Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ad un Programma d'azione per la protezione e la gestione integrate delle acque sotterranee»



Gazzetta ufficiale n. C 089 del 19/03/1997 pag. 0034



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ad un Programma d'azione per la protezione e la gestione integrate delle acque sotterranee» () (97/C 89/13) Il Consiglio, in data 8 ottobre 1996, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 130 S del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore de Paul de Barchifontaine, in data 7 gennaio 1997. Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 29 gennaio 1997, nel corso della 342a sessione plenaria, con 87 voti favorevoli, 1 contrario e 3 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La proposta della Commissione si colloca nel contesto del quinto programma di politica e azione relativo all'ambiente e allo sviluppo sostenibile (), e rappresenta il seguito della Comunicazione sulla «Politica comunitaria in materia di acque» (), nonché della dichiarazione del seminario ministeriale in materia di acque sotterranee tenutosi a L'Aia il 26 e 27 novembre 1991. Tale dichiarazione raccomanda la messa a punto di un programma d'azione da attuare entro l'anno 2000 a livello nazionale e comunitario. 1.2. La proposta della Commissione si prefigge di garantire: - la creazione di sistemi di autorizzazione e di altri strumenti che assicurino una gestione delle acque a livello nazionale; - la protezione preventiva e totale delle acque sotterranee, in particolare in riferimento alle fonti diffuse d'inquinamento; - l'attuazione di disposizioni generali in materia di sicurezza degli impianti che trattino sostanze pericolose per le acque; - l'elaborazione di misure generali atte ad incentivare pratiche agricole compatibili con la tutela delle acque sotterranee. 1.3. Il Comitato accoglie con favore l'intenzione della Commissione di adeguare la sua politica in materia di acque per prevenire e ridurre il crescente inquinamento delle acque sotterranee. 1.4. Va rilevato che la Commissione si occupa per la prima volta del problema dell'acqua anche in termini quantitativi. 2. Osservazioni di carattere generale 2.1. Verso uno sviluppo sostenibile 2.1.1. La proposta si ricollega sostanzialmente agli obiettivi in materia di acque fissati dal programma europeo di politica e di azione relativo all'ambiente ed allo sviluppo sostenibile. 2.1.2. Il Comitato ritiene che il programma d'azione: - debba collocarsi nel contesto molto più ampio del «know-how» in materia di gestione globale delle acque, senza tralasciare una gestione integrata che comprenda l'attività industriale, urbana, agricola e rurale, la gestione del suolo ecc.; - non possa ignorare il ruolo essenziale dell'acqua e dell'uomo nell'ecosistema, e la necessità di trovare il giusto equilibrio nello sviluppo sostenibile fra economia ed ambiente, allo scopo di integrare gli obiettivi della politica dell'ambiente in tutte le altre politiche; - debba considerare l'esteso arco di tempo lungo il quale può verificarsi l'inquinamento delle acque sotterranee, ed il fatto che il risanamento delle acque contaminate può richiedere decenni. È pertanto estremamente importante intervenire con urgenza per evitare l'ulteriore deterioramento della qualità delle acque sotterranee; - debba avere l'obiettivo di garantire un livello elevato di protezione dell'ambiente. 2.2. Sussidiarietà e responsabilità 2.2.1. Il principio di sussidiarietà non deve impedire alla Commissione di vegliare ad un'identica applicazione della politica comunitaria in tutti gli Stati membri. Ciò implica degli obblighi per gli Stati membri ed un controllo uniforme, da parte della Commissione, della loro osservanza. 