IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 229/122

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio — Una visione europea per i passeggeri: Comunicazione sui diritti dei passeggeri in tutti i modi di trasporto

COM(2011) 898 definitivo

2012/C 229/24

Relatore: HENCKS

La Commissione europea, in data 19 gennaio 2012, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio — Una visione europea per i passeggeri: Comunicazione sui diritti dei passeggeri in tutti i modi di trasporto

COM(2011) 898 final.

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 10 maggio 2012.

Nella sua 481a sessione plenaria, dei giorni 23 e 24 maggio 2012 (seduta del 23 maggio 2012), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 135 voti favorevoli, 1 voto contrario e 2 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) esprime ampio sostegno alla politica dell'UE volta a garantire a tutti i passeggeri diritti e condizioni comuni e comparabili in tutti i modi di trasporto collettivo - ferroviario, aereo, marittimo, per via navigabile, con autobus - e appoggia tutte le misure previste per rimuovere gli ostacoli che impediscono ai cittadini l'esercizio effettivo dei loro diritti, nel quadro di un approccio intermodale.

1.2 Secondo il Comitato, l'elenco di dieci diritti specifici contenuto nella comunicazione in esame dovrebbe essere completato da tre diritti supplementari, ossia il diritto alla sicurezza – sia riguardo alla sicurezza tecnica del materiale di trasporto che a quella fisica dei passeggeri – e il diritto a standard minimi di qualità del servizio, di comodità, e di accessibilità.

1.3 Sulla base di questi tredici diritti, le norme pertinenti attualmente in vigore dovrebbero essere riesaminate e, ove necessario, migliorate e rafforzate.

1.4 Nel far ciò, si dovrà prestare un'attenzione particolare ai seguenti aspetti: miglioramento delle informazioni offerte ai passeggeri, condizioni e diritti delle persone disabili e a mobilità ridotta, indennizzo dei passeggeri in caso di perturbazioni o annullamento del viaggio oppure di perdita dei bagagli, precisazione degli elementi che compongono il prezzo finale, le condizioni di cessione del contratto di viaggio e quelle di reclamo nonché i mezzi di ricorso, e infine definizione dei diritti delle organizzazioni dei passeggeri, che sono le più idonee ad informare e assistere i cittadini nell'esercizio dei loro diritti.

1.5 Per i servizi di trasporto, onde agevolare il controllo della loro efficacia, efficienza e adeguatezza ai bisogni attuali nonché del rispetto dei diritti dei passeggeri, il CESE propone di instaurare una procedura di valutazione indipendente, rispettosa del principio di sussidiarietà tramite l'elaborazione - di concerto coi rappresentanti delle parti interessate (in particolare le organizzazioni rappresentative dei passeggeri, compresi quelli disabili e a mobilità ridotta) - di un metodo di valutazione armonizzato a livello europeo sulla base di indicatori comuni.

1.6 Per quanto riguarda i reclami, il CESE suggerisce di imporre a tutti i vettori l'uso, a complemento di altri modi di ricezione, di un indirizzo uniforme di posta elettronica per tutti i reclami (reclami@…), nonché di fissare termini massimi per le relative risposte.

1.7 Infine, il CESE propone di rendere generali le procedure di risoluzione extragiudiziale delle controversie, senza peraltro privare i passeggeri del diritto di adire l'autorità giudiziaria, ma raccomanda altresì di inserire in termini chiari la possibilità di ricorso a un meccanismo giudiziario di azione collettiva in un apposito testo normativo che ne detti una disciplina appropriata.

2. Introduzione

2.1 Innanzitutto occorre precisare che la comunicazione in esame riguarda i diritti dei passeggeri in tutti i servizi di trasporto effettuati da vettori pubblici e privati, e che gli spostamenti mediante vettori professionali (taxi, minibus con meno di 12 passeggeri, ecc.) non ricadono nel campo d'applicazione delle norme qui di seguito analizzate. Tutto ciò è tanto più deplorevole in quanto il Piano d'azione per la mobilità urbana (COM(2009) 490 final), che riguarda i trasporti professionali sia collettivi che individuali, prevede che si debba prestare attenzione alla tariffazione, alla qualità, all'accessibilità per le persone a mobilità ridotta, all'informazione e ai diritti dei passeggeri.

2.2 Gli obiettivi di sviluppo sostenibile dell'Unione europea esigono la promozione e lo sviluppo dei trasporti collettivi al fine di ridurre, nella misura del possibile, gli spostamenti individuali.

2.3 Riconoscere e garantire i diritti dei passeggeri è dunque un prerequisito per sviluppare e promuovere i trasporti collettivi, riequilibrando i rapporti tra utenti e vettori.

2.4 Dal 2001 l'Unione europea si occupa costantemente della tutela dei passeggeri e del rafforzamento dei loro diritti nei vari modi di trasporto. Essa ha pertanto adottato, di volta in volta, normative destinate a garantire un alto livello di tutela nei trasporti ferroviario, aereo, marittimo, per via navigabile e con autobus, affinché in tutta l'Unione i relativi utenti, compresi quelli disabili o a mobilità ridotta, godessero di diritti e condizioni comparabili. Tuttavia, i regolamenti in materia di trasporto per via navigabile e di trasporto con autobus entreranno in vigore, rispettivamente, solo nel dicembre 2012 e nel marzo 2013.

2.5 Nel 2010 la Commissione ha lanciato una vasta campagna, intitolata I tuoi diritti di passeggero in mano, consistente fra l'altro nel mettere a disposizione un sito Internet dedicato (http://ec.europa.eu/passenger-rights) che enuncia, in forma sintetica e in tutte le lingue ufficiali dell'UE, i diritti degli utenti per ciascun modo di trasporto, nonché nel distribuire opuscoli gratuiti che rammentano ai viaggiatori i loro diritti e nell'esporre manifesti di analogo tenore in tutti gli aeroporti e le stazioni dell'UE. La Commissione ha appena deciso di prorogare tale campagna - inizialmente destinata a durare due anni - fino al 2014.

2.6 I trasporti collettivi continuano tuttavia ad essere contraddistinti da un'asimmetria d'informazione, di competenze e di trattamento tra i passeggeri da un lato ed i vettori dall'altro. Il CESE non può sottrarsi all'impressione che molti viaggiatori non siano ancora pienamente consapevoli dei loro diritti o non sappiano come farli valere in caso di bisogno oppure anche solo esercitarli in modo appropriato. Dagli studi e dalle indagini della Commissione emerge che, per una controversia di valore inferiore a 1 000 euro, un consumatore europeo su cinque cercherebbe solamente di ottenere riparazione davanti a un giudice, a causa dei costi elevati e della complessità e lunghezza delle procedure.

2.7 A ciò si aggiunge il fatto che, secondo la Commissione, le autorità nazionali continuano ad applicare la normativa interna in modo diverso, il che è fonte di confusione per i passeggeri così come per i vettori e provoca distorsioni sul mercato.

2.8 La Commissione intende dunque rafforzare l'attuazione delle norme vigenti, migliorandole laddove necessario, e a tal fine ha appena avviato una consultazione pubblica in merito a un'eventuale revisione del regolamento in materia di diritti degli utenti del trasporto aereo.

3. Contenuto della comunicazione

3.1 La comunicazione in esame riassume i diritti e i principi che si applicano a tutti i modi di trasporto collettivo, individua le lacune normative da colmare e punta a rimuovere gli ostacoli che impediscono ai cittadini l'esercizio effettivo dei loro diritti sanciti dalla normativa dell'UE.

