COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - L'APPLICAZIONE DELLE NORMATIVE, LA GOVERNANCE E IL COMMERCIO NEL SETTORE FORESTALE (FLEGT) - PROPOSTA DI UN PIANO D'AZIONE DELL'UNIONE EUROPEA

INDICE

1. SINTESI

2. INTRODUZIONE

3. ORIGINI E PORTATA DEL PIANO D'AZIONE

4. IL PIANO D'AZIONE DELL'UE PER L'APPLICAZIONE DELLE NORMATIVE, LA GOVERNANCE E IL COMMERCIO NEL SETTORE FORESTALE (FLEGT)

4.1. Sostegno ai paesi produttori di legname

4.2. Commercio del legname

4.3. Appalti pubblici

4.4. Iniziative del settore privato

4.5. Finanziamento e investimenti

4.6. Sostegno al piano d'azione mediante gli strumenti legislativi esistenti

4.7. "Legname da guerra"

5. COORDINAMENTO E PROGRAMMAZIONE

6. LE PROSSIME FASI DEL PIANO D'AZIONE 26

ALLEGATI 28

1. SINTESI

Il presente documento, ossia il piano d'azione dell'Unione europea per l'applicazione delle normative, la governance e il commercio nel settore forestale (Forest Law Enforcement, Governance and Trade - FLEGT), definisce un processo e una serie di misure mediante i quali la Commissione europea propone di affrontare il problema sempre più grave dei disboscamenti illegali e del relativo commercio di legname. Uno degli obiettivi prioritari della Commissione dopo il vertice mondiale di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile del 2002 consiste nel misurarsi con tale questione.

Il piano d'azione rappresenta l'inizio di un processo che pone l'accento in particolare sulle riforme della governance e lo sviluppo di capacità, accompagnato inoltre da iniziative finalizzate allo sviluppo di una cooperazione multilaterale e da misure complementari dal lato della domanda destinate a ridurre il consumo di legname tagliato illegalmente [1] nell'UE (e più di recente anche in altri importanti mercati dei beni di consumo in tutto il mondo).

[1] Nel corso del presente documento il termine 'legname' viene utilizzato con riferimento al legno in forma di tronchi o segato grezzo, mentre il termine 'prodotti del legname' implica i prodotti derivati sottoposti a ulteriore trasformazione.

Cooperazione allo sviluppo: le iniziative si concentreranno sulla promozione di soluzioni al problema dei disboscamenti illegali che siano eque e non abbiano ripercussioni negative sulle fasce povere della popolazione; sul sostegno ai paesi partner perché mettano a punto sistemi di verifica della legalità o illegalità delle pratiche di disboscamento; sulla promozione della trasparenza dell'informazione; sullo sviluppo di capacità dei governi e della società civile dei paesi partner; e sull'incentivazione delle riforme politiche.

Commercio di legname: l'Unione europea avvierà un processo di dialogo a lungo termine con i paesi produttori e consumatori di legname al fine di estendere la collaborazione internazionale volta a risolvere il problema dei disboscamenti illegali e a mettere a punto un quadro multilaterale sul quale sia possibile basare le iniziative in materia. Nell'immediato, viene proposto un sistema di concessione di licenze su base volontaria, mediante il quale i paesi partner rilasciano permessi che attestino la legalità del legname esportato verso l'UE. L'introduzione di un sistema di questo tipo richiederà l'adozione di un regolamento del Consiglio. La Commissione riesaminerà le possibilità di ulteriori provvedimenti, inclusa la valutazione del loro impatto, e se del caso, in assenza di progressi a livello multilaterale, valuterà anche la fattibilità di provvedimenti legislativi destinati al controllo delle importazioni nell'UE di legname prodotto illegalmente.

Appalti pubblici: alle autorità aggiudicatrici verranno fornite informazioni pratiche che serviranno loro da guida su come assicurarsi della legalità del prodotto quando includono il legname tra le specifiche tecniche delle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici.

Iniziative nel settore privato: si propongono misure volte a incoraggiare le iniziative del settore privato per istituire delle buone pratiche nel settore forestale, in particolare codici volontari di condotta per l'approvvigionamento di solo legname prodotto legalmente.

Garanzie per finanziamenti e investimenti: le banche e le istituzioni finanziarie che investono nel settore forestale dovrebbero essere incoraggiate a mettere a punto procedure di ragionevole diligenza che tengano conto dell'impatto ambientale e sociale dei prestiti concessi a questo settore, con particolare riguardo alla conformità alla legislazione pertinente. Anche gli enti di credito all'esportazione dovrebbero essere incoraggiati ad elaborare codici di condotta per i progetti nel settore forestale e orientamenti per procedure di selezione più efficaci di tali progetti.

Attuazione: per sostenere l'attuazione delle attività illustrate sopra viene proposta una strategia coordinata dell'UE imperniata sui diversi punti di forza e capacità della Commissione e degli Stati membri dell'Unione europea. Verrà elaborato un programma di lavoro congiunto con gli Stati membri destinato ad agevolare tale strategia.

2. INTRODUZIONE

I disboscamenti illegali si verificano quando il legname viene tagliato in violazione delle leggi nazionali. La natura clandestina di tali pratiche rende difficile stimarne il valore e l'ampiezza relativamente agli scambi globali di prodotti della silvicoltura (che secondo le stime OCSE ammontano a un valore di oltre 150 miliardi di euro all'anno [2]), ma vi sono forti indicazioni che si tratti di un problema serio e che minaccia di aggravarsi sempre di più. Nel riesame del 1999 della sua politica forestale complessiva, la Banca mondiale osservava: "In molti paesi, la produzione di legname derivante dal disboscamento illegale equivale per dimensioni a quella legale; in altri paesi essa risulta persino notevolmente superiore alla produzione legale." [3]

[2] Prospettive OCSE per l'ambiente (OECD Environmental Outlook) (2001)

[3] Banca mondiale, Riesame del settore forestale (World Bank, Forest Sector Review) (1999)

Lo sfruttamento illegale delle risorse naturali, incluse quelle forestali, è strettamente legato alla corruzione e alla criminalità organizzata. In alcuni paesi provvisti di vaste risorse forestali la corruzione alimentata dai proventi dei disboscamenti illegali è arrivata a un punto tale da rappresentare una minaccia per lo Stato di diritto, i principi di una governance democratica e il rispetto dei diritti umani.

In alcuni casi allo sfruttamento illegale delle foreste si accompagnano anche conflitti violenti, i quali spesso vengono finanziati e fomentati dallo stesso sfruttamento illegale delle risorse forestali e di altre risorse naturali.

Le pratiche di disboscamento illegale e il relativo commercio di legname minacciano inoltre la competitività delle attività dell'industria di sfruttamento legale delle foreste sia nei paesi esportatori che nei paesi importatori. A sua volta, questo limita le capacità di tali aziende di svolgere attività che promuovano una gestione sostenibile delle foreste e, più in generale, uno sviluppo sostenibile.

Il disboscamento illegale comporta inoltre ingenti costi finanziari per i governi dei paesi interessati. Secondo alcune stime, il costo di tali pratiche illegali per i paesi produttori di legname equivarrebbe a perdite in entrate fiscali per 10-15 miliardi di euro all'anno [4], una somma che potrebbe essere invece destinata a finanziare migliori cure sanitarie, un sistema educativo più efficiente o altri servizi pubblici, come pure ad attuare una gestione sostenibile delle risorse forestali.

[4] Strategia riveduta della Banca mondiale per il settore forestale (World Bank Revised Forest Strategy) (2002).

Queste pratiche illegali causano inoltre enormi danni ambientali e una riduzione della biodiversità, ad esempio nel caso del disboscamento di parchi nazionali, e possono facilitare lo sfruttamento illegale della flora e della fauna selvatiche. Il disboscamento illegale può costituire un fattore importante nel processo di deforestazione e aumentare la possibilità che si sviluppino incendi nelle foreste, due elementi che contribuiscono al cambiamento climatico. Rappresenta poi una minaccia per la gestione sostenibile delle foreste e ha ripercussioni negative a lungo termine sui mezzi di sussistenza delle popolazioni che dipendono dalle risorse forestali, un gran numero delle quali sono tra le più povere ed emarginate del mondo.

La pratiche di disboscamento illegale costituiscono perciò una minaccia per molte componenti essenziali degli obiettivi comunitari nel settore dello sviluppo: il finanziamento del settore pubblico per uno sviluppo a favore delle fasce povere della popolazione, la pace, la sicurezza, la buona governance, la lotta contro la corruzione e la gestione sostenibile dell'ambiente.

Benché l'aspetto del problema dal lato dell'offerta riguardi i paesi produttori di legname, operatori commerciali poco scrupolosi possono far leva su una forte domanda internazionale per questo prodotto, con il conseguente effetto di incentivare le pratiche di disboscamento illegale. L'UE e altri importanti consumatori di prodotti del legname, in quanto principali fonti da cui proviene tale domanda, possono quindi prendere misure assai rilevanti per orientare la domanda unicamente verso il legname tagliato legalmente.

3. ORIGINI E PORTATA DEL PIANO D'AZIONE

Nella presente comunicazione viene proposto un piano d'azione mediante il quale l'Unione europea si prefigge di sostenere iniziative volte ad affrontare il problema dei disboscamenti illegali. La Commissione ha iniziato a lavorare sulla questione dopo la conferenza ministeriale tenutasi in Indonesia nel settembre del 2001, e nell'aprile del 2002 ha organizzato un workshop internazionale a Bruxelles al quale sono stati invitati esperti dei principali paesi produttori e importatori di legname, rappresentanti delle industrie del settore forestale, attori della società civile e altre parti interessate per permettere loro di prendere parte al processo di elaborazione del presente piano d'azione. Per redigere il piano ci si è inoltre basati sugli impegni assunti nella comunicazione della Commissione "Verso un partenariato globale per uno sviluppo sostenibile" [5] e nel sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente [6]. Il piano d'azione rappresenta un contributo al programma di attuazione del vertice mondiale di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile, in particolare per quel che riguarda le iniziative di cui al paragrafo 45(c) [7].

[5] COM (2002) 82 del 13.2.2002.

[6] Decisione n. 1600/2002/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 luglio 2002.

[7] Il paragrafo 45 (c) stabilisce quanto segue: "Prendere iniziative urgenti nel campo dell'applicazione delle normative nazionali nel settore forestale e del commercio illegale internazionale di prodotti silvicoli, incluse le risorse biologiche forestali, con il sostegno della comunità internazionale, e provvedere allo sviluppo di capacità dal punto di vista istituzionale e delle risorse umane relativamente all'applicazione delle legislazioni nazionali in questi settori".

L'allegato 1 contiene una descrizione della partecipazione dell'UE alle azioni sul piano nazionale e internazionale intese a garantire una più efficace applicazione delle normative e una migliore governance nel settore forestale su scala planetaria. Tra le azioni a livello internazionale, occorre sottolineare una serie di iniziative regionali che si misurano con le questioni dell'applicazione delle normative e della governance in campo forestale. La prima iniziativa regionale di questo tipo è rappresentata dal processo per l'applicazione delle normative e la governance nel settore forestale in Asia (Asia Forest Law Enforcement and Governance), che ha conseguito notevoli progressi nell'intensificare l'impegno politico volto ad affrontare il problema dei disboscamenti illegali, nonché nel promuovere la collaborazione per un programma coordinato di lavoro tra paesi produttori e consumatori di legname, tra le società civili dei paesi interessati e la società civile internazionale, il settore privato e i donatori. Un processo analogo è in fase d'avvio in Africa, mentre è prevista la possibilità di replicare l'iniziativa in altre regioni del mondo. La Commissione europea e un certo numero di Stati membri dell'UE hanno fortemente appoggiato l'avvio di queste azioni in Asia e in Africa, sia mediante un sostegno politico che fornendo un contributo finanziario.

