RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

Motivi e obiettivi della proposta

Una crisi economica e finanziaria senza precedenti ha colpito le economie dell'Unione europea (UE) dieci anni fa. Pur non essendo iniziata nella zona euro, la crisi ne ha messo a nudo alcune debolezze istituzionali. In risposta, l'UE ha cercato di rafforzare le disposizioni in materia di governance economica dell'Unione e della zona euro, in particolare mediante i pacchetti legislativi noti come "six-pack" (cinque regolamenti e una direttiva adottati nel 2011) e "two-pack" (due regolamenti adottati nel 2013), che hanno contribuito a garantire un controllo più rigoroso dei bilanci nazionali, a creare quadri di bilancio più solidi e a tenere maggiormente conto del livello del debito.

Tuttavia, nel tentativo di risolvere le cause profonde della crisi, è apparsa evidente la necessità di integrare il quadro di bilancio basato su regole fissato a livello dell'UE con disposizioni vincolanti a livello nazionale, per promuovere politiche di bilancio solide in tutti gli Stati membri e per istituire un meccanismo permanente contro il manifestarsi di disavanzi eccessivi.

In tale contesto, è stato preso in considerazione il ricorso al diritto dell'Unione per sostenere tali norme nazionali. La Commissione, all'epoca, era molto favorevole a perseguire ulteriori riforme della governance economica nel quadro del metodo comunitario ma, in occasione della riunione del dicembre 2011, il Consiglio europeo non riuscì a trovare un accordo per adottare le misure in esame. In risposta, gli Stati membri che volevano impegnarsi congiuntamente per mettere a punto tali norme nazionali sono andati avanti su base intergovernativa, giungendo alla conclusione del trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria (TSCG), passerella per incorporare il prima possibile le disposizioni del TSCG nei trattati.

Il TSCG è stato firmato il 2 marzo 2012 da 25 parti contraenti (tutti gli Stati membri tranne la Repubblica ceca e il Regno Unito) ed è entrato in vigore il 1º gennaio 2013. La pietra angolare del TSCG è costituita dal titolo III, che istituisce il cosiddetto "patto di bilancio", la cui disposizione principale consiste nell'obbligo, per le parti contraenti, di inserire la regola del pareggio di bilancio in termini corretti per il ciclo in disposizioni nazionali vincolanti e di natura permanente, preferibilmente costituzionale. La regola rispecchia l'obbligo su cui è imperniato il braccio preventivo del patto di stabilità e crescita, ossia l'obiettivo di bilancio a medio termine. 22 parti contraenti sono vincolate dal patto di bilancio (tutti gli Stati membri della zona euro e, su base volontaria, la Bulgaria, la Danimarca e la Romania). Altre parti del TSCG mirano a rafforzare il coordinamento delle politiche economiche e la governance della zona euro.

L'approccio intergovernativo utilizzato per adottare il TSCG è stato sempre considerato da tutte le parti interessate un modo per adottare immediatamente le misure quando, al culmine della crisi economica e finanziaria, i progressi avevano subito una battuta d'arresto in seno al Consiglio europeo. Di conseguenza, le parti contraenti hanno convenuto di incorporare le principali disposizioni del TSCG nel diritto dell'Unione al più tardi entro cinque anni dalla data di entrata in vigore del trattato, vale a dire entro il 1º gennaio 2018.

Tale accordo politico è sancito dall'articolo 16 del TSCG che recita: "Al più tardi entro cinque anni dalla data di entrata in vigore del presente trattato, sulla base di una valutazione dell'esperienza maturata in sede di attuazione, sono adottate in conformità del trattato sull'Unione europea e del trattato sul funzionamento dell'Unione europea le misure necessarie per incorporare il contenuto del presente trattato nell'ordinamento giuridico dell'Unione europea."

Il documento di riflessione della Commissione europea del maggio 2017 sull'approfondimento dell'Unione economica e monetaria rammenta tale accordo, facendo riferimento all'eventuale integrazione del patto di bilancio nell'ordinamento giuridico dell'UE durante il periodo 2017-2019. Inoltre, nel discorso sullo stato dell'Unione del 2017 e nella relativa lettera di intenti, il presidente Jean-Claude Juncker ha proposto, tra l'altro, di incorporare il contenuto del TSCG nell'ordinamento dell'UE, tenendo conto dell'adeguata flessibilità insita nel patto di stabilità e crescita e individuata dalla Commissione dal gennaio 2015.

