PARERE D' INIZIATIVA DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE in merito alla partecipazione delle parti economiche e sociali nella politica regionale comunitaria



Gazzetta ufficiale n. C 127 del 07/05/1994 pag. 0021



Parere in merito alla partecipazione delle parti economiche e sociali nella politica regionale comunitaria (94/C 127/07) Il Comitato economico e sociale ha deciso, in data 25 marzo 1993, in conformità dell'articolo 20, quarto comma, del Regolamento interno, di formulare un parere d'iniziativa sul seguente tema « Partecipazione delle parti economiche e sociali nella politica regionale comunitaria ». La Sezione « Sviluppo regionale, assetto territoriale e urbanistica », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore E. Masucci e della correlatrice Dame Jocelyn Barrow in data 18 gennaio 1994. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 27 gennaio 1994, nel corso della 312a sessione plenaria, a maggioranza e 6 astensioni il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. I precedenti 1.1.1. L'importanza dell'implicazione delle parti sociali nella politica regionale comunitaria è stato sostenuto dal Comitato economico e sociale fin dall'inizio, fin dalla nascita del Fondo europeo di sviluppo regionale. Infatti nel progetto di parere sulla « Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce un Fondo europeo di sviluppo regionale », adottato nella 114a sessione plenaria del 24 e 25 ottobre 1973, il Comitato insiste più volte (1) su due aspetti: - la partecipazione delle regioni all'elaborazione della politica regionale, « associandovi tutte le organizzazioni socioprofessionali rappresentative » (2); - l'associazione delle organizzazioni socio-professionali « ai lavori del Fondo di sviluppo regionale e del Comitato di politica regionale, all'interno stesso di questi nuovi organi » (3). 1.1.1.1. Il Comitato è ritornato più volte ancora sull'argomento (4), ma l'atto più completo e significativo è il parere su « Il Ruolo e l'influenza delle autorità locali e regionali e delle organizzazioni sociali ed economiche nel campo della politica regionale comune » (5) (relatore: Ventejol) adottato nella sessione plenaria del 24 e 25 ottobre 1979. In tale parere - adottato in circonstanze molto diverse dall'attuale - vi si ritrovano tutte le motivazioni, ancora oggi valide e sufficienti, della partecipazione delle parti sociali, considerata necessaria: - per rispondere pienamente alla finalità della coesione economica e sociale; - per dare migliore garanzia della complementarietà tra aiuti comunitari e aiuti degli Stati membri; - per meglio valutare l'impatto regionale delle politiche comunitarie; - per garantire una più completa informazione ascendente e discendente; - per contribuire a suscitare l'interesse della popolazione. Tutte condizioni necessarie ad assicurare il successo della politica regionale e dello spirito di solidarietà che la ispira. 1.1.1.2. A tale parere è allegato un Rapporto (6), datato 11 ottobre 1979, compilato sulla base di un questionario, nel quale si constata « ... che, nell'insieme, le autorità locali o regionali come anche le associazioni sociali o economiche non hanno che un'influenza minima sugli orientamenti della politica europea. Ciò supporrebbe d'altronde che essi giocano già un ruolo attivo nella definizione dei programmi di sviluppo regionale nel loro paese, ciò che sembra, in generale, non essere il caso » (7). Questo Rapporto ci dà la possibilità - nel presente parere - di stabilire le differenze con la situazione di oggi, alla distanza di quattordici anni, e di misurare il cammino percorso. 1.1.2. Anche il Parlamento europeo ha fin dall'inizio sostenuto l'importanza della partecipazione delle organizzazioni sindacali e professionali. 1.1.3. La Commissione, da parte sua, pur non avendo formalizzato in alcun modo nel regolamento del FESR i modi di partecipazione delle parti sociali, già negli anni '70 aveva stabilito una prassi di incontri tra il Commissario competente, Giolitti, e i rappresentanti di tali organizzazioni, che avevano per oggetto gli orientamenti in materia di politica regionale comunitaria. 1.1.4. Per quanto riguarda le parti sociali, già nel gennaio del 1976 era stato creato un gruppo ristretto di rappresentanti della Confederazione europea dei sindacati, che aveva degli incontri d'informazione periodica con la Direzione generale della politica regionale. Ma è soprattutto nella seconda metà degli anni '80, quando è cominciato il dibattito sulla riforma dei Fondi strutturali approvata dal Consiglio alla fine dell'88, che si sono intensificate l'azione e l'iniziativa della CES e dell'UNICE, dirette ad ottenere una informazione e consultazione delle parti sociali a livello nazionale e regionale. 1.1.4.1. Frutto di questa pressione e dell'appoggio continuo fornito dal Comitato in molti pareri, è stato l'art. 31 del Regolamento CEE n. 4253/88 del Consiglio del 19 dicembre 1988, che prevedeva la consultazione annuale delle parti sociali sulle politiche strutturali della Comunità. Ma soprattutto la Direzione generale della politica regionale concordò sull'utilità di organizzare in ogni paese membro una riunione di consultazione sui quadri comunitari di appoggio, con la partecipazione delle autorità nazionali e regionali, e dei rappresentanti nazionali e regionali dei sindacati dei lavoratori e dei datori di lavoro. Riunioni che effettivamente ebbero luogo nell'arco del 1989-90 prima sull'obiettivo n. 1 e poi sugli altri obiettivi e rappresentarono la prima consultazione su larga scala delle organizzazioni socio-economiche, con l'obiettivo di convincere le autorità nazionali dell'utilità di avviare tale prassi a livello nazionale. 1.1.4.2. Il Comitato esecutivo della CES ha approvato una Risoluzione (1) sulla politica regionale, che contiene due aspetti: - i contenuti generali che devono caratterizzare la politica regionale comunitaria per raggiungere la coesione economica e sociale e affrontare i processi di deindustrializzazione; - i livelli e i modi nei quali può esercitarsi la partecipazione delle parti sociali. 1.1.4.3. Anche l'UNICE ha sottolineato l'importanza del rafforzamento della definizione di un quadro chiaro per la partecipazione delle parti sociali, sia a livello nazionale che locale (2). 