Parere del Comitato delle regioni sul tema "Le iniziative proprie dei comuni e delle regioni come mezzi di azione della politica regionale nel contesto della concorrenza europea"

(1999/C 374/13)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la decisione dell'Ufficio di presidenza del 10 marzo 1999, conformemente al disposto dell'articolo 198 C, quarto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di elaborare un parere sul tema "Le iniziative proprie dei comuni e delle regioni come mezzo di azione della politica regionale nel contesto della concorrenza europea" e di incaricare la Commissione 1 "Politica regionale, fondi strutturali, coesione economica e sociale, cooperazione transfrontaliera ed interregionale", della sua preparazione;

visto il progetto di parere formulato dalla Commissione 1 il 30 giugno 1999 (CdR 108/99 riv. 2) (relatore: Menacher, Borgomastro di Augusta, membro dell'Ufficio di presidenza dell'Associazione delle città tedesche D/PPE),

ha adottato il 16 settembre 1999, nel corso della 30a sessione plenaria, il seguente parere:

1. Introduzione

1.1. La politica strutturale dell'Unione europea ha l'obiettivo di ridurre le disparità economiche e sociali tra le regioni. La "Sesta relazione periodica sulla situazione e sull'evoluzione socioeconomica delle regioni dell'Unione europea"(1) giunge alla conclusione che si conferma la tendenza verso una maggiore convergenza, evidenziata nelle precedenti relazioni periodiche e nella relazione sulla coesione. Nel complesso gli interventi dei fondi strutturali e del Fondo di coesione nei periodi precedenti vanno valutati positivamente. Essi integrano efficacemente le politiche nazionali e regionali a favore delle regioni meno produttive.

1.2. Tali sviluppi positivi non possono tuttavia far dimenticare che vi sono tuttora considerevoli differenze regionali, di cui è indice l'elevata disoccupazione che si registra tuttora nell'UE. La disoccupazione colpisce in maniera particolare le regioni più deboli, sia pure con notevoli differenze da una zona all'altra. Pertanto la principale sfida della politica strutturale, a livello sia locale che regionale, nazionale ed europeo, consiste nel promuovere condizioni che consentano di creare posti di lavoro durevoli.

2. Mutamento del contesto economico

2.1. Il previsto ampliamento verso est conferirà all'Unione europea un profilo radicalmente nuovo e avvicinerà concretamente l'idea di un'Europa unita. Al tempo stesso l'integrazione avrà effetti enormi sulle economie nazionali dell'Unione attuale e ciò avrà un grande impatto sugli enti locali e regionali che si vedranno esposti in un'Europa che si consolida, ad una concorrenza crescente tra regioni. Ciò interesserà anche la pressione verso la modernizzazione e le sue conseguenze sul potenziale occupazionale esistente nelle regioni.

2.2. L'ampliamento ad est, logica conseguenza del processo di unificazione europeo, avviene nel contesto della progressiva globalizzazione dell'economia mondiale. I nuovi mezzi di comunicazione, che consentono di inviare velocemente quantità enormi di dati in tutto il mondo, renderanno possibile il collegamento in rete quasi totale di tutti i soggetti politici, economici e sociali del modo industrializzato. Immediate saranno le conseguenze per le regioni e i comuni dell'Unione. Essi, che grazie alla loro prossimità ai cittadini sono i propulsori dello sviluppo economico sostenibile, saranno coinvolti in modo particolare da tali sviluppi.

3. Strategie per il rafforzamento delle regioni e dei comuni nel contesto concorrenziale europeo

3.1. La programmazione relativa ai fondi strutturali per il periodo 2000-2006 tiene sostanzialmente conto degli sviluppi descritti più sopra. Tale programmazione individua nella promozione di una crescita sostenibile delle regioni e nel rafforzamento della loro competitività gli strumenti adeguati per attivare il potenziale occupazionale delle regioni stesse, creando e preservando posti di lavoro duraturi. Sono da considerare duraturi i posti di lavoro creati nell'ambito di uno sviluppo economico che tiene conto della sostenibilità. La protezione dell'ambiente, l'efficienza economica e la solidarietà sociale costituiscono i fattori essenziali di uno sviluppo sostenibile.

3.2. In considerazione delle sfide finanziarie connesse all'ampliamento, nell'ambito dell'Agenda 2000 si è optato per una maggiore concentrazione delle limitate risorse e per un loro impiego coerente a sostegno delle regioni che ne hanno maggiore necessità. Tale obiettivo comporta implicitamente un appello della Commissione a tutti gli enti locali e regionali per una loro maggiore assunzione di responsabilità, a prescindere dal fatto che si tratti di zone ammesse a beneficiare degli aiuti o di zone che non rientrano negli obiettivi. Nell'ottica della sussidiarietà ciò significa anche che tutti i soggetti coinvolti a livello comunale e regionale devono essere consapevoli di dover contribuire ad uno sviluppo regionale equilibrato.

3.3. La Commissione europea ha espressamente sostenuto tale concezione, tra l'altro anche nell'articolo 10 del FESR. Le misure innovative rappresentano per le regioni ed i comuni una possibilità di attuare misure di sviluppo nuove ed esemplari. Oltre alle iniziative comunitarie, anche il nuovo obiettivo 3 dovrebbe assumere un ruolo importante in relazione all'obiettivo voluto e collegato della creazione di posti di lavoro. Esso va considerato uno strumento efficace, dato che permette di appoggiare le strategie innovative di comuni e regioni e quindi di rafforzare il potenziale occupazionale locale. In effetti, gli enti locali sono soggetti rilevanti ai fini della promozione dell'occupazione, in quanto agiscono in particolare a favore dell'ambiente in cui operano le imprese. Il nuovo regolamento del FSE prevede, dal canto suo, una misura relativa alla promozione di iniziative locali a favore dell'occupazione. Sarebbe dunque auspicabile che il nuovo obiettivo 3 contribuisse allo sviluppo di nuove fonti d'occupazione ed alla promozione dell'occupazione locale e dei patti territoriali per l'occupazione.

3.4. Gli enti locali e regionali realizzano già adesso delle iniziative proprie, sia nell'ambito dei fondi strutturali che oltre. Per iniziative proprie si intende qui il collegamento in rete mirato di competenze nel campo della politica, dell'amministrazione, dell'economia, della ricerca e dello sviluppo e dell'educazione. L'obiettivo comune è quello di promuovere uno sviluppo economico sostenibile a vantaggio dei cittadini di una regione e di contribuire a lungo termine alla creazione di posti di lavoro.

3.5. Le strategie di queste iniziative proprie, nonostante le loro differenti impostazioni, dovrebbero perseguire gli obiettivi esposti anche dalla Commissione europea negli orientamenti relativi al programma per il periodo 2000-2006(2):

a) rafforzare la competitività dell'economia regionale per creare nuovi posti di lavoro durevoli;

b) innalzare il livello di occupazione e garantire la coesione sociale;

c) favorire lo sviluppo delle aree urbane e rurali in uno spazio europeo equilibrato.

3.6. In via ideale, l'attuazione di tali iniziative proprie nei comuni e nelle regioni dovrebbe accompagnarsi alla costituzione dei cosiddetti "centri di competenza", in cui secondo la descrizione, si concentrano conoscenza, istruzione qualificata e infrastrutture tecniche e amministrative ad alto livello in un settore economico dotato di prospettive future e che soddisfa i requisiti di sostenibilità. L'elevata concentrazione di competenze chiave in un determinato settore e in una certa regione rendono geograficamente circoscrivibili i "centri di competenza".

3.7. Il successo delle iniziative proprie e della conseguente costituzione di "centri di competenza" si basa in grande misura sull'ampio collegamento in rete, possibilmente di tutti i soggetti responsabili delle decisioni a livello locale e regionale. La costruzione di una rete non soltanto può creare delle sinergie, ma garantisce anche l'efficienza e l'accettazione nell'applicazione delle strategie regionali di sviluppo.

4. Rafforzamento della competitività grazie alle possibilità di azione della politica regionale

4.1. Il rafforzamento della competitività costituisce l'obiettivo principale delle iniziative proprie comunali e regionali. Secondo l'OCSE la competitività consiste nella capacità di imprese, settori economici, regioni, Stati e aree sovranazionali di creare un reddito relativamente elevato e un alto grado di occupazione in una situazione di esposizione alla concorrenza internazionale.

4.2. Non si è riusciti finora a dare una definizione empirica soddisfacente della competitività come grandezza quantificabile, in particolare ai fini della determinazione della competitività relativa nel confronto tra regioni. Nella sesta relazione periodica sulla situazione socioeconomica, la Commissione europea osserva giustamente che gli studi in materia danno indicazioni limitate. Essi rappresentano comunque un primo approccio, che mostra le relazioni di causa ed effetto e aiuta quindi a valutare la competitività potenziale(3).

4.3. La competitività delle imprese, degli istituti di ricerca e istruzione e della pubblica amministrazione è considerata un elemento essenziale della prosperità economica delle regioni, nonché del raggiungimento o mantenimento di un elevato livello di occupazione. Nei modelli esplicativi intesi a descrivere i molteplici fattori della competitività, il settore Ricerca e sviluppo tecnologico (RST) assume particolare importanza ai fini della costituzione di "centri di competenza". Tuttavia non si devono considerare isolatamente le iniziative di successo nel settore della ricerca e dello sviluppo tecnologico; esse vanno invece inserite in un fascio di misure atte a migliorare l'infrastruttura dei trasporti e delle telecomunicazioni e il livello di qualificazione della popolazione attiva, e dunque a rafforzare in modo duraturo la competitività nei comuni e nelle regioni.

4.4. Nelle regioni più competitive la struttura delle imprese e della produzione è caratterizzata da un livello elevato di attività di RST. Si può condividere la constatazione della Commissione europea, secondo cui di regola il successo arride alle regioni che seguono un progetto strategico di innovazione, il quale costituisce il fondamento delle iniziative proprie. Tale progetto comprende il sostegno alle imprese, inteso a far sì che esse possano unire le proprie risorse e la propria esperienza a quelle delle agenzie statali, degli istituti di ricerca, degli istituti universitari e di formazione professionale, delle società per la promozione dell'attività economica e di altre imprese. Questo modo di procedere consente l'utilizzazione più efficiente delle nuove tecnologie e crea un contesto positivo per le attività di RST e per l'innovazione di prodotti e processi. L'obiettivo è creare nelle regioni una "massa critica" in termini di potenziale di RST.

4.5. Nell'ambito delle iniziative proprie comunali e regionali i responsabili politici delle decisioni rivestono un ruolo essenziale. Il loro compito è quello di stabilire chiare priorità politiche nell'ambito delle condizioni essenziali per lo sviluppo di un sistema di RST efficiente:

a) promozione dell'innovazione (nuove forme di finanziamento, nuovi modelli di partenariato, costituzione di punti di trasferimento di tecnologie, di vivai di imprese ecc.);

b) creazione di reti;

c) miglioramento della competenza della manodopera;

d) assunzione di un ruolo guida (in parte insieme ad altri soggetti decisionali).

4.6. Il compito degli enti locali e regionali è pertanto quello di far nascere una "cultura dell'innovazione" e una "cultura della competenza" e di collegare in rete su vasta scala i portatori di tali culture. In tale contesto, le iniziative proprie comunali e regionali nel settore RST costituiscono una possibilità di individuare potenziali di innovazione e di svilupparli ulteriormente al fine di creare nuovi posti di lavoro.

