IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 77/123

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Per un'evoluzione equilibrata dell'ambiente urbano: sfide e opportunità

(2009/C 77/27)

In data 25 ottobre 2007 Jean-Pierre JOUYET, sottosegretario di Stato incaricato degli Affari europei presso il governo francese, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, ha invitato il Comitato economico e sociale europeo, a nome della futura presidenza francese, a elaborare un parere esplorativo sul tema:

Per un'evoluzione equilibrata dell'ambiente urbano: sfide e opportunità.

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 14 luglio 2008, sulla base del progetto predisposto dal relatore VAN IERSEL e dal correlatore GRASSO.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 17 settembre 2008, nel corso della 447a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere all'unanimità.

AMBIENTE URBANO: SFIDE E OPPORTUNITÀ

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Le città, in tutta la loro varietà, sono al centro degli sviluppi demografici e socioeconomici che hanno luogo in Europa. L'impatto e i risultati che producono dipendono dalle loro dimensioni e dalla loro gamma di attività, come pure dalla qualità di vita e di lavoro sul loro territorio.

1.2 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) condivide le idee di fondo esposte nella Carta di Lipsia sulle città europee sostenibili e nell'Agenda territoriale dell'Unione europea (1). Osserva che diverse direzioni generali (DG) della Commissione e programmi e agenzie europee affrontano sempre più spesso il tema delle opportunità e delle sfide del contesto urbano, spesso con riferimento all'agenda di Lisbona. Un Libro verde sulla coesione territoriale è previsto per l'autunno del 2008.

1.3 È auspicabile un ulteriore approfondimento e ampliamento del dibattito europeo in merito alle città resilienti e sostenibili, e alle città-regione o aree metropolitane di tutta Europa. A questo fine il CESE consiglia di costituire un gruppo di alto livello dell'UE sul tema «Sviluppo urbano e sostenibilità».

1.4 In seno a questo gruppo di alto livello dovrebbe essere rappresentata una conoscenza approfondita degli interessi specifici delle città. Il Libro verde sulla coesione territoriale può essere un buon punto di partenza.

1.5 In collaborazione con la Commissione, cioè con il gruppo interservizi sulle questioni urbane, il gruppo di alto livello potrà contribuire a rendere più efficace e mirato il dibattito europeo sulle città, tra l'altro definendo una proposta di agenda e un elenco di questioni pertinenti per le città, le aree metropolitane e i governi (2). Il dibattito poggerà quindi su nuove basi e la cooperazione tra Commissione e Consiglio verrà snellita dal punto di vista operativo. Il gruppo evidenzierà inoltre la responsabilità che è propria dei governi.

1.6 Poiché è essenziale disporre di dati affidabili, la Commissione e Eurostat potranno contribuire allo scopo estendendo le rilevazioni statistiche dei livelli NUTS (3) 3 e 2 ai dati riguardanti le città, le aree metropolitane e le rispettive reti. Per costruire banche dati adeguate sarebbe auspicabile prendere accordi con gli Stati membri, gli istituti statistici nazionali e i centri di ricerca (4).

1.7 L'ORATE (5) si trova in una posizione ideale come centro di analisi e di conoscenza, per il monitoraggio degli sviluppi e come piattaforma per gli scambi analitici tra gli Stati membri.

1.8 In diversi settori sono i governi centrali a porre le condizioni, ma il processo di attuazione e gli interventi concreti si svolgono per lo più a livello decentrato, ad esempio per quanto riguarda l'accessibilità interna ed esterna, l'ambiente, l'insegnamento scolastico, le condizioni di vita familiare, l'imprenditorialità, la conoscenza e la ricerca, l'occupazione, la migrazione, le minoranze e la diversità etnica e culturale, gli investimenti e i servizi pubblici, la capacità di attrarre investimenti (esteri), i partenariati pubblico-pubblico e pubblico-privato, compresi i finanziamenti privati, e così via.

1.9 L'Europa ha bisogno di città e di aree metropolitane ben attrezzate. La dinamica tecnologica e l'integrazione economica internazionale fanno sì che le città siano direttamente esposte alle tendenze e alla concorrenza internazionale. Non sorprende, e anzi è promettente, il fatto che molte città e aree metropolitane stiano definendo nuove aspirazioni. Le migliori tra di loro rappresentano infatti poli in cui si concentrano competenze e conoscenza a tutti i livelli e investimenti orientati al futuro.

1.10 A causa degli spostamenti demografici, delle migrazioni, delle esigenze ecologiche e delle ripercussioni dei cambiamenti economici globali, spesso le stesse città devono anche affrontare sfide rilevanti, che rischiano di gravare fortemente su di loro e a volte di dar vita a deplorevoli divisioni tali da pregiudicarne le prospettive favorevoli.

1.11 Poiché le città di tutta Europa manifestano tendenze e caratteristiche simili a prescindere dalle loro peculiarità culturali e socioeconomiche, un continuo dibattito e un approccio di livello europeo saranno tali da arricchire gli ambienti e i contesti nazionali. Al riguardo sarà proficuo ricorrere non solo ad analisi e alla definizione di approcci auspicabili, soprattutto analisi comparative e migliori prassi trasparenti nel campo degli approcci integrati, ma anche al metodo aperto di coordinamento.

1.12 Data la necessaria complementarità tra gli obiettivi e gli strumenti (giuridici, fiscali e finanziari) delle politiche di governo e l'attuazione regionale e locale di tali politiche, è probabile che nuove prospettive possano provenire da un dibattito di alto livello su una gamma di scenari, nonché da analisi ed esercizi comparativi, a prescindere dalle differenze culturali e istituzionali tra gli Stati membri.

1.13 Il CESE sottolinea la necessità che le DG della Commissione adottino consensualmente un approccio comune nei confronti delle città e delle aree metropolitane. La visibilità di un tale approccio comune dovrebbe anche indurre i governi nazionali a pervenire ad approcci urbani integrati, una richiesta, questa, che le città rivolgono spesso ai rispettivi governi e alla UE.

1.14 Le analisi e le operazioni di benchmarking dovranno concentrarsi su un'ampia gamma di aspetti ricapitolati nel punto 4.12: aspetti interconnessi di un'agenda per la coesione delle zone urbanizzate e per la città sostenibile di domani. Nell'insieme tali aspetti rispecchiano a livello regionale l'agenda di Lisbona, la quale offre un contesto quanto mai adeguato. Istituti ed enti pubblici e privati, oltre che diverse grandi città, stanno già facendo molto in questo senso, ma manca ancora un approccio globale, trasparente e coerente.

1.15 La maggior parte delle grandi città e delle aree metropolitane è di fronte a scelte complesse e difficili. Un impegno e un sostegno paneuropeo sul fronte delle analisi potrà certamente aiutarle ad affrontare le opportunità e le sfide. A titolo illustrativo, sarebbe auspicabile indire premi (annuali) o creare marchi europei relativi ai temi urbani. Vi sono eccellenti esempi in tutti i settori: urbanistica, progettazione edilizia, migrazione, minoranze e diversità, mobilità, tecnologia e mercato, progetti ecologici, risparmio energetico, edilizia residenziale di qualità ecc., esempi che andrebbero messi in risalto in tutta Europa.

1.16 La governance è una questione cruciale e molto problematica (6). Spesso si trascura o ci si dimentica di chiedersi chi sia competente e chi debba rispondere per che cosa. Per le città, qualità come la capacità di leadership, la visione e la coerenza sembrano in ogni caso premesse fondamentali (7).

1.17 In tutta Europa esistono complesse strutture amministrative, per lo più di lunga data, ma in genere non concepite per praticare moderne politiche regionali a lungo termine in zone densamente popolate. Per questo può essere quanto mai utile un dibattito europeo su come si possa dare maggiore efficacia alla governance multilivello. Lo stesso vale per le nuove forme di partenariato pubblico-pubblico e pubblico-privato nelle città, che sempre più si rivelano un indispensabile sostegno.

1.18 Un'agenda europea di lungo periodo, un impegno rafforzato da parte della Commissione e un monitoraggio a livello europeo possono essere utili per determinare una percezione coerente della direzione da seguire a livello regionale e delle città. L'agenda di Lisbona offre un quadro di riferimento. La coerenza è inoltre indispensabile per coinvolgere nei programmi e nei progetti altre parti interessate pubbliche e private e altri operatori urbani. Tra tali soggetti dovrebbero figurare scuole e istituti di formazione, istituti di istruzione superiore, architetti e urbanisti, parti sociali regionali, camere di commercio, imprese e costruttori, compresi enti privati, servizi sanitari, organizzazioni culturali e così via.

1.19 Un'agenda europea favorirebbe un nuovo modello di sviluppo policentrico ed equilibrato in Europa, dando vita a nuove forme di collettività vitali anche a beneficio della società nel complesso. Questo processo è in corso e, a giudizio del CESE, dovrebbe ottenere pieno riconoscimento e sostegno.

2. Il contesto

2.1 Il paesaggio demografico mondiale sta cambiando. Dal 2007, per la prima volta nella storia, più della metà della popolazione mondiale vive in città. Il fenomeno della crescente urbanizzazione è presente in tutti i continenti e tende ad accentuarsi.

2.2 Oggi oltre l'80 % degli europei vive in aree urbane e gran parte della popolazione urbana vive in città e agglomerati con più di 500 000 abitanti. In diversi casi, inoltre, questi valori tendono a salire.

2.3 Alle aree metropolitane di Londra (Greater London) e di Parigi (Île-de-France) e alle tradizionali metropoli europee, per lo più capitali, si vanno ormai affiancando altri centri, spesso ambiziosi, che attraggono popolazione e attività economiche.

2.4 Le politiche europee tengono conto fino a un certo punto di questo spostamento demografico e delle sue conseguenze sociali ed economiche. Le città e l'urbanizzazione assumono una rilevanza sempre maggiore per diverse DG della Commissione, come Ricerca, Ambiente, Energia e trasporti, Imprese e industria, Occupazione, Affari sociali e pari opportunità. Anche la politica regionale europea si occupa di urbanizzazione, come dimostrano programmi urbani come Urbact, Jeremie e Jessica (8), e di progetti urbani finanziati dal Fondo sociale europeo (9). La Commissione ha costituito al suo interno un gruppo interservizi sulle questioni urbane.

2.5 Il quadro tracciato rispecchia il crescente interesse e le attività mirate degli stessi Stati membri per lo sviluppo dell'urbanizzazione e delle aree metropolitane.

2.6 Oltre a un numero crescente di studi e analisi sulle città e sull'urbanizzazione negli Stati membri, l'ORATE produce numerose carte geografiche che evidenziano le ultime tendenze demografiche e socioeconomiche.

2.7 Nel 1997 la Commissione ha adottato per la prima volta un approccio complessivo alle città, con la comunicazione La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo (10).

