COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI - Strategia per il mercato interno - Priorità 2003 - 2006

INDICE

Introduzione

Parte A: Contesto

1. Il ruolo della strategia nel processo di riforma economica dell'UE

2. Perché una nuova strategia in questo momento?

3. Un approccio più mirato

4. Un programma di lavoro comune

Parte B: Priorità

1. Agevolare la libera circolazione delle merci

2. Integrare i mercati dei servizi

3. Assicurare industrie in rete di alta qualità

4. Ridurre l'incidenza degli ostacoli fiscali

5. Aumentare le opportunità di appalti pubblici

6. Migliorare le condizioni in cui operano le imprese

7. Affrontare la sfida demografica

8. Semplificare il contesto normativo

9. Applicare le norme

10. Fornire una maggiore e migliore informazione

Parte C: Sfruttare appieno i vantaggi del mercato interno allargato

Parte D: Costruire il mercato interno in un contesto internazionale

Parte E: Monitoraggio

Conclusioni

Introduzione

La presente strategia illustra le iniziative che l'Unione europea dovrà intraprendere nell'arco dei prossimi tre anni per trarre il massimo dei benefici dal mercato interno dopo l'allargamento. La Commissione ha già avuto modo di esporre le realizzazioni degli ultimi dieci anni nel campo del mercato interno [1]. Questa analisi mostra i grandi vantaggi che il mercato interno, quando funziona bene, può apportare ed effettivamente apporta; ma rivela anche che il mercato interno non funziona in modo ottimale sotto una serie di aspetti e che mancano pertanto benefici tangibili. È necessario un nuovo impulso per eliminare le carenze che ancora sussistono e mettere il mercato interno in grado di offrire tutto il suo potenziale in termini di competitività, crescita e occupazione.

[1] La Commissione stima che il mercato interno abbia prodotto 2,5 milioni di posti di lavoro supplementari e quasi 900 miliardi di EUR di ricchezza supplementare. Cfr. "Il mercato interno - Dieci anni senza frontiere", SEC (2002) 1417 del 7.1.2003.

Parte A : Contesto

1. Il ruolo della strategia nel processo di riforma economica dell'UE

Il Consiglio europeo del 20 e 21 marzo 2003 ha riconosciuto l'importanza della strategia per il mercato interno come uno degli strumenti chiave per il coordinamento delle politiche economiche al livello dell'UE, accanto agli Indirizzi di massima per le politiche economiche [2] e alle Linee direttive per l'occupazione [3]. Le azioni esposte nella strategia per il mercato interno devono perciò essere viste in collegamento con le azioni suggerite negli indirizzi e nelle linee direttive [4]. Tutti e tre questi strumenti sono stati snelliti e inseriti in una prospettiva triennale, per assicurare un approccio più comprensivo, efficiente e coerente alla riforma economica dell'UE [5].

[2] COM (2003) 170 def. dell'8.4.2003.

[3] COM (2003) 176 def. dell'8.4.2003.

[4] Si veda in particolare la sezione degli indirizzi di massima relativa alle riforme economiche intese ad elevare il potenziale di crescita dell'Europa, che contiene raccomandazioni generali per migliorare il funzionamento del mercato interno.

[5] Comunicazione della Commissione sulla razionalizzazione dei cicli annuali di coordinamento delle politiche economiche e per l'occupazione, COM (2002) 487 def. del 3.9.2002.

La strategia per il mercato interno costituisce un importante contributo ai lavori del nuovo Consiglio "competitività". Inoltre, la Commissione presenta in questo periodo alcuni altri documenti programmatici attinenti alla competitività, tra cui la comunicazione sulla politica industriale in un'Europa allargata [6], il Libro verde sull'imprenditorialità in Europa [7], la comunicazione sulla politica dell'innovazione [8] e un piano d'azione per promuovere la ricerca in Europa [9]. Il Consiglio "competitività" potrà così esaminare la relazione tra i vari aspetti della sua attività e definire il quadro globale per la competitività, come richiesto dal Consiglio europeo.

[6] COM (2002) 714 def. dell'11.12.2002.

[7] COM (2003) 27 def. del 21.1.2003.

[8] COM (2003) 112 def. dell'11.3.2003.

[9] COM (2003) 226 del 30.4.2003.

La presente strategia dovrebbe essere considerata anche una risposta alla recente relazione del Parlamento europeo in questa materia [10]. Detta relazione sottolinea che migliorare il funzionamento del mercato interno dovrebbe essere una delle grandi priorità dell'Unione e invita a prendere una nuova importante iniziativa per accelerare la realizzazione delle riforme fondamentali.

[10] Relazione Harbour, A5-0026/2003.

2. Perché una nuova strategia in questo momento?

Secondo la Commissione vi sono tre motivi principali per cui l'UE ha bisogno di dare ora una spinta determinante al miglioramento del mercato interno:

- I risultati non ottimali del mercato interno sono una delle difficoltà che l'UE deve superare per realizzare l'ambizioso obiettivo che essa si è data a Lisbona nel 2000. È necessario intraprendere rapidamente un'azione decisiva. Sappiamo che possono essere necessari vari anni prima che le misure adottate producano effetti reali sul terreno. Perché l'UE possa divenire l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo entro il 2010, le misure necessarie a creare un mercato veramente unificato e integrato devono essere adottate molto presto.

- È urgente definire una strategia efficace per rafforzare il mercato interno perché manca solo un anno all'allargamento. L'allargamento offre possibilità senza precedenti sia agli Stati membri attuali che a quelli nuovi, ma comporta anche dei rischi. Il mercato interno è costantemente esposto al pericolo di una frammentazione e l'allargamento rappresenterà un momento di elevata vulnerabilità, a meno che non rafforziamo tutti i nostri strumenti e programmi politici fondamentali in modo che continuino a funzionare bene, o meglio, in una Unione a 25 paesi [11]. Solo allora potremo dire di aver realizzato le acquisizioni potenziali offerte dall'allargamento.

[11] 28 con i paesi del SEE.

- Come altre parti del mondo, l'UE sta sperimentando un rallentamento della crescita economica e della creazione di posti di lavoro. Questa situazione rende tanto più importante procedere speditamente alle riforme strutturali per aumentare la capacità di crescita delle economie europee. L'eliminazione delle strozzature esistenti nel mercato interno darà all'Europa una capacità molto maggiore di sostenere la concorrenza sempre più dura delle economie emergenti. L'Unione sarà anche meglio protetta contro le future fluttuazioni del ciclo economico e disporrà di una base economica più solida per affrontare le enormi sfide dell'invecchiamento della popolazione.

3. Un approccio più mirato

Quando si aggiungono piani supplementari ad un edificio - e l'allargamento rappresenta proprio questo per l'UE - è essenziale assicurare che le sue fondamenta siano sufficientemente robuste. La presente strategia, pertanto, punta con molta fermezza al rafforzamento degli elementi di base o delle fondamenta del mercato interno e in questa ottica intende rimuovere gli ostacoli agli scambi di beni e servizi, assicurare che le norme approvate siano attuate correttamente e realmente applicate, ridurre drasticamente le lungaggini amministrative, affrontare le barriere fiscali, ampliare le opportunità nel settore degli appalti pubblici.

I problemi da risolvere sono in molti casi dei vecchi problemi, che hanno resistito ai precedenti tentativi di soluzione. Ma il fatto che si tratti di problemi familiari non significa che si dovrà lavorare "come al solito". La Commissione sta avanzando alcune idee nuove e invita ad armarsi di una più forte determinazione politica ad ottenere risultati a favore delle imprese e dei consumatori.

Naturalmente, non tutte le azioni proposte sono nuove. Molto del lavoro essenziale è già avviato e si trova in alcuni casi in una fase già avanzata (ad esempio, il piano d'azione per i servizi finanziari, l'accordo politico su un brevetto comunitario) e la presente strategia opera per la sua rapida adozione o il suo rapido completamento. Sono illustrate qui altre azioni proposte, che richiederanno però un esame ulteriore e una valutazione d'impatto prima che la Commissione possa avanzare proposte concrete. Ma altri interventi dovranno essere attuati dagli stessi Stati membri. Si troveranno altri particolari su tutte le azioni proposte e il relativo calendario in allegato alla presente comunicazione [12].

[12] Nell'allegato le azioni sono classificate secondo tre tipi. Tipo 1: azioni da adottare o completare prossimamente; tipo 2: azioni da esaminare e discutere ulteriormente; tipo 3: azioni la cui attuazione è di competenza degli Stati membri.

4. Un programma di lavoro comune

Mano a mano che il quadro normativo del mercato interno prende forma, l'accento si sposta gradualmente verso gli Stati membri, ai quali spetta di far funzionare il mercato interno nella pratica, giorno per giorno. Il mercato interno appartiene a loro, non alla Commissione. Sono loro che devono attuare tempestivamente e correttamente la normativa relativa al mercato interno, informare i cittadini e le imprese dei loro diritti e risolvere i problemi come e quando si presentano. Sono loro che devono agire secondo la lettera e lo spirito del mercato interno, astenendosi dall'adottare leggi nazionali in conflitto con i principi del mercato interno. Per svolgere il loro ruolo con buon esito, gli Stati membri devono cooperare più strettamente tra loro e con la Commissione.

Per essere efficace, pertanto, questa strategia deve essere considerata non come un mero documento della Commissione, bensì come un programma di lavoro comune, sostenuto dal Consiglio, dal Parlamento europeo e dagli Stati membri (attuali e futuri).

Il nuovo trattato costituzionale, che sarà prodotto dalla Conferenza intergovernativa, definirà le relazioni tra le varie istituzioni europee e tra l'UE e gli Stati membri. È indispensabile che questo trattato continui a fornire una solida base giuridica per il futuro sviluppo del mercato interno, in modo che possa continuare a servire gli interessi dell'Europa e a rafforzare la posizione dei cittadini e delle imprese europei.

Parte B: Priorità

1. Agevolare la libera circolazione delle merci

a) Valutazione

Gli scambi di merci transfrontalieri all'interno dell'UE continuano ad essere più costosi e complessi che gli scambi all'interno di uno stesso Stato membro. Quando vendono all'estero le società devono talvolta far testare nuovamente o persino modificare i loro prodotti per soddisfare i requisiti locali. L'intensità dei controlli e della sorveglianza dei mercati varia da uno Stato membro all'altro e prodotti al di sotto degli standard possono sfuggire ai controlli ed essere acquistati dai consumatori, i quali hanno il diritto di confidare che tutti i prodotti sul mercato corrispondano a standard elevati in campo sanitari e della sicurezza.

La libera circolazione delle merci (e dei servizi) nel mercato interno è basata soprattutto sulla fiducia: fiducia delle imprese di poter vendere i propri prodotti in un contesto normativo chiaro e prevedibile; fiducia delle amministrazioni degli Stati membri che le norme siano rispettate concretamente in tutta l'UE e che, in caso contrario, le competenti autorità degli altri Stati membri adottino gli opportuni provvedimenti; e, naturalmente, fiducia dei consumatori che i loro diritti siano rispettati e che i prodotti che acquistano siano sicuri e rispettosi dell'ambiente.

Con l'aumento delle dimensioni dell'UE e della diversità degli Stati membri in seguito all'allargamento, la fiducia nel funzionamento del contesto giuridico esistente che garantisce la libera circolazione delle merci necessita un ulteriore rafforzamento. Il modo migliore per procedere in tal senso è di introdurre una serie di discipline che renderanno le norme più trasparenti e prevedibili e che incoraggeranno le autorità nazionali ad avere ciascuna più fiducia nei metodi e nelle valutazioni delle altre. Si tratta di un'attività non sempre prestigiosa, ma che dev'essere svolta per favorire il commercio intracomunitario e poter fruire dei vantaggi delle economie di scala e di specializzazione.

Gli ostacoli tecnici continuano ad intralciare gli scambi transfrontalieri di merci

* Gli scambi con i paesi terzi sono cresciuti più rapidamente di quelli tra gli Stati membri e la convergenza dei prezzi tra gli Stati membri ha subito in genere un arresto [13].

[13] Relazioni 2001 e 2002 sul funzionamento dei mercati dei prodotti e dei capitali della Comunità, COM (2001) 736 del 7.12.2001 e COM (2002) 743 def. del 23.12.2002.

* Il 75% delle imprese pensa che la soppressione degli ostacoli tecnici agli scambi di beni e servizi dovrebbe essere una delle priorità assolute dell'Unione [14].

[14] Quadro di valutazione del mercato interno n. 11, novembre 2002.

* In Svezia quasi una società su cinque incontra ostacoli commerciali. L'85% delle società ha deciso di risolvere il problema adattando i propri prodotti in modo da conformarli alle regole del paese di destinazione [15].

[15] Commissione nazionale svedese degli scambi, Divisione mercato interno: Problemi di libera circolazione nel mercato interno, 16.9.2002, Dnr 100-111-2002.

* I regolamenti tecnici e la valutazione della conformità sono la maggiore fonte di preoccupazione per le imprese spagnole, all'origine della metà dei problemi da esse incontrati [16].

[16] "Línea abierta para la identificación de problemas de la empresas espagñoles en el mercado único europeo, Fase IV" 2002, Ministerio de Economía and Confederación Espagñola de Organizaciones Empresariales.

* Il tempo medio di adozione degli standard europei è aumentato passando da 4,5 anni nel 1995a circa 8 anni nel 2001 [17]. A più di dieci anni dall'entrata in vigore della direttiva sui prodotti da costruzione, è stato adottato solo il 22% dei 600 standard necessari a creare un autentico mercato interno per questi prodotti [18].

[17] Quadro di valutazione del mercato interno n. 9, novembre 2001 (unicamente dati CEN).

[18] Cfr. nota 14.

* Nel 2000 la non applicazione del principio del riconoscimento reciproco ha fatto perdere fino a 150 miliardi di EUR al commercio interno all'UE [19].

[19] Relazione 2001 sul funzionamento dei mercati dei prodotti e dei capitali della Comunità, COM (2001) 736 del 7.12.2001.

b) Azioni

1. Il riconoscimento reciproco è un pilastro fondamentale del mercato interno. Esso consente ai prodotti di circolare liberamente grazie alla loro conformità con le leggi nazionali dello Stato membro nel quale sono stati commercializzati per la prima volta. Il principio è che non vi siano norme procedurali specifiche né formalità supplementari. Questa è la sua forza, ma allo stesso tempo anche la sua debolezza. Quando sopraggiungono problemi, fa difetto la trasparenza, non esiste un approccio generalmente accettato per valutare se i livelli di protezione sono equivalenti e manca una procedura chiara mediante la quale un'impresa possa ricorrere contro una decisione negativa. Di conseguenza, molte società decidono di abbandonare taluni mercati o sono costrette a modificare i loro prodotti per conformarsi ai requisiti locali. Siffatte reazioni rischiano di diffondersi ulteriormente dopo l'allargamento.

La Commissione è pertanto del parere che siano necessarie norme specifiche per strutturare maggiormente il riconoscimento reciproco, in modo da migliorare la trasparenza e incoraggiare le autorità nazionali a comportarsi in modo più 'europeo'. La Commissione pensa che il miglior modo di procedere sia di adottare un nuovo regolamento comunitario che stabilisca i principi fondamentali. Tra questi principi potrebbe figurare l'obbligo di notifica dei casi di rifiuto del riconoscimento reciproco, la possibilità per le imprese di dimostrare, attraverso un certificato standard, che il prodotto contestato è legalmente commercializzato altrove nell'UE e le possibilità di ricorso. Prima di presentare una proposta la Commissione consulterà ampiamente gli Stati membri, l'industria e le altre parti interessate in merito alle varie opzioni.

2. In settori più complessi o sensibili il riconoscimento reciproco non è uno strumento sufficiente e l'unico modo di sopprimere gli ostacoli è di armonizzare le norme nazionali a livello europeo. Talvolta si ricorre ad una legislazione tecnica dettagliata, ma in certi settori si è optato per un'alternativa normativa semplificata, nota come il "nuovo approccio". Messo a punto nel 1985, esso limita l'intervento legislativo alla fissazione dei requisiti essenziali obbligatori che i prodotti devono soddisfare, lasciando ai fabbricanti la scelta di applicare gli appropriati standard europei o altre specifiche tecniche che rispettino detti requisiti essenziali.

Il nuovo approccio è uno strumento che ha dato e continua a dare buoni risultati nello sviluppo del mercato interno, ma occorre rafforzare alcuni dei suoi elementi, specialmente in vista dell'allargamento. Si tratta, tra l'altro, di migliorare le procedure di valutazione della conformità, rafforzare la cooperazione amministrativa e la sorveglianza dei mercati per assicurare l'adozione di provvedimenti efficaci quando i prodotti non soddisfano i requisiti essenziali e migliorare la sensibilizzazione relativa alla marcatura CE. Potrà anche rivelarsi opportuno, per migliorare e semplificare la legislazione, allargare l'impiego del nuovo approccio a settori non ancora contemplati.

Queste idee sono esposte nella comunicazione della Commissione dal titolo "Migliorare l'attuazione del nuovo approccio", che viene pubblicata parallelamente alla Strategia per il mercato interno. Una delle opzioni prese in considerazione è l'adozione di una direttiva di base comune che contenga articoli standard su questioni orizzontali comuni a tutte le direttive "nuovo approccio". Questa impostazione renderebbe più coerenti tra loro le direttive "nuovo approccio" e assicurerebbe un'attuazione più efficace.

3. Le norme tecniche europee svolgono una funzione particolarmente vitale nell'attuazione delle direttive "nuovo approccio". Attualmente occorre troppo tempo per mettere a punto degli standard. Le organizzazioni europee di normalizzazione e l'industria europea devono cooperare per accelerare il processo di definizione delle norme. È necessario anche garantire la qualità [20] nella definizione degli standard, nonché il loro recepimento uniforme in norme nazionali, compreso nei nuovi Stati membri. La promozione dei marchi europei volontari deve essere rafforzata, dato che i marchi controllati al livello nazionale possono avere un effetto di frammentazione. La Commissione assicurerà il raggiungimento di questi obiettivi, in particolare attraverso contratti di partenariato e contratti per il conseguimento di determinati risultati che intende firmare nel 2003 con le organizzazioni di normalizzazione europee. Lo scopo è di subordinare il sostegno finanziario della Comunità a questi organismi al rispetto di chiari criteri di prestazione.

[20] Dovrebbe essere migliorata la partecipazione di tutte le parti interessate, soprattutto di rappresentanti delle PMI, all'elaborazione delle norme tecniche.

4. Al fine di garantire che lo sviluppo economico sia sostenibile, l'UE ha stabilito requisiti minimi per la qualità dell'aria e dell'acqua e per la riduzione dei rifiuti. È chiaro che il rispetto effettivo di questi requisiti dipenderà dalla nostra capacità di limitare l'impatto dei prodotti, ossia l'impatto della loro fabbricazione e del loro uso, sull'ambiente. L'UE deve fornire all'industria un quadro normativo coerente e flessibile, che garantisca efficacemente il rispetto dei suddetti requisiti, ma che allo stesso tempo non vada a detrimento della competitività e della libera circolazione nel mercato interno. Altrimenti gli Stati membri cercheranno di rispettare gli standard ambientali europei adottando le proprie norme tecniche nazionali, che possono creare nuovi ostacoli agli scambi.

In risposta a questo problema la Commissione ha già approvato proposte per introdurre requisiti ambientali in alcune parti della legislazione sul mercato interno [21]. Inoltre essa approverà prossimamente una proposta innovativa per una direttiva quadro sulla progettazione ecologica dei prodotti. Queste direttive dovranno essere adottate e attuate. Esse sono in linea con i principi della politica integrata dei prodotti [22], per la quale la Commissione esporrà prossimamente le nuove iniziative. La normalizzazione può svolgere una funzione anche in questo settore. Una migliore integrazione dei requisiti ambientali nelle norme tecniche può contribuire a ridurre l'impatto dei prodotti sull'ambiente e riduce inoltre lo sviluppo delle legislazioni nazionali sull'ambiente. Una comunicazione in questa materia dovrebbe essere adottata entro la fine dell'anno.

[21] Si veda ad esempio la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 94/25/CE sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti le imbarcazioni da diporto, COM (2000) 639 def., GU C 62E del 27.2.2001, pag. 139.

[22] Riferimento al Libro verde sulla politica integrata dei prodotti, COM (2001) 68 def. del 7.2.2001.

5. La fiducia dei consumatori nella sicurezza dei prodotti si basa su un'efficace sorveglianza dei mercati e su un'attuazione coerente in tutta l'UE da parte delle competenti autorità, nonché sull'osservanza degli obblighi da parte dei produttori e distributori. La sicurezza dei prodotti destinati al consumo è disciplinata da direttive settoriali e dalla direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti, che è stata recentemente rivista e rafforzata. La Commissione cercherà di assicurare il rispetto dei requisiti della direttiva, sviluppando e rivedendo gli standard europei, e riferirà sulla sua applicazione entro il 2006. Inoltre, la Commissione intende presentare una proposta legislativa sulle pratiche commerciali sleali, al fine di migliorare la tutela dei consumatori e il funzionamento del mercato interno (dei beni e dei servizi).

Anche una normativa europea più coerente in materia di contratti favorirebbe gli scambi intracomunitari e aiuterebbe i consumatori a raccogliere i benefici del mercato interno. Iniziative per promuovere la convergenza delle legislazioni nazionali in materia di contratti saranno intraprese nel quadro del piano d'azione relativo al diritto contrattuale europeo [23].

[23] COM (2003) 68 def. del 12.2.2003.

6. Nel settore automobilistico, il sistema dell'omologazione CE completa di veicolo si applica obbligatoriamente sia agli autoveicoli per passeggeri che ai motocicli. Questo sistema presenta una serie di vantaggi. Quando un autoveicolo o un motociclo è omologato in uno Stato membro, può essere registrato e commercializzato in qualsiasi parte della Comunità senza essere sottoposto ad altre prove. In tal modo si riducono i costi per l'industria e si previene il riemergere di ostacoli nel mercato interno. Il sistema deve ora essere esteso ad altri tipi di veicoli, in particolare agli autocarri e ai furgoni.

2. Integrare i mercati dei servizi

a) Valutazione

Considerevoli differenze tra uno Stato membro e l'altro in campo normativo - e la mancanza di fiducia nei rispettivi sistemi di regolamentazione - sono la ragione principale per cui la libera circolazione dei servizi è stata finora più un concetto giuridico che una realtà concreta. A causa della natura complessa e intangibile di molti servizi - e dell'importanza del know-how e delle qualifiche dei fornitori - i servizi sono generalmente assoggettati a norme giuridiche di portata più ampia e più complesse di quelle che si applicano alle merci.

Il quadro non è però completamente negativo. Nel settore dei servizi finanziari l'azione è ben avviata e 32 delle 42 misure previste nel piano d'azione per i servizi finanziari sono già state adottate. Tuttavia, i cambiamenti strutturali, l'emergere di nuovi modelli d'impresa e la costante evoluzione dei profili di rischio pongono nuovi problemi agli organismi di regolamentazione e sorveglianza finanziarie. Sono state individuate inoltre nuove strozzature, ad esempio nei campi della compensazione e del regolamento, che costituiscono le arterie del sistema finanziario. Un'attenzione particolare dovrà essere rivolta all'identificazione degli ostacoli normativi che hanno l'effetto di frenare gli scambi e la concorrenza sui mercati di quei servizi finanziari al dettaglio che sono commerciabili.

Numerosi altri settori di servizi - quali turismo, distribuzione, costruzione, ingegneria e consulenza, certificazione e prova o agenzie di collocamento - non sono stati oggetto di una politica globale del mercato interno. Vi sono vari modi di prestare questi servizi; mentre alcuni possono essere forniti a distanza, grazie alle nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione, molti richiedono tuttora la presenza permanente o temporanea dell'impresa di servizi nello Stato membro in cui il servizio è prestato. Per taluni servizi, quali la distribuzione, avere una sede nel paese sul cui mercato si opera, resta la strategia commerciale fondamentale. Tuttavia, tutti questi modi diversi di prestare servizi incontrano una serie di ostacoli giuridici e amministrativi [24].

[24] Si veda la relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo sullo stato del mercato interno dei servizi (COM (2002) 441) - Relazione presentata nell'ambito della prima fase della strategia per il mercato interno dei servizi (COM (2000) 888).

Questi ostacoli si presentano in tutte le fasi del processo commerciale - dall'avviamento dell'attività e dall'uso dei fattori di produzione quali la manodopera e le apparecchiature, fino alle attività di promozione, distribuzione, vendita e assistenza post vendita. Essi causano alle società che operano tra gli Stati membri costi supplementari considerevoli, con un conseguente spreco di risorse e una conseguente limitata innovazione e differenziazione dei servizi. Alcune società sono scoraggiate dall'operare in generale al livello transfrontaliero, soprattutto le PMI, che sono molto presenti nei settori dei servizi. Questa situazione limita la concorrenza e la scelta dei consumatori, mantiene i prezzi ad un livello più elevato del necessario e impedisce che venga sfruttato appieno il potenziale di creazione di posti di lavoro delle industrie di servizi.

È ancora molto difficile prestare servizi attraverso le frontiere

* I servizi rappresentano appena il 20% degli scambi effettuati nel mercato interno, ossia meno di dieci anni fa.

* Vi è un enorme potenziale di crescita nella maggior parte degli Stati candidati, nei quali i servizi rappresentano tra il 56% e il 70% dell'economia [25] e il 54% dell'occupazione totale [26].

[25] Dati ripresi dalle relazioni periodiche della Commissione per il 2002 sui progressi compiuti dai paesi candidati verso l'adesione (il dato relativo a Cipro è 77%).

[26] Relazione della Commissione su "Occupazione in Europa 2002 - Tendenze e prospettive recenti".

* Quasi il 90% delle PMI dell'UE opera nel campo dei servizi [27].

[27] Punti salienti dell'inchiesta 2001, Osservatorio delle PMI europee, 2002.

* Il 40% delle imprese di fornitura di servizi alle imprese afferma che sopprimere gli ostacoli al commercio transfrontaliero significherebbe per queste imprese un incremento delle vendite anche del 20% [28].

[28] Dato tratto da un'indagine sui servizi per le imprese eseguita per conto della Commissione. Si veda l'allegato statistico e tecnico alla relazione 2002 sul funzionamento dei mercati dei prodotti e dei capitali della Comunità.

* Vi sono innumerevoli esempi dei costi provocati dagli ostacoli: un'impresa di software ha speso più di 6 milioni di EUR l'anno per coprire i costi amministrativi connessi a trasferimenti di personale tra gli Stati membri; una banca al dettaglio ha dovuto pagare 19 000 EUR di spese legali prima di poter lanciare una campagna promozionale in due Stati membri [29].

[29] Cfr. nota n. 24.

* Secondo stime recenti, l'ulteriore integrazione dei servizi finanziari potrebbe far aumentare il PIL dell'UE di 130 miliardi di EUR in dieci anni e l'occupazione dello 0,5% [30].

[30] "Quantification of the macro-economic impact of the integration of EU financial markets", Londra, studio economico effettuato per la DG Mercato interno.

b) Azioni

1. Il Consiglio e il Parlamento dovrebbero adottare la proposta di regolamento sulla promozione delle vendite, che agevolerà le campagne promozionali transeuropee, e la direttiva sul riconoscimento delle qualifiche professionali. Quest'ultima è intesa a favorire la mobilità dei professionisti qualificati, anche ai fini della prestazione temporanea di servizi in uno Stato ospitante in base alla conformità con le norme dello Stato di provenienza, aumentando così la scelta dei consumatori e assicurando la concorrenza nella tariffazione dei servizi professionali. Gli Stati membri dovranno poi recepire la direttiva correttamente e entro i termini stabili e assicurare che sia applicata in modo appropriato.

2. Prima della fine del 2003 la Commissione presenterà una proposta di direttiva sui servizi nel mercato interno, che definirà un quadro giuridico chiaro ed equilibrato, inteso ad agevolare le condizioni di stabilimento e di prestazione transfrontaliera dei servizi. Essa si baserà sulla combinazione di riconoscimento reciproco, cooperazione amministrativa, armonizzazione ove assolutamente necessario e incoraggiamento dei codici di condotta e delle regole professionali europei.

La Commissione pubblicherà anche una comunicazione sulla competitività dei servizi per le imprese e sul loro contributo al miglioramento dei risultati delle imprese europee, nella quale saranno esposte le misure non legislative di integrazione della direttiva. Tra queste vi è la definizione di norme e misure europee intese a migliorare la copertura statistica dei settori dei servizi.

3. Se i risultati del relativo studio di fattibilità saranno positivi, la Commissione intende proporre l'estensione del meccanismo di screening ai progetti di regolamenti tecnici nazionali [31], in modo da coprire i servizi diversi da quelli della società dell'informazione (già contemplati). Questa disposizione dovrebbe prevenire la formazione di nuovi ostacoli nel mercato interno.

[31] Ciò richiederà una modifica della direttiva 98/34/CE.

4. La Commissione assicurerà un seguito adeguato alla sua relazione sulla sicurezza dei servizi per i consumatori, che prevede l'introduzione di una misura legislativa intesa a sorvegliare e sostenere le politiche e le misure nazionali in questo campo.

5. Il Consiglio e il Parlamento dovrebbero adottare le restanti misure del piano d'azione per i servizi finanziari, in particolare la direttiva sui prospetti e la direttiva sui servizi d'investimento, e concludere la prima lettura della direttiva sulla trasparenza prima della fine dell'attuale legislatura.

6. La Commissione presenterà le ultime proposte previste dal piano d'azione per i servizi finanziari, tra cui una nuova direttiva sull'adeguatezza patrimoniale (all'inizio del 2004).

7. La Commissione pubblicherà inoltre, nella seconda metà di quest'anno, una comunicazione sulla compensazione e sul regolamento, che illustrerà le iniziative necessarie per completare la costituzione di uno spazio europeo dei pagamenti e per agevolare la contrattazione transfrontaliera di azioni. Questa comunicazione menzionerà la possibilità di istituire un quadro normativo al livello dell'UE, fondato sul diritto comunitario.

8. La Commissione condurrà ampie consultazioni sul completamento e sull'ulteriore sviluppo del piano d'azione per i servizi finanziari, ponendo l'accento sulla costituzione di un mercato unico dei servizi finanziari al dettaglio. Il Consiglio e il Parlamento dovrebbero adottare la direttiva sul credito al consumo, perché si possano compiere progressi verso un effettivo mercato unico del credito.

3. Assicurare industrie in rete di alta qualità

a) Valutazione

Le "industrie in rete" sono d'importanza fondamentale per la nostra qualità di vita e il benessere di tutti i cittadini dell'Unione. Esse rappresentano anche fattori di produzione essenziali per l'industria comunitaria e incidono pertanto in modo determinante sulla competitività internazionale dell'UE.

Negli ultimi dieci anni si è assistito ad una notevole apertura dei mercati in questi settori, dovuta in parte alla legislazione comunitaria e in parte agli sviluppi del mercato e delle tecnologie. Ne sono conseguiti vantaggi consistenti sia per le imprese che per i consumatori.

La priorità è ora di completare il processo di apertura adottando le proposte esistenti e, se necessario, formulandone di nuove. Un settore che potrebbe richiedere nuove azioni è quello della fornitura di acqua che resta frammentato e nel quale l'ammodernamento può produrre dei vantaggi economici. Tuttavia, questo tema sarà oggetto di uno studio ulteriore. La politica europea relativa alla proprietà delle risorse idriche e ai servizi di fornitura idrica continuerà ad essere neutrale. Altri interventi sono previsti per rendere moderno e dinamico il settore delle poste.

Tutte le "industrie in rete" sono soggette ad obblighi di servizio pubblico particolari, quali la fornitura di servizi essenziali ai gruppi sociali vulnerabili e agli abitanti di zone geografiche periferiche. È d'importanza fondamentale che questi obblighi continuino ad essere rispettati. La Commissione pubblicherà tra breve un libro verde che esamina il ruolo dell'UE in questo campo ed è inteso ad avviare un ampio dibattito su problemi da risolvere.

Nei prossimi anni saranno necessari investimenti massicci per elevare la qualità delle infrastrutture nell'UE, in particolare nei paesi di nuova adesione. Dati i rigorosi vincoli di bilancio imposti ai governi, è improbabile che i fondi pubblici siano sufficienti a finanziare queste esigenze. Il settore privato svolgerà un ruolo sempre più importante nel finanziamento delle infrastrutture, nell'ammodernamento dei servizi essenziali e nell'assicurare che siano sostenibili sotto il profilo dei costi e della migliore qualità possibile.

Tuttavia, i partenariati tra il pubblico e il privato sollevano determinati problemi giuridici, che devono essere chiariti perché possa essere instaurato un contesto giuridico prevedibile nel quale i partenariati abbiano la possibilità di prosperare. La Commissione si propone di procedere a tale chiarimento in due modi. In primo luogo, analizzerà l'impatto della politica di concorrenza/aiuti di Stato dell'UE sui servizi d'interesse economico generale. In secondo luogo, definirà in che modo le norme relative agli appalti si applicano ai casi in cui i partenariati tra pubblico e privato partecipano alle gare per la fornitura di questi servizi.

L'apertura dei mercati ha portato vantaggi sia ai consumatori che alle imprese

* Insieme all'evoluzione tecnologica, l'apertura dei mercati ha fatto scendere i prezzi delle telefonate nazionali del 50% e delle telefonate internazionali del 40% rispetto al 1998 [32].

[32] Ottava relazione sull'attuazione della regolamentazione in materia di telecomunicazioni, Commissione europea, SEC (2002) 1329.

* I prezzi delle tariffe aeree promozionali sono calati del 41% tra il 1992 e il 2000 [33]. Il numero di rotte che collegano gli Stati membri è aumentato del 46% rispetto al 1992, offrendo una maggiore scelta ai passeggeri.

[33] "Updating and development of economic and fares data regarding the European Air Travel Industry", Relazione annuale 2000 eseguita per la DG Trasporti e energia.

* Nei mercati liberalizzati le famiglie pagano per l'elettricità il 15% in meno che nei mercati chiusi; e nel Regno Unito, in cui i mercati sono aperti al 100%, pagano per la fornitura di gas il 25% in meno [34].

[34] SEC (2003) 448 del 7.4.2003.

* La fornitura di acqua è un settore economico importante, poiché realizza un fatturato annuo stimato ammontare a 80 miliardi di EUR, superando il settore della fornitura di gas naturale. Ma la spesa annua per il consumo di acqua varia tra 350 EUR a Berlino a 50 EUR a Roma (fornitura gratuita in Irlanda) [35].

[35] Spesa di una famiglia che consuma 200 metri cubi di acqua l'anno. "Study on the application of the Competition Rules to the Water Sector in the EC", realizzato da WRc and Ecologic per la DG Concorrenza, dicembre 2002.

* Gli investimenti infrastrutturali che dovranno essere effettuati negli Stati membri di nuova adesione solo per i trasporti sono stimati ammontare a 100 miliardi di EUR [36].

[36] Commissione europea, DG Trasporti e energia.

b) Azioni

1. Il Consiglio e il Parlamento dovrebbero adottare rapidamente il "secondo pacchetto per le ferrovie", il pacchetto destinato a creare un "cielo europeo comune" e la proposta relativa all'accesso ai servizi portuari. Il Consiglio dovrebbe dare mandato alla Commissione per negoziare un accordo sui cieli aperti con gli Stati Uniti. La Commissione presenterà rapidamente proposte per l'apertura dei mercati dei trasporti di passeggeri, per completare il mercato interno nel settore delle ferrovie.

2. Il Consiglio dovrebbe adottare rapidamente e attuare efficacemente il "pacchetto energia" inteso ad aprire completamente i mercati del gas e dell'elettricità per i consumatori diversi dalle famiglie entro il 2004 e per le famiglie entro il 2007.

3. Sebbene la politica europea relativa alla proprietà delle risorse idriche e ai servizi di fornitura idrica resti neutrale, i servizi della Commissione procederanno ad una revisione della situazione giuridica e amministrativa del settore idrico e delle acque usate. Essa comprenderà un'analisi degli aspetti concorrenziali, nel pieno rispetto delle garanzie sancite dal trattato per quanto riguarda i servizi d'interesse economico generale e le disposizioni ambientali. Tutte le opzioni saranno considerate, comprese eventuali misure legislative.

4. Gli Stati membri devono assicurare un recepimento completo e tempestivo della direttiva sui servizi postali, che aprirà alla concorrenza settori di mercato sostanziali nel 2003 e nel 2006. La Commissione farà eseguire, nel corso del 2006, uno studio che valuterà, per ciascuno Stato membro, l'impatto sul servizio universale della piena realizzazione del mercato interno dei servizi postali. In base ai risultati di questo studio, la Commissione potrà fare ulteriori proposte.

5. La Commissione continuerà ad adoperarsi per chiarire, alla luce delle prossime sentenze della Corte di giustizia, l'applicazione delle disposizioni sugli aiuti di Stato per la compensazione dei costi della fornitura dei servizi d'interesse economico generale.

6. Nel corso di quest'anno la Commissione pubblicherà un libro verde inteso ad avviare un dibattito sul modo migliore di assicurare che i partenariati tra settore pubblico e settore privato per i grandi progetti siano intrapresi in condizioni di effettiva concorrenza e piena certezza giuridica nel quadro delle regole relative agli appalti. Se necessario, essa proporrà altre misure (legislative) per agevolare tali partenariati.

4. Ridurre l'incidenza degli ostacoli fiscali

a) Valutazione

Con la progressiva maturazione del mercato interno sempre più società cercano di organizzarsi a livello europeo. Tuttavia, operare nel contesto di 15 (e ben presto 25) diversi regimi di imposizione delle società aggiunge un notevole grado di complessità alle attività commerciali.

Le società devono affrontare molteplici difficoltà, che vanno dal tempo che occorre alle autorità fiscali per autorizzare i prezzi di trasferimento nelle operazioni transfrontaliere effettuate tra due parti dello stesso gruppo, alla limitazione della compensazione transfrontaliera delle perdite (che possono far sì che un'impresa complessivamente in perdita debba pagare imposte!) e ai problemi della duplice imposizione.

Inoltre, l'attuale sistema dell'IVA è tutto imperniato sull'imposizione nel paese di consumo, con il risultato che molte imprese che operano attraverso le frontiere devono pagare l'IVA in uno Stato membro nel quale non hanno una sede permanente. Sono condizioni difficili e costose, dato che l'operatore può non avere una buona conoscenza della lingua e della legislazione del paese in questione. Si tratta di uno dei maggiori ostacoli al buon funzionamento del mercato interno, soprattutto per le PMI. L'attuale sistema, inoltre, non è sicuro contro le frodi; a questo proposito è necessaria una risposta forte e coordinata da parte degli Stati membri e della Commissione.

Altri aspetti della politica fiscale causano problemi sia all'industria che ai cittadini. Alcuni Stati membri, ad esempio, tassano maggiormente i dividendi transfrontalieri dei dividendi nazionali. Questo tipo di discriminazione fiscale disincentiva fortemente la detenzione di partecipazioni in diversi Stati membri e rallenta la formazione di mercati di capitali paneuropei.

A ciò si aggiunga che, a causa delle differenze nella tassa d'immatricolazione, i fabbricanti di automobili devono produrre modelli diversi (ad esempio, con motori di diversa potenza) per i differenti mercati nazionali. Essi non possono così beneficiare pienamente del fatto che operano nel mercato interno. È possibile inoltre che persone che si trasferiscono da uno Stato membro all'altro debbano pagare la tassa d'immatricolazione due volte sullo stesso veicolo.

Gli ostacoli fiscali sono una delle grandi preoccupazioni delle imprese nel mercato interno

* L'UNICE sottolinea che l'esistenza di 15 amministrazioni fiscali distinte rappresenta "un grande onere per le imprese, in particolare per le PMI" [37].

[37] Reazione dell'UNICE alla comunicazione e relazione della Commissione sull'imposizione delle società nel mercato interno.

* Il 77% delle imprese dichiara che i regimi fiscali nazionali dovrebbero essere maggiormente ravvicinati [38]. Le più importanti società europee hanno invocato un'ulteriore armonizzazione dei regimi fiscali dell'UE [39].

[38] Cfr. nota n. 14.

[39] UPS Europe Business Monitor, http://www.ups.com/europe/ebmxi/flash/ index.html

* I costi che le imprese devono sostenere per conformarsi alle disposizioni fiscali relative alle società rappresentano tra il 2% e il 4% del gettito totale delle imposte sui redditi delle società [40] - ossia tra 4,3 miliardi di EUR e 8,6 miliardi di EUR per l'intera UE [41].

[40] Commissione europea, "Imposizione fiscale delle imprese nel mercato interno", COM (2001) 582 def.

[41] Stime CEPS in base a dati della Commissione.

b) Azioni

1. Per quanto riguarda l'imposta sulle società, la Commissione prenderà le seguenti iniziative per rimuovere gli ostacoli principali:

- A breve termine, essa proporrà di rivedere la direttiva sulle società madri e figlie, che è intesa ad eliminare la duplice imposizione all'interno dell'UE e a consentire che tra società dello stesso gruppo i dividendi siano versati senza deduzione della ritenuta alla fonte. La Commissione proporrà anche di rivedere la direttiva sulle concentrazioni, che è intesa ad agevolare la riorganizzazione delle società attraverso il differimento di taluni oneri fiscali e la soppressione della duplice imposizione. L'intenzione è di ampliare il campo di applicazione delle due direttive attenuando talune condizioni in esse contemplate e consentendo a più società di beneficiarne.

- A più lungo termine, la Commissione proporrà iniziative per introdurre una base consolidata comune per l'imposta sulle società a livello comunitario. Questo risultato potrebbe essere ottenuto senza armonizzare le aliquote dell'imposta sulle società e farebbe compiere un grosso passo avanti nella risoluzione dei problemi delle società poiché ridurrebbe le spese di conformità dovute all'esistenza di 15 regimi fiscali distinti, assicurerebbe lo sgravio fiscale transfrontaliero e semplificherebbe le attuali complesse operazioni fiscali legate alla fissazione dei prezzi dei trasferimenti.

2. Per quanto riguarda l'IVA, la Commissione pubblicherà una comunicazione illustrante le ulteriori iniziative da adottare per ammodernare e semplificare il regime esistente. Tra queste potrebbe figurare l'introduzione di uno sportello unico per tutte le imprese operanti in Stati membri nei quali non hanno una sede. Una siffatta iniziativa diminuirebbe il costo amministrativo dell'IVA per le società e faciliterebbe le attività commerciali transfrontaliere, giovando in particolare alle PMI.

3. Per quanto riguarda la tassazione degli autoveicoli, la Commissione raccomanda di sopprimere gradualmente la tassa d'immatricolazione entro un periodo provvisorio variante tra cinque e dieci anni. Gli Stati membri dovrebbero compensare la perdita di questa entrata con aumenti delle tasse di circolazione annue e delle imposte sul carburante; quest'ultima misura gioverebbe all'ambiente oltre che al mercato interno. La Commissione presenterà proposte legislative per rimuovere gli ostacoli alla libera circolazione delle automobili nel mercato interno.

4. Per quanto riguarda i dividendi, la Commissione pubblicherà una comunicazione sugli effetti della giurisprudenza della Corte di giustizia europea sui vari tipi di regimi fiscali relativi ai dividendi e prenderà misure per garantire un trattamento non discriminatorio, se necessario avviando procedure d'infrazione.

5. Aumentare le opportunità di appalti pubblici

a) Valutazione

Il mercato degli appalti pubblici dell'Unione europea non è ancora sufficientemente aperto e competitivo. Troppi acquirenti pubblici, in particolare al livello dei governi locali, non conoscono la portata totale delle norme. A causa dell'esistenza di una molteplicità di norme e procedure nazionali, molti fornitori esitano a vendere alle amministrazioni pubbliche, soprattutto di un altro Stato membro. Salvo qualche eccezione, gli appalti pubblici si basano ancora ampiamente su formalità amministrative su supporto cartaceo, ignorando i notevoli vantaggi offerti dall'informatica.

Tutto questo si traduce in una limitata partecipazione transfrontaliera alle procedure di aggiudicazione dei contratti, in inefficienze dei mercati degli appalti pubblici, in perdite di opportunità commerciali e nella scarsa probabilità che il contribuente ottenga dei benefici per i costi sostenuti. I costi degli appalti non efficienti sono sbalorditivi. Gli appalti pubblici sono semplicemente troppo importanti per l'economia europea per lasciare che la situazione continui come ora. Considerando che i bilanci pubblici sono sottoposti a forti pressioni, assicurare una maggiore efficienza degli appalti è un modo ovvio di raggiungere migliori risultati con una spesa minore.

L'adozione e l'efficace attuazione del pacchetto legislativo è essenziale per ammodernare i sistemi europei di appalti pubblici. Senza di esso non si potrà né realizzare un mercato degli appalti "elettronico" di livello europeo, né si disporrà di un quadro giuridico adeguato ad appalti complessi come quelli per le reti transeuropee. Ma vi è ancora di più da fare. Come per altri settori chiave del mercato interno, gli Stati membri dovranno assumere un ruolo molto più importante nell'assicurare l'effettiva applicazione delle regole da essi stessi decise. Essi dovranno anche semplificare le disposizioni nazionali e uniformare al massimo le procedure di tutti gli enti aggiudicatori, perché le società possano più facilmente partecipare alle gare di appalto. Si dovrebbero prendere anche misure per assicurare che i partenariati tra pubblico e privato per i grandi progetti possano essere conclusi in condizioni di effettiva concorrenza e trasparenza, conformemente alle norme relative agli appalti [42].

[42] Si veda anche la sezione B.3.

La Commissione è del parere che gli Stati membri dovrebbero insediare una autorità nazionale responsabile di vigilare sul rispetto delle disposizioni relative agli appalti pubblici da parte degli enti aggiudicatori. Taluni Stati membri hanno già preso questa iniziativa. L'autorità in questione dovrebbe avere la possibilità, nell'interesse generale, di adire un tribunale per le eventuali infrazioni, perché si possa far uso di mezzi di ricorso efficaci contro gli enti aggiudicatori che non hanno rispettato le procedure. Il rafforzamento dei mezzi di ricorso dovrebbe essere accompagnato da una più intensa cooperazione amministrativa tra gli Stati membri (basata sulla rete di appalti europea di recente costituzione).

Tra le misure intese a garantire un maggiore rispetto delle procedure vi è l'elevamento degli standard professionali dei funzionari responsabili delle gare di appalto. Chi è responsabile della spesa di grosse somme dei denari pubblici dovrebbe conoscere perfettamente le norme che disciplinano le gare pubbliche d'appalto. Gli Stati membri dovrebbero perciò assicurare che i propri funzionari responsabili delle gare d'appalto abbiano accesso a misure di formazione che consentano loro di acquisire e sviluppare la competenza professionale richiesta dall'importanza della loro funzione.

I governi e i contribuenti non ottengono i benefici corrispondenti ai costi sostenuti

* Gli appalti pubblici rappresentano il 16% del PIL dell'UE, ossia un valore pari a 1 429 miliardi di EUR [43]. Una riduzione dei costi del 5% dovuta ad una maggiore concorrenzialità ed efficienza dei mercati degli appalti pubblici permetterebbe quindi di risparmiare più di 70 miliardi di EUR, ossia una somma superiore di quattro volte al bilancio della Danimarca per l'istruzione [44].

[43] Relazione 2002 sul funzionamento dei mercati comunitari dei prodotti e dei capitali, COM (2002) 743 def. del 23.12.2002 (dato del 2001).

[44] Dato relativo al 2000, Ministero dell'istruzione danese.

* Nel 2001 solo il 16% circa (in valore) degli appalti pubblici sono stati pubblicati su scala comunitaria [45].

[45] Cfr. nota n. 43.

* Gli appalti transfrontalieri (compresi gli appalti indiretti aggiudicati tramite affiliate all'estero) sono passati dal 6% [46] nel 1987 al 10% [47] nel 1998, ma sono rimasti in seguito allo stesso livello. Questi dati sono considerevolmente inferiori a quelli rilevati nel settore privato, nel quale gli acquisti transfrontalieri rappresentano il 20% circa.

[46] The Single Market Review, sottoserie III, volume 2, Public Procurement, pag. 221.

[47] Dato ripreso da uno studio indipendente effettuato per la Commissione. Cfr. GU C 330 del 21.11.2000.

* Le procedure di appalto elettroniche che vadano oltre la pubblicazione di avvisi hanno nell'UE un ruolo trascurabile.

b) Azioni

1. Il Consiglio e il Parlamento dovrebbero adottare il pacchetto legislativo relativo agli appalti, che consolida e ammoderna il regime attuale e crea le condizioni per la diffusione delle procedure di appalto elettroniche. Gli Stati membri devono recepire il pacchetto legislativo nelle legislazioni nazionali correttamente ed entro i termini stabiliti. Esso offre agli Stati membri un'eccellente opportunità per razionalizzare e semplificare la propria legislazione e standardizzare le procedure.

2. La Commissione intende proporre agli Stati membri di conferire ad un'autorità di vigilanza nazionale esistente (o ad un altro organismo nazionale) il potere di adire un organo di ricorso o un tribunale nazionale in vista dell'attuazione di mezzi di ricorso efficaci. Tali organismi dovrebbero essere indipendenti dagli enti aggiudicatori e dovrebbero assicurare che casi di inadempienza gravi siano efficacemente sanzionati. Questo si potrebbe realizzare nel quadro della revisione della suddetta direttiva sulle procedure di ricorso in materia di appalti pubblici, prevista per il 2004.

3. La rete di appalti pubblici di recente istituzione dovrebbe essere estesa a tutti gli Stati membri, agli Stati del SEE e ai paesi candidati. Essa dovrebbe essere dotata di adeguate risorse da parte degli Stati membri perché possa divenire lo strumento della risoluzione dei problemi transfrontalieri (in connessione con la rete SOLVIT), della messa in comune delle pratiche migliori e del miglioramento dell'accesso delle PMI agli appalti pubblici. Essa dovrebbe anche incoraggiare gli Stati membri a sviluppare la formazione del personale e la "certificazione" delle competenze richieste, tra cui la conoscenza della normativa comunitaria, per migliorare la professionalità dei responsabili.

4. Gli Stati membri dovrebbero assicurare che tutti i loro sistemi operativi per le procedure di appalto elettroniche siano perfettamente conformi ai requisiti previsti dal pacchetto legislativo, quando questo entrerà in vigore (probabilmente nella seconda metà del 2005). Essi dovrebbero prefiggersi di arrivare ad effettuare una quota significativa (in valore) delle loro aggiudicazioni di appalti con strumenti elettronici entro la fine del 2006. La generalizzazione delle procedure di appalto elettroniche dovrebbe essere realizzata prima del 2010. L'anno prossimo la Commissione presenterà un piano d'azione (comprendente misure legislative e non) per un approccio coordinato in tutta l'UE.

5. Vi sono notevoli possibilità di razionalizzare maggiormente le spese per la difesa in Europa. Questa razionalizzazione avrà a sua volta il vantaggio di rendere più competitiva l'industria europea delle attrezzature militari [48]. La Corte di giustizia europea ha pronunciato una serie di importanti sentenze sul campo di applicazione dell'articolo 296 del trattato, che contempla deroghe per gli interessi della sicurezza essenziali degli Stati membri. Entro la fine del 2003 la Commissione pubblicherà una comunicazione interpretativa sulle implicazioni di tali sentenze, tra l'altro per il settore degli appalti pubblici. Essa intende anche presentare un libro verde nel 2004 in vista di ulteriori iniziative riguardo agli appalti nel settore europeo della difesa.

[48] Si veda la comunicazione della Commissione "Difesa europea - Questioni industriali e di mercato - Verso una politica comunitaria in materia di attrezzature militari", COM (2003) 113 def. dell'11.3.2003.

6. Migliorare le condizioni in cui operano le imprese

a) Valutazione

Le iniziative dirette a integrare i mercati rimuovendo gli ostacoli tecnici e fiscali agli scambi e riducendo la burocrazia sono decisive per migliorare il contesto in cui operano le imprese, ma esse saranno veramente efficaci solo se si creeranno le condizioni quadro per sostenere le imprese creative e dinamiche. Le piccole imprese in particolare sono molto sensibili ai cambiamenti del contesto in cui operano. È per questo che il Consiglio europeo di Feira del giugno 2000 ha approvato la Carta europea delle piccole imprese.

Le misure politiche necessarie a promuovere l'imprenditorialità e l'innovazione sono per lo più di competenza diretta degli Stati membri [49]. Spetta a loro condurre le azioni necessarie in questi campi, approfittando pienamente degli scambi di esperienze e delle pratiche migliori esistenti in altre parti dell'Unione europea. Il modo migliore di procedere in questo caso è di effettuare un'analisi comparativa utilizzando i progetti della procedura Best [50] con il coordinamento della Commissione e servendosi delle informazioni raccolte con le relazioni sull'attuazione della Carta europea per le piccole imprese [51].

[49] Si veda il Libro verde "L'imprenditorialità in Europa", COM (2003) 27 del 21.1.2003 e la comunicazione "Politica dell'innovazione: aggiornare l'approccio dell'Unione europea nel contesto della strategia di Lisbona", COM (2003) 112 def. dell'11.3.2003.

[50] La procedura Best è stata avviata con il programma pluriennale a favore dell'impresa e dell'imprenditorialità (decisione 2000/819/CE del Consiglio del 20 dicembre 2000). Essa fornisce un quadro di sostegno agli sforzi degli Stati membri per individuare e scambiare le pratiche migliori in settori di particolare importanza per le imprese.

[51] "Rapporto della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo sull'attuazione della Carta europea per le piccole imprese", COM (2003) 21 def/2 del 13.2.2003.

Vi sono tuttavia una serie di settori nei quali si può fare direttamente ricorso alle politiche del mercato interno per promuovere l'imprenditorialità e l'innovazione in un'economia che si basa sempre più sulla conoscenza. L'Europa è una ricca sorgente di creatività, ma sono necessari altri interventi per assicurare condizioni quadro propizie nelle quali questa creatività possa essere trasformata in investimenti e attività economica competitiva.

Gli operatori economici devono sapere che i loro investimenti in idee e prodotti innovativi saranno protetti in tutta l'UE, in particolare contro la pirateria e la contraffazione [52]. In questo campo si è già ottenuto un grado significativo di armonizzazione al livello comunitario; ma l'applicazione coerente dei diritti di proprietà intellettuale su tutto il territorio dell'UE è divenuta ora una questione chiave: nell'era digitale in cui viviamo, infatti, le merci e i servizi possono facilmente essere copiati e trasferiti da un luogo all'altro. L'aspetto dell'applicazione sarà ancora più decisivo in un mercato interno allargato. È anche importante agevolare la commercializzazione transfrontaliera dei prodotti protetti dal diritto d'autore, quali prodotti stampati, film e CD, in modo che tutti possano beneficiare dei risultati dell'innovazione.

[52] Gli sforzi per far rispettare i diritti di proprietà intellettuale potrebbero essere intensificati attraverso il coinvolgimento dei servizi della Commissione, in particolare dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF).

Inoltre, gli investitori, quando compiono le loro scelte d'investimento, hanno bisogno di essere sicuri che possono fidarsi dei documenti contabili delle società in cui investono. Le imprese devono essere sicure che competono tra loro a parità di condizioni (ad esempio, senza gli effetti distorsivi degli aiuti di Stato), che possono stringere alleanze strategiche e fusioni transfrontaliere in piena fiducia e che esistono le adeguate strutture giuridiche per consentire a tutte le imprese, di tutte le dimensioni, di operare efficacemente ovunque nell'UE allargata.

L'UE deve contribuire a creare un ambiente nel quale le imprese possano prosperare

* Più di 17 000 posti di lavoro regolari si perdono ogni anno a causa della pirateria e della contraffazione nell'UE [53].

[53] Impatto economico della contraffazione in Europa, Gruppo globale anticontraffazione, giugno 2000.

* Secondo fonti industriali, il 37% del software utilizzato nell'UE è usurpativo, il che rappresenta perdite di introiti pari a 2,9 miliardi di EUR [54]. Nel 2001 l'industria musicale ha registrato un calo generale delle vendite pari in media al 7,5% nell'UE [55]. Nel settore delle calzature e dell'abbigliamento le merci usurpative o contraffatte rappresentano il 22% delle vendite [56].

[54] Sesta relazione globale della Business Software Alliance, giugno 2002.

[55] Dato della IFPI (International Federation of the Phonogram Industry).

[56] The Economic Impact of Trademark, Counterfeiting and Infringement, International Trademark Association, 1998.

* Attualmente, la protezione dei brevetti che copre appena 8 paesi europei costa circa cinque volte più che negli Stati Uniti o in Giappone. L'accordo politico sul brevetto europeo dimezzerà questi costi e offrirà protezione in 25 Stati membri; i costi saranno sempre superiori a quelli negli Stati Uniti o in Giappone, ma la situazione sarà molto migliore di quella attuale [57].

[57] http://europa.eu.int/comm/internal_market/ en/indprop/patent/index.htm

* Il contributo delle merci e dei servizi protetti dal diritto d'autore al PIL dell'UE è significativo (più del 5%) e in crescita [58].

[58] L'importanza economica della protezione del diritto d'autore e dei diritti connessi nell'UE sarà valutata e ulteriormente precisata in uno studio che la Commissione europea ha dato incarico di eseguire. I risultati dello studio saranno disponibili nell'autunno 2003.

* Nel 2001 il valore totale degli aiuti di Stato concessi in tutta l'UE è stato di 86 miliardi di EUR, pari allo 0,99% del PIL dell'UE [59].

[59] Commissione europea, DG Concorrenza.

* Il 39% delle fusioni e delle acquisizioni di società sono ormai transfrontaliere, mentre dieci anni fa erano il 26%. Più del 40% delle grandi società ha concluso accordi di cooperazione con società di altri Stati membri [60].

[60] Cfr. nota n. 14.

b) Azioni

1. Il Consiglio dovrebbe terminare rapidamente l'esame del regolamento relativo ad un brevetto comunitario legalmente sicuro ed economicamente accessibile. Per rendere operativo il brevetto comunitario sono necessari anche altri due provvedimenti: la convenzione di Monaco del 1973 deve essere rivista in modo da consentire all'Ufficio europeo dei brevetti di rilasciate brevetti comunitari e deve essere istituito un tribunale speciale per il brevetto comunitario.

2. Il Consiglio e il Parlamento dovrebbero adottare rapidamente la direttiva intesa a rafforzare l'applicazione dei diritti di proprietà intellettuale (essenziale nella lotta contro la contraffazione e la pirateria) e la direttiva sulla brevettabilità delle invenzioni attuate per mezzo di elaboratori elettronici.

3. La Commissione presenterà una comunicazione sulla gestione del diritto d'autore e dei diritti connessi, nella quale saranno individuate le misure atte a creare un contesto più favorevole per la commercializzazione e la concessione di licenze transfrontaliere relative a tali diritti.

4. Gli Stati membri sono fermamente invitati a continuare i loro sforzi per ridurre ancora l'importo totale degli aiuti di Stato e a riorientare gli aiuti verso obiettivi orizzontali d'interesse comunitario, quali la protezione dell'ambiente e la ricerca e lo sviluppo. Un'altra priorità è costituita dall'adozione definitiva della proposta di riforma del regime delle concentrazioni [61]. Inoltre, la Commissione proporrà un nuovo regolamento di esenzione per categoria relativo agli accordi di trasferimento di tecnologia tra imprese.

[61] Proposta di regolamento del Consiglio sul controllo delle concentrazioni tra imprese, COM (2002) 711 def.

5. Un regolamento adottato di recente impone a partire dal 2005 a tutte le società quotate nell'UE di redigere i propri conti consolidati in conformità dei principi contabili internazionali (IAS). Questa misura assicurerà la trasparenza e una maggiore comparabilità tra gli stati finanziari consolidati delle società quotate nell'UE e, di conseguenza, una migliore allocazione dei capitali e forse una riduzione del costo del capitale. Gli IAS sono fissati dalla International Accounting Standards Board, un organismo internazionale indipendente che definisce le norme contabili. Per assicurare un adeguato controllo politico, il regolamento stabilisce che, per essere applicati nell'UE, gli IAS dovranno essere recepiti nella legislazione comunitaria. Gli IAS esistenti saranno recepiti nel corso del 2003, purché siano state apportate le opportune modifiche ad alcuni di essi.

È importante inoltre tener conto dell'impatto del regolamento sulle PMI. Poiché si tratta per lo più di società non quotate, esse non sono obbligate a conformarsi agli IAS. Potrebbe però essere nel loro interesse farlo, per agevolarsi l'accesso ai mercati di capitali. Saranno necessarie in proposito determinate iniziative da parte degli Stati membri.

La Commissione pubblicherà prossimamente una comunicazione sulle priorità da rispettare, nel 2003 e oltre, per migliorare la qualità della revisione legale dei conti nell'UE. Sono previste, tra l'altro, l'aggiornamento e il rafforzamento dell'ottava direttiva sul diritto delle società (che tratta dell'accesso alla professione di revisore contabile e della sua disciplina); l'istituzione di un meccanismo di coordinamento europeo della vigilanza pubblica sulla professione di revisore contabile (inteso ad assicurare un'adeguata vigilanza sulla professione a livello nazionale e un appropriato coordinamento a livello europeo); l'adozione nell'UE dei principi internazionali di revisione contabile a partire dal 2005.

6. La Commissione adotterà tra breve un piano d'azione relativo al diritto societario e alla governanza delle società nell'UE, che prevede azioni a breve termine (2003-2005), a medio termine (2006-2008) e a lungo termine (2009 e oltre). Tra le azioni a breve termine vi sono una proposta di decima direttiva di diritto societario sulle concentrazioni transfrontaliere e una proposta di 14esima direttiva di diritto societario sul trasferimento transfrontaliero della sede sociale. Anche la direttiva sulle offerte pubbliche di acquisto dovrebbe essere adottata quanto prima. Queste direttive aiuteranno le società ad organizzarsi in modo più efficiente all'interno del mercato interno.

7. La Commissione intende proporre un regolamento su uno statuto europeo di società privata per le PMI, se i risultati di uno studio di fattibilità in corso di esecuzione saranno positivi. Esso consentirà alle PMI di organizzarsi in modo più efficiente a livello europeo (ossia fornirà loro opportunità analoghe a quelle che lo statuto di società europea offre alle società più grandi a partire dal 2004).

7. Affrontare la sfida demografica

a) Valutazione

L'invecchiamento della popolazione porrà grossi problemi ai sistemi pensionistici. La responsabilità primaria di affrontare questi problemi incombe agli Stati membri. Sono essi che dovranno prendere decisioni politiche di fondo per riformare il sistema pensionistico pubblico.

Il mercato interno può, tuttavia, dare un contributo positivo generando crescita, che dovrebbero aiutare a migliorare le finanze pubbliche. Esso può anche contribuire a creare posti di lavoro, che sono indispensabili se l'Unione vuole elevare il suo tasso di occupazione (anche incoraggiando una maggiore partecipazione al mercato del lavoro delle persone sopra i 55 anni di età) e mantenere un coefficiente di dipendenza sostenibile come pure la sostenibilità finanziaria dei sistemi pensionistici.

Anche alcune misure molto specifiche attinenti al mercato interno possono svolgere una funzione utile riguardo alle pensioni aziendali e professionali (o private), che nella maggior parte degli Stati membri diverranno più importanti in futuro. La definizione di un quadro prudenziale grazie al quale i fondi pensione possano operare efficientemente nel mercato interno e si possa garantire un alto livello di protezione delle pensioni nonché l'abolizione di qualsiasi tipo di trattamento fiscale discriminatorio nell'erogazione transfrontaliera delle pensioni aziendali e professionali sono questioni importanti che devono essere affrontate con urgenza.

Al di là del problema delle pensioni, l'invecchiamento della popolazione avrà ripercussioni anche sulla sanità [62]. Gli Stati membri sono responsabili della gestione dei propri sistemi sanitari e spetta pertanto principalmente a loro affrontare questo problema. Tuttavia, il mercato interno incide sulle politiche nazionali della sanità in vari modi, specialmente per quanto riguarda l'accesso transfrontaliero ai trattamenti e la loro prestazione transfrontaliera [63]. L'unica restrizione che si può concepire in proposito è che questa situazione non deve deteriorare la capacità degli Stati membri di assicurare un adeguato accesso a trattamenti ospedalieri di alta qualità sul loro territorio, di controllare la spesa pubblica e di mantenere standard pubblici elevati. Un'applicazione ben gestita della normativa del mercato interno al settore della sanità può essere utile sia ai pazienti che ai prestatori, in quanto è in grado di assicurare l'uso più efficiente possibile delle risorse in tutta l'UE. Ciò di cui vi è bisogno ora è una concezione comune per i sistemi della sanità a livello europeo, per far sì che questo potenziale sia pienamente sfruttato.

[62] Si veda la comunicazione della Commissione "Il futuro dei servizi sanitari e dell'assistenza agli anziani: garantire accessibilità, qualità e sostenibilità finanziaria", COM (2001) 723 def. del 5.12.2001.

[63] Si vedano le decisioni della Corte di giustizia nelle cause Kohll (C-158/96), Decker (C-120/95), Smits e Peerbooms (C-157/99) e Vanbraekel (C-368/98).

La conseguenza dell'invecchiamento è una riduzione del numero di lavoratori e un aumento del numero dei pensionati

* Si prevede che il numero delle persone al di sopra dei 65 anni passi da 61 milioni nel 2000 a 103 milioni nel 2050 e il numero degli ultraottantenni da 14 milioni a 38 milioni [64].

[64] Relazione della Commissione al Consiglio europeo di primavera "La scelta della crescita: conoscenza, innovazione e posti di lavoro in una società coesiva", COM (2003) 5.

* Il rapporto tra persone in età lavorativa e persone al di sopra dell'età pensionabile (65+) scenderà da 4:1 a -2:1 entro il 2050 [65].

[65] Budgetary challenges posed by ageing populations: the impact on public spending on pensions, health and long-term care for the elderly and possible indicators of the long-term sustainability of public finances", Comitato di politica economica/ECFIN/665/01-EN def, 2001.

* Solo la metà circa degli europei di età tra 55 e 59 anni e meno di un quarto di quelli di età tra 60 e 64 anni sono ancora occupati [66].

[66] Commissione europea, Eurostat, Indagine sulla forza lavoro 2001.

* Se gli impegni dei sistemi pensionistici a ripartizione venissero iscritti a bilancio, in taluni Stati membri essi rappresenterebbero un debito superiore al 200% del PIL.

* Nei prossimi decenni la spesa dei regimi pensionistici pubblici aumenterà nella maggior parte dei paesi di una quota variante tra il 3% e il 5% del PIL [67].

[67] Cfr. nota n. 64.

b) Azioni

1. Gli Stati membri dovrebbero completare entro i termini previsti l'attuazione della direttiva sui fondi pensione, che accrescerà sia la sicurezza che la sostenibilità economica delle pensioni aziendali e professionali. Essa consentirà anche alle società multinazionali di gestire fondi singoli pensione che coprono tutta l'UE, agevolando così la mobilità transfrontaliera all'interno dell'impresa.

2. La Commissione avvierà la seconda fase della consultazione delle parti sociali in merito a misure intese a garantire che le persone che cambiano posto di lavoro trasferendosi da uno Stato membro all'altro (compresi coloro che cambiano in tal modo datore di lavoro) non subiscano riduzioni indebite dei loro diritti a pensione. A seconda di quale sarà l'esito definitivo di questa consultazione, la Commissione esaminerà l'opportunità di proporre una direttiva sulla trasferibilità delle pensioni aziendali e professionali.

3. La Commissione porterà avanti la sua decisa azione per combattere la discriminazione fiscale contro i fondi pensione aventi sede in altri Stati membri. Si tratta di una misura essenziale se si intende instaurare un autentico mercato interno delle pensioni aziendali e professionali.

4. Nel settore della sanità, la Commissione collaborerà strettamente con gli Stati membri - in particolare nel gruppo di riflessione ad alto livello sulla mobilità dei pazienti - per elaborare una concezione comune dei modi in cui il mercato interno può sostenere i sistemi sanitari nazionali, nel pieno rispetto della pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia europea. Quando il processo di consultazione, avviato nel luglio 2002, sarà completato, i risultati saranno presentati agli Stati membri per un'ulteriore discussione.

8. Semplificare il contesto normativo

a) Valutazione

L'esistenza di un contesto normativo di alta qualità è di fondamentale importanza per la competitività. Per questo motivo il Consiglio europeo di Lisbona ha posto in testa all'agenda politica dell'Unione il miglioramento e la semplificazione delle normative. Per tradurre questo impegno politico in azione, la Commissione ha presentato un piano d'azione per una migliore regolamentazione [68] e un programma flessibile di semplificazione [69], che trattano sia delle fasi preparatorie di nuovi atti legislativi che del miglioramento dell'acquis' comunitario esistente. Il recente Consiglio europeo di Bruxelles ha sottolineato ancora una volta l'importanza di migliorare il quadro normativo.

[68] COM (2002) 278 def. del 5.6.2002.

[69] COM (2003) 71 def. dell'11.2.2003.

Tuttavia, presentare un piano d'azione non basta - deve anche essere concepito in modo da funzionare concretamente. La Commissione sta cominciando a imporsi nuove discipline (in particolare nel campo della valutazione a priori dell'impatto e della semplificazione degli atti giuridici comunitari esistenti). Tocca ora al Consiglio e al Parlamento fare altrettanto, soprattutto quando si tratta di apportare profonde modifiche alle proposte della Commissione durante i negoziati. Una migliore regolamentazione una semplificazione a livello comunitario dovrà sempre essere accompagnata da un'attività corrispondente al livello degli Stati membri, in particolare durante la fase sensibile del recepimento della legislazione comunitaria in disposizioni amministrative nazionali.

Per assicurare la qualità della regolamentazione non è sufficiente che l'incidenza delle misure sia stata studiata prima della loro proposta, che i testi siano ben redatti e chiari e le misure proporzionate agli obiettivi. Nel mercato interno essa dipende anche dalla scelta delle tecniche o degli strumenti legislativi giusti, vale a dire quelli più efficaci nell'eliminare gli ostacoli agli scambi transfrontalieri pur servendo gli interessi pubblici, quali la sanità, la sicurezza e lo sviluppo sostenibile, e rispettando per quanto possibile le diversità nazionali.

Ciò chiama in causa questioni complesse, come il ruolo del riconoscimento reciproco in contrapposizione all'armonizzazione e, se l'armonizzazione è necessaria, il ricorso al regolamento o alla direttiva e il grado di armonizzazione appropriato. È necessario stabilire anche il giusto equilibrio tra la regolamentazione effettuata dalle pubbliche autorità e la coregolamentazione o autoregolamentazione del settore privato, che passa attraverso l'elaborazione di norme europee e codici di condotta.

La Commissione ritiene che la questione della tecnica o dell'architettura legislativa sia un aspetto importante del dibattito relativo ad una migliore regolamentazione, che non è stato ancora del tutto esplorato. Essa avvierà perciò un'ampia consultazione durante il 2003, tenendo conto degli sviluppi che si produrranno nella Convenzione sul futuro dell'Europa e delle discussioni in corso riguardo ad un futuro accordo interistituzionale su una migliore regolamentazione, in vista di chiarire le sue opinioni su queste complesse questioni nel corso del 2004.

Infine, il Parlamento europeo ha proposto [70] l'introduzione di un "test di compatibilità" con il mercato interno, al quale sottoporre tutte le legislazioni adottate a livello nazionale. La Commissione pensa che si tratti di una proposta interessante. Spesso gli Stati membri adottano e attuano norme che sembrano loro opportune senza considerarne le implicazioni per il mercato interno. Un "test di compatibilità" potrebbe essere una disciplina autoimposta molto utile.

[70] Relazione Harbour, A5-0026/2003.

Le imprese hanno bisogno di regole migliori - a livello nazionale e comunitario

* Una regolamentazione di scarsa qualità costa alle imprese europee almeno 50 miliardi di EUR l'anno [71]. Il costo totale per la società della regolamentazione si situa tra il 4% e il 6% annuo del PIL, ovvero tra 360 e 540 miliardi di EUR [72].

[71] Indagine sulla qualità del contesto normativo, Quadro di valutazione del mercato interno n. 9, novembre 2001.

[72] Relazione Doorn A 50351/2000.

* Gli Stati membri sono responsabili di una quota della regolamentazione che oscilla tra il 50% e il 90% [73]. Uno studio svedese stima che Bruxelles è responsabile solo del 10% circa del bagaglio normativo [74]. Un recente studio effettuato nel Regno Unito stima che il 60% circa delle norme sono emanate al livello nazionale [75].

[73] Parere Walker, ESC 304/2002.

[74] Confederazione delle imprese svedesi, Prof. Fredrik Sterzel, "Simplifying EU Regulations - Lessons from Swedish Regulatory Experiences", maggio 2001.

[75] "Do Regulators Play by the Rules? An audit of UK regulatory impact assessments." Rapporto pubblicato dalla Camera di commercio britannica, febbraio 2003.

* Non meno di 6 000 progetti di regolamenti tecnici nazionali sono stati notificati alla Commissione dal 1992 [76]. Se da un lato si dimostra così che uno screening al livello comunitario è utile, dall'altro la quantità di norme costituisce di per sé una seria minaccia per la competitività europea.

[76] Ai sensi della direttiva 98/34/CE.

* L'87% delle imprese afferma che la priorità più importante è di avere UN UNICO insieme di norme, invece di 15 - e ben presto 25 [77].

[77] Cfr. nota 14.

b) Azioni

1. La Commissione avvierà un'ampia riflessione e consultazione sull'architettura legislativa del mercato interno e pubblicherà le sue conclusioni nel 2004 tenendo conto degli sviluppi intervenuti nell'ambito della Conferenza intergovernativa. La Commissione potrebbe definire determinati criteri, di cui tener conto, ad esempio, nel decidere se optare per il riconoscimento reciproco, per il "nuovo approccio" o per un'armonizzazione più dettagliata, e nel decidere le condizioni alle quali dovrebbe essere applicato il controllo del "paese d'origine". Essa prenderà in considerazione anche il coinvolgimento del settore privato e della società civile attraverso iniziative di coregolamentazione e autoregolazione, come ad esempio l'elaborazione e l'applicazione di norme europee e codici di condotta volontari.

2. La Commissione lavorerà insieme al Parlamento europeo, al Consiglio e agli Stati membri per sviluppare l'idea di un "test di compatibilità" con il mercato interno. Scopo del test sarebbe di offrire al legislatore nazionale un orientamento sul modo migliore di conciliare gli interessi della libera circolazione in un'Europa senza frontiere con altri legittimi obiettivi di politica pubblica. Se un siffatto test venisse applicato nelle prime fasi del processo legislativo - e a tutti i livelli di governo - il rischio di frammentazione potrebbe essere considerevolmente ridotto. Insieme ai meccanismi preventivi che esistono già, quali la notifica delle norme e regolamentazioni tecniche, una siffatta autodisciplina potrebbe rivelarsi uno strumento molto efficace nell'assicurare che il legislatore tenga conto dei più ampi interessi europei quando riflette all'introduzione di nuove misure.

3. Il Consiglio è invitato a istituire un gruppo di lavoro orizzontale su una "migliore regolamentazione" con il quale la Commissione possa interagire su base regolare. Questo gruppo lavorerebbe all'attuazione del piano d'azione per una migliore regolamentazione, compresa l'attuazione delle parti di responsabilità degli Stati membri. La Commissione aprirà anche un sito Internet sul quale le parti interessate potranno portare alla sua attenzione esempi di norme particolarmente complesse o che potrebbero non superare il "test di compatibilità" con il mercato interno.

4. La Commissione elaborerà, in stretta cooperazione con gli Stati membri, appropriati indicatori per misurare i progressi compiuti verso un quadro normativo di migliore qualità e verso un onere amministrativo minore, a cominciare dal mercato interno. Il controllo dei risultati è essenziale per garantire la coerenza del processo di miglioramento della regolamentazione e per mostrare alle imprese e ai cittadini d'Europa che i loro governi prendono l'iniziativa sul serio.

9. Applicare le norme

a) Valutazione

Se le direttive riguardanti il mercato interno non sono attuate tempestivamente o non sono applicate correttamente nella pratica, i cittadini e le imprese dell'UE possono effettivamente essere privati dei loro diritti per quanto riguarda il mercato interno. Molti di questi diritti discendono direttamente dal trattato: la loro mancata applicazione può provocare fallimenti e frustrazioni. Un tale danno autoinflitto causa un pregiudizio perfettamente inutile all'economia europea e compromette la fiducia che i cittadini ripongono nell'Unione europea.

In ultima analisi, un'applicazione efficace può essere ottenuta solo se gli Stati membri sono pronti a svolgere un ruolo molto più attivo nella gestione quotidiana del mercato interno. Dipende da loro assicurare che le norme che essi stessi hanno adottate abbiano un'efficacia reale.

Quando le cose non funzionano, attualmente i cittadini e le imprese hanno la scelta tra presentare una denuncia alla Commissione o adire un tribunale nazionale. Questa situazione non è completamente soddisfacente. I procedimenti a livello nazionale possono essere lenti e costosi e non rappresentano sempre un'opzione valida. Le denunce alla Commissione possono mettere in moto procedure d'infrazione contro lo Stato membro interessato, ma queste procedure hanno tempi di risoluzione lunghi e non offrono al singolo denunciante l'opportunità di reclamare un indennizzo. Inoltre, la Commissione non può intervenire in ogni singolo caso di mancata applicazione, soprattutto nella prospettiva di un'Unione allargata. È necessario prendere subito delle iniziative per evitare una deriva verso una situazione in cui le violazioni del diritto comunitario restino incontestate e sia compromessa la fiducia nel funzionamento del mercato interno.

Vi sono una serie di soluzioni possibili a questi problemi, alcune delle quali sono illustrate nella recente comunicazione della Commissione sul "miglioramento nel controllo dell'applicazione del diritto comunitario" [78]. Tra i possibili modi di procedere vi sono l'accelerazione della gestione, da parte della Commissione, delle procedure d'infrazione e un maggiore ricorso a iniziative del tipo "riunioni pacchetto" [79], per risolvere un maggior numero di casi senza ricorrere ad un'ulteriore azione legale.

[78] COM (2002) 725 def. dell'11.12.2002.

[79] In queste riunioni esperti degli Stati membri e della Commissione discutono un "pacchetto" di casi di violazione del diritto comunitario all'esame della Commissione. Il loro scopo è di risolvere i casi senza ricorrere ad un'ulteriore azione legale.

Aldilà di queste possibili iniziative, la Commissione ritiene importante individuare mezzi di ricorso alternativi, diversi dai procedimenti nazionali e dalle procedure d'infrazione. Naturalmente, essa continuerà ad applicare le procedure d'infrazione, quando questo strumento le parrà il più efficace per trovare una soluzione o quando possono essere istituiti importanti precedenti giuridici. Ma, nella maggior parte dei casi, modi alternativi di risolvere i problemi possono essere più efficaci e proporzionati.

Si sta facendo strada il ricorso a misure complementari alle procedure d'infrazione. L'iniziativa SOLVIT [80], ad esempio, è un tentativo - attraverso la cooperazione amministrativa tra gli Stati membri - di rendere più agevole il risarcimento nei casi in cui le norme del mercato interno non sono applicate in concreto. Un'altra soluzione possibile - che potrebbe essere integrata con SOLVIT - è l'istituzione, in ciascuno Stato membro, di un meccanismo che contribuirebbe ad assicurare la corretta applicazione della normativa del mercato interno e dei pertinenti articoli del trattato.

[80] COM (2001) 702 del 27.11.2001, raccomandazione della Commissione del 7.12.2001, GU L 331 del 15.12.2001, pag. 79, http://europa.eu.int/solvit/

Tali meccanismi offrirebbero ai cittadini e alle imprese strumenti di ricorso nel proprio Stato membro, consentendo di compiere un progresso tangibile verso l'approssimazione dell'Unione europea allargata ai cittadini. Essi potrebbero trattare problemi che, benché rappresentino tecnicamente violazioni del diritto comunitario, sono in realtà di natura amministrativa o tecnica. La Commissione potrebbe così concentrarsi sui casi più gravi, che hanno le conseguenze più vaste. È chiaro che questa ipotesi solleva una serie di importanti quesiti ai quali la Commissione dovrà trovare una risposta soddisfacente prima di prendere qualsiasi iniziativa.

Una migliore applicazione è altrettanto importante sotto il profilo degli interessi dei consumatori. Ciascuno Stato membro ha sviluppato un sistema di attuazione adattato alla propria situazione nazionale. Questi sistemi non sono però sempre adeguati alle sfide connesse con gli acquisti transfrontalieri nel mercato interno. I consumatori devono confidare che i governi siano in grado di contrastare efficacemente le frodi transfrontaliere o altre operazioni illegali, per poter acquistare senza esitazione dai venditori di altri Stati membri.

I ritardi nel recepimento e un'applicazione inefficace restano un grave problema

* Il deficit di recepimento medio ammonta al 2,4%. In altri termini, gli Stati membri sono in ritardo nella notifica di più di 550 atti legislativi nazionali che recepiscono le direttive comunitarie [81].

[81] Quadro di valutazione del mercato interno n. 12, maggio 2003.

* Il numero di casi d'infrazione aperti è salito da 700 a quasi 1600 tra il 1992 e oggi [82]. Ciò significa che un gran numero di direttive non sono correttamente attuate né applicate come dovrebbero al livello nazionale.

[82] Cfr. nota n. 1.

* Due terzi dei casi d'infrazione che giungono alla Corte di giustizia hanno tempi di risoluzione superiori a quattro anni [83].

[83] Quadro di valutazione del mercato interno n. 8, maggio 2001.

* Partendo dal presupposto che i nuovi Stati membri si comportino come gli Stati membri attuali, il numero di casi d'infrazione aumenterà di più del 40% entro il 2007, a meno che non si cambi politica.

* Solo una metà circa delle imprese afferma di ricevere facilmente aiuto dalle proprie autorità nazionali quando incontra problemi attinenti al mercato interno [84].

[84] Indagine condotta tra le imprese del mercato interno, Flash Eurobarometro 106, settembre 2001.

b) Azioni

1. Gli Stati membri dovrebbero impegnarsi a fissare e a rispettare obiettivi di recepimento più ambiziosi ad ogni Consiglio europeo di primavera. Ciò si è già verificato negli ultimi anni, ma dovrebbe essere introdotto in forma permanente [85]. È fondamentale mantenere la pressione politica sul recepimento, per evitare la frammentazione del mercato interno in un'Unione con 25 paesi.

[85] Il Consiglio europeo della primavera di quest'anno ha confermato l'obiettivo esistente di ridurre il deficit generale all'1,5% e a zero il deficit per le direttive la cui data di recepimento è scaduta da più di due anni.

2. La Commissione pubblicherà una raccomandazione illustrante una serie di "pratiche migliori", che dovrebbero essere applicate uniformemente in tutta l'Unione per assicurare un recepimento migliore e più rapido; ad esempio, l'elaborazione di "calendari" di recepimento e la necessità di discutere regolarmente con i parlamenti nazionali e regionali dei risultati conseguiti nel recepimento. Essa intensificherà inoltre l'attività comune con gli Stati membri durante la fase di recepimento nell'ambito del cosiddetto "dialogo preventivo". Questo dialogo verterà in particolare sulle misure d'importanza economica maggiore e su quelle che, a causa della loro natura, sembrano più difficili da recepire.

3. La Commissione ritiene che la situazione attuale possa giustificare l'adozione di uno strumento giuridico inteso a rendere obbligatori taluni aspetti dell'attuazione. Tra questi vi potrebbe essere l'obbligo di notificare le misure elettronicamente e di fornire alla Commissione tabelle di concordanza che illustrino nei dettagli l'attuazione delle disposizioni tramite leggi nazionali. Senza tabelle di questo tipo, verificare se le misure di recepimento adottate in 25 Stati membri sono pienamente conformi ai requisiti di una particolare direttiva significherà perdersi in un mare di carte. Lo strumento in questione potrebbe anche fornire un sostegno giuridico per SOLVIT.

4. La Commissione invita gli Stati membri e il Parlamento a definire un periodo di recepimento fisso (2 anni), dal quale ci si potrebbe discostare solo se il volume o la complessità della misura da recepire lo giustificassero. Analogamente, la Commissione vorrebbe sondare le opinioni riguardo all'inserimento nelle direttive di clausole standard per le sanzioni come pure di clausole standard che diano alla cooperazione amministrativa una base più solida.

5. Gli Stati membri sono invitati ad adoperarsi al massimo per eliminare le infrazioni di cui sono responsabili, in modo da poter risolvere il maggior numero possibile di casi pendenti. La Commissione pensa che molti dei casi aperti possano essere facilmente risolti se vi è la volontà di farlo. L'obiettivo per ciascuno Stato membro dovrebbe essere di ridurre il numero di infrazioni attinenti al mercato interno del 50% almeno entro il 2006. La Commissione si adopererà anche perché sia dato maggior seguito alle sentenze della Corte di giustizia, in particolare da parte degli Stati membri non direttamente interessati dalle relative cause.

6. La Commissione intraprenderà uno studio che esamini i diversi possibili modi di migliorare l'applicazione della normativa relativa al mercato interno. Esso dovrebbe, tra l'altro, valutare l'opportunità e la fattibilità dell'istituzione di meccanismi di applicazione negli Stati membri.

7. La Commissione introdurrà nella home page del sito web EUROPA una sezione speciale nella quale saranno descritte le varie procedure a disposizione dei cittadini e delle imprese che cercano di difendere i propri diritti conformemente alla legislazione comunitaria. Essenzialmente esso illustrerà i mezzi di ricorso più efficaci, che comporteranno per lo più modi alternativi di risolvere i problemi, come ad esempio attraverso la rete SOLVIT. Lo scopo è di risolvere più rapidamente i problemi e di limitare il ricorso alle procedure d'infrazione solo ai casi di violazione del diritto comunitario più gravi. Saranno in tutti i casi indicate stime dei tempi e dei costi delle procedure.

8. Per assicurare una applicazione più uniforme della normativa di tutela dei consumatori in tutta l'Unione, la Commissione proporrà un regolamento (più o meno contemporaneamente alla strategia per il mercato interno) che istituirà una rete di autorità pubbliche responsabili dell'applicazione per l'intera Unione europea. Mentre le autorità responsabili del mercato interno dovrebbero controllare il comportamento e le decisioni delle amministrazioni nazionali e locali, queste autorità controllerebbero principalmente il comportamento dei privati.

10. Fornire una maggiore e migliore informazione

a) Valutazione

Perché il potenziale racchiuso nel mercato interno sia pienamente sfruttato, non è sufficiente mettere a punto un quadro giuridico e applicarne le disposizioni. I cittadini e le imprese devono anche conoscere i loro diritti e le opportunità connessi al mercato interno e alcuni di loro avranno bisogno d'informazioni pratiche su come esercitare concretamente tali diritti. Questa esigenza è supplementare rispetto alla necessità generale di spiegare le politiche del mercato interno al pubblico e alle parti interessate nel quadro della costruzione del consenso pubblico e politico necessario a far avanzare il mercato interno.

La politica dell'informazione, pertanto, non è solo un supplemento facoltativo o un'opportunità per fare pubblicità alle attività dell'UE. Essa è parte integrante degli sforzi per costruire un mercato unico funzionante a tutti gli effetti.

Vi è ancora molto da fare. La conoscenza dei diritti connessi al mercato interno resta in generale limitata. Coloro che incontrano problemi nell'esercizio dei loro diritti, spesso non sanno come trovare una soluzione. I prestatori di servizi si trovano confrontati a difficoltà particolari, poiché i servizi sono soggetti ad una gamma più ampia di regole e regimi di autorizzazione più complessi di quelli che disciplinano la fornitura di merci. I cittadini devono inoltre essere informati sui loro diritti in quanto consumatori, e specialmente in quanto utenti di servizi. Nei paesi candidati il deficit d'informazione è ancora più grande che negli attuali Stati membri.

Se si vuole rimediare a questa lacuna, è necessario operare un forte cambiamento nella scala delle iniziative per l'informazione. Soprattutto gli Stati membri e i paesi candidati devono assumere tutta la loro responsabilità riguardo all'informazione dei propri cittadini e investire le necessarie risorse.

I cittadini e le imprese dell'UE non conoscono ancora i loro diritti in merito al mercato interno

* Una recente indagine della Commissione ha rivelato che i cittadini dell'UE che ritengono di essere ben informati sul mercato interno sono meno della metà. Il 49% degli interpellati, ad esempio, pensa di aver bisogno di un permesso di lavoro per lavorare in un altro Stato membro e solo il 29% sa di avere la facoltà di votare alle elezioni locali e per il PE nello Stato membro di accoglienza [86].

[86] Cfr. nota n. 14.

* Meno della metà delle imprese interpellate afferma di reputarsi ben informata sui diritti che le derivano dal mercato interno. Il dato scende al 41% nel caso delle piccole e medie imprese.

* Quasi il 20% delle imprese che attualmente non esportano afferma che potrebbe farlo se disponesse di informazioni maggiori e di migliore qualità.

* Secondo un'indagine del 2002 in Slovenia meno del 10% delle imprese si ritengono pienamente informate riguardo agli obblighi e ai vantaggi derivanti dal mercato interno [87].

[87] Indagine elettronica eseguita dalle Camere europee e dall'Associazione slovena delle imprese e della ricerca.

b) Azioni

1. Gli Stati membri dovrebbero elaborare piani nazionali per sensibilizzare al mercato interno i propri cittadini e le proprie imprese. I progressi saranno misurati nell'ambito del quadro di valutazione del mercato interno e del comitato consultivo "mercato interno", che si riunisce al livello dei direttori generali.

2. Il fabbisogno d'informazioni sull'UE e sul mercato interno delle imprese e dei consumatori dei nuovi Stati membri richiederà un'attenzione speciale oltre che la definizione di una strategia di comunicazione globale per questi Stati. La Commissione terrà conto di questo fabbisogno nella revisione della strategia di comunicazione del 2005, che farà seguito alla conclusione, alla fine del 2004, dell'attuale strategia per i paesi candidati finanziata con fondi Phare. Essa dovrebbe basarsi sulle iniziative già avviate o programmate e utilizzare efficacemente i mezzi d'informazione e le organizzazioni atte a fungere da elemento di trasmissione, in particolare quelle che hanno già svolto un ruolo nella fase preparatoria dell'adesione.

3. Le iniziative della Commissione quali il dialogo con i cittadini e le imprese e il servizio di orientamento per i cittadini saranno progressivamente estese ai nuovi Stati membri. La Commissione apporterà miglioramenti al sito di dialogo in rete, in modo che i cittadini e le imprese accedano più facilmente alle informazioni pratiche e utili. Gli Stati membri dovrebbero, da parte loro, assumere una maggiore responsabilità per la qualità delle informazioni fornite tramite il dialogo.

4. La Commissione istituirà un portale d'informazioni di prima qualità riunendo le iniziative esistenti, tra cui il dialogo con i cittadini e le imprese [88], il servizio di orientamento per i cittadini [89], SOLVIT [90], i Centri europei dei consumatori [91], Fin-net [92] e EEJ-Net [93], e offrendo ai cittadini e alle imprese l'accesso ad un'ampia gamma d'informazioni e consigli pratici riguardo ai diritti e alle opportunità connessi al mercato interno [94]. I cittadini e le imprese possono anche rivolgersi a Europa in diretta - un servizio cui si può accedere attraverso un unico numero telefonico in tutta l'Europa (00800 67891011) e che risponde a domande su tutti gli aspetti dell'UE e orienta le persone verso i siti Internet o le fonti d'informazioni più adeguati alle loro esigenze. È evidente che sia il portale che Europa in diretta devono essere ampiamente promossi.

[88] http://citizens.eu.int/

[89] http:// europa.eu.int/citizensrights/signpost/front_end/signpost_en.htm

[90] Cfr. nota n. 75.

[91] http://europa.eu.int/comm/consumers/ redress/compl/euroguichet/index_en.htm

[92] http://europa.eu.int/comm/internal_market/ en/finances/consumer/adr

[93] http://www.eejnet.org/

[94] Consulenza sui modi per risolvere i problemi incontrati dai cittadini e dalle imprese sarà messa a disposizione nella sezione speciale della home page del sito web Europa menzionata nella sezione B9.

5. Nell'ambito dell'iniziativa in corso per rendere il sito EUROPA più chiaro e più accessibile, il pubblico più specializzato (giornalisti e altri) sarà indirizzato verso un nuovo portale sul mercato interno, che riunirà informazioni sugli sviluppi politici e legislativi riguardanti il mercato interno, indipendentemente dal dipartimento responsabile all'interno della Commissione.

6. La rete degli eurosportelli deve essere estesa perché vi sia almeno un Centro europeo dei consumatori in ciascuno Stato membro. Il compito principale di questi centri è di fornire informazioni ai consumatori sui loro diritti nel mercato interno e di offrire loro assistenza e consulenza riguardo ai meccanismi di risoluzione delle controversie e all'assistenza giudiziaria quando hanno dei problemi.

Parte C: Sfruttare appieno i vantaggi del mercato interno allargato

a) Valutazione

I paesi candidati hanno compiuto importanti progressi negli ultimi anni. Tuttavia, incorporare l'acquis comunitario e costruire progressivamente le istituzioni responsabili dell'applicazione delle norme del mercato interno non è un'impresa da poco. Ovviamente, resta ancora molto da fare e gli sforzi sostenuti per aiutare questi paesi dovranno continuare fino all'adesione e oltre.

Gli Stati membri attuali dovranno anch'essi adeguarsi alla nuova situazione determinata dall'allargamento. Innanzitutto essi devono assicurare che tutte le loro autorità competenti siano ben informate e ben preparate a riconoscere tutti i diritti connessi al mercato interno ai nuovi Stati membri.

Nel primo periodo dopo l'adesione vi saranno certamente problemi iniziali. In particolare, sarà necessario un maggiore intervento nei settori disciplinati solo dalle disposizioni del trattato [95], ossia là dove non esiste una legislazione comunitaria derivata. Più in generale è inevitabile che vi siano problemi di conformità e applicazione [96]. Dovranno essere rafforzate in particolare le autorità di sorveglianza dei mercati. È importante risolvere questi problemi fin dal loro insorgere, per mantenere l'integrità del mercato unico ed evitare il ricorso alla clausola di salvaguardia del mercato interno [97].

[95] Articoli 28-30 (merci), 39 (lavoratori), 43 (stabilimento), 49 (servizi) e 56 (capitale e pagamenti).

[96] Si veda anche la sezione B9.

[97] Fino al 1° maggio 2007 la Commissione può utilizzare la clausola di salvaguardia se accerta che un nuovo Stato membro, non rispettando gli impegni assunti durante i negoziati, causa un guasto grave nel funzionamento del mercato interno. In tal caso la Commissione può adottare misure appropriate. La clausola può essere invocata anche qualora vi sia un rischio imminente di un siffatto guasto.

In ultima analisi, il successo di un mercato interno formato da 25 paesi dipenderà dalla fiducia reciproca. L'elemento chiave è costituito dalla cooperazione amministrativa e dall'intesa tra i funzionari delle competenti autorità nazionali, che consentiranno di trovare il modo per risolvere in pratica i problemi. Non vi sono però soluzioni magiche, queste condizioni si potranno instaurare solo con il tempo. Vi