dalla normativa non vengono rimborsati 
dal bilancio UE
I costi e le commissioni di gestione erano limitati in linea 
di principio a un massimo del 4 % annuo della dotazione totale 
dello strumento finanziario
111 
Nella base giuridica per il periodo di programmazione 2007-2013, le disposizioni 
previste dal regolamento principale87 in materia di remunerazione del gestore di 
fondi erano succinte, ma i massimali per costi e commissioni di gestione erano 
già specificati nel regolamento della Commissione sulle modalità di applicazio -
ne88. In particolare, sono stati fissati i seguenti massimali annui:
 ο 2 % annuo del contributo del PO ai fondi di partecipazione per i fondi di 
garanzia;
 ο 4 % del contributo del PO o del fondo di partecipazione agli strumenti di 
microcredito a favore delle microimprese;
 ο 3 % annuo del contributo del PO o del fondo di partecipazione in tutti gli altri 
casi.
Nella proposta legislativa, la Commissione ha fissato questi massimali alla luce 
dell’esperienza maturata durante il periodo di programmazione 2000-2006, quando 
vigeva un massimale generale per costi e commissioni di gestione del 5 % per i fondi 
azionari e del 2 % per i fondi di garanzia89.
112  
Nell’ambito della gestione concorrente, nel determinare la retribuzione del 
gestore di fondi, le autorità di gestione devono rispettare il quadro normativo 
riguardante sia i fondi strutturali sia gli aiuti di Stato. Inoltre, le autorità di gestio -
ne devono far sì che le disposizioni in materia di remunerazione siano in linea 
con la strategia d’investimento dello strumento affinché il gestore di fondi abbia 
un incentivo finanziario ad agire in conformità agli obiettivi dichiarati del PO. La 
negoziazione che porta all’accordo di finanziamento, quindi, non è un compito 
banale e, nel corso dei colloqui avuti con gli auditor della Corte, molte autori -
tà di gestione hanno dichiarato che, agli inizi del periodo di programmazione 
2007 -2013, non disponevano delle competenze necessarie a tal fine.
65 Osservazioni 
90 Articolo 42, paragrafo 1, lettera 
d), del regolamento (UE) 
n. 1303/2013.
91 Articolo 78, paragrafo 6, 
lettera d), del regolamento 
recante disposizioni generali, 
entro i limiti fissati 
dall’articolo 43, paragrafo 4 del 
regolamento sulle modalità di 
applicazione.
92 COCOF (10-0014-05), 
8 febbraio 2012, sezione 2.6.113  
A determinate condizioni, i massimali stabiliti dalla normativa per i costi e le 
commissioni di gestione possono essere superati (ad esempio, se i costi e le com -
missioni di gestione sono in linea con le condizioni del mercato e non superano 
quelli pagabili dagli investitori privati o se il gestore di fondi è stato selezionato 
tramite una procedura di appalto pubblico). Non esistono informazioni, basate 
sulle relazioni trasmesse dagli Stati membri alla Commissione, riguardo alla fre -
quenza con cui i massimali sono stati superati.
114  
I costi e le commissioni di gestione vengono dedotti dalla dotazione di capitale 
dello strumento finanziario; non sono addebitati al destinatario finale. Tali costi 
sono considerati ammissibili fino alla liquidazione del fondo, che in molti casi 
coincide con la fine del programma90. L’ammissibilità dei costi e delle commis -
sioni di gestione dichiarati per gli strumenti del FESR e dell’FSE istituiti durante il 
periodo di programmazione 2007-2013 sarà verificata dalla Commissione solo al 
momento di analizzare i documenti di chiusura nel 2017 e nel 2018.
In alcuni casi, alla chiusura i costi di gestione cumulati 
supereranno probabilmente i massimali stabiliti dalla normativa
115  
I costi e le commissioni di gestione sostenuti e corrisposti entro il 31 marzo 2017 
possono essere dichiarati come spesa ammissibile dei PO del FESR e dell’FSE per 
i quali è stato istituito lo strumento finanziario91. Il regolamento precisa che i mas -
simali per i costi e le commissioni di gestione sono connessi al «contributo del 
programma operativo». Secondo la Commissione, i massimali di cui all’articolo 43 
del regolamento sulle modalità di applicazione vanno applicati al contributo 
totale di capitale allo strumento finanziario, e non al contributo effettivamente 
utilizzato per erogare assistenza finanziaria ai destinatari finali. Gli orientamenti 
esistenti per il periodo di programmazione 2007-2013 sui costi e sulle commissio -
ni di gestione ribadiscono questa tesi92.
116  
A giudizio della Corte, la Commissione avrebbe dovuto interpretare che le dispo -
sizioni sui massimali previsti per i costi e le commissioni di gestione dal regola -
mento si applicano alla dotazione di capitale che, versata come contributo del PO 
allo strumento finanziario, viene effettivamente utilizzata, ossia alla dotazione di 
fatto impiegata per fornire sostegno finanziario ai destinatari finali. I gestori di 
fondi non dovrebbero essere retribuiti per aver utilizzato la dotazione di capitale 
degli strumenti.
66 Osservazioni 
93 Durante il periodo di 
programmazione 2007-2013, 
la Commissione ha emanato 
tre note orientative sugli 
strumenti di ingegneria 
finanziaria: COCOF 
(07/0018/01), COCOF 
(08/0002/03) e COCOF 
(10-0014-05).
94 Commissione europea, Revised 
Guidance Note on Financial 
Engineering Instruments under 
Article 44 of Council Regulation 
(EC) No 1083/2006 , COCOF_10-
0014-05-EN, 10 febbraio 2012, 
paragrafo 2.6.12.La retribuzione vincolata alla performance non era un obbligo 
giuridico durante il periodo di programmazione 2007-2013
117  
Durante il periodo di programmazione 2007-2013, la sana gestione finanziaria 
degli strumenti finanziari e l’effettiva performance del gestore di fondi venivano 
menzionati come fattore per determinare i costi e le commissioni di gestione 
soltanto nelle note orientative della Commissione, ma non nella base giuridica93.
118  
Sulla base degli audit di conformità e dei controlli di gestione espletati sugli stru -
menti finanziari, la Corte ha rilevato che i sistemi di retribuzione basati sulla per -
formance costituivano l’eccezione anziché la regola: dei nove strumenti esaminati 
nel periodo tra il 2013 e il 2015, solo uno era stato dotato di un sistema retributivo 
del gestore di fondi basato sulla performance.
119  
Quando la retribuzione dei gestori di fondi non è vincolata alla performance, 
questi sono poco motivati a traferire effettivamente i fondi ai destinatari finali. 
Ciò può avere avuto ripercussioni negative sulla performance degli strumenti 
finanziari del periodo di programmazione 2007-2013. Inoltre, la gestione degli 
strumenti del FESR e dell’FSE diventa così molto interessante anche per gestori di 
fondi inesperti (cfr. anche paragrafo 86).
120  
Nel 2012, la Commissione ha raccomandato alle autorità di gestione di vincolare 
la retribuzione del gestore di fondi alla qualità degli investimenti effettivamente 
realizzati, misurata dal loro contributo al raggiungimento degli obiettivi strategici 
del PO e al valore delle risorse restituite all’operazione dagli investimenti effet -
tuati dallo strumento94. Questa raccomandazione, però, è stata formulata in una 
nota informativa COCOF e non è giuridicamente vincolante.
67 Osservazioni 
95 Commissione  europea, 
Summary of data on the 
progress made in financing and 
implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programming period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014 , pag. 29.La valutazione dei costi e delle commissioni di gestione 
eseguita dalla Commissione non tiene in debito conto 
le differenze tra tipologie di strumenti e il livello effettivo 
di sostegno erogato ai destinatari finali
Il valore cumulato di 631 milioni di euro per i costi di gestione 
dal 2007 potrebbe essere stato sottostimato dalla Commissione
121  
Nel dicembre 2015, sulla base dei dati comunicati dagli Stati membri per l’eser -
cizio 2014, la Commissione ha stimato ad almeno 631 milioni di euro i costi e le 
commissioni di gestione cumulati per gli strumenti del FESR e dell’FSE dall’inizio 
del periodo di programmazione95.
122  
Secondo la Commissione, ciò equivale al 4,7 % dei contributi dei PO versati agli 
strumenti pertinenti nel periodo di programmazione 2007-2013.
123  
Se si escludono dal calcolo gli importi versati tra i fondi di partecipazione e i 
fondi specifici afferenti, in quanto già compresi come contributi dei PO ai fondi 
di partecipazione, questi costi e commissioni di gestione complessivi salgono al 
6,2 %. Inoltre, i gestori di fondi possono anche imporre oneri ai destinatari finali, 
ma potrebbero non segnalarlo alla Commissione. Pertanto, poiché il calcolo della 
Commissione si basa solo su dati parziali, è probabile che le cifre effettive (per 
quanto riguarda sia gli importi in termini assoluti sia l’incidenza sui contributi dei 
PO) risultino superiori.
Se calcolati in rapporto al sostegno finanziario erogato 
ai destinatari finali, i costi e le commissioni di gestione risultano 
nettamente superiori ai livelli comunicati dalla Commissione
124  
Nel complesso, sulla base dei 764 strumenti del FESR e dell’FSE che hanno fornito 
informazioni pertinenti, gli auditor della Corte hanno rilevato che i costi e le com -
missioni di gestione cumulati rappresentano fino al 75 % del sostegno finanziario 
erogato ai destinatari finali, per una media annua pari fino al 16 % (cfr.  tabella 6 ).
125  
Per i dieci Stati membri che hanno comunicato dati validi per tutti i 274 fondi 
del FESR e dell’FSE che li riguardano, gli auditor hanno riscontrato che i costi e le 
commissioni di gestione cumulati si collocano su livelli compresi tra il 2 % e il 
17 % del sostegno finanziario offerto ai destinatari finali, per una media annua 
dell’1 %-3 %.
68 Osservazioni 
I costi e le commissioni di gestione variano notevolmente 
tra una tipologia e l’altra di strumenti finanziari
126  
Il livello dei costi e delle commissioni di gestione dipende anche dal tipo di stru -
mento. Alla luce dei dati plausibili comunicati dalla Commissione, gli auditor della 
Corte hanno rilevato i valori medi riportati nella tabella 7 . In media, gli strumenti 
di garanzia registrano la percentuale più bassa di costi e commissioni di gestione, 
mentre gli strumenti azionari la percentuale più elevata.
Costi e commissioni di gestione medi in termini cumulati per tipologia 
di strumento finanziario in percentuale della dotazione del fondo
Tipo di strumento finanziarioPercentuale media cumulata di costi 
e commissioni di gestione al 31  dicembre  2014
Prestiti 4,2 %
Garanzia 2,7 %
Investimenti azionari 11,0  %
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione del 20151.
1  Commissione europea, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the 
managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007-2013, Situation as at 
31 December 2014 .Tabella 7
127  
Inoltre, come regola generale, gli strumenti finanziari realizzati tramite un fondo 
di partecipazione sono più onerosi da attuare perché i costi e le commissioni di 
gestione sono dovuti a entrambi i livelli (del fondo di partecipazione e del fondo 
specifico). La Corte nota peraltro che i massimali dei costi e delle commissioni di 
gestione per il periodo di programmazione 2007-2013 non dipendono dall’entità 
degli investimenti dello strumento finanziario in quanto sono fissati in percentua -
le del contributo del PO (cfr. paragrafo 108).
69 Osservazioni 
96 Cfr. relazione speciale 
n. 8/2015, paragrafo 63.
97 Lane Clark & Peacock, 
Investment management fee 
survey , 2015, e Morningstar, 
Fee Study: Investors Are Driving 
Expense Ratios Down , 2015.
98 KfW, «You get what you pay 
for — The remuneration 
structure of VC funds and its 
consequences», Economic 
Research  n. 18, 7 marzo 2013.
99 Cfr. relazione speciale 
n. 8/2015, paragrafi 62 e 72.In rapporto al sostegno finanziario erogato, i costi e le 
commissioni di gestione per gli strumenti del FESR e dell’FSE 
sono di gran lunga superiori a quelli degli strumenti finanziari 
a gestione centralizzata o dei fondi di investimento del settore 
privato
128  
Dall’analisi degli auditor della Corte risulta anche che la media dei costi e delle 
commissioni di gestione per gli strumenti finanziari a gestione centralizzata o per 
i fondi di investimento del settore privato è stata nettamente inferiore a quella 
relativa agli strumenti del FESR e dell’FSE, se confrontati al sostegno finanziario 
erogato ai destinatari finali entro la fine del 2014:
 ο i costi di funzionamento addebitati dall’EEEF da quando ha iniziato a operare 
nel 2011 ammontano approssimativamente al 5 % degli importi complessivi 
investiti, il che corrisponde a un costo annuo dell’1,2 %;
 ο quanto all’EPMF (prestiti e strumenti di garanzia insieme), la Commissione 
stima che il costo medio annuo imputabile al bilancio UE corrisponda a un 
massimo dello 0,5 %-0,7 % della dotazione di capitale96. Ciò corrisponde a un 
costo annuo pari allo 0,2 % dell’ammontare delle garanzie offerte dall’EPMF 
ai destinatari finali.
129  
Dall’analisi degli auditor della Corte risulta addirittura che i costi e le commissioni 
di gestione della BEI e del FEI per gli strumenti del FESR sono stati superiori in 
genere ai costi da essi addebitati quando agiscono in veste di gestori di fondi per 
gli strumenti sottoposti alla gestione centralizzata.
130  
Dall’esame di due studi sulla retribuzione dei gestori di fondi di investimento del 
settore privato pubblicati nel 2015, è emerso che le commissioni di gestione per 
tutti i tipi di fondi (esclusi quelli di partecipazione) si collocava in media d’anno 
tra lo 0,6 % e l’1 %97. Entrambi gli studi indicavano, inoltre, che negli anni recenti 
le commissioni di gestione si erano ridotte. Un altro studio pubblicato nel 2013 ri -
porta che le commissioni di gestione annue per i fondi azionari di venture capital  
si collocano tra il 2,0 % e il 2,5 %98.
131  
L’analisi della Corte rileva anche notevoli differenze tra i costi e le commissioni di 
gestione applicati ai singoli strumenti del FESR e dell’FSE. Sulla base delle infor -
mazioni disponibili in merito ai costi effettivi di attuazione dei singoli strumenti 
finanziari del FESR e dell’FSE, la Commissione non è in grado di valutare se tali 
differenze siano giustificate. La Corte ha formulato osservazioni simili in un’altra 
relazione speciale99.
70 Osservazioni 
100 Regolamento (UE) 
n. 1310/2011 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
13 dicembre 2011, che 
modifica il regolamento (CE) 
n. 1083/2006 del Consiglio per 
quanto riguarda gli aiuti 
rimborsabili e l’ingegneria 
finanziaria e alcune 
disposizioni relative alla 
dichiarazione di spesa 
(GU L 337 del 20.12.2011, 
pag. 1).
101 Commissione  europea, 
Summary of data on the 
progress made in financing and 
implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programming period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014 , pag. 27.Sono stati riscontrati limiti nella segnalazione dei costi 
e delle commissioni di gestione da parte degli Stati membri
Solo il 60 % circa di tutti gli strumenti FESR e FSE fornisce 
alla Commissione informazioni sui propri costi e commissioni 
di gestione
132  
Nel 2011, la Commissione ha introdotto l’obbligo per gli Stati membri di presen -
tare relazioni annuali sugli strumenti a gestione concorrente100. Le autorità di 
gestione dovevano comunicare tali informazioni per la prima volta nelle relazioni 
relative all’esercizio 2011. Tra i dati chiesti dalla Commissione figuravano, fra l’al -
tro, informazioni riguardanti i costi e le commissioni di gestione che erano facol -
tative per le autorità di gestione del FESR e dell’FSE. Per l’esercizio 2014 sono stati 
trasmessi dati su costi e commissioni di gestione solo per strumenti che rappre -
sentavano il 63 % dell’ammontare complessivo dei pagamenti effettuati a titolo 
dei PO del FESR e dell’FSE agli strumenti finanziari (a fronte del 50 % nel 2013)101.
133  
Inoltre, la Corte osserva che solo gli importi versati vanno segnalati come costi 
e commissioni di gestione. Vi sono però casi in cui i costi e le commissioni sono 
maturati, ma non ancora versati. Questi vengono de facto  esclusi dalla comunica -
zione, inficiandone così la completezza e contribuendo a una sottovalutazione 
dei costi e delle commissioni di gestione segnalati alla Commissione.
Questa problematica è stata fronteggiata nel periodo di programmazione 
2014-2020?
Per il periodo di programmazione 2014-2020 è stata adottata una serie di misure in 
relazione agli aspetti dei costi e delle commissioni di gestione.
71 Osservazioni 
102 Articolo 46, paragrafo 1, 
e articolo 111 del regolamento 
recante disposizioni comuni.
103 Articolo 46, paragrafo 2, 
lettera e), del regolamento 
(UE) n. 1303/2013.
104 Articolo 13 del regolamento 
delegato (UE) n. 480/2014 
della Commissione.La tempistica per la predisposizione delle relazioni è stata abbreviata 
per gli Stati membri ed estesa per la Commissione
134  
Nel periodo di programmazione 2014-2020 gli Stati membri sono tenuti a presen -
tare alla Commissione la relazione sull’attuazione degli strumenti finanziari quale 
parte della relazione di attuazione annuale. Ciò significa che tale compito è as -
solto con un mese di anticipo (entro il 31 maggio, contro il 30 giugno del periodo 
precedente, quando detta relazione non faceva parte della relazione di attuazio -
ne annuale; per il 2017 e il 2019, invece, la scadenza rimane il 30 giugno)102. Inol -
tre, il periodo a disposizione della Commissione per esaminare i dati comunicati 
dagli Stati membri è stato fissato in sei mesi. Ciò significa che il termine ultimo 
entro il quale la Commissione deve presentare la relazione consolidata sull’attua -
zione degli strumenti finanziari è stato posticipato dal 1° ottobre al 30 novembre, 
ad eccezione del 2017 e del 2019. Ne consegue una situazione in cui importanti 
informazioni sull’attuazione degli strumenti finanziari saranno messe a disposi -
zione delle autorità di discarico ancora più tardi di quanto non avvenga ora.
Le autorità di gestione sono tenute a riferire alla Commissione i costi 
e le commissioni di gestione
135  
Per gli strumenti finanziari del periodo di programmazione 2014-2020, le autorità 
di gestione sono tenute a pubblicare dati sui costi e sulle commissioni di gestione 
in allegato alla relazione di attuazione annuale103. Si tratta di un miglioramento 
importante che consentirà alla Commissione di analizzare e sorvegliare il costo 
di attuazione degli strumenti finanziari in modo decisamente migliore negli anni 
a venire.
I massimali per costi e commissioni di gestione sono stati ridotti 
e differenziati a seconda della tipologia di strumenti finanziari
136  
Per quanto riguarda i massimali dei costi e delle commissioni di gestione, si osser -
vano due principali differenze rispetto al periodo di programmazione 2007-2013. 
Innanzitutto, i massimali per la remunerazione del gestore di fondi sono differen -
ziati a seconda della tipologia di strumenti finanziari104 (cfr.  tabella 8 ).
72 Osservazioni 
Massimali per costi e commissioni di gestione delle diverse tipologie di strumenti 
finanziari sottoposti a gestione concorrente (periodo di programmazione 2014-2020)
Massimali Remunerazione annua di baseRemunerazione annua basata 
sulla  performance
Fondo di partecipazione 7 %3 % per i primi 12 mesi 0,5 %
1 % per i 12 mesi successivi 0,5 %
0,5 % per gli anni successivi 0,5 %
Prestiti 8 % 0,5 % 1 %
Garanzie 10 % 0,5 % 1,5 %
Investimenti azionari 20 %2,5 % per i primi 24 mesi12,5 %
1 % per gli anni successivi22,5 %
Microcredito 10 % 0,5 % 1,5 %
Altro 6 % 0,5 % 0,5 %
1  Si tratta del periodo successivo alla firma dell’accordo di finanziamento: il tasso più elevato può essere usato solo in questo periodo, ma di 
fatto solo a decorrere dall’effettivo pagamento dei contributi del programma al fondo di partecipazione.
2 Per gli investimenti azionari, la remunerazione di base è collegata agli importi impegnati nei confronti dello strumento finanziario. 
Fonte: Commissione europea, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR — Eligible management costs and fees  (Egesif_15-0021-01), pag. 8.Tabella 8
137  
In secondo luogo, i massimali (fissati ora in termini cumulati anziché su base 
annua) sono significativamente inferiori rispetto a quelli applicabili nel periodo 
di programmazione 2007-2013. Nel complesso, la Corte ritiene che i massimali più 
bassi imposti sull’ammontare cumulato della remunerazione del gestore di fondi 
costituisca un passo avanti, benché la Commissione non abbia spiegato come 
questi massimali siano stati determinati. L’analisi della Corte sui dati effettivi 
comunicati per il periodo di programmazione 2007-2013 mostra percentuali più 
basse nella pratica (cfr. paragrafo 120).
73 Osservazioni 
105 Considerando 123 e articolo 42 
del regolamento recante 
disposizioni comuni.
106 Articoli 12, 13, e 14 del 
regolamento delegato (UE) 
n. 480/2014 della 
Commissione.
107 Commissione  europea, 
Orientamenti sugli aiuti di Stato 
destinati a promuovere gli 
investimenti per il 
finanziamento del rischio , 
punto 3.6.1.Gli elementi della remunerazione del gestore di fondi basati 
sulla performance hanno un effetto incentivante solo limitato
138  
Per il periodo 2014-2020, il regolamento recante disposizioni comuni stabilisce 
anche che la performance del gestore di fondi debba fungere da criterio per la 
determinazione dei costi e delle commissioni di gestione. In particolare, tutti 
i costi e le commissioni di gestione da dichiarare ammissibili alla chiusura devo -
no fondarsi su una metodologia di calcolo basata sulla performance (cfr. anche 
tabella 6 )105.
139  
In un atto delegato106 sono stabiliti ulteriori dettagli riguardanti i criteri per deter -
minare i costi e le commissioni di gestione in base alla performance e i massimali 
applicabili.
140  
In aggiunta, secondo gli orientamenti della Commissione sugli investimenti per 
il finanziamento del rischio107, questa componente della remunerazione, basata 
sul rischio, deve essere significativa e studiata per premiare il raggiungimento 
di specifici obiettivi strategici fissati in anticipo nonché la performance finanzia -
ria del gestore di fondi. Quest’ultima andrebbe misurata non solo in termini di 
importi effettivamente versati della dotazione iniziale o di ammontare di capitali 
privati raccolti, ma anche sulla base dei rendimenti effettivi degli investimenti.
141  
La Corte osserva, tuttavia, che questi nuovi elementi basati sulla performance 
rivestono un ruolo secondario nella determinazione della remunerazione com -
plessiva del gestore di fondi rimborsata dal bilancio UE, per i seguenti motivi:
 ο data la durata normale di un fondo di partecipazione o specifico, i massimali 
specificati dall’atto delegato della Commissione sono in genere raggiunti 
facilmente, senza ottenere la parte della remunerazione correlata alla perfor -
mance. Di conseguenza, il gestore di fondi che ha una buona performance 
avrà raggiunto già in uno stadio precedente la remunerazione massima ri -
spetto a un gestore con una performance inferiore, e quindi da quel momen -
to non sarà più pagato per i servizi resi;
 ο non sono previste penali in caso di performance insoddisfacente, in virtù 
delle quali il gestore di fondi si farebbe carico di parte delle eventuali perdite 
finanziarie che potrebbe subire lo strumento finanziario. In realtà, stando 
all’attuale sistema remunerativo, possono ottenere la massima remunerazio -
ne persino i gestori di fondi che conseguono rendimenti negativi;
74 Osservazioni 
108 Articolo 45 del regolamento 
recante disposizioni generali.
109 Articolo 46 del regolamento 
recante disposizioni generali.
110 SEC(2011) 1141 final  del 
6 ottobre 2011 (cfr. anche 
relazione speciale n. 8/2015, 
paragrafo 56; relazione 
speciale n. 16/2013, paragrafi 
74-75). ο il quadro normativo non richiede che siano specificati in anticipo dall’autorità 
di gestione parametri minimi di performance (o tassi di rendimento critico) da 
raggiungere prima che il gestore di fondi possa percepire la parte di remune -
razione correlata alla performance.
Nel complesso, quindi, la Corte ritiene che la componente della remunerazione del 
gestore di fondi correlata alla performance e cofinanziata dal bilancio UE generi un 
effetto incentivante solo molto limitato e debba essere riconsiderata.
Sono stati sostenuti costi e commissioni di gestione 
in aggiunta alle spese amministrative per l’attuazione 
dei PO del FESR e dell’FSE
142  
La gestione, il controllo, il monitoraggio e la valutazione dei PO del FESR 
e dell’FSE hanno un costo: queste spese amministrative per le autorità nazionali 
comprendono la retribuzione del personale, le spese operative (come le spese di 
viaggio o di formazione) e i costi connessi alle attività di informazione e comu -
nicazione. Gli Stati membri hanno la possibilità di ricorrere all’assistenza tecnica 
nell’ambito dei PO del FESR e dell’FSE per coprire queste spese amministrative108.
143  
Durante il periodo di programmazione 2007-2013, l’assistenza tecnica poteva am -
montare fino al 4 % del finanziamento totale di un PO del FESR o dell’FSE109. Per 
il periodo di programmazione 2014-2020 è stato mantenuto il medesimo livello, 
stabilito sulla base di uno studio condotto nel 2010 per conto della Commissione 
ai fini della valutazione d’impatto per il periodo di programmazione 2014-2020110. 
Su questa base, la Commissione stima che gli Stati membri possano spendere 
fino a 13,6 miliardi di euro per l’assistenza tecnica nell’intero periodo.
144  
Durante il periodo di programmazione 2014-2020, però, tramite gli strumenti 
finanziari sarà eseguita una quota di gran lunga più significativa del bilancio del 
FESR e dell’FSE (cfr. paragrafo 21). Di conseguenza, le disponibilità finanziarie per 
l’assistenza tecnica saranno comparativamente maggiori per le attività finanziate 
tramite sovvenzioni dei PO del FESR e dell’FSE, poiché la maggior parte dell’atti -
vità amministrativa per gli strumenti finanziari è svolta dal gestore di fondi. Per 
queste attività, i costi e le commissioni di gestione sono imputate direttamente 
dai gestori di fondi ai PO (o ai destinatari finali). Pertanto, l’incremento del finan -
ziamento tramite strumenti finanziari accresce indirettamente le spese ammini -
strative complessive per il bilancio UE dal momento che aumenta l’importo del 
sostegno a titolo di assistenza tecnica fornito agli Stati membri dal bilancio UE 
per le rimanenti attività finanziate tramite sovvenzioni.
75 Osservazioni 
111 Commissione  europea, 
Co-financing salaries, bonuses, 
top-ups from Structural Funds 
during the 2007-2013 period , 
relazione finale, 2014.
112 Cfr. relazione speciale 
n. 5/2015, paragrafi 58 e 71.
113 Cfr. relazione speciale 
n. 8/2015, paragrafi 57, 63-64, 
71-72 e raccomandazione 4.145  
La Corte osserva inoltre che, per il periodo di programmazione 2007-2013, non 
sussiste alcun obbligo per l’amministrazione nazionale di comunicare nel det -
taglio come sia stata effettuata la spesa relativa all’assistenza tecnica111. In una 
relazione precedente la Corte ha già rilevato che la Commissione non dispone 
di informazioni comparative sui costi amministrativi effettivi per singolo Stato 
membro né per singolo PO o per singolo meccanismo di finanziamento (cioè 
sovvenzioni o strumenti finanziari)112. Ciò rende difficile valutare se i livelli di 
assistenza tecnica siano giustificati alla luce dei costi effettivi sostenuti dagli Stati 
membri per attuare i PO del FESR e dell’FSE.
146  
La Corte ribadisce quindi la raccomandazione alla Commissione di condurre, per 
il periodo di programmazione 2014-2020, un’analisi comparativa dei costi di at -
tuazione delle sovvenzioni e degli strumenti finanziari (nell’ambito della gestione 
centralizzata e di quella concorrente), al fine di stabilirne i livelli effettivi113. Tali 
informazioni sarebbero particolarmente pertinenti in vista dell’elaborazione delle 
proposte legislative per il periodo successivo al 2020.
76
 Conclusioni 
e raccomandazioni
147  
Nel complesso, la Corte osserva che il sostegno finanziario fornito ai destinatari 
finali tramite gli strumenti finanziari offre vantaggi significativi rispetto alle sov -
venzioni, poiché ogni euro di finanziamento erogato tramite strumenti finanziari 
può essere utilizzato, in linea di principio, più di una volta. Inoltre, il fatto che 
i prestiti vadano rimborsati, le garanzie svincolate o gli investimenti azionari 
restituiti dovrebbe influire, in linea di principio, anche sul comportamento dei 
destinatari finali, determinando un migliore impiego dei fondi pubblici e riducen -
do la probabilità che si instauri una dipendenza dei destinatari finali dal sostegno 
pubblico.
148  
L’audit della Corte ha permesso di individuare, però, una serie di problematiche 
importanti che hanno limitato l’efficienza degli strumenti finanziari come mecca -
nismo di esecuzione del bilancio UE nel periodo di programmazione 2007-2013:
 ο un numero significativo di strumenti finanziari del FESR e dell’FSE era sovradi -
mensionato e, a fine 2014, l’esborso della dotazione di capitale loro assegnata 
continuava a essere molto problematico (in media, era stato usato circa il 
57 % della dotazione di capitale complessiva versata dai PO agli strumenti 
finanziari). Un fattore che ha contribuito alle sovracapitalizzazioni iniziali 
è stato l’intento degli Stati membri di evitare i disimpegni nell’intero periodo 
di programmazione 2007-2013;
 ο in generale, gli strumenti finanziari — che fossero sottoposti a gestione con -
corrente o centralizzata — non sono riusciti ad attrarre capitali privati;
 ο finora, solo un numero ristretto di strumenti finanziari del FESR e dell’FSE 
è riuscito a fornire sostegno finanziario rotativo;
 ο per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, i costi e le commissioni di 
gestione sono stati elevati rispetto al sostegno finanziario effettivamente 
erogato ai destinatari finali e risultano anche essere notevolmente superiori 
rispetto agli strumenti sottoposti a gestione centralizzata o ai fondi di investi -
mento del settore privato.
149  
Al contempo, la Corte osserva anche che, sulla base dell’esperienza maturata nel 
periodo di programmazione 2007-2013, il quadro normativo relativo agli stru -
menti finanziari è stato migliorato per il periodo di programmazione 2014-2020, 
sebbene rimangano determinati problemi. Le principali conclusioni delle Corte 
per i periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020 sono esposte, unitamen -
te alle sue raccomandazioni, seguendo la struttura della relazione.
77 Conclusioni e raccomandazioni 
Gli strumenti finanziari erano commisurati alle esigenze 
del mercato?
150  
La Corte è del parere che un numero significativo di strumenti finanziari fosse 
sovradimensionato. Ciò indica che le autorità di gestione, prima di assegnare 
i fondi dei PO del FESR e dell’FSE a detti strumenti, non hanno valutato sempre in 
maniera adeguata le esigenze del mercato. Al momento di istituire gli strumenti 
finanziari, questo ha portato a dotazioni di capitale eccessive, che sono sfociate 
in bassi tassi di esborso. Un fattore che ha contribuito a tali sovracapitalizzazioni 
iniziali è stato l’intento degli Stati membri di eludere la regola n + 2.
L’introduzione di valutazioni ex ante obbligatorie nel periodo di programmazione 
2014-2020 per gli strumenti finanziari nell’ambito sia della gestione concorrente che 
della gestione centralizzata contribuirà a impedire dotazioni eccessive degli strumen -
ti finanziari su larga scala. Nondimeno, si riuscirà a conseguire questo obiettivo solo 
se alla base vi saranno ipotesi e analisi solide. Per gli strumenti a gestione concorren -
te, anche lo scaglionamento dei pagamenti dal bilancio UE (che collega questi ultimi 
all’esborso dei fondi ai destinatari finali) intende ovviare al problema della dotazione 
eccessiva. Inoltre, nel regolamento recante disposizioni comuni è prevista la possi -
bilità di un riesame periodico della valutazione ex ante a fronte di mutamenti nel 
contesto economico o del mercato, ma non per gli strumenti a gestione centralizza -
ta. Un riesame intermedio (in cui poter affrontare questi aspetti) viene eseguito per 
molti strumenti finanziari a gestione centralizzata, ma non per tutti. Infine, un’analisi 
indipendente delle valutazioni ex ante non è prevista in nessuno dei due casi.
151  
Durante il periodo di programmazione 2007-2013, gli Stati membri hanno istituito 
un gran numero di strumenti finanziari di dimensioni modeste, anche per effetto 
dell’impostazione regionale degli strumenti finanziari. Spesso, questi fondi 
specifici del FESR e dell’FSE, da soli, non avevano la massa considerata critica nel 
settore di riferimento per una gestione efficiente (cfr. paragrafi 27-61).
78 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 1
Per quanto riguarda le valutazioni ex ante per gli strumenti finanziari:
a) la valutazione ex ante della Commissione per gli strumenti a gestione centra -
lizzata dovrebbe comprendere sistematicamente un’analisi degli «insegna -
menti appresi» fino a quel momento.
Data-obiettivo di attuazione: ogniqualvolta venga istituito un nuovo strumento;
b) la Commissione, oltre agli «insegnamenti appresi», dovrebbe anche valutare, 
per tutti gli strumenti finanziari a gestione centralizzata, l’effetto di impor -
tanti mutamenti socio-economici sulle motivazioni alla base di ogni stru -
mento e il contributo corrispondente richiesto al bilancio UE nel contesto dei 
rispettivi riesami intermedi.
Data-obiettivo di attuazione: non appena vengano condotti i riesami intermedi.
Raccomandazione 2
La Commissione e gli Stati membri dovrebbero prefiggersi di ottimizzare le di -
mensioni dei fondi specifici del FESR e dell’FSE per beneficiare, ove possibile, dei 
significativi risparmi sui costi di gestione di tali fondi. La Commissione dovrebbe 
fornire ulteriori orientamenti agli Stati membri sul modo in cui istituire detti 
strumenti finanziari a livello nazionale o di Unione (gestiti direttamente o indiret -
tamente dalla Commissione).
Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2016 (per la Commissione), all’istituzione 
degli strumenti finanziari (per gli Stati membri).
Gli strumenti finanziari sono riusciti ad attrarre capitali privati?
152  
La Corte ha constatato che, nel periodo di programmazione 2007-2013, la Com -
missione e gli Stati membri hanno avuto notevoli difficoltà ad attrarre gli investi -
tori del settore privato verso gli strumenti finanziari, sia nel caso della gestione 
concorrente che in quello della gestione centralizzata. In particolare, il trattamen -
to preferenziale degli investitori privati per gli strumenti finanziari non è riuscito 
ad attrarre finanziamenti aggiuntivi significativi. Inoltre, la Corte ritiene che, nel 
quantificare l’effetto moltiplicatore degli strumenti finanziari, la Commissione 
non calcoli correttamente la misura in cui i finanziamenti pubblici del bilancio 
UE mobilitano fondi aggiuntivi. Peraltro, gli Stati membri non sono tenuti a co -
municare alla Commissione informazioni sui contributi privati alla dotazione di 
capitale degli strumenti del FESR e dell’FSE.
79 Conclusioni e raccomandazioni 
153  
Al momento attuale, sembra improbabile che per il periodo di programmazione 
2014-2020 venga attratto un ammontare significativo di finanziamenti privati, 
tramite i PO o come contributi aggiuntivi. Gli orientamenti emanati dalla Com -
missione nell’aprile 2014 non si ispirano sufficientemente alle «buone pratiche» 
osservate durante il periodo di programmazione 2007-2013 su come applicare al 
meglio le disposizioni relative al trattamento preferenziale per attrarre più capi -
tali privati senza assegnare rischi eccessivi al settore pubblico.
154  
Il ricorso — durante il periodo di programmazione 2014-2020 — ad accordi fiscali 
preventivi per gli strumenti finanziari, che in determinate circostanze può tra -
dursi in elusione fiscale, sarebbe contrario alla politica stessa della Commissione 
a tale proposito (cfr. paragrafi 62-91).
Raccomandazione 3
Nel regolamento finanziario (e successivamente nei regolamenti settoriali) la 
Commissione dovrebbe fornire una definizione dell’effetto moltiplicatore degli 
strumenti finanziari applicabile a tutti i settori del bilancio UE, che operi una net -
ta distinzione tra l’effetto moltiplicatore sui contributi pubblici nazionali e privati 
nell’ambito del PO e/o sui contributi di capitale pubblici o privati aggiuntivi, non -
ché tenga conto della tipologia di strumento in causa. Tale definizione dovrebbe 
indicare chiaramente come determinare gli importi mobilitati dal contributo pub -
blico dell’UE e nazionale, possibilmente in linea con gli orientamenti dell’OCSE al 
riguardo.
Data-obiettivo di attuazione: alla revisione del regolamento finanziario e, per il 
regolamento settoriale, al riesame intermedio.
Raccomandazione 4
Per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE nell’ambito del periodo di pro -
grammazione 2007-2013, la Commissione dovrebbe far sì che gli Stati membri for -
niscano dati completi e attendibili sui contributi privati alle dotazioni di capitale, 
sia tramite i PO sia in aggiunta a essi.
Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2017.
80 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 5
Per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, la Commissione dovrebbe fornire 
agli Stati membri ulteriori orientamenti sul modo migliore di applicare le dispo -
sizioni relative al trattamento preferenziale per attrarre maggiori capitali privati, 
senza assegnare rischi eccessivi ai finanziatori pubblici che contribuiscono alla 
dotazione degli strumenti.
Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2016.
Raccomandazione 6
Per gli strumenti finanziari a gestione centralizzata, i principi generali di condi -
visione dei rischi suscettibili di ripercuotersi sul bilancio UE andrebbero definiti 
nella normativa che disciplina lo strumento in questione.
Data-obiettivo di attuazione: alla presentazione delle proposte di istituire nuovi 
strumenti finanziari o di rivederne di esistenti.
Raccomandazione 7
Per tutti gli strumenti finanziari finanziati dal bilancio UE durante il periodo di 
programmazione 2014-2020, la Commissione dovrebbe provvedere affinché solo 
le strutture in linea con le proprie raccomandazioni e azioni in materia di regimi 
fiscali vengano attuate dagli Stati membri, dalla Commissione stessa e dal gruppo 
BEI.
Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2016.
Gli strumenti finanziari fornivano sostegno finanziario rotativo?
155  
Per la grande maggioranza degli strumenti del FESR e dell’FSE, a fine 2014 non si 
era osservato alcun effetto rotativo di rilievo per i fondi. Ciò è ascrivibile al fatto 
che i ritardi di attuazione hanno aggravato le difficoltà degli strumenti finanziari 
del FESR e dell’FSE a erogare per intero il capitale in dotazione durante il periodo 
di programmazione 2007-2013. Si è dovuto estendere il periodo di ammissibilità 
dal dicembre 2015 al marzo 2017 per accrescere la probabilità che la gran parte 
degli strumenti finanziari spendesse una volta la propria dotazione iniziale. Inol -
tre, dopo la chiusura nel marzo 2017, l’attuazione degli strumenti finanziari ricade 
nella discrezionalità degli Stati membri e resta da vedere in quale misura verrà 
realizzato un effetto di rotazione.
81 Conclusioni e raccomandazioni 
156  
Per il periodo di programmazione 2014-2020, le disposizioni nella base giuridica 
limitano il rischio di istituire strumenti con una dotazione di capitale eccessiva e, 
di conseguenza, concorrono anche ad accrescere le probabilità di conseguire un 
effetto di rotazione. Occorre però trarre insegnamento dalle carenze osservate 
durante il periodo di programmazione 2007-2013 e che le autorità di gestione 
dimostrino maggiore realismo riguardo alla quota di Fondi SIE cui si potrà dare 
esecuzione grazie agli strumenti finanziari.
157  
Sono state apportate altre modifiche che dovrebbero servire a istituire stru -
menti in modo più efficiente ma, secondo quanto riscontrato dagli auditor della 
Corte, sono necessari orientamenti aggiuntivi riguardo a due aspetti specifici 
(cfr. paragrafi 92-105).
Raccomandazione 8
Per il periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione dovrebbe adottare 
misure adeguate affinché gli Stati membri preservino il carattere di rotazione dei 
fondi durante il periodo obbligatorio di otto anni dalla fine del periodo di ammis -
sibilità. Ciò potrebbe essere conseguito imponendo l’introduzione di una clauso -
la specifica nell’accordo di finanziamento, in modo che i fondi vengano utilizzati 
per le finalità perseguite.
Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2016.
Raccomandazione 9
La Commissione dovrebbe emanare orientamenti su come disciplinare l’utilizzo 
degli strumenti finanziari anche nel periodo di programmazione successivo, in 
particolare per i casi in cui i gestori di fondi sono selezionati in virtù di un appalto 
pubblico.
Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2016.
82 Conclusioni e raccomandazioni 
Gli strumenti finanziari si sono dimostrati un metodo 
economicamente efficiente di dare esecuzione al bilancio UE?
158  
La Corte ha riscontrato che una quota significativa delle dotazioni iniziali degli 
strumenti finanziari del FESR e dell’FSE è stata spesa per costi e commissioni di 
gestione. Inoltre, il livello delle commissioni è stato molto più elevato di quello 
degli strumenti a gestione centralizzata o dei fondi di investimento del settore 
privato, se confrontato al sostegno finanziario effettivamente erogato ai desti -
natari finali. Alla luce dei livelli elevati osservati a fine 2014, sussiste un rischio 
significativo che una parte consistente degli strumenti del FESR e dell’FSE superi 
le soglie fissate dalla base giuridica del periodo di programmazione 2007-2013 
per i costi e le commissioni di gestione. Livelli elevati di costi e commissioni di 
gestione potrebbero indicare un problema di fondo nel modo in cui questo mec -
canismo di finanziamento è stato attuato in tale periodo di programmazione.
I costi e le commissioni di gestione sostenuti e corrisposti entro il 31 marzo 2017 pos -
sono essere dichiarati come spesa ammissibile dei programmi del FESR e dell’FSE per 
i quali è stato istituito lo strumento finanziario. Il regolamento precisa che i massimali 
per i costi e le commissioni di gestione sono connessi al «contributo del programma 
operativo» agli strumenti.
Secondo la Commissione, i massimali di cui all’articolo 43 del regolamento sulle mo -
dalità di applicazione vanno applicati al contributo totale di capitale allo strumento 
finanziario, e non al contributo effettivamente utilizzato per erogare assistenza finan -
ziaria ai destinatari finali. A giudizio della Corte, l’interpretazione dovrebbe essere che 
i massimali fissati dal regolamento si applicano alla dotazione di capitale che, versata 
come contributo del PO allo strumento finanziario, viene effettivamente utilizzata, 
ossia alla dotazione impiegata per fornire sostegno finanziario ai destinatari finali. 
I gestori di fondi non dovrebbero essere retribuiti per non aver utilizzato la dotazione 
di capitale degli strumenti.
159  
La Commissione non ha una visione completa dei costi e delle commissioni di 
gestione degli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, di come detti costi e com -
missioni siano determinati e se siano giustificati. Parimenti, la Commissione non 
conosce i costi amministrativi complessivi per ciascuno Stato membro relativi 
all’esecuzione dei Fondi SIE durante il periodo di programmazione 2014-2020, 
a seconda del ricorso fatto ai meccanismi alternativi di finanziamento (ossia sov -
venzioni o sostegno finanziario rimborsabile, principalmente attraverso strumen -
ti finanziari).
83 Conclusioni e raccomandazioni 
160  
La Corte osserva, peraltro, che sono stati sostenuti costi e commissioni di gestio -
ne in aggiunta alle spese amministrative generali per i PO del FESR e dell’FSE. 
Dal momento che sono coperti dalla dotazione iniziale degli strumenti, i costi di 
gestione riducono il livello di finanziamento dal bilancio UE a disposizione dei 
destinatari finali.
161  
Per il periodo di programmazione 2014-2020, il periodo utile per le comunica -
zioni da parte degli Stati membri è stato abbreviato, in quanto la relazione sugli 
strumenti finanziari ora fa parte della relazione di attuazione annuale. Quest’ul -
tima è presentata alla Commissione un mese prima rispetto alle passate relazioni 
sugli strumenti finanziari, ad eccezione degli anni 2017 e 2019. Allo stesso tempo, 
il periodo a disposizione delle Commissione per presentare la propria relazione 
alle autorità di discarico è stato fissato in sei mesi. In confronto, nel periodo di 
programmazione 2007-2013, la Commissione aveva tre mesi per verificare i dati 
e presentare la propria relazione consolidata sull’attuazione degli strumenti 
finanziari. Ciò significa che le pertinenti informazioni sull’attuazione degli stru -
menti finanziari e sui costi correlati sono disponibili più tardi rispetto al periodo 
precedente.
162  
Per quanto concerne i costi e le commissioni di gestione, la normativa è stata 
migliorata in misura significativa, in quanto fornisce massimali per gli importi 
cumulati che sono inferiori a quelli applicabili durante il periodo di programma -
zione 2007-2013. Ciò nonostante, gli elementi basati sulla performance non sono 
ancora sufficientemente solidi e la Commissione deve fornire ulteriori chiarimenti 
su come le autorità di gestione debbano applicare tali disposizioni quando nego -
ziano gli accordi di finanziamento (cfr. paragrafi 106-145).
Raccomandazione 10
In vista dell’imminente chiusura del periodo di programmazione 2007-2013, la 
Commissione dovrebbe:
a) provvedere affinché gli Stati membri comunichino informazioni esaustive su 
costi e commissioni di gestione sostenuti e corrisposti entro il marzo 2017.
Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2017;
b) precisare che i massimali per i costi e le commissioni di gestione vanno 
applicati all’effettiva dotazione di capitale utilizzata dallo strumento finan -
ziario, cioè al contributo del PO impiegato per fornire sostegno finanziario ai 
destinatari finali.
Data-obiettivo di attuazione: entro fine marzo 2017.
84 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 11
Per quanto concerne la remunerazione dei gestori di fondi basata sulla perfor -
mance nel periodo di programmazione 2014-2020,
a) la Commissione dovrebbe presentare una proposta legislativa per una 
revisione delle disposizioni esistenti nel regolamento recante disposizioni 
comuni per rafforzare l’effetto incentivante di tale regime.
Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2016;
b) nel negoziare gli accordi di finanziamento, le autorità di gestione degli Stati 
membri dovrebbero fare ampio ricorso agli elementi esistenti di remunera -
zione dei gestori di fondi che sono basati sulla performance. Questo approc -
cio potrebbe essere integrato dall’impiego di elementi aggiuntivi su base 
volontaria.
Data-obiettivo di attuazione: immediatamente.
Raccomandazione 12
La Commissione dovrebbe condurre, per il periodo di programmazione 
2014 -2020, un’analisi comparativa dei costi di attuazione delle sovvenzioni e del 
sostegno finanziario rimborsabile, realizzato principalmente grazie a strumenti 
finanziari, al fine di stabilirne i livelli effettivi. Tali informazioni dovrebbero essere 
particolarmente pertinenti ai fini dell’elaborazione delle proposte legislative per 
il periodo successivo al 2020 e della determinazione di un livello adeguato di 
assistenza tecnica.
Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2017.
85 Conclusioni e raccomandazioni 
163  
Infine, durante il periodo di programmazione 2014-2020, sarà indispensabile 
anche che la Commissione e la BEI coordinino in modo efficace il ricorso agli stru -
menti finanziari, sia a gestione concorrente sia a gestione centralizzata, finanziati 
dal bilancio UE con il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS), noto 
anche come «Piano Juncker». Solo allora gli strumenti finanziari sostenuti dal 
bilancio UE potranno contribuire nel modo più efficace agli investimenti in infra -
strutture, quanto mai indispensabili, nell’UE.
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 PresidenteLa presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Henri 
GRETHEN, membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione 
del 1° giugno 2016.
 Per la Corte dei conti europea

86
 Allegati
Gli strumenti finanziari sottoposti a gestione concorrente: come funzionano 
nel periodo di programmazione 2014-2020?
a) Strumenti di prestitoAllegato I
Fonte:  Commissione europea e BEI, FI Compass — Financial Instrument products.  Loans, guarantees, equity and quasi-equity , pag. 5.
FINANZIA-
MENTORIMBORSO
RIMBORSOPRESTITO
PRESTITO
RIMBORSO
RENDIMENTI
INVESTIMENTO
RICAVI  
RIMBORSOPRESTITOPRESTITOCome funzionano?
Autorità di gestione dei Fondi SIE (programma dei Fondi SIE)  
 
  
DESTINATARI FINALI  
 
 DESTINATARI FINALI
  DESTINATARI FINALI  
  DESTINATARI FINALI  
  INTERMEDIARI FINANZIARI
+
COINVESTITORI
87 Allegati 
Gli strumenti finanziari sottoposti a gestione concorrente: come funzionano 
nel periodo di programmazione 2014-2020?
b) Strumenti di garanziaAllegato IFINANZIA-
MENTO
RIMBORSOPRESTITO
PRESTITOPREMIO
RIMBORSO
RENDIMENTIRIMBORSO
PRESTITO
RIMBORSO
PRESTITOCome funzionano?
MUTUANTEAutorità di gestione dei Fondi SIE (programma dei Fondi SIE)
PAGAMENTO
in caso
di inadempienzaGARANTE + CO-GARANTE
DESTINATARI FINALI  DESTINATARI FINALI  DESTINATARI FINALI  DESTINATARI FINALI
Fonte:  Commissione europea e BEI, FI Compass — Financial Instrument products.  Loans, guarantees, equity and quasi-equity , pag. 9.
88 Allegati 
Gli strumenti finanziari sottoposti a gestione concorrente: come funzionano 
nel periodo di programmazione 2014-2020?
c) Investimenti azionari o quasi-azionariAllegato IFINANZIA-
MENTO
RENDIMENTI
 
 
 
DISINVESTIMENTO  
 Come funzionano?   
Autorità di gestione dei Fondi SIE (programma dei Fondi SIE)    
  
 
DESTINATARI FINALI  INVESTIMENTO  
AZIONI
ACQUISITEINTERMEDIARI FINANZIARI
+
Coinvestitori
Fonte:  Commissione europea e BEI, FI Compass — Financial Instrument products.  Loans, guarantees, equity and quasi-equity , pag. 14.
89 Allegati 
Definizione della locuzione «strumenti finanziari» nella base giuridica 
(periodi di programmazione 2014-2020 e 2007-2013)
Politica regionale
(FESR e  FSE)Politica sociale
(EaSI)Politica in materia di trasporti 
ed energia
(CEF)
2014-2020Nel regolamento finanziario è fornita una definizione di «strumenti finanziari», che è quindi applicabile in tutti i settori di bilancio:
Articolo  2
«p) “strumenti finanziari”, le misure di sostegno finanziario dell’Unione fornite a titolo complementare dal bilancio per conseguire uno 
o più obiettivi strategici specifici dell’Unione. Tali strumenti possono assumere la forma di investimenti azionari o quasi-azionari, prestiti 
o garanzie, o altri strumenti di condivisione del rischio, e possono, se del caso, essere associati a sovvenzioni».
Nessuna definizione specifica per settore.
Il regolamento recante disposizioni comuni fa diretto riferimento 
alla definizione riportata nel regolamento finanziario.Nonostante la definizione 
comune di cui al regolamen -
to finanziario, il regolamento 
EaSI menziona «prestiti», 
«garanzie», «equity» 
e «quasi-equity».Nonostante la definizione comune 
di cui al regolamento finanziario, il 
regolamento CEF fa riferimento a:
«strumenti di capitale», «prestiti e/o 
garanzie», «strumenti di condivisio -
ne del rischio per le obbligazioni per 
il finanziamento di progetti».
Politica regionale
(FESR e  FSE)Politica sociale  
(EPMF)Politica in materia di trasporti 
ed energia
(TEN)
2007-2013Nessuna definizione ufficiale.
Figurano definizioni indirette nel regolamento sulle modalità di 
applicazione e  nella nota COCOF.
L’articolo 43 del regolamento sulle modalità di applicazione recita:
«Gli articoli da 43 a 46 si applicano agli strumenti di ingegneria 
finanziaria che forniscono investimenti rimborsabili o garanzie per 
investimenti rimborsabili, o  entrambi, nei seguenti soggetti:
[…]»
Nella nota orientativa COCOF si legge [traduzione a cura della 
Corte]:
«1.2.12 Per costituire uno strumento di ingegneria finanziaria ai 
sensi dei regolamenti sui fondi strutturali, è necessario pertanto 
che i contributi dei programmi operativi […] assumano la forma di 
investimenti rimborsabili, ossia partecipazioni di capitale, prestiti 
e/o garanzie per tali investimenti rimborsabili in conformità alle 
specifiche disposizioni dell’articolo 44, primo comma, lettere a), b) 
o c), del regolamento recante disposizioni generali.
1.2.13 Gli investimenti rimborsabili si distinguono dall’assistenza 
a fondo perduto o sovvenzioni, definite ai fini della presente 
nota come un contributo finanziario diretto accordato a titolo di 
liberalità».Nessuna definizione 
ufficiale.
Nondimeno, la decisione re -
lativa all’EPMF cita «garanzie 
e strumenti di condivisione 
del rischio», «strumenti 
rappresentativi di capitale» 
e «titoli di debito».Nessuna definizione ufficiale.
Ciononostante, il regolamento 
TEN fa riferimento allo «strumen -
to di garanzia sui prestiti», allo 
«strumento di condivisione del 
rischio per prestiti obbligazionari 
per il finanziamento di progetti» 
e alla «partecipazione al capitale di 
rischio per quanto riguarda i fondi 
d’investimento».
Il regolamento EEPR fa riferimento 
a uno «strumento» di investimento, 
di cui l’UE è azionista.
Fonte:  Commissione europea.Allegato II
90 Allegati Allegato IIIPanoramica degli strumenti finanziari del FESR nei 28 Stati membri dell’UE: 
numero di fondi e dotazione finanziaria (periodo di programmazione 2007-2013)
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati forniti dalla Commissione, situazione al 31 dicembre 2014.
SPPTFR
ITBG
GRUK
DEFI SE
AT
RO
MTCYBEPL
CZ
HU
SLNLDKET
LV
LT
SKGermania
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)
Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato41
-
21
-
17
3
--
838
5 %
Legenda
(% della dotazione ﬁnanziaria totale del FESR)
< 4
4-8
8-1212-16Danimarca
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato5
-
2
--
3
--
13
5 %Svezia
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato11
-
-
-
11
---
72
8 %
Regno Unito
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato7410
32
-
25
7
-
-
662
12 %
Belgium
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato9
-
7
--
2
--
159
16 %Belgio
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato11
1
2
1
-
7
--
18
2 %
Francia
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato120
2
341211
5
-
56
230
3 %
Portogallo
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato56
38
-
33
7
-
-
376
3 %Spagna
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)
Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato16
4
2
-
-
10
--
950
4 %Italia
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato108
18
23
33
6
2
-
26
2526
12 %Malta
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato21
-
1
--
-
-
10
2 %Grecia
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato32
4
17
245
--
1308
11 %Cipro
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato51
2
2
-
-
-
-
17
6 %Finlandia
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato1
-
-
--
1
--
35
4 %Estonia
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato5
-
3
--
11
-
119
6 %Lettonia
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato14
1
5
16
1
-
-
146
6 %Polonia
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)
Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato227
14
110
9211
---
973
3 %
Lituania
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato34
3
22
45
---
396
12 %Repubblica ceca
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato51
3
-
-
1
--
171
1 %Slovacchia 
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)
Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato7
1
1
-
-
4
-
1
95
2 %
Ungheria
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato170
1
74202847
-
-
762
6 %Bulgaria 
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)
Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato10
21133
-
-
330
10 %Romania 
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)
Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato41111
--
-
129
1 %
Austria
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)
Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato2
--
11
--
10
1 %Slovenia 
N. totale di fondi
Contributi FESR (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione FESRFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionari
Strumenti misti
Altri strumenti
Tipo imprecisato31
-
1
-
1
-
-
105
5 %
91 Allegati Allegato IV
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati forniti dalla Commissione, situazione al 31 dicembre 2014.
ITDEPLDKET
LV
LT
Legenda
(% della dotazione ﬁnanziaria totale dell’FSE)
< 1
1-2
2-33-41
-
-
1
-
--
6
2 %Estonia Lettonia
1
--
-
--
1
13
2 %
211
---
14
1 %
-Lituania
21
1
20
---
31
<1 %-Polonia
4
-
211
--
126
1 %Germania 
20
275
-
51
261
4 %Italia4
-
1
---
3
10
4 %Danimarca
Tipo imprecisato
Contributi FSE (in milioni di euro)
Incidenza sulla dotazione totale dell’FSEFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionariN. totale di fondi
Strumenti misti
Tipo imprecisato
Contributi FSE (in milioni di euro)
Incidenza sulla dotazione totale dell’FSEFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionariN. totale di fondi
Strumenti mistiTipo imprecisato
Contributi FSE (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione totale dell’FSEFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionariN. totale di fondi
Strumenti mistiTipo imprecisato
Contributi FSE (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione totale dell’FSEFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionariN. totale di fondi
Strumenti misti
Tipo imprecisato
Contributi FSE (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione totale dell’FSEFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionariN. totale di fondi
Strumenti mistiTipo imprecisato
Contributi FSE (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione totale dell’FSEFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionariN. totale di fondi
Strumenti misti
Tipo imprecisato
Contributi FSE (in milioni di euro)Incidenza sulla dotazione totale dell’FSEFondi di partecipazione
Strumenti di prestito
Strumenti di garanzia
Strumenti azionariN. totale di fondi
Strumenti mistiPanoramica degli strumenti finanziari dell’FSE nei 28 Stati membri dell’UE: 
numero di fondi e dotazione finanziaria (periodo di programmazione 2007-2013)
92 Allegati Allegato VSintesi degli obblighi di valutazione ex ante (periodo di programmazione 2014-2020)
ElementoStrumenti finanziari a  gestione concorrente nell’ambito 
della politica di coesione  
(periodo di programmazione 2014-2020)Strumenti finanziari a  gestione centralizzata riguardanti 
le politiche in ambito sociale, energetico e  dei trasporti  
(a decorrere dal gennaio 2013)
Base giuridicaBase giuridica:
Gli aspetti da analizzare e in merito ai quali redigere relazioni 
sono fissati all’articolo 37 , paragrafi 2 e 3, del regolamento recan -
te disposizioni comuni; fra questi rientrano i seguenti aspetti.Base giuridica:
L’articolo 140, paragrafo 2, lettera f), del regolamento finanziario 
statuisce che gli strumenti finanziari devono essere stabiliti sulla 
base di una valutazione ex ante. Gli elementi di detta valuta -
zione, descritti nelle modalità di applicazione del regolamento 
finanziario1, sono riassunti di seguito.
