Parere del Comitato economico e sociale in merito al «Libro verde "Istruzione - Formazione - Ricerca: gli ostacoli alla mobilità transnazionale"»

(97/C 133/15)

La Commissione, in data 7 ottobre 1996, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al «Libro verde "Istruzione - Formazione - Ricerca: gli ostacoli alla mobilità transnazionale"»

La Sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Rodríguez García Caro in data 13 febbraio 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 26 febbraio 1997, nel corso della 343a sessione plenaria, con 83 voti favorevoli, 3 contrari, 5 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. L'esperienza accumulata durante lo sviluppo delle diverse fasi dei programmi comunitari relativi a istruzione, formazione e ricerca ha permesso di evidenziare che i principi sanciti dagli articoli 126,127 e 130 G del Trattato che istituisce la Comunità europea sono fortemente ostacolati dalle difficoltà di diverso genere che i cittadini della Comunità incontrano nell'intraprendere attività formative in altri Stati.

1.2. Si rileva che per la circolazione all'interno delle frontiere comunitarie di merci, capitali e servizi esiste una serie di agevolazioni ed un trattamento più favorevole che non per i cittadini stessi ai quali, in linea di principio, dovrebbero essere diretti tutti i benefici risultanti dalla missione affidata alla Comunità in base all'articolo 2 del Trattato.

1.3. La cittadinanza dell'Unione, contemplata dall'articolo 8 A del Trattato, assicura ai cittadini degli Stati membri il diritto di circolare liberamente nel territorio comune. Ciononostante, tale diritto fondamentale della persona viene compromesso da una serie di inconvenienti e difficoltà che ostacolano la mobilità dei cittadini desiderosi di accedere alle possibilità di formazione offerte oltre le frontiere dello Stato di provenienza. In definitiva si tratta di un esempio della lentezza con cui le conquiste sociali si affermano nella Comunità.

1.4. I programmi comunitari riguardanti istruzione, formazione e ricerca sono quelli che mobilitano il maggior numero di cittadini fra i vari Stati membri. Essi occupano pertanto una posizione particolare che consente loro di identificare gli ostacoli incontrati dai cittadini comunitari nell'esercizio del loro diritto alla libera circolazione e soggiorno all'interno della Comunità.

1.5. La Commissione, con la comprensibile intenzione di offrire ai cittadini comunitari le migliori soluzioni ai problemi che si pongono per la mobilità all'interno delle frontiere comunitarie, presenta il documento in esame per lanciare un ampio dibattito che permetta di evidenziare i problemi ma anche le soluzioni agli ostacoli incontrati dalle persone negli spostamenti a fini formativi.

È necessario chiarire che serve a poco individuare problemi e proporre soluzioni se non esiste un sincero interesse ad adottare in maniera decisa le misure adatte che permettano di modificare la situazione di partenza, introducendo qualora necessario le opportune modifiche nella normativa. Il Consiglio e gli Stati membri, nell'ambito delle rispettive competenze, sono responsabili dell'adozione di soluzioni attuabili. L'euroscetticismo dei cittadini va affrontato dimostrando loro che la vita di tutti i giorni e le prospettive per il futuro miglioreranno in un'Europa forte e consolidata, in cui i valori umani e sociali avranno la supremazia che assicura loro lo spirito e la lettera del Trattato.

2. Il Libro verde

2.1. Il documento in esame riassume gli antecedenti, gli ostacoli e le possibili soluzioni da una prospettiva improntata all'esperienza acquisita dalla Commissione attraverso l'attuazione dei diversi e numerosi programmi comunitari di istruzione, formazione e ricerca. Tale documento, che non pretende di essere esaustivo, domanda in questo caso alle parti sociali non solo un parere istituzionale, ma anche un contributo che indichi percorsi d'azione per contrastare gli ostacoli identificati e quelli identificabili dall'ottica degli ambienti socioeconomici dell'Unione europea.

2.2. Nella prima parte il Libro verde espone una serie di vantaggi della mobilità a fini educativi, di formazione professionale o permanente, che il Comitato condivide. Questo tipo di spostamenti genera una massa di conoscenze e di esperienze che stimolano il miglioramento delle qualifiche dei lavoratori, attuali o futuri, favorendo l'ampliamento delle aspettative di occupazione nella Comunità.

2.3. Nella seconda parte, il Libro verde enumera in forma concisa ed eloquente gli ostacoli che gli autori, in base alle esperienze acquisite con i programmi, considerano prioritari. I problemi trattati estensivamente dal Libro verde possono essere raggruppati in tre categorie principali:

2.3.1. Ostacoli giuridico-amministrativi sono relativi:

- al diritto di soggiorno;

- al riconoscimento, rilascio di attestati, convalida;

- alla territorialità nazionale delle borse;

- ai problemi amministrativi ed organizzativi dei centri di istruzione di provenienza di studenti ed allievi.

2.3.2. Ostacoli socioeconomici sono relativi:

- alle diverse disposizioni fiscali negli Stati membri;

- alla protezione sociale.

2.3.3. Ostacoli pratici sono relativi:

- alle difficoltà linguistiche e culturali;

- alla mancanza di informazioni sullo Stato di destinazione;

- alla scarsità di imprese disposte ad accogliere giovani in formazione;

- al tipo di vita pratica nello Stato ospite.

2.4. Il Libro verde presenta infine una serie di azioni destinate ad affrontare ciascuno degli ostacoli descritti nel documento. Questi cosiddetti percorsi d'azione comporterebbero una serie di misure di natura giuridica che spaziano dalla reale applicazione da parte degli Stati membri delle direttive vigenti non ancora applicate, fino all'attuazione pratica di nuovi strumenti giuridici di armonizzazione fra gli Stati, senza dimenticare raccomandazioni che, pur rispettando la sovranità nazionale, chiariscano gli orientamenti che permettono di superare gli ostacoli affrontati dai cittadini.

3. Osservazioni

3.1. Osservazioni generali

3.1.1. Il Comitato giudica positivamente le iniziative che favoriscono un atteggiamento critico nei confronti delle modalità di sviluppo del processo di integrazione europeo. Il documento riconosce chiaramente le carenze accumulate nel tempo da tale processo, soprattutto qualora esse nuocciano direttamente al cittadino. È positivo e salutare che i timonieri della nave Europa abbiano una sensibilità sociale sufficiente per assumersi l'incarico di attuare una vera libertà di circolazione delle persone, eliminando qualunque ostacolo giuridico o burocratico. D'altra parte, gli Stati membri non possono, invocando la loro sovranità, impedire ai cittadini di percorrere le vie di formazione più adeguate all'interno della Comunità.

Il Comitato accoglie favorevolmente questa iniziativa, con la convinzione che possa contribuire alla creazione delle condizioni necessarie a garantire un maggior coordinamento fra la Commissione e gli Stati membri, in modo da facilitare il superamento graduale degli ostacoli incontrati dai cittadini nella mobilità all'interno dell'Unione.

3.1.2. Per gli aspetti più materiali contenuti nel Trattato si è avuta un'evoluzione più decisa che non per gli aspetti umani; è stato infatti favorito uno sviluppo della normativa che consente ai beni di circolare più liberamente delle persone all'interno delle frontiere comunitarie.

Il Comitato ritiene che sia necessario progredire verso un impegno politico che permetta di definire più a fondo la configurazione di un'autentica Europa dei cittadini.

3.1.3. Da un punto di vista strategico, dopo che i programmi comunitari riguardanti istruzione, formazione e ricerca sono passati attraverso successive tappe di sviluppo, mobilitando un gran numero di cittadini, è normale che la Comunità prenda in considerazione la necessità di trovare soluzioni ai problemi sorti in relazione alla mobilità fra gli Stati.

Il Comitato auspica e si aspetta che dalle attività in corso emerga un documento che costituisca il punto di partenza per l'eliminazione degli ostacoli esistenti. In proposito, rimanda al parere in merito al «Libro bianco su istruzione e formazione - Insegnare e apprendere, verso la società conoscitiva» adottato dalla plenaria del 10 luglio 1996, parere nel quale la mobilità è riconosciuta come un principio fondamentale dell'istruzione e formazione permanente.

3.1.4. Il Comitato desidera evidenziare in particolar modo gli aspetti del documento relativi ai cittadini originari dei paesi terzi che risiedono legalmente in uno Stato membro. Questi incontrano difficoltà in più rispetto a quelle che tuttora incontrano costantemente i cittadini oriundi della Comunità. Vanno promosse e protette tutte le misure volte all'integrazione di tali cittadini, in special modo allo scopo di potenziare tutti gli sforzi profusi nell'Unione contro il razzismo e la xenofobia.

Il Comitato appoggerà pertanto espressamente le misure che verranno adottate per realizzare il percorso d'azione n. 6 inteso a migliorare la situazione di tali cittadini in materia di formazione.

3.1.5. Per conseguire una maggiore efficienza nell'impiego delle risorse e degli sforzi, la Commissione dovrebbe cercare di evitare per quanto possibile il ricorso a duplici vie di studio e di analisi degli ostacoli incontrati dai cittadini dell'Unione in termini di libera circolazione all'interno delle frontiere comunitarie.

Il Comitato ritiene che, in base a quanto esposto, sarebbe stato auspicabile far convergere il gruppo di lavoro, creato dalla Commissione sotto la presidenza di Simone Veil per esaminare gli ostacoli che si frappongono alla libera circolazione di lavoratori e di persone in generale, ed i gruppi di esperti che la Commissione intende creare per studiare soluzioni alla mobilità transnazionale di formatori e di giovani in formazione. In entrambi i casi è necessaria la presenza dei rappresentanti degli attori socioeconomici, in quanto il mondo del lavoro, attraverso le imprese, i lavoratori e le altre attività economiche e sociali, è una costante che si ritrova in tutti gli spostamenti effettuati nel quadro dei programmi di istruzione, formazione e ricerca.

Il Comitato infine considera il Libro verde «Istruzione - formazione - ricerca: gli ostacoli alla mobilità transnazionale» come un ulteriore capitolo del grande Libro verde che include tutti gli ostacoli alla mobilità riscontrati dai cittadini dell'Unione indipendentemente dai motivi dello spostamento.

3.1.6. Sulla linea della riflessione iniziata al punto precedente riteniamo che il Comitato, come organo consultivo della Comunità in rappresentanza degli attori socioeconomici, sia un interlocutore privilegiato per conoscere le esigenze del mercato nei confronti dei giovani e dei disoccupati in materia di formazione.

La definizione di giovane presenta sostanziali differenze a seconda del programma comunitario da applicare. Il Comitato reputa che tali differenze costituiscano in pratica degli ostacoli alla mobilità e propone a tal fine che si prenda in considerazione una definizione più flessibile del concetto di «giovane».

La formazione, nei diversi livelli d'istruzione, si pone l'obiettivo prioritario di preparare i nostri giovani ad affrontare le sfide del mercato. I programmi comunitari riguardanti l'istruzione, la formazione e la ricerca apportano pertanto un considerevole contributo alla realizzazione di tale obiettivo.

Per tale motivo il Comitato, legittimo rappresentante degli attori socioeconomici, deve essere coinvolto direttamente nel processo di consultazione apertosi per giungere all'elaborazione definitiva del documento in esame, in quanto alcune soluzioni che si prospettano potrebbero incidere direttamente non solo sui futuri lavoratori delle imprese europee, ma anche sui lavoratori e le imprese comunitarie di oggi.

3.1.7. Il Comitato ritiene che sia estremamente importante individuare soluzioni ai problemi che ostacolano la mobilità di quanti si preparano ad accedere al mercato del lavoro. In questi tempi, in cui l'occupazione è un bene scarso e di difficile accesso, è necessario combattere attivamente qualunque tentativo di protezionismo dell'occupazione nazionale da parte degli Stati membri dell'Unione. Questo problema, non contemplato nel Libro verde, potrebbe porsi alla fine del periodo di formazione a coloro che partecipano ai programmi di incentivo della formazione a livello comunitario.

Nello stesso ordine di idee il Comitato constata che molti degli Stati membri riservano ai propri cittadini alcuni posti, se non tutti, della funzione pubblica. Secondo il Comitato, il settore pubblico dev'essere aperto a tutti i cittadini, in tutto il territorio dell'Unione.

Il Comitato ritiene necessario che la Commissione metta in rilievo questo aspetto in modo che venga ripreso nel documento finale.

3.2. Osservazioni particolari

3.2.1. Il Libro verde riconosce l'incompleta applicazione a livello nazionale di alcune direttive mirate a far scomparire elementi che ostacolano la mobilità dei cittadini. A tal fine è necessario che gli Stati membri contribuiscano con decisione al superamento degli ostacoli incontrati dai cittadini nella circolazione all'interno delle frontiere comunitarie. I governi degli Stati membri devono applicare senza dilazioni le norme giuridiche, emanate dalla Comunità, che facilitano la vita quotidiana dei cittadini.

Il Comitato auspica inoltre ribadire la necessità di elaborare lo statuto del ricercatore e del borsista europeo che consenta di superare le difficoltà, di natura per lo più fiscale e sociale, che ostacolano la mobilità tra gli Stati. Il Comitato ha sollecitato la Commissione in diverse occasioni a presentare una proposta in materia che dia un impulso positivo alla mobilità in campo formativo a tutti i livelli, sia accademico che imprenditoriale. Il Comitato ripete ancora una volta l'invito a presentare una proposta di statuto.