Queste iniziative regionali in Africa e Asia sono unicamente incentrate sul problema della legalità e non toccano questioni più vaste e complesse riguardanti lo sfruttamento sostenibile delle foreste. Vi è una precisa differenza tra i due tipi di problemi: il legname può essere tagliato legalmente con metodi non sostenibili, ad esempio mediante operazioni di dissodamento debitamente autorizzate; mentre il legname tagliato illegalmente può provenire da fonti sostenibili, come nel caso di legname raccolto nel quadro di sistemi gestionali controllati dalle popolazioni indigene che sono sì sostenibili, ma non soddisfano i requisiti formali di legge.

Il presente piano d'azione adotta la stessa impostazione assunta per i processi regionali in Africa e in Asia e si concentra unicamente sul problema della legalità, ma occorre sottolineare che l'obiettivo di più ampia portata dell'UE consiste nel promuovere una gestione sostenibile delle risorse forestali. Dal momento che in molti Stati le normative forestali si basano sul presupposto di una gestione sostenibile delle foreste, una più efficace applicazione di tale legislazione comporterà in generale nuovi progressi nella realizzazione di una tale gestione sostenibile. Nei paesi la cui legislazione non si base su questo presupposto, l'UE dovrebbe incoraggiare la revisione del quadro normativo. Una migliore governance nel settore forestale rappresenta quindi un passo importante lungo il cammino dello sviluppo sostenibile.

Il presente piano d'azione deve quindi essere inserito nel contesto più ampio delle iniziative globali della Comunità europea per pervenire a una gestione sostenibile delle risorse forestali tanto all'interno dell'UE che nei paesi terzi. Tra le azioni della Comunità europea in questo campo si possono citare importanti programmi di cooperazione allo sviluppo delle foreste tropicali in Brasile, nell'Africa centrale e in Indonesia.

4. IL PIANO D'AZIONE DELL'UE PER L'APPLICAZIONE DELLE NORMATIVE, LA GOVERNANCE E IL COMMERCIO NEL SETTORE FORESTALE (FLEGT)

Le componenti del piano d'azione sono: il sostegno ai paesi produttori di legname; le iniziative per sviluppare una collaborazione multilaterale finalizzata alla lotta contro il commercio di legname tagliato illegalmente; misure volontarie per garantire sostegno ai governi che intendono impedire l'accesso al mercato comunitario al legname tagliato illegalmente sul loro territorio; la politica degli appalti pubblici; le iniziative del settore privato; provvedimenti volti ad evitare investimenti in attività che incentivano i disboscamenti illegali; e infine il cosiddetto "legname da guerra". Si fa inoltre riferimento a una possibile applicazione della legislazione vigente a livello comunitario e dei singoli Stati membri per affrontare il problema.

4.1. Sostegno ai paesi produttori di legname

Dal momento che le pratiche di disboscamento illegale sono più intense e frequenti nei paesi emergenti e in via di sviluppo, la cooperazione allo sviluppo ha un ruolo importante da svolgere nel rafforzare le capacità che consentano ai governi di questi paesi di misurarsi con il problema di tali pratiche illegali.

4.1.1. Soluzioni giuste ed eque

Le pratiche di disboscamento illegale possono andare, quanto a dimensioni, dalle operazioni industriali su vasta scala effettuate in aperta violazione della legge nei parchi nazionali fino al dissodamento del terreno o al taglio di legname per uso domestico, pur senza disporre delle necessarie licenze, da parte di piccoli coltivatori agricoli impoveriti.

La difficoltà consiste nel fare in modo che le azioni volte a contrastare i disboscamenti illegali, segnatamente mediante una più efficace applicazione delle normative, non prendano di mira i gruppi più vulnerabili quali le popolazioni povere della zone rurali, permettendo invece ai responsabili più potenti di continuare ad agire indisturbati. Questo aspetto va considerato con molta attenzione in paesi in cui funzionari corrotti all'interno delle forze di polizia e dei servizi giudiziari sono complici di coloro che gestiscono attività economiche illegali su vasta scala.

Le normative e le politiche esistenti nel settore forestale spesso promuovono operazioni di grandi dimensioni che comportano il rischio di escludere le popolazioni locali dall'accesso alle risorse forestali. Questa ingiustizia, oltre ad alimentare risentimenti e conflitti, costringe le popolazioni in questione, le quali dipendono dalle risorse forestali, ad agire illegalmente poiché spesso non hanno altra scelta quanto alla fonte da cui traggono i loro mezzi di sussistenza. Tuttavia, se si forniscono loro gli incentivi adeguati, le comunità che dipendono dalle risorse forestali possono diventare alleati preziosi nelle azioni volte a ridurre i disboscamenti illegali. Si registrano numerosi esempi di un'evoluzione di questo tipo in diverse località, con ma talvolta anche senza il sostegno di donatori. Ad esempio nella regione del Kalimantan occidentale, in Indonesia, un programma di protezione delle risorse forestali lanciato dal villaggio di Pendaun è stato presto imitato dai vicini insediamenti, impedendo efficacemente a quanti disboscavano in modo illegale di operare in una vasta area forestale rimasta indifesa fino ad allora [8]. In Brasile, la riserva di Mamiraua per lo sviluppo sostenibile rappresenta uno dei numerosi casi di strutture aperte alla partecipazione della società civile per la gestione e la protezione delle foreste. Si possono citare analoghi esempi in altre regioni del mondo.

[8] Studio di caso presentato alla conferenza ministeriale dell'Asia per l'applicazione delle normative e la governance nel settore forestale, 11-13 settembre 2001, Bali, Indonesia.

I donatori, in particolare l'UE e i suoi Stati membri, possono conferire un maggior peso a queste iniziative fornendo un sostegno a una gestione delle risorse forestali incentrata sulle comunità locali, contribuendo a integrare gli insegnamenti e le esperienze ricavati da questi sistemi nelle leggi e politiche nazionali, e infine collaborando con i governi partner per garantire che una serie di fattori chiave sottesi alla questione, come la proprietà fondiaria e l'accesso alle risorse forestali, promuovano la partecipazione delle popolazioni locali alla lotta contro il disboscamento illegale.

4.1.2. Sistemi di verifica

Nei paesi in cui l'applicazione delle normative nel settore forestale è carente, sarà indispensabile dotarsi di sistemi sicuri e affidabili per distinguere tra produzione legale e illegale di legname, per poter fornire al mercato garanzie credibili quanto al fatto che il prodotto sia stato tagliato legalmente. Questi sistemi dovrebbero costituire la base per l'identificazione del legname tagliato legalmente destinato all'esportazione nel mercato dell'UE nel quadro degli accordi di partenariato proposti (cfr. la sezione 4.2). La realizzazione di sistemi di questo tipo richiederà probabilmente uno sviluppo dal punto di vista tecnico e un ulteriore potenziamento di capacità e il rafforzamento istituzionale tanto delle istituzioni governative come della società civile e del settore privato.

Tra le misure di cui si può prevedere l'applicazione, esiste un ampio ventaglio di sistemi tecnologici che possono servire al monitoraggio delle operazioni di taglio del legname nonché a seguire il percorso del prodotto dal punto di raccolta, alle segherie o agli impianti di trasformazione, ai porti e infine ai mercati finali. La futura cooperazione comunitaria allo sviluppo per il settore forestale fornirà un sostegno affinché vengano messi a punto sistemi di monitoraggio di questo tipo.

4.1.3. Trasparenza

I donatori possono contribuire a promuovere una maggiore trasparenza delle informazioni nel settore forestale. Tra gli aspetti importanti della trasparenza dell'informazione bisogna elencare la disponibilità di informazioni corrette e accurate sull'ubicazione delle concessioni forestali e i titoli di proprietà dei terreni forestali, informazioni corrette sullo stato delle foreste, e infine la diffusione di informazioni su leggi e regolamenti tradotte in lingue comprensibili per la grande maggioranza dei cittadini.

Una maggiore trasparenza viene garantita inoltre dal ricorso a sistemi di monitoraggio e di revisione contabile impiegati per verificare che il legname dei paesi produttori sia stato prodotto legalmente. Un monitoraggio indipendente rende questi sistemi di verifica più credibili e meno vulnerabili alla corruzione: se ne hanno diversi esempi laddove le autorità nazionali competenti hanno promosso un impiego con buoni risultati del monitoraggio indipendente nel settore forestale. Un ruolo importante in questa attività innovatrice volta a promuovere una maggiore trasparenza viene svolto da revisori contabili, esperti di audit, consulenti e organizzazioni non governative.

Tecnologie come il telerilevamento e la fotografia aerea sono inoltre fondamentali per garantire la trasparenza. Il Centro comune di ricerca della Commissione europea (CCR) dispone di una lunga esperienza e di competenze ormai consolidate nell'applicazione delle tecnologie di telerilevamento alla mappatura delle foreste, come pure nel monitoraggio e nella gestione delle informazioni, e potrà metterle a disposizione fornendo una consulenza importante a sostegno dell'attuazione del programma FLEGT in ogni sua fase.

4.1.4. Sviluppo di capacità

Il sostegno dei donatori è necessario ai governi partner per attuare vaste riforme della governance, ad esempio del sistema giudiziario, delle forze di polizia e delle forze armate. In numerosi paesi la corruzione e lo scarso livello di responsabilità che caratterizza i funzionari di queste istituzioni incoraggiano in notevole misura lo sfruttamento illegale e non sostenibile delle risorse naturali, comprese quelle forestali.

Un sostegno diretto è necessario inoltre per sviluppare le capacità utili ad affrontare le nuove e complesse questioni di cui sono incaricate le agenzie governative: monitorare e raccogliere prove sui crimini in campo ambientale; avviare azioni legali contro i trasgressori; mettere a punto azioni di sensibilizzazione alla legislazione ambientale presso le forze di polizia, gli avvocati, i pubblici ministeri e i tribunali; formare i funzionari doganali; e avviare campagne di sensibilizzazione volte a costruire il sostegno politico e dell'opinione pubblica necessari per lottare contro la vasta corruzione spesso inerente alle pratiche di disboscamento illegale. Lo sviluppo di capacità può inoltre essere destinato al sostegno a un miglior sistema di riscossione delle imposte nel settore forestale, dal momento che quello che più hanno da guadagnare i paesi partner dalle iniziative di lotta al disboscamento illegale è per l'appunto un aumento delle entrate fiscali. Il rafforzamento delle capacità non dovrebbe essere limitato al settore pubblico, ma deve riguardare anche la società civile e il settore privato.

4.1.5. Riforma delle politiche

Le normative e le politiche per il settore forestale elaborate sotto i precedenti regimi politici (amministrazioni coloniali o dittature) possono essere ormai datate e eccessivamente incentrate su un'impostazione "dall'alto verso il basso" al tempo stesso inefficace e ingiusta, soprattutto in zone remote dove la presenza del governo centrale è scarsamente avvertibile. Le normative possono poi essere talmente complesse da rendere eccessivamente difficoltoso rispettare tutti i requisiti previsti, il che rappresenta un incentivo indiretto alle attività illegali. In altri casi le leggi possono essere contraddittorie, in particolare quando provengono da settori diversi.

Si registra molto spesso un'esigenza di riforma delle politiche e di semplificazione delle procedure. I processi mediante i quali vengono attuati i programmi forestali nazionali (PFN) costituiscono un quadro mediante il quale tutte le parti interessate - governi, industria e società civile - possono collaborare in direzione di questo tipo di riforme in campo forestale. La CE sostiene i processi di attuazione dei programmi forestali nazionali in diversi paesi.

Riquadro 1: L'Indonesia quale esempio pilota di programma di sostegno per il settore forestale e la governance

Il caso dell'Indonesia rappresenta un esempio pilota di come può essere attuata nella pratica la cooperazione allo sviluppo intesa a fornire sostegno al piano d'azione.

