Relazione speciale Lotta alle frodi nel campo 
dell’IVA intracomunitaria: 
sono necessari ulteriori 
interventiIT 2015  n. 24
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA

CORTE DEI CONTI EUROPEA  
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LUSSEMBURGO
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2016
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PDF ISBN 978-92-872-3834-4 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/91027 QJ-AB-15-024-IT-N
EPUB ISBN 978-92-872-3844-3 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/583377 QJ-AB-15-024-IT-E
© Unione europea, 2016
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Printed in Luxembourg
Lotta alle frodi nel campo 
dell’IVA intracomunitaria: 
sono necessari ulteriori 
interventi
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
secondo comma del TFUE)Relazione specialeIT 2015  n. 24
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di confor -
mità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti 
di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di 
entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit IV — presieduta da Milan Martin Cvikl, membro 
della Corte — specializzata nell’audit dei seguenti settori: entrate, ricerca e politiche interne, governance economica 
e finanziaria, istituzioni e organismi dell’Unione europea. L’audit è stato diretto da Neven Mates, membro della Corte, 
coadiuvato da: Georgios Karakatsanis, capo Gabinetto; Angela McCann, capo unità; Carlos Soler Ruiz, capo équipe; Dan 
Danielescu, Josef Edelmann, Maria Echanove, Maria Isabel Quintela, Timothy Upton, Wolfgang Hinnenkamp e Marko 
Mrkalj, auditor.
Da sinistra a destra:  D. Danielescu, A. McCann, J. Edelmann, N. Mates, G. Karakatsanis, M. I. Quintela,  
W. Hinnenkamp, C. Soler Ruiz.
03
 Indice
Paragrafi
 Abbreviazioni
 Glossario
I-VII  Sintesi
V-VII  Raccomandazioni principali
1-13  Introduzione
1-4 Modalità di tassazione delle operazioni intracomunitarie
5-10  Modalità di evasione dell’IVA sulle operazioni intracomunitarie
11-13  Modalità di funzionamento della cooperazione amministrativa per contrastare le frodi 
nel campo dell’IVA intracomunitaria
14-18  Estensione ed approccio dell’audit
19 -111  Osservazioni
19-25  Assenza di dati e indicatori comparabili sulle frodi relative all’IVA intracomunitaria
20-22  Assenza di stime a livello dell’UE sulle frodi concernenti l’IVA intracomunitaria
23 - 25 Assenza di indicatori di performance sulle frodi relative all’IVA intracomunitaria
26-70  Il quadro posto in essere per la cooperazione amministrativa consente alle autorità fiscali 
degli Stati membri di condividere le informazioni sull’IVA
27-36  Gli Stati membri ritengono che lo strumento più efficace consista nello scambio di informazioni 
mediante formulari tipo elettronici, ma le risposte non sono sufficientemente tempestive
37-44  Le informazioni sulle operazioni intracomunitarie fornite dal VIES risultano talvolta poco attendibili
45-47  I controlli multilaterali, pur essendo uno strumento efficace, sono espletati con minor frequenza
48-55  Eurofisc: uno strumento promettente che deve essere migliorato
04 Indice
56-59  La Commissione fornisce una preziosa assistenza agli Stati membri ma non effettua visite negli stessi
60-62  Gli Stati membri non procedono alla comunicazione reciproca delle informazioni trasmesse da paesi terzi
63-70  Fiscalis è un importante strumento dell’UE per rafforzare la cooperazione amministrativa
71-92  La normativa IVA è stata adattata per contrastare le frodi in questo campo
73-75  Il periodo di riferimento degli elenchi riepilogativi IVA e i relativi tempi di trasmissione sono stati ridotti
76-85  Regime doganale 42: la maggior parte delle raccomandazioni della Corte sono state accettate dalla 
Commissione ma non sono state attuate dagli Stati membri
86-89  Inversione contabile: uno strumento utile per la lotta alle frodi dell’operatore «fantasma» la cui applicazione 
non è però sistematica
90-92  La legislazione sul commercio elettronico è basata sulle migliori prassi internazionali ma risulta difficile 
imporne l’applicazione
93-111  Assenza di cooperazione e sovrapposizione di competenze fra le autorità amministrative, 
giudiziarie e preposte all’applicazione della legge nella lotta alle frodi IVA
95-100  Assenza di uno scambio di dati fra dogane e autorità fiscali, di polizia e responsabili dell’azione penale
101-103  Europol e l’OLAF non hanno accesso ai dati VIES ed Eurofisc
104-109  Empact: una buona iniziativa la cui sostenibilità è tuttavia a rischio
110 -111  Gli Stati membri sono contrari alla proposta di includere l’IVA nel campo di applicazione della direttiva 
sulla tutela degli interessi finanziari e del regolamento sulla Procura europea
112-122  Conclusioni e raccomandazioni
113 Misurare l’efficacia del regime
114 È fondamentale operare un controllo incrociato fra i dati IVA e i dati delle dogane
115 Migliorare il sistema di allerta precoce Eurofisc per una maggiore focalizzazione sugli operatori 
ad alto rischio
116 -117  Migliorare il quadro giuridico esistente
118 -119  Migliorare i dispositivi di cooperazione amministrativa
120-122  Migliorare la cooperazione fra autorità amministrative, giudiziarie e preposte all’applicazione 
della legge
05 Indice
 Allegato I —  Approccio di audit a livello della Commissione
 Allegato II —  Approccio di audit a livello delle autorità doganali e fiscali degli Stati membri
 Allegato III —  Modello di controllo per il regime doganale 42 elaborato dalla Corte dei conti 
europea
 Risposte della Commissione
06
 Abbreviazioni
AA:  Ambito di attività di Eurofisc
B2C:  Business-to-Consumer  (tra impresa e consumatore)
CML:  Controlli multilaterali
DACD:  Disposizioni di applicazione del codice doganale
DAU:  Documento amministrativo unico
DG Fiscalità e unione doganale:  Direzione generale della Fiscalità e dell’unione doganale
Empact:  Piattaforma multidisciplinare europea di lotta alle minacce della criminalità
EPPO:  Procura europea
GAFI:  Gruppo di azione finanziaria internazionale
GCD:  Gruppo «Cooperazione doganale»
GCO:  Gruppo criminale organizzato
IC: Intracomunitario
IVA:  Imposta sul valore aggiunto
MTIC:  Missing Trader Intra-Community fraud  (frode intracomunitaria dell’operatore «fantasma»)
OCD:  Operazione congiunta nel settore doganale
OCSE:  Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico
OLAF:  Ufficio europeo per la lotta antifrode
PAO:  Piano d’azione operativo
PIF:  Protezione degli interessi finanziari dell’Unione
RD 42:  Regime doganale 42
SCAC : Comitato permanente per la cooperazione amministrativa
UE: Unione europea.
VIES:  Sistema di scambio di informazioni sull’IVA
07
 Glossario
Acquisizione intracomunitaria di beni:  acquisizione del potere di disporre come proprietario di un bene mobile 
materiale spedito o trasportato dal venditore, dall’acquirente o per loro conto, a destinazione dell’acquirente in uno 
Stato membro diverso da quello in cui ha avuto origine la spedizione o il trasporto dei beni.
Cessioni di beni intracomunitarie:  cessioni di beni spediti o trasportati in una destinazione fuori del rispettivo 
territorio di origine ma all’interno dell’UE, dal venditore, dall’acquirente o per loro conto, effettuate nei confronti di 
un altro soggetto passivo, o di una persona giuridica non soggetta a imposta che agisce in quanto tale in uno Stato 
membro diverso da quello in cui ha avuto origine la spedizione o il trasporto dei beni.
Cooperazione amministrativa:  scambio di informazioni tra gli Stati membri mediante il quale le autorità 
fiscali si assistono reciprocamente e cooperano con la Commissione in applicazione del regolamento (UE) 
n. 904/2010 del Consiglio, del 7 ottobre 2010, al fine di garantire la corretta applicazione dell’IVA alla cessione di 
beni, alla prestazione di servizi, nonché all’acquisizione intracomunitaria e all’importazione di beni. Lo scambio di 
informazioni tra gli Stati membri riguarda qualsiasi informazione possa consentire a questi di ultimi di accertare 
correttamente l’IVA, anche in relazione a casi specifici.
Dichiarazione in dogana:  atto con il quale una persona manifesta la volontà di vincolare una merce a un 
determinato regime doganale.
Elenco riepilogativo:  elenco che deve essere presentato da tutti i soggetti passivi identificati ai fini dell’IVA che 
effettuano cessioni intracomunitarie di beni. L’elenco riepilogativo deve essere presentato, di norma, ogni mese 
e indicare il valore totale dei beni ceduti o dei servizi prestati a ogni acquirente in altri Stati membri, elencato in 
base al numero d’identificazione IVA.
Eurofisc:  rete decentrata di funzionari delle amministrazioni fiscali e doganali di uno Stato membro, per lo scambio 
rapido di informazioni mirate su società e operazioni che si presumono fraudolente.
