COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 18.06.1996 
COM(96) 284 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO 
VERSO UN QUADRO INTERNAZIONALE DI REGOLE IN MATERIA 
DI CONCORRENZA 

COMUNICAZIONE AL CONSIGLIO 
VERSO UN QUADRO INTERNAZIONALE DI REGOLE IN MATERIA 
DI CONCORRENZA 
SOMMARIO 
I. INTRODUZIONE 
a) Prospettiva globale delle regole di concorrenza: motivi per i quali occorrono 
regole internazionali. 
b) Prospettiva della concorrenza, 
e) Prospettiva commerciale, 
d) Questioni giurisdizionali: evitare misure unilaterali. 
e) Cronistoria e sviluppi recenti. 
IL QUALE FORUM? 
III. REGOLE DI CONCORRENZA INTERNAZIONALI - ASPETTI DA 
ESAMINARE 
a) Adozione di strutture di concorrenza interne. 
b) Accordo su regole comuni. 
e) Creazione di strumenti di cooperazione tra le autorità di concorrenza. 
d) Risoluzione delle controversie. 
IV. QUESTIONI CONNESSE 
a) Chi dovrebbe partecipare? 
b) Interesse dei paesi in via di sviluppo. 
e) Rapporto con gli strumenti di difesa commerciale. 
d) Rapporto con l'ordinamento giuridico comunitario e gli Stati membri. 
V. CONCLUSIONI 
ALLEGATO: POSSIBILI ELEMENTI DI UN QUADRO INTERNAZIONALE DI 
REGOLE IN MATERIA DI CONCORRENZA 
a) Adozione di strutture di concorrenza inteme. 
Ì€L 
b) Accordo su regole comuni. 
e) Creazione di strumenti di cooperazione tra le autorità di concorrenza. 
d) Risoluzione delle controversie. 
COMUNICAZIONE AL CONSIGLIO 
VERSO UN QUADRO INTERNAZIONALE DI REGOLE IN MATERIA 
DI CONCORRENZA 
La presente comunicazione riguarda gli aspetti internazionali del diritto della 
concorrenza. In particolare in essa si esamina l'opportunità di integrare il diritto 
internazionale pubblico, e specialmente le disposizioni dell'OMC, con un quadro 
specifico inteso a sostenere l'applicazione delle norme di concorrenza.1 
I concetti e le proposte illustrati nel presente documento sono basati sul rapporto del 
gruppo di esperti istituito dal commissario Van Miert nel giugno 1994. Il rapporto, 
intitolato "La politica della concorrenza nel nuovo ordine del commercio mondiale: 
rafforzamento delle norme e della cooperazione a livello internazionale", è stato 
pubblicato nel luglio 1995. 
II gruppo di esperti, esaminati i vari aspetti della cooperazione bilaterale e multilaterale 
nel campo della concorrenza, raccomandava di sviluppare parallelamente i due livelli di 
cooperazione in quanto complementari e atti a sostenersi reciprocamente. Pertanto, 
benché la presente comunicazione verta soprattutto sugli aspetti multilaterali, si ritiene 
che l'ulteriore sviluppo degli accordi di cooperazione bilaterali sia anch'esso importante e 
possa avere un impatto favorevole sul lavoro svolto in un contesto multilaterale. 
I. INTRODUZIONE 
a) Prospettiva globale delie regole di concorrenza: motivi per i quali occorrono 
regole internazionali 
Negli ultimi decenni l'attività economica internazionale è stata caratterizzata da due 
processi: liberalizzazione e globalizzazione. Le otto sessioni di negoziati susseguitesi 
dopo l'istituzione del GATT nel 1947 hanno portato ad una riduzione senza precedenti 
delle tariffe all'importazione, dal 35% circa a meno del 4%.2 Ne è conseguita una crescita 
L'ambito della presente comunicazione è limitato alle pratiche anticoncorrenziali delle imprese. 
Vi sono molte pratiche di Stato che hanno ripercussioni sulla concorrenza, come le sovvenzioni, 
che nel capitolo del trattato CE sulle regole di concorrenza sono contemplate insieme alle pratiche 
private. Esse sono in generale già contemplate dalle regole dell'Organizzazione mondiale del 
commercio (OMC). 
Questa è la media ponderata su base commerciale dei dazi all'importazione di beni industriali che 
saranno applicati nei paesi industrializzati quando gli impegni di riduzione assunti nell'ambito 
dell'Uruguay Round saranno pienamente attuati. Il 40% delle importazioni europee sarà 
addirittura esente da dazi. I paesi in via di sviluppo si sono in generale impegnati nel quadro dei 
negoziati a consolidare i loro dazi in modo orizzontale per la prima volta, con livelli massimi 
verticale del volume degli scambi di beni e servizi, raddoppiati ogni sette-otto anni e 
passati da 200 miliardi circa di USD nei primi anni '60 ad oltre 5 000 miliardi di USD nel 
1994. Gli investimenti diretti esteri hanno registrato un incremento ancora maggiore, 
aumentando di trenta volte in meno di 25 anni. Le economie nazionali sono oggi aperte 
alla concorrenza estera più di quanto non lo siano mai state. 
A livello microeconomico le imprese hanno adottato strategie globali. Il processo di 
liberalizzazione e lo sviluppo tecnologico le hanno portate ad adottare nuovi metodi di 
produzione, ad esempio a sfruttare il vantaggio relativo dei diversi paesi, a migliorare la 
loro mobilità, a variare i fattori produttivi, a cercare nuovi mercati ecc. Spesso le imprese 
devono essere presenti su più mercati contemporaneamente per mantenere la propria 
concorrenzialità. Di conseguenza i paesi sono divenuti interdipendenti e i mercati di 
molti beni e servizi hanno assunto una dimensione regionale o addirittura mondiale. 
Il numero e le dimensioni delle imprese transnazionali sono aumentati. Le operazioni 
commerciali di dimensione internazionale sono oggi più numerose di quanto non lo siano 
mai state. Esse possono portare ad un aumento delle pratiche anticoncorrenziali 
transnazionali, quali cartelli con effetti internazionali, accordi che hanno l'effetto di 
escludere i concorrenti (stranieri) in modo sleale, abuso internazionale di posizione 
dominante o fusioni internazionali con effetti anticoncorrenziali, pratiche che possono 
effettivamente limitare la concorrenza e compromettere i benefici del processo di 
liberalizzazione. 
Questi sviluppi mettono in questione il carattere nazionale delle norme di concorrenza e 
l'assenza di regole vincolanti a livello internazionale. Molti paesi o regioni hanno 
adottato politiche generali in materia di concorrenza, ma mancano degli strumenti 
appropriati per applicare le norme interne alle pratiche anticoncorrenziali di dimensione 
internazionale e per ottenere le relative informazioni fuori della loro giurisdizione. 
Occorre quindi un quadro che favorisca l'efficace applicazione delle norme sulla 
concorrenza. 
Nella Comunità le pratiche anticoncorrenziali sono efficacemente trattate in modo 
imparziale e non discriminante in tutti gli Stati membri. La politica della concorrenza è 
una pietra angolare dell'ordinamento giuridico della ComunitàTuttavia non esistono 
regole di concorrenza a livello globale e in molti mercati esteri i rimedi contro le pratiche 
anticoncorrenziali che compromettono gli sforzi fatti dalle imprese comunitarie per 
operare nel loro ambito sono inadeguati. 
Vi sono essenzialmente quattro motivi per prendere in considerazione la prospettiva di 
adottare regole internazionali in materia di concorrenza: 
situati per lo più sul 20-35%. Le restrizioni quantitative all'importazione ancora applicabili, in 
settori specifici come agricoltura o tessili, nonché a titolo di pratiche generali come 
l'autolimitazione delle esportazioni, saranno gradualmente abolite da tutti i membri dell'OMC. 
sostenere la strategia della Comunità in materia di accesso al mercato: le pratiche 
anticoncorrenziali escludono le imprese comunitarie dai mercati di paesi terzi, 
ma, in assenza di adeguate misure nei medesimi paesi, non possono essere 
affrontate efficacemente senza regole intemazionali. Inoltre le imprese europee 
sono in situazione di svantaggio se devono competere sui mercati mondiali con 
produttori stranieri che operano a partire da mercati nazionali soggetti a politiche 
di concorrenza meno rigorose. Regole multilaterali promuoverebbero condizioni 
di concorrenza più omogenee a livello mondiale; 
evitare conflitti sul piano giuridico e giurisdizionale tra i paesi e promuovere una 
graduale armonizzazione delle normative di concorrenza; vi è una necessità reale 
di ridurre al minimo i conflitti giurisdizionali e le conseguenti tensioni 
commerciali che possono dérivais non soltanto dall'applicazione extraterritoriale 
di talune leggi sulla concorrenza, ma anche dall'applicazione da parte di un paese 
delle proprie nonne di concorrenza a pratiche anticoncorrenziali concepite 
all'estero ma attuate nel suo ambito giurisdizionale. La convergenza delle norme e 
la prevenzione dei conflitti comporterebbero tra l'altro una maggiore sicurezza 
giuridica per le imprese operanti in diversi ambiti giurisdizionali e ridurrebbero i 
loro costi connessi all'osservanza delle norme di concorrenza; 
garantire un'applicazione più efficace e coerente della politica comunitaria della 
concorrenza: come in molti paesi, questa politica è fondamentale per sostenere la 
competitività dell'industria europea, per tutelare il buon funzionamento delle 
nostre economie di mercato e per assicurare il massimo vantaggio dei 
consumatori; essa ha bisogno di strumenti di cooperazione per tener conto degli 
effetti della globalizzazione; 
assicurare un maggiore impegno nell'applicazione della politica della 
concorrenza: ciò rafforzerebbe il sistema commerciale secondo i criteri dei nostri 
sistemi giuridici e delle nostre economie di mercato, di cui il diritto della 
concorrenza costituisce un aspetto fondamentale. 
Questi concetti sono esposti più compiutamente qui di seguito. 
b) Prospettiva della concorrenza 
Nell'ambito della Comunità l'abolizione degli ostacoli agli scambi e l'applicazione delle 
norme di concorrenza sono procedute di pari passo. Si tratta di un'impostazione unica al 
mondo. La politica comunitaria della concorrenza è giunta, dopo trentacinque anni di 
evoluzione, a maturità e la sua applicazione è rigorosa e neutrale.3 Di conseguenza la 
Comunità è diventata un mercato fortemente integrato, la cui integrità è tutelata dalle 
regole di concorrenza del trattato. Tuttavia, considerati in una prospettiva più ampia, la 
politica e gli strumenti della Comunità in materia di concorrenza sono rimasti 
essenzialmente interni, orientati all'ambito comunitario e applicabili soltanto a pratiche 
attuate all'interno del mercato comune che pregiudichino il commercio tra Stati membri. 
Parallelamente gli Stati membri che prima dell'istituzione della Comunità non avevano autorità di 
concorrenza hanno emanato leggi e creato strutture esecutive a livello nazionale. 
Assenza di uno strumento atto a far fronte ai casi transnazionali 
Molti paesi e regioni che hanno adottato politiche generali in materia di concorrenza 
mancano tuttavia degli strumenti necessari per applicare le norme interne alle pratiche 
concorrenziali di portata internazionale. Ad esempio, informazioni essenziali per le 
indagini possono essere al di fuori della loro giurisdizione ed essere quindi inaccessibili. 
Non potendo acquisire le prove del comportamento anticoncorrenziale, le autorità di 
concorrenza non sono in grado di applicare alcun rimedio. 
Prevenzione dei conflitti a livello di normative e rimedi 
Negli anni '80 e '90 si è registrato un considerevole aumento di pratiche quali fusioni 
internazionali, alleanze strategiche, joint venture, accordi in fatto di licenze ecc.. Tali 
intese possono essere esaminate contestualmente da diverse autorità, con conseguenti 
possibilità di contrasto tra le disposizioni o i rimedi applicati alla medesima fattispecie. 
Al limite, divergenze tra le norme applicabili agli stessi fatti possono sfociare in 
conclusioni contrastanti circa la legalità del comportamento in esame. Tuttavia, anche in 
presenza di una posizione comune riguardo al carattere anticoncorrenziale di un 
determinato comportamento, i rimedi applicati nell'ambito di ciascuna giurisdizione 
possono essere incompatibili tra loro. 
Una maggiore convergenza delle normative e una più stretta cooperazione tra le autorità 
garanti della concorrenza ridurrebbero le possibilità di conflitto e promuoverebbero una 
maggiore certezza giuridica per le imprese. 
sia per le 
l 
costi Evitare inutili duplicazioni di lavoro e di costi 
L'esame delle pratiche commerciali comporta lavoro e costi considerevoli, sia per n 
autorità della concorrenza che per le imprese il cui comportamento è sottoposto ad 
esame. Se una stessa pratica commerciale rientra nell'ambito di più giurisdizioni i e 
aumentano di conseguenza. Una più stretta cooperazione e l'eliminazione delle 
duplicazioni inutili potrebbero ridurre i costi tanto per le autorità della concorrenza 
quanto per le imprese. 
Cartelli di esportatori 
Con le regole vigenti è difficile per qualsiasi organismo far fronte a certe pratiche. Ad 
esempio, per motivi commerciali (volontà dei paesi di migliorare le loro ragioni di 
scambio) i cartelli di esportatori4 non sono contemplati alalie norme di concorrenza dei 
paesi esportatori. Per motivi di ordine giuridico, nonché pratico, le norme di concorrenza 
non sono applicate. In assenza di ripercussioni sul mercato del paese esportatore i cartelli 
di esportatori esulano dalla giurisdizione dell'autorità garante della concorrenza. Essi 
rientrano nella giurisdizione del paese importatore il cui mercato subisce il loro effetto, 
I cartelli di esportatori costituiscono un problema specifico in quanto i loro effetti negativi si 
avvertono soltanto sul mercato del paese importatore, mentre le informazioni in merito sono 
reperibili nel paese esportatore. Quest'ultimo ovviamente non ha l'interesse né la competenza per 
adire le vie legali. 
ma gli elementi di prova necessari per dimostrare l'esistenza dei cartelli sono al di fuori 
della giurisdizione del paese importatore. 
In tutti questi casi gli strumenti di cui la Comunità e i suoi Stati membri dispongono sono 
inadeguati. 
Più in generale, nel mondo liberalizzato di oggi la Comunità non può fare a meno di una 
dimensione esterna nella sua politica di concorrenza. È suo interesse ottenere da parte dei 
suoi partner un impegno ad applicare le norme di concorrenza sui loro mercati pari a 
quello che essa stessa dimostra sul proprio mercato nei confronti degli operatori, 
indipendentemente dalla loro origine. 
e) Prospettiva commerciale 
Equilibrio delle opportunità di accesso 
Le pratiche anticoncorrenziali compromettono l'equilibrio delle opportunità di accesso 
negoziate tra i membri dell'OMC. Esse costituiscono le barriere agli scambi nel mondo 
liberalizzato. L'applicazione delle norme di concorrenza contribuisce a creare mercati 
accessibili e ad assicurare la generale apertura e stabilità del sistema commerciale. Le 
iniziative della Comunità in questo campo devono essere uguagliate dai nostri partner. La 
politica della concorrenza è ora chiaramente connessa agli scambi e l'applicazione dei 
principi del diritto della concorrenza sui mercati di esportazione contribuirà ad 
uniformare il terreno e a promuovere pari condizioni di concorrenza per le nostre imprese 
presenti sui mercati intemazionali. 
Mentre i governi sono soggetti oggi a regole internazionali molto rigorose riguardo alle 
leggi che emanano o alle misure che applicano, nella misura in cui queste influiscono 
sugli scambi, non esistono regole a livello internazionale per controllare le pratiche 
commerciali anticoncorrenziali. Queste possono sostituire gli ostacoli formali che sono 
stati ridotti o eliminati. Probabilmente la tendenza delle imprese ad adottare 
comportamenti anticoncorrenziali che impediscono l'accesso al mercato (come cartelli 
combinati con iniziative di boicottaggio, abuso di posizione dominante, intese verticali 
esclusive) si rafforza con la riduzione delle tariffe e degli altri ostacoli. Inoltre, man mano 
che le strutture industriali delle economie emergenti diventano più sofisticate, diventano 
più sofisticati anche i mezzi utilizzati dalle imprese per proteggere il mercato dalla 
concorrenza estera. Infine, i governi la cui facoltà di sostenere l'industria nazionale con 
misure amministrative sia stata limitata da regole internazionali possono essere tentati di 
seguire criteri piuttosto flessibili nella definizione o applicazione di norme di concorrenza 
o di concedere deroghe per proteggere specifici settori industriali. 
Benché in molti dei nostri mercati d'esportazione esistano norme di concorrenza, le 
pratiche anticoncorrenziali sono spesso difficili da contrastare senza un attivo impegno 
delle autorità nazionali preposte all'applicazione di tali norme. In assenza di regole 
internazionali le nostre imprese devono contare unicamente sull'impegno e la tenacia 
degli organismi dei paesi terzi per la tutela dei loro interessi.5 
Gli sviluppi recenti confermano che pratiche anticoncorrenziali reali o presunte possono 
dar luogo a tensioni commerciali e che il sistema commerciale non è in grado di risolvere 
le controversie in assenza di regole di condotta concordate.6 
Strumenti commerciali 
L'applicazione inadeguata dei principi della concorrenza sui diversi mercati può avere 
altre ripercussioni sugli scambi. La creazione di cartelli o comportamenti restrittivi 
analoghi in un paese straniero possono consentire alle imprese di conseguire profitti 
supercompetitivi sul mercato interno e di vendere poi i prodotti sottocosto sui mercati 
d'esportazione. Questa pratica può far scattare il ricorso a strumenti commerciali legittimi 
come l'istituzione di dazi antidumping da parte del paese importatore. Tuttavia il ricorso a 
misure commerciali non riguarda l'attività effettuata sul mercato del paese esportatore e 
può anche avere effetti secondari negativi. Dal punto di vista economico esso è pertanto 
meno efficiente che non perseguire il comportamento in questione sul mercato nazionale 
dell'impresa esportatrice. 
Anche in assenza di elementi di prova relativi a pratiche di dumping, la protezione 
concessa alle imprese mediante una inadeguata applicazione delle norme di concorrenza 
sui loro mercati nazionali può porle in una posizione di vantaggio quando entrano in 
concorrenza sui mercati esteri. 
d) Questioni giurisdizionali: evitare misure unilaterali 
Alcune autorità garanti della concorrenza cercano di affrontare i problemi di accesso al 
mercato causati da pratiche anticoncorrenziali attuate sui mercati esteri estendendo 
l'ambito territoriale delle loro norme di concorrenza nazionali. Tale politica solleva 
problemi di competenza7 e di sovranità e può dar luogo a conflitti tra paesi. Inoltre, la sua 
Tuttavia, negli Stati Uniti il sistema di applicazione delle norme è orientato verso l'azione privata 
presso i tribunali civili: i privati sono attivamente incoraggiati a promuovere un'azione legale 
dalla possibilità di ottenere un cospicuo risarcimento ("treble damages action"). Anche le norme 
di concorrenza del trattato CE e delle legislazioni nazionali possono essere invocate dai privati 
dinanzi ai tribunali nazionali. Tuttavia spesso i tribunali nazionali dei paesi terzi non sono 
altrettanto facilmente accessibili. 
Nel maggio 1995 la Kodak ha presentato al governo degli Stati Uniti (USTR), ai sensi della 
clausola 301 dello US Trade Act, un ricorso relativo all'esistenza di pratiche anticoncorrenziali 
assertivamente restrittive dell'accesso al mercato giapponese per pellicole e carta fotografica di 
consumo. 
V. gli Orientamenti USA del 1995 in materia di applicazione internazionale delle regole antitrust. 
I tentativi degli Stati Uniti di imporre le loro norme oltre la propria giurisdizione hanno indotto 
Canada, Francia, Germania, Regno Unito, Paesi Bassi e Svizzera ad adottare normative intese a 
bloccarli. La clausola 301 del Trade Act del 1974 consente di adottare misure commerciali contro 
la tolleranza dei governi stranieri nei confronti di pratiche anticoncorrenziali. 
efficacia è relativa, dati i fattori giuridici e pratici che ostacolano la ricerca di 
informazioni al di fuori della propria giurisdizione. 
Qualora vi fosse una maggiore cooperazione internazionale le autorità di concorrenza 
avrebbero meno bisogno di ricorrere ad azioni extraterritoriali. Risolvere i problemi 
attraverso la cooperazione comporta vantaggi indiscutibili, specialmente se si tratta di 
una cooperazione che favorisce l'eliminazione del comportamento anticoncorrenziale. 
e) Cronistoria e sviluppi recenti 
In passato sono state prese molte iniziative per stabilire regole in materia di pratiche 
anticoncorrenziali. La carta dell'Avana era basata sulla definizione di regole generali 
relative alle pratiche sia pubbliche che private e conteneva un intero capitolo dedicato 
alle pratiche commerciali restrittive.8 La carta tuttavia non è stata ratificata ed è stata 
succeduta dal più modesto GATT, nell'ambito del quale negli anni '50 e '60 si è più volte 
esaminata l'interfaccia commercio-concorrenza, ma senza risultati risolutivi.9 Negli anni 
70 è stato infine negoziato un codice completo della concorrenza nell'ambito 
dell'UNCTAD, su richiesta dei paesi in via di sviluppo.10 Le disposizioni di tale codice 
non sono vincolanti. 
L'OCSE ha anch'essa svolto per molti anni un lavoro importante nel campo della 
concorrenza internazionale. In particolare ha adottato una raccomandazione che prevede 
uno strumento di notifica tra organismi non vincolante ma efficace, che è stato riveduto 
svariate volte.11 
L'OMC contiene norme di concorrenza specifiche in ciascuno dei suoi tre accordi 
fondamentali.12 All'accordo generale sugli scambi di merci (GATT) è allegato un accordo 
V. capitolo V. La carta del 1947 prevedeva l'istituzione di una Organizzazione internazionale del 
commercio incaricata di controllare gli scambi mondiali. L'Organizzazione avrebbe avuto il 
compito di agire contro le pratiche anticoncorrenziali: le sarebbero state conferite la capacità di 
effettuare indagini e la facoltà di formulare raccomandazioni sui rimedi da adottare. La carta, che 
comprendeva anche norme in materia di investimenti, non è stata adottata e una parte delle sue 
disposizioni è stata raggruppata nel GATT, meno ambizioso, cui è subentrato il 1° gennaio 1995 
l'accordo che istituisce l'OMC. 
V. GATT BISD 7S/29, 9S/28, 170. 
Il "Set of Multilaterally Agreed Equitable Principles and Rules for the Control of Restrictive 
Business Practices" è stato adottato dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite nel dicembre 
1980 (Doc. ONU A/35/48 (1980)). 
Modificata nel 1995. Questa raccomandazione prevede una procedura volontaria per la 
risoluzione delle controversie, che non è mai stata utilizzata. (C (95) 130/def.). 
L'OMC comprende tre accordi fondamentali, relativi rispettivamente agli scambi di merci 
(GATT), agli scambi di servizi (GATS) e agli aspetti dei diritti di proprietà intellettuale attinenti 
al commercio (TRIPS). Questi tre accordi fanno parte dell'accordo che istituisce l'OMC e degli 
accordi contemplati dall'intesa sulla risoluzione delle controversie. Inoltre l'OMC comprende 
diversi accordi plurilaterali, vincolanti soltanto per i membri che li hanno accettati. 
sulle misure relative agli investimenti che incidono sugli scambi commerciali ((TRIMS) 
che prevede una verifica, da effettuare entro cinque anni dalla sua entrata in vigore, nel 
corso della quale si valuterà se esso debba essere integrato con clausole sulla politica in 
materia di concorrenza. 13L'accordo sugli aspetti dei diritti di proprietà intellettuale 
attinenti al commercio (TRIPS) contiene disposizioni sul controllo delle pratiche o 
condizioni anticoncorrenziali nel campo delle licenze contrattuali, relative al 
trasferimento di tecnologia o di altre informazioni esclusive. Esso riconosce ai paesi il 
diritto di regolamentare tali pratiche nel quadro delle normative nazionali e prevede 
consultazioni e scambi di informazioni tra i governi qualora vi sia motivo di ritenere che 
determinate pratiche o condizioni nella concessione di licenze costituiscano un abuso o 
abbiano effetti negativi sulla concorrenza nel mercato corrispondente. L'accordo generale 
sugli scambi di servizi (GATS) contiene disposizioni relative a consultazioni e scambi di 
informazioni simili a quelle dell'accordo TRIPS e fa obbligo ai paesi di garantire che i 
prestatori di servizi in regime di monopolio non abusino della loro posizione nello 
svolgimento di attività che non rientrano nei loro diritti di monopolio. 
Tuttavia, la portata di queste disposizioni è troppo limitata per consentire un efficace 
controllo delle pratiche anticoncorrenziali a livello internazionale. Inoltre, l'assenza di 
principi e norme multilaterali più ampi per l'applicazione delle politiche di concorrenza 
può compromettere i progressi già compiuti e le iniziative in atto verso la liberalizzazione 
degli scambi internazionali. 
Parallelamente agli sviluppi descritti un sempre maggior numero di paesi ha negoziato . 
accordi bilaterali sulla cooperazione tra le rispettive autorità di concorrenza. Nell'Unione 
questi accordi sono stati negoziati sia a livello della Comunità che a livello nazionale. A 
livello comunitario è stato concluso ad esempio un accordo di cooperazione con gli Stati 
Uniti. Esso prevede, tra l'altro, la reciproca notifica delle attività intese a tutelare la 
concorrenza qualora esse possano avere ripercussioni su interessi rilevanti dell'altra parte, 
lo scambio di informazioni in determinate circostanze, il ricorso a consultazioni e alla 
cooperazione e la prevenzione di conflitti connessi alle attività di tutela della 
concorrenza. Particolare importanza ha la cosiddetta cortesia internazionale positiva,14 
strumento che consente alla parte i cui interessi vitali siano compromessi da pratiche 
anticoncorrenziali attuate nel territorio dell'altra parte di chiedere a quest'ultima di 
esaminarle e di prendere adeguati provvedimenti. In generale, la sostanza di questi 
accordi ha subito un'evoluzione e il loro contenuto è oggi più articolato di prima. 
L'accordo GATT sugli scambi di merci contiene disposizioni intese a garantire la trasparenza 
dell'attività commerciale delle imprese cui sono stati concessi diritti speciali o esclusivi (articolo 
XVII GATT - che non funziona -in modo ottimale). È stato sostenuto che i comportamenti 
anticoncorrenziali potrebbero essere affrontati mediante una cosiddetta denuncia di "non 
violazione". 
Regole multilaterali in materia di investimenti sono attualmente in corso di negoziazione 
nell'ambito dell'OCSE, mentre l'OMC dovrebbe iniziare ad occuparsi dell'argomento entro breve. 
Le regole di concorrenza potrebbero contribuire a far sì che gli investimenti (esteri) siano 
effettuati soltanto in condizioni corrette e nel rispetto della concorrenza. 
Cfr. articolo V. 
10 
Nonostante l'ampio consenso esistente circa l'opportunità di promuovere una più stretta 
collaborazione bilaterale tra le autorità di concorrenza, gli accordi bilaterali di 
cooperazione, come le iniziative dell'OCSE, rimangono limitati in termini sia di portata 
che di effetto. Di portata, perché finora soltanto l'UE e un numero limitato di paesi 
attivamente impegnati nell'applicazione di politiche di concorrenza hanno concluso 
questo tipo di accordi; di effetto, perché questi accordi non contengono disposizioni né 
principi sostanziali. 
Un altro problema è se, nel contesto sopra descritto, i numerosi accordi commerciali 
settoriali che comprendono proprie disposizioni specifiche in materia di concorrenza 
possano essere mantenuti coerenti. Questo aspetto diventa più importante man mano che 
l'interrelazione tra gli scambi di merci, di servizi e gli investimenti esteri aumenta e che i 
rispettivi mercati geografici si sovrappongono. Nella migliore delle ipotesi, le imprese 
solleciteranno i governi ad adottare politiche efficaci e coerenti; nella peggiore, 
cercheranno di avvalersi delle disposizioni di questi accordi per ottenere limitati vantaggi 
settoriali, rivolgendosi al foro di volta in volta più conveniente. 
Occorre quindi pensare ad una politica più coordinata che comprenda diversi paesi e 
copra tutti i settori dell'economia. 
II. QUALE FORUM? 
I possibili ambiti per lo sviluppo di un quadro internazionale sono quattro: OCSE, 
UNCTAD, negoziazione di uno specifico accordo indipendente e OMC. 
L'OCSE si è occupata a lungo di norme di concorrenza internazionali, si avvale di un 
segretariato indipendente e ha la capacità organizzativa necessaria per la negoziazione di 
un accordo in materia di regole di concorrenza intemazionali. Tuttavia presenta tre 
svantaggi: non si è occupata in precedenza né di impegni vincolanti né di risoluzione 
delle controversie, non interviene nella regolamentazione delle misure commerciali 
connesse alla concorrenza (che sono disciplinate nell'ambito dell'OMC) e, fattore non 
certo trascurabile, ha un numero di membri limitato. 
L'UNCTAD ha elaborato negli anni 70 un codice completo della concorrenza che è stato 
periodicamente riveduto. Tuttavia, alcuni degli svantaggi rilevati per l'OCSE valgono 
anche per l'UNCTAD; tra l'altro, la mancanza di esperienza in tema di impegni vincolanti 
e il fatto*che non intervenga in materia di misure commerciali connesse alla concorrenza 
(che sono disciplinate nell'ambito dell'OMC). 
Per quanto riguarda la negoziazione di uno specifico accordo indipendente, sembra 
difficile ottenere lo slancio politico necessario nei diversi paesi, senza contare che il 
funzionamento di un tale accordo comporterebbe probabilmente spese generali più 
elevate. 
Il 
L'OMC rappresenta il forum più idoneo per la creazione di un quadro di regole in materia 
di concorrenza: quasi tutti i paesi1S del mondo ne sono membri. Può fornire soluzioni 
equilibrate, rispondenti ai diversi interessi e problemi dei paesi industrializzati e di quelli 
in via di sviluppo. 
L'OMC è l'istituzione cui si riconosce una specifica competenza in fatto di regole 
economiche internazionali attinenti agli scambi. Molte delle sue regole attuali sono 
strettamente connesse alla concorrenza (specialmente quelle in materia di sovvenzioni, 
imprese statali e proprietà intellettuale) e alcuni dei suoi accordi già contengono 
disposizioni specifiche relative alle pratiche anticoncorrenziali (v. sopra il punto Le). 
L'infrastruttura istituzionale dell'OMC comprende un sistema di trasparenza e 
sorveglianza mediante obblighi di notifica e strumenti di controllo, comuni a molti degli 
accordi OMC/GATT. L'OMC inoltre costituisce un forum permanente per negoziati e 
consultazioni, in cui i suoi membri potrebbero esporre i loro problemi di concorrenza 
commerciale, e dispone di un sistema rafforzato e codificato per la risoluzione delle 
controversie tra governi, che può sostenere le regole concordate e fornire strumenti per 
risolvere i conflitti. 
L'OMC offre anche la possibilità di negoziare accordi su materie specifiche tra un 
numero limitato di firmatari (accordi cosiddetti plurilaterali nel quadro dell'allegato IV 
dell'accordo OMC). 
III. UN QUADRO INTERNAZIONALE DI REGOLE DI CONCORRENZA -
ASPETTI M ESAMINARE 
Un presupposto della presente comunicazione è che la creazione di un'autorità 
internazionale per la concorrenza, dotata di propri poteri di indagine e di applicazione 
delle norme, non sia possibile a medio termine. I paesi sarebbero per ora contrari ad 
accettare le limitazioni alla sovranità e alle politiche nazionali che una struttura di questo 
genere imporrebbe. Le proposte formulate più avanti e nell'allegato rispecchiano pertanto 
un'impostazione più modesta, basata su impegni vincolanti per i governi e su procedure 
intergovernative. Si tratta peraltro del modello secondo il quale è stato sviluppato il 
sistema commerciale internazionale a partire dalla seconda guerra mondiale. 
Il lavoro sulla messa a punto di un quadro di regole intemazionali in materia di 
concorrenza farà probabilmente notevoli progressi se si adotterà un'impostazione 
graduale. L'obiettivo dovrebbe essere quello di rafforzare il coordinamento della politica 
della concorrenza a tappe (building-blocks approach). A tale scopo potrebbe essere creato 
in seno all'OMC un gruppo di lavoro, che in un primo tempo potrebbe concentrare la sua 
attività sui settori in cui possa rapidamente delinearsi un ampio consenso e, in un secondo 
Oltre venticinque paesi precedentemente ad economia di Stato, tra cui Cina e Russia, stanno 
negoziando la propria adesione all'OMC. 
12 
tempo, occuparsi di obiettivi più ambiziosi. Le tappe principali potrebbero essere le 
seguenti: 
a) Adozione di strutture di concorrenza interne 
In primo luogo, i membri dell'OMC potrebbero impegnarsi singolarmente ad adottare 
strutture di concorrenza interne, i cui elementi fondamentali dovrebbero essere i seguenti: 
inclusione nella legislazione nazionale di norme di concorrenza fondamentali 
applicabili alle pratiche anticoncorrenziali, in particolare agli accordi tra imprese, 
all'abuso di posizione dominante e alle concentrazioni; 
strutture interne intese a garantire l'efficace applicazione delle suddette norme, 
comprendenti appropriati mezzi di indagine e adeguate sanzioni; 
facoltà per i privati di accedere alle autorità nazionali cui spetta l'applicazione 
delle norme, compresi i tribunali nazionali, su una base di equità, trasparenza e 
non discriminazione. 
b) Adozione flj regole comuni 
Parallelamente i membri dell'OMC potrebbero cercare di individuare un nucleo di 
principi comuni e adoperarsi per la loro adozione a livello internazionale. Questa 
promuoverebbe pari condizioni di concorrenza a livello mondiale; 
faciliterebbe una più stretta collaborazione tra le autorità della concorrenza e 
porrebbe le basi per il coordinamento delle attività intese a garantire 
l'applicazione delle norme a livello internazionale; 
promuoverebbe la graduale convergenza delle normative sulla concorrenza. 
