RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI RELAZIONE ANNUALE SAPARD - 2000

Sintesi

Si presenta la prima relazione della Commissione sul Programma speciale di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale (SAPARD).

SAPARD, per il quale il bilancio comunitario stanzia oltre 500 milioni di euro l'anno nel periodo 2000-2006, si prefigge di aiutare i dieci paesi candidati dell'Europa centrale e orientale ad apportare miglioramenti strutturali in ambito agricolo e rurale. Possono beneficiare del sostegno, oltre alla produzione agricola primaria, progetti finalizzati al miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti e al miglioramento della qualità, nonché interventi di sviluppo rurale a carattere più generale.

Il sostegno a titolo di SAPARD viene concesso sulla scorta di un unico programma di sviluppo agricolo e rurale per paese candidato. Ciascun programma esprime le priorità stabilite dalle autorità nazionali, in funzione della situazione specifica e delle esigenze del paese, entro i limiti definiti dal regolamento di base del Consiglio.

I programmi SAPARD sono analoghi ai programmi degli Stati membri in materia di agricoltura e sviluppo rurale. L'attività di programmazione ha rappresentato una novità assoluta per le amministrazioni dei paesi candidati che hanno dovuto elaborare i programmi in questione. Ciononostante, i programmi dei dieci paesi erano pronti e sono stati approvati dalla Commissione nell'autunno 2000.

Un'altra conseguenza dell'impostazione programmatica di SAPARD consiste nel fatto che, a differenza degli altri strumenti di preadesione PHARE e ISPA, in cui almeno alcuni degli aspetti essenziali sono gestiti dalla Commissione, nell'ambito di SAPARD la Commissione non è implicata in nessuno di essi, nemmeno nella selezione dei progetti. Per SAPARD è stata scelta un'impostazione alternativa, che prevede la piena responsabilità delle autorità nazionali dei paesi candidati mediante la "gestione decentrata" totale, al fine di consentire la realizzazione degli obiettivi fondamentali dello strumento SAPARD: la realizzazione, in linea di principio, di numerosi progetti su scala ridotta in tutto il territorio rurale di ciascun paese e la creazione di strutture capaci di applicare l'acquis comunitario all'atto stesso dell'adesione. Tuttavia, tale impostazione richiedeva due importanti operazioni preliminari, prima di poter erogare gli aiuti.

La prima aveva carattere fondamentalmente normativo e trovava la sua giustificazione nel fatto che nessuna disposizione comunitaria è vincolante per alcuno dei paesi candidati. Dato che sono in gioco fondi comunitari, è stato necessario negoziare con i paesi candidati una serie di opportune disposizioni volte a disciplinare tutti gli aspetti relativi al corretto uso, al controllo e alla trasparenza dei fondi, disposizioni che sono state successivamente oggetto di accordi internazionali bilaterali conclusi con ciascun paese. Nel tardo autunno tali negoziati erano giunti a termine e si è così potuto procedere alla firma degli accordi con i vari paesi già prima della fine dell'anno.

La seconda operazione preliminare consisteva nell'istituzione, in ciascun paese candidato, di un organismo in grado di attuare SAPARD in modo conforme al quadro giuridico negoziato. A fine 2000 i paesi candidati avevano svolto un lavoro considerevole per la costituzione delle rispettive agenzie SAPARD, ma nessun paese candidato disponeva di un'agenzia SAPARD pronta a ricevere i finanziamenti e quindi non è stato possibile trasferire fondi comunitari SAPARD a nessun paese candidato entro la fine dell'anno.

La presente relazione illustra l'attività svolta nel 2000 e presenta alcuni sviluppi del 2001 strettamente connessi a tale attività, tra cui il fatto che due paesi candidati hanno ormai ricevuto contributi comunitari SAPARD ed altri stanno compiendo progressi significativi.

Si rammenta che lo strumento SAPARD implica risorse finanziarie a carico del bilancio comunitario. Il dovere di giustificarne l'impiego è quindi fondamentale. SAPARD rappresenta inoltre un'occasione di crescita istituzionale, con la creazione in ciascun paese candidato di organi con importanti responsabilità di gestione, compresa quella di rendere conto delle risorse utilizzate. Si tratta di un'attività di inestimabile valore allorché tali paesi saranno diventati Stati membri, ma è anche un compito impegnativo perché, sia nel principio che nella la prassi, l'erogazione di fondi pubblici a sostegno dei numerosissimi investimenti previsti nell'ambito di SAPARD rappresenta una novità assoluta.

In generale, nel 2000 i paesi candidati hanno compiuto grandi passi avanti verso la costituzione di sistemi in grado di gestire correttamente lo strumento SAPARD. La Commissione riconosce gli enormi sforzi compiuti da moltissime persone in ciascun paese candidato, nonché la loro operosità e dedizione per far entrare SAPARD nella fase operativa, anche se, in certi casi, tale impegno probabilmente non sarà sufficiente a consentire l'afflusso di fondi SAPARD prima della fine del 2001.

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1. Introduzione

L'articolo 13 del regolamento (CE) n. 1268/1999 del Consiglio - il "regolamento SAPARD" [1] - stabilisce che la Commissione presenti al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni una relazione annuale sul sostegno comunitario concesso e sui progressi compiuti per quanto riguarda il conseguimento degli obiettivi di cui all'articolo 1 dello stesso regolamento.

[1] Regolamento (CE) n. 1268/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, relativo al sostegno comunitario per misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale da attuare nei paesi candidati dell'Europa centrale e orientale nel periodo precedente all'adesione, GU L 161 del 26.6.1999, pag. 87.

Il regolamento SAPARD è applicabile dal 1° gennaio 2000. A fine 2000, benché non fosse ancora stato concesso il sostegno sotto forma di spesa a titolo del regolamento, era stata svolta una considerevole mole di lavoro in vista della sua attuazione nei paesi candidati. In considerazione di ciò, la Commissione ritiene opportuno presentare ora una relazione per il 2000. Tuttavia, trattandosi della prima relazione, essa non si limita al 2000, bensì tratta anche il periodo precedente; riferisce inoltre sugli sviluppi agli inizi del 2001 in ambiti nei quali un'interruzione a fine 2000 fornirebbe una visione parziale. È tuttavia previsto che la relazione per il 2001 tratterà l'intero anno.

2. Contesto generale

2.1. La politica di preadesione dell'Agenda 2000

Con l'adozione dell'Agenda 2000 è stata istituita una nuova strategia per l'allargamento, al fine di avviare i negoziati di adesione man mano che i paesi candidati si conformavano ai criteri di Copenaghen [2]. La strategia di preadesione è stata rafforzata con l'istituzione dei partenariati per l'adesione e un aumento considerevole degli aiuti di preadesione mediante due strumenti, SAPARD e ISPA (strumento per le politiche strutturali di preadesione). Inoltre, la strategia proponeva che gli strumenti di preadesione venissero utilizzati per iniziare i paesi candidati alle procedure di gestione dei programmi dei Fondi strutturali. Dal 2000 gli stanziamenti del bilancio comunitario per gli aiuti di preadesione sono più che raddoppiati, raggiungendo un totale di 3 174 milioni di euro l'anno (prezzi 2000), ripartiti nel modo seguente: 1 587 milioni di euro per PHARE, 1 058 milioni di euro per ISPA e 529 milioni di euro per SAPARD.

[2] Agenda 2000 - Per un'Unione più forte e più ampia, COM(97) 2000 del 15 luglio 1997.

2.2. Lo strumento SAPARD - priorità e attuazione

Conformemente a quanto stabilito dal regolamento SAPARD, lo strumento si prefigge in particolare di contribuire all'applicazione dell'acquis comunitario per quanto riguarda la politica agricola comune e le politiche connesse, nonché di risolvere problemi prioritari e specifici ai fini dell'adeguamento sostenibile del settore agricolo e delle zone rurali nei paesi candidati. Per conseguire tali obiettivi, SAPARD - a differenza di PHARE e ISPA - prevede specificamente che ciascun paese candidato elabori un piano di sviluppo in sintonia con i principi della programmazione adottata dagli Stati membri per i programmi di sviluppo rurale. Il programma può comprendere fino a quindici misure, stabilite dal regolamento SAPARD. Molte di esse sono analoghe a quelle proposte agli Stati membri nell'ambito dei programmi in materia di agricoltura e sviluppo rurale cofinanziati dalla Comunità; alcune sono finalizzate a costituire una capacità di applicazione dell'acquis comunitario, ad esempio quelle riguardanti il miglioramento delle strutture di controllo della qualità e di controllo veterinario e fitosanitario, l'avviamento di associazioni di produttori e l'istituzione di catasti fondiari.

L'attuazione di SAPARD si fonda sui due principi seguenti:

- l'elaborazione per ciascun paese candidato di un programma per l'agricoltura e lo sviluppo rurale per il periodo 2000-2006 secondo i principi applicati nell'ambito dei Fondi strutturali,

- il conferimento della gestione ai paesi candidati su base completamente decentrata, con controllo ex-post da parte della Commissione conformemente ai principi di gestione finanziaria del FEAOG, sezione Garanzia.

SAPARD aiuta i paesi candidati ad acquisire esperienza pratica per quanto riguarda le procedure e i principi del sistema vigente per la programmazione dello sviluppo rurale a titolo dei Fondi strutturali negli Stati membri imponendo le seguenti regole fondamentali:

- il piano dev'essere preparato dalle autorità competenti ed è presentato dal paese candidato previa consultazione delle autorità e delle organizzazioni competenti a livello idoneo. Tale disposizione promuove i principi di partenariato/consultazione, che sono il perno del sistema dei Fondi strutturali, ma che rappresentano una novità per i paesi dell'Europa centrale e orientale;

- i piani devono essere presentati per parere al comitato STAR degli Stati membri (istituito dal regolamento (CE) n. 1260/1999 [3]). Tale disposizione consente ai paesi candidati di sperimentare di primo acchito la partecipazione diretta degli Stati membri alle proposte di finanziamento;

[3] Regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali, GU L 161 del 26.6.1999, pag. 1.

- i programmi approvati sono pluriennali. Tale disposizione consente ai paesi candidati di acquisire esperienza pratica nella gestione dell'andamento di un programma ed eventualmente di studiare e proporre adeguamenti. A questo scopo, essi acquisiscono esperienza pratica nell'istituzione di sistemi di informazione sulla gestione: raccolta di dati statistici, preparazione di relazioni annuali sul programma e analisi di altre informazioni pertinenti;

- l'obbligo di istituire un comitato di sorveglianza promuove il concetto di consultazione permanente e di partecipazione dei partner interessati. Esso offre l'occasione di acquisire esperienza per quanto riguarda la definizione e la gestione degli indicatori di sorveglianza;

- l'obbligo di procedere alla valutazione ex ante e intermedia dei programmi consente ai paesi candidati di acquisire esperienza pratica in materia.

L'articolo 12 del regolamento (CE) n. 1266/1999 del Consiglio - il "regolamento di coordinamento" [4] - stabilisce le disposizioni per il conferimento della gestione, in base ad un'analisi caso per caso, ad agenzie di ciascun paese candidato.

[4] Regolamento (CE) n. 1266/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, sul coordinamento dell'assistenza ai paesi candidati nel quadro della strategia di preadesione e che modifica il regolamento (CEE) n. 3906/89, GU L 161 del 26.6.1999, pag. 68.

Il conferimento della gestione degli aiuti SAPARD:

- consente ai paesi candidati di acquisire esperienza pratica nella creazione di strutture finanziarie e di sistemi di controllo analoghi a quelli vigenti negli Stati membri. L'istituzione di un organismo pagatore rispondente a criteri specifici è un requisito indispensabile sia per le misure finanziate dal FEAOG-Garanzia [5] che per i regimi dei Fondi strutturali [6]. La contabilità dev'essere certificata da un organismo indipendente. L'obiettivo è quello di garantire la chiara definizione delle competenze, la trasparenza delle operazioni e l'oculata gestione finanziaria dei contributi comunitari;

[5] Regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione, del 7 luglio 1995, che stabilisce modalità d'applicazione del regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio, per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione "Garanzia", GU L 158 dell'8.7.1995, pag. 6.

