COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 08.01.1997 
COM(96) 681 def. 
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO 
E AL PARLAMENTO EUROPEO 
Seconda relazione ex articolo 14 
APPLICAZIONE DEL REGOLAMENTO (CEE) 
NO 218/92 DEL CONSIGLIO DEL 27 GENNAIO 
1992 CONCERNENTE LA COOPERAZIONE 
AMMINISTRATIVA NEL SETTORE DELLE 
IMPOSTE INDIRETTE (IVA) 

INDICE 
l.CENNI STORICI 3 
1.1. IL REGIME TRANSITORIO DELL'IVA 3 
1.2. COME SONO CAMBIATI I CONTROLLI CON IL REGIME TRANSI TORIO DELL'I VA 3 
1.3. IL QUADRO GIURIDICO COMUNITARIO DELLA COOPERAZIONE AMMINISTRATIVA 4 
2. SVILUPPI DELLA COOPERAZIONE AMMINISTRATIVA NEL 1994-95: 
UNA VALUTAZIONE 5 
2.1. SVILUPPI A LIVELLO COMUNITARIO., 5 
2.1.1. L'ampliamento del 1995 5 
2.1.2. Lotta contro le frodi 5 
2.1.3. Esperimenti di controlli multilaterali siili 'IVA 6 
2.1.4. Assistenza reciproca per il recupero crediti 7 
2.2. COOPER AZIONI' AMMINISTRATIVA A I ,I VELI ,( ) i m ÌLI STATI MEMBRI s 
2.2.1. Uso degli strumenti della cooperazione A' 
2.2.2. Ruolo degli Stati membri nella racco/la dei dati 13 
2.2.3. Gli Uffici centrali di collegamento e il loro ruolo nel rispetto dei termini 
stabiliti 13 
3. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI 15 
3.1. CONCLUSIONI 15 
3.2. RACCOMANDAZIONI 16 
1. CENNI STORICI 
1.1. Il regime transitorio dell'IVA 
Per consentire la soppressione dei controlli a fini fiscali alle frontiere interne della 
Comunità a partire dal 1 gennaio 1993, nel 1991 il Consiglio ha deciso di istituire il regime 
transitorio dell'IVA1. Tale regime prevede che le operazioni intracomunitarie tra soggetti 
passivi continuino ad essere tassate in base alle condizioni e alle aliquote vigenti nello 
Stato membro di destinazione. Viene introdotta una esenzione per le forniture di merci 
destinate ad un altro Stato membro in luogo dell'esenzione per le esportazioni e l'evento 
fiscalmente rilevante dell'importazione viene sostituito da una "acquisizione" nello Stato 
membro di arrivo. 
Informazioni dettagliate sul regime transitorio dell'IVA vengono fornite nella relazione 
della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul funzionamento del regime 
transitorio di imposizione dell'IVA sugli scambi intracomunitari2. 
1.2. Come sono cambiati i controlli con il regime transitorio dell'IVA 
Prima del 1993, gli scambi transfrontalieri di beni tra soggetti passivi all'interno della 
Comunità erano soggetti a controlli alle frontiere nazionali per la verifica dei documenti 
che accompagnavano il movimento fisico dei beni. Con la soppressione dei controlli alle 
frontiere, le verifiche sull'imposizione degli scambi intracomunitari sono state integrate 
nelle operazioni di controllo dell'IVA condotte a livello nazionale. 
Le richieste di controlli sull'IVA e la sfida posta dall'abolizione dei controlli alle frontiere 
richiedevano un nuovo livello di cooperazione tra gli Stati membri. In particolare, gli Stati 
membri avevano bisogno di informazioni da altri Stati membri per il controllo 
dell'imposizione. In particolare gli Stati membri dovevano essere in grado di: 
• ottenere informazioni su tutte le transazioni intracomunitarie realizzate tra soggetti 
presenti nel loro registro di identificazione IVA e in quelli di altri Stati membri. 
• confermare la validità del numero di identificazione IVA dell'acquirente. 
Tali dati, che costituiscono gli elementi di input per il metodo di controllo dell'IVA sulle 
transazioni intracomunitarie adottata dagli Stati membri, vengono resi disponibili tramite il 
VIES (VAT Information Exchange System) che è una rete informatica comune. 
1 Direttiva 91/680/CEE del Consiglio che completo il sistema comune d'imposta sul valore aggiunto e 
modifica, in vista della soppressione delle frontiere fiscali, la direttiva 77/388/CEE. GU n. L 376 del 
31 dicembre 1991. pag. 1. 
2 C0M(94) 515 def. del 23.11.1994 
1.3. Il quadro giuridico commutano della cooperazione ainniinistrativa 
Il regolamento (CEE) n. 218/923 del Consiglio disciplina la cooperazione amministrativa 
nel settore delle imposte indirette (IVA). Esso istituisce il quadro giuridico che impone 
agli Stati membri di scambiarsi informazioni necessarie per il controllo dell'IVA sugli 
scambi intracomunitari; completa le disposizioni della direttiva 77/799/CEE4 che concerne 
la reciproca assistenza delle autorità competenti degli Stati membri nel settore delle 
imposte dirette e indirette. Il regolamento sancisce altresì il diritto degli Stati membri a 
ricevere regolarmente informazioni in forma aggregata nonché, su richiesta, informazioni 
supplementari dettagliate. La direttiva 76/308/CEE disciplina la reciproca assistenza tra 
Stati membri per il recupero, inter alia, dei crediti IVA spettanti alle amministrazioni 
nazionali5. 
