1.Introduzione

La tassazione è essenziale per il funzionamento della nostra società e rappresenta uno strumento fondamentale di politica pubblica a tutti i livelli dell'amministrazione. Si tratta della principale fonte di reddito delle amministrazioni ed è fondamentale per garantire un'economia efficiente e stabile in una società equa e inclusiva. Per tale motivo le misure mirate a coordinare, ravvicinare o armonizzare le legislazioni nazionali nel settore dell'imposizione costituiscono un importante strumento strategico a livello unionale, entro i limiti stabiliti dai trattati e in linea con il principio di sussidiarietà. Pertanto, già il trattato del 1957 che istituiva la Comunità economica europea aveva stabilito le basi giuridiche di tali misure in quanto elemento necessario per l'integrazione europea. Inizialmente la politica fiscale dell'UE era incentrata essenzialmente sull'eliminazione degli ostacoli al mercato unico e sulla prevenzione delle distorsioni della concorrenza. In questo settore si sono registrati numerosi successi, come la legislazione mirata a ridurre al minimo la doppia imposizione per le imprese transfrontaliere, che si sono dimostrati determinanti per costruire il mercato unico.

Per molti anni la legislazione nel settore della tassazione è stata strettamente legata alla sovranità nazionale a causa del suo ruolo nel reddito, nel bilancio e nelle scelte politiche degli Stati. Gli Stati membri hanno difeso questa sovranità e hanno considerato il processo decisionale basato sull'unanimità, che comportava la possibilità di un veto nazionale, un mezzo per tutelarla. Di conseguenza i trattati hanno mantenuto la norma generale che il Consiglio debba decidere all'unanimità sulle proposte nel settore dell'imposizione prima che queste possano essere adottate a livello europeo, un requisito adatto a un'Unione più ristretta con un'integrazione limitata, un'economia più tradizionale e minori sfide transfrontaliere rispetto all'Unione attuale.

Le nuove sfide emerse nell'UE e nel mondo hanno rivelato i limiti dell'unanimità nella politica fiscale sia a livello unionale che nazionale. Nell'UE di oggi, più ampia, moderna e integrata, un approccio essenzialmente nazionale all'imposizione non è più funzionale e l'unanimità non è un modo pratico né efficace per decidere. Gli interessi nazionali e comuni sono intrecciati. La maggiore mobilità delle imprese e dei cittadini significa che le decisioni in materia fiscale di uno Stato membro possono incidere significativamente sui redditi degli altri e sul margine di manovra di cui dispongono per effettuare le loro scelte strategiche. La mondializzazione e la digitalizzazione hanno generato sfide comuni che richiedono soluzioni comuni. Le pressioni esterne sulla competitività, come la recente riforma fiscale statunitense, impongono agli Stati membri di agire insieme per tutelare gli interessi dell'Unione rafforzando la competitività del sistema fiscale dell'UE. Per proteggere le entrate degli Stati membri e garantire un ambiente fiscale equo per tutti è necessaria un'azione coordinata a livello dell'UE in materia di tassazione. Per stare al passo con l'attuale contesto in rapida evoluzione, la politica fiscale dell'UE deve poter reagire e adattarsi rapidamente. Tuttavia questo non è possibile se l'unanimità rappresenta la norma. Questioni che nel passato ci si poteva forse permettere di dibattere per diversi anni, oggi possono richiedere una conclusione in pochi mesi. L'ampiezza delle sfide che gli Stati membri devono affrontare attualmente implica che un solo Stato membro non dovrebbe poter bloccare le decisioni importanti.

La tassazione è l'ultimo settore politico dell'UE in cui il processo decisionale riposa esclusivamente sull'unanimità. Attraverso modifiche successive dei trattati negli ultimi 30 anni, le procedure decisionali in altri settori si sono evolute in risposta ai cambiamenti economici, ambientali, sociali e tecnologici e i risultati sono stati evidenti. Il voto a maggioranza qualificata rappresenta ora la norma, anche nelle politiche sensibili quanto l'imposizione. Il passaggio dall'unanimità al voto a maggioranza qualificata in altri settori politici non è stato di facile accettazione per gli Stati membri. Ma la transizione è avvenuta perché essi si sono resi conto che l'UE ha bisogno di strumenti decisionali efficaci per rispondere efficacemente alle sfide di oggi e per realizzare appieno i benefici del mercato unico e dell'Unione economica e monetaria. Alcune delle principali realizzazioni dell'integrazione europea degli ultimi decenni non sarebbero state possibili senza questo cambiamento.

Sebbene i trattati originali contemplassero la decisione a maggioranza qualificata per talune politiche, solo dalla seconda metà degli anni '80 si è applicata efficacemente la votazione a maggioranza qualificata, ove possibile. Il principale catalizzatore per il completamento del progetto faro è stato il passaggio al voto a maggioranza qualificata per la maggior parte delle decisioni relative al mercato unico in conseguenza dell'Atto unico europeo del 1986. Per la Comunità si è trattato di un nuovo impulso, che ha condotto a risultati senza precedenti.

L'unica eccezione che ancora sussiste ostacola i progressi verso la realizzazione degli obiettivi politici dell'UE e il completamento del mercato unico. È giunta l'ora di allineare il processo decisionale relativo alla legislazione fiscale con quello di altri settori altrettanto importanti.

La tassazione è inoltre uno dei pochi settori politici in cui le decisioni sono ancora adottate mediante una procedura legislativa speciale. Attualmente, e dal 1958, le iniziative dell'UE in materia di imposizione sono adottate dal Consiglio su proposta della Commissione; il Parlamento europeo ha un ruolo meramente consultivo. Escludere il Parlamento europeo, eletto direttamente, dal processo decisionale in un settore di grande rilevanza politica come la tassazione è in contrasto con gli obiettivi democratici dell'Unione. La transizione verso la procedura legislativa ordinaria permetterebbe di colmare questo deficit democratico.

Dall'inizio dell'attuale mandato la Commissione ha intensificato gli sforzi per promuovere un sistema fiscale europeo più equo ed efficiente. Gli Stati membri hanno convenuto una serie di nuove norme avanzate per proteggere le loro risorse dall'elusione dell’imposta sulle società in tutta l’UE, garantendo allo stesso tempo un ambiente più equo e stabile per le imprese.

In tale contesto il presidente Juncker, nei suoi discorsi sullo stato dell'Unione del 2017 e del 2018, ha proposto di passare al voto a maggioranza qualificata in talune questioni di ordine fiscale:

"Per quanto riguarda le importanti questioni del mercato unico, voglio che le decisioni in sede di Consiglio vengano prese sempre più spesso e facilmente a maggioranza qualificata, con il coinvolgimento paritario del Parlamento europeo. Per farlo non serve modificare i trattati. Gli attuali trattati prevedono clausole “passerella” che permettono di passare dall’unanimità al voto a maggioranza qualificata in determinati casi, previa decisione unanime del Consiglio europeo.

Sono anche fortemente favorevole al passaggio al voto a maggioranza qualificata per le decisioni relative alla base imponibile consolidata comune per l’imposta sulle società, all’IVA, alla tassazione equa dell’industria digitale e all’imposta sulle transazioni finanziarie."

Di conseguenza, la presente comunicazione non intende proporre alcuna modifica dell'attribuzione delle competenze dell'Unione nel settore della tassazione, né mira a effettuare una transizione verso un sistema di aliquote d'imposta armonizzate sulle persone fisiche e sulle società in tutta l'UE. La presente comunicazione propone unicamente di modificare le modalità con cui l'UE esercita le sue competenze nel settore dell'imposizione. In particolare, la presente comunicazione fissa un calendario per conseguire questo risultato e intende innescare un ampio dibattito politico, fungendo altresì da contributo per i leader europei in vista delle prossime elezioni europee. Alla luce di queste discussioni e sulla base delle priorità per gli anni a venire, la Commissione deciderà in merito alle proposte concrete da presentare.

2.Per quale motivo è necessario cambiare?

2.1 Una migliore politica fiscale per un mercato unico più forte e competitivo

La tassazione non può realizzare tutto il suo potenziale per aiutare a preservare e approfondire il mercato unico e sostenere una crescita inclusiva in tutti i paesi a causa dell'unanimità. La tassazione ha un ruolo centrale nella costruzione di un mercato unico forte e dinamico, che sostenga le imprese, attragga investitori e sia in grado di competere con i mercati mondiali più forti. È essenziale per la crescita e l'occupazione, consideratane l'influenza sulle decisioni delle imprese di espandersi, investire e assumere. La tassazione è inoltre un elemento chiave per garantire la giustizia sociale per i cittadini e condizioni di parità per le imprese nell'UE. In effetti, in una recente indagine Eurobarometro tre quarti dei rispondenti hanno indicato la lotta contro gli abusi fiscali quale settore prioritario per l'azione dell'UE.

Nonostante l'impatto positivo che può avere, la politica fiscale dell'UE non riesce e realizzare il proprio potenziale. Nel mercato unico le imprese e i consumatori godono di un insieme comune di regole e norme, senza frontiere. Nell'Unione monetaria europea l'attività economica è agevolata da una moneta unica. Tuttavia l'imposizione diretta, e in misura minore quella indiretta, resta frammentata in 28 legislazioni nazionali diverse. Evitando di affrontare questa frammentazione, gli Stati membri impongono costi di conformità esorbitanti alle imprese europee, in particolare alle PMI, rendendo il mercato unico meno attraente per gli investimenti a livello globale.