Copenaghen vent'anni dopo

Le pietre miliari: Stato di diritto, democrazia e economia

I. Il programma di allargamento

Vent'anni fa, mentre la guerra dilaniava i paesi dei Balcani occidentali, l'Unione europea definiva le condizioni per l'adesione dei futuri Stati membri, i cosiddetti "criteri di Copenaghen", basati sui valori fondatori dell'UE: democrazia, Stato di diritto, rispetto dei diritti fondamentali e un'economia di mercato funzionante. Questo processo aprì la strada a una svolta epocale, permettendo l'adesione dei paesi dell'Europa centrale e orientale.

Dieci anni dopo, con il vertice di Salonicco del 2003, l'Unione ha concesso a tutti i paesi dei Balcani occidentali una chiara prospettiva di adesione, subordinata al rispetto dei requisiti necessari, in particolare i criteri di Copenaghen e le condizioni del processo di stabilizzazione e associazione.

La Croazia ha soddisfatto questi criteri e il 1º luglio 2013, dopo la ratifica del trattato di adesione da parte di tutti gli Stati membri, è stata ammessa nell'Unione europea come 28º Stato membro. La Croazia è il primo paese ad aver completato il processo di stabilizzazione e associazione e la sua adesione è una prova tangibile della capacità di stabilizzazione e di trasformazione della politica di allargamento e della forza di persuasione dell'UE.

Frutto del coraggio dei leader politici nazionali, l'accordo storico raggiunto a aprile tra Serbia e Kosovo* è un'altra prova del forte ascendente della prospettiva europea e del suo prezioso contributo a sanare ferite storiche profonde. Alla luce di questo importante risultato, a giugno il Consiglio europeo ha deciso di avviare i negoziati di adesione con la Serbia e il Consiglio ha autorizzato l'avvio di negoziati per un accordo di stabilizzazione e di associazione tra l'UE e il Kosovo.

Il 2013 è stato un anno significativo per i paesi dell'allargamento.

A giugno 2013 il Montenegro ha adottato una serie di ampi piani d'azione per i capitoli "sistema giudiziario e diritti fondamentali" e "giustizia, libertà e sicurezza", secondo il nuovo approccio che affronta questi aspetti già in una primissima fase del processo di adesione. In Albania le riforme di base riscuotono ampio consenso tra i partiti, le elezioni legislative si sono svolte in modo regolare e il paese continua a impegnarsi nella lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata; questi progressi rendono sempre più concreta la possibilità di ottenere lo status di paese candidato. Nei primi mesi dell'anno l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia è riemersa dalla crisi politica, ma alcuni aspetti continuano a destare preoccupazione, in particolare sul fronte della libertà di espressione e dei media. Il paese ha preso provvedimenti per migliorare le relazioni di vicinato e deve ora impegnarsi per dare una svolta decisiva ai negoziati sul nome, sotto l'egida dall'ONU. In Bosnia-Erzegovina la prospettiva europea e lo sviluppo economico trovano ostacolo nella scarsa volontà politica di attuare le riforme e nella mancata esecuzione della sentenza Sejdic-Finci.

In Turchia si registrano progressi sul fronte della riforma della giustizia e a settembre è stato presentato il tanto atteso pacchetto sulla democratizzazione. Sono continuati i colloqui di pace con il PKK finalizzati a mettere fine al terrorismo e alle violenze nel sud-est del paese e a gettare le basi per una soluzione alla questione curda. Suscita però profonda preoccupazione la repressione del movimento di piazza in difesa del Parco Gezi a Istanbul, che evidenzia la necessità per l'UE di continuare a essere un fattore di stimolo per le riforme.

In Islanda il nuovo governo ha congelato i negoziati di adesione con l'UE dichiarando che non riprenderanno prima di un referendum.

Oggi il processo di adesione, impostato a un maggiore rigore, abbraccia una visione più ampia rispetto al passato, in parte perché segue l'evoluzione delle politiche dell'UE e in parte perché si avvale dell'esperienza dei precedenti allargamenti. Il processo pone condizioni eque e rigorose e misura i progressi verso l'adesione alla luce delle iniziative dei singoli paesi volte a soddisfare i criteri stabiliti. L'esperienza ha mostrato in particolare la necessità di dare priorità agli elementi fondamentali.

Lo Stato di diritto è infatti ora un tema chiave del processo di allargamento. Secondo il nuovo approccio approvato dal Consiglio a dicembre 2011, questioni quali la riforma della giustizia e la lotta contro la criminalità organizzata e la corruzione vengono affrontate già nelle primissime fasi dei negoziati di adesione. Lo scopo è dare ai paesi più tempo per consolidare l'attuazione delle riforme, in modo da favorirne radicamento e irreversibilità. Questo nuovo approccio, che ha un ruolo centrale nei negoziati con il Montenegro, guiderà l'operato della Commissione anche nei confronti degli altri paesi dell'allargamento.

In questi cinque anni la crisi economica mondiale ha evidenziato, in tutti i paesi, la necessità di rivedere e rafforzare profondamente la governance economica. Questo vale soprattutto per i Balcani occidentali, una regione dove mancano ancora economie di mercato funzionanti e che registra tassi di disoccupazione particolarmente elevati, soprattutto fra i giovani. I paesi della regione dovranno imperativamente accelerare il processo di riforma se vogliono ritrovare una crescita sostenibile, far fronte alle sfide necessarie per soddisfare i criteri economici e diventare più competitivi. Per aiutarli in questo obiettivo, la presente comunicazione prospetta diverse possibilità tra cui l'introduzione di strategie nazionali di riforma economica e piani d'azione per la gestione delle finanze pubbliche.

Gli avvenimenti di cui sono stati teatro alcuni paesi dell'allargamento mostrano quanto sia importante potenziare le istituzioni democratiche, garantire processi democratici inclusivi atti a sostenerle e rafforzare i principi democratici fondamentali e i valori comuni dell'UE. È indispensabile sviluppare la società civile, raggiungere larghe intese tra i partiti a sostegno dell'integrazione europea e far progredire i riordini elettorali, parlamentari e della pubblica amministrazione.

L'Unione europea si fonda su valori e principi comuni, tra cui il rispetto dei diritti fondamentali, e tutti i paesi dei Balcani occidentali, come anche la Turchia, dovranno garantire nuove riforme per far sì che la libertà di espressione e la tutela dei diritti delle minoranze – compresi i rom – siano sancite dal diritto e rispettate nei fatti. Occorrono inoltre misure più incisive contro la discriminazione, in generale, e la discriminazione sessuale, in particolare.

Le relazioni di buon vicinato e la cooperazione regionale restano il perno del processo di stabilizzazione e associazione. Gli sviluppi in Serbia e Kosovo dimostrano in particolare che è possibile lasciarsi alle spalle gli antagonismi di conflitti recenti, secondo il principio stesso su cui si fonda l'Unione europea. La cooperazione regionale va rafforzata favorendone il carattere inclusivo e sviluppando la titolarità regionale. La Commissione appoggia in pieno il processo di cooperazione nell'Europa sudorientale (SEECP), il Consiglio di cooperazione regionale e la futura strategia 2020 regionale e auspica un rinnovato impegno per risolvere le controversie bilaterali tra i paesi dell'allargamento e gli Stati membri. È fondamentale che le questioni bilaterali siano risolte quanto prima dagli interessati e non intralcino il processo di adesione.

Nel 2014 entrerà in vigore il secondo strumento di assistenza preadesione: per il periodo 2014-2020 l'IPA II assicura un livello di fondi (11,7 miliardi di EUR a prezzi correnti) comparabile a quello dell'attuale quadro finanziario e permetterà quindi all'UE di continuare a dare un sostegno sostanzioso ai paesi dell'allargamento sulla strada dell'adesione. L'IPA II sosterrà anche la cooperazione regionale e transfrontaliera e si concentrerà su aree di comune interesse, in particolare l'elaborazione e l'attuazione delle riforme dello Stato di diritto, il potenziamento delle istituzioni democratiche, la buona governance e lo sviluppo socioeconomico.

L'entrata in vigore dell'IPA II sarà anche l'occasione per collegare maggiormente la strategia di allargamento con le priorità dell'assistenza. Tra le novità del nuovo strumento, la definizione, in una serie di settori prioritari, di politiche e strategie di lungo termine che tengano conto dei bisogni e delle capacità del paese interessato. Il sostegno settoriale pluriennale risponderà a obiettivi chiari, sulla base di indicatori realistici. Come ulteriore stimolo alle riforme, il sostegno al bilancio verrà erogato ai paesi che vantano il livello di gestione delle finanze pubbliche richiesto. Un sistema di incentivi premierà i paesi che progrediscono sulla strada delle riforme e permetterà di riassegnare i fondi in caso di risultati insoddisfacenti. I programmi IPA saranno inoltre gestiti in modo più razionale, soprattutto tramite progetti meno numerosi e più ampi.

Tutti i paesi dell'allargamento beneficiano di una chiara prospettiva europea. I progressi verso l'adesione dipendono dalle iniziative che ognuno intraprende per soddisfare i criteri stabiliti, secondo un principio meritocratico. Questo approccio è fondamentale per dare credibilità alla politica di allargamento e incentivare i paesi a lanciarsi in riordini di più ampio respiro. Allo stesso tempo è però fondamentale che gli Stati membri e le istituzioni dell'Unione conducano un dibattito informato sugli effetti politici, economici e sociali della politica di allargamento. Sta a loro spiegare ai cittadini, fatti alla mano, come questa politica possa apportare benefici, contribuendo per esempio alla pace, alla sicurezza e alla prosperità, e rispondere alle loro legittime preoccupazioni.

II. Sfide principali

La presente comunicazione passa in rassegna una serie di importanti sfide che attendono i Balcani occidentali e la Turchia: governance economica e competitività, Stato di diritto, funzionamento delle istituzioni garanti della democrazia, diritti fondamentali e, per i Balcani occidentali, la necessità di lasciarsi alle spalle l'eredità della guerra. Si tratta di problemi centrali alla luce dei criteri di Copenaghen e delle condizioni del processo di stabilizzazione e associazione. Le misure per farvi fronte si rafforzano a vicenda. Si pensi allo Stato di diritto e ai diritti fondamentali: entrambi migliorano la certezza del diritto e, insieme a una maggiore integrazione regionale, supportano in modo decisivo lo sviluppo economico e la competitività.

a) Governance economica e competitività

Negli ultimi tre anni la governance economica dell'UE è stata notevolmente potenziata. Durante il semestre europeo gli Stati membri coordinano le politiche di bilancio e le strategie strutturali prima dell'adozione del bilancio in sede di parlamento. Gli strumenti del dialogo economico con i paesi dell'allargamento vengono adattati gradualmente alle nuove sfide e ai nuovi meccanismi di coordinamento dell'Unione: i paesi dell'allargamento sono stati già sollecitati a fare più attenzione alla sostenibilità dei conti con l'estero e ai principali ostacoli strutturali della crescita. Occorrerà ora fare in modo che i principali strumenti dell'UE si riflettano nel dialogo economico con questi paesi, considerato il loro elevato grado di integrazione economica e finanziaria con l'Unione.

I Balcani occidentali destinano all'Unione circa il 60% delle loro esportazioni. L'Unione è inoltre di gran lunga il maggior fornitore di investimenti esteri diretti (IED). Nei paesi dell'allargamento (a eccezione della Turchia) le banche dell'UE dominano il settore finanziario e l'accesso al mercato unico dei beni e dei servizi dell'Unione rappresenta un importante canale della crescita. La ripresa economica dell'UE avrà ripercussioni positive, soprattutto sui Balcani occidentali. Secondo recentissime stime della Commissione nel 2013 la crescita dei Balcani occidentali dovrebbe assestarsi al 2% mentre in Turchia raggiungerebbe il 3,2%, un dato che indica il ritorno del paese a una crescita più sostenuta dopo il relativo rallentamento nel 2012.

La ripresa modesta nei Balcani occidentali non è una garanzia di crescita sostenibile e convergenza, mentre in tutti i paesi dell'allargamento le riforme economiche, la competitività e la creazione di posti di lavoro si confrontano ancora a una serie di problemi:

· a differenza della Turchia, i paesi dei Balcani occidentali non vantano ancora un'economia di mercato funzionante;

· per ridurre il rischio di frodi e di corruzione vanno notevolmente rafforzati i sistemi di gestione delle finanze pubbliche;

· occorre sviluppare sostanzialmente lo Stato di diritto per garantire agli operatori economici maggiore certezza giuridica e aumentare la fiducia degli investitori;

· tutti i paesi dei Balcani occidentali dovranno dare priorità alle riforme strutturali e alla competitività per sostenere il risanamento di bilancio, combattere gli elevati squilibri esterni e ridurre l'alto tasso di disoccupazione, in media superiore al 20% nella regione. All'interno dei paesi sussistono notevoli squilibri regionali, con alti livelli di povertà nelle zone rurali.

Il nuovo approccio proposto aiuta i paesi dell'allargamento a concentrarsi come prima cosa sui principi fondamentali e a soddisfare poi i criteri economici. Ai paesi verrà chiesto di potenziare la politica e la governance economica elaborando, in coordinamento tra di loro, strategie nazionali di riforma economica basate su due elementi: un programma macroeconomico e di bilancio e un programma per le riforme strutturali e la competitività. Questi aspetti verranno discussi nel dialogo bilaterale e multilaterale con gli interessati:

· il programma macroeconomico e di bilancio rientrerà negli strumenti esistenti, vale a dire i programmi economici di preadesione per i paesi candidati e i programmi economici e di bilancio per i candidati potenziali. Per rafforzare la sorveglianza verrà chiesto al Consiglio ECOFIN, nella formazione comprendente i paesi candidati, di formulare raccomandazioni specifiche per paese contenenti orientamenti strategici e di passare in rassegna di anno in anno le realizzazioni della strategia;

· ai paesi verrà chiesto per la prima volta di approntare un programma per le riforme strutturali e la competitività che sarà elaborato in parallelo al programma di bilancio e verrà poi esaminato dai pertinenti organi istituiti dagli accordi di stabilizzazione e di associazione, soprattutto per quanto riguarda industria, concorrenza, mercato interno, ricerca, trasporti, energia e ambiente. Nell'ambito delle relazioni di autunno sullo stato di avanzamento la Commissione darà inoltre orientamenti chiari sulle riforme necessarie per progredire verso i criteri economici.

La Commissione intavolerà con i paesi dell'allargamento un dialogo sulla gestione delle finanze pubbliche mirato anch'esso a facilitare il rispetto dei criteri economici. In questo ambito monitorato dalla Commissione, i paesi dovranno elaborare piani d'azione; i paesi che realizzeranno progressi verso una gestione efficace delle finanze pubbliche potranno beneficiare di un sostegno settoriale al bilancio, come previsto dall'IPA II.

La Commissione svilupperà questo approccio in stretta collaborazione con le istituzioni finanziarie internazionali e assicurerà un'ampia assistenza tecnica regionale in tal senso, la cui portata dipenderà dalle raccomandazioni della Commissione sui criteri economici.

Altre misure di stimolo della competitività, degli investimenti, della crescita e dell'occupazione

L'assistenza della Commissione allo sviluppo economico sostenibile dei paesi dei Balcani occidentali non si limita alla stabilizzazione macroeconomica e alla creazione di un'economia di mercato funzionante. Dall'inizio della crisi la Commissione insiste sulla necessità di fare di più per tener testa alla difficile situazione socioeconomica, in particolare l'elevata disoccupazione, e sottolinea la necessità di sostenere gli investimenti infrastrutturali nei Balcani occidentali che lamentano reti transfrontaliere insufficienti per i trasporti, l'energia e la comunicazione. L'integrazione è fondamentale viste le dimensioni ridotte delle economie della regione. Oltre a porre le basi della cooperazione politica e delle relazioni di buon vicinato, la cooperazione economica regionale è riconosciuta come un fattore di crescita e in tal senso la prevista liberalizzazione dei servizi nella zona di libero scambio dell'Europa centrale (CEFTA) potrà servire questo scopo. Lo sviluppo del capitale fisico e umano nelle zone rurali e l'adozione di ulteriori standard europei nel settore agroalimentare contribuiranno a rendere competitiva l'agricoltura regionale.

La Commissione ha già avviato con la Turchia e la Serbia un nuovo dialogo sui programmi per l'occupazione e le riforme sociali e si accinge a avviarne di analoghi con l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia e il Montenegro. Rispetto ai paesi candidati, la situazione socioeconomica nei paesi candidati potenziali è più difficile e necessita maggior sostegno per sviluppare la capacità amministrativa e favorire la loro partecipazione al nuovo processo. I candidati potenziali verranno gradualmente invitati a partecipare al nuovo dialogo. Nel 2014 verrà data particolare attenzione ai candidati potenziali nell'ambito della programmazione globale dell'assistenza tecnica. Per ridurre il deficit di competenze e migliorare i sistemi di istruzione, la Commissione continuerà a sviluppare la piattaforma per l'istruzione e la formazione nei Balcani occidentali.

Sotto l'egida del Consiglio di cooperazione regionale (CCR), i gruppi regionali creati nell'ambito dell'Agenda di Salonicco hanno cominciato a affrontare le priorità della strategia Europa 2020 ed è in corso di elaborazione la strategia 2020 regionale. C'è ancora molto da fare per sensibilizzare i gruppi regionali, attualmente frammentati, e potenziarne le capacità in modo che possano effettuare regolari verifiche inter pares e formulare raccomandazioni. Il CCR dovrà sviluppare un meccanismo di controllo pubblico. Le risultanze del lavoro dei gruppi e del meccanismo di controllo saranno prese in considerazione dalla Commissione nel quadro del dialogo economico e della programmazione dell'IPA.

Le riforme mirate a raggiungere i criteri economici potranno anche beneficiare del sostegno del quadro per gli investimenti nei Balcani occidentali (WBIF), che svolge un ruolo sempre più importante nell'aiutare i paesi a preparare e sostenere gli investimenti più urgenti per rilanciare la crescita e l'occupazione. Nel quadro del WBIF la Commissione, i donatori bilaterali e le istituzioni finanziarie internazionali sostengono ogni anno investimenti per 4 miliardi di EUR in una serie di ambiti – trasporti, energia, ambiente, cambiamenti climatici, settore sociale, sviluppo del settore privato/delle PMI – mentre la Commissione cofinanzia una piattaforma per le PMI nei Balcani occidentali che favorisce l'accesso al credito servendosi di garanzie e capitale di rischio.

Per promuovere la crescita economica sostenibile, l'occupazione, il commercio e gli scambi culturali sarà prioritario migliorare le interconnessioni delle reti energetiche e di trasporto tra l'UE e i paesi dell'allargamento. La Commissione sottolinea l'importanza di sviluppare le infrastrutture energetiche transeuropee e di garantire la cooperazione con la Comunità dell'energia. Il futuro trattato che istituisce la Comunità dei trasporti con i paesi dei Balcani occidentali, oltre a favorire l'integrazione dei mercati e delle infrastrutture dei trasporti terrestri, aiuterà i paesi della regione a attuare le norme dell'Unione in questo ambito. Per migliorare i collegamenti con i paesi dell'allargamento e della politica di vicinato, la Commissione ha condotto un riesame delle reti transeuropee dell'Unione nel settori dei trasporti (TEN-T) e dell'energia (TEN-E) e ha adottato una serie di progetti di interesse comune per lo sviluppo delle infrastrutture transeuropee dell'energia. Il prossimo consiglio ministeriale della Comunità dell'energia dovrà approvare un elenco di progetti di interesse per la Comunità dell'energia.

La cooperazione con la Turchia sarà rafforzata, anche tenuto conto della sua posizione strategica e delle sue potenzialità come snodo energetico. Nel 2013 il paese ha ratificato l'accordo per il gasdotto transanatolico che, collegandosi al gasdotto transadriatico, trasporterà il gas naturale dal Mar Caspio verso l'Unione, passando per la Turchia. In questo contesto una maggiore cooperazione UE-Turchia nel settore dell'energia e progressi dei negoziati di adesione potranno facilitare ulteriori passi avanti nel senso dell'interconnessione e dell'integrazione dei mercati dell'energia dei due partner. La Commissione attende con interesse gli esiti della valutazione della Banca mondiale sull'unione doganale tra l'UE e la Turchia. La valutazione, commissionata dalla Commissione europea, formulerà raccomandazioni per rendere più funzionale questa iniziativa e eventualmente ampliarne il campo di applicazione.

Per sostenere gli interventi in questi ambiti, la Commissione:

- chiederà ai paesi dell'allargamento di elaborare una strategia di riforma economica comprendente l'esistente programma macroeconomico e di bilancio e un nuovo programma per le riforme strutturali e la competitività. Questo processo si tradurrà in raccomandazioni specifiche per paese e in orientamenti chiari sugli interventi necessari per realizzare nuovi progressi verso un'economia di mercato funzionante e più competitiva;

- avvierà un dialogo con i paesi sui requisiti necessari per soddisfare gli standard di gestione delle finanze pubbliche, in vista di un eventuale sostegno al bilancio nel quadro dell'IPA;

- fornirà ampia assistenza tecnica in stretta collaborazione con le altre istituzioni internazionali.

Nel periodo 2007-2013 l'assistenza preadesione ha erogato fondi per 190 milioni di EUR mirati a sviluppare la capacità dei governi di gestire i fondi pubblici, elaborare strategie e statistiche economiche e di bilancio e garantire le funzionalità istituzionali della banca centrale.

La Commissione utilizzerà i fondi dell'IPA II per continuare a sostenere le riforme necessarie allo sviluppo socioeconomico e al rispetto dei criteri economici – anche tramite il quadro per gli investimenti nei Balcani occidentali (WBIF) – dando priorità ai trasporti e all'interconnessione energetica tra l'UE e i paesi dell'allargamento, e per fornire assistenza tecnica finalizzata alla governance economica, al dialogo su occupazione e questioni sociali, agli obiettivi del CCR nell'ambito della futura strategia regionale 2020 e allo sviluppo agricolo e rurale.

b) Lo Stato di diritto

Lo Stato di diritto è uno dei valori fondamentali dell'Unione. Nel tutelare questi valori, dai suoi albori fino alle varie fasi dell'allargamento, l'Unione risponde alla sua vera vocazione. Pilastro dei criteri politici di Copenaghen, lo Stato di diritto rimane una priorità dell'Unione e occupa un posto centrale nel processo di adesione. I paesi che aspirano a diventare membri dell'Unione devono assicurare e promuovere, sin dalle primissime fasi, il buon funzionamento delle istituzioni cardini dello Stato di diritto. Lo Stato di diritto nutre il tessuto imprenditoriale, garantendo la certezza del diritto agli operatori economici e stimolando gli investimenti, la crescita e l'occupazione. La lotta contro la criminalità organizzata e la corruzione è fondamentale per combattere l'infiltrazione criminale dei sistemi politici, giuridici e economici. Nella maggior parte dei paesi dell'allargamento urge un ambizioso riordino del sistema giudiziario, all'insegna della partecipazione e della trasparenza, che garantisca l'indipendenza, l'imparzialità, l'efficienza e la responsabilità dei tribunali, con particolare attenzione alle procedure disciplinari, di nomina e di valutazione dei giudici. Va inoltre rafforzato il quadro della lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata, problemi particolarmente gravi in molti paesi dell'allargamento. Occorre consolidare risultati tangibili in questo senso, garantendo che tutti i casi, anche quelli di corruzione nelle alte sfere, siano indagati, perseguiti e giudicati in modo efficiente, efficace e imparziale.

La liberalizzazione del visto ha incentivato i paesi dei Balcani occidentali a prendere importanti misure di riordino quanto agli aspetti più strettamente collegati a questo processo. Queste riforme hanno rafforzato la governance interna ma occorre ora intensificare gli sforzi per consolidare i risultati e evitare eventuali abusi del regime di liberalizzazione del visto, secondo quanto rilevato e raccomandato dalla Commissione nelle relazioni di controllo successive alla liberalizzazione. La Commissione pubblicherà entro la fine del 2013 la quarta di queste relazioni. Le questioni riguardanti la migrazione e la gestione delle frontiere continueranno a essere affrontate nelle sedi deputate, ad esempio l'accordo di stabilizzazione e di associazione e il capitolo 24 "giustizia, libertà e sicurezza".

I capitoli "sistema giudiziario e diritti fondamentali" e "giustizia, libertà e sicurezza" dei negoziati di adesione sono improntati a un nuovo approccio che, alla luce delle precedenti esperienze, chiede ai paesi di consolidare l'attuazione delle riforme durante tutto il processo negoziale. Affrontando questi temi sin dalle prime fasi, i paesi dell'allargamento avranno più tempo per garantire riforme profondamente radicate e irreversibili. Questo nuovo approccio viene attualmente applicato ai negoziati con il Montenegro, che ha dovuto elaborare ampi piani d'azione perché fossero avviati i negoziati su questi capitoli. Su sollecitazione del Consiglio europeo di giugno 2013, il nuovo approccio è oramai parte integrante dei negoziati con la Serbia e lo screening dei capitoli 23 e 24 è attualmente in corso.

Lo Stato di diritto è anche un tema centrale delle relazioni tra l'Unione e gli altri paesi dell'allargamento. Le questioni dello Stato di diritto sono infatti al centro del dialogo a alto livello sull'adesione tra la Commissione e l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia. Nel caso dell'Albania l'avvio dei negoziati di adesione è subordinato a una serie di priorità fondamentali legate allo Stato di diritto, definite nel parere della Commissione del 2010. In Bosnia-Erzegovina la Commissione sostiene la riforma del sistema giudiziario nell'ambito del dialogo strutturato sulla giustizia mente in Kosovo è in corso un dialogo strutturato sullo Stato di diritto, incentrato sulla lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione e sulla riforma del settore giudiziario. Lo Stato di diritto è anche una priorità del programma costruttivo con la Turchia.

Per sostenere gli interventi in questi ambiti, la Commissione:

- applicherà a Montenegro e Serbia il nuovo approccio ai capitoli "sistema giudiziario e diritti fondamentali" e "giustizia, libertà e sicurezza" e continuerà a dare priorità allo Stato di diritto nell'ambito di dialoghi mirati con gli altri paesi dell'allargamento;

- assicurerà il coordinamento con le agenzie europee interessate (Europol, Eurojust e Frontex) e incoraggerà una cooperazione più intensa tra queste e i paesi dell'allargamento, mirata tra l'altro a concludere accordi operativi con Europol;

- sosterrà ulteriormente le riforme dello Stato di diritto nel quadro dell'IPA II, sia a livello nazionale che regionale, contribuirà a integrare le riforme in questi settori chiave e favorirà lo scambio efficace di buone pratiche per consolidare l'azione di contrasto contro criminalità organizzata e corruzione.

Nel periodo 2007-2013 l'assistenza preadesione ha erogato più di 800 milioni di EUR per migliorare il settore giustizia, rendere più indipendente il sistema giudiziario, lottare contro la corruzione e la criminalità organizzata e favorire la gestione delle frontiere e la sicurezza. Le prossime strategie settoriali nel quadro dell'IPA II mireranno nello specifico a sviluppare sistemi giudiziari indipendenti, efficienti e professionali, a sostenere l'elaborazione a livello nazionale e regionale di un rigoroso quadro di lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione e a consolidarne l'attuazione, anche con misure preventive e dotando le autorità di contrasto di strumenti investigativi e giuridici efficaci, in particolare la capacità di condurre indagini finanziarie.

c) Il funzionamento delle istituzioni garanti della democrazia

Secondo i criteri politici di Copenaghen i paesi candidati devono assicurare la stabilità delle istituzioni garanti della democrazia. Il buon funzionamento dell'apparato statale – parlamento, governo e pubblica amministrazione – è di vitale importanza. Molti paesi dell'allargamento dovranno migliorare la trasparenza, la responsabilità e l'efficacia delle istituzioni e della pubblica amministrazione, in modo da rispondere meglio ai bisogni di cittadini e imprese. Va potenziata la democrazia partecipativa e va cercata una larga intesa nazionale tra partiti politici e società civile attorno alle grandi riforme necessarie per entrare nell'UE. I paesi dell'allargamento devono inoltre trovare un equilibrio tra i diversi livelli di amministrazione centrale, regionale e locale che agevoli l'attuazione delle riforme e la fornitura di servizi ai cittadini, senza tralasciare l'importante ruolo degli enti locali e regionali nel processo di allineamento e, a termine, di applicazione delle norme dell'UE.

In numerosi paesi dell'allargamento le istituzioni democratiche sono tuttora fragili, manca una cultura del consenso e i parlamenti nazionali sono relegati a un ruolo di secondo piano. Democrazia non vuol dire solo elezioni libere e eque; vuol dire anche istituzioni forti e responsabili e processi partecipativi che ruotino attorno al parlamento. La funzione parlamentare di vigilanza è spesso compromessa dall'eccessivo ricorso a procedure legislative d'urgenza, da un sistema di commissioni parlamentari carente, da una consultazione dei portatori di interesse insufficiente e dallo scarso contributo degli esperti.

Troppo spesso le elezioni sono viste come un'opportunità per controllare politicamente le istituzioni travalicando il legittimo avvicendamento politico legato all'insediamento di un nuovo esecutivo. In molti casi anche posti relativamente bassi della pubblica amministrazione sono politicamente lottizzati, il che indebolisce le capacità e la responsabilità dell'amministrazione. È fondamentale riformare la pubblica amministrazione e professionalizzare e depoliticizzare la funzione pubblica. Bisogna creare una cultura meritocratica, lottare contro la corruzione e garantire procedure amministrative consone, anche per quanto riguarda la gestione delle risorse umane.

La società civile e i cittadini, in particolare i giovani, sono troppo spesso ai margini del gioco politico. Occorre sviluppare il dialogo tra decisori e portatori di interesse. Elemento imprescindibile di qualsiasi sistema democratico, una società civile emancipata sviluppa la responsabilità politica e la coesione sociale, rende comprensibile e inclusivo il processo di riforma dettato dall'adesione e facilita la riconciliazione di società divise da conflitti. In alcuni casi bisogna favorire un clima in grado di stimolare e sostenere maggiormente il dialogo politico e di nutrire il processo decisionale con pareri imparziali, mettendo a disposizione dati statistici di qualità elaborati da istituti indipendenti. È fondamentale che organi statali quali il difensore civico e la corte dei conti operino in piena indipendenza e che le loro raccomandazioni non rimangano lettera morta.

Per sostenere gli interventi in questi ambiti, la Commissione:

- collaborerà a più stretto contatto con organizzazioni internazionali quali il Consiglio d'Europa, l'OSCE/ODIHR e l'OCSE (SIGMA) per sostenere i riordini elettorali e parlamentari; continuerà a promuovere la cooperazione tra il Parlamento europeo e i parlamenti dei paesi della regione e degli Stati membri;

- nel quadro del processo di adesione insisterà maggiormente sulla riforma della pubblica amministrazione, mirata in particolare a procedure di assunzione trasparenti, non politicizzate e meritocratiche;

- sposterà sempre più i riflettori sulla società civile in modo da potenziarne la capacità, creare un contesto propizio al suo sviluppo e coinvolgere maggiormente i portatori di interesse nel processo di riforma, mirando tra l'altro a una maggiore trasparenza dell'azione di governo e della spesa pubblica;

- promuoverà un'ampia partecipazione di base al processo di adesione, ispirandosi all'esempio positivo del Montenegro, e incoraggerà la massima trasparenza sui principali dossier trattati.

Nel periodo 2007-2013 l'assistenza preadesione ha erogato più di 30 milioni di EUR per interventi tesi a sviluppare la capacità dei parlamenti nazionali, dei difensori civici e delle corti dei conti. Nello stesso periodo circa 190 milioni di EUR sono andati a sostegno delle organizzazioni della società civile nell'ambito dell'IPA, cui si aggiungono gli oltre 35 milioni di EUR nel quadro dello strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR). Tramite l'IPA II la Commissione sosterrà il rafforzamento delle istituzioni democratiche (difensori civici compresi), la buona governance e la riforma della pubblica amministrazione, servendosi tra l'altro di progetti di gemellaggio. La Commissione valuterà come favorire l'affermarsi di una nuova generazione di decisori, funzionari pubblici e leader, anche tramite programmi di visite più mirati e eventuali programmi di borse di studio dell'UE, e continuerà a sostenere lo sviluppo della capacità della società civile – anche tramite lo strumento per la società civile – e a ampliarne il ruolo nel processo di programmazione strategica dell'IPA II.

d) Diritti fondamentali

I diritti civili, politici, sociali e economici e i diritti delle minoranze sono un problema serio in molti paesi dell'allargamento. Sebbene generalmente sanciti nell'ordinamento di questi paesi, i diritti fondamentali non trovano applicazione nei fatti: molto rimane da fare per migliorare la condizione delle donne, garantire la parità di genere, tutelare i diritti dei minori e sostenere i disabili.

In una serie di paesi dell'allargamento la tutela della libertà di espressione suscita serie preoccupazioni. Le minoranze etniche, in particolare i rom, incontrano molte difficoltà, nonostante l'esistenza di quadri giuridici che ne tutelano i diritti. È vitale che in determinati ambiti – media audiovisivi, sport, politica, istruzione e internet – venga consolidato un quadro coerente di lotta contro forme e espressioni di razzismo e xenofobia. Le pratiche discriminatorie basate sul sesso sono tuttora molto diffuse. Questi gruppi vulnerabili sono inoltre vittime di forme di ostilità sociale che scadono nell'incitamento all'odio, in violenze e intimidazioni.

La presente comunicazione mette l'accento in particolare sulla libertà di espressione e sulla condizione dei rom e di lesbiche, gay, bisessuali, transgender e intersessuali (comunità LGBTI). Per le questioni connesse a questi diritti fondamentali la Commissione lavora a stretto contatto con le organizzazioni internazionali e regionali interessate, in particolare con il Consiglio d'Europa e l'OSCE. Per sostenere lo sforzo dei paesi candidati volto a garantire il pieno rispetto dei diritti fondamentali, la Commissione propone che partecipino come osservatori ai lavori dell'Agenzia europea per i diritti fondamentali.

- Libertà di espressione

La Commissione dà priorità alla libertà di espressione e alla libertà dei media nel quadro del processo di adesione e ai fini del sostegno tecnico e finanziario dell'UE e a giugno 2013 ha organizzato con il Parlamento europeo la conferenza Speak-Up!2 che ha riunito centinaia di rappresentanti dei media, della società civile e delle autorità nazionali.

Sebbene il pluralismo del panorama mediatico sia un tratto comune ai paesi dell'allargamento, la conferenza Speak-Up!2 ha evidenziato una serie di problemi importanti da risolvere urgentemente. Sono tuttora presenti episodi di violenza e intimidazione contro i giornalisti che alimentano l'autocensura e le autorità dovranno impegnarsi perché siano indagati i casi vecchi e nuovi, garantendo sanzioni dissuasive contro gli autori. Con la depenalizzazione della diffamazione, i paesi dell'Europa sudorientale hanno compiuto un importante passo verso l'esercizio della libertà di stampa e verso un giornalismo critico, anche se i giornalisti continuano a essere citati in giudizio. Per evitare abusi della funzione statale, occorrerà potenziare il potere giudiziario e prevedere formazioni per i magistrati.

Le ingerenze politiche nella libertà dei media rimangono un problema grave. I paesi dei Balcani occidentali devono fare di più per garantire l'indipendenza politica e finanziaria delle emittenti pubbliche, garantendo finanziamenti sostenibili, norme trasparenti per la nomina del consiglio di amministrazione e un forte impegno a sostegno dei necessari riordini. Nella maggior parte dei paesi dell'allargamento le autorità di regolamentazione non funzionano come dovrebbero. Si notano inoltre l'assenza di codici di autoregolamentazione dei media e la necessità per gli editori di garantire una migliore governance interna. Occorre peraltro evitare pressioni economiche informali sui mezzi di informazione, pretendendo per esempio trasparenza sull'assetto proprietario dei media, vietandone l'eccessiva concentrazione e garantendo norme chiare per gli appalti della pubblicità di Stato. Le testate devono infine garantire la corretta applicazione della normativa sul lavoro.

Per sostenere gli interventi in questi ambiti, la Commissione:

- promuoverà la libertà di espressione e dei media nel quadro del regolare dialogo politico con i paesi dell'allargamento, sottolineandone l'importanza ai fini dell'adesione;

- garantirà che la libertà di espressione e dei media sia sistematicamente trattata come priorità nel quadro dei negoziati sul capitolo 23 "sistema giudiziario e i diritti fondamentali" e sul capitolo 10 "società dell'informazione e media";

- assegnerà dal 2014 un premio per la migliore inchiesta giornalistica.

Nel periodo 2007-2013 l'assistenza preadesione ha erogato più di 27 milioni di EUR per aiutare i paesi a affrontare le sfide connesse alla libertà di espressione. La Commissione definirà l'assistenza finanziaria alla libertà di espressione nel quadro dell'IPA II secondo una visione di lungo respiro, anche in collaborazione con i principali partner (Consiglio d'Europa, OSCE, OCSE).

- Rom

In Europa vivono tra 10 e 12 milioni di rom, di cui circa 4 milioni in Turchia e 1 milione nei Balcani occidentali. Ovunque in Europa le condizioni in cui vive buona parte delle comunità Rom suscitano grande apprensione. Spesso vittime di razzismo, discriminazione e emarginazione sociale, i rom vivono in una situazione di profonda povertà, senza poter usufruire di un'assistenza sanitaria adeguata e senza accesso a istruzione, formazione, alloggi e impiego. Per sfuggire a queste difficoltà, lasciano in massa la regione e chiedono asilo in diversi paesi dell'UE, richieste che in buona parte vengono respinte e che creano una situazione insostenibile.

Nel 2011 l'Unione si è dotata di un quadro per le strategie nazionali di integrazione dei rom inteso a ridurre la povertà, l'esclusione sociale e la discriminazione. Gli obiettivi e i principi del quadro valgono anche per i paesi dell'allargamento, che dovranno fare ancora molto per favorirne l'inclusione sociale e economica, elaborando strategie nazionali per i rom che andranno debitamente realizzate, verificate e monitorate. L'inclusione dei rom deve diventare una priorità nazionale, non solo sulla carta ma anche in termini di impegno concreto, con misure atte a favorirne l'accesso all'istruzione e all'impiego e a migliorarne le condizioni sanitarie e abitative, soprattutto per quanto riguarda l'erogazione di acqua e luce. Andrà inoltre risolto il problema della registrazione dei rom e del rilascio di documenti dello stato civile.

L'inclusione dei rom rimane un obiettivo prioritario che, se non affrontato in maniera decisiva, rischia di porre seri problemi politici. Occorre in tal senso un approccio coordinato, alimentato da una forte volontà politica ai diversi livelli, in particolare degli enti municipali e dei governi nazionali dei paesi interessati, e da un cambiamento di mentalità da parte dei gruppi maggioritari. Anche i leader rom devono fare la loro parte diffondendo pratiche di iscrizione anagrafica, garantendo la frequenza della scuola dell'obbligo e limitando il flusso di richiedenti asilo. Gli enti locali devono garantire l'obbligo scolastico e devono vincere la resistenza dei gruppi maggioritari contro le scuole miste, per esempio collegando la frequenza scolastica all'assistenza sociale.

Operando in stretta collaborazione con i singoli paesi dell'allargamento, la Commissione valuta i progressi compiuti nel tener fede ai principali impegni mirati a promuovere l'integrazione della comunità rom. Occorre però garantire coerenza tra il sostegno alla comunità rom fornito dai paesi dell'allargamento e i lavori in corso a livello dell'UE.

Per sostenere gli interventi in questi ambiti, la Commissione:

- sosterrà e stimolerà riunioni di seguito dei seminari del 2011 e, nel quadro dei comitati di sorveglianza nazionali, verificherà rigorosamente che ne siano attuate le conclusioni operative;

- potenzierà e orienterà meglio i fondi IPA avvalendosi di un "meccanismo per i rom" con cui finanzierà misure concordate nei seminari nazionali, coordinandosi meglio con le altre organizzazioni internazionali;

- organizzerà nel 2014 a Bruxelles una conferenza sui rom per discutere le prospettive future e premierà le ONG che hanno realizzato i progetti di inclusione dei rom più innovativi e efficaci.

Nel periodo 2007-2013 l'assistenza preadesione ha erogato più di 100 milioni di EUR per sostenere l'inclusione sociale e l'integrazione e migliorare le condizioni abitative dei rom nei paesi dell'allargamento. Nel quadro dell'IPA II la Commissione erogherà i fondi in modo più mirato, rafforzerà la cooperazione strategica con portatori di interesse esterni e repertorierà e diffonderà le migliori prassi. Verrà data infine priorità ai progetti che incidono direttamente sulla vita dei singoli rom, soprattutto nel settore dell'istruzione e dell'inclusione sociale.

- Lesbiche, gay, bisessuali e transgender e intersessuali (comunità LGBTI)

L'omofobia, la discriminazione e i reati generati dall'odio contro orientamenti sessuali o identità di genere sono fenomeni purtroppo ancora diffusi, tanto nei Balcani occidentali che in Turchia, in parte a causa di quadri legislativi incompleti e in parte perché le norme in vigore non vengono applicate in modo coerente. Le violazioni dei diritti della comunità LGBTI vanno dalle discriminazioni sul lavoro e a scuola, all'incapacità di alcune autorità di far rispettare la libertà di espressione e di riunione, fino all'incitamento all'odio, all'intimidazione, alla violenza fisica e all'omicidio.

A giugno 2013 l'Unione ha adottato una serie di linee guida per promuovere e tutelare i diritti umani della comunità LGBTI nel quadro dell'azione esterna. Qualsiasi strategia di successo da attuare nei paesi dell'allargamento richiederà un forte impegno politico non solo da parte dell'UE ma anche dei governi, degli enti locali e delle autorità di contrasto nazionali. Le autorità dei paesi dell'allargamento hanno un importante ruolo da svolgere per promuovere un cambiamento di mentalità nei confronti della comunità LGBTI che permei l'intera società, combattendo atteggiamenti spesso ambivalenti o peggio ostili.

In Turchia e nell'ex Repubblica jugoslava di Macedonia la normativa contro la discriminazione va estesa quanto prima all'orientamento sessuale e all'identità di genere. Molti paesi non hanno ancora norme contro i reati generati dall'odio. Occorrono attività di formazione rivolte a autorità di contrasto, difensori civici, giudici e professionisti dei media per diffondere le nuove norme e garantirne una corretta attuazione e comprensione. I paesi dovranno perseguire una politica di tolleranza zero contro l'incitamento all'odio, la violenza e l'intimidazione; i casi passati vanno perseguiti con assoluta priorità e bisogna essere pronti a punire con fermezza i casi futuri. Vanno combattuti gli stereotipi e la disinformazione, anche nelle scuole. La discriminazione non potrà essere giustificata da motivi religiosi o valori culturali. Vanno tutelate le libertà di riunione e di espressione, permettendo per esempio lo svolgimento delle marce dell'orgoglio, soprattutto in Serbia dove purtroppo la "Pride Parade" è stata vietata per il terzo anno di seguito per motivi di sicurezza.

Per sostenere gli interventi in questi ambiti, la Commissione:

- darà maggior sostegno politico e visibilità a questi temi, affrontandoli sistematicamente con i paesi dell'allargamento nelle sedi adeguate e durante i negoziati di adesione, ponendo chiare priorità strategiche e assicurando un monitoraggio e un follow-up più serrati;

- organizzerà nel 2014 una conferenza a alto livello dedicata alla comunità LGBTI per fare il punto della situazione, verificare i progressi realizzati, condividere le migliori pratiche e adottare conclusioni operative;

- intensificherà la cooperazione strategica con i partner esterni (organizzazioni internazionali e società civile).

Nel periodo 2007-2013 sono stati erogati più di 2,5 milioni di EUR per affrontare questioni riguardanti la comunità LGBTI, sia tramite l'IPA e tramite l'EIDHR. Nel quadro dell'IPA II la Commissione interverrà in modo più mirato, sostenendo per esempio la formazione dei funzionari pubblici, come giudici e agenti di polizia, campagne mirate e altre iniziative (workshop, eventi) di sensibilizzazione e per la tolleranza. Su questi temi la Commissione agirà in coordinamento con il Consiglio d'Europa e l'OSCE.

e) Le questioni bilaterali e l'eredità della guerra

L'accordo storico di aprile tra Belgrado e Pristina, oltre a porre le condizioni perché entrambi i paesi possano avere un futuro europeo, getta una luce nuova sulle altre controversie bilaterali perché mostra che cosa si può ottenere grazie alla volontà politica, al coraggio e al sostegno dell'Unione. Il 19 aprile, dopo numerose riunioni a alto livello sotto gli auspici dell'UE, la Serbia e il Kosovo hanno concluso il "Primo accordo sui principi che disciplinano la normalizzazione delle relazioni", completato a maggio da un piano di attuazione globale che definisce una serie di tappe da compiere entro la fine del 2013. Alla luce di questi risultati il Consiglio europeo ha deciso di avviare i negoziati di adesione con la Serbia, mentre il Consiglio ha approvato le direttive di negoziato per un accordo di stabilizzazione e di associazione con il Kosovo.

Si riscontrano progressi anche verso la normalizzazione di altre questioni bilaterali nella regione, agevolata soprattutto dalle relazioni di buon vicinato, elemento essenziale del processo di stabilizzazione e associazione. Si sono intensificati i contatti tra la Serbia e la Bosnia-Erzegovina e il presidente serbo ha fatto ammenda pubblica per i crimini perpetrati in Bosnia-Erzegovina. Un nuovo clima più costruttivo caratterizza anche le relazioni tra la Serbia e la Croazia. Sono inoltre continuati i contatti bilaterali e multilaterali tra i paesi della regione su temi scottanti come i crimini di guerra, il rientro dei profughi, la criminalità organizzata e la cooperazione di polizia. Le diverse procure nazionali – in particolare di Bosnia-Erzegovina, Croazia e Serbia – che si occupano dei crimini di guerra hanno raggiunto una serie di accordi e vengono rimossi gli ostacoli all'estradizione. I rappresentanti dei presidenti di Bosnia-Erzegovina, Croazia, Montenegro, Serbia e Kosovo si sono riuniti per la prima volta a settembre per discutere lo statuto dell'iniziativa RECOM per la verità e la conciliazione, concordandone obiettivi e ruolo principale. In Croazia, Serbia, Bosnia-Erzegovina e Montenegro è in fase di attuazione il progetto regionale di edilizia abitativa nel quadro del processo di Sarajevo.

Questi progressi vanno consolidati e occorre risolvere molte questioni bilaterali in sospeso, connesse soprattutto alle minoranze e alla demarcazione dei confini dell'ex Jugoslavia. Le relazioni tra i paesi sono ostacolate da visioni diametralmente opposte della storia recente e da problemi interetnici. È importante che decisori e leader politici si assumano le proprie responsabilità e condannino senza appello l'incitamento all'odio e altre manifestazioni di intolleranza. Occorrerà più impegno per perseguire i responsabili dei crimini di guerra, affrontare i problemi ancora irrisolti riguardanti profughi e sfollati e normalizzare le relazioni sul fronte delle minoranze. Sul versante degli scomparsi si registrano pochi progressi.

Le controverse interetniche e sullo status continuano a ostacolare il funzionamento delle istituzioni statali, soprattutto in Bosnia-Erzegovina, e il processo di riforma. L'accordo tra Serbia e Kosovo e l'attuazione dell'accordo quadro di Ohrid nell'ex Repubblica jugoslava di Macedonia dimostrano però che il dialogo e il compromesso possono risolvere complesse questioni etniche.

Le questioni bilaterali in sospeso continuano a incidere negativamente sul processo di adesione. Le parti devono risolvere quanto prima le questioni in sospeso, in uno spirito di buon vicinato. Bisogna evitare a tutti i costi che gravi controversie bilaterali si infiltrino nell'Unione. La Commissione esorta le parti a fare il necessario per risolvere le vertenze pendenti, in linea con i principi stabiliti e i mezzi disponibili, anche rivolgendosi alla Corte internazionale di giustizia, se necessario, o a altri organi di composizione delle controversie esistenti o ad hoc. L'esempio della Slovenia e della Croazia mostra che questo tipo di approccio può dare buoni risultati. Le questioni bilaterali non devono ostacolare il processo di adesione.

Attualmente la normalizzazione delle relazioni tra Belgrado e Pristina viene inglobata nei requisiti dei negoziati di adesione con la Serbia. Quanto all'ex Repubblica jugoslava di Macedonia, il paese dovrà mantenere relazioni di buon vicinato e risolvere quanto prima la questione del nome sulla base di una soluzione negoziata e accettabile per le parti, sotto gli auspici dell'ONU. La Commissione è disposta a facilitare lo slancio politico necessario per cercare soluzioni e a sostenere le relative iniziative.

La riconciliazione è un fattore essenziale per la stabilità di una regione in cui le ferite della guerra sono ancora fresche. I paesi della regione, gli Stati membri e l'Unione dovranno continuare a impegnarsi affinché sorgano in Europa sudorientale le condizioni per lasciarsi alle spalle l'eredità della guerra, scongiurando il rischio che questioni bilaterali pendenti vengano strumentalizzate a fini politici. La Commissione sottolinea l'importanza della dichiarazione della Croazia sulla promozione dei valori europei nell'Europa sudorientale. La Croazia è il primo dei paesi duramente colpiti dai conflitti degli anni '90 ad aver aderito all'UE ed è lodevole questa sua disponibilità a offrire supporto tecnico e politico ai paesi vicini sulla strada verso l'Unione. La Commissione è pronta a supportare il suo impegno nel quadro del meccanismo TAIEX.

La cooperazione regionale è continuata nel quadro della Comunità dell'energia, dello Spazio aereo comune europeo, della zona di libero scambio dell'Europa centrale (CEFTA) e della scuola regionale di pubblica amministrazione. Il Consiglio di cooperazione regionale svolge un ruolo sempre più importante nel promuovere questioni di rilevanza per l'intera regione e per la prospettiva europea, dando così maggiore centralità alla cooperazione regionale nell'agenda politica nazionale. La proposta del Montenegro di creare un gruppo di "sei Balcani occidentali" (Albania, Bosnia-Erzegovina, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Kosovo, Montenegro e Serbia) è un'iniziativa costruttiva che ricalca l'esperienza positiva dei quattro di Visegrad. Queste iniziative, che completano e danno valore aggiunto agli accordi in corso, sono importanti soprattutto perché coltivate e gestite a livello regionale. Anche la partecipazione attiva alla strategia per la regione del Danubio e alla prossima strategia macroregionale per la regione ionio-adriatica potrà contribuire allo sviluppo socio-economico e promuovere l'integrazione europea.

Per sostenere gli interventi in questi ambiti, la Commissione:

- promuoverà una rete di accordi bilaterali tra i paesi firmatari di accordi di stabilizzazione e di associazione per definire un quadro in grado di rafforzare il dialogo politico su questioni fondamentali;

- continuerà a dare sostegno politico a tutti i paesi interessati e a facilitare soluzioni immediate alle questioni bilaterali, continuando a sostenerne attivamente gli sforzi anche in altri consessi.

Nel periodo 2007-2013 l'assistenza preadesione ha elargito notevoli finanziamenti per progetti e iniziative a sostegno della riconciliazione e, più in generale, della cooperazione regionale e transfrontaliera. L'IPA II darà centralità alla riconciliazione e la Commissione continuerà a sostenere iniziative che permettano di lasciarsi alle spalle l'eredità della guerra (processo di Sarajevo, rete delle procure contro i crimini di guerra, iniziativa RECOM per la verità e la riconciliazione). Sarà inoltre incoraggiata la cooperazione in altri ambiti: istruzione, scienze, cultura, media, giovani e sport. La Commissione continuerà a sostenere le iniziative regionali come il Consiglio di cooperazione regionale e la scuola regionale di pubblica amministrazione, impegnandosi per assicurare la massima coerenza e l'allineamento dei fondi tra programmi nazionali e regionali e tra questi e le pertinenti strategie macroregionali.

* * *

III. Conclusioni e raccomandazioni

Sulla base dell'analisi fin qui condotta e delle valutazioni specifiche per paese riportate in allegato, la Commissione propone le seguenti conclusioni e raccomandazioni.

I

1. Vent'anni fa, mentre la guerra dilaniava i paesi dei Balcani occidentali, l'Unione europea definiva le condizioni per l'adesione dei futuri Stati membri, i cosiddetti "criteri di Copenaghen". Dieci anni dopo, con il vertice di Salonicco del 2003, l'Unione ha concesso a tutti i paesi dei Balcani occidentali una chiara prospettiva di adesione, subordinata al rispetto dei requisiti necessari, compresi quelli del processo di stabilizzazione e associazione.

La Croazia ha soddisfatto questi criteri e a luglio 2013 è diventata il 28° Stato membro dell'Unione europea. La sua adesione è un esempio della capacità di stabilizzazione e di trasformazione della politica di allargamento. L'accordo storico raggiunto a aprile tra Serbia e Kosovo è un'altra prova del forte ascendente della prospettiva europea e del suo prezioso contributo a sanare ferite storiche profonde.

I criteri di Copenaghen sono più che mai importanti perché rispecchiano i valori fondamentali dell'Unione: democrazia, Stato di diritto e rispetto dei diritti fondamentali. Le sfide economiche cui si confronta l'Unione sottolineano l'importanza dei criteri economici e la necessità di consolidare la stabilità economica e finanziaria e di favorire la crescita e la competitività nei paesi dell'allargamento.

2. Oggi il processo di adesione è più rigoroso e ha una visione più ampia rispetto al passato, perché riflette l'evoluzione delle politiche dell'UE e fa tesoro dell'esperienza dei precedenti allargamenti. Il processo pone condizioni eque e rigorose e misura i progressi verso l'adesione alla luce delle iniziative dei singoli paesi volte a soddisfare i criteri stabiliti. Questo approccio è fondamentale per dare credibilità alla politica di allargamento e incentivare i paesi interessati a lanciarsi in riordini di ampio respiro. L'esperienza ha dimostrato l'importanza di dare priorità agli elementi fondamentali.

3. Lo Stato di diritto è uno dei temi chiave del processo di allargamento. Secondo il nuovo approccio adottato dal Consiglio a dicembre 2011, questioni quali la riforma giudiziaria e la lotta contro la criminalità organizzata e la corruzione vengono affrontate già nelle primissime fasi dei negoziati di adesione. Lo scopo è dare ai paesi più tempo per consolidare l'attuazione delle riforme, in modo da favorirne radicamento e irreversibilità. Questo nuovo approccio, che ha un ruolo centrale nei negoziati con il Montenegro, guiderà la Commissione anche nei rapporti con gli altri paesi dell'allargamento. Il processo di liberalizzazione del visto ha portato notevoli benefici ai cittadini dei Balcani occidentali e ha incentivato i paesi a attuare le riforme dello Stato di diritto e a migliorare i controlli alle frontiere e la politica di migrazione. I paesi devono ora intensificare gli sforzi per consolidare le riforme e attuare misure volte a prevenire gli abusi del regime di liberalizzazione.

4. La crisi economica mondiale ha evidenziato, in tutti i paesi, la necessità di rafforzare la governance economica. Nessuna economia dei Balcani occidentali può considerarsi un'economia di mercato funzionante e i paesi della regione registrano tassi di disoccupazione elevati, soprattutto tra i giovani. Per raggiungere una crescita sostenibile e per affrontare le sfide necessarie per soddisfare i criteri economici e diventare più competitivi, questi paesi dovranno accelerare il ritmo delle riforme. La Commissione ha proposto una serie di strumenti per aiutarli a realizzare questo obiettivo, tra cui strategie nazionali di riforma economica e piani d'azione per la gestione delle finanze pubbliche, e collaborerà con le maggiori istituzioni finanziarie internazionali per sostenere le riforme necessarie all'adempimento dei criteri economici. Il quadro per gli investimenti nei Balcani occidentali continuerà a sostenere gli investimenti necessari a rilanciare la crescita e l'occupazione e sarà necessario creare un clima più favorevole agli investimenti esteri diretti.

5. Gli avvenimenti di cui sono stati teatro alcuni paesi dell'allargamento mostrano quanto sia importante potenziare le istituzioni democratiche e garantire processi democratici più inclusivi. Nel quadro dell'assistenza finanziaria la Commissione incoraggerà e sosterrà un ruolo più centrale della società civile e larghe intese tra i partiti a favore dell'integrazione europea. La Commissione promuoverà inoltre le riforme elettorali, parlamentari e della pubblica amministrazione, in stretta collaborazione con le altre organizzazioni internazionali attive in questi ambiti.

6. L'Unione europea si fonda su valori e principi comuni, tra cui il rispetto dei diritti fondamentali, e tutti i paesi dei Balcani occidentali, come anche la Turchia, dovranno realizzare nuove riforme per garantire che la libertà di espressione e la tutela dei diritti delle minoranze etniche – compresi i rom – siano rispettate nei fatti. Occorrono misure più incisive per proteggere altri gruppi vulnerabili dalla discriminazione, in generale, e dalla discriminazione sessuale, in particolare. La Commissione intende dare maggiore centralità a questi problemi nel quadro del processo di adesione, anche con fondi IPA più orientati e tramite un "meccanismo per i rom".

7. La cooperazione regionale e le relazioni di buon vicinato sono elementi essenziali del processo di stabilizzazione e associazione. I problemi collegati ai conflitti del passato – crimini di guerra, rientro dei profughi, condizione delle minoranze, parità di diritti per tutti i cittadini – restano le sfide principali della stabilità nei Balcani occidentali e vanno risolti senza riserve. A tal fine la Commissione continuerà a sostenere iniziative che permettano di lasciarsi alle spalle l'eredità della guerra. La cooperazione regionale va rafforzata per favorirne il carattere inclusivo e la titolarità regionale. La Commissione darà pieno appoggio al processo di cooperazione nell'Europa sudorientale (SEECP), al Consiglio di cooperazione regionale e alla futura strategia 2020 regionale.

8. È necessario un rinnovato impegno volto a superare le controversie bilaterali tra i paesi dell'allargamento e gli attuali Stati membri. Le questioni bilaterali vanno risolte quanto prima dalle parti interessate per non intralciare il processo di adesione. La Commissione esorta le parti a fare il necessario per risolvere le vertenze pendenti, in linea con i principi stabiliti e i mezzi disponibili. I negoziati di adesione possono dare impulso politico alla risoluzione delle vertenze. La Commissione continuerà a dare sostegno politico a tutti i paesi interessati e a facilitare soluzioni immediate alle questioni bilaterali, continuando a sostenerne attivamente gli sforzi anche in altri consessi. La Commissione promuoverà una rete di accordi bilaterali tra i paesi firmatari di accordi di stabilizzazione e di associazione che definisca un quadro atto a rafforzare il dialogo politico sulle questioni fondamentali.

9. Nel 2014 entrerà in vigore il secondo strumento di assistenza preadesione per il periodo 2014-2020, l'IPA II, che continuerà a assicurare un aiuto sostanzioso ai paesi dell'allargamento in vista dell'adesione e a sostenere la cooperazione regionale e transfrontaliera. L'IPA II opererà soprattutto in ambiti di interesse comune, con meno priorità e un numero minore di progetti di più ampia portata. Le principali sfide per i paesi saranno affrontate in modo più strategico e coerente. Tra le innovazioni: un approccio settoriale, incentivi all'efficienza, più sostegno al bilancio e più attenzione al raggiungimento di risultati quantificabili. Per contribuire a soddisfare il notevole fabbisogno di investimenti e a promuovere crescita e occupazione, la Commissione rafforzerà la cooperazione con le istituzioni finanziarie internazionali in modo che i fondi IPA possono attrarre capitale privato grazie a strumenti finanziari innovativi.

10. La politica di allargamento ha bisogno del sostegno dei cittadini dell'Unione. È fondamentale che gli Stati membri e le istituzioni dell'Unione conducano un dibattito informato sugli effetti politici, economici e sociali di questa politica. Sta a loro illustrare, fatti alla mano, i benefici che comporta, come il contributo alla pace, alla sicurezza e alla prosperità, e rispondere alle preoccupazioni dei cittadini.

II

11. Montenegro: con l'avvio dei negoziati di adesione l'anno scorso, il Montenegro ha intrapreso una nuova fase del processo europeo. Le riforme politiche profonde e durature richieste dal nuovo approccio al capitolo 23 "sistema giudiziario e diritti fondamentali" e al capitolo 24 "giustizia, libertà e sicurezza" fanno appello a una volontà politica strutturata e richiedono una maggiore capacità amministrativa. Il processo di adesione dovrà essere inclusivo e coinvolgere ampiamente la società civile. Il Montenegro ha adottato piani d'azione dettagliati che definiscono un programma di riordino generale per potenziare lo Stato di diritto. Il ritmo dei negoziati di adesione sarà determinato nell'insieme dall'attuazione dei piani d'azione e dai progressi nell'equipararsi ai parametri di riferimento intermedi per questi capitoli. In tal senso sarà fondamentale garantire l'attuazione della revisione costituzionale adottata a luglio, che rafforza l'indipendenza del potere giudiziario, e occorreranno ulteriori progressi nella lotta contro la criminalità organizzata e la corruzione, anche nelle alte sfere.

Per sviluppare la propria capacità di attuare l'acquis, mettere fine alla lottizzazione politica e assicurare una funzione pubblica più trasparente e professionale, il Montenegro dovrà riformare quanto prima la pubblica amministrazione. Gli sviluppi degli ultimi mesi, in particolare la presunta malversazione di fondi pubblici a scopi politici, hanno evidenziato l'importanza di rendere più credibili le istituzioni pubbliche agli occhi dei cittadini. In tal senso è fondamentale che i casi di malversazione siano indagati con rigore e celerità e che vengano presi i provvedimenti necessari. Occorrerà inoltre dare adeguato seguito ai lavori del gruppo parlamentare sul processo elettorale e tutelare meglio la libertà di espressione, indagando attentamente tutti i casi di violenze e minacce contro i giornalisti e traducendo in giustizia i responsabili, Sul versante economico sarà fondamentale migliorare il clima degli affari e ridurre l'elevata disoccupazione. La ristrutturazione della KAP, l'impresa pubblica produttrice di alluminio, è anch'essa un problema urgente.

12. Serbia: il 2013 ha segnato una svolta storica nel cammino della Serbia verso l'Unione europea. La decisione del Consiglio europeo di giugno di avviare i negoziati di adesione ha dato inizio a una nuova importante fase delle relazioni tra i partner. Si tratta di un riconoscimento per i progressi realizzati nel campo delle principali riforme e degli importanti sforzi compiuti dal paese verso la normalizzazione delle relazioni con il Kosovo. L'accordo di stabilizzazione e di associazione è entrato in vigore a settembre 2013.

Il paese ha lavorato con impegno e spirito costruttivo per migliorare in modo visibile e duraturo le relazioni con il Kosovo. Il suo impegno nel quadro del dialogo agevolato dall'UE ha permesso di porre una pietra miliare con la conclusione del "Primo accordo sui principi che disciplinano la normalizzazione delle relazioni" con il Kosovo (il "primo accordo"), completato a maggio da un piano di attuazione. L'attuazione del primo accordo procede e sta producendo già una serie di cambiamenti irreversibili. Le parti hanno raggiunto un'intesa su energia e telecomunicazioni. La Serbia dovrà continuare il suo impegno incondizionato per normalizzare le relazioni con il Kosovo e dovrà dare attuazione a tutti gli accordi finora conclusi nel quadro del dialogo.

A settembre la Commissione ha avviato lo screening dell'acquis e attende con interesse la prima conferenza intergovernativa sull'adesione della Serbia, che si terrà entro gennaio 2014, una volta che il Consiglio avrà adottato il quadro negoziale. In questa nuova e impegnativa fase la Serbia dovrà prestare particolare attenzione ai settori chiave dello Stato di diritto, in particolare la riforma del sistema giudiziario, la lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata, la riforma della pubblica amministrazione, l'indipendenza delle principali istituzioni, la libertà dei media, la lotta contro la discriminazione e la tutela delle minoranze, e dovrà attuare proattivamente la strategia per i rom. Occorrerà continuare a migliorare il clima degli affari e a sviluppare un settore privato competitivo. Sarà inoltre essenziale ridurre la forte disoccupazione. In quest'ultimo anno la Serbia ha contribuito fattivamente alla cooperazione regionale e dovrà continuare su questa strada anche intensificando i contatti a alto livello con i paesi vicini.

13. Ex Repubblica jugoslava di Macedonia: la crisi politica scoppiata dopo i fatti del parlamento alla fine del 2012 ha scavato profonde divisioni tra i partiti che ostacolano il funzionamento dell'istituzione e dimostrano la necessità di una politica costruttiva nell'interesse del paese. L'ex Repubblica jugoslava di Macedonia dovrà continuare a attuare l'accordo politico del 1º marzo. Il programma per l'Unione rimane una priorità strategica. Il dialogo a alto livello sull'adesione ha stimolato progressi nella maggior parte dei settori prioritari, anche per quanto riguarda la riduzione degli arretrati giudiziari e la lotta contro la corruzione. Tenuto conto del suo stato di avanzamento nel processo di adesione, il livello di allineamento nel paese è relativamente elevato e si riscontrano nuovi progressi verso una maggiore capacità di assumere gli obblighi derivanti dall'adesione.

Nei prossimi anni l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia dovrà garantire soprattutto l'attuazione e l'applicazione reale dell'attuale quadro giuridico e politico, prestando attenzione, in particolare, allo Stato di diritto, soprattutto per quanto riguarda l'indipendenza del sistema giudiziario, e assicurando ulteriori risultati nella lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata. La libertà di espressione e la libertà dei media rimangono nell'insieme problematiche. Andrà inoltre completata la revisione dell'accordo quadro di Ohrid, particolarmente importante per le relazioni tra etnie e comunità, dando seguito alle relative raccomandazioni, e occorrerà attuare proattivamente la strategia per i rom. I confini tra Stato e partito sono tuttora indistinti e devono essere chiariti, come sottolineato dall'OSCE/ODIHR nel contesto delle elezioni. Il paese dovrà ridurre l'elevata disoccupazione e garantire una gestione più rigorosa delle finanze pubbliche.

La Commissione ritiene che i criteri politici continuino a essere sufficientemente soddisfatti e raccomanda di avviare i negoziati di adesione. Il passaggio alle prossime e più impegnative fasi del processo di allargamento è essenziale per consolidare e promuovere ulteriori riforme e per rafforzare le relazioni interetniche. Il dialogo a alto livello sull'adesione è uno strumento prezioso, nell'ambito del quale continueranno a essere affrontate questioni chiave, in particolare le relazioni di buon vicinato, ma non può sostituire i negoziati di adesione.

La Commissione resta convinta che la decisione di avviare i negoziati di adesione potrà contribuire a creare le condizioni necessarie per migliorare in generale le relazioni di buon vicinato e per trovare, in particolare, una soluzione reciprocamente accettabile alla questione del nome, che la Commissione ritiene essenziale. Dopo quasi vent'anni, tutte le parti coinvolte in questo processo devono impegnarsi a fondo per trovare una soluzione, con la partecipazione attiva della comunità internazionale.

Questa è la quinta volta che la Commissione raccomanda l'avvio di negoziati di adesione con l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia. Il Consiglio non ha finora preso nessuna decisione in tal senso e questa mancanza di azione rischia seriamente di danneggiare non solo l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia ma anche l'UE, perché mette in discussione la credibilità del processo di allargamento, improntato al rispetto di condizioni chiare e al principio meritocratico. L'assenza di una prospettiva europea credibile incide inoltre negativamente sulla sostenibilità dello sforzo riformista del paese.

Su invito del Consiglio europeo, la Commissione ribadisce l'intenzione di presentare una proposta di quadro negoziale che tenga conto della necessità di risolvere la questione del nome in una primissima fase dei negoziati di adesione e di procedere allo screening dell'acquis cominciando dai capitoli "sistema giudiziario e diritti fondamentali" e "giustizia, libertà e sicurezza". La Commissione è del parere che lo screening e le discussioni in sede di Consiglio sul quadro negoziale potranno creare lo slancio necessario per favorire una soluzione negoziata e mutualmente accettabile alla questione del nome anche prima dell'apertura dei capitoli. L'applicazione all'ex Repubblica jugoslava di Macedonia del nuovo approccio ai capitoli 23 e 24 permetterà di affrontare le principali questioni che premono anche agli Stati membri, contribuendo alla sostenibilità delle riforme.

A quasi dieci anni dall'entrata in vigore dell'ASA nell'aprile 2004, la Commissione chiede per la quinta volta al Consiglio di adottare la proposta del 2009 di passare alla seconda fase del processo di associazione, nel rispetto delle disposizioni dell'accordo che limitano a un massimo di dieci anni il periodo transitorio per la piena realizzazione dell'associazione.

14. Albania: un anno fa la Commissione ha raccomandato al Consiglio di concedere all'Albania lo status di paese candidato non appena completate le principali misure di riordino del settore giudiziario e della pubblica amministrazione e di revisione del regolamento parlamentare. Chiamato a prendere una decisione in tal senso, a dicembre 2012 il Consiglio ha chiesto alla Commissione di riferire quanto prima sui progressi compiuti, anche alla luce del rinnovato impegno del paese nella lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata, concretizzatosi in una maggiore solerzia dell'azione di indagine e dell'azione penale. Il paese ha completato le ultime importanti misure di riordino giudiziario, amministrativo e parlamentare con il consenso dei diversi partiti. Secondo la missione di osservazione internazionale condotta dall'OSCE/ODIHR, le elezioni parlamentari di giugno si sono svolte in modo competitivo con un'estesa partecipazione dei cittadini durante tutta la campagna e un reale rispetto delle libertà fondamentali. In materia di lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata, l'Albania ha avviato un processo volto a migliorare l'efficienza delle indagini e dell'azione penale e a rafforzare la cooperazione tra le autorità di contrasto. Si rileva un aumento delle condanne per reati di corruzione e riciclaggio del denaro e una maggiore attività di indagine per quanto riguarda la tratta di esseri umani e il traffico di stupefacenti. Il paese ha dato positivamente seguito alle ultime raccomandazioni del Consiglio d'Europa sul finanziamento dei partiti politici e sulle norme anticorruzione. La lotta contro la corruzione è una priorità del programma del nuovo governo, che si è mostrato molto determinato in tal senso.

Alla luce di questi risultati, la Commissione raccomanda al Consiglio di concedere all'Albania lo status di paese candidato a condizione che continui a impegnarsi nella lotta contro la criminalità organizzata e la corruzione.

Sulla base del parere della Commissione del 2010, l'Albania deve ancora realizzare le seguenti priorità fondamentali perché possano essere avviati i negoziati di adesione:

1. continuare il riordino della pubblica amministrazione, nel senso della professionalizzazione e della depoliticizzazione della funzione pubblica;

2. potenziare ulteriormente l'efficienza, l'indipendenza e la responsabilità dell'apparato giudiziario;

3. impegnarsi ulteriormente nella lotta contro la corruzione, consolidando il track record di indagini proattive, rinvii a giudizio e condanne per reati di corruzione;

4. agire con determinazione contro la criminalità organizzata, consolidando il track record di indagini proattive, rinvii a giudizio e condanne per reati di corruzione;

5. agire con determinazione per migliorare la tutela dei diritti umani, in particolare della comunità rom, combattere la discriminazione e assicurare il rispetto dei diritti di proprietà.

La Commissione è pronta a sostenere gli sforzi dell'Albania nella realizzazione di queste priorità fondamentali avviando un dialogo a alto livello con il paese.

Un dialogo duraturo e costruttivo tra governo e opposizione sulle riforme connesse all'UE sarà fondamentale per assicurare all'Albania un futuro nell'UE. Rimane essenziale che il paese si impegni in modo costruttivo nella cooperazione regionale.

15. In Bosnia-Erzegovina il processo di integrazione europea è in una fase di stallo. Per poter continuare sulla strada dell'adesione il paese dovrà attuare senza ulteriori indugi la sentenza Sejdic-Finci della Corte europea dei diritti dell'uomo. Oltre a essere uno scoglio sul cammino verso l'UE, la mancata applicazione della sentenza pregiudica la legittimità e la credibilità della presidenza e della Camera dei popoli di Bosnia-Erzegovina, in vista delle elezioni del 2014. Il paese dovrà inoltre introdurre urgentemente un efficace dispositivo di coordinamento sulle questioni europee che gli permetta di esprimersi in modo univoco.

In assenza del consenso necessario per progredire sulla strada dell'UE, l'assistenza preadesione rischia di non produrre i risultati voluti. Non avendo trovato una soluzione all'attuazione della sentenza Sejdic-Finci e non avendo creato un meccanismo di coordinamento per l'UE, il paese non potrà più beneficiare dello stesso livello di fondi preadesione.

La Commissione ha deciso di sospendere le discussioni sull'IPA II finché il paese non si sarà rimesso al passo nel processo di integrazione europea. In assenza di progressi tangibili la Bosnia-Erzegovina rischia di privarsi di importanti fondi preadesione.

L'Unione europea è fermamente decisa a sostenere la Bosnia-Erzegovina e i suoi cittadini affinché possano realizzare la speranza e l'ambizione di progredire nel percorso europeo. I progressi futuri dipenderanno dalla capacità dei dirigenti politici di collaborare per trovare un compromesso che sblocchi il processo. Un tale compromesso aiuterebbe i cittadini a ritrovare la fiducia nella capacità della leadership politica nazionale di riuscire l'integrazione europea e spianerebbe la strada all'entrata in vigore dell'accordo di stabilizzazione e di associazione e, a termine, alla presentazione di una domanda di adesione credibile.

Il riordino del sistema giudiziario registra in complesso limitati progressi, ma sono comunque in fase di attuazione una serie di raccomandazioni formulate dalla Commissione nel quadro del dialogo strutturato sulla giustizia. Questo dialogo mostra le potenzialità del programma di allargamento e i vantaggi di un impegno reale. Il paese ha compiuto anche qualche progresso nella riduzione dell'arretrato di casi riguardanti i crimini di guerra. Dopo accurati preparativi a tutti i livelli, grazie anche al sostegno dell'UE e di altre organizzazioni internazionali, è stato finalmente condotto l'atteso censimento della popolazione. Il paese è alle prese con problemi seri e dovrà assicurare maggiore impegno in numerosi ambiti: Stato di diritto, in particolare la riforma del settore giudiziario e la lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata; riforma della pubblica amministrazione; libertà di espressione, comprese le intimidazioni dei giornalisti; lotta contro le discriminazioni, soprattutto nei confronti dei rom. Occorrono ulteriori riforme economiche per migliorare un contesto imprenditoriale fragile e creare un spazio economico comune a tutto il paese.

Dopo l'adesione della Croazia, la Commissione giudica inaccettabile il rifiuto finora opposto dalla Bosnia-Erzegovina di modificare l'accordo interinale e l'ASA per tener conto dei tradizionali scambi con il nuovo Stato membro e invita il paese a rivedere urgentemente la propria posizione in modo da concludere quanto prima il processo di adeguamento basato sui tradizionali flussi commerciali.

16. Kosovo: il 2013 ha segnato una svolta storica nel cammino del Kosovo verso l'Unione europea. A giugno il Consiglio ha autorizzato l'avvio di negoziati per un accordo di stabilizzazione e di associazione dando inizio a una nuova importante fase delle relazioni tra Kosovo e UE. Si tratta di un riconoscimento per i progressi realizzati nel campo delle principali riforme e degli importanti sforzi compiuti dal paese verso la normalizzazione delle relazioni con la Serbia. I negoziati verranno ufficialmente avviati in questo mese e l'obiettivo della Commissione è completarli entro la primavera del 2014 per consentire la firma del progetto di accordo in estate e presentare quindi al Consiglio le proposte di firma e conclusione dell'accordo.

Il Kosovo ha lavorato con impegno e spirito costruttivo per migliorare in modo visibile e duraturo le relazioni con la Serbia. Il suo impegno nel quadro del dialogo agevolato dall'UE ha permesso di porre una pietra miliare con la conclusione del "Primo accordo sui principi che disciplinano la normalizzazione delle relazioni" con la Serbia (il "primo accordo"), completato a maggio da un piano di attuazione. L'attuazione del primo accordo procede e sta producendo già una serie di cambiamenti irreversibili. Le parti hanno raggiunto un'intesa su energia e telecomunicazioni. Il Kosovo dovrà continuare il suo impegno incondizionato per normalizzare le relazioni con la Serbia e dovrà attuare tutti gli accordi finora conclusi nel quadro del dialogo. La Commissione è pronta a erogare nuovi fondi IPA per sostenere l'attuazione dell'accordo di aprile nelle comunità interessate.

Lo Stato di diritto è una pietra miliare del processo di stabilizzazione e associazione e continua a essere una priorità per il Kosovo che è parte integrante di questo processo. Il dialogo strutturato sullo Stato di diritto continuerà quindi a sostenere e orientare il paese in questo ambito, anche per quanto riguarda le discussioni sul futuro della missione EULEX sullo Stato di diritto in Kosovo. Il Kosovo continua a lavorare per rispettare le priorità stabilite dalla tabella di marcia sui visti e la Commissione riferirà in merito nel primo semestre del 2014.

Il Kosovo dovrà ora concentrarsi sull'attuazione delle riforme in modo da rispettare gli obblighi derivanti da un futuro ASA. Una particolare attenzione va alla lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione, al seguito della riforma della giustizia e della pubblica amministrazione, alla tutela dei diritti delle minoranze, compresi i rom, e alle questioni commerciali. Il Kosovo dovrà inoltre affrontare con urgenza il problema della disoccupazione e le debolezze strutturali del mercato del lavoro.

La Commissione invita tutti i cittadini del Kosovo che godono del diritto di voto a partecipare alle elezioni comunali del prossimo novembre. Si tratta di una grande opportunità per le comunità locali del Kosovo settentrionale di far valere i propri diritti democratici e partecipare a pieno titolo al futuro del Kosovo. La Commissione si aspetta che le autorità garantiscano elezioni inclusive, nel pieno rispetto dei principi democratici.

17. La Turchia è un paese candidato e un partner strategico per l'Unione europea. Con un'economia estesa e dinamica, il paese è inoltre un importante partner commerciale e un valido membro dell'unione doganale in grado di stimolare la competitività dell'UE. La Turchia gode una posizione geografica strategica, anche ai fini della sicurezza energetica, e svolge un importante ruolo regionale. La Commissione sottolinea l'importanza della cooperazione e del dialogo in corso sulle questioni di politica estera. Il programma costruttivo del 2012 sia è rivelato un prezioso strumento che può coadiuvare e accompagnare, ma non sostituire, i negoziati di adesione. Le relazioni UE-Turchia potranno esprimere al meglio le proprie potenzialità solo nell'ambito di un processo di adesione attivo e credibile, nel quale l'Unione possa rimanere un importante fattore di stimolo per le riforme politiche e economiche. Lo sviluppo dei contatti a alto livello tra Turchia, Unione e Stati membri permetterebbe di rafforzare la cooperazione.

In questi dodici mesi il paese ha realizzato importanti progressi sul fronte delle riforme. Il quarto pacchetto di riforme della giustizia garantisce una maggiore tutela dei diritti fondamentali e della libertà di espressione e potenzia la lotta all'impunità nei casi di tortura e maltrattamenti. Il governo ha avviato un processo storico di pace mirato a porre fine al terrorismo e alle violenze nel sud-est del paese e a spianare la strada verso una soluzione della questione curda. Le misure annunciate nel quadro del pacchetto sulla democratizzazione presentato a settembre 2013 prevedono ulteriori riforme in una serie di ambiti importanti: uso di lingue diverse dal turco, diritti delle minoranze, modifica delle elevate soglie di sbarramento per la rappresentanza parlamentare, finanziamento dei partiti. Sarà ora fondamentale garantirne l'attuazione in consultazione con i portatori di interesse e in linea con gli standard europei. La commissione parlamentare paritaria per la conciliazione, incaricata di elaborare il testo della nuova costituzione, ha raggiunto un accordo su una serie di articoli. L'adozione della legge che regola l'intera questione degli stranieri e della protezione internazionale segna un passo importante verso una protezione adeguata dei richiedenti asilo. È stato istituito l'Ufficio del difensore civico che è già alacremente al lavoro per svolgere il proprio ruolo. Cresce nel frattempo il dibattito pubblico su temi precedentemente ritenuti sensibili. Il paese ha fornito un'assistenza umanitaria vitale a numerosissimi profughi siriani. Altro sviluppo positivo: la ratifica dell'accordo per il gasdotto transanatolico che, collegandosi al gasdotto transadriatico, trasporterà il gas naturale dal Mar Caspio verso l'Unione, passando per la Turchia.

L'eccessivo ricorso alla forza da parte delle forze dell'ordine contro le manifestazioni di maggio e giugno e l'assenza di dialogo con i manifestanti suscitano seria preoccupazione. Il paese dovrà attuare urgentemente nuove riforme, promuovere il dialogo lungo tutto l'arco politico e all'interno della società e garantire il rispetto dei diritti fondamentali nella pratica. Il governo ha avviato una serie di indagini amministrative e giudiziarie sulla condotta della polizia durante la protesta, cui dovrà dare seguito, in linea con le norme europee, appurando le responsabilità. Il ministro dell'Interno ha emanato due circolari che disciplinano le procedure di intervento della polizia durante le manifestazioni e occorre ora istituire una commissione di controllo delle autorità di contrasto, quale organo di vigilanza indipendente per le forze dell'ordine. L'ordinamento turco andrà ulteriormente modificato per rafforzare la libertà di espressione e dei media e la libertà di riunione e di associazione e le prassi giudiziarie andranno sistematicamente allineate agli standard europei. Il paese dovrà dare piena attuazione al quarto pacchetto di riforme della giustizia. L'ondata di proteste di giugno è anche il risultato delle ampie riforme democratiche dell'ultimo decennio e l'emergente società civile, vivace e diversificata, andrà rispettata e sistematicamente consultata in tutte le fasi del processo decisionale, indipendentemente dalla maggioranza di turno.

Questi sviluppi sottolineano l'importanza dell'impegno dell'Unione, che dovrà rimanere il parametro di riferimento per le riforme nel paese. In tal senso occorre rilanciare i negoziati di adesione, nel rispetto degli impegni assunti dall'UE e delle condizioni stabilite. A questo proposito l'apertura del capitolo 22 sulla politica regionale segna un importante passo avanti e la Commissione attende con interesse la prima conferenza intergovernativa che si terrà quanto prima. La Turchia ha compiuto progressi in una serie di altri capitoli e potrà accelerare il ritmo dei negoziati garantendo il rispetto dei parametri di riferimento, rispettando le condizioni del quadro di negoziazione e onorando gli obblighi contrattuali verso l'UE.

I progressi dei negoziati di adesione e i progressi delle riforme politiche in Turchia sono due facce della stessa medaglia. Convenire e comunicare quanto prima i parametri di apertura dei capitoli 23 "sistema giudiziario e diritti fondamentali" e 24 "giustizia, libertà e sicurezza" in vista dell'avvio dei relativi negoziati è nell'interesse sia della Turchia che dell'Unione perché permetterà di intensificare il dialogo in ambiti di vitale interesse e di sostenere lo sforzo di riforma. La firma dell'accordo di riammissione UE-Turchia e l'avvio in contemporanea del dialogo sui visti sono i primi passi verso il regime di liberalizzazione in grado di rilanciare le relazioni tra i partner a beneficio reciproco. È importante che questi due processi vadano avanti e che la Turchia completi quanto prima la firma e la ratifica dell'accordo di riammissione. Una maggiore cooperazione UE-Turchia nel settore dell'energia e ulteriori progressi dei negoziati di adesione potrebbero facilitare l'interconnessione e l'integrazione dei mercati dell'energia dell'Unione e della Turchia.

La Commissione ribadisce i diritti sovrani degli Stati membri, tra cui il diritto di concludere accordi bilaterali e di esplorare e sfruttare le proprie risorse naturali, riconosciuti dal diritto dell'Unione e dal diritto internazionale, come la convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare. In linea con le posizioni reiterate dal Consiglio e dalla Commissione negli scorsi anni, la Turchia dovrà rispettare senza indugio l'obbligo di attuare pienamente il protocollo aggiuntivo e realizzare progressi verso la normalizzazione delle relazioni con la Repubblica di Cipro. Questo potrebbe dare nuovo slancio al processo di adesione, favorendo in particolare i progressi negli otto capitoli oggetto delle conclusioni del Consiglio di dicembre 2006. La Commissione esorta inoltre la Turchia a evitare ogni tipo di minaccia, fonte di attrito o azione che possa nuocere alle relazioni di buon vicinato e alla risoluzione pacifica delle controversie. È fondamentale che la Turchia si impegni e contribuisca in concreto a una soluzione globale della questione cipriota.

18. Per quanto riguarda la questione cipriota, la Commissione si aspetta che le comunità greco-cipriota e turco-cipriota riprendano, sotto l'egida dell'ONU, negoziati in piena regola intesi a trovare una soluzione globale e che entrambe le parti vadano rapidamente al fondo del problema al fine di giungere quanto prima a una conclusione. Tutte le parti sono invitate a contribuire a un clima positivo tra le comunità, con iniziative che permettano di facilitare la vita ai cittadini ciprioti e preparando l'opinione pubblica ai necessari compromessi. La Commissione ritiene che le necessarie concessioni saranno ampiamente ricompensate dai benefici della riunificazione. In particolare, tutti i ciprioti trarrebbero pieni vantaggi dallo sfruttamento delle risorse di idrocarburi. La Commissione è pronta a offrire maggiore sostegno al processo, se le parti lo chiedono e con l'accordo dell'ONU.

19. Islanda: i negoziati di adesione con l'Islanda erano a uno stadio avanzato quando il nuovo governo in carica ha deciso di interromperli sospendendo così il processo di adesione. Il governo ha dichiarato di voler condurre un riesame dello stato dei negoziati e degli sviluppi nell'Unione europea da sottoporre al parlamento islandese nei prossimi mesi. La Commissione ha sospeso i lavori preparatori dell'IPA II. Malgrado queste circostanze l'Islanda rimane un partner importante per l'Unione.

ALLEGATO

Conclusioni su Montenegro, Serbia, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Albania, Bosnia-Erzegovina, Kosovo, Turchia e Islanda

Montenegro

Con l'avvio, a giugno 2012, dei negoziati di adesione, il Montenegro è entrato in una nuova intensa fase del processo verso l'Unione. Le riforme politiche profonde e durature richieste dal nuovo approccio al capitolo 23 "sistema giudiziario e diritti fondamentali" e al capitolo 24 "giustizia, libertà e sicurezza" fanno appello a una volontà politica strutturata e richiedono una maggiore capacità amministrativa. Il processo di adesione dovrà essere inclusivo e coinvolgere ampiamente la società civile.

Nel periodo di riferimento il Montenegro si è concentrato sull'elaborazione di ampi piani d'azione che guideranno il processo di riforma nazionale sullo Stato di diritto. A giugno il governo ha adottato i piani adempiendo al parametro di apertura dei capitoli 23 e 24: a agosto la Commissione ha raccomandato l'apertura dei capitoli e a settembre il Consiglio ha invitato il Montenegro a presentare le proprie posizioni di negoziato. I lavori procedono in linea con il nuovo approccio.

A fine giugno 2013 si sono concluse le riunioni di screening per tutti i capitoli negoziali. Finora sono stati provvisoriamente chiusi i negoziati sui due capitoli "scienza e ricerca" e "istruzione e cultura", mentre sono stati definiti i parametri di apertura per sei capitoli ("libera circolazione delle merci", "diritto di stabilimento e libera prestazione di servizi", "politica della concorrenza", "agricoltura e sviluppo rurale", "sicurezza alimentare e politica veterinaria e fitosanitaria", "politica regionale e coordinamento degli strumenti strutturali").

Per poter sviluppare la capacità di attuare l'acquis, mettere fine alla lottizzazione politica e assicurare una funzione pubblica più trasparente e professionale, il Montenegro dovrà procedere in via prioritaria al riordino della pubblica amministrazione. Gli sviluppi degli ultimi mesi, in particolare la presunta malversazione di fondi pubblici a scopi politici, hanno evidenziato l'importanza di rendere più credibili le istituzioni pubbliche agli occhi dei cittadini. In tal senso è fondamentale che i casi di malversazione siano indagati con rigore e celerità e che vengano presi i provvedimenti necessari. Occorrerà inoltre dare adeguato seguito ai lavori del gruppo parlamentare sul processo elettorale e alle raccomandazioni da tempo formulate dall'OSCE/ODIHR sulla normativa elettorale, tracciando confini chiari e condivisi tra interesse pubblico e interessi dei partiti. Il Montenegro continua a rispettare sufficientemente i criteri politici per l'adesione all'UE. Le elezioni legislative di ottobre 2012 e quelle presidenziali di aprile 2013 hanno riconfermato l'adesione all'Unione europea quale priorità strategica del paese. L'OSCE/ODIHR ritiene che nell'insieme le elezioni si siano svolte in modo professionale e efficiente, anche se sono state individuate alcune carenze. All'indomani delle elezioni presidenziali l'opposizione non ha riconosciuto il risultato e il più grande gruppo di opposizione ha boicottato il parlamento per due mesi. Il boicottaggio si è concluso con l'accordo raggiunto tra i partiti sulla nomina di due organi di indagine parlamentari per far luce sul presunto abuso di fondi pubblici a fini elettorali e sull'elaborazione di raccomandazioni per migliorare il processo elettorale. La commissione parlamentare d'inchiesta sulla presunta malversazione di fondi pubblici ha completato i lavori a luglio. Il parlamento non ha però raggiunto un accordo sulle conclusioni, che dovrebbero individuare tra l'altro le responsabilità politiche, e si è limitato a pubblicare una relazione tecnica. Il caso andrebbe ora trasmesso alla magistratura.

Un gruppo di lavoro incaricato di migliorare la credibilità del processo elettorale ha già adottato un disegno di legge su un registro unico degli elettori, che dovrà sostituire il precedente sistema, e ha approvato gli emendamenti alla legge sulla carta d'identità personale. Sul fronte dello Stato di diritto il Parlamento ha adottato la tanto attesa revisione costituzionale che rafforza l'indipendenza della magistratura, nel rispetto delle raccomandazioni della commissione di Venezia.

Il Montenegro partecipa attivamente alla cooperazione giudiziaria e di polizia a livello regionale e internazionale. I giudici nazionali hanno emesso sentenze per reati di contrabbando di stupefacenti, ma i casi di tratta degli esseri umani e riciclaggio di denaro nella fase processuale sono ancora rari. Alcune condanne di primo grado per reati di criminalità organizzata e corruzione sono state annullate, mentre l'impunità nei casi di maltrattamento di detenuti rimane un problema diffuso.

Il Montenegro ha assunto un ruolo di primo piano nella cooperazione regionale, in particolare con la proposta di creare il gruppo dei "sei Balcani occidentali".

Per quanto riguarda la Corte penale internazionale, il Montenegro non ha ancora denunciato l'accordo bilaterale di immunità con gli Stati Uniti del 2007 che esclude la competenza della Corte ed è fondamentale che si allinei sulla posizione dell'Unione.

Rivolgendo lo sguardo al futuro, il Montenegro dovrà appurare le responsabilità politiche e perseguire il presunto caso di malversazione di fondi pubblici e dovrà condurre in porto il lavoro del gruppo parlamentare sul processo elettorale, adottando provvedimenti legislativi e altre misure in grado di ampliare il sostegno politico e rendere il processo elettorale e le istituzioni statali più credibili agli occhi dei cittadini.

Accrescere la fiducia del pubblico nei confronti dello Stato vuol dire rafforzare lo Stato di diritto e per questo sarà fondamentale un'attuazione efficace e tempestiva dei piani d'azione del governo. Il paese dovrà cimentarsi in particolare sulle riforme finalizzate a migliorare l'indipendenza, la responsabilità e la professionalità della magistratura, potenziando le garanzia di integrità e garantendo un sistema di nomine meritocratico. L'attuazione della revisione costituzionale sarà fondamentale in tal senso. Il paese dovrà allo stesso tempo sviluppare il track record di indagini, rinvii a giudizio e condanne per reati di corruzione e criminalità organizzata, anche nelle alte sfere, e garantire sanzioni proporzionate alla gravità del reato.

Occorrerà tutelare meglio la libertà di espressione, indagando attentamente tutti i casi di violenze e minacce contro i giornalisti e perseguendo i responsabili, e andrà prestata particolare attenzione alla mancata tutela dei diritti umani da parte dell'autorità giudiziaria e delle forze di polizia, soprattutto con riguardo ai gruppi vulnerabili. I rom sono vittime di discriminazioni, soprattutto sotto il profilo dei diritti sociali e economici, e continuano a essere emarginati a livello politico. Gli attivisti LGBTI subiscono tuttora discriminazioni, gli attacchi sono raramente denunciati e le sanzioni rimangono adeguate.

L'adozione del piano di riordino del settore pubblico e l'entrata in vigore della nuova legge sulla funzione pubblica e l'impiego statale segnano una svolta positiva: un sistema di selezione dei funzionari equo e competitivo è fondamentale per la professionalizzazione della pubblica amministrazione. Bisogna invece mettere fine alla pratica di chiedere lettere di dimissioni senza data, restituendo le lettere ai firmatari.

Per quanto riguarda i criteri economici, il Montenegro ha realizzato nuovi progressi verso un'economia di mercato funzionante. A medio termine il paese dovrà poter far fronte alle pressioni della concorrenza e alle forze di mercato all'interno dell'Unione, sempre che continui a colmare le lacune strutturali con opportune politiche macroeconomiche e riforme strutturali.

La fase recessiva cominciata nel 2012 si è conclusa nel 2013. A fronte di una domanda interna debole, la ripresa è stata alimentata dalla resilienza del settore turistico e degli investimenti esteri diretti e dall'aumento delle esportazioni di energia elettrica. Sebbene in calo, il disavanzo delle partite correnti rimane elevatissimo. L'avvio a luglio della procedura fallimentare di KAP, produttore di alluminio, mette a repentaglio i conti pubblici perché rischia di generare forti passività. Il tasso di disoccupazione rimane elevatissimo. Dopo quattro anni di contrazione, il credito è tornato a crescere ma l'alta percentuale di prestiti in sofferenza continua a pesare sulla capitalizzazione delle banche e sull'erogazione dei crediti.

Per affrontare le attuali sfide economiche e ridurre gli squilibri esterni, il Montenegro dovrà diventare più competitivo, migliorando la produttività e attirando investimenti esteri diretti anche in settori diversi dal turismo e dall'immobiliare. Le carenze dello Stato di diritto e la corruzione continuano a incidere negativamente sul clima degli affari. Per contenere l'elevato tasso di disoccupazione bisognerà colmare il divario tra offerta e domanda di competenze e favorire una contrattazione salariale più indipendente a livello aziendale. Bisognerà inoltre rafforzare il servizio di collocament