Glossario

Raffronto con parametri di riferimento ottimali (benchmarking) Confronto quantitativo e qualitativo fra il rendimento (performance) di un intervento e ciò che è ritenuto essere il meglio nello stesso ambito di intervento o in un ambito collegato.

Efficacia Misura del rapporto fra gli effetti ottenuti e gli obiettivi inizialmente fissati.

Fondo sociale europeo (FSE) Il Fondo sociale europeo è uno dei Fondi strutturali. Contribuisce finanziariamente a misure volte a prevenire e combattere la disoccupazione e a sviluppare le risorse umane e l’integrazione sociale all’interno del mercato del lavoro, al fine di promuovere un alto livello di occupazione, la parità tra uomini e donne, uno sviluppo sostenibile e la coesione economica e sociale.

Valutazioni Valutazione ex ante Elemento chiave nella preparazione dei programmi, è di competenza delle autorità designate dagli Stati membri. Consiste principalmente in una valutazione dei punti di forza e di debolezza e delle potenzialità dello Stato membro, della regione o del settore considerato, nella valutazione della coerenza della strategia e degli obiettivi specifici selezionati con le caratteristiche specifiche delle regioni o zone interessate (compresa la loro evoluzione demografica), nonché dell’impatto atteso delle priorità di azione previste.

Valutazione intermedia Valutazione effettuata in una fase intermedia del periodo di programmazione, che esamina i primi risultati degli interventi, la loro pertinenza ed il grado di conseguimento degli obiettivi specifici. Viene effettuata sotto la responsabilità dell’autorità di gestione del programma interessato, in cooperazione con la Commissione.

Valutazione ex post Valutazione effettuata da esperti indipendenti, entro tre anni dalla fine del periodo di programmazione, sotto la responsabilità della Commissione, in collaborazione con gli Stati membri e le autorità di gestione. Riguarda l’impiego delle risorse, l’efficacia e l’efficienza degli interventi ed il loro impatto. Formula conclusioni riguardo alla politica in tema di coesione economica e sociale, avendo esaminato i fattori che contribuiscono al successo o all’insuccesso dell’attuazione ed al raggiungimento dei risultati.

Parità tra generi Il concetto che ogni essere umano è libero di sviluppare le proprie capacità personali e di compiere scelte senza limitazioni imposte da rigidi ruoli di genere; che le differenti esigenze di donne e uomini sono considerate, apprezzate e favorite in pari misura.

Indicatori Indicatore di realizzazione Strumento per misurare le realizzazioni fisiche (per esempio: numero di partecipanti alla formazione) che dimostrano i progressi fatti nell’attuazione delle azioni finanziate.

Indicatore di risultato Strumento per misurare gli effetti immediati sui diretti beneficiari delle azioni finanziate (per esempio: numero di partecipanti che hanno ottenuto le qualifiche richieste).

Indicatore d’impatto Strumento per misurare le conseguenze socio-economiche a più lungo termine delle azioni finanziate, che vanno oltre gli effetti immediati sui beneficiari diretti (per esempio: numero di persone assunte 12 mesi dopo la formazione).

Autorità di gestione Autorità designata dallo Stato membro per la gestione di un intervento (programma operativo/documento unico di programmazione).

Programma operativo (PO) e documento unico di programmazione (DOCUP), chiamati "programmi" nella presente relazione Un quadro comunitario di sostegno — che contiene la strategia e le priorità di azione dei Fondi strutturali e dello Stato membro, i relativi obiettivi specifici, la partecipazione dei Fondi e le altre risorse finanziarie — è attuato tramite vari programmi operativi. Un PO è un documento preparato a livello centrale o regionale in uno Stato membro ed approvato dalla Commissione, che prende la forma di un insieme coerente di assi prioritari articolati in misure pluriennali. I progetti da co-finanziare con i F ondi strutturali devono ricadere nell’ambito di una misura. In alcune circostanze, un quadro comunitario di sostegno ed un programma operativo possono essere accorpati assumendo la forma di un cosiddetto "documento unico di programmazione".

Periodo di programmazione Il quadro pluriennale entro il quale le spese dei Fondi strutturali vengono pianificate ed attuate.

Promotore del progetto Una persona o un’organizzazione (per esempio autorità locali, associazioni, imprese ecc.) che può proporre progetti e fare domanda per ricevere sostegno finanziario dai Fondi strutturali.

Segregazione (verticale ed orizzontale) sul mercato del lavoro Differenze tra la presenza degli uomini e quella delle donne nei differenti settori (orizzontale) e nelle posizioni decisionali (verticale).

Fondi strutturali Il principale strumento delle politiche dell’Unione a sostegno degli obiettivi di coesione economica e sociale del trattato.

Formazione professionale Qualunque forma di istruzione che prepara ad una qualifica per una particolare professione, mestiere o impiego, oppure che fornisce le competenze necessarie per tale professione, mestiere o impiego.

Sintesi

I. Uno degli obiettivi dei Fondi strutturali è la promozione delle pari opportunità per uomini e donne nel mercato del lavoro. Il principale strumento comunitario per tale promozione è il Fondo sociale europeo (FSE). La presente relazione si occupa delle azioni di formazione professionale rivolte alle donne co-finanziate dal FSE durante il periodo di programmazione 2000-2006. Si stima che 3 miliardi di euro siano stati destinati alle azioni di formazione professionale durante tale periodo.

II. L’audit della Corte è stato incentrato su due quesiti, per appurare:

a) se le azioni di formazione professionale rivolte alle donne fossero state selezionate in seguito ad una chiara analisi delle priorità del mercato del lavoro;

b) se le informazioni di monitoraggio fossero sufficienti per valutare l’effettivo conseguimento degli obiettivi delle azioni.

III. L’audit è stato svolto presso la Commissione ed in cinque Stati membri (Germania, Spagna, Francia, Regno Unito e Italia), rappresentanti in totale il 76 % delle spese in questo settore. Le conclusioni dell’audit esposte nella presente relazione sono basate su un esame dell’istituzione dei programmi e di un campione di progetti ultimati.

