a norma dell'articolo 9, paragrafo 1 quater, dell'articolo 21 bis, paragrafo 5, e dell'articolo 24 bis, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1008/2008, recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei nella Comunità, quale modificato dal regolamento (UE) 2020/696 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 2020, in considerazione della pandemia di COVID-19

Dall'inizio del 2020, la pandemia di COVID-19 ha avuto profonde ripercussioni negative sul trasporto aereo in Europa e nel mondo. Le restrizioni sanitarie e di viaggio introdotte dagli Stati membri dell'UE e da paesi terzi in risposta alla pandemia hanno causato una forte contrazione della domanda e hanno minato la fiducia dei consumatori, con un conseguente calo prolungato e senza precedenti del traffico aereo in Europa.

3.5 Le restrizioni di volo non sono più necessarie per fare fronte alla persistente pandemia di COVID-19

A norma dell'articolo 6, paragrafo 2, e dell'articolo 9 della direttiva sui servizi di assistenza a terra, gli Stati membri possono limitare il numero di prestatori di servizi di assistenza a terra negli aeroporti. In tali casi, i prestatori dei servizi devono essere selezionati per un periodo non superiore a sette anni. La pandemia di COVID-19 ha provocato un improvviso e inedito calo dell'attività di trasporto aereo, creando gravi difficoltà finanziarie per i prestatori di servizi di assistenza a terra. I prestatori di servizi i cui contratti scadranno durante la crisi o entro la fine dell'anno successivo all'inizio della crisi non possono quindi fornire ai propri creditori una garanzia sufficiente di sostenibilità come criterio per ottenere un prestito e, di conseguenza, possono incontrare difficoltà ad accedere ai finanziamenti.

Il regolamento (UE) 2020/696 ha quindi introdotto una deroga temporanea agli obblighi procedurali di cui all'articolo 21 per il periodo compreso tra il 1º marzo e il 31 dicembre 2020. Tale deroga consente agli Stati membri di mantenere una misura di emergenza temporanea, giustificata e proporzionata per fare fronte alla pandemia di COVID-19 senza l'intesa con la Commissione, a condizione che rispetti i principi di proporzionalità e trasparenza e si basi su criteri obiettivi e non discriminatori.

L'articolo 21 affronta problemi di breve durata, ma l'esperienza maturata nelle prime fasi della pandemia di COVID-19 ha dimostrato che non era adeguato alla crisi del coronavirus, che secondo le previsioni durerà ancora diversi mesi, in quanto comportava un inutile onere amministrativo per la Commissione e gli Stati membri.

Per garantire che tale azione rispetti i principi di proporzionalità e trasparenza e sia basata su criteri obiettivi e non discriminatori, la Commissione e gli altri Stati membri dovrebbero essere informati senza indugio del provvedimento in questione con debita motivazione. Inoltre, qualora i problemi che hanno reso necessario il provvedimento si protraggano per più di 14 giorni, lo Stato membro deve informare opportunamente la Commissione e gli altri Stati membri e, d'intesa con la Commissione, può prorogare il provvedimento per ulteriori periodi di 14 giorni al massimo. La Commissione approva i periodi di proroga mediante una decisione.

A norma dell'articolo 21 del regolamento sui servizi aerei, uno Stato membro può rifiutare, limitare o imporre condizioni all'esercizio dei diritti di traffico per affrontare problemi improvvisi di breve durata derivanti da circostanze imprevedibili e inevitabili. Tale azione deve rispettare i principi di proporzionalità e trasparenza ed essere basata su criteri obiettivi e non discriminatori.

Il regolamento (UE) 2020/696 ha pertanto consentito alle autorità competenti per le licenze di non revocare o sospendere la licenza di esercizio nel periodo compreso tra il 1º marzo e il 31 dicembre 2020 se la valutazione della solidità finanziaria è stata effettuata durante tale periodo e a condizione che non sia a rischio la sicurezza e che vi sia la prospettiva realistica di una ristrutturazione finanziaria soddisfacente entro i 12 mesi successivi.

La presente relazione sintetica valuta la situazione sulla base dei dati raccolti da Eurocontrol e dei dati sulle cancellazioni dei voli e sui coefficienti di riempimento di un campione di compagnie aeree dell'UE, oltre che su prove e dati pubblicati dal Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC) sulla persistenza della pandemia di COVID-19. Tra luglio e agosto 2020 la Commissione ha inoltre consultato i portatori di interessi, gli Stati membri e le organizzazioni che rappresentano le compagnie aeree, gli aeroporti e i prestatori di servizi di assistenza a terra, in merito all'attuazione e alla necessità delle misure.

Secondo quanto disposto dagli stessi articoli, sulla base delle informazioni e dei dati in suo possesso la Commissione deve presentare una relazione sintetica al Parlamento europeo e al Consiglio entro il 15 novembre 2020 e, se necessario, adottare atti delegati che proroghino i termini delle disposizioni temporanee. Tali poteri delegati sono conferiti alla Commissione per il periodo di un anno a decorrere dal 28 maggio 2020.

Pertanto il 25 maggio 2020, in considerazione della pandemia di COVID-19, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato il regolamento (UE) 2020/696, che modifica il regolamento sui servizi aerei, per affrontare i problemi di cui sopra, offrire ai portatori di interessi, agli Stati membri e alla Commissione la necessaria esenzione da determinate norme amministrative e garantire migliori prospettive finanziarie ai portatori di interessi del settore colpito.

I tassi di contagio o di decesso dovuti alla COVID-19, inoltre, nonché il fatto che si trattava di una malattia sconosciuta, hanno indotto molti Stati membri a imporre restrizioni ai voli intra-UE a norma dell'articolo 21 del regolamento sui servizi aerei nel tentativo di arrestare o rallentare la diffusione della malattia, il che, a causa della durata senza precedenti della crisi e delle norme procedurali applicabili, ha costituito un pesante e inutile onere amministrativo per gli Stati membri e per la Commissione.

La pandemia di COVID-19 ha reso difficoltoso il rispetto di alcune disposizioni del regolamento sui servizi aerei e della direttiva sui servizi di assistenza a terra. Il calo senza precedenti della domanda e l'elevato tasso di annullamenti hanno provocato una serie di problemi inattesi per gli operatori aerei e le società che offrono servizi di assistenza a terra. Innanzitutto i vettori aerei hanno dovuto fare fronte a gravi problemi di liquidità, tali da poter portare a sospensioni o revoche delle licenze di esercizio o alla loro sostituzione con licenze provvisorie, senza che vi fosse alla base una necessità economica strutturale. In secondo luogo, le società che forniscono servizi di assistenza a terra i cui contratti o le cui autorizzazioni erano in scadenza hanno incontrato gravi difficoltà ad accedere ai finanziamenti. In terzo luogo, a causa dell'esposizione finanziaria delle società che forniscono servizi di assistenza a terra, gli aeroporti si sono trovati in una situazione di vulnerabilità, rischiando di perdere l'unico prestatore di servizi di assistenza a terra in caso di suo fallimento.

Quantitativamente, i voli effettuati nello spazio aereo europeo hanno subito un calo del 90 % nel bimestre marzo-aprile del 2020 rispetto allo stesso periodo del 2019. Il 1º marzo 2020 gli aeroporti europei gestivano ancora oltre 5 milioni di passeggeri, mentre il 31 marzo 2020 il numero dei passeggeri era sceso ad appena 174 000 (-97,1 % rispetto allo stesso giorno del 2019). Dal 2 agosto 2020 si è registrato un calo di circa il 70 % rispetto allo stesso periodo del 2019. Il trasporto merci è risultato meno colpito, con un calo del 19 % in agosto in termini di tonnellate di merci/km. In base ai dati raccolti nell'ottobre 2020 nell'ambito di un'analisi dell'ICAO sull'impatto economico, si stima che il 2020 farà registrare una riduzione complessiva dei posti a bordo offerti dalle compagnie aeree compresa tra il 50 % e il 52 %, corrispondente a una riduzione del numero di passeggeri compresa tra 2 875 e 2 978 milioni, con perdite di ricavi pari a 330/340 miliardi di EUR.

Nel frattempo, il coefficiente di riempimento medio per i dieci vettori aerei europei che hanno fornito dati alla Commissione è sceso dall'80 % della settimana 9 al 26 % della settimana 15. Non solo i vettori aerei volano di meno, ma le prenotazioni sui pochi voli rimasti non bastano a occupare tutti i posti disponibili.

I dati forniti da Eurocontrol stabiliscono l'inizio del rallentamento del traffico aereo nel SEE nella settimana 11 del 2020, con un calo del 17 % rispetto alla stessa settimana del 2019. Il traffico aereo ha continuato quindi a diminuire rapidamente, dando luogo a una riduzione pari al 59 % e all'82 % in confronto, rispettivamente, alle settimane 12 e 13 del 2019. I minimi sono stati registrati nelle settimane 15 e 16 (calo dell'89 %). Successivamente il traffico aereo ha iniziato gradualmente a riprendersi, tuttavia al 22 giugno 2020 (settimana 26) era pari solo al 26 % dei livelli del 2019, con un calo quindi del 74 % rispetto all'anno precedente. Nel mese di agosto 2020 (settimane 32-36) il traffico aereo ha raggiunto il 53 % rispetto ai valori di agosto 2019, ma all'inizio di settembre 2020 i livelli hanno ripreso a diminuire e alla fine del mese si attestavano al 46 % in confronto allo stesso periodo del 2019.

Il regolamento (UE) 2020/696 consente pertanto al gestore aeroportuale, per il periodo compreso tra il 1° marzo 2020 e il 31 dicembre 2020, di scegliere direttamente un prestatore per la fornitura dei suddetti servizi per un periodo massimo di sei mesi o per un periodo fino al 31 dicembre 2020, qualora quest'ultima data sia successiva.

A causa della pandemia di COVID-19 alcuni prestatori di servizi di assistenza a terra potrebbero avere problemi di solvibilità, con conseguente cessazione delle attività. Negli aeroporti in cui il numero dei prestatori è limitato, questa situazione di difficoltà potrebbe far sì che uno o più prestatori cessino di fornire i loro servizi prima che possa essere selezionato un nuovo prestatore in base alla procedura normale di cui all'articolo 11, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di assistenza a terra. Per garantire la continuità del servizio, sarebbe necessaria una rapida sostituzione di tali prestatori.

L'articolo 11, paragrafo 1, lettera e), della direttiva sui servizi di assistenza a terra stabilisce che, qualora un prestatore di servizi di assistenza a terra cessi la propria attività prima dello scadere del periodo per cui è stato selezionato mediante una gara effettuata conformemente a detto articolo, si procede alla sua sostituzione in base alla stessa procedura.

Per questo motivo, il regolamento (UE) 2020/696 ha stabilito che i contratti dei prestatori di servizi in scadenza tra il 28 maggio 2020 e il 31 dicembre 2021 possono essere prorogati fino al 31 dicembre 2022.

Nella settimana 23, quando i trasporti aerei all'interno dell'UE sono ripartiti in modo significativo, il coefficiente di riempimento medio è salito al 44 %, raggiungendo il 56 % nella prima metà di agosto. Durante la stessa settimana del 2019, il coefficiente di riempimento medio dei medesimi vettori aerei era compreso tra il 75 % (settimana 4) e l'89 % (settimana 26).

Figura 1.3

Fonte: dati raccolti dalla Commissione provenienti dai vettori aerei

3.2Riduzione del traffico aereo dovuta alla pandemia di COVID-19

Molti paesi hanno risposto alla pandemia di COVID-19 emanando divieti e restrizioni per gli spostamenti, alcuni dei quali sono in vigore ancora oggi. Ciò ha avuto un forte impatto sui trasporti aerei a livello internazionale, poiché le restrizioni che autorizzano solo i "viaggi essenziali" soffocano la domanda al punto che molte rotte non possono essere più utilizzate a fini commerciali.

All'inizio alcuni Stati membri hanno utilizzato le restrizioni sui voli intra-UE come misura per prevenire o contenere l'ulteriore diffusione della COVID-19. Al fine di promuovere il mantenimento dei servizi di trasporto merci, la Commissione ha introdotto orientamenti volti ad agevolare le operazioni di trasporto delle merci durante la pandemia di COVID-19. Il picco dei divieti sui voli passeggeri tra gli Stati membri è stato registrato nel periodo tra il 20 e il 26 marzo 2020, durante il quale 20 Stati membri hanno introdotto divieti sui voli. Successivamente si è registrata una lenta riduzione; il 31 marzo 2020 gli Stati membri che applicavano divieti sui voli erano 16, mentre il 6 aprile erano 14. Undici Stati membri avevano già imposto restrizioni ai voli al momento dell'entrata in vigore della deroga procedurale. Al 7 luglio, sette Stati membri avevano applicato divieti sui voli verso determinati Stati membri che presentavano un tasso più elevato di casi di COVID-19. Alla fine di settembre, quattro Stati membri applicavano ancora divieti di volo (cfr. sezione 4).

Per quanto riguarda i voli extra-UE, il 16 marzo 2020 la Commissione ha adottato una comunicazione che raccomanda una restrizione temporanea dei viaggi non essenziali da paesi terzi verso la zona UE+ per un mese. Il 17 marzo 2020 i capi di Stato o di governo dell'UE hanno deciso di applicare una restrizione temporanea dei viaggi non essenziali. Anche i quattro Stati associati Schengen l'hanno applicata. Tale restrizione è stata prorogata più volte.

Durante l'estate, gli Stati membri hanno iniziato a reintrodurre restrizioni di viaggio all'interno dell'UE. Il 4 settembre 2020 la Commissione ha adottato una proposta di raccomandazione del Consiglio per fare in modo che tutte le misure adottate dagli Stati membri di limitazione della libera circolazione a causa della pandemia di COVID-19 siano coordinate e chiaramente comunicate a livello dell'UE. La proposta della Commissione definisce quattro settori fondamentali in cui gli Stati membri dovrebbero collaborare più strettamente, ad esempio per quanto riguarda criteri e soglie comuni per gli Stati membri al momento di decidere se introdurre restrizioni di viaggio, un quadro comune per le misure applicate ai viaggiatori provenienti da zone ad alto rischio e informazioni chiare e tempestive al pubblico su eventuali restrizioni.

Al di là del contesto normativo, la fiducia dei consumatori è uno dei principali fattori che influenza i livelli di traffico e suggerisce l'esistenza di un nesso tra il calo del traffico aereo e la pandemia di COVID-19. Non vi sono ancora molti dati al riguardo. L'istituto statistico centrale dell'Irlanda (Central Statistics Office, CSO) ha effettuato un'indagine sulla fiducia dei passeggeri nei viaggi in aereo. Quasi quattro intervistati su cinque (78,0 %) hanno riferito di sentirsi "a disagio" o "molto a disagio" di fronte alla prospettiva di intraprendere un viaggio internazionale in aereo. Il ripristino delle misure alla frontiera e della quarantena in diversi Stati membri in modo non coordinato e spesso imprevedibile ha ulteriormente minato la fiducia dei consumatori, come dimostrato dai dati recenti, facendo diminuire i viaggi ben oltre l'effetto diretto delle restrizioni vere e proprie.

Dalle relazioni economiche sulla crisi pubblicate regolarmente dalla IATA emerge che da febbraio 2020 fino alla metà di aprile le prenotazioni sono calate a ritmo sempre più sostenuto rispetto allo stesso periodo dell'anno precedente. Da allora le prenotazioni hanno registrato una parziale ripresa, ma restano in calo dell'82 % alla fine di giugno 2020. Sembra esserci una correlazione tra l'aumento dei contagi e la diminuzione delle prenotazioni. La IATA ha inoltre commissionato indagini periodiche sulla fiducia dei passeggeri dall'inizio della pandemia di COVID-19. Nel mese di aprile, circa il 60 % dei partecipanti ha indicato che probabilmente avrebbe ripreso a viaggiare entro pochi mesi dall'attenuarsi della pandemia. Nel mese di giugno questo dato era sceso al 45 %. A settembre più della metà degli intervistati ha dichiarato che avrebbe atteso da sei mesi a un anno prima di riprendere a viaggiare. La volontà di viaggiare in aereo resta quindi bassa e si prevede che lo rimarrà per i prossimi mesi. Tra i principali deterrenti vi è anche il rischio di quarantena obbligatoria nel luogo di destinazione. L'83 % degli intervistati ha dichiarato che non si sposterà qualora vi sia il rischio di dover osservare una quarantena all'arrivo.

Quanto precede evidenzia un netto collegamento tra il calo del traffico aereo e la pandemia di COVID-19.

3.3È probabile che la riduzione del traffico aereo persista nel prossimo futuro

Nelle attuali circostanze è difficile prevedere l'esatto andamento dei livelli di traffico aereo, ma le previsioni disponibili indicano che la diminuzione del traffico aereo continuerà nel 2021 e che non si ritornerà ai livelli pre-COVID prima del 2024. Tra i fattori che incideranno sull'evoluzione dei livelli di traffico aereo vi sono le restrizioni di viaggio e di volo, le abitudini di prenotazione dei consumatori e le misure sanitarie regolamentari istituite per il settore in questione, strettamente correlate alla possibilità di comparsa di nuovi casi e all'assenza di un vaccino. Tutte le previsioni sono inficiate da un alto grado di incertezza.

Secondo Eurocontrol il numero totale di voli previsti in Europa diminuirà di nuovo in modo graduale. La lieve ripresa registrata ad agosto, che ha fatto salire il numero dei voli al 51 % dopo che nell'aprile 2020 era stato toccato il livello più basso, si è rivelata solo temporanea. Si calcola che nel gennaio 2021 sarà effettuato il 60 % di voli in meno rispetto al 2019 (invece del 20 % dello scenario precedente). Questo scenario tiene conto della probabilità che gli Stati membri non si coordinino nella loro risposta per i viaggi aerei transfrontalieri, che la domanda di passeggeri rimanga estremamente bassa per l'incertezza dovuta alla COVID-19, all'imprevedibilità e alla confusione sulle misure restrittive e di quarantena, e che le compagnie aeree riducano ulteriormente la capacità alla luce del numero molto basso di prenotazioni anticipate. Secondo Eurocontrol il traffico dovrebbe aumentare lentamente nel febbraio 2021, attestandosi comunque al 50 % in meno rispetto al febbraio 2020.

Il 29 settembre 2020 la IATA ha inoltre rivisto al ribasso le proprie previsioni economiche. Le proiezioni attuali sono che l'RPK (passeggeri trasportati per chilometro di volo) globale diminuirà del 66 % nel 2020 rispetto al 2019 e del 68 % nel dicembre 2020 in confronto al dicembre 2019, a fronte di una riduzione del 55 % prevista nel luglio 2020.

Per quanto riguarda le restrizioni di viaggio, la Commissione ha raccomandato agli Stati membri Schengen e agli Stati associati Schengen di abolire i controlli alle frontiere interne entro il 15 giugno 2020. La maggior parte degli Stati membri che in precedenza avevano ripristinato i controlli alle frontiere interne a causa della pandemia di COVID-19 ha seguito la raccomandazione, con la conseguente ripresa del traffico commerciale regolare di passeggeri (cfr. figura 1.1). Per quanto riguarda la restrizione dei viaggi non essenziali verso l'Unione, dal 1° luglio 2020 una raccomandazione del Consiglio ha consigliato di eliminare le restrizioni ai viaggi non essenziali da un elenco iniziale di paesi terzi, da riesaminare periodicamente.

Tuttavia, sebbene in Europa si attendesse un costante miglioramento del traffico aereo durante il periodo estivo, per effetto dell'allentamento delle misure e della revoca delle restrizioni nel contesto di curve decrescenti del numero complessivo di casi nel continente, nell'estate del 2020 è stato nuovamente registrato un aumento dei casi di COVID-19 in molti paesi del SEE. Esiste anche un precedente storico relativo allo sviluppo in più ondate delle pandemie. Tale evenienza potrebbe comportare nuove diminuzioni del traffico aereo.

Per quanto riguarda la domanda futura di traffico aereo e la fiducia dei consumatori, in particolare nel contesto della relazione sintetica sulle bande orarie, i portatori di interessi contattati dai servizi della Commissione (compagnie aeree, agenti di viaggio, sistemi telematici di prenotazione) hanno dichiarato che è molto difficile fare proiezioni oltre la stagione invernale 2020/2021. Se prima della COVID-19 le compagnie aeree erano in grado di programmare gli orari dei voli per l'anno successivo, ora si trovano in difficoltà a prevedere gli orari per la stagione successiva. Le compagnie aeree rivedono costantemente gli orari dei voli per reagire a cambiamenti imprevisti nelle restrizioni di viaggio o di volo e a una domanda dei passeggeri difficile da prevedere.

Le prenotazioni intra-UE erano moderatamente aumentate durante l'estate 2020, ma la ripresa del traffico passeggeri nella rete aeroportuale europea ha subito una battuta d'arresto ad agosto, molto probabilmente a causa del ripristino delle restrizioni di viaggio da parte di diversi Stati. I tassi delle prenotazioni per i voli extra-UE erano ancora più bassi. L'ultimo aggiornamento della IATA sulle prospettive per i viaggi aerei a livello mondiale indica un calo delle prenotazioni di passeggeri nel quarto trimestre rispetto al terzo trimestre del 2020.