26. 5. 86 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 180/37 
Parere in merito alla proposta di regolamento (CEE) del Consiglio che fissa le condizioni per 
l'ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali di merci su strada in uno Stato 
membro (*) 
(87/C 180/12) 
11 Consiglio, in data 18 dicembre 1985, ha deciso, conformemente al disposto dell'arti­
colo 75 del trattato che istituisce la Comunità economica europea, di consultare il Comitato 
economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. 
La sezione «Trasporti e comunicazioni», incaricata di preparare i lavori in materia, ha 
formulato il parere sulla base della relazione Bleser in data 11 marzo 1987. 
Il Comitato economico e sociale ha adottato il 13 maggio 1987, nel corso della 246a sessione 
plenaria, a maggioranza (2 voti contrari e 1 astensione), il seguente parere: 
1. Osservazioni generali 
1.1. La sentenza 13/85 della Corte di giustizia euro­
pea del 22 maggio 1985 nella causa Parlamento europeo 
contro Consiglio (cosiddetto «ricorso per carenza») ha 
avuto un effetto motore sulle iniziative del Consiglio in 
materia di politica dei trasporti, e, inoltre, la pubblica­
zione del « Libro bianco sul completamento del mercato 
interno » è sfociata nella definizione delle linee politiche 
direttrici da parte dei Ministri dei trasporti della Comu­
nità il 14 novembre 1985, linee confermate nei loro 
elementi dal Consiglio del 30 giugno 1986. 
1.2. Nel contesto del programma-quadro della politi­
ca comune dei trasporti («Master-Plan»), il Consiglio 
ha affermato « la necessità di guardare ai problemi del 
trasporto in un contesto globale, al fine di migliorare 
l'efficacia e la redditività del settore e nella prospettiva 
del consolidamento del mercato interno, dell'integrazio­
ne armoniosa, delle convergenze economiche e del pro­
gresso sociale». 
1.3. È opportuno sottolineare l'importanza della rea­
lizzazione di un mercato libero nel settore dei trasporti 
entro la fine del 1992, senza tuttavia perdere di vista 
l'interferenza politica ed economica che esiste tra i vari 
modi di trasporto. La politica comune dei trasporti nel 
suo insieme, e per tutti i modi di trasporto, non ha 
ancora potuto essere definita ed allo stadio attuale è 
realizzata solo attraverso arrangiamenti embrionali e 
settoriali. 
1.4. Il Comitato constata che l'articolo 3 della propo­
sta di regolamento stabilisce che i vettori non residenti 
sono soggetti, allo stesso modo dei vettori residenti, 
alle disposizioni legislative, regolamentari e ammini­
strative in vigore nello Stato membro in cui il cabotag­
gio viene effettuato. In altri termini, gli effetti di un 
mercato nazionale liberalizzato, contingentato o regio­
nalizzato, si ripercuoteranno anche sui vettori non resi­
denti e non consentiranno ancora, per ciò stesso, un 
ravvicinamento delle varie politiche nazionali in materia 
di capacità di trasporto merci su strada. 
(J) GU n. C 349 del 31. 12. 1986, pag. 26. 1.5. Nella proposta di regolamento la Commissione 
contempla esclusivamente l'equiparazione dei vettori 
non residenti ai cittadini di uno Stato membro (Inlàn-
derbehandlung). Nella pratica ciò avrà le conseguenze 
seguenti : 
— le imprese straniere possono, sui mercati dove non 
esistono contingenti (Benelux, Danimarca, Irlanda 
e Regno Unito), esercitare il cabotaggio senza con­
tingenti; 
— nei mercati dei trasporti di merci su strada, regola­
mentati in maniera differente, si possono avere 
modifiche complesse. Nei mercati dei trasporti a 
breve raggio, non soggetti a restrizioni quantitative 
per i vettori residenti, non si possono pretendere, 
nemmeno per le imprese straniere che offrono i 
loro servizi, restrizioni quantitative. Nei trasporti 
contingentati a lungo raggio, ad esempio nella 
Repubblica federale di Germania, in Francia e in 
Italia, si può introdurre un contingente speciale. 
1.6. Il Comitato è fermamente convinto che gli effetti 
dell'ammissione di vettori non residenti (cabotaggio) 
ai mercati interni di uno Stato membro siano lungi 
dall'essere trascurabili. Da un lato, la propostra avrà 
un impatto sui viaggi a vuoto valutato fra il 24% e il 
30% secondo gli Stati membri, dall'altro, sono prevedi­
bili delle ripercussioni negative sul piano economico 
e sociale. L'attuale impostazione della Commissione 
comporta nei singoli mercati dei trasporti della Comu­
nità diritti materiali completamente diversi per i vettori. 
La ragione di ciò è da ricondurre al diverso grado di 
regolamentazione dei vari mercati nazionali. 
1.7. La Corte di giustizia europea, nella motivazione 
alla sua sentenza, ha decretato che l'introduzione della 
libera prestazione dei servizi nel settore dei trasporti 
giuridicamente non deve essere subordinata ad una 
precedente armonizzazione delle condizioni di concor­
renza. Il Consiglio dei Ministri dei trasporti del 
14 novembre 1985 ha tuttavia stabilito un nesso politico 
fra liberalizzazione dei mercati dei trasporti e armoniz­
zazione di condizioni di concorrenza essenziali, eviden­
temente perché, nell'esercizio della libera prestazione 
dei servizi nel campo dei trasporti, i vettori non sono 
soggetti completamente, ma solo in parte, alla normati­
va degli Stati membri nel cui territorio prestano i loro 
servizi (non sono soggetti in particolare nei seguenti 
N. C 180/38 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 8. 7. 87 
campi: tassazione degli autoveicoli, tassazione delle 
imprese, controllo tecnico dei veicoli, controllo delle 
norme sociali nella sede dell'impresa, oneri d'immatri­
colazione, assicurazione responsabilità civile autovei­
coli). 
1.8. L'integrazione dei mercati dei trasporti e il ravvi­
cinamento delle varie disposizioni legislative, regola­
mentari e amministrative sono necessari, perché altri­
menti, sarà molto difficile realizzare in pratica la libera 
prestazione dei servizi per i vettori non residenti. Per 
i trasporti di cabotaggio sono valide le disposizioni 
legislative, regolamentari e amministrative nazionali, 
ad esempio in materia di diritto assicurativo, responsa­
bilità civile, diritto di trasporto, vigenti per il trasporto 
delle merci pericolose. Vanno pure rispettate le disposi­
zioni tariffarie nazionali, che però sotto il profilo del 
controllo sono articolate in funzione dei vettori residen­
ti nel paese stesso. Si deve inoltre tener conto del fatto 
che in alcuni Stati membri i trasporti di cabotaggio 
sono contingentati. In tutti questi casi per i vettori non 
residenti è importante sapere quali autorità nazionali 
siano volta per volta competenti e quale sia la procedura 
amministrativa da seguire. La sola conoscenza delle 
varie disposizioni legislative, regolamentari ed ammini­
strative potrebbe spesso rivelarsi per i vettori non resi­
denti un onere difficilmente sostenibile. La Commis­
sione dovrebbe, anche, prevedere in questo campo una 
procedura d'informazione e di consulenza che faciliti 
per le imprese l'esecuzione pratica di tali prestazioni di 
trasporto e garantisca altresì che i vettori non residenti 
non siano svantaggiati da procedure amministrative. 
1.9. Nello sforzo di eliminare le distorsioni di con­
correnza fra i vari Stati membri, è necessario sottolinea­
re che la direttiva 74/561/CEE, relativa all'accesso alla 
professione di vettore di merci su strada, non viene 
applicata in tutti gli Stati membri o è applicata in 
maniera diversa. 
1.10. Per tale motivo il Comitato non può accettare 
di approvare in maniera incondizionata il documento 
della Commissione che dovrebbe essere modificato in 
alcuni brani come indicato al punto 2. 
1.11. Per eliminare le distorsioni di concorrenza fra 
gli Stati membri e non causarne nuove, devono essere 
compiuti progressi in campi essenziali dell'armonizza­
zione parallelamente all'adozione della proposta di 
regolamento, ad esempio, per le imposte rilevanti e i 
pedaggi. Per tale motivo il Comitato invita la Commis­
sione a fare in modo che il Consiglio possa decidere al 
tempo stesso in merito alla proposta di regolamento e 
alle misure di armonizzazione soprammenzionate. E ciò 
già per la considerazione di ordine politico, che in base 
agli interessi rappresentati a livello di Consiglio, la 
proposta della Commissione potrebbe altrimenti incon­
trare tutta una serie di difficoltà. Questa impostazione 
è anche conforme ai risultati del Consiglio del 
14 novembre 1985 e si inquadra nello spirito della 
Comunicazione della Commissione al Consiglio sui tra­
sporti di merci nella Comunità, del 23 dicembre 1985. 
1.12. Il Comitato chiede che la Commissione presenti 
quanto prima una visione globale che dovrebbe conte­
nere le seguenti affermazioni e su cui dovrebbe essere 
consultato : 1.12.1. Indicazione di tutte le misure di liberalizza­
zione che devono essere poste in atto nel settore dei 
trasporti entro il 1992. 
1.12.2. Indicazione delle misure di armonizzazione 
da prendere parallelamente per uno sviluppo positivo 
del mercato dei trasporti; 
1.12.3. Fissazione di un calendario per la graduale 
realizzazione delle misure di liberalizzazione ed armo­
nizzazione; 
1.12.4. Analisi e valutazione delle conseguenze even­
tuali di tali misure nei singoli Stati membri per i vari 
modi di trasporto - dal punto di vista sociale, economico 
o tecnico - e definizione di un programma di misure 
sociali d'accompagnamento. 
1.13. Il Comitato chiede infine alla Commissione di 
esaminare le ripercussioni delle politiche di taluni paesi 
terzi di transito sugli Stati membri della Comunità. Esso 
ritiene infatti che la realizzazione del principio della 
libera prestazione dei servizi all'interno della Comunità 
possa essere particolarmente pregiudicata se i transiti 
non sono garantiti in modo uguale per tutti gli Stati 
membri. 
2. Osservazioni particolari 
2.1. Articolo 1 
2.1.1. La Commissione prevede che possono pratica­
re il cabotaggio solo quei vettori di merci su strada per 
conto terzi, che abbiano sede in uno Stato membro e 
che rispondano ai requisiti soggettivi di ammissione. Si 
dovrebbe specificare che è indispensabile solo l'autoriz­
zazione nazionale specifica per il trasporto internazio­
nale al fine di effettuare il cabotaggio in altri Stati 
membri. Va chiarito cosa s'intenda per partecipazione 
temporanea ai trasporti nazionali di un altro Stato 
membro. Il trattato CEE, all'articolo 60, parla di un'at­
tività temporanea in un altro Stato membro. Una chiari­
ficazione è importante anche perché l'accordo sull'eso­
nero dalla tassa sugli autoveicoli prevede solo un'atti­
vità temporanea in un altro Stato membro, e si devono 
considerare anche le disposizioni doganali vigenti per 
l'importazione dei mezzi di trasporto. Teoricamente, il 
vettore dovrebbe essere libero di decidere se utilizzare 
il diritto, previsto nel trattato CEE, della libera presta­
zione dei servizi o se aprire una filiale in un altro 
Stato membro. Vanno quindi soppresse le restrizioni in 
materia di tempo all'esercizio della libera prestazione 
dei servizi in caso di realizzazione materiale della libera 
prestazione dei servizi nei trasporti. 
2.1.2. Il Comitato si rammarica del fatto che la diret­
tiva 74/561/CEE non sia ancora applicata in taluni Stati 
membri; di conseguenza, i vettori su strada di tali 
Stati non sono in grado di provare che soddisfano alle 
8. 7. 87 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 180/39 
condizioni richieste per poter partecipare al regime del 
cabotaggio. 
2.2. Articolo 2 
2.2.1. Secondo la Commissione, la libera prestazione 
dei servizi si dovrebbe accordare alle persone fisiche 
cittadini di uno Stato membro. Per quanto riguarda le 
persone giuridiche, della libera prestazione dei servizi 
possono beneficiare solo le imprese che soddisfano 
determinate condizioni nel campo del diritto societario 
e dei capitali. Ciò significa che non tutte le imprese che 
hanno sede in uno Stato membro possono esercitare la 
libera prestazione dei servizi. La Commissione desidere­
rebbe evitare che possano venirsi a creare in qualche 
Stato membro delle perturbazioni di mercato attraverso 
l'ammissione di imprese extracomunitarie. Una norma­
tiva analoga è già stata emanata per la partecipazione 
al trasporto sul Reno (protocollo addizionale e proto­
collo di firma). Questa normativa si basa senz'altro 
sulla premessa che in questo modo si possono prevenire 
dei rischi possibili provocati dalla concorrenza di impre­
se dei paesi del Comecon per i mercati dei trasporti 
della Comunità, e di taluni paesi terzi. Il Comitato 
constata con soddisfazione che l'articolo 5, paragrafo 2, 
della proposta della Commissione concernente l'accesso 
al mercato dei trasporti di merci su strada fra Stati 
membri prevede persino la sospensione del diritto di 
partecipare ai trasporti nazionali in uno Stato membro 
in caso di grave perturbazione del mercato interessato. 
2.2.2. La limitazione proposta dalla Commissione 
alla libera prestazione dei servizi è insoddisfacente. 
Nella misura in cui date imprese non devono essere 
ammesse ai trasporti in determinati Stati membri, si 
dovrebbero mettere a punto delle normative in materia 
di diritto di stabilimento da applicare per la partecipa­
zione a tutti i mercati dei trasporti della Comunità. 
L'attuale normativa significa che le imprese che vengo­
no controllate da paesi terzi, pur potendo essere escluse 
dal cabotaggio in altri Stati membri, possono effettuare 
dei trasporti sia nello Stato membro in cui hanno sede, 
sia anche a livello internazionale. 
2.2.3. La Commissione prevede che lo Stato membro 
in cui un vettore risiede, possa emanare anche deroghe 
per le condizioni relative al diritto societario e ai capita­
li, purché non ci sia il rischio di perturbazioni sui 
mercati dei trasporti. Non si specifica quali siano le 
condizioni da esaminare e in che misura si crei una 
dipendenza dai sistemi di osservazione del mercato, non 
sempre però disponibili. 
2.3. Artìcolo 3 
2.3.1. Gli Stati membri sono obbligati esclusivamen­
te ad eliminare la discriminazione nei confronti degli 
stranieri, per quanto riguarda le condizioni relative 
al cabotaggio. Le disposizioni nazionali in materia di 
capacità e di tariffe possono essere mantenute. Ciò in 
pratica può tuttavia portare ad una discriminazione 
verso i vettori residenti nello Stato membro in questio­ne, ad esempio per quanto concerne il rispetto delle 
disposizioni tariffarie o anche di quelle sociali, poiché 
è più facile imporre le disposizioni legislative, regola­
mentari e amministrative alle imprese residenti in uno 
Stato membro. Oltre al problema di fondo, che cioè 
l'iniziativa della Commissione determina un ulteriore 
aggravamento della compartimentazione dei mercati 
tra trasporti nazionali e internazionali, è preferibile 
anche per queste ragioni un progetto che integri e 
ravvicini le disposizioni legislative, regolamentari e 
amministrative dei singoli Stati membri. 
2.3.2. Secondo il Comitato, è in ogni caso necessaria 
una procedura d'informazione e consulenza per illustra­
re ai vettori non residenti le varie disposizioni legislati­
ve, regolamentari e amministrative vigenti in materia 
di diritto di trasporto, responsabilità civile, diritto assi­
curativo, diritto nel campo delle autorizzazioni, diritto 
tariffario, nonché le disposizioni in materia di trasporto 
di merci pericolose (differenze con l'ADR), e, infine, le 
divergenze nazionali rispetto alla legislazione sociale 
comunitaria. Si deve mirare al ravvicinamento delle 
varie disposizioni legislative, regolamentari e ammini­
strative nazionali e all'armonizzazione con le relative 
disposizioni per il' trasporto internazionale, specie nel 
campo della normativa CMR, di quella sociale e delle 
disposizioni relative al trasporto di merci pericolose. 
2.3.3. Per assicurare la parità di trattamento materia­
le delle imprese del settore dei trasporti merci su strada 
sui mercati degli altri Stati membri, un progetto di 
integrazione della Commissione si potrebbe allacciare 
alla realizzazione delle conclusioni del Consiglio del 30 
giugno 1986. Al cabotaggio potrebbero essere ammessi 
in primo luogo i detentori di autorizzazioni comunita­
rie, e si aumenterebbe in tal modo il volume d'attività 
delle imprese specificatamente autorizzate, trasforman­
do le autorizzazioni bilaterali in autorizzazioni comuni­
tarie. Ciò darebbe tuttavia la possibilità di collegare lo 
sviluppo della capacità del trasporto internazionale con 
quella del trasporto interno dei vari Stati. Il possesso 
di un'autorizzazione comunitaria dovrebbe dare il dirit­
to di potere offrire in futuro dei servizi su tutti i mercati 
dei trasporti della Comunità. Una parità di trattamento 
reale significa anche la libera circolazione attraverso 
paesi terzi. I trasporti in transito sono di importanza 
fondamentale soprattutto per gli Stati membri periferici 
della Comunità, che non hanno confini comuni con 
altri Stati membri. 
2.4. Nuovo articolo 4 
2.4.1. La formulazione delle condizioni per l'esecu­
zione dei trasporti nazionali da parte di vettori non 
residenti non ha alcun senso se il loro rispetto non viene 
controllato efficacemente. 
A questo scopo, si deve inserire nella proposta di regola­
mento un nuovo articolo 4 (l'articolo 4 attuale diventa 
5, ecc.). 
2.4.2. Tale articolo si potrebbe così formulare : 
« 1. Le autorità nazionali competenti, da istituire 
e da dotare dei mezzi necessari, controllano il rispet­
to delle condizioni elencate negli articoli precedenti 
N. C 180/40 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 8. 7. 87 
e perseguono i contravventori. In caso di infrazioni 
nei trasporti nazionali da parte di vettori non resi­
denti le autorità responsabili si danno ufficialmente 
un'assistenza reciproca. 
2. La Commissione elaborerà adeguate disposi­
zioni sui controlli per punire le infrazioni e sull'en­
tità delle sanzioni. In proposito ci si deve basare sul 
principio che i vettori non residenti non devono 
subire discriminazioni in caso di infrazioni. 
3. L'entità delle sanzioni deve superare in tutti 
gli Stati membri il beneficio economico derivante 
dall'infrazione alle norme vigenti. 
4. In caso di condanne per gravi e ripetute infra­
zioni, ai vettori in causa viene ritirata l'autorizzazio­
ne per il trasporto internazionale. » 
2.5. Articolo 4 
2.5.1. I vettori devono poter scegliere una sede fitti­
zia. Tale disposto si riferisce alle restrizioni di vario tipo 
connesse con la sede, come ad esempio le disposizioni in 
materia di zone a breve raggio, che vigono in alcuni 
Stati membri. In proposito si dovrebbe specificare a 
quale requisito debba corrispondere la sede fittizia, se 
esistono ancora mercati regionali limitati. 
2.6. Articolo 5 
2.6.1. A prescindere da un diritto generale del cabo­
taggio, gli Stati membri dovrebbero consentire ai vettori 
di altri Stati membri, senza limitazioni quantitative e 
qualitative, di effettuare due trasporti sotto forma di 
«cabotaggio consecutivo». In tal modo, secondo la 
Commissione, si dovrebbe ridurre il numero dei viaggi 
Bruxelles, 13 maggio 1987. a vuoto nei trasporti internazionali. Si richiede tuttavia 
che sia stato effettuato prima un trasporto internaziona­
le. Il Comitato si chiede in che modo la Commissione 
si propone di controllare il numero esatto dei cabotaggi. 
Né si chiarisce quali siano le restrizioni qualitative non 
consentite agli Stati membri. Considerato il volume 
notevole che si registra già nei trasporti internazionali 
fra Stati membri, in futuro si potrebbe effettuare una 
parte notevole dei trasporti interni al di fuori delle 
regolamentazioni nazionali inerenti alla capacità e pro­
vocare in combinazione con l'aumento dei contingenti 
comunitari un incremento rilevante e variabile. 
2.6.2. Il Comitato raccomanda quindi la soppressio­
ne incondizionata dell'articolo 5 della proposta della 
Commissione, soprattutto in quanto con la realizzazio­
ne della libera circolazione dei servizi, prevista obbliga­
toriamente dalla sentenza della Corte di giustizia euro­
pea del 22 maggio 1985, non esiste alcun fondamento 
giuridico per l'introduzione del cabotaggio consecutivo. 
2.7. Articolo 8 
2.7.1. Sulla base delle osservazioni che precedono e 
considerato il fatto che gli Stati membri, in base all'arti­
colo 7 della proposta di regolamento, devono ancora 
prendere le misure necessarie, il Comitato ritiene che 
l'entrata in vigore della proposta non dovrebbe situarsi 
anteriormente al 1° gennaio 1988. 
2.7.2. Parallelamente la Commissione dovrebbe pre­
sentare un calendario preciso sulle misure da realizzare 
nel campo dell'armonizzazione delle condizioni di con­
correnza in modo da poter realizzare un adattamento 
armonioso e progressivo ad un regolamento europeo 
del mercato nel settore dei trasporti. 
2.7.3. Infine, il Comitato subordina la sua approva­
zione della proposta della Commissione alla considera­
zione delle osservazioni generali e particolari sopra 
esposte. 
1/ Presidente 
del Comitato economico e sociale 
Alfons MARGOT