COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 20.11.1998 
COM(1998)666def. 
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE 
L'occupazione in Europa 1998 
Creare lavoro — preparare al lavoro: tradurre gli 
orientamenti politici in azione COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 20.11.1998 
COM(1998)666def. 
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE 
L'occupazione in Europa 1998 
Creare lavoro — preparare al lavoro: tradurre gli 
orientamenti politici in azione COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 20.11.1998 
COM(1998)666def. 
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE 
L'occupazione in Europa 1998 
Creare lavoro — preparare al lavoro: tradurre gli 
orientamenti politici in azione 

Creare lavoro preparare al lavoro: .sintesi 
Creare lavoro — preparare al lavoro: sintesi 
La relazione 1998 Occupazione in Europa presenta le 
ultime tendenze nell'occupazione e nel mercato del lavoro 
e fornisce la base analitica per il riesame dell'attuazione 
della strategia occupazionale e l'adozione degli orienta­
menti per l'occupazione per il 1999. Il pieno effetto della 
strategia occupazionale e delle più ampie iniziative volte 
a promuovere un ambiente favorevole all'occupazione 
esplicheranno la loro efficacia soltanto a medio termine. 
La strategia occupazionale è un processo pluriannuale e 
progressi durevoli richiederanno un impegno continuo da 
parte degli Stati membri per un certo numero di anni. 
Recenti sviluppi in materia di 
occupazione e di occupabilità 
Le tendenze e le prospettive evidenziano segnali incorag­
gianti e risultati positivi delle politiche perseguite negli 
ultimi anni. Rivelano inoltre ^mutamenti nella natura dei 
mercati del lavoro e sfide permanenti che devono essere 
affrontate se si vuole che le opportunità offerte si traducano 
in un aumento ed un miglioramento dei posti di lavoro. 
- La crescita economica ha registrato una ripresa nel 
1997, con un aumento del 2,7% e le prospettive di 
una sostenuta e durevole espansione economica sono 
confermate malgrado il deterioramento della con­
giuntura economica esterna. 
- L'occupazione è aumentata di circa 800 mila unità 
nel 1997, portando l'occupazione complessiva a 149 
milioni e il tasso di occupazione al 60,5%. 
- Le donne hanno rappresentato il 62% dei nuovi posti 
di lavoro netti creati nel 1997, con una leggera con­
trazione rispetto agli anni precedenti e il divario tra 
i sessi nei tassi di occupazione è sceso a 20 punti 
percentuali da 26 punti percentuali nel 1990. 
- Negli ultimi anni, l'aumento dei salari reali è stato 
inferiore al tasso di crescita della produttività, con­
sentendo così un miglioramento della redditività 
degli investimenti e la quota dei salari nell'Unione 
(60%) è ora significativamente più bassa rispetto a 
quella degli USA (66%) e del Giappone (67%). 
- Mentre la ripresa occupazionale è più accentuata 
rispetto agli anni '70 ma più debole rispetto agli anni 
'80, la situazione demografica è del tutto differente, con una crescita molto più lenta della popolazione in 
età lavorative negli anni a venire. 
- Per la quinta volta in sei anni, si è registrata una 
diminuzione del numero di posti di lavoro a tempo 
pieno e la creazione netta di occupazione è dovuta 
interamente al lavoro part-time. 
- A metà 1998, la disoccupazione era ancora al 10,2% 
e il tasso di disoccupazione di lunga durata risultava 
immutato al 5%. 
- La maggior parte della diminuzione della disoccupa­
zione a partire dal 1994 ha favorito gli uomini e il 
divario tra i sessi è ora di 3 punti percentuali. 
- Nel 1997, circa il 47% degli uomini e delle donne 
disoccupati di età superiore a 25 anni non possedeva 
titoli di studio superiori alla scuola dell'obbligo e, 
mentre i posti di lavoro altamente qualificati sono 
aumentati di oltre il 2% l'anno tra il 1992 e il 1997, 
i lavori manuali si sono ridotti sensibilmente. 
Orientamenti per l'occupazione 
occupazionali 1999 — rafforzare la 
strategia 
Anche nel contesto di una crescita dell'economia mon­
diale più lenta del previsto, I dati macroeconomici fon­
damentali in Europa sono solidi. Una vigorosa 
attuazione della strategia occupazionale, combinata 
con un efficace perseguimento della strategia macroe­
conomica definita negli ampi orientamenti di politica 
economica, dovrebbe quindi produrre l'auspicato au­
mento del tasso di occupazione in Europa al di sopra dei 
suoi livelli attuali. I quattro pilastri degli orientamenti 
forniscono il quadro delle azioni necessarie. 
Promuovere l'occupabilità 
Per affrontare la carenza di qualifiche è indispensabile 
una strategia su tre fronti per prendere in considerazio­
ne le tre dimensioni dell'occupabilità: 
- ai giovani devono essere date le qualifiche e compe­
tenze necessarie che corrispondano alici esigenze del 
mercato del lavoro e permettano di adeguarsi al 
cambiamento; 
^. 
Creare lavoro — preparare al lavoro: sintesi 
- i disoccupati e in particolare i disoccupati di lunga 
durata devono avere accesso ai mezzi per migliorare 
e/o aggiornare le loro qualifiche per competere effi­
cacemente sul mercato del lavoro; I governi, le parti 
sociali e le singole persone devono combinare i loro 
sforzi per creare uria società in cui la formazione 
continua sia parte integrante di una politica attiva 
del lavoro. 
L'approccio preventivo del primo pilastro, basato sulla 
tempestiva identificazione di coloro che maggiormente 
sono a rischio e su azioni puntuali per risolvere i loro 
problemi, si propone di affrontare a monte questi pro­
blemi. I primi tre orientamenti in particolare sono fon­
damentali per risolvere il problema della carenza di 
qualifiche dei disoccupati e dei giovani, intese in senso 
lato, per comprendervi non solo qualifiche formali ma 
altresì capacità ed esperienza di lavoro. 
Promuovere l'imprenditorialità 
Rispetto agli Stati Uniti, la cultura dell'imprenditoria­
lità nell'UE non è così ben sviluppata. L'imprenditoria­
lità come professione deve essere riconosciuta e le 
capacità imprenditoriali integrate nei piani di studio 
del sistema scolastico. Determinante è la capacità di 
offrire un contesto macroeconomico stabile, riducendo 
l'insicurezza e creando le condizioni affinché le imprese 
possano prosperare. 
Il lavoro autonomo e le PMI sono determinanti per il 
futuro sviluppo dell'occupazione nell'Unione europea. I 
datori di lavoro e i lavoratori autonomi rappresentano 
il 13% dell'occupazione complessiva non agricola men­
tre le PMI rappresentano circa la metà di tutti i posti di 
lavoro nell'economia, con un ulteriore 19% nel settore 
pubblico, il 25% in aziende di grandi dimensioni ed il 
resto in agricoltura. 
Promuovere l'adattabilità 
e dei loro dipendenti imprese 
La modernizzazione dell'organizzazione del lavoro è 
essenziale per migliorare la produttività delle aziende 
europee, la qualità della vita lavorativa e l'occupabilità 
della forza lavoro. Invece di avviarsi sul cammino del 
dumping sociale, l'Europa deve perseguire l'ambizioso 
obiettivo di alte qualifiche, elevata fiducia ed alta qua­
lità per migliorare la produttività e assicurare una 
prosperità diffusa. L'elemento chiave è la formazione. 
Le persone devono esser dotate delle qualifiche e delle 
competenze necessarie per adeguarsi efficacemente ai 
mutamenti che si verificano nel modo di svolgere il loro 
lavoro. La modernizzazione del lavoro deve basarsi su 
una strategia di collaborazione tra le parti sociali nelle 
imprese e tra le parti sociali e i governi nel creare il quadro adeguato. Una maggiore adattabilità nelle im­
prese deve essere accompagnata da maggiori progressi 
nella deregolamentazione dei mercati dei prodotti e dei 
servizi per promuovere una maggiore produttività e una 
maggiore creazione di posti di lavoro. 
Promuovere la parità di opportunità 
tra uomini e donne 
La riduzione del divario tra uomini e donne in materia 
di disoccupazione attraverso attive azioni di sostegno 
all'aumento dei tassi di occupazione delle donne è un 
elemento essenziale per migliore il tasso complessivo di 
occupazione nell'Unione. Mentre migliori livelli di istru­
zione promuovono la partecipazione delle donne, è evi­
dente che le circostanze familiari continuano ad 
ostacolare fortemente la loro partecipazione. Dal lato 
della domanda, sono importanti accordi flessibili di 
lavoro ma lo sviluppo di strutture di supporto e di alcuni 
servizi è stato un fattore essenziale nel faciliare l'acces­
so delle donne al mercato del lavoro nei paesi del Nord 
Europa. 
La strategia europea per l'occupazione invita gli Stati 
membri a ridurre il divario tra i sessi, tenendo conto dei 
mutamenti della struttura settoriale del mercato del 
lavoro, migliorando il livello di accesso ai servizi di 
supporto e consentendo alle donne e agli uomini di 
tornare al mercato del lavoro dopo un'assenza. L'intro­
duzione di una migliore integrazione della problematica 
dei sessi nella politica del mercato del lavoro è uno dei 
mezzi per permettere que queste tendenze di fondo si 
sviluppino. 
Il sostegno all'occupazione nelle altre 
politiche comunitarie 
Il Trattato di Amsterdam riconosce esplicitamente l'im­
patto sull'occupazione delle altre politiche comunitarie. 
La presente relazione esamina due aree in cui questo 
impatto è particolarmente importante. 
L'attivazione delle politiche del mercato del lavoro, ele­
mento essenziale della strategia per l'occupazione, at­
traverso la ristrutturazione della spesa pubblica è stata 
specificatamente evidenziata dal Consiglio europeo di 
Firenze. Le migliori prassi in alcuni Stati membri mo­
strano che è necessario e possibile ristrutturare la spesa 
pubblica senza pregiudicare gli obiettivi del consolida­
mento fiscale. Come in altre aree, gli effetti globali 
sull'occupazione di mutate politiche e priorità ambien­
tali risulteranno dagli effetti positivi e negativi sull'oc­
cupazione di nuove attività e nuove tecnologie. I governi 
hanno un ruolo determinante da svolgere nel creare un 
quadro adeguato in cui i prezzi riflettano i costi del 
Creare lavoro preparare al lavoro: sintesi 
danno ambientale e in cui le decisioni di investimento 
(e quindi la creazione di posti di lavoro) avvengano in 
una prospettiva durevole a lungo termine. 
L'ampliamento dell'Unione 
L'ampliamento dell'Unione influenzare la situazione 
occupazionale sia degli attuali Stati membri sia dei 
paesi candidati. Al momento dell'adesione, il Trattato 
di Amsterdam e la strategia occupazionale saranno 
parte dell' acquis communautaire. L'adesione all'Unio­
ne richiederà un aggiustamento dei mercati del lavoro 
e delle politiche del mercato del lavoro e in particolare 
la capacità di adattare le istituzioni del mercato del 
lavoro e dei sistemi di attuazione delle politiche per 
consentire l'applicazione degli orientamenti per l'occu­
pazione. L'Unione sostiene attivamente questo aggiu­
stamento. 
La via verso il futuro 
La strategia europea per l'occupazione è un processo a 
medio termine che esigerà una vigorosa attuazione 
degli orientamenti per un certo numero di anni. Non 
sarà tuttavia necessario modificare la struttura di base 
della strategia occupazionale e degli orientamenti, ma 
piuttosto consolidare la strategia effettuando correzioni 
marginali che colmino le lacune e tengano conto della 
natura mutevole dei mercati del lavoro. La struttura a 
quattro pilastri degli orientamenti rappresenta un qua­
dro in cui gli Stati membri possono concentrare i loro 
sforzi su quelle aree che sono state identificate come 
quelle più suscettibili di affrontare gli ostacoli principa­
li ad un mercato del lavoro europeo favorevole all'occu­
pazione e così migliorare il tasso di occupazione. 
L'entità della sfida occupazionale e il ruolo delle politi­
che macroeconomiche e strutturali sono evidenti: l'au­
mento del tasso di occupazione al 65% nel medio 
periodod implicherebbe una crescita dell'occupazione 
dell'1,6% l'anno. Ciò significa che il tasso medio annuo 
di crescita sarebbe almeno dello 0,6% o che gli effetti di 
provvedimenti complementari per migliorare l'impatto 
sull'occupazione di interventi strutturali avrebbero lo 
stesso effetto. 
La Commissione ha presentato un certo numero di 
relazioni sulla strategia occupazionale al Consiglio eu­
ropeo di Vienna al fine di far avanzare questo processo. 
La relazione congiunta sull'occupazione presenta una 
valutazione dei passi avanti compiuti in questa direzio­
ne. La relazione sui risultati dell'occupazione (relazione 
sui tassi di occupazione) analizza le tendenze dei tassi 
di occupazione in Europa e le confronta con quelle degli 
Stati Uniti. Queste relazioni sono alla base della propo­
sta della Commissione per gli orientamenti per l'occu­
pazione del 1999. 
V 
Creare lavoro — prepararci al lavoro: tradurre gli orientamenti politici in azione 
Creare lavoro — preparare al lavoro: 
tradurre gli orientamenti politici in azione 
L'adozione degli orientamenti per 
l'occupazione alla fine del 1997 ha 
riaffermato il riconoscimento dell'­
occupazione come un obiettivo 
esplicito per l'Unione Europea e 
l'inizio dell'effettiva attuazione del­
le disposizioni in materia di occupa­
zione del Trattato di Amsterdam. 
Il Trattato stabilisce ora che "gli 
Stati membri considererano la pro­
mozione dell'occupazione una que­
stione di interesse comune e 
coordineranno le loro azioni al 
riguardo. Inoltre esso esige che "nel­
la definizione e nell'attuazione delle 
politiche e delle attività comunita­
rie si tenga conto dell'obiettivo di un 
livello di occupazione elevato". 
I quattro pilastri degli orientamenti 
per l'occupazione riflettono i grandi 
obiettivi per l'occupazione e le con­
dizioni di lavoro sanciti nel Tratta­
to. Vi rientrano la disponibilità e la 
promozione di 'una forza lavoro 
qualificata, formata, motivata e 
adattabile e mercati di lavoro ri­
spondenti ai mutamenti economici', 
obiettivi essenziali di una strategia 
occupazionale coordinata, la promo­
zione della parità di opportunità tra 
uomini e donne nonché l'obiettivo 
fondamentale di promuovere l'im­
prenditorialità creatrice di lavoro in 
Europa. 
La strategia, così come gli orienta­
menti, riflettono l'analisi di fondo 
che la Commissione ha presentato 
nella relazione L'occupazione in Eu­
ropa nell'arco di anni e in particola­
re l'esigenza di accrescere il tasso di 
occupazione in Europa fino al livello 
prossimo a quello dei nostri princi­
pali partner commerciali e di altre 
economie con lo stesso livello di svi­luppo. Gli orientamenti per l'occu­
pazione sono intesi a curare quelle 
che sono sentite come le cause del 
basso tasso di occupazione in Euro­
pa: l'incapacità dell'economia euro­
pea a far fronte a cambiamenti 
importanti l'incapacità del mercato 
del lavoro europeo ad adeguarsi ai 
necessari mutamenti strutturali 
per riassorbire quanti hanno perso 
il lavoro in settori e in attività in 
declino. 
Nei prossimi mesi ed anni la Com­
missione e l'Unione devono affron­
tare tre problemi. 
In primo luogo, la Commissione ha 
presentato le sue proposte di revi­
sione degli orientamenti per l'occu­
pazione per il 1999. La strategia 
occupazionale che gli orientamenti 
rappresentano è a medio termine ed 
intende introdurre i mutamenti 
strutturali fondamentali necessari 
sul mercato del lavoro europeo per 
creare posti di lavoro durevoli. La 
proposta della Commissione è ca­
ratterizzata dal consolidamento: un 
rafforzamento e un affinamento de­
gli obiettivi degli orientamenti alla 
luce dell'esperienza acquisita nel 
primo anno piuttosto che una revi­
sione radicale, che non né auspica­
ta, né appropriata. 
In secondo luogo, la Commissione 
intende proseguire il suo impegno a 
sostegno dell'occupazione in altre: 
politiche comunitarie come previsto 
dall'art. 127 del Trattato di Amster­
dam. Nel 1998 e nel 1999, l'accento 
di questa analisi sarà posto su un 
numero limitato di temi prioritari, 
che includono la ristrutturazione 
della spesa pubblica per promuove­
re attive politiche del mercato del lavoro, il ruolo dell'imposizione fi­
scale nel creare posti di lavoro e 
l'ambiente. 
In terzo luogo, l'Unione Europea ha 
avviato i negoziati con i paesi candi­
dati in vista della loro adesione. 
L'ampliamento dell'Unione a questi 
paesi avrà rilevanti implicazioni per 
l'occupazione, sia in termini di im­
patto sugli attuali Stati membri sia, 
ciò che è più importante, sulla capa­
cità dei paesi candidati di adottare e 
attuare gli orientamenti occupazio­
nali stessi. La Commissione ha ini­
ziato a svolgere una serie di studi 
delle politiche occupazionali con que­
sti paesi per valutare detta capacità 
e identificare le azioni necessarie. 
La relazione L'occupazione in Euro­
pa di quest'anno tratta ciascuno di 
questi temi. Nella prima sezione essa 
passa in rassegna le tendenze prin­
cipali e gli sviluppi della situazione 
economica e occupazionale nell'U­
nione. La seconda sezione esamina 
ciascuno dei pilastri degli orienta­
menti occupazionali e illustra l'ana­
lisi soggiacente che li motiva. La 
terza sezione presenta alcuni dei 
principali messaggi in relazione alla 
"integrazione" dell'occupazione nelle 
tre aree scelte per un'analisi priori­
taria. La sezione finale presenta per 
la prima volta un'analisi dell'evolu­
zione occupazionale nei paesi candi­
dati e; gli obiettivi degli studi delle 
politiche! occupazionali.. 
Tendenze principali 
nel 1997 
Un'analisi più dettagliata delle ten­
denze illustrate qui di seguito è con­
tenuta nell'analisi di fondo della 
^ 
Creare lavoro — preparare al lavoro: tradurre gli orientamenti politici in azione 
relazione principale e in una rela­
zione speciale sui risultati in mate­
ria di occupazione negli Stati 
membri che sarà presentata al Con­
siglio Europeo di Vienna. 
L'economia europea 
resta vigorosa 
La crescita ha riacquistato slancio 
nel 1997 con un aumento del PIL del 
2,7% rispetto all'1,8% nel 1996. 
Malgrado una congiuntura interna­
zionale che si è rivelata nettamente 
meno favorevole del previsto, sono 
confermate le prospettive di ripresa 
economica in quanto la forza trai­
nante della crescita si sposta gra­
dualmente dalle esportazioni alla 
domanda interna. Secondo le previ­
sioni dell'autunno 1998, ci si atten­
de una crescita del PIL nell'UE del 
2,9% nel 1998 e del 2,4% nel 1999. 
Con una crescita tendenziale della 
produttività del lavoro di poco meno 
del 2% l'anno, l'occupazione è au­
mentata anche nel 1997 e si prevede 
che aumenti dell'I,2% nel 1998 e 
dello 0,9% nel 1999, pari a circa 2,8 
milioni netti di nuovi posti di lavoro 
in questi due anni. Poiché continue­
rà ad aumentare la partecipazione 
al mercato del lavoro, in prevalenza 
delle donne, il tasso di occupazione 
potrebbe crescere leggermente dal 
60,5% nel 1997 al 61,1% nel 1999. 
(Le cifre usate per l'occupazione e la 
1 Crescita dell'occupazione e del PIL 
nell'Unione, 1975-97 
Vana/ione annua in % 
Occupazione 
PIL stasato di 2 trimestri 
7^ 
1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 disoccupazione corrispondono alle 
serie indicative pubblicate da Euro-
stat ai fini dell'analisi dell'occupa­
zione nel corso del tempo. Per una 
descrizione dettagliata di questi 
dati, si veda l'allegato statistico alla 
relazione principale L'occupazione 
in Europa). Il tasso di disoccupazio­
ne, sceso nel 1997 dello 0,2% dai 
10,8% nel 1996, si prevede si riduca 
ulteriormente in media al 10,0% nel 
1998 e al 9,5% nel 1999. 
Questa evoluzione rappresenta un 
passo modesto verso l'obiettivo di 
un elevato livello di occupazione in­
dicato all'art. 2 del Trattato e ulte­
riormente ribadito dal vertice di 
Lussemburgo sull'occupazione (No­
vembre 1997). La creazione netta di 
posti di lavoro può provenire unica­
mente da quella parte di crescita del 
PIL che eccede l'incremento della 
produttività del lavoro, che a sua 
volta è una condizione per mantene­
re la competitività. Tale alto livello 
di occupazione si basa direttamente 
sulla sostenibilità di un elevato tas­
so di crescita della produzione (Gra­
fico 1). 
L'attuale ripresa, che dura oramai 
da qaulche anno, ha prodotto effetti 
positivi, l'aumento degli investi­
menti sostenendo la crescita sia del­
la capacità di produzione che 
dell'occupazione. L'impegno profu­
so verso la convergenza nel quadro 
dell'UEM e una adeguata evoluzio­
ne salariale hanno migliorato i fon­
damentali dell'economia europea: 
l'inflazione è bassa, le finanze pub­
bliche sono sane e la redditività, la 
competitività e la fiducia degli ope­
ratori sono alte e continuano a cre­
scere. La prospettiva del passaggio 
all'UEM garantisce un mix di poli­
tiche macroeconomiche favorevole 
ad una crescita relativamente ele­
vata per un lungo periodo. In questo 
contesto, tutte le determinanti, e 
segnatamente le condizioni mone­
tarie (compresi i tassi di interesse a 
lungo termine e i tassi di cambio) 
sono favorevoli ad una sana espan­
sione della domanda. Gli sforzi del 
passato stanno ora fornendo i risul­tati positivi attesi, specialmente per 
la formazione di capitale (le indagi­
ni sulle imprese nel settore mani­
fatturiero indicano per il 1998 un 
incremento programmato del 9% 
degli investimenti in termini reali 
nell'UE). 
