Bruxelles, 2.2.2005

SEC(2005) 144 definitivo

Raccomandazione per il

PARERE DEL CONSIGLIO

previsto all'articolo 5, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, sul programma di stabilità aggiornato della Francia, 2004-2008

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

Il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche[1] stabilisce che gli Stati membri che partecipano alla moneta unica dovevano presentare al Consiglio e alla Commissione un programma di stabilità entro il 1° marzo 1999. A norma dell'articolo 5 di detto regolamento, il Consiglio esamina i programma di stabilità sulla base delle valutazioni della Commissione e del comitato di cui all'articolo 114 del trattato, ossia il Comitato economico e finanziario. Sulla base di una raccomandazione della Commissione e previa consultazione del comitato economico e finanziario, il Consiglio procede all'esame del programma e formula un parere. A norma del regolamento, gli Stati membri devono presentare aggiornamenti annuali del proprio programma di stabilità, che possono essere esaminati anch'essi dal Consiglio secondo le medesime procedure.

Dato che nel 2002 il disavanzo delle amministrazioni pubbliche ha superato il 3% del PIL, il 3 giugno 2003 il Consiglio ha deciso che in Francia esisteva un disavanzo eccessivo e ne ha raccomandato la correzione al più tardi entro il 2004. La Commissione nella sua comunicazione al Consiglio su "La situazione della Germania e della Francia rispetto agli impegni cui devono far fronte nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi a seguito della sentenza della Corte di giustizia” adottata il 14 dicembre 2004[2] ha concluso che il 2005 deve essere considerato la scadenza per la correzione del disavanzo eccessivo. Sulla base delle misure illustrate in dettaglio nel bilancio 2005 e delle previsioni dei servizi della Commissione dell'autunno 2004, la Commissione ha sostenuto nella sopra citata comunicazione che l'azione adottata dalle autorità francesi sembrava in linea di massima compatibile con una correzione del disavanzo eccessivo entro il 2005 e che al momento non era necessario adottare ulteriori misure nell'ambito della procedura per i disavanzi eccessivi. La Commissione rilevava tuttavia che se in una fase successiva fossero emerse carenze nell'attuazione delle correzioni previste, essa sarebbe stata chiamata a raccomandare al Consiglio di rafforzare la sorveglianza di bilancio e di prendere i provvedimenti necessari a norma del trattato e del patto di stabilità e crescita.

Il primo programma di stabilità della Francia, relativo al periodo 1999-2002, è stato presentato il 18 gennaio 1999 ed esaminato dal Consiglio il 15 marzo 1999. In seguito programmi aggiornati sono stati presentati ogni anno. L'ultimo in ordine di data è stato trasmesso il 7 dicembre 2004. I servizi della Commissione hanno proceduto ad un'analisi tecnica del programma aggiornato, tenendo presenti in particolare i risultati delle previsioni economiche dell'autunno 2004 della Commissione, il codice di condotta[3], la metodologia concordata per la stima della produzione potenziale e dei saldi corretti per il ciclo, le raccomandazioni contenute negli indirizzi di massima per le politiche economiche per il periodo 2003-2005 e i principi stabiliti nella comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 27 novembre 2002 sul rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio approvata dal Consiglio[4]. La valutazione è la seguente:

- L'aggiornamento del 2004 del programma di stabilità della Francia è stato presentato alla Commissione il 7 dicembre 2004. Esso riguarda il periodo 2004-2008 e i dati in esso contenuti sono in linea di massima conformi ai requisiti del “codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e convergenza”. Esso non fornisce tuttavia proiezioni sulla crescita totale dell'occupazione secondo la definizione della contabilità nazionale, per quanto esse siano obbligatorie, e si limita a presentare proiezioni relative alla crescita dell'occupazione nel settore privato. Esso non fornisce neppure dati opzionali che sarebbero stati utili per la valutazione del programma.

- Per il periodo 2004-2008 il programma pronostica una crescita annua del PIL reale del 2,5%. Secondo i calcoli della Commissione effettuati applicando la metodologia concordata ai dati indicati nel programma, la crescita del PIL reale sarebbe leggermente superiore al potenziale. Il differenziale tra prodotto effettivo e potenziale continuerebbe tuttavia a rimanere negativo fino al 2008. Per il periodo 2004-2006 le proiezioni dei servizi della Commissione sono un po' meno favorevoli di quelle contenute nel programma: la crescita del PIL dovrebbe essere del 2,4% del 2004 e del 2,2% nel 2005 e 2006. Nonostante una leggera sopravvalutazione, le proiezioni del programma possono essere considerate complessivamente verosimili.

- Il programma mira a portare il disavanzo delle amministrazioni pubbliche al di sotto del 3% del PIL nel 2005 e ad assicurare che esso continui a diminuire negli anni successivi. Nel 2005 la riduzione del disavanzo, che scenderebbe dal 3,6% del PIL del 2004 al 2,9%, sarebbe possibile in particolare grazie ad entrate eccezionali pari allo 0,4% del PIL[5]. Negli anni successivi secondo le proiezioni il disavanzo dovrebbe scendere di 0,6-0,7 punti percentuali del PIL annualmente per toccare lo 0,9% del PIL nel 2008. Rispetto all'aggiornamento precedente, quello attuale conferma sostanzialmente l'aggiustamento previsto in uno scenario macroeconomico leggermente più favorevole. Il saldo primario dovrebbe migliorare passando da un disavanzo dello 0,7% del PIL del 2004 a un avanzo del 2,2% del PIL nel 2008. Secondo i calcoli della Commissione, basati sulle proiezioni del programma aggiornato e sulla metodologia concordata, anche il saldo corretto per il ciclo migliorerebbe di 0,6-0,7 punti percentuali all'anno dal 2005 e raggiungerebbe il -0,7% del PIL nel 2008. Come negli aggiornamenti precedenti, la strategia di bilancio a medio termine si basa sulla definizione di obiettivi pluriennali di aumento delle spese pubbliche reali che comportano una riduzione del rapporto spese/PIL. Si pronostica che il rapporto entrate/PIL resti grosso modo stabile.

- Per quanto è possibile giudicare sulla base delle informazioni attualmente disponibili, le misure adottate dalle autorità francesi dovrebbero essere sufficienti a ridurre il disavanzo al 3% del PIL nel 2005. Tuttavia la situazione di bilancio rimane vulnerabile ed un’evoluzione macroeconomica o di bilancio sfavorevole potrebbe compromettere l’obiettivo di correggere il disavanzo eccessivo nel 2005. L’aggiustamento di bilancio pronosticato per gli anni successivi al 2005 è considerevole e ciò è giustificato dalla gravità della situazione di bilancio. Le proiezioni, tuttavia, sono soggette a rischi e in alcuni punti non sono documentate in maniera sufficiente. In particolare, la riduzione del disavanzo pronosticata per il 2006 appare irrealizzabile senza un cambiamento delle politiche attuali. Il programma pronostica una diminuzione del disavanzo che passerebbe dal 2,9% del PIL del 2005 al 2,2% del PIL nel 2006, benché siano già stati annunciati tagli fiscali pari allo 0,2% del PIL e benché sparisca l’effetto delle entrate eccezionali. Il programma non fornisce sufficienti informazioni sulle misure destinate a compensare tale evoluzione. Ipotizzando che le politiche economiche restino immutate, secondo le previsioni dell'autunno 2004 dei servizi della Commissione il disavanzo delle pubbliche amministrazioni salirà dal 3,0% al 3,3% del PIL nel 2006. Ciò significa che, sulla base delle ipotesi di crescita attuali, per conseguire l'obiettivo fissato nel programma sarebbe necessario adottare misure che portassero a una riduzione del disavanzo di circa 1 punto percentuale del PIL nel 2006. Inoltre l’obiettivo relativo alla spesa pubblica fissato per il periodo 2006-2008, che è di un aumento annuo dell'1,2% in termini reali, comporta un suo considerevole rallentamento rispetto alle tendenze recenti che difficilmente potrà essere conseguito senza un mutamento delle politiche attuali. Le riforme strutturali realizzate nel 2003 e 2004, in particolare le riforme in materia di pensioni e di assistenza sanitaria, sono dei passi nella giusta direzione ma appaiono insufficienti ad assicurare il rallentamento della spesa pronosticato. Si nutrono inoltre dubbi sulla credibilità degli obiettivi di spesa dato che gli obiettivi fissati negli aggiornamenti precedenti sono stati di gran lunga mancati. Sulla base di tale valutazione del rischio, l’aggiustamento previsto, per quanto considerevole, non fornisce un margine di sicurezza sufficiente per potere fare fronte alle normali variazioni macroeconomiche senza che si superi la soglia del 3% del PIL prima del 2007. Esso è inoltre insufficiente a garantire che l'obiettivo a medio termine fissato dal patto di stabilità e crescita di una posizione di bilancio prossima al pareggio possa essere conseguito entro il periodo di riferimento del programma.

- Il rapporto debito pubblico/PIL, dopo essere aumentato di 8 punti percentuali tra il 2001 e il 2004 toccando il 64,8% nel 2004, dovrebbe continuare a restare superiore al 60% per tutto il periodo di riferimento del programma (62% nel 2008). Una riduzione graduale dovrebbe cominciare solo nel 2006, grazie alla crescita del PIL nominale e al conseguimento di avanzi primari. L'andamento previsto per il debito è soggetto alle stesse incertezze che pesano sul rapporto del disavanzo.

- Nell'aggiornamento sono presentate le riforme strutturali introdotte recentemente dalle autorità francesi. In particolare il programma presenta in dettaglio la riforma del sistema di assicurazione sanitaria attuata nell'estate del 2004, che mira a riportare in pareggio nel 2007 il bilancio del sistema di assicurazione sanitaria (partendo da un disavanzo dello 0,8% del PIL nel 2004), salvaguardando al tempo stesso la qualità del servizio sanitario. Con la riforma, che mira anche a migliorare la gestione complessiva del sistema, è stato costituito un comitato indipendente di allerta incaricato di formulare raccomandazioni qualora osservi un rischio di allontanamento dall'obiettivo ufficiale. La riforma del sistema sanitario segue l'ambiziosa riforma del sistema pensionistico adottata nel 2003, con cui aumentavano considerevolmente gli incentivi finanziari a rimanere attivi fino all'età pensionabile e oltre. Infine il programma sottolinea che il nuovo quadro di bilancio per il settore statale (Loi Organique relative aux Lois de Finances) dovrebbe consentire di migliorare ulteriormente la qualità e l'efficienza dei programmi di spesa pubblica facilitando al tempo stesso il conseguimento degli obiettivi di bilancio. Benché tali riforme siano probabilmente insufficienti per conseguire gli obiettivi di spesa fissati nel programma aggiornato e per assicurare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, esse vanno comunque nella giusta direzione.

- La Francia corre alcuni rischi per quanto riguarda la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, a causa dei considerevoli costi previsti a carico del bilancio per l'invecchiamento della popolazione. I rischi sussistono nonostante siano state realizzate importanti riforme strutturali del sistema pensionistico e di assistenza sanitaria rispettivamente nel 2003 e 2004. In mancanza di ulteriori riforme, si renderà necessario negli anni a venire un ulteriore sforzo di risanamento.

- Complessivamente le politiche economiche delineate nel programma aggiornato sono in parte coerenti con gli indirizzi economici di massima specifici per il paese nel settore delle finanze pubbliche. La Francia ha attuato importanti riforme strutturali, in particolare per quanto riguarda il sistema pensionistico e sanitario, che le consentono di meglio affrontare le conseguenze dell'invecchiamento demografico. Tuttavia la riduzione del disavanzo corretto per il ciclo nel 2004 sarà di molto inferiore a quella raccomandata e la Francia non ha adottato misure per accelerare la riduzione del disavanzo corretto per il ciclo quando le condizioni di crescita erano divenute più favorevoli. Inoltre, l'aggiustamento a medio termine previsto nell'aggiornamento del 2004, per quanto considerevole, non sarà sufficiente per conseguire una posizione di bilancio prossima al pareggio entro il periodo di riferimento dell'aggiornamento e non è privo di incertezze.

- In considerazione della valutazione che precede appare appropriato che la Francia (i) si adoperi per assicurare la correzione del disavanzo eccessivo nel 2005; (ii) garantisca che il risanamento del bilancio continui negli anni successivi al 2005 così da giungere a una posizione di bilancio prossima al pareggio nel 2008 e (iii) prosegua sulla strada delle riforme strutturali e del controllo della spesa per assicurare il rispetto degli obiettivi pluriennali di spesa fissati nel programma.

* * *

Sulla base della valutazione che precede, la Commissione ha adottato l'allegata raccomandazione per il parere del Consiglio sull'aggiornamento del programma di stabilità della Francia e la trasmette al Consiglio.

Raccomandazione per il

PARERE DEL CONSIGLIO

previsto all'articolo 5, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, sul programma di stabilità aggiornato della Francia, 2004-2008

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche[6], in particolare l'articolo 5, paragrafo 3,

vista la raccomandazione della Commissione,

previa consultazione del Comitato economico e finanziario,

HA ESPRESSO IL SEGUENTE PARERE:

1. Il [17 febbraio 2005] il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità aggiornato della Francia, relativo al periodo 2004-2008. I dati contenuti nel programma sono in linea di massima conformi ai requisiti del “codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e convergenza” nella sua versione riveduta. Esso non fornisce tuttavia proiezioni sulla crescita totale dell'occupazione secondo la definizione della contabilità nazionale, per quanto esse siano obbligatorie, e non contiene alcune variabili facoltative. Di conseguenza la Francia è invitata a conformarsi pienamente ai requisiti stabiliti in materia di dati.

2. Lo scenario macroeconomico alla base del programma prevede che la crescita del PIL reale sarà del 2,5% dal 2004 al 2008, con un tasso che è leggermente superiore al potenziale. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili tale scenario appare rispecchiare ipotesi di crescita verosimili, anche se leggermente ottimistiche. Anche le proiezioni sull'inflazione contenute nel programma appaiono realistiche.

3. Il 3 giugno 2003 il Consiglio ha constatato l'esistenza in Francia di un disavanzo eccessivo e ne ha raccomandato la correzione al più tardi entro il 2004. La Commissione nella sua comunicazione al Consiglio su "La situazione della Germania e della Francia rispetto agli impegni cui devono far fronte nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi a seguito della sentenza della Corte di giustizia” adottata il 14 dicembre 2004[7] ha concluso che il 2005 deve essere considerato la scadenza per la correzione del disavanzo eccessivo dato che le conclusioni del Consiglio del novembre 2003 avevano prodotto effetti giuridici finché non erano state annullate dalla Corte. L’obiettivo principale della strategia di bilancio del programma è di riportare il disavanzo al di sotto del 3% del PIL entro il 2005. Il programma mira inoltre ad assicurare una diminuzione continua del disavanzo delle amministrazioni pubbliche negli anni successivi. Si prevede che il disavanzo scenderà in maniera costante di 0,6-0,7 punti percentuali del PIL all'anno per toccare il livello dello 0,9% del PIL nel 2008. Rispetto al programma precedente, l’attuale aggiornamento conferma sostanzialmente l'aggiustamento previsto in uno scenario macroeconomico leggermente più favorevole. Secondo i calcoli della Commissione, basati sulle proiezioni del programma e sulla metodologia concordata, anche il saldo corretto per il ciclo migliorerebbe di 0,6-0,7 punti percentuali all'anno dal 2005 e raggiungerebbe il -0,7% del PIL nel 2008. Come negli aggiornamenti precedenti, la strategia di bilancio a medio termine si basa sulla definizione di obiettivi pluriennali di aumento delle spese pubbliche reali che comportano una riduzione del rapporto spese/PIL. Si prevede che il rapporto entrate/PIL rimarrà sostanzialmente stabile e ciò comporterà una diminuzione parallela del disavanzo.

4. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili le misure adottate dalle autorità francesi dovrebbero essere sufficienti a portare il disavanzo al 3% del PIL nel 2005. La situazione di bilancio della Francia rimane tuttavia vulnerabile. La correzione del disavanzo eccessivo richiede l’effettiva applicazione di tutte le misure previste e di ulteriori misure in caso di sviluppi sfavorevoli. Inoltre, dato che la prevista diminuzione del disavanzo nel 2005 è dovuta in particolare a un pagamento eccezionale pari a ½% del PIL, l’aggiustamento di bilancio sottostante previsto per il 2005 è relativamente modesto. Dopo il 2005 la situazione di bilancio potrebbe essere più sfavorevole di quanto ipotizzato nel programma. In particolare l’obiettivo di disavanzo per il 2006 appare difficile da conseguire senza un cambiamento delle politiche attuali dato che per tale anno sono annunciati tagli fiscali e che sparirà l'effetto delle notevoli entrate eccezionali. Inoltre con le politiche attuali l'obiettivo di spesa fissato per il periodo 2006-2008 sembra difficile da conseguire anche se le riforme strutturali realizzate negli ultimi anni sono dei passi nella giusta direzione. Si nutrono dubbi sulla credibilità degli obiettivi di spesa dato che gli obiettivi fissati negli aggiornamenti precedenti sono stati di gran lunga mancati.

5. In considerazione di tale valutazione del rischio, la politica di bilancio delineata nel programma non sembra fornire un margine di sicurezza sufficiente per evitare che, in presenza di normali fluttuazioni macroeconomiche, il disavanzo oltrepassi la soglia del 3% del PIL prima del 2007; non è neppure sufficiente a garantire che l'obiettivo a medio termine fissato dal patto di stabilità e crescita di una posizione di bilancio prossima al pareggio possa essere conseguito entro il periodo di riferimento del programma.

6. Secondo le stime, il rapporto debito/PIL ha raggiunto il 64,8% nel 2004, un valore quindi superiore a quello di riferimento del trattato del 60%. Il programma prevede che il rapporto debito/PIL diminuirà a partire dal 2006 e sarà pari al 62% nel 2008. L’evoluzione del rapporto debito/PIL è soggetta agli stessi rischi individuati per gli obiettivi di disavanzo.

7. Per quanto riguarda la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche la Francia corre alcuni rischi a causa dei considerevoli costi previsti a carico del bilancio a causa dell'invecchiamento della popolazione. Il rischio sussiste nonostante siano state realizzate importanti riforme strutturali del sistema pensionistico e di assistenza sanitaria rispettivamente nel 2003 e 2004. In mancanza di ulteriori riforme si renderà necessario negli anni a venire un ulteriore sforzo di risanamento del bilancio per garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche.

8. Le politiche economiche indicate nell'aggiornamento del 2004 sono in parte in linea con le raccomandazioni degli indirizzi di massima per le politiche economiche, in particolare quelle aventi implicazioni di bilancio. La Francia ha attuato importanti riforme strutturali, in particolare per quanto riguarda il sistema pensionistico e l’assistenza sanitaria, che le consentono di meglio affrontare le conseguenze dell'invecchiamento demografico. Tuttavia la riduzione del disavanzo corretto per il ciclo nel 2004 sarà di molto inferiore a quella raccomandata e per di più la Francia non ha adottato misure per accelerare la riduzione del disavanzo corretto per il ciclo quando le condizioni di crescita erano divenute più favorevoli. Inoltre, l'aggiustamento a medio termine previsto nell'aggiornamento del 2004, per quanto considerevole, è soggetto ad incertezze e non sarà sufficiente per conseguire una posizione di bilancio prossima al pareggio entro il periodo di riferimento dell'aggiornamento.

* * *

In considerazione della valutazione che precede, il Consiglio ritiene che la Francia debba:

(i) adoperarsi per assicurare la correzione del disavanzo eccessivo nel 2005;

(ii) assicurarsi che il risanamento del bilancio continui negli anni successivi al 2005 affinché sia raggiunta una posizione di bilancio prossima al pareggio nel 2008; e

(iii) proseguire sulla strada delle riforme strutturali e del controllo della spesa per assicurare il rispetto degli obiettivi pluriennali di spesa fissati nel programma.

Tabella: confronto delle principali proiezioni macroeconomiche e di bilancio

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

PIL reale (variazione in %) | SP dic 2004 | 2,5 | 2,5 | 2,5 | 2,5 | 2,5 |

COM ott 2004 | 2,4 | 2,2 | 2,2 | n.d. | n.d. |

PS dic 2003 | 1,7 | 2,5 | 2,5 | 2,5 | n.d. |

Inflazione IAPC (in %) | PS dic 2004 | 2,2 | 1,8 | 1,5 | 1,5 | 1,5 |

COM ott 2004 | 2,3 | 2,0 | 1,8 | n.d. | n.d. |

PS dic 2003 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | n.d. |

Saldo di bilancio delle amministrazioni pubbliche (in % del PIL) | PS dic 2004 | -3,6 | -2,9 | -2,2 | -1,6 | -0,9 |

COM ott 2004 | -3,7 | -3,0 | -3,3 | n.d. | n.d. |

PS dic 2003 | -3,55 | -2,9 | -2,2 | -1,5 | n.d. |

Saldo primario (in % del PIL) | PS dic 2004 | -0,7 | 0,1 | 0,8 | 1,5 | 2,2 |

COM ott 2004 | -0,7 | -0,1 | -0,4 | n.d. | n.d. |

PS dic 2003 | -0,6 | 0,1 | 0,9 | 1,6 | n.d. |

Saldo corretto per il ciclo (in % del PIL) | PS dic 2004¹ COM ott 2004 PS dic 2003¹ | -3,4 -3,5 -3,2 | -2,7 -2,8 -2,6 | -2,0 -3,1 -1,9 | -1,4 n.d. -1,3 | -0,7 n.d. n.d. |

Debito pubblico lordo (in % del PIL) | PS dic 2004 | 64,8 | 65,0 | 64,6 | 63,6 | 62,0 |

COM ott 2004 | 64,9 | 65,5 | 66,3 | n.d. | n.d. |

PS dic 2003 | 62,8 | 63,2 | 62,8 | 61,8 | n.d. |

Note: 1Calcolo dei servizi della Commissione sulla base delle informazioni contenute nel programma. Fonti: Programma di stabilità; Previsioni economiche della Commissione dell'autunno 2004; Calcolo dei servizi della Commissione. |

[1] GU L 209 del 2.8.1997. I documenti citati nel presente testo sono disponibili sul sito: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Documento COM(2004) 813 del 14.12.2004.

[3] Parere riveduto del Comitato economico e finanziario sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e convergenza, approvato dal Consiglio Ecofin in data 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668 def. del 27.11.2002.

[5] Successivamente alla presentazione del progetto di bilancio per il 2005, avvenuta nel settembre 2004, l'importo di tali entrate eccezionali è stato rivisto allo 0,5% del PIL. Benché tale revisione sia stata inserita nelle previsioni di autunno dei servizi della Commissione le proiezioni del programma si basano ancora sulla stima iniziale dello 0,4% del PIL.

[6] GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1. I documenti citati nel presente testo sono disponibili sul sito: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[7] Documento COM(2004) 813 del 14.12.2004.