RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sul programma Daphne (2000 - 2003) - Gennaio 2002 (SEC(2002) 338)

Indice

Sintesi

1. Obiettivi della relazione

2. Quadro generale

2.1. Il contesto

2.2. Cenni storici

2.3. Collegamenti con altri programmi

2.4. Misure correlate ed avvenimenti del 2000 e del 2001

3. Ciclo di vita del programma

3.1. Invito a presentare proposte

3.2. Bilancio

3.3. Orientamenti ed informazioni

3.4. Tipi di progetti selezionati negli anni 2000/2001

3.5. Controllo e valutazione

3.6. Divulgazione

4. Risultati ed Effetti dell'Iniziativa Daphne

5. Conclusioni

6. Allegati (SEC(2002) 338)

Sintesi

La presente relazione illustra i progressi conseguiti dal programma Daphne a partire dalla sua approvazione nel gennaio 2000 e presenta una sintesi delle sue principali realizzazioni come richiesto dall'articolo 9, paragrafo 2 della decisione. Daphne si propone di sensibilizzare maggiormente i cittadini e i responsabili politici al problema della violenza. Il programma fa seguito al Congresso mondiale svoltosi a Stoccolma nel 1996 contro lo sfruttamento sessuale a fini commerciali dei bambini e riguarda tutti i tipi di violenza, compresa quella domestica, quella nelle scuole, la violenza nei confronti di minoranze come gli omosessuali, i portatori di handicap, le minoranze etniche, ecc.

Il programma Daphne è una delle pietre miliari su cui si basa la politica della Commissione europea per combattere i reati di questo tipo nell'ambito dell'azione prioritaria al fine di istituire uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Daphne agisce di concerto con gli altri programmi ed azioni esistenti in materia per combattere specifiche categorie di reato al fine di garantire un adeguato coordinamento e una coerenza politica.

Il programma

Nel corso dei primi due anni del suo svolgimento, Daphne ha avuto una risonanza nettamente superiore alle aspettative. Nel 2000 e nel 2001 la Commissione ha ricevuto rispettivamente oltre 1500 e 1000 domande e 415 e 207 proposte con richieste di finanziamento per un totale di 40 milioni di euro e 22 milioni di euro (per una linea di bilancio di 5 milioni di euro). Tale reazione dimostra che il programma rispondeva ad un'esigenza profondamente sentita negli ambienti del volontariato. Il precursore del programma Daphne, l'iniziativa Daphne, aveva già finanziato 149 progetti (per un totale di 11 milioni di euro) tra il 1997 e il 1999; i primi due anni del programma Daphne vi hanno aggiunto altri 73 nuovi progetti. In tali primi due anni del programma Daphne si riscontra un marcato miglioramento nell'elaborazione sia delle politiche che delle soluzioni pratiche al problema della violenza e nelle loro applicazioni operative in tutta l'Europa.

Al fine di realizzare il programma nelle migliori condizioni possibili, la Commissione rivolge particolare attenzione alla valutazione dei progressi e dei risultati ottenuti dai progetti finanziati. Tutti i progetti sono esaminati e valutati individualmente nel corso della loro fase di attuazione e viene stilata una relazione annuale di sintesi.

I risultati

Il Secondo Congresso contro lo sfruttamento sessuale a fini commerciali dei bambini, svoltosi a Yokohama nel dicembre 2001, ha affermato a chiare lettere che il programma Daphne, i suoi progetti e risultati sono riconosciuti, in Europa e nel mondo, come il più importante programma di lotta contro la violenza. Il lungo elenco delle attività progettate, con i loro metodi innovativi per la prevenzione, la cooperazione, gli scambi, la creazione di reti, l'elaborazione di nuovi modelli e la condivisione delle migliori pratiche, ha già iniziato ad avere effetti moltiplicatori sulle attività delle ONG e delle istituzioni in Europa e nel mondo.

Ciò che colpisce immediatamente chi legge le relazioni finali, di monitoraggio o di valutazione ex-post, è il fatto che tali organizzazioni hanno guadagnato molto dalla partecipazione ad azioni europee svolte in partenariato. Chi ha migliorato le proprie conoscenze in materia, chi ha perfezionato le capacità di gestione e coordinamento, chi ancora ha migliorato la propria immagine esterna, ma tutte hanno ottenuto risultati positivi. Già il solo meccanismo dell'organizzazione di reti ha un importante impatto dal momento che consente alle organizzazioni di essere in contatto e di cooperare anziché, come accade spesso, competere tra loro. Inoltre, la compartecipazione consente di realizzare programmi più efficaci e di evitare sovrapposizioni e sprechi di risorse. Di conseguenza, il programma Daphne può essere considerato riuscito per quanto riguarda il proseguimento della mobilitazione delle ONG a tutti i livelli, una mobilitazione che ha dato vita a molti nuovi partenariati ed alleanze per un'azione comune volta all'elaborazione di politiche europee per la lotta alla violenza.

Nei primi due anni di attività (ma sulla base dei tre anni dell'iniziativa Daphne degli anni 1997-1999), questo programma dell'UE ha già notevolmente contribuito all'elaborazione di una politica a livello dell'UE contro la violenza, la tratta degli esseri umani, gli abusi sessuali e la pornografia con una serie di ripercussioni che vanno al di là dei confini dell'Europa.

1. Obiettivi della relazione

L'articolo 9, paragrafo 2 della decisione n. 293/2000/CE del Parlamento europeo e del Consiglio [1] che istituisce il programma Daphne stabilisce che la Commissione presenti, nel corso del secondo anno del programma, una relazione di valutazione al Parlamento europeo e al Consiglio.

[1] GU L 34 del 9/2/2000, pag. 1.

La relazione presenta i progressi del programma Daphne dopo la sua approvazione nel gennaio 2000 e una sintesi delle sue principali realizzazioni. L'attenzione principale va alla struttura e alla gestione del programma. I progetti finanziati dal programma Daphne (2000-2003) sono stati selezionati nell'autunno del 2000 e hanno avuto inizio nel dicembre 2000/gennaio 2001 per almeno un anno di attività. Pertanto, tali progetti non erano ancora terminati quando la relazione è stata stesa e non è possibile commentarne i risultati. La relazione finale, prevista al termine del programma Daphne (fine del 2003), comprenderà un'analisi dei progetti.

La relazione, comprende, però, un'analisi approfondita dei risultati ottenuti nell'ambito della precedente iniziativa Daphne (1997-1999) e va quindi al di là di quanto richiesto dall'articolo 9, paragrafo 2 della decisione n. 293/2000/CE, al fine di una maggiore trasparenza da parte della Commissione. La presentazione di quanto è stato realizzato nel passato è utile dal momento che l'iniziativa e il programma sono simili e gli insegnamenti tratti dai precedenti progetti Daphne restano validi per il 2000 e il 2001. Esempi di progetti degli anni1997-1999 sono anche rappresentativi dei progetti selezionati negli anni 2000-2001.

2. Quadro generale

2.1. Il contesto

L'obiettivo del programma Daphne è di sostenere le attività delle organizzazioni e delle autorità pubbliche locali volte alla tutela delle donne e dei bambini e alla prevenzione della violenza nei loro confronti. Daphne conferisce un valore europeo aggiunto a tali attività ed incoraggia lo scambio di idee e di buone pratiche mediante la formazione di reti e di partenariati e mediante l'attuazione di progetti pilota.

Il programma Daphne si propone di sensibilizzare maggiormente i cittadini e i responsabili politici al problema della violenza. Fa seguito al Congresso mondiale svoltosi a Stoccolma nel 1996 contro lo sfruttamento sessuale a fini commerciali dei bambini e ai terribili avvenimenti verificatisi in Belgio nell'estate di quell'anno che hanno attirato l'attenzione su una particolare forma di violenza: la violenza sessuale nei confronti dei bambini e degli adolescenti sotto forma di sequestro di persona, abuso sessuale, sfruttamento e tratta a scopo di commercio sessuale. Tali forme di violenza sessuale vengono troppo frequentemente perpetrate contro le donne e sono state condannate nella dichiarazione e della piattaforma d'azione adottata a Pechino dalla quarta conferenza mondiale sulle donne. Nella comunicazione sulla tratta delle donne a fini di sfruttamento sessuale (1996) la Commissione ha sottolineato l'importante ruolo svolto dalle ONG nella lotta contro la tratta e nell'assistenza alle vittime. Tuttavia il fenomeno della violenza sessuale assume molte forme: ad esempio, la violenza in ambito domestico spesso spinge bambini ed adolescenti a entrare nel giro del commercio sessuale e a commettere lo stesso tipo di abusi.

La violenza sessuale non è certo l'unico tipo di violenza affrontata dal programma Daphne che riguarda tutti i tipi di violenza: quella domestica, quella tra coetanei, la violenza istituzionale negli istituti e nelle scuole, la violenza nei confronti di gruppi minoritari come gli omosessuali, i portatori di handicap, le minoranze etniche, ecc.

Tale cultura della violenza si diffonde in tutti gli ambienti della nostra società; nelle scuole, nelle zone rurali e urbane e spesso è esercitata a danno di minoranze e gruppi svantaggiati. La violenza sessuale, psicologica e fisica è un cocktail micidiale che nuoce alla salute in tutti i sensi, danneggiando il fisico, la mente e il benessere sociale di chi subisce la violenza, minando il funzionamento della società e le sue possibilità di sviluppo attuali e future.

2.2. Cenni storici

L'iniziativa Daphne è stata istituita dal Parlamento europeo nel 1997 con una linea di bilancio di 3 milioni di euro per finanziare misure per combattere la violenza a danno dei bambini, degli adolescenti e delle donne. Ha finanziato misure per sovvenzionare le organizzazioni non governative (ONG) e le associazioni coinvolte in tale lotta. L'iniziativa Daphne è stata portata avanti dalla Commissione per tre anni (1997-1999), con un bilancio di 3 milioni di ECU nel 1997 e nel 1998 e di 5 milioni di ECU nel 1999.

Il 24 gennaio 2000 è stato approvato il programma Daphne per il proseguimento di tali azioni, con un bilancio di 20 milioni di euro per il periodo 2000-2003.

Il programma parte dal presupposto che la violenza è un reato e rappresenta una grave minaccia per la salute della società e affronta il fenomeno facendo riferimento in primo luogo alle vittime.

Il nuovo Programma Daphne (2000-2003) differisce dall'Iniziativa precedente sotto tre aspetti fondamentali:

* non si limita più alle ONG e alle associazioni di volontariato in quanto ad esso possono ricorrere ora anche gli enti pubblici;

* è aperto alla partecipazione dei paesi candidati dell'Europa centrale e orientale, nonché a Cipro, a Malta, alla Turchia e ai paesi del SEE e dell'EFTA;

* può finanziare progetti pluriennali (della durata di 2 o 3 anni) mentre, fino al 1999, poteva finanziare solo progetti della durata massima di 12 mesi.

Il programma Daphne include misure di protezione destinate a tre categorie di beneficiari (bambini, adolescenti e donne) e di prevenzione della violenza nei loro confronti. Tali misure prevedono:

* la creazione di reti a livello europeo tra le ONG e per promuovere la cooperazione tra le ONG e le autorità competenti;

* misure per tutelare i gruppi beneficiari e prevenire la violenza nei loro confronti;

* studi e ricerche per indagare sulle cause della violenza, metodi di intervento al fine di prevenire, assistere e reinserire;

* scambio di informazioni e buone pratiche;

* divulgazione di informazioni mediante seminari, conferenze e materiali scritti e audiovisivi;

* organizzazione di campagne di sensibilizzazione del grande pubblico, delle vittime potenziali e di coloro che lavorano con esse.

2.3. Collegamenti con altri programmi

Il programma Daphne è una delle pietre miliari su cui si basa la politica della Commissione europea per combattere i reati di questo tipo nell'ambito dell'azione prioritaria al fine di istituire uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Daphne agisce di concerto con gli altri programmi ed azioni esistenti in materia per combattere specifiche categorie di reato al fine di garantire un adeguato coordinamento e una coerenza politica.

Daphne integra il programma STOP [2] in quanto riconosce il lavoro di base svolto dalle ONG e dalle associazioni di volontariato, nonché dagli enti o autorità di Stato (come le autorità giudiziarie e i funzionari di polizia), per perseguire la violenza e la tratta degli esseri umani e per creare reti di cooperazione tra tali interlocutori a livello europeo. Inoltre, Daphne riguarda tutte le forme di violenza, non solo, come nel caso di STOP, la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini. Si propone, pertanto, di assistere tutte le vittime e le potenziali vittime della violenza, indipendentemente dalla natura sessuale o meno degli atti di violenza.

[2] Programma STOP , GU L 322 del 12.12.1996 e Programma STOP II, GU L 186 del 7/7/2001.

Un'azione sulle misure di lotta contro il turismo sessuale che coinvolge l'infanzia viene realizzata mediante attività come la partecipazione a fiere del turismo, campagne di sensibilizzazione, codici di comportamento per tour operator, ecc.

Anche l'Iniziativa europea per la democrazia e i diritti umani (IEDDU) sovvenziona azioni di tutela dell'infanzia, ma al di fuori dell'Unione. Per esempio, nel 2000, ha stanziato oltre 1 milione di euro per progetti destinati alla lotta contro la tratta dei bambini, contro le moderne forme di schiavitù e lo sfruttamento dei minori in Gabon, Benin, Togo e Nigeria.

Un piano d'azione (1999-2002) per promuovere la sicurezza nell'utilizzazione di Internet si propone di lottare contro la pornografia infantile.

Il programma Odysseus [3] mira ad estendere e potenziare i meccanismi di cooperazione esistenti nel settore dell'asilo e dell'immigrazione negli Stati membri dell'Unione. Integra Daphne che a sua volta affronta i problemi dell'immigrazione e dell'asilo dal punto di vista della violenza esercitata a danno dei migranti appartenenti alle categorie di persone di cui si occupa Daphne.

[3] Azione comune 98/244/JAI, GU L 99 del 31/3/1998

Ciascuno di questi programmi affronta una componente importante dei comportamenti violenti. Tuttavia, Daphne è particolarmente interessante in quanto ingloba complessivamente tali problemi elaborando un approccio comune e stabilendo le relazioni necessarie tra le diverse manifestazioni della violenza.

2.4. Misure correlate ed avvenimenti del 2000 e del 2001

Il periodo 2000-2001, successivo all'approvazione del programma Daphne nel gennaio 2000, è stato caratterizzato da un'ampia serie di strumenti ed azioni della UE relative a reati connessi con la violenza. Ciò dimostra l'importanza attribuita alla lotta contro la violenza nei confronti dei bambini e delle donne nell'agenda politica dell'UE.

Il 30 marzo 2000, una risoluzione del Parlamento europeo [4] ha chiesto alla Commissione l'attuazione di misure per combattere il turismo a scopo sessuale ribadendo che tale forma di turismo rappresenta un reato strettamente collegato allo sfruttamento dei bambini e alla pornografia infantile.

[4] Parlamento europeo, A5-0052/2000

Nell'aprile 2000, il Parlamento europeo in una risoluzione legislativa [5], ha chiesto provvedimenti legislativi per combattere lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile, corredati di definizioni comuni, incriminazioni e sanzioni.

[5] Parlamento europeo, A5-0090/2000.

Il Consiglio dell'Unione europea ha adottato nel maggio 2000 una decisione per combattere la pornografia infantile su Internet [6]. L'obiettivo è di promuovere un'indagine efficace e il perseguimento dei reati. La decisione prevede, per esempio, articoli relativi alla creazione di unità specializzate presso le autorità incaricate dell'applicazione della legge, la comunicazione di una serie di punti di contatto in servizio 24 ore su 24 e la cooperazione tra gli operatori Internet e gli Stati membri al fine di esaminare adeguate misure per eliminare la pornografia infantile su Internet.

[6] Gazzetta ufficiale L 138 del 9.6.2000, pag. 1.

Dal 4 al 6 maggio 2000, la presidenza portoghese dell'UE ha tenuto una conferenza a Lisbona sul tema "La violenza nei confronti delle donne: nessuna tolleranza - Chiusura della campagna europea". La conferenza ha elaborato una serie di raccomandazioni per la Commissione su temi connessi alla violenza nei confronti delle donne incentrate sulle seguenti aree tematiche: istruzione e prevenzione, lotta contro la violenza, prevenzione del reiterarsi della violenza, assistenza alle vittime [7].

[7] Violencia contra as Mulheres: Tolerancia Zero; Conferencia Europeia, Lisbona 2000.

Nel giugno 2000 l'Assemblea generale delle NU si è riunita a New York per una sessione speciale dedicata all'esame dei progressi dopo Pechino. Sono stati riscontrati alcuni progressi significativi e il documento finale [8] include una serie di proposte della UE [9], che prevedono l'obbligo per gli Stati membri di combattere la violenza nei confronti delle donne.

[8] Progetto di risoluzione II. Altre azioni ed iniziative per attuare la dichiarazione e la piattaforma d'azione di Pechino. NU 2000.

[9] L'UE ha invitato i membri delle NU a prevenire e punire tutti i tipi di violenza sulla base del genere, in ambito pubblico e privato.

Tra gli avvenimenti più importanti della seconda metà del 2000, di particolare rilievo è stata la proclamazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea il 7 dicembre. Essa prevede una serie di disposizioni specifiche per la promozione della parità sessuale, per l'abolizione della schiavitù e dei lavori forzati e per la tutela dell'infanzia, come specificato dagli articoli 3, 5, 20, 21, 24 e 32 [10].

[10] Gazzetta ufficiale C 364 del 18/2/2000, pag. 1.

Nel dicembre 2000 la Commissione ha adottato una comunicazione "Lotta alla tratta degli esseri umani e lotta contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile; due proposte di decisioni quadro" [11]. Una proposta è incentrata sulla tratta degli esseri umani e l'altra sullo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile. Entrambe chiedono un ravvicinamento dei diritti penali e della procedura penale degli Stati membri. Il Consiglio dell'Unione europea ha concluso un primo accordo sulla proposta relativa alla tratta nel settembre 2001 che ha portato alla definizione del reato di tratta sul modello della definizione del Protocollo relativo alla tratta delle NU del 2000 e ha stabilito che il livello massimo delle sanzioni erogabili non deve essere inferiore a otto anni. La Presidenza belga si è adoperata per promuovere la proposta relativa allo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile nella seconda metà del 2001 e ha raggiunto un accordo politico sugli articoli relativi alle definizioni. La Presidenza spagnola si occuperà degli articoli relativi alle sanzioni nel primo semestre del 2002.

[11] COM (2000) 854 def., 21.12.2000, Gazzetta ufficiale C 62 del 27.2.2001

Sempre in dicembre 2000, in una riunione svoltasi a Palermo, la Commissione e i 15 Stati membri hanno firmato un protocollo delle NU relativo non solo ai reati consistenti nella tratta degli esseri umani a scopo di sfruttamento sessuale ma anche allo sfruttamento lavorativo. [12]

[12] Protocollo aggiuntivo inteso a prevenire, reprimere e punire la tratta di esseri umani, in particolare di donne e bambini alla convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale, 2000.

Nel giugno 2001 è stata ufficialmente creata, sotto gli auspici del Commissario Vitorino e del ministro della Giustizia belga, sig. Verwilghen, la Federazione europea per i bambini scomparsi e sfruttati a scopo sessuale. La federazione è composta da 18 ONG della UE, nonché dei paesi dell'Europa centrale e orientale, e si pone l'obiettivo di una cooperazione transnazionale nella ricerca dei bambini scomparsi e nella segnalazione dei casi di sfruttamento sessuale dell'infanzia alle autorità competenti.

A titolo complementare, nel settembre 2001 il Consiglio dell'Unione europea ha adottato una risoluzione sull'apporto della società civile alla ricerca di bambini scomparsi o sessualmente sfruttati [13]. La risoluzione incoraggia la cooperazione tra le autorità competenti e le organizzazioni della società civile e prevede, ad esempio, paragrafi relativi a linee telefoniche per le emergenze, assistenza alle famiglie di bambini scomparsi, scambio di informazioni e raccolta di dati per favorire una migliore comprensione dell'estensione del fenomeno e dei suoi sviluppi.

[13] Gazzetta ufficiale C 283 del 9.10.2001

Il 6 dicembre 2001, a seguito del Consiglio JAI, è stato raggiunto un accordo politico su una decisione quadro per un mandato d'arresto europeo la cui importanza ai fini di un'efficace cooperazione è stata sottolineata dagli eventi dell'11 settembre 2001. Il documento riguarda i reati di sfruttamento sessuale dell'infanzia, di tratta e pedo-pornografia e autorizza il trasferimento degli autori di tali reati da uno Stato membro a un altro che ne faccia richiesta.

Infine, a Yokohama, in Giappone, si è svolto dal 17 al 20 dicembre 2001 il II Congresso mondiale contro lo sfruttamento sessuale a scopo commerciale dei bambini. I programmi Daphne e Stop vi hanno preso parte in maniera attiva organizzando un laboratorio al fine di scambiare informazioni ed esperienze relative al lavoro svolto a livello dell'UE dopo il primo Congresso a Stoccolma del 1996.

3. Ciclo di vita del programma

Come molti programmi comunitari, Daphne si basa su un ciclo. Il ciclo di Daphne è articolato in tre anni: inizia con il programma annuale di lavoro (che deve essere approvato dal comitato di gestione del programma), cui fanno seguito, nel corso del primo anno, un invito a presentare proposte, la selezione dei progetti più interessanti, la firma dei contratti e i primi pagamenti. Nel corso del secondo anno i progetti vengono attuati (iniziano di solito nel dicembre dell'anno in cui viene pubblicato l'invito a presentare proposte) e un funzionario della Commissione o un esperto esterno effettua una visita di controllo. Al termine dei 12 mesi di attività, i progetti devono presentare la loro relazione e i conti finali entro 3 mesi. Pertanto, i pagamenti finali e l'aggiornamento del sito web Daphne avvengono due anni dopo rispetto alla data dell'invito a presentare proposte. Inoltre, 6 mesi dopo il termine dei progetti, viene effettuata una valutazione ex-post da esperti esterni al fine di tracciare un quadro globale dei risultati ottenuti (cfr. l'allegato 3 per un quadro del ciclo di vita).

3.1. Invito a presentare proposte

Gli inviti a presentare proposte vengono pubblicati nel primo trimestre dell'anno e gli interessati hanno circa tre mesi di tempo per rispondere. Ogni anno, il contenuto dell'invito viene modificato per adeguarlo al piano di lavoro annuale e per tener conto degli insegnamenti tratti dagli anni precedenti.

Nel 2000, dal momento che si trattava del primo anno del programma, non sono state indicate priorità specifiche. Nel 2001 le priorità specifiche sono state: 1) utilizzare, adattare e diffondere i risultati di Daphne esistenti; 2) organizzare campagne di informazione e azioni di sensibilizzazione per combattere gli abusi sessuali nei confronti dei bambini e la pedofilia. Quest'ultimo punto è correlato all'istituzione di una nuova linea di bilancio (B5-804) da parte del Parlamento europeo [14] per combattere gli abusi sessuali nei confronti dei bambini e la pedofilia.

[14] Emendamento PE 1046 al bilancio della Commissione per il 2001: nuova linea di bilancio B5-804N: "Campagna europea di informazione per combattere lo sfruttamento dell'infanzia e la pedofilia".

Si terrà conto degli insegnamenti tratti dai primi due anni di attività nell'invito a presentare proposte per il 2002 che sarà incentrato sulle seguenti priorità: 1) l'utilizzazione, l'adeguamento e la diffusione dei risultati Daphne già esistenti 2) il problema della mutilazione genitale femminile; 3) il problema degli abusi sessuali e della pedofilia; 4) la violenza maschile. Anche in questo caso le priorità 2 e 3 sono una risposta agli emendamenti chiesti dal Parlamento europeo per il bilancio del 2002 [15].

[15] Emendamento PE 0129 al bilancio della Commissione per il 2002: aggiunta di 1.000.000 di euro al bilancio di Daphne per la lotta alla pedofilia, allo sfruttamento sessuale e alla mutilazione genitale femminile.

La tabella che segue mostra i dati relativi alle domande presentate nell'ambito di Daphne. La domanda è in continuo aumento per cui le proposte presentate sono state costantemente superiori alla disponibilità.

>SPAZIO PER TABELLA>

A seguito dell'ultima procedura di selezione nel 2001, Daphne ha sovvenzionato 222 progetti (cui se ne aggiungono 9 sulla base della linea di bilancio B5-804 nel 2001), per un importo di circa 20,4 milioni di euro negli ultimi 5 anni. Vi è un buon equilibrio geografico dal momento che partecipano ai progetti tutti e 15 gli Stati membri, nonché alcuni Stati EFTA e paesi dell'Europa centrale ed orientale in qualità di partner associati (cfr. le statistiche complete nell'allegato 5). Dal 2000 in poi, i progetti possono essere anche pluriennali (al massimo 3 anni) per promuovere meglio le loro attività.

Nel 2001, sono stati selezionati 26 nuovi progetti. Il loro numero relativamente basso rispetto agli anni precedenti è dovuto alla possibilità offerta ai progetti di avere una durata fino a tre anni. Ciò comporta una gestione diversa del bilancio. Nel 2001 ai progetti selezionati della durata di 2 o 3 anni è stato offerto un contratto per l'intero periodo subito. Pertanto tali progetti incidono il doppio rispetto a un progetto annuale sul bilancio del 2001. D'altra parte, ciò consente ai responsabili del progetto una maggiore flessibilità per quanto riguarda l'uso delle loro risorse finanziarie durante l'attuazione del progetto ed è un'agevolazione per la Commissione dal momento che tali finanziamenti di progetto sono impegnati una volta per tutte e non incidono più sul bilancio degli anni successivi. Invece, nel 2000, gli stanziamenti impegnati per il primo anno dei progetti presupponevano un nuovo impegno nel 2001 per il secondo anno, ecc. Pertanto, nel 2001, si è dovuto impegnare un importo di 1.301.045 euro per garantire il proseguimento di 13 progetti pluriennali selezionati nel 2000 e, di conseguenza, tali fondi non erano disponibili per nuovi progetti nel 2001 e nel 2001 hanno potuto essere finanziati solo pochi nuovi progetti. Tale effetto scomparirà nel 2002 e nel 2003 in cui sarà possibile selezionare di nuovo 45 - 50 progetti ogni anno.

L'ammissibilità per il finanziamento era subordinata ad alcuni requisiti da soddisfare: (a) le azioni proposte dovevano rientrare nel campo di applicazione di Daphne; (b) le proposte dovevano essere presentate mediante l'apposito modulo; (c) firmate e presentate entro i termini stabiliti; (d) i documenti comprovanti l'esistenza e l'affidabilità delle organizzazioni dovevano essere presentati all'atto della domanda. Purtroppo, nonostante le spiegazioni dettagliate e i promemoria contenuti negli orientamenti, circa il 25% dei richiedenti non ha soddisfatto tali criteri.

Il processo di selezione si basa sulla valutazione effettuata da un gruppo di esperti esterni, assunti a seguito di un invito a manifestare interesse [16] sulla base delle loro competenze nei vari settori di interesse ai fini del programma Daphne. Ciascun anno, un gruppo di circa 10 esperti è assunto con contratto, con un rinnovo dei 2/3 di essi al fine di ampliare i punti di vista. Tali esperti, insieme alla Commissione, procedono alla valutazione delle proposte ammissibili valutando i seguenti elementi:

[16] nvito a manifestare interesse - programma Daphne, GU S40 del 26/02/2000

* la corrispondenza agli obiettivi del programma Daphne;

* la chiarezza e la rilevanza degli obiettivi del progetto;

* l'utilità dei risultati previsti;

* l'adeguatezza e la fattibilità dell'impostazione, della metodologia e del calendario;

* l'adeguatezza e l'esperienza dei partner;

* il valore aggiunto europeo;

* la divulgazione dei risultati, degli insegnamenti tratti e del know-how acquisito;

* la pianificazione del controllo e la sostenibilità;

* il rapporto costi/efficacia.

Inoltre, nel 2001, grazie alla banca dati creata nel 2000, è stato possibile ricostruire tutte le attività attuate da coloro che hanno risposto all'invito di quell'anno. Pertanto, sono stati forniti ai responsabili della valutazione, oltre al testo della proposta, altri documenti, come le relazioni finali dei progetti terminati, le domande precedenti (sia accolte che respinte) e le relazioni delle visite di controllo. Tali informazioni sono state debitamente apprezzate dai responsabili della valutazione che hanno potuto beneficiare di un quadro così completo.

Le proposte sono state divise in due gruppi: le proposte della durata di 1 anno e i progetti pluriennali. Questi ultimi, se accolti, incidono fortemente sul bilancio di Daphne, come si è detto, e limitano pesantemente le disponibilità di bilancio per i progetti annuali. Pertanto, si è reso necessario limitare il numero dei progetti pluriennali che possono essere accolti. Per tale motivo, essi vengono trattati a parte.

Tutte le proposte vengono esaminate da tre esperti diversi che formulano osservazioni e commenti al fine di fare una graduatoria sulla base del merito delle proposte. Viene quindi preparata una graduatoria di tutte le proposte di ciascun gruppo sulla base del merito, della rilevanza rispetto ai vari settori del programma e dell'equilibrio tra le categorie beneficiarie (bambini, adolescenti, donne). Segue un dibattito tra tutti gli esperti per stilare un elenco finale dei progetti accettati che corrisponda alle risorse finanziarie disponibili. L'elenco è presentato al comitato di gestione del programma Daphne che emette un parere. Negli anni 2000 e 2001 tali pareri sono stati unanimemente favorevoli.

I motivi principali per i quali sono state respinte le proposte sono:

* un evidente mancanza di qualità nella programmazione delle attività proposte o obiettivi vaghi o troppo ambiziosi;

* progetti di portata locale, benché nelle linee guida vi siano chiare indicazioni sull'importanza della cooperazione transnazionale e del carattere "europeo";

* molti richiedenti propongono partenariati che sembrano transnazionali (diversi Stati membri) ma che, in seguito ad un'attenta lettura dei diversi compiti previsti, lo sono solo nominalmente e i cui partner non attuano molte azioni (ma spesso si limitano a viaggiare in lungo e in largo per riunioni di "consultazione");

* altri partenariati sembrano attivi per quanto riguarda il progetto ma non possiedono il background o le competenze adeguate ad un particolare aspetto che deve essere affrontato nel progetto. Il rischio è pertanto quello di ottenere da tali azioni scarsi risultati o conclusioni fuorvianti;

* le impostazioni o i mezzi proposti per raggiungere gli obiettivi prefissati non risultano convincenti;

* le attività proposte sono già state ampiamente attuate.

3.2. Bilancio

In media il 6,8% del bilancio viene speso per l'amministrazione (esperti, UAT [17], riunioni) e il resto è utilizzato per finanziare i progetti. Nel 2000 e nel 2001, rispettivamente il 96,4% e il 97,5% dei fondi disponibili è stato speso per i progetti.

[17] L'UAT = Ufficio di assistenza tecnica (BAT Bureau d'Assistance Technique) si occupa degli aspetti pratici dell'invito a presentare proposte: processo di avvio, inserimento nella banca dati, organizzazione delle traduzioni e delle riunioni di esperti, fotocopie, archiviazione.

>SPAZIO PER TABELLA>

La tabella non comprende la linea di bilancio B5-804 (per combattere la pedofilia e l'abuso sessuale dei bambini) di 3 milioni di euro solo per il 2001 che ha permesso il finanziamento di 9 progetti (6 della durata di 2-anni e 3 per 1 anno).

A causa del cambiamento nella gestione di bilancio per i progetti pluriennali (come spiegato sopra), la situazione per il 2002 (e il 2003) sarà più favorevole. Come si evince dalla tabella in basso, la somma necessaria per finanziare i progetti pluriennali iniziati nel 2001 è di 0 euro per cui l'importo totale può essere destinato a nuovi progetti. Inoltre, un emendamento del Parlamento europeo offre un altro milione di euro per Daphne nel 2002, a favore di progetti per combattere la mutilazione genitale femminile, la pedofilia e l'abuso sessuale dei bambini. Tale stanziamento sostituisce la linea B5-804 stanziata nel 2001. Il fatto di non dover più avere a che fare con due diverse linee di bilancio faciliterà e accelererà la procedura di impegno.

>SPAZIO PER TABELLA>

3.3. Orientamenti ed informazioni

Una buona parte della riuscita dei progetti è dovuta ad un'accurata preparazione. Al fine di aiutare i richiedenti sono state elaborate dettagliate linee guida per garantire una buona comprensione e una corretta compilazione dei moduli di domanda.

Inoltre, per aiutare le organizzazioni a capire se le loro idee rientrano nel campo di applicazione del programma viene fornita un'ulteriore guida sotto forma di un catalogo che fornisce una "mappa" dei temi già trattati negli anni precedenti.

Infine, è disponibile un documento chiamato "Istruzioni per la presentazione di una proposta" che fornisce ai richiedenti esempi delle migliori pratiche e degli errori da evitare nella preparazione delle proposte.

Tutti questi documenti sono disponibili sul sito Daphne che viene regolarmente aggiornato per far sì che rispecchi la situazione attuale: http://europa.eu.int/comm/justice_home/project/daphne/it/index.htm.

Oltre a tali linee guida concrete che riguardano gli aspetti formali, esiste un altro importante strumento per assistere le organizzazioni per quanto riguarda la sostanza. Dalla pagina web di Daphne si può accedere a una banca dati che contiene tutti i 222 progetti e fornisce, oltre ai dati usuali relativi al coordinatore del progetto, alla denominazione e alla sintesi delle attività, anche una copia della relazione finale per i progetti già ultimati che può essere consultata o scaricata.

3.4. Tipi di progetti selezionati negli anni 2000/2001

Nell'allegato 5 sono presentate statistiche complete sui progetti. I commenti principali possono essere così sintetizzati:

* C'è un equilibrio (sia nel numero dei progetti che nel bilancio) tra i progetti dedicati ai bambini/adolescenti, quelli dedicati alle donne o quelli destinati a tutte e tre le categorie;

* Il 25% dei progetti è pianificato per essere attuato in più anni (2 o 3), elemento che rende tali azioni più sostenibili. In termini finanziari, d'altra parte, tali progetti incidono fortemente sul bilancio per cui il loro numero è limitato;

* Tutti i 15 Stati membri partecipano (in qualità di coordinatori o partner) e le organizzazioni dei paesi EFTA/SEE e dell'Europa centrale ed orientale rappresentano il 6% del numero totale dei partner;

* Il numero medio di partner per progetto è 9, ma alcuni progetti ne possono avere fino a 20 (soprattutto partner locali in questo caso). Dalle visite di controllo e dalla valutazione ex-post si ricava che la presenza di troppi partner rende difficile un'adeguata partecipazione di ciascuno di essi. Inoltre, essa incide pesantemente sulla gestione da parte del coordinatore a danno del mainstreaming delle attività del progetto;

* Nel 2001 (mancano i dati per il 2000), 14 progetti (il 54%) propongono attività basate su 17 risultati conseguiti dai progetti Daphne precedenti. Ciò è conforme alla priorità che viene data nell'invito a presentare proposte nel 2001;

* 4 progetti (3 per 2 anni, 1 per 1 anno) trattano specificamente della mutilazione genitale femminile. Ciò è pienamente conforme alla priorità cui ha dato voce il Parlamento europeo. La durata di tre di tali progetti sottolinea la ricerca di soluzioni a lungo termine);

* Daphne rimane un programma per il quale le domande sono superiori alla disponibilità benché si riscontri una diminuzione delle domande del 50% (207 invece di 415 nel 2000). Tale diminuzione può essere probabilmente spiegata come segue: i) l'alto numero dei progetti respinti nel 2000 può aver deluso alcuni richiedenti; ii) ad alcune organizzazioni sono state concesse sovvenzioni per progetti pluriennali e quindi non presentano domanda per gli altri anni. Comunque, 207 proposte hanno richiesto oltre 22 milioni di euro per il 2001;

* Il numero delle proposte relative ai bambini e agli adolescenti è diminuito (il 28% a fronte del 35% nel 2000) e ciò può essere dovuto a due fattori: i) l'invito dava la possibilità di presentare proposte specifiche per temi legati allo sfruttamento sessuale dei bambini e alla pedofilia sulla base della linea di bilancio B5-804 e ii) probabilmente un buon numero di organizzazioni era impegnato a prepararsi per il "II congresso mondiale contro lo sfruttamento sessuale a scopo commerciale dei bambini" a Yokohama nel dicembre 2001 e per la sessione speciale delle NU relativa ai bambini inizialmente prevista per il settembre 2001 e poi rimandata e disponeva quindi di poco tempo per preparare e presentare nuove proposte. E' opportuno ricordare che la nuova data prevista per la sessione, il maggio 2002, potrà anch'essa influire sulla presentazione delle domande nel 2002;

* La tendenza generale da parte dei richiedenti sembra essere quella di proporre progetti sempre più costosi ogni anno. Il finanziamento medio per progetto nel 2001 è stato di 104.500 euro, a fronte dei 98.000 euro del 2000 e dei 90.000 euro del 1999. Ciò spiega anche il basso numero di progetti proposti per ottenere il finanziamento nel 2001;

* Per quanto riguarda i settori di attività, il più importante è ovviamente la lotta contro la violenza sessuale in tutte le forme (violenza sessuale 17%, sfruttamento sessuale a scopo commerciale 8%, tratta 7%). Segue la violenza nei confronti delle donne e della famiglia (violenza nei confronti delle donne 8%, violenza nei confronti della famiglia 7% e violenza in ambito domestico 11%). Anche Internet e la pornografia infantile occupano un posto importante con un totale del 6%.

* Gli obiettivi di Daphne descritti nella decisione (e quindi negli orientamenti per l'invito a presentare proposte) sono tutti affrontati adeguatamente, con una lieve predominanza degli studi (26%) e dello scambio di buone pratiche (21%);

* Una volta delineati gli obiettivi più specifici, il quadro diventa più preciso: la maggior parte dei progetti tratta della prevenzione (26%) e della tutela dalla violenza (17%), ma non mancano importanti obiettivi come misure legislative (8%), assistenza alle vittime (12%) e trattamento degli autori dei reati (5%);

* Gli ultimi dati relativi a obiettivi specifici sono legati alle categorie destinatarie di tali progetti, come gli autori di reati e gli uomini violenti (6%), le autorità giudiziarie e i funzionari di polizia (20%). A completare il quadro vi sono i progetti destinati ai media e ai giornalisti (11%) per l'attuazione di campagne di informazione (13%).

* Se si considera il modo in cui tali progetti attueranno i loro obiettivi, si riscontra che i più importanti strumenti/metodologie sono le reti (23%), la divulgazione di buone pratiche (14%), la realizzazione di materiali (12%), le campagne di sensibilizzazione (12%) e le azioni di formazione (11%). Rispetto al 1997 e al 1998, i progetti relativi alle linee di telefono amico si sono ridotti solo al 2%.

3.5. Controllo e valutazione

Come si è detto sopra al punto 3, Daphne è organizzato secondo un ciclo di attuazione - controllo - valutazione ex-post (cfr. l'allegato 3 e 4 per uno schema di tali cicli).

a) Controllo

Nel corso dell'attuazione dei progetti vengono effettuate, per la maggior parte di essi, visite di controllo, a cura di esperti tecnici legati a Daphne da un contratto, sia al fine di valutare i progressi realizzati dai progetti che di fornire consulenza e suggerimenti per la messa in rete, se del caso. Ciascuna relazione di controllo viene redatta insieme all'organizzazione coordinatrice e contribuisce al feedback del programma Daphne.

Le visite di controllo sono un importante meccanismo di verifica per la Commissione e possono rivelarsi molto utili per i progetti, talvolta addirittura cruciali per quelli che non hanno esperienza di lavoro nell'ambito dei programmi UE, degli orientamenti e delle procedure. Molte organizzazioni necessitano di aiuto e consulenza per modificare alcuni dei loro obiettivi, partner, metodologie e bilanci. Grazie a tali visite, la Commissione può esprimere la propria opinione quanto all'attuazione del progetto, ai progressi realizzati e alle difficoltà individuate. Le visite rappresentano per i progetti una fonte di assistenza e consulenza in relazione a questioni procedurali e amministrative e soprattutto un'opportunità di contatto diretto con la Commissione - un'esigenza manifestata dalla maggior parte delle organizzazioni. Per tali ragioni l'obiettivo è quello di proseguire le visite e di giungere a realizzarne al 100% dei progetti durante la fase di attuazione.

Le verifiche effettuate hanno rivelato che finora la maggior parte dei progetti Daphne si attiene ai calendari stabiliti e alle allocazioni di bilancio e che i metodi adottati sono adeguati al progetto e ai beneficiari del programma. Inoltre, molte organizzazioni hanno segnalato di aver ottenuto risultati inattesi dalle nuove esperienze di lavoro a livello europeo con una migliore individuazione dei punti di forza e di debolezza, un maggiore accesso ai nuovi metodi e agli esempi di migliori pratiche e l'acquisizione di importanti dati sulla trasferibilità e l'adeguamento di modelli consolidati. Le verifiche hanno inoltre permesso la condivisione di tali acquisizioni con le organizzazioni che stanno attuando o preparando progetti Daphne. Indicazioni su tali acquisizioni sono state ricavate da un'analisi comparativa dei diversi metodi di lavoro, degli ostacoli operativi e delle strategie per la soluzione dei problemi dei progetti per i quali sono state effettuate visite e hanno aiutato a dare un quadro utile del modo in cui vengono attuati i programma finanziati.

b) Valutazione ex-post

L'obiettivo della valutazione ex-post è di valutare i risultati ottenuti dai progetti e l'impatto sui beneficiari e le categorie destinatarie. Ciò permette al programma Daphne di avere un quadro completo dei risultati ottenuti grazie alle sue sovvenzioni. Per il momento, solo i progetti sovvenzionati dall'iniziativa Daphne (1997-1999) sono stati oggetto di una visita una volta completati per l'ovvia ragione che i progetti del programma Daphne non sono ancora terminati.

I criteri utilizzati per la valutazione dei risultati dei progetti sono analoghi a quelli utilizzati per la valutazione delle proposte e per le visite di controllo. Ciò garantisce una continuità alla valutazione dei progetti e permette di seguirne l'evoluzione nel tempo.

Visitare le organizzazioni nel luogo in cui svolgono le loro attività rivela spesso molto sulle loro competenze, sulla situazione finanziaria e sul livello delle attività. La maggior parte dei progetti ha accolto con favore le visite di valutazione dando loro la possibilità di valutare l'impatto, il successo o i difetti dei loro progetti dall'interno e di elaborare una relazione sulle loro attuali attività. Solo alcune organizzazioni si sono stupite delle visite che ritenevano inutili ma ne è stata spiegata loro l'utilità.

Al temine del processo di valutazione è stata elaborata una relazione individuale su ciascuno dei progetti e una relazione di sintesi che riassume i risultati e propone raccomandazioni per un ulteriore perfezionamento sia dei progetti che del programma Daphne. Le relazioni di valutazione, oltre ad essere consultabili sul sito web di Daphne, vengono spedite ai responsabili dei progetti come feedback alla loro collaborazione e partecipazione.

3.6. Divulgazione

Assicurare un'ampia divulgazione dei progetti e dei risultati da essi raggiunti è di importanza fondamentale per il successo di tutta l'iniziativa e spetta sia ai promotori dei progetti che alla Commissione.

I promotori dei progetti dovrebbero (e generalmente sono) coloro che hanno il maggiore interesse a far conoscere i risultati delle attività, i metodi adottati, le eventuali realizzazioni audiovisive o progressi legislativi ecc.

Al fine di garantire che vengano prese misure adeguate, il piano di lavoro deve contenere un capitolo dedicato alla divulgazione da verificare ed eventualmente aggiornare all'atto della visita di controllo. Successivamente, quando viene effettuata la valutazione ex-post, gli esperti cercano di individuare, in collaborazione con le controparti, l'impatto delle azioni di divulgazione. Purtroppo, alcuni progetti denotano una mancanza di idee chiare sulla divulgazione e la tendenza a credere che basti tenere un seminario o una conferenza. Tali semplici presentazioni non sono sufficienti a raggiungere i destinatari. Onde migliorare la situazione, il programma Daphne intende insistere in futuro ancora di più nei suoi orientamenti e durante le visite di controllo sull'argomento e fare in modo da fornire, durante le visite di controllo, consulenze alle organizzazioni che possono avere difficoltà con questo aspetto del progetto.

Sul versante del programma Daphne, la divulgazione delle descrizioni dei progetti e dei risultati è iniziata nel 2000 con la creazione di i) un sito web e di ii) una banca dati in linea (222 descrizioni di progetti e, ove disponibile, la relazione finale con la descrizione dei risultati) che permette alle organizzazioni di imparare dalle altre.

Più attivamente, la Commissione invia periodicamente e-mail a tutta la "comunità Daphne" [18] per fornire informazioni sulla nuova selezione di progetti e su ogni aggiornamento della banca dati e del sito web, esortando le organizzazioni a utilizzare tali strumenti.

[18] Per "Comunità Daphne" intendiamo tutti i coordinatori di progetti, passati e presenti, che, a loro volta, trasmettono le informazioni ai loro partner raggiungendo così diverse centinaia di organizzazioni in Europa.

Recentemente la Commissione ha inoltre preso l'iniziativa di scrivere una breve scheda informativa su alcuni casi illustrativi giudicati particolarmente riusciti. Ancora una volta, l'idea è di far conoscere tali buone pratiche/metodi/misure alla maggior parte delle organizzazioni in Europa. I 19 casi finora descritti non solo sono stati pubblicati sul sito web di Daphne, ma sono stati diffusi a tutta la "comunità Daphne". Sono stati anche inseriti in un pacchetto informativo distribuito al II Congresso mondiale di Yokohama per cui hanno raggiunto un pubblico più ampio del solito. Ci si propone di scrivere una decina di tali schede ogni anno.

4. Risultati ed Effetti dell'Iniziativa Daphne

Il presente capitolo riguarda i risultati dei progetti dell'iniziativa Daphne terminati (1997-1999). Come si è già precisato, tali informazioni vengono fornite a complemento della descrizione del programma Daphne perché la Commissione ritiene che esse apportino un valore aggiunto alla relazione. Infatti, dal momento che l'Iniziativa e il Programma sono molto simili, le conclusioni tratte dall'Iniziativa sono per lo più applicabili anche ai progetti sovvenzionati negli anni 2000-2003. La relazione finale prevista al termine del programma Daphne (fine del 2003) conterrà un'analisi di questo tipo.

Il programma e l'iniziativa Daphne, i loro progetti e risultati sono noti, in Europa e nel mondo, come uno degli strumenti principali contro la violenza e sono stati riconosciuti come tali dal Congresso mondiale di Yokohama nel dicembre 2001. La maggior parte delle organizzazioni europee partecipanti al Congresso erano, in un modo o nell'altro, legate al programma Daphne e ciò dà un'idea del numero dei partecipanti di Daphne. Molti dei risultati e delle pratiche elaborati nell'ambito di Daphne sono stati presentati come esempi da seguire, sia nelle presentazioni plenarie del Congresso che nei laboratori. La visibilità di tale programma comunitario è già molto elevata non solo presso le ONG ma anche presso i principali organismi internazionali e governi.

Le relazioni di controllo o ex-post [19] dimostrano che tali organizzazioni hanno guadagnato molto dalla loro partecipazione a partenariati europei ricavandone insegnamenti, migliorando le loro capacità di coordinamento e gestione, accrescendo il numero dei propri partner o migliorando la propria immagine. Il meccanismo di messa in rete ha già avuto un impatto dal momento che ha messo le organizzazioni in contatto favorendone la collaborazione, diminuendone l'isolamento ed evitando inutili concorrenze e sprechi di risorse.

[19] Cfr. il capitolo 3.5 "Controllo e valutazione"

Pertanto il programma Daphne può essere considerato riuscito in quanto ha promosso la mobilitazione delle ONG a tutti i livelli, la creazione di nuovi partenariati e alleanze al fine di elaborare strategie europee di lotta contro la violenza.

L'ampio spettro di attività ha portato ad un gran numero di realizzazioni e prodotti di vario tipo e di diversa qualità ed efficacia. Uno degli aspetti più rilevanti di tali progetti è rappresentato dai metodi innovativi con cui sono stati affrontati alcuni dei problemi critici. Tra i risultati vi sono la creazione di una carta europea per gli operatori dei telefoni azzurri; l'elaborazione di una mappa europea dello stupro; un programma di formazione che prevedeva il coinvolgimento di numerosi organismi che svolgono azioni destinate agli autori di violenza domestica; l'elaborazione di moduli di formazione per formatori sulla prevenzione della violenza nei comportamenti infantili; la preparazione di un programma di ricerca destinato agli studiosi che si occupano delle mutilazioni genitali femminili. I metodi di alcuni progetti erano innovativi, come un modulo sperimentale di formazione basato su un laboratorio teatrale mirato all'autoresponsabilizzazione delle ragazze e alla prevenzione degli abusi sessuali e un pacchetto di formazione da utilizzare sul luogo di lavoro per sensibilizzare al problema della violenza domestica. Le metodologie innovative, la cooperazione, i programmi di formazione, i materiali audiovisivi e di tecnologia dell'informazione e altri esiti/prodotti di alcuni progetti hanno avuto un effetto moltiplicatore rilevante e di ampia portata.

a) Categorie di risultati

Le principali categorie di "prodotti" realizzati dai progetti sono le seguenti :

(dati raccolti per i 102 progetti degli anni 1998 e 1999):

>SPAZIO PER TABELLA>

Da un punto di vista descrittivo e qualitativo, i risultati sono i seguenti:

* Formazione, pacchetti di formazione e materiali didattici

Per esempio: moduli di formazione per giornalisti sul modo di rappresentare i bambini da parte dei media; carta europea per gli operatori di telefoni azzurri e uno schema per l'individuazione delle loro competenze; azioni di formazione per gli insegnanti e gli addetti ai lavori sulla valutazione dei programmi nel settore dell'istruzione per prevenire gli abusi sessuali nei confronti dei bambini, soprattutto di categorie vulnerabili; un laboratorio teatrale mirato all'autoresponsabilizzazione delle ragazze e un programma di formazione per gli insegnanti e gli assistenti sociali per la prevenzione della violenza e degli abusi sessuali nei confronti delle giovani donne; un pacchetto di formazione da utilizzare sul luogo di lavoro per sensibilizzare alla violenza domestica, destinato sia ai sindacati che ai datori di lavoro; interventi contro la violenza domestica, modelli di buone pratiche per misure di intervento, manuali e materiali di formazione per azioni destinate agli autori di reati di violenza domestica e alle loro (ex) partner; un sito web per preparare il personale medico ad affrontare i casi di violenza domestica; video animati e materiali stampati sui problemi di discriminazione sessuale e di violenza nelle scuole.

* Studi e ricerche

Per esempio: uno studio finalizzato all'individuazione di indicatori di vulnerabilità infantile al fine di un intervento preventivo tempestivo ed efficace da parte di educatori, insegnanti e genitori; ricerche e una raccolta transnazionale di dati che ha dato vita a uno studio pilota che esamina i problemi dell'autolesionismo tra i giovani in Europa; uno studio sulla situazione degli immigrati minorenni non accompagnati nella UE, che si concentra sui bambini immigrati o richiedenti asilo di 3 Stati membri; il punto della situazione sulle ragazze musulmane in relazione ai loro genitori e agli assistenti sociali; l'integrazione dei diversi servizi sociali; il modo in cui viene percepita ed interpretata la riservatezza nei casi di abuso sessuale; l'esame e il perfezionamento del primo progetto di un manuale internazionale per il personale degli istituti per combattere l'abuso sessuale nei confronti dei giovani; un'analisi delle azioni penali realizzate in relazione ai casi di stupro denunciati in tutta l'Europa per individuare le aree maggiormente problematiche e un piano d'azione; un piano strutturale per un programma contro la violenza nei confronti delle lesbiche a livello dell'UE; elaborazione di dati statistici sulle molestie sessuali sul luogo di lavoro.

* Informazione e campagne di sensibilizzazione

Per esempio: campagne relative alla violenza nei confronti di coloro che hanno difficoltà di apprendimento e contro gli episodi di bullismo a danno dei bambini e dei giovani con difficoltà di apprendimento; assistenza ai bambini e ai giovani vittime o potenziali vittime di violenza domestica mediante l'elaborazione di strategie nelle scuole e interventi per prevenire la violenza; una campagna per sensibilizzare le donne provenienti da ambienti poveri alla violenza maschile in ambito domestico; promozione di un dibattito pubblico sui problemi della violenza domestica; campagne di informazione e creazione di reti per prevenire la tratta sessuale delle donne; creazione di reti tra donne giornaliste per affrontare il problema del trattamento da parte dei media della prostituzione e della tratta delle donne a scopo di sfruttamento sessuale. Realizzazione di un opuscolo con consigli pratici per le giovani donne su come prevenire la violenza e l'abuso sessuale durante i viaggi in Europa; realizzazione di un sito web, di un CD e di altri strumenti per sensibilizzare gli uomini al problema della violenza maschile nei confronti delle donne e dei bambini.

* Reti e scambio di informazioni

Per esempio: creazione di una rete europea per la prevenzione delle mutilazioni genitali femminili; valutazione e servizi per le collaboratrici domestiche immigrate; buone pratiche e studio di casi per le attività delle ONG relative alla violenza nei confronti delle donne; linguaggio 'corretto' dei giornalisti che scrivono sulla tratta; creazione di una rete per la protezione dalla violenza domestica nei confronti di giovani musulmane; creazioni di reti di ONG nei paesi nordici e baltici che svolgono attività per combattere la tratta delle donne.

* Modelli operativi e aiuti alla programmazione

Per esempio: indicatori per misurare la violenza nei confronti delle donne; creazione di centri di coordinamento con le ONG e altre organizzazioni per assistere le vittime di violenza e della tratta delle donne ai fini della prostituzione; un programma destinato agli esperti europei in materia di trattamento degli autori di abusi sessuali ed elaborazione di un piano d'azione per l'Europa che preveda una serie di raccomandazioni per norme minime sullo sfruttamento sessuale dei bambini da applicare a livello nazionale e dell'UE; un servizio di assistenza Internet che offra consigli ai bambini vittime di abusi sessuali, creazione di un comitato europeo contro le forme moderne di schiavitù; uno studio comparativo e raccomandazioni per le politiche nazionali e dell'UE per combattere la tratta degli esseri umani.

b) Andamento dei progetti

La maggior parte dei progetti ha realizzato un'ampia gamma di attività organizzate in molti settori e avvalendosi della partecipazione di numerose organizzazioni. Un numero minore di progetti si è maggiormente incentrato su un'attività specifica e ha coinvolto solo coloro che erano direttamente implicati nelle attività. La maggior parte dei progetti si è avvalsa di un approccio basato sul continuo scambio di insegnamenti e sulla cooperazione tra gli addetti ai lavori, gli studiosi/esperti, i beneficiari e le ONG operanti sul territorio. Talvolta i metodi da adottare si sono rivelati più complicati del previsto e i problemi sono stati risolti in maniera creativa e flessibile. Occasionalmente, tuttavia, i problemi non sono stati affrontati in maniera adeguata per cui le attività non sono risultate valide o complete e sono state spesso abbandonate.

La metodologia è un concetto con cui pochi gruppi hanno familiarità e ciò crea problemi nella realizzazione degli impegni e nell'interpretazione dei risultati. Ovviamente i gruppi di studiosi o che operano a stretto contatto con consulenti del mondo universitario hanno maggior familiarità con il concetto di metodo.

Pochi altri progetti si sono rivelati un po' troppo ambiziosi nel loro tentativo di realizzare quanto stabilito entro il loro periodo contrattuale di un anno per un insieme di ragioni a) le attività proposte erano troppe b) non disponevano dell'esperienza o del know-how necessario per attuarlo. Spesso si sottovaluta il tempo necessario per instaurare ed attuare un valido partenariato transnazionale.

La maggior parte dei progetti è riuscita a realizzare la maggior parte delle attività pianificate e ha raggiunto i propri obiettivi. Molti progetti hanno operato a diversi livelli coinvolgendo organizzazioni multisettoriali, istituzioni pubbliche e governative, reti nazionali e transnazionali. L'andamento di tali progetti è stato: eccellente (nel 25% dei casi), buono (nel 40% dei casi), discreto (nel 25% dei casi) e cattivo/insufficiente (nel 10% dei casi).

Il primo gruppo di progetti è stato considerato eccellente per la visione e comprensione dei temi e delle strategie, per i metodi, la capacità di cooperazione e di innovazione. La metà di tali progetti si è avvalsa di reti nazionali e dell'UE; la maggior parte di essi si è ampiamente consultata non solo con i professionisti del settore ma anche con il gruppo destinatario dei beneficiari dei progetti. Tutte le organizzazioni partecipanti avevano un'esperienza pluriennale di lavoro nel settore cui si riferivano i progetti. Erano al corrente dell'esistenza o della mancanza di politiche nazionali o dell'UE nel settore d'azione e si sono adoperate in modo particolare (lavoro straordinario) per superare gli ostacoli e le difficoltà persistenti. L'andamento eccellente è dovuto a una combinazione di fattori diversi: obiettivi chiaramente definiti di portata transnazionale; un partenariato europeo altamente motivato a raggiungere gli obiettivi prefissati; un valido coordinatore in grado di condividere le responsabilità con altri; la creazione di comitati scientifici europei di esperti che hanno stabilito gli orientamenti scientifici e coordinato le attività degli esperti nazionali; la partecipazione di diversi professionisti e un'efficace gestione del lavoro.

Il secondo gruppo di progetti è stato valutato buono per via dell'interazione attiva con il tema trattato, per il loro know-how metodologico e l'impegno a trovare soluzioni. Ma vi sono state delle imperfezioni. Tutti i progetti riguardavano un campo di azione importante e talvolta innovativo, disponevano di metodi ben elaborati e avevano instaurato una buona cooperazione con i partner. La maggior parte dei progetti ha attuato tutte o la maggior parte delle attività pianificate, ha raggiunto gli obiettivi più importanti e ha conseguito risultati interessanti. Alcune delle organizzazioni avevano già operato a lungo nel settore mentre per altre era la prima volta che partecipavano a un progetto svolto in collaborazione a livello della UE. La valutazione ha tenuto conto di tale punto. In alcuni casi, tuttavia, alcuni obiettivi erano troppo ambiziosi e non raggiungibili, per la mancanza di risorse e di tempo oppure per l'inadeguatezza del metodo o dell'attività prescelti.

Il terzo gruppo dei progetti ha dato risultati discreti. Tali progetti avevano metodi di lavoro completamente diversi. Alcuni di essi si avvalevano solo di due partner, mentre altri erano in grado di utilizzare la rete esistente dell'UE per la divulgazione dei risultati. Tale gruppo di progetti ha attuato del tutto o in parte le attività pianificate, ma l'esecuzione è stata spesso inadeguata e i risultati di scarso valore. Tale scarso rendimento è dovuto a diversi fattori: il numero troppo alto di attività previste ha determinato una frammentazione delle iniziative e una dispersione delle limitate risorse; il modesto livello di esperienza in materia del coordinatore e dell'organizzazione responsabile; l'insufficiente applicazione al lavoro dei gruppi di ricerca.

Il rimanente 10% dei progetti non ha raggiunto in pieno l'obiettivo prefissato o ha dato risultati insufficienti. Hanno partecipato ad un'ampia gamma di attività diverse, utilizzando metodi poco chiari e dando prova di esperienza insufficiente nel settore di attività prescelto. I progetti di questo gruppo risultano quasi sempre incoerenti per i metodi utilizzati, per l'inadeguatezza degli strumenti di cui si sono avvalsi rispetto all'obiettivo da raggiungere o per i destinatari prescelti. Per esempio, due progetti, entrambi intenzionati ad avere un impatto a livello dell'UE, hanno avuto una scarsa riuscita, nonostante i numerosi partner europei, perché le organizzazioni promotrici non hanno prestato abbastanza attenzione al contributo e alla cooperazione a livello dell'UE e quindi il partenariato transnazionale non è risultato efficace e i progetti hanno dato vita ad attività locali dispersive.

In caso di evidente deviazione o mancato raggiungimento di obiettivi, i progetti hanno dovuto essere interrotti. La Commissione ha dovuto farlo in un caso e ha dovuto avviare una procedura di recupero in tre casi per importi erogati ai progetti ma non utilizzati correttamente o del tutto.

L'ultima categoria (progetti "cattivi" o "insufficienti") non deve necessariamente essere vista come un fallimento dei progetti o del programma Daphne. Infatti, nonostante la mancanza di risultati concreti, i progetti hanno rappresentato un'occasione per imparare: l'importante è cominciare a lavorare in collaborazione e non è detto che ci si debba riuscire al primo tentativo. Il programma Daphne deve rimanere un'occasione per rendere possibili tali tentativi e rappresenta un modo per raggiungere uno dei suoi obiettivi come la creazione e il miglioramento di reti tra organizzazioni in Europa. Sarebbe illusorio pensare che tutti coloro che affrontano un primo tentativo debbano riuscire al 100%. L'importante è che tali processi di apprendimento siano documentati e condivisi.

c) Impatto

Talvolta le organizzazioni tendono a confondere i concetti di risultati, divulgazione ed impatto. Tali termini sono comunemente intesi nella programmazione come segue: il risultato è qualsiasi prodotto realizzato da un contraente in conseguenza delle attività sovvenzionate (e può rientrare in una delle categorie di cui sopra); l'esito è l'effetto immediato sui beneficiari diretti; l'impatto è l'effetto duraturo sui diretti beneficiari e/o globalmente sulla popolazione interessata; la divulgazione dei risultati (e delle conoscenze apprese grazie ad essi) è il meccanismo che fa conoscere e utilizzare tali risultati il più possibile.

L'impatto delle campagne di informazione e sensibilizzazione, per esempio, è difficile da valutare. Il numero dei partecipanti alle conferenze e seminari nell'UE, la quantità dei materiali prodotti e distribuiti sotto forma di articoli sulla stampa locale o nazionale, nonché di trasmissioni televisive o radiofoniche è estremamente varia e spesso ignota agli stessi promotori. Tuttavia, proponiamo qui di seguito alcuni esempi di valutazione dell'impatto di altri tipi di progetti/risultati:

* L'attuazione di un progetto ha avuto come conseguenza diretta l'organizzazione di una missione di informazione del Parlamento europeo sulle forme moderne di schiavitù in uno Stato membro; il ruolo dell'organizzazione responsabile è stato pubblicamente riconosciuto. Grazie alle sue attività, l'organizzazione promotrice è stata, inoltre, invitata a partecipare a seminari di formazione per funzionari di polizia sulla tratta degli esseri umani, sia a livello nazionale che nell'ambito della futura Accademia di polizia dell'UE.

* E' stato riscontrato un notevole miglioramento nel comportamento di un gruppo di giovani ospiti di un centro di accoglienza dopo la loro partecipazione a un programma sperimentale per un cambiamento di atteggiamento (40 settimane di interventi sistematici ed osservazioni) effettuato da un partner e un gruppo di ricerca universitario nell'ambito di un progetto.

* Un progetto dedicato ai problemi della violenza domestica prevedeva un'azione completa di formazione e una campagna di sensibilizzazione destinata ai pubblici funzionari e ai funzionari di polizia, con scene interattive video relative ai diversi metodi di intervento. A seguito di tali attività, il governo nazionale sta progettando di realizzare una produzione su larga scala di tali video al fine di una loro ampia distribuzione.

* Un progetto realizzato nelle scuole ha esaminato, attraverso un'analisi della lingua e delle strutture linguistiche, l'impatto degli insulti sulla violenza riuscendo ad ottenere una serie di cambiamenti: le raccomandazioni elaborate nella loro relazione sono già state adottate ed attuate nelle scuole locali.

* E' stato chiesto alle ONG che si occupano dei problemi delle donne e che hanno partecipato ad azioni nel settore della tratta delle donne di partecipare, in qualità di esperti nazionali, a molte attività diverse, come studi, seminari, articoli e trasmissioni, interventi politici, e di cooperare con le autorità nazionali in materia.

* Un organizzazione, che ha realizzato e distribuito un opuscolo con una cartolina staccabile per aiutare le giovani donne che viaggiano in Europa ad evitare i rischi legati alla violenza, ha ricevuto 500 cartoline (pari all'1% degli opuscoli distribuiti) che commentavano la pubblicazione.

* Gli insegnanti e i genitori cui era stato chiesto di compilare un questionario per uno studio sulla vulnerabilità infantile hanno domandato una formazione per imparare ad affrontare il fenomeno. Ciò ha portato al sovvenzionamento e all'avvio di un nuovo progetto di ricerca e di formazione sull'argomento nella stessa comunità locale.

* Le attività di un progetto dedicato alla discriminazione e alla violenza nei confronti delle lesbiche hanno fatto scoprire l'assenza di servizi e di misure per affrontare il problema e hanno avuto l'effetto diretto di far designare un rappresentante della polizia locale quale responsabile dei problemi e delle politiche relativi alle lesbiche.

* A seguito di un seminario di formazione per insegnanti, assistenti sociali e psicologi sulla prevenzione dell'abuso sessuale sui bambini e l'assistenza alle vittime, il Ministro nazionale dell'Istruzione ha sovvenzionato un altro seminario della stessa organizzazione.

* Un progetto finalizzato a programmi di prevenzione e formazione per la lotta contro gli abusi nei confronti degli adolescenti con handicap mentali è riuscito con ingegnosità e sovvenzioni private a finanziare la pubblicazione dei materiali del suo lavoro in altre lingue oltre a quelle originariamente previste ai fini di una più ampia divulgazione europea.

Nota bene: Ulteriori esempi di buone pratiche e metodologie elaborate dai progetti Daphne vengono presentati nell'allegato 6 in forma sintetica. Descrizioni più dettagliate (19) sono consultabili sul sito web di Daphne:

http://europa.eu.int/comm/justice_home/project/daphne/it/index.htm.

5. Conclusioni

L'obiettivo del programma Daphne è di sostenere le attività delle organizzazioni (tra cui le ONG) e delle autorità pubbliche locali per la tutela delle donne e dei bambini e la prevenzione della violenza nei loro confronti. Daphne conferisce un valore aggiunto europeo a tali attività e incoraggia lo scambio di idee e di buone pratiche mediante la formazione di reti e partenariati e l'attuazione di progetti pilota dando così la possibilità di apprendere, scambiare informazioni e competenze e affrontare globalmente tali problemi al fine di intervenire nel migliore dei modi per assistere le vittime.

Inoltre, Daphne sovvenziona azioni che sensibilizzano al problema della violenza sia il grande pubblico che le potenziali vittime e azioni incentrate su studi e seminari sulla violenza. Di considerevole importanza è il fatto che le azioni vengono realizzate mediante la creazione di nuove reti europee, in uno spirito di cooperazione europeo e con scambio di buone pratiche.

Nel corso dei primi due anni del suo svolgimento, Daphne ha avuto una risonanza nettamente superiore alle aspettative. Nel 2000 e nel 2001 la Commissione ha ricevuto rispettivamente oltre 1500 e 1000 domande e 415 e 207 proposte con richieste di finanziamento per un totale di 40 milioni di euro e 22 milioni di euro (per una linea di bilancio di 5 milioni di euro). Tale reazione dimostra che il programma rispondeva ad un'esigenza profondamente sentita negli ambienti del volontariato.

In tali primi due anni del programma Daphne si riscontra un marcato miglioramento nell'elaborazione sia delle politiche che delle soluzioni pratiche al problema delle violenza e alle loro applicazioni operative in tutta l'Europa. Come si è illustrato nella relazione, nella fase di attuazione dei progetti sono emersi sia punti di forza che di debolezza. Questi ultimi riguardano principalmente le difficoltà di gestione e di realizzazione dei progetti a livello transnazionale. Tuttavia, un elemento positivo può essere riscontrato nell'aumento della cooperazione europea e nella sinergia che si è creata tra ONG ed enti pubblici.

Grazie al potenziamento della cooperazione e alle numerose campagne di informazione e sensibilizzazione del pubblico, i progetti dell'Iniziativa/Programma Daphne hanno esercitato un notevole influsso, non solo sulla percezione da parte dei cittadini della violenza - che necessita di molto tempo per cambiare - ma anche sullo sviluppo delle politiche dell'UE. Le istituzioni pubbliche hanno sperimentato ed elaborato nuovi modelli e metodi che contribuiscono alla creazione di un quadro comune e alla convergenza delle politiche in materia negli Stati membri.

Daphne affronta un'ampia gamma di difficoltà e di problemi profondamente umani legati alla violenza, in tutte le sue manifestazioni, ed è in grado di proporre soluzioni e di dare risultati. Come si è sottolineato nella relazione e come è stato riconosciuto dal II Congresso mondiale di Yokohama del dicembre 2001 il lungo elenco delle attività progettate, con i loro metodi innovativi per la prevenzione, la cooperazione, gli scambi, la creazione di reti, l'elaborazione di nuovi modelli e la condivisione delle migliori pratiche, ha già iniziato ad avere effetti moltiplicatori sulle attività delle ONG e delle istituzioni in Europa e nel mondo. Durante i primi due anni di attività (ma sulla base dei tre anni precedenti dell'iniziativa Daphne 1997-1999), tale programma dell'UE ha già contribuito in maniera sostanziale allo sviluppo delle politiche dell'UE in materia di violenza, tratta, abusi sessuali e pornografia con ripercussioni che vanno al di là dei confini dell'Europa.

In futuro dovrebbe essere possibile promuovere un programma ampliato di azione con nuovi tipi di attività per favorire ulteriormente la divulgazione delle buone pratiche già elaborate. Per esempio, un nuovo programma Daphne potrebbe proporre il distaccamento/scambio di esperti, persone dotate di competenze e in possesso di esperienza nel settore, da un'organizzazione ad un'altra per adattare ad altri contesti le nuove soluzioni trovate e le pratiche elaborate. Inoltre, esso potrebbe anche assegnare a organizzazioni che hanno la necessaria esperienza il compito di divulgare, utilizzare e adeguare le pratiche esistenti.

6. Allegati (SEC(2002) 338)

Allegato 1: decisione n. 293/2000/CE del Parlamento europeo e del Consiglio; GU L 34 del 9.2.2000

Allegato 2: Comitato di gestione del programma Daphne: elenco dei rappresentanti degli Stati membri

Allegato 3: Ciclo di vita del programma Daphne

Allegato 4: Ciclo di vita di un progetto Daphne

Allegato 5: Statistiche di Daphne sui progetti

Allegato 6: Daphne - casi illustrativi