Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sull'assetto integrato delle zone costiere»

(96/C 295/15)

La Commissione, in data 29 gennaio 1996, ha deciso, conformemente all'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

La Sezione «Sviluppo regionale, assetto territoriale e urbanistica», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Bento Gonçalves, in data 21 maggio 1996.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità l'11 luglio 1996, nel corso della 337a sessione plenaria, con 98 voti favorevoli ed 1 astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il documento, che tratta una tematica di grande interesse, riguarda vaste zone dell'UE, sia costiere (marittime), sia aree distanti a monte (zone interne e di montagna, rurali, ecc.), includendo varie regioni e paesi terzi.

Tale situazione esige in molti casi un'analisi delle implicazioni transfrontaliere dell'impatto dei problemi sulle zone costiere, specie per quanto riguarda la salvaguardia ambientale.

Tale impostazione integrata, dovrebbe comunque essere più ampia e seguire, tra l'altro, l'orientamento di «Europa 2000+ - Cooperazione per l'assetto del territorio europeo» ().

1.2. La crescita economica delle zone costiere deve fondarsi su modelli di sviluppo sostenibile considerati gli interessi in conflitto, le difficoltà sembrano risiedere soprattutto nella definizione ed armonizzazione di tali modelli. L'obiettivo di natura economica, pur importante, non dovrà prevalere sugli altri al momento di definire i modelli da adottare.

La Sezione condivide la prospettiva integrata e l'impostazione seguita nella comunicazione della Commissione, ma evidenzia la necessità di un maggior coordinamento nei settori d'intervento e tra i vari livelli di competenza territoriale delle zone interessate.

1.3. La zona costiera costituisce l'interfaccia tra il mare e la terra. I sistemi socioeconomici che vi si sviluppano generano effetti positivi (sistemi sostenibili, tutela ambientale e paesaggistica, conservazione o arricchimento delle risorse alieutiche, sviluppo dell'acquacoltura) o negativi (degrado ambientale, inquinamento idrico, sovrappopolamento delle zone, carattere stagionale dell'occupazione, inondazioni) che vanno approfonditi ed analizzati.

1.3.1. Nelle zone costiere sono state installate strutture produttive il cui impiego deve essere razionalizzato per promuovere uno sviluppo sostenibile. È questo il caso delle strutture turistiche, orientate verso attività durature e continue capaci di contribuire ad un'occupazione stabile, il cui uso va migliorato sotto il profilo sociale, ambientale ed anche economico.

Vanno inoltre stimolati provvedimenti innovativi nel campo delle nuove tecnologie, capaci di dare un nuovo orientamento alle attività economiche e determinare la diversificazione di iniziative creatrici di impieghi stabili.

1.3.2. La problematica ambientale nelle zone costiere non può essere isolata dagli effetti che su di queste hanno l'abbandono delle terre e lo spopolamento delle aree interne, specie quelle a monte più depresse attraversate da corsi d'acqua.

1.4. I fragili ecosistemi delle zone costiere risentono profondamente degli effetti nocivi di fattori interni ed esterni che si ripercuotono anche sulla loro biodiversità. La Sezione è convinta che la difesa decisa di tali ecosistemi dovrà prevalere sui diversi aspetti del problema.

1.5. Le zone costiere costituiscono entità geografiche molto diverse tra loro ed è impossibile definirle usando criteri meramente demografici o dimensionali.

Gli effetti sulla tutela territoriale di tali zone derivanti dalla costruzione di dighe fluviali, marittime e frangiflutti assumono una grande rilevanza nei paesi dove cadono piogge torrenziali che scatenano fenomeni di erosione che compromettono la configurazione della costa, la sicurezza delle popolazioni e la sostenibilità dei modelli di sviluppo ed occupazione esistenti.

1.5.1. In alcune zone costiere, l'erosione provoca un'accentuata retrocessione della linea di costa, mettendo in pericolo le aree urbane ivi esistenti. Va inoltre tenuto conto dell'effetto delle tempeste e di altri fenomeni meteorologici sull'equilibrio di tali zone.

1.5.2. Va inoltre considerato l'effetto dell'accumulazione di sedimenti nelle zone umide e costiere, con una produzione endogena di fitoplancton e di agenti inquinanti. Poiché tale inquinamento pregiudica l'utilizzazione del suolo e determina la polderizzazione, occorre programmare l'uso futuro di queste terre.

Nell'ambito del programma dimostrativo occorre pertanto considerare il risanamento, la protezione delle terre in questione, il disinquinamento, la desalinizzazione ed esaminare le diverse possibilità di utilizzazione economica dei sedimenti. Le zone rese disponibili potrebbero essere utilizzate per la coltivazione di prodotti agricoli di qualità, salvaguardando così il suolo e l'ambiente.