2.8 In una serie di riunioni interministeriali informali sullo sviluppo urbano e la coesione territoriale, svoltesi dal novembre 2004 (Rotterdam) al maggio 2007 (Lipsia), il Consiglio dei ministri competenti per lo sviluppo territoriale e le questioni urbane ha sottolineato la rilevanza dello sviluppo urbano e della coesione territoriale in Europa e identificato numerosi ambiti di interesse comune.

2.9 Nel maggio 2007, a Lipsia, questo processo ha dato vita alla Carta di Lipsia sulle città europee sostenibili e all'Agenda territoriale, a cui ha fatto concretamente seguito, durante la presidenza slovena, il progetto «Coordinamento territoriale-urbano».

2.10 Parallelamente alle riunioni interministeriali informali si sono intensificati anche i contatti e gli scambi tra funzionari nazionali di alto livello. Talvolta si invitano gli istituti di ricerca ad approfondire aspetti specifici dello sviluppo urbano (11).

2.11 Malgrado le analisi e gli elenchi delle zone che presentano un processo di urbanizzazione dinamico, resta poco chiaro quale sia l'approccio complessivo della Commissione e del Consiglio nei confronti dell'urbanizzazione e della sua futura evoluzione in Europa.

2.12 Nel febbraio del 2008 il Parlamento europeo ha adottato una Relazione sul seguito dell'Agenda territoriale e della Carta di Lipsia — Verso un programma d'azione europeo per lo sviluppo spaziale e la coesione territoriale (12). Questo documento sottolinea l'importanza di un approccio integrato alla pianificazione regionale e urbana per migliorare la capacità delle regioni e delle città di adattarsi al cambiamento economico, nell'interesse della qualità della vita dei cittadini europei.

2.13 Nel novembre del 2007 il Comitato delle regioni ha adottato un parere in merito alla Quarta relazione sulla coesione economica e sociale (13), nel quale, «vista l'importanza cruciale delle città europee per il conseguimento degli obiettivi di Lisbona e per l'integrazione sociale — per es. degli immigrati — chiede che la Quinta relazione sulla coesione affronti la dimensione relativa alle città in una specifica sezione».

2.14 Si riscontrano differenze sostanziali tra le città europee: grandi o piccole, fortemente urbanizzate o meno popolate, caratterizzate da una varietà di paesaggi urbani quali, per esempio, i grandi centri e i raggruppamenti di città, ricche e meno sviluppate. Colpisce però anche un denominatore comune: l'esistenza di uno spontaneo movimento demografico verso i centri urbani e il fatto che le grandi città stanno diventando più attraenti dal punto di vista economico e che si trovano ormai ad affrontare problemi simili.

2.15 Il quadro completo delle opportunità e delle sfide diventa tanto più visibile in quanto, oggigiorno, un'urbanistica efficace non si limita alla pianificazione territoriale e abitativa, ma tiene esplicitamente conto anche di tutti i fattori socioeconomici collegati, nell'ambito di un approccio cosiddetto olistico. Vengono elaborati progetti urbanistici e di pianificazione sempre più rivolti al futuro in base a una concezione integrata degli aspetti territoriali, ecologici, economici e sociali.

2.16 I governi, tuttavia, anche se stanno favorendo lo sviluppo progressivo delle città, spesso adottano approcci ambigui. Le modalità di realizzazione dei processi di sviluppo e il grado di efficacia della loro gestione differiscono, a volte nettamente, da un paese all'altro e perfino da una città all'altra. Lo stesso vale sicuramente anche per lo sviluppo delle città-regione o delle aree metropolitane.

2.17 Il CESE ha espresso valutazioni generali sul processo di urbanizzazione fin dal 1998, nel suo parere sulla comunicazione La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo, al quale hanno fatto seguito altri pareri, tra cui due specificamente dedicati al tema Le aree metropolitane europee: implicazioni socioeconomiche per il futuro dell'Unione, nel 2004 e nel 2007. Sempre nel 2007 è stato pubblicato un parere sull'agenda territoriale dell'UE. Diversi altri pareri del CESE vertono su settori specifici di interesse per le città e per l'urbanizzazione (cfr. allegato).

3. Analisi ed evoluzione

3.1 Le città e il modo in cui le persone vivono in collettività rispecchiano i periodi storici e la corrispondente evoluzione della società.

3.2 Accanto a cause strategiche e politiche, le principali forze motrici che hanno plasmato le collettività, le città e le loro interconnessioni sono state l'economia e la sicurezza.

3.3 La storia moderna delle città europee prende il via con la loro formazione, sull'intero continente, da parte di società agricole ormai mature che si aprono alle attività economiche e commerciali. Le fasi successive dell'industrializzazione modificano le città esistenti e ne creano di nuove. Dalla fine del XIX secolo l'industrializzazione determina una crescita esponenziale di queste città. Nella maggior parte di esse la lunga evoluzione storica, tra l'altro, del patrimonio culturale, delle zone industriali e degli spazi abitativi è perfettamente visibile.

3.4 Negli ultimi decenni i tradizionali bacini industriali hanno subito modifiche radicali. Molti di essi hanno attraversato, e in certi casi continuano ad attraversare, una fase dolorosa di ristrutturazione dovuta alla graduale scomparsa dei tradizionali processi industriali.

3.5 Sono in atto nuovi processi innescati dalle dinamiche tecnologiche e dalla globalizzazione. Si assiste, da un lato, al passaggio dalla produzione di massa a produzioni su misura, alla specializzazione articolata e al rinnovamento continuo e, dall'altro, a una forte espansione del settore dei servizi. La mobilità cresce a dismisura e si verificano spostamenti demografici, tra l'altro, dalle zone rurali verso le città e conseguenti all'immigrazione.

3.6 Nel mondo occidentale l'ambiente degli esseri umani sta diventando infinito e virtuale e sta assumendo orizzonti molto ampi, gli stessi sviluppi che interessano anche l'ambiente fisico quotidiano di tutti i campi dell'attività umana.

3.7 Per molte persone quest'ambiente quotidiano non si limita più al loro paese o alla loro città bensì, sempre più spesso, si estende su entità regionali più ampie, il che dà luogo a un nuovo tipo di urbanizzazione.

3.8 Le città-rete o regioni-rete si stanno consolidando spontaneamente e/o per scelta, basti osservare gli sviluppi in atto nelle grandi città e nelle aree metropolitane europee. Nell'odierna società urbanizzata si registra l'emergere di una nuova realtà geografica, composta da zone di influenza economica dominanti e da un gran numero di sottozone che, di norma, non corrispondono più agli attuali enti amministrativi.

3.9 Un tratto essenziale di queste nuove città-regioni è la loro dimensione critica, necessaria per gestire correttamente l'urbanizzazione a beneficio di tutti i cittadini e della loro qualità di vita e di lavoro. Questa dimensione può variare molto da un caso all'altro a seconda di condizioni specifiche di ordine geografico, economico e demografico.

3.10 Dopo un decennio di ricerche e di dibattiti interni sulla «futura carta geografica» della Germania, nel 2004 sono state identificate 11 aree metropolitane classificate come zone di influenza economica dominanti. Nonostante reazioni inizialmente scettiche, l'idea è ora in fase di ulteriore sviluppo. La relazione e l'interdipendenza tra aree metropolitane e aree rurali è un tema di grande attualità.

3.11 Nello stesso periodo, in Francia, la DIACT (14) ha condotto degli studi che hanno consentito di identificare un certo numero di metropoli. Nel gennaio 2008 è stato presentato il documento programmatico Imaginer les métropoles d'avenir («Immaginare la metropoli del futuro») (15), che può stimolare un'ulteriore promozione di questi centri in Francia e l'adozione di una legislazione idonea allo scopo. Anche nel Regno Unito si sono svolte molte attività incentrate sulle città-regione.

3.12 Iniziative con finalità più o meno simili vengono prese da altri governi e/o enti locali e regionali. In contesti come i paesi scandinavi, i paesi baltici, l'Irlanda e l'Austria, esse riguardano soprattutto le città capitali e zone limitrofe, mentre nei Paesi Bassi si incentrano sulla conurbazione del Randstad. In paesi estesi come la Spagna, l'Italia e la Polonia, invece, stanno sorgendo diversi centri dominanti.

3.13 Accanto ai centri dominanti va emergendo una trama di sottocentri che fa dell'urbanizzazione, per quanto non certo diffusa in modo uniforme sul continente, una caratteristica saliente del paesaggio europeo.

3.14 Gli attuali sviluppi sociali ed economici stanno dando vita a un'Europa policentrica e urbanizzata che non sarà più ristretta a un'area geografica limitata, come la tradizionale «banana blu», o a un gruppo esclusivo di città capitali.

4. Opportunità e sfide

4.1 Un interrogativo cruciale è come sarà, e come dovrà essere, la città sostenibile dell'Europa di domani per essere una collettività attraente agli occhi dei suoi cittadini? Ai fini di un dibattito europeo sulla complessa evoluzione urbana, vanno distinti un certo numero di fattori e di tendenze dominanti che spesso abbracciano realtà diverse, all'interno di grandi città o città-regioni o fra di esse, in tutta Europa.

4.2 Si tratta fra l'altro dei seguenti fattori e tendenze: — cambiamenti demografici, tra cui: — l'invecchiamento della popolazione, — le città come poli di attrazione di giovani professionisti, — la crescente diversità etnica e culturale a seguito dell'immigrazione, — identificazione dei raggruppamenti di città e comuni come città-rete e regioni-rete o come aree metropolitane, — trasporti e mobilità: crescente interconnessione delle zone di influenza economica in tutta Europa e oltre, — investimenti e sedi di gruppi internazionali, compresi anche i servizi alle imprese, — numero crescente di centri di ricerca e di conoscenza, — ascesa di nuovi comparti industriali e del terziario, e accento sulla creatività, — mercati del lavoro dinamici e in evoluzione, — sviluppo di portali, — edilizia residenziale moderna e un corrispondente assetto territoriale, — instaurarsi di nuove alleanze all'interno delle aree urbanizzate, — rilancio dei centri cittadini e riduzione dell'espansione urbana, — tempo libero ed eventi, — accento sulla cultura (incluso il patrimonio storico e naturale) e sulle strutture culturali.

4.3 Nel frattempo i problemi esistenti nelle città si aggravano ed emergono nuove sfide: — sostenibilità, aspetti ambientali ed energia, — spopolamento dei centri cittadini, — limitazione dell'estensione degli spazi pubblici urbani e sfide legate alla loro qualità, — infrastrutture, sistemi di trasporto e accessibilità, — gestione della mobilità, — sfide per i lavoratori scarsamente qualificati: lavoro, istruzione, alloggio, — sfide derivanti dall'invecchiamento della popolazione, — imprenditorialità carente, soprattutto nelle aree depresse, — migrazione illegale, — istruzione e competenze, — pianificazione territoriale sbagliata o trascurata in una fase precedente, per es. periferie degradate, — sacche di emarginazione e criminalità, — rischio di terrorismo.

