C 226/22 IT 8.8.2000 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio,
al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni “Coesione e
trasporti”»
(2000/C 226/09)
IL COMITATO DELLE REGIONI,
vista la Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico
e sociale e al Comitato delle regioni sul tema «Coesione e trasporti» (COM (1998) 806 def. del 14 gennaio1999);
visto il Trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare il Titolo XV (Reti transeuropee) e il
Titolo XVII (Coesione economica e sociale);
vista la prima bozza ufficiale di Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo (SSSE) presentata nella riunione
informale dei Ministri responsabili dell’assetto territoriale degli Stati membri dell’Unione europea, svoltasi
a Noordwijk il 9 e 10 giugno 1997;
vista la Decisione n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 luglio 1996 (
1) sugli
orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti e la proposta di decisione
del Parlamento europeo e del Consiglio che la modifica e che segue attualmente il suo iter (2);
vista la decisione dell’Ufficio di presidenza del 2 giugno 1999 di elaborare un parere sull’argomento,
conformemente al disposto dell’articolo 265, quinto comma del Trattato che istituisce la Comunità
europea e di affidare alla Commissione 1 «Politica regionale, fondi strutturali, coesione economica e
sociale, cooperazione transfrontaliera ed interregionale» l’incarico di preparare i lavori in materia;
visto il contributo della Commissione 3 «Reti transeuropee, trasporti, società dell’informazione» (Relatore:
Tabakidis, Sindaco di Anargyron, Grecia/PSE);
visto il progetto di parere (CdR 390/99 riv. 2) adottato dalla Commissione 1 il 1odicembre 1999
(Relatore: Valcarcel Siso, Presidente della Comunità autonoma della Regione di Murcia, Spagna/PPE),
ha adottato il 12 aprile 2000, nel corso della 33asessione plenaria, il seguente parere.
1.Introduzione pratico. Per tale motivo, tutti i tipi di analisi e di politica volti
a consolidare e sviluppare le sinergie tra coesione e trasporti
devono essere impostati con il massimo rigore e la massima1.1. La «coesione economica e sociale» è definita all’articoloprecauzione.B del Trattato sull’Unione europea come uno strumento chiave
per il raggiungimento di un «progresso economico e sociale
equilibrato e sostenibile» nell’Unione europea.
1.4. In tale contesto, la comunicazione C/T trasmessa dalla
Commissione europea al Consiglio, al Parlamento europeo, al1.2. Inoltre, come afferma la Commissione nella comunica-Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni vazione sulla coesione e sui trasporti, oggetto del presente parereaccolta con favore e valutata positivamente, per due motivi: la(in seguito denominata comunicazione C/T), è nota da tempocomunicazione non solo mette in risalto gli sforzi compiutila correlazione esistente tra i livelli di sviluppo economico efinora dall’Unione europea in materia di coesione e trasportisociale e le disponibilità d’infrastrutture e di servizi di trasporto.ma rivela in particolare la decisa volontà di progredire e di
superare i limiti tuttora esistenti. Per fare degli esempi concreti,
la comunicazione C/T: 1.3. Nonostante cio `, il rapporto tra i trasporti e lo sviluppo
globale (e la coesione economica e sociale che ne fa dasostegno) è di grande complessità a livello sia teorico sia
— constata come le politiche settoriali di liberalizzazione dei
servizi di trasporto possano provocare svantaggi differen-
ziali per taluni gruppi della popolazione o per taluni ambiti (1) GU L 228 del 9.9.1996, pag. 1.
(2) COM(97) 681 def. — GU C 120 del 18.4.1998, pag. 14. territoriali;
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— indica in che modo bisognerà prevenire o compensare 1.9. Uno degli obiettivi più importanti della politica comu-
nitaria è la cosiddetta coesione, cioè la creazione di condizioni alcuni di questi svantaggi, ad esempio mediante una
politica dei trasporti che promuova: che rendano possibile proprio tale pari partecipazione allo
sviluppo delle diverse regioni europee. Questo obiettivo viene
ribadito espressamente nel nuovo Trattato (Trattato di Amster-— il mantenimento di determinati servizi con la partecipa-dam), precisamente nell’articolo 2.zione di fondi pubblici e
— la riduzione delle disparità interregionali in materia di
1.10. Tuttavia, già dal 1988, con il nuovo orientamento dei accessibilità.
fondi strutturali, la Comunità ha messo in atto la proposta di
promuovere politicamente ed economicamente la coesione
1.5. Cio ` premesso, il Comitato intende affrontare argomenti economica e sociale. Più tardi, nel 1993, con l’inserimento del
quali: Fondo di coesione nei fondi strutturali, la politica comunitaria
si è prefissa obiettivi ancora più concreti, cioè gli investimenti
nella costruzione delle reti transeuropee. Nel contempo, la— gli strumenti a disposizione per valutare i risultati inBanca europea per gli investimenti ha contribuito allo stessomateria di coesione e trasporti;obiettivo politico dando la priorità alla concessione di prestiti
destinati a progetti di sviluppo regionale.— la disparità tra le politiche modali e ambientali nelle zone
centrali e in quelle periferiche dell’Unione;
— le difficoltà delle zone periferiche e insulari e il ruolo che
devono svolgere i porti europei per risolverle;2.Trasporti e coesione
— gli effetti dell’abbandono e della chiusura delle reti seconda-
rie di trasporto nel processo di spopolamento delle regioni
2.1. La funzione dei trasporti, sia a livello delle infrastrutture depresse e di montagna nell’interno dell’Europa;
che della prestazione di servizi, è indubbiamente molto
importante per lo sviluppo di ogni regione.— i progressi verso una maggiore internalizzazione dei costi
attraverso l’introduzione progressiva di sistemi per la
fissazione delle tariffe delle infrastrutture;
2.2. Il rapporto tra lo sviluppo economico e lo sviluppo del
sistema dei trasporti è scientificamente provato, benché non— il coordinamento delle politiche e degli strumenti d’inter-ne siano state definite con certezza la forma e le variabili.vento.
1.6. In alcuni punti concreti relativi alle questioni sopracci- 2.3. E `certo, tuttavia, che il migliore funzionamento del
tate e nelle conclusioni figuranti alla fine del presente parere, il sistema dei trasporti, sia dal lato delle infrastrutture che da
Comitato ribadisce le valutazioni e le proposte già presentate quello dei servizi, costituisce un elemento fondamentale dello
nel suo parere in merito alla rete transeuropea dei trasporti (1). sviluppo delle diverse regioni, nel breve e nel lungo periodo.
Esso riprende comunque gli stessi argomenti e mantiene le
stesse valutazioni effettuate in detto parere.
2.4. A breve termine la progettazione, la costruzione, il
funzionamento e il mantenimento del sistema dei trasporti 1.7. Vi sono differenze geografiche, economiche, demogra-
contribuiscono alla creazione di posti di lavoro con effetti fiche, culturali e sociali molto marcate nel territorio dell’Unione
immediati sull’integrazione sociale e sul benessere economico europea. Le regioni ad elevata concentrazione demografica e
degli abitanti delle diverse regioni. In un secondo tempo il con una forte attività economica presentano normalmente un
sistema dei trasporti incide direttamente sui fattori di base alto tenore di vita, mentre, d’altra parte, esistono regioni afflitte
della produzione (tipo di produzione, circolazione delle mate- dal sottosviluppo e da un crescente spopolamento.
rie prime, distribuzione dei prodotti, sistemi di deposito, ecc.).
1.8. Anche le zone insulari o isolate presentano delle
caratteristiche peculiari. Queste differenze influiscono diretta-2.5. Il rafforzamento più generale delle attività economichemente sul diverso ritmo di sviluppo di ciascuna regione e, insia nel settore della produzione che in quello dei servizi (ad es.ultima analisi, sulle potenzialità delle regioni che partecipanoil turismo) è una delle funzioni più importanti svolte daiin maniera quanto più paritaria possibile alla struttura socio-trasporti.economica più ampia che è l’Unione europea.
2.6. Essi rivestono un’importanza particolare nelle zone(1) Parere basato sulla relazione della Commissione del 1998 sull’ap-
rurali e di pesca data la deperibilità dei prodotti freschi agricoli plicazione degli orientamenti e sulle priorità per il futuro
e alieutici, che richiedono un trasporto più rapido rispetto alla (COM(98) 614 def.) (CdR 60/99 fin — GU C 293 del 13.10.1999,
pag. 9). maggior parte dei prodotti industriali.
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2.7. Inoltre, è evidente la notevole dimensione territoriale 2.12. Le molteplici ripercussioni prodotte dai trasporti
dimostrano l’importanza delle specificità locali che occorre dei trasporti. Ogni regione ha esigenze diverse per quanto
riguarda il sistema dei trasporti che deve essere sviluppato sia prendere seriamente in considerazione per quanto riguarda la
progettazione delle infrastrutture di trasporto in Europa. Tali nella sua componente tecnologica che per gli aspetti economi-
ci. Cio `significa che in alcune regioni il sistema dei trasporti peculiarità locali esistono anche all’interno degli Stati membri
ed è quindi importante mettere in rilievo l’esigenza crescente deve essere progettato in modo tale da sostenere il modello di
produzione (soprattutto nelle zone industriali), mentre in altre di rispettare ed applicare il principio di sussidiarietà anche nel
settore dei trasporti. lo sviluppo del trasporto pubblico di passeggeri riveste una
maggiore importanza per l’integrazione sociale dei cittadini
(in primo luogo nelle regioni isolate o svantaggiate) e il
mantenimento dell’equità sociale e dell’equilibrio economico(nelle zone circostanti ai grandi centri urbani e nelle zone ad3.Strumenti per la valutazione dei risultatialta concentrazione di traffico situate nelle regioni centrali
dell’UE). In questo senso, bisognerebbe sostenere con l’aiuto
dei fondi strutturali o del Fondo di coesione gli investimenti3.1. Il rapporto diretto tra la politica comunitaria deinei sistemi di trasporto pubblico di passeggeri rispettositrasporti e la coesione economica e sociale si evince analizzan-dell’ambiente; questo favorisce la intermodalità e facilita unado contemporaneamente il Titolo XII (Reti transeuropee) ed ilmobilità sostenibile nelle città, tenendo conto dell’accessibilitàTitolo XIV (Coesione economica e sociale) del Trattato chedi queste ultime e del loro collegamento con le reti transeu-istituisce la Comunità europea. In questi due titoli, la politicaropee.delle reti transeuropee di trasporto è vista come uno strumento
destinato a contribuire direttamente al rafforzamento dellacoesione economica e sociale, cioè riducendo «il divario tra i
livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle
regioni meno favorite, comprese le zone rurali» (il Trattato di 2.8. E `importante sottolineare che l’inadeguatezza di una
Amsterdam ha aggiunto le parole «o insulari»). rete di trasporti ha delle ripercussioni dirette sul costo della
vita, dato che le carenze di una rete possono costituire una
specie di tassa straordinaria che aumenta il costo dei prodotti
3.2. Altri approcci di carattere più generale, che la Commis- per il consumatore. Questo aumento dei costi colpisce princi-
sione europea propone da tempo (Libro bianco «Crescita, palmente gli strati economicamente più deboli della società e
competitività, occupazione. Le sfide e le vie da percorrere per quindi nuoce alla coesione. Per di più tale tassa straordinaria
entrare nel XXI secolo», 1993) e che sono stati opportunamente che deriva dalle carenze di una rete di trasporti incide
ripresi nella comunicazione C/T, sono quelli che collegano la sull’esportazione delle merci prodotte in tali regioni.
creazione d’infrastrutture di trasporto alla creazione di posti di
lavoro.
2.9. In conformità con quanto detto sopra, in molti casi i3.3. In proposito occorre considerare innanzi tutto latrasporti sono legati al concetto di servizio pubblico.creazione temporanea di posti di lavoro nella fase di costruzio-
ne. E `tuttavia più opportuno puntare alla creazione di posti di
lavoro duraturi (grazie alle nuove condizioni di accessibilità eai costi) sia perché rappresentano una prospettiva a più lungo
termine, sia perché tale creazione di posti di lavoro stabilisce2.10. Esempi tipici in questo campo sono il trasporto deiun collegamento pratico immediato e permanente tra lamalati da regioni isolate nei centri medici organizzati dellecompetitività dell’apparato produttivo e la coesione economicazone urbane, l’assistenza a bambini e giovani nei centrie sociale.educativi, la possibilità di un rapido soccorso nei casi di
catastrofi naturali nelle regioni isolate e il processo di integra-
zione sociale mediante contatti tra diverse culture locali.3.4. L’intervento comunitario in materia di trasporti è infine
destinato ad avere effetti positivi consistenti in una maggiore
creazione e una migliore distribuzione del reddito come
risultato finale della riduzione delle disparità e della creazionedi posti di lavoro, che conclude felicemente il processo di 2.11. In tale contesto, i trasporti non devono essere valutati
applicando rigorosi criteri economici (redditività economica), circolazione economica come fattore di coesione economica e
sociale. ma rientrano in un quadro più ampio di analisi socioeconomica
ed ecologica. E `importante a tale proposito sottolineare che se
la mancanza o l’inadeguatezza di servizi di base non saranno
compensate da un’efficace rete di trasporti che neutralizzi gli 3.5. Il Comitato delle regioni ritiene pero `che il collegamen-
to tra politica dei trasporti e coesione economica e sociale effetti negativi di tale carenza ravvicinando a tali servizi le
popolazioni delle regioni isolate o svantaggiate, continuerà ad rimarrà solo allo stadio di principio generale o di pio desiderio
se non verranno messi a disposizione gli strumenti in grado di accentuarsi il vuoto demografico e di attività economica che
impedisce di mettere a frutto gli investimenti in materia di misurare gli effetti concreti della prima sulla seconda. Si tratta
dunque, globalmente, di stabilire fino a che punto la politica trasporto. Ne risulta per queste regioni un circolo vizioso nel
quale la crescente mancanza di offerta determina a sua volta comunitaria dei trasporti e ciascuno dei suoi strumenti specifici
contribuiscono al raggiungimento di tre obiettivi fondamentali: una crescente mancanza di domanda e viceversa.
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— aumento della competitività dell’economia europea; 4. Politiche differenziate per le zone centrali, periferiche,
insulari e intercluse
— consolidamento di uno schema di mobilità sostenibile;4.1. In precedenti occasioni, il Comitato ha sottolineato che
la politica comunitaria dei trasporti deve prendere in seria
considerazione i problemi cosı `come si presentano nelle— nel nostro caso specifico, rafforzamento della coesionediverse zone del territorio europeo, cercando in ogni singoloeconomica e sociale all’interno dell’Unione.caso le soluzioni concrete a problemi specifici:
— «zone centrali», in cui i problemi fondamentali sono3.6. La mancanza di tali strumenti quantitativi (indicatori epiuttosto legati ai criteri relativi alla competitività e allavariabili di misurazione, procedimenti di valutazione, ecc.) ècapacità e in cui l’impatto dei fattori esterni (in particolareattualmente evidente sia sul piano delle azioni specifiche siaquelli ambientali) è determinante;sul piano più generale delle reti d’infrastruttura e dei servizi di
trasporto. Secondo le informazioni di cui il Comitato dispone,— «zone periferiche», in cui è inevitabile che prevalganonegli ultimi anni la Commissione europea ha lavorato con unaproblemi relativi al reddito e all’occupazione, all’accessibi-certa intensità su questi aspetti. Tuttavia:lità, allo spopolamento e alla coesione economica e sociale
e in cui l’impatto dei fattori esterni puo `essere relativamente
minore.— per quanto concerne una infrastruttura, un servizio, un’a-
zione o un progetto concreto, risulta difficile
4.2. E `inoltre necessario tener conto della cosiddetta dimen-
sione settentrionale. Le estreme regioni del nord si differenzia-
— stabilire «ex ante» il grado d’interesse comunitario che no dalle altre regioni dell’Unione in termini di clima, situazione,
riveste, in linea con le politiche di coesione, e geografia economica e geopolitica. La bassa densità di popola-
zione e le lunghe distanze conferiscono alle regioni del nordalcune caratteristiche particolari che richiedono l’adozione di
— valutare «ex post» il grado di realizzazione degli una politica comunitaria dei trasporti adeguata alle loro
obiettivi perseguiti; peculiarità. Anche numerose zone montane e intercluse all’in-
terno dei paesi meridionali, molto poco popolate, hanno
problemi di trasporto a causa delle loro caratteristiche partico-
— per quanto concerne invece le politiche e le reti globali lari. Anch’esse dunque dovrebbero essere oggetto di un
d’infrastrutture e servizi, risulta difficile trattamento specifico.
4.3. Anche se la comunicazione C/T afferma che, nel — stabilire se lo sforzo compiuto vada effettivamente
definire le reti transeuropee di trasporto, si è tenuto conto nella direzione fissata e in quale misura (o con quali
delle esigenze delle regioni periferiche (
1), il Comitato esprime deviazioni globali o specifiche) e
dubbi a tale proposito, ritenendo che le esigenze delle regioni
periferiche, intercluse ed insulari sono state sı `prese in conside-
razione, ma non in maniera specifica o diversa rispetto alle — individuare strumenti di azione che potenzino o cor-
esigenze delle zone centrali. Questa differenziazione, se fosse reggano gli effetti ottenuti.
stata applicata al momento giusto, avrebbe rappresentato un
prezioso sostegno ad obiettivi chiari e quantificabili in materiadi accessibilità e di coesione economica e sociale.
3.7. Il Comitato giudica pertanto opportuno proporre che
le «azioni orizzontali» di R e S promosse dalla politica
4.4. Il Comitato ritiene che gli stessi esempi forniti dalla comunitaria dei trasporti comprendano funzioni destinate ad
comunicazione C/T a favore della sua teoria (reti di porti e approfondire la definizione e l’elaborazione di indicatori
aeroporti) valgono come esempi contrari che confermano i quantitativi e metodi appropriati che permettano di valutare
suoi dubbi. Va molto apprezzata, dal punto di vista dell’accessi- in qualsiasi momento il contributo delle politiche comunitarie
bilità, l’inclusione nelle reti transeuropee di piccoli aeroporti dei trasporti
situati in zone insulari lontane (componenti regionali e di
accessibilità nel sistema aeroportuale). Tuttavia, altri criteri diselezione associati a limitazioni del traffico e ad una definizione — allo sviluppo della competitività dell’apparato produttivo;
troppo vaga di «enclave regionale» hanno fatto sı `che anche in
zone centrali che godono di eccellenti comunicazioni via terrae non hanno problemi di interclusione, siano state selezionate — alla definizione di una mobilità e di una ripartizione tra i
numerose e piccole componenti regionali e di accessibilità nel modi di trasporto, entrambe sostenibili;
sistema aeroportuale (in alcuni casi distanti meno di 50 km.
l’una dall’altra).
— al miglioramento di almeno due componenti fondamentali
della coesione economica e sociale, quali l’accessibilità
interterritoriale e l’occupazione. (1) COM(98) 806 def., punto 26.
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4.5. Il dubbio espresso in merito al modo in cui i problemi 5.5. La Commissione europea ha rispettato il suo impegno
presentando una proposta di decisione del Parlamento europeo delle zone periferiche sono stati presi in considerazione in sede
di progettazione delle reti transeuropee, è corroborato dalle e del Consiglio che modifica la Decisione n. 1692/96/CE (3).
Questa proposta contiene carte di identificazione di porti conclusioni di alcuni studi effettuati su incarico della Commis-
sione europea; tali conclusioni sono tutt’altro che sorprendenti specifici d’interesse comunitario e ingloba i porti e le cosiddette
«zone di scambio modale» nella rete transeuropea di trasporto e mettono chiaramente in evidenza quali sono le regole del
gioco (1): combinato. Nonostante cio `, il rispetto dell’impegno è da
considerarsi puramente formale dato che la Commissione ha— le città di medie dimensioni situate in regioni centrali, suiscelto d’identificare tutti i porti che abbiano un minimonodi o sui corridoi sono quelle che trarranno i maggiorid’importanza.benefici in termini di accessibilità;
5.6. Dal punto di vista delle zone periferiche, questa— anche le principali zone metropolitane, benché in misuraconclusione non puo `essere giudicata positivamente, dato cheinferiore, saranno tra le principali beneficiarie della rea-l’inserimento di un gran numero di piccoli porti nelle zonelizzazione della rete;centrali finisce per svalutare l’interesse precipuo che presenta-
no i porti per il trasporto nelle zone periferiche. Le risorse — affinché le regioni periferiche e isolate possano beneficiare
comunitarie sono limitate e se quasi ogni porto puo `avervi al massimo della rete, saranno necessari investimenti
accesso, l’efficacia globale della loro applicazione risulterà complementari a favore di reti secondarie.
quanto mai limitata. L’approccio della Commissione europea
puo`inoltre essere giudicato contraddittorio con le attuali
5.Il ruolo dei porti periferici tendenze del trasporto marittimo, che promuove una sempre
maggiore specializzazione e una gerarchizzazione funzionale
5.1. I porti e le reti di trasporto marittimo, come sostegno dei sistemi portuali.
al trasporto multimodale, rivestono un interesse specifico per
le regioni periferiche, la maggior parte delle quali dispongono 5.7. Il Comitato ritiene che l’approccio adeguato sarebbe
di lunghi tratti di costa; in taluni casi si tratta di zone molto una combinazione di criteri di selezione restrittivi legati al
distanti e di isole. I porti di medie e piccole dimensioni volume di traffico o di attività con criteri aperti ma ben
possono nella fattispecie svolgere un ruolo essenziale in quanto diversificati, vincolati al territorio e all’accessibilità. Un siffatto
offrono la possibilità di un trasporto economico e in grado di approccio, in fondo applicabile a uno qualsiasi dei modi
supplire con eccellenti risultati alle carenze del trasporto su inseriti nelle reti transeuropee, permetterebbe di combinare
terra (siano esse connaturate all’aspetto geografico o motivate perfettamente il conseguimento degli obiettivi di competitività
da ragioni storiche). e l’attuazione della coesione economica e sociale.
5.2. Nonostante il precedente riferimento al capitolo riguar-
6.Fissazione delle tariffe delle infrastrutture dante le politiche adeguate per le regioni periferiche (punto 4),
il caso dei porti nella politica comunitaria merita alcune
6.1. La Commissione europea ha presentato nel 1998 un osservazioni specifiche, alla luce dell’attenzione specifica di cui
Libro bianco intitolato «Pagamento commisurato all’uso delle godono nel processo di definizione delle reti transeuropee
infrastrutture: approccio globale a un quadro comune di d’infrastrutture di trasporto.
fissazione degli oneri per l’infrastruttura di trasporto nell’Unio-
ne europea» (4) nel quale raccomandava l’applicazione generale 5.3. All’inizio, la Commissione europea e il Consiglio di
del principio di fissazione delle tariffe al «costo marginale Ministri avevano accantonato l’idea di identificare porti specifi-
sociale» (che comprende una chiara internalizzazione dei costi ci, limitandosi a definire le condizioni per l’individuazione di
esterni). Come è noto, anche se vi sono grandi differenze tra i «progetti portuari d’interesse comune». Le ragioni a sostegno
vari Stati membri dell’Unione, attualmente la formazione dei di questo approccio (2) risiedevano nelle supposte specificità
prezzi per l’uso delle infrastrutture si applica unicamente alla dell’attività portuaria, le cui condizioni di libera concorrenza
rete stradale (autostrade a pedaggio e alcune grandi opere avrebbero potuto essere alterate qualora alcuni porti fossero
d’infrastruttura). Essa viene applicata solo parzialmente o non stati inclusi nelle reti transeuropee e altri ne fossero rimasti
viene affatto applicata alla rete ferroviaria, ai porti, agli esclusi. Si trattava di ragioni plausibili ma che avrebbero
aeroporti e alle vie navigabili. potuto applicarsi, pressoché interamente, ad altre infrastrutture
per le quali la proposta prevedeva invece gli appositi schemi.
6.2. Il Comitato segnala in questa sede che la teoria
marginalista dei prezzi si basa su alcune condizioni decisive 5.4. Nel processo che ha portato all’approvazione della
Decisione n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del per la struttura delle funzioni dei costi. In tale prospettiva,
i costi devono crescere proporzionalmente al volume di Consiglio sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della
rete transeuropea dei trasporti, il Parlamento ha ottenuto che produzione, essere costanti e derivabili in tutti i loro aspetti,
altrimenti il concetto di costo marginale perde di contenuto. venisse allegata una dichiarazione ufficiale con la quale la
Commissione europea si impegnava a presentare, nel 1997, Purtroppo, la capacità di quasi tutte le infrastrutture di base, in
particolare di quelle di trasporto, puo `solo essere prodotta una nuova proposta al fine di applicare ai porti marittimi le
stesse condizioni riservate agli aeroporti (identificazione di «a sbalzi». Pertanto, le politiche dei prezzi proposte dalla
Commissione soffrono, a giudizio del Comitato, di certe lacune porti specifici a partire da criteri basati sulle dimensioni e sul
territorio). al livello stesso della teoria.
(1) COM(98) 806 def., punto 27. (3) COM(97) 681 — GU C 120 del 18.4.1998, pag. 14.
(4) COM(98) 466 def. (2) COM(94) 106 def., punto 76.
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6.3. Un altro aspetto teoricamente discutibile enunciato nel svantaggiate avranno, invece, minori possibilità di compensa-
zione, dato che gli effetti positivi derivabili dalla fissazione Libro bianco della Commissione europea consiste nell’ipotizza-
re che il «costo marginale sociale» porti al prezzo ottimale che delle tariffe risulteranno quantitativamente limitati a causa
delle capacità relativamente scarse dei loro sistemi economici. assicura la migliore imputazione delle risorse. Questa ipotesi è
conforme ai postulati della teoria ma trascura il fatto che perraggiungere il prezzo ottimale, la teoria stessa esige che il 6.9. In conclusione, il Comitato giudica assolutamente
«costo marginale» sia uguale al «costo medio». A causa di necessario applicare, nel settore della fissazione delle tariffe per
questa omissione, che cerca di rimediare al problema degli l’uso delle infrastrutture, i principi di rigore e di precauzione.
«sbalzi» nella capacità dell’infrastruttura di trasporto, il Libro
bianco finisce per impelagarsi nel problema del rapporto
«capacità-prezzo» senza riuscire a trovare una soddisfacente7.Coordinamento di politiche e strumentivia d’uscita.
7.1. Secondo il Comitato, il coordinamento delle politiche6.4. Ciononostante, se si riesce a risolvere queste difficoltàe degli strumenti disponibili nel settore dei trasporti presentateoriche e pratiche sollevate da un’eventuale considerazioneproblemi complessi e di natura molto diversa, sui quali ledei costi di creazione della capacità, si puo `accettare laistituzioni europee stanno lavorando ma alla cui soluzionefissazione delle tariffe delle infrastrutture come uno strumentooccorre dare il maggior sostegno possibile.adatto a gestire proprio i problemi di capacità nelle grandi
infrastrutture congestionate, i problemi di assegnazione delle7.2. Esiste in primo luogo il coordinamento, teorico erisorse nel settore dei trasporti e i problemi di competitività inpratico, tra le politiche di liberalizzazione (che propugnanotutto il sistema economico.una forte presenza delle pratiche di mercato nel settore) e le
politiche legate più direttamente ad obiettivi di coesione
6.5. Molto più discutibile è l’ipotesi che la fissazione delle economica e sociale. In secondo luogo si tratta di coordinare
tariffe delle infrastrutture sia uno strumento adeguato o abbia queste ultime tra di loro, in particolare le politiche del servizio
un impatto accettabile quando si tratti di gestire lacune generali pubblico e quelle relative alle reti transeuropee.
in materia di accessibilità e di obiettivi di coesione.
7.3. La comunicazione C/T tratta questo problema in
diversi punti del testo e contiene delle affermazioni che il 6.6. La comunicazione C/T, facendo riferimento al Libro
Comitato valuta molto positivamente, sia per il loro contenuto bianco (
1), afferma quanto segue: «...non vi è motivo di credere
specifico, sia per le preoccupazioni che ne costituiscono il che, come regola generale, le zone periferiche e le regioni
fondamento. svantaggiate subirebbero effetti negativi qualora venisse appli-
cato un sistema d’imputazione dei costi marginali.» Tuttavia,
in una nota a piè di pagina sullo stesso punto e sempre facendo 7.4. Il Comitato approva le valutazioni e i propositi conte-
riferimento al Libro bianco, la comunicazione C/T: nuti nella comunicazione C/T in relazione alle politiche dei
trasporti e all’attività della Commissione europea, e ritiene che
— riconosce che i costi marginali dovrebbero essere differen- debba imporsi l’idea che competitività e coesione sono due
ziati, per cui le regioni meno congestionate e meno obiettivi di pari livello, da raggiungere in maniera congiunta
inquinate sarebbero anche meno toccate; ed equilibrata.
— raccomanda un’applicazione flessibile e graduale della7.5. Un secondo aspetto problematico in materia di coordi-riforma dei prezzi qualora oneri di trasporto più elevatinamento riguarda le politiche e gli strumenti finanziari perdovessero impedire lo sviluppo economico delle zonel’assetto del territorio e per le infrastrutture e i servizi diperiferiche o meno progredite.trasporto.
6.7. Il fatto che nella comunicazione C/T si esprimano cosı ` 7.6. Da un lato, il collegamento tra il modello di occupazio-
tante riserve, aprendo addirittura la possibilità di un sistema di ne e di fruizione del territorio e la configurazione delle reti di
sovvenzioni o compensazioni a tal fine, dimostra che i trasporto è ancor più evidente del collegamento tra i livelli di
dubbi del Comitato sono ben fondati. In breve, le possibili sviluppo economico e sociale e la disponibilità di infrastrutture
ripercussioni sulla coesione economica e sociale di un sistema e di servizi di trasporto (cfr. punto 1.2). Dall’altro, nella
generale di formazione dei prezzi per l’uso delle infrastrutture comunicazione C/T la Commissione sottolinea che la maggior
non sono ancora state sufficientemente analizzate. Inoltre, parte delle risorse comunitarie investite in infrastrutture di
al momento opportuno, tali ripercussioni dovranno essere trasporto non proviene dai fondi specifici dell’UE (Linea di
valutate in termini unitari (costi di trasporto) e in relazione alle bilancio per le reti transeuropee e Fondo di coesione per le reti
questioni fiscali. transeuropee) bensı `da altri fondi strutturali i cui obiettivi
immediati sono lo sviluppo regionale e l’assetto territoriale
(FESR, Regis, Interreg, ...) 6.8. Il Comitato ritiene che la fissazione delle tariffe potreb-
be far sorgere un problema, vale a dire che le zone economica-
mente sviluppate avranno maggiori opportunità di compensa- 7.7. In futuro, come afferma la Commissione in vari punti
della comunicazione C/T sui quali il Comitato è d’accordo, zione, attraverso un incremento futuro dell’attività economica
e della conseguente ricchezza. Le zone economicamente occorrerà valutare l’accessibilità come un problema da risolvere
considerando in maniera congiunta le grandi reti transeuropee,
le reti che consentono l’accesso e la distribuzione da e verso
tali reti e infine le reti locali. (1) COM(98) 806 def., punto 37.
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7.8. In questo contesto, il Comitato si chiede se non sia regioni svantaggiate e all’incremento delle opportunità per i
gruppi meno privilegiati. giunto il momento di aggiungere agli attuali Quadri Comunita-
ri di Sostegno (QCS) una serie di norme settoriali complemen-
tari e analoghe, che apportino una visione globale di tutte le9.2. A tale proposito il Comitato ritiene che la partecipazio-reti e i servizi di trasporto e che ristrutturino totalmente lene in pari condizioni delle diverse regioni d’Europa al benesserepolitiche e gli strumenti di azione comunitaria corrispondenti.economico e sociale sia la chiave di volta della politica
comunitaria. A tal fine i trasporti costituiscono uno strumento
importante di attuazione della politica regionale, che occorre 7.9. Per quanto concerne l’ultimo aspetto del coordinamen-
valorizzare in modo adeguato. to, quello riguardante i sistemi di finanziamento, il Comitato
mostra particolare interesse alla ricerca di formule che consen-
tano d’integrare il finanziamento privato nello sviluppo delle9.3. Il Comitato ribadisce gli argomenti e le valutazioniinfrastrutture, nonché di formule miste di finanziamentoformulate nel parere del 3 giugno 1999 sulla rete transeuropeapubblico e privato.dei trasporti20 (1) e rimanda al contenuto di detto parere per
quanto riguarda le osservazioni particolareggiate su alcuniaspetti che nel presente documento vengono esaminati solo in 7.10. Questo suo interesse è dovuto innanzi tutto alla
forma breve o limitata. constatazione che l’apporto di risorse private al finanziamento
delle infrastrutture è inevitabile per il futuro. In secondo luogo,
il Comitato ritiene che sia molto più difficile coinvolgere il9.4. Il Comitato ritiene che la politica comunitaria deisettore privato nel finanziamento delle infrastrutture delletrasporti, in particolare la politica delle reti transeuropee, debbazone periferiche, insulari ed intercluse meno sviluppate, i cuicontribuire alla creazione di una nuova «carta dell’accessibilitàvolumi di traffico e di trasporto rendono gli interventi poco (ointerterritoriale» nell’Unione europea, che riduca le disparitàmeno) redditizi.tra le regioni e garantisca un minimo di accessibilità da e verso
tutte le zone territoriali dell’UE.
7.11. In questo senso, il Comitato chiede a tutte le istituzio-
ni e agli operatori europei interessati di far prova della massima9.5. Il Comitato ritiene che una misurazione quantitativa ecreatività e del massimo sforzo in sede di definizione e dirigorosa degli effetti della politica comunitaria dei trasporti, inmessa a punto di formule miste, in cui il settore pubblico etermini di contributo al miglioramento della competitivitàquello privato siano presenti simultaneamente o in cui undell’industria comunitaria e al potenziamento della coesionefinanziamento intermedio interamente privato (costruzione eeconomica e sociale all’interno dell’Unione, sia la condizioneesercizio) si combini con un pagamento finale totalmente oindispensabile per una loro valutazione e per la definizione eparzialmente pubblico ( pedaggi «occulti», ecc.).applicazione di meccanismi di sostegno e correttivi; in tale
contesto è da considerare anche il problema del costante
aumento dei danni ambientali nelle regioni centrali.
8.Trasporti e coesione in vista dell’ampliamento
9.6. Il Comitato invita le istituzioni, e in particolare la
Commissione europea, a far sı `che la politica comunitaria8.1. Nella comunicazione della Commissione viene fattodei trasporti preveda, nella sua programmazione immediata,specifico riferimento alla politica comunitaria nei confronti deifunzioni destinate ad approfondire la definizione e l’elabora-paesi candidati. Tale politica è regolata dagli stessi criteri ezione degli indicatori e dei metodi necessari, al fine di potermantiene le stesse analogie con quanto attuato finora nelvalutare in qualsiasi momento il contributo della politicaterritorio della Comunità. Viene data particolare importanza alcomunitaria dei trasporti allo sviluppo della competitività efatto che i nuovi Stati membri devono stabilire strette relazioniall’incremento della coesione economica e sociale (accessibilitàsocioeconomiche con gli attuali Stati membri. I trasportie occupazione).svolgeranno, nell’Europa allargata, un ruolo importante dal
punto di vista economico, sociale ed ambientale.
9.7. Secondo il Comitato i problemi che la politica comuni-
taria dei trasporti deve affrontare non sono identici nelle varie8.2. Dall’inizio dell’anno 2000 un nuovo fondo comunita-zone dell’Unione europea in quanto esistono:rio (ISPA) assegnerà delle risorse destinate principalmente al
finanziamento di infrastrutture di trasporti nei paesi candidati,— «zone centrali» in cui predominano problemi di competiti-con un’enfasi specifica sull’estensione a tali paesi della retevità, di capacità e di inquinamento e nelle quali i fattoritranseuropea di trasporti. L’obiettivo di tale politica consisteesterni assumono un impatto notevole;nel creare nei nuovi Stati membri un livello di servizi di elevato
valore socioeconomico.— «zone periferiche, insulari ed intercluse», in cui i problemi
relativi al reddito e all’occupazione, all’accessibilità, allo
spopolamento e alla coesione economica e sociale rivesto-
no un’importanza innegabile e in cui l’impatto dei fattori9.Sintesi e conclusioniesterni puo `essere relativamente minore.
9.1. Il Comitato valuta positivamente, nelle grandi linee, la
preoccupazione e la volontà, mostrate dalla Commissione (1) Relazione 1998 sull’applicazione degli orientamenti e priorità per
europea nella comunicazione su coesione e trasporti, di il futuro (COM(98) 614 def.) (CdR 60/99 fin — GU C 293 del
13.10.1999, pag. 9). ottimizzare il contributo di dette politiche allo sviluppo delle
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9.8. Il Comitato ritiene che la consapevolezza della specifi- — la necessità di ottimizzare l’applicazione delle risorse
comunitarie, in conformità con criteri ed obiettivi cità dei problemi di ciascuna regione e la necessità di trovare
le soluzioni più adeguate dimostri ancora di più l’esigenza di equilibrati di competitività e coesione, tenendo conto
delle ripercussioni sull’ambiente; rispettare e applicare il principio di sussidiarietà a livello locale
e regionale.— introducano criteri di selezione rigorosi in materia di
capacità e volume di traffico e trasporto;
9.9. Il Comitato ritiene che la politica comunitaria dei— introducano criteri di selezione più flessibili, ma con letrasporti debba tener conto di tali dati di fatto, in mododovute sfumature, in materia di accessibilità e di assettoda applicare in ciascuna zona le soluzioni specifiche piùterritoriale.appropriate.
9.13. Il Comitato invita la Commissione europea ad appro-
9.10. In nessun caso, sottolinea il Comitato, la ricerca delle fondire l’analisi e ad elaborare proposte concrete di soluzione
soluzioni più adeguate per ciascun territorio deve compromet- e di azione per quanto concerne i problemi teorici e pratici
tere le pari opportunità per le popolazioni e i territori che le politiche di fissazione delle tariffe delle infrastrutture
svantaggiati dell’Unione. potrebbero causare al «costo marginale sociale», specie per
quanto concerne:
9.11. Il Comitato invita la Commissione europea a garantire — le ripercussioni sulla ripartizione tra i modi e sui costi di
che le sue relazioni sulla politica dei trasporti, le sue valutazioni trasporto in zone centrali e periferiche;
e le sue linee d’azione tengano sempre presente la necessità di
— la creazione di capacità e di possibilità di accesso in regioni trovare soluzioni differenziate, conformi alle caratteristiche di
svantaggiate; ciascun territorio.
— le ripercussioni di natura fiscale e il loro impatto, presumi-
bilmente diverso, su «regioni forti» e «regioni deboli». 9.12. Il Comitato lancia un appello alle istituzioni europee
più direttamente coinvolte (Parlamento europeo, Consiglio di9.14. Il Comitato chiede a tutte le parti interessate aMinistri, Commissione europea) affinché in sede di futuralivello europeo, nazionale, regionale e locale di provvedere alrevisione degli orientamenti comunitari per lo sviluppo dellacoordinamento delle politiche e degli strumenti finanziari direte transeuropea di trasporto:sviluppo regionale, di assetto territoriale e nel settore dei
trasporti. Potrebbe essere utile a tale proposito avere una— adottino approcci maggiormente in linea convisione globale di tutte le reti e di tutti i servizi di trasporto.
— la pianificazione globale delle infrastrutture e dei servizi 9.15. Il Comitato invita tutte le istituzioni e tutti gli
di trasporto; operatori socioeconomici ad approfondire la definizione di
adeguate formule specifiche per inserire il capitale privato nelfinanziamento di infrastrutture nelle regioni periferiche e in — l’opportunità di specializzare e gerarchizzare le reti
unimodali; quelle meno sviluppate.
Bruxelles, 12 aprile 2000.
Il Presidente
del Comitato delle regioni
Jos CHABERT