Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio che istituisce un sistema di valutazione della sicurezza degli aeromobili di paesi terzi che utilizzano gli aeroporti della Comunità» () (98/C 19/06)

Il Consiglio, in data 17 marzo 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 84, comma 2, del Trattato, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Trasporti e comunicazioni», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Mobbs, in data 15 ottobre 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 ottobre 1997, nel corso della 349a sessione plenaria, con 105 voti favorevoli, 1 voto contrario e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Da qualche tempo, in varie parti del mondo, si esprime crescente preoccupazione per quanto riguarda il livello della sicurezza dei trasporti aerei. Questa situazione ha spinto il governo americano e l'Organizzazione dell'aviazione civile internazionale (ICAO) a elaborare programmi di sorveglianza e di assistenza al fine di identificare gli eventuali punti deboli e adottare misure correttive atte a garantire la sicurezza dei passeggeri, degli equipaggi e delle persone sia dentro che fuori degli aeroporti.

1.2. Le autorità stesse dell'aviazione civile europea si sono rese conto che anche l'Europa doveva agire in questo senso e la Commissione europea per l'aviazione civile (CEAC) si è impegnata a sviluppare un programma di valutazione sulla sicurezza degli aeromobili non comunitari (SAFA). Nel giugno 1996, i direttori generali della CEAC hanno adottato un apposito programma europeo, destinato ad essere integrato, nei limiti del possibile, nel quadro dell'ICAO per evitare sovrapposizioni con le azioni di quest'ultima. Se da un lato l'UE sta elaborando un direttiva per rafforzare la base giuridica e politica delle ispezioni a terra, dall'altro alcuni Stati membri stanno già attuando tali controlli di sicurezza, anche se non in maniera uniforme su tutto il territorio comunitario.

1.3. Nel febbraio 1996 176 passeggeri europei hanno perso la vita in un incidente aereo avvenuto nella Repubblica dominicana. In seguito a tale fatto, sia il Parlamento europeo () che il Consiglio () hanno chiesto alla Commissione di studiare misure atte a rafforzare la sicurezza aerea, in particolare per quanto riguarda il problema dei vettori aerei che operano da e verso l'Unione europea senza rispettare le norme di sicurezza.

1.4. La Commissione ha pertanto presentato una proposta volta a razionalizzare e coordinare in un'unica direttiva le azioni che tutti gli Stati membri possono già adottare basandosi sulle attuali norme e prassi raccomandate dall'ICAO. Per poter avere una chiara visione di questa iniziativa, è necessario valutare la posizione attuale nei singoli Stati membri.

1.4.1. La Direttiva del Consiglio 94/56/CEE relativa alle inchieste su incidenti e inconvenienti nel settore dell'aviazione civile stabilisce quanto segue: «Ciascuno Stato membro garantisce che le inchieste tecniche siano effettuate da un organismo o da un ente aeronautico civile permanente oppure sotto il controllo di detto organismo o ente. Tale organismo o ente è indipendente, sul piano funzionale, in particolare nei confronti delle autorità aeronautiche nazionali competenti per la navigabilità, l'omologazione... e in generale nei confronti di qualsiasi altra parte i cui interessi possano entrare in conflitto con la missione assegnatagli.»

1.4.2. L'Allegato 8 della Convenzione ICAO «Navigabilità dell'aeromobile» richiede che tutti gli aeromobili siano mantenuti in condizioni di navigabilità. Qualora uno Stato contraente abbia ragione di mettere in dubbio tale presupposto, non è più obbligato ad accettare la validità del certificato di navigabilità e ha la possibilità di effettuare un controllo dell'aeromobile e di decidere, se necessario, di bloccarlo a terra. Le normative nazionali variano da un paese all'altro, ma in alcuni Stati membri l'autorità competente ha la facoltà di bloccare a terra qualsiasi aeromobile nazionale, di un altro Stato membro o di un paese terzo se ritiene che le condizioni di navigabilità non siano rispettate. L'Allegato 13 della Convenzione ICAO «Inchieste su incidenti e inconvenienti nel settore dell'aviazione» prevede una procedura analoga in caso di presunto incidente.

1.4.3. Pertanto, tutte le parti contraenti della Convenzione ICAO dovrebbero riconoscere a ciascuno Stato membro la facoltà di ispezionare e, se necessario, bloccare a terra qualsiasi aeromobile nazionale, di un altro Stato membro o di un paese terzo. Inoltre, le norme attualmente in vigore per gli aeromobili degli Stati membri sono uguali se non più severe di quelle relative ai velivoli dei paesi terzi, per cui non vi è alcuna intenzione di assoggettare gli aeromobili dei paesi terzi a norme che non siano già applicabili agli aeromobili degli Stati membri.

1.4.4. Se da un lato le norme in vigore consentono di agire nei confronti di tutti gli aeromobili di qualsiasi parte del mondo, è pur vero però che i velivoli dei paesi terzi possono subire un trattamento diverso nei vari Stati membri. Attualmente, un'azione intrapresa in uno Stato membro non è necessariamente copiata o sostenuta dagli altri Stati membri. Pertanto un aeromobile che in base ai criteri di uno Stato membro non soddisfa le condizioni di navigabilità, ma ha il permesso di decollare da detto Stato membro senza passeggeri (o merci) per rimediare a tali carenze può attualmente atterrare in un altro Stato membro ed imbarcare dei passeggeri (o caricare merci) senza aver ovviato alle carenze riscontrate.

1.4.5. Attualmente, una compagnia aerea di un paese terzo i cui aeromobili siano bloccati a terra in uno Stato membro può adottare un'azione di rappresaglia contro una compagnia aerea di detto Stato membro pur continuando a usufruire degli aeroporti di altri Stati membri. È quanto avviene tra il Regno Unito e la Nigeria.

1.5. Data la continua esigenza di rafforzare la sicurezza, la Commissione ha costituito un Gruppo ad alto livello - comprendente le autorità dell'aviazione civile degli Stati membri, la CEAC, le JAA (Autorità aeronautiche comuni) e la Commissione - con l'incarico di assisterla nell'esaminare diverse questioni specifiche in materia di sicurezza aerea.

2. Il Gruppo ad alto livello

2.1. Il Gruppo ad alto livello ha pubblicato una relazione allegata ad una Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio dal titolo «Definire una strategia comunitaria per il rafforzamento della sicurezza aerea» (). La relazione contiene tutta una serie di proposte ma ai punti seguenti saranno descritte solo quelle attinenti al presente parere.

2.2. Il Gruppo ad alto livello, dopo aver esaminato la procedura USA/FAA (Federal Aviation Administration) (che controlla se le autorità nazionali di regolamentazione hanno i mezzi giuridici, le risorse finanziarie, la forza lavoro e la competenza necessarie per assolvere adeguatamente le responsabilità internazionali che spettano loro in materia di controllo della sicurezza), ha concluso che il sistema statunitense sarebbe inadatto al contesto europeo.

2.3. L'Europa ha molti più partner poiché quasi tutti i paesi del mondo hanno dei collegamenti aerei verso aeroporti europei. Controllarli tutti sarebbe ben oltre i nostri mezzi e certamente superfluo, e comporterebbe la ripetizione di un lavoro già effettuato da altri.

2.4. L'Europa dovrebbe invece disporre di una propria procedura per gradi che si metterebbe in moto in presenza di prove di carenze in materia di sicurezza di una compagnia aerea non comunitaria. Essa si configurerebbe come procedura di valutazione sulla sicurezza degli aeromobili non comunitari (SAFA).

2.5. Gli aspetti operativi della procedura SAFA sono attualmente in via di definizione da parte delle autorità aeronautiche comuni (JAA) per conto della Commissione europea per l'Aviazione civile (CEAC).

2.6. Il Gruppo ad alto livello riconosce la necessità di rispettare i principi definiti dalla Convenzione di Chicago sull'aviazione civile internazionale siglata nel dicembre 1944. Questi i punti principali espressi dal Gruppo nella sua relazione.

2.6.1. Una strategia di rafforzamento della sicurezza che riguardi i vettori e gli aeromobili di paesi terzi deve essere compatibile con i principi che disciplinano l'aviazione civile internazionale.

2.6.2. Spetta a ciascun paese contraente rilasciare o convalidare i certificati di navigabilità e di abilitazione di ogni aeromobile e di ogni equipaggio registrati in tale Stato. Questa certificazione deve essere accettata da tutti gli altri Stati contraenti a condizione che essa sia equivalente o superiore alle norme minime internazionali. Di conseguenza, uno Stato contraente non è tenuto a riconoscere i certificati che reputa non conformi alle norme ICAO. In tal caso si può prendere in considerazione il ricorso all'azione unilaterale per proteggere i cittadini di uno Stato. Ciò non significa tuttavia che sia possibile un'azione di tipo collettivo.

2.6.3. Gli accordi bilaterali, pur riconoscendo il diritto reciproco di ciascuna parte di designare i vettori, di norma non contengono disposizioni che prevedono esplicitamente la verifica della sicurezza né la possibilità di un'azione unilaterale che permetta a una parte di privare l'altra dei diritti che le sono stati riconosciuti.

2.6.4. È pertanto molto difficile, in termini di diritto internazionale dell'aviazione, la compilazione di «liste nere» di linee aeree non comunitarie, senza parlare delle inevitabili rappresaglie e altre conseguenze diplomatiche negative che ciò implicherebbe.

3. La proposta della Commissione

3.1. La proposta di direttiva della Commissione «che istituisce un sistema di valutazione degli aeromobili di paesi terzi che utilizzano gli aeroporti della Comunità» si prefigge di contribuire al rafforzamento della sicurezza sottoponendo a controllo gli aeromobili dei paesi terzi ogniqualvolta vi sia il sospetto che non siano gestiti conformemente alle norme internazionali in materia di sicurezza.

3.2. Sebbene la proposta sia generalmente intesa a coprire gli aeromobili dei paesi terzi, essa non impedirà agli Stati membri di esercitare il loro diritto di ispezionare qualsiasi aeromobile che atterri nei loro aeroporti, nella stretta osservanza del diritto comunitario.

3.3. La procedura comprende in particolare quanto segue:

3.3.1. L'identificazione dei dati che gli Stati membri sono chiamati a raccogliere per ottenere un'informazione sufficiente a intraprendere eventuali azioni successive.

3.3.2. Si chiede agli Stati membri di effettuare uno scambio di informazioni sulle loro azioni in modo che il rafforzamento in materia di sicurezza possa essere deciso a livello comunitario.

3.3.3. Se, in seguito a ciò, vi è motivo di credere che un aeromobile non rispetti le norme internazionali, lo Stato membro può effettuare un'ispezione a terra.

3.3.4. Se tale ispezione attesta l'esistenza di una situazione di sicurezza insoddisfacente, lo Stato membro sarà obbligato a procedere al fermo dell'aeromobile fino all'eliminazione del rischio. Il proprietario/operatore avrà il diritto di presentare ricorso. Se non si può rimediare alla carenza, lo Stato membro nel quale è stato effettuata l'ispezione può, in collaborazione con lo Stato responsabile del funzionamento dell'aeromobile interessato, prescrivere le condizioni necessarie affinché il velivolo possa essere autorizzato a volare senza passeggeri paganti fino ad un aeroporto dove potrà essere riparato.

3.4. La Commissione propone di essere assistita da un Comitato consultivo per preparare misure di rafforzamento della sicurezza e di applicazione.

3.5. La Commissione intende introdurre un quadro giuridico pur lasciando agli Stati membri un margine di manovra sufficiente per mettere a punto i relativi meccanismi nella maniera che ritengono più opportuna, a livello di singolo Stato o collettivamente, ad esempio nell'ambito della CEAC o delle JAA. La Commissione reputa tale percorso di azione compatibile con il principio di sussidiarietà.

3.6. Gli Stati membri devono far entrare in vigore le norme in conformità con la direttiva proposta entro e non oltre il 1° luglio 1998.

4. Osservazioni di carattere generale

4.1. Il Comitato approva la proposta della Commissione, che andrebbe tuttavia considerata come parte dell'azione globale a favore di una maggiore sicurezza piuttosto che una risposta definitiva al problema. Sottolinea che l'azione comunitaria non dovrebbe limitarsi al miglioramento della sicurezza dei vettori e degli aeromobili dei paesi terzi ma dovrebbe proseguire gli sforzi per potenziare le norme di sicurezza in tutta Europa.

4.2. Il Comitato è d'accordo con l'obiettivo della Commissione di rendere uniformi in tutti gli Stati membri le azioni volte ad ispezionare, procedere al fermo o limitare il diritto di atterraggio degli aeromobili. Fino a quando tale presupposto non sarà garantito, di certo perdurerà la situazione insoddisfacente concernente i diritti di trasporto descritta al punto 1.4.4. Il Comitato ritiene che tale eventualità debba essere scongiurata. Il valore della proposta della Commissione sarà messo in discussione, finché non verrà adottata quanto prima un'azione efficace ed uniforme a livello comunitario.

4.3. Merita di essere sottolineato il fatto che l'Allegato 13 dell'ICAO definisce l'operatore «una persona, organismo o impresa che svolge un lavoro o che si presta a svolgere un lavoro su un aeromobile» e che le regole delle JAA forniscono definizioni particolareggiate della terminologia utilizzata in vari contratti di noleggio. Tuttavia, una definizione altrettanto chiara non viene data per il termine «proprietario». Il Comitato ritiene che la Commissione dovrebbe chiarire tutti gli aspetti importanti con le parti coinvolte al fine di evitare lacune che potrebbero compromettere la sicurezza.

4.4. Le JAA sono destinate a svolgere un ruolo di primo piano, soprattutto per quanto concerne la definizione delle norme e la fissazione degli orari di lavoro. Pur approvando tale ruolo, il Comitato riconosce che le JAA attualmente non hanno statuto giuridico. Mediante accordo concluso tra i 27 membri, sono un organismo che fissa regolamentazioni, che però non hanno valore giuridico. Tutti i membri delle JAA hanno in teoria sottoscritto il principio di promulgare le regole delle JAA come leggi nazionali (non esistono infatti altri organi europei in grado di intraprendere il lavoro svolto dalle JAA, soprattutto perché esse sono considerate il massimo centro di competenza europeo in materia). Il Comitato ritiene che la Commissione dovrebbe riconoscere questa situazione di fatto, e cercare di cooperare in maniera efficiente con le JAA.

4.5. Lo sviluppo di programmi di cooperazione ed assistenza, e l'adeguata formazione del personale dei paesi terzi miglioreranno le norme di sicurezza sul territorio di questi ultimi. Le condizioni all'interno dei paesi terzi, in particolare per quanto riguarda gli aeroporti (livello dei servizi di assistenza per avvicinamento, comunicazioni, controllo del traffico aereo) sono anch'esse di importanza diretta per la sicurezza di tutti i passeggeri (inclusi quelli europei). Tali questioni sono state esaminate nella relazione del Gruppo ad alto livello, ma non vi è l'intenzione di affrontarle nell'attuale proposta della Commissione.

4.6. Per garantire la sicurezza, le autorità competenti degli Stati membri dovrebbero vedere in che modo le compagnie aeree dei paesi terzi si assicurano che gli equipaggi a bordo dei loro aeromobili abbiano un'adeguata comprensione delle lingue usate nell'aviazione civile, in particolare dell'inglese.

4.7. In caso di fermo di un aeromobile, i passeggeri (e le merci) ne risentono e occorre quindi trovare una compensazione per i ritardi subiti. Bisognerebbe prendere in considerazione sia questo aspetto sia quello di assicurare ai passeggeri (e alle merci) il raggiungimento della loro destinazione.

5. Osservazioni di carattere specifico

5.1. Considerandi

5.1.1. Per precisare ai proprietari e/o agli operatori dei paesi terzi che la proposta di direttiva non è discriminatoria, andrebbero inclusi due nuovi considerandi, dopo il terzo considerando così formulati:

«Considerando che le compagnie aeree e gli aeromobili della Comunità sono già soggetti a ispezioni rigorose, conformemente alle norme e alle prassi raccomandate dall'ICAO e alle regole delle JAA;»

«Considerando che, conformemente ai regolamenti basati sulle norme e sulle prassi raccomandate di cui agli allegati 8 e 13 della Convenzione ICAO, gli Stati membri hanno la facoltà di procedere al fermo dell'aeromobile qualora ci sia motivo di dubitare delle sue condizioni di navigabilità o qualora un evento metta o possa mettere in pericolo la sicurezza delle operazioni.»

5.2. Articolo 2 (Campo d'applicazione)

5.2.1. Modificare il primo capoverso come segue:

«La presente direttiva si applica agli aeromobili che atterrano o che decollano negli aeroporti situati negli Stati membri della Comunità, e che non siano posseduti e/o operati interamente da un organismo ubicato in uno Stato membro della Comunità.»

5.2.2. Modificare come segue l'inizio del secondo capoverso:

«Solo gli aeromobili di Stato (...)».

5.2.3. Aggiungere alla fine del terzo capoverso

«... compresi quelli degli Stati membri».

5.3. Articolo 3 (Definizioni)

5.3.1. Quarta definizione (Norme internazionali in materia di sicurezza). Dopo «(...) il 7 dicembre 1944,», aggiungere

«(...) o qualsiasi altra norma di sicurezza concordata a livello internazionale, (...)».

5.3.2. Quinta definizione (Ispezione a terra). Aggiungere alla fine:

«(...), e il grado di idoneità o di competenza dell'equipaggio».

5.4. Articolo 4 (Raccolta di informazioni)

5.4.1. Il significato dell'espressione «autorità competente» non è sufficientemente chiaro nel contesto dell'articolo e può ingenerare confusione. Il Comitato propone di sopprimere il brano di frase «Le autorità competenti degli (...)», in modo che l'inizio dell'articolo reciti: «Gli Stati membri raccolgono (...)».

5.4.2. All'elenco dell'articolo 4, paragrafo 1, primo trattino, aggiungere quanto segue:

«- i rapporti del personale di cabina;

- i rapporti del personale di manutenzione.»

5.5. Articolo 5 (Ispezione a terra)

5.5.1. La formulazione particolareggiata e normativa di tale articolo non si accorda con l'intento del quadro più generale descritto nel settimo capoverso della relazione, riguardante la sussidiarietà. L'articolo andrebbe riveduto in modo da precisare l'entità e la frequenza dell'azione richiesta. La Commissione dovrebbe inoltre chiarire (qui o all'Allegato 2) che i controlli non dovrebbero essere sempre identici o svolgersi nella stessa sequenza se non li si può portare a termine entro un limite di tempo accettabile.

5.5.2. Primo paragrafo

Aggiungere alla terza riga del primo capoverso «siano sottoposti immediatamente ad ispezioni a terra nella maniera seguente». Questo serve a sottolineare il carattere di urgenza.

5.5.3. Secondo paragrafo

Nei casi in cui vi sia una carenza da notificare il rapporto d'ispezione a terra va trasmesso all'autorità aeronautica civile che funge formalmente da ente supervisore.

5.6. Articolo 6 (Scambio di informazioni)

5.6.1. Il Comitato esprime preoccupazione per il fatto che non sembra risaltare un adeguato carattere d'urgenza nelle azioni proposte nella relazione introduttiva, né nella parte successiva che riguarda gli Stati membri, la Commissione o il Comitato consultivo (istituito all'articolo 9). Il paragrafo 2 riguarda la trasmissione di rapporti d'ispezione a terra, senza peraltro precisare in maniera appropriata in che modo si possa venire a conoscenza dell'esistenza di tali rapporti. Occorre assolutamente mettere in chiaro, secondo il Comitato, che è indispensabile un'azione comune da parte di tutti gli Stati membri. Non dovrebbero esistere scappatoie che consentano ad un operatore di continuare ad utilizzare un qualsiasi aeroporto comunitario se non sono state completamente riparate tutte le carenze riscontrate in un altro aeroporto comunitario.

5.6.2. Il Comitato reputa che una volta effettuata l'ispezione a terra (articolo 5) e raccolte le informazioni (articolo 4), sia indispensabile avviare immediatamente le azioni opportune. Esse sono ritenute necessarie solo perché si ritiene che prevalga una situazione insoddisfacente in termini di sicurezza, ragion per cui si considera inaccettabile ritardare l'azione correttiva. Tale preoccupazione circa il ritardo sarebbe ancora più inquietante se uno Stato membro fosse impossibilitato a intraprendere un'azione per proprio conto, ove si ritenga che le circostanze lo richiedano.

5.6.3. In tal senso sarebbe utile sopprimere le ultime tre parole del secondo capoverso «(...), su loro richiesta». Il senso di urgenza potrebbe crescere se tutti i rapporti fossero trasmessi automaticamente a tutte le altre autorità competenti.

5.7. Articolo 7 (Protezione delle informazioni)

5.7.1. Le intenzioni di tale articolo sono chiare ma possono essere difficili da mettere in pratica. Potrebbe essere necessario presentare delle informazioni riservate per giustificare il fermo di un aeromobile qualora una linea aerea presentasse ricorso contro la decisione di fermo.

5.7.2. Modificare come segue il secondo capoverso

«... in particolare dall'equipaggio o dal personale addetto alla manutenzione dell'aeromobile sottoposto ...».

5.8. Articolo 8, paragrafo 5 (Fermo di un aeromobile)

5.8.1. È necessario specificare l'autorità alla quale presentare il ricorso contro la decisione di fermo.

5.9. Articoli 9, 10, 11 (Misure di rafforzamento della sicurezza, misure di attuazione, Comitato)

5.9.1. La Commissione dovrebbe rivedere tali articoli, adeguandone il testo ai cambiamenti effettuati sulla base del presente parere.

5.10. Allegato 2 (Riguardante l'ispezione a terra)

5.10.1. Alla fine della prima frase andrebbe aggiunto «(...) e dei precedenti rapporti d'ispezione». Ciò dovrebbe contribuire a ridurre il ripetersi di operazioni già effettuate e note alle autorità competenti.

Bruxelles, 29 ottobre 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU C 124 del 21. 4. 1997, pag. 39.

() Risoluzione B4-0150/96: GU C 65 del 4. 3. 1996, pag. 172.

() 1907a riunione del Consiglio «Trasporti» - Bruxelles, 11 marzo 1996 (PRES 96/55).

() SEC(96) 1083 def. del 12. 6. 1996.