Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione: "La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo"»

(98/C 95/19)

La Commissione, in data 13 maggio 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione della Commissione di cui sopra.

La Sezione «Sviluppo regionale, assetto territoriale e urbanistica», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Vinay e del correlatore Muller, in data 20 gennaio 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 gennaio 1998, nel corso della 351a sessione plenaria, all'unanimità, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. L'Europa è il continente più urbanizzato del mondo e questa sua specificità è una costante storica da almeno tre millenni. La «forma-città» è quindi fortemente interiorizzata nella cultura, nella società e nell'economia dei popoli europei. Al di là di quelli che possono essere gli aspetti problematici che in alcuni periodi, e in questo particolarmente, hanno condizionato la vita delle città, esse restano il luogo primario in cui si determinano lo sviluppo economico e culturale. Assume quindi un particolare rilievo positivo l'interesse per tutti gli aspetti della realtà e del futuro dei nuclei urbani che dimostrano tutta una serie di iniziative delle istituzioni dell'Unione europea.

La comunicazione sulla problematica urbana della Commissione è l'ultimo e particolarmente valido esempio di una crescita di attenzione delle Istituzioni europee su questo tema, di grande rilievo economico e sociale.

Il documento è composto da quattro parti principali:

1.2. Un primo capitolo descrive «I problemi che le città europee devono affrontare». I risultati economici delle città contribuiscono al PIL regionale e nazionale in misura proporzionalmente anche superiore alla loro popolazione; tuttavia questo incremento di ricchezza non ha un'analoga ricaduta sui tassi di occupazione.

1.2.1. Anche dal punto di vista ambientale la qualità della vita urbana ha conosciuto sensibili peggioramenti, ponendo l'esigenza di modificare le politiche di assetto urbano compatibilmente ad una logica di sviluppo socioeconomico sostenibile.

1.2.2. Da un punto di vista sociopolitico assume rilievo l'indebolirsi del «senso di identità» collettiva nei cittadini, con la conseguente caduta della partecipazione al processo democratico locale. La gestione delle città è poi ulteriormente complicata da una frammentazione e dispersione di poteri decisionali in molteplici livelli: oltre, ovviamente, a quello locale, si va da quello regionale a quello nazionale a quello europeo.

1.3. La seconda parte della comunicazione è dedicata all'analisi delle azioni relative allo sviluppo urbano condotte nell'ambito delle diverse politiche dell'UE: le politiche che promuovono la competitività e l'occupazione; le politiche a favore della coesione economica e sociale; le politiche che favoriscono l'inserimento delle città nelle reti transeuropee; le politiche che promuovono uno sviluppo sostenibile e la qualità della vita nelle città.

1.3.1. In quanto destinatarie di gran parte degli investimenti europei ed esterni, le città devono attrezzarsi per essere «capaci di fornire servizi di ottima qualità e dotate di efficaci infrastrutture» (punto 2.1). Al centro del successo economico di una regione sta generalmente la capacità innovativa delle città.

1.3.2. Molta attenzione è stata rivolta, negli ultimi anni, ai problemi socioeconomici dei quartieri delle aree urbane. Si parla dei progetti pilota urbani (art. 10 Regolamento FESR), la cui esperienza positiva ha poi convinto la Commissione a lanciare nel 1994 l'iniziativa Urban, finanziata con i fondi strutturali e finalizzata a istituire forme di collaborazione di quartiere in zone urbane povere, per affrontare problemi di sviluppo tramite programmi integrati. Più di recente è nata Integra, nell'ambito dell'iniziativa comunitaria per l'occupazione del FSE.

1.3.3. Le reti transeuropee e i collegamenti metropolitani e urbani sono strettamente connessi e sono fondamentali per risolvere gli squilibri che caratterizzano il sistema urbano e le singole aree urbane.

1.3.4. Tutto questo va inserito nell'ottica di uno sviluppo sostenibile, riconosciuto come «un aspetto determinante della qualità della vita per le prossime generazioni». Il documento cita importanti iniziative degli anni scorsi, come il Libro verde 1990 sull'ambiente urbano e il progetto «Città sostenibili» avviato nel 1993. La politica ambientale, che è stata collegata anche con l'utilizzo dei fondi strutturali e la politica della R& S hanno come finalità specifica quella di attuare lo sviluppo sostenibile.

1.4. Agli «orientamenti per il futuro» è dedicata la terza parte del documento. Si sottolinea che «il punto di partenza del futuro sviluppo delle città deve essere quello di riconoscere il ruolo della città come motore del progresso economico regionale, nazionale ed europeo» (punto 3).

1.4.1. La Commissione è dell'opinione che d'ora in avanti «i vari interventi a livello dell'UE siano valutati dal punto di vista dello sviluppo coerente e sostenibile delle città», affermando così la necessità di una prospettiva urbana nelle varie politiche dell'UE.

1.4.2. Dato il ruolo fondamentale dei fondi strutturali, si suggerisce di associare le autorità locali all'elaborazione e all'attuazione dei programmi di sviluppo regionale.

1.5. Infine, viene attribuita molta importanza al trasferimento ed alla diffusione delle buone prassi, annunciando l'attivazione di un «audit urbano» per valutare i punti di forza e le carenze delle città europee.

1.6. Nella quarta parte la Commissione propone infine un percorso di dibattito e confronto sulla problematica urbana che coinvolga il Consiglio, il Parlamento europeo, il Comitato economico e sociale, il Comitato delle regioni, le autorità locali ed altri soggetti interessati, il cui punto di arrivo sarà un convegno che la Commissione stessa organizzerà nel 1998.

2. Osservazioni generali

2.1. Il Comitato si è già espresso in diverse occasioni sull'opportunità di una maggiore attenzione alle ricadute urbane delle politiche comunitarie, assumendo la dimensione dello sviluppo socioeconomico delle città come una delle direttrici su cui indirizzare l'utilizzo dei fondi comunitari.

2.1.1. Nel parere sul Rapporto «Europa 2000+» si esprimeva la convinzione che «l'Unione europea deve annettere particolare importanza ai problemi e alle tendenze che si delineano nei territori urbani» (), riconoscendo che «resta ancora da definire una strategia di equilibrio nel settore della struttura urbana». Questa va considerata come una delle priorità del dibattito europeo sulla problematica urbana.

2.1.1.1. In questa ottica, il Comitato suggeriva che lo SDEC (Schema di sviluppo dello spazio comunitario) contenesse «indicazioni che permettano di individuare eventuali misure di interesse comunitario, finalizzate al decentramento dello sviluppo nelle aree eccessivamente centralizzate, la diversificazione economica delle città in funzione dei bisogni regionali, la valorizzazione dei poli urbani di sviluppo nelle zone svantaggiate, l'incentivo e lo sviluppo delle reti urbane policentriche, il controllo del trasferimento della popolazione urbana e la promozione di un nuovo partenariato città-campagna» ().

2.1.1.2. Queste indicazioni del Comitato costituivano indubbiamente un programma complesso e importante che doveva trovare un momento di sintesi nella definizione di una politica urbana dell'UE.

2.1.2. Il Comitato ha deciso anche di formulare un parere di iniziativa proprio sul «Ruolo dell'Unione europea nel settore urbano», in cui si sottolinea la «dimensione europea» delle politiche di sviluppo urbano perché «investono principi, fattori e condizioni di importanza strategica per le prospettive di sviluppo di tutta l'Unione per la qualità della vita dei cittadini europei» ().

2.1.2.1. In tale documento vengono presentate varie proposte operative, tra cui l'ampliamento dell'impegno dell'Unione a favore dei progetti pilota urbani (azioni innovative ex art. 10 FESR), un orientamento dei fondi strutturali anche su una linea con prevalenti valenze di sviluppo urbano, l'analisi dell'impatto territoriale ed urbano di tutti i programmi di intervento che riguardano le città, l'incentivazione di forme evolute di partenariato urbano, un forum tra UE, Stati membri, regioni, amministrazioni locali, parti sociali e altri soggetti per la definizione delle strategie di intervento dell'UE nel settore urbano.

2.1.2.2. Condizione essenziale per l'attuazione di questa politica di maggiore attenzione dell'UE alle questioni urbane è «assicurare alla Commissione una maggiore capacità di orientamento (...). In particolare appare auspicabile che la Commissione elabori linee guida sul sistema urbano europeo» ().

2.1.2.3. La riflessione che sta alla base di questa impostazione del Comitato è quella della visione dello spazio urbano «come fattore chiave per costruire una coerenza profonda tra politiche di sviluppo e di eccellenza economica e politiche di equità sociale» ().

2.1.2.4. In conclusione il Comitato ritiene che «la riflessione sul ruolo dell'UE nel settore urbano abbia evidenziato problematiche di tale rilevanza ai fini dello sviluppo dell'Unione e della qualità della vita dei suoi cittadini che non possono essere racchiuse in un parere ma che richiedono un'attenzione costante ed una riflessione puntuale».

2.2. La comunicazione preparata dalla Commissione è un documento con un'impostazione di ampio respiro e rappresenta un salto di qualità nell'approccio alla problematica urbana, individuando in essa una delle direttrici importanti sulle quali va programmato e costruito il futuro delle politiche comunitarie.

2.2.1. In questo senso vanno valutate con interesse anche le conclusioni della Presidenza olandese alla riunione informale dei ministri della Politica regionale e dell'Assetto territoriale, tenutasi a Noordwijk a giugno 1997, quando si dice: «Le città sono il cuore del modello europeo di società in quanto luoghi della solidarietà e dell'integrazione sociale. Le città sono i motori della crescita economica, della competitività e dell'occupazione. Esse devono essere luoghi dove vengono creati posti di lavoro e viene dato impulso alla crescita economica per un'economia ed un mercato del lavoro più ampi. Dovrebbero inoltre contribuire ad un equilibrato sviluppo del sistema urbano in Europa, e ridurre in tal modo il divario di opportunità fra le varie località dell'Unione».

2.2.2. La valorizzazione della questione urbana in questo momento è molto opportuna anche sul piano politico generale, perché fa percepire al cittadino la concretezza delle scelte europee e le ricadute positive sulla qualità della vita delle persone e delle famiglie. Ciò è tanto più importante in questa fase storica della costruzione dell'Unione europea, delicata e impegnativa come mai forse nel passato. La comunicazione quindi ha anzitutto un valore di inserimento della problematica urbana tra le priorità dell'«agenda comunitaria».

2.2.3. Va apprezzata la stretta correlazione, posta all'inizio del documento, tra le città e le evoluzioni socioeconomiche e culturali della società europea. Questa impostazione, che è poi anche alla base della costruzione di tutta la comunicazione, costituisce un approccio concreto ai problemi esaminati.

2.2.4. L'evidenza data, ad esempio, nei primi tre paragrafi agli squilibri provocati dalle trasformazioni economiche e tecnologiche, che hanno prodotto insieme grandi opportunità ma anche consistenti sacche di disoccupazione ed emarginazione, dà una connotazione di sensibilità sociale, che si estende poi anche a tutto l'impianto della comunicazione.

2.2.5. Così pure è da condividere il modo in cui si è colto e descritto, al paragrafo 1.5, l'indebolimento del senso di identità e appartenenza, dimostrato dal «livello spesso debole, della partecipazione al processo democratico locale».

2.2.6. La descrizione puntuale delle azioni relative allo sviluppo urbano, attualmente condotte a livello dell'Unione europea nella seconda parte del documento, disegna efficacemente il contesto delle politiche comunitarie che hanno ricadute varie, in misura e in modi certamente diversi, sulle problematiche delle città. Va segnalata in particolare l'attenzione data, nel punto 2.4, alla promozione dello sviluppo sostenibile «come aspetto determinante della qualità di vita per le prossime generazioni». Questa impostazione si collega positivamente con l'obiettivo della coesione sociale a livello urbano.

2.2.7. In precedenti valutazioni il Comitato ha insistito sulla necessità di un approccio integrato e finalizzato, auspicando la definizione e la realizzazione di «progetti di sviluppo urbano mirati a creare le condizioni di fattibilità e i presupposti economici, amministrativi e tecnici per il miglioramento della coesione sociale» ().

2.2.8. La seconda Conferenza europea sulle città sostenibili, svoltasi a Lisbona nell'ottobre 1996, ha permesso di valutare l'impatto della «Carta di Aalborg», sottoscritta nel maggio 1994, con la quale oltre 300 città europee si sono impegnate ad applicare misure concertate in favore della sostenibilità dello sviluppo. L'orientamento della Commissione, quindi, conferma la scelta fatta nel 1993 con il progetto «Città sostenibili», finalizzato ad una riflessione sulla sostenibilità negli insediamenti urbani europei, a promuovere scambi di esperienze, a diffondere le migliori prassi in materia di sostenibilità dello sviluppo locale. Come pure, al riguardo, va ricordata l'importante Conferenza ONU sugli insediamenti urbani (Habitat II).

2.2.9. Le proposte della Commissione trovano un efficace punto di sintesi quando si afferma che «i vari interventi dell'UE andrebbero valutati dal punto di vista dello sviluppo coerente e sostenibile delle città». In questa affermazione c'è il senso fondamentale di questa comunicazione che, se attuata nella sua sostanza, può dare alle scelte delle politiche comunitarie un carattere di concretezza e di immediata percezione, che può rafforzare l'Unione stessa sul piano dell'accettazione e della partecipazione dei cittadini europei.

2.2.10. Il Comitato giudica positivamente che gli orientamenti per il futuro abbiano come punto di partenza «il riconoscimento del ruolo della città come motore del progresso economico regionale, nazionale ed europeo».

2.2.11. La comunicazione della Commissione invita ad esprimersi su quattro punti fondamentali per il futuro delle città europee:

- la necessità di una prospettiva urbana nelle varie politiche dell'UE;

- i servizi pubblici e lo sviluppo urbano;

- il ruolo dei fondi strutturali;

- l'informazione e la promozione dello scambio di esperienze tra le città.

3. L'Europa delle città: politiche dell'Unione e sviluppo urbano

3.1. L'interesse comunitario a queste problematiche è recente. Dalla prima Conferenza informale dei ministri dell'Assetto del territorio a Nantes nel 1989 a quella di giugno 1997 a Noordwijk il percorso fatto è notevole, come pure importante è l'approfondimento delle tematiche, dai primi studi sul territorio di Europa 2000 fino alla presentazione del primo progetto ufficiale per lo schema di sviluppo dello spazio europeo (S.D.E.C.) e alla comunicazione in esame.

3.2. I diversi documenti pubblicati dalla Commissione e gli studi condotti nell'ambito di tematiche quali assetto territoriale, sviluppo regionale, coesione economica e sociale, sviluppo sostenibile in ambiente urbano, ricerca e sviluppo tecnologico, conservazione del patrimonio, trasporti, comunicazione e società dell'informazione, occupazione e formazione professionale, ruolo delle PMI, lotta contro la criminalità, esclusione sociale, ecc. non soltanto spingono a favore della realizzazione di interventi adeguati, ma dimostrano anche che è tempo ormai di introdurre senza ulteriori indugi un concetto di politica coordinata in materia urbana (sia in senso orizzontale, per quanto concerne modalità e mezzi, sia in senso verticale, in termini di competenze, responsabilità, sussidiarietà).

3.3. È in quest'ottica che il Comitato valuta la comunicazione della Commissione, che viene indubbiamente a colmare un vuoto e rappresenta un primo documento di effettiva elaborazione di una politica organica dell'UE in materia urbana.

3.4. Avviare e portare avanti un dibattito davvero efficace sarebbe più agevole se si potessero prima definire alcune priorità valide per il sistema urbano europeo in generale e per le città di determinate regioni in particolare in vista del Forum sulle problematiche urbane che la Commissione prevede di organizzare nel 1998.

3.5. Una scala di priorità serve ad orientare le scelte, centrando meglio gli obiettivi da perseguire. Anche per quanto riguarda le risorse finanziarie, individuare le emergenze da affrontare permetterebbe anche una più efficace programmazione e una verifica ex post dei risultati ottenuti.

3.6. Il lavoro della Commissione in questi ultimi anni è encomiabile, ma necessita di un ulteriore rafforzamento, che d'altra parte dev'essere fatto anche a livello di Stati membri.

3.7. Non c'è dubbio infatti che i problemi delle città debbano essere affrontati nel quadro della sussidiarietà. Il ruolo dell'Unione è da potenziare e sviluppare, destinando anche adeguati finanziamenti, ma la responsabilità prima resta degli Stati membri e dei governi locali.

3.7.1. Giustamente nella comunicazione si ricorda che «spetta anzitutto agli Stati membri elaborare la politica urbana del secolo venturo», aggiungendo subito dopo che «è utile impegnare i responsabili a tutti i livelli in una trama di correlazioni e di condivisione della responsabilità, ai fini di una migliore integrazione politica».

3.8. All'UE spetta anzitutto un ruolo di propulsione e stimolo individuando grandi linee direttrici che possano essere utilizzate dagli Stati membri.

3.9. A tal fine la Commissione deve ancora di più attrezzarsi per fare fronte alle nuove esigenze e responsabilità di indirizzo. Il Comitato quindi giudica positivamente la decisione della Commissione di esaminare «le modalità di un eventuale adeguamento del proprio sistema di coordinamento interno al servizio dello sviluppo urbano» alla luce dei risultati del dibattito che si sta realizzando sulla comunicazione.

3.10. La valutazione delle ricadute sulle realtà urbane deve costituire una sorta di filo rosso nel coordinamento delle politiche comunitarie in tema di sviluppo economico e dell'occupazione, politiche delle infrastrutture, del settore energetico e delle reti, ambiente, lotta all'esclusione sociale e alla criminalità. In tal modo gli effetti di queste politiche saranno più mirati e si otterranno risultati più vicini alle effettive esigenze dei cittadini.

3.11. Finora questo coordinamento è stato solo occasionale e non strategico. La nuova dimensione invece dovrà integrare l'approccio dal basso, assolutamente indispensabile per una politica che tocca la vita quotidiana dei cittadini e il livello locale di governo, con una visione e una impostazione strategica europea. A tale proposito, sarebbe opportuno ricordare che il principio di sussidiarietà dovrebbe valere anche nei rapporti fra amministrazione statale e amministrazione comunale.

3.12. All'interno di questo quadro, le singole politiche comunitarie (reti, ambiente, occupazione, lotta all'esclusione, ecc.) devono avere «obiettivi chiari e scadenze precise per il miglioramento dell'ambiente urbano» - come giustamente afferma la Commissione - e devono adeguarsi «sotto il profilo della sostenibilità», perché ciascuna di esse influisce direttamente sullo sviluppo e la qualità della vita dei centri urbani.

3.12.1. Questi obiettivi e queste scadenze possono costituire una vera e propria «Agenda urbana europea», in cui siano chiaramente delineati e descritti la strategia complessiva, gli interventi prioritari, le risorse da impiegare, i risultati attesi, i parametri di verifica.

3.12.2. In questo ambito il Comitato ritiene utile valorizzare, riprendere, riorganizzare e/o potenziare strumenti come:

- l'osservatorio per l'assetto territoriale;

- i cantieri europei per la pianificazione territoriale di importanti regioni interne e frontaliere, urbane e rurali degli Stati membri;

- prassi appropriate da adottare nello scambio di esperienze e valutazione dei risultati.

3.13. Inoltre il Comitato ritiene opportuno che il quinto programma quadro pluriennale di ricerca e sviluppo tecnologico (1998-2002) abbia tra i suoi obiettivi fondamentali la soluzione dei problemi dello sviluppo urbano, specialmente per quanto attiene le azioni relative alla «città del futuro» ed al «patrimonio culturale ed architettonico europeo», in stretto raccordo con le azioni dei fondi strutturali e di coesione ().

4. La città per i cittadini: servizi, qualità della vita e partecipazione

4.1. Il sistema urbano europeo, con le sue peculiarità, può efficacemente coniugare lo sviluppo economico con la sostenibilità ambientale e con la solidarietà sociale. Forte identità cittadina, tendenza alla coesione sociale, un equilibrio tra città e campagna costituiscono l'impianto antico delle città europee, saldamente ancorate al proprio territorio. È un grande patrimonio di ricchezza distribuita, sul piano economico, sociale e culturale, che la civiltà urbana europea ancora possiede e che ha potenzialità grandi per uno sviluppo che coinvolga l'intero territorio europeo, in vista di migliori equilibri economici, sociali e ambientali.

4.2. Ma ci sono anche pericoli seri dovuti ai cambiamenti intervenuti. Le città si presentano, sul piano fisico, come organismi in perenne trasformazione, sia sotto la spinta di una crescita continua, sia per gli effetti di processi di deterioramento che provocano mutamenti lenti ma persistenti.

4.2.1. La competizione globale propone o impone trasformazioni economiche a forte impatto urbanistico, sociale e ambientale. L'innovazione e le tecnologie hanno aumentato il retaggio culturale delle città, arricchendole ulteriormente ed offrendo anche nuove opportunità occupazionali.

4.3. Le analisi sul degrado urbano e sui problemi sociali conseguenti sono innumerevoli e altrettante sono le diagnosi e le proposte di intervento.

4.3.1. Nella logica del presente documento, si richiama anzitutto quanto già affermato nel citato parere sul «Ruolo dell'Unione europea nel settore urbano», in cui si sottolineava che l'obiettivo degli interventi «non può certo risolversi nel risanamento edilizio o nel rinnovo urbano (...) ma deve tendere a modificare le cause sociali, economiche, occupazionali, culturali della marginalità sociale e urbanistica» ().

4.4. E opportunamente si proponeva, per individuare effettive soluzioni ai problemi, di spostare l'attenzione dagli effetti (degrado edilizio e urbanistico, disoccupazione, marginalità sociale) alle cause (mancanza di occasioni di lavoro, fragilità e subordinazione dei modelli culturali, mancanza di reddito, ecc.), con un conseguente «rimodellamento dei meccanismi di sviluppo urbano e di distribuzione dei benefici determinati dal sistema dei servizi, delle infrastrutture, dei trasporti, ecc.» ().

4.5. Questa impostazione, da una parte, riporta necessariamente alla valutazione delle politiche settoriali dell'Unione europea nell'ottica particolare e concreta delle ricadute sull'ambiente urbano e; dall'altra, pone il problema delle risposte che vengono date al cittadino dai servizi gestiti pubblicamente o privatamente.

4.5.1. Va sottolineata l'importanza fondamentale dei servizi pubblici nello sviluppo urbano, in particolare per garantire la produzione di beni e di servizi socialmente utili e per rafforzare la coesione sociale ().

4.6. Dai trasporti alla distribuzione dell'energia, dalle reti telematiche alla fruizione di spazi verdi; dai servizi per l'infanzia alle necessità dei disabili, dalle richieste di strutture a quelle per il tempo libero (cinema, teatri, luoghi per concerti, impianti sportivi): è la città l'interfaccia del cittadino, sono i suoi servizi a determinare la qualità della vita e la sostenibilità dello sviluppo.

4.7. Ci deve essere un cambiamento significativo nella programmazione, realizzazione e gestione di infrastrutture e servizi, siano esse di competenza dell'ente locale o di altri soggetti pubblici o privati. Le infrastrutture, ad esempio, non possono essere concepite solo come funzionali alla prestazione di un servizio o come strumento per produrre occupazione: esse devono essere anche occasioni per riorganizzare gli spazi urbani e il territorio, aumentando le opportunità per i cittadini e migliorando la capacità competitiva del contesto produttivo e commerciale.

4.8. A questo scopo vanno valorizzate la partecipazione dei cittadini e il ruolo delle organizzazioni della società civile che possono intervenire nella pianificazione della città, superando prassi consolidate di gestione tra amministrazioni centrali e locali e pochi esperti da esse scelti.

4.9. È importante che si incrocino l'esercizio della democrazia locale con l'apporto delle forze vive della società civile (per esempio università, associazioni e centri culturali, forze sociali ecc.).

4.10. Vanno incentivate forme di partenariato evoluto, che unifichino in maniera concertata l'iniziativa e l'impegno delle varie amministrazioni pubbliche con il concorso delle organizzazioni socioeconomiche, di gruppi creati su iniziativa dei cittadini direttamente interessati e con risorse professionali, organizzative e finanziarie private, in progetti volti a soddisfare l'interesse della collettività locale.

Queste forme di partenariato hanno un forte valore come fattore di coesione sociale ed hanno inoltre un potenziale di stimolo all'efficienza e trasparenza nelle procedure delle amministrazioni che governano il territorio.

4.11. L'identificazione delle esigenze prioritarie di infrastrutture e servizi è un tema importante nella gestione delle città e del territorio, perché è ovviamente terreno di scontro di gruppi di interessi.

4.11.1. Nella scelta delle priorità occorre innanzitutto valorizzare come primario l'interesse della collettività e accanto a questo stabilire esatte «regole del gioco», previsione di audizioni, consultazioni e processi decisionali, in modo da comporre gli interessi nel modo più efficace e trasparente.

4.12. Occorre inoltre garantire condizioni di accesso ai servizi per tutti i cittadini. In questo ambito il ruolo dell'UE può essere decisivo. Come la stessa Commissione ribadisce nella comunicazione, «pur avendo gli Stati membri facoltà di elaborare politiche proprie nel settore e a prescindere da chi fornisce specificamente i servizi, è evidente che questi ultimi devono servire la società nel suo insieme garantendo la continuità, la parità di accesso, l'universalità e la trasparenza» (punto 3.2).

4.13. Ricomposizione degli equilibri urbani

Un altro complesso problema, che accomuna ormai sia le grandi metropoli che le città medie, è la ricerca di equilibrio tra centro e periferia.

4.13.1. Anche in questo caso la letteratura di analisi è sterminata, gli approcci sono diversi e si vanno ormai accumulando anche numerose esperienze molto interessanti, sia per quanto riguarda gli interventi di recupero dei centri storici che quelli di risanamento e valorizzazione dei quartieri periferici.

4.13.2. Il recupero urbano in particolare, inteso come valorizzazione economica e funzionale del patrimonio immobiliare pubblico e privato degradato nei centri cittadini, può costituire, tra l'altro, una importante occasione di creazione di nuova occupazione e di sviluppo locale.

4.13.3. Nelle azioni di recupero vanno infatti considerati anzitutto il restauro, la tutela e la salvaguardia dei beni monumentali, storici, artistici e paesaggistici; e ancora le azioni per risanare, mantenere e migliorare il patrimonio edilizio esistente. Questi interventi vanno inseriti in programmi integrati di riqualificazione delle città.

4.13.4. Occorre comunque salvaguardare il tessuto sociale di consolidato radicamento abitativo e quello microproduttivo dell'artigianato e del piccolo commercio, rispettando la memoria storica, il tessuto sociale e culturale della comunità locale. Si tratta soprattutto di mantenere un equilibrio vitale che ha profonde valenze socioculturali, caratterizzanti la città stessa facendo sì che la riabilitazione degli edifici non significhi l'esclusione di quanti vi abitano. Passano anche attraverso questo equilibrio il rispetto e la riaffermazione dell'identità cittadina e del senso di appartenenza.

4.14. Sul fronte opposto c'è il problema delle periferie, spesso trascurate e ridotte a dormitori. In alcuni quartieri particolarmente degradati il coagulo di contraddizioni è così forte da mettere quotidianamente in crisi l'affermazione di una convivenza sociale fondata su una moderna concezione dei diritti di cittadinanza. Ne derivano lacerazioni profonde nel tessuto connettivo della collettività urbana.

4.15. È importante quindi che i responsabili delle politiche urbane assumano come obiettivo fondamentale la riqualificazione dei quartieri degradati, impegnando a questo scopo risorse umane e finanziarie.

4.15.1. Questo sforzo non si deve concentrare tutto sulla componente edilizio-urbanistica ma occorre adottare una strategia di intervento che sia capace di agire non solo sugli aspetti fisici del degrado, siano essi edilizi-urbanistici-ambientali, ma anche sulle problematiche sociali più rilevanti dell'occupazione e dell'emarginazione. Occorre considerare i quartieri e le periferie come organi di un unico complesso dotato di ben precisa individualità, organi da collegare tra loro mediante appropriati strumenti e criteri.

4.15.2. Anche in questi casi (rivitalizzazione del centro e valorizzazione delle periferie) si conferma valido il modo di procedere «dal basso verso l'alto», attraverso un forte coinvolgimento dei cittadini, delle organizzazioni della società civile, delle parti sociali, delle istituzioni culturali.

4.15.3. I diversi centri, diffusi nel territorio metropolitano ma integrati in una rete efficiente di trasporto e comunicazione, possono attrarre funzioni anche pregiate, in fuga dal centro storico realizzando così contemporaneamente una valorizzazione degli spazi periferici e un decongestionamento degli spazi centrali.

4.15.4. L'obiettivo finale dovrebbe essere quello di avere in ogni quartiere, in ogni periferia «una piccola città nella città più grande», con caratterizzazioni diverse, capaci di sviluppare nei residenti un senso di appartenenza, una riconoscibilità sociale, una solidarietà diffusa (). In questa stessa direzione vanno incoraggiate misure volte a sostenere iniziative di recupero dei quartieri caratterizzate da elementi di autosufficienza, ma funzionali ed intrinseche al complesso dello sviluppo urbano.

5. La città, luogo e strumento di coesione: il ruolo dei fondi strutturali

5.1. I fondi strutturali possono svolgere un ruolo importante nella realizzazione di una politica di intervento urbano.

5.1.1. Per ottenere maggiore efficacia nell'utilizzo dei fondi per le esigenze urbane, bisogna adottare anzitutto «una strategia integrata tra le azioni nelle zone urbane e nelle regioni circostanti anche dal punto di vista delle risorse umane ed economiche».

5.2. L'obiettivo della coesione socioeconomica, scopo essenziale dei fondi, trova nei problemi delle aree urbane uno dei luoghi di elezione, sia per la rilevanza dei problemi, sia per l'immediata ricaduta sul piano sociale.

5.2.1. Le nuove emergenze dell'alta disoccupazione giovanile, i rischi di esclusione di gruppi sociali e di interi quartieri, le nuove povertà, i bisogni di anziani e disabili, la crescita della criminalità, il degrado ambientale costituiscono delle priorità che necessitano di consistenti interventi economici.

5.2.2. Attualmente, secondo valutazioni della Commissione () il 40 % dei finanziamenti FESR (obiettivi 1 e 2) e una percentuale che va dal 50 % all'80 % del Fondo di coesione sono utilizzati per interventi nelle aree urbane. Si tratta di una notevole parte del sostegno strutturale.

5.2.3. Certamente negli ultimi anni sono stati compiuti, a livello comunitario, passi importanti per aiutare le città ad affrontare i problemi più gravi, ma non sempre i risultati sono stati pari alle attese, soprattutto a causa della frammentazione degli interventi per mancanza di una strategia complessiva e per il prevalere del processo «dall'alto in basso» nella scelta degli obiettivi.

5.2.4. Il Comitato ritiene che la riforma dei fondi strutturali sia l'occasione da non perdere per un sostanziale cambiamento di indirizzo.

5.3. Nelle città vive e lavora l'80 % della popolazione: gli interventi sui problemi urbani quindi assumono una valenza generale che deve costituire titolo di preferenza nella destinazione dei fondi e la stessa elaborazione delle politiche strutturali in generale deve avere tra i suoi assi portanti la dimensione urbana.

5.3.1. Inoltre, è essenziale invertire la logica della scelta degli obiettivi da raggiungere attraverso i finanziamenti, procedendo «dal basso verso l'alto», cioè coinvolgendo direttamente le comunità interessate e i responsabili del governo locale.

5.3.2. In questa direzione si muove anche la Commissione, quando afferma che «è importante che le autorità locali siano associate all'elaborazione e all'attuazione dei programmi di sviluppo regionale». Ciò presuppone tuttavia che le autorità locali dispongano delle necessarie competenze a tal fine.

5.4. Le aree urbane nella riforma dei fondi strutturali devono essere destinatarie dirette di risorse, in una logica di coordinamento ed integrazione con i finanziamenti destinati alle regioni, con un forte coinvolgimento diretto dei cittadini, delle parti sociali, del governo locale.

5.4.1. Il Comitato apprezza il nuovo approccio della Commissione rispetto alle aree urbane nella riforma dei fondi strutturali.

5.4.2. Nel Capitolo II.2 di «Agenda 2000», in merito al nuovo obiettivo 2, si afferma che con i relativi fondi saranno finanziati anche gli interventi riguardanti «zone in via di trasformazione economica» e a proposito dei nuovi programmi a sostegno delle zone del nuovo obiettivo 2, si citano anche i «quartieri urbani in difficoltà».

5.4.2.1. E più avanti sono citate anche le «zone urbane dissestate» per la lotta contro l'esclusione sociale. Si dice infine che «lo sviluppo delle zone rurali deve poggiare su una migliore articolazione tra città e campagna, in modo da favorire la diversificazione delle attività industriali, artigianali, culturali e terziarie».

5.4.2.2. Tuttavia si ritiene per le considerazioni sin qui svolte, per l'importanza e l'urgenza dei problemi che contraddistinguono le realtà urbane, che sarebbe utile una maggiore esplicitazione del peso politico e del ruolo che le città dovranno rivestire nella definizione dei progetti, delle priorità di spesa nell'ambito della riforma dei fondi strutturali prevista da «Agenda 2000», come pure è necessario che venga valorizzato il ruolo fondamentale del partenariato in tutto l'iter dei fondi strutturali, dalla programmazione alla valutazione finale (). All'interno dei programmi regionali dell'obiettivo 1 sarebbe poi opportuno evidenziare in che modo la dimensione urbana vi può essere integrata, tenendo presente che la politica urbana europea non può non considerare le regioni in ritardo di sviluppo caratterizzate da gravi difficoltà di reddito, struttura produttiva e occupazione.

5.4.3. Il Comitato inoltre condivide l'impostazione della comunicazione in esame che propone di:

- concentrare le attività dei fondi strutturali sulle sacche di disoccupazione urbana;

- valorizzare l'esperienza di Urban e Integra;

- trasferire l'esperienza e le buone prassi sullo sviluppo urbano.

Il Comitato tuttavia ritiene che, oltre alle prospettive previste da «Agenda 2000», l'approccio già positivamente sperimentato con «Urban» vada proseguito per il significato politico che ha rivestito e per la visione integrata con la quale sono stati affrontati i problemi delle zone urbane povere.

Inoltre è nell'interesse collettivo e dei partner socioeconomici richiedere un sostanziale potenziamento dei programmi di cui all'articolo 10 FESR, per sviluppare strumenti operativi flessibili in grado di rispondere alle peculiarità delle realtà locali e al mutare dei contesti.

Il Comitato chiede poi che venga esaminata la possibilità che gli interventi della BEI e del FEI si inseriscano in modo più specifico nel quadro delle azioni nazionali e comunitarie coordinate.

5.4.4. Nella destinazione delle risorse si dovrà tener conto del fatto che le città sono sempre più centri di sviluppo, sono decisive per la competitività di una regione e nello stesso tempo sono l'area di maggiore concentrazione di problemi economici e sociali.

5.4.5. Quindi fare delle aree urbane una delle destinazioni privilegiate nell'utilizzo dei fondi strutturali, permetterà di affrontare direttamente alcune delle emergenze sociali ed economiche più urgenti, come la disoccupazione giovanile e di lunga durata, le nuove povertà e la nuova esclusione sociale dell'immigrazione.

5.5. Attraverso l'utilizzo dei fondi strutturali devono essere finanziate misure integrate: creare imprese, migliorare infrastrutture e ambiente, offrire formazione e servizi sociali, promuovere pari opportunità e occupazione.

5.5.1. Le città possono diventare il centro dello sviluppo locale e in questa ottica, ad esempio, va citata anche come scelta molto positiva il monitoraggio dell'esperienza dei Patti territoriali dell'occupazione, che possono essere lo strumento di rilancio e valorizzazione dello sviluppo locale. Questi strumenti hanno molto spesso al centro delle azioni previste proprio la città e i suoi problemi di disoccupazione ed esclusione. Sono queste, inoltre, le azioni che il cittadino sente più vicine alle sue esigenze.

6. La rete delle città: informazione, scambio e trasferimento dell'innovazione

6.1. È importante anche intensificare lo scambio e il trasferimento delle esperienze positive, delle buone pratiche e dell'innovazione.

6.2. Il Comitato coglie anzitutto l'occasione per ricordare che in più punti del Primo progetto ufficiale dello SDEC si sostiene «l'opportunità di sottoporre il documento ad un ampio dibattito a livello europeo», prima di trasformarlo in decisioni operative.

Il Comitato si augura che questa discussione sia quanto più ampia e approfondita possibile, coinvolgendo non solo le istituzioni nazionali e comunitarie, ma anche le parti sociali, le ONG e le associazioni della società civile interessate.

6.3. L'iniziativa dell'audit urbano prevista dalla Commissione per «valutare i punti di forza e le carenze delle città europee», assume grande importanza per la definizione di un nuovo approccio delle politiche comunitarie alla questione urbana.

Oltre che riguardare l'UE, l'Audit andrebbe esteso ad alcune città accuratamente selezionate di altri paesi permettendo così di confrontare lo sviluppo delle realtà urbane dentro e fuori l'Unione e di operare un'analisi comparativa.

6.4. La metodologia della Commissione, che parte dalla rilevazione dei problemi «dal basso» con la partecipazione diretta delle autorità locali, permetterà di avere un quadro ampio e dettagliato della «sostenibilità» dello sviluppo urbano, mettendo a punto quindi strumenti e acquisendo informazioni che saranno molto utili nei prossimi anni per indirizzare meglio le politiche comunitarie.

6.5. Queste scelte vanno in direzione di una conferma di quanto già proposto precedentemente dal Comitato circa «l'opportunità che l'UE sviluppi una sistematica azione di monitoraggio sullo stato del sistema urbano, sui programmi di sviluppo urbano integrato e sui risultati conseguiti» (), rendendone disponibili i risultati. Il Comitato quindi non può che compiacersi con la Commissione per l'iniziativa.

6.6. Ma oltre a questo importante momento di elaborazione e dibattito comunitario, è necessario rafforzare le reti e gli scambi di esperienze e collaborazione tra le città europee. Oltre ai governi locali, è importante che partecipi a questi scambi anche la società civile, il mondo universitario e della ricerca, urbanisti e studiosi dello sviluppo economico e sociale.

6.6.1. Si può citare ad esempio, per la ricchezza del dibattito e la grande partecipazione di studiosi e tecnici di tutti i paesi europei, la «Biennale delle città e degli urbanisti d'Europa», che dopo l'esordio a Lione nel 1995 si è svolto nello scorso settembre a Roma.

6.7. È quindi importante intensificare gli scambi transnazionali di esperienze tra città per accogliere e tesaurizzare tutte le esperienze utili e rilevanti relative al risanamento urbano e allo sviluppo sostenibile.

La Commissione dovrebbe anche avvalersi del lavoro condotto e delle esperienze maturate da organizzazioni e reti, come la campagna delle città sostenibili.

6.7.1. Le occasioni di incontro e di dibattito tra sindaci tecnici e amministratori delle città di tutti i paesi vanno moltiplicate, tematizzandole sulle varie problematiche comuni, sulle soluzioni adottate, sui risultati ottenuti.

6.8. Il Comitato concorda con le valutazioni della Commissione in merito ai programmi di cofinanziamento per reti riguardanti lo sviluppo economico, le PMI, la tecnologia, il risanamento ambientale e le pari opportunità.

La creazione e il rafforzamento di queste reti sono di grande importanza perché avvicinano le persone, mettono a confronto le esperienze, instaurano una prassi di collaborazione e scambio che deve essere alla base di un'Europa delle città e dei cittadini.

7. Considerazioni finali

7.1. Premessa

7.1.1. Il Comitato intende sottolineare il rilievo politico delle città. In esse vive, come è stato ricordato, l'80 % dei cittadini dell'Unione ed è dal loro democratico consenso che questa trae la forza e l'autorevolezza per il successo delle sue politiche e per la realizzazione dei suoi obiettivi fondamentali.

7.1.2. Il Comitato ritiene quindi auspicabile ed opportuno che, anche in vista dei prossimi importanti appuntamenti sul tema della politica urbana, si sviluppi con ancor più continuo impegno ogni forma di collaborazione con il Parlamento europeo, che già opera con determinazione in questo ambito e che potrebbe presumibilmente decidere di giovarsi dell'istituzione di una sede specifica ad essa dedicata.

7.2. Conclusioni

7.2.1. In primo luogo, il Comitato ritiene opportuno che vengano definite alcune priorità nell'agenda urbana, connesse ai problemi della competitività e dell'occupazione, della coesione economica e sociale e dello sviluppo sostenibile, in maniera più esplicita di come viene fatto nella comunicazione.

7.2.2. Prioritaria dovrebbe essere la conservazione e la gestione del patrimonio culturale urbano. Questa è la prima «opzione politica» evidenziata anche dal progetto SDEC di Noordwijk ed ha una valenza anche simbolica importante. Il retaggio storico e artistico delle città europee è un patrimonio del mondo e costituisce anche una delle fonti principali di ricchezza che va salvaguardata e valorizzata.

7.2.3. Da ciò consegue l'esigenza di un forte impegno nel recupero, restauro e conservazione dei centri storici, non solo delle grandi città d'arte, ma anche delle città medio-piccole che hanno una forte identità culturale da preservare e rafforzare.

7.2.4. In secondo luogo, uno sviluppo sostenibile e integrato comporta anche un impegno nella riqualificazione delle periferie, che soprattutto nelle grandi aree metropolitane può costituire l'occasione di uno sviluppo policentrico. Ciò permetterebbe di alleggerire le pressioni sui centri storici, darebbe una precisa funzione e una identità socioeconomica a quartieri oggi degradati.

7.2.5. La necessità di valorizzare la qualità urbana deve trovare una risposta anche nel potenziamento delle nuove tecnologie di telecomunicazioni e trasporti, che integrino le città con il territorio metropolitano.

7.2.5.1. Il Comitato sottolinea l'esigenza di prestare molta attenzione ai problemi delle città periferiche, che sono svantaggiate in termini di competitività globale. Ciò dovrebbe essere riconosciuto chiaramente e di conseguenza dovrebbero essere adottate politiche redistributive che favoriscano la coesione e l'integrazione territoriale.

7.2.6. Il ruolo delle città in una situazione di globalizzazione dell'economia è tanto più rilevante quanto più le singole amministrazioni riescono ad organizzare strategie di sviluppo, di dotazione di infrastrutture e di servizi in un'ottica positiva di competitività.

È tuttavia auspicabile che si sviluppino politiche di coordinamento tali da evitare che l'obiettivo dell'«eccellenza economica» sia perseguito a detrimento di quelli di equità sociale e di qualità della vita. La competitività dovrebbe anzi contribuire a trovare soluzioni concrete ad una serie di emergenze sociali, come la disoccupazione giovanile, l'integrazione degli immigrati, il reinserimento degli esclusi.

Un'attenzione particolare deve essere rivolta al problema strutturale della condizione e del ruolo degli anziani, che in tutta l'Unione diverranno sempre più numerosi nei prossimi anni.

In conclusione deve determinarsi un nuovo «senso di cittadinanza», basato sulla partecipazione e sulla solidarietà sociale.

7.2.7. Va favorita con ogni mezzo la circolazione delle «buone pratiche». L'iniziativa dell'audit urbano previsto dalla Commissione può rappresentare una grande occasione, che va ripetuta periodicamente.

7.2.8. Il Comitato riafferma l'importanza che la dimensione urbana deve assumere nella definizione delle politiche comunitarie, in particolare per quanto riguarda la competitività, l'occupazione, la coesione sociale e lo sviluppo sostenibile.

7.2.9. Il Comitato ritiene altresì opportuno dotare le autorità locali delle necessarie competenze per l'elaborazione e l'attuazione dei programmi di sviluppo.

7.2.10. La comunicazione preparata dalla Commissione rappresenta indubbiamente un salto di qualità nell'approccio alla problematica urbana, considerandola una delle direttrici importanti sulle quali le future politiche comunitarie andranno orientate. Tale scelta risulterebbe ancora più decisiva se le riunioni del Consiglio in materia di politiche urbane, dopo il positivo risultato di Noordwijk, venissero formalmente inserite nel calendario annuale, rendendone il lavoro metodicamente strutturato nell'ambito dell'attività del Consiglio stesso.

7.2.11. La politica urbana, pur nell'ambito del principio di sussidiarietà, può costituire un importante punto di incontro delle politiche comunitarie in tema di sviluppo economico e dell'occupazione, politiche delle infrastrutture e delle reti, tutela dell'ambiente, lotta all'esclusione e alla criminalità.

7.2.12. Il Comitato ribadisce ancora una volta l'opportunità e l'urgenza di intervenire sulle cause sociali ed economiche che sono alla base dei più rilevanti problemi della vita urbana, rimodellando i meccanismi di sviluppo urbano e di accesso alle opportunità offerte dal sistema nel suo complesso.

7.2.13. Il Comitato richiama la necessità di realizzare i progetti di sviluppo urbano mediante metodologie di intervento integrate e finalizzate. Richiama inoltre l'esigenza di coinvolgere, nella scelta degli obiettivi, le comunità interessate e di utilizzare, nel loro perseguimento, forme di partenariato.

7.2.14. È importante anche la conservazione delle valenze culturali caratterizzanti ciascuna città. Il rispetto e la valorizzazione di questa ricchezza sono il presupposto per una più forte riaffermazione dell'identità cittadina e del senso di appartenenza, nonché per una più intensa partecipazione.

7.2.15. Per quanto riguarda le risorse da destinare alle città, il Comitato sottolinea l'importanza del ruolo dei fondi strutturali e apprezza l'orientamento della Commissione rispetto alla loro utilizzazione per le problematiche urbane, anche se ritiene di doverne raccomandare una destinazione più esplicitamente mirata verso valenze di sviluppo urbano, raccomandando inoltre di non disperdere l'esperienza di Urban.

7.2.16. Infine, il Comitato auspica che effettivamente le città, anche in seguito alla realizzazione di quanto previsto nella comunicazione della Commissione e con le scelte che verranno fatte nel Forum che si svolgerà nel 1998, rafforzino il loro ruolo di motore dello sviluppo economico, sociale e culturale dell'Unione europea.

Bruxelles, 28 gennaio 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Parere in merito a «Europa 2000+ Cooperazione per lo sviluppo del territorio europeo» (Supplemento di parere), GU C 301 del 13.11.1995, par. 2.2.6.

() GU C 301 del 31.11.1995, par. 2.2.6.4.

() Parere sul «Ruolo dell'Unione europea nel settore urbano», GU C 30 del 30.1.1997.

() GU C 30 del 30.1.1997, par. 5.3.ii.

() GU C 30 del 30.1.1997, par. 6.3.5.

() GU C 30 del 30.1.1997, par. 4.6.2.

() GU C 355 del 21.11.1997.

() GU C 30 del 30.1.1997, par. 6.3.2.

() GU C 30 del 30.1.1997, par. 6.3.3.

() Cfr. Parere del C.E.S. su «Servizi d'interesse generale in Europa» - GU C 287 del 22.9.1997.

() Per una illustrazione più approfondita di queste tesi, cfr.: R. Camagni, European cities and global competition: the economic challenge, Relazione presentata alla 2a Biennale delle città e degli urbanisti in Europa, Roma, 8-13 settembre 1997-10-13.

() Cfr. Allegato III «Valutazione dell'impatto finanziario del FESR e del Fondo di coesione sulle città», contenuto nella Comunicazione «La problematica urbana....», cit.

() Cfr. Parere sulla «Partecipazione delle parti economiche e sociali nella politica regionale comunitaria» - GU C 127 del 7.5.1994.

() GU C 30 del 30.1.1997, par. 6.3.6.