OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

INTRODUZIONE

10.1. Il presente capitolo prende in esame la performance ed è suddiviso in tre parti. La prima parte presenta le osservazioni della Corte sui piani di gestione (PG) e sulle relazioni annuali di attività (RAA) di alcune direzioni generali della Commissione. La seconda parte riguarda la seconda e terza relazione di valutazione della Commissione (1). La terza parte sottolinea alcune delle principali questioni sollevate dalle relazioni speciali della Corte del 2012 relative alla performance e gli insegnamenti che è possibile trarre da esse (2). 10.1. La Commissione dà sempre più importanza alla misurazione dei risultati e alle relazioni pubblicate in merito. Le relazioni sui risultati devono essere considerate una prassi in continua evoluzione. La comunicazione «Sintesi delle realizzazioni della Commissione in materia di gestione per il 2012» [COM (2013) 334 final del 5.6.2013] definisce una serie di iniziative volte a rafforzare ulteriormente la gestione dei risultati in seno alla Commissione. Ci vorranno ancora parecchi anni perché si sviluppi progressivamente una cultura del rendimento, anche perché devono essere sviluppati nuovi strumenti, ad esempio di tipo statistico.

10.2. La performance è valutata in base ai princìpi della sana gestione finanziaria (economia, efficienza ed efficacia) (3). La misurazione della performance è essenziale durante tutto il processo dell’intervento pubblico e riguarda le risorse (i mezzi finanziari, umani, materiali, organizzativi o normativi necessari per l’attuazione del programma), le realizzazioni (i risultati tangibili del programma), i risultati (gli effetti immediati del programma sui destinatari o beneficiari diretti) e l’impatto (i cambiamenti a lungo termine a livello della società attribuibili all’azione dell’UE).

10.3. Per molti settori del bilancio UE il quadro legislativo è complesso e scarsamente focalizzato sulla performance. Le proposte per i nuovi regolamenti sui fondi strutturali e di coesione e sulla politica agricola comune (PAC) per il periodo di programmazione 2014-2020 restano fondamentalmente basati sulle risorse (focalizzate sulle spese) e mirano più alla conformità che alla performance (4). Ad esempio, per quanto riguarda lo sviluppo rurale, il regolamento stabilisce una vasta gamma di obiettivi diversificati che non includono i risultati e gli impatti attesi o i relativi indicatori (5). 10.3. I nuovi regolamenti nel settore della politica agricola comune (PAC) garantiscono un approccio maggiormente orientato ai risultati, anche nell’ambito del secondo pilastro: — anche se non contempla obiettivi quantificati a livello dell’UE, il progetto di regolamento per il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) prevede che ciascun programma di sviluppo rurale sia strutturato in funzione del conseguimento di obiettivi quantificati, strettamente connessi agli obiettivi stabiliti nel regolamento. Gli indicatori da utilizzare per definire tali obiettivi saranno definiti in un atto di esecuzione, — inoltre, le principali realizzazioni previste verranno riprese in un quadro dei risultati, previsto dal regolamento recante disposizioni comuni. Per quanto riguarda le proposte di regolamento per i fondi strutturali europei e i fondi di investimento, l’orientamento ai risultati risulta essere una componente essenziale. Tra le ambizione e innovative proposte vi sono: — una logica di intervento rafforzata che colleghi gli obiettivi fissati dall’Unione a obiettivi vincolanti e precisi degli Stati membri, — per la prima volta, condizionalità ex ante specifiche per gli interventi al fine di migliorare l’efficacia degli investimenti, — condizionalità macroeconomiche notevolmente più ampie, — un approccio rinnovato in materia di valutazione, basato sulla programmazione, sull’obbligo di valutare l’impatto di ciascuna parte del programma e sull’uso di nuovi metodi, e — un quadro dei risultati obbligatorio, che comprenda una «riserva di performance».

10.4. Per buona parte del bilancio UE, principalmente il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e i Fondi di coesione (FC), i massimali di spesa per le rubriche del quadro finanziario pluriennale (QFP) (6) sono scomposte in stanziamenti annui per Stato membro. Come già sottolineato dalla Corte in passato, non è facile ottenere buoni risultati qualitativi da regimi le cui rispettive dotazioni sono assegnate in precedenza e ripartite tra gli Stati membri (7) e l’assorbimento dei fondi è un obiettivo implicito (8). 10.4. I nuovi programmi di sviluppo rurale saranno strutturati in funzione di obiettivi quantificati (collegati agli obiettivi del regolamento). La ripartizione di bilancio tra le diverse misure rispecchierà questi obiettivi, garantendo la coerenza tra gli obiettivi previsti e le risorse assegnate per il loro conseguimento. Inoltre, la Commissione manterrà una «riserva di performance», che verrà svincolata solo in una seconda fase del periodo di programmazione, allorché le autorità di gestione potranno dimostrare che i programmi di sviluppo rurale sono riusciti a conseguire le tappe intermedie prestabilite. Pertanto, viene fortemente incoraggiato l’obiettivo prioritario di conseguire gli obiettivi.

La ripartizione della dotazione da parte degli Stati membri è necessaria ai fini della programmazione, in particolare per quanto riguarda la quantificazione ex ante degli obiettivi, che altrimenti non si potrebbe effettuare. Le dotazioni dovrebbero essere proporzionate alle esigenze da affrontare nei vari Stati membri.

PARTE 1 — LA COMUNICAZIONE, MEDIANTE LE RELAZIONI ANNUALI DI ATTIVITÀ, SUI RISULTATI CONSEGUITI DALLE POLITICHE STA CAMBIANDO, MA RESTA DI SCARSA UTILITÀ

Introduzione

10.5. Le varie modalità di gestione esistenti (9) per l’esecuzione del bilancio UE, nonché i diversi ruoli attribuiti alle direzioni generali, fanno sì che la Commissione svolga più ruoli diversi e abbia una gamma diversificata di responsabilità. Al momento di definire gli obiettivi di performance e i relativi indicatori nei rispettivi PG e nel presentare i propri lavori nelle RAA, le direzioni generali della Commissione devono tenere conto anche di questi aspetti. 10.5. È stato chiesto ai servizi della Commissione di introdurre nei loro piani di gestione obiettivi che definiscano l’impatto e i risultati attesi. Questi obiettivi di solito riguardano problemi sociali che vengono perseguiti attraverso mezzi diversi, tra cui l’intervento finanziario, atti normativi o di applicazione della legge. Si sta attualmente valutando le possibilità di migliorare la trasparenza descrivendo in modo più preciso nei piani di gestione le responsabilità che ricadono sulla Commissione in relazione alle sue attività operative.

10.6. La Corte ha esaminato i requisiti e le procedure in materia di comunicazione relative ai PG e le RAA, compresi gli orientamenti forniti ed ha esaminato i PG e le RAA (parte 1) della direzione generale Concorrenza (DG COMP), della direzione generale Mobilità e trasporti (DG MOVE), della direzione generale Affari marittimi e pesca (DG MARE) per l’esercizio 2012. In particolare, la Corte ha valutato se le RAA fornissero informazioni utili sul contributo fornito annualmente dalle direzioni generali al conseguimento degli obiettivi delle politiche (10). L’esame è stato basato sui requisiti stabiliti dal regolamento finanziario, dalle norme di controllo interno della Commissione e dalle istruzioni sui PG/sulle RAA emanate dal Segretariato generale della Commissione e dalla direzione generale Bilancio (DG BUDG).

La comunicazione sulle realizzazioni delle politiche necessita di miglioramenti

10.7. Il regolamento finanziario prevede che la Commissione alleghi dei rendiconti di attività al progetto di bilancio (11) presentato all’autorità di bilancio. Questi rendiconti dovrebbero includere obiettivi SMART (12) (almeno un obiettivo per ciascuna attività) per le diverse attività. Tali obiettivi devono essere misurati attraverso alcuni indicatori. Gli obiettivi e gli indicatori sono in larga misura usati direttamente dai direttori generali come obiettivi nei loro PG.

10.8. I direttori generali devono poi indicare nella prima parte delle RAA i risultati conseguiti e la misura in cui i risultati hanno ottenuto l’impatto atteso. Complessivamente, in tutti i PG della Commissione vi sono circa 1 000 obiettivi e 3 000 indicatori (13).

10.9. L’esame svolto dalla Corte sui PG e sulle RAA delle DG COMP, DG MOVE e DG MARE ha individuato i seguenti problemi principali riguardanti la comunicazione dei risultati annuali conseguiti dalle politiche nei diversi ambiti: 10.9. La Commissione ritiene che negli ultimi anni siano stati compiuti notevoli progressi nella comunicazione dei risultati delle politiche e che, in particolare, le relazioni annuali di attività delle direzioni generali contengano una gran quantità di informazioni utili sui risultati raggiunti e il loro impatto sulla società.

a) gli obiettivi tratti direttamente dai documenti strategici o legislativi di alto livello spesso non sono sufficientemente mirati per essere utili per i PG e le RAA; a) Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 10.10.

b) soltanto otto obiettivi su 52 rispondevano a tutti i requisiti SMART; b) Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 10.12.

c) gli indicatori per il monitoraggio della performance devono essere migliorati;

d) le valutazioni non sono state una utile fonte di elementi probatori atti a comprovare i conseguimenti delle politiche nelle RAA. d) Alcune valutazioni sono state un’utile fonte di informazione per suffragare i risultati politici di cui nella relazioni annuali di attività. Tuttavia, non tutte le valutazioni servono automaticamente ai fini della RAA, per esempio perché a volte coprono un periodo diverso da quello trattato dalla relazione stessa.

Gli obiettivi tratti direttamente dai documenti strategici o legislativi di alto livello spesso non sono sufficientemente mirati per essere utili per i PG e le RAA

10.10. In base alle istruzioni permanenti sui piani di gestione emanate dalla Commissione nel 2012, le direzioni generali dovrebbero stabilire obiettivi generali con indicatori di impatto (lungo-termine) e obiettivi specifici corredati da indicatori di risultato (breve/medio-termine). Gli obiettivi utilizzati nei PG e nelle RAA sono spesso tratti direttamente da testi legislativi o da documenti strategici ad alto livello. Le tre direzioni generali esaminate invocano il carattere vincolante di questi testi per giustificare tale approccio. Anche se gli obiettivi contenuti in tali documenti dovrebbero costituire il punto di partenza per definire obiettivi generali, sono stati elaborati in un contesto politico e spesso non sono sufficientemente mirati per essere utili per le finalità da raggiungere a livello di direzione generale (cfr., ad esempio, riquadro 10.1). In aggiunta, il collegamento tra obiettivi generali e specifici non è chiaramente stabilito (DG COMP e DG MARE). Una conclusione analoga è stata tratta di recente dal servizio di audit interno (SAI) che ha indicato che, per alcune RAA, vi sono informazioni incomplete sul collegamento tra obiettivi generali e specifici definiti nel piano di gestione. 10.10. In base alle istruzioni permanenti sui piani di gestione, gli obiettivi generali devono essere allineati agli obiettivi politici della Commissione e a tal fine occorre che siano ulteriormente specificati nei piani di gestione. La ragione di tale approccio è data dalla necessità di garantire che i servizi della Commissione possano monitorare l’attuazione degli obiettivi politici e delle principali priorità politiche della Commissione. Gli obiettivi dovrebbero essere principalmente centrati sull’impatto e sui risultati, anche se di norma questi dipendono solo in parte dall’azione dei servizi. Essendo essenziali per garantire l’affidabilità della Commissione verso l’esterno, gli obiettivi dovrebbero concentrarsi principalmente sull’impatto e sui risultati, anche se di norma dipendono solo in parte dall’azione dei servizi e sono influenzati da altri fattori esterni. La Commissione prenderà in considerazione le modifiche alle istruzioni di servizio sui piani di gestione, al fine di migliorare la comunicazione sul nesso esistente tra gli obiettivi generali e quelli specifici. Cfr. anche la risposta della Commissione al riquadro 10.1.

10.11. I PG non indicano chiaramente come le attività pianificate a ciascun livello di gestione contribuiranno al raggiungimento degli obiettivi stabiliti, tenendo conto delle risorse assegnate e dei rischi individuati. Ciò incide negativamente sull’utilità delle informazioni sulle realizzazioni delle politiche contenute nella prima parte della RAA. Così come sono, gli obiettivi potrebbero essere pertinenti per il settore in cui le direzioni generali operano, ma non sono sufficientemente mirati per consentire di monitorarne il raggiungimento nel tempo (ad esempio, mediante tappe intermedie). 10.11. La Commissione sta riflettendo su come migliorare la comunicazione, nei piani di gestione, del nesso tra le azioni svolte dai servizi e l’impatto e i risultati attesi. La Commissione ritiene che il rispetto di criteri SMART sia sufficiente per consentire una verifica dei progressi verso il conseguimento degli obiettivi. Inoltre, spesso gli impatti e i risultati possono essere misurati solo in una prospettiva pluriennale.

Soltanto otto obiettivi su 52 rispondevano a tutti i requisiti SMART

10.12. Gli obiettivi delle direzioni generali dovrebbero essere chiaramente definiti e, ove necessario, aggiornati. Dovrebbero essere formulati in modo da consentire di monitorarne il conseguimento, essere cioè obiettivi SMART. Invece, solo otto obiettivi sui 52 esaminati soddisfacevano tutti i criteri SMART (per un esempio, cfr. il riquadro 10.2). Anche se gli obiettivi esaminati erano pertinenti al settore in cui le DG operavano, spesso non erano sufficientemente specifici, misurabili o corredati di un termine per consentirne il monitoraggio. 10.12. Nel valutare il rispetto dei criteri SMART, le informazioni nel piano di gestione dovrebbero essere analizzate nella loro integralità. La Commissione riconosce che, oltre a concentrarsi sulle esigenze effettive delle parti interessate, la comunicazione dei risultati dovrebbe essere sufficientemente flessibile per rispecchiare la diversa natura delle attività dei servizi.

Un obiettivo SMART «Attuare la rete di base di infrastrutture di trasporto entro il 2030» è un obiettivo della DG MOVE. Si tratta di un obiettivo specifico, pertinente e corredato di un termine. La misurabilità di questo obiettivo è fornita in termini quantitativi nel PG e nella RAA (ad esempio, «rimosse cinque strozzature nelle strade di trasporto principali nel 2017»).

Un obiettivo non-SMART Uno degli obiettivi specifici presentati dalla DG MOVE nel PG 2012 è «Promuovere una mobilità urbana moderna». Questo non è un obiettivo SMART. Non è specifico, in quanto non indica cosa vada cambiato, né è misurabile o corredato da un termine. Obiettivo non-SMART Per quanto riguarda l’obiettivo relativo alla mobilità urbana, si ritiene che esso sarà conseguito se entro il 2015 il numero di città che hanno aderito al forum CIVITAS avrà raggiunto 250-270. Pertanto, il testo presenta tutte le informazioni necessarie e l’obiettivo può, in pratica, essere considerato specifico, misurabile, attuabile, realistico e temporalmente definito, quindi SMART.

10.13. Le tappe intermedie (milestone) rendono possibile verificare se il raggiungimento di un obiettivo a lungo termine sia in corso. Gli obiettivi a lungo termine dovrebbero essere accompagnati da tappe intermedie a medio termine o annuali. Nel PG del 2012, la DG MARE ha stabilito due tappe intermedie che erano già state raggiunte nel 2011. Per le altre tappe intermedie utilizzate dalla DG MARE, non era chiara la pertinenza rispetto agli obiettivi finali. La DG MOVE ha utilizzato quattro scadenze intermedie per obiettivi finali a lungo termine (2020 e 2050) nel PG 2012. Tuttavia, per uno di questi obiettivi era prevista una tappa intermedia per il 2012, di cui però la RAA non tratta senza giustificare in alcun modo tale omissione. 10.13. Le tappe intermedie consentono solo di verificare se le azioni adottate si stanno muovendo verso il conseguimento di un obiettivo a lungo termine, e indicano quindi se si progredisce secondo le previsioni. Per quanto riguarda la DG MOVE, nel piano di gestione per il 2012 sono stati introdotti, per l’indicatore di impatto sulla quota di energie rinnovabili nel settore dei trasporti, un obiettivo a lungo termine (per il 2020) e una tappa intermedia per il 2010. Tuttavia, la legislazione su cui si basava tale tappa intermedia è stata abrogata con effetto dal 1o gennaio 2012 e, quindi, l’indicatore non è stato più ripreso nella RAA per il 2012. La Commissione concorda sul fatto che sarebbe stato utile precisare in quest’ultima il motivo per cui la tappa intermedia del 2010 figura nel piano di gestione ma non nella RAA per il 2012.

Gli indicatori per il monitoraggio della performance devono essere migliorati

10.14. La scelta degli indicatori dovrebbe essere basata su considerazioni quali la pertinenza, la misurabilità, e la disponibilità di informazioni tempestive e affidabili sulla performance. Per quanto possibile, tali indicatori dovrebbero essere stabiliti in base ai criteri «RACER» (14), Gli indicatori che misurano le realizzazioni sui cui le DG hanno scarsa influenza dovrebbero essere accompagnati da altri indicatori che misurano direttamente le attività delle DG. 10.14. Gli indicatori dovrebbero essere pertinenti per gli obiettivi ai quali si riferiscono. Se gli obiettivi sono orientati all’impatto o ai risultati, gli indicatori che misurano soltanto il risultato diretto conseguito dalla DG sono troppo restrittivi e non sono in grado di monitorare adeguatamente i progressi compiuti verso il conseguimento di tali obiettivi. Secondo la Commissione, è troppo restrittivo utilizzare unicamente indicatori che misurano il risultato diretto di una DG, anche perché non si riesce a coprire l’ampia gamma delle sue attività.

10.15. Tutte e tre le direzioni generali possiedono almeno un indicatore di performance per obiettivo, il che contribuisce a monitorare la gestione, a valutare e comunicare i risultati conseguiti. Dall’esame di 15 indicatori (cinque per ciascuna direzione generale), è emerso che otto soddisfacevano adeguatamente tutti i criteri RACER. In aggiunta, la Corte ha individuato le seguenti carenze (cfr. riquadro 10.3): 10.15. La Commissione ritiene che in generale gli indicatori presentati forniscano informazioni utili sui progressi compiuti verso il conseguimento degli obiettivi della politica generale della Commissione, nonché per il monitoraggio dei risultati.

a) indicatori relativi ad aspetti su cui la direzione generale non era in grado di intervenire (DG MARE, DG MOVE); a) La Commissione ritiene che gli indicatori presentino informazioni importanti per comunicare con le parti interessate esterne e per dare un orientamento generale alle iniziative e decisioni politiche della Commissione. L’impatto diretto di un’iniziativa politica sul raggiungimento di un obiettivo può spesso essere verificato solo in una prospettiva a medio o lungo termine.

b) indicatori per i quali mancavano le informazioni pertinenti (DG COMP) o obiettivi quantificati (DG MARE e DG COMP) o, pur esistendo un obiettivo quantificato, ne era impossibile la misurazione (DG MARE); b) Cfr. la risposta della Commissione al riquadro 10.3.

c) indicatori con obiettivi per i quali il collegamento tra indicatore e obiettivo non era chiaro o il cui obiettivo non aveva significato (DG MARE e DG MOVE). c) La Commissione ritiene che gli indicatori presentati siano utili. Tuttavia, concorda sul fatto che le informazioni sul conseguimento degli obiettivi per questi indicatori particolari debbano essere esplicitate meglio e si adopererà in tal senso in futuro (cfr. anche la risposta al riquadro 10.3).

DG MARE — Indicatori per aspetti al di fuori del controllo della DG Esistono indicatori che non rientrano nell’ambito di competenza della DG MARE, in quanto sono collegati ai risultati di negoziati sul commercio internazionale. La stessa direzione generale indica però, ai fini dell’esclusione di una sua responsabilità, che la conclusione di tali negoziati esula dal suo controllo. DG MARE — Indicatori che esulano dal controllo della DG L’indicatore relativo ai negoziati sul commercio internazionale a titolo dell’ABB 1102 è rilevante per valutare i progressi verso l’obiettivo specifico in questione, in quanto indica l’esito dei lavori della DG. In conformità della parte 4 delle istruzioni permanenti dei servizi centrali sul piano di gestione 2012, è stata aggiunta una clausola di esclusione di responsabilità.

DG COMP — Non sono state fornite informazioni pertinenti L’obiettivo specifico «Individuazione, sanzioni, deterrenti e rimedi efficaci alle pratiche anti-concorrenziali più dannose di imprese diverse dai cartelli» viene misurato da un indicatore di risultato «Benchmark per i benefici (osservabili) derivanti per il consumatore dalle decisioni della Commissione che vietano le pratiche anti-concorrenziali diverse dai cartelli e dalle decisioni della Commissione che rendono vincolanti gli impegni assunti dalle imprese». Tale indicatore è definito in base ad una metodologia di calcolo utilizzata dalla DG COMP e che mira a quantificare i benefici stimati per i consumatori. Tuttavia, la DG COMP stessa dichiara che questo indicatore non misura i progressi compiuti verso il raggiungimento dell’obiettivo. Per cui l’obiettivo è privo di indicatore. DG COMP — Non sono state fornite informazioni pertinenti La Commissione riconosce che attualmente la DG COMP non fornisce nessun indicatore per la sua attività relativa alle pratiche anticoncorrenziali delle imprese diverse dai cartelli. Ciò dipende dal fatto che la grande divergenza tra i casi di questo tipo rende i calcoli molto complessi e comporta risorse più cospicue (rapporto costi/benefici) rispetto ai casi relativi, ad esempio, alle concentrazioni orizzontali o ai cartelli, i quali richiedono calcoli meno complessi e minori risorse.

DG MOVE — Difficoltà nella presentazione e interpretazione dei risultati Per l’obiettivo generale «Modernizzazione delle infrastrutture di trasporto e finanziamenti intelligenti», uno degli indicatori di impatto fissato dalla DG MOVE era la «Riduzione del tempo (medio) di percorrenza per 30 progetti prioritari TEN-T grazie alla modernizzazione delle infrastrutture finanziate con fondi UE», con un target di una riduzione del 20 % entro il 2020 (rispetto al 2011). L’impatto sulla popolazione viene espresso in termini quantitativi come «riduzione del tempo di percorrenza». Tuttavia, il modo in cui le ultime informazioni disponibili sono presentate nella RAA 2012 si presta a confusione. La situazione attuale per questo indicatore viene presentata come segue: «St-Pölten-Vienna: 40 min; Unterinntal: 15 min; Barcellona-Francia: 1 h 40 min». Non è chiaro se questo dato rappresenti la riduzione del tempo medio di percorrenza già conseguita nel 2012 o se invece si tratti dell’obiettivo di riduzione del tempo medio di percorrenza per il 2020. Non vi sono informazioni riguardo alla misura in cui l’obiettivo della riduzione del 20 % sia stato raggiunto. Inoltre, vengono presentati solo tre valori su 30. Senza ulteriori informazioni, non è possibile stabilire se l’obiettivo, così come monitorato dall’indicatore, sia in corso di realizzazione. DG MOVE — Indicatore di riduzione del tempo di percorrenza Secondo la Commissione, l’indicatore di riduzione del tempo di percorrenza è molto pertinente e particolarmente utile per la valutazione del raggiungimento dell’obiettivo di modernizzare le infrastrutture di trasporto. La Commissione riconosce tuttavia che il progresso ottenuto con la riduzione del tempo di percorrenza per 30 progetti prioritari TEN-T avrebbe potuto essere illustrato più chiaramente e in futuro si adopererà in tal senso. Sulle sezioni dei tre progetti prioritari menzionati, i tempi di percorrenza sono stati accorciati del 20-60 % nel 2012 grazie a misure cofinanziate dall’UE. Poiché gli interventi sulle altre sezioni proseguiranno fino al 2020, la Commissione prevede che i singoli obiettivi saranno raggiunti per la totalità di questi progetti prioritari, nonché di altri.

Le valutazioni non sono state una utile fonte di elementi probatori atti a comprovare i conseguimenti delle politiche nelle RAA.

10.16. In base alle istruzioni permanenti fornite dalla Commissione, le valutazioni e gli studi relativi alle valutazioni dovrebbero essere una fonte di informazioni sui risultati e sull’impatto. Tutte e tre le direzioni generali includono alcune informazioni sulle valutazioni nella prima parte delle loro RAA 2012. Tali informazioni erano però succinte o riportate nelle note a piè di pagina. Da un esame di cinque valutazioni, completate nel 2012 o anteriormente, per ciascuna delle tre direzioni generali esaminate, è emerso che queste erano di scarso valore come fonti di informazione sui risultati e sull’impatto. Ciò era in gran parte dovuto al fatto che le valutazioni erano centrate più su questioni operative che sulla performance o al fatto che la Commissione aveva dubbi sulla qualità delle informazioni ottenute dalle autorità degli Stati membri. 10.16. La Commissione prende nota dell’osservazione della Corte secondo cui le valutazioni esaminate erano centrate più su questioni operative che sui risultati. La Commissione condivide l’opinione secondo cui le valutazioni dovrebbero essere una fonte di informazioni sui risultati e sull’impatto, riconoscendo che vi potrebbero essere differenze nell’obiettivo della valutazione che dipendono dalla fase di attuazione del programma valutato. La Commissione fa riferimento alla relazione di valutazione a norma dell’articolo 318 TFUE: in questa relazione, nella quale i risultati coprono tutte le rubriche di bilancio del quadro finanziario pluriennale (QFP), i risultati sono presentati nella prima fase di attuazione rispetto alle questione operative dei programmi mentre, nella fase successiva di attuazione, illustrano l’impatto, l’efficacia e il valore aggiunto dei programmi stessi. La Commissione darà sempre maggiore importanza agli aspetti relativi ai risultati nelle sue valutazioni e al resoconto che bisogna darne nelle RAA. La Commissione cita, a mo’ di esempio, le valutazioni che forniscono già informazioni utili sui risultati politici. La Commissione ritiene che negli ultimi anni siano stati compiuti notevoli progressi nella comunicazione dei risultati delle politiche e che, in particolare, le relazioni annuali di attività delle direzioni generali contengano una gran quantità di informazioni utili sugli obiettivi politici, sui risultati raggiunti e sul loro impatto sulla società. In vista del prossimo QFP, la Commissione si sta adoperando per introdurre un quadro più solido e più coerente per il controllo, la valutazione e la comunicazione dei risultati ottenuti dai programmi finanziari dell’UE. La relazione di valutazione a norma dell’articolo 318 TFUE per il 2012 contiene un piano d’azione. La Commissione ricorda che le informazioni e le valutazioni che riuscirà a produrre ogni anno nelle sue relazioni annuali di attività e nella sua relazione generale in vista del prossimo QFP dipenderanno ampiamente dalle disposizioni relative ai risultati contenute negli strumenti giuridici che saranno adottati dal Parlamento e dal Consiglio per la nuova serie di programmi finanziari.

La gestione della performance e la comunicazione relativa a quest’ultima stanno cambiando e sono state introdotte alcune azioni correttive, ma è troppo presto per valutarne i risultati

10.17. Il segretariato generale e la DG BUDG svolgono un ruolo centrale nel fornire istruzioni annuali relative alla struttura ed al contenuto delle RAA. Attuano inoltre una gestione della qualità a livello centrale (supporto e monitoraggio) sulle RAA preparate dalle singole DG. La procedura di controllo della qualità ha incluso, per la prima volta nel 2012, dibattiti sui progetti della prima parte delle RAA di tutte le DG con il segretariato generale e con la DG BUDG.

10.18. A seguito del proprio audit della procedura per l’elaborazione delle RAA, il SAI ha concluso che la procedura si concentra sulla legittimità e regolarità mentre non tiene sufficientemente conto dell’economia, efficienza ed efficacia delle realizzazioni delle politiche. A seguito di tale audit, la Commissione ha stabilito un piano d’azione nel marzo 2013 per rispondere alle principali osservazioni, comprendente una revisione delle istruzioni permanenti. 10.18. La Commissione intende riesaminare le istruzioni permanenti riguardo all’elaborazione delle relazioni annuali di attività, al fine di garantire che si tenga conto dell’economia, dell’efficienza e dell’efficacia delle realizzazioni politiche.

10.19. Nel contesto dei negoziati per il QFP, la commissione ha proposto un quadro comune sulla performance per la Commissione e le autorità nazionali, basato sugli indicatori di realizzazione e di risultato convenuti.

PARTE 2 — RELAZIONE DI VALUTAZIONE DELLE FINANZE DELL’UNIONE BASATA SUI RISULTATI CONSEGUITI

10.20. La Commissione ha pubblicato nel novembre 2012 la seconda e nel giugno 2013 la terza relazione sulla valutazione delle finanze dell’Unione sulla base dei risultati conseguiti (relazione di valutazione) (15). Il trattato prevede che la Commissione ottemperi a tale obbligo, e che detta relazione sia parte degli elementi sulla base dei quali il Parlamento dà atto ogni anno alla Commissione dell’esecuzione del bilancio (16).

10.21. Nelle sue osservazioni (17) sulla seconda relazione di valutazione, la Corte considerava la maggiore estensione della relazione un miglioramento rispetto alla prima relazione di valutazione, e rilevava che la relazione fornisce alcune indicazioni per quanto riguarda l’efficacia e l’efficienza dei programmi. Tuttavia, la relazione di valutazione non forniva ancora elementi sufficienti, pertinenti ed affidabili sulle realizzazioni delle politiche dell’UE e non era pertanto idonea ad essere utilizzata nella procedura di discarico. 10.21. La Commissione ribadisce la sua intenzione di migliorare ulteriormente la relazione in futuro nel dialogo con l’autorità di discarico e sottolinea che sarà possibile farlo solo nell’ambito del nuovo quadro dei risultati, fondato sulla base giuridica per il prossimo QFP. Si è cercato di riprendere nei limiti del possibile le indicazioni espresse dalla Corte nell’elaborazione della relazione di valutazione di quest’anno, per quanto possibile nell’ambito del QFP 2007-2013. La relazione in questione è stata adottata il 26 giugno 2013.

10.22. Rispetto alla prima e alla seconda relazione di valutazione, la terza presenta alcuni miglioramenti in quanto attinge a più fonti di informazione oltre alle relazioni di valutazione, soprattutto le relazioni speciali della Corte e le raccomandazioni del servizio di audit interno della Commissione ed identifica inoltre alcune aree che richiedono miglioramenti. La Corte accoglie favorevolmente questo sviluppo. La relazione di valutazione non è però ancora adeguata all’utilizzo atteso. 10.22. La Commissione è lieta del parere positivo espresso dalla Corte nei confronti dei progressi ottenuti dalla relazione di valutazione. Allo stesso tempo, la Commissione ritiene che questa potrà fornire prove sufficienti, pertinenti e attendibili sui risultati delle politiche dell’UE (che la Corte ritenga idonee per essere utilizzate nella procedura di discarico), solo in un secondo momento nel quadro del QFP, quando inizieranno ad apparire le prime indicazioni sugli impatti del programma.

10.23. La Corte rileva che la Commissione si è impegnata a presentare nel 2014 un nuovo quadro di riferimento per l’informazione sulla performance e prende atto delle iniziative già adottate al fine di rafforzare la comunicazione sulla performance presso i servizi della Commissione. La Commissione ha in programma inoltre di: a) migliorare la comunicazione sulla performance nelle relazioni annuali di attività delle sue direzioni generali; b) stabilire un collegamento più stretto tra, da un lato, i piani annuali di gestione e le relazioni annuali di attività e, dall’altro, la relazione di valutazione ex articolo 318; c) adottare la relazione di valutazione parallelamente alla relazione di sintesi. 10.23. In base alla nuova generazione di programmi di spesa nel quadro del QFP per il 2014-2020, la Commissione chiederà ai suoi servizi di far confluire il quadro dei risultati di questi programmi nei loro piani di gestione per il 2014. Ciò consentirà di riferire in merito ai risultati nelle relazioni annuali di attività che verranno presentate nel marzo 2015. Inoltre, sarà creato uno stretto legame tra le relazioni annuali di attività delle direzioni generali e la relazione di valutazione basata sull’articolo 318 TFUE.

10.24. Infine, la terza relazione di valutazione è accompagnata da un piano di azione per lo sviluppo della relazione di valutazione ex articolo 318. La Corte riconosce che si tratta di una iniziativa positiva. Non è tuttavia chiaro quali azioni ciò comporterà in pratica. In particolare, il piano non specifica le responsabilità individuali o le date in cui dovranno essere completate le azioni menzionate. La Corte monitorerà in che misura la Commissione riuscirà a attuare il piano di azione e a produrre i miglioramenti promessi relativi alle future relazioni di valutazione e presenterà le proprie osservazioni al riguardo. 10.24. La Commissione è lieta del fatto che la Corte veda il piano di azione come un passo positivo e ricorda che, come precisato nella relazione di quest’anno, il piano d’azione rimane provvisorio in attesa dell’adozione degli strumenti giuridici a sostegno dei programmi finanziari del prossimo QFP. È per questo motivo che non sono state precisate le specifiche responsabilità individuali e le date di completamento.

PARTE 3 — RISULTATI DEGLI AUDIT SULLA PERFORMANCE SVOLTI DALLA CORTE

Introduzione

10.25. Le relazioni speciali della Corte appurano se, nell’eseguire le spese dell’Unione europea, vengano applicati i princìpi della sana gestione finanziaria (cfr. paragrafo 10.2). La Corte sceglie l’argomento delle proprie relazioni speciali – specifici settori di bilancio o temi gestionali – in modo da produrre il massimo impatto, in base ad una gamma di criteri, quali il livello di entrate o di spese in questione (rilevanza), i rischi per la sana gestione finanziaria ed il grado di interesse delle parti interessate. Nel 2012 la Corte ha adottato (18) 25 relazioni speciali, elencate nell’ allegato 10.1 .

10.26. La Corte esamina in questa parte gli insegnamenti che si possono trarre dalle relazioni speciali 2012. La Corte si concentra su tre temi che sono importanti per ottenere i risultati e gli impatti desiderati dalla nuova generazione di programmi di spesa: obiettivi SMART e indicatori adeguati per i programmi, dati affidabili e tempestivi sulla performance dei programmi e sulla sostenibilità dei progetti finanziati dall’UE.

10.27. Questi temi si ritrovano, in gradi diversi, in altre recenti pubblicazioni della Corte (19). Come già segnalato in precedenza dalla Corte, e per stabilire se la spesa dell’Unione europea stia ottenendo i risultati e gli impatti auspicati, è necessario che la Commissione riveda i propri sistemi di comunicazione e di rendiconto per il prossimo periodo di programmazione e non si concentri solo sulla conformità alle norme, ma anche sulle realizzazioni (risultati e impatto). Obiettivi SMART e indicatori adeguati, unitamente ad informazioni affidabili e tempestive, costituiscono elementi essenziali di questi sistemi di comunicazione e rendiconto. 10.27. La Commissione concorda sul fatto che sarebbe opportuno strutturare meglio i suoi sistemi di gestione, al fine di misurare i risultati e gli esiti della spesa dell’UE, e istituire sistemi di follow-up e di controllo per ottenere informazioni attendibili da utilizzare nella comunicazione dei risultati. La Commissione si sta adoperando per sviluppare il suo sistema di gestione interna nel quadro del prossimo quadro finanziario pluriennale (QFP) 2014-2020, in cui darà un’attenzione particolare al valore aggiunto dell’UE, all’efficienza, efficacia e all’impatto generale dei suoi programmi di spesa sull’economia e sulla società. La Commissione elaborerà una nuova cultura del rendimento utilizzando gli obiettivi, gli indicatori e i quadri di controllo e di valutazione fissati dall’autorità legislativa per il prossimo periodo di programmazione; in questo modo disporrà inoltre di una chiara base per la relazione annuale sui risultati. Nelle sue proposte per i nuovi programmi nell’ambito del QFP, la Commissione ha già inserito diversi elementi volti a realizzare un quadro dei risultati più solido, in base al quale il raggiungimento degli obiettivi generali dei diversi programmi finanziari sarà maggiormente finalizzato all’efficienza e all’efficacia. Questo quadro di riferimento inciderà sugli attuali strumenti di gestione interna.

Obiettivi SMART e indicatori di performance adeguati non sono sistematicamente applicati in tutti i programmi di spesa

10.28. Il regolamento finanziario prevede che la realizzazione degli obiettivi SMART stabiliti per tutti i settori di attività contemplati dal bilancio sia verificata mediante indicatori di performance (20). Ciò consentirebbe alla Commissione ed agli Stati membri di valutare non solo alla fine, ma anche a tappe intermedie se gli obiettivi sono stati conseguiti e se gli impatti attesi siano suscettibili di essere raggiunti.

10.29. Nella relazione speciale sull’integrazione dei cittadini dei paesi terzi, la Corte ha riscontrato che la Commissione ha dimostrato la possibilità di definire indicatori relativi ai risultati e agli effetti delle azioni finanziate (21). È stato richiesto alle autorità sottoposte ad audit negli Stati membri in includere risultati quantificabili. Tuttavia, obiettivi misurabili sono stati specificati soltanto per circa la metà delle azioni esaminate e, nella maggior parte dei casi, essi riguardavano solamente il numero di progetti o di partecipanti, invece di misurare anche aspetti più specifici dei progetti, come ad esempio la percentuale di partecipanti che abbia ottenuto le qualifiche. La Corte ha concluso che, sebbene la Commissione abbia fornito orientamenti dettagliati sugli indicatori, quattro dei cinque Stati membri hanno mostrato debolezze significative quando si è trattato di inserire obiettivi SMART nei programmi, creare adeguati sistemi informatici di raccolta dati e/o riferire in merito al raggiungimento degli obiettivi. Di conseguenza, la capacità degli Stati membri e della Commissione di monitorare e gestire i programmi è stata pregiudicata. 10.29. Nel quadro del Fondo europeo per l’integrazione dei cittadini di paesi terzi, la Commissione si serve di vari strumenti per monitorare i programmi nazionali, tra cui i contatti periodici con gli Stati membri e le relazioni di attuazione intermedie e di chiusura. Inoltre, gli Stati membri hanno presentato le relazioni nazionali di valutazione per il 2007-2010 sulla base di indicatori comuni stabiliti dalla Commissione e compatibili con quelli degli Stati membri a livello di progetto. Tali indicatori comuni dovrebbero produrre risultati significativi a livello nazionale ed europeo. Nella sua proposta di regolamento del 15 novembre 2011 che istituisce il Fondo asilo e migrazione [COM (2011) 751 final], la Commissione ha proposto di disporre di indicatori comuni obbligatori per valutare e gestire efficacemente i programmi nazionali. Gli Stati membri partecipanti stanno già discutendo di tali indicatori, in particolare del fatto che debbano essere in numero limitato, rispondere ai criteri SMART, essere connessi alla realtà e fornire dati affidabili.

10.30. La relazione speciale sulla riforma dell’organizzazione comune del mercato vitivinicolo ha mostrato che nonostante i requisiti specifici in materia di informativa e la mole ingente di informazioni che riceve dagli Stati membri circa l’attuazione delle varie misure, il ruolo di monitoraggio della Commissione, che dovrebbe comprendere una valutazione sul conseguimento o meno degli obiettivi della riforma, è limitato dalla mancanza di indicatori chiave di performance (22). 10.30. Per accertare che la riforma del settore vitivinicolo del 2008 consegua il suo obiettivo, la Commissione effettua una valutazione sulla base dei seguenti elementi: 1) valutazione periodica della situazione del mercato vitivinicolo: a) basata su indicatori chiave di cui ai regolamenti (CE) n. 555/2008 e (CE) n. 436/2009; 2) valutazione periodica dell’attuazione da parte degli Stati membri di politiche vitivinicole, ad esempio: a) studio sull’attuazione della riforma del 2012, che ha fornito un’analisi sostanziale e dettagliata sui diversi aspetti dell’organizzazione comune del mercato vitivinicolo; b) per quanto riguarda i programmi nazionali, il regolamento (CE) n. 555/2008 è stato modificato e nel 2013 la DG AGRI ha approvato due orientamenti al fine di chiarire le modalità con cui queste misure devono essere applicate a livello nazionale. Questi orientamenti raccomandano agli Stati membri gli indicatori chiave da utilizzare (ad esempio i criteri di selezione e di valutazione, gli indicatori di impatto, ecc.). Sono inoltre utilizzati dalla DG AGRI per la valutazione delle sue politiche; 3) valutazioni più ampie del settore vitivinicolo: a) i dati raccolti nel corso del 2012 sono stati utilizzati dalla DG AGRI anche per elaborare la relazione del 2012 al Consiglio e al Parlamento, congiuntamente ad altri indicatori previsti dagli Stati membri riguardanti i programmi di sostegno nazionali e il regime di estirpazione; b) la DG AGRI ha avviato una nuova valutazione sulla competitività dei vini europei, che dovrebbe essere ultimata entro la fine del 2014; il bando di gara proposto stabilisce indicatori chiari per questa prossima valutazione; c) la DG AGRI sta svolgendo un’altra valutazione sul valore aggiunto della protezione delle denominazioni d’origine e delle indicazioni geografiche.

10.31. La relazione speciale della Corte sugli strumenti finanziari cofinanziati dal FESR sottolinea come gli strumenti per il monitoraggio tipici della politica di Coesione implementati per il FESR sono inadeguati o non adattati allo scopo degli strumenti finanziari. Ha concluso che, ove esistenti, i sistemi di monitoraggio e di informazione erano scarsamente attrezzati per poter accertare e monitorare la sana gestione finanziaria dei fondi (23). 10.31. La rettifica del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio del dicembre 2011 ha introdotto un obbligo per gli Stati membri di riferire formalmente in merito a strumenti finanziari. Nel 2012 la Commissione ha elaborato su tale base una relazione di sintesi e i servizi della Commissione hanno sviluppato una guida dettagliata per le autorità di gestione in materia di relazione. Inoltre, nel febbraio 2012, la Commissione ha pubblicato un documento di lavoro dei servizi della Commissione sugli strumenti finanziari nella politica di coesione e ha svolto una valutazione attraverso la rete di valutazione degli esperti sull’uso del FESR per sostenere gli strumenti finanziari. Gli obblighi di relazione saranno ulteriormente rafforzati nel prossimo periodo di programmazione.

