IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 299/60

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito al «Libro verde sulla fattibilità dell'introduzione di stability bond»

COM(2011) 818 final

2012/C 299/12

Relatore: DANTIN

La Commissione europea, in data 23 novembre 2011, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo sul tema:

Libro verde sulla fattibilità dell'introduzione di stability bond

COM(2011) 818 final.

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 13 giugno 2012.

Alla sua 482a sessione plenaria, dei giorni 11 e 12 luglio 2012 (seduta dell'11 luglio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 135 voti favorevoli, 33 voti contrari e 25 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Per risolvere la crisi attuale, evitare una recessione prolungata e creare le condizioni che favoriscano la ripresa della crescita e lo sviluppo dell'occupazione, occorre più Europa, non meno Europa; ciò richiede la forte volontà da parte della Commissione europea di riaffermare e attuare il metodo comunitario . Da questo punto di vista, il Libro verde è accolto con favore.

1.2 Oltre a ciò, tuttavia, la Commissione deve esercitare a pieno titolo il suo diritto di iniziativa in tutti i settori e formulare delle proposte che corrispondano all'ampiezza della crisi, invece di ricorrere a palliativi intergovernativi.

1.3 Più Europa, una nuova Europa, deve coniugare solidarietà, responsabilità e fiducia condivisa, una fiducia che troverà la propria essenza in una governance economica simmetrica ed equilibrata di un'armonizzazione fiscale e di bilancio efficace e imprescindibile. Più Europa per garantire la responsabilità di bilancio e l'integrazione, più Europa per mutualizzare i rischi legati al debito sovrano, ripristinare la solvibilità a lungo termine, agevolare e portare a termine le riforme strutturali e mobilitare gli investimenti a favore della crescita, della competitività e dell'occupazione nell'intera UE, al fine di conseguire un'Europa sociale e il benessere per tutti.

1.4 Per questo motivo, il Comitato economico e sociale europeo (CESE) si compiace vivamente della pubblicazione del Libro verde relativo agli stability bond (obbligazioni di stabilità), il cui contenuto si iscrive nella logica di un'Unione europea sempre più integrata e dotata di un mercato unico e di un mercato europeo dei capitali, e rappresenta il complemento necessario della politica monetaria comune esistente nella zona euro. Allo stesso tempo, euroobbligazioni di questo tipo potrebbero generare fiducia tra i potenziali investitori e, così facendo, stabilizzare la domanda di titoli di Stato e far calare i tassi di interesse.

1.5 Il CESE ritiene tuttavia che il pericolo di rischio morale e le sue possibili manifestazioni concrete descritte nel Libro verde siano presentati in maniera discutibile e dovrebbero innanzitutto essere oggetto di un esame approfondito, prima di trarre delle conclusioni contestabili. Se la tesi presentata dal Libro verde fosse corretta, vale a dire se l'indebolimento della disciplina di mercato a seguito dell'uniformazione dei tassi di interesse portasse a un aumento irresponsabile della spesa pubblica o a un aumento dei deficit di bilancio, una tale tendenza si sarebbe dovuta osservare sin dall'introduzione dell'euro. Ma non è stato così.

1.6 Il Comitato condivide il punto di vista della Commissione secondo cui gli stability bond devono avere un'elevata qualità creditizia per poter essere accettati dagli investitori e dagli Stati membri dell'area dell'euro. Tuttavia, a causa di interventi politici esitanti e tardivi, l'incertezza è adesso talmente grande che persino le euroobbligazioni con delle garanzie in solido, probabilmente, non verrebbero accolte domani come lo sarebbero state qualche mese fa.

1.6.1 Il CESE ritiene pertanto che sia indispensabile coinvolgere maggiormente la BCE nella risoluzione della crisi, ad esempio concedendo una licenza bancaria al Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF) o al meccanismo europeo di stabilità (MES).

1.7 Per quanto riguarda le "opzioni per l'emissione di stability bond", il Comitato considera l'approccio n. 2, che consiste nella "parziale sostituzione dell'emissione nazionale con gli stability bond, con garanzie in solido", il più probabile e, in generale, accettabile.

1.8 Ovviamente, l'emissione di tali stability bond deve avvenire, come sottolineato dal Presidente del Consiglio europeo, all'interno di "un quadro solido per la disciplina di bilancio e la competitività […] al fine di evitare il rischio morale e promuovere la responsabilità e l'osservanza. [Un meccanismo del genere] dovrebbe essere graduale e basato su criteri, facendo sì che la condivisione delle decisioni sui bilanci sia accompagnata da passi commisurati verso la condivisione dei rischi" (1). Il Comitato concorda sul fatto che gli "elementi costitutivi" di questo processo includano quadri finanziari, di bilancio e di politica economica integrati. Essi dovrebbero essere accompagnati da un apposito quadro coerente di legittimità e responsabilità democratica a livello europeo, senza inasprire l'austerità. A tal proposito, il CESE propone che l'eventuale pericolo di rischio morale venga sottoposto a un esame approfondito da parte della Commissione, che consenta di reperire soluzioni adeguate nell'ambito di questa architettura.

2. Introduzione

2.1 Il Libro verde in esame mira ad avviare un'ampia consultazione pubblica sul tema degli stability bond (2), coinvolgendo tutte le parti interessate. Tale consultazione costituirà la base per le proposte della Commissione europea relative a una politica in questo settore.

2.2 L'intensificazione della crisi del debito sovrano nell'area dell'euro ha infatti aperto un dibattito più ampio sulla fattibilità di un'emissione congiunta. Spesso, è stata avanzata l'idea che tale emissione congiunta potesse essere uno strumento efficace per far fronte alle strettezze di liquidità in diversi Stati membri dell'area dell'euro. Alla luce di queste circostanze il Parlamento europeo ha chiesto alla Commissione di studiare la fattibilità di un'emissione congiunta nel quadro dell'adozione di un pacchetto legislativo sulla governance economica dell'area dell'euro, sottolineando come per l'emissione congiunta di stability bond occorrerebbe avanzare ulteriormente verso una politica economica e di bilancio comune (3).

2.3 Da parte sua, il Comitato economico e sociale europeo ha affrontato questa tematica in diversi pareri, prendendo posizione in particolare nel parere Crescita e debito pubblico nell'UE: due proposte innovative (4).

2.4 Il CESE si compiace della pubblicazione del Libro verde in oggetto, del dibattito pubblico che ne scaturirà e della procedura adottata, che sfocerà nella formulazione di alcune proposte da parte della Commissione. In questo settore, la Commissione ritorna finalmente al metodo comunitario.

3. Contenuto del Libro verde

3.1 Dopo aver descritto il contesto in cui si inserisce, il Libro verde presenta e chiarisce diversi aspetti che sottendono e giustificano le proposte in esso contenute.

3.1.1 Le motivazioni addotte nel Libro verde

3.1.1.1 La prospettiva degli stability bond potrebbe potenzialmente alleviare l'attuale crisi dei debiti sovrani, dato che gli Stati membri che pagano alti rendimenti potrebbero godere della migliore affidabilità creditizia degli Stati membri che pagano bassi rendimenti. Tuttavia, affinché tali effetti siano duraturi, è necessario che la tabella di marcia verso le obbligazioni comuni sia accompagnata da concomitanti impegni verso una governance economica più rigorosa, che garantisca l'attuazione delle correzioni di bilancio e strutturali necessarie a garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche e ad evitare così il rischio morale.

3.1.1.2 Gli stability bond renderebbero il sistema finanziario dell'area dell'euro più resistente a future crisi, rafforzando quindi la stabilità finanziaria. Gli stability bond darebbero a tutti gli Stati membri partecipanti un accesso più sicuro al rifinanziamento, evitando l'improvvisa perdita di accesso al mercato. Parallelamente, il sistema bancario trarrebbe beneficio dalla disponibilità di stability bond.

3.1.1.3 Gli stability bond consentirebbero di accelerare gli effetti della politica monetaria nell'area dell'euro. Allo stesso tempo, essi promuoverebbero l'efficienza nel mercato delle obbligazioni sovrane e del più ampio sistema finanziario dell'area dell'euro. Gli stability bond agevolerebbero inoltre gli investimenti di portafoglio in euro e promuoverebbero un sistema finanziario mondiale più equilibrato.

3.1.2 Precondizioni

Dopo aver rilevato che gli stability bond apporterebbero importanti benefici in termini di stabilità finanziaria ed efficienza economica, il Libro verde elenca i loro possibili effetti negativi.

3.1.2.1 Nella sua proposta, la Commissione cita i seguenti tipi di rischio morale:

— con una qualche forma di stability bond, l'obbligo di disciplina di bilancio si ridurrebbe o sparirebbe del tutto, dato che gli Stati membri dell'area dell'euro aggregherebbero il rischio di credito per la totalità o per una parte del proprio debito pubblico. Per questo motivo, il rischio morale intrinseco nell'emissione congiunta è da ricondurre al fatto che il rischio di credito derivante dall'assenza individuale di disciplina di bilancio sarebbe condiviso tra tutti i partecipanti;

— poiché l'emissione di stability bond potrebbe indebolire la disciplina di mercato, sarebbero necessari importanti cambiamenti nel quadro di riferimento per la governance economica nell'area dell'euro, con conseguenze sulla sovranità di bilancio;

— è necessario che gli stability bond abbiano un'elevata qualità creditizia per poter essere accettati dagli investitori;

— il conseguimento di un'elevata qualità del credito sarà inoltre importante per garantire l'accettazione degli stability bond da parte di tutti gli Stati membri dell'area dell'euro; il rating creditizio degli stability bond dipenderebbe in primo luogo dall'affidabilità creditizia degli Stati membri partecipanti e dalla sottostante struttura delle garanzie.

3.1.2.2 La coerenza con il Trattato UE sarebbe essenziale per garantire il successo degli stability bond. Certe opzioni potrebbero infatti essere contrarie ad alcune disposizioni del TFUE e potrebbero richiedere delle modifiche al Trattato, in particolare all'articolo 125, che vieta agli Stati membri di farsi carico degli impegni di un altro Stato membro. Così facendo, l'emissione di stability bond con garanzie in solido costituirebbe a priori una violazione del divieto di salvataggio finanziario. Per contro, l'emissione di stability bond con garanzie proporzionali sarebbe possibile nel quadro delle attuali disposizioni del Trattato.

3.2 Opzioni per l'emissione di stability bond

3.2.1 Oltre alle numerose proposte formulate nel quadro del dibattito pubblico sull'emissione degli stability bond, il Libro verde in esame propone tre opzioni, sulla base del grado di sostituzione all'emissione nazionale (totale o parziale) e della natura della sottostante garanzia (in solido o proporzionale). I tre approcci proposti sono i seguenti:

3.2.1.1 Approccio n. 1: totale sostituzione dell'emissione nazionale con gli stability bond, con garanzie in solido Con questo approccio il finanziamento degli Stati dell'area dell'euro sarebbe totalmente coperto dall'emissione di stability bond, mettendo fine alle emissioni nazionali. Il rating dei maggiori Stati membri dell'area dell'euro molto probabilmente risulterebbe prevalere nella definizione del rating degli stability bond, suggerendo che uno stability bond emesso oggi potrebbe avere un elevato rating creditizio. Questa formula sarebbe quella più efficace in termini di benefici dell'emissione di stability bond ma, allo stesso tempo, comporterebbe il più elevato pericolo di rischio morale. Questo approccio dovrebbe essere accompagnato da un quadro di riferimento molto solido per garantire la disciplina di bilancio e la competitività economica, nonché la riduzione degli squilibri macroeconomici a livello nazionale.

3.2.1.2 Approccio n. 2: parziale sostituzione dell'emissione nazionale con gli stability bond, con garanzie in solido Con questo approccio l'emissione di stability bond sarebbe sostenuta da garanzie in solido, ma sostituirebbe solo una parte limitata delle emissioni nazionali. La parte di emissioni non compresa negli stability bond rimarrebbe coperta dalle rispettive garanzie nazionali. Pertanto il mercato dei titoli di Stato dell'area dell'euro sarebbe composto da due parti distinte: gli stability bond e i titoli di Stato nazionali. Un aspetto importante in questo approccio sarebbe costituito dagli specifici criteri per definire la rispettiva quota degli stability bond e dell'emissione nazionale.

3.2.1.3 Approccio n. 3: parziale sostituzione dell'emissione nazionale con gli stability bond, con garanzie proporzionali Anche con questo approccio gli stability bond sostituirebbero solo parzialmente l'emissione nazionale e sarebbero sostenuti da garanzie proporzionali da parte degli Stati membri dell'area dell'euro. Questo approccio si differenzia dal n. 2 perché gli Stati membri manterrebbero la responsabilità per la propria rispettiva quota dell'emissione di stability bond oltre che per la propria emissione nazionale.

4. Osservazioni generali

4.1 Il testo in esame deve essere analizzato alla luce della crisi che l'Unione europea sta attraversando. Si tratta di una crisi multipla, al contempo finanziaria, economica, della bilancia dei pagamenti, del debito sovrano, sociale (con circa 23 milioni di disoccupati) ed ecologica, che intacca persino le fondamenta dell'integrazione europea. In particolare, la crisi ha svelato alcuni errori fondamentali nella concezione dell'unione economica e monetaria. Una banca centrale comune e un Patto di stabilità e di crescita sono tutt'altro che sufficienti per proteggere la moneta unica da una crisi che interessi i divari di competitività, gli squilibri macroeconomici e delle bilance dei pagamenti, e gli spread elevati tra i tassi di interesse dei titoli di Stato.

4.2 Per risolvere questa crisi, evitare una recessione prolungata e creare le condizioni che favoriscano la ripresa della crescita e dell'occupazione, occorre più Europa e una migliore Europa, non meno Europa. Più Europa per garantire la responsabilità di bilancio e l'integrazione, più Europa per mutualizzare i rischi legati al debito sovrano, ripristinare la solvibilità a lungo termine, agevolare e portare a termine le riforme strutturali e mobilitare gli investimenti a favore della crescita, della competitività e dell'occupazione nell'intera UE, al fine di conseguire un'Europa sociale e il benessere per tutti; una migliore Europa, che sia in grado di realizzare questi obiettivi su base sostenibile e sia dotata di meccanismi efficaci per evitare il rischio morale.

4.2.1 A tal fine è necessaria la forte volontà da parte della Commissione europea di riaffermare e attuare il metodo comunitario. Da questo punto di vista, il Libro verde è accolto con favore. Tuttavia, oltre a ciò, la Commissione deve esercitare a pieno titolo il suo diritto di iniziativa in tutti i settori e formulare delle proposte che corrispondano all'ampiezza della crisi, invece di ricorrere a palliativi intergovernativi che, benché numerosi, si sono rivelati essenzialmente insufficienti, inefficaci e dall'attuazione lunga e incerta (5).

4.2.2 Più Europa, una nuova Europa, presuppone fondamentalmente la messa in comune delle risorse e la condivisione delle responsabilità. Questo concetto che associa solidarietà e responsabilità condivisa deve essere unito da un trait d'union, una sorta di ponte tra i due termini: la fiducia, che troverà la propria essenza nella governance economica simmetrica ed equilibrata di un'armonizzazione fiscale e di bilancio efficiente e imprescindibile.

4.2.2.1 Un approccio di questo tipo è preferibile rispetto a una situazione in cui i governi degli Stati membri non sono più capaci di resistere da soli alle pressioni dei mercati, dei loro creditori e delle agenzie di rating private. Occorre fare un balzo in avanti in materia di integrazione europea, non solo per creare degli strumenti di credito e un modello di crescita attendibile per gli investitori, ma anche – e questo aspetto è essenziale – per riaffermare la governance democratica.

4.2.2.2 Per far ciò, l'UE deve rafforzare la propria governance economica, al fine di garantire la disciplina di bilancio in tutti gli Stati membri, in particolare nella zona euro. Occorre attuare correttamente le sei proposte legislative di riforma (il cosiddetto six-pack), alle quali si aggiungono le nuove proposte di regolamentazione e il semestre europeo, che va nella direzione di un migliore coordinamento delle politiche di bilancio e di un rafforzamento della sorveglianza dell'UE – benché si tratti di misure insufficienti per uscire dalla crisi (6). In termini di politica concreta, questo processo è solo agli inizi e va seguito con attenzione. Il successo di queste riforme potrà essere valutato soltanto in base ai risultati tangibili ottenuti nell'eliminare gli squilibri macroeconomici. Inoltre, la stessa importanza va accordata anche agli squilibri macroeconomici che sono alla base delle difficoltà incontrate da alcuni Stati membri.

4.3 Il Comitato si compiace pertanto del Libro verde sulla fattibilità dell'introduzione di stability bond. A suo avviso, infatti, l'introduzione di norme severe in materia di governance economica e di garanzie comuni all'intera zona euro, volte a mutualizzare i rischi legati al debito sovrano, contribuirà a trovare una via d'uscita dall'impasse austerità-crescita che, altrimenti, porterebbe inevitabilmente l'UE verso una profonda recessione.

4.4 I progressi che saranno compiuti in questo settore potranno permettere altresì alla BCE di porre fine al suo programma di acquisto dei titoli di Stato sul mercato secondario (SMP), attualmente necessario per consentire agli Stati membri di rifinanziare il loro debito pubblico. In luogo di tale politica, la BCE potrebbe decidere di sostenere i nuovi stability bond concedendo garanzie supplementari agli operatori di mercato in una fase transitoria (7).

4.5 A tal fine si potrebbe concedere una licenza bancaria al FESF o al MES, ponendo fine all'amalgama problematico delle politiche monetarie e di bilancio della Banca centrale europea, garantendone l'indipendenza.

5. Osservazioni specifiche

5.1 Il CESE si rallegra vivamente della pubblicazione del Libro verde della Commissione relativo agli stability bond. Da un lato, l'introduzione di obbligazioni dell'Unione nella zona euro (le cosiddette euroobbligazioni (8), che il Libro verde indica con il termine di stability bond) si iscrive nella logica di un'Unione europea sempre più integrata e dotata di un mercato unico e di un mercato europeo del capitale, e rappresenta il complemento necessario della politica monetaria comune esistente nella zona euro. Le euroobbligazioni rendono più difficile la speculazione e favoriscono la stabilità dei mercati finanziari e l'efficacia della politica monetaria.

5.2 Dall'altro lato, tali euroobbligazioni, instaurando una responsabilità comune, potrebbero suscitare la fiducia dei potenziali investitori nell'immediato e a breve termine, stabilizzando in questo modo la domanda di titoli di Stato e riducendo i tassi di interesse di mercato per i paesi esposti a gravi problemi di finanziamento. A questo proposito, il CESE approva che la Commissione lanci finalmente, anche se in ritardo, il dibattito sulle euroobbligazioni e ne presenti in maniera adeguata i vantaggi nel Libro verde.

5.3 Precondizioni in materia di disciplina di bilancio

5.3.1 Il Libro verde - così come il dibattito generale sulle risposte necessarie per affrontare la crisi attuale - sottolinea a più riprese la necessità di lottare contro gli effetti perversi, il rischio morale, e fa notare che i mercati potrebbero disciplinare le politiche di bilancio degli Stati membri; deplora il fatto che, nel periodo successivo all'introduzione dell'euro, vi sia stata difformità nella disciplina di mercato delle politiche di bilancio tra gli Stati membri, e teme che l'introduzione di una responsabilità congiunta per gli stability bond non abbia alcun effetto sulla disciplina esercitata dai mercati. Tuttavia, anche alcuni Stati membri che avevano rispettato i vincoli di bilancio del Patto di stabilità e di crescita si trovano adesso profondamente indebitati a causa degli squilibri legati all'indebitamento nel settore privato: anch'essi devono essere monitorati.

5.3.2 In generale, il timore è che una responsabilità congiunta e, di conseguenza, l'impossibilità di "sanzioni" sotto forma di tassi di interessi elevati imposti dal mercato, determini una gestione di bilancio irresponsabile da parte dei governi, vale a dire dei deficit di bilancio considerevoli. I governi aumenterebbero le spese pubbliche in maniera irresponsabile se non fossero sottoposti alla pressione dei tassi di interesse del mercato in rialzo. Tuttavia, il CESE ritiene che il pericolo di rischio morale e le sue possibili manifestazioni concrete siano presentati in maniera discutibile nel Libro verde e dovrebbero innanzitutto essere oggetto di un esame approfondito, prima di trarre delle conclusioni contestabili.

5.3.3 Un'analisi specifica del problema del rischio morale consentirebbe inoltre di trovare delle soluzioni su misura per porvi rimedio. Vi sono diversi motivi per cui mettere in discussione la fiducia nella "disciplina di mercato" e nella portata del problema del rischio morale:

5.3.3.1 Il Libro verde anticipa che l'evoluzione dei bilanci pubblici influenzerà il livello di rendimento dei titoli di Stato e osserva che "a posteriori l'elevato livello di convergenza nei rendimenti delle obbligazioni nell'area dell'euro nel primo decennio di esistenza dell'euro non è stato motivato dai risultati di bilancio degli Stati membri". Sebbene non vi sia stata chiaramente alcuna convergenza delle politiche fiscali, si è però osservata una forte convergenza dei rendimenti delle obbligazioni e dunque dei tassi di interesse per i titoli di Stato. I titoli di Stato greci, spagnoli, italiani, irlandesi e finlandesi sono tra quelli che hanno registrato la più forte caduta di rendimento in seguito all'introduzione dell'euro; il rendimento dei titoli di Stato finlandesi decennali, ad esempio, si aggirava attorno all'8,8 % nel 1995, per poi calare fino al 3,4 % nel 2005 - valore che equivale al livello dei titoli di Stato tedeschi.

5.3.3.2 Ciò si spiega col fatto che, con la creazione dell'area dell'euro, si è diffusa tra gli investitori l'opinione che tutti i titoli di Stato della zona euro fossero relativamente sicuri. In questo modo, tra la creazione della zona euro nel 1999 e la crisi della "Lehman Brothers" nel 2008, si assisteva già a una situazione simile a quella che ci si potrebbe aspettare in seguito all'introduzione delle euroobbligazioni. Nemmeno i mercati hanno imposto una disciplina delle politiche di bilancio negli anni successivi alla creazione della zona euro.

5.3.3.3 Se la tesi difesa dal Libro verde fosse corretta, vale a dire se l'indebolimento della disciplina di mercato a seguito dell'uniformazione dei tassi di interesse portasse a un aumento irresponsabile della spesa pubblica o a un aumento dei deficit di bilancio, una tale tendenza si sarebbe dovuta osservare sin dall'introduzione dell'euro.

5.3.3.4 Ma non è stato così: nel caso della Finlandia, la spesa pubblica ha visto un lieve calo rispetto al prodotto interno lordo (PIL) in seguito all'introduzione dell'euro, e continua a essere inferiore ai livelli delle entrate pubbliche. In Spagna, il rapporto tra la spesa pubblica (senza pagamento di interessi) e il PIL è rimasto costante, mentre le entrate pubbliche sono addirittura aumentate. In Italia, il livello della spesa pubblica è calato globalmente, con una lieve diminuzione dell'importo degli interessi pagati. Tuttavia, si è registrato un calo delle entrate statali. Anche in Grecia la spesa pubblica rispetto al PIL è rimasta globalmente stabile dopo l'ingresso del paese nell'area dell'euro e la convergenza dei tassi di interesse delle obbligazioni, e si è registrata una forte diminuzione relativa della spesa destinata al pagamento di interessi. Tuttavia, la diminuzione delle entrate pubbliche – rispetto al PIL – è stata nettamente più importante in Grecia che in Italia.

5.3.3.5 Evidentemente, l'assenza di "disciplina di mercato" e la forte convergenza dei tassi di interesse per le obbligazioni non hanno dato luogo al rischio morale, grazie alla sicurezza totale presupposta dagli investitori. Non si è osservato alcun aumento della spesa pubblica rispetto al PIL, al contrario; si potrebbe senz'altro affermare che i tassi di interesse deboli e convergenti hanno favorito in molti settori una diminuzione del gettito fiscale – per lo meno si è osservato un calo dei livelli di entrate in due dei casi sopraccitati.

5.3.4 Quest'ultimo punto indicherebbe che la lotta al rischio morale dovrebbe essere incentrata in particolare sulle entrate. Un maggiore coordinamento delle politiche fiscali potrebbe impedire il dumping fiscale. In futuro, si potrebbe prevedere in certi casi di sanzionare le agevolazioni fiscali nel quadro del coordinamento delle politiche economiche e della governance rafforzata dell'UE. In questo modo sarebbe possibile garantire la simmetria delle misure di governance economica, come raccomandato dal CESE in alcuni suoi pareri precedenti (9).

5.3.5 Inoltre, è molto poco probabile che gli investitori si interessino effettivamente in via prioritaria alla solidità della politica di bilancio degli Stati a cui intendono prestare denaro. In realtà, l'ampiezza del deficit di bilancio e del debito pubblico non è poi così pertinente come presuppone il Libro verde per il livello dei tassi di interesse del mercato. Ne è prova il fatto che proprio la Spagna, l'"alunno modello" in materia di politica di bilancio, sta avendo attualmente problemi di rifinanziamento, mentre altri paesi con un debito pubblico altrettanto elevato, come il Regno Unito, ottengono finanziamenti a dei tassi storicamente bassi.

5.3.6 Il CESE ritiene pertanto che, nella prospettiva delle tappe successive al Libro verde, la Commissione debba rivedere con urgenza le sue tesi sul rischio morale e la disciplina dei mercati. Esse possono facilmente portare a delle conclusioni errate con conseguenze economiche devastanti: se la lotta al presunto problema del rischio morale si traducesse, ad esempio, in norme ancora più severe in materia di debito nel Patto di stabilità e di crescita, o in freni automatici al debito, ci si dovrà attendere una pressione controproducente (e inefficace, ad avviso della Commissione) sulla spesa pubblica. Per convincersi del fatto che una diminuzione drastica delle spese statali - contrariamente alle supposizioni e alla volontà della Commissione - inciderebbe negativamente sulla fiducia dei potenziali acquirenti di obbligazioni, basta guardare a quello che accade nei paesi in crisi, dove la politica di austerità ha determinato un aumento dell'incertezza e continua a gonfiare ulteriormente i tassi di interesse.

5.3.7 Il CESE ritiene inoltre che occorra rimettere fondamentalmente in discussione la tesi secondo cui i "mercati" devono necessariamente imporre una disciplina a dei governi che sono stati eletti democraticamente. In questo caso, "mercato" è sinonimo di "detentori di capitale" che si presentano come creditori dei governi. Non si capisce perché ci si debba compiacere del fatto che un numero relativamente piccolo di detentori di capitale abbia un'influenza maggiore sul bilancio pubblico rispetto al Parlamento eletto dal popolo.

5.4 Condizioni di accettazione da parte del mercato come attivi molto sicuri

5.4.1 Il CESE condivide il punto di vista della Commissione secondo cui gli stability bond devono avere un'elevata qualità creditizia per poter essere accettati dagli investitori e dagli Stati membri dell'area dell'euro che beneficiano già del più alto rating del credito. Un'elevata qualità del credito sarebbe inoltre necessaria per consolidare gli stability bond quale riferimento internazionale e per sostenere lo sviluppo e il funzionamento efficiente dei mercati dei future e delle opzioni collegati, indispensabili per fornire liquidità ai mercati obbligazionari.

5.4.2 Il CESE è convinto che le euroobbligazioni con garanzia in solido saranno molto allettanti per i creditori potenziali in cerca di investimenti sicuri. Probabilmente il volume e la liquidità di un mercato obbligazionario comune attirerebbe anche nuovi investitori da fuori Europa. Il CESE condivide il punto di vista secondo cui, dati gli squilibri macroeconomici mondiali, occorre fare tutto il possibile per canalizzare i volumi considerevoli di liquidità in provenienza dai paesi emergenti verso investimenti finanziari stabili, come le euroobbligazioni. Queste ultime rappresenterebbero allora un elemento fondamentale per la stabilizzazione dei mercati finanziari persino oltre le frontiere dell'Unione europea.

5.4.3 Nel frattempo, tuttavia, l'insicurezza sui mercati obbligazionari europei è aumentata enormemente a causa dell'intervento esitante dei governi degli Stati membri, delle decisioni politiche inadeguate e della mancanza di volontà per risolvere la crisi nella sua totalità. Di conseguenza, l'incertezza è ora talmente grande che persino la domanda di euroobbligazioni con garanzie in solido (opzione 1, cfr. punto 3.2.1.1 sopra), probabilmente, non sarebbe oggi così elevata come qualche mese fa. Anche la capacità degli stability bond di alleviare la crisi sarebbe pregiudicata, ed essi potrebbero forse mancare il loro obiettivo iniziale, vale a dire la stabilizzazione.

5.4.4 Il CESE ritiene dunque indispensabile coinvolgere maggiormente la Banca centrale europea nella risoluzione della crisi, ad esempio concedendo una licenza bancaria al FESF o al MES che entri in vigore a partire dal 1o luglio 2012. A differenza della Federal Reserve americana, della Banca del Giappone e della Banca d'Inghilterra, la BCE non assolve il ruolo di creditore di ultima istanza per gli Stati. Questo spiega ampiamente la differenza di tassi di interesse tra la zona euro e le economie molto più indebitate e contribuisce in larga misura a dare l'impressione che la crisi non terminerà mai.

5.4.5 Sarebbe invece illusorio credere che l'accettazione da parte del mercato, e dunque dei tassi di interesse bassi per le euroobbligazioni, richiedano una politica di austerità e di consolidamento del bilancio più rigida possibile. In diversi pareri, il CESE ha denunciato esplicitamente le conseguenze nefaste di tale politica per la congiuntura e ha sottolineato che un consolidamento dei bilanci pubblici passa prima di tutto per la crescita economica (10).

5.5 Opzioni per l'emissione di stability bond

5.5.1 Approccio n. 1: totale sostituzione dell'emissione nazionale con gli stability bond, con garanzie in solido

Il CESE ritiene che questo sia l'approccio più giudizioso sul lungo periodo e il più conforme all'obiettivo dell'UE di un'unione economica e sociale. Allo stesso tempo, esso potrebbe rivelarsi anche il più efficace a breve termine per far fronte ai problemi di finanziamento e dunque per mettere fine alla crisi. Tuttavia, questo approccio è quello che richiede il maggior grado d'integrazione europea. La sua attuazione solleverebbe probabilmente il maggior numero di problemi di ordine politico, ragione per cui la totale sostituzione dell'emissione nazionale con gli stability bond, con garanzie in solido, sembrerebbe la meno probabile in un futuro prossimo.

5.5.2 Approccio n. 2: sostituzione parziale dell'emissione nazionale con gli stability bond, con garanzie in solido

5.5.2.1 Questo approccio è il più probabile e accettabile, in quanto corrisponde essenzialmente a quello descritto sopra tranne il fatto che gli Stati conserverebbero una certa autonomia di azione rispetto ai mercati finanziari. In questo modo, ciascuno Stato sarebbe sottoposto a delle condizioni di mercato e di finanziamento differenti, che potrebbero riflettere le disparità tra i loro rating individuali. Ad ogni modo, questo approccio potrebbe rivelarsi molto efficace, considerando i suoi effetti sia a medio che a breve termine. Inoltre, esso permetterebbe di indebolire sensibilmente le argomentazioni che si fondano sui presunti pericoli di rischio morale; ecco perché questa, tra le due, è l'opzione che il CESE approva formalmente.

5.5.2.2 Tuttavia, fino all'autorizzazione dell'emissione degli stability bond, è altrettanto essenziale decidere le modalità e il tetto massimo del debito, in modo da risolvere realmente il problema spinoso degli Stati con difficoltà di finanziamento. Il CESE ritiene ad esempio che sia opportuno non convertire immediatamente (come indicato a pagina 14 del Libro verde in esame) tutti i titoli di Stato in circolazione in stability bond, perché il limite fissato per l'emissione di questi ultimi (obbligazioni blu) verrebbe rapidamente raggiunto e sarebbe dunque nuovamente necessario emettere immediatamente dei titoli di Stato (obbligazioni rosse) a fini di rifinanziamento (11).

5.5.3 Approccio n. 3: parziale sostituzione dell'emissione nazionale con gli stability bond, con garanzie proporzionali

5.5.3.1 Il CESE concorda con la Commissione sul fatto che questo approccio sia, tra i tre, quello con il campo di applicazione più ristretto, in quanto coprirebbe soltanto parzialmente il bisogno di finanziamento degli Stati membri (come nel caso dell'approccio n. 2) e prevedrebbe soltanto delle garanzie proporzionali. Questo approccio avrebbe pertanto solo degli effetti limitati in termini di stabilità e integrazione. Esso potrebbe essere applicato in maniera relativamente rapida, poiché pare pienamente in linea con il Trattato UE in vigore.

5.5.3.2 Affinché tali strumenti di finanziamento possano ottenere un rating del credito sufficiente, gli Stati membri sarebbero obbligati a presentare delle garanzie supplementari. Secondo l'approccio n. 3, gli stability bond presenterebbero delle grandi similitudini con le obbligazioni emesse dal Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF), anche se avrebbero forse una portata e un potenziale impatto leggermente maggiore sull'efficienza dei mercati e sull'integrazione. Poiché tale approccio non produrrà, probabilmente, grandi effetti, esso è quello meno in linea con il punto di vista del CESE.

5.6 Quadro fiscale degli stability bond

5.6.1 Il CESE ribadisce la sua convinzione che il rafforzamento del Patto di stabilità e di crescita nel quadro del six-pack, la risoluzione del Consiglio sul patto Europlus e l'introduzione generalizzata di "regole auree" siano essenzialmente delle misure insufficienti per uscire dalla crisi, e che le loro conseguenze sociali rischiano di provocare una disintegrazione dell'Unione europea (12).

5.6.2 Le misure supplementari adottate dalla Commissione e dal Consiglio, oltre alle proposte del Libro verde in esame, non dovrebbero basare la riduzione dei deficit di bilancio e dell'indebitamento degli Stati esclusivamente sui risparmi nei bilanci pubblici (l'austerità). Questi ultimi, come regola generale, hanno degli effetti negativi sulla crescita, sull'occupazione e sullo Stato sociale, limitano inutilmente le possibilità di condurre una politica di bilancio anticiclica appropriata e, inoltre, non danno luogo ai risultati positivi previsti dalla Commissione.

5.6.3 Tuttavia, i paesi membri dell'unione monetaria devono adottare delle misure per conseguire la convergenza delle economie nazionali, ridurre gli squilibri e completare la politica monetaria unica. Inoltre, è indispensabile coordinare una politica economica che persegua i giusti obiettivi. A tal proposito, la prospettiva evocata più volte nel Libro verde in esame relativa a un "rafforzamento della competitività", che prenda la forma di riduzioni dei costi e delle pressioni al ribasso dei salari è unilaterale e disconosce il ruolo svolto dalla domanda su scala macroeconomica.

5.6.4 A titolo di esempio, una compressione dei redditi in paesi con un deficit della bilancia delle partite correnti può provocare una contrazione della domanda e un calo delle importazioni. In questo modo, le bilance delle partite correnti nell'area dell'euro sarebbero sicuramente in equilibrio, ma al prezzo di una riduzione della produzione e delle prestazioni economiche nel loro insieme, che alla fine si ridurrebbero a un livello minimo. Il CESE riafferma la sua convinzione che una politica economica equilibrata sia indispensabile per conseguire gli obiettivi della strategia Europa 2020.

5.6.5 Per questo motivo, il coordinamento della politica economica deve essere orientato verso un rafforzamento dei fattori di crescita e dei redditi nazionali. Gli Stati membri che negli scorsi anni hanno registrato un livello relativamente basso di investimenti pubblici e una domanda interna debole, devono adottare delle misure correttrici per sostenere la domanda, mentre gli Stati membri con dei deficit relativamente elevati della loro bilancia delle partite correnti e del loro bilancio dovrebbero mirare a equilibrare meglio le loro entrate e le loro spese. L'introduzione di stability bond nell'Unione europea conformemente al modello dell'approccio n. 2 può, ad avviso del CESE, appoggiare in maniera sostenibile la riduzione urgente e necessaria degli squilibri macroeconomici interni all'UE.

Bruxelles, 11 luglio 2012 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) Verso un'autentica unione economica monetaria, relazione presentata da Herman Van Rompuy, Presidente del Consiglio europeo, del 26 giugno 2012, Parte II, punto 2, paragrafo 3 (EUCO 120/12).

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/NewsWord/it/ec/131298.doc.

(2) Nel dibattito pubblico e nei testi in materia si utilizza generalmente il termine "eurobbligazioni". La Commissione ritiene che la caratteristica principale di un siffatto strumento sarebbe quella di rafforzare la stabilità finanziaria nell'area dell'euro, pertanto il Libro verde utilizza il termine "stability bond", rifacendosi al discorso del presidente Barroso sullo Stato dell'Unione pronunciato il 28 settembre 2011.

(3) Risoluzione del Parlamento europeo del 6 luglio 2011 sulla crisi finanziaria, economica e sociale (2010/2242(INT)).

(4) Cfr. il parere del CESE Crescita e debito pubblico nell'UE: due proposte innovative, GU C 143 del 22.5.2012, pag. 10, così come il parere del CESE Strategie per un consolidamento intelligente della politica di bilancio: la sfida di individuare dei motori di crescita per l'Europa. Come sfruttare pienamente il potenziale di manodopera delle nostre economie nel contesto di un indispensabile aggiustamento dei bilanci, GU C 248 del 25 agosto 2011, pag. 8.

(5) Cfr. la giustificazione dell'agenzia di rating Standard & Poor’s del 13 gennaio 2012 per declassare i buoni del tesoro di 16 paesi membri della zona euro: "The policy initiatives that have been taken by European policymakers in recent weeks may be insufficient to fully address ongoing systemic stresses in the eurozone (le iniziative che sono state prese dai politici europei nelle scorse settimane potrebbero rivelarsi insufficienti per affrontare appieno gli attuali stress sistemici dell'area dell'euro), cfr. (in inglese): http://www.standardandpoors.com/prot/ratings/articles/en/eu/?articleType=HTML&assetID=1245327399569 Standard & Poor’s inoltre ha osservato che un processo di riforma basato esclusivamente sul pilastro dell'austerità fiscale rischia di essere controproducente, poiché la domanda interna diminuisce all'aumentare delle preoccupazioni dei consumatori per la stabilità del loro posto di lavoro e per i redditi disponibili, erodendo il gettito fiscale nazionale".

(6) Cfr. il punto 5.6.

(7) Il margine di manovra della BCE è pressoché illimitato e potrebbe pertanto estendersi da una semplice dichiarazione sull'orientamento futuro della sua politica monetaria sino a degli interventi massicci di riacquisto del debito sovrano sotto attacco speculativo.

(8) Nel presente documento, il termine "euroobbligazioni" è utilizzato laddove si tratti dell'obiettivo di un'unione politica a complemento dell'unione economica e monetaria. In tutti gli altri casi, verrà utilizzato il termine coniato dalla Commissione, vale a dire "stability bond". Di fatto, non esiste alcuna differenza tra i due concetti.

(9) Cfr. l'elenco nel parere del CESE Analisi annuale della crescita: progredire nella risposta globale dell'UE alla crisi, GU C 132 del 3.5.2011, pag. 26 e il parere CESE sul tema Conseguenze sociali della nuova legislazione sulla governance economica, GU C 143 del 22.5.2012, pag. 23.

(10) Cfr. la precedente nota 8.

(11) Delpla, J. e von Weizsäcker, J. (2010), The Blue Bond Proposal (Una proposta di obbligazioni blu), Breugel Policy Briefs 420, Bruegel, Bruxelles, 2010. Gli autori propongono un limite all'emissione delle obbligazioni blu pari al 60 % del PIL, che corrisponde al criterio previsto inizialmente dal Trattato di Maastricht in materia di massimale per il debito pubblico totale. Tra un numero sempre crescente di studi e di proposte più o meno dettagliati, cfr. le proposte del Consiglio di esperti economici del governo tedesco per un patto europeo di riscatto del debito

(http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/fileadmin/dateiablage/Pressemitteilungen/A_european_redemption_pact.pdf) oppure Varoufakis, Y. e Holland, S. (2011), A modest proposal for overcoming the euro crisis (Una modesta proposta per superare la crisi dell'euro), Levy Economics Institute of Bard College Policy Note 3/2011, http://www.levyinstitute.org/pubs/pn_11_03.pdf.

(12) Cfr. a tal proposito il punto 5.3 in alto.