Sintesi Dall'ingresso della Romania nell'Unione europea, nel 2007, le riforme adottate dal paese in materia di giustizia e anticorruzione sono state seguite dalla Commissione attraverso il meccanismo di cooperazione e verifica (MCV) quale quadro significativo dei progressi compiuti per raggiungere i parametri fissati. Nel 2020 il governo ha riaffermato il suo impegno a ripristinare il percorso di riforme nel settore della giustizia dopo l'inversione di tendenza del periodo 2017-2019. Ciò ha permesso di ridurre notevolmente le tensioni con la magistratura. Le recenti nomine di nuovi dirigenti a capo delle principali procure potrebbero creare le condizioni per proseguire in modo più efficiente l'azione penale. Tuttavia, il lavoro di modifica della normativa in materia è stato posticipato a causa della pandemia di COVID-19, associata alle prossime elezioni politiche. Continuano ad applicarsi le misure controverse che influiscono negativamente sull'indipendenza della magistratura: resta operativa, ad esempio la sezione della procura per le indagini sui reati commessi all'interno del sistema giudiziario, incaricata esclusivamente di perseguire i reati commessi da giudici e pubblici ministeri. Il fatto che tali misure rimangano valide, e in particolare il loro effetto combinato, contribuisce ad accrescere l'incertezza circa il funzionamento del sistema giudiziario. Inoltre, alcune di queste misure potrebbero ripercuotersi negativamente sulle risorse umane che operano in seno al sistema giudiziario, compromettendo l'efficienza del sistema stesso. La Romania ha un quadro strategico nazionale anticorruzione di vasta portata, che si basa su un'ampia partecipazione di attori istituzionali nazionali e locali. Nonostante i progressi compiuti e i risultati ottenuti dalla Romania nella lotta alla corruzione nell'ultimo decennio, le sfide affrontate dalla magistratura nel periodo 2017-2019 hanno sollevato questioni in merito alla sostenibilità delle riforme anticorruzione. Sebbene il confronto sia meno aspro nell'attuale contesto politico, istituzioni cruciali si trovano ad operare in un ambiente difficile, che incide sull'attuazione del quadro giuridico e sulla capacità istituzionale. Anche se le principali istituzioni competenti hanno proseguito la loro attività, è difficile mantenere i buoni risultati ottenuti in termini di procedimenti penali e sentenze giudiziarie di condanna nei casi di corruzione ad alto livello. Le previste modifiche del codice penale e del codice di procedura penale sollevano incertezze in merito all'efficacia del quadro giuridico anticorruzione; è quindi importante individuare soluzioni giuridiche e politiche che corrispondano a decisioni fondamentali della Corte costituzionale. Il governo attualmente in carica ha mostrato un rinnovato impegno a compiere progressi di natura preventiva adottando una strategia nazionale anticorruzione globale. Le garanzie giuridiche relative alla libertà dei media e al pluralismo sono in vigore, ma emergono problemi relativi all'attuazione e all'applicazione del quadro legislativo esistente. La trasparenza della proprietà dei media appare incompleta e l'autorità nazionale di regolamentazione dei media audiovisivi non dispone delle risorse necessarie a esercitare pienamente i propri compiti. I media potrebbero essere soggetti a pressioni politiche, in quanto mancano in gran parte garanzie giuridiche specifiche per l'indipendenza editoriale, fatta eccezione per qualche forma di autoregolamentazione a livello di redazioni o editori. La procedura ordinaria di redazione e promulgazione delle leggi è ben regolamentata e comprende un sistema istituzionale esteso di bilanciamento dei poteri; la sua efficacia, tuttavia, è variabile. Si continua a ricorrere ampiamente a decreti governativi di emergenza e il succedersi di modifiche legislative non coordinate tra loro influisce sulla qualità della legislazione e sulla certezza del diritto, anche per il contesto imprenditoriale. È in vigore un quadro legislativo favorevole alla società civile, che rappresenta una forza attiva e si è dimostrata in grado di reagire a tentativi di limitare le sue attività. La società civile ha svolto un ruolo significativo nella difesa dello Stato di diritto in Romania.





Una peculiarità della Romania, come della Bulgaria, consiste nel meccanismo di cooperazione e verifica (MCV), istituito al momento dell'adesione del paese all'Unione europea nel 2007 quale misura transitoria per facilitare il proseguimento degli sforzi della Romania per riformare il suo sistema giudiziario e intensificare la lotta alla corruzione . In virtù della decisione che istituisce il meccanismo, l'MCV giungerà a termine non appena tutti i parametri che si applicano alla Romania saranno stati rispettati . Nelle relazioni del gennaio 2017, la Commissione ha adottato una valutazione globale dei progressi compiuti dalla Romania durante i dieci anni dell'MCV. Ha altresì avviato un percorso verso la conclusione del meccanismo, basato su 12 raccomandazioni fondamentali finali che, qualora venissero osservate, sarebbero sufficienti a garantire il raggiungimento degli obiettivi dell'MCV. A causa dei successivi sviluppi in Romania, nel novembre 2018 la Commissione ha formulato altre otto raccomandazioni. Nell'ultima relazione dell'MCV, adottata nell'ottobre 2019, la Commissione ha concluso che la Romania doveva compiere ulteriori progressi relativamente alle raccomandazioni contenute nelle relazioni di gennaio 2017 e novembre 2018. Nel 2019, gli organi giurisdizionali rumeni hanno trasmesso alla Corte di giustizia dell'Unione europea numerose domande di pronuncia pregiudiziale relative agli obblighi imposti alla Romania dall'MCV e al seguito dato alle raccomandazioni dell'MCV . Le cause sono ancora in corso.

I. Sistema giudiziario

Il sistema giudiziario rumeno è articolato in quattro gradi di giudizio, sia civili che militari: gli organi giurisdizionali di primo grado, i tribunali ordinari e specializzati, le corti d'appello e l'Alta Corte di cassazione e di giustizia. L'Alta Corte di cassazione e di giustizia è competente in primo grado e in appello per i reati penali commessi da talune categorie di persone , e in appello per talune cause civili e amministrative. Un compito fondamentale di tale Corte è garantire l'interpretazione e l'applicazione uniformi della legge da parte degli altri organi giurisdizionali. Il Consiglio superiore della magistratura, che ha compiti di garanzia dell'indipendenza della magistratura, è articolato in due sezioni, relative rispettivamente ai giudici e ai pubblici ministeri. Ciascuna sezione ha competenza esclusiva in materia di assunzione dei giudici e dei pubblici ministeri, rispettivamente, e gestione della loro carriera, e funge da tribunale disciplinare per le questioni disciplinari. A capo dell'ufficio della procura è il procuratore generale della procura presso l'Alta Corte di cassazione e di giustizia. L'ufficio della procura comprende strutture specializzate con giurisdizione e organizzazione speciali, la Direzione nazionale anticorruzione (DNA) e la Direzione per l'indagine e il contrasto della criminalità organizzata e il terrorismo (DIICOT), guidata da procuratori capo, e, dal 2018, la sezione della procura per le indagini sui reati commessi all'interno del sistema giudiziario (SIIJ) . Vi sono anche procure militari. Il procuratore generale e i procuratori capo delle strutture specializzate DNA e DIICOT sono nominati dal presidente della Repubblica su proposta del ministro della Giustizia, previo parere non vincolante del Consiglio superiore della magistratura . L'Unione nazionale rumena degli ordini degli avvocati è una persona giuridica che esercita funzioni di interesse pubblico e comprende tutti i 41 ordini degli avvocati della Romania. La Corte costituzionale è responsabile del controllo di conformità costituzionale delle leggi e della risoluzione dei conflitti di natura costituzionale tra le autorità pubbliche.

Indipendenza

Le numerose modifiche apportate nel 2018 e nel 2019 alle leggi sulla giustizia continuano a destare preoccupazioni per l'impatto che possono esercitare sull'indipendenza della magistratura. Le leggi sulla giustizia disciplinano lo status di giudici e procuratori, l'organizzazione del sistema giudiziario e il funzionamento del Consiglio superiore della magistratura. Gli emendamenti sono entrati in vigore a luglio e ottobre 2018 e sono stati ulteriormente modificati da vari decreti di emergenza del governo. Queste misure hanno generato preoccupazioni, in particolare poiché il loro effetto combinato è stato considerato gravemente rischioso per l'indipendenza della magistratura da numerosi portatori di interessi nazionali e internazionali . Sono stati individuati problemi di grave entità per quanto riguarda la creazione di una sezione della procura per le indagini sui reati commessi all'interno del sistema giudiziario (SIIJ), il regime di responsabilità civile di giudici e procuratori, i regimi di pensionamento anticipato, l'accesso alla professione, e lo status e la nomina di procuratori di alto livello. Sin dall'inizio, l'attuazione di tali misure ha confermato le preoccupazioni in merito a una possibile pressione esercitata su giudici e procuratori, nonché sull'indipendenza, sull'efficienza e sulla qualità della magistratura . Inoltre, l'applicazione continuativa delle leggi ha evidenziato nuove difficoltà in aggiunta ai problemi individuati in precedenza .

L'attuazione prolungata delle leggi sulla giustizia modificate accresce l'incertezza sul funzionamento del sistema giudiziario. L'attuale governo abbia espresso la disponibilità a intrattenere un dialogo con la magistratura e i partiti politici per abolire le misure controverse, ma ha altresì sottolineato che l'attuale situazione politica non offre le condizioni giuste per ottenere un ampio consenso e la maggioranza parlamentare necessaria a garantire il sostegno a riforme globali . È improbabile che le riforme siano intraprese prima dello svolgimento delle nuove elezioni parlamentari. Il fatto che tali modifiche restino in vigore crea incertezza relativamente al funzionamento del sistema giudiziario nel suo complesso e ai singoli magistrati per quanto attiene, in particolare, alla loro indipendenza, al loro statuto e alla loro carriera. L'incertezza è acuita dalle forti divisioni all'interno del sistema giudiziario circa le soluzioni da proporre per modificare le leggi sulla giustizia. In tale contesto i recenti lavori del Consiglio superiore della magistratura, che pure in base alle sue funzioni dovrebbe assumere un ruolo di guida e contribuire alla creazione del consenso, sono stati caratterizzati da divisioni interne e controversie.

La percezione dell'indipendenza della magistratura da parte dei cittadini è bassa e registra una tendenza alla diminuzione negli ultimi anni. Il livello di indipendenza percepita della magistratura tra i cittadini rimane basso (37 %) ed è diminuito . Fra le imprese, tale livello è medio (53 %) . In entrambi i casi, la motivazione più frequentemente invocata per la percezione di una scarsa indipendenza del sistema giudiziario si riferisce alle ingerenze o alle pressioni esercitate dal governo o dal mondo politico . Il dibattito pubblico sulla magistratura è stato contrassegnato da forti tensioni e da attacchi pubblici rivolti alla magistratura da parte del mondo politico e dei media ; tali tensioni, tuttavia, sono diminuite in modo significativo da quando è in carica l'attuale governo. Sebbene il Consiglio superiore della magistratura abbia dato seguito ad alcune denunce sottoposte alla sua attenzione e riguardanti l'indipendenza, la reputazione e l'imparzialità dei magistrati, complessivamente la sua attività in tale ambito è stata limitata .

La sezione della procura per le indagini sui reati all'interno del sistema giudiziario (SIIJ) rimane attiva, nonostante le critiche diffuse. La sezione ha l'incarico esclusivo di perseguire i reati commessi da magistrati e procuratori. Inoltre è competente per perseguire i casi relativi ad altre persone indagate insieme ai giudici o ai magistrati interessati . La commissione di Venezia ha evidenziato che l'istituzione di tale sezione non appare giustificata da evidenze fattuali , e che la sua creazione e le sue attività sono state oggetto di critiche sia per le conseguenze sull'indipendenza dei magistrati, sia per gli effetti negativi che potrebbe avere in termini di efficacia dell'azione penale . Inoltre, l'idea che la pressione esercitata da questa sezione possa influenzare l'indipendenza della magistratura si ripercuote negativamente anche sull'immagine di indipendenza, che è di per sé un requisito essenziale dell'indipendenza della magistratura . L'attuale ministro della Giustizia ha avviato consultazioni su un progetto di proposta volto a sciogliere questa sezione e ripristinare il precedente modello organizzativo delle procure , ma sia la pandemia di COVID-19, sia la situazione politica hanno ostacolato tali azioni e la direzione rimane operativa. Il 21 luglio 2020 il parlamento ha respinto un progetto di iniziativa presentato da un gruppo di parlamentari che prevedeva lo scioglimento della sezione, che aveva altresì ricevuto un parere consultivo negativo da parte del Consiglio superiore della magistratura . Sebbene le autorità e i portatori di interessi riferiscano che da ottobre 2019 la sezione ha posto fine alla pratica di ritirare i ricorsi e il numero di cause avviate nei confronti di magistrati è diminuito, permane il timore che possa essere utilizzata come strumento per esercitare pressione sui magistrati. Nel 2019 gli organi giurisdizionali rumeni hanno presentato alla Corte di giustizia dell'Unione europea diverse domande di pronuncia pregiudiziale, contestando la compatibilità della creazione della sezione con il diritto dell'Unione, in particolare con l'articolo 19, paragrafo 1, del TUE e con l'articolo 47 della Carta . Le cause sono ancora in corso.

Nel 2019 sono stati nominati nuovi responsabili delle procure, ma permangono preoccupazioni di lunga data relative alle procedure di nomina e revoca di procuratori di alto livello. A ottobre 2019 non era stato nominato alcun responsabile delle procure . Una delle prime iniziative dell'attuale ministro della Giustizia è stata quella di organizzare procedure di selezione improntate a una maggiore trasparenza e procedere alla nomina dei responsabili delle procure . Tuttavia, mentre il procuratore capo della DNA è stato nominato a seguito di un parere positivo del Consiglio superiore della magistratura, il procuratore generale e il procuratore capo della DIICOT sono stati nominati nonostante il parere negativo del Consiglio. Tale situazione ha messo in evidenza le carenze di lunga data precedentemente evidenziate dalla Commissione, la quale, nel contesto dell'MCV, ha sottolineato la necessità di una procedura di nomina più solida e indipendente e raccomandato di individuare una soluzione sostenibile con l'appoggio della commissione di Venezia .

La revoca dell'incarico dell'ex-procuratore capo della direzione anticorruzione nel 2018 è stata oggetto della revisione della Corte europea dei diritti dell'uomo (CEDU). La Romania è stata riconosciuta responsabile di una violazione dell'articolo 6, paragrafo 1 ("Diritto a un equo processo"), e dell'articolo 10 ("Libertà di espressione") della Convenzione europea dei diritti dell'uomo nella vicenda della revoca dell'incarico dell'ex procuratore capo della DNA . La CEDU ha ritenuto che l'ex-procuratore capo non fosse stato in grado di contestare efficacemente in tribunale i motivi della sua destituzione . In tale contesto, la CEDU ha richiamato l'attenzione sulla crescente importanza attribuita all'intervento di un'autorità indipendente dall'esecutivo e dal legislatore per quanto riguarda le decisioni relative alla nomina e alla revoca dei procuratori . Per quanto riguarda la libertà di espressione, la CEDU ha altresì sottolineato che il licenziamento potrebbe avere un effetto dissuasivo, scoraggiando altri procuratori e giudici dal partecipare al dibattito pubblico sulle riforme legislative che interessano il sistema giudiziario e, più in generale, su questioni relative all'indipendenza della magistratura Per quanto riguarda la partecipazione dei magistrati al dibattito pubblico, le relazioni dell'MCV hanno espresso preoccupazione relativamente alla prassi dell'ispettorato giudiziario di avviare procedimenti disciplinari nei confronti di giudici e procuratori sulla base delle loro dichiarazioni pubbliche sulle riforme giudiziarie .

Le modifiche alla legge sullo statuto dei giudici e dei procuratori hanno cambiato le norme che disciplinano la responsabilità civile dei giudici . Le nuove norme consentono al ministero delle Finanze di valutare se un errore giudiziario sia stato commesso in malafede o per negligenza grave e, successivamente, di avviare azioni di recupero nei confronti dei giudici per i danni causati dalle loro sentenze. Secondo il nuovo regime, per accertare la responsabilità civile di un giudice, dapprima un organo giurisdizionale deve dimostrare che la sentenza di cui trattasi contiene un errore giudiziario e che la parte lesa deve essere risarcita, senza che il giudice che ha pronunciato la decisione contestata sia coinvolto in questo primo procedimento giudiziario. In seguito il ministero delle Finanze può avviare un'azione di recupero in tribunale contro il giudice, sulla base della propria valutazione del fatto che l'errore giudiziario derivasse dall'esercizio di doveri e prerogative in malafede o per negligenza grave . Sebbene il ministero abbia l'obbligo di consultare l'ispettorato giudiziario al riguardo, il parere di quest'ultimo non è vincolante. Il Consiglio d'Europa ha riconosciuto che, sebbene possa essere legittimo prevedere la responsabilità personale di un giudice per i danni causati da una sentenza pronunciata in malafede o per negligenza grave, tale possibilità deve essere circoscritta con chiare salvaguardie al fine di proteggere i giudici dagli abusi e impedire che l'esecutivo eserciti pressioni indebite su di loro. A tale riguardo, sono state espresse preoccupazioni in merito al potere conferito al ministero delle Finanze . Il Consiglio d'Europa ha preso atto del potenziale effetto dissuasivo che questo nuovo regime potrebbe avere sui giudici e sui procuratori, in particolare in concomitanza con l'istituzione della nuova sezione della procura per le indagini sui reati commessi all'interno del sistema giudiziario (SIIJ) . Una domanda di pronuncia pregiudiziale relativa al nuovo regime di responsabilità civile dei magistrati è attualmente pendente dinanzi alla Corte di giustizia .

Qualità