2.2.2. L'attuazione del presente programma d'azione implica disposizioni legislative e misure non vincolanti in materia di risorse idriche, le quali verranno definite nella direttiva quadro che verrà adottata prossimamente. L'ultimo considerando della proposta lascia indefinita la base giuridica delle misure che verranno adottate per attuare il programma e non specifica nemmeno la natura delle misure stesse; approccio che lascia alla Commissione un ampio margine d'azione. Secondo il Comitato, tuttavia, l'attuale livello di protezione delle acque sotterranee deve essere mantenuto, se non innalzato. 2.2.3. Il Comitato si è già riservato la possibilità di esprimere le proprie osservazioni quando verrà consultato in merito alla direttiva quadro, e si riserva naturalmente di farlo in futuro per altre eventuali misure. Ritiene tuttavia che vadano introdotti valori limite vincolanti per le sostanze pericolose considerate prioritarie dalla normativa attuale, che si applichino allo stesso modo in tutti gli Stati membri, al fine di ridurre al minimo l'inquinamento delle acque sotterranee (). 2.2.4. Più in generale, il Comitato prende atto della comunicazione della Commissione in merito all'applicazione delle misure in materia ambientale (), che attesta una situazione molto insoddisfacente. Il Comitato sta elaborando un parere in merito alla comunicazione, ma sottolinea fin da ora la necessità di elaborare un quadro di riferimento comunitario per la responsabilità in materia di danni all'ambiente (). 2.2.5. Il Comitato nota d'altronde che la tredicesima relazione annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario (1995) sottolinea che l'effettiva applicazione delle direttive emanate nel settore delle acque «non è all'altezza delle ambizioni della politica comunitaria di preservazione e di qualità dell'ambiente acquatico» (). La futura direttiva quadro, mirata a semplificare ed a integrare l'approccio legislativo nel settore delle acque, dovrà tener conto delle difficoltà incontrate e prevedere soluzioni adeguate. Le nuove conoscenze in campo scientifico e le esperienze pratiche possono contribuire al miglioramento delle disposizioni in vigore. 2.2.6. Alcuni Stati membri dispongono già di un apparato che permette di informare e di consultare gli utenti/clienti in merito a diversi aspetti della politica delle acque; è tuttavia necessario un coordinamento a tutti i livelli. Il Comitato suggerisce pertanto che la Commissione esamini in consultazione con gli Stati membri la possibilità di creare: - un'autorità competente in ogni Stato membro; - un consiglio di utenti/clienti in ogni Stato membro; - un apparato che permetta il collegamento di tali organismi a livello europeo. La composizione di questi organismi va lasciata ad ogni Stato membro, ma la formulazione è quella suggerita nella Parte II, Attuazione del programma d'azione. Potrebbe risultare appropriato il dodicesimo punto dell'elenco degli elementi dei programmi d'azione nazionali, contenuto nella proposta della Commissione. 2.3. Le acque sotterranee: una risorsa vulnerabile 2.3.1. Le pressioni ambientali cui sono soggette le acque sotterranee e le acque superficiali aumentano in tutta l'Unione europea. 2.3.2. L'obiettivo della sostenibilità deve essere raggiunto attraverso un approccio integrato, nel senso che le acque sotterranee e quelle superficiali devono essere gestite in base ad un unico obiettivo globale, accordando eguale considerazione gli aspetti quantitativi e qualitativi e tenendo contro anche dei i problemi specifici a livello regionale. 2.3.3. La politica comunitaria in materia di acque sotterranee ha risentito della carenza di pianificazione globale e di strumenti specifici, atti a garantire un'azione concertata in tutta la Comunità. 2.3.4. Urge rafforzare, in concertazione con gli organismi degli Stati membri, l'attività del centro tematico per l'acqua presso l'Agenzia europea dell'ambiente per quanto riguarda la raccolta dei dati, la standardizzazione della terminologia e la creazione di una base minima di dati relativi alle reti idrografiche e idrogeologiche. È inoltre urgente inventariare e quantificare le diverse fonti di inquinamento che influiscono negativamente sulla qualità di questa risorsa, in particolare a livello locale. 