Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema "La governance economica nell'UE"

(2003/C 85/16)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 18 luglio 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del Regolamento interno, di elaborare il parere sul tema di cui sopra.

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo dapprima della relatrice Konitzer e poi della relatrice Florio in data 26 novembre 2002.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 12 dicembre 2002, nel corso della 395a sessione plenaria, con 69 voti favorevoli, 13 contrari e 16 astensioni, il seguente parere.

1. Osservazioni preliminari

1.1. Il campo d'attività della Comunità ovvero dell'Unione europea si è notevolmente ampliato con l'Atto unico (1986) e i trattati di Maastricht (1992) e Amsterdam (1997). L'Unione europea rimane comunque ancora una struttura "sui generis" in quanto non vi è un governo che sia responsabile per la forma tradizionale dell'azione dello Stato. Sulla base dei trattati e di una serie di diversi accordi tra le istituzioni della Comunità e gli Stati membri e con la collaborazione di vari organi, organizzazioni e anche imprese è emersa una forma di governance specificamente comunitaria.

1.2. Il CESE "è, a livello europeo, la sede istituzionale di consultazione, rappresentanza, informazione ed espressione della società civile organizzata, la quale permette ai rappresentanti delle organizzazioni economiche, sociali e dei cittadini degli Stati membri di costituire parte integrante del processo di formazione delle politiche e delle decisioni a livello comunitario"(1). È pertanto ovvio che il Comitato partecipi al dibattito su come si possa, nel quadro della Convenzione e in vista della prossima conferenza intergovernativa e dell'allargamento, migliorare la governance nell'Unione europea. (Cfr. la risoluzione del CESE destinata alla Convenzione europea - CESE 1003/2002).

1.3. Anche in materia di governance economica - che non deve essere confusa con il governo economico - nella Comunità, il CESE ritiene indispensabile emettere un proprio parere. Il successo della "governance economica" è decisivo per la realizzazione degli obiettivi dell'Unione. Il CESE, in quanto uno degli organi comunitari che per la sua composizione può anche svolgere un ruolo di intermediario tra i diversi gruppi d'interesse, considera opportuno contribuire, con questo parere, alla discussione sul difficile problema del miglioramento della governance economica nella Comunità.

1.4. Con il presente parere il CESE, come si era riservato di fare nella risoluzione del 19 settembre 2002, dà contenuto concreto alle considerazioni fondamentali in materia di politica economica formulate in termini generali in tale risoluzione. I punti trattati sono essenzialmente quelli di seguito menzionati.

1.4.1. Il coordinamento delle politiche economiche deve contribuire a sfruttare al meglio il potenziale di crescita e di occupazione presente nell'Unione.

1.4.2. Vanno ripristinati il diritto di iniziativa della Commissione e la consultazione obbligatoria del CESE nella procedura di elaborazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche.

1.4.3. Fra gli obiettivi dell'Unione il trattato costituzionale dovrebbe menzionare esplicitamente la piena occupazione; inoltre nel trattato andrebbe specificato con la massima chiarezza che la politica economica e monetaria deve contribuire alla realizzazione dell'obiettivo della crescita e della piena occupazione.

1.4.4. L'Unione deve dotarsi degli strumenti necessari ad attuare la strategia di Lisbona; tra tali strumenti figurano anche un giusto dosaggio della politica macroeconomica e di quella strutturale e un dialogo intenso fra gli attori della politica macroeconomica.

1.4.5. Nel trattato costituzionale dovrebbe figurare anche un riferimento alla prestazione dei servizi d'interesse generale. Inoltre il trattato dovrebbe offrire una base giuridica più adeguata per definire le modalità del coordinamento e il coinvolgimento delle parti sociali e degli altri attori della società civile interessati. Il processo decisionale a livello dell'Unione deve rispettare i principi di solidarietà, trasparenza, coerenza, sussidiarietà, proporzionalità e apertura.

2. Origine del dibattito

2.1. Il dibattito su come vada organizzata la governance economica nel quadro dell'integrazione europea è iniziato al momento stesso della firma dei trattati di Roma. È in quell'ambito che nel trattato che istituisce la Comunità economica europea (CEE) vengono istituite le politiche comuni, ad esempio nel settore delle dogane, del commercio estero, dei trasporti, dell'agricoltura, della concorrenza ecc. La politica economica generale viene tuttavia considerata solo una "questione di interesse comune" nel cui quadro gli Stati membri, su proposta (art. 103) o su raccomandazione (art. 105) della Commissione, coordinano le loro politiche economiche in sede di Consiglio (art. 145).

2.2. Queste scarse disposizioni del trattato sono state ben presto integrate da accordi informali, dalle conclusioni del Consiglio europeo e da risoluzioni del Consiglio dei ministri, nonché dal diritto derivato sotto forma di regolamenti, decisioni e direttive del Consiglio dei ministri sulla base del trattato vigente o, in alcuni casi(2), mediante modifiche del trattato stesso (art. 236 del trattato CEE).

2.2.1. A norma del trattato, gli atti di diritto derivato sono stati approvati su proposta (in alcuni casi anche su raccomandazione) della Commissione, generalmente previa consultazione del Parlamento europeo (o con la cooperazione del Parlamento ai sensi dell'articolo 252 (ex art. 189 c) del trattato CE). In molti casi è stato chiesto anche il parere del Comitato economico e sociale europeo (CESE).

2.2.2. le seguenti decisioni del Consiglio sull'istituzione e l'organizzazione dei lavori dei comitati consultivi hanno costituito tappe importanti nell'organizzazione della "governance economica" nell'UE:

- 18.3.1958: Statuto del comitato monetario(3);

- 9.3.1960: Comitato per la politica di congiuntura(4);

- 15.4.1964: Comitato di politica economica a medio termine(5);

- 8.5.1964: Comitato per la politica di bilancio(6).

2.3. Il piano Werner

2.3.1. Un nuovo forte impulso si è avuto quando, in seguito alle turbolenze verificatesi sul mercato dei cambi nel 1969 (Francia e Germania), è stato messo a punto un piano per la creazione di un'Unione economica e monetaria europea (UEME) (Brandt, Pompidou, conclusioni del vertice dell'Aia dell'1 e 2 dicembre 1969). In tale contesto il vertice dell'8 e 9 luglio 1970 ha approvato le conclusioni del "rapporto Werner" sulla creazione di un'UEM. Nelle conclusioni di tale vertice si legge tra l'altro: "l'Unione economica e monetaria significa che le principali decisioni di politica economica saranno prese a livello comunitario e che quindi i poteri necessari saranno trasferiti dal piano nazionale a quello comunitario. Essa potrà condurre all'adozione di una moneta unica, che garantirà l'irreversibilità dell'impresa".

2.3.2. Questo approccio del piano Werner ha portato ad un rafforzamento delle procedure di coordinamento nel settore delle politiche economiche:

- fusione del comitato per la politica di congiuntura, di quello di politica economica a medio termine e di quello per la politica di bilancio nel comitato di politica economica (decisione del Consiglio n. 122/74/CEE del 18 febbraio 1974);

- direttiva del Consiglio, del 18 febbraio 1974, relativa alla stabilità, alla crescita economica e alla piena occupazione nella Comunità (74/121/CEE);

- decisione del Consiglio, del 18 febbraio 1974, relativa alla realizzazione di un grado elevato di convergenza delle politiche economiche degli Stati membri della Comunità economica europea (120/74/CEE).

2.3.3. Nel contesto di questo quadro regolamentare il Consiglio, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo e del CESE, ha adottato a maggioranza qualificata orientamenti in materia di politica economica a medio e breve termine. Nel campo della politica di bilancio sono stati definiti (non ufficialmente) degli "orientamenti quantitativi in cifre" per i bilanci degli Stati membri.

2.3.4. Il successo di questa procedura di coordinamento piuttosto rigida è stato però notevolmente compromesso dalle turbolenze finanziarie verificatesi nel corso degli anni '70 sia sul piano internazionale che all'interno della Comunità in seguito al crollo del sistema monetario di Bretton Woods e alla prima crisi petrolifera. A questi elementi si sono aggiunti la mancanza di progressi nel settore della cooperazione monetaria e finanziaria nonché approcci molto divergenti dei vari Stati membri in materia di politica economica. Tutto questo, alla fine, ha portato al fallimento del primo tentativo di creare una UEME. A questo insuccesso è seguito un lungo periodo di forte inflazione, di crescita insufficiente e di crescente sottoccupazione.

2.4. Il sistema monetario europeo

2.4.1. Solo con la creazione del sistema monetario europeo sulla base delle conclusioni del Consiglio europeo di Brema del 6 e 7 luglio 1978 (Schmidt, Giscard d'Estaing), della risoluzione del Consiglio europeo di Bruxelles del 5 dicembre 1978 e dell'accordo del 13 marzo 1979 tra le banche centrali degli Stati membri vi sono stati (a livello relativamente informale) dei progressi nella cooperazione in materia di politica monetaria e finanziaria nella Comunità.

2.4.2. Le numerose modifiche dei tassi di cambio all'interno dello SME (riallineamenti) nel corso degli anni '80 hanno reso evidenti le divergenze che continuavano a sussistere nella politica economica e monetaria, ma hanno anche stimolato un avvicinamento delle posizioni degli Stati membri in materia di politica economica e hanno aiutato a meglio comprendere la necessità di una politica monetaria comune istituzionalizzata. Un altro decisivo progresso è stato compiuto con la creazione delle basi del mercato interno mediante l'Atto unico europeo del 1987, che iscrive per la prima volta nel trattato l'obiettivo dell'UEME.

2.5. Il trattato di Maastricht

2.5.1. Dopo le esperienze, gli insuccessi e i progressi illustrati in precedenza, gli avvenimenti politici degli anni 1988-1990 (compresa la prospettiva dell'unificazione tedesca) hanno permesso di riprendere il progetto di una vera e propria Unione monetaria europea con una politica monetaria centralizzata, una banca centrale europea e una moneta unica. Le principali tappe sono state i Consigli europei di Hannover (giugno 1988) e di Strasburgo (dicembre 1989) (Kohl, Mitterand), il rapporto Delors (giugno 1989) e infine il trattato di Maastricht firmato il 7 febbraio 1992.

2.5.2. Le disposizioni del trattato di Maastricht, che è entrato in vigore il 1o novembre 1993, e la volontà politica della maggior parte degli Stati membri dell'UE di partecipare all'Unione monetaria europea hanno permesso di compiere progressi nella convergenza nominale (criteri di Maastricht) e soprattutto nel campo della stabilità dei prezzi, rendendo dapprima possibile completare l'Unione monetaria il 1o gennaio 1999 in 11 paesi e successivamente introdurre l'euro come moneta contante in 12 paesi il 1o gennaio 2002. Al tempo stesso, però, nell'elaborazione del trattato di Maastricht sono state lasciate cadere le procedure di coordinamento piuttosto rigide decise in seguito al piano Werner (cfr. ad esempio le decisioni del Consiglio del 18.2.1974). Nel campo della politica di bilancio si applica tuttavia il disposto degli articoli da 101 a 104 (trattato consolidato) che, assieme al patto di stabilità e di crescita (diritto derivato), devono garantire che le politiche di bilancio degli Stati membri non pregiudichino la politica monetaria dell'UEM, che è improntata alla stabilità (articolo 105). Tuttavia da queste disposizioni non si evince in che senso la politica di bilancio (una sana politica di bilancio) possa o debba essere uno strumento della politica economica generale.

2.5.3. Quanto alle procedure di coordinamento delle politiche economiche nel quadro degli sviluppi economici generali, quelle instaurate dal trattato di Maastricht hanno dato risultati decisamente inferiori alle procedure precedentemente in uso. Nonostante vi sia un'Unione monetaria, fondamentalmente la responsabilità della politica economica generale (diversamente da quanto previsto dal piano Werner e dalle conclusioni del Consiglio dell'8 e 9 luglio 1970) rimane a livello nazionale. L'interesse comune è rappresentato in modo estremamente poco incisivo: la Commissione non ha alcun diritto di iniziativa né nella definizione degli indirizzi di massima per le politiche economiche né nel controllo della loro attuazione (art. 99). Anche se sono previste decisioni a maggioranza da parte del Consiglio, il Parlamento europeo viene solo informato delle decisioni. A differenza di quanto previsto dalla decisione sulla convergenza del 18 febbraio 1974 (120/74/CEE) non esiste alcuna disposizione che preveda la consultazione del CESE e anche le parti sociali non partecipano in forma ufficiale al processo di elaborazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche (cfr. anche punto 2.1 "Lo spirito del trattato di Maastricht" del parere "Coordinamento a lungo termine delle politiche economiche"(7).

2.5.4. Laddove nel piano Werner la moneta unica era concepita in un certo senso come il coronamento della realizzazione dell'Unione economica e monetaria, nella situazione attuale sono stati realizzati l'unione doganale, il mercato interno e l'Unione monetaria e tuttavia, nel campo della politica economica generale, si applicano procedure di coordinamento decisamente meno rigide di quelle previste nella prima e nella seconda fase del piano Werner.

3. Come e perché va migliorata la "governance economica" nell'UE

3.1. L'Unione monetaria europea ha impedito che nel contesto del rallentamento della crescita registrato nel 2001/2002 e delle crisi internazionali degli ultimi due anni (comprese le conseguenze dell'11 settembre 2001) in Europa si verificassero delle turbolenze monetarie e venissero adottate politiche economiche decisamente divergenti come era avvenuto negli anni '70 e '80 e all'inizio degli anni '90. Questo è un grande successo!

3.2. Negli ultimi anni è andata tuttavia affermandosi ed intensificandosi notevolmente l'esigenza di un migliore coordinamento della politica economica.

Anche il Consiglio europeo di Barcellona, nel punto 7 delle conclusioni, si è soffermato su queste esigenze: 1) migliorare le statistiche per l'area dell'euro, 2) migliorare la valutazione del "policy mix" (dosaggio di politica monetaria, delle politiche di bilancio e delle dinamiche salariali) e 3) migliorare le procedure di coordinamento. Al punto 1.4 del parere sul "Coordinamento a lungo termine delle politiche economiche"(8) il CESE si è già pronunciato in merito ed ha esortato la Commissione a presentare proposte esaurienti in tempi brevi.

3.3. La necessità di migliorare la "governance economica" nell'UE e nell'UEME risulta essenzialmente dalle seguenti considerazioni.

3.3.1. al successo sul fronte della stabilità dei prezzi e nella realizzazione dell'Unione monetaria si contrappongono i risultati costantemente insufficienti della Comunità per quanto riguarda la crescita e l'occupazione.

3.3.2. Il relativo silenzio del trattato di Maastricht in materia di politica economica è stato rotto, successivamente, secondo modalità diverse e non sempre trasparenti. Non si tratta solo del fatto che nel trattato sia stato inserito un titolo sull'occupazione (artt. 125-130), ma anche, ad esempio, della creazione di vari "processi" più o meno strutturati e trasparenti (Lussemburgo, Cardiff, Colonia), di un insieme poco chiaro di consultazioni ed accordi relativi a pareri non obbligatori, del rafforzamento del ruolo dei comitati a scapito di quello della Commissione quale garante dell'interesse comunitario e dell'istituzione dell'Eurogruppo informale in seno al Consiglio, che si occupa della definizione del "policy mix" e del coordinamento delle politiche economiche nell'UEM senza disporre di un potere deliberativo sancito dai trattati (cfr. punto 2.2 del parere del CESE sul "Coordinamento a lungo termine delle politiche economiche"(9)). Da tutte queste iniziative risulta evidente la necessità di una regolamentazione trasparente, coerente, efficiente e legittimata dai trattati.

3.3.3. È sempre più palese soprattutto che l'UEM, con la sua politica monetaria centralizzata, richiede e consente un nuovo approccio macroeconomico in Europa (cfr. anche il punto 7 delle conclusioni del Consiglio europeo di Barcellona). Questo presuppone soprattutto un dosaggio (policy-mix) delle politiche monetaria e di bilancio e della dinamica salariale, fatta salva l'autonomia dei vari attori e tenuto conto anche dell'interesse comunitario. Si tratta di un aspetto molto importante per le prospettive di crescita e di occupazione. (Importanza del dialogo macroeconomico).

3.3.4. Per tener conto dell'interesse comunitario anche negli altri settori della politica economica non è necessaria un'eccessiva centralizzazione di quest'ultima; tuttavia sembra opportuno riflettere nuovamente sull'adeguata ripartizione delle competenze in materia di politica economica tra i vari livelli degli Stati membri (comuni, regioni o Länder e Stato centrale o federale) e in materia di rappresentanza dell'interesse comunitario. (Trattandosi di un argomento complicato, si dovrebbe incaricare quanto prima un gruppo di esperti ad alto livello, sul modello del gruppo Werner (1970) e del gruppo Delors (1988/1989), di formulare proposte concrete nel quadro della Convenzione e in vista della successiva Conferenza intergovernativa).

