IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 54/1

RELAZIONE SPECIALE N. 8/2004

sulla gestione e la supervisione, da parte della Commissione, delle misure di lotta e delle spese relative all'afta epizootica, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2005/C 54/01)

SOMMARIO

I-VII SINTESI

1-15 INTRODUZIONE

1-5 Cenni storici

6-7 Le principali caratteristiche delle misure di prevenzione e di lotta contro l'afta epizootica

8-11 Impatto sul bilancio

12-15 L'audit della Corte

16-43 L'AZIONE DELLA COMMISSIONE PRIMA DELLA CRISI

16-20 Processo d'analisi non sufficientemente aggiornato

21-43 La supervisione della Commissione si è rivelata insufficiente per certi aspetti e alcune lacune della normativa non sono state colmate per tempo

22-23 La verifica della conformità della normativa di recepimento delle direttive comunitarie nel diritto nazionale non avviene in modo sistematico

24-25 La supervisione dei controlli veterinari e sanitari alle frontiere dell'Unione è soddisfacente, ma la normativa non tiene sufficientemente conto di alcuni rischi

26-28 Ritardi nei controlli e nel divieto dell'impiego di rifiuti di cucina nell'alimentazione animale

29-34 Criteri e controlli insufficienti per i piani d'emergenza degli Stati membri

35-37 Identificazione incompleta e insufficiente tracciabilità degli animali delle specie sensibili all'afta epizootica

38-41 Certe lacune del sistema ANIMO non sono state colmate prima della crisi

42-43 Le restrizioni ai movimenti di animali su tutto il territorio degli Stati membri

44-58 L'AZIONE DELLA COMMISSIONE DURANTE LA CRISI

44-45 La supervisione della Commissione è stata efficace

46-58 Le carenze del dispositivo di lotta e della sua applicazione negli Stati membri

48-49 Servizi veterinari ridotti

50-56 Incentivi insufficienti alla notifica immediata della malattia e al rispetto delle restrizioni ai movimenti degli animali

57-58 I tempi per gli abbattimenti

59-89 L'AZIONE DELLA COMMISSIONE RELATIVA AL SISTEMA DI RIMBORSO

60-73 La Commissione non ha proposto direttive relative alle procedure e al calcolo dell'indennizzo degli allevatori da parte degli Stati membri

62-66 Sistemi d'indennizzo diversi e valutazioni eterogenee

67-71 Casi constatati di pagamenti doppi dei premi «animali»

72-73 Premi all'abbattimento concessi in modo eterogeneo

74-83 Le regole e le procedure relative all'ammissibilità al rimborso comunitario delle spese sostenute dagli Stati membri sono state definite tardivamente

82-83 I tempi per il rimborso delle spese degli Stati membri

84-85 I tassi di cofinanziamento sono stati allineati solamente per i suini

86-89 Gli allevatori non partecipano al finanziamento comunitario del sistema di lotta

90-100 LA GESTIONE DELLA COMMISSIONE DOPO LA CRISI

90-97 L'azione nel settore veterinario

98-100 L'azione nel settore finanziario

101-106 CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Risposte della Commissione

SINTESI

I. La necessità di completare il mercato unico e di favorire in generale il commercio degli animali d'allevamento ha indotto la Comunità a definire una politica comune di prevenzione e di lotta contro l'afta epizootica. A partire dal 1992, essa ha così esteso a tutti gli Stati membri l'abolizione della vaccinazione profilattica del bestiame contro questa malattia, instaurando un sistema complesso di mezzi di prevenzione e di lotta volti a limitare l'introduzione e la propagazione del virus sul territorio comunitario. In caso d'epizoozia, gli animali contaminati dovevano essere abbattuti, le carcasse distrutte, gli impianti e i macchinari disinfettati. Tutte le spese sostenute a tale scopo dagli Stati membri diventavano così parzialmente rimborsabili da un Fondo di emergenza per le patologie veterinarie, creato appositamente in seno al FEAOG-Garanzia.

II. A seguito della crisi del 2001, gli Stati membri hanno chiesto al Fondo di emergenza per le patologie veterinarie il rimborso di 1 616 milioni di euro. Questa spesa, nonché l'estensione dell'epizoozia, hanno indotto la Corte a svolgere l'audit perseguendo tre obiettivi: accertare che il processo d'analisi della Commissione su cui si fondava la strategia d'eradicazione fosse stato aggiornato, che la strategia fosse stata attuata in modo efficace e che, infine, il sistema di rimborso delle spese sostenute dagli Stati membri per risarcire gli allevatori e per abbattere gli animali fosse adeguato, rapido e non discriminatorio. Poiché alcuni insegnamenti tratti in occasione di precedenti epizoozie potevano contribuire alla strategia di prevenzione e di lotta contro l'afta epizootica, la Corte ha esaminato l'operato della Commissione prima, durante e dopo la crisi.

III. La presente relazione evidenzia che, prima della crisi del 2001, la Commissione non ha rivisto la propria strategia alla luce dell'evoluzione dei fattori di rischio.

IV. Mostra inoltre che, a causa della mancanza di una valutazione esauriente e di controlli da parte della Commissione prima del 2001, non sono state corrette per tempo alcune carenze del dispositivo di prevenzione e di lotta, segnatamente in materia di protezione alle frontiere, d'alimentazione animale, di piani d’emergenza, d'identificazione degli ovini, di sistema di scambio di informazioni tra gli Stati membri (ANIMO) relative ai movimenti di animali. Il Parlamento ha criticato (1) l'assenza di verifiche, da parte della Commissione, dei piani d'emergenza negli Stati membri prima della crisi, pur riconoscendo l'azione positiva della Commissione durante la crisi. In effetti, durante la crisi, la Commissione ha individuato rapidamente le deficienze del dispositivo e della sua applicazione negli Stati membri in materia di assistenza veterinaria, di notifica della malattia e di rapidità degli abbattimenti, ma era ormai troppo tardi per rimediare. In particolare, la Corte ha rilevato quanto l'efficacia del dispositivo messo in atto dipenda in larga misura dalla notifica immediata della malattia da parte degli allevatori e dal rispetto delle restrizioni ai movimenti.

V. Dall'audit è emerso che il sistema di finanziamento comunitario era perfettibile. Gli indennizzi pagati dagli Stati membri agli allevatori non sono tuttora sufficientemente definiti a livello comunitario, nonostante sia previsto il rimborso del 60 % degli importi considerati ammissibili dalla Commissione. In mancanza di un quadro comunitario più preciso, gli Stati membri hanno potuto porre in essere sistemi diversi, che hanno generato trattamenti difformi degli allevatori della Comunità.

VI. Da allora, numerose lacune sono state colmate grazie alla recente revisione della normativa comunitaria. Non è stato però rivisto il quadro finanziario, mentre le misure comunitarie in materia di notifica della malattia, di supervisione delle aziende e di rapidità degli abbattimenti sono ancora minime. L'applicazione di dette misure da parte degli Stati membri rischia pertanto di rivelarsi ancora insufficiente per contenere una futura epidemia, pur dando luogo al rimborso comunitario.

VII. La Corte raccomanda alla Commissione di aggiornare, al di fuori dei periodi di crisi, le analisi e valutazioni della strategia. Raccomanda di studiare quali mezzi consentano di far partecipare gli allevatori al sistema di lotta coinvolgendoli maggiormente nella notifica rapida della malattia e nel rispetto delle restrizioni di movimento. La Corte invita, infine, la Commissione a chiarire il quadro finanziario applicabile alle epizoozie, riducendo il più possibile i rischi finanziari per il bilancio comunitario.

INTRODUZIONE

Cenni storici

1. L'afta epizootica è una zoonosi, inoffensiva per l'uomo ma estremamente contagiosa per gli ungulati. Poiché colpisce molte specie di ungulati, tra cui bovini, suini e ovini, nei paesi meno avanzati può distruggere praticamente in una notte le scorte di cibo ed i mezzi di sussistenza degli allevatori. Il virus può essere trasmesso per contatto diretto tra animali e tramite l'alimentazione animale, per contatto indiretto con supporti diversi, macchine, camion, persone e anche per via aerea, attraverso il vento. Tra gli animali adulti colpiti, la malattia comporta un tasso di mortalità ridotto. Nonostante guarisca nell'arco di tre o quattro settimane, la maggior parte degli animali resta gravemente colpita: la crescita dei giovani è rallentata, il tasso di aborto aumenta e la produzione lattiera diminuisce in modo significativo e permanente. I paesi indenni dalla malattia sono costretti ad attuare misure di sicurezza al fine di proteggersi dal virus ed evitare che le esportazioni di prodotti di origine animale siano sottoposte ad embargo.

2. Il completamento del mercato interno in seno alla Comunità era previsto per gennaio 1993. Di conseguenza dovevano essere armonizzati la libera circolazione degli animali e dei prodotti agricoli che costituiscono un elemento fondamentale delle organizzazioni comuni di mercato, nonché le regole di scambio di animali e di loro prodotti. Ciò implicava inoltre la definizione di una politica comune di prevenzione e di lotta contro l'afta epizootica. Eppure, in una relazione sulle politiche degli Stati membri nel settore della lotta contro l'afta epizootica (2), la Commissione notava nel 1989 come alcuni di essi, che non ricorrevano alla vaccinazione profilattica del bestiame (3), potessero imporre restrizioni agli scambi di animali con i partner comunitari che la praticavano. Tali restrizioni erano giustificate dal fatto che gli animali vaccinati potevano essere portatori del virus, pur presentando un quadro clinico normale.

3. Al fine di rimuovere gli ostacoli veterinari e zootecnici allo sviluppo degli scambi intracomunitari di animali e di loro prodotti, la Commissione ha tenuto conto delle regole sanitarie applicabili agli scambi internazionali di animali e di loro prodotti, definite dall'Ufficio internazionale delle epizoozie (UIE) (4). Queste regole prevedevano che, in caso di epidemia di afta epizootica, i liberi scambi commerciali potessero riprendere molto più rapidamente in caso di ricorso soltanto all'abbattimento (tre mesi) piuttosto che a un qualsiasi tipo di vaccinazione (da 12 a 24 mesi).

4. Sulla base di queste considerazioni commerciali, la succitata relazione della Commissione concludeva che una politica di non vaccinazione era preferibile a una politica di vaccinazione profilattica. Ciò spiega perché, a livello comunitario, questa politica di eliminazione totale è stata completata nel 1990 (5) dal divieto di vaccinazione profilattica e con il divieto di importazione di animali vaccinati sul territorio comunitario. Tuttavia il ricorso alla vaccinazione era ancora possibile, ma soltanto a titolo d'emergenza dopo che la presenza dell'afta epizootica era stata confermata e minacciava di diffondersi su vasta scala.

5. Dopo l'adozione di questa nuova strategia, diversi focolai («outbreaks») si sono ancora manifestati nell'Unione, nel 1993 in Italia (57 focolai) e nel 1994, 1996 e 2000 in Grecia (rispettivamente 95, 39 e 14 focolai). Altre epidemie si sono manifestate in zone limitrofe (Albania, Macedonia, Kosovo, Algeria, Georgia, Armenia, Azerbaigian, Turchia e Iran). Il 21 febbraio 2001, inoltre, una crisi senza precedenti ha colpito per dieci mesi il Regno Unito. Sono stati individuati 2 034 focolai d'infezione, per un totale di 10 124 aziende e circa quattro milioni di animali abbattuti (6). Inoltre, più di due milioni di animali sono stati abbattuti in seguito a problemi di benessere causati dal loro confinamento nelle aziende, a motivo delle restrizioni ai movimenti (7). Non è stato possibile circoscrivere l'afta epizootica nel Regno Unito: il 13 marzo 2001 si è estesa alla Francia (due focolai), il 20 marzo 2001 all'Irlanda (un focolaio) e il 21 marzo ai Paesi Bassi (26 focolai). Il Regno Unito ha dovuto abbattere animali fino al settembre 2001. Nel gennaio 2002 ha potuto recuperare lo status di paese indenne dall'afta epizootica, che non pratica la vaccinazione, e ha così potuto riprendere gli scambi commerciali.

