COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
COM(93) 256 clef. 
Bruxelles, 2 giugno 1993 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO 
RAFFORZARE L'EFFICACIA DEL MERCATO INTERNO 
DOCUMENTO DI LAVORO DELLA COMMISSIONE 
PER UN PROGRAMMA STRATEGICO 
SUL MERCATO INTERNO 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGUO E AL PARLAMENTO 
RAFFORZARE L'EFFICACIA DEL MERCATO INTERNO 
INTRODUZIONE 
1. L'articolo 8A del Trattato CEE definisce il mercato interno della Comunità 
come uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione 
delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. Con il Libro bianco relativo alla 
realizzazione del mercato interno, presentato ai Consiglio europeo di Milano nel 
giugno 1985, la Commissione ha lanciato un processo di integrazione comunitaria 
che ha dato l'impronta fondamentale alla politica della Comunità negli ultimi otto 
anni. La realizzazione del Mercato interno è stata possibile grazie all'Atto unico, al 
Libro bianco e alla fissazione della scadenza dei 31 dicembre 1992. Si sono poste 
così le basi dell'unione economica e monetaria e della cittadinanza europea, 
consacrate nel Trattato sull'Unione europea. Il mercato interno è dunque il piedistallo 
su cui poggia la costruzione comunitaria: dal suo dinamismo dipenderà il dinamismo 
dell'integrazione economica e politica della Comunità. 
2. Il programma legislativo stabilito nel 1985 è stato ormai realizzato per più 
del 95%; l'attività legislativa della Comunità, quindi, nei prossimi anni rallenterà. Tale 
programma si è rivelato, di per sé, un elemento di mobilitazione degli operatori 
economici ed ha radicalmente modificato il contesto in cui d'ora in poi essi devono 
agire. Oggi merci, servizi, capitali possono circolare liberamente su tutto il territorio 
della Comunità. Sono state soppresse le formalità di passaggio delle frontiere, un 
unico sistema di certificazione si è sostituito ai dodici sistemi prima obbligatori, le 
imprese hanno acquisito il diritto di partecipare ad appalti pubblici in altri Stati 
membri. Anche i cittadini, sebbene non fruiscano interamente del libero passaggio 
delle frontiere, hanno diritto a soggiornare per motivi privati in un altro Stato membro 
e possono far riconoscere i propri diplomi per esercitare la loro professione in un 
altro Stato membro. 
La libera circolazione delle persone, purtroppo, accusa un notevole ritardo, in quanto 
i controlli d'identità, che continuano ad essere effettuati alle frontiere, ne sottolineano 
l'esistenza. 
3. Anche se il bilancio dell'attività legislativa degli ultimi otto anni deve quindi 
essere considerato positivo, la Commissione è lungi dal sottovalutare alcuni fattori di 
ritardo negli effetti auspicati del mercato interno: 
in molti settori la nuova normativa comunitaria prevede periodi transitori e, 
una volta entrata in vigore, produrrà i propri effetti sul piano economico 
soltanto dopo un certo lasso di tempo; 
le incertezze circa un'applicazione rigorosa ed omogenea da parte di tutti gli 
Stati membri della legislazione comunitaria mettono in causa l'efficacia in 
termini di protezione dei cittadini e di garanzia della concorrenza; 
l'adozione di un programma legislativo comunitario tanto vasto in così breve 
tempo può dare l'impressione di un intervento burocratico nella gestione a 
livello nazionale. 
Per tutti questi motivi è necessario proseguire nella realizzazione del mercato 
interno, spiegandola e motivandola maggiormente, affinché diventi una realtà sul 
piano economico e possa essere ampiamente accettata sul piano politico. 
4(51 
4. Questo processo deve svilupparsi in un contesto che impone alla Comunità 
di risolvere tre principali problemi: 
il mantenimento dei controlli alle frontiere sull'identità delle persone 
costituisce incontestabilmente un ritardo rispetto agli obiettivi fìssati dall'Atto 
unico, in particolare nell'articolo 8A. Questo ritardo favorisce l'impressione 
che la costruzione comunitaria si faccia a vantaggio esclusivo delle imprese e 
degli ambienti economici, anche se il cittadino, come consumatore o come 
professionista, usufruisce a sua volta della libera circolazione delle persone. 
La Commissione, con il sostegno del Parlamento europeo, cercherà di 
ottenere, entro il limite delle proprie competenze, la piena applicazione 
dell'articolo 8A entro la fine di quest'anno; 
l'attuazione delle misure previste nel programma del Libro bianco sta 
avvenendo in un clima di notevole flessione della crescita economica, di 
instabilità monetaria e di difficoltà nel processo di ratifica del Trattato 
sull'Unione europea. Il processo di creazione di posti di lavoro, avviato ancor 
prima della realizzazione del mercato interno ha subito un'inversione di 
tendenza. Si fa strada l'opinione secondo cui il mercato interno spesso 
contribuisce ad alimentare le tensioni sui mercati comunitari, in particolare sul 
mercato del lavoro, anziché contribuire a migliorare la vita economica e 
sociale dei cittadini e la competitività delle imprese: se non verrà dato un 
nuovo slancio, l'unità del mercato sarà pregiudicata da comportamenti 
difensivi; 
l'internazionalizzazione degli scambi e la maggiore concorrenza danno luogo 
a fenomeni nuovi, di carattere economico e sociale, che devono essere 
affrontati tenendo conto degli interessi economici propri della Comunità e 
delle esigenze di sviluppo e di crescita dei paesi in via di sviluppo. 
5. La Commissione ritiene che spetti ora alle autorità politiche della Comunità, 
da un lato, dissipare i timori e le incertezze dei cittadini e delle imprese europee 
quanto ai reali effetti delle decisioni già prese nella costruzione del mercato interno 
e, dall'altro, offrire a questo mercato prospettive di futuro sviluppo. Se ci si limita a 
gestire quanto finora acquisito, non si potranno imprimere il dinamismo e l'impulso 
necessari alla credibilità politica di quest'azione d'integrazione. La Commissione ha 
quindi accolto il suggerimento del Parlamento europeo di elaborare un programma 
strategico che non sia orientato soltanto alla gestione delle norme, ma che 
mantenga anche un dinamismo di sviluppo e di approfondimento del mercato 
interno. 
LA DEFINIZIONE COLLETTIVA DI UN PROGRAMMA STRATEGICO 
6. Il mercato interno fa parte indubbiamente di una politica globale della 
Comunità e in quanto tale non può essere gestito indipendentemente dalle altre 
politiche comunitarie che consentono allo spazio comunitario di funzionare senza 
frontiere interne: 
la libera circolazione delle persone è strettamente connessa con lo sviluppo 
del concetto di cittadinanza europea e con la cooperazione nei settori della 
giustizia e degli affari interni - terzo pilastro del Trattato sull'Unione europea -, 
ma anche con la realizzazione della Carta sociale; 
la libera circolazione delle merci, dei servizi e dei capitali è connessa non 
soltanto allo sviluppo della coesione economica e sociale e al ricorso agli 
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strumenti della politica di concorrenza, ma anche alla realizzazione 
dell'Unione economica e monetaria; 
la dimensione interna del mercato unico è essa stessa strettamente legata al 
potenziamento della personalità della Comunità nelle relazioni con i paesi 
terzi e delle sue capacità di negoziazione. 
7. È stata la globalità dell'approccio a dare ai lavori effettuati dal 1985 la loro 
dimensione politica, che trascende la specificità tecnica dei singoli settori. 
Preservando questo carattere di globalità si darà alla gestione del mercato interno la 
sua dimensione politica; questa globalità metterà inoltre al servizio della gestione 
tutti gli strumenti disponibili. La Commissione propone di stabilire un programma 
strategico sul mercato interno per preservare detta globalità, per garantire la 
trasparenza dell'azione condotta e per consentire a tutti gli operatori di essere 
associati all'operazione. 
8. Con la presente comunicazione si intende fare il primo passo verso la 
definizione di tale programma, aprendo un dibattito che non sarà limitato alle 
istituzioni comunitarie, ma ingloberà anche gli ambienti economici e sociali. Il 
documento di lavoro allegato alla presente comunicazione, che illustra 
particolareggiatamente i vari elementi di un approccio strategico di gestione e di 
sviluppo del mercato interno, sarà ampiamente divulgato, nella speranza di ottenere 
il maggior numero possibile di reazioni sul suo contenuto. Alla luce di tali reazioni e 
della presa di posizione delle istituzioni comunitarie, la Commissione preparerà un 
programma strategico per orientare l'azione della Comunità nei prossimi anni. 
9. La Commissione ha scelto questa procedura in quanto rispecchia la 
necessità di far intervenire tutte le parti interessate nella definizione degli obiettivi e 
delle modalità della loro realizzazione. Per garantire che le misure adottate nel 
quadro del programma legislativo del Libro bianco producano i loro effetti 
sull'economia comunitaria, sarà necesario organizzare: 
una stretta cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri per 
l'applicazione e la gestione efficace delle norme, 
una mobilitazione degli operatori economici, per contribuire alle azioni di 
sviluppo del mercato interno. 
Questo presuppone il più ampio consenso possibile sulle priorità, senza che la 
ricerca di tale consenso possa pregiudicare il lancio delle iniziative più urgenti, in 
particolare ai fini della trasparenza del funzionamento del mercato interno. 
IL CONTENUTO DEL PROGRAMMA 
1) Gli obiettivi 
10. L'obiettivo della Comunità resta evidentemente quello di migliorare le 
condizioni di vita dei cittadini; il funzionamento del mercato interno va visto 
esclusivamente in questa prospettiva. Una strategia coerente e globale di gestione e 
di sviluppo del mercato unico deve quindi garantire che il quadro legislativo della 
Comunità diventi parte integrante ed elemento propizio per il contesto in cui vivono e 
operano i cittadini, gli operatori economici e le amministrazioni. 
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Primo obiettivo: rispondere alle aspettative dei cittadini 
11. Il mercato interno deve offrire vantaggi tanto ai cittadini quanto alle imprese, 
favorendo la creazione di posti di lavoro e la crescita economica. Il cittadino deve 
avere la garanzia che l'apertura dei mercati porterà ad un miglioramento del livello di 
protezione sociale e delle condizioni di lavoro, come pure del livello di protezione 
della salute, della sicurezza, dei suoi interessi economici e del suo ambiente. Con 
un'informazione credibile, si deve assicurare al cittadino che la soppressione dei 
controlli alle frontiere non lo esporrà a nuovi rischi. 
Secondo obiettivo: garantire un contesto competitivo per le imprese 
12. La Comunità deve garantire la libera circolazione e il funzionamento del 
mercato interno, ma i suoi interventi legislativi devono essere limitati ai settori in cui il 
mutuo riconoscimento non può garantire la protezione delle esigenze essenziali; 
essa deve garantire un controllo del funzionamento delle norme e della loro 
adeguatezza rispetto agli obiettivi. 
Terzo obiettivo: garantire al mercato interno la sua dinamica di sviluppo 
economico e sociale 
13. La Comunità non deve limitarsi a garantire la coerenza della sua normativa di 
fronte ad iniziative nazionali che potrebbero avere come effetto una nuova 
frammentazione del mercato; essa deve anche apportare un valore aggiunto a 
questa normativa, agendo sui fattori di dinamizzazione del mercato, come il contesto 
fiscale delle imprese, la qualità industriale e le reti transeuropee; essa deve 
prefìggersi come obiettivo il miglioramento delle condizioni sociali nella Comunità. 
2) Gli strumenti 
14. Questi tre obiettivi sono presentati nel documento di lavoro allegato alla 
presente comunicazione, sviluppati intorno a precise linee d'azione per 
un'applicazione effettiva delle norme e uno sviluppo dinamico del mercato interno. 
a) Per un'applicazione effettiva 
(i) Controlli più adeguati 
Gli strumenti di controllo dell'osservanza degli obblighi imposti dalla normativa 
comunitaria sono forniti dal Trattato e dagli atti d'applicazione; essi saranno utilizzati 
integralmente ed eventualmente rafforzati, per offrire i mezzi adeguati di prevenzione 
degli ostacoli. 
La Commissione deve inoltre prevedere misure di assistenza che permettano 
un'applicazione convergente delle norme. Queste misure di assistenza consistono 
prevalentemente nella trasparenza degli atti di recepimento a livello nazionale, 
l'interpretazione comune delle norme, gli scambi d'informazione e la cooperazione 
tra le amministrazioni ed in azioni di informazione. 
I tribunali nazionali devono poter essere maggiormente in grado di far rispettare gli 
obblighi imposti dalla normativa comunitaria; a tal fine si utilizzeranno, come 
strumenti più appropriati, azioni di formazione per i giudici e per coloro che 
esercitano professioni giuridiche e azioni per il miglioramento delle possibilità di 
accesso alla giustizia. 
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(ii) Controllo del funzionamento delle norme 
Gli Stati membri devono esser certi che sarà esercitata una sorveglianza sul 
funzionamento delle norme. A tal fine la Commissione deve dotarsi di mezzi che le 
consentano di valutare l'efficacia delle norme; è necessario, infatti, che il quadro 
legislativo risponda tanto agli obiettivi di libera circolazione e di protezione delle 
esigenze essenziali, quanto agli obiettivi di sviluppo economico e sociale. 
(iii) Collaborazione permanente (partenariato) con gli Stati membri 
Sono previste iniziative nel settore della cooperazione amministrativa tra gli Stati 
membri e tra questi e la Commissione, per garantire un'applicazione efficace del 
diritto comunitario. Si tratta di definire meglio le modalità di cooperazione per settore 
e di individuare le misure di sostegno adeguate a livello comunitario. 
Si dovrebbe potenziare anche la cooperazione scientifica e tecnica. Le azioni di 
formazione e di scambi di funzionari nazionali sono un elemento indispensabile per 
inserire la dimensione comunitaria nel funzionamento delle amministrazioni 
nazionali. 
(iv) Trasparenza delle azioni comunitarie 
La Commissione propone di aumentare la trasparenza della legislazione esistente 
(in particolare tramite la codificazione) e ha già adottato disposizioni per garantire un 
miglior coordinamento interno, per migliorare l'informazione sullo sviluppo delle sue 
politiche (relazione annuale sul funzionamento del mercato interno). Essa ha 
adottato inoltre le modalità per garantire una migliore trasparenza al processo di 
preparazione delle sue proposte legislative. 
b) Per uno sviluppo dinamico 
15. Lo sviluppo dinamico del mercato interno si situa nel contesto di varie 
iniziative comunitarie, in particolare le iniziative di crescita e di occupazione e delle 
politiche a favore della coesione tra le regioni. Questo sviluppo presuppone che 
vengano proseguite alcune azioni attualmente in corso: la Commissione, ad 
esempio, intende proseguire i lavori nel settore della proprietà intellettuale e della 
protezione dei dati, sviluppare una maggiore utilizzazione della normalizzazione 
europea volontaria negli ambienti industriali ed orientare i programmi di sostegno alle 
piccole e medie imprese verso un miglioramento della loro partecipazione 
all'apertura dei mercati. 
16. Parallelamente, la Commissione prevede nuove iniziative: 
miglioramento del contesto fiscale delle imprese, in modo da eliminare gli 
ostacoli alla cooperazione e alle attività transfrontaliere; 
promozione della qualità dei prodotti presso l'industria europea; 
aspetto esterno del mercato interno; 
approccio integrato dello sviluppo delle reti transeuropee per promuovere il 
finanziamento privato e gli strumenti di interoperatività. 
CONCLUSIONI 
17. La Commissione informa quindi il Consiglio, il Parlamento europeo e il 
Comitato economico e sociale degli orientamenti della presente comunicazione. 
Essa invita gli ambienti economici e sociali e gli Stati membri ad apportare il loro 
contributo alla definizione del programma strategico, sulla base del documento di 
lavoro allegato alla presente comunicazione. Alla luce di tali contributi la 
Commissione elaborerà il programma strategico, entro l'ottobre 1993. 
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DOCUMENTO DI LAVORO DELLA COMMISSIONE 
PER UN PROGRAMMA STRATEGICO 
SUL MERCATO INTERNO 
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INDICE 
INTRODUZIONE 
SEZIONE A: LA GESTIONE DELLO SPAZIO COMUNITARIO 
I. LA REALIZZAZIONE DEL MERCATO INTERNO 
II. LA GESTIONE DELLA NORMATIVA COMUNITARIA 
a) L'attività di controllo sul recepimento 
b) Il controllo dell'applicazione 
(i) Il controllo ad opera della Commissione 
- L'organizzazione dei controlli negli Stati membri 
- L'istruzione delle denunce 
(ii) Il controllo ad opera delle amministrazioni nazionali 
- L'assistenza agli Stati membri 
- L'inquadramento del controllo 
(iii) L'accesso alla giustizia 
III. LA SORVEGLIANZA DEL FUNZIONAMENTO DEL MERCATO INTERNO 
a) La prevenzione degli ostacoli agli scambi 
(i) Nel settore delle merci 
(ii) Nel settore dei servizi 
b) La valutazione dell'efficacia delle norme comunitarie 
IV. L'ORGANIZZAZIONE DEL PARTENARIATO CON GLI STATI MEMBRI 
a) I settori del partenariato 
(i) Libera circolazione delle persone 
(ii) Protezione delle esigenze fondamentali 
(a) L'organizzazione di sistemi d'allarme per prodotti e servizi 
pericolosi o non conformi 
(b) L'adeguamento della regolamentazione ai nuovi rischi 
b) Gli strumenti del partenariato 
(i) La cooperazione amministrativa 
(ii) L'adattamento delle amministrazioni alle regole di funzionamento del 
mercato interno 
V. TRASPARENZA DELLE AZIONI COMUNITARIE 
a) Trasparenza della legislazione comunitaria 
b) Azioni di comunicazione e di informazione 
(i) Relazione annuale sul mercato interno 
(ii) Orientamenti per le azioni prioritarie 
SEZIONE B: LO SVILUPPO DEL MERCATO INTERNO 
I. UN CONTESTO PRIVO DI OSTACOLI 
a) Miglioramento del contesto giuridico per le imprese e i cittadini 
(i) Norme di protezione della proprietà industriale 
(ii) Protezione dei dati personali 
(iii) Diritto delle società 
(iv) Pagamenti transfrontalieri agevolati 
b) Prosecuzione del ravvicinamento dei sistemi fiscali e creazione di un 
contesto fiscale favorevole alle imprese 
(i) Imposte indirette 
(ii) Imposte dirette 
II. UNA POLITICA ATTIVA DI NORMALIZZAZIONE 
III. UNA POLITICA DELLA QUALITÀ 
IV. LE AZIONI A FAVORE DELLE PMI 
a) Informazioni per le imprese 
b) Azioni atte a facilitare l'adattamento delle PMI alle procedure di 
normalizzazione e di certificazione 
e) Apertura degli appalti pubblici alle PMI 
V. UNA POLITICA ESTERA DINAMICA E APERTA 
a) Rafforzamento delle competenze della Comunità nelle relazioni esterne 
b) Migliori strumenti di politica commerciale 
e) Convergenza delle norme giuridiche ed economiche 
d) Gestione delle frontiere esterne della Comunità 
(i) Garantire la sicurezza del mercato interno 
(ii) Lottare contro le infrazioni 
SEZIONE C: LE RETI TRANSEUROPEE 
I. FINALITÀ DELLE RETI TRANSEUROPEE 
II. CONTESTO DEI LAVORI 
III. STADIO RAGGIUNTO DAI LAVORI 
a) Gli schemi delle reti 
b) I mezzi comunitari di finanziamento 
IV. NECESSITÀ DEL COORDINAMENTO 
V. MEZZI DA IMPIEGARE 
INTRODUZIONE 
1. La realizzazione del mercato interno, cioè l'effettiva esistenza delle quattro 
libertà di circolazione sancite dal Trattato, ha dato l'impronta fondamentale alla politica 
condotta dalla Comunità negli ultimi otto anni. Il processo decisionale comunitario non 
aveva mai raggiunto un tale grado di dinamicità; l'integrazione comunitaria non aveva 
mai così polarizzato l'attenzione dei responsabili politici ed economici. 
2. Il contesto comunitario è un contesto di apertura dei mercati e quindi di libertà e 
di concorrenza. L'eliminazione di tutte le formalità doganali, fiscali, veterinarie, 
fìtosanitarie e statistiche al momento del valico delle frontiere, la sostituzione di un 
sistema unico di certificazione ai dodici sistemi prima obbligatori, il diritto di partecipare 
agli appalti pubblici in altri Stati membri, il diritto di soggiornare per motivi privati in un 
altro Stato membro e, infine, il riconoscimento reciproco dei diplomi, che consente di 
esercitare il diritto di stabilimento, danno alle imprese, ai lavoratori e, in generale, al 
cittadino un nuovo spazio di libertà. Il rafforzamento delle regole della concorrenza 
garantisce la protezione, specie delle piccole e medie imprese, dalle conseguenze che 
gli accordi e le operazioni di concentrazione possono avere sul funzionamento del 
mercato. La soppressione delle disposizioni nazionali discriminatorie e la concorrenza 
dei sistemi nazionali tra di loro hanno portato ad un'autodisciplina contro gli abusi 
normativi. 
3. La Commissione ha un proprio ruolo da svolgere, anzitutto perché devono 
ancora essere presentate delle proposte o alcune proposte sono ancora in discussione 
in Consiglio e in seguito e soprattutto perché spetta a lei incoraggiare la reciproca 
fiducia tra le amministrazioni nazionali. Compito prioritario della Commissione è infatti 
quello di garantire che il mercato interno funzioni; le condizioni del funzionamento sono 
l'attuazione integrale delle norme, un insieme di misure destinate a sviluppare il 
mercato interno ed un insieme di reti transeuropee che forniscano alle norme un 
supporto infrastrutturale adeguato alla loro realizzazione. Sarebbe fuori luogo 
temporeggiare: una semplice gestione amministrativa dei risultati raggiunti non 
potrebbe dare la dinamicità e l'impulso necessari alla credibilità dell'azione. L'equilibrio 
del funzionamento del mercato interno si può trovare soltanto nel divenire e non nella 
staticità: lo scopo del programma strategico è quello di garantire questo divenire. 
4. L'intento di elaborare un programma strategico testimonia la volontà della 
Commissione di migliorare l'attuale quadro - anziché sviluppare l'attività legislativa 
della Comunità - e di impegnarsi in una collaborazione permanente con le 
amministrazioni nazionali e gli operatori economici per la gestione del mercato interno; 
per questo motivo la pubblicazione del presente documento di lavoro può costituire 
soltanto una prima tappa per raccogliere tutte le possibili reazioni, osservazioni e 
contributi, sulla base dei quali, nel secondo semestre dell'anno, sarà elaborato il 
programma strategico per definire le priorità e le modalità d'azione. 
5. Principale scopo dell'approccio proposto è situare le azioni connesse con il 
funzionamento e con lo sviluppo del mercato interno in un quadro globale, che 
conferisca a dette azioni una dimensione politica, economica, sociale ed industriale: 
sul piano politico è importante evidenziare che il mercato unico forma un tutto; 
soltanto un approccio globale può consentire di far fronte alla diversità dei 
problemi e degli interessi settoriali e di trattare in modo equilibrato tutti questi 
problemi; 
sul piano economico, l'esperienza acquisita con il Libro bianco dimostra che 
un'azione sul mercato può avere un impatto economico soltanto se mobilita tutti 
i settori; 
sul piano sociale, è importante garantire, da un lato, lo sviluppo dei diritti sociali 
dei lavoratori, alla luce della Carta sociale del 1989 e del programma d'azione 
sociale della Commissione e, dall'altro, lo sviluppo di una strategia comunitaria 
a favore dell'occupazione; 
sul piano industriale, si devono poter predisporre gli strumenti orizzontali di cui 
potranno usufruire tutti i settori e tutte le categorie professionali. 