Fallimenti 
del mercatoUn’analisi dei fallimenti del mercato, delle condizioni di investi -
mento subottimali e  delle esigenze di investimento.Identificazione di imperfezioni o  lacune del mercato oppure 
di situazioni di investimento non ottimali, nonché valutazione 
degli investimenti necessari per il conseguimento degli obiettivi 
strategici.
Valore aggiuntoUna valutazione del valore aggiunto degli strumenti finanziari 
che si ritiene saranno sostenuti dai Fondi SIE, della coerenza con 
altre forme di intervento pubblico che si rivolgono allo stesso 
mercato, della proporzionalità dell’intervento previsto e delle 
misure intese a contenere al minimo la distorsione del mercato. ο Dimostrazione che le esigenze del mercato individuate non 
possono essere soddisfatte adeguatamente e tempesti -
vamente attraverso attività guidate dal mercato o tipi di 
intervento dell’UE diversi dal finanziamento da parte di uno 
strumento finanziario.
 ο Dimostrazione che lo strumento finanziario pianificato 
è compatibile con gli strumenti finanziari nuovi ed esistenti, 
evitando sovrapposizioni.
Aiuti di Stato L’analisi delle possibili implicazioni in materia di aiuti di Stato. Non applicabile.
Effetto 
moltiplicatoreUna stima delle risorse pubbliche e private aggiuntive che lo 
strumento finanziario ha la possibilità di raccogliere, fino al livello 
del destinatario finale (effetto moltiplicatore previsto).Determinazione della proporzionalità dell’intervento previsto in 
relazione all’entità del deficit di finanziamento, all’atteso effetto 
moltiplicatore e agli effetti qualitativi supplementari.
Strategia 
d’investimentoLa strategia d’investimento proposta, compreso un esame delle 
opzioni per quanto riguarda i prodotti finanziari da offrire.Definizione del metodo più efficiente per attuare lo strumento 
finanziario.
RisultatiUn’indicazione dei risultati attesi e del modo in cui si prevede che 
lo strumento finanziario considerato contribuisca al consegui -
mento degli obiettivi specifici della pertinente priorità, compresi 
gli indicatori per tale contributo.Fissazione di una serie di indicatori di performance appropriati.
Esperienza 
acquisitaUna valutazione delle lezioni tratte dall’impiego di strumenti 
analoghi e dalle valutazioni ex ante effettuate in passato dagli 
Stati membri.Non sussistono disposizioni comparabili nella base giuridica per 
riflettere sulle esperienze maturate.
Possibilità 
di riesameDisposizioni che consentano di procedere, ove necessario, al 
riesame e all’aggiornamento della valutazione ex ante durante 
l’attuazione di qualsiasi strumento finanziario realizzato in base 
a tale valutazione, se durante la fase di attuazione l’autorità 
di gestione ritiene che la valutazione ex ante non possa più 
rappresentare con precisione le condizioni di mercato esistenti in 
quel momento.La base giuridica non contempla clausole per il riesame.
1  Articolo 224 del regolamento delegato (UE) n. 1268/2012 della Commissione, del 29 ottobre 2012, recante le modalità di applicazione del 
regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio gene -
rale dell’Unione (GU L 362 del 31.12.2012, pag. 1).
93 Risposte  
della Commissione
Sintesi
II
La Commissione concorda sul fatto che il sostegno finanziario erogato dal bilancio dell’UE tramite gli strumenti 
finanziari presenta molteplici vantaggi, e per questo motivo ne sta promuovendo e incoraggiando attivamente un 
maggiore utilizzo per il periodo di programmazione 2014-2020.
VI
La Commissione ritiene che gli effetti degli aspetti problematici individuati dalla Corte siano diversi nei vari Stati 
membri e per i diversi tipi di strumenti finanziari e che, nel complesso, gli strumenti finanziari restino un meccani -
smo efficiente ed efficace per erogare i fondi UE.
VI. Primo trattino
La Commissione ritiene che il tasso di esborso medio del 57 % (alla fine del 2014) rispecchi una situazione molto 
eterogenea. Il rischio di non completare l’esborso alla chiusura riguarda un numero limitato di strumenti finanziari 
e in pochi Stati membri.
Il modesto tasso di esborso alla fine del 2014 dipende da una serie di fattori, tra cui la crisi finanziaria, la mancanza 
di esperienza in alcuni Stati membri e il ritardo nel varo di alcuni strumenti.
VI. Secondo trattino
Per gli strumenti finanziari a gestione concorrente, i requisiti normativi di rendicontazione non hanno consentito 
alla Commissione di ottenere dati completi sulla partecipazione di investitori privati degli Stati membri. Nondimeno, 
la Commissione rileva che la normativa sugli aiuti di Stato prevede, per taluni strumenti finanziari, una partecipa -
zione minima degli investitori privati (ad esempio il 30 % e in alcuni casi persino il 60 %).
La Commissione ritiene che gli strumenti finanziari a gestione centralizzata messi a punto nel periodo 2007-2013 
siano riusciti ad attrarre consistenti risorse dal settore privato a livello di progetti, anche nei casi in cui non sono 
stati forniti contributi privati a livello dei fondi (come il Fondo Marguerite). Si ritiene che l’esperienza acquisita con 
questi strumenti possa aiutare la Commissione a mettere a punto strumenti in grado di incrementare ulteriormente 
l’ammontare degli investimenti privati.
VI. Terzo trattino
La Commissione ritiene che la frequenza del riutilizzo di fondi durante il periodo di ammissibilità non costituisca un 
fine in sé.
Inoltre, la data di scadenza del finanziamento fornito è/deve essere adeguata alla tipologia degli investimenti 
oggetto del finanziamento e qualsiasi conclusione in merito all’effetto rotativo limitato si dovrebbe trarre con riferi -
mento alla data di istituzione dello strumento finanziario, al periodo di rimborso, alla scadenza e ai tassi di inadem -
pimento del finanziamento erogato ai destinatari finali.
Risposte della Commissione 94
VI. Quarto trattino
Ai sensi delle norme stabilite per il periodo di programmazione 2007-2013, i costi e le commissioni di gestione sono 
collegati agli importi versati agli strumenti finanziari e non agli importi erogati ai destinatari finali. La Commissione 
rileva che un confronto con gli strumenti a gestione centralizzata sarà possibile solo alla chiusura degli strumenti 
del FESR e dell’FSE.
Per il periodo 2014-2020 i costi e le commissioni di gestione devono essere collegati ai risultati, ivi compresi gli 
importi erogati ai destinatari finali.
VIII. Prima raccomandazione
La Commissione accetta la raccomandazione.
Ogniqualvolta si metta a punto un nuovo strumento finanziario, la valutazione ex ante dovrebbe comprendere un’a -
nalisi dell’esperienza maturata in passato con strumenti analoghi.
VIII. Seconda raccomandazione
La Commissione accetta la raccomandazione.
Per gli strumenti finanziari a gestione centralizzata la base giuridica pertinente prevede valutazioni o riesami 
intermedi.
Per tutte le future valutazioni intermedie degli strumenti finanziari, la Commissione garantirà che si tenga conto 
dell’esperienza maturata e degli effetti di eventuali mutamenti socioeconomici rilevanti sulla motivazione dello 
strumento e sul corrispondente contributo dal bilancio dell’UE.
VIII. Terza raccomandazione
La Commissione accetta la raccomandazione.
Per quanto la riguarda, la Commissione ritiene che la raccomandazione è già in fase di attuazione tramite il progetto 
di nota orientativa sulle modalità di attuazione ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, lettera b), del regolamento 
recante disposizioni comuni (RDC), presentato per la prima volta agli Stati membri il 28 aprile 2016 e attualmente 
in fase di completamento, nonché tramite gli ampi chiarimenti forniti agli Stati membri in merito all’iniziativa PMI 
e l’opuscolo di orientamento per gli Stati membri sulle complementarità dei Fondi SIE/FEIS.
VIII. Quarta raccomandazione
La Commissione non accetta la raccomandazione.
La Commissione non vede la necessità di modificare il regolamento finanziario e/o la normativa settoriale soggia -
cente (RDC e regolamenti settoriali in gestione centralizzata) e ritiene che la questione si possa affrontare in misura 
sufficiente con la pubblicazione di orientamenti.
A tale proposito, le DG che si occupano dei Fondi SIE hanno cominciato a elaborare un progetto di nota orientativa 
sulla rendicontazione, presentato agli Stati membri il 28  aprile  2016, che dovrebbe contenere ampie informazioni sul 
calcolo dell’effetto moltiplicatore di cui al regolamento finanziario. Riguardo agli strumenti a gestione centralizzata, 
nel giugno 2015 la Commissione ha perfezionato la metodologia per il calcolo dell’effetto moltiplicatore per gli stru -
menti finanziari 2014-2020, nell’intento di conformarsi in modo coerente e armonizzato alle disposizioni sull’effetto 
moltiplicatore contenute nel regolamento finanziario e nelle relative modalità di applicazione.
Risposte della Commissione 95
VIII. Quinta raccomandazione
La Commissione accetta la raccomandazione.
Gli Stati membri dovranno comunicare alla chiusura dei programmi operativi i cofinanziamenti privati nazionali 
effettivamente erogati allo strumento finanziario, nonché l’identità delle fonti dei cofinanziamenti nazionali, il tipo 
di cofinanziamento nazionale erogato ed eventuali fondi di coinvestimento in aggiunta alle risorse del programma.
VIII. Sesta raccomandazione
La Commissione accetta la raccomandazione.
La Commissione ha cominciato a elaborare un progetto di nota orientativa sulla remunerazione preferenziale, che 
è stato presentato agli Stati membri nell’ottobre 2015 e la cui versione finale è in corso di preparazione.
VIII. Settima raccomandazione
La Commissione accetta in parte la raccomandazione, per quanto concerne le sue proposte legislative per il periodo 
di programmazione post-2020.
VIII. Ottava raccomandazione
La Commissione accetta la raccomandazione.
Per la gestione concorrente, la Commissione intende inserire nella versione finale della nota orientativa sulle moda -
lità di attuazione ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, lettera b), dell’RDC, ulteriori raccomandazioni per richiedere 
l’allineamento delle strutture degli strumenti finanziari alla politica indicata nella comunicazione della Commissione 
sul pacchetto antielusione del gennaio 2016.
Per gli strumenti a gestione centralizzata, la Commissione ha già scritto alla Banca europea per gli investimenti (BEI) 
e al Fondo europeo per gli investimenti (FEI) per sottolineare l’importanza delle misure antielusione, incoraggiando 
BEI e FEI a promuovere ulteriormente le migliori pratiche in questo campo. La Commissione è impegnata in un dia -
logo attivo con BEI e FEI sul riesame delle rispettive politiche in quest’ambito.
VIII. Nona raccomandazione
La Commissione accetta questa raccomandazione.
Nella versione finale della nota orientativa sulle modalità di attuazione ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, let -
tera b), dell’RDC, la Commissione intende sottolineare l’importanza del requisito contenuto nel regolamento 
recante disposizioni comuni sull’impiego delle risorse rimborsate nell’accordo di finanziamento stipulato dalle 
autorità di gestione, precisando che una verifica dell’adeguatezza di questa disposizione rientra nell’ambito di una 
regolare attività di audit delle autorità a ciò preposte.
VIII. Decima raccomandazione
La Commissione accetta questa raccomandazione.
La nota orientativa sulla valutazione ex ante adottata nel maggio 2014 illustra le condizioni per conferire risorse del 
programma 2014-2020 a uno strumento finanziario esistente, mentre il progetto di nota orientativa sulla selezione 
degli organismi di attuazione degli strumenti finanziari che la Commissione ha cominciato a elaborare dovrebbe 
includere una sezione che illustra le condizioni applicabili a modifiche contrattuali. La versione finale di tale nota 
orientativa è attualmente in corso di preparazione.
Risposte della Commissione 96
VIII. Undicesima raccomandazione
La Commissione accetta questa raccomandazione.
Gli orientamenti sulla chiusura dei programmi operativi (decisione C(2015) 2771 della Commissione) prevedono una 
relazione obbligatoria sui costi e sulle commissioni di gestione sostenuti e corrisposti entro marzo 2017.
VIII. Dodicesima raccomandazione
La Commissione non accetta la raccomandazione.
La Commissione ritiene che le norme siano indicate chiaramente nella base giuridica che è stata oggetto di orienta -
menti dettagliati e che in questa fase non vi sia spazio per reinterpretazioni.
VIII. Tredicesima raccomandazione
La Commissione non accetta la raccomandazione.
La Commissione ritiene che le disposizioni obbligatorie sulla remunerazione basata sui risultati di cui all’articolo 42, 
paragrafo 5, del regolamento recante disposizioni comuni, nonché i criteri dettagliati stabiliti nell’articolo 12 del 
regolamento delegato (UE) n. 480/2014, costituiscano una base adeguata per ottenere l’effetto incentivante deside -
rato e che in questa fase non esista una base sufficiente per giustificare la proposta di una modifica.
VIII. Quattordicesima raccomandazione
La Commissione rileva che questa raccomandazione è rivolta agli Stati membri.
La Commissione conviene che le autorità di gestione dovrebbero applicare al meglio i requisiti giuridici esistenti.
VIII. Quindicesima raccomandazione
La Commissione non accetta la raccomandazione.
Per quanto concerne la fattibilità e la proporzionalità dell’attuazione di questa raccomandazione, la Commissione 
ritiene che l’analisi imporrebbe di isolare i costi sostenuti per le sovvenzioni e per gli strumenti finanziari da un’au -
torità di gestione e probabilmente dallo stesso personale che si occupa di entrambi. Inoltre, le strutture di costo di 
sovvenzioni e strumenti finanziari, nonché di strumenti finanziari a gestione concorrente e diretta, sono diverse in 
quanto si tratta di modalità di attuazione delle politiche differenti e mirate a diverse tipologie di investimenti.
Introduzione
02
La Commissione desidera mettere in luce gli ulteriori vantaggi, quali le maggiori competenze e l’accesso a una più 
ampia gamma di strumenti finanziari per l’attuazione delle politiche.
Risposte della Commissione 97
08
La Commissione rileva che i criteri per la selezione dei gestori di fondi, quali definiti nell’articolo 7 del regolamento 
(UE) n. 480/2014, valgono anche nei casi in cui non sia applicabile la normativa sugli appalti pubblici.
Le norme in materia di aiuti di Stato prevedono anche una procedura aperta, trasparente e non discriminatoria per 
la selezione del gestore dei fondi.
Secondo la Commissione si tratta di solide tutele per garantire una selezione efficace dei gestori dei fondi.
09
La Commissione rileva che il gestore non viene designato nella proposta legislativa per tutti gli strumenti a gestione 
centralizzata; a titolo di esempio, il regolamento EaSI cita il gruppo BEI, ma non esclude altri gestori di fondi.
22
La Commissione ricorda che il FEIS mira a mobilitare almeno 315 miliardi di euro con una garanzia di 16 miliardi 
di euro a titolo del bilancio dell’UE e una capacità di rischio di ulteriori 5 miliardi di euro proveniente dalle risorse 
BEI.
Questa garanzia dovrebbe indurre un effetto moltiplicatore superiore rispetto ai diversi prodotti erogati nel quadro 
degli strumenti finanziari dei Fondi SIE.
Osservazioni
31
Tenendo conto del ciclo di vita degli strumenti finanziari, è previsto un aumento negli ultimi anni di attuazione 
e solo alla chiusura sarà possibile trarre una conclusione definitiva sui tassi di esborso.
32
Cfr. la risposta della Commissione al punto 43 e la raccomandazione 5 della relazione annuale della Corte sull’eserci -
zio 2014.
33
Secondo la Commissione, non esiste un collegamento automatico tra i tassi di esborso e il livello della dotazione 
iniziale, e ciò in virtù dei seguenti fattori:
L’analisi dei tassi di esborso si basa su dati raccolti alla fine del 2014. I progressi compiuti nel 2014 rispetto all’anno 
precedente (+ 12 % per i contributi dei PO agli strumenti finanziari e + 38 % per i pagamenti ai destinatari finali, con 
il risultato di un aumento di 10 punti percentuali nei tassi di esborso complessivi) corrispondono al ciclo di vita degli 
strumenti finanziari. La Commissione prevede che il tasso di assorbimento nella relazione per l’esercizio 2015 e nella 
relazione finale sull’attuazione per il periodo 2016-2017 sarà sostanzialmente superiore.
La Commissione rileva che sul livello dei tassi di esborso alla fine del 2014 hanno influito anche altri fattori, quali 
i nuovi strumenti istituiti nel 2014 e i ritardi nell’istituzione di strumenti finanziari in alcuni Stati membri nel 2012 
e 2013.
Cfr. anche le risposte della Commissione ai punti 53 e 54.
Risposte della Commissione 98
34
La Commissione ritiene che un tasso di assorbimento complessivo del 75 % e un tasso di esborso pari al 60 % circa 
per gli strumenti finanziari alla fine del 2014 possano essere considerati ragionevoli. Come indicato nella Figura 2a , 
sono presenti tassi di assorbimento elevati anche in alcuni degli Stati membri che destinano importi considerevoli 
agli strumenti finanziari.
Come in tutte le rappresentazioni statistiche, esistono eccezioni:
— basso tasso di assorbimento complessivo e tasso di esborso elevato per Romania e Repubblica ceca;
— alto tasso di assorbimento complessivo e tasso di esborso medio per Grecia e Francia;
— basso tasso di assorbimento complessivo per Italia, Spagna e Slovacchia.
La Commissione ha messo in atto azioni specifiche per aiutare i paesi meno efficienti a rafforzare la propria capacità 
amministrativa affinché siano in grado di utilizzare i fondi in modo conforme alle rispettive esigenze.
Risposta comune della Commissione ai punti 36-38
La Commissione ha individuato il rischio indicato dalla Corte (anche se in alcuni casi l’aumento è giustificato dalle 
condizioni di mercato). Le norme 2014-2020 sui pagamenti sono finalizzate a risolvere questo problema.
La Commissione intende precisare che in ogni caso gli intermediari finanziari non approveranno il varo dell’attua -
zione di uno strumento finanziario, qualora quest’ultimo non disponga di un’adeguata dotazione finanziaria.
40
I costi e le commissioni di gestione dipendono dagli accordi tra autorità di gestione e gestore dei fondi, in linea con 
il principio di sussidiarietà.
In molti casi, questi accordi comprendono anche una remunerazione basata sui risultati e/o fissano i costi e le com -
missioni di gestione al di sotto dei massimali previsti dal regolamento. In alcuni casi, costi e commissioni di gestione 
non sono stati imputati al bilancio dell’’UE.
Il regolamento definisce solo il livello massimo di costi e commissioni di gestione ammissibili, limitato alla soglia 
collegata al capitale versato.
41
Per quanto riguarda gli investimenti nelle PMI, gli strumenti finanziari gestiti dal FEI sono stati avviati nel 2013-2014 
e per alcuni strumenti sono stati assegnati ulteriori fondi nel 2015. Anche se i tassi di esborso alla fine del 2014 erano 
inferiori alla media, se ne prevede un ulteriore aumento significativo entro la fine del periodo di ammissibilità.
Per quanto riguarda gli investimenti nei fondi per lo sviluppo urbano, la BEI e i fondi per lo sviluppo urbano hanno 
fortemente accelerato l’attività di investimento dal 2014. La lentezza nel varo dei progetti di investimento al livello 
dei destinatari finali si può spiegare con la natura infrastrutturale e il conseguente ciclo più lungo dei progetti 
Jessica, che implica procedure di autorizzazione più complesse, aiuti di Stato e pagamenti per l’avanzamento lavori. 
Una serie di fondi nell’Europa meridionale hanno risentito anche della crisi macroeconomica e del settore bancario.
Risposte della Commissione 99
43
La Commissione ritiene che le modifiche introdotte negli orientamenti sulla chiusura rientrino nell’ambito di 
applicazione dell’articolo 78, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1083/2006 e successive modifiche, e che pertanto 
non richiedano un emendamento dell’atto legislativo (cfr. anche la risposta della Commissione al punto 6.52 e alla 
raccomandazione 5 della relazione annuale della Corte relativa all’esercizio 2014).
44
Secondo la Commissione, la proiezione dei tassi di esborso a partire dagli anni precedenti non è il metodo più perti -
nente per stimare il livello del tasso di esborso entro la fine del 2015, poiché non tiene conto dell’intero ciclo di vita 
degli strumenti finanziari e del tempo trascorso dall’istituzione di un particolare fondo.
Cfr. anche la risposta della Commissione al punto 43.
48
L’esperienza ha dimostrato come non fosse opportuno regolamentare nel dettaglio il contenuto di un piano di atti -
vità, in linea anche con lo spirito della gestione concorrente e con i principi di sussidiarietà e proporzionalità.
La formulazione iniziale dell’articolo 43, paragrafo 2, del regolamento recante disposizioni generali sollevava 
importanti interrogativi. Ad esempio, non considerava opportuno prevedere che il piano di attività fosse presentato 
dai soci cofinanziatori, in quanto il piano di attività (o altro documento analogo) avrebbe dovuto essere presentato 
esclusivamente dal gestore dei fondi. Inoltre, il contenuto dell’articolo 43, paragrafo 2, creava confusione, poi -
ché non operava una distinzione tra il piano di attività di un fondo di partecipazione e quello di un intermediario 
finanziario.
L’esatto contenuto di un piano di attività non è indicato neppure nel quadro giuridico 2014-2020, che è maggior -
mente organico. L’elemento cruciale per l’istituzione di uno strumento finanziario è un accordo di finanziamento sti -
pulato tra l’autorità di gestione e il gestore dei fondi. Tale accordo di finanziamento deve comprendere la strategia 
di investimento e un piano economico, oltre a numerosi altri elementi pertinenti (cfr. allegato IV del regolamento 
recante disposizioni comuni).
50
La Commissione ha ripetutamente raccomandato agli Stati membri di includere negli accordi di finanziamento le 
condizioni per l’eventuale ritiro dei fondi dagli strumenti finanziari e di procedere con conferimenti graduali agli 
strumenti (cfr. punto 5.3, COCOF Guidance FEI 10-0014-05-EN).
51
La Commissione rileva che nello stesso paese fondi diversi hanno ottenuto risultati diversi.
Secondo la Commissione, oltre alla solidità della valutazione del deficit, esistono altri fattori che possono aver 
contribuito al sovradimensionamento degli strumenti (ad esempio, la crisi finanziaria o l’istituzione ritardata degli 
strumenti che ha influito sugli esborsi).
Inoltre, gli strumenti finanziari sono orientati dal mercato. La valutazione del deficit individua l’esistenza, o meno, 
di un fallimento in un dato mercato. Tuttavia, le condizioni di mercato possono variare in misura significativa pochi 
anni dopo l’istituzione degli strumenti. Di conseguenza, la valutazione delle prestazioni di uno strumento finanzia -
rio riferita al collegamento tra analisi del deficit e tassi di esborso non sembra tenere conto dell’evoluzione delle 
condizioni di mercato.
Risposte della Commissione 100
52
La Commissione nota che, nel periodo 2007-2013, la valutazione del deficit era richiesta solo indirettamente dal 
quadro giuridico. Pertanto, secondo la Commissione, è già positivo il fatto che l’82 % dei partecipanti all’indagine 
della Corte abbia condotto una valutazione.
53
La Commissione ricorda che l’obbligo indiretto di effettuare una valutazione del deficit nel periodo 2007-2013 non 
comprendeva nessuno dei requisiti obbligatori dettagliati previsti per la valutazione ex ante nell’articolo 37 del 
regolamento recante disposizioni comuni per il periodo 2014-2020. Secondo la Commissione il nuovo requisito giu -
ridico servirà a impedire i rischi associati e un secondo livello di riesame non comporterebbe alcun valore aggiunto.
Spetta all’autorità di gestione eseguire una valutazione ex ante, i cui risultati devono essere trasmessi al comitato di 
sorveglianza prima che sia presa qualsiasi decisione di erogare contributi del programma a strumenti finanziari. La 
valutazione ex ante non è una decisione di per sé, ma serve a evitare sovrapposizioni e incongruenze tra gli stru -
menti attuati da soggetti differenti a livelli diversi e a evitare alcuni dei problemi individuati nel periodo 2007-2013.
L’esperienza della Commissione dimostra che le valutazioni ex ante nel periodo 2014-2020 sono condotte da entità 
competenti e con esperienza di mercato, ivi compreso il gruppo BEI. Il requisito della valutazione ex ante è stato 
studiato nell’intento di garantirne l’indipendenza e l’obiettività. La valutazione ex ante è soggetta a un rigoroso 
controllo pubblico, con un valore aggiunto molto più elevato rispetto a una «verifica indipendente», in quanto viene 
presentata al comitato di sorveglianza e pubblicata entro tre mesi dalla data di completamento.
La Commissione ritiene che il nuovo sistema di pagamenti scaglionati funzionerà anche come test del mercato 
e come secondo livello di garanzia. Laddove gli esborsi ai destinatari finali siano inferiori alle attese, la Commissione 
non procederà a ulteriori rimborsi.
54
La Commissione rileva che le verifiche intermedie sistematiche degli strumenti a gestione centralizzata 2014-2020 
prendono già in considerazione gli «insegnamenti tratti» e «importanti mutamenti socio-economici». Per questo 
motivo la Commissione ritiene che non occorra aggiornare le valutazioni ex ante per tenere conto di tali aspetti.
55
La Commissione ricorda che, per quanto gli strumenti finanziari istituiti debbano essere conformi ai regolamenti 
dei programmi (nazionali/regionali), questo non significa che occorra creare uno strumento finanziario specifico 
per ogni regione. È possibile effettuare numerose erogazioni di contributi del programma a favore di un singolo 
strumento finanziario, beneficiando così di economie di scala e di una massa critica.
Si sottolinea inoltre che gli importi assegnati agli strumenti finanziari in una data regione non sono arbitrari, bensì 
rientrano nella strategia di programmazione utilizzata nei negoziati sul programma, che comprende l’analisi delle 
esigenze della regione confermata da una valutazione ex ante del programma.
Risposte della Commissione 101
57
Nell’ambito della politica di coesione, l’obiettivo era quello di offrire una gamma sufficiente di alternative, affinché 
si potesse scegliere la modalità di attuazione migliore con riferimento al fallimento del mercato individuato, nell’in -
tento di fornire il sostegno più efficace.
Sulla base delle valutazioni ex ante, gli strumenti dovrebbero essere strutturati in modo da evitare sovrapposi -
zioni e garantire la complementarità. Sono possibili più erogazioni di contributi del programma da regioni diverse 
a favore di un unico strumento finanziario, beneficiando così di economie di scala e di una massa critica. A seconda 
del tipo di strumenti (ad esempio prestiti e garanzie) e delle specificità degli Stati membri, alcuni fondi più piccoli 
ottengono risultati analoghi a quelli di fondi più grandi, se non addirittura migliori (ad esempio, Germania, Polonia 
o Francia).
La Commissione ritiene che la valutazione ex ante, indicando le dimensioni adeguate dello strumento finanziario, 
fornisca risultati affidabili e consoni con maggiore accuratezza rispetto a qualsiasi informazione generale pubblicata 
dal settore dei fondi per le imprese.
59
La Commissione ricorda che questa possibilità nel regolamento recante disposizioni comuni non elimina le limita -
zioni geografiche di ciascun programma che eroga contributi. L’ammissibilità geografica è una delle caratteristiche 
principali della politica di coesione.
Cfr. le risposte della Commissione ai punti 55 e 57.
61
Ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, lettera a) del regolamento recante disposizioni comuni (RDC), le autorità di 
gestione possono fornire un contributo finanziario agli strumenti finanziari istituiti a livello dell’Unione, gestiti diret -
tamente o indirettamente dalla Commissione.
La Commissione ha fornito ampi chiarimenti e ha collaborato strettamente con gli Stati membri per quanto con -
cerne l’iniziativa PMI, che è uno strumento finanziario di livello UE. Inoltre, la Commissione ha pubblicato un opu -
scolo per informare gli Stati membri sulle complementarità tra Fondi SIE e FEIS. Qualora vengano messi a punto 
nuovi strumenti a livello dell’UE, la Commissione fornirà orientamenti sul conferimento di risorse dei programmi agli 
strumenti a livello dell’UE in base alle richieste degli Stati membri.
64
La definizione di effetto moltiplicatore deriva dall’articolo 223 delle modalità di applicazione del regolamento 
finanziario che consente la presentazione di relazioni coerenti da parte degli Stati membri.
La discussione sulla definizione comune di effetto moltiplicatore ha visto la partecipazione di tutti i servizi della 
Commissione. La sezione 2.3.4 della comunicazione della Commissione COM(2011) 662 del 19.10.2011 ha introdotto 
un concetto unificato.
Risposte della Commissione 102
65
Il dibattito tra la Corte e la Commissione sulla definizione di effetto moltiplicatore è in atto dal 2010. Come indicato 
nella risposta della Commissione al punto 64, la definizione di effetto moltiplicatore deriva dal regolamento finan -
ziario e garantisce relazioni coerenti da parte degli Stati membri.
La Commissione ritiene che l’interpretazione dell’effetto moltiplicatore fornita dalla Corte diverga dalla definizione 
di «importo del finanziamento a favore dei destinatari finali ammissibili diviso per l’importo del contributo dell’U -
nione» di cui all’articolo 223 delle modalità di applicazione del regolamento finanziario dell’UE. Questo significa 
che l’effetto moltiplicatore si dovrebbe considerare come il rapporto tra le risorse finanziarie dell’Unione assegnate 
a uno strumento finanziario (input) e l’importo (totale) di finanziamenti erogati a destinatari finali ammissibili 
(output).
Una simile interpretazione garantisce di fatto un trattamento comparabile dell’effetto moltiplicatore tra strumenti 
finanziari e sovvenzioni.
Per quanto riguarda gli strumenti a gestione concorrente, le relazioni degli Stati membri consentiranno alla Com -
missione di operare una distinzione tra l’effetto moltiplicatore dei contributi privati e pubblici nazionali nel quadro 
del PO e/o di contributi di capitale aggiuntivi, privati o pubblici. I cofinanziamenti non sono necessariamente costi -
tuiti solo da finanziamenti pubblici. L’asse prioritario può riguardare la spesa pubblica ammissibile o la spesa totale 
ammissibile (comprese la spesa pubblica e privata). La maggioranza degli assi creati a sostegno di PMI e del settore 
privato in generale riguarda la spesa totale (cfr. articolo 120 del regolamento recante disposizioni comuni).
Poiché i fondi strutturali e di investimento europei (SIE) sono sempre attuati tramite programmi operativi cofinan -
ziati con risorse pubbliche e/o private (mentre gli strumenti finanziari attuati in altri ambiti politici non richiedono 
un simile cofinanziamento a livello di programma), sarebbe inopportuno ritenere che tale cofinanziamento non 
debba rientrare nelle risorse che contribuiscono all’effetto moltiplicatore per gli strumenti finanziari attuati tramite 
i Fondi SIE.
67
La Commissione sottolinea che le relazioni degli Stati membri nel periodo 2014-2020 le consentiranno, tra l’altro, di 
fornire informazioni sull’effetto moltiplicatore degli strumenti finanziari tenendo conto dei requisiti di cofinanzia -
mento, ossia del fatto che il cofinanziamento nazionale può comprendere fondi pubblici e/o privati.
68
La Commissione ha istituito una task force orizzontale che fornisce orientamenti sull’interpretazione delle norme 
dell’attuale regolamento finanziario per quanto concerne l’attuazione degli strumenti finanziari 2014-2020, ivi com -
preso l’effetto moltiplicatore.
La Commissione fa inoltre riferimento alle risposte fornite ai punti 69 e 73.
Risposte della Commissione 103
69
Il regolamento finanziario vigente e le relative modalità di applicazione richiedono un approccio unificato alle 
relazioni sull’effetto moltiplicatore. La Commissione ha adottato misure intese a perfezionare la metodologia per il 
calcolo dell’effetto moltiplicatore come indicato nella risposta al punto 68.
Poiché le disposizioni concernenti gli strumenti finanziari sono entrate in vigore nel gennaio 2014, l’approccio rivisto 
si applica esclusivamente agli strumenti finanziari 2014-2020.
Inoltre, va notato che l’ambito di applicazione di questi strumenti non è affatto omogeneo, il che spiega alcune 
differenze nella metodologia applicata. Pertanto, tali differenze non si dovrebbero considerare sistematicamente 
come incoerenze.
70
La Commissione conviene che le diverse metodologie adattate ai diversi strumenti dovrebbero essere chiarite 
e rileva che si è già cominciato a operare in tal senso.
Nel giugno 2015, la Commissione ha perfezionato la metodologia per il calcolo dell’effetto moltiplicatore, nell’in -
tento di conformarsi in modo coerente e armonizzato ai requisiti applicabili concernenti l’effetto moltiplicatore 
contenuti nel regolamento finanziario e nelle relative modalità di applicazione. La metodologia copre gli strumenti 
finanziari a livello dell’UE dell’attuale periodo di programmazione (2014-2020). Secondo la succitata metodologia, 
l’ammontare del finanziamento ai destinatari finali ammissibili dovrebbe corrispondere al volume di finanziamenti 
erogati a destinatari finali ammissibili da uno strumento finanziario tramite la sua catena di finanziamento, ivi com -
presa la parte relativa al contributo dell’Unione.
Inoltre, è possibile tenere conto anche di finanziamenti erogati al di fuori della catena di finanziamento di uno stru -
mento finanziario, purché esista un chiaro collegamento con i fondi erogati tramite la catena di finanziamento dello 
strumento finanziario. In linea con quanto precede, nel finanziamento di infrastrutture occorre tenere conto di tutte 
le fonti — investimenti azionari, prestiti e sovvenzioni  — per il calcolo dell’ammontare del finanziamento al pro -
getto. In tale contesto, l’intervento del bilancio UE nel finanziamento di un’operazione garantisce un grado elevato 
di certezza e fattibilità dell’operazione nel suo complesso, con il conseguente effetto di un volume più elevato di 
fondi mobilitati.
Per il periodo di riferimento a partire dal 2015, la Commissione garantirà una maggiore coerenza nella metodologia 
per il calcolo dell’effetto moltiplicatore per i vari tipi di strumenti e prodotti.
Cfr. anche le risposte della Commissione ai punti 69 e 73.
Risposte della Commissione 104
Riquadro 7
La Commissione rileva che la metodologia dell’OCSE riguarda le misurazioni dell’importo mobilitato nel settore 
privato da finanziamenti ufficiali per lo sviluppo.
La Commissione ritiene che il rapporto causa-effetto tra il contributo di bilancio dell’UE e l’ammontare del finanzia -
mento mobilitato di conseguenza si può valutare soltanto caso per caso.
Anche contributi limitati di UE e BEI a favore di progetti possono esercitare impatti positivi:
— attirare finanziamenti aggiuntivi almeno di importo pari al prestito senior BEI (è il caso di tutti i progetti garanti -
ti dall’LGTT, dove il prestito BEI è pari a quello di altre banche);
— favorire l’accesso a finanziamenti di istituzioni finanziarie private o banche di sviluppo nazionali, in virtù del 
ruolo riconosciuto della BEI come istituzione finanziaria AAA;
— impegnare le autorità pubbliche in scadenze a lungo termine con la BEI per progetti che altrimenti non potreb -
bero essere finanziati esclusivamente nel contesto regionale o anche nazionale, a causa della necessità di un 
ritorno sull’investimento a più breve termine degli investitori privati.
Alla luce degli argomenti di cui sopra, la Commissione ritiene che i contributi finanziari congiunti Commissione-BEI, 
nonché il ruolo della BEI in quanto banca istituzionale, influiscano sulle decisioni delle autorità nazionali/regionali 
relative a progetti di partenariato pubblico-privato, dove una parte del finanziamento è fornita su una base a lungo 
termine dai bilanci nazionali, unitamente all’impegno a lungo termine di UE-BEI, che le sole istituzioni private non 
sarebbero in grado di intraprendere.
La metodologia per il calcolo dell’effetto moltiplicatore è stata perfezionata nella progettazione del Fondo europeo 
per gli investimenti strategici (FEIS). A tale proposito, i costi d’investimento del progetto sono stati adeguati per 
escludere tutte le sovvenzioni UE, gli strumenti finanziari dell’UE o le sovvenzioni/strumenti finanziari dei Fondi SIE 
(ivi compreso il relativo cofinanziamento nazionale pubblico dalle autorità di gestione) utilizzati per cofinanziare il 
progetto proposto.
Risposta comune della Commissione ai punti 71 e 72
Il regolamento recante disposizioni comuni fornisce il quadro per l’attuazione dei Fondi SIE. Si applicano anche altri 
quadri giuridici, quali le direttive in materia di appalti o la normativa sugli aiuti di Stato, senza che vi sia la necessità 
di ripeterle nel regolamento recante disposizioni comuni. Allo stesso modo si applica anche il regolamento finanzia -
rio, in particolare le disposizioni speciali relative alla gestione concorrente.
Nell’aprile 2016, la Commissione ha pubblicato una nota orientativa sulla presentazione di relazioni, che com -
prende il calcolo dell’effetto moltiplicatore nell’intento di indicare agli Stati membri una metodologia coerente, che 
garantirà dati solidi e confrontabili con riferimento all’effetto moltiplicatore atteso e realizzato. Per gli strumenti 
a gestione concorrente, le relazioni degli Stati membri consentiranno alla Commissione di fornire anche informa -
zioni sull’effetto moltiplicatore degli strumenti finanziari, tenendo conto dei requisiti del cofinanziamento, che può 
essere costituito da contributi pubblici e/o privati.
Risposte della Commissione 105
73
La Commissione ritiene che l’obiettivo di attrarre capitali privati non dovrebbe essere eccessivamente enfatizzato, in 
particolare per i settori esposti a importanti fallimenti del mercato.
Per entrambe le tipologie di strumenti, a gestione centralizzata e concorrente, altri obiettivi possono essere ugual -
mente importanti (ad esempio, promuovere investimenti in un dato mercato emergente con forte valore aggiunto 
UE in un momento di recessione economica; sostenere la crescita, l’occupazione e la competitività in tutti gli Stati 
membri e nelle rispettive regioni ecc.). La misurazione del fattore di successo degli strumenti finanziari non si limita 
quindi all’entità dei fondi privati attratti.
La Commissione sottolinea che il finanziamento privato è un obbligo giuridico aggiuntivo per la gestione concor -
rente derivante dal quadro giuridico in materia di aiuti di Stato.
