Rapporto di prospettiva del Comitato delle regioni sul tema "Governance e semplificazione dei fondi strutturali dopo il 2006"



Gazzetta ufficiale n. C 256 del 24/10/2003 pag. 0001 - 0013



Rapporto di prospettiva del Comitato delle regioni sul tema "Governance e semplificazione dei fondi strutturali dopo il 2006" (2003/C 256/01) IL COMITATO DELLE REGIONI, visto il Libro bianco sulla governance europea presentato dalla Commissione europea nel 2001, che invita il Comitato delle regioni a "svolgere un ruolo maggiormente proattivo nell'elaborazione delle politiche, per esempio preparando relazioni preliminari in anticipo rispetto alle proposte della Commissione"; visto il protocollo sulle modalità di cooperazione fra la Commissione europea e il Comitato delle regioni, in cui la Commissione europea "incoraggia l'elaborazione dei documenti strategici del Comitato delle regioni in cui viene fatto il punto su temi che essa giudica importanti: tali 'rapporti di prospettiva' approfondiscono l'analisi dei problemi esistenti nei settori per cui il Comitato delle regioni dispone dei mezzi di informazione adeguati sul campo"; vista la lettera inviata dal Commissario De Palacio al Presidente Bore il 10 settembre 2002 in cui la Commissione propone al Comitato delle regioni di predisporre i rapporti di prospettiva e d'impatto e i pareri di prospettiva elencati in allegato alla stessa lettera; vista la lettera del 23 luglio 2002 con cui il commissario Barnier ha sollecitato il parere del CdR sull'"esecuzione dei programmi finanziati con fondi strutturali e, in particolare, sulle modalità per semplificare la gestione della politica di coesione dopo il 2006", conformemente all'articolo 265, primo comma, del trattato che istituisce la Comunità europea; visto l'articolo 161 del trattato, relativo alla coesione economica e sociale, che sancisce quanto segue: "Fatto salvo l'articolo 162, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, previo parere conforme del Parlamento europeo e previa consultazione del Comitato economico e sociale europeo e del Comitato delle regioni, definisce i compiti, gli obiettivi prioritari e l'organizzazione dei fondi a finalità strutturale, elemento quest'ultimo che può comportare il raggruppamento dei fondi. Il Consiglio definisce inoltre, secondo la stessa procedura, le norme generali applicabili ai fondi, nonché le disposizioni necessarie per garantire l'efficacia e il coordinamento dei fondi tra loro e con gli altri strumenti finanziari esistenti"; vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza del 9 ottobre 2002 e il documento "Rapporti di prospettiva e rapporti d'impatto: priorità del Comitato delle regioni e metodologia di lavoro"; visto il parere del Comitato delle regioni del 15 febbraio 2001 sul tema: Struttura ed obiettivi della politica regionale europea nel quadro dell'ampliamento e della globalizzazione: "Apertura del dibattito" (CdR 157/2000 fin)(1); visto il secondo rapporto sulla coesione economica e sociale del 31 gennaio 2001 (COM(2001) 24 def.) e il relativo parere del Comitato delle regioni (CdR 74/2001 fin)(2); vista la prima relazione intermedia sulla coesione economica e sociale - sintesi e prospettive (COM(2002) 46 def.) e il relativo parere del Comitato delle regioni (CdR 101/2002 fin)(3); vista la seconda relazione intermedia sulla coesione economica e sociale (COM(2003) 34 def.); visto il progetto di rapporto di prospettiva (CdR 389/2003 riv.) adottato il 30 aprile 2003 dalla commissione Politica di coesione territoriale (Correlatori: Raffaele Fitto, Presidente della regione Puglia (Italia, PPE), e Jean-Claude Van Cauwenberghe, ministro-presidente del governo vallone (Belgio, PSE)), ha adottato all'unanimità, nel corso della 50a sessione plenaria del 2 e 3 luglio 2003 (seduta del 2 luglio), il seguente parere. PRIMA PARTE - L'APPROCCIO ADOTTATO 1. Gli obiettivi La riforma della politica di coesione economica e sociale dell'Unione europea si rende necessaria per tener conto dell'adesione di dieci nuovi Stati membri, decisa a livello politico dai Capi di Stato e di governo. La politica di coesione, così come è sancita dai trattati, è uno strumento per realizzare il principio di solidarietà, cooperazione e ridistribuzione e costituisce uno degli assi portanti dell'integrazione tra i popoli e i territori dell'Unione. Per più di vent'anni la politica di coesione è stata l'espressione politica della volontà di tutti gli Stati membri di sopperire congiuntamente alle lacune strutturali. Il suo impatto globale, come mostrano le relazioni sulla coesione adottate regolarmente dalla Commissione europea, è stato profondo e positivo. All'interno dell'Unione permangono tuttavia notevoli disparità tra gli Stati membri, tra le regioni e all'interno di esse, le quali ostano alla competitività dell'intera Unione. Il futuro ampliamento accentuerà in modo significativo gli squilibri territoriali all'interno della Comunità, il che è un motivo in più per mantenere e rafforzare ulteriormente la politica europea di coesione. Il dibattito in corso riguarda sia l'ampliamento, sia la Convenzione e la riforma dei trattati, mostrando in altre parole l'esigenza di una nuova governance delle politiche di coesione. In virtù delle nuove disposizioni del protocollo di cooperazione tra la Commissione europea e il Comitato delle regioni, il Commissario Barnier ha chiesto il parere del Comitato delle regioni (sotto forma di rapporto di prospettiva) sull'esecuzione dei programmi finanziati con i fondi strutturali, e in particolare sulle modalità per semplificare la gestione della politica di coesione dopo il 2006. La Commissione europea terrà conto di tale rapporto al momento di elaborare la terza relazione sulla coesione economica e sociale (prevista per dicembre 2003), che illustrerà appunto l'andamento della politica di coesione. Il rapporto persegue un duplice obiettivo: 1) tracciare un bilancio, previa consultazione del maggior numero possibile di regioni e di autorità di gestione dell'Unione europea, dell'esecuzione dei programmi finanziati dai fondi strutturali europei, ad opera in particolare degli enti locali e regionali, e 2) trarre le debite conclusioni, avanzando proposte concrete per la riforma della politica di coesione dopo il 2006. 2. La metodologia adottata Il presente rapporto si basa sui risultati di una consultazione condotta sotto forma di sondaggio con l'ausilio dei quattro strumenti principali illustrati qui di seguito. Anziché una sintesi di questa consultazione il rapporto vuole piuttosto costituirne il proseguimento, nel quadro di un approccio volontario finalizzato a produrre un contributo importante del Comitato delle regioni al dibattito sul futuro della coesione in Europa. 2.1. Questionario destinato ai responsabili politici degli attuali organi di gestione dei fondi strutturali europei Il questionario è stato trasmesso ai presidenti di tutte le "regioni" dell'UE prima del Natale 2002. La percentuale di risposte è stata elevata (pari a circa il 70 %), il che dimostra l'interesse delle regioni nei confronti dell'iniziativa. Un'analisi delle tendenze emerse e delle proposte avanzate, presentata nell'ambito della commissione Coter. 2.2. Focus group nazionali composti delle autorità politiche responsabili della gestione dei fondi strutturali, nel quadro delle delegazioni nazionali presso il Comitato delle regioni Nel febbraio 2003, in quasi tutti gli Stati membri si sono riuniti dei focus group (gruppi di discussione tematici) nazionali. Le riunioni sono state organizzate sotto la responsabilità del membro del gruppo di lavoro Coter del paese interessato e coordinate dal segretariato del CdR con l'assistenza tecnica e gestionale di un gruppo di esperti. Al centro del dibattito figuravano alcuni punti cruciali emersi dal questionario: - il ruolo delle regioni e degli enti locali nella definizione e nell'esecuzione delle politiche e dei programmi: sussidiarietà e corresponsabilità; - il valore aggiunto delle politiche europee di coesione: fondi strutturali e iniziative comunitarie; - la governance dei fondi strutturali: responsabilità e controlli; - la gestione ordinaria dei programmi. Una sintesi dei lavori dei focus group è stata messa a disposizione della commissione Coter. I due relatori hanno inoltre riassunto le principali tendenze emerse nei gruppi tematici, illustrandole nel corso della riunione della commissione Coter del 19 febbraio 2003, alla presenza dei rappresentanti della Commissione europea e del Parlamento europeo. 2.3. Dibattito all'interno del gruppo di lavoro Coter Il gruppo di lavoro è presieduto dai due relatori. Ciascuno dei 15 membri del gruppo è stato incaricato di organizzare la riunione del focus group nel proprio paese. Nel corso della prima riunione del gruppo, svoltasi a Bruxelles in concomitanza con la riunione della commissione Coter del 19 febbraio 2003, sono state discusse le problematiche evidenziate dal questionario e le conclusioni dei focus group. 2.4. Contatti regolari tra i relatori e i loro esperti, da un lato, e la Commissione europea, dall'altro, in particolare nell'ambito delle direzioni generali preposte alla gestione dei fondi strutturali Lo scambio d'informazioni riguarda principalmente i dati statistici concernenti l'attuazione dei fondi strutturali. I relatori si sono serviti di tali informazioni per formulare le loro proposte. SECONDA PARTE - I RISULTATI DEL SONDAGGIO Come punto di partenza della riflessione, le osservazioni esposte qui di seguito sono conformi al parere del Comitato delle regioni sulla prima relazione intermedia sulla coesione (CdR 101/2002 fin), secondo cui "la politica di coesione, così come sancita dai trattati, è uno strumento per realizzare il principio di solidarietà, cooperazione e ridistribuzione e costituisce uno degli assi portanti dell'integrazione tra i popoli e i territori dell'Unione". Nello stesso parere il Comitato fa presente "la necessità, come corollario dell'applicazione del principio di sussidiarietà, di un maggiore e migliore coinvolgimento degli Stati membri e degli enti regionali e locali nell'elaborazione delle politiche di coesione, senza che questo comporti una 'rinazionalizzazione' delle politiche di sviluppo regionale". Il termine "regioni" utilizzato nelle risposte al sondaggio sta a indicare gli enti regionali subnazionali (enti regionali oppure, quando non esistano, enti locali corrispondenti) che hanno preso parte ai lavori del Comitato delle regioni per il tramite dei loro rappresentanti. Prima di illustrare i risultati del sondaggio, è opportuno sottolinearne il messaggio di fondo: - le regioni chiedono una maggiore coerenza in materia di fondi strutturali: a) una coerenza interna (tra i fondi, tra i diversi servizi della Commissione europea e tra i vari servizi degli organi centrali) e b) una coerenza esterna (coordinamento verticale e orizzontale tra i programmi comunitari, nazionali e regionali); - le regioni rivendicano inoltre una migliore applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità: al riguardo, è opportuno ricollegarsi al concetto originale di sussidiarietà, tenendo conto dei limiti costituzionali propri di ciascun sistema nazionale, e interrogarsi sull'opportunità di specificare il ruolo delle regioni nel trattato. Per quanto concerne la politica dei fondi strutturali, il livello regionale è quello che garantisce la maggiore efficacia: pertanto, in materia di fondi strutturali, la sussidiarietà deve partire dal livello regionale, tanto più quando si considera che la maggior parte delle regioni europee sono entrate, in parte grazie ai programmi comunitari, in un processo di "apprendimento" che ha permesso loro di avanzare verso uno sviluppo regionale integrato; - infine, sembra emergere un paradosso: il miglioramento della coerenza e dell'efficacia delle politiche condotte spingerebbe infatti verso il potenziamento del ruolo della Commissione europea, mentre una corretta applicazione del principio di sussidiarietà si basa sull'esercizio delle competenze e delle responsabilità al livello più efficace e vicino ai cittadini. Per risolvere questo falso paradosso, il Comitato delle regioni propone un nuovo modello di governance della politica regionale europea e della politica di coesione, fondato sui principi generali e sulle raccomandazioni operative formulate nel presente rapporto. Ai punti successivi figurano le indicazioni emerse nel corso del sondaggio. In questa sede è tuttavia importante tener conto del fatto che sono state prese in considerazione regioni europee molto diverse tra loro dal punto di vista istituzionale e dal punto di vista delle competenze legislative e della ripartizione degli obiettivi di programmazione. I. Il ruolo delle regioni nella governance delle politiche strutturali I.1. Le modalità di partecipazione delle regioni alla programmazione dei fondi strutturali e agli organi di decisione e di gestione La quasi totalità delle regioni afferma di prendere parte a tutte le fasi della programmazione e principalmente all'elaborazione delle strategie, alla messa a punto dei programmi e alla loro esecuzione. Tuttavia, la partecipazione delle regioni al processo decisionale riguardante i programmi viene ritenuta - e in effetti lo è - di gran lunga minore in quegli Stati membri fortemente centralizzati in cui esse dispongono di scarse competenze istituzionali. In questi paesi le regioni auspicano di essere coinvolte in maniera più diretta alle decisioni prese dal rispettivo Stato membro con le autorità comunitarie. Dal canto suo, la partecipazione delle regioni agli incontri degli organi di decisione e di gestione appare consistente (più di tre quarti delle risposte positive) negli Stati membri in cui esse dispongono di maggiori competenze istituzionali, e ciò nonostante le critiche che le stesse regioni muovono agli organi in parola sul piano dei contenuti e del funzionamento. Inoltre, le regioni continuano a concentrare prioritariamente la loro partecipazione ai programmi dei fondi strutturali sulla fase di esecuzione all'interno dei comitati di sorveglianza, nei confronti dei quali esse esprimono una larga adesione. È tuttavia opportuno evidenziare una situazione paradossale: l'attività del comitato di sorveglianza è giudicata positivamente per il suo potenziale impatto sulla dinamica di sviluppo territoriale attraverso il rafforzamento del ruolo degli enti e dei partenariati regionali nell'attuazione di una politica di sviluppo integrato e nella ricerca di un maggiore consenso tra i responsabili dello sviluppo. Le regioni criticano d'altro canto il modo in cui i comitati di sorveglianza funzionano, perché troppo incentrato su questioni regolamentari e tecniche. Infine l'attuale funzione consultiva della Commissione all'interno dei comitati di sorveglianza non trova tutti unanimi. I.2. La coerenza interna della politica dei fondi strutturali a livello comunitario Il fatto che a livello comunitario si ravvisi una serie di problemi legati alla coerenza tra le politiche condotte nel quadro dei diversi fondi, al coordinamento tra le direzioni generali e alla diversità delle norme e delle modalità di funzionamento tra i fondi, e che a volte tali problemi vengano aggravati dalle pratiche in corso negli Stati membri, porta una larghissima maggioranza degli interpellati a dichiararsi favorevole all'integrazione dei tre fondi in uno solo, il che permetterebbe di dare coerenza a politiche territoriali che sono per loro stessa natura trasversali. Numerose regioni riconoscono di aver avuto difficoltà ad armonizzare le pratiche amministrative dei tre fondi, a causa dei loro obiettivi specifici, e raccomandano dunque di mantenere una grande flessibilità nella rispettiva gestione all'interno di un'unica struttura. In genere, l'attuale articolazione dei tre fondi è giudicata poco soddisfacente a livello pratico. In particolare, notevoli difficoltà sono state riscontrate nell'attuale funzionamento del Fondo sociale europeo (FSE), i cui metodi di gestione sono considerati poco efficaci. Secondo le regioni, gli obiettivi dei fondi strutturali devono privilegiare l'approccio territoriale e integrato dello sviluppo e dare precedenza all'impostazione dettata dal FESR. Gli altri due fondi, il FEAOG-Orientamento e soprattutto il FSE, devono attenersi a questo approccio. Alcuni però, giustamente, ritengono opportuno tenere conto del fatto che le esigenze di formazione sono presenti anche nelle zone non ammissibili. Tutte le regioni del territorio comunitario devono rientrare nell'obiettivo 3, tuttavia, per risultare coerenti con l'approccio trasversale dello sviluppo regionale, gli interventi del FSE dovrebbero essere gestiti regione per regione. L'articolazione degli obiettivi del FEAOG-Orientamento con quelli del FESR risulta meno problematica in quanto si tratta di obiettivi molto simili. Nell'interesse delle zone rurali, molti raccomandano un solo tipo di programmazione allineata a quella del FESR. Si è pure proposto di favorire un approccio di programmazione basato su una piattaforma regionale strategica di sviluppo piuttosto che concentrarsi su interventi circoscritti a una zona specifica all'interno del territorio regionale. Inoltre, le regioni valutano positivamente il carattere innovativo delle iniziative comunitarie; fanno tuttavia presente che tali iniziative sono concepite e attuate senza un legame diretto con gli orientamenti strategici e le misure prioritarie dei programmi strutturali, e che di conseguenza ciò determina una perdita di efficacia e di sinergia. Il rapporto costi/benefici a livello amministrativo e finanziario sembra essere più importante nelle iniziative comunitarie che nei programmi a carattere generale (mainstream). Le regioni lamentano infine la mancanza di articolazione tra il Fondo di coesione e gli altri fondi strutturali, nonché l'assenza di un approccio regionale e territoriale all'interno dello stesso Fondo di coesione. I.3. La corresponsabilità tra la Commissione, gli Stati membri e le regioni e il ruolo futuro delle regioni nella politica di coesione e i fondi strutturali Quasi tutte le regioni si esprimono molto chiaramente sul futuro della corresponsabilità e ritengono necessario applicare in maniera efficace i principi di sussidiarietà e di proporzionalità nei rapporti di corresponsabilità tra la Commissione, lo Stato membro e le regioni, potenziando il livello decisionale regionale. In effetti: - la finalità dei programmi strutturali è lo sviluppo regionale. Conformemente all'enunciato del principio di sussidiarietà, il livello regionale e la collettività regionale devono costituire il centro più adatto di decisione e di orientamento. Le regioni devono dunque essere considerate interlocutori diretti della Commissione, al pari degli Stati membri; - le regioni devono avere un ruolo leader nella definizione di un progetto territoriale che costituisca la base di una strategia volta a mobilitare gli strumenti e i responsabili regionali, trasfrontalieri, nazionali o transnazionali; - le regioni devono essere maggiormente coinvolte nella configurazione della nuova politica regionale dopo il 2006, partecipando alla definizione delle priorità, all'attuazione dei testi normativi, all'assegnazione delle risorse e alla distribuzione dei compiti di gestione e di amministrazione. L'esercizio della corresponsabilità, anziché andare in un'unica direzione ed essere circoscritto ai soli obblighi, come avviene attualmente, richiede un partenariato contrattuale tra la Commissione, lo Stato membro e la regione. Detto ciò, è necessario ufficializzare la responsabilità della regione in quanto organo di attuazione, a livello operativo, di tutti i programmi comunitari che la riguardano e stabilire con precisione le competenze e le responsabilità fra i tre livelli decisionali. I.4. L'applicazione del principio di sussidiarietà e il suo inserimento del trattato Gli assetti istituzionali degli Stati membri incidono fortemente sulle modalità di applicazione del principio di sussidiarietà al loro interno, dato che ai sensi del trattato tale prerogativa resta delle autorità nazionali. Questa situazione non soddisfa le regioni, che in oltre la metà dei casi giudicano inadeguato il modo in cui lo Stato le associa alla realizzazione delle politiche strutturali in virtù del principio di sussidiarietà. Tra le regioni più soddisfatte figurano quelle dotate di ampie competenze istituzionali. È dunque opportuno ufficializzare il riconoscimento dell'Europa delle regioni nell'ambito comunitario e affermare la necessità di una base giuridica chiara e inequivocabile. Il ruolo svolto dalle regioni come responsabili della politica di coesione comunitaria deve essere riconosciuto esplicitamente e sancito nel trattato. Gli argomenti espressi a favore di una modifica sostanziale del principio di sussidiarietà nel trattato sono molteplici e non mancano di interesse. Essi si possono riassumere come segue: - occorre ufficializzare il riconoscimento dell'Europa delle regioni nell'ambito comunitario e affermare la necessità di una base giuridica chiara e non ambigua. Va pure riconosciuto esplicitamente il ruolo delle regioni come responsabili della politica di coesione comunitaria. - In base a una corretta applicazione del principio di sussidiarietà, la Comunità agisce "nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario". Il Libro bianco sulla governance europea riconosce inoltre che gli enti locali e regionali sono soggetti chiave dell'applicazione del diritto e delle politiche comunitarie. La Commissione europea prevede dunque di ricorrere, in via sperimentale, a contratti o convenzioni tripartite