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 COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 11.7.2012  
SWD(2012) 196 final 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
Sintesi della valutazione d'impatto 
che accompagna il documento 
Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 
relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il 
diritto penale 
{COM(2012) 363 final} 
{SWD(2012) 195 final}  
 
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 1. Definizione del problema............................................................................................. 3 
2. Analisi del principi o di sussidiarietà............................................................................ 4 
3. Principali obiettivi strategici ........................................................................................ 4 4. Opzioni strategiche....................................................................................................... 5 4.1. Valutazione dell’impatto de lle opzioni strategiche...................................................... 6 
4.2. L’opzione prescelta ...................................................................................................... 7  
4.3. Monitoraggio e valutazione ......................................................................................... 9 
 
 
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 1. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA  
 
Ai sensi dell’articolo 310, paragrafo 6, del tr attato sul funzionamento dell’Unione europea 
(TFUE), l’Unione e gli Stati membri sono tenuti a combattere la frode e le altre attività 
illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. L’ar ticolo 325 del TFUE impone 
inoltre di adottare misure che siano dissuasive e garantis cano parità di condizioni. 
 L’Unione dispone già di un insieme di strume nti giuridici che obbligan o gli Stati membri a 
dotarsi di norme minime di diri tto penale per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione (in 
particolare la convenzione relativ a alla tutela degli in teressi finanziari delle Comunità europee 
del 1995, sulla frode, e i relativi protocolli sulla corruzione e sul riciclaggio di denaro). Tali 
strumenti, tuttavia, si sono rivelati insufficienti a garantire la tutela auspicata, intaccando così la credibilità dell’Unione a impegnarsi in un a politica di rigore di bilancio. Essi, in 
particolare, disciplinano solo una piccola sott oparte delle condotte i llecite a danno degli 
interessi finanziari dell’Unione , tralasciando quindi molti fenome ni rilevanti che nella pratica 
si verificano regolarmente.  L’attuale quadro non è ancora abbastanza so lido da impedire la pe rdita di denaro dei 
contribuenti destinato all’Unione, sia sotto il pr ofilo delle entrate che delle spese. Ne è un 
chiaro esempio il fatto che nel 2010 sono st ati registrati 13 631 casi di attività illegali 
riguardanti finanziamenti europei (le cosiddette  “irregolarità”), per un volume cumulato di 
denaro pubblico europeo riscosso e speso indebitamente pari a circa 2 miliardi di euro.  Le varie lacune degli strumenti di protezi one del denaro pubblico europeo riguardano i 
seguenti aspetti:  
• insufficiente effetto dissuasivo delle disposizioni a tutela degli interessi finanziari 
dell’Unione;  
• carenze nell’esecuzione dei divi eti vigenti, dovute a scarse cap acità di individuazione delle 
attività illecite e a ridotte attività di seguito, essendo generalmente gli esiti dei 
procedimenti giudiziari notevolmente modesti, e  
• bassi tassi di recupero del denaro distratto.  
 
Dal punto di vista del diritto penale sostanzial e, le cause all’origin e dei richiamati problemi 
sono molteplici.  
• In primo luogo, le attua li fattispecie di reato dirette a tutelare gli interessi finanziari 
dell’Unione non sono abbastanza ampie, per quanto riguarda tanto la determinazione del 
soggetto responsabile quanto le necessarie nor me sulla competenza a perseguire i reati 
commessi all’estero.  
• In secondo luogo, l’insieme delle fattispecie di reato è incompleto: non solo l’attuazione 
delle definizioni esistenti è insu fficiente, ma anche il numero di fattispecie di reato definite 
a livello europeo è inadeguato, il che può addirittura tradursi  in una mancanza totale di 
protezione da determinati tipi di condotta illecita. 
 
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 • In terzo luogo, i tipi e i liv elli di sanzioni sono spesso troppo deboli e comunque 
profondamente diversi tra gli St ati membri. Oltre alla conse guente mancanza di effetto 
dissuasivo e all’iniquità di un trattamento sanz ionatorio divergente, l’assenza di condizioni 
paritarie diminuisce anche la fiducia reciproca tra le autorità giurisdizionali chiamate a cooperare per risolvere casi tran sfrontalieri riguarda nti gli interessi finanziari dell’Unione. 
• Da ultimo, sussistono troppi ostacoli all’applicazi one del diritto penale. In particolare, 
sebbene la complessità delle inda gini finanziarie giustifichi i tempi necessari per esercitare 
l’azione penale, vi sono cause che sono stat e vanificate dalla scadenza dei termini di 
prescrizione e hanno dovuto essere archiv iate pur in pendenza del processo.  
 
Gli interessi finanziari dell ’Unione sono lesi perché il de naro dovuto all’Unione non è 
riscosso oppure è stanziato indebitamente in violaz ione delle norme giuridiche. La gravità e la 
frequenza delle attività illegali sono tali  da giustificare garanzie aggiuntive. 
 Per tutti questi motivi è n ecessaria una chiara risposta in modo da istituire un liv ello di tutela 
comune e proporzionata, basata su misure dissuas ive. L’efficacia delle norme di bilancio e di 
finanziamento dell’Unione ne risu lterà così rafforzata, a benefi cio della credibilità generale 
della gestione finanziaria dell’Unione e della giustizia penale, grazie all’istituzione di condizioni paritarie in tutta l’UE. 
2. A
NALISI DEL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ  
 
Gli interessi finanziari dell’Unione fanno ri ferimento all’attivo e al passivo gestito 
dall’Unione o per suo conto. Esse ndo per natura situati a livello  dell’Unione, gli interessi 
finanziari di quest’ultima non po ssono ragionevolmente essere tutelati dagli Stati membri da 
soli. La lotta antifrode è una  responsabilità condivisa dell’ Unione e degli Stati membri. 
 L’Unione è nella posizione migliore per valu tare le misure necessarie e proporzionate per 
tutelare i propri intere ssi finanziari, tenendo co nto delle specifiche no rme europee applicabili 
in questo settore.  Ciò vale anche per la necessità di armonizzare le disposizioni di diritto penale a tutela degli interessi finanziari dell’Unione. Solo l’Unione  è in grado di sviluppa re condizioni paritarie 
attraverso una legislazione vincolante efficace  in tutti gli Stati membri, creando così un 
quadro giuridico che può contribuire a supera re le debolezze della situazione attuale.  
In particolare, il valore  aggiunto delle disposizioni penali dell’UE in questo settore consiste 
nella novità di definire i pertin enti nuovi reati e gli ulteriori ti pi e livelli di sanzioni, che si 
applicheranno in modo equivalent e in tutti gli Stati membri, co mpletando così la convenzione 
sulla tutela degli interessi finanziari delle Co munità e traendo insegna menti dal monitoraggio 
della sua attuazione. 
3. P
RINCIPALI OBIETTIVI STRATEGICI  
 
In base ai problemi identificati,  può essere individuata una serie di obiettivi generali, specifici 
e operativi:  Obiettivi generali:
 
 prevenire e ridurre le perdite di denaro a danno dell’Unione; 
 
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  aumentare la credibilità della responsabil ità dell’Unione in materia di bilancio. 
 
Obiettivi specifici : 
 aumentare opportunamente l’effetto deterrente  dei divieti che fanno riferimento agli 
interessi finanziari dell’Unione, nel risp etto della Carta dei diritti fondamentali 
dell’Unione europea; 
 assicurare un miglior rispetto dei divie ti relativi a determinate condotte che si 
ripercuotono negativamente e illecitamente sul denaro pubblico europeo, migliorando 
gli esiti delle indagini, compresa l’indi viduazione delle persone  sospettate e dei 
beneficiari di operazioni ille cite, nel rispetto della Ca rta dei diritti fondamentali 
dell’Unione europea; 
 migliorare adeguatamente i livelli di recupe ro del denaro pubblico europeo oggetto di 
attività illegali, nel rispetto della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; 
 garantire che le disposizioni  a tutela degli interessi finanziari dell’Unione siano 
equivalenti ed eque in tutta l’Unione;  
 contribuire a rafforzare la fiducia reciproca tra le autorità giurisdizionali degli Stati 
membri; 
 aumentare la conoscenza delle norme a tutela degli interessi finanz iari dell’Unione da 
parte degli investigatori e de i potenziali autori di reato. 
Obiettivi operativi:   
 avere un campo di applicazione sufficientement e ampio da includere i gruppi di autori 
di reato che operano a danno del denaro pubblico europeo con maggior gravità e/o 
frequenza; 
 aumentare adeguatamente il numero di fattispe cie di reato in modo da comprendere i 
tipi di condotta più gravi e/o più freque nti a danno del dena ro pubblico europeo; 
 contemplare tipi e livelli di sanzioni suffici enti per garantire una protezione equa del 
denaro pubblico europeo in tutta l’Unione, ne l rispetto del principio di proporzionalità; 
 contemplare norme di accompagnamento chiare e appropriate per agevolare 
l’esecuzione.  
4. OPZIONI STRATEGICHE  
 
Sono state attentamente esaminate cinque opzioni:   Opzione 1:
 status quo (scenario di base) con cost ante monitoraggio dell’attuazione degli 
strumenti vigenti.  Opzione 2:
 azione non legislativa vo lta a sensibilizzare i potenziali autori di  reato e gli addetti 
ai lavori alle disposizioni pertinenti e a mig liorare la comprensione e l’applicazione delle 
disposizioni grazie, tra l’altro, a uno scambio di migliori pratiche e di informazioni sui casi. 
 
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Opzione 3:  strumento legislativo che converte la convenz ione PIF e i relativi  protocolli in uno 
strumento conforme alle nuove norme del tr attato, migliorando nel contempo la coerenza 
delle relative disposizioni.  Opzione 4:
 strumento legislativo che obbliga gli Stat i membri a ravvicinare le rispettive 
norme di diritto penale, al fine di amp liarne opportunamente il campo di applicazione, 
introdurre nuove fattispecie di reato specifiche e ra fforzare i tipi e i livelli di sanzioni minime 
a tutela degli interessi finanziari dell’Unione; 
 
Opzione 5:  strumento legislativo contenen te disposizioni di diritto penale sostanziale a tutela 
degli interessi finanziari dell’U nione direttamente applicabili, co mprese categorie di sanzioni 
(con livelli minimi e massimi). 
4.1. Valutazione dell’impatto delle opzioni strategiche 
Opzione 1:  l’efficacia di questa opzione nel raggiungere gli obiettivi stabiliti è minima, se non 
nulla. Questa opzione non inciderebbe sui diri tti fondamentali, sugli ordinamenti giuridici 
penali nazionali né sul settore economico e finanziario in misu ra superiore all’attuale quadro 
giuridico.   Opzione 2:
 l’efficacia di questa opzione è ritenuta bassa, perché nei casi in cui non si applica 
il diritto penale non possono essere aumentati né  l’effetto dissuasivo né la capacità di 
esecuzione. L’impatto sui diritti fondament ali sarebbe medio-basso; quello economico-
finanziario è stimato a + 37 milioni di euro a li vello di Unione, grazie al miglioramento delle 
attività di seguito dei casi da parte delle au torità giurisdizionali degli Stati membri che 
porterebbe a un aumento dei livelli  di recupero, cui si aggiungere bbero 3 milioni di euro di 
costi ulteriori, in particolar e per azioni di formazione, a ca rico della Commissione. Questa 
opzione rispetta il princi pio di proporzionalità.  
 Opzione 3:
 questa opzione avrebbe un’efficacia modesta e non inciderebbe sui diritti 
fondamentali né sugli ordinamenti giuridici penali nazionali in misura sostanzialmente 
superiore all’attuale quadro giuridico. Si pos sono stimare un impatto positivo sul bilancio 
dell’Unione pari a 17 milioni di euro, conseg uente al miglioramento dell’esecuzione e del 
recupero, e circa 3 milioni di euro di cost i a carico degli Stati membri per il processo 
legislativo. Soppesando, da un lato, la grande rilevanza struttural e per l’integrità, la capacità 
di spesa e la reputazione dell’Unione e, dall’a ltro, la minima ingerenza aggiuntiva rispetto 
all’attuale quadro giuridico, si può affermar e che la misura è proporzionata all’obiettivo 
perseguito; tuttavia, il suo valo re aggiunto per quanto riguarda la protezione del denaro dei 
contribuenti è molto limitato.  Opzione 4:
 questa opzione avrebbe un’efficacia medio- alta sotto il profilo della riduzione 
delle perdite del denaro dell’UE e del ripristino della cred ibilità dell’impegno nel rigore di 
bilancio, senza tuttavia adottare tutte le misure di diritto penale teoreticamente possibili né 
armonizzare i tipi e i livelli di sanzioni. L’amp liamento delle definizioni delle fattispecie di 
reato esistenti migliora l’equivalenza delle condiz ioni di applicazione de lle sanzioni in tutta 
l’Unione; la fiducia reciproca tra le autorità gi urisdizionali ne risulter à quindi rafforzata e ciò 
faciliterà l’ esecuzione  e il recupero  nei casi transfrontalieri. Grazie all’ampliamento delle 
definizioni e alla previsione di nuove fattispecie di  reato pertinenti e di tipi e livelli di sanzioni 
più severi per le violazioni  che pregiudicano le risors e finanziarie dell’Unione l’ effetto 
dissuasivo dovrebbe risultare notevolmente elevato. Definizioni comuni e norme minime 
 
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 sulle sanzioni miglioreranno i noltre l’equivalenza delle condi zioni di applicazione delle 
sanzioni in tutta l’Unione; la fiducia reciproca delle autorità giurisdizionali ne risulterà quindi rafforzata e ciò faciliterà l’ esecuzione  e il recupero  nei casi transfrontalieri.  
L’impatto di questa opzione sui diritti fondame ntali è medio, in quanto sono definite nuove 
fattispecie di reato, è esteso il campo di applicaz ione delle fattispecie esistenti e nel contempo 
sono rafforzati i tipi e i livelli di sanzioni minime. Tali misure  intendono risponde re a finalità 
di interesse generale riconosci ute dall’Unione (cfr. articolo 52, paragrafo 1, della Carta), in 
particolare istituire misure efficaci e dissu asive per tutelare gli interessi finanziari 
dell’Unione. Tenuto conto del crescente numero di irregolarità e di sospetti di frode e 
dell’inefficacia delle attuali misu re nel quadro della convenzione PIF, le misure previste non 
vanno oltre quanto necessario per ra ggiungere l’obiettivo previsto.  
Grazie al maggior effetto dissuasiv o (che ridurrà il denaro perso) , alla miglior esecuzione e al 
più efficiente recupero (che pe rmetteranno un incremento del dena ro recuperato), si stima che 
a livello di Unione si avrà un ritorno pari a 471 m ilioni di euro, per un costo relativamente 
basso (29 milioni di euro) a livello organizzat ivo e operativo, in particolare per il processo 
legislativo, a carico degli Stati membri.  Considerata, da un lato, la gr ande rilevanza strutturale della  protezione del denaro pubblico 
europeo per l’integrità, la capacità di spes a e la reputazione dell ’Unione e, dall’altro, 
l’opportuno aumento della copertura attraverso la definizione di fattispecie di reato e livelli 
minimi credibili di sanzioni, il crit erio di proporzionalità è rispettato. 
Poiché questa opzione ha un notevole impatto a livello di effetto dete rrente, capacità di 
esecuzione e livelli di recupero, la sua efficacia sarà medio-alta.  Opzione 5:
 l’efficacia di questa opzione è considerata altrettanto alta di quella dell’opzione 4, 
in quanto applicherebbe definizi oni di fattispecie di reato pi ù ampie e nuove, prevedrebbe tipi 
e livelli di sanzioni sufficienti e conterre bbe norme che agevolano l’applicazione delle 
fattispecie di reato. Tutto questo avrebbe ripercussioni nettamente positive in termini di effetto deterrente, capacità di esecuzione e livel li di recupero. L’impatto di questa opzione sui 
diritti fondamentali sarebbe medio, come l’opzi one 4, con l’ulteriore ripercussione che una 
legislazione europea di questo tipo sarebbe direttamente applicab ile ai fini della persecuzione 
dei reati e delle condanne.  L’impatto sugli ordinamenti giuridici penali nazi onali sarebbe sostanziale,  poiché le autorità 
giurisdizionali sarebbero tenute ad attuare direttamente la normativa penale dell’Unione.  
L’impatto atteso sul piano economico e finanz iario è analogo a quello dell’opzione 4. 
Considerata, da un lato, la gr ande rilevanza strutturale della  protezione del denaro pubblico 
europeo per l’integrità, la capacità di spes a e la reputazione dell ’Unione e, dall’altro, 
l’opportuno aumento della copertura attraverso la definizione di fattispecie di reato e livelli 
minimi credibili di sanzioni, il criterio di proporzionalità sarebbe rispetta to, anche se 
l’ingerenza e l’impatto sui diri tti fondamentali sono superiori rispetto all’opzione 4, senza 
peraltro un chiaro impatto  finanziario superiore. 
4.2. L’opzione prescelta 
Dalla valutazione comparativa degli impatti di cui sopra risulta che le opzioni 4 e 5 sono 
entrambe efficaci nel realizzare tutti gli obiet tivi generali e specifici. Sotto il profilo 
dell’efficienza, tuttavia, l’opzione 4 si rivela  meno invasiva nei confronti degli ordinamenti 
giuridici degli Stati membri.   
→ La principale differenza tra l’opzione 4 e l’opzio ne 5 consiste nel diverso margine di manovra 
lasciato agli Stati membri. Con l’opzione 4, per le fattispecie di reato PIF gli Stati membri possono 
mantenere in larga parte il loro diritto penale nazionale ordinario e la loro impostazione nel 
redigere le norme, eventualmente prevedendo dispos izioni più severe rispetto al testo europeo. 
 
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 L’opzione 5, invece, si caratterizza per una rigi dità globale delle norme dell’UE, che i pubblici 
ministeri e le autorità giurisdizionali nazionali dovrebbero applicare tali e quali.  
Opzione 4 
 Opzione 5 
 
• direttiva  • regolamento  
• garantirebbe una tutela ampliata, 
consentendo nel contempo agli Stati 
membri di spingersi oltre quanto richiesto• prevedrebbe un unico e non modificabile 
insieme di norme sulla tutela penale degli 
interessi finanziari dell’Unione  
• fornirebbe definizioni minime  di reati, 
che gli Stati membri potrebbero ampliare 
aggiungendo, ad esempio, casi gravi o la 
responsabilità per negligenza • imporrebbe definizioni esaustive  delle 
fattispecie di reato disciplinate  
• conterrebbe norme minime  sui tipi e 
livelli di sanzioni • prevedrebbe tipi e livelli di sanzioni 
rigidi  
• conterrebbe disposizi oni secondarie che gli 
Stati membri recepirebbero mantenendo 
le proprie tradizioni giuridiche  • conterrebbe un insieme esaustivo e a sé 
stante di disposizioni secondarie  che in 
alcuni casi potrebbero differire dalle 
tradizioni legislative nazionali in materia 
penale e trovarsi altrove rispetto al codice 
penale nazionale 
• i pubblici ministeri e le autorità 
giurisdizionali degli Stati membri 
applicherebbero le misure di recepimento 
nazionali figuranti nella legislazione 
penale nazionale  • le autorità giurisdizionali degli Stati 
membri applicherebbero direttamente le 
disposizioni del regolamento  
 
Pertanto l’opzione prescelta è l’opzione 4 .  
 L’opzione prescelta rafforzerà la  tutela degli interessi finanziari dell’Unione, espandendo la 
tutela penale a settori di attività illegali gravi e/o particolarment e dannose non disciplinate 
dalla convenzione PIF e prevedendo appropriati livelli minimi di sanzioni applicabili tanto 
alle fattispecie esistenti quanto a quelle nuove, ga rantendo così la pari tà di condizioni e la 
chiarezza della legislaz ione in tutta l’UE. 
 
L’opzione 4 è proporzionat a agli obiettivi legittimi persegui ti, in quanto nessun’altra opzione 
alternativa mostra un analogo livello di combinazione  efficiente di costi ridotti ed efficacia nel 
raggiungere gli obiet tivi esposti al punto 3. Se bbene l’opzione prescelta di azione legislativa 
probabilmente costringerà alcuni Stati membri ad  introdurre modifiche nel loro diritto penale 
al fine di attuare la direttiva, non sembra e sserci un altro strumento altrettanto efficace per 
conseguire gli obiettivi stra tegici generali e specifici.   
 
 
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 4.3. Monitoraggio e valutazione 
I potenziali rischi in relazione  all’attuazione da parte degli Stati membri nel rispetto dei 
termini di recepimento sono esposti e affrontati in un piano di attuazione che accompagna la 
proposta.  È previsto un adeguato meccanismo di monito raggio e valutazione che obbligherà gli Stati 
membri a riferire in merito all’effettiva attuaz ione delle misure legislative o non legislative, a 
seconda della natura delle modifiche pro poste. I dati forniti dagli Stati membri 
(conformemente all’articolo 325, paragrafo 5, de l TFUE), dall’Eurostat , dall’Eurobarometro, 
dal futuro sistema europeo di informazione su i casellari giudiziari (ECRIS) e dal Consiglio 
d’Europa costituiranno un’utile base di ri ferimento per monitorare la situazione e 
permetteranno di eseguire una valutazione ex post dell’impatto della presente iniziativa 
mediante un confronto con i dati trasmessi dag li Stati membri prima della sua entrata in 
vigore. Oltre ai dati quantita tivi comunicati dagli Stati memb ri, altre possibili informazioni 
qualitative sulla conformità legi slativa e pratica saranno raccolte dalle relazioni in materia di 
frode presentate dagli Stati membri, dal forum sulla giustizia, dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e dall’Eurojust.  Tra uno e tre anni dopo la data di attuazione  della proposta, la Commissione condurrà uno 
studio fattuale specifico concentrato soprattutto sulla raccolta dei dati.