Eurojust:  agenzia di cooperazione giudiziaria dell’Unione europea, istituita per rafforzare la lotta contro le forme 
gravi di criminalità organizzata. È costituita da pubblici ministeri nazionali, magistrati o funzionari di polizia con pari 
prerogative, distaccati da ciascuno Stato membro conformemente al proprio ordinamento giuridico.
Europol:  agenzia dell’Unione europea incaricata di far rispettare la legge, che assiste gli organismi omologhi negli 
Stati membri nella lotta contro le forme gravi di criminalità organizzata.
Fiscalis:  programma d’azione dell’UE per finanziare le iniziative delle amministrazioni fiscali intese a migliorare il 
funzionamento dei sistemi di imposizione nel mercato interno mediante sistemi di comunicazione e di scambio 
di informazioni, controlli multilaterali, seminari e gruppi di progetto, visite di lavoro, attività di formazione e altre 
attività simili necessarie per raggiungere gli obiettivi del programma.
Libera pratica:  status delle merci importate da paesi terzi che hanno formato oggetto di tutte le formalità doganali 
d’importazione così da poter esser vendute o consumate sul mercato dell’UE.
Numero d’identificazione IVA:  numero individuale attribuito ad ogni soggetto passivo che intenda effettuare 
cessioni di beni o prestazioni di servizi o acquisizioni di beni a fini commerciali. Ogni numero ha un prefisso di due 
lettere che permette di identificare lo Stato membro che lo ha rilasciato.
O_MCTL:  messaggio di controllo VIES generato alla ricezione di un messaggio VIES e che elenca tutti i numeri IVA 
inattivi in esso contenuti.
08 Glossario
Operatore «fantasma» ( missing trader ): operatore registrato a fini dell’IVA che, potenzialmente con un intento 
fraudolento, acquisisce o simula di acquisire beni o servizi senza pagare l’IVA e che fornisce tali beni o servizi 
comprensivi di IVA, senza però versare l’IVA riscossa all’autorità fiscale nazionale.
Regime doganale 42:  regime utilizzato dagli importatori per ottenere l’esenzione IVA quando i beni importati sono 
destinati a essere trasportati in un altro Stato membro. L’IVA è dovuta nello Stato membro di destinazione.
SCAC:  il comitato permanente per la cooperazione amministrativa ( Standing Committee for the Administrative 
Cooperation , SCAC) è un comitato di regolamentazione, istituito ai sensi dell’articolo 58 del regolamento (UE) 
n. 904/2010 del Consiglio, che assiste la Commissione nelle materie previste dal regolamento stesso. È composto dai 
rappresentanti degli Stati membri ed è presieduto da un rappresentante della Commissione.
Società di comodo:  società che provvede a forniture intracomunitarie reali o fittizie a operatori «fantasma» ( missing 
traders ) o inadempienti, partecipando deliberatamente a un sistema fraudolento.
Stato membro di acquisizione : Stato membro in cui ha luogo l’acquisizione intracomunitaria
Stato membro di destinazione:  Stato membro verso cui le merci sono spedite o trasportate, diverso da quello in 
cui ha luogo la cessione.
Stato membro di fornitura:  Stato membro dal quale ha luogo la cessione intracomunitaria.
Stato membro di importazione:  Stato membro in cui le merci vengono fisicamente importate nell’UE e immesse 
in libera pratica.
Svincolo della merce:  atto con il quale l’autorità doganale mette un bene a disposizione per i fini previsti dalla 
procedura doganale.
Trasferimento:  spedizione o trasporto di beni effettuato, per le finalità della propria attività imprenditoriale, dal 
fornitore o per suo conto, verso una destinazione al di fuori del territorio dello Stato membro in cui ha luogo la 
cessione, ma all’interno della Comunità.
VIES:  il sistema di scambio di informazioni in materia di IVA ( VAT Information Exchange System , VIES) è una rete 
elettronica per la trasmissione di informazioni circa la validità dei numeri d’identificazione IVA delle imprese 
registrate negli Stati membri e le cessioni intracomunitarie esenti da imposta. Spetta alle amministrazioni fiscali 
nazionali introdurre nella rete entrambi i tipi di informazioni.
09
 Sintesi
I
Il mercato unico, istituito il 1º gennaio 1993, ha abolito 
i controlli alle frontiere per gli scambi intracomuni -
tari. Poiché le esportazioni di beni e servizi in un altro 
Stato membro hanno continuato ad essere esenti da 
IVA, vi è il rischio che tali beni e servizi rimangano non 
tassati, tanto nello Stato di cessione quanto in quello 
di consumo. Oltre alla perdita di gettito per gli Stati 
membri, l’IVA non riscossa incide sulle risorse proprie 
dell’Unione europea.
II
L’audit su cui verte la presente relazione ha valutato se 
l’UE stia affrontando in maniera efficace le frodi con -
cernenti l’IVA intracomunitaria. La Corte ha riscontrato 
che il sistema posto in essere dall’UE non è sufficien -
temente efficace e che risente della mancanza di dati 
e indicatori comparabili, a livello dell’UE, sulle frodi 
relative all’IVA intracomunitaria.
III
Spesso le frodi nel campo dell’IVA sono connesse alla 
criminalità organizzata. Secondo i rappresentanti di 
Europol, si stima che ogni anno 40-60 miliardi di euro 
del mancato gettito IVA per gli Stati membri siano 
imputabili a gruppi criminali organizzati e che il 2 % di 
questi siano all’origine dell’80 % delle frodi intracomu -
nitarie dell’operatore «fantasma».
IV
L’UE ha posto in essere una serie di strumenti che gli 
Stati membri possono usare per combattere le frodi 
concernenti l’IVA intracomunitaria, alcuni dei quali 
devono però essere rafforzati o applicati in maniera 
più sistematica. Ad esempio:
a) nella maggior parte degli Stati membri visitati 
mancano controlli incrociati efficaci fra dati doga -
nali e fiscali;b) il quadro posto in essere per la cooperazione am -
ministrativa consente alle autorità fiscali degli Stati 
membri di condividere le informazioni sull’IVA ma 
vi sono problemi sul piano dell’esattezza, della 
completezza e della tempestività dei dati;
c) la cooperazione è inesistente e vi sono sovrappo -
sizioni di competenze fra autorità amministrative, 
giudiziarie e preposte all’applicazione della legge.
Raccomandazioni principali
V
Sebbene la facoltà di approvare e attuare nuovi 
provvedimenti giuridici spetti in primo luogo agli Stati 
membri, la Commissione dovrebbe:
a) promuovere uno sforzo coordinato, da parte degli 
Stati membri, per istituire un sistema comune per 
la raccolta di statistiche sulle frodi relative all’IVA 
intracomunitaria;
b) proporre emendamenti legislativi che consentano 
controlli incrociati efficaci fra dati doganali e dati 
IVA;
c) prendere iniziative e incoraggiare gli Stati membri 
a porre rimedio alle debolezze della rete Eurofisc;
d) incoraggiare gli Stati membri a coordinare me -
glio le proprie politiche in materia di inversione 
contabile;
e) puntare, nel contesto della valutazione dei dispo -
sitivi di cooperazione amministrativa, a migliorare 
la tempestività delle risposte, da parte degli Stati 
membri, alle richieste di informazioni, l’affidabilità 
del sistema VIES e il seguito dato alle sue prece -
denti relazioni sulla cooperazione amministrativa;
f) rimuovere, assieme agli Stati membri, gli ostacoli 
di natura giuridica allo scambio di informazioni 
fra autorità amministrative, giudiziarie e preposte 
all’applicazione della legge, a livello nazionale 
e dell’UE. In particolare, l’OLAF ed Europol dovreb -
bero avere accesso ai dati VIES ed Eurofisc e gli 
Stati membri dovrebbero trarre beneficio dalle 
informazioni da questi ricevute.
Sintesi 10
VI
Gli Stati membri dovrebbero combattere le attività 
illegali che ledono gli interessi finanziari dell’U -
nione europea con misure dissuasive efficaci, fra cui 
provvedimenti legislativi. In particolare, il Consiglio 
dovrebbe:
a) approvare la proposta della Commissione sulla 
responsabilità solidale;
b) autorizzare la Commissione a negoziare accordi in 
materia di mutua assistenza con i paesi in cui sono 
stabiliti la maggior parte dei fornitori di servizi 
digitali e a firmare tali accordi.
VII
Al fine di tutelare efficacemente gli interessi finanziari 
dell’Unione europea, il Parlamento europeo e il Consi -
glio dovrebbero:
a) includere l’IVA nel campo di applicazione della 
direttiva relativa alla lotta contro la frode (direttiva 
PIF) e del regolamento sulla Procura europea;
b) fornire all’OLAF un chiaro mandato e gli strumenti 
per espletare indagini sulle frodi relative all’IVA 
intracomunitaria.
11
 Introduzione
Modalità di tassazione 
delle operazioni 
intracomunitarie
01 
Il mercato unico, istituito il 1º gennaio 
1993, ha abolito i controlli alle fron -
tiere per gli scambi intracomunitari. 
