Parere del Comitato economico e sociale europeo su «Verso un’economia europea più resiliente e sostenibile»

(parere d’iniziativa)

(2019/C 353/05)

Relatore: Javier DOZ ORRIT

Decisione dell’Assemblea plenaria 24.1.2019 Base giuridica Articolo 32, paragrafo 2, del Regolamento interno Parere d’iniziativa Sezione competente Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale Adozione in sezione 2.7.2019 Adozione in sessione plenaria 17.7.2019 Sessione plenaria n. 545 Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti) 169/4/6

Preambolo

Il presente parere sul tema Verso un’economia europea più resiliente e sostenibile, insieme con quello sul tema Una nuova visione per il completamento dell’Unione economica e monetaria, forma parte di un pacchetto di due pareri d’iniziativa del CESE, elaborati in parallelo. Il pacchetto è teso a fornire un contributo diretto all’agenda economica del nuovo Parlamento europeo e della nuova Commissione europea che si insedieranno nel 2019. È chiara la necessità di una nuova strategia economica europea: una narrazione positiva per il futuro sviluppo dell’economia dell’UE nel più ampio contesto mondiale, tale da contribuire ad aumentare la resilienza dell’UE agli shock economici e la sostenibilità - economica, sociale e ambientale - del suo modello economico, restituendo in tal modo fiducia, stabilità e prosperità condivisa a tutti gli europei. Muovendo dai progressi realizzati negli ultimi anni, questa strategia potrebbe gettare le basi per un’ulteriore integrazione economica, di bilancio, finanziaria, sociale e politica, necessaria per conseguire gli obiettivi dell’Unione economica e monetaria (UEM) dell’Europa.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1. L’integrazione europea si trova oggi a un bivio: una lezione che si può trarre dalla recente e prolungata crisi economica e dalle profonde ferite sociali che ha lasciato in vari Stati membri è che l’assenza di convergenza economica e sociale tra gli Stati membri e le regioni rappresenta una minaccia per la sostenibilità politica del progetto europeo e per tutti i vantaggi che ha apportato ai cittadini europei.

1.2. Visti i cambiamenti climatici di origine antropica e il superamento di numerosi limiti del pianeta, il nostro modello di produzione e consumo deve essere rivisto. Conformemente all’accordo di Parigi della COP 21 e agli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite, l’UE ha stabilito l’obiettivo di realizzare, entro il 2050, un’economia climaticamente neutra. Per gestirla servirà un quadro politico globale e coerente.

1.3. Lo sviluppo della resilienza economica e del mercato del lavoro insieme alla sostenibilità economica, sociale, ambientale e istituzionale dovrebbe essere il principio guida delle politiche che favoriranno la convergenza verso l’alto e l’equità della transizione a un’economia climaticamente neutra (ossia, un’economia in cui vi sia un equilibrio tra le emissioni di gas a effetto serra e il loro assorbimento), gestendo allo stesso tempo le sfide poste dalla digitalizzazione e dai cambiamenti demografici.

1.4. Per consentire politiche economiche che rafforzino la resilienza economica, sociale e del mercato del lavoro, lo slancio verso il rafforzamento dell’architettura istituzionale dell’UEM dovrebbe essere mantenuto e intensificato. La creazione di una capacità di bilancio a livello di zona euro, la riforma delle attuali norme di bilancio al fine di preservare gli investimenti pubblici durante i periodi di recessione, l’istituzione di un’attività sicura comune e il completamento delle unioni bancaria e dei mercati dei capitali dovrebbero proseguire, anche se in modo progressivo. Si dovrebbero promuovere, inoltre, misure finalizzate a evitare la concorrenza fiscale sleale tra gli Stati membri.

1.5. Per ridurre le vulnerabilità sociali e aumentare in tal modo la resilienza si devono adottare misure europee e nazionali efficaci finalizzate a invertire la tendenza attuale a una crescente disuguaglianza in termini sia di opportunità che di risultati.

1.6. Si deve sviluppare e applicare il concetto di transizione giusta quando si cerca di raggiungere l’obiettivo di un’economia dell’UE neutra dal punto di vista delle emissioni di carbonio entro il 2050. Ciò comprende la garanzia che gli effetti delle politiche climatiche siano condivisi equamente e una gestione lungimirante delle transizioni dei mercati del lavoro, con la piena partecipazione delle parti sociali. Un’economia sostenibile dovrebbe integrare tutte e tre le dimensioni della sostenibilità: economica, sociale e ambientale.

1.7. Gli Stati membri dovrebbero adottare iniziative per attuare il pilastro europeo dei diritti sociali tramite interventi legislativi a livello nazionale e la garanzia di un idoneo finanziamento. L’UE dovrebbe contribuire a tale sforzo finanziario nell’ambito del prossimo quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027.

1.8. Il rafforzamento della competitività dell’economia europea, ovvero la sua capacità di aumentare la produttività e il tenore di vita in modo sostenibile, diventando allo stesso tempo climaticamente neutra, non ultimo mediante la ricerca, lo sviluppo e maggiori e migliori competenze per la forza lavoro, dovrebbe proseguire di pari passo con tali iniziative.

1.9. L’accordo sull’entità e la forma del prossimo QFP dovrebbe rispecchiare gli imperativi dello sviluppo della resilienza e di un’economia sostenibile.

1.10. Considerata l’interconnessione tra i diversi aspetti di un’economia resiliente e sostenibile, la partecipazione di organizzazioni rappresentative delle parti sociali e della società civile alla definizione delle politiche e ai cicli di attuazione dovrebbe assumere una veste formale ed essere rafforzata, ove necessario, a livello nazionale ed europeo.

1.11. Tramite il semestre europeo, il QFP 2021-2027 e altri strumenti legislativi e di governo, le istituzioni europee e gli Stati membri dovrebbero istituire un programma d’azione coerente atto a favorire e rafforzare i principali fattori di promozione della resilienza economica in tutta l’UE e la convergenza degli Stati membri in relazione a tali fattori.

2. Un’economia europea più resiliente e sostenibile

2.1. Lo sviluppo di una maggiore resilienza agli shock (economici) è un obiettivo che ha guadagnato consensi nei dibattiti sulla politica (economica) nell’UE e, in particolare, nella zona euro. Ciò è dipeso, tra l’altro, dalle perduranti ferite economiche, sociali e politiche che le recenti crisi economiche e finanziarie hanno lasciato in vari Stati membri dell’UE, dalla previsione degli effetti altamente negativi sulle economie e società europee che potrebbero essere provocati dalla quarta rivoluzione industriale, nonché dall’esigenza imperativa di affrontare i cambiamenti climatici e di rimanere entro i limiti imposti dalle risorse del nostro pianeta.

2.1.1. La definizione di resilienza economica proposta dalla Commissione europea nel contesto dell’Unione economica e monetaria (UEM) è la capacità di un paese di far fronte a uno shock economico e di recuperare rapidamente la sua crescita (potenziale) dopo essere entrato in recessione ( 1 )

2.1.2. La relazione dei cinque presidenti e il Libro bianco della Commissione sull’approfondimento dell’UEM affermano che gli Stati membri della zona euro dovrebbero convergere verso strutture economiche e sociali più resilienti, per prevenire shock economici con effetti significativi e persistenti sul reddito e sui livelli occupazionali, in modo da ridurre le fluttuazioni economiche e, in particolare, le recessioni profonde e prolungate.

2.1.3. Va sottolineato, tuttavia, che mentre la ripresa resiliente di un’economia significa evitare o affrontare efficacemente gli effetti negativi duraturi di uno shock, nell’ottica della natura sia ciclica che strutturale dei cambiamenti, le economie non sempre devono ritornare allo stato pre-crisi (o al precedente percorso di crescita). Ad esempio, l’avvento della quarta rivoluzione industriale e la transizione a un’economia climaticamente neutra dovrebbero condurre presumibilmente a modelli economici differenti. È importante che le istituzioni politiche e gli attori sociali siano pronti a reagire ai cambiamenti, prevedendone le conseguenze e indirizzando i processi di trasformazione.

2.1.4. Le economie resilienti sotto il profilo economico possono avere caratteristiche diverse. Possono presentare una bassa vulnerabilità a determinati tipi di shock (ad esempio gli shock macroeconomici o finanziari). Quando gli shock le colpiscono, le economie resilienti sono in grado di attutirne l’impatto riducendo al minimo i loro effetti sulla produzione e i livelli occupazionali e/o riescono a recuperare rapidamente dalla crisi adattandosi. Per rafforzare la resilienza si possono utilizzare diversi tipi di interventi politici e diverse loro combinazioni, ovvero politiche di preparazione, prevenzione, protezione, promozione (del cambiamento) e trasformazione. L’esistenza di alti livelli di debito pubblico, calcolati in rapporto al PIL, può far insorgere delle difficoltà sul piano della resilienza. Infatti, da un lato, un forte indebitamento può generare vulnerabilità agli shock, e, dall’altro, esso potrebbe limitare la risposta degli Stati membri in caso di shock avversi.

2.1.5. La resilienza economica si può ottenere con modalità che hanno effetti molto diversi sul benessere dei diversi gruppi sociali. Il benessere dei lavoratori dipende in larga misura dalla stabilità, sicurezza ed equa distribuzione del loro reddito e delle opportunità di occupazione. Andrebbero pertanto favorite le politiche che promuovono la resilienza sia economica che del mercato del lavoro, laddove la resilienza del mercato del lavoro è definita come la capacità di tale mercato di resistere a uno shock economico con perdite limitate in termini di benessere dei lavoratori. La quota crescente di occupazione precaria atipica nell’ambito della creazione complessiva di posti di lavoro è, tuttavia, un chiaro monito del fatto che la resilienza economica e quella del mercato del lavoro non necessariamente coincidono. La qualità dell’occupazione rappresenta un fattore di resilienza, in termini sia di vulnerabilità e resistenza che di recupero.

2.2. La creazione di un’economia europea più sostenibile è un obiettivo politico dell’UE. Secondo la visione strategica a lungo termine, enunciata dalla Commissione Juncker, di «un’economia prospera, moderna, competitiva e climaticamente neutra» entro il 2050, basata, tra l’altro, sugli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite (OSS), un’ economia sostenibile dovrebbe integrare tutte e tre le dimensioni della sostenibilità economica, sociale e ambientale.

2.2.1. La definizione generale di sostenibilità economica è la capacità di un’economia di sostenere indefinitamente un livello definito di produzione economica. Riguarda l’evitare vasti squilibri macroeconomici. Accorpando spesso i due concetti di economia sostenibile e sostenibilità economica, il processo di coordinamento della politica economica dell’UE, e più in particolare il semestre europeo, è sostanzialmente pensato per perseguire la seconda dimensione, non riuscendo a riflettere pienamente il concetto più ampio di economia sostenibile. Il documento di riflessione della Commissione «Verso un’Europa sostenibile entro il 2030», ad esempio, afferma che «è fondamentale avere bilanci sani ed economie moderne; i progressi compiuti nella realizzazione di politiche di bilancio sane e delle riforme strutturali hanno ridotto i livelli del debito e stimolato la creazione di posti di lavoro» ( 2 )

2.2.2. La crisi e la sua gestione politica hanno fatto segnare un netto passo indietro nella coesione sociale, con conseguenze politiche negative. La sostenibilità sociale è minacciata a causa delle crescenti disuguaglianze nelle opportunità e nei risultati osservabili in molti paesi europei e in altri paesi avanzati, oltre che a livello mondiale, con parti della società che sono «lasciate indietro». La crescente disuguaglianza significa anche maggiore vulnerabilità agli shock, il che ostacola il rafforzamento della resilienza. La disuguaglianza della ricchezza contrasta, inoltre, con la sostenibilità economica, in quanto riduce la produttività del reinvestimento della ricchezza e l’efficienza della società. Il fatto di non avere affrontato gli elementi propulsori di queste disuguaglianze è stato associato, in molti casi, alla reazione politica osservata in molti paesi contro i partiti politici tradizionali e il loro programma filoeuropeo.

2.2.3. La sostenibilità sociale è destinata ad affrontare ulteriori pressioni a causa della quarta rivoluzione industriale e dei cambiamenti che essa comporta per il lavoro e il benessere in Europa e altrove.

2.2.4. Con lo sconsiderato depauperamento delle risorse naturali e ambientali, l’attuale modello di produzione e consumo sta superando i limiti del pianeta per tutta una serie di aspetti (cambiamenti climatici, biodiversità, oceani, inquinamento ecc.) e pone una minaccia esistenziale per le generazioni future.

2.2.5. Lo sviluppo sostenibile a livello sociale e ambientale comporterebbe pertanto il restare nello «spazio sicuro e giusto per l’umanità» ( 3 ) fornendo una base sociale corretta a tutti i membri della società e rimanendo, allo stesso tempo, entro i limiti del pianeta. Affinché ciò avvenga, occorre una revisione sostanziale dell’attuale modello di produzione e consumo («modello di crescita»), sulla base della «crescita sostenibile» ( 4 ) . Tale visione getta le basi per una svolta strutturale dell’economia europea, che promuova la crescita e l’occupazione sostenibili.

2.2.6. Alla luce di quanto esposto in precedenza e in linea, inoltre, con il parere del CESE NAT/542 ( 5 ) , per essere sostenibile la crescita non dovrebbe essere basata soltanto sulla quantità, ma anche (e di fatto ancor più) sulla qualità, il che comporta una crescita i) basata su energie pulite e su un uso responsabile delle materie prime senza sfruttamento dell’ambiente e dei lavoratori, ii) basata su un flusso chiuso del ciclo del reddito tra famiglie, imprese, banche, governo e commercio che superi le attuali strozzature dovute alla frammentazione finanziaria e che operi in modo sociale ed ecologico, iii) che offra condizioni di vita eque soddisfacendo le esigenze di tutti entro i limiti delle risorse del pianeta, iv) che tenga conto anche del lavoro non retribuito dei prestatori di assistenza (soprattutto donne) e v) che provveda affinché la crescita economica sia misurata non soltanto sul flusso annuale, ma anche sulla base delle riserve di ricchezza e della loro distribuzione. Tutti questi elementi sono pressoché inesistenti nel modello attuale.

2.3. Un’economia sostenibile ha caratteristiche che promuovono la resilienza nella misura in cui la sostenibilità economica riduce i rischi associati agli squilibri macroeconomici e finanziari.

2.4. È indubbio, tuttavia, che la transizione a un’economia sostenibile, che integri la sostenibilità economica, sociale e ambientale, richiederà cambiamenti di vasta portata che possono essere considerati uno shock intenso e duraturo, anche se previsto. Per essere resilienti rispetto a questa transizione, occorrono misure che facilitino e promuovano l’adattabilità delle economie, delle società e degli individui al nuovo modello. Da questo punto di vista, dare prova di resilienza faciliterà una transizione giusta verso l’economia sostenibile.

2.5. Un concetto e un quadro politico integrati e globali per la sostenibilità dovranno anche tenere conto di altre due mega-tendenze che definiranno il futuro dell’economia e del mercato del lavoro europei: l’invecchiamento della società e il cambiamento demografico, nonché modelli di globalizzazione in evoluzione che, oltre alla riduzione del multilateralismo, includono anche un aumento dei flussi migratori.

2.6. La performance dei paesi europei durante l’ultima crisi è stata molto differenziata, se la si considera dal punto di vista della resilienza. La crisi ha avuto un impatto economico e sociale diverso a seconda dello Stato membro considerato. Quasi tutti gli Stati membri hanno risentito di una forte contrazione del PIL, e in vari paesi la recessione ha causato pesanti perdite di posti di lavoro per periodi di lunghezza variabile. Per poter trarre dalla grande recessione gli opportuni insegnamenti che contribuiranno a rafforzare la resilienza e la sostenibilità dell’economia e delle società europee, è necessario analizzare i fattori strutturali della vulnerabilità e della capacità di recupero, assieme alle politiche che sono state applicate (estrema austerità dal 2010 e flessibilità selettiva a partire dal 2014). Tale analisi deve essere condotta utilizzando non solo le variabili economiche più importanti, ma anche gli indicatori sociali e ambientali.

3. Le due grandi transizioni

3.1. Verso un’economia verde e climaticamente neutra

3.1.1. La transizione a un’economia verde e decarbonizzata in Europa è conforme a due quadri internazionali: gli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) delle Nazioni Unite e l’accordo di Parigi della COP 21. Gli OSS rappresentano un’agenda globale completa. Gli Stati membri hanno iniziato a tradurre gli OSS internazionali in strategie e obiettivi nazionali di sostenibilità. In particolare, l’OSS 7 (assicurare a tutti l’accesso a sistemi di energia economici, affidabili, sostenibili e moderni), l’OSS 12 (sul consumo e la produzione sostenibili) e l’OSS 13 (sull’azione per il clima) definiscono obiettivi strategici basati sul principio della responsabilità condivisa.

3.1.2. I contributi determinati a livello nazionale (NDC) dei firmatari dell’accordo di Parigi stabiliscono gli obiettivi strategici a livello di paese. Il primo bilancio globale effettuato alla COP 24 di Katowice indica chiaramente che le ambizioni della politica per il clima devono essere ulteriormente accresciute.

3.1.3. Nel novembre 2018 la Commissione europea ha varato la sua prima visione a lungo termine «Un pianeta pulito per tutti - Visione strategica europea a lungo termine per un’economia prospera, moderna, competitiva e climaticamente neutra». Su tale base, l’UE adotterà e presenterà alla convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) i suoi impegni in materia di politica per il clima entro i primi mesi del 2020, come esige l’accordo di Parigi, e dovrebbe tenere conto di quanto segue.

3.1.4. Per rendere più ecologiche le economie occorre un coerente mix specifico per paese di politiche macroeconomiche, industriali, settoriali e del lavoro. L’obiettivo è creare posti di lavoro dignitosi lungo l’intera catena di approvvigionamento, con opportunità di occupazione su vasta scala.

3.1.5. Lo sviluppo sostenibile deve essere affrontato in tutti gli ambiti politici in modo coerente. Tale quadro politico richiede l’attuazione di intese istituzionali per garantire la partecipazione di tutte le parti interessate a tutti i livelli, basandosi in parte su una gamma equilibrata di forme di titolarità (pubblica, privata, comunitaria e cooperativa). È altresì necessario un coordinamento europeo delle politiche nazionali che garantisca alti livelli di convergenza tra gli Stati membri. Gli effetti sull’occupazione che derivano da un cambiamento del modello economico devono essere affrontati sulla base di una transizione giusta, resa tangibile attraverso un dialogo sociale e con la società civile che colleghi il livello nazionale e quello europeo.

3.2. Verso un’economia digitale

3.2.1. La digitalizzazione e l’automazione potrebbero avere effetti sia positivi che negativi sull’economia e sulla società. Da un lato dispongono di un grande potenziale per aumentare la produttività, in particolare nei settori dei servizi, dove di norma è bassa, e per decentrare le attività di innovazione verso ubicazioni più periferiche.

3.2.2. Dall’altro lato hanno il potenziale di sostituire i lavoratori, in particolare in compiti di routine non cognitivi. Mentre le rivoluzioni tecnologiche del passato non hanno mai provocato una disoccupazione massiccia permanente, dato che i posti di lavoro persi venivano sostituiti da nuovi, è improbabile che senza sforzi di adeguamento la transizione avvenga senza soluzione di continuità o sia indolore.

3.2.3. Le politiche pubbliche nel settore dell’istruzione possono riformare i sistemi di istruzione affinché permettano a diplomati e laureati di acquisire le competenze che rafforzano la loro immunità ai licenziamenti «tecnologici» e consentono loro di essere più adattabili durante la carriera lavorativa, per partecipare in modo proficuo al mercato del lavoro.

3.2.4. Le politiche pubbliche possono anche guidare i progressi tecnologici in direzioni che ne riducano al minimo l’effetto negativo sull’occupazione.

4. Alcuni elementi fondamentali di un modello economico resiliente e sostenibile e di una strategia politica per realizzarlo

4.1. Per creare una resilienza economica che sia compatibile con la resilienza sociale e del mercato del lavoro occorrerà sviluppare una moltitudine di strumenti per la preparazione, la prevenzione, la protezione, la promozione (del cambiamento) e la trasformazione, da utilizzare di conseguenza in base all’intensità e alla durata delle sfide che le economie devono affrontare.

4.2. Nel caso dell’UEM, si dovrebbe evitare l’accumulo dei rischi, che nell’ultima crisi si è dimostrato capace di creare notevoli perturbazioni. A tale scopo, la «procedura per gli squilibri macroeconomici» è stata un passo nella giusta direzione, sebbene presenti ancora numerose asimmetrie nel modo in cui affronta i vari squilibri (ad esempio i disavanzi delle partite correnti rispetto agli avanzi) e non preveda la formulazione di raccomandazioni vincolanti per l’adeguamento, in particolare per gli Stati membri con avanzi troppo elevati delle partite correnti. È pertanto necessario adattarla.

4.2.1. Analogamente, si dovrebbero evitare forti divergenze nei tassi di inflazione e nei salari nominali. Un’utile regola empirica per il coordinamento in tutta la zona euro dovrebbe essere che i salari nominali dovrebbero crescere in linea con la somma tra il tasso di inflazione fissato come obiettivo dalla BCE e il tasso di crescita della produttività a livello settoriale. Le politiche industriali dovrebbero favorire una crescita addizionale della produttività negli Stati membri più poveri al fine di promuovere la convergenza. Tali sviluppi potrebbero anche livellare la divergenza nominale tra gli Stati membri della zona euro, aumentando in tal modo l’efficacia della politica monetaria.

4.3. Una resilienza economica compatibile con la resilienza del lavoro richiederebbe, inoltre, che le politiche macroeconomiche, in particolare quelle di bilancio, abbiano un sufficiente margine di azione, al fine di contrastare l’impatto degli shock, in particolare le recessioni che colpiscono alcuni Stati membri e non altri, invece di far gravare sui mercati del lavoro tutti gli oneri dell’adeguamento agli shock. La creazione di una capacità di bilancio a livello di zona euro sarebbe il modo più efficace per raggiungere tale risultato, anche se concedere un più ampio margine di intervento alle politiche di bilancio per operare in tal senso potrebbe essere anch’essa una soluzione idonea. Le politiche di bilancio con una maggiore capacità di stabilizzare le economie nazionali al loro pieno livello occupazionale di attività faciliterebbero anche la creazione di ammortizzatori fiscali sostenibili.

4.4. Il corretto funzionamento degli stabilizzatori automatici e i sistemi di protezione sociale sono fattori che rafforzano la resilienza economica. Affinché la loro azione sia compatibile con finanze pubbliche sostenibili, i sistemi fiscali degli Stati membri devono fornire risorse sufficienti. Una fiscalità sana rappresenta anch’essa un fattore fondamentale di resilienza.

4.5. Un contesto imprenditoriale favorevole agli investimenti e all’innovazione, il corretto funzionamento dei mercati finanziari e un aumento della capacità di condividere i rischi finanziari sono fattori che rafforzano la resilienza dell’economia. In linea con il suo parere precedente su «Promuovere le imprese innovative e in forte espansione» ( 6 ) , il CESE ritiene che si debbano promuovere politiche capaci di dare impulso a questi fattori. Per questo motivo ha sostenuto le iniziative della Commissione sull’Unione bancaria e l’Unione dei mercati dei capitali. Il CESE, tuttavia, si spinge oltre e ritiene che il concetto di sostenibilità debba essere tenuto in considerazione anche nel sistema finanziario, come indicato nel suo parere sul piano d’azione della Commissione per finanziare la crescita sostenibile ( 7 )

4.6. Le politiche che facilitano la transizione all’economia digitale e a un modello climaticamente neutro e sostenibile sotto il profilo ambientale dovrebbero anche garantire che tali transizioni siano giuste. Una transizione giusta non dovrebbe essere un «elemento aggiuntivo» delle politiche per il clima o la digitalizzazione, ma costituire parte integrante del quadro politico per lo sviluppo sostenibile. Le politiche per una transizione giusta dovrebbero essere incentrate sulla correzione degli effetti distributivi negativi (che sono degressivi) delle misure delle politiche per il clima (nella misura in cui esse si configurano come un onere relativo superiore per i gruppi a basso reddito), dovrebbero riguardare in particolare la gestione attiva delle transizioni dei mercati del lavoro e dovrebbero affrontare, inoltre, i problemi di sviluppo regionale (ad esempio le regioni economicamente vulnerabili che sono fortemente dipendenti da industrie ad alta intensità energetica).

4.6.1. Una transizione giusta ha due dimensioni principali: in termini di «risultati» (il nuovo panorama occupazionale e sociale in un’economia decarbonizzata) e di «processo» (come raggiungere il risultato). Il «risultato» dovrebbe essere un lavoro dignitoso per tutti in una società inclusiva in cui la povertà sia stata eliminata. Il processo, ovvero come raggiungere il risultato, dovrebbe essere basato su una transizione «gestita», caratterizzata da un dialogo sociale significativo a tutti i livelli, per garantire che la condivisione degli oneri sia equa e che nessuno sia lasciato indietro.

4.7. Al centro delle strategie per il rafforzamento della resilienza che conducono a una trasformazione giusta del nostro modello economico dinanzi alle sfide imminenti devono esservi strategie per gli investimenti, anche pubblici, nelle competenze e nei sistemi di istruzione, oppure per gli investimenti sociali più in generale, e nelle tecnologie che promuovono la sostenibilità ambientale.

4.7.1. Per resistere agli effetti della digitalizzazione si dovranno sviluppare competenze e capacità che permettano agli individui di svolgere compiti cognitivi non di routine, nonché la capacità di rinnovare le competenze nel corso dell’intera esistenza. Visto che è stato dimostrato che le disuguaglianze esistenti (e crescenti) determinano in larga misura le prestazioni accademiche degli studenti, è importante attuare strategie di investimenti sociali per garantire che nessuno sia lasciato indietro.

4.7.2. È necessario incrementare gli investimenti, sia pubblici che privati, in una futura economia climaticamente neutra per raggiungere gli obiettivi più ambiziosi dell’UE di riduzione delle emissioni per il 2030; inoltre, come riconosciuto dalla Commissione nella comunicazione (COM(2018) 773 final), servirà un cambiamento radicale per conseguire l’azzeramento delle emissioni nette entro il 2050, conformemente agli obiettivi di Parigi. Gli investimenti in energie rinnovabili da parte dell’UE-27 nel 2017 sono stati appena il 50 % del livello raggiunto nel 2011 e inferiori del 30 % rispetto al 2016 ( 8 ) . La perdurante debolezza dell’attività di investimento nelle energie rinnovabili in Europa è in contrasto, inoltre, con l’alto livello di sovvenzioni per i combustibili fossili ancora esistenti nei diversi Stati membri. Il problema non è dato soltanto dal sottoinvestimento: anche l’assegnazione delle risorse esistenti è disfunzionale. Occorrono obiettivi politici chiari e un quadro politico più coerente per invertire queste tendenze negative. In ogni caso, la fine dell’era dei combustibili fossili in Europa deve essere accompagnata dagli investimenti necessari a garantire la tutela dei lavoratori, la creazione di nuovi posti di lavoro e il sostegno allo sviluppo locale. I processi di transizione devono essere negoziati con le parti sociali e le organizzazioni della società civile e collegati a politiche di trasparenza e di comunicazione efficace.

4.8. Le attuali interpretazioni della competitività sono prevalentemente incentrate sui costi, in primis il costo del lavoro, ma anche quello dell’energia. Il mantenimento della competitività si concentra, in genere, sullo sviluppo dei costi unitari del lavoro. Gli elementi qualitativi della competitività dovrebbero acquisire importanza in termini sia di produttività del lavoro e delle risorse che di efficienza energetica, e dovrebbero essere presi in considerazione anche dai comitati nazionali per la produttività.

4.9. Un obiettivo importante dovrebbe essere, pertanto, quello di integrare il meccanismo di governance macroeconomica europea attraverso l’adozione di un approccio globale e integrativo ad un concetto di «economia sostenibile» che includa indicatori sociali e ambientali nel semestre europeo e rafforzi in tal modo sia la resilienza che la sostenibilità.

5. Strumenti di governance e politica economica, a livello di UE e di Stati membri, per avanzare verso un’economia più resiliente e sostenibile

5.1. L’importanza degli investimenti, soprattutto pubblici, per la promozione dell’adattamento agli imminenti processi di transizione, e delle politiche di bilancio per favorire l’assorbimento degli shock, fa sì che sia cruciale creare spazio per politiche di bilancio intese a tale scopo a livello europeo e nazionale. L’UE dovrebbe fissarsi l’obiettivo di raggiungere, entro un breve lasso di tempo, il livello di investimenti conseguito prima della crisi. A tale scopo si dovrebbe colmare il divario di investimenti e aumentare, quindi, gli investimenti di 2-3 punti percentuali del PIL, ovvero circa 300 miliardi di EUR all’anno per l’UE-28 ( 9 )

5.2. Per rafforzare il lato delle entrate e garantire risorse di bilancio sufficienti nell’UE e negli Stati membri, occorre intensificare gli sforzi per contrastare la frode fiscale, l’elusione fiscale, il riciclaggio del denaro, i paradisi fiscali e la concorrenza fiscale sleale tra Stati membri. Fatto salvo il sostegno all’innovazione, gli Stati membri dovrebbero concordare un’azione coordinata a livello di UE al fine di sollecitare i giganti digitali a pagare la loro parte equa di imposte a ciascuno degli Stati membri in cui realizzano profitti.

5.3. Il sistema di governance economica dell’UE, compresa l’architettura dell’UEM, deve essere migliorato, per evitare di frenare la crescita economica e gravare le politiche di bilancio nazionali di compiti che non possono e non dovrebbero gestire.

5.4. La creazione di una capacità di bilancio sufficientemente ampia a livello di zona euro, al fine di consentire una stabilizzazione in caso di shock, sarebbe l’opzione preferibile anche se, per il momento, sembra essere in stallo.

5.5. Anche preservare un margine di intervento a livello nazionale per proteggere gli investimenti pubblici, in particolare durante i periodi di recessione, dovrebbe essere un’opzione prioritaria. Fatto salvo il mantenimento della sostenibilità delle finanze pubbliche, le attuali norme di bilancio dell’UE potrebbero essere modificate o interpretate in modo da escludere gli investimenti pubblici, in particolare gli investimenti sociali e gli investimenti in progetti ambientali, dal calcolo dei disavanzi ( 10 )

5.6. L’Unione bancaria deve essere completata con l’istituzione di un sistema europeo di assicurazione dei depositi e di un sostegno comune di bilancio per il meccanismo di risoluzione unico. Il CESE ribadisce la propria preoccupazione riguardo agli ostacoli che vari governi stanno frapponendo al completamento di questi due progetti essenziali per la salvaguardia della stabilità finanziaria e, in ultima istanza, degli investimenti privati nella zona euro, e che sono strettamente collegati al rafforzamento della resilienza.

5.7. Si dovrebbe istituire un’attività sicura comune, ridurre la frammentazione finanziaria promuovendo l’Unione dei mercati dei capitali, sostenere le potenzialità della politica monetaria e allentare il legame banca-emittente sovrano sostituendo i titoli di Stato presenti nei bilanci degli istituti bancari. La realizzazione di quest’ultimo punto getterebbe poi le basi per riforme finora politicamente difficili, ma necessarie, che consentiranno di approfondire in modo significativo l’UEM. I paesi che non appartengono alla zona euro potrebbero partecipare a un programma comune di attività sicure. Le autorità monetarie e i responsabili della politica economica europea dovrebbero tenere conto della situazione di tali paesi per garantire la resilienza dell’intero sistema finanziario europeo.

5.8. Il semestre europeo dovrebbe comprendere lo sviluppo della resilienza in modo più incisivo e coerente, nell’ottica di una convergenza verso l’alto e della sostenibilità in tutte le fasi, dall’analisi annuale della crescita (che potrebbe diventare un’analisi annuale della crescita e della sostenibilità) ai programmi nazionali di riforma e alle raccomandazioni specifiche per paese.

5.9. Numerosi fattori che influenzano la resilienza economica sono essenziali ai fini del funzionamento dell’UEM. Tramite il semestre europeo, il QFP 2021-2027 e altri strumenti legislativi e di governo, le istituzioni europee e gli Stati membri dovrebbero istituire un programma d’azione coerente atto a favorire e rafforzare i principali fattori di promozione della resilienza economica in tutta l’UE e la convergenza degli Stati membri in relazione a tali fattori.

5.10. In conclusione, il CESE ritiene che i seguenti elementi dovrebbero essere inclusi in un programma d’azione quali fattori essenziali per la resilienza: a) rafforzare la stabilità finanziaria: aumentare la capacità finanziaria del meccanismo europeo di stabilità (MES), promuovere una politica fiscale europea che preveda l’armonizzazione fiscale, facilitare l’adeguatezza fiscale degli Stati membri e istituire meccanismi efficaci per combattere le frodi fiscali; b) completare l’Unione monetaria ampliando gli obiettivi della BCE, creando un Tesoro unico europeo con la capacità di emettere obbligazioni, migliorando la governance della zona euro e rendendola più democratica; c) aumentare la produttività delle economie europee concentrando l’attenzione su fattori essenziali come gli investimenti (pubblici e privati), la ricerca, lo sviluppo, l’istruzione e la formazione professionale, il miglioramento della gestione aziendale e la partecipazione dei lavoratori; d) mercati del lavoro e qualità dell’occupazione: rafforzare la contrattazione collettiva e il dialogo sociale, garantire che gli stabilizzatori automatici siano efficaci, nonché aumentare e migliorare le politiche attive in materia di occupazione. L’istituzione di un’assicurazione-disoccupazione europea (a integrazione di quelle nazionali) potrebbe essere uno strumento di resilienza economica paneuropea che rafforzerebbe anche la coesione politica dell’Unione. Il CESE chiede alle istituzioni europee di studiare la fattibilità del suo finanziamento nell’ambito del quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027; e) promuovere la coesione sociale e l’avanzamento verso una società più inclusiva tramite l’applicazione del pilastro europeo dei diritti sociali, con finanziamenti adeguati, e f) promuovere la creazione di contesti favorevoli agli investimenti in ambito imprenditoriale e migliorare il finanziamento delle imprese, completare con urgenza l’Unione dei mercati dei capitali e l’Unione bancaria, compreso un sistema europeo di assicurazione dei depositi (EDIS).

5.11. La BCE, insieme alla maggior parte delle altre principali banche centrali del mondo, dovrà probabilmente proseguire con le politiche monetarie «non convenzionali» fintanto che le aspettative in materia di inflazione si manterranno al di sotto dell’obiettivo. Essa dovrebbe valutare, inoltre, la possibilità di finanziare direttamente gli investimenti in progetti ecologici e di transizione digitale.

5.12. Il prossimo quadro finanziario pluriennale (QFP) dovrebbe riflettere l’ambizione di sviluppare un’economia resiliente e sostenibile. La proposta della Commissione per il QFP 2021-2027 non fornirà risorse sufficienti a rafforzare i seguenti fattori di resilienza: investimenti e la nuova funzione di stabilizzazione degli investimenti; politiche di coesione che favoriscano la convergenza economica e sociale tra gli Stati membri; politiche per la coesione sociale interna iscritte nel pilastro europeo dei diritti sociali e le transizioni giuste invocate nel presente parere. Il CESE ribadisce la richiesta, contenuta nel suo parere sul quadro finanziario pluriennale dopo il 2020 ( 11 ) , che i mezzi finanziari a disposizione del prossimo QFP raggiungano l’1,3 % del reddito nazionale lordo (RNL) dell’UE-27. La riduzione del finanziamento delle politiche di coesione del 10 % rispetto al QFP attuale, caldeggiata nella proposta avanzata dalla Commissione sul quadro finanziario pluriennale, appare ancora più inaccettabile data la necessità di rafforzare politiche essenziali per promuovere la resilienza e la sostenibilità.

5.12.1. Dovrebbero essere disponibili risorse finanziarie specifiche atte a facilitare la transizione verso un’economia sostenibile (ad esempio un «fondo per una transizione giusta»), in linea con la proposta del Parlamento europeo del 2018 di creare tale fondo con uno stanziamento di 4,8 miliardi di EUR.

5.12.2. La politica strutturale e di coesione dell’UE dovrebbe essere integrata nel paradigma dell’"economia sostenibile». Sebbene la mitigazione dei cambiamenti climatici (e l’adattamento ad essi) sia una priorità presente nei finanziamenti dei fondi strutturali e d’investimento europei (SIE), tale obiettivo è promosso principalmente tramite il sostegno alle energie rinnovabili e all’efficienza energetica. Non è ancora integrato a livello generale, nel senso di sostenere la transizione verso un’economia climaticamente neutra, e non vi sono priorità specificamente rivolte alle transizioni giuste.

5.12.3. Il CESE è preoccupato che i finanziamenti erogati dalla BEI e dal Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) per i progetti relativi all’energia generata da combustibili fossili siano superiori a quelli destinati alle fonti energetiche pulite. Sebbene i finanziamenti per l’infrastruttura del gas riguardino un’"energia ponte», è necessario applicare obiettivi di emissioni più rigorosi.

5.12.4. Le politiche dell’UE e degli Stati membri in materia di sovvenzioni devono essere in linea con l’obiettivo di realizzare la neutralità climatica entro il 2050. Si dovrebbero eliminare al più presto tutte le sovvenzioni destinate ad attività economiche che interferiscono con il conseguimento di tale obiettivo o che danneggiano l’ambiente in altri modi.

5.13. Visto il tipo di misure e la portata degli sforzi richiesti per gestire la realizzazione di un’economia più resiliente e sostenibile, sarà imprescindibile il coinvolgimento attivo delle parti sociali e di altre organizzazioni rappresentative della società civile nella definizione dei percorsi per una transizione giusta e dei percorsi verso la resilienza. Il rafforzamento della partecipazione dei lavoratori e della democrazia sul luogo di lavoro potrebbe contribuire a una maggiore adattabilità e resilienza a livello industriale. Si tratta di un fattore di resilienza che, a sua volta, rafforza altri fattori con i quali ha una correlazione positiva nel funzionamento delle imprese e dell’economia (ad esempio, la produttività, la capacità di innovazione, la qualità dell’occupazione ecc.). Anche le cooperative di lavoratori possono rappresentare un modello autorevole di democrazia all’interno di un’impresa, sulla base dell’interesse comune e della solidarietà e grazie al loro radicamento a livello locale.

5.13.1. D’altro canto, la partecipazione dei lavoratori è essenziale per il successo delle transizioni verdi e digitali. Vanno utilizzati gli strumenti esistenti per la partecipazione dei lavoratori e la democrazia all’interno delle imprese. Le parti sociali e le istituzioni europee devono assicurare l’esistenza di tali strumenti in tutti gli Stati membri dell’UE e l’instaurazione di relazioni dotate di procedure di dialogo sociale che promuovano transizioni eque. Le linee guida 2015 dell’OIL per una transizione giusta ( 12 ) forniscono un insieme di strumenti pratici per i governi e le parti sociali nella gestione di questo processo di trasformazione.

Bruxelles, 17 luglio 2019 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Luca JAHIER

(1) Commissione europea, nota per l'Eurogruppo: resilienza economica nell'UEM, 13/9/2017.

(2) Documento di riflessione "Verso un'Europa sostenibile entro il 2030" - Commissione europea (2019).

(3) Raworth (2017).

(4) GU C 228 del 5.7.2019, pag. 37.

(5) GU C 143 del 22.5.2012, pag. 39.

(6) GU C 75 del 10.3.2017, pag. 6.

(7) GU C 62 del 15.2.2019, pag. 73.

(8) Frankfurt School-UNEP-BNEF (2018).

(9) How to close the European investment gap? (Come colmare il divario di investimenti in Europa?), Michael Dauderstädt, Friedrich Ebert Stiftung.

(10) GU C 262 del 25.7.2018, pag. 28, e parere del CESE sul tema La politica economica della zona euro (2019), GU C 159 del 10.5.2019, pag. 49.

(11) GU C 440 del 6.12.2018, pag. 106.

(12) Guidelines for a just transition towards environmentally sustainable economies and societies for all (Linee guida per una transizione giusta verso economie e società ecologicamente sostenibili per tutti), Organizzazione internazionale del lavoro (OIL).