IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 451/152

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Quadro d'azione di Hyogo per il dopo 2015: gestire i rischi per raggiungere la resilienza

COM(2014) 216 final

(2014/C 451/25)

Relatore: IULIANO

La Commissione europea, in data 8 aprile 2014, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione europea — Quadro d'azione di Hyogo per il dopo 2015: gestire i rischi per raggiungere la resilienza.

COM(2014) 216 final.

La sezione specializzata Relazioni esterne, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 12 giugno 2014.

Alla sua 500a sessione plenaria, dei giorni 9 e 10 luglio 2014 (seduta del 10 luglio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 103 voti favorevoli, 1 voto contrario e 1 astensione.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) considera estremamente pertinente e necessario che l'UE adotti una posizione per quanto concerne la riduzione dei rischi di catastrofi, tenendo conto della revisione del quadro d'azione di Hyogo nel 2015. Una posizione dell'UE assume maggiore rilevanza in quanto coinciderebbe con altre iniziative post-2015 in materia di sviluppo o di cambiamento climatico.

1.2 Il CESE chiede agli Stati membri di fornire alla Commissione i dati sui rischi e sulle catastrofi avvenute sui loro rispettivi territori nel modo più disaggregato possibile, affinché tali dati possano servire a stabilire una diagnosi più profonda e precisa della situazione.

1.3 Il CESE è convinto che occorra rivolgere maggiore attenzione ai fattori di rischio sottostanti e alle cause profonde delle calamità. Tra questi fattori di rischio figurano lo sviluppo urbano non pianificato, la vulnerabilità dei mezzi di sopravvivenza in ambito rurale e gli ecosistemi in declino.

1.4 Gran parte delle perdite umane ed economiche provocate dalle catastrofi è dovuta ad eventi minori piuttosto frequenti. Per il CESE, il quadro d'azione 2015 dovrebbe attribuire una maggiore importanza agli «eventi rischiosi estensivi», e cercare di potenziare la resilienza delle comunità colpite da questi disastri.

1.5 Il CESE giudica opportuno esaminare l'impatto economico e sociale delle catastrofi con maggiore profondità e prestare più attenzione ad elementi quali le infrastrutture produttive.

1.6 Il CESE ritiene che il quadro d'azione di Hyogo per il dopo 2015 dovrebbe approfondire un approccio «multirischio» tenendo conto in misura maggiore delle minacce antropogeniche.

1.7 La gestione dei rischi di catastrofi deve basarsi su un approccio orientato ai diritti, essere incentrata sulle esigenze e sui diritti dei gruppi e delle persone più vulnerabili e integrare e sottolineare la prospettiva di genere.

1.8 Il CESE è favorevole alla promozione di approcci locali alla gestione del rischio, dando spazio alle organizzazioni della società civile in ambito locale e ai gruppi normalmente esclusi. È necessario tener conto in modo più deciso della gestione locale del rischio.

1.9 Va inoltre riconosciuto il ruolo delle organizzazioni della società civile nell'ambito della riduzione dei rischi di catastrofi, sul piano sia locale sia internazionale.

1.10 Gli imprenditori e i privati devono svolgere una funzione determinante introducendo la riduzione dei rischi in tutto il ciclo produttivo e apportando la loro capacità di innovazione.

1.11 Pur conservando un carattere volontario, il nuovo quadro d'azione 2015 deve dare importanza ai sistemi di responsabilità e di trasparenza attraverso una serie di indicatori accettati a livello internazionale. Tali indicatori non devono limitarsi agli aspetti puramente tecnici ma includere anche dimensioni di carattere sociale.

1.12 Il CESE valuta positivamente i sistemi di revisione inter pares applicati da diversi Stati membri, ma ritiene che a medio termine sia necessario definire meccanismi di responsabilità più esigenti.

1.13 Per quanto concerne il finanziamento, il CESE considera doveroso indicare percentuali minime raccomandabili per il finanziamento di azioni volte a ridurre i rischi di catastrofi nella politica di sviluppo e nella politica umanitaria dell'UE.

2. Contesto

2.1 L'adozione, nel 2005, del quadro d'azione di Hyogo «Costruire la capacità di ripresa di nazioni e comunità a fronte di disastri naturali» ha certamente rappresentato un evento storico nell'approccio alla riduzione dei rischi di catastrofi. Il fatto che il quadro d'azione sia stato adottato da 168 Stati è la prova di una nuova percezione da parte della comunità internazionale di una realtà sempre più inquietante.

2.2 Dopo l'adozione del quadro d'azione, l'UE ha via via introdotto elementi di riduzione dei rischi di catastrofi e di gestione dei rischi in molte delle sue politiche, vuoi interne vuoi nell'ambito della cooperazione allo sviluppo o degli aiuti umanitari e, pur se in modo disuguale, i progressi in questo campo sono stati significativi.

2.3 Pertanto, la revisione del quadro d'azione nel 2015 costituisce per l'UE un'opportunità di rivedere le sue politiche in materia adeguandole alla nuova realtà internazionale, e al tempo stesso di contribuire al dibattito internazionale sul rischio di catastrofi e sui metodi migliori per farvi fronte.

2.4 Il CESE accoglie con interesse la comunicazione della Commissione europea intitolata «Quadro d'azione di Hyogo per il dopo 2015: gestire i rischi per raggiungere la resilienza», la giudica estremamente pertinente nell'attuale periodo e intende contribuire al dibattito presentando le proposte dei settori della società civile da esso rappresentati.

2.5 La tendenza mondiale in materia di catastrofi che emerge dal 2005, anno di adozione del quadro d'azione, conferma un preoccupante aggravarsi dei rischi, il che obbliga gli Stati, gli organismi internazionali, le organizzazioni della società civile e la comunità in generale a riformulare le loro posizioni sulla riduzione dei rischi.

2.6 Tutti i dati di cui disponiamo attualmente segnalano un aggravarsi delle catastrofi, specie di quelle determinate da pericoli idrometeorologici dovuti al cambiamento del clima, ma anche di altre causate da processi di urbanizzazione selvaggia, da una pianificazione territoriale inadeguata, da un uso improprio del terreno e delle risorse naturali. Si osserva altresì una maggiore esposizione a tali rischi.

2.7 L'impatto delle calamità varia ovviamente tra le regioni e i paesi e le perdite umane o economiche dipendono dai livelli di sviluppo. Tuttavia, nessun paese e nessuna regione del mondo è al riparo da questi rischi e i dati degli ultimi decenni mostrano l'impatto elevato dei disastri anche nei paesi sviluppati e nella stessa UE.

2.8 Dato che nel 2015 saranno riformulati anche gli Obiettivi di sviluppo sostenibile, e considerando che il dibattito sul cambiamento climatico ha registrato alcuni progressi, è indispensabile fare uno sforzo ai fini di una maggiore coerenza tra le diverse posizioni su tali questioni, obiettivo cui il CESE intende contribuire.

3. Nuove visioni del contesto e della tipologia delle catastrofi

3.1 La comunicazione della Commissione e, soprattutto, i due documenti ad essa allegati (1) analizzano in modo molto esaustivo le minacce e i rischi su scala mondiale, in particolar modo a livello dell'UE. Essi descrivono inoltre in maniera estremamente precisa le politiche europee in cui sono stati introdotti elementi della riduzione dei rischi. Il Comitato valuta molto positivamente lo sforzo condotto dalla Commissione per disporre di dati affidabili e tecnicamente solidi in grado di fornire una visione globale sulle catastrofi che avvengono sul territorio dell'UE e di illustrare le politiche per farvi fronte.

3.2 Per quanto concerne, tuttavia, una visione d'insieme delle catastrofi sul territorio dell'UE, il CESE segnala con rammarico che solo sedici (16) Stati membri più la Norvegia hanno messo a disposizione dati diretti. Il CESE esorta gli altri paesi che ancora non hanno fornito i loro dati disaggregati a contribuire quanto prima a questo sforzo per arrivare a una diagnosi il più possibile chiara e precisa in materia di minacce e catastrofi all'interno dell'UE.