tra la stessa Commissione, uno Stato membro e un ente locale o regionale, per la realizzazione di determinati obiettivi. - Considerando che le politiche strutturali hanno per obiettivo lo sviluppo regionale, le regioni rappresentano non solo il livello decisionale più adeguato ma anche il livello più efficace di attuazione degli interventi. La regione in effetti lavora a stretto contatto con i responsabili locali per le politiche che porta avanti sul suo territorio. - Il principio di sussidiarietà deve ristabilire l'equilibrio tra le competenze dei vari livelli decisionali e l'intento di avvicinare le politiche ai cittadini europei. - Le regioni possono identificare meglio di altre collettività gli assi prioritari di sviluppo territoriale. - Non va tuttavia trascurato il ruolo dello Stato membro: in base al principio di sussidiarietà, il governo centrale deve svolgere un ruolo di collegamento e di coordinamento tra la Commissione e le regioni, nel rispetto delle rispettive competenze. - Le regioni che dispongono di ampie competenze istituzionali vorrebbero che il trattato si limitasse a citare il livello regionale: a loro giudizio, infatti, il livello locale è troppo piccolo (a eccezione dei grandi agglomerati urbani) e inadatto ad attuare una politica di sviluppo territoriale integrato, anche se è necessario coinvolgerlo quando i suoi interessi sono in gioco nell'ambito di un partenariato. Il livello regionale garantisce invece un'adeguata prossimità alle realtà locali e permette un sufficiente distacco al fine di prendere meglio in considerazione i differenti interessi delle varie collettività locali. - Le regioni dei paesi fortemente decentrati ritengono che il ruolo delle regioni debba essere potenziato e che il modo migliore per farlo consisterebbe in un riconoscimento ufficiale nel trattato. I.5. La coerenza esterna della politica dei fondi strutturali La maggior parte delle regioni ritiene che vi sia una notevole coerenza a livello regionale tra i programmi europei, quelli nazionali e quelli regionali. Secondo le regioni, nel corso delle recenti programmazioni si è cercato sempre più di tener conto del criterio della coerenza negli obiettivi e nelle strategie regionali, nazionali e comunitarie. Bisogna proseguire su questa strada. La coerenza va ricercata, a seconda dell'importanza dei programmi, sin dalla fase di ideazione e poi in quella di esecuzione. I.6. Il valore aggiunto dei programmi comunitari per lo sviluppo delle regioni Tutte le regioni riconoscono il valore aggiunto degli interventi dei fondi strutturali, ma esso non risiede tanto nel contributo finanziario, che pure è considerato un fattore essenziale, quanto nel cosiddetto "metodo comunitario". In ordine d'importanza, il valore aggiunto comunitario riguarda principalmente il contenuto della strategia regionale e la messa a punto dei programmi, e in secondo luogo la loro gestione. Non sembra invece determinante l'impatto degli interventi comunitari sulla realizzazione di un partenariato pubblico-privato. II. La gestione dei programmi e della sorveglianza II.1.1. La gestione organizzativa dei programmi: obblighi di risultato e controlli effettuati dalla Commissione Le regioni ritengono che per la Commissione, in quanto garante della politica di coesione, sia più difficile mantenere la coerenza strategica dei progetti che controllare l'esecuzione del bilancio dei programmi. Questa osservazione è da mettere in relazione al funzionamento degli incontri annuali e dei comitati di sorveglianza, nonché alle funzioni dei vari responsabili. Come si è visto, il ruolo puramente consultivo della Commissione all'interno dei comitati di sorveglianza suscita opinioni contrastanti. Al riguardo la maggior parte delle regioni esprime un giudizio positivo, mentre altre ritengono che la Commissione dovrebbe tornare a svolgere un ruolo di partner a tutti gli effetti nella gestione dei programmi, a patto però che l'applicazione del principio di sussidiarietà venga riveduta. Quasi tutte le regioni considerano che i requisiti cui, a norma del regolamento (CE) n. 438/2001, devono ottemperare gli Stati membri in materia di controllo siano troppo rigidi e poco chiari, anche se tutto sommato efficaci per quanto concerne la loro applicazione. Le regioni tendono generalmente a considerare i controlli della Commissione e della Corte dei conti sufficientemente numerosi e complessi sotto il profilo amministrativo. La loro validità non è in discussione, in quanto la maggior parte delle regioni li giudica efficaci in tutto o in parte. Le critiche formulate riguardano in particolare la mancanza di chiarezza delle norme di controllo e la scarsa articolazione con i sistemi di controllo nazionali e regionali. II.1.2. La gestione organizzativa dei programmi: gestione quotidiana e sorveglianza La gestione quotidiana e la sorveglianza dei programmi sono settori cruciali in cui le regioni intervengono in materia di fondi strutturali. Quasi tutte le regioni comunitarie sono infatti coinvolte direttamente nella gestione operativa dei programmi. Per le regioni il coordinamento tra i responsabili dei progetti e le autorità di gestione rappresenta un settore chiave della gestione quotidiana dei programmi strutturali, ma anche quello in cui si concentrano le maggiori difficoltà. È infatti nell'ambito del coordinamento con i responsabili dei progetti che si fanno maggiormente sentire le disfunzioni della programmazione, data la distanza esistente tra le realtà locali, il bisogno di coerenza e il quadro al tempo stesso regolamentare e istituzionale che disciplina il funzionamento della programmazione. Tali disfunzioni riguardano in particolare la durata delle decisioni, l'efficacia dei programmi e dei progetti, i criteri e le procedure per la selezione dei progetti, la difficoltà di elaborare progetti innovativi, ecc. Per tutte le regioni, le principali difficoltà relative ai controlli sull'esecuzione dei progetti riguardano l'interpretazione delle regole comunitarie e la mancanza di norme chiare in materia di sorveglianza. Tali difficoltà interpretative interessano gli aspetti finanziari e principalmente i tre settori: (in ordine d'importanza) dell'ammissibilità delle spese, del loro controllo e delle regole di gestione finanziaria. II.1.3. La gestione organizzativa dei programmi: le valutazioni Per quanto il principio su cui si fondano le valutazioni dei programmi non sia in discussione, i pareri sulla loro efficacia sono assai contrastanti. La maggioranza oscilla tuttavia tra chi le ritiene pienamente efficaci e chi le giudica invece solo efficaci in parte. Le valutazioni sono considerate efficaci ai fini del futuro riorientamento dei programmi e dell'inserimento di modifiche in una fase intermedia. Viceversa, sono giudicate valide solo in parte per quanto concerne (in ordine d'importanza): la messa a punto dei programmi, la loro attuazione e la selezione dei progetti. Pareri assai controversi suscita l'efficacia delle valutazioni ex-post volte a misurare l'impatto dei programmi sullo sviluppo della regione. Le regioni esprimono la ferma volontà di prendere parte a tali valutazioni, onde integrare meglio le specificità territoriali nella misurazione dell'impatto. La