2.3.5. La stima dei volumi di acque dolci disponibili e la relativa estrazione in condizioni obiettive e razionali vanno valutate in modo scientifico e devono quindi avvenire in base a criteri riconosciuti scientificamente. 2.4. Gestione 2.4.1. Il Comitato constata che il programma d'azione è stato elaborato in modo da garantire la compatibilità con l'approccio basato sulla gestione dei bacini idrografici e con la politica globale della Comunità riguardante la gestione idrica che è stata presentata nella comunicazione sulla politica comunitaria in materia di acque (). 2.5. Sorveglianza ambientale 2.5.1. In base alla proposta della Commissione, l'Agenzia europea dell'ambiente sorveglierà e valuterà attentamente lo stato ambientale delle acque sotterranee nell'ambito e secondo i limiti delle competenze ambientali demandatele. 2.5.2. Ciononostante, la responsabilità spetta principalmente agli Stati membri, che hanno il compito di fornire le informazioni. Poiché l'Agenzia non dispone di poteri per il controllo dell'attuazione e del rispetto delle disposizioni, spetta alla Commissione esigere che gli Stati membri osservino i propri obblighi. 2.6. Finanziamento 2.6.1. Se si vuole una gestione sostenibile di una risorsa essenziale come l'acqua è necessario che il finanziamento delle misure di prevenzione e di protezione sia equamente ripartito tenendo conto del principio «chi inquina paga» e creando strumenti giuridici di dissuasione. Occorre naturalmente evitare che il costo dei programmi rappresenti un ostacolo al raggiungimento degli obiettivi fissati. Gli scambi di esperienze servirebbero a contenere i costi e, inoltre, a far avanzare il processo. 2.6.2. Una parte del finanziamento necessario, a livello nazionale, per questa politica di prevenzione potrebbe provenire da una tariffazione modulata del prezzo dell'acqua. 2.6.3. Evidentemente, qualora una misura implichi costi ritenuti sproporzionati per le pubbliche autorità di uno Stato membro, si prevede un sostegno finanziario del Fondo di coesione (Articolo 130 S, quinto paragrafo). Tuttavia si dovrebbe ricorrere a tale soluzione solo come ultima possibilità, restando inteso che andrebbe applicato il principio «chi inquina paga». 3. Le quattro linee d'azione del programma 3.1. Pianificazione e gestione 3.1.1. La pianificazione e la gestione comportano innanzitutto il rilevamento delle riserve idriche sotterranee, l'individuazione delle fonti di inquinamento dal punto di vista quantitativo e qualitativo e chiare proposte, da parte degli Stati membri, di misure per evitare l'inquinamento e lo spreco, tenendo conto degli aspetti regionali. 3.1.2. Sarebbe opportuno classificare le acque secondo il loro impiego e in funzione delle loro diverse caratteristiche, nonché in base alla falda freatica d'origine (potabilizzazione agevole). 3.1.3. Va notato che l'urbanizzazione e l'industrializzazione, nonché, in certi casi la ricomposizione fondiaria possono ridurre le infiltrazioni, e dunque la capacità di alimentare nuovamente le falde, nei punti in cui spesso c'è più bisogno di acque sotterranee. Sarebbe dunque opportuno prendere misure volte a ridurre l'impermeabilizzazione del suolo nelle aree suburbane, e misure preventive contro lo smottamento del terreno nelle aree destinate ad usi agricoli. 3.1.4. Occorre altrettanto urgentemente limitare al massimo i pompaggi alle capacità di rialimentazione delle falde, ed incoraggiare la razionalizzazione dell'uso, il riutilizzo dell'acqua ovvero, meglio ancora, lo sfruttamento in cascata, che determinerebbe risparmi d'acqua (ad esempio, nel caso delle irrigazioni). 