ARCHIVES HISTORIQUES 
DE LA COMMISSION 
 
 
 
COLLECTION RELIEE DES 
DOCUMENTS "COM" 
 
 
 
 
COM ( 84) 603 
 
 
 
Vol. 1984/0 230 
  
 
Disclaimer  
Conformém ent au règlement (CEE, Euratom) n° 354/83 du Conseil du 1er février 1983 
concernant l'ouverture au public des archives historiques de la Communauté économique 
européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique (JO L 43 du 15.2.1983, 
p. 1), tel que modifié par le règlement (CE, Euratom) n° 1700/2003 du 22 septembre 2003 
(JO L 243 du 27.9.2003, p. 1), ce dossier est ouvert au public. Le cas échéant, les documents 
classifiés présents dans ce dossier ont été déclassifiés conformément à l'article 5 dudit 
règlem ent. 
In accordance with Council Regulation (EEC, Euratom) No 354/83 of 1 February 1983 
concerning the openi ng to the public of the historical archives of the European Econom ic 
Community and the European Atomic Energy Communit y (OJ L 43, 15.2.1983, p. 1), as 
amended by Regulation (EC, Euratom) No 1700/2003 of 22 September 2003 (OJ L 243, 
27.9.2003, p. 1), this f ile is open to the public. Where necessary, classified documents in this 
file have been declassified in conformity with Article 5 of the aforementioned regulation.  
In Übereinstimmung mit der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 354/83 des Rates vom  1. 
Februar 198 3 über die Freigabe der historischen Archive der Europäischen  
Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgem einschaft (ABI. L 43 vom  15.2.1983,  
S. 1), geändert durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1700/2003 vom 22. Septem ber 2003  
(ABI. L 243 vom 27 .9.2003, S. 1), ist diese Datei der Öffentlichkeit zugänglich. Soweit  
erforderlich, wurden die Verschlusssachen in dieser Datei in Übereinstimmung mit Artikel 5  
der genannten Verordnung freigegeben.  
COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
COM(84) 603 det.
Bruxelles, 28 novembre 1984
L'AZIONE DELLACOMUNITACONTRO
LA FRODE E L'EVASIONE FISCALE. A  LIVELLO INTERNAZIONALE
(Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo)
COM(84) 603 det.

- 1  -
L'AZIONE DELLA COMUNITÀ' CONTRO 
LA FRODE E L'EVASIONE FISCALE A  LIVELLO INTERNAZIONALE
(Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo)
I. Introduzione
1. La frode e l'evasione fiscale a livello internazionale sono fenomeni di cui non 
si può negare la dimensione comunitaria e nei confronti dei quali si rende 
sempre più necessaria una impostazione comunitaria nella misura in cui 
progredisce l'integrazione economica e finanziaria. E'evidente che quando 
taluni contribuenti riescono a sottrarsi ai loro obblighi fiscali, ciò può creare 
a livello comunitario distorsioni nelle condizioni di concorrenza e nei movi­
menti dei capitali.
Tali problemi vengono attualmente avvertiti in maniera particolare in quanto 
tutti gli Stati membri incontrano difficoltà di bilancio. L'evasione e la frode 
fiscale in questo contesto, oltre ad avere ripercussioni dirette, anche se le 
conseguenze sulle entrate sono di difficile valutazione, presentano un impatto 
psicologico notevole dal punto di vista della giustizia fiscale: se è infatti 
indispensabile chiedere alla massa della popolazione sacrifici finanziari spesso 
dolorosi, non si può accettare che un numero limitato di contribuenti riesca a 
sottrarsi allo sforzo comune di solidarietà.
Non si può inoltre negare lo stretto legame esistente tra onestà fiscale dei 
contribuenti e livello d'imposizione. In  effetti, i contribuenti ricorrono meno 
alla frode ed all'evasione fiscale, allorché giudicano il livello d'imposizione 
moderato ed equo, cosa che può verificarsi solo se gli obblighi fiscali sono 
integralmente rispettati da tutti i  contribuenti.
2. D'altro lato, bisogna tener presente la necessità di non imporre alle imprese 
nuovi obblighi che potrebbero pregiudicare in maniera grave la loro compe­
titività.
E ' dunque necessario fare estrema attenzione affinché le possibili misure 
contro la frode e l'evasione fiscale non abbiano sulla competitività delle
imprese effetti sproporzionati agli obiettivi voluti.
3. Si deve d'altra parte sottolineare l'importanza dell'armonizzazione fiscale in 
questo settore: ogni ravvicinamento delle norme fiscali tende a ridurre, 
all'interno della Comunità, sia l'incitamento che le possibilità di far ricorso 
alla frode ed all'evasione fiscale.

-  2 -
4. Da alcuni anni la Comunità si occupa dei problemi della frode e dell'evasione 
fiscale.
Nel 1973, la Commissione ha presentato al Consiglio una relazione sul regime 
fiscale delle società holding (1), che analizzava, tra l'altro, l'uso di tale tipo 
di società a fini di evasione fiscale e indicava i mezzi più appropriati per 
combatterla.
II 10 febbraio 1975, il Consiglio ha approvato, su proposta della Commissione, 
una risoluzione (2) che, di fronte alle dimensioni internazionali del fenomeno 
dell'evasione e della frode fiscale, sottolineava la necessità di una colla­
borazione più stretta fra le amministrazioni fiscali nazionali.
In seguito a tale risoluzione, il Consiglio ha approvato, il 19 dicembre 1977, 
una proposta di direttiva della Commissione relativa alla reciproca assistenza 
fra Stati membri nel settore delle imposte dirette (3).
Tale tipo di assistenza consiste sostanzialmente nello scambio di informazioni, 
su domanda o ad iniziativa dello Stato in possesso di tali informazioni.
L'assistenza istituita in tal modo è stata in un secondo tempo allargata 
all'IVA, con la direttiva del 6 dicembre 1979 (4). Inoltre, un'altra direttiva 
del 6 dicembre 1979 (5) ha introdotto una forma di assistenza per il recupero 
dei crediti in materia di IVA.
5. I  problemi della frode e dell’evasione fiscale a livello internazionale vengono 
seguiti in maniera particolarmente attenta anche dal Parlamento europeo che, 
nella risoluzione del 17 novembre 1983 sull'armonizzazione fiscale nella 
Comunità (6), ha nuovamente invitato la Commissione a intensificare la 
propria azione in tale campo e a presentargli una relazione sullo stato di 
applicazione della direttiva del 19 dicembre 1977, sopra citata.
La presente comunicazione si rivolge quindi anche al Parlamento europeo, in 
risposta a tale invito.
(1) Doc. COM(73)1008 finale del 18.6.1973
(2) G.U. n. C  35 del 14.2.1975, pag. 1
(3) G.U. n. L 336 del 27.12.1977, pag. 1 5
(4) G.U. n. L  331 del 27.12.1979, pag. 8
(5) G.U. n. L  331 del 27.12.1979, pag. 1 0
(6) G.U. n. C  342 del 19.12.1983, pag. 73

- 3  -
II. STATO ATTUALE E  PROPOSTE D I SVILUPPO DELL'AZIONE COMUNITARIA
6. Le azioni che la Comunità deve intraprendere hanno per obiettivo:
a) il miglioramento, l'intensificazione e l'estensione della collaborazione 
fra le amministrazioni fiscali:
- all'interno della Comunità
- fra gli Stati membri e i paesi terzi;
b) il problema del ricorso a paesi rifugio;
c) il problema del trasferimento di utili fra società di uno stesso gruppo;
d) l'eliminazione delle doppie imposizioni.
Collaborazione fra autorità fiscali degli Stati membri
7. Come è stato indicato al punto 4, la direttiva del 19 dicembre 1977 ha 
istituito un regime di assistenza comunitaria basato sostanzialmente sullo 
scambio di informazioni.
In tale direttiva è stata inserita una disposizione destinata a facilitare il 
miglioramento dell'assistenza. L'articolo 10, in effetti, stabilisce che "gli 
Stati membri unitamente alla Commissione seguono costantemente lo svolgi­
mento della procedura di cooperazione e si comunicano i risultati delle 
esperienze realizzate, in particolare in materia di prezzi di trasferimento, allo 
scopo di migliorare tale cooperazione ed elaborare, se del caso, delle re­
golamentazioni comunitarie in tali settori".
Il fatto che la lotta contro la frode e l'evasione fiscale costituisca un 
obiettivo dichiarato della politica di tutti gli Stati membri non ha impedito a 
taluni di essi di non rispettare il termine previsto del 1° gennaio 1979 per 
conformarsi alle disposizioni della direttiva. Il Belgio ne ha effettuato la 
trasposizione nel proprio diritto nazionale solo con una legge in data 8  agosto 
1980, mentre la Francia ha completato tale trasposizione con una legge del 
31 dicembre 1981. L'Italia ha preso le misure necessarie solo con un decreto 
del 5  giugno 1982. Per quanto riguarda la Germania, la Commissione ritiene 
che essa non abbia ancora dato seguito alla direttiva e ha quindi aperto nei 
confronti di tale Stato la procedura d'infrazione di cui all'articolo 169 dei 
trattato. 1  servizi della Commissione, inoltre, stanno esaminando il caso della 
Grecia, che pure non ha effettuato la trasposizione della direttiva.

- 4 -
8. In tali circostanze, non è sorprendente che lo scambio dei risultati delle varie 
esperienze, previsto dall'articolo 10 della direttiva, abbia rivelato che le 
possibilità offerte dalle procedure comunitarie sono ben lontane dall'essere 
completamente utilizzate. Infatti, gli Stati membri sembrano continuare a 
praticare l'assistenza reciproca su un piano puramente bilaterale, nello spirito 
delle convenzioni bilaterali tradizionali, ignorando praticamente le possibilità 
di scambi multinazionali la cui creazione e sviluppo sono esattamente la 
ragion d'essere delle direttive comunitarie.
Più ancora che nel campo delle imposte dirette, tale stato di cose è ripro­
vevole in materia di IVA, settore non coperto da accordi bilaterali, nel quale 
la direttiva costituisce l'unico strumento di cooperazione internazionale.
9. S i pone quindi il problema di saper meglio utilizzare le possibilità offerte 
dalle direttive e migliorare l'assistenza reciproca. A  tale riguardo, e sotto­
lineando che tale obiettivo implica in primo luogo un adattamento delle 
mentalità alle nuove situazioni che non sono più quelle di un' epoca nella 
quale i  rapporti fra Stati erano esclusivamente bilaterali, la Commissione 
ritiene che, fra le varie misure che si potrebbero prendere, sia necessario 
concentrare gli sforzi sui seguenti punti.
Ben inteso, bisogna evitare di appesantire gli obblighi amministrativi a carico 
dei contribuenti, nella misura in cui le amministrazioni possono procurarsi 
autonomamente le informazioni necessarie.
Misure di organizzazione interna
10. Il buon funzionamento dello scambio internazionale di informazioni implica che 
ogni Stato membro attui, sul piano interno, le condizioni necessarie a tale 
scambio.
E' opportuno quindi anzitutto che gli Stati membri si avvalgano di tutte le 
fonti nazionali di informazioni utili per la determinazione delle imposte. Ciò 
comporta non solo una stretta collaborazione fra l'amministrazione delle 
imposte dirette e quella delle imposte indirette, nei casi in cui tali ammi­
nistrazioni siano separate, ma anche fra l'amministrazione fiscale e le altre 
amministrazioni (ad esempio, gli organismi di previdenza sociale per quanto 
riguarda gli onorari dei medici o il genio civile per quanto riguarda gli 
appalti pubblici).
11. Un'altra misura importante da attuare risiede nell'informatizzazione dello 
sfruttamento dei dati. Infatti, se tutte le informazioni interessanti dal punto 
di vista della cooperazione internazionale fossero riunite in un ufficio cen­
trale, esse potrebbero essere utilizzate senza ritardi. La maggior parte degli

- 5  -
Stati membri ha già organizzato tali uffici centrali, ma troppo spesso questi 
non dispongono degli strumenti tecnici necessari.
Limiti allo scambio di informazioni
12. L'articolo 8, par. 2, della direttiva del 19 dicembre 1977, stabilisce che la 
trasmissione di informazioni può essere rifiutata qualora comporti la divul­
gazione di un segreto commerciale, industriale o professionale o di un 
processo commerciale o di una informazione la cui diffusione sarebbe con­
traria all'ordine pubblico.
Al momento dell'approvazione della direttiva, è stata inserita una dichiara­
zione nel verbale della sessione del Consiglio, che prevede che quest'ultimo, 
su proposta della Commissione, esaminerà al termine di un periodo di cinque 
anni l'opportunità di mantenere tale disposizione.
La Commissione sta attualmente raccogliendo presso gli Stati membri gli 
elementi necessari al riesame di tale disposizione che limita lo scambio di 
informazioni.
Controlli simultanei
13. Il settore più importante, dal punto di vista sia economico che fiscale,
nell'ambito della lotta contro la frode e l'evasione, è senza dubbio quello
delle imprese, in particolare delle imprese associate. Infatti, il solo mezzo
per lottare efficacemente contro le pratiche di frode e di trasferimento degli 
utili, rese più facili dalla stretta cooperazione fra imprese, consiste nell'in­
tensificare la cooperazione fra le amministrazioni fiscali. La direttiva del^ 19 
dicembre 1977 prevede già lo scambio spontaneo di informazioni in situazioni 
di tale tipo (vedi art. 4, par. 1, lett. d), ma si rende sempre più necessaria
una cooperazione più diretta. Tale cooperazione viene già attuata in diversi
casi, ma è attualmente opportuna una sua organizzazione più sistematica a 
livello comunitario.
Ad esempio, talune amministrazioni, ciascuna nei limiti della propria com­
petenza territoriale, hanno proceduto simultaneamente a controlli su imprese 
associate, situate in paesi diversi, al fine di poter scambiare in un secondo 
tempo le informazioni cosi' raccolte. E' importante che tali controlli si­
multanei vengano moltiplicati e coordinati a livello comunitario. Infatti essi 
saranno tanto più efficaci quanto più elevato sarà il numero delle ammi­
nistrazioni che vi partecipano.

-  6 -
Un ostacolo a una cooperazione di tale tipo può derivare dal fatto che la 
legislazione o la pratica di taluni Stati non prevedono un controllo sulle 
imprese. E' quindi necessario creare anzitutto in tali Stati le condizioni che 
consentano di effettuare questi controlli.
Non va inoltre dimenticato che il controllo fiscale simultaneo può essere 
anche nell'interesse delle imprese stesse, in quanto la concertazione delle 
amministrazioni può talvolta evitare fin dall'origine casi di doppia imposizione.
14. E anche auspicabile che gli Stati membri facciano più spesso ricorso alle 
possibilità offerte dall'articolo 6 della direttiva, che prevede la presenza di 
funzionari degli altri Stati membri ai controlli fiscali effettuati da una 
determinata amministrazione.
Pagamenti con destinazione all'estero
15. Per quanto riguarda il controllo, oltre che delle imprese, anche di altri 
contribuenti, non sembra che attualmente sia sufficientemente utilizzata una 
tecnica efficace e suscettible di ampia applicazione.
I  pagamenti con destinazione all'estero presentano di solito due caratte­
ristiche: da un lato, l'identità del beneficiario straniero è nota a chi effettua 
il pagamento e, dall'altro, i  pagamenti sono deducibili dal reddito imponibile. 
Tale situazione potrebbe essere utilizzata a fini di controllo fiscale, sub­
ordinando la detrazione fiscale alla condizione che chi effettua il pagamento 
comunichi l'identità del beneficiario alla propria amministrazione fiscale, la 
quale potrebbe centralizzare le informazioni e trattarle con sistemi com­
puterizzati (vedi punto 11).
Tale tecnica potrebbe trovare un'utilizzazione più sistematica di quanto 
avvenga attualmente e con una portata quasi illimitata. Essa consentirebbe la 
comunicazione automatica, o almeno spontanea, per categorie di reddito 
importanti, come canoni, provvigioni rimborsi, interessi di prestiti, gettoni d i 
presenza, ecc. Essa sembra inoltre utile alla lotta contro talune pratiche 
particolarmente diffuse in periodi di crisi, come l'economia "sommersa" e la 
locazione di mano d'opera attraverso le frontiere.
16. Si potrebbe inoltre prevedere l'obbligo per le imprese di presentare, allegate 
alla propria dichiarazione fiscale, informazioni specifiche sulle operazioni 
realizzate con società stabilite all'estero: natura delle operazioni, somme 
pagate o ricevute, ecc.

- 7  -
Informazioni sulle partecipazioni
17. Per ottenere una migliore conoscenza delle situazioni fiscali, sarebbe molto 
utile imporre ai contribuenti taluni obblighi concernenti la fornitura di 
informazioni, non solo al momento in cui vengono realizzati gli utili, ma già 
al momento dell'istituzione dei rapporti economici che daranno luogo in un 
secondo tempo a tali utili. Ad esempio, l'obbligo di informare sistematica- 
mente le amministrazioni sull'acquisto di una partecipazione sostanziale in 
un'altra impresa (che si tratti della partecipazione di un'impresa straniera o 
il caso contrario) potrebbe portare a una centralizzazione delle informazioni 
su tutti i rapporti fra imprese. Se ogni Stato membro raccogliesse tali 
informazioni, si potrebbe ottenere un panorama preciso dell'interpenetrazione 
delle società, comprese le partecipazioni indirette attraverso una società 
stabilita in un paese rifugio. E' evidente che l'organizzazione di tale sistema 
consentirebbe fin dall'origine un migliore controllo del trasferimento degli 
utili.
18. I  punti precedenti riguardano le misure in grado di migliorare l'assistenza 
reciproca al fine di poter fissare correttamente l'imposta. Ma è anche 
opportuno impedire che un contribuente possa sottrarsi ai propri obblighi non 
pagando l'imposta dovuta. Per questa ragione la Commissione ritiene che 
bisognerebbe istituire un'assistenza reciproca in materia di recupero forzato 
dei crediti relativi alle imposte sul reddito e sul patrimonio, sul tipo di 
quella già esistente nel settore dell'IVA. Essa presenterà fra non molto una 
proposta in tal senso.
Collaborazione fra la Comunità ed i  paesi terzi
19. L'istituzione o il miglioramento di una cooperazione con i  paesi terzi in 
materia di assistenza amministrativa incontra notevoli difficoltà. A  questo 
riguardo è necessario ricordare la risoluzione del Consiglio del 10 febbraio 
1975 (l), relativa alle misure che la Comunità deve adottare nel campo della 
lotta contro la frode e l'evasione fiscale sul piano internazionale. In tale 
risoluzione, il Consiglio ha riconosciuto il carattere internazionale del pro­
blema e ha affermato che è opportuno rafforzare la collaborazione con i  
paesi terzi.
(1) G.U. n. C  35 del 14.2.1975, pag. 1

-  8 -
In tale campo sono in corso tre azioni, sia nell'ambito della Comunità che 
nel quadro di altre organizzazioni internazionali.
20. La Finlandia, l'Islanda, la Norvegia e la Svezia hanno chiesto nel 1979 alla 
Commissione l'apertura di negoziati al fine di associarle allo scambio di 
informazioni previsto dalle direttive comunitarie. La Commissione, con una 
raccomandazione di decisione del 20 febbraio 1980 (l), ha chiesto al Consiglio 
l'autorizzazione a condurre tali negoziati.
Finora il Consiglio non ha pero preso alcuna decisione in quanto la maggior 
parte degli Stati membri ha sostenuto che le clausole di assistenza incluse 
nelle proprie convenzioni bilaterali con i  paesi terzi sono sufficienti. Se tale 
tesi venisse ritenuta valida, essa lo sarebbe necessariamente anche per quanto 
riguarda le relazioni fra Stati membri.
Peraltro, tale posizione non ha impedito agli Stati membri di partecipare ai 
negoziati per una convenzione multilaterale di assistenza amministrativa in 
materia fiscale nel quadro del Consiglio d'Europa (vedi punto 21). Non 
sembra pertanto giustificato non rispondere positivamente alla richiesta dei 
paesi di cui sopra.
La Commissione insiste quindi affinché il Consiglio prenda una decisione al 
più presto.
21. Il Consiglio d'Europa ha preso l'iniziativa di elaborare una convenzione 
multilaterale di assistenza amministrativa in materia fiscale, da sottoporre 
alla firma dei suoi Stati membri e degli Stati membri dell'OCSE.
La Commissione approva tale iniziativa, a condizione che essa porti a un 
effettivo miglioramento della cooperazione con i paesi terzi. Essa infatti ha 
sempre sostenuto che la lotta contro la frode e l'evasione fiscale a livello 
internazionali sarà tanto più efficace quanto più vasto ne sarà il quadro 
geografico.
Il progetto di convenzione in discussione nell'ambito di un gruppo di esperti 
prevede un campo di applicazione più ampio di quello delle normative comu­
nitarie. L'assistenza prevista riguarda infatti l'insieme delle imposte ed i  
contributi sociali. Inoltre, essa riguarda non solo lo scambio di informazioni, 
ma anche il recupero dei crediti fiscali e la notifica di documenti.
(1) Doc. COM(80)68 def. del 20.2.1980

- 9 -
La Comunità è interessata a tale Convenzione sotto due aspetti. In primo 
luogo, nella misura in cui non esistono ancora norme comuni, è opportuno che 
le posizioni degli Stati membri vengano coordinate (vedi articolo 116 del 
Trattato). A  tale fine, i servizi della Commissione hanno presentato al 
Consiglio due documenti di lavoro, che sono stati discussi a livello di esperti.
In secondo luogo, nella misura in cui i vari settori sono già coperti da atti 
comunitari, spetta alla Comunità partecipare alla Convenzione multilaterale. 
La Commissione recentemente (l) ha presentato al Consiglio una raccoman­
dazione di decisione. Visto lo stadio ormai avanzato dei negoziati sulla 
Convenzione multilaterale, è importante che il Consiglio prenda una decisione 
al più presto possibile.
22. Anche l'ONU si preoccupa della lotta contro la frode e l'evasione fiscale a 
livello internazionale, facendo ricorso a una cooperazione fra le amministra­
zioni nazionali. Un gruppo speciale di esperti, costituito all'interno di tale 
organizzazione, ha concluso recentemente la redazione di una serie di direttive 
rivolte alle autorità fiscali. Tali direttive riguardano la cooperazione in 
materia di scambi di informazioni, di utilizzo dei paradisi fiscali, di segreto 
bancario, di abuso delle Convenzioni e di recupero delle imposte.
In tale ambito, gli interessi dei paesi industrializzati e quelli dei paesi in via 
di sviluppo sono spesso contrari, tanto più che taluni di questi ultimi sono 
paradisi fiscali o tendono a diventarlo.
I  paesi rifugio
23. L'utilizzazione di "società di base" (cioè società che non esercitano alcuna 
vera attività economica, ma che servono unicamente ad accumulare talune 
categorie di "redditi passivi", come dividendi, interessi, canoni e altri) 
stabilite nei "paradisi fiscali" è già stata oggetto del rapporto "holding" del 
1973.
In tale rapporto, la Commissione ha sottolineato che il problema delle società 
di base stabilite all'interno della Comunità non può essere isolato dal 
problema generale delle società di base e che solo un'azione concertata che 
superi l'ambito comunitario pud portare a una soluzione equilibrata in 
materia. Finché non sarà possibile intraprendere un'azione di tale tipo, si 
potranno prendere in considerazione solo misure più limitate.
(1) Doc. COM(83)685 del 22.11.1983

-  10 -
La Commissione ha esaminato a suo tempo talune misure di questo tipo, già 
applicate da Stati membri. Tali misure consistevano nel collegare taluni 
effetti fiscali ai pagamenti effettuati da uno Stato membro verso un paradiso 
fiscale (ad esempio: applicazione di una trattenuta alla fonte ai canoni, 
inversione dell'onere della prova). Un esame più approfondito ha dimostrato 
che è difficilmente ipotizzabile l'applicazione generalizzata di tali misure 
secondo modalità comuni.
24. Peraltro, nel corso degli ultimi anni, diversi Stati hanno adottato (Francia, 
Giappone, Canada e, recentemente, Regno Unito) un altro tipo di misura 
unilaterale, ma di carattere molto più generale, che viene già applicata dal 
1962 negli Stati Uniti e dal 1971 in Germania, l'ale misura prevede, sostan­
zialmente, la tassazione di un contribuente residente sulla base dei "redditi 
passivi" della sua "società di base" stabilita in un "paradiso fiscale", anche 
se tali redditi non vengono distribuiti, in proporzione alla partecipazione del 
contribuente in questione in tale società.
Qualsiasi legislazione "anti paradisi fiscali" (anche del tipo limitalo citato 
sopra) solleverebbe tuttavia problemi di definizione e di delimitazione, 
problemi assai complessi già sul piano teorico, ma più ancora su quello 
dell'applicazione pratica. Tali problemi riguardano non solo la definizione 
della nozione di "paradiso fiscale", ma soprattutto quella dei "redditi passivi" 
da colpire, restando inteso che bisogna evitare qualsiasi ostacolo all'attività 
svolta a livello internazionale da un'impresa.
Ora, se il grado di efficacia nell'applicazione pratica fosse diverso da una 
amministrazione nazionale all'altra, problema che può porsi anche all'interno 
di uno Stato membro, si rischierebbe di avere ulteriori distorsioni di con­
correnza, il che non migliorerebbe la situazione, ma al contrario non farebbe 
che aggravarla.

- 11 -
25. In definitiva, la Commissione ritiene che, per il momento, le misure comu­
nitarie contro il ricorso ai paradisi fiscali debbano indirizzarsi verso il 
controllo e l'assistenza reciproca, in particolare nell'ambito dello scambio 
spontaneo di informazioni, previsto all'articolo 4 della direttiva del 19 di­
cembre 1977. Il miglioramento dello scambio di cui sopra ne costituisce un 
esempio.
Trasferimento di utili
26. Una forma particolarmente importante e attuale di evasione fiscale inter­
nazionale è quella del "trasferimento di utili" fra società che fanno parte 
dello stesso gruppo, situate in Stati diversi. Attraverso vari tipi di sopravva­
lutazione o di sottovalutazione delle transazioni effettuate all'estero nell' 
ambito dello stesso gruppo, è possibile trasferire artificiosamente gli utili da 
un paese all'altro, in modo da minimizzare l'onere fiscale dell'insieme del 
gruppo.
La Commissione è sempre stata molto sensibile a tale problema (l). L'ar­
ticolo 10 della direttiva del 1977 sull'assistenza reciproca (vedi punto 4) 
prevede uno scambio di esperienze, in particolare in tale settore, al fine di 
elaborare eventualmente norme comuni. Nel frattempo l'OCSE, nel suo 
rapporto del 1979, ha esaminato i  vari problemi connessi al trasferimento di 
utili all'interno delle società multinazionali e ha formulato talune "linee 
direttrici" per la loro soluzione. Tale rapporto tuttavia ha soltanto carattere 
di raccomandazione e lascia agli Stati membri di tale organizzazione un ampio 
margine di manovra.
Prima di prendere nuove iniziative in tale campo, è opportuno aspettare che 
gli Stati membri dispongano di una esperienza sufficiente per quanto riguarda 
l'applicazione delle linee direttrici dell'OCSE. Peraltro, la Comunità ha senza 
dubbio bisogno di norme vincolanti e questo non solo per rafforzare .l'azione 
contro il trasferimento degli utili, ma anche per garantire alle imprese che 
esse possono contare sull'applicazione degli stessi principi in tutta la Comu­
nità. In tal modo si ridurrebbe contemporaneamente anche il rischio di una 
doppia imposizione.
Tuttavia, dati i  numerosi e complessi problemi da risolvere e le impostazioni 
tradizionali talvolta divergenti, nonché gli opposti interessi degli Stati membri 
e la loro reticenza a sottoporsi a una normativa, sarebbe illusorio attendersi 
progressi sostanziali in un prossimo futuro. Nell'attesa, occorre evitare che 
iniziative unilaterali e non concertate da parte degli Stati membri portino a 
uno sviluppo divergente. E1  quindi necessario che le misure nazionali previste
(1) Cfr. "Programma di azione in materia fiscale" - Doc. COM(75)391 finale del 
23.7.1975