Risposta comune della Commissione ai punti 74-76
Secondo quanto precisato dalla Commissione, il fatto che le parti possano avere finalità diverse rafforza la qualità 
dei progetti e consente l’accesso a un più ampio spettro di strumenti finanziari per l’attuazione di politiche, nonché 
il coinvolgimento e la competenza del settore privato. La Commissione ritiene che il sostegno UE fornito attraverso 
meccanismi professionali e sperimentati rafforzerà il sistema di governance e attuazione dei Fondi SIE.
Per gli strumenti finanziari a gestione concorrente, il trattamento preferenziale degli investitori privati o pubblici 
operanti secondo il principio dell’economia di mercato, nonché eventuali accordi di condivisione dei rischi, devono 
essere conformi alle norme in materia di aiuti di Stato, come disposto dai regolamenti per il periodo 2007-2013, 
e limitarsi al minimo necessario per attrarre tali investitori.
Inoltre, come disposto dall’articolo 6 del regolamento delegato (UE) n. 480/2014, la remunerazione preferenziale 
degli investitori privati o degli investitori pubblici operanti secondo il principio dell’economia di mercato, richiamata 
all’articolo 37, paragrafo 2, lettera c), e all’articolo 44, paragrafo 1, lettera b), del regolamento recante disposizioni 
comuni, è proporzionata ai rischi assunti da tali investitori e limitata al minimo necessario per attrarli, il che è garan -
tito da termini e condizioni contrattuali e da garanzie procedurali.
77
La Commissione ritiene che la base giuridica dovrebbe contenere termini generali in relazione ai meccanismi di 
condivisione di rischi e introiti, per consentire una sufficiente flessibilità nelle disposizioni dettagliate da concordare 
in specifici accordi di delega tra la Commissione e le entità incaricate (cfr. risposta della Commissione al riquadro 9).
Riquadro 9. Quinto capoverso
La Commissione ritiene che il livello di remunerazione al quale ha diritto per il portafoglio LGTT/PBI sia commisurato 
al rischio assunto. Inoltre, dopo il completo esaurimento della tranche di prima perdita, il rimanente rischio resta 
completamente a carico della BEI.
Riquadro 9. Sesto capoverso
Il documento di lavoro dei servizi della Commissione datato 19 ottobre 2011 era un documento esplorativo, che 
tratteggiava il profilo di un sistema altamente innovativo senza precedenti.
Nell’ambito della procedura legislativa, i colegislatori sono stati messi a conoscenza dell’evoluzione del sistema 
dettagliato, formulato a seguito di ulteriori calcoli e analisi del rischio della Commissione e della BEI. In ogni caso, la 
ripartizione 95 %/5 % della tranche di prima perdita era chiaramente indicata nel documento di lavoro dei servizi, 
secondo un parametro di condivisione del rischio che non è mai cambiato.
Risposte della Commissione 106
Risposta comune della Commissione al punto 78 e al riquadro 10
La Commissione ritiene che la ripartizione del rischio negli strumenti a gestione centralizzata esaminati sia giu -
stificata in particolare per contribuire a superare la riluttanza del settore privato a investire in determinati settori. 
Le tranche di prima perdita dovrebbero essere debitamente giustificate e occorre applicare determinate riserve, 
tenendo conto in particolare del settore e del mercato in cui opera lo strumento, che a loro volta possono giustifi -
care l’assunzione del rischio.
Per quanto concerne l’EEEF, considerate le difficoltà nello stimolare gli investimenti nel mercato dell’efficienza ener -
getica, ad alta intensità di capitale, piccolo, frammentato e ancora allo stadio embrionale, un’ulteriore assunzione di 
rischio o altre misure possono rivelarsi necessarie per stimolare gli investimenti.
79
Il ricorso a decisioni anticipate in materia fiscale ( tax ruling ) nel settore dei fondi in Lussemburgo è normale e neces -
sario, in particolare per una SICAV, al fine di ridurre l’incertezza degli investitori con informazioni chiare sulla tassa -
zione degli investimenti transfrontalieri.
Questi fondi ottengono tax ruling  esclusivamente in virtù del contesto di mercato nel quale operano e non per il 
fatto che uno strumento finanziario sia attuato attraverso una struttura SICAV.
80
La Commissione rileva che nessuna delle indagini citate è collegata a una SICAV e sottolinea che i  tax ruling  sono 
stati utilizzati solo in piccola parte da grandi società multinazionali per ottenere indebiti vantaggi. La proposta di 
direttiva del Consiglio COM(2015) 135 deve ancora essere adottata dal legislatore e successivamente recepita nella 
legislazione nazionale degli Stati membri. La raccomandazione C(2012) 8806 è rivolta agli Stati membri.
Risposta comune della Commissione al punto 81 e al riquadro 11
Il Fondo Marguerite è una SICAV con sede a Lussemburgo che opera nell’ambito di prassi e condizioni di mercato, 
nonché nel contesto giuridico nazionale.
Il ricorso a  tax ruling  è comune per gli strumenti finanziari istituiti in Lussemburgo per motivi di conferma, nell’in -
tento di limitare le incertezze per gli investitori (soprattutto quando il fondo mira ad attrarre investitori privati).
82
Gli Stati membri non hanno l’obbligo giuridico di segnalare alla Commissione i dettagli dell’istituzione di strumenti 
finanziari a titolo del FESR e dell’FSE. Nel quadro della gestione concorrente e in linea con il principio di sussidia -
rietà, gli Stati membri hanno la responsabilità di garantire che l’istituzione degli strumenti finanziari sia conforme 
alle legislazioni nazionali e dell’UE applicabili, cosicché la relativa spesa sia legale e regolare.
Risposte della Commissione 107
83
La Commissione ricorda che non esiste un meccanismo di segnalazione sistematica per individuare i finanziamenti 
privati al livello dei destinatari finali.
Nella sua analisi, la Corte tiene conto esclusivamente della relazione di attuazione sugli strumenti di ingegneria 
finanziaria per i quali sono state inserite cifre nella colonna II.10 Contributi dei PO agli strumenti finanziari — Cofi -
nanziamento nazionale privato. Tuttavia, come spiega la Corte al punto 85, i finanziamenti privati possono provenire 
anche da fonti diverse dai PO.
85
Per il periodo di programmazione 2014-2020 gli obblighi di relazione sugli strumenti finanziari sono indicati 
nell’articolo 46 del regolamento recante disposizioni comuni e nell’allegato I del regolamento di esecuzione (UE) 
n. 821/2014 della Commissione, che contiene un modello per la presentazione di relazioni sugli strumenti finanziari. 
Nella sezione VIII del modello gli Stati membri devono fornire informazioni sull’importo di altri contributi raccolti 
dallo strumento finanziario, al di fuori dei Fondi SIE, ivi compresi contributi pubblici e/o privati, impegnati negli 
accordi di finanziamento e versati al livello dei destinatari finali. In effetti, il quadro normativo prevede che le rela -
zioni sugli strumenti finanziari ai sensi dell’articolo 46 comprendano informazioni sui contributi privati (nel contesto 
della valutazione dell’effetto moltiplicatore).
86
La base giuridica per il periodo 2007-2013 non prevedeva esplicitamente costi e commissioni di gestione orientati 
ai risultati, ma in generale la remunerazione è determinata nell’accordo di finanziamento tra l’autorità di gestione 
e l’organismo di attuazione dello strumento finanziario. A titolo di esempio, durante il periodo di programmazione 
2007-2013 almeno Portogallo, Regno Unito e Polonia hanno istituito un sistema di remunerazione basato sui risultati 
in alcuni degli accordi di finanziamento relativi a strumenti del FESR e dell’FSE.
La Commissione sottolinea inoltre che in molti fondi per prestiti il coinvestimento privato avviene a livello del fondo 
ed è fornito dallo stesso gestore del fondo.
87
La Commissione rileva che un ulteriore fattore concernente la costituzione di strumenti finanziari e l’effetto molti -
plicatore nel mobilitare fondi privati aggiuntivi è il profilo di rischio e di credito dei destinatari finali. Vale la pena di 
ricordare che l’EPMF si rivolge a destinatari finali con profili di rischio e di credito elevati.
Cfr. anche la risposta della Commissione al riquadro 12.
Risposte della Commissione 108
Riquadro 12. Primo capoverso
Secondo la relazione di audit ad hoc preparata da consulenti esterni su richiesta della Commissione sul Fondo Mar -
guerite, la mancanza di cofinanziamenti privati a livello del fondo non è dovuta alla riluttanza del settore privato 
a investire in strumenti finanziati con fondi pubblici, ma piuttosto alla struttura di governance meno comune di 
Marguerite, al portafoglio limitato di progetti maturi e alle difficili condizioni di mercato nelle quali ha dovuto ope -
rare il fondo.
Riquadro 12. Secondo capoverso
L’EEEF è stato creato in un lasso di tempo limitato nel quadro del programma European Energy Recovery a sostegno 
di progetti particolarmente rischiosi e innovativi per l’efficienza energetica, un settore nel quale non esistevano 
precedenti fondi dedicati. Di conseguenza, la Commissione ha convenuto di essere l’investitore primario del fondo. 
Ciononostante, c’è ancora spazio per investimenti aggiuntivi, poiché l’importo totale impegnato, allo stadio attuale, 
è inferiore alla metà dell’obiettivo del fondo di 700 milioni di euro.
89
La Commissione ha cominciato a elaborare un progetto di nota orientativa sulla remunerazione preferenziale, pre -
sentato agli Stati membri nell’ottobre 2015, mentre la versione finale è in corso di preparazione.
90
La Commissione ritiene che i principali aspetti degli accordi di condivisione dei rischi tra la Commissione e i suoi 
partner debbano essere valutati nella futura base giuridica.
Tuttavia, occorre trovare un equilibrio per consentire una sufficiente flessibilità della base giuridica affinché nello 
specifico accordo di delega si possano definire i meccanismi di condivisione di rischi e introiti tra la Commissione 
e l’entità delegata.
91
La Commissione riconosce l’importanza di garantire che gli strumenti finanziari non siano soggetti a regimi di 
elusione fiscale inaccettabili e lo ribadisce nella sua recente comunicazione sul pacchetto antielusione del 29 gen -
naio 2016. Tuttavia, gli accordi fiscali preventivi non si possono considerare di per sé come contrari alla politica della 
Commissione.
Con riferimento agli strumenti finanziari a gestione centralizzata e concorrente, come disposto rispettivamente 
dall’articolo 104, paragrafo 4, del regolamento finanziario e dall’articolo 38, paragrafo 4, del regolamento recante 
disposizioni comuni, gli organismi incaricati dell’attuazione di questi strumenti non sono stabiliti né intrattengono 
rapporti commerciali con entità costituite in territori le cui giurisdizioni non collaborano con l’Unione relativamente 
all’applicazione di norme fiscali convenute a livello internazionale e recepiscono tali obblighi nei loro contratti con 
gli intermediari finanziari selezionati. Si tratta di un requisito normativo per l’attuazione degli strumenti finanziari 
che rappresenta un’importante garanzia per l’impiego dei fondi UE.
La Commissione ritiene che il rischio per la reputazione non dovrebbe essere riferito all’esistenza di accordi fiscali 
preventivi, bensì alle specifiche disposizioni di tali accordi.
Risposte della Commissione 109
94
La Commissione prevede di fornire orientamenti tempestivi sulla base di domande e necessità individuate dagli 
Stati membri.
Risposta comune della Commissione ai punti 96 e 97
La Commissione ritiene che la frequenza del riciclo dei fondi durante il periodo di ammissibilità non sia di per sé un 
fine.
Inoltre, la data di scadenza del finanziamento fornito è/deve essere adeguata alla tipologia degli investimenti 
oggetto del finanziamento e qualsiasi conclusione in merito all’effetto rotativo limitato si dovrebbe trarre con riferi -
mento alla data di istituzione dello strumento finanziario, al periodo di rimborso, alla scadenza e ai tassi di inadem -
pimento del finanziamento erogato ai destinatari finali.
A titolo di esempio, nello strumento standardizzato per l’efficienza energetica «Renovation Loan» per il periodo 
2014-2020, la durata del prestito può arrivare fino a vent’anni.
Un ciclo di rotazione completo nell’arco del periodo di programmazione contrasta con una prospettiva a così lungo 
termine.
Risposta comune della Commissione ai punti 99 e 100
La Commissione sottolinea che le autorità di gestione hanno l’obbligo di garantire misure adeguate per rispettare 
l’articolo 78, paragrafo 7, del regolamento generale e di presentarle alla chiusura, così come le informazioni sul 
riutilizzo delle risorse ancora disponibili, imputabili al FESR e all’FSE, specificando l’autorità competente che ha il 
compito di gestire le risorse ancora disponibili, la forma di riutilizzo, lo scopo, la zona geografica interessata e la 
durata prevista (cfr. gli orientamenti sulla chiusura, punto 5.2.5).
Il quadro incentiva gli Stati membri non solo a riutilizzare le risorse per il medesimo gruppo destinatario, ma anche 
a reinvestirle più volte, in presenza di un deficit di mercato. Spetta agli Stati membri garantire la conformità a que -
ste disposizioni.
102
La Commissione sottolinea che le risorse restituite al fondo al termine del periodo di ammissibilità non sono più da 
considerarsi risorse dell’UE, bensì risorse nazionali.
Il regolamento recante disposizioni comuni prevede che gli Stati membri adottino le misure necessarie affinché le 
risorse restituite agli strumenti finanziari durante un periodo di almeno otto anni dalla fine del periodo di ammissi -
bilità siano utilizzate in modo corretto, cfr. l’articolo 45 del regolamento recante disposizioni comuni e il modello di 
accordo di finanziamento nell’allegato IV, articolo 1, lettera j).
La Commissione prevede di verificare l’adeguatezza delle misure istituite negli accordi di finanziamento tramite la 
regolare attività di audit delle autorità di audit nazionali e i propri servizi in materia di strumenti finanziari.
Risposte della Commissione 110
104
La Commissione è consapevole dei tempi necessari per organizzare una procedura di gara aperta per la selezione di 
un nuovo gestore di fondi. Tuttavia, non è possibile evitarla, poiché occorre rispettare le norme di selezione applica -
bili, ivi comprese quelle in materia di appalti pubblici.
La nota orientativa sulla valutazione ex ante, completata nel febbraio 2015, illustra le condizioni per conferire risorse 
del programma 2014-2020 a uno strumento finanziario esistente. Inoltre, la Commissione ha cominciato a elabo -
rare un progetto di nota orientativa sulla selezione degli organismi di attuazione degli strumenti finanziari, che 
dovrebbe comprendere una sezione in cui si illustrano le condizioni applicabili per le modifiche contrattuali (quali 
estensione del periodo di attuazione o aumento degli importi del contributo del PO agli strumenti finanziari esi -
stenti nell’arco del periodo 2007-2013).
110
La Commissione ricorda che laddove le commissioni sono indicate come uguali a «zero», in molti casi significa 
che non sono stati pagati costi e commissioni di gestione. Oltre 261 fondi hanno riportato costi e commissioni di 
gestione pari a «zero».
111. Secondo capoverso
Nel periodo 2007-2013 il regolamento si riferiva alle norme di ammissibilità nazionali e non alle norme di ammissibi -
lità dell’UE (articolo 56, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1083/2006). Questo conferimento di responsabilità agli 
Stati membri era in linea con la gestione concorrente e il principio di sussidiarietà.
Le norme in materia di ammissibilità relative a costi e commissioni di gestione sono uno dei pochissimi elementi 
della legislazione in cui la base giuridica impone una limitazione a una spesa specifica. Il regolamento stabilisce 
diverse soglie per i costi e le commissioni di gestione, a seconda del tipo di prodotto finanziario fornito, che pos -
sono essere inferiori (ma non superiori) al 4 %, e precisamente il 2 % per fondi di partecipazione e garanzia, il 3 % 
per prestiti e fondi azionari e il 4 % per strumenti di microcredito. I massimali sono intesi a preservare gli interessi 
finanziari dell’UE.
113
I costi e le commissioni di gestione sono ammissibili e rimborsabili dall’UE solo se pagati. Gli Stati membri non sono 
quindi tenuti a riportare costi e commissioni di gestione non pagati, in quanto non è possibile richiederne il rim -
borso alla Commissione e pertanto non sono finanziati dal bilancio dell’UE.
Se i costi e le commissioni di gestione superano i massimali sulla base di una procedura competitiva e sono dichia -
rati alla Commissione come spesa ammissibile, alla chiusura le autorità competenti (autorità di gestione, di certi -
ficazione e di audit) provvedono a verificare l’ammissibilità della spesa e sono tenute a riferire alla Commissione 
eventuali irregolarità.
Risposte della Commissione 111
Risposta comune della Commissione ai punti 115-117
La Commissione ritiene che le norme siano indicate chiaramente nella base giuridica che è stata oggetto di orienta -
menti dettagliati e che in questa fase non vi sia spazio per reinterpretazioni.
L’articolo 43 del regolamento sulle modalità di applicazione stabilisce che i massimali per le spese ammissibili sono 
applicabili al contributo del programma operativo al fondo, e non al capitale utilizzato dal fondo per fornire soste -
gno ai destinatari finali.
I massimali definiscono l’importo massimo della spesa ammissibile e devono essere calcolati su una media annua, 
pro rata temporis . La nota orientativa COCOF sugli strumenti di ingegneria finanziaria affronta e chiarisce la base 
giuridica (cfr. punti da 2.6.1 a 2.6.17).
Per il periodo 2014-2020, il quadro giuridico prevede che i costi e le commissioni di gestione siano collegati ai risul -
tati, ivi compresi gli importi erogati ai destinatari finali.
118
Cfr. la risposta della Commissione al punto 86.
122
Sulla base dei dati riportati dagli Stati membri, i costi e le commissioni di gestione cumulati per gli strumenti finan -
ziari del FESR e dell’FSE alla fine del 2014 rappresentano il 4,7 % degli importi versati agli strumenti finanziari, per un 
equivalente annuo inferiore all’1,0 %, in linea con le cifre presentate dalla Corte per i contributi dal bilancio UE agli 
strumenti a gestione centralizzata.
123
I costi e le commissioni di gestione riportati alla Commissione sono gli importi pagati dalle autorità di gestione 
e rimborsati dalla Commissione agli Stati membri, a prescindere dal livello di attuazione al quale vengono sostenuti. 
La Commissione sottolinea che il gestore di un fondo di partecipazione e il gestore di uno strumento finanziario 
svolgono funzioni diverse e hanno diritto a commissioni per l’esercizio delle rispettive funzioni.
Le commissioni addebitate ai destinatari finali devono essere dedotte dalla spesa ammissibile dichiarata alla Com -
missione al fine di evitare un doppio finanziamento. L’esistenza di commissioni e la correttezza del relativo tratta -
mento sono oggetto delle verifiche di gestione e dell’attività di audit.
Risposta comune della Commissione ai punti 124-127
Il rapporto tra commissioni e sostegno finanziario fornito ai destinatari finali rispecchia la situazione dell’attuazione 
degli strumenti finanziari alla fine del 2014 e si ridurrà negli anni successivi, poiché è previsto un aumento del soste -
gno finanziario ai destinatari finali.
Risposte della Commissione 112
128
Con riferimento alla sua risposta al punto 124, la Commissione rileva che un confronto sarà possibile solo alla chiu -
sura degli strumenti del FESR e dell’FSE.
131
Nel quadro della gestione concorrente e in linea con il principio di sussidiarietà, spetta alle autorità nazionali 
garantire che le singole operazioni siano attuate nel rispetto delle disposizioni giuridiche applicabili, ivi compresa la 
conformità ai massimali per il rimborso.
