RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI sull'attuazione della raccomandazione 98/561/CE del Consiglio del 24 settembre 1998 sulla cooperazione in materia di garanzia della qualità nell'istruzione superiore

1. Introduzione

Il 24 settembre 1998 il Consiglio dei ministri ha adottato la raccomandazione sulla cooperazione in materia di garanzia della qualità nell'istruzione superiore [1]. La raccomandazione invita gli Stati membri a sostenere o istituire sistemi di certificazione della qualità e ad incoraggiare gli istituti di istruzione superiore e le autorità competenti a cooperare e a scambiare esperienze. Essa chiede inoltre alla Commissione di sostenere tale cooperazione e di riferire sulla realizzazione degli obiettivi della raccomandazione a livello europeo e nei vari Stati membri.

[1] Raccomandazione del Consiglio del 24 settembre 1998 sulla cooperazione in materia di garanzia della qualità nell'istruzione superiore (98/561/CE), GU L 270 del 07.10.1998, pag. 56. Vedi allegato 1.

La raccomandazione del Consiglio del 1998 era in larga misura il risultato di un progetto pilota europeo organizzato dalla Commissione negli anni Novanta. La raccomandazione ha posto le basi per la creazione della rete ENQA, la rete europea per l'assicurazione della qualità nell'istruzione superiore (European Network for Quality Assurance in Higher Education) e per il suo crescente numero di membri.

Due avvenimenti politici hanno impresso un nuovo slancio all'agenda sulla qualità: il processo di Bologna e la strategia di Lisbona. Più di recente l'importanza dell'assicurazione della qualità è stata sottolineata dalla relazione congiunta intermedia del Consiglio e della Commissione, presentata nel marzo 2004, sull'attuazione del programma di lavoro dettagliato relativo al seguito dato agli obiettivi dei sistemi di istruzione e formazione in Europa [2]. Un sistema rigoroso e trasparente di certificazione della qualità costituisce anche uno degli elementi fondamentali del "quadro europeo delle qualifiche" per il quale i ministri si sono impegnati nell'ambito tanto del processo di Bologna quanto della strategia di Lisbona.

[2] "Istruzione & formazione 2010", l'urgenza delle riforme per la riuscita della strategia di Lisbona. http://europa.eu.int/comm/education/policies/2010/doc/jir_council_final.pdf

La presente relazione comprende due parti: parte uno "Istituzione di sistemi di certificazione della qualità negli Stati membri" e parte due "Attività di cooperazione a livello europeo e internazionale". La relazione tratta inoltre del "mandato di Berlino" attribuito all'ENQA dai ministri dei paesi che hanno sottoscritto la dichiarazione di Bologna. Nell'allegato viene fornita una panoramica delle agenzie per paese.

2. Parte uno: Istituzione di sistemi di certificazione della qualità negli Stati membri

Sintesi

Quasi tutti gli Stati membri e gli altri Stati europei hanno istituito o stanno per istituire sistemi di certificazione della qualità. Le esperienze si differenziano per durata ed intensità, ma tutte considerano la certificazione della qualità come un elemento fondamentale dei sistemi di istruzione superiore. I sistemi in funzione operano secondo gli indirizzi definiti nella raccomandazione del Consiglio del 1998.

2.1. La creazione di agenzie

La raccomandazione invita gli Stati membri a sostenere e, se del caso, istituire sistemi trasparenti di garanzia della qualità. La risposta della maggior parte degli Stati membri è stata quella di creare una o più agenzie di certificazione della qualità allo scopo di migliorare la qualità grazie alla valutazione esterna. Gli istituti di istruzione superiore sono stati incoraggiati ad istituire propri meccanismi interni di certificazione della qualità, anche al fine di fornire una base per la valutazione esterna.

Le caratteristiche del sistema nazionale di istruzione superiore influenzano la gestione, il campo d'azione e le priorità delle agenzie e delle loro attività. Esistono pertanto diversi modelli. Alcuni paesi hanno optato per un modello "a stella" con un'agenzia centrale di accreditamento che supervisiona una serie di agenzie di valutazione o accreditamento più specifiche. In altri paesi un'unica agenzia è responsabile della certificazione della qualità o dell'accreditamento.

