Parere in merito all' orario di lavoro

(96/C 18/15)

Il Comitato economico e sociale, in data 23 febbraio 1995, ha deciso conformemente al disposto dell'articolo 23, terzo comma, del Regolamento interno, di elaborare un parere in merito all' orario di lavoro.

La Sezione « Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore van den Burg e del correlatore Whitworth, in data 17 luglio 1995.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 25 ottobre 1995 nel corso della 329a sessione plenaria a maggioranza con 12 voti contrari e 17 astensioni il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il tema dell'orario di lavoro è oggetto di un radicale ripensamento. Per la fine del millennio la tradizionale settimana lavorativa, articolata su cinque giorni e su quaranta ore, probabilmente rappresenterà l'eccezione piuttosto che la norma. Si svilupperanno modelli più diversificati.

1.2. Nel presente parere d'iniziativa l'argomento dell'orario di lavoro sarà affrontato dai seguenti punti di vista :

- la riorganizzazione ed il prolungamento degli orari di attività nei processi produttivi e degli orari di apertura nei servizi, e la parallela articolazione flessibile dell'orario di lavoro degli addetti, nell'ottica di migliorare la produttività, il servizio reso ai consumatori e la competitività;

- la riduzione dell'orario di lavoro dei singoli lavoratori al fine di migliorare la qualità della vita, particolarmente per quanto riguarda la salute e la sicurezza, il prolungamento e la ridistribuzione del tempo destinato alla famiglia e all'assistenza privata, e l'aumento di quello a disposizione per le attività ricreative;

- il contributo che la riduzione e la riorganizzazione dell'orario di lavoro possano dare alla creazione di posti di lavoro e alla loro ridistribuzione, e quindi alla riduzione della disoccupazione, che rappresenta per l'Unione europea la priorità più importante.

1.3. Il presente parere si inquadra nel contributo fornito dal Comitato all'elaborazione di più efficaci politiche europee per l'occupazione.

1.4. Dal momento che le parti sociali rappresentano i protagonisti dei negoziati relativi all'orario di lavoro a livello decentrato, esse devono rivestire un ruolo chiave nell'elaborazione di efficaci politiche occupazionali a livello europeo e nazionale in questo settore.

2. Sviluppi del mercato del lavoro

2.1. La domanda di lavoro è condizionata dall'internazionalizzazione dei mercati e dalla conseguente concorrenza, dall'accelerazione degli sviluppi tecnologici e da una domanda dei consumatori più fluttuante, che conduce a tempi più brevi di recupero del capitale investito, nonché ad una certa flessibilità nell'impiego di persone e di risorse. Ai lavoratori dipendenti viene chiesto di adattarsi ad un più vasto campo di attività. Questo potrebbe condurre, tra l'altro, a modelli di lavoro maggiormente compatibili con le fluttuazioni della domanda di manodopera e con un riaggiustamento degli orari di attività nelle varie imprese e nei vari settori.

2.1.1. I modelli di lavoro diventano sempre meno « standard »; la settimana lavorativa a tempo pieno con giorni di lavoro fissi da lunedì mattina a venerdì pomeriggio, diventa sempre meno comune e adeguata, in quei settori industriali e in quei servizi (privati e pubblici) in cui finora non esistono schemi di lavoro regolari. Sono sorti molti lavori flessibili e a tempo parziale, particolarmente nel settore dei servizi. Nel settore produttivo il ricorso allo straordinario ed ai turni è più frequente.

2.2. L'offerta di manodopera è condizionata da cambiamenti nella composizione demografica della popolazione attiva, e particolarmente dalla mutata partecipazione delle donne, di lavoratori anziani e di giovani. Tali soggetti lavorano sempre più spesso a tempo parziale, associando il lavoro allo studio o a sistemi di prepensionamento oppure (per un numero crescente di giovani padri) alle cure dedicate ai figli piccoli.

2.2.1. Diversi studi () dimostrano che in misura sempre maggiore un numero considerevole di lavoratori desidera un orario di lavoro più breve rispetto alla tradizionale settimana a tempo pieno. Oltre alla perdita proporzionale di reddito, vi sono altri importanti ostacoli al raggiungimento della desiderata riduzione dell'orario di lavoro individuale : paura di dover rinunciare alla carriera o alle opportunità di formazione professionale, perdita proporzionale di diritti pensionistici e, in taluni casi, previdenziali, un ambiente culturale che spesso è ostile ai lavoratori (specialmente di sesso maschile) che preferiscono lavorare a orario ridotto.

2.2.2. Un altro aspetto che emerge dalle ricerche sulle preferenze in tema di orari di lavoro è che esse variano nel corso della vita, venendo influenzate da circostanze relative alla vita privata del lavoratore (nascita di figli, necessità di studio, attività extraprofessionali, politiche o sportive); le preferenze rivestono carattere temporaneo e non sono più « valide per tutta la vita ». Ciò significa che c'è anche una maggiore differenziazione e diversificazione nei modelli di orario di lavoro che i vari lavoratori desiderano.

2.2.3. Andrebbe inoltre notato che i nuovi modelli di orario di lavoro non sono sempre « volontari ». Molti lavori a tempo parziale non sono ben remunerati e pertanto non forniscono al singolo lavoratore un reddito sufficiente; alcuni lavoratori a tempo parziale hanno più di un lavoro; molti altri invece sono sottoccupati. Mentre numerosi lavoratori a tempo pieno preferirebbero lavorare meno, molti lavoratori a tempo parziale vorrebbero effettuare più ore di lavoro.

