Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Relazione del Comitato di esperti "Per un'Europa dei diritti sociali e del cittadino"»

(97/C 244/11)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la relazione finale «Per un'Europa dei diritti sociali e del cittadino», adottata dal Comitato di esperti nell'ottobre 1995;

vista la propria decisione del 18 settembre 1996, conforme al disposto dell'articolo 198 C, quarto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di elaborare un parere al riguardo e di incaricare la Commissione 8 «Coesione economica e sociale, affari sociali e sanità pubblica», della preparazione di detto documento;

visto il progetto di parere (CdR 79/97 riv.) adottato dalla Commissione 8 il 7 aprile 1997 (relatore: Bodfish),

ha adottato, nel corso della 18a sessione plenaria dell'11 e 12 giugno 1997, l'11 giugno 1997, all'unanimità, il seguente parere.

1. Introduzione

I lavori del Comitato di esperti erano contemplati nel programma d'azione sociale a medio termine 1995-1997 della Commissione europea, che prevedeva l'istituzione di un Comitato di esperti con il compito di esaminare l'ulteriore sviluppo della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori nell'ambito della riforma dei Trattati dell'UE. In realtà, il Comitato di esperti ha deciso di estendere il proprio mandato e di riferire sul tema più ampio dei diritti sociali e del cittadino. La sua relazione è stato presentata per la prima volta al Forum sulla politica sociale organizzato dalla Commissione europea nel marzo 1996.

Il programma di azione sociale è volto a sviluppare la politica sociale dell'Unione europea, nella convinzione che, per raccogliere con successo le sfide che l'attendono, non ultime quelle di ordine economico, l'Europa necessita di una politica sociale di ampio respiro, lungimirante e innovativa. Come ha dichiarato il Commissario Padraig Flynn, un clima economico concorrenziale non è possibile in una società che presenta alti livelli di disoccupazione, di povertà e di criminalità, un basso livello sanitario e risultati scolastici carenti.

2. Un'Europa sociale

La relazione del Comitato di esperti si fonda sull'assunto che il prossimo passo dell'Europa, dopo l'Unione economica, sia quello dell'Unione sociale. Secondo la relazione, l'Europa possiede già una dimensione sociale, derivante dal fatto che tutti gli Stati europei sono entità sociali che rispettano i diritti dei propri cittadini.

Il Comitato di esperti sollecita un'Europa sociale più forte, basata sui diritti sociali garantiti negli Stati membri e chiede che, in una prima fase, laddove esista un consenso manifesto, tali diritti siano incorporati nel Trattato alla prossima CIG. La fase successiva implicherà un processo di consultazione e deliberazione sui diritti e doveri dei cittadini dell'Unione. «Occorre procedere ad un'elaborazione democratica che segua la logica di un esercizio attivo della cittadinanza». Tale processo sarebbe volto a definire un elenco completo di diritti sociali e civili da sottoporre, tra quattro o cinque anni, ad una futura CIG.

Il Comitato delle regioni concorda sul fatto che i diritti sociali e del cittadino siano ormai interdipendenti e che «in una prima fase, cioè in occasione della prossima CIG, [occorra] integrare nel Trattato diritti fondamentali sociali e del cittadino, rendendo così esplicito l'impegno dell'Unione di formulare un "Bill of rights" che possa farci da guida all'alba del XXI secolo».

Il Comitato delle regioni desidera richiamare l'attenzione sul notevole contributo apportato dagli enti locali e regionali alla politica sociale ed alla copertura sociale e sulla rilevanza delle proposte in esame per il ruolo degli enti locali e regionali e per la prestazione di servizi in ambito locale. Il Comitato desidera inoltre concorrere ai cambiamenti necessari per un'Europa sociale più forte ed essere consultato in merito.

