1. INTRODUZIONE

L’edizione 2015 del quadro di valutazione UE della giustizia (di seguito denominato “quadro di valutazione”) è presentata in un momento in cui l’UE è impegnata a rilanciare la crescita e a imprimere un nuovo slancio verso il cambiamento. Sistemi giudiziari efficienti svolgono un ruolo fondamentale per la creazione di un ambiente favorevole agli investimenti e il ripristino della fiducia nonché per offrire una maggiore prevedibilità normativa e favorire una crescita sostenibile.

Il quadro di valutazione aiuta gli Stati membri a migliorare l’efficienza del loro sistema giudiziario. Questa edizione si propone di individuare eventuali tendenze e contiene nuovi indicatori e dati più precisi.

L’importante ruolo dei sistemi giudiziari a favore della crescita integra la loro funzione fondamentale, ossia preservare i valori su cui si fonda l’UE. L’accesso a una giustizia effettiva è un diritto essenziale, che è alla base delle democrazie europee ed è riconosciuto dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri. Il diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice è sancito dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

L’efficienza dei sistemi giudiziari è altresì cruciale per l’attuazione del diritto dell’Unione e il rafforzamento della fiducia reciproca. Quando un tribunale nazionale applica la normativa dell’Unione europea, agisce come “tribunale dell’Unione” e deve offrire una tutela giurisdizionale effettiva a cittadini e imprese di cui sono stati violati i diritti garantiti dal diritto dell’Unione. Le carenze dei sistemi giudiziari nazionali rappresentano un ostacolo per il funzionamento del mercato unico, per il buon funzionamento dello spazio europeo di giustizia e per l’attuazione efficace dell’acquis dell’Unione.

Per questi motivi, dal 2011 le riforme giudiziarie nazionali sono diventate parte integrante delle componenti strutturali negli Stati membri interessati dai programmi di aggiustamento economico[1]. Dal 2012 il miglioramento della qualità, dell’indipendenza e dell’efficienza dei sistemi giudiziari è anche una priorità del semestre europeo, il ciclo annuale di coordinamento delle politiche economiche dell’Unione. L’analisi annuale della crescita 2015 rinnova l’impegno di realizzare riforme strutturali nel settore della giustizia[2].

Negli Stati membri è iniziato un ampio processo di riforme giudiziarie...

Le informazioni raccolte ai fini della presente edizione del quadro di valutazione UE della giustizia mostrano che nel 2014 tutti gli Stati membri si sono impegnati nella riforma dei propri sistemi giudiziari. La portata, l’entità e lo stato di avanzamento del processo di riforma variano in misura significativa, al pari degli obiettivi perseguiti, che possono consistere nel superamento delle inefficienze, nel miglioramento della qualità e dell’accessibilità, nella gestione dei vincoli di bilancio, nel rafforzamento della fiducia dei cittadini o nella promozione di un ambiente favorevole alle imprese.

Grafico 1: mappatura delle riforme giudiziarie nell’UE nel 2014 (fonte: Commissione europea[3])

Le riforme spaziano da misure operative, come l’ammodernamento della gestione dei tribunali, l’uso di nuove tecnologie informatiche e lo sviluppo di metodi alternativi di risoluzione delle controversie, a misure più strutturali come la riorganizzazione dei tribunali, la revisione della mappa giudiziaria, la semplificazione delle norme procedurali civili, la riforma delle professioni forensi e del patrocinio a spese dello Stato.

…incoraggiato e sostenuto a livello di UE.

Il processo di riforma rientra nelle riforme strutturali incoraggiate a livello di UE al fine di gettare le basi per una salda ripresa economica dell’Europa. Assieme agli investimenti e alla responsabilità fiscale, le riforme strutturali costituiscono uno dei tre pilastri di un approccio integrato per la politica socioeconomica dell’UE nel 2015. Le riforme strutturali per garantire l’efficienza dei sistemi giudiziari spianano la strada ad un ambiente più adatto ai bisogni delle imprese e dei cittadini.

I risultati del quadro di valutazione 2014, unitamente alla valutazione specifica della situazione di ciascuno degli Stati membri interessati, hanno aiutato l’UE a definire raccomandazioni specifiche per paese nel settore della giustizia. A seguito di una proposta della Commissione, il Consiglio ha formulato raccomandazioni a dodici Stati membri[4] affinché migliorino, a seconda del paese interessato, l’indipendenza, la qualità e/o l’efficienza del proprio sistema giudiziario. Di questi dodici Stati membri, dieci erano già stati identificati nel 2013[5] e sei nel 2012[6] come paesi chiamati ad affrontare sfide per quanto concerne il funzionamento dei rispettivi sistemi giudiziari. La Commissione segue da vicino l’attuazione di queste raccomandazioni attraverso un dialogo con le autorità nazionali e le parti interessate degli Stati membri in questione.

Per sostenere questi processi di riforma, la Commissione ha inoltre intensificato il dialogo con gli Stati membri mediante il suo gruppo dei referenti sui sistemi giudiziari nazionali[7]. Le discussioni si sono basate sulle competenze degli Stati membri[8] e hanno dato luogo a scambi di informazioni sulle prassi per sostenere la qualità dei sistemi giudiziari, in particolare per quanto riguarda i metodi di gestione della qualità, le politiche di comunicazione dei tribunali, il perseguimento dell’applicazione uniforme del diritto dell’UE e le recenti riforme varate per migliorare l’efficienza e la qualità del sistema giudiziario (per esempio in termini strutturali). Proseguire gli sforzi per promuovere lo scambio di buone prassi è fondamentale per sostenere la qualità delle riforme giudiziarie degli Stati membri.

I fondi strutturali e d’investimento europei (fondi SIE)[9] aiutano gli Stati membri a migliorare il funzionamento dei rispettivi sistemi giudiziari. All’inizio del nuovo periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione ha avviato un dialogo approfondito con gli Stati membri sulla definizione delle priorità strategiche di finanziamento dei fondi SIE, in modo da incoraggiare un forte legame tra politica e finanziamenti. In base ai progetti di accordi di partenariato, la dotazione totale assegnata agli investimenti nelle capacità istituzionali della pubblica amministrazione ammonta a quasi 5 miliardi di EUR per il prossimo periodo di programmazione. Dei dodici Stati membri che nel 2014 hanno ricevuto una raccomandazione specifica nel settore della giustizia, undici hanno identificato tale settore come prioritario per quanto concerne la sovvenzione tramite i fondi SIE. La giustizia rappresenta una priorità anche nei programmi di aggiustamento economico di Grecia e Cipro, che si serviranno dei fondi SIE in tale settore. La valutazione e le raccomandazioni specifiche per paese, nonché i dati forniti nel quadro di valutazione, sono elementi fondamentali per gli Stati membri quando si tratta di definire le proprie priorità di finanziamento.

Gli Stati membri che hanno identificato i sistemi giudiziari quale settore prioritario intendono utilizzare i fondi SIE soprattutto per migliorare l’efficienza dell’apparato giudiziario. Benché le attività concrete dipendano dalle particolari esigenze di ogni Stato interessato, vanno diffondendosi alcuni tipi di attività comuni a più Stati membri, come l’introduzione dei sistemi di gestione delle cause, l’impiego delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC) nei tribunali, l’uso degli strumenti di monitoraggio e valutazione nonché dei programmi di formazione per i giudici. L’entità di questo sostegno varia tra gli Stati membri: mentre alcuni intendono attuarlo su un ampio settore dei propri ordinamenti giudiziari, altri lo concentreranno solo su alcune autorità giurisdizionali che affrontano problemi specifici o vengono selezionate per finalità pilota. La Commissione ha sottolineato l’importanza di indicatori chiari per monitorare l’efficacia del sostegno e ha pubblicato documenti di orientamento riguardanti indicatori di monitoraggio conformi a quelli utilizzati nel quadro di valutazione, che garantiranno la regolarità delle segnalazioni degli Stati membri alla Commissione in merito ai risultati ottenuti. Questi dati contribuiranno a far sì che la valutazione del sostegno dell’UE migliori l’efficienza dei sistemi giudiziari degli Stati membri.

Che cos’è il quadro di valutazione UE della giustizia?

Il quadro di valutazione UE della giustizia è uno strumento informativo volto ad aiutare l’Unione europea e gli Stati membri a ottenere una giustizia più efficiente fornendo dati oggettivi, attendibili e comparabili sulla qualità, l’indipendenza e l’efficienza dei sistemi giudiziari di tutti gli Stati membri.

Il quadro di valutazione contribuisce a individuare le possibili carenze, i possibili miglioramenti e le buone prassi, illustrando le tendenze del funzionamento dei sistemi giudiziari nazionali nel tempo. Pertanto non presenta una graduatoria unica generale, bensì una panoramica sul funzionamento di tutti i sistemi giudiziari in base a vari indicatori di interesse comune a tutti gli Stati membri.

Il quadro di valutazione non promuove un tipo particolare di sistema giudiziario e tratta tutti gli Stati membri su un piano di parità. Qualunque sia il modello applicato dal sistema giudiziario nazionale o la tradizione giuridica a cui è ancorato, la tempestività, l’indipendenza, i costi contenuti e la facilità di accesso sono alcuni dei parametri essenziali di un sistema giudiziario efficiente.

Il quadro di valutazione 2015 si concentra sul contenzioso civile, commerciale e amministrativo, al fine di sostenere gli sforzi degli Stati membri volti a spianare la strada verso un ambiente più favorevole alle imprese e ai cittadini che promuova gli investimenti e verso un mercato interno più profondo e più equo. Il quadro di valutazione è uno strumento che si sviluppa nell’ambito del dialogo con gli Stati membri e il Parlamento europeo allo scopo di identificare i parametri fondamentali di un sistema giudiziario efficiente. Il Parlamento europeo ha esortato la Commissione ad ampliare progressivamente la portata del quadro di valutazione. Sono cominciate le riflessioni per realizzare questo obiettivo.

In che modo il quadro di valutazione UE della giustizia alimenta il semestre europeo?

Il quadro di valutazione UE fornisce informazioni sul funzionamento dei sistemi giudiziari e aiuta a valutare l’impatto delle riforme giudiziarie. Le scarse prestazioni poste in evidenza dagli indicatori del quadro di valutazione richiedono un’analisi più approfondita dei motivi di tale risultato. La valutazione specifica per paese viene svolta nel contesto del processo del semestre europeo attraverso un dialogo bilaterale con le autorità e le parti interessate. La valutazione tiene conto delle peculiarità dell’ordinamento giuridico e del contesto degli Stati membri in questione e può in ultima analisi indurre la Commissione a proporre al Consiglio raccomandazioni specifiche per paese in merito al miglioramento dei sistemi giudiziari[10].

Qual è la metodologia del quadro di valutazione UE della giustizia?

Il quadro di valutazione si avvale di diverse fonti di informazione. Attualmente, la maggior parte dei dati quantitativi è fornita dalla commissione per la valutazione dell’efficienza della giustizia del Consiglio d’Europa (CEPEJ), cui la Commissione ha commissionato uno studio specifico annuale[11]. I dati risalgono al 2013 e sono stati forniti dagli Stati membri secondo la metodologia della CEPEJ. Quest’anno i dati sono stati raccolti dalla CEPEJ specificamente per tutti gli Stati membri[12]. Lo studio contiene anche schede per paese che contestualizzano meglio le informazioni e che, pertanto, andrebbero lette unitamente ai dati.

Per il quadro di valutazione 2015, la Commissione si è anche avvalsa di altre fonti di informazione, segnatamente Eurostat, la Banca mondiale, il World Economic Forum e le reti giudiziarie europee (in particolare la rete europea dei Consigli di giustizia, che ha risposto a un questionario sull’indipendenza della magistratura) e il gruppo dei referenti sui sistemi giudiziari nazionali. Ulteriori dati sono stati altresì ottenuti attraverso operazioni di raccolta degli stessi e studi sul campo relativi al funzionamento degli organi giurisdizionali nazionali nell’applicazione delle norme UE in materia di concorrenza, tutela del consumatore, marchi comunitari e appalti pubblici.

