Lo sviluppo e il funzionamento del sistema elettronico centralizzato per l'importazione di beni culturali sono strettamente collegati a un'altra importante iniziativa della Commissione nel settore doganale: il sistema di interfaccia unica dell'UE per lo scambio di certificati (EU CSW-CERTEX).

Il sistema elettronico centralizzato diverrà operativo al più tardi sei anni dopo l'entrata in vigore del regolamento (28.6.2019), ossia entro il 28 giugno 2025. Il sistema inoltre non servirà soltanto per l'archiviazione e lo scambio di informazioni tra le amministrazioni degli Stati membri, bensì anche per l'adempimento delle formalità da parte degli operatori, ossia la presentazione delle domande di licenze di importazione alle autorità competenti degli Stati membri e il rilascio di tali licenze, nonché la presentazione delle dichiarazioni dell'importatore alle autorità doganali.

La proposta originaria della Commissione prevedeva la possibilità di sviluppare un sistema elettronico per agevolare la cooperazione amministrativa tra le autorità degli Stati membri responsabili dell'attuazione del regolamento senza fissare un calendario specifico. A seguito della richiesta del Parlamento europeo e del Consiglio durante i negoziati di adozione, si è tuttavia introdotto nel regolamento l'obbligo per la Commissione di istituire un sistema elettronico centralizzato entro una determinata scadenza.

Il regolamento subordina l'importazione di determinati beni culturali considerati patrimonio particolarmente a rischio al rilascio di licenze di importazione, mentre altri beni ritenuti meno a rischio alla presentazione di una dichiarazione dell'importatore, e garantisce che tali beni siano soggetti a controlli uniformi al momento della loro importazione nell'Unione. Il regolamento vieta inoltre l'introduzione fisica nell'UE, ad esempio mediante il transito, di beni culturali che sono stati illegalmente rimossi dal territorio del paese terzo in cui sono stati creati o scoperti in violazione delle sue leggi e dei suoi regolamenti (la cosiddetta "norma generale di divieto").

Il lavoro di sviluppo dei sistemi informatici è suddiviso in più fasi. La prima fase prevede la redazione di un'analisi della redditività in cui sono esposte le ragioni del progetto e ne sono definite le esigenze di bilancio. In generale, un'analisi della redditività contiene un'esposizione del contesto operativo, una descrizione del problema, del progetto e della relativa portata e un'indicazione di possibili soluzioni alternative, costi e tempi di realizzazione.

L'importazione di beni culturali prevede infatti una stretta cooperazione tra le autorità nazionali competenti che rilasciano le licenze di importazione e la dogana che ha bisogno di quelle licenze per sdoganare i beni culturali alla frontiera. La Commissione ha svolto (già a partire dal primo trimestre del 2017) un'analisi preliminare sulla possibile interconnessione tra il sistema per l'importazione di beni culturali e la dogana. Tale analisi è confluita nei lavori iniziali per lo sviluppo della fase concettuale del sistema e progredisce parallelamente alle tappe principali riportate nella tabella 1 (cfr. allegato I).

In parallelo con le altre attività della Commissione nel settore doganale, il progetto relativo all'importazione di beni culturali è programmato in modo dettagliato anche tramite la revisione 2019 del piano strategico pluriennale per le dogane elettroniche (MASP-C rev. 2019). Il MASP-C è uno strumento di gestione e programmazione, basato sulla legislazione vigente o sugli accordi internazionali, che è stato elaborato dalla Commissione in partenariato con gli Stati membri conformemente all'articolo 8, paragrafo 2, della decisione sull'informatizzazione doganale. L'allegato I della presente relazione contiene un estratto della pianificazione del progetto relativo all'importazione di beni culturali tratto dal MASP-C rev. 2019.

Dopo l'adozione degli atti di esecuzione, la fase di sviluppo del sistema elettronico durerà circa due anni, cui seguirà la terza fase nella quale il sistema per l'importazione di beni culturali sarà interconnesso con l'EU CSW-CERTEX per permettere lo scambio di documenti con i sistemi doganali degli Stati membri. Saranno organizzate sessioni di formazione per consentire alle amministrazioni degli Stati membri di acquisire dimestichezza con le funzionalità operative del sistema.

Il regolamento è entrato in vigore il 28 giugno 2019 e ha imposto come scadenza ultima per l'adozione il 28 giugno 2021 mediante la procedura d'esame degli atti di esecuzione che stabiliscono le modalità di applicazione per il sistema elettronico.

La prima relazione annuale sui progressi compiuti verte principalmente sulla fase 1 e ne descrive l'andamento durante il primo anno dall'entrata in vigore del regolamento. Essa esamina i progressi compiuti, delineando anche gli obiettivi da conseguire, l'architettura del progetto e l'impostazione programmatica. Su tale base, la relazione mette in rilievo i rischi derivanti da potenziali ritardi e le misure di attenuazione previste.

·Fase 3 – Messa a disposizione ed entrata in funzione Quest'ultima fase consiste nella messa a disposizione e nel collaudo del sistema per l'importazione di beni culturali, anche mediante attività specifiche di formazione in ogni Stato membro per garantire che entro il 28 giugno 2025 gli operatori e le autorità competenti siano adeguatamente formati e capaci di utilizzare il sistema. A questa fase seguirà un periodo di gestione successivo di 6 mesi, durante il quale il sistema sarà perfezionato per soddisfare le eventuali esigenze operative che potrebbero emergere solo dopo che diventerà obbligatorio l'uso di un determinato sistema informatico e per garantire che le attività si svolgano senza intoppi.

·Fase 2 – Sviluppo del sistema Sulla base delle disposizioni dell'atto di esecuzione e dei documenti tecnici che illustrano i requisiti del sistema, la Commissione deve redigere le specifiche tecniche dettagliate del sistema, sviluppare il sistema per l'importazione di beni culturali e il suo collegamento con il sistema di interfaccia doganale unica dell'UE per lo scambio di certificati (EU CSW-CERTEX).

·Fase 1 – Concettualizzazione In questa fase la Commissione deve valutare come funzionerà il sistema per l'importazione di beni culturali e determinare le norme dettagliate per la presentazione, il trattamento e l'archiviazione delle informazioni tra le autorità degli Stati membri. In seguito a questa fase, la Commissione produrrà un atto di esecuzione e parallelamente una serie di documenti tecnici riportati nella tabella 1 (cfr. allegato I).

A questo scopo, il regolamento prevede che la Commissione stabilisca, mediante atti di esecuzione, le modalità per la messa a disposizione, il funzionamento e la manutenzione del sistema elettronico centralizzato per l'importazione di beni culturali, nonché le norme dettagliate riguardanti la presentazione, il trattamento, l'archiviazione e lo scambio di informazioni tra le autorità degli Stati membri mediante lo stesso sistema elettronico.

L'EU CSW-CERTEX è volto a interconnettere i sistemi centralizzati dell'UE per le formalità non doganali dell'Unione con i sistemi doganali nazionali allo scopo di consentire uno scambio digitale dei documenti giustificativi, dei risultati dei controlli e degli esiti delle procedure doganali e non doganali. Il meccanismo permetterà agli operatori di non portare con sé le copie fisiche dei documenti, mentre le autorità competenti non dovranno occuparsi di verificare l'autenticità delle licenze di importazione e delle dichiarazioni dell'importatore.

La fase successiva prevede la stesura di un documento di strategia, contenente informazioni più dettagliate sulla definizione del progetto per quanto concerne l'architettura, i costi, i tempi e i rischi nonché informazioni quali tappe, risultati attesi e organizzazione del progetto. Successivamente, per consentire una comprensione e analisi comuni, si utilizza la modellizzazione delle procedure operative, pratica consistente nella rappresentazione grafica delle procedure operative previste dalla normativa, come flussi o modelli di processo, per facilitare lo sviluppo delle specifiche funzionali del sistema.

Fase 2 – Sviluppo del sistema

Successivamente sono sviluppate le specifiche tecniche indicanti in maniera più dettagliata le modalità di costruzione del sistema, l'architettura da utilizzare, i messaggi che devono essere inviati dagli operatori economici, le interfacce con altri sistemi, i piani di controllo, ecc.

Una volta ultimata la progettazione del sistema dal punto di vista concettuale e conseguiti i risultati elencati nella tabella 1, tappe 1 e 3 (cfr. allegato I) inizia un lavoro più approfondito che tiene conto di aspetti più tecnici nella stesura dei documenti riguardanti le specifiche delle applicazioni e dei servizi e le specifiche del sistema tecnico, che rappresentano un'evoluzione naturale dei risultati conseguiti durante le fasi di analisi operativa e avvio del progetto.

Fase 3 – Messa a disposizione ed entrata in funzione

Inizia infine la vera e propria fase di sviluppo informatico (fase di costruzione) seguita da una fase di transizione in cui le prime versioni del sistema sono gradualmente introdotte tra i diversi gruppi di utenti e sono effettuate prove. Parallelamente all'introduzione e al collaudo, si svolgono le attività di formazione e di comunicazione sul funzionamento del sistema.

Nel caso del sistema elettronico per l'importazione di beni culturali non è prevista l'integrazione del servizio con i sistemi nazionali di licenze per i beni culturali già esistenti in alcuni Stati membri, né un'attuazione tecnica a livello nazionale, dato che il sistema sarà gestito centralmente dalla Commissione. Sia gli operatori sia le autorità competenti potranno accedere al sistema e utilizzarlo attraverso l'interfaccia utente grafica fornita dalla Commissione.

In una prospettiva strategica, questa scelta è considerata la soluzione più adatta, vista la complessità dei beni culturali oggetto di attività commerciali. I soli sistemi doganali infatti non sono dotati dei mezzi adeguati a fornire una descrizione completa e dettagliata di ogni bene culturale che, nella maggior parte dei casi, costituisce un pezzo unico.

Il sistema per l'importazione di beni culturali sarà d'altro canto interconnesso con le amministrazioni doganali degli Stati membri tramite l'EU CSW-CERTEX per consentire controlli doganali automatizzati dei documenti rilasciati per l'importazione di beni culturali. Questa attività richiederà la verifica della conformità.

4.PANORAMICA DEI PROGRESSI

Consultazioni e discussioni

Nella prima fase la Commissione prepara l'adozione degli atti di esecuzione per l'istituzione del sistema elettronico. Per avere una migliore prospettiva circa l'attuazione pratica, si consulta regolarmente sulle opzioni politiche con i delegati degli Stati membri nell'ambito del gruppo di esperti sulle questioni doganali relative ai beni culturali.

Il gruppo di esperti è un forum in cui si discutono le questioni attuative della legislazione dell'Unione relativa al trattamento doganale dei beni culturali e, in particolare, il regolamento relativo all'esportazione di beni culturali, un insieme di norme che ha definito anche un sistema di licenze di esportazione in vigore dal 1993.

La Commissione informa ad ogni occasione le associazioni del mercato dell'arte sull'andamento dei lavori e ascolta le loro preoccupazioni di cui, tra l'altro, ha tenuto conto per far sì che l'attuazione pratica del regolamento rispecchiasse adeguatamente la realtà del mercato.

In parallelo alla redazione dell'atto di esecuzione, la Commissione svolgerà le consultazioni finali con il comitato del regolamento 2019/880, l'organismo che, in ultima analisi, voterà sull'atto di esecuzione.

La Commissione ha creato parallelamente un gruppo di progetto per l'importazione di beni culturali nell'ambito del programma "Dogana 2020", che funge da piattaforma per le discussioni tra gli esperti delle amministrazioni doganali nazionali e le autorità (culturali) competenti con esperienza nell'espletamento delle formalità per il rilascio delle licenze in questioni attinenti al patrimonio, in particolare a livello digitale, che contribuiscono alla redazione dell'atto di esecuzione, alla definizione dei parametri e all'elaborazione dei criteri per le specifiche funzionali del sistema.

Il gruppo di progetto, che è composto da 18 delegati provenienti da 11 Stati membri (AT, BE, BG, ES, LV, PT, RO, DE, NL, IT, FR), ad oggi si è riunito sei volte.

Il gruppo di progetto offre specificamente contributi e competenze per quanto riguarda:

(a)la preparazione e il progressivo perfezionamento dell'atto di esecuzione per quanto riguarda l'istituzione di un sistema elettronico centralizzato;

(b)lo sviluppo delle funzionalità di sistema per un sistema elettronico interoperabile per il rilascio di licenze a livello di UE al fine di garantire che le importazioni di beni culturali siano soggette a controlli uniformi al momento della loro entrata nel territorio doganale dell'Unione;