Relazione speciale n. 7/2001

sulle restituzioni all'esportazione - destinazione e commercializzazione, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)

(2001/C 314/01)

INDICE

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ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI

DG AGRI Direzione generale "Agricoltura"

DG RELEX Direzione generale "Relazioni esterne"

FEAOG Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia

HZA Organismo pagatore tedesco

Ofival Organismo pagatore francese - Prodotti a base di carne

OLAF Ufficio europeo di lotta antifrode

PVE Organismo pagatore olandese - Prodotti a base di carne

UCLAF Unità di coordinamento della lotta antifrode

ZA Organismo pagatore austriaco

SINTESI

I. Per il contribuente dell'UE il costo delle restituzioni all'esportazione ammonta a circa 5 miliardi di euro all'anno. Il regime delle restituzioni all'esportazione prevede per taluni prodotti tassi di restituzione differenziati in funzione della destinazione, a condizione che vengano prodotte prove soddisfacenti (prove di arrivo) della commercializzazione delle merci nel paese di destinazione dichiarato. Possono essere accettati come prove diversi tipi di documenti, dalle dichiarazioni doganali d'importazione rilasciate dal paese di destinazione, per esempio, ai documenti bancari attestanti l'avvenuto pagamento. Esistono regole particolari per il rilascio dei documenti da parte di società internazionali incaricate della sorveglianza.

II. Secondo la Corte, i prodotti che beneficiano di restituzioni non differenziate, ai quali si applica cioè un tasso unico indipendentemente dalla destinazione, devono inoltre essere commercializzati in un paese che non faccia parte dell'UE (paese terzo). La prova per i prodotti che beneficiano di restituzioni non differenziate è richiesta però soltanto qualora sussistano dubbi.

III. La procedura intesa ad accertare la validità delle prove di arrivo a destinazione è complessa; essa richiede tempo e non vi è certezza quanto ai risultati. Nel 1992, la Commissione ha predisposto un catalogo di prove tipo per aiutare gli Stati membri in questo loro compito, ma da allora il catalogo non è stato aggiornato. Vi sono notevoli disparità tra gli Stati membri nei controlli delle prove di arrivo (cfr. i paragrafi 9-13).

IV. La Commissione valuta le prove inerenti alle operazioni da essa selezionate ai fini del controllo nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti, ma non ha finora controllato, ad eccezione di quello individuato al paragrafo 7, il sistema delle prove dell'arrivo a destinazione. Essa ha nondimeno constatato gravi carenze nei controlli svolti dagli Stati membri al momento dell'esportazione, che hanno dato luogo a correzioni finanziarie pari a 188 milioni di euro (cfr. i paragrafi 7-8).

V. Alcuni Stati membri non hanno effettuato i controlli obbligatori delle società di sorveglianza riconosciute. Quando controlli di questo tipo hanno avuto luogo, sono emerse serie manchevolezze e irregolarità. Ad esse non sempre è stato dato seguito in modo soddisfacente. Quando in uno Stato membro è stato revocato un riconoscimento, non è stato fatto altrettanto per gli altri componenti dello stesso gruppo di società riconosciuti in altri Stati membri. I riconoscimenti non sempre sono stati revocati quando avrebbero dovuto esserlo (cfr. i paragrafi 17-32).

VI. Gli Stati membri non hanno fornito linee guida alle proprie ambasciate sulle verifiche da effettuare prima di rilasciare i certificati di scarico. Le prove delle ambasciate sono state rilasciate perlopiù in base a verifiche documentali. Raramente sono stati eseguiti controlli fisici all'atto dello scarico delle merci (cfr. i paragrafi 35-38).

VII. L'OLAF e la DG AGRI hanno individuato o portato all'individuazione di una serie di gravi irregolarità e presunte frodi in alcuni dei principali paesi di destinazione delle restituzioni all'esportazione. Anche società di sorveglianza sono implicate in alcune di queste irregolarità. Il controllo della Corte ha individuato altri casi sospetti di irregolarità e casi in cui il pagamento delle restituzioni per determinate destinazioni non pare giustificato (cfr. i paragrafi 39-80). I pagamenti che si sospettano essere irregolari nell'ambito della presente relazione ammontano a circa 100 milioni di euro. La Commissione dovrebbe assicurarsi che venga avviata un'azione di recupero nei casi in cui ciò non sia stato ancora fatto.

VIII. La Corte ritiene che per i prodotti che prevedono restituzioni all'esportazione sarebbe preferibile applicare un tasso di restituzione per ciascun prodotto, indipendentemente dalla destinazione. La Corte riconosce tuttavia che allo stato attuale, per varie ragioni, tra cui gli accordi commerciali in vigore, ciò non è possibile. Alla luce del costo che l'osservanza del regime comporta per le amministrazioni e gli operatori commerciali, e data la scarsa garanzia del sistema della prova dell'arrivo a destinazione, si dovrebbe pertanto considerare quanto segue:

- esigere le prove dell'arrivo a destinazione solo in caso di dubbio, o solo per destinazioni ad alto rischio,

- intensificare i controlli a posteriori effettuati dagli Stati membri sulla commercializzazione del prodotto, anche attraverso la consultazione di basi di dati sui movimenti delle navi e dei container, nonché attraverso i registri tenuti dai trasportatori per tutte le operazioni selezionate ai fini del controllo (cfr. i paragrafi 84-86).

INTRODUZIONE

1. Le restituzioni all'esportazione sono corrisposte agli esportatori che esportano prodotti agricoli in paesi terzi. Esse costituiscono un indennizzo agli esportatori per la differenza tra i prezzi di mercato all'interno dell'UE e i prezzi del mercato mondiale. In tal modo, esse consentono agli esportatori di aprire o di mantenere dei mercati per l'esportazione di prodotti comunitari(1). Tali restituzioni contribuiscono inoltre al mantenimento dell'equilibrio del mercato interno. Il pagamento di restituzioni all'esportazione non è giustificato quando l'operazione di esportazione non costituisce una normale transazione commerciale(2), in quanto priva di reale finalità economica e posta in essere soltanto per conseguire un pagamento da parte della Comunità(3).

2. Per alcuni prodotti, quali le carni bovine e il formaggio, il tasso della restituzione è differenziato secondo la destinazione (restituzione differenziata) e per beneficiare della restituzione l'esportatore deve presentare una prova della commercializzazione nel paese di destinazione dichiarato (prova dell'arrivo a destinazione)(4). Per altri gruppi di prodotti, vi è un unico tasso di restituzione per prodotto, indipendentemente dalla destinazione (restituzione non differenziata). Tranne in caso di dubbio, gli esportatori non sono tenuti a presentare le prove dell'arrivo a destinazione per operazioni che beneficiano di restituzioni non differenziate. Secondo la Corte, tuttavia, nel caso di una restituzione non differenziata il prodotto deve essere stato importato nel paese terzo entro 12 mesi dalla data di esportazione(5).

3. Agenzie accreditate negli Stati membri sono responsabili del pagamento agli esportatori. Il controllo della legittimità e della regolarità delle domande di restituzioni all'esportazione incombe in primo luogo alle autorità degli Stati membri.

IL CONTROLLO DELLA CORTE

4. La presente relazione tratta della immissione delle merci nel mercato di un paese terzo. Vi vengono esaminati la gestione di tale condizione da parte della Commissione, la fondatezza delle restituzioni differenziate, i problemi derivanti da un siffatto sistema e le verifiche a priori della validità delle prove di arrivo a destinazione(6) effettuate dagli Stati membri.

5. Le osservazioni contenute nella presente relazione sono basate sulla valutazione dei sistemi di accettazione delle prove dell'arrivo a destinazione usati dagli Stati membri, sulla valutazione delle prove di arrivo, sulla consultazione delle basi dati relative ai movimenti delle navi e dei container, sulle informazioni dei paesi terzi circa le importazioni nonché sull'esame delle informazioni detenute dall'OLAF sulle irregolarità inerenti alla destinazione delle restituzioni all'esportazione. Il periodo di riferimento considerato ai fini del controllo sulle operazioni è stato l'esercizio FEAOG 1998. Tuttavia, alcune delle fattispecie trattate nella relazione si riferiscono ad altri esercizi FEAOG.

IL CONTESTO FINANZIARIO

6. Nell'esercizio FEAOG 1998, le restituzioni sono ammontate complessivamente a circa 4800 milioni di euro (pari a circa il 12,4 % del bilancio FEAOG). La tabella 1 illustra la ripartizione dei pagamenti per misura, la tabella 2 per Stato membro esportatore e la tabella 3 per principale destinazione. Pagamenti pari a circa 900 milioni di euro erano differenziati per destinazione. La tabella 4 riporta le principali destinazioni di questi pagamenti.

Tabella 1

Pagamenti per restituzioni all'esportazione, ripartiti per misura - Esercizio FEAOG 1998

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NB:

Gli importi sono arrotondati.

Fonte:

Risultato del bilancio 1998.

Tabella 2

Pagamenti per restituzioni all'esportazione, ripartiti per Stato membro esportatore - Esercizio FEAOG 1998

>SPAZIO PER TABELLA>

NB:

Gli importi sono arrotondati.

Fonte:

Dati sulle restituzioni all'esportazione forniti dagli Stati membri per l'esercizio FEAOG 1998.

Tabella 3

Pagamenti totali per restituzioni all'esportazione, ripartiti per destinazione principale - Esercizio FEAOG 1998

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Fonte:

Dati relativi alle restituzioni all'esportazione degli Stati membri per l'esercizio FEAOG 1998.

Tabella 4

Pagamenti per restituzioni all'esportazione differenziate, ripartiti per destinazione - Esercizio FEAOG 1998

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Fonte:

Dati sulle restituzioni all'esportazione forniti dagli Stati membri - esercizio FEAOG 1998.

I CONTROLLI SVOLTI NELL'AMBITO DELLA PROCEDURA DI LIQUIDAZIONE DEI CONTI

7. Durante i suoi controlli sulla regolarità dei pagamenti delle restituzioni all'esportazione, la Commissione ha sempre esaminato le prove dell'arrivo a destinazione fornite per le operazioni selezionate. Avendo individuato nella Germania il principale paese utilizzatore dei certificati delle società di sorveglianza, essa ha inoltre intrapreso un'indagine specifica sui certificati di scarico presentati dalle società di sorveglianza dello Stato membro in questione (cfr. i paragrafi 29-30). Prima del controllo della Corte, però, essa non aveva specificatamente controllato il sistema posto in essere per comprovare la commercializzazione delle merci nei paesi terzi di destinazione dichiarati.

8. I controlli dei sistemi svolti dalla Commissione nell'ambito della liquidazione dei conti hanno avuto per oggetto principalmente la qualità e la frequenza dei controlli fisici sui prodotti esportati. I controlli hanno palesato gravi lacune nei controlli fisici per quanto concerne la descrizione e i quantitativi dei prodotti esportati con restituzioni. Di conseguenza, si sono rese necessarie notevoli rettifiche finanziarie, l'ultima delle quali è ammontata al 5 % della spesa per le restituzioni all'esportazione per il Belgio, la Danimarca, la Germania, la Grecia, la Francia, l'Italia e il Regno Unito, per complessivi 188 milioni di euro.

LA QUALITÀ DELLE VERIFICHE SULLE PROVE DELL'ARRIVO A DESTINAZIONE

9. A parte i diversi requisiti amministrativi previsti per i vari settori merceologici, che ne riflettono le specifiche caratteristiche, l'obbligo di presentare una prova dell'arrivo a destinazione crea una mole sproporzionata di lavoro amministrativo rispetto agli importi in causa. A titolo di esempio, è stato pagato 1 milione di euro per l'esportazione non differenziata di zucchero sfuso sulla base di un unico visto doganale attestante che le merci avevano lasciato il territorio doganale della Comunità, mentre per l'esportazione di un container di carni bovine, per le quali sono state corrisposte restituzioni per circa 15000 euro, sono stati chiesti anche i documenti di trasporto e le prove dell'arrivo a destinazione.

10. Diversi tipi di documenti possono essere accettati come prove dell'arrivo a destinazione(7). Preferenza è data alle dichiarazioni doganali d'importazione oppure ai certificati d'importazione rilasciati da società di sorveglianza riconosciute (prove primarie). Quando queste prove non sono disponibili, possono essere accettati altri tipi di documenti, alcuni dei quali senza valore probante(8), dai certificati di scarico ai documenti bancari attestanti il pagamento delle merci in questione (prove secondarie).

