2009
AIUTO ALIMENTARE DELL’UNIONE 
EUROPEA A FAVORE DEGLI INDIGENTI : 
VALUTAZIONE DEGLI OBIETTIVI, DEI MEZZI E DEI METODI IMPIEGATICORTE DEI CONTI 
EUROPEA
Relazione speciale  n. 6
IT
ISSN 1831-0869

AIUTO ALIMENTARE 
DELL’UNIONE EUROPEA A FAVORE DEGLI INDIGENTI: VALUTAZIONE DEGLI OBIETTIVI, DEI MEZZI E DEI METODI IMPIEGATIRelazione speciale n. 6    2009
CORTE DEI CONTI EUROPEA(presentata in virtù dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 2
CORTE DEI CONTI EUROPEA
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Relazione speciale n.  6   2009
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Una scheda bibliografica figura alla fine del volume.Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2009ISBN 978-92-9207-343-5doi: 10.2865/25138
© Comunità europee, 2009
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Belgium
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 3
INDICE
Paragrafi
 I-IX  SINTESI
1-17  INTRODUZIONE
1-7  PRINCIPALI CARATTERISTICHE DEL PROGRAMMA
8-13  PANORAMICA DEI SISTEMI DI GESTIONE E DI CONTROLLO
14-17  CATENA DI DISTRIBUZIONE: LE ORGANIZZAZIONI CARITATIVE
18-22  ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT
23-75  OSSERVAZIONI
23-33   OBIETTIVI E APPROCCIO DEL PROGRAMMA: GLI OBIETTIVI DEL PROGRAMMA SONO ANCORA VALIDI
E L’APPROCCIO ADOTTATO È APPROPRIATO?
23-24 LA DICOTOMIA DEGLI OBIETTIVI DEL PROGRAMMA
25-27 QUANDO LE SCORTE DI INTERVENTO SONO LIMITATE, IL LEGAME CON LA SPESA AGRICOLA È TENUE
28-31 L’OBIETTIVO SOCIALE DELLA MISURA È PREDOMINANTE
32-33 IL COORDINAMENTO CON ALTRE MISURE DELLA POLITICA SOCIALE DOVREBBE ESSERE MIGLIORATO 
34-47   MEZZI E METODI IMPIEGATI: I MEZZI SONO ADEGUATI AGLI OBIETTIVI PERSEGUITI
E APPLICATI IN MODO APPROPRIATO?
34-41 PER UN «CONTRIBUTO SIGNIFICATIVO» OCCORRE FOCALIZZARE MAGGIORMENTE GLI INTERVENTI SU BENEFICIARI SPECIFICI
42-47  LA PROVENIENZA DELLE DERRATE ALIMENTARI MESSE A DISPOSIZIONE DALLE SCORTE D’INTERVENTO NE LIMITA
LA VARIETÀ E LA DISTRIBUZIONE VARIA CONSIDEREVOLMENTE
48-70  ATTUAZIONE EFFETTIVA DEL PROGRAMMA: LE PROCEDURE VENGONO APPLICATE COME PREVISTO?
48-59 CARENZE DELLE PROCEDURE AMMINISTRATIVE E DI RENDICONTO DELL’OPERATO
60-70 LE PROCEDURE DI GARA DEVONO ESSERE MIGLIORATE E ARMONIZZATE
71-75   PROPOSTA DI RIFORMA: UNA RECENTE INIZIATIVA DELLA COMMISSIONE E LA VALUTAZIONE 
DELL’IMPATTO DEL PROGRAMMA
76-85  CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI 
 ALLEGATO I — POPOLAZIONE A RISCHIO DI POVERTÀ
 ALLEGATO II — STANZIAMENTI DI BILANCIO E RIPARTIZIONE DELLE RISORSE FRA STATI MEMBRI
 ALLEGATO III — PRODOTTI ASSEGNATI E BENEFICIARI FINALI — PIANO ANNUALE 2005 ALLEGATO IV —  NECESSITÀ COMUNICATE DAGLI STATI MEMBRI E ASSEGNAZIONE DELLE SCORTE DI INTERVENTO DA 
PARTE DELLA COMMISSIONE
 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE
 
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 4
SINTESI
I. 
Il programma di aiuti alimentari a favore  
degli indigenti è stato introdotto, per la  prima volta, nel 1987. Esso era inteso a  
svincolare prodotti disponibili nelle scorte 
di intervento comunitarie tramite la distri-
buzione a organizzazioni caritative, affinché 
fossero rimessi gratuitamente ai bisognosi.
II.  
La misura persegue due scopi principali: un 
obiettivo di natura sociale (contribuire ad  alleviare in modo significativo le condizioni di disagio in cui versano gli indigenti) e un obiettivo di mercato (stabilizzare i mercati dei prodotti agricoli attraverso la riduzione delle scorte di intervento). La dotazione del programma, che ammontava a 307 milioni  di euro nel 2008 (per 19 Stati membri), ha  raggiunto i 500 milioni di euro nel 2009.
III. 
Gli organismi pagatori che detengono la  responsabilità delle scorte di intervento  negli Stati membri, sono stati incaricati di  gestire il programma. A livello operativo, il programma è gestito da organizzazioni cari-tative, che ricevono le derrate alimentari e le distribuiscono agli indigenti. A seguito  
del calo significativo delle scorte di inter-
vento verificatosi negli ultimi anni, è stato 
necessario acquistare sul mercato la mag-
gior parte dei prodotti destinati alla distri-buzione (85 % nel 2008).IV. 
L’audit ha esaminato sostanzialmente la vali-
dità degli obiettivi perseguiti, nell’ambito di un mercato e di un contesto sociale in evolu-
zione, il carattere adeguato dei mezzi messi 
a disposizione, l’impatto del programma e le 
procedure amministrative e di gestione.
V. 
Il finanziamento del programma nel quadro 
della spesa PAC è stato inizialmente giusti-ficato dal ricorso alle scorte di intervento. Negli ultimi anni, però, essendosi le scorte 
quasi esaurite, il legame tra il programma e 
la spesa agricola si è fatto tenue. La parte-
cipazione al programma è facoltativa: alcuni Stati membri ritengono infatti che la misura 
non debba essere posta a carico del bilancio 
FEAGA.
VI. 
La misura era destinata ad alleviare la  povertà, non a eliminarla. A tale riguardo,  le risorse messe a disposizione non pos-
sono che avere un impatto limitato sulla  
situazione dei singoli indigenti, offrendo  
loro in media l’equivalente di un pasto al  
mese. Pertanto, per aumentarne l’efficacia, è necessario fare in modo che l’aiuto sia più 
mirato e che il coordinamento con la politica 
sociale sia rafforzato. Inoltre, le disposizioni 
vigenti limitano la varietà dei prodotti da  
distribuire, mentre le procedure applicate  nell’intera catena di distribuzione compor-tano un diverso trattamento dei beneficiari finali in termini di quantitativi di prodotti  alimentari forniti pro capite.
REPLY OF THE 
COMMISSION
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 5
VII.
Il fatto che il programma sia gestito a livello 
operativo da migliaia di organizzazioni cari-tative, il cui personale è costituito princi-
palmente da volontari alle prese con una  
popolazione mirata mutevole e non facil-
mente monitorabile, pone l’amministrazione 
del regime di fronte a sfide particolari. I  
sistemi di monitoraggio e di presentazione di relazioni a livello della Commissione e  
degli Stati membri devono essere miglio-rati, come del resto la metodologia di ripar-tizione delle risorse finanziarie fra gli Stati 
membri. Infine, le procedure di gara poste in 
atto dagli Stati membri differiscono notevol-
mente e non garantiscono parità di accesso a tutti gli operatori UE e una concorrenza il più 
ampia possibile. Vi è quindi il rischio di non 
riuscire sempre ad ottenere le condizioni più 
vantaggiose per i prodotti provenienti dalle 
scorte di intervento o per quelli acquistati 
sul libero mercato. Si ritiene, inoltre, che  
le modalità di baratto applicate siano com-plesse e difficili da controllare.
VIII. 
La Commissione ha formulato recentemente una proposta di riforma del programma che intende rispondere, in una certa misura,  
alle debolezze evidenziate dall’audit della  
Corte.SINTESI
IX. 
Essendo le autorità di bilancio favorevoli  
al proseguimento del programma, la Corte formula una serie di raccomandazioni con-
cernenti l’adeguatezza del finanziamento  
dello stesso nel quadro della spesa per la  
PAC, la necessità di rafforzare l’impatto della 
misura, l’integrazione del programma nella 
politica sociale, l’ampliamento della gamma di prodotti distribuiti, la necessità di miglio-
rare le modalità di distribuzione nonché le procedure di gestione, di monitoraggio e di gara. 
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 6
INTRODUZIONE
PRINCIPALI CARATTERISTICHE DEL PROGRAMMA
 1.  L’origine del programma a favore degli indigenti risale al 1987, quando 
l’Europa è stata colpita da un inverno eccezionalmente rigido con  
conseguenze particolarmente gravose per la fascia più vulnerabile 
della popolazione, ossia gli indigenti. Per alleviare l’emergenza uma-nitaria, la Comunità ha adottato una serie di misure per lo svincolo 
di varie derrate alimentari dalle scorte di intervento
1, in particolare 
prodotti agricoli, da dispensare ad organizzazioni caritative perché 
le distribuissero ai più bisognosi.
 2.  La misura ha suscitato ampi consensi e un numero elevato di richieste; 
successivamente ha acquisito un carattere permanente2 ed è tuttora 
in vigore. 
 3.  Il programma era innovativo per l’UE, nel senso che la sua finalità  
principale consisteva nell’aiutare i più bisognosi distribuendo loro 
aiuti alimentari attraverso organizzazioni caritative, sotto forma di 
pasti preparati per essere consumati in loco o di pacchi di derrate  
alimentari. 
 4.  Le disposizioni giuridiche che disciplinano il regime contengono la 
seguente definizione di indigenti3 (cfr. riquadro 1 ).1 Prodotti agricoli acquistati 
nell’ambito di misure di intervento 
pubblico intese a stabilizzare i 
mercati e ad assicurare un equo tenore di vita alla popolazione 
agricola.
2 Regolamento (CEE) n. 3730/87 
del Consiglio (GU L 352 del 
15.12.1987, pag. 1).
3 Articolo 1 del regolamento (CEE) 
n. 3149/92 della Commissione 
(GU L 313 del 30.10.1992, pag. 50).
DEFINIZIONE DI «INDIGENTI»
Per «indigenti» si intendono persone fisiche, individui e famiglie o gruppi composti da tali persone, la 
cui situazione di dipendenza sociale e finanziaria è constatata o riconosciuta in base a criteri di ammis-sibilità adottati dalle autorità competenti o giudicata sulla base dei criteri adottati dalle organizzazioni caritative e approvati dalle autorità competenti.RIQUADRO 1
Fonte:  organizzazioni caritative.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 7
 5.  Tale definizione non consente di quantificare facilmente il gruppo bene-
ficiario del programma. Per assegnare i fondi del programma agli Stati 
membri, la Commissione ricorre alla categorizzazione nota come popo-
lazione «a rischio di povertà». Si tratta di una misura relativa, definita 
per ciascuno Stato membro come la categoria di persone aventi un red-
dito inferiore al 60 % del reddito medio4. Tale categoria rappresenta un 
gruppo esteso di beneficiari, dal momento che nell’insieme dell’UE viene classificata «a rischio di povertà» una persona su sei (cfr. riquadro 2 ).
 6.  Le risorse disponibili per il programma relativamente al periodo oggetto 
dell’audit ammontavano a 216 milioni di euro nel 2005, a 264 milioni nel 2006, a 274 milioni nel 2007 e a 307 milioni nel 2008
5. Per il 2009 
la dotazione è di 500 milioni di euro.
 7.  Nonostante l’aumento degli stanziamenti di bilancio, negli ultimi tre anni 
l’importo disponibile pro capite è ammontato a 6,24 euro nel 2006, 
a 5,73 euro nel 2007 e a 5,83 euro nel 2008 (cfr. allegato II ). Il carat-
tere modesto di questi importi per potenziale beneficiario dà un’idea 
dell’impatto potenziale del programma.4 Tecnicamente, il numero 
di persone identificate 
statisticamente come aventi 
un reddito inferiore alla soglia 
del 60 % del reddito mediano 
equivalente. I dati in questione 
sono raccolti e forniti da Eurostat.
5 Gli stanziamenti di bilancio 
destinati al programma sono 
iscritti alla voce 05 02 04 01 del 
bilancio dell’UE.
GLI INDIGENTI NELL ’UE
Nell’Unione europea, circa 80 milioni di persone, pari al 16 % della popolazione dell’UE-27, sono defi-
nite a rischio di povertà (cfr. allegato I  per maggiori dettagli), mentre sono circa 43 milioni le persone 
esposte al rischio di sottoalimentazione6.RIQUADRO 2
6 Valutazione dell’impatto SEC(2008) 2436/2 allegata alla proposta della Commissione di un 
regolamento del Consiglio concernente la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti 
della Comunità, pag. 11. 
Le persone a rischio di povertà alimentare sono un indicatore Eurostat definito come la 
percentuale di persone che non possono permettersi, a giorni alterni, un pasto a base di carne, pollo o pesce.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 8
PANORAMICA DEI SISTEMI DI GESTIONE 
E DI CONTROLLO
 8.  Le condizioni e le procedure da osservare per l’attuazione del programma 
sono specificate nel regolamento (CEE) n. 3730/87 e successivamente 
incorporate nel regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio, non-
ché nel regolamento applicativo (CEE) n. 3149/927. Nel corso degli  
anni, le norme che disciplinano il programma sono state modificate. Nel 1992, è stata apportata una modifica in virtù della quale i prodotti 
distribuiti non dovevano necessariamente provenire dalle scorte di intervento, consentendo inoltre il trasferimento delle scorte fra Stati membri. Nel 1995 è stato stabilito che, qualora un prodotto non fosse 
temporaneamente disponibile nelle scorte d’intervento comunitarie, 
gli Stati membri avrebbero potuto acquistare prodotti simili diretta-
mente sul mercato comunitario.
 9.  L’adesione degli Stati membri al programma è facoltativa; gli Stati par-
tecipanti sono tenuti a notificare ogni anno alla Commissione la pro-
pria adesione e a comunicare i quantitativi ritenuti necessari. Negli 
ultimi anni il numero di Stati membri che partecipano al programma è aumentato: erano 10 nel 2005, 15 nel 2006, 18 nel 2007 e 19 nel 2008. 
L’allegato II  indica l’importo degli stanziamenti di bilancio e le dota-
zioni finanziarie assegnate per Stato membro riguardo al periodo  
2005-2008.
 10.  La Commissione stabilisce un piano annuale che comprende, per ogni 
Stato membro che applica la misura, l’importo massimo di risorse  
finanziarie da mettere a disposizione, il quantitativo di ciascun pro-dotto agricolo da ritirare dall’ammasso comunitario e l’importo dispo-nibile per ciascun prodotto.
 11.  I prodotti provenienti dalle scorte di intervento non sono, di norma, 
pronti per essere direttamente distribuiti ai beneficiari e immediata-mente consumati; pertanto, devono essere trasformati/scambiati con 
alimenti pronti all’uso (cfr. riquadro 3 ). Ciò complica notevolmente 
la gestione del programma, in quanto le operazioni necessarie per 
ottenere i prodotti finali (fornitura di alimenti trasformati in cambio 
di prodotti provenienti dalle scorte di intervento o acquistati) sono soggette a procedure di gara bandite dalle autorità competenti degli 
Stati membri. Anche i costi relativi al trasporto dal fornitore alle  organizzazioni formano oggetto di procedure di gara.7 Regolamento (CEE) n. 3730/87 
che stabilisce le norme generali, 
poi incorporate nel regolamento 
(CE) n. 1234/2007 (GU L 299 
del 16.11.2007, pag. 1) recante organizzazione comune dei 
mercati agricoli e regolamento 
(CEE) n. 3149/92 della 
Commissione del 29 ottobre 1992, 
recante modalità d’esecuzione 
delle forniture di derrate 
alimentari provenienti dalle scorte d’intervento a favore degli 
indigenti nella Comunità (GU L 313 
del 30.10.1992, pag. 50). 
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 9
ESEMPI DI PRODOTTI RITIRATI DALLE SCORTE  
DI INTERVENTO E DI PRODOTTI FINALI DISTRIBUITI:RIQUADRO 3
Scorte di intervento Prodotti distribuiti
Risoriso vaporizzato,• 
riso bianco,• 
riso con latte,• 
biscotti di riso.• 
Cerealipasta,• 
biscotti,• 
cereali per prima colazione,• 
farina,• 
semole di orzo,• 
cuscus.• 
Burrolatte,• 
prodotti lattiero-caseari,• 
formaggio,• 
burro.• 
Zuccherozucchero bianco,• 
confettura.•  12.  Negli ultimi anni, i quantitativi di prodotti provenienti dalle scorte di 
intervento comunitarie sono drasticamente diminuiti a causa delle 
mutate condizioni di mercato8. Di conseguenza, le scorte di intervento 
non soddisfano più il fabbisogno del programma e taluni prodotti  destinati alla distribuzione devono essere acquistati direttamente sul mercato. Il valore dei prodotti acquistati nel 2006 rappresentava il 18 % delle risorse del programma, mentre nel 2008 superava l’85 %. 
Per il piano annuale 2008, l’unico prodotto disponibile all’intervento 
era lo zucchero.
 13.  Negli Stati membri il piano è attuato sotto la responsabilità degli orga-
nismi pagatori9, i quali esercitano, direttamente o tramite delega ad 
altri servizi, anche i compiti di supervisione e di controllo10.8 Per maggiori dettagli, cfr. 
relazione speciale n. 11/2008 
intitolata «La gestione del 
sostegno dell’Unione europea alle operazioni di ammasso pubblico
di cereali» 
(http://www.eca.europa.eu).
9 Il termine «organismo pagatore» 
designa l’organismo, o gli 
organismi riconosciuti dallo Stato 
membro ai sensi del regolamento 
(CE) n. 1290/2005 del Consiglio, 
del 21 giugno 2005, relativo 
al finanziamento della politica 
agricola comune (GU L 209 dell’ 11.8.2005, pag. 1).
10 A norma dell’articolo 9 del 
regolamento (CEE) n. 3149/92 
della Commissione, i controlli 
sono effettuati dalle autorità 
competenti durante tutte le fasi del processo di esecuzione del 
piano e a tutti i livelli della catena 
di distribuzione. I controlli vertono 
almeno sul 5 % dei quantitativi per 
tipo di prodotti; tale percentuale si applica a ogni fase del processo 
di esecuzione, esclusa la fase della 
distribuzione agli indigenti. In 
base all’articolo 10 del medesimo 
regolamento, gli Stati membri 
trasmettono alla Commissione una 
relazione annuale sull’esecuzione del piano nel loro territorio, 
indicando inoltre le misure di 
controllo applicate per verificare 
che le merci abbiano raggiunto 
l’obiettivo previsto, nonché i beneficiari finali.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 10
CATENA DI DISTRIBUZIONE: LE ORGANIZZAZIONI 
CARITATIVE
 14.  L’aiuto alimentare è distribuito agli indigenti principalmente attraverso 
organizzazioni caritative, designate dallo Stato membro interessato, 
alle quali vengono assegnati gratuitamente i prodotti di cui disporre 
a tal fine. Queste organizzazioni caritative operano spesso a livelli 
diversi — nazionale, regionale e locale — e presentano strutture  amministrative differenti (cfr. riquadro 4 ). Attualmente, diverse  
migliaia di organizzazioni caritative partecipano, a tutti i livelli, alla raccolta e alla distribuzione di derrate alimentari agli indigenti, ragion per cui il regolamento stipula che le organizzazioni caritative che si 
occupano direttamente dei beneficiari siano considerate destinatari 
finali della distribuzione
11.11 Articolo 5 bis del regolamento 
(CEE) n. 3149/92.
LE ORGANIZZAZIONI CHE PARTECIPANO AL PROGRAMMA UE
La struttura e le responsabilità delle organizzazioni caritative degli Stati membri controllati sono le 
seguenti:
1° livello: Organizzazioni «designate» dalle autorità nazionali (ad es. Croce rossa, Caritas, Federazione 
dei Banchi alimentari, etc.). Operano a livello nazionale come sede centrale di organizzazioni di livello inferiore per le questioni di rappresentanza, i contatti con le autorità nazionali, il coordinamento e la 
supervisione delle attività. Non distribuiscono aiuti ai beneficiari finali.
2° livello: Organizzazioni caritative che operano a livello regionale/locale (ad es. Caritas a livello di 
Diocesi, banchi alimentari, etc.). La maggior parte di esse appartiene alla rete delle organizzazioni principali. Possiedono capacità di magazzino e ricevono le derrate alimentari che distribuiscono poi a 
organizzazioni di livello inferiore e/o ai beneficiari finali.
3° livello: Organizzazioni che operano a livello locale distribuendo l’aiuto direttamente ai beneficiari; 
in ciascuno Stato membro ve ne sono diverse migliaia, con missioni multiple e di vasta portata. Molto 
spesso fanno parte di una rete che riunisce le principali organizzazioni caritative, ma che comprende 
anche organizzazioni indipendenti create su iniziativa di comunità locali.
La Commissione non dispone di dati sul numero delle organizzazioni caritative designate e di altre 
organizzazioni analoghe che partecipano al programma comunitario. Negli Stati membri controllati nel 
corso dell’audit se ne contano circa 40 000, così ripartite:RIQUADRO 4
Tipo di organizzazione caritativa Spagna Francia Italia Polonia
Organizzazioni designate (1° livello) 1474
Organizzazioni a livello regionale/dipartimentale 
(2° livello)52 250–300 249 89
Organizzazioni di livello inf. che distribuiscono 
derrate ai benefi  ciari fi  nali (3° livello)circa 6 000 circa 9 000 14 973 9 366
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 11
 15.  Le organizzazioni caritative svolgono pertanto un ruolo chiave nell’at-
tuazione del programma. Mentre il programma contribuisce, in misura 
limitata, a finanziarne i costi amministrativi (1 % del valore dei pro-dotti messi a disposizione)
12, le organizzazioni designate sostengono 
la maggior parte dei propri costi amministrativi e operativi per quanto 
concerne la ricezione, il magazzinaggio e la distribuzione delle merci 
ai beneficiari finali.
 16.  Data la loro natura, difficilmente le organizzazioni caritative che aderi-
scono al regime possono essere chiamate a rispondere del proprio operato nei consueti termini amministrativi, poiché il loro personale è composto perlopiù da volontari e la popolazione destinataria è  instabile e non facilmente monitorabile. In tali circostanze, l’ammi-nistrazione del regime deve far fronte a sfide particolari.
 17.  I quantitativi di prodotti alimentari forniti dal programma UE rappresen-
tano, di norma, solo un elemento dell’insieme di prodotti distribui ti 
gratuitamente dalle organizzazioni caritative coinvolte. Tuttavia, per 
alcune di queste organizzazioni, che operano a livello locale, il pro-gramma UE rappresenta l’unica fonte di cibo da distribuire agli indi-
genti. Per gli Stati membri e le organizzazioni caritative controllati 
sono stati forniti i seguenti dati
13 (cfr. riquadro 5 ).12 Le organizzazioni caritative 
hanno inoltre sottolineato che 
occorre potenziare le infrastrutture 
amministrative e logistiche (ovvero la capacità di ammasso 
e di distribuzione e la relativa 
manodopera) data la necessità di 
distribuire maggiori quantitativi.
13 La Commissione non dispone 
di dati completi per tutti gli Stati 
membri.
CONTRIBUTO DEL PROGRAMMA COMUNITARIO AL QUANTITATIVO  
TOTALE DISTRIBUITO
Spagna : Nel 2006, i quantitativi distribuiti dall’organizzazione designata sono ammontati a 60 048 ton-
nellate, 32 660 delle quali (54 %) provenivano dal programma dell’UE e il resto da altre fonti (industria alimentare, grossisti, mercati, azioni di raccolta, etc.).
Francia : Oltre al programma dell’UE, esiste un programma nazionale. Mancano i dati esatti, ma si stima 
che quest’ultimo rappresenti circa il 6 % dei quantitativi totali distribuiti, contro il 30 % del programma 
comunitario.
Italia : Non sono disponibili dati a livello nazionale. Per due organizzazioni controllate, il programma UE 
copre quasi il 100 % dei quantitativi distribuiti. Per un’altra organizzazione, il contributo comunitario ammonta a circa il 60 %.
Polonia : Non vi sono dati complessivi concreti. Dal programma UE proviene circa il 60 %-70 % delle 
derrate alimentari distribuite dalle due organizzazioni controllate (stima).RIQUADRO 5
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 12
 18.  L’audit aveva lo scopo di valutare il programma «Aiuto alimentare  
dell’Unione europea a favore degli indigenti» sulla base degli obiet-
tivi, dei mezzi e dei metodi impiegati. L’audit ha esaminato, in parti-colare, se gli obiettivi perseguiti dal programma siano ancora validi 
in un contesto sociale e di mercato in evoluzione. È stato inoltre  
valutato il carattere adeguato dei mezzi messi a disposizione e dei 
sistemi applicati per misurare l’impatto del programma sui beneficiari 
in termini di valore, quantità e varietà dei prodotti forniti e distribuiti. 
Infine, l’audit ha esaminato le procedure amministrative e di gestione applicate per attuare i piani annuali.
 19.  I principali quesiti affrontati nella presente relazione sono i seguenti:
Gli obiettivi del programma sono ancora validi e l’approccio adot- a) 
tato è appropriato?
I mezzi impiegati sono adeguati agli obiettivi perseguiti e appli- b) 
cati in modo appropriato?
Le procedure sono applicate come previsto? c) 
 20.  Per rispondere a tali quesiti, l’audit ha esaminato i dati per misurare l’im-
patto del programma relativamente a ciascuno degli obiettivi stabiliti, 
i criteri di selezione e di ammissibilità per le organizzazioni caritative che hanno aderito al regime e per i beneficiari finali, l’attuazione dei 
piani annuali da parte di tutti i soggetti interessati nonché i mecca-
nismi usati per distribuire i prodotti alimentari in base alla quantità, 
alla qualità e alla varietà di questi ultimi. Sono stati infine esaminati 
il sistema impiegato per determinare il fabbisogno, l’assegnazione delle risorse finanziarie agli Stati membri e le procedure di appalto relative ai prodotti finali da fornire alle organizzazioni caritative ai fini della distribuzione.ESTENSIONE E APPROCCIO
DELL ’AUDIT
Fonte:  organizzazioni caritative.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 13
 21.  L’audit ha riguardato la gestione e il monitoraggio del programma presso 
la Commissione e alcuni Stati membri selezionati. Il lavoro di audit 
è stato incentrato sull’analisi, la documentazione e la verifica delle procedure e dei sistemi applicati per la gestione del programma da 
parte della Commissione, delle autorità nazionali competenti, di  
alcune delle organizzazioni caritative designate a livello nazionale, 
regionale e locale che partecipano all’effettiva distribuzione delle  
derrate agli indigenti.
 22.  L’audit è stato espletato in quattro Stati membri — Spagna, Francia, 
Italia e Polonia — che assorbono oltre il 72 % degli stanziamenti di bilancio annuali e ha riguardato sostanzialmente i piani relativi al  periodo 2006-2008. 
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 14
GLI OBIETTIVI DEL PROGRAMMA
«[…] la Comunità possiede, con le sue scorte d’intervento di vari prodotti agricoli i mezzi potenziali per 
contribuire in modo determinante al benessere dei propri cittadini più indigenti; [...]  è nell’interesse della Comunità e consono con gli obiettivi della politica agricola comune sfruttare tale potenziale in modo continuato, fino a che le scorte saranno ridotte ad un livello normale […].»RIQUADRO 6OSSERVAZIONI
OBIETTIVI E APPROCCIO DEL PROGRAMMA: 
GLI OBIETTIVI DEL PROGRAMMA SONO ANCORA VALIDI E L’APPROCCIO ADOTTATO È APPROPRIATO?
LA DICOTOMIA DEGLI OBIETTIVI DEL PROGRAMMA
 23.  Le disposizioni giuridiche14 stabiliscono per la misura il duplice obiettivo 
di contribuire in misura determinante al benessere dei cittadini più 
indigenti e di stabilizzare i mercati agricoli mediante lo smaltimento di parte delle scorte di intervento (cfr. riquadro 6 ).
 24.  La responsabilità per l’attuazione del programma è stata affidata agli 
attori che partecipano di norma alla gestione della spesa agricola — ovvero la direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale della Com-missione e, negli Stati membri, l’organismo pagatore che si occupa dei pagamenti nel settore agricolo — responsabili della gestione  delle scorte di intervento. 14 Regolamento (CEE) n. 3730/87 
che stabilisce le norme generali, 
successivamente incorporate nel 
regolamento (CE) n. 1234/2007.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 15
QUANDO LE SCORTE DI INTERVENTO SONO LIMITATE, 
IL LEGAME CON LA SPESA AGRICOLA È TENUE
 25.  L’attuale programma è in vigore dal 1987. Le disposizioni iniziali privile-
giavano il finanziamento del programma mediante le scorte di inter-
vento, conformemente agli obiettivi della politica agricola comune, 
per far ridiscendere le scorte a livelli normali15. Tuttavia, la riforma 
della PAC intrapresa negli ultimi anni, che prevede la soppressione graduale delle misure di intervento per taluni prodotti, nonché l’esau-
rimento delle scorte di intervento esistenti, hanno inciso notevol-mente sull’attuazione del programma: la maggior parte dei prodotti deve ora essere acquistata direttamente sul mercato
16. 
 26.  Un legame tenue con la spesa agricola viene tuttavia mantenuto, in 
quanto i prodotti messi a disposizione degli indigenti sono ancora 
quelli ricavati dai prodotti agricoli ammissibili all’intervento. Ciò  
complica la gestione della misura e restringe la scelta dei prodotti 
da distribuire. Infine, la natura dell’aiuto, che dovrebbe contribuire 
ad alleviare la povertà, mal si concilia con la natura generale della 
spesa agricola comunitaria, in cui il sostegno è diretto agli agricoltori e/o all’industria agricola e i potenziali beneficiari hanno diritto a un 
determinato importo dell’aiuto. 
 27.  Nelle riunioni del comitato di gestione si è posto il quesito se sia oppor-
tuno o meno trattare la spesa relativa al programma come parte della 
politica agricola comune. Negli ultimi anni, taluni Stati membri che 
non partecipano al programma alimentare comunitario hanno votato 
contro l’approvazione dei piani annuali, ritenendo l’aiuto in questione non compatibile con l’obiettivo centrale della PAC e con il tipo di  finanziamento
17.15 Cfr. riquadro 6.
16 Per il piano annuale 2008, 
solo lo zucchero era disponibile 
all’intervento, mentre per gli altri prodotti è stato necessario 
mobilitare il mercato. Lo scenario 
prospettato dalla direzione 
generale Agricoltura e pubblicato 
nel luglio 2007 («The Prospects 
For Agricultural Markets and 
Income in the European Union», periodo 2007-2014) è il seguente:
per quanto riguarda i cereali, le  —
scorte pubbliche spariranno in 
gran parte nel primo periodo di 
proiezione;
si prevede che per lo zucchero  —
l’equilibrio verrà raggiunto a partire dal 2010;
quanto al burro, le scorte di  —
intervento esaurite nel primo 
semestre del 2007 non verranno 
rimpinguate fino alla fine del 2014; 
per il latte scremato in  —
polvere (LSP) si prevede che 
la situazione di equilibrio del 
mercato perduri per l’intero 
periodo di proiezione, senza 
che sia necessario offrire dei prodotti all’intervento. 
17 Verbali delle riunioni del 
comitato di gestione dei cereali 
(adozione del piano annuale 2008):la Germania ritiene che il 
regolamento applicativo non sia 
più coerente con il regolamento 
del Consiglio;
i Paesi Bassi, la Svezia, e il Regno Unito non vogliono che una misura 
di natura sociale sia finanziata dal 
bilancio PAC; 
I Paesi Bassi, similmente, non 
vogliono che una misura sociale 
sia finanziata dal bilancio 
comunitario.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 16
L’OBIETTIVO SOCIALE DELLA MISURA È PREDOMINANTE 
 28.  Benché il contributo al benessere dei cittadini più indigenti fosse legato 
alla stabilizzazione dei mercati agricoli tramite lo smaltimento delle 
scorte d’intervento, recenti sviluppi indicano che la finalità sociale 
della misura è ora chiaramente predominante. Già nel 1998, la valu-
tazione pubblicata dalla Commissione sui programmi alimentari della 
Comunità europea concludeva che gli aspetti sociali della misura  erano considerati un obiettivo più importante della regolarizzazione 
dei mercati (cfr.  riquadro 7 ). La valutazione giudicava infatti dub-
bia l’efficacia della misura sotto questo profilo, perché, da un lato, parte dei prodotti provenienti dalle scorte di intervento comunitarie ritornava, in alcuni casi, indirettamente all’intervento e, dall’altro, quale strumento di riduzione delle eccedenze strutturali, la misura era considerata più costosa delle restituzioni all’esportazione.
VALUTAZIONE SVOL TA DALLA COMMISSIONE NEL 1998
(PRINCIPALI CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI)
«L’obiettivo sociale della misura è chiaramente espresso nei regolamenti […] La sua pertinenza, visto il 
persistere del problema della povertà in Europa in proporzioni allarmanti è provata … dalle organizzazioni 
di beneficienza […]. Lo scopo di questa misura, al momento della sua adozione, … era di contribuire, anche 
se solo sussidiariamente alla riduzione delle voluminose e onerose scorte d’intervento […]. La misura 
conserva pertanto la propria pertinenza in quanto strumento di regolamentazione dei mercati».
«Gli Stati membri […] dimostrano di possedere una buona capacità di utilizzare efficacemente i mezzi 
messi a loro disposizione […]. D’altro canto, l’efficacia della misura in termini di regolamentazione dei 
mercati può essere messa in discussione. […] una frazione, non trascurabile in certi casi, dei prodotti 
ritirati dalle scorte comunitarie … ritorna indirettamente all’intervento».
«Incontestabilmente efficiente come strumento di aiuto sociale, questa misura rappresenta tuttavia un mezzo 
nettamente più costoso per ridurre le eccedenze strutturali … rispetto alle restituzioni all’esportazione […]».
«[…] a fronte della gravità dei problemi di indigenza in Europea e degli incontestabili meriti dell’aiuto 
agli indigenti …, va senz’altro raccomandato il mantenimento di questa misura e forse anche l’aumento 
dei mezzi finanziari ad essa destinati. […] Il Consiglio, … ha chiaramente manifestato l’intenzione di privilegiarne la dimensione sociale rispetto al ruolo che essa svolge come strumento di regolamenta-
zione dei mercati.»RIQUADRO 7
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 17
 29.  Anche il regolamento (CE) n. 1234/2007, che consolida il regolamento (CEE) 
n. 3730/87, considera il regime un’«importante misura sociale»18. 
 30.  Una percezione simile della finalità sociale della misura è condivisa dalle 
autorità di gestione degli Stati membri visitate nel corso dell’audit, 
secondo le quali è importante che il programma sia ben coordinato 
a livello nazionale, specie per quanto concerne la sua dimensione  sociale. 
 31.  Recentemente, inoltre, nell’aprile 2006, il Parlamento europeo ha adot-
tato una dichiarazione sull’«approvvigionamento delle associazioni 
caritative riconosciute per l’attuazione del programma europeo di  aiuto alimentare ai più bisognosi». Nella sua dichiarazione, il Parla-
mento europeo considera la misura una componente dell’obiettivo 
di riduzione della povertà e invita la Commissione e il Consiglio a  
mantenere e incrementare l’aiuto, apportandovi al contempo taluni 
adeguamenti applicativi (cfr. riquadro 8 ). 
I PUNTI PRINCIPALI DELLA DICHIARAZIONE DEL PARLAMENTO
Riconoscere l’esistenza, all’interno dell’Unione europea, di persone vittime della malnutrizione e • 
affermare la necessità di soddisfare i loro bisogni alimentari,
rendere permanente il programma europeo di aiuto alimentare e accordare una dotazione globale • 
pluriennale,aprire l’azione a nuovi settori quali carni suine, pollame e uova,
• 
includere nel programma misure innovatrici aventi per obiettivo la distribuzione di razioni alimentari • 
equilibrate,
considerare l’aiuto alimentare come parte dell’obiettivo di ridurre la povertà,• 
modificare le norme per consentire:• 
la costituzione di scorte riservate al programma, ovvero accantonate e destinate ai più • 
indigenti,
l’ampliamento della procedura del baratto,• 
l’acquisto sul mercato comunitario di prodotti non disponibili nelle scorte d’intervento.• RIQUADRO 818 Regolamento (CE) n. 1234/2007, 
considerando 18.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 18
IL COORDINAMENTO CON ALTRE MISURE DELLA POLITICA 
SOCIALE DOVREBBE ESSERE MIGLIORATO
 32.  Il legislatore ha stabilito chiaramente che il programma di aiuto alimen-
tare deve essere considerato un contributo, alquanto significativo, al benessere dei cittadini più bisognosi
19 (cfr. riquadro 6 ). Tale contri-
buto dovrebbe quindi essere coordinato e creare sinergie con altre politiche, azioni e regimi attuati dalla Comunità e dagli Stati membri per rispondere meglio ai bisogni degli indigenti.
 33.  A livello degli Stati membri controllati, le autorità di gestione sono gli 
organismi pagatori per la spesa agricola. Ad eccezione della Francia, negli Stati membri controllati non vi erano elementi che comprovas-sero una stretta collaborazione fra l’organismo pagatore e altri attori chiave delle azioni sociali, come i ministeri degli affari sociali. Tale 
cooperazione è necessaria per comprendere e soddisfare meglio i  
bisogni delle organizzazioni caritative e degli indigenti. 
MEZZI E METODI IMPIEGATI: I MEZZI SONO ADEGUATI 
AGLI OBIETTIVI PERSEGUITI E APPLICATI IN MODO APPROPRIATO?
PER UN «CONTRIBUTO SIGNIFICATIVO» OCCORRE 
FOCALIZZARE MAGGIORMENTE GLI INTERVENTISU BENEFICIARI SPECIFICI
SCARSA  INCIDENZA  DELL ’AIUTO  COMUNITARIO
 34.  Dato il vasto numero di potenziali beneficiari e il livello relativamente 
basso di risorse disponibili, è necessario che gli interventi siano mirati affinché la misura possa avere un impatto significativo sulla popola-zione cui è rivolta.
 35.  Come indicato nella tabella all’ allegato II , l’importo di bilancio stan-
ziato per potenziale beneficiario ammonta a circa sei euro all’anno pro capite. D’altro canto, la Commissione, nel valutare l’impatto del 
programma, indica che nel 2006 ne hanno beneficiato più di 13 milioni 
di persone in 15 Stati membri e stima ad almeno due euro il costo di 
un singolo pasto offerto dalle organizzazioni caritative. Ciò significa 
che il programma contribuisce alla distribuzione di un massimo di tre 
pasti all’anno per ciascun potenziale indigente, ovvero a una media 
di 12 pasti all’anno per ciascun reale beneficiario dell’aiuto. 19 Regolamento (CEE) n. 3730/87.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 19
 36.  Benché il programma dell’UE fornisca, in taluni Stati membri, oltre il 50 % 
dei prodotti alimentari distribuiti agli indigenti (cfr. riquadro 5 ), la 
Corte ritiene che un programma che offre in media ai suoi benefi-ciari l’equivalente, al massimo, di un pasto al mese, può difficilmente 
conseguire gli obiettivi del legislatore, ossia «contribuire in misura 
determinante al benessere dei propri cittadini più indigenti»
20.
 37.  A tale riguardo, sarebbe necessario, in teoria, migliorare i criteri di sele-
zione e/o le priorità fra i potenziali beneficiari, come raccomanda  la valutazione d’impatto
21, altrimenti il contributo del programma  
al benessere dei cittadini più indigenti risulterà, inevitabilmente,  
irrilevante. È importante riconoscere, tuttavia, che le organizzazioni 
caritative, per loro stessa natura, possono non essere in grado, o non essere disposte ad adottare politiche di distribuzione restrittive.
MANCANZA  DI CHIAREZZA  DEI CRITERI  DI AMMISSIBILITÀ  E DI SELEZIONE
 38.  Per massimizzare l’impatto dell’aiuto, è necessario definire priorità rea-
lizzabili per quanto concerne sia la selezione delle organizzazioni  
caritative che distribuiranno l’aiuto, sia le categorie e/o i gruppi della 
popolazione che ne beneficieranno. 
 39.  Gli auditor hanno constatato che, in pratica, gli Stati membri hanno 
spesso designato, senza procedure formali, un piccolo numero di  organizzazioni che operano su scala nazionale, cui partecipano orga-nizzazioni che agiscono a un livello inferiore. Mancano dati precisi sul 
numero delle organizzazioni caritative designate con cui le autorità degli Stati membri collaborano per l’attuazione dei piani annuali. Le 
organizzazioni a livello regionale partecipano automaticamente al  
programma dell’UE in quanto membri delle principali organizzazioni 
caritative. Godono di una certa autonomia nello stabilire i criteri da applicare per l’accettazione di organizzazioni di livello inferiore ai fini della distribuzione dell’aiuto alimentare.20 Regolamento (CE) n. 1234/2007, 
considerando 18.
21 Punti 4 e 6, paragrafo 5, del 
documento di lavoro dei servizi 
della Commissione SEC(2008) 
2436/2 che accompagna la 
proposta di regolamento 
del Consiglio che modifica il 
regolamento (CE) n. 1290/2005 relativo al finanziamento della 
politica agricola comune e il 
regolamento (CE) n. 1234/2007 
recante organizzazione comune 
dei mercati agricoli e disposizioni 
specifiche per taluni prodotti 
agricoli (regolamento unico OCM) per quanto riguarda la 
distribuzione di derrate alimentari 
agli indigenti nella Comunità 
[COM(2008) 563 def.].
Fonte:  organizzazioni caritative.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 20
 40.  Inoltre, conformemente alle disposizioni giuridiche, i criteri per valutare 
l’ammissibilità dei beneficiari dovrebbero essere basati su una situa-
zione di dipendenza sociale e finanziaria constatata e riconosciuta. Le autorità nazionali dovrebbero quindi adottare tali criteri o approvare 
i criteri usati dalle organizzazioni caritative. Gli Stati membri sono 
inoltre tenuti a notificare alla Commissione, ogni anno, i criteri di  ammissibilità che devono essere soddisfatti dai beneficiari. La Corte ha constatato che gli Stati membri non hanno stabilito con precisione 
alcun criterio di ammissibilità. Quanto ai criteri comunicati annual-
mente alla Commissione
22, si tratta più di una tipologia di persone 
assistite che non di criteri di selezione quantitativi o qualitativi (cfr. riquadro 9 ). 
 41.  La Corte ha infine riscontrato differenze significative nella frequenza con 
cui i beneficiari ricevono l’aiuto (ad alcune persone vengono dispen-sati pasti occasionali, a differenza degli ospiti di istituti di assistenza sociale o delle famiglie bisognose che ricevono regolarmente aiuti o pacchi alimentari). 22 Ai sensi dell’articolo 1, 
paragrafo 2, del regolamento (CEE) 
n. 3149/92.
ESEMPI DI CRITERI DI AMMISSIBILITÀ USATI DALLE ORGANIZZAZIONI CARITATIVE  
Criteri economici: mancanza di fissa dimora, povertà, disoccupazione…• 
Criteri sociali: immigrati, persone anziane, famiglie numerose…• 
Criteri sanitari: malattia, handicap.• RIQUADRO 9
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 21
LA PROVENIENZA DELLE DERRATE ALIMENTARI MESSE 
A DISPOSIZIONE DALLE SCORTE D’INTERVENTO NE LIMITA 
LA VARIETÀ E LA DISTRIBUZIONE VARIA CONSIDEREVOLMENTE 
 42.  La distribuzione delle derrate alimentari agli indigenti da parte delle 
organizzazioni caritative può assumere diverse forme, a seconda delle attività specifiche dell’organizzazione caritativa (somministrazione di pasti in mense pubbliche, negli asili e negli ospizi, distribuzione di pacchetti di prodotti alimentari a singoli individui e famiglie, etc.).
 43.  Data l’origine della misura e il suo legame con la distribuzione di derrate 
alimentari storicamente disponibili nelle scorte comunitarie, le norme che disciplinano il programma impongono anche restrizioni sulla  
varietà dei prodotti finali che possono essere acquistati e distribuiti 
agli indigenti.
 44.  Le disposizioni giuridiche23 prescrivono che la fornitura di prodotti mobi-
litati sul mercato comunitario deve appartenere allo stesso gruppo di 
prodotti cui appartiene quello temporaneamente indisponibile nelle 
scorte d’intervento. Fino al settembre 2007, i prodotti provenienti  
dalle scorte di intervento dovevano corrispondere ad almeno il 40 % 
del peso netto delle derrate alimentari da fornire. Poiché nel corso 
degli anni alcuni prodotti non sono più stati conferiti all’intervento (carni bovine, olio d’oliva), la scelta dei prodotti disponibili per la 
distribuzione agli indigenti è ora limitata. 
 45.  La Corte ha rilevato che diverse organizzazioni caritative che parteci-
pano all’attuazione del programma ritengono prioritario ampliare la 
varietà dei prodotti offerti per consentire la preparazione di pasti  
equilibrati24. 23 Articoli 4, paragrafo 1 bis, 
e 4, paragrafo 2, lettera a) del 
regolamento (CEE) n. 3149/92.
24 In particolare hanno espresso la 
necessità di disporre di prodotti 
alimentari quali olio, concentrato 
di pomodoro, carne, verdura 
surgelata. 
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 22
 46.  Gli auditor hanno inoltre riscontrato l’esistenza di una vasta gamma di 
sistemi e metodologie per la distribuzione delle derrate alimentari da 
parte delle autorità di gestione alle organizzazioni designate, nonché da queste alle organizzazioni caritative che operano ai livelli inferiori 
e, infine, agli indigenti (cfr.  riquadro 10 ).
MODALITÀ DI DISTRIBUZIONE
Negli Stati membri in cui operano più organizzazioni designate, l’assegnazione a queste ultime delle 
derrate alimentari è basata su percentuali standard predeterminate, in uso da molti anni e mai riviste 
(Francia, Polonia). In Italia le organizzazioni designate non sono coinvolte e i prodotti finali vengono 
distribuiti direttamente alle organizzazioni a livello regionale in base a parametri specificati (numero di interventi e di domande).
Nella distribuzione delle derrate alimentari da parte delle organizzazioni nazionali designate alle orga-
nizzazioni di livello inferiore intervengono ancora una volta diversi sistemi e, in alcuni casi, fattori. In 
Spagna la distribuzione è basata su coefficienti stabiliti dall’organizzazione designata. In Polonia, le organizzazioni visitate applicano i propri sistemi. Ad esempio, un’organizzazione ha fissato un obiettivo 
quantitativo, ossia 35 kg di prodotti alimentari pro capite all’anno. In Francia, ciascuna organizzazione 
designata utilizza il proprio sistema. Per esempio, un’organizzazione assegna le risorse a 79 organizza-
zioni di secondo livello in base a un fattore noto come « coefficienti k », determinato in funzione di taluni criteri: popolazione del dipartimento, numero di disoccupati in cerca di lavoro, numero di disoccupati di lunga durata, numero di beneficiari del reddito minimo di inserimento per disoccupati. Un’altra orga-nizzazione distribuisce alimenti a 98 federazioni in proporzione al numero di beneficiari dichiarato.
La distribuzione dei prodotti alimentari ai beneficiari finali da parte delle organizzazioni caritative e la 
frequenza delle consegne sono basate sui criteri e sulle capacità logistiche di ciascuna organizzazione. 
In alcuni casi sono le organizzazioni caritative a suggerire determinati criteri. In Polonia, ad esempio, 
un’organizzazione ha proposto una serie di norme per ogni consegna a singole persone (ad es. almeno 15 litri di latte a persona per consegna e un minimo di 5 kg di farina per persona e per consegna).
Nella maggior parte dei casi, le organizzazioni caritative distribuiscono quanto da esse ricevuto in base 
a criteri propri e, in alcuni casi, al principio della parità di trattamento dei bisognosi: il quantitativo di 
prodotti disponibili viene cioè distribuito in parti uguali fra tutti coloro che hanno aderito all’organiz-zazione o che richiedono l’aiuto.RIQUADRO 10
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 23
 47.  In particolare, nell’intera catena di distribuzione non vi sono norme 
comuni, linee guida o indicazioni a livello comunitario o nazionale per 
quanto riguarda la quantità e la varietà dei prodotti da distribuire pro capite. La Corte ha rilevato che i quantitativi distribuiti per persona 
in ciascuno Stato membro, nonché fra le organizzazioni caritative di 
un medesimo Stato, differiscono notevolmente. Questo approccio  diversificato aumenta il rischio che l’impatto generato risulti irrile-vante e che si verifichino disparità di trattamento fra i destinatari  
finali dell’aiuto (cfr.  riquadro 11 ). L’ allegato III   riporta i prodotti e 
i quantitativi attribuiti per Stato membro e per destinatario finale  in relazione al piano annuale 2005, per il quale sono disponibili dati 
sui beneficiari finali.
ESEMPI DI QUANTITATIVI DI PRODOTTI DISTRIBUITI PRO CAPITE:
Spagna : Le statistiche di distribuzione relative al piano 2007 indicano che, in media, sono stati assegnati 
49,88 kg di prodotti per beneficiario registrato, con un minimo di 28,24 kg per persona in un banco 
alimentare e un massimo di 89,16 kg pro capite in un altro.
Italia : Due organizzazioni attive nella stessa area hanno distribuito le seguenti quantità di pasta ai 
propri beneficiari:RIQUADRO 11
Organizzazione 2006 2007
A 1,71 kg/persona 9,68 kg/persona
B 2,29 kg/persona 14,44 kg/persona
Polonia : La distribuzione media annuale pro capite (2006) è stata la seguente:
24,95 kg da parte di una organizzazione designata;
12,59 kg da parte di un’altra organizzazione.
Una terza organizzazione ha distribuito 6,72 kg a persona nella regione di Dolnoslaskie, mentre nella regione 
di Lodzkie sono stati assegnati 78,03 kg pro capite. 
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 24
ATTUAZIONE EFFETTIVA DEL PROGRAMMA:
LE PROCEDURE VENGONO APPLICATE COME PREVISTO?
CARENZE DELLE PROCEDURE AMMINISTRATIVE
E DI RENDICONTO DELL’OPERATO
ASSENZA  DI SOTTO -OBIETTIVI  OPERATIVI  
 48.  Gli Stati membri e la Commissione condividono la responsabilità di 
assicurare l’efficacia del programma. L’articolo 27 del regolamento 
finanziario (CE, Euratom) n. 1605/200225 prevede, fra l’altro, che siano 
stabiliti, per tutti i settori di attività contemplati dal bilancio comuni-tario, obiettivi specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati 
di un termine.
 49.  La Corte ha rilevato che gli obiettivi stipulati dai regolamenti comunitari 
applicabili in materia, che sono sostanzialmente obiettivi globali di 
alto livello, non sono stati ulteriormente sviluppati e circostanziati 
in sotto-obiettivi o traguardi misurabili e realizzabili. 
 50.  Dato il carattere vago degli obiettivi, non sorprende constatare che, 
nonostante l’obbligo giuridico26, né la Commissione né gli Stati mem-
bri hanno stabilito indicatori di performance per monitorare il con-seguimento degli obiettivi
27. 
INFORMAZIONI  DI GESTIONE  COMUNICATE  ALLA  COMMISSIONE
 51.  I regolamenti comunitari prevedono che gli Stati membri trasmettano 
alla Commissione, entro il 30 giugno dell’anno (n+1), una relazione sull’esecuzione del piano contenente informazioni importanti sull’at-tuazione dello stesso e sulla sua verifica
28. 25 GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1.
26 A norma dell’articolo 27 del 
regolamento (CE, Euratom) 
n. 1605/2002 (regolamento 
finanziario), la realizzazione degli 
obiettivi è verificata mediante 
indicatori di performance stabiliti per 
ciascuna attività e le amministrazioni 
incaricate della spesa trasmettono alle autorità di bilancio informazioni 
al riguardo. Tali informazioni, di cui 
all’articolo 33, paragrafo 2, lettera d), 
sono fornite ogni anno entro i 
termini più brevi e al più tardi nei 
documenti che accompagnano il 
progetto preliminare di bilancio.
27 Secondo il parere espresso 
in alcuni Stati membri visitati, 
gli obiettivi sociali stabiliti dai 
regolamenti comunitari più che costituire obiettivi reali e misurabili 
avrebbero una «natura filosofica».
28 La relazione dovrebbe indicare i 
quantitativi dei vari prodotti ritirati 
dai depositi d’intervento, la natura, 
la quantità e il valore delle merci distribuite ai beneficiari, le spese 
di trasporto e di trasferimento e 
il numero dei beneficiari finali. 
Essa dovrebbe inoltre specificare 
le misure di controllo applicate e il tipo e il numero di controlli 
effettuati, i risultati ottenuti, i casi 
di applicazione delle sanzioni 
nonché il numero dei beneficiari nel 
corso dell’esercizio (articolo 10 del 
regolamento (CEE) n. 3149/92 della 
Commissione).
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 25
 52.  La Corte ha esaminato le relazioni richieste agli Stati membri per il 
periodo in esame, rilevando che talvolta tali relazioni sono incomplete 
o fornite in ritardo. Non ha riscontrato, per giunta,  alcun elemento che comprovi un’analisi e un uso appropriato delle stesse da parte 
della Commissione.
 53.  Gli auditor hanno inoltre evidenziato che i dati relativi ai beneficiari 
finali indicati nella relazione sono, in molti casi, stime elaborate dalle organizzazioni caritative e che non sono basati su norme o definizioni 
comuni dei beneficiari o dei criteri (i beneficiari sono registrati indi-
pendentemente dalla frequenza, dal tipo e dal quantitativo di aiuto 
ricevuto)
29. 
STIMA  DEGLI  STANZIAMENTI  DI BILANCIO  E RIPARTIZIONE  DELLE  RISORSE
FRA GLI STATI  MEMBRI  
 54.  La Corte ha analizzato la procedura utilizzata dalla Commissione per 
stabilire gli stanziamenti di bilancio necessari per l’attuazione del  
programma e la ripartizione delle risorse fra gli Stati membri.
 55.  Gli stanziamenti di bilancio vengono assegnati agli Stati membri secondo 
due criteri:
i bisogni comunicati dagli Stati membri, cui si aggiungono i costi a) 
amministrativi (1 %) e di trasporto (4 % e 4,5 % a partire dal  2008); e
la popolazione considerata «a rischio di povertà», espressa in per- b) 
centuale dell’intera popolazione di ciascuno Stato membro.
 56.  Tenendo conto di entrambi i criteri, l’assegnazione finale agli Stati 
membri viene aggiustata in funzione degli stanziamenti di bilancio disponibili. Il secondo criterio, tuttavia, non conduce necessaria-mente all’impiego più efficace delle risorse nell’insieme dell’Unione. I cittadini classificati nella categoria suddetta in un paese a reddito relativamente elevato vivranno probabilmente in condizioni meno  disagiate rispetto a persone che non rientrano in tale categoria in  paesi in cui il reddito pro capite è basso.29 In uno Stato membro, gli auditor 
hanno riscontrato errori nel 
numero di beneficiari comunicato dalle organizzazioni caritative.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 26
 57.  Nonostante il regolamento30 preveda che, ai fini dell’assegnazione delle 
risorse fra gli Stati membri, la Commissione tenga conto delle rela-
zioni trasmesse da questi ultimi sull’esecuzione dei piani annuali,  la Corte ha riscontrato solo in un caso l’effettivo rispetto di tale  
disposizione. Inoltre, i criteri applicati per assegnare le risorse non 
considerano elementi della popolazione non inclusi nella definizione statistica, come gli immigrati e i rifugiati non registrati.
 58.  Le necessità annuali notificate alla Commissione dagli Stati membri sono, 
in generale, stime fissate al livello superiore degli organi di gestione, 
senza consultare necessariamente le organizzazioni caritative inte-
ressate. Ciò significa che le risorse richieste non sono basate sul  
fabbisogno reale, ma rispecchiano piuttosto le possibili assegnazioni previste.30 L’articolo 2, paragrafo 1, del 
regolamento (CEE) n. 3149/92, 
dispone che, per la ripartizione delle risorse tra gli Stati membri, 
la Commissione tiene conto 
delle stime più attendibili circa 
il numero degli indigenti negli 
Stati membri in questione, nonché 
dell’esecuzione e dell’utilizzazione 
delle risorse nel corso degli esercizi precedenti, in particolare 
in base alle relazioni di cui 
all’articolo 10 del medesimo 
regolamento.
BISOGNI E ALLOCAZIONE DELLE RISORSE
I bisogni sono espressi in quantitativi di prodotti provenienti dalle scorte di intervento e il loro valore 
è stimato dalla Commissione mediante il prezzo di acquisto.
La tabella indica i bisogni espressi dagli Stati membri partecipanti in termini finanziari e il totale 
delle risorse finanziarie messo a disposizione dalla Commissione (compresi i costi amministrativi e di 
trasporto).
Raffronto fra i bisogni degli Stati membri e le risorse assegnate:RIQUADRO 12
Anno 2006 2007 2008
Numero di Stati membri partecipanti 15 18 19
Stima del fabbisogno (milioni di euro) 307,2 338,7 313,9
Risorse fi  nanziarie assegnate (milioni di euro) 259,4 258,9** 294,5*
Percentuale 84 % 76,4 % 93,8 %
* Assegnazione iniziale.
** Prima dell’aumento dell’allocazione, dell’ordine di 10 milioni di euro, deciso nel febbraio 2008.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 27
 59.  La Corte ha confrontato i bisogni notificati dagli Stati membri con le asse-
gnazioni finanziarie effettuate, analizzando inoltre (cfr. allegato IV ) 
i quantitativi di prodotti detenuti all’intervento richiesti, in quanto necessari per l’attuazione dei piani, e quelli assegnati dalla Com-
missione. Gli importi assegnati negli ultimi tre anni erano inferiori a 
quelli richiesti (cfr. riquadro 12 ). Quanto ai prodotti e ai quantitativi, 
molto spesso gli Stati membri non hanno ottenuto quanto richie-sto. Alcuni di essi, inoltre, si sono visti assegnare prodotti che non avevano inizialmente richiesto (ad es. burro e zucchero nel 2006 e 
nel 2007) mentre non hanno ricevuto prodotti richiesti (ad es. riso e burro nel 2007). Ciò dà adito a dubbi circa l’efficacia del programma 
nel rispondere alle esigenze espresse.
LE PROCEDURE DI GARA DEVONO ESSERE MIGLIORATE
E ARMONIZZATE
 60.  Per acquisire i prodotti finali da distribuire, le autorità nazionali compe-
tenti sono tenute a bandire una gara. Tale procedura è applicabile ai 
due principali tipi di forniture necessari aIl’esecuzione del piano:
prodotti prelevati dalle scorte di intervento non trasformati o già a) 
sottoposti a condizionamento e/o trasformazione; e
prodotti finali mobilitati sul mercato e pagati mediante pro- b) 
dotti provenienti dalle scorte di intervento (baratto) oppure in 
valuta.
 61.  La Corte ha analizzato le procedure applicate per acquisire i prodotti finali 
da fornire alle organizzazioni caritative per la distribuzione negli Stati membri controllati, esaminando un campione di gare bandite negli 
ultimi anni sia per l’utilizzo di prodotti disponibili all’intervento, sia 
per l’acquisto diretto sul mercato. 
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 28
APPLICAZIONE  NON  UNIFORME  DELLA  BASE  GIURIDICA  A LIVELLO
DEGLI  STATI  MEMBRI
 62.  Alcune disposizioni normative concernenti le procedure di gara da appli-
care sono contenute nel regolamento (CEE) n. 3149/92 (ad esempio la 
natura dei prodotti da mobilitare sul mercato, il contenuto del bando di gara, eventuali restrizioni, etc.). Il regolamento dispone inoltre che le gare debbono garantire la parità di accesso a tutti gli operatori  aventi sede nella Comunità.
 63.  La direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio31 riguarda 
il coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti  pubblici di lavori, di forniture e di servizi. Sono in vigore, inoltre,  
regolamenti comunitari specifici per la vendita di prodotti detenuti 
dagli organismi di intervento
32. Tuttavia, né il regolamento (CEE)  
n. 3730/87 né il regolamento (CEE) n. 3149/92, regolarmente modifi-
cati, contengono alcun riferimento preciso al fondamento giuridico 
delle gare che gli Stati membri sono tenuti a indire. 
 64.  Gli auditor della Corte hanno appurato che tali gare sono bandite da tutti 
gli Stati membri controllati. Gli Stati membri indicono le procedure di 
gara in base alla normativa nazionale, a condizioni che non sempre garantiscono la trasparenza e la parità di accesso agli operatori a  livello comunitario.
È ECONOMICAMENTE  PIÙ VANTAGGIOSO  ACQUISTARE  I PRODOTTI  SUL MERCATO  
CHE  NON  SERVIRSI  DELLE  SCORTE  DI INTERVENTO  COME  MODALITÀ
DI PAGAMENTO  
 65.  La Corte ha constatato che, in generale, si ottengono prezzi più van-
taggiosi acquistando direttamente i prodotti sul mercato che non  
utilizzando le scorte di intervento per pagare contemporaneamente 
gli stessi prodotti. Ad esempio, nel 2007 in Polonia, nell’ambito di una stessa procedura di gara, le ditte partecipanti sono state invitate 
a presentare le proprie offerte riguardo alla consegna di un dato pro-
dotto (a) in cambio di burro proveniente dalle scorte di intervento e 
(b) mediante acquisto diretto. Confrontando i risultati si osserva che 
il prezzo per l’acquisto diretto era più basso del 10 %
33.31 GU L 134 del 30.4.2004, pag. 114.
32 Ad esempio, il regolamento 
(CEE) n. 2131/93 della 
Commissione del 28 luglio  1993 
fissa le procedure e le condizioni per la vendita dei cereali detenuti 
dagli organismi d’intervento 
(GU L 191 del 31.7.1993, pag. 76).
33 L’indice per le operazioni di 
scambio ha raggiunto l’85 %, 
mentre quello per l’acquisto diretto è stimato al 94 %.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 29
 66.  La Commissione dispone di informazioni dettagliate sul prezzo di mercato 
dei prodotti nel contesto del meccanismo di intervento34. Nell’ambito del 
programma alimentare per gli indigenti, però, le norme applicabili35 non 
prevedono che i servizi competenti della Commissione siano informati dei prezzi e delle condizioni risultanti dalle procedure di gara esperite negli Stati membri. La Commissione, pertanto, non ha alcuna certezza che siano state ottenute le condizioni più vantaggiose. 
LE PROCEDURE  DI GARA  APPLICATE  DAGLI  STATI  MEMBRI
DIFFERISCONO  NOTEVOLMENTE
 67.  La Corte ha riscontrato che vengono applicate le procedure di gara nazionali 
anziché quelle comunitarie, con il risultato che le procedure variano con-siderevolmente da uno Stato membro all’altro e persino all’interno di uno 
stesso Stato laddove non vi sia un unico servizio preposto all’organizza-
zione delle gare (Italia e Francia). In alcuni casi, le disposizioni comunitarie 
non vengono rispettate. Le differenze riguardano punti importanti della 
procedura di gara, come la pubblicità data ai bandi, le scadenze per la pre-
sentazione delle offerte, la garanzia depositata per la partecipazione dagli 
offerenti, il numero minimo di partecipanti, nonché i metodi di valutazione e i criteri usati per l’aggiudicazione del contratto (cfr. riquadro 13 ).34 La Commissione segue e analizza 
i prezzi di mercato per una serie di 
prodotti nell’adottare procedure di gara per la vendita di prodotti 
agricoli detenuti da organismi di 
intervento e nel fissare i prezzi 
di vendita minimi che saranno 
adottati dal comitato di gestione 
corrispondente. I prezzi di mercato 
vengono inoltre pubblicati regolarmente da Eurostat.
35 L’obbligo per gli Stati membri 
di trasmettere alla Commissione 
i modelli dei bandi di gara [articolo 4, paragrafo 4, del 
regolamento (CEE) n. 3149/92] è 
stato abolito dal regolamento (CE) 
n. 1127/2007 della Commissione 
(GU L 255 del 29.9.2007, pag. 18).
DIFFERENZE FRA GLI STATI MEMBRI CONTROLLATI PER QUANTO CONCERNE  
LE PROCEDURE DI GARA E LE CONDIZIONIRIQUADRO 13
36 Francia: Organismo pagatore 1 ONIEP (Office National Interprofessionnel de l’Élevage et de ses Productions); Organismo 
pagatore 2 ONIGC (Office National Interprofessionnel des Grandes Cultures).
37 Italia: Organismo pagatore 1: AGEA (Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura); Organismo pagatore 2: Ente Nazionale Risi.Spagna Francia36Italia37Polonia
Pubblicaz. nella GU NO SIOP1: SI
OP2: NONO
Scadenza presentaz. (giorni) 15OP1: 22
OP2: 45OP1: 8-19
OP2: 1020
Garanzia di partecipazione 2 %OP1: 5 %
OP2: 5 euro/t.OP1: 10 %
OP2: 15 euro/t.50 000 PLN
(14 200 euro)
Numero mínimo di partecipanti NO NO SI (2) NO
Numero di off  erenti 1-5OP1: 6-7
OP2: 3-42-4 1-9
Valutazione prezzi / mercato NOOP1: NO
OP2: SIPrezzi/quantità 
accettabili indicati nel bando di garaNO
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 30
 68.  Gli auditor hanno riscontrato lacune nelle procedure di gara esaminate, 
quali la pubblicità limitata dei bandi di gara, il basso numero di par-
tecipanti (talvolta uno solo), il breve lasso di tempo previsto fra la pubblicazione e il termine ultimo per la presentazione delle offerte. 
Inoltre, la valutazione delle offerte e l’aggiudicazione dei contratti 
sono basate principalmente su dati comparativi delle offerte perve-
nute, senza un confronto sistematico con altre fonti d’informazione, come i prezzi di mercato. 
 69.  Quali attualmente concepiti, i processi applicati non garantiscono il 
carattere aperto delle gare, la più ampia concorrenza possibile e il 
raggiungimento dei prezzi e delle condizioni migliori. L’analisi delle 
gare esaminate in taluni Stati membri ha evidenziato che, per diversi anni, sono stati aggiudicati a un numero ristretto di società contratti 
concernenti svariati prodotti.
 70.  Gli esempi sopraindicati confermano il rischio che non vengano ottenute 
le condizioni più vantaggiose, specie quando viene fatto ricorso al baratto. In questi casi, intervengono due fattori limitativi:
la natura del meccanismo del baratto limita il numero delle parti a) 
potenzialmente interessate a partecipare, inoltre
la valutazione delle offerte è difficile, in quanto l’organismo  b) 
pagatore non può facilmente determinare i risultati previsti che potrebbero essere considerati accettabili.
PROPOSTA DI RIFORMA: UNA RECENTE INIZIATIVA 
DELLA COMMISSIONE E LA VALUTAZIONE DELL’IMPATTO DEL PROGRAMMA 
 71.  Un’analisi dettagliata del regime è stata intrapresa dalla Commissione, 
a partire dal febbraio 2008, per preparare una proposta di riforma  
del programma. È stato istituito un gruppo direttivo inter-servizi,  cui erano invitate a partecipare 17 direzioni generali, è stata avviata 
un’ampia consultazione con gli Stati membri, le organizzazioni carita-
tive ed esperti accademici in materia, ed è stato lanciato un sondaggio 
pubblico on-line.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 31
 72.  A seguito di queste iniziative, la Commissione ha adottato nel settembre 
2008 una proposta di modifica del regolamento del Consiglio38 e pub-
blicato una relazione sulla valutazione dell’impatto del regime, che potrebbero condurre a un nuovo quadro normativo per il programma 
2010.
 73.  La proposta della Commissione contiene i seguenti elementi  
principali:
due fonti di forniture: le scorte di intervento o i prodotti acqui- a) 
stati direttamente sul mercato; il ricorso a scorte di intervento  
appropriate è comunque ritenuto prioritario;
una maggiore varietà di prodotti alimentari da distribuire: i pro- b) 
dotti consegnati non sarebbero più limitati a quelli cui si applica 
il regime di intervento;
prospettiva a lungo termine: per potenziarne l’efficienza, il piano c) 
di distribuzione comunitario verrebbe definito per un triennio;
priorità più chiare: gli Stati membri baserebbero le proprie richie- d) 
ste di aiuto su programmi nazionali per la distribuzione di derrate 
alimentari, fissando i propri obiettivi e priorità;
cofinanziamento: l’introduzione del cofinanziamento rafforze- e) 
rebbe la componente «coesione» del regime, garantirebbe una  pianificazione adeguata e consoliderebbe le sinergie fra i vari  attori;
un più intenso monitoraggio e la presentazione di relazioni: gli f) 
obblighi concernenti quest’ultimo aspetto verrebbero rafforzati 
a tutti i livelli.
 74.  La Corte riconosce l’utilità delle proposte della Commissione, alcune delle 
quali, se attuate, contribuirebbero a porre rimedio a talune debo-
lezze evidenziate dall’audit, come la necessità di un aiuto comunitario 
più mirato, l’inclusione del programma in una politica sociale di più ampio respiro, l’ampliamento della gamma di prodotti da distribuire 
e la necessità di migliorare i sistemi amministrativi e di gestione, in 
particolare le procedure di gara. La Corte sottolinea tuttavia che la 
riforma della maggior parte dei mercati nell’ambito della PAC e la  
diminuzione delle scorte di intervento registrata negli ultimi anni  indicano la necessità di riflettere sull’opportunità o meno di conti-
nuare a finanziare questa misura con le risorse PAC
39.38 Proposta di regolamento del 
Consiglio COM(2008) 563/3.
39 Le norme PAC, specialmente 
quelle che riguardano le misure di 
sostegno del mercato, comportano 
talune difficoltà, già rilevate dalla 
Commissione, per quanto riguarda 
ad esempio la pianificazione 
pluriennale, difficilmente compatibile con il finanziamento 
FEAGA, e l’impossibilità di 
riportare a esercizi successivi gli 
stanziamenti inutilizzati.
Fonte:  organizzazioni caritative.
Fonte:  organizzazioni caritative.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 32
 75.  A tale riguardo, la Corte desidera inoltre attirare l’at-
tenzione sul fatto che il programma, cosi come è  
attuato, non «conferisce» agli indigenti alcun diritto all’aiuto comunitario. Ciò non è in linea con il soste-
gno fornito da sempre dalla PAC alla comunità agri-
cola. Inoltre, il fatto che gli acquisti effettuati sul  
mercato non farebbero alcuna distinzione fra pro-dotti interni e importati indebolisce ulteriormente l’effetto del programma in termini di interventi di  mercato, poiché una misura che sostiene diretta-
mente l’acquisto di prodotti importati non è in linea 
con gli obiettivi della PAC. 
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 33
CONCLUSIONI E 
RACCOMANDAZIONI
GLI OBIETTIVI DEL PROGRAMMA SONO ANCORA VALIDI 
E L’APPROCCIO ADOTTATO È APPROPRIATO?
L’OBIETTIVO SOCIALE PREDOMINANTE È TUTTORA VALIDO, 
BENCHÉ IL LEGAME CON LE SCORTE DI INTERVENTO E, DI CONSEGUENZA, CON LA SPESA AGRICOLA, SI SIA FATTO TENUE…
 76.  L’aiuto alimentare a favore degli indigenti è stato introdotto per la prima 
volta nel 1987, a seguito delle difficoltà cui hanno dovuto fare fronte 
gli indigenti durante un inverno particolarmente rigido. Benché per-
seguisse il duplice obiettivo di contribuire in modo «determinante» al 
benessere dei cittadini più indigenti e alla stabilizzazione dei mercati 
agricoli attraverso lo smaltimento di parte delle cospicue scorte di 
intervento, si riteneva che costituisse, in primo luogo, una misura  sociale. Tale funzione è stata riconosciuta nella valutazione della  
misura pubblicata dalla Commissione nel 1998. La misura è stata  
riconosciuta idonea ad essere attuata «in modo duraturo, finché le 
scorte siano ridiscese a livelli normali».
 77.  Le autorità di bilancio ritengono che l’aiuto inteso come misura sociale 
sia ancora necessario. Si stima, infatti, che circa il 16 % della popola-
zione dell’Unione, che rappresenta circa 80 milioni di cittadini, rientri nella categoria degli indigenti, quale definita dalla Commissione. Una dichiarazione del Parlamento europeo che risale al 2006 invocava  il mantenimento e l’incremento dell’aiuto quale componente degli 
sforzi intesi ad alleviare la povertà. 
 78.  La proposta di riforma della Commissione, presentata nel settembre 
2008, intende migliorare l’attuazione e la sana gestione finanziaria del 
programma; essa contiene alcuni elementi che, se posti in atto, por-
ranno rimedio a talune debolezze descritte dalla presente relazione. 
La riforma propone, tuttavia, di continuare a utilizzare i fondi agri-coli per una misura che non è rivolta agli agricoltori o alla comunità 
agricola e che, per diversi aspetti, quali il carattere pluriennale e la natura non obbligatoria del sostegno agli indigenti, non è compatibile con la PAC e, in particolare, con il finanziamento FEAGA.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 34
RACCOMANDAZIONE 1
La Commissione dovrebbe valutare l’opportunità di continuare a 
finanziare la misura in questione mediante risorse destinate alla 
politica agricola comune.
... E L’INTEGRAZIONE CON LE POLITICHE SOCIALI 
E IL COORDINAMENTO CON MISURE ANALOGHE RAFFORZEREBBERO L’APPROCCIO 
 79.  In generale, il programma non è stato condotto in modo sufficientemente 
coordinato e all’insegna della cooperazione con altri attori chiave  delle azioni sociali negli Stati membri. Tale cooperazione è necessaria 
per comprendere e soddisfare meglio le esigenze degli indigenti e 
delle organizzazioni caritative che attuano il programma.
RACCOMANDAZIONE 2
La Commissione dovrebbe incoraggiare gli Stati membri ad adot-tare i provvedimenti necessari per inserire il programma nel quadro 
della politica sociale e migliorare il coordinamento e la coopera-
zione con altri attori chiave delle azioni sociali, al fine di aumentare 
la sinergia fra organismi esperti nella gestione di tali programmi.
I MEZZI IMPIEGATI SONO ADEGUATI AGLI OBIETTIVI 
PERSEGUITI E APPLICATI IN MODO APPROPRIATO?
LA DEFINIZIONE DI PRIORITÀ E UN APPROCCIO PIÙ MIRATO 
AI DESTINATARI ACCRESCEREBBERO L’IMPATTO DEL PROGRAMMA,… 
 80.  La misura è stata introdotta principalmente per alleviare la difficile situa-
zione in cui versano i più bisognosi, non per eliminare completamente 
l’indigenza alimentare. L’impatto del regime è, nel complesso, limi-
tato poiché offre ai beneficiari l’equivalente di un pasto al mese.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 35
 81.  Non sono state stabilite priorità nell’ambito della categoria degli indi-
genti al fine di orientare l’aiuto in modo specifico. Inoltre, le organiz-
zazioni caritative che gestiscono il programma a livello operativo, il cui personale è costituito principalmente da volontari, si rivolgono a 
un gruppo mirato che non è sufficientemente stabile per consentire 
loro di rispondere pienamente dell’aiuto percepito.
RACCOMANDAZIONE 3
Per accrescere l’impatto della misura, la Commissione dovrebbe  definire priorità realizzabili per la selezione dei destinatari dell’aiuto 
e degli intermediari, tenendo in debito conto le specificità dei mec-
canismi di distribuzione che interessano organismi di volontariato e gruppi mirati instabili, ai quali è difficile applicare le modalità amministrative e di controllo generalmente accettate. 
… LA VARIETÀ DEI PRODOTTI DISTRIBUITI È CONDIZIONATA 
DAL FATTO CHE IL PROGRAMMA È LEGATO AI PRODOTTI 
AMMISSIBILI ALLE MISURE DI AMMASSO PUBBLICO…
 82.  La normativa consente l’acquisto di prodotti alimentari sul mercato 
comunitario, in caso le scorte di intervento siano temporaneamente indisponibili, per la distribuzione gratuita agli indigenti. Tuttavia, le derrate così acquistate sul mercato devono appartenere allo stesso gruppo di prodotti ammassati all’intervento, una condizione che  limita la scelta dei prodotti disponibili per la distribuzione.
RACCOMANDAZIONE 4
La restrizione normativa che limita la distribuzione di prodotti  alimentari ai prodotti ammissibili all’ammasso dovrebbe essere  riconsiderata, al fine di aumentare la varietà, la complementarietà e il valore nutritivo delle derrate fornite. 
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 36
... E LA DISTRIBUZIONE VARIA NOTEVOLMENTE
 83.  Vi è un’ampia varietà di sistemi applicati nella catena di distribuzione, 
dalle autorità di gestione alle organizzazioni caritative e agli indi-
genti. Non esistono norme comuni e linee guida a livello comunitario o nazionale per quanto concerne la quantità e la varietà dei prodotti da distribuire pro capite. Ciò aumenta il rischio di un impatto modesto 
che potrebbe comportare disparità di trattamento fra i destinatari  
dell’aiuto.
RACCOMANDAZIONE 5
Al fine di aumentare l’impatto dell’aiuto e di garantire un tratta-mento più equo dei destinatari, la Commissione dovrebbe con-templare l’introduzione di un livello di standardizzazione in linea 
con le caratteristiche delle organizzazioni caritative e del gruppo 
mirato.
LE PROCEDURE VENGONO APPLICATE SECONDO 
LE MODALITÀ PREVISTE?
OCCORRE MIGLIORARE LE PROCEDURE DI GESTIONE 
E DI SORVEGLIANZA…
 84.  Gli obiettivi globali del programma non sono stati tradotti in quantitativi 
o in sotto-obiettivi specifici, misurabili e realizzabili, né dalla Com-
missione né dagli Stati membri. Poiché le relazioni sull’esecuzione 
stilate dagli Stati membri sono risultate, in molti casi, incomplete  
o contenenti dati incongruenti, l’informativa di gestione messa a  disposizione della Commissione riguardo ai progressi compiuti relati-vamente agli obiettivi globali del programma non è sufficientemente attendibile. 
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 37
RACCOMANDAZIONE 6
La Commissione dovrebbe incoraggiare gli Stati membri a definire 
obiettivi specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di 
un termine per l’attuazione del programma e a definire indicatori 
di performance per monitorare il conseguimento degli obiettivi. La Commissione dovrebbe inoltre esaminare il sistema previsto dal regime per quanto attiene alla presentazione di relazioni, onde  
garantire che siano disponibili per tempo informazioni precise sul 
gruppo mirato e sull’esecuzione.
… E MIGLIORARE E ARMONIZZARE LE PROCEDURE 
DI APPALTO
 85.  I vari Stati membri applicano procedure di appalto che differiscono note-
volmente, non garantiscono parità di accesso a tutti gli operatori  
comunitari e non assicurano la più ampia concorrenza possibile, né 
l’ottenimento delle condizioni e dei prezzi più vantaggiosi. Inoltre, le modalità di baratto che prevedono l’utilizzo delle scorte di intervento 
sono inappropriate e non sempre efficaci sotto il profilo dei costi.
RACCOMANDAZIONE 7
Per garantire una concorrenza più ampia e ottenere i prezzi di mer-cato più vantaggiosi, la Commissione dovrebbe definire meglio il 
fondamento giuridico e le modalità di applicazione per quanto con-cerne l’acquisizione delle derrate alimentari da destinare agli indi-genti. Il ricorso al baratto dovrebbe inoltre essere abolito. Sarebbe opportuno considerare lo smaltimento delle scorte di intervento sul mercato e l’utilizzo dei relativi proventi come entrate da destinare all’acquisto dei prodotti finali necessari.
  La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussem-
burgo, nella riunione del 14 maggio 2009.
Per la Corte dei conti
Per  la Corte  dei  conti
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Presidente
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 38
POPOLAZIONE A RISCHIO DI POVERTÀ1ALLEGATO I
Stato membro (SM)Popolazione 
totale (milioni)Popolazione 
a rischio di 
povertà
(%)Popolazione 
a rischio 
di povertà 
(milioni)SM 
partecipanti 
Popolazione 
a rischio 
di povertà 
(milioni)Percentuale 
di bilancio
Belgio 10,511 15 % 1,577 1,577 3,00 %
Bulgaria 7,719 15 % 1,158 1,158 2,20 %Repubblica ceca 10,251 10 % 1,025 1,025 1,95 %Danimarca 5,427 12 % 0,651Germania 82,438 13 % 10,717Estonia 1,345 18 % 0,242 0,242 0,46 %Irlanda 4,209 20 % 0,842 0,842 1,60 %Grecia 11,125 20 % 2,225 2,225 4,23 %
Spagna 43,758 20 % 8,752 8,752 16,63 %
Francia 62,886 13 % 8,175 8,175 15,53 %Italia 58,752 19 % 11,163 11,163 21,21 %Cipro 0,766 16 % 0,123Lettonia 2,295 19 % 0,436 0,436 0,83 %Lituania 3,403 21 % 0,715 0,715 1,36 %Lussemburgo 0,460 13 % 0,060 0,060 0,11 %Ungheria 10,077 13 % 1,310 1,310 2,49 %Malta 0,404 15 % 0,061 0,061 0,12 %Paesi Bassi 16,334 11 % 1,797Austria 8,266 12 % 0,992Polonia 38,157 21 % 8,013 8,013 15,23 %Portogallo 10,570 20 % 2,114 2,114 4,02 %
Romania 21,610 18 % 3,890 3,890 7,39 %
Slovenia 2,003 12 % 0,240 0,240 0,46 %Slovacchia 5,389 13 % 0,701Finlandia 5,256 12 % 0,631 0,631 1,20 %Svezia 9,048 9 % 0,814Regno Unito 60,393 18 % 10,871
TOTALE 492,852 16 % 79,292 52,627 100,00 %
1 Definizione Eurostat: Tasso di rischio di povertà (soglia: 60 % del reddito mediano equivalente dopo i trasferimenti sociali).
Fonte : Eurostat, luglio 2006.
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 39
STANZIAMENTI DI BILANCIO E RIPARTIZIONE DELLE RISORSE FRA STATI MEMBRIALLEGATO II
Voce di bilancio 05 02 04 012005
(euro)2006
(euro)Aumento
2005/2006 2007
(euro)Aumento
2006/20072008
(euro)Aumento
2007/2008
Stanziamenti di bilancio 216 000 000 264 000 000 22,2 % 274 000 000 3,8 % 307 000 000 12,0 %
Stato membroAllocazione 
2005
(euro)Allocazione
2006
(euro)Aumento
2005/2006Allocazione
2007
(euro)Aumento
2006/2007Allocazione
2008
(euro)Aumento
2007/2008Percentuale 
allocazione 
2008
Belgio 3 047 791 3 064 940 0,6 % 5 817 428 89,8 % 8 461 691 45,5 % 2,8 %
Bulgaria 7 007 310 2,3 %
Repubblica ceca 155 443 0,1 %
Estonia 324 813 192 388 -40,8 % 0,1 %
Irlanda 355 874 217 997 -38,7 % 155 965 -28,5 % 0,1 %Grecia 5 704 637 7 127 822 24,9 % 6 689 132 -6,2 % 13 228 830 97,8 % 4,3 %Spagna 42 544 686 53 793 470 26,4 % 50 340 744 -6,4 % 50 419 083 0,2 % 16,5 %Francia 48 620 337 48 059 949 -1,2 % 49 940 164 3,9 % 50 982 533 2,1 % 16,7 %Italia 60 294 489 73 538 420 22,0 % 70 764 888 -3,8 % 69 614 288 -1,6 % 22,8 %Lettonia 2 096 236 18 446 -99,1 % 153 910 734,4 % 0,1 %Lituania 2 489 508 3 273 261 31,5 % 4 456 991 36,2 % 1,5 %Lussemburgo 68 537 34 959 -49,0 % 80 707 130,9 % 81 091 0,5 % 0,0 %Ungheria 6 764 115 7 896 638 16,7 % 8 169 224 3,5 % 2,7 %Malta 347 642 401 030 15,4 % 384 898 -4,0 % 378 242 -1,7 % 0,1 %Polonia 35 504 167 43 408 602 22,3 % 42 884 522 -1,2 % 49 971 042 16,5 % 16,4 %Portogallo 12 527 718 13 306 532 6,2 % 14 904 058 12,0 % 13 182 946 -11,5 % 4,3 %
Romania 16 649 889 24 258 046 45,7 % 8,0 %
Slovenia 1 334 827 1 929 341 44,5 % 1 499 216 -22,3 % 0,5 %Finlandia 2 825 645 3 637 860 28,7 % 2 709 509 -25,5 % 2 741 323 1,2 % 0,9 %
TOTALE 211 485 649 259 414 144 22,7 % 274 826 435 5,9 % 305 109 562 11,0 % 100,0 %
Popolazione a rischio di povertà 
(milioni)40,61 42,29 47,96 52,63
Stanziamenti per persona a 
rischio di povertà (euro/persona)5,32 6,24 5,73 5,83
Fonte : Regolamenti della Commissione (modificati).
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 40
PRODOTTI ASSEGNATI E BENEFICIARI FINALI
PIANO ANNUALE 2005ALLEGATO III
Prodotti assegnati (tonnellate)
Stato membroBenefi  ciari
(milioni)Cereali Riso BurroLatte in 
polvereTotale
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
Belgio 0,221 6 000 3 500 318 410 10 228
Grecia n/a 6 972 4 346 2 087 13 405
Spagna 0,941 68 721 29 452 9 547 107 720
Francia 2,509 60 905 31 412 18 143 110 460
Italia 2,300 98 153 22 575 14 446 135 174
Malta n/a 1 383 553 1 936
Polonia 3,594 17 758 26 835 6 772 3 749 55 114
Portogallo 0,485 8 588 14 708 2 594 480 26 370
Finlandia 0,360 15 000 600 15 600
TOTALE 10,410 283 480 133 381 33 677 25 469 476 007
Prodotti assegnati per benefi  ciario (kg)
Stato membroBenefi  ciari
(milioni)Cereali Riso BurroLatte in 
polvereTotale
(1) (2)/(1) (3)/(1) (4)/(1) (5)/(1) (6)/(1)
Belgio 0,221 27,15 15,84 1,44 1,86 46,28
Grecia n/aSpagna 0,941 73,03 31,30 10,15 0,00 114,47
Francia 2,509 24,27 12,52 0,00 7,23 44,03
Italia 2,300 42,68 9,82 6,28 0,00 58,77
Malta n/a
Polonia 3,594 4,94 7,47 1,88 1,04 15,34
Portogallo 0,485 17,71 30,33 5,35 0,99 54,37
Finlandia 0,360 41,67 0,00 0,00 1,67 43,33
TOTALE 10,410 27,23 12,81 3,24 2,45 45,73
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 41
NECESSITÀ COMUNICATE DAGLI STATI MEMBRI E ASSEGNAZIONE DELLE SCORTE  
DI INTERVENTO DA PARTE DELLA COMMISSIONEALLEGATO IV
Piano 2006 [compreso il regolamento modifi  cativo (CE) n. 153/2006 della Commissione]
(in tonnellate)
Stato membro Cereali Riso Burro Zucchero
Necessità Assegnazione Necessità Assegnazione Necessità Assegnazione Necessità Assegnazione
(a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a)
Belgio 9 000 12 121 135 % 2 800 2 800 100 % 300 450 150 %Irlanda 120 120 100 %
Grecia 35 000 0 % 5 000 7 500 150 % 3 250 0 %Spagna 70 000 73 726 105 % 25 000 28 000 112 % 15 000 13 560 90 % 2 000Francia 68 959 75 851 110 % 55 129 55 000 100 % 10 564Italia 100 000 115 253 115 % 15 000 20 000 133 % 16 000 6 833 43 % 3 500
Lettonia 35 000 19 706 56 %
Lituania 16 000 16 000 100 % 5 000 5 000 100 %Ungheria 100 000 63 587 64 %Malta 2 500 1 877 75 % 1 000 600 60 %Polonia 80 000 85 608 107 % 30 000 20 000 67 % 7 600 7 230 95 % 4 847Portogallo 20 000 17 287 86 % 17 600 14 000 80 % 5 000 2 743 55 % 1 700Slovenia 1 350 1 262 93 % 540 600 111 % 135 0 % 270 300 111 %Finlandia 18 500 18 500 100 % 500
TOTALE 556 309 500 778 90 % 157 069 153 500 98 % 47 405 41 500 88 % 270 12 847 4 758 %
Altri prodotti richiesti e non assegnati:
Olio d’oliva (Portogallo 4 000 tonnellate).Carni bovine (Italia 5 000 tonnellate, Malta 60 tonnellate, Portogallo 1 500 tonnellate, Slovenia 270 tonnellate e Finlandia 1 000 tonnellate).
Latte scremato in polvere (Belgio 400 tonnellate, Francia 18 302 tonnellate, Lussemburgo 18 tonnellate, Malta 100 tonnellate, Polonia 4 750 tonnellate, Portogallo 1500 tonnellate, Slovenia 135 tonnellate e Finlandia 500 tonnellate).
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 42Piano 2007 [compreso il regolamento modifi  cativo (CE) n. 937/2007 della Commissione]
(in tonnellate)
Stato membro Cereali Riso Burro Zucchero
Necessità Assegnazione Necessità Assegnazione Necessità Assegnazione Necessità Assegnazione
(a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a)
Belgio 12 000 12 000 100 % 2 800 0 % 1 115 0 % 2 000 2 000 100 %Repubblica ceca 270 0 % 26 0 % 50 0 %Estonia 3 000 3 000 100 % 2 0 % 2 0 %Irlanda 80 80 100 %
Grecia 11 760 30 000 2 755 9 %Spagna 100 000 110 000 110 % 17 000 0 % 15 000 12 000 80 % 5 000 6 443 129 %Francia 66 330 82 641 125 % 51 940 23 641 46 % 11 700 6 500 56 % 3 338 3 338 100 %Italia 100 000 122 465 122 % 15 000 20 000 133 % 25 000 3 570 14 % 6 000 6 847 114 %Lettonia 3 280 173 5 %Lituania 12 000 12 000 100 % 5 000 0 % 3 000 2 760 92 %Ungheria 52 000 52 000 100 % 900 900 100 %
Malta 2 500 1 550 62 % 1 000 0 %
Polonia 100 000 120 433 120 % 20 000 0 % 13 000 2 400 18 % 15 000 11 522 77 %Portogallo 22 000 20 000 91 % 17 500 14 000 80 % 5 000 3 160 63 % 2 500 1 435 57 %
Romanianon 
defi nito96 712non 
defi nito11 986
Slovenia 9 000 3 610 40 % 3 000 0 % 1 500 653 44 %
Finlandia 16 500 14 651 89 % 422 500 0 %
TOTALE 498 880 662 995 133 % 163 242 60 396 37 % 70 923 28 132 40 % 39 788 47 884 120 %
Altri prodotti richiesti e non assegnati:
Olio d’oliva (Portogallo 4 000 tonnellate).Carni bovine (Italia 5 000 tonnellate, Malta 60 tonnellate, Portogallo 1 500 tonnellate, Slovenia 270 tonnellate e Finlandia 1 000 tonnellate).
Latte scremato in polvere (Belgio 400 tonnellate, Francia 18 302 tonnellate, Lussemburgo 18 tonnellate, Malta 100 tonnellate, Polonia 4 750 tonnellate, Portogallo 1500 tonnellate, Slovenia 135 tonnellate e Finlandia 500 tonnellate).ALLEGATO IV
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 43Piano 2008 [compreso il regolamento (CE) n. 182/2008 della Commissione]
(in tonnellate)
Stato membro Cereali Riso Burro Zucchero
Necessità Assegnazione Necessità Assegnazione Necessità Assegnazione Necessità Assegnazione
(a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a)
Belgio 16 000 0 % 2 000 0 % 3 000 4 154 138 %Bulgaria 20 000 0 % 12 000 0 % 6 500 6 385 98 %Repubblica ceca 360 0 % 24 0 % 67 67 100 %Estonia 1 800 0 %Grecia 25 000 0 %Spagna 110 000 0 % 12 000 0 % 13 000 0 % 6 500 6 500 100 %
Francia 97 044 0 % 39 280 0 % 13 966 0 % 4 193 3 718 89 %
Italia 120 000 0 % 25 000 0 % 7 000 7 000 100 %Lettonia 1 440 0 %Lituania 25 000 0 % 7 000 0 % 5 000 2 889 58 %Ungheria 60 000 0 % 1 800 1 620 90 %Malta 2 500 0 % 500 0 % 1 800 397 22 %Polonia 200 000 0 % 11 000 0 % 18 130 15 552 86 %Portogallo 22 000 0 % 17 500 0 % 5 000 0 % 3 000 1 707 57 %Romania 200 000 0 % 20 000 15 898 79 %Slovenia 2 000 0 % 800 0 % 900 806 90 %Finlandia 16 000 0 %
TOTALE 919 144 0 0 % 91 080 0 0 % 67 990 0 0 % 77 890 66 693 86 %
Altri prodotti richiesti e non assegnati:
Olio d’oliva (Portogallo 4 000 tonnellate).Carni bovine (Italia 5 000 tonnellate, Malta 60 tonnellate, Portogallo 1 500 tonnellate, Slovenia 270 tonnellate e Finlandia 1 000 tonnellate).
Latte scremato in polvere (Belgio 400 tonnellate, Francia 18 302 tonnellate, Lussemburgo 18 tonnellate, Malta 100 tonnellate, Polonia 4 750 tonnellate, Portogallo 1500 tonnellate, Slovenia 135 tonnellate e Finlandia 500 tonnellate).ALLEGATO IV
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 44
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
SINTESI
II. 
Sin dall’inizio, il programma a favore  
degli indigenti costituiva parte integrante  
della politica agricola comune (PAC). Già  all’epoca, i due obiettivi del programma,  ribaditi dalla Corte, erano contribuire alla  
sicurezza alimentare dei cittadini più indi-
genti dell’Unione europea e assicurare uno sbocco alternativo per le scorte d’inter-
vento. I due obiettivi si fondano sul trat-
tato e sono conformi alle finalità della PAC 
elencate all’articolo 33.
Nel corso degli anni i piani di distribuzione 
di derrate alimentari attuati nell’ambito del programma hanno contribuito positivamente al raggiungimento dei due scopi. 
III. 
La situazione delle scorte pubbliche dell’UE dipende dall’andamento del mercato e dal 
livello dei prezzi. Sebbene l’intervento sia  
stato ampiamente riformato, esso rimane in 
funzione per un’ampia gamma di prodotti  
agricoli di base fra cui i cereali, il latte scre-
mato in polvere e il burro. Il calo delle scorte 
d’intervento verificatosi negli ultimi anni si è arrestato nel 2008: infatti attualmente per 
alcuni prodotti come i cereali e il burro esse sono nuovamente in aumento. 
V. 
Negli ultimi quattro anni, poiché le scorte  d’intervento erano diminuite, i piani annuali 
di esecuzione del programma dipendevano 
in misura maggiore dagli acquisti sul mer-cato. Tuttavia questo andamento si è recen-temente arrestato e le scorte d’intervento  di alcuni prodotti sono nuovamente in  
aumento. 
La misura è sostenuta dalla grande mag-
gioranza degli Stati membri, nonché dal  
Parlamento europeo, che ha auspicato che 
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 45
il programma resti a carico del bilancio  
FEAGA1.
VI. 
L’efficacia operativa del regime non va  
valutata in base al numero di pasti offerti  per beneficiario, ma considerando in quale misura esso costituisce uno sbocco stabile 
per i prodotti delle scorte d’intervento e una 
fonte affidabile di derrate alimentari per le associazioni caritative che forniscono assi-
stenza ai più bisognosi. In questo contesto, 
il programma ha ottenuto risultati positivi, 
come è dimostrato dal suo contributo al  
quantitativo totale di aiuti alimentari distri-buiti (si veda il riquadro 5 della relazione  della Corte). Tutti i soggetti interessati  riconoscono che il regime ha un impatto  
significativo.
Inoltre, la misura ha avuto un potente  
effetto moltiplicatore, consentendo lo svi-luppo di reti di organizzazioni caritative e  
agevolando il coordinamento con le autorità 
pubbliche. 
VII. 
La Commissione ritiene che nell’insieme il  sistema sia gestito in modo soddisfacente, sebbene siano possibili alcuni miglioramenti. Nel 2008 la Commissione ha presentato una proposta per riformare il programma che  
accoglie vari suggerimenti della Corte
2.
1 Risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 
26 marzo 2009 (TA/2009/188) sulla proposta di regolamento 
del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 
1290/2005 relativo al finanziamento della politica agricola 
comune e il regolamento (CE) n. 1234/2007 recante 
organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (regolamento 
unico OCM) per quanto riguarda la distribuzione 
di derrate alimentari agli indigenti nella Comunità 
[COM(2008)0563 — C6-0353/2008 — 2008/0183(CNS)].
2 Proposta di regolamento del Consiglio che modifica il 
regolamento (CE) n. 1290/2005 relativo al finanziamento della politica agricola comune e il regolamento (CE) 
n. 1234/2007 recante organizzazione comune dei mercati 
agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti 
agricoli (regolamento unico OCM) per quanto riguarda 
la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti nella Comunità [COM(2008) 563 def.].La Commissione, con il sostegno unanime  
degli Stati membri partecipanti, ha modifi-
cato la metodologia di calcolo della riparti-zione delle risorse tra gli Stati membri nel 
piano annuale per il 2009 al fine di tenere  
conto del livello relativo di benessere (red-dito nazionale lordo espresso in standard di potere di acquisto pro capite). 
Per quanto riguarda le procedure di gara,  
dagli audit effettuati dalla Commissione è  emerso che le procedure applicate dagli  Stati membri sono conformi alla direttiva  europea sugli appalti pubblici
3. La valuta-
zione d’impatto che correda la proposta di riforma del 2008
4 contiene tuttavia indi-
cazioni volte a migliorare ulteriormente la pubblicità degli appalti e accrescere quindi la partecipazione, le quali saranno attuate una volta adottata la proposta.
La Commissione è pronta a rivedere le moda-
lità di baratto attuali nel quadro delle nuove 
modalità di applicazione che seguiranno  
l’adozione del nuovo regolamento del Con-
siglio, al momento in discussione. 
3 Direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento 
delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di 
lavori, di forniture e di servizi (GU L 134 del 30.4.2004, 
pag. 114).
4 Documento di lavoro dei servizi della Commissione che 
accompagna la proposta di regolamento del Consiglio 
che modifica il regolamento (CE) n. 1290/2005 relativo 
al finanziamento della politica agricola comune e il 
regolamento (CE) n. 1234/2007 recante organizzazione 
comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (regolamento unico OCM) per 
quanto riguarda la distribuzione di derrate alimentari 
agli indigenti nella Comunità — valutazione d’impatto 
[SEC(2008)2436/2].
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 46
INTRODUZIONE
5. 
Il numero totale di persone «a rischio di  
povertà» non rappresenta il gruppo desti-
natario della misura. Conformemente all’ar-ticolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 3149/92, la popolazione «a rischio di  
povertà» è l’indicatore statistico usato per 
calcolare la ripartizione delle risorse tra gli Stati membri in quanto è ritenuto la migliore 
stima disponibile del numero di persone  
più indigenti. Il concetto di popolazione «a 
rischio di povertà» si basa sui criteri concor-
dati nel dicembre 2001 al Consiglio europeo di Laeken. 
Per il piano annuale del 2009, la Commis-
sione ha già utilizzato un nuovo metodo che 
combina indicatori relativi (RNL — reddito 
nazionale lordo pro capite espresso in stan-
dard di potere di acquisto) e assoluti (popo-lazione a rischio di povertà). 
La popolazione destinataria di questo regime 
è definita dalle amministrazioni degli Stati 
membri in stretta cooperazione con le asso-ciazioni caritative, ed è costituita da per-
sone e famiglie che necessitano di assistenza alimentare. 
7. 
Una delle finalità del programma è assicu-
rare una fonte affidabile e stabile di der-rate alimentari alle associazioni caritative  
che forniscono assistenza alimentare ai cit-
tadini più indigenti della Comunità. A tal  
proposito, il riquadro 5 della relazione della Corte dimostra chiaramente l’impatto signi-ficativo del programma, che fornisce fra il 30 e il 70 % del totale delle derrate alimentari distribuite alla popolazione più indigente  
dell’UE.Inoltre, il programma ha un effetto molti-
plicatore sullo sviluppo di azioni da parte  
di enti privati (organizzazioni caritative) e  autorità pubbliche (a livello locale e nazio-nale), come indicato nella valutazione d’im-
patto che accompagna la proposta della  
Commissione del 2008 relativa alla riforma del programma. 
La Commissione ritiene che l’importo in  
euro per beneficiario reale dell’aiuto sia un 
indicatore più pertinente, calcolato in base all’informazione contenuta nelle relazioni  
nazionali sull’esecuzione. 
9. 
La Commissione ritiene che il numero cre-
scente di Stati membri partecipanti al  
programma sia una prova del suo valore  aggiunto.
11. 
Uno dei principali obiettivi del regime è for-
nire uno sbocco per le scorte d’intervento.
Oggigiorno, la maggior parte dei prodotti  
d’intervento sono scambiati con alimenti  e sempre meno frequentemente sono tra-sformati per distribuirli agli indigenti. Il  
fatto che i prodotti d’intervento vengono  
trasformati o scambiati non influisce sulle  procedure di gara ma piuttosto sull’onere  
del controllo.
La tendenza a fornire alimenti altamente  
trasformati è dovuta al fatto che le ONG  richiedono derrate alimentari più adatte alle condizioni di vita degli indigenti e anche al fine di distribuire una più ampia varietà di prodotti per una dieta più equilibrata. 
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 47
12. 
La situazione delle scorte pubbliche varia  
ogni anno in funzione delle condizioni di  
mercato, in particolare del livello dei prezzi. Sebbene l’intervento sia stato ampiamente riformato negli ultimi anni, rimane in fun-
zione per un’ampia gamma di prodotti agri-
coli di base fra cui i cereali, il latte scremato in polvere e il burro, e le scorte possono  
tornare ad aumentare rapidamente in situa-
zione di bassi prezzi alla produzione. È molto 
probabile pertanto che il piano annuale per 
il 2010 dipenda maggiormente dalle scorte d’intervento rispetto ai piani dei due anni  
precedenti.
17. 
Il programma dell’UE tende a rappresentare 
una quota molto significativa del totale delle 
derrate distribuite da ogni organizzazione  caritativa, sebbene la situazione vari note-
volmente da una all’altra. L’importanza del 
regime e il suo contributo al benessere dei 
cittadini più indigenti sono presi in esame 
nella valutazione d’impatto che accompagna la proposta relativa a un nuovo regolamento 
del Consiglio. OSSERVAZIONI
25. 
Nonostante la recente riforma dei mecca-
nismi dell’intervento, l’intervento permane 
per un’ampia gamma di prodotti agricoli di base quali i cereali, il latte scremato in pol-vere e il burro. In situazione di bassi costi  
alla produzione, in futuro le scorte d’inter-
vento potrebbero aumentare nuovamente  e rappresentare la più importante fonte di 
prodotti per il regime. Infatti attualmente le 
scorte d’intervento per alcuni prodotti sono 
di nuovo in aumento.
26. 
L’aiuto alimentare a favore degli indigenti 
mantiene un forte legame con la PAC nella 
misura in cui contribuisce al raggiungimento 
delle finalità di questa politica, soprattutto 
per quanto riguarda la stabilizzazione del  
mercato. 
La proposta della Commissione relativa a un 
nuovo regolamento del Consiglio cerca di  
eliminare la restrizione in base alla quale i 
prodotti distribuiti devono essere ammissi-bili all’intervento. 
27. 
La Commissione non vuole anticipare l’esito delle discussioni politiche che sono attual-mente in corso a seguito della presentazione 
della sua proposta relativa a un nuovo rego-lamento del Consiglio.
La Commissione desidera sottolineare che la 
stragrande maggioranza degli Stati membri vota costantemente a favore dell’approva-zione dei piani annuali. 
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 48
28. 
Sin dall’origine, il regime ha avuto due  
dimensioni complementari: la stabilizza-zione del mercato e una finalità sociale. Per 
valutare l’efficienza economica del regime 
occorre considerare il simultaneo raggiun-gimento di entrambi gli obiettivi. 
La valutazione del 1998, cui la Corte fa  
riferimento, è stata elaborata da un consu-lente indipendente. Il controllo di qualità  
effettuato dalla Commissione su questa  
relazione comprende osservazioni critiche  
riguardanti principalmente la sua metodo-
logia, la solidità dell’analisi e la credibilità dei risultati.
Le varie citazioni riportate dalla Corte evi-
denziano la dimensione sociale del regime, 
senza tuttavia mettere in questione quella 
agricola. 
29. 
Anche se la dimensione sociale del regime 
viene debitamente riconosciuta, la Com-
missione sottolinea che il regolamento (CE) 
n. 1234/2007 è fondamentale per la politica agricola comune, in base agli articoli 36 e  
37 del trattato che stabilisce la Comunità  europea.
33. 
Dalle riunioni periodiche che la Commissione 
organizza con le autorità degli Stati membri e con le associazioni caritative nell’ambito 
della gestione del regime emerge che gene-
ralmente c’è un alto livello di soddisfazione 
da entrambi i lati relativamente alle moda-lità di svolgimento delle consultazioni a  livello nazionale. 
La Commissione concorda tuttavia sul fatto 
che sono possibili miglioramenti e nella  valutazione d’impatto che accompagna la  
proposta del 2008 relativa a un nuovo rego-
lamento del Consiglio ha inserito alcuni sug-
gerimenti al fine di rafforzare il legame fra il regime e le altre azioni a livello degli Stati 
membri, ad esempio mediante l’elaborazione 
di programmi nazionali per la distribuzione 
di derrate alimentari. Questi ultimi verranno 
realizzati dopo l’adozione del nuovo regola-
mento del Consiglio. 34. 
I concetti di «beneficiari potenziali» e di  
«popolazione destinataria» non coincidono: mentre il primo è un indicatore statistico  
usato esclusivamente per il calcolo delle  
risorse da assegnare agli Stati membri, la  popolazione destinataria è definita a un  livello geografico adeguato dalle autorità  
di gestione degli Stati membri in coopera-
zione con le associazioni caritative [arti-colo 1, paragrafo 3, del regolamento (CEE) 
n. 3149/92]. 
Per la ripartizione della dotazione 2009 del 
piano, è stata utilizzata una nuova meto-dologia che combina il numero di persone 
«a rischio di povertà» con l’RNL in parità di 
potere d’acquisto di ogni Stato membro. Ciò 
dimostra ulteriormente che il numero di per-
sone a rischio di povertà non corrisponde al 
numero di potenziali beneficiari.
35-36.
La misura di aiuto alimentare non pretende 
di risolvere da sola il problema dell’insicu-
rezza alimentare nell’UE. Essa contribui-
sce alla soluzione di un problema che non  richiede solo il coinvolgimento della Comu-
nità, ma anche la mobilitazione delle auto-rità degli Stati membri a vari livelli e della società civile.
In questo contesto, una delle finalità del  
programma è assicurare una fonte affidabile e stabile di derrate alimentari alle associa-
zioni caritative che forniscono assistenza  
alimentare ai più bisognosi.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 49
Le stime del numero di pasti offerti ai benefi-
ciari dell’aiuto non sono pertanto il migliore indicatore dell’impatto del programma,  
anche se la distribuzione di 156 milioni  
circa di pasti all’anno è ritenuta molto  significativa.
Il valore aggiunto che questa misura apporta 
al miglioramento delle condizioni di vita  delle persone più indigenti è dimostrato effi-
cacemente dalle stime del riquadro 5 della 
relazione della Corte, secondo cui il regime 
comunitario fornisce fra il 30 e il 70 % del  
totale delle derrate alimentari distribuite  alla popolazione più indigente della Comu-
nità, a seconda dell’associazione caritativa e 
dello Stato membro. Questo significa «con-
tribuire in misura determinante al benessere 
dei propri cittadini più indigenti».
37. 
Attualmente i criteri di selezione e la popola-
zione destinataria della misura sono definiti 
dalle amministrazioni degli Stati membri in 
cooperazione con le associazioni caritative, 
che sono tenute al rispetto dei criteri per  poter partecipare al regime. 
La consultazione pubblica sul futuro del  
programma, condotta nel contesto della  valutazione d’impatto che accompagna la  proposta della Commissione relativa a un  
nuovo regolamento del Consiglio, ha rive-lato un ampio consenso sulla volontà di non 
restringere gli aiuti solo ad alcune categorie 
di popolazione fra i più indigenti. L’opinione 
della Commissione è che, in virtù del prin-cipio di sussidiarietà, tale scelta spetti agli Stati membri. 
Secondo gli esempi forniti dalla Corte nel  
riquadro 5, il regime UE fornisce tra il 30 e il 70 % del totale delle derrate alimentari  
distribuite alla popolazione più indigente  
della Comunità, a seconda dell’associazione 
caritativa e dello Stato membro. Si tratta di un dato ragguardevole.38-40. 
Una delle caratteristiche specifiche di que-
sto regime è il ruolo fondamentale svolto  dalle ONG e dalle associazioni caritative gra-
zie alle loro catene di distribuzione e alla  
conoscenza dei problemi che interessano la popolazione più bisognosa della Comunità. In virtù del principio di sussidiarietà, spetta 
alle autorità degli Stati membri determinare 
le procedure e i criteri adeguati per desi-gnare le organizzazioni che partecipano  
all’esecuzione dei piani annuali.
Analogamente, sempre in base al principio 
di sussidiarietà, la selezione dei beneficiari dell’aiuto alimentare è di competenza degli 
Stati membri.
La proposta della Commissione relativa a un 
nuovo regolamento del Consiglio prevede la 
predisposizione di un sistema più completo 
per le comunicazioni degli Stati membri alla Commissione, i cui dettagli saranno definiti 
nelle nuove modalità di esecuzione.
41. 
La diversa frequenza con cui viene erogato l’aiuto non significa che il regime abbia uno 
scarso impatto. Il fabbisogno alimentare  delle persone più indigenti varia molto da  una persona all’altra e nel corso del tempo. Per essere efficace, il regime richiede un  livello di flessibilità considerevole per ade-
guarsi a un’ampia varietà di circostanze. 
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 50
44-45. 
Nel corso degli anni la Commissione ha ade-
guato le modalità di esecuzione del regime al fine di allentare i criteri relativi ai prodotti 
da distribuire. Una descrizione esauriente  
di queste modifiche è fornita nella valuta-zione d’impatto che accompagna la propo-sta della Commissione relativa a un nuovo 
regolamento del Consiglio.
Nella proposta della Commissione relativa  
a un nuovo regolamento del Consiglio, la  
varietà degli alimenti che possono essere  
distribuiti non è più limitata ai gruppi di  
prodotti ammissibili all’intervento.
47. 
L’obiettivo della misura non è di fornire un 
identico livello di aiuto a tutti i beneficiari, 
in quanto sia le loro esigenze sia i costi degli 
alimenti negli Stati membri sono variabili.  
La differenza fra i quantitativi distribuiti pro capite non comporta necessariamente un  
rischio di impatto irrilevante o di disparità 
di trattamento fra i beneficiari dell’aiuto. 
49-50. 
La Commissione farà tutto il possibile, entro i limiti imposti dalla caratteristica e dalle  specificità di questa misura, per assicurare che, dopo l’adozione del nuovo regolamento del Consiglio, le nuove modalità di esecu-
zione definiscano obiettivi e indicatori con-
formemente agli orientamenti in materia.
A tal fine, una serie di obiettivi e di indica-
tori misurabili e armonizzati è stata proposta 
nella valutazione d’impatto che accompagna la proposta della Commissione del 2008 rela-tiva a un nuovo regolamento del Consiglio.52. 
Come previsto dall’articolo 2 del regola-
mento (CEE) n. 3149/92 relativamente alla  ripartizione delle risorse tra gli Stati mem-
bri, la Commissione esamina attentamente le 
relazioni da essi trasmesse nel contesto del meccanismo di monitoraggio e intrattiene  inoltre regolari contatti con gli Stati mem-
bri, in particolare nel quadro del comitato  
di gestione. 
Inoltre, la valutazione d’impatto che accom-
pagna la proposta relativa a un nuovo rego-
lamento del Consiglio presenta molteplici  
constatazioni basate sull’esame delle rela-zioni nazionali, come ad esempio il numero 
di beneficiari dell’aiuto. Ciò dimostra che  
la Commissione esamina e utilizza queste  
relazioni.
53. 
In virtù del principio di sussidiarietà, spetta agli Stati membri fissare la definizione di  
beneficiari che meglio si adegua alla situa-
zione specifica della propria popolazione  
più indigente. La Commissione è pertanto  
del parere che norme o definizioni comuni dei beneficiari non migliorerebbero l’effica-
cia del programma.
Nella valutazione d’impatto che accompagna 
la proposta relativa a un nuovo regolamento del Consiglio, la Commissione ha manife-stato l’intenzione di rafforzare gli obblighi degli Stati membri in materia di comunica-zione. I dettagli saranno definiti nelle nuove modalità di esecuzione dopo l’adozione del nuovo regolamento del Consiglio.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 51
56. 
Per il piano 2009, la Commissione ha seguito 
un nuovo metodo per il calcolo delle dota-zioni nazionali che tiene conto delle diffe-
renze nel potere d’acquisto fra Stati membri. 
I dettagli relativi a tale calcolo sono forniti nell’allegato della valutazione d’impatto che accompagna la proposta relativa a un nuovo 
regolamento del Consiglio.
57. 
La Commissione prende atto della consi-
derevole sottoutilizzazione da parte degli  
Stati membri. Nel periodo in esame (piani  
riguardanti gli anni dal 2006 al 2008) non  sono state apportate modifiche perché gli  Stati membri partecipanti hanno raggiunto un elevato livello di esecuzione. 
La Commissione sottolinea che qualsiasi  
metodo di calcolo deve fondarsi su stati-
stiche ufficiali disponibili per tutti gli Stati membri. 
58. 
Spetta agli Stati membri definire le neces-
sità nazionali secondo le proprie procedure 
e in particolare consultando le associazioni 
caritative interessate. In questo senso, la  Commissione ha sempre incoraggiato atti-
vamente gli Stati membri a coinvolgere le  associazioni caritative sin dall’avvio del  programma. 
La proposta della Commissione relativa a  
un nuovo regolamento del Consiglio pre-
vede che gli Stati membri cofinanzino il  
programma, in modo che essi siano ancora più incentivati ad assicurare la necessaria  rispondenza fra le richieste e le necessità  effettive (si veda l’allegato 14 della valuta-
zione d’impatto che accompagna la proposta 
della Commissione).59. 
Sebbene il fabbisogno degli Stati membri  
non possa essere sempre soddisfatto al  100 %, soprattutto a causa della mancanza 
di risorse, la Commissione fa il possibile per 
soddisfare le loro richieste nella misura mag-giore possibile. 
Gli Stati membri comunicano alla Commis-
sione i prodotti che vorrebbero ricevere. Tali richieste iniziali sono discusse sia nel quadro 
del comitato di gestione sia in dialoghi bila-
terali e vengono adeguate di conseguenza. 
Per esempio, il riso e il burro sono stati  
sostituiti da altri prodotti. Tuttavia, l’uso di questa procedura non deve portare ad affer-
mare che gli Stati membri ricevono prodotti 
che non avevano richiesto. Gli Stati membri 
hanno accettato il fatto che le loro richie-
ste iniziali potevano non essere soddisfatte 
e che, in cambio, avrebbero ricevuto pro-
dotti inizialmente non richiesti. Nondimeno, tutti gli Stati membri hanno accettato que-
ste decisioni e sono soddisfatti dei prodotti 
infine ricevuti.
63. 
Le normative comunitarie e nazionali sugli appalti pubblici si applicano alle gare  indette nell’ambito di questo regime, senza bisogno che i regolamenti vi facciano espli-cito riferimento. 
64. 
Si veda la risposta della Commissione al  
punto 63.
Tra il 2006 e il 2007 la Commissione ha com-
piuto sei audit, senza constatare lacune gravi nelle procedure seguite dagli Stati membri per svolgere le gare d’appalto. Essa ha inol-tre osservato che operatori con sede in un altro Stato membro possono aggiudicarsi i contratti di fornitura, il che dimostra che vi è concorrenza fra operatori di diversi Stati membri. In generale, le modalità seguite  dagli Stati membri per svolgere le gare d’ap-palto sono conformi a quanto stabilito dalla direttiva 2004/18/CE. 
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 52
65. 
Uno degli obiettivi del programma è lo smal-
timento delle scorte d’intervento. Se dispo-nibili, esse costituiscono la fonte prioritaria 
di approvvigionamento del programma.  
Inoltre lo smaltimento di scorte d’inter-vento mediante questo regime permette  alla Commissione di risparmiare le spese di 
magazzinaggio che altrimenti graverebbero 
sul bilancio comunitario.
66. 
Le gare d’appalto sono gestite dagli Stati  
membri sotto la loro autorità. Si veda la  
risposta della Commissione al punto 64.
La Commissione segue l’andamento dei  
prezzi di mercato principalmente per i pro-
dotti agricoli non trasformati, mentre le gare 
d’appalto riguardano gli alimenti pronti al 
consumo. Dal confronto fra le due tipologie 
di prezzi non si può trarre nessuna conclu-sione operativa. 
67. 
Si veda la risposta della Commissione al  
punto 64.
La direttiva 2004/18/CE che regola le pro-
cedure di aggiudicazione degli appalti pub-blici di lavori, forniture e servizi è in vigore in tutti gli Stati membri. Anche qualora,  
all’interno di uno Stato membro, le dispo-
sizioni che regolano le procedure di gara  differiscano, esse rimangono conformi alla 
direttiva. Il capo VI della direttiva contiene disposi-
zioni sulla pubblicità dei bandi. I bandi di  gara devono essere pubblicati nelle gazzette 
ufficiali nazionali, nonché nella Gazzetta  
ufficiale dell’Unione europea . In alcuni Stati 
membri visitati dalla Corte, i bandi di gara sono anche pubblicati su Internet.
I termini per la presentazione delle offerte 
sono stabiliti nell’articolo 38 della diret-tiva e possono variare secondo la modalità di pubblicazione scelta fra quelle elencate nell’articolo 36. 
I criteri di aggiudicazione dell’appalto sono 
descritti nell’articolo 53: l’offerta economi-
camente più vantaggiosa in termini di quan-
titativo offerto/costi di trasporto, oppure  
l’offerta con il prezzo più basso.
68. 
Anche la Commissione ha notato che il  
numero di partecipanti che presentano  
offerte è talvolta basso ma non dispone di 
elementi attestanti un legame fra la scarsa 
partecipazione e la maniera in cui sono state attuate le disposizioni della direttiva.
Data la diversità in termini quantitativi e  
qualitativi dei prodotti da fornire, non è  possibile confrontare i prezzi delle offerte  pervenute con i prezzi di mercato. Di con-
seguenza, non si possono trarre conclu-sioni riguardo alla «qualità» delle offerte  
pervenute.
69. 
Dagli audit effettuati dalla Commissione  emerge inoltre che numerose società si sono aggiudicate gli appalti per diversi anni ma non vi sono elementi attestanti un legame fra la scarsa partecipazione e la maniera in cui sono state attuate le disposizioni della direttiva.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 53
70. 
Il regime, sin dall’origine, era finalizzato a 
smaltire le scorte d’intervento, riducendo  la spesa dell’UE per il magazzinaggio. Que-
sto effetto economico aggiuntivo dovrebbe 
essere tenuto in considerazione.
a) 
Visto il legame basilare fra il programma e 
le scorte d’intervento, il baratto è stato fino a poco tempo fa l’elemento fondamentale  
del regime.
b) 
Quasi tutti gli Stati membri, compresi quelli visitati dalla Corte, hanno costituito dei  
comitati per stabilire dei riferimenti per il  
baratto.
74. 
Sebbene apprezzi la valutazione positiva  
espressa della Corte in merito a vari ele-menti della proposta relativa a un nuovo  
regolamento del Consiglio, la Commissione 
non vuole anticipare l’esito delle discussioni 
politiche attualmente in corso su di essa.
Inoltre la Commissione desidera sottolineare 
che il parere del Parlamento europeo
5 non 
mette in questione l’opportunità di conti-nuare a finanziare questa misura mediante la spesa destinata alla PAC. 
Come affermato al punto 25, alle attuali con-
dizioni di mercato le scorte d’intervento per 
alcuni prodotti sono in aumento.
5 Risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 26 
marzo 2009 (TA/2009/188) sulla proposta di regolamento 
del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 
1290/2005 relativo al finanziamento della politica agricola comune e il regolamento (CE) n. 1234/2007 recante 
organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni 
specifiche per taluni prodotti agricoli (regolamento 
unico OCM) per quanto riguarda la distribuzione 
di derrate alimentari agli indigenti nella Comunità 
[COM(2008)0563 — C6-0353/2008 — 2008/0183(CNS)].75.
La Commissione è del parere che la parteci-
pazione degli Stati membri debba rimanere volontaria. 
Porre degli obblighi in merito all’origine dei 
prodotti creerebbe non solo grandi difficoltà di controllo, ma anche un onere ammini-strativo assai gravoso a carico delle ammi-
nistrazioni degli Stati membri senza alcun  miglioramento dell’efficacia del regime ma 
anzi probabilmente l’effetto contrario. 
CONCLUSIONI E 
RACCOMANDAZIONI
76. 
La misura si pone due obiettivi complemen-
tari: stabilizzare il mercato e contribuire al 
benessere dei cittadini più indigenti. 
La relazione di valutazione cui la Corte fa  
riferimento è stata elaborata da consulenti 
indipendenti e le sue conclusioni andreb-
bero lette tenendo conto delle osservazioni 
critiche espresse dalla Commissione sulla  
qualità dello studio, principalmente relative 
alla sua metodologia, alla solidità dell’ana-lisi e alla credibilità dei risultati. 
77. 
Il Parlamento europeo ha appena emanato un 
parere
6 che approva, con talune modifiche, 
la proposta della Commissione relativa a un 
nuovo regolamento del Consiglio che adegua 
la misura alle nuove condizioni del momento. 
Le decisioni di proseguire l’attuazione del  
programma sono state adottate in base ai  benefici della misura per quanto riguarda  sia la dimensione sociale sia l’effetto di sta-bilizzazione del mercato. 
6 Si veda la nota 5.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 54
78. 
Sebbene apprezzi la valutazione positiva  
espressa della Corte in merito alla proposta relativa a un nuovo regolamento del Consi-
glio, la Commissione non vuole anticipare  
l’esito delle discussioni politiche attual-mente in corso su di essa. 
Il succitato parere del Parlamento euro-
peo rispecchia l’appoggio di questa istitu-zione all’ipotesi di continuare a finanziare  
la misura mediante la spesa destinata alla  
PAC. 
Raccomandazione 1
Dopo aver esaminato approfonditamente  gli elementi tecnici, politici e giuridici del 
programma (si veda la valutazione d’impatto 
che correda la proposta della Commissione 
relativa a un nuovo regolamento del Con-
siglio), la Commissione ha concluso che la  PAC rappresenta il quadro più adeguato per 
proseguire il regime. 
79. 
La Commissione è del parere che gli Stati  
membri eseguano il programma con un  
livello soddisfacente di coordinamento e  di consultazione con tutti i soggetti com-
petenti, sebbene siano possibili ulteriori  miglioramenti.
Raccomandazione 2
Per anni il programma ha avuto un potente 
effetto moltiplicatore sullo sviluppo di ini-
ziative alimentari o di misure correlate da  parte di enti privati (organizzazioni carita-tive) e autorità pubbliche (Stati membri e  amministrazioni locali). 
Tale ruolo può essere promosso ulterior-
mente. Pur tenendo debito conto del prin-
cipio di sussidiarietà, nella valutazione  
d’impatto sono state esaminate numerose  opzioni volte a rafforzare il legame fra il  
regime e altre azioni analoghe e alcune di  
esse sono state inserite nella proposta della 
Commissione relativa a un nuovo regola-
mento del Consiglio.80. 
Uno degli obiettivi della misura è di for-
nire una fonte affidabile e stabile di der-rate alimentari alle associazioni caritative  
che offrono assistenza ai più bisognosi. In  
quest’ottica, l’impatto del programma non può essere valutato meramente in base al  numero medio di pasti che offre, bensì con-
siderando in che misura contribuisce ad  
approvvigionare le organizzazioni caritative. Quest’obiettivo è ampiamente raggiunto  
in quanto il programma fornisce tra il 30 e 
il 70 % del totale delle derrate alimentari  
distribuite alla popolazione più indigente  
della Comunità, a seconda dell’associazione caritativa e dello Stato membro. 
81. 
In virtù del principio di sussidiarietà,  
spetta agli Stati membri definire i criteri  
per selezionare la popolazione ammissibile 
a beneficiare dell’aiuto alimentare erogato attraverso questa misura. 
Raccomandazione 3
La Commissione ha già preso in esame la  
questione nel quadro della valutazione  
d’impatto che accompagna la sua proposta relativa a un nuovo regolamento del Con-
siglio. Essa ha concluso che il rispetto del  principio di sussidiarietà assicura un’elevata efficacia del regime in quanto la selezione 
dei beneficiari rimane di competenza degli Stati membri. Questa posizione è sostenuta 
dalla stragrande maggioranza dei soggetti 
interessati e coincide con il risultato di una 
consultazione pubblica condotta su Internet che ha ottenuto oltre 14 000 risposte. 
La proposta della Commissione relativa a un 
nuovo regolamento del Consiglio prevede  
l’obbligo per gli Stati membri di preparare 
programmi nazionali per la distribuzione di 
derrate alimentari che contengano esau-
rienti informazioni sui beneficiari e sulle  organizzazioni caritative che partecipano  
al programma. I dettagli saranno definiti  
nelle nuove modalità di esecuzione dopo  
l’adozione del nuovo regolamento del  
Consiglio. 
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 55
82. 
Nel corso degli anni la Commissione ha ade-
guato le modalità di esecuzione del regime al fine di allentare i criteri relativi ai prodotti 
da distribuire. Una descrizione esauriente  
di queste modifiche è fornita nella valuta-zione d’impatto che accompagna la propo-sta della Commissione relativa a un nuovo 
regolamento del Consiglio.
Raccomandazione 4
La proposta della Commissione relativa a un nuovo regolamento del Consiglio
7 prevede 
l’eliminazione di questa restrizione. 
83. 
Per sua stessa natura, questo regime deve  
adeguarsi a situazioni molto differenti nei  
vari Stati membri partecipanti. La varietà  
di sistemi è pertanto una caratteristica  
essenziale per il buon funzionamento della misura.
Il fabbisogno di aiuto alimentare varia enor-
memente da un beneficiario all’altro e nel  
corso del tempo. La differenza fra i quanti-
tativi di derrate distribuiti a ogni singolo  
beneficiario dell’aiuto non rappresenta per-tanto una disparità di trattamento.
Fissare norme comuni non migliorerebbe  
necessariamente l’impatto della misura che, 
come dimostrato dal riquadro 5 della rela-zione della Corte, è molto significativo se  
si considera la quota di derrate alimentari  
distribuite dalle ONG approvvigionate dal  
programma UE. 
7 Proposta di regolamento del Consiglio che modifica il 
regolamento (CE) n. 1290/2005 relativo al finanziamento 
della politica agricola comune e il regolamento (CE) 
n. 1234/2007 recante organizzazione comune dei mercati 
agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti 
agricoli (regolamento unico OCM) per quanto riguarda 
la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti nella Comunità [COM(2008) 563 def.].Raccomandazione 5
L’introduzione di norme comuni a livello  
comunitario potrebbe ostacolare la necessa-ria flessibilità che il programma deve conser-
vare al fine di adeguarsi alle varie condizioni 
dei più indigenti.
La Commissione ritiene che il modo in cui  
il programma è attualmente gestito, basato 
largamente sulla sussidiarietà, consente  di ottenere un impatto significativo e la  
parità di trattamento fra tutti i beneficiari  
dell’aiuto. 
84.
La Commissione, anche in base agli audit  effettuati, può affermare che l’esecuzione  
degli Stati membri è generalmente soddi-
sfacente, anche se alcuni aspetti possono  
essere migliorati ulteriormente. 
Il metodo per la ripartizione delle risorse  
finanziarie è trasparente e si basa sulle infor-
mazioni statistiche più attendibili a dispo-
sizione. Anno dopo anno, gli Stati membri  
partecipanti approvano questo metodo  
quando votano a favore dei piani annuali in seno al comitato di gestione. 
Raccomandazione 6
Nella valutazione d’impatto che accompa-
gna la proposta relativa a un nuovo regola-
mento del Consiglio è proposta una serie di obiettivi misurabili. Nel rivedere le modalità 
di esecuzione dopo l’adozione del nuovo  
regolamento del Consiglio, la Commissione 
prenderà in considerazione l’introduzione di indicatori di risultato corrispondenti.
La Commissione ha del pari manifestato  
l’intenzione di rafforzare gli obblighi degli 
Stati membri in materia di comunicazione, 
in particolare attraverso i nuovi programmi 
nazionali per la distribuzione di derrate ali-
mentari, al fine di assicurare un buon moni-toraggio del regime e di migliorarne col  
tempo la pianificazione e la gestione. 
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 56
85. 
La direttiva 2004/18/CE che regola le proce-dure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi fornisce una base giuridica comune a tutta l’Unione europea. Dagli audit effettuati dalla Commissione è  emerso che le gare d’appalto svolte dagli  Stati membri sono conformi a questa diret-tiva. Le differenti modalità riscontrate negli Stati membri sono contemplate nella diret-tiva. Talvolta gli operatori partecipano a gare d’appalto indette in altri Stati membri. 
Raccomandazione 7
La Commissione ha già preso in esame la  questione delle procedure di gara nella  valutazione d’impatto che accompagna la  proposta della Commissione relativa a un  nuovo regolamento del Consiglio, comprese alcune proposte per migliorare la pubblicità dei bandi di gara a livello europeo. I detta-gli saranno definiti nelle nuove modalità di esecuzione dopo l’adozione del nuovo rego-lamento del Consiglio.
La Commissione esaminerà la proposta della 
Corte per quanto riguarda l’adeguamento  
delle modalità di baratto senza però impe-
dire la possibilità di mobilitare le scorte  
d’intervento, che costituisce il fondamento 
del regime.
REPLY OF THE 
COMMISSION
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 57

REPLY OF THE 
COMMISSION
Relazione speciale n. 6/2009 — Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 59
Corte dei conti europea
Relazione speciale n. 6/2009
Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati 
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea2009 — 56 pagg. — 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-343-5doi: 10.2865/25138

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IN QUESTA RELAZIONE LA CORTE VALUTA LA GESTIONE, LE RISORSE E 
L ’IMPATTO DEL PROGRAMMA ALIMENTARE DELL ’UNIONE EUROPEA A FAVORE DEI CITTADINI PIÙ BISOGNOSI. LA MISURA, INTRODOTTA PER LA 
PRIMA VOLTA NEL 1987, UTILIZZA I PRODOTTI AGRICOLI PROVENIENTI 
DALLE SCORTE DI INTERVENTO PUBBLICO ED È TUTTORA APPLICATA IN TALUNI STATI MEMBRI. LA RELAZIONE DIMOSTRA CHE GLI OBIETTIVI DEL PROGRAMMA, IN PARTICOLARE IL «CONTRIBUTO AL BENESSERE» DEI CITTADINI PIÙ INDIGENTI, SONO TUTTORA VALIDI E FORMULA UNA SERIE DI RACCOMANDAZIONI VOLTE AD ACCRESCERE L ’IMPATTO DELLA MISURA. 
CORTE DEI CONTI EUROPEAQJ-AB-09-007-IT-C
ISBN 978-92-9207-343-5