La prospettiva di una crescita soste­
nuta si basa sull'impatto positivo 
sulla domanda interna dei bassi 
tassi di interesse cosicché l'econo­
mia europea — che sta diventando 
sempre più una singola entità eco­
nomica integrata — è meno vulne­
rabile ai sommovimenti esterni. Va 
tuttavia riconosciuto che le crisi 
asiatica e russa faranno pesare una 
minaccia esterna sulla crescita e de­
primeranno l'attività economica. 
Dato l'impatto della crisi finanzia­
ria esterna, le prospettive occupa­
zionali potrebbero essere meno 
brillanti se il clima di minore si de­
gradasse e frenasse il dinamismo 
della domanda interna nell'Unione, 
il che non compenserebbe la dimi­
nuzione della domanda esterna all'­
Unione. 
Connesso al miglioramento della 
congiuntura macroeconomica ap­
portato dall'UEM, un percorso di 
crescita altamente favorevole a me­
dio termine rappresenta una reali­
stica opportunità che ora deve 
essere colta per creare i posti di 
lavoro di cui l'UE ha estremamente 
bisogno. Benché l'introduzione del­
l'Euro di per sé non risolva il proble­
ma della disoccupazione, i suoi 
vantaggi non si limitano ad una 
migliore; trasparenza dei prezzi e 
all'eliminazione dei costi e rischi 
del tasso di cambio. Il quadro politi­
co dell'UEM contribuirà prob­
abilmente a sormontare gli ostacoli 
che si frappongono ad una crescita 
sostenuta e alla creazione di posti di 
lavoro, ostacoli che nel passato han­
no concorso ai risultati insoddisfa­
centi in materia di crescita e di 
occupazione nell'Unione. 
Tuttavia la disoccupazione non si 
ridurrà certo rapidamente. Le poli­
tiche strutturali, molto più facili da 
G 
Creare lavoro — preparare al lavoro: tradurre gli orientamenti politici in azione 
perseguire e con più probabilità di 
successo in un contesto di crescita 
elevata, hanno un ruolo determi­
nante da svolgere nel migliorare la 
competitività, ridurre le tensioni 
che possono ostacolare la crescita, 
garantendo che lo sviluppo sia so­
stenibile dal punto di vista ambien­
tale e tradurre la crescita in posti di 
lavoro. Per essere del tutto efficaci 
tuttavia esse devono essere in linea 
con il perseguimento di sane politi­
che macroeconomiche. Al riguardo è 
essenziale che i costi di bilancio del­
le riforme strutturali vengano man­
tenuti sotto controllo e non portino 
ad un eccessivo indebitamento. 
Mentre la crescita fornisce le risorse 
necessarie, le politiche fiscale e del 
mercato del lavoro e dell'imposizio­
ne fiscale (più ampia differenziazio­
ne salariale nei contratti collettivi, 
riorganizzazione delle condizioni di 
lavoro, riduzione dei costi non sala­
riali del lavoro dovuti all'impiego di 
lavoratori poco qualificati) potreb­
bero incrementare il contenuto oc­
cupazionale della crescita con un 
aumento significativo del tasso di 
occupazione. Tasso di 
partecipazione 
Tasso di occupazione 
Tasso di 
disoccupazione 
Tasso di 
disoccupazione 
giovanile 
Tasso di 
disoccupazione di 
lunga durata 
Quota salariale nel 
PIL 
% part-time 
% dipendenti a 
tempo determinato 
% dipendenti con 45 
ore settimanali o più* Dati principali 
UE 
67,8 
«(),r> 
10,6 Minimo 
58,4 
48,6 
3,7 1997 
Massimo 
82,3 
77,5 
20,8 USA 
77,2 
73,4 
4,9 Giappone 
77,2 
74,6 
3,4 
21,0 
5,2 
60,5 
16,9 
12,2 
12,5 6,7 
0,6 
54,4 
4,6 
2,1 
1,3 38,8 
10,8 
66,3 
37,9 
33,6 
28,3 11,3 
0,4 
65,9 
n.d. 
n.d. 
n.d. 6,7 
0,7 
67,1 
n.d. 
n.d. 
n.d. 
n.d.: dati comparabili non disponibili 
* Industria e servizi 
Modesto aumento del­
l'occupazione 
L'occupazione è cresciuta anche nel 
1997, con un incremento di 800 mila 
unità, superiore rispetto alle 600 
mila unità nel 1996, ma inferiore 
all'aumento di 1 milione di unità nel 
1995. Il numero totale di occupati 
nell'Unione è ora di 149 milioni, il 
più alto dal 1992 e di circa 2 milioni 
superiore al punto più basso del 
1994, benché non raggiunga il picco 
di 151 milioni del 1991. Benché la 
ripresa risulti più debole rispetto 
agli anni '80, essa è più forte rispet­
to agli anni '70 e negli ultimi tre 
anni l'Unione ha recuperato la metà 
dei posti di lavoro persi nei primi 
anni '90. Attualmente l'Unione è 
ancora lontana dal raggiungere il 
tasso di crescita dell'occupazione 
necessario per assorbire l'elevato li­
vello di disoccupazione e per dare 
lavoro a tutti coloro che desiderano 2 Variazione dell'occupazione e della popolazione in 
età lavorativa nell'Unione, 1970-2005 
Milioni 
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 
Creare lavoro — preparare al lavoro: tradurre gli orientamenti politici in azione 
lavorare, ma le prospettive demo­
grafiche sono alquanto differenti 
che nel passato (Grafico 2). 
Il tasso di occupazione nell'Unione 
è aumentato soltanto marginal­
mente nel 1997 di appena lo 0,5% al 
60,5% della popolazione in età lavo­
rativa, ancora due punti percentua­
li al di sotto del tasso del 1991 
(Grafico 3). Nella prospettiva stori­
ca e internazionale, la prestazione 
dell'Unione in materia di occupazio­
ne resta modesta. L'attuale tasso di 
occupazione è leggermente supe­
riore a quello dei primi anni '80 ma 
non raggiunge il tasso del 64% con­
seguito alla metà degli anni '70. Sia 
gli Stati Uniti che il Giappone inve­
ce hanno continuato a registrare 
tassi sempre più elevati di occupa­
zione (di circa il 74%) nel 1997. Que­
sta disparità riflette le differenze 
sia della disoccupazione (Grafico 4) 
che della partecipazione della forza 
lavoro (tabella). 
La riserva potenziale di occupazio­
ne è la più elevata tra le donne, gli 
anziani e i giovani. Le principali 
differenze dei tassi di occupazione 
nei primi due gruppi sono dovute 
più alla minore partecipazione al 
mercato del lavoro, depresso dalia 
mancanza di posti di lavoro, che al­
l'elevata disoccupazione. In un pe­
riodo di forte crescita sarebbe 
possibile mobilitare parte di questo 
potenziale di occupazione e fornire posti di lavoro a quanti desiderano 
lavorare ma che hanno poche oppor­
tunità di trovare impiego. 
La disparità tra l'Unione europea e 
gli Stati Uniti in materia di occupa­
zione non proviene dall'agricoltura, 
l'industria o il settore pubblico, ma 
dal settore dei servizi. La differenza 
nei tassi di occupazione è partico­
larmente marcata in tre settori: i 
servizi collettivi, i servizi alle im­
prese e distribuzione, hotel e risto­
ranti. Le differenze tra gli Stati 
membri con bassi e alti tassi di oc­
cupazione si riscontrano essenzial­
mente in questi stessi settori. 
L'occupazione in Europa è netta­
mente minore che negli Stati Uniti 
in tutti i servizi. I dati mostrano che 
questo non riguarda solo i lavori 
meno qualificati ma anche quelli 
altamente qualificati: la differenza 
è di circa 3 punti percentuali sia nel 
settore della distribuzione, hotel e 
ristoranti sia nei servizi collettivi ed 
alle imprese. Nel settore dei servizi 
collettivi, gli USA impiegano relati­
vamente meno persone nella pub­
blica amministrazione, ma questo è 
più che compensato dall'occupazio­
ne nell'istruzione, la sanità ed i ser­
vizi sociali così come nelle attività 
ricreative e per il tempo libero. 
La capacità degli Stati membri di 
creare posti di lavoro nel settore 
terziario in generale, e in questi set­tori in particolare, varia notevol­
mente. In tre Stati membri (Germa­
nia, Francia, Italia), che insieme 
rappresentano il 50% dell'occupa­
zione complessiva nell'Unione, la 
crescita dell'occupazione in questi 
settori è stata al di sotto della media 
Il lavoro part-time 
continua a crescere 
Per la quinta volta nel corso degli 
ultimi sei anni, non si è registrato 
alcun aumento netto dei posti di 
lavoro a tempo pieno nell'Unione 
nel 1997. In realtà si è registrata un 
diminuzione del numero di occupati 
a tempo pieno mentre l'aumento dei 
posti di lavoro part-time è stato su­
periore all'aumento netto dell'occu­
pazione (Grafico 5). La crescita del 
lavoro part-time significa che si è 
avuta una qualche riduzione delle 
ore lavorate in media da tutti gli 
occupati negli ultimi tre anni. Essa 
sarebbe stata ancor più accentuata 
tuttavia se la crescita di posti di 
lavoro part-time non fosse stata ac­
compagnata da un aumento delle 
ore di lavoro lavorate in media dagli 
occupati a tempo pieno. 
In termini di equivalenti a tempo 
pieno dunque (vale a dire ponderan­
do per ciascun occupato le ore effet­
tivamente lavorate all'orario a 
tempo pieno), l'occupazione è 
aumentata soltanto dello 0,5% 
3 Tassì di occupazione nell'Unione, negli 
USA e in Giappone, 1975 
% popolazione di 16-64 anni 
Giappone _ • ' V 
---.^ •'' USA 
Europa 4 TIIHNÌ di dÎMOceupazione nell'Unione, 
negli Una e in (ìiappone, 1975-97 
% della lorza lavora 
80 12 
75 10 
70 8 
65 6 
60 4 
55 2 ' < Europa / 
\ USA. / 
. .....' Giappone 
1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 4 
2 
0 
1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 5 Variazione dell'occupazione u tempo 
parziale e a tempo pieno, 1987-97 
% occupazione totale nell'anno di riferimento 
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 
i 
(Yenre lavoro preparare al lavoro: tradurre |',li orientamenti politici in aziono 
nell'Unione tra il 1994 ed il 1997, 
mentre il numero di occupati è 
salito dell'1%. Dato che nello stesso 
periodo la popolazione in età 
lavorativa è aumentata leggermen­
te, il tasso di occupazione in equiva­
lenti a tempo pieno è rimasto 
immutato. Questo tasso non soltan­
to è rimasto al di sotto del livello del 
1990 alla fine del periodo di elevata 
creazione netta di posti di lavoro, 
ma anche al di sotto di quello del 
1986 alla fine della recessione dei 
primi anni '80. 
La disoccupazione 
rimane elevata 
Gli effetti del modesto tasso di crea­
zione di posti di lavoro nell'Unione 
negli ultimi anni si riflette nel per­
sistente tasso elevato di disoccupa­
zione che era ancora del 10,2% nel 
maggio del 1998. Benché sia il più 
basso dal gennaio 1993, esso si è 
ridotto soltanto di 1,1 punti percen­
tuali dal picco raggiunto nel 1994. 
Soltanto uno Stato membro (Au­
stria) registra una disoccupazione 
più elevata rispetto ad un anno fa, 
sebbene in altri rimanga notevol­
mente più elevata rispetto al livello 
precedente alla recessione dei primi 
anni '90 (in Germania è due volte 
più elevata, in Finlandia e in Svezia 
quattro volte più elevata). Anche in 
Giappone la disoccupazione cresce, 
al 4,1% in aprile. Negli USA la per­
sistente crescita economica ha por­
tato ad un'ulteriore riduzione della 
disoccupazione e il tasso del 4,5% 
registrato nell'agosto 1998 è stato il 
più basso da trenta anni (ad eccezio­
ne del tasso di aprile). 
La disoccupazione degli uomini si è 
ridotta in misura maggiore che non 
quella delle donne. Dal picco del 
10,2% nel marzo del 1994, la disoc­
cupazione maschile è diminuita 
all'8,8% nel maggio del 1998, men­
tre quella delle donne si è ridotta di 
meno dell'1% dal 12,8% nel marzo 
del 1994 al 12,0% nel maggio 1998. 
Pertanto il divario tra i sessi si è 
allargato leggermente. Caratteristiche del mercato del lavoro 
negli Stati membri 
Meno giovani disoccupati 
Nei primi anni '80 allorché la disoccupazione ha raggiunto gli 
elevati livelli che ancora og^i persistono, ad essere maggior­
mente colpito è stato il gruppo di giovani di età inferiore a 25 
anni. Come risultato in parte dell'attenzione politica ai gio­
vani disoccupati, in parte della contrazione della quota di 
giovani nella popolazione e in parte del fatto che un numero 
più alto di persone resta più a lungo nel ciclo educativo, la 
proporzione dei disoccupati al di sotto dei 25 anni si è ridotta 
dal 45% alla metà degli anni '80 a circa il 25% oggi. La 
riduzione più netta si è registrata tra i giovani di età inferiore 
a 20 anni che nel 1986 rappresentavano oltre il 22% di tutti 
i disoccupati mentre soltanto il 7% nel 1997. Al contrario, la 
proporzione dei giovani tra i 20 e i 24 anni rispetto alla 
disoccupazione totale è rimasta elevata al 18% nel 1997 
contro il 22% nel 1986, mentre raddoppiava la loro quota 
nella popolazione in età lavorativa. I tassi più elevati si 
registrano in Spagna e in Finlandia, dove superano ancora il 
30% mentre quelli più bassi in Lussemburgo e in Austria, 
entrambe sotto il 7%. 
Più disoccupati adulti 
La disoccupazione è divenuta nell'ultimo decennio un proble­
ma più diffuso tra gli altri gruppi di età. I lavoratori adulti di 
età compresa tra 25 e 49 anni rappresentano ora quasi il 60% 
dei disoccupati nell'Unione (più della loro quota nella popo­
lazione in età lavorativa) rispetto al 45% Il anni or sono. 
Più disoccupati anziani: il caso della Germania 
Il numero relativo di persone disoccupate di età superiore a 
50 anni è anch'esso aumentato dal 10% a oltre il 15%. Ciò 
riflette in prevalenza l'aumento avvenuto in un paese, la 
Germania, in cui la proporzione relativa di disoccupati gio­
vani e anziani è esattamente l'opposto di quella esistente 
altrove — il 30% è di età superiore a 50 anni e soltanto il 12% 
di età inferiore a 25 anni e questa tendenza si è accelerata 
nel passato decennio. Benché il numero relativo dei disoccu­
pati di età superiore a 50 anni nei nuovi Lander sia più 
elevata che nella Germani occidentale, la differenza è relati­
vamente modesta (33% contro il 29%). Tuttavia l'aliquota è 
aumentata notevolmente dal 1991 e questo incremento non 
mostra segni di rallentamento. 
Immutata la disoccupazione di lunga durata 
Il tassodi disoccupazione di lunga durata è rimasto immutato 
nel 1997 a poco più del 5% nell'Unione, con il 49% dei 
disoccupati da un anno o più. La proporzione di coloro che 
sono senza lavoro da più di due anni è rimasta anch'essa 
immutata al 30%. Anche se la disoccupazione di lunga durata 
più elevata si registra in Spagna, sta crescendo più rapida­
mente in Svezia (dove e raddoppiata tra il 1996 e il 1997 
passando al 3%) e in Italia dove è salita all'8% (più di due 
terzi dei disoccupati) contro il 5% del 1992. 
Creare lavoro — preparare al lavoro: tradurre gli orientamenti politici in azione 
I tassi di disoccupazione dei giovani 
al di sotto dei 25 anni continuano ad 
essere oltre due volte più alti di 
quelli degli adulti, come avviene da 
numerosi anni, con una disoccupa­
zione giovanile del 19,8% nel mag­
gio del 1998 contro un tasso 
dell'8,7% delle persone di età supe­
riore a 25 anni (si veda il riquadro). 
Tuttavia, gran parte della riduzione 
della disoccupazione maschile è do­
vuta alla minore disoccupazione tra 
i giovani, per i quali il tasso di è 
ridotto del 3% dal 1994 a fronte di 
una riduzione soltanto l'l% per le 
donne. 
Nuovi posti di lavoro 
per le donne 
Le donne hanno rappresentato il 
62% dei nuovi posti netti creati 
nell'Unione tra il 1996 e il 1997, 
con una leggera contrazione rispet­
to agli anni precedenti. L'occupazio­
ne maschile è aumentata dello 
0,3%, la prima crescita positiva dal 
1995, mentre l'occupazione femmi­
nile si è fermata allo 0,8% rispetto 
all'1% in ciascuno dei due anni pre­
cedenti. Complessivamente, l'occu­
pazione femminile è aumentata 
quattro volte più rapidamente dell'­
occupazione maschile a partire dal 
1994. Nel 1997 il tasso di occupazio­
ne per le donne è aumentato a circa 
il 51% e il divario tra i sessi è sceso 
di 20 punti percentuali da 26 punti 
percentuali del 1990. 
Salari e costi 
del lavoro 
Gli aumenti salariali superiori alla 
crescita della produttività del lavo­
ro possono portare ad una maggiore 
inflazione o a deprimere l'aumento 
dell'occupazione o ad ambedue i fe­
nomeni. Con una politica economica 
nell'Unione intesa a mantenere 
bassa l'inflazione e con le autorità 
monetarie che rifiutano di avallare 
aumenti salariali eccessivi, gli in­
crementi salariali superiori alla cre­
scita della produttività possono pregiudicare posti di lavoro e dar 
luogo a livelli di disoccupazione più 
elevati. 
È difficile tuttavia imputare gli 
attuali modesti tassi di creazione 
netta di posti di lavoro nell'Unione 
ad eccessivi aumenti salariali in ge­
nerale. Dagli anni '80, i costi reali 
del lavoro per persona occupata 
nell'Unione sono aumentati molto 
meno della crescita del PIL per per­
sona occupata (1,8% l'anno) e sol­
tanto poco più rispetto agli USA. 
Tra il 1994 e il 1997, i costi reali del 
lavoro per occupato nell'Unione 
sono aumentati della metà del tasso 
di crescita della produttività del la­
voro. L'aliquota salariale nella mag­
gior parte degli Stati membri è 
pertanto diminuita ad una media 
poco più superiore al 60% nell'Unio­
ne, molto al di sotto del livello negli 
USA (66%) e in Giappone (67%). 
Questa riduzione nell'aliquota sala­
riale del PIL, e l'incremento relativo 
della redditività, non sembra anco­
ra aver esplicato un rilevante effet­
to sull'occupazione. Ci si attende 
tuttavia che il 1998 sia un anno di 
ripresa, dato l'apparente sposta­
mento verso gli investimenti e la 
formazione di scorte, che potrebbe 
così contribuire ad una crescita sti­
mata dell'1% del PIL. Ciò pare con­
fermare che gli investimenti 
possano finalmente rispondere 
all'incremento dei livelli di redditi­
vità. 
Globalizzazione e 
occupazione 
Le importazioni di beni dal resto del 
mondo hanno rappresentato nel 
1995 circa l'8% del PIL nell'Unione, 
pari soltanto alla metà del livello di 
scambi interni tra Stati membri, ma 
esse hanno registrato una crescita 
negli ultimi anni in rapporto sia al 
PIL che agli scambi interni. Ciò 
è stato accompagnato da una più 
ampia espansione delle esporta­
zioni di beni verso il resto del mon­
do (dal 7% del PIL dell'Unione nel 1991 al 10% nel 1997) ciò che in 
pratica ha comportato un crescente 
avanzo commerciale che è servito 
a controbilanciare gli .effetti sull'oc­
cupazione delle crescenti importa­
zioni. 
Nel contempo, le importazioni 
di servizi dal resto del mondo sono 
ben poco cambiate negli ultimi dieci 
anni (poco più del 2% del PIL 
dell'Unione, ciò che significa che le 
importazioni di beni e servizi am­
montano a circa l'll% del PIL dell'­
Unione) mentre gli scambi di servizi 
tra gli Stati membri sono aumentati 
(dal 3% del PIL nel 1985 al 3,7% nel 
1995). Ciò può essere dovuto alla 
liberalizzazione tardiva degli scam­
bi di servizi all'interno della Comu­
nità rispetto agli scambi di beni e ai 
permanenti ostacoli allo scambio di 
servizi che esistono nel mercato glo­
bale, anche se si stanno gradual­
mente riducendo. 
Mentre la quota dell'Unione sui 
mercati mondiali (esclusa l'UE) ha 
registrato la tendenza a ridursi (dal 
36% nel 1990 al 31% nel 1996), l'ef­
fetto di ciò sulle esportazioni è stato 
compensato dalla crescita di questi 
mercati. Ciò è particolarmente vero 
per le economie dell'Asia orientale, 
Cina compresa, che sono diventate 
un mercato di crescente importanza 
per i produttori europei (rappresen­
tando il 13% delle esportazioni di 
beni verso il resto del mondo nel 
1996 contro soltanto il 9% nel 1990). 
Benché le previsioni indichino una 
costante riduzione della quota dell'­
Unione nel commercio mondiale ne-
gli anni a venire dato che i paesi in 
via di sviluppo si industrializzano e 
colmano il divario con i paesi svilup­
pati per quanto riguarda il reddito 
pro capite, non vi è ragione di pen­
sare che ciò sia dannoso per i redditi 
e per l'occupazione in Europa. Ciò 
che importa per i produttori e i posti 
di lavoro europei è che la crescita 
delle esportazioni venga mantenuta 
al passo con la crescita della doman­
da di importazioni provenienti dal­
l'esterno dell'Unione, come è stato 
in passato. 
Creare lavoro preparare al lavoro: tradurre gli orientamenti politici in azione 
Ciò non significa che non vi siano 
conseguenze per l'occupazione do­
vute all'aumento della penetrazione 
delle importazioni nel mercato eu­
ropeo negli ultimi anni. Le industrie 
specifiche in cui questo si è verifica­
to hanno sofferto perdite di posti di 
lavoro e la crescente domanda di 
esportazioni non sempre è andata 
direttamente a compensare l'au­
mento di posti di lavoro altrove a 
causa dei guadagni di produttività 
del lavoro (in parte stimolati dalla 
accresciuta concorrenza dall'ester­
no). Tuttavia la crescita delle espor­
tazioni è stata indirettamente 
importante generando redditi a 
supporto della creazione di posti di 
lavoro in altri settori dell'economia, 
specialmente nei servizi. 
In pratica, le grandi industrie inte­
ressate da crescenti importazioni 
da un lato e esportazioni in espan­
sione dall'altro, sono state per lo più 
le stesse. La composizione delle 
esportazioni UE verso paesi terzi 
non è significativamente differente 
dalla composizione delle importa­
zioni da questi paesi e non ha avuto 
tendenza a mutare gran che nel re­
cente passato. Nel 1996 circa il 30% 
delle esportazioni di beni dell'Unio­
ne verso il resto del mondo era 
rappresentato da prodotti manufat-
turati di base, con un leggero calo 
rispetto al 1990 e rappresentava la 
stessa quota dei prodotti di base 
importati nell'Unione. Del pari, pro­
dotti tecnologici e di punta hanno 
costituito il 50% circa delle espor­
tazioni dell'Unione di prodotti 
manufatturati verso paesi terzi, 
rappresentando una quota legger­
mente superiore rispetto a quella 
degli stessi prodotti nelle importa­
zioni dell'esterno (47%). 
Queste cifre portano ad una serie di 
conclusioni: in primo luogo che le 
esportazioni di prodotti di base, 
quali prodotti alimentari, abbiglia­
mento o prodotti di arredamento 
permangono una fonte importante 
dei profitti del commercio estero 
della maggior parte delle economie 
altamente sviluppate, quali gli Sta­ti membri dell'Unione; in secondo 
luogo che i paesi sviluppati tendono 
ad esportare ed importare tipi simi­
lari di prodotti. Tuttavia essi tendo­
no anche a nascondere un terzo 
aspetto generale, vale a dire che la 
natura dei beni esportati ed impor­
tati in termini del loro valore unita­
rio e della loro concezione possono 
differire notevolmente, anche se 
possono essere classificati nello 
stesso settore industriale: ne sono 
esempi l'alta moda (esportata) e ab­
bigliamento prodotto in massa a 
basso prezzo (importato). 
In quarto luogo gli scambi di servizi, 
a differenza della produzione e del­
l'occupazione in questo settore, han­
no evidenziato una debole tendenza 
all'espansione rispetto agli scambi 
di beni. Ciò riflette la natura intrin­
seca dei servizi che pone essa stessa 
un ostacolo agli scambi, benché 
vada via via divenendo meno impor­
tante grazie alla tecnologia dell'in­
formazione e ai progressi nelle 
telecomunicazioni. La concorrenza 
nel settore dei servizi ha pertanto 
assunto la forma non tanto di un 
flusso di scambi ma bensì di investi­
menti diretti, in strutture per forni­
re servizi ai consumatori sui 
mercati mondiali, specialmente nel­
le economie sviluppate, in parte per 
fornire supporto alle esportazioni di 
prodotti manifatturati. 
In quinto luogo, a causa della globa­
lizzazione, si rileva una minaccia 
potenziale alla crescita in Europa 
proveniente dalla crisi asiatica. 
Benché la regione dell'Asia orienta­
le rappresenti il 19% delle esporta­
zioni complessive dell'Unione verso 
paesi terzi, il delinearsi della reces­
sione in altre parti del mondo, dovu­
ta in parte nei paesi in via di 
sviluppo ad una forte caduta dei 
prezzi dell'energia e dei prodotti di 
base, potrebbe sensibilmente ridur­
re la domanda mondiale di prodotti 
dell'Unione. L'Europa ha i potenzia­
le per controbilanciare gli effetti de­
pressivi di questa crisi grazie 
all'espansione interna, a beneficio 
non soltanto degli Stati membri ma anche dell'economia mondiale nel 
suo complesso. 
Orientamenti 
occupazionali 1999 
— rafforzare la 
strategia 
Gli orientamenti occupazionali si 
basano su quattro pilastri che rap­
presentano le principali linee di 
azione della strategia occupaziona­
le: 
- migliorare l'occupabilità 
- promuovere l'imprenditorialità 
- promuovere l'adattabilità 
- promuovere la parità di opportu­
nità tra uomini e donne. 
L'obiettivo fondamentale della stra­
tegia è quello di portare il tasso di 
occupazione dell'Unione ad un livel­
lo vicino a quello dei nostri princi­
pali partner commerciali, 
sfruttando così il potenziale occupa­
zionale della manodopera europea 
sottoimpiegata. Le stime elaborate 
dalla Commissione mostrano che 
un incremento dell'occupazione è 
raggiungibile in condizioni favore­
voli e a patto che vengano persegui­
te le giuste politiche. 
6 Variazione dell'occupazione per 
professione, 1992-97 
•5.0 -4,0 -3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 
Quadri dirigenti 
Professicni liberali I 
3,0 ?.0 1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 
Vana/ione anni/a in % 
// 
Creare lavoro — preparare al lavoro: tradurre gli orientamenti politici in azione 
'Prevenire è meglio che curare' 
Una persona che oggi diventa disoccupata nell'Unione europea ha 
una grande probabilità di rimanerlo di diventare un disoccupato di 
lunga durata. E tuttavia largamente dimostrato che se il problema 
è affrontato tempestivamente è molto più probabile che si riesca a 
prevenire la deriva verso la disoccupazione di lunga durata. 
L'esperienza acquisita nel passato, confortata da un'analisi basata 
su un modello dei flussi nella e dalla disoccupazione di lunga durata, 
mostra che prevenire l'entrata nella disoccupazione di lunga durata 
è il metodo più efficace per alleviare il problema. In alcuni Stati 
membri, la diminuzione delle probabilità di trovare lavoro dopo 6-12 
mesi di disoccupazione è allarmante e non è migliorata negli ultimi 
anni. Nel 1997 più di due terzi (69%) degli uomini e quasi tre quarti 
delle donne (74%) disoccupati un anno prima non avevano trovato 
lavoro nei dodici mesi seguenti. 
La strategia preventiva, quale racchiusa nei due primi orientamenti, 
è una combinazione di due elementi: individuazione tempestiva e 
azione tempestiva. Individuazione tempestiva dei disoccupati con 
maggiore probabilità di diventare disoccupati di lunga durata e 
azione tempestiva pe lottare contro le condizioni che li rendono tali. 
La nuova impostazione cui si riferiscono gli orientamenti non ò 
garanzia di lavoro. Significa fornire al singolo le capacità e le oppor­
tunità affinché abbia la possibilità di accedere ad un'occupazione nel 
libero mercato del lavoro. Ciò deve avvenire prima che le capacità 
inizino a deteriorarsi e si delinei la caduta verso l'emarginazione. 
Una nuova strategia comprende un'ampia serie di provvedimenti 
tagliati secondo le esigenze individuali. Essi possono comprendere 
offerte di lavoro, opportunità di formazione, pratica di lavoro, servi­
zio volontario, piani individuali di azione uniti a orientamento 
professionale, assistenza nella ricerca di lavoro o riqualificazione. 
Ciò esige una nuova politica dei servizi pubblici affinché il singolo 
non si "qualifichi" per la disoccupazione di lunga durata. 
La disoccupazione di lunga durata rappresenta un rischio maggiore 
per quei giovani che hanno lasciato il sistema di istruzione e di 
formazione senza conseguire un livello minimo di qualifiche. Senza 
provvedimenti specifici intesi a correggere questa situazione, conti­
nuerà a esistere una quota significativa di giovani che incontrano 
difficoltà ad accedere al mercato del lavoro. L'accesso ad una prima 
esperienza di lavoro è un primo passo determinante. 
La possibilità di rientrare nel mercato del lavoro diminuisce signifi­
cativamente man mano che la disoccupazione si protrae. Adottando 
provvedimenti attivi e interrompendo lunghi periodi di disoccupazio­
ne si può mantenere l'occupabilità dei disoccupati, consentendo loro 
di qualificarsi per impieghi di nuova creazione e di assumere rapida­
mente le opportunità di lavoro. In numerosi Stati membri 
l'esperienza mostra che per essere efficace l'attivazione deve avveni­
re in una fase precoce. 
Conclusione: adottando azioni tempestive grazie all'individuazio­
ne tempestiva si può garantire l'occupabilità di tutta la forza 
lavoro e migliorare il funzionamento generale del mercato del 
lavoro. Solo raggiungere le prestazioni dei tre migliori Stati mem­
bri ridurrebbe la disoccupazione di lunga durata dal 5% al 2%. 
Una strategia di tolleranza zero la eliminerebbe del tutto. Ciascuno dei quattro pilastri ò inte­
so a contribuire a questo risultato, 
ma presi singolarmente non sono 
sufficienti. Essi offrono il quadro di 
una strategia integrata che esige 
azioni decise. L'analisi che è alla 
base delle quattro parti della stra­
tegia ò illustrata qui sotto. 
Promuovere 
l'occupatibilità 
Le relazioni L'occupazione in Euro­
pa precedenti hanno sottolineato il 
ruolo della carenza di competenze 
come ostacolo all'efficiente funzio­
namento del mercato dèi lavoro in 
Europa. L'occupazione è concentra­
ta in misura crescente negli impie­
ghi altamente qualificati e i 
maggiori ribassi si sono rilevati ne­
gli impieghi elementari non qualifi­
cati (Grafico 6). L'esperienza di 
alcuni Stati membri indica che le 
offerte di lavoro sono in misura cre­
scente concentrate sempre più negli 
impieghi altamente qualificati. 
La necessità di qualifiche più nume­
rose, più adeguate e flessibili è sod­
disfatta da un numero crescente di 
persone che partecipano a corsi di 
istruzione e di formazione al di là 
della scuola dell'obbligo. Tuttavia, 
un numero eccessivo di disoccupati, 
segnatamente disoccupati di lunga 
durata, manca delle qualifiche ade­
guate per competere efficacemente 
sul mercato del lavoro e una preoc­
cupante larga parte di giovani la­
scia la scuola senza qualifiche 
attestate da diplomi o senza forma­
zione professionale. Nel 1997, circa 
il 47% dei disoccupati maschi e fem­
mine di età superiore a 25 anni non 
possedeva diplomi di istruzione al 
di fuori di quelli della scuola dell'ob­
bligo. 
La Commissione ha pertanto propo­
sto una strategia su tre fronti: 
miglioramento dell'istruzione pri­
maria e formazione dei giovani per 
aiutarli a entrare nel mondo del la­
voro e consentire loro di adattarsi 
alle nuove sfide più tardi nella vita; 
ri 
Creare lavoro — preparare al lavoro: tradurre gli orientamenti politici in azione 
un approccio positivo per migliorare 
le qualifiche dell'attuale forza lavo­
ro nel corso della sua vita lavorativa 
e un attivo programma di formazio­
ne per i disoccupati, in particolare i 
disoccupati di lunga durata. 
Dare ai giovani i mezzi per entrare 
senza scosse nella vita professiona­
le dipende da una combinazione di 
fattori. È essenziale migliorare l'in­
segnamento iniziale e i sistemi di 
formazione per dare loro solide com­
petenze di base. Prevenire gli ab­
bandoni scolastici e aiutare chi ha 
difficoltà di apprendimento è una 
priorità. È inoltre necessario che i 
giovani acquisiscano conoscenze e 
competenze adatte all'impresa. 
L'apprendistato e la formazione 
nell'impresa possono contribuirvi 
utilmente. 
I disoccupati e in particolare i disoc­
cupati di lunga durata devono 
essere in grado di conservare e 
di sviluppare al massimo la loro oc-
cupabilità avendo accesso ai mezzi 
per migliorare le loro capacità e 
competenze se si vuole migliorare la 
situazione. Una tempestiva identi­
ficazione e tempestive azioni rien­
trano tra i modi in cui la politica può 
meglio cernere la reintegrazione die 
disoccupati e evitare che essi diven­
tino disoccupati di lunga durata. 
II primo pilastro degli orientamenti 
accoglie quest'impostazione di pre­
venzione (si veda riquadro). 
I primi tre orientamenti sono fonda­
mentali per ridurre la disoccupazio­
ne e ridurre la carenza di qualifiche 
sul mercato del lavoro. Nell'ambito 
di questi orientamenti è compito de­
gli Stati membri fornire ai disoccu­
pati, specialmente giovani 
disoccupati e disoccupati di lunga 
durata, le qualifiche di cui necessi­
tano perché si reinseriscano nel 
mercato del lavoro. È tuttavia re­
sponsabilità dei disoccupati cogliere 
le opportunità e gli incentivi offerti. 
In questo contesto le qualifiche si 
riferiscono non tanto alla formazio­
ne ma in più ampio senso all'attitu­dine al lavoro e all'esperienza, capa­
cità che sono essenziali se il disoc­
cupato vuole restare in contatto con 
il mercato del lavoro e la cui man­
canza è un importante deterrente 
per i possibili datori di lavoro. Que­
sti orientamenti seguono una delle 
tra linee strategiche in materia di 
carenza di qualifiche, quella di mi­
gliorare l'occupabilità dei disoccu­
pati. 
Promuovere 
l'imprenditorialità 
In Europa non vi è carenza di poten­
ziali imprenditori e nemmeno le no­
stre nuove imprese, benché alcune 
falliscano, riescono in media meno 
bene rispetto a quelle dei nostri con­
correnti. Sussiste la necessità tutta­
via di migliorare il clima in cui 
l'impresa può esser facilmente crea­
ta e in cui possono essere tratte le­
zioni dal fallimento per garantire il 
successo nel futuro. Troppo spesso 
in Europa il primo fallimento di 
un'impresa è anche l'ultimo. Siffat­
ta condanna deve essere superata. 
Datori di lavoro e lavoratori autono­
mi hanno rappresentato il 15% del­
l'occupazione totale nel 1997, 
benché circa un quinto di essi ope­
rassero nell'agricoltura, dove l'agri­
coltore (con forse alcuni familiari) di 
norma è l'unica persona con lavoro 
retribuito. La maggior parte degli 
Stati membri con le percentuali più 
elevate sono anche quelli che conti­
nuano ad avere un'elevata quota 
della loro occupazione in agricoltu­
ra, anche se altri fattori determina­
no la natura del lavoro autonomo 
negli Stati membri, quali il sistema 
fiscale e la struttura industriale. 
Il lavoro autonomo in quanto tale ha 
poco a vedere con l'imprenditoriali­
tà nel senso di creazione di un'im­
presa e di impiego di lavoratori. La 
maggior parte dei lavoratori auto­
nomi è un'impresa di un'unica per-
sona senza dipendenti e in 
numerosi casi gli imprenditori sono 
essi stessi "dipendenti" delle (picco­le) i m proso che hanno creato. Il 
ruolo delle l'MI è pertanto détermi­
nante ai fini della comprensione 
del processo di imprenditorialità 
nell'Unione. 
Nell'Unione nel suo complesso, le 
imprese con meno di 250 dipendenti 
oltre al proprietario hanno rappre­
sentato il 46% dell'occupazione 
complessiva rion agricola nel 1994; 
per più della metà si tratta di impre­
se con meno di dieci dipendenti. 
L'importanza delle PMI nell'occu­
pazione varia notevolmente a 
seconda dei settori, con il 77% dell'­
occupazione nell'industria alber­
ghiera (alberghi e ristoranti) in 
aziende di meno di 50 dipendenti. 
Una simile aliquota (78%) si regi­
stra nei servizi personali e nella co-
struzione (74%) e un'aliquota 
leggermente più bassa (69%) nelle 
vendite al dettaglio, ma con una più 
ampia variazione tra gli Stati mem­
bri. In Italia ad esempio le imprese 
con meno di 50 dipendenti rappre­
sentano oltre il 90% del totale in 
questo settore, mentre nel Regno 
Unito grandi imprese (di oltre 250 
dipendenti) rappresentano il 40%. 
D'altro canto, le grandi imprese 
sono le principali fornitrici di posti 
di lavoro nei trasporti, nei servizi 
finanziari, nei servizi sanitari e nel 
settore dell'educazione, nel settore 
idrico e dell'energia. Nei rimanenti 
due grandi settori — manifatturiero 
e servizi commerciali — vi è una 
distribuzione molto più equilibrata 
dell'occupazione nelle varie dimen­
sioni delle imprese. 
Il potenziale contributo delle PMI 
alla crescita dell'occupa/ione dipen­
de in larga misura dai settori in cui 
sono collocate. Tre dei settori che 
hanno registrato la crescita più ele­
vata negli ultimi anni (servizi com­
merciali, servizi personali, alberghi 
e ristoranti) sono caratterizzati da 
una notevole quota di occupazione 
nelle PMI e la creazione di posti di 
lavoro in futuro andrà prob­
abilmente di pari passo con la cre­
scita delle PMI. 
n 
Creare lavoro — preparare al lavoro: tradurre gli orientamenti politici in azione 
Gli orientamenti definiti nell'ambi­
to di questo pilastro affrontano al­
cuni problemi riguardanti la 
crescita e la prosperità delle PMI e 
dei lavoratori autonomi, ricono­
scendo che l'imprenditorialità che 
porta alla creazione di posti di lavo­
ro è un complesso di fattori connessi 
alla struttura di ciascun Stato 
membro nonché al quadro normati­
vo e amministrativo. L'obiettivo 
deve essere quello di rimuovere gli 
ostacoli, percepiti come tali o reali, 
alla creazione di imprese, in parti­
colare di medie e piccole dimensioni, 
che rappresentano la fonte princi­
pale di nuovi posti di lavoro. 
dei loro dipendenti 
L'organizzazione del lavoro e l'ora­
rio di lavoro vengono in misura cre­
scente analizzati ai fini del loro 
potenziale contributo a migliorare 
la flessibilità nelle imprese e a un 
migliore funzionamento del merca­
to del lavoro per creare più opportu­
nità di lavoro. 
Come notato sopra, la maggior par­
te dei posti di lavoro creati in Euro-
pa negli anni '90 sono stati 
part-time. Nel triennio 1994-1997 
il numero di posti di lavoro part-
time nell'Unione è aumentato di 
quasi di 2,4 milioni, con un incre­
mento di poco più del 10% (oltre il 
3% all'anno) mentre il numero di 
posti di lavoro a tempo pieno si è 
ridotto di 125 mila unità. La diffu­
sione del lavoro part-time ha ri­
guardato sia gli uomini che le 
donne; quanto agli uomini, il nume­
ro di coloro che lavorano part-time 
è aumentato del 20% in questi tre 
anni. La Svezia è stata l'unico paese 
nell'Unione in cui il numero di uo­
mini e donne che lavorano part-time 
è diminuito. 
La tendenza al lavoro part-time de­
gli uomini e delle donne è stata par­ticolarmente netta negli Stati mem­
bri in cui il recupero di produttività 
è stato lento e la disoccupazione ha 
continuato sia a crescere o è dimi­
nuita in modo molto modesto (Ger­
mania, Francia, Italia, Austria e 
Portogallo). Questo fenomeno è sta­
to controbilanciato dal fatto che un 
numero disproporzionato di posti di 
lavoro trovati da uomini e donne 
precedentemente disoccupati sono 
del tipo part-time, il 14% nel caso 
degli uomini, più del doppio della 
quota di uomini che lavorano part-
time nell'Unione, e il 40% nel caso 
delle donne, maggiore di quasi un 
terzo rispetto alla quota di donne 
che lavorano part-time. 
I posti di lavoro netti supplementari 
creati durante l'attuale ripresa non 
sono stati soltanto part-time, ma 
sono stati anche in prevalenza a 
carattere temporaneo e non perma­
nente. Benché la quota di persone 
che lavorano a tempo determinato 
al di fuori dei contratti standard di 
impiego rimanga relativamente 
modesta (a circa il 12% pari a 15 
milioni di posti di lavoro nell'Unio­
ne nel suo complesso) essa cresce 
costantemente. Tutti i posti di lavo­
ro netti supplementari per gli uomi­
ni creati tra il 1994 e il 1997 sono a 
carattere temporaneo contro il 40% 
di quelli riguardanti le donne. Per i 
disoccupati in cerca di lavoro è sem­
pre più probabile che gli unici posti 
disponibili siano quelli a tempo de­
terminato. Nel 1997 il 56% degli 
uomini e delle donne nell'Unione 
che riassumono un lavoro dopo es­
sere stati disoccupati hanno assun­
to lavori temporanei — rispetto al 
50% nel 1994. Mentre alcuni di que­
sti posti di lavoro possono essere 
diventati permanenti dopo un pe­
riodo di prova, la cifra elevata e 
l'aumento, entrambe caratteristi­
che comuni in tutta l'Unione, evi­
denziano la mutata natura dei 
mercati del lavoro. 
La promozione dell'adattabilità nei 
mercati del lavoro dipende grande­
mente da uno degli altri principi che 
informano gli orientamenti: l'ap­proccio basato sul partenariato. Per 
tutti gli altri orientamenti coperti 
da questo pilastro vi è l'esigenza di 
partenariato: tra le parti sociali così 
come tra le parti sociali ed i governi 
— tutti hanno il loro ruolo da svol­
gere. 
Il nuovo tipo di adattabilità nelle 
imprese dovrebbe accompagnare un 
continuo processo di riforme strut­
turali sia dei mercati di beni e ser­
vizi sia dei mercati del lavoro. La 
deregolamentazione nei mercati di 
beni e servizi può generare una 
maggiore produttività e la creazio­
ne di posti di lavoro, rispondendo 
alle esigenze dei consumatori che 
esigono risposte più flessibili dalle 
imprese. Nel contempo ciò deve es­
sere accompagnato da condizioni di 
lavoro più flessibili per soddisfare le 
esigenze delle imprese e delle loro 
maestranze. Questo processo è già 
in atto: l'unica categoria di posti di 
lavoro meno qualificati che ha regi­
strato negli ultimi anni una espan­
sione è stata quella degli addetti al 
commercio e ai servizi, molti nel 
commercio al dettaglio, con circa 
due terzi di questi posti supplemen­
tari netti a beneficio delle donne, e 
con un numero significativo anche 
part-time, dato che gli orari dei ne­
gozi si sono allungati oltre alla nor­
male giornata di lavoro. Infatti i 
supermercati che restano aperti 
ventiquattro ore al giorno e sette 
giorni alla settimana (anche se non 
necessariamente in ambedue i casi) 
stanno prendendo il sopravvento in 
alcuni Stati membri. 
Gli orientamenti rispettano i princi­
pi su cui la Commissione ha da sem­
pre basato le sue proposte in questo 
campo. L'introduzione di nuovi mo­
delli di lavoro deve essere specifica 
al singolo posto di lavoro e deve 
essere negoziata tra le parti sociali. 
Del pari, i governi devono creare le 
condizioni in cui possono esistere e 
prosperare aziende flessibili: gli 
Stati membri devono riformare, se 
necessario, le norme che disciplina­
no i vari rapporti contrattuali. Ciò 
non significa deregolamentare il 
ir 
Creare lavoro — preparare al lavoro: tradurre gli orientamenti politici in azione 
mercato del lavoro ma bensì consen­
tire l'esistenza di vari tipi di con­
tratto di lavoro, tutti su un piede di 
parità, in cui nessuno offra partico­
lari vantaggi rispetto ad un altro. 
Ciò significa superare il riconosci­
mento giuridico dell'esistenza di 
questi tipi di contratti e comporta 
una revisione dei regimi fiscali e di 
protezione sociale, in quanto essi 
possono risultare piuttosto un osta­
colo all'adozione di forme flessibili 
di lavoro rispetto ad un quadro nor­
mativo. 
Malgrado la rapida crescita dell'oc­
cupazione e della partecipazione 
delle donne al mercato del lavoro 
negli ultimi anni, nonché la costan­
te contrazione della partecipazione 
degli uomini in tutti i gruppi di età, 
sussiste ancora un divario significa­
tivo tra i sessi nei vari aspetti 
dell'occupazione: nel tasso di occu­
pazione, nella disoccupazione, in 
termini di segregazione settoriale e 
professionale. 
Complessivamente il tasso di occu­
pazione delle donne (51%) è circa il 
20% più basso rispetto a quello degli 
uomini nell'Unione, pari a circa 
24 milioni di persone. Questa per­
centuale si è contratta rapidamente 
da 40 milioni nei 1975 a 32 milioni 
nel 1985, malgrado un deciso incre­
mento dell'occupazione totale in 
questo periodo e, se dovesse protrar­
si, potrebbe scendere a circa 18 mi­
lioni nel 2005. 
Mentre il divario tra i tassi di occu­
pazione dei giovani e delle giovani è 
soltanto del 6%, per le donne di età 
superiore a 25 anni il divario è di 
oltre il 22%. Accrescere i tassi di 
occupazione delle donne e ridurre il 
divario tra i sessi è un compito a 
lungo termine che comporta l'au­
mento del tasso di occupazione delle 
donne più giovani — in particolare 
quelle nella classe d'età primaria — 
e incoraggiandole a restare attive per un più lungo periodo della loro 
vita lavorativa. 
Una serie di fattori influenzano la 
partecipazione delle donne al merca­
to dei lavoro. Elevati livelli di istru­
zione sono particolarmente connessi 
ad elevati livelli di partecipazione, 
mentre circostanze familiari — ma­
trimonio o nascita del primo figlio — 
esercitano un forte effetto negativo. 
Anche il sistema fiscale e previden­
ziale può svolgere una funzione. Dal 
lato della domanda la disponibilità di 
lavori part-time è significativa, ma il 
fattore principale è lo sviluppo di ta­
luni settori dei servizi. Una combina­
zione di maggiore flessibilità in 
taluni settori di servizi (commercio 
al dettaglio, servizi di assistenza) che 
offrono alle donne la possibilità di 
conciliare le responsabilità familiari 
e professionali, e di espansione di 
altri settori (sanità e istruzione, ser­
vizi alle imprese) che offrono maggio­
ri opportunità alle donne, è uno dei 
mezzi per ottenere più elevati tassi 
di occupazione. 
Come notato sopra, la disoccupazio­
ne femminile negli ultimi anni si ò 
ridotta appena malgrado l'aumento 
di donne occupate. In larga misura 
ciò è il risultato di una maggiore 
partecipazione delle donne al mer­
cato del lavoro. Tuttavia la rimozio­
ne degli ostacoli che impediscono 
alle donne di accedere, come gli uo­
mini, ad un'ampia gamma di posti 
di lavoro, contribuirebbe a ridurre 
questo divario. 
La discriminazione settoriale e oc­
cupazionale è uno degli ostacoli che 
limitano la scelta delle donne che 
entrano o desiderano entrare nel 
mercato del lavoro. Il 59% doliti don­
ne sono impiegate in appena sei set­
tori, tutti nell'ambito dei servizi 
(negli USA questa cifra ò di oltre il 
62% e i settori sono identici) contro 
una cifra del 41% per gli uomini 
dove i settori rientrano sia nell'in­
dustria che nei servizi. 
Per quanto riguarda le professioni, 
la discriminazione è meno ricono­scibile ma vi sono indicazioni che la 
cosiddetta "barriera invisibile" esi­
ste. Le mansioni di alto livello — 
dirigenti e legislatori — occupano il 
10% degli uomini rispetto al 6% sol­
tanto delle donne, il che è indicativo 
della grande difficoltà che incontra­
no le donne ad accedere a posti di 
responsabilità. 
Gli orientamenti sono intesi a conse­
guire l'obiettivo di ridurre il divario 
tra i sessi, tenendo conto di questi 
mutamenti strutturali, nella consa­
pevolezza che le influenze culturali e 
storiche rappresentano anche un fat­
tore rilevante nel determinare la 
partecipazione delle donne al merca­
to del lavoro. Ma i mutamenti avven­
gono rapidamente: nel 1986 in alcuni 
Stati membri il matrimonio era il 
fattore principale che determinava 
quando le donne dovevano ritirarsi 
dal lavoro. Nel 1997 il matrimonio 
resta il principale fattore in quattro 
Stati membri (Belgio, Grecia, Spa­
gna e Italia), ma la differenza media 
nei tassi di occupazione di donne nu­
bili e coniugate di età intorno a 30 
anni senza bambini è scesa da 18 
punti percentuali a 7 punti percen­
tuali. La nascita del primo figlio re­
sta il principale fattore nella maggior 
parte degli Stati membri e la diffe­
renza media nei tassi di occupazione 
tra donne coniugate con o senza figli 
continua ad essere di oltre 20 punti 
percentuale, anche se ciò va dallo 
0,4 punti percentuali in Belgio a ol­
tre 30 punti percentuali in Germa­
nia. L'attenzione deve pertanto 
essere rivolta agli ostacoli che occor­
re rimuovere per consentire che si 
sviluppino le tendenze soggiacenti 
attuando una migliore integrazione 
della problematica dei sessi nelle po­
litiche del mercato del lavoro. 
Sostenere 
l'occupazione in altre 
politiche comunitarie 
Il Trattato di Amsterdam riconosce 
a giusto titolo che ogni azione poli­
tica influenza l'occupazione in un 
i< 
Creare lavoro — preparare al lavoro: tradurre gli orientamenti politici in azione 
modo o nell'altro. L'analisi completa 
dell'impatto di tutte queste azioni è 
un compito a lungo termine e si 
concentrerà inizialmente su quelle 
aree che sono già state identificate 
come di importanza cruciale, sia nel 
Libro Bianco, Crescita, competitivi­
tà, occupazione, sia dal Consiglio 
Europeo. 
Ristrutturare la 
spesa pubblica 
Jar il 
La spesa pubblica è uno dei princi­
pali fattori che, direttamente o indi­
rettamente, influenzano l'attività 
economica così come il funziona­
mento dei mercati del lavoro attra­
verso polìtiche attive e passive. 
Negli ultimi quindici anni circa la 
spesa diretta dei governi per beni 
e servizi ha avuto la tendenza a ri­
dursi rispetto ai trasferimenti che 
riflettono in larga misura l'incre­
mento della protezione sociale, la 
quale, compreso il settore della sa­
nità, rappresenta quasi il 60% della 
spesa complessiva del settore pub­
blico. Invero, la spesa diretta era in 
media inferiore di circa ì'1% del PIL 
nel Ì997 rispetto al 1980.Tutta que­
sta riduzione si è verificata dopo il 
1990 e ha riguardato la in spesa per 
investimenti fissi, che si sono ridotti 
dal 3% de! PIL nel 1980 al 2% nel 
1997. 
Il contributo dello Stato agli investi­
menti non si limita a progetti infra-
strutturaìi. Gli investimenti 
nell'istruzione, che sono alla base di 
una manodopera qualificata e fles­
sibile, rappresenta uno dei princi­
pali modi in cui i governi possono 
contribuire alla competitività a lun­
go termine delle economie europee 
e pertanto al loro futuro potenziale 
di crescita e di creazione di posti di 
lavoro. L'istruzione rappresenta 
inoltre la prima fonte diretta di nuo­
vi posti di lavoro. L'occupazione nel 
campo dell'istruzione ha registrato 
nel decennio 1986-1996 una espan­
sione di quasi il 2% all'anno nell'U­
nione, anche se nell'attuale congiuntura l'incremento si è un po' 
rallentato, e rappresenta ora quasi 
il 7% dell'occupazione complessiva. 
Mentre il numero di giovani nell'U­
nione sta riducendosi, aumenta il 
numero di anziani. Inoltre, nella po­
polazione di età superiore a 65 anni 
si rileva anche una forte tendenza 
all'aumento della fascia di anziani 
di oltre 75 anni. Di conseguenza la 
crescente pressione sui regimi pen­
sionistici è accompagnata da una 
crescente domanda di cure mediche 
e assistenziali di lunga durata. In 
media la spesa per l'assistenza sa­
nitaria pro capite per la popolazione 
di età superiore a 65 anni ammonta 
ad oltre il doppio della media per la 
popolazione di età inferiore a 65 
anni e la spesa per la fascia di età 
superiore a 75 anni è 4-5 volte più 
elevata. Nei prossimi 10-15 anni si 
prevede che il numero di persone di 
età superiore a 65 anni nell'Unione 
aumenti di oltre l'l% all'anno, men­
tre il numero delle persone di 75 
anni e oltre del 2% all'anno. 
La sanità e i servizi sociali, come 
l'istruzione, rappresentano una fon­
te primaria potenziale di creazione 
netta di posti di lavoro. Tra il 1986 
e il 1996 l'occupazione in questo set­
tore è aumentata nell'Unione 
dell'olire 2% l'anno. Un'ulteriore 
crescita dipende dalle politiche per­
seguite e dalla conciliazione della 
domanda di assistenza sanitaria di 
elevata qualità con i vincoli sulla 
spesa pubblica. 
Complessivamente la spesa per la 
protezione sociale, compresa l'assi­
stenza sanitaria, ha rappresentato 
nell'Unione nel 1995 il 28% del PIL 
di cui il 70% per trasferimenti e 
circa il 60% del totale (pari a circa il 
17% del PIL dell'Unione) destinato 
ai pensionati. Data la prevedibile 
crescita del numero di persone di 
età superiore a 65 anni nell'Unione 
nei prossimi 20-25 anni, l'attenzio­
ne della politica si rivolge non sol­
tanto ai regimi pensionistici ma 
altresì ai prepensionamenti i quali, 
specialmente tra gli uomini, sono aumentati decisamente da quando 
elevati livelli di disoccupazione e ca­
renza di posti di lavoro sono diven­
tati un rilevante problema negli 
anni '70. 
Nel 1995 le indennità di disoccupa­
zione hanno rappresentato soltanto 
l'8% della spesa complessiva per la 
protezione sociale nell'Unione, 
meno del 2% del PIL, anche se un 
pari importo è rappresentato anche 
dalle indennità di invalidità che, in 
alcuni casi, sono effettivamente ero­
gate per aiutare le persone che non 
trovano lavoro. Con le prestazioni 
per l'emarginazione sociale e l'allog­
gio, i trasferimenti alle persone in 
età lavorativa ma senza lavoro han­
no rappresentato circa il 6% del 
PIL. In occasione del Consiglio eu­
ropeo di Firenze gli Stati membri 
hanno convenuto di annettere una 
crescente priorità alla "attivazione" 
di politiche per inserire le persone 
in grado di lavorare nel mondo del 
lavoro invece di fornire semplice­
mente un supporto al reddito quan­
do sono senza lavoro. L'obiettivo è 
quello di passare da siffatte misure 
passive, in senso lato, a misure at­
tive sul mercato del lavoro, fornen­
do formazione o riqualificazione, 
orientamento professionale e assi­
stenza nella ricerca del lavoro. 
Finora si registrano solo segnali 
modesti di un orientamento della 
spesa in questo senso negli Stati 
membri. Complessivamente nell'U­
nione la spesa pubblica per inter­
venti sul mercato del lavoro ha 
rappresentato nel 1997 poco più del 
3% del PIL. Circa il 65% di questa 
spesa è stata destinata alla corre­
sponsione delle indennità di disoc­
cupazione e il 35% (poco più dell'1% 
del PIL) a misure attive per accre­
scere l'occupabilità o per assistere 
nella ricerca del lavoro. Questa ali­
quota è leggermente più elevata ri­
spetto al 1994 alla fine della 
recessione allorché le misure attive 
hanno rappresentato le 33% del to­
tale, ma inferiore rispetto al 1990 
allorché esse hanno assorbito il 
37%. 
/( 
Creare lavoro — preparare al lavoro: tradurre gli orientamenti politici in azione 
Ambiente e 
Un rafforzamento delie misure di 
protezione dell'ambiente è ora una 
condizione necessaria per uno svi­
luppo economico sostenuto. Nel con­
tempo le politiche ambientali e 
occupazionali dovrebbero tornare a 
reciproco vantaggio. E questo il 
messaggio delia comunicazione del­
ia Commissione sull'ambiente e oc­
cupazione adottato nel novembre 
del 1997 (COM 97/592). Ciò compor­
ta significativi mutamenti struttu­
rali e travasi di occupazione tra 
attività, cosa che presenta sia pro­
blemi che opportunità all'Unione 
Europea. 
Le economie europee sono ancora 
caratterizzate da un sottoimpiego 
delie risorse di lavoro e da uno sfrut­
tamento eccessivo delle risorse am­
bientali, talché i modelli di 
produzione e di consumo risultano 
insostenibili. I modi in cui i beni e i 
servizi vengono prodotti si basano 
sugli investimenti e su relazioni di 
prezzo del passato, alìorquando le 
preoccupazioni ambientali erano 
meno importanti. 
I governi in Europa hanno un ruolo 
decisivo da svolgere nel creare un 
quadro legislativo e fiscale che ga­
rantisca che nell'economia i prezzi 
riflettano appieno i costi sociali del­
l'inquinamento, dei danni ambien­
tali e delio sfruttamento delle 
risorse non rinnovabili e che, di con­
seguenza, diano adeguati segnali ai 
produttori e ai consumatori di ade­
guare i loro comportamenti alle esi­
genze ambientali. Essi hanno 
inoltre la responsabilità di adottare 
una prospettiva a lungo termine per 
garantire che le decisioni di investi­
menti in materia di infrastrutture 
avvengano tenendo in considerazio­
ne la sostenibilità dello sviluppo. 
Siffatta strategia dipende da un 
abbandono delle vecchie tecnologie 
inquinanti e provvedimenti contin­
genti a favore di nuove tecnologie 
pulite. Questo passaggio può avere la massima efficacia se avviene nel 
momento in cui sono prese le deci­
sioni di nuovi investimenti e i nuovi 
standard ambientali possono così 
essere integrati meglio fin dall'ini­
zio. 
I vantaggi di siffatta strategia saran­
no i più evidenti in quei settori in cui 
le preoccupazioni ambientali sono le 
più urgenti e in cui i nuovi investi­
menti per infrastrutture, accompa­
gnati da adeguate politiche del 
mercato del lavoro, possono produrre 
il massimo effetto. L'industria mani­
fatturiera continua ad essere respon­
sabile dell'inquinamento a causa 
dell'impiego di energia e di materiali 
greggi e la produzione di residui pe­
ricolosi. Nel settore dei trasporti 
l'impatto negativo sull'ambiente è 
continuato a causa della crescita del 
traffico malgrado i miglioramenti nei 
motori e nei carburanti. Nel settore 
energetico il ciclo del carburante fos­
sile presenta un impatto significati­
vamente negativo. 
II veicolo a motore esplica effetti in 
tutte queste aree: metà del consumo 
di energia dei motori nel corso del 
loro ciclo di vita avviene durante la 
loro produzione e metà durante il 
loro impiego. 
La necessità di lottare contro gli 
effetti del settore energetico 
sull'ambiente è stata riconosciuta 
dall'accordo di Kyoto, che prevede di 
ridurre entro il 2010 le emissioni di 
C02 dell'8% rispetto al loro livello 
del 1990. Il conseguimento di questo 
obiettivo richiederà una notevole 
diffusione dell'impiego di tecnologie 
efficaci e rinnovabili che a sua volta 
creerà occupazione. 
La prospettiva di ampliamento del­
l'Unione agli 11 paesi candidati pre­
senta rilevanti implicazioni per 
l'occupazione, sia per gli sviluppi 
nei paesi candidati, sia negli attuali 
Stati membri. L'integrazione dei paesi dell'Europa centro-orientale 
nei mercati di beni, capitale e lavoro 
dell'UE, unitamente al progressivo 
passaggio ad una economia di mer­
cato, ha già provocato mutamenti 
strutturali nei mercati del lavoro e 
nell'occupazione nei paesi candida­
ti, benché molto rimanga da fare. 
Le condizioni e le strutture del mer­
cato del lavoro, a partire dalla mo­
bilità e dallo spostamento fisico di 
manodopera, salari, contributi so­
ciali, condizioni di impiego e di di­
stribuzione del reddito, differiscono 
nettamente sia tra i paesi candidati 
che tra questi e l'Unione europea. 
Nel contempo il tasso medio di di­
soccupazione, di circa il 10%, è mol­
to vicino a quello dell'Unione, anche 
se, come nell'Unione, esso vari note­
volmente tra paesi, da circa il 15% 
in Bulgaria, Lettonia e Lituania a 
circa il 6% in Romania e il 5% nella 
Repubblica Ceca. 
Come nell'Unione, il rallentamento 
della crescita della popolazione a 
medio termine offrirà maggiori op­
portunità per la crescita di occupa­
zione e di reddito, il che ridurrà la 
disoccupazione e i divari di reddito 
pro capite tra i paesi candidati e gli 
Stati membri. Poiché tale disparità 
del reddito non ha ancora dato luogo 
a massicci flussi migratori, vi è 
meno motivo di pensare che questi 
flussi avvengano in futuro. 
Nel contempo, l'espansione dell'U­
nione offre opportunità per gli at­
tuali Stati membri. Gli scambi tra i 
paesi candidati e l'UE sono cresciuti 
sostanzialmente da quando è inizia­
ta la transizione. Nel 1996 le impor­
tazioni complessive UE da questi 
paesi hanno rappresentato quattro 
volte il loro valore nel 1985, mentre 
le esportazioni UE verso questi pae­
si hanno raggiunto un valore sei 
volte più elevato rispetto al 1985 e 
le esportazioni UE verso questo 
paesi superano già di un terzo le sue 
importazioni. E più probabile che 
siffatta espansione degli scambi 
cresca ulteriormente piuttosto che 
si contragga. 
O 
re favoro preparare al lavoro: tradurre gli orientamenti politici in azione 
Una dolio principali sfide cui devo­
no far fronte questi paesi è quella di 
porre ir- essere le adeguate struttu­
re per gestire questa transizione 
verso un mercato del lavoro moder­
no. Ciò comporta la capacità di adot­
tare e di applicare gli orientamenti 
per l'occupazione nel perseguire la 
strategia occupazionale. Questo 
processo viene sostenuto dall'Unio­
ne tramite un processo di revisione 
delle politiche occupazionali inteso 
a identificare i mutamenti nella 
configurazione degli interventi e 
nella loro attuazione che risulteran­
no necessari. contesto di mercato unico e di unio­
ne economica e monetaria, cominci­
no a produrre frutti in termini di 
occupazione e di disoccupazione. 
Come procedere 
La strategia occupazionale europea 
ha già iniziato a influenzare le ten­
denze dell'occupazione e delle poli­
tiche m Europa. I piani nazionali 
d'anione presentati dagli Stati 
membri in previsione del Consiglio 
europeo di Cardiff sono la prova del 
loro impegno in questa strategia. 
Alla fmo del 1998 la Commissione 
presenterà le sue proposte per gli 
orientamenti occupazionali per il 
1999. In questo contesto essa non 
ravvisa motivo per una radicale re­
visione degli orientamenti, mante­
nendo la impostazione su quattro 
pilastri delineata negli orientamen­
ti 1998. Si prevede di perseguire 
questa strategia per alcuni anni e 
eventuali piccole revisioni potreb­
bero essere apportate di anno in 
anno sulla base delle esperienze de­
gli Stati membri, e delle analisi della 
Commissione sull'attuazione degli 
orientamenti. 
La giustificazione alla base sia della 
strategia iniziale che delle piccole 
revisioni previste per il 1999 è espo­
sta sopra. I risultati della strategia 
dipendono essenzialmente da un'a­
deguata e coerente applicazione ne­
gli Stati membri a medio termine 
affinché la combinazione della stra­
tegia macroeconomica e della stra­
tegia occupazionale, sulla base della 
situazione economica positiva in un 
ISSN 0254-1505 
COM(98) 666 def. 
DOCUMENTI 
04 05 10 17 
N. di catalogo : CB-CO-98-669-IT-C 
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L-2985 Lussemburgo 
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