INDICE

1........... Quadro normativo.......................................................................................................... 3

2........... Introduzione................................................................................................................... 3

3........... Nuovo contesto per l’importazione dello zucchero........................................................... 4

4........... Evoluzione delle importazioni di zucchero........................................................................ 5

4.1........ Quantitativi delle importazioni di zucchero........................................................................ 5

4.2........ Origine delle importazioni di zucchero.............................................................................. 5

4.3........ Raffronto tra le importazioni di zucchero greggio e quelle di zucchero bianco.................... 6

5........... Evoluzione dell’offerta e dei prezzi dello zucchero............................................................ 6

6........... Misure di mercato necessarie.......................................................................................... 7

7........... Conclusioni..................................................................................................................... 8

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Evoluzione delle importazioni di zucchero nell’Unione europea in provenienza dai paesi ACP e dai paesi meno sviluppati (PMS)

Relazione della Commissione di cui all'articolo 5, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 828/2009 della Commissione

1. Quadro normativo

L’articolo 9 del regolamento (CE) n. 1528/2007 del Consiglio, del 20 dicembre 2007, recante applicazione dei regimi per prodotti originari di alcuni Stati appartenenti al gruppo degli Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) previsti in accordi che istituiscono, o portano a istituire, accordi di partenariato economico (APE) (regolamento sull’accesso al mercato), stabilisce che, per il periodo dal 1° ottobre 2009 al 30 settembre 2015, le importazioni di zucchero provenienti dagli Stati ACP che non fanno parte dei paesi meno sviluppati (PMS) possano essere sospese se le importazioni di zucchero dall’insieme degli ACP sono superiori a 3,5 milioni di tonnellate e, contemporaneamente, le importazioni dagli ACP non PMS sono superiori a 1,6 milioni di tonnellate per ciascuna campagna di commercializzazione. Tale quantitativo è stato suddiviso per regione di produzione, il che garantisce un accesso minimo per ciascuna regione APE. Si tratta del cosiddetto “meccanismo di salvaguardia transitorio”.

L’articolo 5 e l’allegato IV del regolamento (CE) n. 828/2009 della Commissione, del 10 settembre 2009, che stabilisce per le campagne di commercializzazione dal 2009/10 al 2014/15 le modalità di applicazione per l’importazione e la raffinazione di prodotti del settore dello zucchero di cui alla voce tariffaria 1701 nell’ambito di accordi preferenziali, fornisce informazioni complementari con riguardo al meccanismo sopra menzionato. A norma dell’articolo 5, paragrafo 3, “la Commissione presenta una relazione sul funzionamento del meccanismo di salvaguardia transitorio per lo zucchero”. La relazione prende in considerazione i flussi commerciali dello zucchero provenienti dai paesi ACP e PMS di cui all’allegato I del suddetto regolamento.

2. Introduzione

Nel 2006 l’Unione europea ha riformato il proprio regime dello zucchero al fine di accrescere la competitività e l’orientamento al mercato dell’industria europea dello zucchero. Elementi chiave di tale riforma sono stati una riduzione progressiva del 36% dei prezzi di sostegno unionali sia per i produttori dell’Unione che per gli esportatori preferenziali ACP/PMS nonché una riduzione della quota di produzione dell’Unione. La riforma del settore dello zucchero del 2006 ha tenuto conto dell’accesso preferenziale di cui beneficiano i produttori di zucchero dei paesi ACP e PMS.

Nel quadro della riforma è stato stimato che, sul fronte delle importazioni, un ruolo importante poteva essere svolto dagli scambi incrociati (swap)[1] sui flussi commerciali provenienti da partner preferenziali (ACP/PMS), nell’ipotesi che il prezzo dello zucchero bianco praticato a livello mondiale fosse di 200 USD/t e il tasso di cambio di 1,3 USD/EUR. Tenuto conto di tali premesse, la differenza tra il prezzo dello zucchero nell’Unione europea e il prezzo mondiale o il prezzo nei paesi ACP e nei PMS potrebbe incoraggiare alcuni di questi paesi a esportare verso l’UE la maggior parte possibile della loro produzione nazionale ricorrendo agli scambi incrociati.

Gli scambi incrociati dipendono dal divario tra il prezzo mondiale e il prezzo nell’Unione, dai costi di trasporto e dalla capacità degli importatori di organizzare questo complesso regime. Nel quadro della riforma si è ritenuto che il quantitativo massimo che poteva essere oggetto di scambi incrociati fosse di 3,5 milioni di tonnellate, volume corrispondente alla capacità di produzione dei paesi ACP/PMS.