2. Considerazioni sugli elementi di diagnosi

2.1. L'identificazione dei problemi è esatta, riconoscendosi la priorità della difesa della conservazione delle risorse naturali e dell'ambiente nella loro duplice dimensione di componenti del patrimonio culturale e naturale e di base indispensabile dello sviluppo economico e sociale sostenibile delle comunità delle zone costiere europee.

2.2. L'impostazione dei problemi ambientali delle zone costiere deve tener conto nelle aree interessate a monte ed in quelle marittime dei loro effetti sul binomio mare - terra e dell'incidenza delle attività economiche svolte in tali spazi sulla conservazione della biodiversità degli ecosistemi e dei paesaggi.

2.3. Delimitare e quantificare l'occupazione geografica di tali zone che includono parti della piattaforma continentale e marittima è effettivamente difficile. Tale definizione è nondimeno indispensabile per stabilire modelli di pianificazione e gestione integrata. Come afferma tra l'altro il documento, «i sistemi naturali costieri e le zone dove le attività umane sono legate allo sfruttamento delle risorse del litorale possono quindi andare al di là delle acque territoriali ed estendersi per chilometri all'interno». Tuttavia, a causa della forte interazione tra i prodotti o le risorse marittime ed il tipo di sistemi di sfruttamento delle risorse terrestri, occorre circoscrivere il campo d'intervento con limiti che corrispondano, nella misura del possibile, a singole unità biologiche o ad unità di gestione del paesaggio ben definite.

2.3.1. Poiché le forme di utilizzazione dello spazio costiero (pesca, industrie connesse alla pesca e all'agricoltura, acquacoltura, agricoltura, turismo, urbanizzazione, porti turistici, industrie pesanti collegate ai porti, estrazione e raffinamento di idrocarburi, attività portuali) condizionano e determinano la conservazione/il degrado dell'identità culturale dei paesaggi di tali zone e delle relative risorse, il loro studio deve essere impostato in modo integrato e non settoriale.

2.3.2. Andranno anche considerati gli effetti sull'ambiente dell'insufficienza delle opere di risanamento di base delle zone costiere e in quelle a monte, degli effluenti delle strutture di allevamento e della costruzione di centrali nucleari e di industrie produttrici di residui inquinanti o tossici vicino ai fiumi nelle zone umide.

2.4. La comunicazione della Commissione presenta indicatori importanti dell'estensione delle zone costiere e delle popolazioni interessate.

2.4.1. I criteri di valutazione delle zone costiere basati sulla densità delle popolazioni, permettono soltanto di definire il carattere «costiero» o «terrestre» degli Stati dell'Unione, senza precisare le interazioni tra le attività produttive ed i paesaggi delle zone in questione.

Tali indicatori sono nondimeno rilevanti nell'esame del degrado o della distruzione dei paesaggi, della riduzione della biodiversità e dell'inquinamento idrico. Si ribadisce tuttavia che la variazione di tali indicatori è fortemente condizionata anche dalle attività portuali e non solo dalla natura dell'attività produttiva svolta dalla popolazione, sia quella residente in loco, sia quella limitrofa o lontana.

2.4.2. Non sempre gli effetti sul paesaggio o sull'ambiente sono direttamente riconducibili a delle cause e non sempre si manifestano in modo immediato. Tale situazione si acuisce nelle zone costiere a causa dell'azione di trasporto delle acque fluviali e marittime che provocano gravi danni imputabili a molteplici fattori. Si crea così un'interazione tra l'operato dell'uomo ed i modelli di sviluppo sostenibile.

2.4.3. D'altro canto, negli Stati dell'Unione, specie in quelli del Nord, il paesaggio, gli ecosistemi e gli effetti sulla biodiversità delle zone costiere sono abbastanza differenziati; tale situazione non è debitamente presa in considerazione nel documento della Commissione.

2.4.4. Occorre quindi perfezionare i criteri di valutazione delle zone costiere, sotto il profilo dei due elementi integranti: il mare e la terra.

L'importanza degli ecosistemi costieri, tanto sotto il profilo economico, quanto sotto quello esclusivamente biologico, impone una riflessione sui criteri da utilizzare per assicurarne la conservazione e migliorarne le condizioni naturali.

2.5. L'analisi delle variazioni stagionali della pressione delle popolazioni sugli ecosistemi e sul paesaggio delle zone costiere, con il riferimento alle ripercussioni negative del turismo intensivo, appare corretta.

Occorre esaminare l'impatto di questi fenomeni sotto tutti gli aspetti (occupazione, cultura, urbanizzazione intensiva, degrado degli ecosistemi, paesaggi, economia).

