COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
C0M(93) 518 def. 
Bruxelles, 16 novembre 1993 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE Ai CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO 
RELATIVA ALLA POLITICA DELLA COMUNITÀ E DEGLI STATI MEMBRI 
PER LA LOTTA CONTRO LA POVERTÀ NEI PAESI IN VIA DI SVILUPPO 
Indice 
Introduzione lâu 
I. Considerazioni generali 5 
1) La dimensione esterna della lotta contro la povertà: 
condizionamenti internazionali e coordinamento della 
cooperazione allo sviluppo con altre politiche 5 
2) La dimensione interna, prevalentemente politica, 
della lotta contro la povertà 7 
II. obiettivi prioritari della lotta contro la povertà 8 
1) L'integrazione economica e sociale dei poveri: 
un obiettivo centrale di carattere politico 8 
2) Un modello di crescita equo e duraturo 9 
3) Un migliore accesso alle risorse produttive 10 
4) Servizi sociali di base efficienti e accessibili a tutti 11 
5) Tutela dei gruppi più poveri, emarginati o vulnerabili 12 
III. Requisiti di un'efficace politica di lotta contro la povertà 13 
1) conoscenza delle situazioni di povertà, valutazione 
dell'impatto delle politiche e dei progetti, 
potenziamento delle capacità di analisi locali 13 
2) La partecipazione a sostegno dell'integrazione sociale 13 
IV. orientamenti per i principali settori d'intervento 
della politica di lotta contro la povertà 14 
1) Caratteristiche generali dell'impostazione proposta 
per la lotta contro la povertà nel quadro della 
cooperazione allo sviluppo 14 
2) L'integrazione della lotta contro la povertà 
nella formulazione e nell'attuazione delle politiche 
macroeconomiche e delle riforme strutturali 15 
3) L'orientamento prioritario delle politiche settoriali 
verso lo sviluppo delle risorse umane e il miglioramento 
delle condizioni di vita dei poveri 16 
V. Potenziamento dei mezzi d'azione mediante il coordinamento 
comunitario 17 
1) Coordinamento per migliorare la conoscenza delle 
situazioni di povertà e valutare l'impatto delle 
politiche e dei progetti 19 
2) Coordinamento nei consessi internazionali 20 
3) Coordinamento ai fini del dialogo con i PVS 
sulla politica di sviluppo 21 
- 1-
Introduzione 
1. Il trattato sull'Unione europea (articolo 130 U) annovera la lotta 
contro la povertà tra gli elementi prioritari dell'azione 
comunitaria nel settore della cooperazione allo sviluppo. In 
seguito alla comunicazione della Commissione del maggio 1992 sulle 
prospettive della cooperazione all'orizzonte 2000, tale priorità è 
stata confermata dal Consiglio "Sviluppo" nella dichiarazione del 
18 novembre 1992, in cui si chiedeva alla Commissione di elaborare 
proposte per una politica coordinata di lotta contro la povertà 
nel paesi In via di sviluppo. La presente comunicazione fa seguito 
a questa domanda. 
2. La priorità attribuita alla quasi unanimità alla lotta contro la 
povertà nelle politiche di cooperazione dimostra come, a livello 
internazionale, si sia ormai acquisita una piena consapevolezza 
dell'incidenza dei gravi problemi di povertà in termini di 
sviluppo. La complessità e la diversità di questi problemi 
richiedono analisi teoriche ed empiriche approfondite, che 
ovviamente non possono rientrare nella presente comunicazione. 
Senza avviare un dibattito sulla definizione della povertà o 
sull'evoluzione di questo concetto, giova però precisarne il senso 
generale e l'accezione specifica nei paesi in via di sviluppo. 
Indipendentemente dai considerevoli problemi di quantificazione, 
che verranno affrontati in un secondo momento, si possono 
distinguere due tipi di povertà, del resto complementari. 
In termini "assoluti", la povertà viene solitamente definita come 
lo stato di persone o di gruppi i cui mezzi, monetari o di altro 
genere, non consentono loro di procurarsi i beni e i servizi 
necessari per raggiungere un livello prestabilito di "benessere 
economico", considerato un "minimo accettabile" (il "fabbisogno di 
base", che in pratica è soprattutto alimentare). Il vantaggio di 
questa definizione consiste nella sua relativa semplicità che, 
partendo da ipotesi talvolta audaci, può rendere "misurabile" la 
povertà (numero di persone al di sotto della "soglia di povertà") 
e paragonabile (nel tempo e nello spazio). Questo pregio, 
tuttavia, non è esente da inconvenienti, in quanto è sempre 
pericoloso ridurre un fenomeno complesso ad un'unica cifra, 
soprattutto allorché si intende farne il fondamento di una 
determinata politica. 
Le suddette complessità e diversità, pertanto, sono espresse con 
maggiore esattezza da un'impostazione in termini di "povertà 
relativa", che tenga maggiormente conto dei fenomeni di 
disuguaglianza e di esclusione e consenta quindi una conoscenza 
più qualitativa e dinamica della povertà. Pur prestandosi 
difficilmente a confronti su scala internazionale, questo tipo di 
impostazione deve essere considerato indispensabile 
all'elaborazione, all'attuazione e alla valutazione di una 
politica per ogni paese. 
Va infine sottolineato che, pur non essendo di per sé propria dei 
paesi in via di sviluppo, la povertà ne costituisce una 
caratteristica predominante per la sua estensione, le sue forme 
estreme e, soprattutto, la sua incidenza sulle possibilità di 
sviluppo. 
3. La lotta contro la povertà nei paesi in via di sviluppo rientra da 
tempo fra le preoccupazioni della Comunità e degli Stati membri, a 
causa dell'intenso passato sociale dei paesi della Comunità e 
1 CX 
dell'esperienza acquisita a livello comunitario in materia di 
"lotta contro l'esclusione sociale". 
In passato, gli Stati membri della Comunità si sono notevolmente 
prodigati, insieme ad altri donatori e agli stessi paesi in via 
di sviluppo, per attuare politiche e programmi intesi a ridurre la 
povertà. Per numerosi motivi, tra cui un contesto economico 
internazionale sfavorevole (prezzi delle materie prime, situazione 
dei mercati finanziari), il trasferimento delle priorità politiche 
verso altri obiettivi, i problemi di indebitamento e l'evoluzione 
demografica, finora non si sono ottenuti i risultati auspicati, 
per cui la povertà rimane un grave problema nella maggior parte 
dei paesi in via di sviluppo. 
4. Dopo i notevoli progressi registrati negli anni '60 e '70, 
tradottisi nell'incremento del reddito pro capite e nel 
miglioramento degli indicatori sociali per la maggior parte dei 
paesi in via di sviluppo, nell'ultimo decennio si è avuto un 
rallentamento e, addirittura, un regresso in determinate regioni, 
segnatamente l'Africa subsahariana. 
Sebbene, rispetto alla popolazione totale dei paesi in via di 
sviluppo, la proporzione dei poveri (coloro che vivono con meno di 
1 dollaro al giorno pro capite, secondo la definizione 
convenzionale della Banca mondiale) sia costantemente diminuita, 
il loro numero assoluto aumenta di anno in anno e, secondo la 
Banca mondiale, si è accresciuto globalmente di quasi l'l,5% tra 
il 1985 e il 1990. Naturalmente, si è registrata un'evoluzione 
diversa a seconda delle regioni: negli anni '80, in realtà, il 
numero assoluto di poveri è diminuito solo nell'Asia orientale, 
contro un aumento della proporzione dei poveri anche in Africa e 
In America latina. In questo periodo, inoltre, la situazione si è 
deteriorata in modo più marcato nei paesi e nei gruppi di 
popolazione più poveri. Nel complesso, pertanto, si constata un 
accentuarsi delle disparità (tra il "Nord" e il "Sud", tra i paesi 
in via di sviluppo e tra i gruppi di popolazione all'interno di 
ciascun paese) che corrisponde a un periodo di difficoltà 
economiche. 
5. Se ci si basa su ipotesi relativamente favorevoli relative alla 
crescita economica e alle politiche attuate, si può prevedere che, 
negli anni '90, la proporzione dei poveri diminuirà nella maggior 
parte dei paesi in via di sviluppo, tranne nell'Africa 
subsahariana dove potrebbe rimanere pressoché invariata. Anche se 
queste ipotesi si avverassero, però, nel 2000 il numero assoluto 
di poveri avrà registrato globalmente solo una lieve diminuzione, 
con un netto incremento nell'Africa subsahariana e un attestamento 
nell'America latina, nell'Africa settentrionale e nel Medio 
Oriente. Nondimeno, nonostante un netto miglioramento, l'Asia 
meridionale rimarrà a lungo la regione con il maggior numero di 
poveri, seguita dall'Africa subsahariana. 
6. Il persistere, e spesso l'aggravarsi, dei problemi di povertà 
dimostra l'inadeguatezza delle precedenti politiche attuate nel 
settore, segnatamente negli anni '80, dagli stessi paesi in via di 
sviluppo o dai loro partner esterni. 
) 
In genere, queste politiche privilegiavano gli adeguamenti 
economici e finanziari, che peraltro erano il più delle volte 
indispensabili, trascurando gli obiettivi sociali e persino lo 
sviluppo economico a più lungo termine. Ciò ha portato in più 
occasioni a sottovalutare l'importanza dei condizionamenti 
strutturali interni dei paesi in via di sviluppo (economici, 
sociali, culturali, politici, amministrativi, ...). 
Nel settore sociale, si sono spesso preferite politiche parziali e 
circoscritte ad un'impostazione globale (intersettoriale) e 
integrata nelle politiche economiche, e la necessaria continuità 
delle politiche sociali è stata talvolta sacrificata alle esigenze 
macroeconomiche o di altro genere. L'integrazione economica e 
sociale dei poveri e, più in generale, la loro partecipazione alla 
lotta contro la povertà sono state raramente al centro delle 
politiche attuate. Inoltre, nel definire queste politiche ci si è 
spesso basati su una conoscenza troppo approssimativa delle 
situazioni di povertà e della loro dinamica, senza tenere 
debitamente conto dei problemi di povertà propri dei vari paesi o 
del le diverse regioni. 
In molti paesi non esisteva una chiara volontà politica, o 
comunque non era sostenuta da un sufficiente consenso nazionale, 
di fare della riduzione della povertà un obiettivo centrale dello 
sviluppo. Ciò rivela lacune del dialogo politico a tutti i 
livelli, anche tra gli Stati responsabili e tra i loro partner 
esterni, e osta comunque a un impegno politico stabile. 
I vari finanziatori, tra cui la Comunità e gli Stati membri, hanno 
spesso attuato i loro interventi senza la necessaria coerenza, per 
mancanza di un coordinamento sistematico. Inoltre, la politica di 
cooperazione allo sviluppo non è stata sufficientemente articolata 
con le altre politiche dei paesi industrializzati che incidono 
sulla situazione dei paesi in via di sviluppo e sui loro problemi 
di povertà (relazioni commerciali e finanziarie). 
Le lacune rilevate nelle politiche attuate fino ad oggi, 
raggravarsi della povertà e delle disuguaglianze e la crescente 
integrazione dell'economia mondiale annoverano ormai la lotta 
contro la povertà tra le grandi priorità delle relazioni 
internazionali. Alle motivazioni di solidarietà e di giustizia 
sociale si aggiungono infatti argomenti sempre più incisivi di 
natura economica e politica: la povertà costituisce un ostacolo 
considerevole allo sviluppo e, al tempo stesso, una possibile 
fonte di instabilità e di conflitti. Nei paesi industrializzati, 
inoltre, essa viene spesso considerata un fattore che, a causa 
delle migrazioni incontrollate, potrebbe provocare il diffondersi 
di epidemie, il degrado ambientale, fenomeni di terrorismo, 
traffico di droga, ecc. 
Inoltre, mentre la democrazia progredisce in molte regioni del 
mondo, la povertà ostacola fortemente l'effettiva partecipazione 
delle popolazioni alla vita economica, sociale e politica. D'altro 
canto, la democrazia, o perlomeno l'esistenza di uno Stato che 
benefici di un vasto consenso sociale, può essere considerata una 
condizione importante per un'efficace politica di lotta contro la 
povertà. In altri termini, è importante che esista una sinergia 
tra le politiche volte a ridurre la povertà e quelle tese a 
consolidare la democrazia e il rispetto dei diritti dell'uomo. 
NegIi ultimi anni, iI dibatt i to sul la lotta contro la povertà si è 
intensificato e rinnovato a livello internazionale e comunitario. 
La povertà nei paesi in via di sviluppo è diventata una delle 
principali preoccupazioni della comunità internazionale, come 
dimostrano le molteplici iniziative prese da qualche anno, 
segnatamente sotto l'egida delle organizzazioni internazionali. La 
Comunità e i suoi Stati membri, partner privilegiati dei paesi in 
via di sviluppo, hanno svolto spesso un ruolo non trascurabile in 
dette iniziative, ma finora non hanno elaborato una politica 
globale e strutturata in materia né hanno instaurato un 
coordinamento sistematico. 
10, Nel l'elaborare le sue proposte, la Commissione ha tenuto conto del 
dibattito generale sulle politiche di lotta contro la povertà nei 
paesi in via di sviluppo e dell'esperienza specifica della 
Comunità e degli Stati membri. In passato, le politiche di 
cooperazione hanno permesso di definire e di attuare quadri di 
intervento e di dialogo con i paesi in via di sviluppo, le cui 
specificità dovrebbero essere preservate in futuro. Al tempo 
stesso, però, i principi, gli obiettivi e gli orientamenti di 
un'impostazione comune possono scaturire solo dal riconoscimento 
delle insufficienze e dei limiti delle politiche di cooperazione, 
in modo da poter lottare efficacemente contro la povertà. 
Le proposte della Commissione, pertanto, mirano principalmente a 
rafforzare le politiche degli Stati membri e della Comunità, 
inserendole in un contesto politico e operativo più strutturato 
per aumentarne la coerenza e l'efficacia. Occorre quindi 
valorizzare la complementarità delle rispettive impostazioni e 
avvalersi dell'effetto "massa critica" dell'aiuto comunitario nel 
suo insieme mediante interventi più coordinati tra Comunità e 
Stat i membr i. 
11. Dopo aver ricordato l'incidenza dei condizionamenti internazionali 
sulle situazioni di povertà nei paesi in via di sviluppo, la 
presente comunicazione sottolinea il carattere essenzialmente 
politico della lotta contro la povertà. 
Queste considerazioni generali portano a concludere che la lotta 
contro la povertà deve mirare principalmente alla piena 
integrazione dei poveri nel processo di sviluppo, di cui devono 
essere protagonisti oltre che beneficiari. Le finalità economiche 
e sociali contribuiscono al raggiungimento di questo obiettivo 
centrale: un modello di crescita compatibile con la riduzione 
delle disuguaglianze, che sfrutti le capacità produttive dei 
poveri facendoli accedere alle risorse produttive; la creazione di 
servizi sociali di base accessibili a tutti, conditio sine qua non 
per migliorare le condizioni di vita dei poveri e sviluppare le 
r isorse umane. 
Due sono le condizioni da soddisfare per il conseguimento di 
questi obiettivi: migliorare la conoscenza specifica delle 
situazioni di povertà e valutare sistematicamente l'impatto sulla 
povertà dei programmi e progetti di sviluppo; rafforzare la 
capacità di autoiniziativa e di autoorganizzazione dei poveri 
accentuandone, per quanto possibile, la partecipazione 
all'elaborazione, all'attuazione e alla valutazione dei programmi 
e dei progetti di sviluppo. 
Viste la diversità e la complessità delle situazioni, la 
cooperazione esterna può contribuire alla lotta contro la povertà 
soltanto mediante un'impostazione differenziata a seconda dei 
paesi, che integri tutti gli strumenti della cooperazione allo 
sviluppo e non interrompa la continuità; è quindi fondamentale 
mantenere un dialogo politico con i paesi in via di sviluppo. La 
presente comunicazione evita pertanto di formulare un programma 
universale di lotta contro la povertà, e limita le sue proposte 
per i settori d'intervento a osservazioni circa i criteri generali 
su cui dovrebbe basarsi l'elaborazione dei programmi nazionali, 
segnatamente nei settori delle politiche macroeconomiche e 
strutturali, e delle politiche settoriali. 
Nell'ultima parte, infine, la presente comunicazione ricorda la 
natura prioritaria del coordinamento tra Comunità e Stati membri 
per la lotta contro la povertà, di cui segnala i tre assi 
principali formulando alcuni suggerimenti di base quanto alle 
procedure: 
- coordinamento per migliorare la conoscenza delle situazioni di 
povertà e valutare l'impatto delle politiche e dei progetti; 
- coordinamento nei consessi internazionali; 
- coordinamento ai fini del dialogo politico con i paesi in via 
di sviluppo. 
I. Considerazioni generali 
12. I problemi di povertà nei paesi in via di sviluppo presentano in 
realtà due dimensioni: una interna, oggetto delle politiche 
nazionali di lotta contro la povertà, e una esterna, che dipende 
dal contesto internazionale e dal metodo di inserimento di ciascun 
paese nell'economia mondiale. Dopo aver esposto succintamente gli 
aspetti più salienti della dimensione esterna, si riprenderà il 
tema fondamentale della dimensione politica e nazionale della 
lotta contro la povertà. 
1) La dimensione esterna della lotta contro la povertà: 
condizionamenti internazionali e coordinamento della 
cooperazione allo sviluppo con altre politiche 
13. La lotta contro la povertà dipende essenzialmente dalle decisioni 
di ciascun paese e dalle sue politiche di sviluppo, ma il contesto 
internazionale condiziona le scelte strategiche nazionali. 
Ovviamente, gli effetti dei condizionamenti esterni sulla povertà 
variano fortemente a seconda delle forme specifiche di inserimento 
nell'economia mondiale, delle politiche di ciascun paese e dei 
suoi condizionamenti interni. Tuttavia, dato che le economie dei 
paesi in via di sviluppo sono spesso vulnerabili alle variazioni 
del contesto internazionale, le politiche degli altri paesi, e 
soprattutto quelli industrializzati, continuano ad avere un 
considerevole impatto in numerosi settori. All'interno di ogni 
paese, questa vulnerabilità può essere ancora più accentuata per 
le popolazioni più povere. 
I governi e gli abitanti dei paesi in via di sviluppo percepiscono 
l'importanza della responsabilità che hanno i paesi 
industrializzati nel determinare le condizioni e gli ostacoli 
internazionali dello sviluppo in generale e della lotta contro la 
povertà in particolare, con tutto ciò che ne consegue in termini 
di efficacia della cooperazione allo sviluppo. 
14. Ciò premesso, occorre ricordare i principali fattori 
internazionali con un'incidenza globale sul persistere della 
povertà nei paesi in via di sviluppo. 
