Parere in merito al tema « Imputazioni finanziarie effettuate dalla Commissione europea nell'ambito del controllo finanziario e della procedura di liquidazione dei conti : esempio del FEAOG »

(95/C 210/18)

Il Comitato delle regioni ha deciso, in data 27 settembre 1994, conformemente al disposto del primo comma dell'articolo 10 del Regolamento interno e dell'articolo 198 C, quarto comma, del Trattato sull'UE, di elaborare un parere in merito al tema di cui sopra.

La Commissione 2 « Assetto dello spazio, agricoltura, caccia, pesca, foreste, mare e montagna », incaricata di preparare i lavori in materia, ha approvato all'unanimità, in data 18 gennaio 1995, il parere formulato sulla base del rapporto introduttivo del relatore Bocklet.

Il Comitato delle regioni ha adottato all'unanimità il 2 febbraio 1995, nel corso della 6a sessione plenaria, il seguente parere.

1.1. La questione delle imputazioni finanziarie (CE) risale all'inizio degli anni '80. Da allora le regioni sono state incaricate in misura sempre maggiore della progettazione e/o dell'attuazione di programmi finanziati totalmente o parzialmente dall'UE.

1.2. La riforma della politica agricola comune dell'UE ha comportato un notevole aumento dei trasferimenti diretti sotto forma di premi per le superfici e per i capi di bestiame. Mentre la responsabilità di erogare tali finanziamenti e di operare l'esame delle domande presentate e il controllo esecutivo spetta ai governi nazionali degli Stati membri, in numerosi Stati membri essa è stata delegata, se non in toto almeno in parte, alle amministrazioni regionali.

1.3. Con l'ingresso nella terza fase della riforma agricola nel prossimo esercizio, i trasferimenti diretti dell'Unione europea destinati ai produttori agricoli aventi diritto, nelle regioni di maggiori dimensioni, arrivano fino a 700 milioni di ECU. Il rischio di eventuali imputazioni finanziarie, stabilite con il sistema integrato di gestione e di controllo nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti, cresce così finendo per assumere dimensioni di gran lunga superiori alle possibilità di un bilancio regionale. Gli Stati membri o, secondo la competenza, le regioni devono intervenire quasi come fideiussori nei confronti dei beneficiari per le imputazioni finanziarie determinate in base ai risultati dei controlli, tramite un procedimento di estrapolazione.

1.4. Tutti gli organismi coinvolti nell'attuazione della politica dei fondi strutturali e delle iniziative comunitarie in qualità di cofinanziatori pubblici devono, in definitiva, considerare che, qualora rilascino autorizzazioni per finanziamenti dell'Unione europea, sono chiamati ad assumersi le imputazioni finanziarie dovute ad eventuali contestazioni che dovessero emergere nel corso dei controlli effettuati dalla Commissione nell'ambito della liquidazione dei conti dei rispettivi fondi. La procedura di imputazione, applicata attualmente solo nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia - sezione « Garanzia », potrebbe interessare quindi tali cofinanziatori pubblici.

2. Giurisprudenza della Corte di giustizia europea come fondamento della pratica dei controlli

2.1. Secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia europea è da escludersi il finanziamento (a carico del FEAOG) delle spese effettuate in obiettiva violazione del diritto comunitario. Questo vale anche qualora un'applicazione erronea del diritto sia soggettivamente attribuibile ad un comportamento amministrativo errato.

2.2. Anche il concetto degli importi erogati « conformemente alle norme in vigore » viene inteso in modo molto restrittivo. Perché sia considerata irregolare è sufficiente che una spesa sia influenzata da un'infrazione antecedente o concomitante anche se, presa isolatamente, essa sarebbe conforme al diritto comunitario e pertanto da finanziare.

2.3. Il diritto comunitario, in linea di principio, ha finora lasciato al diritto costituzionale nazionale degli Stati membri la facoltà esclusiva di determinare quali siano gli organismi competenti per l'attuazione del diritto comunitario. La normativa in materia di competenze differirà pertanto da uno Stato membro all'altro e deve essere desunta dall'ordinamento sulle competenze previsto dalla relativa costituzione.