3. Carenze a livello di coordinamento e concertazione

3.1. Identificazione delle misure esistenti 3.1.1. Come si evince dagli allegati I e II del documento della Commissione, esistono diversi strumenti giuridici, finanziari e di programmazione che riguardano direttamente o indirettamente le zone costiere senza, tuttavia, proporre una gestione integrata delle politiche da attuare. Tale conclusione è corroborata dai risultati poco soddisfacenti ottenuti dalla carta europea dei litorali.

3.2. Coordinamento carente 3.2.1. Le singole misure non hanno consentito il raggiungimento degli obiettivi prefissati e la mancanza di coordinamento nella loro applicazione accentua l'inconsistenza dei risultati dello sviluppo socioeconomico sostenibile sotto diversi aspetti.

3.2.1.1. Il successo di un'impostazione integrata delle questioni ambientali dipende dall'applicazione di strumenti di carattere preventivo e di sviluppo che prevedano in particolare:

- una maggiore presa in considerazione dei problemi ambientali nei Fondi strutturali;

- l'obbligo di valutare l'incidenza dei programmi e dei progetti sull'ambiente;

- l'adozione di strumenti di valutazione economica più ampi che tengano conto dell'ambiente e delle risorse naturali;

- un coordinamento delle politiche comunitarie e nazionali degli Stati membri che tenga conto delle strategie territoriali con il fine di assicurare e realizzare uno sviluppo sostenibile;

- partnership e cooperazione attraverso la mobilitazione, la formazione e l'informazione delle popolazioni;

- il coinvolgimento della comunità scientifica.

Per accrescere l'efficacia di tali strumenti occorre ottimizzare il coordinamento e la concertazione delle politiche dei responsabili della loro applicazione e definire forme giuridiche innovative che consentano di creare strumenti di dialogo permanente e favoriscano il consenso eliminando il rischio di conflitti.

Il Comitato ritiene che anche i paesi terzi e i rispettivi enti locali e regionali vadano coinvolti nello studio della gestione integrata delle zone costiere. Di ciò occorre tener conto nei programmi di aiuto dell'UE a favore dei paesi terzi confinanti, a condizione che questi rispettino le norme dell'UE.

4. Programma dimostrativo sull'assetto integrato delle zone costiere

4.1. Il presente programma è un primo passo verso l'applicazione delle precedenti risoluzioni () e rispecchia l'evoluzione positiva che si è registrata in questo campo.

Inoltre il programma dimostrativo può contribuire alla definizione di strategie di gestione integrata delle zone costiere nella misura in cui tiene conto degli orientamenti formulati al punto 3.2.

Gli scarsi risultati ottenuti dalle iniziative precedenti in materia ambientale e di risorse naturali delle zone costiere giustificano l'importanza del programma proposto dalla Commissione.

4.1.1. Nel parere vengono messi in risalto i motivi fondamentali che riassumono e giustificano l'interesse dell'Unione alla soluzione dei problemi delle zone costiere:

a) l'esistenza di problemi che non possono essere risolti isolatamente da ciascuno Stato membro (patrimonio naturale e culturale comune, trasferimenti di sostanze inquinanti e di sedimenti, flussi turistici, sicurezza marittima, occupazione ed urbanizzazione incontrollata);

b) l'impatto negativo di taluni grandi orientamenti politici e di alcune azioni dell'UE e degli Stati membri sull'equilibrio delle zone costiere (scarso coordinamento e contraddizioni tra le politiche: regionale, agraria, dei trasporti, dell'acquacoltura, della pesca, energetica, ambientale, dell'industria, del turismo, portuale);

c) la necessità di uno scambio di esperienze e di know-how nei settori in questione;

d) la maggiore estensione degli obiettivi, tenendo conto dei lavori di ricerca ecologica, gli studi archeologici e nel campo della biologia, con il conseguente coinvolgimento nei programmi della comunità scientifica.

4.1.2. Come si evince dallo schema riportato nella figura 8, il programma dovrà assicurare la partecipazione delle popolazioni interessate attraverso i suoi soggetti, l'amministrazione, le autorità portuali ed i responsabili della sicurezza marittima.

5. Conclusioni

5.1. La Commissione dovrà delineare in modo più obiettivo il programma dimostrativo, definendo chi può realizzarlo e in quali regioni sarà attuato. Inizialmente, tutte le regioni costiere, indicate dalla Commissione dovranno avere le stesse opportunità di candidarsi.

5.2. La Commissione deve inoltre fissare criteri trasparenti di selezione delle zone costiere che possono essere prese in considerazione per il programma dimostrativo.

5.2.1. Il Comitato ritiene che il programma debba comprendere zone costiere che presentino realtà diverse.

5.2.2. In vista della presentazione delle proposte da parte della Commissione, grande interesse rivestono i dati, tanto positivi quanto negativi, ed i principali ostacoli rilevati durante l'esecuzione dei progetti, compreso il contratto della «Baie de la Rance», in particolare:

- Coordinamento e gestione - Impatto nelle diverse zone dei lavori e delle realizzazioni già effettuati - Contributo e partecipazione della comunità scientifica - Grado di partecipazione della popolazione e delle organizzazioni - Contributo dello Stato e degli enti locali e regionali - Interventi e contributi dell'industria e dei sindacati a livello regionale - Analisi economica del costo delle misure e degli effetti del progetto della creazione di nuove attività economiche ed opportunità di lavoro.

5.3. Nel programma dovranno essere indicati orientamenti sulle azioni di divulgazione/informazione e i loro obiettivi in modo da poter creare sinergie motivando le popolazioni da coinvolgere.

5.4. Il programma dimostrativo dovrà contemplare lo sviluppo di azioni innovative nei settori della cooperazione interregionale (con il coinvolgimento degli Stati membri e dei paesi terzi), come pure nei settori dell'assetto territoriale e della politica urbanistica.

5.4.1. Esso dovrà inoltre contribuire a far sì che la politica europea delle zone costiere sia più coerente, trasparente e obiettiva, senza per questo perdere in efficacia. Dovrà fondarsi sul principio di correzione delle fonti dell'aggressione ambientale e sul principio «chi inquina paga», facendo diventare le politiche ambientali delle zone costiere parte integrante delle altre politiche di sviluppo regionale.

5.4.2. Il programma dovrà inoltre stimolare azioni di ricerca e innovazione, mediante l'impiego di nuove tecnologie, attraverso attività innovative e la creazione di nuovi settori lavorativi, dando vita a nuove professioni stabili.

5.4.3. Tenendo presente la molteplicità e la specificità delle attività da svolgere, tipiche delle zone costiere, il programma deve prevedere interventi nel campo della formazione a tutti i livelli: scolastico, universitario e professionale.

5.4.4. Il programma può portare all'ottenimento di elementi di gestione e coordinamento più dettagliati e consenta la creazione di banche di dati nazionali che facciano da supporto alla definizione di strategie su politiche sostenibili in materia di assetto delle zone costiere.

5.5. Il finanziamento delle azioni previste dalla Commissione è a carico degli strumenti e programmi finanziari volti a risolvere i problemi delle zone costiere.

5.5.1. Vista l'importanza del successo di tali iniziative, il Consiglio dovrebbe creare un nuovo strumento finanziario di tipo orizzontale o render più flessibile il quadro giuridico per l'applicazione degli strumenti finanziari esistenti.

5.5.2. Il Comitato è consapevole della rilevanza dei problemi identificati nelle zone costiere dell'UE e della necessità di svolgere azioni innovative di tipo interregionale e transfrontaliero. La soluzione di tali problemi comporta l'istituzione di un quadro normativo chiaro, ed un approccio orizzontale per gli aspetti finanziari e giuridici.

- Per il successo dell'iniziativa è inoltre fondamentale il coordinamento tra i servizi della Commissione. La creazione di un gruppo ad hoc potrebbe, ad esempio, costituire una soluzione valida.

- Il chiarimento dei punti menzionati, nonché l'adeguamento del quadro giuridico per l'applicazione dei mezzi finanziari, consigliano di studiare ed eventualmente di pubblicare un regolamento ed una direttiva specifici.

5.6. Il Comitato approva la proposta della Commissione ed auspica che l'iniziativa venga dotata dei mezzi finanziari necessari per il suo successo.

Sulla scorta delle informazioni raccolte nella realizzazione del programma dimostrativo, la Commissione dovrà presentare proposte concrete che consentano di definire strategie di gestione integrata per le zone costiere.

5.7. La comunicazione della Commissione risulta nondimeno poco ambiziosa e poco innovativa sotto il profilo tanto delle finalità quanto dei mezzi finanziari da stanziare. Il Comitato invita la Commissione ad approfondire le proposte e ad inserirle in un documento strategico per l'assetto e la gestione delle zone costiere che includa tanto le zone a monte, quanto quelle marittime.

Occorre inoltre prestare debita attenzione ai vantaggi della cooperazione con i paesi vicini che si affacciano sulle stesse acque.

Bruxelles, 11 luglio 1996.

Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER

() GU n. C 133 del 31. 5. 1995, pag. 2; GU n. C 301 del 13. 11. 1995, pag. 10.

() Risoluzione del 25 febbraio 1992, GU n. C 59 del 6. 3. 1992 e GU n. C 135 del 6. 5. 1994.