La raccomandazione del Consiglio afferma che "l'autonomia e/o l'indipendenza, a seconda delle strutture pertinenti [...], dell'organismo incaricato della valutazione della qualità (sul piano delle procedure e dei metodi) possono contribuire all'efficacia delle procedure di valutazione e all'accettazione dei loro risultati". D'altro canto, è generalmente riconosciuto che le agenzie devono operare in stretto contatto con il mondo accademico e tenere in debito conto le esigenze della società, dei finanziatori pubblici e privati, degli studenti, dei genitori e del mercato del lavoro.

Accanto alle agenzie nazionali o regionali esistono numerose organizzazioni professionali di accreditamento (ad es. per ingegneri, dottori, revisori dei conti). Queste erano già presenti assai prima della raccomandazione del Consiglio e il loro metodo di funzionamento non ne è stato quindi influenzato. Esistono tuttavia analogie e sinergie che vale la pena esaminare. È il caso anche di agenzie o enti internazionali di accreditamento quali l'europea EQUIS (amministrazione aziendale) e le agenzie americane AACSB (amministrazione aziendale) e ABET (accreditamento in ingegneria negli USA e assistenza per lo sviluppo di sistemi di accreditamento in altri paesi).

2.2. Tipi di valutazione

Si possono distinguere otto tipi di valutazione o accreditamento: la valutazione delle materie, la valutazioni dei programmi, la valutazione degli istituti, l'accreditamento dei programmi, l'accreditamento degli istituti, l'audit degli istituti (in termini di meccanismi interni di garanzia della qualità), l'analisi comparativa delle materie e l'analisi comparativa dei programmi. Il tipo più comune resta la valutazione dei programmi, seguito dall'accreditamento dei programmi, con l'audit degli istituti al terzo posto. Più recentemente si è sviluppato l'interesse per l'analisi comparativa dei programmi o delle materie, volta a identificare le migliori pratiche in un determinato ambito. Esiste una chiara tendenza verso una maggiore varietà di tipi di valutazione e la maggior parte delle agenzie utilizza regolarmente più di un tipo di valutazione.

2.3. Criteri e metodologie

Il Consiglio ha raccomandato di basare i sistemi di garanzia della qualità sugli elementi elencati nell'allegato della raccomandazione. Nel complesso le agenzie operano secondo tali caratteristiche, anche se la loro applicazione può variare in funzione del contesto nazionale o istituzionale. Nel seguito figura una breve analisi della loro applicazione.

Criteri

La raccomandazione collega strettamente i criteri di garanzia della qualità agli obiettivi assegnati a ciascun istituto in considerazione dei bisogni della società e del mercato del lavoro. L'indagine ENQA [3] dimostra che la valutazione fondata sugli obiettivi attribuiti agli istituti sta cedendo nettamente il passo all'impiego di norme e criteri esterni più obiettivi nel quadro dell'esercizio di valutazione e accreditamento. Può trattarsi di norme minime, di norme di livello medio o di norme più elevate e rigorose che mirano a riconoscere l'eccellenza.

[3] Cfr. nota 9.

Autovalutazione da parte degli istituti

L'autovalutazione è richiesta dalla maggior parte dei sistemi di valutazione e accreditamento. Il gruppo di valutazione è composto generalmente dal personale dirigente e da quello docente. Gli studenti vi prendono parte raramente. La partecipazione del personale amministrativo e degli studenti è variabile.

Visite in loco del gruppo di esperti

Le visite in loco costituiscono un elemento abituale del processo di valutazione. Comprendono riunioni e colloqui, spesso una visita delle strutture, un incontro con la dirigenza e l'analisi di prove documentali.

Composizione del gruppo di esperti

Tutte le agenzie si avvalgono di esperti esterni e del panel di esperti fanno parte assai spesso esperti internazionali, soprattutto in caso di paesi confinanti in cui si parla la stessa lingua. Si fa ricorso ad esperti provenienti dal mondo dell'occupazione in meno della metà dei casi e ancora più raramente ad associazioni professionali, studenti e laureati. La presenza di stranieri negli organismi di direzione delle agenzie è meno comune, ma in aumento.

Relazioni e seguito

Nella maggior parte dei casi di valutazione e accreditamento, anche se non in tutti, vengono pubblicate relazioni. È una pratica comune quella di consultare gli istituti valutati prima di pubblicare le relazioni. Nei tre quarti dei casi gli istituti sono responsabili del seguito dato alle raccomandazioni; nella metà dei casi tale responsabilità è condivisa con le agenzie ed il governo.

3. Parte due: Cooperazione a livello europeo e internazionale

Sintesi:

La maggior parte dei paesi partecipa in diversa misura alla cooperazione bilaterale, multilaterale, europea e globale in tema di certificazione della qualità e di accreditamento. Tali iniziative transnazionali presentano obiettivi analoghi: identificare criteri e metodologie comparabili e promuovere il corretto funzionamento delle agenzie di certificazione della qualità allo scopo di conseguire una maggiore trasparenza e, in definitiva, il riconoscimento reciproco dei sistemi di certificazione della qualità e delle valutazioni.

3.1. Cooperazione bilaterale e regionale

I governi del Belgio (Fiandre) e dei Paesi Bassi hanno deciso di integrare le loro attività di certificazione della qualità in un sistema congiunto di accreditamento. Le agenzie di certificazione della qualità e le autorità competenti per l'istruzione superiore di dodici paesi [4] hanno deciso di partecipare all'"iniziativa congiunta per la qualità" (Joint Quality Initiative), una rete informale che coopera su tematiche relative alla certificazione della qualità e all'accreditamento di programmi di laurea e master in Europa. Tredici agenzie di otto paesi [5] hanno deciso di fondare il consorzio europeo per l'accreditamento (European Consortium for Accreditation - ECA), che si occupa dell'accreditamento all'interno del processo di certificazione della qualità e mira al riconoscimento reciproco dei rispettivi sistemi e valutazioni della qualità entro il 2007. La rete di agenzie di garanzia della qualità nell'istruzione superiore dell'Europa centrale e orientale (rete CEE) comprende diciotto agenzie [6] e nel 2003 le agenzie di garanzia della qualità di cinque paesi nordici [7] hanno deciso di formalizzare la loro cooperazione creando la rete nordica di garanzia della qualità nell'istruzione superiore. Tutti i suddetti gruppi sono composti da agenzie che partecipano alla più vasta rete europea per l'assicurazione della qualità nell'istruzione superiore (ENQA).

[4] Austria, Belgio (Fiandre), Danimarca, Germania, Irlanda, Italia, Paesi Bassi, Norvegia, Spagna, Svezia, Svizzera, Regno Unito.

[5] Austria, Belgio (Fiandre), Germania, Irlanda, Paesi Bassi, Norvegia, Spagna, Svizzera.

[6] Di Austria, Bulgaria, Repubblica ceca, Croazia, Estonia, Germania (Baviera), Ungheria, Lettonia, Lituania, Macedonia, Polonia, Romania, Russia, Slovacchia, Slovenia.

[7] Danimarca, Finlandia, Islanda, Norvegia e Svezia.

3.2. La rete europea per l'assicurazione della qualità nell'istruzione superiore (ENQA)

La creazione della rete ENQA è il risultato diretto della raccomandazione del Consiglio del 1998 e la rete può quindi essere considerata il suo prodotto più concreto a livello europeo nonché il punto di partenza e l'elemento fondamentale per i prossimi sviluppi. L'assemblea generale dell'ENQA del giugno 2004 ha deciso di estendere la partecipazione all'ENQA alle agenzie di tutti i 40 paesi che hanno sottoscritto la dichiarazione di Bologna e di introdurre le riforme necessarie affinché l'ENQA possa svolgere il suo futuro compito di fornire servizi ai suoi membri e di lavorare verso il riconoscimento reciproco dei sistemi di certificazione della qualità in Europa.

L'ENQA si è impegnata a collaborare strettamente con le reti di valutazione delle qualifiche ENIC e NARIC allo scopo di esaminare come la disponibilità di migliori informazioni sulla qualità possa accelerare il riconoscimento dei diplomi e dei periodi di studio, per quanto riguarda soprattutto l'istruzione transnazionale. L'ENQA prevede di agevolare, grazie ai suoi membri, le valutazioni transnazionali, in particolare la valutazione transnazionale di diplomi congiunti e doppi.

