COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO - Kaliningrad: Transito

Introduzione

1. In seguito ai colloqui su Kaliningrad tenutisi a Mosca in occasione del vertice UE-Russia, il Consiglio europeo di Siviglia ha invitato la Commissione a "presentare, in tempo utile prima della sua riunione di Bruxelles, uno studio complementare sulle possibilità che si offrono per risolvere in modo efficace e flessibile la questione del transito di persone e di merci verso e a partire dall'oblast di Kaliningrad, nel rispetto dell'acquis e d'intesa con i paesi candidati interessati".

2. La Commissione, quindi, è partita dal presupposto che il Consiglio intendesse vagliare tutte le possibili forme di flessibilità compatibili con l'acquis per quanto riguarda la circolazione delle persone e delle merci tra Kaliningrad e il resto della Russia. D'altro canto, però, le eventuali "soluzioni efficaci e flessibili" emerse dallo studio devono risultare accettabili per i candidati. Si presume inoltre che il Consiglio non intenda modificare le posizioni comuni in cui l'UE ha definito i suoi requisiti riguardanti l'applicazione dell'acquis da parte dei candidati. Rimane valida la linea comune concordata dal Consiglio Affari generali il 13 maggio 2002 (doc. 8304/02), che definisce le posizioni di base dell'acquis di Schengen (allegato III). La presente comunicazione non contempla il piccolo traffico frontaliero, che non costituisce una caratteristica specifica di Kaliningrad e deve quindi essere esaminato a livello orizzontale per tutte le nuove regioni frontaliere dell'Unione ampliata. Il Consiglio si sta occupando della questione in base ad un documento di lavoro dei servizi della Commissione.

3. Pur tenendo presente la conformità delle soluzioni con l'acquis auspicata dal Consiglio, lo studio non considera l'acquis così poco flessibile da non potersi adattare a circostanze particolari. Si tratta infatti di un processo in continua evoluzione, e finora non esiste un acquis specifico sul transito delle persone da un paese terzo verso lo stesso paese terzo attraverso il territorio dell'UE. Una volta esaminate le diverse opzioni, quindi, la posizione dell'UE dovrebbe essere definita in funzione dei suoi obblighi giuridici e dei suoi interessi politici (e di quelli dei candidati). In sintesi, è necessario:

- tutelare la facoltà sovrana dell'UE e dei suoi Stati membri attuali e futuri di garantire la sicurezza di tutti i cittadini attuali e futuri dell'UE controllando le rispettive frontiere e la circolazione di persone e merci sul loro territorio;

- evitare di prendere misure tali da intralciare il processo di ampliamento. Ciò significa, in particolare, salvaguardare l'integrità dell'acquis che la stessa UE ha chiesto ai candidati di adottare ed evitare che qualsiasi "soluzione" scelta per Kaliningrad ostacoli l'abolizione dei controlli alle frontiere interne;

- venire incontro alle preoccupazioni della Russia in modo coerente con il processo di ampliamento e con l'obiettivo politico di creare un partenariato strategico e di intensificare la cooperazione, specie per quanto riguarda la gestione delle frontiere.

Posizioni della Russia, della Polonia e della Lituania

4. Russia: a seguito del memorandum presentato in aprile dal primo ministro Kasyanov, il sig. Rogozin, rappresentante personale del presidente Putin per quanto riguarda Kaliningrad, ha distribuito un progetto di "memorandum d'intenti" contenente le proposte russe volte a garantire il transito tra Kaliningrad e la Russia continentale limitando al massimo gli ostacoli burocratici. Rogozin propone che l'UE e la Russia si impegnino politicamente a collaborare per consentire di viaggiare senza visto. Nell'ambito di questo processo, si potrebbero avviare negoziati nel 2002 per quanto riguarda la riammissione, l'emigrazione clandestina, l'applicazione della legge e i controlli alle frontiere. Il memorandum propone di istituire un gruppo di lavoro ad hoc UE-Russia che presenterebbe relazioni trimestrali.

5. In attesa che sia instaurato un regime di viaggi senza visto, la Russia propone di adottare una "procedura semplificata" per il transito dei cittadini russi verso e da Kaliningrad, facendo passare dalla Lituania treni e autobus diretti (senza fermate intermedie) secondo orari e itinerari concordati. La Russia fornirebbe alle autorità lituane l'elenco dei cittadini russi in transito. I cittadini russi che hanno commesso reati in Lituania e i cui nomi figurano in elenchi concordati non sarebbero autorizzati ad acquistare biglietti per i treni e gli autobus in questione. Le persone in possesso di passaporti internazionali validi non avrebbero bisogno di altra documentazione, anche se sui passaporti verrebbe apposto un timbro, mentre ai titolari di passaporti interni verrebbe rilasciato un permesso di transito lituano. I funzionari lituani viaggerebbero a bordo dei treni e degli autobus e si potrebbe procedere a controlli durante il tragitto. All'occorrenza, ai passeggeri delle auto sarebbero rilasciati visti di transito alla frontiera.

La Russia e la Lituania firmerebbero un accordo di riammissione.

6. Lituania: Nessun corridoio. Nessuna deroga all'acquis per quanto riguarda il transito. La Lituania è disposta a cercare soluzioni flessibili e compatibili con l'acquis per i residenti di Kaliningrad, sempreché l'UE non le consideri un ostacolo all'abolizione dei controlli alle frontiere interne secondo il calendario stabilito, nonché a collaborare con la Russia per le questioni pratiche compatibilmente con i suoi obblighi a norma dell'acquis. La Lituania potrà accettare eventuali intese che vadano al di là di quanto concordato dalla conferenza di adesione, purché il trattato di adesione contenga garanzie sufficienti del fatto che tali intese non ostacoleranno l'abolizione dei controlli alle frontiere interne. Qualsiasi opzione che si discosti dalle misure contenute nella linea comune dovrà essere corredata di esplicite garanzie per quanto riguarda gli aspetti politico-giuridici e la ripartizione degli oneri. La Lituania insiste in particolare sul fatto che le discussioni sui treni diretti senza visto devono lasciare impregiudicate le condizioni politiche per la ratifica del trattato di adesione in Lituania e negli Stati membri dell'UE. Questa opzione, quindi, dovrà essere valutata dall'Unione ampliata dopo l'adesione della Lituania.

