IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 68/21

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Il ruolo dell'UE nella costruzione della pace nel contesto delle sue relazioni esterne: buone pratiche e prospettive»

2012/C 68/04

Relatrice: MORRICE

Il Comitato economico e sociale europeo, nella sessione plenaria del 19 e 20 gennaio 2011, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un parere d'iniziativa sul tema:

Il ruolo dell'UE nella costruzione della pace nel contesto delle sue relazioni esterne: buone pratiche e prospettive.

La sezione specializzata Relazioni esterne, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 15 dicembre 2011.

Alla sua 477a sessione plenaria, dei giorni 18 e 19 gennaio 2012 (seduta del 19 gennaio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 190 voti favorevoli, 1 voto contrario e 3 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 La costruzione della pace è nel DNA dell'Unione europea. La sua stessa creazione, l'allargamento ad altri paesi e la sopravvivenza in tempi di crisi testimoniano il valore e il coraggio con cui essa si adopera per la costruzione della pace. In quanto comunità di nazioni che promuove la democrazia, i diritti umani, l'uguaglianza e la tolleranza, l'UE ha il dovere morale di appoggiare le azioni volte a costruire la pace nel mondo, in virtù del mandato conferitole ora dal Trattato. Poiché è il maggiore donatore al mondo, con anni di esperienza accumulata nelle aree di conflitto e un'ampia gamma di strumenti a sua disposizione, l'UE dovrebbe svolgere un ruolo di primo piano nelle iniziative internazionali per la costruzione della pace. Tuttavia essa non utilizza in misura sufficiente il suo potenziale nel processo di pace a livello mondiale, e l'impatto del suo contributo per un cambiamento concreto non è profondo come ci si dovrebbe o potrebbe aspettare. Nonostante l'impegno profuso per instaurare una maggiore coerenza, tramite la creazione del Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE), un «approccio» integrato «di tutta l'UE» rimane un obiettivo ancora da raggiungere. Senza una strategia per la costruzione della pace ben definita o uno scambio di esperienze più intenso tra tutte le proprie iniziative, e in assenza di una cooperazione autentica con gli Stati membri, i donatori internazionali, le ONG e le organizzazioni della società civile attive nella costruzione della pace sul terreno, l'UE non riuscirà a realizzare il proprio potenziale e a imprimere un cambiamento vero e duraturo nelle regioni più tormentate del mondo. Si tratta senz'altro di una grande sfida, ma la ricompensa è enorme. Un'Europa di pace trova una migliore collocazione in un mondo di pace.

1.2 Sulla base di tali conclusioni, il Comitato economico e sociale europeo (CESE) raccomanda quanto segue:

Strategia e politiche

1.2.1 Il SEAE dovrebbe formulare una strategia per la costruzione della pace che contempli azioni civili, militari, diplomatiche, azioni di risposta rapida, umanitarie, assistenza allo sviluppo nel lungo periodo, aiuti di breve periodo, azioni in materia di cambiamenti climatici, politiche commerciali e di investimento, e ogni altra iniziativa dell'UE in grado di esercitare un impatto su zone sensibili.

1.2.2 Per elaborare tale strategia, il SEAE dovrebbe costituire una task force che includa rappresentanti del Parlamento europeo, della Commissione, del Comitato delle regioni, del CESE, della Banca europea per gli investimenti (BEI) e di ONG attive nella costruzione della pace.

1.2.3 Per essere in linea con le norme e i valori europei e poter garantire l'impiego economicamente efficiente dell'aiuto dell'UE, le politiche e i programmi dell'UE, in particolare quelli attuati nelle aree di conflitto, dovrebbero essere sottoposti a una valutazione d'impatto attenta ai conflitti.

Questioni operative

1.2.4 Si dovrebbe stabilire un codice di principi per tutte le operazioni condotte nelle aree di conflitto o in quelle più esposte.

1.2.5 Tutti i progetti relativi alla costruzione della pace dovrebbero includere la promozione della buona governance e dei principi democratici (diritti umani, libertà di espressione, pari opportunità, libertà politiche e sindacali), nonché delle norme di protezione ambientale.

1.2.6 Si dovrebbero, inoltre, stabilire dei parametri per seguire passo passo i progressi nel campo delle riforme, nonché potenziare i sistemi di monitoraggio, al fine di coinvolgere i rappresentanti della società civile, garantire un equilibrio di genere negli organi di monitoraggio e mantenere l'impegno a realizzare le riforme. Maggiore attenzione dovrebbe essere riservata alla prevenzione dei conflitti, ponendo l'accento sul ruolo dell'istruzione e dei mezzi di comunicazione, compresi quelli sociali, nelle zone sensibili; si dovrebbero inoltre incoraggiare e promuovere attivamente misure volte a favorire la riconciliazione, tra cui il dialogo interculturale e la mediazione.

1.2.7 Si dovrebbe rafforzare l'impegno dell'Unione europea con la società civile organizzata nelle zone sensibili, mediante un appoggio più risoluto alle organizzazioni che promuovono i valori europei della tolleranza, del pluralismo e altre azioni per la costruzione della pace, e si dovrebbe agevolare il lavoro del CESE in questo campo.

1.2.8 Si dovrebbe incoraggiare l'adesione alla risoluzione ONU 1325 sulla partecipazione delle donne alla pace, fornire un maggiore sostegno alle associazioni femminili che operano sul campo e promuovere la parità di genere.

1.2.9 Le vittime dei conflitti, in particolare i bambini, dovrebbero beneficiare di un'attenzione più mirata e attenta alle loro esigenze, e di un maggior riconoscimento e sostegno da parte dell'UE.

1.2.10 I programmi a favore dei giovani vulnerabili, in particolare dei ragazzi, dovrebbero essere incoraggiati, agevolati e sostenuti, per permettere loro di svolgere pienamente un ruolo costruttivo nella società.

1.2.11 Il reclutamento e la formazione del personale civile da inviare in missione dovrebbero essere ampliati e migliorati e il centro d'interesse delle missioni dovrebbe spostarsi dalla gestione delle crisi militari alla gestione delle crisi civili.

1.2.12 Si dovrebbe costituire una banca dati di esperti europei nella costruzione della pace e di candidati alle missioni civili provenienti dalle fila dei magistrati, degli avvocati, delle forze di polizia, delle ONG attive nel processo di pace, dei mediatori, degli amministratori e dei politici esperti nel settore.

Buone pratiche e scambio di esperienze

1.2.13 Sarebbe auspicabile una maggiore condivisione degli insegnamenti più significativi tratti dalle esperienze tra le istituzioni europee, gli Stati membri e gli organismi internazionali; essa andrebbe agevolata da una raccolta delle migliori pratiche in materia di costruzione della pace e da ricerche supplementari sull'utilizzo degli strumenti per la risoluzione dei conflitti proposti dal CESE (1).

1.2.14 Si dovrebbe rivolgere una maggiore attenzione allo scambio di esperienze tra le operazioni di pace condotte dall'UE al suo interno (ad es. il programma PEACE nell'Irlanda del Nord) e quelle al suo esterno.

1.2.15 Si dovrebbe prendere in seria considerazione l'idea di fondare un centro d'eccellenza/istituto europeo per la costruzione della pace, in grado di creare rapporti con le strutture esistenti, di avvalersi del loro contributo e di dare seguito a idee e raccomandazioni provenienti da altre istituzioni o da esperti.

1.2.16 Sarebbe inoltre opportuno convocare una grande conferenza che riunisca tutti i filoni di una nuova strategia per la costruzione della pace e consolidi le raccomandazioni su come condividere al meglio le conoscenze acquisite.

2. Contesto

2.1 Il presente parere è il seguito del parere d'iniziativa sul ruolo svolto dall'UE nel processo di pace in Irlanda del Nord adottato dal CESE nell'ottobre del 2008 (2), il quale faceva appello all'UE affinché collocasse la costruzione della pace al centro dei suoi futuri orientamenti strategici. Questo parere amplia l'ambito della ricerca oltre le frontiere dell'UE, esamina gli strumenti per la costruzione della pace attualmente disponibili, specie a seguito dell'istituzione del SEAE, analizza la portata degli scambi di esperienze e formula raccomandazioni per azioni future.

