COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 09.12.1998 
COM( 1998) 726 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO 
PER ULTERIORI AZIONI NELLA LOTTA CONTRO LA 
TRATTA DI DONNE 

INTRODUZIONE GENERALE 
CONTESTO 
In seguito alla prima comunicazione della Commissione, a fine 1996, sulla tratta di 
donne a scopo di sfruttamento sessuale1, si è registrato un considerevole incremento 
delle preoccupazioni dell'opinione pubblica su tale problema e, nel contempo, anche 
della cooperazione internazionale. 
In particolare, le istituzioni europee (Consiglio, Parlamento e Commissione) e le ONG 
europee hanno contribuito attivamente ad accrescere nel pubblico la consapevolezza di 
tale inaccettabile violazione dei diritti delle donne in quanto esseri umani. Si è 
proceduto a varie iniziative a livello europeo o in associazione con partner in paesi 
terzi e con organizzazioni specializzate. 
Nonostante una simile mobilitazione, che è senza precedenti, sono evidenti gli indizi 
secondo cui moltissime donne formano tuttora oggetto di tratta verso gli Stati membri 
dell'UE e verso altri paesi industrializzati. Di frequente queste donne vengono costrette 
a prostituirsi, spesso in condizioni affini alla schiavitù. L'afflusso principale si registra 
da o tramite i paesi candidati. 
Spesso, la tratta è effettuata da organizzazioni criminali professioniste e di continuo si 
costituiscono nuove reti, i cui metodi si fanno sempre più spietati. Per l'Unione 
europea, è questa una tendenza preoccupante. Negli ultimi due anni, i progetti in tale 
settore e gli scambi pluridisciplinari d'informazioni tra esperti e le attività anch'esse 
pluridisciplinari di ricerca hanno consentito di comprendere meglio questo tipo di 
attività criminale organizzata e d'individuare certe manchevolezze delle azioni in 
svolgimento. 
Gli obiettivi di questa nuova comunicazione sono i seguenti: 
assicurare che il problema della tratta di donne a fini di sfruttamento sessuale 
conservi la sua importanza nel programma politico dell'UE e insistere perché 
gli Stati membri ottemperino appieno ai loro obblighi giuridici; 
rafforzare la cooperazione internazionale ed europea, compresa quella tra 
governi e ONG nei paesi di origine, di transito e di destinazione; 
rafforzare l'impostazione pluridisciplinare, incentrandosi al tempo stesso sulla 
prevenzione, sulla ricerca e sulle attività dei corpi di polizia, provvedendo 
inoltre all'assistenza alle vittime e all'applicazione di adeguate sanzioni contro 
gli organizzatori della tratta; 
< 
inviare un esplicito messaggio ai paesi candidati, nell'ambito del processo di 
adesione, riguardo alla necessità di adottare provvedimenti nazionali e di 
cooperare già sin d'ora con l'UE sul problema in oggetto. 
COM(96)567 def. del 20 novembre 1996. 
Con questa sua comunicazione, la Commissione risponde anche alle richieste presentate 
dal Parlamento europeo di riferire, entro la fine del 1998, sui progressi compiuti in 
riferimento alle proposte figuranti nella prima comunicazione del 1996 (relazione 
Waddington del 27 novembre 1997). Lo scopo della presente comunicazione è dunque: 
descrivere la situazione attuale della lotta contro la tratta di donne; 
individuare le lacune; 
raccomandare alle parti interessate varie nuove iniziative mirate e il 
potenziamento delle azioni in corso di svolgimento. 
PORTATA 
Nella comunicazione del 1996, la Commissione ha definito la tratta come il traffico di 
donne da paesi terzi nell'Unione europea (compresi forse successivi spostamenti tra gli 
Stati membri) a scopo di sfruttamento sessuale. Si è anche osservato che l'arrivo di 
queste donne nell'Unione europea può avvenire in forma legale2 o clandestina. 
La Commissione aveva aggiunto quanto segue: 
"Il traffico a scopo di sfruttamento sessuale si applica alle donne che hanno 
subito intimidazioni o violenze legate a tale traffico. Il fatto che possa esservi 
stato un consenso iniziale non è rilevante dal momento che vi sono donne che 
entrano nella catena del traffico per fare le prostitute e si trovano poi ad essere 
private dei diritti umani fondamentali e ridotte in condizioni di semischiavitù. "3 
A giudizio della Commissione questa definizione, pur non perfetta, comprende gli 
elementi essenziali della tratta di donne4. Tuttavia, è importante tener conto dei nuovi 
sviluppi, includendovi anche le donne che formano .oggetto di tratta all'estero e 
successivamente vengono costrette a svolgere attività sessuali professionali diverse 
dalla prostituzione oppure a contrarre matrimonio a scopo di sfruttamento sessuale 
commerciale. 
In quanto provengono da paesi per i cui cittadini non è richiesto il visto per brevi periodi di 
soggiorno sul territorio di uno Stato membro oppure perché sono titolari di un visto di soggiorno per 
un breve periodo o addirittura di un permesso di lavoro per un periodo più lungo, che di fatto 
costituisce una copertura della prostituzione. 
Come nella prima comunicazione, non si vuole affrontare qui il problema delle donne che non 
subiscono pressioni di terzi per fare le prostitute all'estero, né i problemi del mercato nero del lavoro 
in altri settori all'interno dell'Unione europea. 
Questa definizione si basa ampiamente su quella figurante nell'azione comune del 24 febbraio 1997 
per la lotta contro la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini (97/154/GAI: GU 
L 63 del 4.3.1997, p. 2). 
TENDENZE RECENTI DELLA TRATTA DI DONNE 
Nonostante le persistenti difficoltà nel raccogliere dati statistici al riguardo, secondo la 
maggioranza degli operatori impegnati nella lotta contro la tratta di donne questo 
fenomeno è in aumento. Prosegue il flusso tradizionale fra certe regioni del terzo 
mondo (Africa settentrionale e centrale, America latina, Asia) e paesi occidentali, ma il 
fattore più evidente, che dà adito a grandi preoccupazioni, è l'aumento numerico delle 
donne che formano oggetto di tratta nell'UE in provenienza dai paesi dell'Europa 
centrale ed orientale. Secondo i corpi di polizia di tali stessi Stati, questi sono divenuti 
perlopiù, in vari gradi, paesi al tempo stesso di origine e di transito e anche di 
destinazione: numerose donne cittadine dei nuovi Stati indipendenti formano oggetto di 
tratta transitando per i paesi candidati per giungere infine negli Stati membri dell'UE. 
In maggiore o minor misura, tutti gli Stati membri sperimentano il problema della 
tratta di donne. I corpi di polizia di vari Stati membri hanno notato inoltre l'emergere 
di grandi reti criminali in questo settore, forse in nesso con altre forme di criminalità. 
Com'è ovvio, i cospicui introiti delle organizzazioni criminali che effettuano le tratte 
portano ad attività di riciclaggio del denaro ed implicano spesso la costituzione di 
società di facciata esplicanti attività lecite. Secondo alcune fonti, la tendenza degli 
ultimi anni è di far viaggiare regolarmente da uno Stato membro all'altro le donne 
formanti oggetto di tratta, così da soddisfare i clienti offrendo loro nuove prostitute e 
anche allo scopo di rendere difficile alle vittime di farsi individuare dalla polizia o da 
altri servizi sociali. 
I METODI USATI DAGLI ORGANIZZATORI DELLA TRATTA 
I mezzi per reclutare le donne sono numerosi: gli organizzatori della tratta, 
approfittando della fragile situazione economica e sociale delle donne, adescano le loro 
vittime promettendo loro ingenti guadagni in Occidente. Accettare tali offerte significa 
poter mantenere non soltanto se stesse ma anche la loro famiglia. Il contatto con le 
donne viene stabilito mediante annunci sui giornali di offerte di lavoro per ballerine, 
cameriere, entraîneuse, oppure mediante assunzione diretta in discoteche e bar. 
L'adescamento avviene anche mediante agenzie matrimoniali. Anche se numerose 
donne oggetto della tratta sanno che dovranno fare le prostitute, non sanno che si 
troveranno praticamente in condizione di schiavitù e che sarà loro impossibile sfuggire 
ai loro sfruttatori. 
Dopo che le donne vengono fatte arrivare nel paese di destinazione, vi sono vari modi 
per costringerle ad avviarsi alla prostituzione e/o per proseguire tale attività: spesso 
vengono costrette a rimborsare ingenti debiti consistenti nei costi dei documenti e del 
viaggio, oppure vengono private del loro passaporto e di denaro, oppure vengono 
indotte al consumo di droga dai loro sfruttatori. Spesso vengono minacciate di violenza 
o formano oggetto di maltrattamenti. Si sono riscontrati casi di donne sequestrate in 
bordelli. Inoltre, gli organizzatori della tratta minacciano le donne d'informare la loro 
famiglia che esse fanno le prostitute all'estero. Inoltre, queste donne si sentono in 
trappola in quanto clandestine. Infine, il potere esercitato sulle vittime è ancora più 
forte quando le organizzazioni criminali controllano l'intera catena, dal reclutamento al 
viaggio fino all'effettivo sfruttamento sessuale. 
PRINCIPI POLITICI BASILARI 
In ogni politica in tale settore si deve incentrare attenzione prioritaria sull'assistenza 
alle vittime di questa grave e degradante forma di violazione dei diritti umani5. Vi è 
ampio consenso sulla necessità, per condurre efficacemente tale lotta, di 
un'impostazione pluridisciplinare e coordinata comprendente tutti gli interessati - ONG 
ed operatori sociali, magistrati, corpi di polizia e servizi d'immigrazione - ai livelli 
nazionale e internazionale. È inoltre necessario affrontare il fenomeno lungo tutta la 
catena della tratta (reclutatori, vettori, sfruttatori, altri intermediari ed i clienti) e si 
devono sviluppare adeguati provvedimenti preventivi e repressivi, oltre all'assistenza 
alle vittime per ripristinarne la dignità e l'integrità umane. 
Tenuto conto di tutti questi elementi cruciali, nella comunicazione del 1996 la 
Commissione aveva già elaborato varie proposte interdisciplinari e settoriali6 ed aveva 
rilevato la necessità di sviluppare la cooperazione con i paesi terzi. Nelle sue 
raccomandazioni, la Commissione aveva insistito sulla responsabilità primaria e 
permanente degli Stati membri, poiché molti problemi devono essere o sono affrontati 
nel modo migliore a livello nazionale. Tuttavia, il carattere internazionale dei problemi 
esige anche un'azione a livello europeo, nel contesto non soltanto della Comunità ma 
anche del terzo pilastro, relativo alla giustizia e agli affari interni. 
Questa seconda comunicazione va vista anche nel contesto della più ampia lotta 
intrapresa dall'UE contro altre gravi forme di criminalità internazionale organizzata, 
come è indicato nel piano d'azione adottato dai capi di Stato o di governo al Vertice di 
Amsterdam del giugno 1997. Con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, la 
Commissione si troverà in posizione migliore, pur nel rispetto del principio della 
sussidiarietà, per sviluppare un'impostazione integrale e "incrociata" per la lotta contro 
la tratta di donne. Nella sua comunicazione del 14 luglio 1998, relativa all'istituzione 
di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, la Commissione ha dichiarato 
esplicitamente il proprio impegno integrale ad avvalersi dei suoi nuovi diritti 
d'iniziativa nello spirito di un'attiva cooperazione interistituzionale. 
Quest'impostazione è pienamente in linea con le attività delle Nazioni Unite alle quali l'UE e gli 
Stati membri hanno accordato il loro appoggio (seguito e attuazione della dichiarazione e della 
piattaforma di azione di Pechino). 
Nei settori dell'immigrazione, della cooperazione giudiziaria e tra corpi di polizia, della politica 
sociale e dell'occupazione. 
4 
PARTE I: RISULTATI E ALTRE INIZIATIVE RIGUARDANTI I PROBLEMI 
INTERDISCIPLINARI 
1.1: COOPERAZIONE E COORDINAMENTO 
Lia: All'interno e tra gli Stati membri dell'UE 
Nel duplice contesto dell'azione comune adottata nel febbraio 19977 e della 
dichiarazione ministeriale dell'Aia del 3 aprile 19978, l'UE ed i suoi Stati membri 
hanno adottato l'impostazione, suggerita dalla Commissione nella comunicazione del 
novembre 1996, di promuovere il coordinamento e la cooperazione all'interno e tra gli 
Stati membri. 
• Nell'azione comune del febbraio 1997 era previsto in particolare che ogni Stato 
membro assicurasse un adeguato coordinamento delle attività delle autorità 
responsabili di tale lotta, per consentire un'impostazione pluridisciplinare (Titolo 
II, H). 
• La dichiarazione ministeriale dell'Aia comprendeva alcune raccomandazioni 
riguardanti la cooperazione pluridisciplinare tra gli Stati membri dell'UE (II-l), 
suggerendo la possibilità di designare relatori nazionali (III-1-4), incaricati di 
riferire ai governi circa l'efficacia delle politiche nazionali intese a prevenire ed a 
combattere la tratta di donne; era ugualmente raccomandata la cooperazione su base 
regolare tra i relatori nazionali. 
Sebbene gli Stati membri non si siano impegnati a riferire formalmente sulle modalità 
con le quali avranno adempiuto entro il 1999 agli obblighi imposti loro dall'azione 
comune, alcuni (per esempio l'Austria e l'Italia) hanno già adottato nuove leggi per dare 
attuazione ai suddetti elementi ed associano inoltre le ONG alle iniziative delle varie 
autorità, a norma del titolo III dell'azione comune. La Commissione suggerisce agli Stati 
membri di istituire organismi di coordinamento nel settore in oggetto, se ancora non ne 
abbiano, e ad associare le ONG in simili dispositivi di cooperazione. Inoltre, ai fini di 
un'impostazione più integrata9, la Commissione rafforzerà i dispositivi di coordinamento 
al proprio interno,. 
I.l.b: Con le organizzazioni internazionali o regionali e altri partner di paesi terzi 
Numerose organizzazioni internazionali e altri organi hanno esaminato i problemi della 
lotta contro tutte le forme di violenza nei confronti delle donne e, più specificamente, 
della lotta contro la tratta di donne. 
GU L 63 del 4.3.1997 (97/154/GAI). 
Vedasi l'allegato 1 del documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC( 1998)2160. 
Nel 1996 la Commissione ha costituito la task force Giustizia e affari interni come punto di 
coordinamento per le azioni di lotta contro la tratta di donne. 
• Le Nazioni Unite hanno intrapreso numerose iniziative di rilievo10 Più 
specificamente, presso la commissione delle Nazioni Unite per la prevenzione della 
criminalità e per la giustizia penale si sono iniziati lavori per elaborare un protocollo 
relativo alla tratta di esseri umani, in parallelo con la Convenzione internazionale 
contro la criminalità transnazionale organizzata. 
• Al Vertice di Birmingham del 15-17 maggio 1998 i capi di Stato e di governo del G8 
hanno deciso di elaborare principi e un piano d'azione per la lotta contro la tratta di 
donne e di minori. 
• Al Vertice dell'ottobre 1997 i capi di Stato e di governo del Consiglio d'Europa hanno 
annunciato la loro determinazione di combattere la violenza contro le donne e contro 
tutte le forme del loro sfruttamento sessuale. Dal 1997 un gruppo plurisettoriale di 
specialisti11 sta esaminando possibili iniziative nel settore delle tratte12. 
• L'Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM) è anch'essa intervenuta in 
tale campo con numerose indagini regionali sulla tratta di donne e ricerche sui dati 
statistici (febbraio 1998), varando un progetto pilota su un sistema d'informazione 
veloce (ottobre 1998) ed effettuando (giugno 1998) una campagna d'informazione in 
Ucraina (cfr. più oltre). 
• Le attività dell'ICPO-Interpol nella lotta contro la tratta di donne includono la 
raccolta e lo scambio d'informazioni sugli organizzatori, ricerche e studi 
transnazionali sulle tendenze, il modus operandi e l'individuazione dei paesi implicati 
nelle reti della tratta, e infine l'aggiornamento delle norme di legge e l'organizzazione 
di seminari specializzati13. L'IPCO-Interpol partecipa anche a indagini internazionali. 
• Anche l'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) ha 
varato un'iniziativa in questo settore14, osservando che la tratta di donne e di ragazze 
oltrepassa le frontiere della comunità OSCE e che è in chiaro nesso con il fenomeno 
globale della criminalità organizzata. 
Quali i lavori della commissione sullo statuto delle donne, i rapporti dei "relatori" speciali della 
commissione per i diritti dell'uomo e le conclusioni delle sessioni 1997 e 1998 del comitato 
economico e sociale, nelle quali si chiedono una politica di promozione della parità tra i sessi e 
dispositivi giuridici e giudiziari e presso i corpi di polizia intesi ad assistere le donne vittime di 
violenze e in generale di violazioni dei loro diritti, compresa la tratta. Anche l'Assemblea generale 
delle Nazioni Unite propugna tali elementi, in particolare nelle sue risoluzioni annuali. 
Presieduto da un rappresentante del comitato direttivo per la parità tra uomini e donne. 
Tra l'altro, questo gruppo plurisettoriale sta esaminando la possibilità di una nuova Convenzione sulla 
tratta. Inoltre, nel marzo 1997 l'Assemblea parlamentare ha adottato una relazione. Di recente, nel 
giugno 1998, il Consiglio d'Europa ha anche organizzato un seminario internazionale sulla funzione 
delle ONG nella lotta contro la tratta di esseri umani. 
Il 20 e 21 ottobre 1998 l'Interpol ha organizzato a Vienna una conferenza internazionale sulla tratta di 
donne. 
Nella sua dichiarazione di Stoccolma (9 luglio 1996), l'Assemblea parlamentare OSCE ha espresso le 
sue preoccupazioni sulla deplorevole pratica della tratta di donne e di ragazze. Inoltre, in occasione 
della quarta riunione applicativa OSCE relativa ai problemi umani (Varsavia, 26 ottobre - 6 novembre 
1998), numerosi Stati partecipanti e ONG hanno rammentato ancora una volta il problema della tratta 
e della violenza nei confronti delle donne. 
La Commissione e gli Stati membri dell'UE hanno partecipato attivamente alle attività 
dei vari gruppi di lavoro e comitati di queste organizzazioni internazionali e regionali, per 
sviluppare politiche supplementari fondate sullo scambio d'informazioni e di esperienze 
relative alle attività in corso e ai progetti di ricerca. Per quanto riguarda l'OIM, la 
Commissione ha accordato il suo appoggio a due progetti nell'ambito del programma 
STOP (cfr. il punto 1.2). Inoltre, si sono prese iniziative per avviare una cooperazione, 
tramite un progetto pilota, con la commissione delle Nazioni Unite per la prevenzione 
della criminalità e per la giustizia penale. 
Per quanto riguarda la cooperazione con il Consiglio d'Europa, lo scopo del progetto 
congiunto "OCTOPUS II", che s'inizierà dal gennaio 1999, consiste nel trasporre e 
nell'attuare "le realizzazioni" dell'Unione nella lotta contro la corruzione e il crimine 
organizzato nei dieci paesi candidati dell'Europa centrale e orientale15. Per quanto 
riguarda le attività dell'IPCO-Interpol, si sono avviate relazioni di lavoro tra questa 
organizzazione ed Europol. (cfr. anche parte II.3: Cooperazione tra i corpi di polizia). 
• Cooperazione nel contesto del dialogo transatlantico 
Nel quadro della nuova agenda transatlantica si è instaurata una cooperazione per la 
lotta contro la tratta di donne: si è deciso che l'UE avrebbe organizzato una 
campagna d'informazione in Polonia [da attuare tramite "La Strada" (una ONG, con 
i fondi di PHARE per la democrazia)], mentre gli Stati Uniti hanno effettuato una 
campagna in Ucraina con l'aiuto dell'OIM (cfr. più sopra)16. Le campagne 
d'informazione sono cominciate nell'aprile 1998 e si sono concluse formalmente nel 
giugno 1998, anche se le attività al riguardo sono proseguite di fatto sino al 
settembre 1998. Considerato il successo di queste campagne di prevenzione, .si è 
deciso di promuoverne altre analoghe in altri paesi di origine e di transito17. 
Azioni degli Stati membri e della Commissione: 
• Promuovere il coordinamento e partecipare da vicino alle attività delle 
organizzazioni internazionali e regionali. 
• Elaborare progetti congiunti tra la Commissione e le organizzazioni 
internazionali e regionali. 
17 Il programma orizzontale PHARE sulla giustizia e affari interni fornirà un importo di 1,5 MECU e il 
Consiglio d'Europa 0,9 MECU. Si offrirà la possibilità di partecipare a questa procedura ad Albania, 
Croazia, Moldavia, Russia, Macedonia e Ucraina. 
L'iniziativa è stata varata formalmente nel novembre 1997, quando sotto la presidenza lussemburghese 
si è svolto un seminario con la partecipazione di esperti dei 15 Stati membri, di autorità statunitensi, 
polacche e ucraine, della Commissione, dell'ONG La Strada e dell'OIM. In tale seminario si sono 
definiti i metodi, i messaggi e la portata delle due campagne parallele. Un'altra riunione si è tenuta a 
Varsavia il 13 marzo 1998 per organizzare la partecipazione della delegazione della Commissione e 
degli Stati membri dell'UE, tramite le loro ambasciate e consolati. 
Gli Stati Uniti hanno organizzato una riunione a L'viv (Ucraina) per valutare i primi risultati di queste 
due campagne (cfr. anche la parte III. 1 : Paesi dell'Europa centrale e orientale e nuovi Stati 
indipendenti). 
Azione dell'UE e della Commissione: 
• Promuovere e finanziare, con gli Stati Uniti, altre campagne di prevenzione 
nei paesi terzi di origine e/o di transito. 
1.2: INFORMAZIONI, DATI, RICERCA E FORMAZIONE 
Fra i progressi realizzati finora, un elemento importante è l'adozione da parte del 
Consiglio di un programma pluriennale di finanziamento (denominato STOP18), che 
instaura un nuovo dispositivo per azioni d'informazione, di studio e di scambio19 
nell'ambito di un'impostazione pluridisciplinare e coordinata del problema20. Questo 
programma, gestito dalla Commissione con l'assistenza di un comitato comprendente gli 
Stati membri, è l'unico strumento di questo tipo a livello europeo. Con un bilancio di 
6,5 MECU per un primo periodo quinquennale, tale programma si prefigge di favorire la 
formazione e la cooperazione tra i diversi professionisti responsabili della lotta contro la 
tratta di esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei minori. Dal 1996 sono stati finanziati 
numerosi progetti sul problema della tratta di donne21. 
Uno dei problemi principali riscontrati per lottare contro la tratta di donne è la mancanza 
di statistiche e di dati affidabili, il che ha reso difficile valutare l'autentica dimensione del 
fenomeno ed elaborare strategie adeguate e mirate per combatterlo. Proprio per questo, 
STOP ha sovvenzionato un ampio studio dell'OIM, pubblicato nel maggio 199822, nel 
quale si analizzano in particolare i motivi per i quali le statistiche e i dati attuali sono così 
insoddisfacenti: alcuni di essi sono il fatto che sia un fenomeno occulto, la mancanza di 
raccolta sistematica di dati e di disposizioni penali specifiche per i casi di tratta di donne, 
concetti e definizioni della tratta di donne diversi secondo le diverse normative nazionali, 
mancanza basilare di comunicazioni e di scambi d'informazioni tra le istituzioni a livello 
nazionale. 
L'informazione è determinante non soltanto per la prevenzione, ma anche per l'assistenza 
alle vittime. Poiché le campagne di prevenzione si svolgono nei paesi di origine e di 
transito, quest'aspetto è esaminato più a fondo nella parte III (Cooperazione con i paesi 
terzi). Le vittime di tratte devono aver accesso all'informazione sulle modalità relative 
Azione comune 96/700/GAI del 29 novembre 1996. 
Azione comune, quinto considerando. 
Azione comune, quarto considerando. 
Tali progetti hanno contribuito allo scambio e al trasferimento di perizie e di know-how, alla 
stimolazione reciproca tra diverse categorie professionali e alla creazione di reti a livello europeo, 
poiché la dimensione europea dei progetti è una condizione importante per poter accedere ai 
finanziamenti STOP. Per altre informazioni sul programma STOP, vedasi l'allegato 2 del documento 
di lavoro dei servizi della Commissione SEC( 1998)2160. 
Relazione finale OIM sull'analisi dei dati e delle risorse statistiche disponibili negli Stati membri 
dell'UE sulla tratta di esseri umani, particolarmente di donne e di bambini a scopo di sfruttamento 
sessuale. 
8 
alla richiesta di assistenza. Ciò è possibile tramite i servizi sociali e sanitari e le ONG. Il 
programma STOP può aiutare fino a un certo punto: poiché sono le ONG a svolgere 
funzioni d'importanza cruciale nei confronti delle vittime, secondo la Commissione la 
massima assistenza in questo settore va convogliata tramite l'iniziativa DAFNE, che è 
stata elaborata particolarmente in funzione delle attività delle ONG. In tale contesto, il 
20 maggio 199823 la Commissione ha presentato una proposta di decisione del Consiglio 
relativa a un programma d'azione comunitaria a medio termine riguardante 
provvedimenti di ampio sostegno comunitario delle azioni degli Stati membri contro la 
violenza a danno di minori, giovani e donne (programma DAFNE 2000-2004). Gli 
obiettivi principali consistono nel contribuire alla creazione e allo sviluppo di reti e nel 
finanziare progetti innovatori delle ONG. Nel campo di applicazione di DAFNE, la tratta 
di donne occupa una posizione di rilievo; un altro dei settori riguarda le informazioni che 
le ONG possono fornire alle vittime su come tutelare i loro diritti e ottenere assistenza 
dalle ONG stesse. 
Il programma STOP e l'iniziativa DAFNE possono contribuire anche ai progetti di ricerca 
nei vari settori attinenti alla tratta di donne. Finora, solo in alcuni studi si sono esaminati 
il problema della prevenzione e, più in generale, le origini del fenomeno: in futuro ci si 
dovrà occupare maggiormente di quest'aspetto, incluse le attività imperniate sulla 
domanda (clienti effettivi e potenziali), in forma di nuova consapevolezza e 
sensibilizzazione dei clienti effettivi e potenziali, nonché campagne d'informazione, 
destinate in particolare ai giovani, sui diritti delle donne quali esseri umani, sul rispetto 
reciproco e sulla parità tra uomini e donne. 
Si deve anche promuovere l'attività di ricerca sulle tecniche opportune per combattere 
contro i contenuti illeciti nel settore delle nuove tecnologie dell'informazione, come per 
esempio Internet, poiché di tali tecnologie possono avvalersi a fini illeciti gli 
organizzatori della tratta24. 
Azione delle ONG: 
• Dopo l'adozione del programma DAFNE, le ONG devono avvalersi 
ampiamente di tale strumento per promuovere l'informazione e reti 
d'informazione a favore delle vittime, e per incentivare le buone pratiche e 
la formazione. 
Azione degli Stati membri e della Commissione: 
• Tramite la sua politica d'informazione a favore delle donne, la 
Commissione rafforzerà la consapevolezza dell'esistenza della tratta di 
donne e l'informazione sulle sue azioni miranti a combattere tale pratica. 
23 COM (1998)335 def. 
24 L'UE ha adottato una strategia globale per elaborare un'autoregolamentazione su Internet e combattere 
contro i messaggi illeciti: vedasi la raccomandazione 98/560/CE del Consiglio, del 24 settembre 1998, 
e la proposta della Commissione di un piano di azione per rendere più sicuro l'uso di Internet. 
Di concerto con gli Stati membri, la Commissione intende modificare gli 
attuali orientamenti del programma STOP relativi all'informazione delle 
vittime sui modi di ottenere assistenza, per incentrarli su attività di ricerca 
maggiormente mirate, comprendenti studi sui clienti tipici delle prostitute e 
sui vari intermediari nella catena della tratta, così da contribuire ad 
elaborare progetti più operativi, con particolare riguardo ai sistemi di 
scambi d'informazioni, ed a promuovere una cooperazione più mirata in 
materia di formazione. 
Tramite il programma STOP, la Commissione promuoverà alcune ricerche 
per esaminare il possibile nesso tra la prassi del turismo a scopo di pedofilia 
e lo sviluppo della tratta di giovanissime. 
PARTE II : SETTORI SPECIFICI D'INTERESSE 
II. 1 : L'IMMIGRAZIONE E LE QUESTIONI AD ESSA ATTINENTI 
L'esperienza acquisita sinora mostra che le questioni attinenti all'immigrazione (quali i 
visti, i permessi temporanei di soggiorno, i controlli degli arrivi, la permanenza sul 
territorio degli Stati membri) hanno grande importanza nella lotta contro la tratta di esseri 
umani. In particolare, ha importanza cruciale la formazione destinata ai funzionari dei 
servizi d'immigrazione, presso le ambasciate e consolati e gli uffici di rilascio dei visti. 
Tale formazione deve comprendere elementi quali i metodi di comunicazione con i 
potenziali richiedenti, per renderli consapevoli dei rischi e dei fatti concreti; un altro 
elemento deve essere come individuare i documenti falsi o alterati. Inoltre, occorre 
accrescere la conoscenza delle possibili tattiche e delle reti degli organizzatori della 
tratta25. 
Azione degli Stati membri dell'UE 
• Avviare, tramite i pertinenti programmi del Titolo VI (ODYSSEUS e 
STOP), adeguati progetti di formazione nel campo dei servizi 
d'immigrazione per prevenire e combattere la tratta di donne e per 
individuare i documenti fasi o alterati. 
Anche se in questa sede, a fini di chiarezza, gli sviluppi nei settori dell'immigrazione e 
della giustizia vengono presentati separatamente, tali settori sono strettamente correlati, 
soprattutto per quanto riguarda la tutela delle vittime. 
Vi è un nesso particolarmente forte tra l'esigenza di un'adeguata politica d'immigrazione 
nei confronti delle vittime di tratte e il problema di potenziare la possibilità dei tribunali 
di processare gli organizzatori delle tratte. Molto spesso le vittime sono in situazione 
illegale nel paese ospitante e il timore del rimpatrio le induce a non cooperare con le 
autorità contro gli organizzatori delle tratte. Per compiere un altro progresso importante 
Nella formazione in metodi di comunicazioni si deve evitare tuttavia di stigmatizzare l'intera categoria 
delle donne immigrate. 
10 
nell'azione legale contro gli organizzatori, le autorità dovrebbero decidere di non 
espellere automaticamente le vittime dal paese ospitante e di offrire invece assistenza 
giuridica e adeguata protezione dei testimoni. 
L'azione comune del febbraio 1997 prevede che ogni Stato membro vegli affinché le 
vittime siano, se del caso, a disposizione della giustizia dello Stato per potere 
testimoniare in ogni procedura criminale; ove sia opportuno, ciò può portare a uno statuto 
di residenza provvisoria. Questa disposizione non comporta per gli Stati membri 
l'obbligo di rilasciare un permesso temporaneo di soggiorno, ma in alcuni paesi 
comunitari (Belgio, Italia, Paesi Bassi) è effettivamente previsto un dispositivo giuridico 
o amministrativo per tale possibilità. La Commissione è convinta che si possa fare di più 
a tale riguardo in tutti gli Stati membri. Nella comunicazione del 1996 la Commissione 
aveva sostenuto a titolo di principio la necessità di rilasciare un permesso temporaneo di 
soggiorno alle vittime disposte a testimoniare in giudizio. Ora la Commissione desidera 
andare oltre, ed intende presentare nel 1999 una proposta formale di azione normativa in 
tal campo, tenuto conto dell'esperienza acquisita di recente in sede giuridica negli Stati 
membri, così da evitare che i futuri dispositivi possano portare ad abusi. 
Inoltre, la Commissione affronterà il più ampio problema dei regimi intesi a garantire 
assistenza giudiziaria alle vittime a la protezione dei testimoni. Nella comunicazione 
riguardante l'assistenza alle vittime, prevista per il 1999, figureranno suggerimenti 
relativi alla situazione specifica delle vittime di tratte, come elemento cruciale per 
assicurarsi l'appoggio e la fiducia delle vittime in modo che accettino di testimoniare in 
tribunale contro i loro persecutori. Ciò può comprendere una protezione adeguata non 
soltanto per le vittime ma anche per i loro familiari, che consenta loro, per esempio, di 
difendere i propri diritti in sede giudiziaria e di essere informati del progredire delle 
indagini oppure di ottenere aiuto per tornare nel paese di origine. 
Azioni della Commissione: 
• Presentare nel 1999 una proposta di azione normativa riguardante permessi 
temporanei di soggiorno per le vittime disposte a testimoniare in tribunale. 
• Elaborare nel 1999 una comunicazione sull'assistenza alle vittime, incluse 
le vittime di tratte. 
II.2: DIRITTO PENALE E COOPERAZIONE IN SEDE GIUDIZIARIA 
In questo settore, i progressi principali sono le disposizioni figuranti nell'azione comune 
del febbraio 1997, il cui obiettivo primario è migliorare le norme degli Stati membri in 
materia penale e la loro cooperazione in sede giudiziaria nel contesto della lotta contro la 
tratta di esseri umani. 
Riguardo ai provvedimenti da adottare a livello nazionale, gli elementi principali a cui si 
riferisce l'azione comune sono i seguenti: 
11 
- Incriminazione di comportamenti quali lo sfruttamento sessuale di una persona a 
scopo di lucro mediante coercizione, inganno o abuso di autorità od ogni altro tipo di 
pressione che non lasci alla persona in oggetto nessuna effettiva possibilità di scelta. 
- Tratta di esseri umani a scopo di lucro e di sfruttamento sessuale. 
- Responsabilità civile o penale delle persone giuridiche. 
- Punizione di tali reati mediante pene efficaci, proporzionali e dissuasive26. 
Per quanto riguarda i provvedimenti intesi a migliorare la cooperazione giudiziaria: 
- Gli Stati membri si forniranno reciprocamente la più ampia cooperazione giudiziaria 
possibile nelle indagini e nei procedimenti giudiziari relativi ai reati di sfruttamento 
sessuale e di tratta di esseri umani e si presteranno reciproca assistenza nello cambio 
delle informazioni a ciò attinenti. 
- Si procederà al riesame delle riserve di cui all'articolo 5 della Convenzione europea 
del 1959 sulla mutua assistenza per quanto riguarda eventuali condizioni di doppia 
punibilità, di gravità del reato ecc. per applicare misure repressive quali la 
perquisizione e la confisca. 
- Le rogatorie andranno eseguite nei tempi più brevi possibili, tenendo informato del 
loro andamento lo Stato membro che ne abbia fatto richiesta. 
- Se necessario, le richieste di assistenza tra autorità competenti a livello locale saranno 
trasmesse direttamente dall'una all'altra. 
Gli Stati membri devono riesaminare le proprie norme di legge e, ove necessario, 
modificarle entro la fine del 1999. Peraltro, al Consiglio informale Giustizia e affari 
interni dell'ottobre 1998 si è ottenuto l'impegno politico di accelerare questi lavori. 
Uno dei problemi più gravi risulta il fatto che nella maggior parte degli Stati membri non 
vi sono disposizioni giuridiche riguardanti specificamente le questioni dello sfruttamento 
sessuale di donne aventi formato oggetto di tratta dall'estero27. 
Tuttavia, secondo la Commissione le adeguate azioni da intraprendere successivamente 
in sede di diritto penale e di cooperazione giudiziaria vanno proposte dopo che il 
Consiglio avrà proceduto alla valutazione dell'adempimento da parte degli Stati membri 
degli obblighi loro spettanti a norma dell'azione comune del febbraio 1997. 
Le pene da prevedere devono comprendere, nel caso delle persone fisiche, la detenzione seguita da 
estradizione, il sequestro degli strumenti e la confisca dei proventi dei reati in oggetto, e forse anche la 
chiusura dei locali utilizzati a tale scopo o ritenuti tali dall'organo giudiziario che si occuperà di questi 
reati. 
Uno studio effettuato dall'Università di Atene nel 1998 nel contesto del programma STOP ha mostrato 
gravi divari tra gli Stati membri in sede giuridica. 
12 
Inoltre, la Commissione è convinta dell'importanza che gli Stati membri incoraggino 
attivamente l'elaborazione del protocollo delle Nazioni Unite relativo alla tratta di esseri 
umani, cosicché la cooperazione possa attuarsi a livello mondiale28. 
Azione degli Stati Membri: 
• Coordinare adeguatamente le proprie posizioni riguardo al previsto 
protocollo delle Nazioni Unite sulla tratta di esseri umani, allo scopo di 
armonizzarne le disposizioni o almeno di assicurarne la compatibilità con 
gli strumenti dell'UE, in particolare con l'azione comune del febbraio 1997. 
II.3: COOPERAZIONE TRA I CORPI DI POLIZIA 
Nella sua prima comunicazione, la Commissione ha sottolineato la necessità di 
migliorare la cooperazione internazionale tra le autorità preposte al rispetto della legge, 
così da agire contro le reti criminali organizzate aventi salde relazioni internazionali. 
Tuttavia, per operare con efficacia i corpi di polizia devono disporre di adeguati poteri 
per lo svolgimento delle indagini29. Dal novembre 1996 vari Stati membri hanno già 
istituito unità specializzate nella lotta contro la tratta di donne. 
Nel settore della cooperazione internazionale, nel settembre 1996 è stato ampliato il 
mandato dell'Unità droga Europol (EDU) per includervi la tratta di esseri umani e si è 
sollecitata la preparazione di un repertorio delle competenze specializzate (un elenco di 
punti di contatto dei corpi di polizia). L'Unità droga Europol ha iniziato a scambiare 
informazioni sulla tratta di esseri umani30 tramite i funzionari di collegamento degli Stati 
membri all'Aia e nel suo programma di lavoro per il 1999 ha manifestato esplicitamente 
la sua intenzione di accordare un'elevata priorità a tale questione, proponendo in 
particolare le seguenti iniziative: 
- intraprendere un'analisi delle tendenze principali della tratta di esseri umani e una 
selezione degli obiettivi per avviare l'azione di sostegno ad indagini comunitarie per la 
lotta contro le principali organizzazioni criminali in questo settore; 
28 Vedansi le conclusioni del Consiglio del 5 ottobre 1998 nelle quali si chiede agli Stati membri di 
adottare posizioni comuni riguardo alla Convenzione delle NU sulla lotta contro la criminalità 
internazionale organizzata e ad i relativi protocolli. 
Nell'azione comune del febbraio 1997 è disposto espressamente che gli Stati membri devono 
assicurare la disponibilità di mezzi e tecniche investigative adeguati ai fini delle indagini e del 
perseguimento dei reati in oggetto. Nella sua prima comunicazione, la Commissione ha anche 
suggerito agli Stati membri di prevedere la creazione di unità di polizia specializzate e/o la creazione 
di un centro nazionale di contatto in ciascun paese. 
Nel 1998, in marzo e in ottobre, l'Unità droga Europol ha organizzato all'Aia due riunioni di esperti 
sulla tratta di esseri umani, alle quali sono intervenuti partecipanti degli Stati membri e di 
organizzazioni non governative. Alla riunione di ottobre sono intervenuti anche rappresentanti dei 
paesi candidati all'adesione. 
13 
varare un progetto connesso con la situazione degli Stati richiedenti, al quale 
dovranno partecipare tutti gli operatori interessati (le ONG, le autorità preposte 
rispettivamente alle questioni sociali, giudiziarie, poliziesche e all'immigrazione), allo 
scopo principale di scambiare informazioni e perizie; 
aggiornare il suo manuale di prassi, tecniche e metodi polizieschi adeguati (in stretta 
relazione con il manuale di Interpol); 
attuare un programma di formazione sulla tratta di esseri umani; 
redigere una relazione sulla situazione nell'UE, come base per una futura azione 
dell'UE stessa in questo settore di criminalità. 
Azioni degli Stati membri, delPEuropol e della Commissione: 
• Gli Stati membri devono esaminare l'opportunità d'istituire unità 
specializzate o di coordinamento nella lotta contro la tratta di esseri umani. 
• Si deve incoraggiare l'Europol ad intensificare le sue relazioni con 
l'Interpol su questo problema. 
• Per il tramite del programma STOP e di concerto con gli Stati membri, la 
Commissione promuoverà la formazione e lo scambio di competenze tra i 
corpi di polizia incaricati della lotta contro la tratta, in particolare quelli 
specializzati nella tratta di donne, proseguendo al tempo stesso il suo 
coordinamento con l'Europol per sviluppare altre metodologie sui problemi 
della formazione. 
II.4: L'ASSISTENZA SOCIALE ALLE VITTIME ED I PROBLEMI IN MATERIA 
DI OCCUPAZIONE 
Elementi importanti nella lotta contro le tratte sono un'assistenza sociale specifica alle 
vittime e più rigorosi controlli amministrativi delle condizioni di lavoro di determinate 
attività. Nondimeno, per modificare l'atteggiamento della società nei confronti dello 
sfruttamento sessuale delle donne, enorme importanza hanno i provvedimenti preventivi 
a lungo termine. La funzione degli Stati membri è essenziale; tuttavia, la Commissione 
può fornire programmi europei specializzati nei settori degli affari sociali e 
dell'istruzione, nonché appoggio globale tramite le sue attuali politiche e strumenti 
finanziari31 intesi a combattere il razzismo ed a promuovere la parità tra uomini e donne, 
il rispetto reciproco tra i sessi e il rispetto dei diritti e della dignità degli esseri umani. 
II.4a: L'assistenza sociale alle vittime 
In genere, le donne vittime della tratta allo scopo di sfruttamento sessuale sono reclutate 
in ambienti sociali vulnerabili sotto il duplice profilo materiale e psicologico. In tutti i 
casi, queste donne hanno subito gravi traumi fisici e/o psichici nel periodo del loro 
sfruttamento e alcune continuano ad avere problemi di salute: di conseguenza, è di 
31 Programma d'azione comunitaria a medio termine sulla parità delle opportunità tra uomini e donne 
(1996-2000). 
14 
estrema importanza aiutare queste vittime, quando esse entrano in contatto con le ONG e 
con i servizi sociali, a riconquistare al tempo stesso la loro salute e la loro identità 
personale, fornendo loro adeguata assistenza. 
Tale assistenza sociale, come si è insistito in particolare nella dichiarazione ministeriale 
dell'Aia, deve consistere nel fornire non soltanto centri sicuri di accoglienza e di 
riabilitazione, per proteggere le vittime dai loro sfruttatori, ma anche cure mediche, 
sociali e psicologiche coperte dal segreto d'ufficio, nonché assistenza giuridica. Pure 
necessaria è un'ulteriore assistenza per quanto riguarda la reintegrazione e la formazione 
professionali o il rimpatrio. 
La Commissione condivide l'opinione del Parlamento europeo32 sulla particolare 
necessità di un'assistenza sociale alle vittime, da fornire loro soprattutto per il tramite 
delle ONG33. Tali organizzazioni hanno comprovato la loro capacità di elaborare 
modalità innovatrici per entrare in contatto con le vittime di sfruttamento sessuale e 
fornire loro aiuto; inoltre, le ONG hanno cominciato a strutturarsi ed a cooperare a livello 
europeo. Tuttavia, a livello nazionale e regionale si rivelano spesso insufficienti le 
sovvenzioni finanziarie pubbliche a loro favore. A livello europeo, vari programmi 
comunitari contribuiscono all'assistenza sociale delle vittime delle tratte, anche se 
inizialmente queste non costituivano il loro obiettivo primario e sebbene, in base al 
principio di sussidiarietà, tali programmi non si possano considerare sostitutivi 
dell'azione degli Stati membri. 
In particolare, il programma INTEGRA, che cerca di promuovere l'integrazione 
professionale dei gruppi più a rischio sul mercato del lavoro, ha sostenuto progetti 
mediante cooperazione tra pubblici poteri, ONG, PMI, parti sociali e associazioni. 
i, 
Utili per fornire assistenza alle vittime di tratte sono anche i programmi "Prevenzione 
dell'AIDS e di altre malattie trasmissibili..." e "Promozione della salute... nel settore della 
pubblica sanità". 
Nel febbraio 1998, nell'ambito del programma di formazione professionale LEONARDO 
DA VINCI, la Commissione ha organizzato un seminario (dal titolo "Mezzi per 
promuovere la reintegrazione delle donne vittime della tratta di esseri umani") il cui 
obiettivo era individuare le esigenze di formazione delle vittime e delle persone 
responsabili del loro orientamento sociale e della loro formazione professionale, nonché 
costituire reti in questo settore. Tale seminario ha consentito agli operatori interessati di 
presentare proposte di progetti specifici, che sono ora in corso di selezione. 
Inoltre, nell'ambito dell'iniziativa DAFNE (avviata nel maggio 1997; vedasi anche, più 
sopra, la PARTE I/I.2), la Commissione, ha sostenuto vari progetti transnazionali 
innovativi nel settore della riabilitazione e del reinserimento delle vittime: per esempio, 
Relazione Colombo Svevo del gennaio 1996. 
Si noti che, per la maggior parte, le ONG non soltanto sono specializzate nelle cure alle donne aventi 
formato oggetto di tratta, ma si occupano anche degli aiuti e dell'informazione su vari problemi 
attinenti alla prostituzione (vedasi l'elenco, non esauriente, delle ONG per ogni Stato membro, 
all'allegato 3 del documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC( 1998)2160). 
15 
ha promosso lo sviluppo di WAVE 1998 (Donne contro la violenza in Europa) e in 
particolare l'elaborazione di una banca di dati, disponibile su CD-CROM e su Internet, 
che fornisce informazioni sui centri di riabilitazione per le vittime della violenza, 
compresa la tratta nell'Unione europea e in alcuni paesi candidati34. 
Azione delle ONG: 
• Sviluppare ulteriormente, con l'appoggio del programma DAFNE, la 
cooperazione tra loro stesse e le reti europee in generale. 
Azioni degli Stati Membri: 
• Favorire la creazione di centri di accoglienza e di riabilitazione, se non ve 
ne siano ancora. 
• Continuare a fornire aiuti ai programmi locali e nazionali di formazione del 
personale dei servizi sociali e sanitari. 
Azioni della Commissione: 
• Far conoscere alle categorie di potenziali beneficiari le possibilità previste 
nei programmi INTEGRA e LEONARDO DA VINCI e negli altri 
programmi comunitari nel settore sanitario. 
• Secondo quanto proposto nel futuro programma pluriennale DAFNE (2000-
2004), promuovere l'incremento degli aiuti alle ONG per consentire loro 
anche di differenziare le attività, per esempio nel settore della consulenza 
legale alle vittime. 
II.4 b : Occupazione e questioni connesse 
Nella sua prima comunicazione la Commissione aveva indicato la necessità che gli Stati 
membri si occupassero delle condizioni di lavoro delle ragazze alla pari e del personale 
dei bar e dei dancing, dei sex shows e dei saloni di massaggio, ed aveva raccomandato 
agli Stati membri di assicurare un adeguato coordinamento efficace tra gli ispettorati 
sociali e sanitari e i corpi di polizia, allo scopo di individuare e di aiutare le vittime. Per 
quanto consta alla Commissione, gli Stati membri non hanno dato alcun seguito a queste 
raccomandazioni, nonostante dispongano di mezzi per esercitare un controllo sui datori di 
lavoro. Inoltre, la Commissione ritiene utile che gli Stati membri riesaminino le 
disposizioni di legge, i controlli amministrativi e le condizioni di esercizio delle agenzie 
matrimoniali e delle organizzazioni che offrono la compagnia di hostess, poiché talvolta 
questi servizi fungono da copertura delle attività degli organizzatori di tratte. 
34 Vedasi anche l'allegato 1 del documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC( 1998)2160. 
16 
Azioni degli Stati Membri: 
• Assicurare un adeguato coordinamento tra gli ispettorati sociali e sanitari ed 
i corpi di polizia 
• Riesaminare le disposizioni di legge, i controlli amministrativi e le 
condizioni di esercizio delle attività summenzionate. 
Azione della Commissione: 
• Elaborare nel 19999 uno studio comparativo sulle disposizioni di legge e 
sulle prassi relative alle suddette attività. 
PARTE III: COOPERAZIONE CON I PAESI TERZI 
Se le varie iniziative già intraprese a livello comunitario, riazionale e regionale, che pure 
si rivelano indispensabili, non saranno sostenute da azioni ad ampio raggio nei paesi di 
origine e di transito, ne risulterà gravemente compromessa la loro incidenza effettiva a 
lungo termine. A tale scopo è necessario che le autorità pubbliche dei paesi di origine e di 
transito attribuiscano maggiore importanza al problema. I fattori principali che inducono 
le donne a credere alle false promesse di coloro che le reclutano e a correre il rischio di 
cadere nelle mani degli organizzatori di tratte sono connessi alla povertà, alla 
disoccupazione e alla mancanza di opportunità nel paese di origine. L'aggravarsi della 
situazione economica in tali paesi ha avuto infatti ripercussioni dirette sulle dimensioni 
del fenomeno in esame35, che risente anche della mancanza di istruzione e della 
discriminazione sessuale. Fra gli obiettivi chiave della cooperazione allo sviluppo della 
Comunità in tale contesto rientrano dunque la lotta contro la povertà, la promozione dei 
diritti umani, la parità tra i sessi, la democrazia e lo sviluppo sostenibile. 
Quest'impostazione va integrata promuovendo anche alcuni progetti pilota (come le 
campagne di informazione) nel campo della lotta contro le tratta36. 
Come si è detto nell'introduzione generale, le recenti tendenze riscontrate in relazione a 
tale fenomeno mostrano che, mentre prosegue il tradizionale afflusso dalle regioni del 
terzo mondo, è in forte aumento anche il numero di donne introdotte nell'UE dagli Stati 
dell'Europa centrale ed orientale candidati all'adesione e dai nuovi Stati indipendenti. 
In collaborazione con i principali paesi di origine, è necessario sviluppare gli strumenti 
già previsti nei programmi di cooperazione con le pubbliche autorità o negli aiuti alle 
ONG locali e alla società civile (in particolare gli strumenti relativi ai diritti umani, alle 
politiche di parità tra i sessi e all'accesso alla giustizia). Nondimeno, particolare 
attenzione va riservata a sostenere la cooperazione con gli Stati candidati come parte del 
processo di adesione all'Unione europea. 
35 Nonché naturalmente sull'afflusso generale di stranieri in cerca di lavoro, introdotti clandestinamente. 
36 Sarebbe utile associare alle campagne d'informazione le delegazioni della Commissione e le 
ambasciate e consolati degli Stati membri. 
17 
III. 1 : L'EUROPA CENTRALE E ORIENTALE ED I NUOVI STATI INDIPENDENTI 
Per quanto riguarda la cooperazione, nel settore della lotta contro la tratta di donne, tra 
l'Unione europea ed i nuovi Stati indipendenti (NSI) ed i paesi dell'Europa centrale ed 
orientale (PECO) candidati all'adesione si possono prendere in considerazione tre tipi 
d'azione: 
- Anzitutto, le azioni intese a migliorare le strutture amministrative in settori 
d'importanza cruciale (per esempio i corpi di polizia e gli organi giudiziari): senza 
simili strutture, è difficile svolgere indagini e perseguire le organizzazioni criminali 
che effettuano tra l'altro la tratta di donne. 
Dopo la prima comunicazione, molto è stato fatto in tal campo nella strategia di 
preadesione: in particolare, nei "partenariati per l'adesione" del marzo 1998 si 
attribuisce grande importanza allo sviluppo dei settori amministrativo e giudiziario nei 
PECO candidati37 e all'individuazione delle priorità di ogni paese, compresa la lotta 
contro la criminalità organizzata. 
Nell'ambito del rafforzamento dei settori amministrativo e giudiziario, la giustizia e 
gli affari interni costituiscono un settore prioritario per tutti i PECO candidati. Nel 
1999 si darà il via al gemellaggio di progetti tra le amministrazioni rispettivamente 
degli Stati membri e di questi paesi. Numerosi progetti selezionati in questo settore 
contribuiranno all'efficacia della lotta contro la criminalità organizzata e la tratta di 
donne38. Inoltre, nel 1999 la Commissione contribuirà alla formazione dei corpi di 
polizia dei PECO candidati tramite l'Associazione delle accademie europee di polizia: 
un modulo di formazione riguarda specificamente la lotta contro la tratta di esseri 
umani. 
* Attualmente, la Commissione esamina la possibilità di aiutare' i NIS a migliorare i loro 
settori amministrativo e giudiziario tramite il programma TACIS. 
- In secondo luogo, azioni di aiuto per la creazione e lo sviluppo di ONG specializzate 
nella lotta contro la tratta di esseri umani, ad integrazione delle funzioni delle 
pubbliche autorità, tramite attività di assistenza e di prevenzione delle tratte39. 
Alcuni progetti volti a prevenire la tratta delle donne sono stati finanziati tramite i 
programmi PHARE e TACIS per la democrazia, che si sono incentrati sullo sviluppo 
di campagne di prevenzione, sull'offerta di aiuti sociali, medici e psicologici alle 
Dal 1998, circa il 30 % delle sovvenzioni del programma PHARE saranno destinate ad attività di 
sviluppo istituzionale. 
Nove progetti riguardano il rafforzamento delle strutture giudiziarie, otto i controlli di frontiera e 
l'immigrazione, quattro la formazione dei corpi di polizia e un progetto la lotta contro la criminalità 
organizzata. 
L'informazione sui rischi di tratte, da fornire tramite le scuole e le università, costituisce un elemento 
importante della politica di prevenzione nei paesi di origine. Altrettanto importante è fornire agli 
ambienti didattici metodi e formazione adeguati. Il programma SOCRATES (che è ora aperto anche ai 
paesi candidati) può assistere nell'elaborare gli opportuni metodi didattici e nel diffondere le prassi 
adeguate. 
18 
vittime e sullo sviluppo di programmi globali di riabilitazione delle vittime di tratte 
per reinserirle nella società e/o per rimpatriarle, mediante formazione professionale e 
assistenza legale e incremento della sensibilizzazione sui diritti umani. In particolare, 
l'ONG "La Strada" ha sviluppato in Polonia e nella Repubblica Ceca attività che si 
stanno estendendo ad altri paesi, fra cui l'Ucraina e la Bulgaria. Una delle azioni più 
riuscite è stata una campagna d'informazione in Polonia, svolta in parallelo con una 
campagna dell'OIM in Ucraina40. Queste campagne hanno dato buoni risultati 
nell'accrescere la consapevolezza ed hanno stimolato anche il costituirsi di nuove reti 
e collaborazioni; inoltre, hanno portato all'elaborazione di nuovi disegni di legge e di 
proposte per la formazione, presso le amministrazioni nazionali, di strutture 
permanenti per la lotta Contro la tratta di donne. 
Per aiutare le ONG locali ad avviare collaborazioni con le loro omologhe occidentali 
nella lotta contro la violenza, la Commissione ha proposto di aprire il prossimo 
programma DAFNE a tutti i PECO candidati. 
Per quanto riguarda i nuovi Stati indipendenti, le associazioni hanno sperimentato 
difficoltà (in termini di risorse e di aiuti ufficiali) nelle loro attività di lotta contro le 
tratte. 
In terzo luogo, azioni a favore di progetti che prevedano la cooperazione fra tutti 
coloro che, negli Stati membri UE e nei PECO candidati, si occupano di tale settore 
(per esempio giudici, pubblici ministeri, corpi di polizia, pubblici funzionari, servizi 
pubblici preposti all'immigrazione e ai controlli di frontiera). Per promuovere tale 
cooperazione, la Commissione insisterà perché, dal 2000, il programma STOP sia 
aperto ai paesi candidati. 
Azioni della Commissione: 
• Insistere perché il programma STOP sia aperto ai paesi candidati 
dell'Europa centrale ed orientale. 
• Proseguire nell'attuazione del programma PHARE per migliorare, in 
parallelo con le realizzazioni comunitarie, il corpus giuridico, 
l'organizzazione strutturale e le risorse umane nel settore della giustizia e 
degli affari interni per affrontare con maggiore efficacia la criminalità 
organizzata in generale e la tratta di esseri umani in particolare. 
• Continuare, tramite il programma PHARE per la democrazia, a sostenere 
progetti concreti nella lotta contro la tratta di donne. 
Queste campagne gemelle "di prevenzione" sono state organizzate fra marzo e giugno 1998 nel 
contesto della nuova Agenda transatlantica. Gli Stati Uniti hanno messo a disposizione i fondi per la 
compagna in Ucraina, mentre l'Unione europea, tramite PHARE per la democrazia, ha fornito i 
finanziamenti per la campagna in Polonia. Altre campagne di prevenzione saranno avviate l'anno 
prossimo in altri paesi dell'Europa centrale e orientale. 
19 
• Favorire, tramite i programmi SOCRATES e Gioventù per l'Europa, una 
maggiore consapevolezza e la formazione in generale delle vittime 
potenziali. 
Azioni dell'UE, del Consiglio e della Commissione: 
• Adottare il programma DAFNE, nonché le disposizioni necessarie per 
aprirlo ai PECO candidati. 
• Continuare a ricorrere ai gruppi di lavoro di esperti ai quali partecipano 
insieme l'UE e i PECO candidati o comprendono rappresentanti dei PECO 
candidati (per esempio il gruppo di lavoro per l'attuazione del patto di 
preadesione sulla criminalità organizzata e il gruppo di esperti sulla Droga e 
la criminalità organizzata), così da stimolare la cóoperazione nella lotta 
contro la tratta di esseri umani, compresa la tratta di donne41. 
• Nell'ambito del dialogo che si sta avviando con i nuovi Stati indipendenti, 
in particolare la Russia e l'Ucraina, sui problemi su problemi della 
criminalità organizzata, lo scambio di informazioni sulla tratta di donne. 
III.2 : CÓOPERAZIONE CON I PAESI IN VIA DI SVILUPPO 
Negli attuali programmi di cooperazione con i paesi in via di sviluppo si affrontano le 
cause fondamentali delle tratte, quali la povertà e la disoccupazione. 
Per quanto riguarda la cooperazione con i paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico 
(ACP), nella Convenzione Lomé IV è stato dato maggiore rilievo alla difesa dei diritti 
delle donne e all'incentivazione di azioni specifiche volte a far partecipare le donne alle 
principali attività attinenti allo sviluppo42. Quest'impostazione si riflette anche nel 
mandato che nel giugno 1998 il Consiglio ha conferito alla Commissione per i negoziati 
con i paesi ACP per il rinnovo della Convenzione Lomé IV. 
Sinora, invece, non si sono sfruttate a fondo le risorse offerte dal Fondo europeo di 
sviluppo a favore di progetti specifici, quali il miglioramento della legislazione e la 
formazione dei magistrati dei corpi di polizia per la lotta contro la tratta di donne, e di 
azioni di prevenzione e di aumento della consapevolezza. La Commissione insiste anche 
Una riunione specifica del gruppo di esperti sulla droga e la criminalità organizzata (del quale fanno 
parte tutti gli Stati membri UE, i paesi candidati e la Norvegia) si è tenuta a Bruxelles il 13 novembre 
1998, per esaminare iniziative concrete intese a sviluppare la cooperazione giudiziaria e dei corpi di 
polizia in questo settore, compresa un'eventuale cooperazione, in una fase successiva, con Europol. 
Vedasi in particolare la posizione a favore del rafforzamento della società civile e della partecipazione 
delle donne al processo di democratizzazione e di sviluppo, assunta dalla Commissione nella 
comunicazione riguardante le sfide del partenariato tra l'Unione europea e i paesi ACP: COM(98) 
146 def., dove si fa riferimento specifico alla necessità di fornire alle donne informazioni sui loro 
diritti, nonché l'accesso agli organi giudiziari e ai servizi sociali. 
20 
sul suo suggerimento di promuovere il dialogo su questi temi con i paesi ACP, 
nominando un relatore ACP che possa avviare tale dialogo nella prossima Assemblea 
congiunta. 
Per quanto riguarda la cooperazione con i paesi dell'Asia, dell'America Latina e del 
Mediterraneo (ALA/MED), si è seguita un'impostazione analoga, in particolare per 
promuovere la difesa dei diritti delle donne e per favorire azioni specifiche di sviluppo 
alle quali partecipino donne. I programmi finanziati dalla Comunità si sono incentrati in 
particolare sulle comunità povere e svantaggiate nelle aree urbane, dove le donne corrono 
maggiori rischi di subire sfruttamento sessuale e di cadere nelle mani di organizzatori di 
tratte. Tuttavia, non sono stati finanziati progetti specifici per la lotta contro la tratta di 
donne. 
Azione della Comunità e degli Stati membri: 
• Sostenere progetti pilota e di ricerca, da elaborare in collaborazione con le 
ONG, gli Stati membri UE e le organizzazioni internazionali, per la 
formazione, prevenzione e sensibilizzazione nei paesi ACP/ALA/MED. 
Azione della Commissione: 
• Avvalersi degli strumenti di cooperazione finanziaria previsti nelle 
corrispondenti linee di bilancio43 a favore di progetti pilota specifici per la 
lotta contro la tratta di donne. Questi progetti dovrebbero stimolare i partner 
a servirsi dei finanziamenti per la cooperazione. 
CONCLUSIONI 
Nella sua prima comunicazione del novembre 1996 la Commissione ha proposto 
un'impostazione pluridisciplinare e incrociata per avvalersi di tutti gli strumenti di cui 
dispone l'UE a norma del Trattato (nel duplice contesto comunitario e del terzo pilastro 
sulla giustizia e gli affari interni). Nella presente comunicazione si suggerisce di 
procedere oltre, elaborando strategie e provvedimenti per intervenire in tutti i punti della 
catena della criminalità organizzata e per associare tutti gli operatori nella lotta contro la 
tratta di donne. 
La Commissione è consapevole che attuare tante azioni così ambiziose costituisce 
un'autentica sfida, indispensabile per tutelare la società e i diritti umani delle donne 
contro gli organizzatori delle tratte. 
Linee di bilancio Democratizzazione, Donne e sviluppo, Cofinanziamento delle ONG, Cooperazione 
decentrata, Lotta contro l'AIDS, Lotta contro la droga, Demografìa. 
21 
ALLEGATO 
ELENCO COMPLETO DELLE AZIONI PROPOSTE NELLA COMUNICAZIONE 
PARTE I: RISULTATI E ALTRE INIZIATIVE RIGUARDANTI I PROBLEMI 
INTERDISCIPLINARI 
1.1: COOPERAZIONE E COORDINAMENTO 
Lia: Air interno e tra gli Stati membri delPUE 
1.1.b : Con le organizzazioni internazionali o regionali e altri partner di paesi terzi 
Azioni degli Stati membri e della Commissione: 
• Promuovere il coordinamento e partecipare da vicino alle attività delle organizzazioni 
internazionali e regionali. 
• Elaborare progetti congiunti tra la Commissione e le organizzazioni internazionali e 
regionali. 
Azione dell'UE e della Commissione: 
• Promuovere e finanziare, con gli Stati Uniti, altre campagne di prevenzione nei paesi 
terzi di origine e/o di transito. 
1.2: INFORMAZIONI, DATI, RICERCA E FORMAZIONE 
Azione delle ONG: 
• Dopo l'adozione del programma DAFNE, le ONG devono avvalersi ampiamente di 
tale strumento per promuovere l'informazione e reti d'informazione a favore delle 
vittime, e per incentivare le prassi ottimali e la formazione. 
Azione degli Stati membri e della Commissione: 
• Tramite la sua politica d'informazione a favore delle donne, la Commissione 
rafforzerà la consapevolezza dell'esistenza della tratta di donne e l'informazione sulle 
sue azioni miranti a combattere tale pratica. 
• Di concerto con gli Stati membri, la Commissione intende modificare gli attuali 
orientamenti del programma STOP relativi all'informazione delle vittime sui modi di 
ottenere assistenza, per incentrarli su di attività di ricerca maggiormente mirate, 
comprendenti studi sui clienti tipici delle prostitute e sui vari intermediari nella 
22 
catena della tratta, così da contribuire ad elaborare progetti più operativi, con 
particolare riguardo ai sistemi di scambi d'informazioni, e da promuovere una 
cooperazione più mirata in materia di formazione. 
• Tramite il programma STOP, la Commissione promuoverà alcune ricerche per 
esaminare il possibile nesso tra la prassi del turismo a scopo di pedofilia e lo sviluppo 
della tratta di giovanissime: 
PARTE II : SETTORI SPECIFICI D'INTERESSE 
ILI: L'IMMIGRAZIONE E LE QUESTIONI AD ESSA ATTINENTI 
Azione degli Stati membri dell'UE 
• Avviare, tramite i pertinenti programmi del Titolo VI (ODYSSEUS e STOP), 
adeguati progetti di formazione nel campo dei servizi d'immigrazione per prevenire e 
combattere la tratta di donne e per individuare i documenti fasi o alterati. 
Azioni della Commissione: 
• Presentare nel 1999 una proposta di azione normativa riguardante permessi 
temporanei di soggiorno per le vittime disposte a testimoniare in tribunale. 
• Elaborare nel 1999 una comunicazione sull'assistenza alle vittime, incluse le vittime 
di tratte. 
II.2: DIRITTO PENALE E COOPERAZIONE IN SEDE GIUDIZIARIA 
Azione degli Stati Membri: 
• Coordinare adeguatamente le proprie posizioni riguardo al previsto protocollo delle 
Nazioni Unite sulla tratta di esseri umani, allo scopo di armonizzarne le disposizioni 
o almeno di assicurarne la compatibilità con gli strumenti dell'UE, in particolare con 
l'azione comune del febbraio 1997. 
Azioni degli Stati membri, dell'Europol e della Commissione: 
• Gli Stati membri devono esaminare l'opportunità d'istituire unità specializzate o di 
coordinamento nella lotta contro la tratta di esseri umani. 
• Si deve incoraggiare l'Europol ad intensificare le sue relazioni con l'Interpol su 
questo problema. 
• Per il tramite del programma STOP e di concerto con gli Stati membri, la 
Commissione promuoverà la formazione e lo scambio di competenze tra i corpi di 
polizia incaricati della lotta contro la tratta, in particolare quelli specializzati nella 
tratta di donne, proseguendo al tempo stesso il suo coordinamento con l'Europol per 
sviluppare altre metodologie sui problemi della formazione. 
23 
II.4: L'ASSISTENZA SOCIALE ALLE VITTIME ED I PROBLEMI IN MATERIA 
DI OCCUPAZIONE 
II.4a: L'assistenza sociale alle vittime 
Azione delle ONG: 
• Sviluppare ulteriormente, con l'appoggio del programma DAFNE, la cooperazione 
tra loro stesse e le reti europee in generale. 
Azioni degli Stati Membri: 
• Favorire la creazione di centri di accoglienza e di riabilitazione, se non ve ne siano 
ancora. 
• Continuare a fornire aiuti ai programmi locali e nazionali di formazione del personale 
dei servizi sociali e sanitari. 
Azioni della Commissione: 
• Far conoscere alle categorie di potenziali beneficiari le possibilità previste nei 
programmi INTEGRA e LEONARDO DA VINCI e negli altri programmi comunitari 
nel settore sanitario. 
• Secondo quanto proposto nel futuro programma pluriennale DAFNE (2000-2004), 
promuovere l'incremento degli aiuti alle ONG per consentire loro anche di 
differenziare le loro attività, per esempio nel settore della consulenza legale alle 
vittime. 
II.4 b : Occupazione e questioni connesse 
Azioni degli Stati Membri: 
• Assicurare un adeguato coordinamento tra gli ispettorati sociali e sanitari ed i corpi di 
polizia 
• Riesaminare le disposizioni di legge, i controlli amministrativi e le condizioni di 
esercizio delle attività summenzionate. 
Azione della Commissione: 
• Elaborare nel 19999 uno studio comparativo sulle disposizioni di legge e sulle prassi 
relative alle suddette attività. 
24 
PARTE III: COOPERAZIONE CON I PAESI TERZI 
III. 1 : L'EUROPA CENTRALE E ORIENTALE ED I NUOVI STATI INDIPENDENTI 
Azioni della Commissione: 
• Insistere perché il programma STOP sia aperto ai paesi candidati dell'Europa centrale 
ed orientale. 
• Proseguire nell'attuazione del programma PHARE per migliorare, in parallelo con le 
realizzazioni comunitarie, il corpus giuridico, l'organizzazione strutturale e le risorse 
umane nel settore della giustizia e degli affari interni per affrontare con maggiore 
efficacia la criminalità organizzata in generale e la tratta di esseri umani in 
particolare. 
• Continuare, tramite il programma PHARE per la democrazia, a sostenere progetti 
concreti nella lotta contro la tratta di donne. 
• Favorire, tramite i programmi SOCRATES e Gioventù per l'Europa, una maggiore 
consapevolezza e la formazione in generale delle vittime potenziali. 
Azioni dell'UE, del Consiglio e della Commissione: 
• Adottare il programma DAFNE, nonché le disposizioni necessarie per aprirlo ai 
PECO candidati. 
• Continuare a ricorrere ai gruppi di lavoro di esperti ai quali partecipano insieme l'UE 
e i PECO candidati o comprendono rappresentanti dei PECO candidati (per esempio 
il gruppo di lavoro per l'attuazione del patto di preadesione sulla criminalità 
organizzata e il gruppo di esperti sulla Droga e la criminalità organizzata), così da 
stimolare la cooperazione nella lotta contro la tratta di esseri umani, compresa la 
tratta di donne. 
• Nell'ambito del dialogo che si sta avviando con i nuovi Stati indipendenti, in 
particolare la Russia e l'Ucraina, sui problemi su problemi della criminalità 
organizzata, lo scambio di informazioni sulla tratta di donne. 
III.2 : COOPERAZIONE CON I PAESI IN VIA DI SVILUPPO 
Azione della Comunità e degli Stati membri: 
• Sostenere progetti pilota e di ricerca, da elaborare in collaborazione con le ONG, gli 
Stati membri UE e le organizzazioni internazionali, per la formazione, prevenzione e 
sensibilizzazione nei paesi ACP/ALA/MED. 
Azione della Commissione: 
• Avvalersi degli strumenti di cooperazione finanziaria previsti nelle corrispondenti 
linee di bilancio a favore di progetti pilota specifici per la lotta contro la tratta di 
donne. Questi progetti dovrebbero stimolare i partner a servirsi dei finanziamenti per 
la cooperazione. 
25 
ISSN 0254-1505 
COM(98) 726 def. 
DOCUMENTI 
IT 06 05 04 16 
N. di catalogo : CB-CO-98-760-IT-C 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo