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-ir -it COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 31.10.1995 
COM(95) 457 def. 
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE 
LA PROTEZIONE SOCIALE IN EUROPA 

Indice 
Indice 
Sintesi e conclusioni 
Capitolo 1 
Capitolo 2 
Capitolo 3 
Capitolo 4 
Capitolo 5 
Capitolo 6 
Capitolo 7 
Note e fonti I sistemi di protezione sociale nell'Unione 
Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e 
principali sviluppi 
Tendenze della protezione sociale e del suo 
finanziamento 
Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca 
di lavoro 
Riforme dell'assistenza sanitaria 
Protezione sociale e lavoratori autonomi 
Protezione sociale e responsabilità familiari 
_ -5 
indice 
-6 
Sintesi e conclusioni 
Sintesi e conclusioni 
Lo sviluppo dei grandi sistemi di 
protezione sociale per sostenere 
e assistere i cittadini nel momento del 
bisogno è stata una caratteristica pre­
minente delle società postbelliche 
europee. I sistemi istituiti differisco­
no in termini di organizzazione e di 
metodo di finanziamento, riflettendo 
le diversità culturali, storiche e istitu­
zionali esistenti tra i vari Stati mem­
bri. Essi presentano tuttavia la 
caratteristica comune di proteggere 
tutti i cittadini che hanno bisogno di' 
aiuto per un periodo limitato, a causa 
di una malattia, della perdita del 
posto di lavoro o per il fatto di aver 
avuto un figlio, oppure, a lungo ter­
mine, perché cessano di esercitare 
un'attività lavorativa retribuita, sono 
vittime di invalidità permanente o de­
vono occuparsi dei figli, indipenden­
temente dal fatto di disporre di 
sufficienti risorse economiche. 
Sono la natura universale e la misura 
in cui è erogato questo aiuto, nonché 
l'entità di ridistribuzione del reddito 
che ne deriva, a distinguere i sistemi di 
protezione sociale in Europa da quelli 
che si riscontrano in quasi tutto il resto 
del mondo o, in misura ancora supe­
riore, dai piani privati di assicurazione. 
Anche se i diversi sistemi si fondano in 
una certa misura su principi assicurati­
vi in tutti i paesi dell'Unione, per cui in 
molti casi l'importo ricevuto come in­
dennità dipende dai contributi versati 
in precedenza, non esiste alcun legame 
diretto tra quanto ogni persona contri­
buisce al finanziamento del sistema e 
la sua vulnerabilità alla malattia, al­
l'invalidità, alla disoccupazione o a 
ogni altro dei rischi coperti. Allo stesso tempo, nella maggior parte degli Stati 
membri, un livello di reddito rninimo 
e un sostegno di base è garantito a tutti 
i cittadini, indipendentemente dal fatto 
che essi possano contribuire o meno. 
Pertanto, i sistemi di protezione so­
ciale contribuiscono in modo signifi­
cativo a mantenere la coesione 
sociale e a rafforzare la solidarietà 
nell'ambito dell'Unione. Essi hanno 
svolto un ruolo fondamentale nel-
l'aiutare la società a far fronte alle 
sollecitazioni crescenti imposte dai 
significativi cambiamenti economici 
e sociali verificatisi negli ultimi due 
decenni in particolare, che sono stati 
accompagnati da un elevato e cre­
scente tasso di disoccupazione, da 
una maggiore incertezza e instabilità 
dell'occupazione e del reddito, dal­
l'ingresso nel mercato del lavoro di 
un numero considerevole e crescente 
di donne, dall'invecchiamento della 
popolazione in conseguenza del­
l'allungamento della vita media e dai 
considerevoli cambiamenti verifica­
tisi nella struttura dei nuclei familiari, 
con un'evidente crescita del numero 
di persone che abitano da sole o che 
costituiscono famiglie mono­
parentali. 
Tutti questi sviluppi hanno però a 
loro volta posto sotto pressione i si­
stemi di protezione sociale, dato 
l'aumento della richiesta di presta­
zioni e il maggior numero di persone 
che richiedono aiuto e assistenza a 
lungo termine, in misura largamente 
più ampia di quanto poteva essere 
prevedibile al momento in cui sono 
stati concepiti i sistemi di protezione sociale. Il costo del loro manteni­
mento e di fornire un sostegno gene­
ralizzato è pertanto aumentato in 
modo significativo in tutta l'Unione. 
Contemporaneamente, le disponibi­
lità finanziarie per far fronte a tale 
costo sono state ridotte dal conside­
revole rallentamento della crescita 
economica di lungo periodo in tutta 
l'Europa rispetto a prima della metà 
degli anni '70, quando è stata istituita 
la maggior parte dei sistemi. I vincoli 
finanziari sono stati particolarmente 
evidenti negli ultimi anni, a causa 
della recessione verificatasi all'ini­
zio degli anni '90 e della preoccupa­
zione generalizzata di ridurre i deficit 
di bilancio e di limitare la crescita 
della spesa pubblica, in modo da con­
tenere le pressioni inflazionistiche ed 
evitare così di imporre oneri eccessi­
vi sulle imprese, a fronte di una cre­
scente concorrenza nei mercati 
all'interno e all'esterno dell'Europa. 
Anche se l'impegno a promuovere 
un elevato livello di protezione socia­
le in tutta l'Unione, come previsto 
all'articolo 2 del Trattato di 
Maastricht, rimane invariato e sebbe­
ne l'opinione pubblica sia profonda­
mente attaccata ai diritti acquisiti in 
questo campo, i problemi di finanzia­
mento e la crescente richiesta di pre­
stazioni, in parallelo all'elevato e 
crescente livellò di dipendenza a lun­
go termine dalle prestazioni sociali, 
hanno posto in luce problematiche 
fondamentali in molti Stati membri-
riguardo alla funzione, alla portata e 
ai mezzi di finanziamento dei sistemi 
di protezione sociale. 
Sintesi e conclusioni 
Si nota poi una crescente consapevo­
lezza dei profondi cambiamenti eco­
nomici, sociali e demografici che 
hanno avuto luogo, da quando è ini­
ziato lo sviluppo della gran parte dei 
sistemi di protezione sociale, e che 
stanno ancora avvenendo e del diver­
so contesto in cui tali sistemi devono 
operare.. In particolare, le economie 
dell'Unione divengono sempre più 
strettamente integrate, ma allo stesso 
tempo sono sempre più aperte alla 
concorrenza esterna. Uno dei risultati 
è che la maggiore flessibilità econo­
mica e la promozione dell'iniziativa 
individuale sono divenuti obiettivi 
politici fondamentali, che i sistemi di 
protezione sociale possono sia con­
trastare influendo negativamente 
sugli incentivi sia contribuire a rea­
lizzare fornendo sostegno in caso di 
insuccesso, e quindi incoraggiando 
una maggiore assunzione dei rischi. 
Nel contempo, i costi imposti alle 
imprese dalla necessità di finanziare 
la protezione sociale sono crescente 
causa di preoccupazione, mentre le 
tendenze demografiche minacciano 
di incrementare sensibilmente la ne­
cessità di trasferimenti di reddito e di 
sostegno in tutta l'Unione fra 10 o 15 
anni quando la generazione del baby-
boom del dopoguerra avrà raggiunto 
l'età della pensione. 
Inoltre, con il crescere dell'importan­
za riconosciuta in tutta l'Unione alla 
creazione di occupazione, cresce an­
che l'attenzione dedicata alla poten­
ziale relazione fra i sistemi di 
protezione sociale vigenti e il proces­
so di creazione di posti di lavoro. D 
Libro bianco della Commissione del 
1993 su Crescita, competitività, 
occupazione ha invitato ad analizza­
re questo tema più nel dettaglio ed i 
successivi Vertici comunitari di 
Bruxelles, Corfu, Essen e Cannes 
hanno attirato l'attenzione sulle rela­
zioni tra la protezione sociale e le sue 
modalità di finanziamento, da un lato, e gli incentivi ad offrire e accet­
tare lavoro, dall'altro. 
In tale contesto, non soltanto viene 
generalmente riconosciuto che, no­
nostante la loro diversità, i sistemi di 
protezione sociale dell'Unione si tro­
vano ad affrontare problemi comuni 
e una comune necessità di adattarsi 
alle mutevoli circostanze e priorità, 
ma si è anche sempre più consapevoli 
dei potenziali vantaggi della coope­
razione. Questo era già evidente nel­
l'adozione da parte del Consiglio di 
due raccomandazioni del 1992 intese 
ad operare verso una convergenza 
delle politiche e degli obiettivi della 
protezione sociale e ad elaborare cri­
teri comuni per definire livelli mini­
mi di reddito e di assistenza sociale. 
Il presente rapporto, che intende de­
scrivere e analizzare i sistemi in fun­
zione nei vari Stati membri ed il 
modo in cui si sviluppano, è un pro­
dotto di tali raccomandazioni. 
Un nuovo contesto 
per il dibattito 
Esiste ora un vasto consenso sulla 
auspicabilità di andare oltre uno 
scambio, per quanto importante, di 
informazioni sulle politiche e sui loro 
effetti, verso un'analisi congiunta de­
gli sviluppi futuri dei sistemi di prote­
zione sociale nell'Unione e delle 
risposte adeguate alle sfide comuni da 
affrontare. La Commissione ha pertan­
to proposto che le istituzioni comuni­
tarie e gli Stati membri si uniscano in 
un processo di riflessione comune sui 
futuri provvedimenti da adottare per 
far sì che i sistemi di protezione sociale 
diventino più efficienti e forieri di cre­
scita occupazionale, per garantire che 
agevolino la libera circolazione della 
manodopera tra i paesi, come pure la 
realizzazione dei potenziali benefici 
del mercato intemo ed una maggiore integrazione economica e la loro equa 
distribuzione. 
Scopo del rapporto 
Il presente rapporto intende 
contribuire a tale processo analiz­
zando non soltanto le modalità di svi­
luppo dei sistemi di protezione 
sociale nell'Unione ma anche i pro­
blemi che essi devono affrontare e le 
forze alle quali devono reagire, favo­
rendo così una comprensione reci­
proca delle possibilità di sviluppo 
alla luce delle diverse forme di orga­
nizzazione e caratteristiche istituzio­
nali. 
L'attenzione è in parte concentrata sui 
nessi tra protezione sociale e occupa­
zione. In tal senso, la relazione va vista 
come complemento (pubblicato ogni 
due anni) alla relazione annuale 
L'occupazione in europa, la cui ultima 
edizione è stata pubblicata nel mese di 
luglio. Quest'ultima esamina le 
tendenze dell'occupazione e della 
disoccupazione in tutta l'Unione, i 
mutamenti che vanno verificandosi 
nella natura delle professioni e la 
struuttura dell'occupazione, i fattori 
che influenzano i processi di creazione 
di occupazione e i provvedimenti adot­
tati dagli Stati membri per aumentare 
il numero delle persone occupate. 
In particolare, questa relazione esami­
na, al capitolo 4, il rapporto tra i livelli 
delle indennità di disoccupazione nelle 
varie parti dell'Unione e le retribuzioni 
da lavoro, che rappresenta proba­
bilmente un aspetto determinante del­
l'incentivo a cercare lavoro da parte 
delle persone chel>eneficiano di inden­
nità e quindi dell'entità della trappola 
della disoccupazione. Questo integra 
l'analisi di L'occupazione in Europa, 
1995 e Strategia europea dell 'occupa­
zione: progressi recenti e prospettive 
(COM (95) 465), una relazione di re-
>. Sintesi e conclusioni 
cente pubblicata dalla Commissione in 
seguito alla riunione del Consiglio di 
Essen sui potenziali effetti degli oneri 
sociali e dei prelievi fiscali sui salari, 
destinati a finanziare la protezione 
sociale, sul costo della manodopera e 
quindi sugli incentivi per i datori di 
lavoro ad assumere altro personale. 
Entrambifomiscono quindi un'indica­
zione degli effetti della protezione 
sociale, in termini sia del suo finanzia­
mento che del sostegno al reddito da 
essa fornito, sui due versanti dell' equa­
zione occupazionale — da un lato la 
disponibilità dei datori di lavoro a crea­
re occupazione e dall'altro la disponi­
bilità dei disoccupati ad accettare 
lavoro. 
Inoltre, si esaminano nel dettaglio due 
aspetti dei sistemi di protezione sociale 
che stanno assumendo una crescente 
importanza a seguito dei cambiamenti 
strutturali dell'occupazione che si 
stanno verificando in tutta l'Unione, in 
parte in risposta alle politiche adottate 
dai governi. In particolare, al capito­
lo 6, si esamina l'accesso dei lavoratori 
autonomi ai sistemi di assicurazione 
sociale e di integrazione del reddito e 
se ne valuta il trattamento in rapporto 
ai lavoratori dipendenti, sui quali si 
concentra tradizionalmente l'attenzio­
ne dei sistemi di protezione sociale. Si 
pone quindi in luce in che misura le 
politiche attuate in questo settore siano 
coerenti con quelle relative al mercato 
del lavoro, intese a incoraggiare le per­
sone, soprattutto i disoccupati, a dare 
vita a piccole imprese. Nel capitolo 7 
si prendono in esame i sistemi di pro­
tezione sociale rispetto alle persone, 
soprattutto le donne, che devono 
rinunciare per un certo periodo a 
un'attività professionale o che sono 
costrette a lavorare un numero minore 
di ore per occuparsi dei figli, oppure di 
adulti disabili o anziani, di solito fami­
liari, che hanno bisogno di assistenza. 
Dato il crescente numero di donne 
occupate e l'altrettanto crescente nu­mero di anziani bisognosi di cure, 
questo problema ha assunto una consi­
derevole importanza non solo dal pun­
to di vista della politica sociale, ma 
anche da quello dell'occupazione, in 
tutti i paesi dell'Unione europea. 
Oltre a questi temi legati all'occupa­
zione, nella presente relazione si esa­
minano (capitolo 1) le caratteristiche 
dei sistemi di protezione sociale nel­
l'Unione e il modo in cui essi differi­
scono nei vari Stati membri; gli 
sviluppi principali verificatisi negli 
ultimi anni sia nel tipo di prestazioni 
sia a livello di finanziamento (capito­
lo 2); l'entità e il modello di spesa, i 
tassi di crescita in rapporto alle per­
sone che hanno bisogno di aiuto e la 
diversa importanza delle varie fonti 
di finanziamento (capitolo 3); le 
riforme introdotte negli ultimi anni in 
vari Stati dell'Unione per contenere 
il costo dell'assistenza sanitaria e mi­
gliorare l'efficienza dei servizi forni­
ti, pur mantenendo livelli elevati di 
trattamento e di cura (capitolo 5). 
I punti principali che emergono dal­
l'analisi sono riassunti nelle pagine 
seguenti. 
Somiglianze e 
diversità 
Come detto in precedenza, i siste­
mi di protezione sociale nei vari 
Stati membri differiscono in termini 
di organizzazione e metodi di finan­
ziamento, ma sono sostanzialmente 
simili per quanto riguarda i loro 
obiettivi e la copertura assicurata. In 
particolare, in tutti i 15 Stati membri 
si cerca di fornire un aiuto universale 
e di prestare assistenza a tutte le per­
sone in stato di necessità, sia a breve 
termine che per lunghi periodi di 
tempo. Le lacune principali dal punto 
di vista della copertura si riscontrano nei paesi mediterranei, come la 
Grecia, la Spagna, l'Italia e il 
Portogallo, dove, a differenza degli 
altri Stati dell'Unione, non esiste 
alcuna garanzia di un reddito minimo 
in qualunque circostanza. Per quanto 
siano stati compiuti sforzi per fornire 
sostegno agli anziani e ai disabili, 
coloro che non hanno diritto ad alcu­
ne prestazioni normali (pensione di 
vecchiaia, indennità di disoccupazio­
ne, ecc.) perché non esercitano 
un'attività lavorativa retribuita, o 
non lo hanno fatto in precedenza, mai 
nella loro vita o per un periodo suffi­
ciente di tempo, possono soltanto 
ricorrere all'assistenza delle istanze 
locali o regionali, che ha sempre 
carattere discrezionale e non obbliga­
torio. 
Esistono comunque grandi differenze 
nell'entità della protezione accordata 
e, in particolare, nell'accesso alle 
indennità legate al reddito o ai contri­
buti, in particolare tra le persone occu­
pate, più specificatamente i lavoratori 
dipendenti, e gli altri, nonché nella mi­
sura della dipendenza dall'assistenza 
subordinata all'accertamento dello sta­
to di bisogno piuttosto che da paga­
menti automatici. Da questo punto di 
vista, gli Stati membri possono essere 
suddivisi in quattro gruppi: 
- i tre paesi scandinavi, in cui la 
protezione sociale è un diritto 
per tutti i cittadini; il principio è 
che ciascuno riceve lo stesso 
importo di base, ma chi ha un 
lavoro riceve prestazioni addi­
zionali, in rapporto al reddito; 
solo l'assicurazione contro la di­
soccupazione è separata dal si­
stema statale integrato ed è 
piuttosto, volontaria che obbliga­
toria; 
- il Regno Unito e l'Irlanda, dove 
la copertura è praticamente uni­
versale, anche se il sistema sani-. 
9-
Sintesi e conclusioni 
tario nazionale in Irlanda è ac­
cessibile a titolo gratuito solo a 
chi ha un basso reddito; le pre­
stazioni di base di importo for­
fettario anche qui sono la norma, 
sia pure in misura minore, e si fa 
ampio ricorso ali'accertamento-
delio stato di bisogno; 
- la Germania, l'Austria, la Francia 
e i paesi del Benelux, dove il 
principio dell'assicurazione è più 
evidente e le prestazioni sono so­
prattutto in rapporto alle retribu­
zioni; come l'assistenza sanitaria, 
queste sono collegate in più ampia 
misura all'occupazione e ai con­
tributi, ma variano tra le diverse 
categorie professionali (anche se 
nei Paesi Bassi sono stati istituiti 
diversi regimi a carattere univer­
sale, in particolare per le pensio­
ni); in questi paesi, le lacune nella 
copertura sono colmate da un re­
gime di assistenza sociale genera­
lizzato; 
- l'Italia, la Spagna, il Portogallo e 
la Grecia, in cui il tentativo di 
porre in atto sistemi di copertura 
universale è più recente; i siste­
mi vigenti sono un insieme di 
frammentati regimi occupazio­
nali e assicurativi di manteni­
mento del reddito, con pensioni 
relativamente generose, ma con 
lacune dal punto di vista della 
copertura, e servizi sanitari na­
zionali, non ancora accessibili a 
tutti, tranne che in Italia. 
Vi sono poi diversità, sia all'interno di 
questi quattro gruppi che tra di loro, per 
quanto riguarda le norme che stabili­
scono il diritto alle varie prestazioni e 
la loro durata nel tempo. In particolare, 
l'età pensionabile è attorno ai 65 anni 
nella maggior parte dei paesi, è di 55 
anni per le donne e di 60 per gli uomini 
in Italia, di 60 anni per entrambi i sessi 
in Francia e di 67 anni in Danimarca. Analogamente, le indennità di disoc­
cupazione su base assicurativa sono 
pagabili quasi a tutti i cittadini in 
Belgio, ma solo per un anno nella mag­
gioranza dei casi, mentre il diritto alle 
prestazioni di malattia e di invalidità 
nei Paesi Bassi e nel Regno Unito è in 
generale meglio riconosciuto che al­
trove. Questi due aspetti, e cioè i criteri 
per l'acquisizione del diritto e la durata 
dei pagamenti, più che rammontare 
delle indennità corrisposte, hanno fatto 
oggetto di più attenta analisi negli ulti­
mi anni, allo scopo di limitare la spesa 
e di scoraggiare la dipendenza, come 
detto precedentemente. 
L'entità della spesa 
gliSt jueste differenze tra le caratteri­
stiche dei sistemi esistenti ne­
gli Stati membri si riflettono nel 
costo del loro mantenimento. In ge­
nerale, la spesa per la protezione so­
ciale tende ad essere di gran lunga 
superiore nel nord dell'Unione piut­
tosto che nel sud, in parte per la dif­
ferenza nella situazione economica e, 
quindi, la disponibilità di risorse per 
finanziarli e, in parte, a causa della 
fase meno avanzata di sviluppo dei 
sistemi vigenti nei paesi meridionali, 
la Grecia e il Portogallo in particola­
re. Anche se esiste una chiara tenden­
za a spendere di più per la protezione 
sociale rispetto al PEL, man mano che 
questo aumenta, è evidente che alcu­
ni sistemi sono più costosi di altri. 
In particolare, nei paesi scandinavi in 
cui la copertura è universale e le in­
dennità sono relativamente generose, 
la spesa complessiva per la protezio­
ne sociale supera nettamente il 30% 
del PIL (33% in Danimarca nel 1993, 
circa il 35% in Finlandia e proba­
bilmente circa lo stesso in Svezia, 
anche se non sono ancora disponibili 
cifre comparabili). Anche nei Paesi 
Bassi la spesa è elevata rispetto agli altri Stati membri, in rapporto al li­
vello del reddito reale pro capite (cir­
ca il 33% del PIL nel 1993, a fronte 
di un po' meno del 31 % in Germania, 
Francia e Lussemburgo, dove il red­
dito pro capite è maggiore). Nel 
Regno Unito è in Irlanda, dall'altra 
parte, dove di norma prestazioni for­
fettarie modeste e, in particolare nel 
caso del Regno Unito, dove una per­
centuale relativamente elevata di 
pagamenti sono subordinati al­
l'accertamento dello stato di biso­
gno, la spesa è relativamente 
modesta in rapporto al reddito pro 
capite (27% del PEL nel Regno Unito 
nel 1993, 21% in Irlanda). Analoga­
mente, in Italia, dove ci sono più 
lacune nella copertura del sistema ri­
spetto agli Stati membri con con 
livelli simili di reddito pro capite, la 
spesa è relativamente modesta (solo 
un po' più del 26% del PIL nel 1993), 
come del resto si verifica in Grecia e 
in Portogallo, dove i sistemi di prote­
zione sociale sono ancora in fase di 
sviluppo (rispettivamente, 16V2% e 
18% del PIL nel 1993). 
I] sistema di 
finanziamento 
L'importanza relativa delle varie 
fonti di finanziamento della pro­
tezione sociale riflette i sistemi stessi. 
In Germania, Francia e Belgio, due 
terzi o più del reddito prelevato per 
finanziare i sistemi di protezione so­
ciale proviene dai contributi, il 60% 
circa dei quali è pagato dai datori di 
lavoro. Anche in Grecia i dati sono 
analoghi, mentre in Spagna, Italia 
e Portogallo, Paesi Bassi e 
Lussemburgo, i contributi continua­
no ad essere la fonte principale di 
finanziamento, ma l'imposizione 
fiscale ha un peso superiore. Nel 
Regno Unito e in Irlanda, il finanzia­
mento deriva prevalentemente dal-
10 
Sintesi e conclusioni 
l'imposizione fiscale, rispetto ai con­
tributi, mentre nei paesi scandinavi 
predomina l'imposizione fiscale e gli 
introiti da contributi sono modesti. 
La struttura 
della spesa 
Nonostante i diversi livelli di 
spesa per la protezione sociale, 
la suddivisione tra le funzioni princi­
pali è relativamente simile, special­
mente nel nord dell'Unione, dove i 
sistemi sono più sviluppati, sebbene 
vi siano alcune differenze significati­
ve che riflettono diversità in parte 
nelle categorie di persone bisognose 
di aiuto, in parte nei criteri per rice­
vere gli aiuti stessi, in parte nel livello 
delle indennità corrisposte o dei ser­
vizi forniti. Le pensioni di vecchiaia 
sono la voce di spesa più consistente 
in tutta l'Unione, ad eccezione del­
l'Irlanda in cui il numero relativo di 
anziani è minore di tutti gli altri paesi. 
Questa voce di spesa era pari al 43% 
del totale nel 1993 ed era seguita 
dalla spesa per le prestazioni di assi­
stenza sanitaria e di malattia, pari al 
25% del totale, dalle indennità di 
invalidità (9%) e dall'indennità di di­
soccupazione (7%). 
Nel 1993, in Grecia e in Itaha ben 
oltre il 60% della spesa andava alle 
pensioni di vecchiaia, nel primo caso 
in conseguenza del livello compara­
tivamente modesto delle altre inden­
nità e degli altri servizi e, nel secondo 
caso, per il gran numero di pensiona­
ti. Inoltre, in Italia, non soltanto la 
percentuale di anziani era relativa­
mente elevata rispetto agli altri Stati 
dell'Unione, ma l'età pensionabile è 
anche più bassa rispetto a questi 
(come si vedrà successivamente, ri­
forme sono state recentemente intro­
dotte per modificare questo aspetto). Nei Paesi Bassi, la spesa relativa per 
le indennità di invalidità nel 1993 era 
oltre il doppio di quella nel resto del­
l'Unione (oltre il 22% del totale), in 
conseguenza del numero relativo di 
beneficiari, che era all'incirca doppio 
della media degli altri Stati, ad ecce­
zione del Regno Unito. In quest'ulti­
mo caso, il numero di beneficiari era 
analogamente elevato, ma l'importo 
medio ricevuto era considerevol­
mente inferiore (nel 1994, il 15-16% 
delle persone di età compresa fra i 55 
e i 64 anni in questi due paesi, come 
risulta dall'indagine comunitaria sul­
le forze di lavoro, non lavoravano in 
quanto inabili permanenti, a fronte di 
una media del 7% nell'insieme del­
l'Unione). In entrambi i casi, il gran 
numero di aventi diritto riflette la na­
tura del sistema e il fatto che l'inden­
nità di invalidità è stata impiegata per 
fornire un'integrazione al reddito ai 
disoccupati di lungo periodo o ai pre­
pensionati. Di recente in entrambi i 
paesi si è tentato di rendere più severi 
i regolamenti che disciplinano l'ac­
cesso alle indennità. 
In Spagna, la spesa in relazione al 
PEL per le misure di sostegno al re­
ditto dei disoccupati nel 1993 è stata 
doppia in rapporto agli altri paesi 
dell'Unione e ha costituito il 20% 
della spesa totale per la protezione 
sociale, ma ciò è dovuto principal­
mente al fatto che i disoccupati erano 
anch'essi in percentuale doppia ri­
spetto al resto dell'Unione. Dall'altra 
parte, in Danimarca, dove la disoccu­
pazione era inferiore alla media euro­
pea, la spesa relativa era solo di poco 
inferiore a quella della Spagna, a cau­
sa sia del livello elevato delle inden­
nità corrisposte, sia dell'elevato 
numero degli aventi diritto tra i di­
soccupati. Come nei Paesi Bassi e nel 
Regno Unito, la questione delle mi­
sure di sostegno al reddito ha ricevu­
to crescente attenzione negli ultimi 
anni. L'efficacia della 
protezione sociale 
Un tema fondamentale che non è 
stato possibile trattare in questa 
relazione è quello dell'efficacia dei 
sistemi di protezione sociale nel for­
nire aiuto e assistenza ai bisognosi e, 
parallelamente, la loro capacità a ga­
rantire che il reddito di ciascuno e le 
possibilità di accesso ai servizi non 
cadano al di sotto di un determinato 
livello. Malgrado vi siano informa­
zioni sull'ordine di grandezza del so­
stegno in principio disponibile e sulle 
regole e le norme che governano il 
diritto a tale sostegno e sebbene sia 
possibile elaborare stime sul numero 
di persone a rischio, esistono solo 
pochi o non soddisfacenti dati sul 
numero delle persone che nella realtà 
ricevono assistenza e su quanto rice­
vono in rapporto ai loro bisogni. 
Fino a quando tali dati non saranno 
disponibili, rimarrà impossibile valu­
tare in modo soddisfacente l'adegua­
tezza o meno dei sistemi esistenti, 
soprattutto perché l'esperienza di­
mostra che l'importo effettivamente 
percepito putr essere sensibilmente 
diverso dall'indennità teorica alla 
quale si ha diritto. Questo è ancora 
più vero laddove la prova dei mezzi 
(means-testing) è più importante, 
poiché in tali circostanze ciò che è 
effettivamente percepito dipeqfljjjbl-
tre che dal reddito individualeflHHli 
eventuali risparmi, anche dal ffllnu-
lare effettivamente una richiesta di 
assistenza. 
L'unico modo efficace per ottenere 
questi dati è quello di realizzare 
indagini dettagliate sui nuclei fami­
liari. Una nuova indagine campiona­
ria sulle famiglie istituita a tale scopa 
da Eurostat, inchiesta "panel" sulle 
famiglie, mira a raccogliere informa­
zioni dettagliate sulle caratteristiche 
-11 -
Sintesi e conclusioni 
dei nuclei familiari, alle fonti di red­
dito e alle condizioni di vita in tutta 
la Comunità. I risultati non sono an­
cora disponibili (dovrebbero essere 
resi noti verso la fine del 1995) e 
rimane da vedere l'efficacità di que­
sto strumento nel fornire una risposta 
al tipo di domande fondamentali po­
ste. 
La crescita 
della spesa 
Alungo termine, la spesa per la 
protezione sociale ha mostrato 
una tendenza ad aumentare in rappor­
to al PEL. Nel 1970, la spesa era pari 
al 19% del PIL nell'insieme dell'U­
nione (in tale caso ad esclusione della 
Spagna, del Portogallo e della Gre­
cia, per i quali i dati non erano dispo­
nibili). Verso il 1980, la percentuale 
era salita al 24% (24V2% se si esclu­
dono gli stessi tre paesi) e nel 1993 
era quasi del 28%. Questa tendenza, 
apparentemente verso l'alto, di lungo 
periodo è stata causa di considerevo­
le preoccupazione in tutta l'Unione 
ed è stata una delle ragioni che hanno 
portato a ricercare i metodi più op­
portuni per ridurre la spesa. Queste 
cifre devono essere tuttavia interpre­
tate con attenzione, in parte a causa 
della significativa influenza sulle 
percentuali stesse delle fluttuazioni 
nella crescita del PIL e nel livello di 
attività economica sottostante, e in 
parte a causa della diversità di espe­
rienze tra gli Stati membri. 
L'aumento non è stato in alcun modo 
uniforme nell'Unione. A differenza 
degli anni '70, quando nella maggior 
parte dei paesi si è verificata una 
crescita significativa della spesa in 
rapporto al PIL, tra il 1980 e il 1990, 
la spesa è aumentata solo di un punto 
percentuale in rapporto al PIL (dal 
24% al 25%). In quattro paesi, Belgio, Germania, Irlanda e 
Lussemburgo, la spesa rispetto al PIL 
era inferiore nel 1990 che nel 1980. 
Solo nei paesi in cui i sistemi di pro­
tezione sociale erano ancora in fase 
di sviluppo, come in Grecia, Spagna, 
Italia e Portogallo, ma anche in 
Francia, l'aumento rispetto al PIL è 
stato superiore a due punti percentua­
li. Inoltre, nella seconda metà degli 
anni '80, quando le economie euro­
pee stavano uscendo dalla recessio­
ne, la spesa in rapporto al PIL è 
diminuita nell'insieme dell'Unione, 
pur continuando a crescere nei quat­
tro Stati membri meridionali e in 
Danimarca, dove la crescita econo­
mica era rallentata. 
Nel triennio 1990-1993, la spesa per 
la protezione sociale è aumentata in 
tutti gli Stati membri rispetto al PEL, 
parallelamente a una recessione delle 
loro economie, e in sette paesi, 
Danimarca, Spagna, Francia, 
Lussemburgo, Portogallo, Regno 
Unito e Finlandia, di circa tre punti 
percentuali o più. Questo aumento 
era comunque in ampia misura dovu­
to al rallentamento della crescita del 
PIL o, in alcuni casi, a una sua brusca 
diminuzione e al contemporaneo ra­
pido aumento della disoccupazione. 
Anche se in termini reali (ponderata 
rispetto all'aumento dei prezzi al 
consumo), la spesa era aumentata del 
4V2% all'anno nell'insieme del­
l'Unione, significativamente più che 
nei cinque anni precedenti (meno del 
3l/2% l'anno), esclusa l'indennità di 
disoccupazione (cresciuta di circa il 
50% in tale periodo), la spesa era 
aumentata meno del 4% l'anno, solo 
marginalmente più del quinquennio 
precedente. Dato che parte del­
l'aumento delle pensioni, dell'inden­
nità di malattia e di invalidità era 
quasi certamente legato alla recessio­
ne (derivante da un maggior numero 
di prepensionamenti, ad esempio), si 
notano ben scarsi segni di un'accele­razione dell'aumento della spesa per 
la protezione sociale in questo perio­
do. La spesa per ciascuna delle tre 
voci sopracitate è aumentata di fatto 
in misura minore tra il 1990 e il 1993 
che tra il 1985 e il 1990. 
Tuttavia, nel contesto di una crescita 
molto limitata del PEL e della priorità 
accordata alle restrizioni di bilancio 
e al contenimento della spesa pubbli­
ca, in modo da evitare aumenti ecces­
sivi delle tasse e degli oneri sociali 
sulle imprese e del costo del lavoro, 
una crescita di circa 4% all'anno 
— anche escludendo le indennità di 
disoccupazione — di una delle voci 
principali della spesa pubblica, è sta­
ta fonte di grande preoccupazione. 
Su questa tela di fondo si può com­
prendere forse l'attenzione comune 
sui provvedimenti volti a limitare la 
spesa per la protezione sociale che ha 
caratterizzato gli ultimi anni. 
Una bomba 
demografica 
ad orologeria 
L'accento suTcontenimento della 
spesa è anche giustificato dalle 
pressioni crescenti sui sistemi di pro­
tezione sociale, dovute all'invecchia­
mento della popolazione. Nel 1995, 
le persone di 65 anni o più (il limite 
ufficiale attuale o futuro dell'età pen­
sionabile nella maggior parte degli 
Stati membri) rappresentavano circa 
il 23% della popolazione in età lavo­
rativa (15-64 anni) nell'insieme del­
l'Unione. Tra dieci anni, cioè nel 
2005, la percentuale sarà salita al 
26%, secondo le ultime stime (ipotiz­
zando che non vi sia alcuna impor­
tante accelerazione dei flussi di 
immigrazione netta da parte di coloro 
che sono al di sotto dell'età pensio­
nabile). Sebbene ciò contribuirà in­
dubbiamente ad aumentare la spesa 
-12 
Sintesi e conclusioni 
per le pensioni, a meno che si decida 
un aumento dell'età pensionabile, 
contrariamente alla tendenza attuale, 
si tratta in ogni caso di cifre relativa­
mente modeste. Se le pensioni medie 
rimarranno invariate in rapporto al 
PIL pro capite, ad esempio, la spesa 
nell'Unione salirà dal 12% del PIL ad 
appena meno del 13,5%, più o meno 
10 stesso tasso di incremento avutosi 
trail 1980 e il 1993. 
11 problema della spesa non sarà 
quindi particolarmente grave fino a 
dopo il 2005, quando cominceranno 
ad andare in pensione i figli del baby 
boom post-bellico. Nel 2015, è 
probabile che la popolazione di età 
pari o superiore a 65 anni costituisca 
il 30% di quella in età lavorativa e che 
nel 2025 possa essere dell'ordine del 
35,5%. Mentre nel 1995 ci sono 
4-5 persone in età lavorativa che 
contribuiscono a mantenere un pen­
sionato, fra 30 anni ve ne saranno 
meno di 3. In alcuni paesi, in partico­
lare in Italia, ve ne saranno solo circa 
2,5. Se le pensioni medie rimarranno 
immutate rispetto al reddito medio, 
l'invecchiamento della popolazione 
da solo causerà un aumento di spesa 
per la protezione sociale pari a quasi 
il 5,5% del PEL nei prossimi 30 anni 
nell'insieme dell'Unione. Allo stesso 
tempo, il grande aumento del numero 
di anziani imporrà pressioni crescenti 
sulla sanità e sui servizi sociali. 
Malgrado la sua considerevole porta­
ta, è importante situare il problema 
nella giusta prospettiva. In primo luo­
go, la spesa per la protezione sociale 
è aumentata dell'8% del PEL tra il 
1970 e il 1993 nell'insieme del­
l'Unione, circa una volta e mezza il 
previsto aumento della spesa per le 
pensioni sulla base dell'ipotesi sum­
menzionata. In secondo luogo, la fa­
cilità con la quale sarà effettutao il 
trasferimento necessario verso colo­
ro che sono al di sopra dell'età pen­sionabile e l'onere imposto sulle fu­
ture generazioni in età lavoartiva, di­
penderanno sostanzialmente dalla 
crescita delle economie europee tra 
oggi e allora e da ciò che avverrà dei 
posti di lavoro. Negli ultimi anni, il 
rapporto effettivo di dipendenza è au­
mentato in modo sostanziale non a 
causa dell'invecchiamento della 
popolazione, ma del pensionamento 
anticipato e dell'aumento della di­
soccupazione, fenomeni questi che 
dipendono in entrambi i casi dalla 
ridotta disponibilità di posti di lavo­
ro. Di conseguenza, molti meno lavo­
ratori hanno contribuito a mantenere 
un numero molto maggiore di perso­
ne non occupate, sia al di sopra che 
al di sotto dell'età pensionabile. 
Se, grazie alla crescita del PEL, si 
potessero aumentare le disponibilità 
di posti di lavoro, per riportare il tas­
so di disoccupazione ai livelli dei 
primi anni '70 e assorbire il continuo 
aumento della partecipazione delle 
donne alla forza lavoro, insieme for­
se ad una inversione della tendenza 
al prepensionamento, si potrebbe 
abbondantemente compensare 
l'effetto sul rapporto di dipendenza 
dell'invecchiamento della popola­
zione e facilitare il trasferimento di 
reddito richiesto. Dall'altra parte, 
qualora la crescita del PEL non au­
menti e la disponibilità di posti di 
lavoro rimanga scarsa, allora ogni 
trasferimento di una qualche impor­
tanza comporterà seri problemi, indi­
pendentemente dal modo in cui nel 
frattempo sono finanziati i regimi 
pensionistici. 
Evoluzione 
delle fonti di 
finanziamento 
n considerazione della diminuzio­
ne del numero di persone occupate I verificatasi in questo periodo, è an­
che comprensibile la tendenza gene­
rale a un passaggio dal sistema di 
finanziamento fondato sui contributi 
a quello fondato sull'imposizione 
fiscale. Nell'insieme dell'Unione, la 
proporzione di reddito derivante dal­
l'imposizione fiscale è salita dal 
27,5% al 29,5% tra il 1990 e il 1993, 
con le uniche eccezioni del Belgio e 
dei Paesi Bassi, in cui invece la ten­
denza è stata opposta. Inoltre, questo 
movimento è stato accompagnato da 
uno spostamento parallelo dai contri­
buti a caricò" dei datori di lavoro a 
quelli a carico della persona protetta, 
con l'unica eccezione del Portogallo, 
in cui è avvenuto il contrario. Ciò 
nondimeno, questi cambiamenti 
sono stati relativamente modesti, per 
cui negli anni '80 ed i primi anni '90, 
la struttura di finanziamento della 
protezione sociale è rimasta in linea 
di massima la stessa. 
Anche se non esistono ancora dati per 
il periodo successivo al 1993, sem­
brerebbe dal tipo di provvedimenti 
introdotti negli Stati membri dopo 
tale data che queste tendenze nel mo­
dello di finanziamento siano divenu­
te più pronunciate. Allo stesso 
tempo, questi cambiamenti in ampia 
misura hanno costituito una risposta 
temporanea all'aumento della disoc­
cupazione e hanno assunto la forma 
di una riduzione dei contributi a cari­
co dei datori di lavoro che assumono 
disoccupati di lunga durata, giovani 
disoccupati e altri "casi difficili" che 
si trovano sugli elenchi di disoccupa­
zione. Anche gli importi sono stati 
diminuiti in rapporto ai meno pagati, 
in vari paesi, per stimolare la 
creazione di posti di lavoro destinati 
alle persone meno qualificate e ai più 
giovani, come è il caso del Belgio, 
della Francia, dell'Irlanda e del 
Regno Unito. 
- 13 
Sintesi e conclusioni 
Fino al momento attuale non si nota 
però alcun grande cambiamento nel 
metodo di finanziamento e nella 
maggior parte dei paesi i contributi 
continuano ad essere la fonte prin­
cipale di finanziamento, in ampia 
misura a causa del desiderio di man­
tenere il carattere assicurativo del si­
stema. Nei paesi scandinavi sono 
stati intorodotti alcuni provvedimen­
ti volti all'aumento dei contributi ri­
spetto all'imposizione fiscale, in 
parte per ampliare le fonti di finan­
ziamento e in parte per collegare la 
corresponsione di indennità in modo 
più stretto all'occupazione e scorag­
giare quindi il lavoro informale o il 
lavoro nero. Dall'altra parte, nei pae­
si in cui i finanziamenti derivano so­
stanzialmente dai contributi, si è 
tentato di ampliare le fonti di finan­
ziamento identificando gli elementi 
del sistema di protezione sociale che 
non sono legati all'occupazione, 
come l'assistenza sanitaria e gli asse­
gni familiari, e finanziandoli attra­
verso l'imposizione fiscale, oltre che 
destinando talune tasse al finanzia­
mento di particolari spese (come il 
contributo sociale generale, CSG, in 
Francia, detratto dal reddito persona­
le e impiegato per il finanziamento 
delle pensioni di base). 
Inoltre, in alcuni paesi la ricerca di 
fonti alternative è stata abbinata a 
tentativi di spostare l'onere del­
l'imposizione fiscale dall' impiego di 
manodopera all'utilizzazione di ri­
sorse naturali, nell'intento di stimo­
lare la creazione di posti di lavoro 
incoraggiando nel contempo i rispar­
mi energetici e di risorse. 
Riforme recenti che 
influenzano la spesa 
Q uasi tutte le misure relative alla 
protezione sociale adottate ne­gli ultimi anni sono state destinate al 
contenimento dei costi e, ove possi­
bile, alla loro riduzione. L'obiettivo 
di tali misure era di: 
limitare il diritto alle prestazioni, 
specialmente quelle di tipo assi­
curativo e legate alle retribuzio­
ni; 
mirare in misura crescente le 
prestazioni alle persone più biso­
gnose, attraverso un maggiore ri­
corso alla rpova dei mezzi e la 
tassazione delle indennità; 
adottare sempre più provvedi­
menti attivi per favorire l'occu­
pazione, in modo da permettere 
alle persone di mantenersi da 
sole, piuttosto che provvedimen­
ti passivi di trasferimento del 
reddito; 
accrescere la privatizzazione sot­
to varie forme, non solo subap­
paltando alcuni servizi, ma, il 
che è forse più importante, spo­
stando la responsabilità di garan­
tire un certo livello di protezione 
sugli individui stessi o sui loro 
datori di lavoro. 
Questi provvedimenti sono stati mo­
tivati non soltanto da considerazioni 
riguardanti la spesa, ma anche dalla 
preoccupazione di ridurre la dipen­
denza dalla protezione sociale, sia 
per il benessere degli interessati, che 
per mantenere il sostegno del­
l'opinione pubblica ai sistemi di pro­
tezione sociale, o in modo più 
specifico al loro finanziamento, di­
mostrando la volontà di ridurre al 
minimo i possibili abusi. Risposte 
alle pressioni 
demografiche 
ed economiche 
Le crescenti preoccupazioni ri­
guardo all'aumento della spesa 
per la protezione sociale nel periodo 
di recessione all'inizio degli anni '90 
ha contribuito a concentrare l'atten­
zione sulle tendenze a lungo termine 
e sui fattori che possono amplificare 
ulteriormente il problema. In partico­
lare, ciò ha aiutato a porre in luce le 
conseguenze sulle pensioni del con­
tinuo invecchiamento della popola­
zione nell'Unione e del fatto che 
intorno al 2005 raggiungerà l'età 
pensionabile la generazione nata dal­
l'esplosione delle nascite nel dopo­
guerra. A sua volta, ciò ha condotto 
a diffuse riforme dei sistemi pensio­
nistici negli Stati membri e ad 
un'inversione di tendenza rispetto 
alla politica di incoraggiamento del 
pensionamento anticipato, dominan­
te negli anni '80, per cercare di limi­
tare o ridurre l'ammontare futuro di 
reddito trasferito ai pensionati. 
In cinque Stati membri—Germania, 
Grecia, Italia, Regno Unito e 
Finlandia (per i dipendenti del setto­
re pubblico) — sono stati presi prov­
vedimenti fin dal 1992 per aumentare 
l'età ufficiale di pensionamento nei 
prossimi anni e in un altro Stato 
membro, la Francia, si è raggiunto un 
effetto analogo aumentando il nume­
ro di anni di contribuzione richiesti 
per ottenere il massimo della pensio­
ne (da 37,5 a 40). Nella maggior parte 
dei casi, è previsto che l'aumento 
abbia luogo gradatamente nei prossi­
mi due decenni e avrà solo scarsi 
effetti su chi va in pensione nei pros­
simi anni (in Germania, ad esempio, 
l'età di pensionamento passerà dai 
63 anni per gli uomini e dai 60 per le 
donne a 65 anni tra il 2001 e il 2012, 
14 
Sintesi e conclusioni 
nel Regno Unito passerà da 60 a 
65 anni per le donne tra il 2010 e il 
2020). In tutti i casi, uno degli obiet­
tivi fondamentah è stato di quello di 
portare l'età pensionabile delle don­
ne allo stesso livello di quella degli 
uomini, per ragioni di equità, anche 
se questo obiettivo è stato raggiunto 
aumentando l'età pensionabile delle 
donne piuttosto che riducendo quella 
degh uomini, come si era previsto di 
fare alcuni anni or sono. 
È discutibile se questa decisione 
comporterà una diminuzione del nu­
mero di pensionati. Malgrado un 
cambiamento di priorità, la tendenza 
verso il pensionamento anticipato è 
accelerata piuttosto che diminuita 
all'inizio degli anni '90, in ampia 
misura a causa della recessione eco­
nomica, accompagnata da licenzi-
manti collettivi su grande scala e 
dalla mancanza di opportunità di im­
piego alternativo per chi ha perso il 
posto di lavoro. I cambiamenti tende­
ranno comunque a ridurre il numero 
dei beneficiari di pensioni statali e a 
trasferire l'onere dell'assistenza dal­
lo Stato all'individuo. 
Nello stesso tempo, in vari paesi sono 
state adottate misure volte a ridurre 
l'importo della pensione ricevuta, di­
minuendo la proporzione massima di 
retribuzione ricevibile (come è avve­
nuto in Finlandia nel settore pubbli­
co), o tenendo conto in misura 
maggiore di altri redditi nel calcolo 
dell'imposizione fiscale (come è il 
caso della Danimarca e dei Paesi 
Bassi), o ancora alterando la base di 
calcolo della pensione (aumentando 
il numero di anni rispetto ai quali è 
calcolato la retribuzione sulla quale è 
basata la pensione, come in Francia e 
in Portogallo). 
Quest'ultimo tipo di cambiamenti ha 
implicazioni importanti per la posi­
zione delle donne rispetto agli uomi­ni. Dato che è molto più probabile 
che le donne debbano interrompere la 
loro carriera per occuparsi del­
l'educazione dei figli o per assistere 
un familiare non autonomo, ogni au­
mento del numero di anni di contri­
buzione richiesti per ottenere il 
massimo della pensione o del nume­
ro minimo di anni per ottenere il di­
ritto alla pensione, tenderà a influire 
negativamente più sulle donne che 
sugli uomini. 
La crescita degli impegni dovuti alle 
pensioni ha cominciato anche ad 
attirare l'attenzione sui regimi stessi 
e, più in particolare, sull'opportunità 
di modificarli passando da un sistema 
a ripartizione (in cui il livello delle 
contribuzioni è determinato dalle 
pensioni correnti), prevalente nella 
maggior parte dei paesi, ad uno a 
piena capitalizzazione (in cui l'am­
montare dei contributi presenti è de­
terminato dagli impegni futuri) Uno 
dei modi per raggiungere questo 
obiettivo, alleggerendo il costo 
finanziario diretto per lo Stato, sem­
brano essere il maggiore ricorso ai 
piani privati di assicurazione ed una 
maggiore responsabilizzazione delle 
singole persone nel decidere in meri­
to al livello delle proprie pensioni e 
dei propri contributi. 
Nella maggior parte dei paesi solo 
scarsi tentativi sono stati comunque 
compiuti per modificare il sistema 
attuale, forse perché non è affatto 
certo che un tale cambiamento per­
metterà di far fronte con più facilità 
agli impegni futuri, perché questi 
dipenderanno, in ultima analisi, dallo 
stato dell'economia in quel momen­
to, ovvero dal livello del reddito rea­
le, dal tasso di crescita e dal numero 
di disoccupati che dovranno comun­
que essere assistiti. Nel contempo, 
occorre notare che in pratica la distin­
zione tra il sistema a ripartizione e 
quello a capitalizzazione non è così netta. Nella maggior parte degli Stati 
membri, è stata deliberatamente 
adottata una politica intesa a costitui­
re riserve per finanziare i futuri costi 
pensionistici, che è sfociata in una 
raccolta di fondi per il finanziamento 
della protezione sociale notevolmen­
te più elevata delle spese correnti, in 
taluni casi in misura significativa. 
Una maggiore 
selettività 
Dato l'aumento del costo della 
protezione sociale, sempre più 
si è cercato di meglio orientare la 
spesa verso chi ha più bisogno di 
aiuto. Questo obiettivo è stato rag­
giunto in modi diversi, attraverso una 
restrizione dei criteri di acquisizione 
dei diritti (in particolare in relazione 
alle indennità di disoccupazione e di 
invalidità), la definizione di rimiti di 
reddito oltre i quali si perde il diritto 
alle prestazioni (come in Germania, 
Paesi Bassi, Itaha e Spagna, dove gli 
assegni familiari sono stati collegati 
al reddito), l'imposizione o l'aumen­
to delle tasse (come nei paesi scandi­
navi), o subordinando le prestazioni 
all'accertamento dello stato di biso­
gno. Quest'ultima è stata la misura 
prevalente nel Regno Unito e in 
Irlanda, anche se in molti Stati il ri­
corso alla prova dei mezzi è aumen­
tato negli ultimi anni, specialmente 
in rapporto all'indennità di disoccu­
pazione, in parte come risultato del­
l'aumento dei disoccupati di lunga 
durata per i quali il diritto all'inden­
nità è giunto a termine. 
Nel Regno Unito più che altrove, 
l'estensione della prova dei mezzi è 
stata una decisione politica deliberata 
per contenere la spesa. Oltre ad esse­
re discutibile se questo sia un mezzo 
per per concentrare in modo più effi­
cace le risorse disponibili, ciò può 
15-
Sintesi e conclusioni 
anche essere all'origine di alcuni pro­
blemi. Identificare le persone più bi­
sognose è difficile e, in pratica, spetta 
proprio a queste persone l'onere di 
richiedere uri aiuto, ma una propor­
zione significativa, per una ragione o 
per un'altra, non lo fa, restando dun­
que senza una protezione adeguata 
(circa il 20% degh aventi diritto a 
un'integrazione del reddito, ad esem­
pio). Allo stesso tempo, il fatto di 
mirare le prestazioni ad un gruppo 
relativamente ridotto di persone, 
classificate come particolarmente bi­
sognose in base a un determinato cri­
terio, significa che altre persone, in 
condizioni leggermente migliori sul­
la base dello stesso criterio, ricevono 
un'assistenza inferiore ai loro biso­
gni. Inoltre, i controlli sono costosi 
dal punto di vista amministrativo, 
possono scoraggiare il risparmio, se 
si tiene conto della ricchezza accu­
mulata, come si tende a fare, e ridurre 
gli incentivi a cercare un lavoro se i 
beneficiari perdono immediatamente 
il diritto alle prestazioni appena lo 
trovano, oppure se la prova dei mezzi 
si effettua suDa base del reddito com­
plessivo della famiglia, con la conse­
guenza che il reddito da lavoro di 
un'altra persona, ad esempio della 
moglie, risulta in una riduzione o nel­
la perdita della prestazione. 
Anche se si è tentato di risolvere que­
sti problemi, fornendo una maggiore 
informazione e introducendo o mi­
gliorando le indennità a favore delle 
persone che lavorano (il Family 
Credit, ad esempio) per integrare il 
loro reddito, essi rimangono comun­
que importanti. L'indennità a favore 
di chi è alla ricerca di un posto di 
lavoro (Job Seeker's Allowance), 
prevista per il 1996, contribuirà a far 
ricorso alla prova dei mezzi in misura 
ancora maggiore, limitando la corre­
sponsione di indennità forfettarie di 
tipo assicurativo al solo primo seme­
stre di disoccupazione. Dai provvedimenti 
passivi a quelli attivi 
Un altro aspetto della futura Job 
Seeker's Allowance nel Regno 
Unito consiste nelFincentivare il be­
neficiario a cercare un posto di lavo­
ro, dandogli allo stesso tempo 
maggiore assistenza e consulenza at­
traverso i servizi di collocamento. La 
maggiore importanza riconosciuta al 
fatto di riportare i disoccupati al la­
voro ha caratterizzato la politica della 
maggior parte degli Stati membri ne­
gli ultimi anni, motivata in parte dalla 
persistenza di un gran numero di di­
soccupati di lunga durata, anche ne­
gli anni in cui è aumentato il numero 
di posti di lavoro disponibili, verso la 
fine degli anni '80. Questa è stata 
tradotta non solo in un miglioramen­
to dei servizi di collocamento per 
fornire un aiuto più efficace a chi è 
alla ricerca di un posto di lavoro, ma 
anche in un aumento dei sussidi ai 
datori di lavoro o in una riduzione 
degh oneri sociali a loro carico (che 
hanno un simile effetto). Nella mag­
gior parte dei casi, questi provvedi­
menti sono stati mirai ai disoccupati 
di lunga durata, i giovani e le altre 
categorie di lavoratori più "diffìcili 
da collocare". 
Rimane comunque poco chiara la mi­
sura in cui questi provvedimenti ser­
vono ad aumentare il numero di 
occupati, piuttosto che a sostituire i 
lavoratori esistenti con nuovi assunti, 
per i quali esistono sussidi, così come 
non è chiaro quale sia l'effetto dei 
programmi speciali intesi a fornire un 
lavoro ai disoccupati, che possono 
comportare una perdita del volume 
d'affari per le imprese già operanti o 
uno spostamento delle attività verso 
un tipo di lavoro di minor valore 
(a meno che la spesa generale au­
menti nell'economia). Comunque, 
aumentare il tasso di rotazione dei disoccupati, sia pure senza ridurne il 
numero, è già di per se stesso un 
obiettivo desiderabile, malgrado sia 
improbabile che ciò possa consentire 
di ridurre l'esigenza di spesa per la 
protezione sociale, potendo, invece, 
causare un aumento della spesa glo­
bale se si tiene conto dei sussidi. 
Nei paesi scandinavi, sono state 
messe a punto di recente politiche 
innovative intese a ridurre la disoccu­
pazione, attraverso una più equa di­
visione del lavoro disponibile. I 
programmi in questione incoraggia­
no i datori di lavoro a permettere 
congedi ai lavoratori, per attività di 
formazione, congedi parentali o sem­
plicemente per occuparsi di attività 
personali e a sostituirli con persone 
disoccupate, cosicché, diminuendo il 
tempo di lavoro di ciascuno, si au­
menta effettivamente il numero di 
occupati per posto di lavoro. 
Una tendenza 
limitata verso 
la privatizzazione 
Le maggiori pressioni imposte sui 
sistemi di protezione sociale 
hanno anche comportato un certo 
passaggio dai sistemi pubblici a quel­
li privati e, più in generale, hanno 
suscitato un vivace dibattito sulle 
possibilità e l'auspicabilità di prose­
guire in questa direzione e, come 
corollario, sulla portata delle presta­
zioni e dei servizi fomiti dallo Stato 
e le funzioni che dovrebbero essere 
incluse. Una delle proposte formula­
te domanda che lo Stato si limiti a 
offrire un sostegno e servizi di base 
per lasciare al singolo individuo la 
libertà di prendersi cura di ulteriori 
esigenze, sia in termini di pensione 
che di assistenza sanitaria o di inte­
grazione del reddito in caso di inabi­
lità al lavoro. Anche se ciò non 
16 
Sintesi e conclusioni 
ridurrebbe necessariamente la massa 
complessiva di risorse destinate alla 
protezione sociale in senso lato, e 
potrebbe anzi comportare un aumen­
to delle spese, soprattutto per la sani­
tà, avrebbe comunque l'effetto di 
ridurre in parte l'onere finanziario sui 
governi e di portare le decisioni ri­
guardo al livello delle prestazioni al 
di fuori della sfera pubblica. Nello 
stesso tempo, l'esempio degh USA 
dimostra che non verrebbe necessa­
riamente meno il bisogno di scelte 
politiche difficili e che potrebbe di­
ventare più difficile fornire un soste­
gno adeguato a coloro che ne hanno 
bisogno. 
Il dibattito in quest'area è andato più 
lontano dell'azione concreta, in parte 
per via delle difficoltà inerenti al­
l'introduzione di cambiamenti radi­
cali senza ridurre il livello di 
sostegno ai bisognosi, in parte perché 
l'opinione pubblica è particolarmen­
te attaccata all'idea di un sistema di 
protezione sociale generalizzato. In 
molti Stati membri, lo sviluppo di 
piani di pensioni private è stato inco­
raggiato negli ultimi anni, anche se in 
grande misura per integrare le pen­
sioni pubbliche, piuttosto che per so­
stituirle. Nel Regno Unito, dall'altro 
lato, un obiettivo politico esplicito è 
stato di devolvere la responsabilità 
delle pensioni complementari al set­
tore privato, neh" incoraggiare i citta­
dini a costituirsi un piano personale 
di pensione e neh"aumentare l'im­
portanza di tali pensioni limitando il 
molo delle pensioni di base. Ciò ha 
comportato difficoltà di carattere 
normativo, in particolare nei casi in 
cui il controllo dei fondi per le pen­
sioni è stato esercitato da datori di 
lavoro privi di scrupoli, e altri proble­
mi derivanti dagli elevati livelh con­
tributivi, data in parte l'esigenza di 
coprire le necessità future piuttosto 
che quelle attuali. Una soluzione analoga al problema 
del contenimento della spesa è stata 
applicata alle indennità di malattia 
sia nel Regno Unito che nei Paesi 
Bassi. In entrambi questi paesi la re­
sponsabilità del pagamento delle in­
dennità è stata spostata sui datori di 
lavoro, per le prime sei settimane nei 
Paesi Bassi e per i primi sei mesi nel 
Regno Unito (che sono stati però 
compensati attraverso una riduzione 
uniforme dei contributi a loro carico) 
che sono stati inoltre resi responsabili 
del controllo della validità delle ri­
chieste. In ciascun caso, l'obiettivo è 
di dare ai datori di lavoro un incenti­
vo finanziario a ridurre la frequenza 
dei congedi di malattia e sollevare lo 
Stato dall'onere del controllo.Esiste 
però il pericolo che in mancanza di 
una regolamentazione più precisa da 
parte dei governi, questo cambia­
mento sia discriminante nei confronti 
dei lavoratori che non godono di buo­
na salute, che le imprese rifiuteranno 
di assumere o di mantenere, come 
pure nei confronti dei dipendenti di 
piccole imprese, che potrebbero non 
essere in grado di pagare le prestazio­
ni. 
Ampliamento 
delle prestazioni 
In generale, la tendenza principale 
nell'Unione è stata quella di con­
tenere la spesa, ma esistono esempi 
di un ampliamento del livello di aiuto 
in vari Stati membri, specialmente in 
quelli meridionali, dove i sistemi di 
protezione sociale hanno continuato 
ad essere sviluppati e migliorati. In 
Germania, inoltre, è stata introdotta 
un'assicurazione sociale obbligato­
ria contro l'assistenza di lungo perio­
do (Pflegeversicherung), mentre nei 
paesi scandinavi e in Belgio sono 
stati introdotte nuove forme di con­
gedo per i lavoratori dipendenti, per consentire loro di disporre di più tem­
po per la formazione e per l'assisten­
za ai figli. Dati i progressi nel campo 
tecnologico, questo provvedimento 
sarà utile sia ai lavoratori, per even­
tuali corsi di aggiornamento, sia alle 
imprese che devono essere poste in 
condizione di trarre vantaggio dai 
nuovi metodi di lavoro. 
Riforme nel settore 
della sanità 
Si è registrata una netta tendenza 
alla privatizzazione nel campo 
dell'assistenza sanitaria, che si è at­
tuata in due forme: il maggiore ricor­
so a trattamenti privati e l'aumento 
della compartecipazione alle spese 
per le prescrizioni e le visite mediche 
(ai pazienti, cioè, è richiesto di paga­
re una proporzione crescente dei 
costi). La spesa per l'assistenza sani­
taria è aumentata in modo significa­
tivo in rapporto al PIL dopo il 1980 
nella maggior parte degh Stati mem­
bri, ma non in tutti (come in Irlanda 
e in Svezia, dove è diminuita, e in 
Danimarca e in Germania, dove è 
rimasta allo Stesso livello). Gran par­
te di questo fenomeno è dovuto ad un 
maggiore ricorso alle cure private, la 
cui parte nella spesa totale è aumen­
tata nella maggior parte dell'Unione, 
con le uniche eccezioni del Belgio e 
dei Paesi Bassi. L'aumento relativo è 
stato particolarmente pronunciato 
all'inizio degli anni '90, quando le 
restrizioni alla spesa pubblica sono 
divenute più intense. 
La tendenza verso un maggiore coin­
volgimento del settore privato è stata 
accompagnata da numerosi tentativi 
volti a migliorare l'efficacia della 
spesa e l'efficienza delle prestazioni 
di trattamento e cura, senza metter in 
pericolo la qualità dell'assistenza 
prestata. In mancanza di un mercato 
- 17 
Sintesi e conclusioni 
che dia un'indicazione dei costi delle 
prestazioni ai fornitori e agli utenti, 
per incentivare i primi a minimizzare 
i costi, fornendo ai secondi ciò di cui 
hanno bisogno, e perché questi ultimi 
ne tengano conto nelle loro decisioni 
di "acquisto", la tendenza comune è 
stata quella di introdurre indicatori di 
costo in tutti i casi in cui ciò risulta 
possibile e di rafforzare gli accordi 
contrattuali negli altri casi. In molti 
paesi, si è cercato di mettere a punto 
convenzioni che specificano con 
maggiore precisione il livello e la 
qualità dei servizi richiesti dagli 
ospedali e dai medici e l'importo che 
sarà pagato per tali servizi e che, allo 
stesso tempo, prevedono incentivi 
per i responsabih della spesa (autori­
tà regionali o locali nei sistemi sani­
tari nazionali e compagnie di 
assicurazione nei sistemi di tipo assi­
curativo) per distribuire in modo ef­
ficiente le risorse disponibili, in hnea 
con le esigenze dei consumatori. 
Uno degh ostacoli principali al mi­
glioramento dell'efficienza di tutti i 
sistemi è la predominanza di elemen­
ti monopolistici sia tra i responsabih 
delle risorse finanziarie che tra i for­
nitori di servizi, in parallelo ad 
un'inerzia intrinseca al cambiamento 
(oltre alla collusione tra le parti inte­
ressate). Data l'incompleta informa­
zione e l'esigenza di fornire srevizi a 
livello locale, è difficile, ad esempio, 
dare una reale libertà ai pazienti di 
scegliere tra i medici o tra le diverse 
compagnie di assicurazione e alle au­
torità responsabih della spesa di sce-
gliere tra gli ospedali, quando 
ciascuno di essi può essere specializ­
zato nel trattamento di una particola­
re malattia, o nel caso questi siano 
geograficamente dispersi. L'introdu­
zione di maggiori possibilità di scelta 
e di maggiori elementi di concorren­
za, assieme ah'imposizione di più 
grandi incentivi, e deterrenti, su en­
trambi i finanziatori e i fornitori di servizi perché spendano i mezzi di­
sponibili con maggiore efficienza 
(fissando ad esempio limiti alla spesa 
o chiedendo loro di contribuire al 
finanziamento con fondi propri) sem­
bra aver aiutato a contenere la spesa, 
ma molte delle riforme cominciano 
solo ora ad essere avviate e non han­
no ancora prodotto il loro pieno 
effetto. 
Un problema fondamentale, tuttora 
in gran parte irrisolto neh'insieme 
deh'Unione e, in taluni casi, non pre­
so in considerazione, riguarda la por­
tata dei sistemi di assistenza sanitaria 
ed il criterio di distribuzione delle 
risorse tra tipi alternativi di cura e 
trattamento, quando la fornitura di 
servizi è fissata al di sotto di quello 
che dovrebbe essere (se, cioè, attra­
verso bilanci fissi o massimali sulle 
contribuzioni). D problema diviene 
oggi particolarmente acuto, in quanto 
l'esperienza e i nuovi progressi in 
campo tecnologico se da un lato con­
sentono di offrire di più in termini di 
trattamento, dall'altro comportano di 
norma anche un aumento del loro 
costo. È inoltre probabile che questo 
problema diventi ancora più acuto a 
seguito dell'aumento del numero di 
anziani, la cui domanda di servizi 
crescerà enormemente nei prossimi 
decenni. 
Una soluzione avanzata da molte par­
ti è quella di limitare la fornitura di 
assistenza sanitaria pubblica ai biso­
gni fondamentah e alle persone che 
non possono permettersi cure private 
e lasciare al settore privato la cura di 
soddisfare gli altri bisogni e coprire 
le altre categorie di persone. Sulla 
base dell'esperienza americana, 
sembrerebbe però che un tale orien­
tamento comporti un'espansione del­
le risorse complessive assorbite dalla 
sanità e una deviazione delle risorse 
(competenze e attrezzature mediche) 
verso i trattamenti e le cure che la gente è più disposta a pagare, ma che 
non sono necessariamente quelle più 
desiderabili in una prospettiva socia­
le. 
Indennità di 
disoccupazione 
e incentivi alla 
ricerca del lavoro 
Anche se la spesa per le indennità 
di disoccupazione nella mag­
gior parte dei paesi costituisce soltan­
to una proporzione relativamente 
modetsa della spesa totale per la pro­
tezione sociale (oltre il 10% solo in 
Danimarca, Spagna e Irlanda) ed era 
pari al solo 2% del PIL nell'insieme 
deh'Unione nel 1993, questa è stata 
un punto focale delle politiche di 
molti Stati membri. (Queste cifre, 
tuttavia, sottovalutano l'entità reale 
della spesa associata alla disoccupa­
zione, poiché non considerano i tra­
sferimenti ai familiari a carico dei 
disoccupati, a coloro che sono classi­
ficati come malati o inabili piuttosto 
che disoccupati e, ancora, a coloro 
che accettano il pensionamento anti­
cipato per la mancanza di posti di 
lavoro). Ciò è dovuto non soltanto 
all'aumento significativo della spesa 
conseguente all'aumento della disoc­
cupazione, ma anche alla preoccupa­
zione di evitare che indennità troppo 
elevate producano un effetto disin­
centivante sulla ricerca di lavoro da 
parte dei disoccupati, specialmente 
nel caso delle persone meno qualifi­
cate e meno produttive, che otterreb­
bero solo salari molto modesti. La 
preoccupazione è motivata non sol­
tanto dal desiderio di ridurre la dipen­
denza dei disoccupati dal sistema di 
protezione sociale e di tagliare le spe­
se, ma anche dall'esigenza di garan­
tire a chi lavora, e quindi finanzia le 
misure di integrazione del reddito, 
18 
Sintesi e conclusioni 
che non saranno spesi inutilmente 
importi eccessivi. 
Queste preoccupazioni devono co­
munque tenere conto della necessità di 
assicurare un reddito sufficiente ai di­
soccupati, per consentire loro e alle 
loro famiglie di mantenere un livello di 
vita accettabile e, allo stesso tempo, di 
disporre di abbastanza tempo per cer­
care un posto di lavoro compatibile con 
le proprie capacità e le proprie attitudi­
ni, un aspetto importante per l'efficien­
te funzionamento del mercato del 
lavoro. 
In pratica, è piuttosto difficile confron­
tare il livello di reddito ricevuto da un 
disoccupato con quello che egli avreb­
be se fosse occupato, in parte perché le 
restrizioni sul diritto alle prestazioni, 
più o meno severe nei diversi Stati 
dell'Unione, rendono ardua la valuta­
zione di quanto viene in realtà versato 
ad una persona senza lavoro. I tassi di 
indennizza zione prevalenti verso la 
metà del 1993 negli Stati membri, e le 
norme che governano il diritto alle in­
dennità, suggeriscono che una persona 
non sposata, con una retribuzione pari 
al salario medio di un lavoratore del-
l'industria e avente diritto ad un'inden­
nità di tipo assicurativo, avrebbe 
percepito in caso di disoccupazione un 
reddito netto inferiore alla metà di 
quello avuto se fosse stato occupato, in 
Grecia, Irlanda e nel Regno Unito 
— meno che negli Stati Uniti, mentre 
avrebbe percepito circa il 60% in 
Germania e in Itaha. In Danimarca, 
Spagna e nei Paesi Bassi, la percen­
tuale sarebbe stata superiore al 70%, 
mentre in Francia, Lussemburgo e 
Portogallo, dell'80% o più. Dopo due 
anni di disoccupazione, in quattro de­
gh ultimi sei paesi, con l'eccezione del 
Lussemburgo e del Portogallo, le cifre 
sarebbero ancora state superiori al 
70%, mentre in tutti gh altri Stati mem­
bri l'interessato avrebbe ricevuto il 
55% o meno. Se si fosse trattato di una persona 
sposata e con due figli, il reddito di­
sponibile in caso di disoccupazione 
sarebbe stato del 70% o più rispetto 
a quello da lavoro, in tutti gli Stati 
membri, ad eccezione del Belgio, 
dell'Itaha (66% in entrambi i casi) e 
della Grecia (55%). 
La maggior parte dei disoccupati 
guadagnano però meno dello stipen­
dio medio in molti casi, perché sono 
relativamente poco qualificati, si 
tratta spesso di donne (che in media 
guadagnano solo il 75% degli uomi­
ni) o di giovani al di sotto dei 25 anni, 
privi quindi degli anni di lavoro ne­
cessari per accedere alle prestazioni. 
Nella maggior parte degh Stati mem­
bri, i tassi di sostituzione (cioè il 
reddito disponibile in caso di disoc­
cupazione rispetto a quello da lavoro) 
aumentano man mano che le retribu­
zioni diminuiscono, ma non su tutta 
la scala dei salari in Germania, 
Spagna, Lussemburgo, Paesi Bassi e 
Portogallo, e l'entità di tale aumento 
varia considerevolmente (l'aumento 
è maggiore nei paesi in cui le inden­
nità sono forfettarie che in quelli in 
cui sono legate alle retribuzioni, 
come è il caso della Danimarca, del­
l'Irlanda e del Regno Unito). Al 65% 
della retribuzione media, il tasso di 
sostituzione per una persona non spo­
sata, avente diritto all'indennità era 
di oltre 1' 80% in cinque Stati membri, 
Belgio, Danimarca, Francia, Lus­
semburgo e Portogallo—ma inferio­
re al 90% in tutti gh Stati, tranne la 
Danimarca—e del 75% o più in altri 
tre Stati, Spagna, Itaha e Paesi Bassi; 
solo in Irlanda e nel Regno Unito era 
inferiore al 60%. Per una coppia con 
due figh, era di circa 1*80% o più in 
tutta l'Unione. 
Anche per coloro con una retribuzione 
pari soltanto alla metà della media, il 
tasso di sostituzione per una persona 
non sposata era inferiore al 100% in tutti i paesi, a parte il Portogallo, ed era 
inferiore all'80% in cinque Stati mem­
bri, mentre un giovane senza diritto 
alle prestazioni assicurative e che per­
cepiva solo questo livello di retribuzio­
ne durante il lavoro, non percepiva 
nulla in Grecia e in Portogallo e meno 
del 60% in altri sei Stati; solo in 
Danimarca, Lussemburgo e Paesi 
Bassi, la cifra era superiore al 70%. (Si 
noti che sono esclusi dall' analisi i tre 
nuovi Stati membri dell'Unione; uno 
studio recente dell' OCSE indica che i 
tassi di sostituzione in Svezia erano di 
norma leggermente inferiori a quelli 
della Danimarca, ma leggermente su­
periori a quelli in Finlandia per la mag­
gior parte della scala salariale, tranne a 
livelli molto bassi e molto alti). 
Quale sia il livello di reddito disponi­
bile in caso di disoccupazione, in rap­
porto a quello percepito durante 
l'attività lavorativa, al quale l'inte­
ressato non sia più incentivato a cer­
care un lavoro, è un problema aperto. 
Ai livelli più bassi di reddito, anche 
la possibilità di migliorare del 20% le 
proprie disponibilità finanziarie 
potrebbe risultare attraente. Inoltre, 
da indagini e osservazioni della realtà 
emerge che, anche per livelli simili di 
reddito, un numero consistente di 
persone tende a preferire il lavoro 
alla disoccupazione, essenzialmente 
perché le prospettive di carriera di­
pendono dall'essere occupati e, in 
generale, la partecipazione alla vita 
sociale è strettamente collegata al­
l'avere un lavoro. Altre ricerche indi­
cano il rischio, nei paesi con elevati 
tassi di sostituzione e lunghi periodi 
di pagamento delle indennità, che le 
persone decidano deliberatamente di 
restare disoccupate. In pratica, la 
maggiore pressione sui beneficiari 
delle indennità di disoccupazione 
perché cerchino un posto di lavora,-
imposta in molti Stati membri negli 
ultimi anni, è probabile che renda 
difficile continuare a percepire l'in-
19 
Sintesi e conclusioni 
dennità di disoccupazione, in assenza 
di una seria ricerca di lavoro. 
Al tempo stesso, occorre prestare 
attenzione al rischio di accrescere la 
povertà qualora le prestazioni fossero 
ridotte sensibilmente. Se il livello 
delle indennità è considerato come 
un elemento che impedisce ai salari 
di scendere abbastanza da stimolare 
la creazione di posti di lavoro per le 
persone meno qualificate, allora 
l'attenzione potrebbe spostarsi sul­
l'introduzione o l'estenzione di pre­
stazioni versate solo in concomitanza 
di un'attività lavorativa, con l'intento 
di mantenere basso il costo del lavo­
ro, pur garantendo un reddito suffi­
cientemente più elevato delle 
indennità di disoccupazione e attiran­
do quindi i disoccupati al lavoro. In 
tale caso, la difficoltà sta nel fatto che 
tali indennità, essendo mirate ad un 
gruppo relativamente ristretto di per­
sone al limite inferiore della scala 
salariale, e quindi ritirate o ridotte in 
modo significativo all'aumentare 
della retribuzione, tendono a risultare 
in un tasso marginale di imposizione 
fiscale decisamente elevato per que­
sta categoria (nel Regno Unito, infat­
ti, l'aliquota marginale per coloro che 
beneficiano del Family Credit può 
spesso superare il 90%, cfr. 
Occupazione in Europa, 1995, par­
te HI, sezione 1). C'è quindi il peri­
colo di sostituire un disincentivo, 
quello di scoraggiare i disoccupati 
dallla ricerca di un posto di lavoro, 
con un altro, quello di scoraggiare la 
volontà di migliorare dei lavoratori. 
Protezione sociale e 
lavoratori autonomi 
La maggior parte degli Stati 
membri ha adottato misure per 
incoraggiare gh individui, particolar­
mente i disoccupati, a dare vita a imprese proprie. La protezione socia­
le offerta ai lavoratori autonomi, che 
contavano 22 milioni di persone nel-
l'insieme dell'Unione nel 1994, il 
15% del totale degh occupati, è in 
alcuni casi molto meno estesa e ge­
nerosa di quella riservata ai lavorato­
ri dipendenti, malgrado una parte 
considerevole dei lavoratori autono­
mi abbia redditi modesti e/o svolga 
un'attività in settori caratterizzati da 
forti fluttuazioni del reddito. 
Anche se negli ultimi anni sono stati 
compiuti vari sforzi in molti Stati 
membri per migliorare la posizione 
di questa categoria di lavoratori, per­
mangono diverse lacune. Nella mag­
gior parte dei paesi, i lavoratori 
autonomi tendono a percepire pen­
sioni più modeste di quelle dei lavo­
ratori dipendenti, a parità di 
retribuzione, o perché solo di recente 
sono stati inclusi nei regimi statali, o 
perché devono versare contributi ad 
un piano facoltativo di pensione 
complementare. Alcuni possono sce­
gliere di non versare contributi, men­
tre altri possono non essere in grado 
di farlo per via dell'elevato livello dei 
contributi in questione e dell'incer­
tezza in merito ai futuri livelli di red­
dito. Analogamente, nel caso delle 
indennità di maternità, in molti paesi, 
ad esempio in Belgio, Grecia, Itaha, 
Francia e Regno Unito, l'importo 
totale percepito è di norma inferiore, 
e in molti casi significativamente in­
feriore, a quello dei lavoratori dipen­
denti. In Irlanda, addirittura, non è 
prevista alcuna forma di indennità. 
Le lacune più gravi sono forse quelle 
che riguardano i periodi di inabilità e 
di disoccupazione. In quattro paesi, 
Francia, Irlanda, Itaha e Paesi Bassi, i 
lavoratori autonomi sono esclusi dai 
regimi di assicurazione sociale per 
quanto riguarda le indennità di malat­
tia, così come un'ampia proporzione in 
Grecia, mentre le indennità di disoccu­pazione per i lavoratori autonomi esi­
stono solo nei tre paesi scandinavi e in 
Lussemburgo. In altri paesi, un ostaco­
lo principale sembra essere costituito 
dalla difficoltà di distinguere tra casi 
reah di disoccupazione, intesa come 
fallimento deU'impresa, dai casi in cui 
si è posto volontariamente termine al­
l'attività commerciale. Inoltre, anche 
se coloro che subiscono il fallimento 
della loro impresa possono accedere 
all'assistenza sociale in tutti gh Stati 
membri, ad eccezione della Grecia, del 
Portogallo, della Spagna e dell'Italia 
(ma negli ultimi due paesi esistono 
misure di sostegno regionali o locali su 
base discrezionale), alcuna forma di 
sostegno è prevista per periodi tempo­
ranei di basso reddito in Danimarca, 
Francia, Austria e Regno Unito, men­
tre questo deve essere rimborsato nei 
Paesi Bassi. 
Protezione sociale 
e responsabilità 
di assistenza ad 
un familiare 
L'invecchiaménto della popola­
zione e il fatto che un numero 
crescente di donne svolge un'attività 
lavorativa retribuita fanno sì che 
l'effetto sui diritti di protezione 
sociale di chi si occupa di bambini in 
tenera età, di adulti disabili o di 
anziani invalidi, dovendo per questo 
interrompere la propria carriera pro­
fessionale, stia divenendo un tema 
sempre più importante. I problemi 
dei lavoratori autonomi a questo ri­
guardo sono in realtà sempre più ri­
conosciuti nell'Unione e molti Stati 
membri hanno preso provvedimenti 
per mighorame la posizione. Tutta­
via, l'attenzione è stata dedicata 
all'assistenza dei figli, mentre in 
molti casi difficoltà permangono per 
chi presta assistenza ai disabili e agli 
-20-
Sintesi e conclusioni 
anziani invalidi. Allo stesso tempo, 
anche riguardo chi si occupa dei pro­
pri figli, il livello delle indennità ver­
sate e la durata del congedo con 
mantenimento del posto di lavoro 
variano considerevolmente nel­
l'Unione. 
Solo in quattro Stati membri esistono 
indennità per chi si occupa di un fa­
miliare adulto. Si tratta del Regno 
Unito, che ha la più lunga tradizione 
in quest'area, dell'Irlanda, della 
Finlandia e della Germania, dove 
nell'aprile 1995 sono stati presi prov­
vedimenti a favore di chi assiste un 
familiare non autonomo per lunghi 
periodi. Disposizioni più limitate 
esistono in sei altri paesi, mentre in 
Spagna, Lussemburgo, Paesi Bassi, 
Austria e Portogallo non vi è alcuna 
disposizione. 
Ci sono poi altri aspetti del problema. 
Chi si occupa delle cure di un bambi­
no o di un adulto può trovarsi, ritor­
nando al lavoro, con un'anzianità di 
servizio insufficiente per avere dirit­
to alle prestazioni assicurative, 
soprattutto all'indennità di disoccu­
pazione. Inoltre, se si tratta di perso­
ne che lavorano a tempo parziale, in 
cinque paesi (Germania, Spagna, 
Irlanda, Austria e Regno Unito} de­
vono guadagnare più di un determi­
nato importo e/o essere impiegate per 
più di un determinato numero di ore 
alla settimana per aver diritto al­
l'assicurazione sociale (conseguenza 
del fatto che esse non sono tenute al 
versamento dei contributi e che la 
loro occupazione dà luogo a costi del 
lavoro inferiori). Se queste persone 
lavorano a tempo parziale e/o perce­
piscono retribuzioni relativamente 
basse perché hanno interrotto la car­
riera lavorativa, esse tenderanno a 
ricevere pensioni retributive più mo­
deste e in alcuni casi possono essere 
escluse dai regimi pensionistici di ca­
tegoria. In vari Stati membri, esistono co­
munque provvedimenti destinati a 
moderare l'effetto sulla pensione fi­
nale, o calcolando la pensione in base 
alle retribuzioni migliori percepite 
durante un certo numero di anni 
piuttosto che su tutto l'arco della 
vita lavorativa (come in Spagna, 
Portogallo, Itaha e Finlandia), oppu­
re escludendo dal calcolo gh anni 
dedicati all'assistenza (come nel 
Regno Unito e in Irlanda), accredi­
tando contributi figurativi durante 
i periodi di assistenza (come in 
Lussemburgo, Germania, Austria e 
Belgio) o ancora consentendo il ver­
samento di contributi volontari 
(come in Itaha e in Grecia). In molti 
casi, comunque, queste norme non 
consentono che un compenso parzia­
le. 
Il divorzio comphca ulteriormente la 
situazione di coloro, specie per le 
dorme, che sono state impegnate nel-
l'assistenza ad un familiare, in parti­
colare laddove non possono più 
contare sui diritti derivati di protezio­
ne sociale e il diritto alla pensione 
non è equamente diviso al momento 
del divorzio. 
Problematiche 
future 
L'invecchiamento della popola­
zione e le sue conseguenze per i 
trasferimenti di reddito, l'assistenza 
sanitaria e i servizi sociali, assieme al 
bisogno continuo di rispondere alle 
mutevoh circostanze economiche e 
sociali non sono le uniche sfide che i 
sistemi di protezione sociale dovran­
no affrontare. 
Lo sviluppo nei prossimi anni di tali 
sistemi nell'Unione sarà quasi sicu­
ramente influenzato dalla crescente 
integrazione delle economie euro­pee. Nel momento in cui questa si 
realizza e e gh ultimi vincoli alla 
libera circolazione del lavoro, dei ca­
pitali, delle beni e dei servizi lascia 
vengono rimossi, si apre la questione 
della misura in cui i sistemi attuali di 
protezione sociale potranno conser­
vare la loro diversità. 
Fino ad ora ci si è concentrati sostan­
zialmente sui cambiamenti necessari 
per facilitare la libera circolazione 
dei lavoratori e ciò richiede almeno 
che chi si sposta da un paese all'altro 
conservi i propri diritti di protezione 
sociale, incluso il diritto alla pensio­
ne, e possa dunque effettivamente 
trasferire da uno Stato all'altro i 
diritti accumulati. Le difficoltà 
sorgono al momento della messa in 
pratica, quando il livello delle presta­
zioni e/o il metodo di finanziamento 
(di un sistema fondato sui contributi 
o sull'imposizione fiscale) variano in 
modo significativo tra gh Stati mem­
bri. In realtà, la recente tendenza ver­
so una maggiore importanza dei piani 
pensionistici complementari, paral­
lelamente ad un più ampio ricorso 
alla prova dei mezzi per mirare le 
prestazioni verso i più bisognosi ten­
de di per sé-a creare ostacoli alla 
mobilità. 
Inoltre, se i metodi di finanziamento, 
e in particolare la proporzione di con­
tributi versati dai datori di lavoro, 
rimangono significativamente diver­
si, le imprese transnazionali, che si 
stanno diffondendo sempre più, con­
tinueranno a trovare difficoltà sia nel 
definire i livelli retributivi nei vari 
paesi, data la sostanziale differenza 
del costo totale del lavoro per un 
determinato Uvello di retribuzione 
netta, e a trasferire personale da un 
paese all'altro. Queste differenze 
sono suscettibili di influire sulle 
politiche di localizzazione in maniera 
disproporzionata rispetto ad altri, più 
importanti, fattori. 
21 
Sintesi e conclusioni 
Più in generale, la questione è di 
sapere quanto i livelli di protezione 
sociale, e quindi l'entità dei finanzia­
menti associati, possano variare tra 
gh Stati membri nell'ambito dello 
spazio unico europeo senza influire 
sulla concorrenza. A parità di altre 
condizioni, il livello degh oneri im­
posti sulle imprese (indipendente­
mente dal modo di prelevamento) e, 
quindi, il costo di produzione saran­
no probabilmente più elevati nei pae­
si in cui le prestazioni sociali sono 
generalizzate e più generose, metten­
doli in una posizione di potenziale 
svantaggio competitivo. 
Queste considerazioni suggeriscono 
che le politiche intese a migliorare 
l'integrazione delle economie europee 
hanno implicazioni sui sistemi di pro­
tezione sociale, così come il funziona­
mento dei sistemi in questione può 
influire sul risultato di tali politiche. Di 
conseguenza, sembrerebbe importante 
adottare un approccio coordinato nel 
prendere decisioni politiche su entram­
bi i fronti. Le stesse considerazioni 
suggeriscono la necessità di una rifles­
sione congiunta degh Stati membri 
sulle problematiche relative alla prote­
zione sociale, non soltanto sulle sfide 
comuni imposte dai cambiamenti de­
mografici, economici e sociali, ma an­
che sull'organizzazione dei sistemi e 
sui metodi di finanziamento in 
un'Unione integrata. La nuova inizia­
tiva quadro sul futuro della protezione 
sociale fornisce l'opportunità per farlo 
(vedi riquadro). 
-22 
Sintesi e conclusioni 
Il futuro della protezione sociale: un quadro di riferimento per un dibattito europeo 
Una nuova iniziativa sull'avvenire della protezione sociale è stata pubblicata dalla Commissione europea nell'ottobre 
1995 (COM (95) 466). Le sue principali caratteristiche vengono esposte qui di seguito. 
Pur continuando ad essere responsabili del conseguimento degli obiettivi comuni fissati , a'l'Unione europea in 
quest'area, gli Stati membri continueranno ad adattare i rispettivi sistemi in linea con l'obietuvo fondamentale della 
coesione e solidarietà sociale nell'intento di preservare o raggiungere un elevato livello di protezione sociale. In quanto 
responsabile del libero movimento delle persone e della libera offerta di servizi e della libertà di concorrenza, l'Unione 
è interessata alle questioni di protezione sociale in tali settori. E' dunque importante far sì che gh obiettivi sociali vengano 
presi in considerazione in altre aree politiche. Occorre fare attenzione per impedire che le opzioni adottate in altri campi 
pregiudichino importanti scelte in materia di protezione sociale. È necessario adottare un approccio coordinato e 1:Ì 
Commissione propone di conseguenza alle istituzioni comunitarie ed agli Stati membri di procedere insieme ad una 
comune riflessione sui provvedimenti da adottare in futuro pre rendere i sistemi di protezione sociale più efficiente e 
maggiormente favorevoli all'occupazione. 
Tale riflessione comune dovrebbe costituire un processo collettivo in seno al quale la Conarnissione, al pari degh Stati 
membri, avrebbe un proprio molo, ed al quale le parti sociah e tutte le altre parti interessate sarebbero invitate a 
contribuire. H Parlamento europeo, il Comitato economico e sociale e il Comitato delle Regioni devono inoltre essere 
interamente associate a tale processo. L'obiettivo è quello di valersi dei risultati del dibattito entro la fine del 1996 e di 
proporre un seguito adeguato. 
La Commissione awierà il processo di riflessione con la presentazione di analisi e orientamenti per il dibattito, mentre 
gh Stati membri e le altre parti interessate forniranno altro materiale. D principale interlocutore della Commissione sarà 
il gruppo consultivo dei direttori generali perla sicurezza sociale, anche se altri gruppi con funzione consultiva saranno 
coinvolti nei settori dell'occupazione e del mercato intemo. Si chiederà anche agli organismi europei coinvolti nel 
dialogo sociale di partecipare attivamente alla riflessione. 
Numerosi aspetti in particolare sembrano richiedere ulteriori analisi e invitare ad una riflessione comune: 
— le sfide poste tra l'assottigliarsi del divario tra la dimensione della forza lavoro e il numero di pensionati; 
— le modalità per rendere la protezione sociale maggiormente favorevole all'occupazione; 
— il finanziamento della protezione sociale; 
— i cambiamenti dei sistemi di assistenza samtariael'istimrionediscarnbisistematici m'esperienzatragh Stati membri; 
— il ccK)rdinamento dei regimi di sicurezza sociale per le persone che si spostano tra Stati membri e il rapporto tra 
coordinamento e convergenza dei sistemi di protezione sociale; 
— Ì principi in base ai quali le istituzioni che gestiscono i regimi sia di base che complementari e le compagnie di 
assicurazione possono operare fianco a fianco nel mercato intemo; 
— Pavvenire della protezione sociale nel più lungo periodo. 
23-
Sintesi e conclusioni 
-24 
Capitolo 1-1 sistemi di protezione sociale nell'Unione 
Capitolo 1 I sistemi di protezione sociale 
nell'Unione 
Caratteristiche 
comuni 
Assieme alla democrazia liberale 
e all'economia di mercato, i 
sistemi generalizzati di protezione 
sociale rappresentano una compo­
nente fondamentale e una caratteri­
stica distintiva del modello europeo 
di società. Fin dagli ultimi decenni 
del XIX secolo, le istituzioni dello 
Stato sociale hanno svolto un ruolo 
prominente nella modernizzazione 
dei paesi europei, contribuendo a di­
minuire le tensioni derivanti dai cicli 
economici, dagli sviluppi demografi­
ci, dai nuovi e mutevoh comporta­
menti sociah e dalla transizione dalla 
civiltà agricola a quella industriale, 
che ha costituito l'elemento primario 
dello sviluppo dei sistemi di prote­
zione sociale. 
Se presi in considerazione dall'inter­
no stesso deU'Europa, i sistemi di 
protezione sociale esistenti negli 
Stati membri dell'Unione presentano 
considerevoli differenze, tanto da far 
pensare che sia impossibile porre in 
luce tratti e caratteristiche comuni e 
che non sia nemmeno possibile par­
lare di un modello europeo di stato 
sociale. Ogni nazione ha infatti se­
guito un cammino diverso nello svi­
luppo della sua politica sociale, che 
ha influenzato in grande misura gh 
aspetti caratteristici dei sistemi at­
tualmente in vigore. Uno degh aspet­
ti fondamentah di questo rapporto 
consiste nel porre in luce e nel valu­tare queste diversità, anche se saran­
no sottolineati alcuni importanti pun­
ti comuni e tendenze convergenti. In 
una più ampia prospettiva di compa­
razione, non è difficile rilevare alme­
no la comune natura dei sistemi 
europei di protezione sociale, che li 
distingue da quelli vigenti in altre 
parti del mondo, particolarmente ne­
gli Stati Uniti e in Giappone. In 
sostanza, dalla maggior parte dei 
punti di vista, i sistemi di protezione 
sociale in Europa differiscono di più 
da quelli vigenti in questi due paesi, 
di quanto differiscano tra loro. È inol­
tre degno di nota il fatto che i paesi dell'Europa centro-orientale stanno 
sviluppando attualmente sistemi di 
protezione sociale che si ispirano 
strettamente al modello dell'Europa 
occidentale. * 
La caratteristica più evidente è costi­
tuita senza dubbio dall'ordine di 
grandezza della spesa perla protezio­
ne sociale. I governi europei tendono 
a spendere in questo settore più di 
quanto si fa in altri paesi sviluppati 
del mondo. All'inizio degh anni '90, 
la spesa pubbhca per la protezione 
sociale era pari in media al 22% del 
PIL nell'Unione europea, mentre era 
Spesa per la protezione sociale in rapporto al Vìfjg. 
'" ^ Fonte:OCSE ' ; ^* *' * ' — -%;f - *-
25-
Capitolo 1-1 sistemi di protezione sociale nell'Unione 
2 Opinioni sul ruolo sociale del governo: garanzia 
del reddito minimo, 1992 
100 r 100 
Fonte: cfr. riquadro del solo 19% in Canada e in Nuova 
Zelanda e del 15% negli Stati Uniti, 
dei 13% in Australia e di meno del 
1.2% in Giappone (grafico 1). 
Molti fattori spiegano questa mag­
giore spesa in campo sociale nel­
l'Unione europea. La copertura della 
protezione sociale tende ad essere più 
estesa (in particolare per quanto ri­
guarda le prestazioni in denaro a bre­
ve termine, i servizi sociali e le 
politiche di promozione del mercato 
del lavoro). L'accesso alle prestazio­
ni e ai servizi forniti è quindi più 
ampio, particolarmente rispetto agli 
Stati Uniti (dove, ad esempio, i servi­
zi sanitari pubblici coprono soltanto 
gli anziani e i meno abbienti) o rispet­
to all'Australia (dove le pensioni 
pubbliche sono destinate soltanto a 
chi ha un reddito inferiore ad un de­
terminato livello). Inoltre, in Europa 
le prestazioni sociali tendono ad 
essere di norma più generose (spe­
cialmente nel caso delle pensioni). 
Opinioni sul ruolo sociale del governo: assistenza 
ai malati, agli anziani e ai disoccupati, 1990 
-i 100 
O oca D orien. 
Fonte: dr. riquadro Italia USA Australia Data la sua più ampia portata e il 
maggiore livello delle prestazioni, la 
protezione sociale influisce maggior­
mente il h vello di vita in Europa, 
rispetto a quanto-si riscontra in qua-
lunqua altra parte del mondo. I trasfe­
rimenti sociali rappresentano, ad 
esempio, una percentuale più ampia 
del reddito dei nuclei familiari e, 
rispetto agh Stati Uniti, sembrano 
anche rivelarsi maggiormente effica­
ci nel ridurre la povertà. 
La posizione centrale della protezio­
ne sociale nell'Unione europea è di-
mostrata anche dall'opinione 
pubblica. Quasi tutti i cittadini euro­
pei ritengono che la sicurezza sociale 
sia una conquista fondamentale della 
società moderna. 11 contrasto tra gh 
atteggiamenti europei e non europei 
riguardo al ruolo dello Stato come 
garante del benessere dei suoi citta­
dini, risulta da un'indagine realizzata 
26 
Capitolo 1 -1 sistemi di protezione sociale nell'Unione 
nel 1992 (cfr. riquadro). L'indagine 
ha rilevato che la maggior parte delle 
persone intervistate nei Paesi Bassi, 
in Italia, nel Regno Unito e in 
Germania (i soh Stati dell'UE com­
presi nell'indagine stessa) ritengono 
che i governi debbano garantire un 
reddito mimmo a tutti i cittadini, ma 
questa opinione è condivisa da meno 
della metà delle persone intervistate 
in Canada e negli Stati Uniti (grafi­
co 2). Inoltre, anche i partecipanti 
all'indagine originari dell'ex 
Cecoslovacchia, della Polonia e del­
l'Ungheria hanno manifestato una 
marcata preferenza per la garanzia 
pubblica di un reddito minimo. Ana­
logamente, solo una minoranza degli 
americani e una strettissima maggio­
ranza degh australiani intervistati nel 
1990 hanno affermato che allo Stato 
compete la responsabilità di fornire 
un contributo al reddito dei disoccu­
pati, mentre in Germania, Regno 
Unito e Italia, oltre il 75% degh in­
tervistati hanno affermato che lo 
Stato dovrebbe agire in tal senso 
(grafico 3). 
È chiaro che un sistema generalizzato 
di protezione sociale è assai costoso 
e rischia di creare rigidità di vario 
tipo, che a loro volta erodono la com­
petitività in determinati settori eco­
nomici e, di conseguenza, possono 
influire negativamente sulla crescita 
economica. A lungo termine, le im­
plicazioni di carattere finanziario, 
sociale ed economico di un sistema 
rigido di protezione sociale possono 
porre a repentaglio persino un ampio 
appoggio popolare, fino a metterne in 
pericolo la stessa legittimità politica. 
Le sfide che si presentano agli stati 
sociah europei sono state ampiamen­
te discusse negh ultimi anni e hanno 
costituito l'oggetto di vari documenti 
della Commissione, quali i due Libri 
Bianchi sulla politica sociale e sul­
l'occupazione. Questo rapporto in­tende fornire materiale aggiuntivo 
per il dibattito politico. 
In tutta l'Unione europea sono al mo­
mento all'esame, e in alcuni casi sono 
state appena introdotte, riforme significa­
tive dei sistemi di protezione sociale, in 
risposta all'esigenza di ridurne i costì e di 
adattare i sistemi attuali ai rapidi cambia­
menti in campo sociale ed economico, in 
modo da sostituire le rigidità del passato 
con una maggiore flessibilità. Non è an­
cora chiaro fino a che punto l'Europa 
potrà mantenere la sua distintività sociale 
in questo precesso, ma è lecito affermare 
che l'attuazione del cambiamento non 
avverrà in un vuoto normativo. Se si 
considerano seriamente i valori espressi 
dai cittadini europei nelle indagini realiz­
zate e al momento di votare, sembra 
fondata la previsione che il sistema di 
protezione sociale continuerà ad occupa­
re un molo fondamentale nelle nostre 
società. È probabile che i governi europei 
cercheranno in futuro, come hanno fatto 
in passato, di far sì che nessun cittadino 
rimanga privo di reddito qualora sia di­
soccupato, manchi delle risorse necessa­
rie, sia ammalato o disabile. 
La portata della 
diversità 
La diversità dei sistemi di prote­
zione sociale nell'Unione pre­
senta molteplici aspetti. Uno di 
questi, che è spesso impiegato a firn 
di classificazione, è la base del diritto 
alla prestazione e, in particolare, se 
questo derivi dal fatto di aver contri­
buito ad un regime di assicurazione 
sociale, di norma basato sull'avere 
un'occupazione e su prestazioni 
legate ai contributi, o se invece di­
penda dal semphce fatto di essere 
cittadino di un determinato Stato e di 
avere bisogno di assistenza. Il primo 
orientamento predomina nei paesi 
deh'Europa continentale, mentre il Programma 
internazionale 
di indagine sociale 
(ISSP) 
Il programma ISSP è stato 
varato nel 1984 da vari istituti 
di ricerca, con l'obiettivo di 
raccogliere dati normalizzati 
e comparabili sugli atteggia­
menti del pubblico in vari 
paesi nei confronti di un'am­
pia gamma di problematiche. 
Ogni anno si procede ad una 
nuova indagine. L'indagine 
1990 riguardava il ruolo del 
governo e quella del 1992 
l'ineguaglianza sociale. Tutti 
i dati sono raccolti a Colonia 
presso il Zentral Umfrage 
ArchiviWMAl 
secondo è più radicato nel Regno 
Unito, in Irlanda e, soprattutto, nei 
paesi scandinavi. 
Anche se il contrasto tra la tradizione 
che trae origini nel pensiero di 
Bismark (cioè quella del primo tipo) 
e di Beveridge (secondo tipo) corri­
sponde ad una cesura importante, dal 
punto di vistà"storico, nella formazio­
ne degh stati sociah europei, si tratta 
di una distinzione troppo imprecisa 
per fornire una descrizione accurata 
della loro configurazione alla metà 
degh anni '90. Tutti i sistemi europei 
di protezione sociale presentano oggi 
alcuni elementi di ciascuno di questi 
due sistemi di base. 
Invece di iniziare dallo sviluppo sto­
rico e dai modelh ideah o tipici, si 
cercherà di sintetizzare le somiglian­
ze e le differenze principali tra i siste­
mi di protezione sociale dei 15 Stati 
membri, in riferimento a quattro 
aspetti distintivi: 
- copertura dei rischi e requisiti 
per l'acquisizione del diritto; 
27 
Capitolo 1-1 sistemi di protezione sociale nell'Unione 
- struttura delle prestazioni; 
- formule di finanziamento; 
- assetti organizzativi. 
Questi sono gli aspetti più importanti 
sia da un punto di vista analitico che 
pratico. Dato che non sono necessa­
riamente identici riguardo ciascuna 
delle tre funzioni principali della pro­
tezione sociale, mantenere il reddito, 
fornire assistenza sanitaria e offrire 
servizi sociali, questi temi saranno 
esaminati separatamente nelle pagi­
ne seguenti. 
Mantenimento 
del reddito 
Tutti i 15 Stati membri dispongono 
di norme specifiche destinate al 
mantenimento del reddito, allo scopo 
di coprire i rischi classici, quali la vec­
chiaia, il decesso del capofamiglia, 
l'inabilità, la malattia, la maternità, le 
spese per il mantenimento dei figli e la 
disoccupazione. La maggior parte dei 
paesi dispongono anche di prestazioni 
specifiche per coprire le malattie o gh 
infortuni professionali, anche se nei 
Paesi Bassi e in Grecia questi aspetti 
rientrano nel sistema generale di assi­
curazione contro la malattia e l'inabi­
lità. 
Questi rischi sono tuttavia definiti 
spesso in modo diverso nei vari pae­
si. Vi sono, ad esempio, differenze 
nehT'età pensionabile e nella defini­
zione stessa di inabilità. 
Oltre ai rischi classici, in alcuni paesi 
sono coperte anche altre situazioni 
contingenti. Uno degh aspetti più in­
novativi è forse quello dell'assisten­
za a lungo termine, per la quale in 
Germania è stata introdotta di recente 
un'assicurazione sociale (come de­scritto nel capitolo 2). Altri paesi in­
cludono le spese per l'educazione e 
l'istruzione dei figli (come le inden­
nità scolastiche pagate in Francia, 
Germania e Lussemburgo), le spese 
di assistenza ai disabih o ai parenti 
ammalati (ad esempio l'indennità di 
assistenza agh invalidi nel Regno 
Unito, l'indennità di accompagna­
mento in Itaha o le varie indennità 
corrisposte alle famiglie che hanno 
figli portatori di handicap in Belgio, 
Grecia, Spagna, Francia, Irlanda, 
Lussemburgo e Portogallo) o ai geni­
tori soh (per i quali sono previsti sus-
sidi in Danimarca, Finlandia, 
Germania, Grecia, Francia, Irlanda, 
Svezia e Regno Unito). 
Il rischio residuo di insufficiente di­
sponibilità di risorse è coperto da re­
gimi di indennità a garanzia di un 
reddito minimo in tutti gh Stati mem­
bri, ad eccezione della Grecia, del 
Portogallo, della Spagna e deh'Itaha. 
In questi ultimi, i cittadini che non 
hanno diritto alle prestazioni possono 
fare affidamento solo su un contribu­
to in denaro versato dalle autorità 
locah su base discrezionale, e quindi 
non standardizzata (un regime di ga­
ranzia del reddito mimmo esiste però 
in varie regioni in Itaha e si sta pro­
gressivamente introducendo a hvello 
regionale in Spagna, mentre in Por­
togallo, il regime non contributivo di 
sicurezza sociale mira a garantire ri­
sorse minime a coloro che non hanno 
i requisiti per il diritto alle pensioni 
di vecchiaia e le indennità di invali­
dità). 
Le differenze riguardo i requisiti per 
l'acquisizione del diritto, e quindi a 
misura della protezione, sono molto 
più pronunciate delle differenze ri­
guardo ai rischi coperti. Si notano 
infatti profonde differenze non solo 
tra paesi, ma anche tra i diversi tipi di 
rischio in alcuni paesi. Nel caso delle pensioni di vecchiaia, 
quattro paesi (Danimarca, Svezia, 
Finlandia e Paesi Bassi) dispongono di 
regimi nazionali che coprono tutti i resi­
denti. Anche il Regno Unito e l'Irlanda 
hanno regimi assicurativi nazionali, che 
coprono però soltanto i lavoratori o le 
persone alla ricerca di un posto di lavoro 
(echecioèfanno partedellaforzalavoro), 
nonché le persone che dispongono di un 
reddito superiore ad un hvello minimo 
(circa 70 ECU alla settimana nel Regno 
Unito e 40 ECU a settimana in Wanda). 
Nel Regno Unito comunque, coloro che 
non fanno parte della forza lavoro o gua­
dagnano meno del hvello minimo per 
essere tenuti al pagamento dei contributi 
sociah possono versare contributi volon­
tari al fine di ottenere una pensione di tipo 
assicurativo pubbhca (ma lo stesso non è 
applicabile ad altre prestazioni di natura 
assicurativa). 
Negli altri 9 paesi non esiste un unico 
regime nazionale. Il diritto alle pre­
stazioni si basa sullo status occupa­
zionale e le norme (ad esempio quelle 
sull'età pensionabile) variano spesso 
tra i dipendenti del settore pubblico e 
quelli del settore privato, nonché tra 
i lavoratori dipendenti e i lavoratori 
autonomi. L'affîïiazione a uno dei 
diversi regimi assicurativi è obbliga­
toria per la grande maggioranza degh 
occupati. Non vi sono requisiti ri­
guardo la retribuzione minima, ad ec­
cezione della Germania (là copertura 
obbligatoria inizia da un h welo retri­
butivo minimo di 580 DM — circa 
285 ECU — al mese) e dell'Austria 
(250 ECU al mese). Vi sono lacune 
riguardo il diritto alle prestazioni in 
diversi casi, che influenzano alcune 
categorie di lavoratori autonomi (cfr. 
capitolo 6), così come alcuni lavora­
tori atipici che non sono coperti, in­
clusi in genere i lavoratori familiari. 
In tutti i paesi sono previste tuttavia 
prestazioni minime, almeno per chi 
28-
Capitolo 1-1 sistemi di protezione sociale nell'Unione 
raggiunge l'età pensionabile senza 
un'adeguata copertura assicurativa. 
Oltre alla pensione di base (il cosiddetto 
"primo pilastro"), vi sono pensioni com­
plementari (secondo pilastro) in tutti i 
15 Stati membri. L'iscrizione ad un pia­
no di pensione complementare è obbli­
gatoria in 8 paesi, per determinati gruppi 
di lavoratori. In Svezia e in Finlandia 
sono coperti tutti i lavoratori, dipendenti 
e autonomi. In Danimarca, Regno Unito 
e Paesi Bassi, sono coperti solo i salariati 
e gh stipendiati (e solo in alcune industrie 
neU'ultimo paese, dove i piani integrativi 
sono per lo più basati su accordi tra di­
pendenti e datori di lavoro); in Francia, 
tutti i salariati e gh stipendiati, oltre ad 
alcune categorie di lavoratori autonomi, 
ed in Grecia, solo talune categorie di 
lavoratori dipendenti e autonomi. In tutti 
questi paesi, le pensioni complementari 
sono ammaestrate da organismi di diritto 
pubblico, anche se nel Regno Unito è 
prevista la possibilità di optare per un 
regime privato, invece del sistema pub­
blico. In un certo numero di casi, esistono 
piani facoltativi complementari a quelli 
obbligatoli Negli altri 7 paesi (Irlanda, 
Belgio, Lussemburgo, Austria, Itaha, 
SpagnaePortogallo) lepensioni comple­
mentari sono oggetto di accordi contrat-
tuali fra i datori di lavoro e i dipendenti e 
sono anche meno sviluppate (sebbene 
esistano piani privati individuali). 
In generale, il diritto alla pensione 
porta con sé la reversibilità al coniu­
ge superstite e le indennità di invali­
dità. In caso di invalidità o inabilità, 
nei paesi in cui il sistema nazionale 
non copre tutti i residenti, le persone 
che non hanno diritto a prestazioni di 
natura assicurativa, possono ricevere 
prestazioni non contributive, anche 
se subordinate ah'accertamento del­
lo stato di bisogno in tutti i paesi, ad 
eccezione del: Lussemburgo, della 
Grecia e dell'Italia. Nel caso delle indennità di malattia, 
il diritto è ristretto ai lavoratori dipen­
denti in Austria, Francia, Grecia, 
Irlanda, Italia e Paesi Bassi, ma è 
esteso anche ai lavoratori autonomi 
in Belgio, Danimarca, Lussemburgo, 
Portogallo, Spagna, Regno Unito e 
(in parte) Germania. In Svezia e in 
Finlandia, ogni residente, sia esso oc­
cupato o meno (compresi gli studenti 
e le casalinghe) ha diritto ad almeno 
un'indennità giornaliera minima. 
Nel caso delle prestazioni di materni­
tà, vi hanno diritto tutte le dorme eco­
nomicamente attive in tutti i paesi, 
ad eccezione dell'Irlanda e dei Paesi 
Bassi, in cui le lavoratrici autono­
me sono escluse, mentre in 
Lussemburgo, Svezia e Finlandia 
sono incluse anche le donne econo­
micamente inattive. In alcuni paesi, i 
padri che svolgono un'attività lavo­
rativa possono richiedere le indennità 
alla nascita di un figlio al posto della 
madre (per ulteriori dettagli, si veda­
no i capitoh 6 e 7). 
Solo i lavoratori dipendenti hanno diritto 
a prestazioni in denaro nel caso di malat­
tie e infortuni professionali, anche se i 
lavoratori autonomi sono coperti parzial­
mente in Danimarca, Finlandia, Francia, 
Germania, Itaha, Lussanburgo, Spagna 
e Svezia, mentre in alcuni paesi, anche gh 
studenti sono inclusi nel regime di assi­
curazione obbligatoria. Come notato in 
precedenza, non vi sono disposizioni 
specifiche a copertura di questi rischi in 
Grecia e nei Paesi Bassi. 
Riguardo le indennità di disoccupazione, 
le norme che ne stabiliscono il diritto 
variano non solo da un paese all'altro, ma 
anche in rapporto al tipo di prestazioni in 
vigore.mDanimarc^FinlandiaeSvezia, 
Taffiliziaone ai fondi di assicurazione 
contro la disoccupazione è volontaria e 
aperta anche ai lavoratori autonomi. La 
Finlandia e la Svezia forniscono presta­
zioni assistenziali alle persone non iscrit­te ai fondi di assicurazione. In tutti gh altri 
paesi, l'assicurazione contro la disoccu­
pazione è obbligatoria, ma solo per i 
lavoratori dipendenti. Il Lussemburgo è 
l'unico paese che prevede prestazioni di 
questo genere per i lavoratori autonomi. 
Alcuni paesi forme di assistenza specifi­
ca alla disoccupazione sono previste a 
favore di coloro che non abbiano ancora 
maturato il diritto alle prestazioni assicu­
rative oppure lo abbiano perso, come in 
Francia, Germania, Spagna, Portogallo e 
Irlanda. In quest'ultimo paese, il diritto 
all'assistenza in caso di disoccupazione 
vale anche per i lavoratori autonomi In 
tutti i paesi, ad eccezione del Portogallo 
e della Grecia, i dipendenti deU'industria 
privata hanno diritto a prestazioni speciali 
in caso di disoccupazione parziale o tem­
poranea. Questo tipo di prestazione è 
particolarmente importante in Itaha, 
dove copre anche i lavoratori del settore 
agricolo. Si deve inoltre notare che in 
alcuni paesi (Belgio, Danimarca, Germa­
nia, Irlanda e Lussemburgo) anche i gio­
vani alla ricerca del primo lavoro 
possono beneficiare di queste prestazio­
ni. 
Infine, tutte le famiglie hanno diritto agli 
assegni familiari indipendentemente dal 
reddito in Belgio, Danimarca, Finlandia, 
Francia, Irlanda, Lussemburgo, Paesi 
Bassi, Portogallo, Svezia e Regno Unito, 
mentre negli altri paesi gh assegni fami­
liari dipendono dal reddito (anche se non 
sempre in Spagna, come nel caso di figli 
di inabili). In Belgio, queste prestazioni 
sono di importo minore per i lavoratori 
autonomi, mentre in Grecia e in Italia, sia 
pure con qualche modesta eccezione, 
questa categoria di lavoratori non riceve 
nulla (cfr. si veda il capitolo 6 per mag­
giori dettagli). 
Struttura delle 
prestazioni 
Le formule impiegate per il calcolo 
delle prestazioni di mantenimento 
29 
Capitolo 1-1 sistemi di protezione sociale nell'Unione 
del reddito rappresentano proba­
bilmente l'aspetto più diverso dei 
sistemi europei di protezione sociale. 
Come le norme che riguardano il 
diritto alle prestazioni, queste formu­
le variano non soltanto tra i vari pae­
si, ma anche tra i vari rischi in ciascun 
paese, tra i tipi di prestazione in rap­
porto a ciascun rischio e (special­
mente nell'Europa continentale) tra 
le diverse categorie di lavoratori. 
Una distinzione fondamentale è tra le 
formule forfettarie di tipo "Beverid­
ge" e quelle "Bismarckiane"rappor-
tate alla retribuzione. Negli Stati 
membri settentrionali, il primo tipo si 
apphca alle prestazioni corrisposte 
dai vari regimi assicurativi nazionali. 
Pertanto, una pensione di base è cor­
risposta a tutti i residenti in Danimar­
ca, Svezia e Finlandia quando 
raggiungono l'età pensionabile e a 
tutti quelli che sono stati occupati (e 
hanno pagato contributi) nel Regno 
Unito e in Irlanda. Oltre alla pensione 
di base, i lavoratori di questi paesi 
che vi abbiano diritto (cioè che hanno 
pagato i contributi) ricevono una 
pensione complementare rapportata 
alla retribuzione. Le persone che ver­
sano in stato di bisongo ricevono in­
dennità supplementari subordinate 
alla prova dei mezzi. In generale, le 
prestazioni in denaro a breve termine 
sono forfettarie. Per talune categorie 
professionah esse sono rapportate 
alla retribuzione, almeno in alcuni 
casi. Le indennità di malattia, mater­
nità e infortunio professionale sono 
coUegate alle retribuzioni per tutti i 
lavoratori in Danimarca, Finlandia e 
Svezia, dove anche gh iscritti ai fondi 
di assicurazione contro la disoccupa­
zione ricevono, se disoccupati, pre­
stazioni rapportate alle retribuzioni. 
Nel Regno Unito, l'indennità obbli­
gatoria di malattia è divenuta for­
fettaria nel 1995 e l'indennità 
obbligatoria di maternità è invece 
rapportata alla retribuzione. Anche in Irlanda, in taluni casi, le prestazioni 
di maternità sono legate alle retribu­
zioni. 
Nell'Europa continentale, tutte le presta­
zioni, tranne gh assegni familiari, sono di 
norma rapportate alle retribuzioni. Nei 
Paesi Bassi, tuttavia, le pensioni di vec­
chiaia sono forfettarie così come le in­
dennità di invalidità per i lavoratori 
autonomi. In molti Stati membri, le pen­
sioni sono integrate fino a raggiungere un 
livello minimo, qualora l'importo calco­
lato in base alla retribuzione o ai contri­
buti risulti troppo basso (Belgio, Spagna, 
Francia, Itaha, Lussemburgo e Portogal­
lo, in particolare). In Belgio, Grecia, 
Spagna, Francia e Portogallo, sono 
previsti livelli rninimi anche per le inden­
nità di disoccupazione. Dall'altra parte, 
la retribuzione pensionabile (per il primo 
pilastro) è soggetta a un tetto in Belgio, 
Grecia, Spagna, Francia, Italia e 
Lussemburgo. Le formule di calcolo del­
le prestazioni variano anche tra le diverse 
categorie professionah. Ingenerale, quel­
le che si applicano ai dipendenti del set­
tore pubbhco tendono ad essere più 
favorevoli di quelle per il settore privato 
e sono di norma meno favorevoli per i 
lavoratori autonomi (cfr. capitolo 6). 
Anche l'importo obbligatorio delle 
prestazioni varia ampiamente. Quel­
le forfettarie nei paesi scandinavi 
sono generalmente più elevate che 
nel Regno Unito e in Irlanda. Le pre­
stazioni rapportate alle retribuzioni 
nei paesi dell'Europa meridionale 
(almeno nel caso delle pensioni) 
sono, invece, superiori a quelle degh 
altri paesi dell'Europa continentale 
(in cui le pensioni complementari 
sono però più diffuse). Si noti 
comunque che la generosità delle 
prestazioni non dipende soltanto da­
gli importi obbligatori, ma anche da 
altri aspetti importanti del calcolo, 
quah l'esistenza di massimali e la 
disponibilità di importi integrativi, i 
sistemi di indicizzazione, le norme fiscali, la durata della corresponsione 
delle prestazioni, l'esistenza di perio­
di di carenza, e così via. Anche tra 
tutti questi aspetti si riscontrano 
grandi diversità, in particolare per 
quanto riguarda i lavoratori autonomi 
(per informazioni dettagliate, cfr. le 
relazioni annuah MISSOC, il sistema 
di informazione comunitario sulla 
protezione sociale). 
Finanziamento 
Nell'Unione europea, i contributi ai 
regimi di sicurezza sociale costitui­
scono la fonte principale di finanzia­
mento dei sistemi di mantenimento 
del reddito. L'eccezione più evidente 
a questa regola generale è rappresen­
tata dalla Danimarca, paese in cui le 
prestazioni sociah sono finanziate 
sostanzialmente attraverso il regime 
fiscale, anche se nel 1994 sono stati 
introdotti contributi a carico dei lavo­
ratori dipendenti per il finanziamento 
delle indennità di malattia e di disoc­
cupazione. Inoltre, le Regno Unito, le 
indennità obbligatorie di malattia e 
maternità sono finanziate attraverso 
la tassazione generale. 
I livelli di contribuzione variano con­
siderevolmente tra gh Stati membri e 
tra i diversi tipi di rischio. In Irlanda, 
Regno Unito, Finlandia, Svezia, 
Belgio, Spagna e Portogallo non si 
distingue tra i rischi e ci si limita ad 
applicare una percentuale complessi­
va di prelievo sulle retribuzioni 
(anche se esistono ahquote separate 
per l'assicurazione contro la disoccu­
pazione in Finlandia, Svezia e 
Spagna). Negli altri paesi, si applica­
no ahquote divèrse ai vari rischi. I 
contributi sono dr norma divisi tra 
datori di lavoro e dipendenti, in pro­
porzioni anch'esse variabili tra i ri­
schi e le categorie professionah, ed in 
genere esistono disposizioni diverse 
per i pubbhci dipendenti ed i lavora-
-30 
Capitolo 1-1 sistemi di protezione sociale nell'Unione 
tori autonomi (cfr. la relazione 
MISSOC per altri dettagli). Nel caso 
degh infortuni professionali, i contri­
buti sono spesso definiti in base a 
principi attuariah e stabiliti settore 
per settore. 
Una parte dei finanziamenti proviene 
dagh introiti fiscali in tutti gli Stati 
membri, anche laddove la proporzio­
ne maggiore dei finanziamenti è 
dovuta ai contributi sociah. Lo Stato 
è responsabile di tutte le prestazioni 
non contributive (come le pensioni 
subordinate all'accertamento dello 
stato di bisogno) e in alcuni casi par­
tecipa al versamento obbligatorio dei 
contributi a taluni fondi di assicura­
zione. GH assegni familiari sono 
finanziati completamente attraverso 
la tassazione generale in sei paesi, 
Danimarca, Germania, Irlanda, Paesi 
Bassi, Svezia e Regno Unito. Inoltre, 
lo Stato assume la responsabilità di 
coprire eventuali deficit dei fondi di 
assicurazione. In tutti gh Stati mem­
bri, le prestazioni a lungo termine 
(soprattutto le pensioni di vecchiaia) 
sono finanziate sulla base del sistema 
a ripartizione (nel senso che i contri­
buti versati attualmente vanno a 
coprire le prestazioni presenti invece 
che quelle future), eccetto in una cer­
ta misura per le pensioni rapportate 
alle retribuzioni e quelle complemen­
tari. 
Organizzazione 
Nell'Unione europea possono essere 
distinti tre modelh di amministrazio-
ne dei sistemi di protezione sociale. 
Nel modello anglosassone, la respon­
sabilità generale della corresponsio­
ne di praticamente tutte le indennità 
pecuniarie spetta ad un unico diparti­
mento governativo (il Department of 
Social Security nel Regno Unito, 
anche se l'Ufficio per l'Irlanda del 
Nord è responsabile per questa parte del paese, e il Department of Social 
Welfare in Irlanda). Esiste quindi uno 
scarso coinvolgimento (limitato pe­
raltro a una funzione consultiva) sia 
delle parti sociah che dei beneficiari 
delle prestazioni nella gestione o nel­
la definizione delle politiche. Anche 
nel modello scandinavo esiste un si­
stema unitario (invece di regimi 
separati), ma l'amministrazione è 
maggiormente decentralizzata, parti­
colarmente in Danimarca, e le parti 
sociah partecipano alla gestione del 
regime assicurativo nazionale (l'ente 
di assicurazione nazionale in Svezia 
e l'istituto di assicurazione sociale in 
Finlandia). In tutti e tre questi Stati, 
l'assicurazione contro la disoccupa­
zione è gestita in proprio dalle orga­
nizzazioni sindacali. 
Nel modello amministrativo conti­
nentale, il sistema è frammentato in 
una serie di regimi semiautonomi per 
i vari gruppi professionah. La strut­
tura amministrativa è estremamente 
varia e ogni paese è caratterizzato in 
ampia misura da una configurazione 
che gh è propria e che riflette il suo 
sviluppo storico e le sue caratteristi­
che socioeconomiche e istituzionali. 
I contrasti fra questi tre modelh non 
devono comunque essere sopravva­
lutati. In tutti i paesi, gh enti di assi­
curazione sociale sono controllati in 
maniera relativamente stretta dai 
governi, anche nei sistemi del­
l'Europa continentale, a prima vista 
più plurahstici. Le caratteristiche or­
ganizzative non sono comunque 
totalmente prive di significato. Nei 
paesi dell'Europa meridionale, ad 
esempio, i vari regimi professionah 
hanno dato prova della loro gelosa 
autonomia, per quanto ridotta, e han­
no resistito ai recenti tentativi da par­
te dei governi centrah di unificarh in 
un regime più ampio in vista della 
razionalizzazione finanziaria. Assistenza sanitaria 
Tutti gh Stati membri dispongono 
di sistemi di assistenza sanitaria 
ben sviluppati, che erogano presta­
zioni in natura e servizi per la cura e 
la prevenzione delle malattie e per la 
riabilitazione. Praticamente è coper­
to ogni cittadino dell'Unione europea 
e, come dimostrato dall' indagine Eu­
robarometro 1992 sulla protezione 
sociale, la maggior parte dei cittadini 
europei sembrano relativamente con­
tenti della qualità dei servizi ricevuti. 
Allo scopo di illustrare l'organizza­
zione dell'assistenza sanitaria varie 
parti deh'Unione, si distingue spesso 
tra "servizi sanitari nazionali" e 
"sistemi di assicurazione sanitaria". 
Il primo tipo in genere provvede alT-
assistenza attraverso un sistema uni­
co accessibile a tutta la popolazione 
e finanziato tramite il prelievo tribu­
tario. Il secondo fornisce assistenza 
attraverso tutta una serie di fondi di 
assicurazione sociale, che si occupa­
no di varie categorie professionah e 
sono finanziati principalmente attra­
verso i contributi. Il prototipo di tutti 
i servizi sanitari nazionali europei fu 
istituito nel Régno Unito tra il 1946 
e il 1948. Questo esempio fu poi 
seguito da altri otto Stati mem­
bri, Irlanda, Danimarca, Svezia, 
Finlandia, Itaha, Spagna, Portogallo 
e Grecia, che hanno istituito servi­
zi nazionali. Gli altri sei paesi, 
Germania, Francia, Belgio, 
Lussemburgo, Paesi Bassi e Austria, 
hanno invece mantenuto e sviluppato 
i loro sistemi di tipo assicurativo. 
Una mighore comprensione delle 
differenze tra questi due modelh di 
organizzazione della sanità, e delle 
differenze più significative ah'inter­
no di ogni modello, richiede un'ana­
lisi più approfondita delle norme che 
stabiliscono il diritto alle prestazioni, 
le fonti di finanziamento e l'organiz­
si 
Capitolo 1-1 sistemi di protezione sociale nell'Unione 
zazione complessiva, come si vedrà 
qui di seuito. 
Requisiti per 
l'acquisizione del diritto 
Nei servizi sanitari nazionali nel 
Regno Unito, in Danimarca, Svezia, 
Finlandia e Italia, tutti i cittadini 
residenti sono coperti obbligatoria­
mente e beneficiano a pari titolo di 
tutte le prestazioni e di tutti i servizi. 
Anche il sistema irlandese copre tutti 
i residenti, ma solo i detentori di una 
tessera sanitaria concessa previa pro­
va dei mezzi (circa il 35% della 
popolazione) hanno diritto gratuita­
mente a tutte le prestazioni. Negli 
altri 3 paesi che dispongono di servizi 
sanitari nazionali, le norme che 
governano il diritto alle prestazioni 
sono in fase di transizione. In 
Portogallo, tutti i residenti hanno di­
ritto all'assistenza sanitaria pubblica, 
ma il servizio sanitario nazionale 
copre soltanto circa il 75% della 
popolazione. La parte rimanente, 
costituita prevalentemente da dipen­
denti del pubbhco impiego, riceve 
l'assistenza sanitaria attraverso i 
regimi tradizionali di assicurazione 
professionale, con norme diverse sul­
le condizioni di trattamento. Una si­
tuazione analoga esiste in Spagna, 
dove la copertura universale è stata 
introdotta nel 1986 come un obiettivo 
da realizzarsi in fasi successive. Nel 
1989, i beneficiari dei regimi di assi­
stenza pubbhca sono stati inclusi nel 
servizio sanitario nazionale, che 
copre ora circa il 93% della popola­
zione. Anche in questo caso permane 
un regime speciale con norme sepa­
rate per i dipendenti del pubbhco im-
piego, che possono optare per 
un'assicurazione privata. Inoltre, le 
persone ai livelli più alti di reddito 
sono esenti dall'assicurazione obbli­
gatoria. Infine, in Grecia, il diritto 
alle prestazioni è legato essenzial­mente allo status professionale e alle 
circostanze familiare, con variazioni 
significative nelle condizioni di trat­
tamento, mentre il servizio sanitario 
nazionale (formalmente istituito nel 
1983) copre soltanto le persone che 
non sono iscritte a un fondo assicura­
tivo. 
In Germania, Austria, Francia, 
Belgio, Lussemburgo e nei Paesi 
Bassi, l'accesso all'assistenza sanita­
ria pubblica dipende sostanzialmente 
dalla situazione professionale. In 
linea di massima, le persone occupa­
te e i cittadini che percepisono presta­
zioni in denaro sono coperti da uno 
dei vari enti di assistenza sanitaria. I 
familiari a carico hanno un diritto 
derivato alla stessa copertura. Le 
persone che non rientrano nel­
l'assicurazione sociale sono coperte 
dall'assistenza sociale (subordinata 
all'accertamento dello stato di biso­
gno). In questi sistemi, così come nei 
servizi sanitari nazionali, pratica­
mente ogni cittadino è quindi coperto 
in base a un diritto individuale o de­
rivato, o dietro prova dei mezzi. Solo 
in Germania e nei Paesi Bassi la co­
pertura obbligatoria è significativa­
mente inferiore al 100%, in larga 
misura perché per coloro che hanno 
una retribuzione a un certo ammon­
tare (circa 37.500 ECU ah"anno nei 
vecchi Lànder, 30.500 in quelh nuovi 
e 27.500 nei Paesi Bassi) non ha l'af­
filiazione ai regimi pubbhci non è 
obbligatoria. Nei Paesi Bassi esiste 
comunque un regime valido per tutta 
la popolazione per il rimborso di 
"spese mediche eccezionali". 
Ciò che distingue i servizi sanitari 
nazionali (in particolare il sistema 
inglese, scandinavo e italiano) dai si­
stemi sanitari assicurativi dal punto 
di vista della copertura sono più le 
variazioni interne di accessibilità alle 
prestazioni, che la copertura com­
plessiva. Nei sistemi di tipo assicura­tivo, talvolta i vari fondi operano nel­
l'ambito di norme diverse, che danno 
origine a differenze di vario genere 
nella gamma e nei tipi di servizi di­
sponibili, nel margine di scelta del 
consumatore, nelle procedure di 
pagamento o di rimborso, e così via. 
Un esempio significativo è costituito 
dalle scarse prestazioni a favore dei 
lavoratori autonomi in caso di "rischi 
di modesta entità" in Belgio e in 
Francia (cfr. Capitolo 6). Inoltre, gli 
aventi diritto all'assistenza sociale 
possono trovarsi di fronte a restrizio­
ni sul tipo di prestazioni o sulla scelta 
degh enti ai quali rivolgersi (come 
nel caso della assistance publique in 
Francia). 
Finanziamento 
I servizi sanitari nazionali britannico 
e scandinavo sono finanziati quasi 
interamente attraverso l'imposizione 
fiscale (sebbene nel Regno Unito una 
parte dei contributi sociah è destinata 
al finanziamento del servizio sanita­
rio). È questo il caso anche del­
l'Irlanda, dove è previsto anche un 
contributo per la sanità dell'1,25% 
della retribuzione:; 
Nei paesi dell'Europa meridionale, le 
riforme che hanno istituito i servizi nazio­
nali prevedevano il passaggio dal 
finanziamento basato sui contributi a 
quello basato sul prelievo tributario, ma 
questo cambiamento non è ancora stato 
portato a termine. In Italia e in Grecia, 
contributi perle prestazioni sanitarie sono 
ancora prelevati sulla retribuzione. In 
Spagna e in Portogallo, una parte del 
gettito totale dei contributi è impiegato 
per finanziare i servizi nazionali, in par­
ticolare gh enti professionah tradizionali, 
che tuttora esistono. In tutti e quattro gh 
Stati membri meridionali, la percentuale 
di spesa finanziata attraverso l'imposi­
zione fiscale ha continuato ad aumentare 
negli ultimi dieci anni. 
32 
Capitolo 1-1 sistemi di protezione sociale nell'Unione 
I contributi per la sanità, con ahquote 
diverse, costituiscono una fonte primaria 
di finanziamento dei vari fondi in Germa­
nia, Austria, Francia, Belgio, Lussem­
burgo e Paesi Bassi, anche se in alcuni di 
questi paesi si è fatto ricorso all'imposi­
zione fiscale generale per coprire il deficit 
crescente tra il gettito dei contributi e la 
spesa. 
Oltre alla tassazione generale e ai contri­
buti specifici, una terza fonte di finanzia­
mento ha guadagnato importanza 
neU'ultimo decennio, gh oneri a carico 
degh utenti (come il ticket, ad esempio). 
In tutti i paesi, i pazienti sono chiamati a 
coprire una parte del costo delle prescri­
zioni mediche. In Belgio, Francia, 
Lussemburgo e Portogallo, i pazienti pa­
gano una parte del costo delle visite me­
diche e una piccola parte del ricovero 
ospedaliero in Belgio, Germania, 
Francia, Lussemburgo e Finlandia. Nella 
maggior parte dei paesi, esenzioni sono 
previste nel caso di determinate malattie 
e/o di persone economicamente s vantag­
giate. 
Organizzazione 
Iservizi sanitari nazionah e i siste­
mi di assicurazione sanitaria ten­
dono ad essere organizzati in modo 
diverso. Dato che i primi sono sistemi 
unici e globali, la loro organizzazio­
ne è di norma più unitaria ed omoge­
nea. Nel Regno Unito, in Irlanda, 
Danimarca, Svezia, Finlandia e Ita­
ha, le pohtiche generah sono deter­
minate dal Ministero della Sanità, 
mentre la responsabilità dell'attua­
zione delle pohtiche e la fornitura 
delle prestazioni spetta ai livelli più 
decentrati dell'amministrazione (re­
gioni, municipi, distretti sanitari lo­
cali, unità sanitarie locali), che 
godono di vari gradi di autonomia. 
Anche in questo caso, la Spagna, il 
Portogallo e la Grecia sono in via di 
transizione. In parallelo alla nuova amministrazione unitaria e decentra­
lizzata dei servizi sanitari nazionali, 
continuano ad operare infatti su scala 
nazionale i vecchi enti (in alcune 
regioni della Spagna) su base setto­
riale, che ancora occupano una posi­
zione assai prominente in Grecia. 
I sistemi assicurativi tendono ad es­
sere organizzati su base settoriale e 
territoriale. I Ministeri della Sanità 
hanno responsabilità pohtiche gene­
rali, anche se talune responsabilità 
spettano alle istanze regionali o loca­
li. Le varie casse sanitarie godono 
comunque di una certa autonomia 
organizzativa (specialmente in 
Germania e nei Paesi Bassi) nella 
fornitura di prestazioni e talvolta 
anche nel finanziamento, come è il 
caso della Germania, ad esempio. Le 
casse sono organizzate anche su base 
territoriale e sono gestite da consigli 
di direzione in cui sono rappresentati 
direttamente gh interessi dei consu­
matori. Come per i regimi di mante­
nimento del reddito, ciascun paese 
dispone di una struttura organizzati­
va individuale che gh è propria, defi­
nita in misura significativa dalla sua 
storia. In Belgio e nei Paesi Bassi, ad 
esempio, gh enti di assistenza sanita­
ria conservano la loro denominazio­
ne ideologica e/o rehgiosa originaria, 
anche se molti dei loro iscritti h scel­
gono oggi per ragioni puramente eco­
nomiche. 
Altri importanti aspetti organizzativi 
dei sistemi sanitari riguardano il rap­
porto tra gh enti di finanziamento e 
coloro che forniscono le prestazioni 
(in particolare i professionisti del set­
tore), nonché il metodo specifico di 
funzionamento ai vari livelli di cura 
(ad esempio, gh ospedali), il rapporto 
tra settore pubbhco e privato, le pro­
cedure generali in materia di bilan­
cio, e così via. Questi aspetti sono 
importanti dal punto di vista del con­
tenimento della spesa e sono attual­mente in via di riforma in molti pae­
si (cfr. Capitolo 5 del presente rap­
porto). 
Servizi sociali 
Oltre al mantenimento del reddito e 
ah" assistenza sanitaria, la protezione 
sociale comprende in tutti i paesi un'am­
pia gamma di altri servizi destinati a ve­
nire incontro ad esigenze speciali. Si 
configurano così tre categorie di destina­
tari principahù bambini e gh adolescenti, 
gh adulti in condizioni economiche o 
psicofisiche diffìcili (portatori di handi­
cap o tossicodipendenti, ad esempio) gh 
e anziani. I servizi sociah a favore di 
queste categorie di persone possono 
prendere forme relativamente standar­
dizzate (centri di assistenza diurna per i 
bambini o case di riposo per gh anziani, 
ad esempio) oppure più personalizzate 
(come l'assistenza domiciliare). Questi 
servizi sono divenuti sempre più impor­
tanti negli ultimi anni e hanno dato prova 
di essere potenzialmente un mezzo fles­
sibile per combattere varie forme di 
esclusione sociale. 
La prestazione dei servizi sociah spetta 
nella maggior parte dei paesi ai governi 
regionali e/o locah. Solo in Spagna que­
sto settore è gestito da un'organizzazione 
nazionale (INERSO), sebbene le autorità 
regionali abbiano acquistato una certa 
autonomia anche in questo settore. Negli 
Stati membri scandinavi, la maggior par­
te dei servizi sono fomiti direttamente 
dalle autorità pubbliche, mentre nel­
l'Europa continentale esiste una miscela 
di assistenza diretta da parte del settore 
pubbhco e assistenza privata sovvenzio­
nata o volontaria (terzo settore). L'impo­
sizione fiscale costituisce la fonte 
principale di finanziamento in mtta 
l'Unione europea, anche se in alcuni 
paesi è prevista per taluni servizi una 
modetsa compartecipazione ai costi da 
parte degh utenti. 
33-
Capitolo 1 -1 sistemi di protezione sociale nell'Unione 
Uno, quattro o 
quindici modelli? 
Quale è il quadro generale che 
emerge quando si esaminano 
da vicino i sistemi di protezione 
sociale nell'Unione? A costo di qual­
che semphficazione, si può afferma­
re che gli Stati membri tendono a 
distinguersi in quattro gruppi "geoso-
ciali" distinti, che condividono tradi­
zioni e caratteristiche istituzionah 
simili. 
D primo gruppo comprende i paesi scan­
dinavi: Danimarca, Finlandia e Svezia. 
La protezione sociale è un diritto del 
cittadino, la copertura èuniversale (anche 
per quanto riguarda le prestazioni pecu-
niairie in caso di malattia e maternità, in 
Svezia e Finlandia) e ogni cittadino ha 
diritto allo stesso "importo di base" 
all'insorgere di un "rischio", anche se chi 
esercita un'attività lavorativa retribuita 
percepisce prestazioni complementari 
nell'ambito dei regimi professionah 
obbligatori. La tassazione generale svol­
ge un molo predominante, anche se non 
esclusivo, nel finanziamento. Le varie 
funzioni della protezione sociale sono 
strettamente integrate nell'ambito di una 
cornice amministrativa unitaria e le auto­
rità statali (centrah o locah) sono diretta­
mente responsabih della fornitura di 
servizi. L'unico aspetto che rimane tal­
volta separato dalle competenze dello 
Stato è rassicurazione contro la disoccu­
pazione, che è volontaria e gestita dalle 
confederazioni sindacali (anche se è in 
considerevole misura sussidiata dallo 
Stato). 
Il secondo gruppo comprende il 
Regno Unito e l'Irlanda. Anche in 
questi due paesi, la copertura della 
protezione sociale è praticamente 
universale, o quasi (esistono alcune 
lacune per chi si trova ai margini o al 
di fuori del mercato del lavoro e il 
servizio sanitario nazionale irlandese provvede all'assistenza completa 
solo dietro prova dei mezzi). Le pre­
stazioni di base sono più modeste di 
quelle scandinave e si fa un più am­
pio ricorso all'accertamento dello 
stato di bisogno. L'assistenza sanita­
ria è finanziata attraverso l'imposi­
zione fiscale generale, ma i contributi 
diretti svolgono un ruolo importante 
nel finanziamento delle prestazioni 
in denaro. Come nei paesi scandina­
vi, esiste una cornice amministrativa 
integrata articolata intorno alle auto­
rità pubbliche. Le parti sociali sono 
interessate solo marginalmente alla 
definizione e alla gestione delle poh­
tiche in questo campo. 
Il terzo gruppo comprende la 
Germania, la Francia, i paesi del 
Benelux e l'Austria. Qui la tradizione 
"bismarckiana" di copertura legata 
ah'occupazione o allo status familia­
re è ancora evidente, sia per quanto 
riguarda i sistemi di mantenimento 
del reddito, che i sistemi di assistenza 
sanitaria. Solo i Paesi Bassi hanno 
deviato in parte da questa tradizione, 
istituendo sistemi di tipo universale. 
Il principio di assicurazione è ancora 
alla base della determinazione delle 
prestazioni (per la maggior parte 
rapportate alle retribuzioni) e del me­
todo di finanziamento (sostanzial­
mente basato sui contributi), ma si 
applicano spesso norme diverse alle 
varie categorie professionali. Per 
quanto sia estesa a tutti i cittadini, la 
protezione sociale manifesta ancora 
varie lacune che sono colmate da un 
programma di assistenza sociale 
altamente sviluppato. Le casse pro­
fessionah svolgono un ruolo ammi­
nistrativo considerevole, con un 
elevato coinvolgimento delle parti 
sociah. 
Il quarto gruppo comprende l'Itaha, 
la Spagna, il Portogallo e la Grecia. 
In questi paesi, la struttura istituzio­
nale dei sistemi di protezione sociale presenta ugualmente un modello 
"misto" analogo. Da un lato, esistono 
regimi di mantenimento del reddito 
di tipo "bismarckiano" altamente 
frammentati, con formule pensioni­
stiche assai generose, ma senza che 
sia previsto un sistema nazionale di 
garanzia del reddito mimmo, per cui 
le lacune nel hvello di copertura ri­
sultano maggiori che in altri paesi 
dell'Unione. Dall'altro lato, questi 
paesi hanno istimito servizi nazionah 
di assistenza sanitaria con copertura 
universale e standardizzata (sia pure 
non del tutto attuata in Spagna, 
Portogallo e Grecia). Le casse pro­
fessionah e le parti sociah svolgono 
un ruolo fondamentale nel manteni­
mento del reddito, pur non avendo 
più alcuna funzione in relazione alla 
sanità, per la quale l'imposizione 
fiscale sta sostituendo gradatamente 
i contributi diretti quale fonte di 
finanziamento. 
La suddivisione in quattro gruppi 
presentata in queste pagine non deve 
essere interpretata in modo rigido. 
Come notato all'inizio, dal punto di 
vista di un osservatore estemo, i punti 
in comune tra i quattro gruppi di paesi 
sembrerebbero probabilmente mag­
giori alle loro differenze, mentre un 
esame dettagliato suggerirebbe di 
trattare ciascun sistema come qual­
cosa di unico. Inoltre, ogni classifica­
zione tende, per la sua stessa natura, 
a essere un artefatto statico. Come si 
vedrà nei prossimi capitoti, i sistemi 
di protezione sociale nell'Unione eu­
ropea sono invece venuti cambiando 
gradatamente negh ultimi anni, spes­
so in risposta a sfide comuni e, a 
lungo termine, gh adattamenti e i 
cambiamenti potrebbero obbhgare a 
ridisegnare in maniera simile la geo­
grafia sociale dell'Europa. 
34-
Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
Capitolo 2 Adattarsi al cambiamento: 
riforme recenti e principali sviluppi 
In tutta l'Unione europea, indipen­
dentemente dalle loro caratteristi­
che precise, i sistemi di protezione 
sociale sono state oggetto di una cre­
scente attenzione politica. In tutti gli 
Stati membri, anche nei paesi del­
l'Europa meridionale, dove sono 
molto più recenti nella loro forma 
attuale, i sistemi di protezione sociale 
sviluppati con fatica nel corso degh 
anni per fornire un ampio hvello di 
sostegno e di assistenza ai cittadini 
hanno affrontato pressioni crescenti 
in favore di un cambiamento o di un 
loro ridimensionamento. Anche se 
nella maggior parte dei paesi queste 
pressioni non sono comunque riusci­
te a porre in pericolo il principio di 
assistenza generalizzata alle persone 
bisognose, principio sul quale sono 
stati costruiti tutti i sistemi di prote­
zione sociale europei, la grande mag­
gioranza dei cambiamenti introdotti 
negh Stati membri negh ultimi anni 
sono stati orientati alla riduzione 
della spesa. Inoltre, in vari paesi si 
stanno considerando con grande at­
tenzione ampie riforme delle moda­
lità di funzionamento dei sistemi, e 
cioè la loro copertura, il hvello di 
prestazioni corrisposte e le fonti di 
finanziamento, con l'obiettivo 
comune di contenere i costi, in molti 
casi concentrando le spese con mag­
giore precisione sui più bisognosi. 
Al tempo stesso vi sono esempi di 
modificazioni apportate ai sistemi vi­
genti perché rispondano in modo più 
efficace alla mutevole natura delle 
richieste e di un'estensione del loro grado di copertuta per far fronte a 
nuovi bisogni — come in Germania, 
dove è stato introdotto un contributo 
speciale di assistenza per coloro che 
si occupano delle cure di un familiare 
a tempo pieno. 
Il crescente accento sul contenimen­
to della spesa deriva da mtta una serie 
di fattori economici, sociah e demo­
grafici, che influenzano la maggior 
parte dei paesi dell'Unione europea e 
che hanno in comune la caratteristica 
di imporre pressioni crescenti sui si­
stemi di protezione sociale e/o limiti 
sui fondi disponibili per il loro finan­
ziamento. Anche se individualmente 
questi fattori sembrano essere gesti­
bili, nel loro insieme comportano una 
sfida formidabile per i sistemi attual­
mente in vigore. 
Nessuno di tali fattori è nuovo. Tutti 
si manifestano da un certo tempo ed 
hanno già indotto un certo adatta­
mento dei sistemi di protezione 
sociale. In effetti, ovunque nel­
l'Unione, i diversi sistemi, pur ope­
ranti in maniera diversa, hanno 
dimostrato in generale di essere assai 
efficaci nel mantenere la coesione 
sociale e nel prevenire la diffusione 
della povertà, malgrado le difficoltà 
economiche o di altra natura presen­
tatesi negli ultimi vent'anni. 
I due fattori principali che rappresentano 
una sfida importante per i sistemi esistenti 
sono rinvecchiamento della popolazio­
ne dell'Unione, dovuto al declino degh 
indici di natalità e ad una maggiore spe­ranza di vita, e la persistenza di elevati 
tassi di disoccupazione parallela ad un 
ritmo troppo ridotto di crescita economi­
ca a lungo termine, che questa riflette. Il 
primo aspetto implica la necessità di 
aumentare le spese, non solo per le 
pensioni di vecchiaia e per la parte 
crescente di reddito destinata allepersone 
che non contribuiscono più direttamente 
agenerario,maacheperlasanitàeleàltre 
forme di assistenza. Il secondo aspetto 
implica, da un lato, elevati livelli di spesa 
per garantire un reddito a chi non è in 
grado di trovare un posto di lavoro e la 
necessità di mtervenire con provvedi­
menti attivi sul mercato del lavoro allo 
scopo di migliorare le possibilità di im­
piego dei disoccupati, prevenendone 
l'esclusione sociale, e, dall'altro, una di-
minuzione del reddito perilfinanziamen-
to delle spese, dato il minor numero di 
persone che"~ésercitano un'attività 
lavorativa. Quest'ultimo effetto è stato 
rafforzato da una maggiore partecipazio­
ne dei giovani aU'istruzione abbinata al 
pensionamento anticipato delle persone 
più anziane. 
Mentre l'elevata disoccupazione ha 
costituito un problema grave e sem­
pre più importante nella maggior par­
te dei paesi dell'Unione, fin dalla 
metà degh anni '70, in particolare a 
causa del significativo aumento della 
sua durata media verificatosi nello 
stesso periodo, l'invecchiamento 
della popolazione ha avuto finora 
effetti relativamente tnodesti sulle-
necessità di spesa, se paragonato a 
ciò che è lecito attendersi in futuro,:, 
quando i figli del boom delle nascite. 
-35 
Capitolo 2 -Adattarsialcambiamento: rifonne recentie principali sviluppi , 'v''\ ;>$$£* 
del dopoguerra raggiungeranno l'età 
pensionabile. Anche se le conse­
guenze di questo fenomeno non sa­
ranno sentite pienamente se non fra 
15-20 anni, i diritti alla pensione 
accumulati dagh interessati costitui­
scono una fonte di crescente allarme 
in molti paesi, a mano a mano che si 
avvicina la data in cui tali diritti 
saranno esercitati. Fino a qual punto 
questo allarme sia fondato e in qual 
misura esso giustifichi i tagli alle 
spese future che si stanno decidendo 
ora, sono questioni aperte al dibattito. 
Non c'è dubbio, invece, che l'onere 
imposto sulle economie e sulle socie­
tà europee da un numero sempre cre­
scente di pensionati sarà sempre più 
difficile da sopportare se la crescita 
economica a lungo termine continue­
rà ad essere depressa e la disoccupa­
zione elevata. 
Un terzo fattore che minaccia di far 
aumentare la spesa e che è stato 
oggetto di altrettanta attenzione da 
parte dei poteri pubblici, è l'aumento 
del costo dell'assistenza sanitaria, 
derivante non soltanto dal maggior 
numero di persone che arrivano alla 
vecchiaia e che impongono quindi 
oneri maggiori sui sistemi sanitari, 
ma anche dal progresso tecnico e dal­
le maggiori conoscenze in campo 
medico, che rendono possibile il trat­
tamento di malattie in precedenza in­
curabili, e da una tendenza evidente 
alla crescita della domanda di servizi 
sanitari all'aumentare del reddito. 
Anche se questo non significa affatto 
che tutti i nuovi metodi terapeutici 
comportino spese maggiori, dato 
che, ad esempio, la imcrochirurgia 
riduce notevolmente il tempo di con­
valescenza dopo un'operazione, ciò 
è vero per una proporzione significa­
tiva dei nuovi metodi e, aumentando 
la speranza di vita contribuiscono 
all'aumento dei costi dell'assistenza 
sanitaria. Un quarto fattore è l'aumento della 
partecipazione delle donne al merca­
to del lavoro, fenomeno che ha costi­
tuito una tendenza costante nei paesi 
settentrionali deh'Unione negli ulti­
mi 20-30 anni, ma che risale soltanto 
agh anni ' 80 in molte delle aree meno 
sviluppate dell'Europa meridionale 
ed in Irlanda (in Grecia e Spagna, il 
tasso di attività delle donne tra i 25 e 
i 49 anni era ancora inferiore al 60% 
nei 1994 e inferiore al 55% in 
Irlanda). Anche se di recente si sono 
avuti segni di un rallentamento della 
tendenza all'aumento negli Stati 
membri scandinavi, in cui i tassi di 
attività delle donne hanno raggiunto 
un livello solo di poco inferiore a 
quello degh uomini (in Danimarca, 
1' 84% delle donne di età compresa tra 
i 25 e i 49 anni erano economicamen­
te attive nel 1994), il fenomeno è 
indubbiamente destinato a crescere 
ancora negli altri paesi. Vi sarà per­
tanto una crescente esigenza di strut­
ture di sostegno tali da consentire alle 
donne di proseguire una carriera 
lavorativa, pur occupandosi del­
l'educazione dei figh. Questa stessa 
tendenza comporta inoltre una mag­
giore pressione allo sviluppo di 
disposizioni nell'ambito dei sistemi 
di protezione sociale per evitare di 
penalizzare le donne, costringendole 
ad interrompere la camera lavorativa 
per occuparsi dei figh. 
Un quinto fattore è costituto dal mu­
tamento della struttura della famiglia 
tradizionale e dalla crescita del­
l'importanza di nuclei familiari 
"atipici", quali quelli monoparentali, 
delle coppie divorziate o conviventi, 
che comportano l'esigenza di modi­
ficare ed estendere i sistemi di prote­
zione sociale per fornire un sostegno 
specifico e per sviluppare diritti indi­
viduati, piuttosto che derivati, per le 
donne interessate. Un sesto fattore è la crescente aper­
tura delle economie dell'Unione, che 
ha condotto all'intensificazione della 
concorrenza e alla crescente necessi­
tà di mantenere la competitività sui 
mercati mondiali. A sua volta, questo 
fenomeno ha diminuito il margine di 
manovra indipendente negli Stati 
membri e ha imposto pressioni mag­
giori al fine di contenere i costi di 
produzione ed evitare politiche 
suscettibili di far aumentare tali costi, 
inclusa, in particolare, la crescita del­
la spesa per la protezione sociale, con 
i maggiori oneri che potrebbe ricade­
re sulle imprese? 
Un ultimo fattore è la crescita signi­
ficativa del numero di persone che 
dipendono dalla protezione sociale, 
in conseguenza dei fenomeni sopra 
citati, in particolare dell'emergenza 
della disoccupazione di lunga durata 
quale caratteristica fondamentale del 
mercato del lavoro, e del numero si­
gnificativo di disoccupati che hanno 
ben poche possibilità di trovare un 
posto di lavoro. Questa maggiore 
dipendenza e l'onere finanziario che 
grava su un numero più ristretto di 
persone attive cui compete il finan­
ziamento delle spese che ne deriva­
no, pongono a repentaglio il sostegno 
popolare al mantenimento dei siste­
mi di protezione sociale nella loro 
forma attuale, specialmente nel con­
testo di una crescita più lenta dei 
redditi reah. In parte per rispondere a 
questa esigenza, i governi hanno cer­
cato di spostare l'attenzione da prov­
vedimenti passivi di integrazione del 
reddito a quelli attivi, volti ad inserire 
le persone nel mercato del lavoro e a 
ridurne quindi la dipendenza dalle 
prestazioni sociali. Essi hanno inoltre 
intensificato gli sforzi per individua­
re le frodi e prevenire gh abusi del 
sistema, al fine di promuovere la 
fiducia del pubblico nelle disposizio­
ni accordi attuati, e di ridurre le spese, 
ed hanno cominciato a esaminare con 
36 
Capitolo 2 -Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
maggiore attenzione il hvello di pre­
stazioni fornite in rapporto al reddito 
disponibile di coloro che lavorano e 
quindi provvedono al finanziamento. 
Questi fattori non hanno influenzato 
gh Stati membri in pari misura — il 
processo d'invecchiamento, ad 
esempio, ha luogo a ritmi diversi nei 
vari paesi deh'Unione, come si vedrà 
in seguito, e la disoccupazione è 
aumentata molto di più in talune 
regioni piuttosto che in altre — ma 
tutti hanno dovuto comunque rispon­
dere in qualche modo alle sfide poste 
da queste problematiche e dovranno 
continuare ad occuparsene negli anni 
futuri. Inoltre, nei paesi dell'Europa 
meridionale, i governi hanno dovuto 
far fronte, oltre che agli effetti stessi 
di questi fattori, al significativo 
aumento della spesa dovuto allo svi­
luppo di sistemi simili a quelli vigenti 
nei paesi settentrionali dell'Unione. 
In generale, le reazioni comune sul 
fronte della spesa hanno assunto 
finora le forme seguenti: 
- una restrizione delle norme e 
delle condizioni per l'acquisizio­
ne del diritto alle misure di inte­
grazione del reddito e hmitando 
il diritto alle prestazioni ai soli 
casi più "bisognosi", piiuttosto 
che una riduzione del hvello del­
le prestazioni; 
- una maggiore selettività, attra­
verso il ricorso alla prova dei 
mezzi (means-testing), il colle­
gamento delle prestazioni rice­
vute al reddito e la tassazione 
delle prestazioni; 
- una maggiore privatizzazione di 
vari aspetti del sistema, non sol­
tanto delegando la prestazione di 
servizi ad imprese del settore 
privato, ma anche responsabiliz­
zando di più i singoli individui per indurli ad organizzare la pro­
pria protezione dai rischi, in par­
ticolare per quanto riguarda le 
pensioni e l'assistenza sanitaria; 
- un maggiore accento sulle misu­
re attive, piuttosto che passive, 
come notato in precedenza, per 
prevenire la dipendenza a lungo 
termine dalle prestazioni di inte­
grazione del reddito. 
Sul fronte dei finanziamenti, la rea­
zione più diffusa è stata di: 
- ridurre gli oneri sociali a carico 
delle imprese, in particolare dei 
costi del lavoro non salariati, per 
impedire che questi riducano la 
competitività internazionale e 
costituiscano un deterrente al­
l'occupazione e stimolare invece 
la creazione di posti di lavoro; 
- cercare forme alternative di 
finanziamento della protezione 
sociale, allo scopo di ripartire 
maggiormente gh oneri e far sì 
che essi non pesino eccessiva­
mente sulle imprese e sulle per­
sone che svolgono un'attività 
lavorativa. 
Linee generali 
Nelle pagine seguenti sono presi 
in esame e confrontati i princi­
pali provvedimenti adottati negli 
Stati membri negh ultimi anni, sia dal 
punto di vista della spesa e del finan­
ziamento sia da quello delle proposte 
di cambiamento che sono attualmen­
te oggetto di attento esame. Inoltre, 
sono discusse, alla luce degh sviluppi 
economici, sociah e demografici in 
atto di cui si è parlato in precedenza, 
le problematiche più generah deri­
vanti da questi cambiamenti e le pos­
sibili conseguenze per chi si trova in una posizione precaria e per le finan­
ze del settore pubbhco. 
Più specificatamente, l'analisi si con­
centra in primo luogo sulle risposte 
degh Stati membri agh sviluppi de­
mografici, in particolare a quelli 
futuri, con particolare riferimento ai 
cambiamenti relativi alle pensioni di 
vecchiaia, che costituiscono una 
voce fondamentale di spesa in tutti i 
paesi. Inoltre, si considera l'entità del 
problema demografico cui devono 
fare fronte i sistemi pensionistici e si 
cerca di vederne le prospettive di svi­
luppo nel contesto delle difficoltà de­
rivanti dagli elevati e crescenti 
livelli di disoccupazione degh ultimi 
vent'anni. 
In secondo luogo, si esaminano i pas­
si verso un amaggiore selettività e 
una maggiore concentrazione della 
spesa sui più bisognosi, compresi, in 
particolare, il crescente ricorso alla 
prova dei mezzi ed i vantaggi e gh 
inconvenienti che ne derivano. 
In terzo luogo, si prende in esame la 
tendenza verso, l'attuazione di pohti­
che sociah più attive, nel contesto di 
un'elevata disoccupazione generale 
e di prospettive certamente non favo­
revoli a lungo termine, con particola­
re riferimento alle implicazioni sui 
costi, alla luce di una crescente con­
sapevolezza degh effetti potenziati di 
disincentivazione di sistemi di prote­
zione sociale troppo generosi. 
In quarto luogo, si esaminano gh svi­
luppi fondamentah nel settore delle 
fonti di finanziamento e le implica­
zioni di una ristrutturazione radicale 
delle stesse attraverso un maggior 
ricorso al prelievo tributario e una~ 
corrispondente diminuzione dei con­
tributi versati dai datori di lavoro ó 
dai dipendenti. 
-37 
Capitolo 2 -Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
Infine, sono prese in considerazione 
le varie disposizioni adottate verso la 
privatizzazione di determinati aspetti 
della protezione sociale. 
Risposte 
alle pressioni 
demografiche 
ed economiche 
Nella maggior parte degli Stati 
membri durante la prima metà 
degh armi '90, si è passati da un attivo 
incoraggiamento del pensionamento 
anticipato, attuato, in taluni casi, 
attraverso la riduzione deh'età pen­
sionabile e l'aumento dell'integra­
zione del reddito per le persone in 
quiescenza, ad un contenimento del­
l'aumento della spesa per le pensioni. 
Questa tendenza è stata motivata da 
due principali preoccupazioni che si 
sono venute rafforzando l'una con 
l'altra: il numero crescente di lavora­
tori che hanno scelto il prepensiona­
mento nelle fasi di recessione, in 
seguito all'aumento dei licenziamen­
ti collettivi ed alla riduzione dei posti 
di lavoro, e l'aumento prevedibile 
della popolazione in età pensionabi­
le, a partire dal 2010, quando la 
generazione del baby-boom del 
dopoguerra arriverà ai 65 anni. I cam­
biamenti introdotti hanno assunto 
forme diverse e in alcuni casi sono 
stati finalizzati ad obiettivi diversi, in 
particolare all'equiparazione di trat­
tamento tra gh uomini e le donne, ma 
hanno in qualunque caso avuto 
l'effetto di ridurre gh importi trasfe­
riti sotto forma di pensione. 
Innalzamento 
dell'età pensionabile 
In cinque Stati membri, l'età ufficiale 
di pensionamento è stata innalzata o sta per esserlo. In Germania, l'età 
pensionabile passerà gradatamente 
da 63 anni per gli uomim" e 60 per le 
donne a 65 per entrambi i sessi tra il 
2001 e il 2012, mentre chi scegherà 
il pensionamento anticipato subirà 
una riduzione del 3,6% della pensio­
ne per ogni anno di anticipo rispetto 
al limite ufficiale. Anche in Grecia, 
l'età di pensionamento è stata 
aumentata per le donne e per gh 
uomini a 65 armi, nell'ambito delle 
riforme introdotte nel 1992 per 
rendere più coerente il sistema pen­
sionistico. In Portogallo, si sta au­
mentando l'età pensionabile per le 
dorme da 62 a 65 armi (in fasi di sei 
mesi ogni anno, a decorrere dal gen­
naio 1994), fino a equipararla a quel­
la degh uomim, mentre nel Regno 
Unito si prevede di allineare l'età 
pensionabile delle donne (attualmen­
te 60 anni) a quella degh uomini nel 
periodo 2010-2020 (sia pure solo per 
le donne che hanno più di 44 anni nel 
1995). Analogamente, l'età pensio­
nabile per i dipendenti pubbhci in 
Finlandia è stata aumentata da 63 a 
65 anni, in modo da equipararla a 
quella dei lavoratori del settore priva­
to. In Itaha, dove questa è ora di 
62 anni per gh uomini e di 57 per le 
donne, si prevede di passare progres­
sivamente entro il 2008 ad una situa­
zione flessibile, in cui sia le donne 
che gh uomini potranno sceghere di 
andare in pensione fra i 57 e i 65 anni 
dieta. 
In Francia, anche se l'età pensionabi­
le è stata mantenuta a 60 anni, si è 
provveduto ad aumentare da 37 a 
40 gh anni di contribuzione necessari 
per acquisire il diritto alla pensione 
completa, la qual cosa, in pratica, ha 
un effetto molto simile a quello dei 
provvedimenti presi negli altri cin­
que paesi, specialmente per chi con­
tinua a studiare o partecipa ai corsi di 
formazione professionale tra i 20 e i 
30 anni. (Questo può significare che tali persone debbano andare in pen­
sione ad un'età superiore a quella di 
chi inizia a lavorare prima, ma d'altro 
canto esse tenderanno ad avere 
redditi più elevati rispetto alla media 
e potranno dunque avere maggiore 
libertà di scelta circa quando andare 
in pensione e anche maggiori possi­
bilità di continuare a lavorare in età 
avanzata). 
Anche se questi cambiamenti tende­
ranno a ridurre la spesa per la prote­
zione sociale nei prossimi anni, non 
ne consegue necessariamente che i 
pensionati diminuiranno di numero. 
Malgrado non vi sia più una decisa 
azione per incentivare i lavoratori al 
prepensionamento, il numero di per­
sone attive che abbandonano la forza 
lavoro prima di raggiungere l'età 
pensionabile è venuto aumentando 
sempre più rapidamente dopo il 1990 
(si veda più in basso), in ampia misu­
ra a causa dei licenziamenti collettivi 
e delle difficoltà di trovare un impie­
go alternativo per coloro che hanno 
perso il proprio posto di lavoro du­
rante il periodo di recessione. Pertan­
to, l'effetto principale potrebbe 
essere semphcemente quello di tra­
sferire l'onere della protezione dallo 
Stato all'individuo. 
Altri provvedimenti 
che influiscono 
sulle pensioni 
Oltre a questi cambiamenti, che di 
fatto diminuiscono le entrate dei 
sistemi pensionistici, specialmente 
negh anni futuri quando i fattori de­
mografici avrannoiin peso maggiore, 
si è notata un'ampia tendenza a ridur­
re il livello dehe prestazioni, in parti­
colare attraverso cambiamenti della 
base di calcolo o di rivalutazione del­
le pensioni. 
-38 
Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
In Francia, dal 1994, la base di calco­
lo della pensione è stata modificata 
per essere rapportata ai venticinque 
anni di impiego, invece dei dieci in 
precedenza, in cui la retribuzione è 
stata più elevata. Contemporanea­
mente, le retribuzioni di riferimento 
e le pensioni sono rivalutate o indi­
cizzate in base all'andamento dei 
prezzi al consumo, piuttosto che a 
quello dei salari (cfr. riquadro sulle 
riforme delle pensioni). Analoga­
mente, in Portogallo, nello stesso 
anno, la base di calcolo è passata 
dalle retribuzioni dei 5 armi migliori 
nell'ultimo decennio a quelle dei 
10 anni migliori negh ultimi 15 anni 
e il periodo mimmo di contribuzione 
per avere diritto alla pensione è pas­
sato da 120 mesi a 15 anni. 
Allo stesso tempo, in Portogallo, la 
riduzione effettiva degh importi pa­
gati è stata controbilanciata dall'indi­
cizzazione delle retribuzioni che 
servono quali base di calcolo, in linea 
con l'aumento dei prezzi (non esiste­
va alcuna indicizzazione in prece­
denza), mentre l'importo delle 
pensioni più modeste è stato aumen­
tato in modo significativo, come era 
già avvenuto in Grecia nel 1992. 
Questi cambiamenti dimostrano che 
non tutte le riforme avviate sono state 
motivate dal principio di ridurre la 
spesa, bensì in alcuni casi, special­
mente negh Stati membri in cui i 
sistemi di protezione sociale sono an­
cora in fase di sviluppo, questi cam­
biamenti hanno avuto l'effetto di 
soddisfare bisogni reah e di miglio­
rare il grado di copertura della prote­
zione sociale. 
In Finlandia, invece, si è ottenuta una 
riduzione della spesa semplicemente 
diminuendo le pensioni massime dei 
dipendenti del settore pubblico dal 
65% al 60% della retribuzione. Effetti simili si sono ottenuti in 
Dammarca e nei Paesi Bassi tenendo 
conto in misura maggiore del reddito 
addizionale percepito dai pensionati, 
o dai loro partner, nella determina­
zione dell'importo da corrispondersi 
sotto forma di pensioni di base o di 
pensioni complementari, come pure, 
in Danimarca, sottoponendo a tassa­
zione le pensioni e gh assegni a ga­
ranzia del reddito minimo (seppur 
con aumenti compensativi degli 
importi percepiti) e, nei Paesi Bassi, 
limitando il diritto alle pensioni di 
base di più alto importo. 
In vari casi, come in Itaha e in Svezia 
per le pensioni complementari, sono 
stati introdotti cambiamenti allo sco­
po di far fronte alle future esigenze 
dei sistemi pensionistici basando 
l'importo della pensione percepita in 
misura maggiore sui contributi versa­
ti che sul reddito precedente. I tenta­
tivi di trasferire la responsabihtà 
della pensione dallo Stato all'indivi­
duo e di incoraggiare lo sviluppo di 
piani di assicurazione privata per 
finanziare le pensioni complementari 
—come è in particolare avvenuto nel 
Regno Unito — sono parzialmente 
dovuti allo stesso obiettivo, anche se 
non è necessariamente questa la 
motivazione principale. Questi passi 
rappresentano un cambiamento dal 
sistema prevalente a ripartzione, in 
cui le generazioni presenti lavorano 
per finanziare i pensionati, verso un 
sistema in cui i contributi pagati dai 
lavoratori, o a loro nome, sono desti­
nati alle pensioni che essi riceveran­
no alla cessazione dell'attività 
lavorativa. 
In pratica, indipendentemente dalle 
disposizioni formati adottate, è di­
scutibile quanto queste modifichino 
la situazione reale e possano alleviare 
i problemi di finanziamento futuri. 
Non vi è garanzia che il gettito futuro 
di reddito (nazionale) che servirà a finanziare le prestazioni possa essere 
aumentato nella misura richiesta 
semplicemente aumentando l'impor­
to del risparmio forzoso. A meno che 
queste scelte non conducano a mag­
giori risparmi globah suscettibili di 
convertirsi in una maggiore crescita 
degh investimenti o in un maggiore 
saggio di rendimento, che dipendono 
entrambi a loro volta dai cambiamen­
ti nei profitti delle imprese al­
l'aumentare dei risparmi personali 
(non esiste cioè un rapporto diretto 
tra un aumento dei risparmi personali 
e un aumento degh investimenti o 
una maggiore efficienza nell'utiliz­
zazione dei fondi disponibili), il 
ritmo di crescita economica e il hvel­
lo del PIL futuro da cui si dovranno 
attingere i fondi resteranno gli stessi. 
In effetti, se ciò conducesse ad una 
minore crescita economica, come po­
trebbe avvenire, ad esempio, se una 
maggiore percentuale di fondi di in­
vestimento fosse trasferita all'estero, 
allora, per quanto gh enti pensionisti­
ci possano trovarsi in equilibrio fi­
nanziario e capaci di assumere le 
obbligazioni prese, i lavoratori 
potrebbero comunque trovarsi in una 
posizione peggiore che se fossero 
stati direttamente responsabili del fi­
nanziamento delle loro pensioni. 
L'incertezza degh effetti causati dal 
passaggio ad un sistema integral­
mente a capitalizzazione spiega per 
quale motivo l'espansione del nume­
ro relativo di pensionati non ha por­
tato ad un più ampio movimento in 
tutta l'Unione europea verso una più 
radicale ristrutturazione dei regimi 
pensionistici di quanto non sia finora 
avvenuto. Allo stesso tempo, vi sono 
prove di una tendenza generale in 
tutta l'Unione europea, in particolare 
per quanto riguarda i piani di pensio­
ne complementare, a passare a siste­
mi in cui sono i contributi versati ad 
essere il fattore determinante del­
l'importo della pensione corrisposta. 
-39 
Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: rHomiet^^iejmncipaiìsvUuf^i 
Riforme delle pensioni 
Francia 
Riforme strutturali dei sistema assicurativo pensionistico 
sono state introdotte nei 1993, in parte con l'obiettivo di 
riportare in equilibrio i finanziamenti e la spesa. È stato 
così modificato il i.unodo di calcolo del salario annuo 
medio preso come riferimento per la definizione del­
l'importo della pensione, nonché la durata del periodo di 
. contribuzione per avere diri ito massimo delia pensione. Il 
periodo di determinatone del salario di riferimento, in 
precedenza i 10 anni in cui la retribuzione era stata più 
elevata, sarà aumentato di un anno ogni amo fino al 2008, 
quando sarà pari ai migliori 25 anni di retribuzione. Allo 
stesso tempo, il periodo minimo di contribuzione per i! 
diritto al massimo della pensiono, pari al 50% dei salario 
di riferimento, passerà progressivamente da 150 a 160 tri-
- mestri (40 anni) entro il 2003. Per ogni anno di meno 
- rispetto ai 40, la pensione sarà ridotta del 5%, in caso di 
-* pensionamento prima dei 65 anni, mento in seguito la 
» diinimizione dell'importo pagabile si baserà sull'età. Per 
- alcune categorie particolari, come quella dei lavoratori 
-, , dipendenti con un'inabilità pari al 50%, per i lavoratori 
i v, manuali con tre figli, i veterani o gli invalidi di guerra, vale 
' IvV?.P1*?^0 «W pagamento dell'importo massimo, indi- , 
, 4 s Cpeodenteraente dal numero di anni in cui sono stati versati 
•«=*»! contributi: 
' -'Ì^SS%^°^e si ^ verificata «oa crescita panicamente * 
i^ìS^^!^ spesa ***lc Pitoni negU «Ifimivenfanni, • 
-?^^i;c6^egùenza della bassa età di pensionamento e delle 
WvpercentliaH elevate di indennità, è stata avviata nel 
; *< 1992/1993 una prima riforma delle pensioni, che ha au» 
^mentalo l'età pensionabile e ha ristretto l'accesso alle 
:v ^pensioni di "anzianità" (cui si ha diritto dopo 35 anni ai 
->.$? ìtfcntnbiitiodopo 20 anni nel settore pubblico, indipeodea-
Ï0jc®jgùte dall'età). Nell'estate del 1995 è stata approvata 
* '|^^^$|:-egge sufle'Pensioni, che ha introdotto' un \ 
;^S^P§#essibae di pensionamento, nell'ambito delquaìe ; 
* ^lÉRSSSëP8* ^a #* borami che le donne potranno andare -
^MSS- * ^W65 anm* ïx stesse nonne si f 
\ ^^^^^^Ay^ j^'j^gorie professionali, cori, orticai-M 
^f^^^^l^nificativo, date le considerevoli disparità nel ; : 
^^^B^^10^ ^J^^ca più ìttiportante riguarda ', 
^"^^BSHR?'^ ***** #^°°l° rielio prestazioni che%on ': 
l^r^?^?f*u *° **BP<**<> alte renibuzioni, beasi aì^contri- • 
'^lJ^|SfiP?to fe***** contribuii versati ndTar<^deUa • }* 
* ^M&W^v* sarà diviso per «ni ^coefficiente di,coWer-
sionef variante dal 4,719% (a 57 anni) al 6,13% (a 65 
, anni):;Questo coefficiente sai à riesaminato ogni 10 anni e 
potrà essere ridefinito coerentemente con gli sviluppi demoni»-, at economici. li lasso dei contributi da ver­
sare ve;- ;ts rïci-uni.iûto annualmente sulla base delle varia­
zioni dd Hi su «n pinoio di cinque anni. La pensione 
sarà di per so difesa dall'inflazione e continuerà ad essere 
\er&at:i un'indennità sociale finanziata dallo Stato a chi 
non ha diritto ad una pensione maturata su base contribu­
tiva il sisUma continuerà ad essere fondato sul principio 
delta ripùjrLuloue, ma »n futuro saranno criteri di tipo 
attuariale A Sterminare l'importo delle pensioni. Oltre al 
"primo pih^o" delia pensione contributiva, si incorag­
gerà io s\ Poppo <ìi uu "secondo pilastro" basato su una 
pernione complementare. 
Svezia 
Ne' li, 94, lì palamento svedese ha deciso in merito ai 
prùv :pi di ili^rma del sistema delle pensioni di vecchiaia. 
Ir- precedent era prevista una pensione forfettaria per 
tutti i cìitidÌL,, con eventuali supplementi, previa verifica 
, dei reddito disponile, nonché una pensione complemen­
tare, nazionale- (A'iT) finanziata da contributi, il cui impor­
to era prcrvnyarcùV. al reddito. Nell'ambito del nuovo 
tenia, vi vara un regime integrato di pensioni commisu-
rate al reddito, collcgaódo più direttamente ìeprestazioni 
ai contributi, r a,pe-ftsum^efTetn\asara&nzionedeltotale 
dei contributi vmatÙur^^vii^j^yoi^va^cca pon­
derazione b buse uH'indice sdariaîejechesaràdivisa per ' 
\, UÈ determina fattorini modo da'definire la pensione 
-annua ÛWVJS. del î>:rrmoiiameàtq/ïï fattore woà Io; stesso 
j-'per ?r;tti in rnri'tlata^àssè^'Te^ffipotnV.^i^ a: 
j "secotrh dei gruppi d.5 età nulipender^Tdellà speranza di ' 
"-•vita media, L'importò della pensione nel primò'anno di 
quie ; c^nza MV'H poi corretto secondo 1*indice dei prèzzi al 
congnio e ia crescita lealedell'economia. Saràrnantenu-
to ii sigiti:» vinate a ripartizione, ma con l'integrazione 
di c.en enti d- una jn-usione individuale,nell'ambito della 
quale il 2% dei.. oiiuibnto pensionistico (del 18,5%) andrà 
^a costitute ini espirale dì riservate almomentodelpensio-
caircLfok H lavoratore riceverà ^uinolsoa^fbrWdiliqui-
~intere<*: Anche j* quésta nuoy^fqrrr^,ì>asàtaisu un 
,^,-COn* ributo fe^^fèçonûûi^^ ^ 
^fcutrè -a chidvc.^tolta^ael Aiîo^^àénâ^c^btâ^aà ad * '. 
;{itsistere una v^^ìw^dibase/s^^r&Wu^ \ 
ine tnicurr«'garûatîui"dtilîo Sto^J|er|a^;;àUe|>^one '' 
. ;: che mm $oòc uì gado di nkak^itmf^o^^si base ; 
', conirtbijt:va. laoTtwiJ'ìfarfjDQÒ aìichec^rr^Mio'dehnità 
',;ÓG.aj.<-!j^itai.; alle ^«ìsonè che rrianiràarmosoltanto una -, 
-* pensiline trìnuibutìv^nvxlesra. Coria^uérà'molrr^ad esi-r 
. stert. una p«»sion?, professionale ybÌQntarìal[tèrao pila- r~ 
stro\ lì oìiovoswtemijsaràintK>dottpjgr^ 
picaarne- • .e applicato s-olo ai lavoratori nati dopo il 1954. -
-40-
Ri­capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
piuttosto che la retribuzione percepi­
ta durante il lavoro, comunque calco­
lata. Ci sono inoltre indicazioni che i 
governi tendono a costituire riserve 
destinate a coprire i crescenti obbli­
ghi pensionistici (cfr. Capitolo 4). 
Infine, anche se i cambiamenti veri­
ficatisi sono stati rivolti in misura 
predominante a ridurre la spesa e a 
migliorare l'equilibrio finanziario 
complessivo del sistema pensionisti­
co, è opportuno ricordare la recente 
diminuzione dei contributi pensioni­
stici in Germania (dal 19,2% al 
18,6% della retribuzione), il che sem­
brerebbe dimostrare che i problemi di 
finanziamento delle pensioni non 
sono diventati più gravi dappertutto 
(anche se nel caso della Germania 
potrebbe trattarsi di un effetto della 
recente immigrazione di forza lavoro 
e, quindi, di contribuenti al regime 
pensionistico). Studi recenti lasciano 
tuttavia intravvedere che anche in 
Germania si profilano a l'orizzonte 
problemi di finanziamento. 
Effetti dei cambiamenti 
per gli uomini 
e le donne 
Un aspetto dei cambiamenti nella 
determinazione del diritto alla pen­
sione riguarda le conseguenze che 
questi possono avere sulle donne in 
rapporto agli uomini. Poiché è molto 
più probabile che le donne siano 
coinvolte nell'assistenza ai bambini 
o a parenti invalidi, rispetto agh uo­
mini, è chiaro che esse rischiano mol­
to di più di dover interrompere la loro 
attività professionale. Per tale motivo 
è più difficile che le donne riescano 
a soddisfare i requisiti necessari per 
r ottenimento della pensione com­
pleta, fatto questo riconosciuto dalle 
norme in vigore in diversi Stati mem­
bri, nei quali il numero minimo di 
anni di contribuzione richiesto per le donne è più basso che per gli uomini 
(come in Belgio o nel Regno Unito, 
dove le donne sono tenute a versare 
contributi per 5 anni di meno), oppu­
re si tiene conto gli anni dedicati al­
l'assistenza nel calcolo finale dei 
contributi versati (anche se non inte­
gralmente, cfr. Capitolo 7 per ulte­
riori dettagli). Nel Regno Unito, è in 
programma di tenerne conto anche 
nel'ambito dei regimi pensionistici 
complementari pubbhci per compen­
sare in una certa misura l'aumento 
dell'età pensionabile, mentre in 
Irlanda, dove è prevista un'esenzione 
dai versamenti fino ad un massimo di 
20 anni trascorsi ad occuparsi di un 
familiare, è stato introdotto dall'apri­
le 1994 un sistema analogo destinato 
alle persone che prestano assistenza 
ad un familiare a carico, disabile o 
invalido, e ai figh al di sotto dell'età 
scolare. 