3. Introduzione

3.1 Spesso descritta come l'impresa sovranazionale di costruzione della pace di maggior impatto al mondo, l'Unione europea può essere considerata in questo settore un modello da seguire. La sua esperienza, consistente nel riunire, all'indomani della seconda guerra mondiale, paesi che fino ad allora erano stati nemici giurati, rimarrà il suo più grande successo. La capacità di tenerli insieme in un'unione di nazioni, aumentandone via via il numero e ampliandone l'influenza a livello mondiale, è un ulteriore successo sulla via della costruzione della pace. Mantenere lo stesso slancio in presenza della crisi finanziaria sarà un'altra sfida di rilievo.

3.2 Tuttavia l'UE non è stata adeguatamente dotata degli strumenti per sostenere il peso derivante dal suo dovere morale di fungere da modello o da leader nella costruzione della pace nel mondo. Nelle operazioni condotte in aree di conflitto, l'UE si serve di numerosi strumenti a sua disposizione, dalla gestione delle crisi, tramite gli aiuti umanitari, all'assistenza militare, agli aiuti allo sviluppo. Un simile approccio, tuttavia, ha mancato finora di coerenza, di coordinamento e di un legame credibile con la società civile a livello di base.

3.3 Con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, l'UE ha acquisito un nuovo mandato per la costruzione della pace (articolo 21), una nuova struttura per coordinarla (il SEAE) e un nuovo leader per attuarla (l'Alta rappresentante dell'Unione Catherine Ashton). Nulla più impedirà dunque all'Unione di passare al posto di comando ed esercitare un vero impatto nella costruzione della pace nel mondo.

3.4 Mai come ora l'UE è chiamata a dare prova della sua leadership. I suoi vicini più prossimi attraversano sconvolgimenti politici, economici e sociali, e, in questo momento cruciale della loro storia, necessitano di un sostegno solido. Nell'inaugurare la sua «nuova e ambiziosa» politica di vicinato, l'Unione ha dimostrato di essere pronta e disponibile a dare il buon esempio. Ma anche qui, come nel processo di pace ovunque nel mondo, i fatti parlano più delle parole.

3.5 L'UE dispone di un «potenziale formidabile», in quanto è in grado di riunire tutti i diversi aspetti della sua influenza per generare un approccio globale e coerente alla costruzione della pace, e dispone anche delle risorse corrispondenti. In fin dei conti, però, il suo successo dipende dalla volontà politica degli Stati membri, dalla loro capacità di parlare con una sola voce e dal loro desiderio di appoggiare incondizionatamente un'ambiziosa strategia di pace comune, che non solo conferisca all'Unione maggior credibilità sulla scena internazionale, ma che contribuisca anche a promuovere un cambiamento positivo nel mondo.

4. Contesto

4.1 L'espressione «costruzione della pace» è relativamente nuova nel vocabolario della diplomazia internazionale. Il concetto fu descritto per la prima volta nel 1992 dall'allora Segretario generale delle Nazioni Unite Boutros-Ghali, nella sua agenda per la pace, quale «azione per individuare e supportare le strutture tendenti a rafforzare e a consolidare la pace per evitare la ripresa dei conflitti». Nel 2006 l'ONU ha istituito una Commissione per il consolidamento della pace nei paesi in situazione postbellica e nel 2008 l'OCSE ha creato una rete internazionale sui conflitti e le situazioni di fragilità (INCAF).

4.2 In ambito europeo, il primo riferimento specifico alla costruzione della pace nelle relazioni esterne dell'UE fu nel programma di Göteborg per la prevenzione dei conflitti violenti, adottato nel 2001. Il riferimento più recente è l'articolo 21 del Trattato di Lisbona, che elenca come obiettivi chiave dell'azione esterna dell'UE i diritti umani e la democrazia, la prevenzione dei conflitti e la preservazione della pace.

4.3 Il Trattato di Lisbona istituisce inoltre un nuovo quadro per le relazioni esterne dell'UE. L'Alto rappresentante dell'Unione per gli Affari esteri e la politica di sicurezza coniuga le competenze che in precedenza erano condivise dal Consiglio e dalla Commissione europea. L'Alta rappresentante Catherine Ashton è coadiuvata dal SEAE, le cui competenze coprono gli strumenti di diplomazia, sviluppo e difesa (le cosiddette «3 D»: Diplomacy, Development and Defence), tutti utilizzabili per la costruzione della pace.

4.4 All'interno del SEAE e delle direzioni della Commissione competenti in materia, l'UE ha a disposizione una vasta gamma di strumenti di cui avvalersi per la costruzione della pace, tra cui figurano:

— le missioni civili o militari condotte nel quadro della politica di sicurezza e di difesa comune, incentrate sulle forze di polizia, lo Stato di diritto, l'amministrazione civile e la protezione civile, le cui azioni sono spesso limitate per carenza di personale addestrato. La dimensione della sicurezza e della logistica è considerata una condizione preliminare per un ambiente stabile e sicuro per la costruzione della pace;

— lo strumento per la stabilità (IfS), la principale fonte di finanziamento UE per le operazioni di costruzione della pace. Oltre il 70 % dei fondi disponibili (2 miliardi di euro nel periodo 2007-2013) viene utilizzato in risposta alle crisi, al fine di «colmare il divario» tra l'assistenza umanitaria di breve periodo e gli aiuti allo sviluppo di più lungo periodo;

— il partenariato per la costruzione della pace, istituito nel quadro dell'IfS allo scopo di migliorare la comunicazione con i partner principali nella risposta alle crisi. Esso favorisce le attività con le organizzazioni della società civile, offre assistenza nella diffusione delle migliori pratiche, nonché accesso ai supporti tecnici e logistici.

4.5 L'UE può inoltre avvalersi di altri strumenti non specifici alla costruzione della pace, ma che essa può utilizzare per questa sua funzione. Essi includono l'assistenza umanitaria (ECHO), lo strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR), gli aiuti allo sviluppo attraverso il Fondo europeo di sviluppo (ACP/paesi e territori oltremare) e lo strumento di cooperazione allo sviluppo (America Latina, Asia, Golfo e Sud Africa).

4.6 Le politiche dell'UE, come il commercio, gli investimenti della BEI, la politica per l'ambiente, l'energia o l'agricoltura, possono essere altresì utilizzate in un contesto di costruzione di pace. Anche la politica di allargamento dell'UE prevede un elemento connesso alla costruzione della pace, poiché esige che i paesi candidati sottoscrivano i valori fondamentali dell'UE (3). Inoltre, la politica europea di vicinato (PEV), che copre 16 dei paesi più prossimi all'Unione, è stata «rilanciata» all'indomani della «primavera araba» con l'aggiunta di una componente «costruzione della pace» per poter contribuire a una «democrazia consolidata e sostenibile»; il recente «programma di cambiamento» dell'UE propone infine di consolidare il ruolo dell'Unione nella costruzione della pace in una varietà di modi diversi.

4.7 Mentre gran parte delle operazioni di costruzione della pace viene effettuata dall'UE nel quadro della sua politica in materia di relazioni esterne, anche entro le proprie frontiere l'Unione conduce da tempo un'iniziativa di pace unica. Il Programma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione nell'Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe dell'Irlanda, elaborato nel 1996, è attualmente alla sua terza tornata di finanziamenti (4).

5. Costruzione della pace: le sfide

5.1 Ricerca di una definizione e di una strategia

5.1.1 Benché la costruzione della pace sia ora ampiamente accettata come nuovo e valido approccio da adottare per intervenire nelle aree di conflitto, il termine non ha ancora una definizione precisa. Secondo alcuni, esso si applicherebbe solo a situazioni postbelliche per favorire la stabilizzazione e la ricostruzione. Secondo altri colmerebbe il divario tra le politiche di difesa e di sviluppo. Altri ancora descrivono la costruzione della pace come «un processo catalitico che si realizza in un continuum che va dalla prevenzione dei conflitti alla stabilizzazione postbellica, passando per la gestione della crisi, l'opera di pacificazione e il mantenimento della pace».

5.1.2 Se si analizzano le varie componenti di questo processo, il mantenimento della pace riguarda la sicurezza e la difesa, l'opera di pacificazione implica il ricorso alla diplomazia per raggiungere accordi politici, mentre la costruzione della pace abbraccia entrambi i concetti e ne contiene altri ancora. Idealmente, si tratta di un'azione che comincia prima dell'arrivo degli attori incaricati del mantenimento o del ristabilimento della pace e che, se sostenuta e coronata da risultati positivi, potrebbe persino sostituirli. Onnicomprensiva, ad ampio spettro, dal carattere pienamente consultivo e a lungo termine, la costruzione della pace può essere probabilmente descritta come un processo aperto che contribuisce ad appianare le differenze spalancando porte e aprendo le menti.

5.2 Esigenza di una riflessione comune

5.2.1 A prescindere dalla definizione, gli esperti concordano nel considerare la costruzione della pace «un processo altamente complesso che coinvolge un'ampia gamma di soggetti attivi in campo militare e civile, la diplomazia e il sostegno tecnico e finanziario nel breve e nel lungo periodo a livello locale, nazionale e internazionale». La sfida principale è individuare un modo per garantire «coerenza, coordinamento e complementarità» tra la varietà di politiche, attori e strumenti che operano nello stesso settore, sia all'interno che all'esterno dell'UE. La difficoltà principale è che Stati membri e donatori esterni diversi hanno priorità distinte e possono quindi nascere tensioni allorché le esigenze e gli interessi di ogni parte spingono in direzioni contrastanti.

5.2.2 All'interno dell'Unione, la complessità delle strutture delle varie istituzioni e direzioni rende necessario un concreto coordinamento tra i vari responsabili, un'altra sfida, questa, non indifferente. Analogamente, esiste una forte esigenza di garantire coerenza tra le politiche destinate in modo specifico alle zone sensibili, come gli aiuti allo sviluppo, e le politiche, invece, che possono esercitare un impatto rilevante su tali zone, in particolare quelle in materia di scambi, investimenti, lotta ai cambiamenti climatici e energia. La creazione del SEAE è considerata da tutti come un'opportunità reale per «congiungere i punti» della politica e della pratica all'interno delle istituzioni UE e tra l'UE, i suoi Stati membri e altri donatori importanti, come le Nazioni Unite, gli Stati Uniti, la Cina, ed altri soggetti interessati.

5.2.3 Mentre il «tanto agognato approccio onnicomprensivo» continua ad essere di difficile realizzazione, sono stati compiuti degli sforzi per un utilizzo più coerente degli strumenti a disposizione dell'UE. Un esempio recente è il Consiglio Affari esteri del giugno 2011; in tale occasione è stato infatti raggiunto un accordo per l'adozione di un approccio inclusivo nei confronti di Sudan e Sudan del Sud che abbracciasse, a un tempo, dialogo politico, sviluppo di capacità a livello civile, aiuti allo sviluppo e cooperazione commerciale. Altro esempio di un approccio nuovo e più strategico è il recente «programma di cambiamento» dell'UE, il cui scopo è rivedere le priorità in materia di politica di sviluppo. La proposte rivolgono un'attenzione particolare ai diritti umani, alla democrazia, all'uguaglianza, alla buona governance e ai rapporti con la società civile. Alcuni ritengono che si tratti di un nuovo e valido modo di pensare, mentre altri reputano che sia ancora insufficiente.

5.3 Promuovere il ruolo della società civile nella trasformazione dei conflitti

5.3.1 Il processo di trasformazione dei conflitti richiede cambiamenti fondamentali di atteggiamento e di comportamento. L'integrazione, l'impegno e il dialogo sono armi in grado di opporsi alla paura, all'odio, all'intolleranza e all'ingiustizia, e formano gli elementi costitutivi di un ambiente che favorisce la prevenzione dei conflitti e la costruzione della pace. Tale lavoro deve essere compiuto a livello di comunità locali e sul terreno, dove la costruzione della pace più conta. Qui la partecipazione delle organizzazioni della società civile che condividono i valori europei di uguaglianza, diritti umani, integrazione e tolleranza non può più essere lasciata al caso, e il sostegno alle persone vulnerabili, a rischio o che semplicemente non riescono a far sentire la propria voce deve diventare una priorità.