In tale contesto, i punti di forza degli enti locali e regionali sono i seguenti:

- svolgono già, di fatto, un ruolo importante in materia di politica sociale in tutti i paesi dell'Unione;

- poiché danno lavoro ad un grande numero di persone, hanno non solo responsabilità nei confronti dei propri dipendenti in materia, ad esempio, di pari opportunità, formazione, sanità e sicurezza, ma, in senso lato, hanno anche un ruolo nel creare le condizioni per la crescita e lo sviluppo economico;

- sono importanti prestatori di servizi nei seguenti settori: istruzione, formazione, edilizia popolare, servizi sociali e assistenziali, trasporti, tutela sanitaria e protezione dell'ambiente.

3. Le proposte

Il mandato del Comitato di esperti consisteva nell'esaminare l'ulteriore sviluppo della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori nell'ambito della revisione dei Trattati dell'UE. Gran parte delle proposte iniziali sono perciò volte a modificare i trattati e a formulare un «Bill of rights», in modo da produrre gli effetti più immediati e diretti sulle strutture e sul funzionamento dell'Unione europea. Il Comitato di esperti riconosce che l'intreccio tra i diritti sociali e quelli civili rende necessari, oltre a tali modifiche, un «Bill of rights» e un elenco completo dei diritti e dei doveri sociali e del cittadino.

Gli effetti delle proposte avanzate si produrranno lentamente e gli enti locali e regionali prevedono che il loro pieno impatto non si farà sentire prima della fine del secolo. Tuttavia, il Comitato delle regioni desidera dar voce fin dalla prima fase agli enti locali e regionali, in modo che le modifiche proposte siano in linea con le priorità e i valori da questi espressi. Data l'importanza per gli enti locali e regionali di valori quali la promozione delle pari opportunità e la partecipazione dei cittadini, il Comitato delle regioni desidera far sì che tutti gli Stati membri riconoscano il ruolo di difensori della democrazia e promotori della cittadinanza svolto dagli enti locali e regionali. Il Comitato delle regioni desidera garantire che gli enti locali e regionali siano all'avanguardia di tali proposte oggi e si configurino come i loro difensori quando inizieranno a dare frutti.

4. Le implicazioni per gli enti locali e regionali

Le proposte del Comitato di esperti, concretizzandosi nella modifica dei Trattati e nella formulazione del «Bill of rights», avranno ripercussioni dirette sugli enti locali e regionali nella loro veste di:

- datori di lavoro;

- garanti della collettività;

- prestatori di servizi sociali;

- fautori dei diritti civili;

- propiziatori della partecipazione democratica e del sistema di governo locale;

- autorità di regolamentazione, per esempio nei settori della salute e della sicurezza;

- oppositori dell'esclusione sociale.

Gli enti locali e regionali hanno un ruolo nelle seguenti proposte del Comitato di esperti:

5. Osservazioni specifiche sui vari capitoli della Relazione degli esperti

5.1. Avviare una riflessione d'insieme in Europa sulle nostre concezioni del lavoro, dell'attività e dell'occupazione, per far sì che le nostre politiche siano in grado di garantire a ciascuno il posto che merita nella società

Nella misura in cui cambiano le nostre concezioni del lavoro, dell'attività e dell'occupazione, devono cambiare anche gli enti locali e regionali, sia come datori di lavoro che come promotori della crescita economica e del rinnovamento della collettività. Dovrebbero essere introdotti e agevolati il lavoro flessibile e nuovi regimi di lavoro a tempo pieno e a tempo parziale. Analogamente, occorre offrire ai cittadini attività ricreative, accesso alle possibilità di servizio volontario, custodia dei bambini, opportunità di istruzione e formazione per soddisfarne i bisogni nell'ambito del nuovo ambiente di lavoro.

5.2. Precisare le modalità di un rinnovamento del nostro Stato sociale per renderlo uno strumento migliore in favore della competitività e della coesione sociale e della piena attività di ognuno

Il Comitato delle regioni appoggia le modifiche dello Stato sociale volte a migliorarne la struttura e l'enfasi data agli investimenti nei meccanismi di garanzia dei diritti e della protezione sociali, in conformità del principio secondo cui prevenire è meglio che curare. Ciò diminuirebbe l'entità dei costi che lo Stato sociale dovrebbe sopportare per l'assistenza sanitaria oppure l'assistenza ad una popolazione in invecchiamento. Il Comitato delle regioni osserva che modifiche del genere costringerebbero gli enti locali e regionali a rivedere l'allocazione delle risorse e ad adeguare la propria prestazione di servizi.

