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ft w ^ COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 13.05.1998 
COM(1998)279 def. 
Raccomandazione della Commissione 
relativa agli indirizzi di massima per le politiche 
economiche degli Stati membri e della Comunità 
redatta a norma dell'articolo 103, paragrafo 2 
del trattato che istituisce la Comunità europea 

Indice 
1. Priorità principali: elevata occupazione e successo dell'UEM 1 
2. Stabilità dei prezzi 3 
3. Un dosaggio di politiche macroeconomiche favorevole alla crescita e alla stabilità 4 
4. Politica monetaria e tassi di cambio 5 
5. Finanze pubbliche sane ed efficienti 6 
5.1. Indirizzi generali 6 
5.2. Indirizzi specifici per i singoli paesi 9 
6. Dinamica salariale 11 
7. Politiche strutturali a favore della crescita e dell'occupazione 13 
8. Mercati dei prodotti, dei servizi e dei capitali 14 
9. Mercati del lavoro e investimenti nella formazione 17 
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Indirizzi di massima per le politiche economiche 
degli Stati membri e della Comunità 
1. Priorità principali: elevata occupazione e successo deìl'UEM 
L'introduzione dell'euro, il 1° gennaio 1999, segna una nuova fase nel processo di integrazione 
europea e nella condotta della politica economica della Comunità. 
La decisione e la credibilità con la quale, soprattutto negli ultimi due anni, gli Stati membri hanno 
perseguito politiche miranti al raggiungimento di un alto grado di convergenza economica 
sostenibile a livello comunitario ha prodotto risultati concreti. 
Come primo passo, a coronamento di questi straordinari sforzi di convergenza e dei risultati 
raggiunti, il 2 maggio 1998 il Consiglio dell'Unione Europea, composto dai capi di Stato e di 
governo, ha deciso che undici Stati membri soddisfacevano le condizioni necessarie per l'adozione 
dell'euro. 
In secondo luogo, questi sforzi hanno portato ad un dosaggio di politiche .macroeconomiche 
favorevole alla crescita e all'occupazione. 
Fino ad oggi, tuttavia, i progressi in materia di riduzione della disoccupazione nella Comunità sono 
stati insufficienti. 
Dall'estate del 1997, data di adozione degli ultimi Indirizzi di massima per le politiche 
economiche, la Comunità vive una fase di ripresa economica sempre più vivace e di ampia portata, 
in un contesto di inflazione storicamente bassa. Considerata la capacità non utilizzata disponibile e 
le ottime prospettive di crescita degli investimenti, soprattutto in beni strumentali, la ripresa 
dovrebbe consolidarsi senza vincoli di capacità e senza generare tensioni inflazionistiche a patto di 
poter contare, come previsto, su di una dinamica salariale che continui ad essere appropiata. Le 
condizioni monetarie potrebbero quindi continuare ad essere favorevoli alla crescita ed 
all'occupazione per un lungo periodo. I fondamentali economici, inoltre, sono positivi ed in 
costante miglioramento; le prospettive della domanda migliorano e il clima di fiducia si rafforza. 
Le turbolenze economico-finanziarie asiatiche avranno apparentemente un impatto limitato sulle 
prospettive di crescita della Comunità purché, ovviamente, la crisi non si inasprisca né si allarghi 
ad altri paesi della regione ed a condizione che venga gestita in maniera corretta. In ogni caso, 
anche qualora l'attività economica della Comunità dovesse risentire in misura ancorché modesta 
della situazione asiatica soprattutto a livello di volume delle esportazioni, la vivacità della crescita 
non dovrebbe risentirne grazie a condizioni monetarie migliori del previsto ed al rafforzamento 
della domanda interna. 
L'ulteriore consolidamento della ripresa dovrebbe stimolare in tutta la Comunità un moderato 
aumento dell'occupazione e, nel 1999, una conseguente leggera flessione del tasso di 
disoccupazione. Si tratterebbe di un primo, seppur modesto, passo nella direzione dell'obiettivo di 
elevata occupazione sancito dall'articolo 2 del trattato di Amsterdam. 
Attualmente l'UE è caratterizzata da un basso livello di occupazione (circa il 60% della 
popolazione in età lavorativa). Questa situazione è dovuta non solo ad un'elevata disoccupazione 
(circa 18 milioni di persone nel 1997) ma anche alle scarse prospettive di occupazione nel lungo 
termine che hanno scoraggiato molti, che spesso fruiscono di altre forme di reddito (prestazioni 
sociali), a ricercare un posto di lavoro. L'aumento dell'occupazione deve pertanto non solo essere 
in grado di assorbire i disoccupati esistenti ma anche di far fronte ad un tasso di partecipazione 
crescente e ad un aumento demografico della popolazione in età lavorativa. 
Nel breve termine, l'attuale livello di non-occupazione rappresenta indubbiamente un punto debole 
ed è fonte di elevati costi sociali, economici e di bilancio. Non va tuttavia dimenticato che la 
grande riserva di lavoro che ne deriva offre un potenziale di crescita di enorme importanza che va 
al di là di quello derivante dagli aumenti della produttività del lavoro dai cui ritmi è, per di più, 
indipendente. Nel medio e nel lungo termine, l'impiego di questo potenziale potrebbe alleggerire 
notevolmente l'onere che grava sulle finanze pubbliche degli Stati membri e sui regimi di 
previdenza sociale, dando un fondamentale contributo alla lotta contro la povertà e l'esclusione 
sociale, favorendo la difesa e lo sviluppo dei valori sociali europei comuni, nonché la riduzione 
della pressione fiscale sia sulle imprese che sui cittadini. La natura stessa della maggior parte delle 
nuove opportunità occupazionali dovrebbe inoltre favorire l'adozione di forme di produzione più 
rispettose dell'ambiente. 
Alla politica economica spetta il compito di creare le condizioni per i) un ulteriore rafforzamento 
della ripresa e per ii) una sua successiva trasformazione in un processo di crescita economica 
forte, non inflazionistica e sostenibile nel medio e lungo termine - requisito essenziale per un 
aumento sostanziale e duraturo del livello di occupazione. A tal fine si renderà necessario un 
programma ancor più deciso di politiche macroeconomiche e strutturali accompagnato da 
un'applicazione risoluta degli Orientamenti in materia di occupazione per il 1998 al fine di far 
fronte ad un certo numero di sfide essenziali e consentire al tempo stesso alle economie europee di 
adeguarsi meglio ai cambiamenti degli anni a venire. 
L'introduzione dell'euro non risolverà di per sé il problema della disoccupazione dell'Unione. 
Realizzando pienamente i compiti suesposti tuttavia, il passaggio alla terza fase dell'Unione 
economica e monetaria può apportare un contributo decisivo a tale obiettivo. Questo discorso vale 
non solo per i paesi che adotteranno l'euro ma anche per gli altri quattro Stati membri dell'Unione, 
a condizione che, come previsto, perseverino nei loro sforzi di convergenza. 
Il quadro di stabilità offerto dall'UEM contribuirà al mantenimento di un dosaggio di politiche 
favorevoli alla crescita ed all'occupazione. 
A livello macroeconomico, i governi e le parti sociali dovranno da parte loro sforzarsi in tutti i 
modi di evitare di entrare in conflitto con l'obiettivo di stabilità perseguito dalla politica monetaria 
comune. A queste condizioni, non vi è alcuna ragione di perseguire una politica monetaria 
restrittiva. 
Alto sta&so tempo, occorra avviare politici* a riforme strutturali mi mercati dei prozìi, diti 
servizi e de! lavoro al fine di favorire an ppocesso di crescita privo di tensioni, rafforzare ta 
competitività, aumentare l'intensità del lavoro nella crescita e rendere quest'ultima più rispettosa 
dell'ambiente. 
Solo se tutte le parti si impegneranno a perseguire questa strategia politica con determinazione, 
coordinandola efficacemente secondo quanto auspicato dalla risoluzione del Consiglio europeo di 
Lussemburgo, l'UEM darà i frutti sperati consentendo alla Comunità, in linea con l'articolo 2 del 
trattato, di raggiungere i suoi obiettivi di crescita sostenibile, non inflazionistica, rispettosa 
dell'ambiente, elevato livello di occupazione e miglioramento della qualità della vita. 
2. Stabilità dei prezzi 
La stabilità dei prezzi è un requisito essenziale ai lini di una crescita economica sostenibile nel 
medio termine. Grazie agli impressionanti progressi degli ultimi anni, la Comunità ha raggiunto 
condizioni sostenibili di stabilità dei prezzi. Tutte le sue politiche dovranno dimostrarsi affidabili, 
credibili e coerenti con l'obiettivo del mantenimento di una stabilità dei prezzi duratura. 
Nella futura zona euro, con un tasso medio di inflazione ormai al di sotto del 2%, le politiche 
economiche perseguite da tutti gli Stati membri dovranno mirare in primo luogo al mantenimento 
della stabilità dei prezzi, creando in questo modo condizioni monetarie che favoriscano la crescita. 
Essi dovranno inoltre evitare differenziali di inflazione troppo elevati che potrebbero creare 
problemi di competitività. 
Anche la Danimarca, la Svezia ed il Regno Unito hanno raggiunto condizioni di stabilità dei 
prezzi. È loro compito ora consolidare nel medio termine questi risultati positivi a livello di 
inflazione. È fondamentale che la Danimarca riesca a mantenere stabili i suoi prezzi pur in 
presenza di numerosi anni di crescita superiore alla media e di un mercato del lavoro che si va 
facendo più teso. La Svezia ed il Regno Unito, che negli ultimi anni hanno registrato tassi di 
inflazione storicamente modesti, devono continuare i loro sforzi a livello economico e monetario 
per arrivare ad una stabilità dei prezzi sostenibile. Il governo del Regno Unito ha da parte sua 
dichiarato di essere intenzionato a perseguire una politica di controllo dell'inflazione in linea con 
quella della Banca centrale europea. 
Negli ultimi anni, la Grecia si è mossa con decisione verso l'obiettivo della stabilità dei prezzi. 
Insieme agli sforzi di risanamento di bilancio compiuti negli ultimi anni, questo impegno ha 
consentito alla dracma di aderire, nel marzo del 1998, al meccanismo di cambio europeo, grazie al 
quale il paese dovrebbe riuscire a migliorare ulteriormente in risultati conseguiti a livello di 
inflazione. Ulteriori sforzi sono tuttavia necessari al fine di contenere le pressioni inflazionistiche 
generate dalla forte svalutazione della dracma e raggiungere quanto prima l'obiettivo della stabilità 
dei prezzi. 
3. Un dosaggio di politiche macroeconomiche favorevole alla crescita e 
alla stabilità 
A livello macroeconomico, gli Stati membri devono continuare a perseguire la strategia centrata 
sulla crescita e sulla stabilità raccomandata nei precedenti Indirizzi di massima e che ha già 
iniziato a dare frutti. Gli ingredienti essenziali di tale strategia sono tre: 
una politica monetaria orientata alla stabilità; 
sforzi prolungati volti al raggiungimento ed al mantenimento di una sana situazione di 
bilancio, coerente con il Patto di stabilità e crescita; 
una dinamica dei salari nominali coerente con l'obiettivo di stabilità dei prezzi; al tempo 
stesso gli adeguamenti dei salari reali, collegati ad aumenti di produttività, non dovrebbero 
prescindere dall'esigenza di rafforzare la redditività degli investimenti e migliorare il tenore di 
vita. 
Più l'obiettivo di stabilità dei prezzi perseguito dalla politica monetaria verrà agevolalo da 
adeguate misure di bilancio e da un'appropriata dinamica salariale, più le condizioni monetarie, 
inclusi i tassi di cambio e quelli di interesse a lungo termine, saranno favorevoli alla crescita e 
all'occupazione. 
Il dosaggio complessivo di politiche macroeconomiche della zona euro dipenderà 
fondamentalmente dall'interazione fra la politica monetaria comune da un lato, e la situazione di 
bilancio e la dinamica salariale media dei paesi partecipanti dall'altro. Questo dosaggio sarà in 
grado di favorire la crescita e l'occupazione solo se tutte le parti, singolarmente e nel loro 
complesso, si comporteranno conformemente agli indirizzi appena esposti. Il trattato, integrato dal 
Patto di stabilità e crescita e dalla risoluzione del Consiglio europeo di Amsterdam in materia di 
crescita ed occupazione, attribuisce le relative responsabilità nel modo seguente: 
(i) La politica monetaria unica della zona euro sarà di competenza della BCE indipendente e del 
SEBC. Conformemente all'articolo 105, paragrafo 1 del trattato, l'obiettivo principale della 
politica monetaria è il mantenimento della stabilità dei prezzi e, fatto salvo tale obiettivo, 
contribuire agli obiettivi economici della Comunità fra cui, in particolare, una crescita 
sostenibile e non inflazionistica ed un elevato livello di occupazione, come sancito 
dall'articolo 2 del trattato. 
(ii) I governi nazionali continueranno essere responsabili delle politiche di bilancio, ferme 
restando le disposizioni del trattato (articoli da 104 a 104 C) e del Patto di stabilità e crescita 
in cui si evidenzia l'esigenza di avere, in condizioni economiche normali, un bilancio 
prossimo al pareggio o in attivo e nel quale vengono chiarite le disposizioni chiave del trattato 
in materia di politica di bilancio. I governi nazionali dovranno coordinare le loro politiche di 
bilancio alla luce degli Indirizzi di massima per le politiche economiche. 
(iii) La politica salariale continuerà ad essere di competenza delle parti sociali a livello nazionale, 
regionale, settoriale o a livello ancor più decentralizzato, nel pieno rispetto delle rispettive 
tradizioni. Come sottolineato nella risoluzione di Amsterdam su 'Crescita e Occupazione', 
spetta alle parti sociali conciliare l'obiettivo di un'elevata occupazione con un'adeguata 
dinamica salariale, creando un quadro istituzionale idoneo per il processo di formazione 
salariale. Vista l'influenza determinante che essa esercita sul dosaggio globale delle politiche 
macroeconomiche, l'evoluzione salariale aggregata riveste interesse di carattere generale. 
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specifiche © dalk sua particolare dinamica di bilancio e salariale. A! fina di assicurare un dosàggio 
di politiche adeguato in tutta la zona euro ed in ogni Stato membro partecipante, le politiche 
macroeconomiche faranno parte integrante della vigilanza multilaterale rafforzata e del 
coordinamento delle politiche economiche, in linea con quanto concordato nel corso de! Consiglio 
europeo di Lussemburgo. 
L'esigenza di politiche macroeconomiche convergenti centrate sulla stabilità sarà ugualmente 
forte per i paesi che non adotteranno inizialmente la moneta unica, in particolare qualora decidano 
di partecipare al nuovo meccanismo di cambio (ERM 2), come si prevede faranno i paesi con 
deroga. La forte interdipendenza economica e monetaria tra i paesi della zona euro e gli Stati 
membri che non hanno ancora adottato l'euro e l'esigenza di garantire un'ulteriore convergenza ed 
un funzionamento senza intoppi del mercato unico renderà necessario il coinvolgimento di tulli gli 
Stati membri nel coordinamento delle politiche economiche. 
4. Politica monetaria e tassi di cambio 
Il 1° gennaio 1999 il passaggio all'euro dovrà avvenire quanto più possibile senza scosse per 
garantire che il lancio dell'UEM avvenga nelle condizioni più favorevoli. A questo fine, nei mesi 
che ancora ci separano dal 1999, gli Stati membri che adotteranno l'euro dovranno intensificare gli 
sforzi di coordinamento delie rispettive politiche monetarie. In particolare è logico attendersi mi 
coordinamento delle politiche monetarie nazionali per favorire la convergenza dei tassi di interesse 
ufficiali verso un tasso comune a tutta la zona euro, valido a partire dall'avvio dell'UEM, ed 
un'analoga convergenza dei tassi di cambio di mercato verso i tassi di conversione bilaterali 
preannunciati. In questo modo verrà garantita la continuità fra i tassi di interesse nazionali ed il 
tasso dell'euro e si eviteranno incertezze in merito ai tassi di conversione dell'euro. Per garantire la 
convergenza dei tassi di interesse e dei tassi di cambio prima dell'effettivo lancio dell'UEM, é 
necessario che gli Stati membri partecipanti definiscano le rispettive politiche nazionali tenendo 
conto in primo luogo delle priorità della zona euro. 
Il tasso di interesse comune della zona euro dipenderà dalle condizioni e dalle aspettative 
economiche prevalenti al momento del lancio dell'UEM; la BCE fisserà in ogni caso tale tasso ad 
un livello che consenta di mantenere i prezzi stabili in tutta la zona euro. Visto che il tasso di 
interesse della zona euro sarà in linea con l'obiettivo della stabilità dei prezzi, la convergenza dei 
tassi di interesse degli Stati membri non creerà alcun problema per la zona euro nel suo complesso. 
E improbabile tuttavia che il tasso di interesse della zona euro rifletta esattamente l'andamento dei 
cicli economici di tutti gli Stati membri partecipanti che, almeno inizialmente, saranno distinti. Di 
conseguenza, il processo di convergenza verso un unico tasso - e, in misura minore, \p 
convergenza dei tassi di cambio verso i tassi di conversione bilaterali preannunciati - potrebbero 
rendere necessario un adeguamento del mix di politiche, in particolare attraverso il ricordo a 
misure di bilancio (cfr. sezione 5.2). 
Gli Stati membri che non adotteranno la moneta unica fin dall'inizio manterranno le rispettive 
competenze in materia di politica monetaria ma, conformemente al trattato, dovranno gestire la 
loro politica del cambio come una questione di interesse comune. A partire dal 1999, il nuovo 
meccanismo di cambio (ERM 2) offrirà un utile quadro operativo per le relazioni monetarie fra i 
paesi della zona euro ed i paesi pre-in e sosterrà i loro sforzi di convergenza prima dell'adozione 
dell'euro. Quantunque la partecipazione aLmeccanismo di cambio rimanga volontaria, si prevede 
che i paesi pre-in vi aderiranno. 
5. Finanze pubbliche sane ed efficienti 
5. /. Indirizzi generali 
Dopo aver toccato, nel 1993, il valore record del 6,1% del PIL, il disavanzo pubblico effettivo 
della Comunità nel suo complesso è sceso in maniera regolare, raggiungendo il 2,4% del PIL nel 
1997. Nella CE, in genere, le correzioni di bilancio dei vari paesi sono state effettuate mediante 
una riduzione della spesa pubblica in termini di percentuale del PIL (dal 52,4% del 1993 al 48,7% 
del 1997). Questo risultato di rilievo è attribuibile essenzialmente ai seri sforzi di risanamento 
compiuti in tutti gli Stati membri, in particolare nel 1997, sforzi che sono stati agevolati da una più 
robusta crescita economica e da una diminuzione dei tassi di interesse. 
Sulla base delle misure di bilancio definite fino a metà aprile 1998 si prevede che l'indebitamento 
pubblico netto della Comunità nel suo complesso scenda, nel 1998, al di sotto del 2% del PIL per 
toccare, se le attuali politiche rimanessero immutate, l'I,6% nel 1999. Tenuto conto delle influenze 
cicliche, si prevede tuttavia che il disavanzo di bilancio pubblico segni solo una leggera flessione 
nel periodo all'esame. Nel 1997, nella futura zona euro, il disavanzo pubblico si è attestato sul 
2,5% del PIL e, con politiche invariate, potrebbe scendere al 2% nel 1999. Adottando in maniera 
rigorosa gli indirizzi in materia di bilancio mirati specificatamente a ciascun paese che figurano 
nella sezione 5.2, sarebbe possibile ridurre il disavanzo di bilancio nel complesso della zona euro 
a meno dell'1,5% del PIL, sempre nel 1999. 
Anche se in tutti gli Stati membri le finanze pubbliche hanno ormai virtualmente raggiunto una 
situazione sostenibile, sono necessari ulteriori progressi in quasi tutti gli Stati membri per riuscire 
a rispettare l'obiettivo di medio termine previsto dal Patto di stabilità e crescita e cioè un saldo di 
bilancio vicino al pareggio o positivo. Questo requisito, che vale per tutti gli Stati membri ma, in 
particolare, per quelli che adotteranno l'euro a partire dal 1° gennaio 1999, è dettato dai motivi 
seguenti. 
(i) Una politica di bilancio sana agevolerà il compito della politica monetaria unica di mantenere 
la stabilità dei prezzi in quanto alimenterà aspettative di inflazione bassa e stabile. Nell'attuale 
congiuntura, un'ulteriore riduzione dei disavanzi di bilancio contribuirà a rendere più 
sostenibile la ripresa economica in quanto favorirà il mantenimento di condizioni monetarie 
favorevoli, sostenendo cosi' gli investimenti ed alleviando i vincoli di capacità. 
(ii) In molti paesi, le finanze pubbliche non hanno ancora recuperato lo spazio di manovra 
necessario per far fronte ad una congiuntura economica sfavorevole. A partire all'introduzione 
della moneta unica, tutti gli aggiustamenti necessari per far fronte a fluttuazioni cicliche 
negative e a perturbazioni proprie di ciascun paese avverranno in larga misura attraverso la 
politica di bilancio e sarà pertanto fondamentale assicurare un efficace funzionamento degli 
stabilizzatori automatici. D'altra parte, è assai probabile che una sana politica di bilancio 
rafforzi anche l'efficacia degli stabilizzatori automatici. Una comprovata disciplina di bilancio 
rafforzerà la fiducia degli operatori economici che anche un eventuale aumento del disavanzo 
di bilancio in un periodo di recessione non comprometterà più in maniera permanente le 
finanze pubbliche di uno Stato, evitando cosi' eventuali reazioni negative da parte dei mercati 
finanziari. 
(iii) Una sana posizione di bilancio contribuirà a mantenere bassi i tassi di interesse a lungo 
termine attraendo quindi gli investimenti privati. Visto che in una tale situazione lo Stato non 
assorbirà più i risparmi privati ma fornirà piuttosto un contributo positivo al risparmio in seno 
all'economia, si assisterà, molto probabilmente - a parità di altre condizioni - ad un aumento 
del saggio di investimento senza alcuna pressione sulla bilancia dei pagamenti e sui tassi di 
interesse a lungo termine. 
(iv) Infine, bilanci vicini al pareggio o in attivo consentiranno una rapida riduzione del rapporto 
debito/PIL che rimane relativamente elevato in molti paesi e favoriranno una riduzione 
dell'onere del servizio del debito. Questo favorirà a sua volta la necessaria ristrutturazione 
della spesa pubblica, indirizzandola verso utilizzazioni più produttive e la riduzione di 
imposte e contributi sociali, rendendo contemporaneamente il sistema fiscale più favorevole 
alla creazione di occupazione. Aiuterà inoltre a prepararsi alle conseguenze, a livello di 
bilancio, del fenomeno di invecchiamento della popolazione. 
In questo quadro è fondamentale che gli Stati membri forniscano delle garanzie circa la continuità 
del processo di aggiustamento del loro bilancio. A questo fine, gli Stati membri dovrebbero 
impegnarsi: 
(i) a realizzare pienamente gli obiettivi di bilancio previsti per il 1998 evitando di ricadere negli 
errori del passato; un eventuale rafforzamento della crescita economica al di là delle attuali 
aspettative dovrebbe essere utilizzato per accelerare la riduzione del disavanzo; 
(ii) sfruttare l'opportunità unica offerta dalle attuali favorevoli condizioni economiche, soprattutto 
a livello di crescita della produzione e di ulteriore riduzione dei costi del servizio del debito, 
per muoversi verso obiettivi di bilancio più ambiziosi miranti a raggiungere quanto prima 
posizioni di bilancio vicine al pareggio o in attivo; 
(iii) anticipare la presentazione dei loro programmi di stabilità e convergenza al fine di consentire 
alla Commissione ed al Consiglio di valutare tali programmi, inclusa la posizione di bilancio 
complessiva ed il dosaggio di politiche della zona euro, all'inizio della terza fase dell'UEM. 
(iv) garantire, ove opportuno, un'ulteriore costante flessione del debito pubblico ed un'adeguata 
struttura delle scadenze al fine di ridurre la vulnerabilità delle finanze pubbliche ad andamenti 
sfavorevoli dei tassi di interesse. 
La scelta dei tempi, della portata e della composizione degli adeguamenti di bilancio è 
fondamentale per garantire un loro impatto duraturo sulla situazione delle finanze pubbliche ed un 
aumento del dinamismo economico, della competitività e dell'occupazione. Anche se tali 
adeguamenti dovranno riflettere le caratteristiche specifiche di ogni paese, negli indirizzi delineati 
per esercizi precedenti sono già stati individuati un certo numero di principi generali. Gli indirizzi 
del presente documento ribadiscono ed ampliano tali principi. 
(i) I disavanzi di bilancio dovrebbero essere ridotti mediante misure di contenimento della spesa 
piuttosto che attraverso inasprimenti fiscali. 
(ii) In presenza di un disavanzo di bilancio e/o di un rapporto debito pubblico/PlL ancora 
relativamente elevati, occorre dare la precedenza ad una rapida riduzione del disavanzo. Una 
riduzione costante della spesa pubblica in termini di percentuale del PIL accelererà la 
riduzione del disavanzo rendendola più facilmente sostenibile. 
(iii) Occorre procedere al risanamento di bilancio in maniera socialmente equilibrata e senza 
pregiudicare la qualità dei servizi pubblici, migliorando l'efficacia e l'efficienza della spesa 
pubblica. A questo fine, le misure intraprese dovrebbero concentrarsi su un migliore controllo 
o su una riforma dei consumi pubblici, delle prestazioni pensionistiche, della sanità, delle 
misure passive a favore del mercato del lavoro e dei sussidi. Negli ultimi anni si è assistito ad 
una riduzione degli investimenti pubblici in percentuale del PIL, sebbene questo andamento 
rispecchi più che altro il passaggio al finanziamento ed alla gestione privata degli investimenti 
in infrastrutture pubbliche. Nella misura del possibile e senza mettere in pericolo l'ulteriore 
necessaria riduzione del disavanzo pubblico, sarebbe auspicabile favorire gli investimenti in 
infrastrutture ed in altre attività produttive quali il capitale umano ed interventi attivi sul 
mercato del lavoro. Una tale ristrutturazione dovrebbe portare ad un aumento del tasso di 
occupazione e/o ad una riduzione del numero di persone in età lavorativa che fruiscono di 
trasferimenti sociali con conseguente miglioramento delle posi/ioni di bilancio nel medio 
termine. 
(iv) Ai fini del miglioramento dell'efficienza e del dinamismo economico è auspicabile un 
alleggerimento della pressione fiscale complessiva nella maggior parte degli Stati membri, ma 
questo dovrebbe essere subordinato ad un ulteriore costante miglioramento della situazione di 
bilancio. Conformemente agli Orientamenti in materia di occupazione del 1998, gli Stati 
membri sono chiamati a ridurre il peso dei contributi sociali ed i cunei fiscali nel loro 
complesso, invertendo la tendenza verso un aumento dell'onere che grava sul lavoro 
dipendente soprattutto a livello dei salari più bassi. È essenziale scegliere i tempi e le 
modalità degli sforzi miranti ad una riduzione dell'onere fiscale che grava sul lavoro, tenendo 
sempre a mente la necessità di massimizzare i relativi effetti sull'occupazione, favorire finanze 
pubbliche sane e garantire la sostenibilità dei regimi di protezione sociale attraverso un 
miglior controllo della spesa pubblica e/o individuando fonti di finanziamento alternative. 
5.2. Indirizzi specifici per i singoli paesi 
(i) Stati membri della zona euro 
Il Belgio, grazie anche alle condizioni favorevoli di crescita economica, è riuscito ad anticipare di 
un anno la realizzazione degli obiettivi di bilancio stabiliti nel suo programma di convergenza. 
Tuttavia sono ancora necessari degli sforzi per assicurare che venga realizzato l'impegno del 
governo di mantenere l'avanzo primario al 6% del PIL sul medio termine, in modo da garantire 
una rapida riduzione del rapporto debito/PiL, che è ancora ad un livello alquanto elevato. S 
trasferimenti alle famiglie ed in particolare la spesa sanitaria richiedono ancora un rigido controllo. 
In Germania è necessario che il disavanzo di bilancio venga ridotto negli anni a venire. Le 
sovvenzioni, i trasferimenti alle famiglie e i consumi delle amministrazioni pubbliche vanno 
ulteriormente contenuti. Si rendono inoltre necessari ulteriori sforzi di riduzione della spesa se si 
intende realizzare l'obiettivo del governo di riportare entro il 2000 il rapporto spesa/PIL al 46%, 
cioè il livello precedente l'unificazione. La Germania dovrebbe accelerare il proprio processo di 
risanamento del bilancio se intende avviare con decisione il rapporto debito/PIL su un sentiero 
discendente per riportarlo rapidamente, nel prossimo futuro, al di sotto del valore di riferimento 
del 60%. 
In Spagna, il mantenimento dell'attuale politica di bilancio consentirebbe una riduzione del 
disavanzo nei prossimi anni grazie alle condizioni favorevoli di crescita economica. La Spagna 
dovrebbe tuttavia compiere uno sforzo supplementare per migliorare ulteriormente la posizione di 
bilancio e raggiungere l'obiettivo di medio termine di una posizione vicina al pareggio o in attivo. 
In Spagna si rende inoltre necessaria un'ulteriore stretta della politica di bilancio per evitare il 
rischio di un surriscaldamento. La spesa deve essere tenuta ulteriormente sotto controllo se il 
governo vuole realizzare l'obiettivo di ridurre il rapporto spesa/PIL appena al di sotto del 42% 
entro il 2000. 
Per quanto concerne la Francia, va fatta chiarezza sulla strategia di bilancio a medio termine. Gli 
sforzi di risanamento di bilancio dovrebbero essere intensificati nel 1999 per ricondurre il 
disavanzo decisamente al di sotto del valore di riferimento, pari al 3% del PIL, e proseguire oltre 
tale data nel rispetto degli impegni di medio termine derivanti dal Patto di stabilità e crescita. Tali 
interventi di risanamento delle finanze pubbliche sono necessari anche per stabilizzare il rapporto 
debito/PIL ed avviarlo su un sentiero discendente nell'immediato futuro. Nel tentativo di ridurre il 
disavanzo, è fondamentale mantenere un severo controllo sui trasferimenti alle famiglie e sul 
consumo pubblico. 
In Irlanda il bilancio dovrebbe registrare nei prossimi anni un attivo sempre maggiore ed il 
rapporto debito/PIL dovrebbe scendere al di sotto del 60% nel 1998 e continuare a diminuire negli 
anni successivi. Tenuto conto dell'attuale sostenuta crescita economica e della possibilità di un 
surriscaldamento, le eventuali entrate in eccesso rispetto a quelle previste nel bilancio 1998 
dovrebbero essere destinate ad aumentare l'attivo. Al fine di ridurre il rischio di un 
surriscaldamento, si rende inoltre necessaria una politica di bilancio rigorosa, in particolare per 
quanto riguarda il 1999, politica che non dovrebbe venire compromessa dall'introduzione di 
ulteriori sgravi fiscali. 
Dopo essere riuscita nel 1997 a ridurre il disavanzo pubblico al di sotto del valore di riferimento 
del 3% del PIL, VItalia deve ora intensificare ulteriormente il suo impegno a favore del 
risanamento del bilancio. Sono necessari interventi che garantiscano una rapida diminuzione del 
rapporto disavanzo/PIL attraverso un avanzo primario di livello sufficientemente elevato nel medio 
periodo. Una simile evoluzione del disavanzo complessivo, sostenuta dagli introiti delle 
privatizzazioni, dovrebbe assicurare il proseguimento della riduzione del rapporto debito/PIL. 
Il Lussemburgo dovrebbe mantenere anche nei prossimi anni un bilancio in attivo, con un rapporto 
debito/PIL che resterebbe ad un livello estremamente basso. 
I Paesi Bassi non dovranno consentire un deterioramento della loro attuale situazione di bilancio. 
Alla luce delle condizioni favorevoli di crescita economica previste per gli anni a venire, dovrebbe 
essere possibile ridurre ulteriormente il disavanzo. La politica di bilancio non dovrebbe pertanto 
essere allentata e si dovrebbe evitare che il disavanzo pubblico salga nuovamente. La politica di 
risanamento del bilancio andrebbe mantenuta per garantire il proseguimento costante della 
riduzione del rapporto debito/PIL. 
L'Austria dovrebbe proseguire nei prossimi anni i propri sforzi di risanamento del bilancio per 
raggiungere nell'arco del ciclo economico, l'obiettivo di una posizione di bilancio prossima al 
pareggio o in attivo. L'Austria deve esercitare un severo controllo sul suo bilancio al fine di 
assicurare che, le riforme strutturali attualmente in atto in relazione al sistema pensionistico e 
all'adeguamento della tassazione delle famiglie in conformità ad una recente sentenza della Corte 
costituzionale, non si traducano in un aumento delle pressioni sul bilancio. Un'ulteriore azione di 
risanamento del bilancio è necessaria anche per collocare saldamente su un sentiero discendente il 
rapporto debito/PIL. 
II Portogallo dovrebbe sfruttare l'occasione offerta dalle favorevoli condizioni di crescita 
economica dei prossimi anni per ridurre rapidamente il proprio disavanzo, portando il bilancio ad 
una posizione vicina al pareggio o in attivo come richiesto dal Patto di stabilità e crescita. In tal 
modo si ridurrebbe inoltre il rischio di un surriscaldamento dell'economia. Il risanamento del 
bilancio dovrebbe incentrarsi sempre più sul fronte della spesa, piuttosto che fare affidamento in 
prevalenza sull'incremento delle entrate e sulla riduzione dei pagamenti per interessi. Il rapporto 
debito/PIL dovrebbe scendere al 60% nel 1998 e continuare a diminuire negli anni successivi. 
In Finlandia il bilancio dovrebbe passare in attivo nel 1998, ed ulteriori aumenti dell'attivo 
costituiscono gli obiettivi degli anni successivi. Nel 1999, la Finlandia prevede una riduzione 
dell'imposta sul reddito. Questa misura dovrebbe essere attuata in modo tale da consentire il 
proseguimento del risanamento di bilancio. 