4.4 Il paesaggio demografico delle grandi città e delle aree metropolitane rappresenta spesso una sfida, ma offre anche una serie di opportunità. La situazione cambia da città a città e dipende non solo dalla composizione della popolazione e dalle opportunità economiche, ma anche dalle politiche nazionali. L'attuazione di efficaci politiche integrate nei paesi ospitanti porta in genere a un (più) alto grado di integrazione.

4.5 Il rapporto tra zone rurali e città è un vero problema. Ben diversamente dall'opinione popolare e politica generalmente accettata, e dalla percezione spesso invalsa di una opposizione tra città e campagna, tra «noi» e «loro», un rapporto armonioso tra le zone rurali e le città è cruciale per le condizioni di vita e di lavoro all'interno delle aree metropolitane. Tutto ciò è in perfetta sintonia con il nuovo modello di sviluppo policentrico.

4.6 Sebbene i punti di partenza delle città possano essere diversi, per via di livelli di sviluppo divergenti, la maggior parte delle differenze, in realtà, sono sfumate. Essenzialmente gli schemi di urbanizzazione dei nuovi Stati membri sono espressione degli stessi fenomeni, anche se per ora con un certo scarto. Rinnovare costituisce uno degli obiettivi principali. Poiché la crescita economica si tradurrà in un aumento della spesa pubblica, degli investimenti privati e dei livelli di reddito, l'urbanizzazione presenterà man mano le stesse caratteristiche in tutta l'Europa.

4.7 Nei documenti programmatici e nei progetti presentati in materia di urbanizzazione, la Commissione fa ormai sistematicamente riferimento all'agenda di Lisbona, collegamento — questo — evidenziato sempre di più anche nei documenti del Consiglio e degli Stati membri. Negli orientamenti strategici comunitari la Commissione da un lato definisce le città «motori dello sviluppo regionale e centri dell'innovazione», ma dall'altro sottolinea la necessità di accrescere la coesione interna, contrastando l'esclusione sociale e la criminalità, e di migliorare la qualità della vita nei quartieri poveri.

4.8 L'agenda di Lisbona ha preso il via come processo calato dall'alto. Nel frattempo, però, la Commissione e il Consiglio si sono convinti che vadano attivate anche forze provenienti dal basso. Tra queste forze, molto importanti sono le città in pieno sviluppo: una parte decisiva della modernizzazione delle strutture socioeconomiche e territoriali europee viene svolta mediante investimenti pubblici e privati e provvedimenti concreti, nelle regioni e nelle città. In genere le città sono il livello geografico più adatto a far interagire i settori pubblico, privato e universitario, da un lato, e la società civile, dall'altro, al fine di creare quell'innovazione di cui l'Europa ha bisogno.

4.9 Il CESE è quindi dell'idea che le grandi città e le aree metropolitane debbano identificare la propria agenda di Lisbona nei settori della competitività, dello sviluppo sostenibile, della coesione sociale e dell'inclusione. Una siffatta agenda dovrebbe offrire ai decisori politici e a tutte le altre parti interessate a livello regionale una struttura rivolta al futuro e un programma di lungo periodo. Così facendo, promuoverà la fiducia in se stesse delle città e delle città-regione, accrescendone la capacità espressiva sul piano nazionale e internazionale.

4.10 Nelle zone europee più densamente popolate servirà un'agenda regionale di lungo periodo a carattere integrato o olistico, cioè in grado di collegare tra loro tutti gli aspetti. Quanto migliori saranno le condizioni per gli investimenti privati, tanto maggiori saranno le possibilità di creare posti di lavoro e prestare servizi pubblici e assistenza a categorie vulnerabili come gli anziani (soli) e i lavoratori scarsamente qualificati (16). Un'attenzione mirata e specifica alla sostenibilità e alla qualità generale dell'ambiente edificato concorrerà ad accrescere l'attrattiva di tali città e regioni per la popolazione oltre che per gli investitori (internazionali). Il miglioramento delle normative a sostegno della coesione sociale faciliterà la creazione di posti di lavoro. Conferendo alle strategie un carattere globale e continuativo se ne accrescerà la credibilità agli occhi della popolazione (17).

4.11 Inoltre, si dovrebbe tenere presente che i mercati spesso non funzionano a causa di costrizioni spaziali legate agli alloggi, alla politica di sviluppo, alle infrastrutture, ai trasporti e alla mobilità. La soluzione a tali costrizioni va trovata di norma a livello metropolitano. L'integrazione dei mercati può anche rendere obsoleti i confini nazionali (18).

4.12 Gli aspetti interconnessi di un'agenda per zone urbanizzate di qualità e coese e per la città sostenibile di domani sono i seguenti: — creazione delle premesse per uno sviluppo economico in linea con i tempi, che tenga conto delle PMI oltre che degli investimenti e delle sedi dei gruppi internazionali; promozione del clustering economico, — corretta attuazione delle normative europee e semplificazione delle norme regionali e locali, — politiche del lavoro e dialogo sociale regionale, — istruzione e formazione a tutti i livelli e per tutte le categorie, compresi l'apprendimento permanente, i percorsi scuola/lavoro e l'e-learning, — condizioni di vita favorevoli alle famiglie, per es. servizi di custodia dell'infanzia a prezzi contenuti, — R&S, cioè strutture di ricerca, campus tecnologici e parchi scientifici, innovazione, — infrastrutture fisiche: — partecipazione alle reti transeuropee, — gestione della mobilità (19), — sistemi di trasporto pubblico multimodale, — partenariati pubblico-privato, compresi i finanziamenti privati, — infrastrutture virtuali: — telecomunicazioni, — TIC come requisito fondamentale e diffusione della banda larga e dell'interconnettività, — sviluppo sostenibile: — attuazione delle politiche ambientali, — prevenzione degli aspetti negativi dell'espansione urbana, promozione della densità urbana, — ambiti specifici quali la gestione dei rifiuti, la gestione idrica e l'efficienza energetica, per es. nell'edilizia e negli alloggi, nei trasporti (pubblici), mediante la tariffazione stradale, ecc. — coesione sociale (20): — urbanistica e architettura sostenibili, — edilizia popolare per le fasce più bisognose, — servizi di interesse pubblico (sanità, istruzione e sicurezza) di pari livello nell'intera regione, — reti di trasporto pubblico nell'intera regione, compresi i collegamenti con i quartieri depressi, — attenzione specifica alla diversità etnica e culturale e al dialogo interculturale, — soppressione delle barriere che complicano la vita di una parte dei cittadini — in particolare le persone anziane e i disabili, — interventi pubblici per ridurre l'alto tasso di disoccupazione tra i giovani dei quartieri poveri: istruzione, nuove attività economiche, promozione dell'imprenditorialità, eventi, — cultura, strutture culturali, eventi, — sport e tempo libero, — turismo, — promozione di un'identità regionale collettivamente sentita.

4.13 Per la città e la città-regione di oggi è decisiva una Baukultur (21) all'avanguardia, cioè una concezione complessiva dell'architettura imperniata su un approccio olistico in cui architetti, urbanisti, progettisti, il settore edilizio, i costruttori e gli utenti finali lavorino insieme per creare e mantenere un ambiente edificato di qualità e per trovare soluzioni che rendano le città sostenibili (22).

5. Urbanizzazione e governance

5.1 L'Europa ha bisogno di città resilienti e sostenibili e di città-regione o aree metropolitane in grado di presentarsi sulla scena internazionale.

5.2 Ciò colloca la governance in cima all'agenda politica. Anche se vi è un ampio consenso sull'analisi delle opportunità e delle sfide e gli scambi di vedute tra le città sono sempre più frequenti, al di là delle condizioni specifiche delle singole città è tuttora poco chiaro chi, in situazioni concrete, sia competente per che cosa: — è auspicabile che si adotti una definizione condivisa di grande città e di città-regione (23), — la divisione del lavoro tra i governi nazionali e le grandi città o aree metropolitane e le aspettative riposte in queste ultime variano considerevolmente, — nei paesi in cui le questioni urbane sono di competenza di più di un ministero si creano spesso confusione e malintesi, — il ruolo della Commissione andrebbe definito, — spesso le barriere amministrative che caratterizzano la governance regionale o locale ostacolano l'attuazione degli interventi necessari, — un governo multilivello insoddisfacente causa spesso problemi complessi, — ci sono spesso differenze significative nel modo in cui le città comunicano con la loro popolazione e con i soggetti di valore, e organizzano la «democrazia partecipativa», — il ruolo delle organizzazioni non governative specializzate, per es. nei settori degli «alloggi», dell'istruzione, delle minoranze, delle imprese e così via, è spesso definito in modo vago, così come la misura in cui le città e le città-regione ne traggono beneficio, — non sempre vi è un approccio coerente ai partenariati pubblico-pubblico e pubblico-privato a favore di programmi urbani, investimenti decisivi e soluzioni creative, — serve un approccio di lungo periodo per la città sostenibile di domani, — la trasparenza e la legittimità sono strumenti indispensabili per le strategie di lungo periodo.

5.3 L'esperienza mostra che la capacità di leadership, la visione e la coerenza sono di norma le tre premesse per una gestione efficace dei cambiamenti e per un progresso costante delle città.

5.4 Dato che le grandi città e le aree metropolitane rappresentano un polo di attrazione e l'ambiente quotidiano per così tante persone, e che la loro potenziale rilevanza socioeconomica per l'Europa non è in discussione, il CESE ritiene necessario un approfondito dibattito sul loro impatto complessivo a livello non solo nazionale, ma anche europeo.

5.5 Poiché fino a poco tempo fa il Trattato non comprendeva disposizioni sullo sviluppo territoriale, oltre che per effetto della sussidiarietà, il ruolo della Commissione e del Consiglio non sono mai stati chiariti. Nel frattempo, consultandosi direttamente con le città, sempre più spesso le DG della Commissione portano avanti un'ampia gamma di progetti nelle aree urbanizzate: gli ambiti interessati sono la R&S, l'ambiente, l'occupazione e i trasporti (24).

5.6 Le città tendono anche a diventare più proattive nei confronti di Bruxelles perché la legislazione europea le tocca da vicino. I temi interessati sono le normative ambientali, gli appalti pubblici, la disoccupazione giovanile, l'ordine pubblico e la sicurezza, la migrazione e le aree depresse.

5.7 Lo stesso vale per l'agenda di Lisbona nel suo complesso. I criteri europei per i vari settori sono sempre più vagliati in vista di una loro applicazione regionale: quali sono gli effetti dell'attuazione delle proposte e/o delle normative adottate sul piano urbano e metropolitano? Gli esempi mostrano che, se non si tiene conto delle specifiche circostanze urbane, i costi d'attuazione possono risultare maggiori dei benefici derivanti dai contributi erogati ai progetti a titolo dei fondi strutturali.

5.8 Su questo sfondo il CESE accoglie con favore l'iniziativa della Commissione europea di presentare a breve un Libro verde sulla coesione territoriale. Il dibattito sul Libro verde costituirà anche l'occasione per approfondire la Carta di Lipsia sulle città europee sostenibili.

5.9 L'agenda delineata al punto 4.12 darà molto lavoro. Di solito, infatti, le situazioni che si incontrano sono oltremodo complesse. Finora, solo in pochi casi sono state definite prospettive strategiche coerenti sulle grandi città e sulle città-regione. In molti casi manca la chiara percezione di una direzione comune, anche a causa delle posizioni ambigue assunte dai governi e delle opinioni divergenti esistenti all'interno delle amministrazioni nazionali e allo stesso livello metropolitano.

5.10 D'altra parte una visione di lungo periodo e una certa coerenza, a livello di area metropolitana, sono indispensabili per accrescere l'impegno delle collettività esistenti e, in definitiva, di quelle nuove, per le parti interessate private e per la formazione di alleanze vantaggiose all'interno della società civile organizzata. Al momento ciò sembra tanto più difficile in quanto il concetto di «area metropolitana» è piuttosto recente, cosa che rende ancora più auspicabile un dibattito proficuo sull'argomento in Europa (25).

5.11 Ciò non significa che tutti i casi siano simili, anzi. A parte le differenze demografiche e socioeconomiche esistenti sul territorio europeo, si riscontra tutta una serie di tradizioni amministrative e culturali diverse tra paesi e regioni. Le situazioni concrete, gli stili di vita e le opinioni in materia organizzativa variano notevolmente. In alcuni casi è stata decisiva la presenza di un'unica idea o visione portante per il futuro. Più in generale, può darsi che l'agenda di Lisbona sia utile per identificare punti in comune per il dibattito e per l'approccio da adottare.

5.12 Spesso il governo centrale non lascia alle città un margine di manovra sufficiente perché possano determinare il loro destino. Le politiche sono in gran parte calate dall'alto, così come le procedure burocratiche. Promuovendo l'autodeterminazione, invece, si potrebbero creare le condizioni giuste per applicare strategie e politiche sufficientemente auspicabili. Ridefinendo la posizione delle grandi città e delle città-regione o delle aree metropolitane, queste ultime potrebbero diventare vere e proprie «collettività responsabili».

5.13 L'autodeterminazione e il rispetto reciproco tra le città e il loro ambiente circostante stimolerà gli enti locali e regionali ad assumere le loro responsabilità e a render conto del loro operato, e contribuirà a diffondere un auspicabile atteggiamento proattivo nella società civile e nel settore privato.

5.14 Ai fini di una maggiore efficacia, in molti casi sarà necessario ridisegnare gli attuali enti amministrativi locali e regionali (comuni ecc.) e le loro competenze.

5.15 La popolazione delle città europee potrebbe diversificarsi ancora di più, sotto il profilo sia dell'occupazione e del reddito che della cultura. Tutti gli ingredienti necessari per un'urbanizzazione più ricca sono potenzialmente presenti, sennonché, se non si gestiranno i processi correttamente, le potenzialità esistenti non saranno sfruttate e si rischierà di minare la coesione della società.

5.16 Tenere dibattiti mirati, definire programmi di azione e attuare un monitoraggio efficace a livello europeo possono essere interventi quanto mai utili per determinare, a livello regionale, una percezione coerente della direzione da seguire. Tale coerenza non solo è necessaria per i soggetti pubblici, ma risulterà indispensabile anche per coinvolgere altre parti interessate pubbliche e private e altri operatori urbani.

Bruxelles, 17 settembre 2008. Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Dimitris DIMITRIADIS

(1) Carta di Lipsia sulle città europee sostenibili e Agenda territoriale dell'Unione europea — Verso un'Europa della diversità regionale più competitiva e sostenibile, adottate in occasione della riunione interministeriale informale in materia di sviluppo urbano svoltasi a Lipsia il 24-25 maggio 2007.

(2) Per il contenuto di tale agenda si potrebbe usare come criterio guida ciò che il sottosegretario di Stato francese all'Assetto territoriale FALCO ha dichiarato il 16 luglio 2008 alla commissione REGI del Parlamento europeo: «… in collaborazione con i responsabili politici locali, intendiamo elaborare un sistema di riferimento comune per città sostenibili e solidali. Si tratterà, più concretamente, di lanciare un processo condiviso per l'elaborazione di criteri e indicatori comuni in grado di dare un contenuto operativo alle raccomandazioni della Carta di Lipsia».

(3) Nomenclatura delle unità territoriali statistiche stabilita da Eurostat. NUTS 2: da 800 000 a 3 000 000 abitanti; NUTS 3: da 150 000 à 800 000 abitanti.

(4) L'istituto di ricerca olandese TNO ha sviluppato un sistema di monitoraggio di un'ampia gamma di variabili a livello metropolitano: demografia, economia (valore aggiunto, produttività del lavoro) mercato del lavoro (occupazione, istruzione, forza lavoro), ambiente (qualità dell'aria), infrastrutture, mercato degli uffici, turismo ecc. I dati utilizzati provengono da Eurostat e da altre fonti e confrontano la conurbazione olandese del Randstad con altre 19 grandi metropoli europee nel periodo 1995-2006. I dati di Eurostat sono resi compatibili con quelli dell'OCSE e aggiornati di anno in anno. In tale esercizio di monitoraggio potrebbero rientrare anche altre aree metropolitane.

(5) Osservatorio in rete dell'assetto del territorio europeo.

(6) Cfr. la sezione 5 del presente parere.

(7) Al riguardo, lo sviluppo determinato di Bilbao negli ultimi venti anni rappresenta un esempio impressionante e convincente.

(8) Urbact II (2007) fa parte dell'iniziativa della Commissione Regioni per il cambiamento economico, finalizzata all'attuazione della strategia di Lisbona-Göteborg. Jeremie, ovvero Migliore accesso ai finanziamenti per le PMI (2005), è un'iniziativa congiunta della Commissione europea, della Banca europea per gli investimenti e del Fondo europeo per gli investimenti. Jessica, acronimo inglese di Sostegno europeo congiunto per investimenti sostenibili nelle aree urbane (2006), è un'iniziativa congiunta della Commissione europea, della Banca europea per gli investimenti e della Banca di sviluppo del Consiglio d'Europa.

(9) Cfr. anche il documento Guide to the urban dimension of Community policies 2007-2013 («Guida alla dimensione urbana delle politiche comunitarie 2007-2013»), realizzata dal gruppo interservizi della Commissione sullo sviluppo urbano.

(10) COM(97) 197 def., GU C 226 del 20.7.1998, pag. 36.

(11) Degno di nota al riguardo è il progetto messo a punto dalla sezione olandese dello European Urban Knowledge Network, gestito dal Nicis Institute in cooperazione con gli Stati membri, riguardo agli strumenti di governo, giuridici e fiscali atti a promuovere le città sostenibili. Si tratta di un progetto realizzato nel quadro della presidenza francese su richiesta della Délégation Interministérielle de la Ville. Lo European Urban Knowledge Network è un'organizzazione di rete cui partecipano 16 Stati membri.

(12) P6_TA-PROV(2008)0069.

(13) CdR 97/2007 fin.

(14) Delegazione interministeriale per l'assetto e la competitività territoriale (ex DATAR).

(15) Si tratta di un rapporto del deputato francese Dominique Perben, ex ministro dei Trasporti, commissionato dal presidente della Repubblica Sarkozy e dal primo ministro Fillon. Perben propone una diagnosi dei processi di urbanizzazione e metropolizzazione in Europa e in Francia, seguita dall'enumerazione di «sfide e azioni» per le grandi città e le città-regione francesi con oltre 500 000 abitanti. Presenta inoltre 19 proposte concrete sul piano operativo e legislativo. Il tema sarà sollevato anche durante la presidenza francese dell'UE (secondo semestre 2008).

(16) Convegno della DG Occupazione, affari sociali e pari opportunità sul tema Harnessing an Entrepreneurial Spirit for Inclusive Local Employment Development («Imbrigliare lo spirito imprenditoriale per uno sviluppo inclusivo dell'occupazione locale»), 25 aprile 2008.

(17) In Germania un'area metropolitana di nuova concezione è definita neue Verantwortungsgesellschaft, cioè «nuova collettività responsabile», cfr. il saggio di Manfred Sinz (ministero federale dei Trasporti, dell'edilizia e dell'urbanistica) From Metropolitan Regions to Communities of Responsibilities («Dalle regioni metropolitane alle collettività responsabili»).

(18) Ne è un esempio la capacità di assorbimento del mercato finanziario di Londra. In un altro contesto si potrebbero menzionare i casi di regioni come Lilla-Courtrai, Copenaghen-Malmö e Vienna-Bratislava.

(19) Cfr. anche il Libro verde della Commissione Verso una nuova cultura della mobilità urbana, COM(2007) 551 def.

(20) Il tema è approfondito nella relazione del governo francese Une Nouvelle Politique pour les Banlieues («Una nuova politica per le periferie»), presentata al Palazzo dell'Eliseo l'8 febbraio 2008. La relazione formula una serie di proposte dirette a contrastare il rischio della creazione di ghetti urbani: in particolare, presenta iniziative statali e regionali/locali in materia di istruzione, formazione, creazione di posti di lavoro e imprenditoria nei quartieri poveri. La presidenza francese ha in programma diversi convegni europei su questa problematica.

(21) Baukultur as an impulse for growth. Good examples for European Cities («Baukultur come incentivo alla crescita: buoni esempi per le città europee»), studio pubblicato nell'aprile 2007 dal ministero federale tedesco dei Trasporti, dell'edilizia e dell'urbanistica.

(22) Convegno del Consiglio europeo degli architetti sul tema Designing for the Future: Architecture and Quality of Life («Progettare per il futuro: architettura e qualità della vita»), Bruxelles, 10 aprile 2008.

(23) Un utile esempio è anche la definizione di Metropolitan Statistical Area (MSA) negli Stati Uniti, unità amministrativa già nota, dal 1959, come Standard Metropolitan Statistical Area.

(24) Un esempio eloquente è la relazione della DG Politica regionale Regions and Innovation («Regioni e innovazione») del marzo 2007, riguardante un'ampia gamma di progetti.

(25) Anche i consigli economici e sociali (CES) di livello nazionale o regionale possono svolgere un ruolo positivo, come illustra la relazione sul futuro della conurbazione olandese del Randstad presentata dal CES dei Paesi Bassi nell'aprile 2008:

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