3.3.5. La Comunità europea dev'essere preparata ad affrontare le sfide del XXI secolo anche nel campo della "governance economica" e questo presuppone tra l'altro quanto segue:

a) nei prossimi 10-15 anni una migliore forma di "governance economica" dovrebbe fornire un contributo sostanziale al ritorno alla piena occupazione (si vedano gli obiettivi di Lisbona) e quindi garantire dal punto di vista economico il mantenimento e l'ulteriore sviluppo del modello sociale europeo, compresi gli elementi essenziali dei servizi di interesse generale. A tal fine è necessario procedere in modo più adeguato e trasparente ad interventi coordinati di politica macroeconomica e di politica strutturale microeconomica, nonché ad un intenso dialogo fra gli attori della politica macroeconomica. Solo così sarà possibile realizzare gli obiettivi di Lisbona.

b) A queste condizioni e a quelle di uno sviluppo sostenibile, il ritorno alla piena occupazione nei prossimi 10-15 anni non comporterebbe solo la creazione di circa 30-35 milioni di nuovi posti di lavoro - una cifra quasi pari all'attuale numero delle persone occupate in Germania - ma farebbe anche aumentare il PIL annuo della Comunità (al di là dell'aumento imputabile alla crescita della produttività) di un importo pari quasi all'attuale PIL tedesco e al doppio di quello dei paesi candidati (esclusa la Turchia). Questo aspetto potrebbe essere definito anche "l'ampliamento all'interno della Comunità"! È necessario che uno sviluppo del genere si realizzi anche per permettere ai paesi dell'UE di gestire meglio i problemi demografici che si presenteranno più tardi nel corso del XXI secolo.

c) La capacità d'azione della Comunità nel campo della politica economica non solo va preservata nel quadro del prossimo ampliamento, ma quest'ultimo dovrebbe essere anche accompagnato da un approfondimento del mercato interno e della politica economica. Inoltre, con l'ampliamento geografico il livello del PIL della Comunità e il suo futuro potenziale di crescita ed occupazione aumenteranno ulteriormente (si veda l'esempio dell'Irlanda). Tuttavia si deve tener conto dei rischi dell'allargamento: nella fase di transizione va mantenuta la coesione economica e sociale dell'Unione e l'Unione monetaria deve mantenere la propria capacità d'azione anche nel campo della politica economica. In questo contesto va tenuto presente che, in seguito all'ampliamento, per un certo periodo di tempo il numero degli Stati membri della Comunità sarà probabilmente nettamente superiore a quello dei membri dell'Unione monetaria.

d) Con la realizzazione delle summenzionate prospettive, il peso economico e politico della Comunità nel mondo aumenterà ulteriormente in modo significativo. Per trarne il massimo beneficio, la Comunità dev'essere in grado di parlare con una sola voce a livello internazionale anche in campo economico (ma non solo).

e) Il Comitato ritiene che le riflessioni sulla governance economica debbano condurre a un nuovo modello, fondato su uno sviluppo economico e sociale concertato, che tenga conto in particolare della varietà di bisogni e di situazioni diverse delle imprese, integrando i principi enunciati nella Carta europea delle piccole imprese.

3.4. Una prospettiva positiva

3.4.1. Le precedenti osservazioni presentano uno scenario in cui la Comunità può realizzare i suoi obiettivi di libertà e pace, benessere e equilibrio sociale in modo sostenibile e mediante una sovranità esercitata su una base comune e volontaria. Il modello economico, sociale e politico della Comunità potrebbe così diventare l'esempio di un mondo in cui si possono sfruttare i vantaggi della condivisione del lavoro a livello internazionale senza avere ripercussioni sociali negative, un mondo in cui le pericolose egemonie attuali e future si possano trasformare in pacifiche relazioni di partenariato.

3.4.2. Questa prospettiva (un sogno europeo!) non presuppone che le peculiarità e le competenze regionali e nazionali vengano sacrificate ad organi comunitari con poteri superiori. La soluzione equilibrata a livello di "governance europea" - e quindi anche di "governance economica nell'UE" - sta nell'applicare fino in fondo il principio di sussidiarietà in entrambe le direzioni: le competenze che vengono esercitate meglio dai livelli inferiori dovrebbero continuare ad essere esercitate a tali livelli e, di conseguenza, le competenze che possono venire esercitate meglio - o forse addirittura esclusivamente - dal livello superiore andrebbero attribuite a tale livello. Ciò presuppone tuttavia anche che il livello superiore interessato disponga della necessaria legittimazione democratica. Questo punto pone grandi sfide alla Convenzione europea e alla successiva Conferenza intergovernativa.

3.5. L'attribuzione delle competenze ai singoli livelli ed attori della "governance economica" dovrebbe riflettersi anche in procedure di consultazione e di coordinamento trasparenti, tra cui figurano ad esempio l'informazione reciproca per poter trarre insegnamento dalle migliori soluzioni ("migliori pratiche"), la consultazione obbligatoria dei gruppi e degli organi interessati (p.es. il CESE), il metodo aperto di coordinamento, il dialogo (p.es. macroeconomico) organizzato tra attori indipendenti (nel qual caso la presidenza dovrebbe spettare al rappresentante dell'interesse comunitario), un uso trasparente della "procedura comunitaria" (proposta della Commissione, decisione a maggioranza del Consiglio con la partecipazione del Parlamento europeo), per arrivare fino al netto accentramento delle decisioni (p.es. in materia di politica monetaria).

4. Proposte concrete

4.1. Vi è tutta una serie di proposte più o meno concrete ed esaurienti su come si possa migliorare la "governance economica" nell'UE. In questo contesto citiamo soprattutto le seguenti proposte della Commissione:

- comunicazione della Commissione, del 7.2.2001, sul rafforzamento del coordinamento delle politiche economiche nell'area dell'euro(10), che non entra nella questione della revisione del trattato;

- comunicazione della Commissione - Un progetto per l'Unione europea(11) in cui vengono proposte alcune importanti modifiche del trattato.

Inoltre il 19 luglio 2002 la Commissione ha deciso di istituire un gruppo di studio ad alto livello sul tema "La governance economica in un'Unione europea allargata"; altre proposte sono state presentate dai comitati consultivi, dalla Banca centrale europea, dal Consiglio Ecofin, dal Parlamento europeo (progetto di relazione del 27.6.2002, provvisorio, 2002/2062(INI)).

4.2. Anche il CESE ha già presentato una prima serie di proposte in merito in vari pareri (soprattutto nel "Contributo del Comitato economico e sociale agli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità nel 2002"(12) del 20.3.2002 e nel parere sul "Coordinamento a lungo termine delle politiche economiche"(13) del 29.5.2002).

4.3. Per le proposte formulate nel presente parere(14) il CESE è partito dalle seguenti considerazioni:

- per determinati miglioramenti non è necessaria una modifica del trattato; ciò nondimeno vi dev'essere trasparenza e va garantita la legittimazione democratica.

- in molti casi, tuttavia, sembra indispensabile procedere ad una modifica del trattato.

- si dovrebbe ricorrere maggiormente ad atti di diritto derivato adottati dal Consiglio (e dal Parlamento europeo) su proposta della Commissione previa consultazione del CESE (e del Parlamento, qualora non si applichi la procedura di codecisione). A tal fine va estesa la base giuridica del trattato (p. es. articolo 99, paragrafo 5).

4.4. A monte della modifica del trattato il CESE presenta le seguenti proposte:

4.4.1. La Commissione non dovrebbe limitarsi a passare in rassegna le attuali procedure formali e informali, i "processi" e le consultazioni nel quadro della definizione e del coordinamentodelle politiche economiche a livello comunitario(15), bensì effettuare anche una valutazione critica con l'obiettivo di semplificarli e potenziarne l'efficienza.

4.4.2. Sarebbe opportuno che le osservazioni sul miglioramento del coordinamento senza modifica del trattato, contenute nella comunicazione della Commissione del 7 febbraio 2001 sul rafforzamento del coordinamento delle politiche economiche nell'area dell'euro, fossero prese di nuovo in considerazione e riesaminate nel contesto dei lavori della Convenzione e di una probabile revisione del trattato. Si tratta di proposte volte a migliorare nel merito il coordinamento della politica economica nella zona euro, per esempio tenendo conto in modo più adeguato del dosaggio della politica monetaria, di quella di bilancio e della dinamica salariale nella zona dell'euro (policy-mix), elaborando una serie di regole di politica economica che aumentino la credibilità e la prevedibilità delle strategie di politica economica, migliorando il dialogo tra i responsabili della politica economica, informando preventivamente la Commissione e gli altri Stati membri sulle politiche economiche nazionali che possono avere un impatto sulla zona euro ecc.

4.4.3. Nel quadro dei lavori della Convenzione e soprattutto in vista della futura Conferenza intergovernativa andrebbe valutata seriamente l'ipotesi di istituire un gruppo di esperti ad alto livello sulla "governance economica nell'UE", sul modello del "gruppo Werner" (1970) e del "gruppo Delors" (1989). In realtà senza la competenza tecnica e l'autorevolezza del "gruppo Werner" e soprattutto del "gruppo Delors" l'Unione economica e monetaria non sarebbe nata. D'altra parte, l'organizzazione della governance economica nell'UE e soprattutto nell'UEM e il problema della ripartizione delle competenze tra i diversi livelli degli Stati membri (enti locali, regioni ovvero Länder e stato centrale o federale) e la rappresentanza dell'interesse comunitario non è stato ancora risolto in maniera ottimale. La Convenzione e la successiva Conferenza intergovernativa potrebbero solo trarre vantaggio da pareri forniti con grande competenza tecnica e autorevolezza su questo tema difficile, ma di estrema importanza per la Comunità.

4.4.4. Andrebbero intensificati gli sforzi volti ad avviare un dibattito pubblico più ampio e informato in merito alla politica economica a livello comunitario. In una certa misura questo si può ottenere mediante l'elaborazione di pareri obbligatori da parte del CESE e delle parti sociali in merito ai documenti importanti di politica economica; la Commissione dovrebbe essere tenuta a rendere pubbliche le sue osservazioni su tali pareri. Inoltre il CESE, nel suo parere sul coordinamento a lungo termine delle politiche economiche(16), ha proposto di istituire un comitato di esperti indipendente a livello europeo incaricato di valutare l'evoluzione economica e la politica economica della Comunità; esso dovrebbe stimolare il dibattito pubblico e una valutazione tramite critiche e proposte costruttive, svolgendo un ruolo consultivo. La proposta non mira a istituire costantemente nuovi organi, ma vuole piuttosto contribuire ad evitare che le varie istituzioni comunitarie creino comitati di esperti in concorrenza tra loro. Il punto è quello di stimolare il dibattito pubblico sui problemi economici della Comunità e dell'Unione monetaria in modo competente e indipendente. Un siffatto comitato di esperti potrebbe essere istituito mediante un atto di diritto derivato non appena la base giuridica dell'articolo 99, paragrafo 5, sarà adeguata in tal senso.

4.5. Per quanto riguarda le modifiche del trattato(17), il CESE presenta le seguenti proposte:

4.5.1. l'obiettivo della piena occupazione dovrebbe figurare espressamente nell'articolo 2; inoltre andrebbe indicato con maggiore chiarezza che la politica economica deve contribuire in modo sostanziale alla realizzazione dell'obiettivo della crescita e dell'occupazione (artt. 3, 4 e 98). Anche i servizi sociali di interesse generale dovrebbero essere inseriti nell'elenco degli obiettivi di cui all'articolo 2, con conseguente modifica degli articoli 3, 4 e 16. La redazione degli articoli 2, 3, 4 e 16 della versione consolidata del trattato che istituisce la Comunità europea potrebbe pertanto essere così completata:

Articolo 2

La Comunità ha il compito di promuovere nell'insieme della Comunità ... uno sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile delle attività economiche, il conseguimento di un alto tasso di attività della popolazione corrispondente all'obiettivo della piena occupazione tenuto conto di un'adeguata qualità e della dignità del lavoro, un elevato livello di protezione sociale e di servizi sociali d'interesse generale, la parità tra uomini e donne, ... solidarietà tra gli Stati membri.

Articolo 3

(1) Ai fini enunciati all'articolo 2, l'azione della Comunità comporta, alle condizioni e secondo il ritmo previsti dal presente trattato:

Segue un elenco dalla lettera "a" alla "u", nel quale andrebbe inserito un punto "h bis", così formulato:

"h bis) l'elaborazione di orientamenti comunitari per le politiche economiche generali e, nel quadro di stabilità dell'Unione monetaria, fatti salvi gli articoli da 101 a 105 e nel rispetto dell'autonomia dei diversi attori, in particolare la promozione di un migliore dosaggio della politica monetaria, delle politiche di bilancio e delle dinamiche salariali al fine di garantire meglio l'interesse comunitario e di contribuire alla realizzazione degli obiettivi relativi alla crescita, alla competitività e all'occupazione di cui all'articolo 2."

Articolo 4

(1) invariato, a parte la sostituzione del concetto di "economia di mercato aperta" con quello di "economia sociale di mercato aperta"

(2) ... l'introduzione di una moneta unica, l'euro, nonché la definizione..., che abbiano l'obiettivo principale di mantenere la stabilità dei prezzi e, fatto salvo questo obiettivo, di sostenere le politiche economiche generali nella Comunità, al fine di contribuire alla realizzazione degli obiettivi della Comunità definiti nell'articolo 2 (usare la stessa formulazione dell'articolo 105!), conformemente al principio di un'economia sociale di mercato aperta e in libera concorrenza;

(3) ... bilancia dei pagamenti sostenibile, in modo che gli obiettivi di crescita e occupazione di cui all'articolo 2 possano essere perseguiti in modo sostenibile e su basi sane.

Articolo 16

Questo articolo non è molto chiaro. Se viene lasciato invariato, si potrebbe aggiungere alla fine: ... che consentano loro di assolvere i loro compiti. Ciò vale in generale anche per le aziende di servizi pubblici e le imprese pubbliche e private che prestano servizi d'interesse economico generale.

4.5.2. Il principio di sussidiarietà andrebbe formulato in modo più simmetrico e l'articolo 5 potrebbe essere così redatto:

Articolo 5

La Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente trattato. In questo contesto vale il seguente principio: le competenze che vengono esercitate in modo ottimale a livello locale, regionale o nazionale dovrebbero continuare a essere attribuite a tali livelli;le competenze che possono venire esercitatepiù efficacemente o esclusivamentedalla Comunità dovrebbero essere trasferite a tale livello, garantendo il rispetto delle regole della legittimazione e del controllo democratici.

Nei settori...(invariato)

4.5.3. Per quanto riguarda il problema della politica fiscale il Comitato rimanda ai suoi ultimi pareri "La politica fiscale dell'Unione europea - Priorità per gli anni a venire"(18) e "L'imposizione diretta delle imprese"(19). In merito al problema dell'unanimità si potrebbe ricorrere alla procedura di cooperazione rafforzata definita nel trattato di Nizza, la quale permetterebbe ad un gruppo di Stati membri di avanzare più rapidamente, nel rispetto delle regole comunitarie. Per l'articolo 93 del trattato si potrebbe prendere in considerazione anche l'introduzione di un termine per le decisioni prese all'unanimità.

Articolo 93

Una modifica di tale articolo pone problemi di fondo; si dovrebbe esaminare la possibilità di inserire la seguente frase: ... entro il temine previsto dall'articolo 14. Qualora non si arrivi comunque ad una decisione unanime, nonostante la Commissione e il Parlamento europeo, a maggioranza, abbiano constatato un forte pregiudizio alla concorrenza o al funzionamento del mercato interno o una concorrenza fiscale dannosa, trascorsi tre anni da tale constatazione il Consiglio, deliberando in conformità della procedura prevista nell'articolo 251 e previa consultazione del CESE, può decidere le misure del caso.

4.5.4. Nell'articolo 98 si dovrebbe riconoscere che anche la Comunità attua una politica economica. La redazione potrebbe essere la seguente:

Articolo 98

Gli Stati membri e la Comunità attuano la loro politica economica allo scopo di contribuire alla realizzazione degli obiettivi della Comunità definiti all'articolo 2 e nel contesto degli indirizzi di massima di cui all'articolo 99, paragrafo 2. Gli Stati membri e la Comunità agiscono nel rispetto dei principi di un'economia sociale di mercato aperta e in libera concorrenza.