2.4. La Corte di giustizia europea, nella sentenza del 12 giugno 1990, si è vista però costretta a formulare una considerazione, che essa rivolge a tutte le autorità degli Stati membri :

« Spetta a tutte le autorità degli Stati membri, siano esse autorità del potere centrale dello Stato, autorità di uno Stato federale o altre autorità territoriali, garantire il rispetto delle norme di diritto comunitario nell'ambito delle loro competenze. Per contro, non spetta alla Commissione pronunciarsi sulla ripartizione delle competenze mediante norme istituzionali di ciascuno Stato membro e sugli obblighi che, in uno Stato a struttura federale, possono incombere rispettivamente alle autorità federali e alle autorità degli Stati federali. Essa può solo controllare se il complesso delle misure di sorveglianza e di controllo istituito secondo le modalità dell'ordinamento giuridico nazionale sia sufficientemente efficace per consentire un'applicazione corretta delle norme comunitarie. »

2.5. Il Comitato sottoscrive pienamente i principi enunciati in tale sentenza.

3. Responsabilità finanziaria

3.1. Sono gli Stati membri e i loro enti territoriali regionali e locali che devono sopportare, dal punto di vista finanziario, l'intero rischio derivante dall'applicazione del diritto e dall'aspetto esecutivo.

3.2. In genere i governi nazionali, se non sono essi stessi ad occuparsi dell'aspetto esecutivo, ritengono che le spese cui è stato negato il finanziamento siano a carico dell'ente, sia esso la regione o il comune, che nell'ambito nazionale è responsabile dell'esecuzione di tale compito ed è pertanto competente in materia di erogazione dei fondi.

3.3. D'altro canto, le regioni e i comuni sono tenuti a considerare che le relazioni giuridiche fra l'UE e lo Stato membro vengono intrattenute a livello delle autorità nazionali. L'UE non ha alcun rapporto diretto istituzionalizzato con le regioni e i comuni. Neanche la partecipazione delle regioni e dei comuni per così dire « in seconda battuta » può cambiare questa situazione giuridica sancita dal diritto internazionale pubblico.

4. Esecuzione dei controlli

4.1. La Commissione europea, nell'ambito della liquidazione dei conti, procede con i propri servizi alla verifica dell'esecuzione delle azioni finanziate totalmente o in parte da Bruxelles. I rapporti di controllo mettono continuamente l'accento sull'applicazione di metodi di controllo concretamente definiti o di altri elementi del processo esecutivo e non si limitano ad una valutazione del complesso delle misure adottate nello Stato membro.

4.2. Se, a giudizio dei controllori, negli Stati membri i fondi non sono stati erogati conformemente alle relative disposizioni del diritto comunitario, l'UE non si accolla tali spese che restano a carico dei rispettivi bilanci nazionali. Le spese non riconosciute vengono dedotte dagli anticipi percepiti dagli Stati membri.

4.3. In tale contesto, mediante ispezioni effettuate a campione, si operano estrapolazioni sulla base di vizi esecutivi e di casi di abuso riconosciuti. Dato che però la possibilità di un'azione di regresso sussiste tutt'al più nei casi di abuso concretamente constatati, il rischio per la quota di imputazioni finanziarie estrapolata ricade attualmente sul bilancio dell'ente responsabile dell'aspetto esecutivo.

4.4. La decisione di effettuare imputazioni finanziarie è determinata in larga parte dall'interpretazione soggettiva dei regolamenti dell'UE da parte dei controllori. A causa di disposizioni di controllo non sufficientemente precise, soprattutto nei regolamenti meno recenti, le autorità amministrative degli enti territoriali, in passato, si sono trovate ripetutamente di fronte a interpretazioni imprevedibili. Tali interpretazioni sono state poi introdotte come norme esecutive nei rapporti di controllo e la loro applicazione ottenuta forzatamente tramite imputazioni finanziarie, talvolta senza che fossero fornite basi giuridiche concrete.

4.5. Le amministrazioni responsabili dell'aspetto esecutivo hanno fatto di solito tutto il possibile per applicare correttamente le disposizioni. Spesso però avrebbero dovuto possedere doti di chiaroveggenza per eseguire correttamente i dettagli della procedura amministrativa e di controllo non previsti dagli atti giuridici in materia.

5. Procedimento futuro relativo alle imputazioni finanziarie

5.1. Recentemente la Commissione ha manifestato l'intenzione di effettuare imputazioni finanziarie per un importo pari al 5 % delle spese nel caso di un grave difetto nel sistema di controllo e perfino pari al 10 % nei casi di vizi più gravi di fondamentale importanza. È previsto anche il mancato riconoscimento dell'intero importo. Le decisioni in merito vengono prese dalla Commissione discrezionalmente. In tale processo, il principio della proporzionalità non viene sufficientemente applicato. Secondo la concezione giuridica della Commissione, il principio della proporzionalità vale solo per i rapporti fra i pubblici poteri e il cittadino, ma non nel rapporto fra la Comunità e gli Stati membri e i rispettivi enti territoriali.

In modo altrettanto rigoroso la Commissione intende procedere nei casi di mancato rispetto dei termini di pagamento previsti.

5.2. Dopo un regime transitorio, la Commissione prevede in futuro, in caso di mancato rispetto dei termini di pagamento, le seguenti misure :

- una volta esaurita una riserva pari al 4 % (per casi controversi o controlli supplementari) le spese effettuate nel primo mese successivo alla scadenza del termine saranno prese in considerazione nella misura del 90 %;

- le spese effettuate nel corso del secondo mese successivo alla scadenza del termine saranno prese in considerazione nella misura del 75 %;

- le spese effettuate nel terzo mese successivo alla scadenza del termine saranno prese in considerazione nella misura del 55 %;

- le spese effettuate nel corso del quarto mese successivo alla scadenza del termine saranno prese in considerazione nella misura del 30 %;

- le spese effettuate nel corso del quinto mese o più di cinque mesi dopo la scadenza del termine saranno integralmente respinte e non saranno riconosciute dal Fondo.

5.3. Nel quadro della « Riforma della procedura di liquidazione dei conti » avviata dalla Commissione, questa sarà ora autorizzata espressamente da un regolamento del Consiglio ad effettuare imputazioni finanziarie e a determinarne l'entità. L'organo di conciliazione istituito nel frattempo deve mantenere una rigorosa neutralità. Si deve garantire che esso possa operare e valutare in modo del tutto indipendente da influenze di terzi, siano essi l'amministrazione del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia e altre istituzioni della Comunità o gli Stati membri e le regioni. La Commissione dovrebbe attenersi alla sentenza dell'organo di conciliazione nelle decisioni successive.

Disposizioni più dettagliate riguardanti l'approvazione e la limitazione di organismi di pagamento e di organismi di pagamento nazionali nonché una revisione interna e certificati d'esame rappresentano un'intromissione inammissibile nella sovranità amministrativa degli enti territoriali, che sono perfettamente in grado di sviluppare essi stessi sistemi di controllo e di pagamento adeguatamente efficienti.

In applicazione del principio di sussidiarietà conformemente all'articolo 3 B del Trattato sull'Unione europea, alla Commissione spetterebbe tutt'al più in questo ambito una competenza generale che lascerebbe alle regioni e ai comuni un sufficiente margine organizzativo, per poter sviluppare, nel rispetto delle strutture esistenti e delle relative costituzioni, procedure amministrative ottimali per le singole regioni.

6. Riassumendo si può affermare quanto segue

6.1. È probabile che lo strumento delle imputazioni finanziarie possa servire sempre più alla Commissione per rendere omogenea e uniformare alle sue concezioni l'esecuzione amministrativa e, indirettamente, anche l'organizzazione amministrativa, in sede di attuazione delle misure di sostegno. Nel caso dei consistenti importi che vengono trasferiti alle regioni e ai comuni a seguito della nuova politica agricola dell'UE e previsti dal secondo periodo finanziario dei Fondi strutturali, la pressione finanziaria di un'imputazione costringe gli enti territoriali interessati ad adeguarsi. Dato che, in caso di controversia, la Corte dei Conti europea solitamente appoggia la Commissione, le amministrazioni nazionali e regionali possono sottrarsi solo in misura molto limitata alle condizioni poste dalla Commissione. Dato che la Commissione intende istituire un « sistema integrato di gestione e di controllo » anche per i fondi strutturali, si deve presupporre che, in futuro, imputazioni finanziarie secondo il modello del FEAOG prenderanno piede in tutti i settori in cui l'Unione europea cofinanzia programmi, iniziative comunitarie, progetti e sovvenzioni.

6.2. I comuni e le regioni non possono accettare a lungo che la Commissione europea abbia il diritto di intervenire nei minimi dettagli dell'esecuzione amministrativa ed effettuare imputazioni finanziarie a sua discrezione. Il lavoro amministrativo che ne deriva paralizza le attività degli Stati membri, ma soprattutto quelle delle regioni e dei comuni. Una siffatta politica amministrativa si oppone diametralmente ai notevoli sforzi di molti enti territoriali volti ad operare una deregulation, ad applicare i metodi del « lean-management » nella pubblica amministrazione e a ridurre sensibilmente il personale. I costi amministrativi derivanti da sistemi quali il sistema integrato di gestione e di controllo sono sproporzionatamente alti. Secondo stime regionali, i costi amministrativi per singole forme di trasferimenti raggiungono ordini di grandezza che rappresentano fino al 20 % dei fondi erogati. Tali percentuali sono oltre 5 volte maggiori rispetto a quelle abitualmente rilevate per compiti amministrativi analoghi.

7. Il Comitato

7.1. - sollecita con vigore la Commissione,

- a garantire, nel caso di esecuzione di pagamenti di compensazione e altre misure di sostegno, il rigoroso rispetto del principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 3 B del Trattato sull'Unione,

- a tener conto in modo adeguato, nel caso di imputazioni finanziarie, del principio della proporzionalità, anche nel rapporto fra la Comunità e gli enti territoriali,

- a limitare le imputazioni finanziarie a infrazioni di normative chiaramente definite in precedenza che si rifanno ad un regolamento del Consiglio,

- a porre in essere imputazioni finanziarie solo previa conferma da parte dell'organo di conciliazione istituito dalla Commissione, il quale è totalmente indipendente, sotto il profilo dell'organizzazione e del personale, dagli organismi di controllo, di erogazione e di autorizzazione della Commissione.

7.2. accoglie favorevolmente il sistema integrato di gestione e di controllo che completa le politiche regionali degli Stati membri « nel quadro delle regole istituzionali e delle prassi di ciascuno Stato membro ».

7.3. chiede che, nell'attuare la riforma della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG-sezione « Garanzia », la Commissione esamini attentamente e, se del caso, rinunci a misure che comportino un'ingerenza nella sovranità amministrativa ed esecutiva degli enti territoriali interessati.

7.4. chiede alla Commissione di sottoporre in futuro al parere del Comitato tutti gli atti giuridici dell'Unione europea che riguardino gli enti esecutivi regionali e comunali.

7.5. chiede che il Consiglio, il Parlamento europeo e la Commissione garantiscano l'indipendenza dell'organo di conciliazione dotandolo adeguatamente di strumenti amministrativi e di una propria linea di bilancio.

7.6. riconosce che, nelle trattative fra Consiglio e Commissione, sono stati conseguiti notevoli progressi nel tutelare la sovranità esecutiva degli Stati membri e delle regioni secondo le rispettive norme costituzionali.

7.7. riconosce in particolare la disponibilità della Commissione a favorire l'affermarsi, nella normativa amministrativa, delle intenzioni espresse nell'articolo 3, lettera B, del Trattato che istituisce la Comunità europea.

7.8 chiede che la definizione di norme amministrative non venga utilizzata come leva per ridurre l'autonomia dei vari enti territoriali.

7.9 chiede alla Commissione di limitare allo stretto necessario e di formulare nel modo più semplice possibile le disposizioni previste nella futura nuova versione delle norme esecutive, alla luce del risultato delle trattative del Consiglio. Si dovrebbe soprattutto rinunciare ad una concreta definizione di un tetto massimo per gli organismi di pagamento per Stato membro.

Bruxelles, 2 febbraio 1995.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Jacques BLANC