COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
C0M(93) 545 def. 
Bruxelles, 24 novembre 1993 
Relazione della Commissione al Consiglio europeo sull'adeguamento 
della legislazione vigente al principio di sussidiarietà 
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Relazione della Commissione al Consiglio europeo sull'adeguamento 
della legislazione vigente al principio di sussidiarietà 
Il principio di sussidiarietà all'indomani dell'entrata In vigore del 
trattato sull'Unione europea: 
I• La nozione di sussidiarietà 
Il principio di sussidiarietà sancito dal trattato di Maastricht acquista 
tutta la sua importanza in vista di una Comunità destinata a trasformarsi 
in un'Unione europea, dotata di nuove competenze, anche in campo di 
politica monetaria, di politica estera e di difesa. 
Un conto è elaborare politiche equilibrate in settori precisi, cosa che la 
Comunità ha sempre cercato di fare, ben altro è definire i livelli di 
responsabilità rispettivi dell'Unione e degli Stati membri nel vasto ambito 
rappresentato dalla ventina di obiettivi che ora si aprono all'intervento 
comunitario (cfr. articoli 3 e 3A del trattato). 
Il principio di sussidiarietà mira a garantire che le decisioni siano prese 
al livello più vicino possibile ai cittadini, verificando costantemente 
che, a fronte delle possibilità di azione a livello nazionale, regionale o 
locale, l'azione a livello comunitario sia giustificata. 
Concretamente, il trattato di Maastricht prevede che l'attuazione di ogni 
nuova azione venga subordinata alla dimostrazione della sua legittimità, in 
quanto azione necessaria. 
Questa dimostrazione deve permettere di rispondere a tre grandi domande: 
- Qual è la dimensione comunitaria del problema? 
- Qual è la soluzione più efficace, mettendo a confronto gli strumenti di 
cui dispone la Comunità con quelli a disposizione degli Stati membri? 
- Qual è il valore aggiunto concreto offerto dall'azione comune rispetto 
ad azioni condotte isolatamente dagli Stati membri? 
Oltre alla dimostrazione della necessità, il trattato di Maastricht prevede 
l'obbligo di verificare per ogni azione, rientrante o meno nella competenza 
esclusiva della Comunità, che essa sia proporzionata rispetto all'obiettivo 
perseguito. L'intensità dell'azione deve lasciare agli Stati membri il più 
ampio margine di manovra per la sua attuazione. In virtù della 
sussidiarietà, l'intervento del legislatore comunitario si limita 
al I 'essenziale. 
Il principio di sussidiarietà assolve cosi una duplice funzione: una 
funzione di decentramento. ma anche una funzione conseguente di 
inteoraz ione comunitaria ogniqualvolta per motivi di efficacia la soluzione 
di un problema vada ricercata in un'azione comune. 
Esso intende quindi, innanzitutto, migliorare la qualità dell'azione 
comuni tar ia. 
2. La portata del principio di sussidiarietà 
La sussidiarietà appare innanzitutto come un principio politico, una sorta 
di "rule of reason". La sua funzione non è, di per sé, quella di presiedere 
alla ripartizione delle competenze. Ciò spetta al "potere costituente" 
degli autori del trattato. Il principio di sussidiarietà si propone di 
disciplinare l'esercizio delle competenze e a giustificarlo in un caso 
concreto. 
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Il trattato sull'Unione europea si limita a distinguere tra competenze 
esclusive e competenze esercitate in comune, senza tracciare tra di esse 
una linea di demarcazione. Tutt'al più, nei nuovi settori, esso procede, 
caso per caso, ad una accurata suddivisione tra ciò che, all'interno di uno 
stesso settore, può rientrare nell'azione comunitaria e ciò che deve 
rimanere di competenza nazionale (ad esempio, in materia di sanità, 
cultura, istruzione e formazione, l'armonizzazione è esclusa). 
L'applicazione del principio di sussidiarietà comporta le seguenti 
conseguenze : 
- la competenza comunitaria non si presume e continua ad essere 
l'eccezione rispetto alla competenza nazionale; in altri termini, le 
competenze della Comunità derivano da una precisa attribuzione; 
- il dinamismo del concetto di sussidiarietà, lungi dal cristallizzare le 
azioni comunitarie, deve permetterne lo sviluppo, quando le condizioni 
lo esigano e, per converso, deve circoscriverle o addirittura 
abbandonarle ogniqualvolta non appaia più giustificata una loro 
continuazione a livello comunitario-, 
il ruolo regolatore della sussidiarietà, come criterio di necessità, si 
applica solo alle competenze esercitate in comune con gli Stati membri; 
il principio di sussidiarietà non può quindi essere preso a pretesto per 
rimettere in causa settori quali, ad esempio il mercato interno, nei 
quali è stato riconosciuto alla Comunità un obbligo di agire preciso e 
incontestabi le-, 
La piena applicazione del principio di sussidiarietà continua ad essere 
subordinata all'approfondimento da parte delle istituzioni comunitarie di 
una serie di quesiti fondamentali posti dalla Commissione nella sua 
comunicazione del 27 ottobre 1992 (SEC(92)1990): 
- Quale livello di coercizione per l'esercizio delle diverse competenze 
esercitate in comune con gli Stati membri? 
- Quali limiti all'intervento legislativo rispetto a mezzi di azione non 
vincolanti? In particolare, qual è il ruolo rispettivo della direttiva o 
del regolamento in assenza di un pieno riconoscimento del principio di 
fiducia reciproca? 
- Qual è il ruolo della sussidiarietà nella gestione e nel controllo 
del I'esecuzione? 
Il rispetto del principio di sussidiarietà s'impone alle tre istituzioni. 
Ciò emerge in particolare dalla dichiarazione e dall'accordo 
interistituzionale siglati dal Parlamento, dal Consiglio e dalla 
Commissione il 29 ottobre 1993. 
L'accordo interistituzionale permetterà una migliore integrazione del 
principio di sussidiarietà nel processo decisionale. Tuttavia, la 
sussidiarietà, più che un principio riconducibile a regole procedurali, è 
prima di tutto un atteggiamento mentale la cui concretizzazione non sarà 
possibile senza che sia data una risposta di ordine politico agli 
interrogativi di fondo che sorgeranno inevitabilmente in sede di 
applicazione della sussidiarietà, con l'entrata in vigore del trattato 
sull'Unione europea. 
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I I . Gli impegni assunti dalla Commissione per l'attuazione del principio di 
sussidiar ietà 
Oltre ad impegnarsi a partecipare all'accordo interistituzionale, di cui 
aveva delineato i principali elementi nella sua comunicazione generale del 
27 ottobre 1992, la Commissione ha assunto un triplice impegno, in 
particolare in occasione del Consiglio europeo di Edimburgo, per 
l'attuazione del principio di sussidiarietà: 
- motivazione di tutte le sue proposte legislative; 
- ritiro o revisione di talune proposte; 
- riesame della legislazione in vigore. 
1. Motivazione dei le proposte legislative 
Senza attendere t'entrata in vigore del trattato sull'Unione europea, la 
Commissione ha dato istruzione ai suoi servizi di provvedere a una 
motivazione specifica di tutte le nuove proposte di carattere legislativo: 
regolamento, direttiva o decisione. 
Da alcuni mesi a questa parte, ogni relazione risponde ad una serie di 
quesiti relativi ai criteri della sussidiarietà (in senso lato, compreso il 
principio di proporzione o di intensità, conformemente all'articolo 3B del 
trattato di Maastricht e alle conclusioni del Consiglio europeo di 
Edimburgo). D'ora in avanti, si risponde in modo circostanziato ai quesiti 
seguent i: 
a. Quali sono gli obiettivi dell'azione prevista rispetto agli obblighi che 
incombono alla Comunità? 
b. L'azione prevista rientra tra le competenze esclusive della Comunità o 
tra le competenze esercitate in comune con gli Stati membri? 
e. Qual è la portata comunitaria del problema (ad esempio quanti Stati 
membri sono interessati e quale soluzione è stata finora in vigore)? 
d. Qual è la soluzione più efficace, tenuto conto dei mezzi di cui dispone 
la Comunità e di quelli degli Stati membri? 
e. Qual è il valore aggiunto concreto offerto dall'azione prevista dalia 
Comunità e quale sarebbe il costo dell'inazione? 
f. Quali modalità d'azione si offrono alla Comunità (raccomandazione, 
sostegno finanziario, regolamentazione, mutuo riconoscimento ...)? 
g. È necessaria una regolamentazione uniforme o è sufficiente una direttiva 
che definisca degli obiettivi generali e rinvìi l'esecuzione a livello 
degli Stat i membr i? 
Quando la Comunità agisce nell'ambito di una sua competenza esclusiva, non 
vengono esaminati i quesiti e), d) ed e). Nel rispondere a questi diversi 
interrogativi e, in particolare, al fine di distinguere le competenze 
esclusive da quelle esercitate in comune, la Commissione si ispira ai 
criteri enucleati nella succitata comunicazione del 27 ottobre 1992. 
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Ciascuna proposta legislativa include inoltre un considerando il quale, 
riferendosi espressamente al principio di sussidiarietà, tiene conto dei 
principali elementi di risposta enunciati nella relazione. 