2.3. Tali cambiamenti dell'offerta e della domanda di manodopera implicano che la gestione dell'orario di lavoro (sia in relazione al numero delle ore effettuate che alla loro distribuzione) è diventata un tema importante nei negoziati tra datori di lavoro e lavoratori, tanto a livello collettivo quanto a livello individuale.

3. Effetti occupazionali dei cambiamenti dell'orario di lavoro

3.1. A livello macroeconomico sembra che una maggiore armonizzazione delle necessità dei lavoratori e di quelle dei datori di lavoro costituirebbe uno strumento importante per il governo del mercato del lavoro e dell'occupazione. Dati provenienti da differenti ricerche mostrano che le richieste « volontarie » di riduzione dell'orario di lavoro da parte dei lavoratori potrebbero compensare una grande parte della domanda di lavoro da parte dei disoccupati, anche tenendo conto della richiesta di più ore di lavoro da parte dei lavoratori a tempo parziale « sottoccupati ».

3.1.1. La riduzione e ridistribuzione del lavoro non hanno necessariamente effetti negativi sulla produttività; al contrario, se esse vengono accuratamente coordinate con le richieste di flessibilità che provengono dal processo produttivo e con la possibile riorganizzazione degli orari e dei modelli di lavoro, ne potrebbero risultare un sostanziale aumento della produttività ed una crescita della competitività, che di per sé potrebbero migliorare la situazione occupazionale.

3.1.2. Attraverso la ridistribuzione e l'aumento dell'occupazione si potrebbero inoltre conseguire risparmi sul versante dei sussidi di disoccupazione, nonché una più ampia base contributiva per quanto riguarda le spese per la previdenza sociale ed il gettito fiscale.

3.2. Il tema dell'orario di lavoro è stato oggetto di sempre maggiore attenzione nei più recenti studi internazionali macroeconomici. Lo studio sull'occupazione dell'OCSE (1994) e il recente seguito a tale studio (maggio 1995) () si occupano prevalentemente del superamento degli standard relativi agli orari di lavoro e di attività, e dei necessari adeguamenti dell'orario di lavoro giornaliero, settimanale, annuale e dell'intera vita per venire incontro alle necessità dell'impresa ed alle aspirazioni dei lavoratori.

3.3. Il Libro bianco « Crescita, competitività, occupazione » affermava che, al pari di altri singoli metodi, una « riduzione generale dell'orario di lavoro o spartizione nazionale del lavoro » non sarebbe stata « un rimedio miracoloso », e che da essa « conseguirebbe un rallentamento della produzione dovuto alla difficoltà di trovare il giusto equilibrio tra la domanda di personale qualificato, l'impiego ottimale delle attrezzature e l'offerta di manodopera ». Il Libro bianco, pur respingendo un approccio « imposto dall'alto, che tenti di imporre per via legislativa una settimana lavorativa più corta », riconosceva tuttavia la necessità di « rimuovere gli ostacoli alle trasformazioni già in atto nelle tendenze, preferenze e richieste di imprenditori e lavoratori in materia di organizzazione e durata dell'orario di lavoro, atte ad incrementare il numero dei posti disponibili per determinati livelli di produzione ». Le azioni specifiche proposte comprendevano :

- « l'adeguamento del quadro normativo per evitare che coloro che desiderano e spesso preferiscono adottare un orario di lavoro ridotto debbano subirne le conseguenze in termini di minore tutela sociale o condizioni di lavoro inferiori »;

- « l'incoraggiamento delle tendenze cicliche nazionali verso una riduzione della settimana lavorativa, ove opportuno incrementando al contempo il tasso di utilizzo degli impianti, e salvaguardando la competitività » ().

3.3.1. Il Consiglio europeo di Essen del dicembre 1994, nel suo piano d'azione a medio termine per la crescita sostenibile e l'occupazione, ha messo in evidenza l'aumento delle ripercussioni occupazionali della crescita. In tale contesto il Consiglio ha sollecitato un'organizzazione del lavoro più flessibile, che soddisfi tanto i desideri dei lavoratori quanto le necessità della concorrenza ().

3.3.2. La Risoluzione del Consiglio del 6 dicembre 1994 considerava inoltre che « il miglioramento dell'organizzazione e della flessibilità dell'orario di lavoro » fa parte di una « politica attiva dell'occupazione », e affermava che « un'efficace politica per le pari opportunità richiede una prospettiva globale e integrata che consenta di migliorare l'organizzazione e la flessibilità dell'orario di lavoro » (). Riconosceva inoltre che una nuova organizzazione dell'orario di lavoro costituisce « una necessità di carattere sociale per offrire alle donne ed agli uomini la possibilità di conciliare maggiormente l'attività professionale, gli obblighi familiari e gli interessi personali » ().

3.3.3. Il Comitato permanente dell'occupazione, organo tripartito nella riunione del 22 settembre 1994, ha discusso il ruolo del lavoro a tempo parziale nella creazione di nuovi posti di lavoro. Nelle conclusioni del presidente (il Ministro tedesco del lavoro Norbert Blum) veniva evidenziata tanto l'interesse del lavoro a tempo parziale per i lavoratori dipendenti e per i datori di lavoro, quanto la necessità di protezione e di uguale trattamento per i lavoratori a tempo parziale.

3.4. La Commissione europea, nel programma a medio termine d'azione sociale (1995-1997) (), di recente pubblicazione, annuncia ulteriori studi e attività in merito all'orario e all'organizzazione del lavoro e alla produttività, la presentazione di comunicazioni specifiche, comprendenti indicazioni sulle prassi ottimali in merito a vari aspetti della flessibilità e dell'organizzazione del lavoro, e afferma che valuterà l'opportunità di un Libro verde sulla riduzione e la riorganizzazione dell'orario di lavoro (1996/1997) (). Secondo la Commissione la consultazione delle parti sociali in base all'accordo sulla politica sociale avverrà nel secondo semestre di quest'anno, in merito alle proposte, bloccate, di una direttiva sul lavoro a tempo parziale dal punto di vista della creazione di posti di lavoro.

3.5. Il Parlamento europeo ha recentemente ripreso in considerazione il tema della riduzione dell'orario di lavoro in un progetto di relazione e mozione per una risoluzione di Michel Rocard (). Il documento identifica cinque metodi per agevolare una riduzione dell'orario di lavoro : nel corso dell'intera vita lavorativa, nel corso dell'anno o su base settimanale : passaggio graduale al pensionamento, lavoro a tempo parziale volontario, riduzione dello straordinario, riduzione della lunghezza massima della settimana lavorativa e del tempo di lavoro destinato a programmi di istruzione e di formazione professionale. Tra le attività che saranno raccomandate alla Commissione europea sembra essere evidenziata la promozione di contrattazioni tra gli Stati membri e le parti sociali.

3.6. Il parere congiunto del 16 maggio 1995, sulla conversione della ripresa economica in un processo di crescita sostenuto, che crei nuovi posti di lavoro, elaborato dal gruppo macroeconomico del « Dialogo sociale europeo », raccomandava inoltre alle parti sociali di esaminare, ai livelli appropriati, la possibilità di promuovere l'occupazione senza mettere in pericolo la competitività, utilizzando l'aumento di produttività per contribuire a realizzare forme innovative di organizzazione del lavoro quali la ristrutturazione, la riduzione e la creazione di nuovi modelli di orario di lavoro.

4. Elementi per il dibattito sulla riduzione e sull'organizzazione dell'orario di lavoro

Nei punti che seguono vengono presentate alcune osservazioni ed analisi che potrebbero contribuire al dibattito europeo sulla riduzione e sull'organizzazione dell'orario di lavoro, e che nel loro contesto specifico nazionale o locale, a livello di impresa o di settore produttivo, potrebbero offrire un contributo alla creazione di posti di lavoro ed alla riduzione della disoccupazione.

4.1. La relazione tra orario di lavoro e produttività e le sue conseguenze sul costo del lavoro e sui redditi

4.1.1. Vi può essere un rapporto positivo tra riduzione dell'orario di lavoro e crescita della produttività. In anni recenti in alcuni paesi europei sono stati effettuati esperienze con riduzioni relativamente piccole e concordate collettivamente dell'orario di lavoro. Esse mostrano che i guadagni di produttività hanno in gran parte controbilanciato la riduzione di orario, sebbene la riduzione abbia contribuito in un modo significativo alla crescita ed alla conservazione del volume occupazionale.

4.1.2. Le contrattazioni sulla riduzione e sull'organizzazione dell'orario di lavoro dovrebbero tra l'altro mirare ad un effetto neutro sui costi o ad un effetto positivo sulla competitività.

4.1.3. La riduzione dell'orario di lavoro per dipendente, a seconda dei cambiamenti di organizzazione del lavoro e specialmente di orario di attività che l'accompagnano, non comporta necessariamente una perdita di produttività, al contrario essa può addirittura condurre ad un aumento di produttività. Quest'ultima è più alta durante le prime ore di lavoro e decresce ad ogni ora successiva. Un allargamento dell'orario di attività, ottenuto, ad esempio, per mezzo dell'introduzione dei turni e/o attraverso una migliore distribuzione del personale, può condurre ad un utilizzo più appropriato delle attrezzature, a cicli di investimento più brevi, ecc., e pertanto promuovere la produttività e la competitività.

4.1.4. Il costo del lavoro non aumenta necessariamente con il ridursi delle ore lavorate per dipendente, e quindi le riduzioni dell'orario di lavoro concordate a livello collettivo non sono necessariamente accompagnate da corrispondenti riduzioni salariali. Un punto di partenza di molte negoziazioni è costituito dall'uso, totale o parziale, dell'aumento di produttività per consentire una riduzione dell'orario di lavoro. Questo contribuirà inoltre al raggiungimento di un obiettivo macroeconomico, stabilito nel Libro bianco « Crescita, competitività, occupazione », quello di mantenere gli aumenti salariali entro i limiti dell'aumento di produttività.

4.1.5. Tali limiti sono pertanto validi anche per l'estensione delle possibili riduzioni collettive dell'orario di lavoro, dal momento che una riduzione della paga (mensile o settimanale) non costituisce un'opzione interessante per i lavoratori o i loro rappresentanti sindacali. Solo in casi eccezionali, dove è in gioco una possibile perdita di posti di lavoro sono stati conclusi accordi che prevedono una perdita più o meno ridotta di salario o di altri vantaggi finanziari.

4.2. La riduzione dell'orario di lavoro in relazione alle eccedenze di personale

4.2.1. In tempi recenti si sono verificati vari casi in cui il problema del personale in esubero è stato affrontato per mezzo di riduzioni del numero di ore lavorate. In questi casi (tra cui quello della Volkswagen nella Repubblica federale di Germania ha avuto la massima risonanza internazionale) le eccedenze di personale non sono state risolte per mezzo del licenziamento in blocco di una determinata percentuale della forza lavoro, bensì attraverso una riduzione dell'orario di lavoro per addetto pari a (circa) la stessa percentuale. A buon diritto simili soluzioni non possono essere imposte unilateralmente ai lavoratori, in quanto esse comportano una modifica del contratto individuale che coinvolge il lavoro e la sicurezza del reddito, sebbene controbilanciata dalla protezione contro il licenziamento. Tuttavia nei contratti collettivi talvolta vengono accettate condizioni meno favorevoli allo scopo di prevenire dei licenziamenti. Occorre nondimeno notare che in tali casi solo dei contratti collettivi possono a buon diritto sostituirsi al contratto individuale di lavoratori interessati da tale tipo di accordi.

4.2.2. Nel negoziare il rapporto costi/benefici si cerca un equilibrio. Ci sono ad esempio dei vantaggi derivanti dal mancato ricorso alla cassa integrazione. Un altro vantaggio di tale tipo di soluzione per l'impresa è costituito dalla disponibilità di una potenziale riserva di lavoratori esperti e formati che possono essere successivamente reimpiegati o che possono consentire un improvviso aumento di produzione qualora la domanda cresca. In altre parole il risultato può essere una maggiore flessibilità (per esempio nel caso Volkswagen), piuttosto che la rigida « soluzione » rappresentata dai licenziamenti.

4.2.3. In taluni Stati europei sono previsti sussidi di disoccupazione per i lavoratori interessati dalla disoccupazione parziale. In situazioni dove il calo della domanda di lavoro riveste un carattere strutturale, diventa difficile distinguere la « disoccupazione a tempo parziale » dai lavori a tempo parziale che non rappresentano la scelta volontaria dei lavoratori, bensì una forma di sottoccupazione. Su questo punto le politiche degli Stati membri variano, e sono in evoluzione. Nell'ottica del mercato interno, sarebbe opportuno avere delle indicazioni a livello comunitario.

4.3. La relazione tra le evoluzioni relative all'orario di lavoro e la segregazione sul mercato del lavoro tra « lavori da uomo » e « lavori da donna »

4.3.1. Il lavoro a tempo parziale, nella maggior parte dei paesi, è svolto da donne. Ciò vale tanto per il lavoro a tempo parziale volontario quanto per quello non volontario, per il lavoro temporaneo e per i regimi che usufruiscono di compensazioni finanziarie, quali il congedo di maternità/paternità. Inoltre, la possibilità offerta dai lavori part-time di prendersi cura dei figli, degli anziani, o di altre incombenze familiari non costituisce sempre una libera scelta. Anche la mancanza di asili nido e di altre strutture di qualità accettabile e di prezzo sostenibile può svolgere un ruolo (). Il coniuge meno pagato (nella maggior parte dei casi la donna) è normalmente quello che tende maggiormente a rinunciare a ore lavorative regolarmente retribuite nel caso in cui tali strutture non siano disponibili in misura sufficiente. I meccanismi di mercato connessi all'offerta di manodopera danno luogo ad una corrispondenza tra settori « femminili » e lavoro a tempo parziale, causando così un rafforzamento della segregazione dei lavori. Sembra inoltre che le ragazze e le donne siano maggiormente inclini a scegliere carriere nell'ambito di tali settori e professioni prevalentemente femminili, prevedendo le future opportunità di adattamento dell'orario e dell'organizzazione del lavoro per l'eventualità che ciò si renda prima o poi necessario.

4.3.2. La segregazione potrà avere termine soltanto se sarà resa disponibile per tutti i livelli e settori di lavoro una gamma più flessibile di modelli organizzativi del lavoro nonché un maggiore controllo individuale del numero di ore lavorate. Il lavoro a tempo parziale volontario potrebbe essere adottato senza conseguenze negative ai fini della carriera e della posizione gerarchica in settori prevalentemente « maschili » e in lavori di tipo professionale e manageriale. Vari studi ed esperienze dimostrano che i lavori di livello managerale e di alta responsabilità possono essere benissimo svolti con un orario più ridotto, a condizione che vi sia un minimo di disponibilità (secondo alcuni studi oscillante tra 25 e 32 ore) e flessibilità. Le nuove tecnologie e le applicazioni della comunicazione possono rivelarsi utili da questo punto di vista.

4.3.3. Per far sì che i lavoratori di sesso maschile siano più propensi ad assumere una parte più equa di responsabilità in merito alla cura dei figli e alle altre incombenze familiari occorre garantire determinate condizioni organizzative « tecniche » e politiche, come anche un cambiamento di atteggiamento « culturale » che può essere indotto attraverso l'instruzione e campagne informative.

4.4. I possibili modelli organizzativi dei congedi di lunga durata e le conseguenti opportunità occupazionali per i senza lavoro chiamati a sostituire i lavoratori in congedo

4.4.1. La concessione di congedi di lunga durata (come l'anno sabbatico o il congedo per motivi di istruzione) ai dipendenti può far aumentare i posti di lavoro disponibili, a condizione che i lavoratori in congedo vengano sostituiti da altri lavoratori e che la produttività generale non venga compromessa. Nella maggior parte dei casi le ore di lavoro rimaste scoperte non vengono assegnate al 100 % a personale aggiuntivo; spesso una parte dei compiti viene assegnata a colleghi, oppure i lavoratori in congedo temporaneo svolgono il lavoro al loro ritorno, oppure, in caso di assenza a tempo parziale, tali lavoratori svolgono una quantità di lavoro relativamente maggiore durante le rimanenti ore di servizio. È importante che simili accordi non conducano ad un aumento generalizzato del costo del lavoro.

4.4.2. Alcuni paesi europei hanno elaborato sistemi di congedo (che si tratti di congedo di maternità/paternità, prepensionamento, o forme di aspettativa per ragioni di studio o altro) che prevedono la sostituzione con disoccupati, ricorrendo a fondi per la disoccupazione. Belgio e Danimarca, per esempio, hanno sperimentato tali sistemi.

4.4.3. Nel quadro della discussione in merito al congedo di maternità/paternità, che la Commissione europea ha proposto alle parti sociali in base alla procedura di accordo sulla politica sociale di Maastricht, tale approccio potrebbe rivelarsi valido ai fini della politica dell'occupazione.

4.5. Il possibile contributo dei regimi di pensionamento graduale e di (pre)pensionamento

4.5.1. Lo stesso vale per il possibile contributo dei regimi di pensionamento graduale e di (pre)pensionamento : i lavoratori anziani potrebbero gradualmente fare posto ad altri lavoratori in cerca di occupazione; il finanziamento potrebbe in parte essere a carico dei fondi pensione e/o dei sussidi di disoccupazione. Oltre che per i lavoratori anziani, che potrebbero così usufruire di un passaggio più graduale dalla condizione di lavoratore a tempo pieno a quella di pensionato a tempo pieno, tali regimi potrebbero rivelarsi interessanti per i quadri : le conoscenze e l'esperienza non scompaiono all'improvviso, i lavoratori anziani potrebbero essere adibiti a formare ed istruire i propri successori. Ciò potrebbe inoltre rivestire un certo interesse nell'ambito della discussione sulla flessibilità dell'età di pensionamento. Occorre evitare che tali azioni riducano in modo ingiustificato le prospettive occupazionali dei lavoratori più anziani.

4.6. Massimo di ore lavorative e straordinarie

4.6.1. Adattamenti recenti della legislazione sul lavoro in vari Stati membri mostrano fra l'altro che oggi viene dedicata maggiore attenzione al numero di ore lavorative su base annua, o su un periodo maggiore, ai fini del calcolo medio del numero massimo di ore lavorative per settimana. La direttiva sull'orario di lavoro, adottata da tutti gli Stati membri nel 1993, e che deve essere applicata entro il 23 novembre 1996, consente di agire in tal senso. Essa offre una base per negoziare una distribuzione più flessibile dell'orario di lavoro. Accordi del genere sono stati elaborati di recente : ad esempio, il contratto dei metalmeccanici tedeschi, che prevede la cosiddetta forcella « dell'orario » per l'orario effettivo di lavoro, è associato ad una riduzione del numero complessivo di ore lavorate per anno (senza perdite salariali). Il principio di base di tale modello è che, mentre il numero di ore effettivamente lavorate per giorno, settimana o stagione può variare all'interno di una « forcella » concordato, i salari settimanali o mensili sono mantenuti costanti lungo tutto l'anno. Tale modello combina la flessibilità aziendale con la sicurezza e la stabilità del lavoro e del reddito per i lavoratori.

4.6.2. A questa tendenza verso l'annualizzazione è connessa la riduzione dello straordinario, particolarmente dove il ricorso ad esso è divenuto un fenomeno strutturale. Se si può adottare una maggiore flessibilità nell'organizzazione e nei normali orari di lavoro, si ha la possibilità di mantenere il ricorso allo straordinario nei limiti del suo obiettivo essenziale : far fronte a situazioni accidentali o impreviste. Tale sostituzione dello straordinario strutturale con un'organizzazione regolare del lavoro che si adegui alla domanda all'offerta potrebbe creare opportunità di lavoro per i disoccupati. In altre parole, in luogo del ricorso sistematico allo straordinario strutturale, di volta in volta integrato da lavoro occasionale, verrebbe introdotta la flessibilità, con positive ricadute occupazionali, basata su una programmazione del lavoro che si adatti alla domanda. Questa programmazione presuppone l'impiego regolare di una forza lavoro continuamente formata e velocemente dispiegabile, le cui ore lavorative « supplementari » verrebbero recuperate, entro un periodo concordato, sotto forma di congedi. Inoltre, tale sistema di compensazione delle « ore extra » del personale a tempo parziale potrebbe stimolare una maggiore pianificazione e programmazione del lavoro.

4.6.3. La summenzionata direttiva sull'orario di lavoro potrebbe essere particolarmente utile al fine di stabilire, per i contratti collettivi sull'orario stesso, obiettivi tali da accrescere le opportunità occupazionali nei paesi in cui il numero medio di ore lavorate e il ricorso allo straordinario sono considerevolmente maggiori che nel resto dell'Unione europea. Nel Regno Unito, per esempio, un lavoratore a tempo pieno su quattro lavora più di 48 ore alla settimana (a volte senza remunerazione dello straordinario) ().

