Parere del Comitato delle regioni in merito alla proposta di direttiva del Consiglio relativa alla soppressione dei controlli sulle persone alla frontiere interne CdR 23/96



Gazzetta ufficiale n. C 129 del 02/05/1996 pag. 0046



Parere del Comitato delle regioni in merito: - «alla proposta di direttiva del Consiglio sul diritto di viaggiare all'interno della Comunità per i cittadini dei paesi terzi», e - «alla proposta di direttiva del Consiglio relativa alla soppressione dei controlli sulle persone alle frontiere interne» (96/C 129/10) La Commissione, in data 24 agosto 1995, ha deciso di consultare il Comitato delle regioni in merito «alla proposta di direttiva del Consiglio sul diritto di viaggiare all'interno della Comunità per i cittadini dei paesi terzi». Il Consiglio, in data 26 ottobre 1995, ha deciso di consultare il Comitato delle regioni in merito «alla proposta di direttiva del Consiglio relativa alla soppressione dei controlli sulle persone alle frontiere interne». Il Comitato delle regioni, in data 2 ottobre 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 C del Trattato che istituisce la Comunità europea di elaborare un parere in materia. La Commissione 7 «Europa dei cittadini, ricerca, cultura, gioventù e consumatori», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Kretschmer. Il Comitato delle regioni ha adottato il 18 gennaio 1996, nel corso dell'11a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione IL COMITATO DELLE REGIONI, visto il Trattato che istituisce la Comunità europea, e in particolare l'articolo 100; vista la proposta in materia della Commissione (); considerata la proposta della Commissione concernente la direttiva del Consiglio relativa alla soppressione dei controlli sulle persone alle frontiere interne (); considerata la proposta della Commissione relativa alla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica delle Direttive 68/360/CEE e 73/148/CEE (); considerato che l'articolo 7A del Trattato prevede l'instaurazione del mercato interno, che comporta uno spazio senza frontiere interne nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali, secondo le disposizioni del Trattato; considerate le ripercussioni negative sulla realizzazione di tale obiettivo che avrebbe il mantenimento dei controlli alle frontiere interne (il cui scopo sarebbe di garantire a determinati Stati membri il diritto di non permettere ai cittadini di paesi terzi, legalmente presenti sul territorio d'un altro Stato membro, di penetrare nel loro territorio); considerato inoltre che il buon funzionamento del mercato interno esige un ravvicinamento delle legislazioni in materia degli Stati membri, che dovrebbe tuttavia tener conto di tutte le disposizioni comunitarie e nazionali che regolamentano la posizione giuridica dei cittadini di paesi terzi negli Stati membri, osserva quanto segue. 2. Osservazioni di carattere generale 2.1. Conformemente all'articolo 7 A del Trattato che istituisce la Comunità europea, questa deve adottare le misure destinate all'instaurazione progressiva del mercato interno. Il Comitato conviene che per realizzare il mercato interno è necessario abolire i controlli sulle persone alle frontiere interne, onde offrire a ciascuno la possibilità di circolare liberamente e senza ostacoli nell'ambito di tale mercato. Il Comitato prende atto con soddisfazione delle proposte della Commissione, volte sia alla realizzazione del mercato interno sia all'integrazione dei cittadini dei paesi terzi. 2.2. I controlli sulle persone alle frontiere interne impediscono ai cittadini europei d'identificare la Comunità. Un'Europa dei cittadini comporta lo smantellamento delle formalità di polizia e doganali alle frontiere interne. Il Comitato ricorda che la libertà di circolazione delle persone è una delle quattro libertà fondamentali su cui poggia l'Unione europea ed è quella più direttamente tangibile per i cittadini. 2.3. Il Comitato ribadisce che le due proposte presentate assieme alla proposta di direttiva in esame: la «Proposta di direttiva del Consiglio relativa all'abolizione dei controlli sulle persone alle frontiere interne» (COM(95) 347 def.) e la «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la Direttiva 68/360/CEE, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento ed al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all'interno della Comunità e la Direttiva 73/148/CEE, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento ed al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all'interno della Comunità in materia di stabilimento di persone e di servizi» (COM(95) 348 def.), rappresentano un importante passo avanti in direzione di un'Europa dei cittadini. 2.4. Secondo il Comitato, l'abolizione dei controlli sulle persone alle frontiere interne non deve mettere in forse la sicurezza degli Stati membri. Il deficit in termini di sicurezza che si crea con l'abolizione dei controlli alle frontiere interne va controbilanciato con le necessarie misure di compensazione adeguatamente strutturate. Il Comitato rileva in particolare che sussiste un nesso indissolubile tra la realizzazione totale della libera circolazione e l'introduzione di misure di compensazione per la salvaguardia della sicurezza pubblica. La libertà e la sicurezza vanno entrambe garantite allo stesso modo. 2.4.1. A tale riguardo, il Comitato sottolinea che anche la proposta della Commissione concernente una direttiva del Consiglio riguardante la soppressione dei controlli sulle persone alle frontiere interne (doc. COM(95) 347 def.) costituisce un importante contributo alla realizzazione del mercato interno. A suo avviso, tuttavia, la condizione indispensabile per adottare la direttiva è creare misure di compensazione al fine di salvaguardare la sicurezza interna. 2.4.2. A giudizio del Comitato, la facoltà di superare senza controlli le frontiere interne del mercato interno dell'Unione europea, se non è accompagnata da misure di compensazione, determina deficit inaccettabili in termini di sicurezza. 2.4.3. Per garantire una sicurezza interna duratura, occorre concretizzare le misure d'accompagnamento menzionate nell'introduzione della proposta di direttiva della Commissione. Bisogna ideare ulteriori misure concrete di compensazione. A tal fine, il Comitato propone di far riferimento all'accordo di Schengen, tenendo conto nel contempo dei vuoti normativi già ravvisabili in questo ambito. 2.4.4. Secondo il Comitato, prima di sopprimere i controlli sulle persone alle frontiere interne dell'UE, è necessario attuare le opportune misure di compensazione. In questo contesto, il Comitato reputa indispensabile l'adozione di misure per migliorare la cooperazione pratica, lo scambio d'informazioni e l'assistenza legale. 2.4.5. Pertanto, quanto alla proposta della Commissione concernente la direttiva del Consiglio riguardante la soppressione dei controlli sulle persone alle frontiere interne, il Comitato chiede che detta direttiva venga integrata con un riferimento esplicito alle fondamentali e necessarie misure di compensazione. 2.4.6. Il Comitato plaude all'iniziativa della Commissione di presentare una relazione sull'applicazione della direttiva dopo due anni dall'entrata in vigore della stessa e, successivamente, ogni tre anni; si compiace altresì del fatto che il Comitato delle regioni verrà associato al processo consultivo. 2.5. Quanto alla proposta di direttiva sul diritto di viaggiare all'interno della Comunità per i cittadini dei paesi terzi, il Comitato ricorda che alcuni settori della direttiva sono già in vigore, tra singoli Stati membri dell'Unione o nell'ambito dell'intera Unione. 2.5.1. I cittadini di paesi terzi in possesso d'un permesso di soggiorno, o di un visto, di una delle autorità degli Stati del Benelux, possono viaggiare nel territorio degli altri due Stati senza dover sottostare ad ulteriori formalità. 2.5.2. Dal 26 marzo 1995 l'accordo di Schengen è entrato in vigore in sette Stati membri (B, D, E, F, L, NL, P). Nel capitolo 4 dell'accordo per la realizzazione dell'accordo di Schengen del 14 giugno 1985 tra i governi degli Stati dell'Unione economica del Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo alla progressiva abolizione dei controlli alle frontiere comuni, vengono stabilite le condizioni per la circolazione ed i viaggi dei cittadini di paesi terzi. Le disposizioni ivi contenute accordano la massima libertà di circolazione ai cittadini di paesi terzi sul territorio degli Stati che hanno aderito all'accordo. I cittadini di paesi terzi che non necessitano di visto in alcuno degli Stati dell'accordo di Schengen possono, ad esempio, viaggiare liberamente per un periodo di tre mesi nell'ambito del territorio di Schengen se, e finché, si conformano agli altri requisiti in materia di ingresso (Articolo 20 AccSche). Analoghe disposizioni valgono per i cittadini di paesi terzi in possesso del necessario visto unitario (Articolo 20 AccSche). Qualora vi sia obbligo di visto solamente in uno o in alcuni degli Stati di Schengen, il cittadino straniero deve possedere un visto soltanto qualora intenda recarsi in uno di tali Stati. Di particolare importanza è la disposizione dell'articolo 21 dell'accordo di Schengen, stando alla quale anche i cittadini di paesi terzi in possesso d'un permesso di soggiorno valido emesso da uno degli Stati di Schengen possono viaggiare per tre mesi nel territorio degli altri Stati dell'accordo. Ciò rappresenta un notevole passo avanti, giuridico e pratico, per i cittadini di paesi terzi che risiedono negli Stati di Schengen, che sinora necessitavano un visto per visitare gli altri paesi dell'accordo. A tale riguardo, il Comitato sottolinea il fatto che l'eliminazione dei controlli sulle persone non comporta il diritto di ingresso in uno Stato firmatario dell'accordo. 2.5.3. La massima libertà di circolazione è stata raggiunta con la decisione del Consiglio del 30 novembre 1994 () sull'azione comune adottata dal Consiglio in base all'articolo K. 3, 2° comma, lettera b) del Trattato sull'Unione europea, in materia di agevolazioni di viaggi per scolari di paesi terzi domiciliati in uno Stato membro in occasione di viaggi di gruppo intracomunitari, cui partecipino cittadini degli Stati membri e dei paesi terzi. Questa categoria di persone appartenenti alla stessa classe scolastica può viaggiare in altri Stati membri senza bisogno di visto o di documento di viaggio personale. I documenti di viaggio personali mancanti vengono sostituiti da una tabella collettiva. Tale azione comune del Consiglio intende integrare maggiormente i cittadini dei paesi terzi che soggiornano legalmente nell'Unione europea. Il Comitato deplora che, contrariamente a quanto previsto in origine, essa agevoli solo i viaggi di gruppo scolastici e non faciliti anche i cittadini di paesi terzi che dispongono di un permesso di soggiorno a tempo indeterminato, né tanto meno altri tipi di viaggi di gruppo (ad esempio, quelli di società sportive e quelli di tipo culturale). Nondimeno, il Comitato ritiene che l'azione comune sia un segnale per l'Europa, volto a instaurare la libertà di circolazione senza ostacoli burocratici e creare per i giovani uno spazio privo di frontiere interne anche nella vita quotidiana. 2.6. Relativamente alla prestazione di servizi da parte di imprese comunitarie che occupano lavoratori aventi la cittadinanza di un paese terzo, il Comitato rinvia alla decisione della Corte di giustizia delle Comunità europee del 9 settembre 1994 (Causa C 43/93 - R. Van der Elst), in base alla quale i lavoratori impiegati in modo legale e permanente che sono cittadini di paesi terzi e operano in un'impresa insediata in uno Stato membro, la quale presta servizi a un altro Stato membro dell'Unione europea, hanno il diritto a entrare in quest'ultimo. Ad ogni modo, un'ulteriore condizione di ingresso nello Stato in cui va prestato il servizio è che le persone in questione ottemperino ai requisiti di entrata fissati da detto Stato. Il Comitato sottolinea che, qualora tale situazione comporti l'obbligo di visto, tali visti verranno rilasciati tempestivamente dalle relative rappresentanze consolari. 3. Osservazioni di carattere particolare 3.1. Base giuridica 3.1.1. Il Comitato ritiene che la libera circolazione delle persone in base al disposto dell'articolo 7 A del Trattato CE, implichi il diritto di viaggiare all'interno dell'Unione europea, a prescindere dalla propria nazionalità. 3.1.2. Tuttavia, a giudizio del Comitato, il legislatore comunitario, ai sensi dell'articolo K.1, 3° comma del TUE, ha ritenuto che la politica nei confronti dei cittadini di paesi terzi fosse una questione di interesse comune per gli Stati membri. Tale politica comprende altresì la fissazione delle condizioni di ingresso e circolazione dei cittadini di paesi terzi nel territorio degli Stati membri. 3.1.3. Il Comitato appoggia la posizione della Commissione, la quale ha dichiarato in forma protocollare che l'azione comune adottata dal Consiglio in base all'articolo K.3, 2° comma, lettera b), del Trattato sull'Unione europea, in merito alle agevolazioni di viaggio per scolari di paesi terzi domiciliati in uno Stato membro (doc. Consiglio 11701/94, pag. 8) non pregiudica in alcun modo la questione delle competenze comunitarie in questo settore, e che essa si riserva di presentare proposte normative, le quali disciplinino in particolar modo i viaggi di breve durata compiuti da cittadini di Stati membri. 3.1.4. In questo contesto, il Comitato si domanda se in base all'articolo K.1, 3° comma del TUE, sia consentito estendere le competenze legislative comunitarie a un settore parziale della politica nei confronti dei cittadini di paesi terzi. 3.1.5. A prescindere da tale aspetto, il Comitato è persuaso che la direttiva proposta debba essere finalizzata a instaurare il mercato interno e ad eliminare uno dei motivi per cui vengono mantenuti i controlli delle persone alle frontiere interne. In tal senso, anche il Comitato ritiene che la proposta di direttiva debba fondarsi sull'articolo 100 del TUE. 3.2. Politica d'integrazione delle regioni 3.2.1. Il Comitato sottolinea che le regioni dell'Unione europea tendono a una politica di integrazione più efficace, volta a liberare i cittadini dei paesi terzi dal loro isolamento e ad appianare i conflitti sociali. Le regioni sono più adatte degli Stati a svolgere tali compiti, in quanto hanno maggiore dimestichezza con le strutture locali a carattere sociale e potrebbero agire più rapidamente. 3.2.2. Il Comitato constata che un'integrazione proficua può essere sostenuta non solo concedendo il diritto di libera circolazione, ma anche attraverso misure di politica formativa e culturale. 3.2.3. A giudizio del Comitato, il controllo dei flussi di immigranti e l'integrazione degli immigranti legali può verificarsi solo gradatamente. Dato che gli Stati membri dell'Unione europea dispongono di norme giuridiche diverse nei confronti degli stranieri, bisogna specificare le condizioni comuni di ingresso e di soggiorno per i cittadini dei paesi terzi legalmente residenti all'interno dell'Unione. In proposito, il Comitato si compiace del fatto che i Ministri degli Interni dell'Unione europea abbiano adottato a Bruxelles un elenco comune di visti. Secondo il Comitato, anche nel corso dei negoziati per la Conferenza intergovernativa del 1996 si dovrebbe valutare se sia il caso di tradurre alcuni settori essenziali della cooperazione sancita dall'articolo K.1, 3° comma, del TUE, nell'ambito della politica dell'immigrazione in una competenza di livello comunitario, in modo da contribuire alla lotta contro l'immigrazione clandestina e la migrazione interna incontrollata. 3.2.4. Per evitare la migrazione interna incontrollata e armonizzare le disposizioni nazionali in materia di stranieri, il Comitato invita a limitare la direttiva in modo da negare il diritto di viaggiare, nel caso in cui sull'autorizzazione ufficiale o sul visto di uno Stato membro vengano indicati dei limiti territoriali. 4. Conclusioni 4.1. Il Comitato accoglie con favore le proposte di direttiva della Commissione intese a concedere il diritto di viaggiare ai cittadini di paesi terzi e a sopprimere i controlli sulle persone alle frontiere interne ritenendole un importante contributo al conseguimento della libertà di circolazione delle persone, libertà garantita dal mercato interno. 4.2. Il diritto di viaggiare, che consente soggiorni di breve durata in tutti gli Stati membri dell'Unione, è tale da incentivare i viaggi e il turismo su scala intracomunitaria. 4.3. Nondimeno, la concessione del diritto di viaggiare ai cittadini dei paesi terzi e la soppressione dei controlli sulle persone alle frontiere interne non deve andare a scapito della sicurezza pubblica. Il Comitato sottolinea che occorre adottare misure di compensazione per ovviare alla mancanza di sicurezza che ne deriva. Per motivi di sicurezza, è indispensabile proseguire l'esame sulla proposta di direttiva anche dopo l'introduzione di misure nel quadro della «terza colonna». 4.4. Infine, per giungere ad una migliore applicazione del principio della libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea e dei cittadini dei paesi terzi all'interno del mercato unico, il Comitato chiede che, dopo la conferenza intergovernativa del 1996, dei temi essenziali allegati alla politica interna e a questioni giuridiche passino dal livello di collaborazione intergovernativa a un livello più formale, con l'inclusione nel Trattato della Commissione europea. Bruxelles, 18 gennaio 1996. Il Presidente del Comitato delle regioni Jacques BLANC () COM(95) 346 def. () COM(95) 347 def. () COM(95) 348 def. () GU n. L 327 del 19. 12. 1994, pag. 1.