Parere del Comitato economico e sociale in merito:

- alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche" e

- alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla restrizione dell'uso di determinate sostanze pericolose nelle apparecchiature elettriche ed elettroniche"

(2001/C 116/08)

Il Consiglio, in data 14 settembre 2000, ha deciso, conformemente al disposto degli articoli 95 e 175 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alle proposte di cui sopra.

La Sezione "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Colombo, in data 15 novembre 2000.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 novembre 2000, nel corso della 377a sessione plenaria, con 100 voti favorevoli, 4 voti contrari e 3 astensioni, il seguente parere.

1. Le proposte della Commissione

1.1. Le due proposte intendono affrontare i problemi ambientali causati dal flusso in rapida crescita dei rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE), le quali vanno dai grandi e i piccoli elettrodomestici (lavatrici, frigoriferi, tostapane, asciugacapelli, ecc.) alle apparecchiature informatiche e di telecomunicazioni (personal computer, stampanti, telefoni cellulari, ecc.), e dagli apparecchi di illuminazione ai distributori automatici. Più specificamente - e in linea con la politica generale comunitaria in materia di rifiuti - esse sono mirate alla prevenzione, al reimpiego, al riciclo e ad altre forme di recupero di tali rifiuti, come anche al loro trattamento e smaltimento sicuro. Nel contempo, le proposte intendono contribuire all'armonizzazione di diverse iniziative nazionali adottate nel settore.

1.2. Nel 1998 erano prodotte 6 milioni di tonnellate di rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (4 % dei rifiuti urbani). Il volume dei RAEE aumenterà di almeno il 3-5 % all'anno. Ciò significa che in cinque anni sarà generato un 16-28 % in più di RAEE e in dodici anni questa quantità sarà raddoppiata. La crescita dei RAEE supera di circa tre volte l'aumento medio dei rifiuti urbani. Più del 90 % dei RAEE sono attualmente messi a discarica, inceneriti o recuperati senza trattamento preliminare. Visto il loro contenuto pericoloso, una percentuale importante di vari inquinanti riscontrati nei rifiuti urbani proviene dai RAEE. L'onere ambientale derivato dai RAEE supera di gran lunga quello legato alla produzione di materiali che costituiscono le altre categorie di rifiuti urbani.

1.3. La prima proposta di direttiva (la cosiddetta "direttiva sui RAEE"), basata sull'Art. 175 del Trattato (ambiente), verte sulla gestione dei RAEE. Basandosi sul concetto di condivisione della responsabilità, essa prescrive una serie di obblighi per i soggetti interessati: produttori, distributori, autorità pubbliche e consumatori.

1.3.1. Per quanto concerne i RAEE provenienti dai nuclei domestici, le principali disposizioni della proposta sono riassunte nella Tavola 1 (infra).

Tavola 1

RAEE provenienti dai nuclei domestici - Obblighi principali per i diversi soggetti interessati

>SPAZIO PER TABELLA>

1.3.2. Per i RAEE non provenienti dai nuclei domestici, è proposta una serie di norme parzialmente diverse. Per questa categoria, ad esempio, i produttori saranno tenuti a raccogliere i RAEE dai detentori (Articolo 4, paragrafo 3), mentre non è applicabile l'obiettivo di raccolta di 4 kg (Articolo 4, paragrafo 5). Il punto più importante è che i costi della raccolta separata, del trattamento, del recupero e dello smaltimento di tali rifiuti saranno coperti sulla base di accordi conclusi al momento dell'acquisto dal produttore e dall'utente delle apparecchiature in questione (Articolo 8).

1.3.3. Oltre agli obblighi di cui ai punti 1.3.1 e 1.3.2 del presente parere, la proposta di direttiva sui RAEE contiene alcune disposizioni sulle informazioni da fornire agli utenti (Articolo 9) e agli impianti di trattamento (Articolo 10). Inoltre, fa obbligo agli Stati membri di fornire informazioni sulle quantità e sulle categorie di apparecchiature elettriche ed elettroniche immesse sul mercato, raccolte e riciclate (Articolo 11), come anche di riferire alla Commissione in merito all'attuazione della direttiva (Articolo 12).

1.4. La seconda proposta di direttiva (la cosiddetta "direttiva sulle sostanze pericolose"), basata sull'Articolo 95 del Trattato (mercato interno), vincola i produttori a sostituire entro l'1 gennaio 2008 l'uso di piombo, mercurio, cadmio, cromo esavalente, bifenili polibromurati (PBB) e eteri di difenile polibromurati (PBDE) nelle apparecchiature elettriche ed elettroniche. Talune applicazioni di tali sostanze sono peraltro esonerate dall'osservanza di tale disposizione (Articolo 4, paragrafo 2). La proposta prevede che l'obbligo di sostituzione potrebbe essere rivisto in futuro, alla luce dei progressi tecnici e di nuove prove scientifiche e dietro consultazione con i produttori. In ogni caso, la Commissione riesamina i requisiti per la sostituzione già entro il 1o gennaio 2004, per tener conto, se necessario, di nuove prove scientifiche.

2. Osservazioni generali

Osservazioni generali su entrambe le proposte

2.1. La relazione della Commissione relativa alle due proposte di direttiva illustra in maniera esauriente l'attuale situazione rispetto alla produzione, al recupero e riciclo e smaltimento dei rifiuti in oggetto. Le direttive proposte dalla Commissione sono quindi condivisibili, a fronte delle prospettive di rapida crescita del volume di RAEE, del loro contenuto pericoloso, dell'"onere ecologico" di tali prodotti e del fatto che più del 90 % dei RAEE sono attualmente messi in discarica, inceneriti o recuperati senza trattamento preliminare, con gravi conseguenze per l'ambiente e la salute umana.

2.2. Il Comitato si compiace del fatto che la Commissione abbia scelto un approccio innovativo sul tema dell'impatto ambientale dei prodotti elettrici ed elettronici. Queste misure pongono la Comunità europea all'avanguardia nella gestione delle problematiche ambientali legate ad un settore economico di rilevanza strategica ed in forte sviluppo. Il Comitato invita la Commissione a promuovere questo approccio innovativo nelle sedi internazionali, innanzi tutto in ambito OCSE.

2.3. Il Comitato si è già espresso, nell'ambito del proprio parere sul riesame della strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti, in merito all'importanza di mettere in pratica il principio della responsabilità del produttore(1), auspicando che l'approccio individuato nella Direttiva "Imballaggi" venisse esteso ad altri flussi prioritari di rifiuti. Soltanto i produttori possono sviluppare approcci a livello di progettazione e fabbricazione dei loro prodotti atti a garantire la massima durata possibile del prodotto e, al momento della rottamazione, il miglior recupero e smaltimento in termini di protezione dell'ambiente. Anche l'etichetta ecologica (Ecolabel) e il sistema EMAS di certificazione ambientale possono concorrere utilmente a tal fine incoraggiando soluzioni più avanzate.

2.4. Va sottolineato comunque come l'approccio di tipo gerarchico della Commissione al problema dei RAEE (1. prevenzione, 2. reimpiego, riciclo e recupero, 3. trattamento e smaltimento sicuro) viene in parte contraddetto dalla mancanza di un terzo, fondamentale, strumento legislativo comunitario sulla progettazione e fabbricazione di apparecchiature elettriche ed elettroniche. Per questo aspetto fondamentale rispetto alla reale prevenzione della produzione di RAEE, la Commissione prende solamente un generico impegno di produrlo "più avanti nell'anno".

2.4.1. Il CES invita la Commissione, proprio per garantire un'effettiva prevenzione fin dalla fase della produzione di RAEE, a considerare tutti gli strumenti disponibili che possano indirizzare i criteri di progettazione e fabbricazione di apparecchiature elettriche ed elettroniche in modo da minimizzarne l'impatto ambientale senza in questo modo ostacolare il potenziale innovativo del settore. Solamente allora, la gestione dei rifiuti RAEE rispetterà pienamente la gerarchia alla base della legislazione comunitaria sui rifiuti (prevenzione, reimpiego, riciclo e recupero, smaltimento sicuro).

3. Osservazioni sulla proposta di direttiva sui RAEE

3.1. Articolo 1 - Scopo

Il Comitato accoglie con favore gli obiettivi indicati dalle proposte, in particolare l'importanza accordata alla prevenzione dei RAEE (vale a dire, a ridurne la quantità e la pericolosità). Nota tuttavia che l'assenza di una proposta sulla progettazione e sulla produzione delle apparecchiature elettriche ed elettroniche (EEE) può essere da ostacolo al pieno raggiungimento dell'obiettivo di prevenzione.

3.2. Articolo 4 - Raccolta separata

3.2.1. La raccolta separata è una condizione essenziale per garantire le successive operazioni di trattamento e di recupero. Più precisamente, dato che sia gli obblighi in materia di trattamento (Articolo 5) sia gli obiettivi di recupero (Articolo 6) fanno riferimento ai RAEE raccolti (in opposizione al totale di RAEE prodotti), il tasso di raccolta diviene un parametro fondamentale per misurare fino a che punto saranno stati conseguiti gli obiettivi della direttiva. Di conseguenza, le disposizioni di cui all'Articolo 4, paragrafo 5 (il raggiungimento - non vincolante - di un tasso di raccolta di RAEE dei nuclei domestici pari a 4 kg per abitante entro il 2006) sollevano una serie di interrogativi.

3.2.2. Stando alla Commissione (punto 9.2 della Relazione), l'obiettivo di raccolta di 4 kg rappresenta solo il 25 % della produzione annuale complessiva di RAEE, il che lascia intendere che a medio termine i rischi ambientali legati al restante 75 % potrebbero continuare a essere affrontati in modo inadeguato. Si invita pertanto a considerare uno o più dei seguenti suggerimenti: i) modificare l'obiettivo "morbido" proposto in modo da renderlo vincolante; ii) innalzare a un livello più ambizioso il tasso di raccolta di 4 kg; iii) anticipare la data del 2006; iv) introdurre un obiettivo di raccolta per i RAEE non provenienti dai nuclei domestici, per i quali non è previsto alcun tasso di raccolta. Tali suggerimenti appaiono tanto più giustificati alla luce delle argomentazioni addotte nel commento al testo dell'articolo 4, nell'ambito della Relazione: alcuni anni fa il tasso di raccolta proposto di 4 kg era già stato raggiunto nell'ambito di progetti pilota attuati in diversi paesi(2).

3.3. Articolo 5 - Trattamento

3.3.1. Il Comitato accoglie favorevolmente i requisiti per il trattamento esposti all'art. 5, paragrafo 1. Inoltre, l'obbligo di autorizzazione imposto agli operatori del settore e quello di ispezione previsto per gli Stati membri che vogliano applicare la deroga all'obbligo di autorizzazione, ai sensi degli Articoli 9, 10 e 11 della Direttiva 75/442/CEE sono due importanti strumenti di controllo per l'applicazione delle prescrizioni ambientali.

3.3.2. Gli Stati membri dovranno garantire che in tutto il territorio dell'Unione europea gli standard ambientali degli impianti di trattamento e recupero dei rifiuti siano uniformi, per impedire distorsioni del mercato e meccanismi perversi di incentivazione del trasporto di rifiuti verso determinate aree considerate più "deboli".

3.3.3. La possibilità di esportare i rifiuti pericolosi destinati al recupero, ai sensi del Regolamento (CEE) n. 259/93, anche fuori dalla Comunità, non può prescindere dal fatto che il rischio posto da sostanze pericolose aumenta con la lunghezza del trasporto e con il crescere dell'area geografica e del numero di persone esposte. Pertanto, come già affermato dal Comitato(3), il principio di prossimità ed autosufficienza deve essere fatto valere laddove possibile, anche alla luce delle priorità in termini di prevenzione.

3.4. Articolo 6 - Recupero

3.4.1. Il Comitato caldeggia l'introduzione di obiettivi ambiziosi in materia di recupero, reimpiego e riciclo. Secondo la Commissione, le proposte avanzate al riguardo riflettono la situazione attuale dei riciclatori e non comportano costi supplementari specifici rispetto ai costi medi di riciclo registrati in altri progetti pilota europei. In tal caso, è da chiedersi per quale motivo gli obiettivi proposti debbano essere raggiunti solo entro il 2006 e perché poi rimarranno immutati almeno fino al 2009 (l'introduzione di obiettivi più ambiziosi è prevista forse solo per "gli anni successivi al 2008"). Infine, il Comitato sottolinea che la mancanza di un obiettivo distinto per il reimpiego di RAEE indebolisce il risultato auspicato in materia.

3.4.2. Il Comitato è consapevole che tali obiettivi ambiziosi richiedono imprese di gestione dei rifiuti moderne ed efficienti. Questo settore economico risulta composto in prevalenza da PMI. Al fine di raggiungere sempre più elevati livelli di recupero e riciclo sarà necessario stimolare gli investimenti nel settore. In particolare, strumenti finanziari di incentivazione dovranno essere messi in atto per sostenere l'adeguamento necessario delle PMI.

3.5. Articoli 7 e 8 - Obblighi di finanziamento

3.5.1. Nell'Articolo 7 figurano forse le disposizioni più controverse della proposta. In base al concetto di condivisione della responsabilità, esse mirano a ripartire tra produttori e autorità pubbliche i costi legati alle misure proposte. Pur condividendo tale principio, il Comitato desidera osservare quanto segue su alcuni aspetti specifici di cui all'Articolo 7:

3.5.2. La possibilità per i consumatori di riportare i RAEE gratuitamente andrebbe considerata fondamentale ai fini dell'efficacia della direttiva.

3.5.3. Il Comitato nota che - nella situazione attuale - le misure proposte comportano una ripartizione equilibrata (50 %/50 %) degli oneri tra autorità pubbliche e produttori. Si prevede tuttavia che in futuro la percentuale di costi complessivi a carico delle autorità pubbliche aumenterà, il che renderà più difficoltoso applicare il principio della condivisione di responsabilità.

3.5.4. Le disposizioni dell'Articolo 7, paragrafo 3 in materia di obbligo di finanziamento sollevano due serie di interrogativi, riguardo rispettivamente all'entrata in vigore di tali disposizioni e al margine di manovra di cui dispongono gli Stati membri per la loro applicazione.

3.5.4.1. Per quanto riguarda la prima questione, bisognerebbe notare che in base alla proposta i produttori saranno tenuti a (co)finanziare la gestione dei RAEE solo dopo cinque anni dall'entrata in vigore della direttiva. Le implicazioni di tale disposizione andrebbero ulteriormente approfondite: infatti, se il periodo di transizione di cinque anni è proposto soprattutto allo scopo di risolvere i problemi legati agli EEE immessi sul mercato prima dell'entrata in vigore della direttiva (i cosiddetti prodotti "vecchi(4)", contrapposti ai prodotti "nuovi"), è anche vero che in tal modo vengono ignorati i problemi degli EEE con più di cinque anni.

3.5.4.1.1 Infine, la proposta sembra consentire agli Stati membri che lo desiderino di introdurre l'obbligo di finanziamento prima del periodo di transizione di cinque anni, ma su questa misura il testo dovrebbe essere più esplicito.

3.5.4.2. Quanto al secondo aspetto, la questione cruciale è se si debba consentire ai produttori di introdurre una tassa identificabile, come richiesto dalle organizzazioni di produttori. Per quanto - secondo la Commissione - una siffatta tassa potrebbe scoraggiare i produttori dal migliorare regolarmente i loro prodotti, la proposta non la esclude. Se il ricorso a una tassa identificabile può giustificarsi per i "vecchi" EEE immessi sul mercato prima dell'entrata in vigore della direttiva (vale a dire, prima che divenisse del tutto chiara l'importanza delle nuove norme di progettazione), l'eventualità di ricorrervi dopo tale periodo sarebbe da esaminare con maggiore attenzione.

3.6. Articolo 9 - Informazioni degli utenti

Il Comitato sottolinea l'importanza fondamentale di fornire agli utenti informazioni adeguate. Nell'incoraggiare i consumatori a contribuire alla gestione dei RAEE, gli Stati membri dovrebbero avvalersi di campagne pubblicitarie sostenute dai mass media. Non andrebbe inoltre sottovalutata l'importanza di ricorrere a incentivi innovativi e "divertenti" (ad esempio, l'introduzione di un "premio di raccolta" per le collettività locali), come pure all'educazione ambientale.

3.7. Informazioni per le strutture di trattamento e riciclo

3.7.1. Il Comitato ritiene essenziale garantire la massima diffusione dell'informazione presso i riciclatori, in gran parte rappresentati da PMI. L'avvio di esperienze di ammodernamento e adeguamento delle PMI alle esigenze ambientali, che tengano conto anche della necessità di mobilitare le risorse necessarie per la qualificazione professionale, potrebbe essere favorito dal concorso delle industrie produttrici.

3.7.2. Il CES è favorevole alla predisposizione di manuali per le operazioni di riciclo, l'apposizione di un marchio di riconoscimento alle componenti plastiche ed a quelle contenenti sostanze pericolose, la progettazione dei prodotti in modo da favorire la separazione delle componenti da avviare al riciclo e quelle da smaltire.

4. Osservazioni sulla proposta di direttiva riguardante le sostanze pericolose

4.1. La data del 1o gennaio 2004 invece del 2008 come limite per l'eliminazione di sostanze quali PBB e PBDE, la cui produzione ad esempio, su base volontaria, è cessata in Germania già nel 1986, appare più proporzionata per consentire il necessario adeguamento da parte dei produttori. Ciò è confermato dal fatto che, secondo la Commissione, "l'ultimo fabbricante europeo di PBB ha cessato la produzione nel 2000".

4.2. La Commissione all'Articolo 5, paragrafo 1, lettere a), b) e c) elenca i criteri secondo i quali l'obbligo di sostituzione può essere riconsiderato, già a partire dal 31 dicembre 2003 (Articolo 6) - quattro anni prima dell'entrata in vigore di tale obbligo. Ciò appare in contraddizione con l'obbiettivo della direttiva. Sarebbe più efficace prevedere dei meccanismi consultivi con tutte le parti interessate, da avviare in seguito alla sostituzione delle sostanze oggetto della proposta. A questo riguardo, il dettato dell'Articolo 5, paragrafo 2, relativo alla possibile modifica dei requisiti per la sostituzione delle sostanze oggetto della direttiva, dovrebbe prevedere la consultazione di tutti i soggetti interessati (riciclatori, recuperatori, associazioni dei consumatori ed ambientaliste).

4.3. Il Comitato raccomanda, soprattutto per quanto riguarda la direttiva sulla sostituzione delle sostanze pericolose, un'attenta disamina dei numerosi esempi di regolamentazione dei prodotti contenenti metalli pesanti, PBDE e PBB esistenti negli Stati membri, per far tesoro di tale esperienza e meglio integrarla nella nuova legislazione. In effetti, per garantire il raggiungimento degli obbiettivi delle direttive, bisogna valorizzare al massimo anche gli accordi volontari già esistenti in alcuni Stati membri, in modo da estenderne i risultati positivi ed ovviare agli eventuali punti deboli tuttora riscontrati.

4.4. Una sostanza particolarmente problematica per il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti RAEE è il PVC (polivinile di cloruro). Infatti, le plastiche in generale costituiscono il 20 % dei RAEE (Articolo 5, paragrafo 2 della Relazione). Il PVC, a sua volta, risulta costituire oltre il 20 % delle plastiche utilizzate nelle apparecchiature elettriche ed elettroniche. Nel Libro verde sulle problematiche ambientali del PVC(5), la Commissione ha individuato ed esposto le problematiche riguardanti l'impatto ambientale e sulla salute umana del PVC. Queste sono per lo più associate all'uso di determinati additivi e alla gestione dei rifiuti di PVC.

4.5. Il Comitato è pronto ad apportare il proprio contributo al dibattito avviato dal Libro verde, vista l'importanza dell'argomento e le scelte economiche e sociali implicate. Apprezza l'impegno preso dalla Commissione a presentare, all'inizio del 2001, una comunicazione in cui verrà illustrata una strategia comunitaria completa in materia di problemi ambientali legati al PVC. Ritiene che le proposte di direttiva devono contenere un esplicito impegno a modificare in futuro questi strumenti legislativi, alla luce degli sviluppi futuri dell'approccio comunitario per risolvere i problemi ambientali posti dall'utilizzo del PVC.

Bruxelles, 29 novembre 2000.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) GU C 89 del 19.3.1997.

(2) Ad esempio, in poco tempo la Norvegia ha raggiunto un tasso di raccolta pari a 5 kg.

(3) GU C 89 del 19.3.1997.

(4) Al fine di evitare confusione sembra opportuno distinguere tra prodotti immessi sul mercato prima dell'entrata in vigore della direttiva (prodotti 'vecchi') e prodotti immessi sul mercato prima dell'entrata in vigore dell'obbligazione finanziaria (prodotti 'storici').

(5) Progetto di Libro verde - Problematiche ambientali del PVC - COM(2000) 469, 26.7.2000.