I principi e le regole comuni possono essere sviluppati progressivamente e a tappe. In un 
primo momento potrebbe essere opportuno concentrare l'attenzione sulle intese 
orizzontali (accordi relativi ai prezzi, alla produzione o alla divisione del mercato, 
manipolazione delle offerte, accordi di boicottaggio e intese di esportatori). 
Contemporaneamente potrebbe iniziare il lavoro su altre pratiche (abuso di posizione 
dominante o intese verticali come le intese di distribuzione o fornitura esclusiva), che 
tuttavia potrebbe richiedere più tempo. 
e) Strumento di cooperazione tra le autorità della concorrenza 
La trasparenza è un elemento essenziale in un quadro di regole di concorrenza. Si 
potrebbero definire disposizioni in materia di notifica, scambio di informazioni e 
13 
cooperazione tra le autorità garanti della concorrenza. In particolare, si potrebbero 
definire le procedure di cooperazione da seguire, ad esempio quando le autorità 
procedano ad inchieste parallele su una stessa pratica. Inoltre potrebbe essere 
ulteriormente sviluppato lo strumento della cortesia internazionale positiva e passiva.16 
d) Risoluzione delle controversie 
Oltre a costituire un forum permanente per negoziati intesi ad adattare o rafforzare le 
regole e gli obblighi concordati, l'OMC offre anche un meccanismo diretto a risolvere le 
controversie tra governi nei casi in cui un paese sostenga che determinate regole 
dell'OMC siano state violate. I privati non hanno accesso al sistema di risoluzione delle 
controversie dell'OMC. I meccanismi dell'OMC potrebbero essere applicati se ad 
esempio un paese omettesse di creare una struttura interna di concorrenza o di dare 
seguito in un caso specifico alla richiesta di agire rivoltagli da un altro membro 
dell'Organizzazione. All'occorrenza le norme pertinenti potrebbero essere adattate alle 
specificità della normativa e della politica della concorrenza e potrebbero essere applicate 
in modo graduale. 
I concetti di cui sopra sono illustrati più estesamente nell'allegato. 
IV. QUESTIONI CONNESSE 
a) Chi dovrebbe partecipare? 
Un accordo internazionale sulle regole di concorrenza recherebbe vantaggio a tutte le 
nazioni della comunità commerciale. Tutti i paesi potrebbero partecipare ad un accordo 
avente per oggetto l'inclusione di norme sulla concorrenza nelle loro legislazioni 
nazionali. 
Allo stesso tempo l'attuazione delle disposizioni in materia di cooperazione e 
applicazione delle norme richiederebbe l'esistenza nei paesi partecipanti di 
un'amministrazione capace di gestire informazioni sensibili e di valutare le pratiche 
commerciali in un contesto dinamico. Molti paesi in via di sviluppo ancora non 
dispongono di un apparato amministrativo di questo genere. 
Pertanto, realisticamente si può prevedere che, se adottate, le disposizioni di un accordo 
internazionale sulla concorrenza relative alla cooperazione in un primo tempo si 
applicherebbero soltanto tra un numero limitato di firmatari dotati di efficienti organismi 
antitrust. Esse potrebbero inizialmente interessare i paesi industrializzati e quelli in via di 
A questo scopo si potrebbero prendere come riferimento le disposizioni dell'OCSE e quelle degli 
accordi bilaterali. Secondo il criterio della cortesia passiva, prima di agire una parte dovrebbe 
tener conto degli interessi rilevanti di un'altra. Secondo quello della cortesia attiva (v. anche 
sopra, pag. 7), una parte può richiedere a un'altra di agire, in forza dei poteri di cui dispone, per 
indagare su attività che hanno effetti negativi su interessi importanti della parte richiedente. 
14 
sviluppo più avanzati, per essere poi gradualmente estese anche ad altri paesi. Qualsiasi 
paese in grado di ottemperare agli obblighi dell'accordo avrebbe il diritto di parteciparvi. 
Si potrebbe prevedere un diverso grado di cooperazione tra i vari paesi, ad esempio per 
quanto riguarda lo scambio di informazioni. 
b) L'interesse dei paesi in via di sviluppo 
Le pratiche anticoncorrenziali private sono state a lungo un problema per i paesi in via di 
sviluppo. Dopo che la cifra d'affari di molte multinazionali è arrivata a superare il PIL dei 
paesi in via di sviluppo di medie dimensioni,! paesi in via di sviluppo hanno sempre più 
avvertito la necessità di un minimo di regolamentazione del comportamento delle 
imprese private sui loro mercati. È in risposta a tale bisogno che l'UNCTAD ha elaborato 
il suo Codice della concorrenza nel 1980. Coerentemente con la loro posizione i paesi in 
via di sviluppo dovrebbero essere favorevoli ad un ulteriore rafforzamento delle regole 
internazionali, soprattutto se queste riguarderanno pratiche, come i cartelli di esportatori, 
che attualmente sfuggono ad un efficace controllo.17 
Anche se inizialmente i paesi in via di sviluppo non dovessero partecipare alla 
cooperazione tra le autorità di concorrenza (cfr. sopra punto III a), essi comunque 
trarrebbero vantaggio dal maggior controllo cui sarebbero soggette le pratiche 
anticoncorrenziali di dimensione intemazionale. Inoltre potrebbero avvalersi, come gli 
altri membri dell'OMC, delle disposizioni per la risoluzione delle controversie qualora 
altri paesi non attuassero correttamente le regole di base concordate o le misure volte a 
garantirne l'applicazione e trarrebbero vantaggio dall'accettazione da parte dei paesi 
industrializzati o di recente industrializzazione degli obblighi NPF nel campo della 
concorrenza pur essendo essi stessi soggetti ad obblighi più limitati (ad esempio in 
relazione a periodi transitori). Infine, tutti i membri dell'OMC, compresi i paesi in via di 
sviluppo, beneficerebbero delle eventuali decisioni formulate in merito alla controversie, 
dalle quali potrebbero derivare nuove opportunità di accesso al mercato. 
Nella misura in cui le regole di concorrenza possono garantire che gli investimenti siano 
effettuati in condizioni eque e leali, strutture di concorrenza efficaci possono favorire la 
liberalizzazione dei regimi di investimento. 
La creazione di strutture di concorrenza adeguate è un compito complesso che richiede 
risorse considerevoli e un'appropriata formazione. Un quadro di regole sulla concorrenza 
dovrebbe pertanto comprendere disposizioni in materia di assistenza tecnica per i paesi 
che la richiedessero. 
e) Rapporto con gli strumenti di difesa commerciale 
Tuttavia, un sistema di norme sulla concorrenza non può essere una panacea per le difficoltà che i 
paesi in via di sviluppo hanno in seguito all'inadeguatezza dei loro strumenti interni e delle loro 
capacità di indagine. È quindi particolarmente necessario far sì che questi paesi possano 
beneficiare di assistenza tecnica. 
15 
Il rapporto tra l'elaborazione di un quadro di regole sulla concorrenza e il funzionamento 
degli strumenti commerciali esistenti è una questione fondamentale nel dibattito 
commercio-concorrenza. Indubbiamente, l'inserimento di norme di concorrenza nella 
legislazione commerciale e/o un'applicazione più ampia ed efficace delle politiche di 
concorrenza in seguito ad una maggiore cooperazione intemazionale ridurrebbero la 
necessità di ricorrere agli strumenti di difesa commerciale. Tuttavia, gli strumenti della 
concorrenza non si possono considerare sostitutivi degli strumenti commerciali. Questi 
ultimi non hanno più ragion d'essere soltanto nel contesto di un mercato completamente 
integrato. Pertanto, un quadro di regole di concorrenza completerebbe la legislazione 
commerciale esistente e creerebbe un nuovo strumento per far fronte ai comportamenti 
anticoncorrenziali nei mercati non integrati. L'introduzione di nuovi strumenti quindi 
anziché sostituire quelli esistenti li integrerebbe. 
Quanto precede è illustrato dalla situazione esistente nella CE. La procedura antidumping 
non si applica alle operazioni commerciali intracomunitarie in quanto la Comunità è un 
mercato pienamente integrato18. Per gli Stati membri l'integrazione ha comportato 
l'eliminazione di tutte le tariffe, l'abolizione delle misure di effetto equivalente alle tariffe 
(concetto più ampio dell'obbligo del trattamento nazionale stabilito dal GATT) e 
l'adozione delle quattro libertà (merci, servizi, compreso lo stabilimento, capitali, 
compresi gli investimenti, e manodopera). A questi elementi sono stati aggiunti il 
programma del mercato unico e una relativa stabilità monetaria. La normativa sulla 
concorrenza è stata applicata efficacemente, tra l'altro con l'obiettivo esplicito di integrare 
i mercati degli Stati membri, da un organismo dotato di poteri autonomi in fatto di 
indagine e di applicazione delle norme. Tutti questi fattori sono per ora assenti dal 
commercio mondiale. In fondo, il quadro normativo di cui alla parte II della presente 
comunicazione è alquanto limitato rispetto alle strutture di concorrenza della CE e 
dovrebbe dimostrare la sua validità. 
L'accordo SEE tra la CE e i paesi dell'EFTA è informato allo stesso criterio: l'azione antidumping 
è esclusa nei settori in cui è stato adottato "l'acquis communautaire". Negli scambi tra la Comunità 
e i paesi dell'Europa centrale e orientale l'azione antidumping è ancora prevista, come tra USA, 
Canada e Messico nell'ambito NAFTA. Altrettanto avviene tra UE e Turchia: l'azione 
antidumping rimane possibile nonostante l'accordo sull'unione doganale. 
16 
d) Rapporto con l'ordinamento giuridico comunitario e gli Stati membri 
Un presupposto fondamentale della presente comunicazione è che un sistema di regole di 
concorrenza negoziato nell'ambito dell'OMC sarebbe compatibile con le norme di 
concorrenza comunitarie, in particolare con le disposizioni del trattato CE. Come di 
norma nel quadro GATT/OMC, lo strumento dell'OMC si applicherebbe ai governi e non 
avrebbe validità automatica o efficacia diretta. Inoltre esso sarebbe molto più generale 
delle corrispondenti disposizioni della normativa comunitaria e, inizialmente, si porrebbe 
l'accento sugli obblighi procedurali. Già soltanto per queste ragioni difficilmente 
potrebbero esservi divergenze tra la relazione di un panel dell'OMC basata sulle regole 
concordate nell'ambito dell'Organizzazione e la giurisprudenza della CGCE basata sugli 
articoli 85 e 86 del trattato e sulle norme connesse19. 
Inoltre le imprese, anche nella Comunità, sono già soggette a diversi regimi di 
concorrenza e un quadro internazionale ha tra gli altri obiettivi proprio quello di 
promuovere un'applicazione equivalente e ragionevole dei principi della concorrenza sui 
diversi mercati. 
Un secondo punto riguarda la questione della partecipazione al quadro intemazionale. 
Poiché la concorrenza non è materia di competenza esclusiva della Comunità, i casi 
intemazionali potrebbero coinvolgere la Comunità (qualora vi fossero ripercussioni sul 
commercio tra Stati membri) o un singolo Stato membro (qualora fosse il solo a subire 
effetti negativi). Un sistema di regole dovrebbe tener conto di entrambi i casi, pur 
salvaguardando l'unità dell'azione comunitaria nel campo degli scambi commerciali. 
V. CONCLUSIONI 
La Commissione chiede al Consiglio di prendere atto della presente comunicazione. 
Osservando che un rafforzamento dell'impegno multilaterale favorirebbe la convergenza 
e il miglioramento delle norme di concorrenza e della loro applicazione a livello 
mondiale; 
considerando che un quadro intemazionale di regole di concorrenza può contribuire a 
creare condizioni di parità e potrebbe pertanto ridurre i costi, le distorsioni e i conflitti 
ingenerati nel commercio internazionale dalla diversità dei regimi di concorrenza 
nazionali; 
riconoscendo che accanto ad una continua cooperazione bilaterale con i principali partner 
è auspicabile e attualmente possibile in materia di concorrenza una più stretta 
Un campo in cui vi è un rapporto ancora più stretto tra uno strumento dell'OMC e un 
corrispondente regolamento comunitario è quello delle norme antidumping. In questo caso il 
secondo è addirittura un'attuazione del primo; tuttavia contrasti tra le relazioni elaborate dai 
gruppi speciali in base allo strumento dell'OMC e le sentenze pronunciate dalla CGCE in base al 
regolamento comunitario sono stati finora evitati. 
17 
cooperazione multilaterale che contribuirebbe in misura significativa ad un'economia 
mondiale più efficiente, stabile e integrata, della quale beneficerebbero sia la Comunità e 
i suoi Stati membri che tutti i membri dell'OMC; 
riconoscendo che la possibile creazione di un quadro intemazionale di regole di 
concorrenza è nell'interesse di tutte le nazioni commerciali, indipendentemente dal loro 
livello di sviluppo; 
considerando che la Comunità ha una grande esperienza nell'applicazione di principi di 
concorrenza uniformi in diversi paesi, 
la Commissione propone al Consiglio 
di adottare le seguenti conclusioni: 
la Comunità dovrebbe preparare per la riunione ministeriale dell'OMC che si 
svolgerà a Singapore nel dicembre 1996 una posizione in cui dovrebbe proporre 
ai membri dell'Organizzazione l'istituzione da parte della stessa di un gruppo di 
lavoro incaricato di procedere dal 1997 ad un esame della possibilità di elaborare 
un quadro intemazionale di regole di concorrenza; 
tale quadro potrebbe comprendere in particolare i seguenti elementi: un impegno 
di tutti i paesi ad adottare norme di concorrenza inteme e strutture volte a 
garantirne l'applicazione e, per un numero limitato di paesi, uno strumento inteso 
a consentire lo scambio di informazioni tra le autorità di concorrenza, uno 
strumento per chiedere un'azione sui mercati esteri e un meccanismo 
intergovernativo per la risoluzione delle controversie; 
gli operatori economici europei dovrebbero essere consultati e adeguatamente 
associati al processo in questione; 
la Comunità dovrebbe assumere un ruolo trainante e adoperarsi per creare un 
consenso intemazionale e incoraggiare gli altri membri dell'OMC a sostenere il 
lavoro multilaterale in questo campo; 
di invitare l'OCSE e l'UNCTAD a proseguire i loro lavori in materia di scambi e 
concorrenza tenendo conto degli sviluppi che si verificheranno nell'ambito dell'OMC. 
18 
ALLEGATO 
Il presente allegato illustra i principali concetti brevemente esposti nella parte HI della 
comunicazione. Molti di questi concetti sono stati tratti da documenti dell'OCSE e da 
altre fonti e sono qui inclusi a titolo esplorativo. 
a) AflQSJone di Strutture di concorrenza interne 
La creazione di un quadro intemazionale di regole di concorrenza potrebbe essere 
effettuata in modo graduale. Una prima tappa potrebbe consistere nell'assicurare che ogni 
paese inserisca nella legislazione nazionale norme di concorrenza, applicabili agli accordi 
restrittivi, all'abuso di posizione dominante e alle concentrazioni. In tale contesto 
rientrerebbe anche una serie di adeguate procedure volte a garantire l'efficace 
applicazione delle norme, con strumenti di indagine e appropriate sanzioni, l'accesso al 
sistema giudiziario, la trasparenza e la non discriminazione. 
Benché un sempre maggior numero di paesi disponga di avanzate normative per 
controllare efficacemente le pratiche anticoncorrenziali, alcuni paesi (in via di sviluppo) 
ancora devono inserire questo tipo di norme nei loro ordinamenti. Un ulteriore vantaggio 
che si avrebbe se tutti i paesi accettassero di emanare norme di concorrenza sarebbe il 
fatto che i tribunali nazionali diventerebbero parte integrante delle procedure di 
applicazione delle norme, come già lo sono nella maggior parte dei paesi 
industrializzati20. Le imprese non potrebbero allora essere obbligate a rispettare accordi 
proibiti: questi non sarebbero tutelabili dinanzi ai tribunali nazionali. 
Un altro punto importante è quello della copertura. Da un recente studio dell'OCSE è 
emerso che anche nei paesi della stessa OCSE esistono sostanziali lacune nel campo 
d'azione delle normative di concorrenza; la maggior parte dei paesi ne esclude diversi 
settori economici21. Un primo passo potrebbe consistere nella compilazione di un elenco 
di tali settori e in un impegno di standstill e di riduzione graduale da parte di tutti i paesi22 
Le regole di concorrenza si dovrebbero inoltre applicare a tutti gli operatori economici. 
Le imprese pubbliche e le società con diritti speciali o esclusivi dovrebbero anch'esse 
essere soggette alle regole di concorrenza, tranne per la parte delle loro attività in cui la 
funzione pubblica prevale sugli interessi dell'applicazione delle norme di concorrenza. 
20 Un'impostazione analoga è stata adottata nei negoziati dell'Uruguay Round per la tutela dei diritti 
di proprietà intellettuale (TRIPS). 
21 Analisi del campo d'azione delle normative e delle politiche in materia di concorrenza, Prof. B. 
Hawk. 
22 Cfr. il lavoro dell'OCSE in materia. 
19 
b) Accordo su regole comuni 
Sono unanimemente riconosciuti gli effetti negativi prodotti sulla concorrenza dalle 
pratiche restrittive orizzontali: cartelli, spartizione del mercato, boicottaggio di imprese 
estere, intese sui prezzi, manipolazione delle offerte, accordi di distribuzione esclusiva. 
Dovrebbe essere possibile formulare già in un primo tempo disposizioni intemazionali 
contro queste pratiche. Le disposizioni dovrebbero contemplare anche i cartelli di 
esportatori. Questi non rientrano nel campo d'azione delle norme di concorrenza dei paesi 
esportatori. Pur essendo contemplati dalle normative della maggior parte dei paesi 
importatori23, sono difficili da perseguire data la mancanza di informazioni pertinenti nel 
paese importatore. Un accordo internazionale che dichiarasse illegali i cartelli di 
esportatori porrebbe fine a queste politiche sleali. 
Dovrebbero essere considerate anche le intese verticali, come gli accordi di distribuzione 
esclusiva o di approvvigionamento esclusivo; potrebbe tuttavia essere necessario un 
periodo più lungo per raggiungere il consenso e i paesi potrebbero voler mantenere una 
maggiore libertà nella valutazione degli effetti prodotti dalle intese verticali sulla 
concorrenza24. 
Un'impostazione comune riguardo alle intese verticali potrebbe essere raggiunta 
concentrando l'attenzione sulle intese che ostacolano l'accesso al mercato. H gruppo di 
lavoro potrebbe analizzare fino a che punto le autorità di concorrenza potrebbero tener 
conto della dimensione intemazionale e valutare gli effetti di tali intese sulla concorrenza 
intema, quando una denuncia fosse presentata in base alle disposizioni del quadro 
intemazionale (v. oltre). 
Un simile esame da parte di un'autorità di concorrenza rispecchierebbe il fatto che non è 
possibile effettuare una valutazione adeguata dei casi attinenti alla concorrenza senza 
considerare attentamente il contesto intemazionale: le politiche adottate in materia di 
concorrenza da paesi diversi non possono essere identiche e ogni mercato deve essere 
valutato nel suo contesto, in funzione delle condizioni e strutture economiche che ne 
influenzano l'apertura e quindi la situazione in fatto di concorrenza. Nell'esaminare le 
pratiche le autorità di concorrenza dovrebbero dare peso, come del resto molte già fanno, 
a fattori quali effetti degli ostacoli agli scambi (ostacoli tariffari e non tariffari), ostacoli 
normativi (norme divergenti, restrizioni relative ai servizi di distribuzione o di sostegno), 
ostacoli agli investimenti esteri, tasso di penetrazione delle importazioni, tasso di 
investimento estero e struttura dei raggruppamenti di imprese. Le autorità di concorrenza 
continuerebbero a fondare le loro decisioni sugli obiettivi di efficienza che sono alla base 
Ad esempio, Pasta di legno - Sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee del 27 
settembre 1988, Raccolta 1988, pag. 5193. 
In parte a causa di differenze negli obiettivi e nei criteri di base la Comunità e alcuni partner 
commerciali hanno impostazioni diverse: la Comunità è relativamente severa riguardo alle intese 
verticali che interferiscono con l'integrazione del mercato - divieti di esportazione e alcune 
restrizioni territoriali -; gli Stati Uniti hanno invece una posizione più tollerante. Fa eccezione 
l'imposizione del prezzo di rivendita, proibita nella maggior parte delle giurisdizioni. 
20 
della politica della concorrenza. Il principio che nei casi intemazionali si deve tener conto 
della dimensione intemazionale sarebbe però incorporato nelle regole comuni in 
relazione a tutte le pratiche anticoncorrenziali25. Nel caso dei mercati ritenuti più chiusi, 
si darebbe più peso all'importanza della concorrenza estera per compensare gli ostacoli 
che impediscono di accedervi. 
Questa impostazione potrebbe essere utile anche per la preparazione di un accordo 
sull'abuso di posizione dominante. È comunemente riconosciuto che le intese di 
esclusiva, i comportamenti volti a impedire l'accesso ai servizi essenziali, pratiche quali 
gli sconti di fedeltà o le prestazioni gemellate e la limitazione della produzione sono tutti 
comportamenti che possono equivalere ad abuso di posizione dominante. Come 
l'applicazione della politica europea della concorrenza ha dimostrato, queste pratiche 
possono avere ripercussioni sul commercio e creare ostacoli all'accesso al mercato. Altre 
pratiche richiederanno un'ulteriore attenzione: l'imposizione di prezzi eccessivi o 
vessatori e alcune intese verticali. 
Si registra un aumento considerevole nel numero delle concentrazioni intemazionali. 
Sarebbe prematuro suggerire norme sostanziali intemazionali in materia. Allo stesso 
tempo le imprese oggi hanno l'obbligo di notificare la stessa concentrazione a diverse 
autorità di concorrenza. L'armonizzazione delle procedure eviterebbe inutili duplicazioni 
sia alle imprese che alle» autorità e, incoraggiando la cooperazione, limiterebbe la 
possibilità che fossero prese decisioni contraddittorie26. Un primo passo potrebbe 
consistere nell'armonizzazione dei formulari e dei termini per la notificazione27. 
e) Creazione di strumenti di cooperazione tra le autorità di concorrenza 
Lo scambio di informazioni indicative è un elemento chiave della cooperazione tra le 
autorità di concorrenza. Allo stesso tempo le informazioni commerciali sono soggette ad 
Questa impostazione è simile a quella adottata nella Carta dell'Avana (articolo 46), secondo la 
quale la mancata azione di parte di un governo per impedire una limitazione dell'accesso al 
mercato costituirebbe una violazione delle sue disposizioni. La giurisprudenza della Corte di 
giustizia segue orientamenti analoghi: una pratica dovrebbe essere valutata nel suo contesto 
economico e giuridico e secondo l'importanza tradizionalmente data all'obiettivo di garantire 
l'accesso al mercato, anche se soltanto tra Stati membri. Ad esempio caso Henninger (Delimitis) -
sentenza della Corte di giustizia del 28 febbraio 1991. 
Il regolamento del 1990 sulle concentrazioni ha effetti extragiurisdizionali: esso prevede per la 
Commissione la facoltà di esaminare le concentrazioni tra imprese aventi la sede principale fuori 
della CE quando esse hanno un fatturato pari o superiore a 5 Mrd di ECU o quando due delle 
imprese partecipanti realizzano all'interno della Comunità un fatturato non inferiore a 200 MECU. 
Poiché le concentrazioni sono esaminate da più organismi esiste la possibilità che uno di questi 
vieti l'operazione e che un altro invece imponga condizioni quali la dismissione di alcune parti o 
eventualmente non rilevi alcun impedimento all'operazione. 
II rapporto Wish/Wood del 1993 per l'OCSE sulla convergenza delle procedure in materia di 
concentrazioni contiene varie proposte per l'armonizzazione delle procedure internazionali 
relative alla notifica delle concentrazioni. 
21 
una rigorosa tutela in tutte le giurisdizioni ed è difficile immaginare che lo scambio di 
documenti riservati possa diventare una normale prassi tra le autorità di concorrenza28. 
Lo scambio di informazioni dovrebbe essere regolato con prudenza. In generale la 
volontà degli organismi di cooperare tra loro è massima quando essi indagano sullo 
stesso caso e intendono adottare criteri di esecuzione analoghi. Lo scambio diventa più 
difficile quando si prevedono soluzioni diverse. Al limite un organismo potrebbe voler 
adottare determinate misure mentre un altro potrebbe non avere alcuna intenzione di 
agire. Anche se questo è un caso estremamente difficile, è proprio in circostanze simili 
che la necessità di informazioni esatte è maggiore. 
Un primo passo importante verso l'elaborazione di regole sullo scambio di informazioni 
potrebbe essere quello di catalogare i tipi di informazioni ritenuti riservati nei vari paesi e 
le relative forme di tutela. 
All'inizio, un sistema intemazionale di regole potrebbe prevedere lo scambio di 
informazioni commerciali non riservate tra un gruppo centrale di paesi partecipanti. 