1.1.4.4. Questa preoccupazione è condivisa da tutte le parti sociali, come dimostrato dalla lettera che hanno indirizzato alla Commissione e agli Stati membri nel giugno 1992 e nella quale indicano che « la partecipazione attiva dei loro rappresentanti all'elaborazione, all'attuazione e alla valutazione delle diverse fasi delle procedure di programmazione deve essere chiaramente stabilita nell'ambito della partnership ». 1.2. L'articolo 4 del nuovo Regolamento-quadro 1.2.1. La nuova proposta della Commissione per la revisione dei Fondi strutturali contiene poche ma importanti novità rispetto alla riforma del 1988. Su ciò rinviamo al parere adottato dal Comitato il 26 maggio 1993 (3). Tra le novità è fondamentale la nuova versione dell'articolo 4 del Regolamento n. 2052/88, che, nella forma definitiva approvata dal Consiglio il 20 luglio 1993, recita: « Articolo 4 - Complementarità, partnership, assistenza tecnica 1. L'azione comunitaria è complementare alle azioni nazionali corrispondenti o vi contribuisce. Ciò è il risultato della stretta concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato, le autorità e gli organismi competenti comprese, nell'ambito delle modalità offerte dalle regole istituzionali e dalle prassi esistenti proprie a ciascuno stato membro, le parti economiche e sociali designati dallo Stato membro a livello nazionale, regionale, locale o altro, i quali agiscono in qualità di partner che perseguono un obiettivo comune. Tale concertazione sarà in appresso denominata « partnership ». La partnership è operante in fatto di preparazione e finanziamento, nonché di valutazione ex ante, sorveglianza e valutazione ex post delle azioni. La partnership opera nel pieno rispetto delle competenze istituzionali, giuridiche e finanziarie di ciascun partner. 2. In forza delle disposizioni del presente regolamento e delle disposizioni di cui all'articolo 3, paragrafi 4 e 5, la Commissione prende le iniziative e le misure d'esecuzione necessarie affinché l'azione comunitaria concorra al conseguimento degli obiettivi di cui all'articolo 1 e apporti un valore aggiunto alle iniziative nazionali. 3. Nel quadro della partnership, la Commissione può contribuire, secondo le modalità di cui all'articolo 3, paragrafo 4, alla preparazione, all'esecuzione, all'adeguamento degli interventi finanziando studi preparatori ed iniziative di assistenza tecnica sul terreno, di concerto con lo Stato interessato ed eventualmente con le autorità e gli organismi di cui al paragrafo 1. 4. Nel corso della fase preparatoria degli interventi la divisione dei compiti tra la Commissione e gli Stati membri è quella stabilita, per ciascun obiettivo, dagli articoli da 8 ad 11bis. » 1.2.1.1. La forma definitiva assunta dall'art. 4 differisce parzialmente dall'originaria proposta della Commissione, che non conteneva: - l'inciso « nell'ambito delle modalità offerte dalle regole istituzionali e dalle prassi esistenti proprie a ciascuno Stato membro »; - l'ultima frase del primo comma « La partnership opera nel pieno rispetto delle competenze istituzionali, giuridiche e finanziarie di ciascun partner ». 1.2.1.2. Fatto salvo che, inserendo le parti sociali nella nozione di partenariato da concretizzare attraverso una « stretta concertazione », questo comma rappresenta il coronamento di una ventennale pressione congiunta del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale e delle parti sociali, finalizzata ad ottenere tale risultato, non c'è dubbio che la prima modifica rappresenta un compromesso, pur non riducendone il significato. Il riferimento alle regole istituzionali ed alle prassi esistenti (ma soprattutto a queste ultime) può essere utilizzato - operando una forzatura - dai Governi ostili all'idea di coinvolgere le parti economiche e sociali per tenerle fuori anche dalle politiche strutturali comunitarie. Si tratterebbe però, in questo caso, di un'interpretazione che contraddice l'inspirazione centrale del nuovo art. 4, il cui significato è chiaramente di includere le parti economiche e sociali nel partenariato. Ciò risponde ad una filosofia, per la quale lo sviluppo richiede la partecipazione sinergica di tutte le forze vive della società. 1.2.1.3. Laddove, invece, già esiste la prassi di coinvolgerle in altre materie e decisioni, la regola contenuta nell'art. 4 citato dovrebbe poi essere applicata a livello nazionale e regionale, il che richiede che le autorità nazionali e regionali e le organizzazioni socioeconomiche siano attrezzate a metterla in opera efficacemente in una sede opportuna e nell'ambito di procedure concordate. 1.2.1.4. Già esistono - grazie alle iniziative cui abbiamo fatto riferimento al par. 1.1.4 - numerose esperienze in proposito nei Paesi e in varie regioni della Comunità, su cui sono stati condotti studi e ricerche con il sostegno finanziario della Commissione (1). Purtroppo il Rapporto annuale della Commissione non dà conto di tali esperienze e questa carenza è stata rilevata nel parere sulla « Terza relazione annuale sull'attuazione della riforma sui fondi strutturali 1991 » (2), approvato il 29 aprile 1993. 1.2.2. La conoscenza sistematica delle esperienze effettive di partecipazione e lo scambio di informazione, può essere di innegabile aiuto per la messa in opera del citato articolo 4. Di qui lo scopo e l'utilità di questo parere che si propone di fare il punto sullo stato delle forme di partecipazione delle parti sociali realizzatesi dal 1989 ad oggi, cioè nel periodo di attuazione della Riforma dei Fondi strutturali. 2. La partecipazione delle organizzazioni economiche e sociali 2.1. Allo scopo di verificare il loro grado di conoscenza delle politiche strutturali comunitarie e il loro livello di partecipazione, un questionario - complesso e già sperimentato (3) - è stato inviato alle organizzazioni nazionali e regionali, che, nel biennio 1989-1990, hanno partecipato ad una serie di incontri d'informazione sui Quadri Comunitari di Sostegno, organizzati dalla Commissione su richiesta della CES e dell'UNICE, nelle dodici capitali alla presenza delle autorità nazionali e regionali. 2.1.1. Va innanzitutto rilevata la buona percentuale di risposte pervenute. Esse sono pari a ca. il 25 % dei questionari inviati e quindi rappresentano un campione quantitativo decisamente soddisfacente da un punto di vista sociologico. 2.1.2. Emergono dall'insieme delle risposte due aspetti, apparentemente in contraddizione, che riguardano l'elevato interesse per le politiche strutturali da parte degli attori sociali intervistati, e nello stesso tempo un basso grado di conoscenza dei problemi man mano che questi diventano più specifici e specialistici. Questo dato può essere interpretato come una conseguenza della carenza di partecipazione generalmente rilevata. C'è l'interesse dei partner sociali, ma mancano le procedure o più spesso le prassi per dare corpo a questo interesse. 2.1.3. Altri dati che emergono sono il buon numero (2/3) di intervistati a conoscenza dei contenuti del Piano globale di sviluppo (ma nello stesso tempo 1/3 dichiara di non averne conoscenza). 2.1.4. La maggioranza dei rispondenti dichiara inoltre - è questo un aspetto rilevante - di non essere stata consultata nel processo di formazione del Piano. Inoltre la maggioranza è venuta a conoscenza dell'impostazione del Piano solo dopo la sua trasmissione. 2.1.5. Riguardo alla negoziazione del quadro comunitario di sostegno è evidente il divario numerico tra quanti sono a conoscenza dei suoi contenuti (la maggioranza) e i pochissimi (solo il 6 %) che sostengono di essere stati consultati. 2.1.6. Lo stesso tipo di trend viene registrato rispetto ai programmi operativi. Infatti a fronte di livelli di conoscenza alterni (più buoni in alcuni casi, più bassi in altri), il tasso di consultazione dei partner sociali in rapporto alla programmazione operativa risulta comunque basso. Invece riguardo al Fondo Sociale Europeo la maggioranza dichiara di avere ricevuto buone informazioni preventive. 2.1.7. Rispetto alla sorveglianza sui programmi le risposte al questionario confermano che solo una minoranza degli attori sociali è ammessa alle riunioni (e tra essi un numero maggiore come membri che come osservatori). 2.1.8. Da sottolineare le risposte positive ed ottimistiche - e forse questo è eccessivo, e comunque da verificare - date in relazione al grado di attrezzatura tecnica ed organizzativa delle singole strutture interessate alle politiche regionali (infatti è lecito immaginare che anche i partner sociali debbano finalizzare meglio la loro attività in questa direzione). 2.1.9. In sostanza anche i questionari consentono di mettere a fuoco lo squilibrio che èesistito in passato tra importanza delle politiche regionali e condizioni fattuali per la partecipazione attiva dei soggetti sociali. Le prassi adottate negli anni scorsi - a quanto risulta - non sono state in grado di dare risultati significativi in questo ambito, anche se emerge una maggiore conoscenza delle politiche e dei programmi della Comunità ottenuta attraverso altri canali (seminari, convegni, corsi di formazione). 2.2. Diverse ricerche sono state condotte negli ultimi anni per verificare l'evoluzione delle politiche regionali, e al loro interno degli attori sociali. Anche se bisogna avvertire che gran parte di questi studi hanno appuntato il loro interesse sul ruolo dei sindacati, e in modo più indiretto su quello dei datori di lavoro: mentre non appaiono presi in adeguata considerazione altri attori diversi dalle parti sociali tradizionali. 2.2.1. Le politiche regionali della CEE vengono considerate uno dei filtri più significativi dell'evoluzione della cosiddetta Europa sociale: di quell'insieme di diritti e di materie nei quali l'intervento comunitario può contribuire a ridurre problemi e disparità che attraversano i singoli Stati membri. Le politiche della « coesione » vengono infatti considerate come un asse portante della costruzione europea e della cittadinanza sociale, e nello stesso tempo rappresentano una chiave di lettura per capire il peso attuale e quello futuro degli attori sociali. In particolare si potrà capire se questi potranno giocare anche in prospettiva e in ambito comunitario un ruolo analogo a quello svolto in diversi tra gli Stati membri. 2.2.2. Queste indagini ci aiutano a dare risposte a due questioni principali: - se si è sviluppata - cioè è cresciuta in quantità e qualità - l'influenza degli attori sociali sulle politiche regionali; - quali aspetti la influenzano in positivo o in negativo, e quali correttivi vengono proposti per migliorarne i risultati. 2.2.3. In diverso modo le ricerche di cui sopra esprimono un giudizio non soddisfacente sullo stato dell'arte. L'intervento degli attori sociali viene giudicato inadeguato o parziale. Non si riscontra nelle prassi finora seguite un intervento attivo di tipo codecisionale o cogestionale ad opera dei partner sociali. Si conviene che il grado di loro influenza sulle singole politiche non è associato a diretti interventi di responsabilizzazione gestionale. 2.2.4. Infatti le parti sociali a livello nazionale utilizzano le risorse tipiche dei loro sistemi, all'interno dei quali sono previsti in generale meccanismi anche informali di partecipazione alla formazione delle decisioni più rilevanti. 2.2.4.1. In generale si può affermare che le autorità nazionali hanno sempre nutrito l'idea che le politiche comunitarie, tutte, fossero un affare dei Governi e delle amministrazioni pubbliche. Ciò deriva dalla natura stessa della costruzione delle istituzioni comunitarie - il cosiddetto deficit democratico - e dall'accento messo sulla dimensione economica e mercantile a detrimento di quella sociale. Nell'ottica degli Stati membri, anche le politiche strutturali comunitarie sono rientrate in questa concezione, e di ciò ha sofferto non solo il coinvolgimento degli interessi economici e sociali organizzati, ma anche quello delle istituzioni decentrate degli Stati e la visibilità dell'intervento comunitario presso i cittadini, ai quali è stato reso difficile l'accesso a qualsiasi informazione. 2.2.4.2. La situazione è evoluta, pur se in maniera insufficiente, durante gli anni'80, grazie anche all'azione del Comitato economico e sociale, del Parlamento europeo, delle organizzazioni economiche e sociali e soprattutto grazie alla dinamica più incalzante del processo d'integrazione europeo, che ha messo in evidenza il problema della coesione. 2.2.4.3. Così in alcuni paesi questa partecipazione assume maggiore importanza e sistematicità: è il caso della Danimarca, della Germania e in parte dell'Italia (da notare che in Germania non vi sono organi appositi, ma gli attori sociali godono comunque di un elevato riconoscimento istituzionale). E attraverso una serie di gradazioni intermedie si arriva fino a paesi, come il Regno Unito, che hanno più apertamente scoraggiato l'intervento degli attori sociali organizzati (e in particolare limitato il coinvolgimento dei sindacati). Tra tutti i paesi quello che prevede una più forte strumentazione formale sulle politiche regionali è l'Irlanda, che ha inserito le parti sociali nel Comitato nazionale di sorveglianza. È giunta notizia di una decisione del Governo irlandese di sostituire i Comitati subregionali con una struttura che riduce il ruolo delle parti sociali. Il Comitato ritiene che ciò costituisca un grave passo indietro rispetto ad un'esperienza che veniva considerata un importante punto di riferimento e chiede che venga ripristinato il precedente livello di coinvolgimento delle parti sociali. 2.2.4.4. Sulle sedi decisionali pesano ovviamente le divergenze delle storie istituzionali e di relazioni industriali dei diversi paesi che influenzano qualità ed efficacia della partecipazione degli attori sociali. Nei paesi nei quali le organizzazioni di rappresentanza degli interessi sono più forti e strutturate, la loro influenza si esercita in modo maggiore anche sulle politiche regionali. Come dimostrano ricerche di vario tipo questa influenza è più forte in Germania e Danimarca, dove la tradizione di forte associazione dei partner sociali alla presa di decisioni ha una storia lunga. In una collocazione intermedia troviamo l'Italia, che anche recentemente ha registrato un importante accordo triangolare nazionale. In Spagna i tentativi di concertazione molto istituzionalizzata dei primi anni ottanta non hanno avuto seguito, a causa del peggioramento dei rapporti tra sindacato e gli altri soggetti (governo e imprenditori). La maggioranza dei paesi ha degli andamenti intermedi, ma certo il ruolo dei partner sociali a livello nazionale non è ininfluente. 2.2.5. Le divergenze nelle modalità di coinvolgimento delle parti sociali e nei risultati si fanno sentire soprattutto negli ambiti subnazionali che vengono complessivamente giudicati dagli analisti un luogo di partecipazione deludente. Questo dipende in primo luogo dai diversi gradi di regionalizzazione istituzionale di cui dispongono i diversi paesi. 2.2.5.1. Non c'è dubbio che la struttura istituzionale influenza profondamente sia l'articolazione organizzativa delle parti sociali sia la loro capacità di rapportarsi con l'amministrazione. Un'amministrazione ampiamente decentrata, sulla base di assemblee elettive, facilita la partecipazione anche solo perché moltiplica le sedi. Un'amministrazione centralizzata ed efficiente tende a sopravvalutare la propria autosufficienza e ad agire sul territorio piuttosto attraverso tecnostrutture, come le Agenzie per lo sviluppo. 2.2.5.2. Nei paesi principali della Comunità a fronte del riconoscimento costituzionale delle regioni in Spagna, Italia e Germania (dove il potere dei Länder è ancora più accentuato), contrastano i casi francese e inglese, che sono caratterizzati da una più forte tradizione centralistica. Ma anche questi due paesi hanno presentato traiettorie diverse negli anni '80, dal momento che la Francia ha dato corpo ad un processo di regionalizzazione « debole », mentre in Gran Bretagna si è assistito ad un rilancio del ruolo del governo centrale. 2.2.5.2.1. Quello che si può dire è che in linea di tendenza - con l'eccezione della Gran Bretagna, del Portogallo e della Grecia - esiste un qualche grado di autonomia in ambito regionale, in particolare su materie sociali e amministrative. 2.2.5.3. Viene in genere segnalata la crescita di attenzione da parte degli attori sociali verso le politiche di ambito regionale. Ma viene anche messa in evidenza l'esigenza di coinvolgimenti più attivi nelle politiche industriali e dell'occupazione. I partner sociali (e soprattutto i sindacati) mostrano grande interesse in Italia e Spagna per la crescita dei Fondi strutturali. 2.2.5.4. In Gran Bretagna il tipo di partenariato messo in atto dal governo inglese si èfocalizzato su una rete di rapporti che ha coinvolto la Comunità europea, il livello nazionale e locale delle autorità pubbliche e gli attori economici locali. E quindi stato carente in virtù di una precisa scelta il partenariato sociale. 2.2.5.5. In Irlanda, si sono evidenziati diversi problemi per la concentrazione del processo decisionale al livello centrale e l'assenza di strutture istituzionali esecutive a livello subregionale. 2.2.5.6. Anche in Spagna viene ammesso che l'elaborazione definitiva dei piani dei Fondi strutturali spetta all'amministrazione centrale. Alcune ricerche che hanno avuto come sfondo singole regioni (come le Asturias) parlano di « partecipazione inesistente ». La ristretezza dei tempi previsti per la presentazione dei piani ha favorito un iter decisionale amministrativo e tecnocratico. 2.2.5.7. In alcune delle regioni italiane esaminate (come quelle del sud Italia) sono stati predisposti dei metodi - sul tipo di protocolli d'intesa - di relazione sistematica tra governo regionale e partner sociali per la programmazione degli interventi comunitari. Quindi sulla carta si tratta di procedure molto avanzate, che devono ancora essere sperimentate. 2.2.6. Un altro elemento che può condizionare fortemente la localizzazione e la qualità della partecipazione è l'esistenza, ai vari livelli nazionale e regionale, di Comitati economici e sociali, di Comitati per lo sviluppo, per l'occupazione, per la formazione professionale e simili, che possano essere individuati come sedi di partecipazione. In questo caso la qualità e l'incidenza della partecipazione dipende dai poteri e dalle competenze reali di questi comitati, che spesso sono sedi di semplice informazione o di consultazione a posteriori, che non rispondono quindi alla funzione di « stretta concertazione » assegnata ai componenti del partenariato dall'art. 4 del Regolamento Quadro e non permettono una visione d'insieme delle politiche strutturali. 2.2.6.1. Ma se questi sono presenti ed operano in diversi casi a livello statale, sono assai meno diffusi in ambito regionale. Sono stati creati in Francia con il processo di regionalizzazione dello Stato nazionale. Sono presenti in Spagna soprattutto come esperienze sviluppatesi in alcune regioni autonome sin dal 1984 (e poi raccolte da una legge nazionale). Anche in Italia accanto al CNEL è da segnalare un organo analogo di livello regionale in Sicilia, regione a statuto speciale (quindi non v'è generalizzazione di queste esperienze). Alcune aspetti di rafforzamento delle autonomie regionali in campo economico-sociale si riscontrano anche in Gran Bretagna (limitate a regioni come la Scozia). 2.2.6.2. Quindi le sedi proprie di ambito subnazionale per lo sviluppo del partenariato sono presenti solo in alcuni paesi. Ma anche in questi paesi gli esiti non appaiono brillanti. Non è di per sè la presenza di organismi istituzionali ad assicurare una buona scala di coinvolgimento. In Francia e Spagna ad esempio sono numerosi i rilievi sul basso grado di partecipazione e di influenza sul processo decisionale regionale da parte degli attori economici e sociali. 2.2.6.3. Nel caso della Francia la partecipazione ai consigli economici e sociali regionali èinteressante per le parti sociali. I comitati non hanno nei fatti una grande influenza sulla politica regionale della CEE. Anche quando esistano - come in alcune regioni - subcommissioni istituite da questo organismo per occuparsi dello « spazio europeo », esse non si pronunciano sulle modalità di utilizzazione degli aiuti della Comunità. D'altro canto, in Francia tutte le imprese sono rappresentate nelle camere di commercio, industria e artigianato, enti pubblici che partecipano all'attuazione delle politiche comunitarie. 2.2.6.4. Allo stato dei fatti bisogna convenire con chi sostiene che il peso degli attori non ècorrelato alla presenza di organi ad hoc: come nel caso della Germania (dove mancano i Consigli economico-sociali, ma c'è una forte struttura federale). Qui gli attori sociali e in particolare « i sindacati possiedono molteplici possibilità d'azione ». Quello che viene comunemente messo in luce - c'è un accordo su questo punto da parte dei ricercatori - è che se gli attori sociali sono consultati, questo avviene dopo e non prima che i piani di intervento vengano predisposti. 2.2.7. In alcuni Paesi (come l'Italia) l'individuazione degli interlocutori istituzionali è resa più complicata per le organizzazioni economiche e sociali dalla dispersione delle competenze relative ai Fondi strutturali tra più Ministeri (Affari comunitari, Bilancio, Agricoltura, Industria, Lavoro, ecc.), il che rende più difficile una visione d'insieme. Non c'è dubbio che ciò è incoraggiato dall'analoga dispersione esistente in seno ai Servizi della Commissione e, viceversa, potrebbe essere disincentivata da un'auspicabile unificazione dei Fondi. 2.2.8. L'attenzione che le parti sociali dedicano alle politiche strutturali comunitarie e la pressione che conseguentemente hanno esercitato presso le autorità competenti per esservi coinvolte, varia notevolmente all'interno della Comunità. Ciò è certamente funzione dell'importanza dell'intervento finanziario della Comunità ma è dovuto anche ad una serie di fattori. 2.2.8.1. Innanzitutto dove l'organizzazione vede una preminenza dell'instanza confederale su quelle settoriali, c'è una maggiore attenzione ai problemi di carattere generale e territoriale. Viceversa, dove prevalgono le organizzazioni di settore ed alla Confederazione èassegnata una funzione di direzione politica e di coordinamento, c'è una priorità delle politiche contrattuali. 2.2.8.2. Ma alcune ricerche indicano anche dei problemi ulteriori relativi a questo livello nazionale. Perchè le parti sociali e gli stessi governi hanno sperimentato nel corso degli anni modalità di rapporto concentrate soprattutto sulle politiche economiche e dell'occupazione, e sulle politiche sociali. Quindi molto spesso mancano le attitudini e le competenze tecniche per intervenire altrettanto attivamente sulle politiche regionali, che non sono un tema abituale intorno a cui lavorano e si organizzano gli attori. 2.2.8.3. Nei Paesi dove il dualismo economico è profondo (come la Spagna) e dove per di più questo problema è stato da sempre al centro del dibattito politico ed economico (come in Italia) le organizzazioni economiche e sociali hanno più familiarità con i temi delle politiche di sviluppo regionale. Con la riunificazione dei Länder dell'Est anche in Germania la coesione economica e sociale è divenuta un tema dominante. Viceversa in Gran Bretagna la politica regionale è vista più come un concetto redistributivo di politica sociale che di programmazione economica. 2.2.8.4. Due fattori infine sono molto influenti sul'atteggiamento delle organizzazioni: - il grado soggettivo di coinvolgimento e di interesse nei confronti del processo d'integrazione europea; - la posizione ideologica rispetto al concetto di partenariato e di concertazione, che esclude un'impostazione puramente rivendicativa, e che dipende anche dal sistema di relazioni industriali esistente. 2.2.9. Da tutte le ricerche emerge che il livello di conoscenza delle politiche dei fondi strutturali è in generale molto basso e soprattutto ristretto ad una piccola parte del gruppo dirigente delle organizzazioni interessate. E chiaro che più approfondita è la conoscenza e maggiori sono le potenzialità della partecipazione. Non basta aver letto i documenti e i regolamenti, occorre avere una visione più ampia delle principali politiche comunitarie ed una conoscenza della prassi e del modo in cui i regolamenti vengono interpretati ed applicati dalla Commissione e dalle competenti autorità nazionali. 2.2.9.1. La maggior parte delle informazioni è stata ottenuta attraverso seminari e convegni a cura della Commissione e delle organizzazioni economiche e sociali. Questo canale di diffusione va alimentato sempre di più in futuro, ma non basta. Solo la pratica della partecipazione e della concertazione sul terreno può far registrare un progresso consistente. Significativo è stato a questo proposito il salto di qualità nella conoscenza delle politiche comunitarie avutosi con le riunioni nazionali di consultazione sui Quadri Comunitari di Sostegno realizzato dalla Commissione nel corso del 1989-1990. 3. Conclusioni 3.1. Osservazioni generali 3.1.1. A tredici anni del citato Rapporto del Comitato del 1979 (1), sulla base delle valutazioni del capitolo 2, che raccolgono il risultato di studi e ricerche condotte sul quinquennio 1989-1993, possiamo dire che il grado di partecipazione delle parti economiche e sociali alla politica regionale da allora è molto evoluto, anche se permangono delle situazioni in cui ogni partecipazione è respinta dalle autorità di Governo. 3.1.2. Questo cambiamento riguarda sia le esperienze reali di partecipazione, sia il livello di informazione sulle procedure e sugli obiettivi della politica regionale comunitaria, sia la volontà delle organizzazioni europee, nazionali, regionali e locali di diventare soggetti attivi della partnership, sia infine la percezione stessa che di tale partecipazione hanno le autorità competenti. 3.1.3. Ciò non toglie che molta strada sia ancora da fare. Ma non siamo più nella fase delle petizioni di principio, né in quella della semina, siamo nella fase in cui cominciano a raccogliersi i primi frutti e ci si pone il problema di come generalizzare le esperienze preparando meglio il terreno attraverso i nuovi regolamenti. Siamo cioè nella fase in cui nella maggior parte degli Stati membri le difficoltà a realizzare una partecipazione concreta e utile si possono superare solo esercitandola praticamente sul terreno. 3.1.4. Le difficoltà e le debolezze sono ancora numerose. Proviamo a farne un elenco di quelle più importanti: a) l'atteggiamento delle autorità competenti varia considerevolmente secondo i Paesi sia nella teoria che nella pratica ed è anche funzione della forza contrattuale delle parti economiche e sociali e del sistema di relazioni industriali; b) la struttura istituzionale di ciascun Paese è differente, quindi diversi sono il modo e le sedi in cui può esercitarsi il partenariato; c) il retroterra culturale relativo alle « politiche regionali » è molto diverso da Paese a Paese, da Regione a Regione, e da un'organizzazione all'altra; d) la conoscenza dei regolamenti, delle procedure delle politiche e dei programmi è ancora superficiale e soprattutto limitate ad un gruppo ristretto di operatori; e) non tutte le organizzazioni socioeconomiche hanno le forze e gli strumenti per una partecipazione approfondita e su larga scala. 3.1.5. Nella relazione con la quale la Commissione ha accompagnato la proposta dei nuovi regolamenti si fa riferimento alle sollecitazioni del Parlamento e del Comitato dirette ad associare più strettamente i partner economici e sociali e si trae la conclusione che « Essa [la Commissione] garantirà inoltre un'effettiva consultazione dei partner economici e sociali » (1). 3.1.5.1. Al par. 1.1.1.1 abbiamo elencato le ragioni, ancor oggi valide, che da 13 anni il Comitato sostiene a favore dell'allargamento della partnership. Esse non sono legate soltanto ad un problema di riconoscimento del ruolo delle organizzazioni socioeconomiche. La partecipazione ha un senso se è reale e se serve: - a dare impulso alla crescita economica e alla convergenza; - a migliorare l'efficacia degli interventi; - a dare maggiore trasparenza alle azioni; - a far partecipare la maggior parte dei cittadini ai problemi del proprio territorio; - ad esprimere i bisogni concreti degli strati sociali che rappresentano; - a migliorare le condizioni di vita dei cittadini attraverso maggiori occasioni di lavoro e migliori infrastrutture; - a contribuire al controllo democratico della spesa dei fondi pubblici e alla valutazione dei programmi. 3.1.5.2. Le modifiche e gli arricchimenti degli obiettivi dei fondi, che focalizzano l'attenzione sul mercato del lavoro in un momento in cui il problema centrale è quello dell'occupazione, rafforzano le ragioni della partecipazione delle parti sociali. Ci riferiamo in particolare all'inserimento nel nuovo Obiettivo 3 dell'« integrazione nel mercato del lavoro delle persone minacciate di emarginazione sociale » ed al nuovo Obiettivo 4 « agevolare l'adattamento dei lavoratori ai mutamenti industriali e all'evoluzione dei sistemi di produzione ». 3.1.6. Il nuovo articolo 4 già citato prevede che « gli organismi competenti, comprese le parti economiche e sociali »: - siano designati dallo Stato membro a livello nazionale, regionale, locale o altro; - agiscano in qualità di partner che perseguono un obiettivo comune; - esercitino il partenariato « in fatto di preparazione e finanziamento, nonché di valutazione ex ante, sorveglianza e valutazione ex post delle azioni. 3.1.6.1. Trattandosi del Regolamento cosiddetto « quadro », l'articolo 4 ha evidentemente una validità generale e si riferisce a tutti gli obiettivi e a tutti i livelli ai quali si costruisce la politica regionale comunitaria, anche quando i suoi contenuti non sono ripetuti negli altri regolamenti dei fondi strutturali. 3.2. L'identità dei partner 3.2.1. Secondo il regolamento i partner vanno identificati e designati dallo Stato membro, a « livello nazionale, regionale, locale o altro ». 3.2.2. Il Comitato ritiene tale soluzione, nel rispetto del principio di sussidiarietà, corretta perché le situazioni nazionali sono molto diverse tra loro e il tipo di partecipazione sarà influenzata da vari fattori, tra i quali possiamo citare, ad esempio: - la presenza o meno di istituzioni regionali forti e dotate di poteri nei terreni d'intervento della politiche strutturali; - il modello esistente di relazioni industriali; - il modo in cui sono organizzati ed insediati i molteplici interessi economici e sociali. Il CES ritiene comunque necessari delle interpretazioni e dei chiarimenti. 3.2.3. Innanzitutto è chiaro che si fa riferimento ad una pluralità di partner, che comprende, oltre alle cosiddette parti sociali che rappresentano gli interessi generali dei lavoratori dipendenti e dei relativi datori di lavoro, anche organizzazioni che rappresentano interessi settoriali più definiti. 3.2.3.1. Tutti questi partner, nel tessuto sociale, hanno ruoli diversi, diversa rappresentatività sociale e territoriale e quindi anche la partnership si esercita in maniera non uniforme, in relazione al coinvolgimento degli interessi rappresentati. 3.2.4. In secondo luogo, la designazione deve tener conto del grado di rappresentatività reale delle organizzazioni ai vari livelli territoriali. 3.2.4.1. Pur essendo chiaro nell'art. 4 che anche al livello comunitario si esercita il partenariato, non si fa esplicito accenno alle parti economiche e sociali costituite a tale livello. 3.2.4.1.1. Qui siamo di fronte a mancanza di chiarezza e di coerenza. In altre parti dei regolamenti si fa riferimento ai partner sociali a livello comunitario: - nell'art. 31, comma 2, del regolamento di coordinamento che prevede la consultazione annuale delle parti sociali organizzate a livello europeo sulla politica strutturale della Comunità; - nell'art. 28, che fa riferimento al Comitato di cui all'art.124 del Trattato (Comitato del FSE). 3.2.4.1.2. Mentre nel primo caso sono esplicitamente previste le parti costituite a livello comunitario e la prassi consolidata prevede una loro consultazione anche preventiva, nel secondo caso sono membri del Comitato solo le organizzazioni nazionali. L'impressione di incoerenza è rafforzata dall'evidente collegamento che esiste tra la politica per lo sviluppo e la politica sociale. 3.2.4.2. In ragione del fatto che esistono delle politiche strutturali comunitarie con l'obiettivo di realizzare una coesione economica e sociale sull'intera estensione territoriale della Comunità; che esistono delle azioni transnazionali e interfrontaliere, come le reti transeuropee e i PIC; che esiste anche un embrione di politica di assetto sul territorio, quale quella delineata in « Europa 2000 »; va tradotto ufficialmente e esplicitamente nei regolamenti il diritto, riconosciuto nell'art. 4, alle parti economiche e sociali costituite e rappresentative a livello europeo, di esercitare il partenariato al livello comunitario. In tal caso la designazione dovrebbe essere fatta dalle Istituzioni comunitarie, formalizzando una prassi di consultazione già esistente nella realtà. 3.3. Il ruolo dei partner 3.3.1. Anche su questo punto sono necessari dei chiarimenti. Tutte le parti costituenti il partenariato sono messe sullo stesso piano di diritto ai sensi dell'art.4. E questo è giusto e importante. Tuttavia l'ultima frase aggiunta dal Consiglio al 1° comma dell'art. 4 apporta un importante chiarimento quando afferma che « la partnership opera nel pieno rispetto delle competenze istituzionali, giuridiche e finanziarie di ciascun partner ». 3.3.2. Viene così accolto un emendamento del Parlamento europeo che tende ad operare una distinzione formale tra le autorità regionali e locali e le parti economiche e sociali e a riunirle quindi tutte nel perseguimento di un obiettivo comune. 3.3.3. Ciò contribuisce a chiarire il significato delle parole « stretta concertazione », che èstato preferito alla semplice « consultazione », anche per dare enfasi al ruolo delle forze sociali e ad una concezione dello sviluppo come frutto della sinergia tra tutte le forze vive della società civile. 3.3.4. Mentre in altri ambiti, come l'impresa e la formazione professionale o le politiche sociali si può pensare a meccanismi di concertazione sistematica o anche di trasferimento del potere di decisione al negoziato tra le parti, nel caso delle politiche economiche e di sviluppo il ruolo degli attori pubblici è chiaramente sovraordinato e non paritario rispetto a quello degli attori sociali. Ciò riflette una situazione di fatto nella quale ad alcuni partner (la Commissione, gli Stati membri, le autorità regionali) compete una capacità decisionale, agli altri (le parti economiche e sociali) una funzione di partecipazione critica responsabile. Infatti l'obiettivo generale comune, che è quello della coesione economica e sociale, non esclude il confronto tra strategie e obiettivi parziali diversi, corrispondenti anche ai diversi interessi rappresentati. 3.3.5. La « stretta concertazione » può quindi configurarsi in due modalità tra loro intrecciate: - concertazione intesa nell'accezione di condizionamento - attraverso sedi consultive - delle decisioni che sono assunte ai diversi livelli decisionali; - controllo che l'attuazione sia indirizzata in modo efficace e rapido, e individuazione dei mezzi necessari per migliorare gli effetti socioeconomici. 3.4. I livelli e le forme del partenariato 3.4.1. Il partenariato verrà esercitato ai vari livelli territoriali nei quali si realizzeranno - nell'arco di tempo della programmazione 1994-1999 - le differenti fasi della politica regionale: la preparazione, il finanziamento, la sorveglianza e la valutazione delle azioni ex ante ed ex post. 3.4.1.1. Sono tutte ovviamente importanti, ma non c'è dubbio che le parti economiche e sociali possono dare il massimo del loro contributo nelle fasi di preparazione e valutazione delle azioni. 3.4.1.2. I livelli territoriali presi in esame sono, oltre a quello comunitario, quelli nazionale e regionale (o subregionale) la cui importanza relativa in funzione del partenariato è molto diversa a seconda della struttura politica e instituzionale di ciascuno Stato. 3.4.2. A livello regionale e locale la « stretta concertazione » si traduce, innanzitutto, nella fase della preparazione, associando le parti economiche e sociali innanzitutto alla definizione del Piano regionale di sviluppo. Le eventuali osservazioni delle parti economiche e sociali dovrebbero essere inviate per conoscenza dalle autorità competenti all'autorità nazionale e alla Commissione. In secondo luogo, alla definizione delle diverse forme d'intervento operativo. 3.4.2.1. Le autorità competenti dovrebbero mantenere informate le parti economiche e sociali nel corso dello svolgimento dei negoziati per la preparazione del Quadro regionale di sostegno al fine di raccogliere e trasmettere le loro osservazioni. 3.4.2.1.1. Nella fase attuativa degli interventi operativi, al fine di garantirne l'efficacia e la trasparenza, è opportuno o che le parti economiche e sociali facciano parte del Comitati di sorveglianza o che ad esse venga assicurata la più ampia e costante informazione. Ciò è necessario anche per poter svolgere la propria funzione nella decisione di misure di accompagnamento e nella fase di valutazione. 3.4.3. Al livello nazionale, nella fase di preparazione, quattro sono i momenti più importanti per il coinvolgimento delle parti economiche e sociali: - la preparazione della lista indicativa delle aree relative all'obiettivo 2 e 5b; - il piano nazionale di sviluppo, che deve portare a coerenza i Piani regionali; - i programmi operativi interregionali; - il coordinamento degli interventi operativi relativi ai PIC. 3.4.4. Per quanto si riferisce al livello comunitario non si può non notare che il principio del partenariato affermato all'art. 4 non si traduce in una pratica applicazione nel resto dei regolamenti. 3.4.4.1. Ciò riguarda innanzitutto i Comitati di cui al capitolo VIII del regolamento quadro (ad eccezione del Comitato del FSE) e particolarmente il Comitato per lo sviluppo e la riconversione delle regioni, chiamato ad esaminare questioni di importanza fondamentale, quali i Quadri Comunitari di sostegno, le relazioni periodiche sulla situazione e l'evoluzione socioeconomica delle regioni e la preparazione dell'elenco delle zone obiettivo 2, che coinvolgono fortemente gli interessi delle parti economiche e sociali. 3.4.4.2. Risulta difficilmente comprensibile il motivo per cui all'art. 31 del regolamento di coordinamento è prevista la consultazione delle parti sociali organizzate a livello europeo sulla politica strutturale della Comunità, che nella prassi è divenuta una consultazione sulla Relazione annua di cui all'art. 16, primo comma, del regolamento quadro; mentre non è previsto sulla Relazione triennale (stesso articolo, terzo comma) sulla coesione economica e sociale. 3.4.4.3. Dal comma 5 dell'art. 8 del regolamento quadro, - dove si afferma che « La Commissione ... definisce ... nell'ambito della partnership prevista dall'art. 4, par. 1, e di concerto con lo Stato membro interessato, il quadro comunitario di sostegno per gli interventi strutturali comunitari ... » - si evince che anche al livello comunitario si esercita la stretta consultazione con le parti economiche e sociali sui quadri comunitari di sostegno dell'obiettivo 1. Lo stesso vale per gli altri obiettivi (obiettivo 2: art. 9, comma 9; obiettivo 3: art. 10, comma 1; obiettivo 4: art. 10, comma 2; obiettivo 5: art. 11, comma 3; obiettivo 5b: art. 11bis, comma 6). 3.4.4.4. Sembra particolarmente opportuno che la Commissione consulti le parti economiche e sociali prima di avanzare un'eventuale proposta di modifica delle zone obiettivo 2 secondo quanto prevede il comma 7 dell'articolo 2. 3.4.4.5. Le parti economiche e sociali costituite a livello comunitario dovrebbero inoltre essere chiamate a partecipare alla preparazione dei Programmi d'interesse comunitario. 3.5. Gli strumenti della partecipazione 3.5.1. Naturalmente ci sono molti gradi di partecipazione, che dipendono non solo dalla disponibilità delle autorità competenti, ma anche dalle forze e dalla capacità delle organizzazioni economiche e sociali. Per realizzare in maniera soddisfacente la cosiddetta « stretta concertazione », in modo da rispondere alle ragioni della partecipazione (utilità, efficacia, tutela dell'interesse generale, trasparenza), è necessario avere un certo grado di progettualità, una visione dello sviluppo, particolarmente nelle fasi della programmazione. 3.5.2. Non tutte le organizzazioni hanno le risorse (operatori e mezzi finanziari) e gli strumenti (uffici studi e istituti di ricerca) per rispondere ai bisogni ponendosi in maniera positiva e propositiva di fronte ai problemi dello sviluppo. Solo alcune organizzazioni sono in grado di farlo e non senza un aiuto. A questo scopo possono essere di grande utilità l'assistenza tecnica (d'altronde prevista dai regolamenti) da parte della Commissione e delle autorità nazionali e regionali, il coordinamento da parte delle organizzazioni europee e l'organizzazione di canali per lo scambio transnazionale delle esperienze. 3.5.3. C'è stato poco tempo per prepararsi ad una gestione ottimale dell'articolo 4 nei modi delineati in questo parere. I nuovi regolamenti sono stati approvati nel mese di luglio e già due fasi della procedura di attuazione del Programma 1994-1999 si sono svolti: la preparazione dei programmi regionali e l'invio alla Commissione dei Programmi nazionali. Sta per iniziare la terza fase del negoziato per la definizione dei Quadri Comunitari di Sostegno. Solo in pochi casi le autorità regionali e nazionali e le parti sociali hanno fatto in tempo a mettersi in contatto. In almeno un caso - in Scozia - hanno ricevuto un netto e formale rifiuto da parte delle autorità competenti. In un altro caso - in Italia - il Governo ha reagito positivamente e ne ha dato comunicazione alla Commissione. 3.6. Raccomandazioni finali 3.6.1. Allo scopo di avviare un processo di graduale attuazione dell'art. 4, il Comitato ritiene: a) che le organizzazioni economiche e sociali nazionali debbano attivarsi al più presto per rivolgere una richiesta formale alle autorità nazionali competenti e che inoltre sia opportuno: - stipulare protocolli d'intesa con le autorità nazionali e regionali per individuare sedi e forme della partecipazione; - approntare programmi di formazione degli operatori economici e sociali interessati sui contenuti, le regole e le procedure degli interventi dei Fondi strutturali; b) che la Commissione svolga un'azione per facilitare tale processo, attraverso: - la consultazione delle organizzazioni socioeconomiche nazionale sui mandati relativi ai singoli Quadri comunitari di sostegno. - la preparazione di un programma di sostegno ai corsi di formazione nazionali e di effettuazione di convegni e seminari per lo scambio di esperienze e la costituzione di reti transnazionali; - la preparazione di un rapporto periodico sullo stato di attuazione dell'articolo 4. Il Comitato da parte sua s'impegna a seguire l'evolvere di questo processo effettuando un periodico monitoraggio sul modo in cui viene realizzato il partenariato nelle regioni e nelle aree in cui agiscono i Fondi strutturali. Fatto a Bruxelles, il 27 gennaio 1994. Il Presidente del Comitato economico e sociale Susanne TIEMANN (1) Paragrafi 5.1, 5.2, 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3, 7.2.2. (2) Par. 5.1. (3) Par. 5.2.3. (4) CES 654/79 fin, CES 537/79 fin. (5) GU n. C 53 del 3. 3. 1980. (6) CES 537/78 fin. (7) Par. 3.1.1, pag. 7. (8) Risoluzione sulla coesione economica e sociale e la partecipazione dei sindacati alla politica regionale - Roma, 13 e 14 dicembre 1990. (9) Commenti dell'UNICE sulla Comunicazione della Commissione su « Le politiche strutturali comunitarie - Bilancio e prospettive » (9. 11. 1992). (10) Regolamento quadro, Regolamento orizzontale, Regolamenti FESR, FSE, FEAOG, Sezione Orientamento e SFOP (doc. COM(93) 67 def. - SYN 455, doc. COM(93) 67 def. 2 - SYN 455, doc. COM(93) 124 def. - SYN 453 e doc. COM(93) 124 def. 2 - SYN 453). (11) Esiste anche una apposita linea di bilancio approvata per iniziativa del Parlamento europeo. (12) GU n. C 161/46 del 14. 6. 1993. (13) Il questionario è stato utilizzato nelle regioni della Sicilia e della Calabria da CGIL, CISL et UIL nel quadro di una ricerca della CES. (14) Vedi par. 1.1.1.2. (15) COM(93) 67 def. - SYN 455, pagg. 8 e 23.