[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 22.12.2006

COM(2006) 840 definitivo

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE

sul funzionamento del transito agevolato di persone tra la regione di Kaliningrad e il resto della Federazione russa

I INTRODUZIONE

Kaliningrad è un territorio della Russia con caratteristiche peculiari: separato geograficamente dal resto del paese, è un'enclave all'interno dell'UE. Nel quadro dell'allargamento, questa regione viene sempre più a trovarsi al centro dell'attenzione. L'introduzione dell' acquis da parte dei nuovi Stati membri ha avuto delle conseguenze per i paesi terzi, in quanto ha introdotto l’obbligo del visto e controlli alle frontiere. Benché gli obblighi derivanti dall' acquis siano per Kaliningrad gli stessi che per qualsiasi altra regione della Russia o per altri paesi terzi confinanti, l'impatto sulla popolazione potrebbe essere più forte che altrove in Russia a causa della situazione geografica di questa regione.

Senza pregiudicare i negoziati di adesione con la Polonia o la Lituania, nella comunicazione della Commissione al Consiglio del 17.1.2001[1] si proponeva "di continuare ad applicare le misure pratiche intese all'effettuazione di controlli di frontiera adeguati ed efficienti, onde facilitare la circolazione delle persone e delle merci attraverso le future frontiere esterne".

Si raccomandava di esplorare la possibilità di avvalersi di tutte le misure speciali consentite dall' acquis , servendosi degli esempi offerti dalle misure esistenti, in particolare nei paesi candidati. Inoltre, “si potrebbero esaminare i costi dei passaporti (di competenza della Russia) e dei visti (di competenza degli Stati membri attuali e futuri) nel contesto più ampio delle politiche comunitarie. Sia i nuovi che gli attuali Stati membri potrebbero prendere in considerazione l'opportunità di aprire consolati (utilizzando eventualmente locali comuni per ridurre i costi) a Kaliningrad, per facilitare il rilascio di visti e gestire più efficacemente i flussi migratori”.

Infine, nella dichiarazione comune scaturita dal vertice UE/Russia del 3 ottobre 2001 si chiedeva di esaminare la situazione particolare di Kaliningrad nel contesto dell'allargamento.

Dopo le discussioni del vertice UE/Russia di Mosca sulla situazione di Kaliningrad, il Consiglio europeo di Siviglia del 21/22 giugno 2002 invitava la Commissione a “presentare, in tempo utile prima della sua riunione di Bruxelles, uno studio complementare sulle possibilità che si offrono per risolvere in modo efficace e flessibile la questione del transito di persone e di merci verso e a partire dall' oblast di Kaliningrad, nel rispetto dell'acquis e d'intesa con i paesi candidati interessati”. Nella comunicazione della Commissione al Consiglio sul transito a Kaliningrad[2] del 18.9.2002 sono state avanzate numerose proposte per il transito agevolato. Tuttavia, uno dei presupposti per la sua realizzazione era che la soluzione proposta non pregiudicasse la piena partecipazione della Lituania all'acquis di Schengen. In ultima analisi, è stato introdotto un sistema di documenti di transito agevolato/ di transito ferroviario agevolato ( FTD/FRTD) .

Nella dichiarazione congiunta sul transito del vertice UE/Russia tenutosi a Bruxelles l'11 novembre 2002 la Federazione russa ha preso atto dell'intenzione dell'Unione europea di presentare una relazione sul funzionamento del regime FTD entro il 2005. Anche all'articolo 13 del regolamento (CE) n. 693/2003 si fa riferimento ad una relazione sull'argomento da presentare al Consiglio e al Parlamento europeo: "La Commissione riferisce al Parlamento europeo e al Consiglio sul funzionamento del regime di transito agevolato entro tre anni dall'entrata in vigore della prima decisione di cui all'articolo 12, paragrafo 1". La Lituania ha comunicato al Consiglio e alla Commissione la sua decisione di applicare il regime dal 1° luglio 2003. Pertanto, la Commissione deve presentare la relazione entro il 1° luglio 2006.

La presente relazione si basa sulle risposte della Federazione russa e della Lituania ad un questionario predisposto dai servizi della Commissione, i quali dal 22 al 24 marzo 2006 hanno peraltro effettuato una verifica in loco.

II IL SISTEMA FTD/FRTD ISTITUITO DAL REGOLAMENTO E DALL'ACCORDO BILATERALE TRA LA LITUANIA E LA FEDERAZIONE RUSSA

Dopo le discussioni del vertice UE/Russia di Mosca del novembre 2002 sulla situazione di Kaliningrad[3], sulla base della comunicazione della Commissione sul transito a Kaliningrad (COM (2002) 510 def.), il 14 aprile 2003 il Consiglio ha adottato i due regolamenti seguenti:

- regolamento (CE) n. 693/2003 del Consiglio, del 14 aprile 2003, che istituisce un documento di transito agevolato (FTD) e un documento di transito ferroviario agevolato (FRTD) e modifica l'istruzione consolare comune e il manuale comune, e

- regolamento (CE) n. 694/2003 del Consiglio, del 14 aprile 2003, che stabilisce modelli uniformi per il documento di transito agevolato (FTD) e per il documento di transito ferroviario agevolato (FRTD) di cui al regolamento (CE) n. 693/2003.

I due regolamenti non sono stati pensati soltanto per la regione di Kaliningrad e per la Lituania, ma per tutti i possibili casi di "transito speciale" negli Stati membri. Nei casi siffatti gli Stati membri possono decidere di applicare il regolamento (CE) 693/2003.

Elementi di base:

a) Come funziona il regime FTD/FRTD

Il regolamento (CE) n. 693/2003 stabilisce i principi di base del funzionamento del sistema FTD/FRTD. Le modalità pratiche sono state fissate in un accordo bilaterale sulla procedura per il rilascio degli FRTD concluso dalla Federazione russa e dalla Lituania il 20 giugno 2003 e nel regolamento n. 361, adottato dalla Federazione russa, relativo alle misure volte ad assicurare il rispetto degli impegni assunti dalla Federazione russa nel quadro della dichiarazione congiunta Russia/UE dell'11 novembre 2002 sul transito tra l’oblast di Kaliningrad e il resto della Federazione russa.

L' FTD è rilasciato ai cittadini russi che viaggiano frequentemente via terra tra Kaliningrad e la Russia continentale e viceversa. Consente transiti multipli e può essere valido per alcuni anni. La procedura di rilascio presso l'ufficio consolare è simile (quasi identica) a quella per il rilascio del visto. L' FTD è apposto sul passaporto del cittadino russo e costa 5 euro.

L' FRTD è stato introdotto per il trasporto ferroviario di passeggeri ed è valido per un unico transito ferroviario diretto (andata e ritorno) tra Kaliningrad e la Russia continentale. Il rilascio è agevolato e gratuito.

Il cittadino russo che desidera effettuare un solo viaggio di andata e ritorno in treno attraversando il territorio della Lituania può chiedere un documento di transito ferroviario agevolato (FRTD) sulla base dei dati personali comunicati al momento dell'acquisto del biglietto. Queste informazioni sono trasmesse in formato elettronico alle autorità lituane, che rispondono entro ventiquattro ore. Le autorità russe non emettono il biglietto se le autorità lituane non autorizzano il transito del cittadino attraverso il territorio lituano. L'FRTD è rilasciato quindi dalle autorità consolari lituane al passeggero alla frontiera lituana, o anche prima, appena la Repubblica di Lituania ha accertato che i documenti di viaggio del passeggero sono in ordine.

Conformemente al regolamento (CE) n. 693/2003, l' FRTD dovrebbe essere apposto sul passaporto del cittadino russo che intende viaggiare in treno con passaporto internazionale. Nel caso del titolare di un passaporto interno russo, l'FRTD sarà invece apposto su un foglio separato, come previsto dal regolamento (CE) n. 333/2002. Dall’1.1.2005 i cittadini russi sono tenuti a presentare un passaporto internazionale sul quale viene apposto un FRTD autoadesivo. I titolari di FRTD non possono sostare in Lituania e la durata di ciascun transito è limitata a sei ore.

b) Sostegno finanziario per il regime FTD/FRTD[4]

Nel contesto delle priorità politiche relative all'adesione della Repubblica di Lituania all'Unione europea nel 2004, il Consiglio europeo ha riconosciuto che è essenziale aiutare la Lituania a trovare una soluzione al problema del transito tra la Russia continentale e la regione di Kalinigrad per istituire un regime agevolato di visti. Pertanto, il protocollo n. 5 "Kaliningrad" del trattato di adesione prevede che la Lituania riceva un aiuto finanziario destinato a coprire i costi supplementari generati dal sistema FTD/FRTD .

L'UE ha predisposto due programmi di sostegno per Kaliningrad onde aiutare la Lituania ad applicare il regime FTD/FRTD :

- il primo programma attuato nel quadro del programma PHARE accordava 12 milioni di euro per il periodo dicembre 2003 - aprile 2006;

- il secondo programma ha previsto 40 milioni di euro per il periodo maggio 2004 -dicembre 2006 per coprire la perdita di diritti non riscossi (sui visti) e i costi supplementari per investimenti, formazione e costi operativi (per esempio, le retribuzioni);

- per quanto riguarda le nuove prospettive finanziarie 2007-2013, la Commissione ha proposto un meccanismo separato (“regime di transito per Kaliningrad”) all'articolo 6 del progetto di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il Fondo per le frontiere esterne per il periodo 2007-2013, nell’ambito del programma generale “Solidarietà e gestione dei flussi migratori”. All'articolo 15, paragrafo 9), per il 2007-2013 è stato proposto un importo massimo di 108 milioni di euro per coprire la perdita di diritti non riscossi sui visti di transito e i costi supplementari sostenuti per l'attuazione del sistema FTD/FRTD. Tuttavia, la decisione sull'importo finale spetta ora al Consiglio e al Parlamento europeo.

III ATTUAZIONE DEL SISTEMA FTD/FRTD

L'attuazione del sistema FTD/FRTD è iniziata su base nazionale il 1° luglio 2003 e sul piano comunitario il 1° maggio 2004.

a) Statistiche

Il mezzo di trasporto più diffuso da Kaliningrad alla Russia continentale e viceversa è il treno (70%), seguito dall'automobile (20%) e dall'aereo (10%). In media ogni anno 1, 5 milioni di persone si sposta tra Kaliningrad e la Russia continentale con tutti i mezzi di trasporto, una cifra enorme se si considera che l’oblast conta un milione di abitanti circa. Il numero dei viaggiatori aumenta durante l'estate e diminuisce nei mesi di febbraio e marzo. In base alle risposte delle autorità lituane, il numero dei viaggiatori è ripartito come segue:

2003 (1.7.-31.12.) | 2004 | 2005 |

Numero di passeggeri, 1.078.459 dei quali ha usato l'FRTD | 293.719 | 613.101 | 412.711 |

Numero di FTD rilasciati | 1.836 | 3.095 | 3.149 |

L' FTD è usato soprattutto dai cittadini russi provenienti dalla Russia continentale. I cittadini russi di Kaliningrad sono per lo più muniti di FRTD . Tuttavia, per loro è più vantaggioso procurarsi un visto lituano per poter non soltanto transitare, ma anche visitare la Lituania. Le procedure per il rilascio di questi visti e dell' FTD sono molto simili, ma quest'ultimo costa 5 euro, mentre i visti lituani per i residenti a Kaliningrad sono gratuiti. Ciò spiega perché il numero di visti lituani rilasciato ai residenti a Kaliningrad è da due a tre volte superiore al numero di FTD . D'altro canto, l'obbligo della copertura assicurativa (malattia) introdotto nell'aprile 2005 per il rilascio del visto lituano, obbligo non previsto per il rilascio dell' FTD , contribuirà a fare aumentare la richiesta di FTD .