[6] Regolamento (CE) n. 438/2001 della Commissione, del 2 marzo 2001, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell'ambito dei Fondi strutturali, GU L 63 del 3.3.2001, pag. 21.

- consente al paese candidato di sperimentare direttamente le procedure di liquidazione dei conti e di verifica di conformità applicate dalla Commissione negli Stati membri per i contributi della sezione Garanzia;

- consente di acquisire esperienza nella notificazione di irregolarità alla Commissione;

- consente di acquisire esperienza nella gestione del primo anticipo e nella presentazione alla Commissione di domande trimestrali di pagamento per le spese sostenute. Tale disposizione si fonda sul sistema vigente per i Fondi strutturali negli Stati membri;

- impone al paese candidato di assumersi la responsabilità della spesa.

3. Iniziative della commissione in campo normativo

Il regolamento SAPARD prevede che la Commissione adotti precise modalità attuative del regolamento stesso. La prima iniziativa legislativa ha riguardato la ripartizione delle risorse finanziarie disponibili tra ciascun paese candidato. Queste attribuzioni sono fissate nella decisione 1999/595/CE della Commissione [7] e sono poste in essere dalla Commissione in base ai criteri fissati all'articolo 7, paragrafo 3 del regolamento SAPARD. Le relative modalità finanziarie sono state fissate con il regolamento (CE) n. 2222/2000 [8]. Quel regolamento prevede la consultazione degli Stati membri tramite il Comitato FEAOG (istituito con il regolamento (CE) n. 1258/1999 [9]). Anche per altre materie - quali le modalità relative alle misure incluse nei programmi - è prevista la consultazione degli Stati membri tramite il Comitato STAR. Le relative norme sono stabilite dal regolamento (CE) n. 2759/1999 della Commissione [10].

[7] Decisione 1999/595/CE della Commissione, del 20 luglio 1999, relativa alla ripartizione indicativa dello stanziamento finanziario comunitario annuale nell'ambito delle misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale, GU L 226 del 27.8 1999, pag. 23.

[8] Regolamento (CE) n. 2222/2000 della Commissione, del 7 giugno 2000, che stabilisce le modalità di applicazione finanziarie del regolamento (CE) n. 1268/1999 (cfr. nota 1), GU L 253 del 7.10.2000, pag. 5.

[9] Regolamento (CE) n. 1258/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, relativo al finanziamento della politica agricola comune, GU L 160 del 26.6.1999, pag. 103.

[10] Regolamento (CE) n. 2759/1999 della Commissione, del 22 dicembre 1999, recante modalità d'applicazione del regolamento (CE) n. 1268/1999 del Consiglio relativo al sostegno comunitario per misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale da attuare nei paesi candidati dell'Europa centrale e orientale nel periodo precedente all'adesione, GU L 331 del 23.12.1999, pag. 51.

Nel corso dell'esame dei piani presentati dai paesi candidati all'inizio dell'estate 2000 è risultato chiaro che per alcune materie di pertinenza del regolamento SAPARD la Commissione doveva prendere altre iniziative legislative oltre a quelle previste da quel regolamento. Queste iniziative sono state introdotte sotto forma di modificazioni del regolamento (CE) n. 2759/1999 della Commissione apportate con il regolamento (CE) n. 2356/2000 [11].

[11] Regolamento (CE) n. 2356/2000 della Commissione, del 24 ottobre 2000, che modifica il regolamento (CE) n. 2759/1999 (cfr. nota 10), GU L 272 del 25.10.2000, pag. 13.

3.1. Decisione 1999/595/CE della Commissione relativa alla ripartizione indicativa, per paese beneficiario, dello stanziamento finanziario comunitario annuale

L'articolo 11 del regolamento SAPARD prevede che la Commissione assegni le risorse disponibili ai paesi candidati e comunichi le sue decisioni ad ognuno di essi. L'articolo 7, paragrafo 3 dello stesso regolamento prevede che lo stanziamento finanziario a favore di ognuno dei paesi candidati si basi sulla popolazione agricola, la superficie agricola, il prodotto interno lordo pro capite espresso in potere d'acquisto e la situazione territoriale specifica.

La ripartizione indicativa per paese beneficiario dell'importo massimo annuale dello stanziamento finanziario comunitario è fissata nell'allegato della decisione 1999/595/CE del 20 luglio 1999. Gli importi, espressi a prezzi costanti 1999, sono riportati nella tabella in appresso. La Commissione ha ritenuto che, pur riconoscendo la rilevanza di ciascuno dei quattro criteri di cui all'articolo 7 del regolamento SAPARD, non sarebbe stato equo attribuire lo stesso "peso" a ciascuno di essi. Di conseguenza, il 90% dell'attribuzione totale è stato calcolato prendendo in considerazione la "superficie agricola" con una ponderazione del 65% e la "popolazione agricola" con una ponderazione del 35%. I dati risultanti sono stati quindi corretti utilizzando lo scarto del PIL di ciascun paese dalla media del PIL di tutti i 10 paesi (espresso in potere d'acquisto). L'attribuzione del rimanente 10% è stata effettuata sulla base della situazione territoriale specifica. A tal fine ci si è basati sulla lunghezza del tratto di confine di ciascun paese con paesi terzi (compresi quelli ammissibili a SAPARD), più il 20% della lunghezza delle coste.

RIPARTIZIONE INDICATIVA, PER PAESE BENEFICIARIO, DELL'IMPORTO MASSIMO ANNUO, AI PREZZI 1999

>SPAZIO PER TABELLA>

3.2. Regolamento (CE) n. 2759/1999 della Commissione sulle modalità di gestione dei programmi

A seguito del parere del Comitato STAR, il 22 dicembre 1999 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 2759/1999 recante modalità d'applicazione del regolamento SAPARD.

In generale, il regolamento si inquadra nell'insieme del dispositivo degli interventi comunitari in materia di sviluppo rurale negli Stati membri, come definito dal regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio [12] e dal regolamento (CE) n. 1750/1999 della Commissione [13].

[12] Regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti, GU L 160 del 26.6.1999, pag. 80.

[13] Regolamento (CE) n. 1750/1999 della Commissione, del 23 luglio 1999, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio (cfr. nota 12), GU L 214 del 13.8.1999, pag. 31.

La situazione specifica e le esigenze di priorità dei paesi candidati hanno creato una situazione in cui alcune delle misure attualmente ammissibili negli Stati membri non lo sono nel quadro di SAPARD. Di conseguenza, le misure per l'insediamento di giovani agricoltori, per il pensionamento anticipato e per le zone svantaggiate non sono accessibili nel quadro di SAPARD.

Ove le misure differiscono da quelle previste per gli Stati membri, il regolamento specifica le condizioni per la concessione del sostegno.

- Investimenti nelle aziende agricole: le aziende devono essere conformi ai requisiti minimi previsti dalla normativa nazionale in materia di ambiente, igiene e benessere degli animali al momento in cui viene presa la decisione di concedere il sostegno. Qualora i requisiti minimi riguardanti i suddetti aspetti siano stati introdotti recentemente a livello nazionale e siano imposti nel quadro dell'acquis comunitario, le aziende devono rispettare tali requisiti alla conclusione dell'investimento.

- Miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli e della pesca: poiché non esiste uno strumento finanziario specifico di preadesione per la pesca, il sostegno per la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti della pesca è disciplinato da questo regolamento e quindi differisce dalle disposizioni del regolamento (CE) n. 1257/1999 per gli Stati membri. Le materie prime ammissibili ai fini del sostegno devono essere originarie dei paesi candidati o della Comunità (successivamente modificato con l'estensione del beneficio ai prodotti originari dei paesi terzi, cfr. anche punto 3.3).

- Misure agroambientali: poiché queste azioni devono prefiggersi l'obiettivo di promuovere l'esperienza pratica nell'attuazione di misure agroambientali a livello sia amministrativo che aziendale, si tratta unicamente di azioni pilota, a differenza degli Stati membri.

- Associazioni di produttori: questa misura non è prevista per gli Stati membri nell'attuale periodo di programmazione [14]. Tuttavia, in considerazione delle necessità specifiche di paesi candidati, questa misura è inclusa nel regolamento SAPARD.

[14] Tuttavia, nel quadro di certi regolamenti della Commissione sull'organizzazione comune dei mercati, sono possibili aiuti per le associazioni di produttori.

- Silvicoltura: i paesi candidati possono beneficiare di questa misura sulla base di criteri simili a quelli per gli Stati membri, ad eccezione della ricostituzione del potenziale produttivo silvicolo danneggiato da disastri naturali e da incendi. Inoltre, l'imboschimento di superfici agricole, il premio annuo per ettaro a copertura di perdite di reddito (consentito per gli Stati membri) non è ammissibile nel quadro di SAPARD.

Il regolamento contempla anche alcuni aspetti di ammissibilità delle spese, la definizione di una autorità di gestione, i requisiti degli indicatori per la sorveglianza e delle relazioni annuali e finali nonché quelli per la valutazione dei programmi. Inoltre, esso stabilisce che le condizioni specifiche per la concessione del sostegno saranno definite in accordi bilaterali tra la Commissione e ciascun paese candidato.

3.3. Regolamento (CE) n. 2356/2000 della Commissione che modifica il regolamento (CE) n. 2759/1999

Il dispositivo del regolamento (CE) n. 2356/2000 riguarda essenzialmente le disposizioni dell'articolo 8 del regolamento SAPARD. Detto articolo fissava i limiti del contributo comunitario in rapporto alla spesa pubblica e riguardava anche, in parte, le intensità degli aiuti. Esso così recitava:

"Articolo 8 - tassi del contributo comunitario

1. Il contributo comunitario ammonta al massimo al 75% della spesa pubblica totale ammissibile.

per le misure di cui all'articolo 2, ultimo trattino e all'articolo 7, paragrafo 4, il contributo comunitario può raggiungere il 100% del costo totale ammissibile.

2. Per investimenti generatori di reddito, il contributo pubblico può raggiungere il 50% del costo totale ammissibile, al quale la Comunità può contribuire al massimo per il 75%. Il contributo della Comunità deve comunque rispettare i massimali relativi ai tassi di aiuto e al cumulo stabiliti per gli aiuti di Stato.

3. Il sostegno finanziario e i pagamenti sono espressi in euro".

Si sono rilevati tre problemi inerenti a questo articolo, problemi che hanno richiesto particolare attenzione affinché non causassero difficoltà per le varie iniziative previste in diversi piani presentati dai paesi candidati.

Innanzitutto, la definizione di investimento "generatore di reddito". Il testo del paragrafo 2 dell'articolo 8 implicava che un investimento che generasse un reddito, fosse generatore di reddito. Il tasso del contributo comunitario per questi investimenti a titolo di tale regolamento è limitato al massimo al 50% del costo totale ammissibile.

In assenza di qualche altro chiarimento legale, tra gli esempi di investimenti generatori di reddito potevano rientrare infrastrutture i cui utenti dovevano pagare un canone, come ad esempio centri di commercializzazione o sistemi di erogazione d'acqua per piccoli centri urbani. La decisione di non applicare un canone d'utenza per questi progetti in modo da evitare la generazione di reddito non sarebbe stata razionale da un punto di vista economico (e, nel caso dell'esempio citato del sistema idrico, poteva essere contraria alla politica comunitaria in materia ambientale). Il riferimento ad investimenti generatori di reddito nel regolamento comportava pertanto potenzialmente delle conseguenze indesiderabili considerevoli per diverse misure.

In secondo luogo, c'era il problema del concetto di contributo pubblico nel caso in cui il beneficiario è il settore pubblico. Una particolare situazione poteva presentarsi nel quadro del regolamento SAPARD nei casi in cui l'investimento è generatore di reddito e il beneficiario è il settore pubblico.

Il motivo di ciò consisteva nel fatto che, a norma del paragrafo 2 dell'articolo 8 del regolamento SAPARD, il contributo comunitario è funzione del contributo pubblico (non della spesa pubblica, come al paragrafo 1). Se il beneficiario è pubblico, si può facilmente individuare il livello della spesa pubblica, ma non il livello del contributo.

L'applicazione generica di questa disposizione poteva comportare il rifiuto del cofinanziamento di un investimento generatore di reddito nel caso in cui il beneficiario fosse pubblico, a motivo del fatto che la spesa è l'intero contributo e pertanto supera il limite del 50% del costo totale ammissibile stabilito dal Consiglio.

In terzo luogo, si poneva il problema se il "contributo pubblico" di cui al paragrafo 2 dell'articolo 8 si riferisse anche a contributi concessi al di fuori del contesto SAPARD. Per evitare equivoci, era imperativo sapere se per "contributo pubblico" si intendeva soltanto quello concesso nel quadro di SAPARD oppure anche eventuali contributi concessi al di fuori del contesto di questo strumento. Il problema presentava implicazioni pratiche considerevoli poiché diversi piani presentati da paesi candidati prevedevano delle intensità di aiuto unicamente per l'intervento di SAPARD, che si situava già al limite del 50% stabilito nel regolamento SAPARD.

La Commissione ha esaminato i problemi suesposti ed ha concluso che dovevano tutti formare oggetto di una proposta di modifica normativa. Tale proposta ha definito gli investimenti generatori di reddito come tutti gli investimenti ad eccezione di quelli nel settore delle infrastrutture che non generano un reddito netto consistente. Tale definizione si rifà al regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio recante disposizioni generali sui Fondi strutturali e riguarda i primi due problemi succitati. Per quanto riguarda il terzo problema, si è definito come "contributo pubblico" la totalità dei contributi pubblici, siano essi erogati o meno a titolo del programma. La proposta riguardante questi elementi è stata presentata al comitato STAR unitamente ad altri due adeguamenti tecnici essenziali del regolamento (CE) n. 2759/1999. Un adeguamento riguardava gli investimenti per la trasformazione dei prodotti della pesca, in modo da consentire il sostegno anche se le materie prime provengono da paesi terzi (come è consentito per gli Stati membri); l'altra modifica è consistita nella soppressione dell'esclusione del contributo per le attrezzature usate. Entrambe questi aspetti erano stati ugualmente individuati nei lavori riguardanti i piani. La proposta relativa a tutti i cinque i problemi indicati più sopra ha formato oggetto di parere favorevole all'unanimità in sede di comitato STAR ed il conseguente regolamento è stato adottato dalla Commissione il 24 ottobre 2000.

3.4. Comunicazione alla Commissione (modalità finanziarie)

3.4.1. Contesto

Nel quadro dell'Agenda 2000, il Consiglio stabilì che lo strumento SAPARD dovesse essere attuato in conformità dei due regolamenti (CE) n. 1266/1999 e n. 1268/1999 (il regolamento di coordinamento PHARE, ISPA e SAPARD, nonché il regolamento SAPARD). Le rispettive norme di gestione finanziaria di questi regolamenti hanno dovuto essere rese conformi con il titolo IX del regolamento finanziario - norme aiuti esterni, regolamento SAPARD e regolamento di coordinamento.

3.4.2. Gestione decentrata

- Il regolamento SAPARD prevede che il sostegno finanziario sia conforme ai principi del FEAOG (Fondo di orientamento e garanzia). Il regolamento fa inoltre riferimento anche alla conformità con il disposto del regolamento (CE) n. 1260/1999 recante disposizioni generali sui Fondi strutturali.

- Le disposizioni per gli aiuti standard esterni del regolamento finanziario (titolo IX) prevedono soltanto sistemi in cui sono gestiti dalla Commissione determinati aspetti fondamentali, diversamente dai sistemi decentrati del FEAOG (Fondo di orientamento e garanzia) e dei Fondi strutturali, previsti nel quadro di SAPARD. Secondo il primo tipo di sistema, i progetti attuati dai paesi candidati sarebbero subordinati ad approvazione ex ante da parte della Commissione (attualmente sono i casi di PHARE e ISPA); nel secondo tipo di sistema, i paesi candidati agirebbero autonomamente e sarebbero responsabili della corretta esecuzione e del controllo almeno iniziale dei pagamenti.

- L'articolo 11 del regolamento di coordinamento prevede che la Commissione attui l'assistenza comunitaria conformemente alle disposizioni per gli aiuti esterni definiti al titolo IX del regolamento finanziario. L'articolo 12, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1266/1999 prevede che la selezione dei progetti dei paesi candidati, le relative gare d'appalto e aggiudicazioni siano soggette ad approvazione ex ante da parte della Commissione. Tuttavia, il paragrafo 2 del suddetto articolo prevede che la Commissione possa, in determinate circostanze, decidere di derogare all'approvazione ex ante e di conferire ad agenzie esecutive dei paesi candidati la gestione decentrata degli aiuti.

- Si pensa che lo strumento SAPARD produca un gran numero di domande e richieda la gestione di un numero considerevole di progetti. Come per tutti i programmi di sviluppo agricolo e rurale, questi progetti sono piccoli poiché tali sono le dimensioni delle imprese beneficiarie. Di conseguenza, la delega della gestione dalla Commissione ai paesi candidati si impone non soltanto allo scopo di conseguire gli obiettivi del regolamento, ma anche come necessità pratica. Si prevede che verranno occupati, per lo strumento SAPARD in corso, oltre 1000 funzionari nazionali dei paesi candidati.

3.4.3. Comunicazione alla Commissione

Per creare un sistema che armonizzi le norme FEAOG con quelle per gli aiuti esterni, la Commissione ha considerato la possibilità di ricorrere al Consiglio e al Parlamento per le opportune modifiche dei relativi fondamenti giuridici. Tuttavia, questa opzione poteva rivelarsi molto lunga e quindi, dopo aver esaminato le varie possibilità giuridiche, la Commissione ha approvato un'alternativa più diretta e rapida. Ciò è definito nella comunicazione alla Commissione del 26 gennaio [15].

[15] SEC(2000) 97 del 19 gennaio 2000.

Nella sua comunicazione, la Commissione ha concluso che tale delega dei compiti è legalmente possibile applicando l'articolo 12, paragrafo 2 del regolamento di coordinamento. Tale disposizione consente di conferire compiti gestionali normalmente svolti dalla Commissione ad agenzie esecutive sotto la responsabilità del paese candidato, subordinatamente a determinate condizioni specificate da detto regolamento.

3.4.4. Il sistema di gestione finanziaria adottato per SAPARD

Il sistema di gestione approvato dalla Commissione nella comunicazione era conforme sia ai principi del FEAOG-Garanzia e alle disposizioni relative agli aiuti esterni del regolamento finanziario sia alle pertinenti regole riguardanti la programmazione e il sistema dei pagamenti dei Fondi strutturali. La sua attuazione ha avuto il principale vantaggio di evitare il rischio di ridiscutere le conclusioni del Consiglio europeo di Berlino, in cui è stato definito il quadro generale di funzionamento di SAPARD. Esso ha inoltre ridotto al minimo il rischio di complicare e ulteriormente ritardare l'avvio dello strumento SAPARD. Inoltre, il sistema approvato presentava il vantaggio di aiutare a preparare all'adesione i paesi candidati. Ciò si basa su un approccio decentrato che presenta le seguenti tre principali caratteristiche.

1) Un'agenzia riconosciuta di attuazione/pagamento SAPARD stabilita da ciascun paese candidato. Le agenzie SAPARD dovranno essere organizzate conformemente alle disposizioni per il FEAOG Garanzia. Il Fondo nazionale (ente all'interno del Ministero delle finanze, già instaurato per la gestione finanziaria di PHARE) sarà l'autorità competente del riconoscimento dell'agenzia SAPARD.

La Commissione verificherà il riconoscimento dell'agenzia SAPARD in loco. Solo se la Commissione condivide la valutazione del Fondo nazionale circa l'agenzia di attuazione/pagamento, le funzioni di gestione e di pagamento potranno essere delegate dalla Commissione al paese candidato e il capitale d'esercizio potrà essere trasferito a quel paese. Soltanto la spesa effettuata sulla base della gestione decentrata tramite le agenzie SAPARD è ammissibile al finanziamento comunitario.

2) Un sistema di pagamento basato su stanziamenti dissociati. Le modalità del titolo IX del regolamento finanziario rendono necessario che i fondi SAPARD siano dissociati. Gli stanziamenti dissociati sono quelli che separano gli stanziamenti di impegno e quelli di pagamento. Gli stanziamenti di impegno riguardano la spesa totale degli obblighi giuridici imputati in un anno determinato per operazioni la cui realizzazione si estende su più di un esercizio finanziario. La successiva imputazione dell'impegno come pagamento entro un determinato limite di tempo è simile al meccanismo dei Fondi strutturali.

3) Una procedura di liquidazione dei conti. L'articolo 12, paragrafo 2 del regolamento di coordinamento prevede che la Commissione effettui controlli ex post. La procedura di liquidazione dei conti FEAOG è un sistema efficace di verifica dei pagamenti delle agenzie decentrate e, se necessario, di recupero di pagamenti irregolari o indebiti dai paesi candidati. Gli audit e i controlli verrebbero quindi effettuati conformemente alle disposizioni del FEAOG Garanzia. Queste prevedono una procedura di liquidazione articolata in due fasi:

- la decisione annuale di liquidazione dei conti determina l'importo della spesa effettuata dall'agenzia SAPARD durante il precedente esercizio finanziario, che dev'essere riconosciuta come imputabile a SAPARD,

- fatta salva la decisione di liquidazione dei conti, la Commissione può, in una fase successiva, escludere una spesa dal finanziamento se ritiene che tale spesa non sia stata effettuata conformemente alle norme SAPARD (decisione di conformità della liquidazione).

La determinazione delle rettifiche finanziarie verrebbe anch'essa basata sulle norme per il FEAOG Garanzia; ad esempio:

- l'applicazione di rettifiche forfettarie nei casi in cui i controlli non siano stati correttamente definiti o effettuati dall'agenzia SAPARD,

- il rifiuto di compensare la rettifica finanziaria prevista con la spesa effettuata per altri progetti.

3.5. Regolamento (CE) n. 2222/2000 della Commissione sulle modalità finanziarie

Uno strumento fondamentale della Commissione per l'attuazione di SAPARD è il regolamento (CE) n. 2222/2000. La stesura formale di detto strumento ha richiesto un'attenzione particolare per stabilire in dettaglio gli esiti dell'armonizzazione dei requisiti del regolamento finanziario sugli aiuti esterni e quelli di conformità ai principi stabiliti per il FEAOG e i Fondi strutturali, come previsto dal regolamento SAPARD. Il regolamento costituirebbe quindi il fondamento di un accordo pluriennale da negoziare e concludere con ciascun paese candidato in modo da vincolare ciascuno di questi paesi alle norme comunitarie.

3.5.1. Stesura del regolamento

Il primo passo importante di questo processo è consistito nella fissazione particolareggiata della strategia della Commissione sulla base della comunicazione del Collegio del 26 gennaio 2000 (cfr. punto 3.4).

Nel definire le modalità finanziarie per il decentramento del sistema di gestione, la Commissione ha deciso di introdurre qualche adeguamento degli orientamenti prospettati in gennaio. Il regolamento prevede quindi che la firma della convenzione di finanziamento annuale generi l'impegno degli stanziamenti. L'approvazione del riconoscimento degli organismi pagatori è diventata, più adeguatamente, soltanto un presupposto per la delega della gestione ed il trasferimento dei fondi. In realtà, subordinare l'impegno alla delega della decisione di gestione avrebbe rappresentato un requisito eccessivo per i paesi candidati senza un vantaggio corrispondente per la Comunità. In questo contesto la Commissione ha analizzato le possibilità di cui disponeva ed ha concluso che sarebbe stata giustificata un'evoluzione della posizione definita nella Comunicazione cosicché l'impegno di fondi per il 2000 potesse essere svincolato dalla sua decisione di conferimento della gestione dell'aiuto.

3.5.2. Consultazione con i paesi candidati sulle modalità finanziarie

Un'importante innovazione procedurale nei negoziati sulla convenzione di finanziamento pluriennale è stata quella di trasmettere il progetto di regolamento ad ogni paese candidato per sentirne il relativo parere prima dell'adozione. Ciò è avvenuto dopo la presentazione del progetto, per la prima volta, alla riunione speciale del 2 maggio del comitato FEAOG. La Commissione si è impegnata a tener conto delle osservazioni formulate dai paesi candidati purché fossero compatibili con gli accordi finanziari della Comunità e non minassero la struttura portante del testo, in particolare per quanto concerne la sana gestione finanziaria.

3.5.3. Adozione del regolamento

In marzo è stato preparato un progetto di regolamento. Si è trattato di un'operazione complessa in quanto il testo comportava, per diversi aspetti, dei concetti nuovi. Tuttavia, il progetto di regolamento ha formato oggetto di discussioni preliminari con gli Stati membri in sede di comitato FEAOG già il 18 aprile 2000. Per accelerare i lavori sul progetto si sono svolte due riunioni il 2 maggio e il 22 maggio 2000. Il progetto è stato approvato all'unanimità in sede di comitato FEAOG ed è stato adottato dalla Commissione il 7 giugno 2000. Si è deciso di non pubblicarlo immediatamente, tenendo presente la necessità di negoziazione della convenzione di finanziamento pluriennale con i paesi candidati. Il regolamento è stato pubblicato (tal quale adottato) il 7 ottobre 2000, precisamente quando i negoziati erano ormai essenzialmente conclusi.

3.6. La convenzione di finanziamento pluriennale

3.6.1. Scopo della convenzione di finanziamento pluriennale

Poiché la legislazione comunitaria non è vincolante per i paesi candidati occorreva stabilire degli accordi bilaterali con ciascuno di essi per disporre di un quadro giuridico vincolante per la Comunità e per ciascun paese candidato sulle norme di attuazione SAPARD. Inoltre, il titolo IX sulle disposizioni applicabili agli aiuti esterni del regolamento finanziario, il regolamento SAPARD e il regolamento di coordinamento dell'assistenza di preadesione prevedono tutti che venga stipulato un accordo di finanziamento tra la Commissione (in nome della Comunità) e il governo dello Stato beneficiario.

3.6.2. Contenuto della convenzione di finanziamento pluriennale

La convenzione di finanziamento pluriennale stabilisce le modalità comunitarie di gestione e controllo concernenti SAPARD per la durata del programma e cioè per il periodo 2000-2006. Essa è basata sul regolamento (CE) n. 2222/2000 e sui tre principi indicati nella comunicazione della Commissione del 26 gennaio 2000, ossia:

- completo decentramento della gestione del programma, delegandola ad un'agenzia stabilita sotto la responsabilità di ogni paese candidato,

- accordi di finanziamento basati su stanziamenti dissociati,

- applicazione della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG sezione Garanzia.

Inoltre, essa stabilisce le norme di un sistema per gli anticipi e i pagamenti analogo a quello dei Fondi strutturali nonché i requisiti specifici dei comitati di sorveglianza, la gestione e la valutazione del programma e la compilazione delle relazioni, anch'essi simili a quelli del sistema dei Fondi strutturali. La convenzione stabilisce anche le modalità per comunicare le eventuali irregolarità e le modalità di accesso dei funzionari comunitari alla documentazione e ai progetti stessi.

3.6.3. Sintesi delle sezioni della convenzione

La convenzione è articolata nelle seguenti sette sezioni.

Sezione A: Gestione finanziaria. In questa sezione sono stabilite le disposizioni particolareggiate per l'esecuzione decentrata di SAPARD in ciascun paese candidato, in ampia misura sulla base del regolamento di esecuzione finanziaria adottato dalla Commissione, previo parere unanime del comitato FEAOG.

Sezione B: Gestione, sorveglianza e valutazione del programma. Questa sezione specifica i requisiti di sorveglianza e di valutazione necessari per stabilire l'efficacia e l'efficienza di tutti gli elementi che costituiscono i programmi di sviluppo agricolo e rurale.

Sezione C: Disposizioni generali. La sezione riguarda problemi quali il coordinamento con altri strumenti finanziari di preadesione (PHARE e ISPA), tassazione e dogane, regole di importazione e esportazione.

Sezione D: Dichiarazioni di spesa trimestrali ed annuali. Questa sezione precisa i moduli da compilare e le modalità per la dichiarazione di spesa trimestrale ed annuale.

Sezione E: Orientamenti per l'organismo di certificazione. In questa sezione vengono definiti il modulo, la portata e i contenuti del certificato e della relazione dell'organismo che effettua la certificazione dell'agenzia SAPARD.

Sezione F: Testo della legislazione comunitaria a cui fa riferimento il regolamento (CE) n. 2222/2000 sulle modalità finanziarie di SAPARD, adattata per la convenzione. Si tratta di una sezione tecnica che riprende l'esatta formulazione della pertinente legislazione comunitaria a cui fa riferimento il regolamento (CE) n. 2222/2000, non già considerata in altre sezioni della convenzione, e con gli opportuni adattamenti alle circostanze di SAPARD.

Sezione G: Composizione delle controversie. Questa sezione specifica la procedura di arbitrato in caso di controversia.

3.7. La convenzione di finanziamento annuale

3.7.1. Scopo della convenzione di finanziamento annuale

La convenzione di finanziamento annuale per il 2000 fissa l'impegno finanziario della Comunità per ciascun paese candidato ammissibile al sostegno a titolo di SAPARD. Una convenzione di finanziamento annuale verrà approntata e negoziata con ciascun paese candidato per ogni anno di svolgimento del programma. Essa definisce l'impegno finanziario annuale della Comunità e, ove necessario, introdurrà modifiche della convenzione di finanziamento pluriennale.

3.8. Negoziazione delle convenzioni di finanziamento pluriennale e annuale

L'adozione del regolamento (CE) n. 2222/2000 che stabilisce le modalità finanziarie ha fatto sì che la Commissione iniziasse ad elaborare e a negoziare una convenzione di finanziamento pluriennale con ciascuno dei 10 paesi candidati. Come già precisato più sopra, ai paesi candidati è stata data l'opportunità di fare osservazioni sulle modalità finanziarie proposte prima che vengano adottate. La necessità di questa negoziazione è stata esplicitamente riconosciuta nel regolamento ove, all'articolo 1, paragrafo 2, si legge "la Commissione intende chiedere ai paesi candidati il rispetto delle ... condizioni [del regolamento stesso] inserendole nelle convenzioni di finanziamento negoziate con ciascun paese". Il regolamento non era, di per sé stesso, sufficiente in quanto non vi è alcuna legislazione comunitaria applicabile in alcun paese terzo. Nel corso dei negoziati sono emersi diversi aspetti specifici non contemplati dal regolamento, aspetti che sono stati inglobati nei testi negoziati.

3.8.1. Incontro ministeriale

Per consolidare i negoziati in corso, è stato organizzato un incontro di due giorni a livello ministeriale a Bruxelles il 6-7 giugno 2000, a cui hanno partecipato i ministri di tutti i 10 paesi. L'incontro ha presentato due aspetti principali: uno scambio d'opinioni a livello essenzialmente politico e una serie di spiegazioni fornite dalla Commissione, articolo per articolo, sul regolamento (CE) n. 2222/2000 appena adottato. I paesi candidati sono stati inoltre incoraggiati ad esprimere le loro opinioni sui vari aspetti del regolamento.

3.8.2. Incontro di avvio dei negoziati

In luglio è stato preparato un primo progetto della convenzione pluriennale, contenente gli orientamenti del regolamento e i negoziati di giugno. Dato che il documento dev'essere negoziato con ogni paese candidato, esso è stato trasmesso a quei paesi come progetto, prima di tenere a Bruxelles una riunione, il 27 luglio, cui hanno partecipato i rappresentanti di tutti i paesi candidati. Come in precedenza, sono stati sollecitati i loro vari punti di vista e conseguentemente è stato inviato ai paesi candidati, il 3 agosto, un progetto di convenzione riveduto, in cui sono stati ripresi i principali aspetti dei lavori di quella riunione.

3.8.3. Consultazioni interservizi

Al processo di consultazione interservizi hanno partecipato 16 direzioni generali, e questo è indice della complessità e dell'importanza del testo della convenzione. I negoziati sono proseguiti sulla base di progetti riesaminati in cui si è tenuto conto delle osservazioni pervenute (cfr. allegato 2, per un quadro più dettagliato). Dopo ogni consultazione interservizi è stato inviato un nuovo progetto ai paesi candidati. Complessivamente sono stati elaborati quattro progetti di questo genere. La Commissione è riuscita a trasmettere i testi riveduti entro quattro settimane dal termine stabilito per l'invio delle osservazioni da parte dei paesi candidati. Su ogni versione - ad eccezione di un solo paese e in un'unica occasione - ogni paese ha avanzato varie osservazioni che richiedevano una riformulazione del testo.

La negoziazione della convenzione pluriennale ha comportato una partecipazione di tutti i paesi candidati e della Commissione. L'intero processo, dalla discussione dei paesi candidati sulla prima bozza fino alla versione finale del testo, ha richiesto esattamente quattro mesi di lavoro.

3.8.4. Complessità del processo

Data la vastità dei problemi considerati, al processo hanno partecipato ovviamente molte persone nei vari paesi candidati. La diversità di approccio e di interesse di ciascun paese ha comprensibilmente caratterizzato questo processo. Per agevolare l'intera operazione sono stati organizzati diversi incontri e scambi a livello bilaterale.

Si è trattato di un processo che ha implicato un elevato livello di novità sia dal punto di vista concettuale che da quello di compilazione particolareggiata. A titolo d'esempio, si è dovuta rivolgere particolare attenzione al problema della compatibilità della disposizione secondo cui in caso di ricorso alla procedura di arbitrato, il tribunale stabilito a norma della convenzione terrebbe conto della pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee. La formulazione ha dovuto essere affinata con estrema perizia per evitare il rischio che essa potesse entrare in conflitto con le disposizioni costituzionali di almeno un paese.

Come esempio più squisitamente tecnico, si può ricordare il problema della definizione di spesa ammissibile. Diversamente dagli Stati membri, in generale i paesi candidati dispongono, tutt'al più, di disposizioni soltanto rudimentali in materia di aiuti di Stato. Di conseguenza non è stato possibile utilizzare l'opzione relativamente semplice di definire le norme di ammissibilità per i paesi candidati sulla base delle loro rispettive disposizioni nazionali come è previsto nel regolamento (CE) n. 1260/1999 sui Fondi strutturali (articolo 30, paragrafo 3).

Inoltre, poiché la legislazione comunitaria non è vincolante per i paesi candidati, non era appropriato nella convenzione fare meramente riferimento, ad esempio, agli articoli della legislazione comunitaria, come si farebbe nel redigere i progetti di regolamento comunitari. È stato necessario esaminare tutti i pertinenti riferimenti alla legislazione comunitaria nel quadro giuridico (regolamento SAPARD, regolamento di coordinamento, regolamento (Ce) n. 2759/1999 e regolamento (CE) n. 2222/2000) ed inserire nella convenzione il testo integrale delle disposizioni in questione, con gli opportuni adeguamenti.

3.8.5. Contesto procedurale

Il processo di negoziazione non poteva aver luogo isolatamente dal contesto di altri processi. Esso non poteva precedere l'adozione del regolamento (CE) n. 2222/2000 sulle modalità finanziarie che a sua volta ha dovuto attendere l'esito del complesso dei problemi presentati nella comunicazione del 26 gennaio 2000. Analogamente esso non poteva concludersi prima del termine dei lavori che hanno condotto all'adozione del regolamento (CE) n. 2356/2000 (cfr. punto 3.3).

Altrettanto importanti sono stati i lavori necessari per tener conto nel processo di instaurazione delle agenzie SAPARD e dei contenuti dei vari programmi di sviluppo agricolo e rurale.

Nonostante la quantità di modifiche particolareggiate effettuate nel corso dei negoziati della convenzione pluriennale, gli elementi fondamentali del documento sono rimasti intatti nel corso dell'intero processo. Cosicché, l'essenza del regolamento (CE) n. 2222/2000 è stata rispettata.

3.8.6. Adozione del testo della convenzione di finanziamento pluriennale

Il 29 novembre 2000 la Commissione ha approvato la versione finale del testo dell'accordo pluriennale. Per aiutare quei paesi che si sono dimostrati maggiormente desiderosi di compiere rapidi progressi, il 10 novembre è stata trasmessa una versione ufficiosa a ogni paese candidato, precisando però che ciò non pregiudicava in alcun modo la posizione della Commissione. Questa procedura è stata applicata per dar modo di iniziare un primo esame del progetto di convenzione nei paesi candidati.