Per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, la Commissione sottolinea che i costi e le commissioni di gestione 
sono stabiliti sulla base di un accordo di finanziamento negoziato tra l’autorità di gestione e il gestore dei fondi 
e che la Commissione non è parte di tale rapporto contrattuale. La situazione è diversa per gli strumenti a gestione 
centralizzata, dove la Commissione è parte del rapporto contrattuale con il gestore di fondi.
133
I costi e le commissioni di gestione sono ammissibili e rimborsabili dall’UE solo se pagati. Gli Stati membri non sono 
quindi tenuti a riportare costi e commissione di gestione non pagati, in quanto non è possibile richiederne il rim -
borso alla Commissione e pertanto non sono finanziati dal bilancio dell’UE.
I costi e le commissioni di gestione pagati dall’autorità di gestione possono anche superare le soglie stabilite nell’ar -
ticolo 43, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1828/2006 della Commissione, ma in tal caso non sono ammissibili 
per il rimborso dai fondi strutturali.
134
Per il periodo di programmazione 2014-2020, la sintesi dei dati deve essere preparata dalla Commissione per tutti 
i cinque Fondi SIE. Per la predisposizione delle relazioni sugli strumenti finanziari è previsto un periodo di sei mesi, 
al fine di tenere conto delle norme specifiche di tutti i fondi (nonché dei rispettivi termini per la presentazione 
della relazione di attuazione annuale, come disposto dall’articolo 50, paragrafi 6 e 7, RDC), del tempo necessario 
per il consolidamento e la valutazione dei dati presentati da Stati membri/autorità di gestione nella relazione di 
attuazione annuale e della presentazione generale dei progressi nell’attuazione degli strumenti finanziari per tutti 
i cinque Fondi SIE.
Se la Commissione formula osservazioni sulla relazione di attuazione annuale, compresi gli strumenti finanziari, 
la relazione viene restituita alle autorità di gestione e il termine di due mesi s’intende sospeso per poi riprendere 
quando la Commissione riceve nuovamente le informazioni riviste.
Di conseguenza, i dati possono essere aggregati solo dopo la valutazione completa della Commissione e in pre -
senza di sufficienti garanzie sull’accuratezza e sulla plausibilità dei dati forniti dalle autorità di gestione.
Risposte della Commissione 113
141. Primo trattino
La Commissione ritiene che la normale durata di un fondo di partecipazione e di un fondo specifico sia inferiore al 
periodo di ammissibilità, considerato il tempo necessario per istituire lo strumento finanziario (cfr. anche punto 93).
La Commissione sottolinea che, ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 5, RDC, è obbligatorio utilizzare una metodologia 
di calcolo basata sui risultati e i relativi criteri sono stabiliti all’articolo 12 del regolamento delegato (UE) n. 480/2014. 
Il limite massimo per i costi e le commissioni di gestione ammissibili è stabilito nell’articolo 13, paragrafo 3, del rego -
lamento delegato (UE) n. 480/2014, nell’intento di tutelare gli interessi finanziari dell’UE.
In linea con il principio di sussidiarietà, i pagamenti di costi e commissioni sono una questione da definire nell’ac -
cordo di finanziamento. A tutela degli interessi finanziari ‘dell’UE, il regolamento recante disposizioni comuni e il 
regolamento delegato (UE) n. 480/2014 stabiliscono solo i massimali della spesa ammissibile per il cofinanziamento 
da parte dei Fondi SIE e non gli importi effettivi delle commissioni da versare.
141. Secondo trattino
Nella nota orientativa Egesif_15-0021-01 sui costi e sulle commissioni di gestione, del 26 novembre 2015, la Com -
missione ha chiarito che si dovrebbe utilizzare un «sistema bonus/malus» nel caso in cui, ad esempio, il rimborso 
completo dei costi di gestione sia collegato al conseguimento di obiettivi concordati in relazione a parametri di 
performance pertinenti (cfr. punto 2.2, pag. 3, della nota orientativa).
141. Terzo trattino
In linea con il principio di sussidiarietà, una simile condizione può essere istituita al livello dell’accordo di finanzia -
mento poiché si tratta di una questione di negoziazione tra l’autorità di gestione e l’organismo incaricato dell’attua -
zione dello strumento finanziario. I massimali per la remunerazione di base e la remunerazione basata sui risultati 
mirano a porre un limite alla spesa massima ammissibile.
La Commissione sottolinea inoltre che l’uso di parametri basati sui risultati è obbligatorio.
La remunerazione basata sui risultati è un requisito obbligatorio, come disposto dall’articolo 42, paragrafo 5, del 
regolamento recante disposizioni comuni, e i criteri basati sui risultati sono stabiliti dall’articolo 12 del regolamento 
delegato (UE) n. 480/2014.
Dal punto di vista normativo, i colegislatori l’hanno ritenuto sufficiente per garantire una valida attuazione degli 
strumenti finanziari.
Dal punto di vista della trasparenza e di una sana gestione finanziaria, si sottolinea che l’autorità di gestione 
è tenuta a informare il comitato di sorveglianza in merito alle disposizioni concernenti il calcolo basato sui risultati 
dei costi di gestione sostenuti o delle commissioni di gestione dello strumento finanziario. Il comitato di sorve -
glianza riceve relazioni annuali su costi e commissioni di gestione effettivamente pagati nel precedente anno solare.
Risposte della Commissione 114
144
La Commissione non ritiene che l’incremento del finanziamento tramite gli strumenti finanziari aumenti di fatto 
l’importo del sostegno a titolo di assistenza tecnica agli Stati membri, poiché gli importi impegnati per l’assistenza 
tecnica si basano su progetti specifici connessi all’attuazione dei programmi e non al livello dei finanziamenti ero -
gati tramite gli strumenti finanziari.
Inoltre, l’attuazione degli strumenti finanziari richiede un certo grado di assistenza tecnica (cfr. risposta della Com -
missione al punto 94).
Il livello dell’assistenza tecnica richiesta è stato pianificato in ogni Stato membro in relazione alle necessità previste 
per svolgere il lavoro connesso con la preparazione e l’attuazione dei programmi.
I costi e le commissioni di gestione rappresentano la remunerazione del gestore dei fondi per l’attività di gestione 
e per gli obblighi di relazione.
Inoltre, il fattore di costo dell’assistenza tecnica non è rappresentato necessariamente dall’importo complessivo 
reso disponibile per le sovvenzioni, bensì da altri elementi quali la complessità del sistema di gestione e controllo 
e dei requisiti giuridici connessi all’attuazione a livello nazionale e dell’UE, il numero di PO, le misure e i principali 
progetti cofinanziati, il numero di organismi di attuazione ecc.
145
La Commissione precisa che nella relazione di attuazione annuale presentata dall’autorità di gestione, i principali 
interventi di assistenza tecnica intrapresi in un particolare anno sono descritti in una sezione specifica. Inoltre, le 
spese per l’assistenza tecnica dichiarate alla Commissione per il rimborso sono verificate, basate su costi detta -
gliati e sostenute da fatture, buste paga, o altri documenti giustificativi, forniti dall’autorità di gestione o da altri 
organismi.
La dichiarazione di spesa verificata dall’autorità di gestione in base a un metodo di campionamento potrebbe 
essere ulteriormente controllata dall’autorità di certificazione, dall’autorità di audit e dagli auditor della 
Commissione.
146
La Commissione ritiene che i costi di gestione del programma (bilancio dell’assistenza tecnica) non dovrebbero 
essere combinati con i costi di attuazione di singole operazioni nell’ambito di un programma (costi e commissioni di 
gestione per strumenti finanziari), così come non rientrano nell’attuazione di operazioni di sovvenzione (ad esem -
pio i costi relativi alla remunerazione del supervisore tecnico del progetto sono compresi negli importi assegnati ai 
progetti e non nelle spese di assistenza tecnica).
La Commissione riceve le relazioni degli Stati membri sul bilancio dell’assistenza tecnica.
Inoltre, le strutture di costo di sovvenzioni e strumenti finanziari, nonché degli strumenti finanziari a gestione con -
corrente e centralizzata, sono diverse.
Nel luglio 2012 la Commissione ha pubblicato uno studio contenente informazioni quantitative e qualitative sui 
costi amministrativi e sull’onere amministrativo della gestione dei fondi strutturali dell’UE ( http://ec.europa.eu/
regional_policy/sources/docgener/studies/pdf /measuring/measuring_impact_report.pdf ).
L’aggiornamento di questo studio è in corso e dovrebbe essere pubblicato entro la fine del 2016; si prevede di 
tenerne conto nell’esercizio di semplificazione.
Risposte della Commissione 115
Conclusioni e raccomandazioni
147
La Commissione concorda sul fatto che il sostegno finanziario erogato dal bilancio dell’UE tramite gli strumenti 
finanziari presenta molteplici vantaggi, e per questo motivo ne sta promuovendo e incoraggiando attivamente un 
maggiore utilizzo per il periodo di programmazione 2014-2020.
148
La Commissione ritiene che gli effetti delle problematiche individuate dalla Corte siano diversi nei vari Stati membri 
e per i diversi tipi di strumenti finanziari e che, nel complesso, gli strumenti finanziari restino un meccanismo effi -
ciente ed efficace per erogare i fondi UE.
148. Primo trattino
La Commissione ritiene che il tasso di esborso medio del 57 % (alla fine del 2014) rispecchi una situazione molto 
eterogenea. Il rischio di non completare l’esborso alla chiusura riguarda un numero limitato di strumenti finanziari 
in alcuni Stati membri.
Il modesto tasso di esborso alla fine del 2014 dipende da una serie di fattori, tra cui la crisi finanziaria, la scarsa espe -
rienza in alcuni Stati membri e il ritardo nel varo di alcuni strumenti.
148. Secondo trattino
Per gli strumenti finanziari a gestione concorrente, i requisiti normativi sulla presentazione di relazioni non hanno 
consentito alla Commissione di ottenere dati esaustivi in merito alla partecipazione di investitori privati degli Stati 
membri. In ogni caso, la Commissione rileva che la normativa sugli aiuti di Stato prevede, per taluni strumenti finan -
ziari, una partecipazione minima di investitori privati (ad esempio il 30 % e in alcuni casi persino il 60 %).
La Commissione ritiene che gli strumenti finanziari a gestione centralizzata messi a punto nel periodo 2007-2013 
siano riusciti ad attrarre consistenti risorse dal settore privato al livello di progetti, anche nei casi in cui non sono 
stati forniti contributi privati al livello del fondo (come il Fondo Marguerite). Si ritiene che l’esperienza acquisita 
con questi strumenti possa aiutare la Commissione a mettere a punto strumenti in grado di attrarre un ammontare 
anche maggiore di investimenti privati.
148. Terzo trattino
La Commissione ritiene che la frequenza del riciclo dei fondi durante il periodo di ammissibilità non sia di per sé un 
fine.
Inoltre, la data di scadenza del finanziamento fornito è/deve essere adeguata alla tipologia degli investimenti 
oggetto del finanziamento e qualsiasi conclusione in merito all’effetto rotativo limitato si dovrebbe trarre con riferi -
mento alla data di istituzione dello strumento finanziario, al periodo di rimborso, alla scadenza e ai tassi di inadem -
pimento del finanziamento erogato ai destinatari finali.
Risposte della Commissione 116
148. Quarto trattino
Ai sensi delle norme stabilite per il periodo di programmazione 2007-2013, i costi e le commissioni di gestione sono 
collegati agli importi versati agli strumenti finanziari e non agli importi erogati ai destinatari finali. La Commissione 
rileva che un confronto con gli strumenti a gestione centralizzata sarà possibile solo alla chiusura degli strumenti 
del FESR e dell’FSE.
Per il periodo 2014-2020 i costi e le commissioni di gestione devono essere collegati ai risultati, ivi compresi gli 
importi erogati ai destinatari finali.
150
La Commissione ritiene che il rischio di non completare l’esborso alla chiusura riguardi un numero limitato di stru -
menti finanziari in alcuni Stati membri.
La Commissione rileva che l’82 % degli intervistati ha indicato di aver condotto una valutazione del deficit in termini 
di esigenze del mercato malgrado fosse richiesta solo indirettamente dal quadro giuridico. Questo è da ritenersi un 
aspetto positivo tenendo conto della natura non vincolante di questo requisito per il periodo 2007-2013.
151
La Commissione fa notare che, a seconda del tipo di strumenti (ad esempio prestiti e garanzie) e delle specificità 
degli Stati membri, alcuni fondi più piccoli ottengono risultati analoghi a quelli di fondi più grandi, se non addirit -
tura migliori (ad esempio Germania, Polonia o Francia).
Raccomandazione 1 a)
La Commissione accetta la raccomandazione.
Ogniqualvolta si metta a punto un nuovo strumento finanziario, la valutazione ex ante dovrebbe comprendere un’a -
nalisi degli insegnamenti tratti in passato con strumenti simili.
Raccomandazione 1 b)
La Commissione accetta la raccomandazione.
Per gli strumenti finanziari a gestione centralizzata la base giuridica pertinente prevede valutazioni o riesami 
intermedi.
Per tutti i futuri riesami intermedi degli strumenti finanziari, la Commissione garantirà che vengano considerati gli 
insegnamenti tratti e gli effetti di eventuali mutamenti socioeconomici rilevanti sulla motivazione dello strumento 
e sul corrispondente contributo dal bilancio dell’UE.
Risposte della Commissione 117
Raccomandazione 2
La Commissione accetta questa raccomandazione e, per quanto la riguarda, la ritiene già in corso di attuazione.
In relazione agli strumenti finanziari a livello nazionale/regionale, la Commissione ha cominciato a elaborare un 
progetto di nota orientativa sulle modalità di attuazione ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, lettera b), del regola -
mento recante disposizioni comuni (RDC), presentato agli Stati membri il 28 aprile 2016. Nel contesto della valuta -
zione ex ante, occorre tenere presente anche il potenziale per le economie di scala nel considerare le modalità di 
attuazione ai sensi dell’articolo 38 dell’RDC.
Per quanto concerne i contributi del programma dei Fondi SIE agli strumenti a livello dell’UE, la Commissione ha 
fornito ampi chiarimenti e ha collaborato strettamente con gli Stati membri per quanto concerne l’iniziativa PMI, 
che è uno strumento finanziario a livello dell’UE.
Inoltre, la Commissione ha pubblicato un opuscolo per orientare gli Stati membri sulle complementarità di Fondi 
SIE/FEIS.
Ogniqualvolta vengano messi a punto nuovi strumenti a livello dell’UE, la Commissione fornirà orientamenti sul 
contributo delle risorse del programma agli strumenti a livello dell’UE, in base alle richieste degli Stati membri.
Per quanto concerne la data-obiettivo di attuazione, la Commissione sottolinea che, per quanto la riguarda, la racco -
mandazione è in corso di attuazione.
152
La Commissione ritiene che l’obiettivo di attrarre capitali privati non dovrebbe essere eccessivamente enfatiz -
zato, in particolare per i settori esposti a importanti fallimenti del mercato. Per entrambe le tipologie di strumenti, 
a gestione centralizzata e concorrente, altri obiettivi possono essere ugualmente importanti (ad esempio, promuo -
vere investimenti in un dato mercato emergente con forte valore aggiunto UE in un momento di recessione econo -
mica; sostenere la crescita, l’occupazione e la competitività in tutti gli Stati membri e nelle rispettive regioni ecc.). La 
misurazione del fattore di successo degli strumenti finanziari non si limita quindi all’entità dei fondi privati attratti.
Per gli strumenti finanziari a gestione concorrente, i requisiti normativi sulla presentazione di relazioni non hanno 
consentito alla Commissione di ottenere dati esaustivi in merito alla partecipazione di investitori privati degli Stati 
membri. In ogni caso, la Commissione rileva che la normativa sugli aiuti di Stato prevede, per taluni strumenti finan -
ziari, una partecipazione minima di investitori privati (ad esempio il 30 % e in alcuni casi persino il 60 %).
La Commissione ritiene che gli strumenti finanziari a gestione centralizzata messi a punto nel periodo 2007-2013 
siano riusciti ad attrarre consistenti risorse dal settore privato al livello di progetti, anche nei casi in cui non sono 
stati forniti contributi privati al livello del fondo (come il Fondo Marguerite). Si ritiene che l’esperienza acquisita 
con questi strumenti possa aiutare la Commissione a mettere a punto strumenti in grado di attrarre un ammontare 
anche maggiore di investimenti privati.
L’articolo 223 delle modalità di applicazione del regolamento finanziario dell’UE definisce l’effetto moltiplicatore 
come «l’importo del finanziamento a favore dei destinatari finali ammissibili diviso per l’importo del contributo 
dell’Unione». Questo significa che l’effetto moltiplicatore si dovrebbe considerare come il rapporto tra le risorse 
finanziarie dell’Unione assegnate a uno strumento finanziario (input) e l’importo (totale) di finanziamenti erogati 
a destinatari finali ammissibili (output). Secondo la Commissione, questa formula in quanto tale tiene conto piena -
mente della misura in cui il finanziamento pubblico dal bilancio dell’UE mobilita fondi aggiuntivi.
Risposte della Commissione 118
153
La Commissione ritiene che sia prematuro trarre conclusioni in merito al livello di finanziamenti privati da attrarre 
nel periodo 2014-2020. La portata più ampia degli strumenti finanziari per il periodo 2014-2020 dovrebbe offrire 
opportunità aggiuntive, così come la possibilità della combinazione con i Fondi SIE. La Commissione fa notare di 
avere fornito modelli per sistemi di remunerazione preferenziale negli orientamenti del 2014.
Il regolamento di esecuzione (UE) n. 964/2014 concernente gli strumenti finanziari standardizzati per il periodo 
2014-2020 fornisce esempi su come applicare al meglio le disposizioni sul trattamento preferenziale per attrarre più 
capitale privato senza attribuire rischi eccessivi al settore pubblico.
Inoltre, nel suo opuscolo del 22 febbraio 2016, la Commissione ha fornito esempi di combinazioni di Fondi SIE e FEIS 
che comportano remunerazioni preferenziali di investitori privati (cfr. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/
thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf ).
Infine, la Commissione ha cominciato a elaborare un progetto di nota orientativa sulla remunerazione preferenziale, 
che è stato presentato agli Stati membri nell’ottobre 2015, mentre la versione finale è in corso di preparazione.
154
La Commissione riconosce l’importanza di garantire che gli strumenti finanziari non siano soggetti a regimi di 
elusione fiscale inaccettabili e lo ribadisce nella sua recente comunicazione sul pacchetto antielusione del 29 gen -
naio 2016. Tuttavia, gli accordi fiscali preventivi non si possono considerare di per sé come contrari alla politica della 
Commissione. Da un punto di vista concettuale, gli accordi fiscali preventivi mirano a ridurre l’incertezza per gli 
investitori.
Raccomandazione 3
La Commissione non accetta la raccomandazione.
La Commissione non vede la necessità di modificare il regolamento finanziario e/o la normativa settoriale soggia -
cente (RDC e regolamenti settoriali in gestione centralizzata) e ritiene che la questione si possa affrontare in misura 
sufficiente con la formulazione di orientamenti.
Per la gestione concorrente, le DG dei Fondi SIE hanno cominciato a elaborare un progetto di nota orientativa sulla 
presentazione di relazioni, che è stato presentato agli Stati membri il 28 aprile 2016 e dovrebbe contenere ampie 
informazioni sul calcolo dell’effetto moltiplicatore secondo quanto disposto nel regolamento finanziario e nelle 
relative modalità di applicazione, ivi compresa la determinazione degli importi mobilitati. Le relazioni degli Stati 
membri consentiranno alla Commissione di operare una distinzione tra l’effetto moltiplicatore dei contributi privati 
e pubblici nazionali nel quadro del PO e/o di contributi di capitale aggiuntivi, privati o pubblici.
