GLOSSARIO

Assi : Lo sviluppo rurale nel periodo di programmazione 2007-2013 è articolato in tre assi tematici, che rappresentano gruppi coerenti di misure di sviluppo rurale, ed un asse orizzontale dedicato all’approccio Leader (asse Leader).

Contratto pluriennale di fornitura : Tipo di contratto che stabilisce le condizioni commerciali tra un produttore agricolo ed un trasformatore o distributore per un periodo di parecchi anni.

Effetto inerziale : Situazione nella quale un progetto sovvenzionato sarebbe stato intrapreso in tutto o in parte anche senza l’aiuto finanziario.

FEASR : Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale.

Misura 123 : Misura per l’"accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali".

Misura : Regime di aiuto per l’attuazione di una politica. La misura definisce le regole per i progetti che possono essere finanziati nell’ambito di un asse.

Orientamenti strategici comunitari : Attraverso questi orientamenti strategici il Consiglio identifica le priorità dell’Unione europea (UE) nell’ambito del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR). L’idea è di garantire la coerenza dello sviluppo rurale con altre politiche dell’Unione, in particolare nel campo della coesione e dell’ambiente, e di accompagnare l’attuazione della nuova politica agricola comune (PAC) e la conseguente ristrutturazione.

PAC : Politica agricola comune: l’insieme delle norme e delle prassi adottate dall’Unione europea per delineare una politica comune e uniforme in materia di agricoltura.

Periodo di programmazione : Quadro pluriennale per la pianificazione e l’attuazione delle politiche UE, come la politica di sviluppo rurale. Per lo sviluppo rurale, il periodo di programmazione attuale va dal 2007 al 2013.

PSR : Programma di sviluppo rurale. Documento di programmazione preparato da uno Stato membro e approvato dalla Commissione per la pianificazione e l’attuazione della politica di sviluppo rurale dell’UE. Può essere preparato a livello regionale o nazionale.

QCMV : Quadro comune per il monitoraggio e la valutazione.

RVI : Relazione di valutazione intermedia.

Spiazzamento : Misura in cui un’attività promossa da fondi pubblici è controbilanciata da riduzioni di attività altrove.

SINTESI

I. Nell’ambito della politica di sviluppo rurale dell’UE, le imprese che lavorano e commercializzano i prodotti agricoli possono accedere a sovvenzioni tramite una misura detta "Accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali", la quale mira a migliorare la competitività del settore agricolo e forestale. Per l’attuale periodo di programmazione (2007-2013), la dotazione di bilancio UE per questa misura è di circa 5,6 miliardi di euro. Ai fondi dell’UE si aggiungono quelli nazionali, portando il finanziamento pubblico totale a 9 miliardi di euro.

II. Nel proprio audit, la Corte ha verificato se il sostegno finanziario dell’UE sia stato efficace ed efficiente nell’aggiungere valore ai prodotti agricoli. In particolare, la Corte si è chiesta se la misura di cui sopra sia stata concepita ed attuata in modo da consentire l’efficiente finanziamento di progetti che soddisfino bisogni chiaramente identificati; e se detta misura sia monitorata e valutata in maniera tale da consentire di dimostrarne i risultati.

III. Com’era prevedibile, i progetti per lo più hanno migliorato i risultati finanziari delle imprese interessate ed è verosimile che alcuni dei progetti controllati conseguano un certo valore aggiunto. Il merito non è però del modo in cui è stata concepita la misura, né delle procedure di selezione impiegate dagli Stati membri. Mancavano elementi probatori atti a dimostrare che le imprese sovvenzionate necessitavano di un sussidio, o a dimostrare gli specifici obiettivi di politica che il sussidio era inteso conseguire. La Corte ha concluso che il sostegno finanziario non è stato sistematicamente destinato a progetti che aggiungono valore ai prodotti agricoli in modo efficace ed efficiente.

IV. Gli Stati membri devono redigere i piani di sviluppo rurale (PSR) conformando l’aiuto finanziario alle proprie necessità tramite obiettivi nazionali o regionali e stabilendo l’estensione della misura, al fine di garantire che i fondi a disposizione siano impiegati in modo efficiente. Tuttavia, la Corte ha riscontrato che erano stati stabiliti soltanto obiettivi generali, i quali non dimostravano come il finanziamento avrebbe dovuto aggiungere valore ai prodotti agricoli o migliorare la competitività dell’agricoltura. Nonostante tale mancanza di specificità, la Commissione ha approvato i PSR.

V. Gli Stati membri dovevano fissare criteri di ammissibilità per limitare il tipo d’investimento o di beneficiario ammissibile al finanziamento nonché criteri di selezione per identificare i progetti più efficaci ed efficienti da sostenere. Dall’audit è emerso che erano stati stabiliti criteri di ammissibilità che consentivano quasi a qualunque impresa di trasformazione alimentare di essere ammissibile al finanziamento. Per di più, i sistemi di selezione erano carenti o non esistevano e, laddove vi erano risorse finanziarie sufficienti — il che si verifica spesso all’inizio di un periodo di programmazione — non erano per niente applicati.

VI. La Corte ha riscontrato che gli Stati membri non destinano i fondi a progetti per i quali la necessità di un sostegno pubblico è dimostrabile. In assenza di tale necessità, la misura 123 rischia di diventare una dazione — un sostegno generale alle imprese che investono nel settore della trasformazione dei prodotti alimentari — con conseguenti rischi di distorsione della concorrenza e di spreco di denaro pubblico.

VII. Quasi un quinto dei fondi UE destinati al miglioramento della competitività dell’agricoltura viene erogato a imprese di trasformazione di prodotti alimentari, ma gli effetti sulla competitività dell’agricoltura possono essere soltanto indiretti, e non vi è una chiara logica di intervento. I meccanismi di monitoraggio e valutazione non raccolgono informazioni sul valore aggiunto o sugli effetti sulla competitività dell’agricoltura. Di conseguenza, non è verosimile che gli attuali meccanismi forniscano le informazioni necessarie a comprovare l’uso proficuo (o lo spreco) dei fondi assegnati alla misura, né a fornire una base per la valutazione dell’efficacia della misura all’atto della programmazione delle misure di sviluppo rurale per il periodo 2014-2020.

VIII. La Corte pertanto raccomanda quanto segue:

a) i programmi degli Stati membri devono identificare in modo chiaro la necessità di finanziamenti e fissare obiettivi sensati e misurabili. La Commissione dovrebbe approvare soltanto i programmi che attuano tale raccomandazione;

b) dovrebbero essere stabiliti criteri di selezione che permettano di individuare i progetti potenzialmente più efficaci. Per assicurare un impiego efficiente dei fondi UE, detti criteri dovrebbero essere applicati in modo rigoroso, anche quando vi siano risorse sufficienti per finanziare tutti i progetti ammissibili;

c) la Commissione e gli Stati membri dovrebbero promuovere l’applicazione delle migliori pratiche in materia di mitigazione dei rischi di effetto inerziale e di spiazzamento;

d) per il prossimo periodo di programmazione, il quadro di monitoraggio e di valutazione applicabile ai progetti finanziati dovrebbe essere migliorato, per assicurare che l’efficacia dei fondi erogati possa essere misurata in modo adeguato.

INTRODUZIONE

1. Come parte dell’aiuto concesso per lo sviluppo rurale a titolo del secondo pilastro della politica agricola comune (PAC), è prevista una specifica misura chiamata "Accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali" (di seguito "misura 123"). La misura 123 contribuisce al conseguimento dell’obiettivo dell’asse 1 (miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale), come disposto dal regolamento (CE) n. 1698/2005 (cfr. riquadro 1) [1].

2. Tramite la misura 123, le imprese con meno di 750 dipendenti o meno di 200 milioni di euro di fatturato che trasformano e commercializzano prodotti agricoli e forestali possono usufruire di fondi pubblici. Il sostegno finanziario è concesso per finanziare investimenti che dovrebbero aggiungere valore a tali prodotti. Ciò dovrebbe alla fine andare a beneficio della competitività dell’agricoltura, ad esempio sviluppando nuove opportunità di mercato per i prodotti agricoli [2]. Vantaggi indiretti possono includere la creazione di posti di lavoro in zone rurali e miglioramenti ambientali.

3. Tenendo conto dei requisiti stabiliti a livello UE dai regolamenti applicabili, gli Stati membri redigono piani di sviluppo rurale (PSR), a livello nazionale o regionale, nei quali definiscono una strategia e propongono le misure che intendono utilizzare per soddisfare i propri bisogni identificati. I PSR divengono operativi soltanto dopo che la Commissione li ha approvati. I fondi UE e quelli nazionali dovrebbero quindi essere diretti a progetti d’investimento tramite la misura 123, usando criteri di ammissibilità e di selezione. La figura seguente illustra le diverse fasi del processo decisionale che porta al finanziamento di un progetto d’investimento con fondi della misura 123.

RIQUADRO 1

ESTRATTO DAL REGOLAMENTO (CE) N. 1698/2005

Asse 1

Miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale

Articolo 20

Misure

Il sostegno alla competitività dei settori agricolo e forestale si esplica attraverso le seguenti misure: [...] b) misure intese a ristrutturare e sviluppare il capitale fisico e promuovere l’innovazione, in particolare: [...] iii) accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali; [...].

4. La spesa pubblica totale per questa misura sarà di circa 9 miliardi di euro, comprendenti l’aiuto finanziario dell’UE, sotto forma di cofinanziamento, ed i fondi pubblici nazionali. La misura 123 viene utilizzata principalmente per concedere sovvenzioni a parziale copertura dei costi d’investimento dei beneficiari. Gli Stati membri, entro certi limiti, possono stabilire il tasso di cofinanziamento. La maggior parte delle sovvenzioni copre tra il 20 % e il 50 % del totale degli investimenti ammissibili operati dalle imprese.

5. Per il periodo 2007 - 2013, i fondi UE assegnati alla misura 123 ammontano in totale a 5,6 miliardi di euro, ossia il 5,9 % della prevista spesa dell’UE a favore dello sviluppo rurale ed il 18 % del totale dei fondi stanziati per il miglioramento della competitività del settore agricolo e di quello forestale 5 (asse 1) [3]. La figura contenuta nell’allegato I mostra la programmazione dei fondi UE per Stato membro e l’esecuzione finanziaria a fine 2011. A quella data, il 35 % della spesa prevista per il periodo era stata eseguita.

FIGURA

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6. Poiché solo il 5 % circa dell’importo di spesa approvato per la misura 123 si riferisce a progetti concernenti il settore forestale, il presente audit è stato incentrato sul sostegno concesso al fornire valore aggiunto per i prodotti agricoli. Gli investimenti finanziati sono di solito compiuti da start-up o da imprese esistenti da più tempo per nuovi o migliori impianti e macchinari o per la costruzione di nuovi locali per la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti agricoli (cfr. riquadro 2).

RIQUADRO 2

ESEMPI DEI TIPI D’INVESTIMENTO FINANZIATI TRAMITE LA MISURA 123

Gli investimenti finanziati includevano macchinari per la macinatura per la produzione di olio d’oliva...

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... attrezzature per la stagionatura dei prosciutti...

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... e sistemi per la modernizzazione della lavorazione del latte.

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ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

7. La Corte ha inteso appurare se la misura 123 fosse stata concepita ed attuata in modo da essere vantaggiosa sotto il profilo del rapporto costi/benefici e se i progetti finanziati abbiano conseguito gli obiettivi della misura stessa. Inoltre, la Corte ha verificato se i risultati della misura nel suo insieme siano stati adeguatamente monitorati e valutati, in modo da permettere agli Stati membri e alla Commissione di individuare e reagire ad eventuali problemi incontrati, nonché di fornire informazioni oggettive in ordine a quanto conseguito dalla misura.

8. Il quesito generale di audit era il seguente:

Il sostegno finanziario dell’UE all’industria di trasformazione alimentare è stato efficace ed efficiente nell’aggiungere valore ai prodotti agricoli?

I principali sottoquesiti erano i seguenti:

- La misura 123 è stata concepita in modo da consentire l’efficiente finanziamento di progetti che soddisfino bisogni chiaramente identificati?

- Gli Stati membri hanno attuato la misura tenendo in debita considerazione il rapporto costi/benefici?

- La Commissione e gli Stati membri hanno monitorato e valutato adeguatamente i risultati della misura?

9. Nel contesto del presente audit, i progetti sono stati considerati efficaci se erano sostenibili ed avevano contribuito a conseguire sia specifici obiettivi del PSR per la misura sia ad aggiungere valore ai prodotti agricoli. Il finanziamento è stato considerato efficiente se l’effetto inerziale è stato limitato e se un eventuale effetto di spiazzamento era giustificato [4].

10. L’audit espletato dalla Corte ha riguardato sei programmi di sviluppo rurale (PSR) nazionali e regionali, selezionati principalmente a motivo della loro dimensione: Spagna (Castilla y León), Francia, Italia (Lazio), Lituania, Polonia e Romania. In Francia, il PSR nazionale viene attuato regionalmente, e ai fini dell’audit è stata selezionata la regione Rodano-Alpi.

11. Nell’ambito dell’audit, sono stati esaminati i PSR ed i sistemi di gestione degli Stati membri, e sono stati effettuati sopralluoghi presso gli Stati membri sopra elencati, per esaminare 24 progetti completati aventi per oggetto la trasformazione dei prodotti alimentari, inclusi quattro progetti designati dagli Stati membri come esempi di migliori pratiche. Il resto dei progetti è stato selezionato dalla Corte, al fine di ottenere una gamma di progetti tipica, rappresentativa di quelli finanziati negli Stati membri interessati. Un elenco dei progetti oggetto di audit è contenuto nell’allegato II. La Corte ha altresì esaminato le relazioni di valutazione intermedia per 23 PSR (cfr. elenco nell’allegato III).

OSSERVAZIONI

PARTE PRIMA

LA MISURA 123 È STATA CONCEPITA IN MODO DA CONSENTIRE L’EFFICIENTE FINANZIAMENTO DI PROGETTI CHE SODDISFINO BISOGNI CHIARAMENTE IDENTIFICATI?

12. La buona progettazione di una misura è essenziale per la sana gestione finanziaria. Nell’ambito della misura 123, viene accordato sostegno finanziario pubblico a investimenti compiuti da imprese private nel settore della trasformazione e commercializzazione di prodotti alimentari. Queste imprese hanno le proprie motivazioni ed i propri obiettivi, che possono anche coincidere con l’obiettivo della politica dell’UE di migliorare la competitività dell’agricoltura (cfr. paragrafo 15), ma ciò non è automatico. Questo settore è considerato uno dei più competitivi e innovativi del mondo [5]. L’erogazione di fondi a tali imprese dovrebbe perciò costituire una risposta ad un bisogno chiaramente identificato. Bisogna stabilire la necessità dell’intervento pubblico ed esplicitare la logica in base alla quale esso migliorerà la competitività dell’agricoltura.

13. Pertanto, il fatto che i PSR contengano obiettivi chiari e specifici, rispondenti a particolari esigenze dello Stato membro o della regione in questione, costituisce un prerequisito per un’efficace selezione dei progetti, nonché una base per adempiere all’obbligo di render conto, ossia dimostrare cosa doveva essere ottenuto e cosa in seguito è stato ottenuto [6]. Se non sono state individuate esigenze specifiche di un intervento pubblico, e se gli obiettivi elencati nei PSR sono troppo generici, può accadere che vengano selezionati progetti che contribuiscono poco o per niente a migliorare il valore aggiunto dei prodotti agricoli e migliorare quindi la competitività dell’agricoltura.

14. La Corte ha esaminato la normativa UE, i PSR ed i sistemi, le procedure e la documentazione degli Stati membri al fine di ottenere elementi atti a dimostrare che la misura 123, come concepita a livello dell’UE e degli Stati membri, fosse verosimilmente in grado di condurre ad un efficiente finanziamento di progetti efficaci che rispondevano a bisogni chiaramente identificati.

LA NORMATIVA ASSEGNA AGLI STATI MEMBRI LA RESPONSABILITÀ DI ASSICURARE CHE LA MISURA 123 SIA EFFICACE ED EFFICIENTE…

15. Gli obiettivi, nella normativa dell’UE, sono stabiliti solo al livello degli assi della politica di sviluppo rurale, nella fattispecie l’asse 1, che mira ad accrescere la competitività del settore agricolo [7]. La misura 123 mira a contribuire al conseguimento di questo obiettivo fornendo valore aggiunto ai prodotti agricoli trasformati o commercializzati in seguito agli investimenti compiuti. La stessa normativa non specifica cosa si intenda per "valore aggiunto" (puramente finanziario, da un punto di vista ambientale o della qualità ecc.) né chi dovrebbe beneficiarne.

16. Una misura simile esisteva nel precedente periodo di programmazione (2000-2006) [8], per il quale la normativa applicabile prevedeva che: "Gli investimenti devono concorrere al miglioramento della situazione dei settori di produzione agricola di base interessati. Essi devono garantire una partecipazione adeguata dei produttori di tali prodotti di base ai vantaggi economici che da essi derivano". Norme simili esistevano anche nell’ambito di precedenti regimi di aiuto [9].

17. Per l’attuale periodo di programmazione, non vi sono tali requisiti. Il regolamento applicabile [10] dispone che gli investimenti riguardanti la trasformazione e/o la commercializzazione dei prodotti siano diretti a "migliorare il rendimento globale dell’impresa [che riceve l’aiuto]"; in altri termini, la normativa specifica solamente che ci dovrebbe essere un beneficio per le singole imprese di trasformazione e commercializzazione interessate.

18. La rimozione del precedente requisito (che stabiliva che l’aiuto doveva migliorare la situazione dei produttori agricoli) e l’assenza di indicazioni normative sul modo in cui le misure devono aggiungere valore sono mirate a semplificare i testi giuridici e permettere agli Stati membri di definire la misura 123 nel modo che meglio soddisfi i propri bisogni e che sia più adatto alla propria situazione. Di conseguenza, spetta agli Stati membri far sì che la misura 123 risulti in un accresciuto valore aggiunto e rechi benefici per la competitività dell’agricoltura. La Commissione, all’atto di approvare i PSR, dovrebbe assicurarsi che ciò sia il caso.

… MA I PIANI DI SVILUPPO RURALE (PSR) DEGLI STATI MEMBRI NON GIUSTIFICANO IN MODO CHIARO LA NECESSITÀ DELLA MISURA STESSA

19. Attraverso un costante processo di semplificazione, e tramite l’applicazione del principio di sussidiarietà, la normativa UE si è evoluta, diventando abbastanza generale e non-prescrittiva, come illustrato in precedenza. La normativa [11] prescrive però che i PSR degli Stati membri, sia a livello nazionale che regionale, debbano essere più specifici. I PSR devono essere approvati dalla Commissione, che detiene la responsabilità generale per l’impiego efficiente ed efficace dei fondi del bilancio dell’UE.

20. Nello specifico, i PSR devono analizzare la situazione esistente in termini di punti di forza e debolezze ed elaborare una strategia che ne tenga conto. Il PSR deve fornire elementi che dimostrino che il sostegno mira ad obiettivi chiaramente definiti, rispondenti ai bisogni territoriali identificati e agli svantaggi strutturali. Inoltre, i PSR dovrebbero esplicitare la logica dell’intervento e definire i tipi d’investimento e di beneficiario ammissibili al sostegno. Se ben fatto, ciò dovrebbe condurre ad una programmazione efficace ed efficiente della misura.

21. Tuttavia, i PSR esaminati non avevano individuato delle specifiche esigenze d’intervento nel settore della trasformazione dei prodotti alimentari, quali ad esempio casi in cui la possibilità di aggiungere valore ai prodotti agricoli era ostacolata da un’inadeguata capacità di trasformazione. Laddove nei PSR venivano individuati dei bisogni, questi ultimi erano di natura molto generale. Ad esempio, nel PSR per la Polonia si affermava che il sostegno alla trasformazione dei prodotti agricoli era di cruciale importanza, essendo tale settore uno dei rami più importanti dell’economia polacca. I PSR esaminati non spiegavano perché fosse necessario il sostegno pubblico né come avrebbe potuto ottenere i cambiamenti desiderati. Mancava quindi la giustificazione logica della misura, e gli obiettivi fissati erano necessariamente generali e non collegati in modo chiaro ai punti di forza e alle debolezze individuati a livello regionale, né ad un bisogno d’intervento chiaramente identificato. Gli obiettivi esaminati erano spesso copie testuali degli obiettivi dell’UE, o enunciazioni leggermente modificate di tali obiettivi (il riquadro 3 ne riporta alcuni esempi).

22. Uno dei passi finali, nell’ambito della programmazione, consiste nel definire le condizioni di ammissibilità — i tipi di investimento, le categorie di beneficiari e la natura del sostegno — per far sì che l’aiuto sia diretto agli specifici obiettivi che sono stati fissati. Nonostante la mancanza di obiettivi specifici, tutti i PSR stabiliscono almeno alcune condizioni di ammissibilità. Nel caso della Francia, nel documento di programmazione della regione Rodano-Alpi si affermava che l’intero settore della trasformazione dei prodotti alimentari era ammissibile in tutto il territorio della regione, ad eccezione del settore dello zucchero e del settore dei prodotti di sostituzione del latte o dei prodotti lattiero-caseari. Altri Stati membri, in particolare la Spagna (Castilla y León) e la Lituania, sono andati oltre nel definire specifiche condizioni di ammissibilità. La Lituania ha escluso la maggior parte delle nuove costruzioni, quali ad esempio nuovi impianti di macellazione o di trasformazione del latte, in settori che avevano ricevuto aiuti nell’ambito di precedenti programmi, dal momento che vi era già una sufficiente capacità. In Spagna (Castilla y León), ad esempio, i progetti concernenti il settore vinicolo erano ammissibili soltanto se riguardavano vini con una indicazione geografica d’origine.

23. Queste condizioni d’ammissibilità hanno l’effetto di restringere in una certa misura il campo d’applicazione dell’aiuto. Tuttavia, quasi tutti i più importanti settori alimentari restano ammissibili, con il rischio che l’aiuto non sia indirizzato in modo sufficientemente selettivo.

RIQUADRO 3

ESEMPI DI OBIETTIVI STABILITI PER LA MISURA 123

L’obiettivo fissato dal PSR della regione Castilla y León consiste nel migliorare la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti del settore primario e del settore forestale tramite investimenti che migliorino l’efficienza, promuovendo le energie rinnovabili, introducendo nuove tecnologie e aprendo nuovi sbocchi di mercato. Questi elementi sono tratti dal considerando 23 del regolamento (CE) n. 1698/2005, senza alcun adattamento.

In base al PSR nazionale francese, l’obiettivo della misura 123 è di migliorare la competitività dell’industria agroalimentare. Questa formulazione generale consente di fissare obiettivi specifici a livello regionale. Tuttavia, la regione Rodano-Alpi, controllata dalla Corte, non lo aveva fatto.

LA COMMISSIONE HA APPROVATO I PSR NONOSTANTE PRESENTASSERO DEBOLEZZE

24. Prima di approvare i PSR degli Stati membri, la Commissione deve controllare che gli obiettivi del singolo PSR siano coerenti con le strategie UE e nazionali e con i bisogni e le debolezze identificati. Tuttavia, poiché i PSR oggetto dell’audit definivano gli obiettivi in tali termini generali, questo controllo della coerenza non ha molto senso.

25. Le procedure applicate dalla Commissione per valutare i PSR non comprendono alcuna verifica per appurare se lo Stato membro o la regione stiano indirizzando, in modo strategico, gli aiuti della misura 123 verso le aree in cui è necessario un intervento pubblico. Non viene svolto alcun controllo circa la logica dell’intervento. La Commissione non stima il grado di efficienza e di efficacia con cui la misura proposta genererà un valore aggiunto per i prodotti agricoli e accrescerà la competitività dell’agricoltura.

26. Nonostante le debolezze descritte ai paragrafi 21-23, la Commissione ha approvato i PSR in questione. Una volta che il PSR è approvato e che i fondi vengono messi a disposizione dello Stato membro, è più difficile per la Commissione assicurarsi in modo retroattivo che queste misure risultino efficaci ed efficienti [12].

27. Dall’audit è emerso che la concezione e la programmazione della misura 123 non hanno affrontato in modo sufficiente i rischi che conseguono da quanto illustrato ai paragrafi 12 e 13. Diviene pertanto più importante — ma anche più difficile — per gli Stati membri evitare i rischi e garantire l’efficacia e l’efficienza all’atto di selezionare i singoli progetti da sostenere. Questo argomento è trattato nella seconda parte della presente relazione.

28. Una ulteriore conseguenza è che non esiste una base soddisfacente per il monitoraggio e la valutazione, né ai fini dell’obbligo di render conto. Per questo argomento, si rimanda alla parte terza.

PARTE SECONDA

GLI STATI MEMBRI HANNO ATTUATO LA MISURA TENENDO IN DEBITA CONSIDERAZIONE IL RAPPORTO COSTI/BENEFICI?

29. Per impiegare al meglio i fondi pubblici, nell’attuare la misura gli Stati membri dovrebbero:

- assicurarsi, prima di concedere il finanziamento, che i richiedenti dimostrino la sostenibilità finanziaria del progetto;

- assicurarsi che il sostegno vada a progetti che offrono i migliori risultati in termini di accrescimento del valore dei prodotti agricoli;

- mitigare i rischi di effetto inerziale e di spiazzamento.

I CONTROLLI FORNISCONO GARANZIE LIMITATE SULLA SOSTENIBILITÀ FINANZIARIA DEI PROGETTI

30. Sebbene la normativa non obblighi più i richiedenti a dimostrare la redditività delle loro imprese [13], tutti gli Stati membri oggetto dell’audit svolgono ancora verifiche della solidità finanziaria sui conti finanziari dei richiedenti.

RIQUADRO 4

CONTROLLI SULLA REDDITIVITÀ: DEBOLEZZE NELLA PRASSI

Lituania: il massimo rendimento ottenibile dal progetto d’investimento (essiccazione di cereali e impianti di stoccaggio) operante a piena capacità poteva essere calcolato in 4 milioni di litas. La stima di 29 milioni di litas contenuta nella domanda di sovvenzione era chiaramente irraggiungibile.

Romania: un campione di 17 fascicoli di domanda conteneva previsioni irrealisticamente elevate, con un tasso di rendimento del capitale superiore al 90 % per la metà di questi progetti.

Italia (Lazio): dato che la metodologia di valutazione delle stime finanziarie era pubblica, i promotori dei progetti sapevano che, se il loro piano di attività non avesse presentato dati finanziari che soddisfacevano i valori minimi richiesti, la loro domanda sarebbe stata respinta. Cosa non sorprendente, non è stato presentato alcun progetto che non abbia raggiunto il punteggio necessario. I funzionari della Regione non hanno controllato le informazioni presentate né verificato se le stime fossero realistiche o meno. Gli auditor della Corte hanno riscontrato che, in parecchi casi, le cifre relative alle vendite ed altre informazioni finanziarie erano state esagerate.

31. L’attuale normativa dispone che gli Stati membri verifichino se l’investimento migliori il rendimento globale dell’impresa che riceve l’aiuto. Tutti gli Stati membri oggetto dell’audit hanno ottenuto, da coloro che avevano presentato domanda per l’aiuto, stime pertinenti circa fatturato, profitti, flussi di cassa attesi ecc. Ad eccezione della Francia (Rodano-Alpi), gli Stati membri hanno confrontato queste stime con valori minimi e hanno rifiutato i progetti che non soddisfacevano i requisiti. Tuttavia, una debolezza comune era che gli Stati membri facevano affidamento sulle proiezioni elaborate dai richiedenti, senza verificare se le cifre e le ipotesi che ne erano alla base fossero ben fondate e plausibili. In particolare, le proiezioni non venivano testate per differenti scenari, al fine di assicurarsi che le proposte di progetto fossero sufficientemente solide da sopportare eventi prevedibili, quali, ad esempio, tendenze negative nelle condizioni del mercato.

32. La Corte ha riscontrato la presenza nelle proiezioni finanziarie di ipotesi irrealistiche, errori di calcolo ed altre incoerenze che non erano state rilevate dalle autorità degli Stati membri durante la fase di esame e valutazione dei progetti (cfr. esempi nel riquadro 4).

GLI STATI MEMBRI NON SELEZIONANO I PROGETTI SUSCETTIBILI DI APPORTARE MAGGIORI BENEFICI

33. Come illustrato nella prima parte della presente relazione, gli Stati membri controllati non hanno identificato i bisogni strutturali e territoriali per l’intervento pubblico e non hanno fissato obiettivi specifici per la misura. Di conseguenza, era ammissibile all’aiuto un’ampia gamma di potenziali progetti, in quasi tutti i settori alimentari.

34. Gli Stati membri hanno a disposizione tre strumenti principali per far sì che il sostegno sia nondimeno diretto ai progetti che meglio soddisfino i bisogni nazionali o regionali: l’applicazione dei criteri di selezione, l’imposizione di condizioni specifiche e la variazione dei tassi d’aiuto, per offrire degli incentivi.

SISTEMI DI SELEZIONE

35. Ci si attende che gli Stati membri effettuino una selezione nell’ambito della popolazione dei progetti d’investimento ammissibili, usando criteri di selezione relativi agli obiettivi prefissati. Tale obbligo, sancito dalla normativa UE, permette di valutare su base oggettiva i meriti relativi delle proposte di progetto, e di respingere quei progetti che non presentano un rapporto costi/benefici vantaggioso.

36. La Spagna (Castilla y León) e la Polonia non hanno definito tali criteri di selezione. I sistemi di selezione applicati negli altri quattro Stati membri controllati erano caratterizzati da debolezze, esposte qui di seguito.

37. La maggior parte dei criteri di selezione erano pertinenti ai (sebbene generali) obiettivi nazionali e regionali per la misura, ma pochi riguardavano la misura in cui i progetti aggiungevano valore ai prodotti agricoli. Quelli che lo facevano non ricevevano un punteggio relativo elevato nella valutazione, con una eccezione in Italia (Lazio) (cfr. riquadro 5). In Lituania e Romania è stata attribuita priorità a criteri non relativi all’efficacia o all’efficienza dei progetti (cfr. riquadro 6).

RIQUADRO 5

CRITERI DI SELEZIONE RELATIVI AL VALORE AGGIUNTO

Lituania | Polonia | Romania | Francia (Rodano-Alpi) | Italia (Lazio) | Spagna (Castilla y León) |

Introduzione di innovazione (5a priorità su 6) | Nessun criterio di selezione | Produzione biologica (5 punti/100) Prodotti tradizionali (3 punti/100) | Nessuno | Produzione biologica (10 punti/100) Innovazione di prodotto (4 punti/100) Miglioramenti della qualità del vino (38 punti/100) | Nessun criterio di selezione |

RIQUADRO 6

CRITERI NON RELATIVI ALL’EFFICACIA DEL PROGETTO

In Lituania, la priorità più elevata viene automaticamente attribuita ai richiedenti che non hanno ricevuto una sovvenzione in precedenza, a prescindere dalla qualità del progetto.

In Romania vengono respinti i progetti che non conseguono un punteggio minimo di 20 punti in seguito alla valutazione fatta in base ai criteri di selezione. Un criterio è se il progetto riguardi o meno un "settore prioritario". Tuttavia, tutti i principali settori alimentari (lattiero-caseario, carni, cereali, vino, frutta e verdura) sono classificati come settori prioritari, con punteggi che vanno da 32 a 36 punti. Di conseguenza, quasi tutti i progetti conseguono automaticamente il punteggio minimo.

38. Tranne che per la Romania, al momento dell’audit i fondi UE e nazionali assegnati alla misura dagli Stati membri oggetto dell’audit erano più che sufficienti per sostenere tutte le domande ammissibili. Invece di sostenere solo i progetti più efficaci, questi Stati membri hanno scelto di spendere i fondi a disposizione per progetti che essi avevano individuato come aventi bassa priorità. In questi Stati membri l’effetto dei sistemi di selezione è stato scarso o nullo (cfr. riquadro 7).

CONDIZIONI SPECIFICHE

39. Gli Stati membri possono definire condizioni specifiche che i progetti d’investimento devono soddisfare per garantire che contribuiranno al conseguimento degli obiettivi nazionali e regionali. Tale opportunità non era utilizzata in modo ampio negli Stati membri oggetto dell’audit, ma ve ne erano esempi in Polonia ed in Italia (Lazio). In Polonia, come condizione per ricevere la sovvenzione, i beneficiari devono concludere "contratti di fornitura" pluriennali con i produttori agricoli che coprano almeno la metà delle proprie forniture. Ciò mira a migliorare la situazione degli agricoltori offrendo loro una certa stabilità tramite la fissazione della qualità e della quantità del prodotto da consegnare. Anche in Italia (Lazio) i contratti di fornitura sono una condizione per ricevere la sovvenzione.

RIQUADRO 7

SISTEMI DI SELEZIONE DALLO SCARSO EFFETTO

In Italia (Lazio) non c’è un punteggio minimo, quindi sono stati selezionati progetti che avevano ricevuto appena 15 punti su 100 nella valutazione, il che indicava uno scarso contributo alle priorità e agli obiettivi della Regione.

In Francia (Rodano-Alpi) il cofinanziamento nazionale è concesso dal Consiglio regionale e/o dal Consiglio locale. Il Consiglio regionale valuta i progetti sulla base dei propri obiettivi regionali e respinge i progetti che non conseguono un punteggio minimo. Tuttavia, i progetti respinti hanno comunque ricevuto i fondi dell’UE, dato che il co-finanziamento era concesso dal Consiglio locale, che non utilizza un sistema di selezione formale.

In Lituania, il sistema di selezione in base a priorità è applicato soltanto se i fondi a disposizione sono insufficienti per finanziare tutti i progetti ammissibili — cosa che, al momento dell’audit, non era mai avvenuta. I progetti potevano quindi essere selezionati anche se non soddisfacevano nessuna delle sei priorità stabilite dalla Lituania.

INCENTIVI

40. Per i progetti francesi cofinanziati dal Consiglio regionale (Rodano-Alpi), la conclusione di contratti di fornitura non è obbligatoria, ma i promotori dei progetti possono impegnarsi su base volontaria. In cambio di questo e di altri impegni, quale ad esempio quello di usare fornitori locali o di creare posti di lavoro, al beneficiario viene concesso un aiuto aggiuntivo pari al 5 % o al 10 %. Non è chiaro in che misura tale pratica conduca ad effetti aggiuntivi: tre dei quattro beneficiari visitati nel corso dell’audit soddisfacevano le condizioni per l’aiuto aggiuntivo senza dover adattare i propri progetti (ad esempio, le cooperative avevano già stipulato contratti di fornitura con fornitori locali, cioè con i propri membri). Il quarto beneficiario (un produttore di insaccati stagionati tradizionali) ha rifiutato l’elemento aggiuntivo dell’aiuto, perché non voleva essere legato ai fornitori regionali di carni di maiale.

41. In Spagna (Castilla y León), i progetti sono stati valutati sulla base di criteri di valutazione che determinavano il tasso d’aiuto applicabile. Parecchi criteri riguardavano priorità identificate nella normativa regionale, quali progetti in cui si concludono contratti con gli agricoltori locali o progetti relativi all’innovazione o alla produzione biologica. Tuttavia, solo il 2 % circa dei progetti soddisfaceva ognuno di questi criteri. L’effetto incentivante dei criteri di valutazione è ridotto a causa della predominanza di criteri relativi alla dimensione dell’impresa e al settore alimentare: i beneficiari di piccole o medie dimensioni in settori quali quello della frutta e verdura ricevevano automaticamente il tasso di aiuto massimo (pari al 40 %), a prescindere dalle altre caratteristiche del progetto. Non è verosimile che i tassi d’aiuto per le imprese di più grandi dimensioni, corrispondenti, ad esempio, ad appena il 3 % per il settore lattiero-caseario o al 7 % per il settore vitivinicolo, forniscano un incentivo sufficiente a potenziali richiedenti che potrebbero aver avuto proposte di progetti efficaci.

VALUTAZIONE DEI PROGETTI SOTTOPOSTI A AUDIT

42. Gli Stati membri controllati [14] non disponevano di informazioni indicanti se i progetti cui avevano concesso sostegno finanziario fossero finanziariamente sostenibili ed efficaci, ossia se avessero conseguito obiettivi specifici del PSR per la misura e avessero aggiunto valore ai prodotti agricoli.

43. La Corte ha valutato la sostenibilità finanziaria e l’efficacia dei 24 progetti come casi di studio esemplificativi. Il contributo dei progetti al conseguimento di obiettivi specifici dei PSR non ha potuto essere valutato, poiché i PSR fissavano solo obiettivi molto generali (cfr. parte prima). Di conseguenza, un progetto è stato ritenuto "efficace" se ha avuto come risultato un valore aggiunto per i prodotti agricoli. Gli esiti di tale valutazione, illustrati nell’allegato II, sono qui di seguito sintetizzati.

44. Al momento dell’audit, tutti i 24 progetti esaminati in loco dagli auditor della Corte erano finanziariamente sostenibili. In due casi, era prematuro procedere ad una valutazione dell’impatto del progetto sui risultati finanziari dell’impresa; ma delle restanti 22 imprese, 15 avevano migliorato i propri risultati finanziari in seguito all’investimento. Sette di queste 15 imprese avevano raggiunto o superato i propri valori-obiettivo finanziari, ed in otto casi, sebbene i valori-obiettivo non fossero stati conseguiti, si erano prodotti dei miglioramenti nella situazione finanziaria dell’impresa. In sette casi, i risultati finanziari dell’impresa si erano deteriorati, sebbene solo in un caso la sostenibilità futura del progetto fosse a rischio. I motivi addotti erano complessi, ma in ultima analisi i progetti non erano sufficientemente solidi per situazioni di mercato a volte sfavorevoli.

45. Era lecito attendersi che la maggior parte degli investimenti compiuti da imprese di trasformazione e commercializzazione di prodotti alimentari apportasse un valore aggiunto ai prodotti agricoli, dal momento che questa era la natura della loro attività. La Corte ha valutato i risultati dei progetti in termini di valore aggiunto, ivi compresa l’eventuale creazione di nuovi prodotti, lo sviluppo di nuove opportunità di mercato o il miglioramento della qualità dei prodotti esistenti.

46. La Corte ha riscontrato che sei progetti hanno chiaramente avuto un effetto in termini di aggiunta di valore, e li ha classificati come "ad alto valore aggiunto" in base ai criteri illustrati al paragrafo 45. Questo risultato può essere in certa misura non imparziale, poiché i progetti in Francia, Spagna (Castilla y León) e Romania erano stati designati dal rispettivo Stato come esempi di progetti che hanno attuato le migliori pratiche. Questi progetti avevano come principale obiettivo l’incremento di valore aggiunto e comprendevano produttori vinicoli che avevano orientato la propria produzione verso vini di più alta qualità ed un frantoio di olive che aveva introdotto la produzione biologica. Ulteriori esempi vengono forniti nel riquadro 8.

47. Altri 12 progetti sono stati valutati dalla Corte come "medi" quanto ai loro risultati nell’aggiungere valore. Questi progetti erano caratterizzati da miglioramenti nella qualità del prodotto che non hanno influenzato i prezzi di vendita, o da nuovi prodotti realizzati su scala ridotta rispetto all’investimento fatto, o di basso valore. Un esempio è un investimento pari a 1,5 milioni di euro compiuto in un impianto di trasformazione di pomodori in Romania, che ha permesso a quest’ultimo di soddisfare gli standard in materia d’igiene e produrre in elevato volume una gamma di prodotti a basso costo, da commercializzare con il proprio marchio nelle catene di supermercati.

RIQUADRO 8

PROGETTI CHE HANNO CHIARAMENTE AGGIUNTO VALORE AI PRODOTTI AGRICOLI

In Spagna (Castilla y León), un investimento di un milione di euro ha migliorato il processo di essiccazione del prosciutto ampliando le aree di deposito e lavorazione e fornendo nuove attrezzature. Ciò ha permesso di aumentare i tempi di essiccazione da 11 a 18 mesi, migliorando così la qualità del prodotto finale e consentendo all’impresa di ottenere la certificazione come produttore di autentico "jamón serrano" e "jamón ibérico". Le nuove attrezzature hanno anche consentito di produrre nuovi tipi di prodotti, con un più alto valore aggiunto — prosciutto secco disossato sottovuoto.

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In Francia, in un progetto da 200000 euro, una start up ha acquistato attrezzature per produrre chips vegetali. L’impresa ha sviluppato nuovi prodotti ad alto valore aggiunto e ha creato nuovi sbocchi di mercato per le verdure biologiche prodotte nella zona.

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In Romania, un progetto dal valore di 1,1 milioni di euro, realizzato da uno dei principali produttori di vini del paese, comportava investimenti in attrezzature moderne per la produzione, il condizionamento, l’imbottigliamento e il trasporto di vino. Grazie al progetto, l’impresa è stata in grado di aumentare, nel totale delle vendite, la quota di vini di qualità. È stato introdotto un nuovo marchio di elevata qualità, che ha aiutato l’impresa ad espandersi verso mercati esterni.

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48. I rimanenti sei prodotti hanno avuto come risultato un incremento modesto o nullo del valore dei prodotti agricoli: essi miravano in primo luogo ad aumentare la capacità e/o l’efficienza dell’impresa di trasformazione. Per tali progetti in particolare si è verificato un effetto di spiazzamento (cfr. paragrafi 62 e seguenti). Alcuni esempi vengono forniti nel riquadro 9.

49. La Corte ha inoltre verificato se vi fosse stato un dimostrabile beneficio per i produttori agricoli che fornivano le imprese di trasformazione e commercializzazione sovvenzionate. Per otto dei 24 progetti, era dimostrabile che il valore aggiunto, almeno in parte, era andato a beneficio dei produttori agricoli. Di questi ultimi, sette erano cooperative. Altri sette beneficiari in Italia (Lazio) e Polonia erano stati obbligati a concludere contratti di fornitura, il che può aver rappresentato un certo beneficio per i produttori. Per i rimanenti nove progetti, le imprese non sono state in grado di dimostrare l’esistenza di un beneficio per i propri fornitori di prodotti agricoli.

50. Un obiettivo orizzontale, comune a tutti i PSR, era la creazione di nuovi posti di lavoro in aree rurali. Esso non è l’obiettivo primario della misura 123, ma i progetti che, oltre ad aggiungere valore, creano anche occupazione rafforzano l’efficacia della misura stessa. Tre dei 24 progetti hanno avuto un forte impatto in termini occupazionali, creando ognuno 20 nuovi posti lavoro (ma cfr. paragrafi 62-66 per le osservazioni sull’effetto di spiazzamento) e nove progetti hanno creato almeno un posto di lavoro. Altri 11 progetti non hanno avuto alcun impatto sull’occupazione ed un progetto ha condotto ad una perdita di posti di lavoro.

RIQUADRO 9

PROGETTI CHE HANNO AGGIUNTO POCO O NESSUN VALORE AI PRODOTTI AGRICOLI

In Francia, il principale elemento di un progetto d’investimento di un’impresa del settore caseario era costituito da una nuova linea di taglio e confezionamento. L’impresa forniva formaggi interi ad un’altra impresa di trasformazione che li confezionava. La nuova linea ha permesso all’impresa di vendere invece formaggio preconfezionato direttamente ai rivenditori, catturando così una più alta percentuale del valore aggiunto per se stessa, a spese dell’altra impresa di trasformazione. Il prodotto finale è rimasto immutato.

In Spagna (Castilla y León), un progetto cui era stato concesso il tasso massimo d’aiuto (40 %) non ha avuto alcun effetto sul valore aggiunto del prodotto: l’investimento consisteva semplicemente nell’incremento della capacità di stoccaggio di un distributore di frutta, allo scopo di permettere a quest’ultimo di catturare una più grande quota di mercato.

In Romania, il principale elemento di un progetto del valore di 1,8 milioni di euro realizzato da un’impresa molitoria consisteva nell’acquisto di una flotta di 12 autocarri per la raccolta del grano e per la distribuzione di diversi tipi di farina. Con una sovvenzione del 50 % per l’acquisto dei camion, l’impresa è in grado di impiegare la propria flotta di autoveicoli ad un costo minore rispetto a quello del trasportatore per conto terzi utilizzato in precedenza. Ciò, tuttavia, non ha avuto alcun impatto sul valore aggiunto ai prodotti agricoli.

51. Tre dei 24 progetti hanno anche contribuito al conseguimento di obiettivi orizzontali di natura ambientale, tramite risparmi di energia e di acqua risultanti da migliori attrezzature e tecniche di trasformazione.

LA PROGRAMMAZIONE E L’ATTUAZIONE DELLA MISURA 123 DA PARTE DEGLI STATI MEMBRI NON MITIGANO IN MANIERA EFFICACE I RISCHI DI EFFETTO INERZIALE…

52. L’effetto inerziale si riferisce alla misura in cui il beneficiario avrebbe intrapreso l’investimento anche in assenza di sostegno finanziario pubblico. In tali casi, concedere una sovvenzione rappresenta un impiego inefficiente dei fondi UE e nazionali, poiché essi non sono necessari per ottenere l’effetto desiderato (ossia l’investimento).

53. Il modo principale di ridurre il rischio di effetto inerziale è di concepire e programmare la misura in maniera che venga utilizzata solo laddove vi sia un identificato bisogno di intervento pubblico. Il sostegno pubblico può essere necessario, ad esempio, quando gli investimenti sono innovativi, per cui l’investitore incontra difficoltà nel reperire i fondi; o quando la redditività finanziaria è insufficiente a giustificare l’intero costo dell’investimento, come ad esempio nel caso di un progetto che si prefigga principalmente obiettivi ambientali. Tuttavia, come mostrato nella parte prima, gli Stati membri controllati non hanno identificato tali bisogni, né hanno fissato obiettivi specifici, per cui le misure erano aperte a tutti i progetti d’investimento, a prescindere dal fatto che il sostegno pubblico fosse o meno necessario.

54. Un secondo livello al quale gli Stati membri possono mitigare il rischio di effetto inerziale è nel processo di selezione dei progetti. Tutti gli Stati membri controllati hanno ottenuto informazioni dettagliate sulla situazione finanziaria di ciascuno dei beneficiari e sui costi e le stime finanziarie dell’investimento. Tali informazioni sono state usate per verificare il rispetto del requisito secondo il quale l’investimento avrebbe dovuto migliorare il rendimento globale dell’impresa beneficiaria. Nel far ciò, gli Stati membri potevano anche verificare se l’impresa richiedente necessitasse di una sovvenzione affinché il progetto fosse realizzabile e se essa avesse sufficienti fondi, o sufficiente accesso a fondi, per finanziare l’intero progetto. Nessuno degli Stati membri controllati lo ha fatto.

55. In Lituania è successo il contrario: è stata data priorità alle proposte di progetto che mostravano un alto tasso di redditività. Ma questi erano probabilmente i progetti meno bisognosi di sostegno. In Romania, molti business plan mostravano tassi di redditività molto elevati. Sebbene tali stime apparissero irrealistiche, le autorità romene le hanno accettate senza chiedersi perché un progetto con un tasso di redditività del 90 % necessiti di sostegno pubblico. Analogamente in Spagna (Castilla y León), i dati finanziari dei progetti valutati dalle autorità indicavano tassi di redditività superiori al 30 % e tempi di recupero del capitale investito di tre o quattro anni, anche senza tener conto della sovvenzione.

56. Laddove gli investimenti siano già stati avviati o persino completati prima che venga presa una decisione sulla concessione della sovvenzione, vi è un chiaro indizio di effetto inerziale. In tali situazioni, il beneficiario ha dimostrato, tramite la sua iniziale decisione d’investimento, di essere disposto e in grado di realizzare l’investimento senza l’aiuto pubblico. Di conseguenza, viene ritenuta buona prassi che gli Stati membri escludano tali casi dalla misura, incrementando così la probabilità che l’aiuto venga diretto a coloro che ne hanno realmente bisogno.

57. La Romania ha applicato questa buona pratica e considera ammissibili all’aiuto i costi d’investimento solo se essi sono stati sostenuti dopo l’approvazione della sovvenzione. Al contrario, in Lituania le autorità hanno accettato in maniera retroattiva spese relative a progetti sostenute fino a due anni prima della presentazione della richiesta di finanziamento. In Lituania sono stati approvati retroattivamente ed erogati aiuti per circa 115 milioni di euro a favore di 37 grandi progetti.

58. Negli altri Stati membri controllati, gli investimenti in genere erano ammissibili se sostenuti a partire dalla data di presentazione della richiesta di finanziamento, con alcune eccezioni in Spagna (Castilla y León), Francia e Italia (Lazio), dove è stato consentito il finanziamento di spese per progetti sebbene fossero state sostenute prima della presentazione della richiesta di sostegno UE (cfr. esempio nel riquadro 10).

59. Dall’audit sono emersi lunghi ritardi nell’approvazione dei progetti e nei pagamenti ad essi relativi. In Spagna (Castilla y Léon) e in Italia (Lazio), l’approvazione dei progetti ha rispettivamente necessitato, in media, 14 e 17 mesi, mentre in Francia, Polonia e Romania circa 8 mesi. I ritardi mettono il richiedente in una situazione in cui deve decidere se avviare l’investimento, col rischio che la sua domanda d’aiuto possa essere respinta e che debba sostenere da solo l’intero costo del progetto — oppure se ritardare l’investimento e perdere potenzialmente un’opportunità commerciale. I richiedenti che non possono permettersi di correre questo rischio (ad esempio, quelle imprese con progetti innovativi che non sono in grado di raccogliere fondi sufficienti) sono di fatto esclusi dal regime d’aiuto, e tuttavia sono proprio questi i progetti che necessitano di un aiuto finanziario. Al contrario, quando i richiedenti sono in grado di pre-finanziare gli investimenti con risorse proprie (il che si è verificato per sette dei 24 progetti controllati) o con prestiti a lungo termine, l’aiuto diviene un mero rimborso ai beneficiari piuttosto che rappresentare una fonte di finanziamento complementare, ed è indice di un probabile effetto inerziale.

RIQUADRO 10

UN INDIZIO DI EFFETTO INERZIALE: CONCESSIONE DI FONDI UE PER PROGETTI GIÀ COMPLETATI

In Francia, una cooperativa del settore vitivincolo ha presentato domanda di sovvenzione nel quadro di un regime d’aiuto dell’autorità locale, non collegato alla politica di sviluppo rurale dell’UE. Per il proprio progetto d’investimento, completato nel 2007, detta cooperativa ha ricevuto una sovvenzione di 50000 euro. La misura 123, con un massimale d’aiuto più elevato, è entrata in vigore in Francia nel maggio 2008. La cooperativa in questione ha presentato domanda e ricevuto, a titolo della misura 123, una sovvenzione aggiuntiva di 37000 euro per lo stesso progetto. Dato che la cooperativa aveva già completato il progetto con la sovvenzione di 50000 euro, i 37000 euro aggiuntivi rappresentavano chiaramente un effetto inerziale.

60. La Corte ha valutato, per i 24 progetti visitati, il rischio di effetto inerziale, sulla base della documentazione fornita dai beneficiari e di colloqui con questi ultimi circa la situazione finanziaria dell’impresa e l’accesso ai capitali, le modalità di finanziamento del progetto (in particolare per il periodo precedente il ricevimento della sovvenzione), la tempistica dell’investimento rispetto alla decisione di sovvenzione, la natura del progetto e la sua importanza per la strategia dell’impresa, nonché il tempo di recupero del capitale investito nel progetto o il tasso di redditività dello stesso (cfr. allegato II). Per otto dei 24 progetti controllati vi erano forti indizi di effetto inerziale, mentre per altri 11 tale effetto sembrava essere più limitato.

61. La Corte ha già individuato questo problema e formulato raccomandazioni in merito in precedenti relazioni [15]. Le debolezze nella programmazione e nelle pratiche di selezione impiegate negli Stati membri controllati, insieme ai risultati di numerose relazioni di valutazione intermedia [16], suggeriscono che l’effetto inerziale è di particolare importanza per la misura 123.

… E DI SPIAZZAMENTO

62. Lo spiazzamento è il grado con il quale un’attività promossa da fondi pubblici è controbilanciata da riduzioni di attività altrove. Un sussidio che consente ad un’impresa di incrementare la propria quota di mercato a spese di un concorrente può non avere un effetto netto sul raggiungimento degli obiettivi della politica in questione, ad esempio la creazione di posti di lavoro o — nel caso della misura 123 — l’aggiungere valore ai prodotti agricoli, e non costituisce quindi a priori un impiego efficiente dei fondi UE. Esempi di tale situazione sono illustrati nel riquadro 9. Un certo grado di spiazzamento può tuttavia essere giustificato laddove vi sia un sufficiente effetto netto in termini di raggiungimento degli obiettivi della politica.

63. La trasformazione e la commercializzazione degli alimenti è un settore concorrenziale, con molte migliaia di imprese che investono continuamente per migliorare la propria efficienza, per sviluppare i propri prodotti e per crescere. Le piccole e medie imprese sono parte di questo mercato concorrenziale: delle 24 imprese visitate nel corso dell’audit, solo tre commerciavano per lo più in mercati locali; tutte le altre concorrevano a livello nazionale e dieci di esse a livello internazionale. Concedere una sovvenzione per un importo che va fino al 50 % dei costi d’investimento di un’impresa pone quest’ultima in situazione di vantaggio competitivo rispetto alle imprese non sovvenzionate e pertanto comporta un forte rischio di spiazzamento. I sussidi possono anche distorcere le normali forze della concorrenza ed avere effetti negativi, quali ostacolare il consolidamento della produzione frammentata.

64. Come per l’effetto inerziale, lo strumento principale per mitigare il rischio di uno spiazzamento non giustificato è la concezione dei programmi. Essa richiede che vengano individuati bisogni talmente impellenti da giustificare qualunque spiazzamento possa verificarsi, e che vengano definiti obiettivi e condizioni di ammissibilità specifici per tali bisogni. Come mostrato nella parte I, negli Stati membri controllati ciò non è stato fatto. Tuttavia, in Lituania e in Spagna (Castilla y León) i PSR limitavano l’ammissibilità in alcuni settori alimentari dove vi era eccesso di capacità e dunque un’elevata probabilità che si verificasse spiazzamento.

65. A causa dei rischi di spiazzamento, in modo particolare per un regime di aiuto quale quello della misura 123 che sostiene le imprese private, le autorità degli Stati membri dovrebbero valutare le proposte di progetti con riferimento alla probabilità di rischi di spiazzamento nel corso dell’approvazione del progetto. Laddove lo spiazzamento sia probabile, esse dovrebbero assicurarsi che il progetto contribuisca in modo sufficientemente elevato al conseguimento degli obiettivi della misura da giustificare la sovvenzione. Tuttavia, nessuno degli Stati membri controllati lo ha fatto. Nessuno fra essi ha tenuto conto del rischio di spiazzamento o dell’efficienza della misura sotto questo profilo.

66. La Corte ha valutato i 24 progetti visitati in riferimento al rischio di spiazzamento, sulla base di documentazione e di colloqui con il beneficiario circa i prodotti, i mercati e i concorrenti dell’impresa, e circa gli effetti dell’investimento sugli stessi (cfr. allegato II). In particolare, laddove l’investimento ha avuto come risultato un incremento della capacità, la Corte ha verificato se ciò avvenisse in risposta ad un mercato in espansione o mirasse a sottrarre quote di mercato ai concorrenti. Dall’analisi è emerso che lo spiazzamento era probabile in 13 dei 24 progetti, cosa che era più evidente laddove il progetto mirava ad accrescere la capacità o a ridurre i costi. La Corte ha altresì rilevato effetti di spiazzamento, quali quelli descritti al paragrafo 48, all’interno della catena di trasformazione degli alimenti.

QUESTE DEBOLEZZE CONDUCONO A RISULTATI CONTRASTANTI PER L’EFFICIENZA E L’EFFICACIA DELLE SOVVENZIONI

67. Il presente audit ha mostrato che non può essere fatto affidamento sulla concezione e la programmazione della misura 123, né sui sistemi posti in essere dagli Stati membri controllati, per avere la garanzia che detta misura farà un uso efficiente ed efficace dei fondi UE e nazionali. L’impatto di quanto appena detto può essere già osservato nei progetti che hanno ricevuto sostegno finanziario. Come spiegato al paragrafo 9, l’efficacia e l’efficienza della misura sarebbe dimostrata se i progetti selezionati fossero finanziariamente sostenibili, comportassero un miglioramento del valore aggiunto, non fossero affetti da effetto inerziale e non causassero uno spiazzamento ingiustificato. Solo due dei 24 progetti esaminati soddisfacevano tutti questi quattro criteri (cfr. allegato II). Di essi, dieci sono stati ritenuti avere efficacia ed efficienza complessive "medie" e presentano un soddisfacente rapporto costi/benefici. I progetti efficaci dovrebbero anche contribuire al conseguimento di obiettivi specifici dei PSR — ma ciò non ha potuto essere verificato, dato che i PSR avevano fissato solo obiettivi molto generali (cfr. Parte I).

68. Deve qui notarsi che il successo di tali progetti non può essere attribuito al modo in cui è stata concepita la misura o ai sistemi di selezione impiegati dagli Stati membri: i restanti 12 progetti, scelti dagli stessi Stati membri con gli stessi sistemi di selezione, sono stati ritenuti dalla Corte avere efficienza ed efficacia complessive "basse" o "molto basse".

69. Questi 24 progetti non erano intesi costituire un campione statisticamente rappresentativo da cui estrapolare per prevedere la frequenza e l’impatto di tali progetti finanziati a livello UE. Ciò nonostante, questi casi di studio illustrano le conseguenze della mancanza di un’efficace programmazione e selezione: in primo luogo, il non esser riusciti ad identificare i bisogni, fissare obiettivi specifici e concepire la misura in modo da conseguire al meglio tali obiettivi; ed in secondo luogo il non essere riusciti a stabilire un efficace processo di selezione.

PARTE TERZA

LA COMMISSIONE E GLI STATI MEMBRI HANNO MONITORATO E VALUTATO ADEGUATAMENTE I RISULTATI DELLA MISURA 123?

70. Il monitoraggio e la valutazione dovrebbero fornire alla Commissione e agli Stati membri informazioni pertinenti e tempestive per gestire i 9 miliardi di euro di fondi UE e nazionali stanziati per la misura 123, facendo sì che la concezione e l’attuazione della misura siano adattate per ottimizzare l’efficienza e l’efficacia della stessa. Anche le informazioni sui risultati e sugli impatti sono importanti ai fini dell’obbligo di render conto, per mostrare cosa è stato ottenuto con il denaro pubblico. Gli Stati membri dovrebbero non solo raccogliere dati sulle domande di sostegno e sui pagamenti, ma anche sui risultati ottenuti a livello di beneficiario, almeno fino allo scadere del periodo di cinque anni per il quale, come prescritto dai regolamenti UE, i beneficiari devono mantenere operativi i propri investimenti.

71. Nell’ambito del Quadro comune per il monitoraggio e la valutazione (QCMV), gli Stati membri devono raccogliere informazioni quantomeno per gli indicatori comuni di realizzazione (output) e di risultato e fornire valutazioni intermedie ed ex post dei propri programmi di sviluppo rurale rispettivamente nel 2010 e nel 2015. La valutazione intermedia è intesa generare modifiche ai programmi attuali, ove necessario, ma anche contribuire alla concezione dei programmi successivi (2014-2020). Per quanto riguarda la misura 123, il QCMV stabilisce due indicatori di risultato comuni [17] e cinque domande di valutazione comuni [18].

72. La Corte ha esaminato i sistemi di raccolta dati e di monitoraggio nei sei Stati membri controllati e ha analizzato in totale 23 relazioni di valutazione intermedia.

GLI STATI MEMBRI NON MONITORANO EFFICACEMENTE I PROGETTI ATTUATI NELL’AMBITO DELLA MISURA 123

73. Per la misura 123, i due indicatori di risultato comuni sono incentrati sugli effetti sulle imprese di trasformazione degli alimenti. Forniscono poche informazioni sul conseguimento del valore aggiunto o sugli effetti sui produttori. Nessuno degli Stati membri controllati ha introdotto indicatori di risultato aggiuntivi utili a tal fine. Inoltre, a quattro anni dall’inizio del periodo di programmazione, la Polonia e la Romania non avevano fornito informazioni complete circa i due indicatori di risultato comuni; e le metodologie impegnate da Spagna (Castilla y León), Francia e Italia (Lazio) non erano affidabili. In Castilla y León, ad esempio, dai business plan presentati contestualmente alle domande di sovvenzione sono state prese delle stime per solo sei dei 444 progetti, e tali proiezioni sono state utilizzate come un indicatore per l’incremento ottenuto nella performance finanziaria delle imprese per la misura nel suo complesso.

74. Tra gli Stati membri controllati, solo la Lituania e la Polonia hanno monitorato i risultati dei progetti dichiarati dal beneficiario dopo il pagamento della sovvenzione e ciò ha riguardato solo i risultati finanziari delle imprese e l’occupazione.

LE VALUTAZIONI INTERMEDIE SONO DI LIMITATA UTILITÀ PER DIMOSTRARE L’EFFICIENZA E L’EFFICACIA DELLA MISURA 123

75. L’esame delle 23 relazioni di valutazione intermedia condotto nell’ambito del presente audit ha rivelato che le informazioni necessarie per rispondere alle domande di valutazione sono, nella maggior parte dei casi, mancanti e che la valutazione dell’efficacia dei progetti è principalmente basata su argomenti teorici piuttosto che su elementi probatori derivanti da progetti completati. Queste debolezze riscontrate vengono confermate da una valutazione metodologica della relazioni di valutazione intermedia, condotta dalla Commissione. In questo documento si afferma che il fatto che le relazioni di valutazione intermedia debbano essere presentate presto, ma anche l’insufficiente monitoraggio, hanno creato difficoltà in termini di disponibilità e qualità dei dati. Questi due fattori sono stati citati come i più importanti ostacoli per pervenire a risultati di valutazione attendibili.

76. Otto delle 23 relazioni di valutazione intermedia esaminate dalla Corte non contenevano alcuna risposta conclusiva alla domanda di valutazione "In che misura gli investimenti sovvenzionati hanno contribuito a migliorare la competitività del settore agricolo e forestale?", nonostante ciò fosse l’obiettivo dell’UE per cui l’aiuto era stato concesso. Le altre relazioni, per lo più, davano una valutazione positiva, affermando che la competitività agricola era stata migliorata, ma riconoscendo al contempo che le loro conclusioni erano basate su ipotesi e aspettative. Dette valutazioni sono state poco utili per dimostrare l’efficacia o l’efficienza della misura, dal momento che non sono riuscite a valutare la "portata" di eventuali miglioramenti (cfr. riquadro 11).

77. Le carenze nel monitoraggio e nella valutazione dei risultati della misura hanno un impatto che va oltre la mancanza di informazioni con cui gestire e adattare il sostegno nel periodo attuale. Tali informazioni dovevano essere disponibili per decidere, con cognizione di causa, se una misura equivalente debba essere inclusa nel prossimo periodo di programmazione, che inizia nel 2014. Se è questo il caso, gli Stati membri devono decidere se programmare la misura e quanti fondi UE e nazionali assegnare ad essa. Non vi sono elementi che provino che il sostegno agli investimenti delle imprese di trasformazione degli alimenti rappresenti uno strumento efficiente ed efficace per migliorare la competitività dell’agricoltura. La Commissione ha già introdotto alcuni miglioramenti nella raccolta dei dati — che è essenziale affinché gli Stati membri e la Commissione possano render conto dei 9 miliardi di euro iscritti in bilancio per l’attuale periodo di programmazione — ma i risultati si vedranno verosimilmente troppo tardi per informare le decisioni relative alla programmazione del periodo 2014-2020.

RIQUADRO 11

CONCLUSIONI DELLA VALUTAZIONE BASATE SU IPOTESI

Portogallo – Azzorre

I valutatori hanno esaminato le descrizioni dei progetti approvati e si sono convinti che gli investimenti avevano contribuito a migliorare la competitività perché le descrizioni dei progetti includevano: creazione di nuovi prodotti e prodotti a più alto valore aggiunto; capacità di introdurre nuove tecnologie e processi e innovazione; impegno alla qualità e alla differenziazione; guadagni di efficienza nella trasformazione dei prodotti agricoli ecc. Non era indicato se tali progetti avessero effettivamente ottenuto tali risultati, né in che modo essi incidessero sulla competitività dell’agricoltura.

Germania – Baviera

La conclusione dei valutatori ipotizzava che l’incremento della competitività dell’industria alimentare avrebbe avuto un impatto positivo sulla competitività dell’agricoltura, poiché sarebbero state garantite opportunità di vendita per i prodotti agricoli bavaresi. Non è stato presentato alcun elemento probatorio a sostegno di tale ipotesi.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

78. Nel quadro della politica di sviluppo rurale, gli Stati membri possono usare i fondi UE, assieme ai propri fondi, per concedere sovvenzioni che coprano in parte i costi d’investimento sostenuti da imprese di trasformazione e commercializzazione degli alimenti. Ciò ha lo scopo di aggiungere valore ai prodotti agricoli e migliorare così la competitività dell’agricoltura.

79. Nell’audit in oggetto si è inteso rispondere al seguente quesito: "Il sostegno finanziario dell’UE all’industria di trasformazione alimentare è stato efficace ed efficiente nell’aggiungere valore ai prodotti agricoli?". A causa di debolezze nella concezione dei programmi e nei sistemi di selezione dei progetti usati dagli Stati membri, non è stato possibile dimostrarlo. La Corte conclude quindi che il sostegno non è stato sistematicamente diretto a progetti che aggiungono valore ai prodotti agricoli in modo efficace ed efficiente.

80. Ciononostante, la Corte ha riscontrato che i singoli progetti esaminati erano stati continuati. Gli investimenti avevano migliorato la performance finanziaria o l’efficienza di molte delle imprese beneficiarie controllate, e diversi progetti avevano aggiunto valore ai prodotti agricoli. È prevedibile che ciò accada quando si concedono sovvenzioni per investimenti a imprese di trasformazione e commercializzazione degli alimenti. Tuttavia, ciò non può essere attribuito al modo in cui era stata concepita la misura o ai sistemi degli Stati membri, e la Corte ha rilevato indizi di effetto inerziale e/o di spiazzamento nella maggioranza dei progetti controllati.

81. Nonostante fossero stati programmati stanziamenti per 5,6 miliardi di euro a carico del bilancio UE, non vi erano elementi probatori che potessero dimostrare:

- che le imprese avessero bisogno di un sussidio (a livello di settore o singolarmente);

- gli specifici obiettivi che il sussidio era inteso conseguire (e le relative modalità) e

- il valore aggiunto ai prodotti agricoli e l’incremento di competitività dell’agricoltura ottenuto.

82. Tale situazione è sorta da una combinazione di diversi fattori: la scarsa qualità dei PSR, le procedure degli Stati membri non adeguate per l’attuazione della misura, e debolezze concernenti il monitoraggio e la valutazione.

83. La normativa UE dà agli Stati membri la possibilità di adeguare la misura in modo da soddisfare specifici bisogni nazionali o regionali. La normativa stabilisce pochi requisiti e poche limitazioni: spetta agli Stati membri far sì che la misura sia efficace ed efficiente. Un elemento chiave per conseguire ciò sono i PSR, che stabiliscono gli obiettivi nazionali o regionali e l’estensione della misura (cfr. paragrafi 12-18).

84. Eppure, i PSR controllati comprendono per lo più solo obiettivi generali, a volte copiati parola per parola dalla normativa UE, e non forniscono specifiche strategie per aggiungere valore ai prodotti agricoli rafforzando le rispettive industrie alimentari. Manca una spiegazione logica circa le modalità con le quali la misura migliorerebbe la competitività dell’agricoltura nello Stato membro o nella regione in questione. Ciononostante, la Commissione ha approvato questi PSR (cfr. paragrafi 19-28).

RACCOMANDAZIONE 1

Nei propri programmi di sviluppo rurale (PSR), gli Stati membri dovrebbero individuare chiaramente dove e perché sia necessario l’intervento pubblico per migliorare il valore aggiunto dei prodotti agricoli e quindi la competitività dell’agricoltura. I PSR dovrebbero fissare obiettivi specifici e misurabili in relazione a tali bisogni.

La Commissione dovrebbe approvare solo quei PSR che presentano strategie fondate e complete, con una chiara spiegazione logica che dimostri in che modo il sostegno finanziario all’industria alimentare migliorerà la competitività dell’agricoltura.

85. Le condizioni di ammissibilità stabilite dagli Stati membri controllati ponevano pochi limiti aggiuntivi ai tipi d’investimento o di beneficiari ammissibili: in quattro dei sei Stati membri esaminati, praticamente tutte le imprese di trasformazione degli alimenti erano ammissibili. La normativa UE richiede che gli Stati membri fissino criteri di selezione, in modo che venga data priorità ai progetti ammissibili più efficaci ed efficienti e che quelli che non presentano un buon rapporto costi/benefici siano respinti. Solo quattro dei sei Stati membri avevano fissato criteri di selezione e questi ultimi non erano applicati nella pratica: fino a quando gli Stati membri avevano fondi a disposizione, essi finanziavano tutti i progetti ammissibili, a prescindere dalla loro efficacia ed efficienza (paragrafi 29-41).

RACCOMANDAZIONE 2

Gli Stati membri dovrebbero definire e applicare in modo costante criteri che assicurino la selezione dei progetti più efficaci e sostenibili, in riferimento agli obiettivi specifici degli Stati membri volti a migliorare il valore aggiunto dei prodotti agricoli e la competitività dell’agricoltura.

La Commissione dovrebbe far sì che questi criteri siano applicati in modo corretto e costante, e non solo in casi di scarsità di fondi disponibili.

86. La Corte ha riscontrato che gli Stati membri non destinano sistematicamente i fondi a progetti per i quali vi è un dimostrato bisogno di sostegno pubblico. In mancanza di ciò, la misura 123 rischia di divenire una pura e semplice "dazione" — un sostegno generalizzato alle imprese che investono nel settore della trasformazione degli alimenti — con il concomitante rischio di distorsione della concorrenza e di spreco degli scarsi fondi pubblici. Di conseguenza, la probabilità che si verifichi un effetto inerziale è elevata, e i risultati ottenuti dai progetti non necessariamente possono essere attribuiti alla sovvenzione. Lo spiazzamento riduce l’efficienza della misura, poiché le imprese utilizzano gli investimenti sovvenzionati per conquistare quote di mercato e non necessariamente per incrementare il valore aggiunto. I rischi di effetto inerziale e di spiazzamento sono stati per lo più ignorati dagli Stati membri e non sono stati presi formalmente in considerazione in nessuno dei programmi di sviluppo rurale o dei sistemi di selezione controllati (cfr. paragrafi 42-69).

RACCOMANDAZIONE 3

La Commissione e gli Stati membri dovrebbero promuovere l’adozione delle migliori pratiche concernenti la mitigazione dei rischi di effetto inerziale e di spiazzamento. Ciò richiede che gli Stati membri indirizzino l’aiuto a progetti per i quali vi è un dimostrabile bisogno di sostegno pubblico e che apportano valore aggiunto. Gli Stati membri dovrebbero tener conto dei rischi di effetto inerziale e di spiazzamento sia quando redigono i loro PSR sia nella fase di selezione dei progetti. La Commissione dovrebbe incoraggiare gli Stati membri ad adottare la prassi secondo cui la spesa per investimenti è ammissibile solo se sostenuta dopo la data di approvazione della sovvenzione.

87. Quasi un quinto (18 %) dei fondi UE stanziati per il miglioramento della competitività dell’agricoltura vengono erogati a imprese di trasformazione e commercializzazione degli alimenti, ma gli effetti sulla competitività dell’agricoltura possono essere soltanto indiretti e non vi è una chiara logica d’intervento. È perciò importante che gli Stati membri e la Commissione siano in grado di dimostrare che la dotazione finanziaria è stata spesa in modo efficace ed efficiente. Tuttavia, gli Stati membri non raccolgono informazioni circa il valore aggiunto ottenuto per i prodotti agricoli, né circa gli effetti degli investimenti sulla competitività dell’agricoltura. A tal fine, gli Stati membri si affidano alle valutazioni, ma le valutazioni intermedie del 2010 sono state effettuate prima che vi fossero risultati tangibili e le loro conclusioni non si basavano a sufficienza su elementi probatori. Dato che i risultati delle valutazioni ex post saranno disponibili solo dopo il 2015, la Commissione e gli Stati membri dispongono di insufficienti parametri in base ai quali valutare l’efficacia dei 9 miliardi di euro assegnati alla misura 123 al momento di programmare gli aiuti per il periodo 2014-2020 (cfr. paragrafi 70-77).

RACCOMANDAZIONE 4

La Commissione dovrebbe sfruttare l’opportunità del nuovo periodo di programmazione per migliorare il QCMV in modo tale che esso fornisca informazioni utili in merito a quanto conseguito dai progetti e dalle misure finanziate. Ciò implica il potenziamento delle attività di valutazione in corso e una riconsiderazione dell’utilità di lunghe relazioni di valutazione intermedia dai dubbi risultati.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Ioannis SARMAS, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo nella riunione del 23 gennaio 2013.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Asse 1: miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale; asse 2: miglioramento dell’ambiente e dello spazio rurale; asse 3: qualità della vita nelle zone rurali e diversificazione dell’economia rurale. Cfr. regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 277 del 21.10.2005, pag. 1) e decisione del Consiglio 2006/144/CE, del 20 febbraio 2006, relativa agli orientamenti strategici comunitari per lo sviluppo rurale (periodo di programmazione 2007-2013) (GU L 55 del 25.2.2006, pag. 20).

[2] Per le imprese che non sono di piccole o medie dimensioni (dove con "di piccole o medie dimensioni" ci si riferisce a quelle che hanno meno di 250 addetti e meno di 50 milioni di euro di fatturato), il tasso massimo di sostegno viene dimezzato.

[3] Unione europea, direzione generale per l’Agricoltura e lo sviluppo rurale, Rural Development in the European Union — Statistical and Economic Information, Report 2011, sezione 4.3.4 ("Principali strumenti di sviluppo rurale finanziati dal FEASR"), Dicembre 2011.

[4] L’effetto inerziale fa riferimento alla misura in cui un beneficiario avrebbe compiuto l’investimento anche in assenza di sostegno finanziario pubblico. Lo spiazzamento è la misura in cui un’attività promossa da fondi pubblici è controbilanciata da riduzioni di attività altrove.

[5] Decisione 2006/144/CE.

[6] L’articolo 43 del regolamento (CE) n. 1974/2006 della Commissione, del 15 dicembre 2006, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 368 del 23.12.2006, pag. 15) stabilisce quanto segue: "Per le misure d’investimento, gli Stati membri provvedono affinché il sostegno sia finalizzato alla realizzazione di obiettivi chiaramente definiti, rispondenti a precise esigenze strutturali e territoriali o a svantaggi strutturali".

[7] Articolo 4 del regolamento (CE) n. 1698/2005.

[8] Articolo 26 del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti (GU L 160 del 26.6.1999, pag. 80).

[9] Articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 355/77 del Consiglio, del 15 febbraio 1977, relativo a un’azione comune per il miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli (GU L 51 del 23.2.1977, pag. 1); articolo 12, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 866/90 del Consiglio, del 29 marzo 1990, relativo al miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli (GU L 91 del 6.4.1990, pag. 1); articolo 12, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 951/97 del Consiglio, del 20 maggio 1997, relativo al miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli (GU L 142 del 2.6.1997, pag. 22).

[10] Articolo 28, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CE) n. 1698/2005.

[11] Articolo 5 del regolamento (CE) n. 1974/2006.

[12] Cfr. paragrafi 33-37 della relazione speciale n. 8/2012 della Corte (http://eca.europa.eu).

[13] Tale requisito era in precedenza dettato dall’articolo 26, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1257/1999.

[14] Lituania e Polonia costituiscono eccezioni, poiché le imprese dovevano dichiarare alcune informazioni sulla propria situazione finanziaria dopo aver ricevuto la sovvenzione.

[15] Relazione speciale n. 5/2010 sull’attuazione dell’approccio Leader per lo sviluppo rurale; relazione speciale n. 8/2012 sugli aiuti mirati all’ammodernamento delle aziende agricole (http://eca.europa.eu).

[16] La Commissione, nell’ambito del Quadro comune per il monitoraggio e la valutazione, aveva posto la seguente domanda di valutazione orizzontale: "In che misura la concezione del programma è riuscita ad evitare l’effetto inerziale e/o di spiazzamento?". Le risposte contenute nelle valutazioni intermedie dei PSR della Repubblica Ceca, della Germania (Bassa Sassonia/Brema e Mechemburgo-Pomerania Anteriore), della Lituania e del Regno Unito (Inghilterra e Galles) indicano un rischio di effetto inerziale pari a circa il 50 % per la misura 123.

[17] 1)Aumento del valore aggiunto lordo nelle aziende beneficiarie (misura i miglioramenti nella performance finanziaria di un’impresa).2)Numero di imprese che hanno introdotto nuovi prodotti e/o nuove tecniche.

[18] 1)In che misura gli investimenti sovvenzionati hanno contribuito all’introduzione di nuove tecnologie e all’innovazione?2)In che misura gli investimenti sovvenzionati hanno contribuito a migliorare la qualità dei prodotti agricoli e forestali?3)In che misura gli investimenti sovvenzionati hanno contribuito a migliorare l’efficienza della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli e forestali?4)In che misura gli investimenti sovvenzionati hanno contribuito a rafforzare l’accesso ai mercati e le quote di mercato delle aziende agricole e forestali, incluso in settori come quello delle energie rinnovabili?5)In che misura gli investimenti sovvenzionati hanno contribuito a migliorare la competitività del settore agricolo e forestale?

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ALLEGATO I

FONDI UE PER LA MISURA 123 PROGRAMMATI E SPESI (AL DICEMBRE 2011)

Spesa programmata (2007-2013): 5557735472 euro

Spesa eseguita (2007-Dicembre 2011): 1940224033 euro (34,9 %)

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Fonte: Compilazione della Corte dei conti europea, sulla base di dati forniti sul sito della Rete europea di sviluppo rurale (indicatori finanziari e fisici) (http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/it/financial-and-physical-indicators_it.cfm). Al dicembre 2011, nessuna spesa era stata dichiarata dai Paesi Bassi. L’Irlanda non ha programmato la misura 123.

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ALLEGATO II

ELENCO DEI PROGETTI CONTROLLATI E VALUTAZIONE DELLA CORTE IN MERITO ALL’EFFICIENZA ED EFFICACIA DELLA SOVVENZIONE

Stato membro | Descrizione | Costi ammissibili (in euro, arrotondati) | Aiuto pubblico come % dei costi ammissibili | Sostenibile [1] | Valore aggiunto dimostrato per i prodotti agricoli | Indizi di effetto inerziale | Indizi di spiazzamento | Valutazione dell’efficienza ed efficacia complessive della sovvenzione |

Spagna (Castilla y León) | Costruzione di un’estensione e nuove attrezzature per la lavorazione delle carni | 1000000 | 18 % | sì | alto | alcuni | pochi | medie |

Linea di produzione aggiuntiva per la lavorazione delle patate | 600000 | 20 % | sì | basso | forti | forti | molto basse |

Costruzione di una cantina vinicola | 1500000 | 10 % | sì | alto | alcuni | alcuni | medie |

Linea di produzione aggiuntiva per la lavorazione delle patate | 2200000 | 34 % | sì | medio | alcuni | alcuni | medie |

Locale di deposito aggiuntivo per la frutta | 30000 | 40 % | sì | basso | alcuni | pochi [2] | molto basse |

Francia | Linea di produzione aggiuntiva per il taglio ed il confezionamento dei formaggi | 800000 | 20 % | sì | basso | alcuni | forti | molto basse |

Attrezzature per un nuovo macchinario di lavorazione di ortaggi biologici | 200000 | 39 % | sì | alto | pochi | pochi | elevate |

Nuove attrezzature per la vinificazione | 200000 | 40 % | sì | medio | forti | alcuni | basse |

Nuove attrezzature per linee di lavorazione e confezionamento delle carni | 700000 | 26 % | sì | medio | pochi | alcuni | medie |

Nuove attrezzature per la vinificazione | 200000 | 34 % | sì | alto | forti | alcuni | basse |

Italia (Lazio) | Nuovi macchinari capaci di lavorare al contempo olive coltivate con metodi biologici e con metodi tradizionali | 200000 | 40 % | sì | alto | pochi | pochi [2] | basse |

Nuovi macchinari di spremitura delle olive di maggiore capacità | 200000 | 40 % | sì | basso | pochi | pochi [2] | basse |

Ristrutturazione degli edifici e nuovi macchinari di lavorazione e confezionamento delle castagne | 250000 | 40 % | sì | medio | alcuni | pochi [2] | medie |

Nuovi locali per il deposito, l’imballaggio e la commercializzazione di prodotti ortofrutticoli | 900000 | 38 % | sì | medio | pochi | alcuni | medie |

Nuovi macchinari per la vinificazione | 250000 | 40 % | sì | medio | forti | alcuni | basse |

Lituania | Nuovi locali per l’essiccazione e lo stoccaggio dei cereali | 4150000 | 40 % | sì | basso | alcuni | forti | molto basse |

Polonia | Nuove attrezzature per un’azienda lattiero-casearia | 3500000 | 25 % | sì | medio | alcuni | pochi | medie |

Nuove attrezzature e mezzi di trasporto per la trasformazione di ortaggi | 700000 | 40 % | sì | medio | forti | pochi | basse |

Nuovi macchinari per la lavorazione dei prodotti a base di carne | 350000 | 40 % | sì | medio | forti | pochi [2] | basse |

Nuovi macchinari per la preparazione ed il confezionamento di ortaggi | 900000 | 40 % | sì | medio | alcuni | pochi | medie |

Romania | Nuovi macchinari per la vinificazione | 1100000 | 50 % | sì | alto | pochi | pochi | elevate |

Nuovi macchinari per la lavorazione degli ortaggi | 1500000 | 50 % | sì | medio | alcuni | alcuni | medie |

Nuovi macchinari per prodotti a base di carne | 400000 | 50 % | sì | medio | alcuni | alcuni | medie |

Nuove attrezzature e mezzi di trasporto per la lavorazione dei cereali | 1800000 | 50 % | sì | basso | alcuni | forti | molto basse |

Efficienza | Indizi di spiazzamento |

pochi | alcuni | forti |

Indizi di effetto inerziale | pochi | alta | media | bassa |

alcuni | media | media | bassa |

forti | bassa | bassa | bassa |

Efficienza ed efficacia complessive | Efficienza |

bassa | media | alta |

Valore aggiunto | basso | molto basse | basse | basse |

medio | basse | medie | medie |

alto | basse | medie | alte |

Criteri di valutazione |

Valore aggiunto per i prodotti agricoli dimostrato | Contributo del progetto al conseguimento dei risultati seguenti: aumento del valore di mercato (prezzo di vendita) dei prodottiincremento della qualità dei prodotti (inclusi miglioramenti negli standard igienici, ambientali e di benessere degli animali)sviluppo di nuovi prodotti e sbocchi di mercato (in risposta alle opportunità di mercato per prodotti di elevata qualità) |

Indizi di effetto inerziale | valutazione effettuata dal beneficiario stesso circa la misura in cui l’investimento avrebbe avuto luogo anche senza la sovvenzioneprogetto d’investimento avviato o persino completato prima della presentazione della domanda di aiuto / prima dell’adozione della decisione di sovvenzioneprogetto prefinanziato integralmente o per la maggior parte con fondi proprila valutazione dell’investimento indica un elevato tasso di rendimento (o un breve lasso di tempo necessario per il recupero del capitale investito) e non vi sono elementi indicanti che il beneficiario abbia avuto difficoltà nel reperire il capitale stessoal momento della presentazione della domanda di aiuto, la situazione finanziaria dell’impresa denota una posizione finanziaria molto buona |

Indizi di spiazzamento | valutazione effettuata dal beneficiario stesso in merito al verificarsi dello spiazzamentol’impresa beneficiaria opera in un mercato caratterizzato da domanda stabile o in diminuzione, con poca differenziazione dei prodotti, e lo scopo primario del progetto era di aumentare la capacità/quota di mercato o di incrementare l’efficienza/ridurre i costiil progetto mirava a catturare attività facenti parte della catena di valore aggiunto (confezionamento, etichettatura, trasporto ecc.) |

[1] Alladata del sopralluogo di audit, l’attività relativa al progetto era sostenuta.

[2] Il progetto mirava a catturare quote di mercato, ma ciò non era stato ottenuto alla data del sopralluogo di audit.

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ALLEGATO III

RELAZIONI DI VALUTAZIONE INTERMEDIA ESAMINATE

Bulgaria

Repubblica ceca

Germania — Baviera

Germania — Brandenburg/Berlino

Germania — Mechemburgo-Pomerania Anteriore

Germania — Bassa Sassonia/Brema

Spagna — Andalusia

Spagna — Castilla la Mancha

Spagna — Castilla y León

Spagna — Extremadura

Francia — Francia continentale (Hexagone)

Italia — Calabria

Italia — Emilia Romagna

Italia — Lazio

Italia — Puglia

Lituania

Austria

Polonia

Portogallo — Portogallo continentale

Portogallo — Azzorre

Romania

Regno Unito — Inghilterra

Regno Unito — Galles

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