Carenze relative alla pertinenza, l’affidabilità e la tempestività dei dati sulla performance

10.32. Misurare e valutare il conseguimento degli obiettivi è utile soltanto se si dispone di informazioni pertinenti, affidabili e tempestive. Nel creare un sistema solido di gestione e di comunicazione della performance, la Commissione deve prestare particolare attenzione all’attendibilità e alla tempestività dei dati sulla performance da essa generati o ottenuti dagli Stati membro o da terzi. Diverse relazioni speciali della Corte nel 2012 hanno fornito esempi di carenze relative alla qualità dei dati. Alcuni di questi esempi sono riportati nei paragrafi che seguono. 10.32. Per quanto riguarda i programmi nel settore della gestione diretta, secondo le proposte legislative per i prossimi programmi di finanziamento, la Commissione dovrebbe essere in grado di garantire informazioni affidabili e tempestive per le relazioni sulla loro performance. Riguardo ai programmi nell’ambito della gestione indiretta, la Commissione deve fare affidamento sulla volontà e la capacità degli Stati membri e di terzi di fornire dati adeguati, tempestivi, affidabili e comparabili. L’attuale quadro giuridico non consente di farlo in modo sintetico per tutti i programmi. Per i programmi attuati in gestione concorrente, la Commissione ha proposto all’autorità legislativa alcuni requisiti di base per i sistemi di elaborazione delle informazioni sui risultati nell’ambito dei futuri regolamenti dopo il 2013. Al fine di ottenere informazioni complete e accurate sui risultati, la responsabilità della gestione di tali sistemi spetta agli Stati membri, in linea con la ripartizione delle competenze nell’ambito della gestione concorrente.

10.33. Nel proprio audit sugli «Aiuti mirati all’ammodernamento delle aziende agricole», la Corte ha riscontrato che il Quadro comune per la sorveglianza e la valutazione, istituito come uno strumento per gli Stati membri e la Commissione, non ha generato dati pertinenti che possano essere usati per monitorare i risultati ottenuti con i fondi spesi. Gli indicatori definiti non consentono il monitoraggio dei progressi compiuti nel conseguimento delle priorità dell’UE e i dati sono risultati scarsamente affidabili e non consentono di procedere a confronti fra Stati membri (e/o regioni) (24). In un’altra relazione, la Corte ha riscontrato debolezze significative nella comunicazione degli Stati membri, a causa delle quali la Commissione non era in grado di valutare, in tutti i casi, se i risultati raggiunti dagli Stati membri fossero in linea con gli obiettivi quantificati dell’UE in materia di rifiuti. Sebbene la Commissione abbia verificato la coerenza dei dati ricevuti, non ne ha valutato l’attendibilità (25). 10.33. La Commissione ritiene che il quadro comune di monitoraggio e valutazione costituisca un insieme pertinente e integrato di indicatori che è stato messo a punto congiuntamente dalla Commissione e dagli Stati membri per fotografare gli obiettivi strategici. Con esso viene applicato per la prima volta a livello dell’UE un sistema completo, ma molto impegnativo, di monitoraggio e valutazione in materia di sviluppo rurale. Per valutare se le priorità dell’UE sono affrontate idoneamente, va considerato l’insieme combinato di tutte le misure. La misura 121 andrebbe valutata rispetto all’obiettivo del miglioramento della competitività. L’attuale esperienza empirica insegna che la definizione di indicatori di risultato in questo ambito è un compito impegnativo; la Commissione, gli Stati membri e le varie parti interessate si impegnano a fondo per migliorare costantemente la metodologia, l’attendibilità e la comparabilità. L’esperienza maturata servirà inoltre per il sistema futuro di monitoraggio e valutazione.

10.34. Le carenze dei sistemi di informazione possono incidere negativamente anche sull’affidabilità delle informazioni. L’audit del Sistema integrato di gestione dell’informazione (CRIS) usato per le relazioni esterne, un sistema informativo creato dalla Commissione per supportare gli aspetti operativi e finanziari della gestione delle azioni esterne, ha riscontrato problemi relativi all’integrità dei dati registrati nel sistema. La Corte ha rilevato record nei quali le informazioni erano mancanti, non valide o non aggiornate. Ciò ha ridotto l’attendibilità del sistema e la sua efficacia ed efficienza come strumento di gestione (26). 10.34. Anche se nel sistema CRIS non mancano informazioni finanziarie e/o altre informazioni critiche, attualmente sono in corso iniziative per ovviare a eventuali carenze Oltre ai progressi menzionati nel sistema CRIS audit per quanto riguarda le questioni relative alla qualità dei dati (nomina dei proprietari dei dati, creazione di un gruppo incaricato della qualità dei dati e attuazione di una governance per la qualità dei dati), di recente sono stati avviati i seguenti progetti: — razionalizzazione dei codici geografici, — miglioramento dell’interfaccia utente del CRIS in base all’analisi dei casi di errori di codifica, — una serie di azioni di pulizia attuate in base ai risultati dell’audit, alle procedure di controllo e agli esercizi per la presentazione delle relazioni. I progetti di cui sopra rientrano in un master plan sulla qualità dei dati appena elaborato, che comprende azioni di pulizia dei dati, miglioramento del sistema di informazione, monitoraggio e controllo, documentazione degli utenti e formazione.

10.35. Anche dall’audit degli aiuti diretti per le vacche nutrici, le pecore e le capre è emerso che, nella maggior parte degli Stati membri visitati, il monitoraggio degli indicatori di performance presentava debolezze a causa dell’assenza di un apposito sistema di monitoraggio della performance per misurare i risultati e le realizzazioni dei regimi controllati, e delle diverse interpretazioni dei termini «produzione» e «fornitura alle industrie di trasformazione» da parte degli Stati membri. A condizionare ulteriormente il monitoraggio svolto dalla Commissione è la mancanza di uno strumento appropriato che fornisca un quadro globale degli aiuti messi a disposizione da varie fonti. Il rapido susseguirsi delle recenti riforme PAC, inoltre, non ha sempre consentito di procedere tempestivamente a valutazioni quantitative accurate (27). 10.35. Il legislatore ha ritenuto che tali criteri possano essere definiti meglio a livello nazionale. La Commissione ha una visione globale della situazione in tutta l’UE per quanto riguarda le varie misure di pagamenti accoppiati nei settori animali. Gli Stati membri hanno l’obbligo di comunicare periodicamente alla Commissione il numero di animali e gli importi pagati sia nell’ambito dei pagamenti accoppiati per le vacche nutrici, le pecore e le capre dell’articolo 68, sia nell’ambito dei pagamenti diretti nazionali complementari attuati negli Stati membri che hanno aderito all’UE nel 2004 e nel 2007. Per quanto riguarda l’impatto sociale, economico ed ambientale dei regimi, la Commissione ritiene che sia più una questione di valutazione che di controllo. Per quanto riguarda il processo decisionale in vista dell’imminente riforma, la Commissione fonda le sue proposte su una valutazione d’impatto che attinge a una varietà di fonti informative, analisi quantitative, nonché a informazioni qualitative e quantitative della letteratura; le relazioni di valutazione emerse dalle consultazioni pubbliche sono una di queste fonti. Per il futuro, la proposta della Commissione relativa alla PAC verso il 2020 prevede la creazione di un quadro comune di monitoraggio e di valutazione per misurare le prestazioni della politica agricola comune, compreso delle misure del primo e del secondo pilastro.

10.36. La tempestività con cui vengono forniti dati sulla performance è un aspetto rivelatosi problematico, come dimostrano le carenze emerse nella raccolta e nella registrazione dei dati di monitoraggio delle spese del Fondo sociale europeo a favore dei lavoratori anziani. L’impossibilità di disporre di dati sulla performance attendibili, verificabili e tempestivi e di valutazioni delle diverse azioni ha impedito di trarre conclusioni utili per il processo decisionale presente e futuro (28). 10.36. L’attuale quadro normativo per il FSE impone la raccolta di dati a livello di assi prioritari, e non al livello ben più dettagliato del gruppo destinatario. L’impostazione suggerita sarebbe molto complessa da applicare (ad esempio, la maggior parte dei progetti comprende, in pratica, molti gruppi destinatari diversi) e costituirebbe un onere gravoso per gli Stati membri e per i beneficiari, comportando costi ingenti. Le valutazioni consentono di ottenere informazioni sui risultati e, in particolare, sull’impatto auspicato. Ad esempio, la valutazione del sostegno dell’FSE alla formazione permanente, ultimata nel luglio 2012, si è concentrata, tra l’altro, sui lavoratori anziani. La Commissione ritiene che i dati disponibili attraverso tali valutazioni siano essenziali e consentano di trarre conclusioni sull’efficacia degli interventi del FSE. Ciò nonostante, la Commissione riconosce che sono possibili miglioramenti. Di conseguenza, per il prossimo periodo di programmazione (2014-2020), mira ad affrontare, attraverso il nuovo pacchetto legislativo, un certo numero di carenze individuate in materia di monitoraggio e valutazione.