3.1.5. Le disposizioni esistenti per le falde in comune tra due o più paesi, ad esempio la Convenzione di Helsinki sulla «Protezione e l'utilizzazione dei corsi d'acqua transfrontalieri e dei laghi internazionali» () dovrebbero essere accompagnate, nel caso dei paesi terzi che si preparano ad aderire all'Unione europea, da misure di cooperazione che facilitino l'adeguamento di tali paesi alle norme europee di qualità. 3.2. Estrazione delle acque dolci 3.2.1. Nelle zone costiere, alcune riserve artesiane di acque dolci si perdono nei mari senza essere state sfruttate, mentre nei paesi in cui risulta necessario impiegare sistematicamente le acque sotterranee prossime delle coste, occorre evitare uno sfruttamento eccessivo allo scopo di prevenire la salinizzazione delle preziose riserve di acque dolci. 3.2.2. È opportuno inoltre garantire la protezione dell'acqua non inquinata delle falde freatiche e la possibilità della loro valorizzazione diretta nel modo più appropriato. 3.3. Fonti diffuse di inquinamento 3.3.1. Le fonti diffuse d'inquinamento vanno considerate soprattutto per quanto riguarda gli aspetti pratici: - processi industriali non inquinanti e tecnologie pulite; - metodi di produzione agricola e deflussi superficiali; - gestione dei rifiuti urbani e dei colatoi; - inquinamento atmosferico e piogge acide; - inquinamento domestico e scarico di acque di superficie; - inquinamento dovuto al traffico e deflussi di scorrimento; - inquinamento da perdite provenienti da fognature. 3.3.2. È ugualmente opportuno occuparsi del risanamento dei suoli contaminati da un inquinamento di antica data o accidentale; si impone un quadro comunitario di riferimento per quanto riguarda la responsabilità ed il finanziamento delle misure, tenendo conto, se del caso, del principio «chi inquina paga». 3.3.3. Tutto è collegato; la gestione delle acque non è indipendente dalle attività umane e dai vincoli imposti dalla natura, e tali aspetti vanno integrati nella pianificazione e nella gestione allo scopo di garantire la conservazione sostenibile di questa risorsa. 3.4. Verso un'agricoltura sostenibile sotto il profilo ambientale 3.4.1. Anche il settore dell'agricoltura deve mettersi in discussione attraverso una politica orientata verso modifiche graduali a lungo termine come il rimboschimento di alcune terre, la messa a riposo di terreni, misure agro-ambientali ecc., con l'obiettivo di conseguire una migliore tutela ambientale nel quadro della riforma della PAC (politica agricola comune) e delle misure di finanziamento previste o da prevedere in materia. 3.4.2. L'impiego del suolo va considerato in relazione all'agricoltura ma anche alle acque sotterranee. La conservazione della qualità delle falde freatiche presuppone effettivamente una buona salvaguardia del suolo. Dato che la conservazione della qualità delle acque sotterranee dipende tra l'altro dalle condizioni e dall'utilizzazione del suolo, è necessario elaborare una strategia globale per la protezione del suolo. 3.4.3. L'Unione europea deve far applicare le direttive in modo tale da garantire la protezione delle acque sotterranee realizzando una guida delle buone pratiche agricole contenente misure adeguate relative ai nitrati, ai fosfati, ai prodotti «fito», ai biocidi, ai rifiuti ecc. 3.4.4. Il Comitato nota con preoccupazione che la relazione annuale della Commissione (1995) () sottolinea che molti Stati membri non hanno comunicato le misure di recepimento della Direttiva 91/676/CEE sui nitrati, ed invita la Commissione ad esaminare le ragioni delle difficoltà incontrate. 4. Osservazioni particolari 4.1. Fanghi di depurazione 4.1.1. Il riciclaggio dei fanghi di depurazione, ricchi di sostanze nutritive, nel ciclo naturale delle sostanze sotto forma di concime agricolo è positivo solo se non dà luogo, nel breve come nel lungo termine, ad un accumulo di metalli pesanti e di sostanze tossiche nei terreni agricoli. L'introduzione di sostanze tossiche negli impianti di depurazione deve essere limitata da adeguate misure. L'impiego dei fanghi di depurazione non deve provocare l'inquinamento delle acque sotterranee con sostanze nutritive ed altre sostanze tossiche. Solo un controllo ufficiale potrà garantire il rispetto di tale obbligo. La Commissione viene invitata ad elaborare una proposta su nuovi criteri di qualità, nonché a chiarire la problematica aperta della responsabilità civile in caso di contaminazioni progressive del terreno. 4.2. Acidificazione 4.2.1. È necessario evitare l'acidificazione dei terreni e delle acque sotterranee fissando valori limite più rigorosi per le emissioni nell'atmosfera di sostanze che contribuiscono a tale processo. 5. Conclusioni 5.1. Una politica delle acque sembra essere divenuta un elemento essenziale per il prossimo secolo; si tratta incontestabilmente di un tema delicato, per i numerosi interessi che emergono e che si intersecano a tutti i livelli. 5.2. Il Comitato ha formulato in passato vari pareri che conservano tutta la loro pertinenza e le cui raccomandazioni non vanno dimenticate (). 5.3. Con l'evoluzione delle conoscenze in campo ambientale occorre prevedere in particolare una revisione delle condizioni in cui l'agricoltura europea deve svilupparsi, garantendo che, in condizioni economiche adeguate, possa assolvere la funzione che le è propria nella salvaguardia della qualità dell'ambiente. 5.4. La gestione delle acque sotterranee deve dunque essere concepita nel contesto socioeconomico globale nonché, evidentemente, in quello generale del ciclo dell'acqua. Sarebbe inaccettabile che si creasse una situazione in cui la fornitura d'acqua di buona qualità sia sempre più rara e più costosa. Il problema della sua ripartizione si pone già in alcune regioni. 6. Raccomandazioni 6.1. In conclusione, il Comitato raccomanda: - d'integrare il piano d'azione nella direttiva quadro sulle risorse idriche definendo chiaramente il grado delle responsabilità rispettive e tenendo conto delle raccomandazioni già formulate dal Comitato nel parere in merito alla comunicazione «Politica comunitaria in materia di acque»; - di sviluppare i sistemi di informazione e di raccolta dati con il coordinamento dell'Agenzia europea; - di prevedere una serie di misure di accompagnamento, in particolare per quanto riguarda l'informazione e l'educazione dell'opinione pubblica, nonché la formazione dei responsabili amministrativi e degli operatori economici (in particolare agricoltori e consumatori); - di valutare, a partire dall'anno 2000, i progressi e quanto realizzato dagli Stati membri, garantendo contemporaneamente la regolare presentazione delle relazioni da parte degli Stati membri allo scopo di favorire la condivisione dell'esperienza acquisita. Bruxelles, 29 gennaio 1997. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () GU n. C 355 del 25. 11. 1996, pag. 1. () 1) «Quinto programma comunitario di politica e azione a favore dell'ambiente e di uno sviluppo sostenibile», GU n. C 138 del 17. 5. 1993. Parere CES, GU n. C 287 del 4. 11. 1992. 2) «Revisione 5° programma», GU n. C 140 dell'11. 5. 1996 - Parere CES, GU n. C 212 del 22. 7. 1996. () Doc. COM(96) 59 def.; GU n. C 30 del 30. 1. 1997, pag. 5. () Parere CES in merito alla «Politica comunitaria in materia di acque», GU n. C 30 del 30. 1. 1997, pag. 5. () «Applicazione del diritto comunitario in materia di ambiente» (trad. provv.) doc. COM(96) 500 def. () Parere CES in merito al «Libro verde sul risarcimento dei danni all'ambiente» GU n. C 133 del 16. 6. 1994. () GU n. C 303 del 14. 10. 1996, pag. 52. () GU n. L 186 del 5. 8. 1995; GU n. C 34 del 2. 2. 1994. () 1) Trattamento delle acque reflue municipali, GU n. C 168 del 10. 7. 1990. 2) Acque di balneazione, GU n. C 393 del 31. 12. 1994. 3) Qualità ecologica delle acque, GU n. C 397 del 31. 12. 1994. 4) Utilizzazione e commercializzazione delle acque minerali naturali, GU n. C 110 del 2. 5. 1995. 5) Acque destinate al consumo umano GU n. C 82 del 19. 3. 1996. 6) «Politica comunitaria in materia di acque», GU n. C 30 del 30. 1. 1997, pag. 5.