Riguardo agli strumenti a gestione centralizzata, nel giugno 2015 la Commissione ha perfezionato la metodologia 
per il calcolo dell’effetto moltiplicatore per gli strumenti finanziari 2014-2020, nell’intento di conformarsi in modo 
coerente e armonizzato alle disposizioni sull’effetto moltiplicatore contenute nel regolamento finanziario e nelle 
relative modalità di applicazione.
Risposte della Commissione 119
Raccomandazione 4
La Commissione accetta la raccomandazione.
Gli orientamenti sulla chiusura dei programmi operativi (decisione C(2015) 2771 della Commissione) prevedono 
al punto 5.2.5 che il rapporto finale come parte del pacchetto di chiusura descriva l’identità dei fornitori del cofi -
nanziamento nazionale, il tipo di cofinanziamento nazionale ed eventuali fondi di coinvestimento in aggiunta alle 
risorse del programma. Inoltre, nell’allegato I, modelli 1 e 2, si richiede agli Stati membri di riportare nel campo 
obbligatorio III.2.2.4 il cofinanziamento nazionale privato effettivamente versato allo strumento finanziario.
Raccomandazione 5
La Commissione accetta questa raccomandazione.
La modalità di applicazione delle disposizioni sul trattamento preferenziale per attrarre maggiori capitali privati 
senza attribuire rischi eccessivi ai fornitori di contributi pubblici alle dotazioni degli strumenti finanziari è contenuta 
nel volume I della metodologia generale per l’effettuazione della valutazione ex ante per gli strumenti finanziari, 
pubblicata nell’aprile 2014.
Inoltre, il regolamento di esecuzione (UE) n. 964/2014 concernente gli strumenti finanziari standardizzati per il 
periodo 2014-2020 fornisce esempi su come applicare al meglio le disposizioni sul trattamento preferenziale per 
attrarre più capitale privato senza attribuire rischi eccessivi al settore pubblico.
Infine, la Commissione ha cominciato a elaborare un progetto di nota orientativa sulla remunerazione preferenziale, 
che è stato presentato agli Stati membri nell’ottobre 2015, mentre la versione finale è in corso di preparazione.
Per quanto concerne la data-obiettivo di attuazione, la Commissione sottolinea che, per quanto la riguarda, la racco -
mandazione è in corso di attuazione.
Raccomandazione 6
La Commissione accetta in parte questa raccomandazione, per quanto concerne le sue proposte legislative per il 
periodo di programmazione post-2020.
Raccomandazione 7
La Commissione accetta la raccomandazione.
Per la gestione concorrente, la Commissione intende inserire nella nota orientativa sulle modalità di attuazione ai 
sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, lettera b), dell’RDC, ulteriori raccomandazioni che richiedano di allineare le strut -
ture degli strumenti finanziari alla politica indicata nella comunicazione della Commissione sul pacchetto antielu -
sione del gennaio 2016.
Per gli strumenti a gestione centralizzata, la Commissione ha già scritto alla Banca europea per gli investimenti (BEI) 
e al Fondo europeo per gli investimenti (FEI) per sottolineare l’importanza delle misure antielusione, incoraggiando 
BEI e FEI a promuovere ulteriormente le migliori prassi in questo campo. La Commissione è impegnata in un dialogo 
attivo con BEI e FEI sul riesame delle rispettive politiche in quest’ambito.
Risposte della Commissione 120
Inoltre, la Commissione rileva che l’articolo 140, paragrafo 4, del regolamento finanziario e l’articolo 38, paragrafo 4, 
secondo comma, dell’RDC, specificano che gli organismi incaricati dell’attuazione degli strumenti finanziari devono 
garantire la conformità al diritto applicabile, compresa la legislazione applicabile in materia di prevenzione del 
riciclaggio di denaro, lotta al terrorismo e contrasto della frode fiscale. Tali organismi non sono stabiliti né intratten -
gono rapporti commerciali con entità costituite in territori le cui giurisdizioni non collaborano con l’Unione relati -
vamente all’applicazione di norme fiscali convenute a livello internazionale. Le autorità di gestione recepiscono tali 
obblighi nei loro contratti con gli intermediari finanziari selezionati.
La conformità dei trattamenti fiscali al diritto nazionale e alle raccomandazioni dell’UE fa parte del sistema in vigore 
per attuare gli strumenti finanziari e rientra anche nella portata delle verifiche di gestione previste nella nota orien -
tativa Egesif 14/0012/02.
Per quanto concerne la data-obiettivo di attuazione, la Commissione sottolinea che, per quanto la riguarda, la racco -
mandazione è in corso di attuazione.
Risposta comune della Commissione ai punti 155 e 156:
La Commissione ritiene che la frequenza del riciclo dei fondi durante il periodo di ammissibilità non sia di per sé un 
fine.
Inoltre, la data di scadenza del finanziamento fornito è/deve essere adeguata alla tipologia degli investimenti 
oggetto del finanziamento e qualsiasi conclusione in merito all’effetto rotativo limitato si dovrebbe trarre con riferi -
mento alla data di istituzione dello strumento finanziario, al periodo di rimborso, alla scadenza e ai tassi di inadem -
pimento del finanziamento erogato ai destinatari finali.
Per quanto concerne la fine del periodo di attuazione, la Commissione ritiene che le modifiche introdotte negli 
orientamenti sulla chiusura rientrino nell’ambito di applicazione dell’articolo 78, paragrafo 6, del regolamento (CE) 
n. 1083/2006 e successive modifiche, e pertanto non richiedano un emendamento dell’atto legislativo (cfr. anche la 
risposta della Commissione al punto 43, nonché al paragrafo 6.52 e alla raccomandazione 5 della relazione annuale 
per l’esercizio 2014 della Corte). La Commissione sottolinea che le autorità di gestione hanno l’obbligo di garantire 
misure adeguate per rispettare l’articolo 78, paragrafo 7, del regolamento generale e di presentarle alla chiusura, 
così come le informazioni sul riutilizzo delle risorse rimborsate imputabili al FESR e all’FSE, specificando in partico -
lare l’autorità competente che ha il compito di gestire le risorse ancora disponibili, la forma di riutilizzo, lo scopo, la 
zona geografica interessata e la durata prevista; (cfr. gli orientamenti sulla chiusura, punto 5.2.5).
Raccomandazione 8
La Commissione accetta questa raccomandazione.
Ai sensi dell’articolo 45 del regolamento recante disposizioni comuni, gli Stati membri adottano le misure necessarie 
per garantire l’uso corretto delle risorse restituite agli strumenti finanziari durante un periodo di almeno otto anni 
dalla fine del periodo di ammissibilità, cfr. anche il modello di accordo di finanziamento nell’allegato IV, articolo 1, 
lettera j). Le risorse restituite al fondo al termine del periodo di ammissibilità non sono più da considerarsi risorse 
dell’UE, bensì risorse nazionali.
Nella nota orientativa sulle modalità di attuazione ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, lettera b), dell’RDC, la Com -
missione sottolinea l’importanza di tale requisito nell’accordo di finanziamento stipulato dalle autorità di gestione, 
precisando che una verifica dell’adeguatezza di questa disposizione rientra nell’ambito di una regolare attività di 
audit delle autorità di audit.
Per quanto concerne la data-obiettivo di attuazione, la Commissione sottolinea che, per quanto la riguarda, la racco -
mandazione è in corso di attuazione.
Risposte della Commissione 121
Raccomandazione 9
La Commissione accetta questa raccomandazione.
La nota orientativa sulla valutazione ex ante adottata nel maggio 2014 illustra le condizioni per conferire risorse del 
programma 2014-2020 a uno strumento finanziario esistente.
Inoltre, la Commissione ha cominciato a elaborare un progetto di nota orientativa sulla selezione degli organismi di 
attuazione degli strumenti finanziari. Il progetto è stato presentato agli Stati membri nell’ottobre 2015 e dovrebbe 
includere una sezione che illustra le condizioni applicabili a modifiche contrattuali (quali la proroga del periodo di 
attuazione o l’aumento degli importi del contributo del PO agli strumenti finanziari esistenti nell’arco del periodo 
2007-2013). La versione finale della nota orientativa è in corso di preparazione.
Per quanto concerne la data-obiettivo di attuazione, la Commissione sottolinea che, per quanto la riguarda, la racco -
mandazione è in corso di attuazione.
158
I costi e le commissioni di gestione cumulati alla fine di dicembre 2014 rappresentano il 4,7 % degli importi versati 
agli strumenti finanziari, per un equivalente annuo inferiore all’1,0 %.
I costi e le commissioni di gestione sono ammissibili e rimborsati dall’UE solo se sono versati al gestore dei fondi. Se 
i costi e le commissioni di gestione versati superano i massimali, il rimborso sarà effettuato sulla base di tali massi -
mali e non degli importi più elevati effettivamente versati, a tutela degli interessi finanziari dell’UE.
La Commissione ritiene che le norme siano indicate chiaramente nella base giuridica che è stata oggetto di orienta -
menti dettagliati e che in questa fase non vi sia spazio per reinterpretazioni.
L’articolo 43 del regolamento sulle modalità di applicazione stabilisce che i massimali per le spese ammissibili sono 
applicabili al contributo del programma operativo al fondo, e non al capitale utilizzato dal fondo per fornire soste -
gno ai destinatari finali.
I massimali definiscono l’importo massimo della spesa ammissibile e devono essere calcolati su una media annua, 
pro rata temporis . La nota orientativa COCOF sugli strumenti di ingegneria finanziaria affronta e chiarisce la base 
giuridica (cfr. punti da 2.6.1 a 2.6.17).
Per il periodo 2014-2020, il quadro giuridico prevede che i costi e le commissioni di gestione siano collegati ai risul -
tati, ivi compresi gli importi erogati ai destinatari finali.
Risposta comune della Commissione ai punti 159 e 160
Per il periodo 2007-2013, la Commissione controlla i costi e le commissioni di gestione attraverso la sintesi dei dati 
per gli strumenti finanziari basata sulle relazioni degli Stati membri. Questo requisito è stato introdotto nel 2011.
Per il periodo 2014-2020, la Commissione disporrà di serie di dati più complete e affidabili per il controllo completo 
dell’attuazione degli strumenti finanziari, ivi compresi i costi e le commissioni di gestione.
Per entrambi i periodi, le autorità nazionali sono competenti per garantire l’ammissibilità dei costi e delle commis -
sioni di gestione, in linea con la normativa applicabile e il principio di sussidiarietà.
Risposte della Commissione 122
La Commissione ritiene che i costi di gestione del programma (bilancio dell’assistenza tecnica) non dovrebbero 
essere combinati con i costi di attuazione di singole operazioni nell’ambito di un programma (costi e commissioni di 
gestione per strumenti finanziari), così come non rientrano nell’attuazione di operazioni di sovvenzione (ad esem -
pio, i costi relativi alla remunerazione del supervisore tecnico del progetto sono compresi negli importi assegnati ai 
progetti e non nelle spese di assistenza tecnica).
La Commissione tiene a sottolineare che le relazioni trasmesse dagli Stati membri sul bilancio dell’assistenza tecnica 
sono soggette al suo riesame anche per il periodo 2014-2020, così come è avvenuto nel periodo 2007-2013.
161
Per il periodo di programmazione 2014-2020, la sintesi dei dati deve essere preparata dalla Commissione per tutti 
i cinque Fondi SIE. Per la predisposizione delle relazioni sugli strumenti finanziari è previsto un periodo di sei mesi, 
al fine di tenere conto delle norme specifiche di tutti i fondi (nonché dei rispettivi termini per la presentazione 
della relazione di attuazione annuale come disposto dall’articolo 50, paragrafi 6 e 7, RDC), del tempo necessario 
per il consolidamento e la valutazione dei dati presentati da Stati membri/autorità di gestione nella relazione di 
attuazione annuale e della presentazione generale dei progressi nell’attuazione degli strumenti finanziari per tutti 
i cinque Fondi SIE.
Se la Commissione formula osservazioni sulla relazione di attuazione annuale, compresi gli strumenti finanziari, 
la relazione viene restituita alle autorità di gestione e il termine di due mesi s’intende sospeso per poi riprendere 
quando la Commissione riceve nuovamente le informazioni riviste.
Di conseguenza, i dati possono essere aggregati solo dopo la valutazione completa della Commissione e in pre -
senza di sufficienti garanzie sull’accuratezza e sulla plausibilità dei dati forniti dalle autorità di gestione.
162
La remunerazione basata sui risultati è un requisito obbligatorio, come disposto dall’articolo 42, paragrafo 5, 
dell’RDC, e i criteri basati sui risultati sono stabiliti dall’articolo 12 del regolamento delegato (UE) n. 480/2014.
Nella nota orientativa sui costi e sulle commissioni di gestione (Egesif_15-0021-01) pubblicata nel novembre 2015, la 
Commissione fornisce chiarimenti sulla metodologia di calcolo basata sui risultati.
Raccomandazione 10 a)
La Commissione accetta questa raccomandazione.
I costi e le commissioni di gestione continueranno ad essere riportati nel quadro della sintesi dei dati e, nel maggio 
2015, gli Stati membri hanno ricevuto istruzioni specifiche su queste relazioni.
Gli orientamenti sulla chiusura dei programmi operativi — decisione C(2015) 2771 della Commissione, allegato I, 
modello 1 (campo obbligatorio III.4, III.6) e modello 2 (campo obbligatorio III.4) — prevedono che gli Stati membri 
riferiscano i costi e le commissioni di gestione sostenuti e corrisposti entro marzo 2017.
Risposte della Commissione 123
Raccomandazione 10 b)
La Commissione non accetta la raccomandazione.
La Commissione ritiene che le norme siano indicate chiaramente nella base giuridica che è stata oggetto di orienta -
menti dettagliati e che in questa fase non vi sia spazio per reinterpretazioni.
L’articolo 43 del regolamento sulle modalità di applicazione stabilisce che i massimali per le spese ammissibili sono 
applicabili al contributo del programma operativo al fondo, e non al capitale utilizzato dal fondo per fornire soste -
gno ai destinatari finali.
I massimali definiscono l’importo massimo della spesa ammissibile e devono essere calcolati su una media annua, 
pro rata temporis . La nota orientativa COCOF sugli strumenti di ingegneria finanziaria affronta e chiarisce la base 
giuridica (cfr. punti da 2.6.1 a 2.6.17).
Per il periodo 2014-2020, il quadro giuridico prevede che i costi e le commissioni di gestione siano collegati ai risul -
tati, ivi compresi gli importi erogati ai destinatari finali.
Raccomandazione 11 a)
La Commissione non accetta la raccomandazione.
La Commissione ritiene che le disposizioni obbligatorie sulla remunerazione basata sui risultati di cui all’articolo 42, 
paragrafo 5, del regolamento recante disposizioni comuni, nonché i criteri dettagliati stabiliti nell’articolo 12 del 
regolamento delegato (UE) n. 480/2014, costituiscano una base adeguata per ottenere l’effetto incentivante deside -
rato e che in questa fase non esista una base sufficiente per giustificare la proposta di una modifica.
Inoltre, la Commissione fa notare che l’autorità di gestione è tenuta a informare il comitato di sorveglianza in merito 
alle disposizioni concernenti il calcolo basato sui risultati dei costi di gestione sostenuti o delle commissioni di 
gestione dello strumento finanziario. Il comitato di sorveglianza riceve relazioni annuali su costi e commissioni di 
gestione effettivamente pagati nel precedente anno solare.
Raccomandazione 11 b)
La Commissione rileva che questa raccomandazione è rivolta agli Stati membri.
La Commissione conviene che le autorità di gestione dovrebbero applicare al meglio i requisiti giuridici esistenti, 
che sono anche illustrati e interpretati nel dettaglio nella nota orientativa sui costi e sulle commissioni di gestione.
La base giuridica esistente consente l’utilizzo di un maggior numero di criteri basati sui risultati, in aggiunta a quelli 
citati nell’articolo 12 del regolamento delegato (UE) n. 480/2014.
Risposte della Commissione 124
Raccomandazione 12
La Commissione non accetta la raccomandazione.
Per quanto concerne la fattibilità e la proporzionalità dell’attuazione di questa raccomandazione, la Commissione 
ritiene che l’analisi imporrebbe di isolare i costi sostenuti per le sovvenzioni e per gli strumenti finanziari da un’au -
torità di gestione e probabilmente dallo stesso personale che si occupa di entrambi. Inoltre, le strutture di costo di 
sovvenzioni e strumenti finanziari, nonché di strumenti finanziari a gestione concorrente e diretta, sono diverse.
Per quanto concerne la pertinenza di una tale analisi comparativa, la Commissione tiene inoltre a sottolineare che le 
sovvenzioni e gli strumenti finanziari sono due differenti modalità di attuazione delle politiche dei Fondi SIE, mirate 
a diverse tipologie di investimenti.
163
La Commissione concorda sul principio di ottimizzare il coordinamento tra gli strumenti finanziari nel quadro di 
Fondi SIE e FEIS.
Il 22 febbraio 2016 la Commissione ha pubblicato un opuscolo inteso ad aiutare le autorità locali e i promotori di 
progetti a sfruttare appieno le opportunità di coordinamento, le sinergie e le complementarità di Fondi SIE e FEIS. 
Questi due strumenti sono stati concepiti in modo differente ma complementare in termini di fondamento logico, 
struttura e quadro legislativo e si rafforzano vicendevolmente. L’opuscolo offre una panoramica delle possibili 
combinazioni di FEIS e Fondi SIE, a livello di progetto o tramite uno strumento finanziario quale una piattaforma di 
investimento (cfr. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf ).
125 Risposte del Fondo 
Marguerite
Risposte al paragrafo 81 e al riquadro 11
La struttura utilizzata dal Fondo Marguerite per detenere i propri investimenti è stata innanzitutto predisposta in 
modo che possa detenere i ciascun investimento in società controllate distinte per motivi di gestione del rischio di 
portafoglio (consentendo così la separazione fra un investimento e l’altro), per agevolare la dismissione degli inve -
stimenti in futuro e per facilitare i flussi di cassa all’interno della struttura (dal Fondo Marguerite per la realizzazione 
degli investimenti e poi, in direzione opposta, verso il Fondo Marguerite a partire da tali investimenti). Alle autorità 
lussemburghesi è stato chiesto un tax ruling  a titolo di conferma.
Quanto all’asserzione «È [...] possibile che, mediante il ricorso a questa struttura, siano eluse altre imposte», si ritiene 
che il riferimento all’elusione fiscale possa essere fuorviante, in quanto l’espressione è spesso utilizzata in riferi -
mento a sistemi finalizzati all’elusione di imposte legittimamente dovute. Il consulente del Fondo Marguerite gesti -
sce gli aspetti fiscali del Fondo per far sì che esso ottemperi ai propri obblighi fiscali e versi tutte le imposte dovute.

COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Evento Data
Adozione del piano di indagine (APM)/inizio dell’audit 14.1.2015
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità 
sottoposta ad audit)11.4.2016
Adozione della relazione finale dopo la procedura del contraddittorio 1.6.2016
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità 
sottoposta ad audit)5.7.2016
Gli strumenti finanziari sono sempre più utilizzati per 
erogare sostegno finanziario dal bilancio UE attraverso 
prestiti, garanzie e  investimenti azionari. Durante il 
periodo di programmazione 2007-2013, agli strumenti 
finanziari sono stati assegnati dal bilancio UE circa 
21,5 miliardi di euro. La Corte ha riscontrato che, sebbene 
tali strumenti presentino chiari vantaggi rispetto ad altre 
forme di finanziamento UE come le sovvenzioni, la loro 
attuazione pone difficoltà significative, suscettibili di 
limitarne l’efficienza.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA