Parere del Comitato economico e sociale sulla «Proposta di regolamento (CE) del Consiglio sull'adesione volontaria delle organizzazioni a un sistema comunitario di ecogestione e audit"



Gazzetta ufficiale n. C 209 del 22/07/1999 pag. 0043 - 0047



Parere del Comitato economico e sociale sulla "Proposta di regolamento (CE) del Consiglio sull'adesione volontaria delle organizzazioni a un sistema comunitario di ecogestione e audit"(1) (1999/C 209/11) Il Consiglio, in data 11 dicembre 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 130 S del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha adottato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Pezzini, in data 4 maggio 1999. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 26 maggio 1999, nel corso della 364a sessione plenaria, con 71 voti favorevoli, 3 contrari e 5 astensioni, il seguente parere. 1. Premessa 1.1. La revisione del Regolamento in oggetto, basata su uno studio di valutazione dell'applicazione negli Stati membri, nonché sugli sviluppi della politica comunitaria in campo ambientale che valorizzano gli strumenti volontari e la responsabilità dei differenti attori nell'ambito della promozione dello sviluppo sostenibile, contiene alcuni importanti elementi di novità da esaminare. 1.2. Il Comitato nota positivamente che alcune novità corrispondono a suggerimenti formulati nel suo parere sulla proposta originaria(2) in particolare per quanto riguarda la partecipazione dei lavoratori, il sostegno da accordare alle PMI, l'opportunità di un logo, e l'interesse ad ampliare progressivamente il campo di applicazione. 1.3. I principali elementi di novità sono i seguenti: - allargare il campo di applicazione (articolo 3); - stabilire un nesso tra la norma ISO 14001 ed EMAS, in modo da facilitare il passaggio dall'uno all'altro ed evitare duplicazioni (allegato I); - coinvolgere i lavoratori nell'applicazione di EMAS (articolo 1); - incrementare la partecipazione delle PMI (articolo 10, 1); - utilizzare EMAS nell'attuazione e controllo della legislazione ambientale, pur con i necessari distinguo (articolo 10, 2); - adottare un logo visibile (articolo 8); - sviluppare una strategia promozionale (articolo 11); - garantire un'applicazione coerente negli Stati membri anche mediante la costituzione di un Forum degli organismi competenti e di accreditamento (articoli 4 e 5). 1.4. Vanno d'altra parte sottolineati importanti elementi di continuità, soprattutto per quanto riguarda il valore aggiunto di EMAS, che richiede di andare oltre il semplice rispetto delle normative ambientali vigenti (terzo considerando), nonché un forte accento sulla sussidiarietà, che lascia ampio margine agli Stati membri per le misure attuative. 1.5. Il Comitato prende atto che la Conferenza organizzata dalla Presidenza tedesca nel mese di gennaio 1999 sulla revisione di EMAS è stata un utile momento di riflessione e di approfondimento dei risultati raggiunti. D'altra parte la conferenza ha confermato la necessità di superare alcuni importanti ostacoli ad uno sviluppo omogeneo di EMAS all'interno degli Stati membri, anche alla luce di una marcata diminuzione delle richieste di certificazione verificatesi in Germania, paese leader finora nell'applicazione dello schema. 1.6. In particolare, il Comitato condivide l'esigenza di sviluppare EMAS, soprattutto facilitando l'accesso delle PMI allo schema, salvaguardando allo stesso tempo l'obbiettivo di perseguire un continuo miglioramento dell'efficienza ambientale attraverso la massima trasparenza verso il pubblico. 1.7. Il Comitato ha avuto modo di approfondire le problematiche connesse allo squilibrio geografico nell'implementazione, ed in particolare gli ostacoli incontrati in alcuni paesi ed i metodi per ovviarvi, anche mediante l'audizione organizzata in cooperazione con l'Agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente italiana (ANPA) il 16 marzo 1999 a Roma che ha visto la partecipazione ampia e qualificata degli interlocutori socioeconomici e delle associazioni coinvolte nello schema EMAS. 1.8. Tale audizione ha messo in evidenza l'esigenza di una migliore promozione del sistema da parte degli Stati membri e della Commissione, nonché di un più ampio coinvolgimento dei soggetti interessati, ed in particolare delle associazioni professionali, dei sindacati e delle organizzazioni non governative, istituendo meccanismi di partenariato per la sua diffusione. 1.9. A questo proposito il CES valuterà l'opportunità di un supplemento di parere al fine di approfondire tutti gli aspetti delle prassi applicative, non contemplati dal regolamento, e che nei fatti non agevolano l'adesione a EMAS, in particolare da parte delle PMI. 2. Osservazioni generali 2.1. Il Comitato reputa il sistema EMAS uno strumento utile a perseguire l'obiettivo principale di promuovere modelli di produzione e consumo (sviluppo) sostenibili di cui vanno riconfermati alcuni principi chiave quali quelli di: - essere basato sulle leggi di mercato; - prevedere la partecipazione volontaria; - promuovere un approccio di responsabilità condivisa nel campo della protezione ambientale; - offrire un quadro per la gestione efficace degli effetti indotti sull'ambiente; - migliorare l'efficienza ambientale soprattutto dell'industria, ma anche degli altri settori; - produrre risultati credibili e trasparenti; - essere complementare rispetto ad un approccio normativo di imposizione e di controllo. 2.1.1. La complementarità di EMAS significa che questo strumento deve combinarsi con altri strumenti della politica ambientale, nell'ambito della promozione dello "sviluppo sostenibile" da parte delle pubbliche autorità, con il concorso attivo di tutti i partner; è evidente che questo strumento si rivolge principalmente alle imprese, ma acquista visibilità e valore aggiunto in un contesto di coinvolgimento più ampio, soprattutto dei cittadini, che sono i destinatari della dichiarazione ambientale. 2.1.2. Non vanno trascurati gli sviluppi in senso "verde" degli appalti pubblici (Green procurement), che tendono a premiare metodi produttivi e servizi ambientalmente sostenibili, e più in generale la definizione da parte della Commissione di una politica integrata dei prodotti (IPP), sulla quale è stato preannunciato un Libro verde; tali nuovi sviluppi potrebbero creare un contesto più favorevole alla certificazione EMAS. 2.1.3. Infatti, se l'adesione a EMAS è volontaria per le imprese e le organizzazioni, è invece dovere delle autorità pubbliche promuovere tale strumento, incoraggiandone la diffusione, nell'ambito degli impegni assunti verso i cittadini per uno sviluppo rispettoso dell'ambiente, inserendola, ad esempio, come elemento preferenziale, a parità d'altre condizioni, nei criteri di assegnazione degli appalti pubblici. 2.2. Squilibrio geografico e sussidiarietà 2.2.1. Accertato che esiste un forte disequilibrio geografico nel successo di EMAS tra Stati membri, che può produrre effetti negativi sul piano dei rapporti delle aziende con il mercato, occorre riflettere meglio sull'esperienza trascorsa per individuare strumenti per promuovere una maggiore omogeneità, da non confondere con una rigidità di applicazione delle norme, bensì con l'individuazione di incentivi e misure di incoraggiamento compatibili con le regole della competitività e della concorrenza. 2.2.2. Quattro stati, Austria, Germania, Olanda e Svezia, hanno un tasso di densità relativa (numero delle imprese che adottano EMAS sul totale delle imprese per paese) di gran lunga maggiore che nel restante territorio dell'Unione europea. 2.2.2.1. Questa "anomalia positiva" dovrebbe suggerire alcune riflessioni, poiché sicuramente tali risultati sono stati raggiunti utilizzando strumenti e mezzi che non erano esplicitamente previsti dal regolamento e che possono essere utilmente diffusi. 2.2.2.2. Elementi importanti di questa esperienza possono essere ad esempio il decentramento amministrativo, l'utilizzazione delle Camere di commercio, delle organizzazioni imprenditoriali e sindacali, nonché delle associazioni nella promozione del sistema, la qualità e quantità dei verificatori, la diffusione dell'informazione, l'applicazione di nuove e avanzate tecnologie ambientali, l'esistenza di un quadro normativo ambientale consolidato e ben implementato. È chiaro che una forte tradizione di rispetto dell'ambiente favorisce la diffusione di pratiche volontarie di tutela dell'ambiente quali EMAS. 2.2.3. Tra gli strumenti da contemplare si possono enumerare i seguenti: - restituzioni fiscali a posteriori a fronte di risultati di gestione che abbiano comportato risultati ambientali tangibili; - decentramento amministrativo delle verifiche e delle certificazioni; - assorbimento in EMAS di altri adempimenti previsti dalle legislazioni nazionali nel campo ambientale; - stimoli alle grandi imprese per il coinvolgimento nell'attuazione di programmi EMAS dei subfornitori; - inserimento nella dichiarazione ambientale del nome delle aziende subfornitrici; - coinvolgimento delle Amministrazioni Pubbliche a livello territoriale, in presenza di attività diffuse di uno stesso comparto, considerandole strumenti di coordinamento in vista di una certificazione collettiva; - maggiore responsabilità di gestione alle associazioni imprenditoriali decentrate, per favorire in particolare la partecipazione delle PMI, supportate da misure di assistenza tecnica e finanziaria; - maggiore visibilità e pubblicità dei risultati raggiunti; - iniziative mirate di informazione ed educazione soprattutto nei confronti delle associazioni di categoria rappresentative delle PMI. 2.2.4. Il forum degli organismi competenti e delle autorità di accreditamento può indubbiamente favorire gli scambi di esperienze, ma sarà anche la pressione del mercato unico a indurre all'armonizzazione: non è un caso che in Italia tra le società registrate ci siano principalmente grandi multinazionali o imprese fornitrici di mercati del centro e nord Europa. 2.2.5. Il livello operativo omogeneo da garantire nel mercato unico è una motivazione essenziale dell'adozione di EMAS (cfr. Punto 5 della relazione introduttiva); la Commissione traccia limiti molto restrittivi alla propria azione, in base alla sussidiarietà; non vanno tuttavia trascurati i compiti ad essa assegnati all'articolo 10, paragrafo 4 (promozione approccio coerente), e all'articolo 11 (promozione informativa a livello comunitario); c'è da chiedersi, vista la disomogeneità dei risultati, se questi compiti siano stati assolti pienamente, tenuto conto della necessità di aumentare la coscienza ambientale tra i cittadini e gli operatori dei vari settori. 2.3. Estensione campo di applicazione 2.3.1. Si tratta di un obiettivo ambizioso e giustificato da una serie di progetti pilota; inoltre a suo sostegno vale la constatazione, più volte riaffermata, che ogni attività umana incide, pur in misura diversa, sull'ambiente ecologico. 2.3.2. Nell'esaminare l'utilità della proposta di estensione, sulla quale il CES in via di principio è favorevole, vanno però respinte due posizioni troppo semplicistiche. 2.3.2.1. La prima è di coloro che ritengono impossibile l'estensione poiché alcuni settori, vedi ad esempio i servizi, non avrebbero effetti ambientali fisicamente riferibili ad un sito geografico, dimenticando di fatto che esistono gli effetti indotti. 2.3.2.2. La seconda è quella della Commissione che affronta il problema dando per risolti tutti i problemi quando afferma che: a) i progetti pilota dimostrano che esiste una domanda di certificazione ambientale al di fuori del settore manifatturiero; b) che anche altri settori hanno notevole impatto ambientale, sia diretto che indiretto; c) che i sistemi di gestione EMAS sono applicabili a tutti i settori economici. 2.3.3. Va invece sottolineato che l'estensione immediata e generalizzata di EMAS pone un problema che non è di facile soluzione, a causa della diversa configurazione degli impatti ambientali tra settore industriale manifatturiero ed altri settori, in particolare quello dei servizi, ma che comunque va razionalmente affrontato, muovendosi secondo tre concetti base: - l'affermazione esplicita che a tutti i settori può essere applicato EMAS in modo da escludere ogni ambiguità in relazione a eventuali deroghe o esclusioni di comodo; - una ricerca più approfondita sempre sulla base di progetti concreti che porti all'elaborazione di specifici criteri di riferimento che permettano una corretta valutazione delle prestazioni ambientali nei diversi settori coinvolti ed includano una chiara definizione del sito certificato, così come del resto auspicato dal Comitato nel parere relativo al regolamento originario(3); - la previsione di una gradualità temporale e di priorità nell'estensione ai settori esclusi; nell'immediato andrebbero esplorate le possibilità di applicazione nel settore pubblico e nei servizi. 2.4. Partecipazione dei dipendenti 2.4.1. Tale partecipazione, seppure inserita nell'articolo 1 (d) perché considerata come fattore di successo essenziale di EMAS, rimane una generale dichiarazione di principio. Nell'articolato mancano ulteriori dettagli sui modi e le forme di tale partecipazione, al contrario del regolamento del 1993 (artt. 3.1 e 7.2). 2.4.2. Il nuovo regolamento dovrebbe garantire la partecipazione e la consultazione dei lavoratori, tramite i loro organismi rappresentativi a livello d'impresa, sia nella preparazione sia nell'applicazione dei programmi, soprattutto per quanto riguarda problemi di qualificazione professionale e di organizzazione del lavoro. 2.5. Uso di EMAS nell'attuazione e nel controllo della legislazione ambientale 2.5.1. La formulazione dell'articolo 10.2 offre agli Stati membri la possibilità di utilizzare la registrazione ad EMAS nell'ambito dell'attuazione e del controllo della legislazione ambientale, per evitare inutili duplicazioni. 2.5.2. Si tratta di uno strumento interessante, anche alla luce delle considerazioni sviluppate nel parere del CES sull'implementazione della legislazione ambientale(4). 2.5.3. Senza dimenticare che il valore aggiunto di EMAS sta nell'andare al di là della conformità alla legislazione, l'adesione al sistema potrebbe essere articolata per tappe in un dialogo tra impresa e autorità competente, favorendo la messa in conformità e contribuendo a far emergere situazioni sommerse. 2.5.4. L'evitare inutili duplicazioni rappresenta indubbiamente un fattore di incentivo per l'impresa, nonché una motivazione per le autorità in materia ambientale a promuovere la diffusione del sistema EMAS. 2.5.5. Il Comitato è comunque perplesso della totale assenza di riferimenti a un coinvolgimento dell'Agenzia europea dell'ambiente che potrebbe svolgere un utile ruolo nel benchmarking delle esperienze e fornire supporto tecnico e scientifico all'elaborazione di linee guida. 2.6. Come favorire l'adesione delle PMI e delle imprese artigiane 2.6.1. Occorre tener conto delle particolari dinamiche che sono alla base dei comportamenti e delle scelte dei piccoli imprenditori, che assommano un gran numero di competenze e devono gestirle stabilendo delle priorità in base al tempo disponibile e allo scarso numero di collaboratori. Questo significa che ciò che è facoltativo, ed implica impegni rilevanti di tempo e risorse, tende ad essere scartato, a meno di una comprovata utilità per l'azienda. 2.6.2. Appare dunque necessario che si prevedano procedure specifiche, redazione di documenti semplificati, ciclo di audit e di verifiche commisurati all'ampiezza e al tipo di azienda. A questo proposito il CES nota che verifiche troppo frequenti comportano adempimenti burocratici e costi eccessivi soprattutto per le PMI. 2.6.3. È evidente che il bilancio della stragrande maggioranza delle microimprese non consente di adibire una persona ad adempimenti amministrativi onerosi; occorre pertanto che siano previste strutture di servizio e di assistenza da parte delle autorità competenti in materia ambientale che favoriscano la partecipazione, individuando la dimensione territoriale adeguata. 2.6.4. In particolare va affrontato il problema della formazione di auditori interni (revisori) adeguati alle problematiche delle piccole imprese. Queste ultime, a differenza delle grandi imprese dotate di sistemi di gestione della qualità, più difficilmente dispongono di dipendenti interni utilizzabili per l'audit. Nella formazione vanno responsabilizzate le associazioni del settore, adeguatamente supportate dalle pubbliche autorità. Il momento dell'audit interno è fondamentale per costruire, in dialogo con le autorità ambientali preposte, la messa in conformità alla normativa in vigore, come primo passo per avviarsi verso la certificazione EMAS (cfr. articolo 10.2). 2.6.5. È auspicabile altresì l'elaborazione di linee guida per facilitare l'attività dei verificatori nei confronti delle PMI, armonizzando i criteri di verifica. 2.7. Visibilità e credibilità di EMAS 2.7.1. EMAS è uno strumento volontario che accredita agli occhi del pubblico, grazie alla trasparenza del procedimento e alla sua verifica da parte delle autorità competenti, gli sforzi di miglioramento delle prestazioni ambientali dei diversi soggetti economici. Come strumento per lo sviluppo sostenibile esso implica partecipazione di tutti gli attori coinvolti ed una informazione adeguata del pubblico. La sua diffusione si potenzia in contesti dove le autorità pubbliche perseguono attivamente una politica di sviluppo sostenibile, che coinvolga la pluralità delle strutture di formazione ed educazione ed in particolare la scuola. 2.7.2. Va compiuto uno sforzo per distinguerlo dai sistemi privati di certificazione, valorizzandone gli elementi di valore aggiunto a garanzia dei cittadini, riducendone il carattere burocratico e rafforzando gli elementi consultivi ed informativi. Per questa ragione il CES ritiene che l'adozione di un logo, così come previsto dalla proposta di nuovo regolamento, sarà di grande utilità. 2.7.3. Tenuto conto che la Commissione è responsabile della promozione di EMAS a livello comunitario, il Comitato suggerisce che la pubblicazione del nuovo regolamento sia accompagnata da linee guida indicanti le migliori prassi, gli ostacoli più frequenti e quanto altro possa aiutare per una migliore conoscenza ed utilizzazione dello strumento. Il Comitato assicura fin d'ora il proprio fattivo contributo alla stesura delle suddette linee guida, ove richiesto. 2.7.4. Il Comitato reputa fondamentale che tutti gli Stati membri assicurino un'ampia consultazione ed il coinvolgimento attivo degli attori socioeconomici interessati allo schema. In effetti i maggiori successi si registrano dove tali meccanismi sono pienamente operanti al fianco delle autorità competenti. Sarebbe dunque opportuno inserire tale esigenza nell'articolato, concretizzando esplicitamente nel regolamento l'approccio partecipativo e la necessità di una forte cultura che sostenga la condivisione di responsabilità in tema di sviluppo sostenibile. Una definizione dei soggetti interessati (stakeholders) dovrebbe essere inserita all'articolo 2, e ad essi dovrebbe essere rivolta la dichiarazione ambientale. La loro consultazione da parte degli organismi competenti dovrebbe essere esplicitamente prevista (articolo 5). Infine il loro coinvolgimento attivo va previsto all'articolo 11.1 per quanto riguarda l'informazione al pubblico e la promozione del sistema. 2.7.5. Infine il CES nota che non è prevista alcuna relazione comparativa a livello europeo dei risultati, strumento che può rivelarsi molto utile per la diffusione dell'adesione ad EMAS. Per questa ragione si può ipotizzare di assegnare questo compito, a scadenze fisse, all'Agenzia europea dell'ambiente, al fine di elaborare indicatori di successo che agevolino il controllo di qualità di EMAS a livello europeo. 2.8. Osservazioni particolari 2.8.1. Definizione di organizzazione e sito [articolo 2, lettere (l )e (m)] 2.8.1.1. Se il sito ha una precisa delimitazione geografica, con identificabili impatti ambientali, non altrettanto vale per l'organizzazione. Occorre evitare il rischio che un'organizzazione si certifichi in quanto tale pur avendo dei siti non conformi alla pertinente legislazione ambientale. Per questo è necessaria l'elaborazione di precisi criteri di riferimento soprattutto in materia di servizi. Per esempio: come si procede per un'organizzazione dislocata su più siti? 2.8.2. Migliori Tecniche Disponibili (BAT) 2.8.2.1. L'articolo 3a di EMAS I prevedeva l'obbligo da parte dell'impresa di dichiarare le proprie strategie di protezione dell'ambiente in vista di un continuo miglioramento delle proprie performances ambientali da perseguire attraverso l'uso delle BAT. Il nuovo testo non comprende più questo punto importante. L'allegato I.B.2 di EMAS II dovrebbe includere il riferimento alle BAT come strumento di miglioramento continuo delle performances ambientali delle organizzazioni che richiedono la certificazione e di indicatore importante per il verificatore. Tale riferimento è ovviamente limitato ai settori ove l'uso delle BAT è elemento consolidato. 2.8.3. Conformità alla normativa ambientale 2.8.3.1. EMAS I non permetteva la registrazione alle imprese che non risultavano in regola con la legislazione ambientale. La proposta di revisione invece non è chiara rispetto alla necessità che un'organizzazione certificata EMAS sia sottoposta a sistematici controlli di conformità delle disposizioni ambientali nazionali, anche se una serie di disposizioni vi si riferiscono ( artt. 3b e 6.1 (e), allegati I B.1, II 2.6, V 5.4.3). In particolare, non è chiaramente specificato se la dichiarazione ambientale debba contenere le informazioni rispetto al fatto che l'organizzazione rispetti la legislazione ambientale nazionale. L'Allegato III, relativo ai contenuti della dichiarazione ambientale, dovrebbe contenere questo tipo di informazione al paragrafo 3.2. 2.8.4. Utilizzazione di EMAS nei controlli sull'osservanza della legislazione ambientale 2.8.4.1. Bisogna leggere l'articolo 10.2 rispetto alla duplicazione delle attività di controllo, in connessione con quanto contenuto all'articolo 1, paragrafo 3. EMAS non sostituisce i normali controlli ambientali e non costituisce una duplicazione in quanto gli ambiti di EMAS e dei controlli ambientali sono differenti e complementari. La registrazione, strumento volontario delle industrie, non può sostituire i controlli e la supervisione delle pubbliche autorità. Essa può essere tuttavia utilizzata, nell'ambito della sussidiarietà, per evitare inutili doppioni e semplificare le procedure amministrative previste dalle legislazioni nazionali. 2.8.5. Dichiarazione ambientale (Allegato III) 2.8.5.1. La proposta della Commissione è riduttiva rispetto alla versione precedente del Regolamento. Secondo l'allegato III, 3.2 un'organizzazione comunica solamente gli obbiettivi generali, senza descrivere né le strategie né gli obiettivi dettagliati. La dichiarazione ambientale, inoltre, può essere modulata in maniera parziale (mirata). Questo non dovrebbe essere permesso e la dichiarazione dovrebbe essere unica e completa. 2.8.5.2. È importante mettere in relazione i contenuti della dichiarazione ambientale con quanto previsto nell'Allegato I, al punto 3, sulla "comunicazione esterna", nel senso che deve esistere "un dialogo aperto con le parti interessate, comprese le comunità locali e i clienti circa l'impatto ambientale". È rispetto a tale domanda che deve rispondere la dichiarazione ambientale. 2.8.6. Partecipazione dei lavoratori 2.8.6.1. Per evitare interpretazioni di comodo, negli allegati II e V, le parole "il personale" dovrebbero essere sostituite con "i lavoratori". Dovrebbe anche essere assicurata, secondo i diritti di informazione e consultazione contrattuali, la trasmissione dei risultati alle rappresentanze aziendali dei lavoratori. 2.9. Comitato di gestione (articolo 14) 2.9.1. Il passaggio dal comitato di regolamentazione a quello di gestione rafforza l'iniziativa della Commissione e la rende più rapida ed efficace soprattutto a livello internazionale. Bruxelles, 26 maggio 1999. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice RANGONI MACHIAVELLI (1) GU C 400 del 22.12.1998, pag. 7. (2) GU C 332 del 16.2.1992. (3) GU C 400 del 22.12.1998, pag. 7. (4) GU C 73 del 9.3.1998;GU C 95 del 30.3.1998.