Parere del Comitato economico e sociale sul «Libro verde - Servizi finanziari: come soddisfare le aspettative dei consumatori»



Gazzetta ufficiale n. C 056 del 24/02/1997 pag. 0076



Parere del Comitato economico e sociale sul «Libro verde - Servizi finanziari: come soddisfare le aspettative dei consumatori» (97/C 56/15) La Commissione, in data 29 maggio 1996, ha deciso conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al «Libro verde - Servizi finanziari: come soddisfare le aspettative dei consumatori». La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Pellarini in data 1° ottobre 1996. Il Comitato economico e sociale ha adottato, il 31 ottobre 1996, nel corso della 339a sessione plenaria, con 63 voti favorevoli e 4 astensioni, il seguente parere. 1. Premessa 1.1. I servizi finanziari hanno acquistato negli ultimi anni un ruolo fondamentale nella vita del singolo consumatore e delle famiglie. E di pari passo è andata moltiplicandosi l'offerta di prestazioni: dal pagamento delle bollette al mutuo per l'acquisto della casa, dall'assicurazione obbligatoria per la responsabilità civile auto alla carta di credito, fino alla previdenza integrativa e alle polizze sanitarie. Molte forme di pagamento ormai non possono essere fatte che attraverso una operazione bancaria. 1.2. Ciò però ha comportato anche una crescita delle problematiche inerenti le modalità di offerta e di svolgimento di questi servizi, la tutela dei diritti dell'utente e di conseguenza anche il relativo contenzioso. I contratti per molti servizi finanziari sono necessariamente complessi e non facilmente comprensibili dal consumatore. 1.3. La realizzazione del mercato unico deve offrire al consumatore la possibilità di scegliere tra vari fornitori e vari servizi, attraverso un'informazione trasparente e completa sulle condizioni applicate, che dia allo stesso consumatore la possibilità di effettuare confronti. Ma la maggiore possibilità di scelta significa anche maggiori difficoltà di orientamento e più grande necessità di trasparenza e informazione. 1.4. Per le imprese che prestano questi servizi, da una parte c'è l'ampliamento del mercato, che moltiplica le opportunità di espansione, dall'altra c'è però anche una concorrenza più forte in ciascun Paese. 1.5. L'adozione della moneta unica porterà necessariamente anche a profondi cambiamenti nelle condizioni di concessione del credito e di remunerazione del risparmio. Sarebbe opportuno tener conto anche di questo futuro molto prossimo, che comporterà una maggiore uniformità di regole e condizioni nei servizi finanziari. 1.6. La proposta fatta dai commissari competenti per un Libro verde sui servizi finanziari e i consumatori prende quindi le mosse da problemi già esistenti, che con l'attuazione del mercato unico sono diventati più urgenti, più complessi e hanno assunto nuove caratterizzazioni. 2. I contenuti del Libro verde 2.1. La prima parte del Libro verde riassume i contenuti delle circa 50 direttive riguardanti i servizi finanziari. L'obiettivo di un mercato unico in questa materia, secondo il giudizio della Commissione, «è stato ormai in gran parte realizzato» (). 2.2. Tale mercato unico si fonda sul principio del controllo da parte del paese d'origine e del riconoscimento reciproco. Quindi «i prestatori di servizi finanziari possono operare liberamente in tutta l'Unione Europea» (). 2.3. Gli effetti di questa libera prestazione dovrebbero essere un aumento di concorrenza, maggiori economie di scala, più ampia scelta per i consumatori. Già è aumentata la disponibilità di nuovi prodotti e di nuove modalità. 2.3.1. Lo studio in corso da parte della Commissione sull'impatto del mercato unico, che riguarderà anche i servizi finanziari, permetterà nei prossimi mesi una più approfondita valutazione di questi effetti. In particolare sarà interessante vedere l'impatto del mercato unico sui prezzi dei vari servizi e prodotti e sulle conseguenti scelte dei consumatori. 2.4. Secondo la Commissione, la normativa che ha regolato finora i servizi finanziari è stata rigorosa, con norme «minime» di vasta portata, con l'obiettivo di assicurare le condizioni necessarie per la libera circolazione e quindi anche, come effetto, di aumentare la tutela del consumatore. 2.5. Il Libro verde descrive poi più dettagliatamente, le normative riguardanti l'informazione, la protezione giuridica e i mezzi di ricorso dei consumatori. 2.6. Per quanto riguarda l'informazione, se ne riconosce l'importanza essenziale per una scelta consapevole del prodotto o del servizio. Quindi vengono specificati i contenuti e le modalità informative necessarie nel settore creditizio, in quello assicurativo e nel settore dei valori e dei mercati mobiliari. 2.7. Quanto alla tutela giuridica, si fa riferimento alla possibilità dei Paesi ospitanti di «imporre il rispetto di norme introdotte a tutela dell'interesse generale» (). 2.7.1. Si richiama poi anche la Convenzione di Roma del 19 giugno 1980 sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali. Viene segnalato il fatto che potrebbe crearsi un conflitto tra quanto previsto da questa Convenzione, che privilegia la scelta della legge del Paese di residenza del consumatore, e il principio del riconoscimento reciproco applicato nel mercato unico, che prevede l'applicazione del diritto del prestatore dei servizi. 2.8. Circa i sistemi di ricorso, per il sistema creditizio si ricorda l'esistenza del «diritto ad un indennizzo attraverso un'azione giudiziaria nei confronti del sistema di garanzia dei depositi» (). Per il credito al consumo, è possibile promuovere un'azione contro chi ha concesso il credito. 2.9. Infine, il Libro verde nella prima parte espone altre norme che devono garantire l'affidabilità delle imprese dei servizi finanziari e la loro solidità. Si ricorda che, in base ai principi del mercato unico e alla sentenza «Cassis de Dijon», «ogni servizio finanziario che, prestato legalmente nel paese d'origine, goda del riconoscimento reciproco può essere offerto nel paese ospitante (...) anche se il servizio in questione non esiste in quest'ultimo paese o gli enti finanziari nazionali non lo offrono» (). 2.10. Nella seconda parte del Libro verde, si analizzano i problemi già emersi, come la discriminazione verso i non residenti, le restrizioni alla libera prestazione di servizi finanziari negli Stati dell'UE, la carenza di informazioni, l'assenza di armonizzazione fiscale. 2.11. La Commissione premette che ancora c'è molto da verificare, sia perché c'è scarsa esperienza del mercato unico, sia perché non tutte le direttive sono state applicate dagli Stati membri. 2.12. Circa i rifiuti di prestazione dei servizi ai non residenti, si segnala l'impossibilità per il diritto comunitario di imporre l'accettazione dei clienti. 2.13. Anche la limitazione dell'offerta nei vari Paesi, provocata dall'applicazione del principio dell'interesse generale, costituisce un problema. Secondo il Libro verde «occorre dimostrare la proporzionalità di tali restrizioni rispetto allo scopo che si prefiggono» (). 2.14. In molti casi, è la mancanza o insufficienza di informazione a causare insoddisfazione e a volte induce in errore i consumatori nella scelta di servizi finanziari. Ciò accade soprattutto per i servizi più complessi, come i crediti ipotecari o al consumo, su base transfrontaliera. 2.15. Per le carte di credito, c'è la questione della responsabilità di pagamento per operazioni successive al furto o smarrimento, e la richiesta di maggiore trasparenza nelle condizioni d'impiego in altri paesi. 2.16. Un problema importante è costituito anche dagli intermediari non soggetti a regolamentazione, che offrono condizioni molto attraenti in Paesi esteri. 2.17. Una questione molto sentita è anche quella della mancanza di armonizzazione tributaria, che produce distorsione nella concorrenza e provoca movimenti finanziari rilevanti. 2.18. Ci sono poi alcuni problemi specifici riguardanti l'assicurazione obbligatoria della responsabilità civile per gli autoveicoli che viaggiano in un altro Paese. La copertura della cosiddetta «carta verde» non si estende ai danni causati al veicolo estero da un veicolo nazionale e ciò provoca ritardi e difficoltà nel portare avanti il procedimento. La Commissione sta esaminando anche la compatibilità dei sistemi di tariffazione uniforme obbligatoria, tipo «bonus-malus», con la normativa comunitaria. 2.19. Nella terza parte del Libro verde, si espongono sinteticamente le normative in corso di definizione o di approvazione. In particolare si fa riferimento alla normativa sulle vendite a distanza dei prodotti finanziari, che per la sua specificità è stata scorporata dalla direttiva sulle vendite a distanza in generale. È prevista particolare attenzione all'informazione, alla possibilità di una conferma scritta e alla possibilità di recesso con un periodo di ripensamento. 2.20. La complessità dei problemi della vendita a distanza è cresciuta anche con la utilizzazione delle tecnologie telematiche e la negoziazione computerizzata. Quando questi sistemi, attualmente utilizzati a livello nazionale, si espanderanno a livello internazionale, sorgeranno nuovi problemi che devono essere previsti e studiati, per garantire un livello di garanzia pari alla vendita a distanza degli altri prodotti. 3. Osservazioni generali 3.1. Alla discussione e all'approfondimento delle questioni trattate nel Libro verde hanno dato importanti contributi i rappresentanti delle associazioni dei consumatori e delle associazioni bancarie, assicurative e finanziarie, che sono stati invitati ad una audizione svoltasi il 15 luglio 1996 () nella sede del Comitato economico e sociale. Tra gli osservatori erano presenti anche rappresentanti provenienti dai PECO. 3.2. Il Libro verde, pur esponendo ampiamente molti problemi relativi ai servizi finanziari, sembra risentire della causa prossima della sua stesura e cioè la proposta di direttiva sulla tutela dei consumatori per le vendite a distanza. In effetti, nella terza parte che riguarda le prospettive di intervento comunitario, si parla soltanto delle ipotesi riguardanti la vendita a distanza di servizi finanziari. Se si limitasse a questo, il Libro verde sarebbe fortemente impoverito e non troverebbe alcuna giustificazione la sua titolazione che sembra comprendere «tutte» le aspettative dei consumatori. 3.2.1. Il CES ribadisce invece che il Libro verde predisposto dalla Commissione rappresenta un'importante occasione di approfondimento e analisi dei problemi e degli ostacoli esistenti, per definire una migliore tutela dell'utente di servizi finanziari e per facilitare una maggiore diffusione dei servizi finanziari transfrontalieri. 3.2.2. D'altra parte questa protezione è stata inserita dal Commissario competente tra le dieci priorità proposte alla Commissione in materia di consumo con il documento dello scorso ottobre 1995 (); è da ricordare anche il fatto che il 1996 è stato dedicato al consumatore. 3.2.3. La conoscenza ancora limitata del funzionamento del mercato interno, riconosciuta in primo luogo dalla stessa Commissione (), permette di individuare solo alcuni problemi già emersi, ma questi sono già sufficienti per una prima analisi e per gli eventuali interventi a livello comunitario. 3.2.4. Il Libro verde quindi non vuole essere esaustivo delle questioni riguardanti i servizi finanziari, ma secondo gli intendimenti della Commissione ha l'obiettivo di aprire un ampio dibattito con le associazioni di categoria di banche e assicurazioni, con le associazioni dei consumatori e la stampa specializzata. 3.2.5. Questo dibattito avrà un'importante occasione di confronto e di sintesi nell'audizione organizzata dalla Commissione nel novembre 1996, alla quale parteciperà anche una rappresentanza del CES. 3.2.6. È in questa ottica che va collocato il documento presentato dalle DG XV e XXIV della Commissione, un testo denso di notizie, considerazioni, problematiche aperte; ma potremmo dire soprattutto di interrogativi e contraddizioni. 3.3. La protezione degli interessi economici del consumatore non deve essere secondaria alla realizzazione del mercato interno. Nel Libro verde si afferma, a proposito della regolamentazione esistente sui servizi finanziari, che «tale regolamentazione, mirante principalmente a creare le condizioni necessarie per la libera circolazione dei servizi finanziari, ha avuto per effetto anche di aumentare la tutela del consumatore» (). La Commissione intende evidentemente riferirsi alla regolamentazione prudenziale, che mira ad assicurare la stabilità del settore finanziario e regola quindi i rapporti fra quest'ultimo e le autorità di controllo. Il consumatore è quindi indirettamente protetto, in quanto la sicurezza dei depositi e degli investimenti dipende dalla solidità del settore. 3.3.1. Nell'impostazione del Libro verde la protezione degli interessi economici del consumatore sembra secondaria e conseguente soprattutto alla realizzazione del mercato interno. In questo senso si esprimono anche vari documenti della Commissione, in particolare la citata comunicazione sulle «Priorità della politica a favore dei consumatori (1996-1998)» (). 3.3.2. Questa ottica va modificata, in quanto è di pari importanza che venga perseguito un adeguato ritorno positivo per i consumatori, in termini di convenienza e di qualità dei servizi. Il mercato unico non deve essere vantaggioso soltanto per i produttori di merci e servizi, estraneo se non contrapposto alle esigenze del cittadino. Ciò renderebbe più difficile l'accettazione dei sacrifici necessari per la realizzazione dell'UEM e la stessa identificazione del cittadino con le idealità dell'Unione europea. 3.3.3. Le esigenze del consumatore meritano pari attenzione di quelle delle aziende, che d'altra parte hanno tutto l'interesse ad adeguare i contenuti e le modalità di erogazione dei servizi per una soddisfazione ottimale del cliente. 3.3.4. D'altra parte la rilevanza di questa tutela degli utenti è riconosciuta anche dal Trattato dell'Unione, che all'articolo 129 a) chiede alla Comunità di contribuire al «conseguimento di un livello elevato di protezione dei consumatori». 3.4. Quindi va sempre tenuta presente la non facile posizione del consumatore di fronte alla complessità di molti servizi finanziari nonché della normativa in materia. Sarebbe opportuno che la Commissione predisponesse una pubblicazione di larga diffusione che permetta una facile comprensione delle norme più importanti contenute nelle 50 direttive in materia finanziaria. 3.4.1. Ciò significa che la tutela dell'utente deve costituire per il legislatore nazionale e comunitario un «prius» giuridico e politico al quale devono essere orientate le scelte normative. Non si può lasciare alla spontaneità dei meccanismi innescati dal mercato unico questa tutela, come sembra ipotizzare il Libro verde. Ciò non significa necessariamente una moltiplicazione normativa ma un costante orientamento alla tutela del consumatore nella produzione legislativa sui servizi finanziari. 3.4.2. Bisogna tener conto anche del fatto che attualmente gran parte della legislazione comunitaria sui servizi finanziari rinvia alla normativa nazionale. 3.4.3. Per definire una protezione complessiva e forte degli interessi economici dell'utente di servizi finanziari, sono possibili due linee alternative, che la Commissione dovrebbe esaminare: una direttiva orizzontale, che stabilisca regole comuni per i servizi finanziari destinati all'utenza familiare e, se necessario, regole specifiche nelle direttive settoriali; oppure il mantenimento della situazione attuale, in cui la Comunità continua a legiferare con direttive specifiche, ma con l'obiettivo di trattare tutti i prodotti finanziari in modo equivalente in materia di protezione degli interessi economici del consumatore. 3.4.4. Sono certamente utili e vanno incoraggiati anche i codici di condotta adottati dalle associazioni delle imprese, spontaneamente o su sollecitazione e in accordo con le associazioni dei consumatori. Ma un quadro giuridico di base è necessario sia per una tutela più efficace, sia per una concorrenza più trasparente con parità di condizioni per le imprese in tutta la Comunità. 3.4.5. Le aziende potrebbero impostare la loro azione su regole precise che sanno essere valide per tutti gli altri; i consumatori avrebbero certezze nell'acquisto di servizi transfrontalieri. 3.5. L'armonizzazione comunitaria dovrebbe riguardare principalmente tre aspetti: la trasparenza del mercato e l'informazione del consumatore, le condizioni contrattuali, il diritto del consumatore a presentare un ricorso. 3.5.1. Circa la trasparenza e l'informazione soprattutto per i servizi più complessi e compatibilmente con gli aspetti tecnici, si deve prevedere l'obbligo di informare il consumatore prima dell'acquisto, con la descrizione delle componenti del servizio finanziario, le indicazioni di tutti i costi, seguendo le regole applicabili nelle prassi commerciali. 3.5.2. Per quanto riguarda il contratto, questo deve essere in forma scritta, firmato dal cliente e messo a sua disposizione. Il testo conterrà l'esplicita menzione delle clausole contrattuali obbligatorie e la soppressione delle clausole abusive e vessatorie. 3.5.3. Il consumatore deve avere sempre il diritto di ricorso, che può essere esercitato in vari modi. Anzitutto ogni fornitore di servizi finanziari deve stabilire una procedura interna per gestire i reclami, facendola conoscere al cliente al momento dell'acquisto del servizio. 3.5.4. Oltre al ricorso per via giudiziaria, ci sono due sistemi di composizione delle controversie. Il primo prevede che i fornitori di servizi e gli utenti siano rappresentati, sotto la presidenza di un soggetto indipendente. 3.5.5. L'altro sistema è quello noto dell'ombudsman, che in alcuni Paesi opera da parecchi anni con risultati positivi. 3.6. Ci sono inoltre problemi, come quello della diversa imposizione fiscale su alcuni prodotti e servizi, che dipendono strettamente dalle scelte di politica economica e finanziaria di ciascun Stato membro. 3.6.1. D'altra parte, i diversi trattamenti fiscali creano distorsioni che con la realizzazione del mercato unico non possono essere ignorate e devono essere prese in considerazione. E, come viene ricordato nel Libro verde, «finché tale materia richiederà il voto unanime del Consiglio, vi saranno poche probabilità di eliminare tali ostacoli di natura fiscale al funzionamento del mercato unico per i servizi finanziari» (). Ma ciò non può giustificare atteggiamenti rinunciatari o fungere da alibi per non intervenire in alcun modo. 3.7. Un altro problema rilevante è costituito dalla definizione dell'interesse generale, preso in considerazione da ogni Stato membro per limitare l'offerta di servizi finanziari. Il problema della tutela giuridica è anch'esso di assoluta rilevanza. Il Libro verde lo pone nel paragrafo dedicato alla questione nella prima parte, richiamando la Convenzione di Roma del 19 giugno 1980 e la giurisprudenza della Corte di giustizia. Ma c'è la necessità di una più precisa definizione del concetto di «interesse generale», per evitare che venga utilizzato semplicemente a scopi protezionistici e certo a scapito della libertà di scelta del consumatore. 3.7.1. Il Libro Verde rileva che «I Paesi ospitanti possono continuare ad imporre norme nazionali di interesse generale. Tali norme possono ridurre in misura significativa la gamma di servizi offerti. La limitazione dell'offerta provocata dall'applicazione del principio dell'interesse generale costituisce causa di preoccupazione» (). 3.7.2. La Commissione cita nel Libro verde la convenzione di Roma del 19 giugno 1980 sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali (), che contiene norme specifiche concernenti ogni tipo di contratto concluso con i consumatori. Questa convenzione prevede, nei contratti conclusi dai consumatori, la competenza dei tribunali dello Stato in cui è domiciliato il consumatore quando l'azione è stata intentata dall'altra parte contraente, mentre invece il consumatore può scegliere di portare l'altra parte davanti al tribunale del paese in cui quella opera o in cui egli stesso è domiciliato. 3.7.3. La Commissione segnala che la possibilità di applicare la legge dello Stato di residenza del consumatore «potrebbe creare un conflitto con il principio del riconoscimento reciproco applicato nell'ambito del mercato unico, secondo il quale si tende ad applicare il diritto del prestatore di servizi» (). In caso di conflitto «la legge del paese del consumatore può prevalere su quella del prestatore di servizi purché rispetti i criteri stabiliti dalla Corte di giustizia in materia di interesse generale» (). Altrimenti prevale il diritto del paese di chi presta il servizio. 3.7.4. Indubbiamente questi principi non offrono alcuna certezza giuridica e rinviano a lunghe e costose azioni giudiziarie l'eventuale contenzioso. Il Libro verde sembra accettare questo stato di cose senza metterlo in discussione. 3.7.5. Il CES invece considera questo sistema assolutamente insoddisfacente e avanza dei suggerimenti per un possibile superamento. 3.7.6. Una prima soluzione, che consiste nell'armonizzazione delle disposizioni di interesse generale applicabili ai contratti conclusi dai consumatori, è difficile e di lunga lena. Ciò anzitutto perché il diritto delle obbligazioni nei diversi Stati membri non è armonizzato. 3.7.7. È necessario trovare soluzioni per l'immediato in attesa di una futura legislazione omogenea e il CES suggerisce alcuni motivi di considerazione. 3.7.8. Le difficoltà nascono dal fatto che il concetto di «interesse generale» è definito soltanto a livello concettuale e può cambiare da Paese a Paese e tra questi e la Corte di giustizia. 3.7.9. Bisogna quindi fare anzitutto una distinzione tra il diritto pubblico amministrativo e il diritto privato delle obbligazioni. Nel primo sono comprese anche le disposizioni relative agli scambi economici e alle «pratiche commerciali». Di queste ultime fanno parte indubbiamente anche quelle che proteggono i consumatori. 3.7.10. Le due direttive bancarie e le altre connesse sono fondate sull'articolo 57, § 2 del Trattato, così come anche le direttive in materia assicurativa. Queste direttive regolano l'esercizio delle attività di credito e di assicurazione. In pratica si tratta del controllo dell'operatore economico, della sua capacità di esercitare una attività regolamentata, e del controllo permanente sul rispetto delle regole prudenziali che il carattere specifico di queste attività esige. 3.7.11. In ciò che concerne questo ambito molto preciso della correttezza economica, gli Stati membri non hanno più la possibilità di invocare l'interesse generale, tranne che rispetto a disposizioni di correttezza economica estranee al controllo dell'operatore economico. Si tratta cioè delle disposizioni legali sull'organizzazione dell'economia, sulla distribuzione, la produzione o la fruizione di un servizio. 3.7.12. Esaminiamo il problema dal punto di vista del diritto delle obbligazioni e in particolare il modo di organizzare la protezione degli interessi economici dei consumatori. La convenzione di Roma tende, nell'ambito del diritto internazionale privato, all'unificazione delle regole sui conflitti di leggi nella Comunità europea. Lo scopo è quello di introdurre nel diritto nazionale degli Stati membri un insieme di regole uniformi sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali. 3.7.13. Per ciò che concerne un contratto concluso con un consumatore, la legge applicabile è quella del paese nel quale il consumatore risiede abitualmente e ciò in virtù dell'articolo 5 della convenzione di Roma. 3.7.14. Tutti i contratti di credito al consumo non rispondono necessariamente alle condizioni dell'articolo 5 della convenzione di Roma, né alle condizioni analoghe dell'articolo 13 della convenzione di Bruxelles. Sarà così se la conclusione del contratto non è stata preceduta nel paese da una proposta speciale o da una pubblicità e, in generale, se il consumatore si è spostato egli stesso in un altro paese per contrattare il prezzo. 3.7.15. Tuttavia non è certo che il consumatore possa, in questa ipotesi, vedersi privato del beneficio della legislazione che gli può essere applicata nel paese di residenza, legislazione per ipotesi più favorevole ai suoi interessi. In sostanza, se competente a giudicare è il giudice del paese di residenza del consumatore, andranno applicate anche le leggi dello stesso paese. 3.7.16. Ciò che precede è funzionale ad una soluzione chiara e soddisfacente per tutte le parti: il consumatore beneficia della protezione della legislazione del paese di residenza, il prestatore di servizi sa quale è la legge che deve applicare. 3.7.17. Purtroppo la Commissione non accetta questa soluzione chiara e semplice, poiché «considera che l'applicazione dei principi di determinazione della legge applicabile sulla base della convenzione di Roma può eventualmente entrare in conflitto con il principio del riconoscimento reciproco delle attività bancarie, pietra angolare della seconda direttiva» (). 3.7.18. Il Comitato non condivide questa affermazione. Le regole della convenzione di Roma non possono entrare in conflitto con il principio del riconoscimento reciproco. Si tratta di due campi differenti. Il principio del riconoscimento reciproco non si applica che al campo del diritto pubblico economico e non al diritto delle obbligazioni, specialmente riguardo a disposizioni che tendono ad assicurare la protezione degli interessi economici dei consumatori. 4. Osservazioni particolari 4.1. Se si eccettua il credito al consumo, l'attuale legislazione comunitaria sui servizi bancari e assicurativi offre una tutela apprezzabile agli utenti di servizi complessi e sofisticati (borsa, valori mobiliari, garanzie di deposito), mentre per gli «utenti familiari» la tutela è affidata più a provvedimenti estemporanei che ad un quadro complessivo e ben definito di garanzie. 4.1.1. Questo Libro verde è finalizzato esplicitamente alla protezione degli interessi economici del consumatore singolo. Occorre quindi fare una netta distinzione tra i servizi finanziari utilizzati dai grandi utenti (credito alle imprese, contratti di riassicurazione, ecc.) e quelli degli utenti «familiari» che costituiscono oggetto di questo parere. 4.1.2. «Un servizio bancario di base (conto corrente e deposito a risparmio) dovrebbe essere assicurato ad ogni cittadino, a condizione che gli oneri non ricadano sugli altri cittadini. La banca è infatti un servizio al pubblico, non un servizio pubblico. Per quanto riguarda i non residenti, essi dovrebbero poter usufruire almeno dei servizi di base, senza discriminazioni di trattamento e di costo nei confronti dei residenti.» 4.1.3. Gli accordi interbancari (come il sistema Eurochèque) e gli accordi di cooperazione tra le assicurazioni sono ampiamente esentati dalla regolamentazione comunitaria della concorrenza. Il risultato è che la concorrenza tra le tariffe è debole. 4.1.4. È importante individuare una griglia di base per i servizi finanziari più diffusi, in modo da permettere al cliente un facile e immediato confronto di convenienza. Questa griglia potrebbe essere individuata con l'aiuto delle associazioni delle imprese e dei consumatori. 4.1.5. Ancor meglio sarebbe poter scegliere tra vari fornitori sulla base del confronto della loro attitudine globale a servire il cliente (qualità dei servizi, migliore informazione e trasparenza, livello dei prezzi, ecc.). 4.2. Per quanto riguarda in particolare i servizi finanziari venduti a distanza, dovrebbe essere applicata una regolamentazione equivalente a quella prevista dalla direttiva orizzontale in materia di contratti a distanza. Occorrerà prestare peraltro attenzione a non arrecare danno al consumatore con una regolamentazione troppo generica: un periodo di riflessione male si adatta a servizi che richiedono un'esecuzione immediata, come nel caso di acquisto o vendita di titoli, o di concessione di credito quando il consumatore ne abbia urgenza. 4.2.1. Sono sempre più diffuse e lo saranno ancora di più nei prossimi anni, le vendite per via telematica (Internet, ad esempio). Data la particolarità del mezzo, questo tipo di transazioni meritano un'attenzione particolare nell'ambito della regolamentazione della vendita di servizi finanziari a distanza. 4.2.2. Circa le vendite televisive di prodotti finanziari, vanno regolamentate severamente, soprattutto se vengono fatte da intermediari non autorizzati. 4.2.3. La Commissione potrebbe esaminare l'opportunità di approfondire, all'interno delle analisi sulla società dell'informazione, i problemi relativi alle nuove forme di mercato telematico e televisivo. 4.3. Grande attenzione deve essere rivolta, data la loro complessità, alle polizze di pensione integrativa e alle polizze sanitarie. Il ripensamento del sistema di «welfare», in atto in tutti i Paesi dell'Unione, ha già aperto e continuerà ad offrire nei prossimi anni spazi enormi a questi tipi di servizi, che però attualmente sono tra quelli più soggetti a scarsa trasparenza. 4.3.1. Per quanto riguarda le prime, al cliente va anzitutto prospettata un'ipotesi di rendita realistica, senza proiezioni che poi molto spesso si rivelano assolutamente illusorie. L'informazione deve poi essere molto chiara sulle modalità e i costi di ritiro dal contratto, sulle conseguenze per gli eredi in caso di morte dei titolari, sui vantaggi e i costi fiscali. 4.3.2. Per le polizze sanitarie, vanno comunicate dettagliatamente al cliente all'atto della stipula, tutte le esclusioni di intervento assicurativo e le franchigie. Inoltre, vanno limitati al massimo i casi in cui le imprese possono disdire unilateralmente il contratto. Soprattutto, dovrebbe essere assolutamente vietata la disdetta in caso di malattia grave sopravvenuta. 4.4. Sul credito ipotecario, si dovrebbe favorire la circolazione e la trasparenza del mercato, stabilendo norme comunitarie sulle modalità e i contenuti dell'informazione, i tassi, le forme di garanzia, ecc. Anche su questo importante tema la Commissione dovrebbe esaminare la possibilità di una direttiva specifica. 4.5. Anche sulle assicurazioni la Commissione dovrebbe esaminare la possibilità di emanare una direttiva ad esempio di quelle bancarie, in modo da assicurare una protezione minima di base a tutti gli assicurati. 4.6. La questione dell'usura è diventata di grande rilevanza negli ultimi anni in diversi Stati. Su questa delicata questione, che assume caratteri sociali rilevanti, come su quella dell'eccessivo indebitamento, non c'è alcuna regolamentazione a livello comunitario. Il Comitato ribadisce l'osservazione formulata nel parere del 1992 su «Il consumatore e il mercato interno» e cioè che la Comunità non ha agito in tal senso, mentre la problematica ha una dimensione comunitaria (). Il CES ricorda altresì alla Commissione che il Consiglio attribuisce priorità all'«esame del problema dell'eccessivo indebitamento dei consumatori» (). Ora sollecita nuovamente la Commissione ad indicare quale azione sia auspicabile, a livello della Comunità, per contribuire alla soluzione del problema dell'indebitamento. Infine chiede alla Commissione che, al momento di prendere posizione, si riferisca allo studio che l'Istituto di diritto e politica dell'Università di Leida ha elaborato proprio su incarico della Commissione nel 1992 (). 4.7. Anche i mezzi di pagamento necessitano di maggiore attenzione. Per quanto riguarda gli chèques, ad esempio, si dovrebbe studiare il modo di abolire la data-valuta, fonte di molti abusi e di nessuna certezza. Quanto alla scarsa osservanza della Raccomandazione sui pagamenti elettronici () si rimanda alla posizione assunta dal CES ancora di recente (). 5. Conclusioni 5.1. Il CES esprime apprezzamento per l'iniziativa del Libro verde, che può costituire effettivamente una prima importante occasione di approfondimento per tutte le problematiche inerenti ad una migliore soddisfazione dei consumatori di servizi finanziari. 5.2. Un primo impegno importante che la Commissione dovrebbe assumere è quello di redigere un Libro bianco sui servizi finanziari e consumatori, in cui sono individuati i diritti da proteggere e gli strumenti di tutela. Tra i primi certamente dovranno esserci il diritto all'accesso, una informazione completa ed esauriente, la trasparenza del servizio, le possibilità di ricorso. 5.3. In questa ottica, la conoscenza limitata degli effetti del mercato interno è di particolare rilevanza e va al più presto superata. Per interventi più mirati ed efficaci, è necessario disporre di informazioni sulle cause più ricorrenti del contenzioso nei vari servizi. Sarebbe quindi opportuno predisporre, in collaborazione con le associazioni di categoria e con le associazioni dei consumatori, un'ampia indagine sul contenzioso relativo ai servizi finanziari. Ciò permetterebbe anche di individuare le priorità sulle quali intervenire a livello comunitario. Questa analisi va fatta in tempi brevi e senza che ciò blocchi la decisione di interventi immediati. Bruxelles, 31 ottobre 1996. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () Libro verde «Servizi finanziari - Come soddisfare le aspettative dei consumatori» (doc. COM(96) 209 def.), pag. 3. () Libro verde «Servizi finanziari - Come soddisfare le aspettative dei consumatori» (doc. COM(96) 209 def.), pag. 4. () Ibidem, pag. 6. () Ibidem, pag. 7. () Ibidem, pag. 9. () La sintesi degli interventi è contenuta nel documento CES 802/96 allegato, allegato al parere della Sezione. () Doc. COM(95) 519 def. () Libro verde «Servizi finanziari - Come soddisfare le aspettative dei consumatori» (doc. COM(96) 209 def.), Sintesi, pag. 1. () Ibidem, parte I, pag. 3. () Doc. COM(95) 519 def. - GU n. C 295 del 7. 10. 1996, pag. 14. () Libro verde «Servizi finanziari - Come soddisfare le aspettative dei consumatori» (doc. COM(96) 209 def.), pag. 12. () Ibidem, pag. 5. () Comunicazione alla GU n. C 291 del 4. 11. 1995, pag. 19. () Parere del 26. 11. 1992; GU n. C 19 del 25. 1. 1993, pag. 22. () Risoluzione del Consiglio del 13. 7. 1992, GU n. C 186 del 23. 7. 1992. () V. anche paragrafo 377 della Relazione della Commissione sull'applicazione della Direttiva 87/102/CEE, COM(95) 117 def. () 88/590/CEE del 17. 11. 1988. () Punto 2.3.3 del parere sulle priorità della «Politica a favore dei consumatori (1996-1998)», GU n. C 295 del 7. 10. 1996, pag. 64.