[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 8.6.2005

COM(2005) 245 definitivo

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RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

sull'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi nel 2004 {SEC(2005) 747}.

1. INTRODUZIONE

Nella presente relazione viene presentato il quadro generale dell'assistenza macrofinanziaria della CE ai paesi terzi, rammentandone il contesto storico e descrivendo in modo conciso le operazioni realizzate nel 2004, con una sintesi della situazione economica dei paesi beneficiari.

Nella parte 3 vengono esaminati in particolare gli aspetti rilevanti del processo di stabilizzazione economica e l’attuazione delle riforme strutturali nei paesi beneficiari. I progressi realizzati in questo settore riflettono altresì il livello di soddisfacimento delle corrispondenti condizioni di politica economica inerenti all'assistenza macrofinanziaria della Comunità.

Inoltre, per quanto riguarda la raccomandazione fatta dalla Corte dei conti nella relazione speciale del marzo 2002 in merito al miglioramento della gestione finanziaria nei paesi beneficiari, la Commissione ha realizzato nel 2004, con la consulenza di una società di revisione contabile, una valutazione operativa dei circuiti e dei controlli finanziari di ciascun paese beneficiario relativi all'assistenza macrofinanziaria. Le conclusioni di tali valutazioni saranno debitamente prese in considerazione nell’elaborazione delle condizioni in materia di politica economica alle quali è subordinata l’assistenza.

In aggiunta, un consulente esterno eseguirà una valutazione approfondita ex post al fine di misurare l'impatto delle operazioni di assistenza macrofinanziaria in Armenia. La relazione definitiva sarà disponibile nel 2005. Imprese specializzate selezionate in esito ad una gara d'appalto eseguiranno altre valutazioni ex post nei paesi beneficiari.

La presente relazione è stata elaborata in ottemperanza alle decisioni del Consiglio riguardanti l'assistenza macrofinanziaria o l'assistenza finanziaria eccezionale della Comunità ai paesi terzi e costituisce il seguito delle relazioni presentate negli anni scorsi. In parallelo viene pubblicata una relazione più dettagliata (documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2005) 747 ) contenente informazioni economiche e finanziarie relative ai paesi beneficiari.

2. CONSIDERAZIONI GENERALI

2.1. Antefatti

L'assistenza macrofinanziaria (AMF), a sostegno delle iniziative di riforma politica ed economica dei paesi beneficiari, viene attuata in associazione con i programmi di sostegno dell'FMI e della Banca mondiale ed ha continuato ad ispirarsi a un insieme di principi, riaffermati dal Consiglio nelle sue conclusioni dell'8 ottobre 2002, che pongono in rilievo il carattere eccezionale dell'assistenza stessa, la sua complementarità rispetto ai finanziamenti delle istituzioni finanziarie internazionali (IFI) e le condizioni di carattere macroeconomico alle quali tale assistenza è subordinata. In particolare, con la sua AMF, la Comunità ha sostenuto gli sforzi compiuti dai paesi beneficiari per attuare riforme economiche e modifiche strutturali, e, in stretto coordinamento con l'FMI e con la Banca mondiale, ha promosso politiche specificamente adattate alle esigenze dei vari paesi, con l'obiettivo generale di stabilizzarne la situazione finanziaria e d'introdurvi l'economia di mercato.

2.2. L'assistenza macrofinanziaria nel 2004

Durante il periodo 2000-2003, i paesi balcanici (ex Repubblica iugoslava di Macedonia, Kosovo, Bosnia-Erzegovina, Serbia e Montenegro e Albania) hanno beneficiato di nove decisioni del Consiglio in materia di assistenza. Questa tendenza è stata confermata nel 2004 con tre nuove decisioni sulla concessione di AMF riguardanti rispettivamente l’Albania, la Serbia e Montenegro e la Bosnia-Erzegovina. Nella situazione attuale i paesi balcanici sono pertanto i principali beneficiari dell'AMF, con nuove decisioni per un importo totale di 733 milioni di EUR per il periodo 2000-2004.

2.2.1. Nuove decisioni

Per quanto riguarda i Balcani occidentali, il Consiglio ha adottato nel 2004 tre nuove decisioni.

- Il 29 aprile il Consiglio ha deciso (2004/580/CE) di fornire assistenza macrofinanziaria all’Albania (16 milioni di EUR a titolo di sovvenzione e 9 milioni di EUR a titolo di prestito).

- Il 7 dicembre il Consiglio ha deciso di prorogare le decisioni precedenti che concedono ulteriore assistenza macrofinanziaria alla Serbia e Montenegro (2004/862/CE) e alla Bosnia-Erzegovina (2004/861/CE)

- Per quanto riguarda gli NSI, nel 2004 non è stata adottata nessuna nuova decisione del Consiglio mentre la Commissione ha adottato il 10 dicembre 2004 una comunicazione sull’assistenza macrofinanziaria all’Armenia, al Tagikistan e alla Georgia.

2.2.2. Versamenti

I versamenti a titolo di assistenza macrofinanziaria sono ammontati in totale a 32 milioni di EUR, di cui solo 22 milioni a titolo di sovvenzione: 10 milioni di EUR per la Serbia e Montenegro, 5,5 milioni di EUR per l’Armenia (queste operazioni sono state realizzate sulla base di procedure avviate nel 2003 ma finalizzate nel 2004) e 6,5 milioni di EUR per la Georgia.

Alla Bosnia-Erzegovina è stata concessa assistenza a titolo di prestiti per un importo di 10 milioni di EUR.

Versamenti di 7 milioni di EUR, a titolo di sovvenzione, per il Tagikistan e di 15 milioni di EUR, a titolo di prestiti, per la Serbia e Montenegro sono stati predisposti nel 2004, ma per motivi tecnici il trasferimento finanziario è stato rinviato al 2005.

2.3. Tendenze e distribuzione geografica dell'assistenza macrofinanziaria

Con la sua assistenza macrofinanziaria, la Comunità intende sostenere la stabilizzazione della situazione macroeconomica dei paesi beneficiari e alleviare le loro difficoltà sul piano della bilancia dei pagamenti (e del bilancio). Inoltre, tale assistenza svolge un'utilissima funzione nel promuovere le riforme strutturali. Nel corso degli anni è aumentato il numero dei paesi ai quali era opportuno che la Comunità estendesse il proprio sostegno, poiché un numero crescente di paesi vicini sperimentavano difficoltà nella bilancia dei pagamenti e si sono impegnati ad attuare rigorosi programmi di riforme economiche. Ne è conseguito un mutamento nella ripartizione geografica dell'assistenza rispetto agli anni precedenti, quando i beneficiari erano per la maggior parte paesi dell'Europa centrale e orientale. Come risultato dei conflitti nei Balcani occidentali, in particolare quello del Kosovo nel 1999, e dei mutamenti politici in Serbia e Montenegro (ex Repubblica federale di Iugoslavia), le decisioni adottate dal Consiglio nel periodo 1999-2004 hanno nettamente rafforzato, in termini relativi, l'AMF a favore dei paesi balcanici.

Una particolarità delle decisioni del periodo 2000-2004 è stata infatti la forte percentuale di sovvenzioni sull'importo totale dell'assistenza: il 41 % invece del 6 % del periodo 1990-1999. La proporzione sovvenzioni/prestiti dei programmi di assistenza è stata modificata in base alla valutazione, fatta dalle istituzioni UE, del grado relativo di povertà e della limitata capacità di servizio del debito dei paesi beneficiari. Come già osservato nel 2000 e nel 2001, l'AMF ha l'obiettivo non soltanto di promuovere la stabilizzazione macroeconomica, ma anche di sostenere i programmi di riforma strutturale dei governi dei paesi beneficiari. Per questa ragione, l'AMF è stata efficacemente abbinata all'assistenza prevista nell'ambito dei programmi PHARE/ISPA, TACIS o CARDS, nell'intento di rafforzare la capacità istituzionale, essenziale per il successo del processo delle riforme strutturali.

Le tabelle 1 e 2 ed i grafici 1a e 2a che le corredano evidenziano il carattere eccezionale dell'AMF comunitaria. In massima parte, le operazioni AMF sono state decise, e i relativi importi sono stati versati, negli anni immediatamente successivi al mutamento di regime politico ed economico nei paesi dell'Europa centrale e orientale. Da allora, le fluttuazioni negli importi dell'AMF riflettono le decisioni prese per ogni caso specifico, previo esame della situazione macroeconomica e del fabbisogno residuo di finanziamenti esterni dei paesi potenzialmente beneficiari. Il grafico 1a, relativo agli importi netti delle operazioni decise nell'intero periodo 1990-2004 (per un totale di oltre 6 miliardi di EUR), e il grafico 2a, relativo agli importi effettivamente versati (per un totale di oltre 5 miliardi di EUR), mostrano che l'assistenza si è concentrata in gran parte sui paesi dell’Europa centrale e orientale (circa il 55% del totale dell'assistenza macrofinanziaria accordata negli ultimi 14 anni). Tuttavia, l'AMF a favore di questi paesi è stata gradualmente ridotta in parallelo con il loro progredire nell'aggiustamento macroeconomico e nelle riforme. In tempi più recenti, l'assistenza macrofinanziaria è stata erogata soprattutto ai Balcani occidentali (il 63,5 % delle operazioni decise tra il 1999 e il 2002, e l'84% tra il 2000 e il 2004) e ad alcuni NSI a basso reddito. Gli importi relativamente bassi a favore dei paesi mediterranei (pari al 13% degli importi totali autorizzati, senza nessuna nuova autorizzazione dopo il 1996) vanno visti sullo sfondo di altre forme di sostegno macroeconomico messe a disposizione di tali paesi (in particolare le agevolazioni per l'aggiustamento strutturale del programma MEDA).

3. SINTESI DELLA SITUAZIONE ECONOMICA E DELLE RIFORME NEI PAESI BENEFICIARI

3.1. Balcani occidentali

La crescita nel 2004 nei Balcani occidentali[1] è stimata a circa il 4,5%, dopo un rallentamento nel 2002-2003, dovuto in parte ad una riduzione del sostegno dei donatori e alla fine della ricostruzione post-bellica. I tassi di crescita previsti per l’Albania, la Bosnia-Erzegovina e la Serbia e Montenegro erano di almeno il 5%. Tuttavia la crescita è rimasta relativamente contenuta nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia e in Kosovo. La stabilizzazione economica è continuata nel periodo 2003-2004. L’inflazione si è ridotta ulteriormente nel 2004, scendendo in media al 5,6%. Dopo i consistenti miglioramenti degli anni precedenti, il risanamento di bilancio ha registrato progressi molto diversi a seconda del paese. Il disavanzo delle amministrazioni pubbliche (tenuto conto delle sovvenzioni) dovrebbe assestarsi in media a circa il 2,7%, un livello prossimo a quello del 2003.

Gli squilibri esterni continuano ad essere un pericolo per la stabilità macroeconomica. Per la regione nel suo insieme, il disavanzo commerciale nel settore delle merci è rimasto elevato nel periodo 2003-2004 (circa il 25% del PIL). Nel 2004, il disavanzo medio delle partite correnti è stimato a circa il 12% del PIL, un livello lievemente più elevato rispetto al 2003. Ciò significa che alcuni paesi hanno continuato a dipendere dall’assistenza dei donatori per il finanziamento dei loro disavanzi esterni e che essa è rimasta una fonte di entrate in valuta estera importante seppur in costante calo. Nel 2003, le sovvenzioni hanno raggiunto il 2,2% del PIL nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia, il 2,6% in Albania, il 2,4% in Serbia e Montenegro. Il Kosovo è un caso particolare, con un’assistenza estera pari al 40,7% del PIL nel 2003: uno dei problemi principali dell’economia locale sarà quello di far fronte al brusco calo di questa assistenza.

Gli elementi legislativi di base dell’economia di mercato sono stati per lo più posti in essere. Mentre la ex Repubblica iugoslava di Macedonia e l’Albania hanno realizzato progressi significativi nel processo di ristrutturazione e di privatizzazione delle grandi imprese, la situazione delle imprese pubbliche in perdita resta particolarmente difficile in Kosovo, Bosnia-Erzegovina nonché in Serbia e Montenegro e determinerà continue tensioni sul bilancio nonché la perdita di ulteriori posti di lavoro. Anche la riforma dell’amministrazione pubblica e la gestione delle finanze pubbliche rappresentano sfide importanti nel medio termine. In questo settore si sono registrati miglioramenti significativi nel 2004, ad esempio con la riforma dell’amministrazione doganale e tributaria in Bosnia-Erzegovina ed i progressi verso il passaggio a un bilancio basato sulla contabilità di cassa in Kosovo. L’attuazione della legislazione continua ad essere gravemente ostacolata in tutta la regione dalla debolezza delle istituzioni, in particolare della magistratura.

3.2. Nuovi Stati indipendenti

Nel 2004 l'economia ha continuato a registrare risultati ottimi nella maggior parte dei nuovi Stati indipendenti, con una crescita della produzione aggregata di oltre il 7,5%.

Grazie al livello elevato dei prezzi dei prodotti di base, in particolare quelli degli idrocarburi e dei metalli, il PIL nell’economia dominante della regione, la Russia , è cresciuto di quasi il 7%, nonostante un consistente rallentamento registrato a fine anno. La crescita continua ad essere trainata principalmente dalla domanda esterna, mentre i consumi interni restano forti grazie al miglioramento del reddito disponibile netto. Il rallentamento della crescita dell’attività economica aggregata in Russia nel terzo trimestre del 2004 è dovuto a un calo del tasso di espansione degli investimenti lordi in capitale fisso e ad un’ulteriore riduzione reale delle esportazioni nette di beni e servizi. Per contro, il tasso di crescita dei consumi aggregati si è mantenuto a un livello sostenuto.

Altri tra i nuovi Stati indipendenti hanno registrato tassi di crescita molto più elevati. In Ucraina, la crescita del PIL ha superato il 12%, dopo aver già oltrepassato il 9% l’anno precedente. In diversi altri paesi della regione ( Bielorussia, Armenia, Azerbaigian, Tagikistan, Kazakistan, Georgia) la crescita è stata vicina o superiore al 10%. I risultati peggiori sono stati quelli della Moldova, dove la crescita è stata comunque pari a circa il 6%. Un aspetto comune alla maggior parte di questi paesi è quello di beneficiare dell’esistenza di una domanda esterna sostenuta in alcuni dei loro principali mercati, in particolare la Russia (per i nuovi Stati indipendenti più piccoli) e la Cina (particolarmente importante per le esportazioni di acciaio dell’Ucraina), e di una forte domanda interna alimentata dalle rimesse dei lavoratori emigrati (la voce principale delle partite correnti in alcuni dei paesi più poveri della regione). Inoltre alcuni NSI beneficiano del livello elevato dei prezzi dei prodotti di base e di investimenti significativi nei settori delle risorse naturali (Kazakistan, Azerbaigian) e di consistenti finanziamenti esterni pubblici (Georgia, Tagikistan, Kirghizistan) o privati (Armenia).

Nella maggior parte dei paesi della regione le pressioni inflazionistiche sono rimaste sotto controllo, nonostante la forte crescita della base monetaria derivante dal rafforzamento delle riserve (dovuto a sua volta a un cospicuo afflusso di valuta estera determinato dalle esportazioni di prodotti di base e/o dalle rimesse dei lavoratori emigrati). Le politiche di bilancio hanno continuato ad essere rigorose nella maggior parte dei paesi della regione. Diversi paesi hanno registrato avanzi di bilancio consistenti; un’ampia quota del gettito fiscale di alcuni paesi produttori di petrolio è stata accantonata nei fondi di stabilizzazione (in particolare in Russia). L’andamento della bilancia delle partite correnti ha presentato sia luci che ombre. Da un lato, il boom delle esportazioni nelle due principali economie della regione (Russia e Ucraina) e nella maggior parte dei paesi più piccoli esportatori di risorse naturali ha prodotto avanzi record delle partite correnti (circa il 10% del PIL in Russia e in Ucraina). Dall'altro molti paesi importatori di petrolio hanno visto il loro disavanzo della partite correnti ampliarsi ulteriormente. Diversi NSI continuano a dipendere fortemente dai finanziamenti esterni delle Istituzioni finanziarie internazionali e dai donatori bilaterali e sono lungi dall’aver raggiunto la sostenibilità finanziaria.

I progressi nella transizione sono stati disuniformi nei diversi paesi della regione e l’attuazione della seconda fase delle riforme istituzionali a sostegno dei mercati e dell’imprenditoria privata è solo all’inizio nella maggior parte degli NSI. Tra i beneficiari dell’assistenza macrofinanziaria comunitaria, l’Armenia e l’Ucraina sono i paesi più avanzati. La Georgia ha avviato nel 2004 un importante programma di aggiustamento e di riforma dopo il cambiamento di regime intervenuto alla fine del 2003. Nel contempo, scarsi sono stati i progressi in Moldova, dove le diffuse interferenze statali e le gravi carenze in materia di governance mettono a repentaglio il clima degli investimenti e continuano a frapporre seri ostacoli ad una crescita sostenuta e alla riduzione della povertà. L’attuazione delle misure previste nel Piano d’azione UE-Moldova adottato di recente nel contesto della politica europea di vicinato sarà il banco di prova della disponibilità della Moldova a perseguire con decisione ed efficienza un programma di autentica riforma del mercato.

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[1] L’area comprende l’Albania, la Bosnia-Erzegovina, la ex Repubblica iugoslava di Macedonia (fYRoM), la Serbia e Montenegro e il Kosovo.