Diversi paesi hanno dichiarato il loro interesse a sottoscrivere le convenzioni pluriennale ed annuale entro la fine del 2000. Il 18 dicembre è stata firmata la convenzione pluriennale con la Bulgaria ed è così iniziato il processo di ratifica nazionale. Alla fine di marzo 2001 tutti i 10 paesi candidati hanno sottoscritto le due convenzioni.

3.8.7. La firma della convenzione annuale per il 2000 e impegno degli stanziamenti

La convenzione annuale è un documento semplice che si limita a definire, per ciascun paese, il livello degli impegni finanziari comunitari nel bilancio 2000. Non c'era tuttavia nessuna urgenza pratica o necessità di firmare le convenzioni annuali già nel 2000 poiché la Commissione, avendo approvato la convenzione pluriennale e autorizzato il commissario a firmare ciascuna convenzione, aveva operato un impegno di bilancio globale per gli importi stabiliti per il 2000. Quella decisione costituiva un impegno di spesa per tutti i 10 paesi ai sensi dell'articolo 36, paragrafo 2 del regolamento finanziario. Successivamente, e sulla stessa base, si potevano operare entro il 31 dicembre 2001 i corrispondenti singoli impegni con effetto esecutivo. Quest'azione evitava inoltre che qualche paese candidato si sentisse assillato ad approvare rapidamente la convenzione pluriennale. Questo sarebbe stato il caso se la convenzione fosse risultata necessaria per evitare che andassero persi gli stanziamenti della dotazione iscritta nel bilancio 2000.

3.8.8. Periodo dell'impegno

La convenzione annuale per il 2000 prevede che la parte dell'impegno per il 2000 che non sia stata oggetto di un pagamento in acconto venga disimpegnata entro il 31 dicembre 2002 qualora non sia pervenuta una domanda di pagamento accettabile entro la fine del secondo anno successivo a quello dell'impegno.

4. ASSISTENZA TECNICA E FORMAZIONE IN PREPARAZIONE ALL'ATTUAZIONE DI SAPARD

4.1. Iniziative della Commissione

Sono state intraprese varie azioni di assistenza tecnica per preparare l'attuazione di SAPARD. Tra queste, la più importante è il Programma speciale PHARE di preparazione ai Fondi strutturali (SPP), istituito nell'ambito del Programma PHARE del 1998. Scopo di tale programma è di avviare i preparativi per l'attuazione dei Fondi strutturali comunitari sin dall'adesione. Questi preparativi consistono, tra l'altro, nella stesura dei piani di sviluppo nazionali e nell'allestimento delle strutture istituzionali necessarie alla gestione dei Fondi strutturali.

L'assistenza in vista dell'attuazione di SAPARD (e ISPA) e la dimensione della coesione economica e sociale nel programma PHARE fanno parte dell'SPP in quanto tali strumenti sono considerati antesignani dell'applicazione dei Fondi strutturali. Al programma è stata assegnata, dal 1998, una dotazione complessiva di 56 milioni di euro, di cui circa 25 milioni specificamente destinati alla preparazione in vista dell'attuazione di SAPARD.

Nell'ambito di PHARE, l'assistenza tecnica avente per oggetto SAPARD comprende le seguenti iniziative:

- progetti di gemellaggio riguardo all'elaborazione dei piani di sviluppo rurale per SAPARD e alla messa a punto delle procedure operative;

- progetti di gemellaggio per preparare il riconoscimento delle agenzie SAPARD. Questi progetti hanno aiutato, tra l'altro, a progettare i moduli di candidatura e le liste di controllo; a destreggiarsi con le procedure di pagamento di SAPARD; ad elaborare le procedure contabili; a realizzare il sistema di controllo interno, nonché i sistemi di controllo in loco ed ex post; a familiarizzarsi con le procedure di appalto e con le metodiche di valutazione dei rischi;

- assistenza tecnica nell'ambito dell'SPP, finalizzata alla preparazione della valutazione ex ante dei piani di sviluppo agricolo e rurale. Questa componente comprende anche lo sviluppo di sistemi d'informazione, sorveglianza e controllo, la formazione dei funzionari e visite di studio imperniate sulla preparazione dei piani di sviluppo, delle procedure amministrative e della gestione finanziaria;

- progetti pilota rurali nell'ambito dell'SPP, intesi a preparare l'amministrazione e le procedure di attuazione dei programmi, a formare il personale amministrativo, i consulenti e i beneficiari, nonché a predisporre le operazioni di valutazione, finanziamento e controllo.

La Commissione ha inoltre organizzato un seminario per funzionari dei paesi candidati sul tema della convenzione pluriennale. I funzionari dei paesi candidati hanno potuto beneficiare anche di visite di studio negli Stati membri.

4.2. Altre forme di assistenza

SIGMA (Sostegno per il miglioramento dell'amministrazione e della gestione nei paesi dell'Europa centrale e orientale), un'iniziativa congiunta OCSE-Comunità europea, finanziata con risorse sia dell'OCSE che di PHARE, intesa ad assistere i paesi dell'Europa centrale e orientale nella creazione dei propri sistemi di gestione e di controllo finanziari. Questa iniziativa ha fornito un valido aiuto a Bulgaria, Repubblica ceca, Lettonia, Polonia, Romania e Repubblica slovacca per quanto riguarda l'istituzione delle agenzie SAPARD e le procedure preliminari al loro riconoscimento.

Assistenza da parte degli strumenti finanziari internazionali. La Banca mondiale ha svolto i preparativi per la concessione di prestiti al settore agricolo e rurale in alcuni dei paesi candidati (Bulgaria, Polonia e Romania).

Molti Stati membri hanno fornito assistenza bilaterale a diversi paesi candidati, spesso su richiesta della Commissione ma senza ricorrere al bilancio comunitario. Benché la Commissione non disponga di un quadro completo, questo tipo di assistenza ha assunto una portata assai vasta e ha contribuito anch'esso alla costituzione delle agenzie SAPARD. Quest'assistenza è stata prestata essenzialmente sotto forma di valutazioni ex ante e di sostegno ad hoc all'amministrazione per l'assunzione di nuovi incarichi, quali ad esempio le valutazioni d'impatto ambientale.

5. QUESTIONI FINANZIARIE E DI BILANCIO

5.1. Stanziamenti iscritti nel bilancio 2000

Al vertice di Berlino del 24-25 marzo 1999, il Consiglio europeo ha concluso che le spese relative ai tre strumenti di preadesione (PHARE, ISPA e SAPARD) debbano essere iscritte in sottorubriche distinte nell'ambito della nuova rubrica 7 delle prospettive finanziarie.

Il massimale annuale per lo strumento agricolo di preadesione è stato fissato ad un livello costante per tutto il periodo 2000-2006, non superiore a 520 milioni di euro ai prezzi del 1999. Tale importo è stato successivamente incluso nelle prospettive finanziarie 2000-2006 allegate all'accordo interistituzionale del 6 maggio 1999 sulla disciplina di bilancio.

L'autorità di bilancio ha classificato la rubrica 7 come spese non obbligatorie e stanziamenti dissociati (cfr. punto 3.4.4, voce 2).

5.2. Stanziamento per assistenza su iniziativa della Commissione

L'articolo 7, paragrafo 4 del regolamento SAPARD autorizza la Commissione a destinare una percentuale massima del 2% degli stanziamenti annuali per l'intera durata del programma al finanziamento di talune misure di assistenza decise su iniziativa della Commissione stessa. Questa disposizione ha trovato riscontro nel bilancio 2000, con la creazione di una linea di bilancio SAPARD destinata al finanziamento di programmi (articolo B7-010) e di un'altra linea (articolo B7-010A) per questo tipo di assistenza.

Gli stanziamenti d'impegno iscritti nel bilancio 2000 per SAPARD ammontano a 529 milioni di euro, di cui 519,1 milioni imputati alla linea B7-010 e 9,9 milioni alla linea B7-010A. Gli stanziamenti di pagamento rappresentano rispettivamente 190,1 milioni di euro per la linea B7-010 e 9,9 milioni per la linea B7-010A.

5.3. Storno dalla linea "assistenza" alla linea "programmi"

L'esercizio 2000 è stato dedicato principalmente alla definizione del quadro giuridico che permetterà un'applicazione decentrata di SAPARD, nonché all'approvazione dei programmi relativi all'agricoltura e allo sviluppo rurale sulla base dei piani presentati dai 10 paesi candidati (cfr. titoli 3 e 6). Queste attività non hanno richiesto assistenza nei quattro settori previsti dall'articolo 7, paragrafo 4 del regolamento SAPARD (studi preliminari, visite di scambio, valutazioni e controlli).

Pertanto, la Commissione ha proposto lo storno di 9,8 milioni di euro dalla linea B7-010A (assistenza) alla linea B7-010 (programmi), lasciando 100.000 euro per eventuali esigenze che potrebbero sorgere, come ad esempio una riunione di tutti i paesi candidati a Bruxelles. Lo storno è stato approvato dall'autorità di bilancio e l'importo in questione ha potuto così essere incluso nelle convenzioni di finanziamento annuali del 2000, aggiungendosi (con lo stesso criterio di ripartizione utilizzato per l'importo globale) ai fondi comunitari già disponibili per ciascuno dei programmi agricoltura e sviluppo rurale.

5.4. Utilizzo dei fondi

A norma dell'articolo 7 del regolamento (CE) n. 2222/2000 della Commissione, la decisione della Commissione con cui si autorizza la sottoscrizione di ogni convenzione di finanziamento annuale dà luogo all'impegno degli stanziamenti nel bilancio comunitario. Come indicato in precedenza, si era proceduto ad un impegno globale dopo che la Commissione aveva adottato i testi delle convenzioni di finanziamento pluriennale e annuale e il commissario responsabile era stato autorizzato a firmarle, il 29 novembre 2000. I singoli impegni corrispondenti, per il finanziamento dei programmi SAPARD di ciascun paese (firma della convenzione di finanziamento annuale), hanno potuto essere contratti soltanto dopo l'approvazione dei rispettivi programmi e dopo che la convenzione di finanziamento pluriennale era stata sottoscritta da ambo le parti.

Il fatto che l'impegno globale sia previsto all'articolo 36, paragrafo 2 del regolamento finanziario autorizza la Commissione ad impegnare l'intero importo disponibile per il 2000 e a fissare i singoli impegni per ogni paese entro la fine del 2001. In realtà, i dieci impegni individuali sono stati effettuati entro il mese di febbraio e le dieci convenzioni di finanziamento annuali sono state firmate entro marzo 2001.

Come è spiegato al titolo 7, una delle condizioni perché SAPARD diventi operativo è che la Commissione abbia deciso di conferire la gestione degli aiuti ad ognuno dei paesi candidati. Alla fine del 2000 non era stata ancora presa alcuna decisione in tal senso, dal momento che nessuna decisione nazionale di riconoscimento delle agenzie SAPARD era stata adottata con sufficiente anticipo da permettere alla Commissione di decidere in merito. Di conseguenza, non sono stati trasferiti fondi comunitari a titolo di SAPARD a nessuno dei paesi candidati.

L'esecuzione finanziaria di SAPARD nel 2000 (in euro) si può riassumere come segue:

>SPAZIO PER TABELLA>

5.5. Previsioni di bilancio per il 2001

Durante l'esercizio 2000, l'autorità di bilancio ha determinato gli importi da assegnare a SAPARD nel bilancio preventivo 2001.

Il totale di 540 milioni di euro disponibile per impegno nel 2001 risulta dall'adeguamento tecnico dei 520 milioni di euro a prezzi costanti 1999 preventivati nelle prospettive finanziarie. Tale importo è stato ripartito tra la linea principale B7-010 e la linea "amministrativa" B7-010A in ragione rispettivamente di 530,28 milioni e di 9,72 milioni di euro.

Alla linea "amministrativa" vanno anche 9,72 milioni di euro in stanziamenti di pagamento.