3.2 La comunicazione enuncia in materia tre principi fondamentali - la non discriminazione; l'accuratezza, tempestività e accessibilità delle informazioni; l'immediatezza e proporzionalità dell'assistenza - e ne deduce i dieci diritti specifici sottoelencati, che, nell'ottica di una maggiore intermodalità, si applicano a tutti i modi di trasporto:

1) diritto a non essere discriminati nell'accesso al trasporto;

2) diritto a mobilità, accessibilità e assistenza senza costi aggiuntivi per i passeggeri con disabilità o a mobilità ridotta;

3) diritto all'informazione prima dell'acquisto e nelle varie fasi del viaggio, in particolare in caso di perturbazione;

4) diritto a rinunciare al viaggio (rimborso integrale del prezzo del biglietto) qualora il viaggio non sia effettuato come previsto;

5) diritto all'esecuzione del contratto di trasporto in caso di perturbazioni (riprotezione e cambio di prenotazione);

6) diritto all'assistenza in caso di forti ritardi alla partenza o in punti di coincidenza;

7) diritto al risarcimento in determinate circostanze;

8) diritto alla responsabilità del vettore per i passeggeri e il loro bagaglio;

9) diritto a un sistema rapido e accessibile di trattamento dei reclami;

10) diritto alla piena ed efficace applicazione della normativa dell'Unione.

3.3 Anche se condizioni e modalità di applicazione variano e mutano secondo le specificità dei diversi modi di trasporto, oggi l'obiettivo principale è quello di rendere le norme facilmente comprensibili e consolidarne l'applicazione e l'osservanza in tutti i modi di trasporto, per garantire un approccio di convergenza in questo settore.

3.4 Al fine di migliorare la tutela dei passeggeri al di là delle frontiere dell'Unione, le questioni relative ai diritti dei passeggeri saranno affrontate nell'ambito di accordi internazionali bilaterali e multilaterali.

4. Considerazioni generali

4.1 Il Comitato apprezza il fatto che la Commissione abbia avviato una politica volta a garantire a tutti i passeggeri un insieme di diritti e di condizioni comuni e comparabili per tutti i modi di trasporto collettivo, conformemente sia agli obiettivi dei Trattati in materia di protezione dei consumatori (articolo 169, titolo XV del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea) che agli orientamenti della Carta dei diritti fondamentali o della giurisprudenza della Corte di giustizia.

4.2 Il CESE apprezza il fatto che la comunicazione riunisca e sintetizzi, in un unico documento, tutte le norme e i principi vigenti in materia di diritti degli utenti dei trasporti collettivi, ma deplora che essa non fornisca alcun dato quantitativo riguardo agli ostacoli rilevati.

4.3 Il CESE appoggia tutte le misure intese a rimuovere gli ostacoli che impediscono ai cittadini l'esercizio effettivo dei loro diritti, e apprezza il fatto che la Commissione abbia previsto procedure volte a garantire agli utenti diritti e condizioni comparabili per qualunque modo di trasporto collettivo, sia esso ferroviario, aereo, marittimo, per via navigabile o con autobus.

4.4 Uno di questi ostacoli è spesso costituito dall'insufficienza, lacunosità od oscurità delle informazioni sui diritti e gli obblighi dei passeggeri fornite all'atto dell'acquisto del titolo di trasporto, nonché prima del viaggio e, in caso di perturbazioni, durante il viaggio stesso.

4.5 Il CESE propone che, per fornire a ciascun passeggero informazioni chiare sui suoi diritti, all'atto di ogni prenotazione o acquisto di titoli di viaggio gli sia comunicato, in modo chiaro, conciso, accessibile e comprensibile anche per un disabile, su ciascuno di tali titoli e con rinvio al pertinente sito Internet, dove reperire tali informazioni sia in forma cartacea (opuscoli disponibili presso i punti vendita) che online. La campagna d'informazione dei passeggeri lanciata nel 2010 dalla Commissione dovrebbe essere proseguita in stretta cooperazione con le organizzazioni dei consumatori.

4.6 Tra i diversi modi di trasporto sussistono inoltre differenze di rilievo, a detrimento dell'utente, e ciò vale soprattutto per il trasporto aereo, riguardo al quale il CESE, nel suo parere esplorativo in materia (1), aveva constatato che l'evoluzione dei diritti dei passeggeri è, in determinati ambiti, in ritardo rispetto a quella delle norme relative agli altri modi di trasporto, e in particolare aveva chiesto:

— di definire la portata del diritto all'assistenza;

— di migliorare l'informazione fornita, anche nel corso di viaggio, ai passeggeri;

— di estendere il diritto all'informazione anche alle aree d'imbarco;

— di precisare cosa debba intendersi per «circostanze straordinarie»;

— di elaborare, insieme ai rappresentanti delle persone interessate, orientamenti che chiarissero le definizioni fornite nel regolamento (CE) n. 1107/2006 in materia di diritti delle persone disabili e a mobilità ridotta, nonché di migliorare l'applicazione di tale regolamento;

— di indicare con chiarezza gli elementi che compongono il prezzo finale;

— di imporre l'obbligo di indennizzare i passeggeri interessati in caso di fallimento di una compagnia aerea, di applicare il principio di «responsabilità solidale» per garantirne il rimpatrio con altre compagnie e di creare un fondo che consenta di erogare tale indennizzo;

— di attribuire la facoltà di cedere gratuitamente il contratto di viaggio a un terzo.

Tutte le disposizioni sopraindicate dovrebbero, se non lo sono già, essere applicate anche agli altri modi di trasporto.

4.7 I dieci diritti specifici elencati dalla comunicazione in esame costituiscono senz'altro una base appropriata per aiutare i passeggeri a comprendere meglio ciò che hanno diritto di attendersi, in termini di qualità minima, dai servizi di trasporto, e aiutare i vettori ad applicare la normativa UE in maniera più coerente ed efficace.

4.8 Il CESE reputa tuttavia che tale elenco di diritti debba essere completato da tre diritti supplementari, ossia:

1) il diritto alla sicurezza, riguardante sia la sicurezza tecnica del materiale di trasporto che quella fisica dei passeggeri;

2) il diritto a standard minimi di qualità del servizio, di comodità e di accessibilità, nonché all'informazione preventiva, da parte del trasportatore, in caso di overbooking. Al riguardo il CESE rammenta che, nella comunicazione COM(2009) 490 final (Piano d'azione sulla mobilità urbana), la Commissione aveva annunciato di voler integrare l'approccio normativo con l'uso di indicatori di qualità comuni, al fine di tutelare i diritti dei viaggiatori e delle persone a mobilità ridotta;

3) il diritto al rispetto, da parte dei vettori, dei principi della salvaguardia, della tutela e del miglioramento della qualità dell'ambiente indicati nel TFUE.

4.9 Sulla base di questi tredici diritti, bisognerebbe procedere al riesame delle norme pertinenti in vigore. Così facendo, i problemi constatati, come ad esempio le difficoltà e le barriere per le persone disabili o a mobilità ridotta, la mancanza di trasparenza delle strutture tariffarie, l'insufficienza o l'oscurità delle informazioni, la lacunosità e la complessità dei mezzi di ricorso, l'inadeguatezza delle compensazioni finanziarie o l'eccessiva lunghezza dei termini per il trattamento dei reclami, dovrebbero essere analizzati e risolti.

4.10 Poiché, come riconosce la stessa Commissione nella comunicazione in esame, la pubblicazione di valutazioni delle prestazioni degli operatori e di sondaggi sul grado di soddisfazione dei passeggeri agevolerebbe l'uniformità del monitoraggio e del controllo dell'applicazione da parte degli organismi nazionali responsabili del controllo, il CESE è favorevole ad adottare siffatte misure nonché ad associare rappresentanti di tutte le parti interessate a un'analisi dei bisogni di mobilità, a una valutazione delle prestazioni degli operatori e a una verifica del rispetto dei diritti dei passeggeri.

4.11 Il CESE propone dunque di istituire un sistema di valutazione regolare, al fine di rendere i servizi di trasporto più efficaci ed efficienti nonché più adeguati all'evolversi dei bisogni degli utenti, e di verificare il rispetto dei diritti dei passeggeri. Si tratterà di definire, a livello dell'UE, le modalità di scambio, confronto, comparazione e coordinamento, nonché di dare impulso al processo di valutazione indipendente nel rispetto del principio di sussidiarietà tramite l'elaborazione - di concerto con i rappresentanti delle parti interessate (in particolare le organizzazioni rappresentative dei passeggeri, compresi quelli disabili e a mobilità ridotta) - di un metodo di valutazione armonizzato su scala europea sulla base di indicatori comuni.

4.12 Il CESE approva l'intento della Commissione di non limitarsi, come fin qui avvenuto, a misure settoriali, ma di puntare invece a sviluppare un approccio intermodale, che tenga conto dei bisogni di mobilità e spostamento degli utenti di tutti i modi di trasporto, così da assicurare una continuità tra questi ultimi. È solo con una maggiore armonizzazione dei diritti dei passeggeri che si potranno evitare distorsioni della concorrenza tra i diversi modi di trasporto.

4.13 Riguardo alla maggior parte delle insufficienze e delle lacune da essa menzionate, la comunicazione rimanda sia all'analisi d'impatto in vista della revisione del regolamento sul trasporto aereo, che introdurrà eventualmente misure vincolanti, sia ad accordi volontari sottoscritti dai vettori, mentre il CESE avrebbe desiderato un atteggiamento più deciso da parte della Commissione, che privilegiasse misure vincolanti.

4.14 Il CESE deplora che la Commissione non faccia alcuna menzione dei diritti e poteri delle organizzazioni rappresentative dei passeggeri, tanto più che tali organizzazioni, comprese quelle che rappresentano gli interessi delle persone disabili o a mobilità ridotta, si trovano nella posizione più adatta per informare e aiutare i cittadini nell'esercizio dei loro diritti.

4.15 Per quanto riguarda i reclami, i passeggeri dovranno ricevere informazioni chiare in merito a come e presso chi sporgerli nonché ai mezzi di ricorso disponibili. Il CESE suggerisce di imporre a tutti i vettori l'uso di un indirizzo uniforme di posta elettronica per ricevere qualsiasi doglianza (reclami@…), ferma restando la possibilità per gli utenti di sporgere reclamo con ogni altro mezzo idoneo (ad esempio inviandolo a mezzo posta o depositandolo presso un punto vendita). Inoltre, dovranno essere fissati termini massimi perentori per le relative risposte.

4.16 Il CESE chiede poi di integrare la comunicazione in esame con precisazioni in merito alle possibilità per i passeggeri di ricorrere, se il vettore rifiuta di prendere in considerazione i loro reclami, ad organismi dotati di poteri decisionali e sanzionatori, a livello dei singoli Stati membri così come a livello europeo. In nessun caso il diritto di ricorso dovrebbe essere legato al prezzo pagato per il trasporto.

4.17 Il CESE rammenta infine che troppo stesso, e in particolare nei casi di controversie di modesta entità, il diritto a ottenere riparazione resta solo sulla carta, a causa delle difficoltà pratiche di esercitarlo. Considerata l'importanza di mettere a disposizione degli utenti mezzi di ricorso esperibili facilmente e a costi non scoraggianti, il CESE raccomanda di rendere generali le procedure di risoluzione extragiudiziale delle controversie (REC) senza peraltro privare i passeggeri del diritto di adire l'autorità giudiziaria.

4.18 Nel suo parere CESE 803/2012, il Comitato ha dato atto che i sistemi di REC possono ormai essere applicati anche alle vertenze collettive, ma aggiunto anche che ciò va inteso come un primo passo verso la creazione di un meccanismo giudiziario di azione collettiva nell'UE, per cui raccomanda di inserire in termini chiari tale possibilità in un testo normativo apposito che ne detti una disciplina appropriata.

Bruxelles, 23 maggio 2012 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) GU C 24 del 28.1.2012, pag. 125-130.