IT    IT IT 
IT 1   IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 17.6.2008 
SEC(2008) 2030 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
Documento di accompagnamento della  
 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONS IGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E 
SOCIALE EUROPEO E AL CO MITATO DELLE REGIONI 
 
Piano strategico sull'asilo - Un approccio in tegrato in materia di protezione nell'Unione 
europea 
 
SINTESI DELLA VALU TAZIONE D'IMPATTO 
 
{COM (2008) 360 definitivo} 
{SEC (2008) 2029} 
IT 2   IT 1. INTRODUZIONE 
Nel giugno 2007 la Commissione ha  presentato un Libro verde1 volto a individuare le 
possibili scelte per definire la seconda fase de l sistema europeo comune d'asilo. In risposta 
alla consultazione pubblica sono stati invia ti 89 contributi da un'ampia gamma di parti 
interessate2. Le questioni sollevate e i suggerimenti avanzati durante la consultazione hanno 
fornito la base per l'elaborazione del presente  piano strategico e de lla relativa valutazione 
d'impatto. 
La Commissione ha fatto svolgere  uno studio esterno pe r poter disporre di elementi utili per la 
preparazione della valutazione d'impatto. Lo studio  esterno costituisce la base principale della 
presente relazione, insieme all'analisi dei co ntributi al Libro verde e alle relazioni di 
valutazione esistenti sugli strume nti comunitari in materia d'asilo3. 
Fra dicembre 2007 e marzo 2008 sono state organizzate  riunioni con univer sitari, con gli Stati 
membri, con ONG, con l'ACNUR e con membri del Parlamento eur opeo, per conoscere le 
loro opinioni sul futuro sviluppo di alcuni el ementi del sistema europeo comune d'asilo.  
Il Comitato per la valutazione d'impatto della Commissione è stato consultato sul progetto di 
relazione finale di valutazione  d'impatto e ha formulato il proprio parere il 21 aprile 20084. Le 
raccomandazioni del Comitato per la valutazion e d'impatto sono state debitamente prese in 
considerazione. 
La maggior parte delle singole misure propos te nel piano strategico saranno oggetto di 
valutazioni d'impatto specifiche, in particolar e le modifiche della direttiva sulle condizioni 
d'accoglienza, della direttiva "Qualifiche", de lla direttiva "Procedure", del regolamento di 
Dublino e del regolamento Eurodac. 
2. SITUAZIONE  ATTUALE  E PROBLEMI 
In materia d'asilo  sono stati individuati i seguenti problemi: 
• misure e prassi legittime contro l'immigrazione  clandestina possono in certi casi impedire 
l'accesso alla protezione nell'UE per i richiedenti asilo;  
• immigrati che non hanno bisogno di protezione abusano del sistema d'asilo per entrare e 
rimanere nell'Unione europea; 
• i movimenti secondari dei richiedenti asilo ch e chiedono protezione internazionale in più di 
uno Stato membro impongono un'ingiusta pressione  sulle amministrazioni nazionali e sugli 
stessi richiedenti asilo; 
• i regimi d'asilo di alcuni St ati membri sono sovraccarichi; 
• un numero sempre maggiore di persone cerca  tutela per motivi non previsti dal sistema 
d'asilo tradizionale (Convenzione di Ginevra)  e riceve uno status di protezione con minori 
garanzie; 
                                                 
1 COM (2007) 301. 
2 Gli 89 contributi ricevuti sono consultabili al seguente indirizzo:  
http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylu
m_system_en.htm   
3 Relazione sulla valutazione del sistema di Dublino (COM (2007) 299); relazione sulla valutazione della 
direttiva sulle condizioni di accoglienza (COM (2007) 745). 
4 Tale parere potrà essere consultato al seguente indirizzo:  
http://ec.europa.eu/governa nce/impact/cia_2008_en.htm   
IT 3   IT • prassi nazionali divergenti portano a diffe renze estreme nel riconoscimento della 
protezione negli Stati membri e causano disuguaglianze nel liv ello di protezione 
nell'Unione europea;  
• le persone che necessitano di protezione inc ontrano particolari problemi d'integrazione e 
alcune di esse si trovano in  situazioni di vulnerabilità; 
• in tutto il mondo, la maggior parte dei profughi resta nella regione del paese d'origine, con 
scarse prospettive e costituendo un oner e per i paesi poveri in via di sviluppo. 
La valutazione d'impatto esamina come tale s ituazione potrebbe evolvere se a livello UE non 
fosse intrapresa alcuna azione, e conclude ch e i problemi riscontrati pe rsisterebbero e che un 
intervento a livello europeo è assolutamente giustificato. 
La valutazione d'impatto anali zza i cambiamenti apportati al quadro giuridico  dal trattato di 
Lisbona e conclude che il nuovo articolo in materia d'asilo consente e impone livelli di 
ambizione più alti di quelli attuali. Dal punto di  vista dei diritti fondamentali, l'inclusione 
della Carta nel nuovo trattato conferisce anche una maggiore visibilità a determinati diritti 
collegati all'asilo, come il diri tto di non respingimento.  
3. OBIETTIVI 
L'obiettivo generale della sec onda fase del sistema europeo comune d'asilo è offrire, 
attraverso un approccio globale de lla protezione in tutta l'UE, uno status appropriato, a pari 
condizioni, a tutti i cittadini di paesi terzi che chiedono protezione in ternazionale, e garantire 
il rispetto del principi o di non respingimento. 
Tale politica persegue in particol are i seguenti obiettivi specifici:  
I) garantire che le procedure d'asilo sia no accessibili alle persone che chiedono 
protezione, e che i casi de lle persone che non ne hanno bisogno siano trattati 
rapidamente e con efficienza; 
II) garantire norme comuni più el evate in materia di protezione;  
III) fornire un sostegno rapido ed efficace ai  servizi nazionali d'asilo, promuovendo la 
cooperazione pratica; 
IV) promuovere i meccanismi di solidarietà, fra g li Stati membri e fra l'UE e i paesi terzi, 
per trattare i casi delle persone  che necessitano di protezione; 
V) facilitare l'integrazione de lle persone oggetto di protezione; 
VI) impedire il fenomeno dell'" asylum shopping " e i movimenti secondari. 
4. OPZIONI 
4.1. Opzione A - Status quo 
Le evoluzioni in corso negli Stati membri c ontinuerebbero nell'ambito  del quadro giuridico 
esistente, che rimarrebbe invariato. Le attiv ità in corso proseguirebbero. Gli strumenti 
legislativi esistenti dovrebbero es sere tutti recep iti dagli Stati membri e la loro attuazione 
sarebbe controllata dalla Commissione.  
4.2. Opzione B1 – Armonizzazione to tale della legislazione UE  
Questa opzione permetterebbe di rendere coeren te e globale il sistema europeo comune d'asilo 
e di dotarlo delle norme più elevate,  tendendo a un'armonizzazione completa e 
all'eliminazione delle carenze dovute all'adozio ne del denominatore comune più basso nella 
IT 4   IT prima fase del sistema europeo comune d'asil o. Tale obiettivo verrebbe raggiunto, tra l'altro, 
attraverso: 
• la definizione di condizioni di accoglie nza appropriate per i richiedenti asilo; 
• il riconoscimento di un'adeguata protezi one alle persone che ne hanno bisogno; 
• l'instaurazione di una procedura d'asilo uniforme ed efficace; 
• l'applicazione di un grado elev ato di solidarietà e responsabil ità fra gli Stati membri, e fra 
l'UE nel suo insieme e i paesi terzi.  
4.3. Opzione B2 - Sviluppo della legislazione UE 
Questa opzione si focalizzerebbe su un pros eguimento dell'impegno fornito per stabilire 
norme nazionali sempre più armonizzate in materia d'asilo, senza tuttavia raggiungere 
un'armonizzazione completa in tutti i settori, e ga rantendo standard di protezione elevati.  
L'opzione comporterebbe un intervento in mate ria di condizioni d'accoglienza, con i seguenti 
provvedimenti: 
• miglioramento delle disposizioni relative alle condizioni d'accoglienza materiali,  
• accesso più facile al mercato del lavoro per i richiedenti asilo, senza ostacoli 
dovuti a restrizioni nazionali supplementari; 
• introduzione di norme per impedi re la detenzione arbitraria; 
• effettiva individuazione delle necessità sanitarie e materiali delle persone 
vulnerabili e delle persone con necessità  particolari, tenendo anche conto del 
sesso.  
Comporterebbe inoltre l'introduzione dei seguen ti elementi principali per quanto riguarda le 
qualifiche:  
• definizione di due status uniformi: uno per i rifugiati e uno per i beneficiari della 
protezione sussidiaria; 
• estensione, ai beneficiari de lla protezione sussidiaria, delle norme comunitarie sul 
diritto al ricongiungimento familiare; 
• esame delle possibilità di instaurare un meccanismo efficace di trasferimento della 
protezione. 
Si prevederebbe anche l'introduzione di un nuovo elemento in materia di procedure:  
• definizione di una singola procedura, at traverso l'armonizzazione delle garanzie 
comuni afferenti (accesso alle proce dure, impugnazione sospensiva, assistenza 
giuridica, termine per la d ecisione nel merito in primo grado, rafforzata parità fra i 
sessi), per tutti i tipi di pr ocedure nazionali esistenti. 
E i seguenti interventi princi pali sulle questioni di solid arietà e responsabilità:  
• rafforzamento e chiarimento di diverse di sposizioni del regolamento di Dublino e 
del regolamento EURODAC per aumentare l'efficienza e garantire una maggiore 
osservanza e un'applicazione uniforme da parte degli Stati memb ri (in particolare 
le disposizioni relative alla clausola uman itaria e alla clausola di sovranità e quelle 
relative all'unità del nucleo familiare), e possibilità di sospe ndere in certi casi 
l'applicazione delle norme di Dublino pe r alleggerire gli Stat i membri sottoposti a 
un onere eccessivo ("congelare i rimpatri"); 
IT 5   IT • attuazione del principio di solidarietà finanziaria eccezionale per sostenere gli 
Stati membri in caso di particolare pressione; 
• definizione di un sistema di reinsediamen to volontario per sostenere i paesi terzi 
con grandi popolazioni di rifugiati; 
• armonizzazione dei vari tipi di proce dure nazionali d'ingresso protetto. 
4.4. Opzione C – Cooperazione e sc ambio di migliori prassi  
Questa opzione si focalizzerebbe sull'incentiva zione della cooperazione pratica fra gli Stati 
membri, rendendo maggiormente uniforme fra di e ssi (per evitare disparità e quindi differenze 
nell'effettivo livello di protezione concesso) l'appl icazione degli strumenti legislativi esistenti. 
Tale cooperazione pratica presenterebbe anche alc uni vantaggi per la dimensione esterna della 
politica dell'UE in materia d'asilo. Tale obiettivo verrebbe conseguito con l'istituzione di un qualche tipo di sostegno struttu rale e permanente, possibilmente nella forma di un Ufficio 
europeo di sostegno per l'asilo, che verrebbe cr eato con un regolamento o una decisione UE e 
si occuperebbe delle seguenti aree  di attività (o di alcune di  esse): informazioni sui paesi 
d'origine, formazione e potenzi amento delle capacità, assisten za pratica agli Stati membri, 
dimensione esterna, valutazione e monitoraggio.  
4.5. Opzione D: Uno strumento giuridico globale sull'asilo e creazione di 
un'Autorità europea per l'asilo  
• Questa opzione riguarda un intervento globale sulla legislazione UE  in materia d'asilo, 
volto a consolidare i vari strumenti legislativi esistenti. In sostanza, verrebbero quasi 
interamente seguite le linee previste dall' opzione B1, ma per quanto riguarda la forma 
questa opzione porterebbe all'adozione di un singolo strumento contenente tutta la 
legislazione europea sull'asilo (che sostituirebbe l'attuale serie di direttive e regolamenti), realizzando così al tempo stesso un'armonizzazione e un consolidamento. 
• L'opzione riguarda altresì la creazione di un' Autorità europea per l'asilo , incaricata di 
gestire e coordinare la politica europea comune in questo settore. Tale autorità rivestirebbe 
la forma di un'agenzia, ma non si limiterebbe a coordinare le atti vità di cooperazione 
pratica sopra enumerate (Uffici o europeo di sostegno per l'asilo): sostituirebbe anche, 
infatti, gli organi amministrativi e giudiziari nazionali che adottano decisioni sulle domande d'asilo, diventando così l'istanza com une europea di centralizzazione di tutte le 
decisioni sull'asilo, e sarebbe investita di pot eri decisionali. Questa opzione rappresenta 
quindi il modo più estremo per garantire l'appl icazione comune della legislazione UE in 
materia d'asilo in tutta l'Unione.  
IT 6   IT 5. RAFFRONTO  DELLE  OPZIONI 
5.1. Raffronto delle valutazioni, risultati della ponderazione 
 
 Opzione 
A: Status 
Quo Opzione 
B1 Opzione 
B2 Opzione 
C Opzione 
D Opzione 
privilegiata 
(B2+C) 
Garantire che le 
procedure d'asilo siano 
accessibili alle persone che chiedono protezione 
e che i casi di coloro che 
non ne hanno bisogno siano trattati rapidamente e con efficienza  0 √√√ √√√ √√ √√√√  √√√ 
Garantire norme comuni 
più elevate in materia di 
protezione  0 √√√√  √√√ √ √√√√√  √√√ 
Fornire un sostegno 
rapido ed efficace ai 
servizi nazionali d'asilo, promuovendo la 
cooperazione pratica 0 0 0 √√√√  √√√√√  √√√√  
Promuovere i 
meccanismi di 
solidarietà, fra gli Stati membri e fra l'UE e i 
paesi terzi, per trattare i 
casi delle persone che necessitano di protezione  0 √√√(√) √√√ √√ √√√√  √√√ 
Facilitare l'integrazione 
delle persone oggetto di 
protezione 0 √√√√  √√√ √√ √√√√  √√√ Pertinenza  
Impedire il fenomeno 
dell'" asylum shopping " 
e i movimenti secondari 0 √√√ √√√ √ √√√√  √√√ 
      
0 0 √√ √√√ 0 √√(√) Attuazione 
 - ai sensi dell'attuale 
trattato  
- ai sensi del nuovo 
trattato 0 √(√) √√√(√) √√√√  √ √√√√  Fattibilità 
Fattibilità finanziaria  0 -√√√√  -√√(√) - √√ - √√√√  -√√(√) 
Impatto sociale a livello 
UE e a livello degli Stati membri 0 √√√ √√ √ √√√ √√√ 
Impatto economico a 
livello UE e a livello 
nazionale 0 √√ √√ 0( √) √√ √√ 
Impatto sulle persone 
che necessitano di 
protezione internazionale 0 √√√ √√√ √√ √√√√√  √√√ Impatto 
Impatto sui paesi terzi 0 √√√ √√ √√ √√√√  √√√ 
Diritti fondamentali 0 √√√√  √√√ √√  
√√√√√   
√√√ 
 
 
IT 7   IT 5.2. Opzione privilegiata 
L'opzione privilegiata è stata individuata prin cipalmente da un raffronto fra le opzioni B1 
(anche in combinazione con C) e D: mantiene quasi lo stesso livello di impatti positivi di 
quest'ultima ma comporta minori difficoltà di  recepimento e minori costi finanziari e 
d'attuazione. L'opzione B1 presenta una serie di vantaggi ed è sotto molti aspetti simile 
all'opzione B2, ma quest'ultima richiede un live llo leggermente inferiore d'armonizzazione in 
alcuni settori e ha quindi maggiori possibilità  di essere recepita e attuata con successo. 
L'opzione D ha un grande inconveniente: il tras ferimento della sovranit à dagli Stati membri 
alla proposta Autorità europea pe r l'asilo non ha alcuna possibil ità, a questo stadio, di essere 
accettato dalla maggior parte degli Stati membri.  
I principali vantaggi dell'opzione  privilegiata sono i seguenti: 
• realizza risultati rilevanti favorendo un approccio integrato e globale alle questioni 
d'asilo, garantendo questo obiettivo con norme comuni di protezione più elevate e il 
sostegno di attività di  cooperazione pratica; 
• garantisce un migliore accesso alla protez ione, avviando i lavori sull'armonizzazione delle 
procedure nazionali d'ingresso protetto e modificando la direttiva "Procedure" per 
affrontare con maggiore sensibil ità la questione dell'accesso;  
• stabilisce norme comuni più elevate in materia d'asilo  grazie a misure rafforzate per 
quanto riguarda le condizioni d'accoglienza  (più facile accesso al mercato del lavoro e 
all'assistenza sanitaria), le procedure  (procedura comune con solide garanzie) e le 
qualifiche  (definizione comune di due status  di protezione internazionale); 
• favorisce un sostegno  rapido ed efficace alle amministrazioni nazionali  aumentando la 
convergenza dei processi decisionali degli Stat i membri attraverso la creazione di un 
Ufficio europeo di sostegno per l'asilo , che coordinerebbe e co ntrollerebbe diverse 
attività; 
• incentiva una reale responsabilità e  solidarietà fra gli Stati membri e fra l'UE e i paesi 
terzi  attraverso il miglioramento del sistema di Dublino, e con un programma europeo di 
reinsediamento volontario  e lo sviluppo dei programmi di potenziamento delle 
capacità e dei programmi di protezione regionale  nei paesi terzi; promuove 
l'integrazione delle persone protette e più in particolare delle persone  che beneficiano della 
protezione sussidiaria aument ando i diritti inerenti al lo ro status.Per quanto riguarda 
l'impatto, l'opzione privilegiata: 
• crea condizioni di maggiore parità nell'UE permettendo una gestione più efficace dei 
flussi di rifugiati fra gli Stati membri, con maggiori po ssibilità di integrare le persone 
protette nelle comunità d'accoglienza; 
• facilitando l'accesso al mercato del lavoro pe r i richiedenti asilo, può potenzialmente 
diminuire leggermente l'offert a di manodopera illegale , e colmare le specifiche carenze 
di manodopera sui mercati del lavoro degli Stati membri; 
• fornisce maggiore tutela alle persone che n ecessitano di protezione internazionale 
rispondendo meglio alle esigenze dei gruppi più vulnerabili, e trat tando inoltre con la 
dovuta sensibilità le particolari difficoltà e costrizioni che possono incontrare le donne 
richiedenti asilo quando presentano la loro domanda; 
• ha in generale un forte impatto positivo sui paesi terzi , alleggerendoli parzialmente dalle 
pressioni che possono generare le domande d'asilo grazie al programma europeo di 
reinsediamento  volontario, e permette loro di aument are le capacità di gestione delle 
domande d'asilo attraverso adeguati programmi di potenziamento delle capacità ; 
IT 8   IT • rafforza i diritti fondamentali dei richiedenti asilo e dei beneficiari di protezione 
internazionale migliorando le condizi oni per far valere tali diritti. 
Per quanto riguarda i costi, il carattere me no vincolante dell'opzione privilegiata 
comporterebbe costi finanziari e ammini strativi più bassi rispet to a un processo di 
armonizzazione totale .  
• Vi sono tuttavia misure, come l'estensione delle condizioni d'accoglienza ai richiedenti 
protezione sussidiaria e le rafforzate garanzie in materia di procedure, che inevitabilmente 
comportano costi finanziari e amministrati vi più alti rispetto all'attuale sistema 
europeo comune d'asilo , anche se il più facile accesso al mercato del lavoro  per i 
richiedenti asilo potrebbe leggermente attenuare l'im patto finanziario globale.  
• La cooperazione pratica comp orterà costi supplementari a causa della necessità di 
dotare le varie misure in ta le settore di un sostegno fi nanziario adeguato (concorso 
finanziario a progetti e at tività di formazione, finanziamento dei programmi di 
potenziamento delle capacità nei paesi terzi).  
• I costi amministrativi tendono anche ad aumentare a causa del maggiore ricorso al 
personale preposto alle questioni d'asilo, necessario per dar seguito alle misure di 
cooperazione previste. La creazione dell' Ufficio europeo di sostegno per l'asilo  
aiuterebbe comunque le amministrazioni na zionali a moderare l'aumento dei costi 
amministrativi a lungo termine.  
6. CONTROLLO  E VALUTAZIONE   
Il controllo e la va lutazione dell'attuazione dell'opzi one privilegiata saranno importanti 
elementi per garantire l'efficacia del piano stra tegico. La Commissione garantirà che siano 
predisposti i meccanismi appropriati per controllar e l'attuazione del piano strategico e avrà un 
ruolo centrale in tale processo di controllo. Vig ilerà inoltre affinché gli standard di protezione 
dei diritti fondamentali della sua proposta no n vengano indeboliti nel corso del processo 
legislativo. 
Per quanto riguarda gli indicatori per valutare i progressi e l'e fficacia dell'opzione privilegiata 
nel realizzare gli obiettivi stab iliti, possono essere presi in considerazione, fra gli altri, i 
seguenti elementi: 
• numero di nuove domande d'asilo;  
• numero di rifiuti o numero di decisioni positiv e che accordano lo status di rifugiato o la 
protezione sussidiaria; 
• numero di richiedenti as ilo rispetto alla popolazio ne residente e al PIL; 
• numero di richieste e trasferimenti nell'ambito del sistema di Dublino; 
• numero di programmi di protezione regiona le attuati, e risorse stanziate per questi; 
• numero di rifugiati di paesi te rzi oggetto di reinsediamento; 
• livello di risorse finanzia rie stanziate per il FER; 
• livello di risorse finanziarie stanziate per le attività di cooperazione pratica, inclusa la 
creazione di un Ufficio eur opeo di sostegno per l'asilo.