In molti casi la sostenibilità dei progetti UE ha rischiato di essere compromessa

10.37. Un intervento pubblico dovrebbe, in teoria, essere sostenibile, ossia dovrebbe non solo concentrarsi sulle realizzazioni a breve termine, ma anche continuare a fornire risultati e a produrre impatti dopo la fine dei finanziamenti esterni. La sostenibilità dovrebbe perciò essere un fattore importante da considerare nell’elaborazione di un programma e/o un progetto. Le considerazioni al riguardo dovrebbero includere questioni come la sostenibilità finanziaria, la sostenibilità tecnica e la capacità istituzionale, nonché l’interdipendenza tra questi elementi.

10.38. Otto relazioni nel 2012 hanno posto l’accento sul tema della sostenibilità. Cinque di queste riguardavano l’assistenza fornita a paesi e territori non UE. Le altre tre trattavano della sostenibilità dei progetti finanziati nell’ambito della gestione concorrente, mostrando così come tale questione fosse pertinente anche al di là dell’ambito degli aiuti allo sviluppo. In sei di queste otto relazioni, è stato individuato il rischio che i progetti possano essere abbandonati, interrompendo così il flusso di profitti, in assenza di finanziamenti continui (29).

10.39. Nell’ambito della gestione concorrente, le autorità degli Stati membri hanno principalmente il compito di selezionare progetti che siano finanziariamente sostenibili. L’audit della Corte sul sostegno dell’UE all’attuazione della normativa in materia di igiene nei macelli ha mostrato che la sostenibilità dei progetti era uno degli obiettivi: i progetti finanziati avrebbero dovuto essere mantenuti a livelli-obiettivo di attività per almeno cinque anni dopo la conclusione dell’investimento. Invece l’audit ha rilevato casi, in ciascuno dei cinque Stati membri visitati, dove il periodo minimo quinquennale di attività non era stato completato, oppure dove i livelli-obiettivo di attività non erano stati raggiunti. Ciò ha ridotto l’impatto dei fondi usati per facilitare il rispetto dei requisiti di igiene nei macelli (30). 10.39. L’impatto degli investimenti finanziati per rispondere alle nuove norme in materia di igiene è stato valutato nel quadro delle relazioni di valutazione ex post dei programmi Sapard relative a otto paesi beneficiari che hanno aderito all’UE nel 2004. La relazione di sintesi di tali valutazioni elaborata da valutatori indipendenti ha concluso, al capitolo 4.2.1 relativo al rispetto delle norme dell’UE e dell’acquis comunitario, che l’impatto maggiore è stato ottenuto nel settore delle condizioni di igiene, sanitarie e veterinarie e dell’ambiente. La relazione è stata pubblicata e può essere consultata all’indirizzo: http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/rural-development-reports/index_en.htm

10.40. Nel suo audit sugli aiuti allo sviluppo per l’approvvigionamento di acqua potabile e impianti igienico-sanitari di base nei paesi dell’Africa subsahariana, la Corte ha rilevato che i progetti esaminati erano sostenibili sul piano tecnico: hanno promosso l’impiego di tecnologie standard e materiali disponibili localmente. Tuttavia, per la maggioranza dei progetti la continuità a medio e a lungo termine dei risultati e dei benefici sarà compromessa se non saranno garantite entrate diverse dai proventi tariffari. Malgrado l’esaustività delle procedure gestionali, la Commissione non ha affrontato questioni importanti concernenti la sostenibilità (31). 10.40. Per affrontare questioni relative alla sostenibilità istituzionale, la Commissione sostiene ampie attività di formazione e di potenziamento delle capacità volte a responsabilizzare le associazioni di utenti delle risorse idriche e le autorità locali a detenere, gestire e far funzionare i loro impianti, a volte con la partecipazione del settore privato. La Commissione collabora inoltre con i singoli paesi nel quadro di programmi di riforma settoriale per sostenere lo sviluppo di politiche settoriali adeguate e di un quadro istituzionale e, in tale ambito, vengono create strutture decentrate per aiutare i portatori di interesse locali nel lungo termine. Affinché il settore idrico abbia una base finanziariamente sostenibile, occorre stabilire il giusto equilibrio tra tariffe, trasferimenti e imposte. Nella maggior parte dei paesi, non si riesce a coprire le spese operative unicamente con le tariffe; ciò è vero in Europa e ancor più nei paesi subsahariani, in cui i progetti riguardano principalmente i gruppi più vulnerabili con risorse limitatissime. Per questo motivo, la Commissione sostiene lo sviluppo di tariffe sociali, sempre tenendo presente la sostenibilità finanziaria globale del settore attraverso un dialogo settoriale con i paesi beneficiari.

10.41. Nell’audit sulla riqualificazione dei siti industriali e militari dismessi, la Corte ha osservato che tutti i progetti di riqualificazione di siti dismessi esaminati possedevano alcune delle caratteristiche chiave che sono considerate migliori pratiche per garantire la sostenibilità dei siti e delle realizzazioni nel lungo periodo (32). Ad esempio, alcuni siti erano posizionati strategicamente ed erano serviti da reti di trasporto trimodali (stradali, ferroviarie e via acque interne) e tutti i siti erano adeguatamente serviti da infrastrutture di trasporto, da una rete fognaria e da infrastrutture per le tecnologie di comunicazione. 10.41. La Commissione accoglie le osservazioni della Corte.

10.42. Anche se gli interventi sono finanziariamente e tecnicamente sostenibili, i risultati potrebbero non essere durevoli se i beneficiari non sono coinvolti e non sviluppano un senso di titolarità o se le capacità istituzionali sono insufficienti.

10.43. Attraverso sia lo strumento di assistenza preadesione che la politica estera e di sicurezza comune, la UE fornisce assistenza al Kosovo per rafforzare lo Stato di diritto. Il sostegno politico delle autorità del Kosovo è condizione essenziale per la sostenibilità dei risultati dell’assistenza dell’UE. Tuttavia, l’impegno delle autorità nazionali nei confronti delle nuove leggi è dubbio. Nel complesso, la sostenibilità dei risultati raggiunti grazie all’assistenza dell’UE è minacciata dalla mancanza di volontà politica, dalla debole capacità finanziaria e dalla modesta influenza della società civile (33). 10.43. La Commissione e il SEAE condividono la valutazione della Corte. Esse mirano a ovviare alle carenze individuate attraverso un maggiore utilizzo di dialoghi politici, come consigliato dalla Corte, compreso con la società civile, e con un miglior coordinamento e la sincronizzazione degli obiettivi politici, degli strumenti e dell’assistenza dell’UE. In questo modo, l’azione dell’UE dovrebbe risultarne più efficiente, efficace e sostenibile.

10.44. Analogamente, l’audit della Corte sull’assistenza dell’Unione europea alla Comunità turco-cipriota ha mostrato che la sostenibilità era a rischio, a causa della limitata capacità amministrativa delle autorità della cTC e dei ritardi nell’adozione delle misure e delle incertezze relative a futuri finanziamenti (34). 10.44. La Commissione ha inserito nei programmi per il 2012 e nei progetti di programma per il 2013 delle misure volte al completamento e alla sostenibilità dei progetti esistenti, le quali prevedono la formazione continua e l’assistenza per la creazione di sistemi operativi e di gestione, nonché investimenti complementari per garantire che la comunità turco-cipriota sia adeguatamente preparata per rilevare il nuovo impianto e assicurarne il funzionamento. Riguardo ai nuovi investimenti, si è adottato un approccio piuttosto cauto e in molti settori sono stati sospesi in attesa che la comunità turco-cipriota dimostri di saper adottare misure efficaci. La Corte ritiene che il ritardo nell’attuazione delle procedure e dei testi giuridici pertinenti da parte della comunità turco-cipriota possa comportare rischi per la sostenibilità. In questi casi, la Commissione continua a incoraggiare la comunità turco-cipriota a proseguire il suo lavoro e fornisce sostegno nei settori interessati. Per far fronte alle incertezze sul futuro finanziamento, la Commissione ha preparato una proposta per una prospettiva pluriennale nell’ambito del QFP 2014-2020. Ciò dovrebbe contribuire a rendere più stabile il livello di finanziamento delle operazioni nel quadro del cosiddetto regolamento sugli aiuti.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Conclusioni