IV. Nel complesso, per quanto riguarda l’identificazione e la selezione delle azioni di formazione professionale rivolte alle donne, è stato rilevato che le azioni di formazione professionale previste dai programmi oggetto dell’audit non sono state stabilite in diretta risposta alle analisi delle esigenze del mercato del lavoro, e che le misure definite tendevano a lasciare un ampio margine di manovra nell’attuazione delle azioni, non riuscendo a concentrarsi sufficientemente su specifici gruppi destinatari.

V. Inoltre, i criteri di selezione dei progetti negli Stati membri oggetto di audit non hanno tenuto sufficientemente conto di dette analisi del mercato del lavoro, né hanno fatto in modo che i progetti selezionati avessero obiettivi in linea con gli obiettivi generali dei programmi.

VI. La Corte raccomanda che i futuri programmi operativi siano stabiliti a seguito di una analisi del mercato del lavoro e che il tipo di formazione e gli obiettivi decisi rappresentino una risposta diretta a tale analisi. Inoltre, la Corte raccomanda che sia adottata una efficace procedura di selezione dei progetti, in maniera da approvare progetti che rispondono nel migliore dei modi ai problemi evidenziati dall’analisi.

VII. Per quanto attiene alla valutazione circa il raggiungimento degli obiettivi, la Corte ha riscontrato che le informazioni di monitoraggio non consentivano tale valutazione, poiché gli indicatori fissati erano troppo ristretti, gli obiettivi specifici (targets) spesso non erano forniti e le stesse informazioni erano inattendibili o incomplete. Di conseguenza, la Corte ritiene che né le autorità di attuazione negli Stati membri né la Commissione fossero in grado di valutare fino a che punto gli obiettivi fossero stati raggiunti.

VIII. A parere della Corte, è necessario che la Commissione continui a controllare che gli Stati membri fissino indicatori appropriati e realistici e che vengano raccolti dati attendibili, affinché sia possibile trarre conclusioni significative sull’efficienza e l’efficacia delle azioni co-finanziate.

Introduzione

Contesto

1. L’articolo 2 del trattato che istituisce la Comunità europea ravvisa nella promozione della parità tra uomini e donne uno dei suoi principi fondamentali. Il regolamento (CEE) n. 2081/93 del Consiglio [1] dichiara che il principio della parità di opportunità tra uomini e donne sul mercato del lavoro è un obiettivo della Comunità, al quale l'azione strutturale deve contribuire. La parità tra generi è la possibilità per donne e uomini, indistintamente, di participare ed essere rappresentati in modo paritario al processo decisionale e alla vita economica, sociale, culturale e civile [2]. La Commissione presenta ogni anno una relazione sulla situazione della parità tra donne e uomini, tramite la quale vengono divulgate le tendenze rilevate in ambiti dove esistono i principali divari tra generi, per esempio per quanto riguarda i tassi di occupazione e la retribuzione, la segregazione settoriale e professionale e la percentuale della rappresentanza femminile a livello manageriale [3]. La figura 1 illustra il cambiamento nel tempo del divario fra i tassi di occupazione maschile e femminile. Tale divario esiste in tutti gli Stati membri, ma si è ridotto per la maggioranza dei paesi UE-27 fra il 2001 ed il 2007.

Figura 1

Divario di genere in termini assoluti nei tassi di occupazione (donne e uomini dai 15 ai 64 anni) negli Stati membri della UE per gli anni 2001 e 2007 (differenza fra I tassi di occupazione maschili e femminili)

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Fonte: Eurostat, EU Labour Force Survey (LFS), medie annuali, paesi UE-27.

NB: in tutti i paesi il tasso di occupazione maschile era più alto di quello femminile.

2. La presente relazione tratta delle azioni di formazione professionale rivolte alle donne co-finanziate dal FSE durante il periodo di programmazione 2000-2006. Tali azioni costituiscono il principale strumento specifico finanziato dal FSE per promuovere la parità di opportunità per uomini e donne sul mercato del lavoro [4]. In aggiunta alle misure co-finanziate, gli Stati membri possono anche porre in atto programmi o azioni nazionali o regionali senza il co-finanziamento della UE.

3. Per il periodo di programmazione 2000-2006, è stato adottato un duplice approccio nell’uso dei fondi del FSE per conseguire gli obiettivi di parità. Tale approccio combinava azioni specifiche con l’incorporazione della prospettiva di genere, il cosiddetto "gender mainstreaming". Si tratta del processo di valutazione delle implicazioni per donne ed uomini di qualunque azione programmata, inclusa la legislazione, le politiche o i programmi, in tutti i settori ed a tutti i livelli [5].

4. Le azioni specifiche volte a migliorare l’accesso delle donne e la loro partecipazione al mercato del lavoro includono azioni di formazione professionale riguardanti lo sviluppo di carriera delle donne, l’accesso di queste ultime a nuove opportunità di lavoro, la creazione d’impresa, e la riduzione della segregazione verticale ed orizzontale fondata sul genere all’interno del mercato del lavoro. Per il periodo di programmazione 2000-2006, 4 miliardi di euro erano stati destinati dal Fondo sociale europeo ad "azioni positive per le donne sul mercato del lavoro" [6]. La più importante di queste azioni specifiche riguardava la formazione professionale, che secondo le stime rappresentava 3 miliardi di euro per gli Stati UE-25 [7]. Per il periodo di programmazione 2007-2013, il bilancio per azioni specifiche è diminuito in maniera significativa rispetto al periodo precedente, a seguito della maggiore enfasi posta sull’incorporazione della prospettiva di genere in qualunque azione programmata.

5. Nel contesto delle azioni positive per le donne sul mercato del lavoro, è necessario scegliere il modo più adatto per migliorare il rispetto della parità tra generi sul mercato del lavoro. Da un lato, per esser considerata riuscita, la formazione dovrebbe normalmente condurre alla realistica possibilità di ottenere un lavoro e, pertanto, la formazione ricevuta deve essere collegata alle condizioni esistenti nel mercato del lavoro, come la percepibile carenza di determinate competenze. Dall’altro lato, ci saranno anche alcune esigenze specifiche delle donne, in quanto potenziali impiegate, come l’esistenza di adeguate strutture di custodia dei bambini e di orari e/o metodi di lavoro flessibili. Tali questioni sono importanti affinché le azioni positive possano raggiungere l’obiettivo di una partecipazione femminile alla forza lavoro più consistente e qualitativamente migliore.