4.7. Misure per introdurre i cambiamenti volontari di orario di lavoro nelle relazioni contrattuali

4.7.1. Nella maggior parte dei paesi europei, i contratti di lavoro individuali stabiliscono un numero fisso di ore lavorative per settimana, mese o talvolta anno, e in tal modo offrono l'indispensabile sicurezza del lavoro e del reddito. Tali contratti costituiscono accordi bilaterali, che non possono e non devono essere violati unilateralmente. Una modifica delle ore lavorative contrattuali dovrebbe essere apportata solo per mutuo consenso, salvo ove sia prevista dalla legge.

4.7.2. La Fondazione olandese del lavoro (il Dialogo sociale permanente tra le organizzazioni centrali olandesi dei datori di lavoro e quelle sindacali) ha pubblicato nel 1993 una serie di raccomandazioni in merito al lavoro a tempo parziale ed alla differenziazione dei modelli di lavoro (). Una delle raccomandazioni riguardava l'inserimento, nei contratti collettivi, di disposizioni in base alle quali il datore di lavoro deve « in linea di principio acconsentire alla richiesta avanzata dal lavoratore di (ri)adattare il proprio orario di lavoro, a meno che, sulla base di rilevanti interessi aziendali, sia ragionevolmente impossibile per il datore di lavoro accogliere la richiesta stessa ». Il presupposto di base di tale raccomandazione è che qualsiasi lavoro, a qualsiasi livello ed in qualsiasi settore si presta in linea di principio ad essere organizzato secondo un modello differente dal regolare orario di lavoro (a tempo pieno). La conseguenza è che spetta al datore di lavoro esporre le ragioni manifeste, connesse all'organizzazione del lavoro, per le quali egli non può acconsentire alla richiesta nella forma e nella misura proposte dal lavoratore. La raccomandazione prevede anche la possibilità di ritornare al contratto precedente che sia stato modificato per mezzo della stessa procedura (nel caso di un lavoratore a tempo pieno che abbia optato per un orario ridotto, la possibilità di tornare al tempo pieno). Essa offre inoltre ai lavoratori a tempo parziale che, senza volerlo, lavorino ad orario ridotto, la possibilità di chiedere un contratto a tempo pieno o comunque di lavorare per un maggior numero di ore.

4.8. Parità di trattamento dei lavoratori indipendentemente dal numero di ore lavorate

4.8.1. Il summenzionato accordo tra le parti sociali olandesi, contenente raccomandazioni relative al lavoro a tempo parziale, ha riconosciuto e trattato in dettaglio l'importanza dell'applicazione del principio di parità di trattamento dei lavoratori indipendentemente dal numero di ore lavorate. La parità di trattamento è strettamente legata alla promozione del lavoro a tempo parziale e alla differenziazione dei modelli organizzativi di orario di lavoro. La scelta volontaria di lavorare meno, se viene fatta oggetto di discriminazione e di un trattamento meno favorevole, diviene poco attraente, in particolare per i lavori ed i settori più interessanti e soggetti ad avanzamenti di carriera, con tutti gli effetti che ciò comporta per la qualità dell'occupazione.

4.8.2. La recente Convenzione sul lavoro a tempo parziale dell'Organizzazione internazionale del lavoro, adottata, insieme ad una raccomandazione, da quasi tutti gli Stati membri dell'Unione europea (tra cui anche nuovi Stati membri) nel giugno 1994, fornisce una cornice generale di base per la revisione delle normative e della prassi relative ai lavoratori a tempo parziale. I singoli Stati membri si preparano a ratificare tale Convenzione. Essa potrebbe anche orientare in modo più preciso, e stimolare, il dibattito e l'elaborazione di politiche nell'Unione europea.

4.9. Modifiche parallele della previdenza sociale, dei sistemi pensionistici e fiscali, per ridurre gli effetti negativi sulla variazione, e in special modo sulla riduzione, di ore lavorate, e possibili incentivi in tali campi

4.9.1. I nuovi e più variati modelli organizzativi di (orario di) lavoro, delineati nel presente parere, spesso non si adattano a taluni aspetti del diritto del lavoro, sicurezza sociale, sistemi pensionistici e fiscali. Un tema importante di ricerca e di esame a livello nazionale consiste nel rimuovere gli ostacoli ed elaborare regolamenti che promuovano la riduzione e la differenziazione dell'organizzazione e dell'orario di lavoro. La Commissione potrebbe promuovere tali attività come anche lo scambio di informazioni e di esperienze a livello europeo. Potrebbe essere un punto chiave del recente programma di azione sociale, che ha annunciato iniziative concernenti la personalizzazione dei diritti previdenziali e fiscali, e che prelude ad una Comunicazione prevista per il secondo semestre del 1996. L'argomento della personalizzazione potrebbe quindi essere ampliato in modo da includere aspetti di differenziazione.

5. Conclusioni generali e raccomandazioni

5.1. L'organizzazione e la riduzione dell'orario di lavoro, come delineate nel presente parere, possono offrire un contributo significativo al miglioramento della situazione occupazionale, e pertanto al progresso sociale e al benessere, nell'Unione europea.

5.2. La gestione dell'orario di lavoro costituisce un tema di sempre maggiore importanza per il processo negoziale tra datori di lavoro e lavoratori a tutti i livelli.

5.3. Non vi è un singolo modello uniforme di riduzione e organizzazione dell'orario di lavoro che possa essere imposto « per decreto » dalle autorità europee. Vi sono tuttavia valide ragioni per promuovere opzioni di orario di lavoro « su misura ».