b) Il sistema degli FTD/FRTD in pratica

Come già menzionato, l'attuazione del sistema FTD/FRTD è iniziata su base nazionale il 1° luglio 2003 e sul piano comunitario il 1° maggio 2004.

Sia durante la prima visita nel quadro dello strumento di Kaliningrad nel giugno 2004, sia durante la seconda nel marzo 2006, è stato osservato che il sistema funziona bene e senza gravi problemi. È stato notato che gli FRTD non sono apposti sul passaporto russo ma sempre su foglio separato. In questo modo, il documento può essere gettato via e richiesto più volte senza riempire il passaporto. L'inconveniente è che è meno facile individuare i passeggeri che effettuano viaggi frequenti e per i quali sarebbe più indicato un FTD. È possibile che ciò si verifichi spesso perché l' FRTD è più facile da ottenere (in stazione) ed è gratuito, mentre l' FTD, valido per più viaggi, deve essere chiesto all'ufficio consolare e costa 5 euro. Ciò spiega anche l'esiguo numero di FTD rilasciato.

Le autorità lituane sostengono che è difficile apporre gli FRTD su un passaporto mentre il treno è in movimento. Li preparano quindi in anticipo e li consegnano ai viaggiatori sul treno durante il controllo dell'elenco dei passeggeri e dei passaporti.

Una seconda visita più approfondita si è svolta dal 22 al 24 marzo 2006. La missione doveva permettere una valutazione in loco in collaborazione con le autorità lituane e russe.

Prima della visita la Commissione aveva inviato delle lettere alle autorità lituane e russe con un questionario sui diversi aspetti dell'attuazione del regime di transito. Le risposte sono state molto positive per quanto riguarda il sistema FTD/FRTD . Rispecchiavano i pareri precedenti secondo cui il sistema di transito funziona regolarmente e non sono necessari cambiamenti sostanziali. Sono state fornite inoltre alcune statistiche.

IV OSSERVAZIONI GENERALI:

Già nel giugno 2004 gli esperti della Commissione si erano recati in Lituania ed erano stati informati sulle procedure applicate sui treni. A quanto pare, il sistema funziona regolarmente ed è stato segnalato un solo incidente, senza rapporto diretto con il sistema FRTD .

Durante le due visite, le parti lituana e russa hanno riconosciuto il corretto funzionamento del regime di transito agevolato e hanno espresso apprezzamento per gli sforzi profusi dalle rispettive autorità per la sua attuazione. Non sono stati osservati problemi gravi o ritardi nel rilascio degli FRTD e FTD. La Russia ha sottolineato che sia il regime di transito agevolato, che il regime dei visti previsti nell'accordo russo-lituano del 30 dicembre 2002 relativo agli spostamenti dei loro cittadini nei reciproci territori dovrebbero essere mantenuti anche dopo che la Lituania sarà entrata a far parte dello spazio Schengen di libera circolazione senza frontiere interne. È possibile constatare una vera collaborazione e un vero impegno dei servizi competenti russi e lituani per attuare il regime di transito.

Tuttavia, la Russia ha dichiarato che dopo l'entrata in vigore del regime di transito agevolato è stato notato un calo di passeggeri del 30% circa, con conseguente perdita di 122 milioni di rubli per la compagnia ferroviaria nazionale. Né le autorità lituane, né quelle russe hanno precisato le cause di questo calo, che potrebbe però essere collegato all'aumento dei passeggeri per via aerea (il trasporto aereo è sovvenzionato). Inoltre, potrebbe essere causa di questo calo sensibile l'obbligo di passaporto internazionale in vigore dal 1° gennaio 2005, perché il personale militare distaccato a Kaliningrad non può ottenere passaporti internazionali e deve quindi viaggiare in aereo. La questione, di carattere nazionale, può essere risolta soltanto dalla Russia.

V VALUTAZIONE

Facendo parte integrante dell'acquis di Schengen, il regime di transito è pienamente compatibile con gli accordi Schengen. In linea di massima, non c'è ragione di modificare il sistema FTD/FRTD .

È stato però necessario chiarire alcuni punti:

- sembra vi fossero malintesi per quanto riguarda i diritti sui visti Schengen, ma non sugli FRTD/FTD , che non sono considerati visti;

- è stato chiarito che ai sensi del regolamento non è necessario che l'interessato si presenti di persona in stazione; per esempio, un gruppo di bambini non deve recarsi in stazione se i loro passaporti sono esibiti al momento dell'acquisto dei biglietti.

Entrambe le parti hanno sollevato altre questioni e ne hanno discusso:

- L'eventualità di inserire una foto nell' FRTD/FTD per uniformarne il formato agli altri documenti armonizzati (visto, permesso di soggiorno) per motivi di sicurezza: per i Russi è impossibile inserire una foto nell’ FRTD perché dovrebbe essere adattato tutto il sistema informatico "Express", il che sarebbe sproporzionato rispetto al guadagno in termini di sicurezza. Finora non è stato scoperto alcun FRTD falso. Nei tre anni presi in esame, solo un passeggero ha cercato di scendere dal treno in Lituania. Pertanto, la Commissione non ritiene opportuno insistere sull'inclusione della fotografia nell' FRTD . Per l' FTD , invece, ciò sarebbe possibile perché il documento è rilasciato dall'ufficio consolare, che dispone già delle attrezzature necessarie.

- La compilazione del modulo dati personali per l' FRTD a bordo del treno soltanto per i passeggeri che per motivi tecnici non figurano sull'elenco dei passeggeri. Quando si acquista il biglietto, il sistema "Express" prevede soltanto 64 caratteri per trasmettere i dati personali alle autorità lituane. Il modulo è stato introdotto proprio per fornire più dati alla Lituania e consentire ricerche più dettagliate in casi specifici. Non sarebbe opportuno abolire il modulo, anche perché firmandolo il passeggero conferma di conoscere tutte le condizioni previste per il transito.

- La possibilità di abbreviare la procedura per il rilascio dell' FRTD : riduzione dei tempi di risposta della Lituania da ventiquattro a circa dieci o quindici ore. Le autorità lituane hanno sottolineato che in generale questa riduzione dei tempi non è fattibile. Tuttavia, le risposte sono trasmesse appena possibile, di modo che le ventiquattro ore non rappresentino il tempo normale di risposta, ma un termine massimo , conformemente al regolamento.

- Come è stato constatato presso l'ufficio consolare lituano e sul treno, attualmente gli FRTD sono apposti su un foglio separato (conformemente al regolamento (CE) n. 333/2002). L' FRTD è stampato dall'ufficio consolare sulla base dei dati trasmessi dal sistema russo "Express" e apposto sul foglio separato poiché la Lituania ritiene che sia troppo complicato apporlo sul passaporto dei cittadini russi mentre il treno è in movimento. Inoltre, il passaporto si riempirebbe rapidamente, perché gli FRTD sono usati non soltanto dai viaggiatori che compiono un unico viaggio andata e ritorno, ma anche dai cittadini russi che viaggiano frequentemente in treno tra Kaliningrad e la Russia continentale. Tuttavia, la Commissione ritiene che per i viaggi frequenti dovrebbe essere usato l' FTD , anche se l' FRTD è gratuito. L'apposizione dell'FRTD sul passaporto permetterebbe di evidenziare che il passeggero effettua frequentemente questo spostamento, conformemente al regolamento (CE) n. 693/2003.

Alcune situazioni che andrebbero migliorate non rientrano nel campo di applicazione del regolamento (CE) n. 693/2003:

- ridurre i tempi necessari per espletare le formalità dei controlli alla frontiera e, a tal fine, abbreviare la durata delle fermate del treno alla frontiera tra la Lituania e la Russia e tra la Lituania e la Bielorussia, o almeno ad una delle due frontiere: (attualmente i controlli alla frontiera sono quattro, due per ogni lato della frontiera: durano 50 minuti sul versante russo e 40 minuti su quello lituano, quindi quasi 2 h e 45 su un totale di circa 22 h per il viaggio in treno tra Kaliningrad e Mosca). Questi tempi potrebbero essere ridotti sensibilmente se i controlli di frontiera fossero effettuati durante il viaggio e prima della fermata del treno ai valichi di frontiera. Un'altra possibilità sarebbe fare effettuare i controlli rispettivamente alle guardie di frontiera dei due paesi interessati durante una sola fermata ad ogni frontiera. Questo problema dovrebbe però essere risolto a livello bilaterale dalle autorità della Lituania, della Russia e della Bielorussia.

VI CONCLUSIONI

La Commissione si compiace del fatto che tre anni dopo la sua entrata in vigore il sistema di transito agevolato funzioni senza problemi e che entrambi i partner si dichiarino soddisfatti della sua applicazione. Come osservato durante le visite, alcuni aspetti secondari potrebbero essere migliorati, ma nella maggior parte dei casi le soluzioni dipendono da accordi bilaterali tra la Lituania nella Russia. Il sistema FTD/FRTD sembra rispondere alle esigenze dell'acquis di Schengen, non essendo stato registrato nessun caso di immigrazione clandestina.

Per questo motivo, la Commissione non vede la necessità di modificare il sistema. A lungo termine, il regime di transito agevolato dipenderà dalla futura evoluzione degli accordi in materia di politica dei visti tra l'UE e la Russia.

La Commissione continuerà a sostenere finanziariamente il sistema di transito con il Fondo per le frontiere esterne.

Rimangono da esaminare due punti che però non incidono sull'efficacia del sistema FTD/FRTD come strumento di gestione del transito a Kaliningrad.

1. L' FRTD è apposto su un foglio separato e non sul passaporto del viaggiatore, come prevede il regolamento (CE) n. 693/2003. Di conseguenza, non è possibile verificare se l' FRTD sia usato per un unico viaggio di andata e ritorno o per viaggi frequenti. Un'applicazione corretta comporterebbe anche l'aumento delle richieste di FTD, che possono essere ottenuti per viaggi multipli al costo di 5 euro (viaggi frequenti).

2. La questione della semplificazione delle formalità dei controlli alla frontiera potrebbe essere affrontata a livello bilaterale se le autorità lituane, russe e bielorusse saranno interessate. Ciò sarebbe possibile senza rimettere in discussione il sistema di transito agevolato o modificare il regolamento. Esistono due possibilità: primo, invece di due fermate (una per ciascun versante della frontiera), effettuarne soltanto una, durante la quale le autorità dei due paesi potrebbero effettuare i controlli contemporaneamente;secondo, prevedere un sistema che consenta alle due parti di svolgere i controlli durante il viaggio in treno.

[1] COMUNICAZION DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO “L'UE e Kaliningrad” COM (2001) 26 def.

[2] COMUNICAZION DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO “Kaliningrad: transito” COM(2002) 510 def.

[3] Dichiarazione congiunta dell'Unione europea e della Federazione russa sul transito tra la regione di Kaliningrad ed il resto della Federazione russa dell'11 novembre 2002.

[4] Indicazioni fornite soltanto a fini informativi e non soggette a valutazione.