5.3. Facilitare l'attuazione di politiche che consentano agli uomini come alle donne di conciliare le responsabilità familiari con le responsabilità professionali

Il Comitato si unisce alla raccomandazione di una maggiore interconnessione e ripartizione tra i partner delle responsabilità familiari e degli impegni di lavoro. Come datori di lavoro, gli enti locali e regionali devono essere in grado di agevolare tale processo, e al tempo stesso, come prestatori di servizi sociali, devono provvedere a creare, o permettere la creazione, delle infrastrutture atte a promuoverlo, per eliminare in tal modo, la discriminazione che di fatto subiscono ancora le donne.

5.4. Approfondire le condizioni dell'emergere di una nuova generazione di diritti sociali e del cittadino, tenendo conto in particolare dei mutamenti tecnologici, dei progressi realizzati nella conoscenza dell'ambiente e dei cambiamenti demografici

Il Comitato appoggia il rafforzamento dei diritti sociali e del cittadino. Gli enti locali e regionali svolgono un ruolo cruciale nell'assicurare l'esercizio di una cittadinanza attiva e nello svolgimento delle loro attività sono tenuti a promuovere i diritti sociali e del cittadino. Ciò si unisce all'esigenza di rafforzare i meccanismi di governo locale della collettività, già ammessa dagli enti locali e regionali.

5.5. Compiere un primo passo, in occasione della prossima Conferenza intergovernativa, iscrivendo nei Trattati il fondamento dei diritti civili e sociali fondamentali («Bill of Rights»)

Il Comitato delle regioni appoggia l'inserimento nel Trattato dei diritti su cui si registra già un ampio consenso nel corso della prossima CIG (1997). Già oggi gli enti locali e regionali sono protettori o fautori dei diritti sanciti dalle leggi vigenti per la protezione della collettività in genere o dell'individuo. Il Comitato delle regioni ritiene che anche il diritto all'autonomia locale rientri nell'ambito dei diritti del cittadino. Il principio dell'autonomia regionale ed il principio dell'autonomia locale, definiti nella Carta dell'autonomia regionale e nella Carta europea dell'autonomia locale del Consiglio d'Europa, dovrebbero essere inseriti nel Trattato nel corso della CIG di quest'anno, come principi generali di diritto comunitario risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri.

5.6. Inserire tra i diritti di cui alla proposta n. VII il divieto di qualsiasi discriminazione

A giudizio del Comitato delle regioni, il principio della lotta alla discriminazione e all'esclusione dei gruppi svantaggiati o minoritari dovrebbe essere ben radicato nella società. Il Comitato delle regioni accoglie con favore l'appello del Comitato di esperti ad estendere tale principio all'intera Unione, imponendone il rispetto dopo l'inserimento nei Trattati. Viene inoltre proposto all'Unione di assumere un ruolo di coordinamento e di sperimentazione nell'ambito della lotta all'esclusione sociale. I membri del Comitato delle regioni sono all'avanguardia delle politiche e delle iniziative di lotta all'esclusione sociale. Gli enti locali e regionali hanno un ruolo da svolgere in materia e l'occasione di aiutare a diffondere le migliori prassi.

5.7. Anziché aderire alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950, instaurare un ricorso speciale per la protezione dei diritti fondamentali, da attribuire ad una giurisdizione d'appello propria dell'Unione, composta di giudici non permanenti provenienti dalle corti costituzionali o dai tribunali di ultimo grado degli Stati membri

Il Comitato delle regioni è convinto che siano necessari metodi di salvaguardia dei diritti semplici e poco costosi. Laddove sia opportuno, si dovrebbe fare ricorso a difensori civici.

5.8. Prevedere un articolo del nuovo Trattato che avvii un processo ampio e democratico di elaborazione collettiva, a livello dell'Unione, di un elenco completo di diritti e doveri sociali e del cittadino. Iniziato dal Parlamento europeo su proposta della Commissione, questo processo, cui si dovranno associare strettamente anche i parlamenti nazionali e cui parteciperanno non soltanto le parti sociali tradizionali ma anche le organizzazioni non governative, dovrà portare, entro 5 anni, ad una nuova CIG

Il Comitato sostiene vigorosamente il principio alla base della proposta e sottolinea che, essendo l'organo dell'UE più vicino ai cittadini, deve essere consultato anche nel processo di definizione dell'elenco di diritti e doveri del cittadino. Nel fissare un calendario per la prossima CIG va però tenuto conto del suo impatto sull'opinione pubblica nei confronti dell'UE.

5.9. Ampliare le condizioni di ammissibilità dei fondi strutturali per consentire loro di svolgere azioni di promozione dei diritti sociali fondamentali.

Come affermato nella Dichiarazione finale del Convegno «Un'Europa fondata sulla democrazia e sulla solidarietà», organizzato dal Parlamento europeo e dal Comitato delle regioni nell'ottobre 1996, il Comitato ritiene che il principio di coesione economica e sociale sia l'espressione concreta della solidarietà tra i popoli europei. L'estensione delle condizioni di ammissibilità dei fondi strutturali alle azioni di promozione dei diritti sociali permetterebbe agli enti locali e regionali di lanciare misure di ampio respiro per lottare più efficacemente contro le situazioni di arretratezza sia economica che sociale.

5.10. Introdurre nel campo comunitario le politiche di immigrazione e di asilo, nonché le politiche relative all'ingresso, alla circolazione ed al soggiorno dei cittadini di paesi terzi

Il Comitato rileva che le proposte relative alle politiche di immigrazione e di asilo, ai diritti di circolazione e di soggiorno hanno implicazioni per gli enti locali e regionali non solo nella loro veste di datori di lavoro, ma anche in quella di prestatori di servizi. Ciò renderà necessario un attento riesame dei servizi prestati dagli enti locali e regionali e delle modalità della loro prestazione.

5.11. Introdurre altresì nel campo comunitario le politiche sulla droga

Il Comitato delle regioni vede con favore qualsiasi forma di sostegno dell'Unione europea diretta ad integrare l'impegno degli Stati membri e degli enti locali e regionali nelle politiche di prevenzione del consumo di droghe, di diminuzione dell'abuso di stupefacenti e di repressione del loro traffico. Tali politiche dovranno inoltre operare nel senso di evitare la discriminazione e l'emarginazione dei tossicodipendenti.

5.12. Il concetto di servizio di utilità pubblica andrebbe definito esattamente, nella misura in cui spesso questi servizi di base condizionano l'esercizio di determinati diritti sociali

Il Comitato delle regioni fa notare che, se l'Unione deve definire ciò che intende per «servizi di utilità pubblica», servizi di base o accesso ai servizi, gli enti locali e regionali sono, di conseguenza, tenuti a fornire o garantire ai propri cittadini l'accesso a servizi di base quali i trasporti e l'alloggio.

6. Implicazioni per le politiche degli enti locali e regionali

In quanto organo vicino ai cittadini, il Comitato delle regioni appoggia la valorizzazione del concetto di cittadinanza e le proposte del Comitato di esperti di modificare i Trattati e di introdurre un «Bill of rights» per affrontare i problemi sollevati dalla disoccupazione, dall'esclusione sociale e da un insufficiente senso di cittadinanza. I principi di fondo del Comitato sono i seguenti:

6.1. È necessario un cambiamento dei concetti di «lavoro», «attività» e «occupazione» perché i cittadini possano occupare il posto che compete loro nella società. La flessibilità permette a uomini e donne di conciliare lavoro e responsabilità familiari. L'introduzione di nuovi moduli di lavoro a tempo pieno, che permettono di alternare periodi di lavoro retribuito ad altri di formazione o di tempo libero dedicato ad altre attività, riduce la tendenza all'emarginazione e all'esclusione.