Competenze per l’attuazione delle azioni co-finanziate

6. La figura 2 espone in termini semplificati la programmazione e certi aspetti del processo di attuazione delle azioni co-finanziate dal FSE nel settore della formazione professionale rivolta alle donne [8].

7. I progetti co-finanziati dal FSE vengono attuati tramite programmi pluriennali, che possono assumere la forma di programmi operativi (PO) o documenti unici di programmazione (DOCUP). Tali programmi contengono le priorità fissate, per ognuna delle quali è definito un insieme di misure. Le misure possono includere azioni di formazione professionale rivolte alle donne.

8. I programmi sono redatti dagli Stati membri in seguito ad un processo di consultazione con la Commissione (DG Occupazione, affari sociali e pari opportunità), le autorità regionali e locali ed altre competenti autorità pubbliche, nonché i partner economici e sociali. La Commissione valuta ed approva i programmi.

9. Un elemento chiave di questa preparazione, ed in particolare della definizione degli obiettivi e dell’assegnazione di risorse finanziarie agli assi prioritari ed alle misure, è la valutazione ex ante dei punti di forza e di debolezza e delle potenzialità dello Stato membro, della regione o del settore considerato. Tale valutazione è di competenza delle autorità designate dagli Stati membri, ed uno dei suoi scopi è valutare l’adeguatezza della strategia e degli obiettivi specifici selezionati in base alla specifica situazione delle regioni o aree interessate.

10. Gli Stati membri sono responsabili dell’attuazione dei programmi e, in cooperazione con la Commissione, devono fare in modo che i fondi comunitari vengano utilizzati conformemente ai principi di sana gestione finanziaria. La Commissione detiene la responsabilità generale per l’esecuzione del bilancio.

Figura 2

Chi fa cosa?

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11. I singoli progetti sono proposti dai rispettivi promotori (considerati i beneficiari in quanto percepiscono un aiuto del FSE per organizzare la formazione) ed approvati dalle autorità nazionali, regionali o locali designate. I promotori devono fornire alle competenti autorità di gestione le informazioni di monitoraggio sui progressi del progetto e sul raggiungimento degli obiettivi. Alla Commissione vengono forniti ogni anno dati di monitoraggio in forma aggregata.

12. Per il periodo di programmazione 2000-2006, ogni programma doveva formare oggetto di una valutazione intermedia effettuata da un valutatore indipendente, sotto la responsabilità delle autorità di gestione ed in cooperazione con la Commissione. La valutazione comprendeva alcuni importanti elementi, ovvero:

a) esaminare se l’analisi dei punti di forza e di debolezza e delle potenzialità compiuta nella valutazione ex ante fosse ancora valida;

b) determinare se la strategia fosse ancora pertinente;

c) verificare la quantificazione degli obiettivi;

d) valutare l’efficacia, l’efficienza e l’impatto probabile; e

e) valutare la qualità dell’attuazione e dei dispositivi di monitoraggio.

13. La valutazione intermedia ha riscontrato che l’analisi dell’efficacia, dell’efficienza e dell’impatto probabile era stata ostacolata dal tardivo o lento inizio di molti programmi, dal momento che poche realizzazioni o risultati erano disponibili a metà del 2003. Sono stati altresì evidenziati problemi con i sistemi di monitoraggio, che non sono riusciti a fornire dati completi o attendibili [9].

14. In aggiunta, gli interventi strutturali comunitari sono soggetti ad una valutazione ex post dell’impiego delle risorse e dell’efficacia ed efficienza dei contributi finanziari concessi. Tale valutazione, da compiersi ad opera di esperti indipendenti, sotto la responsabilità della Commissione, in collaborazione con gli Stati membri e le autorità di gestione, deve, fra l'altro, considerare il successo o l’insuccesso dell’attuazione, nonché le realizzazioni e i risultati.

Ambito e approccio dell’audit

15. Per il periodo di programmazione 2000-2006, il 75 % delle "azioni positive per le donne sul mercato del lavoro" attuate erano azioni specifiche nel campo della formazione professionale. L’audit condotto dalla Corte si prefiggeva di stabilire fino a che punto le azioni di formazione rivolte alle donne co-finanziate dal FSE fossero ben mirate ed adeguatamente monitorate. Nel corso dell’audit, si è cercato di stabilire:

a) se le azioni di formazione professionale rivolte alle donne fossero state selezionate in base ad una chiara analisi delle priorità del mercato del lavoro; e

b) se le informazioni di monitoraggio fossero sufficienti per valutare l’effettivo conseguimento degli obiettivi delle azioni.

16. L’audit è stato svolto presso la Commissione ed in cinque Stati membri (Germania, Spagna, Francia, Regno Unito e Italia) che erano fra i principali destinatari dei contributi del FSE erogati a titolo delle "azioni positive per le donne sul mercato del lavoro" e rappresentavano in totale il 76 % delle spese dei paesi UE-25 in questo settore. Per ognuno di questi cinque Stati membri, è stato scelto un programma, in base all’importanza relativa delle attività di formazione professionale per la misura in questione, in quattro casi pari o superiore al 75 %. Cinque programmi sono stati oggetto di audit: Sassonia-Anhalt (Germania), Andalusia (Spagna), Scozia (Regno Unito) e Lombardia (Italia), mentre per la Francia è stata scelta la regione dell’Île-de-France [10].

17. Si stima che i cinque programmi comprendessero 490 milioni di euro di finanziamenti assegnati, cioè il 12 % della spesa totale per "azioni positive per le donne sul mercato del lavoro". Di questi, circa 380 milioni di euro erano destinati ad azioni di formazione professionale.

18. Per l’audit in loco, sono stati scelti otto progetti per paese, in base all’importanza finanziaria e alla copertura dei tipi di progetto finanziati dalla misura. I progetti controllati possono essere considerati, allo stesso tempo, tipici del proprio programma e di altri programmi ricadenti nell’ambito delle azioni di formazione professionale rivolte alle donne.

19. L’esame del processo di selezione e l’analisi delle informazioni di monitoraggio sono stati svolti presso le autorità responsabili dell’attuazione dei programmi e attraverso audit in loco dei progetti.

Osservazioni

Le azioni di formazione professionale rivolte alle donne sono state selezionate in modo appropriato?

Contesto

20. Al fine di stabilire le priorità per il periodo di programmazione 2000-2006, gli Stati membri dovevano effettuare valutazioni ex ante, miranti a dimostrare l’adeguatezza della strategia prescelta e a giustificare l’assegnazione di risorse finanziarie proposta. Ciò significa che sia l’identificazione della formazione come priorità, sia l’identificazione degli obiettivi da raggiungere per mezzo della formazione, dovrebbero essere basate sul fabbisogno di competenze nonché sulla domanda di formazione ed altre richieste provenienti dal mercato del lavoro.

21. Il regolamento (CE) n. 1260/1999 stabiliva che la valutazione ex ante dei piani elaborati doveva includere una valutazione della situazione in termini di parità fra uomini e donne, dei meccanismi di attuazione e dell’impatto atteso della strategia e degli interventi [11]. La strategia definitiva scelta, e le risultanti priorità di programmazione, dovevano essere coerenti con l’analisi facente parte della valutazione ex ante. La Commissione ha fornito dettagliati orientamenti sull’analisi degli sviluppi in tema di occupazione e delle tendenze del mercato del lavoro da integrare nella valutazione ex ante [12].

22. Si dovevano mettere in pratica procedure di selezione dei progetti appropriate ed applicate uniformemente, per fare in modo che i progetti selezionati avessero obiettivi formativi coerenti con gli obiettivi generali della programmazione [13].

23. Considerato quanto sopra, la Corte ha esaminato:

a) se durante la definizione dei programmi le autorità regionali, o quelle degli Stati membri interessati, abbiano compiuto un’analisi dei diversi mercati del lavoro, e se gli obiettivi a monte delle specifiche azioni di formazione professionale oggetto dell’audit fossero stati fissati in considerazione di tale analisi; nonché

b) se la selezione dei progetti e dei partecipanti sia stata basata su criteri fissati in conformità alle priorità identificate nel rispettivo mercato del lavoro ed agli obiettivi del programma precedentemente stabiliti.

Obiettivi non basati sulle analisi

24. Le analisi svolte elencavano le principali barriere all’ingresso delle donne nel mercato del lavoro e mostravano "divari di genere" in parecchie aree importanti, come il numero delle persone occupate, i tassi di lavoro autonomo, l’occupazione di ruoli decisionali e la segregazione del mercato del lavoro.

25. Il principale punto debole riscontrato nel corso dell’audit è stato tuttavia l’assenza di un chiaro nesso fra i risultati delle analisi e gli obiettivi formativi proposti. Non c’era una chiara giustificazione logica per il tipo di formazione professionale prescelto né per le competenze o i settori di attività considerati (cfr. esempi nel riquadro 1).

26. Le misure elaborate in seguito al processo di analisi comprendevano, per la maggior parte, azioni ad ampio spettro con un accento generale sulla partecipazione delle donne, piuttosto che azioni focalizzate che tenessero conto di come promuovere al meglio la parità di genere negli specifici mercati del lavoro considerati. In tre dei cinque programmi controllati, vi era pochissima differenza fra le azioni formative rivolte esclusivamente alle donne e quelle aperte sia a donne che a uomini. Sono state semplicemente messe a disposizione delle donne maggiori risorse, sotto forma di posti nei corsi di formazione. La situazione illustrata nel riquadro 2 costituisce un esempio di corretta focalizzazione.

Riquadro 1

In Lombardia, non vi era alcuna analisi specifica riguardante le aree di sotto-rappresentazione femminile, benché uno degli scopi della misura consistesse nel ridurre la segregazione orizzontale e verticale.

Il programma francese menzionava settori che offrivano opportunità di lavoro, senza analizzarne il potenziale in termini di creazione di opportunità lavorative per le donne. Uno degli scopi della misura era quello di dare priorità a misure formative che avessero un potenziale in termini di sviluppo occupazionale, ma che fino a quel momento tendevano a non includere le donne. Ciò nondimeno, non era stato affatto specificato quale tipo di misure appartenessero a questa categoria.

27. Il debole nesso fra l’analisi dei mercati del lavoro ed i conseguenti obiettivi dei programmi avrebbe potuto essere in parte compensato a livello di progetto, dal momento che i promotori dovevano dimostrare in che modo i loro singoli progetti avevano tenuto conto delle caratteristiche dei mercati del lavoro locali. Invero, la misura in cui tale compensazione avrebbe potuto realizzarsi dipendeva dal livello di informazioni disponibili per promotori (cfr. riquadro 3) ed anche dalla qualità del processo di selezione dei progetti (cfr. paragrafo 29).

28. Le debolezze del tipo osservato nei programmi oggetto dell’audit e descritte ai paragrafi 25 e 26 erano già ben note. In una comunicazione della Commissione del 2002 [14], si dichiarava, nel contesto della strategia per raggiungere l’uguaglianza fra generi, che "la maggior parte dei programmi soffre di un considerevole divario tra l’analisi e la strategia di programmazione". Il documento citato andava oltre, affermando che una analisi dei divari nascenti dalle differenze di condizione socio-economica tra donne ed uomini era rara, e che, anche quando detta analisi veniva effettuata, la strategia per superare tali disparità non sempre era coerente con essa. A dispetto di tale consapevolezza in una fase iniziale del periodo di programmazione, la Commissione non ha intrapreso misure relative a questioni quali la selezione dei progetti, al fine di rimediare alle carenze note.

Riquadro 2

Il programma per la Sassonia-Anhalt ha identificato specifici gruppi di donne da includere nei propri programmi di apprendistato: le disoccupate di lunga durata che avevano più di 45 anni oppure madri single che in precedenza avevano preso parte ad attività formative ma che erano ancora disoccupate nei 3-12 mesi successivi.

Riquadro 3

Nel caso del programma per la Lombardia, i promotori dei progetti dovevano dimostrare la coerenza fra le qualifiche che si volevano ottenere e, inter alia, le priorità stabilite per quella regione. Ciò nonostante, né il programma né l’invito a presentare proposte contenevano informazioni sulle priorità regionali.

La selezione dei progetti non ha tenuto conto in maniera sufficiente né delle analisi dei mercati del lavoro né degli obiettivi dei programmi

29. Per tre dei cinque programmi controllati, i criteri di selezione non assicuravano che le questioni scaturite dall’analisi del mercato del lavoro venissero adeguatamente affrontate, né fornivano una solida base per raggiungere gli obiettivi dei programmi (cfr. riquadro 4). In un caso, gli inviti a presentare proposte di progetto non erano connessi ad una specifica misura; i progetti erano stati inclusi come "azioni positive per le donne sul mercato del lavoro" semplicemente sulla base della percentuale di partecipazione femminile stimata. In un altro caso, i criteri di selezione scaturivano dagli obiettivi principali della misura, ma il criterio consistente nel valutare il nesso con le priorità del mercato del lavoro non costituiva un fattore determinante ai fini dell’approvazione o meno dei progetti.

Riquadro 4

Uno degli obiettivi della più importante azione attuata nel quadro del programma per l’Andalusia ("azioni per la formazione professionale rivolte alle donne") era che i corsi di formazione avrebbero dovuto tener conto delle condizioni del mercato del lavoro locale. Cinque criteri prioritari di selezione erano stati fissati con ordinanza ministeriale (orden ministerial) [15], e tre di essi erano focalizzati sulle condizioni locali. Relativamente a due di tali criteri, "impegno ad assumere la persona formata" e "inclusione di periodi di apprendistato presso imprese", la maggior parte delle proposte di progetto non includeva tali impegni. Anche i dati riguardanti il terzo criterio — "tasso di occupazione dei partecipanti ai corsi precedenti" — spesso non erano inclusi.

La valutazione intermedia del programma per la Lombardia affermava che il processo di selezione dei progetti non aveva tenuto conto in modo soddisfacente delle azioni formative necessarie in settori dove gli squilibri di genere erano più presenti, né era stata prestata sufficiente attenzione alle varie forme di discriminazione e disparità nell’accesso al mercato del lavoro.

Sebbene nel programma per la Lombardia la misura oggetto dell’audit fosse rivolta esclusivamente allle donne, i dati mostrano che il 27 % dei partecipanti alla formazione era di sesso maschile.

30. Uno dei principali obiettivi delle misure era la promozione della donna in settori dove vi era una cronica sotto-rappresentazione femminile. A dispetto di ciò, per tre dei programmi controllati vi era ancora un’enfasi su aree di tradizionale impiego femminile, quali la cultura, la sanità ed i servizi di pulizia.

31. Data l’assenza di gruppi destinatari specifici, i candidati selezionati non sempre erano quelli che più avevano bisogno di sostegno per entrare o rientrare nel mercato del lavoro, come dimostrano gli esempi nel riquadro 5.

Riquadro 5

La valutazione intermedia del programma per la Lombardia ha rilevato che la formazione era principalmente dispensata a persone con una posizione sul mercato del lavoro già "forte" (per esempio persone altamente istruite e/o giovani che già possedevano buone possibilità di trovare un lavoro senza ulteriore formazione).

Riguardo all’azione più grande nel programma per l’Andalusia, una valutazione intermedia, i cui risultati sono stati resi disponibili nel 2005, concludeva che la misura formativa non era adatta ai bisogni delle donne con le maggiori difficoltà, dal momento che, da un lato, il livello di istruzione richiesto escludeva le donne che avevano frequentato solo la scuola elementare, e, dall’altro, gli orari della formazione non erano adatti a donne che dovevano occuparsi delle proprie famiglie.

Le informazioni di monitoraggio hanno consentito di valutare se le azioni di formazione professionale rivolte alle donne abbiano raggiunto I propri obiettivi?

Contesto

32. Misurare l’esito delle azioni formative è un esercizio difficile, perché:

a) parecchi fattori esterni alle azioni formative possono svolgere un ruolo importante in relazione all’occupabilità delle persone (per esempio l’evoluzione dell’offerta e della domanda di lavoro risultante dalla situazione economica generale);

b) le azioni co-finanziate dal FSE rappresentano solo una parte di un più ampio ventaglio di azioni attuate all’interno degli Stati membri che hanno una influenza sull’occupazione; e

c) alcuni risultati sono difficili da misurare nell’ambito del raggiungimento degli obiettivi del programma, ma sono di natura benefica in termini sociali più ampi (per esempio ri-apprendere come adattarsi alla routine, incluso rispettare limitazioni di tempo, recuperare l’autostima ecc.).

33. Nonostante tali difficoltà, alcune realizzazioni a breve e medio termine possono comunque essere misurate. Si potrebbero stabilire indicatori collegati agli obiettivi da raggiungere e definire gli obiettivi specifici corrispondenti usando parametri di riferimento ottimali (benchmarks) o altri equivalenti punti di riferimento riguardanti le realizzazioni, i risultati e l’impatto. Ciò servirebbe da base per un eventuale successivo monitoraggio e una valutazione delle misure e delle azioni e dunque per un giudizio sulla loro efficacia.

34. I seguenti indicatori forniscono il minimo necessario alla valutazione delle azioni di formazione professionale [16]:

a) indicatori di realizzazione: numero di (donne) partecipanti, numero di corsi di formazione dispensati;

b) indicatori di risultato: numero di partecipanti che concludono i corsi, numero di partecipanti che ottengono le qualifiche richieste; e

c) indicatori di impatto: numero di corsisti che partecipano ad un’ulteriore formazione, numero di corsisti che trovano un lavoro e che risultano essere ancora occupati entro un determinato periodo di tempo (per esempio sei o 12 mesi) dopo la fine del corso.

35. La Corte ha esaminato:

a) se siano stati identificati indicatori appropriati e fissati obiettivi specifici per la misura delle realizzazioni, dei risultati e dell’impatto di cui al paragrafo 34;

b) se i dati di monitoraggio raccolti dagli enti attuatori per questi indicatori siano attendibili; e

c) se, per quanto potesse essere appurato in base ai dati di monitoraggio disponibili, tali obiettivi specifici siano stati raggiunti.

Indicatori troppo ristretti

36. Per tutti i programmi oggetto di audit erano stati definiti indicatori di risultato, ma la situazione riguardante gli indicatori di risultato e di impatto variava. In un caso esistevano entrambi i tipi di indicatori, mentre in un altro nessuno dei due era stato definito. Nei rimanenti tre programmi erano stati stabiliti gli indicatori di risultato o quelli di impatto, ma non entrambi. È stato rilevato quanto segue:

a) la situazione occupazionale da sei a 12 mesi dopo la formazione non è stata usata come indicatore a livello di misura per quattro programmi, sebbene in alcuni casi le informazioni fossero disponibili a livello di singolo progetto (cfr. riquadro 6). In aggiunta, altre questioni come la durata del lavoro (cioè a breve o lungo termine) ed il livello del lavoro (in termini di qualità e retribuzione) non sono stati considerati;

b) uno dei programmi non aveva una gamma di indicatori tale da permettere lo svolgimento di una analisi utile e, in un altro caso, gli indicatori fissati non erano del tipo adatto alla misura delle realizzazioni delle azioni formative attuate (cfr. riquadro 7).

Riquadro 6

In Lombardia, le autorità hanno preso in esame un campione di progetti con riferimento alla situazione occupazionale dei corsisti 12 mesi dopo la conclusione delle azioni formative, e questo è stato considerato dalla Corte un esempio di "buona prassi".

In Andalusia, era stato definito un indicatore relativo al successo o meno dei corsisti nella loro successiva ricerca di occupazione. Ciò nondimeno, sono state notate alcune debolezze concernenti la raccolta dei dati; per esempio, per una delle azioni che beneficiava del 35 % della spesa totale per la misura in causa, le informazioni pertinenti erano disponibili solo per il 42 % dei corsi di formazione del campione.

Riquadro 7

In Andalusia, l’indicatore "numero di impieghi ottenuti entro sei mesi dalla fine delle azioni" non esprimeva in modo adeguato le specificità delle misure co-finanziate. Dal momento che il 40 % della spesa era diretto ad azioni di orientamento e di pre-formazione, indicatori più pertinenti avrebbero dovuto riguardare il numero di coloro che partecipavano successivamente ad attività formative o che si registravano come persone in cerca di occupazione. Inoltre, il 20 % dei corsisti era già occupato, e quindi le loro risposte hanno distorto i risultati di tale indicatore.

Alcuni indicatori del programma scozzese erano strutturati in maniera troppo vasta per essere di qualche utilità nella misurazione del risultato delle azioni formative: per esempio il "numero di donne/persone che ottenevano una qualifica parziale/piena". Secondo i termini dell’indicatore, superare una unità di apprendimento nel percorso formativo verso una piena qualifica equivaleva ad ottenere la piena qualifica, sebbene l’effetto di apprendimento non potesse in alcun modo essere giudicato comparabile.

Obiettivi specifici non fissati per tutte le misure

37. Gli obiettivi specifici da raggiungere non erano stati stabiliti per tutte le misure oggetto dell’audit [17]: in due casi non vi era traccia di alcuna quantificazione, ed in un altro caso, sebbene fossero stati identificati diversi indicatori di realizzazione e di risultato, l’unico obiettivo specifico quantificato era il "numero di partecipanti".

38. Per quanto riguarda le due misure per le quali gli obiettivi specifici erano stati fissati, non era fornita alcuna spiegazione su come fossero stati definiti, ed in un caso gli obiettivi specifici hanno dovuto essere significativamente rivisti a seguito dell’esame intermedio (cfr. riquadro 8).

Dati di monitoraggio non attendibili e talvolta incompleti

39. Per due dei cinque programmi, si è constatato che gli indicatori di realizzazione riguardanti il numero di partecipanti erano inattendibili. Per quattro programmi, si è riscontrato che anche gli indicatori di risultato, quali il numero delle persone che portava a termine le attività formative e che otteneva una qualifica, erano inattendibili.

Riquadro 8

Per il programma relativo alla Scozia, gli obiettivi specifici quantificati erano stati fissati come mostrato nella tabella seguente. Nonostante le richieste da parte della Corte, non sono state fornite spiegazioni sulle modalità di fissazione dei parametri di riferimento ottimali (benchmarks) e di quantificazione degli obiettivi specifici iniziali e rivisti.

Indicatore | Obiettivo specifico iniziale | Obiettivo specifico rivisto | Parametri di riferimento ottimali |

Percentuale di donne che trovano lavoro | 31 % | 5,51 % | 25-40 % |

Donne che intraprendono un'ulteriore formazione | 42 % | 17,56 % | 20-30 % |

40. Riguardo ai dati in questione sono state osservate le seguenti carenze:

a) incompletezza, specialmente riguardo alla situazione lavorativa, a distanza di 6-12 mesi dalla formazione, delle persone che erano state formate (cfr. paragrafo 36);

b) problemi relativi alle definizioni o alla loro interpretazione: per esempio, in Scozia una dichiarazione di intenti di seguire ulteriori attività formative era stata accettata come se tale proposito fosse già stato attuato. Sempre in Scozia ed in Francia, coloro che frequentavano corsi pluriennali venivano contati più volte, per esempio una volta per ogni anno di frequenza;

c) discrepanze riguardanti i dati forniti: per esempio, in Scozia, i risultati del sondaggio sullo status occupazionale delle persone che avevano completato le attività formative corrispondevano ai risultati riferiti alle autorità nazionali solo per metà dei progetti controllati; in base alla relazione annuale di attuazione per il 2006, i beneficiari di azioni di orientamento erano 14371, mentre il numero totale di partecipanti registrati era di 11972.

41. Se si vogliono trarre conclusioni sensate riguardo alle realizzazioni dei progetti co-finanziati, è essenziale che i dati di monitoraggio forniti dai promotori dei progetti siano attendibili e completi. Nel corso dell’audit, è stato osservato che nella maggior parte dei casi l’autorità di gestione e l’ente delegato a svolgere i controlli non hanno incluso alcuna valutazione dei dati di monitoraggio forniti dai promotori.

42. Dal canto suo, la Commissione, alla quale vengono trasmesse le relazioni annuali di attuazione, non ha affrontato le incoerenze presenti in tali relazioni né ha espresso commenti sull’assenza di indicatori di impatto (quali "la situazione occupazionale dei corsisti n mesi dopo le attività formative"). Inoltre, la Commissione non ha espletato controlli sull’attendibilità dei dati di monitoraggio nel corso dei propri audit in loco [18], sebbene le valutazioni intermedie di ogni programma avessero identificato punti deboli nel monitoraggio e nella comunicazione dei risultati.

Valutazione ostacolata dalla mancanza di obiettivi specifici, di parametri di riferimento e di dati attendibili sui risultati e sull’impatto

43. Date le manchevolezze riguardanti gli indicatori, gli obiettivi specifici (cfr. paragrafi da 36 a 38) e i problemi circa l’attendibilità dei dati (cfr. paragrafi 39 e 40), è difficile procedere a un qualunque tipo di valutazione relativa all’efficacia o meno delle azioni formative co-finanziate.

44. In relazione a due dei programmi oggetto di audit, le autorità di gestione si sono sforzate di valutare se le attività formative fossero state correttamente mirate, appurando se i lavori ottenuti in seguito alle attività formative avessero un rapporto con il tipo di formazione frequentato. Da queste analisi sono state tratte conclusioni diverse. In Lombardia, il 77 % dei partecipanti che aveva trovato lavoro ha confermato che le competenze acquisite erano quelle richieste dal proprio datore di lavoro, mentre per una delle azioni più importanti in Andalusia, solo il 28 % di coloro che avevano trovato occupazione riteneva che il proprio impiego avesse attinenza con i corsi frequentati.

Conclusioni e raccomandazioni

45. L’audit delle azioni di formazione professionale rivolte alle donne co-finanziate dal FSE durante il periodo 2000-2006 ha riscontrato parecchi punti deboli nella istituzione delle misure e nella selezione dei progetti controllati dalla Corte. Vi erano altresì carenze riguardanti il monitoraggio della performance dei programmi.

Selezione delle azioni di formazione professionale

46. In riferimento all’identificazione ed alla selezione delle azioni di formazione professionale rivolte alle donne, la Corte conclude che, sebbene i programmi operativi elencassero le principali barriere all’entrata delle donne nel mercato del lavoro e illustrassero i divari di genere, le azioni formative contenute nei programmi oggetto dell’audit non sono state istituite in diretta risposta ad una analisi delle esigenze del mercato del lavoro (cfr. paragrafi da 24 a 28).

47. Le misure stabilite dagli Stati membri ed approvate dalla Commissione tendevano a lasciare un ampio margine di manovra per l’attuazione delle azioni e non sono riuscite ad incentrare sufficientemente le azioni formative su gruppi destinatari specifici (cfr. paragrafi da 29 a 31).

48. Per contro, nei programmi esaminati, il compito di stabilire un nesso adeguato fra le attività formative proposte e le reali esigenze del mercato del lavoro era demandato ai promotori dei progetti. Le autorità competenti, nel corso del processo di selezione dei progetti, non hanno adeguatamente verificato la validità delle giustificazioni proposte dai promotori dei progetti (cfr. paragrafo 27).

49. Alcuni progetti, che avevano come obiettivo dichiarato la promozione dell’occupazione femminile in settori dove le donne erano sotto-rappresentate, continuavano a concentrarsi su attività formative relative ad impieghi tradizionalmente femminili (cfr. paragrafo 30). Per alcuni dei progetti controllati, i candidati selezionati non erano necessariamente quelli più bisognosi di sostegno per accedere al mercato del lavoro (cfr. paragrafo 31).

50. Sulla base di quanto precede, la Corte raccomanda che:

a) i futuri programmi operativi preparati negli Stati membri ed approvati dalla Commissione siano stabiliti in base all’analisi delle condizioni del mercato del lavoro, sia in termini di carenze di competenze da colmare sia in termini di azioni specifiche necessarie per migliorare l’accesso e la partecipazione delle donne al mercato del lavoro, e che il tipo di attività formative e gli obiettivi decisi costituiscano una diretta risposta a tale analisi;

b) sia instaurata una procedura di selezione dei progetti propriamente congegnata e correttamente attuata, per approvare quei progetti che meglio riescono a risolvere i problemi del mercato del lavoro identificati dall’analisi di cui sopra, in modo da ottimizzare il valore aggiunto delle misure.

Raggiungimento degli obiettivi

51. Le informazioni di monitoraggio disponibili per i programmi oggetto dell’audit non consentono di valutare se le azioni di formazione professionale rivolte alle donne abbiano raggiunto i loro obiettivi dichiarati poiché:

a) gli indicatori fissati non erano sufficienti in termini di gamma di attributi da misurare (cfr. paragrafo 36);

b) gli obiettivi specifici spesso non erano forniti (cfr. paragrafo 37);

c) le informazioni di monitoraggio erano inattendibili o incomplete, e quindi non permettevano di trarre conclusioni generali attendibili (cfr. paragrafi 39 e 40).

52. Di conseguenza, né le autorità di attuazione negli Stati membri né la Commissione sono in grado di valutare fino a che punto gli obiettivi perseguiti dalle specifiche misure siano stati raggiunti.

53. Sulla base di quanto sopra, la Corte raccomanda che la Commissione continui a monitorare la definizione da parte degli Stati membri di indicatori appropriati e applicabili e che negli Stati membri vengano raccolti dati attendibili, in modo da permettere di trarre conclusioni significative sulla efficienza e l’efficacia delle azioni co-finanziate.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 12 novembre 2009.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Regolamento (CEE) n. 2081/93 del Consiglio che modifica il regolamento (CEE) n. 2052/88 (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 5).