maggior parte delle regioni afferma di partecipare alle valutazioni ex-ante e a quelle continue. Quasi tutte ritengono inoltre che la Commissione dovrebbe essere maggiormente associata a tali valutazioni. II.2.1. La gestione finanziaria dei programmi: la compatibilità tra i sistemi finanziari nazionali (compresi quelli regionali) e i sistemi comunitari I sistemi finanziari nazionali e comunitari sono considerati poco compatibili e fonte di numerose disfunzioni. La quasi totalità delle regioni ritiene tali incompatibilità sormontabili, pur ammettendo che le specificità e le disparità tra i sistemi nazionali sono di ostacolo a un'eventuale semplificazione. Al riguardo sembrerebbe quindi opportuno un approccio paese per paese, anche se l'ideale sarebbe disporre di un quadro unico di riferimento a livello comunitario. II.2.2. La gestione finanziaria dei programmi: i modi di finanziamento comunitari Anche la valutazione del dispositivo di cofinanziamento dei programmi legato all'applicazione del principio di addizionalità è oggetto di pareri contrastanti: se per alcune regioni, infatti, detto dispositivo risulta del tutto soddisfacente, per altre lo è solo in parte, e questo dipende dalle peculiarità nazionali. La misura di cofinanziamento della regola N+2 sui disimpegni automatici (articolo 31, paragrafo 2, del regolamento sui fondi strutturali) è oggetto di opposizione quasi unanime. Le regioni ritengono che essa non tenga conto a sufficienza dei tempi necessari per una corretta gestione dei programmi, soprattutto al termine del periodo di finanziamento. Secondo le regioni la regola N+2 causa notevoli difficoltà nella gestione quotidiana dei programmi e squalifica le pratiche innovative e i progetti che propongono soluzioni innovative e cambiamenti. Dalla grande maggioranza delle risposte si evince la necessità di adeguare tale regola. Infine, le regioni che giudicano soddisfacente la regola del rimborso dell'acconto alla "data della decisione + 18 mesi" (articolo 32, paragrafo 2) costituiscono un'esigua maggioranza, mentre le altre ne auspicano una modifica in base alla formula "data + 30 mesi". TERZA PARTE - VERSO UN NUOVO MODELLO DI GOVERNANCE DELLA POLITICA DI COESIONE: PROPOSTE E RACCOMANDAZIONI Il CdR interpreta la massiccia mobilitazione delle regioni osservata nel quadro del presente rapporto e i messaggi essenziali che traspaiono dai risultati ottenuti come un appello a porre in atto un nuovo modello di governance della politica europea di coesione, nell'ambito del quale bisognerà riconoscere come aspetto preponderante l'affermarsi della regione quale soggetto di primo piano e perno delle strategie di sviluppo territoriale integrato. Questo nuovo modello andrà sviluppato in maniera sistematica in base a concetti come la sussidiarietà, la corresponsabilità, la coerenza interna ed esterna, la flessibilità, la semplificazione delle procedure, l'addizionalità e il partenariato. Il nuovo modello di governance della politica di coesione dovrebbe basarsi sui cinque principi esposti qui di seguito. 1o principio: la politica di coesione deve restare una politica comunitaria. La politica di coesione è una politica di solidarietà a favore delle regioni con problemi strutturali o specifici, e deve consentire loro di trarre il massimo vantaggio dall'esistenza dell'UE e di realizzare i grandi obiettivi politici europei di sviluppo equilibrato, competitività e crescita. Per riuscire in tale intento è essenziale tracciare degli orientamenti comuni, onde favorire la convergenza delle regioni beneficiarie di questa politica. In caso contrario, l'Unione europea verrebbe relegata al ruolo di "sportello", al quale ogni regione potrebbe recarsi per ritirare quanto le spetta per condurre la propria politica. È evidente che una tale opzione rischia di accentuare le disparità fra le regioni più prospere e quelle più povere, di interrompere la continuità delle azioni intraprese sul lungo periodo e di permettere agli Stati di destinare ad altri scopi i fondi stanziati per le regioni in difficoltà. Infine, il carattere comunitario della politica di coesione economica e sociale trova un'ulteriore giustificazione nel fatto che le disparità regionali tendono ad accentuarsi negli attuali Stati membri: ciò evidenzia per l'appunto la necessità di una politica comunitaria per stabilizzare e successivamente attenuare quelle diseguaglianze che le politiche nazionali non riescono a cancellare. La "rinazionalizzazione" costituirebbe dunque un regresso per la politica europea nel suo insieme e tenderebbe ad aggravare le disparità regionali nell'UE. 2o principio: per l'avvenire la politica di coesione sarà concepibile solo se provvista di risorse adeguate. Il valore aggiunto delle politiche comunitarie è innegabile. D'altro canto, l'ampliamento accrescerà l'esigenza di coesione economica e sociale nell'UE, ragion per cui le risorse attualmente destinate a questa politica sono da considerarsi una soglia minima. Rimettere in discussione lo 0,45 % del PIL comunitario significherebbe rimettere in discussione anche l'essenza e la credibilità della politica stessa. Senz'altro, bisognerà adoperarsi per evitare che l'ampliamento comporti riflessi negativi per le regioni in ritardo di sviluppo che ancora necessitano di aiuti o per quelle interessate dal cosiddetto "impatto statistico". Ciò però non significa che non si debba riformare: occorre solo che la riforma miri ad amplificare l'impatto della politica strutturale estendendolo a tutte le altre regioni che conoscono difficoltà strutturali. Ciò significa altresì che la politica di coesione deve essere equa e tener conto della capacità d'assorbimento delle regioni beneficiarie. Per potenziare ulteriormente il valore aggiunto comunitario occorre, da un lato, prevedere una ripartizione equilibrata delle risorse fra le regioni d'Europa e, dall'altro, permettere a ciascuna di esse di utilizzare appieno le risorse disponibili. Questo principio deve tradursi in particolare nel mantenimento dell'attuale massimale di finanziamenti concessi a titolo dei fondi strutturali (4 % del PIL nazionale). 3o principio: le politiche settoriali devono contribuire alla politica di coesione. Lo sviluppo regionale non è l'unico ambito delle politiche comunitarie oggetto della politica di coesione. L'obiettivo della coesione, espressione della solidarietà fra le regioni d'Europa, concerne infatti tutte le politiche europee (trasporti, ambiente, ricerca, PAC, concorrenza, ecc.). Particolarmente rilevante, a causa dell'impatto territoriale delle attività agroforestali, risulta il caso della PAC, la cui formulazione definitiva avrà un'incidenza notevole sulla dinamicità delle zone rurali o sulla loro desertificazione, almeno di quelle più fragili, con la conseguente rottura dell'equilibrio territoriale tra città e campagna nelle zone interessate. Appare in ogni caso necessario individuare gli strumenti e i mezzi di cui ciascuna politica comunitaria dispone per contribuire alla politica di coesione. Ad esempio, bisognerà garantire un collegamento stretto fra la politica di concorrenza e la politica di coesione economica e sociale, e si dovranno continuare ad accordare gli aiuti di Stato per tener conto delle disparità di sviluppo delle regioni o delle aree locali o infraregionali, ferme restando le disposizioni del trattato in materia di concorrenza. In tale contesto è inconcepibile che non sussistano legami geografici e strategici fra le regioni ammissibili ai fondi strutturali e le zone selezionate per fruire degli aiuti a finalità regionale. 4o principio: la politica di coesione deve basarsi su un approccio regionale e su un'effettiva applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità. L'ampliamento imporrà una maggiore concentrazione delle risorse nelle zone che ne presenteranno la necessità e genererà una domanda di maggiore efficacia nell'utilizzo dei fondi strutturali. Uno dei mezzi per garantire tale concentrazione e tale efficacia consiste nel privilegiare l'approccio regionale nella fase di attribuzione delle risorse, sulla base di criteri chiari e nel rispetto degli obiettivi politici dell'UE. Le relazioni della Commissione rivelano che in ogni Stato membro la realtà regionale si compone spesso di disparità che non trovano rispondenza nei criteri adottati su scala nazionale: questa difficoltà potrà essere superata differenziando caso per caso le dotazioni sulla base di criteri regionali. D'altro canto, se si ottempera appieno al principio di sussidiarietà, le autorità regionali - in partenariato con quelle locali - sono le più adatte a determinare i progetti, le tematiche e le aree oggetto degli interventi comunitari. Questo approccio regionale, che costituisce sia il criterio di attribuzione delle risorse che la modalità di attuazione della programmazione, costituisce una garanzia di buongoverno e di efficacia degli interventi. L'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità punta a legittimare il ruolo della Commissione europea più come garante del cosiddetto "metodo comunitario" e dei relativi principi generali, che come "controllore" delle procedure. Oltre a ciò, bisognerebbe provvedere a inserire il livello regionale nel quadro istituzionale del principio di sussidiarietà e modificare l'articolo 5 del trattato, rivedendo di conseguenza anche l'articolo 274. 5o principio: data la varietà dei contesti regionali la politica regionale di coesione economica e sociale dovrà essere improntata a una grande flessibilità: diversità di competenze istituzionali, diversità geografica (soprattutto in relazione ai nuovi Stati membri) e diversità di obiettivi. Di conseguenza, la regolamentazione dovrà riguardare unicamente i principi generali che richiedono un'applicazione uniforme e un quadro giuridico trasparente, coerente e stabile. Le norme d'applicazione dovrebbero essere legate alle condizioni specifiche degli Stati membri attraverso la coregolamentazione e l'approccio dei contratti tripartiti (o bipartiti(4)), il che consentirebbe di organizzare i livelli nazionali e regionali della governance in modo coerente con il contesto statale. Come ambiti d'applicazione più immediati si potrebbero prevedere i controlli, la gestione finanziaria, l'ammissibilità delle spese e il processo di formazione e gestione dei programmi. I cinque principi suesposti, che consentono di semplificare e nel contempo di dare più forza ed efficacia alla politica di coesione, possono tradursi nelle raccomandazioni seguenti: Raccomandazione numero 1: La semplificazione delle procedure: la coerenza dei fondi strutturali I punti salienti di questa raccomandazione sono: la flessibilità delle norme, un approccio regionale(5), la valutazione dei risultati (anziché il controllo delle procedure), l'unificazione dei fondi (con modelli differenziati a seconda dei contesti) e la valorizzazione dello spirito delle iniziative comunitarie. Raccomandazione numero 2: Il rafforzamento del concetto di corresponsabilità: agire al livello più efficace Sarebbe opportuno prevedere contratti tripartiti(6) e tenere maggiormente conto del ruolo centrale delle regioni quali responsabili delle strategie di sviluppo territoriale, il che dovrebbe corrispondere a un effettivo decentramento delle loro competenze. Tale raccomandazione vale in particolare per quanto riguarda la semplificazione dei controlli. Raccomandazione numero 3: Il valore aggiunto europeo: la coerenza degli obiettivi La coerenza degli obiettivi costituisce il principale valore aggiunto dell'Unione europea alla politica di coesione. Solo un quadro istituzionale europeo può garantire la complementarità delle politiche settoriali, degli strumenti finanziari e delle procedure da seguire per raggiungere l'obiettivo della coesione e il giusto equilibrio tra solidarietà e competitività. Raccomandazione numero 4: Il futuro della cooperazione regionale come strumento d'integrazione Il rafforzamento delle politiche di coesione richiede un ricorso più intensivo allo strumento della cooperazione regionale, tanto all'interno delle frontiere dell'Unione quanto per sostenere il processo d'integrazione dei paesi interessati da una futura adesione. PROPOSTE OPERATIVE I cinque principi e le quattro raccomandazioni precedenti sono la base su cui il CdR formula - su un piano più operativo - le proposte che seguono. I. Il ruolo delle regioni nella governance delle politiche strutturali I.1. L'applicazione del principio di sussidiarietà e il suo inserimento nel trattato Il CdR propone di applicare il principio di sussidiarietà nella sua concezione originaria - vale a dire il rispetto dei gradi d'intervento e di responsabilità del livello locale, regionale, nazionale e comunitario in funzione delle loro capacità - e, di conseguenza, di modificare il trattato affinché nell'articolo relativo a tale principio faccia un riferimento esplicito ai livelli regionale e locale. I.2.1. Per quanto concerne la partecipazione delle regioni alla politica dei fondi strutturali La partecipazione delle regioni - forte del partenariato con gli enti locali - a tutte le fasi di gestione dei fondi strutturali (programmazione, negoziato, seguito - riunioni annuali e comitati di sorveglianza -, attuazione e valutazione) è da ritenersi un aspetto chiave del processo di integrazione dei problemi regionali nella politica dei fondi strutturali. Da un lato, il fatto di disporre di un unico documento di programmazione per l'intero periodo di riferimento e per tutti i programmi dei fondi strutturali rafforza la legittimità di una politica regionale specifica nella sua dimensione integrata. D'altro lato, la definizione - da parte della Commissione - delle linee guida e delle priorità relative a un intero periodo di programmazione costituisce un'indicazione preziosa degli orientamenti che le regioni dovranno adottare, in linea non solo con le specificità regionali ma anche con l'approccio comunitario agli obiettivi della politica di coesione. Nel contempo, tuttavia, bisognerà dar prova di maggiore flessibilità nella fase di attuazione, tenendo conto di quelle realtà regionali che non vengono considerate appieno dalla Commissione. La partecipazione delle regioni al processo decisionale costituisce l'elemento centrale del coinvolgimento delle regioni alla programmazione dei fondi strutturali. Occorrerà pertanto riesaminare le condizioni di tale partecipazione: essa non è ancora un dato di fatto visto che di norma oggi, a livello comunitario, il legame esiste prevalentemente fra la Commissione e lo Stato membro. Tale situazione risulta ulteriormente falsata dal fatto che la maggior parte delle regioni dispone di ampi poteri esecutivi nella gestione dei programmi. Le regioni devono essere dunque pienamente associate a tutte le decisioni e in tutte le fasi del processo decisionale. Negli Stati membri il cui ordinamento giuridico o costituzionale non consente la partecipazione delle regioni, queste ultime, o, qualora manchino, gli enti locali corrispondenti, vanno associate come interlocutori privilegiati soprattutto alle fasi di programmazione e di sorveglianza. In questi casi i contratti tripartiti rappresentano la soluzione più adeguata. I.2.2. Per quanto concerne la partecipazione delle regioni agli organi preposti alla programmazione dei fondi strutturali Le riunioni annuali dovrebbero prefiggersi tre obiettivi: - affrontare le questioni fondamentali legate alla coerenza dei programmi realizzati, in relazione agli orientamenti strategici, alle esigenze di coesione territoriale e all'articolazione tra i fondi; - configurarsi come forum di discussione e di concertazione fra i tre interlocutori per trovare soluzioni comuni ai problemi generali legati all'andamento dei programmi, e non limitarsi alla sola funzione di organo tecnico; - sviluppare una maggiore professionalità nella gestione delle riunioni: ordine del giorno, preparazione delle decisioni da adottare, individuazione delle questioni strategiche, ecc. In quanto responsabili della gestione operativa dei programmi, le regioni devono partecipare alle riunioni annuali per mettere meglio in evidenza le implicazioni regionali e locali dei programmi rispetto agli obiettivi generali. Nel caso degli Stati maggiormente centralizzati è necessario coinvolgere le autorità regionali, o, qualora manchino, gli enti locali corrispondenti, affinché possano comprendere meglio le richieste e le raccomandazioni della Commissione. In quest'ottica, appare quanto mai opportuna la presenza di un rappresentante delle autorità infraregionali alle riunioni. Quanto al comitato di sorveglianza - il cui funzionamento appare meglio articolato con le riunioni annuali, le amministrazioni responsabili e la Commissione -, esso deve concentrarsi sui problemi sostanziali, oltre che sugli aspetti finanziari, e garantire la coerenza tra i progetti e le strategie dei programmi. A tal fine bisognerà attribuirgli maggiori competenze, un più ampio margine decisionale e una maggiore autonomia. I.2.3. Per quanto concerne i documenti di programmazione dei fondi strutturali Il documento di programmazione deve essere semplice e suscettibile di modifiche. Il documento di programmazione può essere rettificato quasi costantemente (in base all'approccio step by step) dopo la revisione intermedia, in base a indicatori semplici e pertinenti. In tale contesto il complemento di programmazione deve diventare uno strumento flessibile e finalizzato unicamente alla gestione del programma durante il suo periodo di validità. I.3. Per quanto concerne la coerenza interna e il contenuto della politica dei fondi strutturali a livello comunitario Le proposte qui presentate riguardano il breve termine e la prospettiva del dopo 2006. A breve termine sarà necessario migliorare il coordinamento tra i fondi strutturali al livello comunitario. Di conseguenza, in seno alla Commissione bisognerebbe creare una struttura interna con il compito di coordinare gli interventi dei tre fondi, così come è avvenuto su scala regionale in numerosi paesi. Il CdR suggerisce altresì di rafforzare il ruolo di coordinamento della DG Regio rispetto a quello delle altre DG interessate. Tale coordinamento dovrebbe vertere almeno sull'armonizzazione delle norme di funzionamento tra i fondi. Molto spesso, infatti, il carattere tecnico delle norme che disciplinano ciascun fondo fa sì che i servizi istruttori e i responsabili dell'attuazione dei DOCUP tendano a specializzarsi su un unico fondo, il che determina di frequente una mancanza di visione globale degli interventi dei fondi strutturali sia nell'ambito di un medesimo programma sia tra i vari programmi attuati sul territorio regionale. D'altronde, il fatto stesso che fondi diversi vengano disciplinati da norme diverse costituisce un ostacolo all'approccio integrato auspicato al livello dei progetti. Di conseguenza, sarebbe opportuno tendere a una regolamentazione finanziaria e a una normativa generale identica per i tre fondi. Al riguardo si suggerisce di predisporre un sistema unico di norme di gestione per tutti i fondi al livello sia di gestione finanziaria (per esempio, esborsi o domande di rimborso), sia dei controlli sullo svolgimento operativo dei programmi (per esempio, relazioni, valutazioni, ecc.). In tale contesto bisogna evitare che la futura regolamentazione unica per tutti i fondi strutturali sia solo la somma delle singole norme che oggi disciplinano i singoli fondi. Essa deve invece essere il prodotto di una razionalizzazione attuata sulla base del minimo denominatore comune. Nell'ottica del dopo 2006 si propone di attuare programmi "mono-fondo" e di riunire i fondi strutturali in un fondo unico. Questa soluzione viene raccomandata come mezzo più coerente per integrare e coordinare gli interventi comunitari ai fini dello sviluppo di una politica regionale comunitaria. Essa consentirebbe inoltre di valorizzare le sinergie e le complementarità tra i vari fondi e nel contempo di semplificare la gestione e i compiti di coordinamento. Il CdR propone inoltre di stabilire norme chiare per le spese ammissibili e invita la Commissione europea a rispondere alle domande in modo chiaro e rapido, al fine di semplificare la gestione quotidiana. In tale contesto, e tenuto conto dei dati ottenuti attraverso i quattro principali strumenti della consultazione, appare necessario perseguire prioritariamente, anche oltre il 2006, i tre obiettivi inscindibili seguenti: - riassorbire i ritardi di sviluppo regionale: tale politica fondamentale dovrebbe riguardare, nella continuità dell'attuale obiettivo 1, le regioni aventi un PIL pro capite inferiore al 75 % della media comunitaria, con particolare attenzione per quelle regioni in cui si sia verificato un abbassamento artificiale di tale media in seguito all'ampliamento. Inoltre, conformemente all'articolo 299, paragrafo 2, del trattato, bisogna continuare a riservare particolare attenzione alle regioni ultraperiferiche e anche alle regioni a scarsissima densità di popolazione; - portare avanti l'opera di risanamento economico e sociale delle regioni in difficoltà: tale politica dovrebbe riunire gli attuali Obiettivi 2 e 3 a partire da criteri oggettivi legati al tasso d'occupazione e di disoccupazione su base regionale. Le regioni, in partenariato con gli enti locali, potrebbero in tal caso decidere di destinare gli aiuti ricevuti a tutto o a parte del loro territorio in cui si registri un'elevata esigenza di intensità d'aiuto pro capite, in funzione delle linee direttrici comunitarie geografiche (zone urbane, industriali e rurali) e tematiche (occupazione, formazione, ambiente, rischi naturali, ecc.) adottate; - preservare infine il carattere innovatore delle iniziative comunitarie, promuovendo e soprattutto intensificando la cooperazione regionale (transfrontaliera, transnazionale e interregionale), e puntare a una loro migliore articolazione con la strategia regionale globale di sviluppo, senza però inficiare la loro autonomia rispetto al DOCUP. I.4. La corresponsabilità della Commissione, degli Stati membri e delle regioni e il ruolo futuro delle regioni nella politica di coesione e nei fondi strutturali Il CdR ricorda che l'obiettivo è giungere a un'efficace applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità nei rapporti di corresponsabilità fra Commissione, Stato membro e regioni, rafforzando il livello decisionale regionale. In quest'ottica va formalizzata la funzione della regione come responsabile dell'attuazione operativa di tutti i programmi comunitari che la riguardano e delimitare chiaramente le competenze e le responsabilità dei tre livelli decisionali. Sarà opportuno, in particolare, definire vere e proprie norme di cogestione fra i vari interlocutori regionali, nazionali e comunitari, soprattutto attraverso la conclusione di accordi tripartiti tra Commissione, Stato e regioni, mentre sul piano pratico bisognerà stabilire un rapporto più diretto tra Commissione e regioni. Come già sottolineato, è nell'ambito dei contratti tripartiti(7) che vengono individuati alcuni strumenti adeguati a questo scopo (patti di fiducia, di responsabilità, ecc.), che permetteranno di creare norme generali per contesti nazionali specifici. I.5. La coerenza esterna della politica dei fondi strutturali In una prospettiva più a lungo termine, sarà necessario definire meglio la natura dell'articolazione tra programmi nazionali o regionali e programmi comunitari, cioè appurare l'effettiva necessità di integrare i programmi nazionali e regionali nella fase di concezione della programmazione, adeguarli nel corso del tempo alla fase esecutiva dei programmi comunitari e far ricorso a norme uniformi che ne consentano l'integrazione. La ricerca di una coerenza fra i tre tipi di programmi deve essere improntata alla massima flessibilità, per cui non richiede necessariamente l'applicazione di norme rigide e uniformi per ogni tipo di programma. II. La gestione dei programmi e della sorveglianza II.1.1. La gestione organizzativa dei programmi: obblighi di risultati e controlli effettuati dalla Commissione Per quanto concerne l'obiettivo della coerenza strategica dei programmi, sarà necessario mettere a punto un modello operativo che consenta alla Commissione di assumere le sue responsabilità nei confronti del Parlamento, riguardo alla coerenza tra gli obiettivi di coesione al livello comunitario e i programmi. A tal fine la Commissione dovrà essere in grado di valutare gli elementi di forza di una regione e i progetti a essi legati, e di metterli in relazione con l'intera politica di coesione. Quanto all'applicazione del regolamento (CE) n. 438/2001 e agli audit della Commissione e della Corte dei conti, l'obiettivo sarà definire direttive e norme chiare in materia di controlli e individuare, per ciascun contesto, un modello di funzionamento semplice ed efficace, evitando sovrapposizioni di controlli e di controllori. La Commissione europea dovrebbe procedere agli audit soprattutto nella seconda fase del periodo di programmazione, in funzione dei risultati conseguiti nella prima fase. I controlli, infine, devono essere finalizzati ad accertare l'ammissibilità delle spese e il rispetto delle norme comunitarie. Bisognerà tuttavia evitare di spingersi fino a verificare le procedure d'attuazione previste nel complemento di programmazione (criteri di selezione, ecc.). II.1.2. La gestione organizzativa dei programmi: gestione quotidiana e sorveglianza In base a quanto affermato finora, si rende necessario, da un lato, riconoscere maggiormente il ruolo svolto dagli enti regionali e locali nella gestione dei fondi strutturali e, dall'altro, incoraggiare ulteriormente la conclusione di contratti o convenzioni fra la Commissione, lo Stato membro e le regioni. Contestualmente, bisognerà cercare di definire norme di gestione chiare e semplici e di ideare un vero e proprio dispositivo di gestione e di coordinamento per tutti i fondi e per tutti i programmi a livello regionale. Tale semplificazione delle norme dovrà condurre a un equilibrio tra le necessarie garanzie di trasparenza della gestione e l'efficacia dei fondi, attraverso un sistema di gestione agile e flessibile per i responsabili dei programmi e gli operatori. Infine, andrà migliorata anche l'informazione per gli operatori di progetti. II.1.3. La gestione organizzativa dei programmi: le valutazioni Le valutazioni ex-post giungono troppo tardi per poter essere incluse nella programmazione successiva: occorre quindi definire un metodo meno complesso per trarre più rapidamente i necessari insegnamenti dall'attuale programmazione nella prospettiva del dopo 2006. Una soluzione consisterebbe nell'abbinare la valutazione della relazione finale alla valutazione ex-ante del periodo che segue. Allo stesso tempo, la fase di elaborazione dei documenti di programmazione dovrà tenere in maggiore considerazione i risultati delle programmazioni precedenti e, in generale, bisognerà definire meglio i compiti della valutazione ex-post. Quest'ultima dovrà infatti consentire una valutazione globale dell'impatto sulla regione di tutti gli interventi comunitari attuati fino ad allora ed essere realizzata in stretta collaborazione con le regioni. II.2.1. La gestione finanziaria dei programmi: la compatibilità tra i sistemi finanziari nazionali (inclusi quelli regionali) e comunitari La creazione di un quadro giuridico unico e l'istituzione di un fondo regionale unico di finanziamenti europei che sia svincolato dal bilancio statale potrebbero semplificare notevolmente le procedure. Si tratta di una soluzione in corso di realizzazione in alcuni paesi, ed è quindi troppo presto per giudicarne la reale efficacia. Bisognerà inoltre tendere a una maggiore armonizzazione e flessibilità delle procedure di applicazione dei pagamenti. II.2.2. La gestione finanziaria dei programmi: i sistemi di finanziamento comunitari In tale contesto bisognerà modificare la norma N+2, la cui applicazione può ostacolare la realizzazione di progetti di rilievo, che richiedono tempi più lunghi, e indurre le autorità di gestione a privilegiare progetti meno strutturanti ma tali da consumare più rapidamente i bilanci disponibili. Una norma N+36 mesi, a decorrere dall'approvazione del documento di programmazione, consentirebbe di sormontare tali ostacoli pur mantenendo il carattere vincolante della norma. Per analogia, la norma relativa al rimborso dell'acconto andrebbe adattata in base alla formula "N+30 mesi". Bruxelles, 2 luglio 2003. Il Presidente del Comitato delle regioni Albert Bore (1) GU C 148 del 18.5.2001, pag. 25. (2) GU C 107 del 3.5.2002, pag. 27. (3) GU C 66 del 19.3.2003, pag. 11. (4) Contratti bipartiti Commissione/regione per le regioni che dispongono di competenze esclusive in materia. (5) Cfr. punto I.3, secondo trattino, pag. 11. (6) O "bipartiti", cfr. nota precedente. (7) O "bipartiti", cfr. nota 4.