In che modo i sistemi giudiziari efficienti contribuiscono alla crescita?

I sistemi giudiziari efficienti svolgono un ruolo fondamentale per ristabilire la fiducia in tutto il ciclo economico. Laddove i sistemi giudiziari garantiscono una corretta esecuzione dei contratti e applicazione dei diritti, le imprese sono dissuase dall’assumere comportamenti opportunistici, i costi delle operazioni si riducono e gli investimenti possono raggiungere più facilmente settori innovativi che spesso fanno affidamento su attività immateriali (come per esempio i diritti di proprietà intellettuale). Una maggiore efficienza dei tribunali favorisce l’ingresso degli imprenditori nel mercato e promuove la concorrenza. Studi dimostrano che sussiste una correlazione positiva tra le dimensioni delle imprese e l’efficienza del sistema giudiziario e minori incentivi agli investimenti e alle assunzioni e carenze nel funzionamento della giustizia. L’impatto dei sistemi giudiziari nazionali sull’economia è sottolineato dal Fondo monetario internazionale, dalla Banca centrale europea, dall’OCSE, dal World Economic Forum e dalla Banca mondiale[13].

2. Indicatori del quadro di valutazione UE della giustizia 2015

Il quadro di valutazione 2015 è evoluto: questa terza edizione del quadro si propone di individuare eventuali tendenze adottando un approccio prudente e modulato, in quanto la situazione varia in misura significativa a seconda dello Stato membro e dell’indicatore considerato. Il quadro di valutazione 2015 contiene inoltre nuovi indicatori e dati più precisi basati su nuove fonti di informazione, ad esempio per quanto riguarda l’efficienza dei tribunali nei settori degli appalti pubblici e dei diritti di proprietà intellettuale, l’impiego e la promozione dei metodi alternativi di risoluzione delle controversie (ADR), l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nei procedimenti per le cause di modesta entità, le politiche di comunicazione dei tribunali, la composizione e i poteri dei Consigli di giustizia. Per la prima volta contiene inoltre dati sulla percentuale dei giudici donna, dal momento che una maggiore diversità di genere può contribuire a una migliore qualità dei sistemi giudiziari.

Efficienza dei sistemi giudiziari

Il quadro di valutazione 2015 mantiene gli indicatori di efficienza dei procedimenti: durata dei procedimenti, tasso di ricambio e numero di cause pendenti. Inoltre, illustra l’esito di quattro operazioni di raccolta dei dati volte a fornire dati più precisi sulla durata dei procedimenti giudiziari nei settori del diritto dell’UE in materia di concorrenza, del diritto dei consumatori, dei marchi comunitari e degli appalti pubblici. L’efficienza dei sistemi giudiziari in questi settori disciplinati dal diritto dell’UE è particolarmente importante per l’economia.

Qualità dei sistemi giudiziari

Come è avvenuto nelle precedenti edizioni, anche il quadro di valutazione 2015 si concentra su determinati fattori che possono contribuire a migliorare la qualità della giustizia, quali la formazione, il monitoraggio e la valutazione delle attività dei tribunali, il ricorso a indagini sul grado di soddisfazione, il bilancio e le risorse umane. Il quadro di valutazione 2015 integra i dati sulla disponibilità di tecnologie dell’informazione e della comunicazione con un esame più approfondito sulle modalità di impiego pratico degli strumenti elettronici. Inoltre, la cooperazione con il gruppo dei referenti sui sistemi giudiziari nazionali ha permesso di disporre di un quadro utile delle prassi di comunicazione dei tribunali e delle modalità concrete utilizzate dagli Stati membri per promuovere metodi alternativi di risoluzione delle controversie. Inoltre, il quadro di valutazione 2015 fornisce dati più accurati sul patrocinio a spese dello Stato e sull’equilibrio di genere nella magistratura.

Indipendenza dei sistemi giudiziari

Il quadro di valutazione presenta dati sulla percezione dell’indipendenza dei sistemi giudiziari secondo quanto disposto dal World Economic Forum (FEM) nella relazione annuale sulla competitività globale. Sebbene l’indipendenza percepita sia importante in quanto può influire sulle decisioni di investimento, ciò che conta maggiormente è che in un sistema giudiziario l’indipendenza della magistratura sia effettivamente tutelata attraverso garanzie giuridiche (indipendenza strutturale). Il quadro di valutazione 2014 ha presentato una prima rassegna generale delle modalità organizzative dei sistemi giudiziari a tutela dell’indipendenza della magistratura in alcuni tipi di situazioni in cui possa essere a rischio. La Commissione ha continuato a collaborare, in tema di indipendenza strutturale del sistema giudiziario, con le reti giudiziarie europee, segnatamente la rete europea dei Consigli di giustizia. Il quadro di valutazione 2015 fornisce informazioni aggiornate sulle garanzie giuridiche presentate l’anno scorso e amplia la rassegna comparativa sull’indipendenza strutturale. In particolare, il quadro presenta un confronto tra la composizione e i principali poteri dei Consigli di giustizia esistenti nell’UE, oltre a indicare quale ramo del governo adotta i criteri per determinare le risorse finanziarie del sistema giudiziario e quali sono questi criteri.

Contesto dell’analisi

L’efficienza, la qualità e l’indipendenza sono i parametri principali per l’analisi dell’efficienza dei sistemi giudiziari. I dati sul carico di lavoro dei tribunali degli Stati membri forniscono importanti informazioni sul contesto in cui tali sistemi operano (per esempio le funzioni dei tribunali e il livello di contenzioso). Indipendentemente dalle disparità tra Stati membri, ogni sistema giudiziario dovrebbe essere in grado di gestire il proprio carico di lavoro entro tempi ragionevoli soddisfacendo le aspettative in materia di qualità e indipendenza.

Grafico 2: numero delle nuove cause civili, commerciali, amministrative e di altra natura per 100 abitanti* (primo grado, 2010, 2012 e 2013) (fonte: studio CEPEJ)

* Questa categoria comprende tutte le cause civili e commerciali, contenziose e non contenziose, le cause relative in materia di esecuzione, le cause relative al catasto, le cause di diritto amministrativo (contenziose e non contenziose) e altre cause non penali. IT: gli eventuali errori di interpretazione cui può dar luogo il confronto tra il 2010, il 2012 e 2013 si possono spiegare con l’utilizzo di una diversa classificazione delle cause civili.

Grafico 3: numero dei nuovi contenziosi civili e commerciali per 100 abitanti* (primo grado, 2010, 2012 e 2013) (fonte: studio CEPEJ)

* Secondo la metodologia della CEPEJ, i contenziosi civili e commerciali riguardano le controversie tra parti, come per esempio le controversie relative a contratti. Per contro, le cause civili (e commerciali) non contenziose riguardano i procedimenti in cui non viene fatta opposizione, come per esempio i procedimenti di ingiunzione di pagamento di crediti non contestati. In alcuni paesi le cause commerciali sono trattate da appositi tribunali commerciali e in altri da tribunali (civili) ordinari. IT: gli eventuali errori di interpretazione cui può dar luogo il confronto tra il 2010, il 2012 e 2013 si possono spiegare con l’utilizzo di una diversa classificazione delle cause civili.

3. Principali risultati del quadro di valutazione UE della giustizia 2015

3.1 Efficienza dei sistemi giudiziari

Giustizia tardiva equivale a giustizia negata. La tempestività delle decisioni è essenziale per le imprese e gli investitori. Nelle loro decisioni di investimento, le imprese tengono conto del rischio di essere coinvolte in vertenze commerciali, di lavoro o tributarie o in procedure d’insolvenza. L’efficienza con cui un sistema giudiziario di uno Stato membro tratta i contenziosi riveste grande importanza. Ad esempio, l’esecuzione forzata di un contratto di fornitura o di servizi diventa molto costosa se si allungano i tempi di definizione di una controversia giudiziaria e addirittura viene privata di sostanza oltre un certo periodo di tempo, in quanto diminuisce la probabilità di recuperare il denaro risultante da pagamenti e sanzioni.

3.1.1 Durata dei procedimenti

La durata dei procedimenti esprime il tempo (in giorni) necessario per definire una causa dinanzi all’autorità giudiziaria, ossia il tempo impiegato da un tribunale per giungere a una decisione di primo grado. L’indicatore “tempi di trattazione” corrisponde al numero di cause rimaste senza definizione diviso per il numero di cause definite alla fine di un anno, moltiplicato per 365 giorni[14]. Tutti i grafici, ad eccezione di quelli dal numero 13 al numero 17, riguardano procedimenti di primo grado e confrontano, laddove disponibili, i dati del 2010 con i dati del 2012 e del 2013[15]. Sebbene i diversi tipi di ricorso possano avere un impatto notevole sulla durata dei procedimenti, l’efficienza di un sistema giudiziario dovrebbe già evincersi in primo grado perché il primo grado è una fase obbligatoria per chiunque agisca in giudizio.

Grafico 4: tempo necessario per definire le cause civili, commerciali, amministrative e di altra natura*(primo grado/in giorni) (fonte: studio CEPEJ[16])

* Questa categoria comprende tutte le cause civili e commerciali, contenziose e non contenziose, le cause in materia di esecuzione, le cause relative al catasto, le cause di diritto amministrativo (contenziose e non contenziose) e altre cause non penali. I confronti dovrebbero essere effettuati con cautela perché alcuni Stati membri hanno segnalato delle modifiche nella metodologia di classificazione o di raccolta dei dati (CZ, EE, IT, CY, LV, HU, SI) o hanno espresso riserve sulla completezza dei dati, che potrebbero non riguardare tutti i Länder o tutti i tribunali (DE, LU).

Grafico 5: tempo necessario per definire i contenziosi civili e commerciali* (primo grado/in giorni) (fonte: studio CEPEJ)

* Secondo la metodologia della CEPEJ, i contenziosi civili (e commerciali) riguardano le controversie tra parti, come per esempio le controversie relative a contratti. Per contro, le cause civili (e commerciali) non contenziose riguardano i procedimenti in cui non viene fatta opposizione, come per esempio i procedimenti di ingiunzione di pagamento di crediti non contestati. In alcuni paesi le cause commerciali sono trattate da appositi tribunali commerciali e in altri da tribunali (civili) ordinari. I confronti dovrebbero essere effettuati con cautela perché alcuni Stati membri hanno segnalato delle modifiche nella metodologia di classificazione o di raccolta dei dati (CZ, EE, IT, CY, LV, HU, SI) o hanno espresso riserve sulla completezza dei dati, che potrebbero non riguardare tutti i Länder o tutti i tribunali (DE, LU). NL ha fornito tempi di trattazione misurati che, tuttavia, non sono stati calcolati dalla CEPEJ.

Grafico 6: tempo necessario per definire le cause amministrative* (primo grado/in giorni) (fonte: studio CEPEJ)

*Secondo la metodologia della CEPEJ, le cause di diritto amministrativo riguardano le controversie tra cittadini e autorità locali, regionali o nazionali. In alcuni paesi le cause di diritto amministrativo sono trattate da appositi tribunali amministrativi e in altri da tribunali (civili) ordinari. I confronti dovrebbero essere effettuati con cautela perché alcuni Stati membri hanno segnalato delle modifiche nella metodologia di classificazione o di raccolta dei dati (HU), hanno operato una riorganizzazione del sistema dei tribunali amministrativi (HR) o hanno espresso riserve sulla completezza dei dati, che potrebbero non riguardare tutti i Länder o tutti i tribunali (DE, LU). Le variazioni dei dati in LT si spiegano presumibilmente con le modifiche relative alle nuove cause.

3.1.2 Tasso di ricambio

Il tasso di ricambio è il rapporto tra il numero di procedimenti esauriti e il numero di procedimenti sopravvenuti. Tale indicatore rileva la capacità di un tribunale di far fronte al carico giudiziario. La durata dei procedimenti è legata al tasso al quale i tribunali definiscono le cause, ossia il “tasso di ricambio”, e al numero di cause ancora in attesa di definizione (cause pendenti). Un tasso di ricambio pari o superiore a circa il 100% sta a indicare che il sistema giudiziario è in grado di definire almeno tutte le cause avviate. Un tasso di ricambio inferiore al 100% sta a indicare che il numero delle cause definite dai tribunali è inferiore alle sopravvenienze e quindi, alla fine dell’anno, le cause rimaste senza definizione aumentano il numero delle cause pendenti. Se persiste per vari anni, questa situazione potrebbe indicare un problema sistemico in quanto l’accumulo di arretrato aggrava ulteriormente i carichi di lavoro dei giudici e provoca un ulteriore aumento della durata dei procedimenti.

Grafico 7: tasso di definizione delle cause civili, commerciali, amministrative e di altra natura* (primo grado/in % – i valori superiori al 100% indicano che è stato definito un numero di cause maggiore rispetto a quello delle nuove cause avviate, mentre i valori inferiori al 100% indicano che è stato definito un numero di cause inferiore a quello delle nuove cause avviate) (fonte: studio CEPEJ)

* I confronti dovrebbero essere effettuati con cautela perché alcuni Stati membri hanno segnalato delle modifiche nella metodologia di classificazione o di raccolta dei dati (CZ, EE, IT, CY, LV, HU, SI) o hanno espresso riserve sulla completezza dei dati, che potrebbero non riguardare tutti i Länder o tutti i tribunali (DE, LU). Le variazioni dei dati in LT e SK si spiegano presumibilmente con le modifiche relative alle nuove cause. È presumibile che in LV fattori interni ed esterni, come ad esempio le nuove procedure di insolvenza, abbiano avuto un impatto sulle variazioni dei dati.

Grafico 8: tasso di definizione dei contenziosi civili e commerciali* (primo grado/in %) (fonte: studio CEPEJ)

* I confronti dovrebbero essere effettuati con cautela perché alcuni Stati membri hanno segnalato delle modifiche nella metodologia di classificazione o di raccolta dei dati (CZ, EE, IT, CY, LV, HU, SI) o hanno espresso riserve sulla completezza dei dati, che potrebbero non riguardare tutti i Länder o tutti i tribunali (DE, LU). NL ha fornito tempi di trattazione misurati che, tuttavia, non sono stati calcolati dalla CEPEJ.

Grafico 9: tasso di definizione delle cause amministrative* (primo grado/in %) (fonte: studio CEPEJ)

* I confronti dovrebbero essere effettuati con cautela perché alcuni Stati membri hanno segnalato delle modifiche nella metodologia di classificazione o di raccolta dei dati (HU), hanno operato una riorganizzazione del sistema dei tribunali amministrativi (HR) o hanno espresso riserve sulla completezza dei dati, che potrebbero non riguardare tutti i Länder o tutti i tribunali (DE, LU). Le variazioni dei dati in LT si spiegano presumibilmente con le modifiche relative alle nuove cause.

3.1.3 Cause pendenti

Il numero di cause pendenti esprime il numero di cause ancora da trattare alla fine di un periodo e influisce sui tempi di trattazione. Pertanto, per ridurre la durata dei procedimenti, è necessario adottare misure che diminuiscano il numero di cause pendenti.

Grafico 10: numero di cause civili, commerciali, amministrative e di altra natura pendenti* (primo grado/per 100 abitanti) (fonte: studio CEPEJ)

* I confronti dovrebbero essere effettuati con cautela perché alcuni Stati membri hanno segnalato delle modifiche nella metodologia di classificazione o di raccolta dei dati (CZ, EE, IT, CY, LV, HU, SI) o hanno espresso riserve sulla completezza dei dati, che potrebbero non riguardare tutti i Länder o tutti i tribunali (DE, LU). Le variazioni dei dati in LT e SK si spiegano presumibilmente con le modifiche relative alle nuove cause. In DK il calo delle cause pendenti si spiega presumibilmente con la digitalizzazione del catasto.

Grafico 11: numero di contenziosi civili e commerciali pendenti* (primo grado/per 100 abitanti) (fonte: studio CEPEJ)

I confronti dovrebbero essere effettuati con cautela perché alcuni Stati membri hanno segnalato delle modifiche nella metodologia di classificazione o di raccolta dei dati (CZ, EE, IT, CY, LV, HU, SI) o hanno espresso riserve sulla completezza dei dati, che potrebbero non riguardare tutti i Länder o tutti i tribunali (DE, LU). Le variazioni dei dati in EL, LT e SK si spiegano presumibilmente con le modifiche relative alle nuove cause.

Grafico 12: numero di cause amministrative pendenti* (primo grado/per 100 abitanti) (fonte: studio CEPEJ)

* I confronti dovrebbero essere effettuati con cautela perché alcuni Stati membri hanno segnalato delle modifiche nella metodologia di classificazione o di raccolta dei dati (HU), hanno operato una riorganizzazione del sistema dei tribunali amministrativi (HR) o hanno espresso riserve sulla completezza dei dati, che potrebbero non riguardare tutti i Länder o tutti i tribunali (DE, LU). Le variazioni dei dati in LT e SK si spiegano presumibilmente con le modifiche relative alle nuove cause.

3.1.4 Efficienza in settori specifici

A integrazione dei dati generali sulle cause civili, commerciali e amministrative, il quadro di valutazione 2015 presenta informazioni sulla durata media dei procedimenti in determinati settori pertinenti all’ambiente delle imprese. I sistemi di raccolta dei dati esistenti negli Stati membri non forniscono sempre dati su ambiti specifici del diritto. Poiché tali dati permettono di avere un quadro più preciso dell’efficienza dei sistemi giuridici degli Stati membri, il presente quadro di valutazione ha analizzato i settori dell’insolvenza[17], del diritto in materia di concorrenza, del diritto dei consumatori, dei diritti di proprietà intellettuale e degli appalti pubblici.

Grafico 13: tempo necessario per definire le procedure di insolvenza* (in anni) (fonte: Banca mondiale: Doing Business)

* Tempo necessario ai creditori per recuperare il loro credito. Il periodo di tempo va dalla dichiarazione di insolvenza dell’impresa e il pagamento di una parte o della totalità del denaro dovuto alla banca. Sono prese in considerazione le possibili tattiche dilatorie delle parti, come la presentazione di ricorsi dilatori o richieste di proroga. I dati provengono dalle risposte fornite a un questionario da curatori fallimentari locali e sono stati verificati attraverso uno studio delle disposizioni legislative e regolamentari e informazioni pubbliche sulle procedure concorsuali.

I dati riportati qui di seguito riguardano l’applicazione del diritto dell’UE dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali, in particolare delle norme di diritto in materia di concorrenza, tutela del consumatore, marchi comunitari e appalti pubblici[18]. Tali dati fanno luce sull’efficacia del funzionamento degli organi giurisdizionali nazionali nell’applicazione del diritto dell’UE in questi settori, fornendo informazioni sul tempo medio necessario (in giorni) per giungere, dinanzi ai tribunali nazionali, a una decisione di primo e secondo grado in cause inerenti a questi ambiti specifici.

I dati sono stati raccolti tramite diverse fonti. La durata media dei procedimenti relativi al diritto dell’UE in materia di concorrenza e di tutela del consumatore è stata rilevata in cooperazione con le reti europee di autorità nazionali responsabili per l’applicazione della normativa dell’UE in questi settori[19]. I dati sui marchi comunitari sono stati raccolti dai membri dell’Osservatorio europeo sulle violazioni dei diritti di proprietà intellettuale, che si sono basati su statistiche specifiche – ove disponibili – o su una casistica rappresentativa. I dati relativi agli appalti pubblici sono stati raccolti attraverso un esercizio pilota commissionato dalla Commissione europea. Considerate le differenze nel modo in cui i dati sono presentati per i gradi in questione, gli Stati membri sono classificati in ordine alfabetico in base al loro nome geografico in lingua originale.

Il diritto in materia di concorrenza favorisce l’efficienza e l’innovazione e contribuisce a ridurre i costi. L’attuazione efficace di queste norme è fondamentale per l’ambiente delle imprese. La durata media per la risoluzione in primo grado dei procedimenti di controllo giurisdizionale in materia di concorrenza corrisponde in larga misura alla durata media di trattazione delle cause amministrative e appare superiore alla durata media delle cause civili, commerciali, amministrative e di altra natura. Tuttavia la durata relativa alle cause individuata in alcuni Stati membri presenta valori molto più elevati[20]. Questa disparità potrebbe essere dovuta in alcuni casi alla complessità intrinseca di questo tipo di controversie. Il grafico sottostante mostra inoltre che, in vari Stati membri, sono riscontrabili differenze di durata notevoli tra il primo e il secondo grado del controllo giurisdizionale. In molti Stati il tempo necessario per definire una causa presenta tendenzialmente valori maggiori per il secondo grado rispetto al primo.

Grafico 14: tempo necessario per definire i procedimenti di controllo giurisdizionale delle decisioni delle autorità nazionali garanti della concorrenza che applicano gli articoli 101 e 102 del TFUE* (in giorni) (fonte: esercizio pilota di raccolta dei dati svolto dalla Commissione europea in collaborazione con la Rete europea della concorrenza)

* Non sono stati identificati procedimenti nel periodo in questione in BG, EE, IE, HR, CY, LU, MT e NL. Il calcolo della durata media si basa su un esercizio pilota di raccolta dei dati che ha identificato tutti i ricorsi contro decisioni delle autorità nazionali garanti della concorrenza che applicano gli articoli 101 e 102 del TFUE giudicati nel merito tra il 2012 e il 2013. I dati riguardano il primo e il secondo grado. Per questo scenario di controllo giurisdizionale il secondo grado non esiste in AT e si applica solo a partire da agosto 2013 in SI.

Una effettiva tutela del consumatore implica anche il buon funzionamento degli organi giurisdizionali che si pronunciano sull’applicazione delle norme che tutelano i consumatori. Il quadro di valutazione 2015 analizza il tempo necessario per definire i ricorsi contro le decisioni delle autorità per la tutela dei consumatori che applicano la direttiva sulle pratiche commerciali sleali, la direttiva sulle clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori e la direttiva sulla vendita e le garanzie dei beni di consumo negli Stati membri. Benché la durata media dei procedimenti di primo grado di controllo giurisdizionale in materia di tutela del consumatore appaia superiore alla durata media delle cause civili, commerciali, amministrative e di altra natura, la differenza è generalmente inferiore a quella osservata nelle cause in materia di diritto della concorrenza.

Grafico 15: tempo necessario per definire i ricorsi contro le decisioni delle autorità per la tutela dei consumatori* (in giorni) (fonte: esercizio pilota di raccolta dei dati svolto dalla Commissione europea in collaborazione con la Rete di cooperazione per la tutela dei consumatori)

* Lo scenario considerato dal presente grafico non è risultato applicabile a BE, LU, AT, FI, SE e UK in quanto alcune autorità per la tutela dei consumatori non sono competenti per adottare decisioni che accertino una violazione di queste norme. Durante il periodo di riferimento non sono state individuate cause pertinenti in DE, IE e MT. In FR il numero dei ricorsi è marginale. Il calcolo della durata media si basa su campioni di cause definite dagli organi giurisdizionali nel 2012 e nel 2013 riguardanti il controllo giurisdizionale di decisioni delle autorità per la tutela dei consumatori che applicano la direttiva sulle clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori, la direttiva sulla vendita e le garanzie dei beni di consumo, la direttiva sulle pratiche commerciali sleali e le relative disposizioni attuative nazionali. La dimensione dei campioni varia tra gli Stati membri[21].

La crescita nei settori più innovativi, soprattutto in quelli che spesso fanno affidamento su attività immateriali, come ad esempio i diritti di proprietà intellettuale, dipende dal buon funzionamento del sistema di applicazione della legge[22]. Perciò il quadro di valutazione di quest’anno raccoglie dati specifici sul tempo medio necessario per la trattazione, da parte degli organi giurisdizionali nazionali di primo e secondo grado, delle cause relative alla violazione di marchi comunitari. Salvo alcune eccezioni, le differenze di durata rispetto alla durata media delle cause civili, commerciali, amministrative e di altra natura sono inferiori a quelle riscontrate nei due casi considerati in precedenza.

Grafico 16: tempo necessario per definire le cause relative alla violazione di marchi comunitari* (in giorni) (fonte: esercizio pilota di raccolta dei dati svolto dalla Commissione europea in collaborazione con l’Osservatorio europeo sulle violazioni dei diritti di proprietà intellettuale)

* Non sono state individuate cause in HR. Il calcolo della durata si basa su campioni di cause decise nel 2012 e nel 2013 riguardanti violazioni di marchi comunitari. Tali campioni sono stati raccolti da membri dell’Osservatorio europeo sulle violazioni dei diritti di proprietà intellettuale[23] e non sono stati utilizzati nei casi in cui erano disponibili delle statistiche sulla durata di queste contenziosi.

Infine, il quadro di valutazione raccoglie anche dati sul tempo necessario per definire le cause relative agli appalti pubblici. Le norme in materia di appalti pubblici garantiscono che gli appalti pubblici vengano aggiudicati in maniera aperta, equa e trasparente. Il grafico seguente mostra i dati relativi alle cause di primo, secondo e terzo grado in cui gli organi giurisdizionali nazionali applicano procedure di ricorso a seguito di azioni introdotte prima della conclusione del contratto di appalto. I dati forniti riguardano gli anni 2009-2012. Il grafico indica che i procedimenti affidati ad organi extragiudiziari che si pronunciano in primo grado (possibilità prevista dalla direttiva sulle procedure di ricorso in materia di appalti pubblici) richiedono tendenzialmente tempi più brevi rispetto a quelli affidati ad organi giudiziari. Per quanto riguarda il primo grado in sé, le procedure di ricorso sembrano funzionare in modo soddisfacente, mentre nelle fasi successive richiedono tempi più lunghi.

Grafico 17: tempo necessario per definire le cause in cui vengono applicate norme in materia di appalti pubblici* (in giorni) (fonte: studio pilota[24])

* Il calcolo della durata media si basa su campioni di cause decise tra il 2009 e il 2012 riguardanti procedure di ricorso prima della conclusione del contratto previste dalla direttiva sugli appalti pubblici. Negli Stati membri in cui i ricorsi in primo grado sono definiti da un organo extragiudiziario (BG, CY, CZ, DK, EE, ES, HU, LV, MT, AT fino al 2014, PL, RO, SI e SK) i dati relativi a tale grado sono rappresentati dalle colonne bianche. Lo studio non riguarda HR che ha aderito all’UE nel 2013[25]. La durata media non si è potuta calcolare per il primo grado in ES e PT e per il secondo grado in IE e MT.

Per quanto riguarda il quadro di valutazione 2015, è stata condotta una ricerca iniziale[26] per tracciare un quadro sul procedimento di esecuzione e sul tempo necessario per soddisfare i crediti. Poiché le fonti che raccolgono dati comparativi sulla durata dei procedimenti di esecuzione sono molto poche, è stata elaborata un’opportuna metodologia che si è tradotta in un approccio incentrato sulla raccolta di un campione rappresentativo di dati riguardanti il tempo che intercorre tra il momento dell’adozione di una decisione giudiziaria definitiva e, rispettivamente, il momento in cui il conto bancario del convenuto viene congelato e il momento in cui i fondi congelati sono effettivamente recuperati. Per giustificare l’idoneità della metodologia impiegata per la ricerca sono stati presi svariati contatti con parti interessate quali tribunali o ufficiali giudiziari in varie località geografiche. Nonostante l’esiguità dei dati, sono state fornite alcune informazioni sulla durata dei procedimenti di esecuzione. Per esempio, la ricerca indica che in Italia dalla decisione giudiziaria definitiva al recupero dei beni trascorrono 136 giorni, di cui 23 dalla pronuncia della decisione giudiziaria al congelamento del conto bancario. I dati relativi alla Finlandia mostrano che in quel paese trascorrono in media 21 giorni da quando viene emessa la decisione giudiziaria al momento in cui viene congelato il conto bancario.

Conclusioni sull’efficienza dei sistemi giudiziari · La terza edizione del quadro di valutazione UE della giustizia si propone di individuare le eventuali tendenze[27]. È necessario adottare un approccio prudente e modulato. La situazione varia in misura significativa a seconda dello Stato membro e dell’indicatore considerato[28]. Inoltre i dati non sono sempre disponibili per tutti gli Stati membri né per i tre anni di riferimento. Per vedere i frutti delle riforme giudiziarie occorre tempo. Essendo un esercizio periodico, il quadro di valutazione registrerà i progressi compiuti. · In generale, per gli Stati membri per i quali sono disponibili dati, si può osservare un certo miglioramento nell’efficienza dei sistemi giudiziari. Negli anni esaminati[29] risulta che diversi Stati membri denotano una tendenza più positiva che negativa in termini di tempi di trattazione e tasso di ricambio dei contenziosi civili e commerciali e delle cause amministrative. Per quanto riguarda le cause pendenti non è possibile individuare una chiara tendenza comune in una o nell’altra direzione, se si eccettua un calo prolungato delle cause civili, commerciali, amministrative e di altra natura. · Tra gli Stati membri che sono confrontati con difficoltà specifiche sembrano prevalere tendenze positive, salvo qualche eccezione. I segnali positivi riscontrati in taluni Stati membri[30] che stanno avviando riforme ambiziose dovrebbero incoraggiare tali paesi a perseverare con determinazione e impegno nei loro sforzi. · Gli esercizi pilota di raccolta dei dati sembrano indicare che i risultati degli organi giurisdizionali variano a seconda del settore del diritto interessato. Per esempio, le controversie in taluni settori in cui gli organi giurisdizionali nazionali agiscono come tribunali dell’Unione, come il diritto in materia di concorrenza e di tutela del consumatore, possono richiedere tempi di definizione più lunghi rispetto al più ampio ambito delle cause civili, commerciali e amministrative. Per contro, nel settore degli appalti pubblici, gli Stati membri definiscono le cause in tempi più brevi. · I dati per settore rivelano inoltre differenze tra i procedimenti di primo e di secondo grado. Tuttavia, non è possibile identificare una tendenza comune nell’UE in termini di durata dei procedimenti per quanto concerne i due gradi di giudizio.

[1] Nel 2014, i programmi di aggiustamento economico in Grecia, Portogallo (terminato nel 2014) e Cipro prevedevano precise condizioni in materia di riforma della giustizia.

[2] Comunicazione della Commissione “Analisi annuale della crescita 2015”, COM(2014) 902 final.

[3] I dati sono stati raccolti in collaborazione con il gruppo dei referenti sui sistemi giudiziari nazionali.

[4] Raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di riforma 2014 della Bulgaria e che formula un parere del Consiglio sul programma di convergenza 2014 della Bulgaria (2014/C 247/02); raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di riforma 2014 della Croazia e che formula un parere del Consiglio sul programma di convergenza 2014 della Croazia (2014/C 247/10); raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di riforma 2014 dell’Irlanda e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2014 dell’Irlanda (2014/C 247/07); raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di riforma 2014 dell’Italia e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2014 dell’Italia (2014/C 247/11); raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di riforma 2014 della Lettonia e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2014 della Lettonia (2014/C 247/12); raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di riforma 2014 di Malta e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2014 di Malta (2014/C 247/16); raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di riforma 2014 della Polonia e che formula un parere del Consiglio sul programma di convergenza 2014 della Polonia (2014/C 247/19); raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di riforma 2014 del Portogallo e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2014 del Portogallo (2014/C 247/20); raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di riforma 2014 della Romania e che formula un parere del Consiglio sul programma di convergenza 2014 della Romania (2014/C 247/21); raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di riforma 2014 della Slovacchia e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2014 della Slovacchia (2014/C 247/23); raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di riforma 2014 della Slovenia e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2014 della Slovenia (2014/C 247/22); raccomandazione del Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul programma nazionale di riforma 2014 della Spagna e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2014 della Spagna (2014/C 247/08).

[5] BG, ES, HU, IT, LV, MT, PL, RO, SI e SK.

[6] BG, IT, LV, PL, SI e SK.

[7] Nel 2013 la Commissione ha istituto un gruppo di referenti sui sistemi giudiziari nazionali in vista della preparazione del quadro di valutazione UE della giustizia e al fine di promuovere lo scambio delle buone prassi sull’efficienza dei sistemi giudiziari. A tale scopo, agli Stati membri è stato chiesto di designare due referenti, uno della magistratura e uno del ministero della Giustizia, e nel 2014 e nel 2015 si sono svolte riunioni regolari di questo gruppo informale. Uno Stato membro non ha ancora nominato referenti e quattro hanno nominato il referente del ministero della Giustizia, ma non quello della magistratura.

[8] Nell’ambito di questo gruppo AT, BE, HR, EL, DE, IE, IT, LT, NL, PT e RO hanno effettuato presentazioni su taluni aspetti dei propri sistemi giudiziari.

[9] Regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio (GU L 347 del 20.12.2013).

[10] I motivi delle raccomandazioni specifiche per paese sono esposti dalla Commissione in un documento di lavoro dei suoi servizi consultabile all’indirizzo: http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_it.htm

[11] Consultabile all’indirizzo: http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/index_it.htm

[12] La raccolta regolare dei dati da parte della CEPEJ per i 47 Stati membri del Consiglio d’Europa avviene ogni due anni (l’ultima relazione generale della CEPEJ è stata pubblicata nel 2014 con i dati del 2012). Tutti gli Stati membri, eccetto tre, hanno risposto al questionario della CEPEJ relativo al quadro di valutazione.

[13] Sull’impatto economico dei sistemi giudiziari efficienti cfr. il quadro di valutazione UE della giustizia 2014, sezione “Efficacia dei sistemi giudiziari nazionali: una componente strutturale della crescita”; cfr. anche “The Economic Impact of Civil Justice Reforms”, Commissione europea, Economic Papers 530, settembre 2014.

[14] La durata dei procedimenti, il tasso di ricambio e il numero di cause pendenti sono indicatori standard definiti dalla CEPEJ: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/default_en.asp

[15] I dati includono aggiornamenti effettuati dalla CEPEJ dopo la pubblicazione del suo studio 2013 trasmesso alla Commissione.

[16] Relazione sul funzionamento dei sistemi giudiziari degli Stati membri dell’UE, elaborata dal segretariato della CEPEJ per la Commissione, consultabile all’indirizzo: http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/index_en.htm

[17] Cfr. anche lo studio “Bankruptcy and second chance for honest bankrupt entrepreneurs” realizzato per la direzione generale del Mercato interno, dell’industria, dell’imprenditoria e delle PMI della Commissione europea, consultabile all’indirizzo://ec.europa.eu/enterprise/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=7962&lang=en

[18] La specificità delle situazioni esaminate spiega il motivo per cui non è sempre stato possibile considerare nei grafici tutti gli Stati membri dell’UE, dal momento che in alcuni di essi non sono risultati individuabili determinati tipi di cause.

[19] Nei casi in cui l’esercizio abbia coinvolto il controllo giurisdizionale, le autorità ad esso preposte costituiscono parte dei procedimenti.

[20] Il numero dei procedimenti di controllo giurisdizionale pertinenti varia da uno Stato membro all’altro. In alcuni casi (BE, CZ, DK, IT, PL e SK) il numero limitato di cause pertinenti fa sì che una causa di durata molto lunga possa incidere considerevolmente sulla media. In ES la durata relativa ai procedimenti di secondo grado si riferisce anche ai ricorsi per violazione di un diritto fondamentale, che di norma sono definiti in tempi più brevi.

[21] In generale i dati non riguardano servizi e prodotti finanziari. In CZ sono stati raccolti dalle autorità competenti per l’applicazione della direttiva sulle pratiche commerciali sleali. Il numero delle cause pertinenti in DK, EE, FR, HR, NL, SI e SK è esiguo, il che significa che una causa di durata molto lunga può influire considerevolmente sulla media. Per quanto concerne ES, i dati non riguardano tutte le comunità autonome. I dati relativi a IT, PL e RO si basano su una stima fornita dall’autorità per la tutela dei consumatori.

[22] Cfr., ad esempio, il rapporto “What makes civil justice effective?”, OCSE, dipartimento Economia, Policy Note 18, giugno 2013, e “The Economics of Civil Justice: New Cross-Country Data and Empirics”, OCSE, dipartimento Economia, Working Paper 1060.

[23] La dimensione dei campioni varia tra gli Stati membri. Per quanto concerne DK, i dati statistici si riferiscono anche a cause in cui il diritto nazionale dei marchi è stato applicato dal Tribunale marittimo e commerciale. DE non dispone di statistiche specifiche per le cause inerenti a marchi comunitari perché le statistiche vengono elaborate in relazione a tutte le cause riguardanti la proprietà industriale. I dati forniti si basano sulle stime dei tribunali. In SK come organo giurisdizionale di secondo grado si intende la Corte suprema per il 2012 e la Corte distrettuale di Bratislava per il 2013. In alcuni Stati membri (EE, LT, LU, HU e FI, e SI per il secondo grado) il numero delle cause pertinenti è esiguo. In IE è stata individuata una sola causa pertinente nel periodo in esame.

[24] “Economic efficiency and legal effectiveness of review and remedies procedures for public contracts”, studio condotto dalla Europe Economics per la direzione generale del Mercato interno, dell’industria, dell’imprenditoria e delle PMI della Commissione europea, consultabile all’indirizzo: http://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/modernising-rules/evaluation/index_en.htm

[25] I dati relativi alla Croazia sono disponibili nelle relazioni annuali pubblicate sul sito web della commissione nazionale di controllo delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici.

[26] “Case study on the functioning of enforcement proceedings relating to judicial decision in Member States”, Matrix, studio condotto per la Commissione europea (direzione generale della Giustizia e dei consumatori) e consultabile all’indirizzo: http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/index_en.htm

[27] Una tendenza riscontrata nei tre quadri di valutazione può rivelare situazioni molto diverse; per esempio la durata dei procedimenti può variare da 10 giorni (o meno) a 100 giorni (o più).

[28] Per maggiori informazioni su queste variazioni si vedano le schede per paese dello studio 2015 sul funzionamento dei sistemi giudiziari degli Stati membri dell’UE condotto dal segretariato della CEPEJ per la Commissione.

[29] 2010, 2012 e 2013.

[30] Per esempio in EL.

3.2 Qualità dei sistemi giudiziari

Istituzioni di alta qualità, tra cui i sistemi giudiziari nazionali, sono determinanti per la performance economica. Affinché la giustizia sia efficiente, occorre qualità a tutti i livelli. La mancanza di qualità delle decisioni giudiziarie può aumentare i rischi imprenditoriali per le grandi e le piccole e medie imprese e influire sulle scelte dei consumatori.

Tutti gli Stati membri stanno adottando misure per sostenere la qualità dei rispettivi sistemi giudiziari. Benché non esista una metodologia unica, definita di comune accordo, per misurare la qualità di un sistema giudiziario, il quadro di valutazione si avvale di alcuni parametri, generalmente accettati in quanto pertinenti[31], che possono contribuire a migliorare la qualità della giustizia.

3.2.1 Strumenti di monitoraggio, valutazione e sondaggio per promuovere la qualità dei sistemi giudiziari

Il monitoraggio e la valutazione delle attività dei tribunali sono strumenti che contribuiscono a migliorare la prevedibilità e la tempestività delle decisioni giudiziarie e il funzionamento dei tribunali[32]. Tali strumenti possono consistere nel monitoraggio dell’attività quotidiana dei tribunali grazie alla raccolta di dati. Possono inoltre consistere in una valutazione maggiormente prospettica dei sistemi giudiziari, ad esempio utilizzando indicatori di qualità o definendo requisiti qualitativi per l’intero sistema giudiziario. I sondaggi condotti presso i professionisti del diritto e/o gli utenti del sistema giudiziario possono inoltre fornire informazioni rilevanti per migliorare la qualità del sistema stesso.

Grafico 18: disponibilità di monitoraggio delle attività dei tribunali nel 2013* (fonte: studio CEPEJ[33])

* La finalità dei sistemi di monitoraggio consiste nel valutare l’attività quotidiana dei tribunali, soprattutto grazie alle raccolte di dati e alle analisi statistiche. Per FR le differenze rispetto al precedente quadro di valutazione derivano dalla correzione di dati stabili per entrambi gli anni. I dati per ES e PL risalgono al 2012.

Grafico 19: disponibilità di valutazioni delle attività dei tribunali nel 2013* (fonte: studio CEPEJ)

* Il sistema di valutazione si riferisce alla performance dei tribunali, avvalendosi generalmente di indicatori e obiettivi. Inoltre, alcuni Stati membri definiscono le politiche e i requisiti di qualità relativamente all’intero sistema giudiziario. In RO, gli indicatori di performance delle attività dei tribunali vengono utilizzati regolarmente. Per tutti gli altri Stati membri i risultati sono identici ai dati raccolti per il 2012. I dati per ES e PL risalgono al 2012.

Grafico 20: sondaggi condotti presso gli utenti del sistema giudiziario o i professionisti del diritto nel 2013* (fonte: studio CEPEJ)

* È stata registrata una diminuzione dei sondaggi presso i pubblici ministeri in NL, mentre è stato registrato un aumento di quelli presso gli avvocati, le parti e altri utenti dei tribunali in HU e LT rispettivamente. Per tutti gli altri Stati membri i risultati sono identici ai dati raccolti per il 2012. I dati per ES, EL e PL risalgono al 2012.

3.2.2 Sistemi di tecnologia dell’informazione e della comunicazione: un contributo per ridurre la durata dei procedimenti e facilitare l’accesso alla giustizia

I sistemi TIC per la registrazione e la gestione delle cause sono strumenti indispensabili di cui le autorità giurisdizionali possono disporre per la gestione efficace dei tempi delle cause, in quanto contribuiscono a migliorare il ritmo al quale un tribunale può trattare le cause e, quindi, a ridurre la durata complessiva dei procedimenti. I sistemi TIC per la comunicazione tra i tribunali e le parti (ad esempio, la presentazione elettronica delle domande) possono contribuire a ridurre i ritardi e i costi per i cittadini e le imprese agevolando l’accesso alla giustizia. I sistemi TIC svolgono anche un ruolo sempre più importante nella cooperazione transfrontaliera tra le autorità giudiziarie e, pertanto, facilitano l’attuazione del diritto dell’Unione.

Grafico 21: sistemi TIC per la registrazione e la gestione delle cause* (indicatore ponderato - min=0, max=4) (fonte: studio CEPEJ)

*Indicatore composito costituito da diversi indicatori TIC (sistema di registrazione delle cause, sistema di gestione dei tribunali, sistema di informazione finanziaria, videoconferenze) che misurano la disponibilità di tali sistemi in base a una scala di valori da 0 a 4 (0= disponibile presso lo 0% dei tribunali; 4=disponibile presso il 100% dei tribunali).

Grafico 22: comunicazione elettronica tra i tribunali e le parti* (indicatore ponderato - min=0, max=4) (fonte: studio CEPEJ)

*Indicatore composito costituito da diversi indicatori TIC (moduli elettronici disponibili sul web, siti web, seguiti delle cause online, registri elettronici, trattamento elettronico delle controversie di modesta entità e del recupero dei crediti non contestati, presentazione elettronica delle istanze, videoconferenze e altri mezzi di comunicazione elettronica) che misurano la disponibilità di tali sistemi in base a una scala di valori da 0 a 4 (0= disponibile presso lo 0% dei tribunali; 4=disponibile presso il 100% dei tribunali).

Grafico 23: trattamento elettronico del recupero di crediti non contestati (0 = disponibile presso lo 0% dei tribunali, 4 = presso il 100% dei tribunali) (fonte: studio CEPEJ)

Grafico 24: presentazione elettronica delle istanze (0 = disponibile presso lo 0% dei tribunali; 4 = disponibile presso il 100% dei tribunali) (fonte: studio CEPEJ)

Un efficace procedimento per le controversie di modesta entità, a livello nazionale o europeo, è fondamentale per migliorare l’accesso dei cittadini alla giustizia e permettere loro di esercitare meglio i propri diritti di consumatori. Il commercio elettronico transfrontaliero rende sempre più importante la disponibilità di procedimenti online per le controversie transfrontaliere di modesta entità. Pertanto uno degli obiettivi della politica della Commissione europea consiste nel semplificare e accelerare i procedimenti per le controversie di modesta entità attraverso un potenziamento della comunicazione tra le autorità giudiziarie e un uso intelligente delle TIC. L’obiettivo finale è ridurre gli oneri amministrativi per tutti i gruppi di utenti: tribunali, soggetti giudiziari e utenti finali.

L’11a analisi comparativa in materia di e-government[34] commissionata dalla Commissione europea valuta per la prima volta la qualità dei procedimenti online per le controversie di modesta entità negli Stati membri dell’UE. Ai fini di questo studio, la valutazione del procedimento per le cause di modeste entità è stata effettuata da ricercatori (cosiddetti “clienti in incognito”)[35]. La finalità consisteva nel determinare se l’organizzazione delle disposizioni concernenti il servizio pubblico online si attagliasse alle esigenze degli utenti. A tale scopo, ogni ricercatore ha agito come un normale cittadino e il suo “percorso” era soggetto a un limite di tempo, in quanto ciascun cliente in incognito disponeva di un giorno per valutare la facilità d’uso dei servizi riguardanti un evento della vita. Ne consegue che, quando non riusciva a trovare in rete una particolare funzionalità entro questo lasso temporale, dava una risposta negativa. Questo non significa di per sé che quella funzionalità non fosse disponibile online, ma lascia supporre che non fosse facile da trovare intuitivamente, senza troppi clic del mouse, e che molto probabilmente il cittadino o l’imprenditore medio non la utilizzerebbe / non la troverebbe.

Grafico 25: analisi comparativa di procedimenti online per le controversie di modesta entità (massimo 100 punti per categoria, per un totale di massimo 700 punti) (fonte: Delivering on the European Advantage? “How European governments can and should benefit from innovative public services”, studio redatto per la Commissione europea (Direzione generale Reti di comunicazione, contenuti e tecnologie[36])

3.2.3 Politiche di comunicazione dei tribunali

Gli sforzi di comunicazione dei tribunali sono d’importanza fondamentale per aiutare i cittadini e le imprese a prendere decisioni informate sui mezzi di ricorso (giudiziali e stragiudiziali) e contribuire a creare la fiducia necessaria nel sistema giudiziario. I media svolgono un ruolo cruciale ai fini dell’informazione del pubblico sulle azioni giudiziarie. Nel tentativo di migliorare i contatti fra i tribunali e i media, il sistema giudiziario può ragguagliare meglio il pubblico sull’attività giurisdizionale (portata, limitazioni e complessità) e contribuire alla qualità dell’informazione (per esempio evitando errori fattuali).

Nel 2014 la Commissione ha avviato uno scambio di informazioni tra Stati membri sulle prassi e sulle politiche di comunicazione dei tribunali, che ha rivelato l’esigenza di disporre di una migliore rassegna di prassi in quest’ambito. A titolo di follow-up, la Commissione ha realizzato in collaborazione con gli Stati membri[37] una mappatura delle prassi attuali relative ai parametri importanti per un’efficace politica di comunicazione dei tribunali[38]. Tali parametri comprendevano la disponibilità di informazioni per il pubblico, le modalità con cui i tribunali organizzano le proprie relazioni con la stampa e i media, la formazione dei giudici in materia di comunicazione con le parti e con la stampa, la disponibilità e le prassi relative alla pubblicazione online delle decisioni dei giudici (a tutti i livelli del sistema giudiziario).

Grafico 26: disponibilità di informazioni online per il pubblico riguardanti il sistema giudiziario* (fonte: Commissione europea[39])

* Per ciascuna categoria del grafico si può assegnare 1 punto. Essendo uno Stato federale, DE è caratterizzato da strutture decentrate. Pertanto i Länder decidono autonomamente quali informazioni fornire online e sono incaricati di tenerle aggiornate. Lo stesso vale a livello federale.

Grafico 27: relazioni fra i tribunali e la stampa/i media* (fonte: Commissione europea[40])

* Per ciascun grado di giudizio (primo, secondo e terzo) si possono assegnare due punti se c’è un addetto stampa o un “giudice della stampa” che si occupa sia delle cause civili/commerciali sia di quelle amministrative. Se è coperta solo una categoria di cause (per esempio le cause civili/commerciali o quelle amministrative) viene assegnato solo un punto. Se è previsto un addetto stampa per alcuni tribunali, vengono assegnati 0,5 punti per grado di giudizio (primo, secondo e terzo). In IE il servizio dei tribunali dispone di un consulente in materia di relazioni stampa che prepara e pubblica i comunicati stampa destinati ai media.

Grafico 28: disponibilità di formazione per i giudici in materia di comunicazione con le parti e con la stampa* (fonte: Commissione europea[41])

* Per ciascuna delle categorie del grafico si può assegnare 1 punto.

Grafico 29: accesso online alle sentenze pubblicate* (cause civili e commerciali, tutti i gradi di giudizio) (fonte: Commissione europea[42])

* Per le categorie “Disponibilità online delle sentenze”, “Le informazioni nella banca dati sono aggiornate almeno una volta al mese” e “L’accesso alle sentenze pubblicate è gratuito” sono assegnati 3 punti se tali servizi sono disponibili per tutti i gradi di giudizio (primo, secondo e terzo). Se il servizio è disponibile solo per alcuni gradi di giudizio sono assegnati 1 o 2 punti. Se il servizio è disponibile solo per alcuni tribunali sono assegnati 0,5 punti per grado di giudizio. Per la categoria “Le parti interessate hanno accesso alla banca dati (giudici, avvocati, altri professionisti del diritto e/o il pubblico)” è assegnato 1 punto se il servizio è disponibile per tutte le parti interessate. Se il pubblico non ha accesso alla banca dati, sono assegnati 0,25 punti per ciascuna delle parti interessate che vi ha accesso (per esempio giudici = 0,25 punti, avvocati = 0,25 punti, altri professionisti del diritto = 0,25 punti).

Grafico 30: accesso online alle sentenze pubblicate* (cause amministrative, tutti i gradi di giudizio) (fonte: Commissione europea[43])

* Per le categorie “Disponibilità online delle sentenze”, “Le informazioni nella banca dati sono aggiornate almeno una volta al mese” e “L’accesso alle sentenze pubblicate è gratuito” sono assegnati 3 punti se tali servizi sono disponibili per tutti i gradi di giudizio (primo, secondo e terzo). Se il servizio è disponibile solo per alcuni gradi di giudizio sono assegnati 1 o 2 punti. Se il servizio è disponibile solo per alcuni tribunali sono assegnati 0,5 punti per grado di giudizio. Per la categoria “Le parti interessate hanno accesso alla banca dati (giudici, avvocati, altri professionisti del diritto e/o il pubblico)” è assegnato 1 punto se il servizio è disponibile per tutte le parti interessate. Se il pubblico non ha accesso alla banca dati, sono assegnati 0,25 punti per ciascuna delle parti interessate che vi ha accesso (per esempio giudici = 0,25 punti, avvocati = 0,25 punti, altri professionisti del diritto = 0,25 punti). In IE il sito web del servizio dei tribunali è la piattaforma ufficiale per la pubblicazione di tutte le sentenze di tutti gli organi che esercitano la giurisdizione civile e penale. Non esiste una categoria specifica “cause amministrative”.

Grafico 31: prassi riguardanti la pubblicazione online delle sentenze* (cause civili e commerciali, tutti i gradi di giudizio) (fonte: Commissione europea[44])

* Per le categorie “La pubblicazione delle sentenze è effettuata in base a criteri di selezione”, “Alle sentenze è attribuito (o sarà attribuito in futuro) un identificatore ECLI”, “Le sentenze sono etichettate con parole chiave” e “Le sentenze sono rese anonime”, sono assegnati 3 punti se questi servizi sono disponibili per tutti i gradi di giudizio (primo, secondo e terzo). Se i servizi sono disponibili solo per alcuni gradi di giudizio sono assegnati 1 o 2 punti, a seconda del numero di gradi interessati. A Malta il tribunale di secondo grado è il tribunale di ultimo grado.

Grafico 32: prassi riguardanti la pubblicazione online delle sentenze* (cause amministrative, tutti i gradi di giudizio) (fonte: Commissione europea[45])

* Per le categorie “La pubblicazione delle sentenze è effettuata in base a criteri di selezione”, “Alle sentenze è attribuito (o sarà attribuito in futuro) un identificatore ECLI”, “Le sentenze sono etichettate con parole chiave” e “Le sentenze sono rese anonime”, sono assegnati 3 punti se questi servizi sono disponibili per tutti i gradi di giudizio (primo, secondo e terzo). Se i servizi sono disponibili solo per alcuni gradi di giudizio sono assegnati 1 o 2 punti, a seconda del numero di gradi interessati. A Malta il tribunale di secondo grado è il tribunale di ultimo grado. In IE il sito web del servizio dei tribunali è la piattaforma ufficiale per la pubblicazione di tutte le sentenze di tutti gli organi che esercitano la giurisdizione civile e penale. Non c’è una categoria specifica “cause amministrative”.

3.2.4 Metodi alternativi di risoluzione delle controversie (ADR): un contributo per ridurre il carico di lavoro dei tribunali

I metodi ADR comprendono tutti i metodi di risoluzione delle controversie diversi dalla composizione in sede giudiziale. La mediazione, la conciliazione e l’arbitrato sono le forme più comuni di ADR. Rispetto alla risoluzione giudiziaria, possono aiutare le parti a raggiungere un compromesso in un periodo mediamente più breve e promuovono una cultura più armoniosa senza vincitori né vinti. I metodi ADR possono contribuire a una giustizia efficiente e, fondamentalmente, a un ambiente favorevole agli investimenti e alla crescita economica. Tutti gli Stati membri che hanno fornito dati hanno segnalato la disponibilità di almeno tre metodi ADR e un’ampia maggioranza ne ha indicati quattro (mediazione giudiziale e stragiudiziale, conciliazione e arbitrato). Malgrado siano disponibili svariati mezzi di risoluzione stragiudiziale delle controversie, i metodi ADR rimangono generalmente sottoutilizzati nella maggior parte degli Stati membri, come attesta il grafico 35. Il quadro di valutazione fornisce dati sulle attività del settore pubblico degli Stati membri per promuovere e incentivare il ricorso a questi metodi. Mentre le attività promozionali sono considerate misure volontarie, gli incentivi sono codificati con leggi e decreti governativi e pertanto costituiscono un requisito obbligatorio. I grafici 33 e 34 si basano sulle risposte ad un questionario inviato ai referenti degli Stati membri, mentre il grafico 35 si basa su un sondaggio Eurobarometro e illustra le risposte delle imprese che hanno affermato di aver ricevuto reclami da parte dei consumatori mediante diversi canali negli ultimi 12 mesi.

Grafico 33: promozione dell’uso dei metodi ADR da parte del settore pubblico* (fonte: Commissione europea[46])

* Indicatore aggregato basato sui dati seguenti: 1) siti web che forniscono informazioni sui metodi ADR; 2) campagne pubblicitarie attraverso i media; 3) opuscoli destinati al pubblico; 4) sessioni informative specifiche sui metodi ADR disponibili su richiesta; 5) attività specifiche di comunicazione organizzate dai tribunali; 6) pubblicazione di valutazioni sull’uso dei metodi ADR; 7) pubblicazioni di statistiche sull’uso dei metodi ADR; 8) altro. Per ogni strumento di promozione indicato nel questionario è assegnato un punto. In alcuni Stati membri è possibile avviare attività supplementari (DE).

Grafico 34: incentivi all’utilizzo dei metodi ADR* (fonte: Commissione europea[47])

* Indicatore aggregato basato sui dati seguenti: 1) copertura (totale o parziale) dei costi sostenuti con i metodi ADR mediante il patrocinio a spese dello Stato; 2) rimborso totale o parziale delle spese di giustizia, comprese le imposte di registro, qualora si ricorra con successo ai metodi ADR; 3) possibilità di non ricorrere a un avvocato per la procedura ADR; 4) possibilità per il giudice di agire come mediatore; 5) coordinamento della mediazione/dell’ADR presso i tribunali; 6) altro. Per ogni strumento di incentivo indicato nel questionario è assegnato un punto. Alcuni Stati membri hanno fatto riferimento a un metodo supplementare per agevolare il ricorso alle procedure ADR (IE). In CZ, se la natura della questione lo consente, il giudice può avviare una transazione giudiziaria e cercare un compromesso.

Grafico 35: reclami dei consumatori ricevuti da imprese attraverso vari canali* (fonte: sondaggio Eurobarometro[48])

* Il grafico non tiene conto delle risposte fornite nel caso in cui i dettaglianti non abbiano ricevuto reclami da parte dei consumatori attraverso alcun canale.

3.2.5 Promozione della formazione dei giudici: un possibile contributo per migliorare l’efficienza della giustizia

La formazione dei giudici è un elemento importante per la qualità delle decisioni giudiziarie. Sono state incluse anche le informazioni ricavate dalla relazione annuale[49] del 2014 sulla formazione giudiziaria europea riguardanti l’attuale quota dei giudici che partecipano alla formazione continua sul diritto dell’Unione o di un altro Stato membro.

Grafico 36: formazione obbligatoria per i giudici nel 2013* (fonte: studio CEPEJ)

* Rispetto al 2012, DE e HU hanno incrementato il numero delle categorie di formazione obbligatoria. I dati per ES e PL risalgono al 2012

Grafico 37: giudici che partecipano alle attività di formazione continua sul diritto dell’Unione o sul diritto di un altro Stato membro (% del numero complessivo di giudici)* (fonte: Commissione europea, Formazione giudiziaria europea, 2014[50])

* Quest’anno sono stati forniti anche i dati relativi a UK (SC). I dati di FR includono i pubblici ministeri. In qualche caso segnalato dagli Stati membri, il rapporto tra partecipanti e membri effettivi di una professione del diritto supera il 100%, il che significa che i partecipanti hanno preso parte a più di un’attività di formazione sul diritto dell’Unione.

3.2.6 Risorse

La tabella seguente mostra il bilancio complessivo generale (per abitante) approvato per il funzionamento dei tribunali, relativamente al 2010, al 2012 e al 2013, e riflette la relativa stabilità che nei tre anni ha caratterizzato il bilancio per i tribunali per abitante, bilancio che in media ha registrato un piccolo incremento.

Grafico 38: bilancio per i tribunali (in euro per abitante)* (fonte: studio CEPEJ)

* Il grafico 38 fa riferimento al bilancio annuale approvato stanziato per il funzionamento di tutti i tribunali, a prescindere dalla fonte e dal livello (nazionale o regionale). Eventuali confronti dovrebbero essere effettuati con cautela perché i dati di AT, BE, FR, EL e LU corrispondono al bilancio stanziato per tutto il sistema giudiziario e comprendono il patrocinio a spese dello Stato e gli uffici dei pubblici ministeri, mentre i dati di DE non sono completi in quanto non coprono tutti i Länder e alcuni Stati membri ricevono finanziamenti da istituzioni internazionali ed europee. Il notevole calo in ES tra il 2010 e il 2012 rispecchia il fatto che nelle informazioni del 2012 non erano stati inseriti i dati delle Comunità autonome e del Consiglio di giustizia.

In base all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, a coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato, qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia. Il quadro di valutazione 2015 contiene informazioni sulla spesa pro capite relativa a tale patrocinio negli Stati membri nel 2010, nel 2012 e nel 2013. Il grafico seguente denota la presenza di differenze ragguardevoli in questi importi tra gruppi di paesi. Negli anni considerati, la maggior parte degli Stati membri ha registrato una relativa stabilità per quanto riguarda la spesa sostenuta pro capite per il patrocinio a spese dello Stato. La tabella non contiene informazioni su come gli importi complessivi stanziati per il patrocinio a spese dello Stato siano distribuiti fra i beneficiari e le cause.

Grafico 39: bilancio pubblico annuale stanziato per il patrocinio a spese dello Stato nel 2010, nel 2012 e nel 2013 per abitante* (fonte: studio CEPEJ)

*Il grafico 39 indica l’ammontare del bilancio pubblico annuale stanziato per il patrocinio a spese dello Stato nel 2010, nel 2012 e nel 2013 per abitante. Il bilancio per DE è incompleto perché non copre tutti i Länder. In alcuni Stati membri è possibile che i professionisti del diritto possano coprire parte del patrocinio a spese dello Stato, eventualità che non è presa in considerazione dai dati del grafico.

Grafico 40: spesa totale delle amministrazioni pubbliche per i “tribunali”* (in euro per abitante) (fonte: Eurostat)

Questo ulteriore indicatore di risorse si avvale dei dati forniti da Eurostat sulla spesa delle amministrazioni pubbliche e riporta il bilancio effettivamente speso, integrando l’indicatore esistente sul bilancio stanziato per i tribunali. Il confronto viene effettuato tra gli anni 2010, 2011 e 2012.

*Mentre il grafico 38 indica il bilancio annuale approvato stanziato per il funzionamento di tutti i tribunali, indipendentemente dalla fonte e dal livello (nazionale o regionale), il grafico 40 riporta la spesa totale (effettiva) delle amministrazioni pubbliche per i tribunali (dati relativi ai conti nazionali, classificazione delle funzioni delle amministrazioni pubbliche, gruppo 03.3). Il grafico 40 comprende anche gli uffici dei pubblici ministeri e il patrocinio a spese dello Stato.

Grafico 41: spesa delle amministrazioni pubbliche per i tribunali in percentuale del PIL (fonte: Eurostat)

I grafici seguenti contengono informazioni sulle risorse umane nei sistemi giudiziari degli Stati membri. Per quanto riguarda il numero dei giudici ogni 100 000 abitanti, si può osservare una relativa stabilità nella maggior parte degli Stati membri tra il 2010 e il 2013, con un piccolo incremento della media. Analogamente, nella maggior parte degli Stati membri si riscontra un aumento del numero dei avvocati ogni 100 000 abitanti. Questi dati variano molto da paese a paese.

Grafico 42: numero di avvocati* (per 100 000 abitanti) (fonte: studio CEPEJ)

* L’avvocato è una persona qualificata e autorizzata in base alla normativa nazionale a patrocinare e agire per conto dei suoi clienti, esercitare un’attività giuridica professionale, stare in giudizio od offrire consulenza ai propri clienti oppure rappresentarli in merito a questioni giuridiche (raccomandazione Rec(2000)21 del comitato dei ministri del Consiglio d’Europa sulla libertà di esercizio della professione di avvocato).

Grafico 43: numero di giudici* (per 100 000 abitanti) (fonte: studio CEPEJ)

* Secondo la metodologia della CEPEJ, la categoria comprende i giudici a tempo pieno. La categoria non comprende i Rechtspfleger/ausiliari di giustizia, figura che esiste soltanto in alcuni Stati membri. Nel caso di EL, il numero complessivo dei giudici togati include categorie diverse di anno in anno, cosa che ne spiega in parte la variazione.

Grafico 44: variazione del numero complessivo di tribunali (luoghi geografici) tra il 2010 e il 2013* (fonte: studio CEPEJ)

Il grafico 1 sulla “Mappatura delle riforme giudiziarie dell’UE nel 2014” mostra che un numero considerevole di Stati membri ha avviato, adottato o attuato una riforma della mappa giudiziaria e/o della struttura dei tribunali. Il grafico che segue integra tale informazione fornendo dati sulla variazione del numero totale dei tribunali in quanto luoghi geografici[51] per il periodo 2010-2013. La variazione del numero dei tribunali in qualità di soggetti giuridici non è rappresentata in questo grafico.

* Nel settembre 2013 IT ha riorganizzato la distribuzione geografica dei tribunali. La riorganizzazione ha comportato la chiusura (tramite fusione con altri uffici) di 30 tribunali, 30 procure, 220 sezioni di tribunali e 346 uffici di giudici di pace. Nel gennaio 2013 LT ha ridotto da 54 a 49 il numero dei tribunali distrettuali. Nel 2013 anche NL ha riorganizzato la distribuzione geografica dei tribunali, riducendoli da 64 a 40. Ciò ha comportato la chiusura dei tribunali sub-distrettuali. Per HR e SI l’aumento si spiega con la diversa interpretazione data nel 2013 (rispetto al 2010) alla domanda contenuta nel questionario della CEPEJ.

3.2.7 Percentuale di donne tra i giudici togati

La diversità fra i dipendenti arricchisce ulteriormente la conoscenza, le competenze e l’esperienza e riflette inoltre la realtà sul terreno, il che è particolarmente vero per le autorità giurisdizionali. Una maggior diversità di genere tra i giudici può contribuire a migliorare la qualità del sistema giudiziario.

I grafici seguenti sulla percentuale dei giudici donna di primo e secondo grado e nelle corti supreme forniscono un quadro diversificato. I dati confermano un rapporto inverso: maggiore è il grado del tribunale, minore è la quota dei giudici donna. Mentre la maggior parte degli Stati membri registra attualmente una percentuale di giudici donna di primo e secondo grado relativamente elevata che rientra in una fascia di equilibrio di genere compresa tra il 40% e il 60%[52], per quanto riguarda i giudici donna nelle corti supreme, invece, la situazione è molto diversa. Ciò detto, le tendenze osservate per i tribunali di primo e secondo grado negli ultimi tre anni e quelle osservate per le corti supreme negli ultimi sette anni sono ampiamente positive e indicano che la maggioranza degli Stati membri si sta adoperando per raggiungere la fascia di equilibrio di genere.

Grafico 45: percentuale di donne tra i giudici togati di primo e secondo grado e delle corti supreme (fonte: Commissione europea e studio CEPEJ)

Grafico 46: variazione della percentuale di donne tra i giudici togati di primo e secondo grado dal 2010 al 2013 e delle corti supreme dal 2007 al 2014* (fonte: Commissione europea e studio CEPEJ)

* Per quanto riguarda i tribunali di primo grado in SI e le corti supreme in EE, FI e UK, i dati non hanno registrato variazioni durante il periodo di riferimento.

Conclusioni sulla qualità dei sistemi giudiziari · Il quadro di valutazione UE della giustizia 2015 indica che vi sono margini di manovra per perseguire e potenziare le iniziative a sostegno della qualità dei sistemi giudiziari. · Benché siano proseguiti gli sforzi per migliorare a tal fine gli strumenti TIC, gli indicatori rivelano delle lacune in alcuni Stati membri, sia per quanto concerne gli strumenti TIC disponibili per l’amministrazione e la gestione dei tribunali sia per la comunicazione elettronica fra i tribunali e le parti. La trattazione elettronica delle controversie e delle domande di recupero di crediti non contestati non sono possibili in un numero notevole di Stati membri. Occorrono dati comparativi più approfonditi per individuare meglio le sfide della modernizzazione degli strumenti TIC per i sistemi giudiziari e le buone prassi. Una tale rassegna comparativa sarebbe utile agli Stati membri che hanno avviato la modernizzazione degli strumenti TIC o sono in procinto di modernizzarli. La Commissione sosterrà questi sforzi in collaborazione con il gruppo dei referenti sui sistemi giudiziari nazionali. · La stragrande maggioranza degli Stati membri si avvale di strumenti di valutazione per monitorare l’attività dei tribunali. Viene data ampia diffusione alle relazioni annuali di attività sul funzionamento dei sistemi giudiziari. Tuttavia, non tutti i sistemi di raccolta dei dati forniscono informazioni sufficienti sul loro funzionamento o dati comparativi a livello di UE, compresi quelli richiesti dalla CEPEJ. · Pochi Stati membri seguono un approccio globale per la valutazione delle attività dei tribunali. La maggioranza si avvale di sondaggi per raccogliere informazioni sul funzionamento del proprio sistema giudiziario, ma solo alcuni Stati membri hanno interpellato tutte le parti interessate pertinenti (giudici, personale del tribunale, pubblici ministeri, avvocati, parti e altri utenti del sistema giudiziario). · L’accesso alla giustizia impone che sia concesso il patrocinio a spese dello Stato a coloro che non dispongono di mezzi sufficienti, qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia. Per quanto concerne il bilancio per abitante stanziato per il patrocinio a spese dello Stato, la situazione varia notevolmente da uno Stato membro all’altro. · Sussiste un considerevole margine di manovra per migliorare i procedimenti online per le controversie di modesta entità. L’analisi comparativa condotta in quest’ambito rivela le possibilità di migliorare sia gli aspetti relativi al trattamento sia la qualità e l’accessibilità delle informazioni. Per sviluppare il trattamento online delle controversie di modesta entità occorrono ulteriori sforzi per integrare strumenti chiave quali l’e-ID (o un altro identificatore) e documenti autenticati in fasi diverse del procedimento per le suddette controversie. · Nella maggior parte degli Stati membri oltre il 20% dei giudici ha partecipato alla formazione continua sul diritto dell’Unione o di altri Stati membri. Questa percentuale è superiore all’obiettivo annuale di formare il 5% dei professionisti del diritto affinché venga raggiunto, entro il 2020, il traguardo del 50%. Nel 2013 tutti gli Stati membri che hanno fornito dati sulla formazione dei giudici hanno raggiunto l’obiettivo annuale. · Tutti gli Stati Membri si stanno impegnando per rendere disponibili ai cittadini informazioni sui rispettivi sistemi giudiziari, comprese quelle sui singoli tribunali e su come procedere quando si agisce in giudizio; tuttavia, in alcuni di essi mancano dati sul costo dei procedimenti e sul patrocinio a spese dello Stato. La stragrande maggioranza degli Stati membri organizza la formazione sulle competenze in materia di comunicazione per i giudici. · La maggior parte degli Stati membri consente al pubblico di accedere gratuitamente online alle sentenze civili e commerciali, con una tendenza ad aggiornare frequentemente (almeno una volta al mese) i dati. L’accesso è gratuito in quasi tutti gli Stati membri, mentre la disponibilità delle sentenze amministrative online è lievemente meno diffusa, al pari dell’accesso online alle decisioni pronunciate da tribunali di primo grado per tutti i tipi di controversie (civili, commerciali, amministrative). L’anonimizzazione delle sentenze dei tribunali pubblicate online e l’aggiunta di etichette (parole chiave) alle stesse costituiscono prassi comuni, mentre circa un terzo di tutti gli Stati membri sta impiegando o prevede di impiegare il sistema dell’ECLI (l’identificatore europeo della giurisprudenza). Sono invece pochissimi gli Stati membri che traducono le sentenze del tribunale di ultimo grado in una lingua straniera. · I dati sull’uso dei metodi ADR indicano che in almeno metà degli Stati membri si ricorre più spesso a tali metodi che ai tribunali per risolvere le controversie che riguardano i consumatori. In più di un terzo degli Stati membri i consumatori hanno preferito ricorrere alle procedure ADR piuttosto che alle organizzazioni non governative di consumatori o alle autorità pubbliche. · Praticamente tutti gli Stati membri che hanno fornito dati hanno menzionato gli incentivi e le attività promozionali del settore pubblico per incrementare il ricorso ai metodi ADR. Per quanto riguarda sia la promozione sia gli incentivi, un ampio gruppo di Stati membri ha segnalato lo stesso numero di strumenti attuati nelle controversie civili e commerciali e in quelle riguardanti i lavoratori e consumatori. · Negli ultimi tre anni si è verificato, in media, un piccolo aumento delle risorse stanziate a favore dei sistemi giudiziari in Europa. Una giustizia efficiente comporta un livello adeguato di risorse; compete a ciascuno Stato membro accertare, a seguito di una valutazione globale e approfondita della situazione del proprio sistema, l’esatto livello di risorse che gli occorrono. A tale scopo, è essenziale che gli Stati membri si avvalgano di strumenti che permettano loro di monitorare e valutare i tribunali. Occorre considerare le informazioni fornite da tali strumenti quando si tratta di determinare la ripartizione delle risorse. · Un livello adeguato di risorse è sempre indispensabile, ma diversi fattori sono comunque determinanti per il miglioramento dell’efficienza. Per esempio, un miglior funzionamento dei tribunali può essere legato a misure finalizzate a una migliore gestione delle cause, a riforme della procedura o all’integrazione nel sistema di tecnologie dell’informazione e della comunicazione efficaci. · Maggiore è il grado di giudizio, minore è la percentuale dei giudici donna. Anche se la percentuale di donne tra i giudici togati di primo e secondo grado e delle corti supreme presenta una tendenza positiva nella maggior parte degli Stati membri, per quanto concerne le corti supreme resta ancora molta strada da percorrere al fine di raggiungere l’equilibrio di genere pari al 40%-60%.

3.3 Indipendenza

L’indipendenza della magistratura è un requisito derivante dal diritto a un ricorso effettivo sancito dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (articolo 47). Inoltre è importante per un ambiente che attiri gli investimenti, in quanto garantisce l’equità, la prevedibilità, la certezza e la stabilità dell’ordinamento giuridico in cui operano le imprese.

Oltre alle informazioni sull’indipendenza percepita del sistema giudiziario, che può influire sulle decisioni di investimento, il quadro di valutazione 2014 ha mostrato una prima rassegna generale del modo in cui i sistemi giudiziari sono organizzati per tutelare l’indipendenza della magistratura in determinate situazioni in cui la sua indipendenza potrebbe essere a rischio.

In costante cooperazione con le reti giudiziarie europee, in particolare la rete europea dei Consigli di giustizia (ENCJ), la Commissione ha ampliato la rassegna comparativa sull’indipendenza strutturale. I dati riportati nel quadro di valutazione 2015 si basano sulle risposte fornite a un questionario aggiornato sulla guida dell’ENCJ, elaborato dalla Commissione in stretta collaborazione con l’ENCJ[53].

3.3.1 Indipendenza percepita del sistema giudiziario

Grafico 47: indipendenza percepita del sistema giudiziario* (percezione – più alto è il valore, migliore è la percezione) (fonte: World Economic Forum[54])

* Il numero tra parentesi indica la posizione più recente in graduatoria su 144 paesi del mondo.

3.3.2 Indipendenza strutturale

Poiché molti Stati membri prevedono la realizzazione di riforme che riguardano i rispettivi Consigli di giustizia o stanno riflettendo sull’opportunità di istituire organi indipendenti con il compito principale di tutelare l’indipendenza della magistratura, i grafici che seguono illustrano un confronto relativo alla composizione (in base alla procedura di nomina) e ai principali poteri dei Consigli di giustizia esistenti nell’UE (grafici 48 e 49). Queste rassegne comparative potrebbero essere utili agli Stati membri per l’adozione di riforme che assicurino l’efficienza dei Consigli di giustizia in quanto istituzioni nazionali indipendenti con la responsabilità ultima di aiutare la magistratura a garantire la giustizia in modo indipendente, tenendo conto al contempo delle tradizioni e delle specificità dei sistemi giudiziari.

Determinare quali risorse finanziarie destinare al sistema giudiziario è una questione delicata che può incidere sull’indipendenza della magistratura. Il nuovo grafico 50 fornisce informazioni che indicano quale ramo del governo adotta i criteri per determinare le risorse finanziarie del sistema giudiziario e quali sono questi criteri.

Per assicurare l’indipendenza strutturale occorrono garanzie giuridiche che la tutelino in situazioni in cui l’indipendenza dei sistemi giudiziari potrebbe essere messa a repentaglio. Si utilizzano cinque indicatori per indicare tali garanzie nelle situazioni seguenti: le garanzie riguardanti il trasferimento di giudici senza il loro consenso (grafico 51), la revoca dei giudici (grafico 52), l’assegnazione di nuove cause all’interno di un tribunale (grafico 53), la rinuncia o ricusazione di giudici (grafico 54) e la minaccia all’indipendenza di un giudice (grafico 55). Per tali situazioni, la raccomandazione del Consiglio d’Europa del 2010 sui giudici: indipendenza, efficacia e responsabilità (di seguito, “raccomandazione”) illustra i requisiti per garantire il rispetto dell’indipendenza della magistratura[55].

I grafici sono stati aggiornati nei casi in cui il quadro giuridico o le prassi degli Stati membri siano cambiati da quando è stato pubblicato il quadro di valutazione 2014. In alcuni grafici sono state presentate ulteriori garanzie, quali ad esempio l’organo che si pronuncia in merito al ricorso avverso la revoca di un giudice, ed è stato aggiunto un nuovo dato quantitativo che indica quante volte una particolare situazione si è verificata nel 2013, per esempio il numero dei trasferimenti di giudici senza il loro consenso e il numero delle revoche di giudici. I grafici riportano una rassegna delle garanzie giuridiche applicabili in determinate situazioni, senza valutare né presentare dati quantitativi in merito alla loro efficacia[56].

Questa rassegna mira ad aiutare le reti giudiziarie europee e le autorità competenti a esaminare l’efficacia di tali garanzie. Nel 2014 la rete europea dei Consigli di giustizia ha cominciato a lavorare a tale valutazione.

Grafico 48: composizione dei Consigli di giustizia in base alla procedura di nomina*[57]

Il grafico illustra la composizione dei Consigli di giustizia facenti parte dell’ENCJ, in base alla procedura di nomina, a seconda che i membri siano giudici/pubblici ministeri selezionati da loro pari, membri nominati dal potere esecutivo o legislativo oppure membri nominati da altri organi e autorità. Almeno metà dei membri dei Consigli di giustizia dovrebbero essere giudici scelti da loro pari di tutti i livelli della magistratura e nel rispetto del pluralismo all’interno del sistema giudiziario[58].

*BE: i membri giudiziari sono giudici o pubblici ministeri; BG: la categoria dei pubblici ministeri comprende un giudice istruttore eletto; DK: tutti i membri sono formalmente nominati dal ministro della Giustizia; la categoria dei membri designati/nominati da altri organi/autorità comprende due rappresentanti dei tribunali (nominati dal sindacato del personale amministrativo e dal sindacato della polizia); FR: il Consiglio di giustizia presenta due formazioni: una avente giurisdizione sui giudici in carica e l’altra con giurisdizione sui pubblici ministeri; il Consiglio include un membro del Conseil d’Etat eletto dall’assemblea generale del Conseil d’Etat; IT-CSM: Consiglio Superiore della Magistratura (giustizia civile e penale); la categoria dei giudici comprende due magistrati (giudici e/o pubblici ministeri) eletti dalla Corte suprema; IT-CPGA: Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa (giustizia amministrativa); ES: i membri del Consiglio provenienti dalla magistratura sono nominati dal Parlamento e il Consiglio comunica al Parlamento l’elenco dei candidati che hanno ricevuto il sostegno di un’associazione di magistrati o di venticinque giudici; MT: il capo dell’opposizione nomina un membro onorario; NL: membri formalmente nominati per decreto reale su proposta del ministero della Sicurezza e della Giustizia; RO: magistrati eletti e confermati dal Senato; SI: membri eletti dall’Assemblea nazionale su proposta del Presidente della Repubblica.

Grafico 49: poteri dei Consigli di giustizia*[59]

Il grafico riporta taluni poteri principali dei Consigli di giustizia facenti parte dell’ENCJ, come ad esempio quelli riguardanti la nomina e la revoca dei giudici, il trasferimento dei giudici senza il loro consenso, i procedimenti disciplinari concernenti i giudici, l’adozione di norme etiche e la promozione dei giudici.

* Il grafico presenta solo alcuni poteri; i Consigli di giustizia hanno competenze supplementari. Per quanto concerne IT sono stati considerati entrambi i Consigli di giustizia (CSM: giustizia civile/penale, e CPGA: giustizia amministrativa).

Grafico 50: criteri per determinare le risorse finanziarie destinate al sistema giudiziario*[60]

Il grafico indica quale ramo del governo (giudiziario, legislativo o esecutivo) definisce i criteri per la determinazione delle risorse finanziarie destinate al sistema giudiziario, indicando inoltre, paese per paese, quali sono questi criteri: un importo basato su costi storici/effettivi, ossia il criterio più comune o, meno frequentemente, il numero di cause nuove/definite, i costi previsti o le esigenze/istanze dei tribunali.

* DK: è preso in considerazione il numero di cause nuove e definite in primo grado; DE: dati riguardanti esclusivamente il bilancio della Corte suprema (per quanto riguarda il primo e il secondo grado, i sistemi giudiziari variano da Land a Land); EE: dati riguardanti esclusivamente i tribunali di primo e di secondo grado; HU: la normativa stabilisce che le retribuzioni dei giudici vengano determinate dalla legge sul bilancio centrale in modo tale che l’importo non sia inferiore a quello dell’anno precedente; NL: viene considerato il numero delle cause definite in base a una valutazione dei costi per le autorità giurisdizionali.

Grafico 51: garanzie riguardanti il trasferimento dei giudici senza il loro consenso (inamovibilità dei giudici)[61]

Il grafico esamina lo scenario del trasferimento dei giudici senza il loro consenso, mostrando se tale trasferimento è consentito e, in tal caso, quali autorità decidono in merito a tali questioni, i motivi (ad esempio, organizzativi, disciplinari) per i quali è consentito il trasferimento e le possibilità di ricorso avverso la decisione di trasferimento[62]. Per la prima volta, il grafico riporta anche il numero dei giudici trasferiti senza il loro consenso nel 2013.

* Le cifre in cima alle colonne indicano il numero di giudici trasferiti senza il loro consenso nel 2013 (l’assenza di cifre significa che non vi sono dati disponibili); BE: trasferimento per motivi organizzativi solo all’interno di un tribunale; CZ: un giudice può essere trasferito solo in un tribunale dello stesso grado, di grado superiore o inferiore (tutti facenti parte dello stesso distretto); DE: trasferimento per una durata massima di tre mesi e solo in caso di rappresentanza; EL: un giudice trasferito dalla giustizia civile/penale; LT: trasferimento temporaneo in caso di urgente necessità di garantire il buon funzionamento del tribunale; FR: il ministro della Giustizia può disporre il trasferimento di un giudice per motivi organizzativi nei rari casi di chiusura di un tribunale o per motivi giuridici quali la nomina a tempo determinato (per un presidente di tribunale o per funzioni specializzate); PL: in seguito alla riorganizzazione dei tribunali, circa cinquecento giudici provenienti da tribunali chiusi sono stati trasferiti ad altri tribunali; RO: solo trasferimento temporaneo, per una durata massima di un anno, per motivi disciplinari; UK (EN+WL): meno di giudici trasferiti nel 2013, se non nessuno.

Grafico 52: revoca di giudici di primo e secondo grado*[63]

Il grafico presenta le autorità che hanno il potere di proporre e decidere la revoca di giudici di primo e secondo grado nei vari Stati membri[64]. La parte superiore della colonna indica chi prende la decisione finale[65], mentre la parte inferiore indica, ove pertinente, chi propone la revoca e chi deve essere consultato prima che venga presa una decisione. Per la prima volta, il grafico riporta anche il numero di giudici revocati nel 2013 e indica se vi sia la possibilità di un riesame della revoca dinanzi a un tribunale, una corte costituzionale o altro organo indipendente.

* Le cifre in cima alle colonne indicano il numero di giudici revocati nel 2013 (l’assenza di cifre significa che non vi sono dati disponibili). EL: un giudice revocato dalla giustizia civile/penale; UK (EN+WL): nessun giudice a tempo pieno è stato revocato. Sono stati revocati solo giudici a tempo parziale (retribuiti con onorario) ossia un giudice di tribunale, quattro “recorders” (che siedono in generale una quindicina di giorni all’anno) e otto giu