La Commissione, conformemente a quanto indicato nella sua comunicazione del 
27 ottobre 1992, ritiene auspicabile che la relazione sia pubblicata nella 
Gazzetta ufficiale contestualmente alla proposta affinché, per accrescere 
la trasparenza, i Parlamenti nazionali, i cittadini e tutti i settori 
interessati possano conoscere la giustificazione particolareggiata 
dell'iniziativa in termini di sussidiarietà e presentare, se del caso, le 
loro osservazioni prima dell'adozione del testo proposto. In taluni casi, 
potrebbe essere altresì utile pubblicare la valutazione dell'impatto della 
proposta sulle imprese, in particolare sulle PMI. 
Fin da ora, occorre constatare che il numero di proposte legislative della 
Commissione, segnatamente a motivo dell'esame minuzioso del principio di 
sussidiarietà, é diminuito durante il 1993 rispetto allo stesso periodo 
degli anni precedenti. Il suo programma di lavoro legislativo per il 1993 é 
stato messo a punto e successivamente discusso con il Parlamento 
nell'intento di rispettare il principio di sussidiarietà e comprende un 
numero totale di proposte ridotto rispetto al passato. In occasione del 
Consiglio europeo di Copenaghen, la Commissione ha presentato un elenco di 
casi concreti nei quali essa aveva deciso di non legiferare o di ridurre la 
portata delle proposte legislative previste. In futuro, essa si propone di 
informare non solo il Consiglio e il Parlamento ma anche tutti gli 
interessati (nella serie C della Gazzetta ufficiale) sui motivi che la 
inducono a non dar seguito a una proposta inizialmente prevista nel suo 
programma legislativo. 
Conformemente a quanto inserito su sua richiesta nelle conclusioni del 
Consiglio europeo di Edimburgo, la Commissione rifiuta inoltre di dar 
seguito a inviti a legiferare che le sono rivolti da riunioni informali dei 
ministri. Allo stesso modo essa si é opposta a risoluzioni del Consiglio 
che la invitavano a elaborare proposte di carattere legislativo, per 
evitare inutili doppioni. 
Ê opportuno inoltre sottolineare che diverse proposte della Commissione 
sono attualmente all'esame del Consiglio e del COREPER alla luce del 
principio di sussidiarietà, in particolare quelle sulla garanzia dei 
depositi, sulla protezione degli animali e sulle derrate alimentari. 
2. Ritiro o revisione di proposte 
La Commissione ha comunicato al Consiglio europeo di Edimburgo la sua 
intenzione di procedere, previ adeguati contatti con il Parlamento, al 
ritiro o alla revisione di una ventina di proposte che non le sembrano 
sufficientemente giustificate alla luce del principio di sussidiarietà, 
sotto il profilo della necessità o della proporzione. 
Il 15 settembre, il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione con la 
quale chiede il mantenimento della maggior parte delle proposte di cui si 
prospetta il rit irò. 
La Commissione ha peraltro avviato una revisione volta a semplificare le 
proposte citate nelle conclusioni di Edimburgo, sulla base di alcuni 
principi generali: offerte pubbliche d'acquisto, definizione comune della 
nozione di armatore comunitario, pubblicità comparativa, etichettatura 
delle calzature, responsabilità del prestatore di servizi, protezione delle 
persone fisiche relativamente al trattamento dei dati nelle reti digitali 
di telecomunicazione. 
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Il Parlamento europeo si é pronunciato anche in merito alle proposte di 
revisione, chiedendo che fossero mantenuti i testi che la Commissione aveva 
presentato come esempio di revisione della legislazione vigente. 
La Commissione ha attentamente esaminato la risoluzione del Parlamento del 
15 settembre e ha ritirato determinate proposte in base a quanto riteneva 
opportuno. Essa procede alla revisione delle proposte che richiedono una 
semplif icazione. 
La Commissione non esclude di annunciare il ritiro di alcune proposte dì 
cui si contestano la pertinenza o la necessità, o il cui contenuto è stato 
appesantito da dettagli inutili durante i dibattiti nel corso della 
procedura legislativa. È inoltre opportuno ricordare che nel 1993 la 
Commissione ha proceduto al ritiro di circa 150 proposte che le parevano 
superate dal punto di vista tecnico o politico. 
3. Riesame della legislazione vigente 
In occasione della riunione di Lisbona del giugno 1992, ii Consiglio 
europeo ha invitato la Commissione a redigere, entro la fine del 1993, 
una relazione generale sul riesame di una serie di norme comunitarie al 
fine di adeguarle al principio di sussidiarietà. Su richiesta del Consiglio 
europeo di Lisbona, la Commissione ha trasmesso al Consiglio europeo di 
Edimburgo, che ne ha preso atto nelle sue conclusioni, una nota relativa 
ai primi risultati del riesame della legislazione in vigore, corredata di 
esempi. La Commissione ha cosi individuato alcuni gruppi di 
regolamentazioni in merito alle quali intende proporre una revisione nel 
1993. 
Il. Lavori di revisione della legislazione vigente 
Occorre tener presente che i lavori avviati dalla Commissione in materia di 
revisione della legislazione comunitaria rappresentano, per certi versi, la 
seconda tappa di un'operazione di semplificazione. La prima tappa era il 
risultato dell'armonizzazione comunitaria stessa che, in generale, ha 
permesso di abrogare un gran numero di atti legislativi e regolamentari 
nazionali ed eliminare scartoffie accumulate nel corso di decenni dagli 
Stat i membr i. 
L'esempio più significativo è costituito dall'introduzione del documento 
amministrativo unico che ha eliminato in un solo colpo un migliaio di 
formulari diversi. Anche questo documento amministrativo è stato eliminato 
in seguito all'instaurazione del regime transitorio IVA, il 
1 * gennaio 1993. 
L'esame in corso della legislazione vigente rappresenta un lavoro di ampio 
respiro. 
I servizi della Commissione hanno passato in rassegna la regolamentazione 
alla luce dei due criteri del principio di sussidiarietà: 
- Quali sono le regolamentazioni rientranti in una delle competenze 
esercitate in comune che non corrispondono più al criterio di necessità? 
0 perché è dubbia l'adeguatezza del livello comunitario all'efficacia 
dell'azione, o perché il valore aggiunto dell'azione non pare più chiaro 
rispetto alle possibilità di azioni a livello nazionale. 
- Quali sono le regolamentazioni, rientranti in una competenza esercitata 
in comune o esclusiva, che non rispondono al criterio della proporzione? 
0 perché sono appesantite da dettagli superflui o perché potrebbero 
assumere non la forma di un atto giuridico vincolante bensì quella di 
uno strumento più flessibile (raccomandazione, codice di buona condotta, 
accordi con le parti sociali, mutuo riconoscimento ecc.). 
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1. Precauzioni necessarie 
Nel corso di questo riesame, sono state prese alcune precauzioni di 
carattere generale: 
- non rimettere in causa guanto già acquisito sul piano comunitario, vale 
a dire, con il pretesto di una revisione dei testi, riaprire il 
dibattito in seno al Consiglio e al Parlamento sui principi alla base 
delle politiche della Comunità o su punti particolari di una 
regolamentazione reputati essenziali per uno degli Stati membri; 
- attribuire la prhorità ai riesame di vecchie normative I e qua li, in base 
all'esperienza, appaiono modificabili, piuttosto che a testi di recente 
adozione; di massima, la Commissione non intende proporre modifiche per 
le legislazioni adottate da meno di due anni; 
- limitare il riesame alle regolamentazioni di portata "legislativa", le 
quali prescrivono norme applicabili alle imprese e ai privati, 
escludendo quelle soggette ad importanti modifiche in corso di riesame 
(ad es. coesione). 
2. Element i pr inei pai i 
La Commissione si é adoperata per raggruppare le regolamentazioni da 
rivedere in tre gruppi: 
a) Regolamentazioni da rifondere 
Si tratta di ammodernare e riordinare una regolamentazione che abbia 
raggiunto un grado di maturità sufficiente per permettere la distinzione 
tra ciò che é essenziale e ciò che è accessorio. Dato l'accumularsi di 
testi successi vi, non sempre coerenti, volti a disciplinare un unico 
settore nella sua integralità, occorre che siano ripresi in un solo 
strumento i principi generali, le norme specifiche importanti, con 
particolare riguardo alla certezza del diritto e ai diritti dei privati, 
e che siano ricondotte a un'unica procedura le modalità previste nelle 
decisioni di applicazione. Il codice doganale adottato l'anno scorso dal 
Consiglio rappresenta un esempio in materia. La Commissione si propone 
di seguire lo stesso procedimento per i prodotti farmaceutici o il 
diritto di soggiorno. Questa "rifusione" va tenuta ben distinta dalie 
operazioni tradizionali di codificazione costitutiva (o legislativa) e 
codificazione non legislativa. 
b) Regolamentazioni da semplificare 
Indipendentemente dalla rifusione, può rivelarsi necessario, alla luce 
dell'esperienza, semplificare una determinata regolamentazione i cui 
testi disciplinano dettagli superflui che potrebbero essere contemplati 
da una regolamentazione nazionale o regionale o addirittura da una 
convenzione internazionale. Si tratta, in particolare, dei gruppi di 
normative indicati nelle conclusioni del Consiglio europeo di Edimburgo. 
La Commissione intende iniziare a trasmettere al Consiglio proposte di 
snellimento in questo campo. Essa ha inoltre individuato altre 
regolamentazioni da semplificare (ad esempio fiscalità indiretta, 
organizzazione comune dei mercati agricoli, ecc.); 
e) Regolamentazioni da abrogare 
L'abrogazione di alcune regolamentazioni è necessaria o perché esse sono 
interessate da una rifusione, o perché sono superate dall'evoluzione di 
tecniche quali la nuova impostazione o il mutuo riconoscimento. 
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3. Condizioni per il successo del l'operazione 
Occorre evitare che questa operazione di revisione si trasformi in un 
"self-service" in cui ciascuno suggerisca, senza coerenza alcuna, la 
revisione o l'abrogazione di normative per motivi di opportunità. 
La Commissione deve quindi richiamare l'attenzione del Consiglio su alcune 
condizioni generali da cui dipende il successo della revisione: 
- i tentativi di snellimento delle regolamentazioni che non rispettano il 
criterio della proporzione rischiano, a prescindere dalla volontà 
politica degli Stai membri, di scontrarsi con la resistenza delle 
amministrazioni nazionali, desiderose, in mancanza di reciproca fiducia, 
di ottenere regolamentazioni il più possibile particolareggiate. 
L'abrogazione di normative che non corrispondono più al criterio di 
necessità risulta ancor più difficile, in assenza di una risposta aile 
questioni di fondo poste dalla sussidiarietà e, soprattutto, di un 
consenso sui settori di competenza esclusiva; 
- un accordo con il Consiglio e il Parlamento per la rifusione delle 
regolamentazioni, analogo a quello in fase di preparazione per la 
codificazione, affinché l'esame delle proposte della Commissione non si 
traduca nella riapertura di dibattiti di fondo esorbitanti dal riesame 
relativo alla sussidiarietà, o in una moltiplicazione di emendamenti; 
la possibilità effettiva per la Comunità di esercitare le proprie 
competenze esterne - vale a dire accettazione da parte del Consiglio 
della competenza della Comunità a negoziare e concludere accordi 
internazionali - quando la Commissione rinunci a legiferare sul piano 
interno perché già esiste una convenzione internazionale; 
- una maggiore attenzione al principio di fiducia reciproca tra gli Stati 
in settori delicati, in particolare dal punto di vista sanitario, quali 
la protezione dei consumatori o i controlli sanitari o fitosanitari; le 
delegazioni che più difendono il principio di sussidiarietà sul piano 
politico sono spesso quelle che, a livello giuridico, moltiplicano le 
domande di armonizzazione nei minimi dettagli; 
- un miglior impiego delle deleghe di competenza d'esecuzione alla 
Commissione. 
La Commissione resta persuasa del fatto che il problema della complessità 
della regolamentazione possa essere risolto soltanto attraverso 
l'introduzione di una gerarchia delle norme che, conformemente a quanto 
previsto dal Trattato di Maastricht, formerà oggetto di esame della 
conferenza intergovernativa che si riunirà nel 1996. 
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La Commissione reputa inoltre che la legislazione, una volta riveduta, 
dovrà obbedire a un nuovo principio di tecnica legislativa onde evitare la 
proliferazione di nuovi testi di modifica. In futuro, al pari di quanto 
avviene in alcuni settori (ad esempio, direttiva sulla liberalizzazione dei 
movimenti di capitali), ogni modifica di una regolamentazione del Consiglio 
(o complemento della stessa) dovrebbe formare oggetto di una proposta 
contenente, in un unico testo, le disposizioni mantenute e quelle nuove e 
recante abrogazione dei vecchi testi, restando inteso che la discussione 
verterebbe solo sulle parti nuove della regolamentazione in oggetto. Una 
riforma di questo tipo permetterebbe: 
- da una parte, di eliminare la coesistenza, in uno stesso settore, di 
regolamentazioni successive che impongono lavori di codificazione 
rapidamente obsoleti; 
- dall'altra, di stabilizzare il volume della legislazione permanente 
grazie all'effetto combinato di una sua riduzione del 25% circa dovuta 
alle abrogazioni previste e della limitazione del numero di nuove 
proposte. 
La Commissione ha inoltre esaminato attentamente l'elenco franco-britannico 
trasmessole in giugno, ed é giunta alla conclusione che sedici dei ventidue 
testi citati debbano essere effettivamente riconsiderati, in una forma o 
nell'altra, come spiegato nella nota allegata alla presente. La Commissione 
esaminerà ovviamente la comunicazione trasmessale il 16 novembre dalle 
autorità tedesche, nonché gli altri eventuali contributi. 
Essa sottolinea infine di aver cercato di affrontare nella presente 
relazione tutti i settori della normativa comunitaria, e ritiene che 
soltanto un'impostazione generale di questo tipo possa garantire 
l'efficacia dell'operazione. 
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INDICE 
pag 
I• Regolamentazioni da rifondere 
1. Dogane 10 
2. Dir it to di soggiorno 10 
3. Prodotti farmaceutici 11 
4. Concorrenza 12 
5. Meccanismi degli scambi dei prodotti agricoli 12 
11. Regolamentazioni dai semplificare 
A. Serie di regolamentazioni che figurano nelle conclusioni 
del Consiglio di Edimburgo 
1. Norme tecniche 12 
a) Derrate alimentari 
b) Semplificazioni introdotte con la nuova formula 
2. Qualifiche professionali 14 
3. Ambiente 15 
a) Acqua 
b) Aria 
4. Riconoscimento agli Stati membri di determinate 
possibilità di transazione con i privati 17 
5. Protezione degli animali 17 
6. Poiit ica sociale 18 
B. Altre possibilità di semplificazione di normative 
1. Fiscalità indiretta 19 
a) IVA 
b) Accise 
2- Diritto del le società 19 
3. Organizzazione comune dei mercati agricoli 20 
4. Pol it ica dei trasport i 20 
5. Politica comune della pesca 21 
6. Protezione dei consumatori 21 
MI. Regolamentazioni da abrogare 
A- In seguito a una rifusione 22 
B. In seguito ad una semplificazione effettuata 
soprattutto in base alla nuova formula 23 
C. In seguito all'estensione del riconoscimento reciproco 23 
D. Mediante l'adeguamento alle conoscenze scientifiche 23 
E- In seguito all'evoluzione della giurisprudenza 
della Corte di giustizia 23 
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La presente relazione rispecchia lo stato attuale dei lavori e lascia 
impregiudicate eventuali proposte complementari di revisione o di ritiro. 
Regolamentazioni da rifondere 
Diversi settori sono disciplinati da una molteplicità di testi che 
necessitano di essere riuniti in un unico testo. 
i. Dogane 
Il codice doganale comunitario é una rifusione di circa venticinque 
regolamenti o direttive del Consiglio, di settantacinque regolamenti o 
direttive della Commissione nonché di diverse centinaia di regolamenti e 
direttive di modifica adottati dal 1968 in poi. 
Questa rifusione raccoglie tutta la legislazione in vigore, alleggerendola, 
in due regolament i: 
- il regolamento del Consiglio del 12 ottobre 1992, che consta di 253 
art icoli; 
- un regolamento della Commissione, adottato nel giugno 1993, che 
comprende 915 disposizioni d'applicazione. 
Con questa operazione é stato applicato il principio di sussidiarietà non 
secondo il criterio di necessità perché si tratta di una competenza 
esclusiva incontestabile, ma secondo il criterio di intensità o di 
proporzione. Infatti, nel rispetto delle realizzazioni comunitarie, messe 
in maggior risalto in un sistema coerente, le disposizioni ripetitive o 
eccessivamente particolareggiate sono state sostituite da una serie di 
disposizioni di portata generate. 
L'operazione di rifusione, oltre al merito della trasparenza, consente di 
migliorare la ripartizione delle competenze, da una parte tra la Comunità e 
gli Stati membri e dall'altra tra il Consiglio e la Commissione, nella 
gestione dei settori doganali (in particolare per it regime di transito 
comunitario). Ogni istituzione può così dedicarsi appieno alla sua missione 
principale: la legislazione di base per il Consiglio, la regolamentazione 
d'esecuzione per la Commissione. 
Questi due regolamenti rappresenteranno inoltre un punto di riferimento per 
i paesi terzi (in particolare dell'Europa dell'Est) desiderosi di 
intensificare la loro cooperazione con la Comunità. Infine, il codice 
doganale, grazie alla sensibile riduzione del volume della regolamentazione 
troppo spesso dispersa, agevolerà l'esame di ciò che è acquisito sul piano 
comunitario nell'ambito dei negoziati di adesione. 
Dir itto di soggiorno 
Il diritto di soggiorno dei cittadini comunitari é oggi disciplinato da 
dieci direttive e regolamenti adottati dal Consiglio tra il 1968 e il 1990. 
Il diritto di soggiorno, concesso inizialmente alle persone esercitanti 
un'attività economica (lavoratori dipendenti e autonomi) è stato 
successivamente esteso ad altre categorie di cittadini comunitari 
(pensionati, studenti e inattivi). Questi testi disciplinano, in termini 
analoghi o a mezzo di rimandi, il diritto di entrata e di uscita, il 
diritto di soggiorno, le caratteristiche dei titoli di soggiorno e le 
condizioni del loro rilascio, la situazione dei membri della famiglia, le 
deroghe per motivi di ordine pubblico, ecc. 
La dispersione della legislazione comunitaria rende difficile ai cittadini 
una conoscenza esatta dei propri diritti sul piano comunitario mentre, di 
massima, questa materia è disciplinata sul piano nazionale da un insieme 
coerente di norme legislative e regolamentari. Inoltre, considerato che il 
Trattato di Maastricht introduce la cittadinanza europea, una parte delle 
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disposizioni dovrebbe essere aggiornata per tener conto in particolare 
dell'abolizione delle frontiere interne. Sarebbe anche opportuno tener 
conto degli apporti della giurisprudenza della Corte di giustizia. 
L'operazione di rifusione del diritto di soggiorno dovrebbe essere ultimata 
nel 1994. 
Prodotti farmaceutici 
Nell'ambito del completamento del mercato interno, la Comunità é riuscita 
ad armonizzare tutti gli aspetti sanitari dei medicinali per uso umano e 
veterinario, a ripristinare la tutela dell'innovazione e a introdurre una 
maggior trasparenza nell'applicazione delle misure di tipo socio-economico. 
Gli sforzi compiuti costantemente per chiarire e snellire la legislazione 
comunitaria in campo farmaceutico hanno fatto si che essa sia diventata un 
punto di riferimento a livello internazionale. Ê così che la Comunità ha 
potuto avviare un'importante iniziativa di armonizzazione del settore 
farmaceutico di concerto con gli Stati Uniti e il Giappone. 
La normativa comunitaria in questo campo rappresenta tuttavia un insieme 
estremamente complesso di atti, relativi ai diversi aspetti di tutela 
sanitaria e sociale: esperimenti di ricerca e sviluppo, procedure e criteri 
di autorizzazione per l'immissione sul mercato, principi di buona 
fabbricazione, etichettatura, pubblicità, brevetti, modalità di fissazione 
dei prezzi o di rimborso da parte degli enti di previdenza sociale. 
I testi, raccolti sotto il titolo "La regolamentazione dei medicinali nella 
Comunità europea" in 7 volumi pubblicati in varie lingue dall'Ufficio delle 
pubblicazioni, comprendono una ventina di regolamenti e direttive del 
Consiglio, otto della Commissione, due comunicazioni (prezzi, importazioni 
parallele) e una cinquantina di "note esplicative" che spiegano agli 
industriali come presentare le richieste di autorizzazione, eseguire gli 
esperimenti scientifici e fabbricare i propri prodotti. 
La Comunità istituirà inoltre una procedura comunitaria di autorizzazione 
per l'immissione sul mercato, affidata all'Agenzia europea di valutazione 
dei medicinali. 
In tale contesto, una rifusione dovrebbe consentire di rendere più coerente 
l'insieme degli atti alla luce dei principali aspetti del principio di 
sussidiar ietà: 
- da un lato, preciserebbe la ripartizione delle responsabilità -
segnatamente in materia di autorizzazione e di ritiro - tra le decisioni 
della Commissione (in base ai pareri della futura Agenzia dei 
medicinali) e quelle adottate dalle autorità nazionali, e garantirebbe 
una migliore articolazione, e quindi una maggiore coerenza, tra 
decisioni comunitarie e decisioni nazionali; 
- dall'altro, permetterebbe di semplificare e modernizzare i concetti 
fondamentali e di precisare la terminologia nelle diverse lingue 
comunitarie, cosa importantissima in questo settore. Inoltre, eliminando 
inutili ripetizioni di definizioni e sovrapposizioni di procedure, 
permetterebbe di ridurre di oltre un terzo il volume dell'attuale 
normat iva. 
Essa potrebbe entrare in vigore in concomitanza con l'inizio delle attività 
dell'Agenzia, vale a dire al termine del 1994 o al I'inizio del 1995. 
- 12 -
Concorrenza 
Si tratta di un settore, in particolare per quanto riguarda gli aiuti di 
Stato, nel guai e la "normativa" è stabilita generalmente dalla Commissione, 
sotto forma di discipline o comunicazioni, piuttosto che dal Consiglio. 
Alcune di tali discipline sono divenute estremamente complesse in seguito a 
una serie di modifiche imposte dall'evoluzione economica o dallo sviluppo 
di alcune politiche comuni. Anche qui la Commissione intende procedere 
progressivamente a una rifusione di alcune delle sue discipline per 
renderle più efficaci e più trasparenti. Una siffatta rifusione sarà 
preceduta, come di consueto, da consultazioni approfondite con le 
amministrazioni nazionali. 
Inoltre, nel settore degli aiuti regionali, la Commissione si impegnerà a 
disegnare una carta coerente delle regioni che possono beneficiare degli 
aiuti comunitari e degli aiuti nazionali a finalità regionale. 
Net campo delle norme applicabili alle imprese, la Commissione si propone 
di procedere, nel 1994, alla fusione e alla semplificazione dei 
regolamenti 2349/84 (esenzione per categoria per licenze e brevetti) e 
556/89 (esenzione per categoria per "know how"). 
Meccanismi degli scambi dei prodotti agricoli 
Nel campo dei meccanismi degli scambi (certificati, restituzione, prelievi, 
garanzie, ecc.), sarebbe opportuno rendere più coerente la legislazione 
attualmente disseminata tra regolamenti orizzontali del Consiglio, 
regolamenti relativi all'organizzazione comune dei mercati, normative varie 
d'applicazione del Consiglio e della Commissione, comunicazioni 
interpretative, sentenze della Corte di giustizia, ecc. 
Questi lavori, che richiederanno diversi anni, potrebbero vertere, in un 
primo tempo, sulle restituzioni all'esportazione, e consentiranno di 
chiarire le norme e ie responsabilità rispettive delle istituzioni 
comunitarie, degli organismi nazionali d'intervento e degli operatori. 
Regolamentazioni da semplificare 
A. Serie di regolamentazioni che figurano nette conclusioni dei Consiglio 
di Edimburgo 
La Commissione aveva individuato per il Consiglio europeo di Edimburgo 
varie serie di regolamentazioni da rivedere. Dall'inizio dei 1993 essa 
ne ha avviato un riesame ai fini di una semplificazione. 
1. Norme tecniche 
Secondo le conclusioni del Consiglio di Edimburgo: "nel settore delle 
norme tecniche bisogna procedere alla razionalizzazione di una serie di 
direttive le cui specifiche tecniche sono troppo minuziose e potrebbero 
essere sostituite, secondo la nuova visione dell'armonizzazione, dalle 
sole esigenze essenziali alle quali devono rispondere i prodotti per 
circolare liberamente nella Comunità. Si tratta in particolare di 
direttive d'armonizzazione nel settore dei prodotti alimentari 
(confetture, acque minerali naturali, miele, estratti di caffé, succhi 
di frutta). La Commissione proporrà anche di chiarire i campi 
d'applicazione rispettivi di talune direttive che, pur rientrando nella 
nuova formula d'armonizzazione, pongono problemi di sovrapposizione (per 
esempio direttive bassa tensione, macchine)". 
- 13 -
a) Derrate alimentar i 
L'applicazione del principio di sussidiarietà alla normativa in materia 
di derrate alimentari avverrà in due fasi. 
In una prima fase, verranno privilegiati i due aspetti specifici 
dell'applicazione del principio di sussidiarietà individuati nelle 
conclusioni del Consiglio europeo di Edimburgo: 
la razionalizzazione delle direttive "verticali" relative a prodotti 
a base di cioccolato, confetture, succhi di frutta, miele, zuccheri, 
estratti di caffé, latte conservato e acque minerali; 
l'eventuale riduzione del numero di direttive specifiche da adottare 
in materia di categorie di prodotti alimentari destinati a 
un'alimentazione particolare stabilite dalla direttiva 89/398/CEE. 
I servizi della Commissione stanno analizzando le misure che potrebbero 
essere adottate per semplificare le direttive verticali, segnatamente 
per evitare eventuali sovrapposizioni o incoerenze con la legislazione 
generale applicabile in materia di derrate alimentari, e per limitare la 
portata dei testi ai requisiti fondamentali per le categorie di prodotti 
in oggetto. Sono state avviate consultazioni con i settori industriali 
interessati e con gli Stati membri, e la Commissione intende presentare 
adeguate proposte nel 1994. 
Nel caso della direttiva sulle acque minerali naturali, tuttavia, 
risulterebbe opportuno seguire una diversa impostazione, giacché essa si 
prefigge già l'armonizzazione dei requisiti fondamentali di tali 
prodotti onde tutelare la salute pubblica. 
La Commissione ha inoltre avviato consultazioni con gli Stati membri in 
merito all'eventuale riduzione del numero di direttive specifiche da 
adottare in materia di derrate alimentari destinate a un'alimentazione 
particolare e ritiene di poter presentare una proposta al riguardo 
nell'autunno del 1993. 
Per la seconda fase, la Commissione sta considerando la possibilità di 
preparare una direttiva-quadro generale sulla legislazione in materia 
alimentare, che fisserà gli obiettivi generali della politica 
comunitaria in tale settore, e cercherà di razionalizzare te varie 
disposizioni specifiche in materia di additivi, etichettatura, ecc. La 
Commissione ha già avviato ampie consultazioni al riguardo. 
b) Semplificazioni introdotte con la nuova formula 
Nell'ambito della proposta di direttiva "marcatura CE", la Commissione 
ha proposto al Consiglio di modificare la direttiva "bassa tensione" per 
introdurre le procedure di valutazione della conformità e della 
marcatura previste dalla nuova formula, onde armonizzare le disposizioni 
di tale direttiva con quelle della direttiva "macchine". 
La Commissione ha incaricato il CEN/CENELEC di completare o modificare 
le norme armonizzate esistenti tenendo conto delle esigenze fondamentali 
della direttiva "macchine". 
Si intende con ciò elaborare una norma di riferimento coerente che 
stabilisca una presunzione di conformità con i requisiti fondamentali 
delle direttive "macchine" e "bassa tensione". 
- 14 -
Dopo l'adozione della modifica della direttiva "bassa tensione", la 
Commissione intende pubblicare sulla Gazzetta ufficiale, serie C, una 
nuova comunicazione che modifichi la comunicazione del 15 dicembre 1981 
sul funzionamento della direttiva "bassa tensione". Essa tratterà nei 
complesso tutti gli aspetti della direttiva, compresa in particolare la 
sua applicazione complementare alla direttiva "macchine" e coerente con 
essa. 
Obiettivo di queste tre iniziative é giungere ad un chiarimento 
definitivo delle questioni sollevate al vertice di Edimburgo. 
Per rendere più chiaro il campo d'applicazione di altre direttive, la 
Commissione, nell'ambito dell'attuazione della relazione SUTHERLAND, ha 
già avviato diverse iniziative. La proposta, attualmente in discussione, 
sul materiale elettrico in "atmosfera esplosiva" consentirà di riunire 
in un solo testo le tre direttive di base in vigore e le nove modifiche. 
La proposta sugli apparecchi di sollevamento e sugli ascensori si 
prefigge di riorganizzare le due direttive in vigore, nonché le loro 
quattro modifiche. La Commissione presenterà inoltre due nuove proposte 
basate sul principio della nuova formula prevista nelle conclusioni del 
Consiglio di Edimburgo: l'una, riguardante le attrezzature a pressione, 
che abroga la legislazione in vigore, e l'altra sulla metrologia, che 
sostituisce le direttive di base e le attuali modifiche. 
Nel campo della normativa sui veicoli a motore, che comprende 110 misure 
diverse, e sui trattori agricoli, costituita da 38 direttive - normativa 
basata sull'impostazione tradizionale -, la Commissione intende poi 
procedere gradualmente a una revisione, ogniqualvolta vengano apportate 
modifiche alle direttive del Consiglio o della Commissione. 
2. Qualifiche professionali 
Secondo le conclusioni del Consiglio di Edimburgo: "la Commissione 
riesaminerà le direttive - ormai relativamente vecchie - su talune 
professioni regolamentate, per semplificarne il funzionamento e 
rafforzare il mutuo riconoscimento". 
Le prime direttive basate sul riconoscimento di attestazioni di 
esperienza professionale funzionano relativamente bene. L'applicazione 
di una serie di direttive relativamente vecchie (medici, farmacisti, 
ostetriche, veterinari, dentisti, infermieri), che prevedono 
un'armonizzazione dei cicli di formazione piuttosto che il reciproco 
riconoscimento, si è rilevata invece alquanto complessa. Tali direttive 
dovrebbero quindi formare oggetto di una revisione e di una 
semplificazione, iniziando dalle modalità di funzionamento dei diversi 
com itati. 
In materia di riconoscimento reciproco, poi, un importante passo avanti 
consisterebbe nell'integrazione delle direttive che prevedono il 
riconoscimento delle attestazioni di esperienza professionale nella 
direttiva 92/51/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992, relativa ad un 
secondo sistema generale di riconoscimento della formazione 
professionale, che integra la direttiva 89/48/CEE, dopo la sua entrata 
in vigore prevista per il 18 giugno 1994. 
- 15 -
3. Ambiente 
In base alle conclusioni del Consiglio di Edimburgo: "nel settore 
dell'ambiente, in particolare dei settori dell'aria e dell'acqua, la 
Commissione si propone di semplificare, consolidare e aggiornare I testi 
esistenti in base all'evoluzione delle conoscenze e del progresso 
tecnico". 
a) Acqua 
Il settore della protezione delle acque é contemplato da una serie 
di direttive del Consiglio adottate sostanzialmente alla fine degli 
anni '70. Da allora, poche hanno subito modifiche: 
- direttiva sulla qualità delle acque superficiali destinate alla 
produzione di acqua potabile, integrata da una direttiva sui 
metodi di misura e da una decisione che instaura una procedura 
comune di scambio di informazioni sulla qualità delle acque dolci 
superficiali ; 
- direttiva sulla qualità delle acque di balneazione; 
- direttiva sul la qualità delle acque dolci che richiedono 
protezione o miglioramento per essere idonee alla vita dei pesci, 
e direttiva relativa alla qualità delle acque destinate alla 
motluschicol tura; 
- direttive riguardanti l'inquinamento provocato da certe sostanze 
pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità; 
- direttiva riguardante la protezione delle acque sotterranee; 
- dIrettiva sul la qualità delle acque destinate al consumo umano. 
Come previsto nel suo programma legislativo, dal 1993 la Commissione 
intende procedere a una revisione di tale normativa, per renderla 
più semplice e più coerente, sulla base di norme fondamentali 
riguardanti sia la qualità dell'acqua, sia gli scarichi, aggiornate 
alla luce dei progressi scientifici e tecnici e dell'esperienza 
acquisita. 
In applicazione del principio di sussidiarietà, la Commissione 
intende riorientare la normativa verso il rispetto dei parametri 
essenziali per la qualità e l'igiene delle acque, lasciando agli 
Stati membri la possibilità di aggiungere, qualora lo desiderino, 
parametri supplementari di minore importanza. In avvenire, la 
protezione delle acque poggerebbe quindi essenzialmente sul seguente 
dispositivo, costituito da un lato da direttive-quadro sulla qualità 
del l'acqua: 
- una direttiva sulla qualità dell'acqua potabile, che 
riguarderebbe qualsiasi tipo di acqua destinata ad uso domestico 
ed utilizzata nel settore alimentare e che può compromettere 
l'igiene del prodotto alimentare finale, nella quale verranno 
definiti parametri generali i cui valori in termini tecnici 
saranno fissati in alcuni casi a livello comunitario attraverso 
la procedura semplificata e, in altri, a livello nazionale; uno 
dei problemi più delicati da risolvere sarà quello del tenore di 
antiparassitari; la direttiva sostituirà l'attuale direttiva 
sulla qualità delle acque destinate al consumo umano e, se del 
caso, parte delta direttiva sulla qualità delle acque 
superficiali destinate alla produzione di acqua potabile, ove la 
- 16 -
futura direttiva sulla qualità ecologica delle acque superficiali 
non riguardi determinati elementi specifici; 
- una direttiva sulla qualita ecologica delle acque superficiali, 
nella quale saranno definiti obiettivi generali che verranno 
fissati dalle autorità nazionali o regionali; se sarà approvata 
questa impostazione di tipo generale, si potranno abrogare le 
direttive sulla qualità delle acque destinate alla piscicoltura e 
alla molluschicoltura, nonché la direttiva sulla qualità delle 
acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile; 
- una direttiva sulla qualità delle acque di balneazione; in questo 
settore occorre semplificare e adeguare alle conoscenze 
scientifiche i vari parametri che, in futuro, dovrebbero poter 
essere riveduti in funzione di criteri comunitari ma anche di 
realtà locali, attraverso una procedura più elastica rispetto a 
una decisione del Consiglio che richiede l'unanimità; 
- una direttiva sulla gestione delle acque dolci e sulla protezione 
delle acque sotterranee, che sostituirà l'attuale direttiva 
riguardante la protezione delle acque sotterranee 
dall'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose. La 
nuova direttiva definirà gli orientamenti della protezione delle 
acque sotterranee, in termini qualitativi e quantitativi, 
integrandola in una politica generale di gestione delle acque 
do I e i . 
Le direttive-quadro sostituiranno i testi vigenti sulla qualità 
dell'acqua. D'altro lato, il dispositivo sarà integrato da direttive 
che prevedono ii controllo dell'inquinamento alla fonte: 
la direttiva sul trattamento delle acque reflue municipali, che 
stabilisce gli obblighi in merito alla raccolta, al trattamento e 
atto scarico delie acque reflue municipali e di alcuni settori 
industr iati; 
la direttiva riguardante la protezione delle acque 
dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti 
agr icole. 
Le due direttive, recentemente adottate, tengono conto del principio 
di sussidiarietà, limitandosi a fissare i risultati da conseguire e 
lasciando che siano gli Stati membri a definire i mezzi. 
Le direttive sul controllo dello scarico delle sostanze pericolose 
fissano il quadro generale e le disposizioni specifiche per 
l'applicazione delle norme in materia di scarico e per il 
conseguimento degli obiettivi di qualità per alcune fonti 
industr iati. 
La nuova proposta di direttiva in materia di prevenzione e riduzione 
integrata dell'inquinamento di origine industriale, intende 
completare le direttive esistenti, obbligando gli Stati membri ad 
adeguare alle migliori tecniche disponibili le norme minime 
comunitarie in materia di scarichi. In applicazione del principio di 
sussidiarietà, tale adeguamento spetterà alle autorità nazionali 
competenti e riguarderà settori industriali che scaricano le 
sostanze contenute negli elenchi I e II della direttIva-quadtu del 
1976. 
Questo dispositivo generale potrà essere reso ancora più coerente 
attraverso l'elaborazione di un vero e proprio "codice comunitario 
del le acque". 
- 17 -
b) Aria 
A differenza del settore idrico, Il settore dell'aria forma oggetto 
di una normativa del Consiglio divisa per settori: per la qualità 
dell'aria in particolare, soltanto per cinque sostanze inquinanti 
esistono attualmente direttive specifiche e indipendenti. 
Manca una definizione degli obiettivi e dei criteri armonizzati di 
controllo sulla base di norme comunitarie sulla qualità dell'aria. 
Tuttavia, per quanto riguarda le emissioni alle fonti, alcuni testi 
sono molto importanti (ad esempio: gas di scarico di automobili e 
camion, grandi impianti di combustione, specifiche dei combustibili 
e carburanti) ma al momento non possono purtroppo essere 
direttamente collegati al rispetto degli obiettivi di qualità 
del l'aria. 
La Commissione intende raggiungere un accordo anche su siffatte 
definizioni prima di considerare una revisione della normativa 
esistente. 
Prima di procedere aita semplificazione e alla razionalizzazione dei 
testi, che non trattano ancora nel complesso il problema 
dell'inquinamento atmosferico, occorre mettere a punto, in comune, 
procedure di valutazione e di controllo della qualità dell'aria. 
La prevista semplificazione delle direttive in materia di acqua e di 
aria, offre un buon esempio di ciò che si può fare per razionalizzare e 
snellire la normativa comunitaria, senza compromettere il livello 
elevato delle norme esistenti. 
La Commissione é consapevole dell'importanza di norme di livello elevato 
in materia di ambiente. L'applicazione del principio di sussidiarietà 
non deve portare ad abbassare questo livello. L'importanza prevista per 
le due sezioni Aria e Acqua conferma il rispetto del principio pur 
andando nel senso di una semplificazione. 
4. Riconoscimento agli Stati membri di determinate possibilità di 
transazione con i privati 
In base alle conclusioni dei Consiglio di Edimburgo, nel campo della 
liquidazione dei conti, "la Commissione intende rendere più responsabili 
le autorità nazionali in materia di legislazione comunitaria 
riconoscendo loro, a determinate condizioni, possibilità di transazioni 
con i privati". 
Si tratta di un campo estremamente delicato. Se, da un lato, per 
salvaguardare gli interessi finanziari della Comunità, é opportuno 
incoraggiare gli Stati membri a individuare le frodi e a ottenere 
rapidamente i rimborsi, dall'altro il ricorso alla transazione, che può 
accelerare il recupero di versamenti indebiti, va sfruttato con cautela 
e, per importi di una certa entità, su autorizzazione della Commissione, 
responsabile della corretta esecuzione del bilancio. 
La Commissione continua le proprie riflessioni al riguardo. 
5. Protezione degli animali 
In base alte conclusioni del Consiglio di Edimburgo: "nel settore della 
protezione degli animali negli allevamenti, l'adesione di tutti gli 
Stati membri e della Comunità alla convenzione europea sulla protezione 
degli animali negli allevamenti rende inutile il mantenimento dì 
direttive del Consiglio che fissano, su richiesta del Parlamento, norme 
molto rigide per la protezione dei suini, dei vitelli o delle galline 
ovaiole. Ciò nondimeno è necessaria una legislazione comunitaria che 
fissi disposizioni minime di protezione degli animali per garantire 
condizioni eque di concorrenza e garantire la libera circolazione". 
- 18 -
La Commissione ha presentato al Consiglio e al Parlamento una 
comunicazione specifica al riguardo. Si tratta di un settore nel quale 
l'applicazione del principio di sussidiarietà si scontra con la volontà 
del Parlamento e di diversi Stati membri, incitati dall'opinione 
pubblica, di conservare una normativa di base molto precisa che 
garantisca la rapidità e l'efficacia di misure di applicazione. 
La protezione degli animali negli allevamenti, durante il trasporto e la 
maceNazione forma oggetto di alcuni atti comunitari da circa vent'anni. 
Parallelamente, nell'ambito del Consiglio d'Europa sono state concluse 
convenzioni internazionali al riguardo, aile quali la Comunità aderisce 
o potrebbe facilmente aderire. Ciò comporta, in alcuni punti, doppioni e 
talvolta incoerenze. 
La Commissione ha proceduto a un esame approfondito per accertare che la 
Comunità, sempre che decida effettivamente di aderire alle convenzioni 
del Consiglio d'Europa in questione, possa garantire la loro 
applicazione uniforme al proprio interno, non solo recependo negli atti 
comunitari te norme delle convenzioni medesime, ma tenendo anche conto 
delle raccomandazioni a cui ie convenzioni hanno dato luogo e conferendo 
loro una forza giuridica comparabile a quella delle disposizioni 
comunitar ie. 
La Comunità si riserverebbe cosi di aggiungere gli elementi 
complementari necessari per garantire la libera circolazione dei 
prodotti e la parità di trattamento dei produttori comunitari, ma anche 
di scartare certi aspetti talvolta inutilmente dettagliati dei testi 
internazionali, nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà. 
6. Poi it ica soci a te 
in base alte conclusioni del Consiglio di Edimburgo: "nel settore della 
politica sociale, la Commissione ritiene che tutte le direttive basate 
sull'articolo 118A del Trattato siano troppo recenti per essere 
riesaminate; sarebbe più urgente completarle con l'applicazione di tutte 
le disposizioni della Carta dei diritti sociali fondamentali dei 
lavoratori. Bisognerebbe comunque procedere il più rapidamente possibile 
a una semplificazione e a una codificazione dei numerosi vecchi 
regolamenti sulla libera circolazione dei lavoratori". 
Occorre sottolineare a questo proposito che la Commissione ha adottato 
un Libro Verde sulla politica sociale europea, volto ad aprire un ampio 
dibattito sulle future opzioni dell'Unione in tale campo. Il termine 
ultimo fissato per l'invio di contributi é il 31 marzo 1994. 
La Commissione ha avviato i lavori sulla libera circolazione dei 
lavoratori. Essa ha anche inserito nel suo programma legislativo per 
il 1994 la codificazione dei regolamenti nn. 1408/71 e 574/72, che 
coordinano le normative nazionali in materia di previdenza sociale. 
- 19 -
B. Altre possibilità di semplificazione di normative 
La Commissione ha individuato vari settori nei quali si potrebbe 
procedere a una semplificazione, senza che si possa ancora giungere a 
una rifusione vera e propria, tenuto conto della tecnicità dei testi e 
delle numerose deroghe e dei numerosi regimi particolari introdotti. 
1. Fiscal ita indiretta 
a) IVA 
La normativa del Consiglio in materia di IVA é complessa. 
L'armonizzazione delle legislazioni nazionali riguardanti la base 
IVA, rese estremamente tecniche dalla natura stessa delle 
disposizioni in causa, prevede numerose deroghe. Il ravvicinamento 
delle aliquote a partire dal 1* gennaio 1993 ha contribuito 
senz'altro a semplificare il sistema deli'IVA in Europa. Tale 
sistema, chiamato transitorio, ha portato all'eliminazione dei 
controlli fiscali alle frontiere. Esso conserva il sistema di 
imposizione da parte dello Stato in cui avviene il consumo, in 
attesa del sistema definitivo, più semplice, di tassazione nel paese 
d'or igine. 
Considerata la situazione, la Commissione non ritiene utile 
procedere a una revisione generale delle norme più recenti con le 
quali gli operatori incominciano appena a familiarizzarsi. Vengono 
tuttavia elaborate semplificazioni specifiche. In vista dell'entrata 
in vigore del regime definitivo, nel 1995 la Commissione proporrà 
una rifusione della normativa sul I'IVA, che comporterà 
l'eliminazione progressiva delle deroghe e dei regimi particolari. 
b) Acc i se 
Anche nel settore delle accise, la normativa comunitaria è 
estremamente complessa, sia che si tratti della struttura (base) sia 
che si tratti dei dazi (aliquote). A differenza di quanto avviene 
per l'IVA, però, in questo caso il regime instaurato è definitivo, 
giacché, essendo stato adottato il principio della tassazione da 
parte del paese in cui avviene ii consumo, non esìste un regime 
transi tor io. 
La normativa in materia di accise è nell'insieme più recente di 
quella sul I'IVA e sarebbe opportuno attendere la fine di un periodo 
di rodaggio di due o tre anni prima di cominciare a semplificarla. 
Considerata la situazione, la Commissione non prevede una 
semplificazione delle direttive in vigore prima del 1995. 
2- Diri tto del le società 
In questo campo esiste già una normativa comunitaria (una decina di 
direttive: capitale minimo, conti annuali, fusioni, ecc.) ma si 
riscontrano gravi lacune giacché varie proposte, segnatamente quelle 
riguardanti la posizione dei dipendenti nella struttura delle società, 
vengono tuttora discusse dal Consiglio. Tali proposte applicano spesso 
il principio di sussidiarietà lasciando agli Stati membri la possibilità 
di scegliere tra più opzioni o offrendo addirittura un solo strumento 
facoltativo, come ad esempio lo statuto della società di diritto 
europeo. I testi attualmente in vigore sono estremamente tecnici e 
comprendono numerose deroghe, ad esempio per quanto riguarda i conti 
delle società. In attesa di un avanzamento delle proposte in 
- 20 -
discussione presso il Consiglio, risulta però prematuro avviare una 
rifusione o addirittura una semplice codificazione. 
La Commissione propone tuttavia da diversi anni una semplificazione 
delta normativa a favore delle PMI, che al momento sembrerebbe il mezzo 
più opportuno per applicare il principio di sussidiarietà nel settore 
del diritto delle società, almeno sotto il profilo del princìpio della 
proporzione. 
3. Organizzazione comune dei mercati agricoli 
Non é facile applicare il principio di sussidiarietà alla normativa 
sull'organizzazione comune dei mercati agricoli, poiché la creazione di 
un'organizzazione comune per un determinato prodotto non consente agli 
Stati membri di legiferare nel settore coperto dalla normativa 
comunitaria. Inoltre, per ragioni di uguaglianza tra i produttori e per 
garantire la certezza del diritto, risulta necessario elaborare, spesso 
su richiesta degli Stati membri, testi estremamente precisi. La 
Commissione ha già avviato un'importante opera di codificazione, 
inserita nel suo programma legislativo per il 1993, che riguarda una 
decina di organizzazioni comuni di mercato. Nella presente situazione, 
caratterizzata dalia riforma della PAC, non sembra possibile procedere a 
una rifusione delle organizzazioni comuni di mercato. Sotto il profilo 
della sussidiarietà, le nuove proposte della Commissione connesse con 
tale riforma, prevedono di lasciare agli Stati membri la possibilità di 
definire te modalità d'applicazione per soddisfare particolarità 
nazionali o regionali. 
Nell'ambito delta lotta antifrode, la Commissione ha iniziato tuttavia a 
semplificare la normativa per garantire una miglior comprensione e una 
miglior applicazione da parte degli Stati membri e dei beneficiari. 
Questa necessità é stata d'altronde ribadita dal Consiglio all'adozione 
della riforma della politica agraria comune. La Commissione ha 
incaricato un gruppo di esperti di esaminare, soprattutto alla luce del 
principio di sussidiarietà: 
le difficoltà di attuazione, di gestione e di controllo della 
normativa dovute alla complessità dei testi; 
l'eventuale inadeguatezza dei dispositivi di legge alla realtà 
economica, commerciale o tecnica. 
t lavori in corso verteranno soprattutto sui settori delie carni bovine 
e ovine e sulla normativa in campo veterinario. 
4. Politica dei trasporti 
Nonostante la Commissione abbia varato recentemente varie iniziative di 
rilievo in materia di trasporti (libro bianco, sicurezza marittima), 
l'attività legislativa della Comunità nel settore ha acquisito un certo 
spessore soltanto a partire dal 1985 e non si presta quindi facilmente a 
una revisione di ampio respiro. 
Risulta tuttavia necessario procedere alla semplificazione di alcune 
vecchie normative, segnatamente quelle sulle procedure per il trasporto 
internazionale dei viaggiatori effettuato con autobus o con autopullman, 
sui pesi e le dimensioni dei veicoli stradali e sul controllo tecnico, 
non appena saranno stati adottati gli ultimi due atti (controllo dei 
dispositivi di frenatura e limitatori di velocità). 
- 21 -
5. Po Ii t i ca comune de Ii a pesca 
Analogamente a quanto avviene per la legislazione nel settore agricolo, 
la normativa in materia di pesca riguarda un settore di competenza 
esclusiva, nel quale l'applicazione del principio di sussidiarietà è 
limitato dalla necessità di garantire il medesimo trattamento agli 
operatori e la certezza del diritto. 
Tuttavia, nell'ambito della politica comune, viene preparata 
un'importante opera di semplificazione e di decentramento. L'inizio di 
questo processo è stato caratterizzato dall'adozione, nel dicembre 1992, 
del nuovo regolamento di base, che sancisce i tre principi di libertà, 
sussidiarietà e globalità. Libertà, in quanto una volta raggiunto 
l'equilibrio "sforzo/risorse" all'interno della flotta comunitaria, il 
quadro normativo che disciplina la politica comune dovrebbe concedere 
più ampio spazio alle forze di mercato, grazie allo snellimento dei 
vincoli regolamentari. Gli Stati membri possono infatti scegliere i 
criteri da adottare in vista della ripartizione delle disponibilità di 
pesca concesse loro, nonché della definizione delle relative modalità di 
impiego. Sussidiarietà, nel rispetto dei vincoli dianzi indicati, per 
una ripartizione adeguata delle responsabilità tra la Comunità, gli 
Stati membri, le regioni e gli operatori del settore, ai quali viene 
lasciato il margine di manovra necessario e sufficiente per la scelta 
dei mezzi e la loro applicazione. In tale contesto, occorre sottolineare 
che ii nuovo regime comunitario di licenze di pesca stabilisce che 
rientrano nelle competenze degli Stati membri l'elaborazione, il 
rilascio e la gestione delle licenze alle navi che battono la loro 
bandiera. Globalità, poiché la politica comune riguarda l'intero settore 
alieutico-aiimontare, e il riconoscimento di questa connessione può 
creare importanti sinergie economiche. A questo proposito, occorre 
sottolineare che il nuovo regime comunitario di controllo delle attività 
di pesca prevede che, onde garantire il rispetto della normativa 
attinente al settore, le disposizioni riguardanti il controllo tecnico 
siano ormai applicabili non solo alle misure di conservazione e di 
gestione delle risorse, ma anche alle misure strutturali e a quelle 
relative all'organizzazione comune di mercato dei prodotti della pesca. 
In termini ancor più concreti, determinati capitoli della politica 
comune (gli interventi strutturali) formano oggetto di una rifusione in 
base ai principi sopra citati, mentre altri formano (i mercati) o 
formeranno presto (le misure tecniche) oggetto di una codificazione, 
volta a rendere le loro disposizioni più accessibili agli operatori. 
Nell'ambito delle risorse esterne, è nata la seconda generazione degli 
accordi di pesca con i paesi terzi (ad esempio l'accordo con 
l'Argentina), che riduce l'intervento della Comunità e accresce 
proporzionalmente I'impegno degli armatori comunitari. 
6. Protezione dei consumatori 
li diritto cuffiunitailo in maletla di cohsumu pei MuëfUo riguarda 
l'Indicazione dei prezzi dei prodotti alimentari e non alimentari, 
poggia su tre direttive: 
la direttiva 69/581, del 19 gennaio 1979, modificata dalla direttiva 
88/315, del 7 giugno 1988, che impone l'obbligo di indicare i prezzi 
delle derrate alimentari (prezzo di vendita e prezzo per unità di 
misura). Sono previste eccezioni a tale principio generale per i 
prodotti preconfezionati in gamme di quantità prestabilite, nonché 
deroghe che gli Stati membri possono concedere ai piccoli 
dettagliant i; 
- 22 -
la direttiva 88/314, del 7 giugno 1988, riguardante l'indicazione 
dei prezzi dei prodotti non alimentari, che impone l'obbligo di 
indicare il prezzo per unità di misura. Gli Stati membri possono 
tuttavia determinare, per alcune categorie di prodotti, 
l'indicazione del prezzo di vendita al pezzo. 
I testi adottati dal Consiglio, alquanto diversi dalle proposte iniziali 
della Commissione, presentano, alla luce tie11'esperienza acquisita, 
alcune difficoltà che si possono cosi riassumere: 
te disposizioni previste sono estremamente dettagliate e di 
diffici le appi icazione; 
l'industria e la distribuzione, segnatamente nel settore alimentare, 
trovano estremamente difficile applicare il dispositivo in oggetto; 
vari Stati membri hanno già indicato alla Commissione che 
preferirebbero che il dispositivo fosse riveduto entro la fine del 
periodo transitorio (giugno 1985); 
i dispositivi scelti comportano, all'atto pratico, la promozione 
delle gamme normalizzate, il che pone altri problemi. 
Durante la sessione del 2 marzo 1993, il Consiglio "Consumatori" ha 
adottato una risoluzione riguardante le misure future in materia di 
etichettatura dei prodotti nel I'interesse dei consumatori, invitando la 
Commissione ad avviare una serie di azioni destinate a garantire 
un'adeguata informazione attraverso l'etichettatura. È già stato creato 
un gruppo di lavoro con i rappresentanti dei fornitori e dei 
consumatori. Nell'ambito di tale iniziativa, nel 1994 la Commissione 
proporrà una revisione dei tre testi sopra citati, volta alla loro 
semplificazione, previa consultazione degli Stati membri e degli 
operator i economici i nteressat i. 
I frego lamentazioni da abrogare 
Questo elenco viene fornito a titolo d'esempio ed é, essenzialmente, frutto 
delle conclusioni precedenti. Esso isola le principali normative che 
verranno abrogate e non individua, in questa fase, le abrogazioni complete 
o parzi ai i dovute alla semp Ufi caz ione d i a I cune I eg i s Iaz ion i. 
A. in seguito a una rifusione 
Dogane 
Oltre all'abrogazione di oltre 100 regolamenti o direttive che hanno 
formato oggetto di rifusione nel regolamento del Consiglio del 
12 ottobre 1992, il regolamento della Commissione che fissa le 
disposizioni per l'applicazione del codice doganale comporterà 
l'abrogazione dì 77 regolamenti e direttive. 
Diritto di soggiorno 
Potrebbero venire abrogate una decina di direttive del Consiglio e 
l'articolo 10 dei regolamento 1612/68 del Consiglio relativo alla 
libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità. 
- 23 -
Prodotti farmaceutici 
Una rifusione consentirebbe di abrogare una ventina di direttive del 
Cons i g Ii o e de II a Commi ss i one. 
Agr icol tura 
Una rifusione delle norme sui meccanismi degli scambi comporterebbe 
l'abrogazione di alcune decine di regolamenti dei Consìglio e della 
Commissione. 
Derrate ai imentar i 
La possibilità di una rifusione della legislazione comunitaria verrà 
presa in considerazione dopo l'adozione di una direttiva-quadro, che 
definirà gli obiettivi generali, e delle direttive specifiche che 
dovrebbero razionalizzare le diverse disposizioni specifiche 
relative agli additivi, all'etichettatura, ecc.. Essa comporterà 
l'abrogazione di una serie di direttive. 
B. In seguito ad una semplificazione effettuata soprattutto in base alla 
nuova formula 
Direttive verticali relative a cioccolato, confetture, estratti di 
caffé e di cicoria, latte conservato, succhi di frutta, miele 
La semplificazione di tali direttive é all'esame onde evitare 
incoerenze e sovrapposizioni con la legislazione orizzontale in 
vigore e limitarne la portata a requisiti essenziali. 
Materiale elettrico, apparecchi di sollevamento e ascensori, 
attrezzature a pressione, metrologia 
L'introduzione della nuova formula in questi settori consentirà di 
abrogare circa cinquanta vecchie direttive tecniche dettagliate 
facendo ricorso a direttive che fissano i requisiti essenziali di 
sicurezza e1 rinviano alla normalizzazione europea per tutti i 
dettagli tecnici. 
C. In seguito all'estensione del riconoscimento reciproco 
Qualifiche professionali 
Abrogazione delle direttive che prevedono il riconoscimento 
dell'esperienza professionale, dopo l'entrata in vigore della 
direttiva 92/51/CEE del 18 giugno 1992. 
D. Mediante l'adeguamento alle conoscenze scientifiche 
Ambiente 
Potrebbero venire abrogate quattro o cinque direttive nel settore 
idr ico. 
E. In seguito all'evoluzione della giurisprudenza della Corte di giustizia 
Libertà di stabilimento 
Alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia sull'effetto 
diretto degli articoli 52 e 59 del Trattato, le disposizioni 
relative all'abolizione delle limitazioni saranno abrogate. In 
alcuni casi, ciò consentirà l'abrogazione di direttive in materia di 
stabilimento e libera prestazione di servizi. Varie disposizioni 
riguardanti la prova di onorabilità e della capacità finanziaria 
saranno sostituite da un'unica clausola standard, e un certo numero 
di definizioni contenute in direttive ormai superate verranno 
riprese nelle direttive contenenti le disposizioni sopra citate. 
COMMISSI'ùr-E EUROPEA 
NOTA IN MERITO AL DOCUMENTO FRANCO-BRITANNICO DEL GIUGNO 1993 
Il documento franco-britannico riguarda la normativa esistente e, al 
tempo stesso, proposte di testi comunitari. La relazione inviata dalla 
Commissione al Consiglio, alia quale é acclusa la presente nota, 
riguarda invece soltanto l'adeguamento della normativa esistente al 
principio di sussidiarietà. La Commissione intende tuttavia prendere 
posizione su tutti ; cai citati nell'elenco franco-britannico. 
A. Normativa esistente: 
i 
1• Testi già selezionati della Commissione ai fini di una 
revisione: ; 
Alcuni suggerimenti contenuti nell'elenco franco-britannico 
riguardano testi per i quali é già prevista una revisione. Si 
tratta dei "gruppi" di testi citati nelle conclusioni del 
Consiglio europeo di Edimburgo: 
derrate alimentar i (7, 8, 9) (1>: risulta necessario 
semplificare alcune direttive specifiche a vantaggio di 
direttive di base contenenti norme generali in materia di 
etichettatura, additivi, ecc.; 
profess8.vv ; ego lamentate (10): la Commissione prevede di 
sempIi ' ,ca:e una serie di direttive settoriali 
relat ivamenrrj datate-, 
direttiva sull'acqua potabile e sulle acque di balneazione 
(11, 12); u Commissione si propone di abrogare tali testi 
e di integrarli in testi-quadro lasciando agli Stati membri 
un più ampio margine di manovra per la definizione di 
aIcun i parametr i; 
qualità d^ìle acque destinate alla molluschicoltura e 
all'allevamento dei pesci d'acqua dolce (5, 6): questo 
aspetto va considerato nell'ambito dei testi-quadro 
menzionati al punto precedente. 
(1) Le cifre rimandano alla nomenclatura dell'elenco franco-britannico. 
% 
- 2 -
2. Altri testi per i Quali la Commissione prevede una revisione: 
Si tratta di vecchi testi di difficile applicazione pratica: 
comunicazione dei progetti d'investimento di interesse 
comunitario nei settori del petrolio, del gas naturale e 
del l'elettricità (1): questo testo, ormai inadeguato tenuto 
conto dell'evoluzione del mercato, va semplificato; 
diritti acquisiti (3): questo testo verrà emendato dopo 
consultazioni con gli Stati membri in merito alla sua 
appiicabiI ita prat ica. 
3. Testi per i quali non si ritiene opportuno procedere a una 
revisione: 
scorte minime nelle centrali termiche (2): questo testo 
continuerà verosimilmente ad essere necessario nel quadro 
della valutazione del fabbisogno strategico; 
commercializzazione delle sementi vegetali (4): il testo fa 
parte di un insieme più vasto; difficile pertanto emendarlo 
separatamente; 
qualita del l'ar ia (13): questi testi non dovrebbero essere 
riveduti finché non saranno state adottate procedure comuni 
di valutazione e di controllo. 
B. Proposte: 
1. Testi che figurano nell'elenco di Edimburgo e che già sono 
oggetto di ritiro o di emendamenti: 
Myriam - rete europea di centri di informazione agricola 
(14): ritiro; 
responsabilità del fornitore di servizi (15): probabile 
ritiro e sostituzione con una raccomandazione ed 
eventualmente con testi specifici; 
imposte sulle transazioni su titoli (19): ritiro; 
imposte sulla raccolta di capitali (20): ritiro. 
<L< 
- 3 -
2. Proposte il cui ritiro non risulta opportuno: 
- sistema comunitario di "monitoraggio- e di controllo delle 
norme in materia di pesca (18): testo adottato nel frattempo 
da I Cons i g Ii o; 
fiscalità diretta delie società (21, 22): con queste 
proposte si intende contribuire all'eliminazione delle 
doppie imposizioni alle frontiere. 
animali nei giardini zoologici (16) ritiro e sostituzione 
con una raccomandazione saranno considerati più avanti dopo 
nuova consultazione del Parlamento europeo; 
- partecipazione della Comunità alla commissione baleniera 
internazionale (17): benché il divieto di caccia e di 
commercializzazione della balena sia già previsto da altri 
accordi internazionali e testi comunitari (convenzione di 
Washington - specie in via di estinzione), il ritiro non é 
opportuno poiché costituirebbe un cattivo segnale politico. 
C. Progetti non ancora adottati dalla Commissione: 
La Commissione ritiene che nel caso di semplici progetti o di studi 
la questione della sussidiarietà si configuri diversamente. 
I casi indicati nell'elenco franco-britannico riguardano: 
macchine usate (23): la Commissione ha già indicato che non si 
propone di prendere alcuna iniziativa; 
trasparenza dei prezzi in campo farmaceutico (24): la 
Commissione non intende più presentare una proposta nella forma 
inizialmente prevista. 
Conetus ione 
La Commissione ritiene che sia effettivamente opportuno ritirare o 
modificare i testi o le proposte in sedici dei venti due casi indicati 
nell'elenco franco-britannico. 
1£ 
ISSN 0254-1505 
COM(93) 545 def. 
DOCUMENTI 
rr 06 
N. di catalogo : CB-CO-93-589-IT-C 
ISBN 92-77-60740-8 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo