Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione sul lavoro sommerso»



Gazzetta ufficiale n. C 101 del 12/04/1999 pag. 0030 - 0037



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione sul lavoro sommerso» (1999/C 101/09) La Commissione, in data 17 aprile 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra. La Sezione «Occupazione, affari sociali, cittadinanza», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Giron, in data 7 gennaio 1999. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 27 gennaio 1999, nel corso della 360a sessione plenaria, con 119 voti favorevoli, 4 contrari e 5 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione Il Comitato esprime piena soddisfazione per il desiderio espresso dalla Commissione di avviare una riflessione sul lavoro sommerso che consenta all'Unione europea di elaborare una strategia di lotta contro un fenomeno che tocca da vicino tutti gli Stati membri. Il Comitato condivide l'impostazione adottata dalla Commissione, la quale affronta il fenomeno del lavoro sommerso dal punto di vista dell'occupazione. È innegabile, infatti, come il lavoro sommerso pesi sul finanziamento dei servizi pubblici e della protezione sociale, condizioni in senso negativo il funzionamento di altri regimi sociali paritetici (fondi da destinare alla formazione, fondi pensione e ferie retribuite, ecc.) oltre a falsare in generale la concorrenza. Un ridimensionamento del fenomeno deve pertanto consentire, da un lato, di reintegrare nell'economia formale le persone che svolgono forme di lavoro sommerso e, dall'altro, di ridurre la minaccia che esso costituisce per le attività lavorative dichiarate. Il Comitato ritiene che tale iniziativa sia tanto più giustificata in quanto il lavoro sommerso interessa in primo luogo le piccole imprese e il settore artigiano che, come la Commissione aveva già sottolineato nella Comunicazione del 26 ottobre 1995, sono cruciali per la crescita e l'occupazione in Europa. Il Comitato si compiace dell'invito alla mobilitazione rivolto dalla Commissione a tutti gli Stati membri, alle istituzioni comunitarie e alle parti sociali per meglio comprendere le cause e la portata del lavoro sommerso, individuare le migliori prassi in grado di combattere tale fenomeno e avviare un'azione coordinata a livello comunitario. Il Comitato appoggia anche l'orientamento adottato, che consiste nel prevedere la possibilità di misure diverse a seconda dei singoli Stati membri, perché siano consone alle diverse situazioni esistenti. 2. Osservazioni generali 2.1. Definizione di lavoro sommerso 2.1.1. Il Comitato ritiene accettabile la definizione di «lavoro sommerso» come «qualsiasi attività retribuita lecita di per sé, ma non dichiarata alle autorità pubbliche» data la necessità di adottare una definizione comune a tutti gli Stati membri. 2.1.2. Il Comitato ritiene che tale definizione vada avvicinata alla nozione più comune di lavoro nero onde evitare ambiguità rispetto, ad esempio, alle attività di volontariato o di beneficenza, oppure al lavoro svolto nell'ambito familiare - fondamentalmente le attività domestiche saltuarie. 2.1.3. Resta inteso, invece, che la pratica secondo la quale il datore di lavoro e il dipendente non dichiarano una parte del lavoro eseguito costituisce una forma di lavoro non dichiarato. 2.1.4. Il Comitato tiene tuttavia a precisare che possono esistere altre forme di attività retribuita, di per sé lecite, che, però, per le modalità con cui sono esercitate, diventano illegali e non sono di conseguenza dichiarabili, per cui richiedono un trattamento adeguato. 2.1.5. Alla luce delle discussioni in sede di OIL riguardo al lavoro minorile e al progetto di convenzione di cui è prevista l'adozione nel 1999, sarebbe forse opportuno che la Commissione prestasse maggiore attenzione, nell'analisi proposta, al lavoro sommerso (). 2.1.6. Il Comitato, da parte sua, può solo ribadire la propria opposizione a qualunque forma di sfruttamento dei minori e dichiararsi ancora una volta favorevole a un quadro rigorosamente disciplinato dalle legislazioni nazionali e dalle convenzioni internazionali. 2.1.7. Il Comitato vorrebbe inoltre sollevare il problema del subappalto () che nella pratica può dar vita, se se ne abusa, al fenomeno dell'evasione fiscale e sociale e del lavoro nero strutturato o autonomo. 2.1.8. A tale proposito il Comitato suggerisce alla Commissione di condurre una riflessione sul problema che non è mai stato affrontato in maniera specifica. 2.2. Le caratteristiche del lavoro sommerso Innanzitutto il Comitato nota con piacere che la Commissione affronta il fenomeno del lavoro sommerso sia a livello d'impresa che a livello individuale. È infatti opportuno porre l'accento sulle due facce del lavoro sommerso: da un lato la persona (fisica o giuridica) che svolge l'attività sommersa e dall'altro l'impresa o il singolo che se ne avvalgono. 2.2.1. Principali cause 2.2.1.1. Il Comitato condivide in pieno l'analisi della Commissione secondo cui la principale attrattiva del lavoro sommerso è di natura economica. 2.2.1.2. Una simile impostazione deve consentire verosimilmente di evidenziare il peso dell'imposizione fiscale e dei contributi sociali sulla manodopera, che grava tanto sulle persone quanto sulle imprese - specie le più piccole. Sottolinea inoltre il peso dell'imposizione fiscale sui privati cittadini che sono spesso gli «acquirenti» del lavoro sommerso. A tale proposito, il Comitato ha già riconosciuto la necessità di «invertire l'attuale tendenza dei sistemi fiscali ad imporre un onere sempre più pesante sul lavoro rispetto ad altre basi imponibili» (). In tale contesto è evidente che, pur prendendo atto del fatto che si tratta di una problematica comune a tutto il mercato del lavoro illegale, più si riduce il margine finanziario tra la fornitura di una prestazione dichiarata e di una sommersa, minore è l'attrattiva di questa seconda forma di lavoro. Nel frattempo, una strategia da sperimentare in via prioritaria è quella capace almeno di determinare un alleggerimento dei pesanti oneri fiscali e sociali che gravano sulle imprese ad alta intensità di manodopera. 2.2.1.3. Benché, secondo il Comitato, un certo numero di fattori storici abbia potuto in passato o possa ancor oggi influire sul ricorso al lavoro sommerso, questo fenomeno sembra comunque determinato segnatamente: - dal livello dei contributi sociali e dell'imposizione fiscale, - dagli oneri regolamentari e amministrativi, nonché - dalla mancanza di adattabilità della legislazione sul lavoro, - dall'immigrazione clandestina. 2.2.1.4. Il Comitato ricorda che il lavoro sommerso è diffuso principalmente in settori (artigianato, commercio, servizi, ecc.), in cui predomina la presenza di piccole imprese sulle quali il contesto fiscale, sociale, regolamentare e amministrativo grava in modo sproporzionato, come sottolinea il Libro bianco del Presidente Delors (). 2.2.1.5. La Commissione osserva che esistono altri fattori ancora in grado di favorire o agevolare lo sviluppo del lavoro sommerso (accettazione culturale, bassa competitività, scarsa attrattiva del servizio richiesto, ecc.). Il Comitato, tuttavia, si dissocia dall'affermazione della Commissione secondo cui «l'esistenza di associazioni professionali può essere anch'essa propizia al lavoro sommerso» (), tanto più che si tratta, nella maggioranza dei casi, di associazioni private a cui non è assolutamente obbligatorio aderire per poter esercitare un'attività commerciale. 2.2.1.6. Secondo il Comitato, inoltre, la Commissione non considera con sufficiente attenzione la comparsa sistematica del lavoro nero e le possibili conseguenze di tale fenomeno per interi settori d'attività. Si pensi ad esempio al campo delle costruzioni (edilizia e lavori pubblici) in cui esiste - nella maggioranza, almeno, degli Stati membri - un'offerta costante e su vasta scala di manodopera illegale, anche a livello transnazionale. 2.2.2. Chi sono i lavoratori del sommerso? 2.2.2.1. Il Comitato constata che la Commissione propone di concentrare la propria analisi su quattro categorie di lavoratori del sommerso, e più precisamente: - coloro che svolgono più lavori, - le persone «economicamente inattive», - i disoccupati, - i cittadini di paesi terzi. 2.2.2.2. Il Comitato ritiene però che vada introdotta una diversa classificazione in modo da distinguere tra chi dovrebbe avere uno statuto di lavoratore dipendente e chi, invece, ha deciso autonomamente di non dichiarare la propria attività. Tale ripartizione deve consentire di individuare più esattamente le risposte da fornire. 2.2.3. In quali settori il lavoro sommerso è più diffuso? 2.2.3.1. Tra i settori in cui il lavoro sommerso è più diffuso si collocano, secondo la Commissione, quelli tradizionali, caratterizzati da una produzione ad alta intensità di manodopera e da circuiti economici locali, con particolare riferimento a produzioni e/o ad attività svolte a domicilio in ambito familiare. 2.2.3.2. Il Comitato ritiene peraltro che ai settori tradizionali vadano anche associati i servizi commerciali destinati alle persone (assistenza generalizzata o finalizzata all'infanzia e agli anziani, ecc.) che non costituiscono oggigiorno un settore realmente strutturato in termini di offerta. 2.2.3.3. Secondo il Comitato, merita inoltre considerare con attenzione il telelavoro le cui condizioni di svolgimento possono favorire la mancata dichiarazione dell'attività svolta. 2.2.3.4. Il Comitato invita la Commissione a definire più chiaramente i settori che essa chiama innovativi. 2.2.4. Immigrati clandestini Se il fenomeno del lavoro svolto dagli immigrati clandestini va affrontato in ciascuno Stato membro nel quadro della strategia generale di lotta contro l'immigrazione clandestina, si tratta pur sempre, secondo il Comitato, di lavoro sommerso a tutti gli effetti. Il Comitato ritiene di conseguenza che tale tematica andrebbe trattata anche a livello europeo al fine di esaminare la possibilità di una maggiore convergenza in materia. 2.3. Impatto del lavoro sommerso 2.3.1. La sicurezza sociale e l'impatto sulle finanze pubbliche Il Comitato sottolinea l'impatto davvero negativo del lavoro sommerso sulle finanze pubbliche in termini di perdite sia di gettito fiscale che di contributi sociali. Tale fenomeno innesca un circolo vizioso inaccettabile in quanto finisce per gravare sui lavoratori in posizione regolare e sulle imprese. Dal momento, poi, che l'accesso ai servizi e alle prestazioni previsti dal sistema è il più delle volte aperto a tutti, non è sempre possibile impedire ai frodatori di beneficiarne. 2.3.2. L'impatto sulle persone 2.3.2.1. La situazione sociale della persona che svolga un lavoro sommerso è più vulnerabile rispetto, invece, a quella del lavoratore dichiarato. Tale vulnerabilità in termini di sicurezza sociale o di posizione lavorativa può tuttavia variare a seconda delle singole categorie di lavoratori del sommerso proposte dalla Commissione. 2.3.2.2. Al lavoratore del sommerso, la propria posizione personale in termini di copertura sociale non appare in taluni casi diversa nella sostanza da quella del lavoratore dichiarato. Va rilevato inoltre che i lavoratori del sommerso «altamente qualificati» non sembrano affatto penalizzati in tal senso in quanto, scegliendo volontariamente questo tipo di attività, godono spesso di condizioni di lavoro piuttosto favorevoli. 2.3.2.3. Il Comitato sottolinea pertanto che il lavoro sommerso può costituire una vera opportunità finanziaria per taluni, o può invece rappresentare una necessità «vitale» per altri - che non sono solo gli immigrati clandestini. È forse questo il motivo per cui sono molte le persone che cumulano due impieghi, di cui uno dichiarato. 2.3.2.4. Il Comitato, inoltre, si compiace che la Commissione abbia rilevato che il lavoro sommerso si ripercuote negativamente sui consumatori, i quali non beneficiano delle stesse garanzie di tutela della qualità nel caso di prestazioni e di servizi forniti dal sommerso. Occorre tuttavia precisare che il più delle volte il ricorso dei consumatori al lavoro sommerso avviene in base ad un calcolo o addirittura per necessità. In condizioni normali di mercato, infatti, non potrebbero a volte permettersi un determinato bene o servizio. Ed ecco che emerge ancora una volta il problema del costo del lavoro. 2.3.2.5. Il Comitato tiene infine a sottolineare l'enorme ingiustizia ai danni dei contribuenti che adempiono tutti gli obblighi in materia di imposizione fiscale e di contributi sociali. 2.3.3. Effetti sulla concorrenza 2.3.3.1. Il Comitato condivide quanto emerge dall'analisi della Commissione e cioè che, a livello internazionale, il lavoro sommerso riveste soltanto un ruolo relativo, in quanto risulta in effetti piuttosto complicato stabilire delle relazioni commerciali sulla base di attività lavorative non dichiarate. Inoltre è verosimile pensare che, a livello internazionale, i controlli siano più facili che negli scambi condotti localmente. Il lavoro sommerso sembrerebbe pertanto riguardare in primo luogo i servizi di prossimità. 2.3.3.2. Il Comitato ritiene che le imprese che ricorrono al lavoro sommerso lo facciano solo per una parte marginale della loro attività, che può variare a seconda dei casi. Va inoltre citato il caso del singolo lavoratore autonomo o del gruppo di persone la cui attività sommersa sia in concorrenza diretta con quella delle imprese regolarmente registrate. Il Comitato tiene comunque ad evidenziare la forte distorsione della concorrenza esistente, soprattutto in termini di costi dei prodotti e dei servizi, tra un bene o un servizio frutto di un'attività dichiarata o, al contrario, sommersa. 2.3.3.3. Il Comitato, se da un lato ritiene che siano le finanze pubbliche a risentire del lavoro sommerso, dall'altro giudica difficile ignorare il fatto che il lavoro sommerso potrebbe davvero provocare una distorsione della concorrenza a scapito delle imprese regolarmente registrate. Sono molte infatti le imprese che, con il diffondersi del lavoro sommerso, perdono segmenti di mercato via via più consistenti, rischiando così di scomparire. 2.4. Azioni proposte dalla Commissione La Commissione ritiene che nei confronti del lavoro sommerso si possano adottare due forme di intervento - di tipo repressivo o preventivo. 2.4.1. Misure repressive Le misure repressive, sotto forma di sanzioni nei confronti delle persone o delle imprese che approfittano del sistema, sono le seguenti: - assicurare un maggior rispetto delle regole, - favorire i sistemi in cui i diritti alle prestazioni della sicurezza sociale sono legati al versamento effettivo di contributi, - lanciare campagne di sensibilizzazione. 2.4.2. Misure preventive La prevenzione consiste nell'adattare la legislazione esistente ai nuovi tipi di lavoro. In tale contesto la Commissione propone quanto segue: - liberalizzare i mercati dei prodotti e dei servizi e semplificare le procedure per la creazione di piccole imprese; - incoraggiare la strutturazione dell'offerta di servizi in determinati settori (assistenza, pulizia, ecc.) e il riconoscimento delle nuove occupazioni e competenze; - incrementare il coinvolgimento delle parti sociali nelle azioni d'informazione, applicazione e controllo; - adattare la legislazione del lavoro inadeguata in linea con l'evoluzione dei nuovi tipi di lavoro; - riformare i sistemi di protezione sociale in modo da coprire i brevi periodi di lavoro, il lavoro saltuario o alternato alla disoccupazione, il settore dell'assistenza alla comunità, ecc.; - ridurre la tassazione sulla manodopera a beneficio sia del datore di lavoro che del lavoratore; - ridurre le aliquote IVA applicate ai servizi ad alta intensità di manodopera (). 2.4.3. La Commissione evidenzia due aspetti del lavoro sommerso che richiedono due forme d'intervento corrispondenti, ma distinte: - nei confronti di coloro che approfittano del sistema indebolendo al tempo stesso i meccanismi di solidarietà, occorre un intervento incentrato su sanzioni e campagne di sensibilizzazione; - come conseguenza della maggiore flessibilità del mercato del lavoro e del ritardo nell'adattamento della legislazione vigente, occorre un'azione incentrata sulla prevenzione, adeguando la legislazione alle nuove realtà del mercato del lavoro e riducendo gli oneri e gli ostacoli. 2.4.4. Il Comitato si chiede se l'impostazione adottata dalla Commissione non possa di per sé dar adito a contraddizioni. 2.4.4.1. Al punto 4.1 la Commissione, da un lato, fa appello ad un maggiore rispetto delle regole e, dall'altro, sostiene la tesi contraria in quanto parla di adattamento della legislazione inadeguata all'evoluzione dei nuovi tipi di lavoro. 2.4.4.2. La Commissione può forse sostenere e al tempo stesso ridimensionare la necessità di una legislazione di base? Secondo quali criteri, del resto, la Commissione giudica l'attuale legislazione del lavoro inadeguata alle nuove occupazioni o forme di lavoro? 2.4.4.3. Inoltre, visto che negli ultimi anni tutti gli Stati membri hanno rafforzato i controlli, è possibile accontentarsi semplicemente di sanzioni nei confronti di coloro che approfittano del sistema? Si può forse continuare a considerarli gli unici responsabili del lavoro sommerso? 2.4.5. Il Comitato non è d'accordo con la Commissione quando questa afferma che le misure di adeguamento e prevenzione riguarderebbero solo le nuove occupazioni o le nuove forme di lavoro. Non è forse questo un modo di liquidare fin troppo rapidamente il fatto che, oggigiorno, si rendono comunque indispensabili degli adeguamenti di carattere generale? La Commissione, peraltro, non definisce in nessun modo quelle che chiama le «nuove occupazioni». 2.4.6. Quanto all'insieme delle azioni proposte al Capitolo 4, il Comitato suggerisce alla Commissione di presentarle in modo più strutturato, definendo con maggior chiarezza e precisione i diversi interventi e i relativi livelli, compresi interventi o azioni a livello comunitario. 2.4.6.1. In questo caso, le competenze comunitarie in materia e le relative basi giuridiche potrebbero ad esempio essere: - l'Articolo 95 (ex Art. 100 A - funzionamento del mercato interno) per evitare le distorsioni della libera concorrenza prodotte dal lavoro sommerso; - e/o gli Articoli 137 e 138 (ex Articoli 118 e 118 A - condizioni di lavoro, sicurezza e salute dei lavoratori) per favorire condizioni di lavoro adeguate. 3. Osservazioni particolari Il Comitato approva nelle sue linee generali l'analisi condotta dalla Commissione in merito al mercato del lavoro sommerso. Secondo il Comitato, tuttavia, il lavoro sommerso è anche il riflesso di disposizioni amministrative insufficienti e del costo della manodopera. Il Comitato ha del resto già ribadito tale concetto in pareri formulati precedentemente. Nella maggioranza dei casi il lavoro sommerso è motivato da considerazioni di carattere finanziario a livello sia di domanda che di offerta. È pertanto essenziale elaborare una strategia che contribuisca a una riduzione dei vantaggi finanziari derivanti dal ricorso al lavoro sommerso. È importante, inoltre, riflettere sulla strutturazione dei servizi destinati alle persone, promuovendo al tempo stesso lo spirito imprenditoriale e l'adeguamento di parte della legislazione. A tale proposito, il Comitato giudica più coerente anteporre alle misure repressive quelle preventive. Dall'analisi condotta dalla Commissione sul lavoro sommerso emerge infatti la necessità di adeguare la legislazione alle realtà economiche e sociali. Solo in un secondo tempo le misure repressive potranno svolgere un ruolo efficace nella lotta contro il lavoro sommerso. 3.1. Misure preventive 3.1.1. Liberalizzare i mercati dei prodotti e dei servizi e semplificare le procedure per la creazione di piccole imprese Il Comitato si è sempre espresso a favore dello spirito imprenditoriale e degli investimenti nelle piccole e medie imprese (PMI), nonché nelle microimprese che creano nuova occupazione, esprimendo il proprio compiacimento per il «programma d'azione speciale Amsterdam» avviato in tal senso dalla Banca europea per gli investimenti. Se il Comitato è favorevole alla semplificazione delle procedure per la creazione delle piccole imprese, occorre tuttavia rendere il contesto giuridico e amministrativo più favorevole a tali imprese, in linea con l'impostazione accolta nel Libro bianco. Il Comitato ha proposto peraltro dei programmi di formazione mirati per aiutare le PMI e le microimprese a comprendere meglio le direttive che le riguardano da vicino, e ad adattarvisi. 3.1.2. Incoraggiare la strutturazione dell'offerta di servizi in determinati settori (assistenza, pulizia, ecc.) e il riconoscimento delle nuove occupazioni e competenze Il Comitato ha già espresso il proprio appoggio alla proposta volta a strutturare in maniera più conveniente i settori che ancora offrono posti di lavoro spesso sommersi, come l'assistenza generalizzata o a domicilio e le attività culturali. È infatti indispensabile stroncare sul nascere lo sviluppo di un'economia parallela e di un mercato del lavoro sommerso. 3.1.3. Incrementare il coinvolgimento delle parti sociali alle azioni d'informazione, applicazione e controllo Il Comitato ritiene che occorra rafforzare la partecipazione di tutti gli interlocutori sociali rappresentativi alle azioni d'informazione e di prevenzione del lavoro sommerso. Si chiede invece se sia sempre giustificato coinvolgere tali interlocutori nelle azioni di controllo. Le parti sociali possono tuttavia contribuire a smascherare forme illegali di occupazione e, collaborando con le autorità competenti, a far rispettare le norme giuridiche e contrattuali. Possono assumersi le proprie responsabilità creando ad esempio degli organi di arbitrato e di disciplina interna ed elaborando nuove procedure preventive o nuovi meccanismi di vigilanza insieme con le autorità pubbliche. Il Comitato, pertanto, invita ancora una volta la Commissione ad essere più precisa in merito alle azioni di applicazione e di controllo previste a livello settoriale, locale ed europeo. La Commissione dovrebbe anche tener conto del ruolo di altri soggetti ed operatori socioeconomici nelle azioni da promuovere. 3.1.4. Adattare la legislazione del lavoro inadeguata all'evoluzione dei nuovi tipi di lavoro Il Comitato esorta la Commissione ad esprimersi con maggior prudenza o, se non altro, con maggior precisione, nel definire la legislazione del lavoro inadeguata. Sotto quali aspetti la legislazione risulta più inadatta ai nuovi tipi di lavoro che non, invece, alle attività tradizionali? Tale considerazione vale esclusivamente per i nuovi tipi di lavoro? In tale contesto, la Commissione potrebbe fare di più per incoraggiare le parti sociali a condurre una riflessione a livello nazionale sull'evoluzione della legislazione del lavoro specie per quanto concerne le piccole imprese. Come infatti emerge dalla Comunicazione della Commissione, il lavoro sommerso interessa in prima istanza le imprese di piccole dimensioni ed è in tale ambito che occorre dunque condurre la riflessione. Risulta oggi evidente che un certo numero di piccole imprese nutre delle remore ad assumere personale. Più in generale, è opportuno chiedersi se il contesto giuridico, fiscale, amministrativo e regolamentare sia nel suo insieme adeguato alla realtà delle piccole imprese. 3.1.5. Riformare i sistemi di protezione sociale in modo da coprire i brevi periodi di lavoro, il lavoro saltuario o alternato alla disoccupazione, il settore dell'assistenza alla comunità, ecc. Il Libro bianco del Presidente Delors aveva già introdotto il concetto di una migliore integrazione tra sistemi di protezione sociale e il lavoro saltuario di breve durata, raccomandando in particolare «la ristrutturazione dei programmi nazionali di sostegno dei redditi, in modo da consentire un cumulo tra reddito da lavoro e prestazioni sociali nell'ambito di sistemi integrati di imposizione fiscale e di sostegno del reddito con adeguate garanzie» (). Anche nella dichiarazione formulata in occasione del Vertice di Dublino sull'occupazione gli Stati membri sono stati invitati a sviluppare sistemi di protezione sociale in grado di adattarsi ai nuovi modelli di lavoro e di fornire protezione sociale adeguata a coloro che lavorano nell'ambito di tali modelli. Il Comitato aveva già formulato un parere in materia proponendo in particolare la promozione e il riconoscimento di attività dichiarate sulla base di partenariati tra pubblico e privato nei settori dell'assistenza, dei trasporti, dell'energia e dell'ambiente, tramite il ricorso a meccanismi di sostegno del reddito non salariali, accompagnati da opportune garanzie grazie alla partecipazione delle parti sociali, dell'economia sociale e delle ONG interessate, nonché degli enti locali e regionali (). Tale orientamento non può tuttavia creare un settore in concorrenza con quello commerciale. Lo stesso dicasi dell'attività svolta dalle agenzie di avviamento al lavoro e da altre associazioni intermediarie. 3.1.6. Ridurre i prelievi fiscali sulla manodopera a beneficio sia del datore di lavoro che del lavoratore Il Comitato ritiene che l'intervento proposto riesca in sostanza a centrare la causa primaria del lavoro sommerso. Il Libro bianco del Presidente Delors ha del resto proposto di ridurre o addirittura abolire i contributi sociali a carico dei datori di lavoro per la manodopera meno qualificata e a bassa retribuzione, finanziando i relativi costi tramite misure compensative quali i tributi con finalità ambientali, le accise sui prodotti di consumo nocivi alla salute e un'imposta sui redditi del capitale finanziario che renda più conveniente l'orientamento del risparmio verso investimenti produttivi (). Il Comitato si era già espresso a favore di queste fonti alternative di finanziamento in due pareri, uno del novembre 1996 sul futuro della protezione sociale () e l'altro del 9 luglio 1997 sulla politica tributaria nell'Unione europea (). Il Comitato individua anche un altro orientamento da seguire, vale a dire verificare fino a che punto la modifica della base di calcolo dei contributi di sicurezza sociale sia una soluzione idonea. È evidente, tuttavia, che tale orientamento non deve far sì che i posti di lavoro stabili vengano sostituiti da quelli precari, né compromettere i diritti di chi beneficia della sicurezza sociale (). 3.1.7. Ridurre le aliquote IVA applicate ai servizi ad alta intensità di manodopera Il Comitato si è a più riprese dichiarato favorevole a ridurre le aliquote IVA per i prodotti, le attività e i servizi ad alta intensità di manodopera che offrono prospettive di occupazione. Il Comitato ribadisce il proprio sostegno a tale misura che mira a creare nuova occupazione e a rendere il lavoro sommerso economicamente meno conveniente. Del resto, nelle conclusioni formulate dalla Presidenza in occasione del Vertice di Vienna del 12 dicembre 1998, si invita tra l'altro la Commissione «a consentire agli Stati membri che lo desiderino di sperimentare aliquote IVA ridotte su servizi ad alto impiego di manodopera non esposti a concorrenza transnazionale» (). 3.2. Sanzioni 3.2.1. Assicurare un maggior rispetto delle regole Il Comitato ritiene senza dubbio importante proseguire e rafforzare i controlli, ricorrendo in particolare ai servizi doganali. È infatti compito del Comitato difendere gli aspetti a cui «nella società si attribuisce valore», citando le parole della Commissione. Resta da stabilire a che livello garantire l'applicazione delle regole in questione. Quale ruolo è affidato all'Unione europea? Se è essenziale incoraggiare le persone e le imprese a evitare il lavoro sommerso, altrettanto importante è mantenere e rafforzare le sanzioni; queste devono colpire tanto chi offre lavoro sommerso quanto chi lo domanda o l'utilizzatore finale. Il lavoro sommerso, infatti, non soltanto produce una distorsione della concorrenza, ma ha anche delle ripercussioni sul mercato del lavoro regolare come pure sulla situazione delle imprese e dei lavoratori che operano in buona fede. I rappresentanti delle imprese e dei lavoratori salariati tentano di tutelarsi elaborando dei codici di condotta da un lato e chiedendo sanzioni più severe dall'altro. Il quadro di riferimento per gli accordi tra le parti è costituito dalle convenzioni dell'OIL. In termini di sanzioni, il Comitato pensa all'esclusione delle imprese che non rispettano le normative sociali dalle gare per appalti pubblici e ai provvedimenti in materia di responsabilità sociale (che interessino l'intera catena produttiva). Tuttavia il Comitato mette in guardia la Commissione di fronte al pericolo di un inasprirsi incontrollato dei controlli amministrativi - con conseguenti ricadute negative. A tale proposito, accade fin troppo spesso che si investa molto nel controllo delle imprese dell'economia formale, mentre il sommerso non è oggetto di indagini serie. 3.2.2. Favorire i sistemi in cui i diritti alle prestazioni della sicurezza sociale sono legati al versamento effettivo di contributi Il Comitato giudica essenziale il collegamento - anche solo parziale - tra versamento dei contributi e erogazione delle prestazioni. Tuttavia, il paese che abbia già introdotto una copertura sociale universale può forse fare marcia indietro? Il Comitato fa rilevare d'altro canto che il lavoro sommerso può interessare persone che sono a volte già coperte in quanto svolgono un secondo lavoro o hanno già in qualche forma acquisito diritto al sistema di sicurezza sociale oppure ricevono un sussidio in quanto disoccupate. Occorre, per concludere, esaminare più attentamente il problema dei lavoratori inattivi ed economicamente esclusi dalla società. 3.2.3. Lanciare campagne di sensibilizzazione Il Comitato potrebbe sostenere questa proposta anche sul piano politico, tramite «le forze vive» in esso rappresentate. La Commissione dovrebbe infatti assegnare un ruolo specifico alle parti sociali e agli altri agenti economici nel promuovere campagne di sensibilizzazione coordinate. Potrebbe inoltre sostenere e/o cofinanziare tali campagne e dovrebbe infine introdurre il concetto di sensibilizzazione e di prevenzione del lavoro sommerso quale procedura di «analisi comparativa» (benchmarking) negli orientamenti in materia di occupazione. Il Comitato si domanda perché tale aspetto non sia stato affrontato nella recente Comunicazione della Commissione in materia (). Bruxelles, 27 gennaio 1999. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice RANGONI MACHIAVELLI () GU C 284 del 14.9.1998. () GU C 126 del 23.5.1989; GU C 159 del 17.6.1991; GU C 49 del 24.2.1992; GU C 133 del 31.5.1995; GU C 157 del 25.5.1998. () GU C 73 del 9.3.1998: punto 2.2.5.1. () Libro bianco «Crescita, competitività, occupazione - Le sfide da percorrere per entrare nel XXI° secolo», COM(93) 700 def., punto 8.8, lettera d), secondo trattino. () COM(98) 219 def., punto 2.2, terzo punto in neretto, pag. 6. () Proposta già avanzata dal Commissario europeo Monti. () Libro bianco, op. cit., punto 8.8, lettera c), terzo trattino. () GU C 73 del 9.3.1998, pag. 85, punto 2.2.2. () Libro bianco, op. cit., punti 9.4 e 9.5. () GU C 66 del 3.3.1997, pag. 58, punto 5. () GU C 296 del 29.9.1997, pag. 37, punto 2.2.3. () GU C 73 del 9.3.1998, pag. 85, punto 2.2.5. () Conclusioni della Presidenza, SN 300/98, punto 35. () Comunicazione della Commissione «Dagli orientamenti all'azione: i piani d'azione nazionali per l'occupazione», COM(98) 316 def.