5.3.2 È opinione condivisa che le organizzazioni della società civile svolgano un ruolo cruciale nel garantire l'efficienza e la sostenibilità a lungo termine di qualsiasi strategia per la costruzione della pace. La cooperazione e la consultazione con i «soggetti non statali» locali contribuisce non solo ad aumentare la comprensione da parte dell'UE delle situazioni di conflitto con un approccio dal basso verso l'alto, ma garantisce anche un «senso di appropriazione» del processo da parte delle comunità locali. Aiuta inoltre a promuovere azioni di costruzione della pace «più attente alle situazioni di conflitto» e funge da rinforzo positivo del loro impegno a favore della pace.

5.3.3 Finora l'attenzione del processo di pace, a livello tanto politico quanto operativo, ha mostrato la tendenza a trascurare quei gruppi che potrebbero invece avere un'influenza cruciale sul processo. Le donne, che spesso riescono a tenere insieme il tessuto della società in tempi di conflitto, sono scarsamente rappresentate nel processo decisionale. Il rapido ritorno alle attività normali (back to business) da parte dei commercianti locali nelle aree di conflitto è un'importante dimostrazione di una capacità di resilienza che merita di essere appoggiata. Attività sindacali come le manifestazioni per la pace e la solidarietà che spesso popolano le strade dell'UE rappresentano un'altra risorsa efficace a sostegno della costruzione della pace. I giovani hanno bisogno di essere aiutati ad incanalare le proprie energie in attività costruttive, mentre i gruppi vulnerabili, specialmente le vittime dei conflitti, richiedono un'attenzione particolare da parte degli esperti.

5.3.3.1 È sempre più accettata l'idea che la prevenzione dei conflitti e la riconciliazione tra gruppi divisi siano questioni che meritano un'attenzione maggiore nell'ambito degli sforzi intesi a costruire la pace. L'istruzione gioca un ruolo di importanza cruciale in questo senso, poiché consente di insegnare ai giovani non solo ad accettare, ma anche a rispettare le differenze. Anche quello dei mezzi di comunicazione è un aspetto significativo da tenere in considerazione, in particolare per quanto riguarda il ruolo che i media sociali possono svolgere a favore dei cambiamenti positivi. Un'altra importante componente di questo lavoro è la promozione di strategie specifiche per l'avvicinamento di gruppi diversi, come ad esempio il dialogo e la mediazione interculturali.

5.3.4 Il «dialogo strutturato» tra l'UE e le organizzazioni della società civile nelle aree di conflitto può instaurare relazioni durature e favorire la comprensione tra le comunità locali. In virtù dei suoi stretti legami con la società civile organizzata, il CESE si trova in una posizione privilegiata per svolgere un ruolo più attivo nel lavoro dell'UE con le organizzazioni di cittadini in queste regioni. Il CESE sta infatti già lavorando con imprese, sindacati e altri soggetti in luoghi come la Cina, il Tibet, il Libano, il Nordafrica e i paesi ACP, ed è disposto ad accelerare questa condivisione di esperienze al fine di «sostenere e consolidare» le iniziative portate avanti dalle organizzazioni della società civile e lavorare con l'UE a progetti di pace.

5.4 Maggior consapevolezza del valore dello scambio di esperienze

5.4.1 In quanto comunità di 27 nazioni riunite per il perseguimento del bene comune, l'UE è in grado di condividere la propria esperienza specifica con altri soggetti. Dal suo processo decisionale alla strategia di allargamento, l'UE offre esempi di una pratica che potrebbe essere replicata dalle associazioni regionali di altre parti del mondo. L'Unione africana è una delle organizzazioni che emulano l'approccio adottato dall'UE, e altre sono inclini a fare altrettanto. Vi sono altri esempi felici di paesi e regioni che sono riusciti a realizzare cambiamenti senza conflitti, e che meritano di essere evidenziati nella politica e nella pratica della costruzione della pace.

5.4.2 Avendo lavorato alla costruzione della pace nell'ambito delle relazioni esterne sin dalla sua fondazione, l'UE ha una vasta esperienza da condividere, acquisita in aree come l'Asia sudorientale, il Medio Oriente, l'America centrale, i Balcani e l'Africa subsahariana. In alcuni casi il lavoro condotto in tali aree ha avuto risultati altamente positivi, al contrario di altri. Il bilancio del lavoro dell'UE in determinate aree di conflitto è stato oggetto di critiche severe, ma persino esperienze del genere possono contribuire ad indirizzare le politiche, sempreché le «lezioni apprese» vengano trasmesse in maniera adeguata.

5.4.3 C'è molto da imparare in termini di «condivisione positiva delle esperienze». Il processo di pace nella regione di Aceh, in Indonesia, il riallacciamento del sistema fognario nella città divisa di Nicosia (5) e il sostegno dell'UE al processo di pace in Irlanda del Nord sono tutti esempi che si potrebbero inserire nel complesso di strumenti europei in materia di costruzione della pace. Se non esiste un approccio «valido per tutti», vi sono però dei principi essenziali comuni a molte aree di conflitto che non possono essere ignorati.

5.4.4 La ricerca mostra, tuttavia, che tale condivisione di esperienze non è ben radicata nella politica dell'UE, specie se questa è trasversale all'azione sia interna che esterna. Nel caso del programma PEACE per l'Irlanda del Nord, si riscontra la mancanza di qualsiasi approccio sistematico alle conoscenze condivise con altre aree di conflitto. Dato che l'Unione ha il merito di aver contribuito all'instaurarsi della pace nella regione, che la task force di Barroso per l'Irlanda del Nord ha raccomandato di condividere le esperienze con altre aree di conflitto e che a tale scopo è stata creata un'apposita «rete per la pace», l'apparente mancanza di osmosi tra queste iniziative e l'azione esterna costituisce un'opportunità mancata e una lacuna significativa a livello politico.

5.5 Verso la creazione di un centro per la costruzione della pace

5.5.1 C'è dunque ancora molto da fare perche l'UE si affermi come leader mondiale nella strategia per la costruzione della pace e faccia in modo che il suo lavoro abbia una portata e un impatto maggiori. Una proposta attualmente in esame è la creazione di un Istituto europeo per la pace, avanzata dall'ex presidente finlandese e dal ministro degli Affari esteri svedese, al fine di garantire «coerenza, coordinamento e complementarità» nelle iniziative prese dall'UE a favore della pace. Da parte loro, i leader dell'Irlanda del Nord hanno proposto di creare, alla periferia di Belfast, un centro di eccellenza internazionale per la costruzione della pace, per il quale hanno richiesto i fondi del programma PEACE dell'UE. Il Parlamento europeo si è a sua volta inserito nel dibattito con un documento politico intitolato A Blueprint for an Institute for Peace («Piano per la creazione di un istituto della pace»).

5.5.2 La possibilità di creare un nuovo istituto/centro collegato con altri organi che lavorano sul campo, come l'Istituto dell'Unione europea per gli studi sulla sicurezza (IUESS) o l'Agenzia dell'UE per i diritti fondamentali (FRA) merita una riflessione scrupolosa. Se tale organizzazione servisse da forum per consulenze, dialogo, formazione, studi a cura di esperti indipendenti, nonché per condividere esperienze tra persone che operano nello stesso campo, essa potrebbe rivelarsi una risorsa preziosa a sostegno del lavoro del SEAE in questo settore chiave dell'azione dell'UE.

5.6 Un'opportunità da non mancare

5.6.1 Il presente parere illustra come l'Unione europea potrebbe organizzarsi per svolgere un ruolo più costruttivo in quella che è diventata la più grande sfida per il mondo d'oggi: la risoluzione dei conflitti. Il fatto che non vi sia una definizione chiara di costruzione della pace e che l'UE non abbia ancora formulato una strategia in materia indica che, idealmente, viene lasciata completa carta bianca. Nel campo delle relazioni internazionali, questa è una rara opportunità per l'UE, che potrebbe non ripetersi.

5.6.2 L'istituzione del SEAE dovrebbe permettere all'UE di cogliere questa opportunità e prendere il comando del processo di pace a livello internazionale. La sfida è ora quella di elaborare una strategia di costruzione della pace ben distinta, che garantisca la coerenza non solo tra i programmi e le politiche europee, ma anche tra i valori e gli interessi dell'Unione e dei suoi Stati membri. Ciò può rivelarsi difficile in mancanza di una politica esterna comune che stabilisca principi accettati in materia di intervento o di non intervento in zone di conflitto, ma c'è chi è convinto che un «approccio di tutta l'UE» sia l'unico modo per garantire che la costruzione della pace eserciti un vero impatto sul campo.

5.6.3 La storia ha insegnato all'UE il valore della democrazia in contrapposizione alla dittatura, il significato della giustizia, dell'uguaglianza e dei diritti umani e i pericoli legati all'intolleranza, alla xenofobia, alla discriminazione e ai pregiudizi. Dalle guerre mondiali sino alla caduta del muro di Berlino, l'Unione ha percorso con costanza la via della costruzione della pace, consolidando i propri traguardi e aprendo il cammino che altri possono seguire. Ha affrontato molti momenti difficili, non da ultimo l'attuale crisi finanziaria, ma i suoi valori fondamentali rappresentano per un'azione europea al suo interno e nel resto del mondo un saldo punto di riferimento, da cui non deve mai discostarsi.

5.6.4 In questi tempi di crisi interna e di introspezione, l'UE non deve perdere di vista il contesto generale, né le sue responsabilità globali. Non deve venire meno alle politiche esterne e agli impegni presi e deve ritagliarsi un ruolo autonomo, che nessuna nazione o gruppo di nazioni potrà mai assumere. In quanto costruttrice di pace, l'Unione porta la sua storia, i suoi principi morali e il suo marchio unico d'intervento «dal basso verso l'alto», in un contesto in cui la reputazione, la comprensione, l'esperienza, la generosità e la fiducia sono i fattori più apprezzati. In quanto leader mondiale nella costruzione della pace, l'UE ha ora bisogno di fiducia in sé stessa, convinzione e coraggio per andare avanti.

Bruxelles, 19 gennaio 2012 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) Cfr. parere SC/029 sul tema Il ruolo dell'UE nel processo di pace nell'Irlanda del Nord (relatrice: MORRICE, 2009), GU C 100 del 30.4.2009, pagg. 100-108.

(2) Ibid.

(3) Cfr. paragrafo 2 delle conclusioni del 3132o Consiglio Affari generali sull'allargamento e il processo di stabilizzazione e di associazione del 5 dicembre 2011: «Il processo di allargamento continua a consolidare la pace, la democrazia e la stabilità in Europa e consente all'UE di trovarsi meglio posizionata per far fronte alle sfide mondiali. Il potere di trasformazione del processo di allargamento genera riforme politiche ed economiche di vasta portata nei paesi dell'allargamento, il che giova altresì all'UE nel suo insieme. Ne offre una solida testimonianza il completamento positivo dei negoziati di adesione con la Croazia, che invia un segnale positivo alla regione nel suo complesso».

(4) Cfr. parere del Comitato economico e sociale in merito alla Nota all'attenzione degli Stati membri che fissa gli orientamenti per un'iniziativa nel quadro del programma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione nell'Irlanda del Nord e nelle limitrofe dell'Irlanda (SEC(95) 279 definitivo, GU C 236 dell'11.9.1995, pag. 29 e parere CESE in merito alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai contributi finanziari dell'Unione europea al Fondo internazionale per l'Irlanda (2007-2010) COM(2010) 12 definitivo – 2010/0004 (COD, GU C 18 del 19.1.2011, pag 114.

(5) Cfr. parere CdR sul tema Diplomazia delle città del 12 febbraio 2009 (GU C 120 del 28.5.2009, pag. 1).