COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO ED AL CONSIGLIO - Migliorare la qualità dei servizi nei porti marittimi, passaggio essenziale per il sistema dei trasporti in Europa

INTRODUZIONE

Il Libro verde della Commissione sui porti e sulle infrastrutture marittime [1] ha innescato un dibattito vivace e approfondito con le parti interessate e le altre istituzioni europee.

[1] COM (1997) 678 def. del 10.12.1997.

Ciò non deve sorprendere: il documento costituisce infatti la prima iniziativa della Commissione nell'ambito di una politica organica dei porti e delle infrastrutture marittime; era quindi lecito attendersi le reazioni di molti ambienti interessati. Inoltre, si sta generalizzando l'idea che i porti marittimi europei hanno svolto un ruolo determinante nel trasporto intermodale porta a porta e che il loro efficiente funzionamento sia un fattore di importanza fondamentale per gli scambi commerciali intra ed extracomunitari. Per di più, la crescita apparentemente inarrestabile della domanda di trasporto determina per il trasporto marittimo - e conseguentemente per i porti marittimi - un corrispondente aumento del volume di attività.

Il Libro bianco sulla politica comune dei trasporti, di cui è imminente la pubblicazione, avrà per tema, in particolare, il ruolo sempre più incisivo che saranno chiamati a svolgere i porti europei nell'alleviare i problemi di cui attualmente soffre il trasporto terrestre e, per questa via, migliorare il funzionamento del mercato comune dei trasporti.

Se è comprensibile che le parti interessate cerchino di privilegiare i settori di loro più diretto interesse, è possibile suddividere le risultanze del dibattito intorno a questi punti nodali:

- l'integrazione dei porti marittimi nella rete transeuropea di trasporti;

- l'approccio organico da seguire per regolamentare l'accesso al mercato dei servizi portuali;

- il finanziamento pubblico dei porti marittimi e delle infrastrutture portuali.

I PORTI MARITTIMI E LA RETE TRANSEUROPEA DI TRASPORTI (TEN)

La decisione 1692/96/CE del PE e del Consiglio del 23 luglio 1996 sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete europea dei trasporti (TEN) [2] fornisce un quadro per l'istituzione di una rete di infrastrutture integrate e multimodali al cui interno i porti marittimi svolgono ovviamente una funzione di primaria importanza.

[2] GU L 228, 9.9.1996, pag. 1

La decisione TEN definiva le categorie di progetti portuali (e di altro genere) d'interesse comune assegnando loro specifici obiettivi e dettando le particolari condizioni che essi dovevano soddisfare; non è però stato possibile pervenire ad un accordo circa la scelta e l'inserimento negli schemi della rete (illustrati in apposite carte) dei porti marittimi in questione, soprattutto a causa del mancato accordo sui criteri relativi al volume e/o alla natura del traffico.

La Commissione, in ottemperanza ad accordi presi in precedenza, ha successivamente riesaminato la situazione ed ha concluso che era necessario precisare più chiaramente negli orientamenti la posizione dei porti marittimi (nonché dei porti fluviali e dei terminali intermodali) così da conseguire gli obiettivi che la TEN aveva stabilito in materia di multimedialità.

Effettivamente, dato che ci si propone di trasformare la TEN in una rete di infrastrutture multimodali, che gradualmente dovrà combinare e integrare i vari modi di trasporto e le reti nazionali, non vi è alcun motivo per continuare ad escluderne i porti marittimi.

Di conseguenza, la Commissione ha proposto di individuare, tra l'altro ricorrendo a criteri obiettivi [3], 300 porti marittimi, che dovranno figurare negli schemi della rete ed ha cercato di migliorare la definizione dei progetti pertinenti di comune interesse relativi ai porti marittimi. Tutte le parti interessate hanno reagito al Libro verde chiedendo che ai porti marittimi venisse riconosciuta una funzione essenziale all'interno della TEN.

[3] I criteri adottati sono i seguenti:

La proposta della Commissione non è ancora stata adottata dal Parlamento e dal Consiglio. Attualmente le istituzioni cercano un accordo e sembra che una soluzione soddisfacente sia prossima. La Commissione ha dimostrato la propria costruttiva volontà lavorando alacremente per trovare una soluzione e dà ogni assicurazione che continuerà a operare in tal senso.

L'ACCESSO AL MERCATO DEI SERVIZI PORTUALI

Servizi portuali sono servizi commerciali forniti a titolo oneroso agli utilizzatori dei porti. Il prezzo di questi servizi non è di norma compreso nei diritti riscossi per l'autorizzazione allo scalo in un porto o l'autorizzazione a effettuarvi operazioni.

È intuitivo che la qualità, l'efficienza e il rapporto prezzo/efficacia dei servizi portuali determinano il livello globale di qualità dei servizi prestati in un determinato porto. Questi fattori rivestono un'importanza capitale nella concorrenza che si fanno i vari porti della Comunità per attirare clienti.

