I. INTRODUZIONE

La prima relazione della Commissione (la "relazione del 2011") relativa all'attuazione della direttiva 2003/109/CE (la "direttiva") è stata pubblicata il 28 settembre 2011, rispondendo all'obbligo di cui all'articolo 24 della direttiva relativo alla presentazione delle relazioni. La relazione aveva rivelato una generale disinformazione fra i cittadini di paesi terzi quanto alla status di soggiornante di lungo periodo (SLP) dell'UE e ai diritti ad esso connessi, così come molte carenze nel recepimento della direttiva nella legislazione nazionale (ad esempio un'interpretazione restrittiva del suo campo d'applicazione, condizioni supplementari d'ammissione, elevate tasse amministrative, ostacoli illegali alla mobilità all'interno dell'UE, indebolimento del diritto alla parità di trattamento e della tutela contro l'allontanamento).

La presente seconda relazione presenta un quadro aggiornato delle modalità di recepimento e di attuazione della direttiva da parte degli Stati membri dell'UE e include, per la prima volta, informazioni sull'attuazione della direttiva 2011/51/UE , che ha modificato la direttiva 2003/109/CE, estendendone l'ambito di applicazione ai beneficiari di protezione internazionale. Gli Stati membri avevano sino al 20 maggio 2013 per recepire la direttiva 2011/51/UE nell'ordinamento nazionale. La Commissione ha avviato procedimenti di infrazione contro 11 Stati membri per il mancato recepimento della direttiva entro i termini fissati o per non avere informato come opportuno la Commissione riguardo all'adozione della legislazione nazionale. Otto casi sono stati chiusi.

La relazione è stata elaborata a partire da uno studio condotto da un contraente esterno durante il periodo 2014-2016 e da altre fonti, tra cui denunce , petizioni, scambi di informazioni con gli Stati membri e procedure di infrazione.

Quadro statistico

La relazione del 2011 ha posto l'accento sul debole effetto avuto dalla direttiva in molti Stati membri: sono stati rilasciati pochi permessi SLP dell'UE di cui l'80 % da soli quattro Stati membri. Nel 2017, nonostante un aumento generale dei permessi rilasciati (3 055 411 permessi SLP dell'EU rispetto a 1 208 557 nel 2008), gli stessi quattro paesi hanno registrato una percentuale ancora più elevata di permessi SLP dell'UE rilasciati (90 %), dei quali il 73 % è stato rilasciato soltanto dall'Italia . La scarsa quantità di permessi rilasciati può essere attribuita alla mancanza di informazioni sullo status di SLP non soltanto da parte dei cittadini di paesi terzi, ma altresì delle amministrazioni nazionali competenti in materia di immigrazione, nonché alla "concorrenza" con altri sistemi nazionali in atto da anni, consentiti dall'articolo 13 della direttiva (21 Stati membri di 25 hanno conservato i rispettivi sistemi nazionali).

II. CONFORMITÀ DELLE MISURE DI RECEPIMENTO

Campo di applicazione personale - articolo 3

L'articolo 3 definisce il campo di applicazione della direttiva e il numero di esclusioni (ossia le situazioni in cui la direttiva non è applicabile). La relazione del 2011 mette in evidenza un problema di attuazione specifico in diversi Stati membri relativamente all'esclusione dei cittadini di paesi terzi ammessi unicamente per motivi di carattere temporaneo (articolo 3, paragrafo 2, lettera e). Alcuni Stati membri interpretano difatti in modo molto ampio la deroga contenuta in tale disposizione. La Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) ha chiarito il significato della suddetta disposizione, stabilendo che la direttiva esclude dal proprio campo di applicazione "i soggiorni di cittadini di paesi terzi che, pur essendo regolari ed eventualmente continuativi, non riflettono a priori l'intenzione di tali persone di insediarsi stabilmente nel territorio degli Stati membri" e che "la circostanza che un permesso di soggiorno comporti una limitazione formale non può consentire, da sola, di determinare se detto cittadino di uno Stato terzo sia suscettibile di insediarsi stabilmente nello Stato membro, nonostante l'esistenza di tale limitazione" . Sebbene la CGUE abbia da ultimo affermato che è compito del giudice nazionale stabilire autonomamente la legalità delle esclusioni, la Commissione non ha ricevuto denunce riguardo a presunti abusi di questa deroga da parte degli Stati membri.

L'esclusione dei rifugiati dall'ambito di applicazione della direttiva prevista in principio è stata abolita nel 2011 . Tuttavia, la direttiva continua a non applicarsi ai cittadini di paesi terzi che beneficiano di forme di protezione diverse da quelle previste dalla direttiva sulle qualifiche in materia di asilo (articolo 3, paragrafo 2, lettera c)). La questione della distinzione tra gli status di protezione nazionali e gli altri titoli di soggiorno legali nazionali non è stata sinora completamente chiarita dalla giurisprudenza della CGUE né dei tribunali nazionali.

Durata del soggiorno - articolo 4

I cittadini di paesi terzi devono avere soggiornato legalmente e ininterrottamente per cinque anni nel territorio dello Stato membro prima di presentare la domanda per ottenere lo status di SLP. La relazione del 2011 ha messo in rilievo il fatto che alcuni Stati membri applicano la nozione di "soggiorno legale" in modo restrittivo, in particolare escludendo i titolari di visti e titoli di soggiorno specifici. La Commissione ha indagato uno dei casi in questione, nello specifico una normativa nazionale che imponeva ai richiedenti dello status di SLP di essere titolari di un permesso di soggiorno permanente nazionale. In seguito agli scambi di informazioni con la Commissione, lo Stato membro ha modificato la legge nazionale, conformandola alla direttiva.

Per quanto concerne i beneficiari di protezione internazionale, la direttiva prevede che si tenga conto come minimo della metà del periodo compreso tra la data di presentazione della domanda di protezione internazionale e il rilascio del permesso di soggiorno in quanto beneficiario di protezione internazionale, laddove il periodo non superi i 18 mesi (articolo 4, paragrafo 2). La maggior parte degli Stati membri computa la metà del suddetto periodo, mentre altri prendono in considerazione l'intero arco di tempo.

Sinora la Commissione non ha ricevuto denunce riguardo all'attuazione errata dell'articolo 4, paragrafo 1 bis, in base al quale gli Stati membri non conferiscono lo status di SLP in alcuni casi di revoca della protezione internazionale in conformità alla direttiva sulle qualifiche in materia di asilo.

Condizioni per acquisire lo status di soggiornante di lungo periodo - articolo 5

L'articolo 5 stabilisce le condizioni per acquisire lo status di soggiornante di lungo periodo, in particolare il fatto che il richiedente debba dimostrare di disporre di risorse stabili e regolari nonché di un'assicurazione malattia e (facoltativamente) di soddisfare le condizioni di integrazione.

La maggior parte degli Stati membri ha definito quale soglia per valutare la condizione di risorse stabili e regolari il livello minimo delle retribuzioni o i mezzi di sussistenza minimi su scala nazionale. Alcuni Stati membri fissano altresì l'importo delle risorse finanziarie necessarie per i familiari dei soggiornanti di lungo periodo. Come chiarito dalla CGUE in riferimento alla direttiva 2003/86/CE , gli Stati membri non possono imporre un livello di reddito minimo al di sotto del quale verrebbero respinte tutte le domande, indipendentemente dall'esame effettivo di ciascun caso. Questa interpretazione può essere applicata anche alla direttiva sui soggiornanti di lungo periodo.

La Commissione ha verificato con diversi Stati membri l'esistenza, durante l'esame delle condizioni relative alle risorse, di una valutazione di proporzionalità . In uno di questi casi, a seguito di una procedura di infrazione, lo Stato membro interessato (MT) ha modificato la propria legislazione introducendo una clausola di flessibilità che impone alle autorità nazionali competenti di prendere in considerazione tutte le circostanze pertinenti di ciascun caso prima di prendere una decisione di rigetto o di accettazione della domanda.

La maggior parte degli Stati membri impone ai richiedenti il titolo di soggiorno di lungo periodo di soddisfare le condizioni di integrazione, richiedendo in genere la conoscenza della lingua ufficiale. Alcuni Stati membri chiedono altresì la partecipazione a corsi di educazione civica. Nella causa P&S , la CGUE ha considerato la possibilità per gli Stati membri di stabilire obblighi di integrazione dopo l'acquisizione dello status di SLP, disponendo che la direttiva non vieta l'adozione di tali obblighi, purché non comportino una revoca dello status.