Il Comitato permanente per la cooperazione amministrativa nel settore delle imposte 
indirette (SCAC) è stato istituito in virtù dell'articolo 10 del regolamento. Lo SCAC, 
diretto e presieduto dal rappresentante della Commissione, ha la responsabilità di tenere 
sotto costante osservazione gli sviluppi in materia di cooperazione amministrativa e 
assistenza reciproca. Verifica altresì le prestazioni raggiunte dagli Stati membri in materia 
di raccolta, scambio e utilizzo dei dati. A livello degli Stati membri, una rete di Uffici 
centrali di collegamento (CLO) soprintende al funzionamento quotidiano dei meccanismo. 
L'articolo 11 del regolamento (CEE) n. 218/92 dispone che "gli Stati membri e la 
Commissione esaminano e valutano il funzionamento dei meccanismi di cooperazione 
amministrativa previsti nel presente regolamento...". Ai sensi dell'articolo 11, la 
Commissione ha inoltre la responsabilità di riunire le esperienze fatte negli Stati membri 
per quanto riguarda nuovi metodi di evasione o frode fiscale. 
L'articolo 14 dispone che "A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente 
regolamento, la Commissione presenta ogni due anni al Parlamento europeo e al Consiglio 
una relazione sulle condizioni d'applicazione del presente regolamento, basandosi 
segnatamente sulla procedura di controllo permanente prevista all'articolo 11.". 
La prima relazione presentata conformemente all'articolo 14 del regolamento (CEE) n. 
218/92, pubblicata il 23 giugno 19946, descriveva la nuova struttura amministrativa posta 
in essere a seguito della soppressione dei controlli alle frontiere a fini IVA e riferiva sulla 
sua soddisfacente attuazione. Questa seconda relazione descrive lo sviluppo di tale 
meccanismo dopo 1993, ne valuta l'efficacia e presenta raccomandazioni per possibili 
miglioramenti. 
•* GU n. 24 del 1 febbraio 1992. pag. 1 
4 GU n. L 366 del 27 dicembre 1977. pag. 15. Direttiva modificala da ultimo dalla direttiva 92/12/CEE 
(GU n. L 76 del 23 febbraio 1992. pag. 1). 
•s C.ìl J N I- 73 del 19 marzo 1976, pag IX. Direttiva modificata da ultimo dalla direttiva l)2/K)X/ŒI{ (OU n. I. 3i;o, 
31 dicembre 1992. pag 124). 
6 COM(94) 262 def. 
2. SVILUPPI DELLA COOPERAZIONE AMMINISTRATIVA NEL 1994-95: UNA 
VALUTAZIONE 
2.1. Sviluppi a livello comunitario 
2.1.1. L'ampliamento del 1995 
Uno dei compiti principali cui sono stati chiamati lo SCAC ed il sottocomitato tecnico nel 
1994 è stato la preparazione dell'ampliamento della Comunità del 1° gennaio 1995. 1 
nuovi Stati membri e la Comunità dovevano predisporre le misure idonee a garantire la 
corretta applicazione del regime transitorio dell'IVA sugli scambi intracomunitari sin dalla 
data dell'adesione. Tale compito ricadeva principalmente sui nuovi Stati Membri, ma lo 
SCAC doveva comunque garantire il collegamento alla rete VIES di Austria, Finlandia e 
Svezia e l'adeguamento del sistema alla nuova Comunità allargata. 
Il VIES è stato messo a disposizione dei tre nuovi Stati membri e della Comunità dei 12 
per il collaudo a partire dalla prima settimana del dicembre 1994 con risultati eccellenti ed 
è diventato pienamente operativo per la Comunità dei 15 dai i gennaio 1995. 
'? / ~> Lotta contro le frodi 
Nel 1992, lo SCAC aveva istituito una sottocommissione per la lotta contro le frodi 
avente lo scopo di "esaminare l'attuale regime legislativo, amministrativo e tecnico - già 
esistente e/o in corso di sviluppo all'interno della Comunità - per la lotta contro le frodi 
nel settore delle imposte indirette". Al tempo stesso, la Commissione aveva raccomandato 
agli Stati membri l'adozione di un programma più strategico ed operativo per la lotta 
contro le frodi, raccomandazione che è stata però respinta da alcuni Stati membri. La 
sottocommissione si è riunita soltanto due volte nel 1994 e mai nel 1995. Nell'incontro del 
dicembre 1994 l'attività della sottocommissione si è limitata all'esame dei casi di frode in 
materia di IVA proposti da alcuni Stati membri. 
In pratica, nei primi anni di attività la sottocommissione si è concentrata sull'installazione 
di una rete informatica (SCENT fiscale) negli Stati membri e sulla formazione di 
funzionari nazionali all'utilizzo della suddetta rete. Sebbene tutti gli Stati membri siano 
ormai collegati alla rete e nonostante le iniziative di formazione dei funzionari, è chiaro 
che, con qualche eccezione, la rete è assai poco utilizzata per la comunicazione di 
messaggi tra gli Stati membri: il potenziale del sistema non è dunque sfruttato 
integralmente. Questo fatto è decisamente preoccupante, in quanto l'obiettivo della rete 
SCENT fiscale era proprie di favorire contatti rapidi e sicuri tra i servizi nazionali 
competenti per la lotta contro le frodi all'I VA. Nel 1996 la Commissione ha rinnovato le 
sue iniziative per dimostrare i vantaggi del sistema. 
Tale mancanza di un'attività comune per la lotta contro le frodi a livello comunitario è 
deplorevole. In parte ciò è dovuto agli scarsi elementi di riferimento inizialmente forniti 
alla sottocommissione da parte degli Stati membri; questi ultimi infatti sono stati ben lungi 
dal formulare una strategia comunitaria per la lotta contro le frodi. Per giunta, alcuni Stati 
membri sono stati restii nel cooperare su base multilaterale ad indagini su presunte frodi, 
limitando così la capacità della Comunità di sviluppare una strategia coerente. Di 
conseguenza, la Commissione ha incontrato difficoltà nell'adempiere alle responsabilità di 
cui all'articolo 11 del regolamento (CEE) n.218/92, vale a dire riunire le esperienze 
accumulate negli Stati membri riguardo ai nuovi metodi di evasione e frode fiscale. 
Nel 1996 lo SCAC ha però approvato le nuove linee di riferimento per la 
sottocommissione proposte dalla Commissione allo scopo di incoraggiare e agevolare un 
maggiore coordinamento degli sforzi e delle risorse degli Stati membri in materia di lotta 
contro le frodi. Il sottocomitato così rilanciato ha approvato un programma di lavoro 
ambizioso: individuare gli aspetti del sistema delle imposte indirette più soggetti a frodi; 
valutare il funzionamento e l'adeguatezza del meccanismo attuale nell'affrontare le frodi e 
massimizzare l'effettivo utilizzo di tutti i mezzi a disposizione. Il successo di questo 
programma di lavoro renderà necessario l'impegno di tutti gli Stati membri per lo scambio 
di informazioni sulla base di modelli di indagini concrete. Soltanto la reale volontà di 
mettere in comune le informazioni consentirà di sviluppare una strategia comunitaria che è 
fondamentale per il corretto funzionamento del mercato interno e la lotta contro le frodi in 
materia di IVA. 
La Commissione è stata informata su una base specifica di casi comportanti perdite di 
gettito comprese tra 2 e 60 milioni di ECU. È chiaro che nei casi transnazionali complessi 
è indispensabile uno stretto coordinamento degli sforzi delle autorità nazionali. 
L'assistenza che la Commissione può prestare nel coordinamento delle azioni comunitarie 
in materia è ostacolata dall'assenza di una base giuridica sufficientemente vasta, come 
quella di cui già si dispone in campo doganale o in quello agricolo 
2.1.3. Esperimenti di controlli multilaterali siili 'Il'A. 
Le società che intrattengono rapporti commerciali in più Stati membri sono generalmente 
trattate come entità nazionali distinte ai fini del controllo dell'IVA. Nel 1994, la 
Commissione e gli Stati membri hanno cominciato a studiare come le società 
multinazionali riuscissero a sfruttare ogni differenza di trattamento legittimata dalle 
amministrazioni fiscali degli Stati membri a scapito di una sana concorrenza e dell'attività 
di controllo nel suo insieme. Poiché i soggetti che operano a livello multinazionale sono 
responsabili di un notevole gettito IVA, gli Stati membri devono attribuire una grande 
priorità al controllo di tali operatori. 
Nel 1994-95 lo SCAC ha avviato alcuni esperimenti, utilizzando come presupposto 
giuridico fondamentale la direttiva 77/799/CEE e con il sostegno finanziario della 
Comunità, sul controllo congiunto delle società multinazionali. 
L'obiettivo di tali esperimenti era provare l'errìcacia degli strumenti posti in essere dalla 
normativa comunitaria in materia di cooperazione amministrativa nel controlio delle 
imprese multinazionali. Tali esperimenti hanno anche offerto l'opportunità di confrontare i 
vari metodi di controllo utilizzati negli Stati membri. 
Alcuni Stati membri non hanno partecipato a questa iniziativa per diverse ragioni. Taluni 
hanno preferito attuare controlli bilaterali, e non multilaterali, in materia di IVA, altri 
invece hanno ritenuto di non poter partecipare a causa del coinvolgimento della 
Commissione. La normativa nazionale di alcuni Stati membri ne vietava la partecipazione 
sebbene siffatte attività fossero consentite dalla legislazione comunitaria. 
Gli Stati membri che hanno preso parte agli esperimenti hanno affermato di aver 
raggiunto, grazie ai controlli coordinati, una maggiore conoscenza e comprensione delle 
attività degli operatori controllati. Sono state così scoperte le pratiche commerciali 
progettate unicamente per massimizzare i vantaggi fiscali. Talune amministrazioni hanno 
addirittura scoperto attività degli operatori che in precedenza erano loro totalmente 
sconosciute. I controlli hanno confermato che gli operatori stavano sfruttando la 
complessità e l'ambiguità del regime transitorio dell'IVA e le diverse interpretazioni 
lasciate agli Stati membri. 
I risultati di questo esperimento hanno dimostrato che gli strumenti posti in essere dalla 
normativa comunitaria possono essere utilizzati per migliorare i controlli sugli operatori 
multinazionali. Hanno però evidenziato alcuni impedimenti di carattere giuridico e pratico 
che ostacolano una cooperazione pienamente efficace per il controllo di queste attività 
commerciali complesse, ma non inusuali. Lo SCAC ha approvato un primo gruppo di linee 
guida generali da applicare per i futuri controlli multilaterali in materia di IVA.. 
Nel breve periodo, la Commissione continuerà a finanziare alcuni esperimenti per 
dimostrare una volta di più la necessità di condurre i controlli in materia di IVA a livello 
multilaterale piuttosto che nazionale o bilaterale e di perfezionare le linee guida già 
emanate. Tuttavia, malgrado l'evidente successo dei due esperimenti, gli Stati membri 
devono ancora intraprendere di loro iniziativa questi controlli multilaterali come parte dei 
controlli quotidiani. 
La Commissione ritiene che, per rispondere alle sfide poste da questi operatori, tali 
controlli debbano diventare comuni a tutte le strategie nazionali di controllo. Inoltre, la 
Commissione ritiene che gli Stati membri che fino ad oggi non hanno partecipato agli 
esperimenti debbano quanto prima garantire la loro adesione. 
2.1.4. Assistenza reciproca per il recupero crediti 
Da tempo sono state evidenziate alcune carenze nel funzionamento della cooperazione ai 
sensi della direttiva 76/308/CEE, che dispone la reciproca assistenza tra gli Slati membri 
per il recupero dei crediti IVA II numero di crediti per cui è richiesta assistenza è molto 
esiguo e gli Stali membri riconoscono che i casi in cui il recupero delle ingenti somme 
spesso dovute si conclude positivamente è molto inferiore alle aspettative. La 
Commissione, con l'aiuto degli Stati membri, ha intrapreso un'analisi approfondita delle 
cause di tali problemi. 1 risultati di tale analisi, ampiamente sostenuti dallo SCAC, hanno 
individuato cinque principali cause a cui sono riconducibili i problemi: 
• ampie differenze tra i poteri nazionali di recupero crediti degli Stati membri; 
• mancanza di un trattamento giuridico equo tra i crediti tra Stati membri e i crediti 
nazionali; 
• scarsa priorità attribuita al recupero di crediti per conto di altri Stati membri; 
• meccanismi di assistenza reciproca lenti, complicati e poco capiti; 
• la reale difficoltà di scoprire alcuni debitori. 
La Commissione presenterà agli inizi del 1997 alcune proposte per migliorare il 
funzionamento della direttiva. Tale azione richiede il forte sostegno degli Stati membri che 
dovranno ricorrere maggiormente alla direttiva e attribuire maggiore priorità nel 
rispondere alle richieste presentate conformemente ad essa. 
2.2. Cooperazione amministrativa a livello degli Stati membri 
2.2.1. Uso degli strumenti della coopcrazione 
Il meccanismo comunitario di cooperazione amministrativa posto in essere dal 
regolamento (CEE) n. 218/92 ha lo scopo di evitare una perdita del gettito fiscale 
spettante agli Stati membri. L'articolo 4, paragrafo 2 del suddetto regolamento stabilisce 
le informazioni che devono essere fornite ad uno Stato che ne faccia richiesta in merito 
agli acquisti intracomunitari effettuati da un suo operatore durante un determinato 
trimestre. L'articolo 4, paragrafo 3, del regolamento consente l'individuazione dei 
fornitori presso i quali sono stati effettuati gli acquisti. Alla fine di ciascun trimestre gli 
Stati membri si scambiano automaticamente, attraverso il VIES, i dati nella forma 
aggregata di cui all'articolo 4, paragrafo 2. Gli Stati membri possono presentare inoltre, ai 
sensi dell'articolo 5 del suddetto regolamento e dell'articolo 2 delle direttiva 77/799/CEE, 
richieste di informazioni più specifiche per il controllo di particolari operatori, riguardanti 
ad esempio i numeri, le date e gli importi delle fatture relative a determinate operazioni 
L'applicazione degli articoli 4, paragrafo 2 e 3 e dell'articolo 5 del regolamento da parte 
degli Stati membri costituisce un elemento fondamentale ai fini dei controllo degli 
operatori impegnati negli scambi intracomunitari. 
Al momento dell'introduzione del regime transitorio dell'IVA, la Comunità non aveva 
ancora messo a punto una particolare metodologia di controllo o un metodo per l'utilizzo 
dei dati del VIES e delle altre opportunità per ottenere informazioni Ciascuno Stato 
membro manteneva il diritto di controllare i propri operatori nel modo in cui riteneva 
opportuno. Ciononostante, la Comunità, nel quadro del programma Matthaeus-Tax7, ha 
promosso un dibattito sulla metodologia di controllo degli scambi intracomunitari. Il 
programma ha offerto agli Stati membri l'opportunità di porre a confronto i diversi 
GU n. L 280. 1.1 novembre IW. pag. 27. Ulteriori dettagli sul programma vengono forniti nelle 
relazioni della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo COM(l)5) (»(>3 del", e COM(%) 54.1 
del'.. 
approcci ai controlli IVA in generale e negli scambi intracomunitari e siili 'utilizzo del 
VIES in particolare e di individuare in tal modo la prassi più adeguata. 
Agli inizi del 1993, nel tentativo di valutare se l'utilizzo dei dati del VIES sia veramente 
efficace, la Commissione ha chiesto agli Stati membri di accettare di fornire dettagli sulla 
maggiore imposizione individuata grazie alle informazioni scambiate tramite il VIES. A 
quel tempo la maggior parte degli Stati membri non voleva (o non era in grado di) fornire 
tali informazioni, sebbene avessero accettato di riferire alla Commissione il numero dei 
casi in cui una era stata intrapresa una ulteriore azione di controllo sulla scorta delle 
informazioni scambiate tramite il VIES; ciononostante, fino ad oggi solo due o tre Stati 
membri hanno fornito tali informazioni su base regolare. Di conseguenza, la Commissione 
può valutare unicamente il modo in cui gli Stati membri hanno utilizzato il quadro di 
cooperazione amministrativa tramite un'analisi dell'utilizzo degli elementi fondamentali di 
tale cooperazione, quali le richieste presentate ai sensi dell'articolo 5 del regolamento e 
dell'articolo 2 della direttiva e le interrogazioni effettuate ai sensi dell'articolo 4, 
paragrafo 2 e dell'articolo 4, paragrafo 3 del regolamento. 
Figura 1: Numero delle richieste presentate nel 1994- 95 conformemente all'articolo 
5 del regolamento (CEE) n. 218/92 e all'articolo 2 della direttiva 77/799/CEE 
1Q94 2Q94 3Q94 4Q94 1Q95 2Q95 3Q95 4Q95 
La figura 1 mostra un graduale incremento dell'uso delle richieste di informazioni da parte 
degli Stati membri. Il numero delle richieste presentate tuttavia costituisce soltanto una 
frazione delle decine di migliaia di richieste all'anno stimate nel giugno del 1993 dagli 
Stati membri stessi. 
La figura 2 analizza il numero delle richieste presentate da ciascuno Stato membro. 
Figura 2: Numero delle richieste presentate da ciascuno Stato membro nel 1994-95 
conformemente all'articolo 5 del regolamento ed all'articolo 2 della direttiva 
La crescita complessiva del numero delle richieste di cui all'articolo 5 con differenze di 
rilievo tra i vari Stati membri si riflette nell'aumento delle interrogazioni di cui all'articolo 
4, come risulta dalla figura 3. Per presentare una richiesta conformemente all'articolo 5 
del regolamento, gli Stati membri devono prima di tutto avvalersi delle possibilità offerte 
dall'articolo 4. 
Figura 3: Crescita complessiva nel 1994-95 del numero delle interrogazioni 
effettuate conformemente ai paragrafi 2 e 3 dell'articolo 4 del regolamento. 
1800000 
1600000 
1400000 
1200000 
1000000 
800000 
600000 
400000 
200000 
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1Q94 2Q94 3Q94 4Q94 1Q95 2Q95 3Q95 4Q95 
Il quadro d'insieme, che evidenzia il costante sviluppo della cooperazione amministrativa 
illustrato nelle figure l e 2, è un dato sicuramente positivo Lo stabile incremento 
dell'utilizzo del VIES e il graduale aumento del numero delle richieste di cui all'articolo 5 
riflette la crescente importanza dalla cooperazione amministrativa nei controllo degli 
scambi intracomunitari. Tuttavia, come mostrano le figure 3 e 4, questo incremento 
complessivo nasconde consistenti differenze a livello dei singoli Stati membri per quanto 
riguarda l'utilizzo degli strumenti di cui ai paragrafi 2 e 3 dell'articolo 4 del regolamento 
10 
Figura 4: Numero delle interrogazioni trasmesse nel 1994 e nel 1995 conformemente 
ai paragrafi 2 e 3 dell'articolo 4 del regolamento per operatore di ciascuno Stato 
membro che effettua forniture intracomunitarie. 
Molte domante presentate ai sensi dell'articolo 4 del regolamento richiedono di 
confermare che l'operatore dello Stato membro richiedente non abbia effettuato alcuna 
acquisizione intracomunitaria. Anche questo è un valido sistema per l'utilizzo dei dati del 
VIES. La figura 5 mostra l'utilizzo dell'articolo 3, paragrafo 4 da parte degli Stati membri 
per controllare quegli operatori che effettuano acquisti in altri Stati membri. 
Figura 5: Numero delle interrogazioni effettuate da ciascuno Stalo membro nel 1994 
-95 conformemente all'articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (CEE) n. 218/92, per 
operatore che effettua acquisti intracomunitari in quello Stato membro. 
La conclusione che si può trarre dalle figure da 1 a 5 sopra riportate è che se, da un lato, è 
innegabile il crescente ricorso allo strumento della cooperazione amministrativa, il suo 
utilizzo non è sufficiente per un adeguato controllo degli scambi intracomunitari in tutti gli 
Stati membri. Lo scarso utilizzo dei servizi del VIES in alcuni Stati membri è imputabile 
ad alcuni fattori. Chiaramente, è importante considerare in che misura i funzionari addetti 
n 
ai controlli possono accedere al sistema. Sebbene i dati del VIES siano potenzialmente 
accessibili attraverso più di 55.00 terminali all'interno della Comunità, alcuni Stati membri 
limitano l'accesso al sistema da parte dei loro funzionari. Ciò può spiegare anche lo scarso 
utilizzo degli strumenti di cui all'articolo 5 del regolamento e all'articolo 2 della direttiva. 
Sulla base dei dati sull'utilizzo del VIES e della prassi più adeguata messa in evidenza nel 
programma Matthaeus-Tax, la Commissione ritiene che l'approccio più efficace al 
controllo dell'IVA sia un approccio integrato, che utilizzi come input, tra gli altri, anche i 
dati resi disponibili attraverso il VIES. In primo luogo, i dati scambiati automaticamente 
devono essere utilizzati per l'elaborazione di analisi dei rischi che individuino gli operatori 
o le categorie di operatori che devono essere controllate. In secondo luogo, le 
interrogazioni di cui all'articolo 4 del regolamento vanno effettuate come parte di uno 
sforzo di raccolta di informazioni precedente o successivo al controllo di uno specifico 
operatore. Ed infine, le disposizioni di cui all'articolo 5 vanno applicate allo scopo di 
ottenere informazioni su specifiche operazioni. 
L'esecuzione di controlli di alto livello in materia di IVA richiede un maggiore e più 
diffuso ricorso alla cooperazione amministrativa ed una sua completa integrazione nella 
strategia di controllo adottata a livello nazionale. La cooperazione amministrativa non 
deve essere una funzione specialistica. Quegli Stati membri che non consentono ai 
funzionari preposti ai normali controlli di avere accesso agli strumenti di interrogazione 
del VIES dovrebbero invece permetterlo. Le informazioni sugli acquisti intracomunitari di 
un operatore devono essere considerate come un ulteriore elemento del puzzle dei 
controlli nazionali, senza il quale il controllo è incompleto. Questo approccio include 
l'impiego su vasta scala delle specifiche opportunità di interrogazione e richiesta previste 
dagli strumenti comunitari da parte dei funzionari addetti ai controlli ordinari in materia di 
IVA. Le figure 3 e 5 mostrano chiaramente che alcuni Stati membri hanno seguito tale 
approccio molto più di altri. Quegli Stati membri che si avvalgono in misura ridotta delle 
opportunità fornite dagli strumenti della cooperazione amministrativa non possono avere 
un quadro altrettanto completo dell'attività dei loro operatori 
Gli Stati membri devono fare ancora molto per far conoscere la cooperazione 
amministrativa all'interno delle loro amministrazioni. Anche laddove l'utilizzo del sistema 
è ormai prassi consolidata, non è raro trovare funzionari nazionali degli Stati membri 
ignari della possibilità di richiedere informazioni ad altri Stati membri per affrontare 
particolari problemi che si incontrano sia nei controlli di routine in materia di IVA che nel 
corso di attività di repressione delle frodi. E ovviamente necessaria un'intensa attività di 
formazione sull'uso e lo sfruttamento delle informazioni dei dati resi disponibili tramite il 
VIES e sulle altre opportunità di cooperazione 
Anche la Comunità può contribuire a rendere consapevoli i funzionari nazionali della 
dimensione comunitaria del loro lavoro, favorendo la fiducia reciproca tra i funzionari di 
amministrazioni diverse, e far sì che la cooperazione sia quanto più facile possibile o con i 
costi opportunità più ridotti. Ciò significa dotare il personale delle competenze e delle 
infrastrutture per cooperare ed incoraggiare in pratica tale cooperazione. 
Lo scarso utilizzo degli strumenti della cooperazione solleva seri problemi riguardo alla 
credibilità e all'efficacia dei controlli realizzati da alcuni Stati membri sullTVA relativa 
agli scambi intracomunitari. L'istituzione del VIES ed il regolamento (CEE) n. 218/92 
(approvato all'unanimità) in origine erano considerati fondamentali da tutti gli Stati 
membri ai fini di un efficace controllo nel quadro del regime transitorio dell'IVA. La 
predisposizióne e la messa in funzione dell'infrastruttura ha richiesto ingenti investimenti 
in termini di risorse umane e finanziarie da parte della Comunità e degli Stati membri e 
l'obbligo di redigere dichiarazioni ricapitolative trimestrali costituisce un onere rilevante 
per gli operatori. 
2.2.2. Ruolo degli Stati membri nella raccolta dei dati 
In base all'articolo 4 del regolamento (CEE) n. 218/92, gli Stati membri "garantiscono che 
la base di dati sia aggiornata, completa ed esatta". La Commissione ha costantemente 
sollecitato gli Stati membri, nello SCAC e negli incontri periodici dei direttori degli Uffici 
centrali di collegamento (CLO), ad assicurare una maggiore completezza e precisione 
delle informazioni raccolte e scambiate. 
Nel 1994 e nel 1995, il tasso di conformità delle dichiarazioni ricapitolative ha raggiunto il 
95 % (numero delle dichiarazioni ricevute dagli operatori rispetto al numero di 
dichiarazioni previste dalle amministrazioni fiscali). Nello stesso periodo, 1*1,5 % delle 
informazioni raccolte8 non ha potuto essere scambiata perché non corretta, in quanto il 
numero di identificazione IVA dell'acquirente dichiarato dal fornitore non corrispondeva 
alle regole per la composizione di tale numero nello Stato membro dell'acquirente. 
I suddetti tassi di conformità e precisione rappresentano un notevole nonché lusinghiero 
progresso rispetto ai primi mesi di funzionamento del sistema e riflettono uno sforzo 
concreto realizzato da parte delle amministrazioni nazionali e degli operatori 
intracomunitari. Ciononostante, fino a quando i dati raccolti non saranno completi e 
precisi, gli Stati membri dovranno fare tutto il possibile per migliorare la qualità 
semplificando la gestione delle basi di dati, attraverso una intensa attività di formazione 
degli operatori e, laddove necessario, comminando sanzioni agli operatori. 
2.2.3. Gli Uffici centrali di collegamento e il loro ruolo nel rispetto dei 
termini stabiliti 
11 regolamento (CEE) n.218/92 prevede la costituzione in ciascuno Stato membro di un 
Ufficio centrale di collegamento (CLO). La legislazione non stabilisce requisiti particolari 
per la costituzione dei CLO, ma nelle primissime fasi la Commissione e gli Stati membri 
hanno concordato una serie di linee guida che ne stabiliscono le funzioni e gli obiettivi 
principali. Tali uffici devono essenzialmente fungere da normale canale di comunicazione 
tra le autorità competenti, gestire il flusso della cooperazione e dell'assistenza tra gli Stati 
membri, controllare la qualità e la pertinenza delle richieste di assistenza e delle risposte a 
8 Sono state raccolte 35.000.000 linee di dati provenienti dai romitori intracomunitari. 
13 
queste fornite e sovrintendere al rispetto delle scadenze. In poche parole, il CLO deve 
fungere da punto di contatto unico sul quale gli altri Stati membri possono contare per 
ottenere una assistenza efficace e tempestiva su qualsiasi questione concernente i controlli 
e la cooperazione in materia di IVA. È importante che i CLO dispongano delle risorse, dei 
poteri e delle competenze necessarie all'espletamento di tale compito. 
L'articolo 5 del regolamento (CEE) n. 218/92 dispone che "L'autorità interpellata 
fornisce le informazioni [richieste da un altro Stato membro] il più presto possibile e 
comunque entro un termine che non superi tre mesi a decorrere dalla data in cui ha 
ricevuto la richiesta". Non esiste un termine analogo per le richieste presentate ai sensi 
della direttiva 77/799/CEE, ma nel 1994 lo SCAC ha deciso che le richieste di cui 
all'articolo 2 della direttiva avrebbero dovuto rispettare lo stesso termine di tre mesi 
previsto per le richieste presentate conformemente all'articolo 55 del regolamento. Questa 
decisione ha determinato una accelerazione delle procedure seguite negli Stati membri per 
la gestione delle richieste e delle risposte conformemente alle due basi giuridiche. 
È stato registrato un constante incremento delle richieste presentate in virtù di queste due 
norme, come precedentemente illustrato dalla figura 1. Tale incremento del numero delle 
richieste presentate purtroppo è stato accompagnato da un corrispondente aumento delle 
richieste non evase allo scadere del limite massimo di tre mesi. La Commissione e gli Stati 
membri tengono sotto attenta osservazione tali sviluppi, sia nello SCAC che nelle riunioni 
dei direttori dei CLO; esiste chiaramente il rischio di accumulare un arretrato ingestibile, 
compromettendo così l'efficacia dei controlli sull'i VA nel caso non venissero adottate 
tempestivamente azioni correttive. 
Figura 6: Quota delle risposte a richieste ai sensi all'articolo 5 del regolamento e 
dell'articolo 2 della direttiva, inevase allo scadere del termine: situazione al 31 
dicembre 1995 per Stato membro interpellato 
Il problema delle risposte non evase è in parte dovuto ai fatto che le richieste diventano 
sempre più complesse e di conseguenza richiedono tempi di risposta più lunghi. Tuttavia, 
è improbabile che tale tendenza si modifichi e gli Stati membri devono tenerne conto nella 
loro attività di pianificazione. In pratica, le differenze esistenti tra gli Stati membri in 
materia di organizzazione e di dotazione di personale dei CLO hanno determinato delle 
disparità nel livello del servizio che questi sono in grado di offrire, disparità che possono 
compromettere il regolare funzionamento della cooperazione amministrativa. È 
14 
ampiamente dimostrato che alcuni CLO, invece di fungere da canale privilegiato, 
sembrano quanto meno creare delle strozzature nella comunicazione, come evidenziato 
nella figura 6. In taluni Stati membri, un ulteriore problema viene dal fatto che le 
competenze in materia di IVA sono suddivise tra vari settori dell'amministrazione e se da 
un lato il CLO può essere competente per le richieste presentate conformemente al 
regolamento, può non essere competente ad affrontare analoghe richieste presentate ai 
sensi della direttiva 77/799/CEE. Secondo la Commissione, questo tipo di divisione dei 
compiti compromette quella complementarità che era esplicitamente ricercata dalla 
legislazione comunitaria. Inoltre, attenua i vantaggi derivanti dal fatto di disporre di un 
punto di contatto unico. 
I CLO potranno fornire ai colleghi di altri Stati membri il servizio che questi si attendono 
e che hanno diritto di ricevere soltanto se potranno garantire una adeguata attribuzione 
delle risorse e delle priorità a partire dall'amministrazione preposta al controllo fino al 
livello adeguato. Gli Stati membri che non rispondono in tempo alle richieste devono 
capire le esigenze dei funzionari addetti ai controlli nel paese richiedente, per i quali la 
soluzione di un problema può dipendere dalla loro risposta. Non rispettare le scadenze 
significa non cogliere l'opportunità di effettuare un controllo efficace con recupero del 
gettito fiscale. 
Malgrado i potenziali miglioramenti individuati negli incontri dei direttori dei CLO, 
tenutisi nel quadro del programma Matthaeus-Tax, queste differenze in termini di 
organizzazione e dotazione di personale continuano ad ostacolare lo sviluppo della 
cooperazione amministrativa e devono essere affrontate dagli Stati membri. 
In particolare, le amministrazioni devono quindi considerare l'adeguatezza delle risorse 
all'interno dei CLO, il grado di priorità attribuito a livello locale alle richieste di 
informazioni provenienti da altri Stati membri, il livello delle risorse umane assegnate a 
tale lavoro a livello di uffici locali, i requisiti della formazione per l'utilizzo del sistema e 
per una migliore comprensione delle esigenze degli altri Stati membri e infine una 
formazione linguistica per superare le difficoltà di comunicazione. 
3. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI 
3.1. Conclusioni 
A livello comunitario, nello SCAC e nei periodici incontri dei direttori dei CLO nazionali 
sono state intraprese molte iniziative volte a controllare più da vicino e a promuovere la 
cooperazione amministrativa. Tali sforzi hanno portato a preziosi risultati. La 
cooperazione amministrativa diviene progressivamente una prassi comune; in taluni Stati 
membri inizia ad essere parte integrante della strategia di controllo nazionale. In alcuni 
casi, gli Stati membri hanno anche potenziato le strutture amministrative per far fronte 
all'aumento della domanda che tale cooperazione ha comportato. 
15 
Rispetto al 1993, i dati trasmessi tramite il VIES sono diventati notevolmente più completi 
e precisi. Da un punto di vista tecnico, il VIES ha funzionato sempre ad altissimi livelli 
Offre un accesso facile e sicuro alle notevoli quantità di dati regolarmente raccolti sulla 
scorta delle dichiarazioni degli operatori intracomunitari. Le informazioni così disponibili 
rispondono alle reali esigenze in materia di controlli. L'espansione del meccanismo per far 
fronte all'ampliamento della Comunità nel 1995 è stata un successo sia da un punto di 
vista tecnico che organizzativo. Un primo passo è stato inoltre realizzato nella 
promozione dei controlli multilaterali in materia di IVA. 
Tuttavia, nonostante tali miglioramenti, la situazione è palesemente insoddisfacente, 
benché ciò sia in larga parte dovuto al sistema di imposizione stesso e alle carenze della 
sesta direttiva IVA. Le differenze nel recepimento e nell'attuazione delle norme da parte 
degli Stati membri e la complessità delle norme stesse pongono problemi sia alle 
amministrazioni che agli operatori e l'esperienza acquisita con le esperienze di controllo 
multilaterale dell'IVA insegna che gli operatori sfruttano tali differenze Per trovare una 
soluzione a problemi così fondamentali, la Commissione ha proposto un completo riesame 
della legislazione comunitaria in materia di IVA 9. 
Tale cambiamento non potrà avvenire da un giorno all'altro. In alcuni ed importanti settori 
gli Stati membri possono e devono ancora fare molto affinché si possa trarre il massimo 
vantaggio dall'esistenza della struttura comunitaria. Man mano che la cooperazione 
amministrativa diventa un anello di importanza sempre più fondamentale nella catena di 
controlli in materia di IVA, non sfruttare appieno le sue potenzialità costituirebbe una 
minaccia inaccettabile per l'integrità dello stesso sistema dell'IVA E necessario non 
soltanto sfruttare meglio le potenzialità del regime esistente, ma anche costruire una 
nuova infrastruttura per sviluppare ulteriormente gli strumenti e le attività necessarie 
affinché la cooperazione amministrativa diventi una realtà quotidiana in tutte le 
amministrazioni nazionali. Come primo passo, la Commissione presenterà tra breve una 
proposta per un programma d'azione destinato a rafforzare il funzionamento dei sistemi 
d'imposizione indiretta del mercato interno. Tale programma fornirà anche una nuova 
base giuridica e di bilancio per il finanziamento, a partire dal 1998, del VIES e degli altri 
sistemi di scambio d'informazioni e di comunicazioni necessarie per la cooperazione 
amministrativa. 
3.2. Raccomandazioni 
• Gli Stati membri devono fare di più per garantire la piena integrazione dei controlli 
sull'imposizione intracomuuitaria nelle loro strategie di controllo dell'IVA nazionale e 
nelle loro metodologie applicate da tutto il personale addetto ai controlli e non devono 
considerarla una competenza specialistica. Di conseguenza va attribuita una maggiore 
priorità all'utilizzo della cooperazione amministrativa. 
9 Un sistema comune dcllIVA - Un programma per il Mercato unico (C'OM(%) 32S dei 
16 
A tale scopo, dovrebbe essere maggiormente difìuso il ricorso alle opportunità offerte 
in materia di interrogazione e richiesta (con oneri consistenti per gli operatori e le 
amministrazioni nazionali). Similmente, i controlli multilaterali sull'IVA - controlli non 
solo sperimentali, essendone ormai provata la validità, ma veramente operativi -
dovrebbero diventare una parte comune delle strategie di controllo nazionali. 
La Comunità, in collaborazione con gli Stati membri, ha anche il dovere di incoraggiare 
lo sviluppo della cooperazione amministrativa. La Comunità e gli Stati membri devono 
fare di più per diffondere tra i loro funzionari la consapevolezza della dimensione 
comunitaria del loro lavoro, incoraggiare la fiducia reciproca tra i funzionari 
appartenenti a diverse amministrazioni nazionali, rendere la cooperazione il più agevole 
possibile e con costi opportunità più ridotti. 
Gli Stati membri devono fare del loro meglio per garantire che tutti i loro operatori che 
effettuano forniture intracomunitarie presentino dichiarazioni corrette e nei tempi 
stabiliti e riconsiderino l'adeguatezza dei rispettivi sistemi per l'applicazione e il 
sanzionamento degli operatori inadempienti. 
Gli Stati membri devono investire più risorse per consentire di rispondere alle richieste 
di assistenza trasmesse da altri Stati membri non appena le ricevono. E necessario 
affrontare con urgenza ed energia le difficoltà in materia di organizzazione e dotazione 
di personale in alcuni CLO. 
Gli Stati membri devono impegnarsi a mettere in comune le informazioni riguardanti 
indagini concrete su frodi a livello comunitario. Soltanto così sarà possibile sviluppare 
una strategia comunitaria di lotta contro le frodi che abbia un'effettiva consistenza. 
La Commissione e gli Stati membri devono operare con maggiore impegno per 
intensificare la cooperazione nell'individuazione e nella prevenzione delle frodi. La 
mancanza di informazioni complete a livello comunitario, unita ai limiti della struttura 
oggi esistente per trattare i casi complessi di frode a livello transnazionale, 
rappresentano una zona a rischio che è indispensabili affrontare. 
La Comunità dovrà adottare le necessarie misure legislative e amministrative per 
migliorare il meccanismo della cooperazione amministrativa in materia di recuperi Ciò 
richiederà un imponente sforzo da parte degli Stati membri per l'utilizzo del sistema e 
per adempiere agli obblighi derivanti da esso. 
17 
La cooperazione può dare effetti superiori alla somma delle forze messe in campo. 
L'azione efficace da parte di tutti gli Stati membri in ognuno di questi settori 
aumenterebbe enormemente la capacità della Comunità nel suo insieme di vincere le sfide 
che la cooperazione amministrativa è chiamata ad affrontare, sia oggi che negli anni a 
venire. Con l'introduzione di un nuovo sistema comune dell'IVA per il mercato unico, la 
cooperazione amministrativa assumerà un molo ancor più centrale nel controllo dell'IVA. 
Sarà richiesto un livello di cooperazione tra tutti gli Stati membri almeno equivalente a 
quello raggiunto all'interno di ciascuno Stato membro. E fondamentale tutti gli Stati 
membri manifestino la disponibilità ad utilizzare congiuntamente i nuovi strumenti e i 
nuovi metodi necessari e ad integrare la dimensione comunitaria nelle strategie nazionali. 
L'esperienza e i risultati fino ad oggi raggiunti forniscono una solida base su cui costruire. 
ISSN 0254-1505 
COM(96)681def. 
DOCUMENTI 
IT 09 06 
N. di catalogo : CB-CO-96-692-IT-C 
ISBN 92-78-13619-0 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo 
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