11. La DG AGRI ha distribuito nell'ottobre 1992 i risultati di uno studio sui documenti usati da 58 paesi terzi come prove di arrivo a destinazione. A causa delle continue modifiche ai documenti di importazione nei paesi terzi e dell'impiego crescente di procedure di sdoganamento informatizzate, questa documentazione si è rivelata presto superata. Attualmente, ogni organismo pagatore ha la facoltà di giudicare la validità delle prove dell'arrivo a destinazione che gli sono presentate. A prescindere dall'iniziativa dell'OLAF nel caso della Russia (cfr. i paragrafi 43-47), non esiste alcuna armonizzazione o alcuna procedura operativa per quanto concerne la valutazione della validità e della regolarità delle prove primarie e secondarie dell'arrivo a destinazione. Pertanto, sulla base delle disposizioni adottate dagli Stati membri, per una stessa destinazione, un determinato tipo di prova dell'arrivo a destinazione può essere accettato da uno Stato membro o, invece, rifiutato da un altro.

12. I sistemi di gestione e di controllo delle prove dell'arrivo a destinazione variano secondo gli Stati membri e secondo gli organismi pagatori. Taluni organismi pagatori (ad esempio: HZA Amburgo Jonas in Germania, ZA Salisburgo in Austria, Ofival in Francia o PVE nei Paesi Bassi) dispongono di un vero e proprio servizio che ha il compito di raccogliere, analizzare, valutare e archiviare le varie prove dell'arrivo a destinazione allegate alle domande di pagamento delle restituzioni. Questi organismi pagatori hanno inoltre elaborato un sistema di sorveglianza che consente di effettuare un esame comparato dei timbri, delle firme o dell'esistenza degli uffici doganali nei paesi di destinazione. Ciononostante, gli organismi pagatori francesi ed olandesi non scambiano informazioni sulle prove dell'arrivo a destinazione. In Belgio, Grecia, Spagna e Finlandia, gli organismi pagatori non dispongono di un sistema efficace che consenta ad essi di garantire l'identificazione e la sorveglianza delle prove dell'arrivo a destinazione.

13. Visto lo scarso coordinamento, il doppio lavoro di verifica delle prove e la mancanza di uniformità nell'accettazione delle stesse, la Commissione dovrebbe essere responsabile del coordinamento delle verifiche con i paesi terzi, nonché gestire ed aggiornare l'insieme delle prove tipo dell'arrivo a destinazione che gli organismi pagatori degli Stati membri possono accettare.

COME IL SISTEMA DELLA PROVA DELL'ARRIVO A DESTINAZIONE SI RIPERCUOTE SULLA LIBERAZIONE DELLE GARANZIE

14. Le restituzioni vengono corrisposte in anticipo a condizione che sia stata costituita una garanzia. La garanzia è liberata all'atto della presentazione ed accettazione dei documenti a tal fine richiesti, tra cui le prove dell'arrivo a destinazione.

15. Il numero dei casi di garanzie non liberate e i relativi importi figurano per Stato membro alla tabella 5. La maggior parte dei casi in sospeso concerne il periodo dal 1995 al 1998, ma alcuni risalgono al 1990.

Tabella 5

Garanzie in sospeso - Pagamenti di anticipi e merci prefinanziate

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Documentazione dell'organismo pagatore.

16. I ritardi nella liberazione delle garanzie vengono giustificati in vari modi, ad esempio adducendo che si tratta di casi vecchi ancora pendenti presso le corti nazionali (tutti gli Stati membri di cui alla tabella 5), oppure invocando la scarsa attendibilità dei documenti doganali russi (Danimarca e Germania), l'introduzione di nuovi sistemi computerizzati accompagnata da una grande fluttuazione del personale (Danimarca), la separazione dei compiti amministrativi (Spagna), o la carenza di personale (Italia). Il sistema è più complicato in Francia, dove la gestione delle garanzie è ripartita fra dogane ed organismi pagatori. Il numero delle garanzie non liberate è tuttavia imputabile anche alla complessità del sistema delle prove dell'arrivo a destinazione.

RICONOSCIMENTO E CONTROLLO DELLE SOCIETÀ INCARICATE DELLA SORVEGLIANZA

17. Per rilasciare i certificati di destinazione, le agenzie di sorveglianza devono essere approvate dalle autorità degli Stati membri. Il riconoscimento è, di volta in volta, valido per tre anni. Le modalità di riconoscimento di queste agenzie sono state descritte in un documento di lavoro della DG AGRI nel 1994(9). Tale documento contiene altresì le procedure di controllo e di verifica che le agenzie devono applicare per il rilascio dei certificati e vi vengono definite le responsabilità degli Stati membri in materia di controllo dell'operato delle agenzie. L'allegato I contiene una sintesi delle principali condizioni. Dal 1999, le condizioni di riconoscimento delle società di sorveglianza sono state inserite nel regolamento di base delle restituzioni all'esportazione. L'unica sanzione prevista per le società che non soddisfano le condizioni di riconoscimento o che rilasciano certificati irregolari è la revoca del riconoscimento. La revoca dovrebbe applicarsi in tutti gli Stati membri. Le società di sorveglianza riconosciute negli Stati membri sono attualmente 28, ma 15 fanno parte di soli quattro gruppi.

18. Il rilascio delle prove di arrivo a destinazione, con un costo di 250 euro circa per documento, può costituire solo una piccola parte dei servizi resi ai clienti dalle società di sorveglianza. Esiste pertanto il rischio di confusione di interessi. In un caso, la società di sorveglianza ha accettato la richiesta del cliente di limitarsi a certificare il peso della polizza di carico (Regno Unito). In un altro caso, una società di sorveglianza, riconosciuta nei Paesi Bassi, non ha più rilasciato prove perché voleva mantenere la propria buona reputazione.

19. Il Belgio, la Grecia, la Spagna, la Francia, la Finlandia e il Regno Unito hanno riconosciuto delle società di sorveglianza senza un controllo preliminare volto a verificare che fossero rispettate le condizioni di riconoscimento fissate nelle linee guida. La Grecia, la Francia e il Regno Unito hanno rimediato a queste deficienze all'atto del rinnovo dei riconoscimenti.

20. Soltanto la Germania aveva verificato sul posto, in due paesi terzi, i metodi di rilascio delle prove applicati dalle società di sorveglianza.

21. Il Belgio, la Grecia, i Paesi Bassi e la Finlandia non hanno verificato la regolarità delle domande di restituzioni basate sulle attestazioni rilasciate dalle società di sorveglianza tramite un confronto con la documentazione a disposizione di queste ultime.

22. Il Belgio, la Danimarca, la Germania, la Spagna, la Finlandia e il Regno Unito hanno avuto difficoltà nell'individuare prontamente le domande di restituzioni corroborate dai certificati delle società di sorveglianza e pertanto non hanno potuto selezionare nella popolazione dei pagamenti concernenti le restituzioni le domande da sottoporre al controllo. A tal fine, i certificati sono stati selezionati dai registri delle stesse società di sorveglianza, benché l'esaustività di questi ultimi non fosse garantita.

23. Uno Stato membro non ha chiesto ad un altro il controllo dei certificati da questo accettati e che erano stati rilasciati da una società di sorveglianza riconosciuta in un altro Stato membro(10).

24. Non è stato dato seguito, in vista di un'eventuale recupero, a sospette irregolarità individuate nel corso dei controlli degli Stati membri sulle società di sorveglianza (Belgio, Paesi Bassi, Regno Unito).

25. Il riconoscimento è stato revocato a diverse società: nel Regno Unito per l'inadeguatezza della documentazione; in Italia per sospetta complicità nell'ambito di una irregolarità; in Germania (cfr. il paragrafo 29) e in Grecia per il rilascio di certificati irregolari.

26. Se il riconoscimento veniva revocato da uno Stato membro, altri Stati membri non facevano altrettanto per le società associate dello stesso gruppo, anche se queste utilizzavano gli stessi metodi, lo stesso personale e le stesse informazioni nei paesi terzi. Ne consegue che, se una società viene meno all'obbligo di effettuare i controlli a destinazione previsti, lo stesso avviene per tutte le società associate riconosciute. Per garantire un trattamento uniforme, la Commissione dovrebbe essere direttamente responsabile del riconoscimento delle società di sorveglianza.

27. Le autorità olandesi avevano accertato che una società di sorveglianza aveva rilasciato dei certificati senza effettuare le necessarie verifiche al momento dello scarico e dello sdoganamento delle merci nei paesi terzi; ciò nonostante alla società non è stato revocato il riconoscimento né sono state avviate procedure di recupero.

28. Una società riconosciuta è risultata coinvolta nel rilascio di documenti irregolari attestanti l'arrivo in Giordania (cfr. anche i paragrafi 40-42).

29. Su iniziativa dell'unità incaricata della liquidazione di conti presso la Commissione, la Germania ha esaminato tutte le prove di arrivo relative all'esportazione di bestiame e carni bovine rilasciate dalle società di sorveglianza. Sono state constatate prove di arrivo irregolari, per un importo di restituzioni pari a 72,1 milioni di euro (17 % delle restituzioni pagate nel 1994-1996) e prove dubbie per altri 175,5 milioni di euro (40 %)(11). Sono stati emessi ordini di recupero, tutti impugnati, per 60,4 milioni di euro, per prove di arrivo a destinazione irregolari e documenti di trasporto inadeguati. Sulla base della relazione tedesca e di diversi incontri bilaterali, la Commissione ha richiesto una rettifica finanziaria del 25 %, pari a circa 20,8 milioni di euro(12), a causa delle gravi deficienze dei sistemi individuate.

30. All'epoca del controllo, non v'erano state indagini successive in altri Stati membri sui certificati rilasciati dalle società di sorveglianza controllate in Germania. Le società, che facevano parte di uno stesso gruppo, erano riconosciute anche in altri otto Stati membri. La Spagna, l'Italia, i Paesi Bassi, l'Austria e la Finlandia avevano inoltre accettato prove rilasciate da società di sorveglianza tedesche. Solo l'Austria ha quantificato le restituzioni in causa, pari a circa 3,7 milioni di euro. La Commissione dovrebbe provvedere ad esaminare tutti i certificati rilasciati da queste società ed accettati in altri Stati Membri.

31. Dal 1996, le indagini svolte dall'OLAF hanno individuato irregolarità per circa 10,6 milioni di euro in relazione a prove dell'arrivo a destinazione rilasciate da società di sorveglianza tedesche, italiane ed olandesi. L'importo interessa principalmente esportazioni di carni bovine e pollame in Giordania ed esportazioni di vino nell'ex repubblica iugoslava di Macedonia.

32. Alla luce delle irregolarità, dell'assenza delle indispensabili verifiche e della mancanza di un'azione di sorveglianza come descritto ai paragrafi 17-31, le prove dell'arrivo a destinazione presentate dalle società di sorveglianza sono poco affidabili.

COORDINAMENTO DELLE PROCEDURE PER IL RICONOSCIMENTO DELLE SOCIETÀ DI SORVEGLIANZA PER LE RESTITUZIONI ALL'ESPORTAZIONE E L'AIUTO ALIMENTARE

33. Dal 1993, la Commissione (DG RELEX) ha posto in essere una procedura di riconoscimento specifica per le società di controllo e sorveglianza candidate a svolgere funzioni di monitoraggio dei programmi di aiuto alimentare. Per le esportazioni di prodotti agricoli effettuate nell'ambito di questi programmi gli operatori possono anche beneficiare di restituzioni all'esportazione.

34. Dal 1993 al 2000, le varie procedure di gara indette dalla Commissione per selezionare le società di monitoraggio non imponevano alle società di sorveglianza l'obbligo preliminare del riconoscimento previsto dalla normativa comunitaria in materia di restituzioni all'esportazione. La mancanza di coordinamento tra i vari servizi della Commissione (DG AGRI e DG RELEX) e di armonizzazione delle procedure di riconoscimento in materia di società di controllo e di sorveglianza hanno fatto sì che società non riconosciute rilasciassero prove dell'arrivo a destinazione successivamente utilizzate per beneficiare di restituzioni all'esportazione.

L'AFFIDABILITÀ DELLE PROVE DELL'ARRIVO A DESTINAZIONE FORNITE DALLE AMBASCIATE DEGLI STATI MEMBRI

35. Le ambasciate degli Stati membri possono certificare che una prova primaria è copia conforme all'originale. Esse possono anche rilasciare prove secondarie sotto forma di attestati di scarico(13). Queste prove dovrebbero certificare che i prodotti hanno lasciato il luogo di scarico o almeno che il prodotto non è stato nuovamente caricato a fini di riesportazione. Alle ambasciate non si applicano condizioni regolamentari simili a quelle previste per il riconoscimento delle società di sorveglianza e per il rilascio degli attestati di scarico. Va da sé, comunque, che per rilasciare un certificato di scarico l'ambasciata dovrebbe svolgere le stesse verifiche richieste alle società di sorveglianza, cioè controlli fisici al momento dello scarico(14) oppure, in casi eccezionali debitamente giustificati, quando i controlli fisici si avverano impossibili, verifiche a posteriori in base alle documentazione disponibile quali la registrazione delle operazioni di scarico e sdoganamento. Esse dovrebbero inoltre tenere un fascicolo per ogni certificato rilasciato. A seguito delle osservazioni formulate dalla Corte, la Commissione ha esortato gli Stati membri a dare istruzioni alle rispettive ambasciate affinché effettuino le stesse verifiche delle società di sorveglianza(15).

36. La Danimarca(16), la Francia(17) e l'Irlanda(18) (cfr. anche i paragrafi 48-53), gli Stati membri che fanno maggiormente ricorso alle prove secondarie rilasciate dalle ambasciate, nonché la Germania, i Paesi Bassi e la Spagna, che le hanno accettate in misura minore, non hanno impartito a queste ultime delle direttive sulle verifiche da effettuare prima del rilascio di tali prove. In pratica, la maggior parte delle prove è stata fornita a seguito di verifiche documentali a posteriori. Per analogia con le condizioni che si applicano alle società di sorveglianza, ciò dovrebbe avvenire solo in casi eccezionali debitamente giustificati. Sono stati anche riscontrati casi in cui i fascicoli erano mancanti o i certificati venivano rilasciati sulla base della documentazione prodotta dall'esportatore (Danimarca)(19).

37. Poiché nelle basi di dati degli organismi pagatori non figura la fonte precisa delle prove dell'arrivo a destinazione, non è stato possibile stabilire il valore complessivo delle restituzioni. In Francia, nel 1997 e 1998, 1584 domande di restituzione erano accompagnate da attestati di scarico rilasciati da ambasciate. La Danimarca non è stata in grado di stabilire il valore delle domande perché era impossibile identificarle mediante computer. In Irlanda, la maggior parte delle domande di restituzioni all'esportazione in Egitto di carni bovine era accompagnata da attestati rilasciati da un'ambasciata. Nell'esercizio FEAOG 1999, l'importo corrispondente sarebbe ammontato a circa 120 milioni di euro.

38. La mancanza di linee guida sulle verifiche da svolgere e l'assenza di controlli fisici costituiscono serie carenze da parte delle ambasciate nelle procedure di rilascio delle prove secondarie dell'arrivo a destinazione. La validità delle prove finora rilasciate deve essere pertanto considerata dubbia.

I TIPI DI PROBLEMI E/O IRREGOLARITÀ INDIVIDUATI NELLE ESPORTAZIONI VERSO DESTINAZIONI SPECIFICHE

39. I paragrafi che seguono illustrano quanto poco attendibile sia il sistema delle prove dell'arrivo a destinazione e pongono in dubbio la validità delle restituzioni o delle restituzioni differenziate per talune destinazioni.

Giordania - aggiramento dell'embargo delle Nazioni Unite per le forniture all'Iraq

40. Avendo osservato dopo il 1991 un aumento notevole delle esportazioni di carni bovine e pollame in Giordania, nel 1998 l'UCLAF ha svolto con funzionari tedeschi ed olandesi un'indagine in Giordania, che ha confermato l'esistenza di irregolarità volte ad aggirare l'embargo delle Nazioni Unite contro l'Iraq. Al fine di beneficiare delle restituzioni per le esportazioni in Iraq, l'esportatore doveva avere un'autorizzazione delle Nazioni Unite per tale esportazione. Si sospettava che ingenti quantitativi di carni e pollame dichiarati presso le dogane giordane non fossero destinati al consumo interno (41244 tonnellate con restituzioni pari a circa 80 milioni di euro). Nella maggior parte delle operazioni esaminate, la destinazione finale era l'Iraq. Per aggirare l'embargo, gli operatori utilizzavano documenti giordani falsificati oppure incompleti.

41. A seguito dell'indagine, nel luglio 1998 l'UCLAF ha chiesto agli Stati membri che effettuavano esportazioni in Giordania di recuperare le restituzioni all'esportazione indebitamente pagate. A quel punto lo sdoganamento era già avvenuto e le garanzie erano state liberate. Di conseguenza:

a) la Germania ha emesso nel 1999 ordini di riscossione per 23 milioni di euro; tutti i casi hanno dato luogo a ricorso e sono tuttora pendenti;

b) nel 1999 l'Italia ha emesso ordini di riscossione per circa 6 milioni di euro; tutti i casi hanno dato luogo a ricorsi e sono in attesa di giudizio. Un beneficiario, cui era stato notificato il recupero di circa 980000 euro, è già fallito;

c) nel gennaio 2000, i Paesi Bassi hanno informato la Corte che dovevano essere recuperati, a titolo di restituzioni all'esportazione, 9 milioni di euro, penali comprese. Al gennaio 2001, i casi erano dinnanzi al tribunale commerciale nazionale e si stava considerando di chiedere agli esportatori prove alternative. L'azione relativa ad un altro quantitativo di 1546 tonnellate di carni bovine e di pollame è ancora in corso;

d) la Francia ha rinunciato ad azioni di recupero relative a un lotto di 500 tonnellate di carni bovine e di pollame spedite ad Aqaba/Free Zone il 24 settembre 1993, perché secondo la legge francese cadute in prescrizione. È da rilevare che, nell'ottobre 1993, l'Ofival aveva ricevuto la lettera di una società giordana in cui veniva descritto con precisione come le merci esportate in Giordania venissero dirottate verso l'Iraq utilizzando prove false dell'arrivo a destinazione. L'organismo pagatore ha prontamente avviato un'indagine tramite il consigliere dell'Ambasciata francese in Giordania e ha informato gli operatori dei rischi inerenti alle esportazioni con questa destinazione. Nessuna anomalia particolare è stata constata, per cui l'Ofival non ha ritenuto utile informare i servizi investigativi nazionali o la Commissione;

e) l'Irlanda ha fornito la prova che 2690 tonnellate di merci erano state legalmente esportate in Iraq con l'autorizzazione delle Nazioni Unite. Rimane un quantitativo di 510 tonnellate per cui mancano ancora le prove;

f) la Danimarca non ha avviato il recupero degli importi relativi a 144 tonnellate di carni bovine e di 113 tonnellate di pollame, perché le autorità olandesi non hanno fornito informazioni dettagliate sui carichi provenienti da porti olandesi;

g) nel dicembre 2000, il Belgio non aveva ancora informato l'OLAF delle riscossioni relative a 748 tonnellate di carni bovine e 1064 tonnellate di pollame.

42. Il seguito dato dagli Stati membri è insoddisfacente. L'OLAF, del resto, non dispone dei poteri necessari per garantire un seguito rigoroso e tempestivo da parte degli Stati membri delle irregolarità constatate.

Russia - dichiarazioni d'importazione falsificate

43. Nell'esercizio FEAOG 1998, le restituzioni per le esportazioni in Russia ammontavano a circa 591 milioni di euro. Lo stesso anno è apparso evidente che le dichiarazioni di importazione russe, utilizzate come prova dell'arrivo a destinazione per le domande di restituzioni all'esportazione, venivano falsificate. Allo scopo di accertare la validità delle dichiarazioni d'importazione cui facevano riferimento gli organismi pagatori degli Stati membri, l'OLAF ha istituto un contatto permanente con i servizi doganali russi. All'inizio sono stati costituiti elenchi dei codici validi per gli uffici doganali russi figuranti sulle dichiarazioni di importazione. Essi servivano per un primo controllo della validità delle dichiarazioni di importazione, ma non sono stati trasmessi a tutti gli organismi pagatori.

44. Tra il giugno 1999 e l'agosto 2000, gli Stati membri hanno segnalato all'OLAF 699 dichiarazioni d'importazione russe la cui validità era dubbia. Nell'agosto 2000, erano pervenute all'OLAF le risposte delle Dogane russe circa i controlli di validità su 424 dichiarazioni d'importazione. Le risposte indicavano quanto segue:

- 90 di esse (21,2 %) erano regolari,

- 10 (2,4 %) erano troppo vecchie per essere verificate,

- 324 (76,4 %) erano irregolari.

45. È da rilevare però che una dichiarazione d'importazione russa falsificata non significa necessariamente che l'esportazione non sia stata effettuata. L'importatore russo è tentato di dichiarare come scarto carni bovine sane per ottenere un dazio minore tanto quanto l'esportatore dell'UE a dichiarare gli scarti come carni bovine sane per ottenere un tasso di restituzione più elevato. Comunque, proprio per questo, le dichiarazioni non costituiscono prove soddisfacenti ai fini delle restituzioni all'esportazione.

46. Consapevole di questo problema, la Commissione ha pubblicato una decisione nel luglio 1999 nella quale elencava le prove alternative accettabili dell'arrivo a destinazione(20). La Commissione ha inoltre creato una procedura di scambio di informazioni on-line con le Dogane russe(21).

47. Resta da vedere se l'introduzione di questo sistema di comunicazione, che impone ulteriori obblighi all'esportatore e all'"organismo centrale" designato dagli Stati membri, renderà il sistema più affidabile e faciliterà le procedure di appuramento delle domande di restituzioni all'esportazione o se, invece, complicherà ulteriormente le procedure amministrative.

Egitto - trattamento delle differenze di quantità e prodotti rifiutati

48. Nell'esercizio FEAOG 1998, le restituzioni all'esportazione di carni bovine in Egitto sono ammontate a 131,9 milioni di euro, pari al 21 % di tutte le restituzioni per le carni bovine. Nella maggior parte dei casi sono state presentate come prove dell'arrivo a destinazione le dichiarazioni d'importazione delle Dogane egiziane. In molti casi esaminati(22), le dichiarazioni rivelavano delle differenze tra i pesi lordi e il numero dei cartoni indicato nelle polizze di carico (che corrispondono ai quantitativi specificati nella dichiarazione di restituzione all'esportazione) e quelli immessi in libera pratica nel mercato egiziano(23). Queste differenze però venivano trattate diversamente a seconda degli Stati membri.

49. Le dichiarazioni d'importazione delle dogane egiziane, accettate dagli organismi pagatori irlandesi e francesi, erano corredate di certificati delle rispettive ambasciate in Egitto comprovanti che i pesi netti, indicati sulle polizze di carico, erano stati immessi in libera pratica. Benché nei certificati fossero indicate le differenze nei quantitativi lordi e nel numero dei cartoni indicati nelle dichiarazioni delle dogane egiziane, gli organismi pagatori hanno accettato i certificati rilasciati dalle ambasciate per tutto il peso netto, liberando l'intera garanzia(24).

50. Le dichiarazioni doganali egiziane accettate dall'organismo pagatore tedesco erano corredate di certificati di una società di sorveglianza non riconosciuta, che provvedeva anche alla traduzione. Nei certificati le differenze dei quantitativi venivano spiegate come prelievi di campioni da parte delle dogane egiziane. L'organismo pagatore tedesco ha accettato la spiegazione fornita nei certificati della società di sorveglianza ed ha interamente liberato la garanzia.

51. La Commissione ha confermato che la parte differenziata della restituzione va pagata solo per il quantitativo realmente immesso in consumo (ma non per la parte eccedente il quantitativo indicato nella dichiarazione di restituzione). Gli Stati membri hanno pertanto erroneamente accettato pesi certificati da prove secondarie rilasciate da ambasciate, invece di utilizzare quelli delle prove primarie, le dichiarazioni d'importazione egiziane. Queste irregolarità sistematiche sono state segnalate alla Commissione affinché le quantifichi e proceda ai necessari recuperi.

52. Un problema che persiste nelle esportazioni di carni bovine in Egitto è che alcune partite vengono rifiutate perché non rispondono alle specifiche sanitarie egiziane o perché eccedono il contenuto massimo di grassi ammesso da tale paese(25). Una delle operazioni selezionate in Irlanda ai fini della verifica concerneva uno di questi casi di rifiuto.

53. Una società irlandese ha esportato in Egitto, nell'agosto 1997, 1252 tonnellate di carni bovine, con restituzioni ammontanti a circa 1,07 milioni di euro. Le autorità egiziane hanno rifiutato 1000 tonnellate, che sono state riesportate in Irlanda nel gennaio 1998. La reimportazione temporanea senza perdita di restituzioni era stata concessa per le carni bovine a condizione che fossero riesportate dall'UE entro marzo 1998. Nel febbraio 1999, le carni bovine in questione non erano ancora state riesportate e all'epoca del controllo (agosto 1999) la società non aveva ancora ricevuto alcuna richiesta di rimborso delle restituzioni pagate in eccesso e della penale del 20 %, per un totale di circa 1,3 milioni di euro. Nel frattempo le autorità irlandesi hanno iniziato l'azione di recupero degli importi in questione.

Marocco - giustificazione del tasso di restituzione - quantitativi mancanti

54. Il Marocco è il principale destinatario delle esportazioni di bovini di razza pura. Negli ultimi dieci anni, le esportazioni sono ammontate a circa 96000 tonnellate (il che corrisponde a circa 174000 animali). Nell'esercizio FEAOG 1999 sono state pagate restituzioni per un totale di circa 8,5 milioni di euro. L'esportazione di animali da macello è praticamente inesistente. Il tasso di restituzione per gli animali di razza pura esportati in Marocco supera di 38,5 euro per 100 kg il tasso per animali equivalenti da macello. I tassi per gli animali vivi sono perlopiù differenziati, ma quelli per gli animali di razza pura non sono differenziati, per cui non sono richieste prove di arrivo. Agli animali di razza pura importati in Marocco non si applicano dazi. Agli animali da macello si applica un dazio del 300 %.

55. La normativa comunitaria che definisce i criteri di classificazione degli animali importati di razza pura esige che essi non vengano abbattuti per almeno 12 mesi(26). Il non rispetto di questa condizione comporta una nuova classificazione come animale da macello e il pagamento di dazi.

56. Per analogia, questa norma dovrebbe valere per tutte le esportazioni cui si applica lo stesso regolamento. Dato però che l'UE non è in grado di verificare il rispetto di una siffatta norma nel paese terzo destinatario, è lecito chiedersi se gli animali di razza pura debbano beneficiare di un tasso di restituzione più elevato degli animali equivalenti destinati al macello.

57. Dalle informazioni raccolte dalla Corte presso le autorità marocchine risulta inoltre che alcuni animali erano già morti all'arrivo e che altri non soddisfacevano i requisiti stabiliti da questo paese per essere classificati come animali di razza pura. Il numero dei casi è relativamente modesto, ma illustra come vengano trattati diversamente gli animali vivi destinati al macello, per i quali è richiesta una prova di arrivo che dovrebbe dar luogo ad una riduzione delle restituzioni in caso di decesso degli animali. In Danimarca e Francia i fornitori hanno rilasciato delle note di accredito per gli animali morti, senza però che sia stato richiesto, allo stesso tempo, il rimborso delle restituzioni. A seguito delle osservazioni formulate dalla Corte sono state ora avviate delle indagini.

Libano - quantitativi mancanti - il seguito dato dagli Stati membri non è coerente

58. Il Libano è il principale destinatario di bovini vivi da macello. Le restituzioni pagate nell'esercizio FEAOG 1998 sono ammontate a circa 58 milioni di euro. Un'indagine svolta dall'OLAF ha rivelato una serie di irregolarità che vanno da prove false di arrivo, differenze di peso, animali morti e classificazione non corretta di animali da macello come animali di razza pura. La Francia ha finora emesso ordini di riscossione per circa 161000 euro. Altre indagini sono in corso. In Italia, tuttavia, un'azione penale è stata abbandonata dai tribunali nazionali e non sono state avviate azioni di recupero delle restituzioni pagate in eccesso.

Estonia - accordi commerciali e rischio di caroselli

59. L'UE ha firmato un accordo di libero scambio con l'Estonia per i prodotti lattieri in base al quale l'importazione di burro dell'UE in Estonia è esente da dazi mentre l'importazione nell'UE di burro estone(27) è soggetta a un dazio ridotto. L'UE paga restituzioni all'esportazione di burro in Estonia. Nell'esercizio FEAOG 1998 tali restituzioni sono ammontate a 6,9 milioni di euro. Allo stesso tempo, il volume delle importazioni di burro proveniente dall'Estonia è stato ingente. La tabella 6 illustra i quantitativi di burro importati da ed esportati in Estonia nel periodo dal 1996 al 1999.

Tabella 6

Burro - Importazioni ed esportazioni comunitarie da e verso l'Estonia

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Comext.

60. Nel 1997 l'OLAF ha identificato il rischio che del burro comunitario, che aveva beneficiato di restituzioni all'esportazione in Estonia, venisse reimportato come burro estone. Gli Stati membri ne sono stati informati.

61. In base a test di laboratorio, le autorità doganali tedesche hanno concluso che del burro, dichiarato all'importazione nell'UE di origine estone, non era stato confezionato in Estonia. Esso pertanto non poteva beneficiare del regime di libero scambio. Sono stati emessi in Germania ordini di riscossione per circa 700000 euro di dazi evasi.

62. A seguito delle indagini svolte in Estonia, l'OLAF concludeva che era difficile ricostruire i movimenti del burro comunitario una volta immesso in libera pratica. Dall'indagine realizzata dalle autorità estoni emergeva che una società estone, grande esportatrice di burro nell'UE, non aveva prove sufficienti per rilasciare certificati attestanti i movimenti delle merci. Tali certificati sono indispensabili perché il burro possa beneficiare dei dazi ridotti all'importazione nell'UE. In un periodo di 12 mesi, nel 1996/1997, questa società aveva importato 1056 tonnellate di burro comunitario e ne aveva esportate 1107 tonnellate nell'UE. Gli Stati membri interessati (Germania, Francia e Paesi Bassi) hanno quindi preso dei provvedimenti volti a riscuotere la parte di dazi non pagata. Si stima che si tratti di circa 3 milioni di euro.

63. L'accordo di libero scambio per i prodotti lattiero-caseari con l'Estonia avrebbe dovuto tener conto dei possibili benefici derivanti dalla reimportazione di burro comunitario sovvenzionato con restituzioni all'esportazione. Il tasso di restituzione per le esportazioni di burro in Estonia avrebbe dovuto essere azzerato, come avvenuto recentemente per le esportazioni di formaggio destinate a questo paese(28).

64. Il problema del libero scambio per i prodotti lattieri non si limita al burro da e verso l'Estonia. Gli accordi di libero scambio per i prodotti lattieri includono anche gli altri Stati baltici, la Lettonia e la Lituania, nonché altri prodotti lattiero-caseari quali il formaggio e il latte scremato in polvere (LSP). Vi è un'importazione/esportazione notevole di formaggio (tabella 7) e un commercio minore di LSP. Al fine di eliminare possibili "caroselli", la Commissione dovrebbe esaminare se le restituzioni all'esportazione per prodotti coperti dagli accordi di libero scambio siano giustificate.

Tabella 7

Riepilogo delle importazioni ed esportazioni di formaggio da e verso gli Stati del Baltico

>SPAZIO PER TABELLA>

NB:

Gli importi sono arrotondati.

Fonte:

Comext.

Possibile deviazione di esportazioni di formaggio destinato al Canada

65. I tassi delle restituzioni applicate alle esportazioni di formaggio in Canada sono sempre stati inferiori a quelli applicabili alle esportazioni di formaggio equivalente negli Stati Uniti. Ad esempio, a partire dal settembre 1995, tutte le restituzioni per il formaggio esportato in Canada sono state azzerate, mentre nel caso degli Stati Uniti c'erano ancora tassi positivi. Le statistiche europee relative alle esportazioni di formaggio in Canada indicano, per il periodo 1995-1999, quantitativi di formaggio sensibilmente inferiori a quelli riportati dalle statistiche canadesi relative alle importazioni di formaggio di origine europea (cfr. la tabella 8). Ciò suggerisce la possibilità che talune importazioni di formaggio europeo in Canada siano state deviate attraverso gli Stati Uniti, rendendo pertanto possibile (grazie a false prove di arrivo) il pagamento di restituzioni indebite. La fattispecie è attualmente oggetto di indagine da parte dell'OLAF. Nel caso in cui siano state pagate restituzioni sulla differenza di quantitativi registrata dal 1995 al 1999, è probabile che l'importo complessivo ecceda i 15 milioni di euro.

Tabella 8

Raffronto tra le statistiche relative all'importazione di formaggio comunitario in Canada

>SPAZIO PER TABELLA>

NB:

I dati non comprendono le esportazioni di formaggio dall'Austria, dalla Finlandia e dalla Svezia.

Fonte:

Comext e il ministero canadese per gli Affari esteri ed il Commercio internazionale.

Corea del Nord - prova della penetrazione del mercato

66. La Corte ha trasmesso all'OLAF, perché avviasse un'indagine, il presente caso, che concerne l'esportazione nella Corea del Nord di circa 3200 tonnellate di formaggio feta danese con il versamento di circa 2,23 milioni di euro a titolo di restituzioni all'esportazione.

67. Al momento della sospensione delle esportazioni di feta in Iran nel 1996, gli stock erano ingenti. Parte delle scorte è stata venduta a produttori di formaggio fuso nell'UE; alla fine del 1998, le scorte erano di circa 3200 tonnellate.

68. Nel dicembre 1998, 3200 tonnellate di feta, prodotte all'inizio del 1996, venivano imbarcate dalla Danimarca verso la Corea del Nord. La data di scadenza della feta in confezioni tetrapak è normalmente di 18 mesi dalla data di produzione. La data ultima di produzione delle confezioni esaminate dalla Corte era l'8 marzo 1996. La data di scadenza della feta in questione era quindi stata oltrepassata di almeno 12 mesi. L'operazione non rientrava in un programma di aiuto alimentare ma il prodotto doveva essere distribuito dal "North Korean Flood Damage Rehabilitation Committee" (Comitato nordcoreano per la ricostruzione a seguito dei danni causati dalle inondazioni). La feta è stata fatturata al prezzo di 0,3 euro per kg, mentre il tasso di restituzione era di 0,7 euro per kg. Il totale della fattura era di circa 966000 euro. All'esportatore sono state corrisposte le normali restituzioni all'esportazione per un totale di circa 2,23 milioni di euro.

69. L'importo fatturato per la feta, di 30 euro per 100 kg, è al di sotto del prezzo minimo franco frontiera di 230 euro per 100 kg richiesto per beneficiare di restituzioni all'esportazione(29). Il tasso, fissato il 5 maggio 1996, valeva per tutti i tipi di formaggio. Dal 12 luglio 1996 al 3 febbraio 1999, è stata tuttavia fatta un'eccezione per la feta prodotta con latte di mucca(30). Vi sono dubbi circa la fondatezza di tale decisione in quanto si tratta dell'unica eccezione al criterio del prezzo franco frontiera. Del resto, questa situazione coincideva con un accumulo di ingenti scorte di feta difficili da smaltire.

70. Il fatto che la feta fosse scaduta da oltre 12 mesi, che si trattasse dell'unica vendita di feta alla Corea del Nord negli ultimi anni (da allora non ve ne sono state altre) e che la restituzione ammontasse a più del doppio dell'importo fatturato induce a supporre che non si trattasse di una normale operazione commerciale volta a sfondare nel mercato. Essa non perseguiva vere finalità economiche e il suo unico scopo era quello ottenere un pagamento dalla Comunità. Le restituzioni pertanto non avrebbero dovuto essere pagate, in quanto si trattava di un prodotto non commerciabile in condizioni normali(31).

Giappone - giustificazione dei tassi di restituzione per formaggio non destinato al consumo diretto

71. In ordine di grandezza, il Giappone è il terzo mercato per il formaggio UE. L'UE esporta in Giappone circa 35000 tonnellate l'anno. Le sovvenzioni per le esportazioni di formaggio in Giappone ammontano a circa 25 milioni di euro l'anno. I principali tipi di formaggio esportati sono i seguenti: Samsoe, Maribo e Mozzarella danesi nonché Gouda e Steppenkäse tedeschi. I tassi di restituzione dipendono dal tipo di formaggio e vanno da 0,8 a 1 euro al kg.

72. La maggior parte del formaggio consumato in Giappone è fuso o grattugiato. In Giappone vige un regime di quote per l'importazione di formaggio destinato alla trasformazione (in formaggio fuso). Nel 1999, la quota dell'UE era di circa 2150 tonnellate. Parte del formaggio UE importato in Giappone reca sulle fatture e/o confezioni la dicitura "ad esclusivo uso industriale". Gran parte del restante formaggio UE importato in Giappone è destinato ad essere grattugiato. Nel 1997, tale cifra era stimata in circa 19000 tonnellate.

73. Fino al 2000(32), i considerando dei regolamenti che fissano i tassi di restituzione all'esportazione dei prodotti lattiero-caseari precisavano sempre che il tasso di restituzione per i formaggi era calcolato per i prodotti destinati al consumo diretto. La Commissione non ha fornito alcuna spiegazione per l'abolizione di questa disposizione. Dato che i tassi di restituzione per il formaggio fuso e per il formaggio grattugiato sono inferiori a quelli per i formaggi interi, è lecito chiedersi se i formaggi specificamente destinati a siffatte utilizzazioni debbano beneficiare degli stessi tassi applicabili ai formaggi destinati al consumo diretto.

74. Anche le statistiche di importazione giapponesi e le statistiche di esportazione dell'UE non corrispondono. Nel 1999, le statistiche giapponesi includevano importazioni di formaggio grattugiato proveniente dall'Irlanda e dalla Germania che non figurano nelle statistiche di esportazione dell'UE e nemmeno nelle basi dati sui pagamenti delle restituzioni all'esportazione. La questione è stata segnalata all'OLAF perché effettui un'indagine.

Uruguay, Ucraina, Croazia - dichiarazioni d'importazione che non attestano l'immissione in libera pratica

75. In alcuni casi, le merci a cui si applicano restituzioni all'esportazione differenziate sono poste sotto il regime delle zone franche, del deposito doganale o del regime del perfezionamento attivo nel paese terzo di destinazione. Dato che la normativa dispone che le merci siano immesse sul mercato nello stesso paese di destinazione(33) dopo il deposito o la trasformazione, il collocarle sotto il regime delle zone franche, del deposito doganale, del perfezionamento attivo o dell'importazione temporanea non è una prova sufficiente dell'effettiva commercializzazione delle merci nel paese di destinazione dichiarato.

76. Nel caso dell'esportazione di formaggio in Uruguay, le prove di arrivo accettate dall'organismo pagatore danese erano copie delle dichiarazioni di importazione delle dogane uruguayane certificate conformi dal console generale della Danimarca in Uruguay. Le dichiarazioni di importazione descrivevano tuttavia come temporaneo questo tipo d'importazione e non corrispondevano, inoltre, al modello contenuto nell'elenco danese delle prove valide. Non si trattava pertanto di prove valide di immissione sul mercato in Uruguay, ma erano state ugualmente accettate dall'organismo pagatore danese.

77. Le restituzioni indebitamente versate negli esercizi FEAOG 1997 e 1998 ammontano a circa 268000 euro. Al momento della stesura della presente relazione, le autorità danesi non avevano ancora avviato alcuna azione di recupero.

78. In Austria l'organismo pagatore ha rifiutato alcune prove di arrivo in Ucraina e Croazia perché indicavano un perfezionamento attivo e le ha restituite ai beneficiari che prontamente hanno modificato i documenti per attestare l'avvenuta immissione in libera pratica restituendoli all'organismo pagatore. Le contraffazioni sono state scoperte e le procedure di recupero avviate. A seguito delle osservazioni della Corte, gli originali delle prove non vengono più restituite ai beneficiari.

79. Casi analoghi sono stati riscontrati anche dall'organismo pagatore italiano per le esportazioni in Ucraina. In questi casi, tuttavia, sono state richieste altre prove.

Albania - prove di arrivo irregolari per importazioni dalla Grecia

80. Per risolvere il problema delle prove irregolari dell'arrivo a destinazione in Albania, le autorità greche hanno proposto alla Commissione di regolarizzare tutte le pratiche di pagamento di restituzioni rimaste in sospeso tra il 1995 e il 1998 (circa 820000 euro), applicando la regola che consente agli Stati membri di dispensare l'esportatore dalla presentazione delle prove di arrivo qualora l'operazione sia oggetto di una dichiarazione di esportazione che dia diritto ad una restituzione, la cui parte differenziata è di importo inferiore o pari a 1000 euro(34). La Commissione non ha accolto tale proposta; le autorità greche hanno pertanto definito le pratiche sulla base dei documenti originariamente presentati. A seguito dell'intervento della Corte, la Commissione ha chiesto all'OLAF di svolgere un'indagine.

MOVIMENTI DI CONTAINER

81. Nel corso del controllo è stato chiesto agli Stati membri di raccogliere informazioni sui movimenti di taluni container selezionati contenenti merci che avevano beneficiato di restituzioni. L'obiettivo era quello di verificare se la descrizione e i quantitativi delle merci dichiarate dalla società di trasporto corrispondessero ai dati figuranti nella domanda di restituzione e se le merci fossero state scaricate dai container nel luogo di destinazione indicato nella domanda di restituzione.

82. Alcuni Stati membri (Germania, Grecia, Francia, Italia e Svezia) hanno fornito le informazioni richieste, ma il Regno Unito non ha ritenuto che la Corte avesse il diritto di chiedere agli Stati membri di raccogliere e fornire informazioni da essi non tenute ad uso proprio. I Paesi Bassi non hanno fornito tutte le informazioni richieste per le risorse che tale lavoro implicava e ci sono voluti oltre quattro mesi prima che la Danimarca fornisse informazioni incomplete.

83. Pertanto, al momento della stesura della presente relazione, questo aspetto del controllo non era stato completato. In base alle informazioni allora disponibili, il 5 % dei casi richiedeva un seguito da parte degli Stati membri (Germania, Francia, Italia ed Austria), perché a prima vista il numero dei container non era corretto o perché le informazioni sui movimenti non corrispondevano alle indicazioni contenute nella domanda di restituzione.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

84. Sono state riscontrate carenze importanti per quanto concerne il riconoscimento e il controllo delle società di sorveglianza nonché il sistema di rilascio di prove da parte delle ambasciate degli Stati membri. Molte irregolarità e casi di frode sospetta sono stati individuati dall'OLAF e su iniziativa della DG AGRI. Alcuni di essi concernono anche le società di sorveglianza riconosciute per il rilascio delle prove di arrivo a destinazione. Il controllo della Corte ha posto in luce altre sospette irregolarità. Scarso è pertanto l'affidamento che si può fare sul sistema delle prove di arrivo(35) (cfr. i paragrafi 17-80). La situazione è aggravata dal fatto che la Commissione ha individuato serie carenze nei controlli fisici svolti dagli Stati membri sulla descrizione e sui quantitativi delle merci esportate (cfr. il paragrafo 8).

85. È importante tuttavia distinguere tra validità delle prove e realtà dell'operazione. Nulla indica che la maggior parte delle operazioni che danno luogo a restituzioni non siano vere operazioni commerciali. Ciò rimette in questione l'obbligo della sistematica presentazione della prova dell'arrivo. Il sistema è complesso ed oneroso, comporta costi notevoli per le amministrazioni e gli operatori commerciali e poco attendibile. La maggior parte delle irregolarità e delle frodi è stata individuata dopo l'accettazione delle prove da parte degli organismi pagatori.

86. La Corte è del parere che per i prodotti per cui sono previste restituzioni all'esportazione sarebbe preferibile applicare un unico tasso di restituzione per ciascun prodotto, indipendentemente dalla destinazione. Tuttavia, la Corte riconosce che allo stato attuale, per vari motivi (tra cui gli accordi commerciali in vigore), ciò non è possibile.

87. Per quanto concerne il sistema di verifica dell'immissione dei beni sul mercato dei paesi terzi, la Corte raccomanda di:

- richiedere le prove di arrivo solo in caso di dubbio o per destinazioni ad alto rischio,

- presentare agli organismi pagatori i documenti di trasporto e le fatture commerciali per tutte le domande che superano la soglia minima(36),

- intensificare i controlli a posteriori(37) sulla commercializzazione e consultare le basi di dati relative ai movimenti delle navi e dei container per le operazioni selezionate per i controlli a posteriori.

88. Se fosse mantenuto l'obbligo della presentazione sistematica delle prove di arrivo:

- i controlli sul rilascio delle prove da parte delle ambasciate degli Stati membri dovrebbero essere gli stessi effettuati per le società di sorveglianza (cfr. i paragrafi 35-38),

- la Commissione dovrebbe essere responsabile del riconoscimento delle società di sorveglianza (cfr. il paragrafo 26), come già avviene per l'aiuto alimentare,

- quando ad una società di sorveglianza viene revocato il riconoscimento, questo provvedimento dovrebbe estendersi a tutte le società dello stesso gruppo (cfr. il paragrafo 26),

- sarebbe utile prevedere delle penali per le prove di arrivo irregolari rilasciate dalle società di sorveglianza (cfr. il paragrafo 17),

- la Commissione dovrebbe mantenere ed aggiornare i fascicoli contenenti le prove-tipo accettabili di arrivo a destinazione e coordinare le verifiche nei paesi terzi (cfr. il paragrafo 13).

89. La Commissione e l'OLAF dovrebbero fare in modo che a tutte le frodi ed irregolarità individuate sia dato un seguito scrupoloso in tutti gli Stati membri interessati.

90. Le presunte irregolarità individuate nell'ambito della presente relazione ammontano a più di 100 milioni di euro. La Commissione dovrebbe anche garantire, laddove ciò non sia stato ancora fatto, l'avvio di una tempestiva azione di recupero. In altri casi, quali l'abbandono in Italia di un'azione giudiziaria relativa ad animali vivi esportati in Libano, la Commissione dovrebbe considerare quali provvedimenti adottare al momento della liquidazione dei conti.

91. Infine, non dovrebbero essere pagate restituzioni per prodotti a cui si applicano dazi ridotti all'importazione nei paesi terzi e nell'UE nell'ambito di accordi commerciali che rendono possibili "caroselli" (cfr. i paragrafi 59-64).

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione dell'11 e 12 luglio 2001.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Osservazioni presentate dalla Commissione sulle cause C-125/75 e C-89/93 della Corte di giustizia delle CE.

(2) Tranne nel caso dell'aiuto alimentare.

(3) Regolamento (CE) n. 800/1999 della Commissione, considerando 24 (GU L 102 del 17.4.1999).

(4) Articolo 16 del regolamento (CE) n. 800/1999 della Commissione (GU L 102 del 17.4.1999).

(5) Articolo 20, paragrafo 1, lettere c) ed i), del regolamento (CE) n. 800/1999 della Commissione (GU L 102 del 17.4.1999).

(6) Queste verifiche vengono svolte dagli organismi pagatori sulle prove dell'arrivo a destinazione presentate dagli esportatori prima della liberazione della garanzia. Esse comprendono anche il sistema di riconoscimento delle società di sorveglianza, abilitate a rilasciare attestati di scarico e di immissione in consumo.

(7) Articolo 16 del regolamento (CE) n. 800/1999 della Commissione (GU L 102 del 17.4.1999).

(8) Un documento è considerato "probante" allorché, ad esempio, è registrato in un sistema contabile e a fronte del quale viene saldato un debito.

(9) Rif. VI/2705/93, rev. 7 (26 ottobre 1994).

(10) A seguito delle osservazioni della Corte, l'Austria ha intrapreso controlli incrociati su un campione casuale di queste prove.

(11) Paragrafo 9 della relazione sommaria sulla verifica finanziaria della sezione garanzia del FEAOG del 16 ottobre 2000.

(12) Decisione 2001/137/CE della Commissione (GU L 50 del 21.2.2001).

(13) Articolo 16, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 2, lettera b), del regolamento (CE) n. 800/1999 della Commissione (GU L 102 del 17.4.1999).

(14) La Danimarca ha risposto alle osservazioni della Corte, affermando di non vedere la necessità di controlli fisici svolti da funzionari dell'ambasciata al momento dello scarico.

(15) Riunione del comitato dei meccanismi degli scambi del 12 settembre 2000.

(16) A seguito delle osservazioni della Corte, il ministero per gli Affari esteri danese ha dichiarato di voler aggiornare il suo "Quality Handbook for the promotion of exports" (manuale per la promozione delle esportazioni) e che le ambasciate si sarebbero strettamente attenute alle linee guida sul rilascio delle prove dell'arrivo a destinazione.

(17) A seguito delle osservazioni della Corte, le autorità francesi hanno annunciato che a partire dal febbraio 2000 avrebbero accettato solo come ultima soluzione le prove delle ambasciate.

(18) Esiste la nota di un operatore in cui sono specificati i documenti da presentare all'ambasciata irlandese in Egitto per ottenere gli attestati richiesti. Questi attestati dovrebbero convalidare le prove primarie, ma in pratica vengono usati come prove secondarie in quanto i pesi netti considerati sono quelli figuranti sugli attestati dell'ambasciata e non quelli figuranti sui documenti d'importazione egiziani.

(19) In questi casi, in Danimarca, le merci sono state ricaricate senza autorizzazione e senza controllo doganale benché le merci si trovassero in contenitori sigillati spediti direttamente dalla Spagna in Russia. Una delle dichiarazioni d'importazione contiene inoltre delle informazioni contraddittorie. A seguito delle osservazioni formulate dalla Corte, la Spagna ha avviato un'indagine avente per oggetto le esportazioni in Russia di questa società.

(20) Decisione K(1999) 2497 della Commissione del 28 luglio 1999.

(21) Regolamento (CE) n. 2584/2000 della Commissione, del 24 novembre 2000, che istituisce un sistema di comunicazione di informazioni per alcune forniture su strada, di carni bovine e suine destinate al territorio della Federazione russa.

(22) Nei primi sei mesi del 1998 sono stati constatati quantitativi mancanti in 14 dei 25 carichi provenienti dall'Irlanda e beneficianti di restituzioni all'esportazione.

(23) Le restituzioni all'esportazione sono calcolate in base al peso netto. I dazi all'importazione egiziani sono calcolati in base al valore e di conseguenza le dogane egiziane non verificano i pesi netti. I loro controlli sui pesi lordi e sul numero dei cartoni indicano tuttavia dei quantitativi mancanti. Gli organismi pagatori dovrebbero calcolare l'incidenza di questi quantitativi mancanti sui pesi netti.

(24) Le restituzioni differenziate vengono concesse a condizione che il richiedente costituisca una garanzia. La garanzia è liberata quando il richiedente presenta una prova sufficiente dell'arrivo da destinazione entro 12 mesi dalla data dell'esportazione.

(25) Cfr. anche le osservazioni contenute nella relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1996, paragrafi 5.20-5.38. (GU C 348 del 18.11.1997).

(26) Regolamento (CEE) n. 2342/92 della Commissione (GU L 227 dell'11.8.1992, pag. 12).

(27) Regolamento (CE) n. 2508/97 della Commissione (GU L 345 del 16.12.1997, pag. 31).

(28) Regolamento (CE) n. 1869/2000 della Commissione (GU L 222 del 2.9.2000, pag. 8).

(29) Regolamento (CE) n. 823/96 della Commissione (GU L 111 del 4.5.1996, pag. 9).

(30) Regolamento (CE) n. 1315/96 della Commissione (GU L 170 del 9.7.1996, pag. 20).

(31) Si rimanda alla sentenza della Corte di giustizia delle CE nella causa C-12/73 in cui si legge quanto segue: "Un prodotto che non può venire immesso normalmente sul mercato comunitario secondo la definizione datane nella domanda di restituzione non presenta i requisiti qualitativi prescritti".

(32) Regolamento (CE) n. 74/2000 della Commissione (GU L 10 del 14.1.2000, pag. 13).

(33) Articolo 15, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 800/1999 della Commissione (GU L 102 del 17.4.1999). Cfr. anche la sentenza della Corte di giustizia europea nella causa C-74/98.

(34) Articolo 19 del regolamento (CEE) n. 3665/87 della Commissione (GU L 351 del 14.12.1987, pag. 1).

(35) Cfr. anche la relazione annuale sull'esercizio finanziario 1987, dove la Corte concludeva "Finché saranno applicati tassi di restituzione differenziati, la Corte ritiene difficile ideare un sistema di controlli sulla prova di arrivo a destinazione, il quale costituisca una tutela sufficiente contro i tentativi di dichiarazione fraudolenta" (GU C 316 del 12.12.1988).

(36) Articolo 17 del regolamento (CE) n. 800/1999 della Commissione (GU L 102 del 17.4.1999, pag. 11).

(37) Regolamento (CEE) n. 4045/89 del Consiglio (GU L 388 del 30.12.1989, pag. 18).

ALLEGATO

PRINCIPALI REQUISITI PER IL RILASCIO DELLE PROVE DA PARTE DELLE SOCIETÀ DI SORVEGLIANZA

Articolo 16, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 800/1999 della Commissione

I requisiti minimi per il riconoscimento delle società specializzate sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza sono quelle di seguito indicate:

a) le società di controllo e di sorveglianza vengono riconosciute, su loro richiesta, dai servizi competenti degli Stati membri per un periodo di tre anni. Il riconoscimento è valido per tutti gli Stati membri;

b) all'atto della formazione delle prove principali e secondarie di cui al paragrafo 1, lettera b) e paragrafo 2, lettera c), le società di controllo e di sorveglianza devono attuare tutti i controlli necessari per determinare la natura, le caratteristiche e la quantità dei prodotti indicati nell'attestazione. Per ogni attestazione rilasciata deve essere preparato un fascicolo che riporti la descrizione delle attività di sorveglianza realizzate. I controlli devono essere effettuati "in loco" al momento dell'importazione, tranne casi eccezionali debitamente giustificati;

c) le società di controllo e di sorveglianza, di cui al paragrafo 1, lettera b) e paragrafo 2, lettera c), debbono essere indipendenti dalle parti interessate all'atto oggetto di controllo. In particolare, la società di controllo e di sorveglianza che effettua l'ispezione per un determinato atto, o società controllata appartenente allo stesso gruppo finanziario, non può prendere parte all'operazione in qualità di esportatore, agente doganale, trasportatore, raccomandatario, depositario o a qualsiasi titolo che possa dar luogo a conflitto d'interessi;

d) salvo il disposto dell'articolo 8 del regolamento (CEE) n. 729/70 e dell'articolo 3 del regolamento (CEE) n. 4045/89 del Consiglio(1), gli Stati membri esaminano l'attività delle società di controllo e di sorveglianza a intervalli regolari o quando esistano fondati dubbi sul rispetto dei requisiti di riconoscimento;

e) gli Stati membri revocano il riconoscimento, in tutto o in parte, se accade che la società di controllo e di sorveglianza non offre più garanzie per quanto riguarda il rispetto dei requisiti di riconoscimento. Lo Stato membro interessato informa senza indugio gli altri Stati membri e la Commissione della revoca del riconoscimento. Tale informazione viene esaminata da tutti i pertinenti comitati di gestione. La revoca del riconoscimento ha effetto per tutti gli Stati membri.

(1) GU L 388 del 30.12.1989, pag. 18.

Risposte della commissione

Sintesi

I. Per capire perché le restituzioni all'esportazione nei settori delle carni bovine e dei prodotti lattiero-caseari sono differenziate e le conseguenze sull'economia generale di tali settori, prima di rispondere alle singole osservazioni della Corte la Commissione desidera spiegare chiaramente il fondamento logico del sistema in vigore, presenatre i dati finanziari e sottolineare che i tassi di restituzione differenziati sono molto limitati.

- La Commissione ritiene che l'attuale sistema sia pienamente giustificato in quanto:

- le restituzioni all'esportazione differenziate sono fissate a un tasso inferiore rispetto a quello delle restituzioni generali, riducendo così il costo per il bilancio del FEAOG,

- gli impegni internazionali obbligano l'UE ad astenersi dall'introdurre misure che potrebbero modificare il livello dei prezzi degli scambi (restituzione all'esportazione e vendita a prezzi ridotti delle scorte d'intervento) della carne bovina da esportare in Corea del Sud, Taiwan, Giappone, Singapore e Malaysia (che sono tra i principali importatori di carne bovina del mondo). Allo stesso modo, nel settore dei prodotti lattiero-caseari gli accordi internazionali obbligano a pagare tassi di restituzione inferiori o nulli per rispettare gli obblighi internazionali in materia di quantitativi ed esborsi (per esempio l'UE ha eliminato le restituzioni verso alcune destinazioni per i formaggi per ridurre la richiesta di licenze di esportazione con restituzione e per rispettare i limiti del GATT). Gli accordi internazionali consentono però all'UE in alcuni casi anche di pagare restituzioni inferiori (per esempio sui prodotti lattiero-caseari per il Canada e gli Stati Uniti).

- Inoltre, l'UE consente di importare ogni anno a dazi preferenziali 52100 tonnellate di carne bovina (peso disossato) da numerosi paesi ACP [regolamento (CE) n. 1706/98 del Consiglio, articolo 4]. Per tali destinazioni non vengono concesse restituzioni all'esportazione.

Da ciò ne deriva che la differenziazione tra paesi per i quali può essere o non può essere concessa una restituzione sembra produrre una differenziazione di fatto.

- Dovrebbe essere preso in considerazione anche il costo del sistema per il bilancio:

- i costi delle restituzioni all'esportazione nell'ultimo decennio sono stati notevolmente ridotti e il calo continua,

- il sistema svolge un importante ruolo nel mercato interno dell'UE in quanto lo stabilizza e riduce al minimo la necessità di acquistare all'intervento. Nella situazione attuale una tonnellata di carne (equivalente peso carcassa) acquistata all'intervento genera un costo per il FEAOG di circa 1900 euro. La restituzione all'esportazione per lo stesso quantitativo di carcasse di vitello è pari a 970 euro. Un esempio simile per il settore dei prodotti lattiero-caseari mostra che nel maggio 2001 una tonnellata di latte scremato in polvere genera un costo di 500 euro all'intervento mentre lo stesso quantitativo può essere eliminato per 50 euro attraverso le restituzioni all'esportazione.

- Lo stesso tasso di restituzione si applica a circa il 90 % del valore delle esportazioni totali di carni bovine e prodotti lattiero-caseari. Alle restanti esportazioni si applica un tasso notevolmente inferiore, in particolare per quanto riguarda le esportazioni verso i paesi candidati all'adesione. Circa il 21 % dei formaggi e il 7 % delle carni bovine sono esportati dalla Comunità senza alcuna restituzione.

II. La Commissione fa rilevare che ai sensi dell'articolo 3 del regolamento (CEE) n. 800/1999 il diritto alla restituzione si costituisce all'atto dell'uscita dal territorio doganale della Comunità se per tutti i paesi terzi si applica un tasso di restituzione unico.

Tuttavia, in alcuni casi particolari (seri dubbi), l'organismo pagatore può chiedere, prima del pagamento della restituzione, la fornitura della prova dell'importazione in un paese terzo o di una lavorazione o trasformazione sostanziale.

III. Il sistema scelto per le prove di arrivo si basa in particolare su una documentazione di fonte pubblica, come ad esempio i documenti doganali d'importazione. Nel 1992 è stato effettivamente messo a disposizione degli Stati membri un catalogo di formulari e di timbri doganali validi in 58 paesi terzi. La Commissione è favorevole all'idea di esaminare la possibilità di creare un catalogo, almeno per alcuni paesi terzi, e di mantenerlo aggiornato continuamente.

IV. La Commissione ha avviato una revisione dei conti specifica per quanto riguarda le prove di arrivo rilasciate dalle società di sorveglianza. Per i motivi di cui ai punti 34-35 la revisione dei conti è stata effettuata in Germania, che era praticamente l'unico Stato membro ad accettare tali attestati su grande scala. L'inchiesta ha portato a una correzione finanziaria di circa 20 milioni di euro.

È vero inoltre che la Commissione ha sempre valutato le prove di arrivo per le transazioni selezionate per essere verificate nel quadro della procedura di liquidazione dei conti. Tale valutazione ha portato ad altre correzioni finanziarie in procedure di liquidazione dei conti precedenti.

V. Le condizioni di approvazione delle società di sorveglianza saranno valutate durante la revisione dei conti in corso (iniziata nel maggio 2001), relativa alle restituzioni differenziate effettuate nell'ambito della liquidazione dei conti. Quando alla Commissione è stato comunicato che uno Stato membro aveva ritirato l'autorizzazione a una società di controllo appartenente a un determinato gruppo, è stato chiesto agli altri Stati membri con filiali di tale gruppo autorizzate nel loro territorio di verificare se in tali filiali esistevano le stesse carenze.

VI. Per quanto riguarda gli attestati delle ambasciate, i servizi della Commissione hanno avviato una discussione con gli Stati membri sul modo più adeguato per giungere ad un approccio armonizzato e più soddisfacente.

VII. In base alle informazioni comunicate dalla Corte, l'importo corrisponde in gran parte a presunte irregolarità avvenute in uno Stato membro nel periodo 1994-1996 (60 milioni di euro) e ad importazioni irregolari in Iraq dopo l'introduzione dell'embargo nel 1991 (circa 40 milioni di euro). I casi vengono seguiti dalla Commissione e sono esaminati conformemente alla normativa. Per gli altri casi la Commissione prenderà le misure adeguate.

VIII. Allentare le condizioni per la presentazione delle prove di arrivo nel modo raccomandato dalla Corte non è fattibile, in quanto la richiesta di prove di arrivo soltanto in caso di dubbio o per le destinazioni ad alto rischio creerebbe il rischio di perdere il controllo delle esportazioni verso i paesi per i quali non è fissata alcuna restituzione all'esportazione. Esporrà inoltre la Comunità a molte critiche riguardo al modo in cui l'UE tiene sotto controllo gli scambi sovvenzionati con i paesi terzi, in particolare in considerazione degli impegni internazionali volti ad evitare di concedere restituzioni all'esportazione a determinati mercati.

Pertanto, allentare i requisiti per la presentazione di prove di arrivo può soltanto generare un potenziale rischio per il bilancio comunitario.

- La Commissione discuterà prioritariamente con i servizi responsabili dei controlli a posteriori il modo per includere nei programmi di revisione dei conti la consultazione delle basi dati sui movimenti delle navi e dei container.

INTRODUZIONE

2. La Commissione fa rilevare che ai sensi dell'articolo 3 del regolamento (CE) n. 800/1999 il diritto alla restituzione (non differenziata) si costituisce all'atto dell'uscita dal territorio doganale della Comunità. Tuttavia, in casi molto particolari che costituiscono l'eccezione [casi di cui all'articolo 20, paragrafo 1, lettere a), b) e c)], l'organismo pagatore chiede prima del pagamento della restituzione (non differenziata) la prova che i prodotti siano stati importati in un paese terzo o siano stati oggetto di una lavorazione o trasformazione sostanziale nei 12 mesi successivi alla data di esportazione. Dopo il pagamento della restituzione all'esportazione si applicano norme diverse (casi di cui all'articolo 20, paragrafo 4).

I CONTROLLI SVOLTI NELL'AMBITO DELLA PROCEDURA DI LIQUIDAZIONE DEI CONTI

7. In seguito alle risultanze in Germania, è stato deciso di effettuare un'inchiesta in tutti gli altri Stati membri per valutare le prove di arrivo che essi accettano (documenti di importazione doganale, prove delle ambasciate, ecc.). L'inchiesta è attualmente in corso.

LA QUALITÀ DELLE VERIFICHE SULLE PROVE DELL'ARRIVO A DESTINAZIONE

10. Nel sistema delle prove di arrivo a destinazione esistono prove primarie e secondarie. Se l'esportatore non può ottenere la prova primaria (a sua scelta il documento doganale d'importazione o l'attestato di scarico e d'importazione rilasciato da una società di controllo), può sostituirla con altri documenti (prove secondarie) che sono enumerati esaustivamente nell'articolo 16, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 800/1999. Tali documenti sono ugualmente affidabili e producono gli stessi effetti di diritto.

11. Su richiesta di uno Stato membro la Commissione si mette in contatto con le autorità dei paesi terzi per sapere se il documento comunicato dallo Stato membro è considerato valido nei paesi terzi.

La Commissione concorda sul fatto che spetta ai singoli Stati membri verificare i particolari delle prove di arrivo. Occorre però rilevare che i requisiti da rispettare per tali prove sono gli stessi per tutta l'UE.

12. La valutazione dei sistemi di gestione e controllo delle prove di arrivo applicati nei vari Stati membri è l'obiettivo principale della futura inchiesta sulle restituzioni differenziate che dovrà essere effettuata nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti.

13. La Commissione esaminerà insieme agli Stati membri la questione della tenuta di un registro contenente i modelli di prove di arrivo che gli Stati membri possono accettare nonché le modalità per un miglior coordinamento.

COME IL SISTEMA DELLA PROVA DELL'ARRIVO A DESTINAZIONE SI RIPERCUOTE SULLA LIBERAZIONE DELLE GARANZIE

16. Le prove di arrivo sono state istituite principalmente per lottare contro lo sviamento di traffico. La Commissione ritiene che le ferree norme dell'attuale sistema siano necessarie per garantire un controllo adeguato.

RICONOSCIMENTO E CONTROLLO DELLE SOCIETÀ INCARICATE DELLA SORVEGLIANZA

17. Quando uno Stato membro decide di ritirare l'autorizzazione che aveva dato a una società di controllo e di sorveglianza, la Commissione ne informa gli altri Stati membri e comunica, se li conosce, i motivi che hanno portato lo Stato membro a ritirare l'autorizzazione. È possibile che tali motivi siano legati al sistema organizzativo della società di controllo nello Stato membro oppure al controllo effettuato da tale società nel paese terzo di importazione.

La Commissione discute inoltre con gli Stati membri la possibilità di subordinare l'autorizzazione delle società di sorveglianza alla costituzione di una garanzia.

18. È stato esaminato il rischio di conflitto di interessi per quanto riguarda le società di controllo e di sorveglianza. La Commissione ha elaborato un documento di lavoro contenente orientamenti a questo proposito, i quali prevedono in particolare che la società di controllo (o qualsiasi altra filiale appartenente allo stesso gruppo finanziario) che interviene ai sensi dell'articolo 16 del regolamento (CE) n. 800/1999 in un'operazione di esportazione non possa partecipare all'operazione in causa in qualità di spedizioniere doganale, trasportatore, transitario, depositante, ecc. o in qualsiasi altro ruolo che possa produrre un conflitto di interessi.

19-23. Come risulta fra l'altro dai commenti relativi ai punti V e 34, in base alle informazioni di cui dispone l'unità di liquidazione dei conti, soltanto la Germania ha effettivamente accettato su grande scala attestati delle società di sorveglianza. Gli operatori commerciali degli altri Stati membri hanno presentato tali prove soltanto in casi eccezionali, in quanto in genere presentano documenti di importazione doganale agli organismi pagatori. In ogni caso, la Commissione effettuerà una revisione di conti sulle restituzioni differenziate e prenderà in considerazione correzioni finanziarie nel caso in cui si verifichino errori di sistema relativi al controllo di tali attestati.

25-28. La Commissione rifletterà su un sistema che comporti una maggiore responsabilizzazione delle società di sorveglianza.

26. L'autorizzazione e il controllo del funzionamento delle società di sorveglianza nel sistema delle prove di arrivo a destinazione sono sempre spettati agli Stati membri. In passato la Commissione aveva previsto di instaurare un'autorizzazione a livello comunitario [regolamento (CEE) n. 887/92]. Tale disposizione non è mai stata applicata ed è stata abrogata dal regolamento (CE) n. 2955/94. L'esperienza ha dimostrato che nel caso specifico gli Stati membri sono in grado di giudicare meglio se una società di sorveglianza può essere autorizzata. Infatti, la Commissione ha a lungo discusso con gli Stati membri per elaborare un documento che è stato diffuso nel 1995 e contiene le linee direttive per quanto riguarda la procedura di autorizzazione e di controllo di tali società da parte degli Stati membri. Inoltre, per ragioni di sicurezza giuridica, alcune linee direttive del documento, in particolare per quanto riguarda le condizioni di autorizzazione di tali società, sono state incorporate nella normativa orizzontale in materia di restituzioni [articolo 16, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 800/1999].

27-28. I problemi menzionati dalla Corte sono stati comunicati all'OLAF, che attualmente sta effettuando un'inchiesta.

29-30. Dopo essere venuta a conoscenza dei problemi in Germania, la Commissione ha inviato una lettera a tutti gli Stati membri chiedendo loro quanti attestati delle società di sorveglianza erano stati accettati dagli organismi pagatori nel periodo interessato. È risultato che erano stati accettati 7546 attestati, dei quali 7280 in Germania (97 %) e 266 (3 %) nei restanti Stati membri.

È stato pertanto deciso di concentrare i controlli in Germania, in quanto tale paese aveva autorizzato fino alla fine del 1995 il rilascio di prove di arrivo primarie da parte di una società di sorveglianza anche quando l'esportatore non aveva comunicato in tempo a tale società la necessità di essere presente al momento dello scarico per effettuare un controllo. Non è risultato che lo stesso errore di sistema si fosse verificato in altri Stati membri.

Il tasso di correzione applicato (al citato 97 % di tutti i casi) è stato il 25 % delle spese a rischio, pari a 20 milioni di euro. Si tratta di un tasso molto alto da applicare soltanto in casi eccezionali.

La Commissione ritiene pertanto che i controlli siano stati mirati sulle spese a rischio. È stato inoltre deciso di effettuare la summenzionata revisione dei conti sulle restituzioni differenziate al fine di esaminare quali prove di arrivo accettano altri Stati membri (dato che le società di sorveglianza non sono utilizzate spesso da questi altri paesi) e quali controlli vengono effettuati su dette prove.

31. L'OLAF sta seguendo questi casi.

32. Nel corso degli anni la Commissione si è adoperata per trovare soluzioni adeguate al problema dei tipi di prove da utilizzare per accertare l'arrivo a destinazione. Per facilitare agli esportatori comunitari l'ottenimento della prova d'importazione, con il regolamento (CEE) n. 887/92 la Commissione ha introdotto come prova primaria gli attestati rilasciati dalle società di sorveglianza (ciò esisteva già come prova secondaria), allo stesso titolo dei documenti doganali d'importazione.

La Commissione ritiene utile mantenere questo tipo di prova primaria delle società di sorveglianza per dare agli esportatori maggiori possibilità di agire e non lasciarli esclusivamente in balia degli importatori nei paesi terzi per l'ottenimento della prova primaria d'importazione, in quanto generalmente è l'importatore che nell'iter commerciale ha accesso al documento doganale d'importazione.

L'AFFIDABILITÀ DELLE PROVE DELL'ARRIVO A DESTINAZIONE FORNITE DALLE AMBASCIATE DEGLI STATI MEMBRI

35. La situazione giuridica delle ambasciate o dei consolati è diversa da quella delle società di sorveglianza, per le quali la normativa comunitaria [articolo 16, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 800/1999] prevede disposizioni specifiche.

38. Questi aspetti saranno verificati anche nel corso della summenzionata revisione dei conti specifica delle restituzioni differenziate (di cui al punto 12 precedente). La Commissione intende inoltre far rilevare che spetta agli Stati membri garantire la validità di tali prove.

I TIPI DI PROBLEMI E/O IRREGOLARITÀ INDIVIDUATI NELLE ESPORTAZIONI VERSO DESTINAZIONI SPECIFICHE

Giordania - aggiramento dell'embargo delle Nazioni Unite per le forniture all'Iraq

40-42. In vista del recupero, l'OLAF deve tener conto dei principi del diritto comunitario che garantiscono, tra l'altro, i mezzi di ricorso di fronte agli adeguati organi giuridici, siano essi amministrativi o giudiziari.

Russia - dichiarazioni d'importazione falsificate

43. Durante la 6a conferenza dei direttori degli organismi pagatori dell'UE, tenutasi il 6 maggio 1999, l'OLAF (all'epoca UCLAF) aveva invitato ogni organismo pagatore interessato a mettersi in contatto con esso al fine di ottenere i codici degli uffici doganali russi disponibili.

47. La Commissione si compiace del fatto che la Corte abbia preso nota delle azioni avviate dalla Commissione per quanto riguarda il problema dell'accettabilità e del controllo delle prove di arrivo per le esportazioni verso la Russia.

Egitto - trattamento delle differenze di quantità e prodotti rifiutati

48. La Commissione e la Corte concordano sul modo in cui vanno trattate le differenze tra il peso alla partenza e il peso a destinazione. La richiesta della Corte riguarda soltanto il controllo dei singoli casi interessati. Nel caso in cui le differenze osservate riguardino campioni prelevati dalle autorità nel paese terzo (se ciò viene dimostrato), l'articolo 15, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 800/1999 consente la concessione della restituzione sul peso dei campioni.

Questi casi saranno esaminati dall'unità di liquidazione dei conti nel corso delle revisioni dei conti sulle restituzioni differenziate che effettuerà in Irlanda, Germania e Francia.

Marocco - giustificazione del tasso di restituzione - quantitativi mancanti

54-56. Il rischio, descritto dalla Corte, che gli animali da macello possano ottenere la restituzione per gli animali da riproduzione è stato individuato dalla Commissione in un caso reale in Germania all'epoca dell'unificazione. La Commissione ha indagato su una massiccia esportazione di animali in Polonia dichiarati come animali da riproduzione. In realtà l'inchiesta ha rivelato che si trattava di animali da macello (cfr. in proposito la relazione di sintesi della liquidazione dei conti del 1991, punto 6.1.2).

L'inchiesta della Commissione ha permesso di trarre conclusioni riguardanti:

- l'assenza di certificati genealogici rilasciati dai registri genealogici ufficiali indicanti i risultati dei controlli dell'attitudine e della valutazione del valore genetico degli animali, dei loro genitori e dei loro nonni,

- i certificati di polizia sanitaria degli animali da riproduzione che soddisfano i requisiti dei paesi importatori,

- l'assenza di criteri di età e, in generale, l'assenza di un controllo sulle prove commerciali (prezzo, condizioni di consegna, ecc.).

Le risultanze dell'inchiesta hanno portato a definire le condizioni da rispettare per ottenere la restituzione per gli animali da riproduzione. Tali condizioni sono definite dall'articolo 3 del regolamento (CE) n. 2342/92. Questo caso dimostra che la Commissione ha avviato le iniziative necessarie per garantire con ragionevole certezza che soltanto gli animali veramente da riproduzione ottengano le restituzioni superiori. Inoltre, in caso di dubbio va applicato l'articolo 20 del regolamento (CE) n. 800/1999 (dubbi sulla destinazione effettiva). Infine, il regolamento (CEE) n. 4045/89 (controlli della contabilità a posteriori) sembra rappresentare un sistema adeguato di controllo per verificare la realtà degli scambi del bestiame da riproduzione.

55. La Commissione prenderà iniziative adeguate.

57. I casi menzionati dimostrano l'importanza del secondo tipo di controlli e la possibilità di rintracciare i casi in cui la restituzione deve essere rimborsata.

La restituzione non viene concessa per gli animali che sono morti durante il trasporto. In ogni caso gli esportatori devono dichiarare il numero di animali che sono stati sdoganati nel paese d'importazione [articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 615/1998].

Libano - quantitativi mancanti - il seguito dato dagli Stati membri non è coerente

58. Per quanto riguarda le esportazioni con pagamento di restituzioni di bovini vivi in Libano, alle autorità competenti italiane è stato chiesto di fornire informazioni più particolareggiate in merito alle infrazioni rilevate, agli importi delle restituzioni in causa e al numero di esportazioni per le quali erano stati emessi attestati di scarico contenenti informazioni errate. Per quanto riguarda la Francia, questo Stato membro ha emesso per il 2000 notifiche di irregolarità riguardo a tre aziende per un importo di 1061 506,85 FRF. Altre notifiche dovrebbero essere emesse prossimamente nei confronti di un quarto operatore.

Estonia - accordi commerciali e rischio di caroselli

59. La Commissione non condivide l'affermazione della Corte secondo la quale non dovrebbero essere pagate restituzioni all'esportazione per il burro destinato all'Estonia in quanto viene applicata un'aliquota di dazio nullo all'entrata del burro estone nella Comunità.

La Commissione è però disposta ad esaminare la situazione alla luce dei commenti della Corte e ritiene attualmente che il prezzo del latte in Estonia sia tra i più bassi tra i paesi candidati; ad esempio, è di 13 euro/100 kg in Estonia, mentre in Polonia è di 24 euro/100 kg; pertanto i prezzi del burro estone sono vicini a quelli del mercato mondiale.

60. Nel caso dell'Estonia va rilevato che le norme stabilite servono al loro scopo e che le autorità competenti all'interno e all'esterno dell'UE cooperano per lottare contro le irregolarità. Le autorità estoni affermano di non poter identificare l'origine del burro immesso in libera pratica ma tale affermazione deve essere valutata tenendo conto della certificazione veterinaria che deve essere rilasciata dal paese d'origine e deve accompagnare i prodotti in ogni momento per ragioni sanitarie. Inoltre, la ricerca sull'uso potenziale di isotopi, che si trova ad uno stadio avanzato ma che richiederà la cooperazione dei paesi terzi, consentirà la verifica/individuazione dell'origine del burro in futuro.

62. La Commissione non concorda con la Corte sul fatto che nel contesto degli accordi di libero scambio per i prodotti lattiero-caseari con l'Estonia la restituzione all'esportazione per il burro dovrebbe essere azzerata come è avvenuto con il formaggio.

Se azzerasse le restituzioni per il burro esportato in Estonia, la Commissione dovrebbe fare la stessa cosa per altri prodotti lattiero-caseari contemplati dall'accordo. Escluderebbe pertanto i prodotti lattiero-caseari dell'UE dal mercato di un paese candidato e consentirebbe ad altri paesi di assorbire la quota di tale mercato detenuta dall'UE.

La Commissione ritiene che incoraggiare i flussi commerciali tra l'UE e i paesi candidati sia un'importante obiettivo di medio termine in vista dell'adesione dell'Estonia al mercato unico. L'autoesclusione dell'UE dal mercato estone, caratterizzato da prezzi inferiori, mediante l'azzeramento delle restituzioni all'esportazione, non rappresenta l'opzione preferita dalla Commissione.

Ciononostante, in considerazione dei commenti della Corte la Commissione continuerà a monitorare da vicino la situazione e ad esaminare il parere della Corte, secondo il quale non dovrebbero essere pagate restituzioni all'esportazione su alcuni prodotti quando il dazio all'importazione su tali prodotti è inferiore all'aliquota normale del dazio all'importazione o è pari a zero.

Corea del Nord - prova della penetrazione del mercato

66-69. Dato che l'inchiesta è ancora in corso, l'OLAF non ritiene opportuno fornire commenti in merito.

70. La questione di sapere se si trattava di una transazione commerciale e la conclusione sul fatto che le merci non fossero commercializzabili in normali circostanze saranno determinate dall'OLAF.

Giappone - giustificazione dei tassi di restituzione per formaggio non destinato al consumo diretto

71-74. La Commissione ha spiegato chiaramente le ragioni che l'hanno indotta a modificare il preambolo del regolamento relativo alle restituzioni all'esportazione nella nota inviata alla Corte e datata 19.2.2001 (AGR 004898). Gli articoli del regolamento non hanno mai contenuto una disposizione corrispondente a quella determinata frase del preambolo. Il testo è stato armonizzato sulla base di una consulenza giuridica sopprimendo la frase del preambolo in quanto la sua attuazione pratica era impossibile.

I servizi della Commissione condividono il parere della Corte sul fatto che le restituzioni per il formaggio destinato alla trasformazione, in adeguate circostanze di mercato, in teoria potrebbero essere inferiori a quelle applicate al formaggio naturale in un'adeguata presentazione e destinato al consumo diretto. È virtualmente impossibile controllare l'uso finale di un prodotto in un paese terzo. Le restituzioni sono determinate per colmare il divario tra i prezzi interni e i prezzi esterni tenendo conto della situazione generale dei mercati. Dopo la soppressione della frase del preambolo, la situazione del mercato e le esportazioni di formaggio dell'UE sono state tali da giustificare il mantenimento dello status quo per quanto riguarda la restituzione per il formaggio, che sia destinato alla trasformazione in un paese terzo oppure al consumo diretto. La restituzione pagata su un formaggio è direttamente legata al suo tenore di materia secca, il quale però è identico, che il prodotto in un paese terzo sia destinato al consumo diretto o alla trasformazione. Pertanto vi sono forti ragioni per trattare la materia secca del latte esportata nello stesso modo, indipendentemente dalla destinazione del formaggio in un paese terzo. Ciononostante, la Commissione continuerà i controlli e l'esame della questione.

74. I servizi della Commissione coopereranno pienamente con l'OLAF per chiarire le differenze tra i dati di esportazione dell'UE e i dati d'importazione giapponesi. L'inchiesta è ancora in corso.

Uruguay, Ucraina, Croazia - dichiarazioni d'importazione che non attestano l'immissione in libera pratica

77-79. Ai sensi dell'articolo 3 del regolamento (CEE) n. 595/91 tali irregolarità devono essere comunicate all'OLAF.

80. L'OLAF sta occupandosi del caso.

MOVIMENTI DI CONTAINER

81-83. Per esprimere un'opinione sulla vera natura delle singole operazioni di esportazione, possono essere utilizzate le informazioni estratte dalle base dati come quella dei Lloyds (sul movimento delle navi) o, se possibile, le informazioni che si possono ottenere dalle società di container.

Entrambi i tipi di controlli possono dare un'indicazione sul tipo di movimento fisico in un dato periodo di tempo di un mezzo di trasporto noleggiato o di un contenitore noleggiato.

In nessun caso questi controlli forniscono prove accettabili sul peso, la natura e le caratteristiche delle merci esportate, né forniscono la prova che i prodotti siano stati importati in un paese terzo.

Pertanto, sebbene la Commissione accetti l'idea di esplorare le possibilità d'uso di questo tipo di controlli in singoli casi per i quali sono ad esempio sospettate irregolarità, ritiene che questi controlli non possano essere applicati a tutte le esportazioni.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

84. La Commissione concorda con le osservazioni della Corte, secondo cui sono state messe in luce notevoli carenze in alcuni casi specifici, come ad esempio il modo in cui le società di controllo riconosciute svolgono i loro compiti oppure l'assenza della garanzia necessaria sulla genuinità di alcune altre prove. Sono state pertanto già adottate misure per rafforzare le procedure esistenti o per consentire l'accesso a prove alternative. La Commissione discuterà con gli Stati membri sulle questioni sollevate dalla Corte in proposito.

La Commissione proseguirà le revisioni dei conti nel quadro della procedura di liquidazione dei conti al fine di ridurre al minimo il rischio finanziario per il bilancio dell'UE.

85. La Commissione accoglie con favore il fatto che, in generale, la Corte non metta in questione la genuinità delle transazioni commerciali interessate.

86. A circa il 90 % in termini di valore delle esportazioni totali di carni bovine e prodotti lattiero-caseari viene applicato lo stesso tasso di restituzione. Alle restanti esportazioni si applica un tasso notevolmente inferiore, in particolare per quanto riguarda le esportazioni verso i paesi candidati all'adesione.

La Commissione studierà in quale settore è realizzabile l'applicazione di un regime di gara.

87. - Allentare le condizioni per la presentazione delle prove di arrivo nel modo raccomandato dalla Corte non è fattibile, in quanto la richiesta di prove di arrivo soltanto in caso di dubbio o per le destinazioni ad alto rischio creerebbe il rischio di perdere il controllo delle esportazioni verso i paesi per i quali non è fissata alcuna restituzione all'esportazione. Esporrà inoltre la Comunità a molte critiche riguardo al modo in cui l'UE tiene sotto controllo gli scambi sovvenzionati con i paesi terzi, in particolare in considerazione degli impegni internazionali volti ad evitare di concedere restituzioni all'esportazione a determinati mercati.

Pertanto, allentare i requisiti per la presentazione di prove di arrivo può soltanto generare un potenziale rischio per il bilancio comunitario.

- La Commissione ritiene che la presentazione dei documenti di trasporto e delle fatture commerciali nei casi delle restituzioni differenziate non fornirebbe una garanzia sufficiente per quanto riguarda l'arrivo nel paese per il quale viene pagata la restituzione. Tuttavia, nell'ambito della semplificazione amministrativa della procedura di presentazione delle prove di arrivo, i servizi della Commissione esamineranno se è possibile aumentare il livello degli importi di cui all'articolo 17 del regolamento (CE) n. 800/1999.

- La Commissione discuterà con i servizi responsabili dei controlli a posteriori il modo per includere nei programmi di revisione dei conti la consultazione delle basi dati sui movimenti delle navi e dei container.

88. - La qualità dei controlli effettuati dagli Stati membri sarà esaminata in occasione delle prossime missioni di controllo della liquidazione dei conti. La revisione dei cont