6. Il presente documento di lavoro è inteso a suscitare osservazioni e contributi da 
parte di tutti gli operatori e di tutti gli organismi pubblici e privati sulle priorità d'azione 
per gestire e sviluppare il mercato interno, affinché diventi uno strumento di sviluppo 
economico e sociale a favore dei cittadini e delle imprese. Entro l'ottobre 1993, sulla 
base dei contributi ricevuti, la Commissione elaborerà un programma strategico per il 
mercato interno, a cui tutti i partner saranno chiamati ad aderire. 
SEZIONE A: LA GESTIONE DELLO SPAZIO COMUNITARIO 
I. LA REALIZZAZIONE PEL MER( 
7. La realizzazione del mercato unico previsto dal Libro bianco è compiuta. Per 
quanto il programma del Libro bianco si sia allargato a nuovi settori, come quello 
dell'energia, la Comunità ha continuato ad operare negli ultimi otto anni in piena 
aderenza al programma originario che attualmente è realizzato nella misura del 95%. 
Si potrà obiettare che nel settore della libera circolazione delle persone si registrano 
gravi ritardi poiché, pur essendo stati aboliti i controlli fiscali e riconosciuti i diritti di 
stabilimento e di soggiorno, permane tuttora la realtà tangibile dei controlli di polizia 
effettuati alle frontiere; nondimeno, le imprese europee possono oggi operare in un 
contesto che consente loro di scambiare prodotti e servizi, creando una maggiore 
integrazione e rinforzando quindi il tessuto industriale. 
8. Il programma del Libro bianco è stato attuato progressivamente : 
l'armonizzazione delle regole tecniche secondo le linee indicate dal Libro 
bianco è terminata; avviata in settori limitati e specifici, essa è andata 
progressivamente estendendosi a tutto il settore agricolo e alimentare, 
farmaceutico ed automobilistico. L'armonizzazione dei requisiti essenziali di 
sicurezza dei prodotti, completata da una politica di certificazione, e le 
disposizioni generali sulla sicurezza dei prodotti e sulla responsabilità per 
danno da prodotti difettosi si estendono a tutti i prodotti manufatti 
commercializzati nella Comunità; 
sono stati adottati i provvedimenti necessari per consentire alle imprese di altri 
Stati membri di competere per l'aggiudicazione degli appalti pubblici 
indipendentemente dal fatto che questi ultimi siano indetti da amministrazioni 
pubbliche o da servizi pubblici, che riguardino forniture di beni e di servizi o la 
realizzazione di lavori. Le direttive pertinenti contemplano anche meccanismi di 
impugnazione che consentono ai giudici nazionali di esercitare il controllo 
giurisdizionale sulla loro applicazione; 
la liberalizzazione della prestazione dei servizi sta per diventare realtà (ove già 
non lo sia) grazie all'entrata in vigore progressiva delle direttive e dei 
regolamenti nel settore dei trasporti, dei servizi finanziari, delle 
telecomunicazioni, del riconoscimento dei diplomi e della comparabilità delle 
qualifiche professionali. Vero è che le ultime decisioni nel settore del 
cabotaggio stradale devono essere ancora adottate ; il ritardo è dovuto però ai 
problemi dell'imposizione fiscale nel settore dei trasporti. Il cabotaggio è 
comunque già una realtà grazie ai contingenti annuali accordati dalla 
Commissione; 
le proposte riguardanti il diritto delle società, il loro trattamento fiscale, la 
proprietà industriale e intellettuale facevano parte integrante del programma del 
Libro bianco nella considerazione che non fosse sufficiente agevolare la libera 
circolazione ma che occorresse anche permettere alle imprese di trarne tutti i 
vantaggi impliciti facilitando la loro ristrutturazione e il rinnovamento delle loro 
strategie commerciali. In questo campo gli obiettivi sono stati raggiunti solo in 
parte dato che, mentre per la maggior parte le misure di armonizzazione nel 
settore della proprietà industriale e intellettuale sono state adottate e sono state 
eliminate alcune doppie imposizioni, i provvedimenti essenziali sono tuttora 
all'esame del Consiglio: statuto della società europea, istituzione dell'Ufficio 
comunitario dei marchi, eliminazione della ritenuta alla fonte sugli interessi e 
contabilizzazione delle perdite subite all'estero; 
le misure dirette all'apertura dei mercati ai prodotti, servizi e capitali provenienti 
da altri Stati membri sono ormai irreversibili grazie all'eliminazione di tutti gli 
interventi amministrativi all'atto dell'attraversamento delle frontiere 
intracomunitarie. L'abolizione - dal 1° gennaio 1993 - del documento 
amministrativo unico nell'interscambio comunitario e l'entrata in vigore di una 
serie di disposizioni che riorganizzano i controlli fiscali, veterinari, fìtosanitari, 
sanitari, statistici e di sicurezza ha consentito di eliminare i controlli alle 
frontiere; 
la libera circolazione delle persone propriamente detta non è ancora diventata 
realtà. Le persone fìsiche beneficiano dell'eliminazione dei controlli doganali e 
fiscali alle frontiere interne, i cittadini della Comunità possono esercitare la loro 
attività professionale in ogni Stato membro grazie al riconoscimento dei loro 
diplomi o qualifiche e possono soggiornarvi quale che sia l'attività economica 
che vi esercitano. Nondimeno, permangono - ancorché in misura ridotta 
rispetto al passato - i controlli sulle persone alle frontiere interne. La 
Commissione ha più volte deplorato questa situazione, soprattutto dinanzi al 
Parlamento europeo e confida che nel 1993 vengano fatti progressi 
considerevoli nell'ambito dell'accordo di Schengen, in modo da innescare un 
effetto di trascinamento sugli altri Stati membri onde evitare che questi ritardi -
particolarmente sensibili dal punto di vista del cittadino - occultino i 
notevolissimi sforzi profusi in altri settori. 
9. Ma il processo legislativo non può limitarsi alla realizzazione del programma del 
Libro bianco poiché questo programma è in sé stesso portatore di una dinamica di 
integrazione che trascende il contesto attuale. 
In primo luogo la Commissione o il Consiglio hanno il dovere di dare attuazione 
concreta ai provvedimenti che hanno adottato. Ciò vale, in particolare, per le 
norme tecniche, settore nel quale sono state adottate le disposizioni quadro ma 
non i relativi provvedimenti d'applicazione; lo stesso dicasi per i settori 
alimentare, veterinario, fitosanitario ed edilizio. Nel settore veterinario, ad 
esempio, se è vero che sono state adottate tutte le misure previste dal Libro 
bianco cioè quelle necessarie all'instaurazione del mercato interno (ad 
eccezione degli animali che accompagnano il loro proprietario durante i suoi 
viaggi) - il Consiglio o la Commissione devono tuttora adottare un gran numero 
di provvedimenti di applicazione. 
La soppressione dei controlli alle frontiere postula tutta una serie di iniziative 
intese a regolamentare gli scambi all'interno della Comunità senza pregiudizio 
per i regimi nazionali oppure ad armonizzare questi ultimi. Le misure più urgenti 
sono state adottate nel settore dei beni culturali, degli esplosivi e dei controlli di 
conformità alle frontiere esterne; altre proposte ancora in discussione 
riguardano : 
(i) i controlli sull'esportazione dei prodotti e delle tecnologie a duplice impiego 
(cioè i prodotti e le tecnologie che possono avere scopi sia civili che militari): 
benché il Consiglio si sia impegnato nel dicembre 1992 a pervenire ad un 
accordo prima del 31 marzo 1993, i problemi politici e tecnici bloccano ogni 
progresso in materia; 
(ii) i provvedimenti adottati in tema di imposizione fiscale indiretta 
devono essere integrati con l'adozione di proposte sul trattamento fiscale dei 
trasporti di persone. Tuttavia, la proposta di maggior rilievo, che dovrebbe 
essere adottata con la massima urgenza, è quella che riguarda il regime 
dell'IVA gravante sui beni di occasione, sugli oggetti d'arte, di antiquariato e sui 
beni da collezione. 
In seguito all'eliminazione dei controlli alle frontiere la Commissione e gli Stati 
membri devono vigilare con attenzione sui prodotti che non sono stati ancora 
oggetto di armonizzazione in modo da evitare che le divergenti normative 
nazionali diano adito a frodi o creino difficoltà ai consumatori. Per questo 
motivo, per esempio, è stata annunciata una proposta relativa alla 
certificazione dei metalli preziosi. Per questa ragione infine la Commissione ha 
annunciato che presenterà una proposta nel settore doganale per combattere 
le frodi negli scambi commerciali e agricoli. 
(iii) Nel settore dei trasporti, essendo stati raggiunti i grandi obiettivi 
prioritari, dovrà essere disciplinata la libera prestazione dei servizi speciali quali 
il trasporto delle merci pericolose e deperibili, il servizio di taxi, i trasporti di 
sicurezza, le ambulanze, i trasporti in conto proprio e il noleggio di autoveicoli. 
La Commissione ha inoltre rivolto la sua attenzione alle formalità 
amministrative di natura vessatoria da espletare per il trasporto delle salme e 
ha riconosciuto l'opportunità di iniziative volte a risparmiare tali formalità alla 
famiglia del defunto. 
(iv) La difesa dell'ambiente è un fattore cruciale per la realizzazione del 
mercato interno; l'adozione di norme comunitarie severe e la loro uniforme 
applicazione consolidano il processo di convergenza e di coesione e dissipano i 
timori nutriti da vari paesi nei confronti di prodotti provenienti da altri Stati 
membri e che si presumono fabbricati in spregio alle norme della salvaguardia 
dell'ambiente. La loro adozione può servire anche a fugare il timore degli Stati 
membri meno colpiti dal degrado ambientale di vedersi assoggettati alle 
pressioni dell'industrializzazione e dello sfruttamento commerciale; inoltre va 
notato che spesso gli Stati membri si richiamano ai regolamenti in materia 
ambientale per sottrarsi astutamente agli obblighi inerenti al mercato interno 
con pretesti apparentemente più che lodevoli. Questa tendenza si riscontra 
particolarmente nel settore dei rifiuti e del condizionamento dei prodotti. 
Esistono peraltro soluzioni e vi sono vari indirizzi che possono essere 
perseguiti: uno di essi consiste nell'armonizzare le normative nazionali in 
materia di ambiente; un altro consiste nell'applicare l'equivalenza delle 
condizioni, il che significa, in sostanza, rendere i vari sistemi nazionali 
equivalenti dal punto di vista economico. 
Lo sviluppo dell'attività transfrontaliera, l'esigenza delle imprese di sfruttare 
tutta l'elasticità di gestione offerta dal mercato interno di dimensione 
comunitaria e la necessità di tutelare l'interesse pubblico contro gli effetti di una 
concorrenza falsata hanno indotto la Commissione a estendere le norme di 
funzionamento del mercato interno ad altri settori che originariamente non 
erano contemplati dal Libro bianco: i servizi di telecomunicazione, i servizi 
postali e l'energia. 
(i) Nel primo di questi settori, ad integrazione delle iniziative assunte ai fini del 
riconoscimento reciproco dell'omologazione dei terminali di telecomunicazione, 
della liberalizzazione degli appalti pubblici e della normalizzazione europea, la 
Commissione ha continuato ad operare per liberalizzare ulteriormente i mercati 
dei servizi, proponendo, parallelamente all'attuazione della direttiva quadro 
ONP (Open Network Provisions), una totale liberalizzazione dei mercati per il 1 
° gennaio 1998. Questa proposta della Commissione segna il traguardo di un 
iter che ha visto un'ampia consultazione di tutti gli interessati su un rapporto 
che la Commissione stessa aveva presentato nel 1992, secondo quanto 
previsto dalle direttive 90/387 del Consiglio (ONP) e 90/388 della Commissione 
(servizi diversi dalla telefonia vocale). 
(ii) Nel settore dei servizi postali, la Commissione, dopo aver dato ampia 
diffusione al suo Libro verde del maggio 1992, sta ora traendo le prime 
conclusioni emerse dalla consultazione degli interessati. 
(iii) Nel settore dell'energia, la Commissione, mentre continua ad 
applicare le procedure di infrazione previste dal Trattato alle regolamentazioni 
nazionali e ai comportamenti delle imprese incompatibili col diritto comunitario, 
ha adottato un'impostazione gradualistica, articolata in tappe, per i settori 
dell'elettricità, del gas e degli idrocarburi. In concreto, essa ha proposto di 
armonizzare le condizioni di accesso alle attività inerenti allo sfruttamento e 
all'estrazione degli idrocarburi. Con riferimento al gas e all'elettricità, la politica 
della Commissione punta a realizzare tre obiettivi: libertà di circolazione e di 
stabilimento, competitività industriale e sicurezza degli approvvigionamenti. A 
tal fine è stata adottata una prima serie di provvedimenti riguardanti il transito e 
la trasparenza dei prezzi; la seconda serie - che è tuttora all'esame del 
Consiglio e del Parlamento - mira ad eliminare gli ostacoli residui in modo da 
rinforzare la concorrenza, l'efficienza e la trasparenza sui mercati comunitario 
dell'energia. 
II. LA GESTIONE DELLA NORMATIVA COMUNITARIA 
10. Gestire la normativa comunitaria significa operare per conseguire tre obiettivi 
che sono presenti in ogni aspetto di questa gestione: il recepimento delle normativa 
comunitaria nel diritto interno e la sua applicazione ai casi concreti, il controllo sul 
rispetto del diritto comunitario da parte degli operatori economici o delle 
amministrazioni nazionali e, infine, i dispositivi sanzionatori. In ciascun caso, la 
Commissione, nell'esercizio delle proprie competenze, intende: 
dare agli Stati membri tutta l'assistenza necessaria per risolvere eventuali loro 
difficoltà ed organizzare regolarmente scambi di esperienze in seno ai comitati 
specializzati; 
garantire la trasparenza degli strumenti normativi con i quali gli Stati membri 
recepiscono le norme comunitarie e i metodi della loro applicazione, in modo 
da evitare che sorgano difficoltà per gli operatori economici e, soprattutto, in 
modo da instaurare un clima di fiducia reciproca fra le amministrazioni nazionali 
favorendo una maggiore conoscenza delle diversità dei sistemi nazionali. 
a) L'attività di controllo sul recepimento del diritto comunitario 
11. La Commissione ha attribuito un'urgenza e un'importanza tutte particolari al 
recepimento della normativa comunitaria negli ordinamenti nazionali; dal 1989, nei 
settori contemplati dal Libro bianco, essa ha operato un monitoraggio sistematico della 
situazione a livello tecnico e politico su base bilaterale e multilaterale. Questo 
monitoraggio ha dato i suoi frutti, visto che quasi la metà delle direttive che dovevano 
essere recepite lo sono state in tutti gli Stati membri e che, nel maggio 1993, era stato 
10 
adottato oltre l'85% dei provvedimenti di recepimento. Per raggiungere questo risultato 
sono stati necessari sforzi considerevoli da parte dei parlamenti e delle 
amministrazioni nazionali; in alcuni settori, specie in quello dei servizi finanziari, delle 
telecomunicazioni e dei trasporti, sono stati necessari adattamenti strutturali di grande 
rilievo. 
12. Fino al 1989 il controllo sullo stato del recepimento della normativa comunitaria 
avveniva su basi esclusivamente bilaterali (ad eccezione di una certa pubblicità nella 
fase del parere motivato); da allora ogni Stato membro è in grado di sapere - tramite 
apposite comunicazioni sulla Gazzetta ufficiale - in quale situazione si trova rispetto 
agli altri e può constatare che, dal momento in cui una direttiva è stata recepita nella 
maggior parte degli Stati membri, le motivazioni che esso può addurre per differirne 
l'attuazione perdono la loro pertinenza. Grazie alla pubblicazione dei necessari 
riferimenti, ogni Stato membro può anche procurarsi il testo dei provvedimenti adottati 
dagli altri Stati membri per recepire le direttive comunitarie. Nondimeno, questo 
elemento di trasparenza può essere ulteriormente migliorato mettendo a disposizione 
degli Stati membri il testo stesso di tali provvedimenti. È evidente che questa 
operazione sarebbe facilitata se non esistessero le barriere linguistiche; per questo 
motivo la Commissione studierà se sia possibile, in base all'interesse espresso dagli 
utilizzatori della normativa comunitaria, procedere in due fasi: 
nella prima fase la Commissione pubblicherebbe integralmente i testi dei 
provvedimenti nazionali di recepimento per ciascuno specifico settore 
legislativo tenendo ovviamente conto dell'utilità che può avere tale 
pubblicazione; quest'utilità sarà tanto più ridotta quanto più esiguo sarà il 
margine di valutazione discrezionale che le direttive lasciano al legislatore 
nazionale; 
nella seconda fase la Commissione esaminerebbe ogni proposta di 
collaborazione emanante da editori privati allo scopo di diffondere le raccolte 
dei provvedimenti di recepimento nelle varie lingue della Comunità. Grazie a 
questa iniziativa essa potrebbe incoraggiare la costituzione di un gruppo 
europeo di interesse economico nell'ambito del quale verrebbero ripartite le 
capacità di analisi, traduzione e pubblicazione. 
13. Un altro compito istituzionale affidato alla Commissione è il controllo della 
conformità delle misure di recepimento. Il pesante carico di lavoro che le 
amministrazioni nazionali hanno dovuto accollarsi per elaborare i relativi provvedimenti 
si sposterà sui servizi della Commissione. Nei settori contemplati dal Libro bianco 
dovrebbe essere verificata la compatibilità col diritto comunitario di oltre 2 000 
provvedimenti in nove lingue europee. A questa difficoltà se ne aggiunge un'altra: per 
l'attuazione delle norme comunitarie occorre emanare atti appartenenti a diversi livelli 
della gerarchia delle fonti normative anche con l'intervento di organi diversi secondo le 
rispettive competenze (è il caso dell'attuazione della direttiva sul riconoscimento dei 
diplomi o delle direttive in campo veterinario). Inoltre, la verifica della conformità dei 
provvedimenti nazionali con il diritto comunitario non può limitarsi a un puro e semplice 
confronto del testo dei provvedimenti ma deve anche tenere conto delle caratteristiche 
dell'ordinamento giuridico generale cui essi appartengono (come avviene per il diritto 
delle società) o della sua organizzazione amministrativa (è il caso del settore 
veterinario). Inoltre, il controllo del recepimento negli ordinamenti nazionali è spesso 
ostacolato dalla complessità dei meccanismi istituiti per il recepimento del diritto 
comunitario e dalla mancanza di una codificazione o di un coordinamento delle 
normative nazionali. In altri termini, verificare la conformità delle norme nazionali di 
attuazione con il diritto comunitario è un'operazione complessa che richiede metodi 
diversi: 
11 
nella maggior parte dei settori, la Commissione chiede ai suoi servizi di 
analizzare il progetto dei provvedimenti di recepimento nazionali in modo da 
bloccare sul nascere eventuali infrazioni e, soprattutto, in modo da garantire 
un'interpretazione convergente; 
in alcuni settori a prevalente contenuto tecnico la Commissione reagisce alle 
denunce degli operatori e degli Stati membri che segnalano errori o carenze nei 
provvedimenti di recepimento; ciò avviene, in genere, nel settore dei prodotti e 
delle norme veterinarie e fìtosanitarie; tuttavia, data la frequenza in cui si 
riuniscono i comitati del settore veterinario, zootecnico, della legislazione sui 
prodotti vegetali e degli alimenti per animali è possibile seguire in modo 
permanente l'applicazione della normativa e quindi la correttezza dei 
provvedimenti di attuazione; 
in altri settori, invece, la Commissione preferisce affidare a esperti l'analisi dei 
provvedimenti di recepimento e, in caso di irregolarità, dà inizio ai procedimenti 
di infrazione; 
in un limitato numero di settori - laddove emergano problemi particolari sono 
stati elaborati rapporti dettagliati (che talora sono stati resi pubblici) 
sull'attuazione e l'applicazione delle direttive; in casi del genere la 
Commissione effettua un'indagine (è il caso per esempio dell'applicazione delle 
direttive sugli ormoni, sull'inseminazione artificiale, sul trasporto degli animali, 
sulle tariffe per i servizi veterinari); 
in altri settori ancora è la stessa normativa comunitaria che istituisce i comitati 
incaricati di assistere la Commissione nel vigilare sul recepimento negli 
ordinamenti nazionali (ne sono esempi il comitato dell'IVA, quello delle accise, il 
comitato permanente dei dirigenti delle amministrazioni fiscali nazionali). 
Questa soluzione si è rivelata particolarmente efficace nell'ambito della 
vigilanza sul recepimento delle direttive in materia di IVA e di accise; malgrado 
un certo ritardo nella trasposizione delle direttive in questione, questo 
monitoraggio ha consentito l'adozione dei provvedimenti amministrativi 
necessari per l'entrata in vigore effettiva del nuovo regime il 1° gennaio 1993, 
anche con riferimento alle misure di semplificazione che erano state adottate 
negli ultimi giorni di dicembre. 
14. Tutti questi progressi non permettono tuttavia alia Commissione di garantire 
integralmente un controllo sistematico della conformità dei provvedimenti nazionali di 
recepimento idoneo a dare agli Stati membri e agli operatori economici la certezza che 
il prodotto e il servizio proveniente da un altro Stato membro sia conforme al diritto 
comunitario. Sarebbe utile procedere alla verifica della conformità dei provvedimenti 
nazionali di attuazione settore per settore, nell'ambito di riunioni bilaterali con gli Stati 
membri, ma questa strada sarà percorribile solo se alla Commissione verranno 
assegnate risorse adeguate. 
15. Il giudizio che si può dare attualmente sulla diffìcile situazione che risulta dalle 
direttive già adottate sotto il profilo del controllo della loro attuazione induce ad 
interrogarsi sul comportamento che la Commissione dovrà tenere in futuro. Vero è che 
le proposte avanzate nei punti precedenti per migliorare la trasparenza dei 
provvedimenti di recepimento consentiranno una vigilanza reciproca sulla correttezza 
dei provvedimenti stessi. Tuttavia, - come la stessa Commissione ha più volte rilevato -
è opportuno, in determinate circostanze, fare ricorso a regolamenti in luogo delle 
direttive. Pur riconoscendo alla direttiva il ruolo di strumento normativo privilegiato, la 
12 
Commissione ritiene infatti che l'utilizzazione di regolamenti possa contribuire ad una 
maggiore trasparenza e ad una corretta applicazione delle norme comunitarie, senza 
per altro verso scalfire le caratteristiche peculiari degli ordinamenti giuridici nazionali in 
due casi: 
in primo luogo, come propone il rapporto Sutherland, quando i lavori di 
armonizzazione in un determinato settore sono stati conclusi e quando è 
accertato che negli Stati membri vi è convergenza nell'applicazione, si potrebbe 
procedere alla codificazione delle direttive mediante regolamento; si potrebbe 
utilizzare questo sistema per le disposizioni di contenuto tecnico in settori come 
quelli automobilistico, dei trattori e dei prodotti farmaceutici; 
in secondo luogo, si potrebbero snellire le procedure nazionali per il 
recepimento delle direttive qualora le misure da emanare per la loro 
applicazione venissero adottate mediante regolamento; infatti, in questi casi gli 
ordinamenti nazionali sono stati modificati al momento del recepimento della 
direttiva di base, i semplici provvedimenti di applicazione limitandosi a definire 
le modalità di intervento. Quando i provvedimenti di base lo consentono, 
quest'impostazione potrebbe rivelarsi particolarmente utile in settori che 
richiedono un gran numero di misure di applicazione come il settore veterinario 
e fitosanitario. 
16. Questo snellimento delle procedure nazionali di attuazione è tanto più agevole 
in quanto i casi che sollevano problemi reali sono molto limitati; se non è possibile 
fornirne un elenco completo, si possono nondimeno citare le direttive sul 
riconoscimento dei diplomi, quelle sulla liberalizzazione degli appalti pubblici, la 
direttiva sulla prestazione dei servizi televisivi, e così via. 
17. Con l'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea la Commissione potrà, 
in forza del nuovo articolo 171 CEE, chiedere alla Corte di infliggere penalità agli Stati 
membri che non danno esecuzione alle sentenze della Corte di giustizia; restano 
tuttavia ancora da stabilire i criteri in base ai quali la Commissione fìsserà il livello delle 
penalità da proporre alla Corte di giustizia. 
18. Il funzionamento del grande mercato interno dipende non solo dal diritto 
comunitario, ma anche da convenzioni intergovernative che, attraverso la 
cooperazione giudiziaria ed amministrativa, devono anch'esse agevolare la libera 
circolazione nella Comunità. Orbene, l'applicazione di questi strumenti registra ritardi 
preoccupanti, spesso imputabili alla lunghezza dei procedimenti nazionali di ratifica. 
Delle ventuno convenzioni intergovernative concluse a livello di Comunità solo due 
sono entrate effettivamente in applicazione e soltanto fra dieci Stati membri. L'entrata 
in vigore del Trattato sull'Unione europea, il cui Titolo VI disciplina la cooperazione 
degli Stati membri nei settori della giustizia e degli affari interni, dovrebbe dare alla 
Commissione la possibilità di svolgere una funzione propulsiva in materia, 
eventualmente esercitando il diritto d'iniziativa nei settori in cui esso le sia stato 
riconosciuto. 
b) Il controllo dell'applicazione 
19. Al di là del controllo sul recepimento delle norme comunitarie negli ordinamenti 
nazionali sorge il problema del controllo della loro applicazione da parte delle 
amministrazioni e degli operatori economici degli Stati membri, che sono i destinatari 
degli obblighi in esse contenute. L'esecizio di questo controllo spetta principalmente 
agli Stati membri, anche se in casi eccezionali la Commissione si è vista affidare 
compiti particolari di ispezione e di verifica in loco. 
13 
(i) Il controllo ad opera della Commissione 
20. L'articolo 155 del Trattato CEE assegna alla Commissione il compito di vigilare 
sull'osservanza degli obblighi derivanti dal diritto comunitario; a norma dell'articolo 5, 
gli Stati membri sono tenuti a facilitare la Commissione nell'adempimento dei suoi 
compiti. Per garantire una maggiore efficacia a questa sua missione istituzionale, la 
Commissione è stata talora investita del potere di effettaure accertamenti ispettivi in 
loco. 
L'organizzazione dei controlli negli Stati membri: in base ad una serie di 
direttive del Consiglio, la Commissione ha avuto l'incarico di effettuare ispezioni 
in numerosi settori, come quelli delle carni fresche, dei prodotti a base di carne, 
delle carni di pollame, dei prodotti lattiero-caseari, dei prodotti delia pesca, ecc., 
in modo da garantire l'osservanza della normativa sanitaria. Obblighi 
equivalenti vigono nel settore fitosanitario. Questi obblighi si ricollegano al 
funzionamento del mercato interno e tengono conto di un mutamento di 
impostazione, nel senso che viene ora privilegiato un sistema fondato sui 
controlli alla produzione e alla commercializzazione nel luogo stesso di origine 
dei prodotti (o ai posti di frontiere esterni se i prodotti sono importati da paesi 
terzi). Queste nuove norme hanno portato all'istituzione, nel 1992, all'interno 
della Direzione generale dell'agricoltura, dell'Ufficio per le ispezioni e i controlli 
veterinari e fìtosanitari. Va rilevato, al riguardo, che la capacità della 
Commissione di far fronte ai propri obblighi in questi settori suscita qualche 
preoccupazione. È stata richiamata l'attenzione degli Stati membri sui problemi 
che l'Ufficio ha incontrato, sulle priorità che esso ha stabilito in relazione alla 
normativa sanitaria e ai vincoli imposti all'assunzione di personale da parte 
della Commissione. Sono stati anche segnalati i settori nei quali non sono 
prevedibili grandi progressi: si tratta dei settori dei prodotti della pesca, delle 
carni e del pollame, dei prodotti a base di carne e del benessere degli animali. 
Le risorse di cui l'Ufficio può disporre non sono all'altezza dei compiti affidati 
alla Commissione per la gestione di questi aspetti del mercato interno. La 
Commissione sta attualmente studiando come reagire a questo stato di cose. 
Va inoltre sottolineato il fatto che per quanto riguarda le attività nella Comunità 
la funzione ispettiva dell'Ufficio non si sostituisce ai controlli effettuati dagli Stati 
membri; il loro scopo è unicamente quello di garantire che questi controlli 
funzionino correttamente e di mantenere la fiducia nel funzionamento del 
mercato unico. Viceversa, le funzioni ispettive esercitate dalla Commissione nei 
paesi terzi sono destinate a sostituirsi alle funzioni svolte negli Stati membri 
poiché, data l'istituzione del mercato unico, non è lecito continuare a seguire 
prassi diverse negli scambi commerciali con i paesi terzi. Tuttavia, 
l'impostazione seguita dalla Commissione consiste nell'aumentare le 
responsabilità dei servizi veterinari e fìtosanitari dei paesi terzi interessati, 
insistendo particolarmente sulla reciprocità e sull'equivalenza, ed 
abbandonando i metodi tradizionali dell'ispezione in ciascuno stabilimento di 
produzione. 
La soluzione accolta in un progetto di direttiva in corso di adozione nel settore 
dei prodotti alimentari è stata quella di prevedere che la Commissione nomini 
dei funzionari con l'incarico di cooperare con le autorità competenti degli Stati 
membri in modo da procedere ai controllo e alla valutazione dell'equivalenza e 
dell'efficacia dei sistemi di controllo ufficiali applicati dalle autorità nazionali. In 
altri termini, verrà attribuito alla Commissione un potere di certificazione o 
valutazione del funzionamento dei sistemi di controllo e della loro efficacia ed 
equivalenza. 
14 
Una soluzione intermedia potrebbe consistere nell'istituire un corpo di 
controllori in ciascuno Stato membro, che potrebbero essere associati, nei modi 
che verranno successivamente determinati, ad operazioni di controllo da 
effettuarsi in un altro Stato membro. Questo metodo, che è stato inaugurato 
nell'accordo amministrativo concluso con la Confederazione elvetica sul regime 
del transito stradale, consentirebbe sia di diffondere una serie di informazioni 
sui risultati dei controlli, sia di garantire la reciproca fiducia sull'efficacia dei 
controlli stessi. 
L'istruzione delle denunce: sono numerosissime le denunce che pervengono 
alla Commissione e il loro numero tende ad aumentare in parallelo con 
l'espandersi della normativa comunitaria e della sua attuazione negli Stati 
membri anche in dipendenza della maggiore sensibilizzazione delle imprese e 
dell'integrazione delle loro attività. Particolarmente numerose sono le denunce 
che hanno ad oggetto abusi nel settore della libera circolazione delle merci (art. 
30 CEE) mentre, di recente, si è notato un aumento di quelle relative agli 
appalti pubblici. Un aumento di queste denunce e le difficoltà inerenti alle 
procedure di istruzione da parte dei servizi della Commissione hanno indotto 
quest'ultima a consigliare agli instanti di adire anche i giudici nazionali, 
soprattutto quando la denuncia richiede misure istruttorie in loco. Inoltre, in 
alcuni settori, la Commissione si avvale del margine di discrezionalità che le 
viene concesso dall'articolo 169 CEE per agire nell'interesse del diritto. 
La Commissione ha sempre accordato la massima importanza al 
consolidamento della cooperazione fra i suoi servizi e le amministrazioni 
nazionali, allo scopo di garantire e migliorare l'applicazione dei principi 
fondamentali che disciplinano la libera circolazione. Essa intende proseguire su 
questa strada, soprattutto continuando ad organizzare periodicamente con gli 
Stati membri riunioni intese a risolvere i casi che di volta in volta si presentano, 
evitando il ricorso a procedimenti giurisdizionali. Questa soluzione ha anche il 
pregio di garantire una maggiore efficacia nella definizione dei casi e di creare 
un clima di reciproca fiducia. 
Nella stessa ottica, in seno al comitato consultivo per il coordinamento nel 
settore del mercato interno, la Commissione e gli Stati membri hanno istituito, il 
1° gennaio 1993, procedure rapide per l'istruzione e la definizione di casi 
relativi all'abolizione dei controlli alle frontiere. Si auspica che questi metodi di 
lavoro possano svilupparsi nell'ambito della reciproca assistenza 
amministrativa fra gli Stati membri, come avviene da tempo nei settori 
veterinario e zootecnico. 
I problemi vengono spesso sottoposti all'attenzione della Commissione in via 
informale o dagli stessi operatori economici o attraverso le reti istituite dalla 
Commissione, in particolare attraverso gli Euro-lnfo-Centres ; sarebbe però 
auspicabile, in certi casi, procedere ad analisi più sistematic he. 
(ii) Il controllo ad opera delle amministrazioni nazionali 
21. Ad eccezione di casi come quello del diritto delle società e della concorrenza -
in cui l'applicazione della normativa comunitaria è soggetta al controllo degli organi 
giurisdizionali - il controllo e la repressione delle infrazioni della normativa comunitaria 
spettano, di norma, alle amministrazioni nazionali, le quali possono organizzarsi 
secondo i principi stabiliti dal proprio sistema costituzionale o amministrativo. Questo 
decentramento dei controlli è la chiave di volta del sistema comunitario: ovviamente 
esso comporta il rischio che queste competenze vengano esercitate in modo 
15 
divergente dalle varie amministrazioni. Sorge quindi il problema di stabilire come e a 
quali condizioni questo sistema di controllo possa funzionare senza creare distorsioni e 
soprattutto senza compromettere la fiducia reciproca fra le amministrazioni e fra gli 
operatori. Condizione indispensabile per evitare distorsioni e alimentare la reciproca 
fiducia fra amministrazioni e operatori economici, creando nei consumatori un 
atteggiamento di fiducia sulla sicurezza dei prodotti commercializzati è un certo livello 
di omogeneità o di equivalenza nelle strutture di controllo nazionali. Nel rapporto 
Sutherland vengono suggerite alcune misure al fine di disciplinare i controlli, ma non 
sono esclusi metodi più elastici e meno formali. 
L'assistenza agli Stati membri: la Commissione deve assistere gli Stati 
membri in tutta la misura dei possibile in modo da garantire l'applicazione 
convergente della normativa comunitaria. Quest'assistenza può assumere varie 
forme: interpretazione congiunta delle norme, rete di cooperazione fra gli organi 
di controllo. 
(a) Per garantire un'interpretazione convergente delle norme comunitarie 
è necessario offrire a tutte le amministrazioni nazionali la stessa lettura di 
queste norme. È evidente, peraltro, che un documento interpretativo non può 
surrogare l'adozione di un provvedimento normativo, dato che quest'ultimo è il 
solo strumento che può garantire la certezza del diritto agli operatori e ai 
cittadini, anche se la Corte di giustizia ha recentemente respinto un ricorso 
promosso contro il difettoso recepimento di una direttiva, basandosi 
sull'esistenza di un documento interpretativo. Affinché queste comunicazioni e 
documenti interpretativi possano sortire gli effetti sperati occorrono alcune 
precauzioni preliminari: 
- devono essere elaborati in stretta collaborazione con gli Stati membri e con 
gli interlocutori economici e sociali per tener conto delle diverse situazioni 
nazionali; 
- devono essere resi pubblici per consentire a chiunque di avvalersene; 
- devono essere aggiornati regolarmente per tener conto dell'evoluzione della 
normativa nazionale, della giurisprudenza della Corte, dell'organizzazione 
amministrativa e dell'esperienza. 
Da tempo la Commissione pubblica alcune linee di condotta per i controlli sui 
prodotti farmaceutici; queste guide vengono elaborate di concerto con gli 
industriali e con gli Stati membri. Nel 1993 essa pubblicherà una guida per 
l'applicazione del nuovo approccio ed un vademecum sugli appalti pubblici. 
Sono in corso di elaborazione varie comunicazioni interpretative e altri 
strumenti e guide nel settore doganale onde consentire l'applicazione uniforme 
della normativa comunitaria; si è anche pensato di rendere pubblici decisioni e 
pareri dei comitati doganali. Nel settore del riconoscimento dei diplomi, verrà 
redatto, nel 1993 un vademecum per le amministrazioni nazionali, per gli 
informatori e per coloro che potrebbero beneficiare del meccanismo di 
riconoscimento. 
(b) Come già avviene nei settori doganale e delle imposte indirette, la 
Commissione deve organizzare il funzionamento delle reti per lo scambio di 
informazioni e di cooperazione per rispondere alle esigenze di controllo imposte 
dalla libera circolazione. Queste reti hanno anche lo scopo di dare un sostegno 
alla cooperazione amministrativa. Sotto la spinta della libera circolazione dei 
prodotti, dei servizi, dei capitali e delle persone, ciascuna delle amministrazioni 
16 
preposte al controllo si troverà a dover esaminare situazioni del tutto nuove 
nelle quali i controlli potranno essere esclusivamente effettuati disponendo 
delle informazioni emananti dall'amministrazione d'origine. In difetto, vi è il 
rischio o di far pesare sull'operatore economico l'onere di un controllo 
sproporzionato oppure di effettuare controlli del tutto inefficaci. 
Per la Commissione la situazione è interamente nuova dato che i suoi 
interlocutori negli Stati membri mutano; mentre fino ad oggi gli interlocutori 
erano gli uffici legali delle amministrazioni centrali, d'ora innanzi i suoi 
interlocutori principali saranno i servizi competenti per il controllo o 
l'applicazione della normativa; questi servizi hanno solo in via eccezionale 
rapporti con gli organi comunitari e spesso la loro struttura è estremamente 
decentrata. 
L'inquadramento del controllo 
(a) Sono già stati sperimentati vari metodi di inquadramento dei controlli 
che vanno dalla semplice identificazione delle autorità di controllo alla 
definizione dei principi che regolano i controlli stessi: 
l'identificazione delle autorità responsabili del controllo è prevista in 
particolare nelle direttive "appalti pubblici", "armi", "televisione" e "diplomi"; 
questa misura è accompagnata dall'obbligo di fare rapporto sull'applicazione 
delle direttive, per permettere alla Commissione di confrontare le varie misure 
nazionali fra di loro, di valutare l'efficacia delle direttive e di accertare se si 
giustificano iniziative particolari; 
nel settore alimentare, devono essere identificati e notificati i servizi 
competenti per i controlli degli Stati membri, le modalità di controllo devono 
rispondere a principi comuni, non limitando ad esempio i controlli soltanto al 
mercato ma estendendoli anche alla produzione, devono essere organizzati 
programmi coordinati di controllo; questi vari aspetti sono in corso di 
perfezionamento, in particolare mediante l'introduzione di norme di qualità nei 
laboratori ufficiali di controllo, l'unificazione dei criteri generali relativi ai metodi 
di analisi e i campi di formazione degli ispettori nazionali; 
nel settore dei trasporti esistono disposizioni che stabiliscono la 
portata dei controlli da effettuare per verificare il rispetto delle norme tecniche e 
sociali sulle strade. Queste disposizioni completano le norme di 
armonizzazione dei controlli di conformità dei veicoli, assicurando il rispetto 
delle norme tecniche più importanti; 
nel settore bancario, gli Stati membri hanno istituito, conformemente 
ad una raccomandazione della Commissione, la figura del mediatore 
(ombudsman) incaricato di facilitare la composizione delle controversie 
riguardanti i trasferimenti bancari transfrontalieri. 
(b) La fiducia reciproca tra gli Stati membri implica che per ciascun 
settore in funzione delle rispettive specificità vengano definite le modalità di 
controllo adeguate sulla base dei seguenti orientamenti: 
l'unificazione di determinati principi e modalità di controllo, quando 
risulti necessaria per assicurare l'equivalenza sul piano dell'applicazione e 
dell'efficacia; 
17 
il ricorso a sistemi di audit per la verifica dei sistemi di controllo 
nazionali al fine di valutare meglio i problemi ed individuare i bisogni di 
ravvicinamento e i mezzi per procedervi. 
(e) Nel campo degli appalti pubblici, il rapporto Sutherland aveva 
proposto l'istituzione di un "mediatore" che in condizioni di totale riservatezza 
interverrebbe presso l'autorità appaltante per far sanare i vizi di procedura, 
evitando in tal modo il ricorso ai mezzi di impugnazione previsti in questi casi. Il 
mediatore dovrebbe offrire tutte le garanzie di indipendenza e attenersi 
rigorosamente all'obbligo di riservatezza. L'istituzione di un sistema del genere 
richiede un'analisi dei sistemi nazionali per evitare di creare un livello 
burocratico supplementare e di interferire con i mezzi di impugnazione 
esistenti. La Commissione si attiverà dunque con la massima prudenza in 
questa direzione, chiedendo in un primo tempo agli Stati membri di designare 
un punto di contatto nell'ambito della propria amministrazione, incaricata di 
informare e di consigliare le imprese che ne facciano domanda. 
(iii) L'accesso alla giustizia 
22. Il giudizio sulla conformità delle norme e dei comportamenti con il diritto 
comunitario spetta in primo luogo ai giudizi nazionali. Essi hanno dunque il compito 
fondamentale di dirimere le controversie tenendo debitamente conto delle norme 
comunitarie e garantendone l'applicazione convergente. Questo settore giustifica per 
sé solo un programma coerente di lavoro che deve del resto integrare le altre azioni 
dirette alla diffusione, trasparenza e presentazione del diritto comunitario. Il 
programma dovrà trascendere i limiti del mercato interno, poiché i problemi sollevati 
nel presente documento riguardano anche i campi sociale, doganale e ambientale. 
Questa riflessione dovrà iscriversi nel più ampio quadro aperto dall'entrata in vigore del 
Trattato sull'Unione europea, il cui titolo VI associa pienamente la Commissione alla 
cooperazione giudiziaria degli Stati membri e le conferisce un diritto di iniziativa in 
materia civile. Tuttavia, e a prescindere dagli sviluppi più generali che interverranno in 
questa prospettiva, le esigenze della gestione e dello sviluppo del mercato interno 
permettono fin d'ora di indicare alcuni temi di riflessione. Infatti, i cittadini hanno 
problemi di accesso alla giustizia ad esempio quando si tratta di ottenere il pagamento 
delle pensioni alimentari o il risarcimento dei danni; le imprese e in particolare le PMI, 
denunciano ritardi di pagamento delle fatture per vendite effettuate in un altro Stato 
membro; si tratta di situazioni destinate ad amplificarsi a seguito delia mobilità delle 
persone e della libera circolazione dei prodotti e dei servizi. 
(a) Un primo argomento di riflessione è costituito dai mezzi di impugnazione 
accessibili agii operatori, la loro efficacia e l'informazione disponibile al 
riguardo: 
- l'unico settore in cui la Comunità ha considerato che la creazione di mezzi di 
impugnazione particolari fosse necessaria nell'interesse del rispetto degli 
obblighi comunitari è quello degli appalti pubblici; 
- in altri settori, le norme comunitarie creano le condizioni per un controllo 
giurisdizionale; così ad esempio nel campo doganale, il codice delle dogane 
prevede il diritto di tutte le persone direttamente e individualmente interessate 
da una decisione doganale, di impugnare le decisioni prese in base alla 
normativa doganale. Nel campo del riconoscimento generale dei diplomi sono 
ugualmente previsti ricorsi giurisdizionali contro le decisioni di riconoscimento 
che devono essere obbligatoriamente motivate; un approccio analogo è stato 
adottato nel campo dei beni culturali e dei servizi finanziari; 
18 
- nella maggior parte degli altri settori, non sembra giustificata una soluzione 
del genere, tenuto conto delle procedure di diritto comune esistenti in tutti gli 
Stati membri. Tuttavia, poiché il principio del controllo previsto dalle norme 
comunitarie è quello del controllo sul mercato, la possibilità dei consumatori e 
delle imprese di agire in giustizia è fondamentale per il buon funzionamento del 
sistema di controllo e di sanzione. Ora, l'azione in giustizia da parte dei 
consumatori incontra a volte degli ostacoli, come ad esempio quando le spese 
non possono essere accollate dalla parte soccombente o quando le 
organizzazioni dei consumatori non possono intervenire o rappresentare 
direttamente in giudizio gli interessi dei loro membri. Questo problema di ordine 
generale sarà perciò sviluppato in un libro verde sull'accesso dei consumatori 
alla giustizia che la Commissione pubblicherà nel corso del 1993. 
(b) Le misure di trasparenza, di codificazione e d'informazione sulle norme di 
funzionamento del mercato interno, nonché la rete di diffusione di tali 
informazioni, contribuiranno ugualmente ad una buona applicazione ed 
interpretazione di queste norme da parte dei giudici nazionali. Cosi, nel campo 
della politica di concorrenza, la Commissione ha adottato nel dicembre 1992 
una comunicazione sulla cooperazione tra la Commissione e le giurisdizioni 
nazionali per l'applicazione degli articoli 85 e 86 del Trattato CEE; tale 
comunicazione sarà completata prossimamente da un opuscolo esplicativo 
riguardante le norme di procedura degli Stati membri che regolano 
l'applicazione di queste disposizioni da parte delle giurisdizioni nazionali. Le 
misure prese in occasione del Consiglio europeo di Edimburgo per perfezionare 
la base dati CELEX, e in generale le misure destinate a migliorare l'accesso 
alle basi dati comunitarie, sono essenziali in questo contesto. Queste azioni 
sono tanto più importanti in quanto, nella sentenza Francovitch le cui 
conseguenze sono state sottolineate tra l'altro nel rapporto Sutherland, la Corte 
ha riconosciuto entro certi limiti il diritto al risarcimento dei danni causati alle 
persone lese dal mancato recepimento delle norme comunitarie. A prescindere 
dalle possibili sanzioni previste dal Trattato sull'unione europea nei riguardi di 
uno Stato membro inadempiente, è importante far beneficiare i soggetti 
interessati delle possibilità esistenti 
aperte dalla Corte di giustizia delle Comunità. La Commissione attende a 
questo riguardo l'esito di due altre cause pendenti nell'ambito di due domande 
di pronuncia pregiudiziale per elaborare una comunicazione interpretativa sulla 
giurisprudenza Francovitch in cooperazione con gli Stati membri, al fine di tener 
conto della peculiarità dei singoli degli ordinamenti giuridici nazionali. 
(e) La sanzione forma parte integrante del controllo. Sarebbe inutile far convergere 
i meccanismi di controllo, se questi dovessero poi condurre a sanzioni 
divergenti. Tuttavia le misure adottate al riguardo restano molto vaghe; 
l'amministrazione ha naturalmente l'obbligo di prendere tutte le misure 
appropriate quando un prodotto non è conforme ad una direttiva; in alcuni rari 
casi, come ad esempio in campo veterinario e in materia di insider trading e di 
riciclaggio di capitali, gli Stati membri hanno l'obbligo di istituire appropriati 
sistemi di sanzione. In effetti esistono settori in cui le disparità fra le sanzioni 
possono condurre a distorsioni pregiudizievoli per l'interesse collettivo della 
Comunità come è stato denunciato dalle organizzazioni dei consumatori o dal 
Parlamento europeo, ad esempio in materia di divieto degli ormoni, insider 
trading e diritto delle società; in caso di infrazione alle regole di controllo 
all'esportazione di prodotti a duplice uso, le ammende vanno da un minimo di 
circa 16 000 ECU ad un importo illimitato e la pena detentiva varia da due a 
19 
sette anni (o anche quindici). In linea generale la Commissione non intende 
promuovere un approccio tendente all'armonizzazione delle sanzioni che 
potrebbe farsi soltanto tenendo conto delle peculiarità delle procedure civili e 
penali di ogni Stato e delia specificità della gerarchia delle sanzioni. È tuttavia 
necessario introdurre una maggiore trasparenza fra gli Stati membri, invitandoli 
a notificare i sistemi di sanzione come parte integrante delle misure di 
recepimento. Soltanto sulla base di questa trasparenza potrà aprirsi un 
eventuale dibattito sui sistemi di sanzione. 
(d) Una volta pronunciate le sentenze, occorre assicurarne l'esecuzione. Si tratta 
di un aspetto fondamentale anche dal punto di vista delle riflessioni sulle regole 
di accesso alla giustizia, perché in un mercato aperto le infrazioni commesse o 
i danni causati da un'impresa o da una persona fìsica di uno Stato membro 
saranno accertati e perseguiti, in casi sempre più frequenti, in un altro Stato 
membro senza che in quest'ultimo sia individuabile un responsabile su cui 
rivalersi. Esistono numerosi strumenti la cui applicazione è tuttavia imperfetta. 
Questi strumenti sono costituiti da convenzioni intergovernative e nell'attesa 
dell'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea, la Commissione non ha 
alcun diritto d'iniziativa in questo campo; essa non può perciò che seguire ed 
appoggiare i lavori di ratifica e partecipare ai gruppi di lavoro: 
- la convenzione sul riconoscimento delle decisioni giudiziarie in materia civile, 
la cui estensione alla Spagna e al Portogallo è ritardata perché non è stata 
ancora ratificata da Belgio, Danimarca, Germania e Irlanda, costituisce lo 
strumento di base per il riconoscimento delle sentenze. L'efficacia del suo 
funzionamento ha formato oggetto di un'analisi positiva in ambito 
intergovernativo; la Commissione consulterà gli ambienti economici per 
ricevere i loro contributi a tale analisi per quanto riguarda sia la rapidità delle 
procedure di trasmissione delle sentenze che l'ambito coperto dalla 
convenzione. La questione dell'estensione della convenzione ai regimi 
matrimoniali e al diritto di famiglia in generale sarà ugualmente esaminata per 
tener conto delle nuove situazioni risultanti dalla mobilità dei cittadini, facilitata, 
se non incoraggiata, da vari strumenti comunitari; 
- la convenzione di Roma sulle obbligazioni contrattuali svolge e svolgerà un 
ruolo sempre più importante, perché, sotto l'effetto dell'integrazione economica 
e della mobilità delle prestazioni di servizi, i rapporti contrattuali transfrontalieri 
diventeranno il sistema normale delle transazioni commerciali che può creare 
problemi quanto alla determinazione della legge applicabile. Questa 
convenzione si applica in tutta la Comunità, ad eccezione della Spagna e del 
Portogallo per la mancata ratifica da parte degli Stati membri, ad eccezione dei 
Paesi Bassi. Sarà ugualmente analizzata l'efficacia di questa convenzione oltre 
all'utilità della sua estensione ad altri campi del diritto civile e commerciale. 
L'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea, in particolare del titolo VI, 
deve costituire l'occasione per gli Stati membri di rafforzare la loro 
cooperazione giudiziaria e di dare un nuovo impulso ai loro lavori in questa 
materia. La Commissione apporterà il suo pieno contributo a questi nuovi 
sviluppi e in tale contesto farà in modo che il mercato interno sviluppi le sue 
indispensabili propaggini, se necessario prendendo le opportune iniziative. 
Una volta entrato in vigore il Trattato sull'Unione europea, questa 
cooperazione, qualunque ne sia la forma, dovrà essere organizzata nel quadro 
di un'azione comune adottata dal Consiglio conformemente alle disposizioni del 
titolo VI del Trattato sull'Unione europea e di cui la Commissione potrebbe 
20 
prendere l'iniziativa ispirandosi all'esperienza acquisita nell'ambito delle varie 
iniziative già esistenti. 
(e) Infine, i giudici e gli operatori del diritto in generale non devono essere esclusi 
dalle iniziative in corso o previste per il rafforzamento della cooperazione tra le 
amministrazioni nazionali, cooperazione che persegue due obiettivi: migliorare 
la conoscenza delle norme comunitarie e facilitare la conoscenza e la 
comprensione dei differenti ordinamenti giuridici e giudiziari. Per conseguire 
questi obiettivi si possono utilizzare vari strumenti: 
- l'organizzazione di scambi tra organismi di formazione dei magistrati sul 
modello dei programmi ERASMUS o FORCE; 
- la promozione di cicli di formazione per i magistrati da organizzarsi negli Stati 
membri; nei limiti delle disponibilità finanziarie sono già state prese iniziative del 
genere per la formazione di magistrati francesi e spagnoli. In caso di 
attribuzione di risorse di bilancio supplementari, la Commissione potrebbe 
incoraggiare questo tipo di iniziative prese nell'ambito di organismi competenti 
(ad es. il Collegio d'Europa di Bruges, l'Istituto europeo di amministrazione 
pubblica di Maastricht, le università di Treviri e di Oxford); 
- l'organizzazione di scambi di magistrati, estendendo nei loro riguardi il 
programma attuale di scambio di funzionari che si applica alle amministrazioni 
incaricate dell'attuazione della normativa comunitaria nei campo del mercato 
interno (programma KAROLUS). 
III. LA SORVEGLIANZA DEL FUNZIONAMENTO DEL MERCATO INTERNO 
a) La prevenzione degli ostacoli agli scambi 
23. La Commissione dispone di vari strumenti che le permettono di vigilare sulla 
concordanza delle norme nazionali con il trattato, di promuovere il reciproco 
riconoscimento e di eliminare gli ostacoli giustificati dal trattato mediante un'azione 
legislativa. Quest'azione di prevenzione degli ostacoli attuata anzitutto mediante 
l'applicazione delle norme del trattato, è e resterà essenziale per il funzionamento del 
mercato interno, dato che in tutti gli Stati membri esiste la tendenza naturale a 
sviluppare nuove normative per motivi del tutto legittimi, ma senza considerarne le 
eventuali conseguenze per gli scambi, e dato che questa sorveglianza delle normative 
permette di individuare le eventuali necessità di nuovi interventi del legislatore 
comunitario. La politica di concorrenza svolge un ruolo fondamentale nella 
prevenzione degli ostacoli agli scambi, impedendo che taluni mercati siano protetti 
mediante intese, abusi di posizione dominante, aiuti o diritti esclusivi. 
(i) Nel settore delle merci 
24. Gli Stati membri sono tenuti, in applicazione della direttiva 83/189/CEE, estesa 
nel 1988 alla totalità dei prodotti, a notificare alla Commissione e agli altri Stati membri 
la normativa che intendono adottare. Questa direttiva si è rivelata uno strumento 
fondamentale per prevenire gli ostacoli agli scambi. L'obbligo di notifica e quindi di 
trasparenza non solo fa scattare le procedure di controllo, ma conduce anche ad aprire 
un dialogo ed una cooperazione tra gli Stati membri e la Commissione. La direttiva 
presenta però varie lacune per quanto riguarda il suo campo d'applicazione e le sue 
procedure. Una proposta destinata a colmare queste lacune è attualmente all'esame 
del Consiglio e del Parlamento. 
21 
25. Un'altra iniziativa in materia di trasparenza potrebbe essere introdotta nel 
sistema di funzionamento del mutuo riconoscimento. La tendenza normale di 
un'amministrazione è di assicurare che il prodotto immesso nel suo mercato sia 
conforme alle sue norme, a meno che non venga comprovato che la conformità alle 
norme di un altro Stato membro fornisce una protezione equivalente. Occorre dunque 
dimostrare caso per caso questa equivalenza, che può evolvere in funzione 
dell'evoluzione delle regolamentazioni stesse. Dovrebbe essere possibile chiedere agli 
Stati membri di notificare il loro diniego di riconoscimento delle norme di altri Stati 
membri. La Commissione potrà allora rendere pubbliche le norme che non sono 
riconosciute da uno o più Stati membri. Questo metodo multilaterale di valutazione 
delle equivalenze permetterà di mettere in discussione il caso in cui un unico Stato 
membro contesti una regolamentazione nazionale riconosciuta da tutti gli altri. A 
questo riguardo è imminente una proposta della Commissione. 
26. Infine, un'attenzione particolare deve essere riservata ai settori veterinario e 
fitosanitario, in cui esiste sempre il rischio di misure che possono ostacolare gli scambi 
di animali e di prodotti di origine animale. Nel corso degli ultimi mesi si è potuta rilevare 
un'evoluzione oltremodo sfavorevole della situazione sanitaria nella Comunità. Ciò ha 
dato luogo a serie tensioni fra gli Stati membri, con la volontà dichiarata di prevenire 
l'introduzione di malattie gravi da altri Stati membri e da paesi terzi. La Commissione 
ha applicato, con successo, le misure comunitarie necessarie compatibili con la 
soppressione dei controlli alle frontiere; da notare tuttavia la tendenza da parte degli 
Stati membri ad applicare misure nazionali unilaterali. Per garantire la massima 
sicurezza a livello sanitario, vi è urgente bisogno di attivare le risorse e le procedure 
adeguate che permettano alla Comunità di reagire rapidamente all'insorgere di una 
malattia e di sostenere concretamente i programmi di eradicazione allo scopo di 
assicurare e mantenere il più alto livello sanitario possibile, altrimenti il mercato interno 
nel settore degli animali e dei prodotti di origine animale e vegetale non potrà 
svilupparsi e rafforzarsi. 
(ii) Nel settore dei servizi 
27. La prevenzione degli ostacoli agli scambi è meno bene organizzata ne! campo 
dei servizi. Nel settore dei trasporti esiste, dal 1962, una procedura d'esame e di 
consultazioni preventive per talune misure previste dagli Stati membri; si tratta tuttavia 
di una procedura eccezionale nel settore dei servizi. Per questo motivo la 
Commissione potrebbe prendere in considerazione la possibilità, al di fuori dei campi 
armonizzati, di estendere a questo settore la procedura vigente nel campo delle norme 
tecniche. 
28. Lo sviluppo della prestazione di servizi, più che la libera circolazione delle 
merci, pone in concorrenza i sistemi fiscali e sociali. Benché questa situazione sia 
pienamente conforme ai principi di funzionamento del mercato unico, fondati 
sull'applicazione della legge del paese d'origine del servizio, la Commissione deve 
vigilare affinché le disparità fra i regimi sociali e fiscali non conducano a situazioni 
giuridicamente o politicamente inaccettabili. Appunto per evitare che la prestazione di 
servizi serva ad aggirare le norme del paese di destinazione in materia sociale, la 
Commissione ha presentato, nell'ambito della Carta sociale, una proposta sul distacco 
dei lavoratori nella quale vengono definite le condizioni in cui si applica la legge del 
paese di destinazione. In campo fiscale, la Corte stessa ha richiamato l'attenzione 
della Commissione sulla necessità di un'azione comunitaria. Il problema è attualmente 
all'esame delia Commissione. 
22 
b) La valutazione dell'efficacia delle norme comunitarie 
29. La Commissione è sensibile alle preoccupazioni formulate da alcuni Stati 
membri e settori industriali circa la disponibilità delle informazioni statistiche sugli 
scambi intracomunitari. Il precedente metodo di raccolta, basato sulle dichiarazioni 
doganali, è stato sostituito da un nuovo sistema che si basa sulle dichiarazioni dirette 
effettuate mensilmente dalle imprese. I primi risultati segnalati da alcuni Stati membri 
lasciano pensare che le difficoltà inerenti alla fase di rodaggio di questo sistema siano 
solo passeggere e che le statistiche disponibili potranno essere di natura e di qualità 
equiparabili a quelle anteriori al 1993. La Commissione sarà dunque in grado di 
esercitare, in condizioni analoghe, la vigilanza sull'evoluzione dei flussi commerciali 
intracomunitari che implica l'accompagnamento delle decisioni politiche eventualmente 
necessarie nel settore degli scambi. 
30. L'effetto del mercato interno sulle attività delle imprese, dei settori e 
dell'economia nel suo complesso sono stati illustrati nel rapporto Cecchini e in altre 
pubblicazioni teoriche. La tappa seguente consisterà nel verificare le valutazioni 
emerse da queste pubblicazioni. Queste verifiche potranno essere effettuate però solo 
dopo che saranno entrate in vigore tutte le norme previste. Benché la maggior parte 
delle norme riguardanti la fabbricazione dei prodotti siano in vigore e la soppressione 
dei controlli alle frontiere sia una realtà, un'impresa manifatturiera resta tributaria 
dell'insieme dei servizi che essa acquista per organizzare la produzione e la 
commercializzazioe dei suoi prodotti. Orbene, la maggior parte delle norme riguardanti 
i servizi entreranno in vigore soltanto progressivamente, e ciò vale in particolare per le 
assicurazioni, le telecomunicazioni, l'energia e i trasporti. Nella sua risoluzione del 
7 dicembre 1992 il Consiglio ha perciò chiesto tale valutazione per il 1996. 
31. La valutazione dell'impatto economico e sociale del mercato unico dovrà 
sormontare tre tipi di difficoltà: 
anzitutto bisogna accedere alle informazioni che permettono di misurare le 
ripercussioni dell'apertura delle frontiere sull'attività delle imprese e quindi sulla 
struttura dei loro mercati e delle loro strategie: l'osservatorio delle imprese 
potrebbe fornire informazioni a questo scopo. Le grandi imprese offrono esempi 
precisi delle modificazioni di mercato e di strategia, mentre appare più difficile 
la raccolta delle informazioni sui servizi alle imprese e soprattutto per le PMI; 
bisognerà inoltre valutare gli effetti del comportamento degli operatori, delle 
amministrazioni pubbliche, dei consumatori e dei lavoratori che reagiscono 
anche essi alle conseguenze del mercato unico ed influenzano il livello di 
conoscenza ed il comportamento delle imprese per amplificarne o per 
attenuarne le conseguenze; 
infine, lo sviluppo dello studio dovrà tener conto dei tempi di reazione degli 
operatori alle norme comunitarie. 
La valutazione dell'impatto del mercato interno costituisce pertanto un lavoro a lungo 
termine. Questo lavoro può tuttavia iniziare immediatamente e la Commissione, 
nell'ambito delle risorse di bilancio disponibili e sulla base dei lavori preparatori in 
corso, awierà all'inizio del 1994 l'organizzazione di questo esercizio di valutazione che 
dovrebbe estendersi su tre anni. 
32. È necessario, d'altra parte, assicurare che il funzionamento del mercato interno 
sia adeguato ai bisogni e alle aspettative degli operatori e dei cittadini. Si tratta di un 
compito diffìcile, dato che non esiste un quadro di valutazione generale del mercato 
23 
unico. Sono stati istituiti, è vero, numerosi comitati che devono permettere questo tipo 
di valutazione per lo più sulla base di rapporti che la Commissione è tenuta a 
presentare al Consiglio e al Parlamento, ma anche se questi comitati possono 
compiere un lavoro utile di valutazione dell'adeguamento delle norme, resta difficile 
valutare l'impatto economico, sociale e industriale delle norme su una base 
prettamente settoriale, dato che il contesto delle imprese, dei lavoratori e dei 
consumatori è governato dall'insieme delle norme che ne determinano la competitività. 
Si tratta perciò di analizzare in che modo la Commissione, gli Stati membri e gli 
operatori economici interessati potrebbero organizzarsi per controllare e valutare 
l'impatto globale delle norme. 
33. Non basta, comunque, valutare le conseguenze economiche del mercato 
unico: occorre anche vigilare che ciascuna delle norme adottate risponda alle 
aspettative degli operatori, dei consumatori e dei cittadini. La Commissione si avvale a 
questo scopo di vari gruppi e comitati in cui sono presenti gli Stati membri, gli operatori 
economici e i consumatori, come ad esempio i comitati consultivi in campo veterinario 
e alimentare, in cui sono rappresentate le varie categorie professionali interessate e i 
consumatori. Per un controllo più generale del funzionamento del mercato unico, la 
Commissione si avvale del comitato consultivo per il coordinamento nel campo del 
mercato interno, in modo da venire a conoscenza di qualsiasi informazione, studio o 
osservazione sul funzionamento del mercato; questo comitato potrà perciò, ove 
necessario, colmare le eventuali carenze di comunicazione tra la Commissione e gli 
Stati membri. Per quanto riguarda i contatti con gli ambienti economici e sociali la 
Commissione è disposta, conformemente alla risoluzione del Parlamento del 
18 dicembre 1992, a rivolgersi al Comitato economico e sociale che riunisce i 
rappresentanti di questi ambienti e possiede perciò sia le competenze tecniche che la 
sensibilità politica necessarie per effettuare queste valutazioni. 
IV. L'ORGANIZZAZIONE DEL PARTENARIATO CON GLI STATI MEMBRI 
a) I settori della partenariato 
(i) Libera circolazione delle persone. 
34. La libera circolazione delle persone obbedisce a regole particolari che 
evolveranno con l'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea. La competenza 
comunitaria non è contestata per quanto riguarda i capitali o le merci sensibili come le 
droghe destinate al mercato lecito (farmaceutico e medico), le sostanze impiegate 
nella fabbricazione della droga, le armi personali. È importante che nei diversi settori 
citati la Commissione mantenga uno stretto contatto con gli Stati membri, ma è 
altrettanto importante che la Commissione possa garantire lo scambio di informazioni 
anche in settori che non sono disciplinati a livello comunitario come quello delle 
sostanze psicotrope e della tutela della morale. In tale contesto e a questo scopo il 
Consiglio dell'8 febbraio 1993 ha adottato il regolamento che istituisce l'osservatorio 
europeo delle droghe e delle tossicomanie. Indipendentemente dalla cooperazione fra 
le amministrazioni che deve accompagnare l'applicazione delle norme comunitarie, 
ove esistono, occorre assicurare uno scambio di informazioni e di esperienze per 
garantire la fiducia fra le amministrazioni nazionali. La Commissione pertanto 
organizzerà regolarmente dei seminari destinati a favorire la convergenza dei sistemi 
nazionali senza dovervi provvedere con misure legislative o convenzioni, onde 
prevenire eventuali difficolta e consentire al Consiglio di definire orientamenti d'azione. 
24 
(ii) Protezione delle esigenze fondamentali. 
35. La solidarietà fra Stati membri nella gestione dei mercato unico implica che le 
amministrazioni cooperino efficacemente per tutelare ii consumatore contro prodotti 
pericolosi o per impedire che prodotti non conformi alle norme possano transitare da 
uno Stato all'altro; essa implica altresì che la Commissione sia in grado di far evolvere 
le norme comunitarie per soddisfare nuove esigenze e che a tal fine disponga delle 
informazioni scientifiche necessarie; implica infine una solidarietà nella lotta contro la 
frode. 
(a) L'organizzazione di sistemi d'allarme per prodotti e servizi pericolosi o 
non conformi. Con i numerosi atti che organizzano reti d'allarme particolari 
istituite dalle direttive specifiche e con l'entrata in vigore, nel 1994, della 
direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti, sono coperti tutti i prodotti di 
consumo che circolano sul territorio comunitario. 
Occorre innanzitutto sapere se e come i diversi sistemi esistenti possono 
funzionare efficacemente. L'esperienza odierna dimostra che sono poco 
conosciuti dalle amministrazioni e non ugualmente utilizzati dagli Stati membri. 
La sfida che si presenta alla Commissione e agli Stati membri è assicurare un 
funzionamento abituale dei sistemi d'urgenza. Il rischio è che il moltiplicarsi 
delle reti e degli interlocutori all'interno della Commissione opacizzi il sistema 
rendendolo inefficace. Per migliorare la situazione potrebbero prevedersi varie 
misure: 
accelerare la trasmissione delle informazioni; 
limitare rigorosamente l'utilizzazione della procedura a casi veramente 
urgenti; 
precisare maggiormente, almeno in alcuni settori, le informazioni che le 
autorità nazionali devono fornire; 
utilizzare i sistemi d'allarme in modo più uniforme negli Stati membri; 
reagire, da parte delle autorità nazionali, con maggiore trasparenza di 
fronte ai casi segnalati; 
coordinare maggiormente a livello comunitario il trattamento delle 
informazioni (riservatezza/pubblicità); 
organizzare più sistematicamente a livello comunitario le discussioni sul 
trattamento dei casi segnalati. 
Occorre in secondo luogo verificare con gli Stati membri l'utilità dei sistemi 
d'allarme nel settore dei servizi. Tali sistemi si sono sviluppati in modo 
pragmatico quando, per le professioni autonome, fatti gravi e precisi possono 
avere conseguenze sull'esercizio della prestazione dei servizi. Tali metodi 
continuano tuttavia ad essere eccezionali nel settore dei servizi; ad esempio lo 
sviluppo del cabotaggio nei vari modi di trasporto potrebbe giustificare la 
necessità che si informino gli Stati membri dei provvedimenti adottati contro 
un'impresa che potrebbero ripercuotersi sul territorio degli altri Stati membri. La 
Commissione esaminerà dunque l'utilità della creazione di reti d'urgenza nel 
settore dei servizi. 
(b) L'adeguamento della regolamentazione ai nuovi rischi. La Commissione 
deve inoltre disporre dei mezzi che le permettano di assicurare che la 
regolamentazione possa rispondere a nuove esigenze con prontezza ed 
efficacia soddisfacenti sia a livello dell'elaborazione e dell'adattamento delle 
25 
norme, sia a livello della loro applicazione negli Stati membri. I due livelli, 
strettamente collegati e interattivi, richiedono responsabilità e competenze di 
diversa natura: 
- per l'elaborazione e l'adattamento delle regolamentazioni, occorre disporre 
immediatamente delle capacità di valutazione tecnica o scientifica e avviare 
prontamente il processo legislativo in funzione dell'urgenza delle necessità da 
soddisfare. I problemi si pongono ovviamente con urgenza variabile a seconda dei 
settori e dei tipi di rischio. Più i rischi sono critici più forte è l'esigenza di efficacia 
dell'azione comunitaria e, di conseguenza, la cooperazione fra gli Stati membri e la 
Commissione dev'essere più strutturata, come avviene per i vari comitati scientifici 
istituiti nei settori veterinario, fitosanitario e alimentare di cui fanno parte i maggiori 
esperti indipendenti europei. L'obiettivo dei comitati è di offrire alla Comunità analisi 
scientifiche meno contestabili possibile, di cui servirsi per l'elaborazione e 
l'adattamento dei testi comunitari. Esigenze analoghe esistono in altri settori come 
quello della sicurezza degli autoveicoli, della sicurezza chimica, della sicurezza dei 
prodotti di consumo; 
- l'efficacia dell'azione comunitaria va considerata globalmente e deve 
pertanto abbracciare tutto il processo decisionale che può durare da tre a cinque anni, 
secondo i tipi di legislazione e la procedura decisionale da seguire. La lunghezza dei 
tempi può rivelarsi incompatibile con la gravità del rischio e indurre, nell'attesa, a 
prevedere l'applicazione di legislazioni nazionali che frammentano nuovamente il 
mercato. Bisognerebbe 
perciò che la Commissione disponesse di procedure adattate ai bisogni e 
potesse prendere provvedimenti d'urgenza in risposta a problemi anch'essi urgenti; 
una procedura di questo tipo è prevista, a determinate condizioni, dalla direttiva sulla 
sicurezza generale dei prodotti. 
La Commissione non dispone normalmente delle capacità tecniche e 
scientifiche per valutare le esigenze in fatto di regolamentazione. Si dovranno 
trovare quindi nuovi metodi di lavoro che consentano di affidare determinati 
compiti a gruppi d'esperti o a laboratori designati dalla Commissione di 
concerto con gli Stati membri, come si è spesso fatto nel settore farmaceutico. 
b) Gli strumenti del partenariato 
(i) La cooperazione amministrativa 
36. La cooperazione amministrativa, in applicazione del principio di sussidiarietà, è 
necessaria per assicurare un livello equivalente di protezione della salute e della 
sicurezza, creare un clima di fiducia reciproca e garantire la concorrenza. L'abolizione 
dell'intervento dell'amministrazione al passaggio delle frontiere interne della Comunità 
provoca rischi di frode maggiori quando la normativa comunitaria lascia coesistere 
regimi nazionali diversi e subordina il passaggio delle frontiere a procedure o 
condizioni particolari. I rischi di frode possono ugualmente presentarsi se le modalità 
del controllo non sono equivalenti, come ha dimostrato la Commissione nella sua 
relazione sugli ormoni. In tali casi l'intervento delle amministrazioni avrà delle 
conseguenze sul territorio degli altri Stati membri. A seguito della soppressione 
dell'intervento dell'amministrazione doganale, le amministrazioni competenti per uno 
stesso problema possono essere differenti. 
37. La lotta alla frode è un problema assai noto, allorché si tratta di frode al bilancio 
comunitario. L'elusione delle norme comunitarie è sempre esistita, ma ogni Stato 
26 
membro dava finora l'impressione di poterla controllare attraverso le proprie procedure 
amministrative. Per far fronte a questo rischio è ormai necessario instaurare gli 
strumenti della cooperazione amministrativa. Lo sviluppo di iniziative informali suscita il 
timore di opacità nel funzionamento degli scambi d'informazione e di squilibrio nel 
trattamento dei casi. Per questo, conformemente a quanto proposto nel rapporto 
Sutherland, sarebbe utile istituire meccanismi di controllo organizzati. Una mutua 
assistenza fra le amministrazioni nazionali efficace quanto quella che esiste all'interno 
degli stessi Stati membri, va a vantaggio dei consumatori e, più in generale, di tutta la 
popolazione. 
38. La cooperazione fra le amministrazioni può concernere anche la semplice 
gestione degli atti comunitari che spesso implica la disponibilità di informazioni raccolte 
in un altro Stato membro, come avviene per la maggior parte delle direttive; 
generalmente questo è compito dei comitati costituiti presso la Commissione e delle 
reti di autorità competenti. In genere ad entrare in queste reti sono i servizi che già 
esistono negli Stati membri per la gestione delle norme interne, ma possono anche 
essere dei servizi appositamente creati per la gestione delle direttive come nel caso 
della gestione del sistema di riconoscimento generale dei diplomi. 
39. La cooperazione può essere inquadrata in modi diversi: 
(a) in taluni settori l'assistenza reciproca è organizzata con procedure precise 
gestite dai comitati: cosi avviene nei settori alimentare, farmaceutico e 
veterinario. L'abolizione delle frontiere fiscali ha portato all'istituzione di organi 
di cooperazione interamministrativa in seno al "comitato permanente per la 
cooperazione amministrativa "e alla designazione in ogni Stato membro di uffici 
di collegamento. Questa organizzazione consentirà l'assistenza reciproca 
nell'esercizio dei controlli effettuati in uno Stato membro per conto di un altro 
Stato membro. Le modalità dell'assistenza reciproca sono fissate nel 
regolamento 218/92 sulla cooperazione amministrativa in materia di IVA; 
esistono altre disposizioni in materia di assistenza reciproca nella direttiva 
77/799/CEE che sono state estese al settore delle accise., Per quanto riguarda 
i prodotti alimentari, nel quadro di una proposta di direttiva che completa la 
direttiva sul controllo ufficiale, sono in corso d'adozione delle procedure di 
cooperazione che stabiliscono un punto di contatto per Stato membro ed un 
obbligo di cooperazione. Inoltre è stata appena adottata una direttiva che 
instaura una cooperazione scientifica fra gli Stati membri e la Commissione; 
(b) nella maggior parte degli altri settori i testi comunitari si limitano ad obbligare gli 
Stati membri ad istituire tale cooperazione senza indicare i compiti affidati alle 
autorità responsabili. 
40. L'esperienza finora acquisita suggerisce un approccio basato sui seguenti 
elementi che saranno sviluppati in una comunicazione specifica: 
(a) la notifica, da parte degli Stati membri, delle misure d'applicazione degli atti 
comunitari, vale a dire non solo i provvedimenti di recepimento che in genere 
sono notificati una volta sola, ma anche le disposizioni amministrative di 
attuazione; 
(b) la definizione entro la fine dell'anno degli obiettivi e delle modalità della 
cooperazione amministrativa allo stadio dell'applicazione delle norme in ogni 
settore della legislazione comunitaria; le riflessioni saranno condotte in 
ciascuno dei gruppi e comitati competenti; l'obiettivo è individuare chiaramente 
27 
le autorità responsabili dell'applicazione della legislazione, definire gli scopi, le 
esigenze e le modalità della cooperazione, valutare l'efficacia delle modalità 
esistenti nei settori in cui la cooperazione amministrativa è già operativa e 
infine identificare i contributi utili da parte della Commissione; 
(e) l'elaborazione dei principi generali della cooperazione amministrativa 
eventualmente sulla base di una proposta della Commissione; tale proposta 
dovrebbe creare, nei settori in cui non esiste alcuna disposizione specifica, gli 
elementi fondamentali per la cooperazione interamministrativa con l'intento di 
evitare la burocrazia e la duplicazione degli uffici nonché istituire un quadro 
abbastanza flessibile da potersi adattare alle esigenze e peculiarità di ogni 
settore; 
(d) la preparazione da parte della Commissione di un programma di sostegno alla 
cooperazione amministrativa; 
(e) una relazione al Consiglio e al Parlamento all'inizio del 1994 sullo stato della 
cooperazione interamministrativa, corredata delle proposte complementari 
necessarie. 
(ii) L'adattamento delle amministrazioni alle regole di funzionamento del mercato 
interno. 
41. Perché la cooperazione interamministrativa funzioni e più in generale perché le 
regole siano pienamente rispettate nell'interesse della sicurezza delle transazioni e di 
quella dei consumatori, occorre che le strutture amministrative siano conformi agli 
obblighi sottoscritti. Pertanto, per far sì che le informazioni circolino fra le 
amministrazioni e per rendere possibile un dialogo tra i vari uffici è necessario che le 
amministrazioni nazionali, a tutti i livelli, siano organizzate e funzionino secondo regole 
che tengano presente la dimensione comunitaria. L'efficacia dell'amministrazione per il 
contesto in cui operano le imprese è determinante quanto la regolamentazione stessa. 
(a) Riassetto delle infrastrutture amministrative. La libera circolazione all'interno 
della Comunità ha rivelato l'importanza dell'organizzazione dei controlli alle 
frontiere esterne. È interesse di tutta la Comunità che le amministrazioni 
doganali e sanitarie dispongano ai posti di frontiera di strutture all'altezza dei 
loro compiti, giacché con la loro azione impegnano tutta la Comunità. Inoltre la 
Commissione ha avviato negli Stati membri un'inchiesta sulla gestione dei 
controlli delle persone alle frontiere esterne. 
Una situazione analoga esiste all'interno della Comunità: le autorizzazioni di 
immissione in commercio o i controlli effettuati sul mercato sono realizzati a 
vantaggio di tutti i consumatori. Ciò è particolarmente vero nei settori ove esiste 
l'armonizzazione dei requisiti essenziali per i prodotti, la quale richiede la 
disponibilità di laboratori e servizi efficienti di prova. La Commissione procede 
attualmente ad uno studio dei servizi d'ispezione, di prova e di certificazione 
nella Comunità, per valutare la situazione ed elaborare in conseguenza un 
programma di potenziamento delle infrastrutture in collaborazione con gli Stati 
membri. La credibilità degli organismi di certificazione e la fiducia reciproca fra i 
sistemi nazionali di controllo esige un livellamento verso l'alto delle competenze 
degli organismi di prova e di certificazione; esige anche la creazione di reti di 
accordi reciproci tra i soggetti accreditanti con il pieno sostegno delle autorità 
pubbliche nazionali e comunitarie. 
28 
Non bisogna escludere la possibilità che la Comunità, segnatamente nel 
quadro del programma PRISMA in vigore fino al 31 dicembre 1993, apporti un 
sostegno finanziario alla creazione di infrastrutture di laboratori di controllo e 
verificazione e di organismi di prova e certificazione. 
(b) Formazione delle amministrazioni nazionali. Le amministrazioni nazionali si 
trovano di fronte a nuove regole che devono gestire in funzione della 
dimensione comunitaria. Nell'effettuare un controllo sul mercato devono poter 
capire il significato del marchio e dei documenti che accompagnano un 
prodotto per reagire in coerenza con la normativa comunitaria. Allo stesso 
modo, quando la polizia controlla il carico di un autocarro proveniente da un 
altro Stato membro deve sapere quali documenti particolari il conducente è 
tenuto ad esibire, in modo da poter esercitare un controllo efficace e nel 
contempo proporzionato. Il problema della formazione, che è stato messo in 
evidenza per l'accesso alla giustizia, riguarda tutte le amministrazioni nazionali 
e in particolare quelle esecutive. Le misure che sono state adottate per favorire 
il diffondersi della dimensione comunitaria nelle amministrazioni sono ancora 
insufficienti rispetto alle esigenze. 
Gli scambi di funzionari sono uno strumento essenziale della cooperazione 
interamministrativa e della reciproca fiducia. Le possibilità di scambi per la 
gestione del mercato interno comunitario sono ancora limitate, ma si 
sviluppano progressivamente. Gli scambi, iniziati nel settore veterinario 
dal 1991, sono ora possibili in tutti i settori disciplinati da norme comunitarie 
attraverso il programma KAROLUS, in applicazione dal 1° gennaio 1993. 
Questo programma deve permettere lo scambio, nell'arco di cinque anni, di 
1900 funzionari in settori che saranno determinati ogni anno in funzione 
dell'esperienza acquisita. Gli scambi sono già possibili nel settore doganale e 
sono estesi a titolo sperimentale al settore fiscale che formerà oggetto di un 
programma specifico (MATTHAEUS-TAX) in discussione al Consiglio. 
Mentre i programmi di scambio sono accompagnati da programmi di 
formazione per i beneficiari, non esiste azione sistematica di formazione dei 
funzionari nazionali. Soltanto nel settore veterinario sono organizzati periodi di 
perfezionamento per ispettori veterinari; nel settore doganale e fiscale gli 
scambi saranno completati da un importante programma di seminari di 
formazione e dalla messa a punto di programmi comuni di formazione. Sarebbe 
utile, come proposto per la formazione dei magistrati, favorire gli scambi di 
studenti e d'insegnanti negli istituti di formazione dei funzionari. 
Infine la Commissione studia la fattibilità di una rivista documentaria e di 
contatto ad uso delle amministrazioni nazionali. 
(e) Reti telematiche fra Stati membri. La cooperazione interamministrativa non può 
funzionare efficacemente se non ha un supporto di infrastrutture telematiche. 
Tale necessità era stata identificata dalla Commissione nel 1991 in diversi 
settori ammessi alla libera circolazione. Da allora, oltre alle iniziative destinate 
alla gestione delle frontiere esterne (SID, TARIC) per la gestione del mercato 
interno stesso sono state prese varie iniziative per creare rete telematiche nei 
campi della fiscalità indiretta (SSII), dei controlli veterinari (ANIMO e SHIFT), e 
fìtosanitari (PHYSAN), delle droghe e delle tossicomanie (REITOX) e del 
commercio intracomunitario (EDICOM); la costituzione di queste reti era 
giustificata dall'abolizione dei controlli alle frontiere. Attualmente si manifestano 
29 
altre esigenze, ad esempio, per la gestione dei controlli all'esportazione dei 
beni a doppio uso, dell'omologazione comunitaria degli autoveicoli, della 
liberalizzazione degli appalti pubblici, per la divulgazione delle offerte e delle 
domande di lavoro, per la sicurezza sociale e la gestione delle autorizzazioni di 
immissione in commercio dei prodotti farmaceutici e del controllo di mercato dei 
prodotti alimentari. Con l'entrata in vigore di nuove direttive emergeranno 
ancora nuove necessità. 
Proprio per evitare la dispersione delle iniziative la Commissione ha presentato 
al Consiglio il programma TNA-IDA, che propone schemi direttivi di reti 
telematiche destinati a guidare qualsiasi progetto di rete transnazionale, anche 
senza finanziamento comunitario, e che istituisce uno strumento di 
finanziamento degli studi di fattibilità e della realizzazione della rete. 
Dalle prime analisi delle esigenze in questo campo, risulta che le reti si situano 
essentialmente intorno a tre tipologie: reti di posta elettronica, reti di 
trasferimento di schedari e reti di consultazione e di aggiornamento delle basi 
di dati. Ognuna di queste reti deve soddisfare i requisiti di sicurezza e di 
affidabilità di azionamento. L'insieme delle reti telematiche richiede, tanto a 
livello delle istituzioni che a livello nazionale, un approccio coerente e integrale 
che non deve limitarsi alla Comunità, ma coprire anche i sistemi facenti capo 
agli altri pilastri del Trattato sull'Unione europea. Per sviluppare in modo 
coerente e programmato queste reti nei prossimi anni, si dovranno definire 
regole di architettura comune per un servizio di posta elettronica fra le 
istituzioni comunitarie e gli Stati membri e fra le istituzioni comunitarie stesse: 
con questo servizio sarà possibile in un primo tempo scambiare documenti per 
la gestione, ad esempio, di riunioni; in una fase successiva la posta elettronica 
avrà applicazioni proprie a determinati settori. 
(d) La Commissione intende pilotare l'operazione delle reti telematiche fra 
amministrazioni con l'ausilio di due comitati: il "comitato consultivo per il 
coordinamento nel settore del mercato interno" dovrebbe poter definire i 
bisogni e le priorità e valutare l'efficienza delle reti; il TAG (Telematic for 
Administration Group) dovrebbe permettere di gestire l'organizzazione e il 
funzionamento delle reti con i problemi tecnici, organizzativi e finanziari che ciò 
può comportare, nel rispetto delle competenze dei comitati settoriali. 
V. TRASPARENZA DELLE AZIONI COMUNITARIE 
42. La trasparenza delle azioni costituisce una grossa sfida per la Comunità e per 
la sua immagine, sia interna che esterna. Ciò spiega l'importanza che, alla riunione di 
Edimburgo, il Consiglio europeo ha attribuito alla codificazione costitutiva, chiedendo la 
predisposizione di un metodo accelerato di lavoro accettabile da tutte le istituzioni 
comunitarie per adottare rapidamente ed efficacemente le proposte codificate. La 
trasparenza non è solo una condizione per l'accettabilità politica o sociale delle regole 
adottate, è anche una condizione per la loro corretta applicazione negli Stati membri. 
Questi hanno ovviamente un ruolo da svolgere, ma l'efficacia di tale ruolo dipenderà 
dalla capacità di valorizzare le iniziative nel quadro di azioni comuni con la 
Commissione e con altri Stati membri. Il presupposto di ogni azione di comunicazione 
e di informazione risiede, però, nella trasparenza della legislazione comunitaria. Su 
questi due temi la Commissione ha presentato varie comunicazioni: sulla trasparenza il 
2 dicembre 1992 e il 2 giugno 1993, sull'accesso all'informazione il 5 maggio 1993. 
30 
a) Trasparenza della legislazione comunitaria 
43. Come annunciato nella comunicazione del 2 dicembre 1992 sul seguito da 
riservare al rapporto Sutherland, la Commissione notificherà le esigenze in materia di 
codificazione, tenendo conto della situazione attuale della legislazione e dei prevedibili 
sviluppi. Già fin d'ora, il programma legislativo del 1993 prevede la codificazione di 
molti atti legislativi nel settore del mercato interno. Parallelamente a ciò, la 
Commissione mette a disposizione del pubblico, sulla base INFO 92, la legislazione in 
forma consolidata; per il momento, è disponibile la normativa per il settore 
farmaceutico, per quello alimentare e sul diritto delle società. Questa azione sarà 
progressivamente estesa a tutta la legislazione. È opportuno ricordare che questi testi 
consolidati sono disponibili nelle nove lingue della Comunità. Inoltre, il consolidamento 
sarà sviluppato grazie al programma predisposto dall'Ufficio delle pubblicazioni a 
decorrere dal 1° gennaio 1993. 
44. Sempre nelle nove lingue, la Commissione pubblicherà anche delle raccolte di 
testi giuridici per settori. La prima pubblicazione di questo tipo interesserà il settore 
alimentare e riunirà tutta la legislazione che riguarda direttamente o indirettamente tale 
materia. Un'altra pubblicazione sarà fatta nel settore farmaceutico. 
45. Come precedentemente indicato, la Commissione è pronta ad impegnarsi in 
azioni di coedizione che consentano di mettere a disposizione del pubblico 
specializzato non solo la legislazione comunitaria, ma anche quella che la recepisce. 
Essa sta già esaminando delle proposte in tal senso e, affinché queste iniziative 
possano soddisfare le esigenze espresse nelle varie lingue della Comunità, è pronta a 
favorire la creazione di un gruppo europeo d'interesse economico con gli editori, che 
abbracci le nove lingue della Comunità e che metta in comune le loro capacità di 
traduzione, di ricerca e di edizione. 
b) Azioni di comunicazione e dì informazione 
(i) Relazione annuale sul mercato interno 
46. La Commissione ha annunciato la pubblicazione di una relazione annuale sul 
mercato interno. Detta relazione, che non dovrebbe ricalcare né le relazioni generali 
della Commissione, né la relazione al Parlamento sull'applicazione del diritto 
comunitario, dovrebbe consentire ai responsabili politici della Comunità di fissare le 
priorità ed agli operatori economici di informarsi sullo stato di funzionamento del 
mercato interno. Scopo di tale relazione non sarà solo quello di fornire una 
informazione sullo stato del processo decisionale che viene già data nella relazione 
annuale, né quello di analizzare i problemi di recepimento e di attuazione della 
legislazione, trattati nella relazione sull'applicazione del diritto comunitario, bensì quello 
di fare il punto su tutti gli aspetti relativi alla gestione del mercato unico delineati nel 
presente documento. Questa relazione dovrà pertanto essere elaborata in 
collaborazione con gli Stati membri, per poter fornire anche una informazione 
sull'attuazione della legislazione al loro intemo. Si potrebbe inoltre prevedere di 
introdurre in tale relazione tutte le altre relazioni che la Commissione è tenuta a 
redigere in applicazione di direttive specifiche, nonché le relazioni che devono 
presentare anche gli Stati membri. 
31 
(ii) Azioni di comunicazione e informazione 
47. Sulla scia delle conclusioni del rapporto Sutherland, la Commissione ha deciso 
di potenziare le azioni di informazione e di comunicazione sul mercato interno. A tal 
fine un gruppo interservizi sta compilando un inventario delle attività della 
Commissione e farà anche le necessarie proposte complementari. Tale gruppo 
formulerà inoltre raccomandazioni costruttive per migliorare il coordinamento fra i 
servizi interni, le organizzazioni e i collegamenti esterni. Ciò conferirà una maggiore 
efficacia ai messaggi destinati ai cittadini in generale e agli ambienti specializzati. 
Taluni degli orientamenti intesi al potenziamento delle azioni d'informazione includono: 
(a) l'utilizzazione di mezzi più moderni e più efficienti di comunicazione; 
(b) l'organizzazione di una collaborazione permanente tra gli Stati membri, le 
istituzioni comunitarie, le organizzazioni ed i collegamenti esterni; 
(e) la rassegna delle pubblicazioni e la ricerca di altre possibilità; 
(d) una maggiore diffusione della base di dati INFO 92, che sarà disponibile su una 
rete europea accessibile ad un vasto pubblico; INFO 92 fornisce l'informazione 
di base su tutte le regole di funzionamento del mercato interno e costituisce 
dunque lo strumento di base delle azioni di informazione della Commissione; 
(e) azioni più mirate. 
32 
SEZIONE B: LO SVILUPPO DEL MERCATO INTERNO 
I. UN CONTESTO PRIVO DI OSTACOLI 
48. Supponendo che le misure adottate siano nell'insieme correttamente recepite, 
applicate e controllate negli Stati membri, occorre garantirne la rispondenza alle 
esigenze di funzionamento del mercato interno. Con il completamento del programma 
legislativo previsto nel Libro bianco è stata apprestata la struttura fondamentale della 
normativa comunitaria sulla quale si basa il funzionamento del mercato interno. Ciò 
non significa che non continuino a manifestarsi esigenze nuove in materia di tutela di 
sanità, sicurezza, ambiente, protezione dei consumatori, ecc., che impongono o 
l'adeguamento delle normative esistenti o la preparazione di nuove normative. Se 
l'articolo 8A conferisce alla Comunità responsabilità chiare ed esclusive per il 
funzionamento del mercato interno, l'attribuzione di tali responsabilità non esclude, da 
parte delle istituzioni comunitarie, la dovuta attenzione al rispetto del principio di 
proporzionalità nel quadro di una maggiore trasparenza. L'inserimento del principio di 
sussidiarietà nel Trattato sull'Unione europea crea, ancora più che in passato, un 
obbligo di trasparenza per quanto riguarda sia le motivazioni dell'iniziativa sia i vari 
criteri di applicazione di tale principio. Per realizzare la trasparenza è importante 
fissare una metodologia e un quadro di analisi da utilizzare per lo svolgimento dei 
lavori preparatori e aprire a tutte le parti interessate una procedura d'informazione e di 
consultazione. 
49. L'elaborazione della metodologia e del quadro d'analisi comporta anzitutto la 
definizione dei criteri da utilizzare per la valutazione di ogni nuova esigenza normativa, 
in merito sia alla necessità di nuove norme che alla scelta delle soluzioni atte a 
garantire nel contempo un massimo di effetti utili (efficacia) e un minimo di intensità 
prescrittiva rispetto all'obiettivo auspicato (proporzionalità). Questi criteri dovranno 
assolvere varie funzioni: individuare gli obiettivi comunitari rilevanti (eliminazione degli 
ostacoli alla libera circolazione o delle distorsioni della concorrenza, obiettivi sociali, di 
armonizzazione tecnologica, ecc.), precisarli tenendo conto in particolare del loro 
intreccio reciproco (cosa che consentirà in particolare di scegliere la base giuridica 
appropriata), definire le esigenze in termini di azione rispetto a tali obiettivi comunitari. I 
criteri scelti dovranno altresì riguardare i metodi di valutazione dell'importanza 
economica, delle esigenze di regolamentazione e del costo della normativa futura; 
dovranno infine consentire di definire il tipo ed il contenuto dell'intervento tenendo 
presente le necessità e gli obiettivi individuati, in particolare presentando una 
molteplicità di soluzioni possibili suggerite dall'esperienza acquisita nella Comunità. 
50. Ricorrendo a questo metodo di valutazione e di analisi nella preparazione delle 
sue proposte, la Commissione si prefigge l'obiettivo di garantire la massima 
concordanza con la politica legislativa comunitaria e la coerenza tra certi tipi 
d'intervento che rispondono ad obiettivi comunitari diversi. Tale adeguamento va 
perseguito tanto nelle strutture di coordinamento interne della Commissione, quanto 
nelle altre istituzioni comunitarie e anche all'interno delle amministrazioni nazionali. La 
trasparenza del processo di elaborazione delle proposte deve costituire uno strumento 
di tale coordinamento: essa è stata migliorata dapprima accentuando il rigore nella 
preparazione delle relazioni introduttive, successivamente con la pubblicazione del 
programma legislativo della Commissione e infine con il ricorso al metodo dei libri verdi 
e bianchi; vari libri verdi sono in via di elaborazione all'interno dei servizi, ad esempio 
sulla comunicazione commerciale o sull'accesso dei consumatori alla giustizia; sono 
inoltre in corso dibattiti basati su libri verdi e relativi alle operazioni di concentrazione e 
alla salvaguardia del pluralismo nel settore dei mezzi di comunicazione di massa 
nonché al mercato interno dei servizi postali. La trasparenza può essere migliorata, 
33 
sulla base degli orientamenti proposti nel rapporto Sutherland: 
pubblicando sulla GUCE le comunicazioni riguardanti l'intenzione di elaborare 
nuove proposte; in tal modo la Commissione dovrà prendere una decisione 
circa l'opportunità di adottare una proposta, prima di discutere la proposta 
stessa; 
ricorrendo, ogni volta che si presentino le condizioni adeguate, alla definizione 
di una politica d'inquadramento che consenta di assicurare a priori un massimo 
di coerenza a certi tipi d'intervento corrispondenti a determinati obiettivi; la 
pubblicazione dei libri verdi risponde a tale esigenza e può costituire un 
complemento essenziale ad ogni iniziativa a favore della trasparenza e della 
coerenza della politica legislativa comunitaria. 
51. Malgrado i risultati finora raggiunti si rileva il persistere di ostacoli negli scambi 
che la Comunità dovrà cercare di eliminare seguendo i metodi di lavoro descritti in 
precedenza e secondo il calendario di priorità individuato nel presente documento. La 
consultazione aperta consentirà di stabilire la pertinenza di tali priorità. 
a) Miglioramento del contesto giuridico per le imprese e i cittadini 
(i) Norme di protezione della proprietà intellettuale 
52. Sulla base del Libro bianco sono state eliminate numerose divergenze tra le 
legislazioni nazionali che compromettevano la libera circolazione dei prodotti o dei 
servizi. Tale azione deve continuare con l'obiettivo di favorire l'innovazione, entro i 
limiti delle norme di concorrenza: 
la libera circolazione delle merci va incoraggiata con l'armonizzazione delle 
norme di tutela dei prodotti biotecnologici e dei ritrovati vegetali (oggetto di una 
proposta all'esame del Consiglio) e dei disegni e modelli; 
la libera prestazione dei servizi e la libera circolazione delle merci devono 
essere facilitate tramite l'armonizzazione delle norme sulla radiodiffusione via 
satellite e sulla ritrasmissione via cavo, sulla durata della tutela del diritto 
d'autore e dei diritti collegati e sulla protezione giuridica delle basi di dati. 
53. È comunque necessario, al di là delle norme di armonizzazione, dotare le 
imprese di nuovi strumenti, mettendo a loro disposizione regimi di tutela dei brevetti, 
dei marchi, dei ritrovati vegetali e dei disegni e modelli che si basino su un'unica 
formalità per il deposito e su un sistema comunitario di protezione. Sono già all'esame 
del Consiglio le proposte riguardanti i marchi e i ritrovati vegetali; è in via di 
ratificazione una convenzione sul brevetto comunitario; una proposta sui disegni e 
modelli sarà presentata tra breve dalla Commissione. 
(ii) Protezione dei dati personali 
54. Al Consiglio è stata presentata una serie di proposte, tra cui una proposta di 
direttiva (modificata nell'ottobre 1992 a seguito del parere espresso dal Parlamento 
europeo) relativa alla tutela delle persone fìsiche con riguardo al trattamento dei dati 
personali e alla libera circolazione degli stessi. La circolazione dei dati personali 
(all'interno delle imprese, tra imprese, nel quadro dell'assistenza reciproca fra 
amministrazioni, tra i centri di ricerca particolarmente nel settore medico ed 
epidemiologico) aumenta con l'integrazione comunitaria e lo sviluppo della libera 
circolazione. Per tutelare i cittadini si impone un elevato livello di tutela della loro vita 
34 
privata quanto all'utilizzazione dei dati che li riguardano, 
(iii) Diritto delle società 
55. La creazione dello statuto della società europea offrirebbe un'ulteriore 
possibilità giuridica alle imprese che lo desiderino. Si supererebbe inoltre in tal modo 
una difficoltà anacronistica: le imprese di Stati membri diversi continuano a non poter 
effettuare una concentrazione senza ricorrere a dispositivi complessi e costosi. Questa 
situazione è tanto più anomala in quanto il regime fiscale di tali concentrazioni è stato 
per parte sua oggetto di una direttiva del Consiglio nel luglio 1990. Lo statuto di società 
europea costituirebbe dunque una possibilità supplementare e una semplifìcazione per 
le imprese, senza contare il suo notevole valore simbolico e il fatto che la sua adozione 
potrebbe consentire di sbloccare altre iniziative, come lo statuto della cooperativa 
europea e la decima direttiva sulle concentrazioni transfrontaliere sulla quale il 
Parlamento ha sospeso il proprio parere alla ricerca di una soluzione sulla 
partecipazione dei lavoratori. 
(iv) Agevolati pagamenti transfrontalieri 
56. I consumatori e le imprese restano perplessi di fronte al costo dei trasferimenti 
transfrontalieri, che possono essere sproporzionati e poco trasparenti specie quando si 
tratta dell'invio di piccoli importi. Se le grandi imprese aggirano generalmente questa 
difficoltà, si tratta invece di uno dei costi più penalizzanti per il commercio 
transfrontaliere delle PMI. 
57. Nel marzo 1992 la Commissione ha pubblicato proprio su questo problema una 
comunicazione in cui faceva appello ad iniziative volontarie da parte delle banche, 
soprattutto per rendere più efficaci i sistemi di trasferimento e la loro interconnessione, 
ma anche, ad esempio, per rendere più trasparenti nei confronti della clientela i prezzi 
dei pagamenti transfrontalieri; si potrebbe in questo modo procedere a raffronti tra 
organismi finanziari e tra questi potrebbe svilupparsi la concorrenza. 
58. La comunicazione concludeva che la situazione sarebbe stata riesaminata nella 
prima metà del 1993 e che, in assenza di progressi, la Commissione ne avrebbe tratto 
le debite conseguenze, all'occorrenza anche sul piano legislativo. Il Parlamento 
appoggia l'impostazione della Commissione, pur auspicando che essa preveda misure 
più vincolanti sotto certi aspetti. 
59. I progressi auspicati esigeranno però un periodo più o meno lungo in funzione 
del livello di complessità dei vari problemi da risolvere. Inoltre le banche si giustificano 
spesso affermando che lo scarso importo dei pagamenti transfrontalieri non ne 
giustifica la meccanizzazione, unico sistema atto a ridurre i costi. Restano numerose le 
lamentele e il Parlamento europeo è intervenuto energicamente su questo problema. A 
suo giudizio una nuova iniziativa, più ingiuntiva e all'occorrenza legislativa, dovrebbe 
includere un obbligo di risultato. 
b) Prosecuzione del ravvicinamento dei sistemi fiscali e creazione di un 
contesto fiscale favorevole alle imprese 
(i) Imposte indirette 
60. L'abolizione delle frontiere fiscali e l'istituzione di aliquote minime comunitarie 
per l'IVA e le accise dal 1° gennaio 1993 costituiscono la base dei nuovi sviluppi del 
mercato interno che dovrebbero verificarsi nei corso dei prossimi anni. Questi sviluppi 
si esplicheranno con il passaggio al pagamento dell'IVA nel paese d'origine, previsto 
35 
per il 1° gennaio 1997. L'apertura delle frontiere e le forze del mercato giocano a 
favore di un ravvicinamento delle aliquote IVA che si è realizzato nei fatti nel corso 
degli ultimi anni e la cui prosecuzione è molto importante per i consumatori e per la 
crescita economica. 
61. La revisione delle aliquote minime comunitarie delle accise sulle bevande 
alcoliche, i tabacchi e i prodotti petroliferi, sarà effettuata ogni due anni (per la prima 
volta il 1° gennaio 1995) al fine, segnatamente, di rispondere agli imperativi delle 
politiche in materia di sanità pubblica e di protezione dell'ambiente. 
62. Per la preparazione del passaggio al pagamento dell'IVA nel paese d'origine, è 
stato fissato un calendario preciso nella direttiva 91/680 del 16 dicembre 1991 (GUCE 
L 376 del 31.12.1991). Conformemente a tale calendario, la Commissione presenterà 
una relazione e delle proposte entro la fine del 1994 e il Consiglio si pronuncerà entro 
la fine del 1995. Obiettivo del sistema definitivo IVA, che dovrebbe entrare in vigore il 
1° gennaio 1997, è quello di sopprimere ogni differenza di trattamento fiscale in 
materia di IVA tra le transazioni avvenute in un quadro puramente nazionale e quelle 
svoltesi fra due o più Stati membri. 
(ii) Imposte dirette 
63. Il rafforzamento del mercato interno non può prescindere dalla creazione di un 
contesto fiscale che favorisce il dinamismo delle imprese. In materia di imposizione 
diretta delle imprese la Commissione ha precisato i propri orientamenti in una 
comunicazione del giugno 1992 che faceva seguito al rapporto degli esperti 
indipendenti del comitato di riflessione presieduto dal sig. Ruding. È ora importante 
dare realizzazione concreta e attiva a questi orientamenti in stretta collaborazione con 
gli Stati membri. Il proseguimento delle riunioni periodiche dei direttori generali delle 
imposte dirette rappresenta un adeguato strumento di cooperazione che potrà essere 
altresì utilizzato per avviare un autentico coordinamento delle politiche fiscali nazionali. 
Inoltre il coordinamento in materia di imposte dirette appare tanto più auspicabile in 
quanto il sistema fiscale diventa uno strumento di aiuto che si ripercuote sulle 
condizioni di concorrenza. 
64. In linea generale il corretto funzionamento e l'efficacia per le imprese del 
mercato interno nel settore fiscale impongono il raggiungimento di tre obiettivi: il primo 
riguarda l'eliminazione della doppia imposizione dei flussi di reddito transfrontalieri; il 
secondo riguarda la priorità da accordare al contesto fiscale delle piccole e medie 
imprese (PMI) e il terzo, nel quadro della concorrenza economica a livello mondiale, 
riguarda la necessità, nella misura del possibile, di alleviare l'onere delle imprese, 
grazie soprattutto ad incentivi fiscali appropriati. 
Eliminazione della doppia imposizione dei flussi di reddito transfrontalieri: dopo 
l'adozione da parte del Consiglio, nel giugno 1990, di due direttive (regime delle 
concentrazioni e soppressione delle ritenute alla fonte sui dividendi versati da 
un'affiliata alla società madre insediata in un altro Stato membro) e di una 
convenzione sui prezzi di trasferimento, altre due proposte sono state 
presentate dalla Commissione e la loro adozione da parte del Consiglio, molto 
attesa dalle imprese, è urgente per il completamento del grande mercato. 
- La prima proposta tende a sopprimere le ritenute alla fonte sui pagamenti di 
interessi e canoni tra società madri e società figlie di Stati membri diversi. 
- La seconda riguarda la contabilizzazione, da parte delle imprese, delle 
perdite subite dalle loro stabili organizzazioni e affiliate in altri Stati membri. 
36 
Altre misure sono previste a breve termine per rafforzare il mercato interno. 
Certune riguardano più specificamente le PMI (cfr. qui di seguito). Fra le altre 
se ne possono citare due che fanno seguito al rapporto Ruding: una riguarda 
l'allargamento del campo d'applicazione delle direttive "fusioni" 
"concentrazione" e "società madri e società figlie" al fine di ridurre ulteriormente 
certe forme di doppia imposizione ancora esistenti; l'altra è relativa allo 
snellimento delle procedure di applicazione delle clausole che, nelle 
convenzioni fiscali bilaterali, prevedono la riduzione o la soppressione delle 
ritenute alla fonte. 
Contesto fiscale delle piccole e medie imprese: a seguito del rapporto Ruding, 
la Commissione ha adottato un importante orientamento tendente ad aprire alle 
imprese non costituite in società di capitali un diritto d'opzione a favore 
dell'assoggettamento all'imposta sulle società. Una tale misura permette di 
offrire alle imprese la neutralità di trattamento fiscale, quale che sia la loro 
forma giuridica. Infatti, poiché nella maggioranza degli Stati membri l'aliquota 
dell'imposta sulle società è inferiore all'aliquota marginale dell'imposta sul 
reddito delle persone fìsiche, l'apertura di questo diritto d'opzione favorirebbe la 
costituzione di una capacità supplementare di autofinanziamento per tutte le 
PMI che non hanno lo statuto di società di capitali. La Commissione sta 
elaborando una proposta in tal senso. 
La Commissione si sta occupando attualmente di altri due temi di riflessione nel 
settore del regime fiscale delie PMI: 
il primo è il trattamento fiscale delle cessioni di imprese, con particolare 
riguardo agli aspetti transfrontalieri: in un momento in cui tutta una generazione di 
imprenditori deve abbandonare la vita attiva e in cui sempre più frequenti sono le 
ristrutturazioni, la cessione delle imprese si scontra con importanti ostacoli fiscali che 
possono condurre alla pura e semplice scomparsa di queste ultime; 
il secondo è la soppressione degli ostacoli fiscali allo sviluppo dei capitali di 
rischio. Nella maggior parte degli Stati membri i fondi di capitali di rischio sono costretti 
a ricorrere a dispositivi complessi (o a stabilirsi al di fuori della Comunità) per evitare la 
doppia imposizione dei loro redditi (a livello del fondo e poi dell'investitore stesso). Le 
difficoltà si aggravano ulteriormente quando si tratta di operazioni transnazionali. 
Incentivazione fiscale: è una questione tutt'altro che semplice. Trattandosi di 
misure in deroga al diritto comune, è necessario imporre un insieme di 
condizioni di accesso sufficientemente restrittive, per prevenire gli abusi, 
evitando nel contempo di rendere troppo diffìcile la loro applicazione. Gli 
incentivi fiscali non devono essere a loro volta causa di nuove distorsioni della 
concorrenza all'interno del grande mercato. Infine, è spesso molto diffìcile 
valutare l'impatto economico reale di un regime di incentivazione fiscale come, 
ad esempio, le incentivazioni fiscali agli investimenti. Viceversa, considerando il 
peso elevato dell'onere fiscale globale per le imprese (imposte e contributi 
sociali obbligatori) in certi Stati membri e, in media, nella Comunità, rispetto alla 
grande maggioranza degli altri paesi del mondo, risulta giustificato l'esame 
degli incentivi possibili, soprattutto a favore della creazione di posti di lavoro. 
Tre settori in particolare sono stati presi in considerazione dalla Commissione 
in materia di incentivi fiscali: la creazione e lo sviluppo delle PMI, che sono la 
principale fonte di occupazione, la ricerca, la protezione dell'ambiente. 
37 
65. L'imposizione fiscale delle persone residenti in uno Stato membro diverso da 
quello in cui lavorano, e in particolare lo status fiscale dei lavoratori frontalieri, pongono 
da tempo problemi. L'apertura delle frontiere e la crescente mobilità dei lavoratori 
rendono sempre più insopportabili ai cittadini le discriminazioni fiscali in materia di 
imposte sul reddito che le convenzioni fiscali bilaterali non riescono ad eliminare nei 
fatti. Queste discriminazioni, che interessano attualmente parecchie centinaia di 
migliaia di persone, costituiscono ostacoli diretti alla libera circolazione. Il trattamento 
fiscale discriminatorio può colpire tanto i lavoratori dipendenti quanto i liberi 
professionisti. La Commissione cercherà di garantire, con i mezzi appropriati, la 
soppressione delle discriminazioni constatate e di evitare che ne emergano di nuove. 
II. UNA POLITICA ATTIVA DI NORMALIZZAZIONE 
66. La normalizzazione europea è stata una pietra angolare nella costruzione del 
mercato interno per i prodotti industriali e ha svolto un ruolo propulsivo nell'adesione 
delle imprese all'operazione. 
67. Si rileva attualmente un consenso molto ampio sull'importanza dello sviluppo e 
del rafforzamento di quest'attività, sia per il funzionamento effettivo della legislazione 
comunitaria (direttive "rinvio alle norme tecniche" e direttive "appalti pubblici") sia per la 
promozione di un contesto tecnologico integrato a benefìcio delle imprese industriali. 
68. Tuttavia, malgrado questo consenso politico (confermato dalla risoluzione del 
Consiglio del giugno 1992, che ha fatto seguito al libro verde sulla normalizzazione 
europea) e malgrado i grandi progressi realizzati negli ultimi otto anni, è d'uopo 
constatare che il processo resta lento rispetto all'ampiezza del compito e al numero di 
norme tecniche rese indispensabili dal funzionamento del grande mercato. 
69. Già nel suo libro verde la Commissione aveva evidenziato il timore che il 
processo di normalizzazione non fosse in grado di apportare per intero il contributo che 
gli era stato richiesto, e ciò al ritmo imposto dalla realizzazione e dal funzionamento 
del mercato interno. La Commissione aveva in particolare sottolineato l'importanza di 
un rafforzamento degli organismi europei di normazione affinché questi potessero 
programmare le proprie risorse su base pluriennale, rendere più efficaci e rapide le 
procedure di lavoro e di adozione di norme tecniche beneficiare di un'adesione e di un 
sostegno diretto dell'industria a livello europeo sotto l'impulso delle imprese che hanno 
già adeguato le proprie strategie alla dimensione del grande mercato. 
70. Senza peraltro riaprire il dibattito che ha fatto seguito alla pubblicazione del 
libro verde, soprattutto riguardo alle possibilità effettive di riequilibrio tra le strutture 
nazionali ed europee, è comunque importante riflettere sull'impatto politico che 
potrebbe avere un'azione della Commissione finalizzata ai seguenti obiettivi: 
assicurare agli organismi europei di normalizzazione un finanziamento 
appropriato all'ampiezza del loro compito, senza costringerli a dipendere in 
maniera eccessiva, al contempo, dal bilancio comunitario e dai contributi dei 
membri nazionali. Una possibilità da esaminare potrebbe consistere nel basare 
il finanziamento sulla vendita delle norme tecniche europee; 
esaminare, come chiesto dal Consiglio, la possibilità di ampliare il ricorso alla 
normalizzazione nell'attività legislativa comunitaria; 
fare in modo che la programmazione dei lavori sia più adeguata alle necessità 
e alle priorità del grande mercato, per quanto riguarda sia la necessità di norme 
38 
tecniche per la legislazione che, in generale, per l'attività delle imprese; 
promuovere infine il progressivo ravvicinamento delle politiche della qualità 
perseguite sui diversi mercati nazionali attribuendo un ruolo sempre più 
importante alle strutture europee (normalizzazione e certificazione) e 
migliorandone l'impatto sul comportamento dei soggetti sul mercato, sui 
versante sia dell'offerta che della domanda. 
III. UNA POLITICA DELLA QUALITÀ 
71. Da oltre dieci anni la Commissione, parallelamente alla realizzazione della sua 
politica in materia di normalizzazione, attua una politica in materia di valutazione di 
conformità, al fine di sviluppare a livello comunitario l'utilizzazione degli strumenti di 
verifica della qualità (certificazione dei prodotti, certificazione dei processi di 
fabbricazione, collaudi, controllo metrologico, sistemi di accreditamento per gli 
organismi di certificazione e di collaudo, ecc.) nel settore sia regolamentare che 
volontario. Politica di normalizzazione e politica della qualità sono di fatto indissociabili, 
in quanto entrambe presupposti per la creazione di condizioni atte a permettere il 
regolare ed effettivo funzionamento del mercato interno e la promozione della 
competitività industriale. La nozione di qualità deve essere presa qui nella sua 
accezione più ampia, che copre cioè l'insieme delle caratteristiche e delle prestazioni 
di un prodotto, di un servizio o di un sistema di produzione, rispondendo ad esigenze 
che possono essere di natura regolamentare o volontaria. 
72. Il potenziamento degli strumenti di verifica della qualità a livello comunitario, la 
promozione della loro utilizzazione da parte delle imprese e la diffusione delle tecniche 
di controllo della qualità sull'insieme della produzione industriale a livello comunitario 
rispondono pertanto a priorità politiche che devono tradursi nella definizione di un 
programma di azioni concrete da stabilire in cooperazione con i partner economici e 
con le organizzazioni europee competenti in materia. 
73. Senza pretesa di anticipare quello che potrà essere il contenuto di questo 
programma, si può affermare che esso dovrebbe vertere sugli obiettivi seguenti: 
una maggiore coerenza della politica legislativa comunitaria, compreso il 
funzionamento dei sistemi di riconoscimento reciproco delle normative 
nazionali, rispetto ai principi, alle procedure e agli strumenti di controllo della 
conformità definiti e attuati a livello comunitario; 
la promozione della convergenza sui mercati nazionali verso obiettivi di qualità 
elevati, al fine di ridurre gli scarti esistenti che, in certi casi, possono tradursi in 
difficoltà d'accesso dei prodotti provenienti da altri Stati membri e costituire un 
ostacolo alla politica dei consumatori; 
il ravvicinamento e la razionalizzazione su base volontaria, nel quadro degli 
organismi europei competenti, dei molteplici sistemi di marcatura, 
certificazione, etichettatura, ecc. che si sovrappongono sul mercato comunitario 
con significati e portata spesso diffìcilmente raffrontabili, creando così un 
elemento di distorsione sia della concorrenza che delle condizioni 
d'informazione e di consumo; 
lo sviluppo della qualità sul mercato comunitario sul versante sia dell'offerta che 
della domanda, in quanto fattore d'integrazione economica e di competitività 
industriale interna ed esterna. 
39 
IV. LE AZIONI A FAVORE DELLE PMI 
74. La realizzazione del mercato interno si traduce nel necessario adeguamento 
delle imprese di fronte ad un contesto giuridico nuovo e ad un'accresciuta 
concorrenza. Non bisogna sottovalutare il lavoro di adeguamento richiesto alla grande 
maggioranza delle imprese che, prima di tradursi in un utile, rappresenta in un primo 
tempo un costo, quest'ultimo tanto più oneroso in un periodo di contrazione dell'attività 
economica. Cosi, mentre si tende spesso a sottolineare le opportunità create dal 
mercato interno, le PMI e in particolare le microimprese sono rimaste troppo indietro 
rispetto al processo di integrazione europea. La complessità di questo processo non 
ha consentito a queste imprese di adattare i loro strumenti produttivi alle nuove 
esigenze della concorrenza o delle normative, a causa di restrizioni finanziarie o di 
insufficienze a livello manageriale. 
75. Il rilancio della fiducia delle PMI nelle proprie capacità di adeguamento al 
mercato unico deve essere anch'essa parte integrante della gestione e dello sviluppo 
del mercato interno; per questo la Comunità deve sviluppare gli strumenti predisposti 
particolarmente nel settore dell'informazione, della cooperazione e dell'assistenza alle 
imprese. È d'altronde essenziale sottolineare la fondatezza dell'integrazione della 
politica per le PMI nel quadro dell'iniziativa comunitaria di crescita decisa dal Consiglio 
europeo di Edimburgo l'11 e 12 dicembre 1992. Dopo tale data, il Consiglio industria 
del 4 maggio 1993 ha approvato il contenuto delle proposte presentate dalla 
Commissione, miranti segnatamente a rafforzare gli assi portanti della politica 
comunitaria in materia di imprese, assicurandone al contempo la continuità e il 
consolidamento. Questo nuovo programma, destinato ad entrare in vigore dal 1° 
luglio 1993 non solo dovrà consentire di raggiungere un obiettivo di sostegno al 
rilancio dell'attività economica, con tutti i relativi effetti positivi sull'occupazione, ma 
costituirà anche un apporto importante in termini di realizzazione del mercato interno. 
L'insieme delle azioni previste nel programma servirà a rafforzare l'inserimento delle 
PMI nel mercato interno. Senza volerle illustrare in dettaglio nel quadro del presente 
documento occorre sottolineare che all'interno di questo programma si potranno 
mettere a punto azioni complementari volte ad accompagnare certune delle linee 
d'azione sopra ricordate. La Comunità non ha però competenza esclusiva in materia; 
essa deve valorizzare con le proprie iniziative le azioni degli Stati membri, ma non può 
né deve sostituirsi a questi ultimi. Cosi, ad esempio, le PMI, costituite generalmente 
sotto forma di società di persone, vanno tutelate contro i rischi che comportano le 
situazioni di cessione delle imprese, ampiamente influenzate dal regime fiscale in 
vigore; questa situazione giustificherà un'analisi, da parte della Commissione, del 
trattamento fiscale delle cessioni di imprese, anche sotto gli aspetti transfrontalieri. 
a) Informazioni per le imprese 
76. I dirigenti delle PMI hanno ancora difficoltà ad informarsi dei cambiamenti 
indotti dal mercato interno e ad adeguare di conseguenza la loro strategia. Il nuovo 
programma per le PMI prevede pertanto un'azione comunitaria dei centri Euro-Info 
volta a mettere a loro disposizione le informazioni adeguate alle loro esigenze. Si 
potrebbero mettere a punto informazioni riguardanti in particolare: 
norme tecniche, collaudi, certificazione e marcatura di conformità CE, 
innovazione e proprietà industriale, 
partecipazione agli appalti pubblici, 
pratiche commerciali e diritto della concorrenza. 
40 
b) Azioni atte a facilitare l'adattamento delle PMI alle procedure di 
normalizzazione e di certificazione 
77. Le esigenze espresse dalle direttive comunitarie, e dalle norme europee sulle 
quali esse si basano, rendono particolarmente onerose le procedure di certificazione 
per le PMI, anche quando queste ultime intendono restare sul mercato nazionale. Per 
un'integrazione effettiva delle PMI nel mercato interno, e per facilitare l'adozione delle 
norme tecniche europee, si potrebbero prevedere le misure seguenti, certune delle 
quali andrebbero esaminate insieme con gli organismi di normalizzazione: 
assicurare che le PMI siano rappresentate a livello europeo nell'elaborazione 
delle norme tecniche all'interno del CEN/CENELEC/ETSI; 
rendere disponibili alle PMI maggiori informazioni sulla politica europea di 
normalizzazione, in particolare coadiuvando le camere di commercio, le 
organizzazioni professionali e i Centri Euro-Info. 
e) Apertura degli appalti pubblici alle PMI 
78. Come ha messo in rilievo la Commissione nella sua comunicazione del 1992 
sulla partecipazione delle PMI agli appalti pubblici, le piccole e medie imprese non si 
trovano su un piede di parità con le grandi imprese nell'accesso agli appalti pubblici. 
Utilizzando gli strumenti esistenti dovrà essere possibile affidare ai Centri Euro-Info e 
al BC-NET il compito di individuare le difficoltà che pesano specificamente sulle PMI. 
Dovrebbe essere possibile a queste strutture, come talvolta già avviene, comunicare le 
difficoltà di partecipazione agli appalti pubblici che sono state loro segnalate. Questi 
rapporti permetterebbero di tener conto dei problemi particolari incontrati dalle PMI 
nelle misure di adeguamento delle norme comunitarie, come avviene attualmente per 
l'analisi dei problemi connessi al calcolo delle scadenze. Migliorando la diffusione della 
base TED si fornirebbero inoltre nuove agevolazioni alle PMI. 
79. Le PMI hanno in genere difficoltà a dedicare tempo alla formazione e, di 
conseguenza, a rispondere ai bandi di gara che rendono spesso indispensabile 
disporre di personale qualificato in grado di analizzare e di comprendere gii stessi. La 
Commissione potrebbe prevedere di avviare un progetto pilota per incoraggiare negli 
Stati membri lo sviluppo di cicli di formazione destinati ai dirigenti di PMI. 
V. UNA POLITICA ESTERNA DINAMICA E APERTA 
80. Una parte considerevole degli effetti esterni del mercato unico, favorevoli alla 
crescita degli scambi mondiali, è in discussione nel quadro dell'Uruguay Round. Va 
garantito un giusto equilibrio tra gli elementi costitutivi del mercato interno e 
l'attuazione delle competenze esterne della Comunità; ciò vale specie in certi settori 
come quello dei servizi, e più particolarmente dei trasporti o dell'imposizione fiscale 
diretta. 
a) Rafforzamento delle competenze della Comunità nelle relazioni esterne 
81. Il mancato completamento della politica commerciale in materia di beni e 
servizi, che si tratti della soppressione delle restrizioni quantitative o della limitazione 
degli accordi bilaterali conclusi dagli Stati membri nel campo del riconoscimento dei 
certificati e della prestazione dei servizi, potrebbe creare difficoltà al funzionamento del 
mercato interno. Una possibile risposta è individuabile nel rafforzamento della politica 
commerciale comune nonché nel settore della politica di concorrenza, per gli Stati che 
41 
dispongono della normativa in materia. A questo proposito la Commissione cerca di 
rafforzare, in ambito bilaterale e multilaterale (OCSE, GATT), l'approccio detto di 
"cortesia positiva" (positive comity). Tale approccio, inteso a combattere gli ostacoli di 
origine privata agli scambi con i paesi terzi, consente ai paesi i cui esportatori siano 
vittime in un paese terzo di pratiche anticoncorrenziali di chiedere a quest'ultimo di far 
rispettare le proprie norme di concorrenza per ristabilire una situazione di equità. A 
questo proposito occorre incoraggiare, con tutti i mezzi bilaterali e multilaterali 
disponibili, lo sviluppo generalizzato di regimi efficaci di politica di concorrenza. 
82. Sarebbe opportuno pertanto che la Comunità si dotasse in questi settori di 
un'autentica politica specifica, più coerente e più efficace, che dovrebbe fondarsi 
essenzialmente sull'articolo 113 del Trattato CEE. Senza voler anticipare l'esito della 
discussione sull'ambito di applicazione dell'articolo 113, è evidente che la negoziazione 
di tutti questi accordi esterni è di competenza esclusiva della Comunità. Come prevede 
il Trattato di Roma, nell'attuazione della politica commerciale comune, ciò implica una 
stretta cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri, in casi ben determinati, 
oppure una partnership. Nei settori che non rientrano nella politica commerciale 
comune, ma per i quali la Comunità ha acquisito una competenza esterna in virtù della 
giurisprudenza AETR, si deve optare per una soluzione identica. 
(i) Esercizio delle competenze di negoziazione della Comunità. 
L'insieme della legislazione adottata nei settori della certificazione di conformità 
dei prodotti, della libera prestazione dei servizi finanziari o dei trasporti o nel 
campo degli appalti pubblici conferisce alla Comunità responsabilità nuove 
destinate a salvaguardare le normative comunitarie e il funzionamento 
omogeneo del mercato interno. 
La vocazione di apertura di tale mercato deve indurre la Commissione ad 
avviare negoziati con i principali partner esterni per garantire la parità di 
accesso. Questo problema si presenta in particular modo nel campo della 
certificazione dei prodotti e dei trasporti. 
Nei negoziati relativi al mercato unico o ad altre materie la Comunità deve 
mantenere una strategia coerente in funzione dei suoi obiettivi industriali, 
commerciali e geografici. La Commissione ha già proposto le linee direttrici di 
una tale politica. 
(ii) Rappresentanza della Comunità nelle organizzazioni internazionali. 
Numerose norme comunitarie derivano da negoziati condotti nell'ambito di 
organizzazioni internazionali. La Commissione rappresenta già la Comunità in 
una serie di assise (Farmacopea europea, FAO, OMS-WHO, Codex 
alimentarius, OIE, IPPÒ ecc.). In altre assise internazionali il buon 
funzionamento del mercato unico richiede una partecipazione più attiva da 
parte della Commissione, la quale vi opera spesso a fianco e in cooperazione 
con gli Stati membri. In seguito all'entrata in vigore delle direttive sugli enti 
creditizi e sulle assicurazioni la Commissione dovrà esercitare le proprie 
responsabilità nelle competenti organizzazioni internazionali. 
(iii) Gestione degli accordi bilaterali e multilaterali. 
In qualità di parte contraente di taluni accordi, la Comunità ha una propria 
responsabilità di gestione. A questo proposito l'entrata in vigore dell'accordo 
sullo Spazio economico europeo comporterà un negoziato permanente per 
42 
l'integrazione e la gestione delle norme interne della Comunità nell'ambito 
delI'SEE. L'accordo in sé costituisce una prova di gestione per la Commissione, 
che dovrà far sì che non vi siano ripercussioni negative sul funzionamento 
interno della Comunità. Al di là di questo caso particolare, le circostanze nelle 
quali la Comunità ha una responsabilità di gestione sono limitate, ma possono 
essere sostanziali in alcuni settori; ad esempio la Commissione ha la 
responsabilità esclusiva di determinare le condizioni sanitarie di ingresso nella 
Comunità delle carni e dei prodotti di origine animale. L'accordo concluso con 
gli Stati Uniti sugli appalti pubblici esigerà dalla Commissione un'importante 
attività di sorveglianza del funzionamento dell'accordo e di proseguimento dei 
negoziati per la sua estensione. 
b) Migliori strumenti di politica commerciale 
83. In un periodo difficile per l'economia, l'Europa non sfugge alla tentazione del 
protezionismo; ma questa spirale deve essere scongiurata a qualunque costo. Le 
tendenze protezionistiche vengono combattute ancor meglio in quanto la Comunità 
garantisce la messa a punto per le sue imprese di efficaci dispositivi di sorveglianza 
della lealtà del commercio. Tali dispositivi, che sostengono anche la politica rigorosa di 
concorrenza della Comunità, hanno per obiettivo principale una corrispondente 
apertura dei mercati dei paesi terzi, laddove sono mantenuti ostacoli ingiustificati. 
84. La Comunità si trova ad affrontare un grande problema nella gestione della 
propria strategia di difesa commerciale: la richiesta generale é che essa si batta con 
armi equivalenti a quelle dei suoi principali concorrenti. 
85. Le imprese si lamentano della complessità e della durata delle procedure 
antidumping e delle procedure previste dal "nuovo strumento di politica commerciale". 
Esse si chiedono se vi sia coerenza tra una politica di concorrenza forte all'interno del 
mercato unico e un sistema che ritengono essere debole nei confronti del dumping o 
del commercio sleale praticati da paesi terzi. E' essenziale chiarire la posizione della 
Comunità su questo punto, nonostante le divergenze dogmatiche che intralciano la 
discussione in sede di Consiglio. 
86. Le diverse proposte attualmente in discussione al Consiglio formano un 
"pacchetto" equilibrato: apertura radicale verso l'esterno mediante la soppressione di 
varie migliaia di restrizioni quantitative in seguito all'apertura del mercato unico; riforma 
della procedura decisionale in materia di difesa commerciale, per renderla più efficace 
(scadenze, meccanismo decisionale). Di fronte all'attuale blocco in seno al Consiglio, 
esiste il rischio di una nuova frammentazione del mercato interno tramite la ricomparsa 
di richieste di quote nazionali in virtù dell'articolo 115. 
87. In sintesi, si tratta semplicemente di rendere anzitutto la loro efficacia agli 
strumenti comunitari di politica commerciale. 
e) Convergenza delle norme giuridiche ed economiche 
88. È nell'interesse della Comunità promuovere nei paesi terzi uno sviluppo 
parallelo al mercato unico. Per le autorità comunitarie i vantaggi da trarre dal mercato 
interno saranno ancora più grandi se esiste una convergenza tra le norme comunitarie 
e quelle in vigore nei paesi terzi. La Comunità persegue già ampiamente tale 
convergenza nei suoi contatti con i paesi dell'America settentrionale, il Giappone e altri 
paesi dell'Asia (come ad esempio la Cina). L'approccio attuale, che consiste nel 
costituire una zona di convergenza comprendente i paesi geograficamente più vicini 
alla Comunità, rappresenta un investimento particolarmente redditizio a lungo termine, 
43 
per promuovere le nostre norme giuridiche ed economiche in tali paesi. 
d) Gestione delle frontiere esterne della Comunità 
89. La gestione delle frontiere esterne della Comunità deve essere assicurata sulla 
base di strumenti comuni ed essere oggetto di una cooperazione permanente tra le 
amministrazioni responsabili, tra le quali in primo luogo le amministrazioni doganali e di 
polizia. 
(i) Garantire la sicurezza esterna del mercato interno 
90. La soppressione delle frontiere interne è stata accompagnata da un 
rafforzamento dell'efficacia dei controlli alle frontiere esterne della Comunità. La 
Comunità e i suoi Stati membri hanno adottato cosi le disposizioni atte a garantire che 
il grande mercato sia uno spazio efficacemente protetto contro le frodi e i traffici 
internazionali (droga, terrorismo ecc.). Tale azione, estranea a qualsiasi idea di 
protezionismo, si è tradotta in particolare nell'adozione di un codice unico delle dogane 
per tutta la Comunità. 
91. Lo sviluppo della cooperazione amministrativa tra le dogane dei vari Stati 
membri e tra queste e la Commissione ha portato all'istituzione di una nuova rete 
informatizzata di scambio di informazioni, il Sistema d'informazione doganale (SID). 
Questo sistema, operativo dal 1992, assicura, tramite la rete informatica, contatti stretti 
e in tempo reale tra i vari uffici doganali dei porti e degli aeroporti della Comunità e alle 
frontiere terrestri esterne. Questi collegamenti diretti facilitano notevolmente gli 
interventi doganali nella lotta contro le frodi. Nel 1993 il sistema SID sarà ulteriormente 
sviluppato con un sensibile aumento del numero di terminali collegati al sistema e con 
la costituzione di una banca dati comune che andrà ad aggiungersi alle banche 
accessibili in ciascuno Stato membro. 
92. Numerosi altri strumenti sono stati istituiti nel quadro della gestione delle 
frontiere esterne, per l'applicazione delle restrizioni quantitative dei controlli veterinari e 
fìtosanitari, per il controllo dei prodotti pericolosi e non conformi, per il controlio dei 
precursori di droga e il controllo della droga e, infine, per il controllo dell'esportazione di 
beni culturali. Altre misure devono essere elaborate per i controlli all'esportazione dei 
beni a doppio uso. Tutte queste disposizioni completano le norme doganali che sono 
state codificate dal Consiglio. Anche il controllo delle persone sarà disciplinato da 
norme comuni in materia di asilo politico, visti e identità sulla base della convenzione 
"asilo" e della convenzione sulle frontiere esterne, una volta che siano state firmate e 
ratificate. 
93. Tutte queste norme di gestione delle frontiere esterne sollevano il problema 
dell'adeguamento delle infrastrutture di controllo e della formazione dei funzionari. 
In materia di infrastrutture, oltre al sostegno fornito dal programma INTERREG 
al rafforzamento delle reti di telecomunicazione nelle regioni frontaliere esterne, 
in particolare ai fini della comunicazione, la Commissione ha messo a punto 
una serie di strumenti informatici quali: 
- il sistema TARIC, che fornisce un'informazione aggiornata sui dazi doganali 
e i prelievi agricoli; 
- il sistema "Indicazioni tariffarie vincolanti" sulle decisioni di classificazione 
delle merci; 
- il sistema QUOTA sui massimali e i contingenti; 
44 
- il sistema SIGL (Sistema integrato per la gestione centralizzata delle licenze) 
per la gestione delle licenze all'importazione e all'esportazione e per garantire una 
sorveglianza efficace delle restrizioni comunitarie all'importazione, in particolare le 
restrizioni quantitative convenute nel quadro degli accordi tèssili; tale sistema 
dovrebbe divenire operativo nella seconda metà del 1993. 
In materia di formazione, il programma MATTHAEUS ha il compito di 
promuovere scambi di funzionari tra le amministrazioni doganali. Nel quadro di 
questo programma, in funzione dal 1991, saranno stati organizzati alla fine di 
quest'anno scambi di più di 1200 funzionari. Esso consente anche di 
organizzare seminari di formazione, nei quali vengono messe in comune 
esperienze e know-how rispettivi, a benefìcio della convergenza delle pratiche 
doganali. Infine, a partire dal 1991 sono stati istituiti programmi comuni di 
formazione, che vengono svolti presso i centri nazionali di formazione. E' 
attualmente allo studio l'opportunità di istituire un centro comune di formazione 
per assicurare il coordinamento delle attività delle scuole doganali. 
(ii) Lotta alle infrazioni 
94. La lotta contro le infrazioni costituisce un aspetto fondamentale della politica 
doganale e dev'essere organizzata mediante concertazione tra le competenti 
amministrazioni nazionali degli Stati membri, le organizzazioni professionali e i 
principali partner commerciali della Comunità. 
La Commissione intende migliorare l'efficacia della lotta contro le frodi, in 
particolare con un ampliamento dell'assistenza reciproca. Una proposta è 
attualmente all'esame del Consiglio. 
La buona organizzazione della lotta contro le frodi presuppone che l'azione di 
cooperazione non sia ostacolata da discussioni sui limiti delle competenze 
comunitarie. Gli Stati membri e la Commissione hanno perciò istituito, 
all'interno del Gruppo di mutua assistenza (GMA), meccanismi di lotta contro la 
droga, in particolare sulla base del regolamento del Consiglio che introduce un 
sistema obbligatorio di autorizzazione all'esportazione di una serie di sostanze 
il cui elenco è stato approvato nel quadro del G7. Questa cooperazione ha 
consentito l'inserimento in un unico sistema informatico (SID) degli elementi 
rilevanti per l'applicazione delle norme comunitarie e degli altri paesi. 
Attualmente sono in funzione negli Stati membri circa 130 terminali. 
L'efficacia della lotta contro le frodi presuppone azioni condotte in paesi terzi. A 
tal fine sono stati conclusi accordi di cooperazione doganale con i principali 
partner commerciali della Comunità, nel quadro dello Spazio economico 
europeo e con i paesi dell'Europa centrale e orientale. Nel 1993 saranno avviati 
negoziati con gli Stati Uniti, il Canada, il Giappone, la Corea e Hong Kong. 
È necessario inoltre rafforzare ora i dispositivi comunitari relativi alle misure da 
adottare alle frontiere contro le infrazioni al diritto della proprietà industriale, 
comprendente i marchi, i brevetti, il diritto d'autore (compresi disegni e modelli). 
A tal fine la Commissione proporrà una modifica del regolamento sulla lotta 
contro le contraffazioni, intesa a rafforzarne l'efficacia. Dovrà inoltre essere 
effettuata una verifica del modo in cui gli Stati membri sanzionano le infrazioni 
a tali norme. 
La Commissione intende rafforzare la lotta contro le frodi nel settore delle 
importazioni tessili soggette a limitazione. Nel quadro di un programma di 
45 
azioni coordinate con gli Stati membri e l'industria tessile europea (TAFI: Textile 
Anti Fraude Initiative) la Commissione ha intenzione di condurre inchieste 
antifrode in sei zone geografiche nelle quali esiste un forte sospetto di frode. 
La Comunità deve garantire l'esistenza di misure generali di lotta contro le 
contraffazioni nel quadro del GATT. 
46 
SEZIONE C: LE RETI TRANSEUROPEE 
I. FINALITÀ DELLE RETI TRANSEUROPEE 
95. La nozione di reti transeuropee nel campo dell'energia, dei trasporti e delle 
telecomunicazioni rappresenta il punto d'incontro di varie politiche comunitarie ben 
affermate riguardanti il mercato interno, la crescita economica ed industriale, la 
coesione e l'integrazione dello spazio europeo. 
La costituzione di reti transeuropee risulta intimamente connessa alla 
realizzazione del mercato unico. Per questo motivo tale nozione è scaturita dai 
lavori del Consiglio "Mercato interno": effettivamente quale significato 
avrebbero ad esempio le norme in materia di appalti pubblici, qualora la loro 
attuazione cozzasse contro incompatibilità di natura tecnica? Analogamente, 
che senso avrebbe costituire uno spazio senza frontiere, se ad esempio la 
circolazione dei treni vi risultasse ostacolata a causa di problemi di 
interopérabilité, come accade per i treni a grande velocità? Sotto questo 
aspetto le reti costituiscono una logica evoluzione del mercato unico: una volta 
eliminati gli ostacoli tra Stati membri occorre costruire o migliorare le vie di 
collegamento tra essi, assicurandone al tempo stesso il prolungamento verso 
gli altri paesi europei. 
Il fatto di riuscire a realizzare tali reti in modo coordinato risponde anche ad 
un'esigenza di concorrenzialità: le reti recheranno infatti un importante 
contributo alla concorrenzialità delle imprese, riducendo le inefficienze, 
minimizzando i costi ed i tempi di trasporto, agevolando ed accelerando gli 
scambi ed ottimizzando la capacità delle infrastrutture. Grazie alla costituzione 
delle necessarie banche dati ed alla disponibilità di servizi di base compatibili 
esse apporteranno inoltre un contributo anche allo svolgimento dei compiti 
comuni, senza eliminare la sussidiarietà. 
Le reti saranno inoltre al servizio della coesione della Comunità e della sua 
politica regionale. Il fatto di contribuire a rompere l'isolamento delle regioni 
periferiche od insulari della Comunità, collegandole a quelle centrali, costituisce 
senz'altro il mezzo più efficace per ridurre gli svantaggi derivanti dalla posizione 
geografica. 
Il fatto di realizzare tali reti in modo coordinato costituirà altresì l'occasione per 
prendere coscienza di alcune scelte riguardanti l'assetto dello spazio europeo 
le quali determineranno gli indirizzi che verranno seguiti per vari decenni. 
L'attenzione ai problemi di natura ambientale dovrà parimenti costituire uno dei 
parametri più importanti in base a cui compiere tali scelte. 
II. CONTESTO DEI LAVORI 
96. La necessità di sviluppare una politica di reti transeuropee scaturisce dalle 
riflessioni svolte a livello ministeriale nell'ambito del Consiglio "Mercato interno", a 
motivo della complementarità che deve sussistere tra la realizzazione di tali reti e 
l'attuazione delle regole di funzionamento del mercato interno. All'importanza delle reti 
transeurppee è stato dato risalto dai Consigli europei di Strasburgo (1989) e Dublino 
(1990) Cu, cosa che ha indotto la Commissione a presentare nel dicembre 1990 *2' un 
(1) Risoluzione del Consiglio del 22 gennaio 1990, GU C 27 del 6.2.1990. 
(2) Si vedano i precedenti documenti dì discussione sulle reti transeuropee (SEC (89) 1670, COM (89) 
643 def., COM (90) 310 del 19.7.1990) nonché la comunicazione della Commissione al Consiglio e 
47 
programma d'azione relativo a tali reti, corredato di un progetto di risoluzione sulle reti 
transeuropee. 
97. I lavori preparatori in seno al Consiglio "Mercato interno" non hanno consentito 
di adottare il programma in oggetto a causa delle difficult à relative al finanziamento 
comunitario delle infrastrutture. Ciononostante in occasione dei Consigli europei di 
Maastricht e di Edimburgo sono stati realizzati progressi decisivi, includendo nel 
Trattato sull'Unione europea un nuovo titolo XII riguardante le reti transeuropee e la 
valorizzazione delle reti in funzione della coesione (nell'ambito degli interventi 
strutturali) e del miglioramento della concorrenzialità dell'industria comunitaria 
(nell'ambito delle politiche interne). Le reti costituiscono infine il fulcro della 
componente comunitaria dell'iniziativa di promozione della crescita parimenti decisa ad 
Edimburgo. 
98. D'ora innanzi la realizzazione delle reti transeuropee deve entrare a far parte 
del processo di costruzione dell'Unione europea. Gli strumenti per la loro realizzazione 
sono forniti dal progetto di Trattato sull'Unione europea per gli aspetti giuridici e dalle 
nuove prospettive finanziarie per quelli finanziari. 
99. Il conseguimento di tali obiettivi può aver luogo soltanto in modo progressivo, in 
una prospettiva a medio e lungo termine. Le conclusioni adottate il 31 marzo 1992 dal 
Consiglio "Mercato interno", in seguito alla firma del Trattato di Maastricht, invitano 
pertanto: 
"gli Stati membri e la Commissione a coordinare le azioni che possono avere 
un impatto significativo sulla creazione e sullo sviluppo delle reti transeuropee; 
la Commissione a presentare gli orientamenti riguardanti le reti transeuropee 
che possono costituire il riferimento per preparare quanto prima l'attuazione del 
titolo XII del Trattato che istituisce la Comunità economica europea; 
la Commissione a presentare regolarmente al Consiglio "Mercato interno" una 
relazione sull'andamento dei lavori che il Consiglio s'impegna ad esaminare". 
100. La presente comunicazione risponde ai desiderata del Consiglio. Essa mira a 
fare il punto sullo stadio raggiunto dai lavori e a porre in risalto i legami che la 
realizzazione delle reti europee presenta con il funzionamento del mercato interno oltre 
che con la strategia volta a promuovere la crescita economica. 
III. STADIO RAGGIUNTO DAI LAVORI 
101. Conformemente alle conclusioni del Consiglio @) ed alla risoluzione del 
Parlamento W, la Commissione ha presentato già nel 1992 una prima serie di 
proposte relative alle reti transeuropee. 
102. L'applicazione della nozione di rete è già oggetto di discussioni nell'ambito del 
Consiglio "Trasporti" in relazione alle proposte di schemi direttivi per i treni ad alta 
velocità, il trasporto su strada, il trasporto combinato e quello fluviale. Tale nozione è 
stata inoltre oggetto di discussioni nel corso delle riunioni informali dei ministri 
responsabili per l'assetto del territorio. Recentemente sono state presentate proposte 
relative alle reti telematiche per i collegamenti tra amministrazioni e ad una 
al Parlamento: "Verso reti transeuropee: per un programma d'azione comunitario", COM (90) 585 
ro def 
w Conclusioni del Consiglio "Mercato interno" del 31 marzo 1992. 
(4) GU C 125 del 18.5.1992, pag. 87. 
48 
dichiarazione d'interesse europeo. 
a) Gli schemi delle reti 
103. Il fatto di elaborare un insieme d'indirizzi, basandosi su una stretta 
cooperazione con gli Stati membri, il Parlamento e gli operatori economici interessati, 
costituisce l'elemento cruciale ed il punto di partenza per garantire la coerenza e la 
trasparenza degli interventi compiuti a livello comunitario. Identificare progetti 
d'investimento atti a consentire la realizzazione delle reti transeuropee costituisce 
l'espressione più evidente dell'interesse comune, mentre la mobilitazione delle imprese 
del settore, degli esercenti delle reti e dei fornitori di apparecchiature costituisce il 
presupposto per un rilancio dell'attività economica. 
(i) Infrastrutture di trasporto. Nel campo dei trasporti il 10 giugno 1992 la 
Commissione ha adottato tre schemi riguardanti strade, vie navigabili e 
trasporti combinati (si vedano i documenti COM (92) 231 def. e COM (92) 230 
def.) che si ricollegano allo schema già definito di treni ad alta velocità. Nel 
corso della riunione del 15 marzo 1993 il Consiglio "Trasporti" ha dato rilievo 
all'importanza di questi schemi direttivi ed ha espresso un parere preliminare 
favorevole in merito ai lavori già svolti nel campo del trasporto combinato, del 
trasporto su strada e delle vie navigabili. Attualmente si continua a lavorare per 
elaborare schemi relativi alle infrastrutture per il trasporto aereo e quello 
marittimo nonché alle infrastrutture ferroviarie convenzionali. 
Questi schemi sono corredati di una proposta di regolamento concernente il 
finanziamento delle infrastrutture di trasporto. Tale proposta consiste 
sostanzialmente in una proroga, limitata agli anni 1993-1994, del preesistente 
regolamento (CEE) n. 3359/90, giunto a scadenza alla fine del 1992, che 
dovrebbe venire sostituito una volta entrato in vigore il Trattato sull'Unione 
europea. 
(ii) Infrastrutture nel settore dell'energia. La Commissione ha adottato una 
comunicazione relativa alle infrastrutture per il trasporto di energia elettrica e di 
gas (COM (92) 553 def.), che è servita come documento di lavoro per le 
discussioni con gli Stati membri e gli ambienti interessati. Il progetto di proposta 
che precisa quali indirizzi la Commissione seguirà in questo campo è in 
preparazione e potrebbe essere presentato alla Commissione prima dell'estate. 
Tali indirizzi mirano a garantire lo sviluppo coerente delle reti per contribuire 
cosi alla piena realizzazione del mercato interno, al consolidamento della 
coesione economica e sociale e ad una maggiore sicurezza 
dell'approvvigionamento energetico della Comunità. 
(iii) Infrastrutture per le telecomunicazioni. Nel campo delle telecomunicazioni 
l'obiettivo primario della politica comunitaria è quello di stabilire reti 
transeuropee non specializzate e servizi di base. Nell'ambito di un mercato 
aperto e concorrenziale gli interventi della Commissione devono mirare a 
promuovere l'interconnessione e l'interoperabilità delle reti nazionali nonché 
l'accesso a tali reti. 
Per quanto riguarda le applicazioni, nel marzo 1993 la Commissione ha 
adottato una comunicazione al Parlamento ed al Consiglio, corredata di due 
proposte di decisione del Consiglio delle quali la prima verte sull'insieme di 
indirizzi riguardanti le reti telematiche transeuropee per collegamenti tra 
amministrazioni pubbliche e la seconda la concessione in questo campo di un 
appoggio comunitario sotto forma d'iniziativa pluriennale (IDA). Rifacendosi 
49 
inoltre alle comunicazioni da essa presentate sugli orientamenti dell'azione 
comunitaria nel settore dell'istruzione e della formazione (COM (93) 183), la 
Commissione ritiene inoltre che le reti moderne di telecomunicazione 
andrebbero poste anche al servizio della formazione, in particolare con delle 
aplicazioni all'insegnamento a distanza. 
Per quanto riguarda le reti di telecomunicazioni sarà pronto tra breve un 
progetto di comunicazione relativa alla rete digitale integrata nei servizi (ISDN), 
mirante a sviluppare su tutto il territorio comunitario una rete transeuropea di 
ISDN che fornisca un insieme di servizi perfettamente compatibili con le norme 
europee armonizzate EURO-ISDN. Si discute anche sull'opportunità di 
elaborare un insieme d'indirizzi per lo sviluppo di una rete a banda larga. 
b) I mezzi comunitari di finanziamento 
(i) Coesione ed iniziative strutturali 
104. La Comunità apporta un contributo cospicuo nell'ambito dei fondi strutturali 
(segnatamente il FESR) - e continuerà a farlo mediante i nuovi quadri 
comunitari di sostegno e le iniziative comunitarie che saranno attuati a partire 
dal 1994 - al finanziamento d'infrastrutture che possano parzialmente inserirsi 
nei progetti di rete che sono definiti a livello comunitario od in iniziative 
sussidiarie che consentano alle regioni attraversate da tali reti di trarre 
vantaggio dalla presenza di queste infrastrutture e dai loro effetti. 
Negli Stati membri ammessi a beneficiare del Fondo di coesione, a partire 
dall'1 aprile 1993 la Comunità può contribuire a finanziare progetti specifici 
riguardanti le infrastrutture di trasporto nell'ambito dello strumento finanziario di 
coesione e successivamente del Fondo di coesione (una volta entrato in vigore 
il Trattato sull'Unione europea). 
(ii) Strumenti di prestito e di garanzia 
105. La Banca europea per gli investimenti fornisce capitale a lungo termine 
destinato a finanziare progetti infrastrutturali nel campo dei trasporti, 
dell'energia e delle telecomunicazioni. A titolo d'esempio per i soli trasporti tra il 
1987 e il 1991 la Banca ha fornito 8 Mrd di ECU per la costruzione di reti 
transeuropee, dei quali 3,8 Mrd da investirsi in regioni che usufruiscono 
dell'assistenza comunitaria. 
106. La funzione svolta dalla BEI nel finanziamento delle reti dovrebbe risultare 
rafforzata in seguito alle decisioni prese ad Edimburgo in merito ad un'iniziativa 
volta a promuovere la crescita ed a nuovi strumenti di finanziamento: 
- lo strumento temporaneo di prestito per il 1993-1994, che dispone di fondi 
per 5 Mrd di ECU; di questa somma 2,2 Mrd di ECU sono già stati impegnati dall'inizio 
dell'operazione; 
- il Fondo europeo per gli investimenti, dotato di 2 Mrd di ECU, che servirà a 
fornire garanzie su prestiti in base a criteri commerciali. 
107. In minor misura si potrà far ricorso ai prestiti CECA per finanziare infrastrutture 
che facciano uso d'acciaio, come avviene ad esempio per il Canale Reno-
Meno-Danubio, la linea verso l'Atlantico del TGV francese, la rete di 
distribuzione del gas in Grecia, ecc. 
50 
(iii) Politiche interne 
108. Il bilancio comunitario interviene già adesso in numerosi casi a favore delle reti 
transeuropee, finanziando studi di fattibilità e progetti pilota, sussidi in conto 
interesse e garanzie di prestiti (Fondo europeo per gli investimenti) nel quadro 
delle apposite linee di bilancio "reti" (221,5 Mio di ECU nel 1993, 185 dei quali 
nel campo dei trasporti). Ciò vale soprattutto per il programma pluriennale a 
favore delle infrastrutture di trasporto e delle reti telematiche per collegamenti 
tra amministrazioni. 
(iv) Altre fonti di finanziamento 
109. Indipendentemente da questi strumenti utilizzati nel settore dei trasporti, il 
Trattato sullo Spazio economico europeo prevede un'assistenza finanziaria 
nell'ambito della coesione (meccanismo finanziario SEE) sotto forma di 1,5 Mrd 
di ECU di prestiti con un sussidio in conto interesse del 2% e di 500 Mio di ECU 
di sovvenzione. Entrambi questi importi sono finanziati dai paesi firmatari 
dell'accordo e gestiti dalla BEI. 
110. La Comunità interviene parimenti in modo specifico per finanziare le reti 
nell'ambito dei prestiti BEI-PECO (1993: 1 700 Mio di ECU) e del programma 
PHARE (1993: 20 Mio di ECU). 
(v) Dichiarazione d'interesse europeo 
111. Allo scopo di attirare gli investimenti privati, il 16 aprile 1993 la Commissione ha 
inoltre adottato un progetto di modifica della proposta di regolamento relativa 
ad una dichiarazione d'interesse europeo nel campo dei trasporti, dell'energia e 
delle telecomunicazioni. Tale proposta di modifica stabilisce tra l'altro un 
collegamento tra il rilascio della dichiarazione d'interesse europeo e la 
possibilità di un finanziamento comunitario. 
IV. NECESSITA PEL COORDINAMENTO 
112. La realizzazione di reti transeuropee dipende soprattutto dall'adozione dei 
relativi schemi direttivi da parte del Consiglio, e dalla loro attuazione entro termini 
ragionevoli, il che conferirà a tali schemi il carattere di programma infrastruttura^ a 
medio termine. L'adozione di questi schemi di rete costituisce il segnale più vigoroso 
nei confronti degli operatori economici e dei mercati finanziari. 
113. La realizzazione di ogni rete tuttavia ha luogo nell'ambito del settore interessato 
ed in base ad uno specifico calendario. Questa impostazione settoriale non garantisce 
in alcun modo che le diverse iniziative siano sufficientemente valorizzate sul piano 
politico né che esse vengano integrate in un piano globale mirante a ottimizzare 
l'assetto dello spazio europeo, il funzionamento del mercato interno e lo sviluppo 
dell'attività economica. Un intervento di valorizzazione dovrebbe rispettare le 
peculiarità di ciascuno dei tre settori nonché le strutture decisionali che li governano; in 
questo senso l'intervento globale deve risultare complementare alle nuove iniziative 
avviate o in procinto di essere iniziate. 
114. D'altro canto l'impostazione sinora seguita ha privilegiato l'interconnessione 
delle reti; tale impostazione presenta tuttavia determinati limiti, poiché gli schemi 
direttivi hanno un carattere indicativo che non garantisce né la funzionalità dei sistemi 
di comunicazione, né le condizioni di sicurezza e di tutela dell'ambiente e dei 
51 
consumatori nell'ambito dell'intera rete, né un inquadramento giuridico favorevole allo 
sviluppo di una cooperazione tra le imprese che saranno chiamate a realizzare e 
gestire la rete. 
115. Lo sviluppo delle reti presuppone effettivamente un'impostazione integrata a 
livello tanto dei diversi settori interessati quanto degli strumenti impiegati; esso infatti: 
(i) presuppone un'interoperabilità delle infrastrutture e non soltanto la loro 
interconnessione; l'interoperabilità delle reti postula un intervento 
d'armonizzazione delle norme tecniche applicabili ad apparecchiature e sistemi 
che consenta al tempo stesso il buon funzionamento delle reti ed una riduzione 
dei costi d'impianto. 
Si stima così, ad esempio, che la costruzione del TGV Parigi-Bruxelles-
Colonia-Amsterdam, la cui progettazione deve soddisfare specifiche differenti 
in materia d'alimentazione, di sistemi di prelievo dell'energia e di 
controllo/comando e deve inoltre rispondere a normative diverse per quanto 
riguarda sicurezza, emissioni sonore, compatibilità elettromagnetica, ecc., 
abbia comportato un aumento del 60% del costo per passeggero rispetto alla 
versione di base del TGV che circola sulla rete francese. 
Parallelamente all'iniziativa di armonizzazione in corso in alcuni settori (TGV ed 
apparecchiature per il traffico aereo) occorre attuare una strategia globale e 
devono essere possibili nuovi interventi che tengano conto dell'insieme delle 
condizioni di natura tecnica, regolamentare ed operativa che ostacolano 
l'interoperabilità delle reti e di conseguenza lo sviluppo di un vero mercato 
interno dei servizi; 
(ii) esige parimenti la cooperazione tra imprese al fine di costruire, finanziare e 
gestire le reti; la cooperazione delle imprese e delle autorità pubbliche 
costituisce un elemento chiave per la realizzazione delle reti, tenuto conto della 
portata degli investimenti in questione e delle incertezze connesse a questo 
tipo di operazioni. A titolo d'esempio si possono menzionare: 
- lo sviluppo del trasporto combinato, che presuppone accordi tariffari equi in 
grado di offrire una stabilità accettabile agli investimenti realizzati dagli operatori del 
settore (5); 
- l'esercizio su scala comunitaria di reti telefoniche mobili, la cui realizzazione 
si fonda sull'esistenza di accordi transfrontalieri tra operatori in grado di consentire 
l'interconnessione delle reti, la ripartizione del gettito degli abbonamenti e una 
fatturazione coerente dei servizi prestati su tratti transfrontalieri; 
- lo sviluppo di reti telematiche, che esige tra l'altro la realizzazione di 
metodologie e meccanismi amministrativi compatibili, la definizione di specifiche 
tecniche comuni e l'armonizzazione delle norme impiegate. 
Evidentemente questa cooperazione risulterà agevolata da un intervento che 
renda trasparenti le norme comunitarie, soprattutto per quanto riguarda le loro 
modalità d'applicazione negli Stati membri, così da dare agli operatori 
economici la garanzia di una corretta applicazione del diritto comunitario. 
(5) In questo spirito la Commissione è pronta ad accordare un appoggio finanziario a linee pilota di 
trasporto combinato, ideate e sviluppate da operatori economici in diversi Stati membri; si veda la 
decisione 93/45 della Commissione, datata 22.12.1992 (GUCE L 16 del 25.1.1993, pag. 55). 
52 
Inoltre l'adozione da parte del Consiglio di diverse proposte quali quelle 
riguardanti l'istituzione di uno statuto della società europea, i marchi ed i 
brevetti comunitari e la soppressione delle doppie imposizioni fiscali nell'ambito 
della cooperazione tra imprese costituiscono un elemento in grado di produrre 
un effetto di trascinamento positivo. Tuttavia soltanto un'impostazione globale 
in cui si integrino gli aspetti d'interconnessione, d'interoperabilità e di accesso ai 
mercati può porre le premesse favorevoli alla realizzazione di tali reti; 
(iii) esige un intervento a medio termine, giacché alla realizzazione delle reti si 
frappongono numerosi ostacoli, che possono suddividersi in cinque categorie: 
- difficoltà di stabilire le priorità ed i progetti d'interesse comune, derivanti dalle 
divergenze d'interesse e di priorità a livello nazionale oltre che dall'assenza di una 
visione prospettica d'insieme; 
- procedure di decisione e d'attuazione lunghe e disagevoli a causa della 
molteplicità dei soggetti nonché dei problemi giuridici connessi alla realizzazione delle 
reti (politica d'assetto del territorio, campanilismi, espropriazioni, licenze edilizie, 
contenziosi, ecc.); 
- problemi di finanziamento legati alla ricerca della redditività a breve termine, 
ad una redditività finanziaria troppo spesso negativa, a vincoli pubblici di bilancio, a 
prospettive troppo lontane per un impegno politico, alla difficoltà che una mobilitazione 
generale dei capitali privati incontra a causa del forte livello d'incertezza, ed infine 
all'insufficiente prevedibilità del contesto normativo, che costituisce uno dei fattori atti a 
garantire la sicurezza degli investimenti; 
- scarsità e dispersione delle risorse finanziarie ed umane a livello di Stati 
membri, dovuta alla diversità delle situazioni nazionali ed alle difficoltà incontrate dalla 
cooperazione transfrontaliera, ma anche all'assenza di una visione globale nella 
messa in opera degli strumenti comunitari; 
- assenza d'interoperabilità transfrontaliera, dovuta alla diversità delle norme 
oltre che alla grande varietà di strutture amministrative e di norme in materia di 
gestione, che determinano una frammentazione dei mercati. 
116. Tali difficoltà hanno una natura tale da evidenziare con chiarezza la necessità 
di promuovere un intervento coordinato affinché l'iniziativa in materia di reti 
transeuropee possa recare un contributo alla crescita economica che vada al di là dei 
progetti stessi e costituisca un fattore endogeno di crescita e concorrenzialità delle 
imprese. Questa strategia deve andare a completare le iniziative d'incoraggiamento a 
breve termine prese sul piano macroeconomico. 
V. MEZZI DA IMPIEGARE 
117. Per quanto riguarda i finanziamenti si constata una divergenza d'interessi tra 
l'ammortamento a lungo termine degli investimenti infrastnitturali e la ricerca di una 
redditività a breve termine, un elemento quest'ultimo che non favorisce certo la 
realizzazione delle reti. In base agli schemi di rete proposti o in corso d'elaborazione 
una prima valutazione del fabbisogno dei singoli settori indica in 20 Mrd di ECU 
all'anno il fabbisogno complessivo d'investimenti. Onde agevolare il finanziamento 
d'investimenti di questa entità occorre senz'altro garantire che, in rapporto a progetti 
d'interesse comune, si proceda ad un coordinamento delle risorse di bilancio nazionali, 
delle risorse comunitarie e dei finanziamenti privati. Occorre parimenti sviluppare gli 
strumenti previsti dal titolo XII del Trattato sull'Unione europea, quali figurano 
53 
all'articolo 129 C, vale a dire studi di fattibilità, sussidi in conto interesse e garanzie di 
prestiti, secondo modalità quali quelle che la Comunità sta seguendo nell'ambito del 
Fondo europeo per gli investimenti. 
118. Analogamente si constata che, nel campo dei trasporti e delle 
telecomunicazioni, si accumulano gravi ritardi nell'elaborazione di norme tecniche, il 
che ostacola l'interoperabilità delle reti. Ad esempio la crescita del traffico aereo, 
derivante dalla liberalizzazione intervenuta in questo settore, si urta contro 
l'incompatibilità dei sistemi di gestione del traffico aereo. D'altro canto proposte 
riguardanti la realizzazione del mercato interno nel campo dell'energia ed in quello dei 
trasporti su strada sono bloccate in fasi differenti del loro iter. 
119. Per questo motivo occorre prendere una nuova iniziativa grazie alla quale si 
arrivi a disporre tanto degli strumenti necessari per realizzare i progetti, quanto della 
fiducia degli operatori, a prescindere dal fatto che si tratti di autorità pubbliche, 
industriali, banchieri o esercenti di reti; a questo proposito: 
in una prima fase occorrerebbe tornare ad un'impostazione che collochi nella 
giusta prospettiva le iniziative "settoriali" e consenta d'inquadrare gli 
investimenti negli schemi di rete, garantendone così una maggiore sicurezza; 
una presentazione globale degli schemi di rete metterà in risalto il contributo 
che essi recano all'assetto territoriale e all'equilibrio dello spazio europeo. 
L'impegno politico del Consiglio europeo in materia di schemi di rete nei diversi 
settori invierà un chiaro segnale agli investitori ed ai mercati finanziari, purché 
ad esso faccia concretamente seguito l'adozione formale dei diversi schemi 
prima di una data determinata (fine dell'anno) nell'ambito dei Consigli 
specializzati; 
in una seconda fase, di durata più lunga, si dovranno garantire: 
(i) migliori condizioni per lo sviluppo della cooperazione internazionale tra i 
promotori dei progetti, gli esercenti delle reti, gli investitori e gli altri operatori economici 
interessati così da agevolare l'organizzazione, il finanziamento e la gestione dei 
progetti transeuropei; 
(ii) le condizioni più idonee a garantire l'interoperabilità delle reti. 
ISSN 0254-1505 
COM (93) 256 def. 
DOCUMENTI 
rr io 
N. di catalogo : CB-CO-93-289-IT-C 
ISBN 92-77-56497-0 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo