Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni: la globalizzazione e la società dell'informazione - La necessità di rafforzare il coordinamento internazionale»

(98/C 284/03)

La Commissione, in data 6 febbraio 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Burani, in data 3 giugno 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 1° luglio 1998, nel corso della 356a sessione plenaria, con 143 voti favorevoli e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Proseguendo nella sua azione di approfondimento della problematica relativa alla società dell'informazione (), la Commissione esamina nel documento in questione gli aspetti di una comunicazione che, resa «globale» da un'informazione senza confini, abbisogna di inquadramenti tecnici e giuridici armonizzati a livello mondiale.

1.2. I problemi sono tutt'altro che semplici già a livello europeo: diventano ancor più difficili quando entra in gioco la «globalizzazione». Gli aspetti di intrinseca complessità - il tecnicismo della materia, la varietà delle discipline da inquadrare, le differenti esperienze e necessità degli attori - sono complicati dall'elevato numero degli organismi internazionali che a vario titolo hanno - o ritengono di avere - competenza in materia.

1.3. La Comunicazione si propone come scopo di presentare ():

- la necessità di creare un quadro internazionale che favorisca lo sviluppo del mercato elettronico mondiale;

- un'analisi preliminare degli ostacoli tecnici, commerciali e giuridici che frenano lo sviluppo di tale quadro;

- una proposta di azione immediata per coordinare le iniziative rivolte ad eliminare gli ostacoli principali;

- una proposta di Carta internazionale per mettere d'accordo le parti in causa.

2. Le nuove sfide politiche

2.1. La Comunicazione ricorda la situazione: l'Unione europea contribuisce sul piano internazionale allo sviluppo degli accordi in varie sedi: OMC, ITA (accordo sui dazi per i prodotti delle tecnologie dell'informazione), ecc.; sono in corso numerose iniziative ed azioni regolamentari sul piano nazionale, sia di paesi europei che in altre parti del mondo. La coerenza e il coordinamento delle iniziative diventano imperative. Gli Stati membri dovrebbero fare un'analisi critica delle proprie politiche per adattarsi alle nuove esigenze, senza per questo «rinunciare alle tradizioni e culture nazionali o regionali».

2.2. Se l'Unione agirà «in modo rapido e deciso», contribuirà alla definizione di un nuovo panorama, ed in questo senso essa dovrebbe dare un segnale alla comunità internazionale. La Commissione presenta quindi delle proposte sui mezzi adatti ad identificare i campi nei quali è necessaria una collaborazione internazionale rafforzata, e sottolinea che è ormai tempo di cercare un accordo internazionale sulle procedure da seguire in avvenire per creare un mercato veramente mondiale e senza frontiere.

2.3. Il Comitato ricorda che una quantità di precedenti Comunicazioni, recenti e non, hanno da tempo messo in risalto la necessità di una collaborazione internazionale e di un coordinamento urgente a livello europeo. Ripeterlo ora dà l'impressione, ad un lettore non informato, che pochi progressi in tal senso siano stati fatti; in altri termini, da quando si è rilevata questa necessità ad oggi sembra si sia perduto del tempo prezioso. Ma, indipendentemente dalle espressioni usate, tale impressione è confermata, anche nei lettori informati, dalle considerazioni che verranno fatte in seguito. Nel frattempo, diversi Stati membri hanno preso iniziative isolate e non coordinate.

2.4. I problemi di carattere giuridico sono ben presenti alle autorità comunitarie e alle parti interessate, così come lo sono i problemi di normalizzazione, di crittografia, di firme elettroniche, di concorrenza, di fiscalità. Se si eccettua l'ultimo aspetto citato - la fiscalità - gli altri hanno ormai caratteristiche ben note, anche perché le parti interessate sono continuamente consultate. Per accelerare i tempi, la Commissione dovrebbe rendere noto al più presto il proprio punto di vista sui diversi problemi, costituendo così la base di partenza per iniziative concrete da attuare con urgenza.

3. Necessità di soluzioni tecnologiche interoperabili

3.1. La Comunicazione sottolinea che in passato la collaborazione fra autorità, utenti e organismi di normalizzazione ha ben funzionato in diversi campi, come le telecomunicazioni, la telefonia cellulare, ecc. Nel campo delle tecnologie si sta oggi assistendo ad una svolta: anziché un quadro ufficiale e istituzionale, si sta sviluppando una autoregolamentazione spontanea come quella di Internet, che ha creato una sua propria comunità con sue proprie regole e suoi propri organismi.

3.2. La Commissione non esprime un giudizio critico su questo fenomeno, limitandosi a constatare che la comunità Internet adotta standard aperti (protocolli) che rispettano i principi dell'interoperabilità e della concorrenza; aggiunge però che le misure atte a stimolare il proseguimento e la crescita di Internet dovranno tener conto dell'approccio «aperto» già in atto. Da parte sua, il Comitato osserva che occorrerà vigilare affinché l'autoregolamentazione non introduca discriminazioni di carattere sociale o esclusioni a danno di determinate categorie di utenti. Nell'interesse dei giovani si deve impedire che l'autoregolamentazione consenta l'accesso a materiale sconveniente o provocatorio.

3.3. Il Comitato ritiene che queste osservazioni offrano lo spunto per una riflessione: Internet è nata da standard iniziali prefissati e si è in seguito sviluppata in assenza di regole specifiche che le autorità non sono state in grado di dettare per tempo, data la lentezza dei loro processi decisionali. Fortunatamente per tutti, l'autoregolamentazione ha tenuto conto delle regole fondamentali di carattere generale che sono alla base della convivenza internazionale: interoperabilità, non discriminazione, rispetto delle regole di concorrenza.

3.4. Da queste constatazioni si dovrebbe ricavare una conclusione, o piuttosto un insegnamento: il progresso tecnologico non può essere inquadrato da regole minuziose, che sono necessariamente basate sul passato: bastano pochi punti fermi sui principi generali ed un controllo efficace sui comportamenti devianti. Accordi internazionali in questo senso non dovrebbero essere troppo difficili da realizzare in termini di contenuti e di tempi: lo diventano però quando non si resiste alla tentazione di regolare in dettaglio una materia in continua e rapida evoluzione.

4. Misure per garantire l'accesso al mercato e la concorrenza

4.1. In materia di accesso al mercato, la Comunicazione menziona un ostacolo importante, il costo elevato delle telecomunicazioni, ma nel paragrafo 2.1 riconosce che già si sono verificate «sensibili riduzioni di prezzo» dovute al calo dei costi e ad una maggiore concorrenza.

4.2. La questione non è di lieve importanza: il costo delle telecomunicazioni è «troppo» elevato, e quindi tale da frenare il progresso e da penalizzare l'Europa dal punto di vista concorrenziale con gli Stati Uniti, oppure è «ragionevolmente» elevato senza scoraggiare l'ingresso ai meno favoriti e senza un sensibile impatto sulla concorrenzialità europea?

4.3. La Comunicazione evoca il problema di cui al punto precedente nella seconda parte del capitolo, trattando in modo indiretto della concorrenza: i prezzi delle telecomunicazioni transatlantiche sarebbero oggi pari all'1,5 % dei prezzi di 60 anni fa, ed entro il 2010 dovrebbero diminuire ancora di due terzi; questo permetterebbe alle PMI ed ai consumatori di entrare in un mercato non più riservato alle grandi aziende.

4.4. Il Comitato ha già messo in guardia dai facili entusiasmi in diversi precedenti pareri: da un lato, le PMI possono trarre vantaggi dalla società dell'informazione ma sono a loro volta suscettibili di perdere posizioni di fronte a concorrenti più abili e agguerriti; dall'altro, i consumatori devono essere coscienti dei rischi che corrono in un mercato mondiale integrato ove la loro protezione non è ancora assicurata in modo uniforme.