Il governo indonesiano ha definito l'eliminazione delle pratiche di disboscamento illegale un obiettivo politico altamente prioritario, e ha adottato una serie di misure fortemente innovative per far fronte al problema. La lotta al disboscamento illegale e alla corruzione rappresenta un punto essenziale del dialogo politico tra il governo dell'Indonesia e i donatori dell'UE (nonché altri donatori), i quali sono riuniti nel forum del Gruppo consultivo sull'Indonesia (CGI). I ministri indonesiani e i commissari europei si sono inoltre incontrati in diverse occasioni per discutere l'avvio di una più stretta collaborazione nella lotta al disboscamento illegale.

Questo obiettivo politico prioritario trova forte riscontro nella cooperazione comunitaria allo sviluppo con l'Indonesia, con particolare riguardo alla strategia nazionale CE per il paese, tra le cui priorità figurano la gestione delle risorse naturali e la buona governance.

Attualmente è in corso un processo per definire un programma di sostegno per il settore forestale e la governance. Gli insegnamenti tratti sia dal dialogo con il governo indonesiano sia dall'esperienza acquisita nel mettere a punto il programma di sostegno rappresenteranno un valido e prezioso aiuto per gli altri paesi partecipanti al programma FLEGT.

L'avvio di un dialogo politico tra donatori e governi partner può inoltre rivelarsi molto utile per promuovere le necessarie riforme. Si tratta di un punto molto importante su cui lavorare, poiché emerge sempre più chiaramente che le iniziative volte a incoraggiare la buona governance per la gestione delle risorse naturali non potranno ottenere i risultati sperati nei paesi in cui non si registra un più ampio contesto politico favorevole alle riforme e al cambiamento. Il dialogo politico inteso a promuovere la riforma del settore forestale ha ottenuto discreto successo, tra gli altri paesi, in Cambogia, Indonesia e Camerun. In quest'ultimo paese, la riforma del settore forestale è divenuta un requisito previsto per la futura assistenza finanziaria fornita dall'FMI in seguito a una studio che sottolineava le ingenti perdite di entrate fiscali dovute al disboscamento illegale.

Per attuare le iniziative di cooperazione allo sviluppo illustrate alle sezioni 4.1.1- 4.1.5, la Commissione provvederà a:

* adoperarsi per integrare un ulteriore sostegno alle questioni FLEGT nella futura programmazione della cooperazione CE allo sviluppo di tipo tematico, regionale e nazionale, nei documenti di strategia nazionale e regionale della CE e nelle strategie nazionali di riduzione della povertà (Poverty Reduction Strategy Programmes - PRSP), per quei paesi in cui è considerato un obiettivo prioritario nazionale, e in particolare nei paesi partner FLEGT;

* utilizzare i fondi disponibili sulla linea di bilancio "Foreste tropicali" (B7-6200). La lotta alle pratiche di disboscamento illegale è stata identificata come questione prioritaria negli orientamenti strategici 2002/2003 per la linea di bilancio "Foreste tropicali" [9]; e

[9] Nel corso del presente documento il termine "linea di bilancio 'Foreste tropicali'" si riferisce ai fondi messi a disposizione nell'ambito della linea di bilancio B7-6200 (attuale 21 02 05) sulla base del regolamento (CE) n. 2494/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 novembre 2000, relativo a misure volte a promuovere la conservazione e la gestione sostenibile delle foreste tropicali e delle altre foreste nei paesi in via di sviluppo.

* impiegare le risorse già stanziate per le attività collegate a FLEGT nell'ambito dei programmi nazionali e regionali esistenti (Riquadro 1).

4.2. Commercio del legname

Le pratiche di disboscamento illegale si concentrano in gran parte nei paesi in via di sviluppo e con mercati emergenti, ma la domanda internazionale di prodotto ha creato un mercato importante, al cui interno operatori poco scrupolosi non hanno difficoltà a rifornirsi e commerciare in legname tagliato illegalmente. Secondo le stime OCSE, il commercio globale di legname ammonta a un valore di oltre 150 miliardi di euro all'anno [10]. Si dispone di significativi elementi di prova - illustrati in sintesi nel "Riesame del settore forestale" della Banca mondiale (1999) e di cui viene data dimostrazione in un numero crescente di studi a livello nazionale - i quali indicano che una quota considerevole di tale commercio è alimentata probabilmente da legname tagliato illegalmente.

[10] Prospettive OCSE per l'ambiente (OECD Environmental Outlook) (Parigi, 2001, pag. 122).

Alla luce dell'andamento del commercio di prodotti del legname illustrato nella sezione seguente e nell'allegato 2, e considerata inoltre la natura del problema del disboscamento illegale, lo strumento più efficace per affrontare la questione sembra essere un quadro multilaterale cui partecipino i principali importatori ed esportatori.

Tuttavia, dato che istituire un simile quadro multilaterale è un lavoro complesso e poiché è urgente aiutare i paesi esportatori a svolgere controlli più efficaci sull'origine legale delle loro esportazioni, nell'immediato l'UE, oltre a perseguire la cooperazione multilaterale, si prefigge di concludere accordi di partenariato FLEGT di tipo bilaterale o regionale, accordi che vengono descritti in dettaglio più avanti. Queste misure complementari possono avere una notevole incidenza nel ridurre l'ingresso di legname tagliato illegalmente nell'UE.

4.2.1. Andamento delle importazioni UE di prodotti del legname

Nella presente sezione vengono descritte a grandi linee dimensioni e natura dei flussi di prodotti silvicoli sul mercato comunitario al fine di tracciare un quadro generale delle componenti del piano d'azione collegate al commercio. La maggior parte del commercio di legname e prodotti del legname avviene tra paesi industrializzati e non è indebitamente perturbato da attività di disboscamento illegale. Ad esempio, nell'UE si registrano importanti scambi commerciali in tronchi di legno duro temperato, legno impiallacciato e legno segato provenienti dall'America settentrionale. Benché si tratti di volumi inferiori di legname rispetto, ad esempio, a quelli importati dalla Russia, questo commercio rappresenta un valore più elevato per via del tipo di prodotti importati.

Anche gli scambi intracomunitari sono di fondamentale importanza, in quanto rappresentano circa l'80% del commercio totale di legname dell'UE. Nonostante ciò, l'Unione costituisce un mercato importante per il legname tagliato sia legalmente che illegalmente che entra nel circuito del commercio internazionale, mentre mercati altrettanto essenziali sono il Giappone, la Cina e gli Stati Uniti.

Nella portata del presente piano d'azione sono comprese quattro regioni e paesi chiave i quali rappresentano complessivamente quasi il 60% delle risorse forestali del pianeta e una larga percentuale dell'approvvigionamento di legname commerciato a livello internazionale: l'Africa centrale, la Russia, le aree tropicali dell'America meridionale e l'Asia sud-orientale. Ciascuna regione o paese è caratterizzata da specifici andamenti degli scambi. Benché l'UE importi quantitativi tutto sommato limitati di legname dall'Africa (meno del 4% in valore dei flussi di scambi internazionali di prodotti del legno), per la regione questo tipo di commercio riveste tuttavia grande importanza. In alcuni paesi, in particolar modo quelli dell'Africa centrale, le esportazioni di legname verso il mercato comunitario rappresentano oltre il 20% degli scambi complessivi con l'Unione europea [11]. L'UE è un mercato di rilievo per il legname importato dalla Russia - in particolare dalla Russia nord-occidentale- paese che costituisce il maggior fornitore di legno in tronchi dell'Unione. Le esportazioni provenienti dalla Russia verso l'UE sono importanti tanto in termini assoluti che in termini relativi.

[11] DG Commercio: http://europa.eu.int/comm/trade/bilateral/ acp/acp.htm

Le importazioni di legname dall'Asia e dall'America latina rivestono invece minore importanza. Per l'Asia, principale importatore ed esportatore di legno tropicale, l'UE rappresenta soltanto una piccola parte delle sue esportazioni. Una sintesi dei dati relativi a questi scambi è illustrata nell'allegato 2. A differenza di Russia e Africa, che esportano soprattutto legno in tronchi o segato, l'Asia e l'America meridionale commerciano principalmente in prodotti del legname sottoposti a lavorazione e quindi dotati di maggior valore aggiunto, come modanature, mobilio e carta. La catena di approvvigionamento per questi prodotti, più lunga e complessa, comporta una serie di difficoltà per verificare la legalità delle corrispondenti materie prime. In primo luogo, i prodotti di questo tipo vengono spesso fabbricati con legno proveniente da più di una fonte di approvvigionamento. In secondo luogo, spesso il processo di lavorazione avviene in un paese intermedio prima dell'esportazione del prodotto verso il mercato finale. Questo è vero soprattutto nel caso dell'Asia, per la quale si dispone di sostanziali indicazioni circa il fatto che ingenti quantitativi di legname vengono tagliati illegalmente in Indonesia, Birmania e Cambogia per poi essere spediti a grandi centri di lavorazione di altri paesi della regione. Questi prodotti vengono quindi trasformati e venduti sui principali mercati dei beni di consumo, come quello europeo, spesso a prezzi estremamente competitivi o che comunque danneggiano i prodotti fabbricati legalmente.

Monitorare il percorso di prodotti fabbricati con legname tagliato in un paese e lavorato in un altro risulta più complesso che non seguire il percorso di prodotti di base o semilavorati fabbricati nello stesso paese in cui è stata raccolta la materia prima. In base alle norme in materia di origine non preferenziale nella Comunità applicabili al legname, definite nel codice doganale comunitario [12], le merci sono considerate originarie del paese in cui sono state sottoposte all'ultima trasformazione o lavorazione sostanziale, economicamente giustificata.

[12] Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, GU L 302 del 19.10.1992, pagg.1-50, come modificato da ultimo.

Data la posizione che detiene l'UE nel mercato mondiale dei prodotti del legno, di rilievo ma non dominante, qualsiasi provvedimento mirato ad affrontare il problema dal lato dei flussi commerciali risulterà più efficace se esteso fino a prevedere la collaborazione con altri importatori (ad es. in un quadro multilaterale). Nel definire le misure in campo commerciale, inoltre, si deve rivolgere particolare attenzione alle caratteristiche specifiche di ogni regione e alle possibilità di deviare i flussi di scambi verso regioni dove la domanda è in crescita, come l'Asia.

4.2.2. Sviluppare un quadro multilaterale e una collaborazione internazionale

Una componente fondamentale delle misure collegate al commercio definite nella presente sezione del piano d'azione consiste nel coinvolgere altri maggiori consumatori di legname esplorando gli strumenti per collaborare alla creazione di un quadro più ampio che permetta di ridurre i volumi di legname tagliato illegalmente immessi sui loro mercati. La presente sezione del piano d'azione parte dal presupposto che una simile collaborazione è necessaria, come già messo in evidenza nella riunione del G8.

Si è già registrato un primo scambio di opinioni tra i più importanti consumatori di legname. Al vertice UE-Giappone di Tokyo dell'8 luglio 2002, è stato deciso di inserire quale obiettivo prioritario nel piano d'azione UE-Giappone il fatto di proseguire un costante scambio di opinioni e una collaborazione intesi a combattere il disboscamento illegale nonché l'uso di legname tagliato illegalmente e dei relativi prodotti [13]. Nel corso di una riunione ad alto livello della Task Force UE-USA svoltasi a Copenaghen (Danimarca) il 15 luglio 2002, tanto i delegati statunitensi che quelli dell'Unione europea hanno espresso grande interesse nell'avviare una collaborazione su questa questione.

[13] cfr. http://europa.eu.int/comm/ external_relations/w28/1.htm, Allegato 2, Obiettivo 3, ultimo punto

L'UE, gli Stati Uniti e il Giappone erano presenti a una riunione sul disboscamento illegale organizzata dalla Commissione europea a margine del vertice mondiale di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile dell'agosto 2002. Nel corso di questa riunione a margine, alla quale assistevano anche rappresentanti dei governi dei paesi produttori, del settore privato e delle organizzazioni non governative, tutte le parti si sono dichiarate d'accordo sulla necessità di collaborare nella lotta al disboscamento illegale.

Una cooperazione tra UE, Stati Uniti e Giappone in questo campo riguarderebbe un'ampia quota del mercato mondiale del legname e dei prodotti del legname. Occorre inoltre adoperarsi per coinvolgere in un'iniziativa globale FLEGT allargata anche altri paesi grandi consumatori di questi prodotti, con particolare riguardo alla Cina.

Una volta formatosi un "comitato" di paesi produttori e importatori del prodotto disposti a una stretta collaborazione per lottare contro le pratiche di disboscamento illegale e il relativo commercio di legname, si potranno adeguatamente esaminare i metodi e gli strumenti per trasformare questo approccio graduale in un processo globale, mediante un accordo multilaterale o con una serie di accordi regionali collegati.

Per sviluppare un quadro multilaterale e una collaborazione internazionale, la Commissione provvederà a:

* continuare a registrare progressi a partire dai contatti stabiliti con il Giappone e gli Stati Uniti, estendere la portata del dialogo per includere altri importanti mercati del legname e paesi produttori strategici, nonché per cercare di raggiungere un consenso tra paesi importatori ed esportatori sui metodi migliori per misurarsi con il problema;

* esaminare le possibilità di collaborazione sulla questione con i paesi dell'Associazione europea di libero scambio (EFTA/AELS);

* avviare un dialogo con altri paesi, sulla base delle idee illustrate nel piano d'azione, nel corso degli opportuni vertici o riunioni a livello internazionale, quali il Forum ONU sulle foreste, l'Organizzazione internazionale per il legno tropicale, i processi regionali FLEG, il partenariato sulle risorse forestali dell'Asia e il partenariato sulle risorse forestali del bacino del Congo; e

* considerare gli insegnamenti tratti da azioni in campo internazionale condotte in altri settori, quale ad esempio il processo di Kimberly, un'iniziativa internazionale che si prefigge di limitare il commercio dei cosiddetti "diamanti dei conflitti" allo scopo di sviluppare le condizioni idonee e un quadro efficace per iniziative multilaterali.

Queste iniziative saranno avviate in stretta collaborazione con altri paesi importatori ed esportatori mossi dalle stesse preoccupazioni dell'Unione europea circa le pratiche di disboscamento illegale.

4.2.3. Rilascio di licenze su base volontaria

I paesi che cercano di contrastare il fenomeno dei disboscamenti illegali possono veder frustrati i loro sforzi dal fatto che, una volta effettuata la spedizione del legname tagliato illegalmente, non è semplice trovare il modo di impedirne l'ingresso nella catena di approvvigionamento né fare in modo che quanti trattano questi prodotti illegali non ne ricavino un profitto. Allo stesso modo, gli importatori che acquistano legname proveniente da paesi per i quali si hanno notizie di problemi di disboscamento illegale spesso non sono in grado di garantire l'acquisto di solo legname tagliato legalmente, a meno che non gestiscano un sistema di sorveglianza con il quale possono risalire fino alla foresta d'origine o non acquistino legname provvisto di certificati. La Commissione propone pertanto di avviare un sistema di rilascio di licenze su base volontaria onde garantire che l'UE importi soltanto legname tagliato legalmente dai paesi che decidono di aderire al sistema stesso.

Nel quadro di questo sistema le esportazioni di legname dai paesi aderenti (paesi partner FLEGT) verso l'UE dovrebbero essere accompagnate da un permesso di esportazione, il quale verrebbe accordato qualora il prodotto sia stato tagliato conformemente alla legislazione nazionale in materia. Il legname originario di un paese partner FLEGT giunto fino a un punto d'importazione UE non verrebbe immesso in libera pratica nell'Unione se privo di tale permesso.

Affinché un tale sistema possa funzionare correttamente, i paesi partner FLEGT dovrebbero provvedere a istituire sistemi e strutture idonei e affidabili destinati a una corretta identificazione e certificazione del legname tagliato conformemente alle rispettive legislazioni nazionali, oltre che a monitorare il flusso di questi prodotti verso l'UE e altri mercati. Potrà essere necessario prevedere un periodo di graduale introduzione del sistema.

Gli accordi di partenariato FLEGT dovrebbero riguardare in un primo momento una gamma limitata di prodotti di legno massiccio (legno in forma di tronchi o segato grezzo) per via delle difficoltà nell'accertare l'origine dei prodotti del legname lavorati, ma dovrebbero prevedere anche una serie di disposizioni che consentano, ove possibile e praticabile, di estendere il sistema di licenze ad altre categorie di prodotti. Ciò potrebbe comportare lo sviluppo di uno strumento atto a verificare che il legname importato da paesi terzi, sottoposto in seguito a ulteriore trasformazione ed esportato verso l'UE, sia stato tagliato conformemente alla legislazione nazionale vigente nel paese in cui il legno è stato raccolto. Sarebbe più facile adottare una simile impostazione qualora venissero messi a punto accordi di partenariato FLEGT di tipo regionale piuttosto che nazionale.

I principali vantaggi per i paesi aderenti al sistema si possono così riassumere:

* maggiore fiducia del mercato nei confronti del legname originario dei paesi aderenti;

* maggiori entrate provenienti da imposte e dazi - secondo le indicazioni, tali entrate saranno superiori alle spese relative al funzionamento del sistema per la verifica della legalità del legname raccolto e il monitoraggio del suo percorso;

* ulteriori strumenti di applicazione della legislazione in materia finalizzati alla lotta alle attività illegali nel mercato di origine del legname;

* una volta messi in atto, i meccanismi potrebbero essere migliorati per servire al monitoraggio e alla verifica del legname certificato proveniente da foreste gestite in modo sostenibile; e

* le misure di sostegno per il piano FLEGT verranno considerate prioritarie nell'ambito dell'assistenza comunitaria allo sviluppo e saranno decise nel quadro della programmazione delle pertinenti strategie nazionali.

La Commissione presenterà una proposta di regolamento per l'attuazione del sistema. Il regolamento provvederà a definire i prodotti controllati nel quadro del sistema stesso; fornirà una descrizione del permesso/licenza necessari a verificare che il legname sia stato raccolto legalmente; specificherà natura e mandato di eventuali organismi di consulenza o di gestione istituiti per assistere la Commissione; e infine elencherà i paesi cui si applicano i controlli in base ad accordi volontari di partenariato. Stabilirà inoltre che i paesi aderenti designino le autorità competenti per il rilascio e la verifica delle licenze e conterrà disposizioni per la cooperazione amministrativa tra le autorità dell'UE e dei paesi partner FLEGT.

La situazione del settore forestale, nonché il contesto globale della governance, presentano notevoli variazioni da paese a paese. I sistemi e strutture necessari per verificare che il legname sia stato raccolto legalmente nel paese d'origine saranno concepiti, nei dettagli, su misura per le specifiche e diverse esigenze, in consultazione con i potenziali paesi partner. Il contenuto delle proposte dettagliate dipenderà dai risultati degli studi in corso. I sistemi per il rilascio di licenze e altri sistemi associati devono poter essere utilizzati dall'industria e dal commercio, oltre a poter essere controllati dai governi e da altre amministrazioni pertinenti. Questi sistemi di rilascio delle licenze devono essere efficienti, anche rispetto ai costi, affidabili, pubblicamente verificabili e non devono penalizzare le attività commerciali legali.

Ogni accordo sarà comunque caratterizzato da una serie di elementi comuni, con particolare riguardo al fatto che i paesi partner devono disporre di o impegnarsi a sviluppare strutture giuridiche e amministrative credibili e sistemi tecnici intesi a verificare la legalità della produzione di legname sulla base delle rispettive normative nazionali. Ciò comporta:

* l'impegno a garantire che la legislazione forestale d'applicazione sia coerente, comprensibile ed effettivamente applicabile, oltre che volta a promuovere la gestione sostenibile delle risorse forestali;

* mettere a punto sistemi tecnici e amministrativi destinati a sorvegliare le operazioni di taglio del legname nonché a identificare e monitorare il percorso del prodotto dal punto di raccolta fino al mercato o al punto di esportazione;

* inserire gli opportuni controlli e "contrappesi" nel sistema di monitoraggio e di concessione di licenze, in particolare mediante la nomina di controllori indipendenti, laddove lo si ritenga necessario per garantire un efficace funzionamento del sistema; e infine

* elaborare le procedure relative al rilascio di licenze per l'esportazione di legname tagliato legalmente.

Nel seguente Riquadro 2 sono illustrate alcune delle fasi di cui occorre tener conto nel caso di un ipotetico accordo di partenariato in un paese che intenda istituire un sistema con una componente di monitoraggio indipendente.

Riquadro 2: Un esempio di procedure nel quadro di un ipotetico accordo di partenariato FLEGT

Fase 1: Il paese partner FLEGT designa un organismo di accreditamento abilitato a nominare gli organismi che certificano la legalità dei prodotti del legname.

Fase 2: Il paese partner FLEGT designa un responsabile indipendente del monitoraggio e definisce un meccanismo trasparente di composizione delle vertenze.

Fase 3: La CE conferma che il sistema proposto costituisce un sistema attendibile per poter verificare che il legname sia stato tagliato legalmente.

Fase 4: Vengono rilasciati certificati per il legname tagliato legalmente che consentono alle autorità doganali di sdoganare le esportazioni di legname. Questi permessi possono essere messi a disposizione del pubblico perché li possa esaminare, ad esempio grazie a una piattaforma elettronica.

Fase 5: Il permesso di esportazione che attesta la legalità del prodotto viene presentato al porto della Comunità presso il quale il legname è dichiarato per l'immissione in libera pratica nell'UE, e sottoposto al controllo delle autorità doganali dello Stato membro interessato sulla base della descrizione della partita di merci fornita nella notifica pre-imbarco.

Fase 6: La dogana accetta le dichiarazioni per l'immissione in libera pratica nell'UE soltanto se il legname importato è accompagnato dal necessario permesso di esportazione.

L'UE cercherà inoltre di mettere a punto approcci regionali ai partenariati FLEGT al fine di attuare misure coerenti ed efficaci in campo commerciale nell'ambito di quadri interregionali.

Il settore forestale è stato identificato come un'area potenzialmente prioritaria per una futura cooperazione rafforzata tra l'UE e l'Associazione delle nazioni dell'Asia sud-orientale (ASEAN): quest'ultima è un'importante regione produttrice di legname in cui il fenomeno dei disboscamenti illegali rappresenta una sfida e una difficoltà per parecchi paesi membri dell'ASEAN. La Commissione elaborerà, in quanto parte di una strategia intesa a rafforzare le relazioni con l'Asia sud-orientale, un piano d'azione con questa regione in ambito commerciale - l'iniziativa transregionale UE-ASEAN nel settore del commercio (Trans-Regional EU-ASEAN Trade Initiative - TREATI) - che includerà un dialogo e iniziative congiunte allo scopo di facilitare gli scambi e i flussi di investimenti. Prendendo come punto di partenza la conclusione di accordi bilaterali, è auspicabile che queste attività possano infine portare alla stipula di un accordo di partenariato FLEGT a carattere regionale con l'ASEAN.

Se opportuno, l'UE promuoverà accordi di partenariato FLEGT di tipo interregionale nell'ambito dei negoziati commerciali regionali attualmente in corso con altre regioni - ad esempio l'Africa centrale, il gruppo più ampio dei paesi di Africa, Caraibi e Pacifico (ACP) e il Mercosur - quale contributo allo sviluppo sostenibile, conformemente all'obiettivo complessivo di promozione di tale tipo di sviluppo concordato dall'UE e dai suoi paesi terzi partner in occasione del vertice mondiale di Johannesburg del 2002.

Per attuare il sistema di concessione delle licenze su base volontaria, la Commissione provvederà a:

* avviare un dibattito con i paesi interessati e le organizzazioni regionali sulle diverse componenti degli accordi di partenariato FLEGT proposti, garantendo al contempo un'ampia partecipazione di tutte le parti interessate. Questo significa anche avviare un dialogo nel quadro degli attuali negoziati commerciali regionali al fine di promuovere partenariati FLEGT di tipo interregionale;

* parallelamente a quanto sopra, chiedere l'autorizzazione del Consiglio, in forza dell'articolo 133 del trattato che istituisce la Comunità europea, per avviare negoziati al fine di concludere accordi di partenariato FLEGT con i paesi produttori di legname; e presentare al Consiglio e al Parlamento europeo un progetto di regolamento che istituisce il sistema di concessione delle licenze su base volontaria;

* negoziare con le parti interessate e le organizzazioni regionali in merito ai vari elementi degli accordi di partenariato FLEGT proposti;

* firmare memorandum d'intesa [14] per avviare una collaborazione volta a concludere un accordo di partenariato FLEGT con i paesi interessati; e

[14] I memorandum d'intesa saranno brevi dichiarazioni d'impegno politico a collaborare per affrontare la questione del disboscamento illegale, firmate dalla CE e dai potenziali paesi partner. Questi memorandum contribuiranno a incanalare e utilizzare la volontà politica esistente di far fronte a tale problema per tutto il tempo in cui sarà in corso il processo, più a lungo termine, di conclusione degli accordi su base volontaria.

* concludere accordi di partenariato FLEGT con i paesi interessati.

La Commissione europea utilizzerà le strutture esistenti per il dialogo con i paesi partner potenziali, oltre ad approfittare dei vertici e dei processi internazionali nel settore forestale per avviare contatti con questi partner potenziali, con particolare riguardo ai processi regionali FLEGT coordinati dalla Banca mondiale. Qualora si registri un effettivo interesse per un dibattito più approfondito, all'interno degli strumenti di cooperazione esistenti saranno previsti finanziamenti per sostenere una serie di attività quali workshop e studi. Per rafforzare tale processo si cercherà di avviare una collaborazione con i pertinenti programmi di cooperazione allo sviluppo degli Stati membri dell'UE.

4.2.4. Nuove opzioni legislative

Attualmente nell'Unione non è in vigore nessuna normativa comunitaria che proibisca l'importazione e la commercializzazione di legname che sia stato raccolto o di prodotti derivati che siano stati fabbricati in violazione delle leggi del paese d'origine. Per diversi motivi, taluni importanti paesi produttori di legname potrebbero decidere di non concludere accordi di partenariato FLEGT con l'UE, malgrado i vantaggi che gliene deriverebbero riassunti nella sezione 4.2.3. Di conseguenza, la Commissione riesaminerà le possibilità di ulteriori provvedimenti, inclusa la valutazione del loro impatto, e se del caso, in assenza di progressi a livello multilaterale, valuterà anche la fattibilità di provvedimenti legislativi destinati al controllo delle importazioni nell'UE di legname tagliato illegalmente; la Commissione riferirà al Consiglio su tali iniziative nel corso del 2004. Gli Stati membri dovrebbero inoltre analizzare le modalità con cui le rispettive normative nazionali affrontano la questione del commercio o traffico di legname tagliato illegalmente.

Esistono già strumenti legislativi e procedure internazionali che possono contribuire a dare sostegno alle posizione della Commissione in questo settore, segnatamente la legge Lacey (Lacey Act), in vigore negli Stati Uniti, che si applica ai prodotti della pesca e della flora e fauna selvatiche, come pure il processo di Kimberly, un'iniziativa internazionale per il controllo del commercio dei cosiddetti "diamanti dei conflitti". La Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità transnazionale può inoltre rappresentare un utile strumento per questo aspetto del piano d'azione.

Per quel che riguarda il quadro normativo, la Commissione provvederà a:

* avviare un'analisi circa le possibilità di ulteriori provvedimenti, inclusa la valutazione del loro impatto, e se del caso, in assenza di progressi a livello multilaterale, valutare anche la fattibilità di provvedimenti legislativi destinati al controllo delle importazioni nell'UE di legname tagliato illegalmente; provvederà inoltre a riferire al Consiglio in merito a tali iniziative nel corso del 2004. Tra le questioni specifiche da affrontare occorre considerare: il probabile impatto sui servizi doganali responsabili dell'applicazione delle norme e delle procedure che permettano di distinguere tra legname legale e illegale in provenienza da paesi che non aderiscono al sistema volontario di rilascio di licenze; il trattamento da riservare alle spedizioni di legname provenienti da pesi non partner di cui si sospetti l'origine illegale; e

* avviare consultazioni con operatori e parti interessate del settore forestale circa le possibilità di ulteriori controlli legislativi, inclusa la valutazione del loro impatto, finalizzati alla lotta contro le importazioni di legname tagliato illegalmente.

4.3. Appalti pubblici

La legislazione della Comunità europea sugli appalti pubblici è disciplinata dalle direttive 92/50/CEE (servizi), 93/36/CEE (forniture) e 93/37/CEE (lavori) per i settori tradizionali e dalla direttiva 93/38/CEE per il settore dei servizi pubblici. Queste direttive sono state modificate da ultimo dalla direttiva 97/52/CE per quanto riguarda le direttive sui settori tradizionali e dalla direttiva 98/4/CE per la direttiva sul settore dei pubblici servizi.

In questo momento si sta provvedendo a una revisione completa delle direttive summenzionate. La Commissione ha presentato una proposta per una nuova direttiva comune per i settori tradizionali che riunisca le direttive "servizi", "forniture" e "lavori", e ha altresì presentato una proposta di direttiva riveduta per il settore dei pubblici servizi. Attualmente tali proposte sono in fase di procedura di codecisione presso il Consiglio e il Parlamento europeo.

La legislazione vigente in materia di appalti pubblici, come pure le proposte di nuove normative nel settore, offrono una serie di possibilità per integrare, oltre alle normali specifiche tecniche, anche considerazioni di carattere ambientale nelle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici. La Commissione ha presentato di recente una comunicazione che illustra le opportunità offerte in questo campo dalla legislazione esistente [15].

[15] Comunicazione interpretativa della Commissione - Il diritto comunitario degli appalti pubblici e le possibilità di integrare considerazioni di carattere ambientale negli appalti pubblici COM(2001) 274 def., cfr. il sito http://simap.eu.int/EN/pub/src/ welcome.htm, alla voce 'Regole e linee-guida'.

Conformemente ai principi di questa comunicazione sul settore degli appalti pubblici e la difesa ambientale, è in preparazione un Manuale sugli appalti pubblici "verdi" che conterrà precisi orientamenti ed esempi di buone pratiche in merito al ricorso a considerazioni di carattere ambientale nelle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, in quanto questo tipo di approccio contribuisce al conseguimento dello sviluppo sostenibile.

Nel settore degli appalti pubblici la Commissione provvederà a:

* dimostrare, sulla base delle indicazioni del Manuale sugli appalti pubblici "verdi" che nel quadro delle direttive sugli appalti pubblici è possibile prendere in considerazione l'acquisto di legname tagliato legalmente e di prodotti derivati da tale legname. Nelle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici è possibile tener conto degli aspetti ambientali della gestione sostenibile delle foreste. I sistemi di certificazione relativi alla gestione sostenibile delle risorse forestali fanno riferimento a considerazioni di carattere ambientale e anche ad altre questioni, ivi compresa, solitamente, quella della legalità o meno del legname tagliato. Un certificato che attesti una gestione sostenibile delle foreste può quindi servire come mezzo di prova del rispetto di tali requisiti ambientali e aumentare la probabilità che l'autorità pubblica si rifornisca di legname raccolto legalmente. La richiesta di una certificazione di questo tipo dovrebbe quindi essere inserita nella definizione dell'oggetto del contratto e nelle specifiche tecniche del bando di gara dell'appalto. Questa possibilità sarà prevista inoltre nelle proposte delle nuove direttive sugli appalti pubblici;

* attirare l'attenzione dei governi degli Stati membri sul fatto che il fenomeno dei disboscamenti illegali può essere affrontato mediante l'adozione di politiche nel settore degli appalti del tipo sopra descritto.

Gli Stati membri dovrebbero far uso delle competenze che spettano loro in questo campo. Ad esempio, tanto nelle direttive sugli appalti pubblici in vigore che nelle proposte di nuove direttive viene menzionata la possibilità di escludere un'impresa offerente dalla partecipazione ad un appalto per 'gravi violazioni dei doveri professionali'. La definizione di tali "gravi violazioni dei doveri professionali" è di competenza dei singoli Stati membri. Per applicare il criterio di esclusione gli Stati membri dovranno valutare se, conformemente alle loro normative nazionali, la deliberata commercializzazione di legname tagliato illegalmente costituisca o meno una grave violazione dei doveri professionali.

4.4. Iniziative del settore privato

Un quarto argomento che la Commissione propone di inserire tra le componenti del piano d'azione è quello delle iniziative del settore privato basate sui principi della responsabilità sociale delle imprese. Il settore privato ha un ruolo essenziale da svolgere nella lotta alle pratiche di disboscamento illegale e può esercitare un'influenza diretta e positiva grazie a un'ampia rete di relazioni commerciali e imprenditoriali che va dal luogo di sfruttamento delle risorse forestali fino al mercato finale. Una recente comunicazione [16] su questo argomento definisce la responsabilità sociale delle imprese come "l'integrazione volontaria delle problematiche sociali ed ambientali nelle operazioni commerciali e nei rapporti delle imprese con le parti interessate".

[16] COM(2002) 347 def. del 2 luglio 2002

La problematica non è affidata tanto all'adozione di misure politiche prescrittive quanto al tentativo di incoraggiare il settore privato dell'UE ad avviare una collaborazione con il settore privato dei paesi produttori di legname sulla base di codici volontari di buona pratica per il taglio e l'approvvigionamento del legname, con l'aggiunta, sempre su base volontaria, di rigorosi controlli indipendenti della catena di approvvigionamento. Questa impostazione dovrebbe risultare particolarmente efficace nei casi in cui il commercio del prodotto sia in mano a un numero relativamente ridotto di fornitori e importatori nell'Unione europea. Il sistema di rilascio di licenze su base volontaria descritto nella sezione 4.2 apporterà inoltre un significativo contributo a questo tipo di iniziativa.

Le imprese europee attive nel settore forestale stanno elaborando una serie di iniziative volte a integrare nelle loro pratiche commerciali metodi più responsabili dal punto di vista sociale e ambientale. Un programma di questo tipo è in fase di preparazione presso il Tropical Forest Trust (o "Gruppo di imprese per le foreste tropicali") [17] (Riquadro 3).

[17] Il Tropical Forest Trust è un'organizzazione che si prefigge di aiutare gli acquirenti a rifornirsi di legname tropicale proveniente da foreste gestite in modo sostenibile e a sviluppare capacità di certificazione di tali prodotti.

Attualmente si registrano inoltre, al di fuori del settore forestale, altre interessanti iniziative che si prefiggono di ampliare ulteriormente il concetto di responsabilità sociale delle imprese. Una delle più notevoli è l'Extractive Industries Transparency Initiative ("Iniziativa trasparenza delle industrie estrattive"), lanciata in occasione del vertice mondiale di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile e alla quale sta dando attualmente seguito il G8. L'iniziativa si prefigge di affrontare la questione essenziale della gestione delle risorse naturali e dei profitti derivanti dalla loro estrazione. Benché incentrata sul petrolio, il gas e le risorse minerarie e non sul commercio di legname, tale azione stabilisce tuttavia interessanti princìpi per la cooperazione tra il settore privato e i paesi produttori e consumatori che potrebbero essere d'applicazione nel quadro del programma FLEGT.

Riquadro 3: L'impostazione adottata dal Tropical Forest Trust (o "TFT")

Il metodo di lavoro del TFT consiste nel mettere in relazione gli operatori della catena di approvvigionamento - dai produttori ai fornitori - con quegli acquirenti che desiderano procurarsi prodotti del legname fabbricati in modo sostenibile e legale.

I membri aderiscono a questo programma perché non dispongono del tempo né delle risorse umane necessari all'interno delle rispettive organizzazioni per gestire le procedure assai complesse indispensabili per ottenere che le risorse forestali vengano certificate e garantirsi in futuro un approvvigionamento di legname prodotto in modo sostenibile e legale. Il TFT gestisce l'intero processo per conto dei suoi aderenti.

I membri del TFT investono una quota fissa del margine lordo sulla loro produzione per finanziare le attività del Trust, e ottengono un utile sul capitale investito assicurandosi un approvvigionamento più "etico" di legname. Essi ottengono l'accesso a prodotti del legname fabbricati nell'ambito degli specifici progetti cui forniscono sostegno - prima che ciascun progetto giunga alla fase di certificazione i membri del Trust hanno la certezza che la loro catena di approvvigionamento trae origine da un progetto il cui obiettivo dimostrabile è quello di conseguire la certificazione con l'assistenza e il monitoraggio dello stesso TFT. Avendo stabilito relazioni così strette con questi progetti, gli aderenti del TFT hanno la possibilità di garantirsi, una volta che il progetto sia giunto nella fase di certificazione, un approvvigionamento a lungo termine di prodotti del legname certificati.

Le attività avviate nel quadro del programma TFT comprendono:

1. Assistenza per l'elaborazione di codici di condotta/politiche per l'approvvigionamento del legname;

2. Assistenza per una migliore conoscenza dell'attuale situazione riguardo alle politiche nel settore forestale, alle opinioni degli operatori interessati e alle problematiche dei paesi produttori;

3. Assistenza volta a identificare fonti di approvvigionamento legali in grado di diventare sostenibili e ottenere la certificazione;

4. Valutazione di base e in corso d'opera della gestione delle risorse forestali;

5. Assistenza tecnica finalizzata a una migliore gestione delle risorse forestali; e

6. Controllo e valutazione dei risultati conseguiti dai membri del TFT.

Per quanto riguarda le iniziative del settore privato la Commissione provvederà a:

* trarre i necessari insegnamenti dalle nuove iniziative nel campo della responsabilità sociale delle imprese ed esaminare metodi e strumenti per applicare tali esperienze nel settore forestale;

* promuovere le iniziative del settore privato, con particolare riguardo al sostegno alla creazione di organismi di coordinamento, all'adozione di standard elevati per i codici di condotta, alla trasparenza nelle attività del settore privato e ad azioni di monitoraggio indipendente;

* fornire sostegno al potenziamento delle capacità nei paesi in via di sviluppo per avviare iniziative del settore privato, ad esempio nel campo del monitoraggio delle risorse forestali; e

* incoraggiare un'attiva partecipazione del settore privato, in particolare al fine di: fornire assistenza tecnica e finanziaria intesa a garantire la legalità del prodotto lungo l'intera catena di approvvigionamento; elaborare e applicare codici di condotta e di sistemi di gestione della catena di approvvigionamento; ricorrere a controlli interni ed esterni per verificare il rispetto del codice di condotta stabilito per i fornitori di legname; fornire assistenza per la verifica da parte di terzi della catena di approvvigionamento a partire dalla fonte fino all'utente finale; e infine diffondere pubblicamente informazioni, nella forma convenuta, circa i progressi compiuti quanto alle garanzie di legalità dei prodotti.

*

4.5. Finanziamento e investimenti

La quinta componente prevista dal piano d'azione affronta la questione delle istituzioni finanziarie e dell'investimento di fondi in progetti che potenzialmente incentivano le pratiche di disboscamento illegale.

4.5.1. Procedure di ragionevole diligenza più affidabili

Gli investimenti di capitale su vasta scala nel settore forestale, come nel caso di cartiere e fabbriche di pasta per carta, possono presentare un livello elevato di rischio qualora non dispongano nel lungo periodo di fonti di approvvigionamento di legname chiaramente definite, legali e sostenibili. Benché l'andamento di queste operazioni possa venire perturbato dai danni sociali e ambientali che esse arrecano, le prassi in uso presso le banche e le altre istituzioni finanziarie in merito alla selezione e alla valutazione dei rischi di questo tipo di investimenti non sembrano tenerne sufficientemente conto.

Le banche e le istituzioni finanziarie che investono in progetti nel settore forestale andrebbero incoraggiate a prendere in esame i rischi inerenti ai fattori sociali e ambientali che possono influenzare la validità e l'efficienza economico-finanziaria dei loro investimenti. Tra i fattori sociali rilevanti in questo settore occorre citare le dispute relative ai terreni e per l'accesso alle risorse forestali (ad esempio le controversie sulla proprietà dei terreni o le discrepanze tra i diritti di proprietà fondiaria ufficiali e quelli tradizionali). Quanto ai fattori ambientali, uno dei più importanti è l'insufficiente approvvigionamento a lungo termine di legname prodotto legalmente e in modo sostenibile, nel qual caso l'impresa interessata può essere costretta a fare implicitamente affidamento su forniture di legname tagliato illegalmente.

Per ottenere procedure di ragionevole diligenza più affidabili, la Commissione provvederà a:

* sollecitare le banche e le istituzioni finanziarie affinché tengano conto dei fattori sociali e ambientali nell'espletare le procedure di ragionevole diligenza e nel valutare la validità economico-finanziaria dei loro investimenti nel settore forestale. Particolare attenzione deve essere rivolta all'esame della fonte di approvvigionamento e dell'origine del legname disponibile nel lungo periodo;

* promuovere l'elaborazione di specifiche procedure di ragionevole diligenza in campo sociale e ambientale per gli enti di credito all'esportazione, la Banca europea per gli investimenti (BEI) e il Fondo investimenti di Cotonou, dal momento che questi organismi operano con fondi pubblici. Le procedure per la selezione dei progetti dovrebbero garantire che per questi ultimi non sussistano elementi di prova o indebiti rischi di attività illegali nel settore forestale; e

* individuare gli strumenti per assistere gli enti di credito all'esportazione e altri organismi pubblici di credito nell'ottenere informazioni più attendibili sugli investimenti nel settore forestale e i rischi associati.

4.6. Sostegno al piano d'azione mediante gli strumenti legislativi esistenti

4.6.1. Riciclaggio di denaro

Ai sensi della decisione quadro del Consiglio del 26 giugno 2001 (2001/500/JHA [18]), gli Stati membri dell'UE hanno deciso di considerare come reato il riciclaggio dei proventi di "reati gravi". Tali reati includono in ogni caso i reati punibili con una pena privativa della libertà o con una misura di sicurezza privativa della libertà di durata massima superiore ad un anno ovvero, per gli Stati il cui ordinamento giuridico prevede una soglia minima per i reati, i reati punibili con una pena privativa della libertà o con una misura di sicurezza privativa della libertà di durata minima superiore a sei mesi. Il considerare delittuoso il riciclaggio dei proventi di attività di disboscamento illegale o dei reati connessi dipenderebbe quindi dal fatto se tali attività costituiscano o meno un grave reato in ciascuno Stato membro in base alla definizione succitata.

[18] GU L 182 del 5.7.2001, pag.1.

La direttiva UE sul riciclaggio di denaro del 1991 [19], così come modificata nel 2001 [20], obbliga gli Stati membri ad agire contro il fenomeno del riciclaggio di denaro, in particolare imponendo alle istituzioni finanziarie di segnalare tutti i casi di sospetto riciclaggio. La direttiva contempla il riciclaggio dei proventi di un'ampia gamma di reati gravi, la cui definizione però non coincide con quella della summenzionata decisione quadro. L'articolo 1, lettera E), della suddetta direttiva modificata, tuttavia, stabilisce che, anteriormente al 15 dicembre 2004, gli Stati membri si allineino alla definizione di reato grave di cui alla decisione quadro sulla base di una proposta della Commissione. Ai sensi di tale direttiva modificata nel 2001, taluni reati vengono espressamente elencati, mentre per altri ci si limita a un generico riferimento a reati che possono fruttare proventi consistenti o sono punibili con una severa pena detentiva. Pertanto gli Stati membri potrebbero, se lo volessero, considerare le azioni criminose connesse al disboscamento illegale come reati gravi ai fini della direttiva. Attualmente, però, solo alcuni Stati membri applicano la legislazione sul riciclaggio di denaro ai reati connessi alle attività di disboscamento illegale. Va sottolineato che la direttiva stabilisce che il riciclaggio di denaro "comprende anche i casi in cui le attività che hanno dato origine ai beni da riciclare sono compiute nel territorio di un altro Stato membro o di un paese terzo".

[19] Direttiva 91/308/CEE, GU L 166 del 28.6.1991, pag.77.

[20] Direttiva 2001/97/CE, GU L 344 del 28.12.2001, pag. 76.

Per quanto riguarda il riciclaggio di denaro, la Commissione provvederà a:

* avviare un'analisi per stabilire in che misura le normative in vigore negli Stati membri sul riciclaggio di denaro possano essere applicate ai reati nel settore forestale, e provvedere ad un'ampia diffusione di tali studi e informazioni presso banche, istituzioni finanziarie, uffici incaricati della lotta alla criminalità finanziaria e organizzazioni non governative dell'Unione europea;

* incoraggiare gli Stati membri a considerare il disboscamento illegale un reato ai fini della direttiva 97/2001/CE sul riciclaggio di denaro;

* fornire, se opportuno, un'assistenza alla cooperazione allo sviluppo volta a rafforzare le capacità dei paesi in via di sviluppo nell'affrontare i problemi di riciclaggio di denaro legati allo sfruttamento delle foreste; e

* promuovere lo scambio di informazioni in merito ai reati nel settore forestale tra i rispettivi uffici o amministrazioni incaricati della lotta alla criminalità finanziaria di ciascuno Stato membro dell'UE.

4.6.2. Convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES)

La Convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione del 1973 (Convention on Trade in Endangered Species o "CITES") è di fondamentale importanza per il controllo del commercio delle specie di alberi minacciate di estinzione. Tutti gli Stati membri dell'UE sono parti alla CITES, come pure tutti i paesi candidati all'adesione. L'attuazione della CITES nel diritto comunitario è attualmente disciplinata dal regolamento (CE) n. 338/97 del Consiglio del 9 dicembre 1996 e dal regolamento (CE) n. 1808/2001 della Commissione del 30 agosto 2001. La CITES ha messo a punto dei meccanismi per garantire che il commercio delle specie ivi elencate avvenga al tempo stesso in modo legale e sostenibile.

Attualmente nelle Appendici I e II della CITES sono elencate 19 specie di alberi. L'inserimento nell'elenco implica che i prodotti del legname provenienti da queste specie possono essere importati nell'UE soltanto se corredati da un permesso di esportazione rilasciato dal paese di origine e da un permesso di importazione concesso dall'UE. Il permesso di esportazione è valido unicamente se il legname è stato tagliato legalmente nel paese d'origine, mentre il permesso di importazione nel mercato comunitario può essere accordato soltanto una volta accertato che il rilascio di tale autorizzazione non avrà effetti negativi sulla sopravvivenza della specie interessata o sull'estensione del territorio da essa occupato. Inoltre un genere e altre tre specie di alberi sono elencati nell'Appendice III, laddove per tali specie i paesi hanno deciso unilateralmente di limitare le esportazioni. Anche in questo caso, i permessi di esportazione concessi per le specie in questione sono validi soltanto se il legname è stato tagliato legalmente.

Nel corso della 12° conferenza delle parti contraenti della CITES (2002) si è deciso di introdurre restrizioni al commercio di mogano americano (inserendolo nell'Appendice II) per via dei timori di un eccessivo sfruttamento di questa specie, nonché al commercio di specie del genere Guaiacum (guaiaco, o lignum vitae o "legno santo"). Si potrà decidere in futuro, sulla base di prove scientifiche, di inserire altre specie di alberi, poiché apparentemente esiste già un certo numero di specie potenzialmente bisognose di protezione.

Per quanto riguarda la Convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES), la Commissione provvederà a:

* promuovere la ricerca sulle specie di alberi minacciate di estinzione per giustificarne l'inserimento nelle Appendici I e II della CITES e incoraggiare i paesi produttori di legname a ricorrere all'inserimento volontario di specie di alberi nell'elenco dell'Appendice III;

* adoperarsi per risolvere le carenze del sistema di rilascio di permessi che regolamenta il commercio delle specie elencate nelle Appendici della convenzione CITES;

* promuovere presso i paesi terzi una gestione sostenibile delle specie di alberi (quindi di legname) contemplate dalla CITES al fine di evitare eventuali restrizioni alle importazioni a norma dell'articolo 4 del regolamento (CE) n. 338/97 del Consiglio.

4.6.3. Altri strumenti legislativi

Le normative in vigore negli Stati membri relative ai beni rubati e altri tipi di legislazione possono applicarsi in taluni casi alle pratiche di disboscamento illegale. Tali normative permetterebbero di affrontare il problema del legname tagliato illegalmente nei paesi di consumo del prodotto, piuttosto che cercare di impedirne l'accesso al mercato al porto di ingresso. Questo tipo di legislazione è comunque di competenza degli Stati membri.

Anche la Convenzione OCSE sulla corruzione (OECD Convention on Bribery and Corruption) può rivelarsi un utile strumento, dal momento che le operazioni di disboscamento illegale sono pressoché sinonimo di corruzione e di tangenti.

Per quanto riguarda gli altri strumenti legislativi, la Commissione provvederà a:

* fare azione di sensibilizzazione e promuovere presso gli Stati membri dell'UE l'applicazione della legislazione penale esistente e di altri strumenti legislativi, con particolare riguardo, ove applicabile, alle normative sui beni rubati, e provvedere alla raccolta e allo scambio di informazioni in materia;

* incoraggiare gli Stati membri ad applicare le misure definite nella "Dichiarazione di azione dell'OCSE sulla lotta alla corruzione" (OECD Action Statement on Combating Bribery), con particolare riguardo al rifiuto di approvare crediti, copertura o altro tipo di sostegno quando si abbiano prove che dimostrano che un contratto di esportazione è stato assegnato in seguito a corruzione o versamento di tangenti.

4.7. "Legname da guerra"

La definizione piuttosto generica di "legname da guerra" si riferisce al legname che viene commerciato da gruppi armati e i cui proventi servono a finanziare conflitti armati. Di solito un simile commercio non è autorizzato dagli enti o amministrazioni governativi competenti ed è pertanto illegale, ma può in certi casi essere "legale" se autorizzato dal governo in un'area geografica posta sotto il suo controllo. La relazione finale del comitato di esperti sullo sfruttamento illegale di risorse naturali e di altre forme di ricchezza nella Repubblica democratica del Congo [21] raccomandava l'elaborazione di una definizione internazionalmente riconosciuta di tale "legname da guerra".

[21] Documento S/2002/1146 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite del 16 ottobre 2002.

Per quanto riguarda il "legname da guerra", la Commissione provvederà a:

* sostenere la realizzazione di analisi e lavori per giungere a una definizione del legname da guerra, punto di partenza indispensabile per qualsiasi ulteriore iniziativa da adottare sul piano internazionale;

* dare opportunamente seguito, nell'ambito dei competenti fori internazionali, a tutte le raccomandazioni che il Consiglio di sicurezza dell'ONU potrebbe adottare in materia;

* adoperarsi affinché nei programmi comunitari di cooperazione allo sviluppo venga riconosciuto e integrato il ruolo ricoperto dalle risorse forestali nel quadro dei conflitti armati, e misurarsi con le questioni rilevanti in materia, segnatamente i diritti delle popolazioni indigene e locali all'accesso alle risorse forestali da cui dipende la loro sussistenza, nonché la buona governance in aree forestali remote e scarsamente popolate; e

* avviare un dibattito con gli Stati membri, altri donatori e paesi ricchi di risorse forestali sul ruolo delle foreste durante i conflitti armati e nelle situazioni precedenti e successive ai conflitti, nonché sui metodi migliori per tener conto di questi aspetti nel lavoro sull'applicazione delle normative e la governance nel settore forestale.

5. COORDINAMENTO E PROGRAMMAZIONE

Dal momento che si tratta di una problematica trasversale, l'azione nel campo dell'applicazione delle normative, la governance e il commercio nel settore forestale richiede un notevole livello di coordinamento tra i diversi settori e i vari attori interessati. In seno alla Commissione verrà istituito un meccanismo di coordinamento al fine di:

* operare quale centro di informazioni e punto di riferimento dell'iniziativa FLEGT nonché per facilitare l'attuazione del piano d'azione FLEGT, in particolare attraverso gli strumenti già esistenti;

* fornire assistenza tecnica per l'elaborazione di accordi di partenariato con i principali paesi produttori di legname;

* mettere a punto un programma di lavoro dettagliato e coordinato con gli Stati membri dell'UE per il piano d'azione FLEGT;

* sostenere lo svolgimento di un processo di consultazione con i principali attori e altre parti interessate del settore forestale sull'iniziativa FLEGT all'interno dell'UE e presso i paesi partner potenziali;

* coordinare il sostegno della Commissione alle iniziative internazionali in corso volte a costruire e sviluppare un impegno politico per la lotta al disboscamento illegale, con particolare riguardo alle iniziative per l'applicazione delle normative e la governance nel settore forestale in Africa e Asia e all'analoga iniziativa proposta per l'America latina; coordinare inoltre le posizioni della Commissione nel quadro del dialogo con i paesi del G8 e la Cina;

* garantire la disponibilità dell'assistenza tecnica e della consulenza di esperti richieste per l'attuazione del programma FLEGT. Tra i contributi tecnici che si renderanno immediatamente necessari a breve termine si possono citare:

- un esame dell'ampiezza del fenomeno del disboscamento illegale nel commercio internazionale, nonché un'analisi sul potenziale degli effetti indiretti e moltiplicatori derivanti dalle misure adottate dall'UE;

- qualora non sia già prevista, un'analisi economica dell'impatto del disboscamento illegale sui paesi interessati e sull'economia globale; e

- sviluppo e assistenza tecnici in una fase successiva per introdurre sistemi di monitoraggio del legname e di verifica della legalità del prodotto sia nell'UE che nei paesi partner FLEGT (Attualmente la Commissione finanzia uno studio volto a delimitare la portata di un'assistenza di questo tipo).

* sostenere lo sviluppo di una strategia volta ad espandere la portata dell'iniziativa onde coinvolgere anche altri importanti mercati di consumo del legname; e

* monitorare l'impatto del programma, man mano che si procede nell'attuazione, sugli attori interessati del settore forestale, soprattutto sulle industrie dell'UE basate sullo sfruttamento delle risorse forestali e sui paesi produttori di legname, come pure sui governi e le comunità locali di tali paesi produttori.

Un primo provvedimento consisterà nel mantenere in attività il gruppo di coordinamento interservizi costituito per redigere il piano d'azione in qualità di meccanismo di coordinamento delle iniziative. La linea di bilancio "Foreste tropicali", come pure altri strumenti finanziari di cooperazione allo sviluppo, contribuiranno all'attuazione del piano d'azione.

La Commissione collaborerà con gli Stati membri e i paesi partner all'attuazione del piano d'azione. Essa promuoverà un approccio comune con gli Stati membri, in particolare per mezzo di un coordinamento attraverso il Gruppo europeo di consulenti sulle foreste tropicali (European Tropical Forest Advisers Group - ETFAG [22]) e altri fori di coordinamento analoghi a livello nazionale. A breve termine, i fondi di esercizio necessari per avviare il piano d'azione FLEGT verranno attinti principalmente dalla linea di bilancio "Foreste tropicali" (B7-6200). Questi fondi saranno utilizzati per svolgere i compiti definiti prioritari per l'avvio del programma FLEGT, a condizione che tali compiti siano ammissibili a beneficiare dei finanziamenti ai sensi del regolamento che disciplina la linea di bilancio e che siano conformi alla programmazione biennale della linea stessa. Occorre sottolineare che la linea di bilancio "Foreste tropicali" può essere utilizzata unicamente per finanziare attività che vadano a beneficio dei paesi in via di sviluppo. Il regolamento che disciplina la linea di bilancio "Foreste tropicali" verrà a scadere alla fine del 2006. L'esigenza di garantire la disponibilità delle risorse necessarie per finanziare le attività collegate al piano d'azione FLEGT costituirà un fattore essenziale di cui la Commissione dovrà tener conto nel decidere se proporre un nuovo regolamento.

[22] Lo European Tropical Forest Advisers Group (ETFAG) è un forum che si propone di promuovere il coordinamento tra la Commissione e gli Stati membri attivi nel settore forestale.

I fondi disponibili a titolo di questa linea di bilancio potrebbero rivelarsi insufficienti per far fronte ai programmi di assistenza tecnica e di sviluppo di capacità che si renderanno necessari nei paesi partner FLEGT produttori di legname. Pertanto, se lo riterrà opportuno, la Commissione si adopererà per integrare le iniziative previste dal programma FLEGT nei principali programmi comunitari di cooperazione allo sviluppo a livello nazionale e regionale. Gli Stati membri interessati saranno inoltre invitati a contribuire ad un programma di lavoro comune mettendo a disposizione risorse o sotto forma di attività .

6. LE PROSSIME FASI DEL PIANO D'AZIONE

Il Consiglio e il Parlamento europeo sono invitati ad approvare le proposte della Commissione di:

* avviare i negoziati per la conclusione di accordi di partenariato FLEGT con i paesi produttori di legname;

* presentare un regolamento che istituisce il sistema di rilascio di licenze su base volontaria, accompagnato da un vasto esercizio di consultazione con le parti interessate; e

* riesaminare le possibilità di ulteriori misure di sostegno del piano d'azione, inclusa la valutazione del loro impatto, e se del caso, in assenza di progressi a livello multilaterale, valutare la fattibilità di provvedimenti legislativi destinati al controllo delle importazioni di legname prodotto illegalmente, per poi provvedere a riferire al Consiglio in merito a tali iniziative nel corso del 2004;

Si invitano inoltre gli Stati membri a identificare le rispettive normative nazionali pertinenti la cui applicazione potrebbe servire alla lotta al disboscamento illegale, per poi comunicare alla Commissione i risultati della loro disamina.

ALLEGATI

Allegato 1: Iniziative in corso per una più efficace applicazione delle normative nel settore forestale

Considerevoli sforzi sono stati compiuti per portare avanti iniziative sul piano nazionale, regionale e internazionale volte a conseguire un maggiore impegno e ad avviare programmi di lavoro per la lotta alle pratiche di disboscamento illegale. La Commissione europea e gli Stati membri dell'UE partecipano a molte di queste azioni attraverso le loro delegazioni nei processi multilaterali, iniziative politiche dirette e i programmi di cooperazione allo sviluppo. Le iniziative in questione vengono sommariamente illustrate di seguito.

Iniziative internazionali

Sul piano internazionale, la prima importante dichiarazione pubblica in merito alla questione è stata fatta al vertice del G8 di Birmingham nel 1998. Un gruppo di lavoro istituito dopo il summit di Birmingham ha presentato una relazione al vertice del G8 tenutosi in Canada nel 2002. La relazione proponeva una serie di misure per l'identificazione e la verifica della produzione legale, il monitoraggio del legname, l'etichettatura e la certificazione, in collegamento con altri provvedimenti volti ad impedire l'accesso al mercato al legname tagliato illegalmente, con misure nel campo della politica degli appalti pubblici e con l'assistenza per lo sviluppo di capacità e la gestione delle risorse forestali. Il G8 ha inoltre espresso l'impegno a definire delle iniziative in materia tanto nei paesi produttori come in quelli consumatori di legname.

Dichiarazioni su questo problema si sono inoltre registrate in occasione di altri fori di discussione multilaterali. Nel novembre del 2001, la 31a sessione del Consiglio internazionale dei legni tropicali (International Tropical Timber Council- ITTC) (ITTC-31) ha adottato una decisione sull'applicazione delle normative nel settore forestale nell'ambito della produzione e del commercio sostenibili del legname. Nel maggio del 2002, la 32a sessione dell'ITTC (ITTC-32) ha adottato una decisione sull'applicazione delle normative nel settore forestale in Africa per avviare una raccolta dati sulle foreste nella Repubblica centrafricana, nella Repubblica democratica del Congo e nella Repubblica del Congo (o Congo-Brazzaville), allo scopo di migliorare la gestione delle concessioni forestali e di garantire la conservazione delle aree protette.

Nel marzo del 2002, nel corso della seconda sessione del Forum delle Nazioni Unite sulle foreste (UNFF-2) è stato elaborato un messaggio dei ministri al vertice mondiale di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile nel quale, tra l'altro, si richiede un'azione immediata per l'applicazione delle normative nazionali nel settore forestale e nel campo del commercio internazionale di prodotti della silvicoltura. Nell'esaminare i progressi compiuti nella lotta alla deforestazione e al degrado delle aree forestali, l'UNFF-2 ha inoltre sottolineato il ruolo fondamentale delle iniziative finalizzate a una più efficace applicazione delle normative e ha esortato i governi ad affrontare le questioni dell'applicazione della legislazione nel settore forestale e del disboscamento illegale.

La Convenzione sulla diversità biologica ha adottato nel 2002 un programma di lavoro ampliato sulla biodiversità forestale che comprende una serie di proposte di azioni per promuovere l'applicazione delle normative nel settore forestale e di misure per affrontare la questione del commercio del legname.

Iniziative regionali

La Banca mondiale coordina attualmente una serie di iniziative regionali per l'applicazione delle normative e la governance nel settore forestale in Asia e in Africa [23]. In Asia lo svolgimento di una serie di incontri di pianificazione regionale si è conclusa nel settembre 2001 con una conferenza ministeriale a Bali (Indonesia), nel corso della quale è stata rilasciata la seguente Dichiarazione ministeriale: "Recognising that all countries, exporting and importing, have a role and responsibility in combating forest crime, in particular the elimination of illegal logging and associated illegal trade" ("Riconoscendo che a tutti i paesi, produttori e importatori, spettano un ruolo e delle responsabilità nella lotta ai reati in campo forestale, con particolare riguardo all'eliminazione delle pratiche di disboscamento illegale e del relativo commercio illegale di legname") (cfr. Allegato 3). È stata istituita una Task Force FLEG, assieme ad organismi consultivi associati composti da rappresentanti dell'industria e delle organizzazioni non governative, la quale attualmente provvede a realizzare un considerevole programma di lavoro. I ministri dovrebbero riunirsi nuovamente per esaminare i progressi compiuti negli ultimi mesi del 2003.

[23] Per una descrizione dettagliata di queste iniziative, consultare il seguente sito:

In Africa una conferenza ministeriale dovrebbe essere organizzata nel corso del 2003. Un tale incontro si prefigge di incentivare l'impegno dei paesi africani ad alto livello politico onde potenziare le capacità nel campo della governance nel settore forestale, con particolare riguardo al disboscamento illegale. Si prevede che i partecipanti alla conferenza approvino una dichiarazione ministeriale e che venga lanciato un programma di lavoro inteso a dar seguito alla riunione.

La Commissione europea e un certo numero di Stati membri dell'UE hanno fortemente appoggiato queste iniziative in Asia e in Africa, sia mediante un sostegno politico che fornendo un contributo finanziario.

Il disboscamento illegale e la governance sono poi le questioni su cui sono incentrati due importanti partenariati di tipo II avviati durante il vertice mondiale di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile: il partenariato sulle risorse forestali dell'Asia (Asia Forest Partnership), un'iniziativa del Giappone e dell'Indonesia, e il partenariato sulle risorse forestali del bacino del Congo (Congo Basin Forest Partnership), avviato dagli Stati Uniti e dal Sudafrica.

Iniziative della Commissione europea

La Commissione europea ha espresso l'intenzione di combattere le pratiche di disboscamento illegale e il relativo commercio di legname nella sua comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo intitolata "Verso un partenariato globale per uno sviluppo sostenibile" [24] e nel sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente [25].

[24] COM(2002) 82 del 13.2.2002.

[25] Decisione n. 1600/2002/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 luglio 2002.

Per sostenere i preparativi dell'elaborazione del presente piano d'azione, la Commissione ha organizzato un workshop internazionale a Bruxelles nei giorni 22-24 aprile 2002, al quale hanno preso parte rappresentanti degli Stati membri dell'UE, dei governi di numerosi paesi terzi produttori e importatori di legname, dell'industria del settore forestale e delle organizzazioni non governative.

Nel corso di tale workshop sono stati esaminati i metodi cui ricorrere per controllare l'ingresso sul mercato comunitario di legname tagliato illegalmente, e in particolare il ricorso alla legislazione in materia e a licenze attestanti la legalità del prodotto; lo scambio di dati e la collaborazione tra le autorità doganali; le procedure di ragionevole diligenza applicate dalle istituzioni finanziarie; e infine la funzione svolta dalle politiche nel settore degli appalti pubblici. Ulteriori informazioni sui risultati del workshop sono disponibili sul seguente sito Internet:

http://europa.eu.int:8082/comm/ external_relations/flegt/intro/index.htm La Commissione europea ha inoltre organizzato una riunione sul disboscamento illegale a margine del vertice mondiale di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile dell'agosto 2002. L'UE, gli Stati Uniti e il Giappone erano presenti a questa riunione a margine. Nel corso dell'incontro, al quale assistevano anche rappresentanti dei governi dei paesi produttori, del settore privato e delle organizzazioni non governative, tutte le parti si sono dichiarate d'accordo sulla necessità di collaborare nella lotta al disboscamento illegale.

Iniziative degli Stati membri dell'UE

Gli Stati membri dell'UE hanno avviato molteplici iniziative, assai diverse tra loro, destinate alla lotta al disboscamento illegale e al relativo commercio di legname. I paragrafi seguenti, fatta salva la loro conformità alle normative comunitarie, illustrano alcuni esempi dei vari tipi di attività in corso.

La Danimarca, nelle sue funzioni di presidente in carica dell'UE, ha organizzato, in collaborazione con la Commissione europea, una riunione sul disboscamento illegale a margine del vertice mondiale di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile dell'agosto 2002. Il governo danese considera altamente prioritaria la lotta al disboscamento illegale e al relativo commercio di legname; tra altre iniziative già avviate, la Danimarca ha già quasi completato la redazione di orientamenti per l'acquisto di legname tropicale nel quadro degli appalti pubblici, al fine di garantire che enti ed istituzioni pubblici acquistino esclusivamente legname raccolto legalmente e prodotto in modo sostenibile.

La Finlandia sta provvedendo a definire una strategia per la cooperazione allo sviluppo nel settore forestale, nella quale potrebbe essere riservata un'attenzione particolare al problema dei disboscamenti illegali. La Federazione finlandese delle industrie del settore forestale ha redatto inoltre una dichiarazione di sostegno alle iniziative volte a eliminare le pratiche di disboscamento illegale; il testo della dichiarazione si può consultare al seguente indirizzo Internet:

http://english.forestindustries.fi/press/ 2002/081102.html

La Francia fornisce il suo sostegno al processo per l'applicazione delle normative e la governance nel settore forestale in Africa (AFLEG), in partenariato con gli Stati Uniti, il Regno Unito, la Svizzera e la Commissione europea. La problematica del disboscamento illegale e del relativo commercio di legname verrà inoltre affrontata nell'ambito dei progetti di cooperazione a livello regionale e nazionale mediante iniziative incentrate sullo sviluppo di capacità, la raccolta dati e il sostegno per il controllo delle attività forestali. Il governo francese si adopera altresì per sollecitare un maggiore impegno del settore privato, in particolare affinché le imprese francesi provvedano a mettere in pratica il codice di condotta concepito su misura per la gestione delle risorse forestali.

È stato avviato un dialogo con il Gruppo nazionale di lavoro sulle foreste umide tropicali al fine di affrontare il problema dei disboscamenti illegali a livello nazionale mediante azioni di sensibilizzazione e il ricorso a specifici strumenti di politica, ad esempio nell'ambito degli appalti pubblici. È in corso uno studio - la cui gestione è affidata ai ministeri responsabili dell'ambiente e delle foreste - sull'impatto di eventuali misure nel settore degli appalti pubblici. L'Agenzia francese per lo sviluppo sta inoltre valutando le possibilità di rafforzare i controlli nel dare attuazione ai piani di gestione delle risorse forestali da parte della cooperazione francese allo sviluppo.

La Germania ha approvato nel 2002 una nuova strategia di cooperazione allo sviluppo nel settore forestale, nel cui ambito la lotta al disboscamento illegale costituisce uno degli obiettivi prioritari identificati. La strategia propone di lottare contro il disboscamento illegale e il commercio illegale di legname nonché contro il traffico di altri prodotti silvicoli ottenuti o cacciati illegalmente (ad es. selvaggina o carne di selvaggina) mediante iniziative nei seguenti settori: mettere a punto procedure di base trasparenti per il rilascio di concessioni e l'utilizzo di licenze; istituire controlli efficaci e meccanismi sanzionatori (applicazione effettiva delle normative in materia); garantire la partecipazione della società civile a questi processi; creare incentivi nei paesi importatori onde favorire l'acquisto, da parte sia degli enti pubblici che del settore privato, di legname provvisto di certificazione indipendente e di prodotti del legname provenienti da foreste gestite in modo sostenibile; e infine assistere i paesi partner nei loro sforzi volti ad attuare e sviluppare ulteriormente la Convenzione CITES sulle specie minacciate di estinzione (con particolare riguardo alla protezione delle specie minacciate di estinzione ivi elencate e all'inserimento di nuove specie nell'Appendice III). Se e ove ritenuto opportuno, le azioni nei settori summenzionati saranno attuate attraverso programmi di cooperazione allo sviluppo.

Il testo integrale del documento sulla nuova strategia del governo tedesco è consultabile online al seguente indirizzo (in inglese):

http://www.gtz.de/forest-policy/download/ Documents/German%20Government/BMZ_Forest_Sector_Concept_2002.pdf

I Paesi Bassi non dispongono di una politica specifica in materia di disboscamento illegale, ma stanno attuando una serie di iniziative adeguate in questo campo sia a livello nazionale che all'estero, attraverso i programmi di cooperazione allo sviluppo. La questione suscita un interesse crescente nel paese.

Sul piano nazionale, si ricorre all'inserimento nell'elenco delle appendici della Convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES) per controllare il commercio illegale delle specie di alberi minacciate di estinzione. In