3.3. Reti dell'istruzione superiore

La raccomandazione del Consiglio sollecita il sostegno agli istituti di istruzione superiore che intendono cooperare nel campo della certificazione della qualità a livello transnazionale. A questo proposito numerose iniziative sono state adottate o hanno acquistato maggiore impulso, grazie alla raccomandazione o alla pressione reciproca esercitata fra i partecipanti al processo di Bologna.

L'associazione delle università europee (European University Association - EUA) gestisce un programma di valutazione transnazionale degli istituti, volto ad assistere i suoi membri nel garantire che ogni istituto, nel suo complesso, assuma la responsabilità della garanzia e del rafforzamento permanente della qualità. L'EUA partecipa inoltre al progetto "cultura della qualità", sostenuto dalla Commissione, in cui gruppi di università si assistono reciprocamente nell'introdurre meccanismi interni di garanzia della qualità, nel migliorare i propri livelli di qualità e nel prepararsi meglio alle valutazioni esterne.

A livello globale, la rete internazionale delle agenzie di garanzia della qualità nell'istruzione superiore (International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education - INQAAHE) sta lavorando su una guida di buone pratiche destinata alle agenzie e l'associazione internazionale di rettori delle università (International Association of University Presidents - IAUP) sta considerando l'attuabilità di un "registro mondiale della qualità" per le agenzie che si occupano di garantire la qualità.

3.4. Consiglio d'Europa

In base alla convenzione del Consiglio d'Europa e dell'UNESCO sul riconoscimento delle qualifiche relative all'insegnamento superiore nella regione europea [8], ogni paese riconosce le qualifiche simili alle corrispondenti qualifiche rilasciate dal proprio sistema tranne qualora esistano differenze sostanziali fra le proprie qualifiche e quelle per le quali si chiede il riconoscimento. Fra queste sostanziali differenze figura la qualità dell'insegnamento e dell'apprendimento. Da questo deriva l'importanza della recente stretta collaborazione fra esperti di garanzia della qualità (rete ENQA) ed esperti di valutazione delle qualifiche (rete NARIC dell'UE e la rete partner ENIC del Consiglio d'Europa e dell'UNESCO-CEPES).

[8] http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp? NT=165&CM=8&DF=10/02/04&CL=ENG

3.5. OCSE e UNESCO

L'OCSE e l'UNESCO collaborano all'elaborazione di linee guida non vincolanti relative alla tutela dei consumatori nel campo dell'istruzione superiore transfrontaliera, in cui grande risalto viene dato alla garanzia della qualità. L'UNESCO ha istituito un forum globale sulla garanzia della qualità, l'accreditamento e il riconoscimento, basato sulle reti regionali e sulle convenzioni esistenti in tema di riconoscimento dei diplomi. In Europa l'UNESCO-CEPES sta realizzando un progetto che raccoglie indicatori per l'istruzione superiore che potrebbero rivelarsi utili negli esercizi di garanzia e valutazione della qualità.

4. Il mandato di Berlino

Il 19 settembre 2003 i ministri dell'istruzione superiore dei 40 paesi che hanno sottoscritto la dichiarazione di Bologna si sono riuniti a Berlino e hanno adottato un comunicato in cui si invita l'ENQA, "tramite i suoi membri e in cooperazione con l'EUA, l'EURASHE e l'ESIB, a elaborare una serie di norme, procedure e indirizzi comuni in materia di certificazione della qualità, a studiare i modi per garantire un'adeguata valutazione da parte di pari delle agenzie o degli organismi di certificazione della qualità e/o di accreditamento e a riferire in proposito ai ministri nel 2005 tramite il gruppo di seguito".

Due gruppi di lavoro organizzati dall'ENQA si occupano di esaminare i diversi elementi che compongono il mandato: un gruppo di lavoro sulle norme, le procedure e gli indirizzi e un gruppo di lavoro incaricato di elaborare un valido sistema di revisione fra pari. Gli esperti si avvalgono degli studi esistenti e delle esperienze dell'ENQA e dei suoi membri, organizzati in reti regionali (Europa settentrionale e orientale) o specializzate (consorzi europei per l'accreditamento). Essi analizzano le valutazioni degli istituti dell'EUA, l'approccio basato sulle competenze del progetto Tuning [9] e le attività di agenzie specifiche di accreditamento professionale delle materie. Verranno considerate anche le esperienze di altre regioni del mondo, soprattutto quelle degli Stati Uniti.