I fornitori registrati ai fini dell’IVA sono 
autorizzati ad applicare un’aliquota 
IVA pari a zero sulle vendite ad acqui -
renti registrati ai fini dell’IVA in altri 
Stati membri. In linea di principio, l’IVA 
dovrebbe essere versata nello Stato 
membro in cui i beni sono consumati.
02 
Le autorità fiscali nello Stato membro 
di cessione sono tenute a concedere 
l’esenzione IVA sulla cessione intra -
comunitaria di beni, a condizione che 
i beni siano o ceduti direttamente 
a un cliente o trasferiti direttamente1 
al fornitore in un altro Stato membro. 
L’esenzione IVA è effettiva solo quando 
il fornitore può dimostrare che le merci 
hanno fisicamente lasciato lo Stato 
membro di cessione.03 
Ai fini dell’IVA intracomunitaria, i for -
nitori devono essere identificati da un 
numero d’identificazione IVA specifico 
e comunicare regolarmente le proprie 
cessioni o trasferimenti di beni intra -
comunitari in un elenco riepilogativo2 
presentato alle autorità fiscali dello 
Stato membro in cui ha luogo la ces -
sione. L’UE ha istituito un sistema elet -
tronico (VIES)3, attraverso il quale gli 
Stati membri scambiano informazioni 
sugli operatori registrati ai fini dell’IVA 
e sulle cessioni intracomunitarie.
04 
Le autorità fiscali dello Stato membro 
di cessione hanno l’obbligo di regi -
strare le informazioni contenute negli 
elenchi riepilogativi nella banca dati 
VIES, dove sono a diposizione delle 
autorità fiscali dello Stato membro di 
destinazione. L’acquirente deve dichia -
rare una acquisizione intracomunitaria 
alle autorità fiscali nello Stato membro 
di destinazione, un fatto generatore 
di imposta che rende l’IVA esigibile 
nello Stato membro della destinazione 
finale. Il grafico 1  mostra come le ces -
sioni di beni intracomunitarie vengono 
comunicate e controllate attraverso il 
VIES.1 In questo contesto, per 
trasferimento si intende la 
spedizione o il trasporto di 
beni effettuato, per le finalità 
della propria attività 
imprenditoriale, dal fornitore 
o per suo conto verso una 
destinazione al di fuori del 
territorio dello Stato membro 
in cui ha luogo la cessione, ma 
nell’UE, conformemente 
all’articolo 17, paragrafo 1, 
della direttiva 2006/112/CE del 
Consiglio, del 28 novembre 
2006, relativa al sistema 
comune d’imposta sul valore 
aggiunto (direttiva IVA) 
(GU L 347 dell’11.12.2006, 
pag. 1).
2 Tale elenco che deve essere 
presentato da tutti i soggetti 
passivi identificati ai fini 
dell’IVA che effettuano 
cessioni intracomunitarie di 
beni. L’elenco riepilogativo 
deve essere stilato per ogni 
mese e indicare il valore totale 
dei beni ceduti a ogni 
acquirente in altri Stati 
membri, elencato in base al 
numero d’identificazione IVA. 
Gli Stati membri possono 
consentire la presentazione 
trimestrale dell’elenco quando 
il valore dei beni ceduti non 
supera i 50 000 euro.
3 Il sistema di scambio 
d’informazioni in materia di 
IVA, ai sensi dell’articolo 17 del 
regolamento (UE) n. 904/2010 
del Consiglio, del 
7 ottobre 2010, relativo alla 
cooperazione amministrativa 
e alla lotta contro la frode in 
materia d’imposta sul valore 
aggiunto (rifusione) (GU L 268 
del 12.10.2010, pag. 1).
12 Introduzione
Modalità di evasione 
dell’IVA sulle operazioni 
intracomunitarie
05 
Il regime dell’IVA intracomunitaria 
è stato spesso oggetto di abusi tramite 
la cosiddetta frode intracomunitaria 
dell’operatore «fantasma». In questo 
tipo di frode, un fornitore stabilito 
nello Stato membro 1, la cosiddetta so -
cietà di comodo, cede dei beni (esenti 
da IVA) a una seconda società stabilita 
nello Stato membro 2, il cosiddetto operatore «fantasma». Quest’ultimo 
sfrutta la cessione di beni intraco -
munitaria esente da IVA e rivende gli 
stessi beni sul mercato interno dello 
Stato membro 2, offrendo prezzi molto 
competitivi. Può farlo perché, sebbene 
addebiti l’IVA al proprio cliente, non 
la versa alle autorità fiscali, incremen -
tando così i propri margini di profitto. 
Successivamente, l’operatore «fanta -
sma» scompare senza lasciare traccia, 
rendendo impossibile la riscossione 
dell’imposta nello Stato in cui i beni o i 
servizi sono consumati.Grafico 1Modalità di funzionamento del VIES
Stato membro 1
Obblighi /f_iscali
dell’ operatore
Controlli delle
autorità /f_iscali
Movimento della merce
Stato membro 2
VIESCooperazione amministrativa UE
Cessione
intracomunitariaAcquisizione
intracomunitaria
Fonte: Corte dei conti europea.La merce arriva nello Stato membro 2 Le autorità /f_iscali estraggono i dati
dal VIES e li confrontano con
la dichiarazione IVAL ’acquirente dichiara una acquisizione 
intracomunitaria nella dichiarazione IVA
La merce viene spedita nello
Stato membro 2Le autorità /f_iscali inseriscono
i dati nel VIESIl fornitore presenta un elenco 
riepilogativo IVA per una cessione 
intracomunitaria
13 Introduzione
06 
Secondo una variante del sistema 
descritto, un cliente dell’operatore 
«fantasma» (un intermediario) vende 
o finge di vendere i beni all’estero, 
rivendendoli talvolta alla società di 
comodo, per poi reclamare presso le 
autorità fiscali l’IVA versata all’opera -
tore «fantasma». La medesima opera -
zione può essere ripetuta in maniera 
circolare, da cui la denominazione di 
«frode carosello».
07 
A volte i beni in questione non vengo -
no nemmeno spostati, o esistono solo 
su carta. La frode può complicarsi ulte -
riormente quando l’operatore «fanta -
sma» vende i beni a operatori «cusci -
netto», alcuni dei quali potrebbero 
essere onesti, al fine di rendere più 
difficile per le autorità fiscali tracciare 
l’iter del sistema fraudolento. Quando 
l’iter circolare include un terzo paese, 
anche il regime doganale 424 può esse -
re usato per ostacolare la tracciabilità 
delle operazioni.08 
Il grafico 2  mostra un semplice sche -
ma di frode carosello ipotizzando 
un’aliquota IVA del 20 %. Nella prima 
fase, la società di comodo vende 
i beni all’operatore «fantasma» per 
1 000 000 euro, senza addebitamento 
dell’IVA in quanto le cessioni intraco -
munitarie ne sono esenti. Nella secon -
da fase, l’operatore «fantasma» vende 
i beni all’operatore «cuscinetto» 1 al 
costo di 1 080 000 euro (900 000 più 
80 000 euro di IVA). L’operatore «fan -
tasma» non versa i 180 000 euro di IVA 
alle proprie autorità fiscali e scompare. 
Nella terza fase, l’operatore «cusci -
netto» 1, che potrebbe non essere 
consapevole di far parte di una catena 
fraudolenta, vende i beni all’operatore 
«cuscinetto» 2 ricavandone un profitto 
di 20 000 euro e versa all’autorità fisca -
le il 20 % di quest’ultimo a titolo dell’I -
VA (4 000 euro). L’operatore «cuscinet -
to» 2 vende i beni all’intermediario 
realizzando un profitto di 30 000 euro 
e paga un’IVA corrispondente al 20 % 
di quest’ultimo (6 000 euro). L’interme -
diario completa la catena fraudolenta 
rivendendo i beni alla società di como -
do con un profitto di 20 000 euro. Non 
addebita l’IVA alla società di comodo 
perché le cessioni intracomunitarie ne 
sono esenti, ma esige il rimborso dell’I -
VA versata all’operatore «cuscinetto» 2 
(190 000 euro). Le autorità fiscali dello 
Stato membro 2 subiscono pertanto 
una perdita fiscale di 180 000 euro in 
quanto riscuotono 10 000 euro dagli 
operatori «cuscinetto» 1 e 2, ma rim -
borsano 190 000 euro all’intermedia -
rio. Il profitto ottenuto tramite la frode 
carosello descritta ammonta anch’esso 
a un totale di 180 000 euro, che viene 
ripartito fra i diversi partecipanti alla 
frode.4 Il regime doganale 42 
è utilizzato dagli importatori 
per ottenere l’esenzione IVA 
quando i beni importati sono 
destinati a essere trasportati in 
un altro Stato membro. L’IVA 
è dovuta nello Stato membro 
di destinazione.
14 Introduzione Grafico 2Rappresentazione schematica di una frode carosello
Operatore « fantasma» Intermediario
Operatore «cuscinetto» 2 Operatore «cuscinetto» 1
Stato membro 2
Stato membro 1
Fonte: Corte dei conti europea, in base a un esempio della Task Force Azione /f_inanziaria.Mancato
 gettito ﬁscale 
180 000 euroCessione intracomunitaria
970 000/uni00A0euro + zero IVA
pro/f_itto: 20/uni00A0000/uni00A0 euro
950/uni00A0000 euro + IVA 20 % 
(pagata)
pro/f_itto: 30/uni00A0000/uni00A0 euro900/uni00A0000 euro + 20 % IVA
(non pagata)
pro/f_itto: 80/uni00A0000 euroCessione intracomunitaria
1/uni00A0000/uni00A0000 euro + zero IVA
pro/f_itto: 30/uni00A0000/uni00A0 euro
920/uni00A0000 euro + IVA 20 % 
(pagata)
pro/f_itto: 20/uni00A0000/uni00A0euroFornitore - Società 
di comodo
15 Introduzione
09 
L’operatore «fantasma» e la frode ca -
rosello puntano di norma a prodotti di 
valore elevato, come i telefoni cellulari, 
i chip per computer e i metalli preziosi, 
ma a volte anche a beni immateriali, 
come i crediti concernenti le emissio -
ni di CO2, i certificati relativi a gas ed 
energia elettrica, nonché i certificati 
per l’energia verde5.
10 
A causa di quanto precede, i singoli 
Stati membri non possono combat -
tere da soli le frodi concernenti l’IVA 
intracomunitaria, ma devono agire in 
stretta cooperazione con le autorità 
fiscali di altri Stati membri dell’UE e di 
paesi terzi6.
Modalità 
di funzionamento 
della cooperazione 
amministrativa per 
contrastare le frodi 
nel campo dell’IVA 
intracomunitaria
11 
Il mercato unico ha abolito i controlli 
alle frontiere per gli scambi intraco -
munitari. Da allora, gli Stati membri 
dipendono dalle informazioni ricevu -
te da altri Stati membri sugli scambi 
intracomunitari per poter riscuotere 
l’IVA nel proprio territorio. Lo scam -
bio di queste informazioni fra gli Stati 
membri è disciplinato dalle disposi -
zioni della normativa UE in materia di 
cooperazione amministrativa7. La nor -
mativa prevede i seguenti strumenti di 
cooperazione amministrativa:
a) scambio di informazioni su ri -
chiesta e scambio di informazioni 
senza richiesta preventiva median -
te i formulari tipo approvati dal 
Comitato permanente per la coo -
perazione amministrativa (SCAC);b) scambio di informazioni tramite la 
banca dati elettronica VIES (cfr. pa -
ragrafi 3 e 4);
c) svolgimento di controlli simultanei 
in due o più Stati membri (controlli 
multilaterali) e presenza di funzio -
nari tributari in altri Stati membri 
che consentono loro di accedere 
alla documentazione ivi custodita 
o di partecipare alle indagini in 
corso;
d) rete decentrata Eurofisc per lo 
scambio rapido fra Stati membri di 
informazioni mirate su operatori 
sospetti e problematiche simili. Lo 
scopo è di promuovere e facilitare 
la cooperazione multilaterale nella 
lotta contro le frodi IVA. La rete 
costituisce un quadro per la coope -
razione non dotato di personalità 
giuridica.
12 
Fiscalis è un programma di azione 
dell’UE che finanzia una serie di atti -
vità, fra cui sistemi di comunicazione 
e di scambio di informazioni, controlli 
multilaterali, seminari e gruppi di 
progetto, visite di lavoro, attività di 
formazione e altre attività simili. Il suo 
scopo è di migliorare il corretto fun -
zionamento dei sistemi di imposizione 
nel mercato interno rafforzando la 
cooperazione tra i paesi partecipanti, 
nonché tra le relative autorità fiscali e i 
funzionari.5 House of Lords, 12a relazione 
di sessione della Commissione 
per l’Unione europea 
(2012-2013) « The Fight Against 
Fraud on the EU’s Finances» , 
riquadro 4, pag. 22.
6 House of Commons, 
Commissione sui conti 
pubblici, « Standard Report on 
the Accounts of HM Revenue 
and Customs: VAT Missing 
Trader Fraud» , 45a relazione di 
sessione (2006-2007), Sintesi, 
pag. 3. Cfr. anche relazione 
della Commissione al 
Consiglio e al Parlamento 
europeo sull’applicazione del 
regolamento (UE) n. 904/2010 
relativo alla cooperazione 
amministrativa e alla lotta 
contro la frode in materia 
d’imposta sul valore aggiunto, 
COM(2014) 71 final del 
12 febbraio 2014.
7 Regolamento (UE) n. 904/2010 
del Consiglio.
16 Introduzione
13 
Il grafico 3  illustra il funzionamento 
dei diversi strumenti di coopera -
zione amministrativa, classificati 
nel grafico 4  in base alla rapidità di 
risposta e al livello di dettaglio delle 
informazioni fornite. Grafico 3Strumenti di cooperazione amministrativa
Richiesta di informazioni
Risposta1)
2)
3)VIES
Informazioni senza richiesta preventiva
4)
Feedback centralizzato
Feedback fornito alle
segnalazioni di frodeSegnalazioni di frodi Informazione centralizzata
5) Informazioni InformazioniInput Interrogazione
Fonte: Corte dei conti europea.Multilateral
controlsCoordinatore degli 
ambiti di attività 
di Euro/f_iscStato membro 
che fornisce le 
informazioniStato membro 
che riceve le 
informazioni
17 Introduzione Grafico 4Classifica degli strumenti di cooperazione amministrativa in base alla velocità 
di risposta e al livello di dettaglio di informazioni fornite
VIES
Euroﬁsc
SCACCMLInformazione su scambi  
intracomunitari
Segnalazioni di frode
Scambi di informazioni
Audit coordinati
-
--
--
-Livello di dettaglio delle informazioni Rapidità dell’informazioneInformazioniRapidità
Fonte: Corte dei conti europea, su informazioni Euro/f_isc.
18
 Estensione 
e approccio dell’audit
14 
L’audit doveva rispondere al seguente 
quesito: l’UE sta rispondendo in manie -
ra efficace alle frodi concernenti l’IVA 
intracomunitaria? A tal fine occorreva 
rispondere a due sottoquesiti:
a) La Commissione sta utilizzando in 
maniera efficace gli strumenti di 
cui dispone per contrastare le frodi 
nel campo dell’IVA intracomunita -
ria e tali strumenti sono sufficienti? 
Per rispondere a tale quesito, si 
è valutato se:
i) la Commissione avesse elabo -
rato una stima attendibile del 
volume di frodi perpetrate in 
questo campo e se avesse sta -
bilito indicatori di performance 
pertinenti, affinché l’entità del 
problema e l’efficacia delle 
misure regolamentari e di con -
trollo adottate per farvi fronte 
potessero essere valutate;
ii) la Commissione avesse posto 
in essere dispositivi efficaci 
per la cooperazione ammini -
strativa fra gli Stati membri, 
in modo che le informazioni 
sull’IVA potessero essere con -
divise fra le autorità fiscali;
iii) la Commissione avesse con -
tribuito a instaurare un solido 
quadro normativo avanzando 
proposte legislative pertinenti 
che potessero verosimilmente 
condurre a una riduzione delle 
frodi IVA negli Stati membri.b) È in corso una cooperazione effica -
ce fra Stati membri per contrastare 
le frodi inerenti all’IVA intracomu -
nitaria? Per rispondere a questa 
domanda, si è appurato se fossero 
in atto meccanismi adeguati che 
garantissero una comunicazione 
efficace delle informazioni neces -
sarie e una cooperazione ammini -
strativa fra le autorità dei diversi 
Stati membri nonché all’interno 
degli stessi.
15 
L’audit è stato espletato sia a livello 
della Commissione che degli Stati 
membri. A livello della Commissione, 
l’audit ha esaminato se l’apposito 
quadro regolamentare e di controllo 
istituito dalla Commissione sia basato 
sulle migliori prassi internazionali in 
materia di imposizione transfrontalie -
ra. Sono state inoltre effettuate visite 
a scopo informativo presso l’OCSE, 
Europol, Eurojust e la presidenza di Eu -
rofisc. Ulteriori dettagli sull’approccio 
di audit adottato presso la Commissio -
ne figurano nell’ allegato I .
16 
Gli auditor della Corte hanno trasmes -
so alle autorità fiscali di tutti gli Stati 
membri un questionario sull’efficacia 
dei dispositivi di cooperazione ammi -
nistrativa nella lotta contro la frode 
relativa all’IVA comunitaria. Sono state 
inoltre effettuate visite di audit presso 
le autorità competenti in cinque Stati 
membri (Germania, Italia, Ungheria, 
Lettonia e Regno Unito). Questi sono 
stati selezionati sulla base di un’analisi 
dei rischi tenendo conto dell’impor -
tanza della base IVA corrispondente 
e della rispettiva vulnerabilità alle frodi 
in questo settore.
