Bruxelles, 07.03.2005

COM(2005) 75 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

Iniziativa europea per la crescitaRelazione di fattibilità su uno strumento comunitario di garanzia dei prestitiper progetti della rete transeuropea dei trasporti (TEN-T){SEC(2005) 323}

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

Iniziativa europea per la crescita Relazione di fattibilità su uno strumento comunitario di garanzia dei prestiti per progetti della rete transeuropea dei trasporti (TEN-T)

Indice

1. Sintesi 3

2. Cooperazione con la BEI 4

3. Test di mercato 5

3.1. L’indagine di mercato 5

3.2. La risposta del mercato 5

3.2.1. La domanda del mercato e l’impatto dello strumento di garanzia 5

3.2.2. Dimensione dello strumento e diversificazione dei rischi 6

3.2.3. Condivisione dei rischi 7

4. Osservazioni conclusive 8

SINTESI

Nell’ambito dell’iniziativa per la crescita, la Commissione, nella sua comunicazione dell’11 novembre 2003, ha individuato possibili aree di azione e ha definito decisioni chiave che dovranno essere adottate dal Consiglio e dal Parlamento europeo. In particolare è stato proposto di valutare la possibilità di creare un nuovo strumento finanziario, uno strumento comunitario di garanzia, destinato a sostenere progetti della rete transeuropea dei trasporti (TEN-T), con l'obiettivo specifico di incoraggiare una maggiore partecipazione da parte del settore privato. La proposta della Commissione ha ricevuto il sostegno della Banca europea per gli investimenti.

Il consiglio ECOFIN del 25 novembre 2003 ha adottato la relazione finale sull'azione europea per la crescita[1], sottolineando che tra le questioni che dovranno essere chiarite prima di assumere impegni in relazione ad uno strumento di garanzia dell'UE figurano in particolare “il finanziamento dello strumento, la corretta diversificazione del rischio e la gestione del rischio di bilancio nonché la sua amministrazione”.

Il Consiglio europeo del 12 dicembre 2003, ha approvato l'azione europea per la crescita sulla base delle relazioni presentate dalla Commissione, dalla BEI e dal Consiglio ECOFIN. Il Consiglio ha invitato “ la Commissione, conformemente alla relazione del Consiglio ECOFIN, [...] e, in cooperazione con gli Stati membri, ad esaminare ulteriormente la necessità di elaborare uno strumento di garanzia specificamente comunitario per determinati rischi postcostruzione connessi ai progetti TEN nel settore dei trasporti, a riferire sui risultati di tale esame e, se del caso, a presentare una proposta al riguardo .”

A seguito di tale richiesta i servizi della Commissione, in collaborazione con la BEI, hanno svolto un'indagine di mercato per esaminare la fattibilità di uno strumento di garanzia dei prestiti per progetti in materia di trasporti. L’opinione comune dei partecipanti all’indagine di mercato è stata che l'idea generale di creare uno strumento comunitario di garanzia dei prestiti, che coprisse i rischi postcostruzione immediati nel finanziamento di progetti in materia di trasporti, fosse positiva e utile. Un programma comunitario di garanzia per progetti di importanza europea potrebbe svolgere un ruolo costruttivo come integrazione delle risorse di finanziamento esistenti andando a colmare determinate lacune nel mercato, soprattutto per quanto riguarda i progetti di grandissime dimensioni e/o i progetti transfrontalieri.

Dall’indagine è emerso che il principale effetto dell’idea originaria della Commissione, cui si apporterebbero alcune modifiche teoriche per migliorarne la capacità di rispondere alle esigenze del mercato, sarebbe quello di fornire un segnale positivo ai finanziatori del settore privato. Tale segnale potrebbe facilitare una conclusione favorevole dei pacchetti finanziari. Svariate istituzioni hanno sottolineato che se tale strumento fosse applicato ai regimi basati sui ricavi del traffico, nell'attuale situazione del mercato, esso sarebbe più utile per i progetti stradali realizzati con un partenariato pubblico-privati (PPP) che generalmente sono finanziati da un elevato numero di utenti. Affinché la garanzia comunitaria fornisca un valore aggiunto ai progetti per i quali i flussi di traffico dipendono dalle decisioni di un numero limitato di operatori di grandi dimensioni, la natura della garanzia stessa dovrebbe essere adattata per tener conto del fatto che i ricavi sarebbero basati sulla disponibilità, piuttosto che sul traffico.

Sulla base dell’indagine di mercato effettuata la Commissione è giunta alla conclusione che sarebbe opportuno istituire un nuovo strumento comunitario di garanzia dei prestiti per sostenere i progetti di trasporti TEN, in particolare i progetti transfrontalieri prioritari. La proposta per il progetto dello strumento di garanzia è presentata nella comunicazione della Commissione al Consiglio COM(2005)76.

La presente relazione di fattibilità è divisa in 4 sezioni. Dopo la sintesi, la sezione 2 delinea i ruoli complementari della Commissione e della BEI nel finanziamento dei progetti di infrastrutture per i trasporti. La sezione 3 presenta l’indagine di mercato condotta e la sezione 4 chiude la relazione. La relazione di fattibilità è accompagnata da un documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2005)323, che presenta un promemoria dell’indagine di mercato e fornisce una panoramica dei programmi pubblici di finanziamento per progetti relativi ad infrastrutture per i trasporti.

Cooperazione con la BEI

La comunicazione della Commissione del novembre 2003 ha sottolineato il ruolo rafforzato che la BEI e la Commissione sono state chiamate a svolgere per lo sviluppo dei progetti TEN-T, con particolare riguardo a quelli inseriti nell’elenco dei progetti per i quali è previsto un rapido inizio dei lavori (“Quick Start List”). Le forme specifiche dell’intervento della BEI comprendevano l'impegno a fornire un prestito di 50 miliardi di euro nell'ambito di uno strumento di investimento della TEN a sostegno di progetti prioritari della TEN, nonché una serie di interventi innovativi volti a facilitare l’accesso al finanziamento privato per l'iniziativa europea per la crescita. Tra tali interventi una particolare attenzione è stata rivolta alla capacità della BEI di aumentare la possibilità di finanziamento del debito per le prime fasi preparatorie dei progetti, nell'ambito dello strumento di finanziamento strutturato (SFS) con una dotazione complessiva di riserva di 500 milioni di EUR. Ciò renderebbe possibile un volume complessivo di finanziamento che toccherebbe i 4 o 5 miliardi di EUR (di cui una parte considerevole potrebbe essere impegnata entro la fine del 2006), a seconda della composizione del portafoglio dell'SFS. Benché sia previsto che i prodotti dell'SFS possano applicarsi alle operazioni i2i[2], PPP e TEN, una parte considerevole dovrebbe essere disponibile per la TEN per consentire all'SFS di facilitare il finanziamento dei progetti prioritari estendendo la portata del finanziamento BEI attraverso la concessione di prestiti o garanzie di primo grado (includendovi i rischi connessi al precompletamento e alle prime operazioni), prestiti e garanzie subordinati, finanziamento mezzanino e strumenti derivati.

Vi è un chiaro rapporto di complementarietà tra la serie di strumenti BEI sopra menzionati e lo strumento comunitario di garanzia, e in particolare tra l’SFF e lo strumento comunitario di garanzia. L’utilizzo combinato di tali risorse BEI e di risorse supplementari della Commissione potrebbe far aumentare considerevolmente i volumi del sostegno comunitario totale disponibile per i progetti TEN nel settore dei trasporti e accrescere l’incentivo alla partecipazione del settore privato.

TEST DI MERCATO

L’indagine di mercato

La prima fase dell’indagine di mercato è stata effettuata nel marzo 2004 da un’équipe dei servizi della Commissione in stretta collaborazione con la BEI. Durante l'indagine sono state contattate autorità pubbliche, soprattutto ministeri, gruppi di lavoro PPP, istituzioni finanziarie, consulenti e assicuratori “monoline”[3] per ottenere il loro parere sull'idea originaria della Commissione di uno strumento di garanzia[4]. L’équipe ha incontrato esperti di organizzazioni ed istituzioni in Francia, Germania, Irlanda, Italia, Portogallo, Spagna e Regno Unito. È stata effettuata una visita anche all'unità trasporti della BERS. Le istituzioni consultate sono i principali partecipanti nei mercati per il finanziamento delle infrastrutture per i trasporti nell'Unione europea e nei paesi confinanti.

Prima delle riunioni è stato inviato ai partecipanti un documento di consultazione contenente 10 domande per costituire una base coerente per l'indagine di mercato (allegato I del documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2005)323). Il documento affrontava tre questioni principali:

- La domanda del mercato e l’impatto dello strumento di garanzia;

- La dimensione dello strumento e la diversificazione dei rischi;

- La condivisione dei rischi tra Stati membri, settore privato e UE.

A seguito della prima fase dell'indagine di mercato, il progetto del possibile strumento è stato adattato affinché rispondesse meglio alle esigenze del mercato. Successivamente l’équipe ha preso contatto con una serie di agenzie di rating, consulenti e assicuratori "monoline" allo scopo di ottenere ulteriori osservazioni sull'efficacia e sull'impatto del progetto modificato.

La risposta del mercato

La domanda del mercato e l’impatto dello strumento di garanzia

I progetti transfrontalieri e i progetti a lungo termine di vaste dimensioni che coinvolgono più partecipanti (autorità pubbliche eventualmente di paesi/regioni diversi, sponsor, istituzioni finanziarie, ecc.) sono costosi e complessi. I partecipanti all’indagine di mercato hanno fatto presente che il "timbro di approvazione" di una garanzia comunitaria sarebbe considerato ovunque come un forte segnale positivo per il credito privato e i mercati di capitali relativamente a uno specifico progetto . A seconda del contesto questo tipo di impegno da parte dell'UE potrebbe rafforzare la posizione dei progetti, aumentarne l'interesse per i finanziatori e potrebbe contribuire a far proseguire le trattative qualora sorgano difficoltà finanziarie durante la vita dei progetti. Alcuni partecipanti hanno sostenuto inoltre che il coinvolgimento della Comunità potrebbe accelerare i processi decisionali delle autorità pubbliche e potrebbe portare a progetti più rapidi e di migliore qualità. La garanzia sarebbe particolarmente utile nelle aree Obiettivo I in cui è più difficile ottenere i prestiti delle banche commerciali ed attrarre gli investitori per il finanziamento di progetti di infrastrutture per i trasporti.

Le risposte sono state meno concordi , invece, per quanto riguarda il valore economico aggiunto[5] del progetto originario , soprattutto se la Commissione dovesse insistere (come inizialmente previsto) nel richiedere l’applicazione congiunta dei criteri che la garanzia sia parziale per importo e per durata, che si limiti al debito di primo grado e che sia applicabile solo a progetti ammissibili la cui affidabilità creditizia sia certificata ("investment grade")[6]. Con tali limitazioni il premio della garanzia comunitaria dovrebbe essere molto basso per produrre un effetto rilevante sui costi di finanziamento. Analogamente, con limitazioni così severe, l'effetto della garanzia sull'affidabilità creditizia/rating del progetto sarebbe limitato o trascurabile.

La maggioranza delle istituzioni ha segnalato che sarebbero necessari debiti subordinati e finanziamenti mezzanini [7]perché il debito di primo rango ottenga il rating "investment grade" e per indurre le banche commerciali a finanziare progetti che sono soggetti a un considerevole rischio connesso al traffico. Molti partecipanti hanno proposto che la Comunità fornisca uno strumento mezzanino. È stato proposto che un formato tecnico potenzialmente attraente per tale strumento potrebbe essere quello di una garanzia completa di tranche specifiche subordinate di credito a medio termine, che spesso riescono a garantire un sufficiente cuscinetto di liquidità nella fase iniziale dell’operazione. Tali strumenti sono spesso messi a disposizione dalle banche sotto forma di finanziamenti stand-by , utilizzati generalmente per coprire diminuzioni dei ricavi operativi, entro un massimale predeterminato. Tali strutture, quando prevedono un grado di subordinazione corretto, riducono il rischio per i creditori di primo grado in quanto sostengono il tempestivo servizio del debito di primo grado. Inoltre esse potrebbero facilitare le trattative di ristrutturazione fornendo agli sponsor, ai finanziatori e alle autorità nazionali un maggiore tempo d'azione qualora il progetto incontri delle difficoltà.

Dimensione dello strumento e diversificazione dei rischi

I partecipanti hanno indicato che una normale linea di credito stand-by per progetti con basso profilo di rischio potrebbe giungere fino al 10% del debito di primo grado ed essere limitata ad un periodo di tempo breve. Tuttavia i progetti con un livello di rischio più elevato necessiteranno di importi maggiori e di periodi di disponibilità più lunghi per poter coprire eventuali ritardi nel periodo di avviamento[8].

Gli istituti consultati hanno sostenuto che una caratteristica positiva dello strumento di garanzia era rappresentata dal fatto che esso comprendeva in un unico portafoglio una serie di progetti diversi per ubicazione geografica, settore e dimensione e otteneva così su scala europea un livello di diversificazione più elevato di quello che si sarebbe potuto raggiungere a livello nazionale.

Inoltre, dato che tali progetti si sovrapporranno solo parzialmente con il passare del tempo e che i criteri di selezione saranno fissati in maniera tale da assicurare almeno un rimborso annuale parziale ed un eventuale rimborso totale degli importi versati nel quadro della garanzia, dovrebbe essere possibile ottenere un notevole effetto leva. Nel progetto dello strumento, si può anche considerare l’ipotesi di prevedere una liberazione anticipata della garanzia quando i progetti raggiungeranno un livello di prestazioni sufficientemente elevato. Una liberazione parziale potrebbe anche essere possibile sulla base di indicatori delle prestazioni predefiniti e/o del programma di rimborso dei prestiti.

Condivisione dei rischi

La Commissione aveva proposto inizialmente di introdurre un requisito formale di condivisione dei rischi tra la Comunità e le autorità, le istituzioni finanziarie, le banche e gli azionisti degli Stati membri. Le istituzioni commerciali hanno in linea di principio accolto favorevolmente tale proposta. L’opinione comunemente espressa è stata che la condivisione del rischio tra partecipanti pubblici e privati garantirebbe un controllo adeguato ed indipendente degli eventuali rischi di cattiva gestione e assicurerebbe quindi una riduzione del rischio complessivo.

Molte autorità nazionali hanno sottolineato che la partecipazione degli Stati membri alla condivisione del rischio dovrebbe avvenire nel rispetto delle caratteristiche nazionali dominanti. Dato che non tutti i paesi emettono garanzie per i progetti di investimento nazionali, l’esistenza di un rigida limitazione relativamente alla condivisione della garanzia renderebbe tale strumento inapplicabile in molti paesi. Alcuni istituti hanno pertanto proposto che la Comunità copra il rischio totale della linea di credito stand-by . Con una garanzia totale la ponderazione del rischio sarebbe zero[9] per la linea di credito sottostante e il costo per il promotore sarebbe minimo. Dato che gli istituti di credito devono assorbire il rischio per tutta la durata del debito di primo grado e dato che il volume del debito di primo grado è in ogni caso un multiplo elevato del volume della linea di credito stand-by , alcune istituzioni hanno criticato il requisito aggiuntivo che prevede che debba essere condiviso il rischio della linea di credito stand-by . Essi hanno sostenuto che normalmente gli azionisti sono inclusi nella condivisione del rischio mediante restrizioni alla distribuzione dei dividendi e che si potrebbe fare ricorso ad altre soluzioni tecniche per proteggere la Commissione (come ad esempio le disposizioni “cash-sweep[10]”).

OSSERVAZIONI CONCLUSIVE

Sulla base dell’indagine di mercato effettuata, la Commissione è giunta alla conclusione che sarebbe opportuno istituire un nuovo strumento comunitario di garanzia dei prestiti per sostenere i progetti di trasporti TEN, in particolare i progetti transfrontalieri prioritari.

La proposta per il progetto dello strumento di garanzia è presentata nella comunicazione della Commissione al Consiglio COM(2005)76.

[1] ECOFIN del 25 novembre 2003, 15352/03.

[2] L’iniziativa “i2i” (Innovazione 2000 Iniziativa) è stata lanciata dalla BEI dopo il vertice di Lisbona.

[3] Gli assicuratori “monoline” forniscono la copertura assicurativa per un unico settore e in particolare per un singolo rischio finanziario relativo ad una transazione finanziaria.

[4] La proposta originaria: la garanzia della Commissione garantirebbe una parte del debito di primo grado nel periodo di avviamento di un progetto relativo alle infrastrutture per i trasporti. La parte rimanente, durante la fase di avviamento, dovrebbe essere coperta dagli Stati membri e dal settore privato.

[5] Nel presente contesto per valore economico aggiunto si intendono costi di finanziamento ridotti e volume di finanziamento privato accessibile per il progetto.

[6] Le agenzie di rating attribuiscono valutazioni del merito del credito per definire l'affidabilità creditizia di un ente, progetto, obbligazione. Queste agenzie hanno creato sistemi di classificazione che riflettono la qualità relativa del credito. Al livello più elevato si trovano le operazioni con rating "AAA" e la classificazione del credito scende fino alla "C" e infine alla "D" o categoria a rischio insolvenza. Nello “investment grade” sono comprese le valutazioni da “AAA a BBB” (Standard & Poors) o da “Aaa a Baa” (Moody's). Le valutazioni “BB” ed inferiori sono denominate “speculative grade” ed indicano un rischio di insolvenza più elevato.

[7] Per finanziamento mezzanino si intende generalmente un livello di finanziamento situato tra il debito di primo grado e il capitale. In termini di priorità di pagamento, esso è subordinato al debito di primo grado ma ha la priorità rispetto alle azioni ordinarie o al capitale. Il suo livello di rischio è più elevato rispetto a quello del debito di primo grado, ma anche la sua remunerazione è più elevata.

[8] Con periodo di avviamento ci si riferisce ai primi anni del periodo operativo.

[9] I coefficienti di adeguatezza patrimoniale misurano l’ammontare del capitale di una banca espresso in percentuale della sua esposizione di credito ponderata per il rischio. I prestiti che una banca ha concesso sono oggetto di una ponderazione sulla base del loro livello di rischio. In generale si può affermare che per i prestiti concessi ai governi la ponderazione in percentuale è pari a 0 mentre per i prestiti ai privati senza garanzie reali la ponderazione è del 100 per cento. Gli istituti di credito potendo beneficiare dello status della Commissione europea non sono costretti ad allocare capitale per la linea di credito stand-b y che è interamente garantita dalla Commissione. Ciò rappresenta una vantaggio sostanziale per le banche che forniscono il finanziamento stand-by e per il mutuatario che può beneficiare di costi di finanziamento ridotti per tale linea di credito.

[10] Per “cash-sweep” si intende un meccanismo in base al quale tutti i fondi disponibili dopo il pagamento delle spese operative sono utilizzati interamente per ridurre l'importo del debito.