[9] Università di Deusto, Bilbao, Spagna (www.relint.deusto.es/TuningProject/index.htm) o

Università di Groningen, Paesi Bassi (www.let.rug.nl/TuningProject/index.htm)

L'ENQA riferisce in proposito tramite il gruppo di seguito di Bologna e presenterà un progetto di relazione definitiva entro gli inizi del 2005, prima della riunione dei ministri a Bergen nel maggio 2005.

5. Conclusioni

La raccomandazione del Consiglio del 1998 è stata attuata con notevole successo dal momento che la maggior parte dei paesi ha effettivamente istituito un sistema di certificazione della qualità e la cooperazione europea nel campo della qualità è stata intensa. I lavori sulla garanzia della qualità hanno ovviamente ricevuto un impulso aggiuntivo dalla posizione centrale attribuita al tema della qualità nel processo di Bologna e nella strategia di Lisbona e sono stati riconosciuti come elemento fondamentale del nuovo quadro europeo delle qualifiche.

A livello bilaterale e regionale sono stati effettuati considerevoli sforzi al fine di creare un clima di fiducia volto ad agevolare il riconoscimento reciproco dei sistemi di certificazione della qualità e delle valutazioni. Il mandato assegnato all'ENQA a Berlino potrebbe avere effetti altrettanto positivi su una più ampia scala europea.

Occorre adesso prendere provvedimenti rigorosi per conseguire un effettivo riconoscimento reciproco dei sistemi di accreditamento e garanzia della qualità e delle valutazioni e per far sì che la garanzia della qualità contribuisca efficacemente all'obiettivo comune di fare dell'istruzione superiore europea "un punto di riferimento di qualità a livello mondiale". È possibile e necessario realizzare progressi in questo importante settore.

Allegati

1. Comunicato di Berlino, estratto sull'assicurazione della qualità

2. Agenzie di certificazione della qualità per paese

Allegato 1

"Realizzare lo spazio europeo dell'istruzione superiore"

Comunicato della conferenza dei ministri dell'istruzione superiore

Berlino, 19 settembre 2003

=Estratto sull'assicurazione della qualità=

"La qualità dell'istruzione superiore si è rivelata essere il fulcro della creazione di uno spazio europeo dell'istruzione superiore. I ministri si impegnano a sostenere il rafforzamento dei processi di assicurazione della qualità a livello istituzionale, nazionale ed europeo. Sottolineano anche la necessità di elaborare a riguardo criteri e metodi ampiamente condivisi.

I ministri ribadiscono inoltre che, nel pieno rispetto del principio dell'autonomia istituzionale, la responsabilità di assicurare la qualità dell'istruzione superiore spetta in primo luogo alle singole istituzioni e ciò costituisce la base per una reale assunzione di responsabilità del sistema accademico nell'ambito del sistema nazionale di assicurazione della qualità.

Per questo motivo essi concordano che per il 2005 i sistemi nazionali per l'assicurazione della qualità dovrebbero includere:

- una definizione delle responsabilità delle strutture e delle istituzioni coinvolte;

- la valutazione di corsi di studio o istituzioni, che includa una valutazione interna, una revisione esterna, la partecipazione degli studenti e la pubblicazione dei risultati;

- un sistema di accreditamento, certificazione o procedure analoghe;

- partecipazione internazionale, cooperazione e costituzione di reti.

A livello europeo i ministri invitato l'ENQA, tramite i suoi membri e in cooperazione con l'EUA, l'EURASHE e l'ESIB, a elaborare una serie di norme, procedure e indirizzi comuni in materia di certificazione della qualità, a studiare i modi per garantire un'adeguata valutazione da parte di pari delle agenzie o degli organismi di certificazione della qualità e/o di accreditamento e a riferire in proposito ai ministri nel 2005 tramite il gruppo di seguito".

Allegato 2

Agenzie di certificazione della qualità per paese

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