[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 18.10.2006

SEC(2006) 1292

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

Documento di accompagnamento alla Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 97/67/CE relativa al pieno completamento del mercato interno dei servizi postali comunitari sommario della valutazione d'impatto

{COM(2006) 594 definitivo{SEC(2006) 1291}

1. Introduzione

Il presente documento riguarda la voce 2006/MARKT/006 del programma di lavoro della Commissione relativo ai servizi postali. Obiettivo del presente documento è fornire un sommario della valutazione d'impatto completa, centrato sulle opzioni esaminate nella proposta, il loro impatto e le relative raccomandazioni. | Il presente documento comprende: 1 - Introduzione 2 - Consultazione delle parti interessate 3- Situazione attuale e sfide 4 - Obiettivi 5 - Opzioni politiche e valutazione 6- Conclusione |

La direttiva postale 1997 (97/67/EC) ha avviato una prima fase di armonizzazione dei servizi postali comunitari. Le modifiche del 2002 alla direttiva postale (2002/39/CE) prevedevano riduzioni del settore riservato nel 2003 e nel 2006 e quindi l'apertura graduale e controllata del mercato postale alla concorrenza. La direttiva postale accoglie implicitamente l'obiettivo della piena apertura del mercato e fissa inoltre il 2009 come scadenza per il completamento del mercato interno dei servizi postali o qualsiasi altra tappa adeguata per conseguire tale risultato (articolo 7, paragrafo 3 e considerando 24). Nel 2006 il Parlamento europeo ha ribadito questa impostazione generale[1].

Il contesto generale e il punto di partenza della presente proposta sono i seguenti:

- Nel quadro della direttiva postale attuale, la Commissione è tenuta a presentare (conformemente all'articolo 7) una proposta "per il pieno completamento del mercato postale interno o che determini un'altra eventuale fase alla luce delle conclusioni [dello] studio [prospettivo]";

- In base alla "clausola di caducità" di cui all'articolo 27, la direttiva postale si applica fino al 31.12.2008 e, se la Commissione non adotta un'altra proposta entro tale data, il settore sarà disciplinato in primo luogo dalle norme del trattato CE (in particolare l'articolo 86 CE).

- Dalla relazione della Commissione sull'applicazione[2] (della direttiva in vigore) e dallo studio prospettivo[3] (in merito all'impatto sul servizio universale della piena apertura del mercato) risulta che, con alcune salvaguardie, la piena apertura del mercato può essere completata entro il 2009 in tutti gli Stati membri.

- In numerosi Stati membri è già stata avviata una fase di rapido sviluppo in vista della piena apertura del mercato, accompagnata da miglioramenti nella qualità del servizio, senza compromettere peraltro il servizio universale.

2. Consultazione delle parti interessate

La Commissione ha avviato una serie di attività di consultazione, fra cui:

- una consultazione pubblica, che ha consentito di raccogliere 2.295 risposte a un questionario e 103 contributi scritti;

- 6 studi di ampia portata, commissionati fra il 2004 e il 2006, su questioni connesse ai futuri orientamenti della politica postale e 10 workshop pubblici, oltre ad altri 14 studi realizzati dal 1997;

- l'indagine 'Eurobarometro' sulla soddisfazione dei consumatori e 25 gruppi di riflessione in tutti i paesi UE per stabilire le esigenze e il livello di soddisfazione dei vari utenti dei servizi postali;

- dibattiti con gli Stati membri, gli operatori e tutte le altre parti interessate, comprese le parti sociali e le organizzazioni dei consumatori.

3. Situazione attuale e sfide nel settore postale UE

Situazione attuale

Nel 2004 i servizi postali hanno prodotto nell'UE profitti per circa 90 miliardi di EUR e continuano a contribuire in misura significativa all'economia dell'Unione. Il contributo diretto del settore al PNL UE è stimato a 37 miliardi di EUR (0,4%), e fornisce occupazione a 1,7 milioni di persone. Entrate supplementari per circa 150 miliardi di EUR e 3,5 milioni di posti di lavoro provengono da settori connessi ai servizi postali e dall'indotto. In termini di clienti o utenti dei servizi postali, i privati spediscono il 12,5% di tutti gli invii postali, ma ne ricevono il 70%; le imprese inviano l'87,5% e ricevono il 30% di tutti gli invii postali. In termini di campo di applicazione, la presente proposta si concentra principalmente sui servizi postali universali e copre il mercato delle lettere (lettere e cartoline, pacchetti di piccole dimensioni, etc.), parti del mercato pacchi e alcuni invii non postali (es. giornali).

Il settore postale comunitario sta attraversando attualmente una fase di grandi cambiamenti, fra cui rientrano la graduale apertura del mercato, la rapida crescita e il calo dei costi dei supporti elettronici sostitutivi, nonché le nuove tecnologie di automazione e le nuove strutture di proprietà. Aumenta così la pressione sul settore perché diventi più competitivo ed efficiente, al fine di evitare conseguenze negative per l'occupazione e la sostenibilità dei servizi. La diversità degli ambienti giuridici e di mercato in cui agiscono gli operatori postali europei crea distorsioni della concorrenza e sconsiglia ulteriori riforme. Una serie di barriere, inoltre, ostacola una reale concorrenza nel mercato postale; si tratta in particolare dei monopoli che ancora esistono o dei vari sistemi di autorizzazioni e licenze. L'obbligo di fornire il servizio postale universale può comportare costi antieconomici in alcune regioni di determinati paesi, ma il mantenimento di tale servizio in tutte le zone geografiche è essenziale per i cittadini e per le imprese UE.

In tale situazione, il problema principale che pone la definizione delle ultime fasi della riforma postale UE è come garantire un settore postale comunitario competitivo ed efficiente che continui a fornire un servizio di alta qualità a prezzi ragionevoli alle imprese e ai cittadini europei, concentrandosi principalmente sui seguenti aspetti:

1) Portata del servizio universale: Tale espressione indica l'insieme permanente e obbligatorio di prodotti postali che dovrebbero essere soggetti al servizio universale. Quanto più ampio è il campo di applicazione, tanto maggiore è il rischio che il servizio universale non possa essere fornito dai meccanismi commerciali e di mercato in assenza di monopolio. Il problema a livello comunitario è se armonizzare più strettamente la portata del servizio universale per tutti gli Stati membri.

2) Norme del servizio universale: La direttiva postale fissa norme specifiche per gli Stati membri quanto alla raccolta e al recapito cinque giorni alla settimana in tutti i punti del territorio di uno Stato membro, impone affidabilità e accessibilità e consente tariffe uniformi. Il problema a livello comunitario è se modificare alcune di tali norme, in particolare in materia di tariffe uniformi.

3) Il settore riservato: Costituisce il maggiore ostacolo al completamento del mercato interno in quanto il trattamento di lettere fino a 50g (la maggior parte degli invii postali) può ancora essere oggetto di monopolio. Fino ad ora FI, SE e UK hanno già abolito il settore riservato mentre DE e NL intendono farlo interamente entro il 2008. Numerosi altri Stati membri hanno aperto il mercato per la pubblicità diretta e altri tipi di posta prima della scadenza del 2009. Il problema a livello comunitario è se confermare la scadenza del 2009, fissata dal legislatore comunitario per l'abolizione dei settori riservati.

4) Meccanismi di finanziamento alternativi rispetto al monopolio: Senza un settore riservato il problema a livello comunitario è se siano necessarie misure alternative per finanziare il servizio universale, ed eventualmente quali, e se la direttiva dovrebbe lasciare a tale proposito libertà di scelta.

5) Accesso a talune attrezzature e risorse dell'infrastruttura postale: A livello nazionale, l'utilizzo (o 'accesso') di elementi dell’infrastruttura postale come cassette postali e di recapito, basi dati di codici postali e cambiamenti di indirizzo incontra molte restrizioni giuridiche che rischiano di ostacolare lo sviluppo della concorrenza e di compromettere la fiducia degli utenti in caso di peggioramento della qualità del servizio postale. Il problema a livello comunitario è se, in un ambiente postale con più operatori, sia opportuno rafforzare il ruolo degli Stati membri e delle autorità nazionali di regolamentazione per sorvegliare e/o aprire l’accesso a tali attrezzature e per istituire procedure atte a garantire l’integrità del sistema e la fiducia degli utenti nel settore.

6) Accesso a valle: Tale espressione indica l’accesso da parte di terzi all’infrastruttura dell’operatore storico, in particolare alle sue attrezzature di smistamento e recapito. Attualmente tale aspetto non è esplicitamente regolamentato dalla direttiva postale. Il problema è se lo sviluppo naturale di vari modelli di concorrenza o, qualora gli Stati membri lo ritengano necessario, la scelta di favorire o imporre un modello possano continuare a coesistere o richiedano un intervento comunitario ex ante. In tal caso, il problema che ne consegue è stabilire se la Comunità debba armonizzare o rafforzare il ruolo ex-ante degli Stati membri volto a sorvegliare o imporre l'accesso a valle.

4. Obiettivi

La Commissione ha individuato i seguenti obiettivi per la presente proposta:

Realizzare un mercato interno dei servizi postali in cui tutte le imprese e i cittadini approfittino dei vantaggi della riforma

- Mantenere un servizio di alta qualità a prezzi ragionevoli per tutti

- Realizzare una piena apertura del mercato

- Ridurre le distorsioni del mercato e gli ostacoli al mercato interno

In particolare:

- Continuare a lavorare in vista della riduzione e abolizione del settore riservato

- Fare un uso proporzionato delle misure di salvaguardia o dei meccanismi di finanziamento alternativi per garantire il servizio universale

- Garantire un accesso equo all’infrastruttura postale

5. Opzioni politiche

Nella valutazione di impatto si sono presi in considerazione due livelli di opzioni politiche:

- Quattro opzioni di ‘alto livello’ corrispondenti alla scelte politiche di grande respiro che la Comunità deve operare quanto alle modalità di azione, e

- 16 opzioni politiche specifiche sui mezzi pratici per realizzare progressi in ciascuno dei settori individuati. La tabella 2 alla sezione 5.3 della valutazione di impatto indica le opzioni specifiche disponibili nell’ambito delle varie opzioni politiche di ‘alto livello’.

5.1. Opzioni politiche di alto livello

Sono state individuate le seguenti quattro opzioni politiche di alto livello:

Opzione A: L'assenza di azione (nessuna proposta legislativa) significherebbe, tenuto conto della scadenza della direttiva postale attuale al 31 dicembre 2008, che il settore postale sarebbe disciplinato in primo luogo dalle norme del trattato CE (in particolare l’articolo 86) che impone agli Stati membri di giustificare tutti i servizi riservati, subordina il ricorso a monopoli all’interesse comunitario nello sviluppo del commercio e consente alla Commissione, se opportuno, di indirizzare agli Stati membri decisioni e direttive. Gli Stati membri potrebbero inoltre determinare individualmente il servizio universale e gli standard qualitativi associati a tale servizio per l'insieme del loro territorio in conformità degli accordi e dei trattati internazionali, in particolare gli obblighi (più generali e meno vincolanti) dell'Unione postale universale.

Valutazione: Una maggiore eterogeneità del quadro giuridico e delle norme applicabili al servizio universale potrebbe avere un impatto negativo sulla coesione sociale e creare condizioni di concorrenza ancora più ineguali, con maggiori ostacoli al mercato interno.

Opzione B: Una direttiva postale sostanzialmente nuova e globale che crei le condizioni per una piena apertura del mercato postale nel 2009 e preveda un approccio pienamente armonizzato a tutte le questioni settoriali.

Valutazione: Nonostante i dubbi sul fatto che tutte le disposizioni dell’attuale direttiva postale vengano applicate con lo stesso rigore in tutta la Comunità, nulla permette di concludere che il quadro comunitario attuale sia sostanzialmente inadeguato. È inoltre probabile che le caratteristiche e le differenze nazionali quanto alle esigenze degli utenti rendano impossibile una soluzione universalmente valida, proporzionata e accettabile per tutti gli Stati membri.

Opzione C: Proroga della direttiva postale esistente oltre il 2009 – in questa opzione la clausola di caducità (“clausola di scadenza”) di cui all’articolo 27 sarebbe soppressa mentre resterebbero immutati tutti gli altri elementi.

Valutazione: Provocando una riduzione de facto dello slancio comunitario verso l’apertura del mercato, tale soluzione ritarderebbe probabilmente importanti ristrutturazioni del mercato, ostacolerebbe l’efficienza dinamica, limiterebbe lo sviluppo di opzioni e innovazione e, a lungo termine, potrebbe compromettere la competitività relativa del settore postale. Una diminuzione relativa avrebbe ripercussioni sulla domanda globale (calo del volume di posta), nonché su un’occupazione sostenibile e sulla capacità di fornire ai cittadini un accesso a servizi postali a prezzi ragionevoli.

Opzione D: Adeguare la direttiva postale attuale nella misura in cui ciò è necessario per un mercato postale aperto – opzione basata sull'idea che il mantenimento di un servizio universale di qualità e la piena apertura del mercato siano compatibili e consentano di conseguire meglio gli obiettivi comunitari per il settore.

Valutazione: Questa opzione manterrebbe e svilupperebbe il quadro creato dall’attuale direttiva postale modificando solo quanto risulta necessario alla luce degli sviluppi di mercato recenti e previsti, compresa l’abolizione del settore riservato. Questa opzione non comporta una revisione fondamentale degli obiettivi comunitari.

Impatto sui consumatori: Le opzioni A e B, e a medio termine (tenuto conto del rischio di un calo della competitività del settore) l’opzione C, possono comportare un peggioramento degli standard del servizio universale definiti a livello UE, con il rischio di ripercussioni negative sui consumatori, e sulla coesione sociale e territoriale. L’opzione D mantiene gli standard attuali in materia di qualità del servizio universale e di ragionevolezza dei prezzi, nonché la possibilità di mantenere tariffe uniformi, ma, poiché l'apertura del mercato legherebbe maggiormente i prezzi ai costi, potrebbe comportare in alcuni casi un aumento delle tariffe unitarie.

Queste opzioni ‘di alto livello’ A/B/C/D sono state valutate sulla base del contributo agli obiettivi del settore postale. Le opzioni di alto livello A e B sono state accantonate nella fase iniziale di valutazione, mentre le conclusioni sulle opzioni di alto livello C e D sono state elaborate alla luce di analisi di impatto più dettagliate delle opzioni specifiche selezionate.

5.2. Opzioni politiche specifiche

Sono state selezionate dieci opzioni specifiche che coprono i seguenti settori: i) portata del servizio universale, ii) standard del servizio universale, iii) settore riservato e meccanismi di finanziamento del servizio universale, iv) accesso a risorse essenziali, v) accesso a valle. La tabella qui di seguito presenta un sintesi dell'impatto e indica l’opzione di ‘alto livello’ a cui corrisponde ogni opzione specifica. Per una descrizione e un’analisi più dettagliate di tutte le opzioni, cfr. sezioni 5 e 6 della valutazione di impatto.

Problema | Opzioni | Impatto sugli utenti | Impatto sull'occupazione | Impatto economico |

Portata del servizio universale | Opzione 1 (opzioni B/C/D) - nessuna modifica: flessibilità attuale | (( | ( | ( |

Opzione 2 (opzione D) – centrata sui prodotti per i consumatori e le PMI | ( | ( | ( |

Standard del servizio universale | Opzione 4 (opzioni C/D) - nessuna modifica: gli standard attuali restano le norme comunitarie minime | ( - ( | ( | ( - ( |

Opzione 5 (opzione D) - nessuna modifica: gli standard attuali restano le norme comunitarie minime ma la tariffa uniforme è consentita solo per invii singoli | (( | (( | ((( |

Settore riservato e meccanismi di finanziamento del servizio universale | Opzione 8 (opzione C) – mantenimento della direttiva attuale mediante soppressione dell’articolo 27 – si mantengono i settori riservati, gli obblighi per i nuovi operatori e i fondi di compensazione | ( - ( | ( - ( | (- (( |

Opzione 9 (opzione D) – elenco completo dei meccanismi di finanziamento senza settore riservato, ma compresi aiuti di Stato, procedure di appalto, sovvenzioni incrociate interne, condivisione dei costi o fondo di compensazione, e introduzione di un diritto per il servizio universale applicabile agli operatori interessati al mercato del servizio universale | (( | ( - ( | ( - (( |

Accesso a strutture essenziali | Opzione 11 (opzione C)- nessuna modifica: problema dell’accesso lasciato alle regole del mercato e della concorrenza | ( - ( | ( | ( |

Opzione 12 (opzione D) – impone all'ANR di individuare le risorse essenziali, di valutare se è necessario l’accesso per la base dati dei codici postali, le caselle postali, le informazioni sui cambiamenti di indirizzo e i servizi di redirezione, e di garantire che l’accesso sia trasparente e non discriminatorio | (( | ( | ( |

Accesso a valle | Opzione 15 (opzione D) - impone all'operatore dominante/l'operatore che utilizza una ex rete pubblica di non rifiutare l'accesso a valle a condizioni opportune | ( | ( | ( |

Opzione 16 (opzioni C/D) nessuna modifica: accesso non discriminatorio tenuto conto dei costi evitati | (( | ( - ( | ( |

Per queste opzioni politiche specifiche, si raccomandano le seguenti scelte:

Riguardo alla portata del servizio universale , in questo momento non è possibile armonizzare le modalità di limitazione della portata del servizio universale ai soli prodotti postali che non sarebbero garantiti dai meccanismi di mercato, perché la concorrenza si imporrà nell’UE a ritmi diversi e i mercati nazionali e le esigenze degli utenti variano. Si raccomanda l’opzione 1, vale a dire nessuna modifica quanto ai principali obblighi comunitari in materia di portata generale dei servizi postali che devono obbligatoriamente essere forniti.

Riguardo agli standard del servizio universale, non c'è una richiesta consistente di ridurre in modo armonizzato gli standard o di limitare la discrezionalità degli Stati membri di applicare standard qualitativi e di servizio oltre il livello comunitario minimo. Tuttavia, con l’apertura del mercato, l'esistenza di tariffe uniformi per i prodotti postali aperti alla concorrenza potrebbe stimolare arrivi inopportuni sul mercato, che a loro volta potrebbero compromettere la capacità dell’operatore storico attuale di finanziare il servizio universale. D'altra parte, gli utenti apprezzano l’uniformità delle tariffe e il suo contributo alla coesione sociale. Si raccomanda l’opzione 5, vale a dire modifiche minime volte a ridurre la libertà degli Stati membri di applicare tariffe uniformi esclusivamente agli invii postali unici e a determinati altri articoli. Tale opzione consente anche di tenere conto di una delle principali preoccupazioni delle parti interessate che sostengono una riduzione della portata del servizio universale per farne esclusivamente una ‘ancora di salvezza per i consumatori'.

Riguardo al settore riservato e ai modelli di finanziamento, il mantenimento del settore riservato continuerebbe a provocare distorsioni della concorrenza; al fine tuttavia di finanziare il servizio universale in assenza di monopolio, è necessario disporre di una serie di opzioni alternative per i casi eccezionali. Si raccomanda l’opzione 9, vale a dire la soppressione del settore riservato, lasciando quindi agli Stati membri la scelta delle opzioni di finanziamento alternative ad esso, come appalti pubblici di servizi (come fonte indiretta di finanziamento pubblico), aiuti di Stato, un diritto settoriale e un fondo di condivisione dei costi.

Riguardo all’accesso a risorse essenziali dell’infrastruttura postale, è interessante per gli utenti e i nuovi operatori, sia esistenti e potenziali, che i vantaggi della concorrenza non siano diluiti per il fatto che gli operatori del mercato non riescono a raggiungere un accordo sulle condizioni di accesso a tali risorse. Si raccomanda l’opzione 12, che autorizzerebbe esplicitamente l’autorità nazionale di regolamentazione a intervenire, se richiesta, per evitare tale situazione.

Riguardo all’accesso a valle alle reti di smistamento e recapito, poiché gli elementi della rete postale di base che costituiscono una 'risorsa essenziale' sono rari (se non inesistenti), non appare necessario introdurre disposizioni rafforzate o rendere obbligatorio tale accesso a valle a livello comunitario. Analogamente, tuttavia, non sembra appropriato che il legislatore UE limiti lo sviluppo della concorrenza in materia di accesso. Si raccomanda l’opzione 16, secondo cui le decisioni sull’accesso a valle obbligatorio potrebbero continuare ad essere adottate a livello degli Stati membri, tenendo conto dei pertinenti fattori economici e di concorrenza. L’accesso può essere considerato appropriato per alcuni mercati nazionali ma non per altri, ma non si propone di modificare l’attuale direttiva postale sotto questo aspetto.

6. Conclusioni

Tenuto conto dell'impatto e delle raccomandazioni relative alle questioni politiche specifiche, si propone l'opzione di alto livello D: adeguare la direttiva esistente nella misura necessaria per un mercato postale aperto, garantendo al tempo stesso un servizio postale universale di alto livello[4].

[1] Risoluzione del Parlamento europeo sull'applicazione della direttiva postale (2006 (0040))

[2] COM(2006) 595.

[3] COM(2006) 596.

[4] L’opzione D è stata implicitamente confermata dallo Studio prospettivo della Commissione, secondo cui, in presenza di misure di salvaguardie supplementari, non ci sono motivi per posticipare oltre il 2009 la transizione alla piena apertura del mercato.