5. Centri di competenza in Europa

5.1. In varie regioni d'Europa sono state realizzate negli ultimi anni delle iniziative proprie sia all'interno che all'esterno delle zone ammesse a beneficiare di misure di sostegno. Ciò favorisce nelle regioni la nascita di raggruppamenti di imprese (cluster) di determinati settori, cosicché si può parlare di creazione di "centri di competenza". Questi raggruppamenti di imprese, pur appartenendo ad un medesimo settore, possono divenire delle forze propulsive per l'intero contesto economico.

5.2. Il presente parere intende avviare un ampio scambio di esperienze e di vedute in merito alle differenti strategie. Al tempo stesso occorrerebbe mostrare in che modo i progetti presentati possano fungere da esempio per altre regioni e comuni, al fine di rafforzare la loro competitività e il loro potenziale occupazionale.

5.3. L'8 giugno 1999 la Commissione 1 del Comitato delle regioni ha aperto ad Augusta il ciclo di seminari sul tema "L'attuazione della riforma dei fondi strutturali 2000-2006 - Il contributo degli enti locali e regionali". In questo primo seminario sono stati presentati e discussi, sulla base delle riflessioni esposte nel parere, vari approcci in materia di iniziative comunali e regionali. Le conclusioni del seminario, che figurano in allegato, offrono un quadro d'insieme delle iniziative esemplari di varie regioni e comuni d'Europa che sono state presentate in tale occasione.

6. Conclusioni

6.1. Il Comitato è persuaso che ai fini del rafforzamento della competitività delle regioni occorra dare grande peso alla promozione del loro potenziale endogeno. Tale impostazione costituisce la premessa fondamentale per il raggiungimento degli obiettivi stabiliti negli orientamenti in materia di occupazione per il 1999(4) e per la nascita di posti di lavoro nuovi e duraturi nelle regioni e nei comuni.

6.2. Il Comitato riconosce l'importante contributo che gli interventi dei fondi strutturali e del Fondo di coesione hanno fornito sinora al raggiungimento di tale obiettivo. In numerosi comuni e regioni sono state avviate, con il sostegno dell'UE, delle strategie di sviluppo coronate da successo, che a lungo termine dovrebbero determinare uno sviluppo autoalimentato nelle regioni e un aumento del livello d'occupazione.

6.3. Il Comitato osserva che il successo della politica strutturale europea va in parte ricondotto agli sforzi fatti nelle regioni e nei comuni. La possibilità di agire in modo autonomo, insieme al sostegno strutturale europeo e agli interventi del Fondo di coesione, garantisce che in tutte le regioni si possano raggiungere in maniera efficace e positiva gli obiettivi della politica regionale.

6.4. Il Comitato invita la Commissione a far sì che anche in futuro i comuni e le regioni, nell'ambito della politica regionale, abbiano la facoltà di attuare efficacemente a livello locale, in un contesto di effettiva sussidiarietà, delle iniziative proprie. A tal fine occorre che le disposizioni comunitarie in materia di concorrenza siano così flessibili che tutte le regioni possano condurre un'efficace politica strutturale regionale nonché promuovere iniziative proprie. È tuttavia importante, accanto alla disponibilità e alla capacità d'innovazione, mantenere l'esistenza di buone infrastrutture in ogni territorio affinché gli enti locali e regionali abbiano i mezzi per garantire uno sviluppo economico durevole ai loro territori.

6.5. Il Comitato chiede alla Commissione di eseguire studi dettagliati e scientificamente fondati o, qualora esistano già, di raccoglierli tenendo conto dei temi trattati nel presente parere. In considerazione della variabilità delle condizioni economiche appare opportuno mettere i risultati di tali ricerche a disposizione di tutti i comuni e le regioni e promuoverne la diffusione al fine di presentare delle prassi comprovate.

6.6. Il Comitato invita inoltre a promuovere attivamente lo scambio tra regioni e comuni. L'obiettivo prioritario è quello di costruire e sviluppare ulteriormente delle reti a livello europeo. È infatti moltiplicando le reti e lo scambio di esperienze che gli enti locali e regionali sapranno moltiplicare le iniziative proprie, ma anche garantire una migliore complementarità fra di essi all'interno dell'Unione europea. L'iniziativa comunitaria Interreg, ampliata e ristrutturata, dovrebbe costituire un importante strumento per attuare e accompagnare tale scambio di esperienze. Potrebbe essere inoltre utile e opportuno organizzare un Forum in Internet che si occupi della materia.

Bruxelles, 16 settembre 1999.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Manfred DAMMEYER

(1) SEC(1999) 66 def.

(2) Commissione europea: I fondi strutturali e il loro coordinamento con il Fondo di coesione, linee direttrici per il programma 2000-2006 (COM(1999) 344 def.) (documento non disponibile in italiano).

(3) Si trovano approcci a tale tematica anche nell'ultimo studio di Euricur (European Institute for Comparative Urban Research), intitolato "Growth Clusters in European Metropolitan Cities: A New Policy Perspective", Erasmus University - Rotterdam, 1999.

(4) Risoluzione del Consiglio del 22 febbraio 1999 sugli orientamenti in materia di occupazione per il 1999, GU C 69 del 13.3.1999, pag. 2.

ALLEGATO

al parere del Comitato delle regioni

Conclusioni del seminario della Commissione 1 sul tema "Le iniziative proprie dei comuni e delle regioni come mezzi di azione della politica regionale nel contesto della concorrenza europea", svoltosi l'8 giugno 1999 ad Augusta.

1. L'8 giugno 1999 si è aperto ad Augusta il ciclo di seminari della Commissione 1 sul tema "L'attuazione della riforma dei fondi strutturali 2000-2006 - Il contributo degli enti locali e regionali". L'obiettivo del primo seminario era quello di presentare e di discutere iniziative proprie di varie città e regioni dell'Unione europea.

1.1. Dall'analisi degli elementi che influiscono sulla competitività di comuni e regioni è emerso un quadro differenziato. Tuttavia, i fattori su cui si è incentrata la discussione sono rappresentativi della situazione esistente nella maggior parte delle regioni e dei comuni europei.

1.1.1. L'infrastruttura è da considerare nel senso più ampio come la premessa essenziale di ogni tipo di sviluppo economico sostenibile. È da prevedere che in futuro, quando il grado di sviluppo infrastrutturale sarà divenuto sostanzialmente omogeneo ad un livello elevato, l'importanza delle infrastrutture ai fini della competizione interregionale tra gli insediamenti economici si ridurrà. Tale processo è tuttora in corso.

1.1.2. Altri fattori acquisiscono progressivamente importanza ai fini della competitività a livello europeo delle regioni. Va anzitutto menzionata la capacità di innovazione, che nelle regioni si riflette ad esempio sul numero di brevetti che vengono registrati, e sul numero di imprese che vengono create eccetera. Occorre costituire, nei comuni e nelle regioni, delle strutture atte a sfruttare e a sviluppare ulteriormente il potenziale di innovazione. Ciò vale in particolare per le attività di ricerca e sviluppo, per la formazione e per la qualificazione professionale.

1.1.3. Il collegamento in rete ed il coinvolgimento a livello locale e regionale di tutti i soggetti decisionali competenti, nonché nuove forme di collaborazione tra i gruppi sociali, sono da considerare come elementi essenziali per essere competitivi in Europa. In tale contesto occorre tentare di rendere meno rigidi i rapporti gerarchici tra i vari livelli decisionali (locale, regionale, nazionale ed europeo) affinché essi possano agire efficacemente in modo complementare.

1.2. Le iniziative proprie presentate nell'ambito del seminario illustrano degli approcci utili per riuscire a sostenere la concorrenza europea.

1.2.1. L'esempio della città e della regione di Eindhoven, nei Paesi Bassi, mostra come si possano collegare in maniera esemplare la politica strutturale europea e le iniziative proprie regionali. Grazie ad un impiego efficiente degli aiuti strutturali europei (Programma "Stimulus", finanziato nell'ambito dell'obiettivo 2) in combinazione con il cofinanziamento nazionale e regionale, si è riusciti a creare, nel settore della "meccatronica", una massa critica di imprese e istituti di ricerca e sviluppo. Il contemporaneo processo di diversificazione della struttura delle imprese nella regione ha fatto sì che negli ultimi anni la disoccupazione calasse sensibilmente. Sarà interessante osservare gli effetti della progressiva cessazione delle misure, da concludersi nel 2006, sul processo dinamico di sviluppo.

1.2.2. Il rafforzamento del potenziale endogeno dovrebbe costituire un criterio guida per i comuni e le regioni nell'attuazione di nuove strategie di sviluppo. Per le regioni ciò significa procedere ad un'analisi dei punti forti e di quelli deboli e sviluppare consapevolmente i punti forti. Nel far ciò occorre tener conto in particolare della percezione che la popolazione ha dell'identità della sua regione.

1.2.2.1. Come caso esemplare nel settore del turismo è stata presentata la regione di Rovaniemi (Lapponia, Finlandia), con il suo progetto "Christmas Triangle". In tale regione si è riusciti ad integrare le difficili condizioni climatiche e naturali in un progetto turistico che commercializza con successo, per tutto l'arco dell'anno, il tema natalizio.

1.2.2.2. La specializzazione nel settore della musica e dell'organizzazione di eventi, in combinazione con l'impiego di nuovi mezzi di comunicazione, ha dato un nuovo profilo alla regione, strutturalmente debole, di Kalmar (Svezia). Tali attività, avviate al principio degli anni '80, saranno sviluppate in modo continuo, con il sostegno del governo svedese, dando vita ad un centro ad alta tecnologia della produzione musicale e dell'organizzazione di eventi (Rock'n Roll City). Riveste inoltre particolare importanza lo sviluppo di una corrispondente infrastruttura di ricerca e di formazione professionale in tale settore.

1.2.3. Il successo delle iniziative proprie si basa tra l'altro sulla possibilità di avviare ed attuare localmente in modo efficace delle misure di sviluppo regionale. Ciò presuppone un ampio decentramento delle competenze esecutive e decisionali regionali.

1.2.3.1. Si basa su tale approccio il centro di competenza ambientale Augusta-Svevia. Questa regione è riuscita, grazie a un'azione mirata di insediamento e trasferimento di strutture amministrative e di ricerca nel settore ambientale, a consolidare le capacità di cui già disponeva in materia di tecnologie ambientali, tanto da disporre attualmente di un'ampia rete di competenze in tale materia. La creazione di un'agenzia ha permesso di stabilire stretti contatti a livello organizzativo tra partner del settore politico, economico, scientifico, della ricerca e dell'istruzione. Tale struttura garantisce anche un'ampia accettazione del progetto da parte della libera economia, nonché la sua trasparenza. Ne consegue, ad esempio, il riuscito insediamento di un "vivaio" di imprese del settore delle tecnologie ambientali.

1.2.3.2. Il progetto del "Parco tecnologico industriale romano", a Roma, è incentrato sull'integrazione di un parco tecnologico-ambientale, il cui compito principale consisterà nell'imporre all'attenzione di tutti i soggetti sociali il tema dello sviluppo urbano sostenibile, conferendo così alla città e alla regione, nel periodo medio-lungo, una nuova identità comune. Una delle principali sfide da affrontare a livello regionale consiste nel ridefinire, nei grandi agglomerati urbani, le tradizionali relazioni tra città e territorio circostante.

1.3. In sintesi si può affermare che il successo delle iniziative proprie comunali e regionali è caratterizzato dalle seguenti caratteristiche:

a) l'ampio collegamento degli organi esecutivi e decisionali coinvolti e l'utilizzazione delle potenziali sinergie che ne derivano;

b) la volontà comune di affermarsi in un determinato settore e di promuovere in modo dinamico le relative attività;

c) la capacità di riconoscere e di sfruttare il potenziale esistente nella regione;

d) infine la disponibilità a fornire alle nuove idee un forum aperto, sfruttando quindi in modo coerente le opportunità.