sulla valutazione dell'applicazione della decisione n. 466/2014/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, sulla concessione di una garanzia dell'Unione alla Banca europea per gli investimenti in caso di perdite relative ad operazioni di finanziamento a sostegno di progetti di investimento al di fuori dell'Unione

1.INTRODUZIONE

La presente relazione riassume la valutazione della Commissione sull'attuazione nel periodo 2014-2018 della garanzia di bilancio dell'Unione alla Banca europea per gli investimenti (BEI) in caso di perdite relative ad operazioni di finanziamento a sostegno di progetti di investimento al di fuori dell'Unione. La valutazione integrale è stata pubblicata in un documento di lavoro dei servizi della Commissione nel settembre 2019.

La garanzia di bilancio dell'UE, strutturata dalle decisioni consecutive del Parlamento europeo e del Consiglio, è abitualmente definita "mandato per i prestiti esterni della BEI" (mandato di prestiti esterni). La valutazione della Commissione ha carattere ex post e riguarda il periodo dalla metà del 2014 alla fine del 2018, l'ultimo anno per il quale sono disponibili dati completi. Conformemente a quanto richiesto dal Parlamento europeo e dal Consiglio, la valutazione mira a contribuire a una eventuale nuova decisione sulla copertura delle operazioni di finanziamento della BEI attraverso la garanzia dell'Unione nel periodo successivo al 2020.

In particolare, la valutazione intende contribuire alla definizione delle future garanzie di bilancio dell'UE nel contesto dello strumento integrato di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale (NDICI) proposto dalla Commissione nel giugno 2018. I triloghi sulla proposta legislativa sono stati avviati recentemente. La valutazione rappresenta uno dei contributi della Commissione al lavoro del gruppo di saggi ad alto livello sull'architettura finanziaria europea per lo sviluppo.

A partire dal 2021, il mandato per i prestiti esterni dovrebbe essere sostituito da uno strumento più ampio, vale a dire il Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile Plus (EFSD+), attraverso il quale le garanzie di bilancio dell'UE saranno messe a disposizione della BEI e di altre istituzioni finanziarie internazionali o istituzioni di finanziamento allo sviluppo nel contesto di un'"architettura finanziaria aperta".

La valutazione ha esaminato l'efficacia, l'efficienza, la pertinenza, la coerenza e il valore aggiunto dell'UE della garanzia di bilancio su cui si fonda l'attuale mandato di prestiti esterni in rapporto alle aspettative iniziali espresse dal Parlamento europeo e dal Consiglio nella decisione istitutiva del mandato.

I mandati di prestiti esterni conferiti alla Banca europea per gli investimenti sono un elemento ricorrente della politica esterna della Comunità economica europea e quindi dell'Unione europea sin dal 1977. La garanzia di bilancio dell'UE è ispirata dall'obiettivo di migliorare la capacità di assunzione del rischio della BEI limitandone sensibilmente l'esposizione al rischio a un profilo commisurato alle norme stabilite dagli organi direttivi della medesima. In altri termini, la garanzia dell'UE permette alla BEI di effettuare operazioni di investimento in contesti più rischiosi al di fuori dell'UE sulla base del suo livello di capitale e di riserve esistente e la aiuta al tempo stesso a mantenere il suo rating di credito AAA.

La garanzia dell'UE è tradizionalmente accordata alla BEI per un periodo coincidente con il quadro finanziario pluriennale dell'UE. Il carattere settennale del mandato di prestito esterno è stato determinante nel consentire alla BEI di sviluppare le capacità umane e materiali necessarie a effettuare operazioni di investimento al di fuori dell'UE, la cui preparazione richiede solitamente più di un anno. In cambio della prevedibilità e dell'effetto di mitigazione del rischio derivanti dalla garanzia dell'UE, le operazioni di finanziamento effettuate nell'ambito del mandato di prestiti esterni dovrebbero raggiungere gli obiettivi e soddisfare le condizioni stabiliti dal Parlamento europeo e dal Consiglio.

L'ambito di applicazione della garanzia dell'UE alla base del mandato di prestiti esterni varia a seconda della natura dell'operazione di finanziamento: le operazioni di finanziamento della BEI con controparti del settore pubblico (in genere per la realizzazione di infrastrutture) beneficiano di una garanzia globale, che copre i rischi operativi e politici. In tale garanzia globale rientrano anche i prestiti della BEI a banche o imprese che beneficiano di una garanzia statale e i finanziamenti nel quadro del mandato per il settore privato dell'iniziativa per la resilienza economica, istituito in seguito alla revisione intermedia del mandato di prestiti esterni nel 2018. La garanzia globale consente alla BEI di rinunciare al premio di rischio che altrimenti dovrebbe includere nel suo tasso d'interesse. Di conseguenza, i paesi partner o le loro istituzioni/imprese hanno potuto ottenere prestiti dalla BEI a un costo notevolmente inferiore.

Per contro, le operazioni effettuate dalla BEI nel settore privato in assenza di una garanzia statale beneficiano solo di una garanzia di rischio politico dell'UE, che copre talune situazioni ulteriormente definite nell'accordo di garanzia sottoscritto con la BEI, nella fattispecie il mancato pagamento dovuto a non trasferibilità della valuta, espropriazione, eventi bellici o disordini civili o denegata giustizia in caso di violazione del contratto. La garanzia di rischio politico fornita dall'UE non si traduce in una riduzione del tasso di interesse della BEI. Tuttavia, i prezzi dei prestiti della BEI rimangono interessanti per i clienti grazie ai bassi costi di finanziamento della BEI sui mercati finanziari.

La garanzia dell'UE copre il primo 65 % dell'esposizione in essere della BEI nelle operazioni di finanziamento rientranti nel mandato di prestiti esterni a livello di portafoglio. Pertanto, ogni qual volta un mutuatario non rimborsa un prestito BEI e la BEI attiva la garanzia dell'UE per compensare il mancato rimborso, l'UE è tenuta a onorare appieno l'attivazione della garanzia fino al limite del 65 % del portafoglio garantito. La prestazione della garanzia di bilancio non prevede il pagamento di alcuna commissione all'UE da parte della BEI, la quale non riceve alcuna remunerazione diretta dall'UE per l'attuazione del mandato. I costi amministrativi della BEI nel contesto del mandato di prestiti esterni sono coperti dalla maggiorazione inclusa nel tasso di interesse della BEI, in linea con la sua politica standard di formazione dei prezzi per i prestiti.

Il mandato di prestiti esterni è uno degli strumenti utilizzati dall'UE per attuare le priorità della sua politica esterna. La decisione istitutiva del mandato fa riferimento all'"interesse generale dell'Unione" e ai principi che guidano l'azione esterna dell'Unione quali definiti nel trattato. Dispone altresì che "nei paesi in via di sviluppo […], le operazioni di finanziamento della BEI contribuiscono […] agli obiettivi della politica dell'Unione in materia di cooperazione allo sviluppo, in particolare la riduzione della povertà attraverso la crescita inclusiva e lo sviluppo economico, ambientale e sociale sostenibili". L'attuale decisione istitutiva del mandato definisce una serie di obiettivi da sostenere mediante la garanzia di bilancio dell'UE, vale a dire il sostegno allo sviluppo del settore privato locale e lo sviluppo delle infrastrutture socioeconomiche, entrambi compatibili con la promozione degli obiettivi di mitigazione dei cambiamenti climatici e adattamento ad essi, integrazione regionale o resilienza economica a lungo termine.

2.Principali conclusioni della valutazione

Un limite fondamentale della valutazione della Commissione è legato al fatto che la realizzazione delle operazioni di investimento nell'ambito del mandato di prestiti esterni richiede diversi anni, soprattutto nel caso dei progetti infrastrutturali. Pertanto, le informazioni attualmente disponibili sui risultati effettivi e sugli impatti delle operazioni finanziate sono limitate. Per il momento il quadro per la misurazione dei risultati della BEI si basa essenzialmente su stime iniziali e i tempi di raccolta dei dati sui risultati raggiunti sono piuttosto lunghi. Nella sua valutazione la Commissione si è pertanto basata soprattutto sui dati attualmente disponibili relativi agli importi dei finanziamenti sottoscritti ed erogati nonché sulle conclusioni di uno studio esterno completato a metà 2018 e sulle osservazioni presentate da varie parti interessate.

Conformemente alla decisione istitutiva del mandato, 64 paesi terzi sono oggi ammissibili alle operazioni di finanziamento della BEI nell'ambito della garanzia di bilancio dell'UE. La BEI ha concluso accordi quadro con 57 di tali paesi e può pertanto effettuare con loro operazioni di finanziamento. Nel periodo in esame, la BEI ha sottoscritto operazioni di finanziamento in 38 paesi nell'ambito del mandato di prestiti esterni e in altri sei paesi nell'ambito dei suoi strumenti di rischio proprio . Il mandato di prestiti esterni consente alla BEI di effettuare operazioni di finanziamento in paesi a rischio più elevato rispetto a quelli che potrebbe altrimenti raggiungere con gli strumenti di rischio proprio.

Il massimale globale della garanzia di bilancio dell'UE per le operazioni esterne della BEI nel periodo 2014-2020 ammonta a 32,3 miliardi di EUR. Alla fine del 2018, le sottoscrizioni nette totali delle operazioni di finanziamento della BEI nell'ambito del mandato di prestiti esterni 2014-2020 ammontavano a 17,6 miliardi di EUR, vale a dire a circa il 54 % del massimale globale della garanzia rivisto durante la revisione intermedia. A titolo di confronto (benché solo approssimativo, per via delle differenze nei contesti di mercato, geopolitico e normativo), alla fine del 2011 – ossia in una fase simile del precedente mandato esterno – la percentuale di utilizzo era del 66 %. Nel periodo 2014-2018, 189 operazioni sono state finanziate nell'ambito del mandato di prestiti esterni, con una portata media di circa 90 milioni di EUR.

L'utilizzo relativamente limitato da parte della BEI dei massimali di garanzia del mandato di prestiti esterni 2014-2020 può essere in parte attribuito all'evoluzione della situazione in Turchia dal 2016 e al conflitto nell'Ucraina orientale a partire dal 2014. Inoltre, i massimali di garanzia assegnati dall'attuale decisione istitutiva ai paesi limitrofi dell'UE (orientali e meridionali) sono complessivamente superiori di 6 miliardi di EUR ai massimali previsti dal precedente mandato, mentre la capacità di assorbimento si è ridotta a causa del conflitto in Siria e della volatilità politica in diversi altri paesi. Nel loro insieme, questi fattori esterni spiegano in larga misura perché, alla fine del 2018, l'utilizzo da parte della BEI dei massimali di garanzia disponibili fosse inferiore rispetto a quello registrato nella stessa fase del precedente mandato esterno.

Un'altra indicazione quantitativa pertinente dell'efficacia della garanzia dell'UE può essere ricavata dall'analisi dei tassi di esborso nell'ambito del mandato di prestiti esterni, vale a dire dal rapporto tra il finanziamento effettivamente erogato dalla BEI e gli importi sottoscritti nei contratti di finanziamento della medesima con le sue controparti (al netto degli importi successivamente annullati). Analogamente all'analisi dei tassi di utilizzo della garanzia, l'analisi degli esborsi deve tener conto delle differenze intertemporali nell'ambiente di mercato e nei contesti geopolitici e normativi.

Alla fine del 2018 la BEI aveva erogato 5,8 miliardi di EUR nell'ambito del mandato di prestiti esterni 2014-2020, pari al 33 % delle sottoscrizioni nette, mentre l'importo da essa erogato alla fine del 2011 ammontava a 8,5 miliardi di EUR, ossia al 44 % degli importi netti sottoscritti ai sensi del suo mandato esterno per il periodo 2007-2013.