19 Estensione e approccio dell’audit
17 
Negli Stati membri selezionati si è esa -
minata la trasmissione di informazioni 
fra le autorità fiscali degli Stati membri 
in cui ha luogo la cessione e quelle del -
lo Stato membro in cui avviene il con -
sumo finale, al fine di accertare se le 
autorità fiscali siano informate riguar -
do alle operazioni intracomunitarie.
18 
Gli auditor della Corte hanno controlla -
to, in ciascuno Stato membro, un cam -
pione di strumenti di cooperazione 
amministrativa: 20 scambi di informa -
zioni su richiesta, 10 nuove registra -
zioni VIES, 20 messaggi di errore VIES, 
10 controlli multilaterali e 20 messaggi 
concernenti operatori a rischio (segnali 
di frode) scambiati attraverso l’ambito 
di attività n. 1 di Eurofisc. Quanto alle 
operazioni effettuate nel quadro del 
regime doganale 42, si è analizzato lo 
scambio di informazioni fra le autorità 
doganali e fiscali dello Stato membro 
di cessione per quanto concerne un 
campione di 30 importazioni. La Corte 
ha inoltre verificato lo stato di attua -
zione delle raccomandazioni espresse 
nella sua relazione sul regime dogana -
le 428. Ulteriori dettagli sull’approccio 
di audit adottato negli Stati membri 
figurano nell’ allegato II .8 Relazione speciale n. 13/2011 
«I controlli sul regime 
doganale 42 impediscono 
e individuano i casi di evasione 
in materia di IVA?» ( http://eca.
europa.eu ).
20
 Osservazioni
Assenza di dati 
e indicatori comparabili 
sulle frodi relative all’IVA 
intracomunitaria
19 
Per combattere efficacemente le 
frodi relative all’IVA, è necessario che 
le autorità fiscali pongano in essere 
dei sistemi per stimarne l’entità e che 
stabiliscano poi obiettivi operativi per 
ridurle. Come sottolineato dalla Corte 
nel 2008, «disporre di dati comparabili 
sull’evasione dell’IVA intracomunitaria 
contribuirebbe a rendere più mirata la 
cooperazione tra gli Stati membri. La 
Commissione deve sviluppare assieme 
agli Stati membri un approccio co -
mune per la quantificazione e l’analisi 
dell’evasione IVA»9.
Assenza di stime a livello UE 
sulle frodi concernenti l’IVA 
intracomunitaria
20 
Dal momento che solo due Stati mem -
bri, il Belgio e il Regno Unito, pubblica -
no stime sulle perdite IVA dovute alle 
frodi intracomunitarie, la Commissione 
non dispone di stime per l’insieme 
dell’UE (cfr.  riquadro 1 ).21 
In mancanza di informazioni dirette 
sulle frodi IVA, la Commissione ha 
commissionato regolarmente degli 
studi per stimare il divario fra l’im -
porto dell’IVA effettivamente riscossa 
e l’importo totale dovuto, noto come 
divario di adempimento IVA (« com -
pliance gap »). L’ultimo studio svolto 
stimava il divario fra il gettito IVA te -
orico e quello reale pari a 168 miliardi 
di euro nell’UE-2610, corrispondente al 
15,2 % del debito fiscale complessivo 
del 201311.
22 
Il divario di adempimento IVA non 
è una stima affidabile della frode rela -
tiva all’IVA intracomunitaria, in quanto, 
oltre a comprendere sia le frodi interne 
che quelle transfrontaliere, include 
altre perdite di entrate, fra cui quelle 
dovute all’elusione fiscale legale, all’in -
solvenza degli operatori e alla tolleran -
za, da parte delle amministrazioni fi -
scali, degli arretrati tributari dovuti da 
imprese in difficoltà. Inoltre, il divario 
di adempimento IVA è molto sensibile 
alle stime sull’economia sommersa che 
sono incluse nei dati PIL.9 Relazione speciale n. 8/2007 
sulla cooperazione 
amministrativa in materia di 
imposta sul valore aggiunto, 
paragrafo 110 (GU C 20 del 
25.1.2008, pag. 1).
10 Negli studi non figuravano 
stime per la Croazia e Cipro, 
essendo le statistiche contabili 
nazionali dei due paesi ancora 
incomplete.
11 Commissione europea, « Study 
to quantify and analyse the VAT 
Gap in the EU Member States.  
2015 Report » (http://ec.europa.
eu/taxation_customs/
common/publications/
studies/index_en.htm ).Riquadro 1Stime disponibili sulle frodi intracomunitarie dell’operatore «fantasma»
Il 22 ottobre 2015 il Regno Unito ha stimato l’ammontare delle frodi intracomunitarie relative all’IVA fra 0,5 
e 1 miliardo di sterline per il periodo 2013-201412. Le cifre pubblicate indicano una diminuzione di 0,5 miliardi 
di sterline negli ultimi cinque anni.
La stima più recente pubblicata dall’istituzione superiore di controllo belga quantificava le frodi cosiddet -
te dell’operatore «fantasma» in 94 milioni di euro per il 2009, in 29 milioni di euro per il 2010 e in 28 milioni 
di euro per il 201113.
12 https:// www.gov.uk/government/statistics/measuring-tax-gaps . Nel Regno Unito l’esercizio finanziario, ai fini dei rendiconti governativi, va dal 
1º aprile al 31 marzo.
13 «Fraude intracommunautaire à la TVA. Audit de suivi réalisé en collaboration avec les cours des comptes des Pays-Bas et d’Allemagne. Rapport de la Cour 
des comptes transmis à la Chambre des représentants », Bruxelles, settembre 2012.
21 Osservazioni
Assenza di indicatori 
di performance 
sulle frodi relative all’IVA 
intracomunitaria
23 
La Commissione non stabilisce indica -
tori di performance o target operativi 
per quanto concerne la riduzione delle 
frodi relative all’IVA intracomunitaria 
e, ad eccezione del Regno unito, non 
lo fanno nemmeno le amministrazioni 
fiscali degli Stati membri.
24 
Il Regno Unito definisce regolarmen -
te degli indicatori di performance, in 
termini di maggiori introiti cumulativi 
derivanti da scambi di informazioni in 
materia di IVA, numero di accertamenti 
e numero di casi di frode.
25 
L’assenza di stime a livello UE sulle fro -
di concernenti l’IVA intracomunitaria 
e di indicatori di performance per mo -
nitorare i progressi compiuti ostacola 
la valutazione tesa ad appurare se gli 
sforzi dell’Unione per rispondere alle 
frodi IVA siano efficaci.
Il quadro posto in essere 
per la cooperazione 
amministrativa consente 
alle autorità fiscali 
degli Stati membri 
di condividere 
le informazioni sull’IVA
26 
Per riscuotere l’IVA nei rispettivi terri -
tori, gli Stati membri necessitano delle 
informazioni ricevute dagli altri Stati 
membri riguardo agli scambi intraco -
munitari. L’indagine svolta dalla Corte 
ha evidenziato che le autorità fiscali di 
26 dei 28 Stati membri ritengono che l’attuale quadro per la cooperazione 
amministrativa sia sufficiente per com -
battere in maniera efficace le frodi nel 
campo dell’IVA intracomunitaria.
Gli Stati membri ritengono 
che lo strumento più efficace 
consista nello scambio 
di informazioni mediante 
formulari tipo elettronici, 
ma le risposte non sono 
sufficientemente tempestive
27 
Dal sondaggio della Corte emerge che 
questi scambi di informazioni rappre -
sentano lo strumento più efficace per 
combattere la frode, poiché le risposte 
possono essere usate come elementi 
di prova in sede giudiziaria. I moduli 
elettronici predisposti per tali scambi, 
introdotti nel luglio 2013, funziona -
no in maniera soddisfacente e con -
sentono un trattamento più rapido 
delle richieste. La raccolta di prove 
sul coinvolgimento di un operatore 
in una frode migliora le possibilità di 
recupero dell’IVA. Inoltre, le autorità 
fiscali stanno usando tali informazioni 
per negare agli operatori il diritto alla 
detrazione dell’IVA versata all’acqui -
sto14 o il diritto all’esenzione IVA sulle 
cessioni intracomunitarie15 (di appli -
care cioè un’aliquota zero) in quanto 
l’operatore sapeva o avrebbe dovuto 
sapere che le sue operazioni erano col -
legate a una perdita di gettito fiscale 
fraudolenta.14 Sentenza della Corte del 
6 luglio 2006 nelle cause 
riunite C- 439/04 e C-440/04 
Kittel e Recolta Recycling, 
Raccolta 2006, pag. I-6177, 
punti 60 e 61.
15 Sentenza della Corte del 
6 settembre 2012 nella causa 
C-273/11, Mecsek-Gabona, 
punto 55.
22 Osservazioni
28 
Vi sono due tipi di scambi di informa -
zioni per i quali vengono utilizzati for -
mulari tipo: gli scambi di informazioni 
su richiesta e gli scambi di informazio -
ni senza richiesta preventiva.
Scambi di informazioni 
su richiesta
29 
Le autorità degli Stati membri sono 
tenute a fornire le informazioni 
richieste il più rapidamente possibile 
e comunque entro tre mesi dalla data 
di ricevimento della richiesta. Laddove 
le informazioni di cui trattasi sono già 
in possesso dell’autorità interpellata, il 
termine è ridotto ad un periodo massi -
mo di un mese.
30 
La tempestività delle risposte è stata 
tuttavia insoddisfacente. Le statisti -
che trasmesse alla Commissione dagli 
Stati membri indicano che, in totale, 
questi ultimi hanno risposto in ritar -
do al 41 % delle richieste ricevute nel 
2013. Inoltre, sei Stati membri hanno 
fornito risposte tardive in oltre il 50 % 
dei casi. Analizzando il numero di 
richieste pervenute per Stato membro, 
si è constatato che non sempre i ritardi 
erano proporzionati al carico di lavoro 
generato dal numero di richieste.31 
Ad eccezione del Regno Unito, nes -
suna delle autorità fiscali degli Stati 
membri controllati ha stabilito target 
operativi per ridurre la percentuale 
di risposte tardive, riscuotere ulterio -
ri entrate derivanti dagli scambi di 
informazioni sull’IVA o per il numero di 
accertamenti o casi di frode. L’impatto 
di questo strumento di cooperazione 
amministrativa in termini di riscossione 
IVA, inoltre, è perlopiù sconosciuto.
32 
Dal sondaggio è tuttavia risultato che 
tutti i rispondenti, tranne uno, erano 
soddisfatti della qualità delle risposte. 
La Commissione ha stabilito indicatori 
di performance concernenti il numero 
di scambi di informazioni e l’obiettivo 
da essa fissato, di aumentare del 13 % 
la quantità degli scambi di informazio -
ni su richiesta, è stato raggiunto nel 
2013.
33 
Lo scambio di informazioni su richiesta 
elettronico è uno strumento utile ap -
prezzato dagli Stati membri. Mancano 
tuttavia informazioni sulla sua efficacia 
in termini di riscossione dell’IVA. Le 
risposte tardive ostacolano inoltre una 
riscossione efficace dell’IVA.
23 Osservazioni
Scambio di informazioni 
senza richiesta preventiva
34 
In base alla normativa dell’UE, «L’auto -
rità competente di ogni Stato membro 
trasmette senza preventiva richiesta le 
informazioni (…) [all’]autorità com -
petente di ogni altro Stato membro 
interessato nelle seguenti situazioni:
a) se la tassazione deve aver luogo 
nello Stato membro di destinazio -
ne e se le informazioni fornite dallo 
Stato membro di origine sono 
necessarie all’efficacia del sistema 
di controllo dello Stato membro di 
destinazione;
b) se uno Stato membro ha motivo di 
credere che nell’altro Stato mem -
bro è stata o potrebbe essere stata 
violata la legislazione sull’IVA;
c) se esiste un rischio di perdita 
di gettito fiscale nell’altro Stato 
membro»16.
35 
La Commissione ha stabilito indicatori 
di performance concernenti il nume -
ro di scambi di informazioni fra Stati 
membri e l’obiettivo da essa fissato, di 
aumentare del 10 % il dato di partenza, 
è stato raggiunto nel 2013.36 
Il sondaggio ha rivelato che per gli 
Stati membri lo strumento in questio -
ne è decisamente utile. Essi hanno 
fornito diversi esempi (accertamenti 
IVA supplementari, informazioni sugli 
operatori «fantasma», rettifiche nel 
VIES) a conferma di come lo scambio di 
informazioni senza richiesta preventiva 
si fosse rivelato per essi prezioso.
Le informazioni sulle 
operazioni intracomunitarie 
fornite dal VIES risultano 
talvolta poco attendibili
37 
L’UE ha istituito un sistema elettroni -
co (VIES) attraverso il quale gli Stati 
membri scambiano informazioni sugli 
operatori registrati ai fini dell’IVA 
e sulle cessioni intracomunitarie. Gli 
Stati membri hanno il compito di 
garantire la qualità e l’attendibilità 
delle informazioni incluse nel VIES e di 
attuare procedure per controllare i dati 
in questione sulla base della propria 
valutazione dei rischi. Tali verifiche do -
vrebbero essere effettuate, in linea di 
massima, prima del rilascio dei numeri 
di identificazione ai fini dell’IVA o, qua -
lora prima dell’identificazione siano 
effettuate solo verifiche preliminari, 
entro sei mesi da tale identificazione.16 Articolo 13, paragrafo 1, del 
regolamento (UE) n. 904/2010 
del Consiglio.
24 Osservazioni
38 
Sebbene dal sondaggio siano emersi 
solo problemi occasionali per quan -
to attiene all’affidabilità del sistema 
(quattro rispondenti su 28), i) sono sta -
ti menzionati 17 problemi concernenti 
la non disponibilità o la disponibilità 
tardiva dei dati; ii) le risposte fornite 
al sondaggio hanno inoltre evidenzia -
to difficoltà nell’accesso ai dati di 11 
Stati membri; iii) riguardo a dieci Stati 
membri, i rispondenti hanno segnalato 
problemi nella cancellazione tempesti -
va dei numeri identificativi IVA e iv) in 
sette Stati membri i dati sui numeri 
identificativi IVA non erano nemmeno 
aggiornati.
39 
Questi risultati sono stati confermati 
dai test di audit svolti nei cinque Stati 
membri visitati. Dai test della Corte 
è inoltre emerso che i nuovi numeri 
identificativi IVA sono attribuiti nel 
VIES senza che si proceda a controlli 
basati sul rischio o ad «un’educazione 
adeguata»17 degli operatori già regi -
strati a fini dell’IVA. Affinché i sistemi 
degli Stati membri per la gestione 
del rischio siano efficaci e riducano il 
problema degli operatori «fantasma», 
è importante che gli operatori ad alto 
rischio siano controllati immediata -
mente al momento della registrazione 
nel VIES.
40 
Un fatto positivo è stata l’instaurazione 
in Portogallo di un sistema dualistico 
di numeri IVA, che prevede cioè due 
numeri identificativi IVA distinti: uno 
per l’attività nazionale e uno per le 
cessioni intracomunitarie. Alcuni Stati 
membri, inoltre, come Spagna, Por -
togallo e Croazia, espletano controlli 
supplementari sui soggetti passivi 
che intendono effettuare cessioni 
intracomunitarie.41 
Gli auditor della Corte hanno sele -
zionato un campione di messaggi di 
errore VIES concernenti numeri IVA 
non corretti18 e rilevato che, nella mag -
gior parte degli Stati membri visitati19, 
le autorità fiscali non hanno reagito 
ai messaggi. Ciò aumenta il rischio 
che alcune cessioni rimangano non 
tassate. Inoltre, se i numeri IVA non 
sono corretti, gli Stati membri che rice -
vono gli elenchi riepilogativi devono 
informarne il mittente entro due giorni 
lavorativi. In un caso, però, uno Stato 
membro ha trasmesso il messaggio 
di errore con un ritardo di oltre due 
anni e cinque mesi. Se il messaggio di 
errore perviene dopo la scadenza dei 
termini di prescrizione20, è impossibile 
riscuotere l’IVA.
42 
Nelle frodi «carosello», le società di 
comodo effettuano cessioni intraco -
munitarie fittizie o reali a operatori 
«fantasma» o inadempienti. Ecco 
perché i relativi partner commerciali 
in altri Stati membri devono essere 
identificati, monitorati e, se necessario, 
cancellati immediatamente dai regi -
stri. In alcuni Stati membri, tuttavia, 
la normativa non consente di cancel -
lare una società di comodo dai regi -
stri solo perché intrattiene rapporti 
commerciali con operatori «fantasma» 
o inadempienti.17 Secondo la «Guida alla 
gestione del rischio di non 
conformità per le 
amministrazioni fiscali» stilata 
dal gruppo di progetto Fiscalis 
n. 32, se la non conformità 
degli operatori fosse dovuta 
alla complessità di una parte 
specifica della normativa 
fiscale, le autorità fiscali 
potrebbero fornire agli 
operatori una consulenza 
gratuita o suggerire una 
modifica legislativa volta 
a eliminare tale complessità.
18 Quando uno Stato membro 
trasmette un elenco 
riepilogativo IVA attraverso il 
VIES, lo Stato membro che 
riceve le informazioni risponde 
con un messaggio di errore 
contenente tutti gli 
identificativi IVA non corretti 
individuati.
19 Italia (10 casi su 10), Ungheria 
(7 su 10), Lettonia (1 su 10) 
e Regno Unito (10 su 10).
20 Il periodo dopo il quale non 
è più possibile riscuotere l’IVA, 
stando alla definizione della 
normativa fiscale degli Stati 
membri.
25 Osservazioni
43 
La Commissione non effettua visite di 
monitoraggio negli Stati membri per 
appurare se abbiano adottato «le mi -
sure necessarie per garantire che i dati 
forniti […] per la loro identificazione 
ai fini dell’IVA […] siano […] completi 
e esatti»21. Senza tali visite, è difficile 
che la Commissione possa monitorare 
eventuali miglioramenti relativi a tali 
misure.
44 
Il VIES è uno strumento molto utile per 
scambiare dati sulle cessioni intra -
comunitarie fra Stati membri. Il suo 
utilizzo da parte degli Stati membri 
presenta tuttavia delle debolezze che 
incidono occasionalmente su affidabi -
lità, esattezza, completezza e tempe -
stività dei dati VIES e, di conseguenza, 
sull’efficacia del sistema nel contrasta -
re le frodi.
I controlli multilaterali, 
pur essendo uno strumento 
efficace, sono espletati 
con minor frequenza
45 
Due o più Stati membri possono 
convenire di procedere a controlli 
coordinati del debito fiscale di uno 
o più operatori correlati nel caso in 
cui ritengano che tali controlli siano 
più efficaci dei controlli eseguiti da un 
solo Stato membro.46 
Il sondaggio ha rivelato che 27 Stati 
membri considerano i controlli multila -
terali uno strumento utile per combat -
tere le frodi IVA. Lo strumento, però, 
non è pienamente sfruttato e il suo 
utilizzo è in diminuzione. Dalle stati -
stiche della Commissione risulta che 
i controlli multilaterali promossi dagli 
Stati membri sono diminuiti, passando 
da 52 nel 2011 a 42 nel 2012, per poi 
scendere a soli 33 controlli nel 2013. 
I controlli multilaterali sono spesso 
lenti: l’audit della Corte ha rivelato che 
nella maggior parte dei casi non sono 
stati completati nell’arco del periodo 
previsto di un anno. Inoltre, l’obietti -
vo della Commissione di aumentare 
del 7 %, ossia fino a 46, il numero di 
partenza di controlli multilaterali intra -
presi, non è stato raggiunto nel 2013. 
Ciò dimostra che la raccomandazione 
espressa dalla Commissione, di portare 
nel 2014 a circa 75 il numero di con -
trolli multilaterali intrapresi dagli Stati 
membri, non era realistica.
47 
Le autorità fiscali degli Stati membri 
visitati non dispongono di indicatori 
di performance, ad eccezione di quella 
del Regno Unito che ha stabilito un 
target operativo per le riscossioni IVA 
seguite alla partecipazione ai controlli 
multilaterali. Altri Stati membri non 
monitorano il recupero degli importi 
IVA accertati a seguito dei controlli 
multilaterali cui partecipano, per cui 
sono meno motivati a partecipare 
maggiormente a detti controlli.21 Articolo 22 del regolamento 
(UE) n. 904/2010 del Consiglio.
26 Osservazioni
Eurofisc: uno strumento 
promettente che deve essere 
migliorato
48 
Eurofisc è una rete decentrata di 
funzionari delle amministrazioni fiscali 
e doganali di uno Stato membro, fina -
lizzata allo scambio rapido di informa -
zioni mirate su società e operazioni 
che si presumono fraudolente. Eurofisc 
comprende attualmente quattro ambi -
ti di attività (cfr.  riquadro 2 ).
49 
La Commissione fornisce a Eurofisc un 
supporto tecnico e logistico ma non 
contribuisce al suo funzionamento 
corrente e non ha accesso alle infor -
mazioni scambiate mediante Eurofisc. 
I funzionari di collegamento degli Stati 
membri che partecipano a un deter -
minato ambito di attività di Eurofisc 
sono esperti in materia di lotta contro 
le frodi IVA. Designano fra di essi un 
coordinatore dell’ambito di attività 
Eurofisc, il quale raccoglie e divulga le 
informazioni fornite dai funzionari di 
collegamento partecipanti a Eurofisc.50 
Una volta che uno Stato membro ha 
classificato un’impresa come società 
di comodo, che effettua cessioni 
intracomunitarie fittizie o reali a ope -
ratori «fantasma» o inadempienti, le 
informazioni relative ai partner attuali 
e previsti della stessa dovrebbero 
essere trasmesse senza indugio tramite 
Eurofisc in modo da poter essere iden -
tificate, monitorate e, se necessario, 
prontamente cancellate dai registri. 
Qualora ciò non avvenga, risulta limi -
tata la capacità dello Stato membro di 
contrastare le frodi intracomunitarie 
dell’operatore «fantasma» prima che 
vengano perpetrate. In assenza di un 
meccanismo rapido di feedback sull’u -
tilità dei segnali di frode pervenuti, gli 
Stati membri non possono migliorare la 
qualità della propria analisi dei rischi.
51 
Dal sondaggio condotto dalla Corte 
è emerso che 27 Stati membri consi -
derano Eurofisc un sistema di allerta 
precoce efficiente per la prevenzione 
delle frodi. Ciononostante, hanno 
evidenziato le seguenti debolezze, 
confermate d’altronde anche dai test 
di audit svolti negli Stati membri: i) il 
feedback non era fornito con frequen -
za sufficiente; ii) i dati scambiati non 
erano sempre ben mirati; iii) non tutti 
gli Stati membri partecipano alla tota -
lità degli ambiti di attività di Eurofisc; 
iv) gli scambi di informazioni non sono 
facili da eseguire e v) gli scambi di dati 
sono troppo lenti.Riquadro 2Ambiti di attività di Eurofisc
 οAA 1: frode intracomunitaria dell’operatore «fantasma» ( missing trader intra-Community fraud ).
 οAA 2: frodi concernenti mezzi di trasporto (auto, imbarcazioni e velivoli).
 οAA 3: frodi connesse all’abuso della procedura doganale 42.
 οAA 4: osservatorio IVA delle tendenze e degli sviluppi in materia di frode.
27 Osservazioni
52 
In tutti gli Stati membri visitati, il trat -
tamento e il caricamento delle segna -
lazioni di frode era un processo lungo 
e macchinoso. L’esame di un campione 
di 20 segnalazioni per Stato membro 
visitato ha confermato che lo scambio 
di informazioni è, in una certa misu -
ra, rudimentale, lento, di non facile 
esecuzione ed effettuato mediante 
fogli elettronici Excel. Il coordinatore 
dell’ambito di attività Eurofisc compila 
manualmente e diffonde i suddetti 
fogli elettronici fra i funzionari di colle -
gamento dei vari Stati membri aderen -
ti ad Eurofisc. Ciò comporta il rischio 
che vengano trasmesse informazioni 
incomplete o errate.
53 
L’audit della Corte ha palesato che 
ciascuno Stato membro effettua la 
propria analisi dei rischi. Non vi sono 
criteri o fonti di informazioni comuni 
per procedere a tale analisi. Inoltre, il 
feedback sull’utilità dei dati scambia -
ti è scarso. Di conseguenza, gli Stati 
membri che partecipano a diversi 
ambiti di attività spesso scambiano 
informazioni concernenti anche opera -
tori non dubbi, sprecando in tal modo 
delle risorse22.
54 
Non vi sono indicatori di qualità per 
il feedback fornito/ricevuto o per la 
tempestività. Sebbene siano fornite 
statistiche sul numero di società che 
formano oggetto di comunicazio -
ni tramite la rete, nonché sulla loro 
classificazione in varie categorie, gli 
Stati membri non hanno definito altri 
indicatori di performance per valutare 
l’efficacia dei vari ambiti di attività di 
Eurofisc. Mancano, per giunta, stati -
stiche globali sulla tempestività del 
feedback fornito.55 
I risultati delle verifiche a campione 
svolte negli Stati membri visitati indi -
cano che la maggior parte di questi 
impiega più di tre mesi per fornire un 
feedback sulle segnalazioni di frode 
pervenute. In molti casi le informazioni 
fornite non sono complete e, in alcuni 
casi, non sono presentate in un forma -
to standard, il che comporta ulteriori 
ritardi nel trattamento delle stesse.
La Commissione fornisce 
una preziosa assistenza 
agli Stati membri ma non 
effettua visite negli stessi
56 
Gli Stati membri e la Commissione 
esaminano e valutano il funzionamen -
to del dispositivo di cooperazione 
amministrativa. La Commissione cen -
tralizza l’esperienza degli Stati membri 
per migliorare il funzionamento di tale 
dispositivo.
57 
Dal sondaggio della Corte è risultato 
che 25 rispondenti su 28 ritengono che 
la Commissione fornisca una assistenza 
preziosa agli Stati membri. Il 12 febbra -
io 2014, la Commissione ha pubblicato 
una relazione sulla valutazione della 
cooperazione amministrativa23, nella 
quale sottolineava che, per affrontare 
in maniera efficace la frode e l’eva -
sione fiscale, gli Stati membri devono 
agire insieme e che il miglioramento 
della cooperazione amministrativa fra 
le amministrazioni fiscali degli Stati 
membri era pertanto un obiettivo 
fondamentale.22 Nel periodo 2011-2014 sono 
state caricate in totale 30 493 
segnalazioni nell’ambito di 
attività n. 1 per le imprese 
monitorate. Sul totale delle 
segnalazioni caricate, gli Stati 
membri interpellati non 
hanno fornito alcun feedback 
per 11 028 di esse (36 %). Per le 
restanti 19 465 segnalazioni, 
11 127 imprese (57 %) sono 
state classificate come 
operatori normali che non 
presentano rischio di frode. 