4.5.5. Per l'articolo 99 sarebbe opportuna un'ampia riformulazione che dovrebbe tener conto dei seguenti aspetti:

a) la Commissione dovrebbe rappresentare espressamente, nel quadro del coordinamento delle politiche economiche, l'interesse comunitario, assumendo anche la rappresentanza esterna della Comunità e dell'Unione monetaria.

b) Il ruolo del Parlamento e del CESE andrebbe definito esplicitamente.

c) La procedura per l'elaborazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche dovrebbe essere definita in analogia con l'elaborazione degli orientamenti in materia di occupazione (articolo 128) prevedendo un diritto di proposta della Commissione.

d) In riferimento alla sorveglianza dell'attuazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche dovrebbero essere menzionati il ruolo dell'ufficio statistico della Comunità, nonché le diverse procedure di coordinamento.

e) Dovrebbe essere istituzionalizzato, per un periodo transitorio, un Consiglio euro-Ecofin, andrebbe evidenziata esplicitamente l'importanza del dosaggio tra politica di bilancio, dinamica salariale e politica monetaria (policy-mix) per la realizzazione degli obiettivi di crescita ed occupazione di cui all'articolo 2 e si dovrebbe istituzionalizzare il dialogo macroeconomico.

f) Nel caso di scostamento rispetto agli indirizzi di massima per le politiche economiche la Commissione dovrebbe poter avvertire tempestivamente il paese in questione e il Consiglio dovrebbe avere la facoltà di formulare una raccomandazione ufficiale; eventualmente si dovrebbero poter aggiornare anche gli indirizzi di massima per le politiche economiche.

g) La base giuridica per la produzione di diritto derivato nel campo del coordinamento delle politiche economiche dovrebbe essere tale da poter disciplinare i nuovi aspetti relativi alle politiche economiche e stabilire i dettagli delle procedure di coordinamento ecc. in modo trasparente attraverso il diritto derivato, senza che si debba procedere ogni volta a modifiche del trattato o, in alternativa, allo sviluppo di procedure e processi informali e non trasparenti.

In considerazione delle riflessioni che precedono, l'articolo 99 dovrebbe essere rivisto come segue:

Articolo 99

1) Gli Stati membri considerano le loro politiche economiche una questione di interesse comune. Il coordinamento delle politiche economiche avviene in sede di Consiglio, mentre la Commissione rappresenta l'interesse economico della Comunità nel suo insieme e quello dell'Unione monetaria (cfr. articolo 213). Per ciò che concerne le questioni di politica economica la rappresentanza della Comunità nel suo insieme e dell'Unione monetaria verso l'esterno è assicurata dalla Commissione. Su tutte le questioni importanti di politica economica viene richiesto il parere del Parlamento, nel caso in cui il trattato non prescriva la procedura di cui all'articolo 252, e del Comitato economico e sociale europeo.

2) Sulla base di una relazione annuale della Commissione e tenendo conto del parere del Consiglio, il Consiglio europeo esamina ogni anno la situazione economica e l'orientamento delle politiche economiche nella Comunità e adotta le conclusioni del caso (analogia con l'articolo 128).

Nella sua relazione annuale la Commissione prende inoltre posizione sulla valutazione annuale relativa all'evoluzione macroeconomica nella Comunità presentata dal comitato europeo d'esperti indipendenti, la cui istituzione è decisa a norma dell'articolo 95, paragrafo 5.

2) bis Sulla base delle conclusioni del Consiglio europeo, il Consiglio, su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale europeo, adotta una raccomandazione che definisce gli indirizzi di massima per le politiche economiche della Comunità e degli Stati membri. Tale raccomandazione riguarda, almeno ogni tre anni, tutti i settori importanti delle politiche economiche. Il Consiglio informa il Parlamento in merito a tale raccomandazione.

3) Primo comma invariato a parte l'ultima parte dell'ultima frase ... e procede almeno una volta l'anno, su proposta della Commissione, ad una valutazione globale.

Secondo comma: aggiungere la seguente frase alla fine: L'ufficio statistico della Comunità europea predispone le statistiche necessarie a tale sorveglianza; disposizioni dettagliate a tal fine vengono adottate in conformità del paragrafo 5.

3) bis In funzione delle esigenze di coordinamento nei singoli settori delle politiche economiche e della necessità di tener conto dell'interesse comunitario, possono essere adottate, in conformità del paragrafo 5, diverse modalità di coordinamento nel rispetto del requisito della trasparenza.

3) ter Fino a quando la partecipazione all'Unione monetaria sarà limitata solo ad alcuni Stati membri della Comunità, le questioni di politica economica riguardanti l'Unione monetaria vengono trattate in una formazione speciale del Consiglio (euro-Ecofin), composto dagli Stati membri che partecipano a tale Unione. Fatti salvi gli articoli da 101 a 105, nel rispetto dell'autonomia dei diversi attori e tenuto conto dei principi di cui all'articolo 4, paragrafo 3, l'euro-Ecofin esamina regolarmente, sulla base di relazioni della Commissione e della BCE che tengono conto anche degli sviluppi economici esterni, in che modo si possa migliorare il dosaggio della politica monetaria, delle politiche di bilancio e delle dinamiche salariali ai fini del conseguimento degli obiettivi relativi alla crescita, alla competitività e all'occupazione di cui all'articolo 2. Eventuali raccomandazioni e altre decisioni vengono adottate dal Consiglio euro-Ecofin, su proposta della Commissione, a maggioranza qualificata dei suoi membri. Sulle questioni fondamentali vengono consultati il Parlamento e il Comitato economico e sociale europeo. Le disposizioni dettagliate sul funzionamento del Consiglio euro-Ecofin vengono adottate in conformità del paragrafo 5.

3) quater Almeno due volte l'anno ha luogo tra il Consiglio, la Commissione, la BCE e le parti sociali europee (cfr. articoli 138 e 139) un "dialogo macroeconomico" cui partecipano un rappresentante del Parlamento e un rappresentante del Comitato economico e sociale europeo in veste di osservatori. Sulla base delle relazioni della Commissione ed eventualmente della BCE, il dialogo affronta la situazione economica, le prospettive economiche e le questioni di politica economica riguardanti l'interesse della Comunità nel suo insieme. Fatti salvi gli articoli da 101 a 105, nonché nel rispetto dell'autonomia dei diversi attori e tenuto conto dei principi di cui all'articolo 4, paragrafo 3, il dialogo verte anche sul miglioramento del dosaggio della politica monetaria, delle politiche di bilancio e delle dinamiche salariali ai fini del conseguimento degli obiettivi relativi alla crescita, alla competitività e all'occupazione di cui all'articolo 2.

Il dialogo macroeconomico non comporta un coordinamento ex-ante vincolante della politica di bilancio, di quella salariale e della politica monetaria, ma i singoli attori e gruppi di attori della politica macroenomica si informano vicendevolmente, nel pieno rispetto della loro autonomia, sulla loro rispettiva valutazione della situazione e sui provvedimenti che intendono prendere.

Nell'ambito di questo dialogo la Commissione rappresenta l'interesse comunitario. Le parti sociali possono, se lo desiderano, presentare posizioni comuni; in tal caso, in virtù dell'articolo 138, paragrafo 1, la Commissione sostiene questo dialogo tra le parti sociali.

Allo svolgimento del dialogo macroeconomico presiedono, a livello tecnico, i servizi della Commissione e, a livello politico, il presidente del Consiglio.

Disposizioni dettagliate sullo svolgimento del dialogo vengono adottate in virtù del paragrafo 5.

4) Primo comma (nuovo): Qualora la Commissione accerti che sussiste il pericolo che le politiche economiche di uno Stato membro si allontanino dagli indirizzi di massima di cui al paragrafo 2 o rischino di compromettere il corretto funzionamento dell'unione economica e monetaria, essa lo comunica tempestivamente allo Stato membro in questione e al Consiglio. Se, nel quadro della procedura di cui al paragrafo 3, primo comma, si accerta che tale pericolo si è manifestato o che esiste un'altissima probabilità che si manifesti, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, rivolge allo Stato membro in questione le necessarie raccomandazioni. Tali raccomandazioni sono rese pubbliche.

4) Secondo comma (nuovo): Qualora si stabilisca, nel quadro della procedura di cui al paragrafo 3, primo comma, che alcune parti generali degli indirizzi di massima di cui al paragrafo 2 devono essere riformulate in considerazione degli sviluppi economici generali e/o internazionali, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, decide il necessario adattamento della raccomandazione. Tale raccomandazione è resa pubblica.

4) Il vecchio secondo comma diventa il terzo comma, ad eccezione della prima parte della seconda frase "Se il Consiglio ha reso pubbliche le proprie raccomandazioni," che viene depennata.

5) Nuova redazione: Il Consiglio, deliberando in conformità della procedura di cui all'articolo 252, definisce, su proposta della Commissione, le disposizioni relative alla procedura di coordinamento prevista nel presente articolo.

4.5.6. Andrebbe sostanzialmente rielaborato l'articolo 114 del trattato? che prevede la sostituzione del vecchio comitato monetario con il comitato economico e finanziario e che riconosce a quest'ultimo il ruolo, per così dire, di un comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri (cfr. articolo 207) nel campo delle politiche economiche, ma che non ne disciplina le relazioni con il comitato di politica economica (decisione n. 122/74/CEE del Consiglio, del 18.4.1974) e con il comitato per l'occupazione (articolo 130). Allo scopo di creare la necessaria trasparenza (permettendo così di evitare il sorgere di un centro di potere non trasparente e non controllato), il trattato in questo campo dovrebbe limitarsi a una semplice normativa quadro e rinviare la definizione di disposizioni dettagliate ad un atto di diritto derivato che, come previsto dall'articolo 99, paragrafo 5, potrebbe essere adottato secondo la procedura di cui all'articolo 252.

Bruxelles, 12 dicembre 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) Risoluzione destinata alla Convenzione europea.

(2) Soprattutto con l'Atto unico (1986) per la creazione del mercato interno e con il trattato di Maastricht (1993) per l'istituzione dell'Unione economica e monetaria europea.

(3) GU 17 del 6.10.1958, pag. 390.

(4) GU 31 del 9.5.1960, pag. 764.

(5) GU 64 del 22.4.1964, pag. 1031.

(6) GU 77 del 21.5.1964, pag. 1205.

(7) GU C 221 del 17.9.2002, pag. 67.

(8) GU C 221 del 17.9.2002, pag. 67.

(9) GU C 221 del 17.9.2002, pag. 67.

(10) COM(2001) 82 def.

(11) COM(2002) 247 def.

(12) GU C 125 del 27.5.2002, pag. 56.

(13) GU C 221 del 17.9.2002, pag. 67.

(14) Il seguente elenco di proposte si ispira al punto 4 del parere del CESE sul "Coordinamento a lungo termine delle politiche economiche" del 29 maggio 2002.

(15) Cfr. lo studio "Co-ordination of economic policies in the EU: a presentation of key features of the main procedures" [Il coordinamento delle politiche economiche nell'UE. Presentazione dei lineamenti essenziali delle principali procedure], pubblicato nella serie Euro Papers, n. 45.

(16) GU C 221 del 17.9.2002, punto 4 (ii).

(17) Trattato che istituisce la Comunità europea (versione consolidata), GU C 340 del 10.11.1997, pagg. 173-308.

(18) GU C 48 del 21.2.2002, pag. 73 (ECO/072).

(19) GU C 241 del 7.10.2002, pag. 75.