Nonostante la difficoltà delle previsioni finanziarie, che possono basarsi soltanto su ipotesi, non esistendo antecedenti utili, per il 2001 è stato stimato un fabbisogno di stanziamenti di pagamento nella linea principale B7-010 dell'ordine di 500 milioni di euro. Si è supposto che la metà di questo importo sarà pagata a titolo di anticipi dopo la decisione della Commissione di conferire la gestione degli aiuti alle agenzie SAPARD e l'altra metà a titolo di cofinanziamento delle spese inerenti all'attuazione dei programmi nel corso del 2001. L'autorità di bilancio ha accettato di riportare 140,1 milioni di euro di stanziamenti di pagamento non utilizzati nel 2000 ed ha autorizzato nuovi stanziamenti di pagamento per 321,08 milioni di euro nel bilancio 2001.

6. PREPARAZIONE E ADOZIONE DEI PROGRAMMI SAPARD

I paesi candidati sono stati invitati ad elaborare i loro piani per l'agricoltura e lo sviluppo rurale, selezionando misure che rispecchino particolari realtà nazionali. I piani dovevano essere presentati entro sei mesi dall'entrata in vigore del regolamento SAPARD, ossia al più tardi il 29 dicembre 1999. Tutti i paesi candidati, eccetto la Repubblica ceca [16], hanno presentato i rispettivi piani entro questo termine. Per tutti i piani sono stati necessari complementi di informazioni perché la Commissione potesse dichiararli ammissibili, cosa che essa ha fatto durante i mesi di aprile-maggio 2000.

[16] La Repubblica ceca ha chiesto ufficialmente una proroga del termine legale dal 29.12.1999 al 31.1.2000, proroga che le è stata accordata.

Durante la fase preparatoria hanno avuto luogo consultazioni con le parti economiche, sociali e ambientali, come previsto dall'articolo 4, paragrafo 2 del regolamento SAPARD.

Ai sensi del regolamento SAPARD, i programmi devono essere approvati entro sei mesi dalla loro presentazione, a condizione che siano state fornite tutte le informazioni pertinenti. Si tratta dello stesso termine normalmente previsto per i piani di sviluppo agricolo e rurale degli Stati membri.

La Commissione ha approvato i programmi SAPARD per ciascuno dei paesi candidati tra ottobre e dicembre 2000. La stesura dei programmi SAPARD non ha quindi richiesto più tempo di quanto occorra per i piani degli Stati membri, nonostante la maggiore esperienza di questi ultimi e il fatto che per i paesi candidati si trattasse di un'operazione totalmente nuova.

Prima di essere approvati con dieci decisioni ad hoc della Commissione, i piani sono stati sottoposti all'esame del comitato STAR, che ha emesso un parere unanimemente positivo su ciascuno di essi. Ai dibattiti del comitato sui singoli piani hanno presenziato, di volta in volta, le delegazioni dei rispettivi paesi candidati.

6.1. Contenuto dei programmi

Benché la proporzione tra le misure vari da un programma all'altro, tre sono le misure predominanti in quasi tutti i programmi: trasformazione e commercializzazione, investimenti nelle aziende agricole e investimenti in infrastrutture rurali.

Se si considera l'insieme dei paesi, al primo posto per l'entità dei finanziamenti pubblici figurano gli investimenti nel settore della trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli, con il 26% del contributo comunitario complessivo [17], seguiti dagli investimenti nelle aziende agricole e dagli investimenti nelle infrastrutture rurali, con poco più del 20% per ognuna di queste voci. Al quarto posto si trova la diversificazione delle attività, con l'11% circa. Tra le rimanenti nove misure che compongono i programmi, nessuna oltrepassa, in media, il 4% del totale. Anche se, a differenza dei programmi di sviluppo rurale degli Stati membri, le misure agroambientali non sono obbligatorie nell'ambito di SAPARD e rivestono soltanto carattere pilota, tutti i paesi candidati, eccetto la Slovenia, le hanno integrate nei loro piani. Per contro, le due misure "avviamento di servizi di sostituzione e di assistenza alla gestione delle aziende agricole" e "istituzione e aggiornamento dei catasti fondiari" non compaiono in nessuno dei programmi (cfr. allegato 4).

[17] In questo capitolo, allorché viene fatto riferimento al contributo comunitario, s'intende l'ammontare globale stimato della partecipazione comunitaria al cofinanziamento di SAPARD, pari a 3.703 milioni di euro per l'intero periodo di programmazione 2000-2006.

Tutte le cifre riportate nell'allegato 4 e nella presente descrizione vanno lette tenendo presente che in ogni programma è consentito un certo margine di flessibilità, previo accordo del comitato di sorveglianza. Questo margine di flessibilità è, per ciascuna misura, pari al 10% del totale assegnato alla misura in questione per tutto il periodo 2000-2006, nei limiti del contributo comunitario fissato nella convenzione di finanziamento. Tale flessibilità è intesa ad agevolare la gestione del programma e ad evitare di dover modificare i programmi per ragioni puramente burocratiche, come è accaduto con gli Stati membri nel periodo 1994-1999.

6.1.1. Misura 1 - Investimenti nelle aziende agricole

Il sostegno agli investimenti nelle aziende agricole fa parte di tutti i dieci programmi SAPARD. Nell'insieme, questa misura dovrebbe assorbire 797 milioni di euro, pari al 22% del contributo comunitario complessivo. In termini finanziari globali (insieme dei 10 paesi), questa misura rappresenta quindi la seconda in ordine d'importanza. Per diversi paesi essa occupa il primo posto: Lituania (47%), Estonia (43%), Bulgaria (31%), Ungheria (28%) e Repubblica slovacca (28%).

L'entità degli stanziamenti assegnati a questa misura nei programmi denota la necessità di ammodernare l'agricoltura e adattarla agli standard comunitari. La finalità di questa misura è di accrescere la competitività delle aziende agricole, riqualificandone il capitale fisso e l'attrezzatura, migliorando la qualità dei prodotti e riorientando la produzione in funzione delle esigenze del mercato, nonché di contribuire a diversificare le attività agricole. Un ulteriore obiettivo è quello di adattare le aziende agricole al livello comunitario di salvaguardia ambientale, igiene e benessere degli animali.

La portata della misura varia nettamente da un programma all'altro: i settori che più spesso vi rientrano sono le carni (bovine, suine e pollame), i prodotti lattiero-caseari, i foraggi, i cereali e gli ortofrutticoli (nonché la viticoltura in Bulgaria e Romania).

Tra gli esempi rappresentativi di investimenti ammissibili si possono citare la costruzione o il rinnovo di fabbricati aziendali, l'acquisto di macchinari e utensili agricoli, impianti per il trattamento delle deiezioni animali, la costruzione o riqualificazione di impianti d'immagazzinamento dei foraggi, la costruzione o il rinnovo di attrezzature per la trasformazione in loco del latte o della carne.

I tassi di aiuto (rapporto tra finanziamento pubblico e costo totale ammissibile dell'investimento) oscillano dal 30% al 50% secondo i programmi. Talvolta essi sono differenziati in base al settore o al tipo d'investimento, o secondo la qualifica del beneficiario (per esempio giovane agricoltore, o agricoltore in zona svantaggiata).

6.1.2. Misura 2 - Miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli e della pesca

Questa misura ricorre in tutti i dieci programmi SAPARD. In termini finanziari globali, essa rappresenta l'impegno più cospicuo, dell'ammontare di 954 milioni di euro, pari al 26% del contributo comunitario complessivo stimato. Si tratta della misura principale nella Repubblica ceca [18] (25%), in Lettonia (26%), Polonia (38%) e Slovenia (40%). Negli altri paesi essa si trova al secondo posto, con il 26% nella Repubblica slovacca, il 24% in Bulgaria, il 21% in Ungheria e Lituania, il 18% in Estonia (ex equo con la misura di diversificazione delle attività economiche) e il 17% in Romania.

[18] Nel caso della Repubblica ceca, la presente analisi abbraccia le due misure "Miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli e della pesca" e "Miglioramento delle strutture di controllo della qualità e di controllo veterinario e fitosanitario, della qualità dei prodotti alimentari e della tutela del consumatore"; quest'ultima sarà applicata nelle industrie di trasformazione. Gli interventi proposti dalle autorità ceche nell'ambito di questa seconda misura sono simili alle misure degli altri nove paesi candidati in materia di trasformazione e commercializzazione.

Da questi dati si può dedurre quale sia l'importanza attribuita dai paesi candidati alla misura in oggetto come mezzo per migliorare, adattare, ricostruire o creare le proprie industrie agroalimentari. Grazie a questa misura, i paesi beneficiari saranno in grado di ristrutturare il settore agricolo, migliorare la qualità dei prodotti conformandosi alle norme comunitarie e diventare più competitivi sul mercato europeo.

La scelta dei settori da aiutare dipende dalle caratteristiche peculiari e dai bisogni dell'agricoltura di ogni paese. A seconda dei paesi, il numero dei settori beneficiari varia da un minimo di 3 (Estonia e Slovenia) ad un massimo di 11 (Romania). Tre settori sono stati scelti da tutti i paesi: quello lattiero-caseario, le carni e i prodotti ittici. Tra gli altri settori che saranno sovvenzionati nel quadro di questa misura, i più ricorrenti sono:

- ortofrutticolo, presente in sette dei dieci paesi candidati (Bulgaria, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania e Repubblica slovacca);

- vitivinicolo (Bulgaria, Ungheria e Romania);

- cerealicolo (Lettonia, Lituania e Romania).

Tra gli esempi rappresentativi di investimenti ammissibili si possono citare la costruzione o il rinnovo di fabbricati; investimenti in stabilimenti di trasformazione, per adeguarli alle norme comunitarie; macchinari e apparecchiature (compresi programmi informatici), sia nuovi che d'occasione (questi ultimi a determinate condizioni); serbatoi e refrigeratori per il latte; impianti di magazzinaggio (compresi magazzini frigoriferi) e impianti per il lavaggio dei contenitori; impianti per il trattamento dei rifiuti e dei sottoprodotti, nonché per il miglioramento della qualità e per un migliore controllo dei processi di produzione.

Uno dei principali obiettivi di SAPARD è quello di promuovere gli investimenti atti a porre il settore privato all'altezza dei requisiti comunitari in materia veterinaria, igienico-sanitaria, di qualità dei prodotti alimentari, di benessere degli animali e di protezione dell'ambiente.

Di conseguenza, per poter beneficiare, anche solo potenzialmente, degli aiuti, i progetti che comportano investimenti in capitale fisso devono in ogni caso essere sottoposti al vaglio delle competenti autorità nazionali, le quali valutano se, una volta ultimato, l'investimento sarà compatibile con le esigenze comunitarie in campo ambientale e veterinario.

6.1.3. Misura 3 - Miglioramento delle strutture di controllo della qualità e di controllo veterinario e fitosanitario, della qualità dei prodotti alimentari e della tutela del consumatore

La Comunità partecipa a questa misura con un importo di 28 milioni di euro. Tale cifra corrisponde all'1% del contributo comunitario totale stimato nell'ambito di SAPARD. Va rilevato che gli investimenti per il miglioramento delle strutture di controllo della qualità e di controllo veterinario e fitosanitario, della qualità dei prodotti alimentari e della tutela del consumatore, compresi i posti d'ispezione frontalieri, possono essere sovvenzionati sia da SAPARD che da PHARE in maniera del tutto complementare. Il grosso degli investimenti nel settore pubblico, intesi a realizzare la conformità con l'acquis comunitario, sarà finanziato da PHARE e non da SAPARD, dato che quest'ultimo strumento può sussidiare soltanto interventi di minore entità (meno di 2 milioni di euro) a livello locale (cfr. punto 8.3).

Nel quadro di SAPARD, questa misura è stata approvata soltanto per la Romania [19], dove essa rappresenta il 3% del contributo SAPARD complessivo. Le autorità romene intendono ricorrere a SAPARD per sostenere la creazione o l'ammodernamento di piccoli laboratori pubblici o privati nel settore sanitario-veterinario-fitosanitario e in quello del controllo dei prodotti alimentari, principalmente a livello nazionale.

[19] Come indicato nella nota precedente, il programma SAPARD per la Repubblica ceca comprende una misura appartenente a questa rubrica, che però non rientra nella presente analisi.

6.1.4. Misura 4 - Metodi di produzione agricola volti alla protezione dell'ambiente e alla cura dello spazio naturale

Le misure agroambientali totalizzano 83 milioni di euro, pari al 2% del contributo comunitario. A differenza degli Stati membri, l'attuazione di questa misura non è obbligatoria per i paesi candidati nel quadro di SAPARD. Nondimeno, tutti i paesi candidati, eccetto la Slovenia [20], l'hanno inclusa nei loro programmi. A norma dell'articolo 4 del regolamento (CE) n. 2759/1999 della Commissione, le misure di questo tipo possono essere sovvenzionate soltanto se rivestono carattere di azioni pilota. Inoltre, tali azioni devono essere finalizzate allo sviluppo di esperienze concrete nell'applicazione delle misure agroambientali da parte dell'amministrazione e delle aziende. Un'altra condizione imposta ai paesi candidati in questa fase preparatoria è di elaborare "buone pratiche agricole".

[20] La Slovenia non ha inserito alcuna misura agroambientale nel proprio piano, sia per la modesta entità della propria dotazione SAPARD complessiva, sia perché era già in preparazione un piano agroambientale finanziato con fondi nazionali.

I nove paesi interessati hanno acconsentito ad avviare le misure agroambientali con gli stanziamenti che saranno disponibili solo a partire dal bilancio 2001 o 2002. Ciò si spiega con il fatto che le condizioni ambientali dell'agricoltura nei paesi candidati sono spesso assai diverse da quelle che prevalgono nella Comunità. Poiché l'elaborazione di programmi agroambientali deve tenere conto delle circostanze locali, non si tratta semplicemente di trasporre ai paesi candidati le misure applicate nella Comunità. Occorre un lavoro preparatorio sostanziale per determinare sia il tenore delle misure, sia le modalità della loro applicazione.

Anche se la maggioranza dei paesi interessati ha già definito precisi orientamenti per le azioni pilota previste nei programmi, per ora si tratta soltanto di proposte, che devono essere ancora finalizzate di concerto con la Commissione. I principali campi d'intervento sono l'agricoltura biologica, la biodiversità (compreso il materiale genetico agricolo), particolari biotopi (tra cui le zone umide) e il paesaggio.

6.1.5. Misura 5 - Sviluppo e diversificazione delle attività economiche al fine di offrire attività plurime e fonti alternative di reddito

In tutti i programmi è presente una misura volta a sviluppare e diversificare le attività economiche in ambito rurale. Nell'insieme, sono attribuiti a questa misura 416 milioni di euro, pari all'11% del contributo comunitario totale. Il ricorso a questa misura nell'ambito dei programmi varia da meno del 10% della dotazione globale del programma, nel caso della Bulgaria (6%) e della Lituania (8%), al 24% per la Lettonia.

Lo scopo principale di questa misura è di promuovere lo sviluppo e la diversificazione delle attività economiche nelle campagne, creando fonti di reddito alternative all'agricoltura. Sono necessari interventi a sostegno delle opportunità di occupazione nelle zone rurali, che hanno risentito dei drastici mutamenti del mercato del lavoro, come dimostra il calo del tasso di occupazione in generale e di quello agricolo in particolare. Benché nella maggior parte dei paesi candidati l'occupazione agricola rimanga di gran lunga superiore a quella di molte regioni della Comunità, è in corso un processo di modernizzazione che rispecchia le trasformazioni tecnologiche e sociali.

Molte zone rurali dei paesi candidati sono dotate del necessario potenziale per la diversificazione delle attività, soprattutto in direzione del turismo rurale, dell'artigianato e della piccola e media impresa. In tutti i programmi è stato quindi inserito lo sviluppo del turismo rurale e dell'artigianato. In quest'ultimo settore, gli investimenti previsti riguardano, tra l'altro, impianti di tessitura, lavorazione del legno e ceramica. In Bulgaria, Lituania e Romania è stato previsto anche lo sviluppo dell'acquacoltura e dell'ittiocoltura. Le due repubbliche ceca e slovacca hanno programmato il restauro di edifici di valore storico e culturale e la trasformazione di fabbricati rurali destinati a divenire sede di servizi alle imprese. Lettonia e Repubblica ceca desiderano sviluppare le fonti di energia rinnovabili a livello locale. Il programma romeno comprende servizi all'agricoltura (tra cui l'uso in comune dei macchinari agricoli). Anche in Estonia sono previsti incentivi per la costituzione o l'espansione di servizi ad uso degli agricoltori, silvicoltori o della popolazione rurale in genere.

6.1.6. Misura 6 - Avviamento di servizi di sostituzione e di assistenza alla gestione delle aziende agricole

Questa misura non è stata considerata prioritaria da nessuno dei paesi candidati e quindi non è stata inserita in alcuno dei programmi approvati.

6.1.7. Misura 7 - Avviamento di associazioni di produttori

Questa misura compare in quattro programmi SAPARD (Bulgaria, Ungheria, Romania e Repubblica slovacca). Nell'insieme, questa misura fruisce di 47 milioni di euro, pari all'1% del contributo comunitario totale stimato.

Essa rappresenta l'1% (4,7 milioni di euro) nel programma bulgaro, il 2% (23,6 milioni di euro) in quello romeno, il 5% (8 milioni di euro) in quello slovacco e il 7% (26 milioni di euro) in quello ungherese. L'obiettivo principale della misura in oggetto è di sostenere gli agricoltori che si uniscono per commercializzare insieme i loro prodotti, secondo criteri prestabiliti.

I programmi della Repubblica slovacca, della Romania e della Bulgaria fissano il volume minimo di produzione annuale dei produttori associati, come pure il fatturato minimo annuo, che dev'essere di 20.000 euro in Romania, di 150.000 euro in Bulgaria e di importo variante da meno di 500.000 euro a 12 milioni di euro, secondo i prodotti, nella Repubblica slovacca.

6.1.8. Misura 8 - Rinnovamento e miglioramento dei villaggi e protezione e tutela del patrimonio rurale

Quattro paesi (Bulgaria, Repubblica ceca, Estonia e Ungheria) hanno incluso tale misura nei rispettivi programmi SAPARD, nell'ambito della loro strategia di sviluppo rurale. Alla misura in parola sono destinati complessivamente 72 milioni di euro, pari al 2% del contributo comunitario previsto. La quota dello stanziamento totale del programma destinata a questa misura varia dall'11% della Repubblica ceca al 4% dell'Ungheria.

La misura si prefigge innanzitutto di sostenere lo sviluppo delle comunità rurali al fine di contribuire a migliorare il tenore di vita.

L'altro aspetto è la conservazione e il rinnovamento del patrimonio locale (monumenti e beni architettonici e culturali).

Per sostenere lo sviluppo del turismo, i villaggi devono essere in grado di offrire servizi di base e rispondere a interessi specifici in funzione delle ricchezze naturali o culturali, dei monumenti o siti di rilevanza particolare o storica e del patrimonio. La molla di tale strategia può essere costituita dall'aspetto dei villaggi e dei loro dintorni.

Tra le attività che possono essere sovvenzionate figurano: rinnovamento di strade e di aree pubbliche; miglioramento dell'aspetto dei villaggi; restauro/tutela di monumenti architettonici e storici; costituzione di nuove strutture comunali che promuovano l'avvio di attività economiche (tra cui mercati pubblici); creazione di centri d'informazione; restauro/costruzione di centri culturali/ricreativi locali e tutte le opere connesse (quali parchi e giardini pubblici).

6.1.9. Misura 9 - Opere di miglioramento fondiario e di ricomposizione fondiaria

Tre paesi (Repubblica ceca, Lettonia e Repubblica slovacca) hanno scelto questa misura. Ad essa sono destinati 46 milioni di euro, pari all'1% del contributo comunitario complessivo. La misura di "ricomposizione fondiaria" occupa un posto di primo piano nel programma SAPARD ceco, che le assegna il 20% del contributo comunitario totale, e in misura minore nel programma slovacco (10% del contributo comunitario totale).

Nei paesi interessati si avverte l'esigenza di una ricomposizione fondiaria e di una razionalizzazione delle parcelle. I problemi principali da risolvere sono la frammentazione degli appezzamenti, l'elevato numero di titoli di comproprietà, il catasto incompleto e l'inaccessibilità fisica di alcuni appezzamenti. Tale situazione impedisce l'ulteriore sviluppo di un'agricoltura efficiente, del mercato e degli investimenti fondiari e può compromettere il completamento del processo di restituzione dei terreni. La misura contribuirà a realizzare una migliore sistemazione dei terreni e quindi ad aumentare l'efficienza delle aziende agricole contribuendo a creare le condizioni per una gestione fondiaria razionale.

Tra gli investimenti ammissibili figurano: la preparazione dei documenti necessari; la preparazione e la realizzazione di progetti di assetto territoriale (quali demarcazione delle mappe catastali, rilevazioni e lavori di sterro) e costruzione delle strade di accesso.

6.1.10. Misura 10 - Istituzione e aggiornamento dei catasti dei terreni

Nei paesi candidati è generalmente riconosciuta la rilevanza, ai fini del loro sviluppo futuro, delle attività comprese nella misura in questione. Tuttavia, per sostenere tali attività i paesi candidati si sono avvalsi di altre risorse a disposizione (principalmente gli interventi PHARE o una combinazione tra PHARE e la Banca mondiale) ovvero, in alcuni casi, di risorse nazionali. Di conseguenza, la misura non è stata inserita in nessuno dei programmi.

6.1.11. Misura 11 - Miglioramento della formazione professionale

Tutti i programmi, tranne quelli dell'Estonia e della Slovenia, comprendono una misura di formazione professionale. Il contributo comunitario per tale misura ammonta a 117 milioni di euro, pari al 3% del contributo comunitario totale. Ne beneficiano agricoltori e altri soggetti che svolgono attività agricole e forestali, nonché soggetti in fase di riconversione. Ne potrebbero ad esempio beneficiare agricoltori che stanno lasciando l'attività agricola per passare, ad esempio, al turismo rurale, mentre non possono beneficiare della misura in questione, ad esempio, quanti lavorano nei settori della trasformazione e della commercializzazione.

La misura si prefigge innanzitutto di preparare gli agricoltori a riorientare la produzione e ad acquisire le competenze necessarie per poter gestire un'azienda agricola redditizia; tra gli altri obiettivi figurano l'applicazione di metodi di produzione compatibili con la conservazione e il miglioramento del paesaggio, la tutela dell'ambiente, le norme in materia di igiene e benessere degli animali.

Alcuni programmi si prefiggono inoltre obiettivi di formazione per proprietari di terreni boschivi ed altri soggetti che praticano la silvicoltura, al fine di agevolare l'applicazione di metodi di gestione forestale e migliorare la funzione economica, ecologica e sociale delle foreste.

6.1.12. Misura 12 - Sviluppo e miglioramento delle infrastrutture rurali

La carenza di infrastrutture e le conseguenti implicazioni per lo sviluppo economico sono al centro delle preoccupazioni di tutti i paesi candidati. Alla misura relativa alle infrastrutture rurali sono destinati complessivamente 759 milioni di euro, pari al 21% del contributo comunitario. Il 28% del programma polacco e di quello rumeno sarà destinato ad una serie di iniziative di sviluppo delle infrastrutture rurali. Entrambi i programmi considerano il miglioramento delle infrastrutture un presupposto per lo sviluppo rurale. In Polonia le insufficienti infrastrutture tecniche nelle zone rurali rappresentano uno dei maggiori ostacoli allo sviluppo. A fine 1998, ad esempio, soltanto il 50% dei nuclei familiari rurali possedeva un telefono (ostacolo primordiale allo sviluppo di attività economiche) e soltanto il 5,8% era allacciato alla rete fognaria. Inoltre, soltanto un terzo dei nuclei familiari rurali utilizzava una discarica ufficiale. Secondo le stime, una quota analoga della rete elettrica polacca nelle zone rurali ha urgente bisogno di essere ammodernata. In Romania, spesso la popolazione rurale non può usufruire dell'acquedotto. I pozzi, oltre ad avere problemi di accesso, non forniscono acqua di qualità adeguata.

Per risolvere tali problemi, i programmi SAPARD prevedono in misura diversa quattro categorie principali di infrastrutture. Si tratta di investimenti per: i) la gestione delle acque e dei rifiuti, ii) le strade, iii) la rete elettrica e iv) le telecomunicazioni rurali. Tutti i programmi (tranne la Repubblica slovacca e la Slovenia) prevedono investimenti nei settori dell'approvvigionamento idrico e della gestione dei rifiuti, nonché nel settore stradale. I programmi per gli Stati baltici prevedono strade di accesso alle aziende agricole e in taluni casi ad imprese rurali. Il potenziamento della rete elettrica figura nei programmi della Repubblica ceca (che prevede anche lo sviluppo di fonti di energia rinnovabili), dell'Estonia, dell'Ungheria, della Lituania e della Polonia. Gli ultimi quattro programmi prevedono anche il miglioramento delle telecomunicazioni rurali.

6.1.13. Misura 13 - Gestione delle risorse idriche per l'agricoltura

Questa misura figura soltanto nei programmi SAPARD della Bulgaria e della Romania. Secondo le tabelle finanziarie, le verranno destinati 50 milioni di euro, pari a circa l'1% del previsto contributo comunitario totale. L'importo rappresenta rispettivamente il 5% (20 milioni di euro) e il 3% (30 milioni di euro) del contributo comunitario alla Bulgaria e alla Romania.

La misura si prefigge innanzitutto la gestione sostenibile delle risorse idriche e la tutela ambientale nelle zone rurali, tramite piani di irrigazione, drenaggio e protezione dalle inondazioni.

La misura comprende:

- ammodernamento dei sistemi di irrigazione esistenti,

- costruzione e ripristino di argini per la protezione dei terreni agricoli dalle inondazioni,

- costruzione di dighe e relative reti di irrigazione.

6.1.14. Misura 14 - Interventi nel settore forestale, quali l'imboschimento delle zone agricole, investimenti nelle aziende forestali di proprietà di imprenditori privati e la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti della silvicoltura

Questa misura figura nei programmi SAPARD approvati per sei paesi: Bulgaria, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania e Repubblica slovacca. Si prevede di destinare ad azioni a favore della silvicoltura nell'ambito della presente misura un importo globale di 167 milioni di euro, pari al 5% del contributo comunitario. La quota relativa a ciascun paese candidato va dall'1% (Estonia) all'8% (Bulgaria e Repubblica slovacca) e fino al 10% (Romania).

Le principali attività sovvenzionate nell'ambito di questa misura sono: imboschimento di zone agricole, miglioramento delle zone boschive esistenti, investimenti ai fini del miglioramento e della razionalizzazione della raccolta, trasformazione e commercializzazione dei prodotti della silvicoltura, sostegno all'infrastruttura forestale.

Si rileva inoltre quanto segue:

(a) i paesi candidati che nella fase attuale non hanno considerato questa misura una priorità SAPARD stanno sovvenzionando le attività forestali con misure nazionali (Repubblica ceca e Slovenia) o mediante il sostegno PHARE allo sviluppo istituzionale (ad esempio Ungheria - messa a punto di un sistema di informazione sulle foreste);

(b) anche i programmi che non prevedono questa misura possono sovvenzionare attività connesse al settore forestale nel quadro di altre misure, in particolare: formazione per proprietari di terreni boschivi (misura 11), creazione o miglioramento di vivai forestali (misura 1), strade forestali o sentieri (misura 12) e trasformazione e commercializzazione di prodotti della silvicoltura, che possono essere a base di legno ma non legname in quanto tale e che comprendono prodotti quali manufatti in legno, legna da ardere e bacche di bosco (misura 5).

6.1.15 Misura 15 - Assistenza tecnica per le misure contemplate dal presente regolamento, compresi studi per agevolare la preparazione e la sorveglianza del programma, informazione e campagne pubblicitarie

L'articolo 2, quindicesimo trattino del regolamento SAPARD prevede assistenza tecnica per le misure comprese in ciascun programma. Complessivamente l'assistenza tecnica ammonta al 3% circa del contributo comunitario; la quota varia dall'1% del programma nel caso della Repubblica ceca e della Polonia, al 5% per la Romania.

Tutti i programmi SAPARD prevedono almeno le quattro categorie di spesa seguenti:

1. Informazione e pubblicità. Tutti i programmi prevedono di ricorrere all'assistenza tecnica per rispondere alle esigenze di informazione e pubblicità. Negli ultimi mesi del 2000 la Commissione aveva chiesto a ciascun paese di comunicare le azioni specifiche realizzate o previste per far conoscere il programma.

2. Sorveglianza sulla realizzazione del programma e sostegno alle attività del comitato di sorveglianza. Tutti i programmi sono assoggettati alla sorveglianza e hanno previsto il ricorso all'assistenza tecnica per finanziare i costi connessi alla preparazione e alle riunioni del comitato di sorveglianza.

3. Valutazione del programma e studi. Tutti i programmi saranno oggetto di una valutazione intermedia, che comporterà il ricorso ad esperti che eseguiranno tali valutazioni, fornendo tra l'altro consulenza sui sistemi di informazione in materia di gestione e sorveglianza.

4. Formazione e ingaggio di esperti. Una serie di programmi prevede di avvalersi della consulenza di esperti, ad esempio nell'ambito della preparazione dei documenti giustificativi per la selezione dei progetti e la formazione dei formatori.

Durante il 2000 tutti i paesi hanno trasmesso alla Commissione una stima del loro fabbisogno per l'assistenza tecnica fino alla fine del 2001. Nel maggio 2001 la Commissione ha comunicato ai paesi candidati la quota di fabbisogno ritenuta ammissibile ai fini del cofinanziamento comunitario.

6.2. Tematiche trasversali

6.2.1. Ambiente

L'aspetto ambientale dei programmi SAPARD non si limita alla misura agroambientale (misura 4). Dato che tra gli obiettivi principali di SAPARD figura quello di contribuire all'applicazione dell'acquis comunitario, il raggiungimento di obiettivi ambientali è compreso in diverse altre misure dei vari programmi. Sono state così previste azioni a forte valenza ambientale, ma non comprese nella misura 4, in particolare in relazione alla protezione delle acque (direttiva nitrati e direttiva acque reflue). Tra queste figurano il trattamento degli effluenti di allevamento nell'ambito della misura 1, lo smaltimento dei rifiuti nell'ambito della misura 2 e il trattamento delle acque nella misura 12.

È stata rivolta attenzione all'uso della valutazione di impatto ambientale nell'ambito della selezione dei progetti, al fine, in particolare, di evitare il deterioramento di potenziali siti Natura 2000. Le autorità ambientali verranno coinvolte nel controllo del rispetto dei vincoli ambientali nell'ambito della selezione dei progetti. Tali autorità e le pertinenti ONG partecipano inoltre alla sorveglianza e alla valutazione degli aspetti ambientali dei programmi.

L'obbligo per i beneficiari di rispettare norme ambientali equivalenti a quelle stabilite dalla normativa comunitaria (in particolare in materia di nitrati, valutazione di impatto ambientale e Natura 2000) e le norme in materia di benessere degli animali è un elemento importante dei programmi. In diversi paesi candidati tali obblighi sono stati affiancati da impegni quanto ai termini per il loro recepimento nella legislazione nazionale.

6.2.2. Qualità e condizioni sanitarie

Per gli investimenti nell'ambito della misura 2 e, ove applicabile, anche nell'ambito della misura 1, è richiesto il rispetto di norme equivalenti a quelle comunitarie in materia di sicurezza alimentare, igiene e benessere degli animali. Tutti i programmi stabiliscono che:

- il sostegno SAPARD agli investimenti viene concesso soltanto se l'investimento realizzato è conforme alle norme comunitarie;

- le autorità veterinarie competenti effettuano una valutazione preventiva del progetto per certificare che l'investimento realizzato sarà conforme alle norme comunitarie.

6.2.3. Valutazioni ex ante

L'articolo 5 del regolamento SAPARD stabilisce che tutti i programmi sono sottoposti ad un esame preliminare, ad un esame intermedio, a sorveglianza continua e ad una valutazione ex post. La Commissione ha trasmesso ai paesi candidati orientamenti per l'esame preliminare delle rispettive proposte di programma. Tutti i paesi si sono attenuti a tali orientamenti, talvolta con ottimi risultati.

L'attività di valutazione ha avuto un effetto positivo sulla qualità complessiva dei piani di sviluppo rurale. La partecipazione di valutatori all'elaborazione delle proposte di programma e l'integrazione nei programmi delle raccomandazioni e conclusioni formulate in sede di valutazione hanno favorito la coerenza dei programmi. L'attività di valutazione ha in parte compensato una certa inesperienza delle autorità nazionali nella preparazione dei piani SAPARD.

Uno dei principali vantaggi di tale attività di valutazione ex ante è il punto di vista esterno fornito dai valutatori. Inoltre, la partecipazione di valutatori esterni aiuta le varie autorità nazionali interessate ad acquisire nuove prospettive sulle basi teoriche della programmazione.

7. RICONOSCIMENTO DELLE AGENZIE SAPARD E DECISIONE CHE CONFERISCE LA GESTIONE DEGLI AIUTI

7.1. Contesto giuridico

La sezione 3 della presente relazione definisce il quadro normativo per l'applicazione di SAPARD. La base giuridica specifica per la gestione decentrata dell'aiuto SAPARD è l'articolo 12, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1266/1999 (regolamento di coordinamento). Ai sensi del suddetto regolamento la Commissione, sulla base di un'analisi caso per caso della capacità di gestione di programmi/progetti nazionali e settoriali, delle procedure di controllo finanziario e delle strutture di finanziamento pubblico, può decidere di derogare al requisito dell'approvazione ex ante. Tale approvazione è solitamente richiesta nell'ambito dell'aiuto esterno per la selezione dei progetti, le relative gare di appalto e le aggiudicazioni.

7.2. Criteri e prescrizioni minimi per la gestione decentrata previsti dal regolamento (CE) n. 1266/1999

L'articolo 12, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1266/1999 prevede che le deroghe e i conferimenti di gestione di cui al punto 7.1 siano subordinati a:

- criteri minimi per la valutazione della capacità di gestione degli aiuti da parte delle agenzie esecutive dei paesi candidati e

- prescrizioni minime applicabili a tali agenzie.

Tali criteri e prescrizioni figurano nell'allegato del regolamento e sono definiti come segue:

1. Criteri minimi per la valutazione della capacità di gestione degli aiuti da parte delle agenzie esecutive dei paesi candidati

I criteri seguenti sono applicati dalla Commissione per valutare quali agenzie esecutive dei paesi partner siano in grado di gestire gli aiuti su base decentrata:

(i) ben definito sistema di gestione dei fondi dotato di un regolamento interno completo, con responsabilità istituzionali e individuali chiare;

(ii) principio di separazione dei poteri che deve essere rispettato in modo da garantire l'assenza di conflitti di interesse negli appalti e nei pagamenti;

(iii) disponibilità di personale idoneo a cui assegnare i compiti. Occorre che il personale abbia le opportune competenze ed esperienze in materia di verifiche contabili, conoscenze linguistiche e una formazione completa nell'applicazione dei programmi comunitari.

2. Prescrizioni minime per la gestione decentrata da parte delle agenzie esecutive dei paesi candidati

La gestione decentrata nei paesi candidati, con un controllo ex post della Commissione, può essere applicata alle agenzie esecutive che soddisfino le seguenti condizioni:

(i) controlli interni efficaci dimostrati comprendenti funzioni di revisione contabile indipendenti e un sistema efficace di rendicontazione contabile e finanziaria conforme alle norme di revisione internazionalmente accettate;

(ii) un esempio recente di controllo finanziario e operativo che dimostri la gestione efficace e tempestiva dei contributi comunitari, ovvero misure nazionali di natura analoga;

(iii) un controllo finanziario nazionale affidabile sull'agenzia esecutiva;

(iv) norme in materia di appalti approvate dalla Commissione in base ai requisiti del titolo IX del regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee;

(v) impegno dell'ordinatore nazionale ad assumersi la piena responsabilità ed affidabilità per i fondi.

Il regolamento prevede inoltre che il conferimento della gestione sia subordinato a disposizioni specifiche riguardanti tra l'altro la pubblicazione dei bandi di gara, l'apertura e la valutazione delle offerte, l'aggiudicazione degli appalti e l'applicazione delle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici, da stabilire in convenzione di finanziamento con ciascun paese beneficiario.

7.3. Relazione tra le condizioni del regolamento (CE) n. 1266/1999, il regolamento SAPARD (CE) n. 1268/1999 e il regolamento (CE) n.