6.2. È necessario rivedere lo Stato sociale nel suo insieme in quanto elemento chiave dell'efficacia dell'economia europea, minimizzare l'esclusione sociale dei gruppi svantaggiati e fornire una risposta coordinata al problema dell'invecchiamento della popolazione.

6.3. La cittadinanza dell'Unione dovrebbe comportare quanto segue: ogni cittadino è in grado di realizzare pienamente il suo potenziale, si sente in grado di contribuire all'Unione e legato ad essa. Il Comitato crede fermamente che gli enti locali e regionali siano cruciali nell'avvicinare l'Unione e le sue politiche ai cittadini.

6.4. Perché i processi di ampliamento e globalizzazione dell'Europa abbiano successo occorre un nucleo di norme sociali minime. Gli Stati che chiedono di aderire all'UE devono essere ben coscienti non solo della politica economica dell'UE, ma anche delle esigenze imposte dalla sua politica sociale.

Il Comitato delle regioni ha già ribadito la sua richiesta di meccanismi che permettano alle regioni e agli enti locali di partecipare al processo decisionale dell'Unione europea. Il Comitato sottolinea inoltre che gli enti locali e regionali saranno mediatori essenziali nel dialogo che va avviato tra i cittadini e le istituzioni europee. Il Comitato delle regioni sollecita una modifica del Trattato che consenta agli enti locali e regionali di assumere il ruolo di partner che spetta loro nell'ambito delle decisioni e delle politiche che influiscono sulle funzioni da loro svolte.

7. La Conferenza intergovernativa

La relazione del Comitato di esperti, pur adottando una linea coerente con gli obiettivi di fondo citati, non sottolinea a sufficienza il ruolo degli enti locali e regionali. Di conseguenza, il Comitato delle regioni richiama i principi della Dichiarazione formulata per la CIG nel marzo 1996, ovvero:

- la sussidiarietà: il principio della sussidiarietà dovrebbe essere precisato e dare atto del ruolo e della posizione degli enti locali e regionali;

- l'autonomia regionale e quella locale: il principio dell'autonomia regionale ed il principio dell'autonomia locale, definito nella Carta dell'autonomia regionale e nella Carta europea dell'autonomia locale del Consiglio d'Europa devono essere inseriti nel Trattato;

- la cooperazione: le disposizioni del Trattato che dispongono la cooperazione o il coinvolgimento nelle politiche dell'Unione delle autorità nazionali dovrebbero essere estese per prevedere la cooperazione o il coinvolgimento anche degli enti locali e regionali nei casi in cui le politiche riguardino settori di loro competenza.

8. Conclusione

Il Comitato delle regioni accoglie con favore la relazione del Comitato di esperti e l'affermazione in essa contenuta dell'interdipendenza tra i diritti sociali e quelli del cittadino. Il Comitato delle regioni ritiene che, nell'ambito dell'attuale CIG e di quelle future, sia necessaria un'azione per promuovere i diritti del cittadino all'interno dell'UE. Gli enti locali e regionali, che rappresentano il livello amministrativo più vicino ai cittadini, hanno un ruolo essenziale nella promozione di un esercizio attivo della cittadinanza e nella salvaguardia dei diritti sociali e del cittadino. La maggior parte delle proposte e delle conclusioni del Comitato di esperti ha un impatto sulle amministrazioni locali e regionali. Il Comitato delle regioni è convinto che tali proposte rafforzeranno il ruolo di partner degli enti locali e regionali all'interno dell'Unione europea e raccomanda pertanto la piena partecipazione degli enti locali e regionali alle misure proposte dalle istituzioni europee per attuare le raccomandazioni del Comitato di esperti. È inoltre opportuno attribuire al Comitato delle regioni stesso un ruolo di rilievo nel processo di consultazione previsto nella Parte IV della relazione del Comitato di esperti e volto a definire un elenco aggiornato dei diritti e dei doveri sociali e del cittadino.

Bruxelles, 11 giugno 1997.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Pasqual MARAGALL i MIRA