3. Nuovo contesto per l’importazione dello zucchero

La campagna 2009/10 ha costituito il primo anno di attuazione di un quadro giuridico completamente nuovo in materia di importazioni. A partire dal 1° ottobre 2009, il regime di importazione preferenziale di cui beneficiavano i paesi ACP e che prevedeva quote per i paesi ACP firmatari del “protocollo sullo zucchero” è stato modificato. Esso autorizza attualmente importazioni in esenzione di dazio nell’ambito dell’accordo di partenariato economico (APE) e dell’iniziativa “Tutto fuorché le armi” (TFA), il che si traduce in un accesso al mercato considerevolmente allargato per i paesi ACP/PMS: le esportazioni di zucchero dei PMS verso l’UE sono state completamente liberalizzate e le importazioni di zucchero provenienti dai partner ACP non PMS sono soggette unicamente a una clausola di salvaguardia fondata sul volume.

Nel 2009/10, le esportazioni dei paesi ACP/PMS verso l’UE hanno subito un lieve calo, ma a partire dal 2010/11 si registra una graduale ma costante ripresa. Negli ultimi tre anni i prezzi del mercato mondiale sono stati particolarmente elevati e il mercato dell’UE è dunque risultato meno attraente; i paesi ACP/PMS hanno inoltre beneficiato di prezzi più elevati sul mercato locale, regionale e mondiale. Nel 2011, i paesi ACP/PMS hanno esportato nel mondo 3,2 milioni di tonnellate di zucchero, di cui 1,9 milioni di tonnellate verso l’UE. Inoltre, la crescita della produzione e delle esportazioni provenienti da tali paesi è stata inferiore alle previsioni a causa di alcuni ritardi negli investimenti in corso.

In più, a partire dal 2008 alcuni paesi ACP hanno adottato una decisione strategica per accrescere le esportazioni sotto forma di zucchero bianco. Questa evoluzione, associata a un aumento del consumo nei paesi ACP/PMS, ha ridotto i volumi di zucchero greggio disponibili per l’esportazione verso l’UE.

Nel 2011, il consumo di zucchero nei paesi ACP/PMS era di 7,3 milioni di tonnellate, rispetto a 5,1 milioni di tonnellate nel 2004, il che rappresenta un aumento del 41% nel corso del periodo in questione.

Per maggiori dettagli si veda la tabella V dell’allegato.

4. Evoluzione delle importazioni di zucchero

A seguito della riforma del settore dello zucchero del 2006, l’UE è passata dallo stato di esportatore netto di zucchero a quello di importatore netto.

4.1. Quantitativi delle importazioni di zucchero

Nel periodo tra il 2001/02 e il 2005/06, le importazioni totali di zucchero verso l’UE sono state in media di 2,1 milioni di t, di cui 1,6 milioni provenienti dai paesi ACP/PMS.

A partire dalla campagna di commercializzazione 2006/07, le spedizioni totali di zucchero provenienti da paesi terzi hanno iniziato a crescere notevolmente e, nel corso della campagna 2010/11, le importazioni di zucchero avevano già raggiunto il livello record di 3,7 milioni di t (+ 77% rispetto al periodo compreso tra il 2001/02 e il 2005/06), mai registrato prima di allora. Nel frattempo, le importazioni preferenziali di zucchero dai paesi ACP/PMS avevano raggiunto il livello di 1,8 milioni di t (+ 16% rispetto al periodo 2001/01 - 2005/06).

Nel corso della campagna di commercializzazione 2011/12, le importazioni complessive di zucchero nell’UE sono state leggermente inferiori rispetto alla campagna precedente, assestandosi a 3,6 milioni di tonnellate (- 3%). Per contro, le importazioni preferenziali di zucchero dai paesi ACP/PMS hanno continuato ad aumentare fino al nuovo livello record di 1,84 milioni di t (+ 1,9%, rispetto alla campagna precedente). Le importazioni preferenziali di zucchero sono dunque aumentate costantemente a partire dalla riforma del 2006, senza tuttavia raggiungere il livello previsto nell’ipotesi più ottimista, compresi gli scambi incrociati.

Per maggiori informazioni sulle importazioni si veda l’allegato I.

4.2. Origine delle importazioni di zucchero

Questa tendenza al rialzo è stata registrata in particolare nei seguenti paesi ACP/PMS: Mozambico, Swaziland, Malawi, Zambia, Zimbabwe, Laos e Cambogia.

Stando ai dati attuali, il PMS avviato a una maggiore espansione della produzione di zucchero e delle esportazioni verso l’UE sembra essere il Mozambico.

Per maggiori informazioni sulle importazioni si vedano gli allegati II, III e IV.

4.3. Raffronto tra le importazioni di zucchero greggio e quelle di zucchero bianco

Il precedente protocollo sullo zucchero autorizzava unicamente lo zucchero contingentale, principalmente zucchero greggio destinato alla raffinazione. Una delle principali novità emerse successivamente alla riforma del regime è stata dunque la possibilità di importare zucchero bianco. E, di fatto, alcuni paesi ACP, in particolare Maurizio, hanno aumentato le esportazioni di zucchero bianco rispetto a quelle di zucchero greggio allo scopo di sfruttare il valore aggiunto più elevato.

Nel corso della campagna di commercializzazione 2011/12, le importazioni di zucchero greggio nell’UE hanno raggiunto il nuovo livello record di 2,7 milioni di tonnellate, pari al 76% del volume complessivo importato.

Per maggiori informazioni sulle importazioni si veda l’allegato I.

5. Evoluzione dell’offerta e dei prezzi dello zucchero

Evoluzione dell’offerta

Nel corso delle campagne di commercializzazione 2006/07 e 2007/08 il mercato unionale dello zucchero è stato caratterizzato da un eccesso di offerta e l’UE è stata costretta a ritirare zucchero di quota dal mercato. Tale situazione eccedentaria si è protratta fino all’inizio della campagna di commercializzazione 2008/09. A partire dalla campagna di commercializzazione 2009/10, il mercato unionale dello zucchero è passato da una situazione eccedentaria a un maggiore equilibrio. Benché la libertà di accesso ai paesi ACP/PMS abbia creato nuove opportunità di approvvigionamento di zucchero per gli operatori unionali, essa ha anche indotto una pressione al ribasso sui prezzi dello zucchero nell’Unione. Tuttavia, a seguito di questi sviluppi combinati con l’aumento dei prezzi del mercato mondiale, alcuni importatori unionali hanno avuto difficoltà a coprire il loro fabbisogno. Nel corso dell’anno civile 2011 è apparso evidente che il mercato europeo dello zucchero non era un mercato eccedentario ma piuttosto un mercato ristretto. Pertanto, a partire dalla campagna 2011/12, i prezzi dello zucchero sono stati negoziati in questo nuovo contesto economico e i produttori di zucchero sono riusciti a ottenere prezzi molto più elevati per il mercato dell’UE.

Evoluzione dei prezzi

Durante il periodo transitorio tra luglio 2006 e settembre 2009, il prezzo dello zucchero bianco sul mercato interno dell’UE è sceso del 12%, passando da 630 EUR/t a 555 EUR/t.

Nel periodo tra ottobre 2009 e febbraio 2010, il valore delle importazioni corrispondeva alle previsioni, conformemente al sistema di monitoraggio APE/TFA. Di conseguenza, il prezzo interno dell’UE è sceso da 555 EUR/t nel settembre 2009 a 493 EUR/t nel novembre 2009 (‑ 11%), malgrado l’aumento temporaneo dei prezzi sul mercato mondiale, che nel febbraio 2010 hanno raggiunto il livello record di 522 EUR/t, mai registrato nell’ultimo trentennio.

Nei mesi successivi, i prezzi del mercato mondiale hanno iniziato a scendere, con un brusco calo tra febbraio e maggio 2010, passando da 522 EUR/t a 376 EUR/t (- 28%). Nello stesso periodo, i prezzi del mercato interno dell’UE si sono stabilizzati attorno a 475 EUR/t.

Tuttavia, i prezzi del mercato mondiale hanno registrato un forte aumento nel secondo semestre del 2010, raggiungendo livelli superiori al prezzo nell’UE per tutto il periodo tra settembre 2010 e gennaio 2011: nel dicembre 2010, il prezzo dello zucchero bianco sul mercato mondiale era molto più elevato del prezzo nell’UE, ossia 628 EUR/t rispetto a 486 EUR/t.

Nel corso del primo semestre 2011, il mercato dell’UE e quello mondiale hanno preso direzioni opposte e, alla fine di maggio 2011, i prezzi del mercato mondiale sono scesi da 628 EUR/t a 400 EUR/t, sotto l’effetto di un’offerta abbondante sul mercato mondiale. Nel frattempo, nel corso dello stesso periodo il prezzo nell’UE è aumentato da 486 a 536 EUR/t.