7. La Lituania impone l'obbligo del visto (che di norma viene rilasciato dai consolati in base ai passaporti internazionali) per tutti i passeggeri che arrivano in auto dalla Russia continentale. A decorrere dal 1° gennaio 2003, quest'obbligo si applicherà anche ai passeggeri dei treni e ai camionisti. I residenti di Kaliningrad potranno viaggiare senza visto fino al 1° luglio 2003. Il rilascio del visto di transito al personale militare (basta un visto collettivo) è subordinato ad uno speciale permesso concesso dal ministero della difesa lituano.

8. Polonia: la Polonia non si considera un paese di transito, poiché non vi è alcun motivo economico o umanitario di utilizzare il territorio polacco per il traffico tra le diverse parti della Russia. Kaliningrad non beneficia di concessioni che non possano essere applicate ad altre frontiere. Nessuna deroga all'acquis. Nessun corridoio. Il paese è disposto a prendere in considerazione tutte le possibilità pratiche, compatibilmente con l'acquis, su basi di flessibilità e di reciprocità.

Ora come ora, la Polonia non consente l'ingresso dei cittadini russi senza passaporto internazionale. I visti saranno obbligatori dal 1° luglio 2003.

Circolazione delle persone compatibilmente con l'acquis

9. Fra le flessibilità previste dalla linea comune dell'UE adottata il 13 maggio figurano:

. visti che autorizzano più ingressi, che verrebbero rilasciati caso per caso e potrebbero valere per un periodo piuttosto lungo, compreso un trattamento favorevole per alcune categorie, come gli autotrasportatori;

. fino all'abolizione dei controlli alle frontiere interne, flessibilità per quanto riguarda i diritti di rilascio dei visti;

. esenzione dal visto per determinate categorie di persone (titolari di passaporti diplomatici, membri degli equipaggi di aerei e navi, ecc.).

Di norma, i visti saranno rilasciati dagli uffici consolari. [1]

[1] In ogni caso, quando saranno aboliti i controlli alle frontiere interne si dovrà applicare a tutti gli effetti la norma comune che limita ai casi eccezionali il rilascio dei visti alla frontiera.

Teoricamente, queste modalità dovrebbero essere reciproche, ma attualmente questa reciprocità non si applica né ai diritti né ai tempi di rilascio dei visti (in Russia, la procedura è più lenta e più onerosa che nei paesi candidati).

10. Oltre alla proposta russa relativa a treni e autobus separati (diretti), di cui si parla più avanti, l'esame delle possibili flessibilità riguarda tre aspetti principali: rilascio dei documenti di viaggio alla frontiera; uso dei documenti d'identità interni russi; possibilità di rilasciare documenti di viaggio speciali riservati esclusivamente al transito verso e da Kaliningrad.

Rilascio di documenti di viaggio alla frontiera

11. Pur essendo giuridicamente possibile, il rilascio dei visti alla frontiera è generalmente sconsigliato, perché comporta tempi molto lunghi, che rallentano l'attraversamento del confine, e può porre problemi di sicurezza. Una volta aboliti i controlli alle frontiere interne, i visti potranno essere rilasciati alla frontiera "in circostanze eccezionali qualora uno straniero non abbia potuto chiedere un visto per motivi impellenti e per mancanza di tempo (avvenimenti gravi e improvvisi riguardanti i familiari, cure mediche, cambiamento di destinazione dell'aereo, obblighi professionali improrogabili, ecc.); si compilerà inoltre un elenco dei visti rilasciati alla frontiera", come risulta dalle posizioni comuni dell'UE in previsione della piena integrazione dei paesi candidati nel sistema Schengen.

Uso dei documenti d'identità interni russi

12. Secondo la legislazione lituana vigente, salvo diverse disposizioni di un accordo internazionale l'attraversamento della frontiera richiede un passaporto valido per tutti i paesi. Ora come ora, i residenti di Kaliningrad (ma non i russi continentali, a meno che non usino il treno di transito esistente) possono utilizzare passaporti interni per passare il confine. La Lituania ha chiesto all'UE di chiarire la sua posizione in merito ai documenti di viaggio validi, anche perché non è detto che al momento dell'adesione tutti i russi in viaggio verso e da Kaliningrad possiedano un passaporto valido per tutti i paesi.

13. Visto che il passaporto interno russo non è conforme alle raccomandazioni dell'ICAO (perché non protetto, facile da falsificare e in caratteri cirillici), il suo uso rallenta considerevolmente i controlli. Non presentando garanzie di sicurezza, non viene accettato come documento di viaggio valido da nessuno degli Stati membri attuali.

14. Sebbene l'uso di passaporti validi per tutti i paesi sia caldamente raccomandato, nessuna disposizione dell'acquis impedirebbe alla Lituania di accettare, all'occorrenza, il passaporto interno per l'attraversamento del suo territorio (con un visto su un foglio a parte ai sensi del regolamento 333/2002), finché non saranno aboliti i controlli alle frontiere interne, nel caso di russi in viaggio verso e da Kaliningrad che non possiedono ancora passaporti validi per tutti i paesi. I passaporti interni russi (corredati di un visto o di uno speciale documento di transito) potrebbero essere accettati solo in via temporanea fino all'abolizione dei controlli alle frontiere interne.

15. La Russia aveva promesso di eliminare gradualmente i passaporti interni per la fine del 2003, scadenza che sembra essere slittata al 2006. Nel memorandum russo non figura alcuna promessa in merito. La Russia intende offrire passaporti interni (+ certificati di nascita per i minori) come documenti di viaggio validi anche dopo l'adesione ed estenderne l'uso anche ai russi che non vivono a Kaliningrad. In occasione di incontri precedenti, tuttavia, la Russia aveva informato la Commissione che il 25% circa degli abitanti di Kaliningrad dispone già di passaporti validi per tutti i paesi, di cui si intende aumentare la stampa. A quanto risulta dalla linea comune del 13 maggio, l'UE si aspetta che la Russia rilasci passaporti conformi alle norme ICAO.

16. La Lituania ha dichiarato che, per motivi di sicurezza e di comodità, dopo l'adesione preferirebbe non accettare più i passaporti interni come documenti di viaggio validi. Probabilmente, la Lituania preferirebbe non estendere l'uso di questi passaporti nel modo suggerito dalla Russia.

17. Se la Lituania dovesse accettarli in via temporanea dopo l'adesione, quindi, è chiaro che i passaporti interni andrebbero eliminati prima possibile, cosa che la Russia dovrà accettare.

Disposizioni per il rilascio dei documenti di viaggio speciali dell'UE

18. Nelle norme comuni sui visti figurano l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono avere un visto per varcare le frontiere esterne, le procedure e le condizioni per il rilascio dei visti, un modello uniforme di visto e norme relative ad un visto uniforme (articolo 62 del trattato CE). Le procedure e le condizioni per il rilascio dei visti sono introdotte dal diritto derivato, che subisce continuamente modifiche tecniche e pratiche dovute alle mutate circostanze o a nuove sfide. Ciò potrebbe avvenire, ad esempio, se il Consiglio decidesse di istituire un documento di viaggio specifico, equivalente a un visto di transito, per il transito tra Kaliningrad e la Russia continentale.

19. È importante assicurare una vasta diffusione di questi nuovi requisiti presso i cittadini russi, che altrimenti rischiano di presentarsi in gran numero alle frontiere o alla partenza dei treni senza i documenti necessari.

Circolazione delle merci compatibilmente con l'acquis

20. Le convenzioni internazionali sul transito delle merci su strada (TIR) e su rotaia (COTIF), di cui la CE e i candidati sono firmatari, consentono già di agevolare il trasporto di merci in veicoli piombati (se del caso). Nel caso della convenzione TIR, la presentazione di una documentazione internazionalmente riconosciuta (carnet TIR) costituisce una garanzia per tutti i dazi e le tasse esigibili (qualora le merci in transito non dovessero raggiungere la destinazione dichiarata). Gli alcolici e i prodotti a base di tabacco sono esclusi dalla convenzione TIR a causa del notevole rischio di frodi. Per quanto riguarda la circolazione su rotaia, i requisiti COTIF permettono di derogare ad alcune condizioni del transito doganale, tra cui la garanzia obbligatoria. Sebbene la Russia non abbia aderito alla convenzione ferroviaria COTIF (come la Polonia, la Lituania e gli altri Stati baltici, la Russia ha firmato l'accordo ferroviario internazionale), i paesi candidati possono accettare la documentazione russa se sono certi che saranno applicate le norme CE; i documenti conformi all'SMGS, ad esempio, vengono già accettati dalla Germania (e dalla Polonia).

21. Tutte le alternative possibili comportano notevoli difficoltà. L'acquis impone di assoggettare ad una procedura doganale tutte le merci che entrano nel territorio doganale della Comunità se non sono già soggette ad una procedura di transito. L'abolizione di tutte le formalità (a prescindere dal fatto che spetti o meno ai russi segnalare alla CE, dopo il transito, le merci eventualmente rimaste nella CE anziché procedere verso la destinazione dichiarata) sarebbe contraria a questa condizione di base, poiché esporrebbe l'UE a rischi di frode e di evasione dei dazi e delle tasse, nonché di elusione delle misure non fiscali. Grazie a questa possibilità, comunque, la Russia beneficerebbe di un regime meno rigoroso di quello applicabile alla circolazione delle merci non comunitarie tra gli Stati membri della CE, a cui i paesi candidati dovranno aderire. Per di più, l'assenza di qualsiasi formalità di transito impedirebbe alla Russia di distinguere le importazioni dalle merci in transito mettendo a repentaglio la riscossione delle sue entrate.

22. Separare il traffico stradale mediante un "corridoio" sarebbe difficile, per non dire impossibile. Anche se questa soluzione potrebbe applicarsi più agevolmente al traffico ferroviario, tutelarsi dagli abusi sarebbe molto oneroso e i rischi di deviazione o di frode rimarrebbero elevati. Questo sistema, inoltre, non sarebbe né accettabile per i paesi candidati né coerente con il più vasto obiettivo politico di creare uno spazio economico comune con la Russia finalizzato, tra l'altro, all'agevolazione del commercio.

23. Teoricamente, la Russia potrebbe aderire alla convenzione CE-EFTA relativa ad un regime comune di transito, ma si tratterebbe di un processo assai lungo, tanto più che uno dei requisiti consiste nel poter applicare all'intero territorio la versione totalmente computerizzata, cosa impossibile a breve termine data l'attuale capacità amministrativa della Russia nel settore doganale. Per di più, l'unico vantaggio che procurerebbe alla Russia l'adesione al regime di transito comune sarebbe la disponibilità degli alcolici e dei prodotti a base di tabacco, esclusi dalla procedura TIR, anche se a condizioni estremamente rigorose o a patto di fornire garanzie elevatissime.

Valutazione

24. L'acquis sulla circolazione delle persone, una questione politica di importanza capitale, si basa sul principio che il modo migliore di tutelare la sicurezza dell'UE è disporre di una documentazione adeguata per tutte le persone che transitano attraverso il territorio dei suoi Stati membri. Il visto sarà imposto ai cittadini russi fintanto che la Russia figurerà nell'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono avere un visto per poter attraversare le frontiere esterne degli Stati membri dell'UE.

25. La Commissione si dice interessata alla proposta russa di avviare colloqui sulle condizioni necessarie per instaurare, a termine, un regime di viaggi senza visto. La Commissione ritiene che la proposta russa contenga elementi validi di cui si sta già discutendo nelle strutture dell'APC. In attesa che l'UE e la Russia individuino e mettano in pratica le condizioni necessarie per abolire il regime dei visti, comunque, si dovrà intensificare senza indugio la cooperazione in materia di criminalità e di immigrazione clandestina, compresa la preparazione di un accordo di riammissione. A questo stadio sarebbe prematuro voler fissare un calendario specifico per l'abolizione dei visti.

È fondamentale, in questo contesto, che i termini per l'abolizione dei controlli alle frontiere interne con i nuovi Stati membri interessati siano fissati a prescindere dalla data di abolizione dei visti tra l'UE e la Federazione russa.

Queste discussioni potrebbero svolgersi nel comitato "giustizia e affari interni" (n. 6) con l'eventuale partecipazione dei paesi candidati, specie per quanto riguarda la gestione e il controllo delle frontiere.

26. Oltre alle flessibilità prospettate nella linea comune (visti di transito che autorizzano più ingressi rilasciati gratuitamente o quasi), si potrebbero prendere in considerazione le seguenti misure transitorie (da riesaminare dopo un periodo appropriato):

(i) la Commissione ritiene che si debba vagliare la possibilità di rilasciare un documento di transito speciale ("documento di transito agevolato"), che equivarrebbe a un visto di transito per più ingressi destinato ai cittadini russi in buona fede che viaggiano frequentemente e direttamente tra Kaliningrad e la Russia continentale. Le autorità russe potrebbero fornire anticipatamente gli elenchi di questo tipo di viaggiatori. Il documento sarebbe rilasciato gratuitamente o quasi dai consolati dei paesi candidati interessati. Nell'allegato I figurano maggiori particolari sul funzionamento di questo nuovo sistema.

(ii) La Commissione è disposta a valutare ulteriormente la fattibilità di un'esenzione dal visto per i passeggeri dei treni diretti (il trasporto in autobus non permette una separazione adeguata). Per motivi di sicurezza, questi treni dovrebbero viaggiare ad una certa velocità e avere vagoni costruiti in modo tale da impedire ai passeggeri di scendere senza il permesso delle autorità lituane. Attualmente questo tipo di treni non esiste. Gli investimenti necessari per potenziare treni e rotaie richiederanno un certo tempo e un ingente sostegno alla Lituania. Come risulta dal memorandum russo, le autorità lituane devono conservare il diritto di rifiutare l'ingresso e di effettuare controlli durante il transito. Adottare questa soluzione non significherebbe concedere alla Russia diritti extraterritoriali analoghi al concetto di "corridoio". Una volta sormontati gli ostacoli tecnici, qualsiasi decisione in merito potrebbe essere presa solo dall'UE ampliata sulla base di una valutazione approfondita. Dopo l'adesione della Lituania, l'UE è disposta ad esaminare la fattibilità giuridica e tecnica dei treni diretti senza visto.

Nell'allegato II figura un'analisi più approfondita di questa opzione.

27. L'introduzione del documento di transito agevolato presupporrebbe una piena collaborazione dei paesi candidati e un adeguato sostegno amministrativo e finanziario della CE. Sarebbe necessaria anche la totale collaborazione della Russia, specie per quanto riguarda l'apertura di nuovi consolati, la trasmissione degli elenchi dei cittadini russi che potrebbero ricevere il "documento di transito agevolato", la riammissione delle persone in soggiorno irregolare mediante la conclusione e l'applicazione di un accordo di riammissione e la ratifica dell'accordo frontaliero con la Lituania. La Russia, inoltre, dovrebbe accelerare considerevolmente il rilascio dei passaporti internazionali ai suoi cittadini entro termini prestabiliti. I passaporti interni russi potrebbero essere accettati per un breve periodo transitorio purché corredati di visti/documenti di transito agevolato.

28. L'applicazione e la gestione del regime proposto relativamente al documento di transito agevolato dovrebbero essere sorvegliate all'occorrenza mediante riunioni tra tutte le parti interessate, compresi i paesi candidati, nell'ambito delle istituzioni dell'APC. [2]

[2] L'introduzione di soluzioni tecnicamente più perfezionate, quali i tesserini elettronici equivalenti ai visti, richiederebbe tempi più lungi e un notevole dispendio di denaro, nonché una collaborazione particolarmente stretta con i paesi terzi (Russia e Bielorussia). Questi spunti potrebbero eventualmente essere riesaminati in una fase successiva.

29. L'UE dovrebbe garantire ai paesi candidati che, accettando e applicando le flessibilità suddette, non rischiano di ritardare l'abolizione dei controlli alle frontiere interne, e quindi la piena integrazione nella zona Schengen.

30. Per quanto riguarda la circolazione delle merci, la Commissione considera adeguato il regime di transito doganale che sarà applicato dopo l'ampliamento, in modo da garantire la libera circolazione delle merci tra la Russia e Kaliningrad attraverso la Comunità in esenzione dai dazi doganali e dagli altri diritti di transito, a parte i costi di trasporto e amministrativi (cfr. accordo di partenariato e di cooperazione); essa ritiene inoltre che che le convenzioni e le procedure esistenti assicurino una flessibilità sufficiente per quanto riguarda le formalità da espletare.

31. Decidendo di derogare alle formalità per le merci in transito attraverso la Comunità si violerebbe la condizione di base applicata in tutto il mondo, compresa la Russia, che impone di sorvegliare la circolazione delle merci di paesi terzi nel territorio di uno Stato, contravvenendo quindi all'acquis. Per di più, il transito delle merci attraverso corridoi selezionati porrebbe notevoli problemi pratici e sarebbe inaccettabile per i paesi candidati.

Conclusioni

32. Ritenendo che alcune delle proposte presentate dalla Russia circa il transito di persone tra Kaliningrad e la Russia continentale meritino un esame approfondito, la Commissione raccomanda di definire la posizione dell'UE in base alle seguenti misure, oltre a quelle già esposte nella linea comune del 13 maggio 2001:

(a) le autorità consolari dell'UE o dei paesi candidati potrebbero rilasciare un "documento di transito agevolato" ai cittadini russi che viaggiano su strada o in treno, alle condizioni specificate nell'allegato I, unicamente per il transito diretto tra Kaliningrad e la Russia continentale. Il funzionamento del documento verrebbe riesaminato periodicamente mediante riunioni tra tutte le parti interessate, compresi i paesi candidati, nell'ambito delle istituzioni dell'APC.

(b) La Russia dovrebbe collaborare accettando rapidamente l'apertura dei nuovi consolati richiesti dalla Lituania.

(c) I visti di transito potrebbero essere rilasciati alle frontiere per motivi umanitari, conformemente all'acquis. Nei primissimi tempi, si dovrà forse dar prova di una certa flessibilità fino a quando non saranno disponibili le strutture consolari di base. Il documento di transito agevolato non verrebbe rilasciato alla frontiera.

(d) Per due anni, fino alla fine del 2004, le autorità lituane possono accettare la documentazione di viaggio interna russa per il rilascio di visti o di documenti di transito agevolato. Dal canto suo, la Russia dovrebbe accettare l'obbligo di disporre di passaporti internazionalmente riconosciuti dal 2005.

(e) L'UE dovrebbe essere disposta a valutare insieme a Russia e Lituania se sia possibile esentare dal visto i viaggiatori dei treni diretti, come proposto dalla Russia, e in particolare le condizioni per un transito sicuro. Una volta sormontati gli ostacoli tecnici, qualsiasi decisione in merito potrebbe essere presa solo dall'UE ampliata sulla base di una valutazione approfondita. Dopo l'adesione della Lituania, l'UE è disposta ad esaminare la fattibilità giuridica e tecnica dei treni diretti senza visto.

Beninteso, le autorità lituane devono conservare il diritto di rifiutare l'ingresso e di effettuare controlli durante il transito. Adottare questa soluzione non significherebbe concedere alla Russia diritti extraterritoriali analoghi al concetto di "corridoio".

(f) L'UE dovrebbe esaminare la proposta russa di avviare colloqui sulle condizioni necessarie per instaurare, a termine, un regime di viaggi senza visto. Si dovrebbero intensificare le discussioni presso le istituzioni dell'APC, segnatamente il sottocomitato 6, associandovi i paesi candidati. Il sottocomitato in questione, che si occupa anche della cooperazione per la gestione dei confini, compresa la lotta contro la criminalità transfrontaliera e l'immigrazione clandestina, dovrebbe preparare un accordo di riammissione. I progressi fatti in materia di giustizia e affari interni avranno grande importanza anche in un contesto più generale.

33. L'UE dovrebbe fornire alla Lituania garanzie giuridicamente vincolanti del fatto che:

- l'accettazione totale o parziale delle misure suddette non comprometterebbe in alcun modo l'abolizione dei controlli alle frontiere interne;

- se del caso, si fornirà assistenza per l'applicazione di queste misure.

34. Come per le altre disposizioni del diritto derivato, l'introduzione del documento di transito agevolato richiederebbe modifiche tecniche delle normative esistenti da inserire negli elenchi forniti ai paesi candidati.

35. L'attuale convenzione internazionale sul trasporto stradale (TIR) limita notevolmente le formalità burocratiche connesse al transito delle merci. Per quanto riguarda il transito ferroviario, le norme CE consentono agli Stati membri di adottare una procedura semplificata accettando, ad esempio, la documentazione russa esistente (SMGS). Le possibili alternative (passaggio senza formalità, indipendentemente da controlli successivi in Russia) sono inaccettabili o prive di qualsiasi vantaggio procedurale (in ogni caso, per il momento non è realistico pensare che la Russia possa aderire alle convenzioni sul transito comune e sul DAU).

36. L'UE ha già offerto l'assistenza Tacis alla Russia per accelerare l'attraversamento delle frontiere e il rilascio di passaporti compatibili con le norme ICAO, specialmente ai residenti di Kaliningrad. La ricerca di una soluzione al problema della circolazione delle persone e delle merci, tuttavia, dovrebbe procedere di pari passo con un'intensificazione della cooperazione sul futuro della regione di Kaliningrad, affrontando le sfide comuni in materia di criminalità organizzata, gestione delle frontiere, ambiente, salute degli esseri umani e sviluppo economico conformemente alla lettera che il presidente Prodi ha inviato il 23 maggio al presidente Putin.

37. Le misure suddette dovrebbero possibilmente essere allegate alla dichiarazione comune che sarà presentata per approvazione l'11 novembre al vertice UE-Russia di Copenaghen.

Allegato I

Funzionamento del "documento di transito agevolato"

1. Tutti i cittadini russi che viaggiano frequentemente e direttamente tra Kaliningrad e la Russia continentale potrebbero chiedere il "documento di transito agevolato (DTA)". Le autorità russe potrebbero inviare preventivamente gli elenchi delle persone ammissibili onde accelerare il rilascio dei documenti. I paesi di transito manterranno il diritto di scartare determinate persone, ad esempio quando sia dimostrato che si è abusato del sistema o che esiste un rischio per la pubblica sicurezza del paese di transito.

2. Il DTA potrebbe consistere in un libretto a prova di falsificazione dove figurerebbero, in prima pagina, dati personali analoghi a quelli specificati nelle raccomandazioni dell'ICAO in materia di passaporti. Sul DTA, che sarebbe valido almeno per un anno, verrebbe apposto anche un autoadesivo a prova di falsificazione.

Il libretto equivarrebbe a un visto per più ingressi valido solo per il transito tra due territori dello stesso paese separati dal territorio di uno o più Stati membri.

Il DTA sarebbe rinnovabile.

3. Nel diritto derivato figurerebbero altri particolari tecnici e pratici quali l'apposizione di un timbro sul DTA all'entrata e all'uscita per controllare la durata del soggiorno, il costo del rilascio, il luogo di rilascio, ecc.

4. Il DTA sarebbe rilasciato dal consolato di uno dei paesi candidati interessati, la cui sovranità sarebbe tutelata dalla totale assenza di automatismi nella procedura. I paesi candidati dovrebbero prendere in considerazione l'ampliamento della loro rete di consolati.

Detti paesi potrebbero eventualmente riconoscere reciprocamente qualsiasi tipo di visto, compreso il DTA, per evitare ai cittadini russi che attraversano due o tre paesi diversi di dover chiedere due o tre visti; in tal modo, si anticiperebbe il riconoscimento reciproco dei visti imposto dalle disposizioni di Schengen.

5. Inoltre:

* non ci sarebbe bisogno di discutere della questione durante i negoziati di adesione sul capitolo 24, poiché il principio di base dell'acquis, rappresentato nella fattispecie dal visto obbligatorio per la Russia, rimarrebbe inalterato. Le modifiche tecniche verrebbero inserite, insieme alle altre disposizioni del diritto derivato, negli elenchi da sottoporre ai paesi candidati.

* Il regolamento relativo al DTA sarebbe vincolante per tutti gli Stati membri. Questo sistema speciale, quindi, non ostacolerebbe l'abolizione dei controlli alle frontiere interne da parte dei futuri Stati membri.

6. Un regolamento CE potrebbe stabilire le condizioni giuridiche necessarie

* per definire una nuova forma di transito da una parte di un paese terzo a un'altra parte dello paese terzo attraverso il territorio di uno o più Stati membri dell'UE. Attualmente, infatti, questa definizione non figura nell'acquis;

* confermare che il DTA sarebbe considerato equivalente a un visto;

* autorizzare il transito con più ingressi tra le diverse parti dello stesso paese terzo per un periodo piuttosto lungo (all'occorrenza, anche per diversi anni);

* limitare la durata del transito (ad esempio, a 24/36 ore anziché a 5 giorni come per il transito normale);

* prescrivere sanzioni in caso di uso improprio (multe, ritiro definitivo del documento, ecc.);

4. definire criteri adeguati in materia di sicurezza secondo la procedura di cui al regolamento n. 334/2002.

Allegato II

Esenzione dal visto per i passeggeri dei mezzi di trasporto diretti

1. Requisiti contenuti nell'acquis

L'acquis pertinente ingloba le disposizioni di Schengen (ora acquis CE/UE) e il regolamento sui visti, dove la Russia figura tra i paesi i cui cittadini devono avere un visto per poter entrare nel territorio dell'UE.

A norma dell'articolo 5 dell'accordo di Schengen, è autorizzato l'ingresso dei cittadini dei paesi terzi il cui soggiorno non superi tre mesi e che soddisfino le seguenti condizioni:

1. possesso di un documento di viaggio valido e, all'occorrenza di un visto;

2. se del caso, presentazione di documenti da cui risultino lo scopo e le condizioni del soggiorno previsto e che dimostrino che le persone in questione dispongono di mezzi di sussistenza sufficienti per il soggiorno e il ritorno o possono procurarsi tali mezzi in modo lecito;

3. non sia pervenuta alcuna segnalazione che imponga di negare l'ingresso;

4. la persona non sia considerata un pericolo per l'ordine pubblico, la sicurezza nazionale e le relazioni internazionali degli Stati membri.

Della prima condizione, che è quella fondamentale, si è discusso a lungo nell'ambito dei colloqui sul transito relativi a Kaliningrad. La questione dei passaporti interni viene esaminata più avanti.

La seconda condizione non riguarda direttamente il transito verso e da Kaliningrad, poiché è poco probabile che gli Stati membri interessati (soprattutto la Lituania) fissino condizioni in merito, come la disponibilità di mezzi di sussistenza sufficienti per il soggiorno previsto. La questione non è stata sollevata da nessun paese candidato.

La terza condizione, che presuppone l'applicazione del SIS e dell'articolo 96 dell'accordo di Schengen, potrà essere applicata pienamente dopo l'abolizione dei controlli alle frontiere interne. Fino ad allora, i nuovi Stati membri si serviranno dei registri nazionali per controllare le persone indesiderate e negare loro l'ingresso, cosa che poi si farà attraverso il SIS. Per negare l'ingresso gli Stati membri devono utilizzare il registro comune SIS dei dati di cui all'articolo 96, poiché i controlli alle frontiere interne sono stati aboliti.

Gli Stati membri si scambiano informazioni (al di fuori del SIS) anche in merito alla quarta condizione.

I cittadini di determinati paesi terzi, tra cui la Russia, devono essere muniti di un visto per poter attraversare le frontiere esterne degli Stati membri (articolo 1, paragrafo 1 del regolamento sui visti). La Corte ha stabilito che, ai sensi dell'articolo 3, lettera d) del trattato CE, se l'attraversamento delle frontiere esterne non è finalizzato all'ingresso e alla circolazione nel territorio comunitario il visto può non essere obbligatorio (Causa C-170/96, punto 22). In determinate circostanze, si può derogare all'obbligo del visto per i passeggeri di un treno diretto che attraversi il territorio comunitario. La Corte, tuttavia, ha applicato questa impostazione solo al transito aeroportuale. Basandosi su questa giurisprudenza, il Consiglio ha elaborato l'articolo 2, secondo trattino del regolamento sui visti in modo da non imporre l'obbligo del visto per il transito aeroportuale attraverso il territorio degli Stati membri. Non sono esclusi, tuttavia, un'estensione di questa deroga in base alla sentenza della Corte e un adeguamento dell'acquis in proposito.

2. Proposte relative al transito

I russi che viaggiano verso e da Kaliningrad in aereo o in traghetto non hanno bisogno di visto e possono usare i passaporti interni. I requisiti dell'acquis si applicano solo agli spostamenti via terra. È evidente (e lo riconosce anche il memorandum russo) che i passeggeri che viaggiano in auto dovranno essere soggetti ai normali requisiti dell'acquis (visto, documento di viaggio, controllo al confine), comprese le possibilità di agevolare il transito compatibilmente con l'acquis (visti che autorizzano più ingressi, diritti di rilascio dei visti), come avviene già per il transito automobilistico dalla Russia continentale (dal 1995).

Il memorandum russo propone di consentire il transito senza visto ai passeggeri che viaggiano in treno e in pullman. La Russia ha chiesto altresì che sia semplificato il rilascio dei visti alla frontiera per i passeggeri delle auto. Queste proposte sono indiscutibilmente in linea con l'invito rivolto dal Consiglio europeo di Siviglia alla Commissione affinché esamini le possibili flessibilità "nel rispetto dell'acquis".

I tre modi di viaggiare via terra

1.1. Treno

Per risultare conforme all'acquis, il sistema di transito ferroviario dovrebbe soddisfare il seguente requisito di base: nessun viaggiatore deve poter scendere dal treno durante l'attraversamento del territorio lituano. Una volta garantita la conformità con questa condizione, non c'è bisogno di applicare i suddetti requisiti dell'acquis, soprattutto l'obbligo del visto. È evidente, tuttavia, che per poter assicurare questo tipo di transito la Lituania deve esercitare un controllo totale sul treno e sui passeggeri, cosa che viene riconosciuta anche nel memorandum russo.

In altri termini, dopo l'adesione la possibilità del transito ferroviario potrà essere utilizzata solo a condizione che la Lituania l'accetti e che possa essere garantita la sicurezza del transito, onde verificare che tutte le persone che attraversano le frontiere esterne siano identificate prima che il treno entri in Lituania e che nessuno possa salire sul o scendere dal treno una volta effettuati i controlli. Se risulteranno compatibili con Schengen, queste norme si applicheranno anche dopo l'abolizione dei controlli alle frontiere interne, senza pregiudicare la piena applicazione dell'acquis di Schengen da parte della Lituania.

Ciò significa, in pratica, che la Lituania dovrebbe essere in grado di

1. esaminare i documenti di viaggio per verificare e controllare chi si trova sul treno (compresa la possibilità di negare l'ingresso alle persone indesiderate),

2. garantire fisicamente la sicurezza del transito precludendo l'ingresso nel suo territorio.

Si tratterebbe di un treno diretto strettamente sorvegliato durante il transito attraverso la Lituania. Le uniche fermate possibili sarebbero quelle tecniche. Teoricamente, il treno dovrebbe essere ad alta velocità, ma in questo contesto ciò significa soltanto un treno di transito diretto la cui velocità sia sufficientemente elevata da impedire a chiunque di saltare giù. Il rispetto di questa condizione deve assolutamente essere garantito.

Per il momento, la Lituania ha dichiarato esplicitamente che il livello di sicurezza del transito non è accettabile: è infatti possibile saltare giù dal treno perché quest'ultimo viaggia a velocità moderata, fa parecchie fermaeo in territorio lituano e non è sorvegliato a sufficienza durante il transito. Quest'opzione, quindi, richiederebbe un esame molto più approfondito.

La Russia ha presentato un certo numero di proposte volte a garantire il buon funzionamento del sistema.

L'UE dovrebbe esaminare attentamente la proposta russa sui treni di transito per poterne stabilire la compatibilità con Schengen e le implicazioni per quanto riguarda la piena applicazione di Schengen da parte della Lituania. Si dovrebbero inoltre sottoporre alla Russia altre questioni connesse al funzionamento del sistema, affinché l'UE possa garantire alla Lituania che questo regime non ostacolerà né ritarderà l'abolizione dei controlli alle frontiere interne nei suoi confronti.

1.2. Autobus

La stessa condizione di base si applica alla proposta russa per quanto riguarda gli autobus di transito: affinché il sistema di transito sia conforme all'acquis, nessun viaggiatore deve poter scendere dall'autobus durante l'attraversamento del territorio lituano. Nel caso degli autobus, tuttavia, la sicurezza del transito non può essere garantita in modo accettabile. La prima condizione può essere soddisfatta procedendo a controlli su tutte le persone che varcano il confine lituano. Sarà invece difficile attenersi alla seconda condizione (sicurezza del transito), che è impossibile imporre per gli esseri umani. In pratica, infatti, può succedere che le persone debbano fermarsi durante il transito, entrando quindi in Lituania senza visto. Garantire la sicurezza del transito, inoltre, risulterebbe estremamente gravoso per le autorità lituane, che dovrebbero scortare tutti gli autobus per l'intero tragitto.

Concludendo, il traffico di transito in autobus non può essere organizzato in modo conforme con l'acquis. In ogni caso, è probabile che quest'idea risulti inaccettabile per la Lituania a livello politico e pratico.

1.3. Automobile

La Russia ha rinunciato ad esigere il transito senza visto per i veicoli privati, ma insiste affinché in questi casi il rilascio dei visti alla frontiera venga semplificato.

Rilasciare visti alle frontiere sarà legalmente possibile fino all'abolizione dei controlli alle frontiere interne, ma non è nell'interesse dell'UE raccomandare l'uso di questa possibilità al di là di quanto previsto nell'acquis di Schengen (cioè in casi eccezionali). Controllare correttamente alla frontiera i registri nazionali prima di rilasciare un visto, infatti, è un'operazione lunga e difficoltosa. Occorre tempo anche per compilare e timbrare la domanda di visto e la moderna etichetta autoadesiva (regolamenti 1683/1995 e 334/2002), per cui l'attraversamento della frontiera potrebbe risultare ancora più lento e complicato di quanto non sia già. Si dovrebbero inoltre munire i valichi di frontiera delle apparecchiature sofisticate e costose necessarie per produrre gli autoadesivi da apporre sui visti. La Lituania ha dichiarato che non intende avvalersi di questa possibilità al di là di quanto previsto dall'acquis di Schengen. Si devono predisporre strutture consolari sufficienti per rilasciare i visti in modo efficiente e accurato. Sarebbe molto difficile far accettare alla Russia l'eventualità che i paesi candidati possano dover rilasciare visti alle frontiere.

L'apertura di strutture consolari nei pressi del confine agevolerebbe notevolmente il processo, visto che la Commissione raccomanderebbe di non accettare, nelle discussioni con la Russia, il principio del rilascio dei visti alla frontiera. La Lituania è disposta ad aprire consolati di frontiera a Kaliningrad (Sovetsk) e in Bielorussia (Grodno). Saranno forse necessari finanziamenti comunitari supplementari.

Allegato III

linea comune del 13 maggio 2002 Kaliningrad: Circolazione e transito delle persone

Considerati gli sforzi fatti per vagliare le possibilità compatibili con l'acquis e il lungo elenco delle riunioni in programma questa primavera tra l'UE e la Russia, è chiaro che l'UE attribuisce la massima priorità alla situazione di Kaliningrad. Sta di fatto, tuttavia, che la Russia rimane in definitiva la vera responsabile di questa situazione, ed è quindi l'unica a poterla migliorare realmente.

L'acquis dell'UE e le sue ripercussioni su Kaliningrad

Il presente documento informale fa riferimento al periodo che intercorre tra l'adesione all'UE e l'abolizione dei controlli alle frontiere interne per quanto riguarda i nuovi Stati membri. Dopo questo periodo, saranno applicate tutte le disposizioni dell'acquis di Schengen.

A norma dell'acquis in vigore, per poter attraversare la frontiera esterna degli Stati membri i cittadini dei paesi terzi di cui all'allegato 1 del regolamento 539/2001, modificato dal regolamento 2414/2001, devono essere in possesso di un visto accluso a un documento di viaggio valido. Quest'obbligo si applica sia al transito che ai soggiorni di breve durata (fino a tre mesi). I visti rilasciati dagli Stati membri saranno visti nazionali rilasciati in conformità della legislazione nazionale in base ai principi dell'acquis relativi al rilascio dei visti.

L'UE ha consultato i paesi candidati interessati specificando chiaramente che qualsiasi misura adottata prima dell'adesione è soggetta alla loro decisione nazionale sovrana. Non si dovrebbero comunque prendere in considerazione misure tali da mettere a repentaglio l'applicazione dell'accordo di Schengen, e i paesi candidati non dovrebbero prendere misure contrarie ai principi di base dell'acquis.

In considerazione di quanto precede, le principali possibilità compatibili con l'acquis sono:

* visti che autorizzano più ingressi, che verrebbero rilasciati caso per caso e potrebbero valere per un periodo piuttosto lungo, compreso un trattamento favorevole per alcune categorie, come gli autotrasportatori;

* flessibilità per quanto riguarda i diritti di rilascio dei visti fino all'abolizione dei controlli alle frontiere interne;

* esenzione dall'obbligo del visto per determinate categorie di persone di cui al regolamento 539/2001;

* di norma, i visti saranno rilasciati dagli uffici consolari.

Nel mettere in pratica le possibilità compatibili con l'acquis, i paesi candidati si aspetteranno di norma un'adeguata reciprocità.

Va precisato che, nell'interesse dei paesi da entrambi i lati della frontiera, l'acquis garantisce che il confine possa essere varcato in modo controllato e sicuro senza ostacolare inutilmente la circolazione delle persone.

Futuri sviluppi

Nell'ambito dell'APC, si sta discutendo su altre iniziative volte a migliorare la situazione di Kaliningrad. I programmi di aiuti esterni dell'UE forniscono un sostegno in vari settori (potenziamento delle infrastrutture ai valichi di frontiera, modernizzazione delle procedure alla frontiera e formazione per agevolare la circolazione delle persone e delle merci, cooperazione con la Russia per combattere la criminalità organizzata e la corruzione), a cui potrebbero aggiungersi altri contributi. La task force Mar Baltico sulla criminalità organizzata sta organizzando con buoni risultati azioni congiunte volte a far applicare la legge.

All'occorrenza, ci si avvale e ci si potrebbe avvalere di altri programmi comunitari per attività analoghe, comprese le strutture consolari.

Nell'ambito della cooperazione volta a facilitare il rilascio dei visti e l'attraversamento delle frontiere, l'UE si aspetta che la Russia si adoperi per rendere più agevole la collaborazione tra le sue dogane e quelle dell'UE, nonché tra le autorità preposte alla gestione delle frontiere e all'immigrazione, conformemente al protocollo dell'APC. Oltre agli aspetti specifici connessi a Kaliningrad, questa collaborazione deve riguardare: la conclusione di un accordo di riammissione e l'adozione di disposizioni appropriate al riguardo; l'agevolazione dell'apertura e del funzionamento di consolati sul territorio dell'oblast di Kaliningrad e della Russia continentale; la gestione delle frontiere grazie ad una demarcazione basata su accordi ratificati; il rilascio a Kaliningrad di passaporti che soddisfino le condizioni imposte dalle norme ICAO e ogni altro problema di giustizia e affari interni considerato pertinente.

Allegato IV

Calendario provvisorio delle prossime fasi

- 12-14 settembre: riunione ministeriale informale GAI

- 18 settembre: discussione sulla comunicazione in sede di Commissione

- 25 settembre: prima discussione al COREPER

- 30 settembre: prima discussione al Consiglio Affari generali

- 24-25 ottobre: approvazione della posizione dell'UE per il vertice UE-Russia da parte del Consiglio europeo

- 25 ottobre -10 novembre: contatti con il governo russo

- 5 novembre: troika prevista GAI UE/Russia

- 11 novembre: vertice UE-Russia a Copenaghen (dichiarazione comune)