Introduzione

La strategia Europa 2020 è stata varata nel marzo del 2010 come strategia integrata a lungo termine dell'UE per l'occupazione e la crescita. Mirata a promuovere una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva in Europa, la strategia è imperniata su cinque obiettivi principali in termini di occupazione, ricerca e sviluppo, clima e energia, istruzione e lotta contro la povertà e l'esclusione sociale, che ciascuno Stato membro traduce in obiettivi nazionali. La strategia, che viene attuata e monitorata nell'ambito del semestre europeo, ha costituito un quadro generale per diverse politiche dell'Unione e degli Stati membri. Su di essa ci si è basati, in particolare, per ideare e programmare i fondi strutturali e di investimento europei nel periodo 2014–2020.

Dopo i primi anni di attuazione della strategia, a metà strada verso l'orizzonte 2020, la Commissione ha lanciato una consultazione pubblica per valutare in che misura siano stati realizzati finora i suoi obiettivi. Il fatto che gli anni immediatamente successivi al varo della strategia Europa 2020 siano coincisi con una grave crisi finanziaria ed economica ha avuto una notevole incidenza sui progressi compiuti verso il conseguimento dei suoi obiettivi. In molti casi, inoltre, questo ha fatto sì che le considerazioni politiche a breve termine prevalessero sulle strategie a lungo termine. I risultati dell'ultimo sondaggio Eurobarometro sulla strategia Europa 2020[1] indicano che i cittadini dell'UE approvano l'impostazione generale seguita dall'UE per far fronte alla crisi (le risposte secondo le quali l'UE sta procedendo nella giusta direzione per uscire dalla crisi sono quasi il doppio di quelle che affermano il contrario).

La comunicazione, che espone le principali conclusioni della consultazione pubblica sulla struttura e sui risultati della strategia Europa 2020 organizzata tra maggio e ottobre 2014, è accompagnata da una relazione aggiornata sul grado di realizzazione degli obiettivi della strategia[2].

Sintesi

Scopo della consultazione pubblica sulla strategia Europa 2020 svoltasi tra il 5 maggio e il 31 ottobre 2014 era raccogliere le esperienze delle parti interessate per trarre insegnamenti dai primi anni di attuazione della strategia e ottenere elementi utili per la sua revisione.

Sono pervenuti complessivamente 755 contributi da 29 paesi. La categoria più rappresentata è costituita dalle parti sociali, dai gruppi d'interesse e dalle organizzazioni non governative, seguiti dai singoli cittadini e dai governi/autorità pubbliche degli Stati membri, nonché da singoli cittadini, think tank, università, fondazioni e imprese.

Dalla consultazione sono emersi i seguenti elementi principali:

- Europa 2020 è considerata un quadro generale pertinente per promuovere l'occupazione e la crescita a livello dell'UE e degli Stati membri. I suoi obiettivi e le sue priorità sono validi in considerazione delle sfide attuali e future.

- I cinque obiettivi principali sono catalizzatori fondamentali per l'occupazione e la crescita e contribuiscono a preservare il carattere mirato della strategia.

- La maggior parte delle iniziative faro si è dimostrata efficace, ma la loro visibilità è rimasta scarsa.

- È possibile e necessario migliorare l'attuazione della strategia rafforzando la titolarità e il coinvolgimento sul campo.

1. Contesto della consultazione pubblica sulla strategia Europa 2020

Nel marzo 2014 la Commissione europea ha pubblicato la comunicazione "Bilancio della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva"[3], il cui scopo era valutare i progressi compiuti in quattro anni dall'UE e dagli Stati membri nell'attuazione della strategia e prepararne la revisione.

A metà strada verso la scadenza del 2020, il grado di realizzazione degli obiettivi di occupazione e crescita è disomogeneo, soprattutto per effetto della crisi. Le conseguenze della crisi sono ancora molto pesanti, specie per quanto riguarda i mercati occupazionali, con tassi di disoccupazione che rimangono molto elevati a livello di UE e notevoli differenze tra uno Stato membro e l'altro. Destano particolare preoccupazione la persistenza, in molti Stati membri, di alti tassi di disoccupazione giovanile e l'aumento della disoccupazione di lunga durata. Sul piano sociale, la crisi ha aumentato il rischio di povertà e di esclusione sociale e accentuato le disuguaglianze. La situazione è particolarmente critica in alcuni Stati membri, dove le privazioni materiali gravi si sono accentuate e il numero di famiglie senza lavoro è aumentato. Nel periodo culminante della crisi, l'esigenza di contenere la spesa pubblica ha limitato la spesa per la ricerca e lo sviluppo in determinati Stati membri. Ora che l'attenzione si sta spostando dall'emergenza provocata dalla crisi alla costruzione di solide basi per l'occupazione e la crescita, è importante che gli Stati membri diano priorità alla spesa atta a sostenere la crescita, come gli investimenti nella ricerca e nello sviluppo. La crescita è tuttora influenzata anche da tendenze a lungo termine come gli sviluppi demografici, la mondializzazione e la concorrenza dei partner internazionali, le sfide in termini di produttività e digitalizzazione, la pressione sulle risorse e le considerazioni ambientali.

La crisi ha inoltre rallentato i progressi verso la realizzazione degli obiettivi principali di Europa 2020. La crisi ha avuto ripercussioni negative innegabili in termini di disoccupazione e povertà e ha ostacolato i progressi verso la realizzazione di altri obiettivi, ma è riuscita anche a ridurre le emissioni di gas a effetto serra. Nonostante la crisi, si osservano tendenze strutturali più positive, per esempio nei livelli di istruzione, nella costruzione di un mix energetico più sostenibile e nella riduzione dell'intensità di carbonio dell'economia. Nel complesso, quindi, l'UE è avviata a realizzare, integralmente o in buona parte, i suoi obiettivi riguardanti l'istruzione, il clima e l'energia. Questo non si applica invece all'occupazione, alla ricerca e sviluppo e alla riduzione della povertà, cioè i settori in cui gli effetti della crisi si sono fatti maggiormente sentire. Occorre un impegno costante in tutti i settori per consolidare i risultati ottenuti e compiere ulteriori progressi.

Gli obiettivi di Europa 2020 sono impegni politici[4]. La natura politica di questi obiettivi, insita nella strategia, riflette il ruolo centrale che i governi nazionali dovrebbero svolgere nel suo ambito, secondo il principio di sussidiarietà. Nella maggior parte dei settori, tuttavia, gli obiettivi nazionali non sono sufficientemente ambiziosi da permettere di realizzare complessivamente l'ambizione a livello dell'UE. A titolo di esempio, se tutti gli Stati membri raggiungessero i loro obiettivi nazionali, l'investimento complessivo per la ricerca e lo sviluppo a livello di UE arriverebbe al 2,6% del PIL entro il 2020, rimanendo al di sotto dell'obiettivo del 3% fissato dall'UE. Questi diversi livelli di impegno si riflettono anche nel grado variabile di risposta e ambizione politica all'interno dell'Unione.

Il carattere disomogeneo dei progressi compiuti nella realizzazione degli obiettivi di Europa 2020 è inoltre parzialmente attribuibile al tempo necessario affinché le riforme strutturali producano pienamente i loro effetti sulle economie. Sebbene il ritmo e la qualità delle riforme strutturali differiscano a seconda degli Stati membri, la maggior parte di essi ha varato importanti riforme strutturali volte ad aumentare in futuro la resilienza del mercato del lavoro, a migliorare il funzionamento dei mercati del prodotti e dei servizi, a favorire un'allocazione ottimale delle risorse e a rafforzare l'efficienza della pubblica amministrazione. Ci vuole tempo, tuttavia, prima che queste riforme diano risultati visibili, per cui è di fondamentale importanza attuarle rapidamente e integralmente.

Le disparità sempre più forti tra gli Stati membri, e spesso al loro interno, hanno frenato i progressi verso la realizzazione degli obiettivi di Europa 2020. La crisi ha accentuato il divario tra gli Stati membri più efficienti e quelli meno efficienti, quando invece l'obiettivo era la convergenza delle economie dell'UE. Sono aumentate anche le differenze tra le regioni di uno stesso Stato membro e dei vari Stati membri. Nel 2013, ad esempio, il divario tra il miglior e il peggior risultato per quanto riguarda il tasso di occupazione delle persone di età compresa tra 20 e 64 anni era di 26,9 punti percentuali e i tassi di occupazione variavano dal 52,9% della Grecia al 79,8% della Svezia. Nel 2000 la differenza tra il miglior e il peggior risultato era di 22,7 punti percentuali e i tassi di occupazione variavano dal 55,3% della Bulgaria al 78,0% della Danimarca.

OBIETTIVI DI EUROPA 2020 A LIVELLO DI UE || DATI PIÙ RECENTI

Aumentare di almeno il 75% il tasso di occupazione della popolazione tra i 20 e i 64 anni || 68,4% (2013)

Portare gli investimenti in R&S al 3% del PIL || 2,02% (2013)

Ridurre le emissioni di gas a effetto serra almeno del 20% rispetto ai livelli del 1990 || riduzione del 17,9% (2012)

Aumentare al 20% la quota di energie rinnovabili nel consumo finale di energia || 14,1% (2012)

Migliorare del 20% l'efficienza energetica (misurata in termini di consumo di energia primaria e di consumo finale di energia) || Consumo di energia primaria: aumentare dell'11,9% l'efficienza energetica (2013) Consumo finale di energia: aumentare del 12,8% l'efficienza energetica (2013)

Ridurre il tasso di coloro che abbandonano precocemente l'istruzione e la formazione a meno del 10% || 12,0% (2013)

Portare almeno al 40% la quota della popolazione tra i 30 e i 34 anni che ha completato un ciclo di istruzione superiore || 36,9% (2013)

Eliminare il rischio di povertà e di esclusione sociale per almeno 20 milioni di persone (equivalenti a un obiettivo di 96,6 milioni) || 121,6 milioni di persone a rischio di povertà o di esclusione sociale (2013)[5]

Fonte: Commissione europea

In questo contesto, uno degli obiettivi della consultazione pubblica su Europa 2020 era avere un quadro più preciso dell'attuazione concreta della strategia. Trattandosi di un partenariato tra l'UE e gli Stati membri, il successo della strategia dipende in larga misura dall'impegno e dal coinvolgimento dei governi nazionali, dei parlamenti, delle autorità locali e regionali, delle parti sociali, delle altre parti interessate e della società civile. Per questo era importante consultare tutti i soggetti coinvolti nell'attuazione della strategia e trarre insegnamenti dalle loro esperienze e migliori pratiche.

2. Principali dati relativi alla consultazione pubblica sulla strategia Europa 2020

La consultazione pubblica sulla strategia Europa 2020 si è tenuta tra il 5 maggio e il 31 ottobre 2014. Sono stati utilizzati diversi strumenti per ottimizzarne la visibilità e favorire la partecipazione. In aggiunta alla segnalazione della consultazione pubblica sul sito La vostra voce in Europa, un sito internet dedicato[6] offriva la possibilità di compilare un questionario o di inviare un documento per illustrare la propria posizione e conteneva link ai principali documenti inerenti alla strategia Europa 2020. La Commissione ha elaborato tale questionario per raccogliere pareri sui primi anni di attuazione della strategia e suggerimenti per una sua ulteriore evoluzione. Questo sito comprende anche una sezione specifica in cui vengono pubblicati i contributi ricevuti[7].

Nell'ambito della consultazione pubblica sono pervenute 755 risposte. La ripartizione per paese indica che gran parte delle risposte proviene dal Belgio, dove hanno sede i gruppi d'interesse di livello europeo. Nei paesi dell'Europa centrale e orientale il tasso di partecipazione è stato molto basso. Per quanto riguarda i paesi terzi, i partecipanti provenivano dalla Norvegia, dalla Svizzera, dal Canada e dagli Stati Uniti. I partecipanti rispecchiano l'ampia gamma di parti interessate alla strategia Europa 2020. La categoria più rappresentata è costituita dalle parti sociali, dai gruppi d'interesse e dalle organizzazioni non governative (41%), seguiti dai governi e dalle autorità pubbliche degli Stati membri, comprese le autorità locali e regionali (20%), dai singoli cittadini (19%), nonché da think tank, università e fondazioni (14%). Le imprese rappresentano il 6% delle risposte, una percentuale piuttosto bassa che è tuttavia compensata dalla maggior partecipazione dei gruppi d'interesse che le rappresentano.

Ripartizione delle risposte tra le diverse categorie di parti interessate

Fonte: Commissione europea

La ripartizione tra i settori contemplati rispecchia il carattere inclusivo della strategia Europa 2020. La maggior parte delle risposte riguardava tutti gli ambiti della strategia (affari economici e finanziari, competitività, industria, mercato unico, occupazione, ricerca, sviluppo e innovazione, economia digitale, clima, energia e uso efficiente delle risorse, istruzione e formazione, povertà ed esclusione sociale). La ripartizione tra i contributi incentrati su un settore specifico è sostanzialmente equilibrata.

Oltre a tener conto delle risposte ufficiali alla consultazione pubblica, il dibattito sulla revisione della strategia ha coinvolto anche le istituzioni dell'UE e degli Stati membri. Su iniziativa della presidenza italiana del Consiglio, la revisione è stata discussa anche nella maggior parte delle formazioni settoriali del Consiglio. A dicembre 2014 la presidenza ha presentato al Consiglio Affari generali una sintesi dei risultati delle discussioni[8]. Il Parlamento europeo ha svolto un ruolo importante sin dal varo della strategia, esortando anche i parlamenti nazionali a dare il loro contributo. Negli ultimi mesi si sono svolti diversi scambi di vedute con i parlamenti nazionali sulla strategia Europa 2020 e sui suoi futuri sviluppi.

La riflessione sulla revisione della strategia Europa 2020 ha destato notevole interesse e mobilitato le parti interessate coinvolte nell'attuazione della strategia. Il Comitato delle regioni, attraverso la sua piattaforma di monitoraggio, e il Comitato economico e sociale europeo hanno avuto un ruolo particolarmente attivo, organizzando scambi di opinioni e discussioni sui temi della strategia Europa 2020. Con il supporto dei funzionari della Commissione europea specializzati nel semestre europeo sono inoltre stati organizzati eventi analoghi negli Stati membri, che riguardavano l'intera strategia o alcuni suoi aspetti. Questi eventi hanno arricchito il dialogo con tutti i soggetti interessati, creato contatti tra le diverse reti di parti interessate e raccolto testimonianze concrete di esperienze e migliori pratiche che alimenteranno la revisione della strategia.

3. Principali risultati della consultazione pubblica sulla strategia Europa 2020

3.1 Il campo di applicazione e gli obiettivi della strategia Europa 2020 sono ancora pertinenti

Vi è un massiccio sostegno per una strategia dell'UE a favore dell'occupazione e della crescita. Secondo la stragrande maggioranza delle risposte (86%), nei prossimi anni l'Europa avrà bisogno di una strategia globale a medio termine per l'occupazione e la crescita, mentre un numero limitato (14%) di partecipanti esprime una posizione ambivalente o negativa. Le risposte negative, che provengono prevalentemente da singoli cittadini, indicano che l'UE dovrebbe concentrarsi sull'applicazione degli strumenti esistenti, che lo sviluppo sociale, economico e ambientale è più importante della crescita in quanto tale o che i decisori dovrebbero abbandonare l'idea di una crescita illimitata. La stragrande maggioranza dei partecipanti associa la strategia alla propria sfera d'azione e ne apprezza la capacità generale. Il giudizio è positivo anche per quanto riguarda la pertinenza dei tre aggettivi "intelligente, sostenibile e inclusiva" riferiti alla crescita.

La strategia Europa 2020 affronta le sfide attuali e future. I contributi alla consultazione pubblica evidenziano una stretta correlazione fra gli ambiti giudicati prioritari dai partecipanti e quelli contemplati dalla strategia Europa 2020.

3.2 I cinque obiettivi principali attuali sono pertinenti e complementari

Nel complesso le risposte considerano gli obiettivi un utile strumento per l'attuazione della strategia. Secondo la maggior parte delle risposte (87%), gli obiettivi sono un utile strumento per l'attuazione e il monitoraggio della strategia Europa 2020 in quanto parametri di riferimento atti a richiamare l'attenzione su un certo numero di ambiti fondamentali. Pur riconoscendo la validità degli obiettivi, alcuni contributi (10%) formulano suggerimenti su come migliorarli. Diverse risposte insistono sull'importanza di evitare una moltiplicazione di obiettivi per mantenere un approccio mirato. Solo una percentuale minima (3%) delle risposte giudica gli obiettivi inutili. Alcune risposte insistono inoltre sulla necessità di integrare qualsiasi valutazione quantitativa dei progressi verso il raggiungimento degli obiettivi con un'analisi qualitativa. La Commissione concorda sull'importanza di un'analisi e di una valutazione qualitativa, che sono svolte, in particolare, nell'ambito del semestre europeo.

Vi è un ampio sostegno a favore del mantenimento dei cinque obiettivi principali attuali. Gran parte delle risposte (78%) giudica sufficienti gli obiettivi attuali. Alcune risposte propongono di aggiungere nuovi obiettivi, mentre altre mettono in discussione la pertinenza dell'obiettivo inerente all'istruzione superiore e sottolineano l'importanza di adeguare le competenze per conciliare l'offerta e la domanda sul mercato del lavoro. Va ricordato che gli obiettivi non sono stati pensati per riflettere integralmente le politiche o le ambizioni dell'UE, ma costituiscono misurazioni rappresentative del tipo di cambiamenti promossi dalla strategia Europa 2020. Alcuni degli obiettivi suggeriti, come la fissazione di traguardi indicativi relativi all'uso efficiente delle risorse e alla quota dell'industria nel PIL, rientrano già in altre politiche dell'UE. Dalla consultazione pubblica, infine, non emerge una chiara classificazione degli obiettivi per ordine di priorità. Circa metà degli intervistati ritiene che gli obiettivi siano ugualmente importanti e interdipendenti, che si rafforzino reciprocamente e che contribuiscano collettivamente all'occupazione e alla crescita.

3.3 Le iniziative faro si sono dimostrate efficaci

Nel complesso le iniziative faro hanno dato i risultati auspicati e gli interventi nei settori corrispondenti devono proseguire sotto altre forme. Nel complesso i partecipanti ritengono che le iniziative faro contribuiscano a migliorare l'efficacia degli interventi intrapresi a livello di UE per raggiungere gli obiettivi di Europa 2020. Un numero considerevole (32%) di partecipanti, tra cui governi e organizzazioni rappresentative, adotta tuttavia una posizione contrastante, ritenendo che le iniziative faro abbiano effettivamente dato slancio a una serie di azioni prioritarie, ma che il loro valore aggiunto sia stato eclissato dalla scarsa sensibilizzazione e dalle sovrapposizioni fra i vari interventi, il che le ha rese superflue. Alcune risposte evidenziano una mancanza di collegamento tra le iniziative faro e i rispettivi ambiti strategici, mentre altre ravvisano una confusione dovuta a sovrapposizioni e a una mancata definizione delle priorità. Secondo gli intervistati, quindi, è il momento di sostituire le iniziative faro con programmi strategici globali strutturati in modo più coerente.

3.4 Sarebbe importante e auspicabile migliorare l'attuazione della strategia

L'attuazione della strategia Europa 2020 può essere migliorata. Alla domanda se Europa 2020 abbia cambiato realmente le cose, la maggior parte (60%) degli intervistati risponde affermativamente, ma molti di essi (40%) rispondono negativamente evidenziando diverse lacune in termini di attuazione e vari modi per porvi rimedio.

L'attuazione della strategia ha risentito di carenze in termini di sensibilizzazione, partecipazione ed esecuzione. In primo luogo, i contributi alla consultazione pubblica evidenziano una scarsa conoscenza della strategia, che si manifesta esplicitamente (quando gli intervistati non sono in grado di rispondere a determinate domande) o implicitamente (quando le risposte danno un'interpretazione errata del contenuto o della finalità della strategia). In secondo luogo, meno della metà degli intervistati (46%) si considerano coinvolti nella strategia e tre quarti (77%) hanno espresso il desiderio di essere maggiormente associati alla sua attuazione. Dai contributi emergono anche alcune migliori pratiche utili, come il comitato delle parti interessate istituito dal governo danese, che riunisce circa 30 organizzazioni (associazioni imprenditoriali, sindacati, comuni, organizzazioni non governative, ecc.). Gli intervistati sono favorevoli a un rafforzamento del quadro di attuazione per garantire l'efficacia della strategia grazie a un giusto livello di ambizione e a strumenti adeguati. Più della metà degli intervistati (58%) giudica importante e opportuno fissare obiettivi nazionali; secondo un terzo di questi (28%), gli obiettivi nazionali dovrebbero essere sufficientemente ambiziosi e l'UE dovrebbe garantire un maggiore impegno da parte degli Stati membri potenziando il suo processo di monitoraggio.

Le risposte indicano vari modi per migliorare l'attuazione della strategia Europa 2020. Le principali opzioni suggerite dai partecipanti sono: rendere più mirate la comunicazione e l'informazione, intensificare gli scambi di esperienze e buone pratiche tra gli Stati membri, coinvolgere le parti interessate a tutti i livelli, monitorare con attenzione i progressi e introdurre incentivi per promuovere l'impegno nei confronti degli obiettivi della strategia.

3.5 Principali insegnamenti tratti

Basandosi sui contributi ricevuti, la Commissione individua una serie di punti di forza, punti deboli, opportunità e rischi per la strategia Europa 2020.

PUNTI DI FORZA • Massiccio sostegno a una strategia dell'UE per l'occupazione e la crescita • Corrispondenza fra i settori contemplati da Europa 2020 e le sfide da affrontare • Obiettivi pertinenti e complementari • Alcuni progressi tangibili già compiuti: l'UE è avviata a realizzare, integralmente o in buona parte, gli obiettivi riguardanti l'istruzione, il clima e l'energia || PUNTI DEBOLI • Mancanza di visibilità delle iniziative faro • Necessità di migliorare l'attuazione della strategia • Coinvolgimento insufficiente delle parti interessate • Scarsi progressi verso il conseguimento degli obiettivi a livello di occupazione, ricerca e sviluppo e riduzione della povertà

OPPORTUNITÀ • Soggetti disposti a svolgere un ruolo attivo nella strategia • Attento monitoraggio della strategia attraverso il semestre europeo • Allineamento di Europa 2020 con le priorità della Commissione (occupazione, crescita e investimenti) || RISCHI • La crisi ha accentuato le divergenze fra gli Stati membri e al loro interno • Natura politica degli obiettivi e mancanza di ambizione degli Stati membri

Conclusioni

La Commissione terrà conto dei risultati della consultazione pubblica in occasione della sua futura riflessione sul proseguimento dell'attuazione della strategia Europa 2020. Oltre ai risultati della consultazione, la Commissione terrà conto anche dei contributi ricevuti dal Parlamento europeo, dal Consiglio, dai parlamenti nazionali, dal Comitato economico e sociale europeo e dal Comitato delle regioni. Sarà inoltre garantita la totale coerenza delle eventuali proposte con il lavoro svolto nell'ambito del processo di approfondimento dell'Unione economica e monetaria.

In linea con il suo programma di lavoro per il 2015, entro la fine dell'anno la Commissione presenterà proposte per la revisione della strategia Europa 2020.

[1] Eurobarometro standard 81 della primavera 2014 – Relazione su Europa 2020

[2] "Smarter, greener, more inclusive? Indicators to support the Europe 2020 strategy", edizione 2015, Eurostat.

[3] COM(2014) 130 final.

[4] Con la significativa eccezione degli obiettivi sulla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra e sull'uso delle fonti di energia rinnovabili, che rientrano in un quadro giuridicamente vincolante in ambito UE e per i quali sono stabiliti i valori da raggiungere a livello nazionale.

[5] L'obiettivo è misurato per l'UE27 in quanto non si dispone di dati relativi alla Croazia per il 2008, cioè l'anno di riferimento per il calcolo dell'obiettivo.

[6] http://ec.europa.eu/europe2020/public-consultation/index_it.htm, nel sito generale della strategia Europa 2020.

[7] http://ec.europa.eu/europe2020/public-consultation/contributions/index_it.htm.

[8] http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-16559-2014-INIT/en/pdf.