Storicamente, i servizi portuali sono sempre stati forniti in regime di diritti esclusivi e/o di monopolio legale o di fatto, pubblico o privato. Dal dibattito che è seguito alla pubblicazione del Libro verde è emerso che i sistemi tradizionali perdono colpi e che in tutti gli Stati membri hanno luogo importanti innovazioni.

Nel settore della movimentazione delle merci, le strutture tradizionali hanno subito la concorrenza vittoriosa di altri operatori, con la conseguenza che gli ostacoli e le restrizioni che si frappongono all'ingresso nei nuovi mercati sono stati progressivamente eliminati; questi mercati hanno quindi preso a funzionare secondo principi più commerciali, aprendosi alla crescente partecipazione del settore privato e, per giudizio unanime, hanno aumentato la loro efficienza e cominciato a praticare prezzi più rispondenti alla logica del mercato.

La generale trasformazione in atto nei porti marittimi della Comunità è salutata con favore. Resta però il fatto che nell'insieme dei porti comunitari essa è lungi dall'essere uniforme; inoltre - come si è fatto spesso osservare - tale evoluzione deve accompagnarsi a regole procedurali certe e trasparenti che definiscano i diritti e gli obblighi dei prestatori di servizi attuali e futuri, nonché quelli delle autorità nazionali incaricate di vigilare e/o selezionare i prestatori di servizi portuali.

Nell'ambito di altri servizi portuali non si sono invece verificati cambiamenti di grande rilievo; le restrizioni ed i monopoli pubblici e privati continuano ancora ad essere la regola: in particolare per il pilotaggio nel porto e, ancorché in misura ridotta, per il rimorchio e l'ormeggio. Le autorità portuali sono consapevoli del fatto che questa situazione ha anche determinato costi eccessivamente elevati per gli utenti di questi servizi, con l'ulteriore conseguenza di incidere sulla competitività dei porti.

Per quanto il livello di liberalizzazione del mercato sia diverso da uno Stato membro all'altro (e addirittura tra porti dello stesso Stato membro) tutti gli Stati membri sono concordi sull'opportunità di aprire gradualmente il settore alla concorrenza.

Nessuno contesta che la prestazione di tutti i servizi portuali commerciali debba essere disciplinata dalle regole di concorrenza del trattato CE e dai principi inerenti le grandi libertà, pure sancite dal trattato CE (libertà di stabilimento, libera circolazione dei beni, dei servizi e dei lavoratori).

Tuttavia i porti possiedono certe caratteristiche peculiari che non possono essere ignorate: in primo luogo possono non disporre di spazio sufficiente; hanno funzioni ben precise da svolgere nell'ambito dei regimi doganali comunitari; lo stesso vale per il rispetto delle norme di sicurezza marittima e terrestre e per la normativa ambientale. Questi fattori possono costituire motivi legittimi per introdurre restrizioni nell'accesso al mercato della fornitura di alcuni servizi portuali. Non sono tuttavia ammissibili restrizioni incondizionate. Inoltre, la diversità dei porti nella Comunità richiede un approccio differenziato. A giusto titolo si è fatto notare che, poiché nella Comunità non esistono due porti identici, molte decisioni riguardanti la liberalizzazione del mercato dei servizi portuali risentiranno necessariamente delle caratteristiche del porto in questione. Fino ad oggi la Commissione ha risolto i problemi di applicazione delle norme del trattato caso per caso e continuerà anche in futuro ad adempiere a questo obbligo. Dalle consultazioni con gli ambienti interessati è tuttavia emerso che esiste un ampio consenso in merito all'istituzione di un quadro normativo comunitario che disciplini in modo più organico l'accesso al mercato dei servizi portuali negli scali con un traffico internazionale, tenendo peraltro nella dovuta considerazione gli imperativi della sicurezza marittima e della protezione dell'ambiente, nonché, se necessario, gli obblighi di servizio pubblico e le peculiarità dei porti in questione. Questa disciplina comunitaria dovrebbe fornire le necessarie linee di indirizzo alle legislazioni nazionali, le quali continueranno ad eliminare le restrizioni tuttora vigenti sul mercato dei servizi portuali, pur facendo in modo, in omaggio al principio di sussidiarietà, che le specificità locali, regionali e nazionali dei porti vengano adeguatamente rispettate.

Questa impostazione non ha però ricevuto un'adesione unanime. Alcuni sono del parere che non sia opportuno emanare alcuna nuova regolamentazione poiché le barriere all'entrata del mercato della movimentazione delle merci sarebbero state eliminate quasi dappertutto. Quest'asserzione non riflette però la situazione nella Comunità nel suo complesso e, comunque, disconosce la situazione - generalmente avvertita - di generale inadeguatezza delle procedure di rilascio delle concessioni. I rappresentanti dei piloti portuali e, ancorché con minore determinazione, i prestatori di servizi di rimorchio, sono ostili ad un intervento normativo, preferendo mantenere inalterate le attuali strutture richiamandosi al fatto che in passato hanno funzionato egregiamente nel garantire alti livelli di sicurezza. Viceversa, i prestatori di servizi di ormeggio non prendono posizione. È doveroso riconoscere che i piloti e le società che prestano servizi di rimorchio continuano a garantire la sicurezza nei porti, ma è pur vero che questo ruolo non rappresenta di per sé un motivo sufficiente per sottrarre a priori questi servizi all'applicazione delle norme del trattato o ad una nuova normativa comunitaria, anche se questa garantisce che la sicurezza e particolari condizioni locali verranno prese in adeguata considerazione.

La principale difficoltà da superare consiste quindi nel contemperare l'esigenza della salvaguardia della sicurezza marittima e della tutela ambientale (e, se necessario, gli obblighi di servizio pubblico) con una disciplina che sia compatibile con una logica di concorrenza. Alla luce dei risultati emersi da queste intense consultazioni, la Commissione presenta (Allegato 1) una proposta di direttiva sull'accesso al mercato dei servizi portuali.

Nonostante la complessità dei regimi portuali vigenti negli Stati membri e la disomogeneità dei porti comunitari in considerazione delle loro dimensioni, del loro status giuridico, funzionamento, e tenuto conto della sicurezza marittima e della sicurezza dell'ambiente, si è ritenuto che la direttiva sia lo strumento giuridico comunitario più adeguato, in quanto lascia agli Stati membri la facoltà di decidere i modi con cui attuare le disposizioni quadro.

FINANZIAMENTI PUBBLICI E PORTI MARITTIMI

Il regime della proprietà, l'organizzazione e l'amministrazione dei porti sono variamente configurati a seconda degli Stati membri e variano anche all'interno dello stesso Stato membro, con conseguente estrema diversificazione delle situazioni. Se da un lato è normale che siano gli Stati membri a decidere quale debba essere l'assetto proprietario e l'organizzazione dei porti, vi è tuttavia una questione fondamentale da disciplinare in un'ottica concorrenziale, e precisamente la ripartizione dei flussi finanziari tra le autorità pubbliche, gli operatori e gli utenti degli impianti e dei servizi portuali.

Se in passato gli impianti portuali e gli stessi porti venivano finanziati dal contribuente (e la cosa risultava perfettamente logica) oggi si assiste ad un rovesciamento di tendenza nel senso di una sempre più intensa partecipazione dei privati al loro finanziamento. Ne consegue che il finanziamento di un gran numero di impianti portuali viene sempre più assunto dal settore privato, mentre le autorità portuali tendono a circoscrivere il proprio operato al semplice ruolo di "proprietario", contentandosi di finanziare e operare le installazioni necessarie al funzionamento sicuro ed efficiente del porto nel suo complesso.

In pari tempo, si nota un aumento del numero degli enti di gestione portuale che cercano di esercitare un ruolo commerciale più attivo, in cooperazione con partner privati all'interno ed all'esterno del porto. Effettivamente, alcuni porti funzionano oggi in tutto e per tutto secondo i principi di una società commerciale.

3.1. La relazione sul finanziamento pubblico e i diritti riscossi nei porti marittimi della Comunità ("Inventario")

Ciò premesso, non deve sorprendere che il perseguimento di politiche portuali diverse ad opera degli Stati membri finisca col ripercuotersi sulla concorrenza fra i porti, concorrenza che tra l'altro il completamento del mercato interno ha intensificato. È possibile che questa situazione richieda iniziative su scala comunitaria. Tuttavia, tutte le istituzioni hanno suggerito che, per portare avanti la discussione, occorre disporre di informazioni sufficienti su questioni fondamentali come le strutture organizzative e gestionali dei porti comunitari, i flussi di finanziamento pubblico nei vari tipi di porti, nonché le tasse e diritti che vi vengono riscossi, e le relative modalità di riscossione.

Raccogliendo questi suggerimenti, la Commissione, con il fattivo contributo degli Stati membri, ha raccolto in un "Inventario" tutte le informazioni sulle modalità di finanziamento e la riscossione dei diritti nei porti comunitari. Si è anche impegnata a pubblicare tutti i dati raccolti. L'inventario figura all'Allegato 2.

Benché le informazioni fornite dagli Stati membri riguardino la situazione passata, prima che avessero luogo le mutazioni sopra richiamate, la Commissione ritiene che i dati raccolti conservino sostanzialmente la loro validità e debbano considerarsi un'utile base di lavoro.

L'inventario è presentato in forma facilmente accessibile e non è necessario riprodurlo in dettaglio in questa sede. Tuttavia, è utile soffermarsi su alcune delle principali conclusioni che se ne sono potute trarre.

* Malgrado la crescente partecipazione del settore privato allo sviluppo dei porti, il 90% di tutto il commercio marittimo della Comunità transita (secondo le stime) in porti in cui gli investimenti e tutte le altre decisioni strategiche e gestionali (tasse e diritti) sono in misura più o meno estesamente prese o quantomeno influenzate da organi pubblici.

* Gli investimenti pubblici nei progetti di ampliamento, trasformazione o riqualificazione dei porti oscillano tra il 5 e il 10% di tutti gli investimenti comunitari in infrastrutture di trasporto. Nella Comunità le finalità principali di questi investimenti variano: nella regione baltica i flussi di investimento affluiscono alle nuove imprese (start-ups) mentre nelle regioni del Mare del Nord e del Mediterraneo si registrano forti investimenti per ammodernamenti.

* Le modalità con cui vengono erogati i finanziamenti pubblici non sono sufficientemente trasparenti: gli strumenti contabili non riescono, di norma, a fornire dati aggregati sugli investimenti pubblici in un determinato porto né consentono di identificare in modo soddisfacente la provenienza e la destinazione dei fondi pubblici all'interno di porti nei quali si svolgono attività commerciali e in pari tempo vengono gestite infrastrutture pubbliche.

* I sistemi di tariffazione e di recupero dei costi variano in modo considerevole; il recupero dei costi non è sempre l'obiettivo principale.

* Il settore dei servizi portuali attraversa una fase di mutazione ed è evidente che si stanno moltiplicando le possibilità di accedere a tale mercato. Tuttavia, le regole procedurali che dovrebbero garantire una selezione equa e aperta laddove il numero dei prestatori di servizi è limitato sono inadeguate e poco trasparenti.

3.2. Trasparenza

L'inventario ha confermato quella che era sempre stata una convinzione della Commissione (e di altri), e cioè che la trasparenza che attualmente si riscontra nel funzionamento del settore portuale non è sufficiente a garantire un'informazione completa sul volume complessivo dei finanziamenti pubblici di cui i porti beneficiano in forza dei regimi nazionali, né a rintracciare i flussi di fondi pubblici e la loro utilizzazione ad opera delle autorità portuali, le quali - come si è detto - svolgono sia attività puramente commerciali sia attività di gestione, in particolare di gestione delle infrastrutture portuali.

Per affrontare nel modo più adeguato i singoli casi di aiuti di Stato, alla Commissione servirebbero informazioni di facile reperibilità sui flussi di finanziamento pubblico. A norma del trattato, gli Stati membri sono tenuti a notificare alla Commissione qualsiasi aiuto che concedono e qualora, per una ragione qualsiasi, venga avviata un'indagine su un determinato aiuto, la Commissione chiede in genere informazioni sui finanziamenti pubblici; queste ultime informazioni dovrebbero essere disponibili immediatamente in base alle norme sul bilancio dello Stato.

Il principio della neutralità in rapporto al regime della proprietà (articolo 295 del trattato CE) significa che il trattato lascia del tutto impregiudicate le norme nazionali che disciplinano il sistema della proprietà. Occorre però che la concorrenza tra operatori privati e operatori pubblici non sia falsata tramite l'erogazione di finanziamenti pubblici che consentano all'operatore pubblico di abbassare i propri costi. Attualmente la complessità dei regimi istituzionali e finanziari vigenti nei porti, la loro gestione, le infrastrutture marittime della Comunità rendono spesso tutt'altro che chiare le relazioni finanziarie fra settore pubblico, strutture portuali ed altre imprese ivi operanti.

Da una più attenta lettura dell'inventario, risulta che nei porti della Comunità vengono oggi impiegati principalmente tre sistemi contabili.

1. Il primo sistema, utilizzato dagli enti gestori dei porti è generalmente comparabile a quelli impiegati dal settore privato, si fonda sui principi contabili generalmente accettati dal rispettivo Stato membro e su revisioni dei conti effettuate da organismi indipendenti. È questo il sistema cui si ricorre più di frequente, per quanto il suo scopo principale non consista, di norma, nell'indicare distintamente l'afflusso (o il mancato afflusso) di fondi pubblici, ma piuttosto quello di fungere da strumento di gestione e parametro di riferimento dei risultati per gli azionisti del porto.

2. Il secondo sistema è analogo a quello impiegato nella contabilità pubblica (budget approach). Il suo scopo è quello di indicare il modo con cui vengono utilizzati i fondi pubblici.

3. Il terzo tipo di contabilità viene utilizzato in alcuni porti che appartengono ad un ente pubblico (per es. il Comune) e quindi non tengono una contabilità separata. Determinate spese, come quelle per investimenti, vengono effettuate sotto l'autorità dell'ente pubblico e registrate come parte della contabilità dell'ente locale. Questo approccio, che viene designato con l'espressione "conti aggregati" serve a seguire e controllare le operazioni finanziarie dell'ente pubblico nel suo complesso.

Quando si studiano più da vicino questi sistemi contabili, si vede chiaramente che nessuno di essi è in grado, per propria intrinseca natura, di fornire informazioni chiare e trasparenti sulla concessione di finanziamenti pubblici ai porti e sull'impiego di tali risorse ad opera dell'ente di gestione nell'ambito delle sue numerose funzioni. Né ciò può sorprendere, se si considera che i sistemi utilizzati non sono stati affatto concepiti per registrare le informazioni di cui oggi abbiamo bisogno né per tenere distinte le attività commerciali dalle attività di gestione pubblica del porto e delle infrastrutture. Effettivamente, il sistema contabile basato sull'imputazione di spese e entrate al bilancio pubblico, utilizzata in certi porti di proprietà comunale, sistema che si fonda sul principio dell'universalità ("non imputazione delle spese e delle entrate") impedisce del tutto di evidenziare i collegamenti tra flussi di fondi e attività specifiche.

Le consultazioni che hanno avuto luogo all'indomani della pubblicazione del Libro verde hanno messo in luce le aporie di questo sistema; è un sistema che facilmente suscita sospetti e recriminazioni, più o meno fondati, tra porti diversi, che non consente alla Commissione di controllare in modo adeguato - quando occorra - il rispetto delle norme sugli aiuti di Stato e che, in genere, rischia di restringere la concorrenza in un momento in cui gli Stati membri e le autorità portuali stanno aprendosi sempre più all'iniziativa privata, alla competizione e ai capitali privati.

La Commissione ritiene che l'applicazione della direttiva 2000/52/CE del 26 luglio 2000, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche [4] (nota come "direttiva sulla trasparenza"), corredata dall'obbligo legale di tenere una contabilità separata in forza dell'allegata proposta di "direttiva sull'accesso al mercato dei servizi portuali" determinerà miglioramenti decisivi.

[4] Direttiva che modifica la direttiva 80/723/CEE, GU L 193 del 29.7.2000, pag. 75;

3.2.1. La direttiva sulla trasparenza delle relazioni finanziarie

La direttiva "Trasparenza" (articolo 1, paragrafo 1) impone la trasparenza delle relazioni finanziarie che intercorrono tra poteri pubblici e imprese pubbliche, così da garantire parità di condizioni di concorrenza tra le imprese pubbliche da un lato e tra imprese pubbliche e imprese private dall'altro, come pure per garantire l'effettiva applicazione delle regole di concorrenza del trattato. Un adeguato livello di trasparenza è assicurato quando emergono chiaramente i seguenti elementi:

* le assegnazioni di risorse pubbliche operate dai poteri pubblici direttamente alle imprese pubbliche interessate;

* le assegnazioni di risorse pubbliche a determinati beneficiari tramite imprese pubbliche o enti finanziari;

* l'effettiva utilizzazione di queste risorse pubbliche.

La trasparenza dovrà applicarsi, più in particolare, ai seguenti aspetti delle relazioni finanziarie tra autorità pubbliche e imprese pubbliche:

a) la compensazione delle perdite di esercizio;

b) i conferimenti di capitale;

c) le sovvenzioni a fondo perduto o i prestiti a condizioni preferenziali;

d) la concessione di vantaggi fiscali attraverso la rinuncia agli utili o al rimborso di somme dovute;

e) la rinuncia ad un tasso normale di redditività sulle risorse pubbliche utilizzate;

f) la compensazione degli oneri finanziari imposti dalle pubbliche autorità.

Tutte queste regole trovano applicazione nei porti che sono proprietà di enti pubblici quale che ne sia lo status giuridico [5]. Effettivamente, non è neppure necessario che un porto di proprietà pubblica possieda un personalità giuridica distinta da quella dello Stato; sostenere il contrario significherebbe che gli Stati membri potrebbero decidere di sottrarre un porto all'ambito di applicazione della direttiva "trasparenza" attribuendogli uno status particolare o non attribuendogli alcuno status giuridico. A questo proposito occorre osservare che il fatto che un organismo che svolge un'attività economica industriale e commerciale faccia parte della pubblica amministrazione e non possieda una personalità giuridica distinta, non esclude l'esistenza di relazioni finanziarie fra lo Stato ed i propri organi che svolgono attività economiche. Attraverso il meccanismo degli stanziamenti di bilancio, lo Stato ha, di fatto, il potere di influire sulla gestione economica dell'impresa, di concederle compensazioni per perdite di esercizio e decidere di conferirle nuovi capitali. Esso può in tal modo consentire a tale impresa di portare avanti la sua attività facendo astrazione dalle regole della normale gestione commerciale, ed è proprio questa situazione che la direttiva "trasparenza" mira a rendere trasparente.

[5] Si veda la sentenza della Corte nella causa C-118/85 Commissione c/ Repubblica italiana, Raccolta 1987, pag. 2599.

La richiamata direttiva indica inoltre (considerando n. 3) che, in taluni settori, accade spesso che gli Stati membri attribuiscano diritti speciali od esclusivi a determinate imprese o eroghino pagamenti o riconoscano compensazioni di altro genere a determinate imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale, come avviene comunemente nel settore portuale comunitario [6]. Queste imprese operano spesso in concorrenza con altre imprese e possono avere natura pubblica o privata o essere società miste.

[6] I servizi di interesse generale in Europa, GU C281 del 26.9.96, pag. 3.

Il livello di trasparenza adeguato viene realizzato quando emergano chiaramente i seguenti elementi informativi:

* i costi e i ricavi relativi alle distinte attività delle imprese;

* i metodi dettagliati con i quali detti costi e ricavi sono imputati o attribuiti alle distinte attività;

e se vengono applicate le seguenti regole:

a) i conti interni corrispondenti alle attività distinte sono separati;

b) i costi e i ricavi sono correttamente imputati o attribuiti sulla base di principi di contabilità dei costi applicati in modo coerente e obiettivamente giustificati;

c) i principi di contabilità dei costi secondo i quali vengono tenuti conti separati sono chiaramente definiti.

Come nel caso dell'articolo (1), le imprese sono soggette a questi obblighi indipendentemente dal loro status giuridico o dal fatto che le attività in questione siano svolte da un organismo distinto.

La direttiva sulla trasparenza prevede peraltro alcune eccezioni. Per il settore portuale merita in particolare rilevare che ad essa sono soggette soltanto le imprese il cui fatturato annuo netto in ciascuno degli ultimi due anni è superiore a 40 milioni di EUR. Qualora le compensazioni versate per l'adempimento di servizi di interesse economico generale siano state fissate per un periodo determinato, a seguito di una proceduta aperta, trasparente e non discriminatoria, la direttiva sulla trasparenza non esige che queste imprese tengano una contabilità separata.

3.2.2. La proposta di direttiva sull'accesso al mercato dei servizi portuali

La proposta della Commissione prevede (articolo 12) che, quando offre servizi portuali, l'ente di gestione di un porto sia tenuto a tenere separate la contabilità relativa alla prestazione dei servizi portuali dalla contabilità che riguarda le altre attività che eventualmente svolge, in armonia con le vigenti pratiche commerciali e con i principi contabili generalmente riconosciuti. Scopo di questa disposizione è garantire che:

a) i conti interni corrispondenti alle singole attività siano separati;

b) i costi e i ricavi siano correttamente imputati o attribuiti sulla base di principi di contabilità dei costi applicati in modo coerente e obiettivamente giustificati;

c) i principi di contabilità dei costi secondo i quali vengono tenuti conti separati siano chiaramente definiti.

La relazione del revisore dei conti sui conti annuali deve evidenziare l'esistenza o l'assenza di flussi finanziari tra l'attività di prestazione di servizi portuali e le altre attività dell'ente di gestione di un porto.

Le stesse regole trovano applicazione quando, secondo le disposizioni della direttiva proposta, l'ente gestore di un porto è il solo operatore che fornisce un determinato tipo di servizi portuali.

La Commissione ha cercato di rispondere al quesito se il livello di trasparenza in questo settore non possa essere migliorato tramite una modifica della citata direttiva sulla trasparenza oppure tramite l'adozione di un regolamento ricalcato sullo schema del regolamento (CE) n. 1107/70 del Consiglio, del 4 giugno 1970, relativo agli aiuti accordati nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e via navigabile [7], il quale prevede alcuni obblighi in merito alle informazioni da fornire.

[7] GU L 130, 15.6.1970, pag. 1, modificato da ultimo dal regolamento n. 543/97 (GU L84, 26.3.1997, pag. 6).

Modificare adeguatamente la direttiva sulla trasparenza sarebbe una soluzione fattibile; in effetti, questa direttiva è già stata modificata in passato per tener conto delle peculiarità di taluni settori e non vi sono ragioni per cui non si possa agire nello stesso senso nel caso del settore portuale.

Anche un regolamento che, sul modello del regolamento (CE) n. 1107/70, contenesse norme adeguate in tema di trasparenza, è una soluzione prospettabile, tanto più che gli aiuti al settore portuale non sono disciplinati da una normativa specifica contrariamente a quanto avviene per gli aiuti ai vari tipi di trasporto terrestre.

Nondimeno, la Commissione ritiene che applicando la direttiva (modificata) sulla trasparenza, ed introducendo taluni obblighi in materia contabile nel settore dei servizi portuali si perverrà ad un notevole incremento della trasparenza. Su queste premesse è stato deciso di non proporre una modifica della direttiva (CEE) 80/723/CEE (così come modificata). Questa soluzione, come l'altra sopra proposta, resta peraltro del tutto legittima e potrà essere concretamente realizzata qualora le citate misure non dovessero riuscire ad innalzare i livelli di trasparenza nel settore qui considerato.

Aiuti di Stato a favore dei porti

Il dibattito che ha fatto seguito alla pubblicazione del Libro verde e l'analisi dell'inventario sopra citato hanno confermato che le modalità di finanziamento dei porti e dell'infrastruttura marittima nella Comunità sono tuttora estremamente diverse e risentono tanto dell'esistenza di regimi di proprietà differenti quanto del diverso modo in cui i porti sono organizzati.

È stato chiesto alla Commissione di presentare linee di indirizzo in tema di concessione di aiuti pubblici ai porti per la realizzazione di infrastrutture portuali.

La richiesta muove fondamentalmente dalla constatazione che, in altri settori [8], la Commissione ha già pubblicato una serie di documenti di orientamento che trattano essenzialmente delle condizioni di autorizzazione degli aiuti pubblici. Un secondo motivo per cui la richiesta è stata avanzata è che già esistono alcune categorie di aiuti [9], che la Commissione ha dichiarato di avere intenzione di autorizzare e che, salvo eccezioni, possono applicarsi perfettamente al settore portuale. L'esistenza di orientamenti validi per altri settori non è però una ragione sufficiente perché la Commissione adotti formalmente orientamenti per gli aiuti di Stato a favore dei porti, tanto più che le parti interessate favorevoli agli orientamenti per gli aiuti di Stato si oppongono espressamente agli aiuti di Stato a favore dei porti.

[8] Per esempio, in quello dei trasporti marittimi, dei trasporti aerei, della siderurgia e della costruzione navale.

[9] Ad esempio nel settore dell'occupazione.

D'altro lato, la Commissione è perfettamente consapevole che chiarire e precisare le norme vigenti sarebbe di valido ausilio per gli Stati membri, per le autorità portuali e, beninteso, per la Commissione stessa. Nondimeno, un siffatto chiarimento, oltre all'obbligo di fondarsi sulle norme del trattato, non può che essere elaborato partendo dalla giurisprudenza comunitaria. Purtroppo in materia portuale la casistica è abbastanza scarna. E poiché le norme del trattato non dovrebbero essere precisate sul fondamento di situazioni teoriche che si discostano dalle situazioni reali, non sempre trasparenti, ogni tentativo di chiarimento non può che risultare, per il momento, un esercizio puramente teorico; per queste ragioni la Commissione continuerà ad esaminare i singoli casi di aiuto uno per uno, restando inteso che la sua decisione dipenderà dalle circostanze e dalle peculiarità di ciascuno di essi.

L'articolo 87, paragrafo 1 del trattato definisce gli aiuti di Stato come "aiuti concessi dallo Stato ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma".

Gli aiuti statali possono pertanto assumere le forma più svariate, ad esempio sovvenzioni, prestiti a tasso inferiore a quello commerciale, garanzie, esenzione totale o parziale delle imposte, tasse e oneri sociali, vantaggi fiscali risultati da regimi di ammortamento accelerato, contributi alle spese di funzionamento e di formazione, vantaggi in natura come prestazioni gratuite di servizi.

L'articolo 87, paragrafo 1, prevede, peraltro, che solo gli aiuti selettivi, cioè quelli erogati a particolari imprese o settori industriali costituiscono aiuti di Stato; le misure autenticamente non selettive e non discriminatorie non rientrano nella definizione di aiuti di Stato.

Tutti gli aiuti di Stato che falsino o minaccino di falsare la concorrenza sono incompatibili con il mercato comune nella misura in cui incidono sugli scambi tra Stati membri.

L'articolo 87, paragrafo 2 individua tre categorie di aiuti i quali vengono considerati compatibili de jure con il mercato comune. Il paragrafo 3 dello stesso articolo enumera cinque categorie di aiuti che, previo esame da parte della Commissione, possono essere considerati compatibili con il mercato comune.

Le norme del trattato in tema di aiuti di Stato non si applicano soltanto alle imprese private, ma anche alle imprese pubbliche ed alle imprese alle quali gli Stati membri riconoscano diritti speciali o esclusivi (articolo 86, par. 1) o ai quali gli Stati membri affidino la gestione di servizi di interesse economico generale (articolo 86, par. 2).

L'articolo 88 del trattato obbliga a sua volta gli Stati membri a notificare alla Commissione, per ottenerne l'autorizzazione, ogni progetto diretto a istituire o a modificare aiuti.

Per quanto nel settore portuale le parti interessate siano pervenute a distinguere fra gli investimenti in infrastrutture portuali, in sovrastrutture, in strutture mobili e in servizi operativi, tale distinzione non può sostituirsi al criterio fondamentale dettato dal trattato per la definizione degli aiuti di Stato, e cioè quello della selettività dell'aiuto di cui all'articolo 87, paragrafo 1. Questo criterio è e resta l'unico parametro in base al quale dovrà decidersi se un determinato investimento costituisca o no un aiuto, indipendentemente dal fatto che venga definito come infrastruttura portuale, sovrastruttura, bene mobile o servizio operativo.

Per quanto attiene le infrastrutture, gli interessati ritengono utile distinguere tra quelle "a carattere pubblico (di interesse generale)" e "quelle specifiche di un determinato utente".

Le infrastrutture "pubbliche (di interesse generale)" sono quelle che sono accessibili e servono a tutti gli utilizzatori del porto senza alcuna discriminazione. Vi rientrano le infrastrutture di accesso e di manutenzione (ad esempio: dighe, frangiflutti, chiuse ed altri mezzi di protezione contro le maree; i canali navigabili, le draghe, i rompighiaccio, gli strumenti di aiuto alla navigazione, come i fari, le boe, i fanali; i pontoni fluttuanti e le rampe nelle zone di marea); i mezzi pubblici di trasporto terrestre in ambito portuale, i collegamenti a breve raggio alle reti di trasporto nazionale o alla TEN, nonché le infrastrutture e i servizi di pubblica utilità situati presso il terminale. La Commissione ritiene, di norma, che gli investimenti nelle suddette infrastrutture siano misure di carattere generale, trattandosi di spese sostenute dallo Stato nell'esercizio delle sue competenze di programmazione e sviluppo del sistema dei trasporti nell'interesse generale della collettività, a condizione che tali infrastrutture vengano messe a disposizione di tutti gli utilizzatori, presenti e futuri, nell'osservanza della normativa comunitaria. Tuttavia, può succedere che le peculiari caratteristiche di un determinato caso dimostrino che un'infrastruttura va a beneficio di una determinata impresa: in tale caso è lecito concludere che si sia in presenza di una concessione di un aiuto pubblico per la costruzione di una infrastruttura che a prima vista appare pubblica.

Le infrastrutture "specifiche di un utente" comprendono i cantieri, i piazzali, le banchine, le tubazioni e i cavi per il collegamento alle strutture di pubblica utilità dei terminali portuali, i lavori di preparazione del terminale per costruirvi edifici (ad es. un livellamento sommario del sito e, se necessario, la demolizione di preesistenti edifici e strutture). In genere, se le pubbliche autorità effettuano opere di urbanizzazione in terreni di loro proprietà e successivamente li vendono o li cedono in locazione ai prezzi di mercato (secondo il tipo di procedura di cui alla Comunicazione sulle vendite di terreni e fabbricati) [10] la Commissione non considera questi investimenti infrastrutturali come aiuti di Stato. Diversa però è la situazione se, per esempio, le opere di urbanizzazione venissero fatte per farne beneficiare un utente ben determinato.

[10] Comunicazione della Commissione relativa agli elementi di aiuto di Stato connessi alle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità, GU C 209 del 10.7.1997, pag. 3.

Esistono due tipi di investimento particolari, quelli relativi ai bacini (docks) e alle banchine (quay walls) che non corrispondono del tutto all'una o all'altra delle due categorie sopra citate. Infatti, mentre per ciascuno degli esempi sono ipotizzabili situazioni in cui le conclusioni generali non si applicano, le specificità di ogni particolare urbanizzazione e la grande varietà di opzioni rendono impossibile trarre conclusioni generali per le opere realizzate sui bacini e sulle banchine. Risulta quindi chiaro che la situazione di fatto, l'identità dei beneficiari reali o potenziali, le dimensioni e l'ampiezza degli impianti e l'identità dei loro utenti attuali o futuri saranno di volta in volta determinanti ai fini della valutazione del singolo caso da parte degli Stati membri e/o della Commissione.

Gli investimenti in sovrastrutture possono comprendere gli edifici di qualsiasi natura (depositi, magazzini, officine, uffici), nonché tutti i tipi di attrezzature fisse o semimobili come le gru e le rampe. Di questi investimenti beneficiano nella maggior parte dei casi determinate imprese e, di conseguenza, essi rappresentano un aiuto che può tuttavia beneficiare delle esenzioni previste dal trattato, qualora siano soddisfatte talune condizioni.

A parere di taluno, un investimento in sovrastrutture non dovrebbe essere considerato aiuto di Stato qualora sia possibile recuperare integralmente la spesa sostenuta dall'utente di tale struttura.

La Commissione ritiene questa conclusione eccessivamente generica e non può accettarla. Un'impresa che riceva risorse finanziarie da investire in infrastrutture o impianti o che riceva un finanziamento a condizioni favorevoli o alla quale queste strutture vengano messe a disposizione per suo uso o per uso dei suoi clienti è certamente avvantaggiata sotto vari profili. I suoi conti ne risulteranno migliorati (attività nette, rapporto, indebitamento/fondi propri) e migliorerà anche il suo conto dei profitti e delle perdite e il suo cash-flow rispetto a un'impresa portuale che, per finanziare un investimento, deve autofinanziarsi o prendere il capitale a prestito. Recuperare i costi sostenuti presso gli utenti non elimina questi vantaggi, che sono pur sempre una causa di distorsione della concorrenza, a meno che la scelta del beneficiario e le condizioni alle quali questi ha ottenuto l'uso degli impianti non siano il risultato di una procedura aperta e non discriminatoria. Tuttavia, in certi casi particolari in cui si applicano le esenzioni previste dal trattato, queste distorsioni possono considerarsi compatibili con il trattato.

Gli aiuti pubblici agli investimenti in beni mobili e servizi operativi, ad esempio quelli di taluni prestatori di servizi portuali, favoriscono in genere determinate imprese ed è difficile prevedere situazioni in cui ciò non avvenga.

Un aiuto siffatto costituirebbe un aiuto di Stato, benché, anche in tal caso, non sia esclusa l'applicazione di deroghe previste dal trattato.