Nello stesso tempo, il diritto alla pen­
sione di reversibilità, che di norma 
riguarda più le donne che gh uomini, è stato di recente esteso in Austria e 
in Portogallo. 
L'effetto potenzialmente discrimina­
torio dei regolamenti pensionistici, 
tuttavia, vale anche per le retribuzio­
ni che servono come base di calcolo 
delle pensioni. Dato che le donne de­
vono assentarsi dal lavoro più spesso 
degh uomini, estendere il periodo di 
riferimento in base al quale sono 
calcolate le retribuzioni, come in 
Francia e in Portogallo, significa pe­
nalizzare più le donne che gh uomini, 
dato che le retribuzioni in questione 
tenderanno ad essere ridotte in misu­
ra maggiore. 
I risultati dei cambiamenti introdotti 
o previsti negh Stati membri hanno 
contribuito in linea di massima a ren­
dere i sistemi pensionistici più simili 
tra loro. Così, all'inizio del 1995, in 
7 Stati membri l'età pensionabile per 
gh uomini è di 65 anni; in Belgio 
varia tra i 60 e i 65 anni, in Germania 
si sta portando gradatamente ai 
"^ A fîMËtlii>en«îottabiiè.e muòiì^jdì, à^^olidlmtìvi-'ixS^^":>*s 
Danni cóntìbutlvf non 
-41 
Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e ptincipali sviluppi 
5 Popolazione di oltre 65 anni in rapporto alla 
popolazione di 15-64 anni nell'Unione, 1970-2025 
(proiezione media) 
50 % popolazione 15-64 
1980 , 1990 1995 2005 2015 2025 
^d^ì|! Popolazione, di oltre 65 anni in rapporto alla 
\!!$^|p0poîazione di15-64 anni, 1995, 2015 e 2025 
%*$0£ (proiezione media) 
^ -CI % popolazione 15-64 
*h><'-'<& DK o\ <3fi 6- F IRL I J LVfà. - P UK A SF S Ê15 '. 
O infeuda Inuovi Lander 65 anni, mentre limiti di età diversi si 
riscontrano solo in Francia (60 anni), 
in Danimarca (67 anni) e, in prospet­
tiva, in Italia, dove variera fra i 57 e 
i 65 anni. Al tempo stesso, l'età pen­
sionabile per le donne è di 65 anni in 
quattro Stati membri (e fra i 60 e i 
65 anni in Belgio) e verrà portata a 65 
anni in futuro anche in Germania, 
Grecia, Portogallo e Regno Unito, 
rimanendo diversa solo nei tre paesi 
sopra citati (grafico 4). 
Permane invece una maggiore diver­
sità negh anni di contribuzione ri­
chiesti per ottenere il massimo della 
pensione, che variano dai 35 in 
Spagna ai 48 in Irlanda, sebbene il 
recente aumento in Francia sia stato 
inteso alla convergenza con la mag­
gior parte degli altri paesi. In 
Danimarca e nei Paesi Bassi, invece, 
il diritto aha pensione si fonda sulla 
residenza piuttosto che sui contributi 
(nel primo caso, ciò si può spiegare 
con il fatto che le pensioni sono 
finanziate attraverso l'imposizione 
fiscale generale, piuttosto che dai 
contributi, come si vedrà in seguito). 
Una bomba demo­
grafica ad orologeria 
L'aumento deh'età pensionabile di 
cui si è parlato in precedenza è pro­
grammato per coincidere con il 
momento in cui la generazione del 
baby-boom raggiungerà tale età, sul-
l'attesa generalizzata che questo 
evento farà aumentare in misura 
sostanziale il numero dei pensionati 
e quindi l'onere imposto alle varie 
economie. Nel 1995, circa il 15% 
della popolazione dell'Unione supe­
ra i 65 anni e corrisponde a circa il 
23% della popolazione in età lavora­
tiva, cioè quella di età compresa tra i 
15 e i 64 anni, che attraverso il pro­
prio lavoro e il reddito che genera 
finanzia le loro pensioni. Fra dieci 
-42 
Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
Variazioni della popolazione, dell'attività e dell'occupazione 
Mentre è assodato che il numero di persone di età pari 
o superiore ai 65 anni è aumentato negli ultimi tempi 
in rapporto a quelle in età lavorativa, il cosiddetto 
rapporto di dipendenza, e che continuerà ad aumentare 
nettamente a partire dall'anno 2010, fino ad oggi 
l'aumento è stato controbilanciato da altri fattori, che 
in pratica hanno dimostrato un maggiore potere deter­
minante del grado effettivo di dipendenza, se misurata 
più correttamente. Dal 1980 in poi, l'aumento del 
numero di pensionati è stato dovuto più ad un maggio­
re ritiro dalla forza lavoro di persone che hanno scelto 
il prepensionamento, che da fattori demografici, il che 
a sua volta riflette l'aumento della disoccupazione e la 
scarsità di posti di lavoro disponibili (cfr. L'occupa­
zione in Europa 1995, Parte I). Inoltre, due fattori sono 
stati di gran lunga più importanti nel determinare l'au­
mento del rapporto effettivo di dipendenza, più corret­
tamente misurato in base al numero di pensionati 
rispetto a quello degli occupati, che le tendenze demo­
grafiche. D primo fattore è rappresentato dal declino 
del tasso di partecipazione alla forza lavoro di partico­
lari sezioni di lavoratori In età compresa tra i 15 e ì 
64 anni, in particolare dei giovani al di sotto dei 25 anni 
(che in tutta l'Union& sono diminuiti dal 54,3% nel 
1980 al 45,7% nel 1990,— cfr. grafico 7), e dei 
lavoratori più anziani di età compresa tra i 50 e Ì 
64 anni, che nell'Unione sono diminuiti dal 513% nel 
1980 al 47,1% nel 1994, quando il problema della 
mancanza di posti di lavoro sì è fetto^sèntif» più 
pesantemente (grafico 8), In pràtica, i minori tassi di 
partecipazione dei lavoratori più giovarne più anriani * 
negli ultimi 15 anni sono stati compensati dal forte aumento della partecipazione delle donne, tendenza 
questa di importanza potenziale pari a quella demogra­
fica nel determinare le dimensioni future della forza 
lavoro dell'Unione. 
Il secondo fattore alla base deh'aumento del rapporto 
effettivo di dipendenza è la diminuzione dell'occupa­
zione tra coloro che fanno parte della forza lavoro e 
del numero crescente di persone che, seppur economi­
camente attive, sono disoccupate (grafico 9). 
Malgrado l'entità dell' imminente aumento del nume­
ro relativo di persone al di sopra dei 65 anni, le tenden­
ze future deh'occupazione e della disoccupazione 
saranno parimenti — se non più — importanti nel 
determinare il grado di dipendenza e i problemi di 
finanziamento. Un ritorno ai livelli di disoccupazione 
registrati nell'Unione prima della crisi energetica, ver­
so la metà degli anni *70 (2-3% della forza lavoro) in 
parallelo ad una continua tendenza all'aumento della 
partecipazione delle donne alla forza lavoro, potrebbe 
controbilanciare abbondantemente l'aumento del nu­
mero di persone di età pari o superiore ai 65 anni e 
rendere più facile E finanziamento delle pensioni tra 
; 20 o 30 anrd, rispetto a quello attuale. Al contrario, se 
da crèscì^^onò^a^rindice di creazione di posti 
di lavacro ìni^arranrB depressi, con la permanenza di 
un~elèv^o^^f^^S<>e^T^zione; le difficoltà di 
- attuatèàì^^ di risorse da chi ha 
meno di Wa^ gravi e le 
$oue!CJi|a^ dei sistemi 
pensioriistìa^n^ in alcun 
mcdQ,r|^tÌv"'|^feè|Ì': ' >-w: 
7 Popolazione attiva di 15-24 anni in rapporto 
alla popolazione totale di 15-24 anni, 1980 e 
' : ".1994 \ \ -" V^:t^v^>'^Ì" -
TO r%popotezton«1SWM '-,'-* Sf^'"; '^.v --~ : 8 Popolazióne attiva di 50-64 anni in rapporto 
••-•'• s< afla^p<^a»ione totale di 50-64 anni, 1980 e 
• 1960 
• 1994 ,80 
W® 
40 
20 
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E12 B DK O OR Ê f ' IW, -sx| L >«. P UK 
D «(Ciuci* I nuovi Ltndw sEia- tfTOK vO^ÒR £ F IW. I : L NL P UK p ••dutM nuovi Unov 
43 
Capitolo 2 - Adattarsi ai cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
anni, nel 2005, gli ultrasessantacin-
quenni corrisponderanno, secondo le 
ultime proiezioni, a circa il 26% della 
popolazione in età lavorativa, mentre 
tra 20 anni, nel 2015, tale percentuale 
sahrà al 30% e, fra trent'anni, nel 
2025, aumenterà ancora al 35V2%. In 
altri termini, mentre ora vi sono 
4—5 persone in età lavorativa per 
ogni persona di 65 anni o più, fra 30 
anni ve ne saranno meno di 3 (grafico 
5). In alcuni Stati membri, l'Italia in 
particolare, il rapporto di dipendenza 
sarà anche superiore (si prevede che 
gh ultrasessantacinquenni corrispon­
deranno a circa il 40% delle persone 
in età lavorativa in Italia nei prossimi 
trent'anni, grafico 6). 
Questa evoluzione costituisce 
comunque solo uno dei fattori in 
campo. Occorre anche tenere conto 
di altri potenziali cambiamenti prima 
che sia possibile valutare gli effetti 
complessivi sulla spesa e, più in par­
ticolare, sulla disponibihtà di risorse 
finanziarie, in particolare del numero di persone in età lavorativa effettiva­
mente occupate, che in pratica saran­
no le sole a finanziare i pensionati e i 
disoccupati (cfr. riquadro sui 
cambiamenti della popolazione, del­
l'attività e dell'occupazione). L'ordi­
ne di grandezza dei problemi futuri di 
finanziamento dipende quindi in 
larga misura sia dalle tendenze del­
l'occupazione e della disoccupazio­
ne che da quelle demografiche. 
Selettività 
Le crescenti preoccupazioni ri­
guardo all'ordine di grandezza 
della spesa per la protezione sociale, 
sia presenti che future, in un contesto 
in cui, in generale, si tende a voler 
mantenere i principi fondamentah 
della copertura universale e del pari 
accesso ai servizi e al sostegno forni­
ti, hanno portato ad un crescente im­
pegno dei responsabih politici nel 
miglioramento dell'efficienza dei si-
: £;;> > Occupazione in l'apporto «dia popolaadonè'âttiya 
E15 B DK'D'GR È^F 
D esclude I nuovi lander IRE* Y.^fc?*&£ P:'-UK -:À^FJ8S^ -. ^ stemi e della loro efficacia. Il risulta­
to sono stati i provvedimenti presi in 
taluni Stati membri e le proposte 
elaborate in altri per mirare le risorse 
disponibili ai più bisognosi. Questo 
principio si è tradotto sul piano prati­
co in varie fórme, diverse tra uno 
Stato e l'altro, a seconda dei problemi 
specifici da affrontare, delle diverse 
tradizioni e delle caratteristiche isti­
tuzionah, nonché tra le diverse parti 
del sistema. 
Per quanto spesso impiegato come 
sinonimo (o eufemismo) di prova dei 
mezzi, il concetto di selettività 
(targeting) è molto più ampio, inclu­
dendo sia gh sforzi volti a garantire 
un Uvello adeguato di sostegno a 
gruppi specifici (come ad esempio 
chi soffre di malattie mentali, i disa­
bili gravi o i genitori soli) e a fornire 
un'assistenza su misura per far fronte 
ad esigenze particolari (come quella 
dell'alloggio), così come il collegare 
l'entità dell'assistenza al reddito (che 
non corrisponde alla prova dei mezzi 
in senso stretto, come spiegato più 
avanti), la tassazione delle prestazio­
ni e l'introduzione di criteri per 
l'acquisizione dei diritti. Una defini­
zione più restrittiva dei gruppi che 
possono beneficiare di forme di inte­
grazione del reddito, in particolare, è 
stata uno strumento comune negh 
ultimi anni per migliorare l'efficacia 
della spesa, prevenire gli abusi e 
ridurre rimporto speso, soprattutto 
in relazione alle indennità di disoccu-
pazione e di invalidità in tutta 
l'Unione europea. 
Prova dei mezzi 
La prova dei mezzi (means-testing), 
intesa come requisito per le persone 
bisognose di rivolgersi alle autorità 
competenti e dimostrare di essere 
sprovviste di reddito o risparmi che 
le qualifichi a ricevere assistenza, è 
44 
Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
stato forse il mezzo più discusso della 
selettività (a fronte del ritiro, o della 
riduzione, delle prestazioni qualora il 
reddito superi un determinato livello, 
caso in cui si parla di "prova 
dell'affluenza" piuttosto che di prova 
dei mezzi). La sua applicazione, 
tuttavia, non si è affatto diffusa nell'­
Unione europea. Ha sostanzialmente 
prevalso nel Regno Unito e, in minor 
misura, in Irlanda, dove di recente 
nelle indennità di disoccupazione è 
stata abolita la componente rapporta­
ta alla retribuzione. 
Dal 1980, sebbene questa fosse più 
importante che in altri paesi già da 
prima, la proporzione di spesa per la 
protezione sociale subordinata al­
l'accertamento dello stato di bisogno 
è aumentata in modo significativo nel 
Regno Unito, a seguito delle restri­
zioni imposte sui diritti alle presta­
zioni assicurative nazionah e sugli 
importi corrisposti, in termini reah, e 
della maggiore importanza attribuita 
alle misure di assistenza a favore dei 
gruppi a più basso reddito, come le 
indennità di alloggio, il Family 
Credit o le misure di integrazione del 
reddito. Di conseguenza, il numero 
delle persone dipendenti da presta­
zioni verstae solo dietro prova dei 
mezzi, tra cui molti di quelli che non 
raggiungono la soglia minima di red­
dito, è aumentato considerevolmen­
te. Nello stesso tempo è stato avviato 
un piano di prestiti sociah (e di sus­
sidi) per venire incontro a particolari 
esigenze straordinarie degh assistiti 
(come l'acquisto di nuovi mobili o 
elettrodomestici). 
L'esempio più recente del maggior 
ricorso alla prova dei mezzi nel 
Regno Unito è la proposta di intro­
durre, dall'ottobre 1996, mi'indenni-
tà per chi è alla ricerca di lavoro (Job 
Seeker's Allowance), destinata a so­
stituire l'attuale sistema di indennità 
di disoccupazione e di integrazione del reddito per i disoccupati. Si trat­
terà di un importo forfettario, non 
subordinato all'accertamento dello 
stato di bisogno per le persone che 
soddisferanno i requisiti di contribu­
zione solo per i primi sei mesi di 
disoccupazione, invece degli attuali 
12 mesi (anche se coloro con perso­
ne a carico potranno richiedere 
un'indennità supplementare se il loro 
reddito scende al di sotto di un certo 
hvello, sia nei primi sei mesi che 
successivamente). La nuova inden­
nità sarà anche accompagnata da una 
maggiore pressione sui disoccupati 
perché cerchino lavoro, sia pure con 
una maggiore assistenza e la consu­
lenza dei servizi di collocamento 
(cfr. riquadro). 
La prova dei mezzi può essere un 
mezzo interessante per concentrare 
le prestazioni sulle persone più biso­
gnose e risparmiare sulla spesa, pur 
permettendo di tener conto di deter­
minate circostanze individuali nei 
pagamenti effettuati e il tipo di assi­
stenza fornita. Essa può tuttavia dare 
origine a vari inconvenienti, special­
mente quando diventa un elemento 
essenziale di tutto il sistema di prote­
zione sociale. Questi inconvenienti 
valgono anche in una certa misura 
per la selettività in generale, come si 
vedrà in seguito. In primo luogo, 
l'imposizione della prova dei mezzi 
e in generale della selettività, imphca 
che sia possibile individuare le per­
sone più bisognose di assistenza. In 
pratica, date le difficoltà che si incon­
trano, la responsabilità di richiedere 
le prestazioni deve essere posto sul­
l'individuo o sul nucleo familiare che 
richiede assistenza. Per molte ragioni 
— ignoranza, mancanza di istruzio­
ne, riluttanza, indolenza, e così via— 
una percentuale significativa degh 
aventi diritto tende a non rivolgersi 
agli enti di assistenza. Nel Regno 
Unito, secondo alcune stime si pensa 
che il 34% degh aventi diritto al Family Credit e il 20% degh aventi 
diritto alT integrazione del reddito 
non richiedano le prestazioni in que­
stione (anche se sembrano essere al 
limite delle condizioni per ottenerle). 
In secondo luogo, applicandosi alla 
ricchezza accumulata e non soltanto 
al reddito, la prova dei mezzi può 
avere un importante effetto disincen­
tivante nei riguardi del risparmio (nel 
Regno Unito, chi possiede risparmi 
per oltre 10.000 ECU è escluso dal­
l'integrazione del reddito almeno 
fino a quando non ripasserà al di sotto 
di tale massimale). 
In terzo luogo, questo sistema può 
anche avere un effetto negativo sul 
desiderio a trovare lavoro, non solo 
perché varie prestazioni sono ritirate 
(comprese le indennità di alloggio se 
si paga un mutuo invece di un affitto) 
qualora una persona trovi un lavoro e 
cominci quindi a guadagnare un red­
dito, a meno che non abbia diritto al 
Family Credit, ma anche perché la 
prova dei mezzi si applica al nucleo 
familiare e non al singolo individuo. 
Pertanto, una donna che svolga 
un'attività lavorativa, anche a tempo 
parziale, se lavora oltre 16 ore alla 
settimana, che passeranno a 24 per la 
nuova Job Seeker's Allowance, 
potrebbe trovarsi nella situazione in 
cui il numero delle ore di lavoro (in­
dipendentemente dal reddito guada­
gnato) impedisce al marito di 
beneficiare di prestazioni di integra­
zione del reddito, qualora questi ven­
ga a perdere il proprio posto di 
lavoro, o, più in particolare, si trovi 
ad essere disoccupato da un tempo 
più o meno lungo e ricevere presta­
zioni soggette all'accertamento dello 
stato di bisogno. Per la stessa ragio­
ne, perderebbe la motivazione a cer­
care lavoro chi abbia un coniuge che 
beneficia dell'integrazione del reddi­
to. 
45 
Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
La proposta per un'indennità a favore di 
chi è alla ricerca di lavoro nel Regno Unito 
A partire dall'ottobre 1966 è prevista nel Regno Unito la sostituzione delle 
attuali indennità assicurative e di integrazione del reddito (National Insurance 
e Income Support) a favore dei disoccupati con un unica nuova indennità, la 
Job Seeker's Allowance. Chi diverrà disoccupato e soddisferà le condizioni 
relative ai contributi del sistema assicurativo nazionale, ma non solo, avrà 
diritto alla nuova prestazione, non soggetta alla prova dei mezzi. Ciò avrà 
comunque effetto solo per i primi sei mesi di disoccupazione, invece dei primi 
12 mesi attuali. Dopo 6 mesi, il versamento deU'irklennità sarà subordinata 
all'accertamento dello stato di bisogno. Le prestazioni a favore di tutte le altre 
persone, compresi i lavoratori autonomi, vi saranno invece subordinati sin 
dall'inizio, come avviene oggi. La previsione è ad ogni determinato momento 
saranno versate indennità al 75% di coloro che ne faranno richiesta, dietro 
prova dei mezzi. Gh importi delle indennità saranno basati sull'attuale Income 
Support, per cui chi ha meno di 25 anni riceverà, come è U caso oggi, 
un'indennità inferiore. La nuova prestazione sarà accompagnata da un mag­
giore impegno ad aiutare i disoccupati a trovare un posto di lavoro e incorag­
giarli a cercarne uno da soh. , \,.,V V'V 
L'idea fondamentale dì questa modifica, secondo il Libro Bianco dal titolo y 
Job Seeker's Allowance, (1994), consiste neil'aiutare i disoccupati a cer- ' '„ 
care lavoro, pur verificando che essi comprendano e soddisfino le condì- , 
zioni per ottenere il diritto alle mdennità. Nell'ambito della nuova " 
prestazione, l'intenzione è. di stipulare un accordo parìa ricerca di lavoro ^ 
con ogni individuo, definendo un percorso fazione cer consentirgli di "t^ 
rientrare a far parte della popolazione attiva al$bJRcesjò possibile, con x^ 
l'aiuto di provvedimenti adeguati per mig^^tóe' la^capacità ad essere >^; 
assunti. Le condizioni di accesso alle ncestajaoni^saranno strutturateyxx -fm, 
maniera tale da consolidare robb%ojfetric||^^^ .kvbro;'^fe 
come m precedenza questi ultimi ^pn go^rîB^îr^"**** *™*«^^«w»w*~^ _„ , _r un occupazione . 
senza valide ragioni, con la conseguente riduzione a^e prestazioni pctyfiif 
l coloro che non scddisferarmotaUc^^ ^f> 
-•• attivamente un lavoro e di attenersi in mcdo sç^sfacente al Job Seekers^^kt:, 
'• Agreement, Anche iloro partner sararmtìmcQ^ posto di/,ff -
lavoro. Al momento attuale; i disoccupatithe^tóeficianodeU'mdemiità ^< 
senza prova dei mezzi perdono tale diritto se u loro partner lavora, ed è* >-
retribuito, oltre 16 ore alla settimana. Questo limite sarà aumentato prossi- ; 
inamente ad almeno 24 ore per escludere ìe}^el^one;cheÌavoxano solo % 
poche ore per settimana. Inoltre, coloro che lavorano atópòbatziatee che -1& ì 
beneficiano nel.contempo.di ntfintegn^ion^ieSd^anno «cu,* 
mutare un premio "di ritorno at lavóro**» pari alla metà della retribuzione ; >ji 
percepita dal lavoro a tempo parziale (fino ad un massimo di 1.000 sterhne, y-M\ 
cioè unipo' più di L^ECU)^w^^;% *' 
H reddito del partner può incrementate qpcstq yœtyo^çm yiene^ancne yv: 
versato se il beneficiario, o più in generale U $te%èrjWfa ito lavoro chè-'Jfe 
escluda la famiglia dalla Job 5feétóMowa^l^^^J^>-^:; * v^f 
Anche se nel Regno Unito vari tenta­
tivi sono stati compiuti per ridurre gh 
effetti negativi di tale sistema, questi 
rimangono comunque importanti. Una ragione che ha spinto ad intro­
durre il Family Credit per le persone 
dal reddito più basso, con figh a 
carico, è stata quella di aumentare il reddito disponibile derivante dal­
l'attività lavorativa al di sopra del 
reddito ottenuto come disoccupato. 
Altre forme di selettività 
In altri Stati membri, non si è riscon­
trato lo stesso passaggio dall' assicu­
razione sociale all'assistenza 
subordinata all'accertamento dello 
stato di bisogno. Nella maggior parte 
di questi paesi, il principio del­
l'assicurazione sociale volta a fornire 
adeguati livelli dt reddito quando una 
persona non è in grado di lavorare è 
più radicato. Tuttavia, la prova dei 
mezzi ha teso a diffondersi al­
l'aumentare della disoccupazione di 
lunga durata. Inoltre, si constata un 
certo allontanamento dal sistema in 
cui tutti i cittadini hanno diritto alle 
stesse prestazioni in tutti i casi e i 
massimali di reddito posti come limi­
te per il diritto alle prestazioni sono 
divenuti più importanti. In particola­
re, in Germania, Paesi Bassi, Itaha e 
Spagna, nella maggioranza dei casi 
l'importo degh assegni familiari ne­
gh ultimi anni è stato rapportato al 
reddito, oltre che al numero dei figli 
(chi guadagna dïpiù riceve di meno) 
e decisioni simili sono allo studio in 
Belgio e in Portogallo. Inoltre, nei 
Paesi Bassi e in Itaha sono stati intro­
dotti limiti di reddito per il diritto alla 
pensione di reversibilità e in Itaha 
sono stati imposti limiti anche sulle 
pensioni minime. 
Una terza variante di questa tendenza 
generale si osserva nei paesi del­
l'Europa meridionale. Oltre al­
l'imposizione di soglie di reddito in 
Grecia e in Itaha, in particolare, si è 
tentato negh ultimi anni di ridurre la 
possibilità di cumulare le prestazioni, 
come le pensioni, per evitare che 
alcune categorie di persone ricevano 
prestazioni superiori a quanto previ­
sto e siano quindi 'sovraprotette'. 
46 
Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
Questo è stato motivato dal desiderio 
non soltanto di evitare spese eccessi­
ve e di mirare le risorse a disposizio­
ne verso i più bisognosi, ma anche 
per contrastare la percezione che il 
sistema di protezione sociale faccia 
oggetto di grandi abusi e mantenere 
così il sostegno dell'opinione pubbli­
ca per conservarlo e svilupparlo. 
Sono poi stati presi vari provvedi­
menti negh Stati membri meridionali 
al fine di migliorare i programmi di 
assistenza sociale, che devono per 
loro stessa natura comportare 
l'accertamento dello stato di bisogno 
e che rimangono ancora in una fase 
di sviluppo insoddisfacente. La ten­
denza è quella di dare vita a sistemi 
di protezione sociale che garantisco­
no a ciascuno un reddito minimo al 
pari di altri paesi dell'Unione. 
Fino ad oggi si è notata negh stati 
membri scandinavi una minore ten­
denza ad un approccio più selettivo. 
Anche se i problemi creati dal garan­
tire prestazioni a tutta la popolazione 
sono oggetto di grandi discussioni, in 
Danimarca, Finlandia e Svezia si è 
riusciti a ridurre o a limitare le spese 
attraverso tagli alle prestazioni, in 
particolare riducendone il tasso in 
relazione alla retribuzione. Dato poi 
che la maggior parte delle prestazioni 
sono tassate in questi paesi, una parte 
proporzionalmente maggiore delle 
prestazioni viene prelevata più dai 
gruppi ad alto reddito che dai gruppi 
più bisognosi. 
L'attaccamento all'idea di una prote­
zione sociale generalizzata è stato 
posto in luce in Svezia all'inizio del 
1995 dal dibattito sulla proposta di 
collegare gli assegni familiari al red­
dito, nell'ambito di tagli generah al 
bilancio dello Stato. Questa proposta 
è stata respinta per paura che potesse 
porre a repentaglio l'ampio sostegno 
pubblico al sistema di protezione 
sociale vigente. L'importo degli assegni è stato quindi ridotto per tutti 
i cittadini, per la prima volta dopo la 
loro introduzione nel 1948. 
Le prestazioni in denaro non sono 
state l'unica area in cui si è cercato di 
spendere in maniera più selettiva. 
Nella maggior parte degh Stati mem­
bri, come si vedrà in seguito, l'assi­
stenza medica e sanitaria gratuita è 
stata limitata negli ultimi anni alle 
sole fasce di reddito più basso e ai più 
bisognosi, come gli anziani. 
I problemi 
della selettività 
Come precedentemente indicato, vi è 
stata una pronunciata tendenza in tut­
ta l'Unione a mirare la spesa in cam­
po sociale verso coloro che sono 
maggiormente bisognosi di aiuto. Si 
prevede che questa tendenza si con­
fermerà in futuro, forse ad un ritmo 
accelerato, date le sfide che si presen­
tano agli Stati membri e i vincoli 
entro i quali devono operare i loro 
governi. Potenziali problemi potreb­
bero però sorgere se questa strategia 
fosse estesa indefinitamente. In pri­
mo luogo, come detto riguardo alla 
prova dei mezzi, se si vuole che la 
selettività sia efficace, è necessario 
identificare quali sono le persone più 
bisognose. La difficoltà di questa 
operazione, a prescindere dai costi 
amministrativi, non dipende soltanto 
dalla mancanza di informazione, 
dato che si ha solo un'idea molto 
vaga di quanti siano i poveri al di 
sotto di un determinato hvello di red­
dito negh Stati membri, o di quali 
siano le condizioni in cui essi vivono, 
ma dipende anche dalla mancanza di 
una definizione comune del bisogno, 
se non in termini assai generah. Dato 
che è probabile che le circostanze 
individuali varino in modo conside­
revole, anche tra le persone con livel­
li simili di reddito, è improbabile che un'assistenza mirata ai nuclei fami­
liari con un reddito inferiore a un 
determinato livello possa garantire la 
corresponsione di un'assistenza ade­
guata a tutti quelh che hanno bisogno 
di aiuto. 
In secondo luogo, quanto più l'assi­
stenza è mirata ad un gruppo stretta­
mente definito, tanto più importanti 
sono gh effetti disincentivanti e di 
dipendenza che ne possono derivare. 
Se le persone che ricevono una pre­
stazione se ne vedono sottrarre una 
parte importante qualora il loro red­
dito o le circostanze in cui vivono 
cambino, seppure in misura minima, 
inevitabilmente saranno spinte a far 
di tutto per evitare un tale cambia­
mento. In altri termini, se le persone 
che si suppone vivano in povertà, 
comunque definita, beneficiano di 
un'integrazione del reddito fino a 
raggiungere un hvello accettabile, 
ma tale integrazione decade una volta 
raggiunto un certo limite, o viene co­
munque ridotta, sarà assai difficile 
che queste cerchino di migliorare si­
gnificativamente le proprie condizio­
ni, in modo particolare trovando un 
posto di lavoro, o comunque un posto 
di lavoro migliore, per divenire così 
indipendenti dall'aiuto dello Stato. 
Esse sono in sostanza intrappolate in 
uno stato di disoccupazione o di po­
vertà al quale è difficile sfuggire 
(cfr. L'Occupazione in Europa 1995, 
parte III, sezione 1, per ulteriori 
informazioni sugh elevati tassi mar­
ginali di imposizione in alcuni paesi, 
in particolare nel Regno Unito e in 
Lussemburgo, agli ultimi gardini del­
la scala salariale, risultanti da tentati­
vi di portare il reddito a livelli 
accettabili).. 
In terzo luogo, l'inevitabile conse­
guenza di un tipo di assistenza mirata 
più strettamente alle persone biso­
gnose è che quelle un po' meno biso­
gnose, o che non lo sono affatto, 
47 
Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
ricevono meno o perfino nulla. Il 
principio della universalità è quindi 
posto in pericolo e ciò può avere ri­
percussioni sul consenso pubblico 
nei riguardi dei sistemi di protezione 
sociale e maggiori implicazioni per 
quelli di tipo assicurativo e finanziati 
prevalentemente attraverso contribu­
ti. In particolare, come nel caso della 
proposta svedese riguardo agli asse­
gni familiari, di cui si è parlato in 
precedenza, la determinazione delle 
prestazioni in misura inversa al red­
dito può porre a repentaglio l'appog­
gio dei gruppi ad alto reddito, che 
ottengono poco o nulla (dall'altra 
parte, si può anche sostenere che cor­
rispondere prestazioni a chi è ricco e 
non ne ha bisogno può mettere in 
pericolo il sostegno di chi occupa i 
gradini più bassi della scala dei red­
diti). Nei casi in cui le prestazioni 
sono finanziate attraverso i contributi 
e collegate al pagamento degli stessi, 
i problemi sono probabilmente anco­
ra più gravi, dato che la selettività 
comporta inevitabilmente la rottura 
del rapporto tra i due sistemi e l'ero­
sione del principio assicurativo. Nei 
paesi in cui vigono sistemi basati su 
quest'ultimo principio, la selettività 
ha teso ad essere quindi concentrata 
su quelle prestazioni che sono finan­
ziate attraverso l'imposizione fiscale 
generale, come gh assegni familiari 
o l'assistenza sanitaria, piuttosto che 
attraverso contributi. 
Lavoro e 
protezione sociale 
In tutti gh Stati membri, in conse­
guenza deh'aumento della disoc­
cupazione e della sua persistenza a 
livelli elevati, l'attenzione si è con­
centrata sempre di più sia sulle norme 
che stabihscono il diritto ah'integra­
zione del reddito che sul livello delle 
prestazioni pagate, con l'obiettivo non soltanto di ridurre la spesa, ma di 
prevenire gh abusi e cercare di far sì 
che chi percepisce una qualche forma 
di assistenza abbia comunque suffi­
cienti incentivi a cercare lavoro. Si è 
quindi manifestata una tendenza 
generale in tutta l'Unione a restringe­
re le condizioni per il diritto alle pre­
stazioni e ad evitare che essa sia 
talmente elevata in rapporto alla re­
tribuzione che la persona disoccupa­
ta potrebbe ottenere qualora 
lavorasse da scoraggiarla dal cercare 
un lavoro (cfr. il capitolo 4 per un'a­
nalisi deh'indennità di disoccupazio­
ne in rapporto al reddito disponibile 
degh occupati nell'Unione). 
La Germania e la Svezia sono state 
due fra i pochi paesi che hanno taglia­
to direttamente il livello delle presta-
zioni nel recente passato (in 
Germania, con una riduzione del­
l' 1 % per chi ha figh a carico e del 3% 
per chi non ne ha, a decorrere dal 
gennaio 1994, in Svezia con una del 
10% e di un ulteriore 5% a decorrere 
dal gennaio 1996). In Belgio tuttavia 
il periodo di tempo che deve trascor­
rere perché i giovani abbiano diritto 
all'indennità è stato prolungato e la 
durata di determinate prestazioni ri­
dotta, mentre in Irlanda si è abohto il 
supplemento legato al reddito, pur 
accompagnandolo con un aumento 
del 10% del hvello delle prestazioni 
di base. Inoltre, in vari paesi, la defi­
nizione di ciò che costituisce 
un'offerta di lavoro "adeguata" è sta­
ta ampliata, per evitare che i benefi­
ciari di prestazioni rifiutino un posto 
di lavoro senza avere valide ragioni 
per farlo. 
Nel Regno Unito, in modo più radi­
cale che altrove, nell'ambito della 
nuova Job Seeker's Allowance, che 
dovrebbe essere introdotta nel 1996, 
le indeimità di disoccupazione, sia 
pure corrisposte ad un hvello forfet­
tario e relativamente modesto, non saranno subordinate all'accertamen­
to dello stato di bisogno per i primi 
sei mesi, come detto in precedenza, 
ma saranno rafforzate norme volte a 
far sì che gh assistiti esplorino ogni 
possibile opportunità di impiego con 
sanzioni qualora rifiutino ciò che è 
considerata essere un'offerta di lavo­
ro adeguata. 
La nuova indennità sta per essere in­
trodotta in un contesto politico in cui 
la creazione di posti di lavoro scarsa­
mente retribuiti è stata incoraggiata 
in misura sensibilmente superiore a 
qualunque altro paese deh'Unione, 
in particolare attraverso l'abolizione 
delle restrizioni al pagamento di 
bassi salari, in parte attraverso la 
diminuzione delle indennità di disoc­
cupazione e in parte tramite un siste­
ma di integrazione del reddito da 
lavoro per le persone che hanno salari 
inferiori a un certo hvello. Questo 
sistema, noto come Family Credit, 
intende garantire a chi è occupato un 
hvello di reddito superiore a quello 
che avrebbe se fosse disoccupato, 
incentivandolo così a cercare un 
lavoro, seppure mal retribuito. 
Attualmente esso si apphca soltanto 
ai lavoratori corufigh a carico, ma si 
sta prendendo in considerazione 
l'idea di estenderlo e generalizzarlo. 
Un problema potenziale del sistema 
del Family Credit, e di altri program­
mi analoghi di integrazione dei red­
diti più bassi attualmente in vigore o 
in corso di studio in altre parti del­
l'Unione, è costituito dall'elevato 
tasso marginale di imposizione sui 
redditi meno elevati. Come già ricor­
dato, per limitare la spesa queste pre­
stazioni tendono ad essere mirate a 
gruppi relativamente ristretti ai gra­
dini più bassi della scala dei redditi e 
vengono ridotte in misura importante 
quando il reddito professionale 
aumenta (nel Regno Unito, la ridu­
zione è pari al 70% di ogni aumento 
-48-
*"&^;L' ' Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
salariale, il che, con tasse e contribu­
ti, per molte persone risulta in un 
tasso di imposizione marginale del 
90% o più). Il guadagno netto deri­
vante da un migliore salario è quindi 
assai ridotto, se non trascurabile, e 
ciò significa che è difficile per gli 
interessati ottenere un sensibile au­
mento reale del reddito e sfuggire alla 
trappola della povertà così creata. 
Inoltre, ciò imphca un incentivo trop­
po scarso a cercare un posto di lavoro 
migliore e megho retribuito. 
Dalle missure passive 
a quelle attive 
D sistema inglese tende in sostanza a 
incoraggiare attivamente i disoccu­
pati a trovare al più presto possibile 
un posto di lavoro. Anche in altri 
Stati dell'Unione, oltre a concentrar­
si sui sistemi di indennizzazione in 
quanto tali, si è cercato di promuove­
re, grazie anche all'impegno in tal 
senso della Commissione (nei suoi 
due recenti Libri Bianchi) e del 
Consiglio (in occasione del Vertice 
di Essen), il passaggio da provvedi­
menti passivi di integrazione del red­
dito a misure attive, in modo da 
riportare al lavoro i disoccupati e ri­
durre la dipendenza dai sistemi di 
protezione sociale. Ciò è stato moti­
vato dal numero crescente di benefi­
ciari a lungo termine e dal costo che 
ciò comporta sia per lo Stato sia per 
gh interessati. Anche se si tratta in 
hnea di massima di disoccupati di 
lunga durata, il cui numero è cresciu­
to tanto da raggiungere quasi gh 8 
milioni e mezzo nel 1994, quasi la 
metà dei disoccupati nell'Unione, 
essi comprendono anche le persone 
registrate come malate o disabih, an­
che queste, sembrerebbe, influenzate 
dalla situazione del mercato del lavo­
ro (il loro numero è aumentato 
notevolmente durante l'ultima 
recessione). In tutti gli Stati membri, l'obiettivo primario delle varie poli­
tiche è divenuto quello di reintegrare 
queste persone nel mercato del lavo­
ro e di impedire che chi perde il pro­
prio lavoro o diviene disabile soffra 
in futuro la stessa esperienza, non 
solo in vista di una riduzione della 
spesa nel lungo periodo, ma anche 
per mantenere il senso di dignità, 
rispetto per se stessi e il benessere 
generale degli interessati. 
In realtà, è alquanto probabile che 
l'espansione di provvedimenti attivi 
contribuisca ad aumentare invece 
che a ridurre la spesa sociale com­
plessiva, almeno nel breve periodo. 
Le persone così assistite, tramite la 
formazione professionale, program­
mi di riadattamento, orientamento e 
così via, hanno comunque bisogno 
anche di un sostegno al reddito. 
D'altra parte, non è necessario che i 
provvedimenti attivi siano molto 
costosi, in particolare se sollecitano 
la cooperazione del settore privato, 
con la persuasione o con strumenti 
legislativi (ad esempio, obbligando 
tutte le imprese al di sopra di una 
certa dimensione ad impiegare un nu­
mero minimo di disabili, oppure cer­
cando di alterare il modo in cui 
funziona il mercato del lavoro, ad 
esempio semplificando le procedure 
di assunzione o di licenziamento, 
abolendo le restrizioni al funziona­
mento delle agenzie di collocamento 
private o eliminando gh ostacoli a 
retribuzioni più basse, in modo da 
rendere economicamente convenien­
te alle imprese impiegare lavoratori 
relativamente poco produttivi). 
La domanda più interessante è se, in 
pratica, l'estensione delle misure 
attive del mercato del lavoro, in tutte 
le loro forme, possa ridurre la spesa 
per la protezione sociale nel lungo 
termine. La risposta non è affatto 
semphce. In ultima analisi, ciò acca­
drà se tali misure faranno aumentare la capacità delle economie del­
l' Unione di mantenere e creare posti 
di lavoro, il che dipenderà a sua volta 
dal loro effetto sul potenziale di cre­
scita, in particolare la competitività, 
un efficiente funzionamento del 
mercato del lavoro e l'intensità occu­
pazionale del prodotto. Se i provve­
dimenti attivi dovessero avere uno 
scarso effetto sotto tale profilo, allora 
essi avranno principalmente un im­
patto sulla distribuzione della disoc­
cupazione e sulla rotazione dei posti 
di lavoro disponibili. In altri termini, 
se non esiste un' espansione comples­
siva del numero di posti di lavoro nel 
sistema economico, il sostegno offer­
to ai disoccupati per trovare lavoro 
attraverso misure attive si tradurrà 
sul piano pratico a spese di altre per­
sone. La ripartizione della disoccu­
pazione può comunque essere 
considerata desiderabile in quanto 
tale, specialmente nella misura in cui 
è accompagnata dalla diminuzione 
della disoccupazione di lunga durata 
e dell' esclusione sociale. 
Le misure attive 
introdotte negli 
~' Stati membri 
L'equilibrio della spesa pubbhca fra 
provvedimenti attivi e passivi non è 
cambiato molto negh ultimi anni nel­
l'Unione (nella maggior parte degh 
Stati membri, i primi sono aumentati 
rispetto ai secondi nel periodo 1985— 
1990, anni in cui la disoccupazione e 
quindi l'esigenza di integrare il red­
dito dei disoccupati, era diminuita 
considerevolmente, ma questa ten­
denza si è invertita nei primi anni '90, 
con l'aumentare della disoccupazio­
ne e quindi dell'esigenza di aiutare 
nuovamente i disoccupati. Cfr. m 
proposito L'Occupazione in Europa 
1995, Parte II, Sezione 4). Ciò non­
dimeno, la spesa per le misure attive 
sono di norma aumentate in rapporto 
49 
Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
al PIL, mentre allo stesso tempo i 
provvedimenti che non comportano 
una spesa pubbhca diretta hanno gua­
dagnato un'importanza maggiore. 
In particolare, sono aumentate le spe­
se per servizi pubbhci di collocamen­
to per fornire assistenza e consulenza 
ai disoccupati in cerca di lavoro (in 
8 dei 14 Stati membri per i quali si di­
spone di dati, la spesa in questo set­
tore, in rapporto al PIL è aumentata, 
anche tenendo conto dell'aumento 
della disoccupazione) ed i servizi 
sono stati riorganizzati in modo da 
aumentarne l'efficienza in vari paesi. 
Le agenzie di collocamento private 
sono state legalizzate in Svezia nel 
1993 ed in Germania e Austria nel 
1994, come lo sono state le agenzie 
senza scopi di lucro e quelle specia­
lizzate in collocamenti temporanei in 
Spagna. Inoltre, in Itaha l'obbhgo di 
notificare tutti i posti di lavoro dispo­
nibili agh uffici pubbhci di colloca­
mento è stato abohto nel 1995. Sia in 
Belgio che in Germania sono state 
istituite agenzie di collocamento lo­
cah, con l'obiettivo specifico di tro­
vare un lavoro temporaneo ai 
disoccupati. 
In molti paesi, si è cercato sempre di 
più di mirare le disponibih ai disoc­
cupati di lunga durata. Nel 1992 sono 
state adottate in Francia misure spe­
ciali per il collocamento dei disoccu­
pati nell'ambito del "Programma 
900.000". In Belgio è stato istituito 
nel 1993 un piano per il monitoraggio 
dei disoccupati di lunga durata al di 
sotto dei 45 anni di età. Nel Regno 
Unito è stato avviato un programma 
di colloqui, denominato "Restart", 
allo scopo di fornire assistenza siste­
matica e consulenza a tutti i disoccu­
pati che non sono riusciti a trovare un 
posto di lavoro per un lungo periodo 
di tempo; inoltre, a decorrere dal­
l'aprile 1996 i datori di lavoro che 
assumeranno persone che sono state disoccupate nei due anni precedenti 
riceveranno un rimborso dei contri­
buti sociah per i primi dodici mesi. In 
Danimarca è stato avviato il piano 
"Opportunità di impiego", allo scopo 
di fornire un posto di lavoro a tutti i 
disoccupati da più di un anno. 
In quest'ultimo paese, come pure in 
Germania, Francia, Finlandia e 
Svezia, negh anni '90 è stata aumen­
tata in misura considerevole la dota­
zione di fondi destinati a stimolare la 
creazione di posti di lavoro per i 
disoccupati di lunga durata e per altre 
categorie di disoccupati di difficile 
collocamento. In tutti gh Stati mem­
bri, le spese per questo obiettivo in 
rapporto al PIL erano raddoppiate nel 
1993 rispetto al 1990 e da allora l'au­
mento è continuato in modo costante 
(cfr. L'Occupazione in Europa, 
1995, Parte H, Sezione 4). In Spagna, 
è stata introdotta nel 1992 una serie 
di provvedimenti aventi lo stesso 
obiettivo, parzialmente sotto forma 
di riduzione dei contributi a carico 
dei datori di lavoro. In Francia, ad 
esempio, esiste ora un'ampia varietà 
di sussidi finalizzati a fornire incen­
tivi alle imprese che assumono lavo­
ratori poco qualificati. Qui, come 
altrove del resto, ci si chiede quale sia 
la loro efficacia nel creare occupazio­
ne, in quanto le imprese potrebbero 
hmitarsi a sostituire lavoratori quali­
ficati ben remunerati con altri meno 
qualificati, per i quali fruiscono di 
sussidi. Vari studi in materia tendono 
a convalidare l'ipotesi che questo fe­
nomeno di sostituzione sia significa­
tivo. 
Problemi analoghi derivano dai pro­
grammi destinati alla promozione del 
lavoro, finalizzati a persuadere i di­
soccupati ad accettare un lavoro, 
qualunque esso sia. Questi program­
mi sembrano validi ed attraenti a pri­
ma vista, nel senso che i disoccupati 
svolgono un'attività, invece di rice­vere sussidi senza far niente, e con­
corrono comunque a mantenere in 
moto l'economia. L'aumento della 
spesa per il governo, rispetto alla cor­
responsione dell'indennità di disoc­
cupazione, è relativamente modesto, 
specialmente per i disoccupati che 
non ricevono incentivi addizionali 
per accettare un lavoro di questo tipo. 
Tuttavia, l'effetto di sostituzione può 
essere importante, sia che si tratti di 
un lavoro nel settore pubbhco, che 
sarebbe stato altrimenti svolto dai di­
pendenti pubbhci o subappaltato ad 
imprese private, sia in un'attività 
sovvenzionata nel settore privato. Si 
pone inoltre la domanda del valore di 
tale lavoro, qualora non sia economi­
camente valido senza sovvenzione 
(esplicita o implicita). 
Del pari, vi sono chiaramente settori 
dell'economia in cui determinate 
attività socialmente valide non sono 
intraprese per via di imperfezioni 
del mercato (si veda in proposito il 
rapporto della Commissione su 
Sviluppo locale e iniziative per l'oc­
cupazione, SEC 564/95, pubblicata 
nel 1995). Tali attività potrebbero 
essere svolte da disoccupati che nel 
contempo acquisirebbero un'espe­
rienza di lavoro ed una formazione 
con un impegno finanziario relativa­
mente minimo e non dannoso per più 
vasti interessi economici se concen­
trate in zone in cui soltanto il settore 
pubbhco è suscettibile di essere im­
plicato (é dove quindi non vi è possi­
bilità che le imprese perdano 
commesse o posti di lavoro nel setto­
re privato rilocalizzati). Ciò vale in 
particolare per i servizi collettivi, ed 
in particolare per le attività ecologi­
che; ed in alcuni Stati membri sono 
stati già introdotti negh ultimi anni 
progetti di questo tipo. Per esempio, 
in Spagna un gran numero di giovani 
disoccupati ha lavorato al restauro di 
edifìci storici ed in Francia nei parchi 
nazionah. A Berhno i disoccupati 
50 
Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
che beneficiano di indennità possono 
lavorare 32 ore alla settimana al ripri­
stino di scuole, mentre nel contesto 
di un esperimento in una città del 
Regno Unito, i disoccupati hanno 
contribuito alla costruzione di edifici 
ecologicamente sani che altrimenti 
non avrebbero potuto essere realizza­
ti per mancanza di fondi. 
Una questione in merito a tali proget­
ti non riguarda tanto il loro valore 
intrinseco per la comunità quanto la 
loro efficacia ai fini del reinserimen­
to permanente dei disoccupati in 
un'attività lavorativa, piuttosto che 
fornire a questi ultimi un lavoro tem­
poraneo. Finora tali aspetti non sono 
sufficientemente chiari e studi ulte­
riori sono stati richiesti. 
Vi sono nel contempo prove che que­
sto tipo di provvedimenti attivi volti 
a fornire un lavoro ai disoccupati 
possono dare origine a problemi di 
finanziamento. In particolare, dato 
che la responsabilità di fornire un 
lavoro ai disoccupati o di trovare loro 
un posto di lavoro nel settore privato 
spetta spesso alle autorità regionali o 
locah, mentre la politica in questo 
settore è di norma definita dal gover­
no centrale, l'onere derivante da tutte 
queste attività, che tende ad essere 
sottostimato, e la decisione di chi 
debba sopportare tale onere, sono 
possibili motivi di conflitto. In 
Germania, ad esempio, il governo fe­
derale ha messo a punto un grande 
piano di riforma dell'assistenza 
sociale con l'obiettivo di combinare 
le prestazioni di integrazione del red­
dito con un'assistenza personalizzata 
che consenta di trovare ad ogni disoc­
cupato un posto di lavoro. Il pro­
gramma è stato poi abbandonato per 
l'opposizione delle autorità munici­
pali cui spettava far fronte alle spese 
complementari derivanti dall' esecu­
zione di questo programma. 
Un conflitto analogo è sorto in Riforma del mercato del lavoro in Danimarca 
per una politica occupazionale più attiva 
Nel gennaio 1994 è stata introdotta in Danimarca una nuova legge con 
l'obiettivo di estendere la formazione professionale e di ottenere un più 
ampio grado di rotazione dei posti di lavoro. Un'innovazione significativa 
è venuta dah'introduzione di tre tipi di congedo, il congedo per formazione 
professionale, il congedo parentale e il congedo sabbatico, integrabili in un 
programma di condivisione del lavoro, che consente ai lavoratori di dispor­
re di più tempo libero, offrendo posti di lavoro ai disoccupati. L'idea è che 
se, ad esempio, tre lavoratori decidono di prendere un congedo sabbatico 
di una settimana al mese, si potrà assumere un disoccupato per sostituirli a 
turno, per cui questi potrà lavorare tre settimane al mése e, nella settimana 
di congedo, ciascuno dei tre lavoratori riceve il 72% del proprio salario 
normale. .-*- >-":\. ;>\ 
Sembra che tale provvedimento abbia già avuto un certo successo. Nel 
1994, il 73% dei lavoratori in congedo sono stati sostituiti da un disoccu­
pato. ' ' ' - t - -s*: -* ' " \ ;; 
Il provvedimento è finanziato dal "Fondo per il mercam del lavoron; 
cofinanziato dall'introduzione di nuovi contributi a carico ddlayoratorl 
dipendenti, nella misura del 5% della retribuzione; cui aasso^^dìd |S^7; 
un contributo dei datori di lavoro. - v \:^^È$$%.^(-
Danimarca nel 1994 riguardo al pia­
no "Opportunità di occupazione". 
I sussidi destinati ad incoraggiare la 
creazione di posti di lavoro non assu­
mono però necessariamente la forma 
di spese. Effetti analoghi sul costo 
dell'impiego possono essere ottenuti 
attraverso una riduzione degh oneri a 
carico delle imprese, in particolare 
sollevando i datori di lavoro in parte 
o completamente dalla necessità di 
pagare i contributi sociah. (In effetti, 
in vari paesi, malgrado il loro equiva­
lersi, questo provvedimento appare 
più accettabile dei sussidi, il che ri­
flette in parte una maggiore riluttanza 
ad aumentare la spesa pubbhca ri­
spetto ad una riduzione dell'imposi­
zione fiscale e di altre entrate del 
governo). Come descritto più avanti 
, queste agevolazioni sono state in­
trodotte in vari Stati membri negh 
ultimi anni, anche se in massima 
parte destinate a determinati gruppi, 
nella fattispecie ai giovani e ai disoc­
cupati di lunga durata. £>.;-«: 
Un orientamento alquanto diverso 
per offrire posti di lavoro ai disoccu­
pati consiste nel distribuire in modo 
più equilibrato il lavoro esistente. 
Questo metodo è stato attuato nei 
paesi scandinavi, in particolare, dove 
è collegato alla formazione profes­
sionale e ad altri tipi di congedo per 
gh occupati. In Svezia, è stato intro­
dotto nel 1991 il programma di sosti­
tuzione temporanea dei dipendenti in 
formazione, allo scopo di incoraggia­
re i datori di lavoro, attraverso age­
volazioni fiscali sulla formazione 
professionale, ad accordare ai propri 
lavoratori periodi di congedo di 
formazione e perfezionamento e 
assumere temporaneamente, in sosti­
tuzione, persone disoccupate. Un 
programma analogo, ma esteso 
anche al congedo sabbatico e paren­
tale, è stato avviato in Danimarca nel 
1994, con l'obiettivo di incentivare la 
rotazione dei posti di lavoro tra gir 
occupati e i disoccupati (cfr. riqua­
dro). Anche in Finlandia, perle stesse 
ragioni, vi sono progetti volti a intro-
-51 
Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e 
durre un sistema di rotazione dei 
posti di lavoro. 
I provvedimenti di tipo attivo non 
sono stati limitati ai disoccupati, ma 
sono stati estesi ai malati e ai disabili, 
il cui numero ha anch'esso mostrato 
una tendenza ad aumentare. Nei 
Paesi Bassi e nel Regno Unito, dove 
le percentuali relative di disabili e di 
numero di giorni di lavoro presi per 
malattia sono più elevate che negh 
altri paesi dell'Unione, così come in 
Spagna, la responsabilità di fornire 
un sostegno al reddito per i malati è 
stata spostata, almeno nella fase ini­
ziale di malattia, dallo Stato al datore 
di lavoro, per meglio controllare il 
diritto a tale garanzia, come si vedrà 
in seguito. In Svezia, inoltre, sono 
state ridotte in modo significativo ne­
gh ultimi tempi le indennità di malat­
tia e infortunio professionale, in 
modo da incoraggiare i beneficiari a 
partecipare ai programmi attivi di ria­
bilitazione. 
Finanziamento 
Al crescere della pressione sulla 
spesa sociale, l'attenzione si è 
concentrata sull'entità delle risorse 
necessarie al finanziamento dei siste­
mi di protezione sociale e sui metodi 
per raccoglierle. In particolare, sono 
stati compiuti in molti Stati del­
l'Unione vari tentativi per ridurre gh 
oneri a carico dei datori di lavoro che, 
in particolare attraverso i loro contri­
buti ai sistemi assicurativi, hanno 
fornito tradizionalmente una percen­
tuale significativa del reddito richie­
sto. Questa scelta è stata motivata 
dalla preoccupazione di aumentare 
indebitamente il costo del lavoro, in 
un contesto caratterizzato da un'ele­
vata disoccupazione e da una cre­
scente esposizione dei produttori alla 
concorrenza esterna. In quasi tutti gh 
Stati membri, pertanto, la percentua­le dei finanziamenti per la protezione 
sociale coperta dai contributi dei da­
tori di lavoro è venuta diminuendo 
negli ultimi anni (cfr. Capitolo 3). 
Anche se mancano ancora dati defi­
nitivi, le indicazioni ricavate dal tipo 
di misure introdotte negh Stati mem­
bri lasciano prevedere che questa di­
minuzione è accelerata dopo il 1993, 
neh'ambito di una politica generale 
di riduzione del costo del lavoro. 
La preoccupazione di ridurre i contri­
buti a carico dei datori di lavoro e di 
trovare allo stesso tempo misure di 
compensazione ha condotto a una ri­
cerca più accurata di forme alternati­
ve di finanziamento e, in parallelo, a 
un riequihbrio tra contributi e impo­
sizione fiscale. La natura assicurativa 
dei sistemi di protezione sociale nella 
maggior parte degh Stati membri 
costituisce tuttavia un grande osta­
colo ad ogni ampia e sostanziale ri­
strutturazione dei finanziamenti. Il 
legame tra contributi e prestazioni 
costituisce un elemento essenziale 
del sistema, che non risulta facilmen­
te eliminabile senza che se ne alteri il 
modo di funzionamento. 
Questo problema ha portato i governi 
di vari Stati membri a ricercare solu­
zioni atte a differenziare tra gh ele­
menti della spesa per la protezione 
sociale che sono parte integrante del 
sistema di assicurazione sociale, in 
cui il pagamento dei contributi dà 
diritto alle prestazioni, quali le inden­
nità di disoccupazione e le pensioni 
rapportate alla retribuzione, e le altre 
prestazioni che non sono strettamen­
te legate ai contributi versati, più 
uniformi e più universalmente dispo­
nibili, come l'assistenza sanitaria e 
gh assegni familiari. Questa distin­
zione apre quindi la possibilità di so­
stituire i contributi con varie forme di 
imposta come fonte di finanziamento 
di queste ultime prestazioni. Questo 
orientamento è stato seguito, ad esempio, in Germania, dove recente­
mente si è tentato di distinguere le 
indennità di disoccupazione collega­
te all'attività professionale svolta in 
precedenza e ai contributi corrisposti 
da altre prestazioni della politica del 
mercato del lavoro accessibili in 
hnea generale a chi ha bisogno di 
assistenza. Analogamente, in Lus­
semburgo, il finanziamento degh as­
segni familiari è già stato trasferito 
dai datori di lavoro al tassazione 
generale nel 1994. Anche la Grecia e 
la Spagna esaminano con attenzione 
sempre maggiore un processo analo­
go di ristrutturazione dei finanzia­
menti. 
Come corollario, si nota anche la ten­
denza a destinare alla protezione 
sociale il gettito di origine fiscale, 
preesistente o di nuova introduzione, 
per compensare la riduzione dei con­
tributi. In Francia, è stata introdotta 
nel 1991, e aumentata poi nel 1993, 
una tassa di solidarietà, il "contributo 
generalizzato di sicurezza sociale" 
(CSG) su tutti i redditi delle persone, 
in modo da finanziare le pensioni di 
base (non contributive). Dal 1994 è 
stato introdotto in Belgio un contri­
buto analogo, il* contributo sociale 
personale", su tutti i redditi tassabili 
ed è stata destinata alla protezione 
sociale una parte delle imposte sul­
l'energia e sul valore aggiunto, non­
ché una parte delle accise e delle 
tasse fondiarie. In Lussemburgo, uno 
speciale prelievo sui carburanti è sta­
to introdotto allo scopo di promuove­
re l'occupazione. 
Questi due ultimi cambiamenti fanno 
parte di una tendenza, in molti paesi 
dell'Unione, à spostare l'onere 
dell'imposizione fiscale dall'occu­
pazione (la cui domanda va incorag­
giata) alle risorse naturah (il cui 
impiego eccessivo deve invece esse­
re scoraggiato). Questo è coerente 
con la proposta della Commissione di 
52 
Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
combinare un'imposta suh"energia e 
sulle emissioni di CO2 con una ridu­
zione dei contributi a carico dei dato­
ri di lavoro al fine di incoraggiare la 
creazione di occupazione, e nel con­
tempo risparmi energetici e la ridu­
zione delle emissioni tossiche per 
salvaguardare l'ambiente. Altri paesi 
che hanno seguito questo principio 
sono la Danimarca, in cui sono state 
ridotte le imposte sul lavoro ed incre­
mentate quelle sull'energia, il Regno 
Unito, in cui sono stati di recente 
ridotti i contributi a carico dei datori 
di lavoro ed è stata imposta l'I VA sul 
carburante, nonché annunciata una 
nuova imposta sulle discariche, ed 
i Paesi Bassi, in cui è all'esame 
un'imposta sui consumi di energia. 
Nei paesi scandinavi si manifesta in­
vece una tendenza opposta. La spesa 
sociale è stata sempre finanziata in 
misura predominante dalla tassazio­
ne generale e i contributi di tipo assi­
curativo hanno svolto invece un 
ruolo molto limitato. Si sta ora pren­
dendo in considerazione un maggior 
ricorso ai contributi, in parte per di­
versificare le fonti di finanziamento 
e, soprattutto, per istituire un legame 
più stretto fra il finanziamento e il 
diritto a determinate prestazioni, che 
costituirebbe un mezzo per limitare 
le prestazioni stesse o per variarne i 
livelli, in rapporto ai contributi versa­
ti. In Danimarca, in particolare, paese 
in cui in passato la protezione sociale, 
almeno per quanto riguarda gh aspet­
ti obbligatori, è stata finanziata inte­
ramente attraverso l'imposizione 
fiscale, dal 1994 tutti i lavoratori 
sono obbhgati a versare un contribu­
to pari al 5% della retribuzione lorda, 
che salirà ah'8% dal 1998, ai vari 
fondi del mercato del lavoro, attra­
verso i quali si finanziano le indenni­
tà di disoccupazione e le pensioni 
anticipate, nonché le nuove forme di 
congedo di cui si è parlato in prece­
denza. Dal 1997, anche i datori di lavoro saranno obbligati a versare un 
contributo. 
La Germania, dopo aver ridotto i li­
velli di contribuzione per le pensioni 
tra il 1991 e il 1994, ha innalzato nel 
1994 i contributi a carico dei datori di 
lavoro e dei dipendenti, in pari 
percentuale introducendo il nuovo 
regime di assicurazione contro 
l'assistenza di lungo periodo (esami­
nata più avanti). Per compensare il 
maggiore onere sui datori di lavoro, 
questo provvedimento è stato accom­
pagnato dall'annullamento di una 
giornata di festività pubbhca. 
Date le difficoltà che si riscontrano 
nel ridurre in maniera generalizzata i 
contributi di qualsivoglia entità (an­
che se in alcuni paesi sono stati ridotti 
di recente i contributi a carico dei 
datori di lavoro, per esempio in 
Spagna e Portogallo, e nella prima 
assieme ad una riduzione dei contri­
buti dei lavoratori), si manifestano 
due tendenze generah. La prima con­
siste nel trasferire l'onere dei contri­
buti dai datori di lavoro ai dipendenti, 
cosa che si è verificata negh Stati 
membri settentrionali, particolar­
mente in Belgio, Francia, Paesi Bassi 
e, più di recente, nel Regno Unito. 
Ciò è avvenuto in misura minore nei 
paesi meridionali dell'Unione, dove, 
a parte l'Itaha, la parte dei contributi 
a carico dei dipendenti è diminuita tra 
il 1980 e il 1993 (cfr. Capitolo 3). 
L'altra tendenza consiste nel ridurre 
i contributi dei dipendenti in modo 
selettivo piuttosto che generale. È 
stato questo particolarmente il caso 
riguardo i lavoratori a più basso red­
dito. In molti paesi si è cercato di 
perseguire l'obiettivo di incoraggiare 
l'occupazione delle persone relativa­
mente poco qualificate o dei giovani, 
che percepiscono quindi retribuzioni 
relativamente ridotte e costituiscono 
di gran lunga la parte preponderante 
dei disoccupati. Per queste categorie di lavoratori, oneri sociali elevati 
possono rappresentare per le imprese 
un deterrente all'impiego. 
In Belgio e in Irlanda, i contributi dei 
datori di lavoro sono stati ridotti nel 
1994 per i dipendenti a bassa retribu­
zione, mentre nel 1995 è stata attuata 
in Irlanda un'ulteriore riduzione (dal 
12% al 9%, per chi guadagna meno 
di 15.000 ECU all'anno). Nel Regno 
Unito i contributi a carico dei datori 
di lavoro sono stati ulteriormente ri­
dotti nel 1995. Inoltre, i datori di la­
voro francesi hanno ottenuto nel 
1993 l'esenzione per cinque anni dai 
contributi agli assegni familiari per i 
dipendenti retribuiti meno di 1,3 vol­
te il salario obbligatorio mimmo 
(SMIC). 
Tutte queste misure erano destinate a 
favorire in particolare i giovani, i di­
soccupati di lunga durata e i disabili. 
In Itaha e in Portogallo è stata attuata 
una riduzione speciale dei contributi 
a carico dei datori di lavoro che assu­
mono personale appartenente a que­
ste categorie, con concessioni più 
ampie nelle zone del Mezzogiorno, 
mentre in Belgio i datori di lavoro 
hanno dirittd"a"una riduzione di con­
tributi per tre anni (dal 100% nel 
primo anno al 50% nel terzo) qualora 
impieghino una persona che sia stata 
disoccupata per almeno un anno o 
che abbia meno di 26 anni e disoccu­
pata per almeno sei mesi. Analoga­
mente, le imprese spagnole che 
assumono giovani, disoccupati dai 
45 anni in su o disabili, con un con­
tratto temporaneo (1-3 anni), benefi­
ciano di una riduzione dei contributi 
del 75%, mentre per le imprese più 
piccole questa riduzione in caso di 
assunzione di qualunque disoccupa­
to. 
Un'altra tendenza che si manifesta 
neh'Unione è quella di integrare le-
fonti tradizionali di finanziamento at--
53 
Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
traverso la compartecipazione degli 
utenti ai costi, che in una qualche 
misura può essere essere considerata 
una forma di imposizione fiscale e 
che sarà esaminata più avanti. 
Privatizzazione — 
verso un nuovo 
modello misto di 
protezione sociale? 
Una reazione diffusa alle evidenti 
pressioni economiche e demo­
grafiche è stata quella di cercare 
approcci radicalmente nuovi al­
l'organizzazione, al funzionamento e 
al finanziamento dei sistemi di prote­
zione sociale in Europa. L'attenzione 
è stata concentrata particolarmente 
sulle possibilità di aumentare la par­
tecipazione del settore privato, non­
ché di trasferire la responsabilità di 
taluni rischi dallo Stato all'individuo 
o talvolta al datore di lavoro. E'stato 
perfino suggerito in alcuni annoienti 
che il concetto di copertura universa­
le e di parità di accesso per tutti i 
cittadini alla protezione sociale a se­
conda delle necessità è obsoleto e/o 
troppo costoso per le economie 
moderne, per cui i sistemi pubbhci di 
protezione sociale dovrebbero limi­
tarsi a fornire soltanto un'assistenza 
di base alle persone che sono prive di 
mezzi e non sono quindi in grado di 
provvedere da sole ai propri bisogni. 
Anche se la problematica più genera­
le di definire il grado di copertura 
desiderabile della protezione sociale, 
particolarmente in settori quali 
l'assistenza sanitaria o le pensioni, ha 
costituito un tema fondamentale del 
dibattito, questo tipo di soluzione 
estrema al problema del finanzia­
mento dei sistemi attuali di protezio­
ne sociale ha riscosso uno scarso 
favore. Come indicato al capitolo 1, esiste un radicato attaccamento 
popolare in tutti gh Stati membri ad 
un vasto sistema di protezione socia­
le ed i vari vertici europei hanno rei­
terato l'importanza centrale di 
mantenere in vigore i sistemi attuali 
neh'Unione, non solo per ragioni di 
coesione sociale, ma anche per 
rafforzare la base della crescita eco­
nomica e per migliorare la competi­
tività. 
Tuttavia, sia il ruolo del settore pri­
vato che la portata desiderabile della 
responsabilità individuale costitui­
scono altrettanti temi di grande im­
portanza e che lo diverranno sempre 
più negh anni a venire, con l'aumento 
del reddito reale e con l'emergere 
delle tendenze demografiche cui si è 
accennato. Tendenze verso varie for­
me di privatizzazione, attraverso 
l'affidamento di alcune attività di 
protezione sociale al settore privato, 
oppure attraverso l'incoraggiamento 
della fornitura privata di servizi o di 
misure complementari, o lo sposta­
mento della responsabilità della pro­
tezione agli individui, chiamati in 
parte a compartecipare al costo delle 
prestazioni loro corrisposte, stanno 
emergendo nella maggior parte degh 
Stati membri. Anche se l'obiettivo di 
ridurre la spesa dei governi è una 
motivazione fondamentale che sot­
tende queste tendenze, si sostiene 
anche che un maggiore coinvolgi­
mento del settore privato è un mezzo 
per introdurre una maggiore concor­
renza nella fornitura dei servizi e, 
quindi, aumentare l'efficienza. Ana­
logamente, il fatto di riconoscere una 
maggiore responsabilità agli indivi­
dui circa la loro protezione, ne amplia 
la libertà di scelta riguardo a quanta 
e quale assicurazione intendono ave­
re ed è quindi un altro modo di au­
mentare l'efficacia della spesa, nel 
senso che essa viene a conformarsi in 
modo più stretto alle preferenze del consumatore e quindi a quelle della 
società. 
Un punto degno di nota, data la 
prevalente preoccupazione del con­
tenimento dei costi, è che la privatiz­
zazione non necessariamente riduce 
la spesa complessiva per la protezio­
ne sociale, anche se può contribuire 
a ridurre la spesa pubbhca e di con­
seguenza le tasse e i contributi. In 
vari settori, la maggiore libertà rico­
nosciuta ai consumatori di scegliere 
in che modo spendere i propri soldi 
può comportare effettivamente un 
aumento della spesa, specialmente 
con l'aumentare del reddito reale. 
Questo è soprattutto il caso deh'assi­
stenza sanitaria, come risulta dall'en­
tità della spesa e dalla gamma di 
servizi forniti negli Stati Uniti, dove 
rimane peraltro aperta la questione di 
quanto possa migliorare l'efficienza 
economica a seguito di una maggiore 
libertà di scelta del consumatore, ma 
può anche valere per la costituzione 
di risparmi in vista della pensione, 
dato che con l'aumentare della spe­
ranza media di vita le persone preve­
dono una più lunga vecchiaia. 
La tendenza versola privatizzazione 
è molto generalizzata, ma particolar­
mente marcata in relazione alle pen­
sioni di vecchiaia, all'assistenza 
sanitaria, ai servizi sociah e alle pre­
stazioni di malattia e di invahdità. Gh 
sviluppi recenti in ciascuna di queste 
aree sono esaminate qui di seguito. 
Pensioni di vecchiaia 
Negh ultimi anni, i governi di vari 
Stati membri hanno introdotto incen­
tivi volti ad incoraggiare lo sviluppo 
di piani privati di assicurazione per 
finanziare le pensioni. Con la notevo­
le eccezione del Regno Unito, tutta­
via, questi paini non sono intesi a 
sostituire l'intervento del settore 
54-
Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
pubbhco in modo diretto, ma sono 
volti a consentire alle persone, in par­
ticolare a determinate categorie pro­
fessionah, di integrare la pensione 
pagata dallo Stato, qualora lo deside­
rino. In tale modo, oltre a dare ai 
cittadini una più ampia scelta sul li­
vello dei contributi, si spera di dimi­
nuire le pressioni ad espandere i piani 
di pensioni complementari statali. 
Regimi professionali di questo gene­
re esistono da qualche tempo in 
Belgio e Germania, mentre in Italia 
sono entrate in vigore nel 1994 nor­
me destinate a facilitare lo sviluppo 
delle pensioni complementari. 
Dall'altra parte, uno degli obiettivi 
principali della politica inglese in 
questo settore, negli ultimi dieci anni 
e più, è stato quello di delegare la 
responsabilità di un'ampia parte del­
le pensioni alle compagnie private di 
assicurazione. I dipendenti hanno 
quindi il diritto di stipulare contratti 
al di fuori del sistema di pensioni 
complementari statali, purché lo fac­
ciano con una compagnia autorizza­
ta. In passato, i piani di questo tipo 
erano organizzati soprattutto dai 
datori di lavoro ed erano specifici a 
particolari gruppi profesionah o a de­
terminate imprese. Negh ultimi anni 
si è invece tentato» attraverso incen­
tivi finanziari e una maggiore pubbli­
cità, di incoraggiare lo sviluppo delle 
pensioni personali, quale sostituto di 
quelle statali, piuttosto che come loro 
integrazione. 
Questo orientamento è stato però po­
sto in causa di recente per due ragio­
ni. In primo luogo, lo scandalo 
Maxwell, in cui il fondo pensioni del­
l'impresa è stato utilizzato dal datore 
di lavoro per fini personali e perduto 
quando la società è fallita, ha dimo­
strato la necessità di una maggiore 
supervisione e di controlli più severi 
sui fondi pensione privati. In secondo 
luogo, gli affiliati sono stati costretti a pagare contributi molto più alti per 
coprire i costi più elevati relativi alla 
gestione associati a piani pensionisti­
ci individuah rispetto ai vasti pro­
grammi professionah. Dati tali costi 
e gh oneri necessari a garantire un 
efficace controllo dei piani privati, 
oltre alla maggiore inflessibilità 
abbinata ad una numerosa serie di 
piani aziendali o di categoria, che in 
taluni casi aumentano i costi del pas­
saggio da un lavoro ah' altro, ci si può 
chiedere in quale misura una priva­
tizzazione di entità pari a quella del 
Regno Unito rappresenti effettiva­
mente la soluzione più efficiente e 
meno costosa alla fornitura di pensio­
ni adeguate. 
Sanità e servizi sociali 
Per ciò che concerne l'assistenza sa­
nitaria, la situazione prevalente è 
caratterizzata da una combinazione 
di servizi pubbhci e privati. In tutti gh 
Stati membri il settore privato parte­
cipa in una certa misura alla fornitura 
di cure e di servizi medici e nella 
maggior parte dei paesi la sua impor­
tanza è venuta crescendo dopo il 
1980, con le uniche eccezioni nel pe­
riodo 1980-1993 del Belgio, dei 
Paesi Bassi e della Finlandia (cfr. Ca­
pitolo 3). Allo stesso tempo, una per­
centuale crescente del costo delle 
cure mediche e dei medicinali è stata 
trasferita a carico dei pazienti. Inol­
tre, in due paesi, Paesi Bassi e Regno 
Unito, riforme significative sono sta­
te apportate all' organizzazione dei ri­
spettivi sistemi, con l'intenzione di 
introdurre un maggiore grado di con­
correnza e così aumentare l'efficien­
za (come descritto al capitolo 5). 
In Svezia, la privatizzazione è stata 
estesa negli ultimi anni anche ai ser­
vizi sociah, in particolare alla forni­
tura di vari servizi personali, quali 
l'assistenza ah'infanzia, laddove in precedenza il settore pubbhco gode­
va praticamente di una situazione di 
monopolio, allineandosi così alla si­
tuazione esistente in altre parti del­
l'Unione. Per incoraggiare questa 
tendenza, sono stati introdotti sussidi 
statali per i responsabih della forni­
tura di tali servizi. 
Un esempio diverso di privatizzazio­
ne, in senso lato, è l'istituzione della 
Child Support Agency nel Regno 
Unito, nel 1993, creata per identifica­
re e rintracciare i genitori assenti, in 
particolare ijpadri, con l'obiettivo di 
aumentare gh alimenti che essi devo­
no corrispondere ai propri figh e di 
ridurre di conseguenza i versamenti 
dello Stato (attraverso l'apphcazione 
di una rigida e controversa formula di 
calcolo legata al reddito attuale del 
genitore). 
Indennità di malattia 
e di invalidità 
Preoccupazioni sull'entità e sulla 
crescita delle indennità di malattia e 
di invalidità hanno condotto negh 
ultimi anni due paesi, i Paesi Bassi e 
il Regno Unito; a cercare di riformare 
il sistema dei pagamenti in modo da 
ridurre la spesa, in parte attraverso 
criteri più restrittivi per il diritto alle 
prestazioni e in parte riducendo il 
hvello dell'integrazione del reddito o 
abolendolo completamente. In 
entrambi i paesi, si è quindi teso a 
spostare la responsabilità dei paga­
menti e, di conseguenza, dei controlli 
della validità delle richieste di presta­
zione, sui datori di lavoro (si veda 
riquadro sul numero di invalidi nel­
l'Unione). ' 
Nei Paesi Bassi è stata introdotta nel 
1993 una legge volta ad agganciare il 
hvello e la durata delle prestazioni 
all'età dell'interessato, nonché ad 
ampliare la definizione di ciò che può -
55-
Capitolo 2 - Adattarsi al cambiamento: riforme recenti e principali sviluppi 
Gli invalidi nell'Unione 
Non sono disponibili dati comparabili e affidabih sul numero di persone 
che percepiscono indennità di invalidità o di inabihtà neh' Unione. Alcune 
indicazioni al riguardo possono essere comunque tratte dall'indagine co­
munitaria sulle forze di lavoro, che comprende una domanda sul perché i 
rispondenti non sono all'attiva ricerca di un posto di lavoro e formula 
l'ipotesi che si tratti di invalidi permanenti. 
È assai impressionante la quantità di persone classificate come invalidi 
permanenti nei Paesi Bassi e nel Regno Unito, rispetto ad altri Stati membri 
deU'Unione. In questi paesi, circa il 7% delle persone nella lascia di età 
compresa fra i 45 e i 54 anni e il 15-16% di quelle tra i 55 e i 64 anni, .si 
. consideravano quali invalidi permanenti nel 1994 (grafico 10). Queste 
percentuali, che quasi certamente riflettono il tipo di integrazione del 
reddito da esse percepito, più che il numero effettivo di invalidi, sono 
doppie rispetto alla media dell'Unione, anche se bisogna ricordale che i 
dati in materia sono incompleti per alcuni paesi, hi particoUre per la 
Francia, dove questi dati sono del tutto assenti. Circa la metà dell' insieme 
. 'degh invalidi nell'Unione abitavano pertanto in questi due paesi nell'anno 
•hdi riferimento. Inoltre, in entrambi i casi, le percentuali hanno reso ad 
•^aumentare, anche se si è registrata una certa diminuzione nei Paesi Eassi 
vfper; ì più giovani, tra il 1993 e il 1994, forse in conseguenza dell'inasprì-
amento delle condizioni di ammissibilità. 
^^lÒ^IPersone di 45*64 e 55-64 anni economicamente 
^Sfl'^ttìy^per invalidità permanente, 1987 e 1994 
,** ffplzJL popolazione 45-54 % popolazione 55-54 -jg 
!'P(») E O eHIHl B t DK Nt UK P GB » B »€«!«. 8 L OK NI UK 
D Include f nuovi Lânder; F dati n.d essere considerato un impiego ade­
guato e ad introdurre esami medici 
regolari. Nel 1994, sono state appro­
vate altre disposizioni per porre sui 
datori di lavoro l'intera responsabili­
tà dell'integrazione del reddito per le 
prime sei settimane di malattia e per 
incoraggiarli a controllare che l'inte­
ressato sia veramente in condizioni di 
salute tali che gh impediscono di la­
vorare. Nello stesso tempo, si chiede 
alle imprese di adottare tutti i prov­
vedimenti più opportuni per ridurre 
l'assenteismo per malattia. 
Provvedimenti analoghi sono stati 
adottati nel Regno Unito. Dall'aprile 
1995 le prestazioni di malattia di bre­
ve e di lunga durata sono state fuse in 
un'unica prestazione di incapacità, il 
cui importo aumenta con la durata 
della malattia e soggetta a controlli 
medici indipendenti regolari e più 
severi. Inoltre, dall'aprile 1994, spet­
ta ai datori di lavoro la responsabilità 
di coprire le prime 28 settimane di 
assenza per malattia. L'onere ag­
giuntivo è stato però compensato dal­
la diminuzione dei contributi a loro 
carico (proporzionalmente maggiore 
per i salari più bassi che per quelli più 
alti), il che in*"media compensa 
abbondantemente il costo supple­
mentare che essi dovranno presumi-
billmente affrontare. 
Come nei Paesi Bassi, questo cam­
biamento è inteso a fornire ai datori 
di lavoro un notevole incentivo a 
ridurre le assenze per malattia. Tutta­
via, se controlli più sistematici pos­
sono avverarsi necessari, vi è il 
pericolo che in conseguenza di que­
sto cambiamento i datori di lavoro 
siano scoraggiati dall'assumere per­
sone che potrebbero essere suscetti­
bili di assentarsi spesso per malattia, 
o dal conservare il posto di lavoro per 
quelli che hanno già dimostrato di 
esserlo. 
56 
** •»<£:» ^JtjjStidjtâ 
In Germania, dove i datori di lavoro 
sono stati responsabih per un certo 
tempo del pagamento delle indennità 
di malattia, l'esperienza sembra indi­
care che questo problema non è poi 
così grave. L'esperienza stessa lascia 
intendere però che è importante 
disporre di norme che governano 
l'assunzione e il licenziamento, che 
impediscono in modo chiaro e speci­
fico ai datori di lavoro di accedere 
all'anamnesi dettagliata del candida­
to lavoratore o di licenziare un dipen­
dente solo in considerazione del suo 
stato di salute. È riconosciuta inoltre 
l'importanza di una stretta applica­
zione delle norme in materia. In pra­
tica, le persone che probabilmente 
risentiranno di più dei cambiamenti 
in questo settore sono i dipendenti di 
piccole società in cui i controlli sono 
volutamente alquanto elastici. Allo 
stesso tempo, l'esperienza della 
Germania sembrerebbe suggerire 
che un vero risparmio stilila spesa 
totale per le indennità di malattia 
come conseguenza di questo cambia­
mento sia alquanto improbabile, 
anche se la spesa pubbhca potrà ef­
fettivamente essere ridotta. 
Se da un lato i governi di questi due 
paesi e di altri Stati membri del­
l'Unione hanno concentrato la loro 
azione sulla riduzione della spesa 
sociale, in Germania dall'altro la por­
tata del sistema è stata estesa fino a 
comprendere una nuova funzione, 
cioè l'assicurazione contro l'assi­
stenza di lungo periodo (Pflegeversi-
cherung), finanziata, come detto in 
precedenza, da un aumento generale 
dei contributi. La novità di questa 
decisione non è tanto il sostegno 
offerto per l'assistenza di un malato 
a lungo termine, dato che in vari Stati 
membri ciò è previsto nell'ambito dei 
sistemi sanitari o sociali o dell'assi­
stenza sociale, ma la sua integrazione 
nel sistema di assicurazione sociale 
stesso. Osservazioni 
conclusive 
Una conclusione che si può trarre 
dalle pagine precedenti è che, 
sebbene gh Stati membri siano carat­
terizzati da differenze significative 
nei loro sistemi di protezione sociale, 
come sottolineato nel capitolo 1, 
sviluppi di tipo diverso hanno avuto 
luogo negh ultimi anni. Ciò nono­
stante, vi sono chiari segni di una 
certa convergenza nei provvedimenti 
adottati e negli obiettivi perseguii, 
che non devono sorprendere, data la 
natura comune dei problemi e delle 
sfide da affrontare. 
In particolare, in tutti gh Stati mem­
bri, i governi si sono preoccupati in 
misura crescente del contenimento 
della spesa, specialmente delle pen­
sioni di vecchiaia e delle indennità di 
disoccupazione, due aree in cui il 
problema della spesa corrente e futu­
ra è particolarmente acuto. Anche le 
azioni intraprese a tale riguardo sono 
state simili e hanno assunto la forma 
di una maggiore selettività nella con­
cessione delle prestazioni — aumen­
tando l'età pensionabile per quanto 
riguarda le pensioni — e di una ridu­
zione diretta delle indennità versate. 
Il contenimento della spesa è stato 
uno degh obiettivi fondamentah nel 
settore dell'assistenza sanitaria in 
vari paesi, oltre ai Paesi Bassi e al 
Regno Unito, dove hanno avuto luo­
go le riforme più consistenti, come in 
Itaha, Germania e Spagna, dove sono 
state adottate o sono in esame dispo­
sizioni volte ad introdurre una mag­
giore concorrenza nel sistema per 
migliorarne l'efficienza. Si riscontra 
inoltre una tendenza comune ad 
allontanarsi da una politica di aiuti 
passivi verso misure attive per far sì 
che i cittadini siano in grado di man­
tenere se stessi piuttosto che dipen­dere dallo Stato. I provvedimenti 
specifici adottati variano comunque 
in una certa misura da un paese 
all'altro dell'Unione, specialmente 
riguardo al ruolo svolto dai governi, 
sia a hvello regionale e locale, che 
centrale. In alcuni Stati membri le 
pubbliche autorità sono impegnate in 
modo molto più attivo nella creazio­
ne di posti di lavoro rispetto ad altri, 
che si sono essenzialmente limitati a 
rimuovere restrizioni ed ostacoli aha 
crescita dell'occupazione. Ciò che si 
intende per politica attiva differisce 
pertanto nei vari Stati dell'Unione e 
ed è venuta a coprire un'ampia gam­
ma di provvedimenti e di approcci 
assai diversi. Nella maggior parte de­
gh Stati membri, tuttavia, un aspetto 
centrale della politica in questa'area 
è costituito dal miglioramento del 
funzionamento dei servizi di colloca­
mento e dall'aiuto e dalla consulenza 
forniti a chi cerca un lavoro. 
Sotto l'aspetto finanziario, si è veri­
ficato un diffuso allontanamento dai 
contributi, in particolare quelli a 
carico dei datori di lavoro, verso un 
maggiore ricoros all'imposizione 
fiscale, sulla base dell'idea che i pri­
mi possono far aumentare i costi del 
lavoro e quindi ostacolare la creazio­
ne di occupazione e danneggiare la 
competitività. In tale contesto, emer­
ge la ricerca generale di forme alter­
native di finanziamento, come pure 
l'elaborazione di una tassazione de­
stinata al finanziamento di prestazio­
ni o servizi specifici. Dall'altro lato, 
in Danimarca si verifica un fenome­
no opposto, con l'introduzione e 
l'espansione di contributi, anche se, 
da un certo punto di vista, questa 
scelta può essere considerata come 
un passo verso la convergenza con il 
resto dell'Unione, dove il sistema di 
finanziamento ha un carattere mag­
giormente misto. 
57 
Capitalo 2- Adattarsi ai cambiamento: rifornì trecenti e prindpaii sviluppi 
Emergono tendenze comuni anche 
riguardo alla privatizzazione, se si 
definisce questo fenomeno in termini 
molto generah per comprendere tutti 
i cambiamenti che comportano un 
maggiore coinvolgimento del settore 
privato nella fornitura delle presta­
zioni o nel maggior grado di respon­
sabilizzazione e di libertà di scelta sul 
livello e sul tipo di protezione fornita. 
Allo stesso tempo, non si rilevano 
indicazioni importanti di una riduzio­
ne generale del grado di copertura 
della protezione sociale o una aboli­
zione del diritto universale ah'inte­
grazione del reddito ed all'accesso ai 
servizi. 
Nei paesi meridionali dell'Unione ed 
in Irlanda, sono stati compiuti pro­
gressi considerevoli verso l'istituzio­
ne di sistemi simili, per grado di 
copertura e hvello di prestazioni, a 
quelli degh altri Stati membri. Ana­
logamente, in vari paesi, si è provve­
duto a migliorare la protezione o ad 
estenderla per venire incontro a nuo­
ve esigenze, non solo in Germania, 
con l'introduzione dell'assicurazio­
ne contro l'assistenza di lungo perio­
do, ma anche in Danimarca e in 
Svezia, dove è stato introdotto o am­
pliato, combinandolo con la disponi­
bilità di posti di lavoro temporanei 
per i disoccupati, il diritto dei lavora­
tori a periodi di congedo parentale o 
per formazione professionale. 
58 
i& .:W'î -;; *t; - *;?iTv^$^*,^ 
Capitolo 3 Tendenze della protezione 
sociale e del suo finanziamento 
Nel 1993, le spese per la prote­
zione sociale, definite in modo 
tale da comprendere le pensioni di 
vecchiaia, l'assistenza sanitaria, le 
prestazioni di malattia e di invalidità, 
le indennità di disoccupazione e la 
spesa per i servizi pubbhci di collo­
camento, gli assegni familiari, le 
indennità di maternità e di alloggio, 
sono state pari a circa il 29% del PEL 
dell'Unione. Ciò equivale a circa 
450 ECU per ogni persona residente 
negh Stati membri. 
Vi sono comunque forti variazioni 
nel hvello di spesa dei diversi Stati 
membri. Mentre in Danimarca e nei 
Paesi Bassi la spesa superava il 33% 
del PEL (circa il 35% in Finlandia, 
dove la percentuale è stata significa­
tivamente aumentata dal collasso del 
PEL, e circa il 30% in Svezia, anche 
se per quest'ultimo paese non esisto­
no ancora dati direttamente compara­
bili), in Irlanda era solo del 21% 
circa, in Portogallo del 18% e in 
Grecia a poco più del 16% (grafi­
co 11). 
In termini di spesa media pro capite, 
le differenze sono ancora più marca­
te. Mentre in Lussemburgo nel 1993, 
sono stati spesi in media 6.600 SPA 
(standard di potere d'acquisto, che 
rispetto ah'ECU rappresenta una mi­
gliore misurazione della disponibili­
tà di risorse effettive rispetto ad altri 
paesi deh'Unione ) per la protezione 
sociale di ogni persona residente nel 
paese, la Grecia ha speso soltanto 
1.600 SPA pro capite, una differenza di quasi quattro volte. Anche se l'en­
tità della variazioni era minore per 
altri Stati membri, sussisteva comun­
que una considerevole differenza tra 
il hvello di spesa dei paesi più svilup­
pati e più prosperi dell'Unione e 
quelli meno sviluppati quali la 
Grecia, il PortogaUo e l'Irlanda. Nei 
Paesi Bassi e in Danimarca si è speso 
nel 1993 quasi il doppio di quanto è 
stato speso per la protezione sociale 
in Spagna in termini di potere 
d'acquisto, oltre il doppio di quanto si è speso in Irlanda e quasi il triplo 
rispetto al PortogaUo. 
