PARERE N. 10/98 della Corte dei conti europea relativo a talune proposte di regolamento nel quadro dell'Agenda 2000 (98/C 401/01)

INTRODUZIONE GENERALE SUL PARERE DELLA CORTE RELATIVO ALLE PROPOSTE DI REGOLAMENTO NEL QUADRO DELL'AGENDA 2000

Il 18 marzo 1998 la Commissione ha presentato, nel quadro dell'Agenda 2000, diverse proposte legislative. Tali proposte possono essere riassunte come segue.

- Otto proposte di regolamento riguardano la riforma della politica agricola comune [COM(1998) 158 def.]; esse sono accompagnate da una valutazione delle rispettive incidenze finanziarie. Tra esse, quattro riguardano le organizzazioni comuni dei mercati nel settore dei cereali, della carne bovina, del latte e dei prodotti lattiero-caseari. Altre due riguardano i regimi di sostegno diretto ai produttori, o in riferimento a taluni seminativi o allo scopo di stabilire norme comuni ai suddetti regimi. Due, infine, hanno ad oggetto il sostegno allo sviluppo rurale ed il finanziamento della politica agricola comune.

- Quattro proposte di regolamento riguardano i Fondi strutturali [COM(1998) 131 def.]. Una ha ad oggetto disposizioni generali applicabili a tali Fondi, mentre le altre tre trattano, rispettivamente, del FESR, del Fondo sociale e della pesca.

- Tre proposte di regolamento riguardano la preadesione. Una di esse è volta ad istituire uno strumento per le politiche strutturali di preadesione [COM(1998) 138 def.]; un'altra ha ad oggetto un sostegno di preadesione in favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale [COM(1998) 153 def.]. La terza proposta di regolamento [COM(1998) 150 def., modificata dal documento COM(1998) 551 def. del 30 settembre 1998] riguarda il coordinamento dell'assistenza preadesione.

- Una proposta di regolamento che modifica il regolamento (CEE, EURATOM) n. 2728/94 che istituisce un fondo di garanzia per le azioni esterne.

Alla luce delle notevoli implicazioni finanziarie delle suddette proposte, il Consiglio, in data 29 maggio 1998, ha chiesto alla Corte dei conti di farlo partecipe di ogni osservazione che essa ritenga utile formulare a proposito di tali aspetti finanziari.

I lavori della Corte sono stati dedicati ai quattro aspetti interessati dalle proposte in questione, cioè al proseguimento della riforma della politica agricola comune, al miglioramento delle politiche strutturali, alla preparazione dell'ampliamento attraverso strumenti di preadesione e alla riforma del fondo di garanzia per le azioni esterne.

Il presente parere ha ad oggetto, in successione, i citati quattro aspetti.

Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 29 ottobre 1998.

Per la Corte dei conti

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

POLITICA AGRICOLA COMUNE

INTRODUZIONE

1. Nella relazione introduttiva alle sue proposte legislative elaborate nell'ambito dell'Agenda 2000 sulla riforma della politica agricola comune (PAC) (1), la Commissione presenta un'analisi della situazione agricola nell'Unione europea (UE) e delinea gli orientamenti strategici da essa adottati. Gli obiettivi della riforma proposta possono essere riassunti come segue:

a) assicurare la competitività dell'agricoltura europea in un mercato mondiale aperto e in espansione;

b) correggere taluni aspetti negativi della PAC, come la distribuzione inadeguata dal punto di vista geografico e sociale delle sovvenzioni comunitarie e lo sviluppo di pratiche agricole nocive;

c) preservare la diversità e il carattere specifico dell'agricoltura europea.

2. Per conseguire questi obiettivi, la Commissione ha avanzato le seguenti proposte:

a) la competitività costante dei prodotti agricoli comunitari dovrebbe essere garantita tramite riduzioni dei prezzi sufficientemente cospicue che dovrebbero essere compensate da un incremento degli aiuti diretti;

b) la gestione della PAC dovrebbe essere parzialmente decentrata mediante l'assegnazione di dotazioni nazionali agli Stati membri per il versamento e la differenziazione degli aiuti diretti. Talune condizioni comuni dovrebbero essere rispettate, come l'esercizio della professione di agricoltore e la fissazione di un massimale per le sovvenzioni corrisposte a ciascun beneficiario;

c) le azioni a favore dello sviluppo rurale e della salvaguardia dell'ambiente dovrebbero essere intensificate;

d) alle proposte menzionate se ne aggiungono altre riguardanti aspetti specifici, come la semplificazione dei regolamenti e un aumento del 2 % delle quote lattiere.

3. Questi orientamenti si esplicano in diversi progetti di regolamenti comunitari concernenti tre organizzazioni di mercato (seminativi, latte e prodotti lattiero-caseari, carni bovine) o determinati aspetti orizzontali, come il finanziamento della PAC.

ASPETTI FINANZIARI GENERALI

Evoluzione della spesa agricola

Forte influenza degli accordi dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC)

4. La riduzione dei prezzi garantiti è pienamente in linea con gli accordi GATT del 1994, cui sono subentrati gli accordi OMC. Per quanto riguarda i seminativi e le carni bovine, le misure globali di sostegno alla produzione (MGSP), ovvero i prezzi garantiti, sono già diminuite di almeno il 28 % rispetto al livello che avevano raggiunto nel periodo 1986 1988. La riforma illustrata nell'Agenda 2000 mira ad introdurre un ulteriore calo dei prezzi d'intervento per i tre prodotti principali del mercato comune. La riduzione generalizzata dei prezzi garantiti dovrebbe consentire non solo di ridurre il ricorso all'intervento, ma anche di diminuire il livello delle restituzioni all'esportazione.

5. L'aiuto diretto concesso ai produttori aumenterebbe. Questi pagamenti, essendo legati alle superfici e alle rese fisse o a bestiame soggetto ad un numero fisso di unità, sono classificati nella cosidetta «blue box» e quindi non rientrano nell'impegno volto a ridurre le MGSP assunto nell'ambito degli accordi GATT vigenti. Ma allo scadere della «clausola di pace» (2) nel 2003, e dato che il «Farm Act» (legge sull'agricoltura) emanato dagli Stati Uniti nel 1996 ha abolito i compensi integrativi, è probabile che il contenuto della «blue box» venga rinegoziato durante la prossima tornata negoziale dell'OMC che avrà inizio nel 1999.

Continuità fra l'Agenda 2000 e la riforma del 1992

6. La riforma prevista dall'Agenda 2000 conferma la tendenza innescata dalla riforma del 1992 ad optare per i pagamenti compensativi diretti piuttosto che per il regime tradizionale di sostegno dei prezzi. Il grafico 1 sottostante e la tabella 1 indicano un aumento fortissimo degli aiuti diretti, una tendenza ad abbandonare le misure di intervento e un calo evidente delle restituzioni all'esportazione a partire dal 1994, dopo la prima riforma. Le principali organizzazioni comuni di mercato che beneficiano di questo aumento degli aiuti diretti sono quelle relative ai seminativi e alle carni bovine. La parte concernente i seminativi dovrebbe registrare una diminuzione a partire dal 2003. La tabella 2 illustra la ripartizione degli aiuti per settore, tenendo conto della riforma McSharry del 1992 e delle conseguenze della riforma proposta nell'Agenda 2000. La tabella 3 riporta le spese del FEAOG garanzia per il 1997, ripartite per settore e per Stato membro.

7. Secondo la Commissione, le spese strutturali finanziate dalla sezione garanzia del FEAOG aumenteranno in modo significativo a partire dal 2000, a causa delle nuove misure di sviluppo rurale e del trasferimento di talune misure strutturali esistenti alle linee di bilancio della sezione garanzia. Tali spese dovrebbero essere soggette ad un massimale; per ogni Stato membro verrebbero stabiliti dei limiti finanziari.

8. Secondo le previsioni della Commissione, la riforma dovrebbe avere pienamente effetto a partire dal 2003, dopo di che la spesa totale tenderà a stabilizzarsi. In media, nel periodo 2004 2006, gli aiuti diretti rappresenteranno il 72,3 % della spesa e le misure strutturali il 9,6 %. Contemporaneamente, le misure tradizionali di intervento sul mercato non supereranno il 3,7 % e le restituzioni all'esportazione costituiranno il 5,4 % della spesa.

9. Da più parti, si ventila l'ipotesi secondo cui i consumatori europei trarrebbero vantaggio dalla riduzione dei prezzi garantiti. L'incidenza della riduzione dei costi delle materie prime sui prezzi al consumo è però limitata. Gli aumenti dei costi di trasformazione, di commercializzazione e, in particolare, i margini commerciali, possono assorbire facilmente la maggior parte della riduzione dei prezzi agricoli. L'eventuale beneficio arrecato ai consumatori dalla riforma del 1992 è quindi scarsamente dimostrato. Questo aspetto, di fondamentale importanza, richiede una particolare considerazione.

Gli effetti del decentramento

10. Il decentramento è basato sul principio della sussidiarietà. Quest'ultimo pone l'accento sulle peculiarità nazionali e implica, nell'ambito comunitario, in una certa misura, una riduzione del ruolo della Commissione. È stato proposto che una parte del premio per le vacche da latte sia versata agli allevatori secondo criteri nazionali. L'aiuto diretto verrebbe adattato dagli Stati membri in caso di inosservanza delle condizioni eco-ambientali o in base a criteri inerenti all'occupazione. L'obbligo annunciato di rispettare un quadro comunitario minimo rimane molto vago, in quanto i progetti di regolamenti contengono solo poche disposizioni che impongono l'esercizio della professione di agricoltore e l'introduzione di un regime di aiuto decrescente.

11. Gli effetti del decentramento proposto possono essere valutati solo alla luce dell'esperienza, con particolare riferimento alla ripartizione geografica e sociale delle sovvenzioni pubbliche, alla necessità di evitare una distorsione della concorrenza e alla salvaguardia dell'ambiente. In base alle conclusioni del vertice di Edimburgo del 1992, la responsabilità dell'esecuzione e del controllo del bilancio incombe sempre alla Commissione. Il decentramento proposto potrebbe tuttavia creare difficoltà nella determinazione della spesa esatta ammissibile ai fini del finanziamento comunitario.

Uso del margine di manovra del bilancio

Inclusione delle spese strutturali e di adesione nella linea direttrice agricola

12. La valutazione da parte della Commissione dell'impatto finanziario globale delle proprie proposte è basata principalmente sulle previsioni macroeconomiche dell'OCSE e del FMI di fine 1997. Per quanto concerne la linea direttrice agricola, ne emerge un margine di manovra decisamente confortevole che permette alla Commissione non solo di prevedere tranquillamente l'adesione di sei nuovi Stati membri (3), ma anche di includere il finanziamento di talune spese strutturali nella sezione garanzia del FEAOG finora coperte dalla sottosezione B2 del bilancio generale. Il margine in questione è basato, in realtà, su supposizioni alquanto ottimistiche.

13. Se si aggiornassero i dati macroeconomici per tenere conto della crisi nel Sud-est asiatico e della riduzione del potenziale di crescita nella Comunità di Stati indipendenti (CSI) e nei paesi dell'Europa centrale ed orientale (PECO), in base ai calcoli della Corte, la linea direttrice agricola apparirebbe meno favorevole, con una differenza, nel 2006, di circa 1,4 miliardi di ECU (4).

14. La Commissione avrebbe dovuto presentare opzioni alternative, basate su varie ipotesi, per la valutazione del costo della PAC «attuale». In base a supposizioni meno ottimistiche, come quelle sopra menzionate, secondo le stime della Corte, il costo annuale potrebbe risultare più elevato di circa 1 miliardo di ECU (5).

15. Inoltre, il costo dell'integrazione nell'UE di sei nuovi Stati membri è stato calcolato dalla Commissione sulla base del finanziamento delle sole misure di intervento e non degli aiuti diretti. Ciò presuppone che, durante il periodo di transizione successivo all'adesione, venga applicato ai sei nuovi Stati membri un regime speciale, in virtù del quale gli agricoltori di questi paesi non percepirebbero alcun aiuto diretto. Poiché un siffatto regime di transizione non è stato ancora definito, il calcolo alternativo dei costi del versamento integrale degli aiuti diretti avrebbe dovuto essere menzionato dalla Commissione. Basandosi sui dati finanziari contenuti nella documentazione di adesione (6), la Corte calcola che su questa base, tra il 2002 e il 2006, la spesa a carico del bilancio risulterebbe maggiorata, in media, di 3,3 miliardi di ECU l'anno.

16. Come illustrato nel grafico 2, con la revisione degli importi suddetti, tra il 2002 e il 2005 la linea direttrice agricola verrebbe superata. A prescindere dalla questione fondamentale di un regime di transizione per i sei nuovi Stati membri, questa previsione potrebbe essere influenzata dal fatto che l'importo delle spese strutturali finanziate dalla sezione garanzia del FEAOG può variare a discrezione della Commissione e dell'Autorità di bilancio, contrariamente a quanto avviene per la spesa relativa al mercato agricolo, determinata esclusivamente dal regolamento del Consiglio applicabile.

17. Il grafico 2 non tiene conto della relazione della Commissione sul finanziamento dell'Unione europea, concernente il funzionamento del sistema delle risorse proprie, del 7 ottobre 1998 (7), in cui si fa menzione della possibilità di trasferire il 25 % dei pagamenti degli aiuti diretti ai bilanci nazionali. Tale trasferimento comporterebbe una riduzione degli stanziamenti assegnati alla sezione garanzia del FEAOG nel bilancio dell'Unione.

18. Ancora non è certo se sia veramente auspicabile includere talune misure strutturali nel FEAOG-Garanzia, come proposto dalla Commissione. Nell'ambito delle attuali politiche europee in campo agricolo e strutturale, tale eventualità non agevolerebbe il coordinamento e la coesione fra le azioni dei Fondi strutturali. Essa modificherebbe inoltre i termini dell'Accordo interistituzionale in quanto le prospettive finanziarie riguardano, per la rubrica 1 (linea direttrice agricola), spese obbligatorie e per la rubrica 2 (azioni strutturali) spese non obbligatorie. Ad ogni modo, se ci si orientasse verso una politica rurale globale, sarebbe meglio riunire nello stesso quadro di bilancio tutti gli strumenti gestionali pertinenti; in tal caso si dovrebbero stabilire chiaramente le norme finanziarie e di bilancio applicabili in materia.

Possibili nuove misure per promuovere la competitività in campo agricolo

19. Sarebbe auspicabile cercare, nell'ambito dell'Agenda 2000, nuovi mezzi per promuovere la competitività dell'agricoltura europea. Finora, lo strumento principale proposto a tal fine (a parte talune misure del secondo pilastro) è la riduzione dei prezzi garantiti. Benché qualsiasi tentativo di accrescere la competitività non possa escludere un elemento così essenziale, esso non è l'unico strumento possibile. Si sarebbero potute proporre altre misure, tenendo conto delle esigenze e della domanda dei mercati mondiali. Tali misure dovrebbero essere considerate nell'ottica di una graduale sostituzione di una parte del regime degli aiuti diretti, affinché non si debbano sostenere costi supplementari netti. Un possibile esempio potrebbe esere costituito da programmi promozionali volti ad agevolare l'accesso ai mercati esterni, specie nei casi in cui si debba far fronte a misure protezionistiche (8). Si sarebbero potute prevedere garanzie specifiche per i crediti all'esportazione a titolo della direttiva 98/29/CE del Consiglio, del 7 maggio 1998, relativa all'armonizzazione delle principali disposizioni in materia di assicurazione dei crediti all'esportazione per operazioni garantite a medio e a lungo termine (9).

20. L'agricoltura moderna si trova di fronte ad una grande sfida: garantire prodotti agricoli sicuri e di qualità elevata. Anche l'innovazione dovrebbe essere sviluppata, per tener conto dei gusti dei consumatori. Sono già stati compiuti alcuni passi in questa direzione attraverso regolamenti specifici che riguardano, ad esempio, le norme in materia di salute pubblica e la protezione dei marchi d'origine. L'Agenda 2000, tuttavia, non contiene nuove proposte per coordinare la normativa in questo campo o per migliorare la qualità, la sicurezza, la presentazione nonché l'aroma e il sapore dei prodotti (10). Qualsiasi spesa generata da tali misure rientrerebbe nei sussidi «green box», cioè aiuti che non comportano una distorsione della concorrenza e delle decisioni in materia di produzione. Esse non causerebbero quindi difficoltà in occasione dei prossimi negoziati OMC.

La concessione di sovvenzioni a carico del bilancio

La distribuzione degli aiuti diretti

21. L'aiuto diretto è corrisposto senza tener particolarmente conto delle dimensioni dell'azienda agricola. Ad esempio, il tasso di aiuto per ettaro rimane invariato, che si tratti di una superficie investita a seminativi inferiore a cinque ettari o di una superficie di oltre 100 ettari. Di conseguenza, la ripartizione delle sovvenzioni fra i beneficiari rispecchia ampiamente la distribuzione delle superfici ammissibili, ossia, gli importi più elevati vengono corrisposti alle poche aziende più grandi, come risulta dal grafico 3.

22. A norma dell'articolo 39 del trattato, fra le finalità della politica agricola comune vi è anche quella di «assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura». Ciò non significa che gli aiuti pubblici debbano gonfiare indebitamente i profitti che possono essere ottenuti attraverso normali operazioni commerciali. La Corte ritiene che la concessione indiscriminata di sussidi ad operazioni agricole che risulterebbero abbastanza redditizie anche senza sussidi non possa essere giustificata.

23. Come sottolinea esplicitamente la relazione introduttiva concernente l'Agenda 2000, il sostegno fornito attualmente dalla PAC «si ripartisce in maniera disuguale, avvantaggiando regioni e produttori che non sempre sono i più sfavoriti». Ciò significa che uno degli scopi della riforma del 1992, ovvero garantire un reddito equo agli agricoltori, non è stato raggiunto. L'Agenda 2000 non contiene proposte per correggere una distribuzione non equa del sostegno agli agricoltori, ad eccezione della riduzione, oltre una certa soglia, dell'importo totale dei pagamenti corrisposti annualmente ad un agricoltore a titolo dei regimi di sostegno.

Applicazione di un massimale per gli aiuti e riduzione dei pagamenti

24. La proposta, presentata nel quadro dell'Agenda 2000, di ridurre i pagamenti di aiuti diretti mira ad «evitare erogazioni eccessive di fondi pubblici ai singoli agricoltori». Essa consiste nell'istituire una soglia di 100 000 ECU oltre la quale l'importo totale versato nell'arco dell'anno ad un agricoltore viene ridotto del 20 %, per importi compresi fra 100 000 e 200 000 ECU, e del 25 % per importi superiori a 200 000 ECU. La Commissione ritiene di poter risparmiare, in questo modo, circa 400 Mio di ECU l'anno.

25. Questo sistema di pagamenti ridotti consentirebbe risparmi irrilevanti per il bilancio e non eliminerebbe situazioni difficili da giustificare, dato che continuerebbero ad essere pagate somme ingenti a singoli beneficiari già relativamente benestanti. La soglia di 100 000 ECU per anno o di 8 330 ECU per mese proposta dalla Commissione non impedirebbe, in realtà, singoli pagamenti molto elevati. I beneficiari, in ogni caso, potrebbero rispondere alla riduzione dei pagamenti frazionando le aziende più grandi in entità indipendenti più piccole.

26. Se la Commissione avesse optato per una soluzione più severa come, ad esempio, un vero massimale di 100 000 ECU (senza alcun pagamento al di sopra di questa soglia) con una riduzione del 50 % dell'aiuto per importi compresi fra 50 000 ECU e 100 000 ECU l'anno, la Corte stima che nel 2005 ne sarebbe derivato un ulteriore risparmio annuale per il bilancio di almeno 2,3 miliardi di ECU (cfr. il grafico 3). In pratica, però, le soglie suddette penalizzerebbero pesantemente alcune aziende, situate nell'ex Germania dell'Est, non ancora pienamente adeguatesi alla libera concorrenza. Eccezioni specifiche potrebbero, quindi, essere necessarie per un periodo di tempo limitato.

27. La Commissione dovrebbe riconsiderare la propria proposta di riduzione. Ad esempio, soglie più basse e una riduzione più progressiva consentirebbero maggiori risparmi per il bilancio e una distribuzione dell'aiuto comunitario maggiormente mirata a coloro che ne hanno bisogno e più adeguata alle priorità reali della PAC. Qualora ve ne fosse la necessità, potrebbero essere autorizzati sussidi nazionali complementari, compatibili con gli accordi OMC. In realtà, se la Commissione non presta maggiore attenzione alla questione, vi è il rischio, molto concreto, che i fondi comunitari finiscano con l'essere ripartiti fra aziende organizzate espressamente per ottenere il massimo apporto possibile di sovvenzioni pubbliche.

28. La recente relazione della Commissione sul funzionamento del sistema delle risorse proprie (11) esamina la possibilità di condividere il costo dell'assistenza mediante aiuti diretti fra l'UE (75 %) e gli Stati membri (25 %). Secondo la Commissione, le condizioni connesse ai pagamenti dell'aiuto diretto continuerebbero a formare parte integrante della PAC. Questa opzione mira comunque a correggere gli squilibri di bilancio fra Stati membri e non ha nulla a che vedere con la PAC vera e propria. Una simile evoluzione non comporterebbe né un miglioramento della ripartizione degli aiuti fra gli agricoltori, né una riduzione del costo complessivo della PAC.

29. Inoltre, dato che i governi di tutti gli Stati membri sarebbero giuridicamente tenuti ad includere gli stanziamenti corrispondenti nei propri bilanci nazionali, questa opzione potrebbe avere gravi implicazioni finanziarie ed economiche, considerate in particolare le condizioni relative alla partecipazione all'Unione economica e monetaria (UEM). La Commissione dovrebbe pertanto esaminare le conseguenze generali, sul piano economico e sociale, di questa opzione.

L'onere amministrativo connesso a pagamenti limitati

30. Le formalità amministrative necessarie per ottenere l'aiuto comunitario sono spesso lunghe e fastidiose rispetto agli importi in causa. Ciò vale, in particolare, per i piccoli produttori che non hanno molta dimestichezza con la compilazione dei documenti amministrativi. Alle procedure amministrative si aggiunge l'onere supplementare dei controlli necessari, a livello nazionale e comunitario. Una possibile soluzione consisterebbe nel pagare un importo globale fisso ai piccoli agricoltori invece di corrispondere loro diversi importi di entità limitata per i vari tipi di aiuto. In questo modo, i produttori dovrebbero compilare un solo formulario per la domanda e riceverebbero un unico pagamento annuale. Lo scopo sarebbe di semplificare la gestione degli organismi pagatori e di ridurre il numero di controlli costosi.

31. Per poter beneficiare di un siffatto pagamento fisso, il richiedente dovrebbe prima soddisfare le condizioni stabilite, ovvero essere iscritto ad un regime di sicurezza sociale, e fiscale, esercitare l'attività agricola a titolo principale e gestire un'azienda che non superi le dimensioni massime indicate. La Commissione dovrebbe esaminare attentamente questo aspetto, tenendo presente la necessità di evitare una frammentazione delle aziende.

SEMINATIVI

Schema della riforma

32. Gli obiettivi principali della riforma in corso nel settore dei seminativi sono i seguenti: rafforzare la competitività interna ed esterna dei cereali, eliminare l'aiuto specifico per i semi oleosi e semplificare i regolamenti. Si ritiene di poter conseguire il primo obiettivo attraverso una riduzione del 20 % del prezzo di intervento. In questo modo le eccedenze europee potrebbero essere esportate senza restituzioni e quindi senza restrizioni quantitative nel quadro dell'accordo OMC vigente. L'eliminazione del pagamento specifico per i semi oleosi può consentire alla Comunità di sottrarsi alle complesse norme OMC. La semplificazione dei regolamenti faciliterebbe i controlli.

33. La riforma proposta può essere considerata soddisfacente riguardo a diversi punti. Tuttavia, le supposizioni su cui si basa la Commissione per il settore dei cereali relativamente alle tendenze del mercato mondiale, all'evoluzione dei prezzi e alla parità dollaro USA/Euro, sono discutibili. Inoltre, talune anomalie rilevate nella riforma del 1992, ad esempio l'inaffidabilità delle statistiche su cui erano basate le superfici di base e i piani di regionalizzazione, nonché l'incertezza per quanto concerne le superfici investite a seminativi nel 1991, non sono state ancora corrette.

Il prezzo di intervento e il prezzo del mercato mondiale per i cereali

34. Con il livello attuale del prezzo di intervento, quasi tutte le esportazioni di cereali richiedono sovvenzioni. La Commissione stima che, riducendo il prezzo di intervento da 119,19 Euro/t a 95,35 Euro/t, a partire dall'anno 2000, il grano europeo potrebbe essere esportato senza restituzioni all'esportazione.

35. Per i cereali a grana grossa (12), la Commissione ritiene che il prezzo medio interno rimarrà superiore a quello del mercato mondiale. Saranno necessarie, pertanto, restituzioni all'esportazione. Verrà quindi applicato il limite superiore di 14,4 milioni di tonnellate per le esportazioni sovvenzionate fissato dall'accordo OMC. Di conseguenza, nel 2005, le scorte di intervento potrebbero raggiungere, secondo la Commissione, 19,5 milioni di tonnellate.

36. In queste circostanze, la riforma avrebbe effetti positivi solo sulle esportazioni di grano. I calcoli della Commissione sono basati sull'ipotesi che tra il 2000 e il 2006, il prezzo mondiale del grano sia di circa 140/150 dollari USA per tonnellata e che la parità monetaria rimanga a livello di 0,87 euro per 1 dollaro USA, due condizioni che, insieme, consentirebbero all'UE di esportare 15 milioni di tonnellate di grano in più all'anno. L'ipotesi relativa al prezzo del grano presuppone un aumento della domanda, dovuto soprattutto ad una crescita sostenuta nei paesi asiatici, ritenuti dalla Commissione un importante futuro sbocco di mercato per i cereali europei (13).

37. Considerate le fluttuazioni in passato del prezzo dei cereali sul mercato mondiale e le variazioni del tasso di cambio del dollaro USA, la validità di queste ipotesi è dubbia. L'attuale crisi economica nei paesi asiatici e in Russia, associata al potenziale aumento della produzione nel Nord America, in Australia e in Argentina (dovuto soprattutto a miglioramenti delle varietà vegetali), può facilmente esercitare una pressione al ribasso sui prezzi. Inoltre, l'aumento dell'offerta comunitaria sul mercato mondiale (che attualmente assorbe circa 100 milioni di tonnellate per tutte le esportazioni) può abbassare ulteriormente i prezzi mondiali.

38. Secondo supposizioni più pessimistiche di quelle su cui si è basata la Commissione, il prezzo d'intervento rischierebbe di essere ancora troppo elevato per consentire anche solo l'esportazione di grano senza restituzioni (14). Se ciò accadesse, l'intera riforma sarebbe a repentaglio. In realtà, se dovessero essere pagate sovvenzioni all'esportazione, i quantitativi esportati sarebbero allora limitati e le eventuali eccedenze rimaste dovrebbero essere vendute all'intervento, dopo di che si dovrebbe ricorrere nuovamente al «set-aside» (ritiro dei seminativi dalla produzione) per limitare la produzione. Il bilancio dovrebbe sostenere l'onere di un sistema ibrido che associa il sostegno diretto del reddito attraverso l'aiuto per ettaro al sostegno dei prezzi mediante l'intervento e le restituzioni all'esportazione. Il sostegno diretto al reddito verrebbe rafforzato nelle proposte della Commissione per compensare in parte la riduzione del prezzo d'intervento; se i mercati fossero meno favorevoli di quanto supposto dalla Commissione, altre spese aumenterebbero e le scorte di intervento registrerebbero un nuovo incremento. La Commissione dovrebbe riesaminare le proprie stime relative alla spesa futura, prendendo in considerazione questi possibili sviluppi.

Criteri tecnici per i pagamenti dell'aiuto per ettaro

Superfici di base e piani di regionalizzazione

39. Le superfici di base e i piani di regionalizzazione verranno ancora calcolati sulla base dei dati statistici utilizzati per la riforma del 1992. Di conseguenza, ad eccezione della soppressione della superficie di base e della resa specifiche per il granoturco, la Commissione non coglie l'opportunità per risolvere i problemi descritti dalla Corte nella sua relazione annuale sull'esercizio finanziario 1996 (15).

40. Riguardo alle superfici di base, l'inaffidabilità delle statistiche nazionali (16) permette il protrarsi di una situazione ineguale in cui taluni Stati membri o regioni, con una superficie di base troppo limitata, necessitano di un aumento permanente o temporaneo per evitare superamenti. Altri, con una superficie di base troppo estesa dispongono di un margine di sicurezza che consente loro di evitare riduzioni dei pagamenti.

41. Per i piani di regionalizzazione, gli Stati membri hanno la possibilità di continuare il piano di regionalizzazione attuale sopprimendo le rese specifiche per il granoturco. A questo proposito, tuttavia, le osservazioni formulate in precedenza dalla Corte sull'inaffidabilità delle statistiche (17) e sull'inesattezza delle rese medie calcolate sono ancora valide (18).

Stabilizzatore di resa - terreno ammissibile ai fini dell'aiuto per ettaro - grano duro

42. Le attuali disposizioni concernenti lo stabilizzatore di resa (19) sono immutate; ne consegue che esso continuerà ad essere sovrastimato in taluni Stati membri (20). Poiché le rese storiche corrisponderanno sempre meno alla realtà, non vi è alcun motivo per mantenere una resa specifica maggiorata per l'irrigazione.

43. Le domande di aiuto possono essere inoltrate solo per superfici che, al 31 dicembre 1991, non erano adibite a pascolo o a colture permanenti, a foreste o a fini non agricoli. Il rispetto di questo criterio non può essere verificato in maniera soddisfacente. Esso dovrebbe essere quindi modificato, ad esempio, utilizzando i dati sulla destinazione del terreno nel corso degli ultimi tre anni.

44. Il regime relativo al grano duro è stato modificato per l'ultima volta nel 1997 e integrato nelle proposte dell'Agenda 2000 senza modifiche. A parere della Corte (21), il livello elevato dell'aiuto specifico per il grano duro non ha alcuna giustificazione reale.

CARNI BOVINE - PRODOTTI LATTIERO-CASEARI

Schema della riforma

45. Nel settore delle carni bovine, la Commissione propone una riduzione del 30 % del prezzo d'intervento nell'arco di un triennio e la sua sostituzione, a lungo termine, con un prezzo base di 1 950 ECU per tonnellata, in funzione del quale può essere concesso un aiuto all'ammasso privato. Inoltre, i premi esistenti sarebbero aumentati e verrebbe instaurato un ulteriore regime di aiuto gestito direttamente dagli Stati membri nei limiti di un massimale specifico per ciascuno Stato membro.

46. Per quanto riguarda i prodotti lattiero-caseari, la Commissione propone una riduzione del 15 % dei prezzi di intervento in quattro fasi. Verrebbe istituito un aiuto diretto per i produttori di latte, costituito da un importo di base comune e da un livello di assistenza supplementare variabile a livello nazionale. Per il quantitativo di riferimento totale comunitario (quote latte) è proposto un aumento del 2 %.

Opzioni di base

Carni bovine: il mantenimento di una produzione eccedentaria

47. Il mercato comunitario delle carni bovine è caratterizzato da un ciclo di produzione di circa sei anni e da una sovrapproduzione, registrata ormai da oltre quindici anni, dovuta ad una flessione costante della domanda. Vi sono poche probabilità che una riduzione dei prezzi inverta la costante tendenza al ribasso del consumo, ad eccezione della ripresa di breve durata successiva alla crisi BSE. Inoltre, non vi è alcun rapporto automatico fra i prezzi d'intervento e i prezzi di mercato. La proposta della Commissione di mantenere i massimali per i premi speciali e di fissare massimali nazionali per i premi relativi alle vacche nutrici probabilmente non è sufficiente per creare un equilibrio a lungo termine fra domanda e offerta. Secondo le stime della Corte (22), le eccedenze, il cui smaltimento comporterebbe un aumento dell'onere di bilancio, potrebbero raggiungere i 0,9 milioni di tonnellate nel 2005.

48. Inoltre, dato che circa due terzi delle carni bovine provengono da mandrie ad orientamento lattiero, l'aumento del 2 % delle quote latte porterebbe ad un aumento della produzione di carni bovine. La Commissione non ha valutato questo aspetto, né gli effetti della soppressione del premio per la trasformazione dei vitelli. È probabile, quindi, che l'aumento delle quote latte comporti un aumento delle eccedenze di carne e, in particolare, un'offerta eccessiva di vitelli da macello.

Il mantenimento del regime delle quote lattiere e l'aumento di queste ultime

49. L'aumento del 2 % delle quote lattiere verrebbe assorbito, secondo la Commissione, da un aumento del consumo interno e delle esportazioni a causa della riduzione di prezzo. Anche se fosse possibile prevedere un'elasticità della domanda in questi termini, si dovrebbe tuttavia riconoscere che le abitudini alimentari stanno subendo un cambiamento strutturale, il cui effetto concreto è una riduzione costante della domanda globale europea di prodotti lattiero-caseari e di carni bovine. Attualmente, la produzione comunitaria di latte e di prodotti lattiero-caseari è ancora eccedentaria e il tasso di autosufficienza, pur variando da un prodotto all'altro, è superiore al 100 %. Pertanto, l'aumento proposto delle quote latte potrebbe condurre, nel 2005, ad un'eccedenza di latte che raggiungerebbe i 10 milioni di tonnellate (23).

50. Considerato il costo attuale delle misure di intervento per lo smaltimento del latte scremato in polvere e del burro, la proposta di un aumento delle quote comporterebbe spese supplementari a carico del bilancio. In seguito alla revisione del regime delle quote latte operata nel 1993, è stato possibile, nonostante il livello delle quote ancora elevato, raggiungere una certa stabilità dell'eccedenza. L'onere di bilancio relativo all'eliminazione di questa eccedenza è da allora in diminuzione. Sarebbe più prudente proseguire questa politica piuttosto che andare nella direzione opposta. Se si volesse tener conto, in particolare, dei giovani agricoltori e delle aziende agricole di montagna, ciò dovrebbe avvenire nei limiti delle quote nazionali vigenti.

51. In generale, la Corte rammenta gli svantaggi economici del regime delle quote menzionati nella sua relazione speciale n. 4/93 (24). Poiché il regime sarà in vigore ancora per sei anni, la Commissione dovrebbe rivedere le motivazioni economiche che giustificano il proseguimento del regime delle quote lattiere ed esaminare le conseguenze della sua abolizione per l'agricoltura europea e per il bilancio comunitario.

Criteri tecnici relativi all'aiuto per le carni bovine

Premio speciale e premio per le vacche nutrici

52. Gli allevatori con una quota lattiera fino a 120 000 kg hanno diritto al premio relativo alle vacche nutrici per il numero di vacche possedute superiore a quello necessario per produrre la quota latte loro assegnata. Sarebbe opportuno rendere i regolamenti più precisi, di modo che i premi per le vacche nutrici possano essere corrisposti solo per il numero di vacche in eccesso, calcolato sottraendo dal numero totale di vacche presenti nell'azienda il numero di vacche necessario per produrre la quota lattiera. Questo criterio dovrebbe essere applicato anche se, in seguito a questo calcolo, il produttore non potesse beneficiare del totale di premi cui ha diritto (il cosiddetto «massimale individuale» di premi per le vacche nutrici).

Il coefficiente di densità e i pagamenti per l'estensivizzazione

53. In base all'articolo 10, paragrafo 2, del regolamento proposto dalla Commissione, il rispetto del coefficiente di densità massimo, che mira a scoraggiare la produzione intensiva, sarà verificato prendendo in considerazione solo gli animali per i quali è richiesto il premio e non il numero totale di animali presenti nell'azienda. Di conseguenza, l'allevamento intensivo continuerà a poter beneficiare dell'aiuto. Ad esempio, un allevatore che metta all'ingrasso diverse centinaia di bovini maschi e che voglia sfruttare l'intero massimale annuo di 90 premi speciali per animali della stessa fascia d'età dovrà giustificare, al coefficiente di densità proposto di due unità di bestiame per ettaro (UBA/ha) (25), solo 27 ettari di superficie foraggera.

54. In risposta ai commenti della Corte a tale riguardo (26), la Commissione ha affermato che la sua proposta per la riforma del 1992 aveva già previsto il calcolo del coefficiente di densità sulla base di tutti gli animali presenti nell'azienda, ma che il Consiglio aveva infine adottato il criterio degli animali ammissibili ai premi, a causa dell'assenza di un sistema di identificazione valido.

55. Da allora, è stato instaurato in tutta la Comunità un Sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC) che comprende l'identificazione e la registrazione di tutti i bovini. La Commissione propone, inoltre, il criterio del numero totale di animali realmente presenti nell'azienda per il calcolo di un coefficiente di densità più restrittivo ai fini del pagamento supplementare per l'estensivizzazione. Non vi è alcuna ragione valida, pertanto, per non usare il numero totale di animali detenuti nell'azienda per calcolare il coefficiente di densità di base.

56. La dispensa dal rispetto del coefficiente di densità massimo concessa ai produttori le cui domande di premio non superino le 15 UB, dovrebbe essere abolita in quanto consente il pagamento dei premi, fino a 25 bovini maschi, anche a grandi allevatori che operano su scala intensiva e che non possiedono una superficie foraggera. La condizione speciale cui è subordinato il pagamento complementare per l'estensivizzazione, ovvero che «i (. . .) capi siano effettivamente allevati su pascoli durante il periodo vegetativo» (27), dovrebbe essere interpretata nel senso che possono beneficiare dell'aiuto gli animali allevati nei pascoli e non solo nutriti nella stalla con erba fresca.

Pagamenti supplementari su importi globali assegnati agli Stati membri

57. A norma dell'articolo 14, paragrafo 2, del progetto di regolamento proposto, la concessione dei pagamenti per capo di bestiame è soggetta a «requisiti specifici relativi ai coefficienti di densità, che gli Stati membri devono stabilire». Sarebbe d'uopo chiarire che questi requisiti non possono contrastare gli effetti del coefficiente di densità da usare per il calcolo dei premi. Ad esempio, questi pagamenti supplementari non dovrebbero, in nessuna circostanza, essere usati per sostenere il reddito degli allevatori che praticano l'allevamento intensivo.

58. È proposto un pagamento supplementare specifico per le giovenche con un massimale fisso per tutto l'arco vitale dell'animale. Entro certi limiti, le giovenche possono essere ammissibili anche ai fini dei pagamenti supplementari per le vacche nutrici. Bisognerebbe stabilire chiaramente che, nell'arco della sua vita, una stessa giovenca non può essere ammissibile per entrambi i pagamenti supplementari.

Aspetti specifici relativi ai prodotti lattiero-caseari

59. L'aiuto per il latte scremato in polvere dovrebbe essere concesso solo al di sopra di un contenuto minimo di proteine. Il tasso di aiuto per il latte in polvere usato nei mangimi animali dovrebbe essere fissato mediante gara (28) e dovrebbe inoltre fungere da riferimento per la fissazione del livello di aiuto relativo al latte scremato. L'aiuto concernente il latte scremato trasformato in caseina e caseinati dovrebbe essere determinato in relazione alla differenza fra il prezzo comunitario e il prezzo mondiale del latte scremato (29).

60. Le quote latte supplementari proposte verrebbero assegnate a produttori la cui azienda è situata in zone di montagna (articolo 4, paragrafo 4). La Commissione dovrebbe inoltre considerare l'assegnazione di quote supplementari agli agricoltori che praticano la transumanza, ovvero che dispongono di strutture in pianura, per il periodo invernale, e in montagna per la stagione estiva.

GESTIONE FINANZIARIA DEL FEAOG-GARANZIA

Gestione di bilancio e gestione finanziaria

Procedure di liquidazione dei conti

61. La proposta COM(1998) 158 def. - 98/0112 (CNS), destinata a sostituire il regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio, del 21 aprile 1971, relativo al finanziamento della politica agricola comune (30), non modifica le procedure di liquidazione dei conti vigenti le cui modalità di applicazione sono state definite nel regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione del 7 luglio 1995 (31).

62. La Corte ha già formulato le proprie osservazioni (32) sull'applicazione delle procedure di liquidazione dei conti vigenti, in particolare per quanto concerne il numero di organismi pagatori che dovrebbe essere mantenuto al minimo necessario e l'indipendenza degli organismi di certificazione. La Corte proseguirà il proprio esame dell'applicazione di queste procedure. Nell'ambito delle proposte dell'Agenda 2000, essa desidera formulare i seguenti rilievi sul ruolo degli organismi di certificazione.

63. Nella nuova procedura di liquidazione dei conti, gli organismi di certificazione, designati dagli Stati membri, sono tenuti a dichiarare se abbiano «ottenuto garanzie in merito al fatto che i conti da presentare alla Commissione siano completi, esatti e veritieri, e che le procedure di controllo interno abbiano funzionato in modo soddisfacente». Questo ruolo fondamentale è specificato nell'articolo 3 del regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione, in base al quale il certificato «riguarda la conformità dei pagamenti con le norme comunitarie solo per quanto concerne la capacità delle strutture amministrative degli organismi pagatori di verificare tale conformità prima che il pagamento sia eseguito».

64. Dai controlli della Corte è emerso che, in generale, gli organismi di certificazione hanno interpretato questo testo in senso restrittivo. Nell'identificare i sistemi di controllo in seno agli organismi pagatori, essi si limitano a confermare alle autorità cui fanno capo l'esistenza di controlli intesi ad assicurare la conformità dei pagamenti, senza compiere verifiche di conformità adeguate per confermare che tali controlli abbiano funzionato in maniera efficiente nell'arco dell'intero periodo finanziario. Nel verificare la validità delle singole operazioni, non svolgono un lavoro sufficiente a livello del beneficiario per confermare la legittimità e la regolarità dei pagamenti eseguiti. A parere della Corte, la certificazione non dovrebbe essere limitata all'affidabilità dei conti, ma dovrebbe riguardare anche la legittimità e la regolarità delle spese conformemente alle norme di controllo generalmente riconosciute.

Mancanza di coerenza fra gli esercizi finanziari

65. Le disposizioni finanziarie dei regolamenti in campo agricolo presentano notevoli divergenze per quanto concerne la data di ammissibilità all'aiuto comunitario, le scadenze per i pagamenti degli aiuti, i periodi di accettazione delle domande e l'imputazione al bilancio. In pratica, la nomenclatura di bilancio dettagliata non consente di registrare i dati necessari per una gestione di bilancio rigorosa e coerente. Inoltre, l'esercizio finanziario FEAOG che termina il 15 ottobre, non coincide con l'esercizio finanziario generale che termina il 31 dicembre.

66. Ne consegue che la spesa imputata ai vari conti di gestione è eterogenea e, pertanto, non consente un raffronto valido fra due esercizi finanziari. La Commissione avrebbe dovuto risolvere la questione attraverso l'Agenda 2000.

I regolamenti finanziari

67. La proposta della Commissione COM(1998) 158 def. - 98/0112 (CNS) si riferisce esclusivamente all'articolo 43 del trattato e non all'articolo 209, contrariamente al precedente regolamento (CEE) n. 729/70. Ciò è in contrasto con il titolo speciale del regolamento finanziario del FEAOG che si riferisce al quadro istituito dall'attuale regolamento (CEE) n. 729/70. La Corte richiama inoltre l'attenzione sul fatto che la sua consultazione, obbligatoria in virtù dell'articolo 209, nella proposta della Commissione diviene facoltativa.

68. Nel complesso, le proposte della Commissione non tengono sufficientemente conto del parere n. 4/97 della Corte (33) in cui quest'ultima poneva in evidenza le disparità e la mancanza di omogeneità rilevate nelle disposizioni finanziarie dei vari regolamenti che disciplinano l'agricoltura, nonché la necessità di orientarsi verso una contabilità per competenza.

Ampliamento della sfera di applicazione del FEAOG Garanzia

69. Il regolamento proposto stipula che, d'ora in avanti, la sezione garanzia del FEAOG coprirà anche la spesa relativa alle azioni di sviluppo rurale, le misure strutturali nel settore della pesca, le azioni in campo veterinario e fitosanitario nonché le azioni di informazione della politica agricola comune.

Sviluppo rurale

70. Attualmente le «misure di accompagnamento» (34) sono finanziate dalla sezione Garanzia del FEAOG e, in linea di massima, sono soggette alle stesse norme amministrative (SIGC) e di controllo (procedure di liquidazione) applicate per la spesa dell'OCM. A differenza della spesa nell'ambito dei regimi relativi all'OCM, le misure di accompagnamento sono approvate dalla Commissione sulla base di programmi presentati dagli Stati membri e discussi prima della loro approvazione dal Comitato «STAR» (un comitato costituito da rappresentanti degli Stati membri e della Commissione che si occupa di spese strutturali).

71. Gli impegni relativi ad un programma vengono contratti per una durata di almeno cinque anni (35). In realtà, le misure di accompagnamento sono, fondamentalmente, spese di orientamento per le quali il bilancio prevede, di norma, stanziamenti dissociati. Tuttavia, poiché gli stanziamenti del FEAOG Garanzia non sono dissociati, né il bilancio di previsione né i conti di gestione prendono in considerazione gli impegni quinquennali e i relativi pagamenti.

72. Alla luce della proposta di includere più spese strutturali nella sezione garanzia del FEAOG, è essenziale che la gestione del bilancio sia adattata in modo da assicurare che gli impegni finanziari della Comunità vengano registrati in maniera completa e corretta e che siano pienamente rispettati i massimali di bilancio.

73. Riguardo alle azioni di sviluppo rurale, l'articolo 5 della proposta dispone che gli anticipi concessi dalla Commissione per l'attuazione dei programmi in questione saranno considerati come spese effettuate il primo giorno del mese successivo alla decisione di concessione. Ciò comporta anticipi veri e propri, il cui pagamento ha luogo all'inizio del programma, prima ancora che venga eseguita qualsiasi spesa.

74. Nella sua relazione annuale sull'esercizio finanziario 1997 (36), la Corte ribadisce la necessità che i conti annuali rispecchino la misura in cui i pagamenti di bilancio della Commissione eseguiti attraverso i Fondi strutturali, costituiti, per la maggior parte, da anticipi o da acconti, sono stati effettivamente assorbiti dalla spesa a livello del beneficiario finale. A tal fine si potrebbero registrare, all'attivo, nel bilancio finanziario gli anticipi non spesi e fornire nelle note esplicative dei conti una tabella di finanziamento, indicando il saldo di apertura degli anticipi al 1° gennaio, i movimenti nel conto di gestione durante l'esercizio e il saldo di chiusura degli anticipi al 31 dicembre.

75. La Corte raccomanda che la Commissione specifichi, nelle sue disposizioni di applicazione, le condizioni per la concessione e la liquidazione degli anticipi suddetti, affinché, in particolare, la loro gestione e sorveglianza siano compatibili con il sistema di liquidazione del FEAOG, basato sul controllo delle spese effettivamente sostenute.

Misure strutturali nel settore della pesca

76. Per quanto concerne le misure strutturali nel settore della pesca, la Corte osserva che dal 1° gennaio 2000, la spesa annuale che non supera i 500 Mio di ECU di stanziamenti di pagamento verrà d'ora in avanti finanziata attraverso due strumenti di gestione diversi: lo Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP) e/o il FEAOG Garanzia.

77. La coesistenza di questi due regimi in talune regioni si rivelerà complessa. L'onere amministrativo aumenterà, costringendo talvolta le amministrazioni nazionali competenti a destreggiarsi fra due regolamenti per lo stesso tipo di misura strutturale.

78. Considerando gli importi in causa, relativamente modesti, la Corte raccomanda che il Consiglio riesamini l'efficacia del nuovo approccio.

Misure in campo veterinario e fitosanitario

79. Secondo la proposta formulata, il FEAOG Garanzia coprirebbe il contributo comunitario a favore di misure specifiche di carattere veterinario. Si tratta di un cambiamento radicale. Fino ad oggi, il sistema di finanziamento era nettamente distinto dal sistema della garanzia e tradizionalmente soggetto ad un controllo più intenso. Un'unità distinta in seno alla Commissione (DG VI G.2) ha svolto finora le verifiche sulle spese in questione, ad esempio, per quanto riguarda gli attuali focolai di peste suina classica (PSC) in Spagna, Germania, Belgio e Paesi Bassi.

80. Il contributo comunitario può essere corrisposto a due livelli: al 70 % per il cosiddetto sostegno di mercato e al 50 % per le misure di carattere veterinario. La Corte ha constatato una mancanza di chiarezza (37) nella classificazione delle misure da parte della Commissione e degli Stati membri. Mentre nella proposta attuale è chiaro che tutte le spese rientreranno nell'ambito della sezione garanzia, la Corte ritiene che la Commissione debba cogliere questa opportunità per precisare la quota di finanziamento comunitario per questa spesa.

CONCLUSIONE

81. Le proposte legislative relative all'Agenda 2000 mirano a correggere alcuni dei problemi percepiti alla struttura attuale della PAC. La Corte si compiace per l'iniziativa intrapresa in tal senso dalla Commissione, specie per quanto attiene alla competitività dell'agricoltura dell'UE, ma ritiene che la riforma proposta non condurrà ad alcun cambiamento significativo nell'evoluzione della spesa PAC successiva alla riforma MacSharry. La Corte teme inoltre che i mezzi proposti per conseguire i vari obiettivi specifici contengano pochi elementi innovativi e che non abbiano una portata sufficientemente ampia.

82. Nel mercato dei seminativi, l'evoluzione del prezzo del grano sul mercato mondiale rappresenta un elemento chiave. Vi è il rischio che, a medio termine, possa scendere al di sotto del prezzo d'intervento proposto. In questa situazione, essendo l'uso delle restituzioni all'esportazione limitato in virtù degli accordi OMC, le eccedenze dovrebbero essere vendute all'intervento e si dovrebbe reintrodurre il «set-aside». In questo scenario pessimistico la spesa a carico del bilancio sarebbe elevata, interessando sia gli aiuti diretti che i regimi di garanzia dei prezzi, con conseguente rischio per l'intera riforma (cfr. paragrafi 32 44).

83. La previsione della Commissione secondo la quale crescerebbe la domanda di carni bovine e di prodotti lattiero-caseari è eccessivamente ottimistica. È altamente probabile che i consumi continuino a calare, anche se i prezzi al consumo diminuiscono leggermente. Qualsiasi misura suscettibile di comportare un aumento della produzione dovrebbe essere evitata; le previsioni finanziarie dovrebbero tener conto del costo dello smaltimento delle eccedenze. Il regime delle quote dovrebbe essere rivisto dalla Commissione (cfr. paragrafi 45 60).

84. Le proposte della Commissione accennano appena a questioni problematiche come l'ambiente, le ripercussioni della PAC sui consumatori e il decentramento. La PAC tradizionale contiene molti incentivi per aumentare e intensificare la produzione, il che può avere effetti nocivi sull'ambiente. Un chiaro esempio è costituito dall'agroindustria intensiva. Le misure di sviluppo rurale in questo contesto sono limitate. Gli interessi dei consumatori non sono stati posti al centro dell'attenzione nell'ambito dell'Agenda 2000 e probabilmente trarranno scarsi benefici dalle riduzioni dei prezzi. A causa del decentramento potrebbe essere difficile garantire una concorrenza leale in tutto il territorio comunitario, in quanto una percentuale dell'aiuto diretto varierebbe in base ai criteri nazionali (cfr. paragrafi 9, 10, 11, 53 56).

85. Per quanto riguarda la gestione finanziaria e di bilancio, la nuova procedura di liquidazione è risultata eccessivamente limitata, dato che gli organismi di certificazione si limitano, nella maggior parte dei casi, a verificare l'esistenza, in seno agli organismi pagatori, di sistemi di controllo interno, senza esaminare la legittimità e la regolarità delle spese pertinenti (cfr. paragrafi 61 68).

86. L'inclusione nella sezione Garanzia di spese relative allo sviluppo rurale e alle misure di accompagnamento implica che gli impegni pluriennali relativi a stanziamenti dissociati devono essere registrati e sorvegliati. Il sistema contabile deve quindi individuare eventuali anticipi e registrare i relativi saldi nei conti consolidati dell'UE (cfr. paragrafi 70 75).

87. La riforma dell'Agenda 2000 conferma la tendenza, innescata dalla riforma del 1992, ad optare per l'aiuto diretto, che diviene il principale strumento della PAC. Attualmente l'aiuto diretto è corrisposto agli agricoltori, a tasso pieno, senza veramente tener conto delle dimensioni dell'azienda. Il sostegno PAC non viene pertanto distribuito equamente, dato che a beneficiare del 40 % circa dei pagamenti sono i grossi produttori, ovvero il 4 % degli agricoltori. Le proposte della Commissione volte a ridurre del 20 % o del 25 % i pagamenti ai singoli beneficiari superiori a 100 000 ECU l'anno non cambierebbe molto la situazione e consentirebbe solo risparmi modesti per il bilancio. Per una riforma più incisiva, si dovrebbe altresì considerare una riduzione generale progressiva delle sovvenzioni. Non vi dovrebbero essere interferenze fra il sistema delle risorse proprie e la spesa del FEAOG Garanzia (cfr. paragrafi 6 8, 21 23 e 28 29).

88. Anche se la tendenza ad assoggettare l'agricoltura europea alle forze di mercato è confermata, vengono ancora concesse, indistintamente, sovvenzioni ad ogni azienda agricola, a prescindere dalla redditività della stessa. Gli agricoltori competitivi dovrebbero essere incoraggiati a divenire autosufficienti, aiutandoli piuttosto a trovare e a sfruttare nuovi sbocchi di mercato. Questi obiettivi non sono stati, finora, gestiti in maniera coerente a livello europeo (cfr. paragrafi 24 29).

89. Le proposte della Commissione continuano a sostenere l'agricoltura europea ad un costo elevato per il bilancio, dato che l'aiuto diretto assorbe quasi i tre quarti della spesa del FEAOG Garanzia, mentre ci si sarebbe aspettati una diminuzione della spesa PAC. In base ad ipotesi macro-economiche meno ottimistiche e a costi dell'attuale PAC più elevati rispetto a quelli previsti nelle proposte dell'Agenda 2000, è prevedibile che la linea direttrice agricola venga superata dopo il 2002 se l'aiuto diretto viene versato a tasso pieno ai nuovi sei Stati membri e se vengono finanziate dal FEAOG Garanzia altre misure strutturali (cfr. paragrafi 12 18).

90. In conclusione, la Commissione dovrebbe trovare il modo di conseguire gli obiettivi fondamentali dell'azione pubblica con un miglior rapporto costo/benefici. Il sostegno comunitario dovrebbe essere limitato, ad esempio, all'aiuto agli agricoltori svantaggiati, alla protezione dell'ambiente, all'organizzazione della ricerca nel campo della salute pubblica e della sicurezza dei prodotti nonché allo sviluppo dei mercati esterni. Questi sono tutti settori in cui i meccanismi di mercato contribuiscono poco al soddisfacimento delle attuali necessità pubbliche o al miglioramento della competitività comunitaria. In questi aspetti del settore agricolo, la PAC non è l'unica politica comunitaria interessata. È solo uno strumento (anche se il principale) di quella che dovrebbe essere una strategia globale multifunzionale per lo sviluppo rurale, riguardante, fra l'altro, l'agricoltura, l'occupazione, l'ambiente, una concorrenza leale e l'evoluzione del commercio mondiale.

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Tabella 4 Evoluzione della linea direttrice e delle spese agricole fra il 2000 e il 2006

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(1) COM(98)158 def. del 18 marzo 1998.

(2) La «clausola di pace» definisce le disposizioni degli accordi dell'«Uruguay Round» che non verranno rinegoziate nell'ambito della procedura di risoluzione delle controversie prevista negli accordi OMC.

(3) Ungheria, Polonia, Repubblica ceca, Slovenia, Estonia e Cipro.

(4) Cfr. i dati e gli importi della tabella 4. Le stime sono basate sulle informazioni disponibili all'epoca delle proposte della Commissione (marzo 1998) e tengono conto della riduzione del potenziale di crescita nei CSI/PECO e della crisi nel Sud-est asiatico.

(5) Parere della Commissione sulla richiesta di adesione di Cipro all'Unione europea, COM(93) 303 del 30 giugno 1993.

Parere della Commissione sulla richiesta di adesione della Repubblica ceca all'Unione europea, COM(97) 2009 del 15 luglio 1997.

Parere della Commissione sulla richiesta di adesione dell'Estonia all'Unione europea, COM(97) 2006 del 15 luglio 1997.

Parere della Commissione sulla richiesta di adesione dell'Ungheria all'Unione europea, COM(97) 2001 del 15 luglio 1997.

Parere della Commissione sulla richiesta di adesione della Polonia all'Unione europea, COM(97) 2002 del 15 luglio 1997.

Parere della Commissione sulla richiesta di adesione della Slovenia all'Unione europea, COM(97) 2010 del 15 luglio 1997.

(6) «Financing the European Union» (Il finanziamento dell'Unione europea - Relazione della Commissione sul funzionamento del sistema delle risorse proprie), 7 ottobre 1998.

(7) Negli Stati Uniti, il «Fair Act» del 1996 sulla riforma dell'agricoltura ha introdotto interessanti innovazioni in tal senso (ad esempio, il programma di accesso al mercato, del costo di circa 90 Mio USD per il 1996 2002).

(8) GU L 148 del 19.5.1998, pag. 22.

(9) Negli Stati Uniti, il programma dell'organizzazione commerciale si prefigge di stabilizzare il mercato e di migliorare la qualità e il condizionamento dei prodotti.

(10) «Financing the European Union» (Il finanziamento dell'Unione europea - Relazione della Commissione sul funzionamento del sistema delle risorse proprie), 7 ottobre 1998.

(11) Segale, orzo, avena, granoturco, triticale e altri cereali.

(12) CAP 2000 - Long term prospects: Grain, Milk & Meat Markets (PAC 2000 - Prospettive a lungo termine: i mercati dei cereali, del latte e della carne), documento di lavoro della DG VI, aprile 1997.

(13) All'inizio di settembre 1998, il prezzo mondiale del grano è di appena 90 ECU per tonnellata, cioè inferiore del 5 % circa al nuovo prezzo d'intervento proposto.

(14) GU C 348 del 18.11.1997.

(15) Cfr. il paragrafo 3.29 della relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1996 (GU C 348 del 18.11.1997).

(16) Cfr. il paragrafo 3.22 e la tabella 3.3 della relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1996 (GU C 348 del 18.11.1997).

(17) Lo stabilizzatore prevede l'adeguamento dei pagamenti compensativi nell'anno successivo qualora la resa media effettiva superi lo stabilizzatore, calcolato come resa media risultante dal piano di regionalizzazione applicato nel 1993. Questo meccanismo è stato instaurato affinché gli Stati membri che avevano adottato piani di regionalizzazione complessi non ricevessero aiuti compensativi superiori a quelli degli Stati membri che avevano adottato piani di regionalizzazione più semplici.

(18) Cfr. paragrafi 3.24 3.28 della relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1996 (GU C 348 del 18.11.1997).

(19) Cfr. capitolo 2, titolo 2, della relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1997 (GU C 349 del 17.11.1998).

(20) Senza tener conto dell'equilibrio fra produzione e consumo nei sei nuovi Stati membri previsti.

(21) GU C 12 del 15.1.1994.

(22) Per i calcoli riguardanti la concessione di taluni aiuti, i capi di bestiame devono essere convertiti in «unità di bestiame» (UB). La tabella di conversione è allegata al regolamento proposto: un bovino maschio di età compresa fra 6 e 24 mesi, corrisponde a 0,6 UB. 90 bovini maschi corrispondono quindi a 54 UB.

(23) Cfr. il paragrafo 4.42 della relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1996 (GU C 348 del 18.11.1996).

(24) Articolo 11, paragrafo 1, secondo rientro, del regolamento proposto [COM(1998) 158 def. - 98/0109 (CNS)], pag. 57.

(25) Cfr. paragrafi 6.33 6.66 della relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1988 (GU C 132 del 12.12.1989).

(26) Cfr. paragrafo 4.54 della relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1993 (GU C 327 del 24.11.1994).

(27) GU L 94 del 28.4.1970, pag. 13.

(28) GU L 158 dell'8.7.1995, pag. 6.

(29) Relazione speciale n° 21/98 sulla procedura di riconoscimento e di certificazione applicata nell'ambito della liquidazione dei conti 1996 per la spesa del FEAOG garanzia (GU C 389 del 14.12.1998).

(30) GU L 144 del 13.5.1997.

(31) Regolamento (CEE) n. 2078/92 del Consiglio, del 30 giugno 1992, relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio naturale (GU L 215 del 30.7.1992, pag. 85).

Regolamento (CEE) n. 2079/92 del Consiglio, del 30 giugno 1992, che istituisce un regime comunitario di aiuti al prepensionamento in agricoltura (GU L 215 del 30.7.1992, pag. 91).

Regolamento (CEE) n. 2080/92 del Consiglio, del 30 giugno 1992, che istituisce un regime comunitario di aiuti alle misure forestali nel settore agricolo (GU L 215 del 30.7.1992, pag. 96).

(32) Come stabilito nel regolamento (CEE) n. 2078/92, articolo 3, e regolamento (CEE) n. 2080/92 del Consiglio, articolo 3.

(33) Cfr. paragrafo 8.24 della relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1997 (GU C 349 del 17.11.1998).

(34) Cfr. paragrafo 3.28 della relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1995 (GU C 340 del 12.11.1996).

FONDI STRUTTURALI

1. INTRODUZIONE

1.1. Il presente parere tratta le quattro proposte di nuovi regolamenti in materia di spese strutturali oggetto del documento COM(1998) 131 def., così come le parti connesse della proposta relativa al sostegno dello sviluppo rurale [COM(1998) 175 def.]. Il parere esamina in particolare la proposta di regolamento recante disposizioni generali sui Fondi strutturali, che prevede le norme di carattere generale da applicare in riferimento al funzionamento degli strumenti a finalità strutturale.

1.2. Sin dal 1988, la concezione e la gestione dei Fondi si sono fondate sulla realizzazione dei principi della riforma. Questi ultimi riguardano la concentrazione delle misure, il coordinamento degli strumenti, il partenariato tra i responsabili della gestione, l'addizionalità degli aiuti. La concessione degli aiuti, inoltre, è effettuata generalmente attraverso il cofinanziamento di programmi pluriennali, approvati dalla Commissione; quest'ultima garantisce la sorveglianza e la valutazione, mentre la gestione dei progetti è principalmente affidata alle autorità nazionali o regionali.

1.3. Nell'arco dell'ultimo decennio sono stati compiuti notevoli sforzi per garantire la mobilitazione di un volume di aiuti sempre crescente, come pure, in maniera più generale, l'introduzione di un sistema di gestione e di controllo derivante dai principi della riforma. La modifica dei regolamenti, nel 1993, ha parimenti reso possibili numerosi adattamenti.

1.4. A lato di numerosi aspetti positivi, le relazioni annuali e speciali della Corte hanno mostrato come importanti aspetti del sistema debbano ancora essere migliorati. La nuova normativa proposta dalla Commissione apporta concrete soluzioni ai principali problemi identificati dalla Corte.

1.5. La concentrazione degli aiuti ha incontrato molte difficoltà, e la tendenza osservata è risultata essere piuttosto quella di concedere dei finanziamenti, indipendentemente dalla loro forma, ad un numero sempre crescente di zone geografiche.

1.6. Il coordinamento tra i Fondi deve essere sviluppato tanto a livello della Commissione che a livello degli Stati membri. I servizi responsabili della gestione interessati continuano ad utilizzare troppi approcci e modalità amministrative differenti. La complementarità tra gli strumenti finanziari deve progredire maggiormente.

1.7. La preparazione e l'attuazione dei programmi, il funzionamento dei comitati di sorveglianza ed il sistema delle relazioni hanno prodotto modalità di gestione amministrativa che tendono ad appesantirsi. Le procedure ed i criteri di selezione dei progetti, tuttavia, appaiono poco influenzati dall'approccio comunitario. Nonostante lo sforzo di armonizzazione formale dei documenti, il ruolo della programmazione è concepito in maniera assai variabile.

1.8. Le relazioni successive della Corte, sia annuali che speciali, hanno sottolineato le difficoltà incontrate nell'ambito del controllo degli investimenti e delle misure cofinanziate. La conoscenza individuale dei progetti tende a divenire occasionale, e la valutazione d'insieme delle azioni e la valutazione dei loro effetti globali continuano ad incontrare notevoli ostacoli, soprattutto sul piano metodologico.

1.9. Un miglioramento della trasparenza e dell'efficacia degli interventi appare pertanto indispensabile, per meglio accertarsi dello sviluppo generato e affinché questo sia ottimale e duraturo.

1.10. In questo senso, le proposte della Commissione, ricercando uno sforzo generale di concentrazione, un modo di operare semplificato e decentrato, una maggiore efficacia soprattutto attraverso la diversificazione dei tipi di aiuti ed un miglioramento dei controlli, tendono a colmare talune delle lacune riscontrate, e a correggere le carenze emerse durante il periodo di programmazione precedente e quello in corso.

1.11. Occorre tuttavia vigilare affinché i miglioramenti così proposti siano sufficientemente dettagliati da consentire un'applicazione mirata e controllabile e che rappresentino un giusto equilibrio tra il carico amministrativo che essi comportano e l'impatto atteso sulla trasparenza ed efficacia degli interventi.

1.12. Tale preoccupazione merita di essere sottolineata, tanto più che, fondamentalmente, il sistema di attuazione e di controllo dei Fondi strutturali rimane contraddistinto da due anomalie. Mentre la politica strutturale è definita dagli obiettivi prioritari fissati per tutti gli strumenti, la gestione viene effettuata separatamente per Fondo ed è contraddistinta dalle differenze di concezione e procedurali proprie di ciascun Fondo. La partecipazione finanziaria della Comunità, d'altra parte, segue una logica legata ai programmi anziché ai progetti, dal momento che risulta concessa ai diversi assi d'intervento; la gestione ed il controllo di tale partecipazione, tuttavia, vengono effettuate in riferimento ai progetti, che sono quelli interessati dalla dichiarazione di spese.

2. L'ATTRIBUZIONE DELLE RISORSE

2.1. L'articolo 7 della proposta di regolamento generale dispone che la Commissione stabilisca, in base a procedure trasparenti, ripartizioni indicative per Stato membro del 90 % degli stanziamenti d'impegno disponibili per la programmazione. Non è previsto alcun termine, né una ripartizione per regione.

2.2. Sinora, la ripartizione delle risorse è stata spesso il risultato di un processo relativamente lungo e complesso fondato su taluni criteri obiettivi, la cui attuazione è accompagnata da deroghe che non hanno permesso di garantire veramente l'applicazione del principio della concentrazione e di tenere completamente in considerazione i problemi specifici delle regioni, così come la Corte ha avuto modo di constatare nelle sue relazioni annuali del 1990, 1991 e 1995 (1). Sarà opportuno vigilare affinché la concordanza tra gli aiuti strutturali comunitari ed i regimi di aiuto autorizzati nel quadro della politica comunitaria della concorrenza sia effettiva, in particolare per quanto concerne le zone ammissibili.

2.3. Dovrebbero essere altresì previste delle disposizioni affinché gli aiuti contribuiscano concretamente ad uno sviluppo equilibrato di tutte le regioni interessate, con particolare riferimento alle aree delle zone beneficiarie caratterizzate da una minore prosperità.

2.4. Il procedimento di assegnazione delle risorse, peraltro, non deve mantenere troppe incertezze intorno alla conoscenza dei mezzi finanziari di cui possono beneficiare i vari interventi. La concezione e la preparazione di un programma dipendono, in realtà, principalmente dalla conoscenza della dotazione finanziaria che potrà esservi destinata. La ripartizione indicativa delle risorse, così come prevista dalla Commissione, è la condizione per una chiara definizione degli obblighi e delle responsabilità delle varie autorità interessate. Essa dovrà pertanto essere quanto più possibile precisa e precoce, ed accompagnata da chiare condizioni di utilizzo di tali risorse.

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2.5. L'articolo 43 della proposta di regolamento generale prevede una riserva di efficacia ed efficienza generale, pari al 10 % degli stanziamenti d'impegno totali e che verrà attribuita in una fase intermedia «tenendo conto del rispetto del principio dell'addizionalità e dell'efficacia ed efficienza generale nell'esecuzione dei programmi operativi o dei documenti unici di programmazione nei singoli Stati membri». L'efficacia ed efficienza generale verrà valutata sulla scorta di un numero ridotto di indicatori di sorveglianza che rispecchino l'efficacia, la gestione e l'esecuzione finanziaria e misurino i risultati intermedi rispetto agli obiettivi specifici iniziali.

2.6. È infatti auspicabile di poter disporre di meccanismi che permettano di favorire gli interventi più efficaci. Al fine di evitare effetti indesiderati, sono necessarie condizioni precise di attuazione di tale disposizione. Nella fase intermedia, difatti, l'addizionalità è presa in considerazione in maniera solo provvisoria, dal momento che si tratta di un concetto che trova applicazione in riferimento all'intero periodo di programmazione globalmente considerato. Gli indicatori di sorveglianza peraltro, disponibili in una fase intermedia, rischiano di riflettere soprattutto il livello di utilizzo degli stanziamenti e la velocità di assorbimento dei fondi.

2.7. La velocità di utilizzo del finanziamento comunitario viene spesso ottenuta trasferendo nei programmi gli investimenti già in corso di realizzazione; si tratta di una procedura che in realtà riduce il valore aggiunto del programma ad un mero trasferimento di risorse.

2.8. Gli indicatori di sorveglianza destinati a valutare l'efficacia e l'efficienza generale dovrebbero quindi permettere di verificare non solo la velocità di utilizzo dei Fondi, ma soprattutto l'impatto che tale utilizzo ha avuto in riferimento agli obiettivi stabiliti, in particolare sulla crescita del volume di investimenti nella regione o sul miglioramento e sulla riduzione del tempo di realizzazione dei progetti.

3. LA DISTINZIONE DELLE RESPONSABILITÀ COMUNITARIE E NAZIONALI

3.1. In linea con i principi che, a far tempo dal 1988, sono alla base del funzionamento dei Fondi strutturali, le proposte della Commissione mirano ad organizzare meglio la ripartizione delle responsabilità, incentrando maggiormente il ruolo istituzionale della Commissione sulla strategia di programmazione, sul rispetto delle politiche comunitarie, sulla sorveglianza e sul controllo delle realizzazioni, sulla valutazione dei risultati. L'attuazione degli interventi incombe alle autorità nazionali, regionali e locali, con la partecipazione delle parti economiche e sociali interessate.

3.2. La distinzione dei due ordini di responsabilità è appropriata, ma dovrebbe essere espressa con maggiore chiarezza. Numerose disposizioni devono essere applicate in stretta concertazione, in cooperazione, d'intesa o in collaborazione (cfr. la proposta di regolamento generale, articolo 4,4; articolo 8,4; articolo 14,3; articolo 33,1; articolo 41,2). Al fine di evitare problemi di competenza ed una certa diluizione degli obblighi, ed allo scopo di definire le condizioni di una partnership efficace, dovrebbero essere introdotte delle precisazioni.

3.3. La proposta di regolamento generale prevede altresì che lo Stato membro o la regione interessati designino le «autorità di gestione» e le «autorità di pagamento». Al fine di evitare la creazione di funzioni parallele e di circuiti specifici per i finanziamenti comunitari, dovrebbe trattarsi (e la proposta non contiene alcuna precisazione al riguardo) di autorità che, nell'ordinamento giuridico nazionale o regionale, assicurano funzioni di gestione o di pagamento simili per tutte le misure corrispondenti a quelle finanziate dalla Comunità. Ciò potrebbe contribuire ad un alleggerimento della gestione attraverso una chiara attribuzione di responsabilità.

3.4. Parimenti, l'articolo 37, paragrafo 1, lettera f), del regolamento generale prevede la presentazione alla Commissione, alla conclusione di ciascun intervento, di una dichiarazione predisposta da una persona o da un servizio «funzionalmente autonomo» rispetto all'autorità di gestione. Tale persona o servizio dovrebbero altresì essere funzionalmente autonomi rispetto all'autorità di pagamento. Siffatta dichiarazione, in effetti, ha ad oggetto un giudizio sulla fondatezza dei documenti o delle operazioni rientranti nelle responsabilità dell'autorità di pagamento, quali la domanda di pagamento del saldo o la legittimità e la regolarità delle operazioni cui si riferisce la certificazione finale delle spese.

3.5. Alcune delle responsabilità attribuite, peraltro, appaiono solo teoriche. Ai sensi dell'articolo 31 della proposta di regolamento generale, l'autorità di pagamento provvede affinché i beneficiari finali ricevano quanto prima e integralmente gli importi corrispondenti alla partecipazione dei Fondi a cui hanno diritto. Le medesime autorità certificano altresì che i pagamenti rimborsano le spese effettivamente sostenute. Per evitare il rischio che le attestazioni rilasciate siano solo formali, occorre che l'autorità di pagamento disponga delle competenze necessarie per adempiere a simili operazioni.

3.6. Le disposizioni attualmente in vigore, al pari di quelle proposte, trattano essenzialmente situazioni in cui esiste un cofinanziamento pubblico nazionale o assimilato, presentando procedure per tali situazioni. Tali disposizioni non appaiono appropriate allorché l'aiuto comunitario si manifesta sotto forma di partecipazione ad un finanziamento privato, in assenza di un altro cofinanziamento pubblico. Per tali casi, dovrebbero essere introdotte norme specifiche.

3.7. Una chiarificazione delle responsabilità comunitarie e nazionali, nell'ambito del funzionamento dei Fondi strutturali, non mette tuttavia in causa la responsabilità generale della Commissione nell'esecuzione del bilancio, così come stabilita dall'articolo 205 del trattato.

4. LA PROCEDURA DI PROGRAMMAZIONE

4.1. Le nuove disposizioni proposte in materia di programmazione mirano a semplificare le procedure di gestione e a definire meglio i compiti e le responsabilità. È tuttavia opportuno esaminare con attenzione tali disposizioni per accertarsi che entrambi i risultati vengano raggiunti.

4.2. La necessità prevista, dall'articolo 17 del regolamento generale, di adottare per ciascun intervento un programma operativo, un complemento di programmazione ed una convenzione tra i partner che partecipano al finanziamento, dovrebbe essere interpretata in modo da non complicare sensibilmente la gestione, da non allungare i tempi di preparazione né compromettere la coerenza del sistema.

4.3. Tale coerenza sarebbe meglio perseguita con un solo documento di programmazione, incentrato sugli elementi operativi, approvato dalle diverse autorità interessate e che specifichi in modo chiaro i ruoli e le responsabilità. Ciò non esclude che una parte del documento sia presentata dallo Stato membro a titolo informativo, senza essere oggetto di una decisione della Commissione.

4.4. È importante che il programma definisca il piano di finanziamento, le misure da attuare, le autorità a tal fine responsabili e l'origine dei fondi. A tale riguardo, occorre notare come un programma pluriennale sottintenda altresì la disponibilità di un finanziamento pluriennale da parte dei vari partner. In riferimento a ciascun tipo di operazione da finanziare, il programma deve precisare le modalità ed i criteri di selezione, allo scopo di garantire la trasparenza delle procedure e la coerenza con le politiche e gli obiettivi comunitari.

4.5. Documenti molteplici, voluminosi e descrittivi rischiano di condurre ad una «routine» burocratica, senza rispecchiare veramente gli aspetti concreti e operativi delle azioni programmate.

4.6. Alla luce delle nuove proposte, l'avvio di un periodo di programmazione continua ad essere un'operazione complessa. Dopo l'approvazione dei nuovi regolamenti,

a) la Commissione deve definire l'elenco delle regioni e delle zone ammissibili (articoli 3.2 e 4.4);

b) la Commissione deve stabilire le ripartizioni indicative per Stato membro e per obiettivo (articolo 7.3);

c) la Commissione deve definire e pubblicare nella Gazzetta ufficiale alcuni orientamenti, che indicano le priorità comunitarie per ciascuno degli obiettivi. Gli Stati membri e la Commissione devono tenerne conto nel corso delle varie fasi della programmazione (articolo 9.4);

d) gli Stati membri devono elaborare i piani presentati a titolo degli obiettivi, e presentarli alle varie autorità e alle altre istanze interessate dal partenariato (articolo 14.1);

e) ogni parte esprime il proprio parere (articolo 14.1);

f) deve essere effettuata una valutazione ex ante (articolo 40);

g) salvo diversamente convenuto con lo Stato membro interessato, i piani devono essere presentati alla Commissione entro tre mesi dalla definizione degli elenchi delle zone ammissibili (articolo 14.1);

h) la Commissione deve valutare i piani (articolo 14.2);

i) deve essere effettuata una verifica ex ante dell'addizionalità [articolo 10.3, lettera a)];

j) sulla base dei piani, la Commissione stabilisce i QCS e i documenti unici di programmazione ed adotta una decisione relativa alla partecipazione dei Fondi entro sei mesi dal ricevimento dei piani (art. 14.3);

k) la Commissione valuta le proposte di programmi operativi presentate dagli Stati membri e adotta una decisione relativa alla partecipazione dei Fondi (articolo 14.3);

l) entro tre mesi dalla decisione sul finanziamento, l'autorità di gestione, previo accordo del comitato di sorveglianza, decide gli elementi complementari della programmazione (articolo 14.5);

m) deve essere definita una convenzione tra tutti i partecipanti (articolo 17.3);

n) tale convenzione, unitamente ai complementi di programmazione, devono essere trasmessi alla Commissione (articolo 14.5).

4.7. Le procedure in questione hanno davvero un senso solo nel caso in cui, in ciascuna fase, i documenti possano essere oggetto di discussioni ed esami seri; ciò porterà probabilmente ad oltrepassare il totale teoricamente previsto, pari a più di un anno. Allo scopo di rendere più veloce l'esame delle domande e l'esecuzione dei programmi, una norma prevista all'articolo 14, paragrafo 3, terzo comma, del regolamento generale permette la presentazione contemporanea dei programmi e dei piani; ciò porta ad interrogarsi intorno alla reale utilità delle varie fasi che potrebbero in tal modo essere eliminate.

5. LA PROCEDURA PER GLI IMPEGNI E I PAGAMENTI COMUNITARI

5.1. Le nuove disposizioni mirano a riordinare il sistema attualmente in vigore in materia di impegni e di pagamenti comunitari. Quanto agli interventi di durata uguale o superiore a due anni, gli impegni sarebbero di norma realizzati per quote annue ed a data fissa. Quanto ai pagamenti, nell'ambito di durata dell'intervento sarebbe messo a disposizione dell'autorità di pagamento nazionale o regionale un anticipo di ammontare massimo pari al 10 % della partecipazione destinata all'intervento stesso; tale anticipo verrebbe ricostituito a seconda del versamento della partecipazione comunitaria alle spese.

5.2. La Corte dei conti ha ripetutamente sottolineato le lacune della procedura d'impegno per quote annue. Tale procedura presenta l'inconveniente di non fare apparire in contabilità le parti degli obblighi che, attraverso l'approvazione dei vari programmi o di altri interventi, la Comunità si è impegnata ad adempiere nel corso degli anni successivi a quelli relativi alle quote annue impegnate. Attualmente, per di più, la non omogeneità delle norme sull'imputazione degli impegni riduce l'interesse degli stanziamenti d'impegno quali strumenti di controllo. La Corte ha parimenti sottolineato in numerose occasioni i pericoli insiti in un sistema che implica l'imputazione mista, sullo stesso conto, senza un metodo affidabile di differenziazione, tanto dei pagamenti effettuati a titolo di anticipo o di altro versamento provvisorio quanto dei pagamenti effettuati a titolo di saldo definitivo.

5.3. Tali lacune e pericoli meritano di essere ricordati, tanto più che le nuove proposte mirano ad estendere la procedura ad altri strumenti strutturali, quale quello di preadesione. In effetti, una parte crescente della contabilità comunitaria degli impegni e dei pagamenti sarà organizzata in modo incompleto e poco affidabile.

5.4. Ad avviso della Corte, è necessario introdurre norme coerenti per stabilire gli impegni di bilancio e per garantire una completa registrazione, nella contabilità comunitaria, di tutti gli obblighi assunti. I pagamenti di bilancio effettuati sotto forma di anticipi/acconti, che continuerebbero ad essere registrati come tali a titolo di spese nel conto di gestione, dovrebbero essere altresì registrati nel bilancio finanziario finché lo Stato membro interessato non abbia giustificato l'utilizzo dei fondi ricevuti a seguito delle sue richieste di rimborso dei pagamenti effettuati. Tale procedura opererebbe un riavvicinamento tra la contabilità comunitaria e le ordinarie procedure contabili, e mostrerebbe chiaramente in quale misura i pagamenti di bilancio in favore degli Stati membri non sono stati assorbiti dalle dichiarazioni di spesa. La proposta di un sistema con un unico anticipo iniziale per i programmi relativi ai Fondi strutturali, seguito da successivi pagamenti volti a rimborsare le spese sostenute dagli Stati membri, faciliterebbe una tale presentazione nel rendiconto finanziario.

5.5. L'articolo 30 della proposta di regolamento generale dei Fondi strutturali prevede il disimpegno d'ufficio ad opera della Commissione, con una corrispondente riduzione della partecipazione comunitaria, della parte di un impegno per la quale non sia stata presentata nessuna domanda di pagamento ammissibile alla scadenza di un dato termine.

5.6. Tale proposta permetterebbe di limitare il mantenimento e l'accumulo, nell'ambito degli impegni, di importi che non sono più giustificati. Un sistema di disimpegno del tutto automatico, tuttavia, rischia di non risultare adatto a tutti i casi. È necessario evitare che le misure destinate a favorire la liquidazione degli impegni non creino altre difficoltà nell'esecuzione dei programmi. In ogni caso, non è solo la velocità di spesa a contare, bensì la capacità di spendere nelle migliori condizioni e con i migliori risultati possibili.

5.7. Le modalità d'impegno e di pagamento non sono precisate in riferimento alle misure che la sezione «Garanzia» del FEAOG sarebbe chiamata a finanziare, nelle zone non comprese nell'obiettivo n. 1 della Comunità, a titolo di sviluppo rurale e di azioni strutturali in favore della pesca. Questa lacuna è ancor più da sottolineare, in quanto detta sezione non dispone di crediti dissociati. A tale riguardo, l'articolo 5 della proposta di nuovo regolamento relativo al finanziamento della politica agricola comune si limita a prevedere la possibilità di anticipi per l'attuazione dei programmi nel quadro delle misure di sviluppo rurale, senza alcuna ulteriore precisazione.

6. IL CONTROLLO COMUNITARIO

6.1. Ai sensi degli articoli 37 e 38 della proposta di regolamento generale, il controllo finanziario degli interventi incombe in primo luogo agli Stati membri. La Commissione, responsabile dell'esecuzione del bilancio, garantisce l'esistenza ed il buon funzionamento negli Stati membri di sistemi di gestione e di controllo che assicurino un utilizzo efficace e regolare dei fondi comunitari.

6.2. A tale scopo, numerose disposizioni (articoli 37 e 38 della proposta di regolamento generale) prevedono in particolare la descrizione, da parte degli Stati membri, dei loro sistemi di gestione e di controllo e la comunicazione di tali descrizioni alla Commissione, delle procedure di dichiarazione, coordinamento della metodologia ecc. Nel corso degli ultimi esercizi, la Commissione ha adottato in questa direzione numerose iniziative, in particolare con il regolamento (CE) n. 2064/97 (2) in materia di controllo finanziario, schede relative all'ammissibilità delle spese (3) e orientamenti sulle rettifiche finanziarie (4). L'applicazione efficace di tali iniziative necessita tuttavia, come dimostra l'esperienza della procedura di liquidazione delle spese relative alla garanzia agricola, di una base giuridica chiara e di una definizione precisa dei poteri della Commissione in materia, soprattutto al fine di evitare contestazioni su tali due aspetti. Sarebbe altresì necessario garantire meglio l'articolazione tra tutte le varie disposizioni.

6.3. Un rafforzamento significativo del controllo comunitario costituisce la contropartita necessaria per un sistema nell'ambito del quale la gestione dei progetti è di competenza delle autorità nazionali e regionali. Tale controllo deve permettere di assicurarsi che le spese prese in carico corrispondano effettivamente a spese reali e necessarie, che le procedure e le condizioni previste siano correttamente applicate, che le scelte effettuate siano veramente quelle che permettono di raggiungere i migliori risultati in termini di sviluppo strutturale, e che gli obiettivi e le politiche comunitarie siano rispettati.

6.4. È importante pertanto prevedere e precisare un rafforzamento del controllo comunitario, attraverso verifiche in loco più numerose e soprattutto attraverso la messa a disposizione della Commissione di un sistema di informazione facilmente accessibile, maggiormente preciso e completo, riguardante i progetti e le altre operazioni finanziate. Un siffatto sistema deve permettere, attraverso una conoscenza più sistematica, di conferire ai controlli per sondaggio (e soprattutto a quelli in loco) un carattere di maggiore organizzazione e migliore fondatezza, tanto sotto l'aspetto della regolarità delle spese quanto sotto quello dell'efficacia dei risultati.

6.5. Le nuove proposte, al pari dei regolamenti attualmente in vigore, contemplano due documenti di base per conoscere e valutare l'esecuzione dei programmi. Si tratta della relazione annuale di esecuzione e del sistema di valutazione di cui, rispettivamente, all'articolo 36 ed agli articoli da 39 a 42 della proposta di regolamento generale.

6.6. L'esperienza delle generazioni precedenti di programmi ha dimostrato come le relazioni annuali non abbiano sempre lo stesso valore. Contengono spesso descrizioni d'insieme scarsamente utili alla conoscenza del contenuto dell'attuazione dell'intervento. Le informazioni, in linea generale, non sono comparabili tra i vari programmi, o tra i diversi documenti del medesimo programma, essendo definite in momenti storici diversi o secondo metodi divergenti. Le relazioni annuali di esecuzione dovrebbero permettere di disporre di dati appropriati sulle realizzazioni e sul loro impatto, dati peraltro necessari ai fini dell'assegnazione della riserva di efficacia ed efficienza generale.

6.7. Numerose relazioni di valutazione, peraltro, tendono a limitarsi ad una descrizione dell'esecuzione, piuttosto che ad un giudizio sugli effetti di quest'ultima. In tale caso, è privilegiata l'analisi delle realizzazioni in termini finanziari e fisici, a discapito di un giudizio avente ad oggetto gli effetti sullo sviluppo.

6.8. È importante, pertanto, che le nuove disposizioni differenzino la natura e la portata, rispettivamente, delle relazioni annuali di esecuzione e delle relazioni di valutazione e che specifichino le metodologie appropriate che permettono di assicurare tale differenziazione, di assicurare l'informazione prevista ed il suo carattere di comparabilità. Le responsabilità degli Stati membri e delle regioni nella gestione dei programmi deve andare di pari passo con una informazione appropriata e sistematica della Commissione che, sino ad ora, il sistema delle relazioni non ha organizzato in maniera soddisfacente.

6.9. L'ultima relazione di esecuzione di un programma, inoltre, dovrebbe permettere di operare un collegamento con la programmazione relativa alla generazione successiva. Alla chiusura di un intervento, una considerevole parte degli investimenti finanziati risulta ancora in corso e attende la conclusione, senza che vengano fornite indicazioni per assicurarne il prosieguo o per evitare delle sovrapposizioni.

7. LA CONFORMITÀ ALLE POLITICHE COMUNITARIE

7.1. L'articolo 11 della proposta di regolamento generale precisa che le operazioni oggetto di un finanziamento comunitario debbano essere conformi alle disposizioni del trattato e degli atti emanati in virtù dello stesso, nonché alle politiche comunitarie. Si tratta soprattutto di quelle concernenti le regole di concorrenza, in particolare in materia di aiuti di Stato, l'aggiudicazione di appalti pubblici, la tutela ed il miglioramento dell'ambiente, nonché l'eliminazione delle disuguaglianze e la promozione della parità tra uomo e donna.

7.2. Siffatto articolo è fondamentale per affermare la coerenza dell'intervento comunitario. La partecipazione finanziaria deve essere destinata alle azioni ed alle operazioni che rispettano e favoriscono le politiche comunitarie; queste ultime, peraltro, contribuiscono in misura essenziale al raggiungimento dell'obiettivo di uno sviluppo strutturale duraturo.

7.3. Le disposizioni analoghe contenute nei regolamenti attualmente in vigore, tuttavia, si sono spesso dimostrate non sufficientemente efficaci nell'assicurare la conformità delle operazioni finanziate alle politiche comunitarie; sarebbe pertanto opportuno rafforzarle. In numerosi casi di investimenti realizzati da organismi statali o parastatali, è l'organismo stesso che provvede al cofinanziamento pubblico nazionale, senza che quest'ultimo entri nei circuiti di bilancio che permetterebbero alle autorità nazionali competenti di verificarne la conformità rispetto alle politiche comunitarie.

7.4. Si rivela pertanto necessario uno sforzo di informazione e di sensibilizzazione, affinché i servizi nazionali e regionali competenti siano maggiormente al corrente delle direttive e delle altre norme comunitarie. D'altra parte, si dovrebbero introdurre disposizioni maggiormente dettagliate, affinché tutti i finanziamenti di contropartita al finanziamento comunitario vengano effettivamente sottoposti all'esame delle autorità nazionali incaricate di verificarne la conformità rispetto alle politiche comunitarie.

8. LA COERENZA DEL QUADRO NORMATIVO

8.1. In materia di sviluppo rurale, la Commissione propone di modificare il regolamento finanziario agricolo e di trasferire il finanziamento delle misure di sostegno nelle zone non comprese nell'obiettivo n. 1 dalla sezione «orientamento» alla sezione «garanzia» del FEAOG. Ne deriva un problema di classificazione tra spese obbligatorie e non obbligatorie, essendo le due sezioni del FEAOG riconducibili a due diverse rubriche delle prospettive finanziarie. I finanziamenti in tal modo trasferiti rimarrebbero peraltro sottoposti ai principi generali di programmazione che disciplinano i Fondi strutturali, ma in maniera differente, a seconda che si tratti di zone di cui all'obiettivo n. 2 o delle altre zone.

8.2. Tali disposizioni tendono a rinforzare il legame tra la politica agricola comune e gli interventi nelle zone considerate. Esse sono tuttavia discutibili, dal punto di vista del coordinamento e della coesione dell'azione dei Fondi strutturali, soprattutto del rafforzamento della competitività delle regioni rurali. Il rafforzamento di tale competitività, in particolare dal punto di vista della salvaguardia e della creazione dei posti di lavoro, verrebbe meglio perseguito utilizzando un approccio maggiormente integrato nell'insieme delle attività dei Fondi strutturali e che tragga beneficio dalla varietà di interventi contemplata da tali Fondi.

8.3. Nel quadro di un programma d'iniziativa comunitaria, peraltro, l'articolo 20 della proposta di regolamento generale prevede che ciascun Fondo potrà finanziare non soltanto le misure sostenute abitualmente, bensì anche quelle finanziate normalmente da altri Fondi. In realtà, tale articolo prevede che «per tener conto delle misure necessarie all'attuazione del pertinente programma d'iniziativa comunitaria, la decisione di partecipazione dei Fondi può ampliare il campo di applicazione stabilito nei regolamenti specifici riferiti a ciascun Fondo, nei limiti delle relative disposizioni specifiche».

8.4. Un tale ampliamento degli ambiti di applicazione appare criticabile, in un sistema che rimane retto dalla coesistenza di Fondi settoriali distinti anziché da un unico Fondo strutturale. A livello comunitario, le disposizioni in questione rischiano di indebolire il necessario coordinamento tra gli strumenti finanziari, dal momento che ciascuno di questi, nell'ambito di un'iniziativa comunitaria, potrà intervenire al posto degli altri. A livello nazionale, ciò può costituire una certa confusione; i ministeri interessati (agricoltura e pesca, economia e industria, lavoro e affari sociali. . .) rischiano, in riferimento al medesimo tipo di operazione, di avere come interlocutori diverse direzioni generali della Commissione.

8.5. Per quanto concerne le iniziative comunitarie, sarebbe altresì necessario determinare con maggiore precisione quali, tra le disposizioni di cui agli articoli da 12 a 18 della proposta di regolamento, sono applicabili anche ai programmi d'iniziativa comunitaria, soprattutto per ciò che si riferisce alla procedura di elaborazione e di approvazione dei programmi.

9. CONCLUSIONE

9.1. L'attuazione dei principi ai quali la gestione ed il controllo dei Fondi strutturali fanno appello costituisce un compito difficile e di lunga durata. Essa richiede un miglioramento costante delle procedure ed un adattamento progressivo delle autorità amministrative incaricate di garantirne il funzionamento.

9.2. Le proposte della Commissione hanno il merito di voler perseguire ed approfondire l'introduzione di tali principi, soprattutto alla luce delle difficoltà che la loro applicazione ha sinora incontrato. Tali proposte pongono l'accento sulle priorità comunitarie, tentando di organizzare una migliore ripartizione delle competenze, un decentramento ed una semplificazione della gestione più accentuati.

9.3. La ripartizione delle risorse, tanto allo stadio iniziale quanto in corso di esecuzione, dovrà privilegiare l'efficacia degli interventi, ed essere accompagnata da criteri chiari, al fine di assicurare la concentrazione degli aiuti. Le disposizioni relative alla programmazione potrebbero essere più semplici, affinché l'insieme delle procedure risulti più coerente.

9.4. Un sistema con un versamento iniziale, ricostituito in occasione di ciascun rimborso delle spese, costituirebbe una positiva semplificazione della gestione. Dovrebbe tuttavia essere integrato da disposizioni specifiche volte a garantire una migliore sorveglianza sugli impegni ed a determinare in maniera più precisa l'ammissibilità delle azioni e le condizioni delle rettifiche finanziarie. Tali disposizioni dovrebbero evitare, attraverso appropriati meccanismi, l'accumulo ingiustificato di impegni che restano ancora da liquidare. I futuri regolamenti dovrebbero infine mirare ad un miglioramento della trasparenza delle procedure contabili inerenti agli impegni ed ai pagamenti relativi ai Fondi strutturali.

9.5. Appaiono inoltre necessari un aumento della trasparenza ed una migliore organizzazione del controllo, ai fini di una ripartizione più chiara delle singole responsabilità. Tale ripartizione, per essere validamente realizzata, deve effettuarsi in condizioni tali da far migliorare la conoscenza e la valutazione degli aiuti mobilitati dai Fondi strutturali, sia dal punto di vista del loro impatto sia da quello delle loro condizioni di utilizzo.

9.6. Le azioni strutturali devono essere conformi alle politiche comunitarie, soprattutto in materia di concorrenza, di aggiudicazione di appalti pubblici, di ambiente e di parità tra uomo e donna. Tale conformità potrà essere garantita solo nel caso in cui le misure di informazione e di controllo siano rafforzate.

(1) Per «regione» si intendono i livelli II o III ai sensi della nomenclatura delle unità territoriali statistiche (NUTS), o qualunque altra zona ammissibile.

(2) Regolamento (CE) n. 2064/97 della Commissione del 15 ottobre 1997 (GU L 290 del 23.10.1997, pag. 1).

(3) GU L 146 del 5.6.1997, pag. 31.

(4) Documento della Commissione C(97)3151 def. - II.

PREADESIONE

1. INTRODUZIONE

1.1. Conformemente alle conclusioni del Consiglio europeo di Lussemburgo (1), la strategia dell'Unione europea (2) prevede che i partenariati per l'adesione (3) costituiscano il quadro unico per la programmazione delle priorità e dei mezzi di finanziamento del sostegno di preadesione.

1.2. È con questo spirito che il Consiglio (4) ha invitato la Commissione a sottoporgli un quadro regolamentare unitario per un'attuazione coerente degli strumenti di preadesione. La Commissione ha proposto, nel corso del primo semestre del 1998, un dispositivo regolamentare comprendente, ad integrazione del programma Phare (5), uno strumento di sostegno all'agricoltura ed allo sviluppo rurale denominato Sapard (6), uno strumento per le politiche strutturali denominato SSPA (7) incentrato sui trasporti e sull'ambiente, oltre ad un coordinamento (8) dei suddetti tre strumenti. La Commissione ha precisato al Consiglio (9) che essa proponeva atti legislativi distinti per la preadesione allo scopo di permettere ai paesi candidati di familiarizzare con le procedure e le norme comunitarie per la gestione della PAC e dei Fondi strutturali.

2. CONCEZIONE DEGLI STRUMENTI

2.1. La proposta di regolamento concernente lo strumento Sapard è ispirata alla normativa relativa allo sviluppo rurale nell'UE (10), che si situa all'incrocio delle politiche strutturali e delle politiche agricole comunitarie. Questa dualità di obiettivi, presente nel titolo proposto per il regolamento (agricoltura e sviluppo rurale) solleva problemi relativi alle fonti dei finanziamenti (Sapard verrebbe finanziato dal FE