[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 12.12.2006

SEC(2006) 1647

DOCUMENTO DI LAVORO DELLA COMMISSIONE Documento di accompagnamento della

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Elezioni europee 2004 Relazione della Commissione sulla partecipazione dei cittadini dell'Unione europea nello Stato membro di residenza (direttiva 93/109/CE) e sulle modalità elettorali (decisione 76/787/CE, modificata dalla decisione 2002/772/CE, Euratom) SINTESI DELLA VALUTAZIONE DI IMPATTO ai fini di un'eventuale modifica della direttiva 93/109/CE del Consiglio, relativa alle modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo per i cittadini dell'Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non sono cittadini {COM(2006) 790 definitivo}{SEC(2006) 1645}{SEC(2006) 1646}

CONTESTO POLITICO

I diritti relativi alla cittadinanza dell'UE, sanciti dai trattati UE (articoli 17-22), prevedono che i cittadini UE possano scegliere di partecipare alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro di origine o in quello di residenza, se sono diversi. La partecipazione alle elezioni del Parlamento europeo comprende sia il diritto di voto che quello di eleggibilità. I principi per l'esercizio di entrambi i diritti in uno Stato membro di cui il cittadino UE non ha la nazionalità sono esposti nella direttiva 93/109/CE. Nessuno può votare o presentarsi come candidato in più di uno Stato membro nel corso delle stesse elezioni (articolo 4 della direttiva).

La direttiva 93/109/CE è stata adottata quando l'Unione europea comprendeva solo 12 Stati membri. La presente valutazione di impatto è stata promossa per fornire maggiori informazioni sui problemi individuati dopo l'adozione della direttiva e proporre possibili soluzioni per rispondere alle sfide che si presentano in vista dell'allargamento dell'Unione europea a 27 Stati membri, quando la crescente disomogeneità dei sistemi elettorali degli Stati membri aggraverà i problemi individuati.

OBIETTIVI

La direttiva 93/109/CE persegue i seguenti obiettivi:

Obiettivi generali:

- Garantire la partecipazione di tutti i cittadini dell'Unione alle elezioni del Parlamento europeo.

- Incoraggiare la partecipazione di tutti i cittadini dell'Unione alle elezioni del Parlamento europeo.

- Garantire pari accesso ai diritti elettorali (principio di non discriminazione), facendo sì che i cittadini dell'Unione europea godano degli stessi diritti elettorali nello Stato membro di residenza rispetto ai cittadini che hanno la nazionalità di tale paese.

Gli obiettivi specifici:

- Prevenire il doppio voto nelle elezioni del Parlamento europeo.

- Prevenire la doppia candidatura nelle elezioni del Parlamento europeo.

- Ridurre gli ostacoli per i cittadini UE che intendono candidarsi alle elezioni del Parlamento europeo nel loro Stato membro di residenza.

CARENZE DELL'ATTUALE SISTEMA PER QUANTO RIGUARDA LA PREVENZIONE DEL DOPPIO VOTO E DELLA DOPPIA CANDIDATURA

Partecipazione elettorale e doppio voto

In occasione delle elezioni del Parlamento europeo del 2004 erano oltre 5,5 milioni i cittadini UE non aventi la nazionalità del paese di residenza in età di votare nei 25 Stati membri dell'Unione europea.

Nel 2004 il tasso medio di partecipazione alle elezioni del Parlamento europeo è stato del 45,7%. Il tasso di partecipazione dei cittadini UE non aventi la nazionalità del paese di residenza è stato inferiore: per i sei paesi per cui sono disponibili i dati (o le stime) relativi alla partecipazione di tali cittadini, la partecipazione media è stata del 19,6%.

Problemi pratici dell'attuale sistema di scambio di informazioni

La direttiva 93/109/CE prevede due strumenti per prevenire il doppio voto e la doppia candidatura: in primo luogo, il cittadino UE che non ha la nazionalità del paese in cui risiede deve presentare una dichiarazione formale, indicante che eserciterà il diritto di voto o di eleggibilità esclusivamente nello Stato membro di residenza; e, in secondo luogo, gli Stati membri sono tenuti a scambiarsi le informazioni relative ai cittadini di altri Stati membri iscritti nelle liste elettorali o che hanno presentato una candidatura e a prendere le misure adeguate per evitare il doppio voto e la doppia candidatura dei propri cittadini. A questo scopo, è stato istituito un sistema di scambio di informazioni tra gli Stati membri, che è già stato utilizzato in tre elezioni del Parlamento europeo: 1994, 1999 e 2004.

I principali difetti del sistema di scambio delle informazioni sono i seguenti: le informazioni ricevute non sono sufficienti a consentire di identificare la persona negli elenchi nazionali esistenti; la traslitterazione dei nomi è problematica; i dati arrivano troppo tardi per essere trattati; il formato in cui vengono trasmesse le informazioni varia (formato cartaceo, floppy, CD-ROM) e ciò impedisce il trattamento automatico. Inoltre, tale sistema ha portato a far sì che alcuni cittadini non hanno potuto esercitare il loro diritto di voto. Infine, non è possibile sapere se il sistema ha ridotto il doppio voto. Nel 2004 sono stati accertati casi di doppio voto in due Stati membri: 4 casi in Lussemburgo e approssimativamente 120 in Germania.

Nel complesso, gli Stati membri considerano il sistema gravoso e inefficiente.

La maggior parte dei problemi sorge dalle differenze tra i sistemi elettorali non armonizzati degli Stati membri, dalle modalità di funzionamento dei registri nazionali negli Stati membri e da quali informazioni sono presenti nei registri. Questo è uno dei maggiori ostacoli allo scambio rapido ed efficiente delle informazioni sugli elettori UE che non hanno la nazionalità del paese di residenza.

Quindici Stati membri hanno fornito stime delle risorse impiegate per il sistema di scambio delle informazioni nelle elezioni 2004. I costi stimati - solo per questi Stati membri - hanno raggiunto i 981 000 euro. Gran parte dei costi del sistema si deve allo scambio di informazioni inadeguate. Se il sistema restasse così com'è, è probabile che i costi aumenterebbero, a causa del crescente numero di cittadini UE che non hanno la nazionalità del paese di residenza e dell'allargamento dell'UE.

Tra le varie opzioni elaborate nel quadro della valutazione di impatto, le seguenti sono state considerate le più pertinenti per prevenire il doppio voto e la doppia candidatura:

Opzione n. 1 – Situazione attuale

Non viene modificata la situazione attuale, cioè vengono mantenute le seguenti misure:

- L'attuale sistema di scambio delle informazioni tra gli Stati membri. Nel quadro di tale sistema, lo Stato membro di residenza è tenuto a trasmettere allo Stato membro di origine le informazioni sui cittadini UE non aventi la nazionalità del paese di residenza che si iscrivono nelle liste elettorali del paese (o presentano la candidatura). Lo Stato membro di origine cancella quindi il cittadino dalle proprie liste elettorali per impedire il doppio voto. La Commissione, insieme agli Stati membri, ha fissato alcuni orientamenti su quali informazioni scambiare e come scambiarle.

- La dichiarazione formale da parte dei cittadini UE privi della nazionalità del paese di residenza, resa all'iscrizione nelle liste elettorali o alla presentazione della candidatura nello Stato membro di residenza; tale dichiarazione stipula che i cittadini voteranno nello Stato membro di residenza e non nello Stato membro di origine (articoli 9 e 10 della direttiva 93/109/CE) e presenteranno la propria candidatura esclusivamente nello Stato membro di residenza (articolo 10).

Opzione n. 2: Soppressione dell'attuale sistema di scambio di informazioni, mantenendo tuttavia la dichiarazione contro il doppio voto e la doppia candidatura, e introdurre sanzioni e controlli ex post

Tale opzione comporterebbe le seguenti modifiche alla direttiva 93/109/CE:

- Soppressione dell'attuale sistema di scambio di informazioni, pur con il mantenimento della dichiarazione dei cittadini UE non aventi la nazionalità del paese di residenza, con cui questi si impegnano a non votare due volte o a non presentare la candidatura in più di uno Stato membro nel corso delle stesse elezioni del Parlamento europeo;

- Introduzione di sanzioni contro il doppio voto;

- Introduzione di controlli ex post sul doppio voto.

Opzione 3: Miglioramento dell'attuale sistema di scambio delle informazioni

Nell'ambito di questa opzione l'attuale sistema di scambio delle informazioni potrebbe essere migliorato sotto il profilo delle procedure amministrative ed operative, per assicurare la coerenza nell'Unione europea, mediante le seguenti misure:

- fissando un unico termine armonizzato per lo scambio delle informazioni;

- adattando il formato già adottato per lo scambio delle informazioni, così da consentire a tutti gli Stati membri di disporre di tutte le informazioni necessarie per identificare i loro cittadini quando ricevono le informazioni;

- stabilendo che tutte le informazioni devono essere trasmesse elettronicamente con un solo strumento specifico per consentire il trattamento automatico di tutte le informazioni;

- introducendo l'uso degli alfabeti greco e cirillico;

- gli Stati membri dovrebbero informare i cittadini della loro cancellazione dalle liste elettorali.

Il sistema dovrebbe essere attuato dagli Stati membri, probabilmente sulla base di una decisione della Commissione adottata con una procedura di comitologia.

Opzione n. 4: Creazione di una lista elettorale del Parlamento europeo

Questa opzione comporterebbe l'integrazione di tutte le liste elettorali degli Stati membri (per le elezioni del Parlamento europeo) in un'unica lista elettorale del Parlamento europeo per tutti gli Stati membri. Una variante di tale opzione comprenderebbe la piena armonizzazione dei metodi di trattamento dei registri nazionali e delle informazioni da inserire nei registri. Le informazioni sulle liste elettorali sarebbero condivise dagli Stati membri.

Oltre alla modifica della direttiva 93/109/CE, tale opzione comporterebbe anche la modifica dell'Atto del 1976 relativo alle elezioni (allegato alla decisione 76/787/CECA, CEE, Euratom).

Valutazione delle opzioni:

Valutazione delle opzioni destinate a migliorare il sistema di prevenzione del doppio voto e della doppia candidatura |

Obiettivo da realizzare/problema affrontato | Opzioni (previsione dell'impatto, valutata da - (non ha contribuito alla realizzazione dell'obiettivo) a √√√√√ (obiettivo completamente realizzato)) |

Opzione n. 1: situazione attuale | Opzione n. 2: sopprimere l'attuale sistema di scambio di informazioni | Opzione n. 3: migliorare l'attuale sistema | Opzione n. 4: creare una lista elettorale comunitaria |

Prevenire il doppio voto nelle elezioni europee | √√√ | √√√√ | √√√√ | √√√√ |

Prevenire la doppia candidatura nelle elezioni europee | √√√ | √√√√ | √√√√ | √√√√ |

Garantire la partecipazione di tutti i cittadini dell'Unione alle elezioni europee | √√ | √√√√ | √√√√ | √√√√ |

Incoraggiare la partecipazione di tutti i cittadini dell'Unione alle elezioni europee | √√ | √√ | √√ | √√√ |

Garantire pari accesso ai diritti elettorali (principio di non discriminazione) ai cittadini dell'Unione, perché nel loro Stato membro di residenza dispongano degli stessi diritti elettorali di cui godono i cittadini di tale Stato | √√√√ | √√√√ | √√√√ | √√√√√ |

Diritti fondamentali |

Diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo (articolo 39) | √√√ | √√√ | √√√√ | √√√√√ |

Protezione dei dati personali (articolo 8) | √ | √√√ | √ | √√√ |

Costi rispetto alla situazione attuale + costi superiori alla situazione attuale; 0 costi invariati; - costi inferiori alla situazione attuale | 0 | - | 0 | + |

L'opzione preferita

Sulla base della valutazione e della comparazione delle opzioni, per quanto riguarda i seguenti fattori: la realizzazione degli obiettivi; il rispetto e la realizzazione dei diritti fondamentali; il parere degli Stati membri e delle parti interessate; e infine, la praticità e i costi, l'opzione preferita per affrontare le carenze del sistema per la prevenzione del doppio voto e della doppia candidatura è l'opzione n. 2: soppressione dell'attuale sistema di scambio di informazioni, mantenendo tuttavia la dichiarazione contro il doppio voto e la doppia candidatura, e introduzione di sanzioni e controlli ex post. Ciò eliminerebbe il rischio che i cittadini siano erroneamente cancellati da una lista elettorale o non vengano informati della cancellazione, con il risultato di non poter votare. Si realizzerebbe un risparmio sui costi dello scambio di informazioni tra gli Stati membri. La sanzione rappresenterebbe probabilmente un deterrente contro il doppio voto.

Sarebbe necessario un controllo dei casi di doppio voto da parte dei cittadini UE non aventi la nazionalità del paese di residenza. Se si mantenessero gli archivi elettronici delle generalità di tutti i votanti il processo sarebbe tecnicamente lineare, ma non tutti gli Stati membri hanno attualmente archivi elettronici.

Alla luce dell'analisi preliminare è improbabile che si possa istituire un sistema di controllo economicamente efficiente prima del 2009. Tuttavia, esiste una ragionevole probabilità che ciò sia possibile per le elezioni successive. Invece di un sistema di controllo nel 2009 si potrebbero attuare misure preventive, come quella di informare sull'esistenza di una nuova sanzione per il doppio voto e di sistemi "light" di controlli successivi in situazioni in cui è più probabile che si verifichi il doppio voto. Occorre sottolineare che non esistono prove che indichino l'esistenza di un vasto fenomeno di doppio voto in precedenti elezioni del Parlamento europeo.

IL GRAVOSO CARICO AMMINISTRATIVO PER I CANDIDATI ALLE ELEZIONI DEL PARLAMENTO EUROPEO NON AVENTI LA NAZIONALITÀ DEL PAESE DI RESIDENZA

Nel 2004 si sono presentati complessivamente 8 974 candidati per le elezioni del Parlamento europeo. Di questi, 8 917 si sono presentati nel loro paese di origine e solo 57 candidati erano cittadini UE non aventi la nazionalità del paese di residenza.

Vi è ragione di presumere che il numero di cittadini UE non aventi la nazionalità del paese di residenza che si candida sarebbe stato più elevato se non esistesse l'obbligo di certificare, con un attestato rilasciato dalle autorità dello Stato membro di origine, che non sono decaduti dal diritto di presentare la propria candidatura. Tre paesi hanno segnalato alcune difficoltà legate a detto requisito, per cui ad alcuni cittadini UE non aventi la nazionalità del paese di residenza non è stata riconosciuta l'eleggibilità nel paese di residenza. L'attuale obbligo di fornire un attestato ha quindi avuto un effetto negativo sulla candidatura dei cittadini UE non aventi la nazionalità del paese alle elezioni europee nel loro paese di residenza.

Carico amministrativo gravoso

In alcuni Stati membri non è chiaramente indicato o stabilito quale autorità nazionale sia competente a rilasciare l'attestato obbligatorio che i cittadini UE devono attualmente ottenere dallo Stato membro di origine per provare la loro eleggibilità, quando presentano la candidatura per le elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza. Le dichiarazioni dei candidati UE non aventi la nazionalità del paese di residenza confermano che esistono problemi legati ai contatti con l'autorità competente nel paese di origine e al tempestivo ricevimento dell'attestato richiesto.

Tra le diverse opzioni formulate nell'ambito della valutazione di impatto, le più adatte ad affrontare il problema del doppio voto e della doppia candidatura sono state ritenute le seguenti:

Opzione n. 1:La situazione attuale

Nessun cambiamento: se si candidano per il Parlamento europeo nello Stato di residenza, i cittadini UE sono tenuti a presentare un attestato fornito dallo Stato membro di origine (articoli 6 e 10).

Opzione 2: Miglioramento dell'attuale sistema

Questa opzione comporterebbe ad esempio la realizzazione di una campagna di informazione su scala europea per diffondere un elenco completo delle autorità competenti a rilasciare l'attestato di eleggibilità ai cittadini che intendono presentare la candidatura nello Stato membro di residenza.

Opzione 3: Soppressione dell'obbligo per i candidati di certificare, con un attestato rilasciato dalle autorità competenti dello Stato membro di origine, che non sono decaduti dal diritto di eleggibilità, sostituendolo con l'inserimento di una menzione in tal senso nella dichiarazione formale che i candidati devono presentare a norma dell'attuale articolo 10, paragrafo 1.

Oltre all'inserimento di una nuova menzione nella dichiarazione che i candidati devono fornire, questa opzione introdurrebbe inoltre la possibilità per lo Stato membro di residenza di verificare che il cittadino interessato non è decaduto dal diritto di eleggibilità, con una notifica della dichiarazione allo Stato membro di origine.

Valutazione delle opzioni:

Valutazione delle opzioni destinate a risolvere il problema del carico amministrativo cui deve far fronte il cittadino UE non avente la nazionalità dello Stato membro di residenza che intenda candidarsi alle elezioni europee in tale Stato |

Obiettivo da realizzare/problema affrontato | Opzioni (previsione dell'impatto, valutata da - (non ha contribuito alla realizzazione dell'obiettivo) a √√√√√ (obiettivo completamente realizzato)) |

Opzione n. 1: Situazione attuale | Opzione n. 2: Migliorare il sistema attuale | Opzione n. 3: Sopprimere l'obbligo per i candidati di presentare un attestato |

Eliminare gli ostacoli per i cittadini UE che desiderano presentare la candidatura alle elezioni europee nello Stato membro di residenza | √ | √√√ | √√√√ |

Garantire la partecipazione di tutti i cittadini dell'Unione alle elezioni europee | √ | √√ | √√√ |

Incoraggiare la partecipazione di tutti i cittadini dell'Unione alle elezioni europee | √ | √√ | √√√ |

Garantire pari accesso ai diritti elettorali (principio di non discriminazione) ai cittadini dell'Unione, perché nel loro Stato membro di residenza dispongano degli stessi diritti elettorali di cui godono i cittadini di tale Stato | √ | √ | √√ |

Diritti fondamentali |

Diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo (articolo 39) | - | √√√ | √√√√ |

Protezione dei dati personali (articolo 8) | √√√√√ | √√√√√ | √√ |

Costi rispetto alla situazione attuale + costi superiori alla situazione attuale; 0 costi invariati; - costi inferiori alla situazione attuale | 0 | + | 0 |

Opzione preferita

L'opzione preferita per far fronte al gravoso carico amministrativo dei cittadini UE non aventi la nazionalità del paese che si candidano per il Parlamento europeo è la n. 3: sopprimere l'obbligo dei candidati di certificare, con un attestato rilasciato dalle autorità competenti dello Stato membro di origine, che non sono decaduti dal diritto di eleggibilità, sostituendolo con l'inserimento di una menzione in tal senso nella dichiarazione formale che i candidati devono presentare a norma dell'attuale articolo 10, paragrafo 1.

Se fosse adottata tale opzione, gli ostacoli per i cittadini UE non aventi la nazionalità del paese di residenza che intendono candidarsi alle elezioni europee si ridurrebbero in grande misura, poiché si tratterebbe solamente di fornire una dichiarazione formale (e non l’attestato di un'autorità).

Gli Stati membri avrebbero la possibilità di verificare l'esattezza della dichiarazione formale tramite la notifica allo Stato membro di origine. Complessivamente, il "costo per la società" dell'opzione preferita resterebbe modesto.

SUSSIDIARIETÀ, PROPORZIONALITÀ E VALORE AGGIUNTO UE

L'opzione preferita per affrontare le carenze dell'attuale sistema di scambio delle informazioni non introdurrebbe alcuna misura per armonizzare i sistemi elettorali degli Stati membri o azioni comuni che vada oltre quanto necessario per realizzare gli obiettivi. Vista la natura transnazionale del problema, cioè il fatto che i cittadini non possono votare o candidarsi in più di uno Stato membro in ciascuna elezione del Parlamento europeo che coinvolga tutta l'Unione europea, è necessaria la cooperazione tra gli Stati membri.

Il requisito per cui non sarebbero previste misure per armonizzare i sistemi elettorali degli Stati membri o azioni comuni che vadano oltre quanto necessario per realizzare gli obiettivi è valido anche per affrontare il problema del gravoso carico amministrativo per gli aspiranti candidati. L'introduzione della possibilità di verificare le dichiarazioni dei cittadini UE non aventi la nazionalità del paese di residenza sarebbe utile per garantire che nessun cittadino che sia stato giudicato privo dei requisiti di eleggibilità in uno Stato membro possa presentare la propria candidatura in un altro Stato membro.

La mancanza di un'azione dell'Unione europea sarebbe estremamente dannosa per gli interessi legittimi dei cittadini dell'Unione europea, che hanno il diritto di esigere che nessuno possa abusare del sistema votando più di una volta nelle stesse elezioni per il Parlamento europeo, o candidandosi in uno Stato membro pur essendo decaduto dal diritto di eleggibilità in un altro Stato membro. Le opzioni preferite soddisferebbero pertanto l'obbligo dell'Unione europea di proteggere e garantire i diritti fondamentali dei cittadini. In entrambe le opzioni l'azione comune rispetta quindi il principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 2 del trattato UE e il principio di proporzionalità di cui all'articolo 5 del trattato CE.