Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'inquinamento provocato dalle navi e all'introduzione di sanzioni, comprese sanzioni penali, per i reati di inquinamento"

(COM(2003) 92 def. - 2003/0037 (COD))

(2003/C 220/15)

Il Consiglio, in data 19 marzo 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 80, paragrafo 2, del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il proprio parere, in data 5 giugno 2003, sulla base del rapporto introduttivo del relatore Chagas e della correlatrice Bredima-Savopoulou.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 19 giugno 2003, nel corso della 400a sessione plenaria, con 96 voti favorevoli, 6 contrari e 5 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Come annunciato nella comunicazione sul rafforzamento della sicurezza marittima in seguito al naufragio della petroliera Prestige(1), la Commissione propone un ulteriore giro di vite per quanto riguarda l'inquinamento provocato dalle navi. A livello mondiale l'inquinamento da idrocarburi causato dalle navi è principalmente dovuto allo scarico deliberato in mare. I cosiddetti scarichi "operativi" - ossia intenzionali - dalle navi sono ancora ampiamente diffusi nelle acque costiere degli Stati membri. Visto il ripetersi di incidenti gravi e la frequenza degli scarichi deliberati, la Commissione propone una direttiva in base alla quale viene stabilito che gli scarichi effettuati in violazione delle normative comunitarie costituiscono un illecito penale e che devono essere applicate sanzioni, anche penali, se le persone coinvolte vengono ritenute responsabili di aver causato l'evento o di avervi partecipato deliberatamente o per negligenza grave.

1.2. La Commissione ritiene che l'introduzione di adeguate sanzioni per i reati di inquinamento marino rivesta particolare importanza. I regimi internazionali di responsabilità civile applicabili in caso di incidenti da inquinamento prodotto dalle navi presentano infatti notevoli lacune sul piano della dissuasione, poiché permettono a chi inquina di limitare quasi sempre la propria responsabilità civile. La Commissione propone dunque provvedimenti di natura penale, con funzione deterrente.

1.3. Il Consiglio Trasporti e telecomunicazioni del 6 dicembre 2002 ha accolto con favore l'intenzione della Commissione di presentare la proposta in esame e anche il Consiglio Giustizia e affari interni del 19 dicembre 2002 ha concordato sulla necessità di prendere in considerazione eventuali misure complementari "per rafforzare la protezione (...) dei mari, attraverso il diritto penale".

1.4. La Commissione condivide le opinioni degli Stati membri sull'urgenza della proposta, fatta salva l'istituzione di un regime più generale per la tutela dell'ambiente attraverso il diritto penale.

1.5. Il Consiglio europeo del 20 e 21 marzo 2003 ha richiesto che entro la fine del 2003 venga adottato un sistema di sanzioni, basato sulla recente proposta della Commissione, che preveda sanzioni penali per i reati di inquinamento, facendo riferimento all'adeguata base giuridica.

2. La proposta della Commissione

2.1. La proposta di direttiva consta di due provvedimenti distinti:

a) il primo incorpora nel diritto comunitario norme sugli scarichi inquinanti causati dalle navi e detta modalità per garantire l'osservanza di tali norme: fra le sostanze inquinanti rientrano gli idrocarburi e le sostanze liquide nocive. Sono incluse le violazioni commesse da imbarcazioni nei porti dell'Unione europea, nelle acque territoriali, nella zona economica esclusiva e in alto mare;

b) il secondo stabilisce che la violazione delle norme sugli scarichi deve essere considerata un illecito penale e fornisce chiarimenti sulla natura delle sanzioni da comminare, alle quali è soggetta qualsiasi persona fisica o giuridica (ossia, il proprietario della nave, il proprietario del carico, la società di classificazione della nave o altre persone coinvolte).

2.2. Le sanzioni civili e penali previste comprendono quanto segue: ammende, confisca, interdizione dall'esercizio di attività commerciali, controllo giudiziario, liquidazione giudiziaria, esclusione dal godimento di aiuti o sovvenzioni pubblici e privazione della libertà.

3. Osservazioni generali

3.1. Il Comitato accoglie favorevolmente l'introduzione di una normativa mirata a creare un deterrente all'inquinamento marittimo. Le fuoriuscite o gli scarichi di idrocarburi o altre sostanze inquinanti dalle navi sono in pratica il risultato di una serie di fenomeni che vanno dagli scarichi operativi che contravvengono deliberatamente al diritto internazionale agli sversamenti accidentali e alle infrazioni relativamente lievi. La proposta di direttiva prevede provvedimenti destinati a rafforzare l'osservanza delle norme sancite dal diritto internazionale, ovverosia dalla convenzione Marpol, negli Stati membri dell'Unione europea.

3.1.1. Nell'affrontare le cause dell'inquinamento provocato dalle navi, il diritto internazionale effettua da tempo una distinzione fra gli scarichi operativi e le fuoriuscite accidentali. Nella relazione introduttiva della proposta della Commissione sono contenute affermazioni che danno l'impressione che gli scarichi operativi costituiscano una "prassi inaccettabile". Ora, non vi è alcun dubbio sul fatto che gli scarichi che contravvengono alla convenzione Marpol siano inaccettabili e debbano essere sanzionati qualora vengano effettuati illegalmente. Se è provato che si effettuano gli scarichi operativi che restano impuniti, non si possono sollevare obiezioni all'introduzione di provvedimenti che permettano di applicare più efficacemente negli Stati membri le disposizioni di attuazione della Marpol.

3.2. Detta convenzione precisa d'altronde che gli scarichi operativi effettuati in osservanza alle restrizioni Marpol sono consentiti. Se però si vorrà eliminarli completamente, è improbabile che si riesca a farlo, a meno che i governi non adottino perlomeno i provvedimenti necessari a garantire un numero di impianti di raccolta sufficiente per rendere gli scarichi superflui. Nella proposta però non viene affrontata la questione dell'inadeguatezza degli impianti di raccolta e del loro uso.

3.2.1. A norma dell'articolo 13 della direttiva 2000/59/CE, relativa agli impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi e i residui del carico(2), gli Stati membri sono tenuti a istituire un regime sanzionatorio per la violazione delle disposizioni nazionali adottate in base alla direttiva e ad adottare tutte le misure necessarie per garantirne l'applicazione. Le sanzioni così comminate devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive. In alcuni Stati membri le disposizioni di tale direttiva non sono però ancora interamente applicate e questo può costituire un incentivo a effettuare scarichi in mare. Il Comitato prende atto delle procedure di infrazione avviate dalla Commissione contro gli Stati membri che non hanno ottemperato alla direttiva.

3.2.2. Alla luce di quanto precede, si invita la Commissione a presentare un elenco dei casi di mancata osservanza, da parte degli Stati membri, della direttiva 2000/59/CE e si esortano gli Stati membri a provvedere in tempi rapidi, giacché il termine previsto per l'adeguamento è scaduto il 27 dicembre 2002.

3.2.3. Dal momento che, in numerosi casi di scarico illecito, i responsabili non vengono individuati, è necessario poter identificare le navi da cui proviene l'inquinamento per via satellitare e ricorrendo a sistemi di riconoscimento automatico.

3.3. In linea con la convenzione Marpol, la proposta di direttiva non prevede sanzioni per gli scarichi dovuti ad avarie della nave o del suo equipaggiamento. Le sanzioni contemplate dalla direttiva si applicano soltanto agli scarichi illeciti e vengono comminate soltanto se l'inquinamento è il risultato di un atto intenzionale o di una negligenza grave delle parti interessate. Viene tuttavia riconosciuto che l'interpretazione del termine "negligenza grave" può variare da uno Stato membro all'altro.

3.4. Tutti gli Stati membri hanno ratificato la convenzione Marpol e sono quindi già tenuti a comminare sanzioni penali per questo tipo di violazioni (norme 9 e 10 dell'allegato I, norma 5 dell'allegato II e articoli 4 e 6). La direttiva prevede però un'applicazione uniforme in tutti gli Stati membri e un'estensione delle sanzioni agli altri soggetti in causa oltre al comandante, il quale è spesso, in questi incidenti, la parte riluttante o innocente.

3.4.1. Nella direttiva si dichiara di voler rafforzare l'applicazione e l'esecuzione della convenzione Marpol negli Stati membri, ma senza precisare in quali aspetti le attuali normative nazionali risultano carenti a questo riguardo. Nel parere relativo al pacchetto Erika II(3), il Comitato invitava la Commissione a stilare l'inventario delle legislazioni nazionali degli Stati membri in materia (in ottemperanza alle sanzioni della convenzione Marpol). Il Comitato ribadisce pertanto l'urgente necessità di avere a disposizione uno studio comparativo delle normative nazionali, che descriva chiaramente le sanzioni attualmente previste nell'Unione europea.

3.5. La proposta di applicare la giurisdizione penale di uno Stato membro a sversamenti accidentali avvenuti al di fuori delle sue acque costiere non è espressamente articolata nella relazione introduttiva. La convenzione delle Nazione Unite sul diritto del mare (Unclos) prevede notevoli limitazioni in materia d'inquinamento accidentale. Resta tuttavia possibile svolgere un'azione efficace tesa ad intensificare le disposizioni della convenzione Marpol, riunendo diversi Stati in una rete destinata allo scambio di informazioni e alla cooperazione nel controllo dell'applicazione.

3.6. La base giuridica della proposta di direttiva è l'articolo 80, paragrafo 2, del trattato che istituisce la Comunità europea. Il Comitato dà rilievo alla richiesta, espressa in occasione del Consiglio europeo, di adottare una base giuridica adeguata per l'elaborazione della direttiva, mentre al momento non sembra chiaro se la direttiva debba rientrare nel primo o nel terzo pilastro. Il CESE segnala inoltre che la competenza comunitaria per le sanzioni in materia ambientale è attualmente all'esame della Corte di giustizia, e ricorda i precedenti pareri in cui sosteneva che la Comunità dispone di tale competenza. Dal momento però che la questione è attualmente sub judice, il Comitato si astiene dal suggerire una base giuridica a riguardo. Il CESE esorta la Commissione a eliminare le incoerenze nella terminologia utilizzata nella proposta in oggetto, nella proposta di decisione quadro del Consiglio intesa a rafforzare la cornice penale per la repressione dell'inquinamento provocato dalle navi(4), come pure nella proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla protezione dell'ambiente attraverso il diritto penale(5).

3.7. Un principio importante della tutela dei diritti umani è che i provvedimenti relativi ai diritti e alle libertà fondamentali degli individui osservino il requisito di proporzionalità. Tali provvedimenti non devono cioè superare quanto è ragionevolmente necessario a raggiungere il legittimo obiettivo della normativa in questione (nel caso in esame: la prevenzione dell'inquinamento). Il CESE esorta il Consiglio, il Parlamento e la Commissione ad assicurarsi che le azioni intraprese contro i presunti responsabili d'inquinamento osservino tutte le garanzie legali previste per il rispetto dei diritti umani: regolare processo, presunzione d'innocenza degli imputati e diritto d'appello.

3.7.1. Il Comitato riconosce la situazione di vulnerabilità della gente di mare, richiama l'attenzione sull'articolo 292 dell'Unclos(6) ("Immediato rilascio della nave e dell'equipaggio") e chiede al Consiglio e alla Commissione di presentare proposte per tutelare i comandanti e gli altri membri dell'equipaggio.

3.7.2. Il rischio di agire in maniera sproporzionata nei confronti dei comandanti e del personale navigante è aumentato dal fatto che costoro sono spesso le uniche persone connesse con la nave a essere fisicamente presenti nell'area di giurisdizione. Può infatti verificarsi che le indagini successive dimostrino le proporzioni relativamente limitate della loro eventuale responsabilità.

3.7.3. Non di rado gli inquinamenti da idrocarburi si sono verificati in seguito a incagliamenti avvenuti vicino ai porti in circostanze in cui la negligenza da parte dei piloti o delle autorità portuali è stata la causa principale dell'incidente o un elemento che vi ha contribuito significativamente. Il personale navigante corre in questi casi il rischio di essere perseguito con eccessivo zelo e, in un clima di questo genere, trovare il giusto equilibrio fra i diritti degli imputati e le presunte attese dell'opinione pubblica è un arduo compito.

3.7.4. Un altro motivo pratico di preoccupazione legato alla criminalizzazione della gente di mare è il fatto che a livello mondiale vi sia carenza di personale qualificato in questo settore e che per anni le associazioni di armatori, i sindacati dei naviganti, le amministrazioni marittime e la Commissione europea abbiano tentato di trovare nuove leve disposte a intraprendere una carriera nel settore della navigazione. L'ampia diffusione, da parte dei media, di notizie relative all'arresto di personale navigante in seguito a casi d'inquinamento riduce la probabilità che siano assunti giovani capaci e, a lungo termine, sarà controproducente rispetto all'obiettivo di migliorare la sicurezza in mare.

3.7.5. Tre sono le principali garanzie necessarie ad evitare che l'applicazione del diritto penale all'inquinamento marino abbia effetti sproporzionati sui diritti dell'uomo:

a) va innanzitutto riconosciuto che ritenere penalmente responsabili tutti i soggetti interessati è una decisione assai delicata, la quale non va pertanto applicata in maniera sproporzionata rispetto al comportamento contestato o all'obiettivo perseguito di evitare l'inquinamento;

b) se la responsabilità penale viene introdotta, la pena dovrà essere proporzionale alla colpa del trasgressore;

c) durante il processo penale dovranno essere rispettati il diritto dell'imputato alla presunzione d'innocenza e i suoi diritti alla libertà, compresa quella di movimento.

3.8. In caso di "negligenza grave", l'onere della prova dovrebbe essere sufficiente; se vi si ricorresse senza applicare le suddette garanzie, la verifica della responsabilità comporterebbe un alto livello di soggettività, discrezionalità e incertezza. Nel clima che segue un grave incidente inquinante, è possibile che una verifica del genere esponga il convenuto al rischio palese di una condanna penale dettata dal risentimento dell'opinione pubblica per le conseguenze dell'incidente, ma non proporzionata alla sua colpa personale.

3.9. La direttiva dovrebbe inoltre precisare che la responsabilità penale può essere riconosciuta soltanto in rapporto alla colpa personale del convenuto, chiunque egli sia. La responsabilità penale per le azioni o le omissioni del caso non deve essere imposta a terzi, ma soltanto ai loro autori (ad esempio, in caso di errore di navigazione), a meno che si possa dimostrare che le azioni o le omissioni dei terzi abbiano contribuito alla colpa del convenuto.

3.10. Qualora la responsabilità penale venisse accertata, la pena non dovrebbe essere sperequata rispetto all'illecito. Un sistema punitivo inconsiderato ispira infatti poco rispetto e contribuisce in scarsa o nessuna misura a prevenire l'inquinamento.

4. Osservazioni specifiche

4.1. Preambolo

Nel preambolo si afferma che "i provvedimenti penali non sono correlati alla responsabilità civile delle parti interessate". Per chiarezza giuridica, il Comitato propone di precisare espressamente nella parte operativa della direttiva che non vi è confusione fra sanzione e indennizzo. In caso contrario vi sarebbe il rischio di vertenze legali che potrebbero turbare il sistema internazionale di responsabilità civile e d'indennizzo.

4.2. Articolo 2, paragrafo 4

Sembrerebbe che dalla definizione di "nave" siano escluse le imbarcazioni da diporto. Secondo recenti statistiche, la quantità di idrocarburi riversati in mare dalle imbarcazioni da diporto è superiore al totale degli sversamenti effettuati da tutte le altre imbarcazioni(7), salvo in caso di grave disastro marittimo. Nella misura in cui le imbarcazioni da diporto non sono coperte dalla convenzione Marpol, il Comitato esorta la Commissione a includere in una prossima normativa sanzioni per l'inquinamento provocato da tali imbarcazioni.

4.3. Articolo 2, paragrafo 6, e articolo 6

La direttiva esclude dalla definizione di "persona giuridica""(...) gli Stati o (...) ogni altro ente pubblico che agisca nell'ambito dell'esercizio della sua prerogativa di potere pubblico, nonché (...) le organizzazioni internazionali pubbliche". Per quanto riguarda inoltre i soggetti potenzialmente perseguibili, l'articolo 6 prevede sanzioni unicamente per le "persone" che hanno interessi commerciali privati nella navigazione (il proprietario della nave, ma anche il proprietario del carico, la società di classificazione della nave). L'esperienza insegna invece che in moltissimi casi d'inquinamento, verificatisi in Europa e non, la causa principale del danno o un elemento che vi ha contribuito sostanzialmente sono stati i piloti, le capitanerie di porto o altre autorità pubbliche. Il Comitato ritiene pertanto che occorra prevedere espressamente sanzioni anche a carico di tali soggetti.

4.4. Articolo 6, paragrafo 1

Il Comitato rinvia al proprio parere(8) in merito alla proposta di regolamento relativo all'istituzione di un fondo di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi nelle acque europee (Erika II), nel quale sostiene che la terminologia "atti od omissioni caratterizzati da (...) colpa grave" potrebbe non essere abbastanza precisa per essere inserita nel dispositivo giuridico comunitario e potrebbe arrecare danno a regimi giuridici già affermati e funzionali, come appunto il regime Marpol. In alcuni ordinamenti giuridici il termine "negligenza grave" crea difficoltà e la sua traduzione nelle lingue di ciascuno Stato membro potrebbe avere significati diversi. In caso di sversamenti accidentali d'idrocarburi, il concetto di "negligenza grave" può non essere soddisfacente come criterio di accertamento della responsabilità penale. D'altra parte la convenzione Marpol precisa che lo sversamento in mare non costituisce un'infrazione al diritto internazionale qualora venga provocato da avarie della nave o del suo equipaggiamento. Il Comitato esorta la Commissione a rivedere entrambe le questioni, ovverosia a:

- riesaminare l'espressione "negligenza grave" per adottare una terminologia più adeguata, che abbia un effetto non inferiore a quello voluto dalla direttiva e garantisca un'uniformità di interpretazione e di applicazione in tutti gli Stati membri,

- riesaminare l'opportunità di includere l'inquinamento accidentale nell'ambito di applicazione della direttiva.

4.4.1. Articolo 6, paragrafo 5

L'elenco delle sanzioni proposte è molto esteso e andrebbe dunque rivisto tenendo conto del principio di proporzionalità.

4.4.2. Articolo 6, paragrafo 6

Il Comitato ritiene che la disposizione in base alla quale "le ammende (...) non sono assicurabili" non abbia un ambito di applicazione e vada dunque soppressa. Più precisamente, andrebbe effettuata una distinzione fra inquinamenti intenzionali e inquinamenti accidentali: in caso di inquinamento intenzionale, in base alle condizioni dei contratti assicurativi, le ammende non sono assicurabili; in caso di inquinamento accidentale devono invece poter esserlo.

5. Conclusioni

5.1. Il Comitato prende atto dell'obiettivo della proposta di direttiva relativa alla protezione dell'ambiente attraverso il diritto penale.

5.2. Consapevole della necessità di lottare contro i delitti ambientali, il CESE sostiene la principale finalità della proposta, ossia quella di garantire che qualsiasi soggetto riconosciuto responsabile di aver provocato un inquinamento intenzionalmente o per negligenza grave, o di avervi contribuito, sia sottoposto alle sanzioni previste.

5.3. Il Comitato esorta la Commissione a rivedere le seguenti questioni, ovverossia a:

- riesaminare l'espressione "negligenza grave" per adottare una terminologia più adeguata, che abbia un effetto non inferiore a quello voluto dalla direttiva e garantisca un'uniformità di interpretazione e di applicazione in tutti gli Stati membri,

- riesaminare l'opportunità di includere l'inquinamento accidentale nell'ambito di applicazione della direttiva.

5.4. Il Comitato insiste sulla necessità che le sanzioni siano opportunamente proporzionate. Propone inoltre di fare in modo che, nella parte operativa della direttiva, non vi sia confusione tra sanzione e indennizzo.

5.5. Il Comitato ritiene che la disposizione in base alla quale "le ammende (...) non sono assicurabili" non abbia un ambito di applicazione e vada dunque soppressa. Più precisamente, andrebbe effettuata una distinzione fra inquinamenti intenzionali e inquinamenti accidentali: in caso di inquinamento intenzionale, in base alle condizioni dei contratti assicurativi, le ammende non sono assicurabili; in caso di inquinamento accidentale devono invece poter esserlo.

5.6. Vi è il rischio che si agisca in modo sproporzionato contro i comandanti e il personale navigante in quanto spesso essi sono le sole persone connesse con la nave ad essere fisicamente presenti nella giurisdizione interessata. Il Comitato chiede quindi alla Commissione di presentare proposte per il trattamento e la protezione dei comandanti e del personale navigante interessati da tali incidenti nel pieno rispetto dell'articolo 292 della convenzione Unclos (Immediato rilascio della nave e dell'equipaggio).

5.7. Per valutare l'ambito di applicazione della direttiva proposta, la Commissione dovrà fornire con la massima sollecitudine un inventario delle normative degli Stati membri in materia di sanzioni per l'inquinamento marino (in osservanza alla convenzione Marpol), unitamente a informazioni precise sull'ottemperanza degli Stati membri alla direttiva 2000/59/CE relativa agli impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi e i residui del carico.

Bruxelles, 19 giugno 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) COM(2002) 681 def.

(2) GU L 332 del 28.12.2000, pag. 81.

(3) GU C 221 del 7.8.2001, pag. 54.

(4) COM(2003) 227 def. del 2.5.2003.

(5) Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla protezione dell'ambiente attraverso il diritto penale, presentata dalla Commissione il 15 marzo 2001 (GU C 180 E del 26.6.2001, pag. 238), modificata il 30 settembre 2002 (GU C 20 E del 28.1.2003, pag. 284).

(6) Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare.

(7) Dati del Gesamp (Gruppo di esperti sugli aspetti scientifici dell'inquinamento dei mari): a titolo di esempio, il 68 % degli sversamenti è provocato dalle imbarcazioni da diporto, il 18 % dalla navigazione marittima in generale e il 14 % è dovuto a incidenti, al lavaggio delle cisterne delle petroliere, alle raffinerie costiere, agli incidenti di guerra, alle infiltrazioni naturali (2003).

(8) GU C 221 del 7.8.2001, pag. 54.