GLOSSARIO

Agricoltura biologica : Metodo di produzione dei prodotti agricoli destinato a ridurre al minimo l’impatto umano sull’ambiente. Dal 1991 sono stati definiti dei requisiti a livello dell’UE, riguardanti anche i metodi di produzione e le ispezioni. Attualmente disciplinata dal regolamento (CE) n. 834/2007 del Consiglio.

Attività agricola ad elevato valore naturalistico : Tipi di attività agricola e di terreni agricoli con caratteristiche tali da favorire la conservazione di alti livelli di biodiversità o specie ed habitat per i quali esistano problemi di conservazione.

Bacino idrografico : Il territorio nel quale scorrono tutte le acque superficiali attraverso una serie di torrenti, fiumi ed eventualmente laghi per sfociare al mare in un’unica foce, a estuario o delta (articolo 2 della direttiva 2000/60/CE che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque).

Indicatori di impatto : Utilizzati per misurare gli effetti socioeconomici e ambientali a lungo termine che è possibile osservare dopo un certo periodo per lo sviluppo rurale stabilito a livello di programma. Gli indicatori pertinenti ai pagamenti agroambientali sono: l’inversione di tendenza nella perdita di biodiversità, l’andamento dell’avifauna delle zone agricole, il mantenimento di terreni agricoli e forestali ad elevato valore naturalistico, il miglioramento della qualità dell’acqua e il contributo alla lotta contro il cambiamento climatico.

Indicatori di prodotto : Misurano le attività realizzate nell’ambito di un intervento; per il settore agroambientale, il numero di imprese/contratti, la superficie (o numero di ettari) o il numero di animali per i quali viene erogato un sostegno a titolo della misura.

Indicatori di risultato : Misurano i cambiamenti diretti generati dagli interventi del programma; per le misure dell’asse 2 che comprendono le misure agroambientali, la superficie (numero di ettari) soggetta ad un’efficace gestione del territorio che contribuisce a un obiettivo specifico (ad es. il miglioramento della qualità dell’acqua).

Livello di riferimento : La situazione rispetto alla quale si misura che i pagamenti agroambientali forniscano agli agricoltori una compensazione unicamente per l’utilizzo di pratiche agronomiche più onerose rispetto a quelle imposte per legge. Un elemento importante del livello di riferimento è la "condizionalità", relativamente alle condizioni e ai criteri indicati negli allegati II e III del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio in materia di sanità pubblica, salute degli animali e delle piante, benessere degli animali e mantenimento dei terreni in buone condizioni agronomiche e ambientali

Orientamenti strategici comunitari : Priorità UE per lo sviluppo rurale per il periodo di programmazione 2007-2013 adottate dal Consiglio (decisione 2006/144/CE).

PAC : Politica agricola comune.

Pagamenti agroambientali : La misura finanziariamente più importante per l’attuazione della politica UE di sviluppo rurale, introdotta inizialmente nella PAC nel 1987 su base facoltativa e dal 1992 come misura obbligatoria per gli Stati membri. Attualmente disciplinata dall’articolo 39 del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio.

Pratiche agronomiche : Metodi di produzione agricola che possono avere effetti positivi o negativi sull’ambiente.

Produzione integrata : Metodo colturale, per il quale non è stato definito un insieme uniforme di obblighi a livello UE, che mira ad utilizzare risorse naturali ed a attuare attività agricole sostenibili, in particolare riducendo al minimo l’uso di prodotti inquinanti.

Programma di sviluppo rurale : Documento fondamentale di programmazione preparato da uno Stato membro e approvato dalla Commissione per la pianificazione e l’attuazione della politica di sviluppo rurale dell’UE. Copre il periodo tra il 1o gennaio 2007 e il 31 dicembre 2013 e può contenere fino a 40 misure, una delle quali è rappresentata dai pagamenti agroambientali.

Quadro comune per il monitoraggio e la valutazione : Approccio elaborato dalla Commissione e dagli Stati membri per riferire in merito all’esecuzione finanziaria, ai prodotti, ai risultati e agli impatti dei programmi di sviluppo rurale.

Sottomisura (azione) agroambientale : Regime di aiuto utilizzato dagli Stati membri per eseguire i pagamenti agroambientali, caratterizzato dalle pratiche agronomiche che gli agricoltori sono tenuti ad applicare. Un programma di sviluppo rurale include più sottomisure (azioni) agroambientali, in genere circa dieci. Esempi di sottomisure agroambientali sono l’estensivizzazione delle tecniche colturali, la rotazione delle colture e le azioni per la conservazione della biodiversità.

Stato membro : Nel contesto del presente audit, le autorità competenti per la gestione dei pagamenti agroambientali. Gli Stati membri designano un’autorità di gestione a tale fine. In Stati membri quali Germania, Spagna e Italia suddivisi in regioni, ciascuna regione dispone di un programma separato e di un’autorità di gestione distinta.

Superficie fisica sovvenzionata : Superficie agricola utilizzata da agricoltori o altri gestori del territorio soggetta a impegni agroambientali. Se ad una stessa superficie si applicano più impegni, la superficie totale soggetta a tali impegni può essere contata una sola volta ai fini di tale indicatore.

Zone Natura 2000 : Rete UE di siti di protezione della natura istituita dalla direttiva Habitat del 1992 (direttiva 92/43/CEE del Consiglio).

SINTESI

I. Gli interventi agroambientali costituiscono una politica fondamentale dell’UE: essi ammontano a circa 2,5 miliardi di euro di fondi UE all’anno e mirano a soddisfare la crescente domanda di servizi ambientali da parte della società. Tale politica è gestita in modo concorrente dalla Commissione e dagli Stati membri. I pagamenti agroambientali sono caratterizzati da una grande varietà di pratiche agronomiche utilizzate negli Stati membri e dall’adesione volontaria degli agricoltori. In tale contesto, l’audit della Corte ha valutato se questa misura di sviluppo rurale sia ben concepita e gestita.

II. La Corte ha riscontrato che gli obiettivi definiti dagli Stati membri sono numerosi e non sufficientemente specifici per valutarne il conseguimento. Sebbene le pressioni ambientali siano state indicate nei programmi di sviluppo rurale, è difficile su tale base giustificare in modo chiaro la necessità dei pagamenti agroambientali. L’attuazione del quadro comune per il monitoraggio e la valutazione rappresenta un progresso per quanto riguarda i sistemi di monitoraggio, e sono stati individuati anche alcuni esempi di buone pratiche al di fuori di questo quadro comune. Nondimeno, sono emersi notevoli problemi per quanto riguarda la pertinenza e l’attendibilità delle informazioni sulla gestione. In particolare, le informazioni disponibili sui benefici ambientali dei pagamenti agroambientali erano molto scarse.

III. Gli agricoltori costituiscono un elemento essenziale per l’attuazione dei pagamenti agroambientali, ed è importante che ricevano un adeguato sostegno sotto forma di consulenza e che gli aiuti finanziari forniscano loro i giusti incentivi. I sistemi per fornire consulenza agli agricoltori sono stati in genere soddisfacenti. Per contro, per quanto riguarda gli importi degli aiuti, sono stati individuati notevoli problemi, che vanno da carenze nel loro calcolo fino ad una scarsa differenziazione degli aiuti in funzione delle condizioni dei siti regionali o locali.

IV. La normativa UE prevede che gli Stati membri concedano il sostegno tenendo conto delle esigenze specifiche. Dall’audit è emerso però che la maggior parte della spesa è stata destinata a sottomisure orizzontali, senza alcuna procedura di selezione. Tale assegnazione di risorse non è stata giustificata da decisioni sul grado auspicabile di concentrazione degli interventi, basate sulla valutazione dei relativi costi. Le decisioni in materia di gestione, inoltre, non sono state sufficientemente fondate su elementi probatori e i pagamenti non sono stati concentrati su specifici problemi ambientali.

V. La Corte formula le seguenti raccomandazioni:

- la Commissione e gli Stati membri dovrebbero meglio chiarire e documentare nonché presentare rendiconti più dettagliati in merito alle sottomisure agroambientali;

- la Commissione dovrebbe procedere ad una valutazione più rigorosa degli elementi fondamentali dei programmi di sviluppo rurale prima di approvarli;

- per il prossimo periodo di programmazione, la Commissione dovrebbe valutare se:

- la spesa agroambientale debba essere più mirata;

- le sottomisure con maggiori potenzialità ambientali debbano beneficiare di un tasso di aiuti UE più elevato;

- occorra introdurre una distinzione netta tra le sottomisure agroambientali semplici e quelle che impongono requisiti più impegnativi; e se

- gli Stati membri debbano essere più proattivi nella gestione dei pagamenti agroambientali.

INTRODUZIONE

AGRICOLTURA E AMBIENTE — UN BINOMIO AMBIVALENTE

1. A partire dagli anni settanta e ottanta, vi è stata una crescente attenzione per gli effetti negativi prodotti dall’agricoltura sull’ambiente. Questi riguardano, tra l’altro, la sempre maggiore specializzazione delle aziende agricole, l’uso di fertilizzanti e pesticidi, l’elevata densità degli animali e, soprattutto negli Stati membri dell’Europa meridionale, l’estensione delle superfici irrigue. Le garanzie di prezzo per i prodotti agricoli precedentemente offerte nel quadro della Politica agricola comune hanno incoraggiato queste pratiche agronomiche intensive.

2. Alcuni tipi di agricoltura estensiva, d’altra parte, possono preservare il patrimonio ambientale degli spazi rurali. L’abbandono delle aziende estensive e dei terreni di loro pertinenza costituisce un problema crescente in alcune regioni dell’Unione europea (UE), che produce un impatto negativo sulla diversità biologica e paesaggistica, oltre ad accrescere il rischio di incendi boschivi.

SOSTEGNO UE PER I PAGAMENTI AGROAMBIENTALI

3. Dal 1987, l’UE ha cofinanziato i pagamenti agroambientali degli Stati membri per rispondere alla duplice sfida di ridurre gli effetti negativi dell’agricoltura intensiva e mantenere gli effetti positivi dell’agricoltura estensiva. L’obiettivo di questi pagamenti è "incoraggiare ulteriormente gli agricoltori e gli altri gestori del territorio a rendere un servizio all’intera società attraverso l’introduzione o la prosecuzione dell’applicazione di metodi di produzione agricola compatibili con la tutela e con il miglioramento dell’ambiente, del paesaggio e delle sue caratteristiche, delle risorse naturali, del suolo e della diversità genetica" [1].

Fondi UE assegnati ai pagamenti agroambientali per il periodo 2007-2013: 22,2 miliardi di euro

4. Dal 2000, i pagamenti agroambientali sono stati parte integrante della politica di sviluppo rurale dell’UE, attuata attraverso i programmi di sviluppo rurale predisposti dagli Stati membri per un periodo di sette anni. Gli Stati membri sono tenuti ad includere nei loro programmi i pagamenti agroambientali e, per il periodo attualmente in corso, ossia 2007-2013, gli Stati membri hanno assegnato agli stessi 22,2 miliardi di euro di fondi UE. La figura 1 mostra gli stanziamenti per Stato membro. La spesa effettiva dell’UE per l’esercizio finanziario 2009 è ammontata a 2,5 miliardi di euro, e a 7,7 miliardi di euro per la prima metà del periodo di programmazione ( 1o gennaio 2007 - 1o luglio 2010) [2].

FIGURA 1

FONDI UE ASSEGNATI AI PAGAMENTI AGROAMBIENTALI (2007-2013) (QUALI APPROVATI NEI PROGRAMMI DI SVILUPPO RURALE PRIMA DI DICEMBRE 2009)

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Fonte: DG Agricoltura e sviluppo rurale, Rural Development in the European Union — Statistical and Economic Information — Report 2009, dicembre 2009 (Sezione 4.1.1 EAFRD — Overview of the Financial Plans).

5. I pagamenti agroambientali sono in genere attuati mediante la stipula di contratti tra un ente pubblico nello Stato membro e un beneficiario (agricoltore o gestore del territorio). Questi contratti, che in genere coprono un periodo che va da cinque a sette anni al massimo, specificano gli impegni che il beneficiario è tenuto ad assumere. Questi impegni riguardano tutta una serie di pratiche agronomiche che possono essere raggruppate come segue.

Principali gruppi di pratiche agronomiche per i pagamenti agroambientali |

Agricoltura biologica (cfr. glossario) |

Produzione integrata (cfr. glossario) |

Altra estensivizzazione delle tecniche colturali: riduzione dei fertilizzanti, riduzione dei pesticidi ed estensivizzazione dell’allevamento |

Rotazione delle colture, mantenimento dei terreni ritirati dalla produzione (set-aside) |

Azioni per evitare o ridurre l’erosione del suolo |

Risorse genetiche (razze locali minacciate di abbandono, vegetali minacciati di erosione genetica) |

Azioni per la conservazione e valorizzazione della biodiversità |

Salvaguardia del paesaggio, compresa conservazione delle caratteristiche tradizionali dei terreni agricoli |

Interventi connessi all’acqua (esclusa la gestione dei nutrienti agricoli), quali la creazione di fasce tampone e di margini dei campi, la gestione delle zone umide. |

6. Un principio fondamentale per i pagamenti agroambientali è la volontarietà della decisione degli agricoltori di presentare domanda e stipulare un contratto. Ciò significa che il livello dei pagamenti deve essere sufficientemente attraente in relazione agli impegni da assumere e ai relativi costi. Il sostegno concesso ai beneficiari deve essere basato unicamente sui costi aggiuntivi e sulle mancate entrate derivanti dagli impegni agroambientali; esiste anche la possibilità di includere i costi di transazione.

7. I pagamenti agroambientali non possono compensare gli agricoltori per l’utilizzo di pratiche obbligatorie per legge. La situazione rispetto alla quale sono misurati gli impegni aggiuntivi comporta la determinazione di un "livello di base" o "livello di riferimento". I vantaggi ambientali attesi al di sopra di tale livello possono variare in misura significativa, e dipendono principalmente da quanto sono impegnative le pratiche agronomiche in questione. Si veda la figura 2 per ulteriori dettagli.

8. Le valutazioni delle misure agroambientali individuano due possibili approcci per l’attuazione delle stesse, indicati come "largo e poco profondo" contro "stretto e profondo" o "regimi di livello base" contro "regimi di livello superiore", oppure "di base" contro "più impegnativo" [3]. Tale distinzione si basa sul concetto che i due approcci seguono una logica fondamentalmente diversa per dare attuazione ai pagamenti agroambientali: sono diverse le aree di applicazione delle sottomisure, come pure il numero dei beneficiari interessati, i costi amministrativi e di bilancio sostenuti, le norme applicabili per la gestione e gli effetti attesi. Queste due modalità ben consolidate di analisi delle sottomisure agroambientali non figurano nella normativa, il che lascia alle autorità responsabili la scelta dell’approccio da utilizzare in base al contesto e alla natura dei problemi. La comunicazione della Commissione [4] che ha avviato il dibattito per il periodo successivo al 2013 propone, come opzione, che azioni agroambientali semplici e generalizzate siano parte dei pagamenti diretti.

Foto 1: Esempio di intervento agroambientale in Inghilterra che mostra, da sinistra a destra, una particella con frumento, un margine coltivato a fasce non trattato e una striscia seminata con "sementi miste per uccelli selvatici".

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© Unione europea, fonte: Corte dei conti europea.

9. Le sottomisure agroambientali di base possono costituire un modo economicamente efficace per eseguire i pagamenti agroambientali quando è necessario intervenire su una vasta area. Queste sottomisure sono caratterizzate da azioni semplici e generalizzate (cioè mantenimento delle superfici prative, coperture vegetali delle superfici agricole) e da un elevato numero di beneficiari. Dal momento che gli obblighi imposti agli agricoltori sono limitati, gli importi degli aiuti sono relativamente modesti.

FIGURA 2

LOGICA DI INTERVENTO DEI PAGAMENTI AGROAMBIENTALI

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10. Sottomisure più impegnative, per contro, possono essere adattate alle circostanze locali e richiedere tipi di gestione aziendale più complessi ed impegnativi. Gli Stati membri attuano in genere questi regimi in aree geograficamente più limitate [5] che coinvolgono un numero ridotto di beneficiari. A causa dei requisiti più stringenti imposti agli agricoltori, comportanti maggiori costi e/o perdita di reddito, gli importi degli aiuti sono relativamente elevati. In ragione dei requisiti più stringenti, adattati ad aree specifiche, le sottomisure più impegnative possono potenzialmente produrre maggiori benefici ambientali per ettaro sovvenzionato, ma ad un costo più elevato.

11. La Commissione e gli Stati membri attuano una gestione concorrente dei pagamenti agroambientali. La Commissione valuta ed approva i programmi di sviluppo rurale preparati e presentati dagli Stati membri. Questi ultimi adottano tutte le disposizioni normative, legislative e amministrative richieste affinché i fondi siano spesi in modo corretto. Gli agricoltori (o i gestori del territorio) stipulano un contratto con l’organo di gestione competente nello Stato membro e hanno la responsabilità di applicare effettivamente le pratiche agronomiche conformemente alle disposizioni contrattuali.

I pagamenti agroambientali in breve |

Incoraggiano gli agricoltori ad applicare metodi di produzione agricola compatibili con la tutela dell’ambiente. |

Politica fondamentale dell’UE per la quale vengono spesi ogni anno 2,5 miliardi di euro di fondi UE. |

Obbligatori per gli Stati membri, ma volontari per gli agricoltori. |

Gli impegni devono essere superiori ad un livello di riferimento. |

I pagamenti sono determinati in base ai costi aggiuntivi e al mancato introito, con la possibilità di includere i costi di transazione. Sono vietati incentivi. |

Responsabilità condivise tra la Commissione e gli Stati membri. |

PRECEDENTI AUDIT SVOLTI DALLA CORTE

12. La Corte ha svolto in passato un audit dei pagamenti agroambientali, individuando una serie di debolezze. Le principali sono riportate nell’allegato I.

ESTENSIONE ED APPROCCIO DELL’AUDIT

13. Scopo del presente audit è stabilire se i regimi agroambientali siano ben concepiti e se siano gestiti in modo soddisfacente. Più specificamente, l’audit mira a rispondere ai seguenti quesiti:

- la politica agroambientale è concepita e monitorata in modo da poter produrre benefici ambientali tangibili?

- gli agricoltori ricevono un sostegno adeguato in termini di consulenza e percepiscono importi di aiuti corretti?

- la gestione della politica agroambientale tiene conto delle specifiche necessità in materia ambientale?

14. La Corte ha stabilito criteri di audit relativamente alla concezione, all’attuazione e al monitoraggio/alla valutazione dei pagamenti agroambientali. Questi criteri sono stati definiti a partire dalla legislazione, dai documenti della Commissione e da pubblicazioni e studi scientifici (cfr. allegato II). La Corte ha consultato un gruppo di esperti in materia agroambientale [6] riguardo alla validità e alla fattibilità di questi criteri di audit. Ha individuato inoltre, attraverso un esame documentale e la successiva consultazione del gruppo di esperti, un elenco ristretto delle migliori pratiche [7] considerate dalla letteratura scientifica particolarmente adatte a contribuire al miglioramento dell’efficacia delle sottomisure agroambientali. La Corte ha effettuato visite in Inghilterra, nella Renania-Palatinato in Germania e nella regione francese del "Centro", dove ha potuto osservare esempi di tali pratiche.

15. L’audit è iniziato con un esame documentale di 203 contratti agroambientali selezionati in modo casuale tra le spese dichiarate dagli Stati membri alla Commissione per l’esercizio 2008. Il campione includeva 48 programmi di sviluppo rurale in 21 Stati membri.

16. La Corte ha selezionato poi otto programmi per ulteriori verifiche dettagliate. Gli Stati membri (regioni) selezionati(e) sono stati(e) Spagna (Andalusia), Italia (Piemonte), Germania (Berlino e Brandeburgo), Svezia, Austria, Ungheria, Polonia e Francia. In ciascuno Stato membro, per diverse sottomisure agroambientali, sono stati raccolti elementi probatori che sono stati poi esaminati attraverso interviste e analisi dei documenti e dei dati. Sono state inoltre visitate diverse aziende agricole per esaminare l’attuazione dei pagamenti agroambientali a livello di azienda con gli agricoltori e gli ispettori responsabili dei controlli in loco.

OSSERVAZIONI

LA POLITICA AGROAMBIENTALE È CONCEPITA E MONITORATA IN MODO DA POTER PRODURRE BENEFICI AMBIENTALI TANGIBILI?

17. La base giuridica contiene diversi elementi che mirano a far sì che i pagamenti agroambientali comportino effettivamente benefici per l’ambiente. Gli Stati membri devono descrivere nei programmi di sviluppo rurale la situazione di partenza in cui si trova l’ambiente. Devono includere inoltre una descrizione e una giustificazione dei diversi tipi di impegni assunti per ricevere i pagamenti agroambientali in base all’impatto ambientale atteso in relazione alle necessità e priorità ambientali [8].

18. I principi della sana gestione finanziaria di cui all’articolo 27 del regolamento finanziario [9] richiedono che vengano definiti obiettivi specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine. Ogni programma di sviluppo rurale deve includere informazioni sugli obiettivi specifici verificabili delle misure e l’andamento, l’efficienza e l’efficacia delle misure devono poter essere misurati in relazione a tali obiettivi [8].

19. La Corte ha esaminato se gli obiettivi inclusi nei programmi di sviluppo rurale per i pagamenti agroambientali fossero sufficientemente precisi (specifici, misurabili e corredati di un termine) da fornire una base valida per valutarne il conseguimento. La Corte ha esaminato inoltre se i programmi di sviluppo rurale fornissero elementi sufficienti per giustificare il ricorso ai pagamenti agroambientali in relazione alle pressioni ambientali individuate. Poiché per giudicare se le politiche abbiano ottenuto i risultati attesi è fondamentale disporre di dati di buona qualità, la Corte ha valutato se i sistemi di monitoraggio producevano dati attendibili e pertinenti ai fini della valutazione degli effetti ambientali dei pagamenti agroambientali.

GLI OBIETTIVI DEI PAGAMENTI AGROAMBIENTALI NON SONO SUFFICIENTEMENTE SPECIFICI DA PERMETTERE DI VALUTARE SE SIANO STATI RAGGIUNTI

GLI OBIETTIVI AGROAMBIENTALI SONO STABILITI COME PARTE DEL QUADRO COMPLESSIVO PER LO SVILUPPO RURALE

20. Il quadro giuridico relativo allo sviluppo rurale, del quale i pagamenti agroambientali fanno parte, è definito da normativa di alto livello. Il Consiglio ha deciso le priorità per lo sviluppo rurale dell’UE per il periodo 2007-2013 negli orientamenti strategici comunitari (cfr. glossario). I pagamenti agroambientali, insieme ad altre misure a favore dello sviluppo rurale, dovrebbero apportare un contributo in tre settori prioritari a livello UE: la biodiversità e la preservazione e lo sviluppo dell’attività agricola e di sistemi forestali ad elevato valore naturalistico e dei paesaggi agrari tradizionali, il regime delle acque e il cambiamento climatico.

21. Gli obiettivi dell’UE, come definiti nel regolamento (CE) n. 1698/2005, sono alquanto generici, come è consueto per le disposizioni normative di alto livello. Il regolamento del Consiglio raggruppa gli obiettivi della politica di sviluppo rurale in gruppi coerenti di misure (chiamati "assi"). L’obiettivo dell’asse in cui rientrano i pagamenti agroambientali è di valorizzare l’ambiente e lo spazio naturale sostenendo la gestione del territorio.

OBIETTIVI NUMEROSI E COMPLESSI

22. Ogni Stato membro deve presentare un piano strategico nazionale che indichi le priorità dell’azione del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e dello Stato membro in questione, tenendo conto degli orientamenti strategici comunitari, degli obiettivi specifici per lo sviluppo rurale e delle risorse finanziarie disponibili. I programmi di sviluppo rurale devono garantire che il sostegno UE allo sviluppo rurale contribuisca a realizzare le priorità e gli obiettivi definiti negli orientamenti strategici comunitari e nei piani strategici nazionali. Dovrebbero includere una descrizione degli assi e delle misure proposte per ciascuno di essi, in particolare gli obiettivi specifici verificabili che consentono di misurare l’andamento, l’efficienza e l’efficacia del programma.

Dato che la misura agroambientale per il programma andaluso contiene un numero molto alto di obiettivi, risulta difficile misurare i risultati

23. Gli obiettivi dei pagamenti agroambientali indicati nei vari documenti di programmazione determinano spesso un quadro di riferimento eccessivamente complicato, come risulta dall’esempio dell’Andalusia. Il piano strategico nazionale indica 20 obiettivi ambientali. Il programma di sviluppo rurale, per dare attuazione a questa struttura, descrive i pagamenti agroambientali in una sezione generale contenente otto obiettivi che sono diversi dai 20 obiettivi precedentemente indicati o che sono riformulati in modo più generico.

24. In aggiunta, il programma di sviluppo rurale contiene obiettivi per ciascuna delle 15 sottomisure agroambientali (51 in totale), che in alcuni casi sono a loro volta parzialmente o completamente diversi dagli obiettivi indicati nella parte generale. Considerato il quadro di riferimento complessivo, comprese la valutazione ambientale strategica [10] e la valutazione ex ante [11], risulta difficile misurare i risultati a causa dell’altissimo numero di obiettivi.

25. La Corte ha rilevato che gli obiettivi inclusi nei programmi di sviluppo rurale non erano definiti in modo specifico e misurabile né erano corredati di un termine. Gli Stati membri hanno formulato obiettivi utilizzando generalmente termini non specifici, come "ridurre", "proteggere", "contribuire" ecc. In molti casi in cui la quantificazione sarebbe stata possibile (ad es. una riduzione del 20 %), non si è proceduto in tal senso. A titolo esemplificativo, gli obiettivi indicati per le sottomisure agroambientali in Polonia, come "utilizzo adeguato del suolo e protezione delle acque", non sono verificabili. Gli obiettivi non includono inoltre i livelli di riferimento, che descrivano la situazione esistente prima dell’attuazione dei pagamenti agroambientali, né definiscono l’orizzonte temporale entro cui dovrebbero essere raggiunti. Tali debolezze, riscontrate in tutti gli Stati membri controllati, rendono difficile giudicare se gli obiettivi siano stati raggiunti.

26. Nondimeno, sono stati osservati buoni esempi di obiettivi specifici e misurabili. In Svezia, gli obiettivi agroambientali sono stati integrati in un insieme di obiettivi di qualità ambientale nazionali che erano stati adottati dal Parlamento svedese nel 1999. L’orizzonte temporale indicato per tali obiettivi è il 2020, ma per la maggior parte di essi sono stati definiti anche valori obiettivo intermedi con riferimento alla situazione nel 2010.

27. Gli esempi migliori sono risultati essere le cosiddette sottomisure "orientate agli effetti", la cui attuazione porta a risultati che sono direttamente osservabili in loco. In Andalusia, Piemonte e Francia, queste sottomisure riguardavano la protezione di razze minacciate di abbandono (cfr. foto 2). Le sottomisure nella Renania-Palatinato e in Francia, su cui è stato svolto il controllo nel quadro dell’esame delle pratiche migliori, riguardavano la gestione dei pascoli (cfr. riquadro 3).

Foto 2: esempio di intervento agroambientale in Francia: protezione di una razza di cavalli ("Ardennese") minacciata di abbandono.

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© Unione europea, fonte: Corte dei conti europea.

LE PRESSIONI AMBIENTALI CITATE NON GIUSTIFICANO CHIARAMENTE I PAGAMENTI AGROAMBIENTALI

LE PRESSIONI AMBIENTALI VENGONO INDIVIDUATE NEI PROGRAMMI DI SVILUPPO RURALE

28. Tutti i programmi di sviluppo rurale controllati individuavano le pressioni ambientali esistenti. Queste riguardavano, in particolare, la perdita di biodiversità, le minacce per la qualità delle risorse idriche, l’erosione dei suoli, l’inquinamento atmosferico e il cambiamento climatico. L’individuazione di queste pressioni si basava in larga misura sugli orientamenti strategici comunitari in cui il Consiglio definisce le priorità dell’UE per il periodo di programmazione per lo sviluppo rurale 2007-2013.

29. A sette degli otto programmi di sviluppo rurale controllati sono allegate carte che indicano dove si manifestano le pressioni ambientali individuate. Gli Stati membri hanno potuto fornire in genere documenti a sostegno della loro analisi delle pressioni ambientali (ad esempio dati e studi). A titolo illustrativo, il programma di sviluppo rurale del Piemonte contiene diverse carte che mostrano le minacce esistenti per i suoli (diminuzione della materia organica, compattazione e contaminazione del suolo ecc.). L’autorità di gestione è stata anche in grado di fornire dati che classificano ciascuno dei 1206 comuni della regione (e porzioni specifiche di questi) in base al rischio di erosione del suolo, con una ripartizione in tre classi (meno di tre tonnellate per ettaro all’anno, tra 3 e 15 tonnellate e oltre 15 tonnellate).

30. Tuttavia, in diversi programmi controllati, le questioni ambientali sono state descritte in termini generali senza indicare un chiaro collegamento con le sottomisure agroambientali. In Spagna, Italia e Francia, ad esempio, alcune delle pressioni ambientali indicate nei programmi di sviluppo rurale non erano oggetto dei pagamenti agroambientali. Tali casi non erano spiegati nei programmi.

I COLLEGAMENTI TRA L’AMBIENTE E LE PRATICHE AGRONOMICHE SONO MOLTEPLICI E DIFFICILI DA STABILIRE CON ESATTEZZA

31. Una valutazione del grado di conseguimento degli obiettivi agroambientali dipende dall’esistenza di un nesso tra le sottomisure agroambientali e le pressioni ambientali. Le sottomisure agroambientali possono avere un effetto positivo su diverse pressioni ambientali (acqua, suolo, aria, biodiversità ecc.) Per le pressioni ambientali non è possibile stabilire chiaramente un ordine di priorità o una classifica, in quanto riguardano elementi che sono tutti rilevanti, di diversa natura e non confrontabili.

32. Di conseguenza, i programmi di sviluppo rurale sottoposti a controllo forniscono solo informazioni limitate, o addirittura nessuna informazione, sull’importanza relativa delle pressioni ambientali individuate. In aggiunta, non indicano precisi collegamenti con le sottomisure agroambientali proposte. Ciò rende difficile valutare fino a che punto le sottomisure influiscano sulla specifica pressione ambientale individuata. Per tale ragione, la maggior parte degli Stati membri valuta il conseguimento degli obiettivi agroambientali globalmente, considerando tutte le sottomisure nel loro complesso.

33. In base ai programmi di sviluppo rurale, esistono molteplici relazioni tra le pressioni ambientali e le pratiche agronomiche sovvenzionate nell’ambito delle misure agroambientali. Per far fronte a questo aspetto, in due degli otto programmi controllati, i nessi tra le pressioni ambientali e le sottomisure agroambientali potrebbero essere classificati come diretti o indiretti. Ad esempio, in Piemonte, una delle sottomisure agroambientali controllate (sostegno alla "produzione integrata", cfr. glossario) avrebbe dovuto contribuire a quattro dei cinque obiettivi ambientali [12], ma soltanto uno è stato selezionato come obiettivo diretto principale (protezione della qualità dell’acqua). Questo aiuta a chiarire il contributo dei pagamenti agroambientali in vista del conseguimento degli obiettivi ambientali indicati nella normativa di riferimento.

34. Un altro esempio di collegamento diretto tra una sottomisura agroambientale e le pressioni individuate è stato riscontrato in Polonia. In base al programma di sviluppo rurale polacco, l’erosione eolica costituisce una minaccia per il 28 % del territorio. L’introduzione di una copertura del suolo durante l’inverno costituisce una pratica agronomica che limita l’erosione del suolo causata, tra l’altro, dal vento. Questa pratica riceve il sostegno dei pagamenti agroambientali inclusi nel programma di sviluppo rurale della Polonia, come illustrato dalla foto 3.

Foto 3: esempio di intervento agroambientale in Polonia che mostra, da un lato, una superficie senza copertura vegetale e un suolo soggetto ad erosione eolica, mentre a sinistra il suolo è coltivato a segale nell’ambito della sottomisura agroambientale destinata a proteggere il suolo dall’erosione.

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© Unione europea, fonte: Corte dei conti europea.

ESEMPI DI PRATICHE CONCEPITE PER PRODURRE BENEFICI AGROAMBIENTALI TANGIBILI

NORME CHIARE NELLA RIPARTIZIONE DELLE RISORSE

35. Una volta individuate le pressioni ambientali, l’assegnazione di risorse va giustificata in base alla loro efficacia nel raggiungere i benefici ambientali nelle zone interessate a costi ragionevoli. A tale riguardo, l’Inghilterra, ad esempio, che la Corte ha visitato per esaminare i casi di migliori pratiche, attua un approccio che separa le sottomisure di base da quelle di livello più alto. Ciò ha migliorato la chiarezza e la visibilità dei risultati, come descritto nel riquadro 1.

36. Tre degli Stati membri controllati usano anche stanziamenti di bilancio distinti per i diversi tipi di sottomisure. L’Ungheria afferma, nel proprio programma di sviluppo rurale, che non intende spendere più del 35 % dei fondi assegnati per sottomisure con risultati ambientali modesti. La Polonia ha assegnato una specifica dotazione a due delle nove sottomisure del proprio programma di sviluppo rurale. La dotazione assegnata a ciascuna di esse, riguardanti la protezione delle specie avicole minacciate di estinzione e degli habitat naturali nelle zone Natura 2000, rappresenta il 19 % delle risorse totali destinate ai pagamenti agroambientali per il periodo 2007-2013. La Francia ha stanziato il 27 % della dotazione 2007-2013 alle sottomisure mirate descritte nel riquadro 5.

ANALISI CARENTE DELLE POLITICHE ALTERNATIVE AI PAGAMENTI AGROAMBIENTALI

37. I pagamenti agroambientali sono una delle tante politiche utilizzate per tutelare e migliorare l’ambiente. Gli Stati membri possono agire anche, ad esempio, mediante interventi normativi, introducendo imposte specifiche o offrendo maggiore formazione e consulenza. Analizzare queste politiche alternative consentirebbe di dimostrare se l’approccio basato sui pagamenti agroambientali rappresenti il modo migliore per affrontare le pressioni ambientali individuate.

RIQUADRO 1

LE SOTTOMISURE DI BASE E QUELLE DI LIVELLO PIÙ ALTO IN INGHILTERRA

In Inghilterra, le autorità nazionali hanno individuato pressioni ambientali in diverse aree geografiche. Hanno analizzato quale tipo di sottomisura (in Inghilterra distinte in regimi di base e regimi di più alto livello) fosse più efficace in termini di costi per ottenere benefici ambientali. Ciò ha fatto sì che la dotazione per i regimi di livello base fosse determinata in funzione dell’obiettivo di concludere contratti agroambientali di livello base per il 70 % dei terreni agricoli. La dotazione restante è stata assegnata a regimi di livello più alto ed è stata ripartita tra nove regioni in funzione delle dimensioni e delle caratteristiche ambientali, nonché del numero passato e previsto di adesioni al regime.

In ciascuna regione, sono state individuate le cosiddette "aree bersaglio" per le quali è stato definito un ordine di priorità nell’ambito del regime di livello più alto sulla base di criteri quali la rilevanza ai fini della biodiversità, il paesaggio, la protezione delle risorse naturali (ad esempio, l’erosione), ecc. Per ciascuna area bersaglio, i potenziali beneficiari ricevono informazioni sulle attività di gestione del territorio adeguate alla zona in questione. Sono definiti indicatori specifici per monitorare i risultati ottenuti (cfr. paragrafo 51).

38. La Corte ha rilevato solo due casi (Francia e Svezia) in cui tali politiche alternative sono state esplicitamente analizzate nei programmi di sviluppo rurale. Il programma di sviluppo rurale svedese spiega che le disposizioni normative in vigore sono lo strumento alternativo più importante per ridurre l’impatto negativo dell’uso dei fertilizzanti e dei prodotti fitosanitari. Il programma presenta una previsione degli andamenti futuri e auspica la ridefinizione dei pagamenti agroambientali alla luce delle modifiche legislative. Il programma francese descrive la sinergia tra le politiche nazionali e quella UE e indica che i pagamenti agroambientali sono uno degli strumenti disponibili (insieme alla normativa nazionale, la politica fiscale ecc.) per affrontare alcune questioni (biodiversità, risorse idriche ecc.).

39. In Polonia e Germania (Berlino e Brandeburgo), i programmi di sviluppo rurale non spiegavano perché i pagamenti agroambientali fossero il modo migliore per rispondere alle necessità in materia di ambiente. Ad esempio, la sottomisura agroambientale adottata dalla Polonia riguardo alle fasce tampone lungo i corsi d’acqua avrebbe anche potuto essere attuata attraverso la condizionalità, che costituisce parte del livello di riferimento (cfr. glossario). Questa osservazione era già stata presentata in una precedente relazione della Corte [13].

NON È FACILE MONITORARE LE REALIZZAZIONI CONSEGUITE GRAZIE ALLA POLITICA AGROAMBIENTALE

IL QUADRO COMUNE PER IL MONITORAGGIO E LA VALUTAZIONE RAPPRESENTA UN PROGRESSO, MA NON PRODUCE DATI SUFFICIENTI, PERTINENTI E ATTENDIBILI

40. Il quadro comune per il monitoraggio e la valutazione per i programmi di sviluppo rurale 2007-2013 rappresenta un progresso rispetto alla situazione anteriore al 2007. Tra l’altro, questo quadro fornisce un insieme di indicatori comuni che gli Stati membri devono includere nei loro programmi. Gli indicatori di prodotto e di risultato vengono comunicati ogni anno alla Commissione. Quest’ultima verifica poi la coerenza e l’attendibilità degli indicatori e dei dati comunicati. Sulla base di tali verifiche, la Commissione ha individuato numerose carenze, principalmente la mancanza o l’inesattezza dei dati, la scarsa coerenza tra le diverse tabelle e gli errori nei rendiconti di spesa.

41. L’audit della Corte ha confermato le carenze individuate dalla Commissione ed ha riscontrato che i dati forniti da diversi Stati membri non erano attendibili. Ad esempio, in Andalusia, gli indicatori di prodotto e di risultato non avevano alcun collegamento con le spese agroambientali. In Francia, la Corte ha rilevato numerose debolezze, tra cui dati mancanti nelle tabelle trasmesse alla Commissione per l’esercizio 2008. In aggiunta, la pratica di continuare ad includere i dati dopo la scadenza dei contratti non fa che gonfiare i risultati relativi alla spesa dell’UE. I regimi completati vengono considerati come se continuassero a produrre ancora gli stessi effetti fino alla fine del periodo di programmazione [14].

42. Il quadro comune per il monitoraggio e la valutazione include indicatori di prodotto, risultato e impatto. Gli Stati membri devono trasmettere alla Commissione una relazione annuale sullo stato di attuazione del programma, comprendente indicatori di prodotto e di risultato. I dati forniti dagli otto Stati membri sottoposti ad audit nelle rispettive relazioni sullo stato di attuazione per il 2009 sono riportati nell’allegato III. Gli indicatori di impatto misurano i fenomeni più generali che sono influenzati da molti altri fattori oltre al sostegno erogato nell’ambito del programma di sviluppo rurale [15].

43. L’indicatore di risultato ("area soggetta ad una efficace gestione del territorio") è particolarmente insoddisfacente. In pratica, è identico al dato indicato dagli Stati membri come indicatore di prodotto "area soggetta a sostegno agroambientale". Ciò avviene perché gli Stati membri non distinguono tra questi due indicatori e ritengono che tutte le aree per le quali sono stati stipulati contratti abbiano raggiunto gli obiettivi "con successo". Per questo motivo, i benefici ambientali sono oggetto di un monitoraggio insufficiente: l’audit ha riscontrato casi in cui il contratto agroambientale non aveva raggiunto gli obiettivi, ma è stato pur sempre incluso nell’indicatore di risultato. Nella prossima sezione, vengono forniti esempi di come sarebbe possibile migliorare questo aspetto (cfr. paragrafi 48-51).

44. Poiché il quadro comune per il monitoraggio e la valutazione è un sistema standardizzato, l’articolo 81 del regolamento (CE) n. 1698/2005 richiede che gli Stati membri utilizzino un numero limitato di indicatori supplementari. Sebbene tutti gli Stati membri controllati abbiano incluso indicatori supplementari nei loro programmi, in tutti sono state rilevate carenze. Le carenze principali riguardavano il fatto che alcuni indicatori supplementari, anche se specificati nei programmi di sviluppo rurale, non erano inclusi nei rendiconti o si sovrapponevano agli indicatori comuni esistenti, non erano sufficientemente specifici o erano addirittura inesistenti per le pressioni ambientali indicate. A illustrazione di quest’ultima debolezza, l’Ungheria dispone di una serie di sottomisure agroambientali che affrontano specifiche questioni ambientali, quali il rischio elevato di erosione idrica ed eolica e la conservazione delle specie avicole minacciate di estinzione. Per contro, nel programma di sviluppo rurale non sono stati inclusi indicatori supplementari per monitorare gli effetti prodotti.

IL QUADRO COMUNE PER IL MONITORAGGIO E LA VALUTAZIONE NON È CONCEPITO PER LA VALUTAZIONE DEGLI EFFETTI AMBIENTALI

45. I benefici ambientali dei pagamenti agroambientali dipendono dalle caratteristiche della zona in cui vengono attuati. Vi sono zone con problemi ambientali specifici, come quelle incluse negli indicatori di riferimento del quadro [16], e altre zone non soggette a pressioni ambientali generali. È quindi pertinente monitorare dove i fondi vengano spesi. Ciononostante, gli Stati membri non effettuano un monitoraggio sull’entità dei fondi spesi nelle singole zone a cui essi sono destinati. Ad esempio, alcuni Stati membri hanno indicato nei programmi di sviluppo rurale che l’attuazione delle politiche agroambientali nelle zone Natura 2000 costituiva una priorità. Non sono stati però in grado di fornire informazioni su quanto fosse stato effettivamente speso in tali zone.

46. Gli effetti ambientali delle sottomisure agroambientali possono variare in modo significativo, in funzione del livello dei requisiti e del tipo di zona. Tuttavia, il quadro comune per il monitoraggio e la valutazione non tiene conto di tali elementi nei rendiconti relativi ai prodotti e ai risultati. Tutte le cifre sono sommate insieme, senza considerare se gli effetti prodotti siano stati limitati o più consistenti. In particolare, le cifre relative alle sottomisure che producono in genere effetti più limitati, ma su un’area più vasta, sono sommate con quelle relative alle sottomisure che in genere producono benefici ambientali più rilevanti, ma in un’area specifica. Ne consegue che i rendiconti sono fortemente influenzati dalle sottomisure attuate su un’area più vasta e che non ha senso aggregare i dati a livello UE, come illustrato nel riquadro 2.

RIQUADRO 2

ESEMPIO DI UN’AGGREGAZIONE DI DATI NON SENSATA

Una delle 15 sottomisure nella regione spagnola dell’Andalusia riguarda il sostegno all’apicoltura, al fine di proteggere la biodiversità e mantenere la flora e la fauna al di fuori delle zone agricole. Si tratta di un tipo di sottomisura di base, per la quale i beneficiari ricevono un aiuto di 21,40 euro/ettaro. Nel 2008, l’Andalusia ha registrato una spesa UE di 7,9 milioni di euro per 1540 contratti attuati su 579339 ettari. Questa sottomisura contribuisce da sola ad oltre il 3 % del totale [17]indicato dalla Commissione per le misure agroambientali a livello UE.

Un’altra sottomisura in Andalusia riguarda l’agricoltura biologica. Gli importi dell’aiuto per ettaro variano, in base alla coltura, tra i 123,10 e i 600 euro/ettaro. L’Andalusia intende sostenere 4000 agricoltori all’anno, il che, considerando una media di 15 ettari per azienda, porterebbe ad un totale di 60000 ettari, pari allo 0,3 % del totale UE.

A livello UE, i 579339 e 60000 ettari sono sommati insieme, il che non ha senso. Un contratto tipico per un apicoltore riguarda 250 alveari ed è registrato come 500 ettari. Un dato analogo per l’agricoltura biologica richiederebbe che oltre 33 agricoltori si impegnino ad applicare requisiti molto stringenti.

47. L’audit ha avuto luogo oltre tre anni dopo l’inizio del periodo di programmazione. La Commissione e gli Stati membri disponevano di pochissime informazioni sui benefici ambientali dei pagamenti agroambientali per il periodo 2007-2009. Gli Stati membri sono stati in genere d’accordo con la Corte circa il fatto che il quadro comune per il monitoraggio e la valutazione fornisse informazioni insufficienti al riguardo. Alcuni Stati membri e la Commissione hanno suggerito che tale aspetto venisse incluso nelle valutazioni del programma. Tuttavia, le informazioni sui benefici ambientali sono necessarie sia per la gestione delle sottomisure agroambientali sia per fornire una base solida per le valutazioni.

ESEMPI DI BUONE PRATICHE IN MATERIA DI MONITORAGGIO SONO STATI RISCONTRATI AL DI FUORI DEL QUADRO COMUNE PER IL MONITORAGGIO E LA VALUTAZIONE

48. Nelle tre visite per rilevare buone pratiche, la Corte ha individuato casi di buone pratiche in materia di monitoraggio. Ciascuno di questi riguardava sottomisure più impegnative, i cui i benefici ambientali venivano valutati e comunicati al di fuori del quadro comune per il monitoraggio e la valutazione. La generalizzazione di queste pratiche nel contesto di un quadro comune per il monitoraggio e la valutazione sarebbe onerosa. Non sono però disponibili stime relative a tali costi e ai benefici che ne deriverebbero.

49. La Francia attua una sottomisura destinata alla protezione delle risorse idriche, che è adattata a zone geografiche specifiche denominate "bacini idrografici" (cfr. glossario). Le aziende ubicate in tali zone sono valutate da un consulente. Di conseguenza, vengono definite azioni concrete che gli agricoltori devono attuare; tali azioni sono incluse nei programmi di monitoraggio. Ciascun progetto include un piano di monitoraggio che viene valutato dalle autorità prima dell’avvio dello stesso. Attraverso analisi chimiche vengono monitorati specifici inquinanti presenti nelle acque, come il fosforo. Il piano di monitoraggio specifica il numero e la frequenza delle analisi, i fiumi interessati e gli enti responsabili. Tali disposizioni consentono una precisa valutazione degli effetti ambientali della sottomisura.

50. La regione tedesca della Renania-Palatinato ha introdotto due sottomisure agroambientali nel 2007 allo scopo di mantenere pascoli ad elevato valore naturalistico. Gli effetti attesi sono "orientati" alla conservazione di alcune piante e specie presenti nei pascoli. Il monitoraggio di queste sottomisure viene realizzato attraverso un metodo di acquisizione dei dati standardizzato (cfr. riquadro 3).

RIQUADRO 3

ESEMPIO DI MONITORAGGIO DI UNA SOTTOMISURA "ORIENTATA AGLI EFFETTI"

Il requisito base è l’esistenza documentata di un numero di piante-indicatore che varia da quattro a otto (in funzione della sottomisura) scelte all’interno di un elenco prestabilito di specie. In aggiunta ad alcuni requisiti minimi in materia di gestione, gli agricoltori sono liberi di applicare le pratiche agronomiche che ritengono adeguate per raggiungere gli effetti richiesti. Essi devono registrare l’esistenza delle piante mediante i metodi specificati. Il numero di piante-indicatore viene contato in un corridoio disposto lungo la diagonale maggiore per una larghezza di due metri. Il corridoio viene diviso in tre settori, e tutte le piante-indicatore presenti in ciascun settore sono registrate separatamente. Il metodo di rilevazione viene raffigurato nella foto qui sotto.

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Fonte: ©Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: "PAULa — Vertragsnaturschutz Grünland – Kennarten", Mainz 2008, pag. 8.

51. In Inghilterra, per le sottomisure di livello superiore (cfr. riquadro 1), gli accordi con gli agricoltori includono degli "indicatori di successo". L’obiettivo è consentire al gestore del territorio e al consulente dell’ente pubblico di monitorare il raggiungimento degli effetti ambientali. Questi indicatori sono definiti per ogni singola azienda e per ogni opzione gestionale inclusa nell’accordo. Essi forniscono elementi specifici, quantificati e corredati di un termine rispetto ai quali migliorare la performance adeguando le prescrizioni gestionali. Esempi di questi indicatori sono, per le pratiche agronomiche illustrate nella foto 1, cioè il mantenimento di un margine coltivato a fasce non trattato o di strisce seminate con sementi miste per uccelli selvatici, una copertura composta tra il 5 % e il 50 % di latifogli desiderabili, con la presenza di almeno tre specie di seminativi mirati, e che le parcelle forniscano sementi nel periodo invernale fino al 15 febbraio. Le autorità valutano ogni anno gli indicatori di successo relativamente ad un certo numero di accordi.

GLI AGRICOLTORI RICEVONO UN SOSTEGNO ADEGUATO IN TERMINI DI CONSULENZA E PERCEPISCONO IMPORTI DI AIUTI CORRETTI?

52. Gli agricoltori devono essere consapevoli delle questioni ambientali e capire ciò che si attende da loro; devono inoltre sapere come applicare i requisiti previsti dalle sottomisure agroambientali. A tale fine, occorre fornire loro sostegno. La Corte ha esaminato se e come sia stato loro fornito sostegno in termini di formazione, consulenza ed informazione, se ne sia stata valutata l’efficacia e se le buone pratiche siano state diffuse.

53. Le sottomisure agroambientali sono volontarie per gli agricoltori, il che significa che occorre fornire loro un sostegno finanziario per rendere sufficientemente attraenti le sottomisure, evitando al tempo stesso di versare aiuti eccessivi. La Corte ha esaminato se gli importi degli aiuti inclusi nei programmi fossero stati calcolati correttamente, giustificati da adeguata documentazione probatoria, differenziati in base alle caratteristiche specifiche regionali o locali e commisurati agli effetti ambientali.

GLI AGRICOLTORI RICEVONO IN GENERE ADEGUATO SOSTEGNO, CON ISTRUZIONI APPROPRIATE, MA LA DIFFUSIONE DELLE BUONE PRATICHE PUÒ ESSERE MIGLIORATA

54. In tutti gli Stati membri visitati, la Corte ha osservato che le reti amministrative esistenti erano usate per fornire istruzioni, consulenza e formazione ai beneficiari dei regimi di base. Informazioni generali venivano fornite attraverso incontri, opuscoli e siti Internet. Informazioni e istruzioni più dettagliate potevano essere fornite attraverso corsi o assistenza tecnica, sia da enti pubblici che da consulenti privati. Tutti gli Stati membri visitati hanno utilizzato, o previsto di utilizzare, altre misure di sviluppo rurale per sostenere l’attuazione delle sottomisure agroambientali, nella maggior parte dei casi azioni di formazione ed informazione. In Svezia, quasi tutte le imprese beneficiarie di pagamenti agroambientali hanno partecipato a queste azioni formative.

55. In aggiunta, nella maggior parte degli Stati membri, istruzioni più specifiche sono state fornite ai beneficiari di regimi più impegnativi. In genere, ciò è avvenuto sotto forma di un piano ambientale preparato da un consulente che, dopo una visita presso l’azienda agricola, ha rilevato le condizioni delle caratteristiche ambientali (habitat, specchi d’acqua, suoli vulnerabili ecc.). Il piano fornisce una guida che presenta le opzioni gestionali più idonee. Ad esempio, in Svezia, Brandeburgo, Polonia e Francia, i piani di conservazione della natura, definiti caso per caso, sono obbligatori per le sottomisure di protezione della biodiversità in zone specifiche.

Scarsa diffusione delle buone pratiche e del feedback tra gli agricoltori

56. La diffusione delle buone pratiche costituisce un modo per assistere sia le autorità amministrative che i beneficiari. La Commissione ha creato strutture, quali la Rete europea per lo sviluppo rurale, con lo scopo di rilevare, diffondere e consolidare le buone pratiche in materia di sviluppo rurale a livello dell’UE. Nel settore agroambientale, ciò ha avuto però una portata limitata, in quanto le strutture esistenti hanno individuato solo pochi esempi concreti di buone pratiche.

57. A livello di Stato membro, l’audit ha rilevato che le autorità amministrative responsabili hanno fornito solo raramente un feedback ai beneficiari dopo la firma di un contratto, per quanto riguarda i risultati raggiunti con le sottomisure agroambientali. Ciò è avvenuto solo per il 2 % del campione di 203 contratti sottoposti ad audit. Il feedback può contribuire a rendere gli agricoltori più consapevoli e a far loro conoscere meglio gli effetti ambientali delle sottomisure attuate, in particolare nel caso in cui gli agricoltori abbiano modificato le pratiche utilizzate.

DEBOLEZZE NELLA DETERMINAZIONE DEGLI IMPORTI DEGLI AIUTI PER I PAGAMENTI AGROAMBIENTALI

LE PROCEDURE ESISTENTI NON EVITANO ERRORI E CARENZE NEL CALCOLO DEGLI IMPORTI DEGLI AIUTI

58. Nei loro programmi, gli Stati membri sono tenuti a indicare la metodologia ed i presupposti agronomici dei calcoli eseguiti. Non sono però tenuti a fornire cifre dettagliate e i calcoli degli aiuti, che non sono perciò sistematicamente inclusi nei programmi. I programmi devono inoltre indicare che organismi indipendenti da quelli responsabili dei calcoli hanno svolto i compiti necessari a tale fine, il che non è però avvenuto sistematicamente. Un esempio positivo è rappresentato dal programma del Piemonte, che indica dettagliatamente le prestazioni fornite. Queste includono la verifica della correttezza dei calcoli e le conclusioni relative al rispetto dei requisiti giuridici applicabili. Come parte delle procedure di approvazione del programma, la Commissione ha verificato gli importi degli aiuti. Tali verifiche però hanno riguardato solo la "plausibilità" dei calcoli.

59. Ciò non impedisce che i calcoli degli importi degli aiuti presentino errori e carenze. Semplici errori di calcolo quantificabili fino all’8,5 % dell’importo sono stati rilevati in Andalusia, Piemonte e Svezia. Fattori importanti, quali le economie di costo risultanti dalla riduzione dei fertilizzanti, non sono stati presi in considerazione nei calcoli, come sarebbe invece stato richiesto. Infine, alcuni Stati membri hanno utilizzato cifre non aggiornate per calcolare elementi fondamentali degli importi degli aiuti, come ad esempio la Polonia che ha utilizzato i dati relativi al periodo 2001-2003 per calcolare i mancati introiti, nonostante i significativi aumenti registrati da allora in poi.

60. Le procedure esistenti inoltre non evitano l’esecuzione di pagamenti agroambientali per pratiche agronomiche già applicate dai beneficiari. In Andalusia, gli apicoltori hanno ricevuto una compensazione nell’ambito della sottomisura agroambientale per aver registrato le attività svolte in un registro, pratica che si viene a sovrapporre sostanzialmente con altri obblighi già esistenti. Nel caso di un progetto visitato, un apicoltore aveva ricevuto 1770 euro per aver ottemperato ad obblighi che in pratica consistevano nel registrare alcuni dati in poche righe del suo registro (cfr. foto 4).

Foto 4: Registro aziendale di un apicoltore spagnolo visitato dalla Corte. La registrazione dei movimenti degli alveari costituisce una "pratica agronomica" sovvenzionata nell’ambito della sottomisura agroambientale dell’UE.

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61. La carenza più rilevante è stata riscontrata in Francia per la sottomisura di base che mirava a mantenere le superfici a pascolo al fine di salvaguardare la biodiversità. Circa 770 milioni di euro dovrebbero essere spesi a tale scopo nel periodo 2007-2013, e di questi, 235 milioni di euro di fondi UE sono già stati spesi nel periodo 2007-2009. I calcoli utilizzati per giustificare l’importo degli aiuti sono basati principalmente su una riduzione dei fertilizzanti a base di nitrati. I parametri utilizzati per il calcolo non corrispondono a quelli effettivamente utilizzati nelle zone in cui è stata attuata la sottomisura (cfr. riquadro 4). La Commissione non ha verificato questo aspetto quando ha approvato il programma francese.

RIQUADRO 4

CALCOLO DEGLI IMPORTI DEGLI AIUTI DISSOCIATO DALLE PRATICHE AGRONOMICHE ESISTENTI

Circa il 90 % degli aiuti per la sottomisura francese per il mantenimento dei pascoli è destinato a compensare la riduzione del reddito derivante dalla diminuzione del livello dei fertilizzanti usati sui pascoli, da 180 kg di nitrato/ettaro a 125 kg/ettaro.

Le stime dei dati di fonte statistica utilizzati per il calcolo dalle autorità nazionali mostrano che i livelli di fertilizzanti effettivamente utilizzati sono, in media, pari a 65 kg di nitrati/ettaro e sono perciò ampiamente al di sotto della soglia di 125 kg/ettaro. Ciò è stato confermato anche dalle tre aziende visitate dalla Corte: due utilizzavano in media 15 kg di nitrato/ettaro, l’altra ne utilizzava al massimo 60 kg/ettaro. Ciò mostra che gli agricoltori sono stati indennizzati per pratiche già in uso.

Le autorità francesi spiegano che la soglia di 125 kg/ettaro costituisce un riferimento considerato favorevole per l’ambiente, anche se notevolmente superiore ai livelli di fertilizzante effettivamente utilizzati dagli agricoltori.

Queste spiegazioni non sono conformi al parere espresso in un documento della Commissione [18]presentato agli Stati membri, che attirava l’attenzione sul rischio di compensare gli agricoltori per (parti di) pratiche che costituiscono prassi normale o sulla base di calcoli basati su cifre che non sono rappresentative per una regione specifica. Questo rischio diventa evidente in particolare se un aiuto viene calcolato come media (ad esempio, nazionale) senza tener conto delle diverse strutture agronomiche e di costo presenti nelle regioni in causa.

62. Il valore dei parametri utilizzati per calcolare gli importi degli aiuti varia nel tempo, per cui alcune sottomisure, come quelle destinate a diversificare la rotazione delle colture, potrebbero non essere più sufficientemente attraenti in termini finanziari per i potenziali beneficiari. Questa situazione si è prodotta ad esempio in Francia, dove nel 2008 è stata chiusa una sottomisura per i nuovi beneficiari in quanto risultava di scarso interesse. Tuttavia, la maggior parte degli Stati membri ha mantenuto gli importi degli aiuti costanti per tutta la durata del contratto, per fornire una qualche garanzia agli agricoltori e perché il costo dell’adeguamento degli importi dell’aiuto alle mutevoli circostanze si sarebbe rivelato superiore ai benefici che gli agricoltori ne avrebbero tratto. Per i 203 contratti esaminati dalla Corte, un sistema di revisione dei prezzi esisteva nel 10 % dei casi.

GLI IMPORTI DEGLI AIUTI NON SONO ABBASTANZA DIFFERENZIATI IN FUNZIONE DELLE CONDIZIONI DEI SITI REGIONALI O LOCALI

63. Le sottomisure agroambientali possono essere attuate in zone con caratteristiche diverse (qualità del suolo, precipitazioni, caratteristiche geografiche: pianure, montagne ecc.) che incidono sui costi e sulle entrate dell’azienda. Ai sensi dell’articolo 53 del regolamento (CE) n.1974/2006, gli Stati membri garantiscono che il sostegno finanziario per le sottomisure agroambientali sia differenziato in funzione delle condizioni regionali o locali e dell’effettiva utilizzazione del suolo.

64. Quando per il calcolo degli aiuti agroambientali vengono utilizzati costi medi e redditi medi non sufficientemente differenziati, alcune aziende ricevono compensazioni superiori al dovuto, con conseguente uso inefficiente di risorse pubbliche, mentre altre ricevono compensazioni inferiori al dovuto, con il rischio che il tasso di partecipazione diventi troppo basso per poter produrre effetti. A titolo di esempio, i dati relativi al 2006 mostrano che le rese per la produzione di olive in Andalusia sono variate tra 0,48 tonnellate/ettaro nelle zone non irrigue e 5,46 tonnellate/ettaro nelle zone irrigue. Nonostante tali differenze, per il calcolo dell’aiuto è stata utilizzata una media di 3,5 tonnellate/ettaro, senza differenziare le zone irrigue da quelle non irrigue.

65. La Corte ha individuato casi in cui la differenziazione avrebbe consentito di fornire eventuali benefici agli agricoltori, ma con un possibile costo amministrativo supplementare in quattro Stati membri con programmi nazionali (Francia, Polonia, Ungheria e Svezia).

66. Le autorità francesi hanno deciso di utilizzare le medie nazionali per la sottomisura di base descritta nel riquadro 4, nonostante la necessità di differenziare gli importi degli aiuti distinguendo tra zone pianeggianti, montagnose e svantaggiate. Se in Francia si fosse proceduto a questa differenziazione, gli importi degli aiuti nelle zone pianeggianti e svantaggiate avrebbero potuto essere inferiori rispettivamente del 33 % e del 20 %, pari a circa 8 milioni di euro di fondi UE nel 2009. In Polonia, gli stessi importi per mancato introito sono stati utilizzati per oltre dieci sottomisure diverse, nonostante la necessità di procedere ad una differenziazione (ad esempio, tra seminativi e pascoli). La differenziazione degli importi degli aiuti non è stata operata neppure tra regioni diverse, nonostante le diverse caratteristiche delle stesse.

TASSO DI PARTECIPAZIONE ALLE MISURE DI BASE

67. Per le sottomisure di base, la partecipazione degli agricoltori deve essere sufficientemente elevata per produrre effetti in una data zona. La maggior parte degli Stati membri non ha però calcolato il livello minimo di partecipazione necessario per garantire che le sottomisure producessero gli effetti ambientali attesi né valutato se l’ammontare degli aiuti fosse adeguato per raggiungere questo livello minimo.

68. In Polonia, tre sottomisure di base, che rappresentavano il 75 % della spesa nel 2008, sono state attuate su meno dell’1 % delle superfici agricole utilizzate delle regioni visitate dalla Corte. Non sono disponibili dati che confermino che tale copertura fosse sufficientemente grande da produrre effetti sull’ambiente. Nonostante la modesta copertura, gli importi degli aiuti per queste sottomisure sono stati mantenuti significativamente al di sotto (tra il 16 % e il 44 %) degli importi calcolati sulla base dei costi aggiuntivi e del mancato introito.

69. In altri casi, gli importi degli aiuti sono stati aumentati, sebbene il tasso di partecipazione avesse già consentito di raggiungere gli obiettivi programmati. Ciò ha determinato situazioni in cui, come in Svezia, l’importo degli aiuti di una sottomisura è stato triplicato nonostante l’obiettivo di partecipazione fosse stato raggiunto.

LA GESTIONE DELLA POLITICA AGROAMBIENTALE TIENE CONTO DELLE SPECIFICHE NECESSITÀ IN MATERIA AMBIENTALE

70. Ai sensi dell’articolo 39, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1698/2005, il sostegno per i pagamenti agroambientali è concesso dagli Stati membri per tutto il territorio secondo le specifiche esigenze. Tutti i programmi di sviluppo rurale sottoposti ad audit hanno mostrato che le pressioni ambientali sono più acute in alcune regioni che in altre.

71. La Corte ha esaminato in che misura gli aiuti agroambientali tengano conto delle necessità ambientali, se gli strumenti gestionali disponibili, quali la concentrazione e la selezione geografica, siano stati utilizzati e se la gestione sia stata innovativa e basata su elementi di fatto. Infine, la Corte ha esaminato se la gestione dei fondi si sia focalizzata sulla produzione di effetti ambientali.

USO LIMITATO DELLE PROCEDURE DI CONCENTRAZIONE E DI SELEZIONE

NON SONO DISPONIBILI VALUTAZIONI SU QUALE SIA IL GIUSTO LIVELLO DI CONCENTRAZIONE GEOGRAFICA

72. Garantire che i fondi siano spesi in base alle necessità e alle priorità delle regioni è fondamentale per accrescere gli effetti ambientali delle sottomisure agroambientali. Ciò può essere conseguito assegnando risorse in modo mirato a regioni geografiche, tipi di aziende o pratiche agronomiche tramite la definizione di adeguati criteri di ammissibilità.

73. L’uso mirato dei pagamenti agroambientali è una costante nel dibattito di quest’ultimo decennio. Nella relazione speciale del 2000 "Per una politica agricola comune più verde", la Corte criticava il fatto che i regimi agroambientali non fossero sufficientemente incentrati sulle priorità ambientali (cfr. allegato I per ulteriori dettagli). Da allora, diverse valutazioni e studi [19] hanno ravvisato la necessità di un uso più mirato delle spese agroambientali in funzione delle esigenze individuate. Una recente relazione della Rete europea per lo sviluppo rurale [20] ha indicato che l’uso mirato delle risorse costituisce uno dei nove criteri fondamentali che consentono di ottenere gli effetti voluti. Nella recente comunicazione "La PAC verso il 2020", la Commissione invoca misure più mirate nell’ambito della politica di sviluppo rurale.

74. Un approccio mirato può canalizzare i fondi sulle zone in cui si manifestano problemi ambientali. Ciò potrebbe avvenire, ad esempio, definendo criteri di ammissibilità che limitano la spesa a zone definite con precisione, in cui i cambiamenti delle pratiche agronomiche sono necessari o in cui le pratiche agronomiche più rispettose dell’ambiente attualmente applicate non verrebbero mantenute in assenza degli aiuti agroambientali. Questo è illustrato dalle figure 3-5, che mostrano la distribuzione dei fondi con e senza un’assegnazione geograficamente mirata degli aiuti. Le necessità locali sono affrontate meglio nella situazione illustrata dalla figura 5. Lo stesso importo è utilizzato più efficacemente nella situazione illustrata dalla figura 5 rispetto a quella illustrata dalla figura 4, in cui i fondi sono spesi anche in zone che non presentano problemi ambientali.

75. Gli Stati membri possono attuare sottomisure agroambientali in una zona estesa e/o intervenire in modo più mirato in base alle circostanze e alle necessità ambientali individuate. Complessivamente, dall’audit è emerso che la maggior parte della spesa ha riguardato sottomisure "orizzontali", attuate nell’intera zona oggetto del programma di sviluppo rurale (cfr. tabella 1). Parte di questa spesa è destinata al mantenimento delle pratiche agronomiche favorevoli esistenti [21]. Ciò è in linea con uno degli obiettivi del quadro giuridico attuale (cfr. paragrafo 3). Attualmente, non esiste alcun obbligo di concentrare la spesa su zone specifiche. Tuttavia, la concentrazione geografica può costituire uno strumento efficace, ad esempio, per dare priorità ad aree in cui, in base a quanto dimostrato dagli Stati membri, senza il sostegno agroambientale si passerebbe ad un uso del territorio meno rispettoso dell’ambiente.

TABELLA 1

SPESA AGROAMBIENTALE ESEGUITA NELL’INTERA ZONA OGGETTO DEL PROGRAMMA

Fonte: Corte dei conti europea, stima della spesa utilizzata per le sottomisure senza limitazione geografica nel 2009/2010.

Programma di sviluppo rurale Stato membro / Regione | % della spesa attuata nell’insieme delle zone beneficiarie del programma |

AT - Austria | 90 % |

DE - Brandeburgo e Berlino | 90 % |

ES - Andalusia | 50 % |

FR - Francia | 90 % |

HU - Ungheria | 80 % [9999] |

IT - Piemonte | 85 % |

PL - Polonia | 100 % [8888] |

SE - Svezia | 60 % |

FIGURA 3

CARATTERISTICHE DELLA ZONA

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FIGURA 4

DISTRIBUZIONE DEI FONDI SENZA CONCENTRAZIONE GEOGRAFICA DELLE RISORSE

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FIGURA 5

DISTRIBUZIONE DEI FONDI MEDIANTE LA CONCENTRAZIONE GEOGRAFICA DELLE RISORSE

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Fonte: adattamento dal lavoro del Dr. Pierre Dupraz, INRA, Francia, in particolare Specific targeted research project noSSPE-CT-2003-502070 Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes.

76. La Corte ha inoltre individuato una serie di sottomisure dirette al soddisfacimento di fabbisogni locali specifici; il riquadro 5 ne illustra due esempi positivi.

77. La focalizzazione, come talune pratiche di gestione descritte brevemente nei paragrafi che seguono, impone costi amministrativi supplementari. Sarebbe ragionevole e auspicabile che la Commissione tenesse conto del rapporto costi-benefici al momento di proporre un regime di spesa e che gli Stati membri facessero altrettanto nel decidere le modalità di attuazione di tali regimi.

78. Dall’audit della Corte è emerso tuttavia che gli Stati membri controllati non avevano considerato il grado di focalizzazione auspicabile sulla base di un’analisi dei costi e dei benefici che questa comporta.

RIQUADRO 5

ESEMPI DI FOCALIZZAZIONE GEOGRAFICA EFFICACE

La Francia focalizza le sottomisure agroambientali sulle zone Natura 2000 o sulle aree che presentano problemi specifici, principalmente inquinamento idrico ma anche erosione del suolo. Le aree affette da problemi ambientali sono delimitate con precisione; solo queste zone possono beneficiare delle sottomisure in questione. Ciascun progetto comprende attività di gestione del territorio che vengono determinate a livello delle parcelle agricole scegliendo tra varie opzioni. La partecipazione alle sottomisure volte a contrastare l’inquinamento idrico nelle regioni in cui si pratica l’agricoltura intensiva è ancora modesta, in quanto tali sottomisure richiedono modifiche delle pratiche agricole, in particolare nell’uso di prodotti fitosanitari.

L’Ungheria applica la focalizzazione geografica per 12 delle 22 sottomisure incluse nel programma, ideando apposite sottomisure e destinando il 25 % delle risorse di bilancio per le misure agroambientali a cinque tipologie di territorio:

zone ad alto valore naturalistico;

zone colpite da erosione nei pendii;

suoli sabbiosi e loess esposti ad erosione eolica;

zone di protezione delle risorse idriche vulnerabili e zone di allagamento;

zone umide.

79. Nel programma polacco, ad esempio, si legge che la situazione ambientale per quanto concerne aspetti come l’elevata densità di bestiame, che si ripercuote sulla qualità dell’acqua, la vulnerabilità dei vari tipi di suolo all’erosione ecc., è più critica in alcune regioni piuttosto che in altre. Anziché optare per l’approccio zonale applicato durante il periodo 2004-2006, finora la Polonia ha attuato sottomisure agroambientali su scala nazionale. L’abbandono del precedente approccio non è stato corroborato da un’analisi costi-benefici. In Austria, solo quattro delle 28 sottomisure, che rappresentano circa il 10 % della spesa, sono dirette ad aree specifiche.

ESSENDO LE RISORSE FINANZIARIE SUFFICIENTI, NON SONO STATI APPLICATI CRITERI DI SELEZIONE SPECIFICI

80. Le procedure di selezione possono garantire che i progetti selezionati consentano un impiego ottimale delle risorse. Il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio specifica che la spesa deve risultare conforme ai criteri di selezione stabiliti dall’organo competente e che, se necessario, i beneficiari possono essere selezionati tramite bandi di gara, applicando criteri di efficienza economica e ambientale [22]. Nel 2008 la Commissione ha scritto agli Stati membri, rammentando loro le disposizioni giuridiche applicabili e insistendo sul fatto che lo scopo dei criteri di selezione era di fare in modo che le risorse di bilancio fossero destinate alle operazioni e ai progetti che avrebbero maggiormente contribuito agli obiettivi della misura. La Commissione verifica sistematicamente che gli Stati membri provvedano effettivamente a stabilire criteri di selezione per il settore agroambientale.

81. La Corte ha riscontrato che in alcuni casi le procedure di selezione sono state usate per escludere dei contratti il cui valore ambientale non era considerato sufficiente. La Francia, ad esempio, applica una procedura pertinente per selezionare i progetti attuati a titolo di sottomisure "territorializzate", in cui un’apposita commissione stabilisce la graduatoria dei progetti in base a criteri ambientali quali la pertinenza e l’ubicazione. Le procedure di selezione sono state tuttavia utilizzate solo in pochissimi casi. In pratica, più del 90 % della dotazione di bilancio delle misure agroambientali viene erogato solo in base a criteri di ammissibilità. Nessuno dei 203 contratti che compongono il campione esaminato dalla Corte è stato selezionato tramite bando di gara.

82. Tutti gli agricoltori che aderiscono a un determinato regime devono rispettare gli stessi criteri e requisiti di ammissibilità, che la Commissione e gli Stati membri suppongono debbano apportare i medesimi benefici ambientali. Se le dotazioni sono sufficienti, i fondi vengono utilizzati senza prima valutare il valore ambientale delle diverse domande presentate. Nella maggior parte dei casi, le risorse sono sufficienti; non vi è penuria di fondi se non una volta esaurita la dotazione prevista per tutte le misure dell’asse 2. Solo a questo punto i criteri di selezione diventano obbligatori. Pertanto, benché cinque Stati membri abbiano stabilito criteri di selezione [23], questi non sono stati applicati poiché le risorse finanziarie sono risultate, finora, sufficienti.

83. I criteri di selezione possono essere applicati anche ai valori-obiettivo, ad esempio il numero di beneficiari. In sei degli otto Stati membri oggetto dell’audit, la Corte ha individuato delle sottomisure in cui il numero di domande presentate superava il numero previsto come obiettivo; ciononostante, tutte le domande sono state finanziate. Gli Stati membri hanno accettato un numero maggiore di domande perché i loro valori-obiettivo non erano fissati ad un livello al quale i problemi ambientali erano adeguatamente affrontati. Un approccio più efficiente escluderebbe l’accettazione di ulteriori domande laddove i valori-obiettivo corrispondenti a livelli di protezione ambientale siano stati raggiunti, liberando in tal modo le risorse finanziarie residue a favore del conseguimento degli obiettivi di altre sottomisure agroambientali.

L’ALLOCAZIONE DEI FONDI NON GARANTISCE UN IMPIEGO OTTIMALE DELLE RISORSE

LA GESTIONE NON È SUFFICIENTEMENTE INNOVATIVA E BASATA SU ELEMENTI PROBATORI

84. Nella gestione delle sottomisure agroambientali potrebbe essere utilizzata una serie di elementi per accrescere l’efficacia dei fondi impegnati. Questa sezione ha per oggetto, oltre agli elementi menzionati in precedenza nella presente relazione, i contributi UE differenziati, i contratti collettivi e il solido fondamento probatorio.

85. Il tasso di contributo UE per lo sviluppo rurale è fissato a livello di "assi" (gruppi di misure omogenee), e varia, principalmente, a seconda che la spesa sia erogata nelle regioni ammissibili nell’ambito dell’obiettivo di convergenza o in altre regioni [24]. Il contributo UE al settore agroambientale equivale quindi a quello applicato per molte altre misure di sviluppo rurale, con un’eccezione. Dal 2009 il contributo UE può (entro certi limiti) essere maggiorato, rispettivamente, del 10 % e del 20 %, a seconda che le regioni beneficiarie siano o meno interessate dall’obiettivo di convergenza, e limitatamente ad interventi connessi al cambiamento climatico, alla gestione delle risorse idriche e alla biodiversità. Ad eccezione di questa differenziazione, il contributo UE non dipende da fattori ambientali o di altra natura pertinenti al settore agroambientale, come la concezione di interventi più mirati o una maggiore focalizzazione sulle priorità dell’UE.

86. Nell’ambito della politica agroambientale vengono offerte una serie di sottomisure agli agricoltori, i quali decidono, individualmente, se firmare o meno un contratto. In determinati casi, e in una particolare area geografica, può essere richiesto un numero minimo di firmatari per un determinato tipo di contratto. Rientrano fra questi casi il mantenimento/miglioramento di un tipico paesaggio locale, la riduzione dell’inquinamento in un bacino idrografico o la protezione di talune specie o habitat. In questi casi la spesa erogata per un numero ridotto di singoli contratti può non risultare efficace (cfr. anche paragrafo 67). Un modo per far sì che un gruppo sufficientemente ampio di agricoltori produca i benefici ambientali necessari consiste nel ricorrere ad approcci collettivi.

87. L’audit ha rilevato, tuttavia, che questo tipo di approccio viene raramente adottato. Dei 203 contratti agroambientali controllati, solo uno era un contratto collettivo. L’approccio Leader per lo sviluppo rurale può essere usato anche per attuare un approccio collettivo. Nel corso di un audit recente la Corte [25] ha tuttavia constatato che, in generale, gli Stati membri hanno limitato la portata di Leader, escludendo talvolta persino gli interventi agroambientali.

88. Per appurare l’efficacia delle sottomisure agroambientali, è necessario dimostrare l’esistenza di un chiaro rapporto causa-effetto tra le pratiche agronomiche applicate e i risultati sul piano ambientale. Vanno utilizzati a tal fine dei campi prova, studi di casi, un modello di impatto quantificato, sondaggi ecc. Queste prove "solide" sono particolarmente importanti per le sottomisure più impegnative, in quanto gli effetti di queste ultime dipendono dai requisiti specifici previsti e dalle caratteristiche delle superfici su cui esse sono attuate.

I benefici ambientali previsti non sono dimostrati per il 24 % dei contratti

89. L’audit ha tuttavia rilevato che solo in una minoranza di casi sono stati utilizzati elementi probatori specifici quantificati per definire e gestire le sottomisure agroambientali. Per i 203 contratti esaminati dalla Corte, metodi quali indagini presso i beneficiari, modelli/simulazioni o studi di casi sono stati usati, rispettivamente, solo nell’11 %, nel 14 % e nel 30 % dei casi. Per il 24 % dei contratti esaminati, gli Stati membri hanno riferito che l’esistenza di un nesso casuale fra le pratiche agronomiche adottate e i benefici ambientali previsti non era dimostrata. Questi risultati corrispondono a quanto rilevato da una ricerca recente [26], secondo la quale più della metà delle sottomisure agroambientali oggetto dell’indagine erano basate su modelli di impatto dettati dal "buon senso" ed erano quindi fondate su convinzioni generali relative ai collegamenti fra pratiche agricole e mutamenti ambientali, piuttosto che su prove documentate.

90. Per alcune sottomisure, la Corte ha reperito elementi che attestano l’efficacia delle pratiche agricole nel produrre benefici ambientali. Ciò vale in particolare per l’agricoltura biologica, i cui effetti sono ben documentati [27], ma anche per le sottomisure orientate ai risultati (cfr. paragrafo 27), per le quali i benefici ambientali attesi sono direttamente connessi ai metodi di conduzione agricola applicati.

MANCATA FOCALIZZAZIONE DEI PAGAMENTI SU PROBLEMI AMBIENTALI SPECIFICI

91. Un modo razionale di attuare la politica agroambientale consiste nel determinare, a fronte dei problemi ambientali chiaramente identificati, i valori-obiettivo da raggiungere in termini di impatto e livelli di partecipazione e nello stabilire quindi, su tale base, le risorse finanziarie necessarie. L’identificazione dei problemi ambientali presuppone l’esistenza di una minaccia ambientale che giustifichi la necessità di mantenere o cambiare determinate pratiche agronomiche. Se tale logica non viene rispettata, gli interventi non sono sufficientemente imperniati sugli effetti ambientali. L’audit ha rilevato, pertanto, che nel 39 % dei 203 contratti esaminati, l’area di attuazione del contratto non presentava problematiche ambientali specifiche, o che queste ultime non potevano essere individuate dagli Stati membri, come indicato nella tabella 2.

92. Le dotazioni di bilancio per le misure agroambientali sono basate sui precedenti tassi di partecipazione [e di utilizzo dei fondi] e i valori-obiettivo stabiliti non dipendono dagli effetti ambientali ricercati, bensì dai dati storici sulla spesa. Gli Stati membri utilizzano i dati sui livelli di partecipazione alle sottomisure per la gestione corrente, ma non sono in grado di analizzare se la partecipazione sia atta a produrre gli effetti ambientali voluti. La partecipazione è facoltativa per gli agricoltori, il che significa che le sottomisure con requisiti meno stringenti riguardo all’importo dell’aiuto sono più facili da attuare di quelle che prevedono condizioni più rigorose. Si considerino, ad esempio, il Piemonte e la Francia, che hanno assorbito rispettivamente circa il 75 % e l’85 % della spesa per un’unica sottomisura di base, senza che i relativi programmi di sviluppo rurale contengano al riguardo un’analisi o una giustificazione sufficienti.

TABELLA 2

PRINCIPALE(I) PROBLEMA(I) AMBIENTALE(I) NEL RAGGIO DI 10 CHILOMETRI DALL’AZIENDA AGRICOLA PER UN CAMPIONE DI 203 CONTRATTI

Problema ambientale | % di contratti [7777] |

Non vi sono problemi ambientali specifici in un raggio di 10 chilometri dall’azienda agricola firmataria del contratto o i problemi non sono identificabili | 39 % |

Inquinamento idrico causato dall’attività agricola | 27 % |

Marginalizzazione e abbandono del terreno | 22 % |

Minacce alla biodiversità vegetale di carattere eccezionale (in aree di particolare importanza ambientale — zone ad alto valore naturalistico) | 21 % |

Degrado del suolo (causato da erosione eolica, perdita di materia organica, eccessivo sfruttamento, compattazione ecc.) | 18 % |

Minacce alla popolazione animale nelle aree con una biodiversità normale | 18 % |

Minacce alla biodiversità animale di carattere eccezionale (in aree di particolare importanza ambientale — zone ad alto valore naturalistico) | 18 % |

Minacce alle comunità vegetali nelle aree con una biodiversità normale | 18 % |

Degrado del paesaggio | 10 % |

Altro | 11 % |

93. In tutti gli Stati membri controllati, la dotazione delle misure agroambientali faceva parte di un unico bilancio settennale per tutte le misure dell’asse 2. Ciò consente una gestione più flessibile delle risorse finanziarie disponibili, ma porta a una situazione in cui non viene affatto calcolato il livello di finanziamento appropriato per rispondere alle necessità ambientali.

94. La Corte ha inteso appurare se gli Stati membri possano dimostrare che i fondi spesi per i pagamenti agroambientali rispondano in modo adeguato alle principali pressioni ambientali individuate. Ciò è stato accertato nel caso di due degli otto Stati membri controllati (Austria e Svezia), ma non per altri Stati membri, o perché le informazioni pertinenti non erano disponibili o non erano state fornite (Polonia, Ungheria e Piemonte), o perché la spesa non era in linea con le principali esigenze individuate (Andalusia, Berlino e Brandeburgo, Francia). L’ultimo caso è descritto nel riquadro 6.

RIQUADRO 6

L’ALLOCAZIONE DEI FONDI PER I PAGAMENTI AGROAMBIENTALI NON È IN LINEA CON LE SFIDE AMBIENTALI

Il regolamento (CE) n. 1974/2006 dispone che ciascun programma di sviluppo rurale deve giustificare i vari tipi di pagamenti agroambientali in riferimento alle esigenze e alle priorità ambientali identificate nel programma. Secondo il programma francese, le principali sfide sul piano ambientale riguardano sostanzialmente tre ambiti: la biodiversità, le risorse idriche (in termini qualitativi e quantitativi) e il cambiamento del clima. La dotazione di bilancio prevista per gli interventi agroambientali relativi alla biodiversità ammonta a circa un miliardo di euro, ossia a circa il triplo della dotazione agroambientale riservata alla qualità dell’acqua. Sebbene le autorità francesi ritengano che la sottomisura più rilevante nel programma relativo alla conservazione dei pascoli estensivi prevenga anche i cambiamenti climatici attraverso lo stoccaggio del (biossido di) carbonio, non viene menzionata alcuna spesa agroambientale che affronti la questione del cambiamento climatico. Il programma non giustifica l’attribuzione di fondi a favore delle principali sfide individuate.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

95. La politica agroambientale costituisce uno strumento complesso che intende far fronte a una vasta gamma di aspetti ambientali (biodiversità, suolo, acqua, aria, paesaggio) in 27 Stati membri. In poco più di 20 anni, da quando la politica in questione è stata introdotta, sono stati compiuti importanti progressi. Un numero elevato di agricoltori esercita adesso pratiche agricole più sostenibili rispetto a quelle che avrebbe adottato senza tale sostegno e gli audit della Corte hanno evidenziato una serie di buone pratiche in diversi ambiti.

96. La Corte ha tuttavia rilevato che detta politica non è stata concepita e monitorata in modo da produrre benefici ambientali tangibili. Gli obiettivi erano, nell’insieme, troppo vaghi perché se ne potesse valutare il grado di realizzazione. In diversi casi, i pagamenti agroambientali non sono chiaramente giustificati dalle pressioni ambientali identificate nei programmi di sviluppo rurale. Il quadro comune per il monitoraggio e la valutazione rappresenta un passo avanti, ma fornisce poche informazioni sui benefici ambientali prodotti.

RACCOMANDAZIONE 1

La Commissione e gli Stati membri dovrebbero fare in modo che per ogni sottomisura agroambientale:

- I programmi di sviluppo rurale definiscano obiettivi chiari che si inseriscono nella gerarchia di obiettivi ambientali;

- tali programmi giustifichino con chiarezza le sottomisure in essi contenute nonché il nesso esistente fra pressioni ambientali e aiuti agroambientali. In particolare i programmi dovrebbero specificare se fra le pressioni ambientali e le sottomisure vi sia un rapporto diretto o indiretto e valutare se il sostegno agroambientale sia più appropriato rispetto alle politiche alternative disponibili.

Gli Stati membri dovrebbero raccogliere e comunicare dati pertinenti e affidabili sui benefici ambientali e utilizzarli ai fini del monitoraggio.

97. Il ruolo svolto dagli agricoltori è fondamentale per la riuscita dei regimi agroambientali; senza una comprensione e incentivi finanziari adeguati la politica non sarà attuata in modo appropriato. L’audit ha constatato che gli agricoltori beneficiavano in genere di un sostegno appropriato mediante azioni di orientamento, benché la diffusione delle migliori pratiche e l’informazione sui risultati ottenuti possano essere migliorate. La Corte ha riscontrato una serie di problemi nella determinazione degli importi dell’aiuto. Inoltre, poiché tali importi non sono sufficientemente differenziati in funzione delle condizioni locali e poiché non viene tenuto conto dei tassi di partecipazione, non sempre gli incentivi erogati sono appropriati.

RACCOMANDAZIONE 2

La Commissione dovrebbe assicurarsi, prima di approvare i programmi, che:

- tutti gli elementi pertinenti siano inclusi nel calcolo;

- le ipotesi e i parametri principali usati siano appropriati;

- I livelli di riferimento corrispondano sempre alle normali pratiche agronomiche esercitate nelle aree in cui sono attuate le sottomisure agroambientali;

- gli importi degli aiuti per le sottomisure volte a mantenere le pratiche agronomiche esistenti siano basati su costi realistici;

- gli importi degli aiuti siano differenziati qualora la situazione lo giustifichi.

98. Gli Stati membri sono tenuti ad assegnare il sostegno in funzione delle esigenze specifiche. In realtà, essi non si sono basati su un’analisi dei costi e benefici per considerare il grado auspicabile di focalizzazione sui bisogni identificati. Le procedure intese a selezionare quei progetti che presentano il valore ambientale più elevato in rapporto alle risorse impiegate sono state applicate solo in pochi casi, essendo la dotazione di bilancio sufficiente. Altre procedure, come i contributi UE differenziati, le sottomisure fondate su elementi probatori e la fissazione, per i livelli di partecipazione, di obiettivi quantificati basati sugli effetti ambientali ricercati sono state applicate solo in una minoranza di casi.

RACCOMANDAZIONE 3

L’audit ha rilevato che la maggior parte della spesa agroambientale viene erogata per un numero limitato di sottomisure attuate nell’intera area contemplata dal programma. Per il prossimo periodo di programmazione, la Commissione dovrebbe considerare se:

- la spesa non debba essere diretta con maggior precisione su esigenze ambientali specifiche;

- la Commissione e gli Stati membri debbano essere più proattivi nella gestione dei pagamenti agroambientali, ad esempio:

richiedendo agli Stati membri di giustificare meglio i casi in cui l’obiettivo è di mantenere pratiche agricole rispettose dell’ambiente;

valutando i potenziali benefici apportati da una migliore focalizzazione geografica della spesa agroambientale a fronte dei maggiori costi amministrativi sostenuti;

fissando per i livelli di partecipazione obiettivi quantificati basati sugli effetti ambientali ricercati e determinando quindi il livello di risorse finanziarie necessarie;

esaminando più a fondo l’utilità dei piani ambientali per le aziende, le misure orientate ai risultati, le gare di appalto e i contratti collettivi;

- il tasso di contributo UE per le sottomisure agroambientali debba essere differenziato affinché le sottomisure con maggiori possibilità di ottenere effetti ambientali positivi e duraturi beneficino di un tasso di contributo UE più alto.

99. Gli importi cospicui spesi per i regimi di base, rispetto agli importi modesti corrisposti per i regimi di livello superiore, non sono stati sufficientemente giustificati nei programmi di sviluppo rurale in relazione ai loro effetti ambientali. Tale distinzione è oggetto di dibattito nel quadro della proposta della Commissione relativa al futuro della PAC dopo il 2013, circa la possibilità di inglobare nei pagamenti diretti azioni semplici e generalizzate [28].

RACCOMANDAZIONE 4

Per il prossimo periodo di programmazione, la Commissione dovrebbe valutare se i pagamenti agroambientali debbano essere ripartiti fra azioni agroambientali semplici, generalizzate, con un tasso di aiuto relativamente basso, e azioni più impegnative, cui verrebbe associato un tasso di aiuto più elevato, concentrate su aree prioritarie a livello dell’UE. Il sostegno all’agricoltura biologica costituirebbe una terza misura.

100. Nonostante i progressi compiuti finora, è ancora possibile accrescere in misura considerevole l’efficacia della politica agroambientale dell’UE. La concezione della politica di sviluppo rurale dell’UE può essere ancora ulteriormente migliorata e sono necessarie maggiori informazioni sugli effetti ottenuti. Sebbene l’audit abbia individuato delle buone pratiche, le debolezze riscontrate dalla Corte hanno impedito di conseguire in maniera ottimale i principali obiettivi agroambientali, vale a dire apportare un contributo ai settori prioritari a livello dell’UE (biodiversità, risorse idriche, cambiamento climatico) e migliorare l’ambiente e lo spazio rurale.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Olavi ALA-NISSILÄ, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 24 maggio 2011.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Considerando 35 del regolamento del Consiglio (CE) n. 1698/2005, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 277 del 21.10.2005, pag.1).

[2] Gli importi di 2,5 e 7,7 miliardi di euro rappresentano un andamento normale della spesa. Lo stanziamento iniziale per le misure agroambientali nel 2007 (20,2 miliardi di euro) è stato aumentato di 2 miliardi di euro a seguito della revisione della PAC (nel contesto della valutazione dello stato di salute della PAC e del piano europeo di ripresa economica). In aggiunta, la spesa nel 2007 e 2008 è stata relativamente modesta, in quanto i programmi erano ancora in fase di approvazione.

[3] Il documento della Commissione "Impact Assessment of rural development programmes in view of post-2006 rural development policy" (Valutazione d’impatto dei programmi di sviluppo rurale in vista della politica di sviluppo rurale post-2006) (DG Agricoltura, relazione finale presentata dall’EPEC, novembre 2004) menziona a pag. 85 che il dibattito "stretto e profondo" o "largo e poco profondo" è stato importante sin dall’introduzione della politica agroambientale e che entrambi gli approcci sono applicati dai programmi agroambientali attuali. Questa distinzione è stata inclusa in diverse altre relazioni di valutazione per la Commissione europea sin dal 1998 (valutazione del regolamento (CEE) n. 2078/92, documento DG AgricolturaI VI/7655/98).

[4] "La PAC verso il 2020: rispondere alle future sfide dell’alimentazione, delle risorse naturali e del territorio", COM(2010) 672 def. del 18 novembre 2010.

[5] Un’eccezione è costituita dall’agricoltura biologica, che rappresenta uno dei tipi di gestione aziendale più impegnativi, ma che è attuato su una superficie geograficamente estesa.

[6] Il gruppo era composto da nove esperti: tre provenienti da istituti di ricerca pubblici (il francese "Institut national de recherche agronomique", il tedesco "von Thünen Institute" e l’irlandese "Teagasc Research Centre"), due da università (Copenaghen e Gloucestershire), due da organismi europei (l’Agenzia europea dell’ambiente e il Centro comune di ricerca), uno da una ONG ambientalista e uno da un’organizzazione di rappresentanza degli agricoltori a livello UE.

[7] Tali pratiche sono, ad esempio, la consulenza fornita ai beneficiari per aiutarli ad applicare le sottomisure, la concezione e il monitoraggio di sottomisure basate sugli effetti e le sottomisure focalizzate su bisogni identificati con precisione.

[8] Cfr. in particolare gli articoli 16, lettera a) e c), 81, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio e l’allegato II del regolamento (CE) n. 1974/2006 della Commissione (GU L 368 del 23.12.2006, pag. 15).

[9] Regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1).

[10] La valutazione ambientale strategica costituisce parte della valutazione ex ante (cfr. nota 11) e deve rispondere ai requisiti della valutazione ambientale di cui alla direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 197 del 21.7.2001, pag. 30) ("direttiva sulla valutazione ambientale strategica").

[11] La valutazione ex ante forma parte integrante dell’iter di elaborazione di un programma di sviluppo rurale ed è intesa a ottimizzare la ripartizione delle risorse finanziarie e a migliorare la qualità della programmazione.

[12] Conservazione della biodiversità e delle zone ad alto valore naturale, tutela delle risorse idriche, riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, mantenimento dell’attività agricola nelle zone minacciate di abbandono, tutela del territorio.

[13] Relazione speciale n. 8/2008: "La condizionalità costituisce una politica efficace?", paragrafo 60 e riquadro 3.

[14] Si tratta di una semplificazione adottata nell’ambito del quadro comune per il monitoraggio e la valutazione. Alcune sottomisure producono benefici non appena attuate, altre invece iniziano a fornirne solo alla fine del ciclo di vita dei regimi in causa. Si è giunti così all’adozione di un unico approccio, che presuppone che gli effetti continuino anche dopo la fine del regime. Ciò non è sempre vero, ad esempio quando un agricoltore che ha ricevuto il sostegno per cinque anni per convertirsi all’agricoltura biologica ritorna all’agricoltura convenzionale dopo la fine del contratto.

[15] Gli indicatori di impatto sono: l’inversione di tendenza nella perdita di biodiversità, il mantenimento di terreni agricoli e forestali ad elevato valore naturalistico, il miglioramento della qualità dell’acqua e il contributo alla lotta contro il cambiamento climatico.

[16] Il quadro comune per il monitoraggio e la valutazione include i seguenti indicatori di riferimento relativi a zone di specifico interesse ambientale: terreni agricoli e forestali ad elevato valore naturalistico, zone inquinate da nitrati e pesticidi (zone vulnerabili), aree a rischio di erosione del suolo, zone svantaggiate, zone di agricoltura estensiva e zone Natura 2000.

[17] La superficie fisica sovvenzionata nell’ambito dei pagamenti agroambientali (cfr. glossario).

[18] Commissione sviluppo rurale, documento di lavoro RD 10/07/2006-final, Agri-environment commitments and their verifiability (Gli impegni agroambientali e la loro verificabilità).

[19] Si vedano, ad esempio: 1) lo studio di valutazione del novembre 2004, preparato come parte della valutazione di impatto dei programmi di sviluppo rurale realizzata per conto della Commissione ai fini della definizione della politica di sviluppo rurale post-2006 (che considerava l’uso più mirato delle misure agroambientali uno dei temi fondamentali per migliorare l’attuazione della politica di sviluppo rurale negli Stati membri e nelle regioni); e 2) il progetto di ricerca Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes (Strumenti integrati per la progettazione e l’attuazione dei regimi agroambientali), finanziato nel periodo 2004-2006 nell’ambito del sesto programma quadro UE (che considerava l’uso mirato delle risorse un criterio fondamentale ai fini della performance ambientale delle misure agroambientali).

[20] Gruppo di lavoro tematico 3, Public goods and public intervention (Beni pubblici ed intervento pubblico), relazione finale, dicembre 2010.

[21] Questo avviene in particolare in Austria, dove le sottomisure agroambientali sono destinate innanzitutto a preservare la situazione ambientale in tutto il paese, ritenuta ragionevolmente positiva nel programma di sviluppo rurale. L’Austria applica quindi un approccio preventivo e orizzontale, in cui circa il 70 % degli agricoltori è coinvolto nelle sottomisure agroambientali, coprendo il 93,5 % di tutta la superficie agricola.

[9999] Stima basata sulle zone nell’ambito delle sottomisure "zonali".

[8888] Una dotazione di circa il 20 % è prevista per sottomisure mirate, ma non è ancora stata erogata.

[22] Articoli 39, paragrafo 4, e 71, paragrafo 2.

[23] Degli otto Stati membri controllati, la Polonia non ha stabilito alcuna procedura di selezione, come evidenziato dalla stessa Commissione. L’Austria e la Svezia hanno stabilito alcuni elementi di selezione, ma solo per piccole parti del bilancio (7,5 % della spesa per l’Austria e 12,5 % per la Svezia).

[24] L’articolo 70 del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio specifica che il tasso minimo di contributo UE per il settore agroambientale è pari al 20 % della spesa pubblica, mentre i massimali sono pari all’80 % nelle regioni interessate dall’obiettivo di convergenza e al 55 % nelle altre. La partecipazione è innalzata all’85 % per i programmi delle regioni ultraperiferiche e delle isole minori del Mar Egeo.

[25] Relazione speciale n. 5/2010: "Attuazione dell’approccio Leader per lo sviluppo rurale", paragrafi 84 e 85.

[26] Cfr. Primdahl, et al., Current use of impact models for agri-environment schemes and potential for improvements of policy design and assessment, Journal of Environmental Management (2010), doi:10.1016/j.jenvman.2009.12.012.

[27] Nel corso della valutazione delle misure agroambientali, condotta nel novembre 2005, sono stati esaminati in total