-  12  -
a tale riguardo vengano comunicate alla Commissione e agli altri Stati 
membri al fine di consentire loro di esprimere un parere. La procedura che 
forma oggetto della proposta di decisione presentata dalla Commissione al 
Consiglio il 3  dicembre 1981 (l) costituirebbe un quadro appropriato a tale 
riguardo.
Eliminazione delle doppie imposizioni
27. La crescente cooperazione fra le amministrazioni fiscali nazionali fa aumen­
tare il rischio di doppie imposizioni, in particolare nel caso di transazioni fra 
imprese collegate, che provocano del pari distorsioni nelle condizioni di 
concorrenza. La Commissione ha quindi sempre sottolineato lo stretto legame 
fra la lotta contro l'evasione fiscale e la necessità di evitare doppie im­
posizioni (2).
Attualmente, la doppia imposizione pud essere eliminata solo mediante il 
ricorso alla procedura amichevole prevista nelle convenzioni bilaterali. Tutta­
via, tale procedura non garantisce effettivamente l'eliminazione della doppia 
imposizione, se le due amministrazioni interessate non riescono a mettersi 
d'accordo.
Per colmare tale lacuna, la Commissione ha presentato al Consiglio, nel 1976, 
una proposta di direttiva (3) volta ad istituire una procedura che garantisca 
la soppressione della doppia imposizione in tutti i  casi.
A  seguito di una comunicazione del Sig. TUGENDHAT sulle misure fiscali 
volte ad incoraggiare la cooperazione fra imprese di Stati membri diversi (4), 
la discussione di tale proposta al Consiglio ha compiuto progressi notevoli. La 
maggior parte dei problemi sono stati risolti e in un prossimo futuro po­
trebbero esserlo anche gli ultimi problemi di dettaglio ancora in sospeso. 
Rimane tuttavia un problema importante, quello della scelta dello strumento 
giuridico: infatti, la maggior parte degli Stati membri è favorevole ad una 
Convenzione multilaterale basata sull'articolo 220 del Trattato, mentre la 
Commissione, ritenendo soddisfatte tutte le condizioni previste dall'articolo 
100, è del parere che solo l'adozione di una direttiva sarebbe conforme al 
diritto comunitario.
(1) G.U.n. C  346 del 31.12.1981, pag. 6
(2) Cfr. "Considerazioni generali" della proposta di direttiva sullo scambio di 
informazioni - Doc. COM(76)ll9 finale del 31.3.1976
(3) G.U.n. C  301 del 21.12.1976, pag. 4
(4) Doc. SEC(84)77 del 17.1.1984

- 13 -
III. CONLUSIONI
28. La Commissione ritiene che sia giunto il momento di dare un nuovo slancio 
alla lotta contro la frode e l'evasione fiscale internazionale.
29. Tale azione deve tradursi in primo luogo in un rafforzamento dell'assistenza 
reciproca all'interno della Comunità. Tale rafforzamento può essere ottenuto 
sostanzialmente utilizzando in maniera più completa le possibilità di colla­
borazione previste dalle direttive esistenti, le cui disposizioni, almeno nella 
fase attuale, dovrebbero essere completate solo in materia di recupero 
forzato dei crediti relativi a imposte dirette.
30. In secondo luogo, se si vuole combattere efficacemente pratiche che vanno 
sempre più non solo oltre l'ambito nazionale, ma anche oltre l'ambito 
comunitario, è indispensabile estendere il campo d'applicazione dell'assistenza 
ai paesi terzi, in particolare ai principali partner commerciali e finanziari 
della Comunità. Per questa ragione la Commissione insiste affinchè il Con­
siglio deliberi rapidamente sulla richiesta avanzata dai paesi nordici, la cui 
associazione alle procedure comunitarie di assistenza reciproca consentirebbe 
di rafforzare in maniera notevole l'efficacia di queste ultime. Nella stessa 
ottica, il Consiglio deve pronunciarsi senza indugio sulla raccomandazione di 
decisione che autorizza la Commissione a negoziare la Convenzione mul­
tilaterale nel quadro del Consiglio d'Europa.
31. Per quanto riguarda l'attuazione di misure volte a risolvere i problemi di 
fondo, si tratti del ricorso a rifugi fiscali o dei prezzi di trasferimento, è 
necessario agire con grande prudenza se si vuole evitare di indebolire la com­
petitività della Comunità o ledere interessi legittimi . Occorre inoltre 
aspettare di poter raccogliere insegnamenti sicuri dall'applicazione delle 
direttive approvate dall'OCSE.
32. Infine, la Commissione ribadisce la posizione da essa costantemente espressa 
sul carattere complementare delle misure volte a combattere la frode e 
l'evasione fiscale e delle disposizioni dirette a eliminare le doppie imposizioni. 
Per questo motivo, la rapida istituzione di una procedura arbitrale non solo 
risponde a una preoccupazione di equità nei confronti delle imprese che 
esercitano la propria attività all'estero, ma è anche di natura^ tale da 
sollecitare tali imprese ad adottare un comportamento fiscale più respon­
sabile.