(ii) Stati membri che non adottano l'euro a partire dal gennaio 1999 
Per quanto riguarda la Danimarca ci si attende una politica di bilancio ancora più rigorosa ed un 
incremento dell'attivo di bilancio negli anni a venire. Le entrate fiscali resteranno sostenute mentre 
gli investimenti pubblici verranno ulteriormente ridotti. Tenuto conto dell'aumento dell'attivo di 
bilancio e della vendita di attività finanziarie da parte del governo, il rapporto debito/PIL dovrebbe 
scendere al di sotto del 60% nel 1998 e continuare a ridursi negli anni successivi. 
10 
La Grecia ha realizzato negli ultimi anni notevoli progressi per quanto riguarda la riduzione dei 
consistenti squilibri delle proprie finanze pubbliche, ma nel 1997 il disavanzo era ancora pari al 
4% del PIL e l'elevato rapporto debito/PIL non ha registrato una riduzione che nei corso 
dell'ultimo anno. La Grecia dovrebbe proseguire l'impegno verso un risanamento del bilancio, in 
particolare attraverso l'attuazione rigorosa delle misure annunciate dal governo quando la dracma è 
entrata a far parte de! meccanismo di cambio, al fine di garantire una partecipazione agevole e 
regolare a tale meccanismo. Le misure in questione comprendono un'ulteriore riduzione della 
spesa primaria, la riforma del sistema di sicurezza sociale a medio termine, programmi di 
privatizzazione su ampia scala e la ristrutturazione di grandi imprese pubbliche. 
La Svezia intende proseguire gli sforzi per il risanamento del bilancio, sebbene rallentando 
gradatamente il ritmo, ed aumentare l'attivo di bilancio nei prossimi anni. L'obiettivo della Svezia 
è quello di un avanzo di bilancio di circa il 2% del PIL nell'arco del ciclo economico. Il 
risanamento finanziario dovrebbe incentrarsi sul contenimento della spesa, in particolare dei 
trasferimenti alle famiglie, mentre è necessario allentare la pressione fiscale su! sistema 
economico. 
Per quanto riguarda il Regno Unito, l'obiettivo è quello di ridurre ulteriormente il disavanzo per 
arrivare ad una posizione di bilancio prossima al pareggio o in attivo entro la fine del decennio. A 
tale scopo, il Regno Unito dovrebbe attuare in modo più rigoroso le misure di bilancio annunciate. 
La spesa pubblica dovrebbe continuare ad essere sottoposta ad un controllo severo. La politica di 
bilancio del Regno Unito dovrebbe inoltre tener conto della necessità di realizzare le condizioni di 
stabilità previste per l'economia britannica in generale. 
6. Dinamica salariale 
L'andamento dei salari nel loro complesso e quello dei differenziali salariali presentano 
implicazioni significative per l'inflazione, la crescita, l'occupazione ed il contenuto occupazionale 
della crescita. Nell'ambito dell'UEM, con il regime monetario unico, il legame tra salari ed 
occupazione diventerà ancora più evidente ed intenso. D'altro canto, il contesto macroeconomico 
credibile ed orientato alla stabilità si farà promotore di un andamento adeguato dei salari. 
Affinché l'andamento salariale contribuisca alla realizzazione di una combinazione di politiche 
favorevoli all'occupazione, le parti sociali dovrebbero continuare a mantenere un atteggiamento 
responsabile e a concludere accordi salariali nazionali e regionali in linea con le seguenti regole 
generali. 
(i) All'interno della zona euro, gli aumenti dei salari nominali nel loro complesso devono essere 
coerenti con l'obiettivo della stabilità dei prezzi. Ciò significa che le contrattazioni salariali 
devono tener conto dell'obiettivo perseguito dalla Banca centrale europea in materia di 
inflazione. L'obiettivo della stabilità dei prezzi, pubblicamente noto e credibile, faciliterà il 
proseguimento del rispetto di questa norma. Aumenti salariali nell'intera zona euro che 
risultino incompatibili con la stabilità dei prezzi determineranno inevitabilmente una stretta 
monetaria nell'insieme della zona stessa, con ripercussioni negative sulla crescita e 
sull'occupazione. Aumenti eccessivi dei salari nominali in un determinato paese o in una data 
regione non avranno necessariamente ripercussioni significative sull'inflazione nell'intera 
Unione europea ma, attraverso il loro effetto sul costo del lavoro per unità di prodotto, 
comprometteranno la competitività e le condizioni occupazionali di tale paese o regione. 
11 
(ii) Gli aumenti dei salari reali rispetto alla crescita della produttività del lavoro dovrebbero 
tenere conto dell'esigenza di incrementare, e successivamente mantenere, la redditività degli 
investimenti in grado di aumentare la capacità produttiva e di creare occupazione, difendendo 
al tempo stesso il potere d'acquisto dei lavoratori dipendenti. Ciò significa che nei paesi in cui 
la crescita complessiva della produttività dei lavoro sta subendo un rallentamento dovuto a 
politiche finalizzate ad aumentare il contenuto occupazionale della crescita (ad esempio 
attraverso una riduzione dell'orario di lavoro e tagli ai costi non salariali del lavoro al livello 
più basso della scala retributiva), il margine per incrementi macroeconomici dei salari reali 
risulterà ridotto. Affinché un'accresciuta redditività determini maggiori investimenti 
all'interno e non al di fuori della Comunità, è fondamentale dar vita ad un contesto favorevole 
agli investimenti in termini di promozione della domanda, condizioni del mercato del lavoro, 
imposizione fiscale e quadro normativo. 
(iii) Gli accordi salariali dovrebbero riflettere maggiormente i differenziali di produttività sulla 
base delle qualifiche e delle capacità professionali, delle regioni e, in qualche misura, dei vari 
settori produttivi. A questo proposito le parti sociali dovrebbero prendere in considerazione 
l'introduzione di salari d'ingresso per i giovani, per i lavoratori meno qualificati o per i 
disoccupati di lunga durata; gli effetti di questi interventi potrebbero essere rafforzati da 
misure volte a promuovere Poccupabilità e l'adattabilità della forza lavoro. 
(iv) È necessario evitare i cosiddetti "effetti di imitazione salariale", nel senso che le differenze tra 
il costo del lavoro nei vari Stati membri dovrebbero continuare a riflettere le differenze di 
produttività del lavoro. L'esistenza di una moneta unica renderà più trasparenti le differenze 
tra i livelli retributivi degli Stati membri. Ciò potrà determinare un certo aumento nella 
mobilità dei lavoratori, ma anche generare rivendicazioni salariali nei paesi con i livelli 
salariali più bassi per colmare il divario con i paesi in cui le retribuzioni sono più elevate. 
Incrementi salariali più rapidi di quanto giustificato dal miglioramento della produttività in un 
paese porterebbero ad un deterioramento della sua competitività e della redditività degli 
investimenti, e di conseguenza ne ridurrebbero l'attrattiva come sito per l'installazione di 
impianti produttivi. Le esportazioni del paese in questione ne risentirebbero, gli investimenti 
sarebbero scoraggiati e vi sarebbe un aumento della disoccupazione. 
I requisiti delineati in materia di andamento salariale adeguato si applicano in modo particolare ai 
paesi che adottano la moneta unica, ma anche agli altri Stati membri, in quanto anch'essi 
dovrebbero confermare il loro impegno nei confronti di politiche orientate alla crescita e alla 
stabilità. Il rispetto di questi requisiti non implica comunque che la dinamica salariale all'interno 
dell'intera zona euro debba essere uniforme. Vi saranno probabilmente differenze in termini di 
crescita della produttività e quindi di margine disponibile per l'incremento dei salari reali. Inoltre 
si deve tenere conto anche delle differenze riguardanti le situazioni del mercato del lavoro e le 
condizioni economiche. All'interno dell'UEM gli adeguamenti salariali dovranno svolgere un 
ruolo molto più importante in relazione all'adattamento alle mutate situazioni economiche, in 
particolare nel caso di turbolenze che interessino un particolare paese, il che richiederà pertanto un 
maggior grado di flessibilità nel processo di formazione delle retribuzioni. 
Poiché le parti sociali sono le principali responsabili del mantenimento di una dinamica salariale 
compatibile con la realizzazione ed il mantenimento di un elevato livello di occupazione, e 
svolgono in tal senso un ruolo importante nella messa a punto di un adeguato dosaggio di politiche 
macroeconomiche, è fondamentale rafforzare il dialogo sociale a tutti i livelli coinvolti. A livello 
nazionale, i governi dovranno probabilmente adoperarsi maggiormente per promuovere il dialogo e 
favorire la comprensione della strategia politica sviluppata negli Indirizzi di massima per le 
12 
politiche economiche. A livello comunitario, la Commissione continuerà a sviluppare il dialogo 
sociale, in particolare sulle questioni di politica macroeconomica. Inoltre, nel quadro di un 
intensificato coordinamento delle politiche economiche, si pone la necessità di assicurare una 
maggiore credibilità ed instaurare un clima di fiducia tra i principali responsabili politici, fattori 
che potrebbero venire consolidati attraverso un dialogo costante tra le parti sociali da un lato e le 
autorità responsabili delle politiche di bilancio e monetaria dall'altro. 
7. Politiche strutturali a favore della crescita e dell'occupazione 
Le politiche strutturali sono chiamate a svolgere un ruolo primario nel favorire la crescita 
economica, promuovere la competitività ed accrescere i livelli di occupazione. Esse debbono 
contribuire a garantire un processo di crescita macroeconomica esente da tensioni, a rafforzare la 
competitività dell'Unione, ad aumentare il contenuto occupazionale della crescita e a rendere tale 
crescita più compatibile con la tutela dell'ambiente. Per essere pienamente efficaci, le politiche 
strutturali devono tuttavia essere coerenti con l'applicazione di politiche macroeconomiche sane. 
Sotto questo profilo è essenziale che i costi di bilancio delle riforme strutturali siano tenuti sotto 
controllo e non compromettano il risanamento della finanza pubblica. Inoltre i benefici economici 
delle politiche strutturali si manifestano solo gradualmente ed è chiaro che I'efficacia di queste 
politiche è maggiore nel contesto di una crescita economica più vigorosa. 
Giacché i progressi realizzati in materia di riforme strutturali per quanto riguarda i mercati dei 
prodotti, dei servizi ed in particolare del lavoro sono insufficienti nella maggior parte degli Stati 
membri, è necessario profondere un impegno sempre maggiore per eliminare le deficienze 
strutturali, che sono spesso profondamente radicate. Questa necessità è resa ancora più urgente 
dall'introduzione della moneta unica. L'aggiustamento degli Stati membri alle perturbazioni che 
colpiscano in modo specifico la loro economia dovrà basarsi, nella misura del possibile, sulla 
flessibilità e l'adattabilità dei loro mercati dei prodotti, dei servizi e dei fattori di produzione. Per 
via della maggiore trasparenza dei prezzi e dell'eliminazione della possibilità di oscillazioni dei 
cambi all'interno della zona euro, l'UEM intensificherà le pressioni concorrenziali sulle imprese. 
Se le economie degli Stati membri non realizzeranno progressi consistenti in materia di flessibilità, 
andranno incontro a gravi conseguenze: la crescita economica non sarà sufficiente, i livelli di 
occupazione non cresceranno in modo significativo e i progressi verso una maggiore coesione 
economica e sociale tra gli Stati membri saranno compromessi. Peraltro l'UEM fungerà 
probabilmente da catalizzatore delle riforme strutturali. La moneta unica libererà forze 
concorrenziali che rafforzeranno gli incentivi a riforme strutturali e accresceranno le possibilità di 
riduzione della disoccupazione. Così come la necessità di soddisfare rapidamente i criteri previsti 
dal trattato di Maastricht ha fatto emergere un vasto consenso sulle necessarie misure di 
aggiustamento macroeconomico, l'impegno a creare un' efficace UEM ed a ridurre in modo 
duraturo la disoccupazione dovrebbe contribuire a garantire l'adesione ad un programma di misure 
strutturali mutuamente benefiche in settori quali la fiscalità, i sistemi di protezione sociale, i 
mercati dei prodotti e del lavoro. Tali misure sarebbero intese a rafforzare sia l'efficienza dei 
mercati che la coesione sociale. 
13 
8. Mercati dei prodotti, dei servizi e dei capitali 
Per preservare e promuovere la competitività, l'occupazione e il tenore di vita dell'Unione in un 
mondo caratterizzato dalla libertà degli scambi e da una evoluzione tecnologica permanente, è 
essenziale che gli Stati membri e la Comunità intensifichino i loro sforzi volti a migliorare 
l'efficacia dei mercati dei prodotti, dei servizi e dei capitali. Tali sforzi dovrebbero articolarsi su 
quattro grandi assi. 
(i) Riforme destinate a perfezionare il mercato unico 
Il miglioramento del funzionamento del mercato unico riveste un'importanza capitale per il 
successo dell'UEM. Per quanto siano stati realizzati progressi considerevoli, permangono 
taluni ^problemi gravi. Il quadro legislativo del mercato unico resta incompleto, soprattutto in 
quanto le direttive dell'UE non sono ancora state pienamente attuate a livello nazionale. Gli 
sforzi volti a ridurre la percentuale delle direttive relative al mercato unico non recepite 
dovrebbero continuare soprattutto in Portogallo, Francia, Austria, Italia e Belgio, dove tale 
percentuale si situa tra il 6 e il 7,5%. Coscienti di questo problema, la Commissione e gli Stati 
membri hanno adottato nel giugno del 1997 un "Piano d'azione per il mercato unico", con il 
quale gli Stati membri si sono impegnati a colmare le principali lacune legislative entro il 
1° gennaio 1999. Tra i settori che richiedono ulteriori provvedimenti meritano particolare 
attenzione quello degli appalti pubblici e quello del mutuo riconoscimento. 
Gli sforzi dovrebbero essere volti principalmente a garantire una rapida attuazione del piano 
d'azione e a controllare i progressi realizzati sulla via di un mercato unico efficace. A tal fine 
è in via d'elaborazione una "tabella del punteggio del mercato unico", destinata ad essere 
pubblicata semestralmente. Inoltre il Consiglio europeo di Lussemburgo ha sottolineato nelle 
sue conclusioni sia l'importanza di essere molto attenti agli sviluppi e alle politiche 
economiche nazionali che rischiano di impedire il buon funzionamento del mercato unico, sia 
la necessità di un coordinamento politico volto, tra l'altro, ad incoraggiare le riforme fiscali 
nell'intento di favorire l'efficacia del sistema e a scoraggiare le forme pregiudizievoli di 
concorrenza fiscale. In questo settore il trattamento degli incentivi fiscali dovrebbe essere 
coerente con le regole comunitarie relative agli aiuti di Stato e sarà opportuno vigilare sul 
rispetto da parte degli Stati membri dei principi di una concorrenza fiscale equa. Tra i compiti 
principali del gruppo insediato il 1° dicembre 1997 vi è proprio questa funzione di 
monitoraggio. 
Il mercato unico e la mondializzazione esercitano pressioni considerevoli nel senso del 
rafforzamento della competitività, ma quest'ultima dipende anche dalle politiche nazionali o 
comunitarie perseguite nel settore della ricerca e sviluppo ed in particolare della società 
dell'informazione. A tal line è essenziale attuare rapidamente le azioni programmate nel piano 
d'azione per la promozione dell'innovazione e la diffusione delle nuove tecnologie. Per 
ragioni di logistica imprenditoriale è inoltre indispensabile un rafforzamento dell'impegno 
profuso nel settore delle RTE e dei progetti infrastnitturali nazionali: a tal fine si deve 
mantenere una quota sufficiente di investimenti pubblici nell'ambito della spesa pubblica 
totale ed eventualmente creare imprese comuni con il settore privato. Ci si dovrebbe inoltre 
adoperare per incoraggiare una cultura d'impresa e stimolare l'imprenditorialità, fattore 
fondamentale per la promozione della crescita, dell'occupazione e della competitività nella 
Comunità. 
14 
(ii) Riforme destinate a rafforzare la concorrenza 
Nel settore della politica di concorrenza la Commissione ha riconosciuto la necessità di 
razionalizzare e di decentralizzare l'applicazione delle norme antitrust in modo tale da 
accrescerne l'efficacia e ridurre i costi a carico delle imprese. Gli Stati membri dovrebbero 
inoltre apportare un contributo importante ai fini di un'attuazione più efficace delle regole di 
concorrenza, modificando la loro legislazione al fine di consentire alle autorità nazionali 
garanti della concorrenza di intervenire efficacemente e di eliminare qualunque onere inutile 
per le imprese. 
Per quanto concerne gli aiuti di Stato occorre che la Commissione li controlli severamente e 
che gli Stati membri si impongano un'autodisciplina rigorosa. Questa disciplina è 
particolarmente necessaria negli Stati membri nei quali gli aiuti di Stato in termini di 
percentuale del PIL sono superiori alla media comunitaria (Germania, Lussemburgo, Italia, 
Belgio e Grecia) ed in quelli in cui gli aiuti ad hoc per il salvataggio e la ristrutturazione sono 
relativamente consistenti ed esercitano effetti distorsivi più sensibili (Portogallo, Francia, 
Italia e Spagna). Questi aiuti di Stato rischiano di procurare vantaggi artificiali, in termini di 
costi, ai settori a scarso contenuto tecnologico e a scarsa domanda. Nella Comunità queste 
pratiche hanno contribuito a mantenere una specializzazione in settori a scarsa domanda, 
riducendone la competitività senza riuscire a creare o a preservare posti di lavoro. Una parte 
dei mezzi destinati al finanziamento di questi aiuti potrebbe pertanto essere dirottata verso 
altre politiche strutturali miranti a promuovere l'innovazione, a migliorare le risorse umane e 
a rafforzare la competitività e la produttività. La capacità delle economie europee di 
raccogliere la sfida di un mondo in costante e rapida mutazione tecnica ne uscirebbe 
rafforzata. 
(Hi) Riforme della normativa 
L'esistenza di un quadro normativo adeguato è indispensabile per rafforzare la crescita della 
produttività e la competitività delle imprese europee. Per via, tra l'altro, di una 
regolamentazione eccessiva, la produttività di taluni settori ad alto contenuto tecnologico 
come il settore aerospaziale, i prodotti farmaceutici o gli strumenti di precisione, rispetto al 
settore manifatturiero nel suo insieme, è aumentata meno rapidamente nella Comunità di 
quanto sia accaduto negli Stati Uniti. Per questo motivo i governi e la Commissione sono 
tenuti a riesaminare in permanenza le normative esistenti per valutarne l'adeguatezza e ridurre 
il costo della loro attuazione e del monitoraggio, nonché per migliorarne la trasparenza e 
l'applicazione. Quanto precede vale anche per la legislazione e la normativa sull'ambiente, le 
quali dovrebbero fondarsi su incentivi al fine di consentire agli operatori economici di 
realizzare obiettivi ben definiti in materia di tutela dell'ambiente in modo efficace sotto il 
profilo dei costi. Giacché esistono forti disparità tra le regolamentazioni dei paesi, 
l'identificazione delle discipline migliori tramite il ricorso alla valutazione comparativa 
("benchmarking") potrebbe consentire un miglioramento sensibile della normativa riguardante 
le imprese. Questa azione potrebbe essere coordinata dalla Commissione sulla base dei 
contributi degli Stati membri. 
15 
Spesso le regolamentazioni amministrative e le lungaggini procedurali costituiscono un 
fardello particolarmente pesante per le piccole e medie imprese, soprattutto nella fase di 
avviamento. I risultati dei lavori della Task Force BEST pongono in evidenza le aree che 
necessitano di azioni prioritarie. Uno dei primi settori nei quali questo esercizio di valutazione 
comparativa potrebbe essere lanciato è la regolamentazione amministrativa applicabile 
all'avviamento di un'attività imprenditoriale. Analogamente occorrerebbe dare priorità 
all'identificazione e all'eliminazione delle barriere regolamentari residue che ostacolano lo 
sviluppo del capitale di rischio e di nuovi prodotti finanziari, in particolare quelli che 
potrebbero facilitare il finanziamento delle PMI. 
Un'attenzione particolare deve inoltre essere riservata alla creazione di posti di lavoro a 
livello locale nell'economia sociale e a nuove attività connesse a necessità non ancora 
soddisfatte dal mercato che hanno un effetto di ricaduta importante in termini sia di attività 
economica che di coesione sociale. Per sfruttare appieno le possibilità offerte in questi settori, 
deve essere messo a punto un quadro giuridico e fiscale più favorevole. 
(iv) Mercati finanziari 
L'UEM darà luogo a cambiamenti importanti sui mercati finanziari europei. A partire dal 1° 
gennaio 1999, la BCE definirà e porrà in atto la sua politica monetaria in euro. I mercati 
interbancari, i mercati monetari, nonché i mercati dei cambi e dei capitali degli Stati membri 
dell'UEM passeranno alla nuova moneta. Tutte le nuove emissioni di titoli di Stato e tutti i 
titoli di debito già emessi dalle amministrazioni degli Stati membri partecipanti all'euro 
saranno denominati in euro; è inoltre prevista un'intensificazione dell'emissione di 
obbligazioni e di azioni del settore privato in euro. L'uso dell'euro da parte del settore privato 
sarà inoltre incoraggiato dalla possibilità di effettuare pagamenti transfrontalieri offerta dal 
sistema TARGET e dall'armonizzazione degli usi di mercato. La realizzazione dell'UEM darà 
luogo alla nascita di vasti mercati finanziari in euro, altamente liquidi, che dovrebbero 
stimolare considerevolmente la crescita economica nella zona euro. A tal fine occorre che le 
autorità nazionali adottino i provvedimenti necessari per sopprimere gli ostacoli giuridici e 
finanziari che si frappongono all'integrazione dei mercati. Giacché l'UEM diminuirà la 
compartimentazione dei mercati finanziari degli Stati membri, le eventuali disfunzioni 
saranno più chiaramente visibili in un quadro di maggiore concorrenza tra gli istituti finanziari 
della zona euro. Inoltre i nuovi mercati finanziari delle attività in euro eserciteranno 
probabilmente un potere di attrattiva sugli istituti finanziari extraeuropei. È pertanto 
essenziale che gli operatori siano pienamente preparati all'UEM affinché il potenziale dei 
nuovi mercati finanziari in euro possa essere completamente sfruttato. 
Per essere realmente efficaci, queste riforme devono essere coordinate su scala comunitaria ed 
essere oggetto di un monitoraggio severo nel quadro di una vigilanza multilaterale regolare, 
destinata a completare la vigilanza multilaterale macroeconomica già esistente. A tal fine, e per 
assicurare progressi costanti in materia di riforme economiche, gli Stati membri e la Commissione 
sono invitati a presentare relazioni annuali che sintetizzino le politiche attuate per accrescere 
l'efficacia dei mercati dei prodotti, dei servi/i e dei capitali. A partire dall'anno prossimo si terrà 
conto di queste relazioni all'atto della redazione degli Indirizzi di massima per le politiche 
economiche. La Commissione elaborerà inoltre una tabella completa contenente indicatori 
dell integrazione effettiva dei mercati che riguarderanno in particolare le differenze tra i prezzi e 
l'aoplicazione dei provvedimenti relativi al mercato unico. 
16 
9. Mercati del lavoro e investimenti nella formazione 
Una riduzione durevole dei livelli - attualmente elevati - della disoccupazione e della non 
occupazione nella Comunità è possibile, ma richiede l'attuazione vigorosa e risoluta di un'ampia 
gamma di politiche che si rafforzano reciprocamente e i cui risultati appaiono sovente solo a medio 
o lungo termine. Le politiche macroeconomiche, congiuntamente alle politiche strutturali, 
dovrebbero consentire l'avvio di un periodo prolungato di forte crescita non inflattiva sostenuta da 
investimenti volti ad aumentare la capacità. Le politiche necessarie a tal fine costituiscono la base 
degli Indirizzi di massima per le politiche economiche attuali e precedenti. Ma la soluzione del 
problema della disoccupazione e della non occupazione nella Comunità richiederà una notevole 
modernizzazione dei mercati del lavoro dell'UE onde aumentare il contenuto occupazionale della 
crescita ed assicurare "l'occupabilità" della manodopera. Questo secondo pilastro della strategia 
comunitaria volto ad aumentare il livello dell'occupazione è stato messo a punto negli 
Orientamenti in materia di occupazione adottati a Lussemburgo. 
Gli Orientamenti in materia di occupazione - che perseguono i quattro seguenti obiettivi: 
migliorare l'occupabilità, sviluppare lo spirito imprenditoriale, incoraggiare la capacità di 
adattamento delle imprese e dei loro lavoratori e rafforzare le politiche in materia di pari 
opportunità - saranno attuati tramite piani di azione nazionali (PAN) per l'occupazione. Adattati 
alle situazioni nazionali specifiche, questi piani debbono integrare i provvedimenti a favore 
dell'occupazione nell'ambito di una strategia di sana politica macroeconomica, comprendente il 
risanamento finanziario in conformità alle prescrizioni del Patto di stabilità e crescita. Inoltre 
debbono costituire uno strumento di azione volto a ridurre le asimmetrie del mercato del lavoro e 
ad accrescere la capacità delle aziende di reagire ai cambiamenti economici. In questo modo i piani 
di azione nazionali (PAN) rappresenteranno importanti strumenti politici volti a rafforzare la 
crescita nella Comunità ed il relativo contenuto occupazionale e in quanto tali costituiranno 
indubbiamente un ingrediente importante dei futuri Indirizzi di massima per le politiche 
economiche. 
L'opera degli Stati membri dovrebbe incentrarsi su una strategia preventiva, che privilegi le 
politiche attive miranti ad accrescere l'offerta di manodopera adeguata formata e qualificata. 
Questi provvedimenti attivi devono essere associati ad un impegno volto ad accrescere gli incentivi 
alla ricerca e alla creazione di posti di lavoro tramite una modifica dei sistemi tributari e di 
previdenza sociale. 
(i) Politiche attive in materia di mercato del lavoro 
Nell'arco di un periodo di cinque anni gli Stati membri debbono far fronte al problema della 
disoccupazione giovanile e della prevenzione della disoccupazione di lunga durata offrendo a 
ciascun disoccupato giovane e adulto una nuova possibilità prima che la durata della loro 
disoccupazione abbia raggiunto rispettivamente i 6 e i 12 mesi. A tal fine sarà necessario 
accrescere le risorse messe a disposizione dei servizi di collocamento per adempiere in modo 
efficace alle loro funzioni di ricerca di posti di lavoro e di collocamento. Queste iniziative 
dovrebbero essere sostenute da misure di accompagnamento quali azioni di formazione e, in 
taluni casi, compensazioni salariali e riduzioni dei contributi previdenziali, in particolare per 
il personale poco qualificato. Una percentuale compresa tra il 15 e il 30% circa dei 
disoccupati trova lavoro entro un anno. Occorrerà concentrare le scarse risorse dei servizi di 
collocamento sul restante 70-85% che deve essere aiutato a trovare un posto di lavoro. 
17 
La disoccupazione di lunga durata è particolarmente elevata in Belgio, Irlanda, Italia e Spagna, 
mentre la disoccupazione giovanile è consistente in Finlandia, Francia, Grecia, Italia e Spagna. 
Questi Stati membri dovranno adoperarsi in modo particolare per rispettare gli Orientamenti. 
(ii) Fiscalità 
Per oltre 15 anni lo sviluppo strutturale dei sistemi di imposizione fiscale (imposte e 
contributi sociali) degli Stati membri è stato sfavorevole all'occupazione. L'aliquota fiscale 
implicita sul lavoro dipendente è salita, in termini di media comunitaria, dal 35% ad oltre il 
42% tra il 1981 ed il 1996, mentre il prelievo sugli altri fattori di produzione ha seguito un 
trend discendente. Di conseguenza le imposte sul lavoro hanno creato un "cuneo fiscale" 
sempre maggiore tra il salario realmente percepito dai lavoratori e l'importo versato dalle 
imprese. Una fiscalità oppressiva ostacola l'efficienza dell'economia, la crescita e, in ultima 
analisi, la creazione di occupazione. Essa è particolarmente perniciosa all'estremità inferiore 
della scala dei salari dove dà luogo all'eliminazione degli impieghi poco qualificati e a 
remunerazione modesta e ad una crescita del mercato "sommerso". 
Nel medio termine gli Stati membri dovrebbero adoperarsi per alleggerire la pressione fiscale 
in modo generale ed in particolare quella sul lavoro, senza tuttavia mettere a repentaglio il 
risanamento di bilancio. In Belgio, Francia, Paesi Bassi, Danimarca, Austria, Finlandia e 
Svezia il cuneo fiscale è supcriore alla media dell'UE; questi Stati membri dovranno pertanto 
compiere uno sforzo particolare in tal senso. Un alleggerimento consistente e generalizzato 
dei prelievi sul lavoro comporterebbe o una riduzione consistente delle prestazioni sociali o 
notevoli costi finanziari. A breve termine, e per migliorare la situazione dell'occupazione, una 
riduzione della pressione fiscale sul lavoro ed in particolare dei contributi di sicurezza sociale 
a carico dei datori di lavoro costituirebbe la misura più efficace se fosse mirata a gruppi di 
lavoratori specifici situati all'estremità inferiore della scala salariale (giovani lavoratori, 
disoccupati di lunga durata o poco qualificati): è infatti in questo ambito che l'impatto di una 
tale misura potrebbe essere più sensibile, in particolare se accompagnata da misure attive 
relative al mercato del lavoro nei settori dell'istruzione, dell'apprendistato, della formazione 
professionale e della riqualificazione. Inoltre deve essere esaminata, e se possibile attivamente 
perseguita, la possibilità di spostare parte dell'onere fiscale dal lavoro ai consumi di energia e 
all'inquinamento ambientale, senza creare effetti sul gettito, in modo tale da rendere il sistema 
fiscale più favorevole per l'occupazione. 
(Hi) Riforma della previdenza sociale 
E necessario riformare i sistemi di previdenza sociale per aumentare gli incentivi ad accettare 
un posto di lavoro e le opportunità di trovarlo e, in via più generale, migliorare il 
funzionamento del mercato del lavoro. Ciò significa che occorrerà passare da un sistema 
passivo di garanzia del reddito ad un sistema di assistenza tramite il lavoro. Tuttavia in taluni 
paesi accettare un posto di lavoro piuttosto che vivere di prestazioni sociali procura vantaggi 
limitati, in particolare per quanto riguarda le persone a reddito basso che hanno conosciuto 
lunghi periodi di disoccupazione: in Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Paesi 
Bassi, Svezia e Regno Unito, l'insieme delle indennità di disoccupazione, di alloggio e degli 
assegni familiari per figli a carico può costituire, in talune circostanze, un tasso di 
compensazione netto di oltre l'80%. 
18 
Per rendere il posto di lavoro attraente, occorre porre in essere una doppia strategia. In primo 
luogo, occorre rendere più rigorosi i criteri di concessione, rafforzare l'obbligo di cercare un 
posto di lavoro e, in taluni casi, modificare i periodi di concessione delle prestazioni sociali. 
Molti paesi, come la Danimarca e i Paesi Bassi, hanno ottenuto risultati positivi in questo 
settore. Sarà tuttavia opportuno analizzare l'interazione tra i diversi sistemi di sicurezza 
sociale, in modo da garantire che sia sempre più interessare accettare un posto di lavoro che 
percepire un'indennità. In secondo luogo sarà necessario procedere a riforme che accrescano 
il salario netto percepito, ad esempio tramite l'istituzione di premi per chi lavora, imposte 
negative sul reddito o compensazioni per i redditi bassi. Il sistema britannico denominato 
"welfare-to-work" offre taluni spunti di riflessione interessanti in questo ambito. In linea di 
massima i sistemi di previdenza sociale e di imposizione dovrebbero essere analizzati in 
relazione alla regolamentazione del mercato del lavoro. Gli Stati membri, in particolare quelli 
dotati sia di sistemi di previdenza sociale relativamente generosi che di una forte protezione 
dell'occupazione, pertanto di una doppia rete di protezione, dovrebbero rivedere la loro 
legislazione sul mercato del lavoro per riconciliare la flessibilità e la sicurezza accrescendo 
nel contempo l'efficacia dei loro sistemi di previdenza sociale. 
(iv) Organizzazione delVorario di lavoro 
Nel corso del secolo scorso le economie degli Stati membri hanno visto diminuire il numero 
settimanale e annuale di ore lavorate pro capite. Si tratta di un fattore importante in termini di 
progresso sociale e di benessere. I progressi sono stati realizzati essenzialmente nel corso di 
periodi di crescita rapida e di occupazione elevata e si situavano nel quadro di una scelta tra 
lavoro e tempo libero. In effetti questo processo costituisce semplicemente una distribuzione 
della crescita della produttività con una riduzione dell'orario di lavoro ed una crescita meno 
rapida dei salari reali. Un ritorno a questo trend secolare in un periodo di ripresa della crescita 
appare pertanto probabile e sarebbe normale e auspicabile in quanto apporterebbe un 
miglioramento delle condizioni di lavoro e della qualità della vita. Una riduzione obbligatoria 
e generalizzata dell'orario di lavoro, motivata in parte dal desiderio di aumentare il livello di 
occupazione, potrebbe tuttavia avere conseguenze sfavorevoli e dovrebbe pertanto essere 
evitata. 
Di converso, l'occupazione potrebbe eventualmente essere favorita da misure specifiche di 
riduzione dell'orario di lavoro a livello micreconomico, a condizione che tali misure siano 
giustificate dalla situazione locale, implichino uno sganciamento tra le ore di funzionamento 
degli impianti e le ore di lavoro, siano negoziate dalle parti sociali e siano reversibili o 
possano essere considerate parte del trend secolare di riduzione dell'orario di lavoro. In 
questo contesto talune iniziative fanno pensare che provvedimenti che abbinano una riduzione 
dell'orario di lavoro alla creazione di posti di lavoro e alla concessione di agevolazioni fiscali 
potrebbero dare risultati positivi. Un altro modo per accrescere il contenuto occupazionale 
della crescita consisterebbe nel l'incoraggiare il più possibile il ricorso su base volontaria al 
tempo parziale e a nuove forme di occupazione. E evidente che le possibilità in questo settore 
variano notevolmente tra gli Stati membri, dato che allo stato attuale la percentuale dei 
lavoratori occupati a tempo parziale differisce notevolmente. In questi settori deve essere 
incoraggiato lo scambio delle esperienze e delle prassi migliori a livello comunitario. 
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