4.5. Non vi è dubbio, comunque, che i vantaggi derivanti da una riduzione dei prezzi delle telecomunicazioni supereranno di gran lunga i possibili inconvenienti e pericoli. In ogni caso, per quanto riguarda la situazione attuale, il Comitato ritiene di dover attirare l'attenzione delle autorità su un fatto che è sotto gli occhi di tutti: i prezzi delle telecomunicazioni variano in misura talora notevole da un paese all'altro e anche fra gestori diversi in uno stesso paese. Questa situazione, frutto di una concorrenza benefica per gli utenti, deve essere giudicata con favore; il Comitato osserva tuttavia che le tariffe dei vari mezzi (telefonia fissa e mobile, collegamenti Internet, ecc.) sono spesso articolate in una minuziosa e complessa casistica: una complicazione che rende difficile il loro confronto. Diventa quindi difficile, per i consumatori e le PMI, effettuare scelte consapevoli.

4.6. Il Comitato è ben conscio del fatto che non è compito delle autorità di regolare i prezzi, che devono essere lasciati al gioco della libera concorrenza; rientra peraltro nei loro doveri di assicurare il rispetto dei principi di trasparenza (che comportano fra l'altro la possibilità di operare confronti di costi e di prestazioni) e delle norme in materia di concorrenza e di posizioni dominanti.

5. Sviluppare un quadro giuridico coerente; suoi elementi fondamentali

5.1. La necessità di creare un quadro giuridico internazionale è già stata evocata in diverse altre Comunicazioni della Commissione, la più recente delle quali, «Assicurare la sicurezza e la fiducia nella comunicazione elettronica» (), ha sottolineato l'urgenza di pervenire a soluzioni in materia di certificazione e di autenticazione delle firme.

5.2. Il quadro giuridico riguardante il complesso della comunicazione elettronica è molto ampio e riguarda una varietà di aspetti dei quali la Commissione tenta un elenco non esaustivo: l'applicazione dell'IVA, i conflitti di competenza giuridica e giurisdizionale, il diritto del lavoro, il diritto d'autore, la protezione dei dati e delle marche, i diritti dei consumatori, la validità dei contratti, la difesa contro la frode e la criminalità, ecc. Non menzionato, ma certamente di non minore rilevanza, è il problema dei contenuti delle comunicazioni, particolarmente in materia di protezione dei minori (). Il Comitato osserva che, in linea generale, il quadro giuridico non deve essere sostitutivo dell'autoregolamentazione; esso deve tuttavia stabilire dei «confini» entro i quali la libera volontà delle parti può esprimersi.

5.3. Il Comitato non può che manifestare il suo accordo sulla necessità di affrontare i predetti problemi e di risolverli al più presto. Peraltro, manifesta la sua perplessità di fronte all'affermazione che occorre redigere una lista di priorità degli ostacoli allo sviluppo della società dell'informazione. La perplessità deriva da due motivi: in primo luogo, questi ostacoli sono ormai ben conosciuti dai legislatori e dagli operatori; possono variare i punti di vista circa le soluzioni, ma vi è unanimità circa la loro natura. Il secondo motivo riguarda il metodo: stabilire una priorità di urgenze (e probabilmente di importanza) significa frazionare un problema globale in una moltitudine di soluzioni separate.

5.4. Concettualmente e dal punto di vista pratico l'approccio basato sulle «priorità» sembrerebbe a prima vista difendibile: in definitiva, i problemi sono di varia natura e riguardano discipline diverse. Ma si dimentica la fondamentale considerazione che un «quadro» giuridico, proprio perché tale, non può essere costruito con componenti separate e in tempi diversi. La materia è per sua natura multidisciplinare, ma presenta stretti collegamenti fra i vari argomenti.

5.5. È necessario quindi, secondo il Comitato, che esista una volontà politica di costruire, in tempi relativamente brevi, un quadro giuridico europeo coordinato ed ispirato a principi generali unitari che tenga conto di quanto già fatto nei singoli Stati membri ma senza farsene condizionare. In linea di principio, niente si oppone a che argomenti diversi siano discussi separatamente e contemporaneamente da organismi e da esperti diversi, con un coordinamento centrale. Il Comitato si rende conto che una soluzione del genere è facile da enunciare ma difficile da realizzare: vi sono di ostacolo la varietà di interessi in gioco ma più ancora (cfr. il seguente punto 6.1) la pluralità degli enti internazionali e le abitudini di procedure di negoziazione consolidate nel tempo, che dovrebbero essere rivedute e snellite.

5.6. L'opportunità di una regolamentazione europea risulta dal fatto che il 90 % degli scambi commerciali avviene a livello intracomunitario. Ricordando peraltro che la società dell'informazione è per sua natura globale, sarà necessario che il quadro giuridico europeo sia redatto con spirito di realismo: più esso sarà dettagliato, minore sarà la sua possibilità di essere riconosciuto all'esterno. In altri termini, le norme dovranno limitarsi a stabilire principi di base universalmente accettabili. Naturalmente, questo non impedisce che si possano redigere regole più dettagliate valide soltanto per i rapporti fra fornitori, utenti e gestori europei.

6. Rafforzare il coordinamento internazionale

6.1. La Commissione mette in evidenza la necessità di coordinamento, ma la descrizione che fa delle iniziative in corso e programmate non è tale da tranquillizzare. Per citare solo uno degli aspetti della società dell'informazione, il commercio elettronico, si ricordano non meno di dodici convegni o conferenze che hanno avuto luogo dal 1995 all'inizio del 1998 ad iniziativa di altrettanti organismi, governativi e non. Se è vero che «molto lavoro è già stato condotto in seno all'OMC (in particolare gli accordi GATT, GATS e TRIPS)», la realizzazione di un quadro giuridico universale non dovrebbe essere molto lontana.

6.2. La realtà sembra essere diversa: la libertà di fornitura e di accesso ai servizi d'informazione non è ancora codificata; le regole di concorrenza, discusse da un gruppo di lavoro dell'OMC, dovrebbero «a termine» risultare rafforzate, ma è noto quanto tempo prenda, e quante riserve occorra superare, prima che un accordo OMC sia tradotto in legislazione. La Commissione stessa riconosce che «sono stati compiuti notevoli progressi, ma punti comuni e accordi raggiunti in tali forum riguardano solo i principi, non necessariamente compatibili, o non coprono tutti gli elementi indispensabili per un quadro di riferimento globale. (...)» Vi è un numero crescente di problemi pressanti che attendono di essere risolti. Il commento che potrebbe farsi su queste affermazioni è che se il numero delle questioni «urgenti» aumenta con il passare del tempo, i meccanismi disponibili per risolverli hanno dato prova di non essere all'altezza della situazione.

6.3. Basandosi su quanto la Commissione stessa dichiara, il Comitato osserva che se questi sono i risultati di anni di discussioni in decine di cerchie diverse, da parte di centinaia di esperti governativi e non, su una materia ormai ben conosciuta ed i cui problemi sono sul tappeto da anni, occorre seriamente interrogarsi sull'efficienza dei meccanismi consultativi e decisionali internazionali. Il mercato, e in particolare le PMI e i consumatori, considera questa situazione con un senso di inquietudine e di frustrazione.

6.4. Preso singolarmente, ciascun organismo giustifica la propria esistenza esibendo i risultati della sua azione: difesa di interessi particolari, o coordinamento di interessi diversi, oppure ancora offerta di un foro di discussione a parti diverse. Nel complesso, invece, l'eccessiva pluralità - o la pletora, se si vuole - di organismi, appesantisce e complica il processo decisionale. In termini più generali, occorrerebbe poi interrogarsi sul costo per la collettività di ogni singola decisione.

6.5. Il Comitato è pienamente conscio dell'inutilità di una proposta tendente a diminuire il numero degli organismi internazionali, che vivono di una prassi ormai consolidata e impossibile da smantellare. Esso vuole soltanto richiamare l'attenzione delle autorità nazionali, europee ed internazionali sulla necessità di rivedere le procedure in un'ottica di maggiore efficienza, di rapidità decisionale e di contenimento degli oneri a carico del contribuente. È evidente che tale attenzione deve essere rivolta dalle autorità anche alle loro proprie procedure interne.

6.6. Le osservazioni di cui ai punti 6.4 e 6.5 hanno carattere generale e non si riferiscono specificamente all'argomento trattato nel presente parere. Per quanto attiene alla materia in esame, si rileva che la Commissione ha in programma di organizzare nel 1998 una tavola rotonda di esperti per offrire loro l'opportunità di esprimere i punti di vista di tutte le parti interessate, nonché - eventualmente - una conferenza ministeriale internazionale per individuare le priorità di cui al precedente punto 5.3. Il Comitato esprime l'augurio che i suggerimenti di metodo formulati nei punti 5.4 e 5.5 vengano tenuti in considerazione, così come auspica che il seguito dei lavori sia ispirato alle considerazioni generali del presente parere.

7. Verso un nuovo metodo di coordinamento: una «Carta» internazionale

7.1. Le considerazioni del Comitato di cui al punto 6.5 - che potrebbero essere viste come provocatorie - sono implicitamente condivise dalla Commissione (), che, considerato l'aumento del «numero di operatori e organismi coinvolti», si domanda come essi potrebbero «lavorare assieme in futuro». Viene quindi avanzata la proposta di stabilire un accordo fra le parti su «come meglio sviluppare approcci comuni» e sullo sviluppo di procedure di coordinamento fra interessi pubblici e privati. Tale accordo - o «Carta» - non avrebbe carattere vincolante, riconoscerebbe il valore dei lavori in corso e contribuirebbe ad una maggiore «trasparenza» regolamentare.

7.2. Anche in questo caso, il Comitato esprime la sua perplessità. Di per sé, la proposta ha certamente un senso, ma la complessità delle procedure per arrivare alla sottoscrizione di una «Carta» rimette sul tappeto i problemi di cui si è parlato: eccessiva pluralità delle parti, conflitti di competenza, tempi lunghi. Il tutto per arrivare, come risultato, ad un accordo [non vincolante] su «un processo per migliorare il coordinamento internazionale». Il coordinamento è già necessario per giungere a sottoscrivere la «Carta»: quanto tempo, e quanti sforzi, saranno necessari per ottenere questo risultato, preliminare rispetto a tutto il resto? Il Comitato esprime la sua perplessità, non sulla proposta in sé, ma sulla probabilità di un suo successo in tempi brevi.

8. I prossimi passi

8.1. L'ultimo capitolo della Comunicazione espone il programma della Commissione per il prossimo futuro:

- la ricerca di un accordo con gli Stati membri sulla procedura da seguire;

- la prosecuzione di un dibattito con le controparti internazionali;

- l'organizzazione di una tavola rotonda di esperti per ottenere una visione più completa dei problemi;

- la ricerca di una «contribuzione attiva» europea per un accordo fra settori privato e pubblico;

- l'invito a tutte le parti interessate a far pervenire commenti entro il 31 marzo 1998.

8.2. Il Comitato esprime il suo apprezzamento per queste iniziative e incoraggia la Commissione a proseguire nei suoi sforzi per addivenire all'inquadramento in tempi ragionevolmente brevi di questa complessa materia. Tali sforzi sono resi ancor più difficili da procedure lunghe e costose, che non potranno essere cambiate se mancherà la percezione del problema di fondo: l'evoluzione delle tecnologie e delle loro applicazioni anticipa di gran lunga le regolamentazioni. Uno snellimento delle procedure dovrebbe far parte delle riflessioni che gli enti internazionali e comunitari dovrebbero porsi come loro dovere principale nei confronti della collettività.

Bruxelles, 1° luglio 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Cfr.: in particolare le comunicazioni: «Un'iniziativa europea in materia di commercio elettronico»(COM(97) 157 def.); «Informazioni di contenuto illegale e nocivo su Internet» (COM(96) 487 def.); «Garantire la sicurezza e l'affidabilità nelle comunicazioni elettroniche» (COM(97) 503 def.) e il «Libro verde: Tutela dei minori e della dignità umana nei servizi audiovisivi e di informazione» (COM(96) 483).

() Cfr.: punto 4 della Comunicazione: I prossimi passi.

() GU C 157 del 25.5.1998.

() GU C 287 del 22.9.1997 e GU C 214 del 10.7.1998.

() Cfr. la Comunicazione, punto 3.3.