5.4. Le proposte di orario di lavoro « su misura » devono conciliare la varietà e diversità delle esigenze individuali dei lavoratori e le loro mutevoli scelte esistenziali con la quantità di ore lavorative e i modelli di organizzazione del lavoro. Tali proposte dovrebbero pertanto tenere il passo con le variegate e molteplici esigenze di flessibilità dei moderni processi di produzione e di prestazione di servizi, ed inoltre accrescere la produttività e la competitività delle imprese e favorire l'aumento dell'occupazione.

5.5. Lavoratori e datori di lavoro, per il bene comune, devono raggiungere un equilibrio tra i singoli interessi di entrambe le parti, e creare collettivamente le condizioni di un tale equilibrio. Si possono concludere, ai livelli appropriati, degli accordi tra i sindacati e i datori di lavoro che comprendano :

- da un lato, le richieste di una riduzione collettiva dell'orario di lavoro ed un migliore accesso (senza pregiudizio) a riduzioni volontarie individuali (temporanee o di durata maggiore) delle ore lavorate (il « diritto » di adeguare l'orario di lavoro e di lavorare a tempo parziale nonché diritti a periodi di congedo parzialmente o totalmente retribuiti) ;

- dall'altro, le richieste di maggiore adattamento e di prolungamento dell'orario di attività (per esempio l'introduzione dei turni e la programmazione del lavoro il sabato) nonché una occupazione ed una programmazione del personale più flessibili, secondo le esigenze del processo produttivo o le richieste dei (possibili) clienti (ad esempio l'estensione dell'orario di apertura nel settore dei servizi) o ancora la fluttuazione stagionale della domanda dei clienti.

5.6. Tali contratti collettivi offrono inoltre la possibilità di equilibrare meglio gli interessi dei differenti gruppi di lavoratori. Modelli di flessibilità « orientati all'esterno », programmati dall'amministrazione dell'azienda, quali il lavoro precario su chiamata, il lavoro temporaneo e il subappalto, potrebbero essere convertiti in forme di flessibilità « dirette dall'interno », se l'impresa è in grado di avvalersi in modo più flessibile di un « nocciolo » regolare di lavoratori. Il vantaggio qualitativo per la gestione può essere combinato con miglioramenti della sicurezza del lavoro e delle condizioni di lavoro per la « forza lavoro flessibile » (nella quale prevalgono i nuovi arrivati sul mercato del lavoro, donne, giovani, migranti), in modo tale da garantirne la migliore integrazione nella rinnovata organizzazione del lavoro.

5.7. Il divario tra i lavori a tempo parziale tradizionali (spesso di poco prestigio, non sicuri e flessibili) e quelli che prevedono esclusivamente il tempo pieno sarà in parte colmato allorché lavori importanti a tempo parziale, atti a fornire un reddito adeguato, diventeranno un'opzione attraente. Ciò sarebbe possibile se vi fosse davvero la possibilità, in tutti i settori, a tutti i livelli di carriera ed in ogni tipo di lavoro e di professione, di ridurre volontariamente l'orario di lavoro senza con questo danneggiare o mettere a repentaglio la carriera le possibilità di istruzione. Un'altra condizione indispensabile è rappresentata dalla parità di trattamento per i lavoratori a tempo parziale.

5.8. La differenza tra le ore lavorate dagli uomini e dalle donne si ridurrà di conseguenza, nella misura in cui sarà meglio accettata la riduzione volontaria dell'orario per gli uomini, e miglioreranno le opportunità occupazionali per le lavoratrici a tempo parziale. Ciò potrebbe anche ridurre la segregazione tra lavori tipicamente femminili e lavori tipicamente maschili, che è attualmente condizionata dal fatto che tuttora le donne optano più di frequente per modelli organizzativi di lavoro più brevi e flessibili. La promozione del lavoro volontario a tempo parziale dovrebbe orientarsi specialmente verso i lavoratori di sesso maschile.

5.9. Il principio di parità di trattamento per i lavoratori a tempo parziale e per quelli a tempo pieno, sancito nella Convenzione e raccomandazione in merito al lavoro a tempo parziale dell'Organizzazione internazionale del lavoro (Convenzione 175, 1994) dovrebbe essere il punto di partenza per « diritto e prassi » nell'Unione europea. Nel rispetto dei diritti fondamentali dei lavoratori, i lavoratori a tempo parziale dovrebbero essere protetti allo stesso modo di quelli a tempo pieno. Il salario e gli altri compensi dovrebbero essere, in proporzione, uguali. La Convenzione intende eliminare esclusioni e barriere ingiustificate, quali ve ne sono per esempio in taluni sistemi di previdenza sociale.

5.10. A più lunga scadenza si evolveranno modelli più differenziati di organizzazione del lavoro : la « settimana lavorativa tradizionale » potrà scomparire, non altrettanto il principio conduttore della piena occupazione e l'obiettivo che, in via ideale, ogni persona che ne abbia la volontà e la capacità dovrebbe poter ottenere un lavoro del « formato » che desidera. Se sono soddisfatte le condizioni della libera scelta e della parità di trattamento, tanto il « formato normale » quanto il « formato modale », cioè il più desiderato, di settimana lavorativa tenderanno a decrescere, come è mostrato da vari studi (). Inoltre la tendenza generale a concordare orari di lavoro (massimi o a tempo pieno) più brevi nei contratti collettivi proseguirà.

5.11. La riduzione e l'organizzazione dell'orario di lavoro potrebbe avere un effetto positivo sulla finanza pubblica. Il tasso di disoccupazione si potrebbe ridurre e la base contributiva delle tasse e dei fondi per la sicurezza sociale si allargherebbe. Incentivi offerti dalle autorità pubbliche, quali la rimozione degli ostacoli all'introduzione di nuovi modelli di orario di lavoro, l'adattamento dei regimi previdenziali e pensionistici e il finanziamento collettivo o la riallocazione di fondi per stimolare l'organizzazione e la riduzione dell'orario di lavoro, contribuirebbero a tali risultati positivi.

5.12. L'organizzazione dell'orario di lavoro e la sua riduzione sono in primo luogo tematiche rispetto alle quali l'iniziativa dovrebbe essere delle parti sociali, ai livelli appropriati. Nondimeno, l'Unione europea ed i governi degli Stati membri dovrebbero incoraggiare e facilitare tali sviluppi per mezzo di :

- ricerca, scambio di informazioni e di esperienze, ed elaborazione di orientamenti basati, tra l'altro, sui risultati dei vari studi internazionali in materia, allegati al presente parere, in particolare per quanto concerne :

prassi ottimali e risultati nell'organizzazione e riduzione dell'orario di lavoro,

principi comuni riguardo alle disposizioni relative agli orari di lavoro nei contratti di lavoro collettivi e individuali,

riduzione e organizzazione dell'orario di lavori nei casi di eccedenza di personale,

applicazione della direttiva sull'orario di lavoro;

- incoraggiamento del dialogo sociale e dei contratti collettivi, ai livelli appropriati, sulla riduzione e organizzazione dell'orario di lavoro;

- normativa chiara sulla parità di trattamento per i lavoratori a tempo parziale, basata sulla Convenzione e raccomandazione sul lavoro a tempo parziale del 1994 dell'Organizzazione internazionale del lavoro e coordinata con la sua tempestiva ratifica da parte di tutti gli Stati membri;

- adattamento della legislazione esistente, dei sistemi fiscali, pensionistici e previdenziali al fine di eliminare trattamenti discriminatori ai danni dei lavoratori a tempo parziale e per conciliare meglio e possibilmente stimolare la variazione e la diversità negli orari e nei modelli di lavoro lungo l'intero arco della vita.

Bruxelles, 25 ottobre 1995.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() Vedere per esempio : « Lavoro a tempo parziale nella Comunità europea. La dimensione economica e sociale »; Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro (1993); OIL relazione « Occupazione nel mondo 1995 », Ginevra, febbraio 1995; OIL « Promozione dell'occupazione », Relazione del direttore generale, Ginevra marzo 1995; « Occupazione in Europa nel 1995 » (progetto di relazione della Commissione).

() OCSE « Studio sull'occupazione » Parigi, giugno 1994. OCSE « Studio sull'occupazione - La strategia di applicazione » Parigi, maggio 1995.

() « Crescita, competitività, occupazione : le sfide e le vie da percorrere per entrare nel XXI secolo - Libro bianco », Commissione europea 1994, ISBN 92-826-7423-1, parte A, pag. 9 - pag. 153, par. 8.8, lettera b).

() Conclusioni della Presidenza SN 300/94, pagg. 4-5.

() Risoluzione del Consiglio del 6 gennaio 1994 in merito alla « Equa partecipazione delle donne ad una strategia di crescita economica orientata verso l'aumento dell'occupazione nell'Unione europea ». GU n. C 368 del 23. 12. 1994, pag. 4, punto 5, e pag. 3, ultimo considerando.

() Ibid., punto 5, lettera a).

() Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni, 12 aprile 1995 (COM(95) 134 def.).

() Programma di azione sociale a medio termine, punto 4.3.2.

() Progetto di relazione PE 212.851 dell'8. 5. 1995.

() In merito alla necessità di strutture per l'infanzia, vedere il parere del Comitato economico e sociale del 28 novembre 1991 sul tema « Child Care » (GU n. C 40 del 17. 2. 1992).

() Cifre Eurostat : nel 1991 il 28 % dei lavoratori a tempo pieno del Regno Unito ha lavorato 46 o più ore rispetto ad una media europea dell'11 %; lavoratori a tempo pieno di sesso maschile : per il Regno Unito 36 %, per l'Unione europea il 14 %.

() Stichting van de Arbeid, Den Haag, 1 september 1993, English translation, Publication No. 7/93.

() Vedere la Relazione sull'occupazione citata.

ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale

Il seguente emendamento, approvato da almeno un quarto dei voti espressi, è stato respinto nel corso del dibattito :

Punto 5.12

Aggiungere « senza ripercussioni a livello di costi » dopo la parola « riduzione » al primo capoverso e le espressioni « riduzione dell'orario di lavoro » al primo asterisco e « riduzione e riorganizzazione dell'orario di lavoro », al terzo asterisco e al secondo trattino.

Motivazione

Si pensa che l'aumento della produttività compenserà la riduzione dell'orario di lavoro. Può essere vero in alcuni casi ma non in tutti. Pertanto, per evitare un aumento dei costi si dovrebbe aggiungere l'espressione proposta nell'emendamento.

Aggiungere quanto segue al secondo trattino :

« La migliore soluzione è far sì che le decisioni concernenti l'orario di lavoro siano prese attraverso accordi tra l'impresa e il lavoratore in questione. »

Motivazione

È quanto mai importante che l'orario di lavoro sia flessibile e adattato alle condizioni di lavoro nelle singole imprese.

Esito della votazione

Voti favorevoli : 40, voti contrari : 78, astensioni : 22.