Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio sull'incenerimento dei rifiuti"

(1999/C 198/08)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la "Proposta di direttiva del Consiglio sull'incenerimento dei rifiuti" (COM(1998) 558 def.- 98/0289 SYN)(1);

vista la decisione della Commissione europea in data 7 ottobre 1998 di consultare il Comitato delle regioni conformemente al disposto dell'articolo 198 C, primo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza, in data 15 luglio, di assegnare la preparazione del parere alla Commissione 4 "Assetto territoriale, questioni urbane, energia, ambiente";

visto il progetto di parere formulato dalla Commissione 4 il 4 febbraio 1999 (CdR 447/98 riv. 1) (relatore: Jens Kramer Mikkelsen),

ha adottato all'unanimità il 10 marzo 1999, nel corso della 28a sessione plenaria, il seguente parere.

Introduzione

1. Il Comitato delle regioni ha preso in esame la proposta di direttiva del Consiglio sull'incenerimento dei rifiuti (COM(1998) 558 def.), che è stata presentata il 7 ottobre 1998.

2. La suddetta proposta riguarda i rifiuti trattati sia negli impianti tradizionali d'incenerimento, sia in quelli che coinceneriscono i rifiuti, ad esempio i forni da cemento o i forni delle centrali elettriche.

Osservazioni di carattere generale

3. Il Comitato accoglie con favore la proposta in esame, che a suo avviso costituisce un lavoro accurato veramente necessario.

4. Questa proposta di direttiva del Consiglio è destinata ad assicurare che l'incenerimento dei rifiuti venga effettuato nel rispetto dell'ambiente e della salute. Essa non elimina tuttavia le difficoltà generate dall'opposizione vivace emersa in varie parti d'Europa circa l'utilizzo d'impianti d'incenerimento nel quadro della soluzione prescelta per far fronte all'emergenza rifiuti, con il risultato che in tale zone si è optato per il collocamento in discarica di grandi quantità di rifiuti. Ciò comporta fra l'altro il rischio d'inquinamento delle acque sotterranee, dei mari, dei laghi e dei corsi d'acqua, che si aggiunge al problema della generazione di metano prodotto dallo scarico di rifiuti biodegradabili, il quale contribuisce sensibilmente all'effetto serra.

5. Il Comitato giudica possibile, nel quadro di un sistema moderno di gestione dei rifiuti, mettere a frutto l'incenerimento dei rifiuti recuperando energia a condizione di garantire che ciò s'iscriva in una programmazione coerente dei rifiuti e anche a condizione di assicurare che l'incenerimento non ostacoli iniziative intese al recupero dei materiali o a minimizzare il volume dei rifiuti prodotti. Occorre altresì assicurare che l'incenerimento dei rifiuti avvenga nel rispetto di norme avanzate sulle emissioni nell'aria, atmosferiche, nei corpi idrici, ecc.

6. Nella risoluzione sulla strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti(2) il Consiglio sottolinea la necessità di promuovere il recupero dei rifiuti, fra l'altro a fini energetici. La proposta di direttiva del Consiglio relativa alle discariche di rifiuti(3), presentata dalla Commissione, stabilisce inoltre condizioni per ridurre le quantità di rifiuti biodegradabili collocati a discarica. Nel proprio parere dell'11 giugno 1997(4) sulla predetta proposta di direttiva il Comitato ha sottoscritto tale presa di posizione. Al riguardo coglie l'occasione per sottolineare che per l'avvenire è prevedibile un maggiore ricorso alla soluzione costituita dall'incenerimento.

7. Il Comitato giudica importante predisporre gli impianti di incenerimento in modo da rispettare il principio di un'elevata protezione dell'ambiente e da assicurare una notevole trasparenza circa la progettazione, la costruzione e il funzionamento degli impianti. Ciò potrà al tempo stesso contribuire ad attenuare i problemi legati all'opportuna localizzazione e costruzione dei futuri impianti, provocati dall'opposizione dei cittadini, che non vogliono alcun impianto d'incenerimento nelle proprie vicinanze. Il Comitato tiene a sottolineare che gli enti locali e regionali sono spesso i principali organizzatori e finanziatori della gestione dei rifiuti e hanno un ruolo decisivo di comunicazione con i cittadini. È quindi determinante per la messa a punto di un sistema adeguato in materia di rifiuti che questo venga organizzato in stretta collaborazione con gli enti locali e regionali.

8. Al riguardo è inoltre essenziale che la costruzione di impianti di incenerimento dei rifiuti sia il risultato di una programmazione coerente rifiuti-energia, in modo da assicurare che essi producano il miglior effetto possibile sotto il profilo ambientale e da evidenziarne nel contempo l'affidabilità come soluzione ecologica al problema dei rifiuti.

9. A giudizio del Comitato, il progetto di direttiva sull'incenerimento dei rifiuti deve essere completato prevedendo l'esigenza di una cernita dei rifiuti preliminare all'incenerimento, onde separare eventuali residui indesiderati. Sottolinea in proposito l'importanza di un adeguato smistamento alla fonte, prima che i rifiuti vengano trasferiti all'impianto di incenerimento.

10. Negli Stati membri sono necessarie linee guida uniformi in materia d'incenerimento dei rifiuti, tra l'altro per evitare che questi vengano trasportati inutilmente da uno Stato all'altro. Il Comitato insiste sulla grande importanza di limitare questo fenomeno.

11. Ritiene d'altro canto necessario prevedere disposizioni transitorie realistiche per il periodo che intercorrerà tra l'entrata in vigore della direttiva e il momento in cui i singoli Stati membri l'avranno recepita nelle rispettive legislazioni nazionali. Al tempo stesso occorrerà evitare che i rifiuti vengano trasportati dagli Stati che hanno attuato la direttiva a quelli che non si sono conformati appieno ai suoi orientamenti.

12. Il Comitato ritiene che la direttiva assumerà particolare rilievo per gli enti locali e regionali in quanto essi hanno ampie competenze per la costruzione e la gestione degli impianti d'incenerimento, e in molti casi anche per il controllo cui essi sono sottoposti sotto il profilo ambientale.

13. Il Comitato si compiace che il sesto considerando della proposta di direttiva in esame rimandi alla Risoluzione del Consiglio(5) sulla strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti, la quale sottolinea fra l'altro l'esigenza d'impedire i trasporti dei rifiuti in vista dell'incenerimento. Il Comitato conviene infatti sulla necessità di evitare per quanto possibile tale fenomeno.

14. Si compiace altresì che la direttiva si limiti a fissare requisiti minimi, nel senso che emerge dal quinto considerando, il quale lascia ai singoli Stati membri la facoltà di prevedere norme più severe nelle rispettive regolamentazioni sugli impianti d'incenerimento dei rifiuti.

15. Il Comitato esprime altresì soddisfazione per il fatto che la direttiva fissa orientamenti per il coincenerimento dei rifiuti. Esso ha preso atto del fatto che nel complesso quest'ambito non era stato sinora assoggettato a regolamentazione. Ritiene però necessario delimitare quanto prima il coincenerimento dei rifiuti come procedimento di recupero (R 1 conf. Allegato II B, Direttiva 5/442/CEE) rispetto all'incenerimento dei rifiuti ai fini dello smaltimento (D 10 conf. Allegato II A, Direttiva 75/442/CEE).

16. Il Comitato giudica inopportuno che la proposta di direttiva consenta a taluni tipi d'impianti industriali di effettuare l'incenerimento di rifiuti con procedimenti che comportano l'incorporazione nei prodotti finali di sostanze inquinanti contenute nei rifiuti. Ciò potrebbe infatti rappresentare un rischio per l'ambiente e/o la salute umana.

17. Ciò riguarda fra l'altro l'industria del cemento, dove i metalli pesanti contenuti nei rifiuti finiscono incorporati nel cemento, e quindi nei materiali da costruzione. Questa dispersione di sostanze indesiderate nei prodotti dell'industria del cemento può, nel lungo periodo, provocare problemi sia quando i materiali da costruzione vengono utilizzati, sia subito prima del recupero controllato dei rifiuti costituiti dai materiali da costruzione. Il Comitato considera questi tipi di procedimento come una sorta di diluizione dei rifiuti.

18. Il Comitato è contrario all'incenerimento dei rifiuti in un procedimento che possa essere appunto considerato come una diluizione dei rifiuti e che comporti l'incorporazione di sostanze inquinanti, fra cui i metalli pesanti, nei prodotti finali, con una loro successiva dispersione nell'ambiente sotto forma di materiali da costruzione. A suo giudizio ciò contrasta con gli intenti del progetto di direttiva, e in particolare il quindicesimo considerando, il quale si prefigge l'obiettivo di un elevato livello di protezione ambientale.

19. A giudizio del Comitato il coincenerimento è accettabile solo se riguarda sostanze ben definite e omogenee, la cui origine sia individuata con precisione e nella misura in cui viene effettuato conformemente ad un piano convenuto in materia di rifiuti.

20. Il Comitato tiene a far presente che gli enti locali e regionali sono in larga misura responsabili per la creazione d'impianti per il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti che siano efficienti e sufficienti. Gli impianti andrebbero concepiti in modo da incoraggiare una gestione sostenibile dei rifiuti solidi e da favorire la riduzione, il recupero e il riciclaggio dei rifiuti prodotti. A questo proposito è opportuno sottolineare che la separazione delle componenti dei rifiuti non riciclabili e altamente infiammabili renderà estremamente difficile una gestione d'impianti specifici d'incenerimento che sia sostenibile sotto il profilo tecnico, economico e ambientale.

21. La proposta in esame è corredata da un Allegato II contenente una formula per il coincenerimento, destinata a determinare i valori limite dell'inquinamento atmosferico in caso, appunto, di coincenerimento dei rifiuti. Una formula analoga è prevista dalla Direttiva EU 94/67/CE sull'incenerimento dei rifiuti pericolosi.

22. La formula per il coincenerimento viene utilizzata per calcolare i valori limite degli scarichi di sostanze nell'atmosfera riferendosi alla quota di gas di scarico prodotta, rispettivamente, dall'incenerimento dei rifiuti e dai combustibili fossili.

23. A giudizio del Comitato, in taluni casi l'applicazione della formula prevista per il coincenerimento dei rifiuti può significare che quest'ultimo non viene assoggettato, per lo scarico di sostanze inquinanti nell'atmosfera, agli stessi valori limite rigorosi che sono previsti per gli impianti tradizionali di incenerimento.

24. A giudizio del Comitato, la disparità delle condizioni previste per gli impianti di coincenerimento e per gli impianti di incenerimento specifici sono in contrasto con quanto previsto dalla comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul riesame della strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti, in cui è detto fra l'altro: "L'impatto ambientale di una data emissione ha lo stesso potenziale a prescindere dal processo di emissione. Di conseguenza non vi è motivo per stabilire norme diverse per settori diversi (industria e impianti di trattamento dei rifiuti) nella misura in cui i materiali e i processi sono comparabili. Le stesse norme rigorose dovrebbero, generalmente, essere applicate ai rifiuti, sia che essi siano trattati in impianti industriali oppure in impianti di trattamento dei rifiuti (recupero o smaltimento). Della messa a punto nella pratica di queste norme uniformi tratta la relazione 'Blokland', predisposta in materia dall'omonimo parlamentare europeo su richiesta del Parlamento".

25. In precedenza, nel proprio parere del 16 gennaio 1997 sulla suddetta strategia, il Comitato ha espresso soddisfazione per il fatto che la Commissione intende assicurare l'applicazione delle medesime norme ai rifiuti, a prescindere dal fatto che questi vengano trattati in impianti industriali oppure in impianti di trattamento dei rifiuti.

26. Alla luce delle considerazioni sopra riportate, il Comitato sottolinea che la formula relativa al coincenerimento citata nell'Allegato II deve essere elaborata in modo tale da consentire di fissare valori limite uniformi sia per gli impianti di incenerimento che per quelli di coincenerimento e di raggiungere in tal modo condizioni uniformi per entrambi questi processi. Se ciò non fosse realizzabile con l'attuale formula, il Comitato ritiene che la formula stessa andrebbe rielaborata o sostituita da valori limite per le emissioni totali di sostanze inquinanti, in modo da garantire che vengano applicati gli stessi criteri sia agli impianti d'incenerimento sia a quelli utilizzati per il coincenerimento.

27. Il Comitato fa tuttavia presente l'importanza che nel definire valori limite per il coincenerimento dei rifiuti si tenga conto del principio dell'applicazione della migliore tecnologia disponibile (cfr. fra l'altro la direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento - Direttiva 96/61/CE). Giudica importante evitare in tal modo emissioni inutili.

28. Il Comitato ritiene che nei futuri lavori si debba garantire di arrivare a condizioni uniformi sia per il coincenerimento dei rifiuti che per l'incenerimento effettuato negli impianti specifici d'incenerimento dei rifiuti.

29. Il Comitato raccomanda che la Direttiva 94/67/CE del Consiglio sull'incenerimento dei rifiuti pericolosi e l'attuale proposta di direttiva sull'incenerimento dei rifiuti vengano fuse in un'unica direttiva, ai fini di una regolamentazione comunitaria trasparente e di più agevole applicazione.

Osservazioni specifiche sui singoli articoli della proposta di direttiva

30. Il Comitato constata con compiacimento che la definizione relativa agli impianti di incenerimento prevista all'articolo 3 vale per tutte le unità di incenerimento, da quelle per la ricezione, l'immagazzinamento e lo smistamento preliminare dei rifiuti fino a quelle adibite all'incenerimento stesso, al trattamento dei gas e delle acque di scarico e all'immagazzinamento dei residui nell'impianto, ecc. Secondo il Comitato, bisognerebbe inoltre precisare che, nell'ambito degli sforzi per ridurre i gas a effetto serra, conformemente agli impegni assunti dall'UE (Protocollo di Kyoto), il calore prodotto dalla combustione negli impianti di incenerimento dei rifiuti dovrebbe essere recuperato in base alle tecniche più avanzate.

31. Il Comitato si compiace inoltre che la medesima definizione serva da modello per la definizione delle attività di coincenerimento dei rifiuti contemplate dalla direttiva in esame.

32. Il Comitato condivide quanto previsto dall'articolo 4, cioè di recuperare il calore prodotto nel processo d'incenerimento ottenendo la massima efficienza possibile e di prevenire, sempre per quanto possibile, il crearsi di quantità di residui, o comunque di ridurre al massimo il volume o di prevederne il riciclo.

33. In proposito sottolinea la necessità di incoraggiare lo sviluppo di metodi intesi a minimizzare o riciclare i residui prodotti dall'incenerimento dei rifiuti per limitare i problemi legati al loro smaltimento. Ritiene che in questo campo siano necessarie ricerche più approfondite.

34. Il Comitato giudica pure positivamente l'articolo 4 che fissa i requisiti minimi che l'autorità competente deve verificare per poter rilasciare le autorizzazioni relative agli impianti d'incenerimento dei rifiuti.

35. Per quanto concerne l'articolo 5 della proposta di direttiva, il Comitato delle regioni non può fare a meno di sottolineare la necessità di rendere obbligatoriamente operativi adeguati sistemi di controllo onde evitare che rifiuti pericolosi vengano introdotti per errore.

36. A giudizio del Comitato l'articolo 5 va completato prevedendo un requisito riguardo allo smistamento preliminare all'incenerimento dei rifiuti, da effettuare preferibilmente alla fonte, per migliorare il processo d'incenerimento e quindi ridurre il volume di sostanze indesiderate nei residui e nei gas di scarico.

37. L'articolo 6 prevede che il volume totale di carbonio organico (TOC: carbonio organico totale) delle scorie dovrà essere inferiore al 3 %. Il Comitato non può che approvare questa disposizione in quanto al giorno d'oggi i moderni impianti d'incenerimento possono soddisfare questo requisito senza problemi, e anche con un notevole margine di sicurezza.

38. Il Comitato è pure d'accordo sulla condizione, anch'essa prevista dall'articolo 6, secondo cui gli impianti di incenerimento devono essere costruiti e funzionare in modo che i gas di scarico possano essere portati ad una temperatura di almeno 850° C per almeno 2 secondi.

39. Il Comitato ritiene che nel funzionamento degli impianti di incenerimento una temperatura di 850° C contribuisca a prevenire la formazione di diossina. La produzione di diossina può essere inoltre prevenuta grazie al fatto che anche l'articolo 11 prevede una misurazione continua della temperatura nei forni, il che consente un monitoraggio costante.

40. Il Comitato ritiene che l'articolo 6 consenta così di assicurare una buona qualità dell'incenerimento.

41. L'articolo 6 prevede inoltre che tutti gli impianti di incenerimento vengano muniti di bruciatori di riserva per assicurare che la temperatura possa essere portata rapidamente ai valori desiderati al momento dell'inserimento dei rifiuti. L'installazione obbligatoria di bruciatori di riserva è necessaria per garantire il rapido avvio dell'impianto di incenerimento e assicurare che in esso la temperatura non scenda al di sotto del valore minimo prescritto fintantoché vi siano ancora dei rifiuti non inceneriti.

42. L'articolo 7 prevede che gli impianti di incenerimento devono essere costruiti e gestiti in modo tale da evitare il superamento dei valori limite previsti dall'Allegato V per l'inquinamento atmosferico.

43. A giudizio del Comitato, le attuali tecnologie consentono di rispettare senza difficoltà i valori limite previsti nell'allegato V o addirittura di raggiungere degli ordini di grandezza inferiori a tali limiti. Nella fusione della proposta di direttiva in esame con la Direttiva 94/67/CE in merito all'incenerimento di rifiuti pericolosi dovrebbero valere valori limite di emissione uniformi per tutti i tipi di impianti di incenerimenti di rifiuti.

44. Il Comitato lamenta l'assenza di un valore limite per l'ammoniaca (NH3), visto che normalmente la depurazione relativa agli ossidi di azoto viene effettuata con l'aggiunta di ammoniaca ai gas di scarico. Tale valore limite si rende necessario perché nel caso di concentrazioni eccessive l'ammoniaca può provocare tra l'altro odori sgradevoli e la ricaduta di residui di azoto nelle vicinanze.

45. L'articolo 7 rimanda all'Allegato II per quanto riguarda i valori limite dell'inquinamento atmosferico nel coincenerimento dei rifiuti. L'Allegato in parola contiene la cosiddetta formula di coincenerimento che viene applicata per determinare i valori limite relativi allo scarico di sostanze inquinanti nell'atmosfera. In caso di incenerimento dei rifiuti, ad esempio in impianti industriali, questo valore limite viene calcolato facendo la media tra il valore limite previsto dalla direttiva sull'incenerimento dei rifiuti e quello previsto per l'incenerimento dei combustibili fossili. Quest'ultimo è normalmente superiore a quello previsto dalla direttiva sull'incenerimento dei rifiuti. Ciò dà luogo a condizioni diverse per il coincenerimento da un lato e per l'incenerimento dei rifiuti in impianti d'incenerimento specifici dall'altro. Come già detto in precedenza, il Comitato giudica necessario applicare le medesime norme a entrambi i tipi di impianti e ritiene che in ogni caso le emissioni non dovrebbero essere superiori a quelle che si avrebbero con il combustibile o le materie prime tradizionali. Nel contesto della proposta di integrazione con la Direttiva 94/67/CE, il coincenerimento dei rifiuti non pericolosi andrebbe anch'esso limitato ad una quota massima di rifiuti del 40 % rispetto al rendimento termico del materiale combustibile.

46. Il Comitato ritiene inoltre che si debba prevedere un valore limite per gli scarichi di azoto poiché quest'ultimo è normalmente contenuto nelle acque reflue prodotte dagli impianti di incenerimento, e ciò perché esso può aggravare l'eutrofizzazione nei corsi d'acqua in cui tali acque vengono scaricate.

47. L'articolo 8 prevede inoltre che le autorità competenti vigilino per evitare in maniera assoluta che le acque reflue vengano diluite mescolandole con flussi diversi. Il Comitato conviene sul principio di evitare le diluizioni. Di massima può essere opportuno un trattamento comune, ad esempio, delle acque recuperate dal raffreddamento o delle acque reflue provenienti dalla depurazione dei gas di scarico prodotti dall'impianto, mentre occorre evitare l'aggiunta di altri flussi, ad esempio di acqua piovana, per ottenere una diluizione che consenta di rispettare i valori limite. Occorre tentare di applicare in ogni caso le migliori tecniche disponibili per la soluzione di questo problema.

48. L'articolo 10 prevede che le attrezzature di misurazione vengano verificate ogni anno. A giudizio del Comitato questa condizione è formulata in termini troppo generali e non tiene conto del fatto che esistono numerosi metodi di misurazione diversi, e soprattutto un gran numero di fabbricanti di attrezzature per la misurazione. Il Comitato ritiene quindi necessario inserire nel terzo comma la condizione secondo cui tali attrezzature vanno comunque verificate almeno una volta all'anno in conformità delle istruzioni dei fornitori.

49. Nell'Allegato III si prevede inoltre che i campionamenti e le analisi di tutti gli agenti inquinanti vadano eseguiti in conformità delle norme CEN. Qualora queste ultime manchino vengono applicate le norme nazionali.

50. Il Comitato sottolinea l'importanza di definire quanto prima le norme CEN mancanti per evitare dubbi sulla misura in cui vengono rispettati i valori limite previsti dalla proposta in esame. A termine, rimandare alle norme nazionali non costituisce infatti una soluzione accettabile poiché queste ultime non sempre esistono in tutti gli ambiti interessati.

51. L'articolo 11 rimanda ai requisiti per le misurazioni previsti dall'Allegato III. Il Comitato ritiene che le disposizioni di quest'ultimo, nella loro formulazione attuale, risultino poco chiare. Sottolinea pertanto l'importanza di definire norme chiare e precise in questo campo in modo da assicurare che nei vari Stati membri vengano introdotte disposizioni identiche a livello sia nazionale che regionale e locale.

52. I requisiti relativi ad almeno due misurazioni all'anno per i metalli pesanti, le diossine e i furani nei gas di scarico previsti nell'articolo 11 appaiono singolari in confronto alle condizioni severe previste per le misurazioni cui vanno sottoposte le acque reflue. Dato che le condizioni di gestione dell'incenerimento dei rifiuti variano notevolmente, il Comitato ritiene che il numero di misurazioni necessarie per le emissioni atmosferiche e le acque reflue possa essere giudicato con maggior esattezza ancora da un gruppo di esperti.

53. Per concludere, il Comitato ribadisce gli elementi positivi della proposta in esame, e richiama l'attenzione sul fatto che sarebbe necessario elaborare al più presto una direttiva globale che regoli allo stesso tempo l'incenerimento dei rifiuti pericolosi e di quelli non pericolosi. Richiama l'attenzione sul fatto che i requisiti ambientali più rigorosi da essa previsti comporteranno un aggravio di costi per gli enti locali e regionali, nella misura in cui essi sono responsabili per la costruzione e il funzionamento degli impianti di incenerimento, e per il controllo dell'impatto ambientale di questi ultimi.

Bruxelles, 10 marzo 1999.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Manfred DAMMEYER

(1) GU C 372 del 2.12.1998, pag. 11.

(2) GU C 76 dell'11.3.1997, pag. 1.

(3) COM(97) 105 def.: GU 156 del 24.5.1997, pag. 10.

(4) CdR 112/97 fin: GU C 244 dell'11.8.1997, pag. 15.

(5) GU C 76 dell'11.3.1997, pag. 1.