Parere in merito alla proposta di decisione del Consiglio relativa a un programma d'azione per lo sviluppo di una politica di formazione professionale della Comunità europea (94/C 148/03)

Il Consiglio, in data 21 febbraio 1994, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 127 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione « Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Nierhaus, in data 3 marzo 1994.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 23 marzo 1994, nel corso della 314a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Osservazioni generali

1.1. La proposta di decisione presentata dalla Commissione, conformemente all'art. 127 del Trattato UE in merito a un programma d'azione per lo sviluppo di una politica di formazione professionale della Comunità europea (programma Leonardo) consegue anzitutto, a giudizio del Comitato, due obiettivi formali: da un lato, conferisce alla politica di formazione della Comunità (in relazione al programma Socrates) - partendo dagli articoli 126 e 127 del Trattato che istituisce l'Unione europea - una nuova base omogenea in termini di programmi, dall'altro si riallaccia agli orientamenti seguiti dai diversi programmi esistenti, globalmente positivi quali Comett, Eurotecnet, Force, Petra ecc., allo scopo di utilizzarne i risultati e di perseguirne gli obiettivi.

1.2. In tale contesto l'elemento decisivo per la valutazione e il carattere prioritario delle proposte della Commissione è rappresentato dal loro contributo allo sviluppo negli Stati membri di una formazione di alto livello qualitativo (articolo 126 del Trattato sull'Unione europea), e di un elevato livello di qualifica (art. 127 del Trattato sull'Unione europea) in modo da promuovere lo sviluppo armonioso dell'Unione nel suo insieme.

1.3. In tale contesto il Comitato economico e sociale afferma di considerare in ogni caso l'art. 127 del Trattato UE come una base giuridica solida su cui poggiare la realizzazione del programma d'azione.

1.4. Il Comitato si compiace inoltre dell'iniziativa della Commissione per i seguenti motivi:

- si lancia un ampio dibattito a livello nazionale e comunitario sul nuovo quadro d'azione per la politica di formazione professionale della Comunità del dopo Maastricht;

- raggruppando in un vasto programma unico le azioni fondamentali di formazione professionale della Comunità, diventa possibile accrescere la trasparenza sui singoli progetti e sui loro addentellati.

1.5. Pur rispettando pienamente la responsabilità degli Stati membri quanto al contenuto e alla struttura della formazione professionale, lo scopo supremo della politica comunitaria deve consistere nell'assicurare e nel promuovere per tutti i cittadini della Comunità un alto livello di formazione. Rivestono pari importanza sia il diritto dell'individuo ad una formazione conforme alle sue capacità e alle sue motivazioni, sia la salvaguardia della competitività economica degli Stati membri e della prosperità economica della Comunità che ne consegue. In tale contesto il contributo originario della Comunità consiste nel promuovere la cooperazione tra gli Stati membri nella prospettiva dello sviluppo della dimensione europea, conformemente all'articolo 126 del Trattato sull'Unione europea.

1.6. Nella realizzazione di tale obiettivo, le azioni concrete della Comunità possono solo incentivare la politica di formazione degli Stati membri, i quali a loro volta devono promuovere le azioni necessarie.

1.6.1. Il Comitato rivolge perciò un appello soprattutto agli Stati membri, proprio in questa fase di crisi economica congiunturale e strutturale, accompagnata da un pauroso aumento della disoccupazione, affinché investano nella formazione, generale e professionale, che rappresenta la conditio sine qua non della salvaguardia a medio e a lungo termine della competitività economica della Comunità sul mercato mondiale e della stabilità politica degli Stati membri.

1.7. I programmi d'azione e di promozione della Comunità possono avere un impatto permanente negli Stati membri soltanto qualora le politiche nazionali di formazione non si limitino a conformarsi a considerazioni e a vincoli di politica di bilancio a breve termine. Ciò vale particolarmente per il programma d'azione in esame, e non solo a causa dei fondi complementari necessari.

1.8. Compito delle parti sociali è quello di assumersi la loro responsabilità in materia di qualifica professionale, precisamente seguendo con più attenzione l'organizzazione delle azioni necessarie dei governi degli Stati membri, conformandosi alle procedure ivi vigenti e in modo da proseguire il dialogo sociale su scala nazionale. Inoltre gli interlocutori sociali devono essere coinvolti nelle azioni di promozione, quali iniziatori di provvedimenti di qualificazione.

1.9. Il Comitato considera inoltre necessario concordare la politica di promozione condotta nel quadro del Fondo sociale europeo con gli obiettivi di cui all'articolo 127 del Trattato sull'Unione, poiché solo attraverso questo finanziamento, assai più consistente rispetto al programma d'azione in esame, sarà possibile avviare un'efficace politica di formazione professionale su scala comunitaria.

1.10. Pur riconoscendo che la dotazione finanziaria del programma, pari a 141 milioni di ECU per il 1995, è migliore rispetto a quella dei precedenti programmi, il Comitato suggerisce nondimeno di rivedere nuovamente la scheda finanziaria prevista e di consolidarla; ciò sarà particolarmente necessario qualora dovesse essere ampliato il diritto a partecipare alla promozione del programma.

1.11. Il Comitato invita la Commissione a prevedere per il programma in oggetto una dotazione finanziaria globalmente equivalente a quella del programma relativo alla formazione generale e superiore.

1.12. Infine il Comitato raccomanda che siano utilizzate anche le possibilità del Fondo strutturale, del Fondo regionale e del Fondo di coesione per la realizzazione del programma d'azione.

2. Osservazioni particolari

2.1. Nel fissare un quadro comune di obiettivi per la politica comunitaria di formazione professionale (articolo 1), vanno sottolineati gli obiettivi generali sottoelencati che delimitano i campi d'azione per una politica comunitaria ed indicano, per le politiche nazionali di formazione, le linee direttrici che consentono lo sviluppo di una politica coerente. Secondo il Comitato va attribuita uguale priorità ai due obiettivi principali di una politica comunitaria di formazione professionale, precisamente:

- rendere possibile a tutti i giovani che lo desiderino l'accesso ad una formazione professionale iniziale qualificata;

- garantire a tutti i lavoratori il diritto e la possibilità di accedere al perfezionamento professionale, grazie ad un'offerta comparabile sia per qualità che per quantità in tutti gli Stati membri.

2.1.1. In proposito si deve assicurare la possibilità di un passaggio senza urti dalla formazione professionale iniziale alla formazione professionale permanente, premessa irrinunciabile di un'educazione permanente specializzata in tutti i settori.

2.1.2. A questo proposito il Comitato sottolinea la grande importanza di un efficace orientamento professionale prima dell'ingresso nella vita attiva, tra l'altro perché grazie ad esso:

- è possibile rispondere il più razionalmente possibile alle esigenze delle imprese in materia di qualificazione,

- si evitano scelte erronee da parte degli interessati in termini di qualifica,

- è possibile infine contribuire anche ad una formazione professionale permanente conforme al bisogno.

2.1.3. Il Comitato considera che la formazione professionale iniziale qualificata deve prendere maggiormente in considerazione sia la trasmissione di un sapere fondamentale quanto mai ampio, sia la « dimensione europea ».

2.1.4. Quest'ultimo concetto implica, tra l'altro, la trasmissione di adeguate conoscenze di altre lingue della Comunità, accanto alla madrelingua. Il Comitato constata che le conoscenze linguistiche sono riprese soltanto nel settore III delle « Misure comunitarie ». La padronanza di una o più lingue straniere è estremamente importante anche per la qualità della formazione professionale.

Poiché in base al progetto presentato dalla Commissione per il programma Socrates non sembra possibile promuovere l'insegnamento delle lingue straniere nel quadro della formazione professionale, il CES chiede alla Commissione di riprendere espressamente nel programma Leonardo anche la promozione delle conoscenze linguistiche inserendola nella formazione professionale.

2.1.5. Il legame tra i due programmi andrebbe incoraggiato anche per stimolare le strutture di formazione professionale degli istituti d'insegnamento superiore che la Commissione associa al settore della formazione generale.

2.1.6. La formazione professionale permanente deve in genere svolgere le funzioni sottoelencate, attribuendovi l'una o l'altra priorità e finalità:

- proseguire e approfondire la formazione professionale specializzata e lo sviluppo delle qualifiche personali dopo l'insegnamento scolastico e la formazione professionale, il che rafforza soprattutto la competitività delle imprese;

- colmare le lacune delle precedenti fasi di formazione (istruzione elementare, secondaria e formazione professionale iniziale);

- salvaguardare il posto di lavoro e migliorare le possibilità di ascesa professionale mediante la specializzazione e l'adeguamento alle nuove qualifiche richieste (ad es. in seguito a processi di mutamento tecnologico);

- consentire la riconversione verso nuovi campi di attività promettenti;

- consentire il reinserimento dei disoccupati nella vita professionale;

- consentire il reinserimento di uomini e donne nella vita professionale durante e dopo un'interruzione per motivi familiari;

- consentire il reinserimento di lavoratori che, per motivi di salute, hanno dovuto interrompere per un certo tempo il loro rapporto di lavoro;

- consolidare la mobilità settoriale, verticale e regionale dei lavoratori anche per promuovere la parità delle opportunità professionali.

2.1.7. Tali obiettivi, sui quali dovrebbe delinearsi un consenso in tutti gli Stati membri, richiedono però un ulteriore miglioramento delle condizioni ivi esistenti, ciò a cui può solo contribuire il programma d'azione in esame.

2.2. Il Comitato riconosce e loda gli sforzi della Commissione intesi a chiarire le definizioni di cui all'articolo 2, e che contribuiranno ampiamente a farne comprendere il contenuto agli esperti provenienti dai diversi sistemi nazionali di formazione.

2.3. Considerata l'importanza fondamentale di tali definizioni, che vanno al di là del programma d'azione in esame, va osservato quanto segue:

- il concetto di « lavoratori » che in tutte le lingue della Comunità trova un riscontro ed è chiaramente circoscritto, non va esteso agli « autonomi », poiché ciò comporterebbe una certa approssimazione concettuale. Qualora il programma d'azione includa anche gli autonomi, come risulta secondo il Comitato da diversi brani del documento, occorre menzionarlo separatamente per motivi di chiarezza;

- le organizzazioni economiche autonome, quali ad esempio le camere dell'Industria e del Commercio, non sono organismi di formazione. L'articolo 2, lettera f), ultima frase, dovrebbe pertanto essere così formulato: « essi designano anche gli organismi di formazione o le attività di formazione degli organismi economici autonomi, dei sindacati e delle associazioni professionali ... »;

- qual è definita, la nozione di « formazione aperta e a distanza » esclude l'« insegnamento a distanza tradizionale », il quale consiste in un materiale didattico scritto, un servizio di correzione ed eventualmente in un insegnamento diretto; ora tale esclusione non sembra opportuna, tanto più che gli articoli del Trattato CEE non prevedono questo tipo di restrizione.

2.4. Il Comitato constata inoltre che la sistematica classificazione di diversi settori degli allegati I e II dovrebbe in certi casi essere sottoposta a riesame, ad esempio per quanto riguarda i programmi di comunicazione e di scambio che sarebbe meglio riprendere nel II settore, mentre i progetti di politica tariffaria andrebbero inseriti nel I settore.

2.5. Dato che gli articoli 126 e 127 del Trattato sull'Unione si basano sul rispetto rigoroso della responsabilità degli Stati membri quanto al contenuto e all'organizzazione della formazione professionale, mentre è esclusa l'armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari attraverso misure comunitarie, in seguito alla crescente integrazione degli Stati membri della Comunità, assume sempre più importanza l'esigenza di intensificare gli scambi d'informazione e di esperienze sui sistemi e sulle misure di formazione, sulle possibilità di orientamento professionale, nonché sui sistemi di qualificazione e di certificazione, nel contesto della libera circolazione e della mobilità dei lavoratori (Allegato 1.5). A tale obiettivo può contribuire altresì l'intensificazione degli scambi delle esperienze acquisite in materia di formazione professionale, ad esempio mediante programmi di visite d'informazione o scambi di esperti.

2.6. Per concretizzare effettivamente la libera circolazione, è indispensabile la massima trasparenza dei sistemi di qualificazione, in modo che un lavoratore o un autonomo che desideri iniziare un'attività in un altro Stato dell'Unione possa dimostrare ai potenziali datori di lavoro di tutti gli Stati membri il contenuto e il livello delle qualifiche acquisite. In tale contesto al CEDEFOP spetta un ruolo importante e irrinunciabile nella realizzazione del programma d'azione; si dovrebbe tener conto di ciò in occasione dell'imminente riorganizzazione del CEDEFOP.

2.7. Uno strumento atto ad accrescere la trasparenza sarebbe un passaporto europeo di formazione professionale, nel quale sarebbero ripresi, in forma standardizzata, sia i diversi corsi di formazione iniziale seguita (condizioni di accesso, modalità di organizzazione, durata e contenuti), sia l'esperienza professionale e la partecipazione ad azioni di perfezionamento professionale. Il Comitato suggerisce che siano intensificati i lavori relativi alla creazione di tale strumento, di concerto con le autorità nazionali competenti e con la partecipazione delle parti sociali.

2.8. Il Comitato considera infine particolarmente importante che l'impegno europeo nel settore della formazione permanente sia accompagnato da un dialogo delle parti sociali (conformemente all'articolo 2 e 6, par. 4 del documento della Commissione) su scala nazionale ed europea.Il tema di questo dialogo permanente a tutti i livelli dovrebbe essere costituito dai risultati conseguiti nell'esecuzione del programma d'azione.

2.9. Per tale motivo il Comitato si compiace specialmente della partecipazione dei rappresentanti delle parti sociali ai lavori del comitato consultivo previsto dall'articolo 5, al quale, oltre alla semplice funzione consultiva, va attribuita la possibilità di partecipare alla progettazione e alla gestione (incluso il resoconto) (v. anche l'art. 6, par. 4). D'altra parte il numero di tali rappresentanti dovrebbe essere uguale a quello dei rappresentanti governativi (eventualmente sul modello di altri organi della Commissione, come ad esempio il comitato consultivo per la formazione professionale), cioè un rappresentante dei datori di lavoro e un rappresentante dei lavoratori per ciascuno degli Stati membri. Considerata la funzione chiave che in numerosi Stati membri è attribuita alle parti sociali nel campo della formazione professionale, la loro partecipazione in veste di semplici osservatori non sembra proporzionata alla loro missione e alla loro importanza nell'organizzazione della politica di formazione professionale. Anzi va accordato loro il diritto di voto.

Fatto a Bruxelles, il 23 marzo 1994.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Susanne TIEMANN