3.3 Su scala mondiale, gli studi condotti dalla Strategia internazionale delle Nazioni Unite per la riduzione dei disastri (sigla in inglese: UNISDR) mostrano che, più delle grandi calamità con maggiore impatto mediatico, sono i «piccoli disastri» quelli più frequenti, che causano un numero maggiore di perdite umane ed economiche e che determinano un impatto più profondo sulla vita quotidiana di milioni di esseri umani e di comunità in tutto il pianeta. Secondo il CESE, è necessario che il quadro d'azione post-2015 attribuisca maggior importanza al rischio «estensivo» (2) determinato da questo tipo di eventi, abbandonando l'approccio basato sul rischio «intensivo» privilegiato in passato. L'attenzione a questo tipo di disastri, che avvengono con elevata frequenza anche se su scala limitata, deve essere inoltre il punto di partenza per potenziare la resilienza delle comunità colpite. Per il CESE occorre osservare più da vicino l'impatto locale di questo tipo di catastrofi.

3.4 Nonostante i numerosi studi relativi all'impatto economico delle catastrofi, raramente sono stati analizzati i costi in termini di posti di lavoro, condizioni lavorative, lavoro dignitoso, impatto sugli imprenditori, sul tessuto produttivo, ecc. Il CESE giudica opportuno esaminare questi aspetti con maggiore profondità e prestare più attenzione ad elementi quali le infrastrutture produttive (3).

3.5 Inoltre, i dati a disposizione mostrano che numerose catastrofi sono dovute ad un insieme di pericoli e non ad un'unica e sola causa. Questo conferma la necessità di effettuare un'analisi «multirischio» e di adottare un approccio più olistico alle catastrofi tenendo conto della loro complessità. Il concetto di «emergenza complessa» utilizzato finora in ambito umanitario può servire per evitare visioni semplicistiche delle cause delle calamità, visioni che possono a volte portare a dare risposte altrettanto semplicistiche. Nonostante gli approcci che hanno dominato dopo l'adozione del quadro d'azione mettano l'accento sulle minacce di tipo «naturale» o «antropogenico non intenzionale», l'esperienza mostra che fattori quali la violenza nelle zone urbane periferiche, la mancanza di governance, i diversi tipi di conflitti e altri fattori di natura umana aggravano le catastrofi e dovrebbero essere presi in considerazione. Il CESE ritiene che il quadro d'azione 2015 dovrebbe affrontare questi elementi connessi ai conflitti e alla violenza in modo più completo. Bisogna altresì analizzare più a fondo il problema delle catastrofi di natura tecnologica o i cosiddetti «triplici disastri» (terremoto, tsunami, nucleare), come ad esempio la tragedia di Fukushima.

3.6 Il CESE inoltre è convinto che occorra rivolgere maggiore attenzione ai fattori di rischio sottostante e alle cause profonde delle calamità. Tutte le analisi e le revisioni del quadro d'azione mostrano che la priorità d'intervento numero 4 «Riduzione dei fattori di rischio sottostanti» è quella che ha registrato meno progressi (4).

4. Una gestione dei rischi di catastrofi incentrata sui diritti delle persone e in particolare dei gruppi più vulnerabili a livello locale

4.1 Nonostante i passi avanti compiuti dall'adozione del quadro d'azione, la gestione dei rischi di catastrofi non tiene sufficientemente conto dell'approccio basato sui diritti. In alcune occasioni, addirittura, il riferimento alla vulnerabilità e ai diritti particolari di determinati gruppi ha contribuito a rendere queste categorie ancora più vulnerabili, senza riconoscere che sono, inoltre, portatrici di capacità. Ad esempio, la parità di genere è stata presa in considerazione in modo semplicistico. Il Comitato ritiene che l'approccio da adottare dovrebbe essere basato sulle persone e sui loro diritti, sull'uguaglianza, sul diritto alla protezione ma anche sul diritto allo sviluppo sostenibile, inclusa la sostenibilità ambientale, tutti principi che dovrebbero essere maggiormente presenti nel quadro d'azione 2015. Gli aspetti di genere, i diritti, l'attenzione ai gruppi vulnerabili dovrebbero essere introdotti e formar parte degli indicatori di monitoraggio del quadro d'azione 2015 e dei meccanismi di responsabilità che saranno definiti. Le organizzazioni della società civile che promuovono e difendono i diritti, in particolare i diritti delle donne e la parità di genere, e quelle che rappresentano i gruppi più vulnerabili dovrebbero essere chiamate più spesso a partecipare ai forum di dibattito sulla riduzione dei rischi di catastrofi.

4.2 L'esperienza dimostra che le iniziative locali o quelle dotate di un approccio locale sono quelle che più e meglio hanno tenuto conto dei gruppi vulnerabili. Il CESE è favorevole alla promozione di approcci locali alla gestione del rischio, dando spazio alle organizzazioni della società civile in ambito locale e ai gruppi normalmente esclusi. Questo comporta l'elaborazione di sistemi di governance locale del rischio che consentano di adottare le misure concrete e i meccanismi istituzionali di cui c'è bisogno. Il finanziamento delle attività di gestione locale del rischio dovrebbe essere un aspetto prioritario delle iniziative nazionali e di quelle promosse dagli organismi internazionali.

4.3 Riconoscendo che sono e devono essere gli Stati ad impegnarsi a rispettare e applicare il quadro d'azione e ricordando che il successo o il fallimento del quadro d'azione 2015 dipenderà dalla volontà politica degli Stati stessi, il CESE desidera sottolineare la necessità di coinvolgere tutte le amministrazioni territoriali, i comuni e gli enti locali, così come le organizzazioni della società civile, le ONG, il mondo accademico, gli imprenditori e i sindacati nell'elaborazione di piani per la gestione dei rischi di catastrofi o di strumenti analoghi. L'attuale mancanza di collegamento tra l'ambito locale e altri livelli amministrativi superiori limita la capacità d'azione immediata della popolazione direttamente colpita da una minaccia. Questo assume particolare importanza nei paesi in via di sviluppo, che presentano strutture istituzionali poco solide.

4.4 Le imprese e il settore privato hanno un ruolo fondamentale da svolgere nella riduzione dei rischi, non solo attraverso i partenariati pubblico-privati e la responsabilità sociale delle imprese, ma anche apportando idee innovative ed esperienze e introducendo in tutto il processo produttivo concetti quali resilienza, mitigazione e adeguamento. Nella comunicazione la Commissione allude agli aspetti assicurativi, ma accanto a questi sarebbe necessario fare più chiaramente riferimento alla necessità impellente di ridurre il rischio al fine di poter garantire uno sviluppo produttivo.

4.5 Tenendo conto delle eventuali differenze caso per caso, il CESE ritiene che la partecipazione delle organizzazioni della società civile alla gestione dei rischi su scala mondiale e alla gestione locale dei rischi debba essere intensificata sia nelle politiche interne dell'UE sia nella sua azione esterna.

4.6 Il CESE desidera mettere in risalto il ruolo dell'istruzione, sia essa formale (scolastica) o informale, in quanto strumento estremamente valido per incrementare la sensibilizzazione e migliorare l'efficacia delle azioni condotte dai cittadini in occasione di catastrofi. Le organizzazioni della società civile possono svolgere una funzione importante in tale contesto, funzione che va al di là degli ambiti d'insegnamento ufficiale.

5. Verso un quadro di responsabilità e trasparenza concernente obiettivi e indicatori di progresso del quadro d'azione 2015

5.1 Il Comitato condivide in linea di massima i «Principi del nuovo quadro» stabiliti dalla Commissione nella comunicazione per quanto concerne la responsabilità e gli indicatori. L'attuale sistema di monitoraggio del quadro d'azione è assai limitato e non è servito per misurare in modo serio i progressi compiuti. In realtà, numerosi Stati membri dell'UE non hanno fornito i loro dati in modo adeguato e preciso e non dispongono di banche dati solide e affidabili in materia. Le catastrofi sono eventi che toccano la sensibilità pubblica e politica e questo rende particolarmente necessario stabilire, nell'ambito della riduzione dei rischi, meccanismi di trasparenza e di responsabilità che siano credibili.

5.2 Il CESE valuta positivamente le iniziative di revisione inter pares adottate da alcuni paesi e crede che debbano diventare un modo di procedere generalizzato. Il CESE ritiene che, a media e lunga scadenza, l'UE dovrebbe cercare di migliorare il più possibile la raccolta di dati degli Stati membri in modo da renderli comparabili e accessibili non solo per le istituzioni governative ma anche per la società civile, i mezzi di comunicazione, il mondo accademico, la comunità scientifica e altri gruppi interessati.

5.3 In qualsiasi caso, il quadro d'azione 2015 dovrebbe definire un sistema di indicatori comuni che consentano di misurare i progressi e il grado di attuazione da parte sia dei paesi sia degli altri soggetti interessati. Senza entrare nei dettagli, il Comitato condivide gli sforzi effettuati dalle organizzazioni della società civile in materia di indicatori e si dice convinto che questi ultimi non devono limitarsi solo agli aspetti puramente tecnici o tecnocratici ma dovrebbero introdurre anche elementi sociali, di resilienza, di partecipazione, ecc (5).

5.4 In un clima di trasparenza e di responsabilità bisogna inoltre promuovere il dialogo tra i diversi soggetti interessati (organismi ufficiali, istituzioni politiche, organizzazioni della società civile, settore privato e imprenditori, mondo accademico, ecc.) sulla riduzione dei rischi di catastrofi.

6. Coerenza tra le agende concernenti lo sviluppo, il cambiamento climatico e la riduzione dei rischi di catastrofi

6.1 In un mondo interconnesso e interdipendente come quello in cui viviamo, è paradossale non poter collegare le «agende» internazionali concernenti temi che, per definizione, sono strettamente collegati tra loro. L'UE dovrebbe approfittare dell'opportunità offerta nel 2015, anno in cui coincidono diverse iniziative riguardanti il cambiamento climatico, lo sviluppo e la riduzione dei rischi di catastrofi, al fine di promuovere questa coerenza sul piano internazionale. Questa spinta alla coerenza presenta numerose implicazioni a livello concettuale, istituzionale, di priorità, ecc. che vanno affrontate tenendo conto dell'esperienza delle comunità colpite e considerando che sviluppo, cambiamento climatico e catastrofi non possono continuare ad essere visti come elementi separati l'uno dall'altro. Il CESE appoggia gli sforzi internazionali volti a definire criteri e indicatori comuni in materia di Obiettivi di sviluppo sostenibile e quadro d'azione 2015.

6.2 Dato che il cambiamento climatico influisce sulla frequenza e sulla gravità delle minacce (soprattutto idrometeorologiche) e considerando gli obiettivi comuni perseguiti dalla riduzione dei rischi di catastrofi e dalle politiche di adeguamento ai cambiamenti climatici, è necessario aumentare significativamente il coordinamento fra le strutture che promuovono la definizione e l'applicazione di ciascuna di queste discipline.

6.3 Il futuro quadro d'azione 2015 deve illustrare con maggior chiarezza i legami esistenti tra le catastrofi e lo sviluppo, legami che possono essere molto diversi e complessi. Uno sviluppo ben concepito può ridurre il rischio ma può anche, come è varie volte avvenuto, farlo aumentare. Allo stesso modo, il cambiamento climatico e le catastrofi presentano rapporti complessi e sono interdipendenti. Il CESE è convinto che concetti e impostazioni come, ad esempio, la resilienza possano rivelarsi utili nell'affrontare queste complementarità.

6.4 Il Comitato desidera al tempo stesso mettere in risalto la necessità di esaminare il collegamento che esiste tra la riduzione tradizionale dei rischi di catastrofi e l'agenda in materia di sicurezza. Fino ad ora l'approccio dominante del quadro d'azione si è orientato, come già sottolineato, alle «catastrofi naturali», ma altre minacce e altre realtà legate alla violenza, ai conflitti o alla lotta per le risorse raccomandano di cominciare a tener conto di questo collegamento. È una realtà motivata dal concetto di sicurezza umana, e se ne dovrebbe studiare l'utilità in questo settore.

7. Finanziamento della riduzione dei rischi di catastrofi e impegno da parte dell'UE

7.1 La mancanza di una «cultura della prevenzione» ha fatto sì che la prevenzione dei rischi, la mitigazione o la preparazione in caso di catastrofi non abbiano avuto priorità né nelle politiche interne né nell'azione esterna dell'UE. Come giustamente afferma la Commissione nella comunicazione, alcuni programmi hanno precorso i tempi (ad esempio il programma DIPECHO (6)), ma la percentuale di fondi destinata a tal fine si è rivelata insufficiente. Il CESE considera doveroso indicare percentuali minime raccomandabili per il finanziamento di azioni volte a ridurre i rischi di catastrofi nella politica di sviluppo e nella politica umanitaria dell'UE, in linea con quanto fanno altri donatori (7). Per tale motivo, gli Stati membri dovrebbero dotarsi di sistemi di controllo finanziario per le azioni di riduzione dei rischi di catastrofi da introdurre nelle politiche di sviluppo e di aiuti umanitari.

Bruxelles, 10 luglio 2014. Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Henri MALOSSE

(1) Documento di lavoro dei servizi della Commissione «I rischi di catastrofi naturali e umane nell'UE», SWD(2014) 134 final, «Politiche dell'UE a favore di una gestione del rischio catastrofi», SWD(2014) 133 final.

(2) Gli studi dell'UNISDR mostrano che i disastri «estensivi» provocano il 90 % delle perdite su scala mondiale (Global Assessment Report. GAR. UNISDR, 2013).

(3) La riflessione su questo tema è stata avviata di recente. The Labour Market Impacts of Natural and Environmental Disasters. ADAPT Italia e The Japan Institute for Labour Policy and Training. http://moodle.adaptland.it/mod/page/view.php?id=9533

(4) Il quadro d'azione contiene cinque priorità di azione: 1) assicurare che la riduzione dei rischi di catastrofi sia una priorità nazionale e locale con una solida base istituzionale per l'attuazione; 2) individuare, valutare e controllare i rischi di catastrofi e potenziare i sistemi di allarme rapido; 3) valersi delle conoscenze, delle innovazioni e dell'istruzione per creare una cultura della sicurezza e della resilienza a tutti i livelli; 4) ridurre i fattori di rischio sottostanti; 5) rafforzare la preparazione alle catastrofi per assicurare una risposta efficace a tutti i livelli.

(5) Joint Civil Society Position on Post 2015 Framework for Disaster Risk Reduction (Posizione comune della società civile sul quadro post 2015 per la riduzione dei rischi di catastrofi). Il testo segue gli orientamenti contenuti nel documento intitolato Elements for Consideration in the Post-2015 Framework for Disaster Risk Reduction (Elementi da considerare nel quadro post 2015 per la riduzione dei rischi di catastrofi).

(6) DIPECHO (Disaster Preparedness ECHO) è un programma concernente la riduzione dei rischi di catastrofi, avviato nel 1996 dalla DG ECHO della Commissione europea.

(7) Il seguente link presenta, in sintesi, una revisione delle possibilità di finanziamento nell'ambito della riduzione dei rischi di catastrofi e illustra le esperienze condotte in materia: http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/8574.pdf