COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 13.7.2016 COM(2016) 467 final 2016/0224(COD) Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che stabilisce una procedura comune di protezione internazionale nell'Unione e abroga la direttiva 2013/32/UE



RELAZIONE 1.CONTESTO DELLA PROPOSTA •Contesto generale e motivazione della proposta L'Unione europea sta elaborando una politica migratoria integrata, sostenibile e olistica, basata sulla solidarietà e sull'equa ripartizione delle responsabilità, che possa funzionare efficacemente sia nei periodi di calma che in tempi di crisi. Dall'adozione dell'agenda europea sulla migrazione la Commissione europea si adopera per mettere in atto misure che raccolgano le sfide immediate e a lungo termine per una gestione efficace e globale dei flussi migratori. Il sistema europeo comune di asilo si basa su norme che determinano lo Stato membro competente per l'esame delle domande di protezione internazionale (e ricomprendono una banca dati per le impronte digitali dei richiedenti asilo) e su norme comuni in materia di procedure di asilo, condizioni di accoglienza e riconoscimento e protezione dei beneficiari di protezione internazionale. L'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo aiuta gli Stati membri ad attuare il sistema europeo comune di asilo. Nonostante gli importanti sviluppi del sistema europeo comune di asilo, sussistono ancora notevoli disparità tra gli Stati membri per quanto riguarda i tipi di procedure usate, le condizioni di accoglienza disposte per i richiedenti, i tassi di riconoscimento e il tipo di protezione concessa ai beneficiari di protezione internazionale. Tali divergenze contribuiscono ai movimenti secondari e alla caccia all'asilo più vantaggioso, creano fattori di attrazione e in ultima analisi una ripartizione diseguale tra gli Stati membri della responsabilità di offrire protezione a chi ne ha bisogno. I recenti arrivi di massa hanno dimostrato che l'Europa ha bisogno di un sistema di asilo efficace ed efficiente, in grado di garantire una condivisione equa e sostenibile della responsabilità tra gli Stati membri, di fornire condizioni di accoglienza sufficienti e dignitose in tutta l'UE, di trattare rapidamente ed efficacemente le domande di asilo presentate nell'UE e di garantire decisioni di qualità affinché le persone bisognose di protezione internazionale di fatto la ottengano. Nel contempo l'UE deve far fronte a movimenti irregolari e pericolosi e debellare il modello operativo dei trafficanti. A tal fine occorre, da un lato, che le domande di asilo di coloro che non hanno diritto alla protezione internazionale siano trattate con celerità e che questi migranti siano rimpatriati rapidamente e, dall'altro, che siano create vie di accesso all'UE sicure e legali per le persone provenienti da paesi terzi che hanno bisogno di protezione. Ciò rientra anche in un più ampio partenariato con i paesi di origine e di transito prioritari. Il 6 aprile 2016 la Commissione ha esposto le sue priorità per una riforma strutturale del quadro europeo in materia di asilo e migrazione nella comunicazione "Riformare il sistema europeo comune di asilo e potenziare le vie legali di accesso all'Europa", illustrando varie iniziative per una politica di asilo europea più umana, equa ed efficace e per gestire meglio la migrazione regolare. Il 4 maggio 2016 la Commissione ha presentato una prima serie di proposte di riforma del sistema europeo comune di asilo, conformemente alle tre priorità individuate nella citata comunicazione: istituire un sistema Dublino sostenibile ed equo per determinare lo Stato membro competente per l'esame delle domande di asilo; rafforzare il sistema Eurodac per monitorare meglio i movimenti secondari e agevolare la lotta contro la migrazione irregolare; istituire una vera e propria Agenzia europea per l'asilo onde garantire il buon funzionamento del sistema europeo comune di asilo. Queste proposte sono i primi elementi costitutivi della riforma della struttura del sistema europeo comune di asilo. Con questo secondo pacchetto la Commissione completa la riforma del sistema europeo comune di asilo adottando quattro proposte aggiuntive: una proposta che sostituisce la direttiva sulle procedure di asilo ("direttiva procedure") con un regolamento che armonizza i diversi regimi procedurali degli Stati membri e crea una vera e propria procedura comune; una proposta che sostituisce la direttiva qualifiche con un regolamento che fissa norme uniformi per il riconoscimento delle persone bisognose di protezione e i diritti concessi ai beneficiari di protezione internazionale; una proposta di revisione della direttiva accoglienza volta ad armonizzare ulteriormente le condizioni di accoglienza nell'UE, aumentare le prospettive di integrazione dei richiedenti e ridurre i movimenti secondari; una proposta di quadro strutturato dell'Unione in materia di reinsediamento con cui la Commissione dà seguito all'impegno di potenziare le vie legali di accesso all'UE annunciato il 6 aprile 2016, passando a un approccio più gestito alla protezione internazionale nell'UE che garantisca canali di accesso ordinati e sicuri a quanti ne hanno bisogno, onde ridurre progressivamente gli incentivi agli arrivi irregolari. Tali proposte sono parti indispensabili della riforma globale del sistema europeo comune di asilo e sono strettamente collegate tra loro. Con questa seconda fase di proposte legislative volte a riformare l'acquis in materia di asilo, sono ora sul tavolo tutti gli elementi di un sistema europeo comune di asilo solido, coerente e integrato, basato su norme comuni e armonizzate al contempo efficaci e protettive, pienamente in linea con la convenzione di Ginevra. Il sistema europeo comune di asilo che si sta sviluppando è al tempo stesso efficace e protettivo e mira a garantire la piena convergenza dei sistemi nazionali, riducendo gli incentivi ai movimenti secondari, rafforzando la fiducia reciproca tra gli Stati membri e consentendo, nel complesso, il buon funzionamento del sistema Dublino. Garantisce che, ovunque si trovino nell'UE, i richiedenti asilo siano trattati in modo equo e adeguato. Fornisce gli strumenti necessari per la rapida identificazione delle persone effettivamente bisognose di protezione internazionale e il rimpatrio di chi non ha bisogno di protezione. È generoso verso le categorie più vulnerabili e rigoroso nei confronti dei potenziali abusi, sempre nel rispetto dei diritti fondamentali. È infine economicamente conveniente e sufficientemente flessibile da adattarsi alle complesse sfide che si pongono agli Stati membri in questo ambito. •Obiettivi della proposta Obiettivo della presente proposta è stabilire una procedura autenticamente comune di protezione internazionale che sia efficace, equa ed equilibrata. Con la scelta del regolamento, atto direttamente applicabile in tutti gli Stati membri, E CON l'eliminazione degli elementi di discrezionalità e la semplificazione, la razionalizzazione e il consolidamento delle disposizioni procedurali, la proposta mira a conseguire un grado superiore di armonizzazione e a uniformare maggiormente gli esiti delle procedure di asilo in tutti gli Stati membri, eliminando così gli incentivi alla caccia all'asilo più vantaggioso e ai movimenti secondari fra gli Stati membri. La proposta promuove l'obiettivo di un processo decisionale rapido ma qualitativamente solido in tutte le fasi della procedura. Obbliga gli Stati membri a investire nel rispettivo sistema di asilo fin dalle fasi amministrative della procedura mettendo a disposizione delle autorità competenti i mezzi necessari per l'assunzione di decisioni rapide ma solide, in modo da poter riconoscere in tempi brevi lo status delle persone che necessitano di protezione e, in tempi altrettanto brevi, rimpatriare gli altri. Un processo decisionale rapido ed efficace va nell'interesse sia dei richiedenti, offrendo chiarezza circa il loro status giuridico, sia degli Stati membri, consentendo risparmi sulle spese amministrative e di accoglienza. Una procedura equa ed efficace comune in tutta l'Unione comporta i vantaggi che seguono. –Procedure più semplici, più chiare e più rapide in sostituzione delle disposizioni procedurali eterogenee attualmente in vigore negli Stati membri. La presente proposta prevede termini brevi ma ragionevoli per l'accesso del richiedente alla procedura e per la conclusione dell'esame delle domande sia nella fase amministrativa sia nella fase d'impugnazione. È mantenuto il parametro di riferimento dei sei mesi per la prima decisione, mentre sono considerevolmente abbreviati i termini di trattamento delle domande manifestamente infondate e inammissibili. Gli Stati membri hanno inoltre la possibilità di dare priorità e esaminare rapidamente una data domanda. Sebbene siano prestabiliti, i termini applicabili alla registrazione, alla presentazione e all'esame delle domande possono essere prorogati in via eccezionale quando gli Stati membri ricevono un numero sproporzionato di domande simultanee. In considerazione di tale eventualità gli Stati membri dovrebbero valutare periodicamente i loro bisogni e prevederli, in modo da disporre delle risorse adeguate che permettono loro di gestire efficacemente il sistema di asilo. In caso di necessità gli Stati membri possono altresì avvalersi dell'assistenza dell'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo. Diventa inoltre obbligatorio il ricorso alla procedura di ammissibilità e alla procedura d'esame accelerata e sono precisate le norme sulle domande reiterate, con la possibilità di derogare al diritto di rimanere nel territorio dello Stato membro al termine o nel corso della procedura amministrativa. –Garanzie procedurali a tutela dei diritti dei richiedenti, in modo che le domande di asilo siano valutate adeguatamente con una procedura più snella e più breve. A tal fine, in avvio di procedura tutti i richiedenti sono informati dei loro diritti e obblighi e delle conseguenze della relativa inosservanza. Ai richiedenti dev'essere data la possibilità effettiva di collaborare e di comunicare adeguatamente con le autorità competenti, affinché possano presentare tutti gli elementi di cui dispongono per motivare la domanda. La presente proposta offre ai richiedenti garanzie procedurali atte a permettere loro di far valere i propri diritti in tutte le fasi della procedura, in particolare il diritto di esprimersi in un colloquio personale, il diritto all'interpretazione e il diritto all'assistenza e alla rappresentanza legali gratuite. In linea di principio i richiedenti godono inoltre del diritto di rimanere nel territorio dello Stato membro in attesa dell'esito della procedura. Hanno il diritto di ricevere un'appropriata notifica delle decisioni che li riguardano con indicazione dei relativi motivi in fatto e in diritto e, in caso di decisione negativa, il diritto a un ricorso effettivo dinanzi al giudice. Sono rafforzate le garanzie per i richiedenti con esigenze procedurali particolari e i minori non accompagnati, ad esempio attraverso norme più dettagliate per valutare, documentare e soddisfare le esigenze procedurali particolari del richiedente.

–Norme più rigorose per impedire gli abusi del sistema, penalizzare le domande manifestamente improprie e disincentivare i movimenti secondari imponendo ai richiedenti chiari obblighi di collaborazione con le autorità nell'intero corso della procedura e prevedendo conseguenze pesanti in caso di inosservanza. L'esame della domanda di protezione internazionale è infatti subordinato alla presentazione della domanda, al rilevamento delle impronte digitali, alla comunicazione delle informazioni necessarie per l'esame e alla presenza e al soggiorno nello Stato membro competente. L'inosservanza di uno di tali obblighi può comportare il rigetto della domanda per rinuncia del richiedente, in applicazione della procedura di ritiro implicito. Sono rafforzati e resi obbligatori gli strumenti procedurali, attualmente facoltativi, atti a punire gli abusi da parte dei richiedenti, i movimenti secondari e le domande manifestamente infondate. In particolare la proposta prevede elenchi precisi e esaustivi dei motivi per cui è obbligatorio accelerare l'esame o respingere la domanda per manifesta infondatezza o per rinuncia del richiedente. È altresì potenziata la capacità di rispondere alle domande reiterate che costituiscono abusi della procedura di asilo, in particolare consentendo l'allontanamento del richiedente dal territorio degli Stati membri sia prima sia dopo la decisione amministrativa sulla domanda, senza che vengano per questo meno le garanzie vigenti a tutela dei diritti dei richiedenti, compreso il diritto a un ricorso effettivo. –Norme armonizzate sui paesi sicuri, determinanti per l'efficacia di una procedura comune: la presente proposta prevede infatti l'armonizzazione delle conseguenze procedurali dell'applicazione dei concetti di paese sicuro. Se manifestamente il richiedente non necessita di protezione internazionale perché proviene da un paese di origine sicuro, la domanda dev'essere respinta in tempi brevi e, in tempi altrettanto brevi, dev'essere organizzato il rimpatrio. La domanda va invece dichiarata inammissibile se il richiedente ha già trovato un primo paese di asilo in cui gode di protezione o in cui la sua domanda può essere esaminata da un paese terzo sicuro. La Commissione propone di armonizzare gradualmente le norme su questa materia, fino a sostituire gli elenchi nazionali dei paesi sicuri con elenchi europei o designazioni a livello di Unione entro cinque anni dall'entrata in vigore del regolamento. •Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato La presente proposta è pienamente coerente sia con le prime proposte di riforma del sistema europeo comune di asilo presentate il 4 maggio 2016, relative al regolamento Dublino, al sistema Eurodac e all'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo, sia con le proposte di riforma previste dal regolamento qualifiche, con la rifusione della direttiva accoglienza e con la proposta di sistema strutturato dell'Unione in materia di reinsediamento. Riguardo alla proposta di rifusione del regolamento Dublino, la presente proposta si applica ai richiedenti sottoposti alla procedura vigente in tale ambito. In particolare è coerente con le norme ivi previste, che precisa ulteriormente: ne sono esempi le norme concernenti l'esame di ammissibilità della domanda, la procedura d'esame accelerata, le domande reiterate, le garanzie applicabili ai minori e le garanzie particolari per i minori non accompagnati. È parimenti in linea con la rifusione del regolamento Eurodac per quanto riguarda il rilevamento delle impronte digitali e dell'immagine del volto dei richiedenti e la relativa pertinenza ai fini delle domande di protezione internazionale. Relativamente alla proposta sull'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo, la presente proposta rammenta l'importanza del sostegno operativo e tecnico che l'Agenzia può offrire agli Stati membri ai fini di una gestione efficiente delle domande di protezione internazionale, così come il contributo in termini di sviluppo di capacità che il nuovo mandato proposto permette all'Agenzia di apportare. Per quanto riguarda il regolamento qualifiche, le due proposte sono tra loro complementari nella misura in cui la proposta sulle qualifiche definisce i criteri in base ai quali al cittadino di paese terzo o all'apolide è attribuita la qualifica di beneficiario di protezione internazionale, mentre la presente stabilisce norme procedurali comuni per il riconoscimento e la revoca della protezione internazionale. La presente proposta è intimamente connessa anche alla proposta di rifusione della direttiva accoglienza. Ai fini di una valutazione tempestiva ed efficace delle domande di protezione internazionale è necessario che i richiedenti assolvano gli obblighi di presentazione e comunicazione stabiliti nella proposta di rifusione della direttiva accoglienza, e la presente proposta stabilisce le conseguenze procedurali in cui incorrono i richiedenti che non li rispettano. •Coerenza con le altre normative dell'Unione La presente proposta è coerente con la politica globale di lungo termine per una migliore gestione della migrazione quale esposta dalla Commissione nell'agenda europea sulla migrazione, che ha trasformato gli orientamenti politici del presidente Juncker in una serie di iniziative coerenti e sinergiche basate su quattro pilastri: ridurre gli incentivi alla migrazione irregolare; rendere sicure le frontiere esterne dell'Unione e salvare vite umane; una politica di asilo forte; una nuova politica di migrazione legale. La presente proposta, che dà ulteriore attuazione all'agenda europea sulla migrazione relativamente all'obiettivo di rafforzare la politica di asilo dell'Unione, dovrebbe essere considerata parte della più ampia politica dell'UE volta a creare un sistema solido ed efficace per una gestione sostenibile della migrazione per il futuro, che sia equo per le società di accoglienza e i cittadini dell'Unione e per i cittadini di paesi terzi interessati e i paesi di origine e transito. 2.BASE GIURIDICA, SUSSIDIARIETÀ E PROPORZIONALITÀ •Base giuridica La base giuridica della proposta è l'articolo 78, paragrafo 2, lettera d), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, che prevede l'adozione di misure relative a procedure comuni per il riconoscimento e la revoca dello status uniforme in materia di asilo e di protezione sussidiaria. •Sussidiarietà Obiettivo della presente proposta è stabilire una procedura comune di riconoscimento e di revoca della protezione internazionale in sostituzione delle diverse procedure di asilo degli Stati membri, assicurandone tempestività e efficacia. Affinché i singoli richiedenti possano contare sulla parità di trattamento delle domande, sulla chiarezza e sulla certezza del diritto, ciascuna domanda di protezione internazionale fatta da un cittadino di paese terzo o da un apolide dovrebbe essere esaminata secondo una procedura disciplinata dalle stesse regole, quale che sia lo Stato membro in cui è presentata. Poiché gli Stati membri non sono in grado di stabilire singolarmente norme comuni che permettano di ridurre gli incentivi alla caccia all'asilo più vantaggioso e ai movimenti secondari fra gli Stati membri, è necessario un intervento dell'Unione. L'obiettivo ricercato non può essere conseguito in misura sufficiente dagli Stati membri, ma, a motivo della portata e degli effetti del presente regolamento, può essere conseguito meglio a livello dell'Unione. L'Unione può quindi intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 5 del trattato sull'Unione europea. Il presente regolamento si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo. •Proporzionalità Conformemente al principio di proporzionalità sancito dall'articolo 5 del trattato sull'Unione europea, la presente proposta di regolamento si limita a quanto necessario per conseguire gli scopi prefissati.

Quanto a istituire una procedura comune di riconoscimento e di revoca dello status di protezione internazionale, tutti gli elementi della proposta si limitano al necessario per stabilirla e permetterne l'attivazione, razionalizzarla e semplificarla, garantire ai richiedenti pari trattamento in termini di diritti e garanzie e evitare quelle discrepanze fra procedure nazionali che producono l'effetto indesiderato d'incoraggiare i movimenti secondari. L'introduzione di termini temporali in tutte le fasi della procedura, impugnazione compresa, e l'accorciamento del termine per la fase amministrativa sono modifiche necessarie per semplificare le procedure e aumentarne l'efficacia. I termini proposti per la fase di impugnazione permettono di rispettare tutte le pertinenti garanzie procedurali, compresi il diritto a un'udienza e il rispetto del principio dell'eguaglianza delle armi. Proponendo tali termini la Commissione ha cercato il giusto equilibrio tra due diversi diritti del richiedente: il diritto a che la domanda sia esaminata entro un termine ragionevole e il diritto di ricorso effettivo e di difesa, anche in termini di prestazione di assistenza e rappresentanza legali gratuite. •Scelta dell'atto giuridico Si propone un regolamento che abroghi e sostituisca una direttiva. Il grado di armonizzazione delle procedure nazionali di riconoscimento e di revoca della protezione internazionale ottenuto con la direttiva 2013/32/UE non si è rivelato sufficiente a colmare le differenze in termini di tipo di procedura seguita, tempi della procedura, diritti e garanzie procedurali offerti al richiedente, tassi di riconoscimento e tipo di protezione riconosciuto. In quanto atto direttamente applicabile, soltanto un regolamento che stabilisca una procedura comune di asilo nell'Unione è in grado di offrire il grado di uniformità e di efficacia necessario per l'applicazione di norme procedurali nel diritto dell'Unione in materia di asilo. 3.CONSULTAZIONE DEI PORTATORI DI INTERESSE •Consultazioni dei portatori di interessi In preparazione di questo secondo pacchetto di proposte la Commissione ha tenuto con gli Stati membri, l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati e la società civile consultazioni mirate improntate agli obiettivi della riforma del sistema europeo comune di asilo esposti nella comunicazione della Commissione del 6 aprile 2016. La Commissione ha valutato attentamente le argomentazioni addotte, adoperandosi per integrare nella proposta quelle che hanno riscosso maggiori consensi tra tutte le parti interessate. A giugno 2016 si è tenuto uno scambio informale di opinioni con il Parlamento europeo sul secondo pacchetto di proposte. –La scelta della Commissione di sostituire la direttiva in vigore con un regolamento è stata accolta in modo positivo dalla maggior parte degli Stati membri, ad eccezione di alcuni che hanno espresso timori circa la compatibilità con l'ordinamento amministrativo nazionale. Fin dai tempi del dibattito sulla proposta di direttiva procedure alcuni Stati membri sostengono invariabilmente che un regolamento direttamente applicabile costituisce lo strumento giuridico più efficace per garantire i diritti dei richiedenti e la parità di trattamento in tutti gli Stati membri. Alcuni portatori di interesse hanno tuttavia messo in guardia contro il rischio di abbassamento degli standard di protezione per raggiungere un minimo comune denominatore, soprattutto in quanto l'Unione è il principale modello di riferimento in quest'area del diritto internazionale dei rifugiati. –La maggior parte degli Stati membri ha riconosciuto la necessità di semplificare e precisare le norme procedurali in vigore e ha espresso sostegno per un'ulteriore armonizzazione delle procedure di asilo in tutta l'Unione. Gli Stati membri hanno riconosciuto la necessità di precisare e semplificare i motivi di inammissibilità, il ricorso alla procedura accelerata e alla procedura di frontiera e il trattamento delle domande reiterate. Fra gli Stati membri è emerso un consenso generale a favore dell'introduzione di termini massimi nelle varie fasi della procedura, impugnazione compresa. La maggior parte di essi, seppur soddisfatta dei tempi attualmente previsti per la procedura amministrativa ordinaria, ha riconosciuto la necessità di accelerarli e di snellire le procedure. Vari Stati membri hanno sottolineato tuttavia la necessità di prevedere una certa flessibilità per poter far fronte alle situazioni di afflusso massiccio di migranti e di numero sproporzionato di domande simultanee. Gli Stati membri hanno sostenuto in linea generale l'introduzione di termini tassativi per la fase di impugnazione, ma hanno chiesto di differenziarli a seconda che la decisione impugnata sia stata adottata con procedura ordinaria o con procedura accelerata. La maggior parte dei portatori di interesse rappresentanti la società civile ha chiesto una semplificazione delle norme procedurali attuali, ma si è mostrata assai scettica riguardo all'efficacia dei termini tassativi per le diverse fasi della procedura. Timori sono stati espressi anche circa il modo in cui si potrà assicurare la compatibilità dei termini proposti con l'esercizio effettivo delle garanzie procedurali. –La maggior parte degli Stati membri considera la procedura d'esame accelerata, la procedura di frontiera e la procedura di ammissibilità strumenti necessari per una maggiore efficienza nell'esame delle domande chiaramente fraudolente, manifestamente infondate o inammissibili. Sono stati espressi pareri divergenti circa l'obbligatorietà dell'applicazione dei concetti di primo paese di asilo e di paese terzo sicuro al fine di respingere le domande per inammissibilità e circa l'obbligatorietà della procedura d'esame accelerata e della procedura di frontiera. Consapevole della necessità di misure volte a aumentare l'efficienza del sistema, la maggior parte degli Stati membri è favorevole alla compilazione di elenchi comuni dell'UE dei paesi di origine sicuri e dei paesi terzi sicuri, pur preferendo mantenere anche la possibilità di elenchi nazionali. Secondo vari portatori di interesse, finché permarranno margini di discrezionalità nell'applicazione dei concetti ai singoli casi l'obbligatorietà dei concetti di primo paese di asilo e di paese terzo sicuro al fine di determinare l'ammissibilità della domanda, associata all'introduzione degli elenchi comuni dell'UE di paesi terzi sicuri, potrebbe rivelarsi insufficiente a realizzare l'armonizzazione ricercata. Alcuni portatori di interesse nutrono perplessità circa l'eventuale coesistenza di elenchi nazionali e unionali di paesi di origine sicuri e hanno rilevato che solo la Corte di giustizia europea potrebbe controllare la legittimità dell'inclusione o dell'esclusione di un paese dall'elenco comune dell'UE di paesi di origine sicuri. La maggior parte dei rappresentanti della società civile ha espresso dubbi circa l'obbligatorietà dei concetti di primo paese di asilo e di paese terzo sicuro e in generale delle procedure particolari. Secondo alcuni, le procedure accelerate andrebbero seguite soltanto per le domande che, da una valutazione prima facie, risultano manifestamente infondate o chiaramente improprie. Al riguardo vari portatori di interesse hanno sostenuto la necessità di esentare dalle procedure particolari i richiedenti vulnerabili, in particolare i minori non accompagnati. Alcune parti consultate hanno caldeggiato maggiori garanzie per i minori non accompagnati, soprattutto la nomina in tempi rapidi di un tutore qualificato. –Per gli Stati membri è necessario includere nella procedura misure intese a scoraggiare i movimenti ingiustificati e secondari. La maggior parte degli Stati membri ritiene che la proposta debba stabilire chiaramente anche le responsabilità dei richiedenti protezione internazionale, imponendo in particolare l'obbligo di collaborare con le autorità in tutte le fasi della procedura e di fornire le informazioni necessarie per l'esame della domanda. In linea con le disposizioni della proposta di riforma del regolamento Dublino, il richiedente dovrebbe altresì rispettare il divieto di lasciare il territorio dello Stato membro che ne esamina la domanda. La maggior parte degli Stati membri ha appoggiato la proposta di esaminare con procedura accelerata le domande delle persone che si rendono irreperibili senza giustificazione, sempre nel totale rispetto delle garanzie procedurali applicabili. Al tempo stesso alcuni dei principali portatori di interesse rappresentanti la società civile hanno sottolineato l'inopportunità di usare le procedure come sanzioni e non reputano giustificato associare l'applicazione della procedura accelerata all'irreperibilità del richiedente. •Assunzione e uso di perizie L'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo ha raccolto in parte i dati relativi all'attuazione della direttiva procedure nell'ambito di un processo volto a tracciare una mappatura della normativa e delle prassi seguite dagli Stati membri nell'attuazione degli strumenti del sistema europeo comune di asilo. Dall'adozione della direttiva procedure nel 2013 la Commissione ha organizzato una serie di riunioni del comitato di contatto dedicate alla medesima direttiva, nelle quali ha discusso con gli Stati membri i problemi di attuazione incontrati. La presente proposta s'informa dei risultati di questi due processi.

•Diritti fondamentali La presente proposta rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti in particolare dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, così come gli obblighi derivanti dal diritto internazionale, in particolare dalla convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati, dalla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, dal patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, dalla convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e dalla convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo. La procedura comune di riconoscimento e di revoca dello status di protezione internazionale è applicata nel totale rispetto dei diritti fondamentali sanciti dalla Carta, inclusi il diritto alla dignità umana (articolo 1), la proibizione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti (articolo 4), il diritto alla protezione dei dati di carattere personale (articolo 8), il diritto di asilo (articolo 18), la protezione dal respingimento (refoulement) (articolo 19), la non discriminazione (articolo 21), la parità di diritti tra donne e uomini (articolo 23), i diritti del minore (articolo 24) e il diritto a un ricorso effettivo (articolo 47). La presente proposta tiene pienamente conto dei diritti dei minori e delle particolari necessità delle persone vulnerabili. La proposta garantisce un soddisfacimento adeguato delle particolari esigenze dei minori, in particolare se non accompagnati, mettendo a loro disposizione orientamento e sostegno in tutte le fasi della procedura. La proposta tiene conto anche degli obblighi degli Stati membri ai sensi della convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica (convenzione di Istanbul). Alla luce delle proposte della Commissione di decisioni del Consiglio relative alla firma e alla conclusione della convenzione di Istanbul, e nella prospettiva di garantire alle donne bisognose di protezione internazionale che hanno subito violenza di genere un adeguato livello di protezione, è opportuno adottare un approccio sensibile alle specificità di genere nell'interpretare e nell'applicare il regolamento proposto. La proposta consente la conservazione dei dati raccolti sia alla registrazione e alla presentazione della domanda di protezione internazionale, fra cui dati personali e elementi rilevanti ai fini dell'esame della domanda, sia durante il colloquio personale, compresa la relativa registrazione o trascrizione. Affinché i dati personali dei richiedenti siano conservati solo per il tempo necessario, la proposta garantisce il diritto alla relativa protezione fissando un periodo massimo di conservazione. Poiché tali dati costituiscono parte integrante della pratica del richiedente, il periodo massimo di conservazione ritenuto necessario è di dieci anni a decorrere dalla decisione definitiva. Tale periodo di conservazione è ritenuto necessario nel caso in cui la protezione internazionale non è riconosciuta, perché può accadere che negli anni successivi il cittadino di paese terzo o l'apolide tenti di chiedere protezione internazionale in un altro Stato membro o che reiteri ulteriormente la domanda nello stesso Stato membro o in un altro. Anche per coloro che hanno ottenuto protezione internazionale è necessario lo stesso periodo di conservazione, che permette di verificarne lo status, in particolare nel quadro del periodico riesame dello status previsto dalla proposta di regolamento qualifiche, e che è altresì necessario in considerazione degli obblighi di ripresa in carico previsti dalla proposta di rifusione del regolamento Dublino per i beneficiari di protezione internazionale. Trascorsi i dieci anni, i cittadini di paesi terzi e gli apolidi che hanno soggiornato nell'Unione per vari anni avranno ottenuto uno status giuridico definito ovvero avranno persino acquistato la cittadinanza di uno Stato membro. I dati delle persone che acquistano la cittadinanza di uno Stato membro prima del termine di dieci anni dovrebbero essere cancellati immediatamente. In Eurodac detti dati sono cancellati dal sistema centrale non appena lo Stato membro di origine viene a conoscenza del fatto che la persona ha acquistato tale cittadinanza, giacché essa non rientra più nell'ambito di applicazione di Eurodac. 4.INCIDENZA SUL BILANCIO La presente proposta non comporta alcun onere finanziario o amministrativo per l'Unione europea e pertanto non incide sul suo bilancio. 5.ALTRI ELEMENTI •Modalità di monitoraggio, valutazione e informazione La Commissione presenterà una relazione sull'applicazione del regolamento al Parlamento europeo e al Consiglio entro due anni dall'entrata in vigore e in seguito ogni cinque anni. Gli Stati membri saranno tenuti a trasmettere le informazioni per la redazione della relazione alla Commissione e all'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo. L'Agenzia inoltre monitorerà l'osservanza del regolamento negli Stati membri tramite il meccanismo di monitoraggio che la Commissione ha proposto di istituire nella revisione del mandato dell'Agenzia. •Illustrazione dettagliata delle singole disposizioni della proposta Obiettivo della presente proposta è assicurare un trattamento rapido e efficiente delle domande di protezione internazionale attraverso l'istituzione di una procedura comune di riconoscimento e di revoca della protezione internazionale che sostituisca le diverse procedure degli Stati membri e che si applichi a tutte le domande di protezione internazionale fatte negli Stati membri. La presente proposta precisa e semplifica le norme procedurali e dota le autorità nazionali degli strumenti necessari per esaminare e decidere delle domande in modo efficiente e per contrastare gli abusi e i movimenti secondari all'interno dell'UE, rafforzando nel contempo le necessarie garanzie procedurali per il singolo richiedente, così da rendere la procedura più rapida e più efficace. Razionalizzazione e semplificazione della procedura di protezione internazionale La proposta razionalizza e semplifica la procedura precisando le diverse fasi dell'accesso. La domanda si considera fatta non appena il cittadino di paese terzo o l'apolide manifesta la volontà di ricevere protezione internazionale da uno Stato membro (articolo 25, paragrafo 1). La domanda dev'essere registrata immediatamente, e comunque entro tre giorni lavorativi dalla data in cui è rivolta alle autorità nazionali (articolo 27, paragrafo 1) (termine invariato rispetto alla direttiva procedure). Deve quindi essere data al richiedente la possibilità effettiva di presentare domanda, entro dieci giorni lavorativi dalla data in cui questa è registrata (articolo 28, paragrafo 1). Per i minori non accompagnati questo termine decorre soltanto dalla data in cui il tutore è nominato e ha incontrato il minore (articolo 32, paragrafo 2). Il termine per la presentazione della domanda è una novità rispetto alla direttiva procedure. Gli Stati membri dovrebbero valutare periodicamente i loro bisogni e prevederli, in modo da disporre delle risorse adeguate che permettono loro di gestire efficacemente il sistema di asilo, anche predisponendo i piani di emergenza necessari. L'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo è in grado di prestare agli Stati membri l'assistenza tecnica e operativa necessaria per consentire loro di rispettare i termini fissati: gli Stati membri che prevedono di non essere in grado di rispettare tali termini dovrebbero chiedere l'assistenza dell'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo in base al nuovo mandato proposto per essa. In base a una decisione di esecuzione della Commissione, l'Agenzia può adottare misure a sostegno di uno Stato membro in assenza di richiesta in tal senso, se una pressione sproporzionata mina in tale Stato l'efficienza del sistema di asilo al punto da compromettere il funzionamento del sistema europeo comune di asilo. La presente proposta razionalizza i termini della procedura amministrativa: sebbene stabiliti dalla direttiva procedure, finora i tempi hanno presentato differenze sensibili da uno Stato membro all'altro e, tra aprile 2015 e aprile 2016, il 50% dei casi in media è rimasto pendente per oltre sei mesi nell'Unione europea. Per l'esame delle domande presentate nell'ambito della procedura ordinaria la proposta prevede un termine di sei mesi, prorogabile una sola volta di altri tre mesi in caso di pressione sproporzionata o a causa della complessità del caso (articolo 34, paragrafi 2 e 3). Resta come nella direttiva procedure la possibilità di sospendere temporaneamente l'esame della domanda in seguito al mutamento della situazione nel paese d'origine del richiedente. Anche in questo caso il termine per l'esame della domanda non dovrebbe comunque superare i 15 mesi (articolo 34, paragrafo 5). Sono introdotti termini per la procedura d'esame accelerata (articolo 40, paragrafo 2) e per il trattamento delle domande inammissibili (articolo 34, paragrafo 1) che attualmente la direttiva procedure non prevede, con la conseguenza che i tempi variano sensibilmente da uno Stato membro all'altro, spaziando da pochi giorni ad alcuni mesi. Dette procedure dovrebbero essere celeri, motivo per cui per la procedura d'esame accelerata è proposto il termine di due mesi e per i casi di inammissibilità il termine di un mese. Se l'inammissibilità si fonda sul fatto che il richiedente proviene da un primo paese di asilo o da un paese terzo sicuro, il termine per eseguire la verifica di ammissibilità è fissato a dieci giorni lavorativi, in modo che possano applicarsi con efficienza le norme della proposta di riforma di Dublino in base alle quali il primo Stato membro in cui è presentata domanda deve appurarne l'ammissibilità prima di applicare i criteri per determinare lo Stato membro competente (articolo 34, paragrafo 1, secondo comma). Il termine per la procedura di frontiera resta fissato a quattro settimane come nella direttiva procedure (articolo 41, paragrafo 2). Contemplando l'intera procedura di protezione internazionale, la proposta fissa i termini anche per l'impugnazione e per le decisioni assunte nel primo grado di impugnazione, in modo da assicurare l'equità e l'efficacia della procedura e di conseguire l'obiettivo generale di una sua maggiore armonizzazione (articolo 55). La Commissione ammette che gli Stati membri possano incontrare talvolta difficoltà a rispettare i termini fissati nella presente proposta, ma prevale la necessità di offrire al singolo richiedente la certezza del diritto per quanto riguarda la sua situazione. Nell'elaborare la proposta la Commissione ha parimenti tenuto conto della proposta di rafforzare considerevolmente il mandato dell'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo e della possibilità per gli Stati membri di avvalersi dell'assistenza tecnica e operativa dell'Agenzia, di altri Stati membri o di organizzazioni internazionali.

Diritti e obblighi dei richiedenti La proposta prevede disposizioni chiare sui diritti e gli obblighi dei richiedenti ai fini della procedura di protezione internazionale. Offre al singolo richiedente le garanzie necessarie perché possa esercitare effettivamente i propri diritti, imponendogli al tempo stesso una serie di obblighi che lo responsabilizzino nell'intero corso della procedura (articolo 7). In linea con la proposta della Commissione di riforma del regolamento Dublino, il richiedente deve chiedere protezione nello Stato membro del primo ingresso o in cui è presente legalmente (articolo 7, paragrafo 1). I richiedenti sono tenuti a collaborare con le autorità competenti mettendole in condizione di appurare la loro identità, anche fornendo loro le impronte digitali e l'immagine del volto. I richiedenti devono inoltre fornire tutti gli elementi a loro disposizione necessari per l'esame della domanda (articolo 7, paragrafo 2). Il richiedente deve comunicare all'autorità competente la residenza e il numero di telefono cui è rintracciabile ai fini della procedura (articolo 7, paragrafo 4). I richiedenti devono essere informati della procedura da seguire, dei loro diritti e obblighi nel corso della stessa, delle conseguenze dell'inosservanza degli obblighi, dell'esito dell'esame e della possibilità d'impugnare la decisione sfavorevole (articolo 8, paragrafo 2). L'obbligo degli Stati membri di comunicare al richiedente tutte le informazioni necessarie è vieppiù importante date le conseguenze in cui questi può incorrere in caso di inosservanza degli obblighi: ad esempio, se il richiedente rifiuta di collaborare e non comunica le informazioni necessarie per l'esame della domanda o non fornisce le impronte digitali e l'immagine del volto, la domanda può essere respinta per rinuncia del richiedente, in applicazione della procedura di ritiro implicito (articolo 7, paragrafo 3, e articolo 39, paragrafo 1, lettera c)). Attualmente il rifiuto di ottemperare all'obbligo di fornire le impronte digitali è motivo che determina un esame accelerato della domanda. Tuttavia, poiché si tratta di un elemento importante ai fini della completezza della domanda, l'inosservanza dell'obbligo comporta nella proposta conseguenze più gravi per il richiedente. Il richiedente deve rimanere nello Stato membro in cui è tenuto ad essere presente a norma del regolamento Dublino (articolo 7, paragrafo 5) e deve assolvere tutti gli obblighi di presentazione e comunicazione che possono discendere dalla direttiva accoglienza (articolo 7, paragrafo 6). L'inosservanza degli obblighi di presentazione e comunicazione può determinare anche il rigetto della domanda per rinuncia del richiedente (articolo 39, paragrafo 1, lettera f)), mentre, se il richiedente non rimane nello Stato membro in cui è tenuto ad essere presente, la sua domanda è trattata con procedura d'esame accelerata (articolo 40, paragrafo 1, lettera g)). Entro tre giorni lavorativi dalla presentazione della domanda dev'essere rimesso al richiedente un documento che ne attesta la qualità di richiedente e il diritto di rimanere nel territorio dello Stato membro e che segnala che non si tratta di un documento di viaggio valido (articolo 29). Le principali disposizioni in materia di documenti sono tratte dalla direttiva accoglienza e inserite nella presente proposta nell'intento di razionalizzare la procedura di protezione internazionale. La proposta indica quali informazioni vadano incluse in detto documento e prevede la possibilità di stabilire con atto d'esecuzione un formato uniforme, così da assicurare che tutti i richiedenti ricevano lo stesso documento in tutti gli Stati membri (articolo 29, paragrafo 5). Il richiedente gode del diritto di rimanere nel territorio dello Stato membro ai fini della procedura amministrativa e per la durata di questa. Tale diritto non dà diritto al soggiorno né permette al richiedente di recarsi in un altro Stato membro senza autorizzazione. Come per la direttiva procedure, le deroghe al diritto di rimanere nel corso della procedura amministrativa sono limitate, stabilite con precisione nella proposta e riconducibili ai casi di domanda reiterata e di consegna o estradizione in un altro Stato membro in virtù di un mandato di arresto europeo, o in un paese terzo o presso un giudice o un tribunale penale internazionale (articolo 9). Garanzie procedurali Razionalizzare la procedura è necessario per renderla efficiente in tutti gli Stati membri garantendo nel contempo al singolo richiedente una decisione, positiva o negativa, nel più breve tempo possibile. Da questo non dovrebbe tuttavia scaturire l'effetto indesiderato di compromettere il diritto del richiedente a un esame completo e adeguato della domanda che gli consenta di presentare, in corso d'esame, tutti gli elementi rilevanti per motivarla. La proposta prevede pertanto importanti garanzie per il richiedente, affinché questi possa, con limitate eccezioni, godere in tutte le fasi della procedura del diritto di esprimersi in un colloquio personale, essere assistito con i necessari servizi di interpretazione e beneficiare di assistenza e rappresentanza legali gratuite. La proposta garantisce al richiedente il diritto di essere ascoltato in un colloquio personale sull'ammissibilità o sul merito della sua domanda, quale che sia il tipo di procedura amministrativa applicata al caso (articolo 12, paragrafo 1). Affinché tale diritto possa essere esercitato concretamente, il richiedente dev'essere assistito da un interprete (articolo 12, paragrafo 8) e avere la possibilità di esporre in modo esauriente i motivi della domanda. È importante che gli sia concesso tempo sufficiente per prepararsi e conferire con il suo avvocato o altro consulente legale, dal quale può farsi assistere durante il colloquio. Nel colloquio tenuto nel contesto dell'esame di merito della domanda è data al richiedente la possibilità di presentare tutti gli elementi necessari a motivarla e di spiegare l'eventuale assenza di elementi o le eventuali incoerenze (articolo 11, paragrafo 2). Nella procedura di ammissibilità il richiedente ha diritto a un colloquio sull'ammissibilità in cui gli è data la possibilità di addurre motivazioni adeguate che spieghino perché la domanda non possa essere respinta per inammissibilità (articolo 10, paragrafo 2). Il colloquio personale dovrebbe svolgersi in condizioni atte ad assicurare un'adeguata riservatezza (articolo 12, paragrafo 2) e dovrebbe essere condotto da personale competente adeguatamente formato, tra cui, se necessario, personale di autorità di altri Stati membri o esperti inviati dall'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo (articolo 12, paragrafi 3 e 7). Il colloquio personale può essere omesso solo quando l'autorità accertante intende accogliere la domanda oppure reputa che il richiedente sia incapace o impossibilitato a sostenere un colloquio personale a causa di circostanze che sfuggono al suo controllo (articolo 12, paragrafo 5). In quanto elemento essenziale dell'esame della domanda, il colloquio personale dovrebbe essere registrato; il richiedente e il suo avvocato dovrebbero avere accesso sia alla registrazione sia al verbale o alla trascrizione del colloquio prima che l'autorità accertante decida o, in caso di procedura d'esame accelerata, contemporaneamente all'adozione della decisione (articolo 13). A norma della direttiva procedure, i richiedenti hanno il diritto di ricevere gratuitamente informazioni giuridiche e procedurali nel corso della procedura amministrativa e, se non dispongono dei mezzi necessari per pagarla, di ricevere assistenza legale gratuita nel primo grado d'impugnazione. Dati i tempi più brevi che caratterizzano la procedura, nella presente proposta si considera necessario l'accesso all'assistenza e alla rappresentanza legali in ogni fase della procedura per permettere ai richiedenti di esercitare pienamente i diritti di cui godono. La proposta prevede pertanto il diritto dei richiedenti di chiedere assistenza e rappresentanza legali gratuite in tutte le fasi della procedura (articolo 15, paragrafo 1), con alcune eccezioni specificate: gli Stati membri possono decidere di non fornire assistenza e rappresentanza legali gratuite quando il richiedente dispone di risorse sufficienti e se la domanda o il ricorso non sono considerati avere prospettive concrete di successo (articolo 15, paragrafo 3, lettere a) e b), e paragrafo 5, lettere a) e b)). Nella procedura amministrativa gli Stati membri possono decidere di escludere l'assistenza e la rappresentanza legali gratuite anche in caso di domande reiterate (articolo 15, paragrafo 3, lettera c)) e, in fase di ricorso, nel secondo grado d'impugnazione o in grado più elevato (articolo 15, paragrafo 5, lettera c)). A parere della Commissione è necessario e opportuno estendere questo diritto alla procedura amministrativa, sancendo una pratica già seguita in 22 Stati membri. A tal fine è necessario iniettare risorse adeguate nella qualità del processo decisionale durante la procedura amministrativa. Tuttavia, negli Stati membri che già prevedono questa possibilità l'esperienza dimostra che la prestazione di assistenza e rappresentanza legali gratuite serve a garantire un'assistenza di qualità, con conseguente innalzamento della qualità delle decisioni amministrative e quindi, in potenza, un numero inferiore di impugnazioni. Minori non accompagnati e richiedenti che necessitano di garanzie procedurali particolari La proposta garantisce alle categorie vulnerabili di richiedenti garanzie procedurali particolari di alto livello (articolo 19), in particolare ai minori non accompagnati (articoli 21 e 22). Assicurare a tali richiedenti una procedura equa implica la necessità d'individuarne i bisogni in uno stadio il più possibile precoce della procedura e offrire loro sostegno e orientamento adeguati in tutte le fasi della procedura (articolo 20, paragrafo 1). La procedura d'esame accelerata e la procedura di frontiera non dovrebbero essere applicate nei casi in cui non consentono di offrire tale sostegno adeguato (articolo 19, paragrafo 3). Riguardo ai minori in generale, l'interesse superiore del minore è il principio preminente che deve guidare l'applicazione della procedura comune. A prescindere dall'età e dal fatto che sia o no accompagnato, ciascun minore ha diritto a un colloquio personale, a meno che non sia manifestamente contrario al suo interesse superiore (articolo 21, paragrafi 1 e 2). Al minore non accompagnato dovrebbe essere assegnato un tutore non appena possibile, e comunque non oltre cinque giorni lavorativi dalla data in cui fa domanda (articolo 22, paragrafo 1). Le disparità tra i sistemi di tutela vigenti negli Stati membri per i minori non accompagnati possono determinare l'inosservanza delle garanzie procedurali, la mancata prestazione di un'assistenza adeguata al minore o la sua esposizione a rischi o alla precarietà, con la possibile conseguenza che il minore si renda irreperibile. Muovendo da uno studio sulla tutela dei minori condotto dall'Agenzia per i diritti fondamentali, la proposta intende armonizzare le pratiche di tutela per assicurare la rapidità e l'efficacia dell'istituto in tutta l'Unione. Il ruolo del tutore consiste nell'assistere e rappresentare il minore non accompagnato nelle procedure di protezione internazionale allo scopo di tutelarne l'interesse superiore e il benessere generale. Ove necessario e permesso dal diritto nazionale, il tutore può esercitare la capacità di agire per conto del minore (articolo 4, paragrafo 2, lettera f)). Affinché il minore non accompagnato possa ricevere un sostegno adeguato, la proposta prevede che non sia affidato a uno stesso tutore un numero sproporzionato di minori (articolo 22, paragrafo 5, primo comma). Date le funzioni e le responsabilità conferite al tutore, compreso il rispetto delle scadenze per le diverse fasi procedurali previste dalla presente proposta, occorre affidare a ciascun tutore un numero ragionevole di casi e prevedere l'istituzione di un adeguato sistema di controllo delle prestazioni dei tutori (articolo 22, paragrafo 5, secondo comma). Applicazione della procedura d'esame accelerata e della procedura di frontiera La presente proposta rende obbligatoria la procedura d'esame accelerata in presenza di limitati motivi riconducibili alla manifesta infondatezza prima facie della domanda, ad esempio quando il richiedente rilascia dichiarazioni palesemente incoerenti o false, quando induce in errore le autorità con informazioni false o quando proviene da un paese di origine sicuro. Si dovrebbe applicare la procedura d'esame accelerata anche quando la domanda è chiaramente impropria, ad esempio perché è fatta allo scopo di ritardare o impedire l'esecuzione di una decisione di rimpatrio, perché il richiedente non ha chiesto protezione internazionale nello Stato membro del primo ingresso irregolare o nello Stato membro in cui è presente legalmente o perché il richiedente che, a esame della domanda in corso, ha fatto domanda in un altro Stato membro oppure si trova nel territorio di un altro Stato membro senza un titolo di soggiorno e senza essere in grado di dimostrare che l'inosservanza è imputabile a circostanze che sfuggono al suo controllo, è ripreso in carico in conformità delle nuove norme proposte dalla Commissione con il regolamento Dublino (articolo 40, paragrafo 1).

La procedura di frontiera, che di norma implica il trattenimento durante l'intero suo corso, resta facoltativa e può essere applicata all'esame dell'ammissibilità o del merito della domanda per gli stessi motivi validi per la procedura d'esame accelerata. Se non è assunta una decisione entro quattro settimane, il richiedente ha diritto di entrare nel territorio dello Stato membro e di rimanervi (articolo 41). Dato che la procedura d'esame accelerata diventa obbligatoria, che l'applicazione della procedura di frontiera implica nella maggior parte dei casi il trattenimento, che le due procedure hanno durata breve e che la decisione assunta in tali ambiti non determina automaticamente un effetto sospensivo, occorre che a ogni singolo richiedente si applichino tutte le garanzie procedurali, in particolare il diritto di esprimersi in un colloquio personale, il diritto all'interpretazione e il diritto all'assistenza e alla rappresentanza legali gratuite (articolo 40, paragrafo 1, e articolo 41, paragrafo 1). Nel caso dei minori non accompagnati vigono limitazioni al ricorso a dette procedure (articolo 40, paragrafo 5, e articolo 41, paragrafo 5), che possono essere applicate ai richiedenti che necessitano di garanzie procedurali particolari solo se è possibile fornire loro un sostegno adeguato in tale ambito (articolo 19, paragrafo 3). Ammissibilità delle domande Di regola ciascuna domanda di protezione internazionale dovrebbe essere esaminata nel merito per stabilire se al richiedente sia attribuibile la qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma del regolamento (UE) XXX/XXX (regolamento qualifiche). L'esame nel merito non è necessario qualora la domanda debba essere dichiarata inammissibile a norma della presente proposta. La proposta prevede che, se sussistono le condizioni alla luce dei motivi di ammissibilità da essa indicati, la domanda sia respinta per inammissibilità (articolo 36, paragrafo 1) e che l'esame non duri più di un mese (articolo 34, paragrafo 1). Prima della determinazione dello Stato membro competente in conformità delle nuove norme proposte dalla Commissione con il regolamento Dublino, il primo Stato membro in cui è presentata domanda dovrebbe esaminarne l'ammissibilità laddove un paese che non è uno Stato membro sia considerato, per il richiedente, primo paese di asilo o paese terzo sicuro. Per assicurare l'efficienza del funzionamento del sistema Dublino, la proposta prevede che l'esame dei motivi connessi al primo paese di asilo o al paese terzo sicuro non duri più di dieci giorni lavorativi (articolo 34, paragrafo 1, secondo comma). La domanda dovrebbe essere considerata inammissibile quando si tratta di domanda reiterata in assenza di nuovi elementi o risultanze rilevanti o quando la domanda separata del coniuge, partner o minore accompagnato non è ritenuta giustificata (articolo 36, paragrafo 1, lettere c) e d)). I motivi connessi al primo paese di asilo e al paese terzo sicuro non dovrebbero applicarsi ai beneficiari di protezione sussidiaria reinsediati a norma del regolamento (UE) XXX/XXX (regolamento reinsediamento) che, una volta nel territorio degli Stati membri, decidano di richiedere lo status di rifugiato. I casi che rientrano nel regolamento Dublino, compreso il caso in cui un altro Stato membro ha riconosciuto la protezione internazionale a norma della proposta di riforma di Dublino, dovrebbero essere trattati nel quadro del sistema Dublino (articolo 36, paragrafo 2). Se da una valutazione prima facie ne risulta palese la manifesta infondatezza, la domanda può essere respinta per tale motivo senza che ne sia esaminata l'ammissibilità. Dato che la procedura di ammissibilità è molto breve e che in alcuni casi la decisione, ad esempio quella motivata dal concetto di primo paese di asilo, non determina automaticamente un effetto sospensivo, occorre che a ogni singolo richiedente si applichino tutte le garanzie procedurali, in particolare il diritto di esprimersi in un colloquio personale, il diritto all'interpretazione e il diritto all'assistenza legale gratuita (articolo 36, paragrafo 1). Sono tuttavia previste deroghe in caso di domanda reiterata. Trattamento delle domande reiterate La presente proposta precisa e semplifica la procedura con cui trattare le domande reiterate, fornendo nel contempo gli strumenti necessari per prevenire abusi della possibilità offerta dalla reiterazione. Costituisce domanda reiterata la domanda fatta da uno stesso richiedente in un qualsiasi Stato membro dopo che una sua precedente domanda è stata respinta con decisione definitiva (articolo 42, paragrafo 1). La domanda reiterata è sottoposta a esame preliminare per stabilire se il richiedente presenti nuovi elementi o risultanze rilevanti in grado di aumentare in modo significativo la probabilità che gli possa essere attribuita la qualifica di beneficiario di protezione internazionale (articolo 42, paragrafo 2). In caso contrario la domanda reiterata dev'essere respinta per inammissibilità o, laddove la domanda sia così manifestamente insussistente o impropria da non avere prospettive concrete di successo, per manifesta infondatezza (articolo 42, paragrafo 5). La presente proposta prevede che l'esame preliminare implichi il deposito di una memoria scritta e un colloquio personale. Si può tuttavia prescindere dal colloquio personale quando dalla memoria scritta risulta chiaro che la domanda non implica nuovi elementi o risultanze rilevanti o che è manifestamente insussistente e non ha prospettive concrete di successo (articolo 42, paragrafo 3). Inoltre, nella fase dell'esame preliminare il richiedente non ha diritto all'assistenza legale gratuita (articolo 15, paragrafo 3, lettera c)). In caso di domande reiterate non si produce un effetto sospensivo automatico ed è possibile derogare al diritto della persona di rimanere nel territorio dello Stato membro se la domanda reiterata è respinta per inammissibilità o manifesta infondatezza o, nel caso di seconda o ulteriore reiterazione, non appena è fatta domanda in un qualsiasi Stato membro dopo che è stata adottata una decisione definitiva che ha respinto la domanda reiterata precedente per inammissibilità, infondatezza o manifesta infondatezza (articolo 43). A parere della Commissione un'impostazione di questo tipo è giustificata, perché la reiterazione stessa implica che la domanda è già stata esaminata sia con procedura amministrativa sia in sede giudiziaria, fasi per le quali il richiedente ha goduto delle garanzie procedurali applicabili, fra cui il colloquio personale, l'interpretazione e l'assistenza e rappresentanza legali gratuite. Concetti di paese sicuro Nella comunicazione del 6 aprile 2016 la Commissione ha indicato che un aspetto strategico di questo approccio comune riguarda l'uso dei meccanismi relativi al "paese sicuro", annunciando in particolare l'intenzione di armonizzare le conseguenze procedurali del concetto ed eliminare la possibilità di scegliere se ricorrervi o meno. L'applicazione dei concetti di primo paese di asilo e di paese terzo sicuro permette di dichiarare inammissibile la domanda nei casi in cui la protezione può essere ottenuta in un paese terzo (articolo 36, paragrafo 1, lettere a) e b)). È possibile applicare i due concetti al richiedente previo esame individuale della domanda, comprensivo di un colloquio sull'ammissibilità. La presente proposta precisa i due concetti. Entrambi si basano sull'esistenza di una protezione che risulti sufficiente secondo quanto previsto dalla proposta (articoli 44 e 45) e si differenziano principalmente per la situazione del singolo richiedente: mentre secondo il concetto del primo paese di asilo il richiedente ha beneficiato nel paese terzo di protezione in virtù della convenzione di Ginevra o di protezione sufficiente e può ancora ricevervi la medesima protezione, il concetto di paese terzo sicuro implica la possibilità che il paese accordi al richiedente protezione in virtù delle norme sostanziali della convenzione di Ginevra ovvero protezione sufficiente ai sensi della presente proposta. Questa differenza è il motivo per cui la presente proposta, così come la disciplina normativa vigente, prevede che l'impugnazione determini automaticamente un effetto sospensivo in caso di decisione adottata sulla base del concetto di paese terzo sicuro, ma non in caso di decisione basata sul concetto di primo paese di asilo (articolo 54, paragrafo 2, lettera b)). Si ritiene infatti che il rischio di possibile violazione dell'articolo 3 della convenzione europea dei diritti dell'uomo sia più acuto quando si applica il concetto di paese terzo sicuro e che in tal caso l'effetto sospensivo dell'impugnazione resti pertanto necessario per garantire un ricorso effettivo conformemente all'articolo 13 della stessa convenzione. Nella comunicazione del 10 febbraio 2016 la Commissione ha esortato tutti gli Stati membri a prevedere nella normativa nazionale il concetto di paese terzo sicuro e ad applicarlo. Nella presente proposta la Commissione delinea un approccio armonizzato a livello di UE, nel totale rispetto degli obblighi internazionali affermati nella Carta, nella convenzione europea dei diritti dell'uomo e nella convenzione di Ginevra, che garantisca l'applicazione uniforme del concetto in tutti gli Stati membri e propone che i paesi terzi siano designati paesi terzi sicuri a livello di Unione mediante una futura modifica del presente regolamento in base alle condizioni ivi stabilite, previa una valutazione particolareggiata basata su dati concreti che comprenda una ricerca approfondita e una consultazione ampia con gli Stati membri e i portatori d'interesse (articolo 46). Il concetto di paese terzo sicuro può tuttavia essere applicato anche in casi singoli direttamente, alle condizioni stabilite nel regolamento. L'applicazione del concetto di paese di origine sicuro consente allo Stato membro di esaminare la domanda muovendo dalla presunzione relativa che il paese di origine del richiedente sia sicuro. L'applicazione del concetto permette di trattare la domanda con procedura d'esame accelerata (articolo 40, paragrafo 1, lettera e)) e, se la domanda è respinta su tale base per manifesta infondatezza, l'impugnazione non determina automaticamente un effetto sospensivo (articolo 54, paragrafo 2, lettera a)).

A settembre 2015 la Commissione ha proposto un regolamento che istituisce un elenco comune dell'UE di paesi di origine sicuri, al fine di agevolare un trattamento rapido delle domande delle persone provenienti da essi. La Commissione ritiene che l'elenco comune dell'UE di paesi di origine sicuri debba costituire parte integrante del presente progetto di regolamento: la presente proposta incorpora quindi la proposta di regolamento che istituisce un elenco comune dell'UE di paesi di origine sicuri, compreso lo stesso elenco di paesi motivato dalle stesse considerazioni, con lievi modifiche al testo per tenere conto delle discussioni in corso tra i colegislatori (articolo 48). La proposta della Commissione relativa a un regolamento che istituisce un elenco comune dell'UE di paesi di origine sicuri dovrebbe essere adottata non appena emergerà un accordo fra i colegislatori. Il testo definitivo di tale nuovo regolamento dovrebbe poi essere incorporato nel regolamento procedure prima che questo sia adottato e il regolamento che istituisce un elenco comune dell'UE di paesi di origine sicuri dovrebbe quindi essere abrogato. L'obiettivo è evolvere verso una totale armonizzazione delle designazioni di paese di origine sicuro e di paese terzo sicuro a livello di Unione, in base alle proposte presentate dalla Commissione assistita dall'Agenzia europea per l'asilo. La presente proposta include pertanto una clausola di caducità in base alla quale gli Stati membri potranno mantenere le designazioni nazionali di paese di origine sicuro o di paese terzo sicuro soltanto per un periodo massimo di cinque anni a decorrere dall'entrata in vigore del presente progetto di regolamento (articolo 50, paragrafo 1). Diritto a un ricorso effettivo Come regola generale, affinché il richiedente possa esercitare il diritto a un ricorso effettivo, gli è permesso di rimanere nel territorio dello Stato membro fino alla scadenza del termine per la presentazione del ricorso nel primo grado d'impugnazione e, se esercita tale diritto, in attesa dell'esito del ricorso (articolo 54, paragrafo 1). Soltanto in un numero limitato di casi l'effetto sospensivo dell'impugnazione può non essere automatico e il richiedente dovrà chiedere al giudice di sospendere l'esecuzione di una decisione di rimpatrio oppure il giudice dovrà agire di propria iniziativa in tal senso. Il giudice può, su istanza del richiedente o decidendo d'ufficio di sospendere l'esecuzione di una decisione di rimpatrio, autorizzare il richiedente a rimanere nel territorio dello Stato membro quando la domanda è respinta con decisione negativa per manifesta infondatezza o per infondatezza, nei casi sottoposti a procedura d'esame accelerata o a procedura di frontiera, oppure per inammissibilità, nei casi in cui il richiedente proviene da un primo paese di asilo o ha reiterato la domanda, oppure quando la domanda è respinta per ritiro esplicito o per rinuncia del richiedente (articolo 54, paragrafo 2). In linea di massima il richiedente che impugna ulteriormente la decisione scaturita dalla prima o da ulteriore impugnazione non ha diritto di rimanere nel territorio degli Stati membri (articolo 54, paragrafo 5). Se è fatta eccezione al diritto a un ricorso con effetto sospensivo automatico, è opportuno garantire adeguatamente al richiedente i diritti di cui gode, fornendogli i servizi necessari di interpretazione e di assistenza legale e concedendogli tempo sufficiente per preparare l'istanza e presentarla al giudice. Inoltre, come rilevato al riguardo dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nella causa M.S.S. c. Belgio e Grecia, il giudice dovrebbe poter esaminare in diritto e in fatto la decisione negativa dell'autorità accertante. In considerazione della sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo nella causa I.M. c. Francia e della sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea nella causa Dörr e tenuto conto dei termini rigidi previsti per l'impugnazione, la Commissione propone di estendere le garanzie che nella direttiva procedure erano applicabili solo alla procedura di frontiera a tutti i casi in cui il richiedente è tenuto a fare separatamente domanda di protezione provvisoria (articolo 54, paragrafo 3). È opportuno autorizzare il richiedente a rimanere nel territorio dello Stato membro in attesa dell'esito della procedura volta a decidere se possa rimanervi. Detta decisione dovrebbe tuttavia essere presa entro un mese dall'impugnazione (articolo 54, paragrafo 4). Revoca della protezione internazionale Nella proposta di regolamento qualifiche la Commissione propone di rafforzare le norme sul riesame dello status introducendo riesami sistematici e periodici per verificare che sussistano ancora i criteri per avervi diritto. Tale riesame dev'essere effettuato al verificarsi di un cambiamento significativo e pertinente nel paese d'origine che trova riscontro nelle informazioni sui paesi d'origine a livello di Unione e nell'analisi comune elaborata dall'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo, al primo rinnovo del permesso di soggiorno per i rifugiati e al primo e al secondo rinnovo per i beneficiari di protezione sussidiaria. Le autorità accertanti revocano, fanno cessare o rifiutano di rinnovare lo status quando viene meno il bisogno di protezione o se diventano applicabili motivi di esclusione dopo la concessione della protezione. La procedura di revoca della protezione internazionale stabilita nella presente proposta non presenta grandi differenze rispetto al quadro normativo attuale. Dato tuttavia il proposto riesame periodico dello status, si è ritenuto necessario rafforzare le garanzie procedurali della persona dandole la possibilità di esporre la propria situazione in un colloquio personale, e non soltanto in una memoria scritta com'è il caso attualmente, e fornendole i necessari servizi di interpretazione (articolo 52, paragrafo 1, lettera b), e paragrafo 4). La persona continuerà a godere del diritto di assistenza e rappresentanza legali gratuite (articolo 52, paragrafo 4). 2016/0224 (COD) Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che stabilisce una procedura comune di protezione internazionale nell'Unione e abroga la direttiva 2013/32/UE IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 78, paragrafo 2, lettera d), vista la proposta della Commissione europea, visto il parere del Comitato economico e sociale europeo, visto il parere del Comitato delle regioni, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, considerando quanto segue: (1)Il presente regolamento intende razionalizzare, semplificare e armonizzare le disposizioni procedurali degli Stati membri stabilendo una procedura comune di protezione internazionale nell'Unione. Per raggiungere questo obiettivo si rendono necessarie varie e sostanziali modifiche della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio e la direttiva dovrebbe essere abrogata e sostituita con un regolamento. È opportuno che i riferimenti alla direttiva abrogata siano intesi come riferimenti fatti al presente regolamento. (2)Una politica comune nel settore dell'asilo, che preveda un sistema europeo comune di asilo basato sulla piena e completa applicazione della convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati del 28 luglio 1951, quale integrata dal protocollo di New York del 31 gennaio 1967 ("convenzione di Ginevra"), costituisce uno degli elementi fondamentali dell'obiettivo dell'Unione europea relativo all'istituzione progressiva di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia aperto a quanti, spinti dalle circostanze, cercano legittimamente protezione nell'Unione. Tale politica dovrebbe essere governata dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario.

(3)Il sistema europeo comune di asilo è basato su norme comuni riguardanti le procedure di asilo, il riconoscimento e la protezione accordata a livello dell'Unione, le condizioni di accoglienza e un sistema di determinazione dello Stato membro competente per i richiedenti asilo. Nonostante i progressi compiuti finora nel progressivo sviluppo del sistema europeo comune di asilo, sussistono ancora disparità significative tra gli Stati membri per quanto riguarda i tipi di procedure usate, i tassi di riconoscimento, il tipo di protezione concessa, il livello di condizioni materiali di accoglienza e le prestazioni fornite ai richiedenti e ai beneficiari di protezione internazionale. Tali divergenze sono fattori determinanti dei movimenti secondari e compromettono l'obiettivo di garantire che, in un sistema europeo comune di asilo, tutti i richiedenti siano trattati in modo uniforme dovunque presentino domanda nell'Unione. (4)Nella comunicazione del 6 aprile 2016 la Commissione ha presentato le sue proposte per il miglioramento del sistema europeo comune di asilo, che consistono nello stabilire un sistema sostenibile ed equo di determinazione dello Stato membro competente per i richiedenti asilo, nel rafforzare il sistema Eurodac, nel raggiungere una maggiore convergenza nel sistema di asilo dell'UE, nel prevenire i movimenti secondari all'interno dell'Unione e nell'introdurre un mandato rafforzato per l'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo. Tale comunicazione risponde agli inviti del Consiglio europeo del 18-19 febbraio 2016 di avanzare nella riforma del quadro UE esistente così da assicurare una politica umana ed efficiente in materia di asilo. Essa propone inoltre un percorso in linea con l'approccio globale alla migrazione indicato dal Parlamento europeo nella relazione di propria iniziativa del 12 aprile 2016. (5)Per il buon funzionamento del sistema europeo comune di asilo si dovrebbero compiere progressi sostanziali verso la convergenza dei sistemi nazionali. È opportuno sostituire le attuali procedure di asilo eterogenee degli Stati membri con una procedura comune di riconoscimento e di revoca della protezione internazionale, applicabile in tutti gli Stati membri a norma del regolamento (UE) XXX/XXX del Parlamento europeo e del Consiglio (regolamento qualifiche), assicurandone la tempestività e l'efficacia. Affinché i singoli richiedenti possano contare sulla parità di trattamento delle domande, sulla chiarezza e sulla certezza del diritto, ciascuna domanda di protezione internazionale fatta da un cittadino di paese terzo o da un apolide dovrebbe essere esaminata secondo una procedura disciplinata dalle stesse regole, quale che sia lo Stato membro in cui è presentata. (6)Una procedura comune di riconoscimento e di revoca della protezione internazionale dovrebbe limitare i movimenti secondari dei richiedenti protezione internazionale tra gli Stati membri, la cui causa sia la diversità delle normative, sostituendo le attuali disposizioni discrezionali con norme armonizzate e precisando i diritti e gli obblighi dei richiedenti così come le conseguenze della relativa inosservanza, e instaurare negli Stati membri condizioni equivalenti per l'applicazione del regolamento (UE) XXX/XXX (regolamento qualifiche). (7)Il presente regolamento dovrebbe applicarsi a tutte le domande di protezione internazionale fatte nel territorio degli Stati membri, compreso alle frontiere esterne, nelle acque territoriali o nelle zone di transito, e alla revoca della protezione internazionale. È opportuno che le persone in cerca di protezione internazionale che si trovano nelle acque territoriali di uno Stato membro siano sbarcate sulla terraferma e che ne sia esaminata la domanda di protezione a norma del presente regolamento. (8)Il presente regolamento dovrebbe applicarsi alle domande di protezione internazionale sottoposte ad una procedura in cui si esamina se al richiedente sia attribuibile la qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma del regolamento (UE) XXX/XXX (regolamento qualifiche). Oltre alla protezione internazionale è possibile che il diritto nazionale degli Stati membri preveda la possibilità di riconoscere altri status umanitari nazionali in forza del diritto interno a chi non possiede i requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato o dello status di protezione sussidiaria. Ai fini della razionalizzazione delle procedure sul piano nazionale, è opportuno dare agli Stati membri la possibilità di applicare il presente regolamento anche alle domande di altri tipi di protezione. (9)Per quanto riguarda il trattamento delle persone che rientrano nell'ambito di applicazione del presente regolamento, gli Stati membri sono vincolati dagli obblighi previsti dagli strumenti giuridici internazionali di cui sono parti. (10)È opportuno mobilitare le risorse del Fondo Asilo, migrazione e integrazione per fornire sostegno adeguato agli sforzi degli Stati membri nell'applicazione del presente regolamento e, in particolare, a quegli Stati membri i cui sistemi di asilo e di accoglienza subiscono pressioni specifiche e sproporzionate. (11)L'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo dovrebbe fornire agli Stati membri l'assistenza operativa e tecnica necessaria per l'applicazione del presente regolamento, in particolare mettendo a disposizione esperti che assistano le autorità nazionali a ricevere, registrare ed esaminare le domande di protezione internazionale e fornendo informazioni aggiornate sui paesi terzi, compresi le informazioni sui paesi d'origine e gli orientamenti sulla situazione negli specifici paesi d'origine. Nell'applicare il presente regolamento gli Stati membri dovrebbero tener conto delle norme operative, degli indicatori, degli orientamenti e delle migliori prassi sviluppati dall'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo. (12)Ai fini di una corretta individuazione delle persone bisognose di protezione in quanto rifugiati a norma dell'articolo 1 della convenzione di Ginevra ovvero persone ammissibili alla protezione sussidiaria, è opportuno che ciascun richiedente abbia un accesso effettivo alla procedura e l'opportunità di cooperare e comunicare correttamente con le autorità competenti per presentare gli elementi rilevanti della sua situazione, nonché disponga di sufficienti garanzie procedurali per far valere i propri diritti in ciascuna fase della procedura. (13)Dovrebbe essere data al richiedente la possibilità effettiva di esporre all'autorità accertante tutti gli elementi pertinenti di cui dispone. Salvo limitate eccezioni il richiedente dovrebbe pertanto godere del diritto di essere ascoltato in un colloquio personale sull'ammissibilità o sul merito della sua domanda, secondo il caso. Affinché tale diritto possa essere esercitato concretamente, il richiedente dovrebbe essere assistito da un interprete e avere la possibilità di esporre in modo esauriente i motivi della sua domanda. Dovrebbe essergli concesso tempo sufficiente per prepararsi e conferire con il suo avvocato o altro consulente legale, e avere la possibilità di farsi assistere durante il colloquio. Il colloquio personale dovrebbe svolgersi in condizioni atte ad assicurare un'adeguata riservatezza e dovrebbe essere condotto da personale competente adeguatamente formato, tra cui, se necessario, personale di autorità di altri Stati membri o esperti inviati dall'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo. Il colloquio personale può essere omesso solo quando l'autorità accertante intende accogliere la domanda oppure reputa che il richiedente sia incapace o impossibilitato a sostenere un colloquio personale a causa di circostanze persistenti che sfuggono al suo controllo. In quanto elemento essenziale dell'esame della domanda, il colloquio personale dovrebbe essere registrato e il richiedente e il suo avvocato dovrebbero avere accesso sia alla registrazione sia al verbale o alla trascrizione del colloquio prima che l'autorità accertante decida o, in caso di procedura d'esame accelerata, contestualmente all'adozione della decisione. (14)È nell'interesse sia degli Stati membri sia dei richiedenti garantire un corretto riconoscimento del bisogno di protezione internazionale già nella fase della procedura amministrativa fornendo informazioni e sostegno legale di una qualità atta a determinare un processo decisionale più efficiente e qualitativamente superiore. A tal fine l'accesso all'assistenza e alla rappresentanza legali dovrebbe costituire parte integrante della procedura comune di protezione internazionale. Ai fini di una tutela effettiva dei diritti del richiedente, in particolare del diritto alla difesa e del principio di equità, e per garantire l'economia della procedura, è opportuno fornire al richiedente che ne fa richiesta, ferme restando le condizioni stabilite dal presente regolamento, assistenza e rappresentanza legali gratuite nel corso sia della procedura amministrativa sia della procedura d'impugnazione. L'assistenza e la rappresentanza legali gratuite dovrebbero essere fornite da persone in possesso delle necessarie qualifiche ai sensi del diritto nazionale. (15)È possibile che taluni richiedenti necessitino di garanzie procedurali particolari, tra l'altro per motivi di età, genere, orientamento sessuale, identità di genere, disabilità, grave malattia o disturbi mentali oppure in conseguenza di tortura, stupro o altre forme gravi di violenza psicologica, fisica, sessuale o a sfondo di genere. È necessario valutare sistematicamente se il richiedente necessita di garanzie procedurali particolari e individuare i richiedenti che hanno tale esigenza in tempi il più possibile brevi dal momento in cui manifestano la volontà di chiedere protezione e prima che sia assunta una decisione sul loro caso. (16)Affinché i richiedenti che necessitano di garanzie procedurali particolari possano essere individuati in tempi il più possibile brevi, il personale delle autorità competenti a ricevere e registrare le domande dovrebbe essere adeguatamente formato a reperire i segni di vulnerabilità e dovrebbe ricevere istruzioni idonee a tal fine. Le ulteriori misure dirette a identificare e documentare i sintomi e i segni di tortura o altri gravi atti di violenza fisica o psicologica, compresi atti di violenza sessuale, nell'ambito delle procedure contemplate dal presente regolamento dovrebbero basarsi, tra l'altro, sul Manuale per un'efficace indagine e documentazione di tortura e altro trattamento o pena crudele, disumano o degradante (protocollo di Istanbul). (17)È opportuno fornire ai richiedenti individuati come persone che necessitano di garanzie procedurali particolari un sostegno adeguato, compreso tempo sufficiente, così da creare i presupposti necessari affinché accedano effettivamente alle procedure e presentino gli elementi richiesti per circostanziare la domanda di protezione internazionale. Il richiedente che necessita di garanzie procedurali particolari dovrebbe essere esentato dalla procedura d'esame accelerata e dalla procedura di frontiera nei casi in cui queste procedure non gli consentano di ricevere sostegno adeguato. L'esigenza di garanzie procedurali particolari che possano evitare l'applicazione della procedura accelerata o della procedura di frontiera dovrebbe implicare altresì che al richiedente siano fornite garanzie supplementari nei casi in cui l'impugnazione non ha un effetto sospensivo automatico, al fine di rendere effettivo il mezzo di ricorso nella sua situazione specifica. (18)Nell'intento di garantire una parità sostanziale tra i richiedenti di entrambi i sessi, è opportuno che le procedure di esame siano sensibili alle specificità di genere. In particolare i colloqui personali dovrebbero essere organizzati in modo da consentire ai richiedenti di entrambi i sessi che abbiano subito persecuzioni per motivi di genere di parlare delle esperienze passate. A tal fine le donne dovrebbero avere l'effettiva possibilità di essere ascoltate separatamente dal coniuge, partner o altro familiare. Ove possibile le donne e le ragazze dovrebbero interagire con interpreti e interlocutrici del loro stesso sesso. Le visite mediche su donne e ragazze dovrebbero essere affidate a operatrici sanitarie, tenuto conto in particolare della possibilità che la richiedente abbia subito violenze a sfondo di genere. È opportuno tenere debito conto della complessità delle domande con implicazioni di genere nelle procedure basate sui concetti di primo paese di asilo, di paese terzo sicuro e di paese di origine sicuro, e nella nozione di domanda reiterata. (19)Quando nell'ambito del trattamento di una domanda il richiedente è perquisito, la perquisizione dovrebbe essere svolta da una persona dello stesso sesso. Ciò dovrebbe lasciare impregiudicata la perquisizione effettuata per motivi di sicurezza sulla base del diritto nazionale. (20)L'interesse superiore del minore dovrebbe costituire una considerazione preminente degli Stati membri nell'applicazione del presente regolamento, conformemente all'articolo 24 della Carta e alla convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo del 1989. Nella valutazione dell'interesse superiore del minore, gli Stati membri dovrebbero in particolare tenere debitamente conto del benessere e dello sviluppo sociale del minore, compresa l'estrazione sociale. In virtù dell'articolo 12 della convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo, relativo al diritto del minore di esprimersi, l'autorità accertante dovrebbe dare al minore la possibilità di sostenere un colloquio personale, a meno che il colloquio non sia manifestamente contrario al suo interesse superiore. (21)La procedura comune razionalizza i termini temporali previsti per l'accesso alla procedura da parte del richiedente, per l'esame della domanda da parte dell'autorità accertante e per l'esame delle impugnazioni in primo grado da parte delle autorità giudiziarie. Poiché un numero sproporzionato di domande simultanee può rischiare di ritardare l'accesso alla procedura e l'esame delle domande, può risultare talvolta necessaria una certa flessibilità che permetta di prorogare tali termini in via eccezionale. L'efficienza del processo implica tuttavia che la proroga in tal senso sia un'extrema ratio: gli Stati membri dovrebbero esaminare periodicamente le loro esigenze al fine di mantenere l'efficienza del sistema di asilo, anche predisponendo i piani di emergenza necessari, mentre l'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo dovrebbe fornire agli Stati membri l'assistenza tecnica e operativa necessaria. Gli Stati membri che prevedono di non essere in grado di rispettare i termini previsti dovrebbero chiedere l'assistenza dell'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo. In assenza di richiesta in tal senso l'Agenzia può, in base a una decisione di esecuzione della Commissione, adottare misure a sostegno di uno Stato membro se una pressione sproporzionata ne mina l'efficienza del sistema di asilo al punto da compromettere il funzionamento del sistema europeo comune di asilo. (22)L'accesso alla procedura comune dovrebbe basarsi su una sequenza di tre fasi: manifestazione della volontà di chiedere protezione internazionale, registrazione della domanda, presentazione della domanda. La domanda di protezione internazionale è la prima fase che innesca l'applicazione del presente regolamento. Si considera che il cittadino di paese terzo o l'apolide faccia domanda, ovvero chieda protezione, quando manifesta la volontà di ottenere protezione internazionale da uno Stato membro. La volontà può essere manifestata in qualsiasi forma, senza che il richiedente debba usare termini specifici quali protezione internazionale, asilo o protezione sussidiaria. Determinante a tal fine dovrebbe essere l'espressione, da parte del cittadino di paese terzo o dell'apolide, del timore di essere perseguitato o di subire un danno grave al ritorno nel proprio paese di origine o, nel caso dell'apolide, nel paese in cui aveva precedentemente la dimora abituale. In caso di dubbio sul fatto che una data dichiarazione vada intesa come domanda di protezione internazionale, dovrebbe essere chiesto espressamente al cittadino di paese terzo o all'apolide se desideri ricevere protezione internazionale. Il richiedente dovrebbe godere dei diritti derivanti dal presente regolamento e dalla direttiva (UE) XXX/XXX (direttiva accoglienza) non appena chiede protezione.

(23)La domanda dovrebbe essere registrata non appena è chiesta la protezione. A quel momento l'autorità competente a ricevere e registrare la domanda, sia essa guardia di frontiera, forza di polizia, autorità competente per l'immigrazione o autorità responsabile dei centri di trattenimento, dovrebbe registrare la domanda e i dati personali del richiedente. L'autorità dovrebbe informare il richiedente dei suoi diritti e obblighi e delle conseguenze in cui incorrerebbe in caso di inosservanza degli obblighi. Dovrebbe essere rimesso al richiedente un documento attestante che ha fatto domanda. Il termine per la presentazione della domanda decorre dalla data di registrazione. (24)La presentazione della domanda è l'atto che formalizza la domanda di protezione internazionale. È opportuno informare esaurientemente il richiedente delle modalità e della sede in cui presentare la domanda e dargli la possibilità effettiva di presentarla. Il richiedente è tenuto a presentare in questa fase tutti gli elementi a sua disposizione necessari a motivare e completare la domanda. Il termine entro cui completare la procedura amministrativa decorre dalla data di presentazione della domanda. A tale data dovrebbe essere rimesso al richiedente un documento che ne attesta lo status di richiedente, valido per il periodo per il quale ha diritto a rimanere nel territorio dello Stato membro competente per l'esame della domanda. (25)Il richiedente dovrebbe essere informato adeguatamente dei suoi diritti e obblighi in modo tempestivo e in una lingua che comprende o che ragionevolmente si suppone a lui comprensibile. Occorre informare il richiedente delle conseguenze in cui incorrerebbe se non rispettasse gli obblighi che gli incombono, ad esempio se rifiutasse di cooperare con le autorità nazionali non fornendo gli elementi necessari per l'esame della domanda e non fornendo le impronte digitali o l'immagine del volto oppure se non presentasse la domanda entro il termine stabilito: in questi casi la domanda potrebbe infatti essere respinta considerando che il richiedente vi abbia rinunciato. (26)Per essere in grado di assolvere gli obblighi impostigli dal presente regolamento, il personale delle autorità competenti a ricevere e registrare le domande dovrebbe disporre delle conoscenze adeguate e ricevere la formazione necessaria in materia di protezione internazionale, anche con l'ausilio dell'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo. Dovrebbe altresì disporre di mezzi e istruzioni atti a permettergli di svolgere efficacemente i compiti assegnatigli. (27)Per agevolare l'accesso alla procedura ai valichi di frontiera e nei centri di trattenimento, è opportuno che siano rese disponibili informazioni sulla possibilità di chiedere protezione internazionale. È opportuno che sia garantita, con appositi servizi di interpretazione, la comunicazione di base necessaria per consentire alle autorità competenti di comprendere se le persone manifestino la volontà di chiedere protezione internazionale. (28)È opportuno prevedere nel presente regolamento la possibilità che il richiedente presenti domanda a nome del coniuge, del partner con cui ha una relazione stabile e durevole, di adulti dipendenti e di minori. Quest'opzione consente di esaminare assieme le relative domande. Il diritto di ciascuno di chiedere protezione internazionale è garantito dal fatto che, se il richiedente non la chiede a nome del coniuge o partner, dell'adulto dipendente o del minore entro il termine stabilito per la presentazione della domanda, il coniuge o partner può ancora chiederla per proprio conto, mentre l'adulto dipendente o il minore dovrebbe essere assistito dall'autorità accertante. Se ingiustificata, la domanda separata dovrebbe tuttavia essere considerata inammissibile. (29)Per assicurare ai minori non accompagnati un accesso effettivo alla procedura, per ciascuno di essi dovrebbe sempre essere nominato un tutore. Il tutore dovrebbe essere una persona o il rappresentante di un'organizzazione designata per assistere e orientare il minore nella procedura allo scopo di tutelarne l'interesse superiore e il benessere generale. Ove necessario il tutore dovrebbe esercitare la capacità di agire per conto del minore. Affinché ciascun minore non accompagnato possa ricevere un sostegno effettivo, non dovrebbe essere affidato a uno stesso unico tutore un numero sproporzionato di minori non accompagnati nello stesso momento. Gli Stati membri dovrebbero nominare soggetti o persone incaricati di assistere, supervisionare e controllare i tutori nell'esecuzione delle loro funzioni. Il minore non accompagnato dovrebbe presentare domanda per proprio conto o tramite il tutore. Per salvaguardare i diritti e le garanzie procedurali di cui gode il minore non accompagnato, nel suo caso il termine per la presentazione della domanda dovrebbe decorrere dalla data in cui il tutore è nominato e ha incontrato il minore. Se il tutore non presenta domanda entro il termine stabilito, è opportuno dare al minore non accompagnato la possibilità di presentarla per proprio conto, assistito dall'autorità accertante. Il fatto che il minore non accompagnato scelga di presentare domanda per proprio conto non dovrebbe precludergli la possibilità di avere un tutore. (30)A garanzia dei diritti dei richiedenti è opportuno che, per ciascuna domanda di protezione internazionale, la decisione sia assunta sulla base dei fatti, in modo obiettivo, imparziale e individuale, al termine di un esame approfondito che tenga conto di tutti gli elementi forniti dal richiedente e della sua situazione particolare. Ai fini di un esame rigoroso della domanda, l'autorità accertante dovrebbe tenere conto delle informazioni d'interesse, accurate e aggiornate, sulla situazione regnante nel paese d'origine del richiedente raccolte presso l'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo e da altre fonti, quali l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati. L'autorità accertante dovrebbe tenere conto anche della pertinente analisi comune delle informazioni sui paesi di origine condotta dall'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo. Qualsiasi rinvio della conclusione della procedura dovrebbe rispettare integralmente gli obblighi che incombono agli Stati membri a norma del regolamento (UE) XXX/XXX (regolamento qualifiche) e il diritto ad una buona amministrazione, ferme restando l'efficacia e l'equità della procedura prevista dal presente regolamento. (31)A garanzia dei diritti del richiedente la decisione sulla sua domanda dovrebbe essere resa per iscritto. Se la protezione internazionale è rifiutata, è opportuno motivare la decisione al richiedente e informarlo delle relative conseguenze così come delle modalità d'impugnazione. Fatti salvi il diritto del richiedente di rimanere e il principio di "non respingimento" (non-refoulement), la decisione di rifiuto può includere o essere corredata di una decisione di rimpatrio emanata a norma dell'articolo 6 della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio. (32)È necessario che le decisioni sulle domande di protezione internazionale siano assunte da autorità il cui personale disponga di conoscenze adeguate, abbia ricevuto la formazione necessaria in materia di protezione internazionale e operi nel debito rispetto dei principi etici applicabili. Questo dovrebbe valere anche per il personale di autorità di altri Stati membri e per gli esperti dell'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo inviati per assistere l'autorità accertante dello Stato membro nell'esame delle domande di protezione internazionale. (33)Fatto salvo lo svolgimento di un esame adeguato e completo della domanda di protezione internazionale, è nell'interesse sia degli Stati membri sia dei richiedenti che la decisione sia assunta in tempi il più possibile brevi. Per razionalizzare la procedura di protezione internazionale è opportuno fissare una durata massima della procedura amministrativa e del primo grado d'impugnazione. In questo modo i richiedenti dovrebbero essere in grado di ottenere una decisione sulla loro domanda entro il minor tempo possibile in tutti gli Stati membri e sarebbero così assicurate la rapidità e l'efficienza della procedura. (34)Per abbreviare in taluni casi la durata globale della procedura, gli Stati membri dovrebbero avere la flessibilità, conformemente alle loro esigenze nazionali, di dare la priorità all'esame di qualsiasi domanda esaminandola prima di altre domande precedenti, senza derogare ai tempi, ai principi e alle garanzie procedurali applicabili normalmente. (35)Prima della determinazione dello Stato membro competente a norma del regolamento (UE) XXX/XXX del Parlamento europeo e del Consiglio (regolamento Dublino), il primo Stato membro in cui è presentata domanda dovrebbe esaminarne l'ammissibilità laddove un paese che non è uno Stato membro sia considerato, per il richiedente, primo paese di asilo o paese terzo sicuro. La domanda dovrebbe inoltre essere considerata inammissibile quando si tratta di domanda reiterata in assenza di nuovi elementi o risultanze rilevanti e quando la domanda separata del coniuge, partner, adulto dipendente o minore non è ritenuta giustificata. (36)È opportuno applicare il concetto di primo paese di asilo come motivo di inammissibilità se è ragionevolmente lecito presumere che un altro paese accorderebbe al richiedente protezione in virtù delle norme sostanziali della convenzione di Ginevra o che il richiedente vi riceverebbe una protezione sufficiente. In particolare gli Stati membri non dovrebbero esaminare nel merito la domanda se il primo paese di asilo ha riconosciuto al richiedente lo status di rifugiato o gli ha altrimenti accordato una protezione sufficiente. Gli Stati membri dovrebbero procedere in tal senso soltanto dopo avere appurato, anche se necessario o opportuno in base alle garanzie ottenute dal paese in questione, che nel paese terzo il richiedente ha beneficiato e continuerà a beneficiare di protezione in virtù della convenzione di Ginevra ovvero che vi ha altrimenti beneficiato e continuerà a beneficiare di protezione sufficiente, in particolare in termini di diritto di soggiorno legale, accesso adeguato al mercato del lavoro, strutture di accoglienza, assistenza sanitaria e istruzione, e di un diritto al ricongiungimento familiare conforme alle norme internazionali sui diritti umani. (37)È opportuno applicare il concetto di paese terzo sicuro come motivo di inammissibilità se è ragionevolmente lecito attendersi che il richiedente chieda protezione in tale paese perché ha con esso un legame, tra l'altro perché vi è transitato, e vi è motivo di ritenere che vi sarà ammesso o riammesso. Gli Stati membri dovrebbero procedere in tal senso soltanto dopo avere appurato, anche se necessario o opportuno in base alle garanzie ottenute dal paese in questione, che nel paese terzo il richiedente avrà la possibilità di ricevere protezione in virtù delle norme sostanziali della convenzione di Ginevra ovvero che vi beneficerà di protezione sufficiente, in particolare in termini di diritto di soggiorno legale, accesso adeguato al mercato del lavoro, strutture di accoglienza, assistenza sanitaria e istruzione, e di un diritto al ricongiungimento familiare conforme alle norme internazionali sui diritti umani. (38)Ciascuna domanda di protezione internazionale dovrebbe essere esaminata nel merito per stabilire se al richiedente sia attribuibile la qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma del regolamento (UE) XXX/XXX (regolamento qualifiche). L'esame nel merito non è necessario qualora la domanda debba essere dichiarata inammissibile a norma del presente regolamento. Tuttavia, se da una valutazione prima facie ne risulta palese la manifesta infondatezza, la domanda può essere respinta per tale motivo senza esaminarne l'ammissibilità. (39)È opportuno accelerare l'esame della domanda e completarlo entro un massimo di due mesi nei casi in cui la domanda è manifestamente infondata perché impropria, ad esempio perché il richiedente proviene da un paese di origine sicuro o fa domanda al solo scopo di ritardare o impedire l'esecuzione di una decisione di allontanamento, o in presenza di gravi considerazioni di sicurezza nazionale o di ordine pubblico, o ancora se il richiedente non chiede protezione internazionale nello Stato membro del primo ingresso o nello Stato membro in cui soggiorna legalmente, oppure se il richiedente che, a esame della domanda in corso, ha fatto domand