COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 27.03.1995 
COM(95) 94 def. 
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE 
RELAZIONE FINALE 
sull'attuazione 
del programma comunitario 
per l'integrazione economica e sociale 
dei gruppo meno favoriti 
"POVERTÀ' 3" (1989-94) 
Decisione 89/457/CEE del Consiglio del 18 luglio 1989 
(GU CE N.L 224 del 2.8.1989) 
INDICE 
INTRODUZIONE 
PARTE 1 - LE SFIDE DEL PROGRAMMA POVERTÀ' 3 
1. La sfida delia povertà e dell'esclusione sociale 
2. L'azione comunitaria 
3. Le funzioni dei programmi specifici 
4. Gli obiettivi specifici di Povertà 3 
PARTE 2- L'ATTUAZIONE DEL OLOGRAMMA POVERTÀ'3 
1. Le strutture di decisione, di gestione e di animazione del programma 
2. Il calendario di attuazione del programma 
3. Un'attuazione progressiva 
PARTE 3 - I PROGETTI DEL PROGRAMMA POVERTÀ'3 
1. Quadro d'insieme dei progetti 
2. Lo sviluppo dei progetti 
3. Un'assimilazione progressiva dei principi di Povertà 3 
PARTE14- L'IMPATTO DEL PROGRAMMA 
1. La valutazione nel contestò del programma 
2. L'integrazione dei gruppi meno favoriti 
3. Sperimentazione e trasferimento di conoscenze 
CONCLUSIONI 
1. La convalida dei principi e della strategia del programma 
2. Pregi e limiti delle modalità d'animazione 
3. Il valore aggiunto di un programma specifico 
1. La convalida dei principi chiave del programma 
2. Le modalità di gestione e di animazione 
3. Conclusione: l'impatto del programma 
Allegato 1 - Informazioni statiche succinte sui progetti del programma Povertà 3 
Allegato 2 - Lavori statistici effettuati nel contesto del programma Povertà 3 
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INTRODUZIONE 
In applicazione della decisione del Consiglio del 18 luglio 1989 (1) la Commissione ha 
posto in atto un "programma comunitario per l'integrazione economica e sociale delle 
categorie di persone meno favorite" correntemente denominato programma "Povertà 3". 
Previsto per una durata di cinque anni (1989-94) tale programma intendeva prolungare 
ed estendere le iniziative comunitarie antecedenti che andavano sotto il nome di primo 
e secondo programma europeo di lotta di contro la povertà (1975-80 e 1985-1989) (2) con 
i quali la Comunità aveva già manifestato la propria volontà di contribuire, nei limiti delle 
sue competenze e dei suoi mezzi, alle iniziative di lotta contro la povertà intraprese negli 
Stati membri. 
Il programma Povertà 3 è stato per l'appunto concepito nella prospettiva di recare un 
contributo alle iniziative avviate negli Stati membri. Come i due programmi precedenti 
esso ha finanziato e appoggiato azioni pilota volte a favorire l'innovazione sul piano dei 
metodi e delle politiche di prevenzione e lotta contro la povertà e l'esclusione A tal fine 
esso ha potuto disporre di un bilancio complessivo di 55 milioni di ecu per i cinque anni 
della sua durata. Si tratta di un importo estremamente modesto-su scala comunitaria ma 
costituisce comunque un aumento sensibile rispetto ai due programmi precedenti che 
erano stati dotati rispettivamente con 20 milioni di ecu e 29 milioni di ecu. 
L'ambizione di Povertà 3 era tuttavia di non limitarsi ad essere un dispositivo di 
finanziamento di progetti bensì di essere anche e soprattutto un programma coerente, vale 
a dire un insieme di azioni e di attori che si rifacevano a principi e obiettivi comuni. In 
questa prospettiva, e tenendo cónto dell'esperienza ricavata dai programmi precedenti, 
Povertà 3 era innanzitutto chiaramente orientato ad un approccio pluridimensionale al 
problema dell'esclusione sociale e, conseguentemente, poneva l'accento su strategie aventi 
per oggetto nel contempo l'integrazione economica e l'integrazione sociale delle 
popolazioni più sfavorite, strategie fondate sulla partnership delle istituzioni pubbliche e 
private è condotte con la partecipazione delle popolazioni interessate. 
La lotta contro la povertà è l'esclusione rientra essenzialmente tra le responsabilità degli 
Stati membri e delle loro autorità nazionali, regionali e locali. Un programma specifico 
quale Povertà 3 non ha quindi né la vocazione né i mezzi per far fronte all'intera 
problematica della povertà e dell'esclusione nell'Unione. Il suo obiettivo è di favorire la 
sperimentazione di strategie innovatrici di lotta contro la povertà e di contribuire così 
all'identificazione di buone prassi, all'impostazione di politiche adeguate e allo sviluppo 
del dibattito pubblico in questo campo. A tal fine Povertà 3 ha concentrato i suoi mezzi 
su una quarantina di progetti locali, ripartiti tra gli Stati membri della Comunità e riuniti 
in una dinamica europea per mezzo di un'animazione transnazionale espressamente 
(1) Decisione del Consiglio 89/457/CEE del 18 luglio 1989 che istituisce un 
programma di azione a medio termine della Comunità per l'integrazione economica 
e sociale delle categorie di persone economicamente e socialmente disagiate» GU 
CE L 224 del 2.8.89 
(2) Decisioni 75/458/CEE del Consiglio del 22 luglio 1975 (GU CE L 199 del 
30.7:1975) e 85/8/CEE del Consiglio del 18 dicembre 1984 (GU CE L 2 del 
3.1.1985) 
••"- 3 -
concepita all'uopo. Il programma ha inoltre promosso, con una quota estremamente 
limitata del proprio bilancio, lavori di ricerca e studi statistici miranti a meglio 
comprendere il processo dell'esclusione sociale. 
L'esperienza concreta dei progetti, le azioni di animazione e le diverse pubblicazioni 
risultanti dal programma hanno contributo ad assicurare la visibilità di Povertà 3 e la 
sinergia delle sue iniziative con le altre iniziative a livello nazionale e comunitario. La 
dinamica del programma ha in particolare contributo alla mobilitazione degli attori 
impegnati nella lotta contro la povertà e l'esclusione sociale e al riconoscimento del 
contributo dell'azione comunitaria a tal fine, quale esso è evocato nel Libro bianco sulla 
politica sociale europea ((2). 
I progetti locali sono stati approvati dalla Commissione, alla fine del 1989, sulla base 
delle proposte degli Stati membri. Essi hanno ricevuto un contributo finanziario della 
Comunità nei corso dei cinque anni del programma con riserva di un cofinanziamento da 
parte delle autorità pubbliche e/o delle associazioni private a livello nazionale, regionale 
e/o locale. Essi sono stati regolarmente oggetto di incontri nazionali e transnazionali 
miranti a favorire lo scambio e il raffronto delle esperienze. Essi sono stati coadiuvati da 
gruppi di assistenza tecnica incaricati di recare loro un aiuto appropriato in materia di 
sviluppo e di valutazione. 
Povertà 3 ha patrocinato due tipi di progetti. Una trentina di progetti, denominati "azioni 
modello", avevano dimensioni significative: essi riunivano a livello locale un insieme di 
partner pubblici e privati decisi ad attuare in comune una strategia coerente e coordinata 
di lotta contro la povertà; ciascuno di essi ha ricevuto a questo titolo, dalla Comunità, un 
contributo annuale medio da 250 a 300.000 ecu, vale a dire circa 1,5 milioni di ecu per 
la durata del programma. Una dozzina di progetti, denominati "iniziative innovatrici", 
erano più modesti: si trattava di microprogetti che intendevano esplorare le possibili 
risposte appropriate alla situazione dei gruppi che si trovano ad affrontare forme 
specifiche di isolamento; ciascuna di esse ha ricevuto a tale titolo, da parte della 
Comunità, un contributo medio annuo di 50.000 ecu vale a dire circa 250.000 ecu per la 
durata del programma. 
Questi progetti, estremamente diversi, hanno avuto per denominatore comune i principi 
chiave del programma l'approccio pluridimensionale all'esclusione sociale, la partnership 
legata alla dinamica di sviluppo di un territorio, la partecipazione dei più svantaggiati -
ed hanno fatto in modo da dar loro un'espressione concreta e duratura a livello locale. 
Essi hanno iscritto la loro azione in una prospettiva europea, in particolare con la loro 
partecipazione alla dinamica di scambio transnazionale attuata nel contesto 
dell'animazione del programma. E' stato così evidenziato l'obiettivo essenziale del 
programma che consiste, mediante un sostegno alla ricerca di risposte innovative al 
problema dell'esclusione sociale, nello stimolare il dibattito e le politiche nazionale e 
comunitarie nel settore e, così facendo, nel rafforzare la solidarietà verso i più 
svantaggiati. 
((2) "La politica sociale europea. Uno strumento di progresso per l'Unione" 
COM(94) 333 del 27 luglio 1994 
4 -
Povertà 3 è stato avviato concretamente il 1° marzo 1990. La Commissione ha presentato, 
il 22 settembre 1993, una relazione intermedia sull'attuazione del programma (((2) che 
ha fatto il bilancio a metà percorso sui suoi aspetti positivi e sui suoi punti deboli. La 
Commissione ha corredato tale relazione di una proposta di nuovo programma di lotta 
contro l'esclusione e di promozione della solidarietà (1994-99) elaborata alla luce di 
questo bilancio intermedio. La proposta è attualmente in discussione al Consiglio. 
Il presente documento costituisce la relazione finale della Commissione sull'attuazione del 
programma Povertà 3. La Commissione auspica che la presente valutazione, che essa 
presenta ora alla discussione, contribuisca all'approvazione da parte del Consiglio della 
sua proposta per un nuovo programma. 
Per la preparazione della presente relazione la Commissione si è avvalsa dell'insieme di 
lavori di valutazione condotti continuativamente in tutto l'arco del programma e, in 
particolare, dell'autoyalutazione compiuta da ciascuno dei progetti nonché dei documenti 
elaborati nel contesto del monitoraggio e dell'animazione complessiva del programma La 
relazione tiene inoltre conto delle discussioni che si sono svolte, prima della preparazione 
della relazione intermedia, sugli aspetti positivi e sui punti deboli del programma 
riscontrati a metà percorso nonché dei dibattiti consacrati in tempi più recenti, su 
iniziativa di diversi Stati membri, alla discussione sugli insegnamenti ricavati dal 
programma. 
Inoltre la Commissione ha riservato la massima attenzione alle valutazioni indipendenti 
effettuate, nel corso degli ultimi mesi, e in particolare alla relazione che la Camera dei 
Lord del Regno Unito ha preparato in merito al programma nella primavera 1994 ((((2), 
sulla base di numerose testimonianze e di visite in loco, e che fa un bilancio 
complessivamente positivo dei risultati di Povertà 3. 
(((2) "Programma di azione a medio termine per combattere l'esclusione e 
promuovere la solidarietà: un nuovo programma per sostenere e stimolare 
l'innovazione 1994-1999" COM(93) 435 def. del 22,9.1993 
((((2) "The Poverty Programme" House of Lords, Select Committee on the 
European Communities 9th Report, HMSO, 1994 
•"••'."- 5 -
PARTE 1 - LE SFIDE DEL PROGRAMMA POVERTÀ* 3 
52 milioni di persone a basso reddito, da 3 a 5 milioni di persone senza alloggio o in 
condizioni abitative precarie, 17 milioni di disoccupati, la metà dei quali è senza lavoro 
da più di un anno ... Queste cifre sono solo indicative, ma bastano a sottolineare 
l'ampiezza del fenomeno della povertà e dell'esclusione nell'Unione europea e a far 
comprendere l'entità della sfida che queste situazioni pongono agli Stati membri, 
all'Unione e all'insieme dei suoi cittadini (§ 1). Far fronte a tale sfida presuppone un più 
grande sforzo di solidarietà cui può contribuire l'Unione, senza pregiudizio per le 
responsabilità degli Stati membri e delle loro autorità nazionali, regionali e locali (§ 2). 
L'attuazione di programmi specifici è una delle modalità di quest'azione comunitaria 
mirante a stimolare l'innovazione e ad incoraggiare il dibattito pubblico (§ 3). Gli obiettivi 
specifici del programma Povertà 3 sono espressione concreta, per quanto concerne la lotta 
contro la povertà, di questa funzione di stimolo (§ 4). 
1. La sfida della povertà e dell'esclusione sociale 
1.1. Il fenomeno della povertà non è una realtà nuova. Esso ha dato luogo, da molto 
tempo, a numerose riflessioni d'ordine scientifico e politico e a numerose iniziative 
sia pubbliche che private. Ma l'attenzione dell'opinione pubblica e il dibattito 
pubblico su tali questioni si sono profondamente trasformati nel corso degli ultimi 
quindici anni nella maggior parte degli Stati membri via via che mutavano le realtà 
legate alla povertà e, conseguentemente, le sfide da essa poste alla società europea. 
La crisi delle periferie urbane, il numero crescente di persone senza alloggio, le 
tensioni interetniche, l'espandersi della disoccupazione di lunga durata, 
l'emarginazione dei giovani che non hanno mai potuto integrarsi nel mercato del 
lavoro, il persistere della povertà in determinate zone rurali, l'emergere di nuovi 
poveri a seguito dell'eccessivo indebitamento delle famiglie ... Sono questi i 
fenomeni nuovi, più visibili e più numerosi rispetto al passato che hanno impresso 
una svolta al dibattito sulla povertà e l'esclusione sociale. 
La povertà non può essere più considerata oggi quale un residuo, una semplice 
eredità del passato destinata a scomparire con il progresso economico e la crescita. 
Inoltre essa non può essere più considerata quale semplice assenza o insufficienza 
di risorse finanziarie riguardante i singoli individui. Bisogna invece riconoscere il 
carattere strutturale delle situazioni di povertà e dei meccanismi che le producono. 
Bisogna inoltre riconoscere il carattere pluridimensionale dei processi in base ai 
quali persone, gruppi e a volte territori urbani o rurali, sono esclusi dalla 
partecipazione agli scambi, alle prassi e ai diritti sociali che sono elementi 
costitutivi dell'integrazione economica e sociale. 
Ne deriva il crescente ricorso alla nozione d'esclusione sociale, che tende ad 
affiancarsi, nella maggior parte degli Stati membri e a livello comunitario (4) alla 
nozione di povertà. Parlare di esclusione sociale significa segnalare che il problema 
non è più quello delle disuguaglianze tra l'alto e il basso della scala sociale 
(4) Risoluzione del Consiglio e dei Ministri degli Affari sociali, riuniti in sede di 
Consiglio, del 29 settembre 1989 riguardante la lotta contro l'esclusione sociale. GU 
CE.n. C 277 del 31.10.1989. 
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(up/down), ma anche quello della distanza, all'interno del corpo sociale, tra coloro 
che partecipano alla sua dinamica e coloro che sono relegati ai suoi margini 
(in/out); significa anche evidenziare gli effetti, a questo proposito, dell'evoluzione 
della società e i rischi di rottura della coesione sociale che ne possono derivare; 
significa inoltre ribadire che si tratta di un processo, sia per le persone interessate 
che per l'intero corpo sociale, e non di situazioni immutabili e statiche. 
1.2. La Commissione ha adottato il 23 dicembre 1993 una Comunicazione in cui illustra 
la sfida rappresentata dall'esclusione sociale per gli Stati membri come anche per 
la Comunità nel suo insieme (5). Questa comunicazione sottolinea che le situazioni 
e i processi di esclusione sociale risultano in ampia misura dai cambiamenti 
strutturali che attraversano le economie e le società europee (mutamenti tecnologici, 
trasformazioni del mercato del lavoro, fragilizzazione delle strutture familiari, 
tendenza alla frammentazione sociale, evoluzione dei fenomeni migratori, 
mutamenti sul piano dei valori ...). Essa attira l'attenzione sulla crescente 
vulnerabilità che ne risulta per un'ampia proporzione della popolazione esposta 
all'esclusione sociale in particolare a causa dei mutamenti sul piano occupazionale 
e delle strutture socio-familiari: non vi è soltanto un gruppo - d'altro canto ristretto -
di persone permanentemente povere o escluse, ma vi è anche una massa crescente -
ed eterogenea - di persone la cui integrazione economica e sociale è precaria e che 
attraversano, a momenti o ripetutamente, periodi di povertà oltre ad essere 
minacciate dalla perdita dei legami sociali che fa da corollario ai processi di 
esclusione sociale. 
Queste constatazioni sono in linea con l'esperienza concreta degli attori più 
direttamente impegnati nella lotta contro l'esclusione sociale - in particolare le 
amministrazioni, le collettività locali, le organizzazioni non governative - che 
insistono anch'essi sui rischi di aggravamento delle situazioni e dei processi in 
questione. Questi sono argomenti convincenti, al di là della diversità delle situazioni 
locali e nazionali, a riprova dell'entità della sfida da affrontare, della sua dimensione 
europea e della risonanza che essa ha nell'opinione pubblica. 
2. L'azione comunitaria 
La lotta contro l'esclusione sociale rientra essenzialmente tra le responsabilità degli 
Stati membri e delle loro autorità nazionali, regionali e locali. Ma la Comunità ha 
espresso a più riprese la propria volontà di contribuire, entro i limiti delle sue 
competenze e dei suo mezzi, agli sforzi già intrapresi: le iniziative comunitarie sono 
quindi modeste, ma stanno a significare una crescente preoccupazione; la loro 
evoluzione indica come si siano progressivamente identificate e riconosciute le 
forme di azione comunitaria meglio atte, conformemente al principio di 
sussidiarietà, ad assicurare l'acquisizione di un valore aggiunto specifico. 
2.1. La Comunità si è soffermata in modo specifico sull'esclusione sociale a partire dalla 
metà degli anni '70. Allora non si trattava evidentemente di una politica, ma 
piuttosto di un contributo limitato con valenza di segnale dell'attenzione riservata, 
nella costruzione europea, alla solidarietà con i più svantaggiati. Il suo strumento 
(5) "Verso un'Europa delle solidarietà - Intensificare la lotta contro l'esclusione sociale, 
promuovere l'integrazione". COM(92) 542 def. del 23 dicembre 1992. 
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privilegiato, e per molto tempo anche l'unico, è stato dato dalla realizzazione di 
programmi specifici, dotati di mezzi limitati, volti a sostenere l'innovazione e gli 
scambi di esperienze. 
In concreto la Comunità ha quindi avviato, a partire dal 1975, un primo programma 
di lotta contro la povertà (1975-80) che ha patrocinato progetti pilota in tutti e nove 
gli Stati membri della Comunità di allora. Concepito al tempo della crescita ma 
attuato nel contesto della crisi della fine degli anni 70, questo programma ha 
contribuito, nella maggior parte degli Stati membri, a far maturare riflessione 
amministrativa e politica sulla trasformazione della problematica della povertà che 
emerge da questo nuovo contesto. Vi ha fatto seguito un secondo programma 
(1985-89) decisamente imperniato sullo scambio transnazionale delle prassi attuate 
nel contesto di un centinaio di microprogetti locali. Il programma Povertà 3 (1989-
94) ne è la continuazione, ma esso concentra i propri mezzi su un numero ristretto 
di progetti, più ambiziosi, la cui vocazione è di passare dalla precedente fase 
esplorativa ad una fase di sviluppo selettivo, vale a dire ad una sperimentazione "a 
grandezza naturale" dei principi d'azione identificati nel corso dei programmi 
precedenti. 
2 2. L'azione comunitaria si è progressivamente consolidata e diversificata, in particolare 
verso la fine degli anni '80. Quest'evoluzione è avvenuta nel contesto delle diverse 
iniziative miranti ad assicurare la realizzazione della dimensione sociale del mercato 
interno e dell'integrazione europea. Essa è stata favorita dai progressi intervenuti sul 
piano della consapevolezza dell'opinione pubblica dell'importanza del problema 
dell'esclusione, tra l'altro grazie alla mobilitazione di numerosi attori al cospetto di 
gravi forme di povertà. 
La Commissione ha così sviluppato, parallelamente alla realizzazione del 
programma Povertà 3 e alle misure palliative quali la distribuzione di eccedenze 
alimentari, un insieme di iniziative nel contempo più ambiziose e più coerenti. Essa 
ha proposto, a titolo dell'attuazione della Carta comunitaria dei diritti sociali 
fondamentali dei lavoratori, una raccomandazione relativa al riconoscimento, nei 
sistemi di protezione sociale, del diritto a risorse e prestazioni sufficienti. Adottata 
dal Consiglio il 24 giugno 1992 (6), questa raccomandazione non afferma soltanto 
il diritto a risorse sufficiente per assicurare una vita dignitosa: essa sottolinea inoltre 
la necessità di iscrivere tale diritto in una prospettiva globale di lotta contro 
l'esclusione sociale e quindi di corredarlo, conformemente alla risoluzione del 
Consiglio e dei Ministri degli Affari sociali riuniti in sede di Consiglio del 19 
settembre 1989, di misure appropriate d'integrazione in materia di sanità, di 
alloggio, di istruzione, di occupazione e di formazione ecc. ... (7). 
La Commissione ha inoltre stimolato lo sviluppo di lavori di ricerca e di 
valutazione: essa ha così istituito, a seguito della summenzionata risoluzione del 
(6) Raccomandazione 92/441/CEE del Consiglio, del 24 giugno 1992, in cui si 
definiscono i criteri comuni in materia di risorse e prestazioni sufficienti nei sistemi 
di protezione sociale. GU CE L 245 del 26.8.92. 
(7) Risoluzione del Consiglio e dei Ministri degli Affari sociali, riuniti in sede di 
Consiglio, del 29 settembre 1989, riguardante la lotta contro l'esclusione sociale. 
GU CE C 277 del 31.10.89. 
Consiglio e dei Ministri degli Affari sociali, un Osservatorio delle politiche 
nazionali di lotta contro l'esclusione sociale; essa ha inoltre stimolato diversi studi 
sullo sviluppo sociale urbano. 
La Commissione ha inoltre intensificato il proprio sostegno alle organizzazioni non 
governative e in particolare alla loro confluenza in una rete europea (8) con cui essa 
ha intrapreso una concertazione regolare. Essa ha inoltre sviluppato una fruttuosa 
cooperazione con le parti sociali nonché con le autorità locali e le loro 
organizzazioni europee e anche con reti di città e di organismi preposti agli alloggi. 
In linea generale essa ha inoltre incoraggiato la sinergia delle iniziative delle 
diverse reti di attori impegnati nella lotta contro l'esclusione sociale sul territorio 
della Comunità, in particolare, mediante l'organizzazione di una serie di seminari 
di riflessione e propositivi volti a stabilire una strategia coerente a livello europeo 
(Rotterdam nel 1991, Oporto e Bruxelles nel 1992, Copenaghen nel 1993). 
Per far rientrare la lotta contro l'esclusione sociale nell'insieme delle politiche 
comunitarie la Commissione ha istituito al proprio interno un Gruppo interservizio 
i cui lavori sono stati consacrati in particolare al possibile intervento delle politiche 
strutturali in primo luogo tramite le loro iniziative relative ai quartieri urbani in crisi 
(FESR), allo sviluppo rurale (LEADER) e a gruppi particolarmente vulnerabili 
(HORIZON e NOW) e quindi con la ridefinizione degli obiettivi tali politiche. E' 
stata inoltre sviluppata un'attiva concertazione interservizio in materia di ricerca, 
soprattutto per la definizione degli orientamenti del quarto programma quadro di 
ricerca e sviluppo. 
2.3. La Comunicazione della Commissione del 23 dicembre 1992 ha reso conto di 
questa progressiva diversificazione delle iniziative comunitarie ed ha proposto una 
serie di idee nuove per far sì che nelle politiche generali e strutturali della 
Comunità si tenga maggiormente conto dell'esclusione sociale. Tali proposte sono 
state dibattute in occasione dell'importante Conferenza europea organizzata il 2 e 
3 giugno 1993 a Copenaghen. Esse sono state inoltre discusse nell'ambito della 
consultazione occasionata dal Libro verde sull'avvenire della politica sociale 
europea. Il Libro bianco sulla politica sociale ha insistito sulla mobilitazione 
dell'insieme degli attori interessati e, in base ai risultati dell'azione, sulla 
diversificazione delle iniziative da intraprendere. E' in questo contesto che va vista 
la funzione di programmi specifici quali Povertà 3. 
3. Le funzioni dei programmi specifici 
3.1. L'attuazione di programmi specifici ha una triplice funzione. 
Questi programmi valgono innanzitutto di per sé in quanto sono segnale 
dell'attenzione che la Comunità accorda a un campo particolare finendo così per 
favorire, indirettamente, altre iniziative comunitarie ed anche nazionali in tale 
campo (di qui l'importanza che la Commissione attribuisce alla visibilità di tali 
programmi sia sulla scena nazionale che su quella europea, il che è una delle 
condizioni essenziale della loro funzione di stimolo). 
(8) EAPN, European Anti-Poverty Network. Rete europea delle organizzazioni non 
governative e dei gruppi di volontariato impegnati nella lotta contro la povertà. 
9 -
Tali programmi valgono anche per il loro contenuto sperimentale: il loro obiettivo 
precipuo non è di sovvenzionare, alla stregua di un fondo, una serie di azioni 
slegate, per quanto utili esse possano essere, bensì di contribuire all'identificazione 
e alla convalida di metodi e politiche appropriati alle forme attuali dell'esclusione 
sociale e, in particolare, al suo carattere pluridimensionale (di qui deriva 
l'importanza che la Commissione attribuisce alla esemplarità dei progetti accolti e 
alla loro valutazione). 
Infine, questi programmi hanno la funzione di contribuire al trasferimento delle 
conoscenze e di esempi di buona prassi ed alla strutturazione di reti d'attori 
impegnati in scambi transnazionali sulla base di esperienze concrete relativamente 
comparabili (da ciò deriva l'importanza che la Commissione attribuisce sia alla 
coerenza d'insieme del programma sia alla sua animazione a livello europeo). 
3.2. Considerate queste loro funzioni, i programmi specifici si distinguono nettamente 
dai fondi. Essi implicano una presenza attiva della Commissione tra gli attori sul 
terreno, in uno spirito di partnership, in particolare per manifestare l'impegno 
comunitario, per ribadire la coerenza d'insieme che si persegue e per aiutare a 
valorizzare le esperienze di tutti. 
Essi implicano inoltre la realizzazione di strutture di animazione ed assistenza 
tecnica specifiche, in particolare per incentivare l'esemplarità dei progetti, la qualità 
della loro gestione, il rigore della loro valutazione e la pertinenza dei loro scambi 
transnazionali. 
Essi implicano inoltre una cooperazione intensa con gli Stati membri, non solo per 
favorire lo sviluppo ottimale dei progetti, ma anche per dare ampia risonanza a tali 
progetti e programmi in termini di stimolo delle politiche e di trasferimento di 
esempi di buona prassi. 
L'interesse di questi programmi non va quindi giudicato sul metro dei mezzi 
impegnati, che sono estremamente modesti e non commisurati a quelli dei fondi 
strutturali; esso consiste nel contributo d'ordine metodologico e politico che essi 
possono recare, ed è per questo che gli attori che partecipano a tali programmi 
condividono obblighi comuni e una comune esigenza di qualità. 
4. Gli obiettivi specifici di Povertà 3 
4.1. I primi due programmi comunitari di lotta contro la povertà avevano soprattutto 
carattere esplorativo: essi consistevano essenzialmente di un insieme di 
microprogetti locali, estremamente eterogenei e diseguali anche se rientravano in 
un'animazione nazionale (primo programma) o transnazionale (secondo programma). 
Povertà 3 è stato concepito per passare da questa fase esplorativa a una fase di 
sviluppo selettivo, cioè alla convalida dell'efficacia dei principi d'azione identificati 
nel corso delle esperienze precedenti, vale a dire l'approccio pluridimensionale alla 
povertà, la partnership delle istituzioni e degli attori e la partecipazione delle 
popolazioni interessate. La sfida a cui voleva rispondere il programma consisteva 
nel mettere in pratica a livello locale tali principi nel contesto di progetti pilota di 
dimensione significativa legati alla dinamica di sviluppo di un territorio. Il 
contributo di Povertà 3 alla definizione di metodi e di politiche appropriati 
presupponeva che risultasse palese l'efficacia dei principi d'azione del programma 
e si fondava quindi sul valore dimostrativo dei progetti approvati. 
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Conformemente a questo orientamento di fondo, Povertà 3 ha concentrato i suoi 
mezzi su un numero limitato di progetti. Quest'opzione era in linea con la scelta di 
impegnare la strategia comunitaria in una fase di sviluppo selettivo. Essa 
rappresentava inoltre una scommessa sull'iniziativa locale e in particolare sulla 
capacità degli attori locali a costruire partnership efficaci, ad elaborare una strategia 
coerente, a gestire con rigore un bilancio alquanto cospicuo e a fungere da esempio 
significativo su scala nazionale. 
Tale sfida illustrava, da parte della Comunità, la sua strategia di partnership con le 
autorità locali e nazionali. Essa presupponeva inoltre che gli attori non 
considerassero il programma alla stregua di una mera opportunità di finanziamento 
di azioni locali, ma che essi si adoperassero anzi, mediante le loro esperienze, per 
arricchire la riflessione nazionale e comunitaria ed approfondire i principi del 
programma in quanto tale. 
4.2. Itre principi chiave del programma Povertà 3 sono i seguenti: 
- l'approccio pluridimensionale: tale principio tra origine dalla constatazione del 
carattere pluridimensionale della povertà e dell'esclusione sociale, che non 
implica soltanto insufficienza di risorse finanziarie ma che si fa avvertire 
anche sotto gli aspetti dell'alloggio, della formazione, dell'occupazione, 
dell'istruzione, della sanità, dell'accesso ai servizi ecc. ... Esso implica 
l'attuazione di strategie coerenti e di sinergie adattate alle peculiarità delle 
situazioni locali e nazionali e non la semplice giustapposizione d'azioni isolate, 
avulse le une dalle altre o accozzate in modo caotico; 
- la partnership: questo principio costituisce l'espressione istituzionale 
dell'approccio pluridimensionale e il suo strumento pratico, infatti l'approccio 
pluridimensionale può essere sviluppato soltanto se una strategia comune 
riunisce l'insieme degli attori chiave degli interventi relativi ai diversi settori 
evocati. La partnership implica una corresponsabilità degli attori interessati per 
quanto concerne il successo d'insieme dell'azione realizzata e presuppone che 
gli attori siano in grado di definire, al di là dei loro interessi rispettivi o delle 
loro eventuali divergenze, una strategia comune e consensuale; 
- la partecipazione: questo principio nasce dalla constatazione che l'esclusione 
sociale è data anche dalla dipendenza ovvero dalla passività nei confronti delle 
istituzioni e, più in generale, delle decisioni prese da altri. Di conseguenza 
• questo principio afferma che il coinvolgimento attivo delle popolazioni 
interessate in un processo d'integrazione è nel contempo condizione ed 
espressione della sua riuscita. Più in generale tale principio sì iscrive in una 
prospettiva di promozione della democrazia e della consapevolezza civica in 
base alla quale le popolazioni interessate devono essere protagoniste e 
partecipi a pieno titolo delle politiche le interessano. 
Questi tre principi ricompaiono, in forme diverse e con un'intensità variabile, 
in un certo numero di politiche sociali innovative attuate negli Stati membri. 
La loro pertinenza è ribadita nella risoluzione del Consiglio dei Ministri degli 
Affari sociali, riuniti in sede di Consiglio, del 29 settembre 1989. Il 
programma Povertà 3 non ne ha quindi il monopolio. Suo scopo era invece di 
sistematizzarne l'applicazione a livello locale, senza per questo sottovalutarne 
le difficoltà: per tale motivo il programma non si limitava a erogare mezzi 
- 11 -
finanziari, ma prevedeva anche un'assistenza tecnica e un sostegno allo 
sviluppo dell'azione e alla sua valutazione continuativa. E' anche per questo 
che il programma intendeva consentire l'identificazione di esempi di buona 
prassi, vale a dire delle modalità concrete per dare attuazione duratura ed 
efficace a tali principi e si prefiggeva anche di favorire il trasferimento delle 
conoscenze sia sulla scena nazionale che a livello europeo. 
12 -
PARTE 2 - L'ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA POVERTÀ' 3 
Il programma Povertà 3 è stato attuato, sotto la responsabilità della Commissione (§ 1), 
seguendo un calendario atto ad assicurare nei limiti del possibile la continuità tra la fine 
del secondo programma (novembre 1989) e l'avvio del terzo programma (marzo 1990) 
(§ 2). La Commissione si è adoperata per favorire un'attuazione progressiva delle attività 
entro i limiti posti dai vincoli amministrativi e finanziari che hanno fatto sentire il loro 
peso sul programma, soprattutto nella sua fase di avviamento (§ 3). 
1. Le strutture di decisione, di gestione e di animazione del programma 
1.1. , Conformemente alla decisione del Consiglio, l'attuazione del programma è stata 
posta sotto la responsabilità della Commissione la quale è stata coadiuvata da un 
Comitato consultivo costituito di rappresentanti designati da ciascuno Stato 
membro per assicurare il controllo del programma (si trattava per lo più di un 
rappresentante del ministero degli Affari sociali). 
La Commissione ha sollecitato la collaborazione di un gruppo internazionale di 
consulenti incaricato di recarle assistenza tecnica per la gestione e l'animazione 
del programma. Questo gruppo ha condotto, in base alle istruzioni della 
Commissione, l'insieme delle mansioni tecniche legate alla gestione amministrativa 
e finanziaria delle sovvenzioni accordate a titolo del programma. Esso ha inoltre 
assicurato il coordinamento dell'animazione europea del programma, in particolare 
gli scambi transnazionali, la valutazione, le pubblicazioni e la ricerca. La struttura 
gestionale di questo gruppo era insediata a Lille (Francia). I suoi membri, reclutati 
a tempo parziale, erano insediati in Germania, Francia, Irlanda e Portogallo. 
Questo gruppo ha costituito l'Unità Centrale (UC) del programma. 
L'Unità Centrale ha coordinato una rete di consulenti nazionali incaricati di recare 
un sostegno tecnico ai progetti, di contribuire alla dinamica nazionale del 
programma e di partecipare alla sua animazione a livello comunitario. Detti 
consulenti nazionali erano per lo più in numero di due per ciascuno Stato 
membro, erano ingaggiati a tempo parziale e le loro funzioni erano definite in 
relazione alla grandezza del paese e al numero di progetti. Questi consulenti 
hanno costituito le "unità di ricerca e sviluppo" del programma (URS) (9). 
La Commissione e l'UC hanno operato a strettissimo contatto. La Commissione, 
l'UC e l'insieme delle URS hanno organizzato tre volte all'anno workshop della 
durata di due giorni. Tra i diversi attori sono intervenuti, a seconda delle 
necessità, contatti bilaterali. Numerosi incontri finalizzati all'animazione del 
programma, e in particolare i seminari annuali e le riunioni tematiche 
transnazionali, hanno riunito questi attori ed hanno facilitato la comunicazione 
interna in seno al programma. 
1.2. L'animazione del programma è stata concepita in riferimento ai seguenti due 
orientamenti: 
(9) I membri delle URS sono stati designati dalla Commissione di concerto con lo 
Stato membro interessato. In alcuni casi essi operavano in seno allo stesso istituto, 
in altri casi essi appartenevano a istituzioni diverse. 
- 13 -
La necessità di incentivare il valore dimostrativo dei progetti e quindi di 
assicurare ai progetti un'assistenza tecnica significativa comprendente l'aiuto 
all'autovalutazione, l'aiuto alla definizione della strategia, alla programmazione 
e alla gestione delle attività nonché il sostegno all'informazione ed alla 
comunicazione onde garantire la visibilità nazionale dei progetti e del 
programma. 
Questa era la funzione precipua delle URS ed è per questo che le URS erano 
costituite in unità che riunivano competenze ed esperienze teoriche (ricerca, 
valutazione) e pratiche (sviluppo, gestione). 
- La necessità di promuovere la coerenza del programma in quanto tale e, 
conseguentemente, di fare della dimensione europea del programma una 
preoccupazione comune all'insieme dei suoi attori. 
La Commissione ha riservato la massima attenzione alla coerenza interna del 
programma in quanto tale, vale a dire alla strutturazione del programma quale rete 
di iniziative, di esperienze e di attori. E' in quest'ottica che essa ha concepito gli 
scambi transnazionali tra i progetti, i seminari annuali, le pubblicazioni e, più in 
generale, le attività finalizzate alla comunicazione e alla visibilità del programma 
nella sua qualità di programma europeo; tali attività sono state coordinate dall'UC 
in collaborazione con le URS. 
1.3. Le strutture di attuazione del programma sono state di fatto estremamente 
decentralizzate in termini di mezzi anche se erano estremamente centralizzate sul 
piano decisionale a livello della Commissione. I mezzi del programma sono stati 
infatti ripartiti come segue: (bilancio previsionale): 
Progetti locali 41,05 Mecu 
Studi e ricerche 4,95 Mecu 
Gestióne, animazione, pubblicazioni 9,00 Mecu 
(di cui UC 3 Mecu, URS 3,5 Mecu 
attività 2,5 Mecu) 
55,00 Mecu 
2. 11 calendario di attuazione del, programma 
Una delle preoccupazioni della Commissione e degli Stati membri, nel 1989, era 
di evitare che vi fosse una soluzione di continuità tra la fine del secondo 
programma e l'avvio del terzo. Questa preoccupazione non proveniva soltanto 
dalla sollecitudine di evitare che alcuni progetti del secondo programma 
suscettibili di essere portati avanti in Povertà 3 subissero un'interruzione del 
finanziamento comunitario (in effetti tali progetti erano poco numerosi considerate 
le diversità di contenuto tra i due programmi). Tale preoccupazione derivava 
anche dalla volontà di manifestare la continuità delle iniziative comunitarie a 
favore dei più svantaggiati e rispondeva quindi agli auspici del Parlamento in 
proposito. 
La Commissione aveva avviato, parallelamente al processo di discussione in seno 
al Consiglio, la preparazione concreta del programma. A partire dalla decisione 
del Consiglio la Commissione ha quindi potuto avviare la procedura di 
- 14 -
presentazione e di selezione dei progetti e procedere alla costituzione delle 
strutture di gestione e di animazione del programma. 
2.1. La decisione del Consiglio stabiliva che i progetti fossero presentati alla 
Commissione a cura degli Stati membri. I progetti avrebbero dovuto essere 
elaborati di concerto tra lo Stato membro interessato e le istanze pubbliche o 
private da esso designate (art. 5). La Commissione ha quindi messo a disposizione 
degli Stati membri, nel luglio 1989, un documento dettagliato che illustrava, ad 
uso dei progetti candidati al programma, le linee guida del programma e il 
contenuto dei dossier di candidatura. Era convenuto che ciascuno Stato avrebbe 
proceduto, secondo le modalità ad esso proprie, ad una preselezione dei progetti 
di cui avrebbe presentato alla Commissione soltanto un numero ristretto - 6 o 8 
al massimo - e comunque il numero complessivo dei progetti previsti per ciascun 
paese teneva conto delle dimensioni dello stesso e della necessità di intensificare 
gli sforzi a favore dei paesi meno sviluppati. 
Tenuto conto da un lato della data della decisione e dei termini imposti dalle 
procedure di selezione e di concertazione interni degli Stati membri dall'altro, la 
Commissione ha ricevuto le proposte degli Stati membri nel corso dell'ottobre 
1989. Essa li ha esaminate con la collaborazione di esperti indipendenti nel 
novembre 1989. Previa consultazione degli Stati membri, all'inizio di dicembre 
1989 essa ha operato la scelta definitiva. A fine dicembre 1989 la Commissione 
ha comunicato i progetti accolti segnalando che i contratti relativi al contributo 
comunitario avrebbero avuto effetto con l'inizio di marzo 1990 e fornendo tutte 
le indicazioni necessarie ai candidati sugli aspetti finanziari del contributo 
comunitario. 
Questa selezione finale ha consentito di accogliere 39 progetti per un contributo 
previsionale complessivo di 41 milioni di ecu ripartiti come segue: 
Paese B DK D EL ES FR IRL IT LUX P UK TOTALE 
azioni 2 13 3 3 3 2 3 1 3 3 27 
modello 
iniziative 1 1 111 11 1 1 1 1 12 
innovatrici 
La cartina riportata qui di seguito illustra l'ubicazione dei progetti (a seguito 
dell'unificazione tedesca il programma ha accolta nel 1992 tre progetti dei nuovi 
Lànder che compaiono anch'essi sulla cartina). 
- 15 -
lirimnloM Aalborg 
kobcnhavn # Actions Modèles 
Azioni modeLLo 
• Initiatives Novatrices 
Iniziative innovatrici 
North and West ( '«nncmsiRi 
Limerick 
Madrid Thessaloniki 
. Kallitheu 
Huelva 
16 
La Commissione aveva proposto agli Stati membri di tener conto, 
nell'organizzazione della loro selezione, delle possibili interazioni tra i progetti 
proposti e le politiche nazionali. In diversi paesi la selezione nazionale 
rispecchiava quindi gli orientamenti principali di alcuni programmi nazionali (per 
esempio in Danimarca, Spagna, Francia, Irlanda, nei Paesi Bassi o in Portogallo). 
2.2. La creazione delle strutture d'animazione del programma è avvenuta nel corso del 
secondo semestre del 1989 seguendo due indirizzi complementari. Da un lato la 
Commissione ha pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale un bando di gara per la 
mansione generale di assistenza tecnica legata alla realizzazione del programma 
à livello europeo; è stato così possibile reclutare l'Unità Centrale a partire dal 
dicembre 1989 ed iniziare i lavori preparatori per l'avvio concreto del programma 
(procedure amministrative e contrattuali, organizzazione di un seminario di 
avviamento con i responsabile dei progetti approvati, ecc. ...). D'altro canto la 
Commissione ha scelto, di concerto con i singoli Stati membri, i consulenti delle 
Unità di ricerca e sviluppo che hanno assunto le loro funzioni a decorrere dal 
marzo 1990, vale a dire nello stesso a momento da cui iniziava il 
sovvenzionamento dei progetti. 
2.3. Povertà 3 è innanzitutto un programma d'azione, ma ha comportato anche una 
componente "ricerca" il cui bilancio era moderato (meno di 9% del bilancio 
* complessivo). Questa componente "ricerca" è stata attuata in base a un calendario 
distinto da quella della componente "azione". Da un lato la Commissione ha 
intrapreso, a partire dalla fine-el; 1989, la definizione di un programma di lavori 
statistici che è stato discusso con gli istituti statistici nazionali (seminario di 
Nprdwijk, Paesi Bassi, novembre 1989), dall'altro essa ha preparato un programma 
di ricerche socio-economiche transnazionali i cui orientamenti sono stati discussi 
con gli Stati membri e con i consigli nazionali della ricerca interessati (seminario 
di Bath, ottobre 1990). 
2.4. L'avvio ufficiale del programma è avvenuto in occasione di un importante 
seminario tenutosi a Bruxelles a fine marzo 1990 e che ha riunito i responsabili 
dei progetti, le URS, l'UC, il Comitato consultivo e la Commissione. 
Questo seminario ha rappresentato un momento forte di affermazione dell'identità 
del programma Povertà 3 in quanto tale. In tale occasione si è convenuto di tenere 
annualmente seminari di una certa importanza volti ad affrontare alcune questioni 
chiave del programma cui avrebbero partecipato i responsabili dei progetti, il 
domitato consultivo, le URS, l'UC e la Commissione. Le tematiche scelte per la 
discussione in tali seminari sono state lo sviluppo locale nel 1991, e il 
coinvolgimento delle parti sociali nel 1992, la partnership e la pluridimensionalità 
nel 1993, gli insegnamenti tratti dal programma nel 1994. 
Oltre all'organizzazione di questi grandi incontri annuali (che hanno raccolto dai 
, 150 ai 250 partecipanti ciascuno) e di una riunione specifica sulle iniziative 
innovatrici, l'animazione del programma si è concretizzata in diverse iniziative: 
- la pubblicazione di un bollettino interno (in due lingue) e di un magazine a 
grande diffusone (cinque lingue) la cui tiratura e il cui numero di paesi sono 
aumentati regolarmente (2.000 esemplari per il bollettino, 5.000 esemplari per 
il Magazine) e diverse altre pubblicazioni (repertorio dei progetti (tre lingue), 
17 -
relazioni annuali sugli sviluppi del programma (2 lingue), atti dei seminari 
annuali, lavori tematici) nonché un film a presentazione del programma; 
- l'organizzazione delle riunioni di natura più tecnica e in particolare degli 
incontri transnazionali che coinvolgevano i progetti interessati nell'esplorazione 
di una tematica specifica (l'habitat, la povertà rurale, la partecipazione, 
l'integrazione economica ecc. ...) legati o meno a visite bilaterali tra progetti; 
- l'organizzazione di riunioni nazionali, su iniziativa dei progetti, dei membri 
dell'URS interessata e a volte del membro del Comitato consultivo interessato 
onde costruire progressivamente la dimensione e la visibilità nazionale del 
programma. 
3. Un'attuazione progressiva 
Considerate le ambizioni di Povertà 3 era necessario prevedere una certa 
progressività nella sua attuazione. E' quello che la Commissione si è sforzata di 
fare anche se non senza difficoltà visti i vincoli procedurali e di tempo cui essa 
era sottoposta. 
3.1. Indipendentemente dall'attenzione riservata dagli Stati membri e dalla 
Commissione alla qualità dei progetti accolti, questi non potevano essere tutti 
immediatamente operativi, vale a dire non potevano disporre a partire dal marzo 
1990 di strutture di partnership solide, di strategie pertinenti e innovatrici, dei 
gruppi qualificati, di accordi di finanziamento duraturi ecc. ... 
Per tale motivo si era convenuto con gli Stati membri che il primo anno del 
programma avrebbe rappresentato per i progetti una fase di definizione. Il 
calendario degli impegni di bilancio ha turbato questa fase di definizione e, ciò 
che è stato ancor più dannoso, la maggior parte dei progetti aveva sottostimato la 
complessità della realizzazione delle strutture di decisione e gestione 
amministrativa e finanziaria richiesti da stanziamenti elevati e i problemi posti 
dall'obbligo di disporre di cofìnanziamenti. 
3.2. La breve durata del primo periodo contrattuale ha comportato, per alcuni progetti, 
una sottoutilizzazione degli stanziamenti loro accordati: è il caso in particolare dei 
progetti che hanno reclutato con ritardo il loro gruppo operativo o che non hanno 
potuto ottenere nei termini prescritti il versamento effettivo dei cofìnanziamenti 
loro promessi o anche dei progetti che avevano fatto una programmazione di 
bilancio scarsamente realistica. In linea generale, le regole comunitarie relative al 
cofinanziamento, all'utilizzazione degli stanziamenti concessi, ad esempio i limiti 
rigorosi imposti per quanto concerne gli investimenti, sono state percepite da 
diversi progetti quali regole troppo costrittive. Ne sono risultate, nella prima fase 
del programma, diverse frustrazioni o incomprensioni nei confronti della 
regolamentazione comunitaria. Queste sono però scomparse progressivamente a 
seguito dell'ammorbidimento di alcune modalità di gestione e grazie a uno sforzo 
di spiegazione delle regole applicate. I progetti hanno inoltre migliorato la qualità 
della loro gestione, in particolare reclutando personale sufficientemente qualificato 
per assicurare tale gestione. 
La Commissione ha seguito attentamente, con l'aiuto dell'Unità Centrale, questa 
fase di strutturazione dei progetti. Essa ha adattato, nei limiti del possibile, le 
- 18 -
modalità di gestione amministrativa e finanziaria del programma alle situazioni 
e alle difficoltà riscontrate. Essa ha inoltre ispezionato in loco ciascuno dei 
progetti per aiutare a risolvere gli eventuali problemi amministrativi o finanziari 
incontrati, ma anche per esplicitare gli obiettivi del programma e contribuire alla 
realizzazione della sua dimensione europea. 
3.3. Le URS sono state chiamate a svolgere un ruolo essenziale di sostegno nella 
strutturazione dei progetti e, in particolare, nell'instaurazione delle strutture di 
decisione, di gestione e di valutazione necessarie e nella programmazione 
realistica delle attività. Il compito delle URS era tuttavia difficile per il fatto di 
trovarsi in una posizione intermedia tra i progetti da un lato e l'UC e la 
Commissione dall'altro nonché per le aspettative o le pressioni contraddittorie cui 
esse erano esposte. L'instaurazione di rapporti di fiducia reciproca è stata 
complicata dalla grande instabilità dei gruppi operativi dei progetti nel corso dei 
primi 18 mesi e dalla lentezza dell'attuazione, nell'ambito di determinati progetti, 
di procedure di decisione, di gestione e di autovalutazioni efficaci. La 
constatazione di queste difficoltà ha indotto la Commissione e l'UC a organizzare 
sessioni di formazione e di informazione per consentire di sormontare i malintesi 
iniziali e di rendere più professionali le risposte dei gruppi operativi; purtroppo 
però queste sessioni hanno potuto essere offerte soltanto quando era già un po' 
tardi. 
- 19 -
PARTE 3 - I PROGETTI DEL PROGRAMMA 
Componente essenziale del programma, i progetti sono estremamente diversificati (§ 1). 
Essi si sono sviluppati progressivamente facendo propri i principi del programma. 
1. Quadro d'insieme dei progetti 
1.1. Il Programma Povertà 3 ha riunito 42 progetti locali, tra i quali 30 azioni modello 
(di cui una ha cessato le proprie attività prima della fine del programma) e 12 
iniziative innovatrici. 
a) Ciascuna azione modello ha raggruppato un insieme di attori e di istituzioni 
che si sono adoperati per definire e attuare congiuntamente, su un territorio 
delimitato, una strategia coerente di integrazione economica e sociale dei 
gruppi svantaggiati presenti su tale territorio. 
Concretamente, un'azione modello era animata da un "Comitato direttivo" che 
riuniva una o più autorità locali o regionali, uno o più organismi pubblici o 
parapubblici attivi nei settori della formazione, degli alloggi, della sanità, ecc. 
..., ed una o più organizzazioni non governative; più raramente hanno 
partecipato in qualità di partner dell'azione locale anche organizzazioni 
sindacali e organizzazioni rappresentative del padronato. Sotto l'autorità di 
questo Comitato direttivo un gruppo operativo costituito da una decina-
quindicina di persone, a volte anche più, assicurava l'attuazione della strategia 
del progetto. 
La partnership non ha costituito soltanto un principio astratto: la valutazione 
continua della conduzione dei progetti ha rivelato che i Comitati direttivi delle 
azioni modello hanno raccolto più di 300 partner locali, vale a dire circa una 
media di dieci per azione modello: le strutture di direzione dei progetti del 
programma hanno in effetti mobilitato un centinaio di rappresentanti delle 
autorità locali e regionali e un centinaio di rappresentanti di organizzazioni 
non governative (cfr. allegato 1). 
b) Le iniziative innovatrici emanavano in generale da un'istituzione pubblica o 
da un'organizzazione privata particolare ed hanno spesso indirizzato le loro 
azioni su un problema sociale o una categoria di popolazione specifici; tuttavia 
diverse di esse si rifacevano al principio della partnership che è uno dei 
principi chiave del programma e si avvicinavano in diversi punti, anche se su 
scala più ridotta e con un bilancio più modesto, alle azioni modello. 
- 20 -
^^^^ I progetti 
Le azioni modello 
BELGIO 
AM01 Anversa: Iniziativa congiunta di sei autorità per creare l'Organizzazione di 
sviluppo del distretto (BOM) nella parte nordorientale della città. Volontà di dare una 
migliore risposta globale ai bisogni di questo distretto. Le azioni hanno interessato tre 
settori: l'economia, gli alloggi e le attività del tempo libero. 
AM02 Charleroi: Progetto del Comune e delle ONG per fungere da linea guida della 
nuova politica d'azione sociale riguardante la città. Più di 60 servizi e organismi diversi 
coinvolti in una ventina di progetti ispirati a tre idee guida: partnership, partecipazione 
degli abitanti e strategia integrata. 
DANIMARCA 
AM03 Progetto Samiko Tre zone (ambiente urbano/rurale). Un Comitato direttivo con 
le autorità nazionali e locali e ONG. Obiettivi: integrare le popolazioni sfavorite nella 
collettività locale e rafforzare l'identità della collettività a partire da un'azione di 
partnership interessante l'occupazione, la vita quotidiana e la partecipazione degli esclusi. 
GERMANIA 
AM04 Amburgo: Iniziativa dei servizi sociali del settore d'Eimsbùttel concentrata su 
quartieri sfavoriti. Nuova forma di inserimento in rete degli attori del sociale in 
collaborazione con i gruppi della collettività locale. Azioni diversificate destinate 
principalmente alle donne, agli immigrati e ai giovani. 
AM06 Monaco: Proposta dal gruppo di Forum Habitat, soluzioni di alloggio adattato alle 
popolazioni sfavorite di Monaco grazie a operazioni di restauro immobiliare a basso costo 
cui sono stati associati gli inquilini. Azioni volte a far riconoscere tali metodi e a trasporli 
in altro contesto. 
AM40 Bautzen: Progetto di un'associazioni di abitanti di questa città di medie dimensioni 
in collegamento con le autorità locali. Obiettivo: creazione di una rete sociale sulla città 
per meglio organizzare e rinnovare il tradizionale aiuto di vicinato rivolto ai giovani dei 
quartieri periferici, ai carcerati, agli ex detenuti e ai senzatetto. 
AM41 Berlino: Distretto di Fridrichsain a forte densità di popolazione povera. Gruppi 
destinatari: i disoccupati di lunga durata, i prepensionati e i pensionati, le donne sole con 
bambini. Azioni miranti in particolare a favorire la comunicazione, l'informazione e la 
negoziazione con questi gruppi. 
AM42 Weimar: Piccolo quartiere del centro storico con gravi problemi di alloggio: 
aumento degli affitti, insalubrità, prospettiva di esproprio. Un gruppo di progetto, 
mediatore tra gli abitanti e il Comune, con una strategia di animazione del quartiere e di 
ripristino del tessuto abitativo nell'interesse e ad opera dei residenti stessi. 
- 21 
GRECIA 
AM07 Argyropuolis: Grande periferia di Atene. Forte crescita della popolazione, carenza 
di infrastrutture e debole coesione sociale. Creazione di un Centro multifunzionale onde 
assicurare la coerenza delle azioni per l'integrazione professionale dei disoccupati, l'aiuto 
agli anziani e il sostegno alle famiglie di portatori di handicap. 
AM08 Salonicco: Distretto della periferia di Salonicco. Nuova partnership tra servizi per 
creare un modello di azione sociale atto a favorire la" prevenzione della povertà. 
Definizione di quattro gruppi di destinatari associati alle azioni, famiglie monoparentali, 
rifugiati dell'ex URSS, zingari, famiglie che presentino bisogni specifici. 
AM09 Per a ni a Agglomerato urbano vicino ad Atene con numerosi abitanti poveri e 
gravi problemi di alloggio. I servizi pubblici hanno difficoltà a coordinare la loro azione. 
Creazione di un centro per l'occupazione e di un centro socio-culturale che propongono 
servizi nuovi e diversificati a una popolazione che in precedenza ne era privata. 
SPAGNA 
AM10 Burgos: Settore rurale in declino della "Comarca Montes de Oca" composto di 54 
villaggi. Obiettivi di sviluppo rurale integrale solidale, di consolidamento di un'ampia 
partnership e di promozione dell'identità della Comarca sulla base di una strategia che 
univa sviluppo economico, culturale e sociale. 
AM11 Girona: Nuove pratiche d'azione sociale in due distretti della città che incontrano 
forme diverse di povertà. Creazione di un dispositivo (itinerario di inserimento sociale) 
basato su azioni volte a favorire l'integrazione sociale delle famiglie e sull'organizzazione 
progressiva della popolazione per la difesa dei suoi interessi. 
AM12 Huelva: Quartiere povero ed emarginato di Huelva-Marismas del Odiel che versa 
in gravi problemi urbanistici. Ampia partnership (istituzioni pubbliche, parti sociali, 
associazioni e abitanti) nell'ambito di un progetto che interessa l'ambiente scolastico, 
l'occupazione, l'habitat, l'informazione degli abitanti e il sostegno alle associazioni. 
FRANCIA 
AM13 Calais: Tentativo di trasformazione delle prassi tradizionali di azione sociale in 
merito alla città privilegiando un lavoro personalizzato di accompagnamento degli esclusi 
per aiutarli a ricostruire un progetto di vita. Azioni rivolte alle famiglie con bambini 
piccoli, ai giovani e ai disoccupati aventi scarse prospettive di occupazione. 
AM14 Mantois-Val de Seine: Azione comune dei sindaci di una zona sfavorita della 
regione di Parigi per definire una politica globale di coesione sociale. Strategia di 
creazione di nuovi servizi in materia di occupazione, di formazione, di habitat, di politica 
di promozione dell'infanzia e del successo scolastico al fine di prevenire l'esclusione. 
AM15 Doubs: Progetto congiunto dei rappresentanti eletti dai cittadini e dei servizi statali 
su un largo territorio. Ricerca di una maggiore coerenza delle prassi di tutti gli attori 
sociali grazie a una migliore conoscenza dei bisogni prioritari dei pubblici svantaggiati 
e all'erogazione di un'offerta coordinata di servizi onde rispondervi. 
22 -
IRLANDA 
AM16 Limerick: Progetto mirato destinato alla popolazione povera df Limerick. 
Partnership tra le istituzioni pubbliche e le organizzazioni delle collettività locali attorno 
a sei tematiche d'azione: accesso all'occupazione, sviluppo locale, servizi destinati alla 
popolazione, infrastrutture della collettività, aiuto alle famiglie a rischio, informazione 
degli abitanti. 
AM17 Connemara: Zona rurale spopolata, molto isolata e dipendente dall'aiuto pubblico. 
Ampia partnership molto strutturata per porre in atto un approccio globale e coordinato 
di sviluppo locale che associ strettamente l'insieme degli abitanti nella realizzazione di 
un progetto di lungo respiro. Azioni tematiche diversificate. 
ITALIA 
1M18 Roma: Quartiere "Tor Bella Monaca" della periferia di Roma che manca di 
infrastrutture e di attività produttive. Obiettivo finale degli organismi locali che sono 
all'origine del progetto: creare un'agenzia di sviluppo locale. Attività diversificate 
riguardanti la triplice dimensione economica, culturale e sociale della povertà. 
AM19 Maniago (Friuli): Il Progetto Bucaneve è nato da un'iniziativa di enti pubblici per 
sperimentare un modello d'intervento innovativo in zona rurale montagnosa che meglio 
risponda ai bisogni della popolazione e consenta di rimettere in moto una dinamica 
sociale. Integrazione progressiva degli attori locali nella partnership. 
AM20 Alto Bel ice: Zona rurale nei pressi di Palermo comprendente otto comuni. 
Iniziativa di un organismo pubblico e di un sindacato con il sostegno delle collettività 
locali volta a favorire nuove attività atte a valorizzare tutte le risorse del territorio. 
Creazione di una Agenzia per l'occupazione avente il compito di coordinare queste azioni 
di sviluppo. 
PAESI BASSI 
AM21 Den Helder, Eindhoven, Hengelo: Il NIZW, istituto nazionale per la Salute e la 
Sicurezza sociale, ha coordinato in collaborazione con i comuni questa azione condotta 
in tre città che presentavano contesti diversi. Un'applicazione dei principi del programma 
per trasformare le prassi consuete degli attori sociali. 
PORTOGALLO 
AM22 Almeida: Progetto in una zona rurale con numerosi villaggi in via di forte 
spopolamento. Volontà di combinare un progetto generale di sviluppo utile a tutta la 
popolazione rafforzando le strutture atte a coordinare le iniziative locali con strategie 
specifiche rivolte ai più poveri. 
AM23 Aldeias de Montanha: Piccola zona rurale di montagna che deve affrontare, senza 
disporre di grandi mezzi, l'inadeguatezza della sua agricoltura e della sua industria tessile. 
Partnership tra pubblico/privato per porre in atto una politica coordinata di nuovi sbocchi 
d'attività, di formazione della popolazione e di infrastrutture. 
- 23 -
AM24 Oporto. Centro storico di Oporto che si trova ad affrontare problemi legati al 
tessuto abitativo degradato e all'emarginazione di una parte della sua popolazione. 
Progetto condotto su iniziativa del Centro regionale di sicurezza sociale, imperniato sul 
recupero delle aree urbane, la formazione e l'istruzione, l'animazione socio-culturale, la 
cooperazione con le istituzioni locali. 
REGNO UNITO 
AM25 Liverpool: Quartiere del centro di Liverpool le cui difficoltà non hanno potuto 
essere superate dai precedenti programmi locali. Volontà di fare del progetto un punto 
d'incontro tra le istituzioni e la popolazione nera, sempre più coinvolta nella partnership^ 
Obiettivo principale: combattere le diverse forme di razzismo. 
AM26 Craigavon: Progetto portato avanti dal Brownlow Community Trust che riunisce 
i rappresentanti del governo, delle autorità locali e degli abitanti in questo nuovo 
agglomerato urbano, ancora incompiuto, dell'Irlanda del Nord. Obiettivo principale: 
organizzare i gruppi prioritari e dare loro i mezzi per negoziare con le autorità. 
AM27 Edimburgo: Partnership tra le istituzioni e gli abitanti del quartiere di Pilton. 
Obiettivo strategico: avviare un processo di cambiamento a Pilton basato su una migliore 
organizzazione degli abitanti e destinato a durare anche dopo la fine del programma. 
Metodo: identificare i servizi carenti e proporre risposte adeguate. 
Le iniziative innovatrici 
IN28 Eupen (Belgio): Creazione di due dispositivi a cura dell'Associazione delle case 
della gioventù e del FOREM (istituzione pubblica): un "centro aperto" di preformazione 
per i giovani che hanno difficoltà di inserimento e un "gruppo d'evoluzione" per le donne 
disoccupate di lunga durata, finalizzati in particolare a far leva sulla loro motivazione. 
IN29 Aalborg (Danimarca): Quartiere di Aalborg isolato dal resto della città. Obiettivo 
principale del progetto BIK: sviluppare il coinvolgimento diretto degli abitanti nel 
recupero del quartiere, fare riprendere contatto alla base dei cittadini con la democrazia 
locale incoraggiandola a partecipare alle organizzazioni esistenti. 
IN30 Berlino (Germania): Progetto del centro di consultazione psicoterapeutica 
XENION. Assistenza psicosociale (individuale, familiare o di gruppo) ai rifugiati politici 
traumatizzati dalle loro esperienze passate e che incontrano grandi difficoltà d'integrazione 
al loro arrivo in Germania. 
EST31 Kallithea (Grecia): Inserimento del progetto in un'iniziativa globale di lotta contro 
la tossicomania in una città dell'agglomerazione di Atene. Lavoro in stretta collaborazione 
con i servizi ospedalieri. Tre principali assi di attività: la prevenzione della ricaduta, il 
riadattamento, la reintegrazione economica e sociale. 
IN32 Madrid (Spagna): Progetto di riadattamento e di inserimento sociale dei malati 
mentali cronici privi di domicilio. Il progetto è diretto dal servizio di integrazione sociale 
della collettività di Madrid. Volontà di definire nuove modalità di risposta per un 
pubblico i cui bisogno sono poco noti e spesso trascurati. 
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IN33 Parigi (Francia): Progetto dell'Associazione per il diritto all'iniziativa economica 
(ADIE). Proposta di prestiti e di consulenze a persone svantaggiate che desiderino creare 
una propria attività ma che non hanno accesso al credito bancario. Azione estesa 
progressivamente a numerose città francesi. 
IN34 Dublino (Irlanda): Il Dublin Travellers Education & Development Club (DTEDG) 
è un organismo senza fini di lucro che riunisce gli itineranti e i residenti della parte Nord 
di Dublino. Obiettivo: costituire un centro di accoglimento per gli itineranti, promuovere 
i loro diritti e il riconoscimento della loro identità. 
IN35 Bologna (Italia): Obiettivo del progetto: dare risposta alle difficoltà d'inserimento 
sociale delle persone che escono di prigione. Azioni condotte dentro e fuori le carceri 
basate sul potenziale d'autonomia dei detenuti al fine di superare le forme tradizionali di 
assistenza. 
IN36 Lussemburgo: Progetto dell'associazione ASBL Wunnegshellef: dare risposta ai 
problemi derivanti dalla carenza di alloggi nel Lussemburgo facendo leva sullo sviluppo 
degli alloggi sociali in tutte le loro forme e assicurando un'assistenza psicosociale alle 
persone che escono da un centro di ricovero. 
IN37 Limburgo (Paesi Bassi): Progetto su iniziativa di gruppi di volontari aventi quali 
destinatari le persone che si trovano improvvisamente ad affrontare un handicap e sono 
dichiarate invalide. Dinanzi alla loro sensazione di inutilità e di esclusione il progetto ha 
proposto reti dinamiche d'integrazione: sedute d'informazione, azioni di follow-up, 
formazione. 
IN38 Lisbona (Portogallo): Definizione ad opera dell'istituzione di aiuto all'infanzia 
(lAE) di un'azione rivolta ai piccoli vagabondi delle zone degradate della città. Lavoro 
di strada condotta da animatori in base al principio che questi bambini sono i principali 
protagonisti del processo d'integrazione che si vuole intraprendere. 
IN39 Bristol (Regno Unito): La Single Parent Action Network (SPAN) è 
un'organizzazione nazionale che si adopera per migliorare la vita dei genitori isolati 
poveri. Organizzazione multirazziale diretta dai genitori stessi. L'azione condotta mira a 
creare un gruppo di pressione per difendere i loro diritti e recare loro vari tipi di aiuto. 
- 25 -
1.2. Più di 3/4 dei progetti erano insediati in zone urbane. Ma un progetto su cinque 
ha interessato regioni rurali (oppure ha funzionato nel contempo sia nelle 
campagne che in piccole cittadine di campagna). 
a) La maggior parte dei progetti era radicata in un territorio nettamente 
delimitato: ad esempio un quartiere, un comune o villaggi circonvicini. La loro 
zona d'azione era più o meno popolata. In un caso su tre essa non 
comprendeva più di 20.000 abitanti: piccoli quartieri urbani o zone rurali 
spopolate. Sempre in un caso su tre essa superava i 50.000 abitanti. Soltanto 
alcuni progetti hanno operato in due o tre luoghi distinti e relativamente 
lontani gli uni dagli altri (cfr. allegato 1). 
Questi territori d'intervento erano confrontati massicciamente a gravi difficoltà 
ed erano in particolare caratterizzati dalla disoccupazione e dal degrado del 
tessuto socio-economico, anche nei casi in cui facevano parte di una regione 
o in un'agglomerazione relativamente prospera (cfr. allegato 1). 
b) In ambiente urbano i progetti hanno riguardato zone in cui il tasso di 
disoccupazione era generalmente di molto superiore alla media del paese. Città 
intere possono trovarsi a dover affrontare la crisi delle attività industriali 
tradizionali e il declino delle piccole imprese (Charleroi, Calais, Limerick, 
Craigavon, Hengelo ...). Ma è soprattutto nei centri urbani e nelle periferie 
delle città che si concentrano i problemi della povertà. Il livello di qualifica 
della loro popolazione è basso. Le condizioni abitative sono spesso mediocri 
e caratterizzate dalla vetustà e dal degrado (Weimar, Perama, Huelva, Oporto 
...) o dall'insufficienza delle infrastrutture e dell'arredo urbano (Anversa, 
Argyroupolis, Roma ...) . 
Diversi luoghi presentavano inoltre elevate concentrazioni di immigrati e di 
minoranze etniche (Girona, Mantois-Val de Seine, Den Helder, Liverpool, 
Dublino ...) o erano contrassegnati dall'afflusso di persone in cerca da asilo e 
di rifugiati (Salonicco, Berlino ...). Molti si trovano a dover affrontare i 
problemi legati alla delinquenza, alla tossicomania, all'alcolismo e alla 
prostituzione (Copenaghen, Edimburgo, Huelva, Kallithea, Lisbona ...). 
Innanzi a queste difficoltà comuni tutti i progetti urbani non hanno tuttavia 
adottato la stessa strategia. Una parte di essi ha scelto quale obiettivo 
principale di contribuire all'organizzazione degli abitanti di un quartiere o di 
una zona periferica per sviluppare, a breve termine, le loro capacità di dialogo 
e di negoziazione con i poteri pubblici (i progetti del Regno Unito, di Berlino, 
Limerick, Aalborg ...). Altri hanno impostato il loro programma sull'erogazione 
di nuovi servizi alla popolazione grazie alla creazione di infrastrutture sociali 
o alla realizzazione di azioni innovatrici in certi settori- (Monaco, i progetti 
greci, Calais, Roma, Oporto, la maggior parte delle iniziative innovatrici ...). 
Altri ancora, per lo più sotto l'impulso di istituzioni pubbliche, hanno voluto 
collaudare su un territorio ristretto un nuovo modello di azione sociale più 
integrato e meglio rispondente ai bisogni delle popolazioni nella speranza di 
applicarlo successivamente su scala più ampia (Amburgo, Girona, Huelva, il 
Doubs ...). 
e) In ambito rurale, i progetti hanno operato in contesti locali per lo più 
contrassegnati da prospettive insufficienti di sviluppo locale. Le attività e le 
- 26 -
strutture di produzione tradizionale producono bassi redditi e generano troppi 
pochi posti di lavoro (Connemara, Aldeias de Montanha ...). L'emigrazione 
rurale, in particolare quella dei giovani e dei lavoratori qualificati, determina 
l'invecchiamento progressivo della popolazione (Burgos, Maniago ...). Lo 
spopolamento delle campagne, l'isolamento, il ritardo di sviluppo o il declino 
delle attività tradizionali vanno di pari passo con cattive condizioni abitative, 
carenze di infrastrutture e di comunicazioni e con l'assenza o un basso livello 
di servizi sociali, sanitari, educativi e culturali (Almeida, Alto Belice, Ile de 
Moen ...). 
Stando così le cose, tutti i progetti rurali hanno tentato di combinare: 
- una strategia di sviluppo locale endogena, imperniata sull'aiuto a tutte le 
iniziative suscettibili di originare nuove attività e di consentire una riduzione 
generale della disoccupazione e della povertà sul territorio, 
- strategie specifiche a favore dei gruppi di popolazione più svantaggiati che 
consistevano spesso in un miglioramento dell'offerta di servizi e di 
infrastrutture in campo sociale e in azioni di informazione. 
Tuttavia non tutti i progetti hanno disposto degli stessi mezzi per applicare tali 
strategie. Alcuni hanno potuto appoggiarsi su una volontà esterna (autorità 
regionali o nazionali) di sperimentare nuove forme d'azione (Maniago ...). Altri 
hanno dovuto mobilitare innanzitutto le risorse finanziarie e umane interne 
della zona che erano forzatamente limitate. 
-27 -
2. Lo sviluppo dei progetti 
2.1. Il programma ha recato un sostegno ai progetti a partire dal marzo del 1990. Per 
la stragrande maggioranza di essi questa data ha segnato l'inizio di una fase di 
strutturazione progressiva: in effetti erano pochi i progetti preesistenti al 
programma mentre invece la maggior parte di essi erano iniziative ex-nihilo (un 
caso su tre) o rappresentavano l'estensione verso nuove attività di una partnership 
esistente (circa un caso su due) (cfr. allegato 1). Alcuni progetti erano portati 
avanti da uno o più attori che possedevano un'esperienza e un'influenza notevoli 
in un campo d'azione particolare e che volevano ampliare il loro campo d'azione 
associandosi ad altri attori. Altri progètti costituivano, sin dall'inizio, la riunione 
in un insieme più o meno integrato di attori e di istituzioni che avevano ciascuno 
i propri punti di forza e si adoperavano per potenziarli. 
La maggior parte dei progetti hanno avviato le loro attività prima di aver definito 
con precisione una strategia d'insieme: da un lato occorreva tempo per definire 
tale strategia, in particolare allorché essa presupponeva uno studio previo o 
negoziati difficili tra i partner; dall'altro, la disponibilità dei fondi consentiva 
l'avviamento immediato di numerose azioni e alcuni dei partner erano 
evidentemente pronti subito a sviluppare alcune delle loro attività preesistenti. 
Le modalità di cofinanziamento dei progetti hanno comportato inizialmente 
rigidità nella scelta delle priorità: i cofìnanziamenti di cui disponevano alcuni 
progetti erano destinati, da parte delle autorità che li erogavano, ad un'azione 
particolare^ (ad esempio un'azione d'informazione) o erano, in parte, 
cofìnanziamenti in natura (ad esempio la messa a disposizione del personale di 
una struttura collettiva. La conduzione di questi progetti ha dovuto venire a patti 
con risorse umane, materiali e finanziarie che non erano sempre consone ad una 
strategia integrata, se non altro inizialmente. 
In questo contesto, l'obiettivo prioritario di diverse azioni modello è stato di 
estendere il loro campo d'intervento verso un'ampia varietà di settori di attività. 
Esse tentavano di porre rimedio alle carenze dell'azione sociale riscontrate sul 
territorio di loro competenza, ma ciò rispondeva anche alla volontà di dimostrare 
che esse intendevano agire simultaneamente su tutte le dimensioni della povertà. 
L'adozione di una strategia esplicita, realmente integrata e approvata dai partner 
del progetto, si è avuta per lo più nel corso del programma. Essa ha a volte 
comportato modifiche nella partnership o nel gruppo del progetto ed ha potuto 
tradursi anche in una ridefìnizione del campo d'intervento fino ad una rettifica 
della sfera geografica delle attività o alla concentrazione dell'intervento su un 
numero più ristretto di campi che potessero essere meglio padroneggiati dal 
progetto. 
Ma la diversità delle situazioni iniziali e delle modalità di sviluppo dei progetti 
rende difficile qualsiasi discorso generale volto a caratterizzarli. E' sembrato utile 
quindi fornire, nei riquadri riportati qui di seguito, alcuni esempi delle evoluzioni 
che hanno avuto i progetti nel corso del programma. 
- 28 -
AM06 MONACO (GERMANIA) 
Su iniziativa di due organizzazioni, il progetto Wohnforum ha preso le mosse dalla constatazione 
che la politica degli alloggi, soprattutto a Monaco dove gli affitti sono elevati, non consentiva di 
rispondere ai bisogni delle popolazioni svantaggiate. Suo obiettivo è stato di dimostrare che è 
possibile riorientare questa politica mediante il ripristino di alloggi a basso costo o facendo 
partecipare a questo lavoro di ripristino i gruppi sfavoriti cui sono destinati gli alloggi stessi. Per 
condurre a buon fine le sue azioni il progetto ha riunito la necessaria partnership istituzionale, 
creando così forme di cooperazione inusitate. Ciò malgrado, esso si è scontrato con ostacoli 
normativi e finanziari e non ha potuto avviare rapidamente le sue operazioni sul terreno. Si è 
registrata allora una certa perdita di fiducia da parte di alcuni partner oltre a diversità di vedute tra 
alcuni membri del gruppo, la cui provenienza professionale era volutamente diversificata. Con la 
realizzazione del primo cantiere l'interesse dell'iniziativa è stato riconosciuto dai partner istituzionali 
e il progetto ha potuto raggiungere il suo secondo obiettivo: far conoscere le esperienze in esso 
maturate, favorire il loro trasferimento altrove, recare sostegno ad altri gruppi. Nel corso del 
programma, Wohnforum ha avviato cinque operazioni di restauro di abitazioni rivolte a pubblici 
diversi (250 persone) e sono stati preparati altri otto progetti. La partecipazione degli occupanti 
degli alloggi è stata assicurata, anche se l'obiettivo di pervenire così alla creazione per essi di posti 
di lavoro permanenti nel settore edilizio si è rilevata poco realistica. D'altro canto, le norme di 
definizione degli affitti non hanno consentito di far beneficiare gli occupanti di tutte le economie di 
costi realizzate. 
Il proseguimento del progetto al termine del programma presuppóne di trovare nuove fonti di 
finanziamento e di eliminare progressivamente gli ostacoli normativi, il che non è facile. 
AM12 HUELVA (SPAGNA) 
La città di Huelva è stata colpita in pieno dalla crisi industriale e dal declino della pesca. La zona 
d'intervento del progetto - Marismas del Odiel - ha tutte le stigmate di un quartiere urbano 
emarginato: situazioni abitative precarie, problemi sanitari, attività illecite. Il progetto ha beneficiato 
di una base locale molto solida. Esso ha potuto fondarsi sul coinvolgimento delle autorità locali e 
regionali e su numerose organizzazioni ed è riuscito a formalizzare tale partnership nell'ambito di 
organi di direzione e di orientamento che hanno dimostrato in breve tempo la propria efficacia. Un 
programma locale di ripristino di 200 alloggi nella zona in questione ha rappresentato l'occasione 
per condurre una riflessione approfondita sull'inserimento tramite l'habitat, la risposta ai bisogni 
degli abitanti e la loro partecipazione ai programmi di urbanismo che li riguardavano. Il contatto 
quotidiano con le famiglie interessate dal programma ha consentito di prender nota delle altre 
difficoltà che esse affrontavano e della complessità delle risposte da darvi. Su questa base 
estremamente pragmatica il progetto ha proposto tutta una serie di azioni complementari ed è 
riuscito a coinvolgere gli abitanti nella loro realizzazione. Oltre al miglioramento delle condizioni 
di vita, hanno acquistato grande importanza le azioni miranti a promuovere il successo scolastico 
dei bambini del quartiere nonché quelle di aiuto all'inserimento professionale dei giovani e delle 
donne. 
La qualità e l'originalità del lavoro realizzato dal gruppo del progetto sono state riconosciute dalle 
autorità locali e TAM12 deve estendere, al termine del programmaci suoi metodi d'azione alla città 
intera. 
29 -
AM19 MANIAGO (ITALIA) 
Il progetto Bucaneve interessa una zona rurale di montagna del Friuli (25.000 abitanti) e in 
particolare villaggi di montagna contrassegnati da isolamento, invecchiamento della popolazione e 
emigrazione delle persone attive qualificate. L'avvio del progetto deve molto all'iniziativa di agenzie 
pubbliche e regionali che intendevano sperimentare un nuovo modello d'intervento - l'Agenzia di 
sviluppo locale - mirante a realizzare una sinergia tra le loro attività e quelle dell'amministrazione 
locale. La predominanza di queste agenzie pubbliche nel Comitato direttivo del progetto ha 
comportato inizialmente una certa rigidità e, soprattutto, uno scarso coinvolgimento degli attori 
locali, in contrasto con l'obiettivo dichiarato del progetto di promuovere un atteggiamento attivo da 
parte della popolazione e di rompere con la cultura della marginalità. Ma la modifica della 
partnership istituzionale ha consentito successivamente di assicurare una maggiore apertura del 
progetto alle organizzazioni locali. L'aspetto innovatore e l'efficacia delle azioni condotte per 
favorire lo sviluppo economico e il miglioramento dei servizi sociali e sanitari sono posti in rilievo 
nelle valutazioni effettuate. Il progetto ha consentito tra l'altro la realizzazione di una nuova 
organizzazione del servizio sociale e di un centro per lo sviluppo del turismo, la definizione di un 
piano di rilancio del settore della coltelleria e la creazione di altre strutture che dovrebbero 
rimanere attive anche una volta terminato il programma. 
AM21 DEN HELDER, EINDHOVEN, HENGELO (PAESI BASSI) 
Quest'azione modello è una delle poche ad essersi svolta in tre ubicazioni: nei quartieri poveri di tre 
città che si trovano ad affrontare forme diverse di esclusione. Essa è stata coordinata dal NIWZ, 
organizzazione non governativa nazionale, in collegamento con le amministrazioni comunali. Il 
programma si colloca nell'ambito di un'importante riforma della politica sociale nei Paesi Bassi 
(Social Renewal Policy) che privilegia, come Povertà 3, un approccio locale pluridimensionale 
destinato a coinvolgere gli abitanti. Il progetto ha quindi potuto operare nell'ambito della riforma 
dandosi quale obiettivo di ravvicinare l'offerta e la domanda di servizi e di infrangere la 
compartimentazione tra servizi pubblici o tra il settore pubblico e quello privato. Il suo approccio 
partecipativo l'ha indotta a privilegiare l'autorganizzazione degli abitanti. In ciascuno dei quartieri in 
questione l'azione si è articolata in strutture diverse. Ad esempio: 
- un Centro di distretto a Den Helder che, dopo essere stato rinnovato da giovani disoccupati, ha 
sviluppato una gamma di servizi ed è divenuto un punto di incontro per gli abitanti del quartiere, 
- la costruzione della partnership tra istituzioni e abitanti finalizzata al piano di sviluppo di un 
quartiere di Eindhoven e l'apertura di un ufficio informazioni, 
- la creazione di reti a Hengelo per favorire i legami tra l'integrazione economica e quella sociale. 
Il gruppo del progetto ritiene che circa l'80% delle attività avviata nel contesto di Povertà 3 
verranno portate avanti anche al termine del programma o sono già state riprese nell'ambito di 
programmi regolari. L'azione modello ha quindi consentito di adeguare le politiche preesistenti in 
diversi settori. 
- 30 -
AM27 EDIMBURGO (REGNO UNITO) 
La definizione di obiettivi strategici per il progetto Pilton Partnership Ltd. di Edimburgo non è stata 
cosa facile. Essa ha comportato numerosi dibattiti a diversi livelli di partnership ed è sfociata 
soltanto all'inizio del 1992 in un documento strategico approvato dal Comitato direttivo. L'obiettivo 
generale del progetto era di agire da catalizzatore per lo sviluppo delle iniziative comunitarie nel 
circondario di Greater Pilton. 
Collocando in questa prospettiva il progetto ha proclamato nel contempo la natura provvisoria della 
struttura creata in occasione di Povertà 3 e la propria volontà di agire per impostare processi di 
lungo respiro. Occórreva nel contempo: 
- contribuire al rafforzamento delle capacità d'azione delle organizzazioni di abitanti di Greater 
Pilton, consentire loro di identificare i propri bisogni e diritti e dare loro i mezzi per farli valere 
innanzi ai poteri pubblici, 
- lavorare assieme alle strutture sociali esistenti per sviluppare nuove risposte ai problemi incontrati 
dalla popolazione. 
Conformemente a questa strategia, l'attività del progetto si è tradotta in alcune realizzazioni dirette 
quali la creazione di un asilo nido o di programmi di formazione, ma anche nel sostegno alle 
organizzazioni locali: 37 di esse hanno ricevuto un aiuto 
Al termine del programma è possibile osservare che il progetto ha avuto quale importante impatto il 
fatto che Pilton possa beneficiare di nuovi finanziamenti locali o regionali che consentiranno di 
portare avanti numerose delle attività iniziate. Lo scioglimento del gruppo operativo è conforme 
allo spirito del progetto, ma ciò rappresenta tuttavia un rischio di perdita dell'esperienza accumulata 
nel corso del programma. 
IN33 ADIE (FRANCIA) 
L'ADIE (Associazione per il diritto all'iniziativa economica) si è fissata l'obiettivo di consentire a 
persone disoccupate ed emarginate che non hanno accesso ai circuiti correnti del credito finanziario, 
di ottenere prestiti che consentano loro di avviare una propria attività non salariata. La strategia non 
ha subito mutamenti nel corso del programma: 
- estendere progressivamente il suo territorio d'azione grazie ad una rete nazionale di 
corrispondenti, 
- migliorare la normativa sulla creazione di attività mediante un'azione d'informazione tra i poteri 
pubblici e l'opinione pubblica sull'interesse che questo tipo d'iniziativa riveste per gli esclusi. 
L'ADIE ha potuto contare fin dagli inizi sulla partecipazione di gruppi di volontariato aventi una 
notevole esperienza in materia bancaria e di creazione di posti di lavoro che hanno potuto definire 
tecniche specifiche di prestiti e di consulenza ai mutuatari in funzione della loro situazione 
economica, ma anche di fattori culturali, psicologici e sociali. Il gruppo operativo ha quindi 
sviluppato rapporti estremamente individualizzati con ciascuno di essi. 
L'ADIE ha esteso notevolmente la gamma dei suoi partner nel corso del programma. Il nucleo già 
considerevole dei finanziatori iniziali si è esteso a altri ministeri, a altre ONG, a collettività 
territoriali e banche. Il bilancio del primo quinquennio d'attività risulta ampiamente positivo. La sua 
azione di aiuto creditizio aumenta rapidamente mentre le condizioni di rimborso dei prestiti e di 
consolidamento delle attività promosse risultano buone. L'impatto sull'opinione pubblica è notevole 
grazie a numerosi reportage televisivi e a stampa mentre è anche positivo l'impatto sugli organismi 
governativi. L'attività dell'ADIE continuerà e addirittura si amplierà una volta terminato Povertà 3 e 
le prospettive di sviluppo sono ambiziose (5.000 prestiti all'anno). 
"" 2.2. E' possibile fare un bilancio delle azioni realizzate nell'ambito dei progetti del 
programma utilizzando una griglia comune di analisi che, ovviamente, non consente 
di rendere conto della complessità delle operazioni condotte dai progetti ne del modo 
- 31 -
in cui esse si sono adattate alle realtà locali, ma che presenta il vantaggio di fornire 
un censimento dei loro campi d'intervento e di ben identificare i partner in esse 
coinvolti. 
a) I campi d'intervento sono stati estremamente variegati, conformemente alla volontà 
di numerosi progetti di agire sulle principali dimensioni della povertà. Se è vero 
che molte iniziative innovatrici sono rimaste ancorate in modo specialistico a una 
o due tematiche d'azione definite inizialmente, la maggior parte delle azioni 
modello si sono adoperate per aumentare nel contempo le opportunità di 
occupazione, di qualificazione, di accesso ai diritti sociali e per migliorare le 
condizioni di vita delle popolazioni svantaggiate in materia di alloggi, di servizi 
culturali e del tempo libero. I temi della sanità e della lotta contro l'insuccesso 
scolastico, pur essendo prioritari, sono stati affrontati un po' meno di frequente, ma 
in tutti i casi hanno interessato circa un progetto su due: 
Numero di progetti a seconda del campo d'intervento (41 progetti) 
Occupazione, formazione professionale 33 
Azione sociale, accesso a diritti 30 
Sviluppo sociale locale 29 
Cultura e tempo libero 26 
Alloggi, urbanistica 25 
Sanità 21 
Lotta contro l'insuccesso scolastico 17 
b) La tematica consacrata a "l'accesso all'occupazione e alla formazione 
professionale" è quella che ha mobilitato il maggior numero di progetti. E' il ségno 
che, per molti, le misure volte ad accrescere le opportunità occupazioni sono 
cruciali per far regredire la povertà. Si è potuto del resto constatare che, via via 
che il programma avanzava, gruppi che in precedenza erano piuttosto specializzati 
nell'assistenza sociale alle popolazioni hanno rafforzato la loro presenza in questo 
campo di attività. I giovani e le donne sono stati spesso categorie prioritarie di 
queste azioni, il che si spiega con la loro situazione precaria sul mercato del 
lavoro. 
Questo campo è stato affrontato dai progetti in tre modi diversi, ma di grande 
portata: 
- l'aumento delle qualifiche mediante azioni di formazione o di socializzazione 
professionale in vista di una formazione, 
- una migliore informazione della popolazione sulle opportunità di lavoro e sul 
modo di accedervi (aiuto alla ricerca di un posto di lavoro, strutture di consulenza 
e di informazione ...), 
- una ricerca di nuovi giacimenti occupazionali cui potrebbero accedere le persone 
in difficoltà. Questa ricerca verteva principalmente sui settori che presentavano 
"lavori di vicinato" spesso precari o temporanei. Tuttavia la metà dei progetti è 
riuscita a mobilitare imprese e associazioni di imprese per tentare di creare nuove 
attività regolari. 
e) Le numerose azioni legate all'accesso ai diritti ed all'azione sociale traevano in 
generale origine dalla constatazione che l'azione tradizionale dei servizi sociali sul 
territorio del progetto risultava incompleta o non adattata a determinati gruppi di 
popolazione o a determinati tipi di prestazioni. Per diversi progetti si trattava allora 
- 32 -
di "rimediare alle carenze dello Stato assistenziale" creando spazi di accoglimento 
0 strutture sociali (18 progetti), favorendo l'accesso ai diritti in materia di alloggi, 
di sanità o d'istruzione (17 progetti) o cercando per le presone fonti di reddito che 
consentissero loro di disporre di un minimo vitale (12 progetti). 
Le collettività locali e gli operatori del sociale erano i partner predestinati per 
questa categoria di azioni, ma non si sono mobilitati sulle stesse attività. Le prime 
sono intervenute maggiormente sull'accesso ai diritti mentre i secondi hanno 
partecipato piuttosto alla creazione di luoghi di accoglimento o di nuovi servizi. 
d) L'inserimento dèi progetti nel campo dello sviluppo sociale e locale corrisponde 
appieno agli obiettivi di partnership e di pluridimensionalità assegnati dal 
programma alle azioni modello: 
- incitare i promotori di azioni i cui obiettivi coincidono a lavorare assieme, ad 
organizzare gruppi di riflessione su soluzioni locali efficaci (22 progetti), 
:- far conoscere e promuovere le iniziative locali tra tutti gli attori locaìi (19 
progetti), 
- organizzare il miglioramento delle qualifiche del potenziale umano del territorio 
mediante azioni di formazione adattate (16 progetti), 
- proporre un sostegno logistico per l'attuazione di progetti da parte di altri attori 
locali (15 progetti), 
- porre in atto infrastrutture (14 progetti ecc.). 
1 partner di queste azioni sono innanzitutto le collettività locali, ma anche le 
associazioni di quartiere che possono aderirvi per sfuggire al rischio di 
frazionamento delle loro rispettive azioni. 
e) Gli altri campi d'intervento sono stati, in ordine di frequenza, la cultura e il tempo 
libero, gli alloggi e l'urbanistica, la sanità, l'istruzione. 
Le azioni di cultura-tempo libero condotte in collaborazione stretta con le reti 
associative sono state molto numerose e hanno assunto la forma della creazione 
di strutture socio^culturali (20 progetti) o del sostegno a associazioni locali 
operanti nel settore (1.6 progetti). Rivolto innanzitutto ai bambini e agli adolescenti, 
questo tipo di azioni sembra permettere più delle altre la partecipazione attiva della 
popolazione alla loro concezione e realizzazióne. Esse le offrono inoltre 
un'occasione accessibile di partecipare ad attività che valorizzano il potenziale di 
chi le conduce sormontando così gli stereotipi di passività che connotano le 
persone svantaggiate. 
- 33 
Le attività "alloggi-urbanistica" miravano 
- a migliorare le risorse abitative del territorio e, in senso più ampio, le condizioni 
di vita (una ventina di progetti). Ad esempio, diverse azioni modello sono state 
imperniate sul recupero di alloggi in degrado 
- a favorire l'accesso agli alloggi di determinati gruppi che hanno difficoltà 
particolare ad accedervi o che, in generale, sono ospitati in istituzioni (15 progetti). 
Se è vero gli organismi locatori sono rari tra i partner dei progetti, una 
mobilitazione delle collettività locali e delle parti sociali si è rivelata possibile su 
questa tematica. 
Le azioni nel campo sanitario hanno avuto carattere sia preventivo che curativo. 
Alcuni progetti hanno innanzitutto tentato di informare le popolazioni e di 
sensibilizzarle a stili di vita propizi alla salute - lotta contro l'alcolismo e la 
tossicomania -(13 progetti). Questo è il campo d'intervento delle collettività locali. 
Un altro gruppo di progetti, portato avanti da operatori sanitari e sociali, ha avuto 
l'obiettivo di sviluppare le possibilità d'accesso alle cure per i più poveri, di 
diffondere l'idea di un diritto reale alla salute (15 progetti). 
Le attività di lotta contro l'insuccesso scolastico miravano in generale ad ovviare 
alle carenze dei sistemi educativi mediante azioni di sostegno scolastico (12 
progetti) e a dare agli adulti la possibilità di uscire dall'analfabetismo (11 progetti). 
3. Un'assimilazione progressiva dei principi di Povertà 3 
3.1. L'enumerazione delle azioni realizzate dai progetti consente di meglio valutarne 
l'attività concreta, ma non permette di determinare la loro adeguatezza alle aspirazioni 
delle popolazioni svantaggiate né la loro coerenza interna né la loro pertinenza rispetto 
ai programmi sociali esistenti già nei territori interessati dai progetti. Oltre al ricorso 
alle monografie, si possono utilizzare i risultati di diversi studi valutativi per affrontare 
tali questioni. 
a) A quanto risulta, i progetti hanno innanzitutto concentrato i loro sforzi su campi 
d'azione finora alquanto trascurati nel rispettivo territorio. Ciò vale in particolare 
per le attività legate all'azione sociale/accesso ai diritti e allo sviluppo sociale 
locale: 4 progetti su 5 consacrati a queste tematiche hanno condotto tipi di azioni 
che non esistevano in precedenza. Ma questo vale anche per gli altri campi. Si 
vede quindi che i progetti non hanno fatto soltanto evolvere i metodi di azione 
tradizionali della politica sociale, ma sono spesso intervenuti laddove le politiche 
nazionali lasciavano zone o gruppi di popolazione senza un sostegno particolare. 
L'innovazione nell'azione condotta tra i gruppi svantaggiati non è stata quindi 
soltanto d'ordine metodologico (rimpiazzare metodi inadatti con altri, sperabilmente 
più efficaci). Essa ha spesso contribuito a creare servizi laddove in precedenza non 
esisteva nulla di comparabile. Le analisi di correlazione effettuate per raffrontare 
i temi d'azione privilegiati dai progetti e l'esistenza di dispositivi nazionali in 
materia evidenziano d'altro canto questa funzione di Povertà 3: essa ha fatto sì che 
attori locali si impegnassero in tematiche per essi nuove, tematiche in merito alle 
quali essi non ricevevano incitamenti particolari da parte dei programmi nazionali. 
- 34 -
Pochi progetti hanno operato simultaneamente sulle sette categorie di attività 
elencate sopra (2.2.a). Sono cinque ad averlo fatto mentre sette altri progetti hanno 
affrontato sei campi. Non se ne può per questo dedurre però che la loro azione non 
sia stata sufficientemente globale, poiché bisogna tener conto nel giudizio 
dell'esistenza di servizi già offerti dai dispositivi nazionali o locali. 
Per i progetti che hanno affrontato soltanto parte dei campi considerati, le analisi 
dei dati fanno emergere tre logiche principali d'intervento: 
- alcuni progetti, di numero limitato, hanno fatto dell'azione concernente gli alloggi 
l'asse centrale del loro intervento, mentre tutte le loro altre attività erano 
direttamente in relazione con questa tematica (cfr. l'esempio dell'AM0.6 Monaco); 
- altri hanno impostato la loro coerenza in una strategia di sviluppo sociale e 
locale: volontà di promuovere una dinamica locale incitando gli attori locali a 
lavorare insieme, creando spazi di riflessione comune, sostenendo certe iniziative 
locali (cfr l'esempio dell'AM27 Pilton Partnership); 
- altri infine hanno voluto raggiungere un obiettivo d'integrazione economica e 
sociale combinando interventi diretti in diversi settori che essi ritenevano di dover 
affrontare simultaneamente per giungere ad un risultato significativo (cfr. l'esempio 
dell'AM12 Huelva). 
b) Le azioni realizzate erano proprio quelle di cui le popolazioni destinatarie del 
programma avevano maggiormente bisogno? Questa domanda rinvia 
contemporaneamente al grado e ai modi del coinvolgimento delle popolazioni nella 
definizione e nell'impostazione delle azioni (cfr. paragrafo 3.2.) e alla capacità 
degli attori sociali di analizzare tali bisogni e di categorizzarli per priorità. 
Nei rapporti d'attività dei progetti cóme anche nei rapporti locali di valutazione si-
trova raramente un'argomentazione esaustiva e convincente tratta dall'analisi dei 
bisogni delle popolazioni che consenta di ben comprendere perché un progetto ha 
imperniato la propria attività su una tematica d'azione piuttosto che su un'altra. Vi 
sono alcune eccezioni (cfr. il riquadro). Ma la maggior parte delle volte queste 
scelte, che rispondevano indubbiamente a un bisogno reale e importante, sono 
avvenute in funzione delle competenze iniziali dei promotori dei progetti, delle 
possibilità di costruzione di partnership o delle possibilità di reperire i 
finanziamenti necessari all'azione. 
35 -
AM07 Argyropoulis 
Una ricerca avviata all'inizio del programma evidenzia quattro fattori che provocano 
l'esclusione sociale sul territorio di Argyropoulis. 
1. Le famiglie, comprese quelle povere, perseguono per i loro figli una strategia di 
risalita nella scala sociale che le induce a fare grandi sacrifici finanziari. Accade poi 
che i giovani siano iperqualificati rispetto ai posti di lavoro disponibili. 2. Le attività 
economiche basate sulle strutture familiari non riescono a migliorare le loro capacità 
produttive per la mancanza di trasparenza dei mercati in cui operano e per l'incapacità 
di ottenere finanziamenti dalle banche. 
3. La rapida crescita della popolazione e le difficoltà che incontrano i nuovi abitanti a 
sviluppare, in breve tempo, una nuova identità locale si sono combinate col carattere 
estremamente introverso delle relazioni familiari per creare una "forte alienazione 
locale". 
4. Il carattere estremamente centralizzato del funzionamento amministrativo determina 
un problema generale di funzionamento del settore sociale a livello locale. Il tutto è 
aggravato dalla carenza di investimenti nelle strutture sociali. 
Articolando l'analisi di processi economici, demografici, socio-culturali, educativi e 
amministrativi, la ricerca ha consentito di individuare assi d'azione adeguati, 
segnatamente la creazione di centri locali multifunzione. 
Allorché le popolazioni interessate erano direttamente coinvolte nella realizzazione 
del progetto è probabile che esse abbiano potuto far valere le loro preferenze, 
anche se sussisteva il rischio di una rappresentanza diseguale di tutti i gruppi 
svantaggiati. Ove tale coinvolgimento non ha avuto luogo, è possibile che le azioni 
avviate non abbiano sempre risposto ai bisogni più urgenti dei destinatari. Tuttavia, 
in contesti spesso caratterizzati da un rapido aggravamento della povertà e 
dell'esclusione, i bisogni erano talmente grandi e diversificati e i mezzi disponibili 
talmente insufficiente da giustificare una strategia estremamente pragmatica dei 
progetti. Era comunque diffìcile stabilire una gerarchia precisa dei bisogni e poteva 
quindi essere preferibile per l'efficacia dell'azione agire la dove si era certi di poter 
mettere insieme le competenze e i mezzi indispensabili. 
3.2. I gruppi dei progetti sono riusciti a chiarire la loro strategia e a farla condividere in 
generale dai loro partner grazie ad un'assimilazione progressiva e adattata alle realtà 
locali dei principi di Povertà 3: la partnership, la pluridimensionalità, la partecipazione. 
Se è vero che tali principi sono potuti sembrare inizialmente troppo astratti e generici 
per costituire una guida d'azione efficace, la costante riflessione nell'ambito del 
programma su ciò che essi significavano concretamente ha fatto sì 'che essi divenissero 
saldi punti di riferimento su cui orientare i progetti. Si può fare un bilancio sintetico 
del modo in cui su di essi si sono basati i progetti e porre in evidenza le condizioni 
d'applicazione che contribuiscono a renderli particolarmente efficaci nella lotta contro 
la povertà e l'esclusione sociale. 
a) Fare della partnership il modello organizzativo delle azioni locali non era una cosa 
scontata. In alcuni paesi la parola stessa risultava alquanto oscura per la maggior 
parte degli attori, se non addirittura del tutto sconosciuta, e l'ambizione di far 
lavorare insieme attori pubblici e attori privati rappresentava un'innovazione 
significativa rispetto alle prassi tradizionali o addirittura una rivelazione e una sfida 
nei confronti delle disposizioni amministrative e regolamentari. Tutto sommato, 
- 36 -
anche nei paesi che avevano introdotto nelle loro politiche sociali questo 
riferimento alla partnership, la sua attuazione effettiva poteva scontrarsi con diversi 
difficoltà quali rivalità istituzionali o rigidità amministrative. 
La partnership è stata a volte considerata inizialmente alla stregua di un semplice 
obbligo contrattuale: riunire formalmente dei partner in seno ad uno Comitato 
direttivo onde ottenere il finanziamento comunitario o addirittura spartirselo. E' 
stato necessario uno sforzo didattico per convincere i decisori e gli attori 
dell'interesse che rivestiva una partnership di progetto è non una semplice 
partnership finanziaria. Si sono dovute quindi immaginare forme di cooperazione 
adattate ai contesti locali e nazionali e negoziarle con gli attori interessati. 
Lo sviluppo della partnership si è nettamente intensificato a partire dal 1990/91. 
Ciò si spiega con gli effetti congiunti delle visite ai progetti organizzate dalla 
Commissione e dall'Unità Centrale onde allacciare i contatti diretti con i partner 
locali e delle conclusioni tratte, internamente, dai progetti a partire dalla loro prime 
esperienze di funzionamento, Numerosi progetti hanno potuto quindi ristrutturare 
le loro prassi di partnership, istituzionalizzare i loro sistemi decisionali e, nel 
contempo, battere vie nuove, a volte non ufficiali, per quanto concerne la 
partecipazione delle associazioni e, in misura minore, delle parti sociali. 
La valutazione continuativa del programma ha dimostrato che la prassi della 
partnership si è evoluta progressivamente via via che cresceva la.consapevolezza 
del possibile apporto di ciascuno Nella fase iniziale del programma la partnership 
era organizzata infatti per lo più intorno all'asse centrale definito dal promotore o 
dai promotori del progetto che, dopo aver concepito tale progetto, vi avevano 
coinvolto altri attori, stipulato contratti con gli esecutori, assunto la responsabilità 
finanziaria e amministrativa del progetto e fatto in modo di assicurare la sua 
coerenza interna e di metterlo in armonia con l'insieme del programma europeo. 
Questo modello è stato usato da numerosi progetti, soprattutto nelle fasi iniziali del 
programma. E' possibile contemplare un altro modello, più complesso, che 
presuppone una strutturazione in rete: il suo funzionamento è orizzontale e ciascun 
elemento reca, su un piano paritetico o relativamente tale, il proprio contributo 
specifico alla dinamica di funzionamento della partnership 
Il primo modello assicura l'identificazione chiara di un leader, ma la sua struttura 
verticale non garantisce sempre che tutti gli attori trovino il loro tornaconto nella 
partnership e vi si impegnino durevolmente. Il funzionamento in rete del secondo 
modello, più aperto o un ampio coinvolgimento degli attori, può determinare 
un'assenza di obiettivo e di strategie comuni a tutti i partecipanti e provocare un 
graduale Smembramento della partnership. 
L'esperienza dei progetti rispecchia la ricerca di un equilibrio tra le diverse tensioni 
che risultano necessariaménte dalla realizzazione di una partnership. Senza voler 
riproporre tutti gli insegnamenti che si sono potuti trarre dal programma, si può 
sottolineare l'importanza di diversi fattori che contribuiscono ad assicurare una 
partnership solida e appagante per tutti: 
- bisogna tener conto della lentezza e della complessità del processo di 
realizzazione della partnership e fissarsi obiettivi a medio termine, 
- 37 -
- la fase di preparazione e di avvio è essenziale. Bisogna saper selezionare gli 
attori, spiegar loro gli obiettivi del programma, ben definire le regole del gioco e 
gli impegni presi da ciascuno, 
- la partnership presuppone cambiamenti negli atteggiamenti degli attori, modifiche 
delle posizioni gerarchiche e corporativistiche tradizionali, 
- tutti gli attori devono trarre dalla partnership una gratificazione e risultati in 
cambio del loro impegno. La ripartizione delle risorse è un momento critico e deve 
avvenire nel modo più solidale e trasparente possibile, 
- la partnership non deve trascurare gli interventi politici, ma non ne deve 
nemmeno divenire il centro né essere l'unico spazio di rivendicazione, 
- l'efficacia della partnership non si misura in base al numero di attori coinvolti, 
ma richiede la costituzione di un nucleo stabile e motivato a partire dal quale è 
possibile coinvolgere progressivamente nuovi attori, 
- la volontà del programma di riunire partner eterogenei comporta necessariamente 
conflitti potenziali tra di essi. Bisogna quindi imparare a gestire questa dinamica 
conflittuale, ad accettare le differenze e a moltiplicare le formule di negoziazione, 
il che appare più facile nella dimensione locale; 
- la creazione di strutture permanenti risultanti dalla partnership è importante a tutti 
i livelli. Ma essa non si improvvisa e bisogna prevederla e esplicitarla quale 
obiettivo sin dall'inizio del programma. 
b) L'adozione del principio di pluridimensionalità derivava dalla constatazione che 
l'esclusione sociale e la povertà sono fenomeni complessi e multiformi e derivano 
da cause sia economiche che sociali; le azioni da intraprendere devono quindi 
adoperarsi per proporre in modo coerente e globale misure di integrazione che 
tengano conto di tutti i campi in cui si manifesta e si sviluppa l'esclusione delle 
popolazioni in questione. 
Questo principio di pluridimensionalità ha assunto anch'esso, per i progetti, 
l'aspetto di una vera e propria sfida: essa implicava infatti una ricerca di coerenza 
e di sinergia delle azioni piuttosto che una proliferazione di iniziative sparpagliate. 
Però l'iniziale abbondanza di attività nell'ambito di numerosi progetti non ha 
sempre consentito la realizzazione immediata di un approccio integrato che è 
subentrato soltanto progressivamente, di conserva con il progredire della 
partnership. 
Alla luce delle analisi condotte sul programma risulta che l'efficacia di un'azione 
pluridimensionale si basa su alcuni elementi principali: 
- la scelta del territorio, 
- la pertinenza della diagnosi dei fenomeni di esclusione e la sua capacità di 
orientare l'azione, 
- la costituzione di una partnership adattata, 
- la definizione di obiettivi sufficientemente precisi e realistici da poter fungere 
permanentemente da riferimento per le strategie d'azione e la valutazione ed evitare 
quindi un'eccessiva dispersione degli sforzi. Nonché, parallelamente, la 
mobilitazione di strumenti diversificati che servono da supporto tecnico per la 
coerenza del progetto e la ricerca delle sinergie. 
I primi due fattori - scelta del territorio e diagnosi - rientrano normalmente nella 
prima fase del programma, ma le incertezze iniziali dei progetti quanto alle 
strategie non hanno consentito in generale che tali fattori fossero pienamente sotto 
- 38 -
-controllo. I limiti territoriali dei progetti hanno spesso corrisposto a zone 
tradizionali d'azioni del promotore del progetto o alla circoscrizione elettorale del 
politico che presiedeva il Comitato direttivo, senza che si fosse esaminata a fondo 
la pertinenza di tale territorio rispetto agli obiettivi perseguiti. Si è visto d'altronde 
che i legami tra la diagnosi dei fenomeni di povertà e la scelta delle azioni 
condotte dai progetti non erano sempre evidenti. Tuttavia, numerosi progetti hanno 
riaffrontato questi temi in corso di programma, nel contesto dell'autovalutazione, 
e ciò li ha indotti a rettificare il loro campo territoriale e le loro priorità d'azione 
alla ricerca di una maggiore coerenza. 
La correlazione tra partnership e pluridimensionalità sembra scontata. Un 
organismo isolato non può fare tutto da solo e la specializzazione è una delle 
condizioni per assicurare l'efficacia delle sue azioni concrete. Per condurre 
un'azione pluridimensionale contro la povertà bisogna quindi costruire una 
partnership. Bisogna però anche che tale partnership sia ben adattata alla strategia 
del progetto. E' avvenuto però che, per molte azioni modello, la necessità di 
costruire una partnership finanziaria abbia preceduto la definizione esatta di tale 
strategia. Ne sono risultate a volte delle empasse, ma anche la costituzione in 
parallelo di due forme di partnership: una partnership ufficiale in seno al Comitato 
direttivo e una partnership più operativa per quanto concerneva l'azione sul terreno. 
Se ne potrebbe concludere che bisogna innanzitutto definire una strategia precisa, 
di, provata coerenza, prima di costituire la partnership. Tuttavia una strategia 
pluridimensionale realistica, che è al fondo dell'animazione dei progetti, deve pur 
definirsi da qualche parte. E questo luogo di definizione non può essere un 
organismo isolato che non possegga tutti i dati necessari. Ne consegue che la 
costruzione della partnership e la definizione di una strategia pluridimensionale 
sono due aspetti complementari di una stessa volontà d'azione e devono essere 
affrontati simultaneamente e adeguati progressivamente. 
- 39 
La definizione di obiettivi realistici e la mobilitazione di strumenti d'azione adattati 
è stata spesso realizzata, per quanto concerne le iniziative innovatrici ma anche le 
azioni modello, grazie ad una delimitazione precisa delle popolazioni destinatarie 
nell'interesse delle quali i progetti hanno tentato di costruire "percorsi 
d'inserimento" che combinavano azioni condotte nei diversi campi per consentire 
loro di uscire progressivamente dalla situazione di povertà e di esclusione. Un altro 
approccio prende invece le mosse dal censimento dei servizi offerti all'insieme dei 
gruppi svantaggiati sul territorio. In tal modo sono state messe in evidenza le 
carenze, le ridondanze, le incoerenze nell'azione dei diversi organismi. L'obiettivo 
esplicito dei progetti era quindi di meglio coordinare l'azione sociale sul territorio 
per consentire ai più poveri di accedere effettivamente ai diritti e servizi 
fondamentali normalmente garantiti a tutti i cittadini. Nella pratica, questi due 
approcci non sono contraddittori e molti progetti hanno tentato di combinarli. 
e) La partecipazione dei gruppi svantaggiati alle azioni e alle decisioni che li 
riguardavano costituiva il terzo principio chiave del programma e tale principio è 
stato una preoccupazione costante sin dal suo avvio. Tuttavia, la sua attuazione è 
avvenuta, per quanto concerne la maggior parte dei progetti, in un momento 
successivo: le loro energie si sono concentrate innanzitutto nella stabilizzazione 
delle loro strutture decisionali e gestionali e nella definizione delle strategie. 
Va ribadito inoltre che il principio di partecipazione ha potuto essere interpretato 
in modi diversi a seconda delle tradizioni culturali e politiche nazionali e degli 
orientamenti dei promotori dei progetti. Ne è risultata una eterogeneità delle prassi 
e dei livelli di partecipazione riscontrati: al di là delle forme di partecipazione 
"passiva" data dal fatto di essere destinatari di un'azione o utenti di un servizio, 
diversi progetti hanno sviluppato iniziative volte ad associare in modo attivo i 
gruppi interessati e i loro rappresentanti ai meccanismi decisionali (creazione di 
associazioni che assicuravano un'espressione diretta, se non addirittura un ruolo di 
contropotere; partecipazione al Comitato direttivo; coinvolgimento nella 
realizzazione di azioni che rientravano in una prospettiva di rafforzamento della 
solidarietà in seno ai gruppi interessati). 
Diversi progetti hanno sottolineato le difficoltà che incontravano nel porre in atto 
il principio di partecipazione. Il livello di partecipazione è infatti ampiamente 
tributario del potenziale delle persone interessate, ma anche della capacità delle 
istituzioni di condividere il potere e di favorire in modo effettivo la rottura con la 
passività e la dipendenza ingenerate dall'assistenzialismo. 
Tuttavia, il principio di partecipazione ha acquistato sempre maggiore importanza 
nell'ambito dei progetti via via che il programma progrediva. Tutti coloro che ne 
avevano fatto sin dall'origine un'asse centrale della loro strategia hanno continuato 
su tale strada e hanno potuto sperimentare nuove forme di partecipazione e 
procedere a scambi di esperienze. Nell'ambito di diversi altri progetti, la necessità 
della partecipazione si è imposta progressivamente. In contesti economici e sociali 
estremamente degradati, i limiti delle riflessioni puramente tecniche sulle modalità 
d'azione dei servizi sociali onde inserire le persone in difficoltà sono risultati con 
sempre maggiore evidenza. Ed ha acquistato importanza il problema dei rapporti 
tra le istituzioni sociali e i gruppi svantaggiati: come promuovere il loro accesso 
collettivo a un'espressione civica completa, renderli attori della vita sociale, 
economica e politica? La partecipazione non è più soltanto un mezzo per rendere 
- 40 -
più efficace l'azione pubblica, è un obiettivo a pieno titolo per assicurare il 
rafforzamento del tessuto sociale ed evitare un irrimediabile frazionamento della 
società. 
- 41 -
PARTE 4 - L'IMPATTO DEL PROGRAMMA 
Si dal momento della concezione del programma, la valutazione è stata al centro delle 
preoccupazioni della Commissione ragion per cui si è convenuto di promuovere, assieme ai 
progetti, un dispositivo di autovalutazione continuativa (§1). 
1. La valutazione nell'ambito del programma: bilancio e risultati di una strategia 
1.1. Sin dal momento della concezione del programma Povertà 3, la Commissione ha 
ribadito la necessità di una valutazione continuativa dell'azione condotta ed ha 
espresso la propria sollecitudine quanto alla necessità di fare della valutazione un 
requisito per l'insieme degli attori interessati ed una garanzia della qualità dell'azione. 
Si è data priorità alla autovalutazione effettuata all'interno stesso del programma e 
costituente parte integrante della sua dinamica piuttosto che ad una valutazione 
condotta esternamente al programma. E' questa l'opzione accolta dalla decisione del 
Consiglio, articolo 3, lettera e), che fa della valutazione una delle componenti 
dell'animazione del programma oltre ad uno dei compiti delle URS, vale a dire dei 
consulenti coinvolti in numerosi compiti di sostegno ai progetti. 
Questa opzione di autovalutazione continuativa derivava dall'esperienza tratta dal 
secondo programma di lotta contro la povertà, ma anche da quella di altri programmi 
nazionali e comunitari che mettevano in evidenza le difficoltà, però anche l'interesse 
in termini di innovazione e di sperimentazione, di una strategia valutativa strettamente 
associata all'azione e concepita quale ausilio agli attori e non quale controllo esterno. 
L'opzione dell'autovalutazione comportava di privilegiare il livello locale, quello dei 
progetti, e ciò a maggior ragione in quanto la complessità del programma e dei 
progetti vietavano di definire a priori una procedura o indicatori di valutazione 
suscettibili di essere utilizzati in tutti i luoghi e per tutte le azioni indipendentemente 
dal contesto locale: per essere pertinenti al contesto locale, le procedure di valutazione 
vorrebbero essere predisposte "su misura" a livello dei progetti mentre l'Unità Centrale 
del programma potrebbe soltanto produrre guide metodologiche generali suscettibili 
di essere adattate e fatte proprie dagli attori locali. La valutazione rientrava quindi tra 
i requisiti contrattuali dei progetti che erano tenuti a consacrare una parte del loro 
bilancio alla valutazione (5%), mentre però le modalità della sua organizzazione erano 
lasciate all'iniziativa dei progetti con il sostegno, a seconda delle necessità, delle URS. 
Quest'opzione costituiva indubbiamente una sfida alla capacità degli attori di accettare 
una costante messa in questione delle loro prassi e di accettare che questa messa in 
questione fosse effettuata nel contesto dei dibattiti multilaterali cui dà luogo un'azione 
condotta in una logica di partnership. Ma questa sfida era coerente con la strategia di 
sperimentazione e di partnership che ispirava il programma nel suo insieme. 
L'introduzione dell'autovalutazione nei progetti ha costituito per molti una vera e 
propria innovazione. La sua realizzazione è stata a volte difficile e perfino conflittuale, 
se non altro inizialmente. Ma essa ha rappresentato, per tutti i progetti, un aiuto 
significativo alla programmazione dell'azione e all'adeguamento delle strategie di 
sviluppo. Essa ha in tal modo valorizzato i progetti agli occhi dei loro partner e delle 
autorità di tutela che hanno così potuto mettere alla prova la sollecitudine di rigore e 
- 42 -
di serietà degli attori dei progetti. Il sostegno recato dalle URS a questa 
autovalutazione ha fatto sì che gli attori interessati facessero propria la strategia. 
Il dispositivo adottato ha quindi incontestabilmente favorito il coinvolgimento dei 
progetti nella valutazione e l'adattamento delle procedure di valutazione alle 
caratteristiche di un programma "complesso" - molteplicità ed eterogeneità delle azioni 
realizzate, coinvolgimento di partner disparati che inevitabilmente non perseguivano 
gli stessi obiettivi, numerose interferenze con programmi nazionali o locali che 
disponevano spesso di mezzi più cospicui. Questo tipo di programma non può essere 
valutato con le stessè procedure e gli stessi metodi dei programmi semplici o dei 
progetti individuali. Il suo impatto su una situazione d'insieme può essere soltanto 
indiretto, poco visibile a breve termine ed è comunque diffìcile separare gli effetti veri 
e propri del programma da quelli che derivano da fattori esterni. Da una valutazione 
non ci si può attendere una misura esatta di tutti i suoi effetti, quanto piuttosto 
un'evidenziazione degli "insegnamenti" ricavati dal programma, formulati in termini 
piuttosto generali. La valutazione ha quindi un forte carattere didattico in quanto deve 
essere innanzitutto utile all'insieme degli attori del programma, nonostante le loro 
diverse aspettative nei suoi confronti. 
1.2. Se è vero che il dispositivo di autovalutazione è stato prezioso per la dinamica dei 
progetti e del programma, il suo contributo ad una valutazione del programma nel suo 
complesso è stato più incerto. Le URS e l'UC hanno compilato relazioni nazionali ed 
europee a partire dalle valutazioni locali. Ma queste valutazioni erano legate in grande 
misura alla qualità intrinseca delle valutazioni locali e al grado di fiducia e di 
trasparenza dei rapporti tra i progetti da urt lato, e le URS e l'Unità Centrale dall'altro. 
Questi rapporti sono stati spesso molto stretti, il che ha permesso alle URS di orientare 
il lavoro di valutazione realizzato dai progetti affinché si tenesse anche conto delle 
esigenze legate alla valutazione del programma. Esse hanno quindi potuto disporre in 
generale di un'informazione di qualità per redigere i propri rapporti nazionali, che a 
loro volta sono serviti per alimentare la valutazione del programma a livello europeo. 
Tuttavia, non è stato possibile superare alcune difficoltà: situazioni di stallo 
nell'ambito di alcuni progetti, concezioni iniziali estremamente disparate in merito al 
ruolo, i metodi e gli obiettivi della valutazione in seno alle URS, disparità queste che 
soltanto col tempo hanno ceduto il passo ad una maggiore omogeneità, l'insufficienza 
di una chiara definizione di alcune priorità di valutazione o di alcuni indicatori 
comparabili a livello europeo. In questo contesto si è registrata un'eccessiva 
dispersione delle valutazioni che ha ostacolato la capitalizzazione dei risultati necessari 
alla valutazione del programma nel suo insieme: questa capitalizzazione è avvenuta 
effettivamente soltanto nell'ultima pubblicazione del programma, elaborata 
collettivamente dalle URS e dall'UC e intitolata "Gli insegnamenti del programma 
Povertà 3" (1994). 
Questo bilancio ricco di chiaroscuri non rimette in causa la pertinenza complessiva di 
un'autovalutazione continuativa. Essa induce tuttavia a raccomandare alcuni 
adeguamenti per un programma futuro: da un lato sarebbe bene migliorare 
Tautovalutazione locale dando maggior forza all'indipendenza delle persone cui essa 
è affidata, dall'altro ciò che più conta è di aggiungere all'autovalutazione una 
valutazione esterna, da attivarsi in particolare nei momenti chiave del programma. 
1.3. Sebbene si sia così privilegiata un'autovalutazione facente parte integrante 
dell'animazione del programma, la Commissione si è adoperata per promuovere una 
- 43 -
valutazione effettuata ad una qualche distanza dall'azione immediata. Non si tratta, a 
dire il vero, di una valutazione indipendente quanto piuttosto di una valutazione 
condotta da attori che non erano direttamente coinvolti nell'azione dei progetti. 
E' in questa prospettiva che la Commissione ha invitato i rappresentanti degli Stati 
membri a fare il bilancio di quelli che ad essi apparivano i punti di forza e i punti 
deboli del programma a metà percorso. Questi contributi degli Stati membri sono stati 
utilizzati in occasione della Conferenza di Copenaghen del giugno 1993 e nella 
preparazione della Relazione intermedia sull'attuazione del programma (COM(93) 435 
def.) che è stata presenta al Consiglio il 22 settembre 1993. Sempre in quest'ottica la 
Commissione ha incoraggiato gli Stati membri a organizzare, sul piano nazionale o 
regionale, riunioni di bilancio e di riflessione sull'impatto del programma e la 
diffusione dei suoi risultati. 
E' il caso inoltre di rammentare che sono state effettuate valutazioni del tutto 
indipendenti dalla Commissione, in particolare quella condotta su iniziativa della 
Camera dei Lord britannica che ha ispezionato dei progetti e ha sentito un gran 
numero di attori facendo ricorso a esperti esterni al programma e la cui relazione può 
essere considerata alla stregua di un vero e proprio rapporto valutativo esterno. 
2. L'integrazione dei gruppi meno favoriti 
2.1. La valutazione dell'impatto del programma alla luce dell'obiettivo generale 
d'integrazione dei gruppi più svantaggiati pone diversi problemi metodologici: 
a) Come si è già avuto modo di osservare, è difficile misurare gli effetti "netti" di un 
programma e di progetti locali che coniugano una grande diversità di azioni: 
l'effetto globale non è la somma degli effetti di ciascuna azione e bisogna tener 
conto di effetti non misurabili direttamente (sinergia o concorrenza tra le azioni ad 
esempio); le relazioni di causa-effetto sono infatti difficili da circoscrivere, bisogna 
fare riferimento a indicatori globali (evoluzione della povertà sul territorio, ad 
esempio) che non sono sempre disponibili a livello locale e la cui evoluzione 
dipende da fattori estranei al programma (cambiamento della situazione economica 
o esistenza di altri programmi pubblici che possono anch'essi influenzare il valore 
degli indicatori prescelti). 
b) E' il caso inoltre di discutere sulla pertinenza di un'osservazione che interessa la 
situazione delle persone a partire dalla fine del programma. Povertà 3 ha infatti 
privilegiato effetti di lungo periodo a detrimento di una ricerca d'impatto a breve 
termine e, come si è visto, la realizzazione di nuove forme di partnership, lo 
sviluppo della partecipazione, la definizione di strategie globali sono operazioni 
che richiedono molto tempo e che possono addirittura avere, in un primo 
momento, effetti destabilizzanti per gli attori sociali e non consentire 
nell'immediato un aumento sensibile dell'efficacia della loro azione. 
2.2. Una volta fatte queste osservazioni metodologiche è possibile fornire dati sulle persone 
che hanno beneficiato delle azioni dei progetti: 
a) La maggior parte delle azioni condotte nell'ambito del programma riguardavano 
tematiche che non erano state precedentemente affrontate sui territori dei progetti 
e che sono state prese in considerazione soltanto grazie all'esistenza del 
- 44 -
programma. Si può quindi considerare che una grande maggioranza delle persone 
interessate di queste azipni non avrebbero potuto beneficiare dello stesso tipo di 
servizi se non vi fosse stato Povertà 3. Si tratta quindi in generale di un impatto 
netto prodotto dal programma che consente un migliore, accesso dei gruppo 
svantaggiati ai servizi di cui avevano un bisogno reale per migliorare la propria 
situazione 
b) Si sono raccolte informazioni in seno ai progetti sul numero di persone o di 
famiglie che hanno beneficiato delle loro azioni. Queste informazione devono 
essere trattate con prudenza: le operazioni condotte sono eterogenee e hanno 
impatti estremamente diversi a seconda delle popolazioni interessate. 
Conseguentemente, fare la somma dell'insieme delle persone interessate dal 
programma può essere una soluzione estremamente grossolana, o puramente 
indicativa, per significare l'impatto del programma; è difficile ad esempio 
contabilizzare allo stesso modo un'operazione di monitoraggio di lungo periodo che 
interessa un gruppo ristretto di persone aventi accesso a una gamma alquanto 
completa di servizi e, dall'altro canto, l'apertura di un centro di quartiere che 
propone agli abitanti interessati servizi determinati o attività educative, culturali 
e del tempo libero. 
i. 
I tre quarti dei progetti hanno fornito risposte sufficientemente precìse da 
consentire un'aggregazione dei risultati. Nell'ambito di questi progetti, circa 38.000 
persone sono state interessate dal programma. Ma esiste una grande disparità tra 
i progetti: circa la metà hanno coinvolto più di 500 persone (cifra già 
considerevole) mentre otto progetti annunciano più di 1.000 utenti delle azioni del 
programma. 
Per meglio individuare il pubblico di Povertà 3 si può anche fare riferimento ai 
dati relativi ai gruppi interessati da ciascuna delle attività condotte nell'ambito dei 
progetti. Queste attività sono numerose: le sole azioni modellò sono circa 450, 
corrispondenti ad una media di circa 15 per progetto. Nella scelta dei gruppi 
destinatari l'accento è stato posto su coloro che percepiscono il reddito minimo, sui 
bambini e i giovani, i disoccupati e le minoranze, il che rispecchia la sollecitudine 
di raggiungere i gruppi più svantaggiati e vulnerabili e di combinare azioni rivolte 
a persone che già versano in condizioni di vita estremamente difficile e azioni 
preventive volte ad evitare che altre persone, e in particolare le più giovani, 
vadano ad aggiungersi alle schiere degli esclusi. 
Ripartizione delle attività dei progetti a seconda del gruppo destinatario 
Gruppo destinatario % di attività 
Assegnatari di reddito minimo 22 
Bambini e giovani 22 
Disoccupati 15 
Minoranze (gruppi etnici, migranti) 8 
Tutta a popolazione 7 
Anziani 6 
Malati e handicappati 5 
Persone attive aventi bassi redditi da lavoro 5 
Altri gruppi (ad esempio drogati, prostitute) 5 
- 4'5 -
Gruppi di volontari, ONG, ecc. ... 
TOTALE 100 
2.3. La descrizione del contenuto dei progetti e della loro evoluzione ha già consentito di 
evidenziare gli effetti positivi del programma a livello locale e la sua capacità di 
stimolare reali dinamiche locali. 
a) In linea generale, il contenuto del programma ha suscitato un indubbio interesse 
a livello locale; inoltre la sua etichetta europea ha esercitato un effetto d'attrazione 
e ha contribuito a legittimare le iniziative. E' vero che il nome sotto cui passava 
usualmente il programma, Povertà 3, che inalbera la nozione di povertà, ha posto 
problemi a certi progetti, perlomeno nei paesi in cui tale nozione ha una 
connotazione negativa. E' vero anche che il riferimento a un programma europeo 
è stata meno decisiva nei paesi in cui l'opinione pubblica riteneva di avere poco 
da apprendere dall'Europa in materia sociale. Resta il fatto che, complessivamente, 
la possibilità di appellarsi al programma in quanto tale è stato un possente fattore 
di mobilitazione: la strategia di partnership ha convinto e ha consentito di associare 
a queste azioni rappresentanti eletti dal popolo, amministrazioni pubbliche e 
organizzazioni non governative. L'interesse suscitato dal programma e dai progetti 
tra gli attori delle politiche sociali ma anche tra i ricercatori e i mass media ne dà 
conferma. In particolare va riconosciuto il lavoro svolto dai gruppi operativi che, 
sentendosi maggiormente riconosciuti, non hanno risparmiato gli sforzi per 
diffondere gli orientamenti e i principi del programma. 
L'azione locale dei progetti ha potuto così estendersi ad altri agenti e contribuire 
a dibattiti o a innovazioni di più ampia portata. E' accaduto così in Irlanda ove il 
progetto di Limerick ha realizzato uno studio locale che ha incoraggiato diverse 
autorità pubbliche a riesaminare il problema dell'effetto dissuasivo dell'importo 
delle spese scolastiche per i più svantaggiati. Nei Paesi Bassi, il progetto di 
Valkenbourg ha stretto con l'Ufficio regionale per l'aiuto alle persone handicappate 
una cooperazione preziosa e quest'ultimo ha deciso di informare sistematicamente 
tutte le persone beneficiarie dei suoi aiuti sui servizi e le attività offerte dal 
progetto. Ad Anversa il progetto è riuscito a aprire, con l'organizzazione 
fiamminga dei datori di lavoro, un dibattito sulla responsabilità dei datori di lavoro 
nei confronti del loro contesto sociale; nella stessa occasione esso ha indotto i 
datori di lavoro a livello locale ad interessarsi al modello di organizzazione della 
partnership locale promosso dal programma. 
b) Il programma ha incontestabilmente aumentato la capacità degli attori locali di 
agire contro la povertà e l'esclusione ed ha in particolare migliorato la 
qualificazione di coloro che lo portavano avanti: il programma è stato un 
laboratorio di idee e di operazioni innovatrici nel cui ambito i gruppi dei progetti 
e i loro partner hanno potuto mettersi in prospettiva rispetto alle prassi abituali. 
Essi hanno avuto il tempo e i mezzi per concepire assieme nuovi metodi, 
sperimentarli, valutarli, trarne insegnamenti per l'avvenire. Le azioni di formazione 
dei membri dei gruppi operativi organizzate dall'Unità Centrale hanno ampiamente 
contribuio a questo miglioramento della qualificazione e questo vale anche per il 
sostegno metodologico recato ai progetti dalle URS. 
46 
e) Questa mobilitazione ha consentito al programma di compiere un'importante opera 
di lotta contro gli effetti della povertà a livello locale e di iniziare a ricostituire la 
vita sociale ed economica di comunità profondamente colpite dalla povertà. La 
relazione della Camera dei Lord già menzionata ha inoltre constatato che "Povertà 
3 ha reso possibile un lavoro che, in sua assenza, non avrebbe potuto essere svolto 
o avrebbe potuto essere condotto solo con gravi difficoltà. I progressi riscontrati 
sul piano della maggiore fiducia in sé delle collettività interessate dal programma 
nonché sul piano del loro senso di solidarietà, sono particolarmente incoraggianti 
a lungo termine. In tal senso, l'accento posto sulle azioni di formazione e di 
istruzione per tutte le classi di età, dall'infanzia all'età matura, sono pienamente 
giustificate come anche le azioni culturali. Sebbene il consolidamento delle 
economie locali sia un compito esulante dalle capacità del programma considerati 
i suoi mezzi, va sottolineata la determinazione e l'inventiva dimostrate dai progetti 
per trovare o per creare nuovi posti di lavoro. I principi di pluridimensionalità, di 
partnership e di partecipazione hanno trovato nella dinamica dei progetti una realtà 
adattata alle situazioni locali". 
2.4. Poiché il Programma Povertà 3 è un programma destinato a durare cinque anni, è il 
caso di esaminare in quale misura l'azione locale dei progetti può essere portata avanti 
al di là della scadenza del programma. Ai responsabili dei progetti è stato quindi 
posto, nell'autunno del 1994, un quesito quanto alle loro prospettive e alle possibilità 
di renderli permanenti o prolungarli onde evitare che un arresto delle azioni condotte 
pregiudichi la dinamica in corso. Il divenire dei progetti può essere analizzato sotto 
diverse angolazioni: la partnership, i mezzi finanziari, il mantenimento delle zone e 
degli assi d'intervento e l'avvenire dei gruppi. 
Complessivamente, tre quarti dei gruppi operativi hanno dichiarato che il loro progetto 
sarebbe continuato anche al termine di Povertà 3. Circa la metà di essi (13 progetti) 
sono integralmente ripresi da strutture locali, per lo più amministrazioni comunali. Gli 
altri sono ripresi in parte e si organizzeranno attorno ad alcune attività esemplari per 
le quali si sono trovati i mezzi finanziari, le infrastrutture e/o il personale. Questo 
risultato va visto alla luce delle analisi condotte sulle azioni del programma: nella 
maggior parte dei casi tali azioni hanno investito settori nuovi che non erano stati 
precedentemente esplorati sul terreno. Il fatto che vi sia una continuazione soltanto 
parziale del progetto non significa però che si ritorni alla situazione antecedente al 
programma. Ciò significa al contrario che i poteri pubblici locali, regionali o nazionali 
continueranno ad assicurare il finanziamento di operazioni nuove, avviate dal 
programma, nonostante situazioni di bilancio spesso diffìcili. 
La partnership finanziaria originata da Povertà 3 non sarà ripresa integralmente. Undici 
progetti prevedono un finanziamento da parte di un'istanza unica che può essere 
un'autorità locale (7 progetti), regionale (2), nazionale (3). Tuttavia, come si è visto, 
la partnership finanziaria non va confusa con la partnership sul terreno realizzata 
contestualmente all'azióne. In questo campo i gruppi hanno continuato a cercare molto 
attivamente partner e 17 progetti annunciano di aver coinvolto nuovi attori per alcune 
delle loro attività. A quanto pare continuano quindi i movimenti di aggiustamento 
della partnership che si erano già riscontrati nel corso del programma, in funzione 
dell'evolversi della strategia dei progetti. 
La fine del programma ha comportato anche a volte modifiche della zona d'intervento. 
In alcuni casi vi è stata un'estensione del territorio: l'esperienza di Povertà 3 è estesa 
- 47 -
alla città intera (AM 12 Huelva, ad esempio), a nuove zone dell'agglomerazione (AM24 
Oporto) o a territori più vasti (AM22 Almeida o AMI5 Le Doubs). In altri casi si è 
registrata invece la volontà di circoscrivere l'intervento alle zone che conoscono le 
difficoltà più gravi. 
Gli assi d'intervento sviluppati dai progetti nel corso del programma sono ripresi in 
modo diseguale. Per tutti i progetti (compresi quelli la cui continuazione non è 
assicurata) il tasso di mantenimento dei campi d'intervento è un po' inferiore al 70%. 
Tematiche come la lotta contro l'insuccesso scolastico, l'azione e l'accesso ai diritti 
nonché l'occupazione/formazione hanno un tasso di continuazione superiore. Esso è 
invece inferiore per quanto concerne la cultura e il tempo libero e anche la sanità. 
Queste differenze sono alquanto difficili da spiegare sulla base delle informazioni 
disponibili. Sembrerebbe esservi tuttavia una relazione tra continuazione del campo 
d'attività e modificazione del dibattito locale su tale campo dovuta al programma. Ad 
esempio, quasi tutti i gruppi che sono riusciti a continuare le loro attività nei campo 
dell'occupazione e della formazione annunciano un'evoluzione del dibattito politico 
locale su tale tema. Quest'analisi consoliderebbe l'ipotesi secondo la quale il 
programma ha avuto un impatto sufficientemente grande sugli attori sociali e sui 
decisori da far sì che questi ribadiscano il loro impegno verso i modi d'azione proposti 
dal programma anche al di là della sua durata. 
La maggior parte dei progetti (circa 70%) ha mantenuto in toto o in parte il proprio 
gruppo operativo, mentre altri erano ancora incerti. La riduzione degli effettivi o anche 
lo smembramento del gruppo non è d'altro canto necessariamente un segno di 
fallimento poiché alcuni progetti avevano l'obiettivo iniziale di far riprendere la loro 
attività da altre strutture locali al termine del programma. Inoltre, diversi capiprogetto 
e membri di gruppi operativi sono stati reclutati da istituzioni locali o nazionali per 
attuare, in seno al loro nuovo servizio, metodi d'azione derivanti dalla loro esperienza 
del programma Povertà 3, il che testimonia del riconoscimento delle loro competenze 
e delle loro qualifiche oltreché dell'interesse del programma. 
In definitiva, si nota che diversi progetti avevano preparato, già durante il programma, 
la continuazione della loro azione. L'esistenza di una partnership ben struttura ha 
svolto spesso un ruolo notevole nella creazione di dispositivi di avvicendamento per 
l'avvenire. A titolo d'esempio, è il caso di citare la creazione di società e di agenzie 
per lo sviluppo locale, di commissioni di concertazione tra poteri pubblici e utenti, di 
nuove istanze di negoziazione con le imprese e i sindacati, di associazioni di artigiani 
ecc. 
3. Sperimentazione e trasferimento di conoscenze 
3.1. Uno degli obiettivi di Povertà 3 era di contribuire a stimolare politiche nazionali che 
favorissero il dibattito pubblico sull'esclusione sociale e la diffusione di esempi di 
buona prassi. 
All'atto della preparazione del programma, la Commissione aveva invitato gli Stati 
membri a proporre progetti i cui orientamenti rispecchiassero le iniziative nazionali 
innovatrici o che rientrassero nel contesto di programmi nazionali di lotta contro la 
povertà. Tali articolazione esisteva, almeno potenzialmente, in diversi paesi: in Irlanda, 
Spagna, Portogallo, con i programmi nazionali attuati in questi paesi, in Francia con 
la politica della città e quella del reddito minimo d'inserimento, nei Paesi Bassi con 
- 48 -
la politica di Social Renewal, in Danimarca con le misure nazionali di sostegno 
all'innovazione e alla partnership locale ecc. ... Essa ha contribuito, in questi paesi, a 
un coinvolgimento più diretto delle autorità nazionali nel seguito del programma e a 
una maggiore visibilità dei progetti sulla scena nazionale. 
Il prodursi di un effetto moltiplicatore, a livello nazionale, dipende da un insieme di 
fattori, innanzitutto dalla qualità della selezione iniziale e dalla condizione dei progetti, 
ma anche dall'efficacia dei contatti istituzionali e personali che possono essere istituiti 
tra l'azione locale e la scena nazionale: ciò vale ancor più considerando che i progetti 
erano poco numerosi (3 o 4 in ciascun paese, a volte anche meno) e che le loro 
energie erano mobilitate ai fini della propria strutturazione e del proprio 
consolidamento. 
Diversi progetti hanno tuttavia raggiunti risultati estremamente incoraggianti. In 
Francia ad esempio, a seguito delle attività legate al progetto "Aiuto allo sviluppo 
dell'iniziativa economica" la prestazione di Aiuto ai disoccupati che creano e rilevano 
un'impresa è stato esteso ai beneficiari del reddito minimo d'inserimento; in Grecia, 
il progetto di Kallithea ha influenzato la nuova legislazione sulla droga e sulla 
creazione di centri di riabilitazione per i tossicodipendenti; sempre in Grecia, il 
programma ha contribuito a togliere gli ostacoli giuridici che si frapponevano alla 
realizzazione di partnership tra le autorità pubbliche e le organizzazioni private, a 
seguito di che è stato depositato un progetto di legge presso il parlamento greco. In 
Danimarca il programma ha influenzato i lavori di commissioni governative. In 
Belgio, idee e proposte derivanti dai progetti di Anversa e di Charleroi sono state 
riprese dalle autorità pubbliche delle rispettive comunità linguistiche. In Italia, 
responsabili nazionali di tre grandi confederazioni sindacali cooperano ormai onde 
stimolare a livello regionale l'attuazione di progetti ispirati ai principi del programma. 
Se questi progetti hanno ottenuto il riconoscimento locale e, per alcuni di essi, anche 
nazionale, ciò è dovuto innanzitutto alla qualità dell'azione da essi condotta. Ma ciò 
è dovuto anche alloro sforzi volti a rendere visibile tale azione, tra l'altro mediante 
la produzione di bollettini d'informazione o di videocassette e film e con la 
partecipazione a incontri o l'organizzazione di azioni di informazione. Ciò è soprattutto 
- dovuto agli sforzi di alcune URS e di alcuni rappresentanti nazionali in seno al 
Comitato Consultivo per promuovere sinergie a livello nazionale. Si è trattato di 
sinergie reali anche se esse sono rimaste troppo specifiche o troppo diseguali perché 
si possa parlare di un impatto significativo del programma sulla scena nazionale di 
ciascun paese. 
3.2. Le dinamiche europee 
Sostenendo esperienze locali il programma intendeva anche contribuire al 
trasferimento di esempi di buona prassi, il che riguardava anche il livello europeo, e 
promuovere la riflessione comunitaria sulla lotta contro l'esclusione sociale. Gli scambi 
transnazionali tra i progetti, i lavori di ricerca e le pubblicazioni del programma hanno 
costituito le principali componenti di questa dinamica europea. 
a) Animazione e scambi all'interno del programma 
Diverse reti di scambi si sono progressivamente intrecciate tra i progetti, i loro, 
partner, le URS, l'Unità Centrale e la Commissione. Alcune di queste reti sono 
- 49 -
estese ad attori esterni al programma, in particolare nella prospettiva di sinergie 
con iniziative nazionali o comunitarie. 
Questi scambi hanno assunto diverse forme. I seminari annuali hanno mobilitato 
gli attori del programma attorno ad grandi tematiche di riflessione e di azione che 
hanno goduto di particolare risonanza (sviluppo locale, il coinvolgimento delle 
parti sociali, partnership e pluridimensionalità, ...). Il programma ha inoltre 
costituito diversi gruppi transnazionali che riunivano 7 o 8 progetti attorno a 
tematiche precise per trarne insegnamenti d'ordine metodologico e politico 
("habitat e povertà", "la povertà in ambiente rurale", "la partecipazione" e "gli 
aspetti economici dell'inserimento". Sono stati inoltre organizzati due seminari 
transnazionali concernenti l'autovalutazione e le ricerche locali. L'azione di 
formazione avviata tra i capi progetto ha accentuato questa dinamica di raffronto 
delle esperienze. 
Un gran numero di scambi è avvenuto in modo bilaterale, sotto forma di visite da 
progetto a progetto. Tali scambi hanno a volte consentito il trasferimento diretto 
di una sperimentazione da un paese ad un altro, ad esempio tra Charleroi e Le 
Doubs in materia di sanità (cfr. il riquadro). Essi hanno più spesso contribuito alla 
circolazione delle idee a partire dal raffronto delle situazioni nazionali. La maggior 
parte dei progetti ha riconosciuto valenza positiva ai risultati di queste visite 
bilaterali allorché essere erano sufficientemente preparate (esempio della 
cooperazione tra il progetto di Brownlow e quello di Calais o di Utrecht, tra il 
progetto di Edimburgo e quello di Charleroi, tra l'iniziativa spagnola di "forum" 
che riuniva le ONG e le parti sociali e l'analoga iniziativa dei progetti italiani ecc. 
...). 
Un esempio di trasferimento d'innovazione: AM02 Charleroi e AM 15 Le Doubs 
L'azione modello di Charleroi ha messo in atto a titolo sperimentale una Carta Sanità 
destinata a favorire l'accesso dei più svantaggiati alle cure sanitarie ispirata ad un 
sistema già collaudato nel Doubs (AMI5). I beneficiari dell'aiuto sociale comunale 
potevano già in generale ottenere aiuti per far fronte ai costi medici e farmaceutici, ma 
dovevano espletare procedure complesse e molti rinunciavano a consultare un medico. 
Con la Carta Sanità il centro comunale d'azione sociale dà un'autorizzazione a priori a 
fruire, senza costi, delle cure di un medico scelto dall'utente. Il medico ottiene il 
rimborso dei suoi onorari per l'intermediario del centro sociale. Questa procedura 
riguarda anche le cure paramediche e i costi dei medicamenti. 
Il trasferimento ha richiesto un importante lavoro preparatorio: informazione degli 
operatori sociali, modificazione delle regole di funzionamento del centro sociale, 
negoziazione con i medici, i farmacisti, le mutue e le amministrazioni. 
La valutazione di quest'azione ha messo in evidenza risultati positivi: numerose 
persone svantaggiate coinvolte, contenimento complessivo della spesa, consolidamento 
del rapporto di fiducia degli utenti con i loro medici di base. Questi scambi non sono 
avvenuti a senso unico: il progetto del Doubs si è ispirato anche alle azioni di 
Charleroi, in particolare nel campo dell'inserimento professionale. 
Questi scambi, essenziali per la dinamica del programma, richiedono la 
realizzazione di una rete di comunicazione complessa tra progetti, URS, autorità 
nazionali, UC e Commissione. E' un peccato che questa rete di comunicazione non 
- 50 -
sia stata più efficace e meglio sviluppata, il che avrebbe conferito maggiore respiro 
agli scambi transnazionali ed anche alla dinamica nazionale dei progetti e del 
programma. 
Sta di fatto che il riferimento comune ai principi di partnership, pluridimensionalità 
e partecipazione ha consentito di fare emergere ovunque competenze dello stesso 
tipo, poco diffuse sinora tra gli attori sociali. La formazione dei gruppi operativi 
ha rafforzato la capacità degli attori di gestire un progetto che mobilita 
finanziamenti diversificati, di porre in atto un sistema di valutazione, di lavorare 
in partnership e anche di organizzarla, di rendere coerenti operazioni relative a 
settori diversi (azione sociale ma anche occupazione, sviluppo locale o cultura), 
di apprendere a lavorare diversamente con gli utenti e i beneficiari delle azioni, di 
creare spazi di negoziazione con essi, di lasciare loro maggiori poteri nella 
definizione degli orientamenti, di prestare attenzione alle esperienze compiute in 
altri paesi o in altri luoghi. 
Il programma ha quindi favorito l'emergere di un nuovo profilo di operatore 
sociale che comporta qualifiche comuni a diversi paesi, di qui deriva l'interesse di 
prevedere sessioni di formazione transnazionali che, stando al parere unanime dei 
partecipanti, sono state estremamente profìcue e che sarebbe stato evidentemente 
meglio organizzare sin dal momento di avvio del programma. 
b) I lavori di ricerca 
Anche i lavori di ricerca hanno costituito una componente della dinamica europea 
del programma. Poiché Povertà 3 era un programma d'azione, i lavori di ricerca 
sono stati volutamente limitati. Oltre agli studi locali effettuati su iniziativa dei 
progetti, la componente "ricerca" del programma ha comportato due aspetti, uno 
di natura statistica, l'altro d'ordine economico e sociologico. 
I lavori statistici sono stati condotti in cooperazione con Eurostat ed hanno mirato, 
essenzialmente, a sviluppare una valorizzazione sistematica delle indagini nazionali 
sui bilanci familiari al fine in particolare di aggiornare e di perfezionare la misura 
della povertà intesa sotto la prospettiva dei redditi. Essi hanno consentito di 
compiere progressi effettivi sul piano della conoscenza, in particolare grazie 
all'utilizzazione dei microdati risultanti dalle indagini nazionali. Ma essi hanno 
anche confermato le difficoltà metodologiche di tale misura e soprattutto la 
fragilità del raffronto e dell'aggregazione di dati costruiti secondo definizioni non 
ancora sufficientemente armonizzate Con riserva di questi limiti, i lavori hanno 
corroborato la stima in base alla quale la Comunità annoverava, alla fine degli anni 
'80, più di 50 milioni di persone a basso reddito e quindi povere secondo la 
definizione comunemente utilizzata (10) (allegato 2). 
Sono stati inoltre avviate ricerche socio-economiche in una prospettiva decisamente 
transnazionale. Le tematiche di tali ricerche sono state fissate di concerto con i 
(10) Persone che vivono in un nucleo familiare il cui reddito medio disponibile per 
unità di consumo (stimato, ai fini dell'indagine, sulla base delle spese dichiarate) 
è inferiore alla metà del reddito medio disponibile per unità di consumo nello 
Stato membro in cui vive tale nucleo familiare. 
- 5-1 -
rappresentanti dei Consigli nazionali della ricerca e con i membri del Comitato 
Consultivo e i gruppi di ricerca sono stati selezionati a seguito di due bandi di gara 
consecutivi. I lavori hanno interessato le seguenti tematiche: il processo di 
scollamento dal mercato del lavoro, il ruolo delle politiche di sviluppo regionale 
nella lotta contro la povertà, la relazione tra povertà e migrazioni, il 
coinvolgimento delle parti sociali nella lotta contro l'esclusione, l'evoluzione dello 
spazio riservato alla povertà nelle politiche sociali, gli effetti delle politiche attive 
dell'occupazione nella lotta contro l'esclusione sociale. I risultati di tali ricerche 
sono stati discussi in occasione di un seminario tenutosi a Londra nel novembre 
del 1994 che ha riunito ricercatori e rappresentanti delle autorità nazionali 
interessate. 
Gli studi statistici e le ricerche transnazionali hanno recato un contributo alle 
iniziative avviate d'altro canto nel contesto dell'Osservatorio delle politiche di lotta 
contro l'esclusione sociale istituito nel 1990. Questi lavori e le ricerche condotte 
negli Stati membri hanno consentito di stimolare la riflessione sull'analisi della 
misura dell'esclusione sociale; a tal fine si è tenuto un importante seminario a Bath 
nel giugno del 1994 con la partecipazione del Ministero della Sicurezza sociale del 
Regno Unito. Tali iniziative devono essere portate avanti nel contesto del quarto 
programma quadro di ricerca. 
e) La pubblicizzazione del programma e dei suoi risultati 
La visibilità del programma si fonda da un lato su una politica di pubblicazioni e 
dall'altro su una strategia di comunicazione. 
Un importante effetto lo si è ottenuto per quanto concerne le pubblicazioni. Il 
Magazine trimestrale (5.000 esemplari) e il Bollettino mensile (2.000 esemplari) 
hanno avuto un ampio pubblico di lettori ben al di là dei soli attori del programma. 
Le altre pubblicazioni hanno avuto anch'esse ampia diffusione (relazioni annuali 
d'attività dell'Unità Centrale, atti di seminari transnazionali, repertorio dei progetti, 
ecc. ...). 
Per quanto concerne la strategia di comunicazione è il caso di menzionare le 
seguenti azioni: 
la realizzazione di un sistema di posta elettronica mirante a sviluppare le 
interazioni tra i diversi partner coinvolti nel Programma (progetti, UC, URD, 
Commissione) e l'elaborazione di una base di dati bibliografici e statistici; 
la sensibilizzazione del pubblico per mezzo di manifestazioni specifiche, ad 
esempio il concorso organizzato tra gli studenti delle scuole di giornalismo di 
tutti i paesi europei a seguito del quale il miglior servizio giornalistico 
sull'esclusione sociale e la povertà è stato diffuso in 12 grandi quotidiani 
europei (il servizio riguarda il progetto di Perama); 
la creazione di una rete europea di giornalisti interessati alle problematiche 
legate alla povertà e all'esclusione sociale. 
- 52 -
CONCLUSIONI 
Le valutazioni locali e i dibattiti intrapresi a livello nazionale ed europeo sugli insegnamenti 
tratti dal programma sono convergenti per quanto concerne la validità dei principi e la 
strategia del programma (§1) ed anche i punti di forza e i punti deboli delle modalità prescelte 
per la sua animazione (§2). Il bilancio positivo che ne deriva va situato nel contesto degli 
interrogativi sul valore aggiunto specifico di tale programma rispetto alle altre politiche e 
misure comunitarie (§3). 
1. La convalida dei principi e della strategia del programma 
1.1. I progetti del programma hanno seguito un approccio alla tematica della povertà 
fondato sui principi di partnership, pluridimensionalità e partecipazione. Tali principi 
sono stati attuati sistematicamente nell'ambito delle azioni modello ma, in numerosi 
casi, anche le iniziative innovatrici vi si sono ispirate. Il programma nel suo complesso 
ha quindi costituito una sperimentazione della validità di tali principi e della possibilità 
di attuarli tenendo conto della specificità dei contesti locali e nazionali. 
La partnership è stato il punto forte del programma. Già adottato in altri programmi 
nazionali e, in alcuni casi, ben prima di Povertà 3, il principio di partnership ha 
suscitato un grande interesse da parte degli attori dei paesi che, fino ad oggi, non ne 
avevano la tradizione. 
I progetti hanno creato strutture organizzative e forme d'intervento nuove che 
costituiscono di per sé un incitamento a fare evolvere le istituzioni e le associazioni 
che si occupano della lotta contro l'esclusione sociale (autorità nazionali e locali, 
organizzazioni non governative, parti sociali ...) e che consentono nella maggior parte 
dei progetti il proseguimento dell'azione anche oltre la fine del programma. Povertà 
3 ha consentito un progressivo approfondimento, fondato sull'esperienza, della 
pertinenza di tale principio nel processo decisionale e attuativo delle azioni. 
L'attenzione portata alla pluridimensionalità dell'esclusione sociale e della povertà è 
incontestabilmente aumentata nei corso del programma, ma in modo più di seguale: se 
è vero che tutti i progetti intendevano favorire un'integrazione nel contempo 
economica e sociale dei più svantaggiati e se è vero anche che essi hanno prestato 
attenzione alle molteplici dimensioni dell'esclusione sociale, essi non sono però 
sempre stati in grado di definire o di attuare interventi tanto coerenti e globali quanto 
lo si era auspicato inizialmente. Al di là dell'accordo sulla validità del principio di 
pluridimensionalità dell'azione, la riflessione sulle modalità della sua attuazione deve 
essere quindi portata avanti sulla base dell'esperienza dei progetti, in particolare per 
meglio analizzare a tal fine la specificità dei contesti locali (ad esempio ambiente 
rurale/urbano) e nazionali (ad esempio paesi del Nord/paesi del Sud). 
Fare delle persone più svantaggiate attori a parte intera: oltre che un principio 
d'azione, la partecipazione costituiva una sfida per i progetti e per il programma. La 
realizzazione di tale obiettivo ha conosciuto, nel corso del programma, progressi 
significativi, in particolare allorché i progetti hanno operato su gruppi ristretti ed 
hanno saputo mobilitare gli interessati su obiettivi concreti e tangibili. I progressi sono 
stati più frequenti là dove le tradizioni nazionali erano propizie all'autorganizzazione 
e dove le istituzioni hanno saputo sormontare le loro rivalità e i loro conflitti di 
potere. 
- 53 -
1.2. La strategia stessa del programma ha ricevuto progressivamente l'adesione dell'insieme 
dei suoi attori, che hanno accettato d'impegnarsi una dinamica comune che implicava, 
in particolare, una volontà d'innovazione e di sperimentazione, la sollecitudine per la 
qualità nella concezione e nella programmazione dell'azione, l'attenzione per la 
valutazione e il trasferimento delle esperienze. 
L'adesione a tale strategia non è stata evidentemente immediata: per la maggior parte 
dei progetti la domanda di partecipazione al programma era motivata innanzitutto dalla 
ricerca di un sostegno finanziario, fatto questo del resto legittimo, e non tutti gli attori 
erano pronti inizialmente ad impegnarsi nella dinamica d'insieme del programma. Si 
sono incontrate difficoltà, nell'ambito dei progetti, per quanto concerne la 
strutturazione della partnership, l'ottenimento dei cofìnanziamenti o la realizzazione 
effettiva dell'autovalutazione. La maggior parte di tali difficoltà è stata tuttavia 
sormontata progressivamente grazie al lavoro di spiegazione, di persuasione o di 
sostegno condotto tra alcuni partner istituzionali da parte dei capi progetto, delle unità 
di assistenza tecnica e della Commissione. La mobilitazione degli attori dei progetti 
non è stata sufficiente a volte a ottenere l'insieme degli effetti moltiplicatori che si 
attendevano dal programma, in particolare per quanto concerne la situazione delle 
politiche nazionali. Il coinvolgimento dei diversi Stati membri nel programma è stato 
diseguale come anche lo è stata l'efficacia degli dei contatti e delle comunicazioni tra 
i progetti, le autorità degli Stati membri e la Commissione. La qualità complessiva dei 
progetti è tuttavia ampiamente riconosciuta e il proseguimento della loro azione anche 
oltre la fine del programma dovrebbe contribuire a far riconoscere ancor meglio la 
validità delle loro esperienze e del loro possibile contributo ai dibattiti nazionali. 
2. Pregi e limiti delle modalità d'animazione 
Per assicurare l'attuazione del programma la Commissione ha istituito strutture di 
assistenza tecnica a livello nazionale (URS) e a livello europeo (Unità Centrali). I 
compiti che sono stati loro affidati consistevano essenzialmente nella gestione 
amministrativa e finanziaria delle sovvenzioni concesse, il sostegno allo sviluppo dei 
progetti e alla loro valutazione, l'animazione generale del programma e il 
coordinamento delle sue componenti e attività (valutazione, scambi transnazionali, 
ricerche, pubblicazioni). 
Questi compiti di assistenza tecnica sono stati estremamente vari e si sono evoluti via 
via che si sviluppava il programma richiedendo da parte di coloro che li espletavano 
una grande capacità di adattamento, attitudini polivalenti e una salda esperienza. 
Tenuto conto dei vincoli di tempo, di gestione e di costi che hanno gravato sul 
programma, tali compiti sono stati espletati nel complesso in modo soddisfacente 
anche se si potrebbero apportarvi miglioramenti per accrescerne l'efficacia. 
Le disposizioni adottate per la gestione amministrativa e finanziaria del programma 
hanno consentito alla Commissione di essere costantemente informata sullo stato di 
avanzamento dei progetti, sul rigore della gestione e sulle difficoltà incontrate in 
materia di cofinanziamento (tali difficoltà hanno ostacolato l'andamento di alcuni 
progetti ed hanno determinato una sottutilizzazione degli stanziamenti). Al di là di 
queste difficoltà e tenuto conto nel contempo degli sforzi fatti dai progetti e di quelli 
della Commissione e dell'Unità Centrale, la qualità della gestione è stata notevolmente 
migliorata nei progetti e si è imposta come una delle componenti e uno dei rivelatori 
di qualità della loro azione. 
54 -
Il sostegno diretto ai progetti assicurato dai membri delle URS ha consentito in 
numerosi casi di fare progressi considerevoli per quanto concerne l'autovalutazione e 
l'articolazione tra i progetti e le iniziative nazionali. Questo sostegno è stato più 
diseguale per quanto concerne i progetti che incontravano grandi difficoltà interne o 
problemi cronici di cofìnanziamento. Il coinvolgimento dei membri dell'URS 
nell'insieme delle funzioni di gestione e di animazione è apparso quale una delle 
condizioni essenziali per il successo del programma. 
L'animazione europea del programma ha i suoi punti di forza e bisogna citare in 
particolare a tale proposito il consolidamento della coerenza del programma e 
l'assicurazione della visibilità dei suoi risultati, sopratutto grazie alla qualità delle 
pubblicazioni e degli incontri transnazionali. L'azione di formazione dei capiprogetto 
è stata anch'essa apprezzata e si può soltanto deplorare che essa non sia stata proposta 
sin dall'avvio del programma. I punti deboli dell'animazione sono legati soprattutto alla 
valutazione del programma nel suo complesso, valutazione che ha risentito della 
priorità accordata all'autovalutazione dei progetti, la comunicazione tra gli attori del 
programma, almeno nella sua prima fase, e l'insufficiente integrazione delle attività di 
ricerche nella dinamica complessiva del programma. 
La realizzazione di tali compiti ha coinvolto sia l'Unità Centrale che i membri delle 
URS. La dispersione geografica degli attori e il fatto che essi fossero reclutati per la 
maggior parte a tempo parziale hanno spesso pesato sulla coesione e sull'efficacia 
delle strutture di assistenza tecnica e sarebbe il caso di contemplare per un altro 
programma formule alternative soprattutto per quanto concerne l'Unità Centrale. 
Inoltre, la complessità stessa del programma ha posto talvolta i gruppi di assistenza 
tecnica innanzi ad aspettative o domande difficili da conciliare e quindi in una 
posizione scomoda o ambigua tra i progetti, le autorità nazionali e la Commissione. 
La cooperazione tra gli attori è essenziale per sormontare le difficoltà e la 
Commissione è stata quindi estremamente vigilante a tale fin nella gestione e 
nell'animazione del programma. L'animazione del programma avrebbe avuto tuttavia 
molto da guadagnare da una migliore definizione delle responsabilità, corresponsabilità 
e modalità di cooperazione tra i gruppi di assistenza tecnica a livello nazionale (URS) 
e il gruppo di assistenza tecnica a livello europeo (UC). 
3. 11 valore aggiunto di un programma specifico 
Quando il programma Povertà 3 è stato concepito si trattava in pratica della sola 
iniziativa comunitaria volta specifi earn ente a combattere la povertà e l'esclusione 
sociale (11). Facendo immediatamente seguito al secondo programma europeo di lotta 
contro la povertà esso costituiva, per il solo fatto di esistere, un segnale politico della 
volontà della Comunità di contribuire, in misura modesta ma nel segno della 
continuità, agli sforzi condotti negli Stati membri. Progressivamente, la Commissione 
ha sviluppato e diversificato le sue iniziative riguardanti la povertà e l'esclusione ed 
il programma si è quindi collocato in un insieme diversificato di azioni e di misure. 
Le aspettative nei confronti di Povertà 3 si sono anch'esse evolute: da un lato ci si 
attendeva di più da esso in termini di contributo all'elaborazione di conoscenze e di 
buone prassi, dall'altro ci si aspettava dalla Commissione che essa esplicitasse 
(11) Ad eccezione dell'aiuto alimentare concesso nel quadro delle campagne invernali. 
- 55 -
maggiormente il valore aggiunto tipico di un programma specifico e la realtà delle 
sinergie tra tale programma e le altre azioni comunitarie. 
Nel corso degli ultimi anni, la Commissione si è adoperata per introdurre la lotta 
contro l'esclusione sociale nell'insieme delle sue politiche e misure. Tali sforzi sono 
stati fruttuosi, in particolare per quanto concerne le politiche strutturali e la politica 
di ricerca. L'azione comunitaria di lotta contro l'esclusione sociale non è quindi più 
la sola "goccia nell'oceano" che rappresentava, in considerazione dell'entità del 
problema, il programma Povertà 3. Questi progressi rispecchiano la crescente 
attenzione che suscita il problema dell'esclusione negli Stati membri, ma anche il 
riconoscimento del fatto che l'Unione è in grado di dare un contributo alle azioni 
avviate. 
Le azioni comunitarie che prendono ormai in considerazione l'obiettivo di lotta contro 
l'esclusione sociale sono essenzialmente le seguenti: 
- Fondi strutturali, e più precisamente (a), per quanto concerne il FSE, le misure che 
rientrano nel nuovo Obiettivo 3 (integrazione sul mercato del lavoro delle persone 
esposte all'esclusione sociale) e quelle relative all'Iniziativa Occupazione Risorse 
Umane (in particolare HORIZON, ma anche, in certa misura, YOUTHSTART e 
NOW) (b), per quanto concerne il FESR, l'iniziativa URBAN (e), per quanto 
concerne il FEOGA l'iniziativa LEADER. 
- Il quarto programma quadro di ricerca e sviluppo che comporta un programma 
relativo all'esclusione e all'integrazione sociale. 
Inoltre, diverse azioni comunitarie affrontano l'esclusione in modo più indiretto e per 
il momento modesto, ad esempio nel quadro delle iniziativa in materia d'istruzione, 
in relazione alla tematica dell'analfabetismo ((12). 
Queste azioni non costituiscono doppioni rispetto a un programma come Povertà 3 e 
il loro sviluppo fa emergere con ancora più evidenza l'interesse di un tale programma 
sia al fine di individuare e sperimentare esempi di buona prassi che potrebbero essere 
incoraggiati e sostenuti su grande scala dalle politiche strutturali sia per costituire un 
luogo di scambio e di stimolo che consenta di promuovere al meglio le sinergie 
necessarie. 
Uno dei possibili apporti di un programma consiste nel favorire l'identificazione e la 
sperimentazione di buone prassi che potranno arricchire le misure attuate su tutt'altra 
scala con il concorso dei Fondi strutturali e/o, in dimensione più ampia, nel contesto 
delle politiche regionali o nazionali. 
Come ha dimostrato l'analisi dell'impatto del programma su tali politiche, tale 
trasferimento non può avvenire automaticamente, considerato anche che il programma 
è estremamente modesto: esso richiede tempo e la mobilitazione delle istituzioni 
interessate. 
((12) Il Gruppo Interservizio della Commissione sulla povertà e l'esclusione sociale ha 
proceduto ad un inventario sistematico delle azioni comunitarie suscettibili di 
contribuire, direttamente o indirettamente, alla lotta contro l'esclusione sociale. 
- 56 -
Per quanto concerne un possibile impatto sui fondi, è il caso di insistere inoltre sul 
fatto che i fondi e il programma non hanno la stessa finalità. L'obiettivo precipuo di 
un programma non è di finanziarie azioni (come un fondo) ma di sostenere la 
sperimentazione e il trasferimento di buone prassi. Infatti il suo successo non si misura 
in base all'entità dei mezzi finanziari stanziati, bensì alla qualità delle azioni che esso 
comprende e a partire dalle quali si realizza l'animazione e il raffronto delle 
esperienze. Al contrario, i fondi sono innanzitutto uno strumento di sostegno 
finanziario e la loro scala d'intervento induce a finanziare per lo più azioni 
standardizzate piuttosto che azioni innovatrici e a cooperare con promotori che sono 
innanzitutto alla ricerca di finanziamenti piuttosto che con promotori interessati 
all'elaborazione di nuove conoscenze (ciò vale anche per i programmi di iniziative 
comunitarie che riuniscono migliaia di progetti, anche se i programmi pongono 
l'accento sull'innovazione e la transnazionalità). Inoltre ciò che più conta è che, nei 
confronti della lotta contro l'esclusione sociale, l'intervento dei Fondi è 
necessariamente limitato e non consente affatto, allo stato attuale delle normative e 
delle prassi, di sostenere un approccio pluridimensronale all'esclusione, anche se le 
disposizioni in materia sono state rivedute negli ultimi regolamenti. 
Inoltre, le regole relative all'intervento dei Fondi non consentono un effettivo 
approccio pluridimensionale all'esclusione. Infatti il nuovo obiettivo 3 dell'FSE 
concerne misure d'inserimento sul mercato del lavoro delle persone esposte 
all'esclusione sociale, e questa formulazione autorizza a prendere in considerazione 
percorsi d'inserimento, ma non consente, o solo con difficoltà, di riprendere in 
considerazione ad esempio programmi di sviluppo sociale integrato o azioni di 
integrazione rivolte ai senzatetto. Di conseguenza, ì programmi sono maggiormente 
adattati alla mobilitazione di un insieme diversificato di partner mentre l'azione dei 
fondi rimane essenzialmente organizzata attorno ad attori della formazione e 
dell'occupazione, anche se si è avviato uno sforzo importante per ampliare la 
partnership. D'altro canto gli Stati membri utilizzano in modo molto diseguale queste 
nuove disposizioni, il che conferma che i fondi e in particolare il FSE non hanno 
ancora fatto capitale dei risultati dell'azione nazionale e comunitaria in materia di 
esclusione. 
In questo contesto, il valore aggiunto di un programma come il nuovo programma 
proposto dalla Commissione si fonda sul contributo che tale programma potrebbe 
recare al raffronto delle esperienze e delle iniziative condotte negli Stati membri 
nonché sulla maggiore attenzione riservata alle tematiche dell'esclusione nelle altre 
politiche comunitarie e segnatamente nell'ambito del Fondo sociale. E' del resto 
importante che il programma riunisca azioni concrete che costituiscono il punto di 
partenza del raffronto dei metodi e del dibattito tra gli attori. Sempre per tale motivo 
è importante che il programma ponga in atto un'animazione di qualità e riunisca 
operatori ed esperti in modo da mobilitare al massimo e durevolmente gli attori 
pubblici e privati interessati. La creazione di un gruppo permanente di Alti funzionari 
nazionali sull'esclusione sociale, proposta in passato dalla Commissione, potrebbe 
avere tra l'altro quale obiettivo di contribuire a questo trasferimento di esperienze e 
a tale raffronto ad alto livello. 
- 57 
Allegato 1 - Informazioni statistiche sintetiche sui progetti del programma Povertà 3 
Le pubblicazioni di Povertà 3 e in particolare le relazioni e i documenti di lavoro dell'Unità 
Centrale del programma presentano numerose informazioni quantitative e qualitative sui 
progetti. Viene inoltre pubblicato e aggiornato regolarmente un repertorio descrittivo dei 
progetti. Le tabelle riportate qui di seguito servono quindi soltanto ad illustrare alcune delle 
caratteristiche dei progetti del programma. 
Caratteristiche dei territori d'intervento delle azioni modello 
Numero Meno di Da 20.000 a Più di 50.000 Totale 
di abitanti 20.000 abitanti 50.000 abitanti abitanti 
Zona rurale 4 2 - 6 
Zona urbana 8 10 8 26 
Regione che associa 
zone rurali a zone 
urbane 1 - 3 4 
Totale 13 12 11 36 
Fonte: Unità Centrale del programma Povertà 3 
Nota: Il numero complessivo di azioni modello (36 e non 29) tiene conto del fatto che 
tre azioni modello operano in piùe zone. 
58 -
Dimensioni dell'esclusione sociale riscontrate nei territori d'intervento dei progetti e da essi 
prese in considerazione 
Problema riscontrato Numero di progetti Numero di progetti 
il cui territorio è il cui intervento 
particolarmente 
contrassegnato da 
tale problematica 
Disoccupazione giovanile 37 
Disoccupazione di lunga durata 37 
Crisi dei centri urbani 19 
Spazi urbani e alloggi senza 
confort e mal equipaggiati 25 
Sottosviluppo rurale 8 
Emigrazione 12 
Immigrazione 19 
Discriminazione etnica 20 
Declino industriale, 
ristrutturazione economica 26 concerne in particolare 
la problematica 
23 
27 
12 
17 
8 
4 
9 
13 
17 
Fonte: Unità Centrale del programma Povertà 3 
Nota: Dati concernenti tutti i progetti vale a dire 48 territori tenendo conto dei progetti 
che intervengono su diversi territori concreti distinti; si noti che alcune iniziative 
innovatrici non sviluppano la loro azione in relazione ad un territorio preciso. 
59 -
Natura e origine dei progetti del programma Povertà 3 
Continuazione di attività esistenti già nel 1990 5 
e coinvolgenti gli stessi (o quasi gli stessi) 
partner 
Sviluppo di nuove attività da parte 5 
degli stessi (o quasi gli stessi) partner 
Estensione di una partnership esistente, con la 18 
partecipazione di nuovi partner e l'avvio di 
nuove attività 
Creazione di una partnership totalmente nuova 16 
per sviluppare nuove attività 
Mancata risposta 1 
Totale 45 
Fonte: Unità centrale del programma Povertà 3 
Nota: Il totale di 45 progetti tiene conto del fatto che alcuni progetti sviluppano la loro 
attività su due o tre territori concreti distinti. 
Partner associati nei Comitati Direttivi dei progetti 
Autorità locali e regionali 116 
Autorità nazionali e organizzazioni governative 35 
Organizzazioni non governative 108 
(tra cui organizzazioni delle collettivivà e gruppi locali) (53) 
Parti sociali 31 
(tra cui organizzazioni del padronato) (21) 
(tra cui organizzazioni sindacali) (10) 
Varie 48 
(tra cui Università, organismi di ricerca) (21) 
338 
Fonte: Unità centrale del programma Povertà 3 
Nota: Tabella compilata a partire da informazioni concernenti l'insieme dei progetti; si 
noti tuttavia che le iniziative innovatrici non hanno costituito un comitato direttivo 
che associasse più partner 
- 60 -
Allegato 2 - Lavori statistici effettuati nel contesto del programma Povertà 3 
1. Uno degli obiettivi del programma Povertà 3 è di contribuire al miglioramento della 
conoscenza della povertà, in particolare con la produzione regolare di dati comparabili 
sulla sua entità, le sue caratteristiche e la sua evoluzione negli Stati membri. 
Conformemente a questo obiettivo, e dentro i limiti dei mezzi accordati a tal fine dal 
Consiglio, il programma reca quindi un contributo all'attuazione di lavori di ricérca 
sulla povertà e l'esclusione sociale. In tale contesto la Commissione ha sostenuto la 
realizzazione di lavori di ricerca d'ordine statistico, il cui bilancio complessivo è stato 
di 2,5 milioni di ecu per la durata totale del programma (1989-94). 
2. Le ricerche intraprese rispondevano essenzialmente a due obiettivi: da un lato 
contribuire all'analisi della povertà considerata nella prospettiva delle risorse 
finanziarie onde stabilire dati comparabili per tutti gli Stati membri e porre in luce le 
tendenze evolutive del fenomeno, recenti e ancora in corso; d'altro canto, contribuire 
all'analisi della povertà considerata nella sua pluridimensionalità onde sormontare i 
limiti insiti in un approccio basato sulla sola dimensione finanziaria. 
3. Queste ricerche sono consistite in ampia misura in un miglioramento delle 
metodologie utilizzate nell'analisi statistica della povertà ed hanno riguardato in 
particolare l'armonizzazione dei dati necessari per assicurarne la comparabilità, il 
significato e le implicazioni delle diverse convenzioni e definizioni relative alle unità 
di misura e agli indicatori quantitativi del fenomeno, i contributi che potevano risultare 
da un ravvicinamento delle fonti statistiche e amministrative nonché le possibilità di 
realizzazione di modelli econometrici delle evoluzioni constatate 
4. Questi lavori di ricerca rientrano nel contesto di un programma a medio termine e 
quindi non possono essere considerati conclusi. Al di là dei loro apporti più 
propriamente metodologici, essi hanno già prodotto alcuni risultati nell'analisi 
dell'entità della povertà alla fine degli anni '80. Ma tali risultati comportano lacune è 
incertezze che sono o devono essere oggetto di lavori complementari. Le proposte 
strettamente metodologiche necessitano anch'esse di approfondimento, in particolare 
per precisare i vantaggi comparativi di opzioni alternative per quanto concerne le fonti 
d'informazione, gli indicatori statistici e le procedure di trattamento dei dati. : 
5. Si è data innanzitutto priorità all'analisi della povertà considerata nell'ottica 
dell'insufficienza di risorse finanziarie. Conformemente alle conclusioni delle ricerche 
condotte in precedenza e in particolare ai lavori di un seminario internazionale riunito 
sulla tematica nel 1989 a Nordwiijk (Paesi Bassi), le ricerche hanno avuto per oggetto 
una migliore valorizzazione delle indagini sui bilanci delle famiglie realizzate 
periodicamente dagli istituti statistici nazionali. Concepite per contribuire alla 
conoscenza degli indici dei prezzi, tali indagini non sono specificamente adattate 
all'analisi della povertà e presentano a tal fine importanti limitazioni. Inoltre, esse sono 
realizzate con periodicità variabile, per lo più ogni cinque anni. Esse costituiscono 
tuttavia, per il momento, la meno inadeguata tra le fonti di informazioni comparabili 
disponibili. 
6. I ricercatori e gli statistici impegnati in questi lavori hanno avuto accesso ai microdati 
di tali indagini. Questo è un vantaggio considerevole e rappresenta un progresso 
decisivo per l'analisi: i lavori comparativi antecedenti erano infatti fondati su dati 
aggregati, raggruppati a livello dei decili delle distribuzioni statistiche, il che imponeva 
- 6-1 -
rischiose approssimazioni. Inoltre è stato possibile disporre di indagini effettuate nello 
stesso anno (1988) o in prossimità dello stesso anno (1987, 1989 e 1990) evitando 
quindi il ricorso ad estrapolazioni incerte. E' il caso tuttavia di ribadire che la qualità 
delle indagini nazionali sui bilanci familiari è estremamente diseguale, in particolare 
per quanto concerne la grandezza e la rappresentatività dei loro campioni, e che le 
definizioni utilizzate in tali indagini, soprattutto per quanto concerne le spese per gli 
alloggi e le prestazioni legate agli alloggi, non sono sufficientemente armonizzate per 
assicurare una perfetta comparabilità dei dati né la loro congruenza con quelli proposti 
dalle indagini amministrative e dalle statistiche dei conti nazionali. 
7. Oltre alle mansioni relative alla messa a disposizione dei dati, i lavori effettuati nel 
contesto del programma sono stati i seguenti: 
a) uno studio della povertà negli Stati membri intorno all'anno 1988 concernente le 
soglie di povertà relativa dette "obiettive" vale a dire ricavate dalla distribuzione 
statistica basata sullo sfruttamento dei microdati delle indagini sui bilanci familiari, 
b) uno studio dei contributi metodologici degli approcci alla povertà definiti 
"soggettivi" vale a dire quelli che tengono conto dell'opinione della famiglie su 
quelle che sono le risorse necessarie ad una vita dignitosa, 
e) uno studio esplorativo sull'abbinamento dei dati derivanti da indagini statistiche e 
da indagini amministrative, 
d) uno studio di fattibilità relativo ad una misura diretta della povertà in termini di 
consumo di determinati beni o servizi, che costituisce un primo contributo, limitato 
al consumo, per la definizione di indicatori non monetari della povertà, 
e) lavori metodologici sulla possibile utilizzazione di modelli econometrici di 
simulazione a partire da microdati per produrre stime della povertà tra due tornate 
di indagini sui bilanci delie famiglie. 
f) una prima analisi delle diverse forme di precarietà e dei rischi di esclusione in 
alcuni paesi. Tale studio, basato su fonti statistiche nazionali esistenti, esamina il 
fenomeno della povertà nell'ottica di un processo di squalificazione sociale. 
8. La portata di tali studi è essenzialmente o esclusivamente d'ordine metodologico. 1 
loro risultati, sotto questo punto di vista, sono oggetto di discussioni con esperti 
indipendenti, con esperti governativi e rappresentanti degli istituti statistici nazionali 
onde determinare le eventuali condizioni di utilizzazione e di diffusione delle loro 
proposte, il primo studio ha tuttavia prodotto anche risultati per quanto concerne 
l'entità del fenomeno della povertà nella Comunità verso il 1988; lo studio è stato 
pubblicato nel 1994 (versione inglese) dai servizi della Commissione. 
9. Questo studio è stato condotto da un gruppo di ricerca riunito presso l'Università 
Erasmus da Rotterdam (Paesi Bassi). I suoi obiettivi erano i seguenti: 
a) definire, a partire dallo sfruttamento dei microdati delle indagini nazionali sui 
bilanci familiari e discutendo la pertinenza di diverse convenzioni metodologiche, 
una stima dell'entità della povertà in ciascuno degli Stati membri e nella Comunità, 
il tutto in relazione ad un anno quanto più recente possibile, 
- 62 -
b) studiare, secondo le stesse opzioni metodologiche, le tendenze evolutive della 
povertà nel corso degli anni '<80, 
e) esaminare la possibilità di realizzare modelli econometrici di tali evoluzioni onde 
proporre un metodo di simulazione che consentisse di formulare stime dell'entità 
della povertà per gli anni in cui non sono effettuate indagini sui bilanci familiari 
al fine di poterli stimare in modo ragionevole continuativamente. 
10. Tali obiettivi non hanno potuto essere raggiunti tutti, soprattutto a causa della data 
tardiva in cui sono state accessibili per i fini della ricerca le serie di microdati delle 
indagini nazionali antecedenti al 1988, indispensabili per le analisi tendenziali. Le 
norme nazionali sulla riservatezza delle indagini hanno reso estremamente complesse 
le trattative con alcuni istituti statistici nazionali, soprattutto quello tedesco. L'insieme 
delle 12 serie di microdati nazionali intorno all'anno 1988 è stato disponibile soltanto 
all'iniziò del 1993 Le serie di microdati delle indagini nazionali antecedenti al 1988 -
che sono indispensabili per le analisi tendenziali e gli esercizi di simulazione 
econometrica - sono disponibili a tutt'oggi soltanto per alcuni Stati membri. 
11. L'accesso ai microdati ha consentito ai ricercatori di procedere a diversi controlli sulla 
qualità dell'informazione e, in alcuni casi, di operare un raddrizzamento dei dati onde 
correggere le distorsioni di Campionamento o disparità nelle definizioni utilizzate. 
Occorre tuttavia sottolineare che tale raddrizzamento non è sempre stato possibile e 
che sussistono considerevoli incertezze quanto all'affidabilità di alcuni dei dati alla 
base della ricerca. Inoltre^ la Danimarca ha espresso riserve sulla qualità dei risultati 
basati sulla sua indagine nazionale sui bilanci familiari. La Commissione ha lavorato 
di concerto con gli istituti statici nazionali onde rendere quanto più sicuri possibile i 
risultati delle analisi effettuate. 
12. I risultati che si presenteranno di qui di seguito impegnano esclusivamente la 
responsabilità dei ricercatori che li hanno stabiliti. Inoltre, essi non possono essere 
confrontati con quelli che erano stati definiti in precedenza, da un altro gruppo di 
ricerca, per l'anno 1985. Le stime antecedenti erano state infatti avanzate sulla base 
di dati aggregati e non di microdati, quindi di dati non raddrizzagli né raddrizzati; 
inoltre, per alcuni paesi, i ricercatori si erano basati, in mancanza di indagini recenti, 
su estrapolazioni di dati che risalivano all'inizio degli anni '80. I risultati definiti per 
Tanno 1988 sono incontestabilmente più affidabili rispetto ai risultati antecedenti - di 
cui hanno manifestato i limiti e le lacune - ma presentano ancora alcune incertezze. 
13. La tabella presenta l'entità della povertà negli Stati membri intorno al 1988 e sulla 
base delle seguenti convenzioni metodologiche: 
a) la povertà è considerata qui quale insufficienza relativa di risorse finanziarie e tale 
insufficienza è rapportata al contesto nazionale e ad un momento determinato (cfr. 
§14) 
b) poiché la povertà è esaminata nell'ottica delle sperequazioni nella distribuzione 
delle risorse finanziarie, sono proposte diverse soglie di povertà (40%, 50% e 60% 
del reddito medio): sono quindi considerati "poveri" in questa sede e secondo 
questo approccio i nuclei familiari iï cui reddito medio disponibile per adulto 
equivalente è inferiore a una frazione determinata (di solito: 50%) del reddito 
- 63 -
medio disponibile per adulto equivalente dei nuclei familiari che vivono nello 
stesso Stato membro (cfr. §15) 
e) la misura della povertà è effettuata a livello dei nuclei familiari; le definizioni 
statistiche del nucleo familiare non sono però del tutto armonizzate e si possono 
adottare diverse convenzioni per prendere in considerazione la grandezza e la 
struttura della famiglia (nozione di scale di equivalenza) (cfr. §16); i dati definiti 
a livello dei nuclei familiari sono quindi presentati a livello delle persone 
contabilizzando quali persone povere le persone che vivono nelle famiglie povere 
(le diseguaglianze interne alle famiglie sono quindi trascurate e il metodo adottato 
considera implicitamente che ogni persona del nucleo familiare disponga della 
frazione di risorse della famiglia corrispondente alla scala di equivalenza adottata) 
d) ai fini dello studio, le risorse sono approssimate a partire dalle informazioni 
disponibili, nelle indagini nazionali, sulla base delle spese dei nuclei familiari, le 
quali sono ritenute più affidabili (cfr. §17). 
14. Senza entrare in una discussione dettagliata di queste convenzioni metodologiche, è 
il caso di sottolineare che ciascuna di esse richiede approfondimenti. Non è il caso di 
ritornare sui limiti insiti in un approccio al fenomeno della povertà fondato sul solo 
criterio delle risorse finanziarie. In compenso è il caso di ricordare che il livello di 
vita di una famiglia non dipende soltanto dall'importo delle sue risorse, ma anche, a 
importo medio invariato, dalla regolarità di tali risorse nel tempo, dalla loro 
prevedibilità e dalla loro natura; inoltre, l'insufficienza dell'importo delle risorse non 
ha gli stessi effetti a seconda che essa sia durevole o meno, che essa sia sporadica o 
ricorrente. Tali distinzioni non possono essere evidentemente prese in considerazione 
in questa sede. 
15. La scelta di soglie ricavate da uno dei valori centrali della distribuzione statistica (in 
questo caso una frazione del reddito medio) presenta inevitabilmente un carattere 
arbitrario: al massimo si può ridurre tale arbitrarietà proponendo diverse soglie (in 
questo caso 40%, 50% e 60%) il che sottolinea comunque la natura relativa della 
povertà qual'essa è considerata in questa sede. Bisognerebbe tuttavia disporre di 
informazioni che permettessero di precisare qual è concretamente il livello di vita e 
di consumo consentito dalle soglie adottate; occorrerebbe anche discutere in quale 
misura una determinata soglia - ad esempio 50% - ha lo stesso significato in tutti gli 
Stati membri allorquando la distribuzione dei redditi vi è più o meno diseguale. 
Inoltre, non va sottovalutata l'estrema sensibilità delle soglie adottate: basta aggiungere 
ad esse o toglierne un ecu al mese e a persona affinché il numero di persone 
interessate aumenti o diminuisca di diverse decina di migliaia di unità. 
16. Le scale di equivalenza hanno la finalità di consentire il raffronto delle risorse dei 
nuclei familiari la cui grandezza e composizione sono diverse. Se la necessità di una 
scala di equivalenza è unanimemente riconosciuta, la scelta di tale scala suscita 
numerosi dibattiti in tutti i paesi; una stessa scala di equivalenza può inoltre avere un 
significato diverso in paesi le cui strutture demografiche e tradizioni culturali sono 
diverse. I risultati empirici presentati nella tabella sono stati definiti in base alla scala 
di equivalenza usata nei lavori dell'OCSE, vale a dire 1 per il primo adulto della 
famiglia, 0,7 per ciascuno degli altri adulti (di più di 14 anni) e 0,5 per ciascuno dei 
bambini (meno di 14 anni). 
64 
17. Il gruppo di ricerca ha effettuato un insieme di misurazioni miranti ad esaminare la 
sensibilità dei risultati alle diverse opzioni metodologiche adottate. Oltre a una 
discussione sulla scelta delle scale di equivalenza, tali misure riguardano, tra l'altro, 
gli effetti dell'utilizzazione alternativa, tra i dati delle indagini, delle informazioni 
concernenti le risorse dichiarate dalle famiglie o delle informazioni concernenti le 
spese dichiarate da queste stesse famiglie. Il problema che qui si pone è soprattutto 
quello dell'affidabilità delle dichiarazioni raccolte in proposito dalle indagini, in 
particolare tra determinate categorie di popolazione (ad esempio le risorse degli 
agricoltori): anche se la ricerca ha adottato quale indicatore l'importo delle spese, le 
analisi di sensibilità effettuate jnon confermano che tale indicatore sia sempre iì più 
affidabile è ciò dimostra, ancora una volta, la necessità di una discussione 
approfondita della qualità dei dati d'indagine utilizzati. Bisogna inoltre notare che la 
scelta dell'uno o dell'altro indicatore può influenzare i risultati per quanto concerne le 
caratteristiche delle famiglie povere: è infatti verosimile, ad esèmpio, che 
^ l'utilîzzaziorte dell'indicatore "spese" tenda a sovrastimare un po' la povertà degli 
anziani che fanno un consumo,più ridótto delle loro risorse. 
18. Il numero di persone povere più spesso evocato, per la Comunità nel suo insieme, è 
- di 50 milioni negli anni '80. Con riserva delle incertezze metodologiche rammentate 
prima, tale numero è confermato dai risultati riportati nella tabella che presenta un 
totale di 52 milioni di persone povere e di 17,6 milioni di famiglie povere intorno al 
1988 (soglia di 50%). Bisogna dire che questi dati sono stati definiti prima 
dell'unificazione tedesca e per anni di crescita economica e di creazione di posti di 
lavoro. La povertà è quindi certamente aumentata a partire da tale data e i numeri 
evocati costituiscono quindi stime di minima. 
19. Sì sono avviati lavori per procedere ad un'analisi delle tendenze evolutive della 
povertà nel corso degli anni '80, a partire da serie di microdati per gli anni anteriori, 
al fine Soprattutto di sormontare le carenze e i limiti dei risultati definiti, in passato, 
sulla base di dati aggregati (soprattutto per alcuni paesi). Le indicazioni frammentarie 
di cui si dispone per alcuni paesi suggeriscono una tendenza ad una certa espansione 
della povertà, ma esse devono essere ancora confermate e discusse. Si noti inoltre che 
i risultati dello studio pilota intrapreso onde elaborare modelli econometrici di 
simulazione incitano alla massima prudenza. 
20. I lavori devono essere proseguiti onde approfondire l'aspetto pluridimensionale 
dell'esclusione e la sua dinamicaXa Commissione ha intrapreso la creazione di un 
panel comunitario di nuclei familiari (PCM), vale a dire di un'indagine destinata a 
interrogare a intervalli regolari le stesse famiglie onde disporre di informazioni 
longitudinali sulla loro situazione e sulla sua evoluzione. Imperniata essenzialmente 
sui redditi, essa tiene conto anche di altre informazioni quali l'indebitamento, le 
caratteristiche delle forze di lavoro, la salute, l'istruzione, gli alloggi, il possesso di 
determinati articoli, la socializzazione, etc. Inizialmente, il panel si articolerà in tre fasi 
successive nel 1994, 1995 e 1996. La grandezza del camipone (circa 60.000 famiglie) 
consente la formazione di dati a livello nazionale Questo panel rappresenta un potente 
strumento per il miglioramento della qualità, della comparabilità e della disponibilità 
dei dati sulla situazione delle famiglie e dovrebbe quindi contribuire, tra l'altro, al 
miglioramento della conoscenza del fenomeno della povertà e dell'esclusione sociale. 
-. 65 -
21. Come si è detto, l'analisi e la misura delle situazioni e dei processi di esclusione non 
può limitarsi ai soli indicatori di povertà finanziaria. Sono stati avviati diversi lavori, 
contestualmente al programma o al di fuori di esso, onde elaborare indicatori 
dell'esclusione fondati su un'analisi dell'insieme delle sue dimensioni. La Commissione 
ha organizzato nel giugno del 1994 a Bath (Regno Unito), con la partecipazione del 
Ministero della Sicurezza sociale del Regno Unito, un seminario internazionale sulla 
misura e l'analisi dell'esclusione sociale che ha dato adito ad una discussione su questi 
lavori. 
La portata di tale seminario va situata nel contesto delle diverse azioni comunitarie 
che affrontano in modo diretto o indiretto l'esclusione sociale, in particolare le 
iniziative in materia di ricerca e le nuove misure poste in atto nel quadro delle 
politiche strutturali e in particolare dèi Fondo Sociale Europeo. I lavori del seminario 
costituiscono un utile contributo alle riflessioni metodologiche necessarie per la 
realizzazione e la valutazione di tali azioni ed i servizi della Commissione hanno 
avviato, per dare seguito al seminario e sempre col sostegno del Ministro della 
Sicurezza sociale del Regno Unito, un'iniziativa di concertazione mirante ad associare 
gli attori degli Stati membri interessati e i servizi della Commissione che si occupano 
della materia. 
22. Inoltre, considerata l'ampiezza che ha acquistato il fenomeno delle persone prive di 
alloggio nell'Unione, Eurostat intende seguire gli sforzi comunitari e nazionali di 
raccolta di informazioni regolari aggiornate sulla grandezza e la natura del fenomeno 
dei senza alloggio su scala nazionale e dell'intera Unione europea. Ci si adopererà 
inoltre per coordinare le iniziative nazionali e, all'uopo, verrà istituita una task force 
per studiare i problemi metodologici legati al fenomeno dei senza alloggio. 
Allegato: Tabella 
- 66 -
Stime della povertà negli Stati membri Intorno all'anno 1988. 
Percentuali e numeri assoluti (migliaia ) di nuclei familiari poveri e di persone povere secondò le convenzioni 
utilizzate alle soglie di 40%, 50% è 60% dell'importo medio (scala di equivalenza OCSE) v 
o 
"Ni COUNTRY 
B 
DK (2) 
D(3) 
EL 
ES 
F 
IRL 
IT 
LUX 
NL 
P 
UK YEAR 
88 
87 
88 
88 
88 
89 
88 
88 
87 
88 
90 
88 AVERAGE 
INCOME 
100% (1) 
367.017 
80.570 
22.782 
832.188 
674.331 
73.084 
5.130 
11.548.338 
516.846 
20.736 
556.118 
5.683 
EUR 12 HOUSEHOLDS 
THRESHOLD 40% 
% 
1.9 
1.3 
4.7 
13.0 
8.6 
6.5 
8.4 
11.2 
15 
f.1 
15.7 
5.8 (1000) 
75 
30 
1278 
445 
944 
1412 
85 
2288 
4 
64 
496 
1307 
8430 THRESHOLD 50% 
% 
6.1 
3.6 
10.8 
20.6 
16.7 
14.0 
16.9 
20.6 
8.8 
4.3 
25.2 
14.6 (1000) 
241 
84 
2938 
706 
1833 
3042 
171 
4208 
11 
252 
797 
3289 
17570 -THRESHOLD 60% 
% 
13.7 
10.1 
19.7 
29.7 
26.2 
23.1 
27.0 
30.4 
17.2 
12.1 
34.4 
25.2 (1000) 
541. 
235 
5358 
1017 
2875 
5019 
273 
6209 
22 
709 
1087 
5677 
29025. PERSONS 
•THRESHOLD 40% 
% 
3.0 
1.5 
5.0 
12.8 
9.2 
7.7 
10.1 
12.0 
5.4 
1.3 
15.5 
6.7 (1000) 
296 
77 
3062 
1279 
3564 
4313 
358 
6888 
20 
191 
1597 
3819 
25463' THRESHOLD 50% 
% 
8.6 
4.3 
11.9 
20.5 
17.7 
16.5 
19.4 
22.0 
11.5 
4.8 
25.1 
15.3 (1000) 
848 
220 
7287 
2048 
6856 
9243 
687 
12628 
42 
706 
?SR6 
8721 
51873 THRESHOLD 60% 
% 
17.7 
12.0 
21.3 
30.1 
27.7 
26.7 
30.3 
32.3 
21.1 
13.8 
34.6 
26.7 (1000) 
1745, 
615 
13044 
3007 
10730 
14957 
1073 
18540 
78 
2031 
3565 
15218 
84602 
Source : Erasmus University Rotterdam "Poverty statistics in the late 80's: research; based on micro-data", research report submitted to the 
Commission, August 1994: 
(1) Annual average expenditure per adult equivalent in national currency for the survey year (consumption units in accordance with the 
OECD scale of equivalence) 
(2) Subject to Uncertainty as to the quality of the data 
(3) Data for 1988, i.e. before the unification of Germany 
ISSN 0254-1505 
COM(95) 94 def. 
DOCUMENTI 
rr os 
N. di catalogo : CB-CO-95-107-IT-C 
ISBN 92-77-86919-4 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo'