Parere del Comitato economico e sociale sul tema "La natura e la tutela della natura in Europa"

(2001/C 221/22)

Il Comitato economico e sociale, in data 13 luglio 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

La Sezione "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Ribbe, in data 11 maggio 2001.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 30 maggio 2001, nel corso della 382a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Obiettivo e struttura del parere d'iniziativa

1.1. Con il presente parere d'iniziativa il Comitato intende contribuire alle discussioni in corso nell'Unione europea sullo stato della natura e del paesaggio e della tutela della natura in Europa in generale e, in particolare, sull'integrazione della tutela della natura in altri settori d'intervento.

1.2. Il capitolo 2 illustra l'importanza del patrimonio naturale europeo e sottolinea l'esigenza di un coordinamento a livello superiore della tutela della natura da parte dell'UE. Il capitolo 3 tratta poi l'applicazione delle direttive dell'Unione europea in materia. Nel capitolo 4 si trova il tema principale del presente parere, la verifica della coerenza dell'intervento politico. Si cerca di stabilire se la tutela della natura abbia acquisito una posizione di maggior rilievo all'interno delle politiche dell'Unione europea rispetto al passato, ovvero in quali ambiti siano assolutamente necessarie delle correzioni. Le riflessioni condotte nel presente parere si concentrano sulle politiche in cui l'influenza dell'Unione europea è maggiore.

1.3. È fuor di dubbio che sono molto diversi gli interventi che hanno conseguenze sulla natura, per esempio, l'attività edilizia, lo sfruttamento a fini ricreativi, lo sfruttamento del suolo, l'agricoltura e la silvicoltura, lo sviluppo dei trasporti e di infrastrutture, la costruzione di canali, le opere di sbarramento e deviazione dei corsi d'acqua, solo per nominarne alcuni. Nel presente parere il Comitato si concentra sulla politica agricola comune, con cui l'Unione europea esercita un'influenza considerevole sull'impiego delle superfici e in tal modo anche sullo stato di conservazione della natura. L'integrazione della tutela della natura nell'agricoltura riveste particolare importanza, poiché il 44 % del territorio comunitario, nonché gran parte delle zone di Natura 2000 vengono utilizzati a fini agricoli.

2. La situazione di partenza della tutela della natura europea

2.1. L'Europa non dispone soltanto di straordinari valori culturali. I paesaggi che hanno subito l'intervento umano e quelli naturali rappresentano uno straordinario patrimonio naturale. La grande varietà di tipi di paesaggio, e dunque di specie animali e vegetali, costituisce l'attrazione ed il fascino del continente. La loro preservazione è ormai un compito importante dei politici, degli amministratori e dei cittadini.

2.1.1. La tutela della natura non è però fine a sé stessa. La natura è l'imprescindibile base della vita e dell'economia ed è un'importante risorsa per le attività economiche; essa costituisce il presupposto per una varietà di attività sportive, del tempo libero e ricreative, per le cure sanitarie e, in alcuni casi, per la terapia medica.

2.2. L'elevata diversità di specie animali e vegetali è il risultato sia delle differenti condizioni naturali che di forme di sfruttamento che vi si sono adeguate. Pertanto molte specie e molti habitat dipendono direttamente dall'utilizzazione delle aree. Una gran parte delle specie che oggi necessitano di una tutela maggiore, sono il risultato proprio di quei metodi di produzione agricola praticati negli ultimi secoli e, nella prospettiva odierna, considerati estensivi. "L'Europa" è tuttavia troppo varia perché vi possano essere condizioni relative alla natura e al paesaggio comparabili e applicabili dappertutto. Di conseguenza anche le esigenze di tutela della natura sono molto differenti: nei vasti boschi della Scandinavia le situazioni e i problemi della tutela della natura sono differenti da quelli delle Highlands scozzesi, delle Alpi, dell'arida Estremadura spagnola o degli Stati membri e delle regioni in cui si pratica in misura predominante l'agricoltura intensiva(1).

2.3. La preservazione della natura e della sua diversità costituisce un compito da svolgere anche e soprattutto nei singoli Stati membri e nelle singole regioni, nonché a livello di enti locali. Anche il singolo cittadino è chiamato a impegnarsi per la tutela della natura e dell'ambiente. I numerosi esempi positivi che sono stati dati da privati cittadini, organizzazioni naturalistiche e agricoltori mostrano che molte persone si identificano con la tutela della natura e del paesaggio. Si tratta di un tipico compito che viene svolto "dal basso", ma che deve tuttavia essere sostenuto da iniziative politiche. Quindi un impegno coordinato anche a livello europeo è non solo opportuno, bensì strettamente indispensabile. Infatti in mancanza di un coordinamento a livello superiore da parte dell'Unione europea non può esservi in Europa un'efficace tutela della natura.

2.3.1. Da un lato tale obbligo di coordinamento deriva dal fatto che varie specie non sono vincolate ad una singola area, bensì migrano, a volte per migliaia di chilometri, tra insediamenti estivi ed invernali. La natura non conosce confini. La preservazione di numerose specie, ad esempio quella delle gru migratrici, può essere garantita solo se si proteggono, oltre agli insediamenti di cova ed estivi, ad esempio nell'Europa settentrionale, anche quelli invernali, ad esempio in Spagna. Inoltre, alla stessa stregua delle persone che si spostano o viaggiano in auto, le specie animali migratrici, nel corso dei loro trasferimenti tra gli insediamenti invernali e quelli estivi, hanno bisogno non solo di zone di sosta ma anche di corsie. Inoltre l'Europa è la zona di insediamento invernale di uccelli migratori asiatici che covano nei grandi spazi della Siberia, ed è anche la zona di cova di uccelli migratori che hanno in Africa le loro zone di insediamento invernale. Quindi la tutela della natura in Europa spesso è decisiva anche per la varietà delle specie di zone extraeuropee.

2.3.2. L'esigenza di un coordinamento superiore da parte dell'Unione europea deriva poi anche dal fatto che, anche se non sono presenti in tutte le regioni d'Europa, certe specie animali e vegetali fanno tuttavia parte della cultura europea. In altri termini, la loro protezione è di interesse europeo e non solo nazionale, così come è comunemente accettato che determinati monumenti storici nazionali siano oggetto di tutela a livello comunitario. Un esempio di tali specie animali è dato dal più grande uccello europeo in grado di volare, l'otarda (Otis tarda), di cui gli esemplari rimasti si trovano soprattutto nella penisola iberica; i circa 15000 esemplari spagnoli e i 200-300 esemplari portoghesi costituiscono pressappoco la metà della popolazione mondiale. Altri esempi sono l'orso bruno, il lupo, la lince, il bisonte europeo, un gran numero di chirotteri e anche insetti (l'euphydryas aurinia(2), la maculinea nausithous(3), la rosalia alpina). Per tutelare tali specie sono necessari provvedimenti speciali che spesso comporteranno il mantenimento di una produzione agricola tradizionale che non è competitiva nell'attuale contesto concorrenziale.

2.4. La biodiversità si è notevolmente e rapidamente ridotta negli ultimi anni. Risultano particolarmente preoccupanti gli sviluppi della situazione nel tempo: nello spazio di alcuni anni ovvero di alcuni decenni talune specie si sono già estinte, altre sono fortemente minacciate d'estinzione, altre sono invece a rischio o potenzialmente a rischio. Solo pochissime specie, che vivono in prossimità degli insediamenti umani, sono riuscite ad adeguarsi alle mutate condizioni e ad accrescere la loro presenza. In generale tuttavia va osservato che la situazione della natura e della sua tutela in Europa è fonte di grande preoccupazione. Alcuni importanti successi nella stabilizzazione di determinate specie (ad esempio la tutela dei rapaci nell'Europa centrale) non possono tuttavia far dimenticare che le misure avviate negli ultimi anni hanno avuto purtroppo successi parziali e non sono riuscite ad arrestare e ad invertire la generale tendenza negativa. L'Agenzia europea dell'ambiente osserva, nella seconda relazione sullo stato dell'ambiente in Europa (1999), che "... le specie selvatiche in Europa continuano ad essere seriamente minacciate ed aumenta il numero delle specie che si rarefanno. In numerosi paesi la quota delle specie conosciute di vertebrati sottoposte a minaccia può arrivare al 50 %. Si evidenzia in Europa una riduzione della presenza di oltre un terzo delle specie di uccelli".

2.5. Ciò ha cause molto differenti. La principale minaccia al momento attuale consiste certamente nella riduzione o nella totale scomparsa degli habitat delle specie animali e vegetali. In passato, la persecuzione diretta di determinati animali (orsi, lupi, linci) era più importante di quanto non lo sia adesso, tuttavia essa va ancora considerata in certa misura un problema. La riduzione degli habitat adeguati, a causa, tra l'altro, dell'edificazione, del mutare delle pratiche agricole e silvicole, dell'immissione di agenti nocivi, della frammentazione dei paesaggi di grande estensione, ad esempio per la presenza di vie di comunicazione, di infrastrutture turistiche (soprattutto nelle zone costiere) ecc., non si è ancora arrestata. Si continua anzi ad edificare le superfici, a prosciugare zone umide, ad irrigare zone secche, a eutrofizzare o ipertrofizzare siti poveri di agenti nutritivi ecc. Accanto alle responsabilità locali o statali, la politica agricola e strutturale dell'Unione europea, troppo unilaterale nel suo orientamento verso la produzione e la crescita, è stata e continua ad essere in tanti casi all'origine di molti di questi mutamenti negativi. Diversi Stati membri hanno nel frattempo introdotto misure che però non sono state in grado di invertire le tendenze negative che hanno origine ad un livello superiore.

2.5.1. Un problema sinora piuttosto sottovalutato trova la sua origine nella politica della pesca. Le grandi flotte da pesca rispondono alla sempre crescente pressione economica con metodi di pesca sempre più efficaci. Nelle reti a strascico restano spesso impigliati tartarughe marine o mammiferi marini appartenenti a specie minacciate, come ad esempio foche monache (Monachus monachus), altre foche, balenotteri o delfini. I tradizionali metodi sostenibili di pesca, come ad esempio la pesca del tonno con la lenza praticata in Spagna, hanno invece un'esistenza difficile sotto il profilo economico(4). Anche lo sfruttamento economico della pesca nelle acque ferme, nonché nei corsi d'acqua comporta conflitti, dovuti al fatto che vi è competizione con specie che si nutrono di pesci (per esempio la lontra comune) oppure riconducibili ad interventi o danni alle acque, come per esempio l'eutrofizzazione ad opera di mangimi e concimi (nonché a causa delle acque di scarico municipali e industriali), la calcinazione, l'occupazione attraverso specie estranee, la costruzione di stagni.

2.5.2. Non solo tra gli animali in libertà, ma anche nel settore delle razze domestiche da produzione e delle varietà vegetali, si registrano drammatiche perdite di specie e quindi di risorse genetiche. Molte vecchie specie di animali domestici, adattate alle condizioni regionali, sono già scomparse o minacciate di estinzione. Altrettanto difficile si presenta la situazione di specie di cereali e ortaggi divenute rare. Si tratta di un problema di protezione della natura di cui finora non si sono occupati abbastanza gli organismi sia pubblici che privati di tutela della natura. Sebbene in questo campo si sia registrata un'inversione di atteggiamento e, per esempio, nel quadro dei programmi agroambientali siano state avviate delle iniziative, molto resta ancora da fare. Tuttavia, si è dimostrato che possono esistere anche opportunità economiche, per esempio nella commercializzazione di vecchie razze di animali d'allevamento (per es. maiale della Svevia -Halle o maiale iberico).

2.6. La diversità di tipi di habitat e di specie già oltre 100 anni fa ha indotto a suddividere l'Europa in regioni biogeografiche determinate e studiare analiticamente, per ognuna di esse, quali tipi di habitat e di specie rivestano particolare importanza (europea) e debbano pertanto essere oggetto di una speciale protezione. Basandosi su lavori preparatori di carattere scientifico, nell'articolo 1, lettera c) della direttiva sugli habitat, sulla flora e sulla fauna si è sancita una suddivisione dell'Europa in regioni biogeografiche.

2.7. Gli Stati membri, la Commissione e, al suo interno, in particolare la Direzione generale "Ambiente" cercano già dall'inizio degli anni '70 di porre rimedio alla difficile situazione della tutela della natura non solo attraverso l'adozione (e l'applicazione) di direttive, ma anche grazie a particolari strategie(5) e attraverso l'integrazione della tutela della natura in altre politiche.

3. Il diritto europeo in materia di tutela della natura e la sua applicazione

3.1. Nei decenni passati sono state adottate a livello europeo due importanti direttive: la cosiddetta direttiva sulla conservazione degli uccelli selvatici del 1979 (79/409) e nel 1992, la direttiva relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (92/43). Insieme esse costituiscono le premesse principali per la tutela di importanti specie animali e vegetali europee minacciate. Grazie ad esse si dovrebbe tra l'altro creare una rete europea di zone protette particolarmente importanti (Natura 2000). Ambedue le direttive costituiscono elementi essenziali per l'applicazione della convenzione firmata dagli Stati membri e dall'Unione europea sulla diversità biologica (la convenzione di Rio sulla biodiversità).

3.2. Il Comitato sottolinea che la direttiva sulla conservazione degli uccelli e la direttiva sugli habitat, sulla flora e sulla fauna costituiscono degli atti giuridici comparativamente innovativi e di importanza fondamentale(6). Certamente la decimazione delle specie animali e vegetali, che le autorità nazionali preposte alla tutela della natura e le istituzioni europee hanno ripetutamente descritto e che gli ambientalisti hanno denunciato, non è dovuta alla carenza del quadro giuridico.

3.3. Tuttavia, l'applicazione nazionale delle suddette direttive è spesso insoddisfacente, talvolta insufficiente, sia per quanto riguarda la notifica delle zone interessate dal programma Natura 2000, sia rispetto all'amministrazione di tali zone protette e di quelle da proteggere.

3.4. Nel parere in merito alla "Valutazione globale del quinto programma d'azione della Comunità a favore dell'ambiente"(7), il Comitato ha già osservato che "... il fatto che in sede di Consiglio dell'Unione europea gli Stati membri adottino normative ambientali che poi loro stessi non applicano o applicano solo quando vengano messi sotto pressione (dall'apertura di una procedura di infrazione da parte dell'UE) va a scapito della protezione ambientale e non è facile da giustificare dinanzi all'opinione pubblica, che pure si dichiara voler sensibilizzare alle questioni ambientali". Come "esempi emblematici" vengono citate tra l'altro le due importanti direttive sulla salvaguardia della natura, quella sulla conservazione degli uccelli e quella riguardante gli habitat, la flora e la fauna.

Designazione delle zone protette

3.5. Il Comitato critica i ritardi nella notifica e nella designazione delle zone protette. Ad esempio, il fatto che ancora 22 anni dopo l'adozione della direttiva sulla conservazione degli uccelli continuino ad esserci divergenze tra la Commissione e gli Stati membri in merito alla sua adeguata applicazione e utilizzazione costituisce un capitolo particolarmente triste della tutela della natura europea. La Commissione deve tuttora constatare che "in diversi Stati membri, il numero e la superficie di zone di protezione speciale classificate sono insufficienti", (sebbene la notifica avrebbe dovuto essere completata già nel 1981), ragion per cui la Commissione "... privilegia attualmente la prosecuzione di procedure di infrazione generali contro questa insufficienza globale, anziché la mancanza di classificazione e di protezione di singoli siti"(8). Anche l'applicazione giuridica e pratica della direttiva habitat, flora e fauna, da parte degli Stati membri lascia molto a desiderare. Il calendario relativo all'istituzione della necessaria rete di zone protette, "Natura 2000", fissato dai ministri nazionali dell'ambiente, parallelamente alla direttiva, è completamente saltato, con grave pregiudizio del reale obiettivo di mantenere e garantire importanti habitat naturali e di preservare specie rare di animali e piante.

3.5.1. Vi sono nondimeno differenze estreme tra i singoli Stati membri. Alcuni di essi, sebbene con ritardo, hanno fatto fronte a gran parte dei loro impegni e hanno già provveduto in gran parte alle notifiche delle zone designate. Altri invece si sono particolarmente distinti in senso negativo, sebbene fortunatamente nelle ultime settimane e negli ultimi mesi anche in questo senso siano stati fatti progressi.

3.5.2. Si è dimostrato molto efficace il fatto che la Commissione abbia chiarito che i versamenti nell'ambito dei fondi strutturali, compresi quelli di cui al Regolamento (CE) n. 1257/1999 relativo allo sviluppo rurale, possono essere effettuati solo se è ampiamente dimostrato da notifiche adeguate che i progetti (co)finanziati dall'Unione europea non hanno effetti negativi su zone potenzialmente protette nell'ambito della direttiva habitat, flora e fauna. Sebbene il congelamento dei versamenti, quale che ne sia la valutazione politica, non sia stato sinora messo in pratica fino in fondo, esso ha stimolato le notifiche relative alle aree designate(9). A tale proposito, il Comitato segnala che, per esempio, i versamenti a valere sul Regolamento (CE) n. 157/1999 rappresentano un'importante fonte di entrate per i produttori agricoli. Risulta tanto più importante allora completare rapidamente la notifica delle zone in modo che i produttori agricoli non debbano subire le conseguenze finanziarie dell'inattività delle autorità.

3.6. Le ragioni dei ritardi nell'applicazione delle direttive UE sono molteplici. Esse comprendono tra l'altro la resistenza opposta a livello locale, da parte dei diversi utilizzatori del territorio, all'individuazione e alla designazione delle zone protette. I comuni temono di subire limitazioni allo sviluppo degli insediamenti residenziali o industriali, gli addetti alla pianificazione del traffico vedono problemi in relazione alla futura determinazione dei tracciati delle vie di comunicazione, gli agricoltori, che si vedono comunque esposti alle conseguenze della crescente pressione degli insediamenti sul territorio e delle relative conseguenze (zone edificate, strade, strutture ricreative eccetera), si sentono limitati nell'attività e ostacolati nello sviluppo futuro.

3.6.1. In particolare il conflitto tra tutela della natura e agricoltura ha contribuito in maniera notevole negli anni scorsi al ritardo nella notifica delle zone designate. Tali conflitti derivano in parte dall'insufficiente comprensione della procedura in più fasi prevista dalla direttiva sugli habitat, procedura che si articola in una fase di designazione da parte degli Stati membri basata esclusivamente su criteri scientifici, in un processo di selezione, altrettanto scientifico, condotto dalla Commissione e solo in seguito nell'effettiva fase di designazione delle zone. Poiché talvolta la prima fase, cioè la scelta preliminare in base a criteri scientifici, si è svolta senza la partecipazione della collettività, essa è stata percepita dalle persone interessate come una decisione presa ignorando i proprietari e gli utilizzatori delle aree in questione. Da ciò va tratto un insegnamento e cioè che occorre agire per un pieno coinvolgimento delle parti già nella fase iniziale e non solo all'atto di designare le zone e di discutere i piani di gestione. La mancata partecipazione e la designazione a volte inspiegabile delle aree(10) non creano simpatie per le misure ufficiali di tutela della natura, anzi fanno crescere l'opposizione e agli occhi della gente la protezione della natura assume una connotazione negativa.

3.6.2. È sotto molti aspetti mancata finora un'informazione adeguata, rivolta ai proprietari e agli utilizzatori dei terreni, sulle conseguenze di una designazione delle superfici come facenti parte della rete Natura 2000. Il mancato coinvolgimento in tale designazione e le incertezze che ne risultano sulle conseguenze relative alla possibilità di continuare a utilizzare e sfruttare economicamente le superfici ha causato atteggiamenti d'opposizione. Essi dovrebbero essere ridotti al minimo dal fatto che, dopo la conclusione della fase 1, i produttori agricoli sono compensati finanziariamente per lo svolgimento delle funzioni di tutela della natura richieste dalla società nelle "zone speciali di protezione" selezionate, come prevede la direttiva habitat, flora e fauna. Il Comitato, come sede del dialogo della società civile organizzata, considera questo un elemento decisivo per migliorare il grado d'accettazione della tutela della natura.

Amministrazione delle zone protette

3.7. Con la progressiva, anche se lenta, estensione delle zone protette, il nocciolo della questione si sposta gradualmente verso la vera e propria amministrazione di tali zone a norma dell'articolo 6 della direttiva sugli habitat naturali (determinazione delle misure di conservazione, prevenzione del degrado degli habitat naturali, valutazione della compatibilità di piani e progetti con gli obiettivi di conservazione della zona corrispondente, esecuzione solo in condizioni ben determinate dei piani e progetti con impatto negativo). Anche in questo caso occorre risolvere per quanto possibile i potenziali conflitti attraverso il dialogo con gli interessati, sulla base della legislazione comunitaria esistente in materia di tutela della natura e, se sono necessari piani di gestione, essi vanno definiti in maniera consensuale. Il Comitato segnala che a tale proposito la direttiva habitat, flora e fauna, con le relative disposizioni dell'articolo 6, ammette una considerazione decisamente più generosa degli interessi economici rispetto alla direttiva sulla conservazione degli uccelli.

Raccomandazioni in merito all'applicazione delle direttive dell'Unione europea in materia di tutela della natura(11)

3.8. Il Comitato ritiene che le difficoltà relative all'applicazione di entrambe le direttive non debbano in alcun caso indurre a mettere in discussione le direttive stesse o a ridurne il contenuto oppure a limitarne l'attuazione.

3.9. Il Comitato fa appello agli Stati membri affinché adempiano finalmente agli obblighi imposti loro dalla Direttiva 92/43/CEE, recepiscano correttamente la direttiva nell'ordinamento giuridico nazionale (per es. la Germania) e presentino elenchi nazionali completi delle zone idonee individuate in base a criteri tecnici(12). Solo così la Commissione può redigere un elenco delle zone di importanza comunitaria in modo tale che gli Stati membri possano designare entro il 2004 tali aree zone speciali di protezione, come previsto dalla direttiva. In tale contesto il Comitato si compiace della procedura d'infrazione introdotta dalla Commissione contro gli Stati membri e invita la Commissione a proseguire con decisione tali iniziative legali. Il Comitato fa inoltre appello agli Stati membri interessati perché ottemperino finalmente all'obbligo, previsto dalla direttiva sugli uccelli 79/409/CEE(13), di determinare in modo soddisfacente le zone europee di protezione degli uccelli.

3.10. Il Comitato chiede alla Commissione e agli Stati membri di curare meglio l'informazione. Ad esempio l'articolo 6 della direttiva habitat, flora e fauna non è stato concepito come ostacolo per tutte le attività economiche e agricole all'interno e intorno alle zone rientranti nella rete Natura 2000. Il proposito è piuttosto quello di garantire che tali attività siano sostenibili e non compromettano gli obiettivi di protezione della natura che si vogliono raggiungere con la designazione delle zone. Grazie ad un'informazione mirata, che prenda spunto da iniziative già in corso, come la newsletter Natura 2000 della Commissione e il documento interpretativo sull'articolo 6 della direttiva habitat, flora e fauna si possono dissipare i timori degli interessati. Occorre chiarire che la politica di tutela della natura non costituisce un obiettivo fine a sé stesso, bensì riveste anche una funzione economica e sociale positiva ai fini di uno sviluppo sostenibile, ad esempio attraverso la creazione di nuovi posti di lavoro. Numerosi progetti, sostenuti ad esempio attraverso il programma LIFE, dimostrano che la direttiva, habitat, flora e fauna non è un ostacolo, bensì spesso la premessa di sviluppi positivi. Occorre diffondere più intensamente tali esempi positivi e farne oggetto dello scambio d'informazioni. L'importante è che la tutela della natura sia vissuta positivamente e incoraggi le persone (in questo caso anzitutto gli agricoltori) ad impegnarvisi. Infatti l'azione a livello locale è decisiva per la tutela della natura. In tale contesto è d'importanza cruciale, anche in futuro e nel lungo periodo, rendere disponibile o sviluppare in modo adeguato alla tutela della natura un complesso idoneo di strumenti a livello comunitario a ciò destinati. Ciò vale in particolare per il periodo successivo all'Agenda 2000, compreso lo strumento di sostegno LIFE IV, la cui conferma dovrà avvenire prima, e in tale ambito soprattutto per il programma LIFE-natura, la cui durata e dotazione finanziaria rispetto a LIFE III dovrebbero essere sostanzialmente aumentate.

3.11. Occorrerebbe pertanto promuovere la cooperazione tra proprietari e utilizzatori dei terreni, ambientalisti, consumatori e turisti, al fine di coinvolgerli meglio, attraverso la concertazione, nella tutela ambientale nelle zone comprese in Natura 2000, nonché di rafforzarne la motivazione. Ciò comporta anche l'incorporazione dei temi della protezione della natura nell'opera di formazione ed educazione ambientale. Proprio nelle zone europee di protezione degli uccelli si registrano numerosi ed eccellenti progetti di formazione ambientale e di turismo sostenibile.

4. Integrazione nell'agricoltura della tutela della natura

Introduzione

4.1. Il presente capitolo valuterà in che misura la tutela della natura sia integrata nella politica agricola comune (PAC). Tenendo conto, tra l'altro, di due pareri di iniziativa adottati dal Comitato nel 1999, in merito agli "Obiettivi agroambientali perseguibili nel contesto dell'agricoltura multifunzionale" e al "Modello agricolo europeo"(14), della Comunicazione della Commissione "Orientamenti per un'agricoltura sostenibile"(15) e della Relazione speciale della Corte dei conti n. 14/00 "Per una politica agricola comune più verde", il Comitato formula delle raccomandazioni intese ad una maggiore integrazione della tutela della natura nella politica agricola comune. In tale contesto si fa una distinzione tra misure complementari e sviluppo rurale (secondo pilastro della PAC), da un lato, e agricoltura "convenzionale" (primo pilastro della PAC), dall'altro.

4.2. Secondo l'Agenzia europea dell'ambiente, accanto ad altri effetti negativi, l'agricoltura intensiva, nelle forme in cui è attualmente praticata, costituisce un'importante minaccia per la tutela della natura. Nella seconda relazione sullo stato dell'ambiente in Europa, del 1999, l'Agenzia scrive che "La causa principale sono le limitazioni dell'habitat naturale dovute ai cambiamenti nell'uso delle superfici, in particolare a causa dello sfruttamento agricolo intensivo ... La minaccia causata dalle attività umane alla diversità biologica ... si è acuita ... vengono conseguiti ben pochi progressi in direzione di un'agricoltura compatibile con l'ambiente".

4.3. Certamente l'attività agricola produttiva dal punto di vista dell'economia agraria è divenuta una grave minaccia per la biodiversità. Ciò è vero sotto due profili: le superfici soggette a sfruttamento intensivo cessano di costituire un habitat naturale per la maggior parte delle specie animali minacciate e al tempo stesso diviene sempre meno conveniente sotto il profilo economico continuare a sfruttare le zone dove viene praticata l'agricoltura estensiva, le quali sono tuttavia preziose ai fini della tutela della natura. Pertanto sia il passaggio a forme di produzione agricola più intensive, sia l'abbandono delle forme di agricoltura estensive, sono da considerarsi un problema dal punto di vista della tutela della natura.

4.4. Il Comitato fa presente che ai fini dello sviluppo ulteriore della tutela ambientale e della biodiversità (anche di razze di animali domestici da produzione e di varietà vegetali) in Europa è importante impostare in termini positivi la relazione tra agricoltura e tutela dell'ambiente. Oltre ai paesaggi naturali che non hanno subito l'influenza umana, (che in Europa corrispondono ormai a superfici estremamente ridotte) vi erano e vi sono forme estensive di agricoltura e di silvicoltura che hanno addirittura introdotto nel paesaggio antropizzato europeo la diversità dei biotopi. Pertanto mantenere e sviluppare taluni metodi di produzione agricola e forestale, estensivi sotto il profilo degli input di produzione nell'ottica attuale, costituisce una condizione irrinunciabile al fine di salvaguardare e di accrescere la biodiversità. Una politica di protezione della natura concordata ed appropriata può contribuire al mantenimento di tali forme estensive di produzione. Inoltre la tutela della natura e dell'ambiente può essere economicamente vantaggiosa: in coordinamento con la politica regionale, uno sviluppo ecologico può essere all'origine di nuove professioni e di una promozione dell'economia regionale.

4.5. La PAC deve dare un nuovo impulso in questo senso, deve vegliare affinché le esigenze della protezione della natura vengano discusse con gli agricoltori e le ripercussioni finanziarie negative vengano compensate. Se si adotta quest'ottica, la tutela della natura e una produzione agricola ecocompatibile possono trasformarsi addirittura in una nuova fonte di reddito, nella misura in cui la società retribuisca quei servizi che esige dall'agricoltura. Per promuovere tale contributo positivo dell'agricoltura alla tutela della natura ed evitare al tempo stesso per quanto possibile gli effetti negativi per la natura, occorre dunque un quadro economico generale che renda più conveniente preservare la natura che danneggiarla. Quanto maggiore diviene la convenienza finanziaria della tutela della natura e del paesaggio, tanto più cresce l'accettazione da parte dei proprietari e degli utilizzatori interessati.

4.6. La politica agricola comune dell'UE ha tuttavia perseguito sinora un'economia agricola impostata in misura predominante sull'ottimizzazione e sulla razionalizzazione economica. In tale contesto le questioni ecologiche sono state spesso trascurate, al pari di quelle sociali (ad esempio: di quanti agricoltori ha bisogno la società?). Così i paesaggi vari e ricchi di specie sono stati considerati alla stregua di siti produttivi svantaggiati. Occorre un'inversione di tendenza di cui gli agricoltori devono avvantaggiarsi. Se la società vuole che la produzione agricola si adegui alle esigenze di protezione della natura, dev'essere anche pronta a retribuire i servizi che oltrepassano la responsabilità sociale inerente alla proprietà e l'osservanza delle indicazioni di legge relative alle buone pratiche. Ciò può avvenire solo se il consumatore è pronto a pagare prezzi più alti per prodotti compatibili con la tutela della natura o se i produttori agricoli sono ricompensati dal settore pubblico per l'onere aggiuntivo che rappresentano procedimenti rispettosi dell'ambiente e della natura. In ogni caso, la diversità ecologica e la varietà dei paesaggi devono diventare in futuro un vantaggio in termini d'ubicazione per gli agricoltori. Potrebbe essere questo un modo per passare dai sussidi alla retribuzione di servizi sociali (quali la conservazione dei biotopi, dei paesaggi antropizzati, degli elementi del paesaggio ecc.), percorso che era già stato indicato da Mac Sharry nel periodo precedente alla riforma del 1992, ma che non è stato ancora seguito coerentemente.

4.6.1. I cambiamenti provocati dall'odierna politica agricola si traducono nei mutamenti del paesaggio antropizzato. Ad esempio, lo sfruttamento dei prati, importanti dal punto di vista della tutela ambientale, diviene, non solo in Germania, sempre meno conveniente sotto il profilo economico. La tradizionale economia del pascolo è in via di sparizione, le superfici adibite a tale uso si riducono, le superfici restanti vengono sfruttate in modo più intensivo. In Germania rimangono solo 6 delle precedenti 57 associazioni di prati e colture differenti sotto il profilo fitosociologico con ripercussioni estremamente negative ai fini della tutela della natura. Al tempo stesso si è anche modificata la forma di sfruttamento dei terreni agricoli. Ormai sostanzialmente le specie di uccelli che covano in campi aperti o nei prati figurano sulla "lista rossa delle specie animali minacciate" o, almeno, su una lista di preallarme. Anche in altri Stati membri, come la Gran Bretagna si registrano declini fino all'80 % nella popolazione di certi uccelli tipici dei paesaggi agricoli come la lodola dei campi, la pernice, lo zigolo giallo e lo strillozzo rispetto agli anni '70(16).

4.6.2. Vi sono per contro esempi di effetti positivi dell'agricoltura estensiva, come ad esempio le utilizzazioni dei pascoli chiusi (dehesas) nell'Estremadura spagnola e in Portogallo. La combinazione mirata di sfruttamento agricolo estensivo, di pascolo estensivo, dell'uso economico delle querce da sughero e dei lecci, in collegamento con la transumanza storicamente praticata (il trasferimento del bestiame dal Sud arido ai pascoli estivi della Spagna settentrionale), costituisce una forma di sfruttamento che ha avuto effetti decisamente positivi per talune specie presenti su questi paesaggi antropizzati. Tuttavia la situazione dell'agricoltura in tali zone è dal punto di vista economico molto difficile.

4.7. Il conflitto tra la redditività economica da un lato e le esigenze ecologiche dall'altro non è stato ancora risolto e il fatto che nel quadro dell'OMC non esistano ancora degli standard ecologici validi a livello mondiale rende più complessa la sua soluzione a livello europeo, dove l'ammissibilità delle cosiddette misure "green box" è già riconosciuta dopo la positiva conclusione dell'Uruguay round del GATT. Per gli agricoltori europei è difficile accettare da un lato maggiori oneri ambientali e aprirsi dall'altro alla concorrenza con Stati che godono di condizioni climatiche migliori e a cui è estranea l'idea della protezione dell'ambiente e della natura.

4.8. La Commissione e i ministri dell'Unione europea hanno sottolineato nell'Agenda 2000 l'esigenza non soltanto di migliorare la competitività dell'agricoltura europea sui mercati mondiali, ma anche di mantenere il carattere multifunzionale dell'agricoltura. Si parla oggigiorno di un "modello agricolo europeo": la Commissione europea intende con ciò un'agricoltura che non soltanto fornisce prodotti di elevata quantità, ma che si ricollega a ricche tradizioni culturali, preserva le bellezze del paesaggio, produce in armonia con la natura e con l'ambiente, garantisce i posti di lavoro esistenti e ne crea di nuovi, mantenendosi inoltre competitiva sul mercato mondiale senza elevate sovvenzioni.

4.9. Già nel parere di iniziativa "Una politica di consolidamento del modello agricolo europeo"(17) il Comitato ha sottolineato espressamente l'esigenza di salvaguardare tale multifunzionalità e al tempo stesso si è chiesto "... come garantire che anche in futuro, con l'inasprirsi della concorrenza, vengano svolte le varie mansioni di un'agricoltura multifunzionale ... È certo che anche in futuro le aziende agricole degli Stati membri dell'UE, a prescindere da casi eccezionali e da situazioni di mercato particolarmente favorevoli, non saranno in grado di produrre in maniera sostenibile ai prezzi del mercato mondiale".

Misure complementari e secondo pilastro della PAC

4.10. Fintantoché le condizioni vigenti sui mercati mondiali ostacoleranno un'agricoltura compatibile con la tutela della natura e diffusa su tutto il territorio, la politica deve fare sforzi particolari per contrastare le tendenze negative. Il Regolamento (CEE) n. 2078/92, relativo alla protezione dell'ambiente nel quadro della produzione agricola, prevede per la prima volta dei programmi agroambientali sistematici negli Stati membri dell'Unione europea, che vengono cofinanziati dall'UE. Tali programmi coinvolgono e influenzano complessivamente circa il 17 % delle superfici agricole europee (ciò vuol dire che l'83 % delle superfici agricole non è coinvolto né influenzato ), e nel loro ambito esistono differenze considerevoli tra uno Stato membro e l'altro per quanto riguarda le ricadute sulle superfici e l'efficienza della tutela della natura(18).

4.11. In una valutazione dei programmi a norma del Regolamento (CEE) n. 2078/92(19) la Commissione giunge tra l'altro alla conclusione che le misure adottate:

- sono state molto utili ai fini dello sviluppo dell'agricoltura biologica, la quale viene considerata un'importante misura di politica ambientale;

- hanno riscosso un'accettazione troppo modesta e pertanto un'efficacia ridotta nelle regioni ad agricoltura intensiva;

- non hanno condotto ad una estensivazione dell'allevamento.

4.12. Tali affermazioni sono state ribadite dalla Corte dei conti nella relazione speciale "Per una politica agricola comune più verde"(20). In primo luogo va detto che molti governi nazionali non sfruttano le tante possibilità di miglioramento della protezione della natura, anche quelle che vengono cofinanziate dall'UE. Così la Corte dei conti europea constata(21) che a tutt'oggi solo l'Irlanda si è avvalsa della possibilità, nel quadro del regolamento "prepensionamento", di utilizzare terre ritirate dalla produzione a fini ecologici: in Europa sono state create nuove "riserve ecologiche" per un totale di 54 (!) ettari.

4.13. In linea generale va tuttavia constatato che le politiche ambientali nel settore agricolo non hanno compensato appieno le differenze economiche esistenti tra le forme di produzione auspicabili sotto il profilo della tutela dell'ambiente e quelle convenienti secondo i criteri del mercato. Le ragioni dello scarso successo risiedono tra l'altro nella dotazione finanziaria troppo modesta dei programmi, nei ridotti incentivi finanziari, negli interrogativi che si pongono gli agricoltori in relazione alla durata e quindi alla sostenibilità dei programmi, nonché anche nel fatto che altre misure di sostegno, al di là delle misure complementari, offrono incentivi finanziariamente più convenienti alle forme di sfruttamento più intensive.

4.14. Le decisioni dell'Agenda 2000 hanno comportato alcuni ulteriori miglioramenti e lo sviluppo rurale è stato individuato come secondo pilastro della PAC. Tra l'altro, nell'ambito del Regolamento (CE) n. 1257/1999 "Sviluppo rurale", sono stati ulteriormente accresciuti i mezzi destinati alle misure ambientali nel settore agricolo. Occorre tuttavia constatare che al secondo pilastro della PAC è destinato solo il 10 % delle spese agricole e che di tale 10 % per le misure ambientali si spende solo la metà; pertanto solo il 5 % della spesa complessiva per la PAC è destinato a programmi agroambientali classici. Una gran parte dei mezzi continua ad essere destinata al primo pilastro della politica agricola. Mancano, o sono del tutto insufficienti, gli incentivi a proseguire l'attività agricola sulle superfici esistenti adibite all'agricoltura estensiva, o, ad esempio, a mantenere le siepi o altri elementi del paesaggio. In tal modo gli agricoltori non vengono adeguatamente motivati ad orientare la loro produzione secondo le esigenze di tutela della natura.

Il primo pilastro della PAC

4.15. La maggior parte, ossia circa il 90 %, dei mezzi provenienti dalla sezione "Garanzia" del FEAOG continua ad essere destinata alle organizzazioni dei mercati nell'ambito del primo pilastro; in questo contesto va tenuto conto del fatto che, nel quadro del cofinanziamento, gli Stati membri devono apportare mezzi finanziari notevoli per le misure di sviluppo rurale (secondo pilastro).

4.16. Le organizzazioni dei mercati non riguardano tutte le coltivazioni; ad esempio vengono concessi contributi alla superficie per il grano o il mais insilato, ma non per il trifoglio o il pascolo. La preferenza accordata ad alcune coltivazioni piuttosto che ad altre ha effetti sul paesaggio che a loro volta incidono anche sulla tutela della natura. Tale tipo di contributi andrebbero aboliti e potrebbero per esempio essere sostituiti da un premio legato alla superficie.

4.17. Il Comitato si rammarica del fatto che alcune proposte su cui la Commissione ha aperto la discussione nel contesto dell'Agenda 2000, e che avrebbero potuto promuovere in maniera diretta o indiretta delle forme di agricoltura compatibili con la tutela dell'ambiente, non siano state alla fine accettate dagli Stati membri. Tra tali proposte figura la soppressione, prevista dalla Commissione, dei premi al mais insilato. Anche il fatto che il collegamento dei pagamenti compensativi all'adempimento di funzioni ecologiche è facoltativo può essere considerato in modo nettamente negativo, poiché gli Stati membri che introducono la condizionalità ambientale (cross compliance), infliggerebbero ai loro produttori agricoli degli svantaggi competitivi.

4.18. Il Regolamento (CE) n. 1259/1999 del 17 maggio 1999 stabilisce le disposizioni comunitarie relative ai pagamenti diretti nell'ambito della PAC. A norma dell'articolo 3 di tale regolamento, al fine di dare maggior peso agli aspetti ambientali nel contesto delle organizzazioni comuni dei mercati, gli Stati membri devono adottare adeguate misure ambientali in relazione alle superfici e alle produzioni agricole per le quali vengono erogati pagamenti diretti (cross compliance). Sarebbe utile che la Commissione chiarisse quanto prima in una comunicazione al Parlamento, al Consiglio, al CES e al CdR, quale sia stato il comportamento dei singoli Stati membri in relazione a tale obbligo. Inoltre sarebbe auspicabile adottare e far entrare in vigore quanto prima il regolamento d'attuazione ora in fase di discussione.

Raccomandazioni per una migliore integrazione della tutela ambientale nell'agricoltura

4.19. Il Comitato sottolinea che i futuri negoziati nell'ambito dell'OMC, l'ampliamento a est e la valutazione intermedia dovrebbero essere usati come un'occasione per introdurre una politica agraria compatibile con l'ambiente e la natura. Il Comitato intende elaborare un parere d'iniziativa su questo argomento.

4.20. Il Comitato raccomanda di fare in modo che nel lungo periodo tutti gli strumenti finanziari della Comunità creino un incentivo al raggiungimento degli obiettivi definiti dalle direttive sulla tutela della natura o, per lo meno, che non agiscano in senso contrario.

4.21. Gli incentivi finanziari per un'agricoltura che tenga conto in maniera sufficiente della tutela della natura sono spesso al momento attuale troppo modesti. Fino a quando le condizioni generali su scala mondiale non permetteranno un'agricoltura compatibile con la tutela della natura generalizzata su tutto il territorio, occorrerebbe accrescere i tassi d'intervento per le misure ambientali nel settore agricolo, in modo da convertire tutti gli agricoltori dell'Unione europea a metodi di produzione più compatibili con l'ambiente. Gli strumenti finanziari della PAC dovrebbero essere sviluppati nel senso di un sostegno, orientato ai risultati, delle esigenze ecologiche e socioculturali (biodiversità, occupazione). A tal fine, vanno messi a punti indicatori che permettano una valutazione degli esiti della politica agricola. Il coinvolgimento delle rappresentanze di categoria, delle associazioni ambientaliste e delle parti sociali deve avvenire in modo tale da far emergere un consenso. I progetti integrati di tutela della natura che l'UE deve sviluppare vanno attuati attraverso bilanci appositamente destinati alla protezione della natura, e programmi agroambientali corrispondenti. Le modalità finanziarie vanno discusse in un momento successivo.

4.22. Nelle regioni agricole altamente produttive, caratterizzate da un'agricoltura intensiva, il ricorso alle misure ambientali nel settore agricolo è di regola modesto. In tali zone la biodiversità è particolarmente minacciata. Il Comitato chiede pertanto che si proceda quanto prima a verificare la coerenza con la tutela dell'ambiente e della natura delle misure di sostegno finanziate nell'ambito del primo pilastro. Ciò dovrebbe essere fatto quanto prima, al fine di tirare le eventuali conclusioni in relazione alla riforma della politica agricola prima dell'adesione dei PECO e dei negoziati in ambito OMC.

4.23. Gli Stati membri dovrebbero svolgere un ruolo esemplare anche nei confronti dei loro cittadini e specialmente verso i proprietari di terre da cui ci si attende un impegno per la tutela della natura. Solo quando anche lo Stato sfrutterà economicamente le superfici che gli appartengono in modo rispettoso della natura o ne farà delle superfici pienamente protette, sarà lecito attendersi che i proprietari fondiari (come per es. enti territoriali, compagnie d'assicurazione, Chiese e case reali) facciano lo stesso.

4.24. In tale contesto il Comitato desidera anche segnalare che nei paesi candidati all'adesione esistono ancora considerevoli potenziali naturali che potrebbero essere minacciati dall'estensione delle attuali condizioni generali della politica agricola. Chiede pertanto alla Commissione di eseguire e pubblicare quanto prima degli studi relativi alle prevedibili conseguenze sotto il profilo della natura e dell'ambiente dell'estensione della PAC ai paesi candidati. Per il recepimento delle direttive dell'UE in materia di protezione della natura non dovrebbe essere previsto alcun periodo transitorio.

4.25. Il Comitato ritiene necessario intensificare in misura molto maggiore il processo di consultazione, tanto negli Stati membri dell'UE che nei paesi candidati, con gli interessati e la società civile organizzata per conseguire un maggior grado di accettazione per le decisioni politiche favorevoli alla tutela della natura. La pretesa dei cittadini non solo di essere informati, ma di essere inseriti come parte attiva nel processo decisionale, deve essere messa in pratica effettivamente anche per quanto riguarda la tutela della natura.

Bruxelles, 30 maggio 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Come la Bretagna, i Paesi Bassi, il Belgio, la Danimarca, la Germania nordoccidentale, l'Inghilterra sudorientale, la pianura padana eccetera.

(2) Marsh fritillary.

(3) Dusky large blue.

(4) È importante che il pubblico sia informato di questo: la carne di un tonno catturato alla lenza è bianca, quella di un tonno pescato con una rete è rossa. I consumatori, attraverso le loro scelte di acquisto, possono contribuire alla protezione della natura.

(5) Strategia comunitaria per la diversità biologica (COM(1998) 42).

(6) Sebbene si debba osservare che non sempre viene tenuta adeguatamente in considerazione l'intenzione presente in entrambe le direttive di attuare una protezione della natura basata sulla prevenzione.

(7) GU C 204 del 18.7.2000, punto 3.4.1.6.

(8) 17a Relazione annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario (1999) (COM(2000) 92 def., pag. 87).

(9) In tale contesto il Comitato ricorda che la Commissione è obbligata, secondo la normativa dell'Unione europea, a non concedere risorse grazie alle quali possano essere provocati effetti ambientali negativi. Tra questi figura la potenziale minaccia o distruzione di superfici che possono rientrare nella rete Natura 2000.

(10) Ad esempio, un pezzo di autostrada è stato dichiarato area protetta. In Austria è stata destinata alla ghiandaia marina (Caracius garrulus) un'area in cui non si trova nemmeno un esemplaredi tale uccello che vive invece in un habitat adiacente.

(11) Cfr. in merito a tale questione anche la relazione del Parlamento europeo, approvata il 17.1.2001, in cui sono esposte osservazioni critiche in merito all'applicazione della direttiva sulla protezione degli uccelli e della direttiva flora, fauna, habitat.

(12) Il parere del Comitato in merito al Libro bianco della Commissione sulla responsabilità per danni all'ambiente contiene un identico appello - GU C 268 del 19.9.2000.

(13) Le associazioni naturalistiche, in particolare BirdLife International hanno individuato a tal fine con l'inventario delle cosiddette "Important bird areas" (IBA) zone tecnicamente idonee a cui, in molti procedimenti, anche la Corte di giustizia ha fatto riferimento.

(14) Per entrambi i pareri cfr. GU C 368 del 20.12.1999.

(15) COM(1999) 22 def.

(16) The state of the UK's Birds 2000; RSPB, BTO e& WWT 2001.

(17) GU C 368 del 20.12.1999, punto 7.2.

(18) Ad esempio in Austria le superfici agricole interessate dal programma in questione sono circa il 70 %, mentre in regioni caratterizzate da produzione agricola intensiva, come il Belgio o i Paesi Bassi, tali percentuali sono rispettivamente dell'1,7 % e dell'1,9 %, vale a dire molto al di sotto della media.

(19) Documento di lavoro della DG 6 (DI/7655/98) sulla valutazione del programma relativo alla protezione dell'ambiente nella produzione agricola.

(20) GU C 353 dell'8.12.2000.

(21) Paragrafo 32 della Relazione.