COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 21.02.1996 
COM(96) 59 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO 
Politica comunitaria in materia di acque 

Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento 
Politica comunitaria in materia di acque 
Indice 
pagina 
1. Introduzione 1 
2. Le acque e la politica del settore 1 
3. Obiettivi di una politica sostenibile in materia di acque 2 
4. Le sfide 2 
4.1 Inquinamento 2 
4.1.4 Inquinamento da fonte puntuale 3 
4.1.2 Inquinamento da fonte diffusa 3 
4.1.3 Inquinamento accidentale 3 
4.1.4 Acidificazione 4 
4.1.5 Eutrofizzazione 4 
4.2, Carenze idriche 4 
4.3 Altre influenze negative di origine antropogenica 5 
5. I principi della politica comunitaria in materia di acque 5 
5.1 Elevato livello di tutela 5 
5.2 Principio della precauzione 5 
5.3 Azione preventiva 6 
5.4 Correzione dei danni alla fonte 6 
5.5 Chi inquina paga 6 
5.6 Integrazione 6 
5.7 Impiego dei dati scientifici e tecnici attualmente disponibili 6 
5.8 Variabilità delle condizioni ambientali nelle regioni della Comunità . 7 
5.9 Rapporto costi/benefici 7 
5.10 Sviluppo socioeconomico della Comunità e sviluppo equilibrato delle sue 
singole regioni 8 
5.11 Cooperazione internazionale 8 
5.12 Sussidiarietà 8 
6. Legislazione comunitaria in vigore 9 
A a. 
7. Tematiche specifiche alla gestione idrica 9 
7.1 L'approccio che prevede valori limite di emissione e quello che fissa 
obiettivi di qualità ambientale 9 
7.2 Designazione delle "zone" 11 
7.3 Aspetto quantitativo 12 
7.4 Requisiti di controllo 12 
7.5 Obbligo di presentare relazioni 13 
7.6 Trasparenza, partecipazione del pubblico e responsabilità 13 
7.7 Gestione integrata delle risorse idriche 13 
7.8 Gestione dei bacini idrografici 14 
8. Discussione 15 
9. Presentazione sintetica di una direttiva quadro sulle risorse 
idriche 17 
10. Implicazioni procedurali 18 
Legislazione comunitaria in vigore e politiche comunitarie 
ad essa attinenti 20 
1. Legislazione comunitaria in materia di acque 20 
1.1 Direttiva sulle acque superficiali 20 
1.2 Direttiva sulle acque di balneazione 20 
1.3 Direttiva sulle sostanze pericolose 21 
1.4 Decisione sullo scambio di informazioni 22 
1.5 Direttiva sulle acque dolci idonee alla vita dei pesci 23 
1.6 Direttiva sulle acque destinate alla molluschicoltura 23 
1.7 Direttiva sulle acque sotterranee . 24 
1.8 Direttiva sulle acque destinate al consumo umano 24 
1.9- Direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane 25 
1.10 Direttiva sui nitrati 25 
1.11 Proposta di direttiva sulla qualità ecologica delle acque 26 
2. Legislazione comunitaria strettamente attinente 26 
2.1 Direttiva sui fanghi di depurazione 27 
2.2 Direttiva sulle relazioni concernenti l'ambiente 27 
2.3 Proposta di direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate 
dell'inquinamento 28 
2.4 Direttiva sui prodotti fitosanitari e proposta di direttiva sui biocidi . 28 
2.5 Direttive relativa ai detergenti 29 
2.6 Direttiva sugli incidenti rilevanti 29 
2.7 Direttive sugli habitat e sugli uccelli selvatici 30 
2.8 Direttiva concernente la valutazione dell'impatto ambientale 30 
2.9 Legislazione in materia di classificazione, etichettatura e valutazione dei 
rischi dei prodotti chimici 30 
3. Altre politiche comunitarie aventi un impatto sugli aspetti legati alla gestione 
idrica 31 
AL 
1. Introduzione 
Nel giugno 1995 il Consiglio e la Commissione per la protezione dell'ambiente del 
Parlamento europeo hanno sollecitato un riesame sostanziale della politica comunitaria in 
materia di acque. 
La presente comunicazione definisce la posizione della Commissione rispetto alla 
protezione delle acque, ma non va esaminata separatamente. Deve invece essere 
considerato come lo sviluppo degli elementi di protezione delle acque contenuti nel 
Quinto programma comunitario di politica ed azione a favore dell'ambiente1. 
L'attenzione riservata agli aspetti ambientali della politica delle acque è rispecchiata nella 
conclusione principale della comunicazione: la necessità di disporre di una direttiva 
quadro in materia di risorse idriche. Nell'ambito della cosiddetta "politica in materia di 
acque" possono rientrare molti altri aspetti, che tuttavia non vengono affrontati in 
dettaglio nel presente documento. Tra essi figurano gli aspetti più generali del rapporto 
tra gestione delle risorse idriche e pianificazione territoriale, gli aspetti legati all'impiego 
di finanziamenti comunitari per la protezione delle acque e le infrastrutture oltre che 
l'intero settore della ricerca in tutti questi campi. Si tratta di aspetti importanti, anche se 
non costituiscono il tema principale della comunicazione, e la Commissione accoglierà 
con favore eventuali osservazioni in merito. 
2. Le acque e la politica del settore 
Le acque sono tradizionalmente suddivise in molte categorie: si fa la distinzione tra acque 
dolci, marine e salmastre, sotterranee e superficiali, acque di fiume, lago o estuario, 
costiere e di mare aperto, ecc. Si distingue inoltre tra acque destinate ad un utilizzo 
economico specifico o che abbiano un valore particolare a livello di conservazione. 
L'acqua in sé, tuttavia, non fa queste distinzioni: scorre liberamente passando da una 
categoria all'altra e per questo in ogni tentativo di gestire le risorse idriche è necessario 
riconoscere e tener conto di questa realtà. 
Anche se è Utile suddividere le acque per ragioni amministrative, è fondamentale ricordare 
che l'acqua, in ogni sua forma, svolge una serie di funzioni diverse, spesso simultanee. 
È un elemento essenziale per l'uomo, che la utilizza per bere, cucinare e lavarsi, ma è 
anche una risorsa economica che contribuisce ad esigenze umane più ampie nel settore 
della pesca, dell'agricoltura (compresa l'irrigazione), dell'industria (tra cui l'impiego nei 
processi di lavorazione e raffreddamento industriale), dei trasporti e in campo ricreativo. 
Rappresenta inoltre un elemento vitale di ciascun ecosistema e paesaggio, oltre a 
costituire, di per sé, ambienti particolari. Non bisogna infine dimenticare che è anche una 
minaccia quando provoca inondazioni o, se viene a mancare, siccità. 
COM(92)23 def. del 27.3.1992. 
1C 
3. Obiettivi di una politica sostenibile in materia di acque 
Una politica sostenibile in materia di acque deve realizzare alcuni obiettivi, in maniera 
efficace e garantendo un buon rapporto costi-benefici. 
1. Deve garantire una fornitura sicura di acqua potabile. L'acqua potabile deve essere 
sicura e deve essere fornita in quantità sufficienti e in maniera affidabile. 
2. Oltre alle esigenze legate all'acqua potabile, le risorse idriche devono essere tali, 
per quantità e qualità, da soddisfare altre esigenze di ordine economico. Devono, 
ad esempio, essere adatte alle necessità di estrazione dell'industria e 
dell'agricoltura, essere in grado di provvedere alle attività legate alla pesca, ai 
trasporti e alla produzione di energia elettrica ed infine soddisfare le esigenze 
ricreative. In alcuni casi questi utilizzatori ricevono l'acqua potabile attraverso la 
rete di distribuzione ed essa deve pertanto rispondere alle norme in vigore. 
3. La qualità e la quantità delle risorse idriche e la struttura fisica dell'ambiente 
acquatico devono, esclusi casi eccezionali, essere tali da tutelare e mantenere lo 
stato ecologico in buone condizioni e il funzionamento dell'ambiente acquatico, 
oltre che soddisfare le necessità delle zone umide e degli ecosistemi e degli habitat 
terrestri in fatto di acqua. Occorre inoltre provvedere a tutelare le acque aventi una 
qualità o un'interesse eccezionali. 
4. Le acque devono essere gestite in modo da impedire o ridurre gli effetti negativi 
delle inondazioni e da ridurre al minimo quelli della siccità. 
È fin troppo evidente che questi quattro obiettivi della politica in materia di acque non 
saranno sempre compatibili tra loro e che pertanto una politica che voglia definirsi 
sostenibile è quella che ottiene un giusto equilibrio tra di loro. Il terzo obiettivo - la tutela 
ambientale - è particolarmente vulnerabile e merita un'attenzione particolare. 
4. Le sfide 
Per realizzare gli obiettivi descritti è necessario superare alcune sfide. 
4.1 Inquinamento 
Secondo la definizione fornita nella posizione comune relativa alla direttiva sulla 
prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento2, per inquinamento s'intende 
"l'introduzione diretta o indiretta, a seguito di attività umana, di sostanze, vibrazioni, 
calore o rumore nell'aria, nell'acqua o nel terreno, che potrebbero nuocere alla salute 
umana o alla qualità dell'ambiente, causare il deterioramento di beni materiali, oppure 
danni o perturbazioni a valori ricreativi dell'ambiente o ad altri suoi legittimi usi". In 
genere l'inquinamento è dato da due tipi di fonti, la cosiddetta "fonte puntuale" o la 
Non ancora pubblicata nella GU. 
"fonte diffusa"; di seguito vengono esaminate queste due categorie e tre variazioni 
specifiche. 
Le sostanze e i preparati pericolosi vengono classificati sulla base di una valutazione dei 
rischi prodotti, tra l'altro, all'ambiente acquatico. La progressiva riduzione delle 
emissioni delle sostanze in questione aiuterà a proteggere l'ambiente in generale e 
l'ambiente acquatico in particolare. In alcuni casi, la soluzione migliore per ridurre le 
emissioni di alcune sostanze particolarmente pericolose sarà limitarne o impedirne uso. 
4.1.1 Inquinamento da fonte puntuale 
L'inquinamento da fonte puntuale è quello provocato dall'introduzione 
nell'ambiente acquatico di inquinanti provenienti da singoli punti di scarico, di 
solito ben individuabili. Può comprendere gli scarichi di acque reflue di origine 
industriale, domestica o comunale, acque di deflusso urbano e, in funzione delle 
definizioni impiegate, le perdite da vasche di deposito, impianti industriali, 
aziende agricole e discariche controllate. I problemi dipenderanno dal tipo di 
inquinante: qualcuno può rendere l'acqua inadatta o meno adatta ad essere 
utilizzata come fonte di acqua potabile, altri la possono rendere inutilizzabile in 
alcuni processi produttivi o possono rappresentare un potenziale pericolo per la 
salute dell'utilizzatore dell'acqua o per il consumatore di prodotti esposti 
all'acqua, o ancora possono avere effetti sull'ecosistema per la loro tossicità sui 
vegetali e/o sugli animali o andando ad intaccare l'equilibrio ambientale. Questo 
tipo di inquinamento si può accumulare nei corpi idrici nel corso di molti anni o 
può fluttuare in funzione del tipo di inquinamento e del potere di rigenerazione 
del corpo idrico interessato. 
4.1.2 Inquinamento da fonte diffusa 
In generale, per inquinamento diffuso s'intende l'introduzione nell'ambiente 
acquatico di inquinanti provenienti da punti estremamente sparsi, spesso difficili 
da individuare o controllare. Questo tipo di inquinamento comprende quello da 
fonti agricole e quello provocato da precipitazioni atmosferiche (anche se la fonte 
originaria potrebbe essere diffusa, come gli scarichi del traffico, o puntuale, come 
le emissioni di una centrale elettrica). Tra le fonti diffuse figura anche 
l'inquinamento provocato dal consumo di prodotti da parte dell'industria o del 
pubblico in generale. La distinzione tra fonti puntuali e fonti diffuse può a volte 
essere sottile e le varie autorità possono anche non concordare sulla 
classificazione di una particolare fonte di inquinamento. I problemi connessi con 
l'inquinamento diffuso sono più o meno gli stessi di quelli legati all'inquinamento 
da fonte puntuale e la differenza più importante risiede nella scelta degli strumenti 
impiegati per affrontare la fonte di inquinamento. 
4.1.3 Inquinamento accidentale 
In genere si tratta del rilascio di inquinanti provenienti da una fonte puntuale e 
che raggiungono livelli elevati a causa di un incidente o di circostanze impreviste. 
L'impatto sull'ambiente e sugli utilizzi potenziali del corpo idrico inquinato è in 
linea di massima lo stesso di quello causato dall'inquinamento da fonte puntuale, 
ma i potenziali effetti negativi sono maggiori, con risultati anche catastrofici. 
4.1.4 Acidificazione 
L'acidificazione è una forma particolare di inquinamento diffuso provocato 
dall'emissione nell'atmosfera di inquinanti come l'S02, i NOx e l'ammoniaca. Le 
precipitazioni, che possono estendersi per migliaia di chilometri dalla fonte di 
inquinamento, sono acide e l'impatto sui corpi idrici si traduce in una notevole 
riduzione del pH dei fiumi ed in particolare dei laghi: questi effetti, a loro volta, 
danneggiano seriamente l'ecosistema naturale e, in casi estremi, possono causare 
la morte del lago interessato. L'acidificazione può anche influenzare le acque 
sotterranee attraverso il suolo. La politica di gestione idrica può affrontare il 
problema delle fonti dell'acidificazione solo fino ad un certo punto, e la soluzione 
deve essere affrontata ricorrendo alle misure impiegate per combattere 
l'inquinamento atmosferico. La strategia della Commissione in materia di 
acidificazione affronterà molti di questi aspetti. 
4.1.5 Eutrofizzazione 
L'eutrofizzazione è un fenomeno provocato dall'inquinamento dei corpi idrici con 
fertilizzanti: il livello elevato di questi ultimi può portare ad una crescita 
eccessiva di alghe, a discapito della comunità vegetale e animale naturale. La 
domanda di ossigeno determinata dalla biomassa delle alghe o provocata dalla 
loro decomposizione può rompere l'equilibrio naturale dell'ecosistema. In casi 
estremi si può assistere ad un'elevata mortalità degli organismi acquatici. 
L'eutrofizzazione può anche contribuire alla fioritura di alghe tossiche. I nutrienti 
possono provenire da varie fonti, sia puntuali che diffuse, ivi comprese quelle 
agricole, le acque reflue urbane e le precipitazioni atmosferiche. 
4.2 Carenze idriche 
Il livello delle acque dei fiumi, dei laghi e delle falde acquifere sotterranee varia 
naturalmente; alcuni fiumi e laghi, soprattutto nelle regioni meridionali della Comunità, 
sono per natura secchi in alcuni periodi dell'anno. Tuttavia, l'estrazione di quantità 
elevate di acqua per la produzione di acqua potabile, per scopi turistici, per l'irrigazione 
in agricoltura o per usi industriali può ridurre sensibilmente i flussi o prolungare i 
periodi di siccità. Alcuni degli utilizzi descritti presentano forti fluttuazioni stagionali (ad 
esempio a causa del turismo estivo). Nel caso delle acque sotterranee, tali attività 
possono abbassare il livello delle falde freatiche al punto di creare sensibili carenze di 
acqua destinata ad ogni tipo di impiego e presso habitat acquatici danneggiati o distrutti. 
L'abbassamento delle superfici freatiche può anche danneggiare le falde freatiche e far 
sì che l'acqua salmastra invada le falde freatiche costiere, con la loro conseguente perdita 
come fonti di acqua potabile o destinata all'irrigazione. Questi effetti possono verificarsi 
come conseguenza di estrazioni prolungate in grosse quantità o di modifiche nel 
fabbisogno d'acqua dovute a nuove o più intense attività economiche. Anche la riduzione 
artificiale della portata dei fiumi può avere un impatto notevole sul rispettivo valore in 
quanto habitat, modificando la natura delle comunità vegetali o animali, trasformandole 
in comunità in grado di sopravvivere con portate minori o, in casi estremi, prosciugando 
i letti dei fiumi e distruggendo completamente l'ambiente acquatico. Bassi livelli di 
acqua, sia nelle acque sotterranee che superficiali, producono effetti anche su ambienti 
non acquatici, che vanno dal prosciugamento delle zone umide all'erosione del suolo e 
alla desertificazione. 
Non va dimenticato che i cambiamenti climatici possono potenzialmente provocare 
notevoli cambiamenti nelle precipitazioni e ciò può aggravare i problemi illustrati nel 
paragrafo precedente. 
4.3 Altre influenze negative di orìgine antropogenica 
Le caratteristiche fisiche dei fiumi, dei laghi e delle zone costiere sono state spesso 
alterate dall'azione umana per svariati motivi: protezione contro le inondazioni, creazione 
di vie d'acqua per i trasporti, costruzione di banchine, ponti e strade, operazioni di 
dragaggio, bonifica dei terreni, ecc. Oltre a ciò, esistono naturalmente corpi idrici 
superficiali completamente artificiali, come i serbatoi (adibiti al deposito dell'acqua e per 
l'energia idroelettrica), i canali, i canali di raccolta, ecc. Anche alcune attività 
economiche che si svolgono nell'ambiente acquatico possono avere un impatto su di esso, 
quali le attività legate alla pesca, all'acquicoltura, alla navigazione e le attività offshore. 
A volte queste attività sono intraprese per poter raggiungere uno o più degli obiettivi 
perseguiti dalla politica in materia di acque di cui al paragrafo 3 (ad esempio la 
costruzione di serbatoi per garantire una fornitura sicura di acqua potabile), ma esse non 
sono esenti da impatti ambientali, in particolare sul potenziale che le acque interessate 
hanno di costituire un habitat. 
5. I principi della politica comunitaria in materia di acque 
La politica comunitaria, e segnatamente quella ambientale, mira a garantire la 
sostenibilità. I principi ispiratori sono fissati nell'articolo 130 R del trattato e, per dovere 
di chiarezza, vengono riportati nelle pagine seguenti, unitamente alla discussione non 
definitiva di ciascun principio e della rispettiva applicazione alla politica nel settore delle 
acque. 
5.1 Elevato livello di tutela 
Per la gestione delle acque è necessario che il livello di tutela della salute umana, delle 
risorse idriche e degli ecosistemi naturali sia ambizioso, nel senso che deve puntare ad 
un livello elevato di tutela piuttosto che al minimo livello accettabile. 
5.2 Principio della precauzione 
Molti dei dati scientifici alla base delle nostre conoscenze dei sistemi idrici ed in 
particolare degli effetti che l'inquinamento provoca sulla salute umana e sull'ambiente 
sono incompleti. In base al principio della precauzione, pertanto, la politica del settore 
deve fondarsi sempre sulle conoscenze scientifiche accertate, privilegiando la prudenza 
ove insorgano dubbi o dove le informazioni siano scarse. 
5.3 Azione preventiva 
Questo principio sancisce il dovere morale di prevenire danni all'ambiente e riconosce 
la difficoltà e i costi impliciti nel risanamento o nella correzione dei danni provocati. Per 
citare un esempio, se un ambiente acquatico sensibile viene distrutto in alcuni casi è 
impossibile ripristinarlo: se una falda acquifera è contaminata da residui di pesticidi, a 
volte sono necessarie decine d'anni perché questa si depuri e nel frattempo non potrà 
essere utilizzata come fonte di acqua potabile, a meno di installarvi costosi impianti di 
depurazione. 
5.4 Correzione dei danni alla fonte 
Questo principio è la conseguenza logica di quello relativo ali'"azione preventiva", solo 
che si applica dopo aver riscontrato il danno ambientale. Ove possibile, occorre 
provvedere a sospendere l'attività che provoca il danno, piuttosto che cercare soluzioni 
tecniche per risolvere il problema "a valle". 
5.5 Chi inquina paga 
Secondo questo principio, il costo delle misure adottate per prevenire l'inquinamento 
deve essere sostenuto dal potenziale inquinatore. In questo modo si impediscono 
distorsioni della concorrenza, garantendo l'inglobamento dei costi ambientali nel bilancio 
dell'impresa. Il principio stabilisce inoltre che, una volta verificatisi i danni, chi inquina 
deve sostenere anche i costi di qualsiasi danno provocato, e in questo senso esso funge 
da incentivo per una riduzione efficace dell'inquinamento alla fonte. In questo senso il 
principio del "chi inquina paga" è evidentemente legato all'"azione preventiva" e alla 
"correzione dei danni alla fonte". 
5.6 Integrazione 
La politica in materia di acque è un settore che ben rispecchia la necessità di un 
coordinamento coerente ed efficace di tutte le politiche comunitarie ad esso attinenti; 
l'integrazione delle politiche non è, tuttavia, solo responsabilità della Comunità. Forse 
l'aspetto più importante dell'integrazione è che l'attuazione della politica in materia di 
acque, a livello locale o nazionale, deve avvenire in maniera coerente ed essere 
interamente integrata con le strutture create per garantire che ciò avvenga. In particolare 
è essenziale che attività quali la pianificazione territoriale e la gestione dei fiumi 
comprendano tutti i vari requisiti di diverse politiche e obiettivi, combinandoli in modo 
logico e coerente e tenendo conto delle situazioni locali. Considerando che attualmente 
l'inquinamento di origine agricola e l'estrazione delle acque a scopo di irrigazione sono 
i temi principali da sviluppare per poter realizzare gli obiettivi della politica in materia 
di acque, l'integrazione di quest'ultima nel settore della politica agricola diventa 
particolarmente importante. 
5.7 Impiego dei dati scientifici e tecnici attualmente disponibili 
L'importanza di questo aspetto è già stata sottolineata nell'ambito del principio della 
precauzione. L'adozione di decisioni politiche in questo settore richiede il massimo 
impegno per utilizzare al meglio le conoscenze disponibili sullo stato dell'ambiente e 
sull'impatto delle attività umane. Analogamente, è necessario disporre delle informazioni 
più precise possibili sulle migliori tecniche disponibili e sui vari processi che 
intervengono nella prevenzione e nel trattamento dei problemi ambientali. 
5.8 Variabilità delle condizioni ambientali nelle regioni della Comunità 
Ove sia necessario per tutelare la salute umana o qualora siano in gioco inquinanti 
particolarmente pericolosi o persistenti, è evidente la necessità di applicare norme comuni 
a livello comunitario. La politica comunitaria in materia di acque deve tuttavia essere 
sufficientemente flessibile da evitare l'imposizione di requisiti inadeguati o 
eccessivamente severi all'unico scopo di garantire 1'"armonizzazione". Tale flessibilità 
dovrebbe inoltre far sì che, qualora un problema riguardi una regione specifica (come 
nel caso dell'eutrofizzazione, dell'acidificazione o della propensione alla siccità), 
vengano adottate misure adeguate a quella zona specifica. Le condizioni ambientali che 
si registrano nella Comunità sono molto varie e questo è un altro aspetto di cui la politica 
comunitaria deve tener conto. 
5.9 Rapporto costi/benefici 
Per la definizione di obiettivi specifici nell'ambito della politica ambientale, il trattato 
stabilisce la necessità di prendere in considerazione i costi e i benefici risultanti 
dall'azione o dalla mancanza di azione. Ciò comporta una proporzionalità tra le misure 
proposte e l'impatto che esse hanno sull'ambiente. 
Un altro elemento importante è l'efficacia dei costi delle singole soluzioni proposte nelle 
politiche atte a raggiungere gli obiettivi in questione. Gli investimenti dei privati, delle 
imprese private e/o delle autorità pubbliche necessari per rispettare le politiche ambientali 
devono essere mirati agli obiettivi della politica in materia di acque, tenendo conto del 
rapporto costi/benefici che caratterizza le misure interessate. Occorre tener conto dei 
benefici e delle conseguenze a lungo termine che una mancata azione ha sull'ambiente, 
oltre che del principio della precauzione. Questo è già avvenuto nel caso di normative 
di recente approvazione come la direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane3 e la 
direttiva sui nitrati4. Questo aspetto viene preso in considerazione anche nel ricorso a 
direttive quadro, che prevedono soluzioni locali per problemi locali, consentendo spesso 
un tasso più elevato di benefici rispetto ai costi. 
Per una strategia efficace sotto il profilo dei costi è necessario valutare i vantaggi e gli 
svantaggi dal punto di vista economico (in termini di riduzione delle emissioni o 
miglioramento della qualità per unità di costo) di tre serie di strumenti fondamentali: 
normative e norme (approccio tradizionale della CE), 
nuove tecnologie (connesse con quanto descritto in precedenza), 
GU L 135 del 21.5.1991, pag. 40. 
GU L 375 del 31.12.1991, pag. 1. 
inglobamento dei costi esterni indotti dall'inquinamento nel bilancio 
dell'impresa attraverso la determinazione dei prezzi e incentivi basati sul 
mercato. 
Questi strumenti non si escludono a vicenda e possono essere utilizzati come misure 
complementari o alternative, in funzione dell'efficacia in termini di costi che li 
caratterizza, per affrontare l'inquinamento idrico e gli aspetti legati alla carenza d'acqua. 
5.10 Sviluppo socioeconomico della Comunità e sviluppo equilibrato delle sue singole 
regioni 
Questo principio è strettamente legato a quello dell'integrazione. Esso ribadisce che la 
politica in materia di acque non va esaminata singolarmente, ma deve essere intesa come 
uno degli elementi che contribuiscono ad una ricerca più ampia di un'economia 
equilibrata e sostenibile. 
Occorre sottolineare che gli aspetti economici e sociali legati allo sviluppo regionale 
rivestono importanza cruciale per le politiche in materia di acque, visto che l'acqua è 
essenziale per creare condizioni favorevoli ad uno sviluppo sostenibile. Tuttavia, un 
miglioramento sostenibile della qualità delle riserve di acqua dolce e una capacità a lungo 
termine di soddisfare il fabbisogno idrico necessitano una gestione globale e perspicace 
dei bacini idrografici e delle acque superficiali e sotterranee. 
La comunicazione non approfondisce, né potrebbe farlo, tutti gli aspetti che potrebbero 
rientrare nel rapporto tra politica idrica e necessità, più generale, di uno sviluppo 
economico e sociale. Essi non rientrano dunque strettamente nel campo del presente 
documento,' ma sono ugualmente importanti e la Commissione accoglierà con favore 
eventuali osservazioni in merito. 
5.11 Cooperazione internazionale 
Il trattato riconosce la necessità di una cooperazione a livello internazionale nell'ambito 
della politica ambientale, sia per quanto riguarda l'azione comunitaria che la 
cooperazione con i paesi terzi. Ciò vale soprattutto per la politica riguardante la gestione 
delle acque, dove il coordinamento delle azioni all'interno dei bacini idrografici 
internazionali e nell'ambito della protezione delle acque marine è indispensabile per una 
gestione efficiente delle risorse in questione. 
5.12 Sussidiarietà 
Il principio della sussidiarietà è istituito nell'articolo 3B del trattato e prevede che le 
azioni che possono essere intraprese in maniera più efficace dagli Stati membri non 
devono essere intraprese a livello comunitario. Ciò non riguarda solo la questione se 
alcuni aspetti particolari debbano essere trattati dalla Comunità ma anche, qualora risulti 
necessaria un'azione a livello comunitario, quali aspetti dell'attuazione debbano essere 
demandati agli Stati membri. 
Per quanto riguarda la politica in materia di acque l'azione comunitaria può essere 
neccessaria per evitare distorsioni del mercato dovute a norme di attuazione 
estremamente variabili, oltre che per garantire la comparabilità dei dati ambientali in 
tutta la Comunità, che a sua volta richiede la trasparenza. È ancora più importante a 
livello operativo, per garantire il coordinamento delle misure riguardanti le acque 
internazionali e l'inquinamento transfrontaliere 
6. Legislazione comunitaria in vigore 
1 principi stabiliti nel trattato sono alla base di tutta la legislazione comunitaria in materia 
di acque. Nell'allegato alla presente comunicazione viene presentata una breve sintesi 
degli obiettivi e delle caratteristiche principali di ogni normativa comunitaria in vigore 
o proposta che abbia un notevole impatto sulla politica in materia di acque, corredata di 
osservazioni in merito. Le osservazioni in questione, contenute nell'allegato, vanno 
pertanto esaminate unitamente al testo principale della comunicazione. I riferimenti alla 
"direttiva quadro" contenuti nell'allegato riguardano la proposta riassunta al paragrafo 
9. 
Il quadro giuridico della politica di gestione delle acque negli Stati membri della 
Comunità è costituito da una combinazione di misure derivate dalla legislazione 
comunitaria e da misure nazionali. Le misure comunitarie sono state adottate dai primi 
anni Settanta in poi, originariamente ai sensi degli articoli 100 e 235 del trattato e, più 
recentemente, in conformità dell'articolo 130 S. Tutta la legislazione comunitaria 
esistente in materia di acque è precedente al trattato sull'Unione europea ed è stata 
adottata all'unanimità ai sensi degli articoli 100 e 235 o dell'articolo 130 S, nella sua 
versione precedente. 
Vale la pena di sottolineare che, dall'adozione del trattato sull'Unione europea, l'articolo 
130 S prevede tre diverse procedure in funzione della natura del contenuto dell'azione 
proposta. Il comma 1 riguarda gran parte della legislazione in materia di acque e prevede 
la cooperazione con il Parlamento e la maggioranza qualificata al Consiglio; il comma 
2 si riferisce, tra l'altro, alla "gestione delle risorse idriche" e prevede la consultazione 
del Parlamento e l'unanimità al Consiglio; il comma 3 riguarda i programmi d'azione 
generali e prevede la procedura di codecisione con il Parlamento e la maggioranza 
qualificata al Consiglio. 
7. Tematiche specifiche alla gestione idrica 
In questo punto della comunicazione verranno esaminate alcune delle più ampie tematiche 
che emergono dalle osservazioni presentate in allegato e dall'applicazione dei principi di 
cui al paragrafo 5. 
7.1 L'approccio che prevede valori limite di emissione e quello che fissa obiettivi di 
qualità ambientale 
Il controllo dell'inquinamento provocato da fonti puntuali è uno degli elementi più 
sviluppati della gestione idrica, in quanto questo tipo di inquinamento rappresenta uno 
dei problemi più facilmente riconoscibili e per il quale è più semplice intervenire. Le 
modalità d'intervento variano da un paese all'altro, ma il concetto fondamentale è che 
le industrie o le attività che notoriamente contribuiscono all'inquinamento idrico devono 
essere soggette ad autorizzazioni e il controllo dell'inquinamento deve essere uno dei 
presupposti per la loro concessione. Questo principio è in genere espresso in termini di 
"controlli delle emissioni", che fissano i limiti degli inquinanti che possono essere 
scaricati in un corpo idrico. 
I problemi sorgono quando si tratta di stabilire il necessario livello di controllo delle 
emissioni. Nel tempo vi sono state lunghe discussioni, che hanno visto confrontarsi due 
punti di vista estremi, che possono essere descritti come "l'approccio che fissa obiettivi 
di qualità ambientale" e "l'approccio che prevede valori limite di emissione". La prima 
impostazione tende a stimare la concentrazione di inquinamento tollerabile o accettabile 
in un determinato corpo idrico e fissa limiti alle emissioni per evitare che venga superata 
la soglia fissata. La seconda posizione stima il livello massimo di riduzione che si può 
ragionevolmente garantire con i mezzi tecnologici a disposizione e ad un certo livello di 
costi e fissa i valori limite di emissione in base a queste considerazioni. Quest'ultimo 
approccio è spesso legato all'impiego delle "migliori tecniche disponibili" (MTD), anche 
se l'interpretazione dei termini "migliori" e "disponibili" può variare notevolmente. 
In pratica, nessuna di queste due posizioni estreme rappresenta una soluzione ideale. Da 
soli, gli obiettivi di qualità ambientale sono spesso insufficienti per risolvere problemi 
d'inquinamento gravi e vi possono essere abusi se intesi come "autorizzazione ad 
inquinare" fino ad un certo livello. Analogamente, un approccio fondato su rigidi valori 
limite delle emissioni e basato sulle MTD può, a volte, generare investimenti superflui, 
senza vantaggi significativi per l'ambiente. 
Le più recenti normative comunitarie partono dall'approccio che fìssa valori limite di 
emissione; 'in questo senso, è una posizione coerente con il principio della precauzione 
e stabilisce che l'industria ha il compito di ridurre le emissioni per quanto possibile. Vi 
saranno tuttavia occasioni in cui le misure in questione non basteranno a tutelare 
l'ambiente e in quel caso sarà necessario ridurre le emissioni utilizzando misure che 
vadano oltre le MTD, descritte in precedenza. D'altro canto, succederà anche che i 
benefici ambientali derivanti dall'applicazione delle norme relative alle migliori tecniche 
disponibili attuate di solito non riusciranno a giustificare il costo degli interventi. 
L'approccio comunitario può essere illustrato utilizzando la direttiva sul trattamento delle 
acque reflue urbane e la proposta di direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate 
dell'inquinamento. La prima fissa un livello elevato per il trattamento delle acque reflue 
urbane basato su considerazioni di natura tecnica, ma quando gli scarichi di un impianto 
riguardano un'area "sensibile" essa stabilisce misure ancora più severe, mentre se essi 
riguardano un'area "meno sensibile", sono previste soluzioni più semplici ed 
economiche. La posizione comune sulla prevenzione e la riduzione integrate 
dell'inquinamento prevede che le autorità competenti fissino valori limite di emissione 
per le industrie interessate basandosi sulle "migliori tecniche disponibili". Tuttavia, 
quando ciò non sia sufficiente per soddisfare le norme di qualità ambientale sono 
necessarie "misure supplementari". Quando invece le circostanze locali consentono 
l'adozione di misure meno rigorose, pur garantendo un livello elevato di protezione 
dell'ambiente, i valori limite di emissione possono tener conto dell'ubicazione geografica 
e delle condizioni ambientali locali. 
10 
I vari elementi di questo approccio non sono stati sempre riuniti in un'unica direttiva. 
Per citare un esempio, la direttiva sulle acque di balneazione e la proposta di direttiva 
sulla qualità ecologica delle acque non fissano valori limite per le emissioni, ma tendono 
principalmente ad individuare le situazioni in cui siano necessarie misure supplementari 
per soddisfare i criteri di qualità fissati. 
A livello pratico gli obiettivi di qualità ambientale consentono alle autorità di giudicare 
l'efficacia dei valori limite di emissione adottati e l'eventuale necessità di renderli più 
rigorosi. Al contrario, i controlli sulle emissioni (di solito eseguiti basandosi sulle MTD) 
sono l'elemento basilare di qualsiasi strategia intesa a garantire la conformità con gli 
obiettivi di qualità ambientale. I due approcci si integrano dunque a vicenda e non sono 
in contraddizione tra loro. 
II controllo dell'inquinamento previsto dalla politica comunitaria in materia di acque 
presenta pertanto elementi dell'approccio che fissa obiettivi di qualità ambientale e di 
quello che prevede valori limite di emissione derivanti da una valutazione dei mezzi 
tecnologicamente disponibili. 
Occorre sottolineare che gli obiettivi di qualità possono essere espressi in vari modi. Un 
approccio, che è stato quello seguito solitamente in passato dalla legislazione comunitaria 
(si veda, ad esempio, la direttiva sulle acque idonee alla vita dei pesci), prevede la 
definizione di parametri comuni a livello comunitario, che siano applicati da tutti gli Stati 
membri. Il secondo approccio prevede la definizione di criteri comuni a cui ricorrere per 
fissare parametri e valori validi sul piano nazionale e locale. I criteri in questione 
includono un livello elevato di protezione, come prescritto dal trattato, ma consentono 
anche una certa flessibilità per far fronte alle condizioni ambientali estremamente diverse 
che si registrano "nelle varie regioni della Comunità. Questa impostazione si ritrova nella 
proposta di direttiva sulla qualità ecologica delle acque ed è anche quella che la 
Commissione intende privilegiare per la direttiva quadro sulle risorse idriche di cui al 
paragrafo 9 della presente comunicazione. Gli Stati membri avranno il chiaro obbligo di 
conformarsi ai criteri definiti a livello comunitario; questo approccio non costituisce, 
pertanto, un abbassamento dei livelli di protezione attuali. 
Gli argomenti citati in precedenza valgono, per analogia, anche per altri aspetti della 
politica in materia di acque, come la produzione di acque o le attività che hanno un 
impatto fisico sull'ambiente. 
7.2 Designazione delle "zone" 
Il principio di cui al paragrafo 5.7, secondo il quale la politica comunitaria deve tener 
conto delle condizioni ambientali delle varie regioni comunitarie, va contro l'idea di 
controlli uniformi applicabili in tutte le situazioni e ovunque. Nel caso dell'acqua, e 
soprattutto della gestione delle risorse idriche, può essere ragionevole designare risorse 
idriche che meritino una particolare tutela sotto il profilo qualitativo o quantitativo, 
magari perché sono fonti di acqua potabile o destinata all'irrigazione o perché sono 
particolarmente sensibili ad alcuni tipi di danni. È anche accertato che alcuni habitat sono 
particolarmente preziosi per la loro rarità, bellezza o per altre caratteristiche che 
necessitano di protezione: in queste zone i controlli possono essere più severi. 
11 
C'è forse meno accordo sulle zone definite per qualche ragione "meno sensibili", ma le 
misure in questione sono state adottate nella legislazione comunitaria (cfr. l'esempio della 
direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane al paragrafo 7.1) e possono essere utili 
per attribuire minor priorità ad alcune zone e dunque, implicitamente, maggiore priorità 
a quelle in cui è richiesta un'azione più urgente. Questo approccio può tuttavia essere 
oggetto di abusi e deve dunque essere utilizzato con attenzione. Il concetto secondo il 
quale aree diverse possono presentare gradi diversi di protezione può essere formalizzato 
in un sistema di suddivisione in zone. 
7.3 Aspetto quantitativo 
La gestione integrata delle acque sarebbe incompleta se non si tenesse conto degli aspetti 
quantitativi. La qualità delle acque è strettamente legata alla loro quantità; sia che l'acqua 
venga estratta per la produzione di acqua potabile o per altri motivi, la qualità e la 
quantità di acqua disponibile assumono la stessa importanza. Inoltre, l'estrazione delle 
acque ha ripercussioni sulla qualità delle acque nel resto del corpo idrico, in quanto viene 
ridotta la capacità di diluizione del corpo stesso. Quando la fornitura idrica è bassa, è 
ancora più importante garantire un livello elevato di protezione per l'acqua disponibile. 
È ovvio che anche livelli d'acqua artificialmente bassi hanno un impatto più immediato 
sull'ambiente naturale. Oltre agli evidenti svantaggi di natura economica, livelli bassi di 
acque superficiali e sotterranee possono ridurre seriamente la qualità dell'ambiente. 
Un altro argomento a favore di un'azione comunitaria in questo settore è la natura 
transfrontaliera di molti problemi connessi con l'aspetto quantitativo. Da un punto di 
vista filosofico, non c'è molta differenza tra un'attività svolta in uno Stato membro che 
inquina le acque a valle in un altro Stato membro e un'attività che causa flussi molto 
ridotti in quelle stesse acque. 
7.4 Requisiti di controllo 
Non è possibile garantire la gestione idrica senza disporre di dati affidabili su cui basare 
le decisioni. Gran parte della legislazione comunitaria in materia di acque prevede 
l'obbligo di controllare la qualità delle acque interessate e/o di controllare le attività 
connesse. Gli Stati membri introducono tali requisiti nelle rispettive reti di controllo 
nazionali o regionali. 
Poiché ciascun requisito in materia di controllo previsto dalla legislazione comunitaria 
si riferisce al tema specifico della direttiva interessata, è forse inevitabile l'impressione 
che i vari requisiti siano contrastanti tra loro. Si tratta, tuttavia, in massima parte di 
sensazioni e ci sono relativamente poche ripetizioni o requisiti contraddittori. Questo 
campo potrebbe essere esaminato per semplificare i requisiti fissati, ma non è un settore 
che sembri causare troppi problemi agli Stati membri a livello quotidiano. Tuttavia, se 
si accetta il concetto di una più ampia direttiva quadro in materia di acque, di cui al 
paragrafo 9, vi sono argomenti anche a favore dell'integrazione dei vari requisiti di 
controllo. 
Un altro elemento a favore di questo approccio è la necessità di comparare i dati in tutta 
Europa. L'Agenzia europea dell'ambiente sta esaminando varie soluzioni per migliorare 
12 
questo aspetto e la Commissione collaborerà strettamente con essa per valutare le 
implicazioni della direttiva quadro a livello dei controlli. 
C'è inoltre la possibilità di inserire maggiori informazioni sulla quantità delle acque nei 
dati relativi ai controlli, in particolare su quanta acqua è stata prodotta e utilizzata per 
i vari scopi. 
I dati relativi alla qualità e alla quantità dell'acqua devono essere forniti prendendo come 
base di riferimento un bacino idrografico (cfr. anche il paragrafo 7.8). 
7.5 Obbligo di presentare relazioni 
Gli Stati membri devono informare la Commissione sull'attuazione della legislazione 
comunitaria e sui risultati di alcune attività di controllo condotte in conformità di essa. 
Tale obbligo rappresenta uno strumento atto a garantire la conformità, ma fornisce anche 
una descrizione dello stato dell'ambiente acquatico nella Comunità. Queste informazioni 
sono necessarie perché contribuiscono alla preparazione delle politiche del settore e ad 
un utile scambio di informazioni e di esperienze tra le autorità dei vari Stati membri. 
Gran parte delle relazioni contemplate dalla legislazione comunitaria in materia di acque, 
se non tutte, rientra nella direttiva concernente le relazioni5 e in questo senso esiste già 
un meccanismo per semplificare le attività inerenti a questo aspetto, ove ciò sia 
necessario. 
7.6 Trasparenza, partecipazione del pubblico e responsabilità 
Non c'è motivo di mantenere segrete le informazioni sullo stato dell'ambiente, né di 
rendere difficoltoso o eccessivamente costoso l'accesso ad esse. L'opinione pubblica deve 
poter conoscere i risultati dei controlli operati sull'ambiente, in maniera comprensibile. 
Deve inoltre poter essere informata in tempo utile sulle politiche adottate per proteggere 
l'ambientee poter fornire un contributo consapevole al processo decisionale. Tale diritto 
di accesso si applica anche alle industrie interessate dalla nonnativa e a tutte le parti 
interessate che rappresentano interessi ambientali o dei consumatori. 
Nell'ambito di un ampio quadro legislativo comune è necessario garantire agli Stati 
membri una notevole flessibilità. La partecipazione del pubblico e la responsabilità 
servono a garantire che questa flessibilità non abbassi il livello delle norme. Inoltre, un 
programma di misure attuato con il sostegno delle parti interessate ad affrontare problemi 
che capiscono e di cui sono consapevoli, ha maggiori probabilità di successo rispetto ad 
uno imposto senza spiegazioni o giustificazioni. 
7.7 Gestione integrata delle risorse idriche 
La proposta della Commissione in merito a una direttiva sulla qualità ecologica delle 
acque6 prevede che gli Stati membri preparino programmi integrati contenenti tutte le 
GU L 377 del 31.12.1991, pag. 48. 
GU C 222 del 10.8.1994, pag. 6. 
13 
misure necessarie ad attuare la direttiva, oltre che quelle stabilite da altre normative 
comunitarie e nazionali in materia. Con questo si intende avere un'idea delle azioni 
richieste per realizzare gli obiettivi delle varie politiche rispetto ad un corpo idrico 
specifico. Questo tipo di approccio garantisce una certa razionalizzazione e 
coordinamento delle varie misure adottate, a volte da organismi diversi, per migliorare 
le condizioni dello stesso corpo idrico. 
L'approccio integrato consente anche di sottolineare il fatto che le misure adottate per 
migliorare le acque di superficie per motivi ambientali servono anche a garantire che i 
fiumi e i laghi si depurino, garantendo così la protezione delle acque intese come risorsa 
economica. 
Il concetto di programmi integrati contenuto nella proposta sulla qualità ecologica delle 
acque può essere esteso all'idea più ampia di gestione integrata, che prevede un maggior 
grado di integrazione tra i vari elementi connessi con il controllo e la definizione degli 
obiettivi contenuti nella politica sulle acque. 
7.8 Gestione dei bacini idrografici 
I fiumi e i laghi non rispettano le frontiere politiche o amministrative (anche se sovente 
le costituiscono). L'unica unità logica da utilizzare per l'aniininistrazione o il 
coordinamento della gestione dei fiumi è il bacino idrografico, vale a dire quella zona 
di terra da cui partono tutti i corsi d'aqua superficiali attraverso una serie di torrenti, 
fiumi e laghi per sfociare in mare presso un'unica foce o delta del fiume. I bacini 
idrografici vengono definiti in vari modi (bacini imbriferi, bacini di drenaggio, bacini 
fluviali) ma il principio che li contraddistingue è più o meno analogo. Molti Stati membri 
organizzano già, in maggiore o minor misura, la gestione delle loro acque in unità 
amministrative corrispondenti a uno o più bacini idrografici. Gran parte dei maggiori 
fiumi transfrontalieri europei è soggetta a convenzioni internazionali che consentono un 
coordinamento più o meno stretto delle politiche in materia di acque tra le autorità dei 
vari paesi interessati. 
La gestione dei bacini idrografici può spettare alle singole autorità responsabili di uno 
o più bacini o può essere organizzata coordinando le autorità che si occupano delle e 
coordinano le attività dei vari organismi amministrativi nell'ambito di un bacino 
idrografico. 
Le falde acquifere sotterranee non rappresentano sempre unità facilmente individuabili 
e non esiste alcuna evidente unità amministrativa "naturale" per la gestione delle varie 
risorse idriche; inoltre, i loro bacini imbriferi non coincidono sempre con i bacini 
idrografici. Tuttavia, per ragioni più pratiche e visto che è importante integrare la 
gestione delle acque sotterranee e superficiali, sembrerebbe logico riunire entrambe, oltre 
che le acque costiere in prossimità delle foci dei fiumi, sotto il controllo diretto o il 
coordinamento dell'autorità responsabile di un bacino idrografico. 
14 
Si tratta di un obiettivo auspicabile, che dovrebbe consentire di utilizzare nella marnera 
più efficace le risorse, garantendo la migliore pianificazione delle misure di gestione 
idrica. 
8. Discussione 
La presente comunicazione ha esaminato gli obiettivi della politica in materia di acque 
e le sfide che i responsabili devono affrontare. Essa esamina i principi della legislazione 
in materia ambientale stabiliti dal trattato e guarda più in dettaglio ad alcuni aspetti che 
emergono quando si tenta di applicare quei principi al settore delle acque. L'allegato alla 
comunicazione contiene una sintesi delle principali normative in vigore o proposte in 
materia e un commento su ciascuna con alcuni suggerimenti per il futuro. 
Quali conclusioni si possono trarre da quanto detto? 
In primo luogo, è evidente che la legislazione comunitaria in materia di acque ha avuto 
e continua ad avere un effetto positivo sul tipo di misure da adottare per la protezione 
dell'ambiente e sul livello di protezione ottenuto. La valutazione Dobffâ7 svolta 
dall'Agenzia europea dell'ambiente ha messo in luce che c'è ancora molto da fare per 
la protezione dell'ambiente acquatico in Europa, pur sottolineando i recenti miglioramenti 
avvenuti in molti settori nei quali si è fatto sentire l'impatto della legislazione 
comunitaria. Per altri aspetti, quali l'eccessiva estrazione di acqua o l'inquinamento delle 
acque superficiali o sotterranee da parte di residui di fertilizzanti e pesticidi, la tendenza 
continua a destare preoccupazione e la legislazione comunitaria applicabile è ancora 
troppo recente per poter produrre dei miglioramenti. Quando si valuta quali 
miglioramenti apportare alla politica e in caso di insuccesso è tuttavia importante notare 
che la legislazione comunitaria nel suo complesso ha già prodotto un impatto positivo 
sulla qualità delle acque comunitarie, anche se c'è naturalmente ancora spazio per un 
miglioramento. 
La politica comunitaria in materia di acque è un settore di competenza mista. I quattro 
obiettivi di cui al paragrafo 3 devono così essere realizzati attraverso una combinazione 
di azioni sia a livello degli Stati membri che della Comunità. La legislazione comunitaria 
può solo contribuire a realizzarli e solo quando viene recepita nel diritto nazionale ed è 
sostenuta da altre misure nazionali. Ciò spiega, in parte, perché la legislazione 
comunitaria può a volte dare l'impressione di essere frammentaria e non uniforme; la 
Comunità interviene solo quando la sua azione risulta più adeguata rispetto a quella degli 
Stati membri e per questo la legislazione comunitaria non riguarda tutti gli obiettivi o i 
problemi. 
Se alcune normative in materia di acque danno migliori risultati sotto forma di atti 
separati, la Commissione è giunta alla conclusione che gran parte della legislazione 
legata agli obiettivi di qualità potrebbe essere riunita in una direttiva quadro sulle risorse 
idriche. In questo modo si garantirebbe una maggiore coerenza della legislazione stessa 
Europe's Environment; The Dobris Assessment, ISBN 92-826-5409-5. 
15 
e si farebbe luce sulla "frammentarietà" attuale. Questa posizione viene illustrata più 
dettagliatamente al paragrafo 9. 
In secondo luogo, si può affermare che in alcuni settori sono necessari controlli più 
efficaci da parte della Comunità. Ciò vale segnatamente per il terzo dei quattro obiettivi 
indicati, la protezione dello stato ecologico naturale e il funzionamento dell'ambiente 
acquatico, e per la gestione degli aspetti quantitativi in materia di acque. L'attuale 
proposta di direttiva sulla qualità ecologica delle acque risponde alla prima questione, ma 
dovrebbe essere inserita nella direttiva quadro. Anche gli aspetti quantitativi in fatto di 
acque superficiali e sotterranee, ivi compreso il rapporto quantitativo tra le due, va 
affrontato e dovrebbe rientrare nella direttiva quadro. 
In terzo luogo, dall'esame della legislazione comunitaria in vigore è emerso che una 
parte di essa è superata e che i rispettivi obiettivi potrebbero essere raggiunti comunque 
0 anche meglio in altri modi, ad esempio attraverso una direttiva quadro. 
C'è pertanto spazio per l'abrogazione di alcune direttive esistenti, ma la Commissione 
non intende proporre un'azione analoga se non è evidente che il livello di protezione 
ambientale rimane almeno invariato. 
L'aspetto più evidente che emerge è forse la necessità di una maggiore integrazione a 
livello di attuazione pratica della legislazione in materia di acque tra: 
aspetti legati alla qualità e alla quantità dell'acqua; 
gestione delle acque superficiali e sotterranee; 
utilizzo dell'acqua e protezione dell'ambiente; 
- '. limitazione dell'inquinamento mediante controlli delle emissioni e 
definizione di obiettivi di qualità; 
politica in materia di acque e altre. 
La Commissione ritiene che questo aspetto possa essere migliorato con l'adozione di una 
direttiva quadro in materia di risorse idriche, che dovrebbe comportare la preparazione 
di piani per la gestione integrata delle acque (cfr. il paragrafo 7.7). Detti piani 
dovrebbero contemplare una valutazione della situazione globale in un determinato corpo 
idrico, compresa la qualità ambientale dello stesso, le potenziali risorse e le pressioni 
ambientali esercitate su di esso. Essa dovrebbe inoltre fissare gli obiettivi specifici della 
politica in materia di acque rispetto a quel corpo idrico e un programma di misure 
destinate a realizzare questi obiettivi entro scadenze specifiche. 
1 piani per la gestione integrata delle acque sarebbero più efficaci se riguardassero un 
bacino idrografico, soprattutto nel caso di bacini transfrontalieri. 
Dall'analisi della legislazione in vigore emerge che c'è spazio per riunire alcune delle 
misure previste da varie normative in materia di qualità dell'acqua, soprattutto per quanto 
concerne gli obblighi in fatto di controlli. Potrebbe inoltre essere ragionevole riunire le 
varie definizioni utilizzate nella legislazione, ad esempio nell'ambito della direttiva 
quadro. 
16 
La politica comunitaria in materia di acque richiede trasparenza e responsabilità pubblica 
e questi elementi devono ritrovarsi nella direttiva quadro. 
9. Presentazione sintetica di una direttiva quadro sulle risorse idriche 
Partendo dalle conclusioni riportate in precedenza, la Commissione sta valutando la 
possibilità di presentare una proposta di direttiva quadro sulle risorse idriche e 
accoglierebbe con favore il parere del Consiglio, del Parlamento e di tutti gli interessati. 
La proposta non riguarda particolarmente le direttive elencate di seguito, anche se la 
Commissione valuterà l'opportunità di inserire nella direttiva quadro alcune delle 
definizioni, degli obblighi di controllo e di altri elementi attinenti da esse previste: 
direttiva sulle acque di balneazione 
direttiva sulle sostanze pericolose8 (ed eventuali direttive successive) 
direttiva sulle acque destinate al consumo umano9 
decisione sullo scambio di informazioni10 
direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane 
direttiva sui nitrati 
direttiva sulle relazioni 
proposta di direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate 
dell ' inquinamento. 
Le direttive seguenti sarebbero invece abrogate e sostituite dalla direttiva quadro: 
- ' direttiva sulle acque superficiali11 (e direttiva 79/869/CEE12 ad essa 
connessa) 
direttiva sulle acque dolci idonee alla vita dei pesci13 
direttiva sulle acque destinate alla molluschicoltura14 
- v direttiva sulle acque sotterranee15 
io GU L 129 del 18.5.1976, pag. 23. 
GU L 299 del 30.8.1980, pag. 11. 
GU L 334 del 24.12.1977, pag. 29. 
GU L 194 del 25.7.1975, pag. 26. 
GU L 271 del 29.10.1979, pag. 44. 
GU L 222 del 14.8.1978, pag. 1. 
GU L 281 del 10.11.1979, pag. 47. 
GU L 20 del 26.1.1980, pag. 43. 
17 
proposta di direttiva sulla qualità ecologica delle acque. 
La direttiva quadro dovrebbe basarsi sugli obiettivi e sui principi fissati nella 
comunicazione e rispetterà l'equilibrio tra costi e benefici oltre a garantire un livello 
elevato di protezione delle acque comunitarie; essa stabilirà inoltre definizioni comuni 
da utilizzare per tutte le politiche comunitarie in materia di acque. Essa dovrebbe: 
integrare la gestione delle risorse idriche con la protezione dello stato 
ecologico naturale e il funzionamento dell'ambiente acquatico; 
integrare la gestione degli aspetti legati alla qualità e alla quantità delle 
acque (comprese disposizioni per istituire un eventuale programma di 
autorizzazione per l'estrazione delle acque); 
integrare la gestione delle acque superficiali (incluse quelle costiere) con 
la gestione delle acque sotterranee; 
integrare azioni, come il controllo delle emissioni, con gli obiettivi 
ambientali. 
La direttiva quadro dovrebbe stabilire anche una pianificazione integrata della gestione 
idrica prendendo come unità di base il bacino idrografico; ciò richiede: 
controllo della quantità e della qualità delle acque; 
valutazione delle esigenze idriche della società e dell'impatto delle attività 
umane sui corpi d'acqua interessati; 
definizione di obiettivi (inclusi quelli stabiliti da altre normative 
comunitarie non inseriti nella direttiva quadro e altri obiettivi fissati da 
politiche nazionali o locali); 
istituzione e attuazione di un programma di misure intese a realizzare gli 
obiettivi fissati (comprese eventuali misure previste da altre normative 
comunitarie non inserite nella direttiva quadro e misure nazionali e locali); 
trasparenza e consultazione pubblica nel processo decisionale; 
- ,• controlli e relazioni sull'attuazione della direttiva. 
Nell'ambito di un bacino idrografico, soprattutto se di grandi dimensioni, gli obiettivi 
e le misure di cui sopra possono variare a livello geografico. 
La direttiva quadro fisserà orientamenti per gli aspetti illustrati in precedenza al fine di 
garantire la comparabilità delle azioni e dei risultati, anche se gran parte dell'opera di 
attuazione spetterà agli Stati membri. 
La direttiva quadro istituirà anche un comitato responsabile della gestione e 
dell'aggiornamento della direttiva. Esso sarà incaricato del coordinamento per 
l'attuazione della direttiva in questione e di altre normative comunitarie in materia di 
acque. 
10. Implicazioni procedurali 
Attualmente le proposte della Commissione all'esame del Consiglio e del Parlamento 
europeo sono quattro: le proposte sulla prevenzione e la riduzione integrate 
18 
dell'inquinamento e sulla qualità ecologica delle acque e le proposte di modifica della 
direttiva sulle acque destinate al consumo umano16 e sulle acque di balneazione17. La 
Commissione si impegna inoltre a presentare un programma d'azione sulle acque 
sotterranee. 
La Commissione ritiene che le proposte avanzate nella presente comunicazione non 
riguardino la proposta sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento e le 
due proposte di modifica e pertanto il Consiglio e il Parlamento possono continuare 
l'esame dei testi. 
Analogamente, continueranno le attività sul programma d'azione in materia di acque 
sotterranee. 
La proposta sulla qualità ecologica delle acque dovrebbe invece essere incorporata nella 
nuova direttiva quadro. In questa operazione, tutti gli elementi principali contenuti 
nell'attuale proposta dovrebbero essere trasposti nel nuovo quadro giuridico, senza 
sostanziali modifiche all'approccio alla qualità ecologica attualmente in discussione. 
La Commissione invita il Consiglio e il Parlamento europeo ad inviare osservazioni sulle 
idee espresse. La Commissione invita anche le altre parti interessate a far pervenire i 
propri commenti al seguente indirizzo: Sig. D. G. Lawrence, Capo dell'Unità DI, 
Direzione generale XI, Boulevard de Triomphe 174, B-1160 Bruxelles, Belgio. 
16 GU C 131 del 30.5.1995, pag. 5. 
17 GU C 112 del 22.4.1994, pag. 3. 
19 
Allegato 
Legislazione comunitaria in vigore e politiche comunitarie ad essa attinenti 
1. Legislazione comunitaria in materia di acque 
L'elenco presentato di seguito si riferisce alla legislazione comunitaria concernente 
direttamente ed esclusivamente gli aspetti legati alla gestione delle acque, presentata in 
ordine cronologico. 
1.1 Direttiva sulle acque superficiali (75/440/CEE) 18 
Obiettivo - Contribuire a garantire la fornitura di acqua potabile pulita attraverso la 
protezione dei fiumi, dei laghi e dei depositi utilizzati come fonti di acqua potabile. 
Elementi principali - La direttiva prescrive che gli Stati membri individuino, classifichino 
e controllino le acque in questione ed istituiscano programmi d'azione per garantire la 
conformità ad una serie di parametri di qualità. Una direttiva ad essa connessa (la 
79/869/CEE19) definisce i metodi di campionamento e di analisi da utilizzare. 
Osservazioni - Si tratta di una vecchia direttiva, adottata prima della direttiva sulle acque 
destinate al consumo umano. I parametri e le classificazioni in essa contenuti sono ora 
superati ed essa apporta un contributo minimo, se non nullo, alla sicurezza dell'acqua 
potabile dopo l'entrata in vigore della direttiva sulle acque destinate al consumo umano. 
Resta ancora da dimostrare la sua importanza per la protezione delle future fonti di acqua 
potabile e potrebbe essere sostituita con maggiori benefici inserendo, nella direttiva 
quadro, l'obbligo generale di proteggere la qualità delle acque superficiali e sotterranee. 
20 1.2 Direttiva sulle acque di balneazione {76/160/CEE) 
Obiettivo «•• Salvaguardare la salute dei bagnanti e mantenere la qualità delle acque di 
balneazione. 
Elementi principali - La direttiva prescrive che gli Stati membri individuino le acque di 
balneazione marine e costiere, le controllino e adottino "tutte le misure necessarie" a 
garantire la conformità con una serie di parametri di qualità dell'acqua. La Commissione 
presenta una relazione annuale sull'attuazione della direttiva e sulla qualità delle acque 
di balneazione comunitarie, l'ultima delle quali risale alla stagione 199421. Nonostante 
una convinzione diffusa, la direttiva non prevede l'attribuzione di "bandiere azzurre" alle 
18 
20 
21 GU L 194 del 25.7.1975, pag. 26. 
GU L 271 del 29.10.1979, pag. 44. 
GU L31 del 5.2.1976, pag. 1. 
Qualità delle acque di balneazione, ISBN 92-827-4046-3. 
20 
spiagge che soddisfano ai parametri; di questo programma è infatti responsabile la 
Fondazione per l'educazione ambientale in Europa. Nel 1994 la Commissione ha 
pubblicato una proposta di aggiornamento della direttiva22, attualmente all'esame del 
Consiglio e del Parlamento. 
Osservazioni - La direttiva è molto conosciuta ai cittadini europei e non vi sono dubbi 
sull'importanza che essa riveste per la protezione della salute dei nuotatori e dei bagnanti 
in generale. Quando è stata adottata c'erano poche altre normative in materia di 
protezione delle acque contro le acque reflue urbane e la direttiva aveva pertanto anche 
l'obiettivo secondario di imporre agli Stati membri di intervenire per affrontare i casi più 
gravi di inquinamento da acque reflue urbane. Ora la direttiva sul trattamento delle acque 
reflue urbane fissa alcune norme per tali effluenti, ma esse si riferiscono ad aspetti 
ambientali diversi e non coincidono con le norme di qualità ambientale fissate dalla 
direttiva sulle acque di balneazione. La direttiva in questione, con le relative modifiche 
proposte nel 1994, dovrà rimanere una normativa separata, anche se le azioni adottate 
dagli Stati membri per migliorare la qualità delle acque di balneazione saranno coordinate 
con il programma integrato di azioni concepite nell'ambito della direttiva quadro. 
23 1.3 Direttiva sulle sostanze pericolose {76/4641 CEE) 
Obiettivo - Controllare l'inquinamento delle acque superficiali provocato da sostanze 
pericolose. 
Elementi principali - La direttiva si applica a tutte le acque superficiali e prescrive agli 
Stati membri di controllare le emissioni di alcune sostanze elencate nell'allegato della 
direttiva, essenzialmente mediante autorizzazioni concesse agli impianti industriali e un 
migliore trattamento delle acque reflue urbane. Le condizioni per il rilascio delle 
autorizzazioni relative alle sostanze più pericolose (inserite nell'elenco I) vengono fissate 
a livello comunitario da una serie di direttive successive (82/176/CEE24, 83/513/CEE25, 
84/156/CEE26, 84/491/CEE27 e 86/280/CEE28). La direttiva prevede due metodi 
alternativi, per la definizione delle condizioni in questione: gli Stati membri possono 
scegliere se applicare "valori limite" di emissione basati sulle migliori tecniche 
disponibili o se rilasciare le autorizzazioni in base ai limiti richiesti per soddisfare 
22 
23 
24 
25 
26 
27 
28 GU C 112 del 22.4.1994, pag. 3. 
GU L 129 del 18.5.1976, pag. 23. 
GU L 81 del 27.3.1982, pag. 29. 
GU L 291 del 24.10.1983, pag. 1. 
GU L 74 del 17.3.1984, pag. 49. 
GU L 274 del 17.10.1984, pag. 11. 
GU L 181 del 4.7.1986, pag. 16. 
21 
"obiettivi di qualità" specifici nel corpo idrico recipiente. Le sostanze dell'elenco II 
vengono trattate dagli Stati membri, che devono presentare programmi per la riduzione 
delle stesse. La Commissione ha riferito suH'attuazione della direttiva nel 199329. 
Osservazioni - La direttiva ha contribuito a migliorare la qualità delle acque superficiali 
nella Comunità, ma ora è piuttosto obsoleta. La procedura intesa a preparare direttive 
successive per le sostanze incluse nell'elenco I si è dimostrata lenta e onerosa, mentre 
le iniziative adottate dagli Stati membri per la preparazione di programmi di riduzione 
delle sostanze dell'elenco II sono state irrilevanti. La direttiva è stata criticata anche per 
non aver tenuto conto del numero sempre crescente di sostanze potenzialmente pericolose 
e per non aver esaminato gli effetti tossici cumulativi. Molte delle critiche in questione 
sono state superate con la direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate 
dell'inquinamento (IPC), anche se saranno sempre richiesti controlli di qualche tipo per 
le industrie non disciplinate dalla direttiva in questione. La direttiva sulle sostanze 
pericolose sarà rivista alla luce della direttiva IPC, dopo la sua adozione, e nell'ambito 
della preparazione della nuova direttiva quadro. 
30 1.4 Decisione sullo scambio di informazioni (77/7957CEE) 
Obiettivo - Contribuire a fornire un quadro sulla qualità e sulla quantità delle acque dolci 
comunitarie come base per l'elaborazione delle politiche. 
Elementi principali - La decisione istituisce una rete di 124 punti di controllo (EC 12) con 
un regime di controllo riguardante 19 parametri diversi. Gli Stati membri si scambiano 
le informazioni e la Commissione pubblica una relazione sintetica31. 
Osservazioni - La decisione è stato un lodevole tentativo di ottenere un quadro della 
situazione dell'ambiente acquatico all'interno della Comunità ma ora la funzione che essa 
rivestiva è svolta dall'Agenzia europea dell'ambiente ed è sostituita dai vari requisiti in 
materia di controllo contemplati dalle direttive successive. Può essere ancora importante 
continuare la serie cronologica di dati costituita dall'entrata in vigore della decisione, ma 
la Commissione ritiene che, in quel caso, sarebbe più opportuno inserire i suddetti 
requisiti nella direttiva quadro. 
29 
30 
31 Administrative structures and implementation of the Community directives on the 
dangerous substances discharged into the aquatic environment. (Strutture 
amministrative e attuazione delle direttive comunitarie sulle sostanze pericolose 
scaricate nell'ambiente acquatico). Non pubblicato. 
GU L 334 del 24.12.1977, pag. 29. 
Qualità delle acque dolci superficiali, ISBN 92-826-9396-1. 
22 
1.5 Direttiva sulle acque dolci idonee alla vita dei pesci (78/659/CEE) 32 
Obiettivo - Proteggere corpi d'acqua dolce in grado, o che dovrebbero essere in grado, 
di garantire la vita dei pesci, in particolare delle specie che vengono pescate a scopo 
commerciale o ricreativo. 
Elementi principali - La direttiva stabilisce che gli Stati membri designino le acque 
idonee alla vita dei pesci, stabiliscano norme di qualità per le medesime, controllino le 
acque e predispongano "programmi per ridurre l'inquinamento" onde garantire la 
conformità alle norme di qualità. La Commissione ha riferito sull'attuazione della 
direttiva nel 199533. 
Osservazioni - La direttiva fornisce agli Stati membri la facoltà di designare le acque 
idonee alla vita dei pesci e pertanto essa viene attuata in maniera molto diversa nei vari 
paesi della Comunità; vista questa situazione, si potrebbe affermare che non sia 
necessario fissare requisiti a livello comunitario. La direttiva ha tuttavia rivestito una 
certa importanza in alcuni Stati membri, imponendo di migliorare le loro acque e la 
Commissione ritiene sia doveroso non sottovalutare questi meriti. L'attuale proposta della 
Commissione per una direttiva sulla qualità ecologica delle acque propone la definizione 
di obblighi generali per la protezione delle acque superficiali in quanto habitat, ivi 
compresa, naturalmente, la capacità di queste di garantire la vita di popolazioni ittiche; 
in questo senso, è sottinteso che le caratteristiche positive della direttiva sulle acque 
idonee alla vita dei pesci vanno incorporate nei requisiti in questione. La direttiva quadro 
dovrebbe pertanto contenere gli elementi principali della proposta sulla qualità ecologica 
delle acque e si potrebbe pertanto abrogare la direttiva in questione senza peraltro ridurre 
gli standard ambientali. 
34 1.6 Direttiva sulle acque destinate alla molluschicoltura (79/923/CEE) 
Obiettivo - Proteggere le acque costiere e salmastre per favorire la vita delle popolazioni 
di molluschi e prevenire la contaminazione dei prodotti destinati al consumo. 
Elementi principali - Nella forma, la direttiva è simile a quella sulle acque idonee alla 
vita dei pesci, ma prevede alcuni controlli specifici su taluni scarichi nelle acque 
destinate alla molluschicoltura. La Commissione ha riferito sull'attuazione della presente 
direttiva in contemporanea con la presentazione della relazione sulla direttiva in materia 
di acque idonee alla vita dei pesci. 
Osservazioni - Molte, se non tutte, le osservazioni riferite alla direttiva sulle acque 
idonee alla vita dei pesci si applicano anche alla direttiva in esame. Inoltre, è ora in 
vigore una direttiva - 91/492/CEE - che stabilisce le norme sanitarie applicabili alla 
32 
33 
34 GU L 222 del 14.8.1978, pag. 1. 
Quality of fresh water for fish and of shellfish water, ISBN 92-826-9111-X. 
GU L 281 del 10.11.1979, pag. 47. 
23 
produzione e alla commercializzazione di molluschi bivalvi vivi35. La direttiva in esame 
può pertanto essere abrogata senza per questo diminuire le norme di protezione 
ambientale. 
1.7 Direttiva sulle acque sotterranee (80/68/CEE)36 
Obiettivo - Controllare l'inquinamento delle acque sotterranee provocato da sostanze 
pericolose. 
Elementi principali - La direttiva prescrive che gli Stati membri controllino gli scarichi, 
diretti e indiretti, nelle acque sotterranee di alcune sostanze (inserite nell'allegato alla 
direttiva), essenzialmente attraverso un sistema di autorizzazioni per gli scarichi diretti. 
Essi devono controllare la conformità ai criteri di autorizzazione e verificare l'impatto 
sulle acque sotterranee. 
Osservazioni - La direttiva è nata come seguito alla direttiva sulle sostanze pericolose, 
per applicare norme simili alla protezione delle acque sotterranee. Dalla sua adozione, 
è risultato evidente che i pericoli a lungo termine cui sono soggette le acque sotterranee 
sono sempre più legati all'inquinamento diffuso e a livelli insostenibili di produzione 
dell'acqua e nessuno dei due aspetti è disciplinato a sufficienza dalla direttiva. Al 
momento attuale la Commissione sta lavorando ad un programma d'azione sulle acque 
sotterranee che esamina tutta la serie di problemi legati alle acque sotterranee e definisce 
le azioni necessarie su scala locale, nazionale e comunitaria; per quest'ultimo livello, il 
programma suggerisce una revisione completa della direttiva sulle acque sotterranee. 
Tuttavia, per garantire una maggiore integrazione tra la protezione delle acque 
sotterranee e quelle superficiali, la revisione della direttiva in esame potrebbe essere 
incorporata' nella nuova direttiva quadro riguardante tutte le acque comunitarie, 
abrogando così la direttiva originaria. 
37 1.8 Direttiva sulle acque destinate al consumo umano (80/778/CEE) 
Obiettivo - Salvaguardare la salute umana attraverso la definizione di norme rigorose per 
la qualità delle acque destinate al consumo umano. 
Elementi principali - La direttiva prescrive che gli Stati membri fissino norme di qualità 
rigorose per oltre 60 parametri al fine di controllare la qualità dell'acqua potabile e di 
adottare le azioni necessarie a garantire la conformità con i valori fissati. Nel 1995 la 
Commissione ha pubblicato una proposta per l'aggiornamento della direttiva38, che ora 
è all'esame del Consiglio e del Parlamento. 
35 
36 
37 
38 GU L 268 del 24.9.1991, pag. 1. 
GU L 20 del 26.1.1980, pag. 43. 
GU L 229 del 30.8.1980, pag. 11. 
GU C 131 del 30.5.1995, pag. 5. 
24 
Osservazioni - La direttiva in questione ha avuto un forte impatto ed in generale è 
considerata come la forza motrice che ha determinato il miglioramento globale della 
qualità dell'acqua potabile avvenuto nella Comunità negli ultimi dieci anni. La direttiva 
ha rappresentato, per i governi e i fornitori di acqua, una base stabile e prevedibile per 
i loro programmi d'investimento, cosicché ora i consumatori possono pensare di ricevere 
acqua conforme a norme di qualità esplicite, valide in tutta la Comunità. Questa direttiva 
è alquanto diversa da altre normative in materia di acque, in quanto fissa norme per i 
prodotti. Essa non dovrebbe essere integrata nella direttiva quadrò, ma rimanere un atto 
separato, mentre ci si deve ancora impegnare per adottare la proposta della Commissione 
intesa a rivedere la direttiva. 
1.9 Direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane (91/27II CEE) 39 
Obiettivo - Ridurre l'inquinamento delle acque superficiali provocato dai fertilizzanti 
contenuti nelle acque reflue urbane (in particolare nitrati e fosfati), che rappresentano una 
delle cause principali dell'inquinamento da fertilizzanti e, di conseguenza, 
dell'eutrofizzazione. Essa si propone inoltre di ridurre la concentrazione di nitrati nelle 
acque estratte per la produzione di acqua potabile. 
Elementi principali - La direttiva fissa le condizioni per la raccolta, il trattamento e lo 
scarico delle acque reflue urbane e di quelle prodotte in alcuni settori industriali. Essa 
definisce le scadenze per l'installazione di sistemi di raccolta delle acque reflue e di 
impianti di depurazione e fissa il livello di trattamento che gli impianti devono rispettare. 
Le scadenze e i requisiti variano in funzione della dimensione dell'agglomerato e della 
sensibilità delle acque recipienti, che va stabilita tramite controlli. 
Osservazioni - La direttiva è in via di attuazione ed è pertanto prematuro stabilire se le 
norme fissate siano sufficienti ad affrontare il problema. Essa è un buon esempio di come 
si possa conciliare l'approccio che definisce obiettivi di qualità ambientale e quello che 
fissa valori limite di emissione. In questo modo si garantisce un elevato livello di tutela 
ambientale, facendo al contempo il miglior utilizzo possibile delle limitate risorse 
finanziarie disponibili. La Commissione potrebbe proporre emendamenti atti a garantire 
la coerenza con i requisiti in materia di controlli e programmi contenuti nella direttiva 
quadro. 
40 1.10 Direttiva sui nitrati (91/676/CEE) 
Obiettivo - Integrare la direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane affrontando il 
problema dell'inquinamento da nitrati provocato da fonti agricole, che rappresentano 
un'altra causa importante dell'inquinamento da nitrati. 
Elementi principali - La direttiva impone agli Stati membri l'obbligo generale di produrre 
e promuovere codici di buona pratica agricola, onde ridurre il rilascio di nitrati 
39 GU L 135 del 21.5.1991, pag. 40. 
40 GU L 375 del 31.12.1991, pag. 1. 
25 
provenienti dall'agricoltura nelle acque superficiali e sotterranee. Essa stabilisce requisiti 
di controllo e, per quanto riguarda le zone ritenute vulnerabili all'inquinamento da 
nitrati, impone programmi d'azione che prevedano limiti giuridicamente vincolanti sulle 
pratiche agricole, oltre che limitazioni all'utilizzo di concime organico. 
Osservazioni - Come la direttiva esaminata in precedenza, anche questa è in fase di 
attuazione. Occorre tuttavia sottolineare che, in generale, gli Stati membri non stanno 
adempiendo ai loro obblighi in tempo. Sempre come avviene con la direttiva sul 
trattamento delle acque reflue urbane, la direttiva sui nitrati combina i due approcci alla 
gestione delle acque, prevedendo misure più rigorose ove esse risultino necessarie. La 
Commissione potrà proporre emendamenti per garantire la coerenza con i requisiti in 
materia di controlli e di programmi fissati nella direttiva quadro. 
1.11 Proposta di direttiva sulla qualità ecologica delle acque (COM(93)680 défi)41 
Obiettivo - Mantenere e migliorare le acque superficiali come habitat potenziali e, in 
questo modo, migliorare la qualità delle acque in questione e aumentare il loro valore 
potenziale come fonti di acqua destinata al consumo umano o ad altri scopi e il loro 
valore sotto il profilo ricreativo. 
Elementi principali - La proposta di direttiva impone agli Stati membri di controllare la 
situazione ecologica delle loro acque superficiali, di individuare le fonti di inquinamento 
o le influenze antropogeniche negative, di fissare "obiettivi operativi" per garantire una 
"buona qualità ecologica" e attuare "programmi integrati" per raggiungere detti obiettivi. 
La proposta comprende anche obblighi di consultazione pubblica sui contenuti dei 
programmi integrati. Essa è attualmente all'esame del Consiglio e del Parlamento. 
Osservazioni - La Commissione ritiene che la struttura generale della proposta sulla 
qualità ecologica delle acque sarebbe adatta anche per la direttiva quadro sulle risorse 
idriche. Ciò comporterebbe cambiamenti alla proposta che andrebbero ben al di là della 
portata delle modifiche proposte. La Commissione intende pertanto proporre una nuova 
direttiva quadro e ritirare al contempo l'attuale proposta. La nuova proposta dovrebbe 
applicare il quadro sulla qualità ecologica delle acque a utilizzi diversi delle acque, alle 
acque sotterranee e superficiali, fino ad includere aspetti quantitativi e qualitativi. 
2. Legislazione comunitaria strettamente attinente 
Segue un elenco delle normative che presentano effetti meno diretti sugli aspetti legati 
alla gestione delle acque o che trattano questi temi nell'ambito di altri contesti. 
41 GU C 222 del 10.8.1994, pag. 6. 
26 
2.1 Direttiva sui fanghi di depurazione (86/278/CEE)41 
Obiettivo - Regolamentare l'utilizzo dei fanghi di depurazione in agricoltura onde 
impedire effetti dannosi per il suolo, la vegetazione, gli animali e le persone. 
Elementi principali - La direttiva fissa valori limite per la concentrazione dei metalli 
pesanti nei fanghi che vengono distribuiti sui terreni arabili e i quantitativi annui massimi 
dei metalli che possono essere introdotti nel terreno, tenendo conto dei valori limite 
relativi alla concentrazione di metalli pesanti nel suolo. Essa stabilisce inoltre le 
condizioni per lo spargimento dei fanghi, ad esempio in materia di trattamento, periodi 
di applicazione e precauzioni. 
Osservazioni - La direttiva persegue principalmente l'obiettivo di proteggere il suolo e, 
indirettamente, di impedire l'inquinamento delle acque sotterranee. La Commissione 
ritiene probabile un aumento dell'impiego di fanghi di depurazione in agricoltura nei 
prossimi anni, in concomitanza con l'attuazione della direttiva 91/271/CEE sulle acque 
reflue urbane, con l'adozione della direttiva sulle discariche (prevista per settembre 1996) 
e con la strategia in materia di rifiuti (accettazione sempre più scarsa delle discariche, 
impossibilità di ricorrere all'incenerimento dei fanghi con recupero di energia). La 
Commissione sta pertanto esaminando la possibilità di rivedere la direttiva. 
2.2 Direttiva sulle relazioni concernenti l'ambiente (91/692/CEE)42, 
Obiettivo - Semplificare e coordinare l'obbligo imposto agli Stati membri da molte 
direttive in materia ambientale di presentare regolarmente relazioni alla Commissione 
sull'attuazione delle direttive. 
Elementi principali - La direttiva istituisce un ciclo di relazioni, della durata triennale, 
per una serie di direttive riguardanti, in ogni ciclo, la legislazione in materia di acqua, 
aria e rifiuti. La relazione sulle acque comprende la direttiva sulle acque superficiali, 
quella sulle sostanze pericolose (e le successive), la direttiva sulle acque idonee alla vita 
dei pesci, sulle acque destinate alla molluschicoltura, sulle acque sotterranee e la direttiva 
sull'acqua potabile. 
Osservazioni - La direttiva in materia di relazioni concernenti l'ambiente riconosce la 
necessità di coordinare alcune delle azioni previste dalle varie normative in materia 
ambientale riunendo in un unico atto gran parte degli obblighi in materia di relazioni. 
Nel settore delle acque, molte delle direttive che si rifanno alla direttiva in esame per le 
relazioni saranno abrogate o incorporate nella direttiva quadro; gli obblighi di presentare 
relazioni previsti dalla direttiva.quadro saranno comunque integrati nel ciclo triennale 
della direttiva 91/692/CEE. La Commissione non intende pertanto proporre alcuna 
modifica significativa alla direttiva sulle relazioni concernenti l'ambiente. 
42 GU L 181 dell'8.7.1986, pag. 6. 
43 GU L 377 del 31.12.1991, pag. 48. 
27 
2.3 Proposta di direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento 
(COM(93)423 defi)44 
Obiettivo - Prevenire o ridurre al mimmo l'inquinamento idrico, atmosferico e del suolo 
provocato da grandi impianti industriali. 
Elementi principali - La proposta di direttiva stabilisce che le autorità competenti degli 
Stati membri debbano rilasciare autorizzazioni integrate per attività industriali riguardanti 
emissioni nelle acque, nell'atmosfera e nel suolo, contenenti limiti sulle emissioni di 
inquinanti basati sulle "migliori tecniche disponibili" e su considerazioni tecniche e 
ambientali locali. La conformità a tutti i limiti comunitari sulle emissioni attualmente in 
vigore e agli obiettivi di qualità è considerata un requisito minimo. La proposta è 
attualmente all'esame del Consiglio e del Parlamento; il Consiglio ha adottato una 
posizione comune sul testo il 27 novembre 199545. 
Osservazioni - La presente proposta di direttiva tenta di integrare i controlli 
dell'inquinamento operati sulle industrie più inquinanti onde garantire un approccio 
coerente al problema delle emissioni nell'atmosfera, nel suolo e nelle acque. Si tratta di 
una proposta logica e ragionevole, ma che necessariamente colloca la legislazione al di 
fuori del campo ristretto della protezione delle acque. Non c'è pertanto alcun vantaggio 
a tentare di inserire la proposta in alcun quadro in materia di acque se non garantendo 
una coerenza tra le proposte e prevedendo riferimenti incrociati che potrebbero rivelarsi 
necessari o utili. 
2.4 Direttiva sui prodotti fitosanitari e proposta di direttiva sui biocidi (9I/414/CEE46, 
COM(93)35147 e COM(95)387 - COD 46548) 
Obiettivo - Regolamentare la commercializzazione dei prodotti fitosanitari per garantire, 
tra l'altro, che il loro utilizzo non inquini le acque sotterranee o superficiali. La proposta 
di direttiva sui biocidi persegue gli stessi fini per i biocidi. 
Elementi principali - La direttiva sui prodotti fitosanitari prevede l'autorizzazione di tutti 
i prodotti fitosanitari per garantire anche che essi soddisfino alcuni criteri fondamentali 
fissati nella direttiva e nella direttiva sui principi uniformi49 ad essa collegata. Essa 
44 
45 
46 
47 
48 
49 GU C 311 del 17.11.1993, pag. 6 e GU C 165 dell'1.7.1995, pag. 9. 
Non ancora pubblicata nella GU. 
GU L 230 del 19.8.1991, pag. 1. 
GUC 239 del 5.9.1993, pag. 1. 
GU C 261 del 6.10.1995, pag. 5. 
GU L 227 dell'1.9.1994, pag. 3. 
28 
prevede inoltre obblighi in materia di etichettatura e imballaggio per i prodotti in 
questione. Requisiti analoghi sono fissati nella direttiva sui biocidi. 
Osservazioni - Le direttive in esame riguardano sostanze che presentano conseguenze 
notevoli e dirette per la gestione della qualità delle acque. Esse affrontano anche altri 
aspetti e non possono pertanto essere prese in considerazione per un eventuale 
inserimento in una legislazione quadro in materia di acque, anche se è necessario 
garantire una coerenza con essa. 
2.5 Direttive relative ai detergenti (73/404/CEE50 e 73/405/CEE51) 
Obiettivo - Ridurre l'inquinamento dei fiumi causato da detergenti persistenti che 
producono schiuma. 
Elementi principali - Le direttive fissano norme riguardanti le prestazioni dei detergenti 
messi in vendita nella Comunità, che richiedono una biodegradabilità minima pari al 
90%. La Commissione sta attualmente rivedendo le direttive in questione per aggiornarle 
e perfezionare i metodi di valutazione. 
Osservazioni - Si tratta di due testi legislativi datati che disciplinano un aspetto specifico 
che è evidentemente affrontato più opportunamente fissando norme di prestazione dei 
prodotti. 
2.6 Direttiva sugli incidenti rilevanti (Seveso) (82/501/CEE)52 
Obiettivo - Ridurre al minimo l'incidenza e l'impatto di incidenti rilevanti sia sull'uomo 
che sull'ambiente. 
Elementi principali - La direttiva impone obblighi per gli impianti e gli stabilimenti nei 
quali un incidente rilevante potrebbe causare notevoli danni alle persone o all'ambiente. 
Essi riguardano l'individuazione dei pericoli, il controllo dei rischi connessi e la 
disponibilità di misure in grado di attenuare gli effetti di un incidente rilevante. 
Osservazioni - Si tratta di una direttiva generale sui "rischi di incidenti rilevanti" che 
stabilisce in modo generico i controlli in materia di protezione delle persone e 
dell'ambiente. Le misure in questione si riferiscono all'inquinamento idrico causato da 
"incidenti rilevanti" e ad ogni altro tipo di incidente rilevante. Non è necessario 
prevedere l'integrazione di questa direttiva nella direttiva quadro in materia di acque in 
quanto tale, se non per la necessità generale di garantire una coerenza tra i vari settori 
della politica. 
50 
52 GU L 347 del 17.12.1973, pag. 51. 
GU L 347 del 17.12.1973, pag. 53. 
GU L 230 del 5.8.1982, pag. 1. 
29 
2.7 Direttive sugli habitat e sugli uccelli selvatici (92/43/CEE53 e 79/409/CEE54) 
Obiettivo - Garantire la biodiversità all'interno della Comunità. 
Elementi principali - Le direttive prescrivono la selezione e un'adeguata gestione delle 
zone protette, il che comporta la prevenzione dell'inquinamento ed eventualmente il 
mantenimento dei livelli idrici e della qualità delle acque. 
Osservazioni -1 programmi di gestione integrata delle acque previsti nell'ambito della 
direttiva quadro dovrebbero riconoscere le zone designate ai sensi delle suddette direttive 
e delle legislazioni nazionali analoghe. 
2.8 Direttiva concernente la valutazione dell'impatto ambientale (85/337/CEE55) 
Obiettivo - Garantire la valutazione dell'impatto ambientale di nuovi progetti di sviluppo 
prima dell'autorizzazione. 
Elementi principali - La direttiva prescrive che alcuni progetti che possono avere un 
effetto significativo sull'ambiente siano valutati in base al loro impatto su vari fattori 
ambientali (tra cui gli esseri umani, la flora, la fauna e l'acqua). Prima di concedere 
l'autorizzazione, le autorità competenti devono raccogliere tutte le informazioni in 
merito, oltre che le opinioni del pubblico e degli organismi interessati. 
Osservazioni - La Commissione ha proposto una revisione della direttiva (COM(93)575 
def.56) con l'intento di ampliare il campo di applicazione degli allegati; il 18 dicembre 
il Consiglio ha raggiunto una posizione comune in merito57. La Commissione sta inoltre 
valutando' se presentare una proposta per applicare i principi della direttiva in esame 
anche all'impatto di alcuni progetti e programmi significativi dal punto di vista 
ambientale. 
2.9 Legislazione in materia di classificazione, etichettatura e valutazione dei rischi dei 
prodotti chimici 
Obiettivo - Valutare i rischi e regolamentare la commercializzazione di sostanze 
industriali che possono essere inquinanti. 
53 
54 
55 
56 
57 GU L 206 del 22.7.1992, pag. 7. 
GU L 103 del 25.4.1979, pag. 1. 
GU L 175 del 5.7.1985, pag. 40. 
GU C 130 del 12.5.1994, pag. 8. 
Non ancora pubblicata. 
30 
Elementi principali - La legislazione in questione annovera varie direttive e regolamenti 
che istituiscono requisiti generali per la classificazione e l'etichettatura di sostanze 
pericolose (direttiva 67/548/CEE58, regolamento (CE) n. 793/9359 e direttive 
78/631/CEE60 e 88/379/CEE61) e due nuove misure sulla valutazione dei rischi per le 
sostanze chimiche nuove ed esistenti (direttiva 93/67/CE62 e regolamento (CE) n. 
1488/9463). Le informazioni e i risultati delle prove della valutazione ottenuti grazie alle 
normative succitate spesso danno vita ad azioni in altre legislazioni in materia di 
inquinamento, ivi compreso quello idrico e degli ecosistemi acquatici. 
Osservazioni - Questo corpus legislativo non è interessato dai temi dibattuti nella presente 
comunicazione. 
3. Altre politiche comunitarie aventi un impatto sugli aspetti legati alla gestione 
idrica 
Oltre alla legislazione citata in precedenza, è evidente che esiste un'ampia serie di 
politiche europee, nazionali e regionali che possono avere notevoli ripercussioni sulle 
prassi di gestione idrica. Nell'ambito della politica ambientale, la legislazione in materia 
di qualità dell'aria e di rifiuti avrà un impatto, come lo avranno le misure cosiddette 
"orizzontali" riguardanti iniziative integrate o nuovi tipi di misure, ecc. Altri settori sono 
importanti, basti pensare alla politica industriale, alla politica regionale, ai trasporti, 
all'energia e alla pianificazione del territorio. Due settori fondamentali al riguardo sono 
la politica agricola comune e la politica comune della pesca. Ai sensi dell'articolo 130 R 
del trattato, la politica ambientale sarà totalmente integrata nelle politiche riguardanti tutti 
gli altri settori della CE; questo principio si applica meglio ad alcuni settori rispetto ad 
altri e richiede un impegno costante. 
Un elemento essenziale della gestione integrata delle acque è la necessità di considerare 
l'impatto e il fabbisogno di acqua insiti in tutte queste attività. La direttiva quadro 
comprenderà tale valutazione come obbligo fondamentale. 
Nell'ambito della sua politica di ricerca, inoltre, la Commissione ha istituito una Task 
Force in materia di acque e di aspetti ambientali attinenti ad esse. 
58 
59 
60 
61 
62 
63 GU L 196 del 16.8.1967, pag. 1. 
GUL84del 5.4.1993, pag. 1. 
GU L 206 del 29.7.1978, pag. 13. 
GU L 187 del 16.7.1988, pag. 14. 
GU L 227 dell'8.9.1993, pag. 9. 
GU L 161 del 29.6.1994, pag. 3. 
31 
ISSN 0254-1505 
COM(96) 59 def. 
DOCUMENTI 
n i4 
N. dì catalogo : CB-CO-96-082-IT-C 
ISBN 92-78-00890-7 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo