ALLEGATO

Raccomandazioni dettagliate per un progetto di accordo interistituzionale sulle misure concernenti le procedure di monitoraggio e seguito della situazione della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali negli Stati membri e in seno alle istituzioni dell'UE

PROGETTO DI ACCORDO INTERISTITUZIONALE

PATTO DELL'UNIONE EUROPEA SULLA DEMOCRAZIA, LO STATO DI DIRITTO E I DIRITTI FONDAMENTALI

Il Parlamento europeo, il Consiglio dell'Unione europea e la Commissione europea:

visto il preambolo del trattato sull'Unione europea (TUE), in particolare il secondo, il quarto, il quinto e il settimo capoverso,

visti in particolare, l'articolo 2, l'articolo 3, paragrafo 1, l'articolo 3, paragrafo 3, secondo comma, e gli articoli 6, 7 e 11 TUE,

visti gli articoli del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) relativi al rispetto, alla promozione e alla tutela della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali nell'Unione, tra cui gli articoli 70, 258, 259, 260, 263 e 265,

visti l'articolo 4, paragrafo 3, e l'articolo 5 TUE, l'articolo 295 TFUE e i protocolli n. 1 sul ruolo dei parlamenti nazionali nell'Unione europea e n. 2 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegati al TUE e al TFUE,

vista la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (la Carta),

vista la Carta sociale europea del Consiglio d'Europa, in particolare l'articolo E sulla non discriminazione,

visti i criteri di Copenaghen e il corpus di norme UE a cui un paese candidato deve ottemperare se intende aderire all'Unione (l'acquis), in particolare i capitoli 23 e 24,

viste la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, le convenzioni, raccomandazioni, risoluzioni e relazioni dell'Assemblea parlamentare, del Comitato dei ministri, del Commissario per i diritti umani e della Commissione di Venezia del Consiglio d'Europa,

vista la lista di controllo per lo Stato di diritto adottata dalla Commissione di Venezia in occasione della sua 106a sessione plenaria, il 18 marzo 2016,

visto il «Memorandum d'intesa tra il Consiglio d'Europa e l'Unione europea» del 23 maggio 2007,

vista la convenzione quadro del Consiglio d'Europa per la tutela delle minoranze nazionali,

vista la Carta europea del Consiglio d'Europa per le lingue regionali e minoritarie,

vista la dichiarazione universale dei diritti dell'uomo,

visti i trattati delle Nazioni Unite in materia di tutela dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e la giurisprudenza degli organi previsti dai trattati delle Nazioni Unite,

viste le pubblicazioni dell'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali (FRA), tra cui la proposta di sistema di informazione europeo sui diritti fondamentali (EFRIS) contenuta nel documento della FRA del 31 dicembre 2013 dal titolo: «Fundamental rights in the future of the European Union's Justice and Home Affairs» (I diritti fondamentali nel futuro dei settori Giustizia e Affari interni dell'Unione europea) ,

visto l'approccio delle Nazioni Unite all'assistenza per lo Stato di diritto dell'aprile 2008,

visti gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite, in particolare l'obiettivo 16,

vista la 25a relazione semestrale della COSAC: Developments in European Union Procedures and Practices Relevant to Parliamentary Scrutiny (Sviluppi nelle procedure e nelle pratiche dell'Unione europea relative al controllo parlamentare) del 18 maggio 2016,

vista la lettera del 6 marzo 2013 dei ministri degli Affari esteri di Germania, Danimarca, Finlandia e Paesi Bassi al Presidente della Commissione,

visto il parere della FRA dell'8 aprile 2016 sull'elaborazione di uno strumento integrato di indicatori oggettivi concernenti i diritti fondamentali atti a valutare la conformità ai valori comuni sanciti dall'articolo 2 TUE sulla base delle fonti di informazione esistenti,

vista la nota della Presidenza italiana dal titolo «Garantire il rispetto dello stato di diritto nell'Unione europea» del 15 novembre 2014,

viste le conclusioni del Consiglio e degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio, in data 16 dicembre 2014, sulla necessità di garantire il rispetto dello Stato di diritto,

visti gli orientamenti del Consiglio sulle misure metodologiche da adottare per verificare la compatibilità con i diritti fondamentali in seno agli organi preparatori del Consiglio, del 19 dicembre 2014,

visti il primo e il secondo dialogo del Consiglio sullo Stato di diritto durante le Presidenze del Lussemburgo e dei Paesi Bassi, del 17 novembre 2015 e del 24 maggio 2016,

visti il meccanismo di monitoraggio e gli strumenti di valutazione periodica di cui dispone attualmente la Commissione, ivi compresi il meccanismo di cooperazione e verifica, il quadro di valutazione della giustizia, le relazioni sulla lotta alla corruzione e l'Osservatorio dei media,

vista la comunicazione della Commissione, del 19 ottobre 2010, intitolata «Strategia per un'attuazione effettiva della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea»,

visto il documento di lavoro dei servizi della Commissione del 6 maggio 2011, intitolato «Operational Guidance on taking account of Fundamental Rights in Commission Impact Assessments» (Orientamenti operativi per tenere conto dei diritti fondamentali nelle valutazioni d'impatto della Commissione),

vista la comunicazione della Commissione del 19 marzo 2014 intitolata «Un nuovo quadro dell'UE per rafforzare lo Stato di diritto»,

visto il convegno annuale sui diritti fondamentali della Commissione,

visto l'accordo interistituzionale «Legiferare meglio» del 13 aprile 2016,

vista la risoluzione del Parlamento europeo del 27 febbraio 2014 sulla situazione dei diritti fondamentali nell'Unione europea (2012) (1),

vista la risoluzione del Parlamento europeo dell'8 settembre 2015 sulla situazione dei diritti fondamentali nell'UE (2013-2014) (2),

(1) considerando che vi è la necessità di un meccanismo per la democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali che sia obiettivo, si basi sui dati, sia applicato in modo giusto ed equo a tutti gli Stati membri nonché alle istituzioni dell'Unione e comprenda sia la dimensione preventiva sia quella correttiva;

(2) considerando che lo scopo primario di tale meccanismo dovrebbe essere evitare le violazioni e il mancato rispetto della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali e, al contempo, fornire gli strumenti necessari affinché il braccio preventivo e il braccio correttivo di cui all'articolo 7 TUE, nonché gli altri strumenti previsti dai trattati, siano resi operativi nella pratica;

(3) considerando che si dovrebbe evitare l'inutile creazione di nuove strutture o la duplicazione ed è preferibile, invece, integrare e incorporare gli strumenti esistenti;

(4) considerando che l'elaborazione di definizioni, norme e parametri relativi alla democrazia, allo Stato di diritto e ai diritti fondamentali non è una decisione una tantum, ma un processo permanente e interattivo che si basa sulla consultazione e il dibattito pubblico di ampia portata, il riesame periodico e la condivisione delle migliori prassi;

(5) considerando che un meccanismo può essere efficace soltanto se dispone di un ampio sostegno da parte dei cittadini dell'Unione e li rende responsabili del processo;

(6) considerando che spetta principalmente agli Stati membri garantire il rispetto delle norme comuni, ma che, qualora essi manchino di farlo, l'Unione è tenuta a intervenire per proteggere i suoi fondamenti costituzionali e far sì che i valori sanciti dall'articolo 2 TUE e dalla Carta siano garantiti a tutti i cittadini e i residenti dell'Unione, su tutto il territorio dell'Unione;

(7) considerando che è importante che tutti i livelli di governo collaborino strettamente sulla base delle loro competenze e responsabilità al fine di individuare precocemente eventuali minacce sistemiche allo Stato di diritto e di migliorare la salvaguardia dello Stato di diritto;

(8) considerando che esistono diversi strumenti per affrontare il rischio di una grave violazione dei valori dell'Unione, ma che è necessario elaborare parametri di riferimento obiettivi e chiari affinché tali strumenti siano sufficientemente rigorosi e dissuasivi per impedire violazioni dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali; che l'Unione non dispone di meccanismi giuridicamente vincolanti per monitorare regolarmente il rispetto dei valori e dei diritti fondamentali dell'UE da parte degli Stati membri e delle istituzioni dell'Unione;

(9) considerando che, conformemente all'articolo 295 TFUE, il presente accordo interistituzionale stabilisce disposizioni volte unicamente a facilitare la cooperazione tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione e che, conformemente all'articolo 13, paragrafo 2, TUE, tali istituzioni agiscono nei limiti delle attribuzioni loro conferite dai trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste; che il presente accordo interistituzionale lascia impregiudicate le prerogative della Corte di giustizia per quanto concerne l'interpretazione autentica del diritto dell'Unione;

HANNO CONVENUTO QUANTO SEGUE:

Articolo 1

I valori essenziali e i principi fondanti dell'Unione, ossia la democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali, sono sostenuti in tutta l'Unione mediante un Patto dell'Unione sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali, che include la definizione, l'elaborazione, il monitoraggio e l'attuazione di tali valori e principi e che è rivolto sia agli Stati membri sia alle istituzioni dell'Unione.

Articolo 2

Il patto dell'UE sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali (DSD) consiste in quanto segue:

— una relazione annuale sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali (relazione europea DSD) con raccomandazioni specifiche per paese che comprendono le relazioni della FRA, del Consiglio d'Europa e di altre autorità competenti in materia;

— una discussione interparlamentare annuale sulla base della relazione europea sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali;

— misure per rimediare a eventuali rischi e violazioni, come previsto dai trattati, ivi inclusa l'attivazione del braccio preventivo o del braccio correttivo di cui all'articolo 7 TUE;

— un ciclo programmatico per la democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali (ciclo programmatico DSD) in seno alle istituzioni dell'Unione.

Articolo 3

Il patto dell'UE sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali è ampliato onde integrare il quadro per lo Stato di diritto della Commissione e il dialogo sullo Stato di diritto del Consiglio in un singolo strumento a livello dell'Unione.

Articolo 4

La relazione europea DSD sulla situazione della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali negli Stati membri è elaborata dalla Commissione, in consultazione con il gruppo di esperti indipendenti (gruppo di esperti DSD) di cui all'articolo 8. La Commissione trasmette la relazione al Parlamento europeo, al Consiglio e ai parlamenti nazionali. La relazione è resa pubblica.

La relazione europea sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali comprende una parte generale e le raccomandazioni specifiche per paese.

Qualora la Commissione non adotti a tempo debito la relazione europea DSD, incluse le raccomandazioni specifiche per paese, la commissione competente del Parlamento europeo può chiedere formalmente alla Commissione di fornire spiegazioni per il ritardo e di procedere tempestivamente all'adozione, al fine di non ritardare ulteriormente lo svolgimento del processo.

Articolo 5

La relazione europea DSD incorpora e integra gli strumenti vigenti, tra cui il quadro di valutazione della giustizia, l'Osservatorio del pluralismo dei media, la relazione sulla lotta alla corruzione e le procedure di valutazione tra pari sulla base dell'articolo 70 TFUE e sostituisce il meccanismo di cooperazione e verifica per la Bulgaria e la Romania.

Articolo 6

L'elaborazione della relazione europea sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali si avvale di diverse fonti e degli strumenti vigenti per la valutazione, la segnalazione e il monitoraggio delle attività degli Stati membri, tra cui i seguenti:

— i contributi delle autorità competenti degli Stati membri in materia di rispetto della democrazia, Stato di diritto e diritti fondamentali;

— la FRA, in particolare lo strumento EFRIS;

— altre agenzie specializzate dell'Unione, in particolare il Garante europeo della protezione dei dati (GEPD), l'Istituto europeo per l'uguaglianza di genere (EIGE), la Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro (Eurofound) ed Eurostat;

— esperti, rappresentanti del mondo accademico, organizzazioni della società civile, associazioni professionali e di categoria, ad esempio di giudici, avvocati e giornalisti;

— gli attuali indici e parametri di riferimento elaborati da organizzazioni internazionali e ONG;

— il Consiglio d'Europa, in particolare la Commissione di Venezia, il gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) e il Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d'Europa, e la Commissione europea per l'efficienza della giustizia (CEPEJ);

— organizzazioni internazionali quali le Nazioni Unite, l'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) e l'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE);

— la giurisprudenza della Corte di giustizia, della Corte europea dei diritti dell'uomo e di altre corti, tribunali e organi previsti dai trattati a livello internazionale;

— tutte le risoluzioni o gli altri contributi pertinenti del Parlamento europeo, ivi compresa la sua relazione annuale sulla situazione dei diritti fondamentali nell'Unione;

— i contributi delle istituzioni dell'Unione.

Tutti i contributi delle fonti di cui al presente articolo, come pure il progetto di relazione europea sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali elaborato dal gruppo di esperti, ivi incluse le raccomandazioni per paese, sono resi pubblici sul sito web della Commissione.

Articolo 7

La relazione europea sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali è presentata in un formato armonizzato, è accompagnata da raccomandazioni specifiche per paese ed è elaborata prestando particolare attenzione ai seguenti aspetti:

— la separazione dei poteri;

— la natura imparziale dello Stato;

— la reversibilità delle decisioni politiche dopo le elezioni;

— l’esistenza di controlli ed equilibri istituzionali atti a garantire che l'imparzialità dello Stato non venga messa in discussione;

— la continuità dello Stato e delle istituzioni, basata sull'immutabilità della Costituzione;

— la libertà e il pluralismo dei media;

— la libertà di espressione e la libertà di riunione;

— la promozione dello spazio civico e i meccanismi efficaci per il dialogo civile;

— il diritto alla partecipazione democratica attiva e passiva nell'ambito delle elezioni e democrazia partecipativa;

— l’integrità e l’assenza di corruzione;

— la trasparenza e la responsabilità;

— la legalità;

— la certezza giuridica;

— la prevenzione dell'abuso o dello sviamento di potere;

— l’uguaglianza dinanzi alla legge e la non discriminazione;

— l’accesso alla giustizia: indipendenza e imparzialità, giusto processo, giustizia costituzionale (ove applicabile), una professione legale indipendente;

— gli aspetti particolarmente problematici legati allo Stato di diritto: corruzione, conflitto di interessi, raccolta di dati personali e sorveglianza;

— i titoli da I a VI della Carta;

— la CEDU e i relativi protocolli.

Articolo 8

La valutazione della situazione della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali negli Stati membri è realizzata da un gruppo rappresentativo di esperti indipendenti (gruppo di esperti DSD), che si occupa anche di elaborare i progetti di raccomandazioni specifiche per paese, sulla base di un'analisi quantitativa e qualitativa dei dati e delle informazioni disponibili.

8.1. Il gruppo di esperti DSD è composto dai seguenti membri: — un esperto indipendente designato dal parlamento nazionale di ogni Stato membro che sia un giudice qualificato delle corti costituzionali o supreme, attualmente non in servizio; — altri dieci esperti nominati dal Parlamento europeo a maggioranza di due terzi, a partire da un elenco di esperti nominati dai seguenti organismi: i) la federazione All European Academies (ALLEA); ii) la Rete europea delle istituzioni nazionali per i diritti umani (ENNHRI); iii) il Consiglio d'Europa (compresi la Commissione di Venezia, il GRECO e il Commissario per i diritti umani del Consiglio d'Europa); iv) la CEPEJ e il Consiglio degli ordini forensi europei (CCBE); v) le Nazioni Unite, l'OSCE e l'OCSE.

8.2. Il gruppo di esperti DSD elegge un presidente tra i suoi membri.

8.3. Allo scopo di agevolare lo sviluppo del progetto di relazione europea DSD e dei progetti di raccomandazioni per paese, la Commissione provvede a che il gruppo di esperti disponga di una segreteria, che ne consente l'efficiente funzionamento, in particolare mediante la raccolta di fonti di informazioni e dati che devono essere oggetto di esame e valutazione, nonché fornendo un sostegno amministrativo durante il processo di elaborazione.

Articolo 9

Il gruppo di esperti DSD valuta ciascuno Stato membro per quanto attiene agli aspetti di cui all'articolo 7 e individua gli eventuali rischi e infrazioni. Ciascun membro del gruppo di esperti effettua l'analisi in modo anonimo e indipendente, onde salvaguardare l'indipendenza del gruppo di esperti e l'obiettività della relazione europea DSD. I membri del gruppo di esperti possono, tuttavia, consultarsi a vicenda per discutere dei metodi e delle norme concordati.

I metodi di valutazione sono sottoposti a un riesame su base annuale da parte del gruppo di esperti e, ove necessario, sono oggetto di ulteriore elaborazione, definizione, integrazione e modifica di comune accordo tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, previa consultazione con i parlamenti nazionali, gli esperti e la società civile.

Articolo 10

L'adozione della relazione europea sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali da parte della Commissione avvia la discussione interparlamentare e la discussione in seno al Consiglio, destinate a tenere conto dei risultati della relazione europea DSD e delle raccomandazioni specifiche per paese, attraverso le seguenti fasi:

— il Parlamento europeo organizza una discussione interparlamentare sulla base della relazione europea DSD e approva una risoluzione. Tale discussione deve essere organizzata in modo da assicurare la definizione dei parametri e degli obiettivi da raggiungere nonché fornire gli strumenti per valutare i cambiamenti da un anno all'altro nell'ambito del consenso esistente in seno all'Unione sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali. Occorre accelerare le procedure necessarie per creare tali strumenti, che non solo consentano di monitorare in modo immediato ed efficace i cambiamenti annuali, bensì assicurino anche la conformità con gli impegni assunti da tutte le parti interessate;

— la discussione interparlamentare annuale rientra in un dialogo pluriennale strutturato tra il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commissione e i parlamenti nazionali e coinvolge altresì la società civile, la FRA e il Consiglio d'Europa;

— il Consiglio tiene una discussione annuale, prendendo le mosse dal suo dialogo sullo Stato di diritto, sulla base della relazione europea DSD, e adotta conclusioni che invitano i parlamenti nazionali a fornire una risposta alla relazione europea, alle proposte o alle riforme in materia di democrazia, Stato di diritto e diritti fondamentali;

— sulla base della relazione europea DSD, la Commissione può decidere di avviare una procedura di «infrazione sistemica» a norma dell'articolo 2 TUE e dell'articolo 258 TFUE, raggruppando diversi casi di infrazione;

— sulla base della relazione europea DSD, dopo aver consultato il Parlamento europeo e il Consiglio, la Commissione può decidere di presentare una proposta di valutazione dell'attuazione, da parte degli Stati membri, delle politiche dell'Unione in materia di libertà, sicurezza e giustizia a norma dell'articolo 70 TFUE.

10.1 Sulla base della relazione europea DSD, se uno Stato membro ottempera a tutti gli aspetti di cui all'articolo 7 non sono necessarie ulteriori azioni.

10.2 Sulla base della relazione europea DSD, se uno Stato membro non adempie a uno o più aspetti tra quelli elencati all'articolo 7, la Commissione procede senza indugio ad avviare un dialogo con lo Stato membro in questione, tenendo conto delle raccomandazioni specifiche per paese. 10.2.1 Se la raccomandazione specifica per paese su uno Stato membro include una valutazione del gruppo di esperti in base alla quale esiste un evidente rischio di violazione grave dei valori di cui all'articolo 2 TUE e vi sono motivi sufficienti per invocare l'articolo 7, paragrafo 1, TUE, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, senza indugio, svolgono ciascuno una discussione sulla questione e adottano una decisione motivata, che è resa pubblica.

10.3. Sulla base della relazione europea DSD, se le raccomandazioni specifiche per paese su uno Stato membro includono una valutazione del gruppo di esperti in base alla quale esiste una violazione grave e persistente — ossia che aumenta o rimane invariata nell'arco di almeno due anni — dei valori di cui all'articolo 2 TUE e vi sono motivi sufficienti per invocare l'articolo 7, paragrafo 2, TUE, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, senza indugio, svolgono ciascuno una discussione sulla questione e ogni istituzione adotta una decisione motivata, che è resa pubblica.

Articolo 11

I diritti fondamentali sono inseriti nella valutazione d'impatto per tutte le proposte legislative della Commissione, conformemente al punto 25 dell'accordo interistituzionale «Legiferare meglio».

Il gruppo di esperti DSD, di cui all'articolo 8, valuta il rispetto della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali da parte del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.

Articolo 12

Si istituisce un gruppo di lavoro interistituzionale sulla valutazione d'impatto (gruppo di lavoro) allo scopo di migliorare la cooperazione interistituzionale sulle valutazioni d'impatto e creare una cultura di rispetto dei diritti fondamentali e dello Stato di diritto. Il gruppo consulta gli esperti nazionali già nella fase iniziale in modo da essere in grado di prevedere meglio i problemi relativi all'attuazione negli Stati membri e contribuire a superare le differenze di interpretazione e comprensione tra le diverse istituzioni dell'Unione per quanto riguarda l'impatto dei diritti fondamentali e dello Stato di diritto sugli atti legislativi dell'Unione. Il gruppo di lavoro si basa sugli orientamenti del Consiglio sulle misure metodologiche da adottare per verificare la compatibilità con i diritti fondamentali in seno agli organi preparatori del Consiglio, sulla strategia della Commissione per un'attuazione effettiva della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, sugli orientamenti operativi della Commissione per tenere conto dei diritti fondamentali nelle valutazioni d'impatto della Commissione, sullo strumento n. 24 dello strumentario (toolbox) per legiferare meglio, nonché sull'articolo 38 del regolamento del Parlamento europeo, al fine di assicurare il rispetto e la promozione della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali.

Articolo 13

Le prossime relazioni annuali del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione relative all'applicazione e al rispetto dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali da parte delle istituzioni dell'Unione sono presentate insieme al ciclo programmatico annuale DSD della relazione europea DSD:

— relazione annuale sull'applicazione della Carta;

— relazione annuale sull'applicazione del diritto dell'Unione;

— relazione annuale sull'applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio (3).

Articolo 14

Il presente regolamento entra in vigore il ….