10.45. Per molti settori del bilancio UE il quadro legislativo è complesso e scarsamente focalizzato sulla performance. Le proposte per i nuovi regolamenti sul QSC e sulla PAC per il periodo di programmazione 2014-2020 rischiano di restare fondamentalmente basate sulle risorse (orientate alle spese) e tengono perciò conto più della conformità che della performance (cfr. paragrafi 10.3-10.4). 10.45. La Commissione condivide l’opinione della Corte secondo cui l’attuale quadro legislativo è complesso e non sufficientemente incentrato sui risultati. Pertanto, ha compiuto sforzi per far sì che le sue proposte per le nuove generazioni di programmi nel quadro del QFP 2014-2020 contengano un quadro dei risultati solido, basato su una chiara definizione degli obiettivi SMART, contenente indicatori appropriati che consentano di riferire non solo sulle realizzazioni ma anche sui risultati e sugli impatti dei programmi di spesa. La Commissione auspica vivamente che questo quadro sia mantenuto nel processo legislativo attualmente in corso tra il Parlamento europeo e il Consiglio in vista dell’adozione finale delle basi giuridiche. I nuovi regolamenti nel settore della politica agricola comune (PAC) contengono nuovi elementi importanti per garantire un approccio maggiormente orientato ai risultati (cfr. risposta al paragrafo 10.3): — i nuovi pagamenti diretti sono stati elaborati per affrontare esigenze e obiettivi specifici (obiettivi ambientali, giovani agricoltori, zone con vincoli naturali ecc.), — il progetto di regolamento per il FEASR prevede che ciascun programma di sviluppo rurale sia strutturato in funzione del conseguimento di obiettivi quantificati, che sono strettamente connessi agli obiettivi stabiliti nel regolamento. Se un programma di sviluppo rurale non riesce a conseguire una tappa intermedia prefissata, la «riserva di performance» (cfr. risposta al paragrafo 10.4) non sarà sbloccata. Per quanto riguarda le proposte di regolamento per i fondi strutturali europei e i fondi di investimento, l’orientamento ai risultati è stato inserito come una componente essenziale. Tra le ambiziose e innovative proposte vi sono: — una logica di intervento rafforzata che colleghi gli obiettivi fissati dall’Unione a obiettivi vincolanti e precisi degli Stati membri, — per la prima volta, condizioni ex ante specifiche per gli interventi al fine di migliorare l’efficacia degli investimenti, — condizionalità macroeconomiche notevolmente più ampie, — un approccio rinnovato in materia di valutazione, basato sulla programmazione, sull’obbligo di valutare l’impatto di ciascuna parte del programma e sull’uso di nuovi metodi, e — un quadro dei risultati, compresa una «riserva di performance».

10.46. Nel contesto dei negoziati per il QFP, la Commissione ha proposto un quadro comune sulla performance per la Commissione e le autorità nazionali, basato sugli indicatori di realizzazione e di risultato convenuti. Tuttavia, per il futuro successo in questo settore sarà importante vedere se gli Stati membri e la Commissione riusciranno ad applicarli con successo (cfr. paragrafo 10.19). 10.46. La Commissione osserva che, per tutti i programmi attuati in gestione concorrente, la responsabilità dell’attuazione di un quadro dei risultati comune dipende principalmente dagli Stati membri cui spetta la gestione quotidiana dei programmi, il loro controllo e le relazioni sui risultati.

10.47. L’esame delle relazioni annuali di attività delle tre direzioni generali porta a concludere che la comunicazione attuata mediante tali relazioni stia evolvendo, ma resta di scarsa utilità. La Corte ha individuato in primo luogo carenze a livello degli obiettivi e degli indicatori (cfr. paragrafi da 10.9 a 10.16). Le osservazioni nei capitoli corrispondenti delle relazioni annuali della Corte sui due esercizi precedenti sono simili a quelle per questo esercizio. 10.47. La Commissione ritiene che negli ultimi anni siano stati compiuti notevoli progressi nella comunicazione dei risultati delle politiche e che, in particolare, le relazioni annuali di attività delle direzioni generali contengano una gran quantità di informazioni utili sugli obiettivi politici, sui risultati raggiunti e sul loro impatto sulla società. Gli indicatori presentati in genere forniscono informazioni utili sui progressi compiuti verso la realizzazione degli obiettivi generali della Commissione e nonché ai fini del monitoraggio dei risultati.

10.48. La relazione di valutazione ex articolo 318 va perfezionata e non è ancora adeguata ai fini dell’utilizzo atteso nell’ambito della procedura di discarico. La Corte riconosce che l’impegno della Commissione a rafforzare la cultura della performance al proprio interno ed a sviluppare un sistema di gestione e comunicazione della performance affidabile e solido. A tale fine, la Commissione presenterà, nel 2014, un nuovo quadro di riferimento in materia di comunicazione della performance per il prossimo QFP. La Commissione ha adottato inoltre iniziative volte a rafforzare e razionalizzare i propri servizi responsabili della comunicazione in materia di performance per la parte restante dell’attuale periodo di programmazione (cfr. paragrafi da 10.20 a 10.24). 10.48. La Commissione riconosce che la relazione non è stata ancora ultimata e che ogni anno vengono fatte proposte per un suo miglioramento. Dubita tuttavia che la relazione possa soddisfare l’uso che se ne vuole fare nella procedura di discarico, iniziando a fornire prove affidabili su quanto le politiche dell’UE hanno conseguito prima che si arrivi a uno stadio avanzato del QFP.

10.49. Come per gli esercizi precedenti, nel suo controllo di gestione pubblicato nelle relazioni speciali del 2012, la Corte ha individuato carenze che incidono sull’intero ciclo di vita normale della gestione. Nei tre settori specifici analizzati quest’anno, la Corte ha rilevato debolezze in alcuni elementi essenziali del sistema di gestione e comunicazione della performance: gli obiettivi SMART e gli appositi indicatori non sono utilizzati sistematicamente nei programmi di spesa, vi sono carenze per quanto riguarda la qualità dei dati sulla performance e la tempestività con cui vengono comunicati e spesso non è garantita la sostenibilità dei progetti finanziati dalla spesa dell’UE. È importante che queste questioni vengano affrontate al fine di ottenere i risultati e l’impatto auspicati dalla prossima generazione di programmi di spesa paragrafi da 10.25 a 10.44).

Raccomandazioni

10.50. L’ allegato 10.2 illustra i risultati dell’esame, svolto dalla Corte, in merito ai progressi compiuti nell’attuazione delle raccomandazioni espresse nella relazione annuale sull’esercizio 2010. Nella relazione annuale sull’esercizio 2010 (capitolo 8) la Corte aveva espresso sei raccomandazioni. Tutte e sei le raccomandazioni sono state attuate per alcuni aspetti. Questa valutazione dei progressi è basata su: 10.50.

a) alcuni sviluppi positivi nelle direttive fornite e nella gestione della qualità a livello centrale (ad esempio, migliori istruzioni per i PG 2013 e un migliore controllo della qualità per la prima parte delle RAA 2012);

b) le restanti carenze di rilievo nelle RAA esaminate; e b) La Commissione prosegue il suo impegno per migliorare le relazioni annuali di attività, con l’obiettivo di: — includere più elementi di gestione dei risultati: fissare obiettivi, indicatori di performance e relativi obiettivi a livello di ciascun programma, — approfondire le relazioni su come sono state utilizzate le risorse finanziarie e umane per realizzare gli obiettivi politici fissati dal Collegio e su come le politiche attuate hanno prodotto il valore aggiunto dell’UE, — rafforzare il processo interno di valutazione tra pari in merito alle relazioni annuali di attività, dando maggiore attenzione alle informazioni sui risultati.

c) le debolezze identificate nelle relazioni speciali della Corte.

10.51. Alla luce del presente esame e delle constatazioni e conclusioni formulate per l’esercizio 2012, la Corte raccomanda alla Commissione quanto segue: 10.51.

— Raccomandazione 1: la Commissione ed il legislatore dovrebbero garantire che, nel prossimo periodo di programmazione (2014-2020), venga posto l’accento sulla performance. Ciò presuppone che, nella normativa specifica a ciascun settore, o con altre modalità pur sempre vincolanti, vengano stabiliti pochi obiettivi sufficientemente specifici, con i corrispondenti indicatori, i risultati e gli impatti attesi, Le proposte della Commissione per i programmi attuati nell’ambito del prossimo quadro finanziario pluriennale mirano a ottenere risultati sulle priorità politiche e nel settore dei risultati. Al fine di potenziare il quadro dei risultati, le proposte introducono disposizioni relative a obiettivi e indicatori, norme in materia di monitoraggio, valutazione e obblighi di relazione. Tuttavia, secondo la procedura legislativa ordinaria, sia il Consiglio che il Parlamento europeo hanno la responsabilità finale dell’adozione degli atti giuridici di base.