3.2.2. Prima di dare inizio a qualunque programma comunitario riguardante istruzione, formazione e ricerca, sarebbe necessario predisporre l'analisi, negli studi preparatori, delle difficoltà che possono incontrare le persone che vi partecipano ma che sono estranee al programma vero e proprio.

I cittadini che prevedono di partecipare a uno dei programmi considerati devono conoscere a priori tali difficoltà. Le informazioni riguardanti i programmi, qualora essi implichino mobilità transnazionale, devono essere concepite in modo tale da comunicare ai possibili candidati le difficoltà che incontreranno durante e dopo il periodo dell'attività formativa. Tali informazioni vanno completate con le soluzioni specifiche che, di caso in caso, possono essere applicate dalle persone che si spostano.

Si propone pertanto di inserire nel percorso d'azione n. 9, riguardante il miglioramento dell'informazione disponibile, che tutti questi programmi comunitari siano corredati da informazioni specifiche circa le difficoltà che si possono presentare ai candidati durante o dopo le attività formative intraprese, ma anche circa le possibili soluzioni ai problemi stessi.

Non vanno assolutamente trascurate le difficoltà aggiuntive che possono incontrare coloro che si spostano per attività formative e che, oltre agli ostacoli generali che tutti i cittadini devono affrontare, si scontrano anche a quelli dovuti a un loro handicap. Il Comitato reputa necessario menzionare esplicitamente questo problema al momento della redazione definitiva del Libro verde.

3.2.3. In generale, è necessario non solo garantire la disponibilità di informazioni negli Stati membri, ma anche verificare la facilità di accesso per il cittadino. Tutti hanno il diritto di sapere che cosa si offre loro e di conoscere le possibilità esistenti. La Commissione ha l'obbligo di garantire che la diffusione di questo tipo di informazioni non sia limitata a circoli ristretti o ai circuiti abituali dell'informazione proveniente dalla Comunità. Sarà difficile creare una coscienza europea se non si riesce a far conoscere tutti questi tipi di attività formative transnazionali all'intera comunità educativa, sociale ed imprenditoriale degli Stati membri. È necessario creare vere e proprie reti di informazione sfruttando tutte le possibilità che i mezzi multimediali mettono a disposizione della società, visto che tale rete raggiunge tutti i centri educativi e tutte le imprese dell'Unione.

Si propone di creare, nell'ambito del percorso d'azione n. 9, una rete sistematica di informazioni per il cittadino che presenti tutte le possibilità di formazione che gli si offrono nella Comunità.

3.2.4. La prima barriera da superare per poter accedere alle possibilità offerte dalle attività di formazione che si svolgono in un altro Stato è quella linguistica. Nessuno può spostarsi per seguire attività educative, formative o accademiche in generale senza conoscere la lingua dello Stato in cui si sta recando. L'apprendimento di altre lingue comunitarie è fondamentale a partire dalle prime fasi di scolarizzazione del bambino.

Il Comitato si è ripetutamente pronunciato in proposito, sottolineando la necessità di stimolare, potenziare e rafforzare tutte le iniziative tendenti a migliorare la conoscenza delle lingue dell'Unione ed il loro uso da parte dei cittadini. In tal senso è d'obbligo riferirsi ai pareri emessi in merito al Libro verde sulla dimensione europea dell'istruzione, alla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio per la creazione del programma di azione comunitario Socrates, al programma Leonardo e, più recentemente, in merito al Libro bianco su istruzione e formazione - Insegnare e apprendere, verso la società conoscitiva.

È pertanto necessario ribadire la posizione assunta dal Comitato in materia linguistica in tutti i pareri emessi in seguito alla consultazione sui diversi programmi di istruzione, formazione e ricerca. Vanno appoggiate le misure che saranno adottate dalla Commissione e dal Consiglio per promuovere e favorire l'insegnamento e l'apprendimento delle lingue comunitarie; oltre a stimolare la mobilità, ciò determinerà alla lunga non solo un miglioramento delle possibilità di formazione dei nostri cittadini, ma anche un maggior ravvicinamento e conoscenza della diversità culturale in Europa.

3.2.5. I programmi che favoriscono l'apprendimento di giovani e adulti non hanno senso se non si pensa al futuro. È necessario concentrare gli sforzi sui più giovani, stimolando l'insegnamento delle lingue comunitarie nei centri scolastici di tutta la Comunità e rispettando il più possibile la libertà di scegliere quali lingue apprenderanno gli allievi. A tal fine, rispettando la libertà nazionale in materia di insegnamento, il percorso d'azione n. 8 dovrebbe prevedere che gli Stati membri si mettano d'accordo per rendere obbligatorio nei sistemi scolastici nazionali l'inclusione nei piani di studio di almeno due lingue comunitarie, con un numero di ore di insegnamento sufficiente a garantire l'efficacia in termini di apprendimento e di qualità. Va ugualmente favorito lo sviluppo di un più ampio programma di scambio di giovani allievi per completare la formazione linguistica ricevuta a scuola.

È altresì necessario incoraggiare l'apprendimento delle lingue da parte degli adulti che non hanno avuto la possibilità di imparare altre lingue comunitarie. La formazione continua può costituire il quadro appropriato per far partecipare questa categoria di cittadini ai programmi di apprendimento e di perfezionamento delle lingue.

3.2.6. Il Comitato ritiene auspicabile non solo promuovere l'apprendimento delle lingue comunitarie a scuola, ma anche indurre gli allievi ad imparare materie che contribuiscano alla costruzione e all'integrazione europea, intendendo ciò come uno sforzo a lungo termine volto ad eliminare barriere meno visibili e materiali di quelle presentate nel Libro verde, e che sono collegate più con i comportamenti personali e collettivi che con gli ostacoli posti dalle diverse legislazioni nazionali. Le diversità di cultura, credo religioso, mentalità, colore della pelle, etnia ecc., e tutto ciò che ci rende diversi dagli autoctoni della nazione ospitante possono costituire un problema non descritto nel Libro verde ma utilizzato e gonfiato dai movimenti politici di tipo xenofobo affinché la popolazione respinga coloro che provengono dall'estero. Questo genere di comportamenti è fortunatamente minoritario attorno a noi, ma il miglior modo per evitarne la crescita e favorirne la scomparsa è quello di promuovere la conoscenza degli altri, della loro cultura, delle loro credenze e dei punti che ci ravvicinano.

Un nuovo percorso d'azione, da considerare, sarebbe l'istituzione a livello comunitario, ed in tutte le scuole, di una materia specifica che rifletta le linee generali espresse nel paragrafo precedente e che sia comune e uguale per tutti gli allievi della Comunità.

3.2.7. La convalida ed il riconoscimento degli studi effettuati fuori dallo Stato di origine devono continuare ad essere obiettivi essenziali della Comunità per consentire ai lavoratori ed ai disoccupati l'accesso alle imprese di qualunque Stato membro. Tale principio deve poter essere esteso alla formazione professionale ed a tutti gli insegnamenti non regolamentati. Il mercato interno e la libera circolazione dei lavoratori non possono essere pregiudicati da ostacoli che mettano in dubbio la qualifica professionale dei lavoratori per questioni di tipo giuridico-amministrativo collegate a diplomi e titoli posseduti. In tal senso si vuole ricordare il contributo apportato dal CEDEFOP nell'ambito della formazione professionale e per il riconoscimento delle qualifiche, di cui è opportuno tener conto. Va sottolineato altresì il ruolo svolto dalla rete NARIC (Rete della Comunità europea di centri nazionali d'informazione sul riconoscimento accademico).

È necessario che il Consiglio e la Commissione continuino a perseguire in maniera decisa l'eliminazione degli ostacoli al riconoscimento ed alla convalida di studi e titoli, avvalendosi, se necessario, di tutti gli strumenti previsti dal Trattato affinché gli Stati membri rispettino la normativa comunitaria.

3.2.8. Ai fini di una maggiore giustizia sociale è imperativo intraprendere con priorità e senza dilazioni tutte le azioni necessarie ad evitare che i più sfavoriti non possano accedere ai benefici dei programmi comunitari contemplati dal Libro verde. I giovani senza risorse economiche ed i disoccupati che godono di una protezione sociale bassa o inesistente possono rappresentare, come riconosce il documento, le categorie con maggiori difficoltà a partecipare a questo tipo di programmi. Se si desidera far progredire un'Europa dei cittadini è necessario consolidare le basi della solidarietà e dell'equità nell'accesso alle opportunità offerte dalla società per il tramite della Comunità. Una ripartizione uguale degli aiuti per la mobilità transnazionale è assolutamente ingiusta se non tiene conto delle condizioni socioeconomiche del destinatario. Il Comitato propone di prevedere nel percorso d'azione n. 7 che, per ripartire le quantità di aiuti economici stabiliti dai programmi, si prenda in considerazione il livello economico del beneficiario o del nucleo familiare d'appartenenza, tenendo presente le peculiarità nazionali dei sistemi di finanziamento degli studi. In base a tale presupposto, i programmi prevederebbero una scala di ripartizione degli aiuti che andrebbero maggiormente a vantaggio di chi dimostra più limitate possibilità economiche.

Bruxelles, 26 febbraio 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS