COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO - Programma di azione per la realizzazione del cielo unico europeo (Presentata dalla Commissione)

1. Introduzione

Nella presente comunicazione la Commissione trae le conseguenze operative dalla relazione del Gruppo ad alto livello sul cielo unico, sotto forma di un programma di azione la cui realizzazione trasformerà, a partire dal 2004, lo spazio aereo europeo in uno spazio integrato, organizzato secondo gli stessi principi e disciplinato dalle stesse regole. In conformità a tale programma, la Commissione propone un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, che fissi i principi ed i metodi di lavoro, e formula inoltre alcuni suggerimenti relativi ad un quadro di cooperazione del Consiglio che, se necessario, accompagni, in campo militare, i provvedimenti di riorganizzazione dello spazio aereo. Tale atto, oltre a consentire agli operatori del trasporto aereo di rispondere alla domanda, si iscrive nell'approccio globale di uno sviluppo sostenibile dei trasporti.

1.1. Nel 1999 i ritardi aerei hanno assunto dimensioni catastrofiche. Se nel 2000 si è registrato un certo miglioramento, i ritardi continuano ad essere considerevoli: ad onta delle misure intese a contenerli nel 2000 un volo su cinque ha subito un ritardo superiore in media a 15 minuti. Il problema è che la situazione resta fragile e la capacità del sistema di controllo aereo non riesce ad assorbire l'aumento del traffico [1]. Quest'ultimo è tuttora gestito in un contesto definito negli anni '60, assai frammentario nonostante l'azione di armonizzazione ed integrazione sviluppata da Eurocontrol [2], un'organizzazione intergovernativa il cui raggio di azione copre ora quasi tutto il territorio dell'Europa.

[1] I ritardi non sono in effetti imputabili esclusivamente a disfunzioni del controllo aereo: vi contribuiscono infatti anche gli aeroporti e le compagnie aeree; di conseguenza il programma di azione deve comprendere misure per migliorare le pratiche delle altre componenti del sistema. Al riguardo va osservato che le pratiche delle compagnie aeree potranno essere modificate grazie allo sviluppo della normativa sulle bande orarie (regolamento (CE) n. 95/93 del Consiglio, del 18 gennaio 1993, GU L 14 del 22 gennaio 1993), della normativa sull'uso dello spazio aereo (flow management) e dell'introduzione di un approccio comune per le capacità aeroportuali.

[2] Eurocontrol, organizzazione intergovernativa europea che costituisce per i Paesi aderenti, fra cui si annoverano i 15 Stati membri della Comunità europea, l'organismo di cooperazione nel settore della gestione del traffico aereo; grazie ad Eurocontrol esiste un sistema europeo uniforme di gestione del traffico aereo per il controllo della circolazione aerea in genere nello spazio aereo europeo, negli aeroporti e nei dintorni degli aeroporti.

1.2. Dopo la comunicazione sul controllo aereo [3], presentata alla fine del 1999, la Commissione, appoggiata dal Consiglio [4] e dal Parlamento europeo [5], ha organizzato, sotto la presidenza della signora de Palacio, un Gruppo ad alto livello, costituito dalle autorità civili e militari preposte al controllo aereo negli Stati membri, nonché dai rappresentanti della Svizzera e della Norvegia, paesi con i quali esiste una cooperazione nel settore del trasporto aereo. Eurocontrol ha contribuito ai lavori apportando la propria competenza tecnica. La Commissione ha inoltre costituito un gruppo rappresentativo del settore industriale e delle parti sociali, che riunisce le parti sociali, il mondo dell'industria interessata (soggetti che prestano servizi, compagnie aeree, aeroporti, fabbricanti di apparecchiature) e le associazioni di passeggeri. La relazione del Gruppo ad alto livello è stata presentata nel novembre 2000.

[3] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - La creazione del cielo unico europeo, COM(1999) 614.

[4] Conclusioni del Consiglio "Trasporti" del 9 e 10 dicembre 1999: «Il Consiglio ha preso nota dell'impostazione più globale della Commissione sulla riforma strutturale della gestione del traffico aereo, intesa a realizzare uno spazio aereo europeo unico ed ha approvato l'intenzione di istituire un Gruppo ad alto livello, incaricato di esaminare le questioni pertinenti e di presentare una relazione al Consiglio nel prossimo giugno».

[5] Risoluzione del Parlamento europeo del 6 luglio 2000 sulla comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - La creazione del cielo unico europeo - Documento A5 - 0141 / 2000.

1.3. Il Consiglio europeo di Lisbona aveva già invitato la Commissione a presentare quanto prima proposte sull'uso e sulla gestione dello spazio aereo. Nel giugno 2000, a Feira, il Consiglio europeo ha esortato la Commissione a continuare, nell'ambito del Gruppo ad alto livello, i lavori su uno spazio aereo unico europeo e ad elaborare nel primo semestre del 2001 una relazione finale, finalizzata alla presentazione di adeguate proposte.

Principali orientamenti della relazione del Gruppo ad alto livello

- Sul piano normativo: istituire per la Comunità un'autorità di regolamentazione forte, dotata di risorse sufficienti ed autonoma nei confronti degli interessi in gioco, in grado di definire obiettivi che garantiscano la crescita del traffico pur salvaguardando e anzi migliorando la sicurezza. L'autorità di regolamentazione sarà competente per lo spazio aereo, definito come una risorsa comune, cui tutti gli utilizzatori possono avere accesso, che dev'essere gestita in quanto insieme omogeneo, cominciando dalla fascia superiore. La regolamentazione riguarderà anche le apparecchiature nonché l'organizzazione e le modalità di remunerazione dei servizi prestati.

- Sul piano istituzionale: sviluppare la complementarità tra il potere di legiferare dell'Unione europea e le competenze di Eurocontrol ed organizzare la partecipazione concreta e operativa delle autorità militari all'elaborazione e all'applicazione delle regole quadro, sfruttando i meccanismi previsti dalla politica estera e di sicurezza comune (PESC) ("secondo pilastro"), per giungere progressivamente alla gestione in comune, civile/militare, del traffico aereo. L'esigenza di un'azione rapida efficace è particolarmente sentita nel cuore dell'Europa, negli Stati membri della Comunità e in Svizzera. È comunque auspicabile estendere per quanto possibile l'azione ad altri Stati europei, via la partecipazione ad Eurocontrol e tenendo conto del prossimo ampliamento della Comunità europea.

- Sul piano tecnico: in collegamento con l'industria, gli utilizzatori ed i soggetti che prestano i vari servizi, promuovere l'introduzione di nuove tecnologie, dando beninteso assoluta priorità alla sicurezza, e migliorare l'interoperabilità dei sistemi e delle tecniche.

- Sul piano delle risorse umane: agevolare le assunzioni, aumentare la mobilità dei controllori e sviluppare la formazione a livello europeo, estendendo il dialogo sociale al settore del controllo aereo.

1.4. Come seguito dei lavori del Gruppo ad alto livello è allegata la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce i principi e le modalità per la realizzazione del cielo unico europeo.

1.5. La Commissione ritiene in effetti che tutte le iniziative esposte particolareggiatamente nel presente documento debbano iscriversi in un'impostazione comune e globale per la realizzazione del cielo unico; il collegamento fra tali iniziative, l'impatto che avranno sull'organizzazione della gestione dello spazio aereo nei singoli Stati membri, la mobilitazione delle risorse umane di tutte le parti in causa, al fine di progettare e applicare concretamente tali iniziative sono le ragioni che inducono la Commissione ad adottare gli orientamenti di base elaborati dal Gruppo ad alto livello e i metodi di lavoro per passare all'applicazione. Questo è per l'appunto l'oggetto della proposta di regolamento.

1.6. Il regolamento si fonda sull'articolo 80, paragrafo 2 del trattato CE: in effetti trattasi di provvedimenti intesi a riorganizzare il settore della navigazione aerea civile al fine di migliorare la sicurezza dei trasporti, a norma dell'articolo 71, paragrafo 1, lettera c). Una volta adottate le disposizioni specifiche, l'entrata in applicazione del regolamento avrà un impatto anche sull'uso militare dello spazio aereo; ciò nonostante la base giuridica dello strumento resta impregiudicata in quanto l'iniziativa è ininfluente sull'applicazione dell'articolo 296 (sempreché riguardi il settore che rientra nel campo di applicazione della proposta di regolamento) e degli articoli 297 e 298 del trattato CE, che disciplinano le situazioni di crisi.

1.7. I militari membri del Gruppo ad alto livello hanno sottolineato l'esigenza di sviluppare la cooperazione reciproca, per sfruttare con la massima efficacia il quadro istituito dalla normativa comunitaria per l'uso dello spazio aereo; nel contesto dell'attuazione degli orientamenti stabiliti dai Consigli europei di Feira e di Helsinki, la Commissione ritiene che sarebbe utile porre in essere un quadro di cooperazione configurato eventualmente come gruppo del Consiglio per il traffico operativo militare ("OAT"). Sarebbe opportuno che il Consiglio tenesse conto di tale aspetto, relativo al traffico operativo militare e che decidesse di istituire un tale quadro di cooperazione, con un'adeguata rappresentanza delle autorità militari degli Stati Membri, per promuovere la cooperazione a fini operativi in genere e più specificamente alla formazione del personale, al coordinamento delle esercitazioni dell'aeronautica militare e all'allestimento di zone militari comuni per le esercitazioni aeree. Se necessario la Commissione potrebbe presentare proposte in tal senso.

1.8. In applicazione del presente programma d'azione, nella primavera del 2001 la Commissione presenterà proposte più particolareggiate sugli aspetti pratici della realizzazione del cielo unico europeo, secondo l'elenco indicativo contenuto nell'allegato 2. Le proposte devono essere adottate senza indugio, per essere integralmente applicabili entro la fine del 2004; hanno carattere estremamente tecnico pur essendo informate ad obiettivi politici e, a fini di elaborazione ed entrata in vigore, richiedono la definizione di strutture e metodi di lavoro rispondenti non solo alla duplice dimensione, civile e militare, dell'uso dello spazio aereo, ma anche alla necessaria cooperazione con Eurocontrol, nonché attenti agli interessi di tutte le parti in causa.

2. Sviluppo delle attività di regolamentazione nella Comunità

2.1. Paradossalmente il traffico aereo è ben poco regolamentato; è organizzato attorno a vincoli operativi stabiliti da organismi preposti alla gestione del traffico, con un coordinamento da parte di Eurocontrol. Si tratta di una situazione ormai inaccettabile, a causa non solo dell'aumento del traffico ma anche dei crescenti interessi economici dei soggetti che prestano servizi, remunerati da chi utilizza lo spazio aereo. È necessario che tanto i prestatori di servizi, pubblici o privati, che gli utilizzatori, siano soggetti a norme imperative, integrate da incentivi finanziari e da iniziative operative destinate a promuovere l'interesse collettivo a salvaguardare e migliorare la sicurezza, incrementare la capacità e potenziare l'efficacia del sistema.

2.2. Una delle principali conclusioni del Gruppo ad alto livello è la necessità di un'autorità di regolamentazione europea, forte e indipendente, una funzione che dovrà essere svolta dalla Comunità tramite i suoi meccanismi decisionali, in stretta collaborazione con Eurocontrol. Le norme comunitarie così elaborate disciplineranno tre settori di intervento: l'organizzazione e l'uso dello spazio aereo, l'organizzazione e le modalità di remunerazione di chi presta i vari servizi, le apparecchiature a terra e a bordo. Le varie componenti della gestione del traffico aereo che saranno disciplinate dalla normativa comunitaria sono precisate nell'allegato 1.

2.3. La regolamentazione tecnica sarà elaborata secondo le procedure legislative di produzione delle norme della Comunità: il legislatore comunitario stabilirà le basi della normativa comunitaria, definendo gli obblighi essenziali validi nei settori in questione e i meccanismi di assunzione delle decisioni e di applicazione. La Commissione, assistita da un comitato composto da rappresentanti degli Stati membri e competente per tutte le azioni in materia, il Comitato cielo unico, sarà responsabile dell'applicazione della regolamentazione.

2.4. Tale corpo di regole deve conciliare gli interessi di entrambe le categorie di utilizzatori dello spazio aereo, civili e militari. I militari devono pertanto partecipare ai lavori intesi ad elaborare, adottare e gestire la regolamentazione, per tener conto delle esigenze e degli obiettivi correlati all'uso militare dello spazio aereo; la Commissione ritiene necessario che il Comitato cielo unico dia corretto riscontro agli interessi degli utilizzatori civili e militari. A tal fine la Commissione auspica che, in via eccezionale rispetto alle normali regole di composizione di simili comitati, siano presenti nel Comitato cielo unico due rappresentanti per ciascuno Stato membro, in modo in modo da associare concretamente i militari all'azione del comitato, rispettando, beninteso, la scelta dei singoli Stati membri quanto alla composizione della delegazione nazionale.

2.5. La Comunità dovrà organizzarsi per essere in grado di applicare la regolamentazione comunitaria:

- La Commissione dovrà dotarsi di competenze tecniche ricorrendo sia ad Eurocontrol che agli Stati membri; intende far ricorso alle competenze e all'esperienza di Eurocontrol, senza dimenticare le prospettive di ampliamento della Comunità.

- La preparazione tecnica della regolamentazione comunitaria dovrà essere affidata in gran parte all'Agenzia di Eurocontrol, in base ad accordi che precisino obiettivi e modalità dell'azione, compresa la consultazione degli ambienti interessati. A tal fine la Commissione intende concordare un quadro di cooperazione per definire le modalità delle relazioni di lavoro con l'agenzia di Eurocontrol, che costituisce l'organismo di Eurocontrol incaricato di svolgere, sotto l'autorità dell'assemblea generale e del consiglio di Eurocontrol i compiti derivanti dalla convenzione Eurocontrol.

- L'Agenzia di Eurocontrol dovrebbe essere inoltre incaricata di compiti esecutivi, ad esempio gestione della struttura dello spazio aereo e delle rotte in funzione delle esigenze del traffico aereo e conformemente alle regole comunitarie in materia.

- La riforma del controllo aereo non potrà avere buon esito senza l'impegno dei controllori aerei, responsabili del mantenimento dell'elevato livello di sicurezza in Europa. Come già avvenuto in altri settori, la Commissione predisporrà una concertazione tra parti sociali sugli orientamenti futuri dell'industria e della politica comune, nella prospettiva della conclusione di contratti collettivi. L'attuale dialogo sociale nel settore del trasporto aereo dovrà essere esteso integrandovi i rappresentanti dei soggetti che prestano servizi [6] e le organizzazioni dei lavoratori di categoria.

[6] In particolare CANSO (Civil Air Navigation Services Organisation, Organizzazione dei servizi di navigazione aerea civile) e, nella misura in cui è responsabile per la fornitura di servizi di navigazione aerea, Eurocontrol.

3. Il ruolo di Eurocontrol

3.1. La convenzione che istituisce Eurocontrol è stata riveduta nel 1997, per conferire a tale organizzazione una maggior potestà di regolamentazione che però non è pienamente vincolante. La Commissione è stata incaricata di negoziare l'adesione della Comunità ad Eurocontrol, in primo luogo perché gli Stati membri non possono demandare a tale ente competenze già trasferite alla Comunità e in secondo luogo perché la trasformazione delle decisioni di Eurocontrol in decisioni comunitarie conferirebbe loro piena efficacia giuridica negli Stati membri. L'entrata in vigore della convenzione di Eurocontrol nella versione riveduta e l'adesione della Comunità ad Eurocontrol sono quindi tappe fondamentali per la realizzazione del cielo unico. L'adesione della Comunità è però il presupposto della ratifica della convenzione nella versione riveduta da parte degli Stati membri; purtroppo tale adesione è stata bloccata dal contenzioso tra Regno Unito e Spagna sull'applicazione della convenzione a Gibilterra. La controversia deve essere risolta quanto prima per permettere un'efficace cooperazione tra la Comunità e Eurocontrol.

3.2. L'efficacia dell'azione di regolamentazione di Eurocontrol dipende dalla separazione tra le funzioni che ha in questo campo e quelle di prestazione di servizi, onde evitare commistioni che rischiano di sottrarle la fiducia dell'industria e di altri soggetti che prestano servizi e presentare l'imparzialità necessaria per poter assistere la Commissione nell'elaborazione e nell'esecuzione della regolamentazione comunitaria. Le buone relazioni tra la Commissione ed Eurocontrol dipendono dalla netta distinzione delle funzioni.

3.3. Benché la Commissione debba fissarsi obiettivi e strumenti propri per realizzare il cielo unico deve essere anche attenta ad evitare doppioni tra le iniziative comunitarie e di Eurocontrol.

Per evitare rischi di doppioni:

- la Commissione affiderà all'Agenzia di Eurocontrol le attività richiedenti competenze specifiche necessarie per l'elaborazione delle regole comunitarie;

- al fine di garantire la coerenza con il quadro paneuropeo, la Commissione suggerisce che il regolamento interno del Comitato cielo unico permetta all'Agenzia di Eurocontrol di partecipare al medesimo in veste di esperto;

- la Commissione farà anche ricorso ad Eurocontrol per permettere alla commissione di esame delle prestazioni (PRC [7]) di effettuare la valutazione ed il paragone delle prestazioni dei servizi della navigazione aerea, nonché alla commissione di regolamentazione della sicurezza (SRC [8]) di elaborare i requisiti di sicurezza, fino a quando le competenze in materia di sicurezza della navigazione aerea non potranno essere attribuite all'Agenzia europea per la sicurezza aerea, di cui si propone l'istituzione [9].

[7] PRC: Performance Review Commission, istituita nel quadro di Eurocontrol.

[8] SRC: Safety Regulatory Commission, commissione di regolamentazione della sicurezza istituita nel quadro di Eurocontrol.

[9] A norma della proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante regole comuni nel settore dell'aviazione civile e che istituisce un'Agenzia europea per la sicurezza aerea (COM/2000/595 def.), inizialmente il campo di applicazione del regolamento doveva comprendere la progettazione, la costruzione, la manutenzione e l'esercizio di aeromobili e prodotti aeronautici, il personale e le organizzazioni associate ed essere esteso in un secondo tempo alla sicurezza delle operazioni aeroportuali e della gestione del traffico aereo.

3.4. In tal modo la Comunità, pur facendo ricorso alle risorse di Eurocontrol, preserverà però la propria autonomia decisionale: l'assistenza del Comitato cielo unico, composto da rappresentanti degli Stati membri, le permetterà di proporre, se necessario, il risultato dei lavori tecnici condotti dall'Agenzia di Eurocontrol e di formulare pareri sui provvedimenti proposti dalla Commissione su delega del Consiglio in ordine agli specifici atti di regolamentazione.

3.5. La Comunità potrà così procedere più rapidamente, andando oltre quanto sia consentito ad Eurocontrol, per rispondere alle esigenze e alle caratteristiche specifiche del traffico nello spazio aereo della Comunità. L'adesione della Comunità ad Eurocontrol costituirà un elemento essenziale che garantirebbe la coerenza fra le azioni di tale organizzazione internazionale e quelle della Comunità. Eurocontrol permette infatti di inserire l'attività comunitaria in un quadro paneuropeo. Anche se la Comunità è destinata ad ampliarsi nei prossimi anni e se esistono fin d'ora accordi che associano un numero crescente di paesi terzi alla politica comunitaria del trasporto aereo, Eurocontrol costituisce una piattaforma che garantisce la coerenza dello spazio aereo su tutto il territorio dell'Europa. Ciò non significa che dovunque in Europa le esigenze siano identiche: nel cuore dell'Europa infatti occorre un rigore nettamente più sensibile che nelle regioni periferiche, dove la congestione è un fenomeno meno rilevante. Avendo aderito ad Eurocontrol, la Comunità comunque condividerà gli orientamenti congiuntamente concordati in questa sede. Gli organi di Eurocontrol cui spettano i compiti di regolamentazione completeranno i lavori preparatori svolti dall'Agenzia di Eurocontrol, nei tempi e secondo i principi seguiti dagli organi della Comunità.

4. Sviluppo delle relazioni con gli ambienti interessati

4.1. I lavori svolti dalla Commissione per preparare la relazione del Gruppo ad alto livello hanno dimostrato l'utilità di un dialogo multilaterale esteso al mondo industriale e alle parti sociali, condotto parallelamente ai lavori del Gruppo ad alto livello, in seno a un Gruppo industria e parti sociali. La Commissione intende pertanto mantenere il Gruppo industria e parti sociali, ed estenderne le competenze a tutto il settore del trasporto aereo.

4.2. La concertazione deve anche cercare di garantire la sollecita introduzione di nuove tecnologie e nuovi metodi di lavoro nella gestione del traffico aereo. Spesso è risultato difficile ottenere che progetti importanti a livello europeo fossero appoggiati da tutti gli operatori industriali coinvolti - soggetti che prestano servizi, compagnie aeree, aeroporti e fabbricanti di apparecchiature - e sono quindi venuti a mancare l'impegno collettivo ed una tabella di marcia consensuale. Quando la Commissione consulta l'industria e gli operatori, per chiedere il loro parere su una visione comune dell'architettura del futuro sistema europeo, sui metodi e sul calendario per concretizzarlo, evita i doppioni con meccanismi di Eurocontrol di comprovata efficacia.

4.3. È inoltre necessario procedere al monitoraggio costante dell'impatto dei provvedimenti presi e disporre di elementi attendibili e completi, che permettano di adeguare i provvedimenti, quando necessario. La Commissione propone un dispositivo di monitoraggio e controllo classico che verifica l'applicazione del diritto comunitario, e un sistema di valutazione affidato alle parti in causa. A tal fine i soggetti che prestano servizi di navigazione aerea saranno tenuti a presentare regolarmente relazioni ed a procedere al costante riesame delle prestazioni del sistema, che possa suggerire interventi correttivi, e che corrisponda alle funzioni svolte dalla commissione di esame delle prestazioni (PRC) che assiste Eurocontrol.

5. Sostegno agli sviluppi tecnologici

5.1. Affinché il trasporto aereo in Europa si sviluppi in buone condizioni di sicurezza e senza restrizioni di capacità, bisogna introdurre quanto prima nuove tecnologie e metodi di lavoro. Il futuro controllo aereo non deve ridursi al mero sviluppo delle componenti attuali; è necessario definire, di concerto con l'industria, i cambiamenti necessari. Un tale impegno esige considerevoli lavori nel campo della ricerca e dello sviluppo, seguiti da un'attività sul piano normativo, al fine di introdurre le nuove tecnologie e procedure presso gli utilizzatori civili e militari.

5.2. La Comunità dovrà promuovere la rapida introduzione di nuove tecnologie, basate in particolare sulla navigazione di precisione via satellite, resa possibile dal programma Galileo, e sulla comunicazione di dati aereo-aereo ed aereo-terra. La Commissione agirà in più stretta collaborazione con Eurocontrol nel campo della ricerca ed al contempo concentrerà le azioni nell'ambito del Sesto programma quadro di ricerca e sviluppo tecnologico e del programma per le reti transeuropee di trasporto nel settore della gestione del traffico aereo sull'introduzione di nuove tecnologie, che consentano di migliorare le pianificazioni, la puntualità e la sicurezza.

5.3. L'aumento della capacità del sistema di controllo aereo europeo esige mezzi finanziari superiori a quelli attualmente erogabili dai programmi comunitari. La solidarietà tra gli utilizzatori dovrebbe permettere di disimpegnare i fondi necessari, assegnando alla realizzazione di questi progetti una quota dei diritti di navigazione aerea (diritti di rotta), versati dalle compagnie aeree ad Eurocontrol nell'ambito del regime comune dei diritti di rotta, e ristrutturando detto regime, per integrarvi criteri relativi al conseguimento di obiettivi della politica comune. L'importo assegnato alla realizzazione di questi progetti non dovrebbe essere superiore all'importo corrispondente al minor costo dovuto alla maggiore efficacia del sistema. La Commissione esaminerà le modalità di destinare una parte di questi diritti di navigazione aerea ad azioni volte ad aumentare la capacità del controllo aereo europeo, per realizzare progetti di interesse comune nel periodo 2002-2005.

6. Proposte della Commissione per l'attuazione del cielo unico:

6.1. Oltre alla proposta di regolamento che stabilisce il quadro per la realizzazione del cielo unico europeo, allegata alla presente comunicazione, la Commissione trasmette al Consiglio e al Parlamento europeo le proposte seguenti:

- proposta di regolamento sulla prestazione di servizi di navigazione aerea nel cielo unico europeo;

- proposta di regolamento sull'organizzazione e l'uso dello spazio aereo nel cielo unico europeo;

- proposta di regolamento sull'interoperabilità della rete europea di gestione del traffico aereo.

La Commissione trasmetterà prossimamente due proposte complementari per realizzare il cielo unico:

- proposta di decisione del Consiglio sulla firma da parte della Comunità europea del protocollo di adesione della Comunità europea all'Organizzazione europea di sicurezza della navigazione aerea (EUROCONTROL) e la sua applicazione provvisoria, non appena completati i negoziati;

- proposta di estensione delle missioni dell'Agenzia europea della sicurezza aerea alla regolamentazione di sicurezza dei servizi di controllo aereo nel cielo unico.

6.2. La Commissione prende nota del recente accordo intervenuto tra le autorità britanniche e spagnole sull'aeroporto di Gibilterra che si tradurrà al Consiglio in una disposizione specifica sul campo di applicazione delle misure necessarie all'attuazione del cielo unico.

7. Conclusioni

7.1. Il quadro comunitario offre gli strumenti per dare applicazione agli orientamenti del Gruppo ad alto livello: la realizzazione del cielo unico esige iniziative analoghe a quelle dalle quali è nato il mercato unico. Lo sviluppo di iniziative del genere presuppone però competenze tecniche di cui i servizi della Commissione non dispongono ma che possono essere utilizzate, in determinate condizioni, nel contesto degli accordi con Eurocontrol; presuppone inoltre che il Consiglio europeo sostenga l'adozione di azioni comuni di cooperazione militare.

7.2. La Commissione propone pertanto al Parlamento europeo e al Consiglio di adottare la proposta di regolamento. La Commissione prenderà inoltre le opportune iniziative affinché sia realizzato il quadro istituzionale necessario ad organizzare la cooperazione militare.

ALLEGATO 1 Programma di lavoro

Il presente allegato riprende particolareggiatamente tutti i settori per i quali la Commissione, sfruttando gli accordi con Eurocontrol di cui nella presente comunicazione, intende presentare proposte di azione e illustrare il contenuto di tali azioni, raggruppate per tema. Nell'allegato 2 figura l'elenco sintetico delle proposte previste.

1. Sicurezza

1.1 La sicurezza è un'esigenza assoluta che dev'essere salvaguardata e migliorata negli interventi normativi in fieri. Tutti i provvedimenti proposti nel presente documento integrano l'esigenza imprescindibile di mantenere e rafforzare il livello di sicurezza.

1.2. Nel frattempo la Commissione presenterà proposte per:

* rendere vincolanti [10], quando abbiano natura cogente, gli obblighi in materia di sicurezza (Safety Regulatory Requirements - ESARR) adottati dalla SRC;

[10] Attualmente tali obblighi possono in teoria essere recepiti nel diritto comunitario nel quadro della direttiva 93/65/CEE del Consiglio, del 19 luglio 1993, relativa alla definizione e all'utilizzazione di specifiche tecniche compatibili per l'acquisto di apparecchiature e di sistemi per la gestione del traffico aereo; ma, poiché oggetto della direttiva sono le condizioni per i bandi di gara di materiali, l'effettiva possibilità di recepire li ESARR nel diritto comunitario è ridotta alle esigenze relative alle apparecchiature ed ai sistemi.

* sostenere l'entrata in applicazione da parte degli Stati membri delle regole in materia di sicurezza e istituire un quadro che garantisca che l'eventuale realizzazione di capacità supplementari rispetti le esigenze di sicurezza;

* introdurre, per i soggetti che prestano servizi, l'obbligo armonizzato di dichiarazione degli incidenti, basato su un sistema «non sanzionatorio» dei rapporti dei controllori.

2. Organizzazione e gestione dello spazio aereo

2.1. Anche il cielo dell'Europa senza frontiere interne deve essere inteso come uno spazio aereo senza frontiere. Tale armonizzazione impone che un atto giuridico comunitario adotti una base che permetta di organizzare lo spazio aereo superiore per tutti gli Stati membri e di garantire la coerenza tra le organizzazioni nazionali dello spazio aereo inferiore.

2.2. La Commissione intende presentare proposte nei seguenti settori:

* definizione delle categorie di spazio aereo, anche al fine di sviluppare l'architettura di tale spazio e la configurazione delle rotte e dei settori, e per garantire che tanto l'autorità di regolamentazione che l'utilizzatore dello spazio dispongano di informazioni attendibili e complete;

* organizzazione della gestione dello spazio aereo per consentire l'assegnazione dei vari settori a singoli soggetti che prestano servizi e il trasferimento eventuale dello spazio aereo tra questi soggetti; la delimitazione dei settori di spazio aereo loro attribuiti dovrà essere coerente con la definizione dello spazio aereo formulata a livello europeo;

* regole organizzative per la gestione dei flussi di traffico («flow management»), che fanno perno su una programmazione più rigorosa, su regole di priorità in caso di congestione, itinerari alternativi e costituzione di un dispositivo di crisi; l'attuale unità per la gestione dei flussi di Eurocontrol (Central Flow Management Unit) costituisce uno strumento interessante, che potrà essere sviluppato, inquadrandone il mandato ed i compiti nella normativa comunitaria;

* meccanismi per disciplinare più severamente l'uso dello spazio aereo, per integrare gli aeroporti nella gestione dello spazio aereo e migliorare la concordanza tra bande orarie aeroportuali e bande orarie di spazio aereo.

Le proposte sopra menzionate dovrebbero fornire il quadro generale e le linee direttrici delle azioni. Le competenze esecutive dei testi adottati in materia dal Parlamento europeo e dal Consiglio dovrebbero essere conferite alla Commissione, che sarà assistita da un comitato, il Comitato del cielo unico, composto dai rappresentanti degli Stati membri, nel quale sono equamente rappresentati gli utilizzatori civili e militari.

3. Integrazione delle esigenze militari

3.1. L'utilizzazione dello spazio aereo dev'essere organizzata in modo da riconoscere la specificità degli usi militari. Fatti salvi gli imperativi della difesa, considerazioni di efficacia dell'uso dello spazio aereo impongono un miglior coordinamento fra le due categorie di utilizzatori, civili e militari.

Si rammenta che la regolamentazione dello spazio aereo, pur essendo di competenza della Comunità europea, non esclude la partecipazione dei militari al processo decisionale comunitario. Sarà compito dei singoli Stati membri organizzare la propria rappresentanza in seno al Consiglio il quale al suo interno sceglierà la sede competente in funzione del contenuto della proposta.

Per l'applicazione delle regole definite dal legislatore comunitario la Commissione, si servirà del Comitato cielo unico, che la assisterà ma che permetterà anche di tener conto degli interessi in causa, tanto civili che militari. Il fatto che nei lavori del comitato si tenga conto delle esigenze della difesa consentirà la coerenza con i lavori del CMIC [11] nel quadro di Eurocontrol, ed eviterà doppioni dell'attività svolta da Eurocontrol e dalla Comunità.

[11] CMIC: Civil and Military Interface Standing Committee/Comitato permanente di interfaccia civile militare nel quadro di Eurocontrol.

3.2 Sarebbe peraltro utile che l'integrazione delle esigenze militari proseguisse, facendo ricorso tutti gli strumenti adeguati per quanto concerne il traffico aereo e i servizi di navigazione aerea a fini esclusivamente militari. La cooperazione militare dovrebbe infatti permettere di sfruttare più efficacemente spazi aerei che non potranno più essere riservati esclusivamente ad usi militari. Tale collaborazione concernerà la formazione, l'addestramento e le disposizioni specifiche per le operazioni militari. Sarà necessario a tal fine completare le conclusioni di Helsinki e costituire un'autorità competente per il traffico operativo militare.

A fini di coerenza delle azioni, sarebbe opportuno che i rappresentanti delle forze armate chiamati a partecipare ai lavori del Comitato cielo unico (direttamente o perché consultati prima che i rispettivi Stati membri prendano posizione) siano quelli facenti parte di tale autorità competente per il traffico operativo militare.

L'integrazione della componente militare nella gestione comune dello spazio aereo europeo mira in particolare ad un'applicazione coerente e armonizzata del concetto di utilizzazione flessibile, civile/militare, dello spazio aereo. La gestione comune dovrà anche sfociare in una maggiore integrazione dell'attività di controllo aereo, militare e civile.

3.3. Al contempo sarebbe auspicabile la definizione di un programma di provvedimenti intesi a promuovere l'integrazione delle esigenze civili e militari, sia grazie a contributi finanziari, che su base di partecipazione volontaria e collaborazione. Ciò comporterebbe, fra l'altro, lo spostamento delle esercitazioni militari a zone di traffico civile meno intenso, una maggiore collaborazione tra forze aeree dei vari partecipanti per usare congiuntamente settori aerei transnazionali per le esercitazioni, la dotazione sugli aerei militari di materiale che consenta di aumentare la capacità (per esempio riducendo la separazione verticale minima [12]), il trasferimento di alcune basi dell'aeronautica.

[12] Sistema RVSM "Reduced Vertical Separation Minima", in corso di sviluppo per gli aerei civili e che consente notevoli aumenti di capacità

3.4. Alcuni dei provvedimenti sopra citati non sono neutrali sul piano finanziario. Sarà necessario valutarne il costo e la Commissione dovrebbe esaminare le loro implicazioni finanziarie.

4. Sistemi e operazioni

4.1. La Comunità è dotata delle procedure di decisione che consentono un'armonizzazione e normalizzazione a livello europeo. A tal fine deve sancire esplicitamente il principio della normalizzazione, anche motu proprio (pur nel rispetto degli impegni internazionali precedentemente assunti), modificando o sostituendo la direttiva 93/65/CEE; sarà inoltre necessario esplicitare in un atto giuridico gli obblighi essenziali, soprattutto quelli relativi alla sicurezza. L'obiettivo è disporre di uno strumento efficace e completo, e al contempo rapido e flessibile, per definire e porre in applicazione a livello europeo le necessarie regole tecniche armonizzate. Il Comitato cielo unico, che dovrebbe tra l'altro sostituire il comitato previsto dalla direttiva 93/65/CEE sarà lo strumento indispensabile di questa azione.

4.2. Lo spazio aereo comune integrato permette di sviluppare a livello europeo le soluzioni migliori sotto il profilo tecnico e commerciale e maggiormente rispondenti alle esigenze degli utilizzatori dello spazio aereo e, in senso più lato, dei passeggeri. Dovranno essere introdotti a tal fine dispositivi che permettano l'esame e la valutazione dei nuovi sistemi e delle nuove tecniche, sotto un profilo tanto economico che tecnico; simili dispositivi devono essere completi ed imparziali e fornire all'industria elementi di scelta univoci ed esaurienti. Bisogna predisporre a livello comunitario un meccanismo diagnostico che risponda a tali esigenze, avvalendosi delle PCR e consultando l'industria.

4.3. In questo campo la Comunità può fornire un sostegno determinante, non solo contribuendo a realizzare il dispositivo e le strutture descritte e a definire la tabella di marcia dei lavori, ma anche riesaminando i propri meccanismi di intervento finanziario (tra cui il programma per le reti transeuropee (TEN), per migliorare l'integrazione dai livelli a monte fino ai livelli a valle e realizzare un'effettiva sinergia tra i vari strumenti finanziari comunitari. Va qui ribadito che nella selezione dei progetti TEN deve prevalere l'interesse europeo e che in sede di selezione e di valutazione dei progetti il criterio principale è l'interoperabilità.

4.4. Il Quinto programma quadro di ricerca e sviluppo dell'Unione (1998-2002) promuove progetti di ricerca e sviluppo sul controllo del traffico aereo. La Commissione ha indicato, nella proposta per il prossimo programma quadro di ricerca (2003-2006), l'aeronautica come priorità, al fine di aumentare la capacità e la sicurezza dei trasporti aerei, a sostegno della realizzazione del cielo unico europeo. I sistemi di controllo e gestione del traffico aereo costituiscono un settore nel quale le azioni comunitarie di ricerca rappresentano un valore aggiunto europeo, in quanto contribuiscono ad eliminare la frammentazione e a meglio coordinare l'impegno di ricerca e sviluppo in Europa Le azioni comunitarie di ricerca dovrebbero inoltre costituire un catalizzatore per aumentare l'impegno di ricerca negli Stati membri.

4.5 La Commissione intende così inquadrare progetti significativi sul piano europeo, come la navigazione assistita da satellite (GALILEO), il trattamento dei piani di volo (Flight Data Processing - FDP), la comunicazione di dati, la disponibilità delle informazioni aeronautiche e gli strumenti di pianificazione.

5. La prestazione di servizi

5.1. La Comunità deve dotarsi di un insieme di disposizioni rispondenti a criteri economici atte a consentire di soddisfare in modo ottimale la domanda degli utenti. Gli Stati membri continuano ad avere competenza esclusiva a definire i requisiti per la prestazione dei servizi di navigazione aerea. Prescindendo dalle soluzioni nazionali, deve però esistere un quadro comunitario che imponga gli stessi obblighi e offra le stesse possibilità a tutti i soggetti. Tali disposizioni dovranno disciplinare le relazioni fra i prestatori di servizi e l'organismo regolatore (distinzione e trasparenza), fra i vari prestatori di servizi (cooperazione), fra i prestatori e gli utilizzatori dello spazio aereo (consultazione) e fra i prestatori di servizi e gli altri operatori, compresi quelli militari (coordinazione). Sarà necessario chiarire quali obblighi spettino a ciascuna delle funzioni legate alla prestazione di servizi ed all'impianto e gestione di apparecchiature e sistemi per la navigazione aerea, di modo che la sicurezza sia comunque garantita. Sarà quindi necessario disporre di un regime comune di livello delle prestazioni, per garantire che i servizi siano disponibili in funzione delle necessità su scala comunitaria.

5.2. La Commissione intende pertanto proporre di instaurare un sistema di autorizzazioni alla prestazione di servizi di navigazione aerea civile, stabilendo a livello europeo le condizioni minime per l'esercizio di questa attività lasciando agli Stati membri le modalità pratiche di applicazione. In tal modo sarebbe possibile ottenere il rispetto dei grandi principi comunitari ed armonizzare le principali condizioni imposte alla prestazione dei servizi, senza interferire con il diritto degli Stati membri di determinare la posizione giuridica e la struttura dei soggetti che prestano tali servizi più consone alle specificità nazionali. Sarà agevolata inoltre la loro reciproca cooperazione grazie al fatto che le stesse regole valgono per tutti e quindi ciascuno conosce i diritti e gli obblighi degli altri.

5.3. La Commissione intende al contempo apportare, nel contesto del sistema comune di diritti di rotta di Eurocontrol, modifiche alla struttura delle retribuzioni per l'uso dello spazio aereo, per includervi incentivi all'efficienza per i soggetti che prestano servizi, nonché incentivi per un uso ottimale della capacità globale del sistema, sia per chi presta che per chi usa i servizi, ed anche esaminare l'opportunità di includere altri fattori, per esempio la tutela dell'ambiente, come indicato dalla Commissione nella comunicazione "Trasporti aerei e ambiente" [13].

[13] Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Trasporti aerei e ambiente COM/1999/640 def.

5.4. Bisognerà infine definire, in base ai principi stabiliti nel trattato CE, il quadro comunitario applicabile ai servizi ausiliari [14]. La Commissione si riserva di presentare in un secondo tempo proposte specifiche su tali servizi.

[14] Fornitura delle infrastrutture di comunicazione, navigazione e sorveglianza, dei servizi meteorologici destinati agli utilizzatori dello spazio aereo, dei servizi di ricerca e salvataggio e dei servizi di informazione della navigazione aerea

6. Aspetti sociali

6.1. Vista la piramide delle età nella professione di controllore aereo nei prossimi anni il loro numero risulterà del tutto insufficiente. La soluzione del problema dipende dai prestatori di servizi e dai livelli di efficienza stabiliti nelle disposizioni comunitarie. La Comunità, di concerto con Eurocontrol, può però contribuire ad individuare i motivi che ostacolano l'assunzione di nuovi controllori.

6.2. Indipendentemente dal numero di controllori, dalla relazione del Gruppo ad alto livello emerge una preoccupante disparità tra procedure e formazioni, che impedisce di fatto una vera mobilità delle persone in Europa a scapito della flessibilità. L'armonizzazione a livello comunitario del brevetto di controllore aereo e la progressiva armonizzazione delle formazioni potrebbero essere una soluzione. La Commissione chiederà all'Agenzia di Eurocontrol di valutare tale possibilità.

6.3. L'insostituibile esperienza dei controllori aerei sul funzionamento dei sistemi e delle tecniche non sembra, per il momento, pienamente valorizzata. Sarebbe necessario associare maggiormente i controllori e, in linea generale, il personale addetto alla navigazione aerea, a riflessioni articolate a due livelli:

* nella valutazione dei nuovi sistemi e delle nuove tecniche, ad esempio con il meccanismo diagnostico comunitario (cfr. sopra);

* nell'esame globale del quadro che disciplina la navigazione aerea, alla quale dovrebbe essere esteso il dialogo sociale europeo, già applicato in altri settori del trasporto aereo.

ALLEGATO 2 Elenco delle proposte future

Prima tappa:

- definire lo spazio aereo superiore europeo e l'interfaccia con lo spazio aereo inferiore, comprese le regole di gestione dello spazio aereo superiore; la proposta potrebbe prevedere incrementare la gestione dei flussi effettuata dalla CFMU [15];

[15] CFMU: Central Flow Management Unit, Unità centrale di gestione dei flussi gestita da Eurocontrol, che coordina a livello paneuropeo la gestione dei flussi di traffico aereo.

- sostituzione della direttiva 93/65/CEE [16] con un atto sulla regolamentazione tecnica che consenta la sollecita adozione, a livello comunitario, di norme e di standard per la navigazione aerea;

[16] Direttiva 93/65/CEE del Consiglio, del 19 luglio 1993, relativa alla definizione e all'utilizzazione di specifiche tecniche compatibili per l'acquisto di apparecchiature e di sistemi per la gestione del traffico aereo.

- elaborazione di una proposta che armonizzi i diritti e i doveri dei soggetti che prestano servizi di navigazione aerea, comprendente i requisiti essenziali, a livello europeo, imposti ai proprietari/gestori dei sistemi di navigazione aerea e alla prestazione di servizi navigazione aerea e il rilascio di autorizzazioni per la fornitura di servizi; la Commissione conta di inserirvi proposte sui diritti di rotta, tra l'altro al fine di dare riscontro alla nozione di efficienza; per fornire l'input necessario, in particolare per quanto concerne i diritti di rotta, sarebbe utile prevedere la possibilità di una valutazione;

- adesione della Comunità a Eurocontrol, segnatamente per permettere l'entrata in vigore della versione riveduta della convenzione di Eurocontrol;

- accordo con Eurocontrol, che descriva particolareggiatamente le modalità di leale collaborazione necessarie per realizzare il cielo unico e far luogo a una reale ed efficace sinergia con Eurocontrol;

Seconda tappa:

(in funzione dei progressi della prima tappa)

- sviluppo dei nuovi concetti di free routing e di spazio aereo flessibile;

- armonizzazione dell'accesso alla professione di controllore aereo;

- aspetti economici complementari (per esempio servizi ausiliari);

- azioni intese a caratterizzare in modo più europeo l'approccio alle nuove tecnologie.