Le principali caratteristiche delle misure di prevenzione e di lotta contro l'afta epizootica

6. Un insieme complesso di mezzi di prevenzione e di lotta mira a limitare i rischi d'introduzione e di propagazione del virus sul territorio comunitario (cfr. riquadro n. 1). Questi mezzi di prevenzione e di lotta sono previsti nelle direttive comunitarie (8). È compito degli Stati membri metterle in vigore e applicare le norme che ne derivano. La Commissione, in compenso, deve vigilare sull'attuazione delle prescrizioni comunitarie da parte degli Stati membri. Sostiene, inoltre, gli sforzi dei paesi terzi per controllare ed eradicare le epizoozie. In seno alla Commissione, la direzione generale per la Salute e la tutela dei consumatori assume la gestione diretta e il controllo delle spese comunitarie nel settore veterinario (9). Il sistema di prevenzione riguarda la collaborazione con gli organismi internazionali e una consistente assistenza finanziaria ai paesi limitrofi per la lotta contro la patologia, controlli veterinari, zootecnici e sanitari sugli allevamenti e sulle carni nell'Unione e alle sue frontiere, l'elaborazione da parte degli Stati membri di piani d'emergenza che prevedano i mezzi necessari per far fronte ad un'eventuale crisi e sistemi per l'identificazione e la tracciabilità degli animali. Il sistema di lotta si basa su una notifica immediata della malattia, l'applicazione di restrizioni ai movimenti degli animali e delle persone, l'avvio di indagini epidemiologiche volte a identificare gli animali sospetti, l'applicazione da parte degli Stati membri dei piani d'emergenza e l'attuazione degli abbattimenti necessari, seguiti dalla distruzione degli animali e dalla disinfezione dei locali e delle attrezzature contaminati.

7. Dopo la crisi del 2001, la Commissione ha presentato una proposta di direttiva che modificava il sistema di lotta contro l'afta epizootica (10). Questa direttiva è stata adottata dal Consiglio il 29 settembre 2003 (11).

Impatto sul bilancio

8. Le condizioni applicabili alla partecipazione finanziaria della Comunità alle spese per l'eradicazione di alcune malattie animali contagiose gravi, compresa l'afta epizootica, sono state definite nel 1990 dal Consiglio (12). Questa partecipazione, obbligatoria se gli Stati membri hanno attuato le misure comunitarie previste, avviene sotto forma di rimborso del 60 % delle spese relative all'afta epizootica sostenute dagli Stati membri per risarcire gli allevatori per l'abbattimento e la distruzione degli animali e per la disinfezione dei locali e dei macchinari. Essa è iscritta nel bilancio (13) alla linea intitolata «Fondo d'emergenza per le patologie veterinarie e per altre malattie degli animali che comportano rischi per la sanità pubblica» (14).

9. Dopo l'adozione della nuova strategia, gli stanziamenti del Fondo, per tutte le malattie animali, sono stati quadruplicati nel 1999, raddoppiati nel 2000 fino a raggiungere un totale di 978,1 milioni di euro per gli esercizi 2001, 2002 e 2003 (15), principalmente a causa della crisi di afta epizootica del 2001. Solamente per quanto riguarda la crisi del 2001, l'importo globale delle spese dichiarate dagli Stati membri per l'indennizzo degli abbattimenti, la distruzione degli animali, la disinfezione delle aziende e del materiale ha raggiunto quasi i 2 693,4 milioni di euro, per 1 616 milioni dei quali è stato richiesto il rimborso da parte della Comunità. L'importo dichiarato a titolo di indennizzi per gli abbattimenti è ammontato a 1 775,1 milioni di euro, 1 065,2 dei quali hanno formato oggetto di una domanda di rimborso. Si veda al riguardo la tabella. Tabella Domande di rimborso presentate dagli Stati membri per spese relative agli indennizzi per gli animali abbattuti Stato Numero di animali oggetto di indennizzo Importo degli indennizzi (euro) Ovini Caprini Bovini Suini Altri Totale Ovini Caprini Bovini Suini Altri Totale Francia 48 573 206 1 406 10 138 — 60 323 5 739 074 23 651 1 697 635 1 868 433 — 9 328 794 Irlanda 50 172 98 1 172 70 15 51 527 7 359 366 18 658 859 862 9 800 11 443 8 259 129 Paesi Bassi 39 011 9 654 90 842 136 545 1 134 277 186 3 965 380 1 363 801 65 247 745 16 339 358 586 037 87 502 322 Regno Unito (16) 2 449 424 — 579 637 135 084 2 438 3 166 583 625 586 405 — 1 018 384 592 22 415 862 3 660 692 1 670 047 551 Totale 2 587 180 9 958 673 057 281 837 3 587 3 555 619 642 650 225 1 406 110 1 086 189 835 40 633 454 4 258 172 1 775 137 795 NB: Le domande di rimborso presentate dagli Stati membri riguardano 3,5 milioni di animali. Il numero più elevato interessa il Regno Unito: 3 166 583 animali, pari all'89 % del totale. Gli indennizzi versati ammontano a 1 775,1 milioni di euro, di cui 1 670 per il Regno Unito, pari al 94 % del totale degli indennizzi versati dai paesi colpiti La categoria di animali più colpita dall'afta epizootica del 2001 è stata quella degli ovini, con 2 587 180 capi. Il numero di ovini oggetto di indennizzo nel Regno Unito rappresenta il 94,53 % di questo totale. Gli indennizzi più elevati, per categoria di animali, sono quelli per i bovini pari complessivamente a 1 086 189 835 euro, di cui il 93,8 % sono stati versati nel Regno Unito. Fonte: FR/domande di rimborso (5.10.2001 e 6.12.2002). IRL/domanda di rimborso (6.2.2002). NL/domanda di rimborso (aprile 2002). UK/domande di rimborso (dicembre 2001 e 26.2.2003) e domanda di rimborso dell'Irlanda del Nord.

10. A seguito delle decisioni sulla concessione di contributi (17) relative all'afta epizootica, la Commissione ha autorizzato pagamenti agli Stati membri per un importo di 433,5 milioni di euro (18) per le spese d'abbattimento e 32,1 milioni di euro per le altre spese. I rimborsi totali concessi dalla Comunità al 31 dicembre 2003 ammontano pertanto a 465,6 milioni di euro (cfr. grafico 1).

11. La Commissione non ha ancora completato l'esame delle spese degli Stati membri e non ha proceduto al rimborso dei saldi dovuti a titolo di compensazione per tali spese relative al 2001, con l'eccezione di Francia e Irlanda. Pertanto si è avuta una sottoesecuzione degli stanziamenti di bilancio disponibili per il Fondo di emergenza per le patologie veterinarie di oltre il 48 % per gli esercizi dal 2001 al 2003 (cfr. grafico 2).

L'audit della Corte

12. A seguito delle crisi di peste suina e di encefalopatia spongiforme bovina, la Corte aveva esaminato le misure comunitarie di lotta contro queste due zoonosi (23).

13. Di fronte all'entità della crisi di afta epizootica e dei relativi oneri per il bilancio, la Corte ha deciso di procedere a un nuovo audit al fine di verificare se: a) il processo d'analisi della Commissione che aveva portato alla strategia di prevenzione e di lotta contro l'afta epizootica fosse sufficientemente aggiornato; b) la Commissione, sulla base dei propri controlli e valutazioni, avesse proposto al Consiglio adeguamenti della strategia comunitaria; c) il sistema di rimborso delle spese degli Stati membri, applicato dalla Commissione, fosse stato equo, rapido e non discriminatorio.

14. Per rispondere a queste domande, la Corte ha esaminato l'azione della Commissione per quanto riguarda il processo d'analisi, la supervisione dell'attuazione delle misure comunitarie da parte degli Stati membri e le eventuali proposte di adeguamento della normativa comunitaria. Dato che alcuni insegnamenti tratti in occasione di precedenti epizoozie potevano essere utili per la strategia di prevenzione e di lotta contro l'afta epizootica, la Corte ha, in un primo tempo, esaminato l'azione della Commissione prima e durante la crisi. Successivamente, essa ha analizzato il sistema di rimborso, segnatamente in relazione alle raccomandazioni formulate in precedenza. Questo esame si è limitato alle spese d'indennizzo per gli animali abbattuti (24). Infine, la Corte ha proceduto a un esame degli insegnamenti che la Commissione aveva tratto dalla crisi del 2001.

15. I lavori di audit si sono svolti a livello della Commissione e degli Stati membri (25) colpiti dall'afta epizootica (Francia, Irlanda, Paesi Bassi e Regno Unito). Queste missioni hanno interessato principalmente i ministeri dell'Agricoltura competenti per gli aspetti veterinari e sanitari, e i loro servizi decentrati a livello regionale (26). Nella presente relazione sono stati presi in considerazione (27) i lavori svolti dagli organismi visitati, dal Parlamento europeo, dalla Conferenza internazionale sulla prevenzione e la lotta in materia di afta epizootica o altre indagini pubbliche condotte negli Stati membri.

L'AZIONE DELLA COMMISSIONE PRIMA DELLA CRISI

Processo d'analisi non sufficientemente aggiornato

16. Nella relazione del 1989 (28) già citata (cfr. paragrafo 2), la Commissione aveva proceduto a un'analisi costi-benefici delle diverse politiche applicate dagli Stati membri in materia di lotta contro l'afta epizootica (politica di vaccinazione profilattica o politica d'abbattimento sistematico), al fine di definire la strategia da seguire a livello comunitario. In particolare aveva valutato i rischi d'insorgenza dell'afta epizootica nella Comunità connessi all'applicazione di una o l'altra politica dopo il 1992, nonché le conseguenze economiche delle due opzioni possibili. La Commissione aveva proiettato su di un periodo di dieci anni (dal 1993 al 2002) i costi in funzione di tre diversi scenari di gravità della crisi. Per quanto riguarda la politica di non vaccinazione, aveva selezionato uno scenario intermedio che prevedeva il manifestarsi di 13 epizoozie di 20 focolai. Il costo previsto per questo stesso periodo ammontava a 35 milioni di euro. In compenso, il costo dello scenario ottimistico era stato stimato a 0,3 milioni di euro e quello dello scenario pessimistico a 955 milioni di euro.

17. Peraltro, la relazione del 1989 poneva soprattutto l'accento su considerazioni di carattere commerciale, di bilancio nonché di costi e utili per il settore agricolo, senza tener conto dei più ampi costi sociali e ambientali.

18. Prima del 2001, le epizoozie manifestatesi nell'Unione non erano tali da far ravvisare alla Commissione la necessità di controllare la validità del dispositivo comunitario. In effetti, da un lato, si erano avute tre epizoozie con più di venti focolai (massimo possibile nello scenario selezionato dalla Commissione) ma, dall'altro, si erano verificate solo quattro crisi in otto anni (contro tredici in dieci anni nello stesso scenario). In compenso, dal 1993, erano aumentati alcuni rischi che favorivano la propagazione del virus: i movimenti di animali si erano sviluppati (29) per effetto della realizzazione del mercato unico, il numero di mattatoi era diminuito (30), favorendo il raggruppamento degli animali e quindi il rischio di contaminazione, mentre era aumentata la densità del patrimonio zootecnico, segnatamente quello ovino, caprino e suinicolo per azienda (31). Fin dal febbraio 1998, la FAO (32) ha attirato l'attenzione dei 33 Stati membri della commissione di lotta contro l'afta epizootica sul fatto che il trasporto di animali su grandi distanze e la densità crescente delle popolazioni animali avrebbero potuto provocare, in ogni momento, nuove epizoozie devastanti in Europa (33).

19. Inoltre, nel 1997/1998, l'epidemia di peste suina aveva comportato costi rilevanti per la Comunità (34), gli Stati membri e gli allevatori. Alla luce di questa esperienza, la stessa Commissione aveva giudicato incomplete le misure previste dalla direttiva 85/511/CEE contro l'afta epizootica (35). Sulla base dei pareri degli esperti, i servizi della Commissione avevano allora avviato una revisione della direttiva, quando il 20 febbraio 2001, la comparsa dell'epizoozia nel Regno Unito aveva interrotto il loro lavoro.

20. Dal momento dell'adozione nel 1990, la strategia non è stata oggetto di alcuna valutazione approfondita da parte della Commissione la quale, inoltre, non ha presentato ogni tre anni una relazione al Consiglio e al Parlamento sulle condizioni di applicazione della decisione 90/424/CEE relativa alle azioni comunitarie d'eradicazione e all'assistenza finanziaria concessa a questo titolo (36). Essa non ha neppure aggiornato lo studio realizzato dalla direzione generale dell'Agricoltura nel 1992 sui servizi veterinari degli Stati membri, mentre ciò le avrebbe permesso di verificare se lo stato di questi servizi avrebbe potuto garantire la riuscita della strategia (cfr. paragrafi 48 e 49).

La supervisione della Commissione si è rivelata insufficiente per certi aspetti e alcune lacune della normativa non sono state colmate per tempo

21. In tempi normali, la supervisione della Commissione nel settore veterinario e sanitario assume essenzialmente due forme: da un lato, la verifica da parte dei servizi di Bruxelles del recepimento delle direttive nel diritto nazionale e, dall'altro, i controlli in loco, affidati agli ispettori dell'Ufficio alimentare e veterinario (UAV) di Dublino (37). È opinione della Corte che, nel periodo che anteriore alla crisi del 2001, questi controlli regolamentari avrebbero dovuto concentrarsi sulle misure essenziali di prevenzione e di lotta contro l'afta epizootica, definite nelle direttive comunitarie e sulla loro integrazione nel diritto nazionale degli Stati membri. Queste misure annoverano: a) i controlli veterinari e sanitari alle frontiere sulle importazioni di animali e di prodotti di origine animale; b) i controlli dell'alimentazione animale volti a prevenire una contaminazione degli animali o dei prodotti di origine animale; c) l'elaborazione di piani d'emergenza da parte degli Stati membri che permettano di mobilitare risorse umane, materiali e un'organizzazione adeguata in caso di crisi; d) la messa a punto da parte degli Stati membri di sistemi d'identificazione e di tracciabilità dei movimenti di animali, nonché di un sistema di scambio d'informazioni tra Stati membri (ANIMO), essenziali per rintracciare e abbattere rapidamente gli animali contagiati.

La verifica della conformità della normativa di recepimento delle direttive comunitarie nel diritto nazionale non avviene in modo sistematico

22. La Commissione procede quasi sistematicamente a una verifica del recepimento formale delle direttive comunitarie da parte degli Stati membri entro i termini stabiliti. I controlli di conformità, invece, non vengono svolti sistematicamente. In pratica, hanno luogo soltanto durante le ispezioni dell'UAV (38) negli Stati membri o a seguito di denunce presentate da terzi. I rischi di un recepimento non conforme sono pertanto elevati e possono tuttora sussistere.

23. La Commissione ha più volte diffidato gli Stati membri per mancato recepimento delle direttive entro i termini stabiliti. Quando le misure adottate a livello nazionale sono state comunicate alla Commissione, questa ha archiviato gli atti dei procedimenti, senza verificare la conformità delle misure adottate con la normativa comunitaria. Di conseguenza essa non ha mai aperto alcun procedimento d'infrazione per non conformità. Per quanto riguarda la direttiva sull'identificazione degli animali, segnatamente degli ovini, che gli Stati membri avrebbero dovuto recepire entro il 1o gennaio 1995, tra il 1993 e il 1996 la Commissione aveva diffidato gli Stati membri per non aver comunicato le misure adottate a livello nazionale. Tra il 1994 e il 1997 aveva archiviato i fascicoli dopo il recepimento formale del diritto comunitario negli Stati membri, senza alcuna verifica della conformità. Tuttavia, durante la crisi del 2001, l'UAV ha riscontrato in tutti gli Stati membri colpiti dall'afta epizootica (fatta eccezione per i Paesi Bassi) gravi inadempienze nell'attuazione di questa direttiva, con effetti negativi sulla propagazione dell'epidemia nel 2001 (cfr. paragrafo 35).

La supervisione dei controlli veterinari e sanitari alle frontiere dell'Unione è soddisfacente, ma la normativa non tiene sufficientemente conto di alcuni rischi

24. Prima della crisi, l'UAV aveva svolto numerosi controlli veterinari e sanitari dei posti d'ispezione frontalieri (PIF) degli Stati membri, al fine di controllare che solamente prodotti conformi alle norme comunitarie in materia di salute animale e di sicurezza alimentare entrassero, attraverso i PIF, nel territorio comunitario. Gli Stati membri hanno adottato le misure correttive richieste dall'UAV, quali l'aumento del personale e dei controlli veterinari, il miglioramento dell'igiene dei locali e dei macchinari, il rafforzamento dei sistemi di registrazione dei lotti introdotti, dei certificati veterinari e dei registri, in tempi relativamente rapidi, per poter riottenere il riconoscimento dei posti d'ispezione frontalieri, sospeso temporaneamente dalla Commissione a seguito della constatazione di certe carenze.

25. Anche se è impossibile premunirsi del tutto contro fonti di contagio esterne, al momento della crisi la normativa comunitaria presentava però un certo numero di lacune in termini di protezione alle frontiere, segnatamente in materia di trasporto di merci da parte di viaggiatori e delle possibilità di immagazzinamento nelle zone franche di prodotti non conformi alla normativa comunitaria [cfr. paragrafo 91, lettera a)]. La Commissione aveva proposto, prima della crisi, di limitare l'introduzione sul territorio comunitario soltanto ai prodotti di origine animale conformi alle norme europee in materia di salute animale, ma tale proposta è stata adottata solamente nel 2002 (39). Soltanto dopo la crisi, nel novembre 2002, la Commissione ha proposto di rafforzare il controllo delle importazioni di prodotti di origine animale destinati al consumo personale e la decisione è stata adottata nel dicembre 2002 (40).

Ritardi nei controlli e nel divieto dell'impiego di rifiuti di cucina nell'alimentazione animale

26. Le ispezioni dell'UAV relative all'alimentazione animale sono state svolte in ritardo, in parte dopo la crisi. L'UAV ha sottolineato le lacune nei controlli espletati dagli Stati membri sul trattamento dei rifiuti impiegati nell'alimentazione animale. I rischi connessi a questo tipo d'alimentazione sono stati pertanto evidenziati, ma in parte solamente dopo la crisi.

27. Tuttavia, già nel 1997/1998, i rischi connessi a questo tipo d'alimentazione animale erano stati illustrati al momento della comparsa della peste suina in Germania, in seguito all'utilizzo, per l'alimentazione dei suini, di acque grasse e di rifiuti di cucina, non trattati a sufficienza e in violazione quindi della normativa comunitaria. Di conseguenza alcuni Stati membri avevano proibito sul loro territorio, prima della crisi di afta epizootica del 2001, l'utilizzo di rifiuti di cucina anche se trattati (Francia e Paesi Bassi), a differenza di altri (Germania e Regno Unito). A livello comunitario, nel febbraio 2001, l'utilizzo dei rifiuti di cucina trattati nell'alimentazione dei suini rimaneva legale (41), nonostante le proposte della Commissione.

28. Nel Regno Unito, l'allevatore all'origine della crisi era autorizzato a utilizzare rifiuti di cucina nell'alimentazione dei suoi suini solo a condizione che fossero trattati. In pratica, questo allevatore raccoglieva rifiuti di cucina presso ristoranti, alberghi, scuole e caserme militari delle vicinanze, li immagazzinava davanti alla sua azienda prima di trasportarli verso due stabilimenti di trattamento, vicini all'azienda. Una volta trattati, i rifiuti di cucina venivano dati ai suini. Dai controlli svolti dal ministero dopo lo scoppio della crisi, tuttavia, è emerso che nelle mangiatoie erano presenti rifiuti anormali, indice evidente di un trattamento insufficiente dei rifiuti di cucina (42). Non è stato possibile stabilire con certezza l'esatta provenienza del virus di tipo «panasiatico O». In genere è stata scartata l'ipotesi che il virus sia entrato attraverso i posti d'ispezione frontalieri e i sospetti (43) si sono concentrati su lotti illegali di prodotti, presentati come non alimentari, venduti all'ingrosso a ristoranti o mense.

Criteri e controlli insufficienti per i piani d'emergenza degli Stati membri

29. Nel 1990 il Consiglio (44) ha richiesto agli Stati membri di stabilire piani d'emergenza che indicassero le misure da porre in essere in caso di apparizione di un focolaio di afta epizootica. Tali piani avrebbero dovuto consentire l'accesso a strutture, macchinari, personale e tutti gli altri materiali indicati necessari per un'eliminazione rapida ed efficace di un focolaio. La Commissione doveva fissare i criteri per elaborare detti piani, procedere al loro esame per stabilire se permettessero di raggiungere l'obiettivo fissato e suggerire allo Stato membro eventuali modifiche da apportare. Inoltre il Consiglio aveva previsto che i piani avrebbero potuto essere completati o modificati ulteriormente, per tener conto dell'evolvere della situazione.

30. Nel 1991 la Commissione aveva fissato requisiti minimi per i piani d'emergenza degli Stati membri (45), per far sì che permettessero di mobilitare rapidamente i mezzi necessari per garantire, in caso di insorgenza dell'afta epizootica, un'eradicazione rapida ed efficace. Nonostante la Commissione avesse richiesto agli Stati di costituire un'organizzazione di base per gestire le crisi (unità di crisi, centri locali d'emergenza, personale responsabile delle misure d'emergenza, ecc.), la Corte ha constatato che la Commissione non aveva richiesto una serie di informazioni o di requisiti importanti per una lotta e un'organizzazione finanziaria e amministrativa efficaci, in particolare: a) le indicazioni relative al personale e ai mezzi necessari per i diversi scenari (ottimistico, intermedio e pessimistico) e alla mobilitazione degli stessi; b) un riesame dei piani d'emergenza alla luce dell'esperienza, della loro diffusione tra gli allevatori e del regolare svolgimento di esercitazioni di simulazione; c) i criteri in base ai quali la vaccinazione d'emergenza sarebbe stata utilizzata; d) informazioni sulle procedure previste per registrare il numero e il valore degli animali abbattuti, i pagamenti eseguiti e i controlli incrociati con le banche dati esistenti dei veterinari o relative all'identificazione degli animali; e) il sistema di assunzione d'emergenza dei valutatori e i principi generali della loro rimunerazione; f) il sistema di compensazione degli allevatori e il suo intervento prima o dopo l'abbattimento.

31. Dal 1991 la Commissione non ha rivisto questi criteri. Tra il 1993 e il 1995 aveva adottato i piani degli Stati membri, limitandosi però a un esame documentale, senza verificare in loco l'effettiva realtà delle misure enunciate. Contrariamente alla risposta della Commissione al paragrafo 33, gli orientamenti del 1995 per l'elaborazione dei piani d'emergenza (46) si limitavano a chiedere agli Stati membri di disporre di servizi veterinari sufficienti, in grado di trattare in qualsiasi momento fino a 10 focolai d'infezione, e non richiedeva loro di prevedere un'espansione di tali servizi in funzione della situazione epidemiologica. Inoltre, la Commissione (UAV) ha svolto le prime ispezioni in loco relative a tali piani negli Stati membri colpiti dall'afta epizootica solo alla fine del 2001 e nel corso dell'esercizio 2002, dopo la crisi. Il Parlamento ha anch'esso osservato che prima della crisi «la verifica dei piani d'emergenza degli Stati membri da parte della Commissione… non è stata tuttavia effettuata nei tempi dovuti», precisando che «a parte le verifiche attuate in sede di autorizzazione dei piani d'emergenza, non era stata verificata l'attuazione né del piano d'emergenza del Regno Unito né di quelli dei Paesi Bassi e della Francia prima del manifestarsi della crisi nel 2001» (47).

32. Di conseguenza i piani degli Stati membri, sebbene adottati dalla Commissione, non erano adattabili a una crisi di grande portata, senza precedenti e difficilmente prevedibile. In effetti, non avevano previsto in modo sufficiente né uno scenario pessimistico, né il rapido aumento dei mezzi necessari per far fronte alla crisi, né la necessaria organizzazione amministrativa e finanziaria.

33. A titolo esemplificativo, il piano del Regno Unito trasmesso alla Commissione non era sostanzialmente stato rivisto dopo la sua adozione nel 1991. Conformemente agli orientamenti della Commissione, questo piano non prevedeva uno scenario pessimistico (48) e anche sul piano nazionale, articolato a livello locale, questo scenario copriva solo dieci focolai contemporaneamente (49), senza definire procedure per aumentare rapidamente le risorse necessarie per far fronte agli abbattimenti e alle distruzioni. Il sistema d'assunzione d'emergenza e i principi generali della remunerazione dei valutatori non erano indicati. Il piano non era stato distribuito agli allevatori o ai loro rappresentanti. Per quel che riguarda la Francia, il piano ha permesso di fronteggiare con successo i due focolai che si sono manifestati simultaneamente, ma non contemplava il potenziamento dei mezzi necessari nel caso di uno scenario più pessimistico. Il piano d'emergenza irlandese prevedeva di affrontare contemporaneamente dieci focolai. Solo i Paesi Bassi, che avevano tratto insegnamenti dalla crisi di peste suina, avevano previsto il rapido potenziamento dei mezzi necessari per trattare 26 focolai, ricorrendo alla vaccinazione d'emergenza non appena si rivelassero insufficienti le risorse per procedere quanto prima agli abbattimenti.

34. L'audit interno della Commissione ha riscontrato che la direzione generale per la Salute e la tutela dei consumatori, che deve fronteggiare continuamente crisi nel settore animale, aveva definito metodi di routine standardizzati e ritenuti efficaci, senza tuttavia documentare per scritto tali procedure di lavoro. Peraltro non erano disponibili strumenti né manuali dedicati alla gestione delle crisi. Sebbene la Commissione abbia reagito con diligenza durante la crisi (cfr. paragrafo 44), è opinione della Corte che una buona preparazione della Commissione, soprattutto per quanto riguarda le procedure finanziarie per concedere i rimborsi agli Stati membri (cfr. paragrafi 74-81), avrebbe permesso di evitare alcuni problemi intervenuti durante la crisi del 2001.

Identificazione incompleta e insufficiente tracciabilità degli animali delle specie sensibili all'afta epizootica

35. A livello comunitario, il sistema d'identificazione e di registrazione individuale dei bovini è obbligatorio (50). Tuttavia la Corte ha rilevato che esso non permette di garantire la tracciabilità dei bovini che sono soggetti a movimenti intra o extracomunitari e che si aggirano sui 3 milioni di capi all'anno (il 4 % circa del patrimonio zootecnico). Inoltre, l'attuazione di questo sistema negli Stati membri presenta ancora carenze (51). Per gli ovini, colpiti principalmente dalla crisi del 2001, e per i suini l'identificazione dal 1o gennaio 1995 e fino a novembre 2003 era obbligatoria solo per lotto (52). L'UAV ha notato nel corso della crisi che il sistema d'identificazione per lotti non era stato applicato correttamente in tre Stati membri colpiti dall'afta epizootica su quattro (53).

36. Il fatto che la normativa comunitaria non prevedesse l'identificazione individuale degli ovini e che, inoltre, l'identificazione per lotto presentasse lacune ha reso difficile la tracciabilità degli animali sospetti, ritardandone pertanto l'abbattimento. Nel Regno Unito non sono stati abbattuti montoni che avrebbero dovuto esserlo, aumentando così i rischi di propagazione del virus.

37. Inoltre la normativa comunitaria (54) consentiva agli Stati membri di non recensire sull'elenco obbligatorio di tutte le aziende presenti sul loro territorio e che detengono animali — elenco che devono compilare e aggiornare — le piccole aziende con un massimo di tre animali delle specie ovina e caprina per i quali gli allevatori non chiedono premi. Nei Paesi Bassi, ad esempio, l'autorità competente ha scoperto nel corso della crisi che 18 000 piccole aziende o privati, che possedevano un numero molto limitato di animali, non erano registrati né conosciuti, aumentando così il rischio di non rintracciare in tempo tutti gli animali da abbattere. L'UAV ha riscontrato questo stesso problema in Francia.

Certe lacune del sistema ANIMO non sono state colmate prima della crisi

38. Nel 1990 la normativa comunitaria (55) ha introdotto un sistema informatizzato di collegamento fra autorità veterinarie, al fine soprattutto di facilitare gli scambi d'informazione sui movimenti di animali tra le autorità competenti delle regioni di origine e le autorità competenti dello Stato membro destinatario: il sistema ANIMO (56). Nel 1991, la Commissione aveva definito il modello del messaggio da trasmettere attraverso questo sistema (57).

39. Prima della crisi del 2001 l'UAV aveva già evidenziato che i messaggi ANIMO non menzionavano i punti di transito utilizzati durante il trasporto di animali tra uno Stato membro speditore e uno Stato membro destinatario. Nel modello di messaggio non figurava neppure l'azienda d’origine. La Corte aveva rilevato le carenze di questo sistema nella relazione speciale sulla peste suina (58). Nonostante le modifiche della normativa raccomandate al riguardo dall'UAV e dalla Corte, la Commissione non aveva proposto alcuna revisione del sistema ANIMO.

40. Durante la crisi del 2001, dopo la conferma del primo focolaio nel Regno Unito, gli altri Stati membri avevano bisogno di rintracciare gli ovini importati da questo paese nel mese precedente per attuare una maggiore sorveglianza di questi animali, potenziali portatori del virus. Era indispensabile conoscere l'azienda di origine e i punti di transito degli animali. Ciononostante, i messaggi ANIMO non contenevano ancora queste informazioni essenziali.

41. Queste due lacune hanno ritardato la localizzazione e l'abbattimento degli animali sospettati di essere infetti durante la crisi del 2001 (cfr. riquadro n. 2). Il ministero dell'Agricoltura dei Paesi Bassi ha segnalato alla Corte che la menzione obbligatoria dei punti di transito avrebbe reso molto più efficace la lotta contro la malattia, in particolare durante la fase critica iniziale della crisi. Durante la crisi, le autorità del Regno Unito hanno incontrato difficoltà nel risalire all'azienda di origine delle pecore esportate verso gli altri Stati membri e nello stabilire se provenissero da un'azienda contaminata, dato che questi elementi non erano indicati nei messaggi ANIMO. È stato possibile stabilire questo legame solamente dopo un periodo compreso tra 6 e 16 giorni, dopo la conferma della contaminazione delle aziende di origine. Di conseguenza, le autorità non hanno potuto avvertire in tempo gli Stati membri che avevano importato ovini del rischio di contaminazione. Per mancanza di informazioni sufficienti, gli Stati membri destinatari hanno dovuto procedere all'abbattimento preventivo di tutte le pecore importate dal Regno Unito che avevano potuto identificare, poiché non erano in grado di distinguere gli ovini sospetti dagli altri. L'assenza di tracciabilità degli ovini ha evidenziato le difficoltà dell'autorità competente in Francia nel rintracciare le aziende francesi destinatarie finali delle pecore importate dal Regno Unito. Peraltro, dato che il ministero non era sicuro che tutte le pecore importate fossero state abbattute, potevano persistere rischi di contaminazione. Nei Paesi Bassi, a causa della mancata segnalazione dei punti di transito sui messaggi ANIMO, è stato possibile rintracciare gli animali provenienti dall'Irlanda soltanto dopo un giorno. Eppure questi animali erano passati dal punto di sosta contiguo all'azienda francese (Mayenne) che, tre settimane dopo, si è rivelata un focolaio a seguito dell'importazione di montoni britannici infetti. Il tempo necessario per reperire i documenti ha ritardato le misure di protezione.

Le restrizioni ai movimenti di animali su tutto il territorio degli Stati membri

42. Per limitare i rischi di propagazione dell'epizoozia, la direttiva 85/511/CEE impone di limitare immediatamente il movimento di animali nelle zone di protezione e di sorveglianza entro un raggio minimo di 10 km intorno alle aziende contaminate. Queste misure sono state attuate nel Regno Unito, ma non sono state sufficienti per contenere la propagazione dell'epizoozia, data l'ampiezza della contaminazione anche prima dell'individuazione del primo focolaio.

43. Il Regno Unito ha bloccato i movimenti degli animali su tutto il territorio solamente tre giorni dopo la conferma ufficiale dell'epidemia. Sulla base delle disposizioni dell'articolo 10, quarto comma, della direttiva 90/425/CEE, la Commissione ha adottato la decisione 2001/190/CE che vieta i movimenti di animali negli Stati membri diversi dal Regno Unito. Secondo la relazione del NAO, tra la conferma del primo focolaio e l'introduzione del blocco dei movimenti di animali nel Regno Unito, sarebbero state colpite più di 62 aziende in altre sette contee (59), con una diffusione dell'epidemia, e dunque dei relativi costi, stimata da epidemiologi universitari a oltre il doppio di quella che sarebbe stata se la restrizione fosse stata adottata il giorno stesso della conferma della malattia (60).

L'AZIONE DELLA COMMISSIONE DURANTE LA CRISI

La supervisione della Commissione è stata efficace

44. Durante la crisi, i servizi della Commissione sono stati disponibili 24 ore su 24. La Commissione ha potuto adottare diligentemente le misure d'emergenza necessarie, quali la notifica dell'esistenza della malattia agli Stati membri, la sorveglianza e l'abbattimento degli ovini importati prima dello scoppio della crisi, la chiusura dei mercati, ecc. Numerose decisioni adottate dalla Commissione durante la crisi in campo veterinario sono state giudicate tempestive e appropriate dagli Stati membri.

45. Un confronto tra le date delle ispezioni dell'UAV e le crisi verificatesi mostra che l'UAV è riuscito, per quanto riguarda la crisi stessa, a svolgere le ispezioni al momento opportuno, anche rinviando a date successive altre missioni già previste. Durante la crisi, le procedure normali sono state accelerate e le relazioni delle ispezioni dell'UAV sono state disponibili entro due mesi, dopo aver tenuto conto delle osservazioni degli altri servizi della direzione generale per la Salute e la tutela dei consumatori, nonché delle risposte inviate dagli Stati membri.

Le carenze del dispositivo di lotta e della sua applicazione negli Stati membri

46. Non è stato però possibile correggere in tempo certe carenze del dispositivo di lotta individuate dall'UAV nel Regno Unito, il paese più colpito dalla crisi, dato che richiedevano una revisione approfondita delle misure in questione da parte della Commissione e degli Stati membri. È opportuno soffermarsi su di esse, poiché potrebbero riguardare eventualmente altri Stati membri. Si tratta principalmente di: a) una grave carenza di veterinari statali; b) un dispositivo di lotta la cui efficacia dipende dalla notifica immediata della malattia da parte degli allevatori; c) tempi inaccettabili in alcuni casi per l'individuazione dei casi sospetti, la conferma, l'abbattimento e la distruzione degli animali infetti (61).

47. Anche la Corte, nel corso dell'audit, ha individuato carenze simili a quelle segnalate dall'UAV, qui di seguito esposte.

Servizi veterinari ridotti

48. In una relazione del 1989, la Commissione osservava (62) come il successo dell'abbandono della vaccinazione profilattica dipendesse dall'esistenza di un sistema efficace di controllo veterinario statale. Tuttavia, sebbene il Consiglio abbia introdotto una serie di controlli delle malattie ammissibili al finanziamento comunitario, non è previsto alcun finanziamento comunitario per i controlli veterinari delle malattie non endemiche, il che esclude l'afta epizootica. A seguito della crisi del 2001, che aveva evidenziato la diminuzione generale del personale dei servizi veterinari statali, il Parlamento europeo (63) e la conferenza internazionale di dicembre 2001 (64) hanno sollevato la questione della sorveglianza epidemiologica del bestiame e del suo finanziamento come mezzo efficace di prevenzione della malattia. A tale questione, che riguarda di fatto l'insieme delle epizoozie, non è ancora stata data una risposta a livello comunitario.

49. Nella regione della Cumbria, la più colpita dall'afta epizootica, che conta quattro milioni di ovini, oltre 880 000 bovini e 170 000 suini, il numero di veterinari statali era diminuito da 27 nel 1967 a soltanto nove nel 2001 (65). Le statistiche (66) mostrano che il Regno Unito disponeva di 9,5 veterinari statali per ogni milione di animali (bovini, ovini e suini) contro una media superiore a 20 veterinari per milione di animali negli altri Stati membri. A causa della riduzione del numero di veterinari statali nel Regno Unito e del ritardo accumulato per reperire personale supplementare (67) l'efficacia delle misure di lotta contro l'epidemia è stata notevolmente ridotta. Il NAO ha accertato (68) che, fino ad aprile 2001, l'aumento del numero di veterinari statali impiegati nel Regno Unito durante la crisi restava inferiore all'aumento del numero di focolai infetti. Ciò ha causato ritardi negli abbattimenti, come descritto nei paragrafi 57-58 e nel riquadro n. 3.

Incentivi insufficienti alla notifica immediata della malattia e al rispetto delle restrizioni ai movimenti degli animali

50. La notifica immediata della malattia è fondamentale per una rapida eradicazione. La normativa comunitaria concerne sia la notifica della malattia da parte dell'allevatore all'autorità di tutela, sia quella da parte dello Stato membro alla Commissione. Per quanto riguarda la prima, la direttiva 85/511/CEE impone agli Stati membri di assicurarsi dell'immediata notifica di casi sospetti o accertati di afta epizootica.

51. Paradossalmente, benché il successo della lotta comunitaria contro l'afta epizootica dipenda concretamente in gran parte dagli allevatori stessi, poiché sono i primi a poter constatare le condizioni fisiche del bestiame e a poter segnalare le malattie, la normativa comunitaria non imponeva agli Stati membri di coinvolgere gli allevatori nel dispositivo di lotta, consultarli sui piani d'emergenza, informarli sulla natura delle diverse epizoozie e sulle misure di attuazione immediata, responsabilizzarli o incitarli con qualsiasi altro mezzo a notificare tempestivamente la malattia.

52. Nel 2001 l'allevatore, la cui azienda è stata considerata, dopo un'accurata indagine epidemiologica, all'origine dell'epidemia dagli esperti del laboratorio nazionale di riferimento, non ha informato l'autorità competente del Regno Unito della contaminazione del suo bestiame. La malattia è stata individuata all'incirca un mese dopo che si era manifestata in un'altra regione quando, secondo stime stabilite successivamente, già 57 aziende erano state contaminate (69). Nel frattempo (fra il 1o e il 21 febbraio 2001) 49 796 capi di bestiame erano stati esportati verso altri Stati membri, amplificando i rischi di una propagazione dell'epizoozia oltre le frontiere del Regno Unito.

53. Per quanto riguarda la notifica dello Stato membro alla Commissione e agli altri Stati membri, durante la crisi era essenziale che questi ultimi la ricevessero al più presto, al fine di poter prendere le necessarie misure cautelative. La notifica della malattia da parte dello Stato membro interessato alla Commissione e agli altri Stati membri è peraltro obbligatoria (70). Tuttavia, per il primo focolaio, essa è richiesta solo entro le 24 ore successive alla conferma della malattia, ottenuta sulla base di un'analisi dei campioni prelevati sugli animali svolta da un laboratorio nazionale specifico. Questo periodo di 24 ore va quindi ad aggiungersi al tempo necessario per effettuare le analisi, proprio quando esiste già una conferma scientifica.

54. Per ovviare a tale inconveniente, il Consiglio (71) ha dato la possibilità alla Commissione di elaborare un sistema d'allarme, grazie al quale lo Stato membro colpito dall'epizoozia può segnalare rapidamente alla Commissione e agli altri Stati membri l'insorgenza di un focolaio di afta epizootica. Il 20 febbraio, cinque ore dopo la conferma ufficiale della malattia da parte del laboratorio nazionale di riferimento, il Regno Unito, secondo quanto previsto dalla normativa comunitaria, ha notificato l'esistenza del primo focolaio alla Commissione, dimostrando che il termine regolamentare di 24 ore potrebbe essere ridotto, tenuto conto dei moderni mezzi di comunicazione. La Commissione ha allora informato immediatamente i servizi veterinari degli altri Stati membri ed ha bloccato il giorno successivo le esportazioni dal Regno Unito. Nel frattempo, sono stati esportati ancora circa 287 suini dall'Irlanda del Nord verso la Repubblica d'Irlanda, prima dell'attuazione effettiva del blocco delle esportazioni il 21 febbraio alle 17.00.

55. Al pari della notifica immediata della malattia, il rispetto delle restrizioni ai movimenti degli animali da parte degli allevatori è essenziale per contenere l'afta epizootica. Gli Stati membri hanno constatato infrazioni al riguardo sul loro territorio e hanno citato in giudizio gli allevatori responsabili.

56. Nel Regno Unito e in Francia gli allevatori che non avevano notificato la malattia o rispettato le misure di restrizione ai movimenti degli animali sono stati citati in giudizio in questi Stati membri e condannati a pagare multe. In assenza di normative comunitarie che subordinino il versamento al rispetto dei requisiti essenziali del dispositivo di lotta, quali la notifica o il rispetto delle restrizioni ai movimenti, questi allevatori hanno avuto diritto all'intero indennizzo (72). Tale assenza ha permesso agli Stati membri di richiedere alla Commissione le somme versate a tali allevatori (cfr. paragrafo 77).

I tempi per gli abbattimenti

57. Per aver diritto a un rimborso da parte della Comunità, gli Stati membri devono abbattere immediatamente gli animali infetti, a norma della direttiva 85/511/CEE, non appena giunga la conferma ufficiale della malattia. L'abbattimento immediato è essenziale per evitare la propagazione del virus.

58. Tuttavia, per i focolai secondari, la normativa comunitaria consente, ma non impone, agli Stati membri, in caso di diffusione dell'epizoozia, di abbattere gli animali subito dopo l'individuazione dei segni clinici della malattia da parte di un veterinario autorizzato. La normativa non impone neppure di procedere all'abbattimento degli animali prima che ne venga stimato il valore e siano ultimate le relative procedure amministrative. Pertanto gli abbattimenti sono stati eseguiti più o meno rapidamente, secondo le pratiche seguite dagli Stati membri e i veterinari disponibili (cfr. riquadro n. 3), aumentando così il rischio di propagazione dell'epizoozia. Nel Regno Unito, l'autorità competente, in conformità alla normativa comunitaria, ha atteso che il laboratorio confermasse l'infezione per abbattere gli animali del primo focolaio. Nel frattempo, si erano manifestati altri tre focolai. Per i primi cento focolai, l'intervallo fra la conferma della contaminazione e l'abbattimento ha superato, nella maggior parte dei casi, 24 ore fino a raggiungere sette giorni. Successivamente il Regno Unito ha proceduto all'abbattimento sulla base dei segni clinici d'infezione. Nel 78 % di questi casi, l'analisi successiva ha confermato la diagnosi dei veterinari (cfr. relazione del NAO, tabella 38, pag. 63). In compenso, negli altri Stati membri, in presenza di focolai, gli abbattimenti sono stati effettuati fin dai primi sospetti, prima di ottenere il risultato finale delle analisi di laboratorio. Nei Paesi Bassi, in Francia e in Irlanda, sono stati effettuati abbattimenti preventivi, segnatamente di ovini importati dal Regno Unito. Nel Regno Unito gli animali venivano abbattuti dopo la valutazione e l'accettazione di quest'ultima da parte dell'allevatore, ritardando pertanto l'abbattimento degli animali infetti. In Francia, invece, il valore degli animali era calcolato dopo l'abbattimento, per non ritardare l'eradicazione dell'epizoozia.

L'AZIONE DELLA COMMISSIONE RELATIVA AL SISTEMA DI RIMBORSO

59. La Corte e le autorità competenti per il discarico, prima della crisi, avevano comunicato alla Commissione certe raccomandazioni, alcune delle quali coincidevano con le constatazioni dell'UAV, menzionate nel paragrafo 46. Nel settore finanziario, la Commissione non ha applicato le raccomandazioni formulate dalla Corte fin dal 1996 e quelle formulate dalle autorità competenti per il discarico nel quadro della peste suina e della BSE, adattandole all'afta epizootica (cfr. riquadro n. 4). Precisare le regole e le procedure in materia di ammissibilità delle spese degli Stati membri e di indennità da versare agli allevatori (relazione speciale n. 1/2000, paragrafo 80): in risposta al seguito dato alla relazione annuale della Corte del 1995, la Commissione si era impegnata a emanare direttive agli Stati membri sulle procedure e il calcolo dell'indennizzo; ciò non è avvenuto.Allineare i tassi di cofinanziamento applicabili alle misure di carattere veterinario e quelle di sostegno al mercato (relazione speciale n. 1/2000, paragrafo 79): la Commissione si era impegnata a farlo per la peste suina; tuttavia, i tassi di cofinanziamento restano variabili in funzione della natura delle malattie animali.Sottoporre al Consiglio una proposta di revisione della normativa al fine di aumentare il contributo dei suinicoltori che praticano l'allevamento intensivo alle misure di lotta (relazione speciale n. 1/2000, paragrafo 81): la Commissione ha redatto uno studio comparato di altre forme di finanziamento, ma non ha contribuito all'attuazione di regimi negli Stati membri che prevedessero contributi degli allevatori per l'afta epizootica.

La Commissione non ha proposto direttive relative alle procedure e al calcolo dell'indennizzo degli allevatori da parte degli Stati membri

60. La normativa (73) prevede che la Commissione adotti le necessarie misure di applicazione relative alla partecipazione finanziaria specifica della Comunità all'eradicazione dell'afta epizootica. Essa subordina il rimborso comunitario delle spese sostenute dagli Stati membri a un «indennizzo equo» degli allevatori, senza precisare tuttavia il significato di tale espressione. Nel dicembre 2000, il Consiglio ha stabilito (74) che queste spese siano gestite direttamente dalla sola Commissione. Paradossalmente, nonostante si sia impegnata a presentare direttive relative all'organizzazione del regime d'indennizzo degli allevatori negli Stati membri, la Commissione ritiene di non avere la competenza giuridica per farlo. Di conseguenza il dispositivo regolamentare resta incompleto, giacché la Commissione non ha presentato queste direttive. Sulla base del dispositivo giuridico attuale, la Commissione si limita a stabilire se le spese degli Stati membri sono ammissibili al rimborso comunitario, senza fornire direttive circa il calcolo delle indennità da corrispondere agli allevatori.

61. In compenso, nel quadro degli abbattimenti obbligatori per i bovini affetti da encefalite spongiforme (75), la Commissione ha fissato l'importo degli indennizzi che gli Stati membri devono versare agli allevatori (76). Gli Stati interessati sono autorizzati a corrispondere il valore commerciale obiettivo corrente per ciascun animale, fissato sulla base di un sistema di valutazione individuale e obiettivo, da essi approvato. Anche se non corrisponde del tutto a un sistema d'indennizzo armonizzato, equo ed economico, questo sistema è pur sempre preferibile all'assenza di definizione degli indennizzi che gli Stati membri devono versare agli allevatori, situazione prevalente nel campo dell'afta epizootica. In effetti, l'assenza di norme in materia di indennizzi ha reso possibili incoerenze e disparità di trattamento degli allevatori, in funzione della localizzazione geografica e/o del metodo di abbattimento scelto, come descritto qui di seguito.

Sistemi d'indennizzo diversi e valutazioni eterogenee

62. La compensazione delle perdite dirette subite dagli allevatori, vale a dire il valore lordo del bestiame abbattuto, non era stata stabilita in anticipo (fatta eccezione per i Paesi Bassi). Pertanto gli Stati membri hanno dovuto stabilirla durante la crisi, quando alcuni prezzi di riferimento non erano disponibili a causa della chiusura dei mercati. La maggior parte degli Stati membri ha stabilito griglie di prezzi di riferimento per i valutatori giurati incaricati di procedere alla valutazione degli animali, senza però indicare che si trattava di un massimale. Mancavano prezzi di riferimento per alcune categorie di animali.

63. Per quanto riguarda le perdite di esercizio (77), tre Stati membri (IRL, NL, UK) non le hanno indennizzate, lasciando gli agricoltori senza reddito per almeno tre settimane dopo l'abbattimento degli animali e la disinfezione totale dell'azienda. In Francia, invece, esse sono state rimborsate agli allevatori dalle autorità francesi che hanno ritenuto che un «indennizzo equo» degli allevatori dovesse compensare la totalità delle perdite (animali e redditi). La Commissione però non le ha ammesse al rimborso comunitario.

64. I contratti conclusi dagli Stati membri con i valutatori erano diversi tra loro e le istruzioni ai valutatori in alcuni casi insufficienti. Senza istruzioni della Commissione agli Stati membri sulla valutazione del valore dei bovini, i valutatori non avevano utilizzato il Sistema d'identificazione e di registrazione dei bovini (SIRB) (78), che contiene dati importanti relativi al valore degli animali (razza, età, sesso) per determinare il valore dei bovini, il che lasciava loro un ampio margine di discrezionalità. L'identificazione dei bovini non figurava sui formulari di valutazione e mancava una traccia della verifica delle valutazioni effettuata dai valutatori di controllo o dal ministero.

65. I sistemi adottati dagli Stati membri sono illustrati nel riquadro n. 5. Il Regno Unito, l'Irlanda e i Paesi Bassi hanno optato per un sistema d'indennizzo fondato sul valore degli animali, escludendo le perdite di esercizio, che la Francia ha invece incluso, comportando così un supplemento del 30 % circa del valore degli animali. Nel Regno Unito il sistema ha fluttuato fra una valutazione del valore degli animali affidata unicamente a valutatori e un sistema misto in cui gli allevatori potevano optare per un valore stabilito sulla base di una griglia di prezzi, oppure fissato dai valutatori. Questa griglia standard di prezzi non comportava prezzi di riferimento per tutte le categorie di animali, né un massimale. A seguito di un aumento molto consistente degli importi valutati, la griglia standard non è più stata utilizzata. Non erano stati forniti orientamenti precisi ai valutatori e le istruzioni relative all'inclusione dei premi animali ancora dovuti nell'importo dell'indennizzo, poco precise, hanno dato origine a pratiche diverse. In Irlanda l'autorità competente ha prodotto un elenco mensile dei prezzi precisi per tutte le categorie di bovini. Per gli ovini, in compenso, la griglia dei prezzi stabilita dall'autorità competente era incompleta e non prevedeva un massimale. Nei Paesi Bassi la griglia dei prezzi di riferimento, fissata in anticipo dall'autorità competente, e le procedure di valutazione da seguire, già previste nel piano d'emergenza, hanno consentito una stima più precisa e omogenea del valore degli animali. In Francia era stata fissata una tabella con tariffe forfettarie per gli ovini. Per le altre categorie di animali, tuttavia, a causa di insufficienti direttive a livello nazionale, le prefetture hanno optato per sistemi variabili.

66. In mancanza di norme comunitarie precise, i sistemi istituiti negli Stati membri hanno portato a indennizzi eterogenei agli allevatori. Nel Regno Unito, il NAO, la Commissione e la Corte hanno individuato valutazioni eccessive del valore degli animali rispetto al valore reale all'inizio della crisi. Ad alcuni allevatori sono stati concessi supplementi per un totale di 4,2 milioni di euro rispetto alla valutazione iniziale degli animali (Francia, Irlanda, Regno Unito). In altri casi, gli indennizzi sono stati ridotti (Paesi Bassi). Le medie degli indennizzi corrisposti agli allevatori sono state sensibilmente più elevate nel Regno Unito per i bovini e gli ovini rispetto agli altri Stati membri, e più elevate per i suini in Francia (cfr. riquadro n. 6 e grafico 3). Nel Regno Unito gli indennizzi versati sono stati elevati: il National Audit Office ha constatato che la griglia standard di prezzi utilizzata durante parte della crisi per valutare gli animali si basava sui prezzi più alti in vigore proprio prima della crisi. Il contratto concluso con i valutatori, che collegava la remunerazione alla stima del valore degli animali, comportava il rischio intrinseco di una crescita ingiustificata della stima del valore e dunque degli indennizzi pagati. La Commissione ha calcolato che in media i risarcimenti per i bovini ammontavano a oltre il doppio del loro valore, quelli per gli ovini a oltre due volte e mezzo e quelli per i suini a quasi il doppio del loro valore, per un totale di 811,7 milioni di euro di valutazione in eccesso dell'importo dichiarato dall'autorità competente. Per la Francia la Commissione ha stimato che la valutazione in eccesso degli animali, dovuta principalmente all'inclusione delle perdite di esercizio nella compensazione e al valore troppo elevato attribuito ai suini, ammontava a 1,1 milioni di euro dell'importo dichiarato. Sono stati versati supplementi in Irlanda (0,5 milioni di euro) e nel Regno Unito (1,7 milioni di euro) agli agricoltori che avevano presentato ricorso, senza che, tuttavia, i valori considerati molto alti dall'autorità competente portassero a una riduzione degli indennizzi corrisposti. In Francia la tariffa forfettaria per gli ovini è stata aumentata, fatto che, insieme all'indennizzo per la distruzione delle carcasse, ha generato un supplemento di quasi 2 milioni di euro. Nei Paesi Bassi il ministero ha deciso di ridurre l'indennizzo per animali infetti al 50 % del loro valore. Di conseguenza, un allevatore riceveva per la stessa azienda il 50 % del valore degli animali infetti e il 100 % del valore degli altri animali. È stata stabilita una griglia di prezzi prefissata che serviva da guida per la valutazione.

Casi constatati di pagamenti doppi dei premi «animali»

67. Cinque mesi dopo l'inizio della crisi di afta epizootica, mentre gli Stati membri avevano già provveduto a erogare gli indennizzi, la Commissione ha elaborato un regolamento derogatorio (79) relativo al pagamento da parte degli Stati membri dei premi comunitari per gli animali e all'abbattimento per capo di bestiame (80) a titolo delle misure di sostegno ai mercati. Questo regolamento autorizzava gli Stati membri a versare i premi agli allevatori, in aggiunta agli indennizzi per l'afta epizootica, senza che questi dovessero rispettare le condizioni di detenzione degli animali nelle aziende, normalmente necessarie per il controllo (identificazione e conta degli animali).

68. Tuttavia la Commissione non aveva tenuto conto, al momento dell'elaborazione del regolamento derogatorio, delle pratiche di vendita in vigore in tempi normali, segnatamente in Irlanda e nel Regno Unito, che consistevano nell'includere nel prezzo di vendita degli animali l'importo dei premi per gli animali ancora dovuti, di cui avrebbe beneficiato il futuro acquirente. Di fatto, seguendo le pratiche di vendita abituali e considerando che «un indennizzo equo» degli allevatori dovesse tener conto dell'importo dei premi ancora dovuti agli allevatori, in Irlanda e nel Regno Unito i valutatori avevano incluso questi premi nel valore degli animali ai fini della compensazione per l'afta epizootica. La Commissione tuttavia, non avendo tenuto conto di queste pratiche, non aveva vietato agli Stati membri di procedere al pagamento dei premi per gli animali nei casi in cui gli importi degli stessi fossero stati inclusi in anticipo nell'indennizzo per l'afta epizootica.

69. Dopo aver già concesso agli allevatori gli indennizzi per l'afta epizootica, gli Stati membri, conformemente al regolamento derogatorio, hanno proceduto al versamento dei premi per animali ancora dovuti. Dal momento che l'Irlanda e il Regno Unito avevano già incluso l'importo di parte di questi premi nell'indennizzo per l'afta epizootica versato in precedenza agli allevatori, è possibile che alcuni allevatori abbiano ricevuto due volte l'importo dei premi.

70. Dato che, nella pratica, le schede di valutazione degli animali contenevano solo un importo globale, senza distinguere i premi dal valore intrinseco degli animali, risultava difficile per eventuali revisori valutare con precisione l'entità dei doppi pagamenti. Tuttavia, considerando che i valutatori avevano ricevuto l'istruzione di includere l'importo dei premi nel valore degli animali e che alcuni di essi hanno confermato direttamente tale inclusione, la Corte ha potuto stimare in circa 10 milioni di sterline (oltre 16 milioni di euro) (81) l'importo dei premi per animali (82) versati nel Regno Unito, che costituivano un doppione di quelli inclusi negli indennizzi per l'afta epizootica.

71. Anche in Irlanda la Corte ha individuato premi per bovini versati in aggiunta agli indennizzi, ma per importi inferiori (83). In Francia alcune prefetture, a differenza di altre, hanno incluso i premi per i bovini negli indennizzi. In compenso, il ministero dell'Agricoltura dei Paesi Bassi ha segnalato alla Corte di non aver incluso alcun premio negli indennizzi per l'afta epizootica.

Premi all'abbattimento concessi in modo eterogeneo

72. Sempre nel quadro delle misure di sostegno al mercato, la concessione di un premio all'abbattimento dei bovini è prevista da un regolamento del Consiglio (84) che esige un attestato del mattatoio a conferma dell'abbattimento dell'animale. Tuttavia questo regolamento non specifica la natura dell'abbattimento, ovvero se si debba trattare di un abbattimento finalizzato a un consumo umano (FEAOG-Garanzia-sostegno al mercato) o di un abbattimento per motivi sanitari (FEAOG-Garanzia-veterinario). A seconda delle interpretazioni, era possibile versare il premio all'abbattimento in aggiunta alla compensazione per l'afta epizootica, ma unicamente alla piccola minoranza di allevatori i cui animali infetti erano stati abbattuti in un mattatoio. Ne risultava un trattamento disuguale degli allevatori, all'interno degli Stati membri, in base al luogo in cui erano avvenuti gli abbattimenti.

73. Interpellata al riguardo da uno Stato membro, la Commissione non aveva fornito chiarimenti né una risposta sull'interpretazione da seguire prima della scadenza del termine regolamentare per il pagamento dei premi all'abbattimento 2001, fissato al 30 giugno 2002. Pertanto gli Stati membri hanno adottato decisioni diverse, che hanno portato a trattamenti disuguali degli allevatori. I Paesi Bassi, dove una quota significativa degli abbattimenti era avvenuta nei mattatoi, non hanno pagato i premi all'abbattimento agli allevatori in aggiunta agli indennizzi di afta epizootica, rendendo così possibile un risparmio di 3,5 milioni di euro circa per il bilancio comunitario. In Irlanda invece, dove anche parte degli abbattimenti era stata effettuata in mattatoio, i premi sono stati versati; a seguito dell'ispezione della Corte, sono stati poi recuperati. Nel Regno Unito i premi non sono stati versati per evitare un possibile doppione con la compensazione per l'afta epizootica che già li includeva. In Francia la questione non si è posta, dato che gli animali contaminati non erano stati abbattuti in mattatoio e non sono stati versati neppure i premi all'abbattimento.

Le regole e le procedure relative all'ammissibilità al rimborso comunitario delle spese sostenute dagli Stati membri sono state definite tardivamente

74. A norma della decisione 90/424/CEE, spetta alla Commissione stabilire le modalità di attuazione della partecipazione finanziaria della Comunità alle spese degli Stati membri con l'assistenza del comitato veterinario permanente (85). La Commissione deve inoltre definire, con l'aiuto del suddetto comitato, la natura delle misure supplementari, che potrebbero rivelarsi necessarie per eradicare una epizoozia, e la relativa partecipazione finanziaria comunitaria.

75. La Commissione non ha proposto modalità di attuazione della partecipazione finanziaria della Comunità prima della crisi, nonostante si fosse precedentemente impegnata nella risposta al seguito dato alla relazione annuale della Corte del 1995 a «comunicare agli Stati membri direttive relative alle procedure e al calcolo dell'indennizzo nella prospettiva di un cofinanziamento comunitario delle misure veterinarie […]» (cfr. riquadro n. 4). Essa non ha neppure precisato agli Stati membri la natura dei documenti giustificativi che avrebbero dovuto conservare affinché le loro spese potessero essere ammissibili al rimborso comunitario, privandosi così di strumenti preziosi per il proprio controllo.

76. La Commissione ha comunicato agli Stati membri, sei mesi dopo lo scoppio della crisi (86), che avrebbe rimborsato unicamente l'indennizzo concesso per gli animali «secondo il valore che essi avevano prima di essere contaminati», allorché tutti gli Stati membri interessati avevano già provveduto a versare gran parte degli indennizzi agli allevatori, con metodi diversi (cfr. paragrafi 62-66). Essa non ha neppure indicato come avrebbe stabilito tale valore, né in base a quali documenti.

77. Similmente, in assenza di istruzioni della Commissione, gli Stati membri hanno mantenuto nelle domande di rimborso gli indennizzi versati agli allevatori che non avevano rispettato le disposizioni nazionali di applicazione delle direttive comunitarie in materia di notifica e di restrizione dei movimenti (972 876 euro circa nel Regno Unito e 58 769 euro in Francia; cfr. paragrafo 56).

78. In assenza di orientamenti della Commissione sui controlli che gli Stati membri avrebbero dovuto attuare e sui documenti probatori da conservare, i fascicoli dei beneficiari esaminati in loco erano incompleti: in molti casi mancavano certificati di abbattimento e nella maggior parte degli Stati membri controllati non vi era stato alcun controllo incrociato fra il numero di bovini identificati nelle basi nazionali e il numero di bovini abbattuti, oppure risultavano numerose discordanze. Anche se molte imprecisioni potevano essere imputate all'entità della crisi, piani d'emergenza più completi (cfr. paragrafi 30-32) e criteri più precisi definiti dalla Commissione avrebbero potuto ridurne la gravità. Per le altre categorie di animali, non registrate dato che la normativa comunitaria prevede un'identificazione individuale unicamente per i bovini (87), non è stato possibile ottenere garanzie sull'affidabilità del numero dichiarato.

79. La Commissione ha precisato, dopo la crisi, i criteri di ammissibilità specificati nella decisione 90/424/CEE, nonché i documenti necessari per ottenere il rimborso comunitario (cfr. riquadro n. 7). Come lei stessa ha indicato nella risposta al presente paragrafo, dal 1990 la Commissione non ha cambiato in modo significativo le norme di ammissibilità previste dalla decisione 90/424/CEE. Questa decisione non è abbastanza precisa e dà adito a diverse interpretazioni. Abbattimenti preventivi effettuati negli Stati membri che avevano importato ovini dal Regno Unito nel mese precedente la crisi: in Francia questi abbattimenti sono stati rimborsati nonostante non esistesse una decisione della Commissione relativa al loro rimborso. Abbattimenti preventivi parziali, effettuati nelle vicinanze di focolai in Irlanda, in Francia e nel Regno Unito (zone d'abbattimento di 3 km in Cumbria per un importo totale di circa 112,3 milioni di euro): la Commissione ha adottato decisioni relative al rimborso nel luglio 2002 per la Francia, nel dicembre 2003 per il Regno Unito e l'Irlanda; al momento della stesura della presente relazione, la decisione relativa ai Paesi Bassi è in corso di finalizzazione. Abbattimenti preventivi effettuati negli Stati membri in cui non erano stati individuati focolai (Belgio, Germania, Spagna e Portogallo): la Commissione ha adottato una decisione solamente nell'agosto 2003, ossia quasi due anni dopo la fine della crisi (88). Decisioni relative al finanziamento delle spese relative, indicanti le informazioni da fornire alla Commissione (spese veterinarie, spese di distruzione, di disinfezione): adottate solamente nel 2003 (89).

80. Il contributo comunitario alle spese degli Stati membri interviene a condizione che gli Stati membri abbiano attuato immediatamente le misure comunitarie, quali la messa sotto sequestro delle aziende fin dai primi sospetti, l'abbattimento e la distruzione di tutti gli animali, la pulizia e la disinfezione, dal momento della conferma ufficiale della malattia (90). Eppure le relazioni finanziarie, richieste dalla Commissione nelle decisioni di concessione di aiuti finanziari agli Stati membri per determinare il rimborso dovuto, presentano solamente una parte degli elementi necessari alla valutazione dell'ammissibilità delle spese, di cui alla decisione 90/424/CEE (91).

81. Gli Stati membri hanno presentato numerose modifiche delle domande di rimborso. Dato che le domande erano eterogenee e contenevano ancora molti errori, i servizi della Commissione hanno dovuto prolungare i controlli e ritardare, di conseguenza, i rimborsi finali.

I tempi per il rimborso delle spese degli Stati membri

82. La Commissione ha dovuto individuare, all'interno delle domande di rimborso, il valore ammissibile di ogni animale o almeno di ogni categoria di animali, un lavoro reso complesso dai diversi sistemi d'indennizzo adottati dagli Stati membri (cfr. paragrafi 62-73) e dalle modifiche delle domande di rimborso presentate. A ciò si è aggiunta l'assenza di certezza sul numero esatto di animali abbattuti.

83. Pertanto al 1o ottobre 2003, ossia a più di due anni dalla fine dell'epizoozia, non erano ancora stati pagati i rimborsi per l'Irlanda, i Paesi Bassi e il Regno Unito, nonostante gli allevatori fossero stati in genere indennizzati nei tre mesi successivi agli abbattimenti praticati nel 2001.

I tassi di cofinanziamento sono stati allineati solamente per i suini

84. A norma della decisione 90/424/CEE, il contributo finanziario della Comunità è pari al 60 % delle spese ammissibili sostenute dallo Stato membro (cfr. tabella 1) per la lotta contro l'afta epizootica.

85. Le competenze in materia di gestione e disciplina specifica dei tassi di rimborso e degli indennizzi versati agli allevatori sono tuttora ripartite fra la direzione generale dell'Agricoltura e la direzione generale per la Salute e la tutela dei consumatori: quest'ultima gestisce gli indennizzi relativi alla maggior parte delle malattie animali, tranne quelle per i bovini abbattuti a causa dell'encefalite spongiforme trasmissibile (EST), tuttora gestite dalla direzione generale dell'Agricoltura. I tassi di rimborso applicati dalle due direzioni generali sono stati allineati per il settore suino, ma non per l'afta epizootica e l'EST: il tasso è del 60 % per l'afta epizootica e del 70 % per l'EST. Per le altre malattie animali, compresa la peste suina, il tasso è del 50 %. Di conseguenza i tassi di rimborso per le stesse categorie di animali variano a seconda della malattia che è causa dell'abbattimento. La Corte non ha potuto trovare giustificazioni per questi tassi diversi applicati dal 1996.

Gli allevatori non partecipano al finanziamento comunitario del sistema di lotta

86. In risposta alla relazione speciale della Corte sulla peste suina (92), la Commissione aveva riconosciuto che «i produttori dovrebbero condividere una maggiore responsabilità per gli aspetti finanziari dell'eradicazione delle zoonosi» e intendeva «valutare la possibilità di sostenere gli Stati membri nell'istituzione di tali sistemi assicurativi, nel quadro della revisione della legislazione comunitaria della materia». La Commissione non ha proposto il suddetto aiuto né per la peste suina né per l'afta epizootica.

87. L'insieme della categoria (allevatori colpiti o meno dall'epizoozia) non contribuisce alle spese comunitarie di eradicazione, sebbene una parte, ovvero gli allevatori che non sono interessati dalle misure di restrizione di movimento né dagli abbattimenti, abbia potuto realizzare profitti grazie al rialzo dei prezzi, come indica uno studio universitario commissionato dal ministero dell'Agricoltura irlandese (93). Secondo questo studio, i profitti del settore in Irlanda sono ammontati a circa 107 milioni di euro per il 2001, principalmente grazie all'aumento del volume e dei prezzi delle esportazioni verso il Regno Unito.

88. Tuttavia, indipendentemente dalla Commissione, in alcuni Stati membri il settore pubblico o la categoria interessata hanno preso iniziative in parte per diminuire le spese nazionali di eradicazione o per integrarle. Nei Paesi Bassi, a seguito della crisi di peste suina, è stato istituito un fondo per la salute degli animali, cui spetta versare gli indennizzi in caso di epidemia. Questo fondo è alimentato da tre fonti: gli allevatori, il bilancio europeo (se del caso) e il bilancio agricolo olandese. Il contributo più importante proviene dagli allevatori. Nel Regno Unito si sta studiando un sistema simile. In Francia gli allevatori che aderiscono ai gruppi di difesa sanitaria costituiscono volontariamente casse di perequazione destinate a compensare, in caso di crisi, coloro che subiscono perdite non compensate da un rimborso comunitario, a causa delle misure di restrizione alla circolazione degli animali (94).

89. Negli altri Stati membri si stanno sviluppando iniziative interessanti ma di diversa natura che rischiano, in assenza di un quadro comunitario, di generare disparità di trattamento degli allevatori. Inoltre, anche se alcune iniziative possono riuscire a ridurre la partecipazione degli Stati membri al sistema di lotta, nessuna di esse garantisce la riduzione del contributo comunitario.

LA GESTIONE DELLA COMMISSIONE DOPO LA CRISI

L'azione nel settore veterinario

90. Nel dicembre 2002 la Commissione ha presentato una nuova proposta di direttiva. Adottata dal Consiglio nel settembre 2003 (95), questa introduce importanti cambiamenti alle misure incomplete previste dalla direttiva 85/511/CEE, segnatamente: a) senza rimettere in questione la politica in vigore dal 1992 che dà la precedenza all'abbattimento degli animali contaminati dal virus, essa considera la vaccinazione d'emergenza un mezzo di lotta importante in caso di epizoozia e fissa le condizioni applicabili all'eventuale immissione sul mercato delle carni di animali vaccinati sul territorio dell'Unione in caso di epizoozia; b) completa i requisiti stabiliti dalla Comunità in materia di piani d’emergenza e impone che ciascuno Stato membro aggiorni il proprio piano di emergenza ogni cinque anni, in particolare alla luce delle esercitazioni in tempo reale (96); dal canto loro, la maggior parte degli Stati membri aveva già provveduto a rivedere i loro piani, sulla base dell'esperienza della crisi; c) indica cinque criteri non cumulativi in base ai quali si può dichiarare la presenza di un focolaio di afta epizootica in un'azienda (97); ciò dovrebbe contribuire ad un'applicazione più rapida delle misure cautelative; d) impone agli Stati membri di prevedere sistemi sanzionatori applicabili in caso di violazione delle disposizioni nazionali adottate in applicazione delle direttive comunitarie (98); e) esige che gli Stati membri forniscano informazioni sulle date di attuazione delle misure comunitarie, il che dovrebbe consentire alla Commissione di determinare in che misura è dovuto il rimborso comunitario.

91. Parallelamente, sono state adottate misure complementari che dovrebbero rafforzare le misure di prevenzione e di lotta: a) per quanto riguarda i controlli alle frontiere, la Commissione ha adottato precauzioni supplementari dopo la crisi, rafforzando i controlli sui bagagli dei passeggeri e le informazioni al riguardo (99); b) dopo la crisi è stato imposto il divieto di magazzinaggio, nelle zone franche, di prodotti non conformi ai requisiti veterinari comunitari, sulla base di precedenti proposte della Commissione (100); c) per quanto riguarda l'alimentazione animale, la Commissione è riuscita a far adottare a livello dell'UE un divieto generalizzato di utilizzo dei rifiuti di cucina e ristorazione (101), che aveva già proposto prima della crisi; d) la Commissione ha introdotto dopo la crisi una proposta d'identificazione individuale degli ovini (102) che è stata adottata nel dicembre 2003 (103).

92. Tuttavia le misure finora adottate non hanno tenuto sufficientemente conto di certi aspetti e restano insufficienti rispetto ai punti seguenti: a) mancano misure volte ad incentivare la notifica rapida da parte degli allevatori o a subordinare ad essa il versamento degli indennizzi; b) il termine di cui dispongono gli Stati membri per notificare il primo focolaio alla Commissione non è stato ridotto e continua ad essere di 24 ore dalla conferma della malattia, mentre l'esperienza ha dimostrato che tale periodo poteva essere ridotto; c) l'abbattimento degli animali è obbligatorio dal momento della conferma del focolaio, ottenuta adesso con maggiore rapidità, ma non è indicato che essa debba avvenire immediatamente, prima della conclusione delle procedure amministrative per la determinazione del valore degli animali.

93. Inoltre, come per la peste suina (104), la Commissione non ha aggiornato il suo studio iniziale, sebbene molti dei dati allora mancanti siano disponibili dalla crisi del 2001 (105). L'analisi costi-benefici della strategia comunitaria, che utilizza la vaccinazione d'emergenza e autorizza il consumo di carni di animali vaccinati sul territorio europeo, non è stata aggiornata, nonostante i cambiamenti introdotti dall'Ufficio internazionale delle epizoozie (cfr. paragrafo 3) relativi ai termini per riprendere le attività commerciali dopo una epizoozia.

94. In effetti, nel 2002 l'Ufficio ha dimezzato da dodici a sei mesi il termine per riprendere le attività commerciali, in caso di ricorso alla vaccinazione durante una crisi: questa misura ha avvicinato, in termini di conseguenze commerciali, le pratiche della vaccinazione a quella dell'abbattimento senza ricorso alla vaccinazione, il cui termine è di soli tre mesi. Questo elemento è significativo giacché il cambiamento di politica operato a livello comunitario attribuisce maggiore importanza alla vaccinazione d'emergenza rispetto al passato.

95. Nel corso dell'audit la Corte ha riscontrato che molti paesi, alcuni dei quali avevano concluso accordi veterinari con la Comunità, avevano continuato a bloccare le esportazioni dall'UE dopo che era stato recuperato lo status di zona indenne (106).

96. La Commissione non ha quantificato il costo, a livello comunitario, del blocco delle esportazioni. Esiste il rischio che i blocchi aumentino a seguito del ricorso dell'UE alla vaccinazione d'emergenza dato che i paesi terzi, che non la praticano, potrebbero accettare con maggiori difficoltà esportazioni provenienti da zone in cui si pratica questo tipo di vaccinazione.

97. Per di più la Commissione non ha ancora aggiornato lo studio sui servizi veterinari degli Stati membri. Nonostante le raccomandazioni del Parlamento (107) sull'introduzione da parte degli Stati membri di ispezioni regolari delle aziende, e quelle della conferenza internazionale, finora la Commissione non ha presentato alcuna proposta che inciti gli Stati membri ad introdurre tale sistema.

L'azione nel settore finanziario

98. In un memorandum dell'aprile 2002 (108), la presidenza spagnola del Consiglio aveva indicato che i programmi assicurativi agricoli nel settore dell'allevamento potevano rappresentare una soluzione alternativa ai meccanismi previsti dal Fondo d'emergenza. A seguito del memorandum e delle raccomandazioni precedenti della Corte e delle autorità competenti per il discarico (cfr. paragrafo 59 e riquadro n. 4), nel gennaio 2003 la Commissione ha commissionato uno studio sulle assicurazioni per i rischi connessi alle zoonosi.

99. Oltre a segnalare le incoerenze del sistema attuale, lo studio raccomanda chiaramente un'attuazione generalizzata negli Stati membri di regimi di finanziamento gestiti dagli stessi allevatori e che prevedano un loro contributo finanziario, per stimolarne la partecipazione alla lotta. Per la compensazione delle perdite indirette (le perdite d'esercizio), lo studio suggerisce di istituire un sistema volontario di assicurazione fra allevatori, simile a una mutua.

100. Poiché i risultati di questo studio sono recenti (maggio 2003), la Commissione non ha ancora proposto modifiche del sistema attuale, né ha stabilito modalità di attuazione della partecipazione finanziaria alle spese degli Stati membri.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

101. La necessità di completare il mercato unico ha indotto la Comunità a vietare la vaccinazione profilattica degli animali contro l'afta epizootica. Questa scelta, giustificata allora da considerazioni di carattere commerciale, ne presupponeva la sostituzione con un sistema di prevenzione e di lotta contro la malattia che permettesse di recuperare rapidamente lo status di zona indenne. A tal fine, la Comunità ha instaurato un dispositivo di prevenzione e di lotta che tiene effettivamente conto dei rischi legati alla libera circolazione degli animali e dei prodotti di origine animale e che mira sia a limitare i rischi d'introduzione del virus sia la sua diffusione sul territorio della Comunità (cfr. paragrafo 6).

102. Anche se per sua natura, un tale dispositivo non può essere del tutto efficace in ogni circostanza, in mancanza di valutazioni esaurienti e controlli tempestivi della Commissione, gli Stati membri non hanno potuto comunque correggere per tempo alcune debolezze del dispositivo e carenze nella sua attuazione. Prima della crisi del 2001, infatti, non è stato possibile colmare le lacune della normativa comunitaria, nonostante certe proposte avanzate dalla Commissione prima della crisi (cfr. paragrafi 18-43). Durante la crisi del 2001, la Commissione, di fronte ad una epizoozia di grande portata, ha individuato rapidamente le carenze del dispositivo di prevenzione e di lotta, nonché quelle relative alla sua applicazione da parte di alcuni Stati membri, in particolare l'insufficienza delle direttive fornite ai veterinari statali e dei sistemi applicabili in materia di notifica della malattia e di esecuzione degli abbattimenti. Tuttavia, non è stato possibile porvi immediatamente rimedio (cfr. paragrafi 48-58). Queste carenze hanno probabilmente contribuito ad accrescere l'onere finanziario derivante dall'epizoozia. Inoltre, in applicazione del codice zoosanitario dell'UIE, uno Stato membro è stato privato ufficialmente dello status di zona indenne per undici mesi e l'Unione, in pratica, lo è stata per più di un anno, a causa del blocco delle esportazioni attuato da paesi terzi.

103. L'audit della Corte ha evidenziato che l'efficacia del dispositivo di lotta dipendeva, in gran parte, dalla rapidità della notifica della malattia da parte degli allevatori e dal rispetto delle restrizioni di movimento.

104. La Corte osserva inoltre che il sistema di finanziamento resta perfettibile: l'entità dell'indennizzo e del rimborso non è adeguatamente definita, alcuni Stati membri attendono ancora di essere rimborsati e gli allevatori sono trattati in modo disuguale in funzione dell'ubicazione dell'azienda o del metodo di abbattimento (cfr. paragrafi 60-73). Le regole e le procedure relative all'ammissibilità al rimborso comunitario delle spese degli Stati membri sono state precisate in ritardo (cfr. paragrafi 74-83). A seguito dei controlli effettuati dalla Commissione, i pagamenti a favore del Regno Unito e della Francia sono stati ridotti, rispettivamente, del 58,1 % e del 2,7 %, ossia di 573,2 milioni di euro e 0,1 milioni di euro.

105. Il Consiglio e la Commissione hanno da allora colmato molte lacune della normativa (cfr. paragrafi 90-91). I testi adottati testimoniano che la Commissione ha tratto e continua a trarre insegnamenti dalla crisi. Alcune carenze tuttavia permangono e rischiano di compromettere ancora l'efficacia della prevenzione e della lotta alla malattia all'interno della Comunità, segnatamente in materia di programmi di sorveglianza, di notifica dell'afta epizootica e di rapidità degli abbattimenti (cfr. paragrafo 92). Certo, la normativa comunitaria esige ormai dagli Stati membri l'applicazione di sanzioni in caso di violazione delle disposizioni nazionali adottate per recepire le direttive comunitarie. Tuttavia non prevede misure tali da incoraggiare una partecipazione attiva degli allevatori alla prevenzione e alla lotta. In particolare gli allevatori non contribuiscono al finanziamento comunitario del dispositivo di prevenzione e di lotta. Inoltre il sistema di finanziamento non è stato ancora rivisto. Nonostante queste lacune, tuttavia, il dispositivo attuale permette di attivare le procedure di rimborso agli Stati membri, lasciando sussistere un rischio finanziario importante per il bilancio comunitario.

106. Sulla base di queste osservazioni, la Corte raccomanda di: a) valutare regolarmente, al di fuori dei periodi di crisi, il dispositivo di prevenzione e di lotta e rafforzare la supervisione della sua applicazione; b) studiare quali mezzi consentano di coinvolgere maggiormente gli allevatori in una notifica rapida della malattia e nel rispetto delle restrizioni di movimento; c) chiarire il quadro finanziario applicabile alle epizoozie, riducendo al contempo il più possibile i rischi finanziari per il bilancio comunitario.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti europea a Lussemburgo, il 21 luglio 2004. Per la Corte dei conti Juan Manuel FABRA VALLÉS Presidente

(1) Risoluzione del Parlamento europeo del 17 dicembre 2002, paragrafo 54.

(2) Rapport de la Commission au Conseil relatif à une étude effectuée par la Commission sur les politiques actuelles des États membres dans le domaine de la lutte contre la fièvre aphteuse, Commissione delle Comunità europee, SEC (89) 1731 def. del 18.10.1989.

(3) La vaccinazione profilattica è una vaccinazione preventiva del bestiame, da non confondersi con la vaccinazione d'emergenza, possibile in caso di comparsa di un focolaio. Nel 1988 venivano applicate due politiche diverse: otto Stati membri (Belgio, Germania, Spagna, Francia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Portogallo) praticavano la vaccinazione profilattica del bestiame, seguita dall'eliminazione parziale o totale degli animali contaminati in caso di insorgenza della malattia. Al contrario, gli altri Stati membri (Danimarca, Grecia, Irlanda e Regno Unito) non ricorrevano alla vaccinazione profilattica e procedevano all'eliminazione totale degli animali in caso di comparsa di un focolaio.

(4) Organizzazione intergovernativa istituita nel 1924, le cui norme sono riconosciute dall'Organizzazione mondiale del commercio come regole sanitarie internazionali di riferimento.

(5) Direttiva 90/423/CEE del Consiglio, del 26 giugno 1990, recante modifica della direttiva 85/511/CEE che stabilisce misure comunitarie di lotta contro l'afta epizootica, della direttiva 64/432/CEE relativa a problemi di polizia sanitaria in materia di scambi intracomunitari di animali delle specie bovina e suina e della direttiva 72/462/CEE relativa a problemi sanitari e di polizia sanitaria all'importazione di animali della specie bovina e suina e di carni fresche o di prodotti a base di carne in provenienza dai paesi terzi (GU L 224 del 18.8.1990, pag. 13).

(6) Statistics on foot and mouth disease, DEFRA, Regno Unito, 12 dicembre 2002.

(7) Livestock Welfare Disposal Scheme, aiuto statale istituito dal Regno Unito,22 marzo 2001, gestito dalla «Rural Payments Agency» e accettato dalla Commissione.

(8) Direttiva 90/423/CEE e direttiva 85/511/CEE del Consiglio, del 18 novembre 1985, che stabilisce misure comunitarie di lotta contro l'afta epizootica (GU L 315 del 26.11.1985, pag. 11).

(9) Nonostante sia imputato alla sezione garanzia del FEAOG, il rimborso comunitario delle spese veterinarie sostenute dagli Stati membri è considerato una sovvenzione. Pertanto esso non è soggetto alla procedura di liquidazione dei conti degli Stati membri, né all'intervento degli organismi che certificano i conti dei loro organismi pagatori, ma è sottoposto alla gestione diretta e al controllo finanziario della direzione generale per la Salute e la tutela dei consumatori.

(10) Proposta di direttiva del Consiglio relativa a misure comunitarie di lotta contro l'afta epizootica e recante modifica della direttiva 92/46/CEE, COM (2002) 736 def. del 13.12.2002.

(11) Direttiva 2003/85/CE del Consiglio, del 29 settembre 2003, relativa a misure comunitarie di lotta contro l'afta epizootica, che abroga la direttiva 85/511/CEE e le decisioni 89/531/CEE e 91/665/CEE e recante modifica della direttiva 92/46/CEE (GU L 306 del 22.11.2003, pag. 1).

(12) Decisione 90/424/CEE del Consiglio, del 26 giugno 1990, relativa a talune spese nel settore veterinario (GU L 224 del 18.8.1990, pag. 19).

(13) Si tratta della linea B1-3 3 2 del bilancio. Per l'esercizio 2004, la nomenclatura del bilancio è stata modificata. Il Fondo d'emergenza è adesso iscritto nell'articolo 17 04 03 del bilancio.

(14) Questa serie di malattie animali non copre l'encefalite spongiforme bovina (BSE).

(15) Il bilancio annuale del Fondo d'emergenza per le patologie veterinarie è passato da cinque milioni di euro tra il 1995 e il 1998 a 20 milioni di euro nel 1999, per poi raggiungere i 41 milioni di euro per gli esercizi 2000 e 2001. La crisi di afta epizootica ha reso necessario uno storno supplementare di 400 milioni di euro ad integrazione degli stanziamenti iniziali di 41 milioni del Fondo per il 2001, ossia un supplemento di quasi dieci volte l'importo iniziale. Per gli esercizi 2001, 2002 e 2003, gli stanziamenti definitivi iscritti in bilancio hanno raggiunto 978,1 milioni di euro.

(16) Tasso di cambio: 1 euro = 0,62380 sterline (al 3.12.2001).

NB:

Le domande di rimborso presentate dagli Stati membri riguardano 3,5 milioni di animali.

Il numero più elevato interessa il Regno Unito: 3 166 583 animali, pari all'89 % del totale.

Gli indennizzi versati ammontano a 1 775,1 milioni di euro, di cui 1 670 per il Regno Unito, pari al 94 % del totale degli indennizzi versati dai paesi colpiti

La categoria di animali più colpita dall'afta epizootica del 2001 è stata quella degli ovini, con 2 587 180 capi. Il numero di ovini oggetto di indennizzo nel Regno Unito rappresenta il 94,53 % di questo totale.

Gli indennizzi più elevati, per categoria di animali, sono quelli per i bovini pari complessivamente a 1 086 189 835 euro, di cui il 93,8 % sono stati versati nel Regno Unito.

Fonte:

FR/domande di rimborso (5.10.2001 e 6.12.2002).

IRL/domanda di rimborso (6.2.2002).

NL/domanda di rimborso (aprile 2002).

UK/domande di rimborso (dicembre 2001 e 26.2.2003) e domanda di rimborso dell'Irlanda del Nord.

(17) Decisioni della Commissione 2001/646/CE (GU L 228 del 24.8.2001, pag. 24), 2001/652/CE (GU L 230 del 28.8.2001, pag. 8), 2001/653/CE (GU L 230 del 28.8.2001, pag. 12) e 2001/654/CE (GU L 230 del 28.8.2001, pag. 16) relative ad un contributo finanziario per l'eradicazione dell'afta epizootica in Francia, in Irlanda, nei Paesi Bassi e nel Regno Unito.

(18) Pagamenti eseguiti in data 31 dicembre 2003.

(19) AE 2001: afta epizootica del 2001.

(20) AE 2001: afta epizootica del 2001.

(21) Impegni per «