Relazione speciale n. 4/2002

sulle azioni locali per l'occupazione, corredata delle risposte della Commissione

(Presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2002/C 263/02)

INDICE

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GLOSSARIO

Documento unico di programmazione Documento presentato da uno Stato membro e approvato dalla Commissione, che definisce una serie di priorità e di misure pluriennali, attuate con il cofinanziamento nazionale e comunitario.

FESR Fondo europeo di sviluppo regionale.

Fondi strutturali Fondi comunitari destinati a sostenere programmi di sviluppo socioeconomico nei 15 Stati membri.

FSE Fondo sociale europeo.

Obiettivi I Fondi strutturali perseguono tre obiettivi:

Obiettivo 1 Sviluppo e adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo.

Obiettivo 2 Riconversione delle regioni o parti di regione gravemente colpite dal declino industriale.

Obiettivo 3 Lotta alla disoccupazione di lunga durata e facilitazione dell'inserimento professionale.

ONG Organizzazione non governativa: organizzazioni cui viene delegata la responsabilità della gestione e dell'attuazione dei programmi finanziati dalle amministrazioni nazionali e dall'UE.

PAN Piano d'azione nazionale: piani elaborati da ciascuno Stato membro per dare attuazione agli orientamenti in materia di occupazione adottati dal Consiglio.

PTO Patti territoriali per l'occupazione: partenariati tra soggetti operanti a livello locale e regionale, costituiti allo scopo di rendere più efficaci le politiche strutturali per l'occupazione e scambiare esperienze con altre regioni.

SEO Strategia europea per l'occupazione: raggruppa le politiche nazionali degli Stati membri in materia di occupazione e prevede l'elaborazione di orientamenti per l'occupazione, adottati annualmente dal Consiglio su proposta della Commissione.

Terzo sistema Attività economica di cooperative, mutue ed associazioni.

SINTESI

I. L'occupazione locale promuove la creazione di posti di lavoro a livello locale e include una vasta gamma e diverse tipologie di azioni e attività: alcune di queste rientrano nella Strategia europea per l'occupazione (SEO), che riunisce le politiche nazionali degli Stati membri a favore dell'occupazione, altre sono finanziate nell'ambito del Fondo sociale europeo (FSE), gestito dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri, e altre ancora sono gestite direttamente dalla Commissione. Anche se ciascuna di queste tipologie di attività o azioni ha una diversa base giuridica e le proprie finalità specifiche, tutte perseguono l'obiettivo comune generale di rafforzare la strategia per l'occupazione locale per creare nuovi posti di lavoro. Differenze esistono anche per quanto riguarda l'attribuzione delle responsabilità dell'attuazione: ad esempio, per i programmi operativi FSE, gli Stati membri hanno una responsabilità congiunta in virtù del principio di sussidiarietà, mentre per le azioni innovative e preparatorie, la responsabilità globale ricade sulla Commissione. La Commissione ha stimato che, nel periodo 1994-1999, l'occupazione locale ha rappresentato circa il 10 %, ossia 5000 milioni di euro, dei finanziamenti totali dell'FSE, su un totale di circa 20455 milioni di euro di fondi comunitari spesi per lo sviluppo locale.

II. Pur prevedendo una strategia coordinata, il trattato non fornisce una base giuridicamente vincolante per una politica europea dell'occupazione propriamente detta. Di conseguenza, la definizione delle priorità e delle azioni a favore dell'occupazione, ivi compresa l'importanza attribuita alle azioni locali per l'occupazione in ciascuno Stato membro, resta una prerogativa esclusiva dei governi nazionali.

III. L'audit della Corte ha riguardato le funzioni relative alla formulazione della politica e alla raccolta di informazioni nel settore dell'occupazione locale della Commissione (DG Occupazione), nonché il modo in cui la Commissione ha gestito i progetti innovativi che ha finanziato direttamente nel periodo 1994-2001. Anche taluni progetti locali in materia di occupazione sono stati oggetto di controlli in loco in sei Stati membri (Germania, Spagna, Francia, Austria, Finlandia e Regno Unito).

IV. Per quanto riguarda la formulazione della politica comunitaria è stato osservato quanto segue:

a) i testi applicabili non danno una definizione di occupazione locale, né dettagli specifici circa l'ambito e l'attuazione di questa politica negli Stati membri,

b) l'elaborazione della politica comunitaria nel settore del sostegno all'occupazione locale, attraverso misure innovative e preparatorie, è stata frammentaria e priva di struttura e coerenza.

V. Nei seguenti casi è stata riscontrata una mancanza di informazioni per la sorveglianza e la valutazione dell'occupazione locale:

a) in relazione ai finanziamenti dell'FSE, mancano informazioni che indichino in che misura i programmi operativi approvati dalla Commissione per il periodo 2000-2006 abbiano affrontato il tema orizzontale dell'occupazione locale,

b) la sorveglianza della Commissione sulle attività a favore dell'occupazione locale nel quadro della Strategia europea per l'occupazione è stata ostacolata dalla mancanza di informazioni nei piani d'azione nazionali predisposti annualmente dagli Stati membri. La Commissione deve insistere affinché gli Stati membri forniscano maggiori informazioni sulle azioni locali per l'occupazione.

VI. Sono state evidenziate carenze nelle procedure adottate dalla Commissione per la gestione finanziaria delle azioni innovative e preparatorie per l'occupazione locale da essa gestite. In particolare:

a) in alcuni casi le norme finanziarie sui pagamenti ai progetti sono state disattese,

b) alcune convenzioni di sovvenzione sono state firmate dopo che i relativi progetti erano stati ultimati,

c) vi è stato un certo grado di sovrapposizione tra le azioni innovative di cui all'articolo 6 e le misure preparatorie per l'occupazione locale nel periodo 2000-2001, riducendo così il rapporto costo/efficacia dei modesti fondi assegnati.

VII. L'audit ha inoltre individuato alcuni ostacoli che pregiudicano un'efficace attuazione delle azioni locali per l'occupazione negli Stati membri:

a) in alcuni Stati membri vi sono stati ritardi e complicazioni amministrative quando sono stati posti in essere i meccanismi relativi alle sovvenzioni globali per l'applicazione delle disposizioni sui piccoli sussidi nel quadro dell'FSE, soprattutto per quanto riguarda gli obblighi imposti dalla nuova normativa sui controlli finanziari e dalle disposizioni giuridiche e amministrative vigenti negli Stati membri,

b) in alcuni Stati membri, restrizioni amministrative nazionali hanno vietato il pagamento di anticipi dell'FSE ai beneficiari finali nei settori del volontariato e dei servizi locali per la comunità,

c) alcune azioni locali per l'occupazione, gestite dalla Commissione, sono state circoscritte a organizzazioni senza scopi di lucro, limitando la capacità del settore privato di creare nuovi posti di lavoro in tale ambito.

VIII. La Corte raccomanda che:

a) a tutti i livelli di attuazione della politica sia svolta una valutazione completa del valore aggiunto potenziale di una politica per l'occupazione locale,

b) la Commissione fornisca agli Stati membri orientamenti più precisi sull'occupazione locale nell'ambito dei programmi dell'FSE,

c) la Commissione insista affinché, nell'ambito della SEO, gli Stati membri forniscano maggiori informazioni sulle azioni locali per l'occupazione,

d) le azioni gestite dalla Commissione nel settore dei progetti innovativi siano razionalizzate e siano rese più rigorose le procedure di gestione finanziaria per garantire la regolarità ed ottenere un miglior rapporto costo/efficacia del finanziamento,

e) anche se gli Stati membri sono i principali responsabili dell'efficacia della strategia globale per l'occupazione locale, la Commissione provveda affinché possa disporre di informazioni adeguate per svolgere il proprio ruolo di sostegno e di coordinamento.

INTRODUZIONE

1. Il sostegno della Comunità alle azioni locali per l'occupazione risale al libro bianco della Commissione del 1993 "Crescita, competitività e occupazione", che aveva riconosciuto la necessità di sfruttare nuove fonti di posti di lavoro a livello locale. Il nuovo rilievo dato al "locale" prevedeva il moltiplicarsi di interventi di sviluppo di questo tipo in tutta Europa, così da contribuire al conseguimento dell'obiettivo generale di dimezzare il numero dei disoccupati negli Stati membri, e ad opera degli Stati membri, entro il 2000.

2. Successivamente al Consiglio europeo di Essen nel 1994, che ha ulteriormente sostenuto questa politica, la Commissione ha svolto una serie di studi(1) in questo settore. Nel 1997, il vertice straordinario sull'occupazione di Lussemburgo ha approvato la Strategia europea per l'occupazione (SEO), che prevedeva la stesura di orientamenti per l'occupazione, adottati annualmente dal Consiglio su proposta della Commissione. Questi orientamenti, che gli Stati membri devono considerare nell'elaborare le proprie politiche nazionali a favore dell'occupazione, hanno sempre più tenuto conto della dimensione locale.

3. Ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2, del regolamento del Consiglio relativo al Fondo sociale europeo (FSE)(2), il Fondo tiene conto della promozione di iniziative locali in materia di occupazione, in particolare iniziative per promuovere l'occupazione locale e i patti territoriali per l'occupazione. La Commissione ha stimato che, nel periodo 1994-1999, l'occupazione locale ha rappresentato circa il 10 %, ossia 5000 milioni di euro, dei finanziamenti totali dell'FSE, su un totale di circa 20455 milioni di euro di fondi comunitari destinati allo sviluppo locale. La tabella 1 riporta una stima della spesa totale per lo sviluppo locale nel periodo 1989-1999 per i tre Fondi strutturali.

Tabella 1

Spesa totale stimata per lo sviluppo locale nei Fondi strutturali 1989-1999

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Fonte:

SEC(1994) 2199 della Commissione.

4. Gli orientamenti per le politiche a favore dell' occupazione(3) contengono indicazioni sul contenuto delle azioni regionali e locali a favore dell'occupazione specificando che "Per attuare la strategia europea per l'occupazione è necessario mobilitare tutti i soggetti interessati a livello regionale e locale, incluse le parti sociali, individuando il potenziale occupazionale a livello locale e potenziando le partnership in tal senso". In particolare, "Gli Stati membri, ove opportuno, terranno conto della dimensione regionale nella propria politica d'insieme a favore dell'occupazione, incoraggeranno gli enti regionali e locali ad elaborare strategie occupazionali per sfruttare appieno le opportunità di creazione di posti di lavoro a livello locale e promuoveranno a tal fine partnership con tutti i soggetti interessati, inclusi i rappresentanti della società civile (...) e potenzieranno a ogni livello la funzione svolta dai servizi pubblici dell'occupazione nell'individuare le opportunità di lavoro locali e nel migliorare il funzionamento dei mercati del lavoro locali". Queste azioni rientrano nei programmi dei Fondi strutturali oppure sono finanziate direttamente dalla Commissione, come i progetti innovativi(4) o le attività per la creazione di posti di lavoro nel quadro del "Terzo sistema"(5). Con l'espressione "Terzo sistema" si indica l'attività economica di cooperative, mutue e associazioni che, in base alle stime, rappresenta quasi il 7 % di tutti i posti di lavoro dipendente negli Stati membri(6).

OBIETTIVI E AMBITO DELL'AUDIT

5. Nel 2001 la Corte ha svolto un audit nel settore dell'occupazione locale prendendo in esame il quadro giuridico e politico dell'occupazione locale, i sistemi informativi utilizzati dalla Commissione per la sorveglianza di questo settore, la gestione finanziaria della Commissione delle azioni innovative da essa finanziate direttamente e l'esecuzione di un campione di progetti locali per l'occupazione in una selezione di Stati membri.

6. Considerando, da un lato, la vastità dell'argomento e le diverse situazioni economiche e politiche e, dall'altro, le risorse limitate di cui dispone, la Corte non ha cercato di valutare il rapporto costi/benefici in questo settore a livello comunitario, ma ha esaminato piuttosto questioni relative all'adeguatezza del quadro normativo e all'efficienza e all'efficacia del ruolo della Commissione in questo settore.

7. Obiettivo dell'audit era rispondere ai seguenti interrogativi principali:

a) esisteva una politica comunitaria coerente e chiara per la promozione dell'occupazione locale?

b) Vi erano informazioni adeguate per formulare e attuare la politica a favore dell'occupazione locale?

c) I progetti locali per l'occupazione erano gestiti in modo adeguato?

d) Quali erano i principali ostacoli allo sviluppo dell'occupazione locale negli Stati membri?

8. L'audit ha comportato un'analisi dei documenti orientativi della Commissione, pubblicati in questo settore, ed un'analisi delle strategie occupazionali degli Stati membri per il 2000 e il 2001. In linea con il principale obiettivo dell'audit, cioè l'esame della gestione strategica e operativa della Commissione, l'audit dei progetti ha interessato in particolare il settore specifico dei progetti innovativi, finanziati direttamente dalla Commissione (DG Occupazione) nel periodo 1994-2001; al riguardo è stato svolto, presso la Commissione, un audit finanziario su 50 progetti. Inoltre, sono state effettuate visite in loco in sei Stati membri (Germania, Spagna, Francia, Austria, Finlandia e Regno Unito), relative ad altri 12 progetti che rientravano sia tra i programmi dei Fondi strutturali, sia tra i progetti finanziati direttamente dalla Commissione, al fine di individuare gli ostacoli che si frappongono allo sviluppo dell'occupazione a livello locale.

9. L'audit della Corte è consistito in un esame di tre aspetti distinti che interessano le "azioni locali per l'occupazione" e delle interazioni e sinergie tra di essi. Sono stati esaminati:

a) gli obblighi di natura politica della Strategia europea per l'occupazione (SEO) e dei piani d'azione nazionali per l'occupazione (PAN),

b) gli obblighi giuridici del regolamento FSE e

c) gli obblighi e le norme di carattere operativo riguardanti le azioni innovative e preparatorie gestite dalla Commissione.

Anche se ciascuno di questi aspetti ha una diversa base giuridica e propri obiettivi specifici, tutti perseguono lo scopo comune generale di rafforzare la strategia per l'occupazione locale per creare nuovi posti di lavoro. Differenze esistono anche per quanto riguarda l'attribuzione delle responsabilità dell'attuazione: ad esempio, per i programmi operativi FSE, gli Stati membri hanno una responsabilità congiunta in virtù del principio di sussidiarietà, mentre per le azioni innovative e preparatorie, la responsabilità globale ricade sulla Commissione.

NECESSITÀ DI UNA POLITICA PIÙ CHIARA DA PARTE DELLA COMUNITÀ

10. Conformemente ai principi di proporzionalità e di sussidiarietà enunciati nel protocollo di Amsterdam, la scelta del livello al quale la Comunità interviene (dal livello comunitario a quello locale) e degli strumenti da utilizzare deve essere proporzionata agli obiettivi perseguiti. Pertanto, prima di avviare un'iniziativa, la Commissione deve verificare se questa sia realmente necessaria, se il livello europeo sia il più adatto e se le misure prescelte siano proporzionate agli obiettivi. Inoltre, come la Commissione stessa ha riconosciuto di recente(7), una sana gestione richiede che le politiche dell'UE siano tempestive, producendo i risultati richiesti in base a obiettivi chiari, alla valutazione del loro impatto futuro e, ove possibile, delle esperienze acquisite in passato.

11. L'audit della Corte ha inteso stabilire se vi sia stata una politica coerente e chiara in materia di promozione dell'occupazione locale e se la Commissione abbia definito obiettivi chiari per questo suo ruolo di sostegno allo sviluppo dell'occupazione locale, all'interno dei rispettivi contesti descritti al paragrafo 9.

Obblighi normativi in materia di politica per l'occupazione locale in assenza di un quadro giuridico europeo

12. Il titolo VIII del trattato CE stabilisce i principi e le procedure di una strategia europea per l'occupazione (SEO) coordinata(8). I corrispondenti orientamenti per l'occupazione(9) stabiliscono che:

a) "Per attuare la strategia europea per l'occupazione è necessario mobilitare tutti i soggetti interessati a livello regionale e locale, incluse le parti sociali, individuando il potenziale occupazionale a livello locale e potenziando le partnership in tal senso".

b) "Gli Stati membri (...) terranno conto, ove opportuno, nelle loro politiche globali a favore dell'occupazione, della dimensione dello sviluppo regionale (...) [e] incoraggeranno gli enti regionali e locali ad elaborare strategie occupazionali (...)".

13. Ogni Stato membro elabora un "quadro di riferimento" della propria politica in materia di sviluppo dell'occupazione e delle risorse umane, che fornisca un quadro alla programmazione dell'FSE, in specie nell'ambito dei programmi dell'obiettivo 3(10). I quadri comunitari di sostegno e/o i documenti unici di programmazione definiscono la strategia e le priorità dei programmi orizzontali dell'obiettivo 3 e i programmi specifici per i settori degli obiettivi 1 e 2.

14. Tuttavia, pur prevedendo questa strategia coordinata, il trattato non fornisce una base giuridicamente vincolante per una politica europea dell'occupazione propriamente detta. Di conseguenza, la definizione delle priorità e delle azioni a favore dell'occupazione, ivi compresa l'importanza attribuita alle azioni locali per l'occupazione in ciascuno Stato membro, resta prerogativa esclusiva dei governi nazionali.

15. L'articolo 146 del trattato, titolo XI, costituisce il fondamento del regolamento (CE) n. 1784/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio(11) che, in relazione al periodo di programmazione 2000-2006 dei programmi dei Fondi strutturali, richiedeva che l'FSE tenesse conto della promozione di iniziative locali in materia di occupazione, in particolare iniziative per promuovere l'occupazione locale e i patti territoriali per l'occupazione. Analogamente, l'articolo 161 del trattato è la base del regolamento n. 1260/1999 del Consiglio che, all'articolo 8, prevedeva un allargamento del processo di partenariato nell'ambito del quale vengono elaborate le azioni comunitarie. Infine, a norma dell' articolo 127 del trattato CE la Comunità "contribuisce ad un elevato livello di occupazione promuovendo la cooperazione tra gli Stati membri nonché sostenendone e, se necessario, integrandone l'azione. Sono in questo contesto rispettate le competenze degli Stati membri".

Necessità di migliorare la formulazione della politica

16. A seconda del contesto, la Commissione persegue obiettivi diversi in materia di occupazione locale:

a) nel contesto della SEO, fornire una base sulla quale i partecipanti possano definire insieme una strategia quadro comune,

b) nel contesto dell'FSE, far sì che gli Stati membri tengano conto della promozione delle iniziative locali a favore dell'occupazione,

c) in relazione alle azioni sperimentali avviate autonomamente e gestite direttamente, incoraggiare le pratiche migliori e la loro diffusione.

17. Nel quadro della definizione di una strategia comune la cui attuazione è demandata agli operatori locali, nell'aprile 2000 la Commissione ha pubblicato una prima comunicazione dal titolo "Agire a livello locale in materia di occupazione"(12), che è stata la base di una campagna di consultazione in tutti gli Stati membri. Nel febbraio 2001, i servizi della Commissione hanno presentato al comitato europeo per l'occupazione un documento di lavoro per una seconda comunicazione(13), contenente informazioni dettagliate sulla campagna di monitoraggio programmata. In linea con l'impegno assunto dalla Commissione a favore di un maggiore decentramento della politica regionale(14), questa prevedeva che i soggetti operanti a livello locale elaborassero piani d'azione locali e stabiliva un calendario per l'attuazione della strategia indicata nel documento. L'obiettivo principale consisteva nell'aiutare i soggetti operanti ai vari livelli a conseguire un migliore accesso al processo decisionale.

18. Nonostante gli sforzi compiuti, descritti nei precedenti paragrafi, la Corte ha osservato che non è stato costituito un quadro per una politica comunitaria coerente in materia di occupazione locale. In particolare, gli obiettivi della promozione dell'occupazione locale non erano definiti chiaramente e mancavano criteri pertinenti e misurabili per valutarne il raggiungimento. In primo luogo, non sono state reperite prove empiriche sufficienti per stabilire se le azioni volte a promuovere l'occupazione locale a livello comunitario fossero adeguate. Anche se uno studio comparato generale sull'occupazione nel settore dei servizi negli USA e in Europa realizzato dalla Commissione nel 1998 aveva rilevato l'esistenza di un potenziale per la creazione di posti di lavoro a livello locale nel settore dei servizi nell'UE, non è stato realizzato alcuno studio di follow-up a livello regionale o locale per stabilire le effettive potenzialità di creazione di posti di lavoro locali.

19. In secondo luogo, la Commissione non ha dato una definizione di "azione locale per l'occupazione", in quanto tale approccio sarebbe in contrasto con le competenze comunitarie e incompatibile con il principio di sussidiarietà.

20. In terzo luogo, le comunicazioni della Commissione non hanno definito un quadro comune per il sostegno alle iniziative locali per l'occupazione finanziate dal bilancio UE, né un piano d'azione indicante gli obiettivi perseguiti in termini quantitativi o qualitativi. Ad esempio, la comunicazione della Commissione del novembre 2001 non comprendeva un piano d'azione con un calendario per la preparazione dei piani d'azione locali, benché la Commissione li avesse inizialmente proposti.

21. Infine, in queste comunicazioni la politica è stata definita in modo impreciso. Non si è operata una distinzione chiara tra i benefici diretti e i benefici di processo(15) ricercati, né sono definite con chiarezza le finalità, basate su obiettivi, e le dotazioni finanziarie specifiche. Inoltre, la mancanza di una distinzione tra i termini "regionale", "locale" e "territoriale" e la mancanza di una definizione statistica del termine "locale" hanno reso difficile delimitare l'ambito e l'applicazione della politica da attuare negli Stati membri e/o ad opera degli Stati membri.

MIGLIORAMENTO DELL'INFORMAZIONE E DELL'ATTUAZIONE DELLA POLITICA

22. Affinché le decisioni adottate siano coerenti con gli obiettivi fissati sotto il profilo della politica e siano basate su dati quantificabili e precisi, è necessario disporre di informazioni attendibili, per poter confrontare le previsioni e i risultati effettivi. Nel contesto dell'occupazione locale, ciò significa, in primo luogo, trasmettere orientamenti chiari e adeguati alle autorità incaricate dell'attuazione; in secondo luogo, procedere ad una valutazione preliminare del contenuto dei singoli programmi d'azione; in terzo luogo, svolgere un'adeguata sorveglianza su tali azioni al livello appropriato, con conseguente feedback e azioni correttive e, infine, condurre una valutazione ex post per stabilire in che modo le azioni abbiano considerato gli obiettivi strategici.

23. Nel contesto dell'attuazione della SEO e dell'FSE, tra i principali compiti della Commissione vi è il completamento delle azioni nazionali e un incitamento alla cooperazione tra gli Stati membri. Anche se del compito di coinvolgere soggetti locali e regionali nell'attuazione delle azioni locali per l'occupazione sono principalmente responsabili gli Stati membri, è la Commissione che deve provvedere affinché, nell'elaborare la politica di sostegno finanziario comunitario, si tenga conto delle condizioni regionali e locali, nel pieno rispetto delle norme costituzionali e amministrative nazionali. Compito tutt'altro che semplice, dato il diverso grado di decentramento politico e amministrativo negli Stati membri.

24. La Corte ha inteso stabilire se siano stati forniti agli Stati membri orientamenti sufficienti in materia di occupazione locale per i programmi FSE del periodo di programmazione 2000-2006; se le attività di informazione e sorveglianza siano state sufficienti per stabilire se gli Stati membri abbiano ottemperato ai loro obblighi in materia di presentazione di relazioni conformemente agli orientamenti della SEO e se la Commissione abbia svolto un'adeguata valutazione dell'impatto dei finanziamenti comunitari sull'occupazione locale.

Modesto ricorso alle disposizioni sui piccoli sussidi da parte degli Stati membri

25. Conformemente all'articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, la Commissione ha emanato linee direttrici sintetiche(16) destinate agli Stati membri sulle priorità dei programmi dei Fondi Strutturali per gli obiettivi 1, 2 e 3 nel periodo di programmazione 2000-2006, contenenti orientamenti sulla dimensione dello sviluppo locale(17). Questi orientamenti erano però troppo generici e insufficientemente coerenti, dal momento che venivano illustrati nei diversi capitoli delle linee direttrici. Una seconda nota informativa, costituita da un documento di lavoro dei servizi della Commissione con domande e risposte(18), destinato a fornire orientamenti al personale della Commissione, conteneva ulteriori dettagli riguardo agli obblighi in materia di informazione(19). Questo documento è stato messo a disposizione degli Stati membri, anche se soltanto attraverso il sito web del comitato per l'FSE.

26. Il regolamento (CE) n. 1784/1999, del 12 luglio 1999(20), dispone che gli Stati membri mettano a disposizione un importo ragionevole degli stanziamenti dell'FSE destinati agli interventi a titolo degli obiettivi 1 e 3 sotto forma di piccoli sussidi nel quadro del meccanismo delle sovvenzioni globali(21) per organismi intermedi, per sostenere le iniziative locali di sviluppo. Questi intermediari sono responsabili dell'assegnazione dei fondi comunitari ai destinatari finali sotto forma di sovvenzioni individuali. Pertanto, questa struttura amministrativa consente ad organismi che conoscono bene la situazione locale di rendere disponibili i fondi con celerità e sulla base delle necessità di finanziamento dei singoli progetti.

27. Nella relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1994 (cfr. i paragrafi 4.39-4.60), in cui era stato esaminato l'uso delle sovvenzioni globali come strumento di sviluppo locale per il Fondo europeo di sviluppo regionale, la Corte aveva rilevato casi di inosservanza delle norme sulla costituzione degli organismi intermedi e situazioni in cui la mancanza di disposizioni specifiche sugli intermediari aveva condotto ad una sorveglianza inadeguata ed a spese inammissibili.

28. Il presente controllo della Corte ha riscontrato difficoltà analoghe nell'istituire questi meccanismi per le sovvenzioni globali per il periodo di programmazione 2000-2006. Due Stati membri(22), che avevano incontrato difficoltà nell'interpretare ed attuare il meccanismo delle sovvenzioni globali, hanno rifiutato di selezionare un organismo intermedio o rinviato la decisione in proposito, a causa soprattutto dell' incertezza sulla ripartizione delle responsabilità tra le parti in caso di rettifiche finanziarie e sull'applicazione pratica del regolamento (CE) n. 438/2001 della Commissione sul controllo finanziario dei Fondi strutturali(23).

29. Differenze sono state altresì rilevate nella fissazione di massimali delle spese amministrative di questi organismi intermedi. Rispetto ai contratti finanziati direttamente dalla Commissione, per i quali le spese amministrative sono limitate al 7 % dell'importo totale della sovvenzione a carico del bilancio(24), nel caso di due organismi intermedi(25) finanziati dai Fondi strutturali nel Regno Unito e in Francia, i programmi di finanziamento prevedevano un limite superiore pari al 20 % del bilancio. Nel caso dell'organismo intermedio del Regno Unito, l'amministrazione regionale ha poi stabilito un limite inferiore del 12 %. Nel caso di un organismo intermedio in Germania(26), sono state finanziate spese amministrative pari al 30 % della sovvenzione.

Informazioni insufficienti sulle azioni locali per l'occupazione nel quadro dell'FSE

30. La Commissione ha svolto una valutazione ex ante del modo in cui gli Stati membri hanno tenuto conto della priorità orizzontale delle azioni locali per l'occupazione nei programmi per il periodo 2000-2006, come previsto all'articolo 2, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1784/1999. Gli Stati membri non erano tenuti ad inserire indicatori per la misurazione dei risultati per questa priorità, anche se dovevano indicare nel testo dei programmi in che modo avrebbero soddisfatto i requisiti.

31. La Corte ha rilevato che la Commissione non disponeva di informazioni precise che indicassero in che misura i programmi operativi da essa approvati trattassero il tema orizzontale dell'occupazione locale.

Informazioni insufficienti sulle azioni locali per l'occupazione nel contesto degli orientamenti della SEO

32. A norma del trattato(27) il Consiglio elabora annualmente orientamenti sulla base dei quali gli Stati membri devono predisporre e presentare relazioni annuali (piani d'azione nazionali per l'occupazione - PAN), che specifichino i progressi compiuti nell'attuazione della strategia per l'occupazione. Queste relazioni sono esaminate dalla Commissione e servono da base per raccomandazioni del Consiglio agli Stati membri e per la stesura di una relazione comune sull'occupazione(28). I PAN costituiscono i principali strumenti impiegati dalla Commissione per il controllo delle politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione locale, ma non dispongono, a differenza dei programmi operativi comunitari, di una base giuridicamente vincolante.

33. L'esame svolto dalla Corte sui PAN per il 2000 e il 2001 ha mostrato che, per quanto riguarda l'occupazione locale, mancavano informazioni essenziali, necessarie per una efficace sorveglianza della politica in causa. Per oltre un terzo dei criteri chiave(29) individuati dalla Corte, le informazioni fornite dagli Stati membri nei PAN erano incomplete o di scarsa qualità.

34. La Corte ha anche constatato scarsi progressi riguardo all'introduzione nei PAN di obiettivi e indicatori quantificati per valutare l'impatto sull'occupazione locale. È risultato che, anche se alcuni PAN contenevano dati generali in materia di bilancio, questi si limitavano in sostanza alle operazioni dell'FSE. Tale questione era stata sollevata in precedenza dalla Corte(30) e parimenti sottolineata dalla Commissione(31), che aveva anche rilevato successivamente(32) che le operazioni dell'FSE descritte nei PAN erano staccate dalla strategia per l'occupazione, rendendo quindi difficile una valutazione precisa del reale contributo innovativo dell'FSE.

35. In merito alle informazioni sui progressi conseguiti in materia di occupazione locale, la Corte ha osservato quanto segue:

a) nella maggior parte dei casi(33), esistevano scarse indicazioni della partecipazione di soggetti locali al processo di elaborazione dei PAN(34). Laddove esistevano piani regionali, questi non sempre costituivano un vero e proprio "metodo che tenesse conto delle esigenze locali" ai fini della pianificazione, in quanto i piani regionali non venivano poi utilizzati per la stesura dei PAN, ma restavano a sé stanti.

b) Soltanto un terzo degli Stati membri(35) ha menzionato iniziative finalizzate a nuove fonti di posti di lavoro locali.

c) Il termine "economia sociale" ha dato luogo a interpretazioni notevolmente diverse da uno Stato membro all'altro(36).

d) Come già rilevato dalla Corte nel 2001(37), nei documenti di pianificazione strategica in questo settore permane una notevole mancanza di coordinamento e sinergia tra l'FSE e il FESR. Tale coordinamento e sinergia sono importanti, dato che i Fondi sostengono diversi tipi di attività: la costruzione di infrastrutture e la costituzione di partenariati nel caso del FESR e il sostegno alla formazione nel caso dell'FSE.

e) Per quanto riguarda i Patti territoriali per l'occupazione, è stata rilevata una mancanza di coordinamento tra i servizi della Commissione e l'assenza di sorveglianza da parte degli stessi. Benché la DG REGIO (Politica regionale) fungesse da capofila, nel 2001 è stata tenuta una sola riunione di coordinamento tra i servizi; d'altro canto, la DG Occupazione e affari sociali disponeva di scarse informazioni sulla sorveglianza dei PTO.

Migliore valutazione delle azioni locali

36. La Commissione ha condotto un'ampia serie di studi in materia di occupazione locale nel periodo 1996-2001. I risultati di questi studi e valutazioni, soprattutto nel settore dei progetti innovativi di cui all'articolo 6, indicano che vi sono stati effetti positivi sia in termini qualitativi che quantitativi, a seconda del tipo di azione e delle dimensioni del territorio.

37. I progressi più rilevanti nella creazione di posti di lavoro a livello locale sono stati compiuti soprattutto nel caso delle azioni sostenute dal FESR, dato che la principale funzione dell'FSE consiste nel sostenere le azioni nazionali intese ad equilibrare la domanda e l'offerta di lavoro e la riqualificazione professionale, piuttosto che nel perseguire obiettivi tematici.

38. Mentre alcuni Stati membri (ad esempio, i Paesi Bassi e la Finlandia) hanno una lunga tradizione in materia di azioni locali per l'occupazione, in altri (ad esempio, Francia e Spagna), questo approccio è relativamente nuovo ed è stato integrato nei PAN solo di recente. Pertanto, alcuni progetti a carattere locale contenuti nei programmi operativi possono essere considerati azioni locali per l'occupazione per caso e non per una precisa volontà, in quanto non derivano da una struttura sistematica e visibile fondata su un "approccio basato sui bisogni locali" e su un partenariato locale istituzionalizzato.

39. Ciononostante, la maggior parte degli Stati membri mostra maggior interesse per la dimensione regionale delle loro politiche e strategie a favore dell'occupazione; ad esempio alcuni programmi nazionali sono stati elaborati in modo più flessibile per tener conto delle specificità regionali e alcune regioni hanno ideato i propri programmi per completare certi aspetti dei programmi nazionali. Nel Regno Unito, nel quadro dell'obiettivo 3, ciascuna regione ha prodotto un suo piano d'azione regionale, basato sulla priorità del PAN ritenuta più pertinente per la regione in causa.

40. Tuttavia, come mostrano le valutazioni dei progetti pilota e dei patti per l'occupazione, nel valutare l'impatto è difficile stabilire a chi vada attribuito il merito per i posti di lavoro creati. Al risultato hanno infatti contribuito i partenariati che hanno attuato le azioni, il programma nazionale per la creazione di posti di lavoro, il programma regionale che ha finanziato il progetto e il servizio pubblico locale per l'occupazione, che ha sostenuto la creazione della società o dell'associazione. Inoltre, vi sono scarse prove empiriche che dimostrino l'effetto di trasferimento delle azioni locali per la creazione di posti di lavoro e indichino se ne sia conseguito un reale valore aggiunto economico, in particolare nel settore pubblico.

41. Comunque, la Corte rileva che, nell'ambito degli orientamenti della Commissione per le azioni innovative nel 2001(38), viene incoraggiata la ricerca intesa a promuovere metodi per verificare l'applicazione delle strategie locali per l'occupazione ed a sviluppare strumenti metodologici per la valutazione dei risultati in materia di sviluppo locale. Tuttavia, lo sviluppo di indicatori di impatto occupazionale nel settore dell'economia sociale è un lavoro difficile data la mancanza di statistiche pertinenti nella maggior parte degli Stati membri.

42. Anche se sono state svolte valutazioni in singoli settori specifici dell'occupazione locale, negli Stati membri non esiste una visione chiara o un quadro preciso della situazione, che consenta di contestualizzare gli obiettivi stabiliti e i progressi compiuti nel conseguirli. Né esistono informazioni negli Stati membri sull'entità della spesa comunitaria a favore dell'occupazione locale.

NECESSITÀ DI MIGLIORARE LA GESTIONE DEI PROGETTI DA PARTE DELLA COMMISSIONE

43. La Commissione gestisce direttamente una serie di azioni locali per l'occupazione, principalmente attraverso i progetti innovativi di cui all'articolo 6 del regolamento (CE) n. 1784/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio(39) e le "Azioni preparatorie a favore di iniziative locali per l'occupazione".

44. Il controllo della Corte ha inteso stabilire in che misura la Commissione abbia provveduto a far sì che i finanziamenti fossero assegnati soltanto a progetti che rispondevano ai requisiti giuridici, finanziari e normativi previsti dai regimi di sovvenzione con un buon rapporto costi/benefici.

Necessità di controlli finanziari più rigorosi sui progetti innovativi

45. Nel periodo 1994-1998, la Commissione ha finanziato 201 progetti innovativi di cui all'articolo 6, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CE) n. 1784/1999, per un importo medio annuo di 20,7 milioni di euro, con un tasso medio di finanziamento per progetto pari al 55,5 % dei costi totali (tabella 2). La Corte ha rilevato che il tasso di finanziamento è aumentato notevolmente (dal 50 % all'83 %) tra il 1997 e il 1998.

Tabella 2

Progetti a titolo dell'articolo 6 finanziati dal 1994 al 1998

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Corte dei conti.

46. La Corte ha selezionato ed esaminato 13 progetti approvati nel periodo 1996-1997, e conclusi nel periodo 1999-2000, al fine di stabilire come erano stati gestiti e in che modo avessero contribuito allo sviluppo di approcci nuovi ed innovativi.

47. La Corte ha osservato quanto segue:

a) Vi sono stati ritardi significativi nelle attività di sorveglianza e follow-up da parte della Commissione per 6 dei 13 progetti. Nel caso di un progetto(40) a cui erano stati assegnati 288200 euro, una procedura di recupero è stata avviata soltanto quasi 2 anni dopo la mancata presentazione della relazione finale.

b) Le valutazioni ex ante dei progetti non sempre spiegavano perché era stato concesso un dato tasso di finanziamento, come nel caso di un progetto(41) per migliorare il coordinamento e lo scambio di esperienze, che ha ricevuto una sovvenzione di 1 milione di euro, pari al 100 % del costo totale del progetto.

c) In 6 dei 13 casi esaminati, ai promotori del progetto è stata concessa una proroga di sei mesi dopo la data di scadenza del contratto, per ultimare le spese, e un anno intero per presentare alla Commissione la relazione finale e la domanda di pagamento. Questo termine supplementare ha reso più difficile la valutazione e l'utilizzo dei risultati da parte della Commissione in un lasso di tempo ragionevole dopo l'effettivo completamento dei progetti.

48. Inoltre, soltanto 34 progetti di cui all'articolo 6 su 201 approvati sono stati controllati dalla Commissione nel periodo 1994-2001, il che ha ridotto le probabilità di individuare spese inammissibili o irregolari in questo settore ad alto rischio dei contratti per trattativa privata. Dall'analisi svolta dalla Corte su un campione di relazioni sul controllo è risultato che i controllori della Commissione avevano individuato nella maggioranza dei casi gravi carenze ed errori rilevanti, che richiedevano numerose azioni di recupero dei fondi indebitamente versati. Alla luce di tali risultati, sarebbe stato giustificato adottare in questo settore una strategia di controllo più attiva.

Necessità di azioni preparatorie più mirate

49. La Corte ha anche esaminato 37 progetti, per un importo totale di 5,6 milioni di euro, relativi alla misura "Azioni preparatorie a favore di iniziative locali per l'occupazione"(42) della Commissione nell'esercizio 2000. Questa misura pilota, avviata il 1o gennaio 2000, mirava a sostenere i soggetti locali nell'elaborazione di piani per l'occupazione locale basati sugli orientamenti per l'occupazione. Un esame dell'esecuzione finanziaria del bilancio per gli esercizi 2000 e 2001(43) (tabella 3) ha mostrato che, nel 2000, il tasso di assorbimento dei fondi, rispetto agli impegni, è stato modesto (46,6 %). Per quanto riguarda i pagamenti, solo l'1,6 % degli stanziamenti disponibili per il 2000 è stato versato, mentre l'importo restante è stato annullato. Anche se nel 2001 è stato impegnato il 99,8 % dei fondi, per il 96,3 % gli impegni sono stati assunti nei mesi di novembre e dicembre 2001. In effetti, malgrado l'introduzione di questa nuova misura, il finanziamento complessivo per le azioni innovative in realtà è diminuito nel periodo 1998-2001(44).

Tabella 3

Linea di bilancio B5-5 0 3: Azioni preparatorie a favore di iniziative for Employment locali per l'occupazione

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Corte dei conti.

50. L'esiguo tasso di esecuzione finanziaria nel 2000 è stato in parte dovuto al fatto che tutti i fondi dovevano essere impegnati e spesi prima della fine del 2001. Perciò, la durata massima dei progetti era limitata a nove mesi, con un termine di presentazione delle domande solo di sette settimane. Questa restrizione ha scoraggiato molti richiedenti potenziali, in particolare nel settore dell'economia sociale. Inoltre, nel 2000 poche proposte richiedevano l'importo massimo di cofinanziamento disponibile.

51. Nella gestione operativa della misura sono state individuate le seguenti carenze:

a) Molti progetti riguardavano le stesse tematiche trattate dalle azioni innovative di cui all'articolo 6 e dai progetti pilota finanziati nel quadro del "Terzo sistema" e del "Mercato del lavoro"(45).

b) La Commissione ha approvato 17 convenzioni di sovvenzione per i progetti (per un importo di 2,6 milioni di euro, pari al 46 % degli impegni totali) soltanto il 30 dicembre 2000, per azioni che iniziavano alla stessa data e da ultimare il 30 settembre 2001. Poiché i beneficiari hanno firmato queste convenzioni soltanto nel gennaio 2001, le spese avrebbero dovuto essere imputate al bilancio 2001. Inoltre, la Commissione ha approvato alcune convenzioni per il cofinanziamento di conferenze dopo che queste avevano già avuto luogo(46).

52. Malgrado le carenze sopra citate e benché questo sia un settore innovativo che, intrinsecamente, comporta rischi superiori alla norma, la Commissione non ha sottoposto ad audit alcun progetto preparatorio né nel 2000, né nel 2001.

OSTACOLI ALLO SVILUPPO DI AZIONI LOCALI

53. La Corte ha esaminato l'attuazione di varie azioni locali per l'occupazione negli Stati membri, inclusi i patti territoriali per l'occupazione, gli organismi beneficiari di sovvenzioni globali e il ruolo del settore del volontariato e di quello privato nella promozione dell'occupazione locale, per stabilire quali ostacoli impediscono il raggiungimento di risultati efficienti ed efficaci in questo settore.

Mancanza di sostegno al follow-up dei Patti territoriali per l'occupazione

54. La Corte ha svolto controlli in loco su tre Patti territoriali per l'occupazione(47), il cui obiettivo era coordinare le attività locali a favore dell'occupazione e diffondere le buone pratiche applicando un "approccio basato sulle esigenze locali" allo sviluppo dell'occupazione. Nel caso del Patto del Regno Unito è stato rilevato che:

a) non esisteva un documento sulla strategia globale comune sottoscritto da tutti gli aderenti al patto,

b) il consiglio dei rappresentanti dei principali partner non si è mai riunito, ma è stato sostituito da un gruppo di gestione composto soltanto di rappresentanti delle autorità locali e del coordinatore del patto, riducendo così la rappresentatività del progetto,

c) il PTO non è riuscito a stabilire un collegamento con i programmi operativi e di conseguenza, una volta utilizzati i finanziamenti iniziali per gli studi preliminari, il PTO non ha potuto ottenere i finanziamenti per i progetti da tali programmi. Di conseguenza, gli studi realizzati non hanno prodotto risultati ottimali. Inoltre, l'obiettivo di creare 30000 posti di lavoro, che era stato approvato dalla Commissione, si è rivelato irrealistico, il che non sorprende data la natura del patto e i modesti fondi assegnati (200000 euro).

55. In linea con l'intenzione(48) di far evolvere le iniziative locali di sviluppo, trasformandole da iniziative individuali in una forma di sostegno più strategica, la Commissione ha incoraggiato gli Stati membri a continuare a finanziare i Patti territoriali per l'occupazione (PTO) esistenti ed a sostenere i nuovi patti nell'ambito dei programmi operativi [cfr. il paragrafo 54, lettera c)]. Nondimeno, in alcuni Stati membri(49), le amministrazioni nazionali erano riluttanti a continuare il finanziamento dei PTO.

Ritardi nell'uso delle sovvenzioni globali da parte degli Stati membri

56. L'istituzione del meccanismo delle sovvenzioni globali per gestire i piccoli sussidi (cfr. il paragrafo 26) nel periodo di programmazione dell'FSE 2000-2006 ha comportato notevoli ritardi nell'esecuzione delle azioni locali per l'occupazione. Ciò è dovuto alla necessità di ottenere l'approvazione e di stipulare accordi giuridici con le autorità di gestione a molti livelli diversi, nonché alle difficoltà incontrate nel designare organismi intermedi competenti. In due casi(50) sono stati registrati ritardi dai 15 ai 18 mesi, ben superiori rispetto a quelli di altre misure dei programmi.

57. Analogamente, nel caso del programma per la Francia a titolo dell'obiettivo 3, il requisito per cui gli intermediari della sovvenzione globale devono essere designati dopo l'adozione formale dei programmi operativi da parte della Commissione, ha fatto sì che il processo di selezione degli intermediari iniziasse soltanto nel novembre 2000.

58. Inoltre, in alcuni casi si è riscontrato che la possibilità di utilizzare le sovvenzioni globali era limitata anche per legge. In Austria, l'uso delle sovvenzioni globali è stato posticipato e, in Finlandia, la legislazione nazionale vietava ad organi statali di delegare le proprie funzioni di gestione finanziaria ad organizzazioni non governative.

Ostacoli alla partecipazione del settore del volontariato nei programmi dell'FSE

59. Il "Terzo sistema", termine con cui si indica l'attività economica di cooperative, mutue ed associazioni, è un approccio allo sviluppo economico locale che riunisce diversi elementi di sviluppo nelle comunità locali. Il valore aggiunto potenziale di queste azioni deriva dalla loro capacità di combinare finalità economiche e sociali, rispondendo ai bisogni locali con risorse locali.

60. Una serie di ostacoli si è opposta alla partecipazione delle organizzazioni di volontariato in questo settore. In primo luogo, il contributo dei volontari che lavorano gratuitamente per queste organizzazioni è importante per i progetti dell'FSE(51). Tuttavia, nei casi in cui la misura del programma prevede soltanto il finanziamento pubblico e dell'FSE, questo aiuto gratuito finisce per ridurre il contributo pubblico al programma, abbassando così il tasso di cofinanziamento. E ciò avviene anche se le organizzazioni di volontariato sono spesso enti senza scopo di lucro finanziate con fondi pubblici o donazioni. Tale situazione scoraggia la partecipazione di piccoli gruppi di volontari a queste azioni.

61. In secondo luogo, anche se il settore del volontariato(52) e associativo ha bisogno del versamento di anticipi per svolgere le proprie funzioni, ciò non è sempre stato possibile(53), in quanto norme nazionali vietano il pagamento di anticipi ai beneficiari finali. Tale restrizione, insieme alla mancanza di risorse proprie di queste organizzazioni, ha fatto sì che in Spagna non venisse attuata alcuna azione nel 2000 e per parte del 2001.

Mancanza di finanziamenti privati per le azioni locali

62. Un ulteriore ostacolo allo sviluppo di una reale occupazione locale è rappresentato dalla mancanza di finanziamenti privati per queste azioni. Molte organizzazioni non governative (ONG) e molti intermediari non dispongono di un mandato per la ricerca di finanziamenti privati. Talvolta, tale situazione contribuisce ad escludere dallo sviluppo dell'occupazione locale sia il settore del volontariato che quello delle imprese private. Nel caso di un grande progetto finanziato dalla Commissione e denominato "Capitale locale per scopi sociali"(54), la Corte ha notato che la partecipazione delle strutture intermedie era limitata alle associazioni e ai consorzi senza scopo di lucro.

63. Inoltre, dato che i partenariati hanno carattere quasi esclusivamente pubblico e visto che altri finanziamenti innovativi sono prevalentemente mirati agli enti locali e al settore delle ONG, esiste il rischio di non sviluppare in eguale misura la capacità di partecipazione del settore privato in questo campo, limitando così lo sviluppo delle capacità degli operatori locali. Inoltre, la percezione del conseguente vantaggio competitivo a favore del settore pubblico in materia di finanziamenti dell'FSE costituisce un ulteriore fattore che limita lo sviluppo locale di azioni per l'occupazione.

64. Poiché uno dei principali obiettivi della politica comunitaria in questo settore è accrescere la partecipazione degli operatori locali al processo decisionale, un cambiamento radicale non può essere ottenuto unicamente per via legislativa, ma deve essere il frutto di una strategia precisa e concordata, che includa orientamenti metodologici, la messa in rete delle organizzazioni e, elemento più importante, un accordo comune a livello politico per un cambiamento da parte delle autorità degli Stati membri.

CONCLUSIONE E RACCOMANDAZIONI

65. Sebbene il trattato CE abbia posto le basi della politica europea in materia di occupazione, la Comunità non dispone di una politica d'insieme completa e chiara in materia di creazione di posti di lavoro a livello locale. Anche se la Commissione ha compiuto progressi nell'elaborazione di tale politica e nella diffusione delle migliori prassi, data la scarsità di prove empiriche sulla creazione di posti di lavoro in tale settore, ogni politica futura deve basarsi su un'analisi incentrata sugli interventi nel mercato del lavoro più efficaci ai fini della creazione di posti di lavoro (cfr. i paragrafi 10-15).

66. Anche se la strategia europea per l'occupazione e i regolamenti sulla programmazione 2000-2006 hanno sancito il riconoscimento e fornito un quadro giuridico per questi sviluppi negli Stati membri, l'evoluzione della politica comunitaria nel settore delle azioni locali per l'occupazione è stata frammentaria e priva di struttura e di coerenza. Data la complessità dell'ambito d'intervento, l'adozione dell'attuale approccio "ad ampio raggio" comporta il rischio potenziale di generare confusione e di diluire gli sforzi e l'impatto delle azioni attuate (cfr. i paragrafi 16-21).

67. Le informazioni per il monitoraggio e la valutazione dei progressi realizzati nel settore dell'occupazione locale grazie ai finanziamenti della SEO e dell'FSE sono insufficienti (cfr. i paragrafi 22-42).

68. Carenze esistono inoltre nella gestione, da parte della Commissione, del finanziamento diretto di azioni innovative in materia di occupazione locale (cfr. i paragrafi 43-52).

69. Anche se in molti Stati membri si sono realizzati progressi nel settore dell'occupazione locale, permangono ostacoli alla piena partecipazione sia del settore privato che di quello del volontariato alle azioni locali per l'occupazione (cfr. i paragrafi 53-64).

70. Esistono inoltre difficoltà per quanto riguarda la creazione di strutture di gestione decentrate in alcuni Stati membri. Queste risultano da un conflitto tra le modalità di applicazione dei nuovi regolamenti sul controllo finanziario e le norme giuridiche ed amministrative vigenti negli Stati membri (cfr. i paragrafi 25-29 e 56-58).

71. In termini politici e giuridici, la strategia europea per l'occupazione consiste in strategie nazionali coordinate, della cui realizzazione ed efficacia sono responsabili in primis gli Stati membri. La Commissione ha il compito difficile, ma fondamentale, di facilitare e sostenere questo elemento di coordinamento. Per assolvere tale funzione di orientamento delle politiche nazionali per l'occupazione, è essenziale che gli Stati membri forniscano alla Commissione informazioni adeguate sulla politica e sulla gestione e che questa le raccolga, le elabori e le diffonda. Questo vale soprattutto nel settore delle azioni locali per l'occupazione per le quali esiste una base giuridica specifica nel quadro dei regolamenti sull'FSE.

72. La Corte raccomanda che:

a) a tutti i livelli di attuazione della politica sia svolta una valutazione completa del valore aggiunto potenziale di una politica per l'occupazione locale(55),

b) la Commissione fornisca agli Stati membri orientamenti più precisi sull'occupazione locale nell'ambito dei programmi dell'FSE,

c) la Commissione insista affinché, nell'ambito della SEO, gli Stati membri forniscano maggiori informazioni sulle azioni locali per l'occupazione,

d) le azioni gestite dalla Commissione nel settore dei progetti innovativi siano razionalizzate e siano rese più rigorose le procedure di gestione finanziaria per garantire la regolarità ed ottenere un miglior rapporto costo/efficacia,

e) anche se gli Stati membri sono i principali responsabili dell'efficacia della strategia locale per l'occupazione, la Commissione provveda affinché possa disporre di informazioni gestionali precise, per svolgere la propria funzione di sostegno e coordinamento.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 17 e 18 luglio 2002.

Per la Corte dei conti

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) SEC(1996) 2061 del novembre 1996: "Prima relazione sulle iniziative locali di sviluppo e occupazione"; SEC(1998) 25 "Seconda relazione sulle iniziative locali di sviluppo e occupazione", COM(1995) 273 "Una strategia europea per incoraggiare le iniziative locali di sviluppo e occupazione".

(2) Articolo 2, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1784/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 213 del 13.8.1999).

(3) Ultima edizione: Orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione per il 2002 (GU L 60 dell'1.3.2002, pag. 66-67).

(4) A norma dell'articolo 22, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1260/99 del Consiglio (GU L 161 del 26.6.1999), e dell'articolo 6 del regolamento (CE) n. 1784/1999 (GU L 213 del 13.8.1999), il Fondo sociale europeo (2000-2006) può finanziare azioni innovative, come studi.

(5) Linea di bilancio B5-501 nel 2000.

(6) Comunicazione della Commissione "Agire a livello locale in materia di occupazione" [COM(2000)196 def. del 7 aprile 2000].

(7) "Libro bianco della Commissione sulla governance europea" [COM(2001) 428 def. del 25 luglio 2001].

(8) La SEO si basa su quattro pilastri e su 19 orientamenti europei per l'occupazione: Pilastro 1: Migliorare l'occupabilità

Pilastro 2: Sviluppare l'imprenditorialità e la creazione di posti di lavoro

Pilastro 3: Incoraggiare l'adattabilità delle imprese e dei lavoratori

Pilastro 4: Rafforzare le pari opportunità.

(9) Decisione 2001/63/CE del Consiglio, del 19 gennaio 2001, relativa agli orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione per il 2001. Questa decisione è stata poi ripresa dalla proposta di decisione del Consiglio relativa agli orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione per il 2002 [COM(2001) 511 def. del 12 settembre 2001].

(10) I Piani d'azione nazionali sono elaborati da ciascuno Stato membro per dare attuazione agli orientamenti adottati dal Consiglio.

(11) L'articolo 2, paragrafo 2, lettera a), recita: "Nell'ambito dei settori (...), il Fondo (FSE) tiene conto (...) della promozione di iniziative locali in materia di occupazione, segnatamente iniziative locali per promuovere l'occupazione e i patti territoriali per l'occupazione".

L'articolo 3, paragrafo 1, lettera d), fa riferimento allo sviluppo di nuove fonti di occupazione, anche nel settore sociale (Terzo sistema).

L'articolo 4, paragrafo 2, dispone che un importo ragionevole degli stanziamenti destinati all'intervento a titolo dei settori degli obiettivi 1 e 3, sia disponibile sotto forma di piccoli sussidi, accompagnati da disposizioni speciali di ammissibilità per le organizzazioni non governative e i raggruppamenti locali.

(12) Comunicazione della Commissione "Agire a livello locale in materia di occupazione - Dare una dimensione locale alla strategia europea per l'occupazione" [COM (2000)196 def. del 7 aprile 2000].

(13) Documento interno di lavoro EMCO/07/01 che è servito da base per la Comunicazione della Commissione "Rafforzare la dimensione locale della strategia europea per l'occupazione" [COM (2001) 629 def. del 6 novembre 2001].

(14) Seconda relazione sulla coesione economica e sociale [COM(2001)21 def. del 31 gennaio 2001].

(15) I benefici diretti sono quantificabili e consistono, ad esempio, di posti di lavoro creati o del numero di persone che hanno seguito un corso di formazione. I benefici di processo sono qualitativi e includono la creazione di partenariati e di intermediari, che mettono in contatto i diversi soggetti della comunità (locale). Entrambi figurano spesso come obiettivi dichiarati del finanziamento strutturale nei programmi operativi.

(16) Comunicazione della Commissione relativa ai fondi strutturali e coordinamento con il fondo di coesione - Linee direttrici per i programmi del periodo 2000-2006 - Economia sociale: nuovi servizi in grado di creare occupazione [COM(1999) 344 def.] (GU C 267 del 22.9.1999, pag. 13).

(17) Parte 1, sezione II "Competitività delle imprese e creazione di occupazione"; parte 2 "La strategia europea per l'occupazione", in particolare, il potenziamento del sostegno dell'FSE ai patti territoriali nel quadro dell'obiettivo 3 e la valutazione del fabbisogno a livello locale e regionale risultante da una programmazione di tipo ascendente (dalla base al vertice) e il contributo dell'FSE ad attività sostenute da altri Fondi.

(18) FES 2000: Domande e risposte.

(19) Mentre il regolamento e le linee direttrici ufficiali richiedevano soltanto che i programmi includessero una sintesi delle misure previste, questa nota contenente ulteriori orientamenti richiedeva che i programmi fornissero informazioni molto più dettagliate.

(20) Articolo 4.

(21) Articolo 9), lettera i) e articolo 27 del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio (GU L 161 del 26.6.1999).

(22) Germania ed Austria.

(23) Regolamento (CE) n. 438/2001 della Commissione, del 2 marzo 2001, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell'ambito dei Fondi strutturali (GU L 63 del 3.3.2001, pag. 21). Il regolamento richiede una chiara separazione delle funzioni tra le autorità di gestione e le autorità incaricate dei pagamenti e un controllo indipendente su almeno il 5 % della spesa ammissibile basato su un campione rappresentativo delle operazioni approvate.

(24) "Vademecum sulla gestione delle sovvenzioni della Commissione europea", disposizioni finanziarie, paragrafo 11.3 (DG Bilancio), 15 luglio 1999.

(25) DOCUP Yorkshire and the Humber obiettivo 3, Regno Unito e obiettivo 3 in Francia.

(26) L'intermediario nominato per il DOCUP dell'obiettivo 3 in Germania (livello federale).

(27) Articolo 128 del trattato.

(28) La relazione comune sull'occupazione è redatta dal Consiglio e dalla Commissione e presentata al Consiglio europeo.

(29) Conoscenza dei PAN a livello locale; partecipazione locale alla preparazione dei PAN; nuove fonti di posti di lavoro; economia sociale; partenariati locali; servizi pubblici per l'occupazione e partecipazione dei partner sociali.

(30) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1999, paragrafo 3.134.

(31) Comunicazione della Commissione al Consiglio europeo di Cardiff 1998.

(32) SEC(2001)1398 del 16 novembre 2001 - Documento di lavoro della Commissione sulla valutazione dell'attuazione degli orientamenti in materia di occupazione per il 2001 [documento a sostegno della Relazione comune sull'occupazione, COM(2001) 438 def. del 12 settembre 2001].

(33) Eccetto che per due Stati membri (Francia e Paesi Bassi nel 2000).

(34) Come confermato nelle Relazioni comuni sull'occupazione per il 2000 (paragrafo 4.4) e il 2001 (paragrafo 3.3).

(35) Belgio, Spagna, Francia, Paesi Bassi e Portogallo nei PAN per il 2000.

(36) Relazione comune sull'occupazione 2001, paragrafo 3.3.

(37) La relazione speciale della Corte n. 12/2001, paragrafo 17, su alcuni interventi strutturali a favore dell'occupazione: impatto degli aiuti del FESR sull'occupazione e misure dell'FSE contro la disoccupazione di lunga durata, osservava che negli orientamenti in materia di occupazione, nei PAN e nelle relazioni comuni sull'occupazione non si menzionava esplicitamente il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), benché quest'ultimo avesse un notevole impatto sull'occupazione (GU C 334 del 28.11.2001).

(38) "Comunicazione della Commissione sull'attuazione di azioni innovative nel quadro dell'articolo 6 del regolamento del Fondo sociale europeo per il periodo di programmazione 2000-2006" [COM(2000) 894 def. del 12 gennaio 2001].

(39) Progetti pilota e di dimostrazione e scambi di esperienze, soggetti a un massimale dello 0,4 % del finanziamento annuale dell'FSE.

(40) Progetto n. 970751 ATO.

(41) Progetto n. 960019B 0.

(42) Linea di bilancio B5-5 0 3 - 12 milioni di euro nel 2000.

(43) Dati al 31 dicembre 2001.

(44) Impegni da 53 milioni di euro nel 1998 a 47 milioni di euro nel 2001, pagamenti da 39 milioni di euro nel 1998 a 23 milioni di euro nel 2001.

(45) Linea di bilancio B5-5 0 2.

(46) Ad esempio, nel caso del Glasgow City Council, la convenzione di sovvenzione è stata firmata due mesi dopo la conferenza.

(47) PTO 3-Cities, Regno Unito; PTO Tampere, Finlandia e PTO obiettivo 2, Catalogna.

(48) "Comunicazione della Commissione sull'attuazione di azioni innovative nel quadro dell'articolo 6 del regolamento del Fondo sociale europeo per il periodo di programmazione 2000-2006", paragrafo 27 [COM(2000)894 def. del 12 gennaio 2001].

(49) Regno Unito (East Midlands - Il DOCUP obiettivo 2 periodo 2000-2006 non prevedeva stanziamenti per i PTO) e Finlandia (una relazione OCSE indicava che diversi partenariati, fortemente dipendenti dai finanziamenti nazionali, avrebbero cessato l'attività nella forma attuale a causa della sospensione del finanziamento).

(50) Spagna (programma operativo obiettivo 3) e anche Patto territoriale per la Catalogna obiettivo 2.

(51) DOCUP obiettivo 1, 2 e 3 Yorkshire and the Humber, Regno Unito e Programma operativo obiettivo 3, Spagna.

(52) Ad esempio, per il progetto di piano Yorkshire and the Humber a titolo dell'obiettivo 2, per il 2000-2006, Regno Unito, la Commissione ha indicato che era necessario utilizzare questo dispositivo finanziario, per consentire a tale settore di svolgere le proprie funzioni. Posizione confermata anche dall'interpretazione data dalla Commissione all'articolo 32, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio (GU L 161 del 26.6.1999).

(53) Ad esempio, nel Regno Unito esisteva una decisione dell'amministrazione centrale nei confronti degli uffici regionali, che vietava il pagamento di anticipi; anche nei casi del DOCUP obiettivo 3 in Germania (Baviera) e del DOCUP obiettivo 3 in Spagna, il versamento di anticipi ai beneficiari finali della sovvenzione era vietato.

(54) La Commissione definisce il "Capitale locale per scopi sociali" nel documento "Valutazione del progetto pilota Capitale locale per scopi sociali" (Contratto VC/2000/0220) come sostegno fornito da un organismo intermedio, operante a livello regionale o locale, a persone che riuniscono le proprie risorse per attuare microprogetti che promuovono l'occupazione e la coesione sociale. Il principio ispiratore è quello di mobilitare il potenziale locale per trovare risposte locali ai bisogni locali.

(55) Libro bianco della Commissione del 1993 "Crescita, competitività e occupazione", capitolo 8, paragrafo 8.2.

Risposte della commissione

SINTESI

I e II. La Commissione è impegnata a dar vita ad un quadro più favorevole all'occupazione a livello locale in relazione alle varie componenti di questo settore d'intervento, in quanto ritiene che sia possibile migliorare l'efficacia dell'elaborazione e dell'attuazione delle politiche mediante un ampliamento della base dei soggetti e delle istituzioni interessate. La Commissione deve tenere conto dei principi di proporzionalità e sussidiarietà, nonché del metodo aperto di coordinamento definito a Lisbona; questi principi e questo metodo, particolarmente importanti nel settore dello sviluppo locale implicano in particolare il pieno rispetto dell'assetto amministrativo e costituzionale degli Stati membri.

IV. La Commissione, pur riconoscendo che ovviamente occorre migliorare la formulazione della politica comunitaria, intende richiamare l'attenzione sui punti di seguito elencati:

a) considerata la natura estremamente variegata delle attività e soprattutto delle situazioni dei vari Stati membri (dimensioni, competenze e risorse del livello infraregionale), non sarebbe efficace né auspicabile definire in modo omogeneo a livello comunitario una politica o un'azione a favore dell'occupazione locale e del resto ciò non risulterebbe conforme a quanto previsto dal regolamento relativo al FSE o dalla strategia europea per l'occupazione (SEO);

b) la Commissione fornisce orientamenti politici e promuove lo scambio di esperienze mediante azioni innovative e preparatorie, anche a vantaggio dei soggetti locali, come dimostra la comunicazione del novembre 2001(1).

V. In generale, le informazioni per il monitoraggio e la valutazione delle politiche sono utili. Tuttavia, in relazione alle varie componenti della politica locale per l'occupazione, sono individuabili obblighi e responsabilità diversi. A questo proposito:

a) data la natura e gli obiettivi dei programmi operativi a norma del regolamento relativo al FSE è normale che gli Stati membri non forniscano in tali programmi informazioni specifiche sulle azioni locali per l'occupazione in senso proprio;

b) la Commissione ritiene che le informazioni in materia di occupazione a livello locale fornite dagli Stati membri nei piani d'azione nazionali (PAN) consentano una valutazione delle principali tendenze di sviluppo della dimensione territoriale della strategia europea per l'occupazione. Tuttavia è ovvio che la Commissione continuerà a farsi fautrice dello sviluppo della dimensione locale della SEO.

VI. a) e b) Per quanto concerne i progetti gestiti direttamente, la Commissione ricorda che le richieste ufficiali di finanziamento comunitario erano pervenute alla Commissione molto prima dell'inizio dei progetti, che gli impegni contabili erano stati convalidati prima del varo delle azioni ed infine che le convenzioni di sovvenzione erano state inviate ai promotori a tempo debito.

c) La Commissione concorda con le osservazioni della Corte circa la sovrapposizione tra le azioni a titolo dell'articolo 6 e le azioni preparatorie - sovrapposizione rilevabile dall'istituzione della linea di bilancio B5-5 0 3 ad opera dell'autorità di bilancio nonostante le riserve espresse in merito dalla Commissione. Quest'ultima si è comunque impegnata a dare la migliore attuazione possibile a queste linee di bilancio con le risorse umane disponibili ed ha cercato di limitare la possibile sovrapposizione, soprattutto mediante una selezione congiunta dei progetti in grado di offrire tutti i servizi richiesti.

VII. a) e b) Per quanto riguarda i piccoli sussidi, le complessità e i vincoli cui fa riferimento la Corte sono aspetti che dovrebbero essere trattati singolarmente dagli Stati membri e/o dalle autorità di gestione competenti. La Commissione si è espressa a favore di un'ulteriore semplificazione in questo settore, ma non ha alcun potere in relazione a meccanismi o disposizioni amministrative di carattere nazionale.

c) Tenuto conto che alcune azioni locali per l'occupazione erano limitate alle organizzazioni senza fini di lucro, la Commissione sottolinea che le azioni locali per l'occupazione non possano in effetti coinvolgere simultaneamente tutte le parti interessate. Le organizzazioni senza fini di lucro costituiscono legittimamente una priorità ed uno dei beneficiari dello sviluppo dell'occupazione a livello locale.

VIII. In relazione alle raccomandazioni della Corte, la Commissione intende segnalare quanto segue:

a) la Commissione, nella comunicazione del novembre 2001, ha annunciato una valutazione tematica dello sviluppo locale che è ora in fase di avvio. Benché la Commissione riconosca l'esigenza di valutare il valore aggiunto e l'efficacia delle misure per il mercato del lavoro, un'analisi approfondita degli interventi sul mercato del lavoro rappresenterebbe tuttavia un metodo alquanto limitato di valutazione dei risultati della politica per l'occupazione locale;

b) in generale la Commissione giudica congrui gli obblighi in materia di presentazione delle relazioni previsti dai regolamenti del FSE e dei fondi strutturali a carico degli Stati membri, giacché essi devono risultare conformi ai principi in materia di rafforzamento del partenariato e di semplificazione contenuti nei regolamenti e non devono tradursi in nuovi eccessivi oneri imposti agli Stati membri;

c) la Commissione ritiene che le informazioni in materia di occupazione a livello locale fornite dagli Stati membri nei piani d'azione nazionali (PAN) consentano una valutazione delle principali tendenze di sviluppo della dimensione territoriale della strategia europea per l'occupazione e continuerà a farsi fautrice dello sviluppo della dimensione locale della SEO;

d) la Commissione concorda con la raccomandazione generale formulata dalla Corte per una razionalizzazione del sostegno di bilancio e per un miglioramento delle procedure di gestione finanziaria;

e) la Commissione continuerà a svolgere la propria funzione di sostegno e coordinamento, nel rispetto dei principi di proporzionalità e sussidiarietà, particolarmente importanti nel settore delle azioni locali per l'occupazione.

INTRODUZIONE

1. Le azioni locali per l'occupazione si sono sviluppate nell'arco di vari decenni negli Stati membri. Dal libro bianco del 1993 la Commissione è impegnata a dar vita ad un quadro più favorevole per gli interventi a livello locale, in quanto ritiene che sia possibile migliorare l'efficacia dell'elaborazione e dell'attuazione delle politiche mediante un ampliamento della base dei soggetti e delle istituzioni interessate. Tuttavia i progressi in questo settore strategico dipendono principalmente dalle decisioni assunte all'interno degli Stati membri.

2. Nel quadro della strategia europea per l'occupazione (SEO) l'orientamento n. 11 stabilisce che gli Stati membri (e non la Commissione o gli stessi soggetti locali) "terranno conto, ove opportuno, nelle loro politiche globali a favore dell'occupazione, della dimensione dello sviluppo regionale" e "incoraggeranno gli enti regionali e locali a elaborare strategie occupazionali". Gli orientamenti peraltro non prevedono alcuna azione locale per l'occupazione la cui adozione o gestione spetti alla Commissione.

3. A norma del regolamento relativo al Fondo sociale europeo (FSE), il fondo "tiene conto" tra l'altro, nell'ambito dei cinque settori di intervento da esso individuati, della "promozione di iniziative locali in materia di occupazione" (articolo 2, paragrafo 2).

4. Le politiche e le azioni locali per l'occupazione comprendono una gamma e una tipologia molto vasta di interventi, che rientrano nella maggior parte dei casi nei programmi del FSE e sono gestiti dagli Stati membri. Una percentuale elevata dei fondi erogati nel quadro dei cinque settori strategici del FSE, come ad esempio quelli relativi all'apprendimento nell'intero arco della vita o alla parità tra uomini e donne, produce un impatto diretto o indiretto sulla creazione di posti di lavoro a livello locale. Di conseguenza è impossibile quantificare le attività riconducibili ad un ambito così vasto o inserirle in un contesto comunitario chiaro e coerente a tutti i livelli politici.

OBIETTIVI E AMBITO DELL'AUDIT

6. La natura delle azioni locali per l'occupazione e del contesto economico, politico ed amministrativo dei vari Stati membri appare davvero molto variegata e articolata. Ciò non consente una valutazione del miglior rapporto "costi/benefici" (value for money) o una definizione rigorosa di tutte le attività locali in materia di occupazione, soprattutto per quanto riguarda i programmi del FSE. Per quanto concerne la Commissione un altro aspetto da considerare è la limitatezza delle risorse umane.

9. Le azioni locali per l'occupazione comprendono tre componenti che, pur accomunate dalla stessa finalità che è quella dell'occupazione a livello locale, hanno basi giuridiche diverse e propri obiettivi specifici, e quindi prevedono requisiti e responsabilità differenti: il processo politico della strategia europea per l'occupazione (SEO), gli obblighi giuridici imposti dal regolamento relativo al FSE, nonché le regole operative concernenti le azioni innovative e preparatorie. Le politiche e le azioni comunitarie debbono necessariamente adattarsi alla natura di queste tre componenti.

NECESSITÀ DI UNA POLITICA PIÙ CHIARA DA PARTE DELLA COMMISSIONE

10. I principi di proporzionalità e sussidiarietà sanciti dal protocollo di Amsterdam ed il metodo aperto di coordinamento definito a Lisbona hanno una particolare incidenza nel campo dello sviluppo locale. La Commissione - come indicato nella comunicazione del novembre 2001 - tiene conto di questi principi nella fase di elaborazione delle politiche, degli orientamenti e degli interventi rispettando appieno le disposizioni nazionali d'ordine costituzionale e amministrativo degli Stati membri. Inoltre la Commissione deve ovviamente evitare un'impostazione prescrittiva nei confronti dei soggetti nazionali, regionali e locali.

14. L'assenza di una base giuridica vincolante e lo stesso regolamento relativo al FSE (cfr. punto 3) limitano la capacità della Commissione di assicurare che le condizioni regionali e locali vengano prese in considerazione all'atto dell'elaborazione di proposte politiche e di interventi strategici: in effetti il suo ruolo si limita ad un'opera di sensibilizzazione non prescrittiva e di orientamento, nonché ad azioni a titolo sperimentale nel quadro di interventi innovativi e di misure preparatorie.

15. I fondi strutturali rappresentano strumenti finanziari finalizzati al rafforzamento della coesione economica e sociale; i regolamenti che li riguardano definiscono l'ambito del loro intervento, ma non il contesto normativo delle politiche nazionali e/o comunitarie che essi cofinanziano. L'articolo 2 del regolamento relativo al FSE definisce il campo di attività del FSE, che sostiene e completa le attività degli Stati membri volte a sviluppare il mercato del lavoro nonché le risorse umane. L'attuazione di queste politiche e di questi interventi nonché le norme ad essi applicabili sono di competenza esclusiva degli Stati membri. L'articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1260/1999 della Commissione rafforza tale impostazione, prevedendo che le azioni si fondano su una stretta concertazione (partenariato) con "le autorità e organismi designati dallo Stato membro nel quadro delle proprie normative nazionali e delle prassi correnti".

Il principio del partenariato di cui all'articolo 8 mira a rafforzare il ruolo dei partner regionali e locali nella definizione, gestione, nel follow-up e nella valutazione delle attività cofinanziate dai fondi strutturali a livello degli Stati membri; è completato dal principio di sussidiarietà di cui all'articolo 8, paragrafo 3, che riduce notevolmente il ruolo della Commissione per quanto concerne l'attuazione degli interventi.

La priorità orizzontale dell'occupazione a livello locale è stata comunque considerata nei negoziati con gli Stati membri e la Commissione le riserverà un'attenzione particolare nel corso della valutazione intermedia.

17. Dal dibattito sul documento dei servizi della Commissione, svoltosi in seno al comitato per l'occupazione, è emersa una decisa opposizione degli Stati membri al piano d'azione ed al calendario della Commissione per la preparazione di piani d'azione locali. La Commissione ha pertanto rivisto la propria posizione iniziale per rispettare le competenze degli Stati membri e, nel mese di novembre 2001, ha adottato la comunicazione in materia di occupazione a livello locale.

18. Vari altri fattori concorrono a ridurre l'opportunità e la capacità di formulazione, da parte della Comunità, di una politica generale su scala europea per la promozione di azioni locali per l'occupazione caratterizzate da obiettivi, criteri e risultati programmati quantificabili. In primo luogo le politiche dell'occupazione sono nazionali e il peso delle amministrazioni locali ed il livello di decentramento amministrativo variano da uno Stato membro all'altro. In secondo luogo spetta fondamentalmente agli Stati membri decidere come tener conto delle specifiche condizioni regionali e locali, conformemente al regolamento relativo al FSE ed al loro assetto costituzionale e amministrativo. Più in generale gli Stati membri possono meglio adattarsi alle esigenze e alle realtà locali.

La Commissione fornisce tuttavia orientamenti politici e promuove la ricerca nel proprio settore di competenza, anche a vantaggio degli stessi soggetti locali, come si può rilevare dalla comunicazione del novembre 2001 e come osservato dalla Corte (punto 41). Trae la sua ispirazione dalle azioni condotte a titolo sperimentale e da molti contributi pertinenti diversi dagli studi citati dalla Corte al punto 18. Ne è un esempio il programma LEED (Local Employment and Economic Development - sviluppo economico e creazione di occupazione a livello locale) dell'OCSE, del quale la Commissione è membro fondatore e al quale partecipa sin dal suo avvio nel 1982.

19. Considerata la natura estremamente variegata delle attività e soprattutto delle situazioni dei vari Stati membri (dimensioni, competenze e risorse del livello infraregionale), non sarebbe efficace né auspicabile definire in modo omogeneo a livello comunitario un'"azione locale per l'occupazione" o un territorio per tali azioni e del resto ciò non risulterebbe conforme a quanto previsto dal regolamento relativo al FSE o dalla SEO. L'espressione "azione locale per l'occupazione" comprende attività tra loro profondamente diverse, quali le azioni innovative ed i programmi operativi del FSE.

20 e 21. Attraverso la comunicazione del novembre 2001 la Commissione ha principalmente inteso contribuire al rafforzamento della dimensione locale della SEO mediante un'analisi delle tendenze recenti dei PAN degli Stati membri e dei risultati della consultazione dei soggetti locali, nonché mediante una valorizzazione delle esperienze ed un miglior uso degli strumenti esistenti. La comunicazione ha inoltre proposto non un piano d'azione, bensì una serie di orientamenti non prescrittivi per le strategie per l'occupazione locale conformemente al principio di sussidiarietà. Il documento è stato accolto favorevolmente dal Parlamento europeo, dal Comitato delle regioni e dal Comitato economico e sociale(2). Gli Stati membri si sono fermamente opposti ad un'impostazione più interventista della Commissione.

Tenuto conto della natura stessa delle azioni locali per l'occupazione, del fatto che l'occupazione a livello locale non costituisce uno dei campi d'azione del regolamento relativo al FSE e vista la mancanza di dati statistici evidenziata dalla Corte, non è possibile determinare in modo oggettivo i benefici diretti quantificabili citati nella nota 15 (posti di lavoro creati, numero di persone che hanno seguito un corso di formazione) e ciò vale soprattutto per i programmi operativi dei fondi strutturali, che costituiscono la principale forma di finanziamento comunitario a favore dell'occupazione a livello locale.

MANCANZA DI INFORMAZIONI GESTIONALI PRECISE E DI ADEGUATI INTERVENTI GESTIONALI

22. La Commissione condivide le osservazioni generali della Corte in merito ad una sana gestione. Al di là di questi principi generali che del resto si applicano all'attuazione, alla verifica e alla valutazione di ogni politica, è opportuno sottolineare che nel caso delle azioni locali il contenuto di questi principi, le procedure e la responsabilità per la loro applicazione concreta variano a seconda di quale sia la componente interessata tra quelle precisate dalla Corte ed indicate al punto 9 della presente relazione.

25. Il mandato negoziale della Commissione nei confronti di tutti gli Stati membri prevedeva orientamenti chiari e coerenti per questa nuova priorità orizzontale e la Commissione si è a ciò attenuta, nel rispetto del principio di sussidiarietà e di quanto disposto dal regolamento sui fondi strutturali.

Anche gli orientamenti in tema di valutazione ex ante del FSE (30 aprile 1999) hanno fornito linee direttrici esaurienti, sottolineando in particolare l'esigenza di valutare, per ciascun settore di intervento, le modalità di integrazione delle priorità orizzontali e le tipologie di attività in cui esse erano state integrate. Tali orientamenti riguardano anche l'integrazione nelle strategie nazionali/regionali delle iniziative locali per promuovere l'occupazione e dei patti territoriali per l'occupazione.

Per quanto riguarda le linee direttrici destinate agli Stati membri e relative alle priorità dei fondi strutturali, gli orientamenti della Commissione sul tema dello sviluppo locale sono stati sufficienti e non occorre che siano eccessivamente specifici. La prima nota orientativa citata dalla Corte è stata necessariamente una breve nota diretta agli Stati membri ed ha riguardato i fondi strutturali nel loro complesso. Per quanto concerne la seconda nota informativa, si è trattato di un documento di lavoro maggiormente particolareggiato, riguardante unicamente il FSE, destinato al personale della Commissione impegnato nei negoziati bilaterali; per motivi di trasparenza è stato puntualmente trasmesso agli Stati membri.

27. Come già indicato nelle risposte alla relazione annuale del 1994 e come conferma la prassi di questi ultimi anni, la Commissione, d'accordo con gli Stati membri, si è impegnata a migliorare le modalità di utilizzazione delle sovvenzioni globali e a potenziare i meccanismi necessari a garantire una verifica ed un controllo adeguati delle forme di intervento.

28. Alcuni Stati membri hanno registrato difficoltà nell'applicazione delle norme relative ai piccoli sussidi. Ai sensi del regolamento relativo al FSE (articolo 4, paragrafo 2) dovrebbero essere previste "disposizioni speciali di ammissibilità" per quanto riguarda le piccole organizzazioni, in modo da ridurre le loro difficoltà di accesso ai finanziamenti del FSE. Una maggiore partecipazione delle piccole organizzazioni dipende da una semplificazione delle condizioni di ammissibilità da parte degli Stati membri. Il regolamento relativo al FSE prevede inoltre una deroga alle disposizioni generali in tema di cofinanziamento laddove consente che il FSE finanzi al 100 % del costo totale i progetti destinatari di piccoli sussidi. Infine, la Commissione ha avviato, ai sensi dell'articolo 6 del FSE, i progetti pilota "Capitale locale a finalità sociale" ed attraverso il comitato del FSE ha tenuto gli Stati membri regolarmente informati in merito ai progressi compiuti ed alla valutazione dei risultati.

29. Le disposizioni per i contratti gestiti direttamente dalla Commissione - contenute nel "Vademecum sulla gestione delle sovvenzioni" a cura della Commissione europea, citato dalla Corte (nota 24) - sono diverse da quelle previste dai fondi strutturali per i piccoli sussidi: come precisato nel paragrafo 1.2, il "Vademecum" si applica alle sovvenzioni non regolamentate, ovvero a quelle disciplinate da un regolamento che non contiene norme in materia di concessione/gestione delle sovvenzioni oppure a quelle non disciplinate da alcun regolamento. In esso si legge che il "vademecum non tratta degli aiuti finanziari concessi attraverso gli Stati membri o enti da questi designati nel quadro, per esempio, della PAC o dei fondi strutturali". Le disposizioni specifiche dei fondi strutturali in materia di piccoli sussidi riguardano i fondi gestiti da organismi intermedi negli Stati membri conformemente a procedure nazionali.

Nella sostanza il confronto dei due massimali di spesa non sembra del tutto appropriato, se si considera che le spese degli organismi intermedi sono strettamente e direttamente collegate all'azione stessa. In effetti tali organismi sono direttamente responsabili dell'attuazione e della gestione della misura (informazione, animazione, sostegno alla messa a punto, istruttoria, selezione, gestione finanziaria, sorveglianza della realizzazione, controllo, valutazione, ecc.). Il massimale del 20 % per le spese di attuazione, cui viene fatto riferimento nella relazione, si fonda sull'esperienza maturata nel periodo 1994/1999 nell'applicazione dell'articolo 6 del regolamento FSE - esperienza che dimostra l'entità delle spese amministrative degli organismi intermedi.

Per quanto riguarda l'organismo intermedio tedesco citato dalla Corte, su richiesta del Bundesministerium für Arbeit (BMA - Ministero federale del lavoro) è stata accettata la possibilità di fissare il massimale al 30 %, come previsto in casi motivati: nel caso di specie il coordinamento per tutta la Germania della misura complessa "Capitale locale a finalità sociale" poteva essere considerato un caso motivato.

30. Se da un lato gli orientamenti in tema di valutazione ex ante del FSE hanno fornito linee direttrici esaurienti per l'istituzione dei programmi, la valutazione dei modi in cui gli Stati membri hanno tenuto conto della priorità orizzontale delle azioni locali per l'occupazione sarà effettuata dalla Commissione nell'ambito della valutazione intermedia del 2003, così come previsto dal regolamento sui fondi strutturali.

31. I programmi operativi degli Stati membri non sono tenuti a fornire informazioni specifiche o statistiche su singole azioni. A norma del regolamento il FSE "tiene conto" dell'occupazione a livello locale, ma giacché questo non è uno dei settori di intervento del FSE non è prevista la raccolta di informazioni specifiche sull'occupazione locale in senso proprio. Tuttavia nel corso delle riunioni annuali con le autorità di gestione, la Commissione sottolinea sistematicamente l'importanza di presentare nei programmi operativi le informazioni pertinenti su come gli Stati membri abbiano tenuto conto delle priorità orizzontali, tra cui l'occupazione locale.

33. In generale secondo la Commissione e gli Stati membri le informazioni fornite attraverso i PAN consentono una valutazione delle principali tendenze di sviluppo della dimensione territoriale della SEO. La dimensione territoriale contenuta negli orientamenti si è sviluppata nel tempo, e gli Stati membri e la Commissione sono pertanto alla ricerca della forma più adatta di presentazione di relazioni in questo settore. A questo proposito la valutazione d'impatto della SEO avviata dalla Commissione dovrebbe fornire informazioni utili e orientamenti per il futuro. Attraverso il processo dei PAN la Commissione è impegnata a migliorare la dimensione territoriale della SEO e le conoscenze in materia di politiche dell'occupazione a livello regionale e locale; l'evoluzione dal 1997 dell'orientamento relativo all'occupazione locale testimonia i progressi compiuti in questo settore. L'analisi dei PAN non dovrebbe riguardare informazioni gestionali dettagliate: si tratta di documenti orientativi, composti di 25 pagine al massimo; inoltre il Consiglio europeo di Barcellona ha recentemente sottolineato la necessità di semplificare il processo relativo alla SEO ed i PAN.

34. Non è stato ancora possibile giungere ad un accordo su obiettivi quantificati relativi all'impatto delle azioni locali per l'occupazione e del resto ciò vale anche per altri aspetti della SEO. Di recente la Commissione ha tuttavia avviato uno studio per individuare la portata ed i limiti degli indicatori relativi alle azioni locali per l'occupazione in documenti analitici più brevi e mirati.

35. a) e b) La Commissione ha riconosciuto che nei PAN gli Stati membri non precisano in che misura l'impostazione sia coordinata in termini di interventi FESR-FSE. Tuttavia la natura stessa degli interventi previsti dai due fondi limita lo spazio per eventuali loro sinergie.

d) ed e) Il coordinamento tra il FSE ed il FESR si concretizza a vari livelli nel corso della procedura di programmazione e del controllo degli interventi. La grande maggioranza dei programmi e dei DOCUP relativi agli obiettivi 1 e 2 riguarda almeno questi due fondi ed i servizi che li gestiscono collaborano attivamente, anche ai fini della valutazione. Il servizio capofila consulta sistematicamente gli altri servizi interessati nella fase di preparazione delle decisioni con le quali vengono approvati i programmi, in occasione della partecipazione ai comitati di sorveglianza e delle riunioni annuali con le autorità di gestione. I documenti orientativi, le note informative e gli altri documenti indirizzati agli Stati membri o ai beneficiari sono sempre redatti congiuntamente dai servizi interessati. Del resto ogni patto territoriale per l'occupazione ha sempre previsto un comitato di sorveglianza in cui erano rappresentati i quattro (eventualmente tre) fondi.

36. La comunicazione della Commissione sullo sviluppo locale del 2001 ha annunciato una valutazione strategica complessiva delle azioni di sviluppo locale - valutazione che è attualmente in fase di avvio e che verrà svolta nel corso di quest'anno. La Commissione sostiene attivamente lo sviluppo di strumenti metodologici. Sono in corso varie valutazioni che riguardano i progetti "Capitale locale a finalità sociale", le misure preparatorie per il 2000 e i patti territoriali per l'occupazione. La Commissione ha fornito orientamenti generali ai promotori e agli altri soggetti interessati mediante attività di sensibilizzazione ed altri strumenti.

38. Dai risultati preliminari di uno studio della Commissione sulla dimensione locale e regionale dei PAN per il periodo 1998-2001 emerge che la SEO e i fondi strutturali avrebbero rafforzato il ruolo dei soggetti regionali e locali nella promozione dell'occupazione. Tuttavia sembra in genere riconosciuta la necessità di un'impostazione maggiormente strategica per lo sviluppo dell'occupazione a livello locale e ciò trova sempre più espressione nei PAN.

39. Nella valutazione dei PAN attualmente in corso e nella comunicazione del novembre 2001, la Commissione ha analizzato questo maggiore interesse che gli Stati membri attribuiscono alla dimensione regionale dell'occupazione.

40 e 41. La Commissione sta sviluppando strumenti metodologici al fine di una comprensione e di una misurazione migliori dell'impatto delle strategie per l'occupazione locale: vari progetti a titolo dell'articolo 6, denominati "Capitale locale a finalità sociale", intendono sviluppare indicatori ed i risultati della valutazione sono previsti entro la fine del 2002. A questo proposito risultati interessanti sono stati forniti da vari progetti finanziati dalla linea di bilancio B5-5 0 3 attraverso l'invito a presentare proposte relativo al 2000; i risultati della valutazione sono attesi nel 2002. Ulteriori dati sono attesi dai progetti del 2001 in materia di monitoraggio, analisi comparativa e valutazione. Anche il programma LEED dell'OCSE, cui la Commissione partecipa attivamente, fornirà un ulteriore contributo a progressi in questo settore. La Commissione incoraggia i dibattiti e gli scambi di esperienze su come valutare la priorità orizzontale dello sviluppo locale inserita nel FSE. Nella primavera 2002, infine, la Commissione ha varato uno studio, non meno importante, sullo sviluppo di indicatori di performance relativi all'occupazione locale, i cui risultati dovrebbero essere disponibili nel 2003. Tuttavia si dovrebbe tenere conto delle difficoltà citate dalla Corte al punto 43 per quanto riguarda la mancanza di statistiche pertinenti.

42. Nella valutazione intermedia degli interventi dei fondi strutturali si esaminerà come gli Stati membri abbiano dato attuazione alle priorità strategiche, tra cui quella dello sviluppo locale.

Gli Stati membri non forniscono informazioni dettagliate sulle spese effettive a favore delle azioni locali né sugli indicatori di performance e del resto non sono tenuti a farlo; la Commissione pertanto non può fornire il quadro preciso ipotizzato dalla Corte. Inoltre - ed è questo un aspetto ancora più importante - un quadro preciso di tutte le spese classificabili come "azioni locali per l'occupazione" nell'ambito dei programmi e degli interventi degli Stati membri non sarebbe necessariamente un fattore determinante ai fini di un miglioramento della politica comunitaria né offrirebbe una visione chiara "della situazione". Molti interventi e spese del FSE, che hanno un notevole impatto sull'occupazione locale, sono ad esempio classificati nell'ambito di altre misure e altri programmi prioritari (segnatamente pari opportunità, inclusione, ecc.). Cfr. anche la le osservazioni al punto 31.

CARENZE NELLA GESTIONE DEI PROGETTI DA PARTE DELLA COMMISSIONE

45. L'aumento del cofinanziamento comunitario cui la Corte fa riferimento è giustificato dalla particolare natura dell'invito a presentare proposte del 1998 e dei progetti finanziati in tale ambito. Dato che si trattava di sperimentare l'impostazione basata sui piccoli sussidi, risultava infatti difficile richiedere agli organismi intermedi un finanziamento troppo consistente e per questo motivo la percentuale di cofinanziamento del FSE è stata elevata.

47. La Commissione fornisce le seguenti precisazioni.

a) Il ritardo nelle attività di sorveglianza dei progetti è stato imputabile a problemi tecnici e non corrisponde ad una carenza sistematica.

b) A norma del regolamento relativo al FSE le azioni innovative possono essere finanziate al 100 % laddove la Commissione decida in tal senso. In generale, per ragioni operative è auspicabile un coinvolgimento finanziario del promotore e dei soggetti locali, regionali o nazionali. Ciononostante in alcuni casi la natura delle azioni richiede un finanziamento al 100 %.

Il fatto che la Commissione abbia deciso di finanziare nella misura del 100 % il progetto 960019B0 è dovuto alla natura del progetto medesimo: si trattava di dar vita ad una rete transnazionale composta di ONG i cui mezzi finanziari erano riservati ad attività strettamente nazionali e che non potevano quindi liberare risorse a livello europeo. All'epoca oggetto dell'audit della Corte, la Commissione aveva adottato le decisioni che disciplinano i contributi sulla base del modello standard utilizzato nel 1994-1995.

c) Per quanto riguarda l'invito a presentare proposte del 1998, il periodo compreso tra la conclusione delle attività, la chiusura dei pagamenti e la presentazione della relazione finale è stato ridotto a due intervalli di tre mesi. La Commissione pertanto riceve la relazione finale al più tardi entro sei mesi dalla conclusione delle azioni.

Per quanto riguarda il nuovo periodo di programmazione, la relazione finale deve essere presentata entro tre mesi dal termine del periodo contrattuale.

48. La Commissione non sottovaluta l'importanza di una sorveglianza adeguata e la necessità di visite di follow-up o controllo in loco. Per quanto concerne i progetti cui è stata data attuazione a seguito dell'invito a presentare progetti del 1998, nel corso della durata del contratto i rappresentanti della Commissione hanno incontrato la grande maggioranza dei promotori.

La Commissione, sulla base della propria analisi di rischio e tenuto conto della limitatezza delle risorse umane a sua disposizione, ha ritenuto che la priorità dovesse essere accordata alle azioni rientranti nei settori di specifico intervento del FSE invece che alle azioni innovative a titolo dell'articolo 6, e ciò soprattutto in ragione del volume dei fondi in gioco.

Nella fattispecie specifica l'effettuazione di controlli (audit) relativi al 17 % del numero totale dei progetti è apparsa in larga misura conforme ai criteri di sana gestione.

Tuttavia le conclusioni dei revisori della Commissione per quanto attiene ai 34 casi citati al punto 49 sono state oggetto dell'opportuno follow-up e si sta procedendo al recupero delle eventuali somme indebitamente erogate.

49 e 50. La Commissione concorda con le conclusioni della Corte in merito alle azioni preparatorie per il 2000. Gli impegni tardivi sono stati determinati dalla normativa e dalle disposizioni amministrative relative agli inviti a presentare proposte, come pure al breve tempo disponibile per la presentazione delle candidature.

È tuttavia opportuno rilevare che a partire dal 2001 la situazione gestionale è sensibilmente migliorata: il 99,8 % dei fondi disponibili è stato impegnato nel 2001, tutti i progetti prescelti sono in corso e nel mese di luglio 2002 è stata erogata la prima rata dei fondi destinati a tali progetti. Il termine per la presentazione delle candidature è stato prorogato a 15 settimane nel 2002 e sono state ricevute 130 candidature.

51. a) La Commissione concorda con l'osservazione della Corte in merito alla sovrapposizione. Per questo motivo ha ripetutamente espresso all'autorità di bilancio il proprio dissenso rispetto all'istituzione della linea di bilancio B5-5 0 3 0. Tuttavia, successivamente alla creazione di tale linea di bilancio, la Commissione aveva l'obbligo di darle attuazione con la massima diligenza possibile; il 99,8 % dei fondi disponibili è stato impegnato nel 2001.

b) È opportuno segnalare che il principio dell'annualità consente di impegnare fondi alla fine dell'anno; ciò implica che i beneficiari firmino le convenzioni nel 2001 per evidenti ragioni tecniche. Questa prassi, pur non auspicabile, resta un'eccezione e corrisponde agli sforzi di dare attuazione entro un brevissimo lasso di tempo a quanto deciso dall'autorità di bilancio nel dicembre 1999 per quanto concerne le procedure da applicare (inviti a presentare proposte, analisi delle proposte, procedura di impegno).

La Commissione accoglie l'osservazione della Corte in merito alla firma tardiva di alcune convenzioni relative a conferenze ma richiama anche l'attenzione sul fatto che tali manifestazioni siano state organizzate dalla presidenza del Consiglio o con le amministrazioni degli Stati membri.

52. La Commissione può destinare soltanto risorse umane limitate all'audit di questa tipologia di progetti di dimensioni estremamente modeste rispetto ai programmi del FSE. Ciononostante è stato costituito un campione di 4 progetti (su 37) approvati nel 2000, sui quali effettuare controlli in loco nel 2002. Inoltre la Commissione sta attualmente programmando varie missioni di controllo relative a progetti del 2001.

OSTACOLI ALLO SVILUPPO DI AZIONI LOCALI

54. L'amministrazione dei patti a livello locale doveva necessariamente riconoscere un ampio margine di discrezionalità ai vari aderenti ai patti. Questo