Successivamente, qualora questo meccanismo sembrasse efficiente, si potrebbe vagliare 
la disponibilità di alcune autorità a scambiare bilateralmente su base volontaria 
informazioni di carattere più riservato. Tale scambio di informazioni dovrebbe 
ovviamente essere condizionato ad una serie di criteri e garanzie. Verosimilmente gli 
organismi in questione vorrebbero subordinare lo scambio a determinate condizioni (ad 
esempio garanzie di segretezza o restrizioni all'uso delle informazioni fomite): in 
particolare, l'autorità che riceve le informazioni dovrebbe impegnarsi a non agire in 
ambito extraterritoriale sulla base delle informazioni ricevute. Ad ogni modo l'obbligo di 
scambio a tutti i livelli rappresenta probabilmente un obiettivo a lungo termine. 
Gli operatori economici europei dovrebbero essere consultati e strettamente associati 
all'esame delle scelte e delle condizioni relative allo scambio di informazioni riservate. 
Nelle inchieste antidumping i funzionari hanno effettivamente la possibilità di 
raccogliere informazioni fuori della giurisdizione del loro paese; infatti, in genere 
possono accedere direttamente alla documentazione delle imprese sottoposte ad inchiesta 
nei paesi terzi. Per la cooperazione in materia di concorrenza si potrebbe adottare 
un'impostazione analoga, conferendo ai funzionari la facoltà di assistere i loro colleghi 
dei paesi terzi quando si effettuano inchieste. Le procedure di cooperazione tra DGIV e 
autorità degli Stati membri seguite nei casi intemi alla Comunità sono un esempio di tale 
modalità. 
In alcuni settori esistono ampie possibilità di scambio delle informazioni a livello internazionale, 
ad esempio tra le autorità che controllano la compravendita di titoli. Nel campo della concorrenza 
già sono stati concordati diversi livelli di scambio delle informazioni: l'accordo SEE ad esempio 
prevede uno scambio tra Commissione e autorità di controllo deU'EFTA. Benché l'accordo di 
cooperazione CE-USA non preveda la scambio di informazioni riservate, nel 1994 il Congresso 
ha approvato nuove norme che gli consentono di concordare scambi di informazioni riservate 
anche nei casi in cui le sanzioni eventualmente adottate differirebbero da quelle previste dalla 
legislazione statunitense. 
22 
Un altro elemento chiave delia cooperazione tra autorità è lo strumento della cortesia 
intemazionale positiva, già inserito negli ultimi accordi bilaterali in materia di 
concorrenza29. Occorre esaminare come si possa sviluppare ulteriormente questo concetto 
e prevedere disposizioni che ne promuovano l'applicazione da parte delle autorità dei 
paesi terzi, fermo restando il rispetto dell'autonomia di ognuna. In particolare si potrebbe 
esaminare se e a quali condizioni le autorità di concorrenza potrebbero, entro limiti 
ragionevoli, essere tenute a effettuare inchieste per conto l'una dell'altra nonché a 
precisare ad una controparte che ne faccia richiesta se siano previste misure intese ad 
assicurare il rispetto delle norme30. La decisione di non agire dovrebbe essere notificata e 
suffragata da elementi concreti. 
d) Risoluzione delle controversie 
I vantaggi della cooperazione intemazionale sono stati esposti nelle pagine precedenti. 
Tuttavia, è chiaro che essi sarebbero tanto maggiori se i paesi fossero tenuti a rispettare le 
regole concordate. Ne conseguirebbe l'impegno a garantirne l'applicazione. Un quadro di 
regole dovrebbe pertanto avere carattere vincolante. 
Una questione importante per l'elaborazione di un sistema di risoluzione delle 
controversie, che si applicherebbe ai governi, riguarda il tipo di esame che un panel 
internazionale potrebbe effettuare. Inizialmente il gruppo potrebbe limitarsi ad esaminare 
gli aspetti procedurali: se un paese abbia adottato, come convenuto, una struttura di 
concorrenza intema; se un paese soggetto a obblighi in materia di scambio di 
informazioni li abbia rispettati; se un paese che ha assunto impegni in materia di cortesia 
internazionale positiva abbia osservato in un determinato caso i relativi obblighi di 
trasparenza, motivazione e rispetto dei termini. Il sistema di risoluzione delle 
controversie potrebbe essere ampliato in modo da consentire anche di esaminare se i 
motivi addotti a sostegno della decisione nazionale siano appropriati, se i fatti siano stati 
accuratamente esposti, se non vi siano manifesti errori di valutazione dei fatti e se non vi 
sia stato un abuso di poteri. 
Un altro punto importante sarebbe quello dei termini applicati alla risoluzione delle 
controversie intemazionali. In realtà, in molti casi le imprese che devono far fronte a 
pratiche anticoncorrenziali hanno la facoltà di chiedere l'applicazione di una misura 
commerciale di salvaguardia. Queste possono essere adottate con breve preavviso. Un 
sistema di regole inteso ad affrontare le pratiche anticoncorrenziali mediante strumenti di 
concorrenza dovrà ovviamente comportare termini alquanto brevi per poter essere 
un'alternativa credibile. 
Cfr. anche nota 16. 
Questo punto ha ripercussioni sull'assegnazione delle risorse degli organismi antitrust. In un 
primo tempo potrebbe essere necessario limitare ad un determinato numero le denunce che un 
organismo potrebbe presentare annualmente ad un altro in un determinato settore oppure stabilire 
una soglia (ad esempio la cifra d'affari per il prodotto in questione) al di sotto della quale il 
meccanismo non sarebbe applicabile. 
23 
m 
Una questione essenziale è altresì quella dei rimedi da applicare quando un paese viene 
condannato da un panel indipendente. In assenza di misure da parte di un organismo 
estero e in determinate circostanze i paesi potrebbero essere autorizzati ad agire in ambito 
extragiurisdizionale avvalendosi delle proprie normative sulla concorrenza. Nei casi in 
cui ciò non fosse possibile (ad esempio se nessuna consociata della o delle imprese 
mirate ricadesse sotto la giurisdizione del paese in questione), le misure generalmente 
previste nel contesto commerciale, come il ritiro delle concessioni tariffarie31, sarebbero 
probabilmente più accettabili delle sanzioni previste dalle norme di concorrenza, come ad 
esempio le ammende intemazionali32. 
Qualora un accordo sulla concorrenza contenesse elementi vincolanti, potrebbe forse 
risultare necessaria una clausola di deroga, in particolare per i casi in cui gli interessi 
essenziali di una parte sembrassero più importanti dell'interesse di un partner 
commerciale che chieda di intervenire, ad esempio facendo appello allo strumento della 
cortesia intemazionale positiva. Una circostanza eccezionale di questo genere potrebbe 
presentarsi se un'autorità consentisse accordi di ristrutturazione con effetti restrittivi. La 
giurisprudenza commerciale ha risolto questi problemi consentendo ai membri del 
GATT/OMC, in casi eccezionali, di derogare provvisoriamente ai loro obblighi e di 
adQttare misure di salvaguardia per tutelare l'industria nazionale. Si potrebbe prendere in 
considerazione l'eventualità di adottare un'impostazione analoga nei casi attinenti alla 
concorrenza, purché le misure adottate fossero temporanee, giustificate, non 
discriminanti e trasparenti. 
Il sistema dell'OMC è diretto alla risoluzione delle controversie e il ritiro delle concessioni 
rappresenta soltanto un'ultima risorsa. Nel quadro dell'OMC la risoluzione delle controversie 
prevede una serie ordinata di possibilità; 1 ) accordo delle parti in qualsiasi fase del procedimento 
mediante consultazioni; 2) una volta ravvisata da parte di un gruppo speciale una violazione delle 
regole dell'OMC, richiesta di conformare la misura o pratica in questione all'OMC; 3) qualora ciò 
non sia possibile, offerta di una compensazione (con l'apertura o l'ampliamento delle opportunità 
di accesso al mercato, ad esempio mediante riduzioni tariffarie o altri impegni di liberalizzazione) 
e, infine, se nessuna delle alternative indicate è possibile, 4) autorizzazioni a sospendere un 
equivalente importo di concessioni. 
Dal punto di vista delle concorrenza il ritiro delle concessioni potrebbe sembrare in contrasto con 
l'obiettivo di promuovere la concorrenza, in quanto avrebbe l'effetto di diminuire le opportunità di 
accesso ad un mercato. Tuttavia, nel contesto GATT/OMC la possibilità di ritiro delle concessioni 
commerciali ha effettivamente l'effetto di liberalizzare gli scambi e ha indotto i paesi ad allineare 
le loro pratiche alle regole GATT. L'applicazione di contromisure è stata autorizzata una sola 
volta. 
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ISSN 0254-1505 
COM(96) 284 def. 
DOCUMENTI 
IT 08 
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ISBN 92-78-05723-1 
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