30.3.2004 IT C 80/61 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Proposta di direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica della direttiva che istituisce un sistema per
lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità, riguardo ai meccanismi
basati sui progetti del Protocollo di Kyoto»
(COM(2003) 403 def. — 2003/0173 (COD))
(2004/C 80/18)
Il Consiglio, in data 1osettembre 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell’articolo 175,
paragrafo 1, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale
europeo in merito alla proposta di cui sopra.
La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori in materia,
ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Le Nouail Marlière, in data13 novembre 2003.
Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato all’unanimità l’11 dicembre 2003, nel corso della
404
asessione plenaria, il seguente parere.
1. Introduzione
1.1. La Convenzione quadro delle Nazioni Unite in materia
di cambiamenti climatici (UNFCCC, United Nations Framework
Convention on Climate Change ), sottoscritta da 154 paesi al Vertice
di Rio svoltosi nel mese di giugno del 1992, è entrata in vigore il
21 marzo 1994 e rappresenta un impegno concertato per
affrontare il riscaldamento globale dovuto al cambiamento cli-matico introdotto dall’uomo (antropico). L’obiettivo finale della
Convenzione è «la stabilizzazione delle concentrazioni di gas a
effetto serra nell’atmosfera ad un livello che impedisca rischioseinterferenze antropiche nel sistema climatico. Tale livello deve
essere raggiunto entro un lasso di tempo sufficiente a consentire
agli ecosistemi di adattarsi naturalmente ai cambiamenti climati-ci, in modo da garantire che la produzione alimentare non
sia compromessa e da consentire che lo sviluppo economico
proceda in modo sostenibile» (
1).
1.2. Il protocollo di Kyoto (PK) alla Convenzione quadro
delle Nazioni Unite in materia di cambiamenti climatici è stato
adottato nel mese di dicembre 1997 in occasione della terzaConferenza delle parti svoltasi a Kyoto, in Giappone. Il protocol-lo è stato finora ratificato da 119 paesi responsabili del 44,2 %
delle emissioni di anidride carbonica (CO
2), oltre che dall’Unione
europea e dagli Stati membri, nonché dalla maggior parte deipaesi in via di adesione.
1.3. Per poter entrare in vigore, il protocollo di Kyoto deve
essere ratificato da almeno 55 paesi che nel 1990 producevanooltre il 55 % delle emissioni totali di CO
2dei paesi industrializza-
ti. Gli Stati Uniti si sono ritirati dal protocollo nel 2001, anche
se le loro emissioni continuano ad aumentare e rappresentano il25 % del totale delle emissioni mondiali. Malgrado tutti gli sforzi
per raggiungere l’obiettivo della ratifica prima del Vertice di
Johannesburg dell’agosto 2002, il protocollo non è ancoraentrato in vigore.
1.4. L’Unione europea si è impegnata a ridurre dell’8 %
rispetto al livello del 1990 le emissioni di gas a effetto serra per
(1) Articolo 2 della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui
cambiamenti climatici.il periodo 2008-2012. Si prevede tuttavia che, pur adottando e
realizzando le attuali misure, il totale delle emissioni di gas aeffetto serra nell’UE si ridurrà del 4,7 % dal 1990 al 2010, con
uno scarto quindi del 3,3 % rispetto all’obiettivo di riduzione
dell’8 %. Se l’UE vuole conseguire l’obiettivo fissato a Kyoto,sono necessarie altre azioni sostanziali e politiche supplementa-
ri. Nel 1998 gli Stati membri dell’UE avevano adottato un
«accordo per la ripartizione degli oneri», con il quale si impegna-vano a distribuire internamente l’obbligo collettivo di riduzione
assegnato all’UE. Nel corso della riunione del Consiglio del
4 marzo 2003 l’Unione europea ha ratificato il protocollo diKyoto, in conformità della decisione del Consiglio 2002/358/
CE (
2). Gli Stati membri hanno concluso il processo di ratifica
nazionale il 31 maggio 2002.
1.5. Per incoraggiare e agevolare l’attuazione degli impegni
in materia di riduzione delle emissioni, sono stati creati i cosid-
detti meccanismi flessibili intesi a promuovere la riduzionedelle emissioni in modo economicamente vantaggioso. Talimeccanismi flessibili sono: lo scambio internazionale delle quo-
te di emissioni, l’attuazione congiunta ( Joint Implementation —
JI) e il meccanismo di sviluppo pulito ( Clean Development Mecha-
nism — CDM) inteso a favorire lo sviluppo sostenibile e la
cooperazione tra i paesi sviluppati e quelli in via di sviluppo.
1.6. Mentre l’attuazione dei tre meccanismi flessibili a livello
internazionale diverrà possibile solo dopo l’entrata in vigore del
protocollo di Kyoto, l’UE sta procedendo all’istituzione di un
suo sistema interno per lo scambio di quote di emissioni chesarà operativo dal 1
ogennaio 2005 (3).
(2) Decisione 2003/87/CE del 25 aprile 2002, riguardante l’approva-
zione, a nome della Comunità europea, del protocollo di Kyotoallegato alla convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambia-menti climatici e l’adempimento congiunto dei relativi impegni(GU L 130 del 15.5.2002, pag. 1), comprendente il protocollo e isuoi allegati. Relazione PE A5-0025/2002 in merito alla relativaproposta di decisione del Consiglio.
(
3) Direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del
13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quotedi emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modificala direttiva 96/61/CE del Consiglio, GU L 275 del 25.10.2003,
pagg. 32-46.
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1.7. La proposta in esame completa la direttiva che istituisce
tale sistema «riguardo ai meccanismi basati sui progetti del
Protocollo di Kyoto», ovvero gli altri due meccanismi flessibili,
oltre allo scambio internazionale delle quote di emissioni,che mirano a ridurre il costo e l’impatto macroeconomicodell’attuazione del protocollo.
1.8. Il protocollo di Kyoto consente ai paesi sviluppati di
utilizzare i crediti di emissioni ottenuti mediante i cosiddetti
meccanismi di Kyoto basati sui progetti, ovvero l’attuazionecongiunta (JI — per i progetti nei paesi sviluppati) e il
meccanismo per lo sviluppo pulito (CDM — per i progetti nei
paesi in via di sviluppo), per ottemperare a una parte dei propriimpegni di riduzione delle emissioni. I crediti maturano solo
se i progetti ottengono riduzioni delle emissioni superiori a
quelle che sarebbero avvenute comunque in assenza delprogetto (addizionalità ambientale). Dovrebbe essere innanzitutto il settore privato a trainare i progetti JI e CDM. Il
meccanismo CDM ha il duplice scopo di contribuire all’obietti-
vo finale della Convenzione UNFCCC e di aiutare i paesi in viadi sviluppo a conseguire gli obiettivi di sviluppo sostenibile.
L’attuazione del meccanismo verrà sorvegliata da un comitato
esecutivo, istituito dalla settima Conferenza delle parti aderentialla Convenzione UNFCCC (CoP7).
1.9. Fin d’ora, ovvero prima ancora dell’entrata in vigore
del protocollo di Kyoto, le attività di progetto possono essere
ammesse a fruire del meccanismo CDM e generare crediti diemissione. Il valore di questi ultimi risiederà nel fatto che igoverni potranno acquistarli per ottemperare agli obiettivi di
Kyoto e le imprese potranno utilizzarli per assolvere agli
adempimenti interni di riduzione delle emissioni ad un costoinferiore. Ciò fa del meccanismo CDM un incentivo economico
all’impostazione ecologica degli investimenti stranieri diretti.
Si prevede che il meccanismo in quanto tale, anche tenendoconto del requisito dell’addizionalità ambientale previsto dal
protocollo di Kyoto, diventerà un ottimo veicolo per il
trasferimento di tecnologie pulite e moderne nei paesi in via disviluppo e apporterà nel contempo vantaggi concreti in
termini di sviluppo.
1.10. La proposta della Commissione tiene conto dell’impe-
gno assunto dalle parti firmatarie del protocollo di Kyoto araggiungere una parte significativa dei propri obiettivi di Kyoto
mediante la riduzione delle emissioni a livello interno, nella
fattispecie nell’Unione Europea, in modo che l’utilizzo deimeccanismi flessibili di Kyoto sia supplementare rispetto agli
sforzi nazionali formalizzati dall’«accordo per la ripartizione
degli oneri» che prevede impegni differenziati per gli Statimembri dell’UE e per gli Stati di prossima adesione. Prevede
pertanto che scatterà un riesame del sistema, quando i crediti
ottenuti nell’ambito dei progetti JI e CDM e convertiti in quoteda impiegare nel sistema comunitario di scambio saranno parial 6 % delle quote totali assegnate per il periodo di riferimento
2008-2012. In tal caso si valuterà la possibilità di stabilire un
tetto massimo per i crediti che possono essere convertiti inquote nel corso del restante periodo di riferimento.2. Osservazioni generali
2.1. Il Comitato conferma il suo incondizionato sostegno
alla ratifica e attuazione del protocollo di Kyoto. Ribadisce cheaccoglie con favore la proposta di direttiva sullo scambio delle
quote di emissione dei gas a effetto serra che aiuterà «a
rispettare, al minor costo possibile e con il minor impattosull’economia e sull’occupazione dell’Unione europea, gli
impegni nazionali di riduzione dei gas a effetto serra previsti
dal protocollo di Kyoto il quale inoltre prevede la possibilità dieffettuare direttamente uno scambio di emissioni tra Statimembri» (
1). Il Comitato sottolinea altresì «l’importanza che
l’Unione europea aggiorni il proprio meccanismo di sorveglian-
za delle emissioni di gas a effetto serra nella Comunità europeaal pari dell’applicazione del protocollo di Kyoto, se vuole
impegnarsi attivamente per l’adesione e ratifica di tale protocol-
lo, nel quadro della cooperazione ambientale paneuropea» (
2).
2.2. Il Comitato esprime preoccupazione per la lentezza
generale dei progressi compiuti nell’attuazione della Conven-zione quadro delle Nazioni unite sui cambiamenti climatici e
del protocollo di Kyoto in particolare, in quanto è necessario
un intervento drastico, dato che — considerata l’inerzia termicadel pianeta — ci vorranno decenni per frenare sensibilmente il
processo di riscaldamento in atto.
2.3. Il protocollo di Kyoto non è ancora entrato in vigore,
con la conseguenza che diversi paesi stanno adottando sistemi
diversi per la sua attuazione, fra cui sistemi diversi per ilmonitoraggio, le comunicazioni, le verifiche e lo scambio di
quote. Nonostante il ritardo nella ratifica, alcuni paesi hanno
tuttavia assunto degli impegni. Gli Stati membri dell’Unioneeuropea seguono un sistema comune che corrisponde a quantoprevisto dal protocollo di Kyoto.
2.4. Il Comitato sostiene l’iniziativa della Commissione e
invita gli attori mondiali (più) importanti a ratificare il
protocollo di Kyoto.
2.5. Il Comitato ritiene che dovrebbe essere possibile con-
vertire i crediti in quote di emissioni per il periodo 2005-2007. Ciò rappresenterebbe un segnale positivo e potrebbeaccelerare lo sviluppo di progetti futuri che apporterebbero
notevoli vantaggi ambientali, sociali ed economici.
(1) Parere CESE 680/2002 del 29 maggio 2002 in merito alla
Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio cheistituisce una disciplina per lo scambio di quote di emissioni deigas a effetto serra nella Comunità e che modifica la Direttiva 96/61/CE del Consiglio COM(2001) 581 def. — 2001/0245 (COD),GU C 221 del 17.9.2002, pagg. 27-30.
(
2) Parere CESE 931/2003 del 16 luglio 2003 in merito alla Proposta
di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ad unmeccanismo di controllo delle emissioni di gas a effetto serra nellaComunità e all’attuazione del protocollo di Kyoto, COM(2003)
51 def. — 2003/0029 (COD), GU C 234 del 30.9.2003, pag. 51.
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2.6. Il Comitato ritiene che la Commissione dovrebbe
spiegare meglio di quanto sia avvenuto finora i concetti di JI e
CDM agli operatori coinvolti (in particolare nei settori che
attueranno i meccanismi e progetti) e informarli chiaramentesulle possibilità e sui limiti esistenti; il Comitato non reputasufficienti le attività condotte finora dagli Stati membri. Le
enumerazioni e le definizioni, oltre che l’ampio uso di
abbreviazioni e acronimi, rendono il testo poco chiaro (a cosasi fa riferimento, chi è coinvolto e in quali paesi?).
2.7. La Commissione dovrebbe uniformare la sua termino-
logia, per es. mise en oeuvre conjointe/application conjointe eMOC/MC nelle versioni francesi dei documenti (
1).
2.8. Il Comitato approva il principio di utilizzare i crediti
di emissioni ottenuti mediante l’attuazione congiunta (JI) —
per i progetti nei paesi sviluppati o con economia in transizione
— e mediante il meccanismo per lo sviluppo pulito (CDM) —per i progetti nei paesi in via di sviluppo — quali strumenti
per accelerare gli sviluppi tecnologici che ridurranno le
emissioni di anidride carbonica e andranno a vantaggio sia deipaesi sviluppati che di quelli in via di sviluppo.
2.9. Per quanto riguarda la coerenza delle politiche comuni-
tarie, il Comitato prende atto della proposta della Commissionerelativa ad un piano d’azione sui cambiamenti climatici nel
contesto della cooperazione allo sviluppo e al contributo del
quinto programma quadro di ricerca (
2).
2.10. Il Comitato esprime tuttavia preoccupazione per il
fatto che i meccanismi di Kyoto potrebbero portare ad unabbassamento del livello delle emissioni di CO
2solo a breve
termine, il che contrasta con uno sviluppo durevole a lungo
termine.
2.10.1. In tale ambito tener conto dell’efficienza energetica
è almeno altrettanto fondamentale quanto considerare il giustomix di risorse e la diversificazione degli approvvigionamenti.
2.10.2. L’utilizzo crescente del gas naturale (CH
4) per la
produzione di elettricità sarebbe un metodo economicamenteattraente per la riduzione delle emissioni di CO
2. Come il
petrolio, il gas naturale è una fonte potenziale per la produzio-
ne di combustibile nel settore dei trasporti. Ebbene, in base alleinformazioni disponibili, le riserve conosciute di tali fonti sono
più limitate rispetto a quelle di altre fonti potenziali per la
produzione di elettricità quali il carbone, il nucleare o anche leenergie rinnovabili.
(1) COM(2003) 85 def., COM(2003) 403 def., MEMO/03/154.
(2) Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento
europeo — I cambiamenti climatici nel contesto della cooperazio-ne allo sviluppo, COM(2003) 85 def., Allegato I: Piano d’azione eAllegato VI: Progetti rilevanti in termini di cambiamento climatico
finanziati ai sensi del quinto programma quadro di ricerca.2.10.3. Quando il petrolio e il gas naturale non saranno
più disponibili, andranno sostituiti con l’idrogeno. Per la
produzione di quest’ultimo (per es. per elettrolisi) è necessaria
una quantità di energia primaria due volte superiore rispettoall’energia prodotta grazie al suo utilizzo. Ne conseguirebbeun problema energetico — e climatico — ancora più grave di
quello odierno.
2.10.4. Inoltre, se si utilizza il gas naturale, occorre esami-
nare seriamente le perdite di esercizio, di trasporto e di utilizzo,
dato che il gas naturale è un gas con un effetto climatico trenta
volte più elevato rispetto alla CO
2.
3. Osservazioni specifiche
Art. 11 bis, par. 2
3.1. Il Comitato è consapevole del fatto che il protocollo di
Kyoto limita i crediti derivanti dai progetti di attuazione
congiunta (JI) e dai progetti fondati sul meccanismo per lo
sviluppo pulito (CDM) che possono essere utilizzati nell’ambitodel sistema comunitario di scambio di quote di emissioni, dato
che i progetti JI e CDM non possono sostituire gli sforzi
nazionali, ma solo integrarli. Il Comitato invita tuttavia laCommissione a tener conto dei seguenti fattori:
— la complessità e la lentezza dell’attuazione del protocollo
di Kyoto (1997) e degli accordi di Marrakech (2001)
(settima Conferenza delle parti), anch’essi frutto dellaConvenzione quadro delle Nazioni Unite sul cambiamen-
to climatico adottata a Rio nel 1992,
— la mancanza di progetti disponibili al momento e il lento
processo di approvazione dei progetti,
— la necessità di utilizzare tali strumenti flessibili quale
incentivo per accelerare gli sviluppi tecnologici e i
trasferimenti equi di tecnologie,
— il contributo minimo alla riduzione delle emissioni dei
gas a effetto serra apportato dal protocollo di Kyoto (3 %dello sforzo necessario per contenere il processo diriscaldamento globale),
— la durata delle direttive proposte, indipendentemente
dall’apertura dei negoziati sul successivo periodo diadempimento del protocollo di Kyoto prevista per il2005,
— la coerenza con il Programma europeo per il cambiamen-
to climatico e il sesto programma d’azione ambientaleche promuovono le riduzioni di emissioni,
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— la comprensibilità del messaggio trasmesso ai potenziali
attori (pubblici o privati) nonché la necessità di un segnale
chiaro e positivo a favore della ratifica del protocollo di
Kyoto da parte dei paesi terzi,
— l’opportunità di tener conto degli impegni differenziati
degli Stati membri nel quadro del protocollo di Kyoto,
— la conclusione di un accordo per la «ripartizione degli
oneri» fra gli Stati membri dell’UE che comprenda anchegli Stati di prossima adesione.
Art. 11 bis, par. 3
3.2. Senza voler rimettere in discussione il protocollo di
Kyoto, il Comitato sottolinea che il ritardo nell’attuazione di
tale protocollo e l’apertura nel 2005 dei negoziati relativi al
periodo di adempimento successivo al 2012 significano chele attività LULUCF (utilizzo del territorio, variazioni della
destinazione d’uso del territorio e silvicoltura) non dovrebbero
essere sistematicamente escluse dall’ambito di applicazione deimeccanismi basati su progetti. La Comunità dovrebbe essere
pronta ad attuare l’accordo sulle modalità di trattamento dei
crediti derivanti dalle attività LULUCF, che si prevede verràsiglato alla nona Conferenza delle parti (Milano,
dicembre 2003).
3.3. L’aspetto temporale discusso nel quadro del protocollo
di Kyoto solleva ancora questioni riguardanti la sovranità
nazionale, la destinazione d’uso del territorio e la gestione
Bruxelles, 11 dicembre 2003.
Il Presidente
del Comitato economico e sociale europeo
Roger BRIESCHsostenibile adattata alle condizioni locali, tanto che non esiste
ancora alcuna convenzione mondiale sulle foreste.
Art. 11 ter, par. 5
3.4. Nonostante il riferimento alla conformità agli articoli 6
e 12 del protocollo di Kyoto, che sono vaghi in merito allaquestione, il Comitato propone di modificare la frase come
segue: «il trasferimento di know-how e di tecnologie sicure e
valide sotto il profilo ambientale adattate ai paesi in via disviluppo e ai paesi con economie in transizione», nonché didefinire cosa si intenda per «know-how sicuro e valido sotto il
profilo ambientale».
Art. 21 — Il paragrafo 3 è sostituito da quanto segue (par. 7,
lettera b) della proposta di direttiva)
3.5. Oltre allo «scambio di informazioni» organizzato dalla
Commissione «tra le autorità competenti degli Stati membrisugli sviluppi relativi all’assegnazione delle quote di emissioni,
alla conversione delle ERU (unità di riduzione delle emissioni)
e delle CER (riduzioni delle emissioni certificate) ai fini del loroimpiego nel sistema comunitario, alla tenuta dei registri, al
monitoraggio, alle comunicazioni, alle verifiche e al rispetto
della presente direttiva», sarebbe adeguato informare le ONG«che hanno un interesse», le parti sociali e il pubblico, ai sensi
della Convenzione Aarhus (1998) sull’accesso alle informazio-
ni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali inmerito e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, nonchépresentare un rapporto periodico al Parlamento europeo, al
Comitato delle regioni e al Comitato economico e sociale
europeo.