Sintesi Il sistema giudiziario croato è migliorato in termini di riduzione della durata dei procedimenti e dell'arretrato, ma sono necessari ulteriori miglioramenti per far fronte a gravi problemi di efficienza e qualità. La costante estensione dei nuovi strumenti di comunicazione elettronica negli organi giurisdizionali ha portato a un graduale aumento del loro utilizzo. Il processo in corso per la nomina del nuovo presidente della Corte suprema ha dato luogo a polemiche e a ripetute dichiarazioni pubbliche denigratorie contro i giudici. Nel contesto della divergenza di opinioni sul prossimo presidente della Corte suprema, la Corte costituzionale ha sottolineato l'importanza della cooperazione tra le autorità statali. Il Consiglio giudiziario dello Stato ha avanzato proposte per rafforzare il suo ruolo nella selezione dei giudici, una questione già sollevata nella relazione sullo Stato di diritto 2020. Una serie di presunte violazioni etiche e disciplinari da parte dei giudici ha portato a procedimenti dinanzi al Consiglio giudiziario dello Stato e ai Consigli dei giudici, nonché a un'indagine penale. Il livello di indipendenza percepita della magistratura resta molto basso. Permangono carenze di risorse umane nel Consiglio giudiziario dello Stato e nei Consigli della procura di Stato, sebbene alcuni rinforzi, in misura limitata, siano stati destinati alla verifica delle dichiarazioni patrimoniali dei giudici e dei procuratori di Stato pubblicate di recente. Una nuova strategia per la prevenzione della corruzione per il periodo 2021-2030 è oggetto del processo di consultazione pubblica. Come la strategia precedente, il progetto di proposta della strategia prevede anche il rafforzamento del quadro giuridico sulla prevenzione del conflitto di interessi, attualmente in fase di elaborazione. Mancano ancora codici deontologici per i membri del governo e per i parlamentari, mentre il pantouflage è solo parzialmente regolamentato. Restano da introdurre norme dettagliate sulle attività di lobbying. Sebbene siano state annunciate modifiche al quadro relativo all'immunità politica dei membri del governo, l'azione legislativa deve ancora seguire. Le procedure degli appalti pubblici rimangono un settore ad alto rischio di corruzione e diversi casi sono stati scoperti grazie alla segnalazione da parte di informatori. L'azione penale e le indagini sulla corruzione ad alto livello continuano, ma a causa del protrarsi dei procedimenti le condanne sono spesso ritardate. La Croazia sta aggiornando la sua legislazione sui media per recepire la direttiva sui servizi di media audiovisivi, con la revisione della legge sui media elettronici ancora da adottare nel 2021. Persistono preoccupazioni circa l'indipendenza politica dell'Agenzia per i media elettronici e sono previsti nuovi requisiti in materia di qualifiche per i potenziali membri del suo organo direttivo nell'ambito della revisione di tale legge. La Croazia dispone di un solido quadro sulla trasparenza delle informazioni sulla proprietà dei media e sono previsti ulteriori miglioramenti. Sebbene la pubblicità statale sia in parte disciplinata dalla legge sui media elettronici, i portatori di interessi segnalano che essa compromette spesso l'indipendenza politica dei mezzi di informazione che dipendono economicamente da tali finanziamenti, in particolare a livello locale. Esiste un quadro giuridico per la protezione dei giornalisti, che però continuano a essere oggetto di minacce. In particolare, l'elevato numero di azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica (SLAPP, Strategic Lawsuits Against Public Participation) contro i giornalisti continua a destare grave preoccupazione. L'accesso alle informazioni è garantito dalla legge, ma persistono ritardi nel trattamento delle richieste dei giornalisti. Per quanto riguarda il bilanciamento dei poteri, sebbene le procedure legislative prevedano consultazioni pubbliche, i portatori di interessi ritengono che la partecipazione dei cittadini sia più formale che sostanziale. La Croazia non ha dichiarato lo stato di emergenza e le misure contro la pandemia di Covid-19 si sono basate su una duplice modifica della legge sulle malattie infettive. La Corte costituzionale ha esaminato tali misure, giudicandole compatibili con la Costituzione, e ha inoltre stabilito che il parlamento debba trovare il modo di garantire le sue funzioni durante la pandemia. Occorre migliorare ulteriormente l'accesso del difensore civico nazionale alle informazioni necessarie per avviare le indagini. Il piano nazionale per la creazione di un contesto favorevole per lo sviluppo della società civile 2021‑2027 è ancora in fase di elaborazione dal 2016, un problema segnalato nella relazione sullo Stato di diritto 2020.

I.Sistema giudiziario

La Croazia ha un sistema giudiziario a tre livelli, con organi giurisdizionali di competenza generale e specializzata. Gli organi giurisdizionali di primo grado di competenza generale, che si occupano di cause civili e penali, sono i tribunali municipali (34), mentre i tribunali di contea (15) sono gli organi giurisdizionali di secondo grado di competenza generale con alcune competenze di organi giurisdizionali di primo grado. Gli organi giurisdizionali di competenza specializzata comprendono nove tribunali commerciali e quattro tribunali amministrativi in primo grado e l'Alta corte penale, l'Alta corte per i reati minori, l'Alta corte commerciale e l'Alta corte amministrativa in secondo grado. La Corte suprema si occupa di tutti i tipi di cause. La Corte costituzionale conduce la revisione costituzionale. Un Consiglio giudiziario dello Stato indipendente garantisce l'autonomia e l'indipendenza del potere giudiziario . La Procura di Stato (DO) è un organo giudiziario autonomo e indipendente che funge da pubblico ministero, intraprende azioni legali per la tutela della proprietà dello Stato e applica i mezzi di ricorso per la tutela della Costituzione e delle leggi. Ciascuna Procura di Stato è diretta da un procuratore di Stato. Il procuratore generale è a capo della Procura di Stato della Repubblica di Croazia (DORH), massima procura dello Stato. I poteri di nomina e carriera dei procuratori e dei sostituti procuratori di Stato spettano al Consiglio della procura di Stato, mentre i poteri di rappresentanza e gestione spettano al procuratore generale . Il Consiglio della procura di Stato è un organo di autogoverno indipendente, incaricato di assicurare l'autonomia e l'indipendenza della Procura di Stato . La Croazia partecipa alla Procura europea (EPPO). L'Ordine degli avvocati croato è un'organizzazione di autogoverno professionale e indipendente, preposta ai procedimenti disciplinari riguardanti gli avvocati.

Indipendenza

Il livello di indipendenza percepita della magistratura ha registrato una tendenza al ribasso. Nel 2021 il livello di indipendenza percepita della magistratura tra i cittadini è peggiorato e rimane il più basso dell'UE (la percentuale che ritiene che l'indipendenza della magistratura sia piuttosto o molto soddisfacente è diminuita dal 24 % al 17 %) . Anche tra le imprese il livello di indipendenza percepita è molto basso ed è sceso al livello più basso dell'UE (la percentuale che ritiene l'indipendenza della magistratura piuttosto o molto soddisfacente è rimasta al 16 %, mentre quella delle imprese che ha percepito l'indipendenza come molto insoddisfacente è aumentata dal 36 % al 43 %) . Il quadro di valutazione UE della giustizia 2021 mostra una costante tendenza al ribasso dal 2016. La ragione principale per cui i cittadini avvertono la mancanza di indipendenza della magistratura è la percezione delle interferenze o pressioni esercitate dal governo e dai politici . Indagini più dettagliate potrebbero aiutare ad affrontare tali questioni esaminando le ragioni specifiche alla base del livello costantemente basso di indipendenza percepita della magistratura tra i diversi portatori di interessi del sistema giudiziario .

Il processo in corso per la nomina del nuovo presidente della Corte suprema ha dato luogo a polemiche e la Corte costituzionale ha sottolineato l'importanza della cooperazione tra le autorità statali. Il 15 luglio 2021 si è concluso il mandato quadriennale del presidente della Corte suprema uscente. Il processo di nomina del nuovo presidente ha portato a un acceso scambio tra i massimi rappresentanti delle autorità statali, ivi incluse ripetute dichiarazioni negative sulla Corte suprema e su altri giudici. Secondo la Costituzione, il presidente della Corte suprema è nominato dal parlamento su proposta del Presidente della Repubblica. L'Assemblea generale della Corte suprema e la commissione parlamentare competente esprimono il loro parere sui candidati. Come chiarito dalla Corte costituzionale, tali pareri, che devono essere espressi su tutti i candidati, non sono vincolanti per il Presidente della Repubblica. In linea con le modifiche adottate nel 2018, nel febbraio 2021 il Consiglio giudiziario dello Stato ha trasmesso alla Presidenza della Repubblica le tre candidature (compresa quella del presidente in carica della Corte suprema). Il Presidente della Repubblica ha proposto al parlamento un candidato che non aveva presentato domanda per la carica vacante, sostenendo "l'incostituzionalità" delle modifiche apportate nel 2018 alla legge sugli organi giurisdizionali che prescrive la procedura per i posti vacanti. La Corte costituzionale ha successivamente constatato la costituzionalità delle modifiche del 2018. La Corte ha chiarito che il Presidente della Repubblica può scegliere solo tra i candidati che hanno presentato domanda per la carica vacante; tuttavia può anche decidere di non proporre nessuno dei candidati che hanno presentato domanda e informare il parlamento. Un candidato respinto può chiedere il riesame della decisione del parlamento dinanzi alla Corte costituzionale. La Corte ha inoltre sottolineato l'obbligo costituzionale di cooperazione tra le autorità statali per trovare soluzioni comuni nel rispetto dello Stato di diritto ed evitare situazioni destabilizzanti, che ostacolerebbero il funzionamento della Corte suprema. Dopo la sentenza della Corte costituzionale, il Presidente della Repubblica ha chiesto di ripubblicare l'avviso di posto vacante. A seguito di un nuovo annuncio, nel giugno 2021 il Presidente della Repubblica ha proposto al parlamento uno dei cinque candidati che avevano presentato domanda (nessuno degli attuali giudici della Corte suprema ha presentato domanda), ma il parlamento non lo ha nominato. Il 7 luglio 2021 il Consiglio giudiziario dello Stato ha pubblicato il terzo invito pubblico a presentare candidature. Poiché il nuovo presidente della Corte suprema non è stato nominato prima della scadenza del mandato del presidente uscente, il ruolo sarà svolto, potenzialmente per un periodo prolungato, dal vicepresidente della Corte suprema. Considerando che il candidato alla carica di presidente della Corte suprema potrebbe anche essere contemporaneamente nominato nuovo giudice (se non lo è già), vale la pena notare che, in base alle raccomandazioni del Consiglio d'Europa sul processo di selezione dei giudici, quando le disposizioni costituzionali o altre disposizioni di legge prevedono che le decisioni spettino al capo dello Stato, al governo o al potere legislativo, l'autorità competente per la nomina dovrebbe attenersi secondo prassi al parere di un organo competente e indipendente, composto di una parte sostanziale di membri provenienti dal potere giudiziario (in questo caso l'Assemblea generale della Corte suprema).

Il Consiglio giudiziario dello Stato ha avanzato proposte per rafforzare il suo ruolo nella selezione dei giudici. La relazione sullo Stato di diritto 2020 ha riscontrato che il Consiglio giudiziario dello Stato e il Consiglio della procura di Stato si trovano ad affrontare una serie di difficoltà a seguito di modifiche che ne hanno ridotto il ruolo nella selezione dei giudici e dei procuratori di Stato. Per quanto riguarda i giudici, le modifiche del 2018 hanno ridotto il numero di punti che il Consiglio giudiziario dello Stato può assegnare ai candidati sulla base del colloquio, il che ha ridotto la possibilità per il Consiglio di operare una distinzione tra i candidati. Nel marzo 2021 il Consiglio giudiziario dello Stato ha preparato un'analisi delle disposizioni della legge sulla selezione dei giudici e ha proposto delle modifiche. Il Consiglio ha sottolineato che le attuali disposizioni sull'assegnazione di punti ai candidati nella procedura di selezione compromettevano la sua capacità di agire come organo indipendente e autonomo incaricato di garantire l'indipendenza della magistratura. Secondo il Consiglio, il sistema attuale, in cui il punteggio ottenuto presso la Scuola statale per i funzionari giudiziari è decisivo nella selezione dei giudici, non permette al Consiglio di esercitare un'influenza o un ruolo significativo nella stessa. Le nuove proposte si soffermano su come migliorare il ruolo del Consiglio nel processo di selezione. Il Consiglio ha inoltre proposto miglioramenti del quadro sui procedimenti disciplinari riguardanti i giudici, in particolare per quanto riguarda i termini. A tale riguardo, le risorse a disposizione del Consiglio giudiziario dello Stato e del Consiglio della procura di Stato sono elementi importanti per migliorare la qualità del lavoro di entrambi i Consigli.

Il Consiglio giudiziario dello Stato e il Consiglio della procura di Stato hanno ricevuto risorse aggiuntive per verificare le dichiarazioni patrimoniali dei giudici e dei procuratori di Stato pubblicate di recente. Nel gennaio 2021 le dichiarazioni patrimoniali dei giudici e dei procuratori di Stato sono state pubblicate online diventando accessibili al pubblico. La relazione sullo Stato di diritto 2020 ha riscontrato che sarebbe necessario l'ausilio di strumenti elettronici e di risorse umane adeguate a garantire che il Consiglio giudiziario dello Stato e il Consiglio della procura di Stato possano verificare in modo rapido ed efficace le dichiarazioni, se possibile già prima della loro pubblicazione online. Entrambi i Consigli hanno iniziato ad adottare misure per consentire la connessione dei loro sistemi TIC con le banche dati delle autorità competenti. In ogni caso la connessione dei Consigli a tali banche dati, una volta realizzata, consentirebbe una verifica più efficiente delle risorse. Come indicato nella relazione sullo Stato di diritto 2020, questi sistemi TIC non individuano automaticamente incongruenze tra quanto dichiarato e la situazione reale dei giudici e dei procuratori di Stato. Nell'aprile 2021 ai Consigli sono stati assegnati tre funzionari (un funzionario pubblico è stato trasferito al Consiglio della procura di Stato e due al Consiglio giudiziario dello Stato), trasferiti temporaneamente dal ministero della Giustizia e della pubblica amministrazione, al fine di agevolare la verifica manuale delle dichiarazioni patrimoniali. L'introduzione di una soluzione software automatizzata per entrambi i Consigli, finalizzata al confronto automatizzato dei dati, è prevista entro la fine del 2021. Ulteriori miglioramenti della soluzione software per entrambi i Consigli e per la Commissione per la risoluzione del conflitto di interessi (che utilizza una soluzione software dal 2018) sono previsti solo per il 2024, in linea con il piano nazionale di ripresa e resilienza.

Il Consiglio giudiziario dello Stato, i Consigli dei giudici e le autorità inquirenti reagiscono a una serie di presunte violazioni etiche e disciplinari da parte dei giudici. All'inizio del 2021 la stampa ha denunciato e fatto oggetto di dibattito pubblico diversi eventi che coinvolgevano giudici che avrebbero avuto luogo nel 2020 e nel 2021. Una situazione ha coinvolto cinque giudici che avrebbero violato le restrizioni della pandemia di Covid-19. Il presidente della Corte suprema ha avviato un procedimento per violazione del Codice di etica giudiziaria. A marzo un Consiglio dei giudici ha riscontrato una violazione riguardante un giudice, mentre un altro Consiglio dei giudici non ha riscontrato alcuna violazione per quanto riguarda i restanti quattro giudici. Il 13 maggio 2021, in un ricorso contro tutte e cinque le decisioni, il Consiglio etico ha deciso che tutti e cinque i giudici avevano violato il Codice di etica giudiziaria infrangendo le restrizioni connesse alla pandemia di Covid-19. La seconda situazione riguardava accuse di violazioni dell'imparzialità e di omaggi impropri ai giudici da parte del soggetto indagato in una causa penale (una personalità pubblica di spicco), in relazione alla quale il presidente dell'organo giurisdizionale competente ha avviato procedimenti disciplinari dinanzi al Consiglio giudiziario dello Stato. I procedimenti relativi ai giudici, compreso il procedimento penale, sono ancora in corso. I Consigli dei giudici degli organi giurisdizionali decidono in merito alle violazioni del Codice di etica giudiziaria riguardanti i giudici degli organi giurisdizionali in questione. La decisione può essere impugnata dinanzi al Consiglio etico, un collegio di giudici selezionati dai presidenti di tutti i Consigli dei giudici. Le decisioni in materia di sanzioni disciplinari nei confronti dei giudici sono adottate dal Consiglio giudiziario dello Stato e possono essere impugnate dinanzi alla Corte costituzionale.

Qualità

L'uso di strumenti di comunicazione elettronica negli organi giurisdizionali è in graduale aumento. Secondo il quadro di valutazione UE della giustizia 2021, le tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) per la gestione delle cause e le comunicazioni elettroniche tra gli organi giurisdizionali e le parti restano tra le meno sviluppate dell'UE. Per quanto riguarda l'uso delle TIC nella gestione delle cause, è in corso l'introduzione del sistema "e-File" per gli ultimi organi giurisdizionali rimanenti, che sarà operativo entro la fine del 2021. Per quanto concerne gli strumenti di comunicazione elettronica, il sistema "e-Communication", che consente lo scambio elettronico di documenti con l'organo giurisdizionale, è stato introdotto presso i tribunali commerciali, di contea e municipali, l'Alta corte commerciale e la Corte suprema (solo per le cause civili). Attualmente i principali utenti di questo sistema sono gli avvocati, i notai, i periti giudiziari, i periti stimatori e gli interpreti nonché i curatori fallimentari. L'uso del sistema e-Communication è aumentato nel corso del 2020, dopo che la legge ha prescritto come obbligatoria la comunicazione elettronica per le persone giuridiche (i cittadini hanno ancora la possibilità di utilizzare il cartaceo). Tuttavia resta un margine di miglioramento, in particolare nelle cause penali: sebbene sussistano le condizioni tecniche per la comunicazione elettronica tra i procuratori di Stato e gli organi giurisdizionali, saranno necessarie modifiche del Codice di procedura penale, previste per il 2022. Per quanto riguarda la comunicazione elettronica tra i procuratori di Stato e la polizia, è stata condotta una prova. La polizia invia agli organi giurisdizionali i rinvii a giudizio per reati minori, ma affinché gli organi giurisdizionali comunichino per via elettronica con la polizia sono necessarie modifiche legislative. La pubblicazione delle sentenze degli organi giurisdizionali di primo e secondo grado rimane molto limitata. Il sistema e-File dovrebbe essere aggiornato entro il 2023 con uno speciale modulo di anonimizzazione, che consentirà la pubblicazione delle sentenze su un portale consultabile e accessibile al pubblico.

Il Consiglio giudiziario dello Stato e i Consigli della procura di Stato hanno ricevuto dei rinforzi temporanei, ma permane una carenza di risorse umane. Come indicato nella relazione sullo Stato di diritto 2020, il Consiglio giudiziario dello Stato e il Consiglio della procura di Stato dispongono di ampi poteri , ma la loro capacità amministrativa resta molto limitata e la situazione non ha registrato miglioramenti di rilievo. Sebbene nel 2020 entrambi i Consigli abbiano formalmente ricevuto maggiori risorse finanziarie (il 25 % in più per il Consiglio giudiziario dello Stato e il 40 % in più per il Consiglio della procura di Stato, rispetto al 2019), le restrizioni connesse alla pandemia di Covid-19 ne hanno posticipato l'utilizzo per l'assunzione di nuovo personale. Finora i Consigli hanno ricevuto solo alcuni rinforzi temporanei per occuparsi della verifica delle dichiarazioni patrimoniali dei giudici e dei procuratori di Stato.

Una nuova Alta corte penale ha iniziato a operare come tribunale d'appello specializzato nelle cause penali. Nel gennaio 2021 l'Alta corte penale ha iniziato a operare come organo giurisdizionale specializzato competente a decidere sui ricorsi avverso le decisioni dei tribunali di contea (operanti in qualità di tribunali penali di primo o di secondo grado) . L'organo giurisdizionale ha iniziato la sua attività a seguito della sentenza della Corte costituzionale che ha stabilito che l'Alta corte penale non mette in discussione la posizione costituzionale della Corte suprema. È stato fornito il personale professionale e amministrativo necessario e uno spazio giudiziario adeguatamente attrezzato. Il Consiglio giudiziario dello Stato ha nominato per questo organo giurisdizionale 11 giudici su un totale di 15, come stabilito dalla decisione del ministro della Giustizia e della pubblica amministrazione, nonché il nuovo presidente. Il nuovo organo giurisdizionale, come previsto, dovrebbe alleggerire il lavoro della Corte suprema in quanto organo giurisdizionale di secondo grado. La Corte suprema potrebbe concentrarsi sui problemi giuridici delle cause penali, agendo in qualità di organo giurisdizionale di terzo grado.

Efficienza

L'arretrato e la durata dei procedimenti sono diminuiti presso gli organi giurisdizionali di secondo grado e sono per lo più aumentati presso gli organi giurisdizionali di primo grado, restando tra i più elevati dell'UE . La pandemia di Covid-19 e i forti terremoti a Zagabria e Petrinja hanno avuto un impatto negativo in particolare sull'efficienza degli organi giurisdizionali di primo grado, soprattutto a causa dei ritardi nelle udienze, mentre il secondo grado e la Corte suprema, che per lo più operano sulla base di fascicoli giudiziari scritti, hanno continuato a lavorare con maggiore efficienza. Nel 2020 la durata media dei procedimenti presso gli organi giurisdizionali di primo grado è rimasta tra le più lunghe dell'UE ed è per lo più aumentata, contando 1 000 giorni nei contenziosi commerciali (735 nel 2019) e 705 giorni nelle cause penali presso i tribunali municipali (691 nel 2019), pur essendo diminuita a 826 giorni nei contenziosi civili (854 nel 2019) . La durata media dei procedimenti è diminuita per lo più dinanzi ai tribunali di contea, dove i contenziosi civili di secondo grado hanno richiesto solo 233 giorni (258 nel 2019) e le cause penali sono durate 804 giorni (930 nel 2019). Nel 2020, negli organi giurisdizionali di primo grado, l'arretrato è diminuito del 13 % nelle cause commerciali (rispetto al 2019), ma è aumentato del 15 % nei contenziosi civili, del 12 % in quelli amministrativi e del 9 % nelle cause penali. Nei tribunali di contea di secondo grado, l'arretrato è diminuito del 22 % nei contenziosi civili e del 9 % nelle cause penali. Sia l'Alta corte commerciale sia la Corte suprema hanno ulteriormente ridotto la durata dei procedimenti e l'arretrato, rispettivamente nelle cause commerciali e civili. All'inizio del 2021 il ministero della Giustizia e della pubblica amministrazione ha avviato l'elaborazione di piani d'azione volti a migliorare l'efficienza del lavoro degli organi giurisdizionali, prevedendo l'elaborazione di un piano su misura per ogni settore giudiziario e organo giurisdizionale specializzato.