II primo problema riguarda le relazioni commerciali, in 
particolare il protezionismo dei paesi industrializzati che, oltre 
ad ostacolare le esportazioni dei paesi in via di sviluppo, 
introduce numerose distorsioni, ad esempio nella produzione e 
negli scambi agricoli. Misure di liberalizzazione del commercio 
internazionale di natura tariffaria e non tariffaria, segnatamente 
nell'ambito dei negoziati GATT, potrebbero favorire rapidamente e 
direttamente i poveri dei paesi in via di industrializzazione, 
soprattutto stimolando le industrie ad alta Intensità di 
manodopera; esse avrebbero invece ripercussioni meno scontate, e 
comunque più lente e indirette, per i paesi più poveri, ad esempio 
promuovendo la diversificazione. Va ricordato, tuttavia, che la 
Comunità concede già un certo numero di preferenze commerciali 
alla maggior parte dei paesi in via di sviluppo, specialmente 
quel M più pover i. 
Il secondo problema è costituito dai mercati dei prodotti di base, 
dove le fluttuazioni dei prezzi possono avere effetti devastanti 
sulle economie dei paesi più poveri, il cui equilibrio globale e 
la cui posizione nel mondo rurale sono talvolta fortemente 
dipendenti dalle esportazioni di un numero ridotto di prodotti 
pr imar i. 
Anche il volume, la ripartizione geografica e settoriale, le 
condizioni e l'utilizzazione dei trasferimenti finanziari 
(compresi gli investimenti diretti) verso i paesi in via di 
sviluppo, segnatamente I'APS nel caso dei paesi più poveri, 
pongono un certo numero di problemi, sostanzialmente legati alla 
loro relativa incapacità di contribuire in misura rilevante a 
ridurre la povertà nei paesi in via di sviluppo. 
Per molti paesi in via di sviluppo, compresi quelli più poveri, 
soprattutto nell'Africa subsahariana, il debi to estero, 
costituisce un notevole ostacolo alla crescita economica e alia 
riduzione della povertà, che potrà essere sormontato solo 
prendendo misure di alleggerimento più consistenti di quelle 
adottate finora. 
Vi è infine il problema più generale dell'instabilità e delle 
incertezze relative alla congiuntura internazionale, che incidono 
sulla situazione dei paesi in via di sviluppo soprattutto 
attraverso l'andamento della domanda mondiale, le fluttuazioni dei 
tassi di cambio e d'interesse e la variazioni della disponibilità 
di capitali sui mercati finanziari. 
15. Questi fattori esterni hanno un'incidenza indiscutibile sulla 
situazione dei paesi in via di sviluppo, accentuata dalla loro 
totale incapacità di controllarli. I paesi industrializzati, 
invece, hanno un certo margine di intervento in alcuni di questi 
settori, segnatamente la politica commerciale o la gestione dei 
problemi connessi al debito estero. In altri settori, però, quali 
il funzionamento dei mercati o il controllo della congiuntura 
internazionale, le possibilità concrete d'azione rimangono 
alquanto ipotetiche. 
16. Anche se il nesso tra la cooperazione allo sviluppo e le altre 
politiche comunitarie sarà, come già detto, oggetto di un'altra 
comunicazione della Commissione, va sottolineato che la politica 
di cooperazione allo sviluppo, sui cui è imperniata la presente 
comunicazione, potrebbe essere resa più efficace garantendone il 
coordinamento e la coerenza con le altre politiche della Comunità 
e degli Stati membri che incidono sulla situazione dei paesi in 
via di sviluppo. Neil'elaborare e nel l'attuare queste altre 
politiche si deve tener conto, in particolare, del loro potenziale 
impatto sulla povertà, in modo da evitarne o almeno da compensarne 
gli effetti negativi. A prescindere dalle difficoltà e dai 
condizionamenti pratici e politici, l'importanza di questo 
coordinamento a fini di coerenza e di credibilità comunitaria non 
va dimenticata, tanto più che esso è esplicitamente previsto nel 
trattato sull'Unione europea (articolo 130 V). 
2) La dimensione interna, prevalentemente politica, delia lotta 
contro la povertà 
17. Nonostante il gran numero di testi, estremamente pertinenti dal 
punto di vista tecnico, sulle politiche di lotta contro la povertà 
nei paesi in via di sviluppo, nel complesso l'argomento non è ben 
definito, e la scarsa precisione della sua portata e delle sue 
sfide può anche essere fonte di confusione. Ciò è dovuto 
probabilmente alla complessità dei problemi connessi alla povertà, 
i cui elementi di base sono difficilmente individuabili data la 
molteplicità delle cause e delle manifestazioni, ma anche 
all'enorme incidenza, talvolta ignorata o sottovalutata, dei 
fattori di natura politica sulla persistenza delle situazioni di 
povertà. 
18. Tra gli aspetti le cui implicazioni politiche risultano più palesi 
figurano il persistere o l'aggravarsi delle disuguaglianze 
nell'accesso ai fattori e ai benefici della crescita, che spesso 
costituiscono una delle cause principali delle situazioni di 
povertà e della loro diffusione, anche se con'incidenza relativa 
estremamente variabile a seconda del paesi e dei periodi. 
Situazioni di questo tipo, vissute da alcuni paesi europei durante 
i periodi di industrializzazione del secolo scorso, si sono 
recentemente ripetute, in parte, in determinati paesi in via di 
sviluppo, ad esempio nell'America latina, dove le disparità 
costituiscono spesso una delle cause principali della povertà. 
Lo Stato ha sempre il compito di prelevare una parte del reddito 
nazionale e di ridistribuirla, in modo più o meno equilibrato, 
sotto forma di servizi pubblici o di trasferimenti finanziari a 
favore di gruppi determinati in base a criteri economici, sociali, 
regionali o di altro tipo. Ai fini della riduzione della povertà, 
quest'intervento può avere effetti più o meno positivi, e talvolta 
addirittura regressivi. 
Nella maggior parte dei paesi in via di sviluppo mancano strutture 
e meccanismi che compensino gli effetti della crisi e 
ridistribuiscano i benefici della crescita, del tipo di quelli che 
esistono nel paesi economicamente e politicamente sviluppati. 
Queste strutture e questi meccanismi non si creano spontaneamente 
grazie a fattori economici, ma sono subordinati a decisioni 
politiche e, pertanto, a una volontà politica delle autorità 
appoggiata da un certo consenso tra la popolazione. La democrazia, 
lo Stato di diritto e una corretta amministrazione pubblica 
costituiscono quindi presupposti fondamentali per la lotta contro 
la povertà. 
19. L'ultimo decennio ha visto il predominio di una concezione 
esclusivamente economica dello sviluppo, da cui scaturiva talvolta 
l'errata convinzione che il risanamento dell'economia -
stabilizzazione macroeconomica e liberalizzazione dei mercati -
bastasse a risolvere i problemi fondamentali dello sviluppo, 
compresa la povertà, diffondendo i benefici della crescita fra 
tutte le categorie sociali. 
Quest'impostazione ha dato notevoli risultati nei paesi a reddito 
medio e, in altri casi, ha consentito perlomeno di metter fine ai 
danni provocati dall'eccessiva ingerenza dello Stato e da una 
pessima amministrazione pubblica. Attualmente, però, se ne 
conoscono meglio i limiti, soprattutto nei paesi più poveri, dal 
punto di vista delio sviluppo e, in particolare, della lotta 
contro la povertà. Il libero funzionamento del mercato, pure 
necessario per una crescita duratura, non basta però a garantirla, 
cosi come la crescita duratura, quando viene raggiunta, non basta 
per ridurre la povertà. Attualmente, quindi, si è riconosciuta 
all'unanimità la necessità di estendere il concetto di sviluppo 
economico alio sviluppo sociale, politico e istituzionale 
("trickle-down"). 
20. Le politiche di lotta contro la povertà devono quindi favorire 
sin dall'inizio strutture economiche e sociali che consentano a 
tutti di accedere alle risorse produttive e ai benefici della 
crescita, garantendo una certa sicurezza alle categorie più povere 
della popolazione e, soprattutto, il loro pieno inserimento 
econom i co, soc i a i e e pò Ii t i co. 
Nella maggior parte dei casi, le riforme necessarie hanno 
carattere eminentemente politico, il che significa che le 
decisioni corrispondenti possono essere prese solo dalle autorità 
dei paesi interessati. Già solo per questo motivo, la lotta contro 
la povertà darà i risultati auspicati soltanto se ad essa farà 
riscontro una forte e chiara volontà politica locale, che si 
traduca nella definizione di una strategia specifica. 
I finanziatori esterni, quindi, possono intervenire unicamente per 
sostenere o, eventualmente, incoraggiare questa volontà politica 
nazionale, senza la quale il loro contributo si ridurrebbe a 
un'assistenza forse utile nell'immediato ma priva di effetti 
duratur i. 
21. Data la capitale importanza della dimensione politica nella lotta 
contro la povertà, è alquanto improbabile che un governo poco 
rappresentativo, oppure un governo fragile dal punto di vista 
politico, istituzionale o amministrativo, intervenga a favore di 
categorie sociali o di regioni non corrispondenti ai gruppi 
d'interesse su cui si basa il suo potere. Le decisioni politiche 
che incidono sulle strutture economiche o sociali, oppure che 
modificano semplicemente i meccanismi di trasferimento e di 
ridistribuzione, vengono prese e attuate più facilmente da governi 
scaturiti da processi democratici, o comunque sostenuti da un 
vasto consenso sociale. Più in generale, per essere efficaci le 
politiche di lotta contro la povertà devono poter beneficiare, 
indipendentemente dalla forma specifica che assumono in ciascun 
paese, di un consenso nazionale duraturo. 
I processi di democratizzazione, nonché il consolidamento dello 
Stato di diritto e di una sana amministrazione pubblica, 
costituiscono pertanto un elemento fondamentale della lotta contro 
la povertà nei paesi in via di sviluppo, come dimostra ciò che è 
avvenuto nei nostri paesi. Parimenti, l'intervento della Comunità 
e degli Stati membri a sostegno di questa evoluzione costituisce 
un elemento determinante delle nostre politiche di cooperazione 
allo sviluppo. 
Il- Obiettivi prioritari della lotta contro la povertà 
1) L'intearazione economica e sociale dei poveri: un obiettivo 
centrale <JÌ carattere politico 
22. Oltre all'aumento e ad una più equa distribuzione della ricchezza 
nazionale, allo sviluppo dei servizi sociali e all'assistenza 
interna o esterna, la lotta contro la povertà deve prefiggersi 
principalmente la piena integrazione dei poveri, sia come 
protagonisti che come beneficiari, nel sistema economico e nelle 
strutture sociali e politiche. 
23. A questo proposito, va sottolineato che tale obiettivo porta a 
considerare la lotta contro la povertà non come un "settore" 
d'Intervento tra tanti altri o complementare ad altri nel quadro 
di un'impostazione basata sull'assistenza, ma come una componente 
fondamentale dello sviluppo, in quanto il persistere della povertà 
è uno dei problemi più gravi dei paesi in via di sviluppo e non un 
effetto secondario del sottosviluppo. 
24. Come si è già detto, per essere efficace una strategia basata su 
questo obiettivo deve essere sostenuta da una reale volontà 
politica nazionale di affrontare il problema, da una capacità di 
concretare questa volontà e da una consapevolezza collettiva, più 
o meno consensuale, dell'ostacolo allo sviluppo che rappresenta il 
persistere della povertà. 
D'altro canto, l'obiettivo cosi definito presuppone che la lotta 
contro la povertà debba integrarsi nella formulazione e 
nell'attuazione della strategia nazionale di sviluppo e costituire 
una delle finalità specifiche di qualsiasi politica, programma o 
progetto di sviluppo. 
25. In termini di cooperazione allo sviluppo, ciò significa che i 
finanziatori esterni dovrebbero promuovere sistematicamente, 
attraverso il dialogo politico, la lotta contro la povertà come 
tema centrale dello sviluppo e far si che i governi dei paesi in 
via di sviluppo siano maggiormente consapevoli dell'ostacolo che 
rappresenta il persistere di un elevato livello di povertà. Al 
tempo stesso, la politica di lotta contro la povertà deve favorire 
il miglioramento delle capacità umane, tecniche e istituzionali 
necessarie per questa sensibilizzazione a livello locale. 
26. Evidentemente, le strategie volte ad integrare i poveri nel 
processo di sviluppo variano da un paese all'altro e non possono 
essere formulate né secondo una linea generale né dall'esterno. Si 
può tuttavia individuare un certo numero di obiettivi intermedi: 
in primo luogo, favorire un modello di crescita compatibile con la 
riduzione delle disparità e con il mantenimento dell'integrazione 
sociale, nonché basato sul potenziamento delle capacità produttive 
dei poveri mediante, in particolare, l'utilizzazione intensiva 
della manodopera e un maggiore accesso alle risorse produttive; in 
secondo luogo, favorire l'accesso dei poveri ai servizi sociali di 
base, onde migliorarne le condizioni di vita e sviluppare le 
risorse umane necessarie per la loro integrazione e per un 
processo di sviluppo duraturo. 
2) Un modello di crescita equo e duraturo 
27. In genere, un ritmo di crescita sufficientemente sostenuto, che 
superi a lungo termine i tassi di incremento demografico, può 
essere considerato una conditio sine qua non per una politica 
globale di lotta contro la povertà. Oltre ai suoi aspetti 
economici, questa condizione impone di definire e attuare una 
politica volta a controllare l'andamento demografico; a tale 
proposito, si è già avviato un certo coordinamento tra la Comunità 
egli Stat i membr i. 
Al giorno d'oggi, tuttavia, si è consapevoli che, oltre al ritmo 
globale di crescita del reddito medio per abitante, la riduzione 
delia povertà impone di definire un modello di crescita che 
combini le riforme delie strutture economiche e istituzionali, 
requisito per una crescita duratura, con gli obiettivi dello 
sviluppo sociale, indispensabili per una crescita equilibrata. 
Le caratteristiche economiche di questo modello di crescita 
dipendono dalla situazione di ogni economia nazionale ma, nella 
stragrande maggioranza dei casi, si tratta di un modello di 
crescita ad alta intensità di manodopera e pertanto favorevole 
all'occupazione. Gli orientamenti settoriali e regionali devono 
tener conto dei profili di povertà, considerando che la scelta dei 
settori prioritari, ovviamente diversa per ogni paese, è tuttora 
una componente fondamentale e duratura del modello di crescita. 
Nella maggior parte dei casi si dovranno favorire 
contemporaneamente lo sviluppo rurale in genere e la creazione di 
posti di lavoro urbani nell'industria e nei servizi, segnatamente 
attraverso le piccole imprese e il settore informale. 
28. Al tempo stesso, il modello di crescita deve essere compatibile 
con un'equa ripartizione dei redditi e delle ricchezze, o 
perlomeno non essere regressivo da questo punto di vista. Alcuni 
modelli di crescita, che non creano posti di lavoro e/o sono 
fortemente squilibrati, non permettono infatti alcun progresso in 
materia di lotta contro la povertà e provocano addirittura 
notevoli ritardi nel settore. 
È evidente che, in alcuni casi, la riduzione delle disparità deve 
essere considerata la principale componente dei programmi di lotta 
contro la povertà, perché il modello di crescita adottato finora è 
notoriamente squilibrato (ad esempio in determinati paesi 
dell'America latina), o perché a medio termine è escluso un 
aumento sufficiente del reddito medio pro capite (ad esempio in 
alcuni paesi dell'Africa subsahariana). 
29. Le potenziali ripercussioni della povertà vanno tenute presenti 
nell'elaborazione e nell'attuazione di tutte le politiche 
economiche, segnatamente nel quadro dei programmi di adeguamento 
strutturale che, in genere, devono integrare meglio gii obiettivi 
a lungo termine di sviluppo economico e sociale, determinare 
meglio la portata, il ritmo e la successione delle misure 
macroeconomiche e strutturali e adeguarsi meglio ai 
condizionamenti specifici dei paesi in via di sviluppo. 
Queste modifiche, pur necessarie, non devono però andare a scapito 
della stabilizzazione finanziaria e del risanamento dello Stato, 
precondizioni di qualsiasi programma coerente di lotta contro la 
povertà e di sviluppo. 
3) Un migliore accesso alle risorse produttive per i poveri 
30. Potenziare le capacità produttive dei poveri è un obiettivo 
fondamentale di tutte le strategie globali di lotta contro la 
povertà che comportano aspetti economici e, al tempo stesso, 
contribuiscono a preservare o a ripristinare i vincoli di 
integrazione sociale. Favorendo l'accesso dei poveri alle risorse 
produttive, segnatamente la terra, il credito, le infrastrutture, 
le tecniche e la formazione, si consente alle categorie più povere 
di valorizzare il fattore di produzione di cui dispongono: la 
forza lavoro. Questo obiettivo completa quello di una crescita 
10 
favorevole all'occupazione e orienta il processo di sviluppo verso 
l'integrazione di tutte le fasce sociali. 
31. L'accesso alle risorse produttive ha un duplice impatto economico 
sulla situazione dei poveri: un impatto diretto sui redditi 
generati o ridistribuiti e un impatto indiretto grazie al 
miglioramento della produttività e dell'attività, che si traduce a 
termine in una crescita più sostenuta. Questo obiettivo comporta 
inoltre notevoli ripercussioni per lo sviluppo partecipativo e 
autonomo, che può essere considerato indispensabile per risolvere 
in modo duraturo i problemi di povertà. 
32. Tutti questi effetti, però, non sono affatto automatici e 
dipendono, ovviamente, dal contenuto delle riforme strutturali e 
degli investimenti necessari, che varia enormemente a seconda dei 
paesi e dei settori (anche se, nella maggior parte dei paesi più 
poveri, si tratta principalmente delle zone rurali). Per di più, 
la portata e il costo delle riforme, anche in termini di strutture 
sociali e, eventualmente, di stabilità politica, possono essere 
considerevoli. 
4) Servizi sociali di base efficienti e accessibili a tutti 
33. Qualsiasi strategia di lotta contro la povertà deve prefiggersi in 
via prioritaria lo sviluppo delle risorse umane, migliorando nel 
contempo le condizioni di vita dei poveri. Investire nelle risorse 
umane, infatti, è un elemento determinante per una maggiore 
partecipazione dei poveri allo sviluppo economico e sociale. 
Oltre a cercare di attenuare gli effetti più marcati della povertà 
sulle condizioni di vita, le politiche coerenti, energiche e 
sostenute nei settori sociali quali la sanità e la pianificazione 
familiare, l'istruzione e la formazione, la sicurezza alimentare e 
la nutrizione si sforzano anche di eliminarne alcune cause e 
alcuni meccanismi di propagazione. Questa duplice dimensione delle 
politiche sociali deve costituire un criterio basilare nella loro 
progettazione. 
Sebbene il contenuto specifico delle politiche settoriali possa 
variare notevolmente da un paese all'altro, si può imporre come 
regola generale ai servizi sociali di garantire prestazioni di 
base (livello "primario") realmente accessibili all'intera 
popolazione. 
34. Queste politiche devono e possono essere attuate in modo 
complementare agli obiettivi economici i quali, anche quando 
vengono raggiunti, non assicurano automaticamente il progresso 
sociale. Occorre pertanto definire un'impostazione integrata, 
economica e sociale al tempo stesso, invece di concepire la 
dimensione sociale come una politica di accompagnamento intesa 
soprattutto a compensare gli eventuali effetti negativi delle 
politiche economiche, come è avvenuto più volte, segnatamente nel 
quadro della dimensione sociale dell'adeguamento. 
Non si devono tuttavia trascurare le difficoltà concettuali, 
politiche e operative di quest'integrazione degli obiettivi 
economici e sociali nella politica globale che, per dare i 
risultati auspicati, deve fondarsi su una forte volontà politica 
sostenuta, a sua volta, da un consenso sociale duraturo. Questa 
volontà deve esprimersi a livello dello Stato centrale, il cui 
ruolo è determinante, ma anche a livello degli enti locali e delle 
11 
organizzazioni di base cui spetta, in genere, l'attuazione delle 
poii t iche sociali. 
35. Un'altro importante requisito di politiche settoriali efficaci nel 
quadro della lotta contro la povertà è la loro coerenza tra di 
esse: Idealmente, le politiche attuate in ciascun "settore" 
sociale dovrebbero essere viste come componenti di una politica 
sociale globale. Una politica coerente in tutti i settori sociali, 
infatti, avrà un impatto favorevole superiore alla somma degli 
effetti di ciascuna delle politiche sociali corrispondenti. Al 
contrario, una politica settoriale, per quanto ben progettata e 
attuata dal punto di vista della lotta contro la povertà, rischia 
di essere poco efficace se svolta isolatamente. Ancora una volta, 
va osservato che per soddisfare questo requisito occorre una forte 
volontà politica centrale, cui devono però far riscontro strutture 
amministrative appropriate. 
36. Per essere efficaci e coerenti, le azioni di cooperazione nei 
settori sociali devono assolutamente inserirsi nel quadro di 
politiche interne definite a livello nazionale e contribuire a 
potenziare, o addirittura a creare, strutture istituzionali 
adeguate. 
Parimenti, queste politiche vanno elaborate e attuate tenendo 
conto delle reali esigenze dei poveri e adeguandosi alla domanda 
effettiva o, eventualmente, contribuendo a crearla, anche 
attraverso associazioni o organizzazioni decentrate. 
37. Su richiesta del Consiglio, la Commissione presenterà nei prossimi 
mesi proposte più precise relative alle politiche di cooperazione 
in ciascuno dei principali settori sociali (sanità, istruzione e 
formazione, sicurezza alimentare), come ha già fatto per la 
pianificazione familiare. 
5) Tutela dei gruppi più poveri, emarginati o vulnerabili 
38. Le politiche di lotta contro la povertà devono cercare di 
attenuare almeno gli effetti dell'estrema povertà, che sia cronica 
o occasionale, per le categorie o gìi individui più poveri, 
emarginati o vulnerabili che non beneficiano in misura 
sufficiente, oppure solo a lunghissima scadenza, delle misure 
prese nel quadro degli altri obiettivi (e che, in alcuni casi, 
potrebbero essere danneggiati da queste misure a breve o a medio 
termine). Si garantiranno cosi le condizioni minime di dignità che 
precludono la povertà estrema (miseria). 
39. Neanche un equo modello di crescita e politiche sociali elaborate 
specificamente per lottare contro la povertà potranno raggiungere 
tutte le categorie di poveri; gli esclusi, inoltre, rientrano il 
più delle volte tra i gruppi più poveri. A prescindere 
dall'origine della loro emarginazione (economica o socioculturale) 
e dal fatto che sia duratura o provvisoria, collettiva o 
individuale (minorati, anziani), i pubblici poteri hanno il dovere 
di garantire loro condizioni minime di sussistenza, ma anche di 
preservare o di ricreare i vincoli di integrazione sociale. 
Indipendentemente dalle modalità - programmi di sicurezza 
alimentare, programmi occupazionali pubblici, sistemi di 
protezione sociale più o meno completi -, questi interventi 
statali richiedono mezzi finanziari, tecnici e amministrativi 
talvolta ingenti. L'assistenza esterna può pertanto svolgere un 
ruolo determinante di consulenza e di finanziamento. In situazioni 
12 
eccezionali, inoltre, questo obiettivo può richiedere interventi 
esterni più incisivi, ma più limitati nel tempo, nel quadro degl 
aiuti d'urgenza. 
MI. Requisiti di un'efficace politica di lotta contro la povertà 
1) Conoscenza delle situazioni di povertà, valutazione dell'impatto 
delle politiche e dei progetti, potenziamento delle capacità di 
analisi locali 
40. Per favorire il dialogo tra i paesi in via di sviluppo e i 
finanziatori nonché definire, orientare e seguire gli interventi 
in loco occorre disporre regolarmente di informazioni pertinenti e 
affidabili sulle situazioni di povertà in ciascun paese e valutare 
sistematicamente l'impatto sulla povertà di tutti i programmi e 
progett i di sviluppo. 
41. A IIvello globale, le misure quantitative elaborate da istituzioni 
internazionali quali la Banca mondiale e il PSNU costituiscono una 
base preziosa, che dovrà essere completata caso per caso tenendo 
conto, in particolare, degli aspetti qualitativi e dinamici troppo 
spesso trascurati negli studi esistenti. Si dovrebbe definire un 
quadro di analisi macrosociale, integrato nel quadro 
macroeconomico tradizionale, che associ strettamente gli 
orientamenti dello sviluppo economico e quelli dello sviluppo 
sociale, consentendo inoltre di individuare precisi traguardi in 
materia sociale, di prospettare soluzioni alternative, di seguirne 
la realizzazione o di valutarne i risultati. 
42. A IIvello dei progett i. si dovrebbe definire uno schema di analisi 
sociale che completi i consueti criteri economici e finanziari. 
L'obiettivo di riduzione della povertà verrebbe cosi integrato in 
tutti i progetti e in ciascuna fase della loro elaborazione, 
selezione, attuazione e valutazione, in modo da privilegiare, a 
parità di costi, i progetti più favorevoli alla creazione di posti 
di lavoro, al miglioramento del contesto sociale, all'accesso dei 
poveri alle risorse produttive o ai servizi sociali nonché alla 
massima partecipazione dei beneficiari. 
43. La lotta contro la povertà deve inserirsi nella realtà interna dei 
paesi in via di sviluppo, per cui le analisi e le valutazioni si 
baseranno, nella misura del possibile, sulle informazioni 
disponibili in loco e sullo sviluppo delle capacità locali. A tale 
riguardo, potrebbe essere di grande utilità un sostegno tecnico e 
finanziario agli organismi che operano nel settore, anche a 
Iivello decentrato. 
2) La partecipazione a sostegno dell'integrazione sociale 
44. Il dialogo sulle possibilità di sviluppo sociale dovrebbe essere 
favorito, nei limiti del possibile, da varie forme di 
partecipazione degli interessati ai diversi livelli di 
elaborazione o, comunque, di attuazione e di valutazione delle 
politiche e dei progetti. Si migliorerebbe in tal modo la capacità 
di autoiniziativa e di autoorganizzazione dei poveri affinché 
affrontino direttamente i loro problemi, conditio sine qua non per 
l'efficacia a lungo termine di qualsiasi politica di lotta contro 
la povertà. 
Gli interventi esterni devono avvalersi, per quanto possibile, 
delle capacità locali e promuovere la partecipazione delle 
13 
popolazioni beneficiarie sia a livello organizzativo che per 
quanto concerne ie competenze tecniche, spesso esistenti ma 
sottoutilizzate. Grazie a questa partecipazione, si adegueranno 
meglio gli interventi esterni al contesto locale aumentandone 
l'efficacia. La migliore conoscenza dei meccanismi socioculturali 
di riproduzione della povertà e di emarginazione dei poveri 
consentirà inoltre di agire con maggior profitto, dando anche un 
prezioso contributo alia democratizzazione dei paesi in via di 
sviluppo. 
45. Le difficoltà operative e politiche inerenti alla partecipazione e 
all'organizzazione dei poveri sono però equivalenti alla loro 
importanza di massima. Nonostante i buoni risultati di alcuni 
"progetti partecipativi" e la sempre maggiore importanza 
attribuita alla "cooperazlone decentrata", 1 riferimenti alla 
partecipazione dei beneficiari sembrano talvolta più allettanti 
promesse che un reale orientamento per l'attuazione dei progetti. 
Ciò è dovuto essenzialmente all'emarginazione economica, sociale e 
politica dei gruppi più poveri, spesso tagliati fuori dalle 
politiche e dai progetti di sviluppo, e anche da determinate 
"azioni mirate". Questo fenomeno è aggravato, il più delle volte, 
dalla scarsa capacità organizzativa dei gruppi più poveri della 
popolazione e dai condizionamenti propri degli organismi 
multilaterali e bilaterali di cooperazione allo sviluppo: 
condizionamenti politici (relazioni con i governi), istituzionali 
(più mezzi finanziari che risorse umane) e, talvolta, culturali 
(formazione e sensibilizzazione degli operatori esterni). 
46. Queste difficoltà possono, da un lato, accentuare la funzione di 
intermediari degli enti locali o delle organizzazioni non 
governative (locali o europee), perlomeno nell'esecuzione e nella 
valutazione di determinati programmi e progetti, e, dall'altro, 
porre l'accento sulle opzioni regionali e settoriali di cui 
potrebbero beneficiare indirettamente i gruppi più poveri (ad 
esempio, le politiche di sicurezza alimentare). Solo analizzando 
ciascun caso in modo approfondito si potrà quantificare 
l'incidenza indiretta delle politiche destinate a determinati 
gruppi di popolazione sulle categorie più povere. 
IV. Orientamenti per i principali settori d*intervento del la poi 11Ica 
di lotta contro la povertà 
47. Considerati la diversità e la complessità delle situazioni di 
povertà nei paesi in via di sviluppo, il loro carattere 
prettamente politico e la necessità di un'impostazione 
di fferenziata a seconda del paese, la natura delle iniziative da 
prendere, la gerarchia degli obiettivi, l'individuazione delle 
priorità e il loro contenuto preciso nonché la combinazione e la 
successione cronologica delle politiche e degli strumenti dovranno 
necessariamente essere specifici per ciascun paese. Questi diversi 
aspetti potranno essere determinati solo previa individuazione dei 
fattori di povertà, tenendo conto altresì del grado e delle 
condizioni della volontà politica locale, degli interventi esterni 
e dei condizionamenti propri di ciascun paese. Gli orientamenti 
esposti qui di seguito sono quindi un semplice punto di partenza 
per la successiva definizione dei programmi d'intervento specifici 
a Iivello nazionale. 
1) Caratteristiche generali dell'impostazione proposta per la lotta 
contro la povertà nel Quadro della cooperazione allo sviluppo 
14 
48. La complessità e le molteplici dimensioni dei problemi di povertà 
nel paesi in via di sviluppo impongono un'impostazione integrata 
che associ in modo coerente i vari strumenti d'intervento in un 
programma globale per ciascun paese. Quest'impostazione riguarda 
tutti gli aspetti della cooperazione allo sviluppo, comprese le 
interazioni con gii interventi non direttamente orientati verso la 
lotta contro la povertà e al di là di tutte le politiche dei paesi 
industrializzati che influiscono sullo sviluppo economico dei 
paesi più arretrati, e in particolare sugli aspetti sociali. 
49. D'altro canto, a prescindere dagli strumenti utilizzati, la 
riduzione della povertà deve avvenire In modo progressivo e 
ininterrotto, secondo un'impostazione a lungo termine di cui 
occorrerà tener conto nel definire gli obiettivi e nello scegliere 
gli strumenti per ciascuna fase. Ciò dovrebbe portare a programmi 
nazionali di sviluppo sostenibile, di cui la lotta contro la 
povertà costituirebbe uno degli obiettivi prioritari. 
50. Queste caratteristiche sottolineano l'importanza di un dialooo 
PÒ Ii t i co permanente tra i finanziatori (segnatamente comunitari) e 
i governi dei paesi in via di sviluppo, singolarmente o per gruppi 
geografici omogenei, nonché, nella misura del possibile, con altre 
organizzazioni locali rappresentative. Da questo punto di vista, 
le responsabilità dell'apparato governativo e degli altri 
interlocutori nel paese in via di sviluppo, il grado di priorità 
effettivamente attribuito alla riduzione della povertà nelle 
politiche interne e gli sforzi prodigati da questi paesi per 
migliorare la capacità di esecuzione di tali politiche, 
segnatamente a livello istituzionale, costituiscono aspetti 
fondamentali della lotta contro la povertà. 
2) L'intearazione della lotta contro la,povertà nella formulazione e 
nell'attuazione delle politiche macroeconomiche e delle riforme 
Strutturaii 
51. Attualmente, il principale strumento d'intervento a questo livello 
è costituito dai programmi di adeguamento strutturale, per i quali 
la Comunità e alcuni Stati membri hanno già una notevole 
responsabilità nella fase di negoziato, accanto ad altri 
finanziatori tra cui le istituzioni di Bretton Woods. Considerati 
gli scarsi risultati di questi programmi in molti dei paesi più 
poveri, anche rispetto ai loro traguardi macroeconomici, si dovrà 
continuare a favorire l'evoluzione del loro contenuto, mirando a: 
- una migliore integrazione degli obiettivi economici, sociali e 
politici in un unico contesto coerente, cosi da rafforzare i 
legami positivi tra crescita economica, progresso sociale e 
consolidamento delia democrazia; 
- un migliore coordinamento tra la stabilizzazione (a breve 
termine), l'adeguamento strutturale propriamente detto (a medio 
termine) e lo sviluppo (a lungo termine), che potrebbe indurre 
a rivedere la successione e il ritmo seguiti finora 
nell'applicazione delle riforme; 
- una maggiore considerazione dei condizionamenti specifici dei 
paesi più poveri (problemi di capacità di offerta, di fragilità 
strutturale del commercio estero, di organizzazione dei 
mercati, di capacità istituzionale e amministrativa, di 
vulnerabilità di alcune categorie socioeconomiche, ecc.), 
segnatamente una maggiore flessibilità in materia di 
15 
liberalizzazione del commercio e di suddivisione dei ruoli tra 
Stato e mercato. 
52. Fra I settori da (ri)esaminare in via prioritaria, senza però 
compromettere gli obiettivi di stabilizzazione finanziaria e 
istituzionale necessari per qualsiasi politica efficace, dovranno 
figurare: 
la promozione (o perlomeno la tutela) dell'occupazione, 
favorendo l'utilizzazione della manodopera e migliorando 
l'accesso dei poveri alle risorse produttive, anche mediante 
investimenti pubblici e riforme strutturali; 
la riduzione delle disparità nella ripartizione dei redditi e 
delle ricchezze, su cui le opzioni macroeconomiche, anche in 
materia fiscale, e settoriali hanno una notevole incidenza; 
il miglioramento dell'accesso ai servizi sociali di base, 
segnatamente attraverso nuovi stanziamenti di bilancio connessi 
a riforme strutturali o istituzionali nel quadro di politiche 
settorlaii coerent i; 
il sostegno allo sviluppo dell'agricoltura e dell'economia 
rurale, in cui rientra attualmente la maggior parte dei poveri 
e soprattutto dei più poveri in quasi tutti i paesi in via di 
sviluppo, e da cui dipende largamente la sicurezza alimentare 
di tutta la popolazione; 
la promozione degli investimenti produttivi e l'appoggio alle 
iniziative private, favorendo lo sviluppo e il dinamismo delle 
piccole imprese e del settore informale e la loro migliore 
i ntegraz i one ne Il'econom i a. 
53. La collaborazione con le istituzioni di Bretton Woods è di 
particolare importanza in questo settore, dato il ruolo che hanno 
svolto finora nell'elaborazione, nel negoziato e nell'attuazione 
dell'adeguamento strutturale e, più in generale, nella riflessione 
sulle strategie appropriate. Questa collaborazione può essere 
ulteriormente incentivata da una migliore definizione dei compiti 
dei vari interlocutori: in linea di massima, le istituzioni di 
Bretton Woods sono chiamate a svolgere una funzione più tecnica, 
mentre il ruolo della Comunità, degli Stati membri e degli altri 
finanziatori bilaterali sarà molto più politico, segnatamente nei 
negoziati con i governi dei paesi in via di sviluppo. 
3) L'orientamento prioritario delle politiche settoriali verso lo 
sviluppo delle risorse umane e il miglioramento delle condizioni 
di vita dei poveri 
54. La lotta contro la povertà, ossia il miglioramento delle 
condizioni di vita e l'investimento nelle risorse umane per 
aumentare le possibilità di integrazione economica e sociale dei 
poveri, deve costituire l'orientamento prioritario delle politiche 
nei settori dello sviluppo umano e sociale, tra cui figurano 
anzitutto la sanità e la pianificazione familiare, l'istruzione e 
la formazione, la sicurezza alimentare e la nutrizione. Esiste 
attualmente un vasto consenso su quanto precede, soprattutto 
all'interno della Comunità, per cui la lotta contro la povertà 
potrebbe garantire la coerenza intersettoriale delle politiche 
sociali, indispensabile per la loro efficacia. 
16 
55. In termini di mezzi, spesso è possibile disporre di risorse 
finanziarie mediante storni di bilancio intersettoriali (ad 
esempio, nel quadro del riesame della spesa pubblica), ma anche 
Intrasettoriali, secondo criteri di efficacia e di accessibilità 
(segnatamente per i gruppi e gii individui più poveri). Il 
parziale recupero di alcuni tipi di costi può alleviare 
considerevolmente l'onere di bilancio, senza però nuocere ai 
poveri se si prendono misure atte ad evitare che siano esclusi 
dall'accesso ai servizi di base. Il finanziamento esterno dovrebbe 
svolgere un ruolo determinante nello sviluppo dei settori sociali 
dei paesi più poveri, i cui mezzi finanziari saranno insufficienti 
ancora per molto tempo. 
Al di là delle questioni di finanziamento, in molti casi sono 
necessarie anche riforme di carattere più strutturale e 
istituzionale, volte a equilibrare l'offerta e la domanda 
(esistente o da creare) e il reale fabbisogno delle popolazioni in 
termini di servizi sociali di base, specialmente nelle zone 
rurali. Queste riforme daranno buoni risultati soltanto se si 
disporrà a tutti i livelli di personale locale competente, il che 
evidenzia l'importanza della formazione e dell'amministrazione 
generale, 
56. La lotta contro la povertà non può limitarsi ai settori sociali 
prioritari, ma deve essere integrata in tutte le altre politiche 
settoriali che possono influire sulla situazione dei poveri. 
Questa considerazione, evidente per le infrastrutture sociali o 
per le politiche agricole e di sviluppo rurale, può avere 
altrettanta importanza, a seconda dei casi, in altri settori quali 
le attrezzature collettive urbane o le reti di trasporto e di 
comunicazione. 
57. Parimenti, l'obiettivo di riduzione della povertà deve avere un 
ruolo centrale nell'elaborazione di politiche "orizzontali" 
riguardanti, ad esempio, l'ambiente o il ruolo e la condizione 
delle donne. Si dovrà rivolgere a queste ultime un'attenzione 
particolare, in quanto spesso risentono maggiormente delle 
situazioni di povertà e svolgono un ruolo decisivo in materia di 
sanità, istruzione, alimentazione e, naturalmente, pianificazione 
fami IIare. 
58. Per quanto riguarda le politiche settoriali (sociali o di altro 
tipo) e la creazione di meccanismi di trasferimento e di altri 
mezzi di protezione delle categorie più povere, si dovrà infine 
tener conto dei problemi, spesso rilevanti, attinenti alia 
determinazione dei destinatari. Le soluzioni, estremamente diverse 
a seconda dei casi (tipo di prestazione, modalità di 
distribuzione, condizioni di attribuzione, criteri di 
Individuazione a priori dei beneficiari, ecc.), determinano 
talvolta II contenuto stesso dei programmi. In linea generale, 
occorre sottolineare l'importanza di una buona conoscenza delle 
situazioni e dei meccanismi di impoverimento (compresi i 
condizionamenti politici) e l'interesse della succitata 
impostazione partecipativa a livello locale. 
V. Potenziamento dei mezzi d'azione mediante il coordinamento 
comunitario 
59. Della necessità di un maggiore coordinamento tra la Comunità e gli 
Stati membri in materia di cooperazione allo sviluppo, prevista 
dal trattato sull'Unione europea (articolo 130 X), si è discusso 
17 
nella comunicazione della Commissione del maggio 1992 sulla 
politica di cooperazione allo sviluppo all'orizzonte 2000; essa é 
stata inoltre segnalata dal Consiglio nella dichiarazione del 
novembre 1992. 
Detta dichiarazione sottolinea il carattere prioritario della 
lotta contro la povertà tra i settori di coordinamento, ribadito 
dal Consiglio nelle conclusioni del maggio 1993 sul coordinamento 
delle politiche in base a tre criteri generali: contributo al 
conseguimento dei principali obiettivi della politica comunitaria 
di sviluppo; esistenza di un vantaggio comparativo del 
coordinamento in termini di efficacia dell'aiuto allo sviluppo; 
necessità di completare o di adeguare la politica esistente. 
60. La lotta contro la povertà corrisponde perfettamente a questi tre 
criteri : 
la presente comunicazione ha ricordato l'Importanza della lotta 
contro la povertà nel quadro della politica di sviluppo di cui 
costituisce - o dovrebbe costituire - una delle componenti 
fondamentali, come risulta dal trattato sull'Unione europea 
(articolo 130 U). Attualmente, la grande rilevanza della lotta 
contro la povertà per raggiungere gli obiettivi della 
cooperazione riscuote un largo consenso tra i finanziatori, 
anche non comunitari; 
- per quanto riguarda il vantaggio comparativo del coordinamento 
in materia di lotta contro la povertà, si può affermare che 
esso risulta in questo settore quanto mai palese per l'entità 
stessa del problemi, che richiede un'impostazione globale e 
risorse ingenti anziché azioni circoscritte o dispersive, e per 
l'indispensabile unicità della politica di riduzione della 
povertà in ciascun paese e le sue implicazioni per l'intera 
politica di sviluppo, nonché per la necessità di un dialogo 
politico tra i finanziatori esterni e I governi dei paesi in 
via di sviluppo (nonché con altri Stati, istituzioni e 
organizzazioni) che, per dare i suoi frutti, richiede un 
coordinamento comunitario coerente; 
- nonostante l'accordo generale sulla natura prioritaria della 
lotta contro la povertà, dalla riunione di esperti indetta 
dalla Commissione nel febbraio 1993 è emerso che la maggior 
parte degli Stati membri non è ancora riuscita ad inserire 
questo obiettivo di massima nelle politiche e nelle azioni 
concrete nei paesi in via di sviluppo. In genere, ci si limita 
a concedere proporzionalmente aiuti lievemente più ingenti a 
favore dei paesi più poveri, ad aumentare leggermente la quota 
destinata ai settori sociali, a orientare determinati progetti 
verso i gruppi più poveri, ad esempio attraverso organizzazioni 
non governative, e infine a sostenere le strategie della Banca 
mondiale sul piano macroeconomico (in particolare, nella 
dimensione sociale dell'adeguamento). È evidente che azioni 
dispersive e circoscritte non bastano per risolvere un problema 
di questa ent i tà. 
61. È probabile che, se non si tiene conto dell'aspetto globale e 
fondamentalmente politico dei problemi della povertà e delle loro 
eventuali soluzioni, e quindi se non si opta per una strategia 
globale coerente e per un dialogo politico costante, la 
cooperazione allo sviluppo continuerà a dare ben pochi risultati 
concreti e duraturi in materia di lotta contro la povertà, e che i 
problemi della povertà continueranno ad estendersi e ad aggravarsi 
18 
in numerosi paesi in via di sviluppo, segnatamente nell'Africa 
subsahariana. 
62. Il coordinamento delle politiche e degli interventi della Comunità 
e degli Stati membri, basato sulla strategia generale comune 
proposta nella presente comunicazione, costituisce un modo di 
migliorare II contributo della cooperazlone allo sviluppo alla 
lotta contro la povertà. Il coordinamento comunitario dovrebbe 
consentire di trarre pieno vantaggio dalie complementarità 
(geografiche, settoriali, metodologiche e di altro tipo) delle 
impostazioni bilaterali e comunitarie, attualmente disperse, 
aumentandone l'efficacia, e di creare un effetto di "massa 
critica" che ne migliorerebbe la coerenza e la credibilità. 
63. Al di là del consenso sui principi generali, una conditio sine qua 
non dell'efficacia della strategia proposta, il coordinamento, è 
la sua applicazione paese per paese, onde tener conto della 
diversità delle situazioni, dei problemi e dei condizionamenti, ma 
anche perché neppure la più completa e la più coerente delle 
strategie di lotta contro la povertà può riuscire se non è basata 
su una forte volontà politica locale e su un consenso nazionale 
duraturo. 
64. Pur rispettando questo principio di coordinamento caso per caso, 
basato su un accordo preliminare per quanto concerne la strategia 
generale, si potrà avviare rapidamente un coordinamento nei tre 
seguenti settori principali: 
- migliore conoscenza delle situazioni e dei problemi di povertà 
e valutazione sistematica dell'impatto sulla povertà delle 
politiche e dei progetti di sviluppo, anche utilizzando meglio 
e potenziando le capacità e le competenze locali. 
- concertazione con altri finanziatori, in particolare le 
organizzazioni internazionali; 
infine, e soprattutto, dialogo politico con le autorità dei 
paesi in via di sviluppo. 
Per ciascuno di questi livelli, si potrebbe ricorrere a procedure 
specifiche in base alle propos le formulate dalla Commissione nella 
comunicazione al Consiglio del 10 maggio 1993. 
1) Coordinamento per migliorare la conoscenza delle situazioni di 
povertà e valutare l'impatto delle politiche e dei progetti 
65. Come risulta chiaramente dalle conclusioni degli esperti riunitisi 
nel febbraio 1993, il coordinamento comporterebbe vantaggi 
tangibili in termini costo-efficacia, anche solo per motivi 
tecnici, per quanto riguarda II miglioramento delle conoscenze In 
materia di povertà. Nel quadro delle priorità indicate più sopra, 
questa forma di coordinamento deve svilupparsi sia negli scambi 
sistematici e reciproci di informazioni e nello sviluppo di metodi 
e di tecniche armonizzati che in loco, associando fin dall'inizio 
gli organismi dei paesi in via di sviluppo e formando i tecnici 
locali, la cui efficienza dipende infatti dalla partecipazione a 
reti di scambi di informazioni. 
66. A livello delle procedure, si potrebbe ricorrere al gruppo di 
lavoro esistente sulla cooperazione statistica con i paesi in via 
di sviluppo (che fa capo all'Ufficio statistico delle Comunità 
europee). Parallelamente, tuttavia, ci si dovrebbe avvalere 
19 
dell'esperienza e delle competenze acquisite dai servizi degli 
Stati membri e della Commissione nel controllo e nella 
valutazione, a livello europeo, delle condizioni di vita delle 
popolazioni e dei meccanismi di integrazione e di esclusione 
sociale. Beninteso, occorrerà adeguare metodi e tecniche al 
contesto specifico dei paesi in via di sviluppo, operando in 
stretta collaborazione con gli interlocutori locali e con le 
istituzioni internazionali competenti, nel rispetto dei criteri 
comunitari d'intervento. 
67. Un maggiore coordinamento avrà notevoli vantaggi comparativi anche 
per la valutazione dell'impatto sociale di tutte le politiche e 
progetti di sviluppo della Comunità e degli Stati membri. A tal 
fine, si potranno utilizzare e potenziare le capacità locali. 
L'elaborazione di un quadro di analisi macrosociale, di criteri di 
valutazione dell'impatto sociale dei programmi di investimento 
nazionali e di uno schema sociale di analisi e di scelta dei 
progetti dovrebbe avvenire parallelamente e dar luogo ad 
applicazioni occasionali congiunte nonché, soprattutto, a scambi 
sistematici e reciproci dei risultati delle valutazioni. Si tratta 
probabilmente di uno dei mezzi più sicuri per rendere più efficace 
l'intera cooperazione allo sviluppo in termini di riduzione della 
povertà. 
2) Coordinamento nei consessi internazionali 
68. Le questioni relative allo sviluppo e, più specificamente, alla 
lotta contro la povertà, sono di competenza di varie 
organizzazioni e consessi internazionali cui partecipano la 
Comunità e gli Stati membri, quali i vari organi della Banca 
mondiale, le tavole rotonde del PSNU e le riunioni delle agenzie 
specializzate dell'ONU, le riunioni del CAS e, più recentemente, 
la "Commissione permanente per la riduzione della povertà" 
de I I'UNCTAD. 
Finora, la Comunità non ha avuto molto peso - e, in ogni caso, ha 
esercitato un'influenza insufficiente - nella determinazione delle 
politiche e delle strategie né, all'occorrenza, nelle decisioni di 
questi organismi per mancanza di un coordinamento sistematico e di 
una ricerca di posizioni comuni, anche se la Comunità e gìi Stati 
membri costituiscono complessivamente il primo fornitore di aiuto 
pubblico allo sviluppo (circa il 42% del totale mondiale, cosi 
ripartito: 30% di aiuti bilaterali, 6% di aiuti comunitari e 6% 
attraverso gli organismi multilaterali). 
A tale riguardo, va osservato che il trattato sull'Unione europea 
(articolo 130 X) prevede esplicitamente questa forma di 
cooperazione "anche nelle organizzazioni internazionali e in 
occasione di conferenze internazionali", e precisa che "la 
Commissione può prendere qualsiasi iniziativa utile" in tal senso. 
69. Un altro settore di particolare importanza per quanto riguarda il 
coordinamento comunitario a livello internazionale è l'adeguamento 
strutturale, che influisce sull'intera politica di sviluppo dei 
paesi interessati e quindi determina largamente le condizioni e i 
vincoli della lotta contro la povertà. Per tale motivo, ma anche a 
causa del ruolo determinante della Banca mondiale nella lotta 
contro la povertà a tutti i livelli (statistiche e analisi, 
definizione delle strategie, negoziato e applicazione dei 
programmi nazionali), il coordinamento comunitario sistematico 
all'interno di questa istituzione è indispensabile, soprattutto 
durante i colloqui su regioni o paesi specifici. 
20 
70. Sempre a proposito del coordinamento internazionale, è opportuno 
menzionare i condizionamenti esterni che influiscono sui paesi in 
via di sviluppo. Fra i problemi precedentemente citati a questo 
riguardo figura il debito estero, esempio calzante della necessità 
di un coordinamento comunitario nei consessi internazionali e che 
condiziona notevolmente le scelte strategiche dei paesi più 
poveri. Molti di essi, infatti, non potranno attuare le politiche 
macroeconomiche, strutturali e sociali durevoli che richiede una 
strategia di lotta contro la povertà fintantoché il servizio del 
debito continuerà ad assorbire una parte considerevole delle loro 
risorse e a imporre loro priorità di politica economica a breve 
termine. 
La Comunità dovrebbe quindi adottare una posizione comune generale 
nei confronti dei problemi d'indebitamento esterno dei paesi più 
poveri, eventualmente sotto forma di un "piano" di cui sarebbe 
certamente impossibile delineare il contenuto nella presente 
comunicazione, ma tra i cui principi dovrebbe figurare la 
considerazione degli obiettivi a lungo termine dello sviluppo, e 
in particolare della lotta contro la povertà. In seguito, questo 
piano non vincolante potrebbe costituire una base di negoziato, 
caso per caso, nei consessi internazionali competenti, 
segnatamente il "Club di Parigi". 
3) coordinamento ai fini del dialogo con i pvs sulla politica di 
sviluppo 
71. Come si è già sottolineato, la strategia di lotta contro la 
povertà può essere pienamente operativa solo adeguandosi, e 
addirittura integrandosi, alla politica di sviluppo di ciascun 
paese. Per tale motivo, il principale contributo che il 
coordinamento può fornire alla lotta contro la povertà è il 
dialogo tra finanziatori e autorità di ogni paese. 
Affinché da questo dialogo scaturiscano politiche coerenti ed 
efficaci, è preferibile che i governi dei paesi in via di 
sviluppo possano negoziare con tutti i finanziatori anziché 
singolarmente con ciascuno di essi, ovviamente, ciò presuppone un 
certo coordinamento preliminare tra questi ultimi, effettuato 
paese per paese. 
72. Visti il loro peso quantitativo nell'aiuto allo sviluppo, 
l'esistenza di obiettivi e di strategie comuni e le loro relazioni 
con altri donatori, comprese le organizzazioni internazionali, la 
Comunità e gli stati membri possono e devono svolgere un ruolo 
centrale e trainante in questo coordinamento dei finanziatori. Ciò 
dimostra chiaramente 1•importanza di un maggiore coordinamento 
comunitario per la lotta contro la povertà in ciascun paese in via 
di sviluppo. 
73. Sostanzialmente, una volta che il Consiglio dei ministri della 
cooperazione allo sviluppo avrà stabilito gli orientamenti 
generali, occorrerà definire progressivamente le strategie 
specifiche di lotta contro la povertà che la Comunità e gli stati 
membri dovranno applicare in ciascun paese. Partendo da questa 
base comune, gli Stati membri o la Comunità potranno avviare un 
dialogo con i paesi in via di sviluppo, che continueranno però ad 
essere responsabili dei rispettivi orientamenti in materia. 
La Comunità e gli stati membri hanno definito contesti originali 
per il dialogo con i paesi in via di sviluppo, che occorrerà 
21 
potenziare per tenere maggiormente conto degli impegni a lungo 
termine al fine di ridurre la povertà e per integrare meglio gli 
obiettivi e gli orientamenti della lotta contro la povertà nelle 
politiche di cooperazione allo sviluppo della Comunità e degli 
Stati membri. 
74. Da questo dialogo dovrebbero scaturire impegni reciproci 
concernenti gli obiettivi, le priorità e gli strumenti della lotta 
contro la povertà nel quadro della politica di sviluppo di ciascun 
paese. A livello dei paesi in via di sviluppo, l'impegno 
rifletterebbe una volontà politica di portare avanti un programma 
di sviluppo coerente, che comprenda le misure e le riforme 
economiche, istituzionali o di altra natura necessarie per ridurre 
le disparità e favorire l'accesso dei poveri alle risorse 
produttive e ai servizi sociali di base. L'impegno dei loro 
partner esterni nella cooperazione allo sviluppo, segnatamente la 
Comunità e gli stati membri, garantisce invece un sostegno 
ininterrotto a questo programma, nonché la stabilità delle risorse 
fornite, la coerenza e l'efficacia della loro utilizzazione e un 
contesto internazionale perlomeno non sfavorevole. 
Questi impegni potrebbero assumere forme diverse, adeguate alle 
situazioni di ciascun paese e alle relazioni con l'Europa 
comunitaria. Qualora fossero riunite le condizioni ottimali, si 
potrebbero concludere "contratti di sviluppo duraturo" dove gli 
obiettivi di riduzione della povertà occuperebbero una posizione 
di rilievo. 
75. Per quanto riguarda le procedure di coordinamento delle politiche 
di sviluppo, si rinvia alle proposte contenute nella comunicazione 
della Commissione del 10 maggio 1993, segnatamente quelle relative 
agli scambi sistematici e reciproci di informazioni e di 
valutazioni, all'intensificazione e alla regolarizzazione del 
coordinamento in loco, alla creazione di un meccanismo per 
controllare l'applicazione delle risoluzioni del Consiglio, 
all'attribuzione di un ruolo riveduto e potenziato ai comitati 
FES, PVSALA e MED e ali * utilizzazione delle riunioni dei direttori 
generali dello sviluppo, oltre alla costituzione di un gruppo di 
lavoro permanente dei servizi della Commissione e degli stati 
membri con un preciso mandato in materia di politiche di lotta 
contro la povertà. 
76. Evidentemente, a questo livello è fondamentale un coordinamento 
paese per paese, in quanto lo stato beneficiario deve essere al 
centro del processo di coordinamento comunitario. In tale ottica, 
il Consiglio potrebbe chiedere a un gruppo di lavoro di proporre 
sin dall'anno prossimo un elenco ristretto di paesi in via di 
sviluppo dove il coordinamento comunitario potrebbe essere 
rafforzato, in via sperimentale, nella lotta contro la povertà 
secondo i summenzionati orientamenti. Vari stati membri o la 
Commissione potrebbero poi svolgere, a seconda dei paesi, un ruolo 
di guida e di coordinamento degli interventi della Comunità e 
degli Stati membri nei programmi di lotta contro la povertà in 
ciascun paese beneficiario. 
77. In tale contesto, cioè paese per paese, si potrebbero 
probabilmente sollevare anche le questioni inerenti alle risorse 
finanziarie e umane delle politiche di lotta contro la povertà. 
Globalmente, è evidente che gli aiuti pubblici allo sviluppo sono 
insufficienti rispetto al fabbisogno della lotta contro la povertà 
(nonché rispetto ai precedenti impegni dei finanziatori), e lo 
22 
saranno probabilmente anche negli anni a venire nonostante il 
complemento fornito, ad esempio, da eventuali misure di 
alleggerimento del debito estero di determinati paesi. Anche senza 
risorse finanziarie supplementari, tuttavia, le riassegnazioni 
settoriali e geografiche e le misure volte a rendere più efficaci 
gli aiuti possono contribuire rapidamente e considerevolmente a 
ridurre la povertà nei paesi in via di sviluppo. 
In termini di risorse umane e amministrative, si può affermare che 
l'applicazione delle proposte contenute nella presente 
comunicazione richiederà alla Comunità e agli Stati membri sforzi 
considerevoli, da definire congiuntamente In base ai lavori della 
Comunità in materia di coordinamento e di coerenza delle sue 
politiche di cooperazione allo sviluppo. 
23 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT 
RELATIVE À LA POLITIQUE DE LA COMMUNAUTE ET DES ETATS MEMBRES 
DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
Annexes 
H 
A1 
ANNEXE 1 
LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
Sommaire 
Introduction 2 
I. Les grandes tendances de la pauvreté dans les pays en développement 3 
1) Deux décennies de progrès social: les années 1960 et 1970 3 
2) Tendances récentes: l'accroissement des inégalités 4 
3) Perspectives à l'horizon 2000: une croissance économique suffisante? 8 
II. Les principales caractéristiques de la pauvreté dans les pays en développement 9 
1 ) Indicateurs économiques et sociaux: les déterminants de la pauvreté 9 
2) Analyse régionale: les exclus de la croissance de l'économie mondiale 11 
3) Nécessité d'une meilleure connaissance des problèmes de pauvreté 11 
III. L'aide publique au développement et la pauvreté 12 
1 ) Les principaux flux 12 
2) L'aide publique au développement de la Communauté et des Etats membres 14 
3) Les orientations pour l'aide publique au développement dans le futur 
et la lutte contre la pauvreté 16 
Conclusion 17 
A2 
Introduction 
La pauvreté s'exprime dans les pays en développement de manière structurelle, 
comme conséquence première d'un état de sous-développement économique, ou de 
manière conjoncturelle, comme manifestation principale de situations exceptionnelles, 
comme la guerre ou les catastrophes naturelles ou climatiques. Il s'agit d'un 
phénomène socio-économique complexe et multi-forme et de nombreuses difficultés 
se posent dès lors qu'il s'agit de mener des analyses globales et comparatives à 
l'échelle de la planète. 
Appréhender correctement un phénomène aussi complexe et diversifié que la pauvreté 
requiert l'utilisation d'instruments de mesure permettant de travailler simultanément 
sur plusieurs dimensions, et en particulière de concilier: 
une approche globale au niveau d'une société dans son ensemble, et une 
approche individuelle au niveau des situations particulières de groupes d'individus 
ou de ménages; 
une approche quantitative (combien de pauvres?) permettant les comparaisons, 
et une approche qualitative (comment perçoivent et ressentent-ils cette 
pauvreté?), visant à mieux et comprendre la diversité des conditions de pauvreté; 
une approche structurelle (déterminants de la pauvreté, causes) et une approche 
conjoncturelle (état de gravité des situations, effets de la pauvreté); 
une approche statique, décrivant et comparant la situation à un moment donné, 
et une approche dynamique, analysant les mécanismes de reproduction de la 
pauvreté; 
une approche économique (logique d'analyse de flux et de stocks) et une 
approche sociologique (logique d'analyse de comportements). 
Chacune de ces dimensions a eu, dans le passé, ses adeptes et ses détracteurs, et 
d'importantes recherches ont été engagées. Sur le plan global, quantitatif et socio-
économique, des standards internationaux ont été développés, tels que les lignes et 
seuils de pauvreté, utilisés notamment par la Banque Mondiale en particulier, ou des 
indices synthétiques du développement humain réalisés par le PNUD. Ces standards 
permettent des comparaisons de niveaux de pauvreté entre pays en développement 
et, avec les "profils de la pauvreté", une identification de leurs principales 
composantes. 
Il n'y a pourtant pas de mesure unique et universelle en matière de pauvreté, et il est 
nécessaire de recourir à une panoplie plus large d'instruments qui complète les 
mesures quantitatives et qui permette de réconcilier les analyses de la pauvreté, d'une 
part, et le pilotage des opérations de coopération (identification et formulation mais 
aussi suivi et évaluation), d'autre part. 
Aux difficultés de mesure s'ajoutent des difficultés de conceptualisation et d'analyse 
tenant à la nature complexe, multi-dimensionnelle et différenciée de la pauvreté. 
Même s'il existe des caratéristiques communes à tous les pauvres, les déterminants 
A3 
sont variés et dépendent en grande partie des conditions spécifiques, qu'elles soient 
économiques, politiques, sociales ou culturelles, de chaque pays. Cette complexité 
rend nécessaires des analyses aussi précises que possible des situations de pauvreté, 
tant pour identifier les principaux problèmes que pour évaluer l'impact des efforts qui 
sont engagés pour s'y attaquer. 
5. Cette première annexe vise à donner une image synthétique du niveau et des 
tendances de la pauvreté dans les pays en développement (point 1) pour ensuite 
tenter une caractérisation de la pauvreté par thèmes et par régions (point 2). Enfin, 
l'aide publique au développement, en particulier celle de la Communauté, est analysée 
afin d'en estimer le contenu en "lutte contre la pauvreté" (point 3). 
'• Les grandes tendances de la pauvreté dans les pays en développement 
La nature de la pauvreté a fortement évolué depuis les années 1960: des progrès 
significatifs ont été réalisés en période de forte croissance économique et ceci jusqu'à 
la fin des années 1970. L'ensemble des indicateurs de bien-être se sont améliorés. 
Mais actuellement ces progrès sont remis en cause, particulièrement en Afrique Sub-
Saharienne, mais aussi dans d'autres pays du monde. Les perspectives d'avenir sont 
très différenciées selon les régions et largement dépendantes des futurs rythmes de 
la croissance économique comme des facteurs de stabilité politique et sociale. 
1) Deux décennies de progrès social: les années 1960 et 1970 
7. "Au cours des 25 dernières années, la consommation moyenne par habitant dans les 
pays en voie de développement a augmenté de 70% en termes réels, l'espérance de 
vie moyenne est passée de 51 à 63 ans et le taux de scolarisation au niveau primaire 
a atteint 89%" (Banque Mondiale - Stratégie de lutte contre la pauvreté de la Banque 
Mondiale: progrès réalisés et problèmes à résoudre - 1993). Les résultats ont parfois 
été spectaculaires, tant sur la plan de la croissance économique (taux de croissance 
réelle moyen annuel de 1965 à 1980 de 5.9% pour les pays en développement dans 
leur ensemble contre seulement 3.7% dans les pays développés; source: BM), que sur 
le plan des indicateurs sociaux (doublement de l'accès à l'eau potable, division par 2 
du taux de mortalité des enfants; source: PNUD). 
8. Ce bilan très positif masque pourtant des différences très nettes entre pays et groupes 
de pays, mais aussi entre domaines du développement social. Partant d'un niveau plus 
bas, les pays de l'Afrique Sub-Saharienne sont restés très en deçà des progrès réalisés 
par les autres pays en développement (accroissement du PNB réel par habitant de 2% 
par an, comparés à 3.4 pour l'Amérique Latine et 4.8 pour l'Asie de l'Est; source: 
BM); au contraire, certains pays d'Amérique Latine (par exemple le Brésil ou 
l'Equateur) comme d'Asie (par exemple l'Indonésie ou les NPI) ont particulièrement 
profité de cette période de croissance. 
9. Les progrès ont été particulièrement sensibles dans les secteurs de l'éducation et de 
la santé; ils sont pourtant restés plus mitigés pour le secteur de la nutrition où la 
couverture des besoins en calories n'a évolué que de 2 points (de 88% à 90%) entre 
A4 
1965 et 1980 pour les pays les moins développés (de 90% à 107% pour l'ensemble 
des pays en développement; source: PNUD). D'une manière générale, grâce aux 
importants progrès économiques de ces deux décennies, la pauvreté a reculé et les 
revenus de tous, même ceux des plus pauvres, ont augmenté. Des divergences de 
développement sont cependant apparues dès le début des années 1970 dans les pays 
où la croissance de la population n'a pas été correctement maîtrisée et a 
considérablement limité l'accroissement du bien être individuel. 
Tableau 1 - Evolution des taux de croissance de la population 
(croissance annuelle moyenne) 
1965-73 1973-80 1980-91 1991-2000 
Afrique Sub-Saharienne 2.6 2.8 3.1 3.0 
Asie de l'Est et Pacifique 2.7 1.7 1.6 1.4 
Asie du Sud 2.4 2.4 2.2 1.9 
Amérique Latine et Caraïbes 2.7 2.4 2.0 1.6 
Source: Banque Mondiale 
2) Tendances récentes: l'accroissement des inégalités 
10. On a dit des années 1980 qu'elles ont été une décennie perdue pour le 
développement. Selon la Banque Mondiale, plus d'un milliard de personnes (près du 
tiers de la population des pays en voie de développement) vivaient au milieu des 
années 1980 au dessous d'un seuil de pauvreté fixé à 370 US$ par an (niveau de 
revenu permettant la couverture des besoins alimentaires et d'autres besoins de base, 
exprimé aux prix de 1985). 
En 1989, les revenus des "20% les plus riches" de la population mondiale étaient 59 
fois supérieur à ceux des "20% les plus pauvres"; ce ratio était de 30 en 1960 
(Source: PNUD, Rapport sur le Développement humain, 1992). La pauvreté prend ainsi 
une nouvelle dimension: celle de l'accroissement des inégalités entre pays riches et 
pays pauvres, mais aussi à l'intérieur des pays en voie de développement entre 
segments riches et pauvres de la population. 
11. En 1990, les pauvres représentent 49% de la population de l'Asie du Sud, 48% de 
celle de l'Afrique Sub-Saharienne, 33% de celle du Moyen-Orient et de l'Afrique du 
Nord, 25% de celle de l'Amérique Latine et des Caraïbes, et 11 % de celle de l'Asie 
de l'Est. La progression globale du niveau de vie s'est ralentie au cours des années 
1980 et même si l'incidence globale de la pauvreté est encore probablement en 
diminution, cette diminution n'est pas suffisante pour empêcher une augmentation du 
nombre total des pauvres dans le monde. 
12. Entre 1985 et 1990 la proportion de pauvres (nombre de personnes vivant en dessous 
du seuil de la pauvreté - "head count ratio") est passée de 30.5% à 29.7%. Etant 
donné l'accroissement de la population mondiale, le nombre des pauvres aura pourtant 
augmenté de 80 millions de personnes en 5 ans (source: BM). 
A5 
Tableau 2 - Répartition de la pauvreté par régions en 1985 
(en % du total des pays en développement) 
Population Population 
totale pauvre 
Afrique Sub-Saharienne 11.1 16.1 
Asie de l'Est 40.2 25.0 
Asie du Sud 29.7 46.4 
Amérique Latine et Caraïbes 11.2 6.6 
Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord 7.7 5.9 
Total 100.0 100.0 
Source: Banque Mondiale 
13. La progression des indicateurs sociaux constatée depuis les années 1960 s'est aussi 
ralentie dès 1980. Ceci est étroitement corrélé à la diminution des taux de croissance 
réelle des économies des pays en développement. Ceci a particulièrement touché les 
pays de l'Afrique Sub-Saharienne et ceux d'Amérique Latine et des Caraïbes. 
Tableau 3 - Evolution des taux de croissance réelle du PNB par habitant 
(en % moyen annuel) 
1965-80 1980-91 
Afrique Sub-Saharienne 2.0 -1.2 
Asie de l'Est 4.8 6.1 
Asie du Sud 1.2 3.1 
Amérique Latine et Caraïbes 3.4 -0.3 
Moyen Orient et Afrique du Nord 3.9 -2.4 
Total pays en développement 3.4 1.0 
Source: Banque Mondiale 
14. Les années 1980 auront aussi vu les inégalités s'accroître, d'abord entre le Nord et 
le Sud, mais aussi entre pays en développement et à l'intérieur de ces derniers entre 
les segments les plus riches et les plus pauvres de la population. Concernant les 
disparités entre le Nord et le Sud, le Rapport sur le développement humain 1992 du 
PNUD constate pourtant, sur la période 1960 à 1990, une diminution des inégalités 
sur les variables de "survie humaine", telles la durée de vie moyennne, la mortalité 
infantile ou l'accès à l'eau potable; mais, d'autre part, il montre un accroissement des 
écarts Nord-Sud sur les variables de "progrès humain", telles le nombre d'années de 
scolarisation, le nombre de personnes suivant un enseignement tertiaire ou le 
pourcentage de techniciens et de scientifiques dans la population totale. 
15. C'est pourtant sur le plan des revenus que ces disparités entre les plus riches et les 
plus pauvres apparaissent de la manière la plus évidente. 
A6 
Tableau 4 - Disparités globales de revenus 1960-1989 
(% des revenus globaux et ratios) 
1960 1970 1980 1989 
20% les plus pauvres 2.3 2.3 1.7 1.4 
20% les plus riches 70.2 73.9 76.3 82.7 
Ratio 30 32 45 59 
Source: PNUD 
16. Ces inégalités sont aussi visibles à l'intérieur des pays en développement, où elles 
semblent s'être accrues durant les dix dernières années. 
Tableau 5 - Disparités de revenu dans quelques pays (%) 
20% les plus pauvres 20% les plus riches 
Ouganda (1989-90) 8.5 41.9 
Côte d'Ivoire (1988) 7.3 47.2 
Inde (1989-90) 8.8 41.3 
Indonésie (1990) 8.7 42.3 
Tunisie (1990) 5.9 46.3 
Brésil (1989) 2.1 67.5 
Chili (1989) 3.7 62.9 
Source: Banque Mondiale 
17. Dans la plupart des pays pour lesquels on dispose de données, la pauvreté est 
essentiellement rurale. Les différences de niveau de bien-être entre zones rurales et 
urbaines sont surtout frappantes en Afrique et en Asie du Sud, bien que l'incidence 
de la pauvreté urbaine augmente partout. Même si cette distinction entre zones rurales 
et urbaines est toujours pertinente du point de vue de l'étendue et de la profondeur 
de la pauvreté, son estimation à travers les revenus (toujours plus faibles en milieu 
rural) ne reflète qu'imparfaitement la réalité du phénomène. S'il est vrai que les 
services et équipements sociaux sont plus nombreux en ville, les pauvres urbains n'y 
ont pas toujours accès et souffrent de plus de conditions de vie déplorables (habitat, 
hygiène, surpeuplement, pollution...). 
Tableau 6 - Pauvreté rurale dans les années 1980 (en %) 
Population rurale Pauvres ruraux 
en % du total en % du total 
Afrique Sub-Saharienne 57 86 
Asie 77 79 
Amérique Latine et Caraïbes 59 66 
Source: Banque Mondiale - Pauvreté exprimée en termes de revenus (seuil de pauvreté) 
A7 
18. Les taux d'accroissement de la poulation urbaine sont importants et augmentent 
régulièrement depuis 1960, parfois à un rythme double de celui de la population 
totale. En Amérique Latine, le nombre de pauvres urbains aurait augmenté de 30 
millions entre 1980 et 1989, celui des pauvres ruraux de 10 millions. Ce phénomène 
touche l'ensemble des pays en développement avec plus ou moins d'acuité (entre 
1947 et 1981, la ville du Caire a augmenté de 6.5 Millions habitants; Lagos comptait 
700.000 habitants en 1965 et 5.6 millions en 1985; la population de la ville de Dehli 
a augmenté au rythme de 4.6% Tan entre 1971 et 1981; entre 1960 et 1990, la 
population urbaine au Brésil est passée de 50.4% à 76.1 % de la population totale, au 
Mexique de 54.9% à 72.6%). 
Tableau 7 - Pourcentage de la population urbaine (%) 
1960 1991 2000(p) 
Pays les moins avancés 8 20 26 
Afrique Sub-Saharienne 15 31 38 
Ensemble pays en développement 22 37 45 
Pays développés 61 73 75 
Ensemble monde 34 45 60 
Source: PNUD 
19. Au niveau régional, l'Afrique Sub-Saharienne est la partie du monde qui a le plus 
souffert durant les années 1980: le nombre de pauvres dans cette région a augmenté 
à peu près au même rythme que la population, soit d'environ 3% par an (Banque 
Mondiale). De plus, c'est aussi en Afrique Sub-Saharienne que l'écart entre le revenu 
moyen des pauvres et le seuil de pauvreté (indice de l'écart de pauvreté) s'est le plus 
accru: les pauvres y sont devenus plus pauvres. 
20. L'Asie du Sud reste la région avec la plus forte incidence de pauvreté (y vivent environ 
plus de la moitié des pauvres du monde), bien que cette incidence ait diminué dans 
les dernières années et que la proportion de la population vivant en deçà du seuil de 
pauvreté tende à reculer. 
21. Selon la Banque Mondiale, dans les années 1980, le nombre des pauvres aurait 
augmenté proportionnellement plus que l'ensemble de la population au Moyen-Orient 
et Afrique du Nord et en Amérique Latine (pour cette dernière, on estime que le 
nombre des pauvres aurait augmenté de 40 millions entre 1980 et 1989). Dans ces 
trois régions, les pauvres se seraient aussi appauvris. 
22. L'Asie de l'Est est la seule région où la Banque Mondiale estime que le nombre de 
personnes vivant dans la pauvreté ainsi que la proportion de pauvres auraient diminué 
(incidence de la pauvreté affectant 1 /3 de la population en 1970, 1 /5 en 1980 et 1 /10 
en 1990). 
A8 
3) Les perspectives à l'horizon 2000: une croissance économique suffisante? 
23. Si les tendances de la deuxième moitié des années 1980 se maintiennent (taux annuel 
composé d'accroissement de la pauvreté d'environ 1.5%), le nombre de personnes 
ayant un revenu annuel inférieur ou égal à US$ 370 (1 US$ par jour aux prix de 1985) 
pourrait atteindre 1.3 milliard en l'an 2000, soit presque 1/5 de la population 
mondiale. Ces perspectives sont évidemment liées aux prévisions de croissance 
économique ainsi qu'aux interventions qui seront engagées pour renforcer l'action en 
faveur des pauvres. 
En faisant des hypothèses qualifuées de "relativement optimistes" sur la situation 
économique mondiale (croissance de 3% dans les pays développés, baisse des taux 
d'intérêt réels, hausse des prix des produits de base, aboutissement des négociations 
du GATT, réduction des dettes), la Banque Mondiale prévoit que l'incidence de la 
pauvreté dans les pays en développement devrait évoluer selon les tendances ci-
dessous: 
Tableau 8 - Incidence de la pauvreté en l'an 2000, par région 
(en % de la population totale, et en millions d'individus) 
Incidence de la pauvreté Nombre de pauvres 
1985 2000 1985 2000 
Afrique Sub-Saharienne 46.8 43.1 180 265 
Asie de l'Est 20.4 4.0 280 70 
Asie du Sud 50.9 26.0 525 365 
Amérique Latine et Caraïbes 19.1 11.4 75 60 
Europe de l'Est 7.8 7.9 5 5 
Moyen-Orient et Afrique du Nord 
et autres pays d'Europe 31.0 22.6 60 60 
Total 32.7 18.0 1125 825 
Source: Banque Mondiale 
24. Si le nombre de pauvres et l'incidence de la pauvreté devraient diminuer dans le 
monde d'ici à l'an 2000, la répartition de cette pauvreté entre les différentes régions 
devrait considérablement se modifier. 
L'incidence de la pauvreté en Afrique Sub-Saharienne devrait rester à un niveau élevé, 
comparable à celui de 1985, le nombre de pauvres dans cette région augmentant de 
plus de 45%: presque un tiers des pauvres y seront localisés en l'an 2000 (contre 
16% en 1985). La diminution la plus spectaculaire du nombre des pauvres devrait 
avoir lieu en Asie de l'Est. La situation de la pauvreté devrait stagner en Amérique 
Latine, au Moyen Orient et Afrique du Nord, et en Europe de l'Est. L'Asie du Sud 
restera la région avec le nombre de pauvres le plus élevé, mais l'incidence de la 
pauvreté devrait y diminuer de moitié. L'Afrique Sub-Saharienne et l'Asie du Sud 
resteront donc les régions où la pauvreté sera la plus notable. 
A9 
II. Les principales caractéristiques de la pauvreté dans les pays en développement 
25. Il n'existe malheureusement que très peu d'informations comparables entre les pays 
en développement sur les déterminants et les causes de la pauvreté, ce qui rend 
difficiles l'identification des pauvres, les analyses de la pauvreté, et le ciblage des 
politiques. On dispose de certains éléments dans les pays où des enquêtes sur les 
conditions de vie ont été réalisées récemment, sans pour autant que cela autorise les 
recoupements et réconciliations entre rapproche de la pauvreté basée sur les revenus 
des ménages (approche économique et quantitative) et d'autres facteurs plus 
qualitatifs. 
26. Les connaissances ont pourtant sensiblement progressé en ce domaine grâce aux 
efforts réalisés par diverses organisations multilatérales ou nationales. En particulier, 
les indicateurs sociaux de la Banque Mondiale et l'indicateur de développement 
humain du PNUD fournissent des bases utiles. Si leur analyse montre que le 
développement social est souvent corrélé au progrès économique, cette relation n'est 
ni universelle, ni linéaire. 
27. Deux problèmes majeurs d'évaluation se posent: tout d'abord au niveau de la 
comparabilité des situations entre pays et régions, chacune de ces situations étant 
spécifiques, et ensuite, au niveau de l'appréhension des processus de reproduction de 
la pauvreté. 
1) Indicateurs économiques et sociaux: les déterminants de la pauvreté 
28. Au-delà des caractéristiques générales sur les niveaux de revenus, l'incidence de la 
pauvreté est très différente de pays à pays, en fonction des spécificités socio­
culturelles et des niveaux de couverture des besoins sociaux essentiels. La pauvreté 
existe dans tous les pays, et en particulier dans tous les pays en développement; elle 
subsiste dans des pays ayant atteint des niveaux de revenus moyens très différents. 
Ceci est essentiellement lié aux facteurs structurels d'inégalités, et à l'importance 
qu'attachent les gouvernements au développement social et humain, que ce soit pour 
des raisons politiques, économiques ou culturelles. 
29. L'éducation joue un rôle essentiel pour l'accroissement de la productivité du facteur 
humain et l'ouverture à des opportunités de revenus. De nombreuses études ont 
montré l'effet de l'éducation sur la production et la productivité: une augmentation 
d'un an du nombre moyen d'années de scolarité pourrait permettre d'accroître le PIB 
de 3% (Banque Mondiale). Ceci doit être relativisé par régions, les persepectives en 
Afrique Sub-Saharienne étant beaucoup moins bonnes (peu ou pas d'impact sur la 
production). 
30. La plupart des pays en développement ont ainsi largement investi dans l'éducation 
entre 1965 et 1985, en particulier pour l'éducation primaire et la construction 
d'écoles; mais cet effort s'est largement ralenti aujourd'hui. En 1965, les pays à faible 
revenu et à revenu intermédiaire affectaient, respectivement, 21% et 14% de leur 
budget total d'éducation à la construction d'écoles; en 1985, ce pourcentage est 
tombé à 12% dans les deux cas. 
AIO 
31. Après d'énormes progrès en matière de taux de scolarisation depuis 1960, le rythme 
s'est largement ralenti. Dans certains pays, on constate même une certaine 
déscolarisation liée aux coûts de l'éducation et à la relation entre ce coût et les 
opportunités d'activité et d'emploi générées. Ce phénomène est particulièrement 
visible dans les zones rurales et affecte en particulier l'éducation des filles. A travers 
cette déscolarisation, les mécaniques de la pauvreté se reproduisent de génération en 
génération. 
32. En l'absence de mécanismes de protection sociale, les incapacités physiques, 
temporaires (maladies) ou plus longues (infirmités), influent directement sur les 
conditions de vie des plus pauvres. Le maintien du potentiel physique est essentiel à 
la survie de ces segments de la population. Pour le plus long terme, c'est la santé des 
enfants et des femmes enceintes qui est primordiale. Les carences alimentaires et les 
maladies influeront dramatiquement sur les conditions de gestation des enfants et leur 
développement physique et intellectuel. 
33. La part des dépenses publiques consacrée à la santé a pourtant diminué, au mieux 
stagné, entre 1970 et 1990, dans les pays à faible revenu et les pays à revenu 
intermédiaire. La faiblesse du secteur public (dont les dépenses sont de plus largement 
absorbées par la maintenance et le fonctionnement des grands complexes hospitaliers) 
influe directement sur les possibiltés d'accès des plus pauvres à des soins de santé 
qui correspondent à leurs besoins, c'est à dire à des soins de santé primaire. 
34. Les disparités entre hommes et femmes restent très élevées dans la plupart des pays 
en développement. Ceci se confirme tant au niveau des taux de mortalité infantile, de 
la scolarisation (les femmes restent, en moyenne, plus de deux fois moins de temps 
que les hommes dans le système scolaire - trois fois moins pour l'Asie du Sud), du 
partage des tâches à l'intérieur du ménage, des conditions de mortalité à l'âge adulte 
(la mortalité maternelle a évolué beaucoup moins favorablement que la mortalité 
infantile), qu'au niveau des facteurs économiques (accès aux ressources productives 
et au crédit, par exemple). 
35. Les caractéristiques de la pauvreté se différencient très largement selon la localisation 
rurale ou urbaine. Pourtant, les niveaux moyens de revenus peu élevés en milieu rural 
ne peuvent donner qu'une image incomplète de la pauvreté rurale. D'autres facteurs, 
tels que les conditions de sécurité alimentaire, l'accès aux services sociaux, les 
conditions d'habitation, les liens d'intégration sociale, influent sur les comparaisons. 
36. Diverses autres caractéristiques interviennent aussi dans les déterminants de la 
pauvreté. Elles peuvent être ainsi liées à des appartenances ethniques ou à 
l'organisation culturelle ou sociale des sociétés. Elles peuvent, en outre, provenir de 
facteurs naturels comme la dotation en ressources naturelles ou les conditions 
climatiques. Elles sont aussi liées à des facteurs de répartition des marchés, 
d'infrastructures de base (communication, transport) ou d'accès aux services sociaux 
essentiels. Enfin, elles peuvent être liées à des déplacements de population 
(immigration naturelle ou économique, déplacements suite à des conflits, des 
persécutions ou des catastrophes naturelles). 
A11 
2) Analyse régionale: les exclus de la croissance de l'économie mondiale 
37. L'Afrique Sub-Saharienne se situe à un des extrêmes de l'échelle mondiale de la 
pauvreté. Outre que l'évolution des indicateurs de développement social y a été moins 
favorable entre 1960 et 1980 que dans les autres régions du monde, en particulier 
parce que le niveau de départ était plus bas, l'incidence de la pauvreté devrait y être, 
en l'an 2000, la plus élevée du monde. Quelles que soient les projections, la 
proportion de pauvres y est très élevée et risque surtout de le rester pour longtemps. 
La Banque Mondiale estime qu'il faudra atteindre un niveau de croissance annuel de 
près de 5,5% pour obtenir un niveau de consommation par habitant tout juste 
suffisant pour stabiliser le nombre des pauvres dans cette région. Or les prévisions les 
plus optimistes de croissance pour cette région sont inférieures de plus de deux points 
à cet optimum. 
38. L'Asie de l'Est se situe radicalement à l'autre extrémité de l'échelle de la pauvreté 
mondiale. En 1985, le nombre de pauvres dans cette région était tombé à 280 millions 
(situés pour l'essentiel en Chine), et l'incidence de la pauvreté devrait encore baisser 
considérablement dans les prochaines années. La poursuite des réformes économiques 
et de l'accélération du taux de croissance en Chine (prévision de l'ordre de 7% l'an; 
source Banque Mondiale) sont les conditions essentielles de cette évolution favorable. 
39. Les perspectives en Asie du Sud sont beaucoup plus favorables que celle de l'Afrique 
Sub-Saharienne, même si cette région restera en l'an 2000 la partie du monde avec 
le nombre le plus élevé de pauvres. L'Inde devrait jouer un rôle essentiel dans ce recul 
de la pauvreté en Asie du Sud (ce pays accueillait en effet 420 des 525 millions de 
pauvres de la région en 1985), si elle parvient à maintenir le taux de croissance de son 
économie à des niveaux comparables à ceux atteints durant les années 1980. Dans 
cette région, le Bangladesh et le Pakistan ont des perspectives beaucoup moins 
favorables, très proches de celles de l'Afrique Sub-Saharienne. 
40. L'Amérique Latine et les Caraïbes continuent de présenter de très fortes inégalités 
entre les plus riches et les plus pauvres. Selon la Banque Mondiale, il suffirait de 0.7% 
du PIB régional pour porter le revenu de tous les pauvres de la région juste au-dessus 
du seuil de pauvreté. Ce montant correspondrait à l'équivalent d'un impôt de 2% sur 
le revenu du cinquième le plus riche de la population. 
41. La situation dans la région de l'Afrique du Nord et Moyen-Orient est principalement 
déterminée par la mise en oeuvre de programmes de reconstruction après la fin des 
conflits armés, et par l'engagement de réformes économiques et politiques. Ces pays 
demeurent toutefois pour la plupart très sensibles aux conditions du marché pétrolier. 
L'évolution de la pauvreté dans le futur dépendra fondamentalement de la capacité 
des pays de la région à mener à bien les réformes engagées et à stabiliser 
l'environnement politique. Les perspectives pour l'Algérie et l'Egypte notamment 
demeurent très préoccupantes. 
3) Nécessité d'une meilleure connaissance des problèmes de pauvreté 
42. Il n'y a donc pas de profil "type" pour les pauvres du monde, ni donc de recette 
unique pour lutter contre la pauvreté. Les situations varient considérablement d'une 
région à l'autre, d'un pays à l'autre, et même à l'intérieur d'un même pays entre divers 
A12 
segments de la population. Trouver la combinaison d'interventions adaptée par pays 
reste le principal défi de la lutte contre la pauvreté dans le monde. L'analyse des 
facteurs de la pauvreté, telle qu'elle peut être menée sur la base des indicateurs 
quantitatifs, ne suffit pas en général pour déterminer des orientations pour les 
politiques de coopération. 
43. En premier lieu, il faut souligner l'importance que prennent dans les pays en 
développement les effets des politiques plus globales (régime des échanges mondiaux, 
système financier et monétaire international...), qui sont essentiellement du ressort 
des pays industrialisés. Ces effets doivent nécessairement être pris en compte, car 
intervenant comme une "contrainte extérieure" sur les politiques spécifiques des pays 
en développement. 
44. Les déterminants de la pauvreté sont variés et complexes; ils demandent qu'une 
analyse détaillée soit réalisée aux niveaux les plus fins, c'est à dire au niveau des 
pauvres eux-mêmes. Pour mieux identifier les pauvres et leurs problèmes, il faut en 
outre leur donner la parole et leur laisser la possibilité d'exprimer leurs besoins tels 
qu'ils les ressentent. Il est ainsi essentiel de sortir de l'évaluation quantitative, 
malheureusement la seule disponible aujourd'hui pour les analyses comparatives, et 
de promouvoir des techniques d'évaluation plus centrées sur les pauvres eux-mêmes. 
III. L'aide publique au développement et la pauvreté 
45. Dans le contexte difficile décrit ci-dessus, la lutte contre la pauvreté va demander des 
efforts soutenus tant de la part des gouvernements des pays en développement que 
de la part de l'assistance extérieure. Concernant la seconde, l'APD joue un rôle 
essentiel. 
1) Les principaux flux 
46. La composition des flux financiers (nets) reçus par les pays en développement s'est 
considérablement modifiée depuis une décennie. Le financement public du 
développement (APD et prêts de développement non concessionnels), qui ne comptait 
en 1980 que pour 30% du total, a dépassé la moitié entre 1984 et 1991 (avec un 
maximum de presque 70% en 1986-87), mais reviendrait à un peu plus de 40% en 
1992 à cause d'une forte reprise des prêts bancaires. Le FPD représente cependant 
les trois quarts des montants reçus par les pays à faible revenu, et la quasi totalité 
pour les pays les moins avancés. 
La part de l'APD dans le total est passée de 24% en 1980 à plus de 40% en 1990-91 
(et même plus de la moitié en 1986-87), mais seulement un tiers en 1992. L'APD est 
de plus en plus largement composée de dons: 85% actuellement, contre un peu plus 
de 60% il y a dix ans. 
A l'intérieur des flux d'origine privée, les investissements directs ont enregistré une 
forte augmentation, doublant leur part dans le total, de 10% en 1980 à 20% en 1991 
(un peu moins en 1992). Si on y ajoute certains autres apports privés (titres non 
A13 
remboursables) et les dons publics et des ONG, on constate que le total des flux non 
générateurs de dettes a régulièrement augmenté, de 28% en 1980 à 61 % en 1991, 
revenant cependant à 53% en 1992. 
47. En termes réels, l'APD totale (bilatérale et versée aux organismes multilatéraux) des 
pays du CAD (Comité d'Aide au Développement, comptant 20 pays en 1992, dont 
10 Etats membres de la Communauté) a progressé à un rythme annuel de 3.2% entre 
1980-81 et 1990-91, suivant plus ou moins l'évolution du revenu réel des pays 
donateurs, de sorte que l'effort d'aide mesuré en proportion du PNB est resté à peu 
près stable autour de 0.33%. De 40.5 milliards de US$ en 1980-81 (versements nets, 
aux prix et taux de change de 1990) pour l'ensemble des donateurs du CAD, elle est 
passée à 55.5 milliards en 1990-91. On peut y ajouter quelques 5 milliards versés par 
des ONG. L'APD n'aurait augmenté en 1992 que de près de 1 % en termes réels par 
rapport à l'année précédente (Source CAD-OCDE). 
11 faut cependant préciser que, du point de vue des pays bénéficiaires, l'APD totale 
reçue n'a guère augmenté, du fait de l'effondrement des flux en provenance des 
donateurs n'appartenant pas au CAD (principalement pays arabes, ex-URSS et PECO), 
dont l'APD est passée de près de 20 milliards par an en 1980-81 à moins de 3 
milliards actuellement. 
48. Bien que l'orientation géographique de l'aide ne soit évidemment pas un critère 
suffisant pour déterminer son "contenu" en termes de lutte contre la pauvreté, les 
données sur son orientation relative vers les pays les plus pauvres constituent quand 
même un premier indicateur des objectifs poursuivis par les donateurs. 
La part de l'APD dirigée vers les pays à faible revenu (liste de l'OCDE) est relativement 
peu importante: 64% de celle reçue par tous les pays en développement en 1989-91, 
et seulement 60% de celle versée par la Communauté et ses Etats membres, alors que 
la part des PFR dans la population totale est de plus de 82%. En termes d'aide par 
habitant, ceci donne un peu moins de 10 dollars par habitant et par an, contre près 
de 13 en moyenne pour tous les pays en développement. Il est vrai que ces chiffres 
sont fortement influencés par l'aide proportionnellement très faible que reçoivent la 
Chine et l'Inde: si on ne compte ces deux pays ni dans les PFR ni dans le total, l'aide 
par habitant est de l'ordre de 21 dollars pour les PFR, contre 23 pour l'ensemble. 
L'APD destinée aux pays les moins avancés (47 pays actuellement) représente quant 
à elle près de 29% du total en 1989-91, et 33% de celle versée par la Communauté 
et ses Etats membres. L'aide moyenne par habitant reçue chaque année par les PMA 
est de presque 30 dollars (leur population ne représente que près de 12% de celle de 
tous les pays en développement). 
49. Un examen sommaire de la répartition de l'aide par grandes régions en développement 
révèle que l'Afrique Sub-Saharienne, où les problèmes de pauvreté sont les plus aigus 
et les perspectives sur son évolution les plus sombres, bénéficie d'une concentration 
importante (et croissante) de l'APD, avec presque un tiers du total actuellement, plus 
de 36 dollars d'aide par habitant (soit 2.5 fois la moyenne pour l'ensemble des pays 
en développement), ce qui représente près de 11 % du PNB (contre moins de 2% pour 
l'ensemble des pays en développement). Mais on notera que l'autre région recevant 
proportionnellement le plus d'APD est celle comprenant les pays méditerranéens et 
du Moyen-Orient, dont seul l'Egypte est classé parmi les pays à faible revenu. 
A14 
Tableau 9 - Répartition de l'APD par grandes régions 
Afrique 
Sub-Sahar. 
Méditerr. et 
Moyen-Or. 
Asie et 
Oceanie 
Amérique 
Lat. et Car. 
Ensemble 
des PED APD reçue, 
US$ mrds. 
1990-91 
17.6 
12.7 
15.1 
5.3 
57.9 Part dans 
total, % 
1990-91 
30.5 
22.1 
26.6 
9.5 
100.0 Variation, 
% par an 
1982-91 
8.3 
13.3 
6.3 
7.7 
6.5 APD / hab., 
US$ 
1990 
36.2 
38.0 
5.5 
12.0 
14.3 APD / PNB, 
% 
1990 
10.8 
1.6 
1.1 
0.6 
1.8 
Source: CAD - OCDE 
50. Le bilan peu encourageant de plusieurs décennies d'aide au développement, en 
particulier en ce qui concerne les pays les plus pauvres dont les perspectives restent 
les plus sombres, a conduit vers la fin des années 1980 les responsables des 
politiques de coopération à remettre en cause certains principes, et notamment à 
intégrer la lutte contre la pauvreté dans les objectifs essentiels du développement, et 
à se préoccuper davantage de l'environnement politique et institutionnel dans les pays 
destinataires de l'aide. 
L'absence de stratégies effectives et cohérentes de développement dans beaucoup 
des pays en développement eux-mêmes a aussi beaucoup affecté l'efficacité de l'aide, 
ainsi que l'absence de coordination entre les bailleurs de fonds extérieurs. Aujourd'hui 
l'APD se substitue largement dans certains pays en développement aux pouvoirs 
publics locaux. Cependant, d'importants progrès ont aussi été obtenus grâce à l'APD, 
par exemple dans le développement des infrastructures ou encore dans la lutte contre 
les grandes endémies, et d'importants gains de productivité ont été réalisés (révolution 
verte en Asie du Sud, par exemple). 
2) L'aide publique au développement de la Communauté et des Etats membres 
51. Pris ensemble, les Etats membres de la Communauté sont le plus important 
fournisseur d'APD aux pays en développement, cette aide étant en partie bilatérale, 
en partie communautaire et en partie distribuée à travers des organismes 
multilatéraux. Leur part est actuellement de l'ordre de 46% du total de l'APD versée 
par les 21 pays membres du CAD, soit environ 43% de l'APD mondiale. Par rapport 
au PNB, l'APD représente 0.43% pour la Communauté, contre 0.33% en moyenne 
pour tous les pays du CAD; ces chiffres se comparent à l'engagement de consacrer 
A15 
0.7% de leur PNB à l'APD, que n'atteignent actuellement que les pays Scandinaves 
et les Pays-Bas. 
L'aide des pays de la Communauté a un peu moins augmenté depuis dix ans que celle 
de l'ensemble des pays du CAD, mais sa part dans le total mondial s'est accrue, à 
cause du déclin de l'aide des pays n'appartenant pas au CAD. 
Tableau 10 - APD des pays membres du CAD 
(versements nets, aux prix et taux de change de 1991, 
en milliards de dollars et en %) 
BE 
DK 
DE 
ES 
FR 
IR 
IT 
LU 
NL 
PO 
UK 
CE 11 total 
EU 
Japon 
Fin, Nor, Sue 
Aut, Sui 
Aus, Can, NZ 
CAD total Volume d'APD 
moyenne 1991-92 
US$ mrds. 
0.80 
1.25 
6.82 
1.38 
7.48 
0.07 
3.47 
0.04 
2.52 
0.22 
3.14 
27.18 
11.31 
10.63 
4.25 
1.49 
3.76 
58.63 % 
1.4 
2.1 
11.6 
2.4 
12.8 
0.1 
5.9 
0.1 
4.3 
0.4 
5.4 
46.4 
19.3 
18.1 
7.3 
2.5 
6.4 
100.0 Variation 
91-2/80-1 
% / an 
-0.7 
4.6 
2.1 
5.8 
4.7 
3.1 
9.3 
15.9 
0.7 
11.4 
0.9 
3.4 
1.9 
6.7 
5.3 
5.7 
2.9 
3.7 APD / PNB 
1980-81 
% moyen 
0.54 
0.74 
0.45 
0.10 
0.48 
0.16 
0.16 
0.12 
1.01 
0.02 
0.39 
0.40 
0.23 
0.30 
0.66 
0.26 
0.43 
0.33 1991 -92 
% moyen 
0.40 
1.00 
0.40 
0.26 
0.62 
0.17 
0.30 
0.31 
0.87 
0.31 
0.31 
0.43 
0.19 
0.31 
0.93 
0.36 
0.42 
0.33 
Source: CAD - OCDE 
A16 
52. Au niveau des Etats membres, la France et l'Allemagne restent les plus importants 
donneurs en volume, avec plus de la moitié du total (respectivement 3ème et 4ème 
plus gros donneurs des membres du CAD). Le Danemark et les Pays-Bas ont le plus 
fort ratio d'aide par rapport au PNB. Au cours des années récentes, les pays ayant le 
plus augmenté leur effort d'aide sont l'Espagne, le Portugal et le Luxembourg. 
53. L'orientation de l'APD communautaire diffère de l'APD totale sur le plan géographique: 
elle est en effet fortement concentrée sur l'Afrique Sub-Saharienne, qui en reçoit près 
de 43% (alors que cette région ne reçoit que 30% de l'aide totale). Sur le plan des 
utilisations, les secteurs sociaux bénéficient en général d'une plus forte concentration, 
ainsi que l'agriculture. L'APD de la Communauté et des états membres se répartit 
entre le secteur agricole (près de 16%), celui des transports (environ 12%), celui de 
la santé et la population (9%), de l'éducation (8%) et de l'énergie (8%). 
3) Les orientations pour l'aide publique au développement dans le futur et la lutte contre 
la pauvreté 
54. Plus que son volume, c'est l'orientation et la mise en oeuvre de l'APD qui sont 
déterminantes. Il est certain qu'un effort supplémentaire devrait être fourni devant 
l'ampleur du phénomène de la pauvreté et sa persistance probable dans le futur, voire 
son accroissement dans certaines parties du monde (en particulier Afrique Sub-
Saharienne, mais aussi d'autres régions si les prévisions de croissance ne se réalisent 
pas). 
Mais même un accroissement substantiel des budgets d'aide ne serait pas une 
condition suffisante pour assurer un développement social harmonieux dans les pays 
en développement. Les enseignements que l'on peut tirer de l'expérience passée 
doivent être exploités et conduire à une remise en cause d'un certain nombre de 
pratiques et à la mise en oeuvre d'approches nouvelles. L'orientation de l'APD doit 
être réfléchie en terme d'efficacité et de synergie. 
55. La priorité de la lutte contre la pauvreté doit être l'occasion d'un débat sur la mise en 
oeuvre de l'APD et du soutien extérieur dans son ensemble. Ce débat, large et ouvert, 
devra permettre de définir, conjointement avec l'ensemble des partenaires, les 
véhicules appropriés pour les interventions en matière de lutte contre la pauvreté. 
Parmi les principaux éléments à considérer dans ce débat il y a: l'ouverture vers les 
partenaires non-gouvernementaux, la participation des bénéficiaires à toutes les 
phases des interventions (en particulier celles liées à l'identification, l'exécution, le 
suivi et l'évaluation), la promotion du développement décentralisé, mais aussi, bien 
sûr, la meilleure intégration des politiques économiques et sociales, et les orientations 
dans les secteurs sociaux eux-mêmes. 
56. Accroître l'efficacité de l'aide pour la lutte contre la pauvreté aura aussi des 
implications sur différents problèmes des politiques d'aide (liaison, conditionnante, 
degré de libéralité, répartition entre pays bénéficiaires, affectation sectorielle, types 
d'instruments). Ceci devrait impliquer de revoir, en particulier, les mécanismes de 
coordination entre bailleurs de fonds et la cohérence entre les politiques. Si tous ces 
aspects ont une importance évidente, ils ne pourront pas être traités de manière 
globale et nécessiteront que des débats plus spécifiques soient menés, y compris pays 
par pays. 
A17 
Conclusion 
57. La pauvreté est aujourd'hui le principal défi au développement dans la plus grande 
partie des pays en développement. La Communauté doit participer activement à ce 
débat. De par la place qu'elle occupe tant sur le plan financier (part de l'APD) que sur 
celui de l'histoire (liens culturels étroits entre les pays en développement et les Etats 
membres) ou sur le plan politique (structures de concertation et de dialogue avec les 
pays en développement), elle a un rôle essentiel à jouer dans les années à venir. 
L'expérience acquise jusqu'ici montre que la coopération n'a pas, dans de nombreux 
cas, donné les résultats espérés, et en particulier n'a pas permis de stabiliser, voire 
de freiner, le rythme d'appauvrissement des plus pauvres. Cette expérience est 
cependant riche d'enseignements. 
A18 
ANNEXE 2 
LES POLITIQUES DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN 
DÉVELOPPEMENT ET LEURS INSUFFISANCES 
Sommaire 
Introduction 19 
I. Les années 1980: une gestion de crise pour le développement 20 
1 ) Les contraintes des ré-équilibrages macro-économiques et financiers 20 
2) La multiplication rapide des nouvelles priorités de développement 21 
3) La faiblesse des engagements réciproques 21 
II. Une connaissance insuffisante de la pauvreté dans les pays en développement 22 
1 ) Des perceptions différentes de la pauvreté 22 
2) Une approche trop quantitative et statique de la pauvreté 23 
3) L'absence d'analyse d'impact systématique 23 
III. Une approche opérationnelle restrictive de la lutte contre la pauvreté 24 
1 ) Des actions ponctuelles de compensation à court terme 24 
2) Une priorité trop large accordée à la logique sectorielle 24 
3) La faible participation des bénéficiaires 25 
4) Un mauvais dosage entre les interventions 25 
IV. Insuffisantes coordination et synergie entre les interventions extérieures 26 
V. Un trop faible accent sur le renforcement des capacités au niveau local 
et sur l'appui à la démocratie 27 
1 ) Renforcement des capacités techniques 27 
2) Renforcement institutionnel et concertation régionale 28 
3) Le cadre démocratique 28 
Conclusion 29 
A19 
Introduction 
1. La pauvreté dans les pays en développement ne devrait pas, dans un proche avenir, 
diminuer de façon notable; ce mouvement s'accompagne, en outre, d'un fort 
accroissement des inégalités entre le Nord et le Sud, entre les différents pays du Sud 
et, ce qui est encore plus dramatique, à l'intérieur de ces pays entre différents 
segments de la population. La pauvreté atteint aujourd'hui une ampleur qui 
hypothèque les possibilités de développement et qui amène les pays développés à 
s'interroger sur l'efficacité de leur aide. 
2. Outre que la pauvreté est un frein notable à la croissance mondiale, un facteur 
constant d'instabilité et un des déterminants de la dégradation de l'environnement, 
elle entrave la participation effective des populations et le renforcement de la 
démocratie et du respect des droits de l'homme. Lutter contre la pauvreté apparaît dès 
lors comme une priorité pour assurer la stabilité et le développement, sur les plans 
économique, politique et social, et comme un des plus importants défis actuels au 
niveau mondial. 
3. La communauté internationale se mobilise pour répondre à ce défi: la Banque Mondiale 
a fait, dès 1990, de la lutte contre la pauvreté un thème central de ses interventions 
dans les pays en développement; une "commission permanente de l'atténuation de 
la pauvreté" a été constituée récemment au sein de la CNUCED; la réduction de la 
pauvreté sera un des sujets majeurs discuté lors des débats du Sommet Mondial sur 
le Développement Social qui sera organisé sous l'égide des Nations Unies en 1995. 
4. Le phénomène "pauvreté" n'a pourtant rien de nouveau et de nombreuses initiatives 
ont été engagées par le passé pour tenter d'y apporter un remède. Au niveau 
international, sur les 20 dernières années, les plus novatrices de ces initiatives auront, 
sans aucun doute, été (i) dans les années 1970, l'approche "besoins essentiels" 
lancée par le BIT, (ii) dans les années 1980, les approches "ajustement à visage 
humain" développée par l'UNICEF et "dimension sociale de l'ajustement" exécutée par 
la Banque Mondiale, le PNUD et la Banque Africaine de Développement et, (iii) dans 
les années 1990, les approches "développement humain" du PNUD et "overty 
alleviation" de la Banque Mondiale. 
5. Ces initiatives ont été largement relayées par les coopérations bilatérales des Etats 
membres comme par la coopération communautaire, soit à travers un soutien financier 
et technique aux interventions internationales, soit à travers un engagement individuel 
plus ciblé sur certains thèmes de développement qui leur étaient traditionnels (appui 
dans les secteurs sociaux, projets ciblés sur des groupes à risque, dialogue politique, 
en particulier). 
6. On dispose donc aujourd'hui en matière de lutte contre la pauvreté dans les pays en 
développement non seulement d'une expérience opérationnelle effective, mais aussi 
d'un corps de méthodes et de concepts éprouvés. Même si les résultats n'ont pas 
toujours été à la hauteur des attentes, l'analyse prélable de ce cadre de référence est 
essentielle pour tirer les leçons du passé, de manière à identifier les principaux 
obstacles à la mise en oeuvre d'une politique communautaire de lutte contre la 
pauvreté et la positionner plus efficacement par rapport à ce qui existe. 
A20 
I. Les années 1980: une gestion de crise pour le développement 
Les années 1980 ont été largement consacrées au rééquilibrage économique et 
financier: la majorité des nations, et en particulier les pays en développement, se sont 
engagées alors dans de vastes efforts de stabilisation et d'ajustement structurel. 
L'ampleur des réformes qui ont ainsi été mises en oeuvre a particulièrement contribué 
à modifier les orientations et les modalités de la coopération au développement. 
1) Les contraintes des ré-éouilibraoes macro-économioues et financiers 
8. Depuis les crises financières qui ont touché de nombreux pays en développement au 
début des années 1980, leurs politiques économiques ont été largement centrées sur 
des mesures de stabilisation et d'ajustement structurel, l'objectif étant de restaurer 
les principaux équilibres macro-économiques qui sont une condition d'une croissance 
durable. L'ampleur des problèmes financiers à affronter immédiatement a parfois 
masqué des déséquilibres plus profonds tenant aux structures mêmes des économies 
(en particulier sur les mécanismes de redistribution des bénéfices du développement), 
et d'une manière plus large des sociétés (répartition des rôles entre l'Etat et le secteur 
privé, structures sociales, structures de représentativité politique, institutions). 
9. Face à une crise profonde et persistante, un certain nombre de pays en 
développement, en Afrique et en Amérique Latine surtout, ont dû mener 
simultanément des politiques de stabilisation interne et externe, et des politiques 
d'ajustement structurel. Ces politiques économiques ont été mises en oeuvre sans 
qu'il soit toujours possible d'en évaluer précisément les implications pour les 
structures sociales et politiques. De ce fait, les interventions en matière sociale ont 
souvent été envisagées ex-post, sans être totalement intégrées dans une vision plus 
large et cohérente du développement. 
10. Cette approche en deux temps (recherche des équilibres économiques et financiers, 
puis mise en place de la contrepartie sociale) a considérablement hypothéqué tant les 
chances de succès des réformes économiques que l'efficacité de l'accompagnement 
social. Il est ainsi vite apparu que le modèle de croissance à suivre est tout aussi 
important que son rythme. Bien que ceci ne soit pas général, les options de 
développement n'ont, dans de nombreux pays, pas suffisemment favorisé une 
articulation ex-ante des réformes économiques et financières et des politiques de bien-
être social, l'une étant la garantie de succès de l'autre, et vice-versa. 
11. Dans ce contexte, la stabilité politique et institutionnelle apparaît comme une 
condition supplémentaire à réaliser. De nombreux pays ont longtemps souffert de 
conditions de gouvernement autocratiques et de possibilités d'expression politique 
limitées, ceci n'ayant pas favorisé l'adhésion de la population aux projets de réformes 
économiques, et donc fortement handicapé leurs résultats. Il existe des relations très 
étroites, bien que complexes, entre les facteurs de développement économiques, 
sociaux et politiques, qui doivent être envisagés conjointement et de manière intégrée. 
A21 
2) La multiplication rapide des nouvelles priorités de développement 
12. La persistance de la crise durant les années 1980 dans un grand nombre de pays en 
développement, en particulier en Afrique mais aussi dans d'autres continents, a 
généré de nombreuses interrogations sur la validité des options et stratégies suivies. 
Ceci a, par la suite, favorisé l'émergence de nouveaux thèmes de développement. 
Dans l'espoir de trouver de nouvelles réponses aux problèmes des pays en 
développement, mais aussi un fil conducteur cohérent et mobilisateur au 
développement et à la coopération, des initiatives diverses ont été lancées par la 
communauté internationale. Elles ont privilégié successivement des thèmes comme 
la "good governance", le "développement décentralisé", la "participation", les 
"femmes dans le développement",, la "démocratie", I'"environnement", et, bien sûr, 
la "pauvreté", sans que cette liste soit exhaustive. Certains de ces thèmes sont 
devenus des conditions préalables à l'assistance de certains bailleurs de fonds. 
13. Ces thèmes ne sont pas sans signification ni importance, bien au contraire, chacun 
d'eux étant un élément essentiel du développement. Plus que leur contenu, c'est donc 
la manière dont ces thèmes ont été discutés avec les pays en développement, leur 
rapide traduction en projets et programmes, leur traitement différencié par les divers 
bailleurs de fonds, et parfois leur imposition comme critère d'allocation de l'aide, qui 
ont créé une certaine confusion sur les priorités du développement. Ces thèmes n'ont 
pas été véritablement internalises, faute de temps, d'information et de dialogue, par 
les gouvernements des pays en développement ni par les populations mêmes. 
Le thème de la lutte contre la pauvreté a particulièrement souffert de cette 
multiplication des priorités de développement, la perception de sa nature et de son 
importance comme son interprétation étant parfois fort différentes entre Sud et Nord. 
3) La faiblesse des engagements réciprooues 
14. La lutte contre la pauvreté s'inscrit dans une perspective à long terme qui vise à 
influer sur les bases structurelles de la pauvreté, en particulier celles liées à l'accès 
aux ressources productives, à la valorisation des ressources humaines, à l'organisation 
sociale et aux liens de solidarité. 
15. Agir sur ces bases demande une remise en ordre de l'appareil d'état, et souvent des 
réformes réglementaires et institutionnelles (par exemple sur les problèmes fonciers 
et sur l'accès au crédit). Le rythme des interventions doit ainsi être continu et leurs 
résultats dépendent, pour une large part, de la mobilisation politique et de 
l'engagement des gouvernements et des populations des pays en développement, 
comme des bailleurs de fonds, sur ces thèmes. Les urgences des interventions pour 
juguler les crises financières, ainsi que la multiplication des priorités de développement 
ont contribué à la faiblesse et à l'instabilité des engagements réels qui ont été pris par 
le passé en matière de lutte contre la pauvreté. 
16. Certains pays en développement ont pourtant enregistré des progrès notables en 
matière de développement social, la réduction de la pauvreté y étant intimement liée 
au progrès économique; dans d'autres pays les résultats sont pourtant nettement 
moins satisfaisants, et on peut légitimement s'interroger sur leur durabilité. 
A22 
Globalement, les résultats ne sont pas à la hauteur des objectifs qui ont été affichés, 
tant par les gouvernements des pays en développement que par les bailleurs de fonds. 
II. Une connaissance insuffisante de la pauvreté dans les pays en développement 
17. La mise en oeuvre des programmes de lutte contre la pauvreté s'est particulièrement 
heurtée à la difficulté d'établir une base d'information fiable et complète, qui permette 
de développer un dialogue cohérent d'une part entre les gouvernements des pays en 
développement et leur population, et d'autre part entre ces mêmes gouvernements et 
leurs partenaires extérieurs. La complexité et la multi-dimensionnalité du phénomène 
"pauvreté" rendent particulièrement difficiles sa mesure et son suivi permanent. De 
plus, sa diversité entre pays rend difficiles les comparaisons internationales. 
1 ) Des perceptions différentes de la pauvreté 
18. Dans de nombreux pays en développement, la pauvreté est un fait social accepté, 
voire même totalement intégré dans les structures sociales. Il existe souvent une 
organisation collective, hors administration, dans laquelle les plus pauvres ont leur 
"statut" spécifique et qui assure leur "prise en charge". Ces mécanismes d'assistance 
sociale traditionnels n'ont pas favorisé le développement d'une culture administrative 
dans le domaine social. La responsabilité de la politique sociale, en particulier pour son 
exécution, est largement partagée avec les mouvements associatifs locaux. 
19. Pour les gouvernements des pays en développement, aux groupes les plus vulnérables 
se substituent souvent des groupes dits "vocaux", qui défendent des intérêts 
économiques communs avec assez de force et d'organisation pour représenter un 
danger pour la stabilité sociale du pays. Il s'agit souvent de groupements 
professionnels ou économiques dont les conditions de vie sont affectées par 
l'environnement économique et financier du pays (à titre d'exemple: les jeunes 
diplômés sans emploi, les fonctionnaires...). Ils constituent une préoccupation 
essentielle pour les gouvernements des pays en développement. 
Même s'il est important de favoriser leur adhésion aux options de développement des 
pays, ces groupes ne correspondent pas aux segments les plus pauvres de la 
population, qui devraient être les cibles privilégiées des actions du gouvernement et 
de l'assistance extérieure. Cette ambilavence de la notion de "vulnérabilité" a créé par 
le passé une confusion sur les objectifs des programmes de lutte contre la pauvreté, 
qui a été largement dommageable pour leur efficacité. 
20. Par ailleurs, trop peu d'attention a été apportée aux spécifités propres de chaque 
régions ou pays. La pauvreté se matérialise en effet sous diverses formes qui 
dépendent en grande partie des structures économiques, politiques, sociales et 
culturelles de chaque pays. 
A23 
2) Une approche trop quantitative et statique de la pauvreté 
21. Mesurer dans toutes ses dimensions un phénomène aussi complexe que la pauvreté 
pose d'énormes problèmes conceptuels et techniques. Essentiellement pour des 
raisons pratiques, c'est une approche quantitative qui a été privilégiée jusqu'à 
aujourd'hui, y compris à travers les profils de pauvreté développés sous l'égide de la 
Banque Mondiale. Il est maintenant reconnu que les critères purement statistiques 
(basés principalement sur l'estimation des revenus et des consommations des 
ménages, mais aussi des niveaux d'éducation, des indicateurs de santé, d'accès à 
l'eau potable...) ne donnent qu'un aperçu incomplet de la pauvreté et qu'ils doivent 
être complétés, voire explicités, par des investigations privilégiant les informations 
qualitatives, et aussi l'expression de leurs besoins par les pauvres eux-mêmes. 
22. Une connaissance de la pauvreté davantage basée sur le dialogue avec les pauvres et 
avec les bénéficiaires des projets (mais aussi sur la recherche d'instruments de 
dialogue, pouvant, en particulier, être déterminés par des interlocuteurs au niveau 
local) devrait permettre, en outre, de mieux orienter les interventions vers les 
préoccupations concrètes de groupes les plus pauvres. Elle devrait aussi permettre un 
pilotage plus fin et efficace de ces interventions, qu'il s'agisse de leur identification 
ou de leur suivi et de leur évaluation. 
23. L'évolution de la pauvreté est sans doute beaucoup plus significative que son niveau 
à un moment donné. Il est donc essentiel de mettre en place des instruments qui 
permettent de suivre de façon permanente les conditions de vie des groupes les plus 
pauvres de la population, mais aussi leur perception de leur propre état de pauvreté. 
L'établissement de tels instruments s'est particulièrement heurté aux faibles capacités 
techniques locales en ce domaine. Les efforts de renforcement de ces capacités ont 
généralement été limités au stricts aspects statistiques de collecte et traitement de 
l'information. Trop peu d'attention a été apportée à l'analyse de cette information, à 
son utilisation pour générer un débat sur des options alternatives de développement, 
et à son impact sur l'orientation des politiques. 
3) L'absence d'analyse d'impact systématique 
24. Les interventions en matière de lutte contre la pauvreté n'ont pas bénéficié d'une 
évaluation systématique de leurs effets sur les groupes cibles. Outre que les liens de 
causalité sont difficiles à isoler, aucun instrument d'analyse n'a été véritablement 
développé à cet effet tant par les gouvernements des pays en développement que par 
l'assistance extérieure, et cela qu'il s'agisse de l'impact au niveau des projets 
individuels ou à celui de l'ensemble des interventions en matière sociale. 
25. Il est donc aujourd'hui pratiquement impossible d'identifier avec précision, parmi la 
large panoplie des interventions menées en matière de lutte contre la pauvreté ces 
dernières années, celles qui ont eu les meilleurs résultats et qui devraient être 
reproduites. Plus largement, les programmes d'assistance extérieurs n'ont pas fait 
l'objet d'une évaluation systématique de leur "contenu en pauvreté" qui permettrait 
de tirer des enseignements et, le cas échéant, de proposer une ré-orientation des 
actions plus conforme avec les objectifs de la lutte contre la pauvreté. 
A24 
26. Les cadres d'analyse macro-sociaux utilisés pour identifier les effets sociaux des 
mesures et des programmes de réforme ont été développés, dans la plupart des cas, 
sur la base de modèles de référence économiques (matrices de comptabilité sociale, 
modèles d'équilibre général calculables, en particulier) principalement alimentés par 
des informations de type quantitatif. S'ils ont permis parfois d'appréhender les effets 
de prix, de distribution et de transfert des revenus et d'emploi, ils n'ont généralement 
pas établis de liens explicites entre les sphères économique et sociale. 
I. Une approche opérationnelle restrictive de la lutte contre la pauvreté 
27. La nature des interventions de lutte contre la pauvreté a profondément évoluée au 
cours des dix dernières années. Considérées initialement comme des mesures 
d'accompagnement aux nécessaires réformes économiques et financières (dimension 
sociale de l'ajustement, en particulier), elles ont peu à peu acquis un caractère plus 
complet et autonome, sans que pour autant il soit possible de dire aujourd'hui qu'elles 
découlent d'une approche globale du développement, les intégrant ex-ante. 
1 ) Des actions ponctuelles de compensation à court terme 
28. La lutte contre la pauvreté a longtemps été considérée comme un ensemble de 
mesures visant à atténuer les potentiels coûts sociaux des politiques économiques, 
qu'elles s'appuyent ou non sur des programmes d'ajustement structurel ou de 
stabilisation. Elles ont été initialement mises en oeuvre selon une logique passive et 
secondaire, dont la principale caractéristique a été de n'apporter que des solutions 
temporaires et partielles au problème de la pauvreté. 
29. La prise en compte d'un champ d'intervention plus large, celui du développement en 
général, a permis de s'engager dans une perspective plus active et dynamique qui a 
favorisé, entre autres, une réflexion sur les relations entre la pauvreté et la croissance. 
Il est aujourd'hui reconnu que la pauvreté est un frein majeur à la croissance dans les 
pays en développement et qu'elle doit être intégralement prise en compte dans tout 
schéma de développement. Ceci est pourtant loin de se traduire effectivement dans 
les faits et il reste d'importants efforts à faire, en particulier sur les plans institutionnel 
et politique, pour traduire ces concepts sur le plan opérationnel. 
2) Une priorité trop large accordée à la logique sectorielle 
30. La lutte contre la pauvreté s'appuie, entre autres, sur des mesures tendant à favoriser 
l'accès des plus pauvres aux ressources productives et aux services sociaux 
essentiels. Ces deux éléments apparaissent essentiels pour valoriser le capital humain, 
ressource principale, voire unique, des pauvres. Les politiques sectorielles sont 
particulièrement liées à cet objectif, soit de manière directe comme celles de la santé, 
de l'éducation ou de la nutrition, soit de manière plus indirecte, via leurs effets 
générateurs d'activité (création d'emploi ou génération de revenus, désenclavement...) 
ou de réformes (réforme foncière, accès au crédit...), comme celles des 
infrastructures, des transports, de l'agriculture. 
A25 
31. Si ces politiques sectorieiles jouent ainsi un rôle déterminant pour fonder les bases 
d'un développement soutenable et équitable, leur nature même (une perspective de 
réforme à long terme et une base large d'intervention sur l'ensemble de la population) 
rend difficile un ciblage particulier sur les plus pauvres. De plus, certaines mesures, 
qui ont une justification pour la gestion de ces secteurs (en particulier celles visant la 
substitution de la gestion publique par le privé, le recouvrement des coûts), peuvent 
particulièrement affecter les groupes les plus pauvres. 
La mise en place, dans les secteurs de l'éducation et de la santé par exemple, de 
mesures visant à améliorer la qualité des prestations offertes ne présente, à priori, 
aucune garantie d'un meilleur accès des plus pauvres à ces services. La logique 
sectorielle doit nécessairement être dépassée pour y intégrer, à tous les niveaux, les 
considérations spécifiques de la lutte contre la pauvreté. 
32. Il faut en outre éviter tout cloisonnement sectoriel qui empêcherait de saisir la 
globalité du phénomène "pauvreté" et, au contraire, favoriser les approches inter­
sectorielles. En effet, une politique sociale globale cohérente a un impact plus 
important que la somme des effets de chacune des politiques sociales menées 
isolément. Dans l'autre sens, des retards dans un des secteurs nuisent souvent à 
l'efficacité des politiques dans les autres secteurs sociaux. 
3) La faible participation des bénéficiaires 
34. L'expérience passée a concrètement montré que la participation des bénéficiaires est 
une condition importante de l'efficacité des mesures de lutte contre la pauvreté. Ceci 
est aujourd'hui très largement reconnu. "Ecouter et donner la parole aux pauvres" 
permet de mieux cibler les interventions sur les besoins réels et de favoriser la prise 
en main par les pauvres de leur propre développement. 
35. Rendre opérationnel cet objectif n'est pourtant pas simple, et les exemples concrets 
de participation restent très limités. Le développement de ces expériences s'est heurté 
à de nombreuses contraintes, qui doivent être analysées en détail pour pouvoir être 
levées sur le terrain. 
Parmi ces contraintes, les plus significatives ont été celles liées (i) au champ effectif 
de la participation (identification des besoins, établissement des priorités, traduction 
en projets, financement, mise en oeuvre, évaluation, suivi et maintenance), (ii) au 
pilotage et au suivi des projets participatifs (les montants individuels sont 
généralement faibles mais la complexité demeure), (iii) à l'identification de relais 
locaux d'exécution entre les gouvernements et la population (ONG, associations, 
groupements), et (iv) à la réglementation et au désengagement de l'administration. 
4) Un mauvais dosaoe entre les interventions 
36. Les instruments "classiques" de la coopération au développement n'ont pas permis 
jusqu'ici, pris séparément, d'apporter une réponse efficace à la pauvreté, à la fois 
dans ses aspects court terme (urgence) et long terme (eradication). Pourtant, la lutte 
contre la pauvreté ne demande pas nécessairement de concevoir de nouveaux 
A26 
instruments de coopération, mais bien d'en adapter la mise en oeuvre, à la fois par un 
meilleur ciblage et par une vision plus globale. 
En tenant compte des spécificités de chaque pays, c'est donc une approche 
différenciée et intégrée ("policy-mix") qu'il convient de promouvoir pour la lutte contre 
la pauvreté. Elle devrait pouvoir être appliquée au niveau de chaque politique, 
intégrant des éléments permettant d'évaluer les impacts probables sur la pauvreté 
(une sorte de "visa" pauvreté) et d'envisager, le cas échéant, les modifications à y 
apporter. 
37. Cette approche devrait aussi pouvoir être appliquée au niveau plus global de la 
politique de développement de chaque pays, pour assurer que la panoplie d'actions 
envisagées est conforme à la multi-dimensionnalité du combat contre la pauvreté, et, 
le cas échéant, pour garantir un volume d'intervention proportionné à l'ampleur du 
problème. Enfin, une telle approche devrait aussi être envisagée par les intervenants 
extérieurs, pour adapter leur portefeuille d'assistance aux particularités de chaque 
pays et s'assurer qu'ils soutiennent efficacement les efforts des gouvernements en 
la matière. 
IV. Insuffisantes coordination et synergie entre les interventions extérieures 
38. Il est aujourd'hui reconnu que l'ampleur des problèmes de pauvreté dépasse largement 
les possibilités des bailleurs de fonds individuels. Par ailleurs, la cohérence d'ensemble 
des interventions de lutte contre la pauvreté dans chaque pays est une condition 
essentielle de leur efficacité. 
39. Des diverses expériences de coordination qui ont été tentées dans les années passées 
sur la lutte contre la pauvreté, l'initiative "dimension sociale de l'ajustement", lancée 
par la Banque Mondiale, le PNUD et la Banque Africaine de Développement, a sans 
aucun doute été celle qui a fait progresser le plus les débats, particulièrement en 
Afrique. Si l'expérience n'a pas été totalement concluante, elle a permis à plus d'une 
dizaine de bailleurs de fonds de tenter de coordonner leurs activités en la matière, ce 
qui lui a vraissemblablement donné une ampleur qu'elle n'aurait pas eu autrement. 
40. La lutte contre la pauvreté a, pendant longtemps, manqué d'un forum international qui 
permettrait d'échanger des idées et des expériences sur une base régulière, voire 
permanente (entre bailleurs de fonds, mais aussi avec les partenaires des pays en 
développement), de valoriser les interventions les plus adaptées, de mobiliser les 
compétences techniques et de définir des orientations communes. 
41. La Communauté n'a malheureusement pas joué jusqu'à ce jour un rôle mobilisateur 
sur le thème de la pauvreté, ni au niveau des Etats membres, ni au-delà dans les 
instances internationales. Elle a pourtant montré, dans d'autres domaines de la 
coopération (en particulier l'ajustement structurel), ou sur des politiques 
communautaires internes (en particulier lutte contre les inégalités sociales), que son 
rôle pouvait être important, s'appuyant sur une complémentarité naturelle des 
approches de chaque état membre et sur "l'effet masse critique" de leur mise en 
commun. 
A27 
42. Les insuffisances du manque de coordination se manifestent de manière 
particulièrement notable au niveau local, où il s'agit d'établir avec chaque pays en 
développement un dialogue cohérent à la fois sur une stratégie de développement 
intégrant la lutte contre la pauvreté et sur les priorités qui y sont attachées. Dans ce 
dialogue politique, il s'agit souvent de convaincre, mais aussi de soutenir, et dans le 
contexte de la lutte contre la pauvreté une approche concertée des bailleurs apparaît 
comme une nécessité pour assister le gouvernement dans la mise en oeuvre de sa 
stratégie. 
V. Un trop faible accent sur le renforcement des capacités au niveau local et sur l'appui 
à la démocratie 
43. La faible internalisation des politiques de lutte contre la pauvreté est une des causes 
décisives du peu de résultats obtenus jusqu'ici par les diverses interventions en 
matière sociale. Formuler ces politiques demande des partenaires formés à des 
techniques nouvelles d'action sociale et des réseaux de compétences au niveau local 
capables de les mettre en oeuvre. Le renforcement des capacités locales n'a pas 
bénéficié du support nécessaire pour assurer le désengagement progressif de 
l'assistance extérieure et la prise en main par les pays en développement eux-mêmes 
de leur politique sociale. 
44. Certaines conditions de dialogue et de débat sont en outre nécessaires au niveau de 
chaque état pays en développement pour assurer que l'ensemble de la population 
participe à l'élaboration des politiques, et puisse, par la suite, en assumer la mise en 
oeuvre et en partager équitablement les bénéfices. 
1) Renforcement des capacités techniques 
45. Renforcer les capacités techniques des intervenants en matière de lutte contre la 
pauvreté a été un thème largement convoyé par les diverses initiatives de lutte contre 
la pauvreté, mais les résultats n'ont pas été à la mesure des ambitions. La cause 
principale se trouve sans doute dans le fait que l'attention a été portée sur un partage 
trop strict des responsabilités de chacun des acteurs, sans véritable réconciliation en 
fin de parcours. 
46. On a formé par exemple des statiticiens responsables de la collecte de l'information 
sur les ménages sans apporter l'attention nécessaire à la formation des utilisateurs de 
ces informations, qu'ils soient techniciens ou politiques. On a favorisé des opérations 
d'assistance technique à la gestion de projets à la base, sans les lier effectivement 
avec une formation adéquate des responsables de l'administration locale ou 
décentralisée, ni avec un soutien technique aux planificateurs des départements 
sectoriels de l'administration centrale. Les différents relais de la chaîne des projets 
sociaux ont ainsi été renforcés, mais pris individuellement; la chaîne elle-même reste 
très fragile. 
A28 
47. Un effort important de formation et d'assistance technique (principalement sur le tas 
et à la tâche) reste donc nécessaire dans un domaine ou la formation "traditionnelle" 
est, dans la majorité des cas, très sporadique et incomplète. 
institutionnel et concertation régionale 
48. Le renforcement des capacités techniques au niveau individuel doit aussi 
s'accompagner d'un renforcement institutionnel, qui devrait garantir la durabilîté des 
méthodes et des processus, mais aussi favoriser l'émergence d'une mémoire 
technique. La mobilité des individus, mais surtout l'instabilité et la rapide évolution des 
structures économiques, politiques, sociales et culturelles dans les pays en 
développement milite fortement pour la mise en place d'institutions et d'organisations 
stables, garantissant le transfert du savoir-faire. 
Ce renforcement institutionnel ne doit pas s'entendre uniquement pour les structures 
administratives, mais bien pour l'ensemble des partenaires, qu'ils appartiennent ou 
non à la sphère étatique. Ceci devrait favoriser l'établissement d'un dialogue large et 
structuré entre les gouvernements et leurs populations. 
49. L'assistance technique devrait pouvoir s'entendre aussi dans son aspect Sud/Sud. 
Certains pays en développement ont développé des stratégies de lutte contre la 
pauvreté qui fonctionnent et pourraient avoir valeur d'exemple pour d'autres. Par le 
passé, ce type de coopération n'a pas été développé systématiquement, les 
organismes d'aide extérieure agissant, au cas par cas, comme disséminateurs 
d'information. Pourtant les avantages de la coopération Sud/Sud ne sont plus à 
expliquer, et un recours systématique à ce type d'assistance améliorerait rapidement 
la qualité et la pertinence des interventions en matière de lutte contre la pauvreté. 
50. En outre, il n'a pas été assez tenu compte par le passé des synergies potentielles que 
pourrait développer une concertation au niveau régional. Même si chaque pays a ses 
spécifités propres, il existe, par région, des caractéristiques communes qui pourraient 
être mieux appréhendées, puis combattues, par des interventions plus larges que 
celles mises en oeuvre au nuveau national. Cet aspect n'est pas spécifique à la lutte 
contre la pauvreté, mais il présente dans ce cas une validité toute particulière. 
3) Le cadre démocratique 
51. Enfin, il est largement reconnu aujourd'hui qu'un réel débat démocratique ne peut 
s'instaurer que si l'ensemble de la société est partie prenante du développement, sans 
exclusion pour des raisons politiques, économiques ou sociales. A l'inverse, la lutte 
contre la pauvreté ne peut se concevoir que dans un cadre démocratique, qui permette 
la participation des plus pauvres à la prise en main de leur destin propre et l'effectivité 
des réseaux de leur représentativité. 
L'existence d'un cadre politique stable et démocratique est donc une base essentielle 
pour la formulation et la mise en oeuvre d'une stratégie effective de lutte contre la 
pauvreté. Les bailleurs de fonds en général et la Communauté en particulier, ont une 
responsabilité évidente en la matière. 
A29 
Conclusion 
52. Durant les dix dernières années, la priorité des politiques de développement a été 
clairement accordée aux problèmes économiques et financiers. Ce choix a, dans la 
plupart des cas, sous-évalué la force des contraintes structurelles sur les processus 
de développement, et n'a pas permis d'inscrire la lutte contre la pauvreté dans une 
perspective de développement cohérente, intégrant progrès social et progrès 
économique. La lutte contre la pauvreté n'a pas non plus jusqu'ici procédé d'une 
analyse adéquate des spécificités de la pauvreté dans chaque pays en développement, 
intégrant des causalités socio-économiques et d'autres facteurs qualitatifs. Les 
combinaisons de politiques mises en oeuvre ont trop privilégié des approches 
parcellaires ou sectorielles face à un phénomène complexe et multi-dimensionnel, 
n'ont pas toujours été basées sur une forte volonté politique interne, et n'ont pas 
suffisamment favorisé la prise en main par les pauvres de leur destin propre. Les 
succès de la lutte contre la pauvreté sont donc restés très limités et ponctuels. 
53. Malgré le rôle important qu'elle joue en matière de coopération au développement et 
l'importance qu'elle accorde aux problèmes liés à l'exclusion sociale, la Communauté 
ne s'est pas, jusqu'à présent, explicitement engagée dans une stratégie globale de 
lutte contre la pauvreté dans les pays en développement, contrairement à ce qu'elle 
a fait dans d'autres domaines. L'expérience acquise en la matière durant les dix 
dernières années, ainsi que la volonté politique exprimée lors du Conseil 
Développement du 18 novembre 1992, devraient permettre maintenant de se donner 
les moyens de combler cette lacune. 
ISSN 0254-1505 
COM(93)518def. 
DOCUMENTI 
IT li 
N. di catalogo : CB-CO-93-555-IT-C 
ISBN 92-77-60127-2 
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