All’inizio della campagna di commercializzazione 2011/12, le prospettive erano cambiate. Era chiaro che le concessioni all’importazione assegnate ai paesi ACP e ai PMS sulla base degli accordi APE/TFA non stavano generando flussi di importazione eccessivi. Contro ogni aspettativa, il mercato dello zucchero dell'UE non è stato inondato da zucchero originario dei paesi ACP/PMS e sembrava probabile che le importazioni da tali paesi non sarebbero state in grado di colmare il divario tra la domanda e la produzione (entro quota) dell’UE. Di conseguenza, i prezzi dello zucchero nell’UE hanno cominciato a salire notevolmente al di sopra del prezzo del mercato mondiale, superando addirittura il livello precedente all’attuazione della riforma del 2006 e in contrasto con il continuo declino dei prezzi sul mercato mondiale rilevato a partire dall’inizio del 2011. Pertanto, nel corso del 2012 il prezzo nell’UE ha continuato ad aumentare, raggiungendo il livello elevato di 738 EUR/t nel gennaio 2013.

Per maggiori dettagli si veda il grafico dell’allegato VIII.

6. Misure di mercato necessarie

Paradossalmente, nel corso delle ultime campagne la Commissione, anziché applicare il meccanismo di salvaguardia transitorio, ha dovuto trovare altri modi per autorizzare l’ingresso di quantitativi supplementari di zucchero sul mercato unionale al fine di colmare il divario di approvvigionamento sul mercato dello zucchero per scopi alimentari dell’UE (ossia il mercato delle quote dell’UE). L’UE può scegliere fra due metodi di approvvigionamento:

· immettere sul mercato interno zucchero fuori quota;

· autorizzare l’importazione di quantitativi supplementari.

Nel corso della campagna di commercializzazione 2010/11 è stato fornito al mercato dell’UE un quantitativo supplementare totale di 1,35 milioni di tonnellate di zucchero, di cui:

· 500 000 tonnellate di zucchero fuori quota (e 26 000 tonnellate di isoglucosio) immesse sul mercato a dazio zero;

· 500 000 tonnellate provenienti da importazioni supplementari nell’ambito di un contingente tariffario a dazio zero;

· 350 000 tonnellate autorizzate nell’ambito di offerte a dazio ridotto.

Nel corso della campagna di commercializzazione 2011/12 il mercato dell’UE ha ricevuto un quantitativo supplementare di 1 milione di tonnellate di zucchero, di cui:

· 400 000 tonnellate di zucchero fuori quota (e 21 000 tonnellate di isoglucosio) a una tariffa di 85 EUR/t;

· 250 000 tonnellate di zucchero fuori quota (e 13 000 tonnellate di isoglucosio) a una tariffa di 211 EUR/t;

· 399 000 tonnellate di importazioni di zucchero a dazio ridotto (comprendenti 15 000 tonnellate di zucchero bianco).

7. Conclusioni

Nel quadro della riforma del 2006 era stato previsto che, in condizioni molto particolari, il mercato dello zucchero dell’UE avrebbe potuto essere inondato da zucchero proveniente dai PMS. Due condizioni erano necessarie: 1) un ampio divario tra il prezzo nell’UE e il prezzo mondiale e 2) la capacità di organizzare un sistema complesso che consentisse di esportare la produzione locale dai paesi PMS produttori di zucchero e di importare un quantitativo analogo dal mercato mondiale al fine di soddisfare il proprio fabbisogno interno.

Successivamente alla liberalizzazione delle importazioni nel 2009, pochissimi paesi sembrano essere riusciti ad organizzare un sistema commerciale di una tale complessità. Tuttavia, nel corso delle campagne di commercializzazione 2009/10-2011/12 le importazioni di zucchero provenienti da tali paesi hanno raggiunto un livello record, pur rimanendo inferiori alla soglia che avrebbe fatto scattare l’applicazione del meccanismo di salvaguardia.

Fino al termine della campagna 2014/15, il livello massimo delle importazioni di zucchero dai paesi ACP/PMS dovrebbe essere compreso fra 2,1 e 2,2 milioni di tonnellate. È dunque assai poco probabile che il meccanismo di salvaguardia venga attivato nel corso di tale campagna.

ALLEGATO I

ALLEGATO II

ALLEGATO III

ALLEGATO IV

ALLEGATO V

ALLEGATO VI

ALLEGATO VII

ALLEGATO VIII

Prezzi dello zucchero a livello dell’UE e a livello mondiale

[1] Nell’ambito di tali stime è stato sottolineato che “un ruolo importante può essere svolto dagli scambi incrociati sui flussi commerciali, il cui livello resta ancora molto incerto”, a causa delle difficoltà legate all’organizzazione del regime (poiché tutto lo zucchero prodotto dai paesi beneficiari dell’iniziativa TFA doveva essere esportato verso l’UE e tali paesi dovevano acquistare lo zucchero necessario per il loro consumo sul mercato mondiale). Documento di lavoro dei servizi della Commissione “Verso una riforma della politica dello zucchero dell'Unione europea”, SEC 2005, 0808 def., pag. 9.