Parere del Comitato economico e sociale sul tema «Il ruolo della Banca europea per gli investimenti (BEI) nella politica regionale europea»



Gazzetta ufficiale n. C 367 del 20/12/2000 pag. 0014 - 0018



Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Il ruolo della Banca europea per gli investimenti (BEI) nella politica regionale europea" (2000/C 367/04) Il Comitato economico e sociale, in data 2 marzo 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra(1). La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Roy Donovan, in data 5 settembre 2000. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 20 settembre 2000, nel corso della 375a sessione plenaria, con 101 voti favorevoli, 2 contrari e 2 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Il presente parere consta di tre parti. La prima esamina brevemente il concetto di politica regionale o, secondo la terminologia della BEI, di "convergenza e sviluppo regionale". La seconda considera il livello di priorità attribuito dalla BEI alla politica regionale e solleva alcuni interrogativi in merito all'attuazione di tale politica tramite le diverse operazioni di erogazione di prestiti. La quarta ed ultima parte formula conclusioni e raccomandazioni. 2. Cosa significa politica regionale e perché è auspicabile? 2.1. In generale si considera auspicabile ridurre le disparità di reddito esistenti tra aree geografiche, paesi o regioni, nonché nelle zone rurali, all'interno di uno stesso paese. Le principali argomentazioni a favore di tale posizione si possono così riassumere: 1. Equità nella distribuzione del reddito, nel tenore di vita e nelle opportunità offerte a ciascun individuo. 2. Salvaguardia della diversità culturale. 3. Mantenimento di una qualità di vita elevata. 4. Tutela dell'ambiente evitando fenomeni come la congestione o l'inquinamento nei paesi o nelle regioni più avanzati economicamente. 5. Prevenzione di effetti dimostrativi negativi come le eccessive richieste salariali in paesi relativamente poveri indotte da tenori di vita più elevati di una regione maggiormente produttiva. 6. Sfruttamento del vantaggio comparativo di singoli paesi e regioni. 7. In un'unione monetaria occorre evitare choc che possano nuocere maggiormente ad un paese rispetto ad altri, in quanto il paese "leso" non può utilizzare lo strumento dei tassi di cambio (o dei tassi d'interesse) per risolvere i suoi problemi specifici. Vi sono minori probabilità di choc cosiddetti "asimmetrici" in presenza di una maggiore convergenza economica (è questa in parte la logica alla base della strategia dei fondi strutturali e di coesione, nonché di altre iniziative comunitarie in cui la BEI svolge un ruolo fondamentale). 2.2. Si tratta di argomentazioni estremamente valide, ma va considerato che la politica regionale può comportare dei costi. Se, ad esempio, per ragioni culturali o ambientali un governo incoraggia la popolazione a restare in regioni relativamente arretrate invece di migrare verso i grandi agglomerati urbani, questa politica va ovviamente finanziata con fondi pubblici. Anche nel caso in cui un governo o un'agenzia impianti un'azienda manifatturiera o di altro genere nelle regioni più arretrate, ciò può comunque comportare qualche forma di sussidio. Ciononostante, sono molti i governi e le agenzie a ritenere che valga la pena di sostenere questi costi. La rivoluzione prodotta dalle tecnologie dell'informazione, con la riduzione della dipendenza dalla città e quindi del bisogno di "agglomerazione", potrebbe dare un impulso decisivo alla politica regionale con costi ridotti, se non addirittura nulli, per le casse degli Stati. 2.3. Si afferma spesso che perché un'unione economica (e soprattutto monetaria) funzioni occorrono trasferimenti fiscali automatici. Questo modello di "federalismo fiscale" trova applicazione negli Stati Uniti e in alcuni paesi europei. Se uno Stato registra un calo del gettito annuo, riceverà dal bilancio federale dei trasferimenti sotto forma di sussidi di disoccupazione, sovvenzioni, ecc. Ciononostante, i fatti sembrerebbero dimostrare che per molti anni determinati Stati americani sono rimasti in condizioni di "relativa povertà". 2.4. L'Unione economica e monetaria (UEM) non segue questo modello. I fondi strutturali e di coesione si configurano come un'alternativa al federalismo fiscale - anche se da più parti viene considerata come un'alternativa assai poco valida, tanto più che questi fondi non si attivano automaticamente. Di conseguenza, per alcuni paesi aderenti all'UEM può risultare difficile colmare il divario che li separa dal reddito pro capite medio all'interno dell'UEM. 2.5. Nella letteratura specializzata in materia, tuttavia, c'è chi ribatte che possa esistere una tendenza automatica da parte dei paesi dotati di infrastrutture, di un ordinamento giuridico e di una cultura d'impresa di livello accettabile a convergere verso i partner più avanzati. 2.6. Se, storicamente, esistono alcune eccezioni a questo processo di convergenza, occorre ancora porsi un importante interrogativo: nella misura in cui la convergenza può essere automatica, si rendono necessarie misure e istituzioni specifiche perché questa si realizzi o per accelerare il processo? La risposta è probabilmente affermativa, soprattutto in un'unione monetaria che non dispone di federalismo fiscale. 3. Modalità di attuazione della politica regionale da parte della BEI 3.1. Fondata nel 1958, la BEI è innanzitutto una banca. I suoi obiettivi sono così descritti nella Relazione annuale del 1998(2): "In quanto istituzione finanziaria dell'Unione europea, la BEI ha il compito di contribuire, con i suoi finanziamenti a lungo termine, all'integrazione, allo sviluppo equilibrato e alla coesione economica e sociale degli Stati membri dell'UE. Nello svolgimento dei suoi compiti la Banca si adopera in via prioritaria per promuovere la convergenza e lo sviluppo regionale, apportando contemporaneamente il suo sostegno ad altri settori d'intervento, per esempio, quelli indicati come prioritari dal Consiglio dei governatori (RTE, energia e PMI) o che favoriscono la crescita e l'occupazione (istruzione e sanità). I finanziamenti della BEI, accordati per progetti economicamente validi, sono destinati pertanto ai seguenti settori: trasporti e telecomunicazioni, energia, protezione dell'ambiente naturale e urbano, industria e servizi, istruzione e sanità (Grassetto aggiunto dal relatore).". 3.1.1. La BEI, dunque, è strettamente legata alla politica regionale dell'UE. Su questa base il suo Consiglio d'amministrazione ha adottato nel gennaio 1999 un primo piano operativo fondato sul quadro strategico approvato dal Consiglio dei governatori nel giugno 1998. 3.1.2. Il piano operativo stabilisce di dare priorità assoluta nell'UE ad obiettivi che prevedano la promozione dello sviluppo regionale e della coesione a livello comunitario, in particolare collaborando strettamente con la Commissione per l'attuazione dell'Agenda 2000. 3.1.3. La BEI, tuttavia, deve conciliare il proprio carattere istituzionale con il rispetto dei principi di efficienza richiesti ad una banca che opera sui mercati dei capitali. 3.2. Se l'obiettivo principale della BEI è quello di favorire la convergenza e lo sviluppo regionale, esistono ovviamente molti altri obiettivi. Oltre a quelli che figurano nel brano appena citato, la Relazione annuale fa riferimento ad altri ancora, e più precisamente: - sostenere il corretto avvio e il consolidamento dell'Unione monetaria e della moneta unica; - sviluppare i mercati degli strumenti denominati in euro; - attuare il programma a sostegno della crescita e dell'occupazione in Europa(3); - erogare prestiti per investimenti in progetti ad alta intensità di manodopera; - recuperare le realtà urbane; - salvaguardare l'ambiente; - sostenere la competitività dell'industria europea; - sostenere i paesi candidati all'adesione all'UE(4); - rafforzare il tessuto economico e sociale dell'UE; - sostenere le politiche di aiuto e cooperazione dell'UE a favore di oltre 120 paesi in tutto il mondo. 3.3. Questo elenco di obiettivi potrebbe apparire, a prima vista, troppo dispersivo e scarsamente mirato. In pratica, invece, ciò non è poi così vero in quanto una percentuale piuttosto elevata dei prestiti complessivi è destinata alle regioni meno favorite. 3.4. Nel 1999 i prestiti della BEI sono stati così ripartiti: >PIC FILE= "C_2000367IT.001601.EPS"> 3.5. Le risorse destinate agli "altri" paesi (1,6 miliardi di EUR) sono ripartite con estrema parsimonia tra circa 100 beneficiari, con effetti nulli o quantomeno scarsi sui loro tassi di crescita o sulle loro tendenze alla convergenza. L'onere amministrativo di questo settore del programma di finanziamento della BEI dev'essere estremamente elevato visti i vantaggi che ne derivano per i paesi in questione. 3.6. I finanziamenti destinati ai 10 paesi candidati e a Cipro (2,4 miliardi di EUR) potrebbero essere considerati troppo esigui dato che tali paesi, quasi per definizione, devono rispondere in tempi piuttosto brevi ai criteri di convergenza in vista dell'adesione all'UE. 3.7. Come rovescio della medaglia, i 27,8 miliardi di EUR destinati agli attuali 15 Stati membri dell'UE sono probabilmente eccessivi. La maggioranza di tali paesi gode già, infatti, di condizioni di sviluppo assai avanzate e le loro aziende private e parastatali avrebbero comunque accesso piuttosto agevole ai finanziamenti allo sviluppo. Nonostante la difficoltà di disporre di dati certi, esistono comunque prove del fatto che questi paesi siano già in fase di convergenza. Il contributo della BEI a tale processo sarà affrontato in seguito. 3.8. I 15 Stati membri sono divisi in circa 150 sottoregioni (23 in Francia, 21 in Italia, 4 in Belgio, ecc.) mentre Irlanda e Lussemburgo costituiscono due regioni a sé. I dati del PIL pro capite utilizzati per stabilire quali sottoregioni siano al di sopra o al di sotto della media UE si riferiscono al 1995 e sono quindi obsoleti, ma evidenziano comunque disparità assai forti. La regione di Amburgo, ad esempio, presenta un PIL pro capite quasi doppio rispetto alla media UE, al contrario dell'Andalusia il cui PIL è pari alla metà circa di quello UE. Ne deriva che la regione più ricca d'Europa ha un benessere quasi quattro volte superiore alla più povera. Per carenza, ancora una volta, di dati, risulta difficile stabilire se tali disparità si stiano attenuando con il tempo o se l'approccio adottato dalla BEI che privilegia la dimensione subregionale stia effettivamente contribuendo alla convergenza. 3.9. Piuttosto sorprendente è il fatto che la BEI conceda con una certa frequenza prestiti proprio ai paesi UE più avanzati. Le tabelle fornite in allegato elencano i finanziamenti erogati ad ogni singolo paese e singola regione. Merita anche rilevare che molte delle sottoregioni il cui PIL pro capite supera la media UE hanno ricevuto finanziamenti importanti. Ciò è motivato dal fatto che fra i compiti della BEI figura il sostegno (alle reti transeuropee e) al settore energetico, come dimostrano i seguenti progetti: - costruzione di un raccordo autostradale nell'Alta Baviera (Germania); - costruzione di una linea tranviaria a Orléans (Francia); - costruzione di una centrale idroelettrica nei pressi di Torino; - valorizzazione dei giacimenti di gas nel Mare del Nord (Regno Unito); - estensione della rete di telefonia mobile (Regno Unito). 3.10. Questi ed altri progetti analoghi sarebbero difficilmente andati avanti senza l'aiuto della BEI. Si consideri, inoltre, che, quando dei progetti validi sono localizzati in regioni già avanzate, è verosimile che si producano effetti sinergici, economie di scala, ecc., che contribuiscono, com'è ovvio, alla crescita e allo sviluppo dei paesi in questione, ma che, tutto sommato, tendono non a ridurre, ma ad allargare i divari tra una regione e l'altra. 3.10.1. C'è da vedere se le regioni più povere saranno in grado di presentare da sole progetti finanziabili. A quanto pare, in molti casi le risorse finanziarie non risultano sufficienti senza il sostegno di tutte le altre iniziative comunitarie; occorre di conseguenza il massimo grado di cooperazione e coordinamento tra le azioni condotte dalla BEI, l'UE e le parti sociali. 3.11. Elaborato in risposta alla Risoluzione su crescita e occupazione adottata dal Consiglio europeo di Amsterdam (giugno 1977), il Programma d'azione speciale di Amsterdam ha conferito alla BEI nuovi compiti nella mobilitazione di risorse supplementari per sostenere la crescita economica e stimolare l'occupazione. 3.11.1. Il Programma, che ha una durata iniziale di tre anni (settembre 1997 - 2000), è articolato in tre componenti(5): - lo "Sportello PMI", volto a creare nuovi strumenti di capitale di rischio per incrementare i fondi propri delle PMI ad alta tecnologia e con forte potenziale di crescita. I rischi associati a tali operazioni sono coperti da una riserva, fino a concorrenza di 1 miliardo, costituita con i saldi attivi di gestione della BEI(6); - allargamento dei finanziamenti BEI ai settori della sanità e dell'istruzione, divenuti nel luglio 1999 obiettivi a pieno titolo(7); - potenziamento del sostegno, peraltro già consistente, che la BEI riserva agli investimenti a favore delle RTE e ad altri grandi progetti d'infrastruttura, nonché a quelli destinati al miglioramento dell'ambiente urbano e rurale e alla tutela dell'ambiente naturale(8). Il contributo della BEI può anche assumere la forma di finanziamento di studi preparatori o di fattibilità per progetti di RTE nei settori dei trasporti e dell'ambiente. 4. Conclusioni e raccomandazioni 4.1. La politica regionale (mirata alla convergenza) sembrerebbe dunque un obiettivo auspicabile, soprattutto all'interno di una UEM in cui non esiste il federalismo fiscale e in cui andrebbero ridotti al minimo gli choc asimmetrici. Pur se esiste una certa tendenza automatica da parte dei paesi a convergere e se la rivoluzione prodotta della tecnologie dell'informazione e il modello della New Economy possono favorire tale processo, un'agenzia come la BEI ha ancora un importante ruolo da svolgere. 4.2. Sembra tuttavia che, con l'andare degli anni, al mandato della BEI siano venute ad aggiungersi molte altre funzioni (non focali) con il risultato che la dichiarazione di intenti della BEI risulta ora troppo ampia e i prestiti vengono distribuiti in maniera assai dispersiva, soprattutto tra i paesi non europei. 4.3. Si potrebbe considerare l'opportunità di riequilibrare la dichiarazione d'intenti della BEI in modo da attribuire maggior attenzione alla politica regionale e alla convergenza. In termini pratici ciò potrebbe comportare una riduzione dei prestiti ai paesi avanzati dell'UE (e ad alcune delle loro sottoregioni) e, viceversa, un aumento di quelli destinati ai candidati all'adesione. La BEI potrebbe in questo caso contribuire a definire i criteri di accesso all'UE per i paesi candidati. Si tratterebbe di una sorta di contropartita rispetto all'aumento dei finanziamenti. 4.4. Sembra inverosimile che l'accesso a finanziamenti allo sviluppo a lungo termine risulti problematico nei paesi avanzati dell'UE - e certamente meno problematico rispetto al 1958 quando la BEI fu fondata. I governi di numerosi Stati membri dell'UE dispongono di programmi di finanziamento (e di vere e proprie sovvenzioni) a favore delle PMI. 4.5. Esistono anche delle alternative ai finanziamenti bancari, come le azioni, le obbligazioni, gli utili non distribuiti, ecc. Nella maggioranza dei paesi avanzati, l'impedimento non è costituito tanto dalla mancanza di finanziamenti quanto dalla carenza di progetti accuratamente concepiti. Potrebbe la BEI fare di più in termini di consulenza progettuale, specie nel settore delle nuove tecnologie in cui l'Europa è nel complesso ben più arretrata rispetto agli Stati Uniti? Dovrebbero forse i consulenti della BEI essere presenti in pianta stabile nelle sottoregioni più povere allo scopo di garantire lo sviluppo ottimale dei progetti e la convergenza? 4.6. Si potrebbe anche esaminare l'eventuale esistenza di sovrapposizioni e doppioni tra le attività svolte dalle diverse istituzioni finanziarie (BEI, BERS, banche di sviluppo nazionale, ecc.) in modo tale che ciascuna operi secondo le proprie capacità. 4.7. Uno dei principali problemi economici dell'UE è la mancanza di una riforma strutturale. Potrebbe la BEI, da parte sua, contribuire ad accelerare in qualche forma tale processo? Probabilmente molti dei prestiti globali o dei mutui individuali, seppur accuratamente concepiti, non sono così efficaci per colpa dei mercati eccessivamente rigidi e delle distorsioni che ne derivano. Se ovviamente la BEI non può imporre condizioni ai governi nazionali, vi è forse qualcosa che potrebbe fare per dar ossigeno ai mercati a livello subregionale? Il processo della convergenza economica comporta una "distruzione creativa" che può essere dolorosa a breve termine e che spesso i governi sono restii ad operare a patto che non siano impegnati in una riforma strutturale. In molti casi quest'ultima è più importante per il processo di convergenza che non il finanziamento allo sviluppo in sé. 4.8. Esiste il pericolo che le attività della BEI a favore dell'ambiente si dimostrino controproducenti? Da alcune parti si afferma che l'imposizione di tasse e sanzioni nei confronti di chi inquina è più efficace del finanziamento dei progetti ambientali in quanto tali. Le due strategie possono presumibilmente svilupparsi in parallelo, ma in alcuni casi prevenire (imponendo sanzioni) può essere meglio che curare (finanziando un progetto). 4.9. I metodi esatti di valutazione dei progetti non risultano subito evidenti anche se presumibilmente vengono presi in esame il tempo di recupero dei capitali e i rapporti costi/benefici. Potrebbe tuttavia risultare necessario mettere a punto un sistema per stabilire se e in che misura i finanziamenti erogati producono effettivamente un maggior livello di convergenza? Queste forme di studi a posteriori sono importanti per stabilire se l'obiettivo primario di un'istituzione viene effettivamente raggiunto. 4.10. L'"Iniziativa Innovazione 2000" avviata di recente dalla BEI costituisce una risposta rapida e positiva agli orientamenti del Consiglio di Lisbona del marzo 2000 per sostenere una società della conoscenza all'insegna dell'innovazione. Tale iniziativa prevede di convogliare i finanziamenti BEI verso i cinque settori seguenti: 1. formazione del capitale umano 2. ricerca e sviluppo 3. informazione e telecomunicazioni 4. diffusione dell'innovazione connessa alle reti ad alta tecnologia 5. sviluppo delle PMI e dello spirito imprenditoriale. Per l'iniziativa sono previsti prestiti da 12 a 15 miliardi di EUR per i prossimi 3 anni, ma il Comitato è dell'avviso che la dotazione andrebbe incrementata e la sua attuazione accelerata. 4.11. In sede di valutazione del grado di convergenza, infine, la BEI non dovrebbe limitarsi agli indicatori economici, ma dovrebbe estendere la gamma dei parametri analizzati agli indicatori sociali, in linea con gli orientamenti già definiti dalle Nazioni Unite. Bruxelles, 20 settembre 2000. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice Rangoni Machiavelli (1) Cfr. Parere CES 225/94, "Il ruolo della Banca europea per gli investimenti nello sviluppo regionale" (relatore Muller), GU C 133 del 16.5.1994. (2) Relazione annuale 1998, pag. 11. (3) In risposta al Programma d'azione speciale di Amsterdam. (4) Tramite lo "sportello preadesione". (5) Per maggiori dettagli, cfr. pagg. 16-17 della Relazione annuale 1998 della BEI. (6) I risultati sono illustrati nella sezione "I finanziamenti alle PMI" della Relazione annuale 1999, pagg. 28-29. (7) A tali settori è interamente dedicata una sezione della Relazione annuale 1999 (cfr. pag. 16). (8) Le operazioni attuate nell'ambito di tali obiettivi sono illustrate alle pagg. 19-24 della Relazione annuale 1999.