Anche se queste differenze riflettono in 
ampia misura il diverso livello di reddito 
reale e quindi il diverso potere d'acquisto 
pro capite, si nota comunque una chiara 
tendenza, per quanto nonuniforme, ad un 
aumento della spesa sociale in rapporto 
al PIL all'aumentare del reddito reale 
(grafico 12). In altri termini, quando le 
economie crescono e diventano più ric­
che tendono a riservare una proporzione 
crescente delle risorse alla protezione so-
-. «38^ {» '•/- f->"""^L*ì <,JvO V 
&&%1 -^, .Spesa per Ìa:prot«5lonè Sociale pwjcapiteH|»t 
ttaap. -Rappòrto*! m#J*$ > 
-'CO 
D Include 1 nuovi Lander ' i. 
-59-
Capitolo 3 -Tendenze della protezione sodate e del suo finanziamento, 7f&$ 
dale nei suoi vari aspetti. La misura incili 
si verifica questo fenomeno varia però da 
un paese all'altro. I Paesi Bassi e l'Italia, 
con hvelh di PEL pro capite più o meno 
simili se espressi in temimi di standard di 
potere d'acquisto, hanno hvelh molto di­
versi di spesa per la protezione sociale in 
rapporto al PIL. Se nel primo nel 1993 il 
hvello di spesa era pari al 33V2%, in Italia 
era al di sotto del 26%. In tutti gh Stati 
membri settentrionali, in cui il PEL pro 
capite era superiore a quello dei Paesi 
Bassi o della Danimarca, la spesa perla 
protezione sociale era inferiore, ed in 
alcuni casi anche in misura significativa. 
Pertanto, la scelta della spesa per la pro­
tezione sociale anche tra paesi con hvelh 
di reddito reale analogo, differisce in 
grande misura tra gh Stati membri. 
DaU'altra parte, il reddito reale non è 
in alcun modo l'unica determinante 
dei hvelh di spesa. Forti differenze 
esistono infatti tra un paese e l'altro 
anche riguardo i bisogni ai quali la protezione sociale deve rispondere, 
data la diversa composizione deUa 
popolazione (la proporzione di anzia­
ni), i diversi livelh di disoccupazio­
ne, le disparità nella distribuzione del 
reddito, e così via. 
Linee generali 
Tah differenze e le variazioni 
intervenute nel tempo fanno 
parte deUe problematiche esaminate 
in questo capitolo, che si occupa non 
solo dei liveUi relativi di protezione 
sociale negli Stati membri del­
l'Unione e del modo in cui essi sono 
cambiati nel tempo in rapporto aUa 
crescita economica, ma cerca anche 
di identificare le ragioni sottostanti 
tah differenze e le variazioni nei ritmi 
di cambiamento. In particolare, uno 
degh obiettivi principali consiste nel 
prendere in esame la misura in cui le 
: - fJ2 âfâSpeaa per la protezione ìSòàaléXe PjLEpró &pìÌk'Mt^E&-
6 8 10 s 12 
L escluso; D Include I nuovi Lender 44,,, 16 ,* is ' 20,:';. ;~4 
PIL pro capite. SPA (1000) ' tendenze demografiche e, in modo 
più specifico, le variazioni neUa con­
sistenza numerica dei gruppi che 
hanno necessità di protezione o di 
sostegno, possono spiegare i cambia­
menti deUa spesa sociale verificatisi 
neU'ultimo decennio. 
È chiaro che un'analisi di questo tipo 
non è in grado di dare risultati univoci 
e definitivi, in quanto i dati presenta­
no vari problemi. Pertanto, anche se 
si dispone ora di un buon insieme di 
dati suUe spese per la protezione so­
ciale neU'Unione, raccolti per essere 
il più possibUe comparabili (sia pure 
ad eccezione di due dei tre nuovi Stati 
membri), e sui quali è fondata l'ana­
lisi riportata in queste pagine (cfr. 
Note e fonti aUa fine del rapporto), 
sono molte di meno le informazioni 
di cui si dispone in meritò al numero 
di persone che beneficiano deUa pro­
tezione sociale, sia sotto forma di 
integrazione del reddito che in termi­
ni dei servizi prestati. In generale, la 
mancanza di dati sui beneficiari si­
gnifica che occorre utilizzare le cifre 
relative alla popolazione o al mercato 
del lavoro per i gruppi a rischio (ad 
esempio, il numero di persone al di 
sopra deh'età di-pensionamento nei 
vari paesi), in quanto indicative del 
numero di persone beneficiarie di 
una prestazione. Di conseguenza, 
non è possibile esaminare come sta 
cambiando il liveho di copertura dei 
sistemi di protezione sociale, nel 
senso di poter stabilire se un nume­
ro crescente o decrescente di persone 
a rischio abbiano o meno accesso 
aU'assistenza o, in altre parole, la 
percentuale di persone a rischio effet­
tivamente assistite. 
Questa è un'importante debolezza 
deU'analisi, in quanto è alle radici 
stesse di ogni valutazione suU'effica-
cia dei sistemi nel raggiungere le per­
sone in stato di bisogno e nel fornire 
adeguati livelli di protezione e di 
-60 
Capitolo 3 ~ Tendenze della protezione sociale e del suo finanziamento 
Tabella 1 — Spesa corrente per la protezione sociale, 1970-1993 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 A* SP S* 
Spesa sociale totale in % del PIL 
1970 18.7 19.6 21.5 - - 19.2 13.2 17.4 15.9 20.8 - 15.9 19.0 
1980 28.0 28.7 28.8 9.7 18.2 25.4 20.6 19.4 26.5 30.1 12.9 20.5 24.1 
1985 29.3 27.8 28.4 15.4 20.0 28.8 23.6 22.6 23.4 31.7 14.2 23.8 25.9 
1990 27.0 29.8 26.9 16.1 20.6 27.7 19.5 24.1 22.1 32.2 15.0 22.1 25.2 26.0 
1993 27.6 33.2 27.6 16.3 24.0 30.9 21.4 25.8 24.9 33.6 18.3 27.3 27.7 35.4 
(31.0) (28.7) 
Variazione annua della spesa in % del PIL (variazione media in punti %) 
1970-80 0.9 0.9 0.7 - - 0.6 0.7 0.2 1.1 0.9 - 0.5 0.5 
1980-85 0.3 -0.2 -0.1 1.1 0.4 0.7 0.6 0.6 -0.6 0.3 0.3 0.6 0.4 0.2 0.8 0.1 
1985-90 -0.5 0.4 -0.3 0.1 0.1 -0.2 -0.8 0.3 -0.3 0.1 0.2 -0.3 -0.1 0.0 0.3 0.1 
1990-93 0.2 1.1 0.3 0.0 1.1 1.1 0.6 0.6 0.9 0.5 1.1 1.7 0.8 0.6 4J 0.2 
Spesa sociale escluse le Indennità di disoccupazione in % del PIL 
1970 18.2 19.2 21.3 19.0 9.4 17.4 15.9 20.2 12.5 18.1 
1980 25.6 25.7 28.0 9.5 15.5 24.3 19.0 19.0 26.3 28.3 12.6 19.1 22.9 
1985 26.3 24.7 27.0 15.1 16.5 27.4 20.5 21.8 23.1 28.1 13.9 21.5 24.2 
1990 24.6 26.6 25.8 15.7 17.4 26.2 17.2 23.7 22.0 29.6 14.8 21.3 23.'9 25.4 
1993 25.0 29.1 26.1 15.7 19.2 28.9 18.4 25.3 24.7 30.7 17.4 25.6 25.9 32.0 
(29.0) (26.7) 
Variazione annua della spesa escluse le indennità di disoccupazione in % del PIL (variazione media in punti %) 
1970-80 0.7 0.6 0.7 0.9 1.5 0.5 1.0 0.2 1.0 0.8 1.3 0.7 0.5 
1980-85 0.2 -0.2 -0.2 1.1 0.2 0.6 0.3 0.6 -0.6 0.0 0.3 0.5 0.3 0.1 0.8 0.0 
1985-90 -0.3 0.4 -0.2 0.1 0.2 -0.2 -0.7 0.4 -0.2 0.3 0.2 0.0 -0.1 -0.1 0.4 0.1 
1990-93 0.1 0.8 0.1 0.0 0.6 0.9 0.4 0.5 0.9 0.4 0.9 1.4 0.6 0.4 3Ì3 -0.5 
Nota: I dati per la CE per il 1970 si riferiscono ai 9 Stati membri per I quali esistono dati. Le variazioni tra il 1970 ed il 1980 si riferiscono 
alla media per questi 9 paesi. I dati tra parentesi sono per l'intera Germania, inclusi I nuovi Lender, gli altri dati per la Germania 
escludono i nuovi Lender. I dati per il Regno Unito sono stati aggiustati in base all'anno civile dall'anno finanziario (e dunque 
differiscono leggermente da quelli pubblicati in Eurostat, Spese ed entrate perla protezione sociale, 1980-1993) 
' A, SF, S 1990-92 
Fonte: Eurostat, base dati ESSPROS; AeSda fonti nazionali; SF per il perìodo 1980-90 da fonti nazionali e per II perìodo 1990-92 
da ESSPROS 
-61 
Capitolo 3~ Tendenze delia protezione sociale e del suo finanziamento 
sostegno (In futuro, la nuova indagi­
ne campionaria suUe famiglie realiz­
zata da Eurostat fornirà informazioni 
riguardo al numero di persone che 
ricevon un'integrazione del reddito, 
in varie forme, neU.ambito dei siste­
mi di protezione sociale neU'Unione 
in un dato momento e agh importi in 
causa. I primi risultati deU' indagine 
dovrebbero essere disponibili entro 
la fine del 1995). 
NeUe pagine seguenti si prende in 
esame la crescita deUa spesa com­
plessiva per la protezione sociale ne­
gh Stati membri tra il 1980 e il 1993, 
cioè l'ultimo anno per il quale sono 
disponibili i dati, in rapporto aUa cre­
scita del PIL e deUa popolazione, in 
modo da cercare di definire la ten­
denza a lungo termine, cioè se e in 
quale misura esista una tendenza del­
la protezione sociale ad assorbire nel 
tempo una percentuale crescente di 
risorse. 
In secondo luogo, si esaminano i 
modelh di spesa per le funzioni prin­
cipali e il modo in cui esse sono arti­
colate tra i vari Stati membri, aUa 
luce anche dei cambiamenti verifica­
tisi negh ultimi anni, aUo scopo di 
individuare i settori in crescita e in 
declino. 
In terzo luogo, la spesa per ciascuno 
dei settori o delle funzioni principali 
deUa protezione sociale veien esami­
nata in dettaglio, per definire in che 
misura i cambiamenti verificatisi 
riflettono il cambiamento del numero 
di persone potenzialmente bisognose 
di aiuto, come ad esempio U numero 
crescente di pensionati, a fronte dei 
cambiamenti nei hveUi medi delle 
prestazioni. Inoltre, si prende in esa­
me la mutevole struttura di ogni tipo 
di prestazione, e in particolare la mi­
sura in cui queste sono soggette alla 
prova dei mezzi e l'importanza rela­
tiva dei pagamenti complementari. Infine, si anahzzano i cambiamenti 
neUe fonti di finanziamento dei siste­
mi di protezione sociale negh ultimi 
dieci anni, con particolare riferimen­
to ai fondi raccolti tramite contributi, 
in rapporto al reddito ottenuto daUa 
tassazione generale. 
La crescita 
della spesa, 
dal 1980 al 1993 
Tra il 1980 e il 1993 vi è stato un 
aumento deUa spesa complessi­
va in campo sociale in rapporto al 
PIL in tutti gh Stati membri, con le 
sole due eccezioni del Belgio e deUa 
Germania, dove questa è diminuita. 
In tutta l'Unione, la spesa media è 
passata dal 24% a poco meno del 
28% (al 29% se si includono i nuovi 
Lànder), con un ritmo di crescita 
inferiore a quello degh anni '70, 
quando in tutti gh Stati membri senza 
alcuna eccezione si verificò un forte 
aumento deUa spesa (tabeUa 1). 
I paesi in cui si osservano i maggiori 
aumenti di spesa dal 1980 includono, 
da un lato, quelli meridionali in par­
ticolare, cioè Grecia, Spagna, Itaha e 
PortogaUo, che sono stati impegnati 
in varia misura a sviluppare i loro 
sistemi di protezione sociale per 
raggiungere un liveUo paragonabUe 
a quello del Nord dell'Unione. 
DaU'altro lato, comprendono anche 
U Regno Unito, in cui le scelte a 
hveUo politico sono state indirizzate 
più che altrove al contenimento deUa 
crescita deUa spesa in campo sociale. 
(È opportuno notare che le cifre rela­
tive alla spesa per la protezione 
sociale in Austria e Svezia non sono 
direttamente comparabih con queUe 
per il resto deU'Unione e dunque i 
hveUi di spesa, sia in termini assoluti 
che in rapporto al PEL, non sono com­
presi nei grafici e nelle tabelle di questo capitolo. Le variazioni nel 
tempo sono comunque presentate 
ovunque possibile poiché queste do­
vrebbero essere più comparabih aUe 
variazioni degh altri Stati membri. 
Per la Finlandia si dispone di dati 
comparabih, ma soltanto per gh anni 
1990-1992, che sono inseriti nel­
l'analisi ogni qual volta possibde, 
mentre le variazioni anteriori al 1990 
si basano sui dati nazionah). 
La variazione avvenuta suU'intero 
periodo nasconde tuttavia sviluppi 
molto diversi alL'interno del periodo 
stesso. In particolare, la maggior par­
te deU'aumento di spesa verificatosi 
tra il 1980 e il 1993 è stata concentra­
ta nei tre anni di recessione tra il 1990 
e U 1993, quando il PIL è aumentato 
solo di poco o non è aumentato affat­
to. NeU'insieme deU'Unione, mentre 
la spesa sociale è salita del 2,5% del 
PEL aU'inizio degh anni '60, essa è 
aumentata del solo 1 % del PIL duran­
te gh anni '80; tra il 1985 e U 1990, 
quando la crescita economica è stata 
relativamente elevata, la spesa in rap­
porto al PIL è invece diminuita. 
L'andamento è simile neUa maggior 
parte degh Stati membri. (Il hveUo di 
spesa in relazione al PIL è tuttavia 
estremamente sensibhe al ciclo eco­
nomico e per quanto i tempi del ciclo 
stesso siano alquanto simili tra paesi, 
sono leggermente diversi gh anni 
precisi in cui vi sono state deUe svol­
te, U che influenza le variazioni indi­
cate per specifici periodi di tempo). 
In cinque paesi, Belgio, Germania, 
Francia, Irlanda e Regno Unito, la 
spesa sociale è diminuita in rapporto 
al PIL neUa seconda metà degh anni 
'80 e solo in Danimarca, Italia, 
PortogaUo e Finlandia si è notato un 
ritmo di crescita significativo (oltre 
lo 0,1% del PIL ogni anno). In tutti i 
paesi, la spesa è aumentata in rappor­
to al PEL tra il 1990 e U 1993. In sei 
Stati membri, Danimarca, Spagna, 
-62-
; Capitolo 3 ~ Tendenze della 'protezione sociale e del suo finanziaménto 
Lussemburgo, Portogallo, Regno 
Unito e Finlandia, essa è aumentata 
di oltre 1' 1% del PDL, ogni anno. 
Una ragione fondamentale che spie­
ga l'aumento deUa spesa in rapporto 
al PIL in questo periodo è ovviamen­
te la recessione economica. Questo 
fenomeno ha infatti accresciuto le 
esigenze di spesa, dato il forte 
aumento della disoccupazione cui è 
stata associata, e ha inoltre depresso 
in modo diretto il PIL. In pratica, 
neUa maggior parte dei paesi, solo 
una piccola parte deU'aumento di 
spesa in rapporto al PIL aU'inizio 
degh anni '90 è stata dovuta al paga­
mento di indennità di disoccupazione 
più elevate. In media, nell'intera 
Unione, si trattava soltanto di 
0,2 punti percentuali aU'anno sugh 
0,8 punti percentuali con cui è 
aumentata la spesa rispetto al PIL 
(tabella 1). Dall'altra parte, in 
Germania e in Spagna questo aspetto 
spiega la metà, o anche più, del­
l'aumento e in Svezia una proporzio­
ne ancora superiore deUo stesso (in 
quest'ultimo paese, se si esclude 
l'indennità di disoccupazione, la spe­
sa è diminuita in rapporto al PIL—in 
questo caso, nel biennio 1990-92). 
Per isolare l'effetto deUa depressione 
del PIL suUe cifre, è istruttivo esami­
nare il ritmo di crescita deUa spesa 
per la protezione sociale in quanto 
tale. Tra il 1980 e U 1993, la spesa 
media per le prestazioni sociali 
neU'Unione (ad eccezione cioè deUe 
spese amministrative) è cresciuta di 
circa il 3-3 72% aU'anno in termini 
reali (utilizzando come deflatore 
l'indice dei prezzi al consumo; l'au­
mento deUa spesa complessiva, ivi 
compresi i costi amministrativi, è sta­
to più o meno lo stesso). La spesa 
tuttavia è stata ben lungi daU' essere 
uniforme nel tempo.Tra il 1980 e il 
1985 essa era in media di poco al di 
sopra del 272% all'anno in tutta l'Unione; tra il 1985 e U 1990, con 
l'aumento dello sviluppo economico, 
è aumentata a quasi il 3V2% e tra il 
1990 e U 1993, quando le economie 
europee erano per lo più neUa fase di 
recessione è ulteriormente aumentata 
a quasi il 472% (tabeUa 2). Molta di 
tale accelerazione riflette tuttavia gh 
effetti deUe variazioni del tasso di 
disoccupazione. Se si escludono i tra­
sferimenti sociah a vantaggio dei 
disoccupati — in termini sia di assi­
stenza sociale che di prestazioni assi­
curative — viene a restringersi 
sensibilmente la differenza del tasso 
di crescita della spesa sia tra la prima 
e la seconda metà degh anni '80 che 
tra la seconda metà degh anni '80 e i 
primi anni '90. Su tale base, l'aumen­
to della spesa per le prestazioni 
sociali è stato in realtà soltanto 
leggermente superiore negli anni 
1990-93 rispetto al periodo 1985-90 
(appena al di sopra del 3V22% aU'an­
no rispetto ad una percentuale appena 
inferiore). 
Inoltre, gh effetti di diversi hvelh di 
disoccupazione suUa spesa per la 
protezione sociale non si limitano 
aUe sole indennità di disoccupazione. 
Anche la spesa per gh assegni fami­
liari ne risulta influenzata, neUa mi­
sura in cui i trasferimenti vengono 
effettuati per sostenere i figh a carico 
dei disoccupati, mentre la spesa per 
le pensioni di vecchiaia viene a sua 
volta influenzata dai cambiamenti 
nei pensionamenti anticipati (cfr. Ca­
pitolo 2). Il tasso di crescita di base 
deUa spesa nei primi anni '90, dun­
que, non era probabilmente più ele­
vato di queUo degli ultimi anni '80, 
e forse perfino leggermente inferio­
re. Tuttavia, anche tenendo conto di 
questi altri elementi, U tasso di cre­
scita di base tra il 1990 e U 1993 era 
probabilmente ancora superiore al 
3% annuo, superiore quindi aUa cre­
scita a lungo termine delle economie 
deU'Unione negli ultimi 15-20 anni, con una tendenza al rialzo deUa spesa 
per la protezione sociale rispetto al 
PIL. Ciò rispecchia in ampia misura 
la crescente necessità di una qualche 
forma di sostegno sociale risultante 
daU'invecchiamento deUa popola­
zione e dai cambiamenti neUa strut­
tura dei nuclei familiari. 
Il modeUo di crescita deUa spesa nel 
tempo non è stato affatto uniforme tra 
uno Stato membro e l'altro. NeUa 
maggior parte dei paesi, anche tenen­
do conto deU'aumento deUa spesa 
per le indennità di disoccupazione, la 
spesa per le prestazioni sociah è au­
mentata in termini reah ad un ritmo 
più rapido tra U 1990 e il 1993 rispet­
to al precedente quinquennio, la qual 
cosa spiega forse in parte l'accento 
diffuso sul contenimento dei costi di 
cui si è parlato al capitolo 2. 
La spesa per le prestazioni sociah pro 
capite è aumentata in termini reah di 
poco meno del 3% l'anno fra il 1980 
e U 1993 — un pò meno deU'incre-
mento complessivo per via deUa (esi­
gua) crescita della popolazione. 
L'incremento tuttavia variava da 
meno del 2% all'anno in Svezia, 
Belgio, Germania e Paesi Bassi al 5% 
o più in Finlandia e PortogaUo (gra­
fico 13). 
In pratica, come nel caso delle diffe­
renze nei hvelh di spesa, la crescita 
deUa spesa sociale pro capite in ter­
mini reah tende a variare con il ritmo 
di crescita del PIL pro capite, anche 
se in alcuni Stati membri dove la 
crescita del PIL pro capite è avvenuta 
in modo relativamente lento, la spesa 
sociale è aumentata ad un ritmo rela­
tivamente elevato (in particolare in 
Grecia e in Finlandia) (grafico 14). 
In cinque Stati membri, la crescita 
deUa spesa sociale pro capite è au­
mentata progressivamente in questi 
tre periodi, per quanto le diverse 
63-
Capitolo 3- Tendenze delia protezione sociale e del suo finanziamento A ' W 
Tabella 2 —- Crescita delia spesa per 
per funzione, 1980-65,1985-90 
Vecchiaia Malattia Invalidità le prestazioni sociali a prezzi costanti 
e 1990-93 (variazione annua %) 
Disoccu- Famiglia Maternità Totale 
B 
DK 
D 
GR 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
P 
UK 
EUR12 
A 
SF 
S 1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-92 
1980-85 
1985-90 
1990-92 
1980-85 
1985-90 
1990-92 1.2 
3.0 
3.2 
2.5 
2.4 
2.5 
0.0 
3.2 
1.7 
11.3 
2.3 
-0.9 
4.5 
5.5 
4.5 
4.6 
2.3 
3.1 
2.8 
1.9 
3.6 
6.7 
6.0 
4.8 
0.8 
6.2 
8.0 
1.1 
6.0 
1.8 
1.2 
11.4 
8.9 
4.3 
1.8 
6.9 
1.6 
2.7 
2.2 
3.1 
3.7 
3.3 
5.8 
47 
4.5 
2.5 
3.4 
4.0 -0.8 
4.8 
2.2 
-2.1 
0.6 
3.3 
0.1 
3.3 
2.5 
1.8 
0.8 
16.9 
0.1 
8.3 
5.0 
3.3 
3.9 
3.7 
1.0 
1.0 
7.7 
3.0 
7.1 
-0.5 
1.0 
6.2 
8.6 
-1.0 
3.9 
3.3 
6.0 
4.6 
12.3 
1.6 
3.7 
5.1 
1.1 
4.3 
3.2 
1.3 
4.4 
8.7 
6.6 
5.2 
-2.2 
0.3 
4.2 
-15.1 0.1 
0.1 
1.4 
2.2 
3.6 
4.2 
0.9 
2.5 
3.2 
16.9 
0.9 
-4.3 
3.3 
5.4 
4.7 
2.0 
2.6 
0.5 
5.9 
2.8 
6.7 
3.5 
4.9 
1.3 
0.8 
3.4 
5.8 
-0.1 
3.9 
1.6 
2.7 
7.9 
5.3 
4.4 
7.2 
6.1 
1.7 
3.7 
3.1 
1.1 
1.0 
3.4 
7.3 pazione 
3.4 
-0.3 
4.7 
3.3 
1.7 
9.8 
112 
-1.4 
15.9 
9.1 
6.4 
6.3 
6.5 
3.0 
15.2 
7.4 
4.7 
11.0 
17.6 
-1.0 
12.8 
13.2 
-8.4 
12.4 
14.3 
-7.7 
24.7 
15.6 
-3.3 
5.5 
0.3 
4.6 
46.1 
10.2 
-14.6 
24.5 
9.0 
-2.1 
13-9 
17.6 
4.5 
15.1 
7.4 
-0.7 
116.4 
15.5 
-4.8 
83.0 -2.5 
0.1 
-2.9 
-0.3 
5.8 
4.2 
-4.9 
3.9 
1.0 
8.7 
-17.6 
-9.5 
-10.4 
-6.5 
12.9 
1.4 
0.8 
2.4 
8.4 
3.5 
6.3 
-0.9 
2.5 
-7.2 
-1.4 
9.8 
13.5 
-2.6 
-2.0 
-2.0 
1.5 
5.9 
1.3 
2.4 
1.4 
7.4 
-1.2 
1.4 
2.3 
-1.9 
0.0 
1.7 
8.9 
M 5.2 •0.5 
3.4 
16.8 
12.9 
6.4 
2.4 
-4.1 
4.5 
2.4 
5.1 
-2.3 
-1.2 
-1.3 
1.7 
4.3 
-0.1 
1.2 
0.2 
-1.8 
0.8 
6.9 
3.3 
-1.5 
2.9 
3.9 
6.0 
6.9 
-0.5 
7.2 
13.2 
-0.8 
6.4 
6.7 
0.2 
-3.0 
15.6 
-0.6 
1.0 
5.0 
-0.4 
3.9 
31.2 
6.2 0.6 
2.3 
2.3 
1.7 
2.8 
5.0 
0.1 
3.3 
2.6 
10.4 
1.7 
~1.5 
3.1 
5.7 
6.8 
3.8 
2.8 
3.8 
4.1 
1.1 
6.7 
5.3 
5.6 
3.0 
0.9 
6.5 
8.0 
1J2 
3.4 
1.8 
2.3 
•6.-5 
10.6 
4.8 
1.3 
8.3 
2.6 
3.3 
4.4 
2.7 
3.5 
6.0 
6.6 
5J. 
8.6 
1.8 
3.5 
-1.9 Totale esci, 
disoccu­
pazione 
0.3 
2.6 
2.1 
1.4 
2.9 
4.4 
-0.3 
3.5 
2.0 
10.4 
1.6 
1.4 
2.4 
6.3 
4.9 
3.7 
2.7 
3.3 
2.7 
1.5 
5.8 
5.1 
6.0 
2.9 
0.8 
6.6 
7.9 
0.0 
4.2 
1.5 
2.4 
8.8 
9.6 
4.3 
2.6 
7.5 
2.2 
3.6 
3.8 
1.9 
3.4 
5.2 
6.5 
5i» 
4.5 
1.4 
3.8 -
-4.9 
Nota: I dati sulla spesa son deflazionati utilizzando l'indice dei prezzi al consumo in ogni caso. La vecchiaia include la reversibilità; 
l'invalidità include l'inabilità al lavoro, le malattìe e gli infortuni professionali; A: per invalidità si intendono esclusivamente 
malattìe e infortuni professionali; SF: la famiglia include la maternità; D esclude I nuovi Lender. 
Fonte: Eurostat, base dati ESSPROS; AeSda fonti nazionali; S F per il perìodo 1980-90 da fonti nazionali e per il periodo 1990-92 
da ESSPROS 
64 
-Capitolo 3 -Tendenze della protezione sociale e del suo finanziamento 
somme pagate a titolo d'indennità di 
disoccupazione giustifichi parte del­
l'incremento. In 10 paesi la spesa è 
aumentata più rapidamente tra il 
1990 e û 1993 che negh anni '80. In 
sei di essi, Spagna, Irlanda, 
Lussemburgo, Portogallo, Regno 
Unito e Finlandia, l'incremento 
medio è stato di almeno il 6% annuo 
aU'inizio degh anni '90. In quattro 
paesi, Belgio, Germania, Grecia e 
Paesi Bassi, invece, l'aumento di 
spesa reale pro capite è stato conte­
nuto al di sotto del 2% aU'anno in 
questo periodo, mentre in Svezia, 
almeno suUa base dei dati nazionah 
disponibili, è stata registrata una 
diminuzione deUa spesa. 
La struttura 
della spesa 
Anche se il modeUo di spesa per 
la protezione sociale, nel senso 
deUa ripartizione tra le varie funzio­
ni, varia da un paese aU'altro del­
l'Unione, esso rimane relativamente 
simile per molti dei paesi più svilup­
pati del nord Europa. In tutti gh Stati 
membri, con l'unica eccezione del­
l'Irlanda, la proporzione maggiore deUa spesa era destinata aUe pensioni 
di vecchiaia, definite in questa sede 
in modo da comprendere le pensioni 
di reversibilità. Nell'insieme del­
l' Unione, le pensioni di vecchiaia 
hanno assorbito circa il 45% del tota­
le deUa spesa sociale nel 1993, con 
un massimo del 60% del totale in 
Grecia e in Itaha (tabeUa 3). Solo nei 
Paesi Bassi (37%), in Dammarca 
(34%) e in Irlanda (28%), la percen­
tuale è stata inferiore al 40% del 
totale. 
Tuttavia, in Danimarca e nei Paesi 
Bassi, la differenza dalla media del­
l'Unione riflette in ampia misura 
l'elevato liveUo di spesa sociale per 
altre funzioni (in rapporto al PIL, la 
spesa per le pensioni in entrambi que­
sti paesi è vicina a queUa deUa mag­
gior parte degh altri Stati membri). In 
Grecia, ciò riflette le modeste somme 
spese anche per le altre funzioni. In 
Itaha, la spesa per le pensioni era più 
alta in rapporto al PEL che in qualun­
que altro paese deU'Unione (15,5%, 
contro una media deU'Unione del 
12%), mentre in Irlanda, era sostan­
zialmente inferiore (meno del 6% 
del PIL). Le prestazioni di assistenza sanitaria 
e di malattia (che non sono distinte 
nei dati ESSPROS, pur comprenden­
do generalmente le prime) erano al 
secondo posto come importanza, con 
circa U 25% in media deUa spesa 
neU'Unione nel 1993, anche se varia­
vano da circa U 30% in Irlanda e in 
Portogallo a meno del 20% in 
Danimarca e nel Regno Unito, ed a 
meno del 15% in Grecia. Negh altri 
sette paesi, tuttavia, la percentuale 
non era molto diversa daUa media 
dell'Unione (cfr. capitolo 5 per 
un'analisi separata deUe spesa per la 
sanità, basata sui dati deU'OCSE). 
Le prestazioni di invalidità, inabilità 
e malattia professionale erano al 
terzo posto, al 9% del totale nel* 
l'Unione, ma variavano in modo più 
marcato deUe voci di spesa preceden­
ti, passando dal 22% del totale nei 
Paesi Bassi, in cui era pari a queUa 
per l'assistenza sanitaria e la malat­
tia, nel 1993, a solo U 7,5% in Francia 
e in Irlanda. Anche in rapporto al 
PIL, il liveUo di spesa nei Paesi Bassi 
è più elevato, superando U 7% rispet­
to alla media deU'Unione del 2,5% e 
al solo 1,5% in Irlanda e in Grecia. 
La spesa per questa sola funzione 
costituisce una deUe spiegazioni fon-
tf-13sV> ' Crescita della spesa pro capite per le prestazioni 
î^j^;;di protezione sociale, 1980-93 -
*^«*\5Van*aztone annua ^; "' \ • > ' / "* 14 Crescita della spesa pro capite per le prestazioni di 
protezione sociale e crescita del PIL pro capite, 
1980-93 ", -, >% 4 ^ * , <v 
[Variazione annua dalia «pésa «xlaie pro capite (%) 
4 v .<;>?: 
• *f % 
"^ ./«SA' :-v 
<- ?'< ,-ÂÏ'-^' <* D '•" \ 
0 mclxfc i nuovi Ùndw, A. SF. 8:1M042 rIRL 7 
f6 
6 
4 
H 3 
2 
1 
S D B NL DK F E12 A {RI t UK GR E I SF P 
O tKbda I ngovl Undar; A, SF. S: 199042 2 3 4 
Variazione «imi* cW PH. pro capto {%) 
65 
Capitolo 3 - Tendenze della protezione sociale e del suo finanziamento 
damentah del hveUo relativamente 
elevato deUa spesa per la protezione 
sociale nei Paesi Bassi rispetto agh 
altri paesi dell'Unione, anche se 
è importante essere cauti a tale 
riguardo, poiché chi qui percepisce 
prestazioni di invalidità potrebbe 
essere sostenuto da altri tipi di inden­
nità altrove (come l'indennità di 
disoccupazione, ad esempio). 
Analogamente, l'elevato hveUo di 
spesa globale in Danimarca è dovuto 
in gran parte aU'elevato hveUo di 
spesa per l'indennità di disoccupa­
zione e per i servizi di coUocamento 
pubbhci, i quali, malgrado U tasso di 
disoccupazione sia inferiore aUa me­
dia, rappresentavano assieme U 19% 
del totale nel 1993, a fronte di una 
media di circa l'8% per l'Unione. La 
spesa per questa funzione era simile 
a queUa registrata in Spagna e mag­
giore che in Irlanda, paesi in cui la 
disoccupazione è sostanzialmente più elevata. Anche se U hveUo relati­
vo di spesa per le indennità di disoc­
cupazione riflette in qualche modo 
l'ampiezza di quest'ultima, le diffe­
renze nell'indennità media corri­
sposta e nel grado di copertura 
sembrano essere fattori altrettanto 
importanti, se non ancor più impor­
tanti, come si vedrà in seguito. 
Gh assegni familiari, che costituiva­
no la quinta voce di spesa in ordine 
di grandezza, variavano notevolmen­
te tra i diversi Stati membri. In media, 
essi costituivano U 6,5% deUa spesa 
totale per la protezione sociale nel 
1993, ma oltre il 10% in Danimarca, 
Irlanda, Lussemburgo e Regno Unito 
e il solo 1% o meno in Spagna e 
Grecia. In un certo qual modo, però, 
questa differenza riflette il metodo di 
pagamento deUe indennità (diretta­
mente dai datori di lavoro in Grecia) 
e la misura degh sgravi fiscali fina­
lizzati essenzialmente allo stesso 
15 Crescita della spesa pro capite per le prestazioni di _ 
protezione sociale, 1980-85,1985-90 e 1990-93 • • 
Variazione annua a prezzi 1985{%) " ' n:M, 
iilO; 
0 ,\, 
B DK D GR E F 1RL t ; L\ HV P UK E12 A . SF S 
O esclude I nuovi Lander; A. SF, S: 1960-92 obiettivo (e che dovrebbero essere 
incorporati idealmente neU'analisi, 
qualora fossero disponibili i dati in 
materia). 
Le indennità di maternità variavano 
invece meno, anche se la spesa era 
significativamente più elevata nel 
1993 in Danimarca, specialmente in 
rapporto al PIL, che altrove nel­
l'Unione e molto più modesta negh 
Stari membri mediterranei, Grecia, 
Itaha e, soprattutto, PortogaUo (dove 
era pari al solo 0,1% del PIL). 
Per il resto, si notano considerevoh 
differenze neUe indennità di aUog-
gio, che riflettono in parte le modaUtà 
di funzionamento dell'assistenza 
stessa. In particolare, nel Regno 
Unito questo tipo di prestazioni sono 
molto più importanti che in altri paesi 
deU'Unione e servono a compensare 
in modo efficace i hvelh relativa­
mente bassi deUe indennità di disoc­
cupazione o deUe pensioni di base. Il 
hveUo di spesa riflette pertanto U più 
ampio ricorso nel Regno Unito aUa 
prova dei mezzi, di cui questo tipo di 
indennità costituisce un elemento. 
Spesa per tipo 
di funzione 
Distinguere tra i cambiamenti 
verificatisi neUa spesa in base 
aUe diverse funzioni deUa protezione 
sociale serve ad ottenere un'indica­
zione dei settori in cui è avvenuto 
l'aumento principale della spesa 
stessa. In pratica, la spesa in rapporto 
al PEL neU'Unione è aumentata per 
tutte le principali funzioni tra U 1980 
e U 1993, ad eccezione degh assegni 
familiari, per i quali la spesa è passata 
da un po' più del 2% a un po' meno 
del 2% del PIL. L'incremento è stato 
particolare sostenuto riguardo aUe 
pensioni, per le quali la spesa è salita 
-66 
Tabella 3 — Ripartizione della spesa corrente per la protezione sociale per funzióne, 1993 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 SF 
% spesa totale 
Vecchiala+reversibilità 43.2 33.1 39.0 63.0 39.1 41.2 26.8 59.7 45.1 35.4 38.6 39.7 42.3 32.1 
Malattia 21.8 18.3 25.7 14.1 24.4 24.9 28.3 21.1 23.9 21.2 29.2 18.9 23.3 21.0 
Invalidità, inabilità 10.4 9.1 11.2 9.4 9.6 7.2 7.1 8.5 14.0 21.4 13.1 11.5 10.4 15.2 
+ malattie e infortuni 
professionali 
Disoccupazione 9.5 12.3 6.4 3.2 19.9 6.4 13.8 2.0 0.8 8.7 4.6 6.0 6.9 9.4 
Collocamento, 1.6 6.1 2.6 0.0 0.5 1.4 2.5 0.1 0.1 0.0 1.6 1.1 1.6 4.0 
orientamento 
professionale, mobilità 
Alloggio 0.0 2.5 0.8 0.5 0.4 3.0 2.9 0.0 0.2 1.0 0.0 6.5 1.9 1.1 
Famiglia 6.7 9.8 7.0 0.5 0.9 7.7 10.1 3.1 10.8 4.6 4.3 9.7 6.5 10.0 
Maternità 0.8 1.7 0.7 0.5 0.9 1.3 2.0 0.4 1.4 0.5 0.8 1.2 0.9 2.4 
Altro 1.3 4.5 2.4 3.9 1.0 1.4 2.0 0.0 0.1 2.6 2.8 1.5 1.7 2.0 
Amministrazione 4.6 2.6 4.3 4.8 3.3 5.6 4.4 5.0 3.5 4.5 5.0 3.9 4.5 2.9 
Totale 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 SF 
%PIL 
Vecchiaia+reversibllità 11.9 11.0 12.1 10.2 9.4 12.7 5.7 15.4 11.2 11.9 7.0 10.8 11.9 11.4 
Malattia 6.0 6.1 8.0 2.3 5.9 7.7 6.1 5.4 5.9 7.1 5.3 5.1 6.5 7.4 
Invalidità, inabilità 2.9 3.0 3.5 1.5 2.3 2.2 1.5 2.2 3.5 7.2 2.4 3.1 2.4 5.4 
+ malattie e infortuni 
professionali 
Disoccupazione 2.6 4.1 2.0 0.5 4.8 2.0 3.0 0.5 0.2 2.9 0.8 1.6 1.9 3.3 
Collocamento, 0.4 2.0 0.8 0.0 0.1 0.4 0.5 0.0 0.0 0.0 0.3 0.3 0.3 1.4 
orientamento 
professionale, mobilità 
Alloggio 0.0 0.8 0.2 0.1 0.1 0.9 0.6 0.0 0.1 0.3 0.0 1.8 0.5 0.4 
Famiglia 1.9 3.3 2.2 0.1 0.2 2.4 2.2 0.8 2.7 1.6 0.8 2.6 .1.8 3.5 
Maternità 0.2 0.5 0.2 0.1 0.2 0.4 0.4 0.1 0.4 0.2 0.1 0.3 0.3 0.8 
Altro 0.4 1.5 0.0 0.6 0.2 0.4 0.4 0.0 0.0 0.9 0.5 0.4 1.1 0.7 
Amministrazione 1.3 0.9 1.3 0.8 0.8 1.7 1.0 1.3 0.9 1.5 0.9 1.1 1.3 1.0 
Totale 27.6 33.2 30.3 16.3 24.0 30.9 21.4 25.8 24.9 33.6 18.3 27.3 28.5 35.4 
Nota: D include I nuovi Lànder 
Fonte: Eurostat, base dati ESSPROS 
67 
Capitolo 3 '-Tendenze della protezione sociale e del suo finanziamento I 
da una media del 10% del PEL nel 
1980 al 12% nel 1993, crescendo in 
tutti gh Stati membri, con l'eccezio­
ne deUa Germania e deU'hianda. 
L'aumento è stato particolarmente 
importante tra il 1990 e U1993 (quasi 
1' 1% del PIL), anche se, come detto 
in precedenza, esso riflette in parte le 
conseguenze deUa crescita depressa 
del PIL neUo stesso periodo. Anche 
la spesa per leindennità di disoccupa­
zione è aumentata aU'inizio degh 
anni '90, con l'aumento deUa disoc­
cupazione stessa. NeU'insieme del­
l'Unione, tuttavia, l'aumento è stato 
solo di circa lo 0,5% del PEL e mal­
grado U gran numero di disoccupati, 
nel 1993 la spesa era ancora inferiore 
al 2% del PIL. 
Un problema fondamentale sia ri­
guardo aUe pensioni che aUe inden­
nità di disoccupazione o ad altre 
prestazioni è la misura in cui gli aumenti verificatisi dipendono da un 
aumento dei bisogni, come lascereb­
bero pensare le tendenze demografi­
che o, nel caso deUa disoccupazione, 
daUe tendenze economiche e, pertan­
to, daUa variazione nel numero dei 
beneficiari potenziah. C'è anche da 
chiedersi in qual misura tah aumenti 
riflettano lo svUuppo di sistemi più 
generosi, in termini del hveUo medio 
della prestazione e del grado di 
copertura. Questi temi sono ora presi 
in esame per ognuna deUe prestazioni 
fondamentali. 
Pensioni di vecchiaia 
La spesa per le pensioni di vecchiaia 
(compresa queUa per le pensioni di 
reversibilità) in rapporto al PIL può 
essere suddivisa, come è il caso deUe 
prestazioni in generale, in due com­
ponenti: la pensione media pagata 
per beneficiario in rapporto al PEL pro capite (che, occorre sottolineare, 
non equivale al reddito medio) e il 
numero dei beneficiari in rapporto 
aUa popolazione totale (cfr. riquadro 
per la descrizione del metodo). In 
pratica, mancando dati soddisfacenti 
sul numero dei beneficiari di pensio­
ni, in parte a causa deUe difficoltà 
dovute aUa necessità di evitare di 
contare più volte i beneficiari di più 
di una pensione, si devono usare in­
dicatori di approssimazione. In que­
sto caso si tratta del numero di 
persone al di sopra deU'età ufficiale 
di pensionamento in ciascuno degh 
Stati membri, oltre che di coloro che, 
secondo l'indagine comunitaria sulle 
forze di lavoro, hanno optato per tt 
pensionamento anticipato (cfr. riqua­
dro). Questo stesso indicatore non è 
interamente soddisfacente, in quanto 
tiene conto solo approssimativamen­
te del prepensionamento ed include 
un numero indeterminato di persone 
che non percepiscono alcuna pensio-
ne.Non sembra esservi tuttavia una 
valida alternativa. 
^t6g;^Sçesaper le pensioni di vecchiaia per persona !|^; 
^considerata come avente diritto a beneficiarne in. 
^<£ rapporto al PIL pro capite, 1980,1990 e 1993 
^^*%'PJL pro capitò ^ n 100 ^\<" 
b DK D GR E F IRL J L NL 
Includa pensioni dì reversibilità; D esclude I nuovi LBnder P UK E12 ^f- , Come detto in precedenza, la spesa 
per le pensioni in rapporto al PEL 
neh'Unione è aumentata dal 10% nel 
1980 a un po' meno del 12% nel 1993 
(tabeUa 4). NeUo stesso tempo, il nu­
mero di persone che hanno superato 
l'età pensionabile è aumentato dal 
16% del totale deUa popolazione al 
19%, mentre sono diventati legger­
mente più numerosi anche coloro che 
hanno optato per il prepensionamen­
to. Il numero complessivo di poten­
ziah beneficiari di pensioni è quindi 
aumentato in misura marginalmente 
minore rispetto all'aumento deUa 
spesa in rapporto al PEL. Anche la 
pensione medi», calcolata dividendo 
la spesa per U numero di coloro che 
hanno superato l'età pensionabile 
addizionato al numero di coloro che 
hanno optato per il prepensionamen­
to, è aumentata leggermente in rap­
porto al PIL, tra il 1980 e il 1993, ma 
68-
Capnolo 3-Tendenze della protezione sociale e del suo finanziamento 
tra il 1990 e il 1993 è aumentata 
molto di più che nel corso dei dieci 
anni precedenti. AU'inizio degh anni 
'90 pertanto, l'aumento di spesa 
rispetto al PEL è stato dovuto ad un 
aumento sia del numero di anziani 
che deUa pensione media versata a 
questi utlimi. 
Anche se vi è stato un aumento gene­
rale deUa percentuale di persone al di 
sopra dell'età pensionabile nella 
maggior parte degh Stati membri nel 
periodo compreso tra U 1980 e il 
1993, con l'unica eccezione del 
Lussemburgo, il tasso di crescita è 
stato considerevolmente diverso. 
Esso infatti ha raggiunto i hvelh mas­
simi in Itaha, in cui la proporzione di 
persone oltre l'età pensionabile è au­
mentata dal 18% a quasi il 25%, 
come U numero di coloro che hanno 
scelto il prepensionamento, e la cre­
scita deUa spesa per le pensioni è 
stata considerevole. Mentre la presta­
zione media è aumentata in Itaha, 
l'aumento è stato comunque inferio­
re a queUo registrato in vari altri paesi 
e l'aumento di spesa sembra essere 
dovuto sostanzialmente aUe tenden­
ze demografiche. Anche in Grecia e in PortogaUo, dove 
la spesa per le pensioni in rapporto al 
PEL è aumentata nettamente, l'incre­
mento è stato sostanzialmente il 
risultato di un aumento del valore 
medio deUe pensioni in rapporto al 
PEL pro capite, sebbene in questo 
caso il fenomeno rifletta quasi certa­
mente una maggiore proporzione di 
anziani che hanno superato l'età del 
pensionamento e che ricevono una 
pensione, oltre che un aumento deUe 
singole prestazioni. Altri paesi in cui 
si sono registrati aumenti relativa­
mente elevati del valore medio deUe 
pensioni in questo periodo sono il 
Lussemburgo, i Paesi Bassi e il 
Regno Unito. 
In Germania, invece, dove la spesa 
per le pensioni in rapporto al PEL è 
diminuita tra il 1980 e il 1993, gh 
anziani al di sopra deU'età pensiona­
bUe sono aumentati e di conseguenza 
la pensione media rispetto al PIL pro 
capite è diminuita in modo significa­
tivo, passando dal 65% al 52%, la 
percentuale più bassa neU'Unione. 
L'importo medio è anche diminuito 
in Irlanda e ha più che controbUan-
ciato la crescita relativamente mode­
sta del numero di anziani in età 
pensionabUe, causando un declino deUa spesa in rapporto al PEL, sia 
pure nei soli anni '80. 
Il caso deU'Irlanda iUustra anche il 
vantaggio di avere un numero infe­
riore di anziani che hanno raggiunto 
l'età pensionabile rispetto aUa popo­
lazione totale (soltanto l'I 1,5% nel 
1993), nonché un numero inferiore di 
persone che scelgono il prepensiona­
mento. Anche se in pratica questo si 
accompagna ad un liveUo relativa­
mente modesto deUa pensione me­
dia, ciò costituisce il motivo 
principale del basso hveUo di spesa 
rispetto al PEL. Analogamente, U più 
elevato numero di beneficiari poten­
ziah di una pensione è la principale 
spiegazione deU'elevato liveUo di 
spesa in rapporto al PEL in Itaha. Ih 
realtà, il liveUo medio deUe pensioni 
in Itaha nel 1993 era in pratica molto 
simUe a queUo deU'Unione se consi­
derato in rapporto al PEL. La genero­
sità del sistema pensionistico italiano 
dipende quindi non tanto da un ele­
vato importo deUe pensioni, quanto 
daUa bassa età pensionabUe (62 anni 
per gh uomini, 57 per le donne — la 
più bassa deU'Unione). Come detto 
al capitolo 2,"uho degh obiettivi deUe 
ultime riforme in Itaha è stato proprio 
17/ Pensioni di vecchiaia: l'entità della prova dei 
«:« , < mezzi nelle pensioni di base (primo pilastro), 
; ,1980,1988 e 1993 
*f 00' r % pensione totale V 18 Pensioni di vecchiaia: entità e struttura delle 
pensioni complementari, 1980,1988 e 1993 , 
^ % pensione totale - / ^ 40 
•Facoltative \ 
•Obbligatorie ' -\ , ~::" 
f t0et;t19e9;ei992;tdBlltr«ieo™b8tP«o««w«0<» ^fc'lN^ 
, ' jnwtiomcompiamene; OMCitffctiKiwIUnoV.....:.:. * 
0oC atntoa I960. cot.«énW» 198& cot dut» 19KI 
B "ÓK' D >' GR -V£ V. F IRL \ NL f» UK 
-69 
Capitolo 3— Tendenze della protezione sociale e del suo finanziamento 
Stima del numero relativo di persone 
aventi diritto alle prestazioni sociali e spesa pro capite 
La mancanza di dati affidabili sul numero dei benefi­
ciari dei vari tipi di prestazioni sociah rende diffìcile 
un'individuazione deUe ragioni aUa base delle diffe­
renze nell'entità deUa spesa e dei cambiamenti nel 
tempo — in particolare se questi ultimi derivano da 
differenze o modifiche del numero di persone che 
richiedono una prestazione, dal numero di coloro che 
effettivamente la ricevono (cioè il grado di copertura 
.. del sistema) oppure dalla prestazione media ricevuta. 
Tutto ciò che si può fare, in pratica, è stimare il numero 
delle persone 'a rischio* o potenzialmente bisognose 
di assistenza nei vari Stati membri, nel senso che hanno 
superato l'età pensionabUe ufficiale, sono disoccupa­
te, oppure abbastanza giovani da aver diritto agli asse­
gni familiari. Ciò non significa naturalmente che tutte 
queste persone ricevono prestazioni o che altre non ne 
ricevono, ma fornisce almeno un'indicazione della 
domanda potenziale rivolta ai sistemi di protezione 
sociale e la misura in cui questa differisce tra i paesi 
dell'Unione, come pure di come ha teso a variare nel 
tempo. 
Pensioni di vecchiaia 
In pratica, l'analisi deUe pensioni di vecchiaia è parti-
ficolarmehte diffìcile in quanto influenzata da vari fat-
; tori, sia demografici che istituzionah. Non solo l'età 
pensionabile è diversa nei vàri Stati membri, ma esiste 
un'ampia varietà di tipi di pensione disponibili, com­
prese quelle complementari di tipo professionale. È 
quindi possibile che un pensionato percepisca più di 
una sola pensione e a volta di tipo diverso. L'indivi­
duazione del numero di beneficiari, anche qualora 
fossero disponibUi informazioni complete, potrebbe 
quindi dare origine a problemi significativi legati al 
rischio di contare più volte la stessa persona. 
La presente analisi si basa invece su stime (derivate dai 
dati sulla popolazione) del numero di persone al di 
sopra dell'età pensionabile ufficiale in ciascuno dei 
paesi e del numero di persone al di sotto dell'età 
perisiohabhe che hanno riportato nellT indagine comu­
nitaria sulle forze di lavoro di essere pensionate (l'età 
pensionabile è mantenuta costante nel periodo, in base 
all'età ufficiale di pensionamento nel 1993). La spesa 
per le pensioni è suddivisa nei due seguenti fattori: 
- la percentuale della popolazione totale (POP) 
avente diritto aUa pensione di vecchiaia (POPRET) — la pensione media percepita da ciascun pensionato 
(OAP/POPRET) in rapporto al PIL pro capite 
(GDP/POP). 
Questi due elementi sono uguali per identità alla spesa 
per le pensioni in rapporto al PEL: 
OAP/GDP = POPRET/POP x (OAP/PO-
PRET)/(GDP/POP). 
Ï due elementi sono presentati separatamente neUa 
tabeUa 4. Occorre sottolineare che il PEL pro capite nel 
presente contesto si riferisce al PEL diviso per la popo­
lazione complessiva, che non è uguale aUa retribuzio­
ne media 
Pensionamento anticipato 
Queste stime non tengono conto del pensionamento 
anticipato che riveste una certa irnposrtanza in tutti gh 
Stati membri, in particolare in relazione agli uomini 
Secondo ì dati dell'indagine comunitaria suUe forze di 
lavoro, nel 1994, nonostante il fatto che l'età pensio­
nabUe ufficiale degli uomini fosse di 65 anni o più in 
tutti i paesi ad eccezione del Belgio (60-65), della 
Francia (60), dell'Italia (62) e della Germania (63), U 
52% degli uomini di età compresa tra 60 e 64 anni era 
andato in pensione nell'Unione e soltanto in Irlanda e 
nel Regno Unito la proporzione era inferiore al 40% 
(per quanto nel Regno Unito, al pari dei Paesi Bassi, 
una percentuale molto maggiore che altrove risultava 
registrata come invalida, come riportato nel preceden­
te capitolo 2—grafici 19 e 20). Inoltre, in tutti gh Stari 
membri, ad eccezione del Portogallo dove è legger­
mente diminuita, la percentuale ha mostrato una ten­
denza a crescere nel tempo. 
Perfino sotto i 60 anni, è cospicuo il numero di uomini 
che sono giò pensionati — il 17% neUa fascia d'età 
55-59 anni nell'insieme deh' Unione nel 1994, il 32% 
in Italia, U 29% in Belgio e il 25% in Francia, ma 
soltanto U 4% nel Regno Unito e U 9% in Irlanda. La 
percentuale anche in questo caso è andata aumentando 
nel tempo nella maggior parte degh Stati membri. 
Indennità di disoccupazione 
Analizzare la spesa per le indennità di disoccupazione 
comporta analoghe difficoltà. Non tutti coloro che 
sono iscritti nei registri di disoccupazione negh Stati 
membri hanno diritto alla prestazione. Inoltre U nume­
ro di tali iscritti tende ad essere notevolmente diverso 
dal numero di coloro che rispondono alla definizione 
70-
Capitolo 3 - Tendenze della protezione sociale e del suo finanziamento 
ufficiale di disoccupazione dell'OIL (essere disponi­
bili al lavoro e attivamente alla ricerca di lavoro). 
Tuttavia, la spesa per le indennità di disoccupazione 
(UNB) in rapporto al PIL possono essere analizzate in 
modo simile a queUe per le pensioni di vecchiaia, 
distinguendo i seguenti fattori: 
— la popolazione in età lavorativa (15-64 anni) in 
rapporto al totale deUa popolazione (POPI 5-
64/POP) 
— U tasso di attività, cioè la popolazione attiva in 
rapporto alla popolazione in età lavorativa (PO-
PACT/POP15-64) 
— l'indice di disoccupazione registrata, cioè il nume­
ro di disoccupati iscritti agli uffici di collocamento 
in rapporto alla popolazione attiva (UN/POPACT) 
— l'indennità media ricevuta da ogni disoccupato in 
rapporto al PEL pro capite (UNB/UN)/(GDP/POP). La combinazione di questi fattori, produce ndentità 
seguente: 
UNB/GDP=POP15-64/POP x POPACT/POP15-64x 
UN/POPACT x (UNB/UN)/(GDP/POP), / \. v 
Assegni familiari 
Sono stati corisideratibenefidaripoteriziahdeg^ assé­
gni familiari U numero di figh di età inferiore a quella 
ufficiale per il diritto alle prestazioni, cheè di 18 anni 
in tutti gh Stati membri, eccetto la Germania (16), ,N 
l'Irlanda (17), U Portogallo (15) e il RegnòUnito (16): • 
In numerosi casi, tuttavia, si fanno eccezioni per i 
giovani ancora in istruzione a tempo pieno, chìe in 
detrminate circostanze possono ancora avere diritto 
alla prestazione. La stima è pertanto influenzata daQe 
differenze tra Stati membri nel numero di colorò anco-, -
ra in istruzione dopo, aver superato 11 limite d'età il ; 
diritto alle prestazioni. ', S> ',-. "': & ;Â ;? *\/<< 
19 Percentuale di uomini di 55->59 anni inattivi e 
pensionati negli Stati membri, 1985 e 1994 
% popolazione 55-59 100 
E12 6 DK D <3R E F IRL { L NL P UK 
Col. sinistra 1085, CO» destra 1994 20 Percentuale di uomini di 60-64 anni inattivi e 
pensionati negli Stati membri, 1986 e 1994 . 
10û % popolazione 60-64 ^g» 
• In pensione A Altri Inattivi 
WÊ 
m 
w® 
WÈ 
E12 B DK D GR E F IRL i ~ >L NL P UK 
Col. sinistra 1965. col. destra 1994 
- 71 
Capitolo 3 "Tendenze della protezione sociale e del suo finanziamento >'-
Tabella 4 — Scomposizione della spesa per le pensioni di vecchiaia 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Regno Unito 
EURI 2 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 Pensioni 
di vecchiaia 
(% PIL) 
11.0 
11.3 
11.9 
10.0 
10.6 
11.0 
11.9 
11.0 
11.0 
12.1 
6.1 
10.5 
10.2 
7.2 
8.5 
9.4 
10.5 
11.7 
12.7 
6.2 
5.7 
5.7 
9.9 
13.6 
15.4 
12.0 
9.9 
11.2 
9.5 
11.4 
11.9 
4.6 
6.0 
7.0 
8.5 
9.1 
10.8 
10.0 
11.0 
11.9 Persone al di Pensioni Pensioni totali 
sopra dell'età anticipate (% popolazione 
pensionabile (% popolazione totale) 
(% totale) totale) Spesa per 
persona 
(% PIL pro 
capite) 
16.4 
16.9 
16.8 
12.5 
13.7 
13.7 
17.1 
18.9 
20.3 
19.9 
14.6 
17.0 
18.0 
11.0 
13.4 
14.4 
17.1 
19.1 
19.7 
10.1 
11.4 
11.4 
18.1 
23.7 
24.7 
14.0 
13.4 
13.8 
11.5 
12.8 
13.0 
12.6 
14.9 
15.6 
17.6 
18.3 
18.2 
16.0 
18.3 
19.0 2.8 
3.6 
3.5 
2.3 
3.0 
3.1 
1.1 
0.7 
0.9 
1.1 
1.9 
3.6 
3.6 
1.8 
1.9 
2.1 
1.2 
1.3 
1.1 
0.7 
1.0 
1.0 
1.5 
1.8 
1.9 
2.2 
2.7 
4.1 
1.1 
1.0 
1.6 
4.5 
4.5 
4.4 
1.0 
0.8 
0.7 
1.6 
1.7 
1.7 19.2 
20.6 
20.3 
14.7 
16.7 
16.7 
18.3 
19.6 
21.2 
21.8 
16.5 
20.6 
21.5 
12.8 
15.3 
16.5, 
18.3 
20.4 
20.8 
10.8 
12.4 
12.4 
19.5 
25.4 
26.6 •• 
16.2 
16.0 
17.9 
12.5 
13.8 
14.6 
17.1 
19.4 
19.9 
18.5 
19.1 
19.0 
17.6 
20.0 * 
20.8 57.5 
55.1 
58.9 
67.7 
63.6 
65.6 
65.3 
55.9 
51.9 
55.6 
37.0 
51.2 
47.6 
55.8 
55.5 
56.7 
57.4 
57.5 
61.2 
57.3 
45.8 
46.2 
50.9 
53.6 
57.8 
74.2 
62.0 
62.8 
76.1 
82.6 
81.4 
26.7 
31.0 
35.3 
45.8 
47.6 
57.1 
57.0 
55.2 
57.2 
Nota: La vecchiaia include la reversibilità; Germania 1993* include I nuovi Lander. 
Fonte: Eurostat, base dati ESSPROS, Statìstiche demografiche e Indagine comunitaria sulle forze di lavoro (per il pensionamento 
anticipato per il 1980 sono stati utilizzati i dati dell'IFL per il 1983). 
-72-
Capitolo 3-Tendenze della protezione sociale e del suo finanziamento 
quello di innalzare l'età di pensiona­
mento. 
La struttura 
delle pensioni 
Sfortunatamente, i dati dettagliati re­
lativi alla struttura delle pensioni, in 
termini di importanza delle pensioni 
complementari (secondo pilastro) in 
rapporto alle pensioni di base (primo 
pilastro) e alle prestazioni subordina­
te all'accertamento dello stato di 
bisogno in rapporto alle prestazioni 
corrisposte di diritto, sono disponibi­
li soltanto dal 1988 in poi per la mag­
gior parte dei paesi dell'Unione. In 
primo luogo i dati dimostrano che il 
ricorso alla prova dei mezzi è molto 
limitato, ad eccezione deh'Irlanda, e 
che non è divenuto più frequente ne­
gli anni '80, ad eccezione della 
Spagna, del Portogallo e dei Paesi 
Bassi. In quest'ultimo paese, tutta­
via, gh accertamenti sono poi stati 
allentati tra il 1988 e il 1993 (grafi­
co 19). 
In secondo luogo, si è notata una 
tendenza generale ad una maggiore 
importanza delle pensioni comple­
mentari e la percentuale delle stesse 
suh" importo totale delle pensioni pa­
gate è aumentato nella maggior parte 
degh Stati membri negh anni '80 ed 
ha superato il 30% del totale nei Paesi 
Bassi, nel 1988, dove però è rimasto 
fermo a questo livello per i cinque 
anni successivi, mentre ha superato il 
25% nel Regno Unito (grafico 20). Si 
è notata anche una certa tendenza alla 
diffusione di pensioni provenienti da 
piani volontari piuttosto che da quelli 
obbligatori. 
Malattia 
La spesa per l'insieme delle presta­
zioni di assistenza sanitaria e di assi-21 - Spesa per le indennità di malattia per residente in 
rapporto al PIL pro capite, 1980,1990 é 1993 \. 
% PIL pro capite 
', D1980 rMò.^' 
• 1*90. " ' 
B DK D GR 
D «selude I nuovi Lander 
;22 iv^pesa perle indennità di invalidità per persona i 
> iS vs^dì 15-64 anni in rapporto al PIL pro capite, Ì$80tV^p£ 
- :„ y 1990 e 1993 w ;i^ \ ';; -, ; >^; ;;v: T 
- 12* ^ WL pro capile ; '" 
Mm 
"*/jB DK D--GRÎÈ ;f IRL I L NL>VUK%12^ 
' Include infortuni e malattie professional; O esclude I nuovi Lander 
-73-
inzmdella protezione sociale e del suo finanziamento »*$%*'%& IlìÉlil 
-*«,,£ Tabella 5 — Scomposizione della spesa per invalidità, 
inabilità, Infortuni e malattie professionali 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Regno Unito 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 Prestazioni Popolazione Spesa per 
(%PIL) 15-64 persona 
(% totale) (% PIL pro 
capite) 
3.4 
2.9 
2.9 
2.5 
2.8 
3.0 
3.4 
3.1 
3.3 
3.5 
0.9 
1.8 
1.5 
1.8 
2.0 
2.3 
22 
22 
22 
1.3 
1.4 
1.5 
1.9 
2.1 
2.2 
4.3 
3.3 
3.5 
7.0 
7.0 
7.2 
1.8 
2.2 
2.4 
2.0 
2.6 
3.1 
2.1 
2.2 
2.4 65.6 
67.0 
66.4 
64.7 
67.4 
67.5 
66.3 
69.5 
68.6 
68.5 
64.0 
66.9 
67.4 
63J 
66.9 
67.9 
63.7 
65.9 
65.5 
58.9 
61.5 
62.9 
64.6 
68.6 
68.8 
67.6 
69.2 
68.3 
66.2 
68.9 
68.6 
63.1 
66.2 
67.2 
64.1 
65.3 
64.9 
64.5 
67.3 
67.1 5.2 
4.3 
4.3 
3.9 
4.1 
4.5 
5.1 
4.5 
4.8 
5.1 
1.4 
2.7 
2.3 
2.9 
3.0 
3.4 
3.5 
3.3 
3.4 
2.2 
2.3 
2.4 
2.9 
3.1 
3.2 
6.4 
4.7 
5.1 
10.6 
10.2 
10.5 
2.9 
3.3 
3.5 
3.1 
4.0 
4.8 
4.2 
4.0 
4.4 
Nota: D 1993* Include I nuovi Lender. 
Fonte: Eurostat, base dati ESSPROS e Statìstiche demografiche curazione contro le malattie è salita 
nell'intera Unione, passando dal 6% 
del PIL nel 1980 al 6,5% nel 1993 
(poiché i beneficiari potenziah in 
questo caso sono tutte le persone re­
sidenti neh'Unione, anche la spesa 
media per persona in rapporto al PIL 
pro capite è venuta aumentando) e 
quasi tutti gh aumenti si sono verifi­
cati all'inizio degh anni '90. Dato che 
la crescita della popolazione è stata 
relativamente modesto, la maggior 
parte degli aumenti riflettono 
un'espansione della spesa per perso­
na (grafico 21), anche se in conside­
razione delle grandi sollecitazioni 
imposte sui servizi dai più anziani, 
l'aumento riflette parzialmente an­
che il cambiamento della struttura 
per età della popolazione e il numero 
crescente di persone longeve. È tut­
tavia difficile individuare gh effetti 
di quest'ultimo fenomeno e valutar­
ne l'importanza rispetto ad altri fat­
tori, quali l'aumento del hvello del 
reddito reale, il progresso tecnico e 
l'esperienza acquisita nei trattamenti 
medici, che potrebbero addirittura 
avere avuto una "maggiore importan­
za. 
Tuttavia, nell'ultimo decennio la 
spesa non è aumentata in tutta 
l'Unione. In Danimarca, Germania e 
Irlanda essa si è rivelata inferiore in 
rapporto al PIL nel 1993 rispetto al 
1980, anche se, prescindendo dal­
l'Itaha, in tutti i paesi, ivi compresi i 
tre citati, essa è aumentata tra il 1990 
e il 1993. L'aumento in questo perio­
do è stato in generale sensibile in 
Grecia e in Portogallo, paesi in cui i 
servizi sanitari nazionah erano in 
fase di sviluppo (cfr. capitolo 5 per 
un'anahsi della spesa per la sanità, 
sia pubbhca che privata). 
-74 
Capitolo 3- Tendenze della protezione sociale e del suo finanziamento 
Invalidità, inabilità e 
infortuni professionali 
Tra il 1980 e il 1993 la spesa per le 
prestazioni di invalidità (comprese 
l'inabihtà e gh infortuni professiona­
li) è salita da una media del 2% del 
PIL nell'Unione a quasi il 2,5% 
(tabella 5). In questo caso, però, 
l'aumento è stato meno generale. 
In Belgio, Germania, Francia e 
Lussemburgo, la spesa nel 1993 era 
inferiore o simile a quella del 1980. 
In rapporto alla popolazione poten­
zialmente beneficiaria delle presta­
zioni (in questo caso le persone in età 
lavorativa, considerata a questi fini 
nell'intervallo 15-64 anni), l'impor­
to medio pagato in rapporto al PIL 
pro capite è aumentato solo di poco 
tra il 1980 e il 1993 ed è invece 
diminuito nei quattro paesi sopracita­
ti e nei Paesi Bassi (dove le prestazio­
ni medie sono sostanzialmente più 
elevate che in altri paesi deU'Unione, 
e los sono state per lungo tempo 
— grafico 22). 23 Invalidità: struttura delle indennità, 1980 e 1990 
4 An% pensione totale sf 100 
4 80 
0 i i i —-«^ , ^ \ M.K_^ H i o 
B DK D GR *'£ F iRi/ il NL P UK 
F1981; B, DK. GR. UK 1988; E t989; col. sinistra 1980. col. destra 1990; O esclude I nuovi Lander 
In termini di struttura delle prestazio­
ni, negh anni '80 sì è notata una 
tendenza al più frequente ricorso alla 
prova dei mezzi, con la sola eccezio­
ne dell'Irlanda, dove gh accertamenti 
erano già relativamente rigorosi 
nel 1980 e di altri paesi come 
la Danimarca, la Grecia e il Lussem­
burgo, dove invece erano insignifi­
canti o addirittura inesistenti (grafico 
23). Nel 1990, la percentuale di pa­
gamenti soggetti all'accertamento 
dello stato di bisogno era superiore al 
10% solo in Belgio, Spagna e Francia 
(dove era del 25%, cioè il massimo 
deU'Unione), in Irlanda, Itaha e nel 
Regno Unito. 
Dall'altra parte, si è notata solo una 
scarsa tendenza ad una maggiore im­
portanza delle prestazioni comple­
mentari; gli unici paesi dove tali 
prestazioni assumevano un certo ri-Cl|24 - Spesa per la disoccupazione per disoccupato 
•$f>i 5 iscritto al collocaménto in rapporto al PIL pro 
4/: capite, 1980,1990e 1993 . --
*'?-,-120% P'L Pro capite 
90 \ I Collocamento, orientamento professionale, mobilità 
I Disoccupazione n 120 
Col. sinistra 1980, col. centrale 1990, col. destra 1993; D esclude I nuovi Lander 
75 
Tabella 6— Scomposizione della spesa per le Indennità di disoccupazione 
% afe*? 'If-'?;*: 
Indennità di Popolazione 
disoccupazione 15-64 
(%PIL) (% totale) 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Regno Unito 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 2.4 
2.4 
2.6 
3.0 
32 
4.1 
0.9 
1.1 
1.6 
2.0 
0.3 
0.4 
0.5 
2.7 
3.2 
4.8 
1.0 
1.5 
2.0 
1.6 
2.3 
3.0 
0.4 
0.4 
0.5 
0.1 
0.1 
0.2 
1.8 
2.6 
2.9 
0.3 
0.3 
0.8 
1.5 
0.8 
1.6 
1.2 
1.3 
1.9 65.6 
67.0 
66.4 
64.7 
67.4 
67.5 
66.3 
69.5 
68.6 
68.5 
64.0 
66.9 
67.4 
63.1 
66.9 
67.9 
63.7 
65.9 
65.5 
58.9 
61.5 
62.9 
64.6 
68.6 
68.8 
67.6 
69.2 
68.3 
66.2 
68.9 
68.6 
63.1 
66.2 
67.2 
64.1 
65.3 
64.9 
64.5 
67.3 
67.1 Tasso 
di attività 
(%) 
41.3 
41.8 
42.2 
51.1 
55.1 
54.8 
45.3 
48.0 
47.7 
47.6 
35.2 
38.0 
37.5 
35.6 
39.7 
38.3 
43.4 
44.0 
43.8 
36.8 
38.7 
40.4 
39.1 
44.9 
442 
43.7 
50.1 
52.4 
39.3 
44.1 
46.1 
47.4 
49.0 
49.0 
47.9 
49.5 
48.1 
42.6 
45.4 
44.9 Tasso di Spesa 
disoccupazione per persona 
(%) (% PIL per 
persona) 
9.1 
9.7 
12.9 
6.7 
9.4 
12.1 
3.2 
6.2 
7.3 
8.9 
1.1 
3.6 
4.5 
9.6 
15.2 
17.0 
6.2 
10.0 
12.6 
8.1 
16.5 
20.4 
12 
16.4 
19.3 
0.7 
1.1 
1.7 
5.4 
5.4 
5.9 
5.1 
6.3 
72 
5.9 
5.8 
10.4 
5.9 
9.6 . 
12.0 65.3 
59.6 
48.2 
88.0 
61.3 
61.8 
58.7 
36.0 
45.0 
46.8 
64.9 
32.6 
31.1 
79.6 
52.5 
73.7 
38.6 
332 
36.1 
51.9 
35.8 
35.8 
14.6 
5.1 
62 
492 
22.1 
23.4 
83.5 
107.5 
108.5 
132 
9.4 
23.7 
532 
28.8 
32.6 
48.1 
29.8 
34.9 
Nota: 
Fonte: La spesa include anche le prestazioni assistenziali riconosciute ai disoccupati. D 1993* Include I nuovi Lender. 
Eurostat, base dati ESSPROS. I tassi dì attività si riferiscono al totale degli occupati e del disoccupati. I dati sull'occupazione 
provengono dai Conti nazionali, eccetto per Italia, Paesi Bassi e Portogallo per I quali provengono dall'Indagine comunitaria sulle 
forze di lavoro. I tassi di disoccupazione si riferiscono ai disoccupati Iscritti agli uffici di collocamento (Eurostat, base dati SOCI). 
- 76-
i Capitolo 3 - Tendenze della proiezione sociale e del suo finanziamento 
Uevo erano i Paesi Bassi (dove costi­
tuivano U 30% del totale pagato nel 
1990, sebbene meno che dieci anni 
prima), la Germania, la Grecia e la 
Francia (dove in ciascun caso rappre­
sentavano più o meno il 7% del 
totale). 
Indennità di 
disoccupazione 
Gli importi pagati come indennità di 
disoccupazione (assistenza sociale e 
indennità assicurativa) sono cresciuti 
in rapporto al PEL in tutti gU Stati 
membri tra il 1980 e U 1993, partico­
larmente all'inizio degli anni '90 
(tabeUa 6). La spesa per persona di­
soccupata in rapporto al PIL pro ca­
pite è invece diminuita neU'Unione, 
ad eccezione di due Stati membri, i 
Paesi Bassi, dove è aumentata di oltre 
U 100% del PIL pro capite, e del 
PortogaUo, dove pur crescendo note­
volmente è rimasta ad un UveUo rela­
tivamente basso (cfr. riquadro per la 
descrizione del metodo di calcolo). 
La diminuzione è stata particolar­
mente sensibUe nei primi anni '80 e 
nel periodo compreso tra il 1990 e il 
1993, anni in cui l'aumento deUa di­
soccupazione è stato accompagnato 
in molti casi da un aumento del Uvel­
lo medio di prestazione, passato dal 
30% del PIL pro capite neU'Unione 
nel suo insieme, al 35% (grafico 23). 
Quest'ultimo aumento riflette in par­
te le conseguenze del fortissimo au­
mento deUa disoccupazione. Dato 
che questo fenomeno era associato a 
un considerevole aumento del nume­
ro di nuovi iscritti nei registri di di­
soccupazione suscettibiU di essere 
ammesse a beneficiare di prestazioni 
più elevate di coloro che vi erano 
iscritti già da qualche tempo (poiché 
le prestazioni tendono a diminuire 
con l'aumentare del periodo di disoc­
cupazione), è probabile che sia au­mentato l'importo medio corrisposto 
ad ogni persona. Al tempo stesso, 
anche un numero crescente di giova 
ni beneficiari di prestazioni relativa­
mente basse si è aggiunto ai registi"» 
di disoccupazione. Con il rallenta 
mento del ritmo di crescita della di­
soccupazione, è possibile che le 
indennità medie di disoccupazione 
diminuiscano ancora una volta, come 
negUanni '80. 
In termini di UveUo medio delle pre­
stazioni, questo variava in modo si­
gnificativo tra gU Stati membri, da 
oltre il 100% dei Paesi Bassi nel 
1993, a meno del 24% in Portogallo 
e al solo 6% in Itaha, anche se in 
questo paese i disoccupati ricevono 
un'integrazione del reddito sotto 
altra forma. 
In generale, le differenze dei li veli i 
medi non sono strettamente legate 
aUe variazioni del PEL pro capite. In Lussemburgo, che ha U più elevato 
PIL pro capite neU'Unione, l'inden­
nità media di disoccupazione, come 
definita nel presente rapporto, era in­
feriore al 30% del PIL pro capite, al 
di sotto di queUa deUa Grecia, e in 
Francia, il paese al secondo posto per 
PIL pro capite, era solo del 36%, 
praticamente come in Irlanda. Ben 
diversa la situazione deUa Spagna, 
uno degli Stati membri più poveri, in 
cui l'indennità media di disoccupa­
zione nel 1993 era pari al 74% del 
PIL pro capite (cfr. capitolo 4 per 
un'analisi dettagUata deUe indennità 
dì disoccupazione). 
Struttura delle indennità 
di disoccupazione 
l^a forma in cui sono pagate le inden­
nità di disoccupazione è molto diver­
sa nei vari Stati membri. In quattro di 
essi — Belgio, Danimarca, ItaUa e 
25 Disoccupazione; struttura delle indennità» 1980 e 
1992 
100 
801 
60 % pensione totale 
iWïK 
20 1- j • Indennità di base • Una tantum • Soggetta alla prova del mezzi 100 
wm 
160::;; 
40 
20 
DK 1984; E,#1961. GR 1991; co! sinistra 1980 col. destra 1992; D esclude I nuovi Lander 
77-
Capitolo 3- Tendenze della protezione sociale e del suo finanziamento 
Tabella 7 — Scomposizione della spesa per 
gli assegni familiari 
Assegni Figli 
familiari (% popola­
i/o PIL) zione totale) 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Regno Unito 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 2.8 
2.1 
1.9 
2.8 
3.0 
3.3 
2.6 
1.9 
1.8 
2.2 
0.2 
0.1 
0.1 
0.5 
0.2 
0.2 
2.6 
2.2 
2.4 
1.7 
2.0 
22 
\2 
1.0 
0.8 
2.2 
2.0 
2.7 
2.6 
1.7 
1.6 
0.8 
0.8 
0.8 
2.3 
2.1 
2.6 
2.1 
1.7 
1.8 Spesa per 
persona 
(% PIL 
pro capite) 
25.0 
21.9 
21.8 
25.6 
21.3 
20.9 
19.9 
16.2 
17.0 
17.4 
22.8 
23.8 
22.3 
31.1 
24.7 
22.6 
27.3 
24.5 
23.8 
30.4 
29.0 
27.5 
27.3 
16.5 
15.4 
23.4 
20.6 
21.2 
25.9 
20.8 
20.7 
25.8 
20.4 
18.6 
22.7 
20.2 
20.6 
25.3 
21.2 
20.6 11.4 
9.7 
8.5 
10.8 
14.0 
15.7 
12.8 
11.6 
10.8 
12.4 
0.9 
0.5 
0.4 
1.6 
0.6 
1.0 
9.4 
9.1 
10.0 
5.0 
6.9 
7.8 
4.5 
4.8 
4.2 
9.5 
9.9 
12.6 
10.0 
8.2 
7.5 
3.1 
4.0 
4.2 
10.2 
10.3 
12.8 
8.5 
7.9 
8.6 
Nota: I figli sono definiti come coloro al di sotto del limite d'età per il diritto all'assegno. 
Germania 1993* include i nuovi Lander. 
Fonte: Eurostat, base dati ESSPROS e Statistiche demografiche Lussemburgo — l'indennità tende ad 
essere rapportata aUa retribuzione 
durante l'attività lavorativa e a non 
dipendere quindi dal reddito corrente 
o dai risparmi accumulati, mentre in 
altri Stati la concessione deU'inden­
nità di disoccupazione è subordinata 
aU'accertamento deUo stato di biso­
gno. In Irlanda e nel Regno Unito, 
oltre U 60% deUe indennità di disoc­
cupazione erano concesse dietro pro­
va dei mezzi nel 1992, in entrambi i 
casi molto più che 12 anni prima 
(grafico 25). Nei Paesi Bassi, circa il 
45% dei pagamenti erano soggetti 
aU'accertamento, in Germania circa 
U 30% e in Spagna il 25%, in tutti e 
tre i casi una proporzione nettamente 
superiore a queUa del 1980. Tra i 
paesi in cui la prova dei mezzi è parte 
del sistema, solo la Grecia e il 
PortogaUo ne hanno visto diminuire 
rimportanza in questo periodo, ne 1 
secondo caso a seguito deU'abbando­
no deUa prova dei mezzi per tutti i tipi 
di prestazione. 
Assegni familiari 
GU assegni famiUari sono l'unica 
grande funzione" òhe ha subito una 
riduzione di spesa in rapporto al PIL 
dal 1980 in poi, pur con un'inversio­
ne di tendenza tra il 1990 e il 1993. 
Questa tendenza si è riscontrata neUa 
maggioranza degli Stati membri 
(tabeUa7). 
La spesa per ciascun figUo (qui defi­
nito nel senso di avere diritto aUa 
prestazione) è tuttavia rimasta glo­
balmente immutata in rapporto al 
PIL pro capite neU'Unione in questo 
periodo (intorno all'8,5%) in conse­
guenza deUa diminuzione del nume­
ro di bambini rispetto al totale deUa 
popolazione (grafico 26). Tuttavia, 
neUa maggior parte degU Stati mem­
bri (8 su 12), come pure neU'Unione 
nel suo insieme, gU assegni familiari 
78 
: Capitolo 3 - Tendenze delta protezione sociale e del suo finanziamento 
medi sono aumentati tra il 1990 e il 
1993.P11 
Marcate differenze si rilevano a 
UveUo di importo medio deUa presta­
zione per figUo che, nel 1993, variava 
dal 15,5% del PIL pro capite in 
Danimarca e Lussemburgo e da circa 
il 13% in Germania e nel Regno 
Unito all' 1% o meno in Spagna e in 
Grecia. 
Come nel caso deUe indennità di di­
soccupazione, nel corso degU anni 
'80 si è diffuso U ricorso aUa prova 
dei mezzi per determinare il Uvello 
degU assegni familiari. L'unico pae­
se dove questo è diminuito è stata la 
Danimarca, sebbene in Belgio e in 
Grecia tale sistema sia rimasto 
ampiamente inutilizzato (grafi­
co 27). In Spagna, Regno Unito e 
Irlanda, l'aumento del ricorso alla 
prova dei mezzi è stato invece consi­
derevole e negU ultimi due paesi cir­
ca U 40% deUa spesa per gU assegni 
familiari è stata subordinata al­
l'accertamento deUo stato di bisogno 
(e con gran parte dei trasferimenti 
destinati ai disoccupati). 
Indennità di maternità 
La spesa per le indennità di materni­
tà, che è molto modesta in rapporto 
al PIL, è diminuita leggermente nel 
periodo 1980-1993. Ciò è avvenuto 
nel periodo in cui il numero deUe 
nascite in rapporto aUa popolazione 
totale è diminuito (particolarmente in 
Grecia, Spagna, Irlanda e PortogaUo) 
oppure è rimasto stabUe, come neUa 
maggior parte degU Stati membri. In 
Danimarca e in Lussemburgo, tutta­
via, si è assistito durante lo stesso 
periodo ad un aumento del tasso di 
nataUtà. 
La spesa media per nato è aumentata 
solo marginalmente, in particolare 26 Spesa per gli assegni familiari per figlio41 in 
rapporto al PIL pro capite, 1980,1990 e 1993 
.% PIL pro capile 16 r . 
e ok o GR e F IRL IL NL P UK Eia 
O esclude i nuovi Ladder 
27 Famiglia: struttura degli assegni, 1980 e 1990 
% pensione totale ÌIIÓÓ;: 
Col. sinistra 1960, col. destra 1990; D esclude 1 nuovi Lander 
- 79 
Capitolo 3 -Tendenze della protezione sociale e del suo finanziamento 
28 Spesa per le indennità di maternità per nato vivo 
in rapporto al PIL pro capifc., 1980, 1990 e 1993 
- % PIL pro capite 
50 r KI501 
B DK 0 GR E F IRL ; L NL P UK E12 
0 esclude i nuovi Lender tra il 1990 e U 1993 (grafico 28). In 
tutti gU Stati membri, ad eccezione 
deUa Germania e deUa Francia, l'in­
dennità media corrisposta era supe­
riore nel 1993 a 13 anni prima. In 
Danimarca, l'indennità è raddoppiata 
neUo stesso periodo e nel 1993, anno 
in cui corrispondeva al 42% del PEL 
pro capite, era di gran lunga la più 
elevata deU'Unione, e neUo stesso 
periodo il numero dei nati vivi è au­
mentato considerevolmente. 
L'aumento deUe prestazioni medie in 
molti Stati membri, non è stato 
necessariamente il risultato della 
maggiore generosità deUe indennità 
di maternità. Data la sensibile cresci­
ta deUa partecipazione deUe donne 
aUa forza lavoro in questo periodo, 
esso riflette in parte un aumento deUa 
proporzione di nascite da madri lavo­
ratrici che hanno diritto aUa presta­
zione. 
29 . , Finanziamento della spesa per la protezione 
: .' sociale per fonte di entrata, 1980,1990 e 1993 .il*. 
' % PIL 
50 r . 
Q Altre entrate 
•Tassazione generale 
• Persona protetta 
• Datore di lavoro A 40 v 
D esclude I nuovi Lander; col. sinistra 1960. col.'centrale 1990, col. destra 1993 Cambiamenti 
nella struttura 
dei finanziamenti 
L'importanza relativa deUe varie 
fonti di finanziamento dei siste­
mi di protezione sociale è un punto 
su cui gU Stati membri divergono 
altrettanto quanto suUa composizio­
ne deUa spesa. Nel 1993, mentre la 
maggior parte degU Stati deU'Unione 
finanziavano i propri sistemi soprat­
tutto attraverso i contributi sociaU, in 
tre paesi, cioè la Danimarca e in par­
ticolare l'Irlanda e il Regno Unito, 
l'imposizione fiscale generale costi­
tuiva la fonte primaria di finanzia­
mento (grafico 29). 
Tra il 1980 e U 1993 si è diffusa però 
la tendenza a ricorrere in misura 
maggiore alla tassazione generale 
piuttosto che ai contributi e ciò è stato 
particolarmente vero dopo il 1990. 
-80-
io finanziamento 
NeU'insieme deU'Unione, la percen­
tuale di finanziamento derivante dal­
l'imposizione fiscale è passata dal 
27,5% al 29,5%, con una diminuzio­
ne solo nel caso del Belgio e dei Paesi 
Bassi. 
NeU'ambito dei contributi, si è ri­
scontrato uno spostamento paraUelo 
dai preUevi sui datori di lavoro a 
quelli sui dipendenti, con la motiva­
zione fondamentale di diminuire il 
costo del lavoro in un momento di 
elevata disoccupazione. In media, 
pertanto, la percentuale dei contributi 
a carico dei datori di lavoro nel-
TUnione è diminuita dal 67,5% del 
1980 al 63,5% del 1990, per poi scen­
dere al di sotto del 62% nel 1993. 
Questa diminuzione è stata comune 
alla maggior parte degU Stati mem­
bri, con l'unica eccezione del 
PortogaUo, dove i contributi a carico 
dei datori di lavoro sono aumentati 
considerevolmente fra U 1990 e il 
1993, passando dal 68% a quasi il 
75% del totale. 
n risultato di queste osculazioni nel­
l'importanza relativa deUe varie fonti 
di finanziamento è stata la leggera 
diminuzione dei contributi dei datori 
di lavoro in rapporto al PIL dopo il 
1980. In rapporto al costo del lavoro, 
tuttavia, essi hanno teso ad aumenta­
re, riflettendo la diminuzione del co­
sto del lavoro in rapporto al PIL 
(grafico 30). Solo nei Paesi Bassi, i 
contributi a carico dei datori di lavo­
ro, in relazione al costo totale del 
lavoro, erano significativamente più 
bassi nel 1993 che nel 1980, sebbene 
ciò rifletta in larga parte un cambia­
mento neUa classificazione (i contri­
buti dei datori di lavoro sono stati 
ridotti e quelli dei dipendenti aumen­
tati, ma contemporanemante i salari 
lordi, per compensare, sono stati au­
mentati). In PortogaUo e in Belgio 
(nel primo nonostante il loro aumen­
to in rapportp ai contributi dei dipen-Tabella 8—Scomposizione della spesa per 
,' ;.?^fS€ÌeWpfejîfà dljmâterhità ;^;* 
indennità di Numero Spesa per 
maternità di nascite persona 
(% PIL) (% popola- (% PIL pro 
zione totale) capite) 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Regno Unito 
Portogallo 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 02 
02 
02 
0.3 
0.5 
0.5 
0.3 
02 
02 
02 
0.1 
0.1 
0.1 
02 
02 
02 
0.5 
0.4 
0.4 
0.6 
0.4 
0.4 
0.1 
0.1 
0.1 
0.3 
0.3 
0.4 
0.1 
0.1 
02 
0.1 
0.1 
0.1 
0.3 
02 
0.3 
0.3 
0.2 
0.3 1.3 
1.2 
1.2 
1.1 
1.2 
- 1.3 
1.0 
1.2 
1.1 
1.0 
1.5 
1.0 
1.0 
1.5 
1.0 
1.0 
1.5 
1.3 
1.2 
2.2 
1.5 
1.4 
1.1 
— 1.0 
0.9 
1.1 
1.3 
1.3 
1.3 
1.3 
1.3 
1.6 
1.2 
1.2 
1.3 
1.4 
1.3 
1.3 
1.2 
1.1 12.5 
12.4 
19.4 
22.9 
42.7 
42.4 
26.0 
18.1 
19.4 
21.7 
5.9 
8.8 
8.5 
16.2 
18.0 
21.3 
32.9 
30.0 
32.5 
27.4 
26.1 
31.1 
10.9 
10.3 
11.9 
28.1 
24.8 
26.0 
8.4 
9.3 
13.7 
8.5 
11.1 
12.6 
23.6 
14.8 
24.7 
21.9 
18.8 
22.6 
Nota: Germania 1993* include I nuovi Lander. 
Fonte: Eurostat, base dati ESSPROS e Statistiche demografiche 
81 
Capitolo 3 - Tendenze della protezione sociale e del suo finanziamento] 
30 Contributi dei datori di lavoro e delle persone 
protette in rapporto ai costi del lavoro, 1980,1990 e 
1993 
% costi del lavoro denti), i contributi a carico dei datori 
di lavoro sono diminuiti tra U U 1980 
ed U 1993. 
Contemporaneamente, i contributi a 
carico dei dipendenti hanno registra­
to un incremento ancora più impor­
tante in rapporto al costo del lavoro, 
aumentando dal 10,5% al 14% tra U 
1980 ed U 1993. 
DK IRL 
0 esclude ) nuovi Under;COL sinistra 198Q.cot,eentrate1990,«ot. destra 1903 ' 
Finanziamento e spesa 
NeUa maggior parte degli Stati membri* le entrate complessive |wr>2! 
nnanziamento dei sistemi di protezione sociale nel 1993 superava la spesa 
totale, ivi compresi sia i costi di gestione che le indennità et sèïvizipresi 
E* questo in particolare il caso dei paesi con sistemi pensionìstici^S>f 
capitaUzzazione, come î Paesi Bassi e il Regno Unito, in oui leentrfcte i; 
vengono stabiUte in rapporto agUimpegni futuri piuttosto die aUe necessità |, s 
di spesa attuaU. Nel primo pertanto le entrate nel 1993 erano quasi U 14% ^; > 
più elevate deUa spesa e nel secondo il 10%. Nel 1990, la differenzaera *\ ,' 
pari al 15% e al 21 %, rispettivamente. Anche in un certo numero di altri t? ; 
paesi, in cui U sistema non è a capitalizzazione, le entrate erano tuttavia^* 
molto più elevate deUe spese, riflettendo» in parte, la costituzione di riserve ? ; 
intese a coprire le prestazioni jpensionìstiche future, <- y ;.;>r-" 
* ' , " Vv - K ' 
Le entrate tendono inoltre a superare la spesa quando i governi costituisco-;#v 
no riserve per far fronte a situazioni congiunturaU, che in generai riducono ^ 
nei periodi recessióne quando diminuisce il gettito di contributi e imposte, jjf 
È tuttavia relativamente raro che la protezione sociale sia in deficit; Nel ì* ; 
1993, nel cuore deUa recente recessione, soltanto tre Stati membri* 4a y^ 
Francia, U PortogaUo e in minima misura l'Irlanda, presentavano lina |^;, 
posizione deficitaria, mentre la Danimarca e il Lussemburgo dispouev&ntfp| : 
di eccedenze di entità quasi pari a quelle dei Paesi Bassi e del Regno Unito; £&»> 
Nel 1990, soltanto l'Irlanda era in deficit, peraltro di modestissima entità. H*?* 
82 
Capitolo 4 - Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
Capitolo 4 Indennità di disoccupazione e 
incentivi alla ricerca di lavoro 
Il persistere di elevati UveUi di disoc­
cupazione negh anni '80 neUa mag­
gior parte deU'Unione europea, e U 
loro significativo aumento in quasi tut­
ti gU Stati membri nel periodo di reces­
sione economica aU'inizio degU anni 
'90, hanno attirato l'attenzione sia sul­
le cause principaU che suUe conse­
guenze economiche e sociah di questo 
fenomeno. I vari provvedimenti posti 
in atto sono stati quindi finalizzati, da 
un lato, a mettere a punto risposte effi­
caci ai fattori aU'origine del problema 
e, daU'altro, ad aUeviame gU effetti 
negativi suUa popolazione. Da entram­
bi i punti di vista, i sistemi di protezione 
sociale sono stati oggetto di un esame 
più severo. Non solo questi sono stati 
sottoposti ad una crescente pressione 
finanziaria e amministrativa dal­
l'aumento considerevole del numero 
di assistiti, ma sono anche stati iden­
tificati come una deUe ragioni fon­
damentali dell'elevato tasso di 
disoccupazione. 
Si è quindi da più parti sostenuto che la 
generosità dei sistemi di indennità di di-
soccupazioneedi garanzia delreddito nei 
paesi deU'Unione ha fornito un'alterna­
tiva molto aUettante aU' occupazione 
stessa, particolarmente in relazione aUe 
attivitàmenoremunerate,ehafornitoben 
scarsi incentivi ai disoccupati a cercare 
un posto di lavoro. La disponibilità finan­
ziaria ha quindi, secondo questo punto di 
vista, teso a deprimere l'offerta effettiva 
di lavoro, non necessariamente nel senso 
di ridurre la forza lavoro, ma nel senso di 
dirninuire U numero di disoccupati real­
mente aUa ricerca di lavoro. Secondo la stessa opinione, essi avrebbero poten­
zialmente ridotto la domanda di lavoro, 
istituendo di fatto un limite minimo aUe 
retribuzioni e quindi impedendocheque-
ste scendano ai livelli ai quali diviene 
economicamente conveniente per i dato­
ri di lavoro assumere personale non qua­
lificato. In altri termini, si sostiene che i 
UveUi delle indennità di disoccupazione 
in molti Stati membri sono superiori ai 
livelh salariaU che le imprese possono 
permettersi di pagare a dipendenti che 
possono contribuire solo modestamente 
alla creazione di valore aggiunto, che è 
risultato neUa creazione di un numero 
modestissimo di posti di lavoro per que­
sta categoria di persone. 
Pochi sono coloro che affermerebbe­
ro seriamente che il funzionamento 
dei sistemi di protezione sociale e U 
UveUo deUe indennità costituiscono 
la causa fondamentale, o almeno una 
deUe più importanti, dell'attuale ele­
vato Uvello di disoccupazione nel­
l'Unione, che si riconosce dipendere 
in ampia misura da fattori di tipo 
macroeconomico e strutturale. Ciò 
nondimeno, è possibUe che questi 
fattori abbiano contribuito al proble­
ma e ne abbiano resa più difficUe la 
soluzione, impedendo aUe retribu­
zioni di scendere ad un UveUo abba­
stanza basso da stimolare la richiesta 
di lavoratori scarsamente quaUficati. 
Il fatto che una preoccupazione cre­
scente sia stata quella di stimolare la 
creazione di posti di lavoro ai gradini 
più bassi della scala retributiva, prin­
cipalmente riducendo il costo del­l'occupazione dei giovani o dei lavo­
ratori relativamente poco quaUficati, 
che costituiscono un'ampia percen­
tuale dei disoccupati, ha fornito ai 
governi nuove ragioni per rivalutare 
U rapporto tra le retribuzioni e le in­
dennità di disoccupazione. 
Il compito che si presenta ai governi 
deU'Unione consiste nel trovare un 
equiUbrio tra due preoccupazioni in 
conflitto tra di loro, e cioè, da un lato, 
di spendere troppo e, daU'altro, di 
non spendere abbastanza. GU obietti­
vi rigurado la prima preoccupazione 
sono di: 
- contenere la crescita deUa spesa 
per la protezione sociale e ripor­
tarla nei timiti deUa capacità fi­
nanziaria deU'economia; 
- mantenere incentivi adeguati per 
far sì che i disoccupati cerchino 
un posto di lavoro; 
- prevenire ogni forma di abuso, il 
che è importante non solo per 
contenere la spesa, ma anche per 
conservare la volontà deUa so­
cietà di finanziare la spesa pub­
bhca destinata al mantenimento 
del reddito. 
Dall'altro pùnto di vista, gli obiettivi 
sono di: 
- assicurare che chi non è in grado 
di trovare un lavoro disponga di 
un livello di reddito adeguato ed 
accettabile, che gli consenta di. 
83 
Capitolo 4 *- Indennità di disoccupazione e Incentivi alla rlœrcadijavorpm &i« <êt>k &<•>& " 
mantenere se stesso e i famiUari 
a carico; 
- lasciare ai disoccupati tempo 
sufficiente per cercare un posto 
di lavoro adatto aUe loro capaci­
tà e conoscenze specifiche, che è 
importante per garantire un effi­
cace funzionamento del mercato 
del lavoro e l'efficienza com­
plessiva del sistema economico; 
- fornire accesso a servizi efficaci 
di sostegno e di orientamento a 
chi è alla ricerca di un posto di 
lavoro, attraverso la messa a 
punto di agenzie di coUocamento 
efficienti, sia private che pubbli-
che; 
- migtiorare l'idoneità al lavoro 
dei disoccupati e incentivare i 
datori di lavoro ad assumerti, 
faciUtando loro l'accesso aUa 
formazione professionale e alle 
altre misure attive del mercato 
del lavoro. 
Il presente capitolo intende occuparsi 
deUe misure a tutela del reddito dei 
disoccupati neU'Unione e, in modo 
specifico, U rapporto tra l'indennità 
di disoccupazione e le prestazioni 
assistenziaU, da un lato, e il reddito 
da lavoro, daU'altro — in termini più 
tecnici, U tasso di sostituzione. In 
questo senso, U capitolo si concentra 
sia sugU incentivi potenziati per chi è 
occupato a smettere di lavorare ed 
essere assistito daUo Stato, che, sul 
fronte opposto, sui disincentivi po­
tenziati per chi è disoccupato oppure 
inattivo a cercare lavoro. Poiché la 
preoccupazione poUtica fondamen­
tale riguarda coloro ai UvelU retribu­
tivi più bassi, l'anatisi si concentra su 
questa categoria di persone, senza 
peraltro trascurare il rapporto tra le 
prestazioni sodati e le retribuzioni 
per chi si trova ai UveUi più alti della 
scala dei redditi. Metodologia 
L'anaUsi si basa sui risultati di un 
modeUo di simulazione del siste­
ma fiscale e di protezione sociale in 
ciascuno degti Stati membri, messo a 
punto per conto deUa Commissione 
europea daU'Ufficio centrale di pro­
grammazione dei Paesi Bassi. Il mo­
dello è destinato a consentire il 
calcolo degU importi da versare ai 
disoccupati con determinate caratte­
ristiche, relative al UveUo di retribu­
zione precedente, l'età, i precedenti 
professionati e il numero di famiUari 
a carico, in rapporto al reddito dispo­
nibile se avessero un lavoro. Questo 
metodo consente anche di tener conto 
di altri fattori, quaU le indennità di 
alloggio o l'assistenza sociale. A par­
te i costi di alloggio, il metodo non 
tiene conto però di nessun altro van­
taggio fiscale o di altre prestazioni, in 
denaro o in natura, specifiche a circo­
stanze individuati, come è U caso 
deUe deduzioni per le spese profes­
sionati o per le spese mediche, quafi 
gli onorari per le ricette mediche 
(vedi riquadro). 
Per quanto questi tipi di calcolo siano 
utili nel far luce sulla portata dei tra­
sferimenti di reddito ai disoccupati, 
si deve sottotineare che in realtà for­
niscono informazioni solo su una 
parte del fenomeno. Infatti, pur indi­
cando gU importi teorici pagabiU in 
casi ipotetici, per la loro stessa natura 
non possono indicare quanto i disoc­
cupati ricevono neUa realtà. L'unico 
modo per scoprirlo consiste nel-
l'effettuare un'indagine sui disoccu­
pati stessi, come viene fatto, ad 
esempio, neU'ambito deUa nuova in­
dagine sulle famiglie (Household 
Panel Survey) avviata da Eurostat per 
analizzare il reddito, le condizioni 
di vita e altri aspetti relativi alla 
situazione dei nuclei famiUari nel­
l'Unione. Le differenze tra i pagamenti teorici 
e quelti effettivi appariranno in parti­
colare nei casi in cui le prestazioni 
variano a seconda deUe circostanze 
individuati e sono soggette a regola­
menti vari che limitano il diritto aUe 
prestazioni, oppure sono subordinate 
aU'accertamento deUo stato di biso­
gno. In particolare, si riscontra una 
tendenza, comune a molti Stati mem­
bri, a seguito del persistere di tassi 
elevati di disoccupazione, a rendere 
più rigida l'appUcazione deUe norme 
che consentono di fruire deUe presta­
zioni durante ti periodo in cui si è 
disoccupati (nel senso che gU interes­
sati devono essere aU'effettiva ricer­
ca di lavoro e accettare lavori 
adequati quando vengono loro offer­
ti). Le modalità di applicazione di tati 
regolamenti nei diversi Stati membri 
sono difficili da giudicare in base alla 
loro semphce lettura e possono esse­
re effettivamente valutati soltanto 
attraverso l'esame di casi reati. 
Questo aspetto deve essere tenuto in 
mente in tutta l'analisi, data la sua 
importanza nel qualificare i risultati 
ottenuti, in particolare quando si trat­
ta di confronti tra Stati membri che 
potrebbero avere-regolamenti analo­
ghi riguardo al diritto aUe prestazioni 
ma in cui l'appUcazione è poi molto 
diversa. 
Si deve poi tener presente che U fatto 
che entrambi il modeUo e Panatisi si 
riferiscono ad un determinato mo­
mento, cioè al lugUo 1993 e, sebbene 
i risultati dovrebbero essere in Unea 
di massima vatidi anche per periodi 
di tempo successivi, in particolare ai 
fini di un confronto tra paesi, non si 
può dimenticare che da aUora sono 
state apportate modifiche aUe aliquo­
te contributive ed aUe indennità di 
disoccupazione in vari Stati membri 
che potrebbero alterare i risultati. 
Inoltre, U modeUo si limita ai 12 Stati 
membri dell'Unione, cioè alla 
84 
s ^v ç, ^ -i ^ûïtfh Capitolo 4 - Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
I dati e il metodo utilizzati 
L'anaUsi del presente capitolo si basa sostanzialmente su un modeUo del sistema fiscale e 
di protezione sociale elaborato daU'Ufficio centrale di programmazione deU'Aia per la 
Commisisone europea. Esso permette dì effettuare una stima dei contributi sodati e deUe 
imposte dovute da un singolo, da una coppia coniugata e da una coppia cou due figli a vari 
Uveiti di reddito lordo. Permette inoltre di stimare l'indennità di disoccupazione o l'assistenza 
sociale alla quale hanno diritto queste persone tenendo conto della loro età, dei precedenti 
professionali e deUa durata deUa disoccupazione. I nuovi Stati membri non sono compresi nel 
modeUo e non figurano pertanto neU'anaUsi. Sono invece compresi tre stati americani e i 
risultati per New York sono stati utilizzati neU'analisi come rappresentivi degti USA, anche se 
occorre tenere presente che le imposte e le prestazioni variano alquanto tra gli stati, cosi come 
i tassi di sostituzione. Per l'Italia, in cui l'assistenza sociale (a differenza deU'assìcurazione 
sociale) è organizzata su base regionale e varia da una regione all'altra del paese in termini di 
importi e di condizioni di pagamento, le stime relative alle persone non aventi diritto* aUe 
prestazioni di assicurazione sociale (o ti cui diritto è scaduto) si riferiscono aUa Liguria, una 
regione con il PIL al di sotto della media deU'Italia settentrionale e con un tasso di disoccupa­
zione superiore aUa media, ma dotata di un regime di assistenza sociale ben sviluppato.'Come 
tale, può risultare indicativa di altre parti dell' Itatia del Nord ma anche differire sensibilmente 
daUa situazione nel Sud del paese. Per la Spagna, in cui l'assistenza è anche organizzata 
regionalmente, le stime si ri feriscono all'Aragona, una regione dal PIL pro capite superiore alla . 
media e dalla disoccupazione inferiore aUa media. . >>. \;^ ;</ „-4*:*;^ 
I calcoli comprendono gli effetti deUe indennità d'alloggio sul tasso di sostituzione presumendo 
che l'individuo in questione paghi un canone d'affitto medio (per quanto le stime di quella cijte :-
può essere la media siano molto ar^rossimative per mancanza ^sd^.affidab^.^Jf2u^^& .-
sostituzione viene pertanto definito come reddito disponibUe in una situazione dldisoccupaf / 
zione rispetto al reddito disponibUe da attività lavorativa, ivi comprese le ìndamitàd'alloggio ì 
quale parte del reddito disponibUe che viene definito sottraendone spese 'pei: rÉllò^ò^per/ 
" ulteriori particolari, cfr. la sezione sulle spese per PaMog^o).'^triìcos^ 
l'assistenza dei figli, le spese del trasporto al e dal lavoro (a ws^'é^\^^m^^é^ \ 
sostenute quando alla ricerca di un lavoro) o le spese professionali, notr sono compresi nei 3 
calceli, sia per via deUe difficoltà di stima cheperleampiedifferenzetramdivW^ , 
altrimenti analoghe, sebbene in taluni casi questi abbiano effetti notevoli sui tassi di sostituzione 
, (quando per esempio le donne devono pagare qualcuno che si prenda cura dei figli per poter 
accettare un lavoro). 
La retribuzione media lorda di un operaio deU'industria, stimata daU'OCSE, è stata assunta a. 
elemento di comparazione dei tassi nei vari Stati membri, nonché per accertare come questi '". 
ultimi cambiano con ti variare del reddito e deUe circostanze familiari. Anche se per il calccfc^.' 
<deUa media sarebbe stato possibUe valersi,di altre cifre, occorre sottolinearechei risultati 
dipendono soltanto in miriima misura dalla cifra precisa utilizzata. In particolare» quesito, non ; 
significa che i risultati si applicano solfano ai lavoratori deU'industria oppure .soltanto ài * 
lavoratori a tempo pieno. NeU'interpretare i risultati relativi aUe persone "con basso reddito : 
occorre invece tenere conto del fatto che un gran numero di lavoratori, in particolarelédonne, * 
è occupato a tempo parziale e quindi riceve una retribuzione che rappresenta soltanto una\\ 
piccola percentuale deUa media qui mitizzata. . -! - -
Tuttavia, occorre anche tenere presente che la posizione, fiscale e m rapporto aUe prestazióni; ; 
di una donna coniugata che vive con ti marito può essere diversa da quella di una persona sola, 
per cui non si può assumere che i calcoli siano necessariamente applicabiU a questo caso. 
85 
(Capitolo 4 - Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
situazione del 1993, non compren­
dendo quindi i tre nuovi Stati mem­
bri. A fini di comparazione, il 
modeUo include invece tre Stati ame­
ricani ed i risultati per New York 
sono contenuti nel presente rapporto 
(i risultati per gli altri due sono grosso 
modo simili). 
Inoltre, U modeUo si timita ai seguen­
ti casi: una persona sola, una coppia 
in cui uno dei due lavora e una coppia 
con due figli. Per quanto ciò consenta 
di esaminare la maggior parte dei 
casi, rimangono esclusi i coniugi che 
hanno entrambi un lavoro e, più pre­
cisamente, le donne sposate che lavo­
rano e che sono trattate diversamente 
dai sistemi fiscaU e di protezione 
sociale nei vari paesi. Numerose 
ricerche indicano che queste ultime 
possono essere particolarmente in­
fluenzate, nel decidere se cercare o 
meno un'occupazione, dall'importo 
deUe tasse da pagare, da un lato, e 
dall'importo delle prestazioni di 
disoccupazione che riceverebbero, dall'altro. Anche se in molti casi, 
sono soggette alle stesse aliquote im­
positive e possono fruire deUe stesse 
prestazioni deUe persone non sposa­
te, ciò non è sempre vero, per cui la 
loro esclusione costituisce un Umite 
importante deU'analisi. Come si ve­
drà in seguito, circa il 25% dei disoc­
cupati nell'Unione sono donne 
sposate. 
Mentre la parte fondamentale del­
l'analisi riguarda la stima e la com­
parazione del reddito disponibile 
derivante dal lavoro e daUe prestazio­
ni di disoccupazione in casi ipotetici, 
un punto di partenza importante con­
siste neU'esaminare le caratteristiche 
dei disoccupati neU'Unione, in modo 
da determinare i casi più tipici neUa 
pratica. In questo modo, si colma in 
una certa misura la lacuna esistente 
tra il modeUo di simulazione e la 
realtà. Le caratteristiche 
dei disoccupati 
Nel 1994, ultimo anno per il qua­
le sono disponibili dati detta­
gliati (dall'Indagine comunitaria 
suUe forze di lavoro), circa 17,7 mi-
tioni di persone risultavano disoccu­
pate nell'Unione dei 12 Stati 
membri. Di questi, un po' più deUa 
metà (52%) era uomini e un po' meno 
deUa metà erano donne, delle quali 
quasi la metà (49%) erano sposate. 
Queste percentuati variavano sensi­
bilmente tra i vari Stati membri. La 
percentuale di uomini disoccupati 
andava dal 63% in Irlanda e ti 67% 
nel Regno Unito al 47% in Danimar­
ca e U 43% in Grecia. Questa propor­
zione era inferiore al 50% in 7 dei 
12 Stati membri, con le eccezioni, 
oltre a Irlanda e Regno Unito, di 
Spagna, Lussemburgo e Paesi Bassi, 
sebbene in ogni caso la percentuale 
superasse solo di poco U 50% (grafi­
co 31). 
,^,31 ^^Proporzione di uomini e donne disoccupati negli 
:< £% )|^Stati *nembri, 1994 
"' «ì» % totale disoccupati T 80 Per quanto riguarda le donne, tutta­
via, occorre sottolineare che una per­
centuale importante di coloro che 
devono deciderete lavorare o meno, 
e che non frequentano alcun corso di 
studi né di formazione iniziale, non 
sono ufficialmente registrate come 
disoccupate, nel senso di essere aUa 
ricerca attiva di un posto di lavoro, 
ma sono economicamente inattive. In 
altri termini, molte deUe donne che 
iniziano a lavorare ogni anno hanno 
trascorso un periodo di tempo occu­
pandosi dei bambini o assumendo al­
tre responsabitità famiUari. Pertanto, 
neUa maggior parte dei casi esse non 
beneficiano di prestazioni sociali, se 
non deUe prestazioni di maternità, 
che in tutti gli Stati membri sono 
previste solo per un periodo di tempo 
relativamente limitato (cfr. capito­
lo 7 di questa relazione). La loro de 
cisione quindi non è influenzata dal 
86 
Capitolo 4 - Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
rapporto tra l'ammontare deU'inden-
nità di disoccupazione ed il reddito 
che potrebbero ricevere se lavorasse­
ro. Invece, un fattore fondamentale 
nella loro scelta è costituito dalle im­
poste e dagli oneri sociali che loro 
stesse, e in taluni casi i loro mariti, 
dovrebbero pagare suUa retribuzione 
lorda che percepirebbero. Questo 
aspetto non è preso in esame qui, pur 
riconoscendone l'importanza ai fini 
deUa valutazione dell'effetto poten­
ziale dei sistemi di protezione sociale 
sugli incentivi a cercare lavoro. 
(L'entità dell'imposizione totale 
suUe retribuzioni lorde neU'Unione 
è esaminata in L'occupazione in 
Europa, 1995, parte UT, sezione 1). 
Circa il 28% dei disoccupati negli 
Stati membri erano al di sotto dei 
25 anni di età e questo è vero sia tra 
gli uomini che tra le donne. Meno 
deU'8% di questi, comunque, aveva­
no meno di 20 anni. La proporzione 
dei giovani disoccupati al di sotto dei 
25 anni nei diversi Stati deU'Unione 
variava dal 40% circa in Grecia e in 
Itatia al 23% circa in Danimarca e al 
solo 13% in Germania. Di questi, 
circa il 43% nell'insieme del­
l'Unione era aUa ricerca del primo 
lavoro, cioè non aveva svolto alcuna 
attività lavorativa ufficiale che, nella 
maggior parte degli Stati membri, è 
un requisito obbligatorio per benefi­
ciare deU'indennità di disoccupazio­
ne. Le cifre variavano da più del 70% 
in Grecia e in Italia (circa il 30% 
del totale dei disoccupati in questi 
paesi avevano dunque meno di 25 
anni e non avevano mai avuto un 
lavoro in precedenza) a solo ti 14% 
in Germania e il 10% in Danimarca 
(grafico 32). 
Tra i disoccupati di 25 anni o più, una 
proporzione significativa si concen­
tra nel gruppo dai 25 ai 34 anni. Nel-
l'insieme dell'Unione, nel 1994, 
questa categoria contava un po' più del 30% del totale dei disoccupati, 
con variazioni relativamente mode­
ste tra i diversi Stati membri. Ciò 
significa, in pratica, che in media il 
60% dei disoccupati nell'Unione era­
no al di sotto dei 35 anni di età, pur 
concentrandosi in generale in mag­
gior misura negli Stati membri meri­
dionali rispetto a quelti settentrionali. 
Un altro 20% occupava la fascia di 
età tra i 35 ed i 44 anni, in questo caso 
più nei paesi settentrionaU (un po' 
meno di un quarto) e meno (appena 
al di sotto del 15% in Grecia e in Italia 
e del 17% in Spagna) nei paesi meri­
dionali. 
Di conseguenza, solo circa il 20% dei 
disoccupati dell'Unione aveva 
45 anni o più nel 1994. In questo 
caso, si notano variazioni significati­
ve tra gli Stati membri, dato che la 
media deU'Unione è ingigantita da 
cifre relativamente elevate in due dei 
paesi più grandi, la Germania (35%) 
e il Regno Unito (26%), mentre in 
tutti gli altri paesi, ad eccezione di questi due e deUa Danimarca, la per­
centuale era inferiore al 20%. 
Esiste quindi un'ampia variazione tra 
i diversi paesi dell'Unione nella 
struttura per età dei disoccupati, an­
che se nella maggior parte degU Stati 
membri, una percentuale significati­
va ha meno di 25 anni, ben più deUa 
metà meno di 35 e solo un gruppo 
relativamente ristretto ha più di 
45 anni. Ciò senza dubbio influenza 
U UveUo tipico dele indennità di di­
soccupazione, che in taluni paesi va­
riano con l'età e con la situazione 
occupazionale precedente. 
Una percentuale considerevole dei 
disoccupati in tutti i gruppi di età 
neU'Unione sono stati senza lavoro 
per un lungo periodo di tempo. Nel 
1994, sul totale dei disoccupati, quasi 
la metà (48%) non avevano lavorato 
per un anno o più e circa la metà di 
questi per due anni o più. Il primo 
dato variava da oltre U 60% in Itatia 
e un po' meno del 60% in Belgio e in 
32 Proporzione delle personedi età inferiore ài £254ef 
. ai 35 anni in rapporto alla disoccupazione totalojj 
negli Stati membri, 1994 
QQ % totale uomini disoccupati - <,lA 
70 
60 
60 
im 
WM 
Wòil 
moì H 25-34 
l~ • Meno di 25 anni % totale donne disoccupate^^ 80 
70 
60 
60 
40 
20 
fio 
6 
-87 
f£apitolo 4 ~ Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
Irlanda, a meno del 40% in Francia e 
a circa il 30% in Danimarca e in 
Lussemburgo (grafico 33). 
Forse ancora più importante ai fini 
deUa presente anatisi, è rilevare che 
ben meno deUa metà (42%) dei di­
soccupati registrati come tali, secon­
do la definizione internazionale 
deU'OIL, ovvero disponibili al lavo­
ro e attivamente aUa ricerca di lavoro, 
ricevevano indennità o assistenza nel 
1994, circa il 70% o più in Belgio, 
Danimarca, Germania e Irlanda e 
meno del 10% in Grecia e in Italia, 
solo in parte a causa deU'elevata pro­
porzione di disoccupati al di sotto dei 
25 anni (in Italia soltanto 1' 11 % delle 
persone disoccupate con più di 
25 anni riceveva un'indennità) (gra­
fico 34). 
Inoltre, soltanto il 23% delle persone 
al di sotto dei 25 anni nell'Unione 
riceveva indennità, due terzi o poco 
più in Belgio, Germania e Irlanda, ma 
meno del 15% in Spagna, meno del 
10% in PortogaUo e soltanto il 2-3% 
in Grecia e Italia. 
AUo tempo stesso, occorre osservare 
che vi sono prove del fatto che molti 
di coloro che ricevono un'indennità 
di disoccupazione nell'Unione non rispondono alla definizione interna­
zionale deU'OIL. Alcune di queste 
persone hanno già trovato un posto di 
lavoro che inizierà ad una data suc­
cessiva, altre persone non sono di-
sponibiti ad iniziare un'attività nel 
futuro immediato, come richiesto 
daUa definizione deU'OIL, e altri an­
cora non sono attivamente aUa ricer­
ca di un posto di lavoro, nel senso di 
fare qualcosa di tangibile per trovar­
lo. I dati empirici indicano che questa 
situazione è più frequente nei paesi 
settentrionali dell'Unione che in 
quelli meridionali, dove le condizio­
ni per ti diritto alle prestazioni di 
disoccupazione o aUe varie forme di 
assistenza sembrano essere più 
restrittive (cfr. L'occupazione in 
Europa, 1994, capitolo 1). 
Nel contempo, in vari Stati membri 
del Sud i disoccupati possono riceve­
re altri tipi di assistenza o integrazio­
ne del reddito, come la Cassa 
Integrazione in Italia o aiuti di altra 
natura da parte deUe autorità regiona-
U in Spagna, che non sono necessa­
riamente computati neU'IFL. Questi 
tipi di prestazione non vengono presi 
in considerazione neUa presente ana­
tisi. Tuttavia, U numero relativamente ri­
stretto di persone registrate come be­
neficiarie di prestazioni a garanzia 
del reddito in quanto disoccupate in 
vari Stati membri, è un aspetto im­
portante da tener presente neU'inter-
pretare le stime degli importi deUe 
indennità ai quaU si ha teoricamente 
diritto secondo le norme vigenti. Per 
tale motivo, in particolare nei paesi 
meridionali deU'Unione, i calcoli 
deUe indennità ricevute e dei tassi di 
sostituzione del reddito non risulte­
rebbero rilevanti per la maggior parte 
deUe persone. 
Il reddito potenziale 
dei disoccupati 
Un ulteriore punto da chiarire è 
queUo dei UveUi retributivi tipi­
ci dei disoccupati nel momento in cui 
svolgevano un'attività lavorativa o il 
liveUo di retribuzione che proba­
bilmente otterrebbero se trovassero 
un lavoro. Anche in questo caso, una 
risposta soddisfacente potrebbe esse­
re fornita solo da un'indagine sui di­
retti interessati. Sfortunatamente, 
riFL non prendeln esame gU aspetti 
attinenti U reddito. L'indagine suUe 
famiglie comprende invece queste 
.83. - - Proporzione di disoccupati per un anno o più, 
:,. . , 1994 34 Proporzione di disoccupati che ricevono* V»*^* J|" 
indennità di disoccupazione o awistenza^ 1994;; * > 
100^tolale disoccupa» -'i^l • ' ./. v §?^p^$»' 
' "' iV 
£12 B DK O GR £ F IRL X l NL P UK E11 8 OK O OR E 
UKdaBn.d. 
-88 
\gf%Capholo 4 ~ Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
informazioni, ma i primi risultati non 
sono ancora disponibili al momento 
della redazione deUa presente rela­
zione. 
Tuttavia, informazioni circa i possi­
bili redditi dei disoccupati possono 
essere ricavate dal loro liveUo di 
istruzione, informazioni queste con­
tenute neU'IFL. Tati dati indicano, 
come è ben noto, che è più probabile 
che i disoccupati abbiano qualifiche 
professionah inferiori e meno anni di 
istruzione e formazione professiona­
le, rispetto aUe persone occupate. 
Tuttavia, ciò indica anche che una 
percentuale significativa dei disoc­
cupati possiede qualifiche di istruzio­
ne e di formazione professionale 
superiori a queUe di base, e che alcuni 
hanno son anche laureati. 
Nel 1994, la metà dei disoccupati 
avevano completato la sola scuola 
deU'obbtigo e non erano andati oltre, 
né in termini di istruzione, né di for­
mazione professionale. Nel caso de­
gli occupati, la cifra corrispondente 
era del 36%. Le proporzioni sono in 
generale molto superiori nei paesi 
meridionali dell'Unione ed in 
Irlanda. In PortogaUo la cifra era pari 
aU'80% e in Irlanda poco meno, al 
70% in Spagna, oltre U 60% in Italia 
e solo al 47% in Grecia. In tutti questi 
paesi però anche le relative propor­
zioni di occupati in possesso del di­
ploma di scuola deU'obbtigo erano 
piuttosto elevate, pur restando infe­
riori a queUe dei disoccupati (oltre il 
70% in PortogaUo, oltre il 60% in 
Spagna e oltre ti 50% in Itatia, ma 
meno del 45% in Irlanda). Invece, in 
Danimarca e nei Paesi Bassi, le cifre 
in questione erano al di sotto del 30% 
e in Germania leggermente al di 
sopra del 20%; in ciascun caso ciò 
riflette il numero relativamente ele­
vato di persone che proseguono la 
loro istruzione al termine della scuola 
d'obbtigo. NeUa maggior parte degli altri Stati membri settentrionali, ad 
eccezione del Belgio e del Regno 
Unito, la percentuale era inferiore al 
50% (grafico 35). 
In media, circa un terzo dei disoccu­
pati deU'Unione, nel 1994, avevano 
completato un corso di istruzione o di 
formazione professionale successivo 
aUa scuola d'obbtigo, ma al di sotto 
del liveUo universitario. La percen­
tuale superava invece il 50% in 
Danimarca e nei Paesi Bassi e U 60% 
in Germania, pur restando inferiore 
al 10% in Irlanda e al 15% in Spagna, 
PortogaUo e ItaUa. 
Nell'insieme dell'Unione dunque, 
circa il 16% dei disoccupati nel 1994 
avevano diplomi universitari o quali­
fiche equivalenti, a fronte del 26% 
degli occupati. Pertanto, essi avreb­
bero potuto avere accesso a retribu­
zioni relativamente elevate. In 
generale però neU'Unione, U liveUo 
medio deUe retribuzioni presumibile 
per i disoccupati, qualora ottengano un posto di lavoro, è di norma al di 
sotto deUa media, sia pure non tanto 
quanto talvolta indicato — fatta 
eccezione per le donne le cui retribu­
zioni medie sono molto al di sotto di 
queUe degU uomini neUa maggior 
parte degli Stati membri. 
Tassi di 
sostituzione del 
reddito a salari medi 
Da quanto precede, risulta che 
neU'Unione ti disoccupato tipi­
co è di età inferiore ai 35 anni, con le 
stesse probabitità di essere un uomo 
o una donna e con una retribuzione 
quando occupato inferiore alla me­
dia, a volte in misura notevole. Come 
punto di partenza deU'analisi dei 
Uveiti di integrazione del reddito 
disponibiU per i disoccupati in vari 
Stati membri è comunque utile 
esaminare l'ammontare della 
;&.-
"i ^^Proporzione di persone disoccupate e occ mtej *"^A.\ 
<<""",-con diversi livelli di istruzione negli Stati inemb 
KTfMé -> ' % totale dlsoccupatì ' \ l;^'V"-F X' $Ù&r* & ^^iòtlfelcìcCÌSra 
100 
80 
;v;r6fr 
40 
20 • Elementare A Secondaria superiore -- Q Universitaria 
ïfOÔ* 
%&.&•* 
£12 8 ©K D GH E r «U t H.'f WK ' tti'D M 0 W{ f V*. "I 'H. ,1» " UK > ^ 
Ldatirtd. ' - ' > " "- - ^ * 
-89 
Capitoloj4 - Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
prestazione suscettibile di essere ver­
sata a qualcuno con un salario medio. 
Ciò fornisce in un certo senso un 
riferimento rispetto al quale si posso­
no valutare le indennità pagate per i 
livelli di retribuzione più bassi. (Si 
noti che i dati suUe retribuzioni me­
die si riferiscono al salario lordo di un 
operaio deU'industria nei vari Stati 
membri nel 1993 e provengono dal-
l'OCSE; cfr. riquadro). 
L'assunzione di base è che l'interes­
sato abbia diritto aU'indennità di di­
soccupazione per il periodo massimo 
stabiUto in base aU'attività lavorativa 
precedente e che, qualora le presta­
zioni siano calcolate in rapporto alla 
retribuzione precedente, questa sia la 
media per il 1993. Ciò tenderà a di­
storcere in senso maggiorativo la sti­
ma deU'importo ricevuto, a causa 
deU'inflazione, poiché la retribuzio­
ne precedente suUa quale è basata 
l'indennità è inferiore a queUa attua­
le. NeUa maggior parte dei casi tutta­
via, è probabUe che la distorsione sia 
<$*?? modesta, sia per il tasso relativamen­
te modesto deU'inflazione nel 1993, 
che era di circa ti 4%, ad eccezione 
deUa Grecia, dove invece era di oltre 
il 14%, sia perché le retribuzioni pre­
cedenti in questione sono di norma 
queUe del quadrimestre o semestre 
precedente piuttosto che dell'anno 
precedente (solo in PortogaUo si con­
sidera la media deU'anno precedente; 
in Grecia, dove l'inflazione è molto 
superiore a tutti gli altri paesi, il cal­
colo è effettuato per il mese prece­
dente). Con il trascorrere del periodo 
di disoccupazione, la distorsione ver­
so l'alto tenderà ad aumentare, in 
quanto l'importo deU'indennitàdi di­
soccupazione o della prestazione 
ricevuta si baserà in misura crescente 
su un liveUo di retribuzione che, a 
causa deU'inflazione, diminuirà in 
rapporto aUa retribuzione che l'inte­
ressato riceverebbe se tornasse a 
svolgere esattamente lo stesso tipo di 
lavoro. Il calcolo dei tassi di sostitu­
zione, dunque, è più significativo per 
il periodo iniziale di disoccupazione 
6j:^iÌÌ3,àsso di sostituzione del reddito per una persona 
^|#solâ con salario medio* --
V 4> 
jjjv'Tasso di sostituzione {%} 
/ " Disoccupato da sei mesi 
80 Disoccupato da due anni 
20 
om I T 100 
80 
I mi 
io;:: 
io; 
8 ©K O GR E finì. ì t NL P UK US B DK D GR E F ini. I t NL P UK US 
•persona di 35 «imi con 10 armi di lavoro; I la stima per \ disoccupa» da dus anni si riferisca alla Liguria e lo è sempre meno aU'aumentare 
deUa durata della stessa. 
Nel 1993 U tasso di sostituzione — o 
reddito disponibile derivante da in­
dennità e prestazioni assistenziaU di 
disoccupazione in rapporto al reddito 
ottenibile da un'attività lavorativa— 
per una persona celibe/nubile di 
35 anni, senza lavoro, che percepiva 
ti salario quando era occupta e con 
10 anni di anzianità di servizio (l'età 
precisa, se la persona interessata ha 
almeno 25 anni di età, e il numero 
esatto di anni di occupazione, purché 
siano stati più di uno o due, neUa 
maggior parte dei paesi tendono, 
come descritto più avanti, ad avere un 
effetto minimo sui risultati) variava 
daU'85% in Lussemburgo a circa 
1' 80% in Francia e in Spagna e a poco 
meno in PortogaUo (anche se si deve 
tenere conto di quanto detoo a propo­
sito del numero relativamente mode­
sto di beneficiari), mentre si situava 
a circa ti 48% in Grecia, al 44% in 
Irlanda e a un po' più del 41% nel 
Regno Unito (grafico 36). 
In questi ultimi due paesi, contraria­
mente agli altri paesi deU'Unione, le 
indennità di disoccupazione sono 
calcolate completamente (Regno 
Unito) o principalmente (Irlanda) 
come una quota fissa piuttosto che 
come una percentuale deUa retribu­
zione durante l'attività lavorativa. 
Pertanto, esse sono determinate in 
modo da venire incontro ai bisogni 
essenziati degli individui o deUe fa­
miglie in causa, piuttosto che, in un 
certo senso, da sostituire le retribu­
zioni precedenti, come invece si ve­
rificava altrove. 
Per quanto riguarda gli altri Stati 
membri, in due di essi, Danimarca e 
Paesi Bassi, l'importo netto ricevuto 
daUa persona disoccupata era di oltre 
il 70-75% del reddito ottenuto quan­
do lavorava, mentre in Belgio e 
-90-
Capitolo 4 - Indennità di disoccupazione e incentivi al/a ricerca di lavoro 
Germania era superiore al 60% e in 
Itatia al 55% (anche se in quest'ulti­
mo caso si deve ricordare che esisto­
no vari meccanismi di integrazione 
del reddito, e solo uno è stato scelto 
a fini di calcolo, cioè l'indennità di 
mobilità, destinata aUe persone licen-
ziate a causa di riconversione indu­
striale). 
A fini comparativi, il tasso di sostitu­
zione negli Stati Uniti (rappresentati 
a tal fine daUo Stato di New York) 
era appena superiore al 50% per una 
persona neUe stesse condizioni ed era 
quindi inferiore a quello che si 
riscontra in tutti gti Stati membri, ad 
eccezione deU'Irlanda e del Regno 
Unito. 
In tutti gti Stati membri, l'importo 
ricevuto sotto forma di indennità di 
disoccupazione rimaneva costante 
per almeno sei mesi dopo la perdita 
del posto di lavoro e, ad eccezione 
della Spagna, restava a tale liveUo 
almeno nel primo anno di disoccupa­
zione. 
In Spagna, l'importo dopo 180 giorni 
era ridotto del 10% in rapporto al 
reddito precedente e rimaneva tale 
per altri 18 mesi (sebbene per coloro 
con precedenti professionali per 
meno di sei anni, la durata del­
l'indennità era ridotta di due mesi per 
ogni 180 giorni di occupazione in 
meno). 
Dopo un anno tuttavia, al venir meno del 
diritto aU'indennità di tipo assicurativo, 
l'importo ricevuto diminuiva nella metà 
dei paesi, rimanendo uguale a queUo ini­
ziale in Danimarca, Francia, Paesi Bassi 
e PortogaUo, come pure in Irlanda e nel 
Regno Unito. Negh altri paesi era più 
basso in quanto le indennità assicurative 
venivano sostituite daU'assistenza socia­
le o da altre prestazioni a tutela del reddito 
di base. In Grecia, dove non esiste il 
reddito rrùnimo garantito, l'indennità assicurativa era ridotta del 50% per tre 
mesi e successivamente sostituita da una 
sonmiaforfettariacheammontavaacirca 
ti 7% del reddito disponibile deU'interes­
sato in attività lavorativa (per quanto fos­
se più elevata per coloro che cercavano 
un primo lavoro). In Itatia la situazione 
varia dal Nord al Sud del paese, come 
pure tra lavoratori giovani e lavoratori più 
anziani, in quanto coloro che vivono in 
zoneassistitenelSudolepersonedeU'età 
di almeno 40 anni possono beneficiare 
deUe indennità d'assicurazione sociale 
per un altro anno, mentre gli altri rientra­
no nel campo deU'assistenza sociale che 
è organizzata su base regionale. Le con­
dizioni relative a quest'ultima e l'importo 
versato variano da una regione aU'altra, 
ma in generale è molto inferiore a queUo 
deU'indennità di disoccupazione (in 
Liguria, regione prescelta come esempio 
—cfr. riquadro sopra—il tasso di sosti­
tuzione per la persona in esame era di­
mezzato). La riduzione deU'integrazione 
del reddito alla fine del primo anno 
era particolarmente sensibile in 
Lussemburgo, dove il tasso di sostituzio­ne diminuiva daU'85% al 45% ed in 
Belgio in cui scendeva al di sotto del 
20%. Per converso, sia in Germania che 
in Francia, la (liminuzione risultava rela­
tivamente modesta, del solo 6-7%, indi­
cando che vi era un'esigua differenza tra 
gti importi pagati neU'ambito del­
l'assicurazione contro la disoccupazione 
e dell'assistenza sociale. 
Dopo altri sei mesi (18 mesi com­
plessivi di disoccupazione), il tasso 
di sostituzione nei Paesi Bassi era 
ridotto di 17,5 punti percentuali per 
la persona interessata (tuttavia, se i 
contributi fossero stati versati per 
15 anni invece che per 10 la riduzio­
ne sarebbe stata posticipata di sei 
mesi per ogni cinque anni supple­
mentari di contribuzione). In 
PortogaUo, dove la durata deU'inden­
nità assicurativa è in relazione con 
l'età e non con i contributi, il tasso era 
ridotto dal 79% al 42% dopo 18 mesi 
per una persona di 35 anni (dopo 21 
mesi per un quarantenne e dopo due 
anni per qualcuno al di sopra dei 45 
%,-y / - ' s- \ ; v 
37 , Tasso di%>stitunonè;delréddito per u^ 
•ç?"* 4cb*ïdtte~»amb^;£ott^ ^ ^ 
1 ' 100 Tass0<fi*^faitfor»(%) Vl^l^fil^t « p \ ' Xs'-*;*' ^ \ 
Disoccupato da sei mesi 
80 Y 
60 
40 
20 Disoccupato da due anni 
I 100 
io:: 
w 
IO! 
20 
« OK O OR 6 riBL 1 t, WC* UKÌÌ9 ; \S DK © OR E FW.I L NLP UKU8 
•persona di 35 anni con 10 anni di tavolo: 1 la Stima per I disoccupati da due anni si riferisco alla Liguria 
-91 
lo 4 ^Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di^yo^ '*'&,&£ 
anni), mentre in Francia era ridotto di 
7 punti percentuali dopo 20 mesi. 
Dopo due anni, per la persona in questio­
ne con un salario medio quando in occu­
pazione, l'integrazione del reddito netta 
era inferiore alla metà del reddito dispo­
nibUe da lavoro in 7 Stati membri, ma 
superiore al 40% in tutti i paesi tranne 
Grecia e Italia e intomo al 55-60% in 
altri due paesi — Germania e Paesi 
Bassi. In tre paesi tuttavia, Danimarca, 
Spagna e Francia, era ancora superiore al 
70% del reddito disponibUe anche dopo 
due armi (grafico 36). 
Oltre i due anni di disoccupazione, il 
tasso di sostituzione in Francia dimi­
nuiva tuttavia al 64%, con un'ulterio­
re diminuzione al 55% dopo quattro 
mesi, mentre in Spagna la persona 
interessata doveva ricorrere al­
l'assistenza sociale regionale, suben­
do una cospicua riduzione 
deU'importo ricevuto (neU' Aragona, 
la regione presa come esempio nel­
l'analisi, il tasso di sostituzione era 
ridotto al solo 23% in questo caso). 
In PortogaUo, dove al pari della 
Grecia non esiste alcun reddito mini­
mo garantito, il tasso cadeva a zero. 
In confronto, negli Stati Uniti, dopo 
due anni di disoccupazione, il tasso 
di sostituzione per una persona neUe 
stesse condizioni corrispondeva al 
solo 30% del reddito disponibile in 
attività lavorativa, e quindi notevol­
mente inferiore ai livelli che si ri­
scontrano in tutti i paesi deU'Unione, 
ad eccezione di quelli del Sud. 
L'effetto dei 
familiari a carico 
Negti Stati membri in cui l'im­
porto ricevuto aU'inizio del pe­
riodo di disoccupazione è rapportato 
alla retribuzione precedente, esso tende ad essere indipendente daUe 
circostanze famiUari, ad eccezione 
deU'influenza che queste possono 
avere su altre possibiti indennità o 
prestazioni, in particolare le indenni­
tà di aUoggio, come si vedrà in segui­
to. Dato che il reddito disponibUe 
durante l'attività lavorativa tende ad 
essere superiore per le persone con 
familiari a carico, per via deUa mino­
re imposizione fiscale, il tasso di so­
stituzione può risultare inferiore. Gti 
effetti deU'imposizione fiscale sul 
reddito disponibile sono però neutra­
lizzati in una certa misura dal fatto 
che, quando vi sono figli, gti assegni 
familiari sono di norma gli stessi, che 
la persona lavori o meno (in altri 
termini, aggiungere una somma fissa 
a entrambi gli importi produce 
l'effetto di spingere il rapporto verso 
l'alto). 
Per una persona che rimaneva senza 
lavoro nel 1993, U tasso di sostituzio­
ne era quindi inferiore se aveva un 
coniuge o dei figli a carico in Belgio, 
Spagna, Francia e PortogaUo (grafico 
37). NeUa maggior parte degU altri 
paesi era invece significativamente 
superiore, di 10 punti percentuati o 
più. Era questo in particolare U caso 
deU'Irlanda e del Regno Unito, dove 
ciò rifletteva la percezione di una 
maggiore esigenza di integrazione 
del reddito per le persone con fami­
liari a carico, rispetto a queUe senza. 
In entrambi i paesi, il tasso di sostitu­
zione nel 1993 era più elevato di circa 
30 punti percentuati (oltre U 70% in 
più rispetto aU'importo ricevuto) per 
una persona sposata con due bambini 
a carico, rispetto ad una persona sola. 
Nel Regno Unito, tuttavia, U maggio­
re importo pagato in queste circo­
stanze rispecchia anche il fatto che le 
indennità versate ai disoccupati com­
prendono le spese di aUoggio che, a 
loro volta, si presume aumentino con 
le dimensioni deUa famiglia per qual­sivoglia tiveUo di reddito. Come si 
vedrà meglio in seguito, questi tra­
sferimenti possono rappresentare 
una proporzione significativa del 
reddito disponibUe percepito da un 
disoccupato nel Regno Unito e pos­
sono modificare radicalmente ti qua-
dro comparativo dei tassi di 
sostituzione. Anche le indennità di 
alloggio costituiscono un fattore 
importante in casi particolari in 
Danimarca, Germania, Francia, 
Irlanda e Paesi Bassi. 
Tenere conto de|le circostanze fami­
liari riduce la differenza tra i livelli 
relativi deUe indennità nei vari Stati 
membri. In tutti i paesi, ad eccezione 
di Belgio, Grecia e Italia, ti reddito di 
una persona disoccupata, preceden­
temente con un salario medio, con 
due figli a carico, era del 70% o più 
del reddito disponibile durante l'atti­
vità lavorativa. In Danimarca e in 
Lussemburgo, raggiungeva ti 90% 
(nel primo caso in parte per le inden­
nità di aUoggio), in Belgio e in Italia 
era solo di poco inferiore al 70% 
(66% in entrambi i casi), per cui la 
Grecia era l'unico paese deU'Unione, 
in cui U tasso di sostituzione era con-
siderevolmente_inferiore al 70% 
(55%). 
Al contrario, negti Stati Uniti, a pari­
tà di condizioni, un disoccupato per­
cepiva meno del 50% nel 1993, meno 
che in qualunque altro paese del­
l'Unione europea, Grecia compresa. 
Il tiveUo di integrazione del reddito 
in questo caso non tende a cambiare 
molto con l'aumentare del periodo di 
disoccupazione. Solo in Grecia e in 
PortogaUo l'importo netto era ridotto 
di oltre U 10% dopo due anni di di­
soccupazione, nel secondo caso del 
25-40% del reddito disponibile du­
rante l'attività lavorativa. È opportu­
no notare che questi sono gti unici 
due paesi dell'Unione in cui il tasso 
92 
Capitolo 4 - Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca dì lavoro 
di sostituzione dopo due anni di di­
soccupazione era inferiore al 66% nel 
1993. In confronto, negti Stati Uniti, 
anche se l'importo netto del­
l'integrazione del reddito destinato a 
una famiglia con due bambini era più 
alto nel caso dei disoccupati di lunga 
durata piuttosto che di quelti di re­
cente disoccupazione, esso ammon­
tava solamente al 57% del reddito 
disponibUe di una persona con sala­
rio medio quando occupata. 
Periodi più lunghi 
di disoccupazione 
NegU Stati Uniti, l'importo netto 
ricevuto rimaneva immutato 
per periodi di disoccupazione supe­
riori ai due anni. Era questo U caso 
anche deUa maggior parte dei paesi 
europei, con le uniche eccezioni di 
Spagna e Francia, come sopra indica­
to, e PortogaUo (i grafici 38-49 mo­
strano per ciascuno Stato membro le 
prestazioni nette di cui possono be­
neficiare persone con circostanze 
famiUari diverse a seconda deUa du­
rata del periodo di disoccupazione; in 
tati casi, si è partiti dal presupposto 
che il reddito durante il lavoro fosse 
pari al 75% della retribuzione media, 
definita secondo le norme di cui so­
pra, fatto questo che potrebbe essere 
più rappresentativo deUa situazione 
reale, sebbene l'importo ricevuto 
tenda a cambiare in marnera più o 
meno analoga per livelli retributivi 
diversi). In PortogaUo, U caso più 
estremo, l'importo cui hanno diritto 
sia una persona sola che una coppia 
sposata senza lavoro cadeva a zero 
dopo due anni di disoccupazione, 
mentre per chi aveva due figli a cari­
co era ridotto a meno del 7% del 
reddito disponibile quando in attività 
lavorativa e con un salario pari al 
75% della retribuzione medi (il solo 
trasferimento effettuato riguarda gli assegni familiari). In Spagna, dopo 
due anni l'importo pagabUe diminui­
va di quasi U 60% per un persona sola 
a tale Uvello di reddito quando occu­
pata, anche se nel caso di una coppia 
con due bambini, la riduzione era del 
solo 25% circa. In Italia, in quest'ul­
timo caso, la riduzione era minima, 
ma per una persona sola era di quasi 
ti 50%, mentre in Francia la riduzione 
era anche modesta per una famiglia 
con due bambini e del solo 20% per 
una persona sola. 
Tassi di 
sostituzione a salari 
inferiori alla media 
Come indicato in precedenza, è 
probabtie che un'ampia propor­
zione dei disoccupati abbiano retri­
buzioni al di sotto della media 
quando hanno un lavoro. Ciò dipende 
non soltanto dal fatto che essi sono di 
norma meno istruiti, ma anche daUa 
più alta percentuale di giovani tra i 
disoccupati che tra gti occupati. Inol­
tre, quasi la metà dei disoccupati 
sono donne, le quali, in media, gua­
dagnano soltanto il 75% della 
retribuzione media degli uomini nel-
l'Unione (solo il 70% nel Regno 
Unito e in Irlanda, il 75% in 
Germania, Belgio e PortogaUo, oltre 
U 75% in Grecia, Spagna e Paesi 
Bassi, l'80% in Francia e 1*85% in 
Danimarca, come attestato daUe cifre 
fornite da Eurostat suUa retribuzione 
oraria media lorda degU operai nel­
l'industria neU'ottobre 1993). 
AU'80% deUa retribuzione media, il 
tasso di sostituzione nel 1993 per la 
persona sola di 35 anni, con 10 anni 
di precedenti professionali, impiega­
ta nel calcolo di cui sopra, che era 
appena divenuta disoccupata, varia­
va daU'85% o poco più del reddito 
disponibile da lavoro in Danimarca, Francia e Lussemburgo, a un po' 
meno deU'80% in Belgio e a circa il 
75% nei Paesi Bassi e in PortogaUo, 
fino ad appena meno del 60% in 
Grecia e al 50%, o poco meno, in 
Irlanda e nel Regno Unito (i grafi­
ci 50-61 mostrano la variazione dei 
tassi di sostituzione al variare del red­
dito lordo per ciascuno degU Stati 
membri). 
Per una coppia sposata con due bam­
bini a questo liveUo di retribuzione, 
U tasso di sostituzione era deU'80% 
o più in sei Stati membri (quasi del 
100% in Lussemburgo) e circa del 
75% in altri quattro Stati. Solo in due 
paesi, pertanto, Grecia e Spagna, il 
tasso era inferiore (66% nel primo 
caso, 70% nel secondo). 
Negti Stati Uniti, invece, ti tasso di 
sostituzione per una persona sola con 
queste stesse caratteristiche era solo 
di poco superiore aUa metà e quindi 
inferiore a queUo di tutti i paesi euro­
pei, tranne l'Irlanda e U Regno Unito 
e, nel caso di una coppia con due 
bambini, era ancora inferiore, pari al 
solo 47% e quindi ben al di sotto del 
tiveUo di quajunque paese europeo. 
U conrionto tra ti tasso di sostituzione 
aU'80% deUe retribuzioni medie e queUo 
relativo al salario medio mostra che in 
cinque Stati membri, Germania, Spagna, 
Lussemburgo, Paesi Bassi e PortogaUo, 
il valore era molto simtie nel caso di una 
persona sola, riflettendo il coUegamento 
tra ti UveUo della prestazione e la retribu­
zione precedente, mentre negti altri sette 
paesi era superiore, a causa deU'effetto 
della quota forfettaria (particolarmente in 
Irlanda e nel "Regno Unito) o del tetto 
imposto aUe prestazioni stesse (negti altri 
cinque paesi). Tali massimati possono in 
effetti significare che un sistema legato al 
reddito risulta più o meno analogo ad un 
sistema di tipo forfettario per i redditi al 
di sopra del massimale (fissato ad un 
93-
Capitolo 4 - Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
Tassi di sostituzione dei reddito per diversi periodi di disoccupazione 
(persona di 35 anni al 75% del salario medio con 10 anni di precedenti professionali) 
38 Belgio 
Tasso di sostituzione 
,120 r 
100 > 
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60 
40 
20 F 
0 —— FMOIM Mit 
'"••—•Coniugata 
-'—Contusala oontìu» figli 120 
100 
d 60 
J 60 
40 
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0 
0 6 12 18 24 30 36 42 ,48 
/Durata delia disoccupazione (mesi) 
40 Germania 
Tasso di sostituzione 
120 r 
100 1-
.•OT..Ml-*r»B.]lt.-.K-.K»'.*»K.-t»>. 
***"»Cpmu9»la 
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100 -
• ' '%• 
€0" 
40 '•'; -
20 \ 
0 
0 6 12 18 24 30 36 42 48 
Durata della disoccupazione (mesi) 39 Danimarca 
Tasso di sostituzione 
120 r 
100 
90 
60 
40 J-
20 
0 —Pwaonaaola 
—<'Coniugata 
-- Coniugata con du* flg« 120 
- 100 
80 
60 
-| 40 
20 
0 
0 6 12 18 24 30 36 42 
' Durata della disoccupazione (mesi) 
41 Grecia 
Tasso di sotìittfdorta ' - ~ 48 
120 
100 J-
80 
60 F 
40 
20 -Faraona 
•OtafcooKioata , , 
"-Coniugata «on du» ì& -i 120 
100 
80 
60 
40 
20' 
0 
6 12 18 24 30 36 42 
Durata della disoccupazione (mesi) 48 
42 Spagna 
Tasso di sostituzione 
120 
100 
80 
60 
40 
20 
0 Pwaonawla 
Coniugala 
-—Coniugali con du* Agli 
• i • • • i i 120 
100 
60 
60 
,40 
20 
0 43 Francia 
Tasso di sostituzione 
120 
100 -
80 F 
60 
-Parson» tot» 
- Coniugala 
• Coniugala con du* figli 120 
100 
80 
60 
40 
20 
0 
0 6 12 18 24 30 36 42 48 
Durata della disoccupazione (mesi) 6 12 18 24 30 36 42 
Durata della disoccupazione (mesi) 48 
94 
Capitolo 4 - indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
Tassi di sostituzione del reddito per diversi periodi di disoccupazione 
(persona di 35 anni al 75% del salario medio con 10 anni di precedenti professionali) 
44 Irlanda 
Tasso di sostituzione 
120 
100 h 
80 
60 Y 
40 
-faraona «ola 
20 }- Coniugala 
— Coniugala con du* figli T 120 
100 
80 
H 60 
40 
- 20 
0 6 12 18 24 30 36 42 48 
Durata della disoccupazione (mesi) 45 Italia 
Tasso di sostituzione 
120 r. 
100 
80 h-
60 
40 
20 Dopo Itimi, la ttmut IMn «ta ligula 1 120 
- 100 
.: 8° 
* 60 
. 40 
—— faraona «ola 
••"•"•Coniugata 
- - - Coniugata con du* flgtf A 20 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Durata delta disoccupazione (mesi) 
46 Lussemburgo 
Tasso di sostituzione 
120 
100 F 
80 
60 
-40 
-P*reona*oia 
20 {- ••*»-Coniugata 
—«• Coniugali con du* Agi 
i t i , i i 120 
100 
80 
-j 60 
40 
20 47 Paesi Bassi 
Tasso di sostituzione 
120 
100 -
80 
60 
; 40 
20 PraonaaOla '• 
*.«.*^qr*ggat* ^ 
-**•*•** Conkijàla.do4t)u*t^l 120 
A loo 
4 80 
• 60 
. 40 
20 
0 6 12 18 24 30 36 42 48 
Durata della disoccupazione (mesi) 6 12 18 ZA 30 36 42 48 
Durata della disoccupazione (mesi) 
48 Portogallo 
Tasso di sostituzione 
120 r 
100 • 
80 • 
60 
40 
20 Persona aola 
Conlnjata 
• Coniugata con due ligi 120 
100 
80 
4 60 
40 
20 
0 6 12 18 24 30 36 42 48 
Durata della disoccupazione (mesi) 49 Regno Unito 
Tasso di sostituzione 
120 
100 
80 
60 
—— Panrona aola 
Coniugata 
—- Coniugata con dua «g» 120 
100 
80 
A 60 
40 
20 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Durata della disoccupazione (mesi) 
-95 
Capitolo 4 -Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
l 
H livello relativamente basso rispetto al 
reddito medio negli ultimi cinque paesi). 
Quando le retribuzioni diminuiscono 
al di sotto dell'80% della media, i 
tassi di sostituzione, nella maggior 
parte dei casi, tendono ad aumentare. 
Per una persona sola con le caratteri­
stiche sopra descritte, al 65% della 
retribuzione media, il tasso di sosti­
tuzione nel 1993 era dell'80% o più 
in sei Stati membri e del 75% o più in 
altri due. Solo in Irlanda e nel Regno 
Unito era inferiore al 60%. Per una 
coppia con due bambini era di circa 
l'85% o più in nove Stati membri e 
negli altri tre era dell'80% o poco 
meno. 
Per una persona sola che guadagnava la 
metà della retribuzione media durante 
l'attività lavorativa, il tasso di sostituzio­
ne era del 90% o più in sette paesi (oltre 
il 100% in Portogallo dove l'indennità 
minima di cui si poteva beneficiare era 
pari al salario minimo al lordo delle trat­
tenute, che in pratica, era più elevato del 
salario netto) e tra il 70 e il 77% in altri 
quattro paesi Solo nel Regno Unito era 
inferiore al 70%, ma solo di poco. Per una 
coppia con due bambini nelle stesse cir­
costanze, il tasso superava il 100% in sei 
paesi ed era del 90% o più in tutti gli altri, 
ad eccezione del Regno Unito, in cui era 
dell'85%. 
Negli Stati Uniti, anche alla metà del­
la retribuzione media, una persona 
sola che perdeva il posto di lavoro 
riceveva circa la metà del reddito di­
sponibile da lavoro, anche se per una 
coppia con due bambini la percentua­
le saliva a un po' più dell'80%. 
Con l'aumentare del periodo di di­
soccupazione, per le persone dal red­
dito pari alla metà della retribuzione 
media, il tasso di sostituzione dimi­
nuiva in sette Stati membri: Belgio, 
Germania, Grecia, Francia, Italia, 
Lussemburgo e Portogallo, sebbene solo di circa 10 punti percentuali in 
tutti tranne la Grecia (in cui nel 1993 
la percentuale scendeva al solo 16% 
dopo 15 mesi di disoccupazione) e il 
Portogallo, ed in tutti tranne la Grecia 
e il Lussemburgo per le persone non 
sposate, mentre rimane più o meno 
costante negli altri cinque Stati 
membri. 
Tassi di 
sostituzione a salari 
superiori alla media 
Come si può immaginare, la som­
ma che si attende di ricevere a 
tutela del reddito una persona che 
diventa disoccupata e che, quando 
occupata, guadagnava una retribu­
zione superiore alla media, è general­
mente inferiore, rispettto al reddito 
disponibile precedente, che per qual­
cuno al salario medio. Per chi perce­
piva un salario pari al 150% della 
retribuzione media (ma con le stesse 
caratteristiche degli esempi prece­
denti), nel 1993 ciò non era vero solo 
in due paesi, i Paesi Bassi, dove l'im­
porto era all'incirca lo stesso, e il 
Portogallo, dove era addirittura supe­
riore (all'84% del reddito disponibile 
precedente, molto più elevato che in 
qualunque altro paese dell'Unione, 
rispecchiando il rapporto tra indenni­
tà e reddito al lordo delle trattenute, 
con il risultato che le indennità au­
mentavano rispetto al reddito netto 
fino al triplo del salario minimo). Per 
quattro Stati membri (Paesi Bassi, 
Portogallo, Francia e Lussemburgo), 
il tasso di sostituzione a questo livel­
lo di retribuzione era attorno al 75% 
o più. In altri quattro paesi, Grecia, 
Irlanda, Italia e Regno Unito, era al 
di sotto del 40% (solo poco più del 
30% nell'ultimo caso). 
Per una coppia con due bambini e lo 
stesso livello di retribuzione durante il lavoro, il tasso di sostituzione era 
di circa l'80% o più nei quattro paesi 
suddetti e di circa il 70% o più 
in altri tre Germania, Spagna e 
Lussemburgo. In Irlanda, Italia e 
Regno Unito, invece, era di solo il 
50% circa e in Grecia di meno 
del 40%. 
Nel caso di retribuzioni doppie ri­
spetto alla media, il tasso di sostitu­
zione in Portogallo era ancora 
superiore, pari all'88% del reddito 
disponibile precedente, ed ancora in­
tomo al 75% in Francia, mentre in 
altri cinque Stati dell'Unione era del 
30% o meno. 
Negli Stati Uniti, il tasso di sostitu­
zione per una persona sola al 150% e 
al 200% della retribuzione media era 
più elevato solo rispetto a quattro 
paesi europei, a poco meno del 50% 
nel primo caso e pari al 40% nel 
secondo. 
Tassi di 
sostituzione 
in assenza 
dì precedenti 
professionali 
L'esempio utilizzato per stimare il 
tasso di sostituzione del reddito 
non rispecchia necessariamente la si­
tuazione tipica dei disoccupati nei 
paesi dell'Unione. Come già notato, 
una proporzione relativamente ele­
vata dei disoccupati sono giovani e 
possono trovarsi alla ricerca del pri­
mo posto di lavoro e pertanto essere 
sprovvisti di precedenti professiona­
li, che di norma costituisce una con­
dizione necessaria per beneficiare di 
prestazioni di tipo assicurativo. 
Oppure, può trattarsi di donne che 
ritornano al lavoro e che hanno perso 
il loro diritto all'indennità di disoccu-
96-
CM*'-:*. ^Capitolo 4 -Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
pazione. In questi casi, le persone 
interessate potranno beneficiare sol­
tanto di qualche forma di assistenza 
sociale o del reddito minimo garanti­
to. 
Per illustrare la posizione delle per­
sone appartenenti a questa categoria 
nei vari Stati membri, si prende come 
esempio una persona di 24 anni con 
potenzialità di guadagno pari alla 
metà del salario medio di un operaio 
dell'industria (ai fini del confronto 
dei risultati non è essenziale l'età o la 
retribuzione della persona in esame, 
purché non abbia precedenti profes­
sionali). 
In primo luogo, per una persona di 
questa età con due anni di lavoro 
documentato, il tasso di sostituzione 
del reddito, sia che si trattasse di una 
persona non sposata che di una spo­
sata con figli a carico, in tutti gh Stati 
membri era del tutto identico, tranne 
che nel Regno Unito, a quello relati­
vo ad una persona di 35 anni con 
10 anni di lavoro, cui si è fatto riferi­
mento negli esempi precedenti. Nel 
Regno Unito, l'entità globale del­
l'assistenza ricevuta era leggermente 
inferiore per le persone al di sotto dei 
25 anni di età per via di una riduzione 
dell'indennità d'alloggio, che risulta­
va in un tasso di sostituzione di circa 
il 65,5% invece del 68,5%. 
Senza una precedente attività lavora­
tiva, la situazione era alquanto diver­
sa. In due paesi, Grecia e Portogallo, 
la persona in questione non aveva 
diritto ad alcuna forma di assistenza 
(grafico 62). In Francia, riceveva 
solo il 30% del reddito disponibile 
che avrebbe ottenuto alla metà della 
retribuzione media (la somma rice­
vuta consisteva della sola indennità 
d'alloggio, poiché le persone di età 
inferiore ai 25 anni non hanno diritto 
all'assistenza sociale — minimum 
d'insertion; per le persone di oltre 25 anni nelle stesse circostanze, il 
tasso di sostituzione aumentava al 
65%). Inoltre, in altri due paesi, 
Spagna ed Itaha, in cui l'assistenza 
sociale viene erogata a livello regio­
nale piuttosto che nazionale e la cui 
entità varia dunque a seconda della 
regione, l'importo pagabile era di 
norma inferiore al 50% di ciò che 
l'interessato avrebbe ricevuto per 
questo livello di retribuzione. In 
quattro paesi, Danimarca, Irlanda, 
Lussemburgo e Paesi Bassi, era su­
periore al 70%. 
In tutti gh Stati membri, fatta ecce­
zione per Francia e Regno Unito, il 
tasso di sostituzione era lo stesso in 
circostanze analoghe per le persone 
sia al di sotto che al di sopra dei 
25 anni di età. In Francia, come 
osservato in precedenza, la percen­
tuale per i primi era più che doppia 
che per i secondi, mentre nel Regno 
Unito era più elevata di 8 punti per­
centuali. 
Negli Stati Uniti, a titolo di confron­
to, l'integrazione del reddito in que­
sto caso ammontava al 52% del 
reddito disponibile se la persona fos­
se stata occupata e con un salario pari 
alla metà della retribuzione media, 
superiore a quanto si riscontrava in 
sei paesi europei. 
Per la stessa persona con una fami­
glia a carico, la situazione era decisa­
mente diversa. In cinque Stati 
membri, l'interessato riceveva lo 
stesso importo che avrebbe ricevuto 
se avesse precedentemente lavorato 
e in altri due paesi solo poco meno. 
Gli unici due paesi in cui le indennità 
corrisposte erano molto basse erano 
la Grecia e l'Irlanda, pari al 4% ed al 
21%, rispettivamente, del reddito di­
sponibile per tale hvello di retribu­
zione. In altri paesi dell'Unione, il 
tasso di sostituzione per le famiglie 
con queste caratteristiche era inferio­re all'85% soltanto in Belgio (79%) 
e in Spagna (73%) (grafico 63). 
Indennità di alloggio 
In 5 Stati membri, Danimarca, 
Germania, Francia, Paesi Bassi e 
Regno Unito, sono previste presta­
zioni o indennità di alloggio per chi 
dispone di bassi redditi, ma in taluni 
casi non solo, allo scopo di coprire le 
spese di alloggio. In tutti i casi, le 
indennità sono indipendenti dal fatto 
che il capofamiglia lavori o sia disoc­
cupato. In un sesto paese, l'Irlanda 
l'indennità d'alloggio è versata sol­
tanto ai disoccupati. 
Eccetto che per il Regno Unito, tut­
tavia, le indennità si applicano sol-
tanti ai canoni d'affitto. Nel Regno 
Unito questo vale per le persone in 
attività lavorativa, ma per i disoccu­
pati le indennità d'alloggio coprono 
anche il rimborso del mutuo se la 
persona interessata è proprietaria del­
la propria abitazione. (I disoccupati 
nel Regno Unito ricevono inoltre 
un' indennità per coprire il costo delle 
tasse locali legate all'alloggio ma 
queste ultime non vengono inserite 
nella presente analisi, per cui il tasso 
di sostituzione è leggermente sotto­
stimato). 
Le indennità d'alloggio sono state 
inserite nei calcoli precedenti — nel­
la fattispecie, sono state aggiunte al 
reddito disponibile — sull'assunzio­
ne che la persona per la quale si 
effettuano le stime viva in un allog­
gio in affitto e paghi un canone medio 
d'affitto (una base alternativa di cal­
colo del tasso di sostituzione, di re­
cente adottata da uno studio 
dell'OCSE, è quella di definire il red­
dito disponibile escludendo l'inden­
nità d'alloggio — si veda riquadro 
per una presentazione dei due meto­
di). Poiché però le spese per l'allog-
Capitolo 4 - Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca dì lavoro 
Tassi di sostituzione del reddito a vari livelli retributivi 
(persona di 35 anni disoccupata da 6 mesi con 10 anni di precedenti professionali) 
50 Belgio 
Tasso di sostituzione 
50 «5 $0 90 100110 «S 190 -'-•''" ,-,> 900 
" • Salario»!-%<iai salario maoto ,;.! 
52 Germania 
Tasso di sostituzione ••< ••> 51 Danimarca 
Tasso d sostituzione 
1» 
100 
80 
«0 
40 • 
20 -Paraonatota 
——Conkijali 
- »— Coniugala eoo obligli 120 
100 
ì 80 
60 
40 
20 
^ M es eo «looito v» -,i*V-- i- { -; *oo 
..••'.«.-, ~sv Baiarti m % iM«ilaiìo màù ' 
53 Grecia^,. 
: Tassò <l sostituzione 
120 *v 
50 «5 «0 90 100110 1ÌS 150 ' . 200 
Salarlo H% oal Wlartom** « 80 
- "60 
SO «3 "80 SO 100110 125 150 ' - • ' 200 
«alarlo in % da) «alari» (iwdto 
54 Spagna 
Tasso di sostituzione 
120 
100 
80 
60 
40 Y 
20 1-——P*r*ona*Ol» .. 
.-•*—Conbgala 
—•Coniugala too du» Agli 120 
100 
80 
60 
40 
20 55 Francia 
„ lasso di sostituzione 
60 SS 80 «0 100110 125 150 200 
Salarlo In % dal aalarto m*do * ' «0A<»5 **> SO M0110 125 m 
Salano tn K dal «alarlo stadio 
-98 
Tassi di sostituzione del reddito a vari livelli retributivi 
(persona di 35 anni disoccupata da 6 mesi con 10 anni di precedenti professionali) 
-99-Capitolo 4 - Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
Capitolo 4 - Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
62 Tasso di sostituzione del reddito per una persona 
sola di 24 anni al 50% del salario medio 
(disoccupato da 6 mesi) 
*2o Tasso di sostituzione (%) ^20 
Senza precedente attività lavorativa Con due anni di lavoro 
100 r 
iii: 
;$0 
lioi 
20 A 100 
80 
40 
20 
. SOKOWE F JRV J t W. f» «KOS >•* 9JBK O GR E F «RI t i. Ni. P UKUS' 
I la stima pot coloro senza precedenti professionali si riferisce alla Liguria 
*|^0334fTasso di sostituzione del reddito per una persona " > 
r$#feì"'t&oniugata;ai'24'ànnicòn due figli al 60% del salario 
' AS' ' ' ' ' 's '" »inedio (disoccupata da 6 mesi) 
*<W^ ; '* con due anni di lavoro 
1 Senza precedente attività lavorativa 
100 
8ÓU 
!6Q: 
40 
-20 T 120 
UOO 
M 
60, 
noi 
20 
S DK 0 GIR € F IRL 1 L NL P UKilS 8 OK O OR £ F IRL 1 L NI P UKOS 
I la stima per coloro senza precedenti professionali si riferisce alla Liguria gio possono variare notevolmente tra 
persone con pari livello di reddito e 
circostanze familiari, a seconda di 
dove vivono o della dimensione delle 
rispettive abitazioni, l'importo del­
l'indennità d'alloggio non è fissa e 
può influenzare i tassi di sostituzio­
ne. (Vari tipi di benefici relativi ai 
costi dell'alloggio esistono in altri tre 
Stati membri. In Belgio i disoccupati 
hanno diritto in alcuni casi ad una 
riduzione dell'affitto, il che significa 
che le loro spese per l'alloggio sono 
effettivamente finanziate dalle auto­
rità locali, per quanto sia difficile te­
nerne conto nel calcolo dei tassi di 
sostituzione. In Grecia e Spagna una 
parte delle spese d'alloggio può esse­
re detratta dalle imposte sul reddito, 
ma in tali casi non ne risulta modifi­
cato il tasso di sostituzione). 
L'effetto dell'inclusione delle inden­
nità di alloggio nel calcolo varia no­
tevolmente tra gh" Stati membri e 
rispecchia l'entità dell'assistenza di­
sponibile e le disposizioni vigenti re­
lative ai requisiti per l'acquisizione 
del diritto (tabella 9). In Danimarca 
ha un effetto relativamente scarso per 
le persone con reddito basso (fa au­
mentare il tasso-di sostituzione di 
1,5 punti percentuali per una coppia 
dal salario pari al 50% della retribu­
zione media — tutte le stime in que­
sta sezione si riferiscono a coppie in 
cui una sola persona ha un'occupa­
zione retribuita), ma è più consistente 
per le persone dal reddito superiore 
(innalzando il tasso di 4,5 punti per­
centuali per le persone dal reddito 
medio), in special modo se i loro 
canoni d'affitto sono superiori alla 
media. Anche in Francia l'effetto è 
maggiore a più elevati livelli di red­
dito, per quanto l'entità degli affitti 
rappresenti una differenza relativa­
mente esigua ai fini del calcolo. 
Negli altri Stati membri, invece, 
l'effetto tende ad essere maggiore per 
-100 
Capitolo 4 « Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
le persone a basso reddito, anche se 
nei Paesi Bassi dipende dal livello 
esatto del reddito. A livelli salariali 
molto bassi — metà della media, per 
esempio — l'effetto è molto esiguo 
in quanto il diritto alla stessa inden­
nità d'alloggio non dipende dal fatto 
che la persona lavori o meno. Con 
l'aumentare della retribuzione, 
l'indennità viene tolta alle persone 
occupate, mentre i disoccupati si ve­
dono coprire una parte cospicua del 
loro canone d'affitto, con la conse­
guenza di un maggiore effetto sul 
tasso di sostituzione (aggiungendo 
7 punti percentuali per un salario pari 
al 75% della media). Ma se il salario 
si avvicina al reddito medio, si riduce 
l'indennità d'alloggio per i 
disoccupati, a causa del massimale 
sull'importo complessivo del­
l'indennità di disoccupazione alla 
quale si ha diritto, riducendo di con­
seguenza l'effetto sul tasso di sosti­
tuzione. 
In Germania, dove l'indennità copre 
non soltanto i costi d'alloggio ma 
anche le spese di riscaldamento e 
illuminazione, l'effetto sul tasso di 
sostituzione è cospicuo per i redditi 
molto bassi e diminuisce sensibil­
mente con l'aumentare del reddito 
(16,5 punti percentuali per un salario 
pari alla metà del salario medio, 
6 punti percentuali per un salario 
uguale al 75% della media), diven­
tando molto modesto a livelli di red­
dito medi (tranne quando il canone 
d'affitto è ben al di sopra della media) 
e scomparendo interamente per i red­
diti al di sopra della media, secondo 
uno schema analogo a quello dei Pae­
si Bassi. Altrettanto avviene in Irlan­
da, dove le indennità d'alloggio 
innalzano notevolmente le prestazio­
ni di cui possono beneficiare i disoc­
cupati a reddito molto basso 
(aggiungendo 13,5 punti in percen­
tuale al tasso di sostituzione corri­
spondente relativo alla metà del Indennità di alloggio e calcolo 
del tasso di sostituzione 
Le normative attuali riguardanti le indennità di alloggio e? per­
tanto, il loro possibile effetto sugli incentivi a lavorare, variano 
in ampia misura da un paese all'altro. Per i paesi nei quali, come 
in particolare nei Regno Unito, esse costituiscono una parte 
integrante dei mezzi di sussistenza e vengono quasi automat­
icamente concesse quando una persona diventa disoccupata, è 
opportuno definire il tasso di sostituzione al netto delle spese di 
alloggio, più precisamente definire il reddito disponibile, sia da 
attività lavorativa che qualora disoccupati, «lopo la detrazione 
delle spese per l'alloggio e al netto delle indennità di alloggiò. La 
ragione è che le spese per l'alloggio sono un costo fisso òhe si 
deve sostenere che si lavori o meno e poiché le indennità di 
alloggio sono legate ad un particolare livello di costo, dovrebbero 
essere totalmente escluse dal calcolo del tasso di sostituzione. 
Così facendo, generalmente, ma non indistantamente (in partico­
lare se il tasso di sostituzione è superiore al J00%) si ottiene 
l'effetto di ridurre il tasso di sostituzione rispetto ai risultati qui 
presentati.peril semplice fatto che un importò fisso viene detratto; 
sia dal numeratore che dal denominatore, sebbene in taluni casi 
la differenza sia minima (tabella 9). Nel caso in cui non vi siano 
indennità di alloggio disponibili per coprire il canone d'affitto, 
ed è il caso di sei Stati membri, gli effetti sono tuttavia maggiori 
(se per esempio le spese per l'alloggio sono pari al 25[% xtel ; 
reddito disponibile da lavoro e il tasso di sostituzione col jnetodò ) 
qui applicato risulta pari al 70%, il tasso calcolato dopò^X^ . ; 
detratto le spese per l'alloggio sarebbe pari ài 60%; più elevato^ 
l'affittoepiùbassoèUtassodisostirazione^ . 
saranno gli effetti della detrazione delle spèse per l'aUoggio)^ -'* 
È difficile dire quale dei due approcci sìa preferibile —f,non vi 
sono evidentemente metodi ideali. Kirûane;tuttavia aperta la . 
questione della misura in cui le spese per l'alloggio siano in 
pratica fisse. In particolare, le persone che affittano un'abitazione 
potrebbero decidere di traslocare in una meno costosa qualora 
perdessero il posto di lavoro (i cambiamenti introdotti nel Regno 
Unito intendono in parte incoraggiare questo) ma incontrare 
difficoltà a trovare un nuovo alloggio o a ritardare il pagamento 
dell'affitto nel caso di un breve periodo di disoccupazione. In tal 
misura, non sono sostanzialmente diverse da altri elementi di 
spesa suscettibili di essere detratti dal reddito disponibUe nel 
calcolo del tasso di sostituzione. Inoltre, le spese per l'alloggio 
possono variare sensibilmente tra persone che si trovano in cir­
costanze altrimenti analoghe — un motivo per non detrarre altre 
spese dal reddito disponibile— la qual cosa influenza l'interpre­
tazione del tasso di sostituzione calcolato con il metodo alterna­
tivo più di quanto non lo faccia con il metodo qui applicato. Quale 
che sia l'approccio adottato, date le difficoltà relative alle inden­
nità di alloggio, è comunque importante distinguere queste ultime 
da altre forme di integrazione del reddito nel valutare il tasso di 
sostituzione ed i suoi effetti potenziali sull'incentivo al lavoro. 
- 101 
Capitolo. 4-indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
Tabella 9 — Effetto delle spese d'alloggio, per vari livelli di canone d'affitto, 
sui tassi di sostituzione del reddito (per una coppia con il capofamiglia di 35 anni, 
: :. con 10 anni di precedenti lavorativi e disoccupato da 6 mesi) 
50% della 75% della retribuzione 
retribuzione media retribuzione media media 150% della 
retribuzione media 
Danimarca 
Tasso di sostituzione 
Dopo spese di alloggio 
Effetto dell'indennità di alloggio 
Germania 
Tasso di sostituzione 
Dopo spese di alloggio 
Effetto dell'indennità di alloggio 
Francia 
Tasso di sostituzione 
Dopo spese di alloggio 
Effetto dell'indennità di alloggio 
Irlanda 
Tasso di sostituzione 
Dopo spese di alloggio 
Effetto dell'indennità di alloggio 
Paesi Bassi 
Tasso di sostituzione 
Dopo spese di alloggio 
Effetto dell'indennità di alloggio 
Regno Unito* 
Tasso di sostituzione 
Dopo spese di alloggio 
Effetto dell'indennità di alloggio 
USA 
Tasso di sostituzione 
Dopo spese di alloggio 
Effetto dell'indennità di alloggio affitto più caro affitto più caro affitto più caro affitto più caro 
medio del 50% medio del 50% medio del 50% medio del 50% 
(% del reddito disponibile quando occupato) 
96.4 
95.1 
1.5 
81.3 
73.8 
16.3 
94.7 
92.6 
1.8 
91.7 
90.0 
13.5 
109.5 
112.6 
83.3 
77.3 
21.0 
38.4 
18.8 
9.6 96.8 
94.8 
1.4 
89.9 
83.1 
22.8 
95.2 
92.0 
1.9 
99.7 
99.6 
21.6 
108.7 
113.1 
85.3 
77.3 
18.5 
42.0 
9.2 
13.2 92.8 
90.4 
3.4 
68.1 
57.0 
5.9 
83.7 
78.9 
4.1 
73.2 
68.9 
2.4 
88.7 
85.6 
7.0 
66.1 
56.3 
22.5 
42.9 
27.6 
0.4 94.7 
91.8 
4.5 
80.4 
68.0 
18.2 
84.5 
76.7 
4.3 
80.1 
74.9 
9.4 
89.5 
84.9 
6.5 
77.4 
65.9 
33.8 
44.8 
19.1 
2.2 81.5 
76.0 
4.6 
63.2 
52.6 
1.2 
77.7 
72.1 
4.8 
58.5 
53.0 
1.2 
78.5 
73.2 
3.1 
53.6 
42.5 
19.3 
48.7 
36.8 89.1 
83.5 
11.9 
66.1 
49.1 
4.1 
78.2 
69.0 
5.1 
64.4 
56.8 
7.1 
84.5 
78.1 
9.1 
63.3 
48.3 
28.9 
48.7 
28.4 66.5 
49.6 
6.3 
59.8 
50.7 
76.4 
71.6 
3.2 
42.3 
33.9 
2.1 
76.0 
71.1 
39.8 
9.9 
15.7 
42.5 
31.8 79.1 
48.7 
14.2 
60.1 
44.4 
0.4 
76.4 
68.4 
32 
47.1 
30.2 
6.9 
76.0 
67.8 
47.7 
0.6 
23.6 
42.5 
24.9 
Note: L'affìtto medio è una stima dell'affìtto medio pagato da una famiglia ad ogni livello di reddito nel paese in questione. Più caro del 
50% significa che l'affitto è superiore del 50% alla media. 
Il tasso di sostituzione è calcolato in maniera tale da includere le indennità di alloggio nel reddito disponibile quando il soggetto è 
sia occupato sia disoccupato. 
L'effetto dell'indiennità di allloggio indica la differenza, in punti percentuali, nel tasso di sostituzione quando l'indennità stessa è 
rispettivamente Inclusa e esclusa. 
* Per spese di alloggio si intende l'affitto. Un proprietario che occupi il proprio appartamento e rimborsi un mutuo ha diritto 
all'indennità di alloggio solo se disoccupato. In questo caso, al 50% della retribuzione media, il tasso di sostituzione sarebbe 
88.3% se il rimborso del mutuo è uguale all'affìtto medio e 102.5% se superiore del 50% a quest'ultimo. 
-102 
Capitolo 4 « Indennità di disoccupazione e incentivi alia ricerca di lavoro 
salario medio), ma relativamente 
poco per i redditi leggermente supe­
riori (del 2,5 punti percentuali al 75% 
del salario medio), tranne nel caso di 
canoni d'affitto superiori alla media. 
L'effetto delle indennità d'alloggio è 
di gran lunga più marcato nel Regno 
Unito perchè, almeno per i disoccu­
pati, il regime vigente è molto più 
generoso che altrove nell'Unione. In­
fatti, per tutte le persone di 25 anni o 
più, tutte le spese sostenute per 
l'alloggio, indipendentemente dal 
tipo o dalla dimensione, in caso di 
disoccupazione vengono sostenute 
dallo Stato (anche se le persone di età 
inferiore ai 25 anni ricevono un con­
tributo ridotto, circa 1*8—9% inferiore 
al canone d'affitto). (Sono peraltro in 
via d'adozione provvedimenti in 
base ai quali soltanto gli affitti 'medi' 
verranno integralmente coperti per le 
persone al di sopra dei 25 anni, 
lasciando alla discrezione degli enti 
locali la possibilità di pagare di più in 
casi particolari). 
Per una persona (con coniuge a cari­
co) con un salario pari alla metà della 
retribuzione media e che pagava un 
affìtto medio, le indennità d'alloggio 
aumentavano il reddito disponibile 
del 32% in caso di disoccupazione e 
di 21 punti percentuali il tasso di 
sostituzione (26,5 punti percentuali 
nel caso di una persona che rimbor­
sava un mutuo invece di pagare 
l'affitto e che non aveva diritto a 
indennità d'alloggio quando occupa­
to). Se le spese per l'alloggio sono 
superiori alla media, i benefici che ne 
risultano sono ancora maggiori. 
Per quanto negli USA le indennità 
d'alloggio non esistano in quanto 
tali, le spese relative all'alloggio 
sono parzialmente coperte dal siste­
ma di tagliandi alimentari (food 
stamps) intesi al sostegno delle spese 
di sostentamento di base. Nel caso delle persone dal salario uguale al 
50% della retribuzione media e con 
un canone d'affitto medio, i tagliandi 
alimentari costituivano il 25% delle 
indennità ricevute, rispetto a nulla in 
caso di occupazione, ed aumentava­
no del 9,5% il tasso di sostituzione. 
Tuttavia, per quanto le indennità 
d'alloggio siano comprese nelle sti­
me del tasso di sostituzione — e non 
si può fare a meno di tenerne conto 
dato che nei paesi in cui esistono 
costituiscono una parte importante 
del sostegno al reddito dei disoccu­
pati — il loro effetto sul comporta­
mento individuale differisce 
probabilmente da quello di altre for­
me di assistenza, particolarmente da 
quelle che sono pagate automati­
camente. Mentre in questi casi l'im­
porto che un individuo può aspettarsi 
di ricevere e le scadenze dei paga­
menti sono ampiamente noti, non è 
altrettanto il caso per le indennità di 
alloggio, ad eccezione del Regno 
Unito in cui è coperta la totalità delle 
spese per l'alloggio. Gli importi di­
pendono di solito da calcoli compli­
cati e il pagamento vero e proprio 
richiede spesso tempi abbastanza 
lunghi. (Nel Regno Unito, per ovvia­
re a tale problema, a decorrere dal 
gennaio 1996 i potenziali beneficiari 
potranno chiedere di conoscere l'im­
porto probabile dell'affitto che verrà 
ulilizzato per calcolare l'indennità 
prima di prendere in affitto un allog­
gio). Altrettanto difficili sono spesso 
i calcoli per stabilire se un disoccu­
pato continui o meno a beneficiare 
dell'indennità al momento di ripren­
dere un lavoro. 
La misura in cui le indennità di allog­
gio sono prese in considerazione nel 
decidere se valga la pena di lavorare 
o meno rimane dunque difficile da 
valutare. Osservazioni finali 
L'analisi precedente indica che il 
livello delle prestazioni a tutela 
del reddito che si possono ricevere in 
caso di disoccupazione, in taluni casi, 
può essere elevato nella maggior par­
te dei paesi dell'Unione rispetto alla 
retribuzione netta percepita quando 
occupati. Ciò è particolarmente vero 
per chi ha una retribuzione modesta 
ed è ancora più vero per le persone 
che hanno familiari a carico. Tutta­
via, anche per una persona che gua­
dagna solo là"metà della retribuzione 
media, il tasso di sostituzione del red­
dito nel 1993, perfino nel primo pe­
riodo di disoccupazione, nel caso di 
una persona non sposata con adegua­
ti precedenti lavorativi, era inferiore 
al 100% in tutti gli Stati membri, ad 
eccezione del Portogallo, e inferiore 
all'80% in cinque di essi. Per una 
persona che non aveva mai lavorato, 
il tasso di sostituzione era inferiore al 
60% in sette Stati membri e inferiore 
al 70% in altri due. 
Queste percentuali non sembrano 
tanto generose da poter garantire ai 
disoccupati un livello di reddito suf­
ficiente per non cadere al di sotto 
della soglia di povertà (di norma in­
tesa come la metà del reddito medio 
delle famiglie nel paese in questio­
ne), sebbene molti disoccupati viva­
no in famiglie in cui più di una 
persona può essere suscettibile di 
percepire un salario. Dall'altra parte, 
rimane aperta la questione se queste 
indennità siano abbastanza elevate 
da scoraggiare la ricerca di un posto 
di lavoro. Dati ottenuti da indagini e 
dall'osservazione di casi concreti 
sembrano indicare che molte persone 
preferirebbero lavorare e guadagnare 
uno stipendio, piuttosto che ricevere 
indennità di pari importo per non fare 
nulla. Ciò può essere spiegato in 
parte dal fatto che la partecipazione 
alla vita sociale e la realizzazione 
103 
^Capitolo 4 ~> Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
personale sono strettamente legate 
per molte persone al lavoro che esse 
svolgono, come anche dal fatto che le 
prospettive di carriera dipendono 
molto dall'essere occupati. 
Inoltre, i risultati devono essere visti 
alla luce di due importanti considera­
zioni. In primo luogo, solo una ri­
stretta minoranza dei disoccupati ha 
diritto alle indennità di cui si è parlato 
in questa analisi, come sottolineato 
all'inizio. In Portogallo, dove il tasso 
di sostituzione per una persona non 
sposata, con un salario pari alia metà 
della retribuzione media, è stimato a 
oltre il 100%, solo un decimo dei 
disoccupati ufficiali in base alla defi­
nizione standard dell'OIL beneficia­
vano di indennità di disoccupazione 
o di assistenza nel 1994 e in Spagna, 
dove i tassi di sostituzione del reddito 
sono pure elevati, la proporzione era 
inferiore al 15%. 
In secondo luogo, in misura crescen­
te nella maggior parte dei paesi, chi 
gode di indennità di disoccupazione 
deve dimostrare alle autorità pubbli­
che competenti di essere seriamente 
e attivamente alla ricerca di un posto 
di lavoro, né può rifiutare facilmente 
un lavoro che gli sia offerto. 
Un altro aspetto da tener presente è 
che, qualora si dovessero ridurre gli 
importi delle indennità, non vi è alcu­
na certezza che le retribuzioni ai gra­
dini più bassi della scala dei redditi 
diminuirebbero in modo corrispon­
dente. I limiti imposti alla riduzione 
dei salari non dipende soltanto, e 
forse nemmeno principalmente, dal 
livello delle indennità di disoccupa­
zione. Altri fattori, quali gli ostacoli 
alla mobilità geografica e occupazio­
nale, le azioni sindacali, l'imposizio­
ne di oneri sociali sul lavoro e gli 
atteggiamenti sociali riguardo ai li­
velli accettabili di retribuzione, sono 
altrettanto importanti. Infine, i tassi di sostituzione non sono 
determinati soltanto dal livello di in­
tegrazione del reddito dei disoccupa­
ti. Essi sono anche influenzati dal 
livello di retribuzione effettivo du­
rante il lavoro. Se l'esistenza di tassi 
di sostituzione elevati può frenare la 
ricerca di un posto di lavoro da parte 
dei disoccupati, allora il problema 
può essere posto nei termini opposti, 
in altre parole, aumentando la retri­
buzione effettiva piuttosto che 
riducendo le indennità di disoccupa­
zione. Un modo per giungere allo 
stesso obiettivo senza modificare il 
costo della manodopera per i datori 
di lavoro consiste neh" introdurre in­
dennità collegate al lavoro, come il 
piano del Family Credit istituito nel 
Regno Unito, che aumenta il reddito 
disponibile in rapporto alla retribu­
zione lorda pagata dai datori di lavo­
ro, ma che vale soltanto per chi è 
occupato. Questa prestazione è però 
disponibile solo per coloro che hanno 
una famiglia (fatta eccezione per un 
numero relativamente limitato di in­
validi), il che pone un limite signifi­
cativo alla sua efficacia potenziale 
(un limite che è in corso di rivaluta­
zione da parte delle autorità inglesi, 
in vista di un possibile ampliamento 
del campo di applicazione del 
regime). 
Un problema intrinseco alle indenni­
tà collegate all'attività lavorativa è 
che esse tendono ad essere associate 
a tassi marginali di imposizione 
fiscale relativamente elevati, nel sen­
so che, se mirati ai salari più bassi, gli 
importi ricevibili diminuiscono in 
modo significativo all'aumentare 
delle retribuzioni, riducendo di fatto 
la misura in cui il salario netto au­
menta in risposta ad un aumento delle 
retribuzioni. Nel Regno Unito, ciò 
risulta in tassi marginali d'imposizio­
ne superiori al 90% nel caso di alcuni 
beneficiari del Family Credit (cfr. 
L'occupazione in Europa, 1995, parte HI, sezione 1, per un'analisi più 
dettaghata di questo problema e per 
la stima dell'imposizione fiscale 
marginale negli Stati membri). 
In questo modo, esiste il pericolo di 
sostituire un effetto disincentivante, 
cioè quello di scoraggiare la ricerca 
di lavoro, con un altro, che è quello 
di scoraggiare la volontà a migliorare 
sul lavoro. Analogamente, esiste il 
pericolo di sostituire una trappola 
della disoccupazione, nel senso che i 
disoccupati non sono in grado di tro­
vare posti di lavoro che diano loro 
una retribuzione significativamente 
più elevata di quanto ricevono trami­
te le indennità sociali, con una trap­
pola della povertà, in quanto chi 
riceve le retribuzioni più basse ha 
difficoltà ad aumentare il proprio 
reddito effettivo in modo significati­
vo, perché una parte considerevole di 
ogni introito addizionale scompare di 
fatto a seguito della diminuzione del­
le prestazioni di cui egli fruisce. 
Un problema analogo riguarda le 
donne sposate in particolare e i 
secondi stipendi di un nucleo familia­
re in generale. Come sottolineato in 
precedenza, l'analisi del presente ca­
pitolo non contiene un esame dei tas­
si di sostituzione per le coppie in cui 
lavorano entrambi. Si tratta di una 
limitazione importante dato che un 
ampio numero di studi suggerisce 
che gh effetti di disincentivazione 
sono particolarmente notevoli sulle 
donne sposate. Ciò nonostante, il di­
sincentivo principale per le donne 
sposate che cercano lavoro, a parte le 
responsabilità familiari, non provie­
ne quasi certamente dall'elevato 
hvello dell'indennità di disoccupa­
zione, della quale la maggior parte di 
loro non potrà comunque beneficia­
re, ma piuttosto dal Uvello potenzial­
mente alto dell'imposizione fiscale 
sul reddito familiare e dalle spese 
supplementari suscettibili di insorge-
104-
. Capitolo 4 - Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
Famiglie con due salari ed effetti disincentivanti 
L'analisi del presente capìtolo si limita ad una 
~ persona che lavora, sia sola che coniugata (o con-
- % vivente). ìn realtà una proporzione elevata dei nu­
clei familiari consiste di almeno due salariati o 
almeno di due persone economicamente attive. E' 
', questa una limitazione importante, anche se in ter-
'- mini di effetti disincentivanti è forse più opportuno 
esaminare ia posizione generale delle donne che 
valutano l'eventualità ài cercale lavoro, inde-
, pendentemente dal fatto che ricevano o meno un'-
•;: indennità dì disoccupazione di qualsivoglia tipo (o 
che siano ufficialmente registrate o meno come 
disoccupate). In tal senso, sì tratta di una questione 
più ampia e leggermente diversa da quella qui esa-
.. minata, che riguarda invece gli effetti potenziali dei 
trasferimenti sociali a vantaggio dei disoccupati 
sull'incentivazione a lavorare. 
; " Recenti studi finanziati dalla Commissione (Prote­
zione sociale e attività economica delle donne iti 
' Europa, CERC) indicano che la posizione delle don-
'.; . ne coniugate che esammano l'evehtuahtà di iniziare a 
-. lavorare varia sensibilmente nell'Unione a seconda 
:;r del livello dì imposizione fiscale sul reddito lordo e 
,. ^ dei costi inerenti al lavoro, quali i còsti relativi alia ; 
; ',, cura dei figUqualoraquestì ultimi 
l\ì.y*Aru2bé là misura in cui la donna può contribuire al, 
£;'^reddito familiare attraverso il proprio lavoro differisce 
:||||^figli;a caricò ed uri salariò relaoVamente modesto': 
^vg^rjl 75% BeUa media^» è <^e pagaia canoiae d'affitto ; 
' r medio,vha normalmente un reddito disponibile» ; 
considerati i contributi'sociali, l'imposta sul reddito' 
e le spese per l'alloggio, e compresi gli assegni 
familiari, pari a circa il 58% del reddito lordo (cioè 
rimposizione netta ammonta a circall 42% del 
. • * \ reddito). Se la moglie accetta un lavoro (ad uri 
livello retributivo leggermente inferiore) rimporto 
- con cui contribuisce al reddito disponibile del nu­
cleo fariiiliare sarà inferiore alla metà (il 47%) del 
> ; suo reddito lordo per via di un tasso effettivamente 
, . più elevato d'imposizione fiscale e dei costi per la 
' "" ! cura dei figli. L'imposizione nètta nel suo caso si 
.; aggira pertanto., intomo al 53% del reddito. Allo 
stesso tempo, la moglie è in grado, tramite l'attività 
lavorativa, di incrementare notevolmente il reddito 
* disponibile del nucleo farriiliare — dì circa l'80% 
dell'aumento del reddito lordo del nucleo familiare 
.,; (in altri termini, se guadagna il 90% di quanto 
guadagna il marito, la moglie sarà in grado di 
incrementare il reddito disponibile del nucleo fami-Mare di un pò più del 70%). Quale dei due fattori,^/ -. > 
ovvero il tasso relativamente elevato di inçosizicK4 
ne netta sulle retribuzioni o la misura in, cui ìa^èy v.- ' 
moglie può effettivamente contribuire al neddifô^^J \ 
disponibile del nucleo familiare, sia più im^rtante^l Y*. 
ai fini della decisione di lavorare o meno èianaM|4,f 
questione che merita attenzione e ulteriore ricerca,1ÇV; 
In Francia, dove l'imposizioni fiscale sulreddito da'.* j J. -' 
^lavoro èbassa, rimporto che un unico salariato, conj^fA£Ì< 
lo stesso livello di retribuzione e nelle stesse, iâkxh^^^r 
stanze familiari, riceve in rapporto alla retribù^òn^S^ 
lorda tende ad essere più elevato e l'impc«izione,*||^ 
netta è inferiore al 30% della retribuzione. Sé la^.. 
moglie lavora, l'imposizione netta sul suo salario è ^ ^ 
simile a quella belga (54%), sostanzialmente per'J^ ^ 
via dei costiinerenti alla cura dei figli, percùtjuicné^^t^ . 
in questo caso il contributo fornito dalla moglie ;àf^Ì < '; 
reddito disponibile del nucleo familiare risulta ìn-X^^y 
feriore alla metà dei suo stipendio Ìordo.'ìn^cas<^^%V{ ' 
tuttavia, a causa del livello iniziale r^atìvamehft^^^;; 
elevato, il reddito disponibile del nucleo ûunUia»^^^* 
aumenta meno che in Belgio, e cioè del 65% del-^pf^c 
l'aumento dell'insieme delledué retribuzionilorde.^^^^;,t' 
Nel Regno Unito, in cui rimposizione fecalesul 
salario è più elevata mai contributi sodaUsonp^più 
bassi, il reddito dispqrribile dello stessoïriûcl^ ~'" 
miliare con un solo^coniuge rctóbuito^eMoTto^iù 
alto in rapporto alla retribuzione lorda che^m^ 
ina un pò più basso che'ìn Francia, m^uan|ojJ**^ 
posizione globale netta ammonta iì 31% Ml^ 
uibuzione. Dall'aitra parte, dato iljppstd ^èievato^ 
della cura dei figli, se la moglie lavora, uriapròpor-^ 
zione più elevata dei suoi guadagni viene assorbita j?: 
da costi di vario tipo rispetto agli altri due paesi. „» 
L'imposizione netta ammonta al 75% del suo sala- ;' 
rio, che può quindi incrementare il reddito disponi-, \^ 
bile del nucleo familiare del solo 23% della, , 
percentuale con cui fa aumentare l'insieme dei gua- ;£ 
dagnilordi. : . .\--\ 
, • -% - ''''•?"• 
In taluni casi possono insorgere ulteriori problemi,^ 
come indicato al capitolo 2, quando uno dei salariati % 
del nucleo familiare è disoccupato e richiede PasP'-% 
sistenza sociale (per esempio, quando viene a ter- i-
mine il diritto all'assicurazione sociale) che può j 
non essere corrisposta sePaltro coniuge lavora.Può t 
risultare quindi importante per quest'ultimo l'in- V 
centivo a non lavorare, ma questo riguarda molto 
più le norme che disciplinano l'assistenza sociale e, J-
l'appUcazione deUa prova dei mezzi che non il ^ 
livello dei trasferimenti o l'interazione tra Pimpo- '" 
sizione fiscale e le indennità. 
- 105 
Capitolo 4 - Indennità di disoccupazione e incentivi alla ricerca di lavoro 
re, in particolare riguardo la cura dei 
propri figh, qualora accettino un la­
voro retribuito. Ulteriori difficoltà 
possono derivare dal fatto che il ma­
rito sia disoccupato e riceva una pre­
stazione di natura assistenziale 
subordinata all'accertamento dello 
stato di bisogno valutata in rapporto 
al reddito complessivo del nucleo 
familiare, ivi compresi i guadagni 
della moglie (cfr. riquadro). E' que­
sto un aspetto che merita di essere 
ulteriormente esaminato. 
106-
^•iW^ffïv''' v ,^/ C«^/^ sanitaria 
Capitolo 5 Riforme dell'assistenza 
sanitaria 
Introduzione 
Negh ultimi anni, una delle pre­
occupazioni principali in tutta 
l'Unione europea è stata quella di 
contenere le spese dell'assistenza sa­
nitaria in un contesto, da un lato, di 
una maggiore domanda dovuta 
all'invecchiamento della popolazio­
ne ed ai crescenti livelli di reddito 
reale, e dall'altro, di maggiori costi 
risultanti da nuovi sviluppi terapeuti­
ci, progressi tecnologici e dalla ten­
denza dei responsabih ad aumentare 
le loro disponibilità di bilancio. In 
tutti gli Stati membri, la spese per la 
sanità è aumentata in modo significa­
tivo in termini reali dal 1980 in poi 
(cfr. riquadro). Tuttavia, con poche 
eccezioni, i governi sono riusciti a 
impedire che fosse assorbita una per­
centuale sostanzialmente maggiore 
del PIL, anche se inevitabilmente 
solo pochi di essi sono riusciti ad 
evitare un'espansione della spesa in 
rapporto a un PIL stagnante o in di­
minuzione durante la recessione 
all' inizio degh anni ' 90. Questa espe­
rienza, associata alle evidenti pres­
sioni a lungo termine per un aumento 
della spesa, ha intensificato la ricerca 
di modalità di contenimneto della 
spesa senza con questo porre a repen­
taglio il mantenimento di un servizio 
sanitario di alta qualità, accessibile a 
tutti coloro che hanno bisogno di 
cure. 
Questa ricerca ha condotto in particolare 
ad un esame attento dell'organizzazione dei sistemi sanitari, del modo in cui allo­
care le risorse e a deciderei criteri in base 
ai quali prestare i servizi, con l'obiettivo 
primario di migliorare l'efficacia della 
spesa. Un punto di attenzione comune è 
stato costituito dalla possibilità di intro­
durre elementi di concorrenza, proprio 
con l'obiettivo di migUorare l'efficienza 
generale. Il risultato è che riforme fonda­
mentali sono state avviate o sono ora in 
esame in vari Stati membri. 
L'obiettivo di questo capitolo consi­
ste nel passare in rassegna i cambia­
menti che sono stati compiuti in 
ciascuno dei paesi, in termini sia del­
le loro caratteristiche istituzionah, 
che differiscono da un paese all'altro 
e che costituiscono il fattore determi­
nante del tipo di provvedimenti che 
potranno rivelarsi più efficaci, sia dei 
principi fondamentah. 
Principi e 
problematiche 
fondamentali 
Tutti i paesi dell'Unione devono 
affrontare problemi comuni di 
ordine generale riguardo ai metodi 
per contenere la spesa per la sanità, 
pur garantendo una copertura e un 
Uvello di servizi soddisfacenti, ma i 
metodi di organizzazione della 
prestazione dei servizi e i mezzi di 
finanziamento sono diversi. Di con­
seguenza, variano anche la natura dei 
problemi e il modo in cui si manife­stano, così come i provvedimenti che 
potrebbero risultare efficaci per risol-
verU. 
Una differenza fondamentale, che ha im-
plicazioni fondamentali ai fini di un'ade­
guata risposta alla richiesta di assistenza 
e alle pressioni sui costi, è quella che 
esiste tra i servizi sanitari nazionah, 
finanziati prevalentemente attraverso 
l'imposizione fiscale generale e in cui le 
prestazioni sono fomite direttamente dal­
lo Stato e perla maggior parte accessibili 
gratuitamente a tutti, e i sistemi di tipo 
assicurativo, in cui spetta a varie casse 
assicurative la responsabilità di fornire 
servizi anediversecategorieprofessiona-
U e che sono finanziati sostanzialmente 
attraverso i contributi degli affiliati. In 
questo caso, pertanto, lo Stato esercita 
solo un controUo mdiretto sulla spesa. La 
maggiorpartedegU Stati membri dispon-
gono di un sistema del primo tipo. I paesi 
del Benelux, la Germania, la Francia e 
l'Austria hanno invece un sistema del 
secondo tipo. Si noti però che in alcuni 
paesi deU'Europa meridionale, in cui non 
è ancora stato portato interamente a ter­
mine lo sviluppo dei servizi sanitari na­
zionali, ed è questo in particolare il caso 
della Grecia, permangono ancora ele­
menti del sistema assicurativo. 
Una seconda differenza importante è 
quella tra un'organizzazione œntralizza-
ta deU'assistenza sanitaria ed una decen­
tralizzata, in cui è riconosciuta ahe 
autorità regionaU e locah una maggiore 
autonomia, anche se essenzialmente è 
una differenza relativa, dato che nei paesi 
che hanno adottato un approccio più 
107 -
Capitolo 5- Riforme dell'assistenza sanitaria 
Tendenze della spesa sanitaria 
H totale della spesa sanitaria neU'Unione era pari alT8,5% del PIL nel 1993 
(secondo i dati deU'OCSE), L'ordine di grandezza della spesa varia tuttavia in 
modo significativo tra i vari Stati membri,da quasi il 10% dei PIL in Francia al 
solo 4,5% dei PIL in Grecia (grafico <64). In generale, il Uvello tende ad essere 
supenore nei paesi in cui vigono sistemi di tipo assicurativo, come è il caso dei 
, paesi del Benelux, della Germania, dell' Austria e della Francia, rispetto ai paesi in 
cuiesisteunsei^mosamtanonazionaléfa^ 
sebbene ciò rifletta in parte anche il UveUo relativamente elevato di reddito pro 
capite dei primi rispetto ai secondi e, quindi, una maggiore richiesta di cure 
In tutta r Unione la spesa è aumentata nel te'mpU Vrap^rto ài Pigeon le unicne' 
eccezioni deU'Irlanda e della Svezia, dove è diminuita tra il 1980 e il 1993 (anche 
se nel secondo caso, ciò sembra dipendere da un'incongruenza rièUa serie dei dati 
deU'OCSE), mentre in Danimarca la spesa è rimasta costante, In tutti gU altri Stati 
membri, la spèsa in rapporto al PIL era superiore nel 1$93 che nel 1980. Questo 
era vero particolarmente mJBânda e in Finlandia, dove in tale periodo<arà 
aumentata di due punti percfeutuaU, in BdgÌo;Spagna»ItaJÌa,l^ssemburgo,Ì>orto-^ 
gaUo eRegno Padove Pauin^ mezzb^ 
poco più. Gran parte degU aumentiin questi paesi si scèoveiifi<»ti"comiinqùeài^; 
il 1990 e il 1993, quando il PIL è aumentato poco ó per nulla (m Finlandia e nel. 
Regno Unito è persmo diminuito),^- .. . ^ ,C ; < '/,"-'-. " 
Nondimen^resperienzaraccoltanegìiinni*80,quandok 
tando più ô meno;in egual misura rispetto al PEL sia^nel .periodò di crespita *w 
relauvamenteèlevataaèlks^^^^ 
fase di depressione econqrmca, lascia intende^ 
, econormcanettgar&tiscôal;^ 
parte del settóró>amtarip;m*alÌpenoat 
- lacresccntejìicn^ 
La crescita della spesa per la satutànel perîoâo di ripresa economica trail Î985 e? : 
il 1990 è stata pari.al^5% aU'anno ìntennuu^^ 
un indice dei prezzi per ìa sanità), neU^insiemedell'UnÌone, molto di più aspetto^ >< 
al quinquennio precedente o al triennio successivo (grafico 65). In Spagna é in. 
PortogaUo, dove si stavano sviluppando sistemi di copertura universale, la spesa è 
cresciuta, rispettivamente, dell'8 e def 10,5% l'anno. Tra U Ì990 e U 1993, la 
crescita media dell'Unione è dirnìnuita al 2% l'anno e solo in PortogaUo, Lussem­
burgo, Austria e Regno Unito è rimasta superiore al 3% l'anno. In Finlandia e 
Svezia, dove U PIL è diminuito in modo significativo, anche la spesa per la sanità 
è diminuita sensibilmente. 
La spesa pubbUca nel settore sanitario è aumentata meno rapidamente della spesa"' 
complessiva neUa maggior parte dei paesi Solo in Belgio e nei Paesi Bassi la - ' 
percentuale di spesa del settore pubblico è aumentata nel 1993, rispetto al 1980. In 
vari paesi, tra cui l'Italia e U PortogaUo, in cui i servizi sanitari nazionah si stàvàW 
ancora sviluppando in tale periodo, la diminuzione dell'importanza relativa Ma 
spesa pubbUca si è rivelata considerevole. Questo è stato particolarmente vero nel 
periodo 1990-1993, a seguito deUe restrizioni di bHancìo/Dappertutto perciò, v 
l'impegno privato neUa fornitura di servizi sanitari e, in parte come còroUatio, gU '-> > 
oneri a carico dei pazienti per far fronte aUe spese di trattamento sono auinentati \ 
negh ultimi anni praticamente in tutti gli Stati membri deU'Unione. ' "~ ^ * . Ï 
- 108-
Capitolo 5-Riforme dell'assistenza sanitaria 
œntralizzato, le autorità di UveUo inferio­
re, responsabih della fornitura vera e pro­
pria dei servizi, godono di un certo grado 
di discrezionalità sulla spesa. Un sistema 
più œntralizzato vige in Francia, nel 
Regno Unito, in PortogaUo e in Spagna. 
Nei paesi scandinavi e in Germania, U 
sistema è caratterizzato da un maggior 
grado di deœntializzazione. Non esiste 
pertanto alcuna stretta correlazione tra U 
metodo di finanziamento e la forma or­
ganizzativa. 
NeU'ambito di un sistema finanziato 
attraverso l'imposizione fiscale, spetta in 
linea di principio al governo centrale il 
controUo diretto sulla spesa totale, nel 
senso che esso stabilisce un bilancio 
complessivo annuale, o per un determi­
nato periodo di tempo, che viene poi 
ripartito tra le varie istanze cui compete 
la responsabiUtà diretta di prestare cure e 
servizi. In pratica, però, date le pressioni 
che possono sorgere per speseaddiziona-
U, specialmente neUe situazioni in cui le 
autorità regionali o locali prendano im­
pegni eccessivi in termini di spesa, il 
controUo può essere diffidile da esercitar­
si, a meno che U governo centrale sia 
pronto a ritirare o a razionare i servizi 
prestati. I sistemi sanitari di questo tipo si 
trovano a dover far fronte a problemi 
relativi alla mancanza di elasticità (nella 
misura incui le mutevoh esigenze locah 
e dei pazienti non sono necessariamente 
trasmesse con efficacia atte autorità cen­
trah, che possono essere riluttanti ad 
espandere U bilancio), atte Uste di attesa 
(conseguenza inevitabUe del controUo 
detta spesa, che è così mantenuta al di 
sotto del UveUo della domanda effettiva) 
ed al potenziale spreco di risorse (risul­
tante dalla mancanza di incentivi a mi­
gliorare l'efficienza e. ad impiegare le 
risorse in modo più efficace). Sebbene 
non insorgano necessariamente neUa 
pratica, tah problemi sono in una certa 
misura inerenti a questo tipo di sistema e 
sono stati in misura crescente al centro 
dei vari provvedimenti presi dai governi 
negli ultimi anni, nel tentativo di 64 Spesa complessiva e pubblica per la sanità in 
rapporto al PIL, 1980,1990 e 1993 
%PIL 
1112 
Ilio 
GR'ifiL'OK UK;E P S 8 Ê15 L' 0 ° V'&Hfè'>$$?£'.{ 
O esclude I nuovi Lander; cot. sinistra 1980. col. centrale 1990, col. destra 1993 -'";•-
65 \ -Crescita della spesa sanitaria pro capite^ 1980-85, 
1985-90 e 1990-93 
12 r Variazione annua a prezzi (per le cure mediche) 1985 (%) ;,,' 
B DK D GR E F IRL I L NL A P SF S UK £15 
D esclude 1 nuovi Lander 
- 109 
Capitolo S ~ Riforme dell'assistenza sanitaria 
mantenere o di mighorare i servizi sani­
tari senza aumentare la spesa. Unapproc-
cio comune è stato quetto di cercare di 
aumentare gh incentivi a mighorare 
l'efficienza neU'aUocazione delle risorse 
e ottenere una riduzione detta spesa, in 
parte attraverso rintroduzione detta con­
correnza o di meccanismi di quasi-
mercato. 
Nei paesi con sistemi di tipo assicu­
rativo, U problema fondamentale non 
tende tanto ad essere queUo deUe lun­
ghe Uste di attesa o dei livelh inade­
guati di servizio e di assistenza, bensì 
il maggiore controUo della spesa. 
Dato che, in generale, i vari enti pre­
videnziali che gestiscono questi si­
stemi non forniscono direttamente i 
servizi, bensì h delegano a prestatari 
di cure e servizi nel quadro di una 
convenzione (medici generici, con­
sulenti, ospedali, e così via), essi 
sono in grado, attraverso l'incorpora­
zione di sanzioni e di incentivi effi­
caci negli accordi contrattuali, di 
garantire una qualità e un UveUo suf­
ficienti di servizi. In questi paesi, per­
tanto, i vari provvedimenti hanno 
teso ad essere concentrati suUa for­
mulazione deUe convenzioni e sui 
mezzi per esercitare il controllo suUa 
spesa complessiva e suUe risorse 
assorbite dal sistema. 
I diversi gradi di centralizzazione o 
di decentralizzazione danno anch'es­
si origine a problemi di diversa natu­
ra, nel senso che i sistemi più 
centralizzati dovrebbero, almeno in 
linea di principio, essere in grado di 
distribuire le risorse con maggiore 
equilibrio a liveUo regionale o locale, 
rispetto a quelli più decentralizzati, 
pur essendo meno in grado di eserci­
tare un controllo minuzioso suUa 
spesa. In pratica, mettere a punto 
stanziamenti di bilancio equi non è 
affatto semplice, perché ciò dipende 
daUa capacità di individuare le diver­
se esigenze di spesa, che a loro volta dipendono da tutta una serie di carat­
teristiche deUa popolazione che ha 
potenzialmente bisogno di assisten­
za. 
Tuttavia, qualunque sia il metodo 
prevalente di organizzazione o di 
finanziamento, data la necessità co­
mune di ridurre la spesa, in tutti i 
paesi i governi hanno dovuto affron­
tare U problema di aumentare l'effi­
cacia deUa spesa e di cercare di far sì 
che quanto è speso e il modo in cui si 
distribuiscono i fondi tra i vari tipi di 
trattamento e di assistenza, riflettano 
adeguatamente le esigenze della 
società. In altre parole, U problema 
fondamentale è in che modo sia pos­
sibile rispondere aUa necessità di 
'razionamento' neUa prestazione di 
cure e servizi (o, più precisamente, la 
necessità riconosciuta da tutti i 
governi di Umitare quanto viene for­
nito, non solo per contenere l'aumen­
to deUa spesa pubbhca in quanto tale, 
ma anche per evitare una richiesta 
eccessiva di assistenza sanitaria, con 
un assorbimento insopportabile di ri­
sorse da parte di questo settore, anche 
in un sistema di mercato). 
Belgio 
In Belgio, il problema fondamentale 
in relazione aUa spesa sanitaria ri­
guarda il costo dell'assistenza medi­
ca, che è venuto aumentando in 
misura considerevole anno dopo 
anno. È questo particolarmente il 
caso deUe anaUsi di laboratorio, dei 
prodotti farmaceutici, deU'assistenza 
ospedaliera e dell'assistenza domici­
liare per le persone anziane. Con il 
tempo il sistema è stato progressi­
vamente modificato. Mentre pre­
cedentemente il pagamento era 
determinato ex post in relazione ai 
costi, esso è ora fissato ex ante in 
relazione ad una tariffa standard 
basata sul costo prevedibile deUa te­rapia o del servizio prestato. Un 
obiettivo globale di bttancio è stabi­
lito ogni anno per l'assistenza sanita­
ria globale, come pure per ciascun 
sottosettore. Per l'eventualità di 
spese eccedentarie rispetto aU'obiet­
tivo fissato, gh accordi e le conven­
zioni contengono disposizioni intese 
aU'attuazione di provvedimenti cor­
rettivi. 
In generale, sforzi sempre maggiori 
sono stati compiuti per ridurre le pre­
stazioni di assistenza medica, senza 
porre in pericolo, la quahtà dei servi­
zi, cercando di rendere tutte le perso­
ne interessate (professionisti del 
settore, casse mutue, imprese farma­
ceutiche, ecc.) maggiormente 
responsabih deUa spesa che sosten­
gono o che suscitano, e porre in mag­
giore rilievo l'assistenza sanitaria di 
base rispetto aU'assistenza speciaU-
stica e a trattamenti ad alta tecnolo­
gia. 
AUo scopo di aumentare i fondi di-
sponibih, le tariffe sono state aumen­
tate in misura significativa nel 1994, 
proseguendo neUa politica di imporre 
sui pazienti una maggiore proporzio­
ne dei costi. Questa tendenza viene 
peraltro moderata daUa fissazione di 
un massimale aUa spesa che ciascuno 
deve sostenere per le cure (ma non 
per i farmaci) nel corso deU'anno. 
Nel contempo, ai medici generici 
sono stati imposti taluni obblighi per 
evitare di prescrivere medicinali co­
stosi di dubbia efficacia, pena l'appU­
cazione di sanzioni sotto forma di 
riduzione degh onorari in caso di non 
conformità. Sono state inoltre avvia­
te campagne di sensibilizzazione per 
informare i medici quando il numero 
di prescrizioni per paziente supera la 
media. 
Un problema di lunga data inerente al 
sistema di tipo assicurativo vigente in 
Belgio è quello di imporre una responsa-
110-
Capitolo S ~ Riforme dell'assistenza sanitaria 
bilità effettiva sugh enti mutualistici che 
gestiscono U sistema per la spesa che 
sostengono. Dal 1995, una parte del red­
dito di ciascuna mutua è determinata non 
dalle spese sanitarie effettive dei loro 
membri, ma da una quota fissa per mem­
bro, che dipende daUe sue caratteristiche 
(età, sesso, reddito, e così via). Questa 
parte è pari al 10% del bilancio per la 
sanità nel periodo dal 1995 al 1997, per 
passare poi al 20% tra il 1998 e U 2001 e 
al 30% negli anni successivi. Se la spesa 
dell'ente supera i suoi introiti, esso dovrà 
far ricorso ai propri fondi di riserva per 
coprire parte del deficit e, se necessario, 
aumentareicontributi degh affiliati. Que­
sto nuovo sistema è inteso a incentivare 
la moderazione della spesa da parte delle 
varie casse mutue. 
Danimarca 
Il servizio sanitario in Danimarca, 
come in altri paesi scandinavi, è 
finanziato daU'imposizione fiscale 
ed è organizzato in maniera decentra­
lizzata. Anche se questo sistema 
sembra avere minori problemi rispet­
to ad altri Stati dell'Unione, negU 
ultimi anni è stato oggetto di varie 
riforme. 
In particolare, allo scopo di introdur­
re una certo grado di concorrenza tra 
i vari enti preposti all'assistenza sa­
nitaria, specialmente nel settore 
ospedaUero, nel 1993 è stata data ai 
cittadini la libera scelta nel decidere 
a quale ospedale rivolgersi e il diritto 
di richiedere e di ricevere cure medi­
che dove preferiscono. Di conse­
guenza, U ruolo del medico generico 
nel consigliare al paziente a chi rivol­
gersi ha assunto una dimensione di 
maggiore importanza. 
Un problema tipico dei servizi sani­
tari nazionali finanziati attraverso 
l'imposizione fiscale, del tipo dane­
se, è quello delle liste di attesa. A titolo sperimentale è stato quindi in­
trodotto un provvedimento che ga­
rantisce un tempo massimo di attesa 
di tre mesi, con incentivi agh ospeda­
li che rispettano questa norma e con 
l'obbligo ai distretti sanitari che am­
ministrano il sistema di rispettare 
questo obiettivo. 
Inoltre, esiste un progetto volto ad 
introdurre un sistema di convenzioni 
tra i distretti sanitari e i singoli ospe­
dali. 
Germania 
In Germania è entrata in vigore 
all'inizio del 1993 una grande rifor­
ma del sistema sanitario. Dopo le ri­
forme del 1988, la spesa era salita 
considerevolmente nel 1991 e si era 
quindi sentita l'esigenza di prendere 
provvedimenti immediata di conteni­
mento deUa spesa. L'orientamento 
scelto è stato queUo di introdurre un 
sistema di controUo del bttancio in 
base al quale ogni aumento di spesa 
tra il 1993 e U 1995 deve corrispon­
dere ad un aumento degh introiti del­
le casse mutue, attraverso i contributi 
degh affiliati. Nel settore ospedalie­
ro, sono state introdotte tariffe diffe­
renziate che variano a seconda del 
tipo e dell'intensità della cura. Il 
sistema di finanziamento federale è 
in corso di modifica atto scopo di 
ridurre il numero di letti disponibili. 
Altri provvedimenti di controUo del 
bttancio sono stati apphcati ai medici 
e ai dentisti che esercitano la libera 
professione. Dal 1999, i nuovi medici 
e i nuovi dentisti potranno fornire 
servizi neU'ambito del sistema di 
assicurazione sanitaria soltanto se ve 
ne è bisogno. Inoltre, si è proceduto 
a congelare i prezzi dei medicinali. 
Esiste un consenso generale sul fatto 
che i provvedimenti del 1993 erano 
soltanto primi passi di emergenza nel quadro di una riforma più generale 
deU'intero sistema sanitario, che ha 
l'obiettivo di mantenere uno standard 
elevato di assistenza, evitare di im­
porre oneri aggiuntivi sui consuma­
tori e contenere la spesa. Si ritiene 
anche che i UveUi contributivi, attual­
mente diversi tra una mutua e l'altra, 
dovrebbero essere resi più omogenei. 
Un'altra idea è queUa di conferire un 
maggiore grado di flessibttità alle 
casse malattia neUo stipulare con­
venzioni con i fornitori di servizi 
sanitari. AUo stesso tempo, si tende a 
riconoscere ai medici generici un 
ruolo più ampio, al fine di evitare 
diagnosi costose da parte di numerosi 
speciaUsti, e ad incoraggiarU a funge­
re da coordinatori. Inoltre, si prevede 
di introdurre una maggiore concor­
renza tra le casse malattia in termini 
sia deUe prestazioni e dei servizi che 
esse forniscono che dei contributi che 
esse richiedono. 
Quest'ultimo aspetto entrerà effetti­
vamente in vigore aU'inizio del 1996, 
mentre le altre proposte sono ancora 
in corso di discussione. L'ultima pro­
posta del Ministero federale della 
Sanità è di conferire aUe istituzioni 
indipendenti^el settore una maggio­
re autonomia, anche se, secondo vari 
esperti, gh incentivi e i disincentivi 
integrati nel sistema non sono abba­
stanza potenti per permettere un tale 
cambiamento. 
Grecia 
In Grecia, la modernizzazione del si­
stema sanitario nazionale è larga­
mente sentita come una necessità. 
Nel 1992 e nel 1994 sono stati intro­
dotti emendamenti allo scopo di mo­
dificare gU aspetti amministrativi e 
organizzativi e per mighorare l'assi­
stenza sanitaria di base, i servizi di 
emergenza primari e la gestione degli 
ospedali. 
111 
Capitolo 5-Riformedell'assistenza sanitaria 
Nel 1994 è stata presentata una rela­
zione recante una proposta di riforma 
radicale del sistema sanitario, a cura 
di un Comitato internazionale di 
esperti, nominato dal governo. Il 
testo è attualmente in fase di discus­
sione. Una deUe raccomandazioni 
principali riguarda l'istituzione di 
una cassa unificata di assicurazione 
malattia a UveUo nazionale, che in­
corpori i vari settori malattia dei fon­
di di assicurazione sociale e che 
avrebbe U compito di negoziare la 
prestazione dei servizi, a nome degU 
assicurati. Altre proposte riguardano 
lo svttuppo di pohtiche di prevenzio­
ne su base decentraUzzata, la parteci­
pazione dei medici di famigha e dei 
medici generici aU'attuazione di ser­
vizi sanitari di base, l'introduzione di 
tecniche di gestione neU' amministra­
zione degli ospedali pubblici e 
l'appUcazione di disposizioni desti­
nate al contenimento deUa spesa, 
specialmente per quanto riguarda i 
farmaci e i centri di diagnosi. 
Spagna 
Per molti anni, la problematica prin­
cipale del sistema sanitario spagnolo 
ha riguardato l'attuazione deUa piena 
copertura sanitaria di tutti i cittadini. 
NeUo stesso tempo, U sistema così 
come era concepito presentava le de­
bolezze tipiche dei sistemi a bttancio 
centralizzato, nel senso che non esi­
stevano incentivi adeguati perché i 
fornitori di assistenza sanitaria tenes­
sero conto deUa spesa. 
Negli ultimi anni, si è quindi fatta 
strada la tendenza ad aumentare il 
ruolo dell'assistenza sanitaria privata 
e di tecniche di gestione più efficaci. 
Questo aspetto è stato posto in luce 
per la prima volta nei cambiamenti 
introdotti in Catalogna nel 1990, nel­
l'ambito deUa legge di riforma sani­
taria, che ha dato il via a una discussione nazionale sfociata poi 
neUa relazione del Comitato Abril, 
che propone radicali riforme struttu­
rali al fine di introdurre una forma di 
concorrenza controUata, proposta 
che ha poi trovato apphcazione neUe 
modifiche attuate tra il 1992 e il 
1994. 
Nel 1993 è stato pubbUcato per la 
prima volta un elenco dei medicinaU 
troppo costosi per U sistema sanitario 
pubbhco. Nel 1994 si è raggiunto un 
compromesso tra il governo centrale 
e le autorità autonome regionah su un 
bilancio più reahstico. Dal 1993, è 
stato stipulato su base sperimentale 
un contratto con gh ospedah pubbUci 
senza fini di lucro, in cui si specifica­
no i livelli di attività e le spese previ­
ste per ciascun tipo di cura, con 
l'obiettivo di contenere le spese di 
assistenza ospedaliera. Un altro 
obiettivo a medio termine neUa stessa 
direzione consiste nel separare il 
finanziamento daUa fornitura del­
l'assistenza e nel subappaltare una 
parte dei servizi pubbUci ad ospedaU 
privati senza fini di lucro. 
Un ulteriore aspetto in esame è la 
misura in cui debba essere regiona-
Uzzato il sistema di assistenza sanita­
ria, coerentemente con la divisione 
deUe attività di governo in Spagna. In 
pratica, la tendenza è verso l'istitu­
zione di 17 sistemi regionah separati 
di assistenza sanitaria. 
Francia 
Nel sistema francese, il bilancio deUa 
sanità è centralizzato e le istanze che 
si occupano deUa prestazione dei ser­
vizi lavorano in generale su base con­
trattuale. I bilanci degli ospedali 
pubblici sono coperti dalle casse ma­
lattia, ma devono essere approvati 
dal Ministero della Sanità. Una preoccupazione fondamentale 
riguarda l'efficienza del settore ospe-
datiero pubbhco e i problemi di un 
sistema di bilancio centralizzato, nel­
l'ambito del quale è difficile preve­
dere le esigenze reali e creare 
incentivi per un impiego efficiente 
deUe risorse disponibtti, quando gh 
stanziamenti sono definiti suUa base 
deUa previsione dei servizi prestati. 
Eccesso di servizi e quindi sprechi 
sono i risultati potenziah. Per evitare 
questi fenomeni, si tende a stipulare 
accordi tra le casse malattia che for­
niscono le risorse finanziare e gh 
ospedah pubbhci. I bilanci tendono a 
integrare incentivi per una gestione 
efficace e per evitare gh eccessi neUe 
prestazioni. 
Irlanda 
In parte a causa deU' elevato tasso di 
crescita economica, la spesa pubbUca 
per la sanità in rapporto al PIL in 
Irlanda è rimasta sensibilmente im­
mutata tra il 1988 e il 1993, attorno 
al 5%, un UveUo piuttosto basso se 
paragonato a quelU di altri Stati del­
l'Unione. 
I provvedimenti sono pertanto volti a 
migUorare l'equità, la quatità dei ser­
vizi e la responsabilità, mentre è 
meno urgente l'esigenza di migUora­
re l'efficienza o di controUare la spe­
sa. Tuttavia, sforzi sono compiuti al 
fine di mighorare l'organizzazione e 
l'integrazione dei servizi dei medici 
generici e di incoraggiare la preven­
zione. 
Italia 
I provvedimenti introdotti nel 1992 al 
fine di contenere la spesa e di migho­
rare l'efficienza sono entrati in vigo­
re nel 1994. 
- 112-
Capitolo S ~Riforme dell'assistenza sanitaria 
Le USL (Unità Sanitarie Locah, che 
costituiscono la struttura portante del 
servizio sanitario nazionale) sono 
state trasformate in imprese pubbti-
che dotate di una significativa 
autonomia e una considerevole 
responsabilità locale. Invece di esse­
re amministrate da un comitato poti-
tico, le USL sono ora sotto il 
controUo di un manager professioni­
sta, nominato dalla regione, con un 
contratto rinnovabile ogni cinque 
anni. GU ospedah più grandi, che in 
passato facevano parte deUe USL, 
sono destinati a divenire enti ospeda-
tieri pubbUci indipendenti, con orga­
nizzazione e amministrazione 
autonome, che devono funzionare 
con bilanci in pareggio. 
Questa riforma apportato modifche 
anche alle norme di finanziamento: il 
governo centrale mantiene la respon-
sabiUtà di programmazione generale 
e di fatto paga una serie di servizi di 
base, che devono essere garantiti ad 
ogni cittadino in ciascuna regione. 
Ogni regione continua a ricevere una 
determinata somma dal governo cen­
trale, in base alla sua popolazione, 
ma ogni spesa al di là di questa som­
ma deve essere coperta attraverso ri­
sorse proprie. In tal modo, s'intende 
incoraggiare le regioni e i manager 
deUe USL a cooperare al conteni­
mento deUa spesa e a raggiungere un 
grado efficiente di impiego delle ri­
sorse disponibih. 
Lussemburgo 
In Lussemburgo, una riforma fonda­
mentale deU'assistenza sanitaria ha 
avuto luogo nel 1992, anche in 
questo caso con l'obiettivo di 
migUorarne l'efficienza. Gli aspetti 
fondamentah riguardavano una rior­
ganizzazione dell'amministrazione 
del sistema di assicurazione sanita­
ria, un nuovo sistema di finanzia­mento dell'assicurazione sanitaria, 
una nuova procedura di contrattazio­
ne tra le casse malattia ed i fornitori 
deUe prestazioni, oltre a un nuovo 
sistema di finanziamento per gli 
ospedah. Questi ultimi due provvedi­
menti sono i più importanti dal punto 
di vista del migUoramento deU'effi­
cienza generale. 
Dato che il sistema precedente di 
contrattazione era di fatto privo di 
norme e comportava meccanismi 
inadeguati di controUo deUa spesa, 
sono state introdotte regole più preci­
se suUa negoziazione deUe conven­
zioni, assieme ad un elenco dei 
servizi da fornirsi e del valore relati­
vo in rapporto ad altri servizi. Nel 
settore ospedahero, un sistema di 
bttanci individuati negoziati tra cia­
scun ospedale e le casse malattie so­
stituirà il sistema esistente dopo 
U 1995. 
Paesi Bassi 
Come è indicato in Protezione socia­
le in Europa 1993, le riforme intro­
dotte all'inizio degh anni '90 nei 
Paesi Bassi costituivano un tentativo 
radicale di inserire forze di mercato 
nel sistema di assistenza sanitaria. In 
sostanza, l'obiettivo consisteva 
neU'introdurre la concorrenza sia tra 
i fornitori deUe prestazioni che tra gli 
enti assicurativi. Un aspetto impor­
tante era che le casse malattie non 
erano più obbhgate a stipulare con­
venzioni con tutte le istituzioni che 
offrivano servizi sanitari ed era rico­
nosciuta ai singoh individui la libertà 
di scegliere a quale cassa malattia 
iscriversi. Questi provvedimenti 
dovevano essere accompagnati 
daU'integrazione di tutti i diversi pia­
ni di assicurazione in un unico pro­
gramma, per tutti i residenti. L'esperienza dei Paesi Bassi dimostra 
però quanto sia difficile attuare una rifor­
ma radicale. L'orientamento liberale ha 
avuto successo nel permettere di adottare 
elementi di mercato, ma non ha potuto 
comunque realizzare tutti gh obiettivi che 
gh iniziatori detta riforma si erano propo­
sti. Si sono rivelate necessarie nuove mi­
sure di contenimento della spesa, che 
hanno richiesto rintervento detto Stato, 
in una situazione in cui, in conseguenza 
della riforma, il riconoscimento del ruolo 
dominante del governo era stato posto in 
discussione. Gh effetti della riforma sono 
stati a dir poco discutibili e hanno susci­
tato opposizione da varie parti. 
A seguito di un cambiamento di governo, 
sono stati abbandonati gh aspetti più lun­
gimiranti detta riforma. L'idea di istituire 
un piano di assicurazione di base contro 
lerrialattiecheœpramttiiresidenti èstata 
abbandonata e le modifiche attuate ten­
dono ad aumentare il grado di intervento 
del governo e ad imporre un più rigoroso 
controllo di bilancio, pur mantenendo gh 
elementi di mercato già introdotti. 
Austria 
Il sistema sanitario austriaco è carat­
terizzato dall'esistenza di mezzi 
insufficienti per impedire un consu­
mo eccessivo dal lato deUa domanda 
e un'eccessiva fornitura di servizi dal 
lato dell'offerta e tende ad incorag­
giare trattamenti ospedaUeri costosi, 
che a loro volta hanno condotto 
aU'espansione eccessiva deUe strut­
ture ospedahere. 
Le riforme attualmente in discussio­
ne sono volte a risolvere questi pro­
blemi alla radice, aumentando ad 
esempio le forme di assistenza tra il 
ricovero ospedahero da un lato e le 
cure esterne, daU'altro, oppure sosti­
tuendo il sistema attuale di finanzia­
mento degli ospedah in base a una 
quota forfettaria giornaliera con un 
113 -
Capitolo 5-Riforme dell'assistenza sanitaria 'C.'£, v 
sistema che dipende strettamente dal 
costo di ciascun tipo di trattamento. 
Portogallo 
Tra i problemi affrontati dal sistema 
sanitario nazionale portoghese atta 
fine degU anni '80, si riscontrava una 
inequa distribuzione deUe risorse tra 
le varie regioni, la mancanza di sod­
disfazione riguardo alla qualità 
deU'assistenza pubbUca, l'inefficien­
te organizzazione e gestione del si­
stema e l'inadeguatezza dei mezzi 
destinati a contenere la spesa. 
Fin dal 1993, la tendenzaè stata vaso una 
maggiore decentralizzazione regionale e 
il raggmppamento dei centri sanitari e 
degh ospedaU in "unità sanitarie" 
nell'ambito dei cinque presidi sanitari 
regionah. Inoltre, il servizio sanitario na­
zionale può fornire ora servizi diretta­
mente, mentre allo stesso tempo si tende 
a passare da un sistema assicurativo 
pubbhco ad uno privato. L'aspetto prin­
cipale è che gh enti privati di assicurazio­
ne ricevono dal governo una quota per 
ogni iscritto inferiore al costo medio pro 
capite del servizio sanitario nazionale. 
Gh enti assicurativi privati sono poi Uberi 
di stipulare convenzioni con i prestatari 
di servizi sanitari, offrendo in questo 
modo incentivi al contenimento dei costi. 
Finlandia 
Come negh altri paesi scandinavi, nel 
sistema sanitario finlandese i comuni 
sono responsabih deUa fornitura di 
servizi sanitari. I problemi fonda­
mentah riguardano il coordinamento 
inadeguato deUe infrastrutture e la 
mancanza di incentivi a migliorare la 
produttività. 
Invece di aumentare U grado di cen­
tralizzazione, le riforme entrate in 
vigore all'inizio del 1993 hanno au­mentato la libertà dei comuni nel de­
cidere le tariffe e neU'organizzare la 
fornitura di servizi e, in generale, le 
norme che contrattano le attività dei 
comuni stessi sono divenute meno 
rigide. Inoltre, ai comuni è stato attri­
buito il controUo effettivo sul settore 
ospedaliero, essendo divenuti in 
sostanza i cUenti dei loro servizi. 
Svezia 
Il sistema sanitario svedese — gU 
ospedaU e la maggior parte dei servi­
zi di consultazione medica—è gesti­
to principalmente dai consigli 
regionaU ed è finanziato sostanzial­
mente attraverso l'imposizione fisca­
le locale sul reddito. NegU anni '80, 
la spesa per la sanità è stata contenuta 
e l'offerta di servizi contemporanea­
mente aumentata. Si sono comunque 
riscontrate differenze significative 
tra i risultati ottenuti in determinate 
contee, su entrambi i fronti. In parti­
colare, nelle grandi città si sono 
costituite lunghe file di attesa per ta­
luni trattamenti, causando spese non 
necessarie per varie casse malattia. 
Una serie di riforme introdotte negU 
anni '90 ha inteso combinare i van­
taggi dei sistemi di assistenza sanita­
ria soggetti al controllo del bilancio, 
in termini di trasparenza democratica 
e controUo finanziario, con la flessi-
bifità, la tibertà di scelta dei pazienti 
e l'efficienza deUa spesa dei sistemi 
di gestione decentrata e di meccani­
smi di mercato, quaU la retribuzione 
dei medici su base capitaria. La 
responsabilità dell'assistenza agli 
anziani (1992) e ai disabili mentati 
(1995) è stata trasferita agU enti loca­
ti. Sono stati inoltre compiuti esperi­
menti in materia di coordinamento 
deU'assicurazione sociale con l'assi­
stenza sanitaria. La riforma del sistema dei medici gene­
rici del 1994 intendeva dare a ciascuno la 
libertà di scegliere il proprio medico di 
famiglia al fine di rafforzare la posizione 
del paziente e mighorare l'assistenza sa­
nitaria di base. A seguito deUe elezioni 
generati del 1994, una parte detta legisla­
zione relativa ai medici generici ha ces­
sato tuttavia di essere in vigore alla fine 
del 1995, anche se sono ancora valide le 
disposizioni intese a rafforzare la posizio­
ne del paziente. 
- Regno Unito 
Nel Regno Unito, U servizio sanitario 
nazionale con potere decisionale 
centraUzzato esiste fin dal 1948. Fin 
dal 1991 sono state tuttavia introdotte 
riforme fondamentaU intese a conte­
nere i costi e migtiorare l'efficienza. 
In parte perchè il sistema britannico 
fungeva da modeUo dei servizi sani­
tari nazionah elaborati altrove ed in 
parte per via deU'approccio Uberale 
adottato, queste riforme hanno attrat­
to un'attenzione considerevole in 
altri Stati membri (e vengono pertan­
to qui presentate in maniera più par­
ticolareggiata rispetto a queUe di altri 
paesi). "" " 
La filosofia di base deUe riforme era 
queUa di distinguere tra gU acquirenti 
e i fornitori di servizi sanitari e di 
incoraggiare i secondi a porsi in con­
correnza reciproca e a fornire i loro 
servizi in base a convenzioni nego­
ziate con gU acquirenti, che apparten­
gono a due categorie. La più ampia è 
costituita daUe autorità sanitarie di-
strettuaU (DHA), che hanno U ruolo 
di organizzare e fornire l'assistenza 
ospedaliera, oltre a scegliere i servizi 
necessari e a negoziare con i fornito­
ri. Il secondo tipo di acquirente è il 
medico generico detentore di fondi 
(GP), medico indipendente respon­
sabile per l'assistenza di base e che 
gestisce un proprio bttancio (in base 
114 
Capitolo S-Riforme dell'assistenza sanitaria 
al numero di persone iscritte presso 
di lui), da impiegarsi per offrire ai 
suoi pazienti una serie di servizi 
ospedalieri e di assistenza sanitaria di 
base. I medici in questione hanno 
incentivi a impiegare bene il bUancio 
a loro disposizione, in modo da atti­
rare un maggior numero di pazienti e 
aumentare quindi U proprio reddito. 
Da parte dei fornitori di servizi, alme­
no in linea di principio, è stata istitui­
ta la concorrenza tra gh ospedaU e tra 
i servizi coUettivi. 
È probabile che riforme così profonde 
richiedano un certo tempo prima di pro­
durre un pieno effetto. Tuttavia, quattro 
anni dopo essere state avviate, è possibile 
formulare una prima valutazione, sia 
pure limitata, del loro impatto, che fino 
ad oggi sembra essere alquanto incerto. 
In base alle valutazioni del Kings Fund 
del 1994 e del National Audit Office del 
1995, si è concluso che le conseguenze 
sono state hmitate, sebbene con un effetto 
maggiore sui GP che sulle DHA. In pra­
tica, sembra che la concorrenza introdot­
ta nel sistema sia stata relativamente 
limitata, sostanzialmente a causa del fatto 
che nell'ambito delle disposizioni prece­
denti erano stati creati monopoli locah tra 
i fornitori di prestazioni sanitarie, in par­
ticolare tra gh ospedah locah o regionah, 
per cui le DHA non hanno di fatto una 
grande scelta sulla fornitura di determi­
nati tipi di cure o di trattamento. 
Nel contempo, anche le DHA si tro­
vano in una posizione effettiva di 
monopolio ed è possibile che i loro 
amministratori non siano in possesso 
né deUe capacità (dato che si tratta di 
persone formate neU'ambito del vec­
chio sistema) né deUa motivazione 
per modificare in misura sostanziale 
U proprio comportamento. 
Un requisito essenziale per il corretto 
funzionamento del mercato è la disponi­
bilità di sufficienti informazioni riguardo 
alle imphcazioni in termini di costo di deterrninati tipi di azioni. I dettagli sulla 
spesa effettiva di detenninati tipi di trat­
tamento rimangono tuttavia inadeguati e, 
anche se la situazione è in via di miglio­
ramento, i progressi sono lenti. La man­
canza di ^formazioni in materia rende 
difficileagli acquirenti la valutazione del­
le offerte formulate dai fornitori di servizi 
sanitari e anche la determinazione di 
"prezzi", da parte di questi ultimi, che 
siano in linea con il costo dei servizi 
stessi, e ostacolano il funzionamento dei 
meccanismi di mercato nel mighorare la 
distribuzione delle risorse. 
Ciò non significa, comunque, che si 
debbano sottovalutare i tentativi inte­
si ad introdurre elementi di mercato 
e una più ampia scelta nel sistema e 
ad ottenere migliori informazioni sui 
costi, per tenerne megho conto neUa 
programmazione della spesa. 
Sviluppi comparati 
La rassegna degU sviluppi nei vari 
Stati membri indica che la rifor­
ma dei sistemi sanitari è un tema 
comune e un obiettivo politico in tut­
ta l'Unione, dato che tutti i paesi fan­
no fronte, in varia misura, a problemi 
derivanti daU'aumento deUa spesa, 
dall'inefficienza, dallo spreco di 
risorse, da un sistema di incentivi 
distorti e dalla mancanza di elasticità. 
Un punto essenziale è rappresentato 
dai rapporti tra i responsabili del 
finanziamento dei servizi ed i forni­
tori, nonché daU'istituzione di incen­
tivi efficaci a realizzare un uso 
migliore delle risorse disponibih. La 
quatità deU'assistenza medica non è 
invece una preoccupazione comune. 
Tutti i sistemi hanno visibilmente 
l'obiettivo di combinare l'efficienza 
deUa spesa con un'elevata qualità dei 
servizi e, anche se esiste un'ampia 
gamma di meccanismi di controUo 
della quahtà nei diversi paesi, tutti i 
governi sono d'accordo neU'affer­mare che i rispettivi sistemi sanitari 
garantiscono un'elevata quahtà del­
l'assistenza medica. 
Malgrado l'ampia somiglianza dei siste­
mi, dei problemi affrontati e degh ap-
procdadc>ttati,leriformedMeriscononei 
dettagli e possono essere valutate soltanto 
in termini di caratteristiche specifiche 
delle disposizione adottate per fornire e 
finanziare l'assistenza sanitaria nei sin-
goh Stati membri. 
In quasi tutti i paesi, si osserva una 
certa tendenza verso quello che 
potrebbe essere definito un orienta­
mento "contrattuale", per quanto le 
modalità varino notevolmente da uno 
Stato membro aU'altro. In linea di 
massima, questo è soltanto un modo 
di organizzare la fornitura di assi­
stenza sanitaria. In Francia, e in una 
certa misura in Spagna, queste con­
venzioni vengono essenzialmente 
impiegate per contenere la spesa li­
mitando le risorse disponibiU, anche 
se neU'ambito di sistemi centralizzati 
esse possono comprendere norme 
riguardanti la quatità e gU standard, 
oltre a dare incentivi. 
Convenzioni possono essere stipulate 
anche fra i diversi organismi di finanzia­
mento Qo Stato e/o le casse malattia) e i 
responsabih della fornitura dei servizi, 
con forti rassomighanze con la contratta­
zione collettiva. Raramente esiste una 
vera œncorrenza da entrambe le parti e i 
negoziati tendono ad aver luogo tra due 
oigaiiizzazioni di tipo monopolistico. In 
genere, si tende a influire sul risultato 
delle negoziazioni in modo da evitare che 
queste abbiano luogo a spese di terzi, in 
pratica dei governi o dei pazienti. Questo 
può essere a volte un problema delle 
convenzioni stipulatetralecassemalattia 
e i fornitori di servizi. In Belgio, l'obiet­
tivo delle riforme è di imporre una mag­
giore responsabihtà alle casse malattia 
perché mc>derino le loro spese, attraversò 
rintroduzione di un sistema di incentivi. 
- 115-
Capitolo 5 - Riforme dell'assistenza sanitaria 
Un piano molto simile è in atto in 
Lussemburgo. In entrambi questi paesi, 
si è provveduto a modificare l'orienta­
mento contrattuale con disposizioni inte­
grative, in modo da controUare le 
ripercussioni sulla spesa pubbhca. Al 
contrario, in Germania, si spera che con­
ferendo alle casse malattia una maggiore 
libertà nella negoziazione con i fornitori 
di servizi sanitari si possa mighorare 
l'efficacia del sistema. 
U modo in cui vengono utilizzate le con­
venzioni, i risultati potenziah e l'esigenza 
di imporre limiti, tendono a differire a 
seconda del fatto che le casse malattie 
siano obbligate a stipulare convenzioni 
con chiunque possa fornire servizi sani­
tari, fatte salve detenninate esigenze, 
oppure abbiano libertà di scelta, come è 
il caso dei Paesi Bassi Allo stesso tempo, 
il risultato potrebbe non essere desidera­
bile qualora esista un monopoho da un 
lato e vari fornitori di servizi dall'altro. Le 
riforme attuate nei Paesi Bassi sono per­
tanto destinate a mtrodurre la concorren­
za tra gh enti assicurativi e tra i fornitori 
di servizi. Le ultime proposte formulate 
m Gerniania vanno neUa stessa direzione, 
pur rimanendo da definirsi nei dettagli. 
Un terzo aspetto fondamentale del­
l'orientamento contrattuale è costi­
tuito daUa sua capacità di rafforzare 
la concorrenza (più precisamente, 
una concorrenza contrattata) sia tra i 
vari fornitori di servizi sanitari, che 
tra le varie casse malattia o tra gti 
amministratori del bilancio, come nei 
Paesi Bassi. Un altro mezzo per raf­
forzare la concorrenza consiste nel-
l'integrare casse di assicurazione 
private nel sistema pubbhco, come 
è stato fatto nei Paesi Bassi e in 
PortogaUo. La concorrenza control­
lata è anche l'approccio proposto dal 
Comitato Abril, in Spagna. 
La possibilità di aumentare il grado di 
concorrenza non è limitata ai sistemi di 
assicurazione sociale, ma si apphca an­che a quelli finanziati attraverso rimpo­
sizione fiscale generale. L'esempio più 
evidente è la riforma effettuata nel 1991 
nel Regno Unito, che soprattutto riguardo 
all'istituzione dei GP sembra aver avuto 
un certo successo. Vi sono taluni paralleli 
a tale riguardo con la ' 'riforma del medico 
di famiglia" in Svezia, anche se attual­
mente paralizzata da fattori politici. Più 
in generale, si nota in tutta l'Unione un'e­
vidente tendenza verso un molo più im­
portante dei medici come operatori 
dell'assistenza sanitaria di base. 
Un quarto aspetto dell'approccio "con­
trattuale" è quello della decentralizzazio­
ne nei sistemi finanziati attraverso la 
tassazione generale e nei sistemi di tipo 
assicurativo. Una forma decentralizzata 
di oi^anizzazionecostituisce una caratte­
ristica importante dei paesi scandinavi, in 
cui il problema di liste di attesa sempre 
più lunghe è stato affrontato consentendo 
ai pazienti di essere assistiti al di fuori 
della contea di residenza, creando quindi 
una corKXirrenza tra le varie autorità lo­
cah. Contemporaneamente, è stata rico­
nosciuta alle contee una maggiore libertà 
nel modo in cui esse forniscono e orga­
nizzano i servizi di assistenza sanitaria. 
Un'altra caratteristica degh accordi orga­
nizzativi in questi paesi è che il governo 
centrale stabilisce un importo di bilancio 
fisso per ciascuna delle contee, che devo­
no poi coprire gh eventuali deficit con 
risorse proprie. Dato che i pazienti pos­
sono esercitare una certa influenza sui 
risultati delle elezioni locah, le contee 
hanno un incentivo a contenere la spesa. 
Un approccio simile è stato adottato in 
Itaha e, in qualche misura, in Portogallo. 
Una maggiore decentralizzazione 
contraddistingue anche le riforme at­
tuate nel Regno Unito. In questo 
caso, atte autorità sanitarie distrettua­
li è stata attribuita la responsabilità 
dell'acquisto dei servizi sanitari e 
deUa gestione deUa loro attività in 
base a bilanci prefissati, sebbene 
questo esempio ponga in luce i Umiti all' azione nel caso predominino mo­
nopoli locati. 
Un tipo particolare di o^centrahzzazione 
è in via di attuazione in Spagna, dove una 
maggiore autonomia è riconosciuta alle 
regioni rigurado l'organizzazione dei 
propri sistemi. 
Una tendenza contraria emerge inve­
ce in Grecia, dove le sfortunate espe­
rienze di un sistema assai frazionato 
hanno portato aU'introduzione di un 
sistema più uniforme, con un'unica 
cassa malattia. -Un'altra parte deUa 
riforme è intesa ad amptiare ti ruolo 
del medico generico e a migUorare la 
gestione dell' assistenza sanitaria. 
I recenti sviluppi poUtici verificatisi in 
Svezia e nei Paesi Bassi dimostrano allo 
stesso tempo che programmi di riforma 
ambiziosi possono suscitare una consi­
derevole opposizione, poiché intendono 
modificare sistemi fondati su tradizioni 
di lunga data, strutture istituzionah speci­
fiche messe a punto nel corso di lunghi 
anni ed interessi ben consolidati. 
Gh sviluppi degh ultimi anni possono 
essere interpretatikin linea di massima 
come un movimento verso la convergen­
za dei sistemi di assistenza sanitaria negh 
Stati membri, nella misura in cui appare 
una tendenza comune a fare maggiore 
affidamento su convenzioni tra le princi­
pali parti in causa, ad introdurre elementi 
di mercato e ad aumentare la concorrenza 
sia tra i fornitori di assistenza sanitaria che 
tra i responsabih della gestione finanzia­
ria. Come già indicato, i singoli provve­
dimenti differiscono ampiamente tra i 
vari paesi e riflettono la diversità delle 
rispettive situazioni istituzionaU. Da que­
sto punto di vista, differenze sostanziati 
ancora esistono tra gh Stati membri ed è 
probabile che permangano per molti anni 
a venire. 
116 
Capitolo 6—Protezione sociale e lavoratori autonomi 
Capitolo 6 Protezione sociale e lavoratori 
autonomi 
La forza lavoro 
autonoma 
Nel 1994, circa 22 milioni di per­
sone erano lavoratori autonomi 
neU'Unione europea, compresi i tre 
nuovi Stati membri. Molti governi 
deU'Unione hanno posto in atto una 
poUtica di incoraggiamento del lavo­
ro autonomo, in parte aUo scopo di 
dare un impulso aUa creazione di po­
sti di lavoro, in parte per offrire ai 
disoccupati uno sbocco professiona­
le. In questo capitolo sono prese in 
esame le disposizioni in materia di 
protezione sociale dei lavoratori au­
tonomi in tutta l'Unione. Queste pa­
gine sono basate sui risultati di studi 
finanziati daUa Commissione euro­
pea nel 1989 e nel 1991, debitamente 
aggiornati e integrati con informazio­ni fornite da esperti indipendenti per 
ciascuno degU Stati membri. 
L'ordine di grandezza del lavoro au­
tonomo nell'Unione variava nel 
1993 da circa l'8% del totale degli 
occupati in Danimarca e dal 9% in 
Germania al 25% in PortogaUo e al 
34% in Grecia (grafico 66). Nella 
maggior parte degU Stati membri, la 
percentuale di lavoratori autonomi 
sul totale deUa forza lavoro è rimasta 
all'incirca costante nel tempo, anche 
se è diminuita in una certa misura nei 
paesi meno svttuppati,inconseguen­
za del declino deU'occupazione in 
agricoltura, dove si concentra una 
proporzione elevata dei lavoratori 
autonomi (grafico 67). 
La grande maggioranza dei lavorato­
ri autonomi lavora a tempo pieno. 
Nel 1994, solo ti 10% lavorava a tempo parziale nell'insieme del­
l'Unione, a fronte del 16% nel caso 
dei lavoratori dipendenti, e soltanto 
in tre Stati membri, Paesi Bassi 
(35%), Regno Unito (18%) e 
PortogaUo (17%) la proporzione era 
notevolmente superiore al 10%. 
Come nel caso del lavoro dipendente, 
il lavoro a tempo parziale è di gran 
lunga più significativo tra le donne 
che tra gli uomini in tutti gli Stati 
membri. Nel 1994, la proporzione di 
lavoratrici autonome che lavoravano 
a tempo parziale era pari al 70% nei 
Paesi Bassi e a circa il 50% nel Regno 
Unito, ma nel resto deU'Unione solo 
in Germania superava il 25% (grafico 
68). 
Tuttavia, le~donne erano solo un 
quarto circa dei lavoratori autonomi 
dell'Unione nel 1994. Solo in 
66 lavoratori autonomi negli Stati membri, 1994 
«e % totale occupati 67 Lavoratori autonomi per settore di attività negli 
Stati membri, 1994 i. \ 
gO % totale lavoratoli autonomi 
O Agricoltura 
DK D L S NL F UK A EU B SF IRL E I P GR 
0 Indud* f nuovi Unden A • S 1993 OK D L S NL F UK' A E15 B SF IRL E I P GR 
Olnclu<telnuov(Ltnd*r;A.SFaSlocljdsllavoi«k>rttamni«i1:A*61W3 ' 
- 117-
% Capitolopz?Protezione sociale e lavoratori autonomi 
Finlandia, Svezia e Portogallo (in 
ciascun caso appena oltre U 40%) la 
percentuale era molto superiore a 
questa (in Grecia era inferiore al 20% 
e in Irlanda al 15%). 
Dal punto di vista deUa protezione 
sociale, si possono distinguere tre ca­
tegorie di lavoratori autonomi: 
- persone la cui retribuzione prin­
cipale proviene dal lavoro auto­
nomo, che costituiscono il tema 
principale di questo capitolo; 
- lavoratori autonomi a tempo par­
ziale che lavorano principalmen­
te come salariati e che rientrano 
negh accordi di protezione so­
ciale per i lavoratori dipendenti o 
che dispongono di un sistema di 
protezione sociale combinato 
come lavoratori dipendenti/lavo­
ratori autonomi; 
- lavoratori famiUari non retribuiti, 
che ammontavano a circa 
3,5 mitioni nel 1994 e che neUa 
maggior parte degU Stati membri 
ricadono al di fuori degU accordi 
di protezione sociale, tranne nel­
la misura in cui si tratti di vedo­
ve che fruiscono di diritti derivati o che pagano volontaria­
mente determinati contributi. 
Si deve sottolineare fin daU'inizio 
che ti tema principale di questa ana­
tisi è la posizione dei lavoratori auto­
nomi in rapporto alla protezione 
sociale di cui beneficiano i lavora­
tori dipendenti nei vari paesi 
deU'Unione, piuttosto che una valu­
tazione del liveUo generale di prote­
zione fornito negti Stati membri, 
argomento già discusso nei capitoti 
precedenti. 
E poi opportuno notare che i settori 
cui si fa riferimento per classificare i 
lavoratori autonomi ai fini deUa pro­
tezione sociale non sono gti stessi che 
sono impiegati di norma neUe anatisi 
sul mercato del lavoro. Ad esempio, 
le professioni raggruppate nei dati 
relativi al mercato del lavoro aUa 
voce "servizi" sono ripartite in più di 
una classificazione neUe disposizioni 
relative aUa protezione sociale, poi­
ché queste sono organizzate su base 
professionale. Anche se i raggruppa­
menti variano tra paesi, si possono 
distinguere quattro categorie ai fini 
deUa presente anatisi: 
- i lavoratori deU' agricoltura, com­
presi sia i proprietari che gh affit­tuari del fondo e i lavoratori che 
hanno uno status riconosciuto di 
lavoratori autonomi (nel senso 
cioè che non sono lavoratori di­
pendenti); 
lavoratori deU'industria e del 
commercio, compresi i commer­
cianti, e quindi sia coloro che 
fabbricano merci sia coloro che 
lavorano neUa vendita al detta­
glio (ad esempio, i negozanti); 
artigiani e altre persone dotate di 
capacità profiessionaU particolari, 
tra cui i lavoratori del settore 
edile; 
liberi professionisti, come medi­
ci e avvocati. 
Il reddito dei 
lavoratori autonomi 
Non esistono praticamente dati 
affidabih sul reddito dei lavo­
ratori autonomi e sitile disparità neUa 
sua distribuzione, in gran parte data 
la difficoltà di ottenere queste infor­
mazioni. I dati limitati che esistono, 
quah quelh basati sui conti finanziari 
o suUe dichiarazioni fiscaU, rappre-
68 * Lavoratrici autonome a tempo parziale negli 
\ > Stati membri, 1994 
OR B I E A F '-«F OK JRL L £14 P 0 UK NL 
O Inckid* I nuovi Uncten EU «adudè'â (dttf ad); A. SF Includono ( lavoratori tomjiarl; A 1893 69 Lavoratori autonomi senza dipendenti negli 
Stati membri, 1994 . 
too y>totale lavoratori autonomi 
O OKI L F E12 NL IRL UK P € OR à 
0 Include I nuovi Under; OK, IRL • L1993; A. SF t S dell ad 
118-
Capitolo 6 - Protezione sociale e lavoratori autonomi 
sentano indicatori fuorvianti del li­
vello di vita degli interessati. Dalle 
indagini suUe spese dei nuclei fami­
Uari, per esempio, emerge però che il 
reddito da lavoro autonomo è meno 
equamente distribuito del reddito da 
lavoro dipendente. 
Inoltre, una caratteristica marcata del 
lavoro autonomo è l'elevata percen­
tuale di attività commerciati gestite 
da un'unica persona, spesso con il 
solo aiuto di un familiare non retri­
buito (grafico 69). Anche se ciò non 
indica necessariamente la presenza 
di bassi livelh di reddito, serve ad 
Ulustrare l'ordine di grandezza gene­
ralmente Umitato deU'attività com­
merciale in causa. In particolare, 
neU'agricoltura e specialmente neUe 
aree meno sviluppate deU'Unione, 
come la Grecia o U PortogaUo, le 
limitate dimensioni deU'azienda e lo 
scarso reddito vanno spesso di pari 
passo, come potrebbe essere il caso 
nel settore dei servizi, in cui negU 
Stati membri meridionali una propor­
zione significativa dei lavoratori au­
tonomi, ad eccezione deUa vendita al 
dettagUo, hanno impieghi irregolari o 
stagionali. 
Dati più dettagliati riferiti al Regno 
Unito indicano che, nel 1991, mentre 
il reddito medio dei lavoratori auto­
nomi era maggiore di queUo dei lavo­
ratori dipendenti, la dispersione di 
tale reddito era molto più ampia, per 
cui gh autonomi erano nei 10% infe­
riore e superiore deUa distribuzione 
(cfr. tabeUa 10). Mentre i lavoratori 
autonomi rappresentavano il 9% del 
totale, essi erano il 12,5% dei lavora­
tori nel 10% inferiore e il 15% di 
coloro nel 10% superiore, con una 
distribuzione molto simile per gli 
uomini e per le donne. 
I lavoratori autonomi a tempo pieno 
erano significativamente sovrarap-
presentati sia nel 10% superiore che, Tabella 10 — Distribuzione delle retribuzioni abituali 
mensili nette nel Regno Unito 
Decile inferiore Decile superiore 
(£186) (£1297) 
Tutti 
Dipendenti 
Lavoratori 
autonomi 
A tempo pieno 
Dipendenti 
Lavoratori 
autonomi 
A tempo parziale 
Dipendenti 
Lavoratori 
autonomi 87.8 
12.2 
61.3 
38.7 
91.5 
8.5 84.4 
15.2 
85.6 
14.4 
72.1 
27.9 Media 
91.2 
8.8 
91.2 
8.8 
91,5 
8.5 
Fonte: BPHS 1991 (dati ponderati) in Meager, N et al, Self-employment and 
the distribution of income, IRF, York 1994 
e ancor più, nel 10% inferiore, men­
tre gh autonomi a tempo parziale lo 
erano particolarmente nel 10% supe­
riore, riflettettendo forse in molti casi 
la capacità di ottenere onorari elevate 
per orari di lavoro ridotti. 
La disponibitità di maggiori informa­
zioni riguardo al reddito dei lavora­
tori autonomi è importante per la 
messa a punto di un sistema efficace 
di protezione sociale in questo setto­
re. Si possono comunque già avanza­
re alcune osservazioni: 
- le persone che lavorano sole 
sono fondamentalmente vulnera-
biti, qualunque sia il loro UveUo 
di reddito, in quanto contano 
solo sul proprio lavoro per man­
tenere se stessi e i loro famiUari. 
Da questo punto di vista essi dif­
feriscono di poco dai lavoratori 
dipendenti ed è probabile che ab­
biano le stesse esigenze in termi­
ni di protezione sociale; tra i lavoratori autonomi, quasi 
certamente esistono ampie varia­
zioni di reddito, dato che essi 
comprendono persone con retri­
buzioni sia molto basse che mol­
to alte. In vari Stati membri, si 
parte dal "presupposto che tutti i 
lavoratori autonomi dispongano 
di risorse sufficienti per far fron­
te alla propria protezione, attra­
verso i loro risparmi o i sistemi 
privati di assicurazione; 
l'accesso aUa protezione sociale 
per i lavoratori autonomi differi­
sce in molti casi in base alla 
professione, che non è necessa­
riamente correlata al reddito. I li­
beri professionisti, ad esempio, 
che generano probabilmente red­
diti relativamente elevati, tendo­
no ad essere ben organizzata e 
articolati, per cui spesso sono 
riusciti ad assicurare migliori 
prestazioni da parte deUo Stato e 
prima di altri che ne hanno più 
119 
Capitolo 6 - Protezione sociale e lavoratori autonomi 
Tabella 11 — Copertura dell'assicurazione sociale per i lavoratori autonomi 
nell'Unione europea 
Pensione Reversibilità invalidità Assistenza Malattia Infortunio Maternità Disoccupa- Assegni 
sanitaria sul lavoro zione familiari 
Belgio 
Danimarca 
Germania Saperla 
maggioranza, 
per alcuni 
facoltativa 
Grecia + 
Spagna + 
Francia + 
Irlanda + 
Italia + 
Lussemburgo + 
Paesi Bassi + 
Austria + 
Portogallo + 
Finlandia + 
Svezia + 
Regno Unito + 
+ Copertura assicurata No Solo rischi 
importanti No 
+ + Solo una 
minoranza 
Sì, ma per Sì, se nel Sì, per 
alcuni sistema di agricoltori e 
facoltativa assicurazione artigiani, 
malattia facoltativa 
pubblico per gli altri 
+ Solo per 
assicurati 
KA No 
Solo rischi 
importanti + Agricoltori 
No Agricoltori 
No No 
No Operai 
+ Facoltativa 
No 
Solo 
facoltativa No 
Si, tutti 
Solo 
malattie 
professionali 
Agricoltori, 
facoltativa 
per gli altri 
Si, tutti 
No No No Minoreperil 
primo figlio 
No 
No No 
No + 
No + 
No + 
No Agricoltori 
—- + 
No 
No 
No 
No, ma 
sistema 
forfettario 
No 
- 120 
Capitolo 6 - Protezione sociale e lavoratori autonomi 
bisogno. In alcuni paesi, sono 
stati comunque presi provvedi­
menti specifici per proteggere le 
persone più economicamente 
vulnerabili, inserendole ad esem­
pio nei regimi per i lavoratori di­
pendenti, pur lasciando agli altri 
lavoratori autonomi la facoltà di 
organizzare la propria protezio­
ne. 
Struttura delle 
prestazioni offerte 
Le disposizioni nel campo deUa 
protezione sociale per i lavorato­
ri autonomi sono molto diverse nei 
15 Stati membri. Ad un estremo 
(Danimarca, Svezia, Irlanda, 
Lussemburgo e Regno Unito) i lavo­
ratori autonomi appartengono agli 
stessi regimi di protezione sociale cui 
appartengono i lavoratori dipendenti, 
mentre aU'altro estremo vi sono i si­
stemi che prevedono norme diverse 
per i lavoratori autonomi, articolan­
doti in vari schemi occupazionali. E' 
questo il caso di Austria, Francia, 
Itatia, Spagna e Grecia. Vi sono poi 
sistemi intermedi in cui tutti i lavora­
tori autonomi o una parte di questi 
rientra negU stessi regimi previden-
ziali dei lavoratori dipendenti, come 
avviene in Finlandia, Germania e 
PortogaUo, ma dove esistono anche 
schemi separati per alcune categorie 
occupazionali, in particolare per le 
libere professioni, ed altri in cui esi­
ste un regime separato per i lavoratori 
autonomi, come è ti caso del Belgio, 
oppure uno comune, ma i lavoratori 
autonomi non hanno diritto ad alcune 
prestazioni, come è ti caso dei Paesi 
Bassi. 
Altri tre elementi contribuiscono a 
complicare ulteriormente ti quadro. 
In primo luogo, in alcuni paesi in cui 
esistono essenzialmente regimi sepa-Pensioni complementari e lavoratori autonomi 
Svezia: i lavoratori dipendenti possono aggiungere un 10% alla loro 
pensione se partecipano a schemi complementari in coUaborazione con ti 
datore di lavoro, ma questa norma non vale per i lavoratori autonomi. 
Danimarca: nel 1994, circa ti75% dei lavoratori dipendenti aldi sopra dei 
22 anni erano coperti da uno schema complementare, finanziato tramite 
contributi a carico del datore di lavoro e del lavoratore. I lavoratori 
dipendenti che decidono di mettersi in proprio e diventano quindi lavoratori 
autonomi, nella misura in cui rispettano determinati criteri e pagano per 
intero i contributi, possono rimanere neU'ambito di tale schema. Nel Ï990, 
solo ZQQO lavoratori hanno fatto questa scelta, forse;m Conseguenza 
deU'impoito elevato dei contributi a fronte di una modem pensione,-' * 
Paesi Bassi: i lavoratori dipendenti hanno l'obbligo di partecipare a^ uno 
schema complementare aziendale. La partecipazidhe obbUgatoria agli 
schemi di pensione complementare si applica anche ad alcuni lavoratori 
autonomi del settore deh'edilizia e di altre professioni coUegate. Esìstono 
poi vari schemi per le professioni hberali, Una considerevole percentuale 
dei lavoratori autonomi non ha accesso ad una pensione complementare. 
Regno Unito: i lavoratori dipendenti hanno l'obbligo di partecipare ad uno 
schema di pensioni statati o ariendah, oppure rx)sscnò^ Versare contributi 
ad un fondo assicurazioni privato. I lavoratori autonomi non hanno la 
facoltà di scegliere né là prima né la seconda opzionVancne $9^°no 
incoraggiati,, ma non obbhgati, a costituirsi una pensione personale^ Hel 
1992, ti 62% degU uomini e il 35% deUe donne che esercitavano un lavoro 
autonomo avevano una pensione personale. > 
rati per i lavoratori autonomi, alcune 
categorie sono incluse nel sistema 
previdenziale generale dei lavoratori 
dipendenti, come in Austria, Grecia 
e Germania. In secondo luogo, anche 
dove esistono regimi separati, alcune 
disposizioni possono essere comuni 
sia ai lavoratori dipendenti che ai la­
voratori autonomi o a tutti i residenti, 
come l'assistenza sanitaria naziona­
le, gli assegni familiari o i programmi 
di assistenza sociale (ad eccezione 
dei Paesi Bassi, in cui vi sono pro­
grammi specifici per i lavoratori au­
tonomi). In terzo luogo, i sistemi 
possono essere modificati nel tempo, 
come è il caso del Lussemburgo, in 
cui il sistema previdenziale in passa­
to era organizzato su base professio­
nale. Al di là di queste differenze struttu­
rati, le disposizioni relative ai lavora­
tori autonomTpossono essere diverse 
e spesso meno favorevoli di queUe 
previste per i lavoratori dipendenti 
(cfr. tabella 11): 
solo in Lussemburgo (dal 1994) 
i lavoratori autonomi beneficia­
no deUa stessa copertura dei 
rischi garantita ai lavoratori di­
pendenti; 
mentre l'assicurazione sociale 
per i lavoratori dipendenti è qua­
si sempre obbligatoria, può 
invece essere volontaria per i 
lavoratori autonomi e quindi lun­
gi daU'essere completa per taluni 
rischi; 
- 121 -
Capitolo 6 "Protezione sociale e lavoratori autonomi 
Pensioni di base per i lavoratori autonomi 
Spagna: la maggior parte dei lavoratori autonomi sono entrati a far parte 
del regime pensionistico obbhgatorio nel 1970 e i lavoratori dell'agricol-
1 4ura sono stati associati nel 1975, Il diritto al massimo della pensione sì ha 
s ,, dopo 35 annidi contributi, mentre il 50% del massimo è acquisito dopo 
: 10 anni, in seguito ai quali si matura il 2% per ogni anno di contributi 
. supplementari, I lavoratori autonomi possono scegliere di pagare minori 
•••'" contributi è di fruire quindi di una pensione diminuita di conseguenza, 
lU ', anche se è possibile passare da un UveUo più basso a uno superiore di 
pensione prima ì 50 anni dì età. 
^r,-jForfoguk>t la pensione per i lavoratori autonomi è divenuta obbUgatoria 
: % nel 1977, È richiesto un minimo di 10 anni di contributi, ma ne occorrono 
"t 40 per ottenere ti massimo detta pensione. I lavoratori autonomi hanno 
quindi cominciato ad avere diritto aUa pensione dal 1987 in poi, ma 
aU'inizio si trattava di un importo molto modesto. 
Irlanda: nel 1981 è stato istituito un regime pensionistico obbhgatorio 
vV neU'ambito deU'assicurazione sociale, legato aUa retribuzione, ma i lavo-
',ly ratori autonomi vi sono stati ammessi solo nel 1988. Sono necessari 10 anni • 
*\~^al. iscrizione^ un minimo di contributi per avere diritto ad una pensione 
^^fctfeu^à^pag^ueM'etàdi 66 anni, per cui i lavoratori dipendenti hanno 
V^ acqdsito^estò^untto nel 1991, ma quelti autonomi non ne fruiranno fino 
> V*V|al 1998. Obi disponéinvece di bassi redditi ha diritto aU'assistenza, previa 
l verifica dei mezzi di sussistenza. 
i\v5\BeIgioi>ti ifegime.pensionistico obbligatorio è stato esteso ai lavoratori: 
- Vflautònòmi fin dal 1956, anche se essi avevano diritto solo a importi relati- " 
*||P|j&anìe^ mentre le pensioni dei lavoratori dipendenti 
^^^^^^ateMeJïetn^uzioni, Nel 1984,ì metodi di calcolo deUe pensioni 
;S^^onò steCarnwnizzati, ma solo per agti anni di assicurazione successivi al 
~,,s|A'l&ì^*Ótf jblrò contributi dei lavoratori autonomi significa tuttavia che 
'^^^)k^^\i^'c^co\o deUe pensioni è bassa. Gradualmente, si sta 
. 5. ; procedendo ad un aumento dei contributi che consentirà di aumentare nel 
, •'. " tempo i diritti aUa pensione, ma si stima che in ogni caso essi saranno solo 
',- * pari atta metà di quelli per i dipendenti con redditi sìmiti. Nel 1994, U 
minimo pensionistico è stato fissato allo stesso Uvello deU'assistenza 
sociale garantita agli anziani. 
anche se le disposizioni possono 
sembrare simili, le prestazioni 
per i lavoratori autonomi in alcu­
ni casi sono esclusivamente for­
fettarie, piuttosto che in rapporto 
aUe retribuzioni e quindi inferio­
ri in media, con criteri di qualifi­
cazione più severi e periodi di 
attesa più lunghi; 
le prestazioni spesso molto am­
pie fornite dai datori di lavoro non si applicano, ovviamente, ai 
lavoratori autonomi. 
In molti Stati membri, sono stati 
comunque introdotti cambiamenti 
negh ultimi anni a favore dei lavora­
tori autonomi. Questi sono descritti 
neUe sezioni seguenti, in cui è esami­
nata la loro posizione in ciascun set­
tore principale della protezione 
sociale. Pensioni di vecchiaia 
In quasi tutti gh Stati membri, la pen­
sione di vecchiaia e di reversibiUtà è 
obbligatoria per tutti i lavoratori au­
tonomi che guadagnano abbastanza 
da pagare i contributi o che sono co­
perti assieme aUe altre categorie di 
lavoratori nell'ambito di un regime 
pensionistico universale finanziato 
attraverso l'imposizione fiscale. Solo 
in Germania esiste un elemento vo­
lontario per i lavoratori autonomi, 
sebbene anche qui quasi tutti coperti. 
Tuttavia, il UveUo deUe pensioni dei 
lavoratori autonomi è spesso inferio­
re a queUo dei lavoratori dipendenti. 
In molti Stati membri sono stati presi 
provvedimenti per cambiare questa 
situazione, ma sarà necessario inevi­
tabilmente un certo tempo prima che 
si riscontrino effetti significativi. 
In cinque Stati membri esiste un 
sistema di pensioni di base forfetta­
rie, sia per i lavoratori dipendenti che 
per quelti autonomi, che finanziato 
tramite la tassazione generale in 
Danimarca, Finlandia e Svezia e tra­
mite contributi nei Paesi Bassi e nel 
Regno Unito. L'importo di queste 
pensioni è di norma relativamente 
basso. Inoltre, sia in Finlandia che in 
Svezia esistono regimi paraUeti col­
legati aUe retribuzioni in cui si appli-
ca lo stesso metodo di calcolo deUe 
pensioni sia per i lavoratori dipen­
denti che per quelti autonomi. GU 
sforzi compiuti per migliorare le pen­
sioni attraverso l'attuazione di sche­
mi pensionistici complementari, non 
coprono però in tutti i casi i lavoratori 
autonomi (cfr. riquadro). Inoltre, il 
loro sviluppo aumenta la possibilità 
che la pensione di base sia conside­
rata di minore importanza, il che an­
drà a svantaggio dei lavoratori 
autonomi, che vi fanno maggiore af­
fidamento. 
-122 
^-tf . *& Capitolo 6-Protezione sociale e lavoratori autonomi 
In quattro altri paesi (Spagna, PortogaUo, 
Irlanda e Belgio) in cui le pensioni hanno 
una base assicurativa, ad eccezione del­
l'Irlanda in cui esse sono invece rappor­
tate aUe retribuzioni, l'attuazione di un 
regime di pensioni statati complementari 
non è ritenuto necessario. Vi sono però 
problemi derivanti dal fatto che i regimi 
peri lavoratori autonomi sono stati messi 
a punto relativamente tardi, oppure sono 
stati riformati varie volte per cercare di 
garantire loro una pensione minima 
(cfr. riquadro). A differenza di quanto è 
avvenuto in altri Stati, non si è però fatto 
ricorso a sussidi statati diretti per aumen­
tare a breve termine ti liveUo deUe pen­
sioni A lungo termine questi problemi si 
risolveranno da soli, ma fino ad aUora i 
lavoratori autonomi tenderanno ad avere 
pensioni relativamente modeste. 
Negli altri Stati membri, i sistemi 
pensionistici coUegati aUa retribuzio­
ne sono stati istituiti su base occupa­
zionale, anche se, ad esempio in 
Lussemburgo, c'è stato un passaggio 
verso un programma più unitario. 
Anche questo orientamento ha dato 
origine a un certo numero di proble­
mi e tentativi di soluzione. 
In Francia, i problemi finanziari e le 
ridotte pensioni nei vari regimi a fa­
vore dei lavoratori dipendenti, tranne 
queUo per le Ubere professioni, han­
no fatto sì che i programmi pensioni­
stici a favore degli artigiani, del 
commercio e deU'industria fossero 
altineati con ti regime principale per 
i lavoratori dipendenti, in modo da 
garantire pensioni equivalenti, in 
rapporto aUe retribuzioni, a parità di 
contributi. È stato inoltre migliorato 
anche il regime pensionistico dei la­
voratori agricoli, che però rimane su 
livelli decisamente inferiori agli altri. 
Questi cambiamenti sono stati attuati 
in parte attraverso misure di solida­
rietà, cioè un sussidio statale per un 
certo numero di anni e il trasferimen­
to di risorse dal regime pensionistico principale dei lavoratori dipendenti, 
e in parte attraverso un aumento dei 
contributi dei lavoratori autonomi. In 
Francia, inoltre, gU schemi di pensio­
ne complementare sono oramai ben 
sviluppati sia per i lavoratori autono­
mi che per quelli dipendenti, e sono 
neUa maggior parte dei casi obbtiga-
tori. 
Anche in Itatia, i regimi pensionistici 
obbligatori per i lavoratori autonomi 
sono stati istituiti su base occupazio­
nale. Nel 1995, sono state privatizza­
te le organizzazioni che gestivano i 
regimi per le professioni liberali, per 
quanto esse rimangano sotto il con­
troUo del Ministero del lavoro. Esse 
sono quindi diventate unicamente 
responsabili deUa coerenza fra stan­
ziamenti e obblighi pensionistici e lo 
Stato non ha più l'obbUgo di coprire 
i deficit È inoltre in fase di attento 
esame una riforma che comporterà 
l'obbUgo di assicurazione obbligato­
ria per i lavoratori autonomi al di 
fuori deUe attività professionali tradi­
zionali, che non sono coperti. È que­
sto il caso dei lavoratori freelance o 
dei consulenti. Essa prevede inoltre 
la possibilità di istituire regimi com­
plementari per i lavoratori autonomi. 
Nel 1988, le pensioni percepite dai 
lavoratori autonomi erano in media 
pari al solo 55-60% di queUe dei 
lavoratori dipendenti. Nel 1990 sono 
state introdotte riforme per porre ter­
mine a questa disparità, introducendo 
sistemi pensionistici in rapporto aUe 
retribuzioni a favore dei lavoratori 
autonomi, nonché nuovi contributi, 
che però inevitabilmente richiede­
ranno vari anni per produrre i loro 
effetti. Le pensioni complementari 
non sono ancora un elemento impor­
tante nel sistema italiano. 
In Grecia, tutti i lavoratori del settore 
agricolo, sia dipendenti che autono­
mi, fanno parte dello stesso regime 
(OGA), mentre i lavoratori autonomi neUe zone urbane, considerati econo­
micamente vulnerabili (perché non 
hanno un lavoro fisso o perché lavo­
rano da soli per una sola impresa), 
sono coperti daU'altro grande regime 
previdenziale dei lavoratori dipen­
denti (IKA). Le altre categorie pro­
fessionali autonome dispongono di 
regimi propri che danno loro diritto a 
pensioni di UveUo diverso. Mentre le 
pensioni complementari sono obbli­
gatorie per i lavoratori dipendenti, 
esse sono volontarie per i lavoratori 
autonomi, oppure non esistono, in 
molti casi. Storicamente, le previden­
ze a favore dei lavoratori autonomi 
sono state inferiori a queUe previste 
per i lavoratori dipendenti, ma nel 
1992 è stata introdotta una legge de­
stinata a razionalizzare e a mighorare 
le prestazioni sia per i lavoratori di­
pendenti che per quelli autonomi (ad 
esclusione dei lavoratori rurali e dei 
marittimi). Anche se permangono 
schemi separati per i lavoratori auto­
nomi, per le persone entrate nel mer­
cato del lavoro dopo il 1993, esistono 
disposizioni comuni per i contributi 
e il calcolo deUe prestazioni, in Unea 
con il sistema generale (IKA). Gli 
effetti suUe pensioni saranno sentiti 
solo tra 15 anni (periodo minimo per 
acquisire diritti a pensione), ma nel 
lungo periodo dovrebbero essere be­
nefici per i lavoratori autonomi. Gli 
affitiati ai programmi esistenti avran­
no un passaggio graduale di raziona­
lizzazione, che dovrebbe in futuro 
elevare il UveUo deUe loro pensioni. 
In Germania esiste un'assicurazione 
obbtigatoria per tutti i lavoratori di­
pendenti, ma non per tutti quelU au­
tonomi, anche se non vi sono 
pensioni complementari obbligato­
rie, né per l'unâ né per l'altra catego­
ria. I liberi professionisti in linea di 
massima organizzano i propri regimi, 
che di norma erogano pensioni più 
elevate di quelle statati, mentre i 
lavoratori del settore agricolo rientra-
123 
Capitolo e "Protezione sociale e lavoratori autonomi 
Due esempi di 
pensionamento 
anticipato 
Svezia: in base ad un un pro­
gramma dì 'pensionamento 
parziale, dopo i 61 anni di età 
è possibile ridurre il tempo 
trascorso in un'occupazione, 
dipendente o autonoma, con 
un compenso pari al 55% del 
reddito perduto, fino a un cer­
to massimale. 1 lavoratori au­
tonomi sono trattati sulla 
stessa base di quelU dipen­
denti e sono incoraggiati a be­
neficiare di tale disposizione.. 
Questo programma, tuttavia, 
sarà gradualmente eliminato 
per il 2000 quando entrerà in 
vigores unRilevo sistema pen-
,siómstó;f:;''^ 
Finlandia: i lavoratori del set­
tore agricolo di età compresa 
tra i 55 e164 anni, che cessa­
no completamente l'attività 
lavorativa e cedono la gestion 
ne deU'azienda à una persona , 
più giovane, hanno diritto ad 
;unf prepensionamento neï-ï' 
l'ambito -# del ^^programma,} 
Scambiò dì generazione* * 'Se*l ' 
l'azienda agricola cessa dì; 
funzionare, è prevista un'in­
dennità per la cessazione 
delle attività. Entrambi i pro­
grammi coprono anche le mo­
gli (o i mariti). 
no in uno schema obbligatorio, sus­
sidiato daUo Stato, che paga però sol­
tanto pensioni forfettarie. Altre 
categorie di lavoratori autonomi, 
come gti artisti, i giornalisti e gli ar­
tigiani, sono invece integrate nel re­
gime pensionistico dei lavoratori 
dipendenti e ricevono una pensione 
equivalente in cambio di contributi 
minori (gli artigiani, ivi compresi i 
lavoratori edili, sono obbligatoria­
mente membri del regime dei lavora­
tori dipendenti per 18 anni e possono volontariamente restarlo o chiedere 
di lasciare il regime). I lavoratori au­
tonomi che svolgono altre attività e 
quelli che sono diventati tah dopo 
essere stati lavoratori dipendenti, 
possono scegtiere di continuare a far 
parte del regime obbligatorio e acqui­
sire una pensione equivalente a quel­
la degU altri iscritti. Altri lavoratori 
autonomi possono associarsi ad un 
regime su base volontaria. 
In Austria, a parte taluni piccoli grup­
pi di lavoratori dipendenti integrati 
nel regime generale, vi sono regimi 
pensionistici su base occupazionale 
per i lavoratori autonomi e pensioni 
complementari di minore importan­
za. 
In Lussemburgo, dove in origine esi­
stevano schemi occupazionali sepa­
rati per i lavoratori autonomi, le 
Ubere professioni sono state integrate 
nel 1964 nel sistema generale dei la­
voratori dipendenti e per gli altri 
gruppi è stato istituito nel 1987 un 
regime unico di pensioni per i lavo­
ratori dipendenti e queUi autonomi. 
Anche se in Lussemburgo non si 
sono sviluppati schemi di pensioni 
complementari, si è stabilito di re­
cente che si possono continuare i pa­
gamenti dei contributi fino ai 68 anni 
di età per consentire di ottenere un 
importo più elevato. Questo cambia­
mento risulta particolarmente utile 
per i lavoratori autonomi. 
Pensionamento 
anticipato 
Disposizioni relative al prepensiona­
mento esistono in 9 Stati membri e, 
ad eccezione del Lussemburgo, sono 
accessibili sia ai lavoratori autonomi 
che a quelti dipendenti, in linea di 
massima sulla stessa base. Pensione di 
reversibilità 
A parte determinate eccezioni, come 
è il caso dei sistemi pensionistici dei 
lavoratori del settore agricolo, in cui 
la vedova riprende la gestione deU'a­
zienda agricola, le vedove (e alcuni 
vedovi) dei lavoratori autonomi 
membri di un regime pensionistico 
ricevono lo stesso trattamento riser­
vato ai lavoratori dipendenti. Ciò 
vale anche in Irlanda, paese in cui il 
regime pensionistico per i lavoratori 
autonomi è stato istituito solo nel 
1988, poiché sono sufficienti tre anni 
di contributi per avere diritto aUa 
pensione di reversibiUtà. 
NeUa maggior parte degli Stati mem­
bri, tuttavia, è meno probabile che le 
vedove dei lavoratori autonomi ab­
biano pensioni complementari, 
rispetto a quanto avviene per le vedo­
ve dei lavoratori dipendenti. Dato 
che le pensioni di reversibiUtà sono 
di norma stabitite in rapporto al mi­
nimo deUa pensione di vecchiaia, 
l'importo ricevuto dipenderà in gran­
de misura dal liveUo di quest'ultima. 
Indennità di invalidità 
In tutti gU Stati membri, ad eccezione 
di uno, i lavoratori autonomi rientra­
no neUe disposizioni relative aUe in­
dennità di invalidità. L'eccezione è 
l'Irlanda, dove l'ente previdenziale 
nazionale (National Pension Board) 
ha preso in esame questo aspetto nel 
1994, ma non ha raccomandato alcun 
cambiamento. 
In 10 paesi, le prestazioni di invalidi­
tà fanno parte dei regimi pensionisti­
ci, o vi sono comunque coUegate. 
Data la difficoltà deUe varie formule 
di calcolo deUe indennità, è difficile 
valutare la posizione dei lavoratori 
autonomi in rapporto a quella dei la-
-124 
. Capitolo 6 - Protezione sociale e lavoratori autonomi 
voratori dipendenti. NeUa maggior 
parte dei casi le prestazioni sono in 
rapporto con le retribuzioni ricevute, 
anche se, in Danimarca si tratta di 
importi forfettari, basati suUa pensio­
ne di vecchiaia. 
In quattro paesi, Spagna, Belgio, 
Paesi Bassi e Regno Unito, gli asse­
gni di invalidità non sono coUegati 
aUe pensioni. In Belgio essi sono cor­
risposti soltanto nel caso di incapaci­
tà totale e permanente e, ai lavoratori 
autonomi, a differenza di quanto 
avviene per quelli dipendenti, spetta 
una quota fissa, che risultava inferio­
re al minimo dell'assistenza sociale 
fino al 1994, anno in cui è stata 
aumentata. In Spagna, invece, le 
prestazioni sono proporzionati aUe 
retribuzioni. Nei Paesi Bassi, le 
prestazioni a favore dei lavoratori 
dipendenti sono in rapporto aUe retri­
buzioni normali, ma per i lavoratori 
autonomi si riferiscono aUa retribu­
zione minima, anche se in entrambi i 
casi il UveUo effettivo di prestazioni 
è in rapporto al grado di inabitità (dal 
15% in su per i lavoratori dipendenti, 
dal 25% in su per i lavoratori autono­
mi). Nel Regno Unito, i lavoratori 
autonomi sono compresi neUe dispo­
sizioni relative all'indennità forfetta­
ria di inabihtà introdotta neU'aprile 
1995, comuni anche ai lavoratori di­
pendenti. 
NeUa maggior parte degU Stati mem­
bri, le prestazioni sono corrisposte 
perì'inabitità totale quando i lavora­
tori dipendenti hanno posto fine ad 
ogni attività commerciale e non sono 
in grado di svolgere alcuna forma di 
lavoro. In Austria, una norma recente 
(1994) consente il pagamento di 
un'indennità di inabihtà qualora si 
tratti di un lavoratore autonomo al di 
sopra dei 50 anni, che risulti in grado 
di svolgere un'attività lavorativa 
nella propria impresa, a condizione 
che tale attività risulti necessaria a mantenere in vita l'azienda. Nel 
Regno Unito, in Germania e in 
Lussemburgo non vi è alcuna dispo­
sizione per l'inabilità parziale di en­
trambe le categorie di lavoratori. In 
Svezia, Itatia, PortogaUo e Belgio, la 
capacità di reddito deve essere ridotta 
in misura inferiore ad un terzo del 
normale per avere diritto aUe presta­
zioni (la definizione di inabilità totale 
è comune). 
In Francia e in Spagna esistono pre­
stazioni previdenziali in caso di inva-
tidità parziale, che però non coprono 
i lavoratori autonomi. In Danimarca, 
Finlandia, Grecia, Svezia e Paesi 
Bassi, invece, possono essere corri­
sposte prestazioni di inabtiità parzia­
le ai lavoratori autonomi e a quelli 
dipendenti. 
Incidenti e malattie 
professionali 
Nel caso degU incidenti e deUe ma­
lattie professional la posizione dei 
lavoratori autonomi varia in grande 
misura nei diversi paesi deU'Unione. 
In Austria, Svezia e, di recente, in 
Lussemburgo, esiste un'assicurazio­
ne obbtigatoria contro gti infortuni 
sul lavoro che vale per tutti i lavora­
tori, o per quasi tutti (Austria), siano 
autonomi o dipendenti. All'altro 
estremo, in Grecia e nei Paesi Bassi, 
non esiste un programma specifico 
per gh infortuni professionali, che 
risultano coperti daUe norme generati 
suU'invalidità e, nel caso di inabihtà 
a breve termine, daUa cassa malattia. 
Quest'ultimo sistema non si apphca 
però ai lavoratori autonomi nei Paesi 
Bassi e vale solo per una minoranza 
dei lavoratori autonomi in Grecia 
(quelli inclusi nel sistema generale 
IKA dei lavoratori dipendenti, anche 
se il programma a favore degh arti­
giani offre una certa copertura — 4 
mesi — degli infortuni professiona­li). In tre paesi in cui esistono sistemi 
di assicurazione contro gti infortuni 
professionah, e cioè in Irlanda, Bel­
gio e Regno Unito, i lavoratori auto­
nomi son esclusi e in un quarto paese, 
cioè la Danimarca, essi sono inclusi 
ma solo quando lavorano neUo stesso 
modo dei lavoratori dipendenti. In 
tutti questi paesi, ad eccezione del­
l'Irlanda, i lavoratori autonomi pos­
sono ottenere le prestazioni di 
malattia durante un breve periodo di 
incapacità al lavoro (ma dopo un de­
terminato periodo di attesa, come si 
vedrà in seguito). 
In altri paesi deU'Unione esiste tutta 
una serie di disposizioni diverse. In 
Itatia, ti sistema previdenziale è con­
centrato sitile categorie più esposte a 
rischi di infortunio professionale, 
come i lavoratori manuali, e risultano 
coperti sia i lavoratori autonomi che 
quelti dipendenti. In altri paesi sono 
compresi i lavoratori autonomi del 
settore agricolo, per i quati esiste in 
Francia, Spagna, Finlandia e 
Germania un'assicurazione obbUga-
toria contro gti infortuni sul lavoro, 
che in Francia copre anche tutte le 
altre spese mediche che ne derivano, 
mentre l'assicurazione è volontaria 
per le prestazioni in denaro durante il 
periodo di incapacità al lavoro. An­
che in Germania esiste un'assicura­
zione obbligatoria per varie categorie 
di artigiani, per i lavoratori del settore 
deUa pesca e, qui come in Finlandia, 
vi sono forme di copertura volontaria 
per chi non rientra negli altri pro­
grammi. In PortogaUo, i lavoratori 
autonomi possono scegtiere di paga­
re contributi più alti che danno loro il 
diritto a prestazioni in caso di malat­
tia professionale, ma non nel caso di 
incidenti. In generale, nei casi in cui 
sono coperti gli infortuni professio­
nah, la base è la stessa dei lavoratori 
dipendenti, ad eccezione della 
Francia, dove un sistema di assicura­
zione obbligatoria per i lavoratori 
125 
Capitolo 6 " Protezione sociale e lavoratori autonomi 
dipendenti copre sia le spese sanitarie 
che le prestazioni in denaro, e del 
PortogaUo, dove sono esclusi gli in­
cidenti sul lavoro. 
Assistenza sanitaria e 
indennità di malattia 
NeUa maggior parte degU Stati mem­
bri si riconosce il principio che i la­
voratori autonomi devono essere 
coperti daUe spese di assistenza sani­
taria neUa stessa misura riservata ai 
lavoratori dipendenti. Questo obietti­
vo è raggiunto o tramite un sistema 
sanitario nazionale aperto a tutti i 
residenti oppure attraverso un'assi­
curazione obbligatoria. La Germania 
costituisce però un'eccezione, nel 
senso che esiste una miscela di assi­
curazione contro la malattia obbliga­
toria e volontaria, pubblica e privata, 
che neU'insieme copre quasi tutti i 
cittadini. 
NeUa maggior parte degU Stati mem­
bri, i lavoratori autonomi sono coper­
ti in caso di spese mediche neUa 
stessa misura dei dipendenti. Vi sono 
tre eccezioni, i Paesi Bassi, in cui è 
previsto che i lavoratori autonomi sti­
pulino un'assicurazione privata per 
coprire le spese mediche, ma dove 
eventuali spese eccezionali sono co­
perte dal regime assicurativo univer­
sale per tutti i residenti, il Belgio e la 
Francia, dove sono esclusi i rischi più 
modesti (di norma le visite mediche) 
per i lavoratori autonomi. In Belgio 
esiste un regime assicurativo volon­
tario per i rischi minori sovvenziona­
to daUo Stato, che però non è molto 
utilizzato, soprattutto dai lavoratori 
autonomi più giovani. Un cambia­
mento di politica nel senso di portare 
le disposizioni previdenziali relative 
ai lavoratori autonomi in linea con 
quelli per i dipendenti è in corso di 
discussione in tutti e tre i paesi. Le pohtiche in materia di indennità di 
malattia variano in misura ancora 
maggiore. In quattro paesi, Francia, 
Irlanda, Itaha e Paesi Bassi, i lavora­
tori autonomi sono esclusi dai regimi 
di assicurazione sociale per tale in­
dennità. In Grecia, solo i lavoratori 
autonomi coperti dal programma ge­
nerale (IKA) hanno diritto a indenni­
tà di malattia, mentre in Austria è 
prevista una copertura solo attraverso 
un'assicurazione volontaria. Altro­
ve, i lavoratori autonomi sono coper­
ti, per l'inabilità di breve durata, in 
ampia misura da regimi obbUgatori 
di assicurazione sociale. In Germa­
nia, i lavoratori del settore agricolo 
quando sono malati ricevono un'in­
dennità operativa tale da coprire le 
spese di lavoratori in loro sostituzio­
ne, mentre altri lavoratori autonomi 
coperti dai sistemi di protezione so­
ciale hanno diritto a indennità corre­
late aUe loro retribuzioni, suUa stessa 
base dei lavoratori dipendenti. In 
Spagna, Finlandia e Lussemburgo, le 
indennità di malattia sono corrisposte 
anche daUa protezione sociale, men­
tre in Danimarca, Belgio, PortogaUo, 
Svezia e Regno Unito esse sono cor­
risposte attraverso programmi sepa­
rati. L'introduzione nel Regno Unito 
nel 1995 deU'indennità di inabilità, 
che copre sia l'invatidità che la ma­
lattia, non modifica la posizione dei 
lavoratori autonomi. In PortogaUo e 
in Spagna, i lavoratori autonomi pos­
sono scegtiere di non fruire del diritto 
aU'indennità di malattia. In Portogal­
lo, i lavoratori che pagano livelti con­
tributivi più bassi perdono il diritto 
aU'indennità di malattia, mentre in 
Spagna possono rinunciarvi per pe­
riodi di tre anni aUa volta, in cambio 
di una riduzione dei contributi. 
Vi sono comunque differenze tra i 
diritti dei lavoratori dipendenti e di 
queUi autonomi, anche se nel caso 
del Lussemburgo si è di recente so­
stituita un'indennità forfettaria con una in rapporto al reddito. La diffe­
renza più importante riguarda il 
periodo precedente l'inizio dell'in­
dennità, che di norma è di tre giorni 
o meno per i lavoratori dipendenti, 
ma sale a 10 giorni per i lavoratori 
autonomi in Grecia neU'ambito del 
programma IKA, è di 15 giorni in 
Spagna, tre settimane in Danimarca, 
60 giorni in PortogaUo e tre mesi in 
Lussemburgo e in Belgio. In Dani­
marca, è disponibile un'assicurazio­
ne volontaria a copertura di tale 
periodo d'attesa, ma soltanto il 20% 
dei lavoratori autonomi aveva versa­
to il relativo contributo supplementa­
re nel 1991. Nel Regno Unito e in 
Svezia (sebbene in quest'ultimo pae­
se i lavoratori abbiano optato per pe­
riodi di 33 o 99 giorni in cambio del 
pagamento di contributi più bassi), il 
periodo di attesa è tuttavia lo stesso 
per i lavoratori autonomi e per quelli 
dipendenti (in genere, 3 giorni nel 
Regno Unito, un giorno in Svezia). 
Inoltre in PortogaUo, il periodo mas­
simo per il quale possono essere cor­
risposte le indennità è di 365 giorni 
per i lavoratori autonomi, contro 
1095 giorni, cioè tre anni, per i lavo­
ratori dipendenti. 
Congedo di maternità 
In tutti gh Stati membri, ad eccezione 
deU'Irlanda, in cui è riservata aUe 
lavoratrici dipendenti, le lavoratrici 
autonome hanno diritto aUe indennità 
di maternità, anche se ovunque si ri­
scontrano notevoti differenze in rap-
porto a quelle previste per le 
lavoratrici dipendenti. 
In Finlandia, Svezia, PortogaUo e 
Spagna, le lavoratrici autonome sono 
soggette oramai da un certo tempo 
aUe stesse condizioni di ammissibili­
tà alle indennità, allo stesso rateo e 
aUo stesso periodo di pagamento del­
le lavoratrici dipendenti (cfr. capito-
- 126 
Capitolo 6 - Protezione sociale e lavoratori autonomi 
lo 7 per ulteriori dettagli), mentre lo 
stesso vale in Lussemburgo dal 1994. 
In quattro altri paesi, il periodo di 
congedo di maternità per le lavoratri­
ci autonome è lo stesso di queUo per 
le lavoratrici dipendenti, ma vi sono 
differenze da altri punti di vista. In 
Danimarca, l'importo deU'indennità 
e il periodo per il quale è pagata 
(28 settimane) è lo stesso per entram­
be le categorie di lavoratrici, ma il 
periodo di contribuzione richiesto è 
doppio nel caso deUe lavoratrici au­
tonome (6 mesi rispetto a 13 settima­
ne). In Germania, dove l'indennità di 
maternità è inclusa nell'assicurazio­
ne contro la malattia per le lavoratrici 
autonome che sono coperte, il perio­
do di contribuzione e il congedo di 
maternità sono le stesse che per le 
lavoratrici dipendenti. Tuttavia, 
mentre le indennità per le lavoratrici 
dipendenti sono pari aUa retribuzione 
netta, fino ad un certo massimale, e i 
datori di lavoro di norma integrano 
un'eventuale differenza qualora si 
tratti di un importo inferiore aUa nor­
male retribuzione, le lavoratrici 
autonome ricevono l'80% deUa retri­
buzione lorda precedente, fino ad un 
massimo deUa retribuzione netta pre­
cedente, senza alcuna integrazione 
del reddito da parte del datore di la­
voro. Una piccola (e sconosciuta) 
proporzione di lavoratrici autonome 
non è coperta dall'assicurazione con­
tro la malattia. In Italia, dove le con­
dizioni per ti diritto alla prestazione 
e la durata del congedo sono identi­
che per entrambe le lavoratrici di­
pendenti e autonome, l'importo 
dell'indennità per le prime è pari 
aU'80% della retribuzione preceden­
te, mentre per la maggior parte delle 
lavoratrici autonome è pari aU'80% 
del salario minimo contrattuale delle 
lavoratrici manuali nel loro settore 
di attività. Nelle Ubere professioni, 
l'indennità è pari invece ad un dodi­
cesimo della retribuzione annua di­chiarata, calcolata suUa media degli 
ultimi due anni. Per talune lavoratrici 
autonome, collaboratrici esterne e 
altre donne che esercitano professio­
ni più recenti, non vi sono invece 
previdenze di alcun genere. In 
Austria, esistono indennità separate 
di maternità per le due categorie di 
lavoratrici. Mentre le lavoratrici di­
pendenti ricevono la piena retribu­
zione per 16 settimane, a carico in 
parte dei datori di lavoro e in parte 
deUa protezione sociale, le lavoratri­
ci autonome hanno diritto ad essere 
sostituite al posto di lavoro fino a 
16 settimane, o nel caso non sia pos­
sibile trovare una persona adatta, 
fruiscono di un'indennità fissa. 
Nel Regno Unito le disposizioni sono 
comphcate e modifiche sono state 
introdotte nel 1994 in conformità con 
la normativa comunitaria (direttiva 
suUe lavoratrici incinte, 92/85/CEE) 
che si applica soltanto aUe lavoratrici 
dipendenti. Il periodo di indennità 
rimane invariato ed è lo stesso sia per 
le lavoratrici dipendenti che per le 
lavoratrici autonome che guadagna­
no abbastanza da poter versare 
contributi sociali. Dopo questi cam­
biamenti, tutte le lavoratrici dipen­
denti che hanno lavorato per lo stesso 
datore di lavoro per almeno sei mesi 
hanno diritto a sei settimane di inden­
nità di maternità obbligatoria al 90% 
deUa retribuzione e ad altre 12 setti­
mane a rateo fisso. Le lavoratrici 
autonome e le altre lavoratrici dipen­
denti ricevono un'indennità di mater­
nità, purché abbiano versato 
regolarmente i contributi per sei mesi 
neUe ultime 66 settimane, ma, mentre 
è previsto un nuovo rateo fisso più 
elevato per le lavoratrici dipendenti, 
il rateo per quelle autonome è rimasto 
invariato (al 15% in meno). Mentre 
la posizione deUe lavoratrici dipen­
denti è dunque migliorata, la dispari­
tà di trattamento tra queste e le 
lavoratrici autonome è aumentata. La nuova 
assicurazione 
contro l'assistenza 
a lungo termine in 
Germania 
L'assicurazione contro l'assi-
stenzaalungo termine che co­
pre le esigenze di cure dovute 
a infermità o disabilita, isti­
tuita nel gennaio 1994, è en­
trata in vigóre nel 1995. La 
copertura per l'assistenza a 
lungo termine è obbligatoria 
non soltanto per i lavoratori 
dipendenti neU'ambito del re­
gime statale di assicurazione 
contro le malattie, ma anche 
per i lavoratori autonomi affi­
liati a regimi privati. Là gran­
de maggioranzadeì lavoratori 
autonomi è quindi compresa 
nella . nuova disposizione 
(cfr. capitolo 7 per ulteriori 
dettagli). : 
Nei quattro paesi rimanenti vigono 
sistemi molto diversi. Nei Paesi 
Bassi, per quanto le caratteristiche 
deUe prestazioni e i diritti siano gli 
stessi per entrambe le lavoratrici 
dipendenti e autonome, le prime sono 
obbtigatoriamente coperte dall'assi­
curazione sociale, mentre per le se­
conde l'affitiazione a regimi pubblici 
o privati di assicurazione è volonta­
ria. Uno studio del 1992 ha rilevato 
che solo l'l% deUe lavoratrici auto­
nome e deUe mogU che lavorano sen­
za retribuzione, di età inferiore ai 
40 anni, avevano un contratto di as­
sicurazione di questo tipo. La mag­
gior parte non sapevano nemmeno 
che esistesse. In Grecia, le lavoratrici 
autonome hanno diritto a fruire di 
indennità solo se sono affiliate al re­
gime generale IKA, alle stesse con­
dizioni delle lavoratrici dipendenti e 
aUo stesso livello di prestazioni, ma 
senza possibilità di integrazione del 
reddito, come è invece il caso delle 
127 
Capitolo 6 - Protezione sociale e lavoratori autonomi 
Assegni familiari e 
lavoratori autonomi 
Belgio: dal 1976 in poi si è 
tegistrato ; uà passaggio 
graduale verso la parità di 
trattamento dei lavoratori di­
pendenti e di quelli autonomi, 
in primo luogo attraverso ti 
riconoscimento di assegni fa­
miUari ai lavoratori autono­
mi, vsia pure ad .un HveUo 
uiferiòre,:per aumentarti poi 
gradatamente fino a raggiunr 
gere lo stesso importo che si 
apphca ai lavoratori dipen­
denti. Attualmente esiste an­
cora una differenza solo per 
~ quanto riguarda il primo fi-
; glio, dato che il lavoratore aù-
. tonòmo ricevè un assegno di 
- gran lunga inferiore, malgra­
do siano ori aUo studio dispo-
> sizioni per rettificare questa 
^ situazione,;, 
Itatia: la grande maggioranza 
rdeiìavoratori autonomi sono 
>\ delusi dalla normativa gene* 
••>Jftel^mchc'se in alcuni casi è 
fi. previstoli versamento di as-!: 
;; v<#egm^arMUan"M lavoratori 
^43el^è|torç5a^ricolo e ai lavcf, 
; .aratori autonomi che sono pen-
' <sÌonati. .-.-';- . • 
Grecia: i lavoratori autonomi 
non sono compresi nel regime 
generale, ma possono richie­
dere, nell'ambito di uno sche­
ma separato, ti versamento di 
assegni familiari per U terzo 
figlio e per l'assistenza alle 
madri che hanno quattro o più 
. figli-
lavoratrici dipendenti che fanno parte 
del regime OAED. Le donne affiliate 
ad altri regimi per le lavoratrici auto­
nome possono ricevere pagamenti 
forfettari di vari importi, ma non suf­
ficienti a coprire le spese del congedo 
di maternità e, in alcuni casi, possono 
anche non ricevere nulla. In Belgio, dove il periodo di qualificazione per 
il diritto alle prestazioni è lo stesso 
per entrambe le categorie di lavora­
trici, le lavoratrici dipendenti hanno 
diritto a 15 settimane di congedo e a 
indennità proporzionati al reddito, 
mentre le lavoratrici autonome rice­
vono soltanto un'indennità forfetta­
ria e possono astenersi dal lavoro 
solo per tre settimane. 
In Francia, il sistema di protezione 
sociale deUe lavoratrici autonome è 
stato modificato di recente e risulta 
quindi di particolare interesse. Le 
lavoratrici dipendenti hanno diritto 
a 16 settimane di congedo con un'in­
dennità pari aU'84% deUa retribu­
zione (ma soggetta a un tetto), 
estendibile in casi specifici. Fino al 
1995, le lavoratrici autonome aveva­
no diritto a un pagamento forfettario 
(corrispondente ad una settimana al 
salario minimo) come compenso par­
ziale per la ridotta attività. A diffe­
renza deUe lavoratrici dipendenti, 
non era obbtigatorio che interrom­
pessero l'attività lavorativa, anche 
se, per incoraggiarle a farlo, era pre­
vista un'indennità complementare 
pari al salario minimo, per coprire la 
retribuzione di una lavoratrice di so­
stituzione per un periodo fino a 28 
giorni, che poteva essere esteso in 
certe circostanze. Il parere dei medici 
ha favorito i provvedimenti volti ad 
incoraggiare l'interruzione del lavo­
ro da parte deUe dorme autonome per 
un periodo più lungo dei 15 giorni in 
media effettivamente presi. NeU'am­
bito del nuovo regime, l'importo for­
fettario di compensazione per la 
ridotta attività è stato raddoppiato ed 
è stata introdotta una nuova indennità 
settimanale, ma solo a condizione 
che la donna smetta di lavorare. Si 
tratta in questo caso di un importo 
forfettario (piuttosto che correlato 
alla retribuzione come per le lavora­
trici dipendenti), che ha lo scopo di 
favorire le donne con basse retribu­zioni e che dura di norma solo 30 
giorni, anche se, qualora vi siano mo­
tivi di ordine medico, esso può essere 
prorogato per una o due volte, ma 
resta comunque inferiore al periodo 
minimo per le lavoratrici dipendenti 
di 16 settimane. 
In sintesi, le lavoratrici hanno tre esi­
genze fondamentali durante e imme­
diatamente dopo la maternità: un 
periodo sufficientemente lungo di 
riposo per proteggere la salute pro­
pria e del bambino, un reddito di so­
stituzione sufficiente a coprire la 
mancata retribuzione e un grado suf­
ficiente di protezione del posto di 
lavoro. Nel caso delle lavoratrici 
dipendenti, queste esigenze sono sta­
te riconosciute in ampia misura e 
hanno trovato una risposta sul piano 
pratico in tutti gli Stati membri, men­
tre per le lavoratrici autonome la si­
tuazione è molto meno favorevole. 
Sembrerebbe inoltre poche ricerche 
siano state realizzate sul tema deUe 
conseguenze deUa maternità e deUa 
cura dei figti suUe lavoratrici autono­
me e sulla loro attività professionale. 
Altrettanto si può dire deUe discus­
sioni di natura potitica (ad eccezione 
deUa Francia) riguardo ai modi più 
opportuni di mighorare la situazione. 
Indennità di 
disoccupazione 
In 11 dei 15 Stati membri, i lavoratori 
autonomi non sono coperti da un si­
stema di assicurazione sociale contro 
la disoccupazione (sebbene in 
Irlanda e nel Regno Unito esistano 
regimi per i pescatori che lavorano in 
proprio), in parte a causa deUe diffi­
coltà nell'attuazione pratica di tale 
copertura. Quetse dipendono in par­
ticolare dal problema di individuare 
quando una persona è veramente di­
soccupata, ovvero quando è fallita 
invece di aver cessato volontaria-
128 
*&*&& - &::•*:*/&&* t?*z#&k* Capitolo ÔjrPfptezkine sociale e lavoratori autonomi 
mente l'attività, oppure, qualora 
l'impresa continui ad esistere, se la 
mancanza di contratti in corso costi­
tuisca di per se stessa una qualche 
forma di disoccupazione e, in caso 
affermativo, per quanto tempo. 
Quest'ultimo aspetto è di difficile 
valutazione soprattutto nel caso dei 
lavoratori stagionati. 
Come si vedrà in seguito, in molti 
paesi in cui manca un sistema di 
assicurazione contro la disoccupa­
zione per i lavoratori autonomi, essi 
possono beneficiare in determinati 
casi deU'assistenza sociale. 
Nei quattro Stati membri in cui esiste 
un sistema di previdenza contro la 
disoccupazione, Lussemburgo, 
Danimarca, Svezia e Finlandia, 
questi problemi sono stati affrontati 
e in buona parte risolti. 
In Lussemburgo, ti sistema di previ­
denza per i lavoratori autonomi è 
stato introdotto nel 1976 e, analoga­
mente a queUo per i lavoratori di­
pendenti, è finanziato attraverso 
l'imposizione fiscale. Per avere dirit­
to aU'indennità, occorre aver pagato 
contributi ad un fondo pensioni per 
almeno cinque anni (che si riducono 
a 12 mesi in casi eccezionali). Non vi 
sono disposizioni relative aUa disoc­
cupazione temporanea in un'impresa 
esistente. L'interessato deve aver 
cessato la propria attività commer­
ciale a causa di difficoltà economiche 
o finanziarie e rispondere a tutti i 
normali requisiti per il diritto 
aU'indennità di disoccupazione, nel­
l'intento di far sì che tale indennità 
non sia corrisposta a chi è disoccupa­
to volontariamente. 
In Danimarca, dove il sistema è en­
trato in vigore ugualmente nel 1976, 
esistevano disposizioni iniziali per 
lottare contro la disoccupazione 
volontaria, ma sono poi state sop­presse per evitare di spingere i richie­
denti a mantenere in vita un'attività 
economica che non era più giustifica­
ta dal punto di vista commerciale. 
Inoltre, proprio per disincentivare at­
tività non redditizie, è stata adottata 
una definizione più restrittiva di di­
soccupazione, quando l'impresa 
continua ad esistere. 
Le indennità di disoccupazione sono 
assicurate in Danimarca dai fondi di 
assicurazione contro la disoccupa­
zione, l'affiliazione ai quali è volon­
taria, finanziati dai contributi dei 
lavoratori autonomi in combinazione 
con un sussidio deUo Stato (come per 
i lavoratori dipendenti). Per ottenere 
l'indennità, l'interessato deve aver 
pagato contributi ad un fondo per 
almeno 12 mesi, come i lavoratori 
dipendenti, oppure aver partecipato 
ad un periodo di formazione profes­
sionale e di norma deve aver cessato 
la propria attività commerciale. Dal 
1990 sono state incluse le interruzio­
ni temporanee deU'attività commer­
ciale dovute, ad esempio, a incendi, 
inondazioni, o intemperie. L'inden­
nità può essere quindi corrisposta 
solo per 13 settimane, a fronte di 
30 mesi quando l'attività è cessata 
completamente (o un lavoratore di­
pendente ha perso il posto). Una ri­
forma più recente (1994) consente 
anche ad una persona che combina 
un'attività di lavoratore dipendente 
con una autonoma di richiedere l'in­
dennità di disoccupazione, coprendo 
così una lacuna nelle disposizioni vi­
genti. Nel 1991, circa la metà dei 
lavoratori autonomi erano iscritti ad 
un fondo di disoccupazione. 
In Svezia, dove il regime è stato in­
trodotto negli anni '60 e dove esisto­
no anche fondi volontari di 
assicurazione contro la disoccupa­
zione, finanziati come in Danimarca, 
circa 140.000 lavoratori autonomi 
(circa un terzo del totale) sono iscritti ad un fondo. Per poter beneficiare 
dell'indennità di disoccupazione, 
l'interessato deve aver pagato contri­
buti per 24 mesi (contro 12 mesi per 
un lavoratore dipendente), deve 
rispettare le norme sulla ricerca di un 
impiego e, neUa maggior parte dei 
casi, aver posto termine alla propria 
attività commerciale, sebbene esista­
no disposizioni sul pagamento di 
indennità durante interruzioni 
temporanee dell'attività commer­
ciale. 
In Finlandiari fondi di assicurazione 
contro la disoccupazione sono 
ristretti ai lavoratori dipendenti, ma 
esiste un sistema separato di indenni­
tà forfettarie per i lavoratori autono­
mi, nonché per i lavoratori al primo 
impiego. L'istituzione di un fondo di 
assicurazione per i lavoratori autono­
mi che finanzierebbe indennità in 
rapporto aUe retribuzioni, come nel 
caso dei lavoratori dipendenti, è in 
fase di esame. 
Assegni familiari 
NeU'Unione europea, gli assegni fa­
miUari sono corrisposti a tutte o a 
quasi tutte le famigUe che hanno figh 
a carico. Anche se aU'inizio i lavora­
tori autonomi erano spesso esclusi da 
tale disposizione, in tutti gti Stati 
membri ad eccezione di tre, essi rice­
vono ora lo stesso trattamento dei 
lavoratori dipendenti. Iin uno di que­
sti tre paesi inoltre, ti Belgio, la mag­
gior parte deUe differenze sono state 
etiminate ed è ora all'esame una po-
titica di piena parità di trattamento. 
Negti altri due/la Grecia e l'Italia (in 
cui soltanto gli agricoltori ricevono 
gh assegni), non vi è un vivave dibat­
tito pubblico volto a migliorare la 
situazione dei lavoratori autonomi 
(cfr. riquadro). 
- 129 
Capitolo 6 aratori autonomi A.Wvf-^V 
Assistenza sociale 
Ilavoratori autonomi il cui reddito 
è inferiore ad un determinato ti vel­
lo possono beneficiare deU'assisten­
za sociale neUa maggior parte degU 
Stati membri, con l'eccezione di 
Grecia e PortogaUo, dove non esisto­
no strumenti nazionati o locali di in­
tegrazione del reddito. Poiché le 
previdenze per la disoccupazione e 
l'inabilità a breve termine dovuta a 
malattia costituiscono le due lacune 
più frequenti per quanto riguarda i 
lavoratori autonomi, il loro diritto al­
l'assistenza sociale in queste due cir­
costanze risulta di particolare 
interesse. 
Disoccupazione 
In 11 Stati membri, i lavoratori auto­
nomi le cui imprese falliscono hanno 
diritto all'assistenza sociale qualora 
vengano a trovarsi sprovvisti di mez­
zi sufficienti e purché rispondano aUe 
condizioni relative aU'indennità di 
disoccupazione, mentre in Spagna e 
in Itaha essi possono ottenere sussidi 
daUe regioni. 
Se si tratta però di un'interruzione 
temporanea deUa loro attività com­
merciale che riduce il loro reddito ad 
un hveUo inferiore all' assistenza so­
ciale, o se U loro reddito è di norma 
inferiore a tale UveUo, non vi è alcuna 
certezza che essi possano ricevere 
un'assistenza sociale. La posizione è 
ancora meno chiara in Spagna e in 
Itaha, dove i regimi regionali hanno 
norme proprie e altrettanto vale per 
la Svezia, dove l'assistenza è ammi­
nistrata a liveUo locale (anche se 
sembrerebbe che i lavoratori autono­
mi non si aspettino di norma di 
ricevere assistenza in queste circo­
stanze). In Finlandia, invece, dove 
l'assistenza sociale è amministrata 
dalle autorità municipati, che dispon­gono di un ampio margine di mano­
vra, i lavoratori autonomi posoono in 
linea di massima ricevere sussidi nei 
periodi di scarso reddito o di interru­
zione deU'attività; ciascun caso è stu­
diato individualmente ed il reddito 
corrente è il criterio più importante 
(anche se in certi casi si tiene conto 
di quello dell'anno precedente). 
E' solo durante la recente recessione 
economica che U trattamento dei la­
voratori autonomi ha suscitato 
l'attenzione deU'assistenza sociale. 
In Belgio, Irlanda, Lussemburgo e 
Paesi Bassi, sono previste di norma 
forme di assistenza per la disoccupa­
zione di breve durata qualora il red­
dito attuale scenda per brevi periodi 
al di sotto di un UveUo minimo, per 
quanto in Belgio questa forma di 
assistenza (Minimex) non possa 
essere erogata per sostenere un'im­
presa in stato di fallimento, mentre 
nei Paesi Bassi in taluni casi occorre 
rimborsare l'assistenza ricevuta 
In Danimarca, l'assistenza sociale 
non è disponibUe a meno che non 
esista una ragione ben chiara 
aU'interruzione del flusso di reddito 
(come nel caso di un pescatore che è 
in attesa di riparazioni alla sua barca). 
Se un'impresa subisce rovesci eco­
nomici per un certo tempo o è sogget­
ta a diminuzioni cicliche o strutturali 
del reddito, non è corrisposta alcuna 
indennità, fino a quando sarà posto 
termine aU' attività commerciale del­
la stessa. 
In Francia, i lavoratori autonomi han-
no diritto al Revenu Minimum 
d'Insertion (RMI), che è la forma 
principale di assistenza per i disoccu­
pati, purché non impieghino persona­
le. La valutazione si basa non sul 
reddito corrente, ma, per i lavoratori 
del settore agricolo, suU'area coltiva­
ta e, per gli altri, sul fatturato prece­
dente. L'RMI non è quindi concepito per far fronte a brevi interruzioni di 
reddito. 
Nel Regno Unito, non esiste alcuna 
forma di assistenza qualora l'interru­
zione del reddito sia considerata nor­
male rispetto aU'attività svolta, e cioè 
quando si tratti di un'attività stagio­
nale, o basata su una successione di 
contratti a breve termine o soggetta a 
un andamento negativo temporaneo. 
I lavoratori la cui attività è interrotta 
da fattori esterni, come nel caso di 
intemperie, possono richiedere 
un'indennità, anche se la verifica dei 
mezzi di sussistenza si basa di norma 
sugli introiti degli ultimi 12 mesi, il 
che tende ad escludere molti lavora­
tori autonomi dal ricevere un'inden­
nità per coprire le esigenze a breve 
termine. 
In Austria, l'assistenza sociale è cor­
risposta solo aUe persone che non 
dispongono di alcun reddito, per cui 
i lavoratori autonomi che si trovano 
ad affrontare un breve periodod di 
disoccupazione in un'impresa esi­
stente non sono ammessi a benefi­
ciarne. 
Inabilità al lavoro per 
periodi di breve durata 
Come indicato in precedenza, vi sono 
molte lacune nei sistemi di previden­
za sociale per coprire l'inabilità al 
lavoro per brevi periodi. In alcuni 
Stati membri non esiste alcuna 
disposizione in merito e in altri vi 
sono lunghi periodi di attesa. Il diritto 
aU'assistenza sociale in queste circo­
stanze inoltre varia notevolmente da 
un paese aU'altro. Anche in questo 
caso la posizione deU'Italia e deUa 
Spagna, in cui l'assistenza ha carat­
tere regionale, è diversa da queUa 
degh altri paesi ed è poco chiara. 
730 
Capitolo 6 - Protezione sociale e lavoratori autonomi 
In Francia, i lavoratori autonomi non 
hanno diritto aU'assistenza sociale se 
sono in grado di lavorare per brevi 
periodi, ma si presume che si rivolga­
no a un'assicurazione privata per co­
prire questo rischio e la situazione è 
simtie in Austria. 
In Belgio, Danimarca, Lussemburgo, 
Svezia e Paesi Bassi, tuttavia, duran­
te il periodo di attesa per ricevere 
l'assicurazione sociale per inabilità 
al lavoro, è possibile accedere 
aU'assistenza sociale, dopo verifica 
del reddito attuale. Altretanto vale 
per la Germania, in cui non tutti i 
lavoratori autonomi hanno diritto a 
indennità di malattia. In Finlandia, se 
i lavoratori autonomi non dispongo­
no di reddito, possono richiedere 
un'indennità minima giornaliera di 
malattia, integrata da forme di assi­
stenza sociale se, ad esempio, devo­
no sostenere spese addizionali 
associate aUa malattia. 
In Irlanda, vi sono scarse informazio­
ni su come sono trattate le richieste 
di assistenza sociale da parte dei la­
voratori autonomi. In base a una re­
lazione pubblicata nel 1991, si tratta 
di "una zona grigia, in cui non esiste 
una copertura specifica ed alcuna 
certezza in relazione ai diritti". Nel 
1994, il National Pensions Board ha 
raccomandato un'indennità subordi­
nata aU'accertamento dello stato di 
bisogno per i lavoratori autonomi, sia 
per l'invatidità a breve termine che 
per l'inabilità a lungo termine e que­
sti temi sono attualmente aUo studio 
del governo. 
Nel Regno Unito, la persona che ri­
chiede assistenza deve dimostrare 
non soltanto che il suo reddito cor­
rente è al di sotto di un determinato 
UveUo minimo, ma che vi è un'inter­
ruzione nel flusso normale di reddito 
in conseguenza di un'inabilità al la­
voro, il che in pratica significa che deve dimostrare di aver lavorato in 
media durante l'ultimo anno meno di 
16 ore alla settimana e che l'impresa 
non è più economicamente giustifi­
cabile. Questa nonna esclude di fatto 
i lavoratori autonomi dal ricevere 
un'assistenza per brevi periodi di ina­
bilità. 
Lavoratori familiari 
non retribuiti 
La categoria dei lavoratori fami­
liari non retribuiti comprende le 
mogli, i figli e altri parenti dei lavo­
ratori autonomi, che non ricevono al­
cun compenso per il loro lavoro in 
quanto tale, ma che possono essere 
mantenuti dalla persona interessata. 
Nel 1994, sì contavano 3,3 milioni di 
lavoratori familiari non retribuiti nel­
l'Unione, ad esclusione dei nuovi 
Stati membri, rispetto a 3,7 milioni 
nel 1990 e 4,4 milioni nel 1986. Il 
loro numero è relativamente più alto 
negli Stati membri meridionali ri­
spetto a quelli settentrionali. Ben 
oltre la metà (56%) viveva nel 1994 
in soli tre Stati membri, Grecia, 
Spagna e Italia, e il 43% lavorava nel 
settore dell'agricoltura. Circa il 70% 
neU'insieme dell'Unione erano don­
ne, mentre in Irlanda (53%) e nella 
maggior parte degli Stati membri me­
ridionali, ad eccezione della Grecia, 
la percentuale era inferiore (circa il 
60%). 
Queste persone sono coperte dai si­
stemi di protezione sociale, ma in 
misura minore rispetto ad altri lavo­
ratori: 
- le spese per la loro assistenza sa­
nitaria sono coperte nei paesi che 
dispongono di un servizio sanita­
rio nazionale, cioè Danimarca, 
Finlandia, Svezia, Itaha, Spagna, Sviluppi nel campo 
delle politiche 
riguardo ai 
lavoratori familiari 
non retribuiti 
in Francia e in Italia 
Francia: ai sensi deUa legi­
slazione entrata in vigore nel 
1994,U"coniugecoUaborato-
re" di un artigiano autonomo 
o lavoratore,del settore com­
merciale, che ha esercitato 
un'attività professionale a 
tempo parziale con un datore 
di lavoro che non sia il marito, 
può versare contributi volon­
tari a un fondo pensioni in 
modo da integrare il diritto a 
pensione previsto dal Régime 
général (acquisito attraverso 
il lavoro a tempo parziale). 
ItaUa: nel 1995, la Corte 
costituzionale ha stabitito che 
*% lavoro eseguito neU'ambi­
to della famiglia, dato ti suo 
valore sociale ed economico, 
fcuò rientrAr^lôeFambîib•"& 
appticazione^ deU'articólò 35 
deUa Costituzione, che garan­
tisce la protezione del lavoro 
in tutte le sue forme". Questa 
sentenza-^ stata accolta con 
favore quale riconoscimento 
formale del lavoro deUe casa­
linghe e come elemento costi­
tuente deUa base giuridica per 
la richiesta avanzata dall'as­
sociazione delle casalinghe di 
prestazioni di assicurazione 
sociale. Sì può ugualemente 
considerare che la sentenza 
offra la possibilità di miglio­
rare la posizione deUe casa­
linghe che lavorano senza 
essere retribuite. 
PortogaUo, Irlanda e Regno 
Unito, mentre altrove le donne, e 
eventualmente gh altri familiari, 
sono coperte attraverso l'assicu­
razione sanitaria dei mariti; 
131 
Capitolo 6-Protezione sociale e lavoratori autonomi 
Lavoro autonomo e contributi sociali ., v 
Un problema comune aUa maggior parte degU Stati membri, dato che /, 
. rimposizione fiscale ei contributi sociali sono di nonna mferiori, consiste !|» 
»neU*idenû£care chi sia effettivamente un lavoratore autonoraos^stin^^ 
/guerldfochi&fiu^è^ 
particolarmente notevole nei paesi m cui i contributi dei datoriJtìlavoro\* . 
sono relativamente elevati e dove esiste di conseguenza un forte incentivo ^ 
ati'emsioné, facendo ricorso à lavoratori ^indipendenti", piuttosto che ad *;>* 
assumere (spesso le stésse) persone neU'azienda. Anche se si tratta di un < 
sistema per ridurre di fatto il costone! lavoro per ti datore di lavoro e :? 
' mcrcxnentaretiredditoneu^ |%> 
hmitazione della protezione sociale )| in taluni casi esclude gli interessati 0t 
completamente da alcune prestazioni sociali. , r > * -y^t &ï*Lj v#&' 
Francia: siè cercato di far luce suUéfalse dichiarazioni di lavoro autonomov ' ' 
e sui minori pagamenti di contributi che ne derivano, quando in realtà sì ; & 
trattadi persone che lavorano per un unico datore dì lavoro. Nel 1994 sono * : 
state introdotte misure legislative per jateonuue questo problema.^; ../ -s 
; Xjreniiaiiia: - oggetto ^ 
gruppo di lavoratori autonomi che in pratica sono mvéc^ ^*\' 
denti pr|yi di un contratto formale^ólvrnpìego.'Bato che le auivàà Wme % 
* làyc^tori autonomi sono definite dalla legge e che queste persone «esulano ; f|f 
Idallejdéfinizioni esistenti» èsse riescono a sfuggire completamente al paga-^f ] ' 
mento dei contributi sociah. In vari lander, sono in corso cU definizione V > 
* t^m^òxù^^^^w^^^ fronte ài problema. ;*•*& vV^^^ri^M -
ItaliaCnel 1994 sono stati presi ravvedimenti per affrontare il problema ; 
esse hanno diritto a pensioni, 
indennità di reversibihtà e di in­
validità (e, in alcuni paesi, a in­
dennità di malattia), negli Stati 
membri che coprono tutti i resi­
denti — Danimarca, Paesi Bassi, 
Finlandia e Svezia. Di norma le 
indennità sono al liveUo minimo, 
per quanto in Finlandia questa 
categoria di lavoratori possa affi­
liarsi ai regimi previsti per i la­
voratori autonomi; 
nel Regno Unito possono aver 
diritto a un'indennità di invalidi­
tà grave, che è di tipo non contri­
butivo ed è corrisposta ad un 
importo inferiore deU'indennità 
principale di invalidità; in Lussemburgo e in Germania 
possono ottenere indennità di in­
fortunio professionale, ma la 
copertura non è sempre obbliga­
toria; 
in Lussemburgo e in Finlandia, 
le donne hanno diritto a indenni­
tà di maternità, corrisposte attra­
verso un sistema generale di 
assistenza e altrettanto avviene 
in Danimarca e in Francia se si 
tratta di coniugi che lavorano 
senza essere retribuiti; 
ad eccezione deUa Grecia e del 
Portogallo, tali lavoratori benefi­
ciano dell'assistenza sociale nel­
lo stesso modo di altri residenti, anche se nel caso di coniugi ciò 
vale soltanto se ti cumulo del 
reddito è inferiore a un certo li­
vello. 
In altri casi, le mogti che lavorano 
senza retribuzione devono fare affi­
damento su diritti derivati e non esi­
stono altre indennità per gU altri 
lavoratori famiUari non retribuiti (ma 
si veda il riquadro per due recenti 
sviluppi in Francia e in Itatia). 
Il ruolo 
dell'assicurazione 
privata 
Ilavoratori autonomi non inclusi in 
regimi pubblici possono ricorrere 
soltanto ad assicurazioni private se 
intendono essere protetti contro de­
terminati rischi. Si è spesso sostenuto 
che la mancanza di protezione da 
parte dello Stato non ha grandi 
conseguenze, dato che i lavoratori 
autonomi possono comunque sotto­
scrivere un'assicurazione privata. 
Sfortunatamente, la discussione in 
merito risulta diffictie per la mancan­
za di dati sul numero di assicurati, sul 
costo dei premi, suUe indennità ver­
sate e suU'importo deUe agevolazioni 
fiscali. È quindi possibile, al massi­
mo, formulare commenti generali sui 
temi in causa. 
In primo luogo, non tutti i rischi di sicu­
rezza sociale possono essere copali in 
pratica daUe assicurazioni private. Ciò è 
vero particolarmente per quanto riguarda 
la disoccupazione, per la quale persino 
negli 11 Stati membri in cui non esiste 
unaœperturadi c.3sicurazionesocialeper 
i lavoratori autonomi e non è sempre 
disponibUe un'assistenza sociale, sono 
stati sviluppati fortissimi schemi di as-
sicurazioneprivata percolmare la lacuna. 
Altrettanto si può dire per la maternità, 
dato che anche in questo caso la protezio-
132-
*-*i£s$*'^fà'*'yj- .•• •* • "'^i " ' " ^ 'v' ~ Capitolo 6 -Protezione sociale e lavoratori autonomi 
ne sociale dei lavoratori autonomi è spes­
so limitata o inesistente. L'assicurazione 
privata, però, non si è sviluppata per for­
nire una copertura, tranne nei casi in cui 
fa parte dei sistemi privati di assicurazio­
ne contro le malattie, come in Germania 
e nei Paesi Bassi. 
In altri settori in cui si manifesta una 
mancanza di protezionesociale, sono sta­
ti tuttavia istituiti regimi di assicurazione 
privata per coprire le spese mediche, la 
perdita di reddito dovuta aU'incapacità di 
breve o lungo periodo al lavoro, le pen­
sioni di vecchiaia e le pensioni di revers­
ibiUtà. 
Ciò che non è noto con un sufficiente 
grado di dettaglio, è quanto segue: 
- la misura deUa copertura e se 
l'assicurazione privata fornisca o 
meno lo stesso grado di protezio­
ne dei regimi pubbhci equiva­
lenti; 
- U costo comparativo deUa coper­
tura in rapporto ai contributi ai 
regimi pubblici che i lavoratori 
autonomi dovrebbero pagare 
altrimenti; 
- l'effetto degli sgravi fiscali intesi 
a ridurre il costo dell'assistenza 
privata esistenti, in varia misura, 
neUa maggior parte degh Stati 
membri, la misura in cui essi 
bilanciano gli svantaggi del­
l'esclusione dai regimi pubblici 
(specialmente nel caso dei reddi­
ti più bassi, soggetti ad una tas­
sazione modesta) e quanto siano 
utilizzati (dato che per avervi di­
ritto, le somme, pagate in premi 
assicurativi potrebbe essere con­
siderevoli). 
Nel caso dei lavoratori autonomi ad 
alto reddito, l'assicurazione privata 
può rappresentare una scelta priorita­
ria, in quanto consente di ottenere una protezione su misura del singolo 
individuo e/o delle sue esigenze 
professionah. Non si può tuttavia ne­
cessariamente assumere che l'assicu­
razione privata costituisca sempre 
un'alternativa soddisfacente aU'assi­
curazione sociale per le persone che 
hanno redditi modesti o ciclici. 
Il livello di 
contribuzione 
In vari paesi, come la Francia, il 
Belgio, l'Italia, il Portogallo e la 
Spagna, in particolare, i contributi 
pagati dai lavoratori autonomi sono 
aumentati negh ultimi anni per copri­
re il deficit dei regimi di assistenza 
dei lavoratori autonomi o per aumen­
tare la gamma di prestazioni fornite. 
In Grecia, i liveUi di contribuzione 
sono stati standardizzati per i nuovi 
dipendenti e per i lavoratori autono­
mi nel 1992 e sono allineate con gli 
importi previsti dal regime generale 
per i lavoratori dipendenti (IKA). 
DaU'altra parte, in vari Stati membri 
i lavoratori autonomi possono sce­
gliere di pagare contributi minori e di 
ricevere prestazioni inferiori, oppure 
di riceverle più tardi o ancora di fruire 
di un numero minore di prestazioni. 
Anche se alcune di queste disposizio­
ni datano da lungo tempo, altre sono 
state introdotte negh ultimi anni. In 
PortogaUo, il fatto di optare per con­
tributi minori significa rinunciare 
aUe indennità di malattia e di disoc­
cupazione ed agli assegni familiari. 
Analogamente, in Spagna, i lavorato­
ri autonomi possono scegliere di pa­
gare minori contributi sociali e di 
rinunciare aUe indennità di malattia 
per periodi di tre anni aUa volta, non­
ché di pagare minori contributi pen­
sionistici in cambio di una pensione 
più bassa, come avviene in Germa­
nia. In Svezia, possono scegliere di aspettare 33 o 99 giorni prima di ri­
cevere determinate prestazioni, in 
cambio di un liveUo contributivo più 
basso. Inoltre, chi dispone di redditi 
molto bassi è escluso dal pagamento 
di contributi, anche se ciò comporta 
talvolta l'esclusione daUe prestazio­
ni. Altrettanto avviene nel Regno 
Unito, anche se in questo caso è pos­
sibile versare i contributi su base vo­
lontaria ed avere diritto a tutte le 
prestazioni deU'assicurazione socia­
le, ad eccezione deU'indennità di di­
soccupazione. 
È anche possibile aUeviare l'onere 
del pagamento dei contributi e mi­
ghorare le indennità in altri modi. In 
Italia e in Francia sono stati presi vari 
provvedimenti per mighorare i siste­
mi di assistenza dei lavoratori auto­
nomi, introducendo sussidi statali e il 
trasferimento di risorse dai regimi di 
assistenza dei lavoratori dipendenti. 
In Germania e in Francia, i sistemi 
pensionistici dei lavoratori agricoli 
sono sussidiati e altrettanto vale, 
in generale, per la Finlandia nel 
caso dei lavoratori autonomi. In 
Lussemburgo, recentemente lo Stato 
ha preso a suo carico i costi deUe 
indennità diThaternità e le ha estese 
ai lavoratori autonomi. 
Le informazioni sugh effetti di que­
ste diverse disposizioni sono comun­
que limitate. Poco è noto di quali 
gruppi professionali tra i lavoratori 
autonomi sottoscrivano un'assicura­
zione sociale, quando questa è volon­
taria, o preferiscano pagare minori 
contributi e se, in particolare, si tratti 
di persone al alto reddito, che prefe­
riscono prendere disposizioni pro­
prie, o di lavoratori a reddito molto 
basso, che non possono quindi per­
mettersi assicurazioni private alter­
native e dispongono solo di risparmi 
limitati in caso di emergenza. Senza 
queste informazioni di base, è diffi-
133 
tepiïolo 6 ^ Protezionejsaçiale e te^ 
cile per i governi formulare politiche 
efficaci in questo settore. 
NeUa maggior parte degh Stati membri, 
i governi hanno cercato progressivamen­
te di migliorare la copertura della prote­
zione sociale dei lavoratori autonomi e 
negh ultimi vent'anni sono stati compiuti 
considerevoli progressi. Còme si è visto, 
rimangono però lacune in molti paesi 
deU'Unione europea, assieme a numero­
se problematiche che richiedono mag­
giori informazioni, un esame più 
dettagliato e ulteriore discussione. 
134-
S; ? Cap/fo/o7~f/»tew^fte 
Capitolo 7 Protezione sociale e 
responsabilità familiari 
Molti diritti fondamentati nel 
campo deUa protezione socia­
le sono acquisiti e mantenuti solo 
attraverso un impiego regolare e re­
tribuito. Assistere un bambino, un 
disabile o un anziano infermo, di nor­
ma un parente, può significare che 
l'interessato debba rinunciare al pro­
prio lavoro per un determinato perio­
do oppure sia costretto a lavorare di 
meno. Laddove i sistemi di protezio­
ne sociale sono di tipo contributivo, 
ciò influisce in senso negativo sul 
diritto aUe prestazioni. Nel caso in 
cui le prestazioni sono in rapporto 
aUe retribuzioni, lavorare di meno o 
interrompere l'attività professionale 
per un certo periodo, danneggiando 
le prospettive di carriera, comporterà 
chiaramente una riduzione del­
l'importo suscettibile di essere rice­
vuto. Questo problema ha avuto 
tradizionalmente conseguenze nega­
tive soprattutto suUe donne, più che 
sugh uomini, e malgrado un cambia­
mento negli atteggiamenti e nelle po­
litiche, ciò continua ad essere vero. 
Presentare un quadro generale della 
situazione nei 15 Stati membri, che 
hanno caratteristiche culturaU e fami­
Uari e sistemi di protezione sociale 
diversi è piuttosto difficile. Un'as­
sunzione comune neUa maggior par­
te deU'Unione, in passato, era che la 
responsabilità di occuparsi dei bam­
bini e degh adulti che hanno bisogno 
di cure speciali spettava alle donne e 
che, per loro, l'impiego retribuito 
aveva un ruolo secondario. I sistemi 
di protezione sociale sono stati svi­luppati in base a questo presupposto. 
Ad eccezione dei casi in cui le presta­
zioni erano basate suUa residenza, il 
presupposto era che le donne riceves­
sero un sostegno finanziario dai loro 
mariti, sia mentre lavoravano che una 
volta in pensione. In caso di morte del 
marito, la donna aveva diritto ad una 
pensione di reversibiUtà e aU'assi­
stenza per i fìgU a carico, derivata 
daU'attività professionale o dai con­
tributi del marito. Nel caso in cui 
spettasse agti uomini assumersi re­
sponsabilità di assistenza, come nel 
caso di padri che abitavano da soh o 
che si prendevano cura di mogli ina-
bifi o inferme, i sistemi di protezione 
sociale erano spesso lacunosi. 
I cambiamenti sodati hanno messo a 
repentagUo la base stessa di queste 
disposizioni: 
- il ruolo deUe donne, in casa, nel­
la società e neUa forza lavoro è 
cambiato notevolmente da quan­
do, dopo la guerra, i sistemi di 
protezione sociale sono stati isti­
tuiti in Europa. Questi cambia­
menti, seppur in maniera 
diversa, hanno avuto carattere 
universale; 
- l'incidenza dei divorzi è aumen­
tata e la percentuale di famiglie 
monoparentati è salita nettamen­
te, mentre allo stesso tempo la 
convivenza è divenuta più comu­
ne; - il numero relativo di anziani e di 
infermi è aumentato a seguito 
deU'aumento deU'età media, 
mettendo U luce il problema del­
la loro assistenza; contempora­
neamente, il diritto dei disabiti 
aU'assistenza non istituzionale 
riceve una maggiore attenzione. 
Questi cambiamenti hanno condotto a 
una rivalutazione deU'adeguatezza di un 
certo numero di caratteristiche dei sistemi 
di protezione sociale, in particolare in 
relazione ai diritti derivati Negh ultimi 
anni, è stata riconosciuta aU'assistenza 
dei bambini degh adulti un'importanza 
crescente, non solo per gli individui inte­
ressati, ma per l'insieme della nazione e 
dell'economia. NeUo stesso tempo, si è 
cercato sempre di più di mighorare la 
parità di trattamento e di opportunità tra 
uomini e donne nella società, attraverso 
l'inuTxhuioneuaraltrodiprovvedimen-
tiattiaricondhareleresponsabihtà fami­
Uari e queUe professionah. Queste misure 
includono pohtiche attive volte a salva­
guardare i diritti sociah di chi si occupa 
deU'assistenza. 
In linea di massima, sono stati adot­
tati due approcci principali. Il primo 
si basa suUa rimozione degU ostacoli 
aU'occupazione l'offerta di un soste­
gno sociale neUa forma di servizi 
sociali personali, gratuiti o sussidiati, 
quali strutture per la custodia dei 
bambini e servizi di asssistenza a do­
micilio per i disabili e gti anziani. Il 
secondo approccio consiste nel 
fornire prestazioni sociali aUe perso­
ne che si occupano della cura di un 
-135-
^Capitolò7" Protezione sociale e responsabilità familiari 
Tabella 12 — Indennità di maternità (1° gennaio 1995) 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Austria 
Portogallo 
Finlandia 
Svezia 
Regno Unito % retribuzione 
110/117 
73 
100 
100 
100 
113 
93 
86 
111 
100 
100 
124 
80/90 
25/90 durata 
15 settimane 
28 settimane 
14 settimane 
16 settimane 
16 settimane 
16/26 settimane 
14 settimane 
5 mesi 
16 settimane 
16 settimane 
16 settimane 
98 giorni 
263 giorni 
fino a 18 mesi 
18 settimane 
Nota: In Belgio, la prestazione corrisposta è pari al 117% per i primi 30 giorni ed 
al 110% successivamente. In Francia, la durata è di 16 settimane per i primi 
due figli e di 26 settimane per ogni figlio successivo. Ih Svezia il congedo per 
maternità è parte del più esteso perìodo di congedo parentale. Nel Regno 
Unito, viene corrisposto un assegno del 90% per le prime 6 settimane ed 
un importo forfettario successivamente pari al 25% della retribuzione media 
femminile. In Finlandia, la percentuale si basa su un'indennità giornaliera pari 
all'indennità per malattia. Un importo minimo (64,95 FMK—circa 11%h ECU) 
è corrisposto ai senza reddito, mentre coloro con un reddito annuo inferiore a 
37.930 FMK (circa 6.800 ECU) ricevono il minimo più il 30% della retribuzione.-
Questo supplemento sale al 68% per redditi annui fino a 114.290 FMK 
(20.450 ECU), al 40% fino a 190.480 FMK (34.100 ECU) e al 25% al di 
sopra di 190.480 FMK. 
componente della famiglia e/o nel 
salvaguardare i loro diritti in materia 
di protezione sociale nei periodi du­
rante i quali non lavorano o lavorano 
meno. È chiaro che questi due orien­
tamenti non si escludono a vicenda e 
sempre più si riconosce l'impostanza 
di dare aUe persone una vera e pro­
pria scelta tra lavorare o occuparsi di 
qualcun altro e suUe modalità di con­
ciliare queste due scelte. Il presente capitolo non intende 
occuparsi dei servizi sociali esistenti 
negli Stati membri, per quanto siano 
importanti, ma delle disposizioni nel­
l'ambito dei vari sistemi di protezio­
ne sociale nei periodi di assenza dal 
lavoro per occuparsi di un'altro 
membro deUa famigha. In particola­
re, si esaminano le implicazioni per 
il diritto alle prestazioni sia di breve 
che di lunga durata, deU'interruzione 
deU'attività professionale per occu­parsi dei propri figli o per assistere un 
anziano o un disabile, le difficoltà 
derivanti dal tentativo di combinare 
l'assistenza con il lavoro a tempo 
parziale e le altre conseguenze sui 
diritti a pensione deUe persone che 
prestano assistenza, in caso di divor­
zio o di rottura del rapporto di convi­
venza. 
Protezione sociale 
nei periodi di 
- assistenza 
Assistenza ai bambini 
più piccoli 
Ogni anno si contano circa 4 mi­
lioni di nuovi nati neU'Unione 
europea. Nel caso si tratti di madri 
lavoratrici, nella maggior parte dei 
casi queste hanno diritto a indennità 
di maternità, neUe settimane prece­
denti e susseguenti al parto e manter­
ranno i loro diritti nel campo deUa 
protezione sociale. Alcune delle 
donne che svolgono un'attività non 
retribuita potranno comunque bene­
ficiare di prestazioni sociali, in 
quanto soddisfano comunque le con­
dizioni per riceverle oppure perché 
esiste un regime generale nel quale 
rientrano (cfr. tabella 12 per ulteriori 
dettagli). E' probabtie in questi casi 
che le donne ricevano prestazioni mi­
nori e, come notato nel capitolo 6, gli 
importi pagati aUe lavoratrici autono­
me e la durata degU stessi siano infe­
riori rispetto a queUi deUe lavoratrici 
dipendenti. Una piccola parte deUe 
donne, poi, non riceverà nuUa. 
L'esigenza di occuparsi dei bambini 
più piccoU, tuttavia, si estende ben 
oltre il periodo di congedo per mater­
nità, ti che, in passato, significava che 
i genitori avevano soltanto due pos­
sibilità: uno dei due, di norma la 
136 
\V'?>!*?J Capitolo 7- Protezione sociale e responsabilità familiari 
madre, doveva smettere di lavorare 
per occuparsi del figlio oppure era 
necessario trovare una terza persona 
che lo facesse. Questa è ancora la 
situazione in Irlanda e in Lussembur­
go, dove il congedo di maternità è 
limitato rispettivamente a 14 e a 
16 settimane (e in Irlanda le lavora­
trici autonome non vi hanno diritto). 
In altri Stati membri, il congedo di 
maternità può essere esteso, nel­
l'ambito di regolamenti di tipo diver­
so, allo scopo di consentire alle 
donne di riconciUare più facilmente 
l'attività professionale e la vita fami-
tiare, proteggere la propria carriera 
professionale e consentire agli uomi­
ni di svolgere un ruolo più ampio 
neUa cura dei figfi in tenera età. NeUa 
maggior parte dei paesi, queste di­
sposizioni valgono però soltanto per 
i lavoratori dipendenti. 
In 8 Stati membri, esiste la possibilità 
di estendere U congedo di maternità, 
associato in genere al mantenimento 
del posto di lavoro (che, a seconda 
del paese, può significare riottenere 
lo stesso posto di lavoro, uno di Uvel­
lo equivalente o sempUcemente un 
lavoro qualunque presso U datore di 
lavoro precedente). Ciò può include­
re o meno la salvaguardia dei diritti 
di anzianità e/o dei diritti derivanti 
dal regime pensionistico dell'impre­
sa, l'assistenza sanitaria e altrepre-
stazioni. In taluni paesi, la protezione 
del posto di lavoro vale soltanto per 
chi lavora in imprese al di là di deter­
minate dimensioni, mentre in altri 
non copre l'intero periodo del possi-
btie congedo di maternità. 
In questi Stati membri, sono protetti 
i diritti aUe prestazioni future ed 
entrambi i genitori possono interrom­
pere l'attività professionale, anche se 
in taluni casi la prima scelta è lasciata 
alla madre. Nella grande maggioran­
za dei casi, sono comunque le donne a interrompere l'attività professiona­
le. 
In Itatia, le indennità di maternità 
sono pagabili solo aUe madri, per due 
mesi prima del parto e tre mesi dopo, 
neUa misura deU'80% deUa retribu­
zione precedente. In caso di decesso 
deUa madre, il padre può richiedere 
le prestazioni nel periodo successivo 
al parto. Entrambi i genitori hanno 
poi la possibihtà di ottenere altri tre 
mesi di congedo pagato, al 30% 
della retribuzione precedente. Il 
posto di lavoro è conservato fino a un 
anno daUa nascita del figlio. Inoltre, 
entrambi i genitori possono scegtiere 
U congedo retribuito in caso di malat­
tia di un figlio di età inferiore ai tre 
anni. In Danimarca, l'indennità di 
maternità, al rateo fisso deU'80% del­
l'indennità di disoccupazione, è cor­
risposta per 28 settimane, dopo di 
che, dal 1994, ogni genitore ha il 
diritto a 6 mesi di congedo supple­
mentare e poi ad altri 6 mesi, se ti 
datore di lavoro dà il suo accordo. Il 
posto di lavoro è conservato in tale 
periodo, n congedo può anche essere 
richiesto per occuparsi dei figli di età 
più avanzata. I genitori hanno inoltre 
U diritto ad un giorno di congedo per 
il primo giorno di malattia di un 
figlio. 
In Belgio, dopo 15 settimane di in­
dennità di maternità, neU'ambito del 
regime di interruzione deUa carriera, 
i genitori hanno diritto ad altri 3-
12 mesi di congedo, con il manteni­
mento del posto di lavoro, anche se 
in totale l'interruzione deU'attività 
professionale neUa vita lavorativa di 
una persona non può superare i 
60 mesi. È prevista un'indennità fis­
sa, pagabile in ciascun periodo, per 
l'importo di circa 300 ECU al mese 
(circa il 20% deUa retribuzione me­
dia neU'industria nel 1995), che è 
superiore per il secondo figlio e per 
ogni figlio successivo. Nella zona fiamminga è prevista un'indennità 
aggiuntiva, se il figtio ha meno di tre 
anni. 
In Finlandia, l'indennità di maternità 
è pari a queUa di malattia e vale per 
263 giorni (105 giorni, come conge­
do di di maternità propriamente det­
to, parte del quale può essere 
trasferito al padre, seguito da 
158 giorni di congedo parentale, che 
può essere preso daU'uno o daU'altra 
genitore). Successivamente, possono 
essere richieste altre 26 settimane di 
congedo parentale al 68% deUa retri­
buzione, seguite da congedo per 
l'assistenza ai figU al di sotto dei tre 
anni di età, che è retribuito su base 
forfettaria (meno del 20% deUa retri­
buzione media), con indennità com­
plementari qualora vi siano due o più 
figU al di sotto dei 7 anni, che non 
frequentano scuole pubbliche, al 
quale si aggiunge un assegno com­
plementare in rapporto al reddito. 
Nel caso in cui siano impiegati en­
trambi i genitori, l'uno o l'altro pos­
sono restare a casa, a stipendio pieno, 
fino a 4 giorni aU'anno per occuparsi 
di un figlio ammalato al di sotto dei 
10 anni di età, mentre è prevista 
un'indennità-speciale di assistenza, 
qualora risulti necessaria per un 
figlio al di sotto dei 16 anni grave­
mente malato. 
In Svezia, il congedo di maternità 
può durare fino a 18 mesi, neUa mag­
gior parte dei casi a scelta deU'uno o 
deU'altro genitore e le indennità sono 
pagabiti a entrambi i genitori nel pri­
mo anno (al 90% deUa retribuzione 
per un mese e aU'80% per ti resto del 
periodo, oppure in base a un rateo 
minimo fisso per chi non ha diritto 
aUa prima prestazione — anche se 
dal gennaio 1996 queste percentuali 
saranno ridotte rispettivamente 
aU'85% e al 25%). Il congedo può 
essere preso anche a metà tempo o a 
un quarto di tempo, con indennità 
137-
Capitolo 7- Protezione sociale e responsabilità familiari 
Paesi in cui è riconosciuto un congedo non 
retribuito per l'assistenza ai figli in tenera età 
Regno Unito: è prevista la possibilità di assenza dal lavoro fino a 40 set­
timane, con mantenimento del posto di lavoro. Le indennità sono pagabili 
per 18 settimane. Il diritto ad estendere il congedo è comunque limitato alle 
donne che hanno già lavorato 2 anni a tempo pieno o 5 anni a tempo parziale 
per lo stesso datore di lavoro. 
PortogaUo: dopo 90 giorni di indennità, è previsto un congedo non 
retribuito di durata compresa fra 6 e 24 mesi, previo accordo del datore di 
lavoro; U posto di lavoro è conservato. 
. Grecia: le indennità di maternità durano 103 giorni e i diritti sociali sono 
protetti. Se esiste un contratto di impiego di almeno 12 mesi, ogni genitore 
ha diritto a congedo non retribuito fino a 3 mesi, che diventano 6 mesi se 
il genitore è divorziato o ha perso U coniuge. In tutti i casi il posto di lavoro 
:è mantenuto. 
Spagna: dopo 16 settimane di indennità, è previsto un congedo non 
distribuito fino a 3 anni per prendersi cura di un figlio neonato e ciò vale sia 
,,^s ..per la madre che per il padre. U posto di lavoro è protetto solo durante ti 
-> primo anno. 
,*>-- Paesi Bassi: dopo 16 settimane di indennità di maternità, il genitore (padre 
-r; o madre) che ha lavorato almeno un armo presso lo stesso datore di lavoro 
. può beneficiare del congedo non retribuito a tempo parziale e lavorare a 
4 pineta tempo fino ad un massimo di 6 mesi. Nel quadro di accordi contrat-
, V^ tuati, è previsto anche un congedo a tempo pieno per 3 mesi e un giorno 
'^atiasettimana.per ì successivi 9 mesi. Alcuni datori di lavoro pagano fino 
%0\.15% del reddito per ì giorni di congedo, ma non si tratta di una norma 
^?%1jbtigatoria. 
W, 
proporzionati. Sono previste inoltre 
previdenze pagabih fino a 60 giorni 
aU'anno per l'assistenza ad un figlio 
malato al di sotto dei 12 anni. 
In Germania, dopo 14 settimane di pre­
stazioni, ciascun genitore può prendere 
un congedo fino a tre anni per assistere 
un figlio, con la garanzia che il suo posto 
di lavoro sarà mantenuto per tutto il pe­
riodo, ricevendo un'indennità fissa di cir­
ca 300 ECU al mese, per sei mesi e poi 
per altri 18 mesi se il reddito è inferiore 
ad un okterminato liveUo. Analogamen­
te, in Austria, dopo 14 mesi di prestazioni 
di maternità, entrambi i genitori possono 
prendere congedo fino ad un massimo di 
2 anni, ricevendo un assegno fisso (circa 
15 ECU al giorno o 20 ECU per i genitori 
non sposati), con il mantenimento del posto di lavoro. Inoltre, i genitori possono 
lavorare a tempo parziale con prestazioni 
ridotte pro rata per altri due anni ed 
hanno il diritto a beneficiare del congedo 
contemporaneamente, dividendo l'in­
dennità tra di loro. 
In Francia, dopo 16 settimane di presta­
zioni di maternità, è prevista la possibilità 
di beneficiare del congedo non retribuito, 
solo però con accordo del datore di lavoro 
e senza garanzia di mantenimento del 
posto. U sistema statale principale (APE) 
consente al genitore (di solito la madre), 
purché vi sia stato un rapporto di lavoro 
in due dei cinque anni precedenti, di fruire 
di un'indennità a rateo fisso di circa 450 
ECU al mese per il secondo figlio (il terzo 
prima del luglio 1994) fino a quando il 
bambino raggiunge i 3 anni di età, con importo pro rata se ti genitore lavora a 
tempo parziale. U posto di lavoro non è 
però sempre protetto. 
In cinque altri Stati membri esistono di­
sposizioni in materia di congedo, di nor­
ma associate al mantenimento del posto 
di lavoro, ma senza indennità (cfr. riqua­
dro). Inoltre, in Grecia, PortogaUo e 
Spagna, i genitori che hanno un figlio 
disabtie, possono ridurre l'orario di lavo­
ro, senza però alcuna indennità compen-
satoria. 
Anche se ti congedo non retribuito è 
meno attraente di queUo retribuito, la 
normativa riguardante la tutela del posto 
di lavoro è altrettanto importante, 
specialmente quando riesce a controbi­
lanciare gh effetti negativi suU'avanza-
mento di carriera e quindi sulle 
retribuzioni future e, più a lungo termine, 
sui diritti a pensione. In questi cinque 
paesi, la durata del congedo non retribui­
to, durante il quale viene mantenuto ti 
posto di lavoro, varia da 3 a 6 mesi in 
Grecia a un massimo di due anni in 
PortogaUo. 
Nei Paesi Bassi, è prevista una com­
binazione di congedo a tempo parzia­
le e totale, con salvaguardia dei diritti 
di protezione sociale per l'intero pe­
riodo. In Spagna e in Portogallo, 
invece, non esistono garanzie parti­
colari e nel Regno Unito i diritti sono 
protetti soltanto durante le 14 setti­
mane del congedo di maternità (an­
che se i datori di lavoro possono 
continuare a versare i contributi assi­
curativi e pensionistici se i lavoratori 
beneficiano di un'indennità contrat­
tuale di maternità dopo le 18 settima­
ne regolamentari). In Grecia, il 
mantenimento del diritto aUa prote­
zione sociale, compresa l'assistenza 
sanitaria, passa per ti pagamento dei 
contributi (a carico dei datori di lavo­
ro e dei lavoratori) durante il periodo 
di congedo non retribuito. 
-138-
Capitolo 7"Protezione sociale e responsabilità familiari 
L'assistenza ai disabili 
e agli anziani 
Anche se si dispone soltanto di scarse 
informazioni sul numero di persone 
che assistono disabili o infermi per 
una parte significativa del loro tem­
po, è noto che si tratta comunque di 
un numero considerevole (cfr. riqua­
dro). 
Gli studi in materia hanno evidenzia­
to la predominanza di donne tra le 
persone al di sotto dei 65 anni che 
prestano assistenza, con una maggio­
re frequenza nelle età comprese tra i 
40 e i 50 anni. Tra le persone più 
anziane, si trovano invece di frequen­
te uomini, che di solito si occupano 
di mogh disabili o inferme. Inoltre, vi 
sono molte persone non coniugate 
che si occupano di un genitore che ha 
bisogno di assistenza. 
Questo tipo di responsabilità non hanno 
fatto oggetto di molta attenzione, né dal 
punto di vista deU'integrazionedel reddi­
to deUe persone che per prestare assisten­
za hanno dovuto interrompere la loro 
attività professionale, né per quanto ri­
guarda la protezione dei loro diritti nel 
campo della sicurezza sociale. Solo in 
quattro Stati membri esistono previdenze 
a favore di questa categoria di persone. In 
ordine di tempo, il più vecchio di questi 
sistemi è quello britannico, dove nel 1975 
fu introdotta un' indennità peri' assistenza 
agli invalidi, su base non contributiva, 
denominata "Invalid Care AUowance" 
(ICA), che è stata poi estesa aUe donne 
sposate solo nel 1986. U diritto aUe pre­
stazioni dipende dal fatto che la persona 
oggetto delle cure riceva o meno 
un'indennità di accompagnamento (per 
coprire le esigenze di assistenza). L'im­
porto è pari ai due terzi del rateo fisso 
deU'indennità di incapacità di lunga du­
rata (la precedente indennità di invalidi­
tà). L'assistenza deve essere prestata per 
almeno 35 ore aUa settimana, ma sono 
consentiti introiti fino a 60 ECU aUa Studi sull'assistenza informale 
Regno Unito; in base ai risultati deU'indagine generale sui nuclei famitiari, 
nel 1985 si contavano in Gran Bretagna (esclusa l'Irlanda del Nord) 
2,5 mitioni di uomini e 3,5 mìtioni di donne che si dedicavano ad attività 
di assistenza. Di questi, 1,4 milioni sì occupavano di qualcuno per oltre 
20 ore aUa settimana, tra i quati 850.000 per 50 ore aUa settimana o più. Le 
probabUìtà di doversi occupare di un altro membro deUa famiglia erano più 
alte tra le donne tra i quaranta ed i cinquanta anni. Anche le persone non 
coniugate avevano probabUìtà nettamente superiori di dover assistere 
qualcuno rispetto a coetanei sposati. Una volta superati i 65 anni, erano 
molti di più gli uomini ad occuparsi di un prossimo. 
Irlanda: i dati ricavati da vari studi eseguiti alla finedegU anni '80 indicano 
che circa 100,000 persone si occupavano di parenti adulti, anziani, malati 
o disabili. Circa ti 70% del totale degti assistiti lo erano da parte di membri 
deUo stesso nucleo familiare e il 78% degU assistenti erano donne. Due 
terzi delle persone che assistevano gh anziani erano sposate e circa un 
quarto erano cetibi/nubili; la maggior parte era in età lavorativa. 
Germania: lo studio di Infratest del 1992 rilevò l'esistenza di 1,1 milioni 
dì persone che richiedevano assistenza regolare, deUe quati 190.000 ave­
vano bisogno di assistenza continua. Orca U 77% dei primi avevano una 
persona in particolare che st occupava di loro, che quasi in tutti i casi 
apparteneva alla famigha in senso stretto. Circa 1*83% delle persone che 
prestavano assistenzaeranodonne. Gli uomim si occupavano di sotito deUa 
mogtiedisabUe, \>§\<Y^;f:;?i-., 4U - .;'*...*• 
Italia: nel 1991 si stanava cWcircau* ìl% dette famiglie italiane avevano 
ktD^cdttS^^^pRMJ^oód,cnj»'^fijiw»^JiDrviilJdòp'^ unajpersona gravemente 
disabiiëb^diïùiansaanono'n ; >• ;: 
settimana senza perdita deUe prestazioni. 
U percepimento ddl'ICA dà diritto acon-
tribuzioni figurative al fine deh" otteni­
mento deUa pensione di vecchiaia al 
hveUo minimo (categoria B). 
In altri due Stati membri, le disposizioni 
sono relativamente recenti. In Irlanda, nel 
1990 è stata introdotta un'indennità a 
favore di coloro che prestano assistenza, 
sottoposta a verifica dei mezzi di sussi­
stenza, pagabUe a chiunque abbia più di 
18 anni e si occupi a tempo pieno di una 
persona che percepisce indennità sociah 
e necessita di assistenza a tempo pieno. U 
controUo dei mezzi di sussistenza è assai 
severo e limita effettivamente ti numero 
di beneficiari potenziah. Contributi so­
ciah figurativi sono riconosciuti, e le pre­
stazioni completamente pagabili, solo a 
chi versava contributi in precedenza o 
beneficiato deh' accredito di contributi figurativi. In Germania, nuove indennità 
sono state introdotte neU'aprile 1995 nel­
l'ambito della nuova assicurazione con­
tro l'assistenza a lungo termine. Le 
prestazioni sono pagabili sia ai familiari 
che a professionisti. Nel primo caso l'im­
porto varia, a seconda deUe esigenze di 
assistenza, da 200 a 650 ECU al mese. Se 
l'assistenza è prestata per almeno 14 ore 
alla settimana, risultano salvaguardati i 
diritti di protezione sociale, ma mancano 
disposizioni riguardo aU'assicurazione 
contro la malattia, sulla base deU'assun-
zione che rassicurazione del capofami­
glia copra, come avviene di norma, tutti 
i famitiari. 
In Finlandia, i servizi domiciliari agli 
anziani e ai disabili ricevevano in passato 
una grande attenzione, ma dal 1989 il 
regime esistente di indennità per l'assi­
stenza domicihare versata dal governo 
- 139 
Capitolo 7-Protezione sociale e responsabilità familiari 
Persone occupate escluse 
dall'assicurazione sociale 
Spagna: le persone che lavorano complessivamente meno di 12 ore la 
settimana o 48 ore al mese sono escluse da talune indennità, per esempio 
per infortuni sul lavoro o malattie professionali, per l'assistenza sanitaria 
e per le indennità in danaro durante U congedo di maternità. Nel 1994 la 
maggior parte deUe persone che lavoravano per poche ore la settimana era 
costituita da donne. 
Austria: le persone che guadagnano meno di 13 ECU al giorno, 40 ECU 
la settimana, 260 ECU al mese sono escluse daU'assicurazione obbligatoria 
anche se in grado di versare contributi volontari. 
Irlanda: nel 1993, è stato calcolato che 12.000 dipendenti erano aldi fuori 
del campo di applicazione deU'assicurazione sociale e che si trattava nella 
maggior parte di donne. Ne erano inoltre esclusi circa 16.500 lavoratori 
autonomi: 13.000 agricoltori che ricevevano un sostegno di disoccupazione 
quale integrazione ad un basso reddito agricolo e altre 3.500 persone con 
un reddito al di sotto del hvello mìnimo per U versamento dei contributi dei 
lavoratori autonomi (circa 3.000 ECU l'anno). 
Germania: sono escluse daU'assicurazione sociale le persone che lavorano 
meno di 15 ore la settimana e guadagnano meno di circa 300 ECU al mese 
neUa Germania occidentale o meno di 250 ECU neUa Germania orientale. 
Ne sono inoltre generalmente esclusi coloro che lavorano per meno di due 
mesi o 50 giorni lavorativi l'anno. I dati del 1992 indicano che quasi 
3 mtiioni di persone sono risultate escluse per queste ragioni e di queste U 
68% (2 mitioni) erano donnea ^ > 
Regno Unito: sono escluse le persone che guadagnano meno di circa 
70 ECU la settimana. Si stima che nel 1994 erano esclusi 2,2 mitioni di 
lavoratori di sesso fernminUé e 0,8 mUioni di sesso maschilerKon si 
dispone di dati per i lavoratori autonomi. 
locale a coloro che prestavano assistenza 
è stata ampliata. Le indennità sono corri­
sposte daUe autorità locah, ma sono sus­
sidiate daUo Stato e gh importi corrisposti 
variano a seconda della regione, pur es­
sendo sempre in rapporto aU'entità 
deh' assistenza necessaria. I diritti pensio­
nistici della persona che presta assistenza 
sono mantenuti aUo stesso liveUo di quelli 
dei dipendenti pubbhci locah. 
In cinque altri Stati membri le previdenze 
sono più limitate. In Svezia, si fa ancora 
essenzialmente affidamento ai servizi di 
assistenza domicihare, ma un parente, un 
amico o un vicino che intenda dedicarsi 
aU'assistenza della persona bisognosa ha 
diritto a un congedo fino a 30 giorni, aUe 
stesse condizioni del congedo di malattia, 
con la sai vaguardia dei suoi diritti sociah. Inoltre, le autorità locah possono versare 
una sorta di indennità per l'assistenza 
domicialiare alla persona che se ne occu­
pa, ma in questo caso gh altri diritti non 
sono protetti. In Danimarca, dove emer­
ge una simile tendenza a privilegiare 
l'assistenza pubbhca, chiunque si dedichi 
aU'assistenza domestica di un familiare 
in fase terminale può essere rimborsato 
per la retribuzione perduta aUo stesso 
hveUo di retribuzione di un assistente 
famihare municipale, con la salvaguardia 
dei propri diritti sociah. In Belgio, è stato 
introdotto nel 1995 un programma di 
interruzione deU'attività lavorativa, che 
prevede la possibilità di un congedo re­
tribuito a rateo fisso, circa 300 ECU al 
mese, per un massimo di due mesi a chi 
assiste un malato in fase terminale, con 
mantenimento dei suoi diritti di sicurezza sociale. Esistono poi norme locah per la 
corresponsione di altre indennità ai pre­
statori di assistenza, anche se discrezio­
nali e di importo relativamente modesto 
(da 25 a 125 ECU al mese). 
In Italia, Grecia e Francia, neU'ambi­
to dei sistemi nazionati vigenti, sono 
corrisposte indennità complementari 
aUe persone che hanno bisogno di 
una particolare assistenza. In Itatia, 
l'importo è circa doppio di queUo di 
invalidità, soggetta a verifica dei 
mezzi di sussistenza, mentre in Gre­
cia è pari a circa il 50% deU' indennità 
di invalidità totale e in Francia è pari 
al salario minimo. Queste indennità 
possono, ma non necessariamente 
devono, essere trasferite aUa persona 
che presta assistenza. In Francia, se 
la persona che presta assistenza rice­
ve un'indennità, è considerata aUa 
stregua di una persona assicurata e 
conserva tutti i diritti normali aUa 
protezione sociale; ma, aUo scopo di 
incoraggiare l'assistenza domiciUa-
re, beneficia deU'esenzione dal paga­
mento dei contributi. In altri casi, 
come in Italia e in Grecia, i diritti aUa 
protezione sociale non sono conser­
vati, così come in.Francia e in Italia 
nei casi in cui le persone che prestano 
assistenza ricevano indennità nel­
l'ambito di regimi locali. In Spagna, 
Lussemburgo, Portogallo, Paesi 
Bassi e Austria non esiste alcuna di­
sposizione riguardo al congedo od 
aUe indennità a favore di chi si occu­
pa di una persona della famiglia 
bisognosa di cure. Ad eccezione del­
l'Austria, dove esiste una certa pro­
tezione delle pensioni per chi si 
occupa di bambini disabili, come si 
vedrà qui di seguito, il fatto di so­
spendere l'attività lavorativa per as­
sistere qualcuno comporta sia la 
perdita del reddito che dei diritti aUa 
protezione sociale, ad eccezione del­
l'assistenza sanitaria nei paesi in cui 
esiste un sistema sanitario nazionale. 
140-
Capitolo 7-Protezione sociale e responsabilità familiari 
Basse retribuzioni e 
protezione sociale 
Le persone che tornano al lavoro 
o che cercano di continuare a 
lavorare, pur occupandosi di qualcu­
no in situazione di bisogno, possono 
spesso trovarsi nella necessità di 
accettare un posto di lavoro scarsa­
mente retribuito e/o a tempo parziale. 
In tali casi, potrebbero non soddisfa­
re le condizioni per rientrare in un 
regime di assicurazione sociale e non 
essere quindi in grado di accumulare 
diritti a prestazioni. Non è questo il 
caso in Lussemburgo, Portogallo, 
Francia, Grecia, Italia, Paesi Bassi e 
Svezia, dove tutte le persone che 
svolgono un'attività lavorativa sono 
assicurate obbligatoriamente. Lo 
stesso vale per la Danimarca, tranne 
per il fatto che l'iscrizione ad un fon­
do di disoccupazione richiede un nu­
mero minimo di ore di lavoro, mentre 
in Belgio le persone escluse sono 
solo queUe che svolgono lavori do­
mestici per conto terzi, per meno di 
24 ore aUa settimana o che svolgono 
altri lavori domestici per meno di 
8 ore aUa settimana. Vi sono tuttavia 
alcuni Stati membri in cui un numero 
significativo di persone continua ad 
essere escluso daUa protezione socia­
le. 
Dati sul numero totale delle persone 
che non possono essere assicurate 
per le suddette ragioni (cfr. riquadro) 
non sono disponibile per tutti i paesi, 
ma si tratta di un numero considere­
vole nel Regno Unito e in Germania. 
È chiaro che non tutte queste persone 
svolgono un'opera di assistenza, ma 
è chiaro che chiunque riduca la pro­
pria attività lavorativa per assumere 
responsabilità assistenziali è partico­
larmente esposto al rischio di non 
poter beneficiare della protezione so­
ciale. Le persone che scelgono di oc­
cuparsi di una persona bisognosa di assistenza risultano così esclusi da 
prestazioni in caso di malattia o di 
disoccupazione e, a meno che non 
esista una copertura generalizzata 
per tutti i residenti, oppure non vi 
siano disposizioni specifiche (de­
scritte più in basso), correranno an­
che il rischio di non aver diritto alla 
pensione di vecchiaia o di invalidità. 
L'esclusione dai diritti suddetti è at­
tualmente oggetto di dibattito tra, da 
un lato, coloro che intendono aumen­
tare la flessibilità del mercato del la­
voro riducendo i contributi e i costi 
deUa manodopera per i datori di lavo­
ro, oltre ad incoraggiare la diffusione 
del lavoro a tempo parziale, e daU'al­
tro, coloro che vorrebbero vedere 
un'estensione deUa copertura deUa 
protezione sociale (come in Spagna). 
Il tema dell'esclusione in questo 
campo è anche considerato come un 
problema di ineguaglianza, data la 
predominanza di donne tra gli esclusi 
(nel Regno Unito e in Germania), 
mentre le conseguenze potenziali dei 
contributi sui bassi redditi sono im­
piegate come argomento contro l'in­
clusione di queste persone nei regimi 
di assicurazione sociale (nel Regno 
Unito). Il basso liveUo di contributi 
che esse sarebbero in grado di pagare 
costituisce un ulteriore problema, nel 
senso che esse avrebbe diritto solo a 
modestissime prestazioni in rapporto 
alla retribuzione (che in pratica po­
trebbero non essere affatto superiori 
alle indennità soggette a verficia dei 
mezzi di sussistenza, neU'ipotesi che 
possano averne il diritto, anche se 
cosi non è per numerose donne co­
niugate), oppure otterrebbero presta­
zioni superiori ai contributi pagati ai 
vari regimi — per l'assicurazione 
contro la malattia, ad esempio (in 
Germania). Ugualmente, se le inden­
nità (fofettarie) fossero aumentate ad 
un hvello eccessivamente elevato in 
rapporto alla retribuzione, ne potreb­
be derivare un disincentivo al lavoro. Lavoro 
a tempo parziale 
e protezione sociale 
Altre problematiche sono specifiche 
all'occupazione a tempo parziale, 
largamente diffusa in tutta l'Unione 
europea. NeU'insieme deU'Unione si 
contavano nel 1994 circa 21 milioni 
di lavoratori a tempo parziale, dei 
quati circa 18 milioni erano lavorato­
ri dipendenti e 3 milioni lavoratori 
autonomi. Si tratta per la maggior 
parte di donne, circa 15 milioni di 
lavoratrici dipendenti e 2 milioni di 
lavoratrici autonome, con punte mas­
sime nel Regno Unito e in Germania 
(circa 5 milioni in ciascuno dei due 
Stati), ma la proporzione più elevata 
rispetto aUa forza lavoro è nei Paesi 
Bassi (66%). 
Se si prende in esame il modeUo di 
occupazione femmiitile, emerge che 
neUa maggior parte degli Stati mem­
bri è molto più probabtie che le donne 
che hanno figli non lavorino o lavo­
rino a tempo parziale, rispetto a quan­
to si riscontra fra le donne senza figli 
(grafici 70-75). Anche se non esisto­
no dati simili sul numero deUe donne 
che si occupano di adulti, è ben pos­
sibile che la tendenza generale sia 
analoga in quanto i problemi posti da 
un'attività lavorativa a tempo pieno 
sono più o meno gh stessi. 
E' chiaro che le decisioni riguardo al 
fatto di lavorare o meno e di quante 
ore dedicare al lavoro non sono inte­
ramente determinate daUa responsa­
bilità di assistere un famitiare. Altri 
fattori, quati una politica sociale che 
assicuri assistenza ai bambini così 
come ai disabih e agh infermi, il so­
stegno da parte deUa famiglia e la 
situazione finanziaria, sono tutti 
altrettanto importanti. Nel caso deUe 
famiglie monoparentali, in particola­
re, le necessità finanziarie possono 
imporre il lavoro a tempo pieno nei 
- 141 -
Capitolo 7- Protezione sociale e responsabilità familiari 
70 Donne di 25-49 anni che lavoravano a tempo 
parziale perchè non volevano un'occupazione a 
100 tempo pieno, 1993 
• Sole 
• Sole con figli 
H Coniugate 
• Coniugate con figli % donne 25-49 part-time 
100 
80 
40;: 
s20;:! 71 Donne di 25-49 anni inattive a causa di 
responsabilità familiari, 1993 
t % donne inattive 25-48 
DSole 
a Sole con figli 
• Coniugate 
• Coniugate con figli 100 
80 
::tfv 
Î:?Ô-; 100 
80 
*o 
40 
i:20' 
B DK D GR E F IRL I 1. NL P UK E12 
0 escluda i nuovi L&nder B DK GR E F IRL I L NL P UK E12 
0 dad n.d 
72 Donne sole che lavorano a tempo pieno e 
parziale second l'età del figlio più giovane, 1994 
100 ?° "Tempo parziale 
•Tempo pieno 
Col. sinistra: senza figfi; col. centrale: figBo <5; col. destra: agi» 10-15 A 
80 h 
60 ?80l 
men 
wm 
w* 
B D GR E F IflL ! L NL P UK E12 
0 Include I nucvl Under; DK dati lui per le donne con «g6 73 Donne coniugate che lavorano a tempo pieno e 
parziale, secondo l'età del figlio più giovane, 
100 j?^4 "Tempo parziale . ,ioo 
•Tempo pieno 
Col. sinistra: senza figS; co), centrale: figBo < S; col. destra: ISgso 10-15 
mît 
40 H 
20 m:. 
É0ïi 
& D GR E F IRL 1 L *JL- 9 UK £12 
0 Includa I nuovi Under; DK drt n.tt per VB dorme oon «oli 
74 Donne sole con o senza figli che lavorano a 
tempo pieno e parziale, 1994 
100 p1" B Tempo parziale 
• Tempo pieno 
Col. sinistra, seaza figli; coi. destra: con figB 75 Donne coniugate con o senza figli che lavorano 
a tempo pieno e parziale, 1994 
100 ?° HTemP°Parzia'e 
• Tempo pieno 
Coi. sinistra: senza figli; col. destra: con figi' -i 100 
0 Include inuovi Under; DK dît) n.d per te donne con tìgli O include I nuovi Lânder; 0K dati fui par te donne con figli 
- 142-
Capitolo 7-Protezione sociale e responsabilità familiari 
casi in cui la corresponsione di inden­
nità ha luogo solo a condizione che 
la madre cerchi un posto di lavoro, 
dopo che i figli hanno superato una 
determinata età. E interessante 
notare, tuttavia, che nella relazione 
Eurobarometro 1993 (Gli europei e la 
famiglia) circa il 55% delle persone 
intervistate riteneva che avere figli è 
un ostacolo all'attività professionale 
delle donne, ma meno del 10% pen­
sava che ciò valesse anche per gli 
uomini. Nondimeno, vi sono uomini 
le cui scelte occupazionali sono in­
fluenzate da responsabilità di tipo as­
sistenziale, ed è il caso dei padri che 
abitano da soli, ad esempio, o che si 
occupano di adulti disabili (cfr. ri­
quadro precedente sugli studi sul­
l'assistenza informale). Un numero 
superiore di uomini, inoltre, potrebbe 
in futuro occuparsi dei figli parallela­
mente allo sviluppo e all'espansione 
delle disposizioni in materia di con­
gedo parentale. 
Per i lavoratori a tempo parziale tut­
tavia, possono sorger difficoltà dal 
punto di vista della protezione socia­
le anche quando hanno un lavoro che 
dà loro diritto all'assicurazione 
sociale (si veda più in basso per i 
rimedi possibili): 
- anche se i contributi possono 
dare diritto a prestazioni a lungo 
termine per la pensione e l'inva­
lidità, è probabile che gli importi 
legati al reddito siano modesti, a 
meno che esistano disposizioni 
specifiche per ovviare a questo 
problema; 
- il fatto di assumere un lavoro a 
tempo parziale in una fase avan­
zata della carriera lavorativa, in 
conseguenza della necessità di 
assistere, ad esempio, un genito­
re anziano, può avere effetti ne­
gativi sui diritti pensionistici, se 
essi sono calcolati in base alla Diritto alle indennità di malattia in denaro 
per coloro che tornano al lavoro dopo essersi 
occupati di un membro della famiglia — Irlanda 
e Regno Unito 
Irlanda: la corresponsione di indennità è sottoposta a due condizioni: 
almeno 39 contribuzioni settimanali nell'intero arco di vita lavorativa e 
39 versate o accreditate nell'anno precedente alla malattia. Per rispettare 
la seconda condizione, sono necessarie almeno 13 settimane di contribu­
zione, che però possono essere state pagate in uno qualunque dei 3 anni 
precedenti la richiesta di prestazioni. La persona interessata può far valere 
tutte le contribuzioni fittizie accumulate mentre riceveva la Carer's Allo­
wance così come accumulate durante le 14 settimane di indennità di 
maternità. 
Regno Unito: la situazione è complessa. La maggidr parte dei lavoratori 
dipendenti, a condizione che abbiano avuto un contratto dì impiego della 
durata di almeno 3 mesi e che abbiano guadagnato abbastanza da pagare i 
contributi nelle 8 settimane precedenti la malattia, otterranno la Statutory 
Sick Pay (SSP), per la quale non valgono le contribuzioni fittizie. I 
lavoratori dipendenti che non hanno diritto a queste prestazioni e i lavora­
tori autonomi devono soddisfare due condizioni per ottenere le prestazioni 
previste dall'assicurazione nazionale: devono aver pagato contributi sulla 
retribuzione in misura pari ad almeno 25 volte la retribuzione minima, in 
ogni anno fiscale e devono essere stati pagati o accreditati contributi sulle 
retribuzioni pari a 50 volte la retribuzione minima, Bel biennio precedente 
la richiesta di prestazioni. Gli accrediti effettuati nelle 18 settimane di 
assenza per maternità e nel periodo durante il quale si riceve Indennità di 
assistenza agli invalidi aiuteranno a soddisfare la seconda condizione. 
retribuzione finale o agli ultimi 
anni di retribuzione prima del 
pensionamento; 
i lavoratori a tempo parziale pos­
sono essere esclusi dai regimi 
pensionistici che prevedono la 
corresponsione di pensioni com­
plementari di anzianità o di pre­
stazioni di malattia di lunga 
durata. 
È possibile inoltre che i lavoratori a 
tempo parziale, pur pagando contri­
buti, non abbiano diritto a ricevere 
indennità di disoccupazione o di ma­
lattia, perché lavorano troppo poche 
ore alla settimana o per troppo poco 
tempo durante un determinato perio­
do. Ritorno al lavoro 
dopo un perido 
di assistenza 
Le persone che tornano al lavoro 
dopo essersi dedicate all'assi­
stenza di un familiare potrebbero in­
contrare problemi riguardo il diritto 
alle prestazioni di breve durata, in 
particolare qualora siano vittime di 
malattia o di disoccupazione prima 
che sia trascorso un tempo sufficiente 
a permettere loro di soddisfare i 
requisiti necessari. Questi problemi 
non valgono qualora il sistema di as­
sistenza sanitaria sia concepito per 
coprire tutta la popolazione, oppure 
non sia previsto un periodo di 
carenza per il diritto alle indennità di 
malattia, oppure esistano disposizio­
ni per tener conto dei contributi ver-
- 743 -
Capitolo 7- Protezione sociale e responsabilità familiari 
Prestare assistenza e indennità di disoccupazione 
in Germania e nei Paesi Bassi 
Germania: l'ampio periodo di congedo per l'assistenza ad un bambino in 
tenera età è considerato alla stregua del lavoro dipendente retribuito e 
produce quindi diritto a indennità, qualora ve ne sia bisogno. Le persone 
che prestano assistenza e che sono coperte dalla nuova assicurazione a 
lungo termine devono rispettare le normali condizioni di ammissibilità 
all'indennità di disoccupazione e cioè devono avere svolto 12 mesi di 
lavoro assicurato negli ultimi 3 anni, per ottenere le prestazioni assicurative 
e 150 giorni nell'ultimo anno per ottenere l'indennità di assistenza. Esse 
possono comunque richiedere una formazione professionale senza un 
precedente periodo di occupazione per essere qualificate — è questa 
un'utile disposizione per chi è stato fuori dal mercato del lavoro per un 
lungo periodo. 
Paesi Bassi: per ottenere l'indennità di disoccupazione di base per 6 mesi, 
le persone che prestano assistenza devono rispettare le stesse condizioni di 
tutti gli altri lavoratori, cioè devono aver lavorato per almeno 6 mesi prima 
di divenire disoccupate. Per le prestazioni successive (che durano da 3 mesi 
a 4 anni emezzo, a seconda dell'età e di altri fattori), la condizione normale 
è che il lavoratore abbia ricevuto una retribuzione per almeno 52 giorni 
durante 3 dei 5 anni irnrnediatamente precedenti la disoccupazione, anche 
se norme speciali si applicano a chi abbia assistito i figli. Nel calcolo dei 
3 anni su 5, si computa tutto il periodo di assistenza ad un bambino di meno 
di 6 anni e la metà del periodo di assistenza ad un bambino di età tra i 6 e 
i 12 anni, come se si trattasse di uri periodo di impiego. Non vi sono però 
norme analoghe per l'assistenza agli adulti disabili o infermi. 
sari prima dell'inizio del periodo di 
assistenza. Nei casi in cui il sistema 
è, per così dire, meno aperto o in cui 
vi siano norme più severe per talune 
prestazioni, possono invece sorgere 
vari problemi. 
Lo sviluppo di sistemi che contem­
plano un estensione dei periodi di 
congedo retribuiti per assistere i 
bambini in tenera età (in 8 Stati mem­
bri) ha mighorato la posizione di chi 
assiste i propri figli non soltanto 
durante il periodo di interruzione del­
l'attività lavorativa, ma anche quan­
do tornano al lavoro. Nei casi in cui 
la possibilità di congedo non retribui­
to è l'unica misura disponibile, allora 
— ad eccezione dei Paesi Bassi in cui 
i diritti alla protezione sociale riman­
gono tutelati anche durante il conge­
do non retribuito — la posizione di 
chi ritorna al lavoro è molto meno 
favorevole. Altrettanto avviene nei paesi in cui il congedo è molto breve, 
per cui in certi casi i genitori possono 
ritenere necessario passare un perio­
do più lungo con i propri figh e per­
dere quindi il diritto al mantenimento 
del posto di lavoro. 
Come notato in precedenza, solo in 
una minoranza di Stati membri i di­
ritti in materia di protezione sociale 
sono salvaguardati anche per chi si 
occupa dell'assistenza ad adulti per 
lunghi periodi di tempo. 
Spese per 
le cure mediche 
In 12 dei 15 Stati membri occuparsi di un 
familiare non autonomo non comporta 
problemi di accesso all'assistenza sanita­
ria, mentre negli altri 3, vi sono problemi 
più o meno gravi. In Francia, due catego­rie di persone mantengono i propri diritti 
all'assistenza sanitaria, coloro che hanno 
due o più figli e hanno ricevuto prestazio­
ni nell'ambito del regime di congedo 
parentale e coloro che si occupano di un 
adulto e sono pagati da questi con la 
pensione di invalidità, guadagnando in 
tal modo il diritto ad essere assicurati. Gli 
appartenenti a qualunque altra categoria 
devono aver lavorato almeno 60 ore o 
guadagnato 60 volte il salario orario mi­
nimo, nell'arco di un mese. In Belgio, le 
persone che rientrano nel programma di 
interruzione dell'attività professionale 
mantengono la loro assicurazione contro 
le malattie, mentre gli altri, compresi 
quelli che hanno dovuto continuare a 
prestare assistenza anche dopo il termine 
del periodo di interruzione dell'attività 
professionale, devono aver lavorato al­
meno 120 giorni (almeno 3 ore al giorno) 
per un periodo rninimo di 6 mesi. In 
Grecia, le persone che scelgono il conge­
do non retribuito per occuparsi dei figli in 
tenera età possono mantenere rassicura­
zione, come detto in precedenza, solo se 
pagano i contributi propri e quelli del 
datore di lavoro, mentre gli altri devono 
aver lavorato per almeno 50 giorni 
(2 mesi) neh" anno precedente la malattia. 
In tutti e tre i paesi suddetti, è più facile 
che insorgano difficoltà per coloro che 
assistono gli adulti, rispetto a chi si occu­
pa dei propri figh. 
Indennità di malattia 
In vari Stati membri, non esiste un 
periodo minimo per acquisire il dirit­
to alle indennità di malattia. Si tratta 
di Svezia, Austria, Lussemburgo, 
Germania, Finlandia, Italia e Paesi 
Bassi. In Portogallo e in Spagna, chi 
si dedica all'assistenza di un familia­
re è trattato allo stesso modo di qua­
lunque altro, il che significa, nel caso 
del Portogallo, 6 mesi di assicurazio­
ne e 12 giorni di lavoro nei 4 mesi 
precedenti la malattia e, in Spagna, 
180 giorni di lavoro durante i cinque 
144-
Capìtolo 7'^Protezione sociale e responsabilità familiari 
anni precedenti. In entrambi questi 
paesi, è pertanto probabile che possa­
no fruire di prestazioni molte persone 
prestavano assistenza, anche qualora 
si ammalino poco tempo dopo il ri­
torno al lavoro. In Danimarca, i lavo­
ratori dipendenti devono aver 
lavorato almeno 120 ore nelle 13 set­
timane immediatamente precedenti 
la malattia. 
In Francia, Belgio e Grecia, le condi­
zioni per il diritto alle prestazioni 
sono le stesse che valgono per l'assi­
stenza sanitaria e non sono troppo 
difficili da soddisfare in Francia, ma 
lo sono un po' più in Grecia e Belgio. 
Ih Wanda e nel Regno Unito le disposi­
zioni sono più complesse e quindi più 
difficili da soddisfare (cfr. riquadro). In 
entrambi i paesi la sembra essere più 
facile rispondere ai requisiti necessari per 
chi ha assistito un adulto, rispetto a chi si 
è occupato (tei ai propri figli. 
Indennità di 
disoccupazione 
Le condizioni per avere diritto all'inden­
nità di disoccupazione, qualora una per­
sona perda il suo posto di lavoro poco 
tempo dopo aver ripreso rattività profes­
sionale, tendono a presentare maggiori 
problemi 
Nonèquesto il caso della Finlandia, dove 
l'indennità di disoccupazione è pagata 
dopo 5 giorni di disoccupazione ufficiale. 
In Gennania e nei Paesi Bassi esistono 
norme speciali per chi riprende il lavoro 
dopo aver assistito i propri figli, ma non 
valgono per chi assiste gli adulti (cfr. 
riquadro). 
In Belgio e in Grecia, alcune norme ri­
guardanti il congedo dal lavoro consen­
tono a chi si occupa di assistenza di 
mantenere la propria assicurazione e di 
fruire quindi del diritto all'indennità di Miglioramenti dei diritti a pensione per le persone 
che prestano assistenza in Italia 
Dal gennaio 1994, i lavoratori dipendenti con almeno 5 anni di contributi 
possono: . . - ; .,-. • - v-- . - 4 ,-„„,>,> . 
— ottenere un accredito di 5mesi ài finì della pensione peri figli-nati prima 
dell'impiego; ' " '• :'*•'•"'' '\ 
— ottenere un accredito ai fini della pensione, con contributi volontari, per 
altri 6 mesi (equivalenti al periodo normale di estensione del congedo 
di maternità) peri figli nati prima dell'impiegò; , 
— ottenere un accredito massimo di 5 anni, con contributi volontari, per i 
perìodi di assistenza a un'adulto disabile, compresi î periodi in cui non 
è stata svolta alcuna attività lavorativa. - > j >* • ' ' 
Dal 1995, sarà possibile:. 
— richiedere di beneficiare di contribuzioni fittizie a fini pensionistici per 
i periodi di assenza dal lavoro per occuparsi di figli di meno di 6 anni, 
nella misura di 6 meslper ogni figlio, con tin massimo di 24 ìnesi in 
tutto; >ì*h\-'v%p^ ••**' - }" ' -"„' -\ V'-'XV"' -'-'; 
— richiedere di beneficiare di contribuzioni fittizie tino a 28 mesi, per 
l'assenza dal lavoro per l'assistenza a figli di oltre 6 anni, ad un coniuge 
o ad un genitore invalido coabitante; -^ r ""Stì^f- *|y' '-' ' 
— le madri lavoratrici possono andare in pensior» con 4 medcK antìcipo 
per ogni fìgUor^òM%i jii^siino ^ 12 mesi cçpure,*qualora inten­
dano ritirarsi aH'età normale di pensionamento, possono Ottenere una 
pensione piùjele^aj^^j^i\* * -~ \v H^i. If^^yj/^ ;; •* 
— le casalmglie dispongo^ facoltativo, 
ma sovvenzionato dallo Stato, > , 1 "/'.,,-;*• /-':" 
disoccupazione. Laddove le disposizioni 
non si applicano tuttavia—che è proba­
bilmente il caso della maggior parte di 
coloro che assistono gli adulti — le car­
riere devono soddisfare le normali con­
dizioni per il riconoscimento di tale diritto 
(300 giorni di lavoro in Grecia e 312-624 
giorni di lavoro, a seconda dell'età, in 
Belgio). 
In Lussemburgo, Svezia, Italia e Spagna 
devono essere soddisfatte le condizioni 
normali che danno diritto ad ottenere le 
indennità, cioè gh interessati devono aver 
pagato i relativi contributi per un periodo 
rninimo, che varia da sei mesi a un anno, 
o più. In Svezia, essi devono anche aver 
lavorato per 5 mesi nei 12 mesi preceden­
ti, anche se esistecomunqueun'indennità 
minima di disoccupazione per coloro che non sono membri di un fondo volontario 
di disoccupazione. 
In Spagna, per ricevere le indennità di 
disoccupazione proporzionah alla retri­
buzione devono essere stati versati con­
tributi per 12 mesi nei sei anni precedenti, 
mentre in Danimarca, gh iscritti ad una 
cassa di disoccupazione devono aver la­
vorato 26 settimane nell'ultimo triennio. 
In entrambi i casi, è probabile che molte 
persone che si dedicano all'assistenza 
soddisfino queste condizioni. In Austria, 
esiste un periodo di carenza di 20 setti­
mane per û diritto all'indennità, mentre 
in Portogallo, l'interessato deve aver 
lavorato 540 giorni ed aver versato con­
tributi nei 24 mesi precedenti la disoccu­
pazione. In Irlanda valgono le stesse 
norme che governano l'indennità di ma-
145 
Capitolo 7" Protezione sociale e responsabilità familiari 
K k. Tutela delle responsabilità domestiche nel 
Regno Unito i >A; 
Questa prestazione (Home Responsibilities Protection, HRP) è stata'pi^ 
dotta nel 1978 per venire incontro alle esigenze di chi non ha reddito o non 
raggiunge Jl reddito previsto perj|ètoatnbuti ^eì regime nazionale 
assicurazione, fatte salve le seguenti condizioni: 
<— per un intero anno fiscale l'interessato è 11 beneficiario rjrmcipale degli 
assegni familiari per un figlio di eia inferióre ài 16 anni, or^uìÉL,/ l'^C'è " '• 
- per m intero armo fis<^ertoteie$&tp ha ric^^ 
reddito, senza aver fovotoesseœ$$pontl^e^ 
si occupa dì una persona malata ò l^l^e^be V^f\ ^pWHjwJ»^^ 
invalidità, oppure rinteressato Bcevé «n*ïnton|t^/per rassis^e^^fe|5 
persóna in questione, o ancora • * y k ' ; -**v**ì '; ì* \ - ' -'^^Çj^lr/* 
— si occupa regolarmente per almeno 35 ore alla settimana di unapersona >f> 
che riceve per tm minimo di 48 settimane alPannb il rateo mterme&ò % 
Ogni anno in cui si è beneficiato della HRP, pah essere detratto, finq:àd un J>^|| 
massimo di 20, dal numero di {inni necessari per ottenere la pensione di >; 
base. Al momento attuale, il numero massimo di ânm m questióne è di 19 : 
perle donne e di 24 per gli uomini ma quando reta i^sìonabiìe s^^rtaj 
portata a 65 anni per entrambi i sessi,11,tiùn^ióU,^ài pas^ràa| 
epranfl» 1 casi; Gli anni in cui sì ^iwreepi^ilaBRP w" 
della pensic 
latria. Nel Regno Unito deve essere stato 
versato un numero rninimo di contributi, 
e aver accumulato addizionali contributi 
figurativi eventualmente necessari, negli 
iiltimi due esercizi fiscali. Li entrambi i 
paesi, contribuzioni figurative relative al­
l'assistenza ai bambini vengono accredi­
tate solo per il congedo di maternità di 
base (rispettivamente, di 14 e 18 settima­
ne), mentre lo sono per periodi più lunghi 
nel caso di assistenza ad un adulto. 
Protezione 
della pensione 
di vecchiaia 
Al di fuori delle pensioni basate sul 
diritto riconosciuto a tutti i citta­
dini residenti, l'acquisizione del diritto 
alla pensione completa nella maggior 
parte dei paesi richiede di norma il pagamento di contributi per tutta la 
carriera lavorativa. Periodi di interru­
zione della carriera professionale non 
comportano di solito la perdita totale 
dei diritti a pensione, bensì semplice­
mente una diminuzione dell'importo 
finale. 
Se le pensioni sono calcolate in rapporto 
alle retribuzioni e calcolate sulla base di 
tutta la vita lavorativa, l'importo ricevuto 
sarà ridotto non solo se si lavora per un 
minore numero di anni, ma anche in caso 
di lavoro a tempo parziale, hi alcuni paesi 
esistono norme che regolano il versa­
mento di contributi volontari per coprire 
eventuali interruzioni dell'attività profes­
sionale, ma è ovvio l'interessato non sarà 
sempre in grado di farlo in periodi di non 
remunerazione. 
Due caratteristiche dei sistemi pen­
sionistici vigenti negli Stati membri moderano tuttavia l'effetto sulle pen­
sioni dell'assistenza au un familiare. 
La prima è l'esistenza di una pensio­
ne di base che compete a tutti i citta­
dini. La seconda è l'esistenza di 
provvedimenti destinati a ridurre gli 
svantaggi sofferti da coloro che pre­
stano assistenza. 
Pensioni di base 
obbligatorie 
In quattro Stati membri, Svezia, 
Paesi Bassi, Finlandia e Danimarca, 
tutti i cittadini residenti hanno diritto 
a una pensione di base, indipenden­
temente dal fatto che abbiano lavora­
to o meno e dalla durata della loro 
attività professionale. La pensione è 
corrisposta a un livello minimo, sia 
pure sufficiente a far fronte ai bisogni 
essenziali. In tutti e quattro i paesi 
esistono poi pensioni complementa­
ri, in rapporto alla retribuzione prece­
dente, ma se la persona interessata 
non ha potuto versare contributi per 
un certo numero di anni o ha lavorato 
a tempo parziale, l'importo ricevuto 
sarà ridotto e pochissime disposizio­
ni sono state prese per rimediare a 
questo problemàT 
In Svezia, le indennità ricevute durante il 
congedo parentale e per brevi periodi di 
assistenza agli adulti che sono proporzio-
naUallaretribuzione,sono equiparate alla 
retribuzione pensionabile e contribuisce 
quindi ad innalzare la base di calcolo 
della pensione stessa. Nel gennaio 1997 
entreranno in vigore norme in base alle 
quali le coppie coniugate potranno 
scegliere di ripartire tra di loro i diritti 
a pensione accumulati. Anche in 
Finlandia, il congedo per l'assistenza ai 
figli in tenera età non riduce il reddito in 
base al quale sono calcolate le pensioni e 
i diritti di chi riceve l'indennità di assi­
stenza domiciliare sono protetti. Tutta­
via, un lungo periodo di assenza dal 
lavoro al di là del congedo parentale 
146 
Capitolo 7-Protezione sociale e responsabilità familiari 
previsto può provocare una sospensione 
dell'assicurazione ai fini della pensione, 
sia per i lavoratori dipendenti che per 
quelli autonomi (sebbene esistano altre 
norme, come si vedrà in seguito, destina­
te ad aiutare chi si è preso cura dei propri 
figh). 
Differenze nel calcolo 
delle pensioni 
In alcuni Stati membri le pensioni di 
vecchiaia sono influenzate molto meno 
dall'aver prestato assistenza ad un fami­
liare che in altri paesi, semplicemente a 
causa del modo di calcolo della pensione. 
In Spagna, la pensione è calcolata sul 
reddito degh ultimi 8 anni di lavoro, il che 
favorisce chi ha interrotto l'attività lavo­
rativa per prestare assistenza a qualcuno 
all'inizio della carriera, ma risulta decisa­
mente negativo per chi ha sospeso il 
proprio lavoro, o ha lavorato meno, negh 
ultimi anni della propria carriera. In Por­
togallo, la pensione è calcolata in base 
alle retribuzioni dei 10 anni migliori negh 
tritimi 15 anni di lavoro, regola che con­
sente di scartare gli anni scarsamente 
remunerati e tende quindi ad aiutare le 
personechesono statecostrettealavorare 
per un certo tempo a tempo parziale, 
anche se gh anni di contribuzione non 
versati continuano a œstituire un proble­
ma (cfr. infra). 
In Finlandia, la pensione retributiva 
è calcolata sulla base degli ultimi 
quattro anni d'impiego e se questi 
comprendono un anno in cui è stato 
preso congedo per maternità, paterni­
tà o assistenza ai figh, tale anno è 
escluso dal computo. In Itaha, il cal­
colo della pensione si basa sul­
l'anzianità contributiva, senza 
distinzione tra il lavoro a tempo pie­
no e quello a tempo parziale, e sulle 
retribuzioni medie degli ultimi 
10 anni di lavoro. Queste norme, 
assieme al fatto che i diritti alla pen­
sione continuano a maturare anche Disposizioni di tutela delle pensioni 
in Austria e in Francia 
Austria: i 48 mesi dopo la nascita di un figlio sono considerati periodi 
"sostitutivi" nell'ambito dell'assicurazione per la pensione. Per calcolare 
l'importo della stessa, si prende un reddito di riferimento pari a446 ECU 
e lo si rivaluta ogni anno. Se il genitore ha un reddito durante questo 
periodo, la retribuzione teorica e quella effettiva sono sommate ai fini del 
calcolo della pensione, in modo da compensare il doppio carico di lavoro 
derivante dall'assistenza al figlio e dal lavoro retribuito. Nel caso nasca un 
secondo figlio entro 48 mesi, verrà a termine il primo periodo eneinizierà 
un secondo, sempre di 48 mesi. ' *' 
Francia: un genitore che riceve assegni familiari mentrerimane a casa per 
assistere un figlio di meno di 3 anni di età ha diritto all'assicurazione per 
la pensione nell'ambito del Regime général, in bas» ad una retribuzione 
fittizia pari al salario minimo mensile, con il pagamento dei contributi da 
parte della Caisse d'allocations familiales. Inoltre: 
— ha il diritto a 2 anni di assicurazione gratuita a fini pensionistici per ogni 
figlio assistito durante 9 anni prima cbe necompia 16; - / '1/ 
— i lavoratori che hanno allevato tre figli hanno diritto al massimo della 
pensione, dopo 30 anni di assicurazione; . •, ? 
— il fatto di aver allevato tre tìgli garantisce a entrambi i genitori un 
aumento del 10% della pensione di vecchiaia. '•••Ù'. 
Un'altra norma, destinata a incoraggiare il lavoro a temrx) parziale, ma 
vantaggiosa per chi presta assistenza, ì&$j>oèe che, qualora -un jfovoró a 
tempo pieno sia convertito in uno a tempo parziale, con racçoAjdddatoie 
di lavoro, i contributi a fini pensionistici possono conunuare^a4;essere 
calcolati sulla base della retribuzione a tempo pieno per im periodo di 
5 anni. - ***".' > '*-:V-' £ ' " '' 
durante il periodo di pagamento delle 
indennità di maternità, servono a pro­
teggere la pensione di chi si è occu­
pato dei figli, ma sono meno 
favorevoli a chi si è dovuto occupare 
dell'assistenza ad un adulto verso la 
fine della propria carriera professio­
nale. Per le persone entrate a far parte 
della forza lavoro dal gennaio 1993, 
la pensione è calcolata sulle retribu­
zioni percepite durante tutto l'arco 
della vita lavorativa. Una nuova nor­
mativa, introdotta nel 1992, rafforza 
la posizione di chi assiste sia i bam­
bini che gli adulti, in parte consenten­
do il versamento di contributi 
volontari quando l'interessato 
riprende ad essere retribuito (cfr. ri­
quadro). Esclusione degli 
anni di assistenza dal 
calcolo della pensione 
Nel Regno Unito, nell'ambito delle nor­
me relative alla Home Responsibilities 
Protection, e più di recente in Irlanda, le 
persone che prestano assistenza ad un 
familiare possono escludere gh anni pas­
sati ad occuparsi di qualcuno dal calcolo 
della pensione e possono anche maturare 
contributi figurativi quando ricevono in­
dennità per occuparsi di un adulto disa­
bile o infermo (cfr. riquadro). 
In Irlanda dal 1994, le persone fino ai 
65 anni di età che esercitano un'attività 
non retribuita o a basso reddito e non 
coperta da assicurazione sociale hanno il 
- 147 
1 familiari* 
diritto di escludere dal calcolo della pen­
sione (contributiva) di vecchiaia, per gh 
anni successivi al 1994 (e fino ad un 
massimo di 20), interi anni di contribu­
zione trascorsi ad occuparsi a tempo pie­
no di un figlio al di sotto dei 6 anni (tra 
breve il limite sarà portato a 12 anni) 
oppure di un adulto che richiede assisten­
za, purché, in entrambi i casi, vivano con 
la persona in questione. 
Nel Regno Unito, dove a decorrere dal 
1999 la pensione complementare statale 
sarà calcolata sulle retribuzioni di tutta la 
vita professionale, invece che sugh ultimi 
vent'anni, chi ha prestato assistenza avrà 
la possibilità di escludere gli anni di HRP 
dal calcolo, a patto che abbia versato 
almeno 20 anni di contributi dopo il 1978. 
Inoltre, dopo il 1999, le indennità sogget­
te a verifica dei mezzi di sussistenza a 
favore di coloro con bassi redditi, cioè il 
Family Credit e la Disability Living 
Allowance, saranno equiparate alla retri­
buzione pensionabile, il che potrà favori­
re i lavoratori a tempo parziale e a basso 
reddito, e in particolare le famiglie mo­
noparentali. 
Mantenimento 
dei contributi 
durante i periodi in cui 
si presta assistenza 
Alcuni Stati membri mantengono il ver­
samento dei contributi nei periodi duran­
te i quali si interrompe l'attività 
professionale per dedicarsi alla cura di un 
rarriiliare. In Lussemburgo, dove occor­
rono almeno 10 anni di contribuzione per 
ottenere il diritto alla pensione, lo Stato 
versa i contributi a nome del genitore che 
si occupa di un figlio in tenera età per un 
periodo di 24 mesi, oppure di 48 mesi se 
si tratta di due figh o di un figlio handi­
cappato, purché la persona in causa sia 
stataassicurataperalmeno 12dei36mesi 
precedenti la nascita. Inoltre, i periodi in 
cui uno dei genitori si è occupato di uno 
o più figh al di sotto dei 6 anni (o al di sotto dei 18 anni se ha un'invalididità di 
almeno il 50%) o ancora di un adulto che 
ha bisogno di assistenza, contribuiscono 
nella maggior parte dei casi ai 40 anni 
contributivi richiesti perii massimo della 
pensione. 
In Genxiania, rassicurazione obbligato­
ria per la pensione è mantenuta fino a tre 
anni per un genitore che si occupa di un 
figlio nato dopo il gennaio 1992 (un anno 
per quelli nati prima), con la pensione 
calcolata sulla base del 75% della retri­
buzione media di tutti gli assicurati. In 
generale, pertanto, assistere un figlio fino 
ai 10 armi di età non tende a danneggiare 
i diritti a pensione. Nell'ambito dellanuo-
va assicurazione contro l'assistenza di 
lungo periodo, coloro che si occupano di 
persone inabili per almeno 14 ore alla 
settimana sono coperte da un'assicura­
zione a fini pensionistici (il calcolo della 
pensione è effettuato sulla base di retri­
buzioni comprese trail35%ei'80%della 
media di tutti gli assicurati, a seconda 
delle ore dedicate ogni settimana all'as­
sistenza). In Austria, ogni anno di conge­
do parentale per cui è corrisposta 
un'indennità è equiparato a un anno di 
contribuzione a fini rjensionistici (cfr. ri­
quadro). Oli assiste un figlio disabile può 
versare contributi volontari ad un tasso 
ridotto, ma non esistono disposizioni in 
relazione a chi assiste un adulto. 
Anche in Belgio, il periodo di congedo, 
nell'ambito delprograrrirrmdimterruzio-
ne della carriera, è equiparato ad un pe­
riodo di contribuzione a fini pensionistici 
fino a 36 mesi se si tratta di assistere un 
figlio al di sotto dei 6 anni, altrimenti fino 
a 12 mesi. Nel caso di assistenza a malati 
in fase terminale sono contati solo due 
mesi Le persone che interrompono l'at­
tività professionale per periodi più lunghi 
e coloro che prendono un congedo non 
retribuito, al di fuori del programma ge­
nerale, possono pagare contributi volon­
tari, ma solo se si occupano di figh al di 
sotto dei 6 anni, hanno versato œntributi 
in precedenza per almeno 12 mesi e ri­prendono in seguito il lavoro. In Francia 
esistono diverse disposizioni, ma solo in 
relazioneallacuradeifigli(cfr. riquadro). 
Versamento di 
contributi volontari 
In Italia, le nuove disposizioni 
consentono a chi si occupa di un familia­
re, œme visto m precdedenza, di versare 
contributi volontari. In Portogallo, dove 
solo poche disposizioni tengono conto di 
chi interrompe l'attività lavorativa, esiste 
un regime di assicurazione volontaria che 
parte dal presupposto che anche chi non 
lavora possa permettersi di versare con­
tributi o riesca a trovare qualcuno che lo 
faccia a nome suo. Esiste comunque una 
pensione sociale integrativa che può es­
sere corrisposta nei casi in cui la pensione 
œntributiva sia inferiore ad un certo im­
porto. In Grecia, dove analogamente esi­
stono poche disposizioni a favore di chi 
presta assistenza ad un familiare, il man­
tenimento dei diritti assicurativi dipende 
dal versamento di contributi volontari e 
se quest'ultimo non può essere effettuato 
le pensioni verranno ridotte di conse­
guenza (vi sono tuttavia disposizioni a 
vantaggio di madri di figli piccoli o disa­
bili che possono andare in pensione a 
55 anni con la pensione completa, oppu­
re a 50 anni con la pensione ridotta qua­
lora abbiano un'anzianità contributiva di 
18 anni e 4 mesi). Anche nel Regno 
Unito esiste un sistema di contributi 
volontari, nei casi in cui gli introiti in un 
anno fiscale sinao inferiori al limite per 
versamento di contributi obbligatori. In 
questo caso, l'interessato può colmare la 
differenza attraverso contributi volontari 
in qualunque momento durante i 6 anni 
successivi, il che significa che i contributi 
possono essere pagati al momento in cui 
si riprende il lavoro (nel 1993, solo 
69.000 persone avevano versato tah con­
tributi; delle quali 59.000 erano uomini). 
148 
Capitolo 7-Protezione sociale e responsabilità familiari 
Pensioni 
complementari private 
Nessuno dei piani di protezione integra­
tiva privata esistenti nei vari Stati membri 
sembra tenere conto dei periodi dedicati 
all'assistenza di un famihare. Solo fino a 
poco tempo fa(prima della sentenza della 
Corte di Giustizia europea Vroeger con­
tro NCIY e Fisscher contro Voorhuis 
Hengelo del 1994), i piani collettivi a 
livelo di azienda o di categoria esclude­
vano spesso molti lavoratori a tempo 
parziale. Quando la pensione statale fa 
affidamento ad un sistema di pensioni 
complementari allo scopo di garantire un 
Uvello di pensione ragionevole, piuttosto 
che minimo, le persone che sono state 
occupate nell'assistenza a un famiha­
re risultano significativamente svantag­
giate. 
Indennità 
di invalidità 
La protezione del diritto alle inden­
nità di invalidità o di inabilità ha 
ricevuto minore attenzione da parte dei 
responsabih" pohtici. Tuttavia, le di­
sposizioni relative alle pensioni di vec­
chiaia si applicano talvolta, ma non 
sempre, anche a queste indennità e 
quando esistono solo poche disposi­
zioni a favore delle pensioni di 
vecchiaia, lo stesso è probabile che sia 
vero anche per le indennità di invalidi­
tà. 
Nei paesi in cui il sistema copre tutti i 
cittadini residenti, Svezia, Danimarca e 
Finlandia, non insorgono problemi in 
nessun caso. Nei Paesi Bassi, dove il 
diritto all'indennità generale di invalidità 
che copre le esigenze sia a breve che a 
lungo termine è relativamente aperto, 
non vi sono grandi problemi. Inoltre, in 
Lussemburgo, Austria e Germania, dove 
lo Stato versa contributi durante gli anni 
in cui si presta assistenza ad un famihare e dove contributi figurativi vengono 
accreditati mentre si percepiscono altre 
indennità, tah disposizioni si applicano 
anche alle indennità di invalidità. In 
Austria, però, le indennità non coprono 
l'assenza dal lavoro per occuparsi 
dell'assistenza di adulti. In Francia, an­
che se il requisito normale per il diritto 
alla pensione di invalidità è di 800 ore di 
lavoro, oppure di una retribuzione pari a 
2.030 volte il salario orario minimo negli 
ultimi 12 mesi, disposizioni retroattive 
aiutano le persone che hanno diritto al 
congedo parentale ad ottenere un'inden­
nità di invalidità. 
In Portogallo, Spagna e Grecia, la prote­
zione dei diritti all'indennità di invalidità 
è limitata, come del resto lo è in Irlanda, 
dove le disposizioni a favore delle pen­
sioni non coprono interamente l'invalidi­
tà. In questi paesi, molto dipende da 
quando si verifica la situazione di invali­
dità in rapporto al periodo in cui viene 
prestata l'assistenza, dato che le condi­
zioni per racquisizione del diritto si rife­
riscono a determinati periodi di attività 
professionale coperti da assicurazione 
precedenti all'insorgenza dell'incapacità 
al lavoro, come ad esempio due anni di 
lavoro nell'ultimo quinquennio. 
In Belgio, il periodo minimo per aver 
diritto air assicurazione è relativamente 
breve nel caso dei lavoratori dipendenti 
del settore privato, trattandosi di 
120 giorni di lavoro nei sei mesi precen-
denti l'incapacità; è quindi una condizio­
ne che la maggior parte delle persone che 
sospendono il lavoro per assumere re­
sponsabilità assistenziali dovrebbe poter 
soddisfare. Coloro che non soddisfano 
pienamente questo requisito ricevono un 
importo minore. Nel caso dei pubblici 
dipendenti, le indennità di invalidità fan­
no parte dei regimi generali di pensiona­
mento e un periodo di congedo non 
retribuito per dedicarsi alle cure di un 
familiare risulta in una riduzione dell'in­
dennità. In Italia è richiesto il pagamento di con­
tributi obbligatori per almeno 5 anni e per 
3 anni nel corso degh ultimi cinque. Gh 
anni di lavoro a tempo parziale contano 
come gh anni a tempo pieno, anche se 
influiscono sull'importo deU'mdennità, 
che è proporzionale alla retribuzione. Le 
norme introdotte di recente che prevedo­
no contributi figurativi per i periodi di 
assistenza ai bambini in tenera età contri­
buiranno a mighorare la situazione, ma 
queste richiedono il versamento di con­
tributi per 5 anni. Contributi volontari 
sono richiesti invece a chi assiste gh adul­
ti. Malgrado queste recenti disposizioni, 
è possibile che per molti anni le persone 
che si dedicano all'assistenza di un fami­
hare continueranno ad essere escluse dal 
diritto alle prestazioni assicurative e pos­
sano beneficiare soltanto di indennitànon 
basate su contributi e quindi più basse. . 
Nei Regno Unito, il diritto alle indennità 
di inabilità a lungo termine dipende dal-
l'aver avuto diritto ad indennità di breve 
durata per 12 mesi. La Home Responsi­
bilities Protection non è estesa alla pen­
sione di inabihtà, mentre l'assegno per 
rasssitenza ad una persona invalida (In­
valid Care Allowance) dà diritto a contri­
buti figurativi per la pensione di inabilità 
(Incapacity Benefit). Chi non soddisfa le 
condizioni per V Incapacity Benefit ha 
diritto ad un'indennità di tipo non contri­
butivo pari ai due terzi deU'indennità 
principale qualora sia divenuto invalido 
all'80% o più dopo i 20 anni di età. 
Divorzio e rottura 
del matrimonio 
Ealtrettanto importante esamina­
re cosa avviene ai diritti a pen­
sione di chi si occupa di un familiare, 
in caso di rottura del matrimonio o 
della convivenza. Malgrado si tratti 
di un problema che riguarda sia gli 
uomini che le donne, in pratica sono 
149 
Capitolo 7- Protezione sociale e responsabilità familiari 
Due approcci in materia di pensioni statali dopo 
il divorzio o la separazione 
Regno Unito: ai fini della pensione di base nell'ambito del regime nazio­
nale di assicurazione, la persona divorziata (uomo o donna) può sostituire 
la posizione contributiva dell'ex coniuge—per tutta la vita lavorativa fino 
al divorzio o per il periodo di durata del matrimonio — nel caso ciò dia 
diritto ad un aumento dell'importo ricevibile. È possibile maggiorare 
questo importo dei contributi versati dopo il divorzio, per raggiungere il 
massimo della pensione forfettaria prevista per i non coniugati, ma tale 
importo non può essere superato. Le autorità competenti si basano sul 
metodo di calcolo più vantaggioso. Un nuovo matrimonio prima dell'età 
pensionabile (ma non la convivenza) comporta la perdita di tale diritto. Una 
donna, in tal caso, potrà contare sui diritti derivati dal nuovo marito o sui 
suoi diritti indipendenti, mentre un uomo deve contare sui suoi diritti a 
pensione. Un nuovo matrimonio dopo il pensionamento non influisce sui 
diritti di alcuna delle parti alla propria pensione. 
Irlanda: la "Deserted Wife's Benefit" (a favore delle mogli abbandonate) 
è corrisposta sulla base della posizione assicurativa del marito o della 
moglie, a seconda di quale delle due risulti più vantaggiosa. Per ottenere 
questo diritto, la donna deve dimostrare di essere stata abbandonata dal 
marito e di aver compiuto i debiti sforzi per ottenere gh alimenti da 
quest'ultimo. Mentre è già previsto un referendum sul divorzio, sono in 
corso di preparazione proposte per il trattamento delle pensioni e degli altri 
diritti. 
ancora soprattutto queste ultime ad 
aver bisogno di essere protette. 
Per quanto riguarda il divorzio, ad una 
donna che ha interrotto la propria carriera 
lavorativa per assumere responsabihtà di 
assistenza e che, in particolare, non può 
più fare affidamento sui diritti derivati 
dall'ex marito, si presentano numerosi 
problemi: 
- potrebbe accadere che la donna 
non sia riuscita a costituirsi una 
propria pensione statale, al tasso 
pieno, o per la mancanza di 
provvedimenti di salvaguardia 
dei suoi diritti, oppure perché 
molte delle disposizioni di cui si 
è parlato in precedenza sono re­
lativamente recenti e non hanno 
carattere retroattivo, 
- quando la pensione principale è 
di natura retributiva, è ovvio che 
il periodo di interruzione del­l'attività lavorativa o di lavoro a 
tempo parziale e le mancate 
opportunità di carriera possono 
aver ridotto l'importo della pen­
sione; 
la pensione complementare ten­
derà ad essere più bassa per le 
stesse ragioni e, in caso di lavoro 
a tempo parziale, la donna potrà 
addirittura non aver diritto ad al­
cuna pensione. 
A meno che vi siano norme specifi­
che per superare questi problemi, op­
pure siano stati presi provvedimenti 
ad hoc al momento del divorzio, è 
facile che la donna si venga a trovare 
in possesso di una pensione di gran 
lunga inferiore a quella dell'ex mari­
to. Questo fatto sembra ingiusto, dato 
che l'assistenza ad un famihare, che 
è alla radice del problema, è una re­
sponsabilità di entrambi i coniugi. I provvedimenti applicabili dopo il divor­
zio possono avere carattere amministra­
tivo, nel senso che modificano in maniera 
appropriata i regimi interessati, o posso­
no riguardare l'introduzione di leggi ade­
guate, in modo da consentire ai tribunali 
di intraprendere un'azione in via diretta 
per dividere i diritti pensionistici futuri 
(complementare alla divisione dei beni, 
che potrebbe da sola rivelarsi insufficien­
te a fornire una pensione adeguata alla ex 
moghe). I provvedimenti esistenti negh 
Stati membri favoriscono in alcuni casi 
uno dei coniugi senza ridurre i diritti 
dell'altro, mentreJn altri paesi i diritti a 
pensione sono condivisi tra i coniugi al 
momento del divorzio. 
Proteggere 
un coniuge senza 
danneggiare l'altro 
Il divorzio non influisce sulle pensioni 
statali di base nei paesi in cui queste 
vengono versate a tutti i cittadini residen­
ti, come nei Paesi Bassi, in Danimarca, 
Finlandia e Svezia. In quest'ultimo caso, 
rimporto per una coppia è inferiore a 
quello pagato a due persone singolar­
mente e se il divorzio ha luogo dopo il 
pensionamento, le pensioni sono portate 
dopo sei mesi al tasso applicabile a due 
singoli individui. 
Alcuni paesi hanno una normativa speci­
fica pe le pensioni delle vedove. In 
Austria, una vedova divorziata ha diritto 
alla pensione, purché il matrimonio sia 
durato 10 anni e il marito defunto abbia 
pagato gh alimenti, anche se questo dirit­
to cessa in caso di nuovo matrimonio. 
Anche in Lussemburgo, la pensione di 
reversibilità per la vedova può essere 
corrisposta a una donna divorziata che 
non si è risposata, ad un tasso proporzio­
nale al numero di anni di convivenza 
della coppia ed ai contributi versati. Nel 
Regno Unito, i contributi pagati dal ma­
rito (o dalla moghe) danno diritto ad una 
pensione da pagare alla moghe (o al ma-
150 
Capitolo 7-Protezione sociale e responsabilità familiari 
rito), che può essere integrata da altri 
contributi versati dopo il divorzio al fine 
di ricevere una somma maggiore. In Ir­
landa, dove il divorzio non è legale, i 
contributi versati in precedenza hanno 
effetto sull'indennità a favore delle "don­
ne abbandonate" (cfr. riquadro per ulte­
riori dettagli su questo punto e sulle 
norme in vigore nel Regno Unito). 
Divisione della 
pensione 
Un secondo tipo di norme riguarda la 
divisione della pensione di vecchiaia o di 
reversibilità, o il trasferimento di diritti da 
un coniuge all'altro, in via arnministrati-
va o giudiziaria. In Francia, la moglie 
divorziata ha diritto alla pensione di re­
versibilità in caso di decesso dell'ex ma­
rito. Se l'ex marito si sposa nuovamente, 
la pensione è suddivisa in proporzione 
alla durata di ciascun matrimonio. In Ita­
ha, non vi sono norme amministrative e 
i tribunali non hanno il potere di dividere 
le pensioni al momento del divorzio. In 
caso di decesso dell'ex marito che si sia 
risposato, tuttavia, i tribunali possono sta­
bilire che la pensione di reversibilità sia 
suddivisa tra le due mogli. 
Disposizioni relative alla divisione della 
pensione di vecchiaia esistono in nume­
rosi Stati membri (cfr. riquadro), alcune 
delle quali hanno carattere amministrati­
vo, mentre altre richiedono una sentenza 
del tribunale. Il paese più avanzato da 
questo punto di vista è la Germania, dove 
nel 1977 è stata stabilita la ridistribuzione 
sistematica di tutte le forme di reddito da 
pensione al momento del divorzio, ma 
normativa èben sviluppata anche in Spa­
gna e in Belgio. 
In generale, sono poche le norme che 
regolano la divisione delle pensioni com­
plementari e ciò può comportare una 
perdita economica considerevole per la 
moghe divorziata, particolarmente nei 
paesi in cui la pensione di base è relativa-Divisione delle pensioni 
in caso di divorzio 
Germania: tutti i diritti a pensione acquisiti du­
rante il matrimonio sono cumulati e il coniuge 
con maggiori diritti deve trasferirne una parte 
all'altro, in modo da far sì che entrambi abbiano 
lo stesso Uvello di diritti dal periodo di matrimo­
nio. Questo sistema si applica al regime pensio­
nistico di assicurazione sociale, ai regimi di tipo 
professionale, al regime speciale per ì dipendènti 
pubbhci e aU'assicuraziphe sulla vita, f^)^ . 
*, "'-'ì.y*':',isV:?fV&Ì'>-
Svezia: una recente revisione del codice di ma­
trimonio richiede l'inclusione, in toto o in parte, \ 
di talune forme di pensioni maturate mediante 
assicurazioni private, nella divisione dei beni tra 
marito e moglie, qualora non sia ragionevole non 
tenerne conto in considerazione della durata del 
matrimonio e della situazione finanziaria; Qua- -
lora non vi sia alcun accordo volontario,tra ma», 
rito e moglie su questo punto, spetta al tribunale 
pronunciarsi. È attualmente all'esame la propo­
sta di estendere questa norma alla pensione com­
plementare statale (che integra la pensione di 
base), ma non vi sono ancora iniziative sul piano 
pratico. "- " '- y-:' ' ' ' "V^.^-; *, - • - * ' • -^^j*". ". 
Spagna; i tribunaU hanno il diritto di dividerela 
pensione al mqmento^lel<ft^^ 
coniuge che non ha diritti à pensione, o âieflfÉm/^ 
di meno. Nel caso della pensione di œve^jbjfâà»^ 
ove vi siano due sopravviventi ^cioè la moglie 
divorziata e là seconda móglie) è prevista, la 
divisione della pensione traodi loro, pr^ponào* ; 
nalmente al periodo che ciascuna di ësse?ha 
vissuto assieme al marito deceduto. > »; 
Belgio: dopo il divorzio, i diritti a pensione ac­
quisiti durante il matrimonio sono divisi per i 
periodi per i quali l'altra persona in causa non ha 
alcun diritto personale, in modo da costituire una 
"pensione di divorzio" pagabile al raggiungi­
mento dell'età pensionabile. Questa diventa così 
un diritto personale del coniuge (di norma la 
moghe) che non lavorava durante il matrimonio. 
Tuttavia, questa pensione non è corrisposta in 
caso di nuovo matrimonio. Le norme in questio­
ne non si applicano al regime dei dipendenti 
pubblici, in base al quale una pensione di revers­
ibilità può essere corrisposta alla morte dell'ex 
marito (o dell'ex moglie), ad eccezione in caso 
di nuovo matrimonio, ma il tribunale può deci­
dere che il funzionario pubbhco pensionato divi­
da la sua pensione con l'ex coniuge. 
- 151 
.Capitolo 7- Protezione sociale e responsabilità familiari 
mente bassa. Nel Regno Unito, era que­
sta la situazione fino al 1995, quando 
sono stati apportati alcuni cambiamenti 
con la nuova legge sulle pensioni che 
prevede che il tribunale tenga conto delle 
pensioni nella divisione dei beni conse­
guente ad un divorzio. Il tribunali può 
disporre il pagamento di una certa som­
ma al coniuge divorziato quando il diritto 
alla pensione sarà mattinilo. Il giudizio 
del tribunale, tuttavia, perde ogni valore 
alla morte di una delle due parti interes­
sate, il che lascia il coniuge superstite in 
una situazione identica a quella prece­
dente rintroduzione della nuova legge. 
Anche in Lussemburgo è all'esame una 
normativa per dividere la pensione in 
caso di divorzio e consentire alla persona 
che divorzia di costituire una pensione di 
maggiore importo, qualora abbia dovuto 
interrompere l'attività professionale o la­
vorare per un numero minore di ore. In 
Portogallo e in Grecia, esistono alcune 
disposizioni relative alla divisione della 
pensione tra le due mogli, mentre in 
Grecia non esistono disposizioni specifi­
che, sebbene l'aumento del numero dei 
divorzi ha dato origine a un certo dibattito 
su questo tema. 
Rottura del rapporto 
di convivenza 
La convivenza rappresenta una carat­
teristica importante e sempre più dif­
fusa nella maggior parte degli Stati 
membri, sebbene lo sia di più in alcu­
ni di essi (come la Svezia e la Dani­
marca, dove ha iniziato ad aumentare 
sin dagli anni '60) che non in altri 
(Grecia, Italia, Spagna, Portogallo e 
Irlanda), dove solo ora comincia ad 
emergere nelle aree urbane. 
I temi relativi al rapporto tra la prote­
zione sociale ed alla convivenza e a 
ciò che avviene quando essa termina, 
non hanno ricevuto grande attenzio­
ne. Le disposizioni per la salvaguar­
dia dei diritti alla protezione sociale per un uomo ed una donna conviventi 
che si occupano di un bambino o di 
un adulto sono di solito le stesse ap­
plicabili ad una coppia coniugata, 
laddove esistano. Dall'altra parte, 
alla donna che convive con un uomo, 
in caso di decesso di quest'ultimo, 
non è riconosciuto alcun diritto deri­
vato. In caso di rottura del rapporto 
di convivenza, sorgono problemi di 
diritti ineguali alla pensione analoghi 
a quelli in caso di divorzio. 
In vari Stari membri esistono comunque 
norme che regolano il problema della 
pensione dei conviventi. Nei Paesi Bassi, 
talune categorie di coppie non sposate 
hanno gli stessi diritti in materia di pen­
sione delle coppie sposate. In Svezia, il 
rmtrimonio e lunghi periodi di conviven­
za sono considerati equivalenti dal punto 
di vista legale, per cui anche in caso di 
convivenza vale il principio di base che 
la proprietà comune sia suddivisa in parti 
uguali qualora la relazione venga a termi­
ne. Anche in Finlandia le coppie sposate 
ed i conviventi sono trattati praticamente 
sulla stessa base. 
In altri paesi, le implicazioni sulla 
pensione della rottura di un rapporto 
di convivenza cominciano ad essere 
prese in esame, seppur non siano an­
cora riconosciute come un problema 
fondamentale. In Belgio, i tribunali 
hanno obbligato in alcuni casi uno 
dei due ex partners a pagare un com­
penso all'altro, qualora questi si sia 
occupato di un familiare durante il 
periodo di convivenza. Nel Regno 
Unito, i responsabili della gestione 
dei piani pensionistici collettivi eser­
citano talvolta il proprio potere di­
screzionale di pagare un importo 
forfettario ai conviventi o dividerlo 
tra la convivente e la vedova legale, 
ma non esiste alcun obbligo in meri­
to. Non sembra comunque esistere, in 
quasi nessuno degli Stati membri, un 
ampio dibattito su questo tema. Osservazioni 
conclusive 
L'esigenza di salvaguardare i diritti 
alla protezione sociale delle per­
sone che interrompono la loro carriera 
professionale per occuparsi dei figli o 
per assistere adulti disabili o infermi fa 
parte ora dei temi di discussione in tutti 
gh Stati membri. In tutta l'Unione si 
riconosce sempre più che è necessario 
dare alle persone una vera possibilità 
di conciliare le responsabilità di assi­
stenza con una carriera professionale. 
I servizi di sostegno e le strtture di 
assistenza aU'infanzia ed ai disabili o 
infermi che hanno bisogno di cure ri­
mangono importanti perché le persone 
che se ne occupano possano continua­
re a lavorare, se lo desiderano. Ma 
occorre anche dare alle persone la pos­
sibilità di dare priorità in un determi­
nato momento della loro vita alle cure 
di un famihare senza per questo subire 
eccessivi disagi e effettivamente soste­
nere costi elevati Le misure volte alla 
salvaguardia degh interessi di chi si 
occupa dei propri figh sono in generale 
ben sviluppate, ma rimangono talune 
lacune. I diritti di chi assiste adulti 
disabili o infermirominciano ad essere 
considerati con maggiore attenzione, 
ma molto rimane ancora da fare. 
Poiché ogni paese possiede un diverso 
sistema di protezione sociale, anche le 
disposizioni prese devono essere di­
versi, almeno nei dettagli, ma è utile 
essere consapevoli di tutte le scelte 
possibili. 
La maggior parte degh Stati membri ha 
adottato misure volte a creare una sorta 
di "rete di protezione" per assicurare al­
meno un UveUo minimo di reddito a chi 
si occupa deU'assistenza ad un farniliare. 
Sebbene essenziali, è largamente ricono­
sciuto, data l'importanza deUe responsa-
biUtà famiUari, che tah misure non sono 
sufficienti e che miglioramenti si impon­
gono nel lungo periodo. 
152-
Note e fonti 
Ringraziamenti 
La presente relazione è stata preparata con la collaborazione di Eurostat (Istituto statistico delle Comunità europee). 
Sistema europeo di statistiche integrate sulla protezione sociale (ESSPROS) 
I dati sulla spesa e sulle entrate della protezione sociale esposti e analizzati nella presente relazione (in particolare al 
capitolo 3) sono classificati secondo il Sistema europeo di statistiche integrate sulla protezione sociale (ESSPROS) che 
ripartisce la spesa in tre categorie principali: indennità sociali, costi amministrativi ed altre spese correnti. 
Le indennità sociali consistono in trasferimenti, in denaro o in natura, a nuclei familiari o ad individui allo scopo di 
sollevarli dal peso di un determinato numero di rischi o bisogni, in particolare: vecchiaia, sopravvivenza, invalidità; 
infortuni e malattie professionali, famiglia, maternità, malattia, disoccupazione, collocamento e orientamento 
professionale, alloggio e altri. 
La 'vecchiaia' comprende le disposizioni relative alla protezione sociale contro i rischi connessi alla vecchiaia, quali 
la perdita di un reddito adeguato, la perdita di indipendenza nello svolgimento di mansioni quotidiane, la minore 
partecipazione alla vita sociale, e così via. Le indennità contemplate sono pensioni e assegni erogati dopo il 
pensionamento o al raggiungimento di una certa età, indennità di prepensionamento versate a lavoratori anziani, beni 
e servizi specificamente richiesti dalle circostanze personali o sociali degh anziani. 
Le indennità per i superstiti vengono di solito concesse sulla base di un diritto derivato, cioè derivato da un'altra persona 
il cui decesso è una condizione per la concessione della prestazione. In alcuni sistemi di protezione sociale il diritto è 
tuttavia diretto, senza alcun legame tra l'indennità ricevuta e l'eventuale indennità che la persona deceduta avrebbe 
potuto esigere. Sono incluse tutte le pensioni, assegni e versamenti in denaro ai supersiti, come pure il rimborso delle 
spese funebri. 
L''invalidità' copre: 
- pensioni, assegni e altre indennità in denaro erogati alle persone disabili la cui capacità al lavoro e di guadagno è 
ridotta oltre un livello minimo fissato dalla legislazione; 
- indennità erogate ai disabili che svolgono un lavoro compatibile con il loro stato, di solito in un posto di lavoro 
protetto, oppure seguono una formazione professionale; 
- cure mediche specifiche dispensate alle persone disabili per via della loro condizione; 
- riabilitazione funzionale, professionale e sociale; 
- altre forme di assistenza, come l'assistenza domiciliare. 
Gli 'Infortuni e malattie professionah' inludono le indennità erogate a coloro che hanno subito infortuni o contratto 
malattie sul lavoro e sono distinte, nella misura del possibile, dalle pensioni e assegni di invalidità. 
153 
Notée fonti-
La 'Famiglia' include: »" 
- indennità per il sostegno finanziario ai nuclei familiari per i figli va carico, come gli assegni familiari; 
- assistenza finanziaria a persone con a carico parenti altri dai figli, in particolare i coniugi; 
- servizi sociah specificamente destinati ad assistere e proteggere la famiglia, per esempio gh alloggi sociali ed i 
servizi di pianificazione familiare. Sono ricompiesi tutte le eventuali integrazioni in danaro erogati per altri 
motivi (invalidità, vecchiaia, ecc.). 
La 'Maternità' comprendete indennità di maternità, gli assegni per la nascita di un figlio e l'assistenza sanitaria associata 
alla maternità. 
La 'Malattia' include: 
- l'assistenza medica di natura preventiva o terapeutica; sono compresi nella prevenzione i check-up medici, le 
campagne di vaccinazione, l'educazione alla salute, e così via; 
- le indennità che compensano interamente o parzialmente la perdita di reddito nel corso ^di una temporanea 
incapacità al lavoro dovuta a malattia o infortunio. L'assistenza medica erogata ad una persona disabile o alla 
vittima di un infortunio o di una malattia professionale è esclusa ed inclusa invece sotto le voci di spesa 
pertinenti. 
La 'Disoccupazione' copre tutte le forme di indennità in danaro versate ai disoccupati, ivi comprese, oltre alle indennità 
e all'assistenza di disoccupazione, le indennità per licenziamento collettivo e l'assistenza speciale a vari gruppi di 
lavoratori in caso si interruzione o riduzione temporanea dell'attività dell'impresa. 
'Collocamento, orientamento professionale e mobilità' comprendono le indennità di formazione professionale, i sussidi 
di licenziamento, le prestazioni per la creazione di posti di lavoro, ecc. 
'Alloggio' si riferisce alle prestazioni erogate dal governo a talune categorie di nuclei familiari — in particolare quelli 
con mezzi finanziari limitati — per aiutarli a far fronte alle spese per l'alloggio. 
'Varie' include tutte le indennità che non possono essere altrimenti classificate, ed in particolare le indennità versate 
per via di mancanza di risorse. I regimi di reddito minimo garantito rientrano pertanto in questa voce. 
EUROSTAT ha di recente proceduto ad una revisione di ESSPROS e ne ha ridefinito la struttura funzionale 
introducendo una nuova funzione dell'assistenza sanitaria che comprende tutti i servizi medici e associando gh infortuni 
e le malattie professionah con T'invalidità' e la 'maternità' con la 'famiglia'. Inoltre, 'Collocamento, orientamento 
professionale e mobilità' verranno ribattezzati 'promozione dell'occupazione' ed esclusi dal nucleo centrale di 
ESSPROS e sviluppati come una serie di statistiche separata ma parallela. 
Germania 
Ove rilevante, su ciascun grafico viene indicato se i dati si riferiscono a tutta la Germania (ivi compresi i nuovi Lander) 
oppure soltanto all'ex Germania occidentale; nella maggior parte dei casi, le cifre relative al 1993 o al 1994 riguardano 
l'intera Germania; quando indicano variazioni nel tempo o confronti tra anni, si riferiscono alla Germania senza i nuovi 
Lander (per i quali non sono disponibili dati per gli anni precedenti il 1991. 
SPA 
Per SPA si intende lo Standard di Potere d'Acquisto, una misura che riflette l'effettivo potere d'acquisto della valuta 
nel paese interessato, fornendo un'indicazione migliores rispetto al tasso di cambio, del volume e della struttura di beni 
-154-
u%y.i'vtt^ 
e servizi ed il relativo livello del PIL rispetto ad altri paesi dell' Unione. Vedi Parità di potere d'acquisto e PIL in termini 
reali. Risultati 1985, Eurostat 1985, e Conti nazionali SEC. Aggregati, Eurostat (annuale). 
Riferimenti 
Capitoh 1,2,6 e 7: l'analisi di questi capitoli si basa su informazioni raccolte da una rete di corrispondenti nei 15 Stati 
membri. 
Capitolo 4: il capitolo si basa su un modello dei sistemi fiscale e di indennità di disoccupazione elaborato dall'Ufficio 
centrale di programmazione dell'Aia — cfr. Replacemente rates, a transatlantic view, Central Planning Bureau, Paesi 
bassi. 
Capitolo 5: i dati provengono da : OCSE, Helath Data, versione 3.6 (1995). L'analisi si basa in parte su: OCSE, The 
reform of Health Care Systems — A review of Seventeen OECD countries, Health Policy Studies n. 5, Parigi, 1994; 
OCSE, Internal market in the making — Health systems in Canada, Iceland and the United Kingdom, Healtg Policy 
Studies n. 6, Parigi 1995 e A. Letourmy/M. Berthod-Wurmser, Effectiveness and regulation of health protection, in van 
Ginneken (ed.), Social protection in europe: financing and coverage, Ginevra (UIL). 
Fonti dei grafici 
1 OCSE, New orientations for social policy, Parigi, 1994, pp. 59-61 
2-3 Programma internazionale d'indagine sociale, 1990 e 1992 
4 Fonti nazionali 
5-6 Eurostat, Statistiche demografiche e ultime previsioni sulla popolazione 
7-8 Eurostat, Indagine comunitaria sulle forze di lavoro; Uil, Yearbook of labour statistics 
9 Eurostat, Statistiche comparabili sulla disoccupazione (occupazione=popolazione attiva meno 
disoccupazione) 
10 Eurostat, Indagine comunitaria sulle forze di lavoro 
11-12 Eurostat, base dati ESSPROS; Conti nazionali 
13-15 Eurostat, base dati ESSPROS; Conti nazionali; fonti nazionali per Austria, Finlandia e Svezia 
16-17 Eurostat, Indagine comunitaria sulle forze di lavoro 
18 Eurostat, base dati ESSPROS, Statistiche demografiche e Indagine comunitaria sulle forze di lavoro 
19-20,23,25,27 Eurostat, Digests of statistics on social protection in Europe 
21-2,26,28 Eurostat, base dati ESSPROS e statistiche demografiche 
24 Eurostat, base dati ESSPROS, Indagine comunitaria sulle forze di lavoro, base dati SOCI e Conti nazionali 
(per ulteriori particolari, si vedano note alla tabella 6 nel testo) 
29-30 Eurostat, base dati ESSPROS, Conti nazionah 
31-35 Eurostat, Indagine comunitaria sulle forze di lavoro 
36-63 Ufficio di pianificazione centrale, Paesi Bassi 
64-65 OCSE, Health Data e Eurostat, Conti nazionali 
66-68 Eurostat, Indagine comunitaria sulle forze di lavoro, fonti nazionali per Austria, Finlandia e Svezia 
69-75 Eurostat, Indagine comunitaria sulle forze di lavoro 
- 155 
Note e fonti 
Elenco dei grafici 
1 Spesa per la protezione sociale in rapporto al PIL, 1990 25 
2 Opinioni sul ruolo sociale del governo: garanzia del reddito minimo, 1992 . 26 
3 Opinioni sul ruolo sociale del governo: assistenza ai malati, agli anziani e ai disoccupati, 1990 26 
4 Età pensionabile e numero di anni contributivi richiesti per il massimo della pensione secondo i sessi negli 
Stati membri, gennaio 1995 41 
5 Popolazione di oltre 65 anni in rapporto alla popolazione di 15-64 anni nell'Unione, 1970-2025 (proiezione 
media) 42 
6 Popolazione di oltre 65 anni in rapporto alla popolazione di 15-64 anni, 1995,2015 e 2025 (proiezione 
media) 42 
7 Popolazione attiva di 15-24 anni in rapporto alla popolazione totale di 15-24 anni, 1980 e 1994 43 
8 Popolazione attiva di 50-64 anni in rapporto alla popolazione totale di 50-64 anni, 1980 e 1994 43 
9 Occupazione in rapporto alla popolazione attiva negli Stati membri, 1980 e 1994 44 
10 Persone di 45-54 e 55-64 anni economicamente inattive per invalidità permanente, 1987 e 1994 56 
11 Spesa per la protezione sociale pro capite e in rapporto al PIL, 1993 59 
12 Spesa per la protezione sociale e PIL pro capite, 1993 60 
13 Crescita della spesa pro capite per le prestazioni di protezione sociale, 1980-93 65 
14 Crescita della spesa pro capite per le prestazioni di protezione sociale e crescita del PIL pro capite, 1980-93.. 65 
15 Crescita della spesa pro capite per le prestazioni di protezione sociale, 1980-85,1985-90 e 1990-93 66 
16 Spesa per le pensioni di vecchiaia per persona considerata come avente diritto a beneficiarne in rapporto al 
PIL pro capite, 1980,1990 e 1993 68 
17 Pensioni di vecchiaia: l'entità della prova dei mezzi nelle pensioni di base (primo pilastro), 1980,1988 e 
1993 69 
18 Pensioni di vecchiaia: entità e struttura delle pensioni complementari, 1980,1988 e 1993 69 
19 Percentuale di uomini di 55-59 anni inattivi e pensionati negli Stati membri, 1985 e 1994 71 
20 Percentuale di uomini di 60-64 anni inattivi e pensionati negh Stati membri, 1985 e 1994 71 
21 Spesa per le indennità di malattia per residente in rapporto al PIL pro capite, 1980,1990 e 1993 73 
22 Spesa per le indennità di invalidità per persona di 15-64 anni in rapporto al PIL pro capite, 1980,1990 e 
1993 73 
23 Invalidità: struttura delle indennità, 1980 e 1990 75 
24 Spesa per la disoccupazione per disoccupato iscritto al collocamento in rapporto al PIL pro capite, 1980, 
1990 e 1993 75 
25 Disoccupazione: struttura delle indennità, 1980 e 1992 77 
26 Spesa per gli assegni familiari per figlio* in rapporto al PIL pro capite, 1980,1990 e 1993 79 
27 Famiglia: struttura degh assegni, 1980 e 1990 79 
28 Spesa per le indennità di maternità per nato vivo in rapporto al PIL pro capite, 1980,1990 e 1993 , 80 
29 Finanziamento della spesa per la protezione sociale per fonte di entrata, 1980,1990 e 1993 80 
30 Contributi dei datori di lavoro e delle persone protette in rapporto ai costi del lavoro, 1980, 1990 e 1993 82 
-156 
Note e fonti 
31 Proporzione di uomini e donne disoccupati negli Stati membri, 1994 86 
32 Proporzione delle persone di età inferiore ai 25 e ai 35 anni in rapporto alla disoccupazione totale negh 
Stati membri, 1994 87 
33 Proporzione di disoccupati per un anno o più, 1994 88 
34 Proporzione di disoccupati che ricevono indennità di disoccupazione o assistenza, 1994..... 88 
35 Proporzione di persone disoccupate e occupate con diversi livelli di istruzione negh Stati membri, 1994 89 
36 Tasso di sostituzione del reddito per una persona sola con salario medio 90 
37 Tasso di sostituzione del reddito per una coppia con due bambini don salario medio 91 
38-49 Tassi di sostituzione del reddito per diversi periodi di disoccupazione (persona di 35 anni al 75% del 
salario medio con 10 anni di precedenti professionali) 94-95 
50-61 Tassi di sostituzione del reddito a vari livelli retributivi (persona di 35 anni disoccupata da 6 mesi con 
10 armi di precedenti professionah)... _ 98-99 
62 Tasso di sostituzione del reddito per una persona sola di 24 anni al 50% del salario medio (disoccupato da 
6 mesi) 100 
63 Tasso di sostituzione del reddito per una persona coniugata di 24 anni con due figh al 50% del salario 
medio (disoccupata da 6 mesi) 100 
64 Spesa complessiva e pubbhca per la sanità in rapporto al PIL, 1980,1990 e 1993 109 
65 Crescita della spesa sanitaria pro capite, 1980-85,1985-90 e 1990-93 109 
66 Lavoratori autonomi negli Stati membri, 1994 117 
67 Lavoratori autonomi per settore di attività negli Stati membri, 1994 117 
68 Lavoratrici autonome a tempo parziale negli Stati membri, 1994 '. 118 
69 Lavoratori autonomi senza dipendenti negli Stati membri, 1994 118 
70 Dorme di 25-49 anni che lavoravano a tempo parziale perchè non volevano un'occupazione a tempo pieno, 
1993 142 
71 Donne di 25-49 anni inattive a causa di responsabilità familiari, 1993 ?r.: 142 
72 Donne sole che lavorano a tempo pieno e parziale second l'età del figlio più giovane, 1994 142 
73 Donne coniugate che lavorano a tempo pieno e parziale, secondo l'età del figlio più giovane, 1994 142 
74 Donne sole con o senza figli che lavorano a tempo pieno e parziale, 1994 142 
75 Donne coniugate con o senza figh che lavorano a tempo pieno e parziale, 1994 142 
Elenco delle tabelle 
1 Spesa corrente per la protezione sociale, 1970-1993 61 
2 Crescita della spesa per le prestazioni sociali a prezzi costanti per funzione, 1980-85,1985-90 e 1990-93 
(variazione annua %) 64 
3 Ripartizione della spesa corrente per la protezione sociale per funzione, 1993 67 
4 Scomposizione della spesa per le pensioni di vecchiaia 72 
5 Scomposizione della spesa per invalidità, inabilità, infortuni e malattie professionah 74 
6 Scomposizione della spesa per le indennità di disoccupazione 76 
7 Scomposizione della spesa per gli assegni familiari 78 
157 
Note e fonti 
8 Scomposizione della spesa per le indennità di maternità 81 
9 Effetto delle spese d'alloggio, per vari livelli di canone d'affitto, sui tassi di sostituzione del reddito (per una 
coppia con il capofamiglia di 35 anni, con 10 anni di precedenti lavorativi e disoccupato da 6 mesi) 102 
10 Distribuzione delle retribuzioni abituali mensili nette nel Regno Unito 119 
11 Copertura dell'assicurazione sociale per i lavoratori autonomi nell'Unione europea 120 
12 Indennità di maternità (1° gennaio 1995) 136 
-158-



ISSN 0254-1505 
COM(95) 457 def. 
DOCUMENTI 
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N. di catalogo : CB-CO-95-557-IT-C 
ISBN 92-77-95266-0 
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L-2985 Lussemburgo