[2] Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni — Verso una strategia quadro comunitaria per la parità tra donne e uomini (2001-2005), COM(2000) 335 def.

[3] La più recente relazione (COM(2008) 10 def.) della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni è datata 23.1.2008.

[4] Per quanto riguarda il periodo di programmazione 1994-1999, si veda il regolamento (CEE) n. 2084/93 del Consiglio che modifica il regolamento (CEE) n. 4255/88 (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 39), ed in particolare l’articolo 1, paragrafo 1, lettera d). Per il periodo di programmazione 2000-2006, si veda il regolamento (CE) n. 1784/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 213 del 13.8.1999, pag. 5), ed in particolare l’articolo 2, paragrafo 1, lettere b) ed e).

[5] Conclusioni concertate 1997/2 del Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite (ECOSOC) sull’incorporazione di una prospettiva di genere in tutte le politiche e in tutti i programmi del sistema delle Nazioni Unite.

[6] Riportato come codice 25 nella classificazione degli interventi stabilita dal regolamento (CE) n. 438/2001 della Commissione per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell'ambito dei fondi strutturali (GU L 63 del 3.3.2001, pag. 21).

[7] Non c’è un codice specifico per le spese riguardanti le azioni di formazione professionale rivolte alle donne. Pertanto, l’ammontare totale a ciò riservato può solo essere stimato sulla base delle informazioni fornite dagli Stati membri oggetto dell’audit.

[8] Il processo basilare descritto è applicabile a qualunque misura co-finanziata dal FSE.

[9] Per maggiori informazioni, cfr. la Relazione speciale n. 1/2007 sull'attuazione dei processi intermedi relativi ai Fondi strutturali per il periodo 2000-2006 (GU C 124 del 5.6.2007).

[10] 1)Germania: PO Sassonia-Anhalt Obiettivo 1 - 1999DE161PO003Asse prioritario 4, misura 4.51 (misure specifiche per le qualifiche professionali e l’integrazione delle donne);2)Spagna: PO Andalusia Obiettivo 1 - 2000ES161PO003Asse prioritario 45, misure 45.16 (migliorare l’occupabilità delle donne) e 45.17 (promuovere l’attività imprenditoriale delle donne);3)Francia: DOCUP Francia Obiettivo 3 - 1999FR053DO001Asse prioritario 5, misura 8/9 (sviluppare l’accesso e la partecipazione delle donne al mercato del lavoro, favorire l’articolazione dell’uso del tempo e la professionalizzazione degli attori);4)Regno Unito: PO Scozia Obiettivo 3 - 1999GB053PO002Asse prioritario 5, misura 5.1 (affrontare lo squilibrio di genere: promuovere azioni positive);5)Italia: PO Lombardia, Obiettivo 3 - 1999IT053PO010Asse prioritario E, misura E1 (promozione dell’accesso e della partecipazione delle donne al mercato del lavoro).

[11] Si veda l’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (GU L 161 del 26.6.1999, pag. 1), che richiede specificamente una valutazione ex ante della situazione in termini di parità tra uomini e donne per quanto riguarda le opportunità sul mercato del lavoro ed il trattamento sul lavoro, inclusi gli obblighi specifici di ciascun gruppo; una stima dell'impatto atteso della strategia e degli interventi, in special modo per l'integrazione delle donne e degli uomini nel mercato del lavoro, per l'istruzione e la formazione professionale, per l'attività imprenditoriale delle donne e per la conciliazione tra vita familiare e vita professionale.

[12] Si veda "Valutazione ex ante degli interventi dei Fondi strutturali", documento rivolto alle autorità nazionali, regionali o locali incaricate della programmazione degli interventi strutturali comunitari per il periodo 2000-2006.

[13] Si veda l’articolo 41, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio che specifica che la valutazione ex ante deve verificare la pertinenza dei criteri di selezione, una volta dimostrata la coerenza delle misure previste nel programma con gli obiettivi degli assi prioritari corrispondenti.

[14] Comunicazione della Commissione sull’attuazione del mainstreaming della dimensione di genere nei documenti di programmazione dei fondi strutturali 2000-2006, COM(2002) 748 def. del 20.12.2002.

[15] Cfr. Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (BOJA) n. 146 del 19.12.2000, pag. 18.647.

[16] Gli indicatori sono stati prescelti sulla base di una analisi, da parte della Corte, dei programmi oggetto dell’audit, degli orientamenti pubblicati dalla Commissione europea nel 1999 ("collezione MEANS", Means for Evaluating Actions of a Structural Nature, metodi di valutazione delle azioni di natura strutturale, mirante a migliorare i metodi di valutazione delle politiche strutturali) nonché degli specifici orientamenti per i sistemi di monitoraggio e di valutazione degli interventi del FSE nel periodo 2000-2006 ("Guidelines for systems of monitoring and evaluation of ESF assistance in the period 2000-2006") emessi dalla Commissione nel 1999.

[17] Una conclusione simile era già stata tratta nella Relazione speciale della Corte n. 7/2003 (GU C 174 del 23.7.2003) relativa all'attuazione della programmazione degli interventi del periodo 2000-2006 nel quadro dei Fondi strutturali. Al paragrafo 89 di tale relazione si afferma che "gli indicatori (...) permangono quantificati e pertinenti in misura insufficiente".

[18] La Corte aveva già affrontato tale questione, in particolare al paragrafo 120 della Relazione speciale n. 10/2006 sulle valutazioni ex post dei programmi relativi agli obiettivi 1 e 3 nel periodo 1994-1999 (GU C 302 del 12.12.2006): "Per migliorare il processo di valutazione, la Commissione deve introdurre e applicare efficacemente procedure migliori per il controllo della qualità, in modo che i problemi rilevati nella valutazione in esame non si riproducano nelle future valutazioni ex post. Tali procedure dovrebbero far sì che: a) si proceda alla regolare raccolta di dati pertinenti e affidabili e che essi siano disponibili in ciascuna fase del processo di valutazione."

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