Il Parlamento europeo ha ripetutamente chiesto di incorporare il contenuto del TSCG nei trattati, sostenendo che, per essere effettivamente legittima e democratica, la governance di un'autentica Unione economica e monetaria (UEM) deve essere collocata all'interno del quadro istituzionale e giuridico dell'Unione.

Il patto di bilancio è stato adottato come soluzione transitoria in un momento di profonda crisi, ma resta invariata la validità del suo principio fondamentale: è nell'interesse dell'UE e della zona euro promuovere politiche responsabili per evitare disavanzi eccessivi. La presente proposta fa parte di un più ampio e ambizioso pacchetto di iniziative per riformare l'UEM, presentato dalla Commissione il 6 dicembre 2017. Riconoscendo la particolare pertinenza del TSCG per il completamento dell'UEM, la proposta risponde alla volontà espressa dalle parti contraenti del TSCG, alle richieste del Parlamento europeo di incorporare il TSCG nel quadro dell'Unione e all'invito all'unità, all'efficienza e alla responsabilità democratica formulato dal presidente Juncker nel discorso sullo stato dell'Unione del settembre 2017.

La proposta di direttiva rafforza la responsabilità di bilancio e l'orientamento di bilancio a medio termine negli Stati membri e intende così conseguire, unitamente alle disposizioni vigenti del patto di stabilità e crescita, l'obiettivo fondamentale del patto di bilancio, vale a dire la convergenza verso livelli di debito pubblico prudenti. In effetti, ci vorrà tempo per assorbire gli elevati livelli di debito pubblico ancora oggi osservabili. Resta pertanto essenziale compiere ulteriori progressi, sia a breve che a lungo termine.

Per progredire verso livelli di debito prudenti è necessario che le decisioni annuali di bilancio siano stabilmente orientate verso il conseguimento e il mantenimento dell'obiettivo di bilancio a medio termine. Il percorso di bilancio deve essere definito in termini di politiche soggette al controllo pubblico, tenendo conto delle condizioni economiche. Tuttavia, le frequenti ritarature del percorso minano la credibilità e l'efficacia di qualsiasi strategia di riduzione del debito. In parte a causa delle eccezionali circostanze economiche dominanti al momento dell'entrata in vigore del patto di bilancio, questo stabile orientamento a medio termine delle politiche di bilancio non si è ancora del tutto concretizzato. Con il ritorno alla normalità delle condizioni economiche, è giunto il momento di renderlo operativo e di rafforzarlo, in modo che tutti gli Stati membri convergano efficacemente verso gli obiettivi concordati.

Come raccomandato anche nel relativo documento di riflessione, l'UEM e il suo completamento devono rimanere aperti a tutti gli Stati membri. Ciò che viene pensato per la zona euro dovrebbe essere pensato anche per, e con, gli Stati membri che dovrebbero aderire all'euro nel prossimo futuro. Tale aspetto è fondamentale per il buon funzionamento della moneta unica. Di conseguenza, la proposta di direttiva dovrebbe applicarsi sia agli Stati membri la cui moneta è l'euro che agli altri Stati membri che desiderino aderirvi.

L'articolo 3 del TSCG (che fa parte del patto di bilancio) è di gran lunga la disposizione più rilevante del TSCG sotto il profilo dell'UEM, in quanto mira a rispondere alla necessità di mantenere finanze pubbliche sane e sostenibili e di evitare che il disavanzo pubblico e il debito pubblico diventino eccessivi. A norma dell'articolo 3, paragrafo 1, le parti contraenti si impegnano a tenere una posizione di bilancio in pareggio o in avanzo, con un limite inferiore del disavanzo strutturale dello 0,5% del PIL, che può diventare l'1,0% del PIL per gli Stati membri con un livello di debito significativamente inferiore al 60% del PIL e con bassi rischi sul piano della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche. Tale regola del pareggio di bilancio deve essere dotata di un meccanismo di correzione automatico in caso di deviazione significativa. L'articolo 3, paragrafo 2, obbliga le parti contraenti a recepire tali norme nell'ordinamento giuridico nazionale. Altre disposizioni del TSCG, se non sono state già integrate nel diritto dell'Unione (in particolare mediante il "two-pack", per la zona euro), imporrebbero una modifica dei trattati, oppure non si prestano a essere incorporate per vari motivi (ad esempio, sono un duplicato della vigente normativa dell'UE). Di conseguenza, il "contenuto" che si propone di incorporare nell'ordinamento giuridico dell'Unione è concentrato nell'articolo 3 del TSCG.

I motivi per inserire il contenuto del TSCG nel corpo del quadro di bilancio dell'UE sono molteplici. Si semplificherebbe il quadro giuridico e si garantirebbe un controllo più efficace e sistematico dell'applicazione e dell'osservanza delle regole di bilancio sia a livello dell'UE che a livello nazionale nell'ambito del quadro generale di governance economica dell'UE, in luogo dell'attuale struttura intergovernativa. Si riducono i possibili rischi di duplicazione e azioni contrastanti insiti nella coesistenza di accordi intergovernativi e di meccanismi previsti dal diritto dell'Unione. Un quadro consolidato disciplinato dal diritto dell'UE agevolerebbe un'evoluzione coerente e coordinata delle regole di bilancio nazionali e dell'UE all'interno del più ampio processo di approfondimento dell'UEM. Soprattutto, come affermato nella relazione dei cinque presidenti "Completare l'Unione economica e monetaria dell'Europa", l'integrazione nel quadro giuridico dell'Unione di tutti gli strumenti intergovernativi creati nel corso della crisi garantirebbe più legittimità e responsabilità democratica in tutta l'Unione.

La proposta di direttiva è fondata sul dato di fatto che non può esservi un'effettiva applicazione del quadro di bilancio dell'UE adottando esclusivamente un approccio dall'alto verso il basso. A causa della particolare natura decentralizzata della politica di bilancio nell'UE e della generale necessità che ciascun paese faccia proprie le regole di bilancio, è essenziale che i quadri di bilancio nazionali degli Stati membri rispecchino gli obiettivi del quadro di coordinamento delle politiche di bilancio dell'UEM. Sebbene la direttiva 2011/85/UE del Consiglio fissasse già requisiti minimi per i quadri di bilancio nazionali, tra di loro le parti contraenti del TSCG hanno rafforzato la base per politiche di bilancio responsabili, stabilendo l'obbligo di sancire il requisito del pareggio di bilancio "tramite disposizioni [nazionali] vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio".

Nello stesso spirito, la presente proposta stabilisce l'obbligo per gli Stati membri di disporre di un quadro di regole di bilancio numeriche vincolanti e permanenti che, pur rispettando le norme di bilancio stabilite nel quadro dell'Unione, consentono di esprimere caratteristiche specifiche pertinenti per lo Stato membro interessato. Tale quadro dovrebbe rafforzare la conduzione responsabile della politica di bilancio da parte degli Stati membri e promuovere l'osservanza degli obblighi di bilancio derivanti dal trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Dovrebbe assicurare la convergenza del debito pubblico verso livelli prudenti (vale a dire il valore di riferimento indicato nel protocollo (n. 12) sulla procedura per i disavanzi eccessivi, allegato ai trattati), in particolare tramite l'ancoraggio a un obiettivo a medio termine in termini di saldo strutturale, che è vincolante per le autorità di bilancio nazionali nelle loro decisioni annuali. Questa impostazione basata su un obiettivo riflette uno scopo condiviso, ossia la sostenibilità delle finanze pubbliche, comune alle norme e ai meccanismi di bilancio nazionali e al quadro di bilancio dell'UE. L'orientamento a medio termine mira a fornire una base più sicura per politiche di bilancio solide, poiché la maggior parte delle misure di bilancio ha un'incidenza che va ben al di là del ciclo di bilancio annuale. Nella stessa ottica, l'attuazione di importanti riforme strutturali con un'incidenza positiva quantificabile sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche dovrebbe essere tenuta in debita considerazione nella prospettiva di bilancio a medio termine.