Nell’ambito di attività n. 3, le 
segnalazioni sono state 83 301 
nel 2013, il che corrisponde 
a un incremento dell’80 % 
rispetto al 2012. Benché gli 
scambi di informazioni siano 
notevolmente aumentati, la 
focalizzazione delle 
informazioni è diminuita: 
quasi l’83 % degli operatori 
caricati nel 2013 sono stati 
classificati come «non dubbi», 
rispetto al 70 % nel 2012.
23 COM(2014) 71 final del 
12 febbraio 2014.
28 Osservazioni
58 
La relazione della Commissione indi -
viduava alcuni settori in cui la coo -
perazione amministrativa può essere 
ulteriormente intensificata. «Nel com -
plesso, devono essere fornite risposte 
più tempestive alle richieste di infor -
mazioni, in quanto i ritardi su questo 
versante rappresentano un problema 
critico […]. Il feedback, fornito sponta -
neamente o su richiesta, è un ap -
proccio che deve essere incoraggiato 
nell’ambito della buona cooperazione 
e delle buone prassi, poiché costituisce 
il modo migliore di informare i funzio -
nari del fisco che il loro lavoro è stato 
(almeno in una certa misura) proficuo».
59 
La relazione della Commissione era 
basata, fra l’altro, su un questionario 
inviato agli Stati membri. Tuttavia, dal -
la sua pubblicazione fino al momento 
dell’audit, non sono state effettuate 
visite negli Stati membri. Non effet -
tuando visite in loco presso le autorità 
fiscali degli Stati membri, la Com -
missione non può conoscere a fondo 
come funzioni in realtà il dispositivo 
di cooperazione amministrativa e non 
può quindi migliorarlo in maniera 
efficace.
Gli Stati membri 
non procedono alla 
comunicazione reciproca 
delle informazioni 
trasmesse da paesi terzi
60 
In base alla normativa UE, quando un 
paese terzo comunica informazioni 
all’autorità competente di uno Stato 
membro, questa può trasmetterle alle 
autorità competenti degli Stati membri 
che possono avere interesse a dette 
informazioni e in ogni caso a quelli che 
le richiedano24.61 
Solo 13 rispondenti ritengono che gli 
Stati membri si avvalgano di tale pos -
sibilità per scambiare le informazioni 
ricevute da paesi terzi. Al contempo, 
nove rispondenti hanno suggerito di 
firmare un accordo di mutua assistenza 
sull’IVA con gli Stati Uniti mentre otto 
hanno suggerito accordi con la Turchia 
e la Cina, a conferma dell’importanza 
di questo tipo di informazione.
62 
Le informazioni fornite dai paesi terzi 
sono particolarmente pertinenti per 
assicurare la riscossione IVA sui servizi 
digitali e i beni immateriali forniti ai 
consumatori europei da località remo -
te senza la presenza fisica, diretta o in -
diretta, del fornitore nella giurisdizione 
del consumatore (cfr. paragrafi 90-92).24 Articolo 50, paragrafo 1, del 
regolamento (UE) n. 904/2010 
del Consiglio.
29 Osservazioni
Fiscalis è un importante 
strumento dell’UE per 
rafforzare la cooperazione 
amministrativa
63 
L’UE ha stabilito un programma di 
azione pluriennale, Fiscalis 2013, per 
finanziare iniziative da parte delle am -
ministrazioni fiscali volte a migliorare 
il funzionamento dei sistemi di imposi -
zione nel mercato interno. Il program -
ma è stato recentemente prorogato al 
202025. Fiscalis 2013, relativo al periodo 
2008-2013, disponeva di una dotazione 
di 156,9 milioni di euro, mentre la do -
tazione finanziaria assegnata a Fiscalis 
2020 ammonta a 223,4 milioni di euro. 
Il regolamento che istituisce Fiscalis 
2020 ne ridefinisce l’obiettivo specifi -
co, ponendo più chiaramente l’accento 
sul sostegno alla lotta contro la frode 
fiscale, l’evasione fiscale e la pianifica -
zione fiscale aggressiva26.
64 
Si è proceduto a esaminare le valu -
tazioni intermedie27 e le valutazioni 
finali28 del programma Fiscalis 2013, 
nonché i risultati di taluni gruppi di 
progetto Fiscalis, e a intervistare fun -
zionari degli Stati membri incaricati del 
programma. In ciascuno Stato membro 
oggetto dell’audit, gli auditor della 
Corte hanno selezionato un campione 
di strumenti di cooperazione am -
ministrativa finanziati da Fiscalis: 20 
scambi di informazioni su richiesta, 20 
messaggi di errore VIES, 10 controlli 
multilaterali e 20 segnalazioni di frode 
trasmesse attraverso l’ambito di attivi -
tà n. 1 di Eurofisc.65 
Secondo il disposto della decisione 
recante istituzione di Fiscalis 2013, «il 
programma di lavoro contiene indi -
catori per gli obiettivi specifici del 
programma»; all’epoca della valuta -
zione intermedia la Commissione non 
aveva però definito alcun indicatore. 
La valutazione intermedia raccoman -
dava infatti che la Commissione e gli 
Stati membri istituissero un sistema 
di monitoraggio e valutazione basato 
sui risultati, comprendente una serie 
di indicatori chiave di realizzazione 
e di risultato e, ove possibile, parame -
tri di riferimento e valori obiettivo in 
base ai quali poter misurare ogni anno 
i progressi compiuti. La Commissione 
ha instaurato di fatto un sistema di 
monitoraggio della performance, il 
quale però è divenuto operativo solo 
nell’aprile 2014 e la medesima osserva -
zione è stata ribadita nella valutazione 
finale del giugno 2014.
66 
In assenza di dati relativi alla situa -
zione di partenza e di indicatori, non 
è stato possibile quantificare l’effi -
cacia del programma Fiscalis 2013. 
Per contro, le attestazioni qualitative 
contenute nelle valutazioni o fornite 
dai responsabili negli Stati membri 
visitati sono ampiamente positive. Ad 
esempio, stando alla valutazione inter -
media di Fiscalis 2013, i partecipanti al 
sondaggio e gli intervistati ritengono 
che il programma contribuisca a una 
lotta più efficace contro le frodi in 
quanto ne ha ridotto l’incidenza e in -
crementato la rilevazione, oltre ad aver 
comportato un aumento dell’importo 
delle imposte riscosse a seguito della 
rilevazione di frodi (recupero dell’im -
posta). Tuttavia, nessuna delle cinque 
autorità fiscali degli Stati membri visi -
tati misura in questi termini il risultato 
della propria partecipazione a Fiscalis.25 Decisione n. 1482/2007/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, dell’11 dicembre 
2007, che istituisce un 
programma comunitario 
inteso a migliorare il 
funzionamento dei sistemi di 
imposizione nel mercato 
interno (Fiscalis 2013) e che 
abroga la decisione 
n. 2235/2002/CE (GU L 330 del 
15.12.2007, pag. 1). Le attività 
comprendono sistemi di 
comunicazione e di scambio 
di informazioni, controlli 
multilaterali, seminari e gruppi 
di progetto, visite di lavoro, 
attività di formazione e altre 
attività simili.
26 Regolamento (UE) 
n. 1286/2013 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, 
dell’11 dicembre 2013, che 
istituisce un programma di 
azione inteso a migliorare il 
funzionamento dei sistemi di 
imposizione nell’Unione 
europea per il periodo 
2014-2020 (Fiscalis 2020) e che 
abroga la decisione 
n. 1482/2007/CE (GU L 347 del 
20.12.2013, pag. 25).
27 http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/
fiscalis2013_mid_term_
report_en.pdf
28 http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/
fiscalis2013_final_evaluation.
pdf
30 Osservazioni
Il finanziamento degli 
strumenti di cooperazione 
amministrativa
67 
Il 22 % circa della dotazione di bilancio 
è stata destinata ad azioni congiunte 
consistenti in controlli multilaterali, 
visite di lavoro, seminari e gruppi di 
progetto, e la valutazione finale ha 
definito i costi «molto ragionevoli». 
Nell’ambito della valutazione inter -
media si è constatato che, a livello di 
obiettivi specifici, il programma aveva 
contribuito «in larga misura» a miglio -
rare la cooperazione amministrativa 
fra le amministrazioni fiscali nazionali 
partecipanti.
Assicurare una infrastruttura 
informatica adeguata
68 
Il 75 % circa della dotazione di bilancio 
è stata riservata ai sistemi di comunica -
zione e di scambio di informazioni. La 
valutazione finale ha considerato spe -
cificamente i sistemi informatici, i quali 
hanno assorbito una parte significativa 
della spesa di Fiscalis 2013. Tale spesa 
è stata ritenuta giustificata a causa 
degli alti livelli di utilizzo degli stessi. 
Le parti interessate sono apparse inol -
tre «ampiamente convinte» del loro 
valore. Negli Stati membri interessati 
dall’audit, gli utenti erano in genere 
soddisfatti dei sistemi informatici.Promuovere la competenza 
tramite i gruppi di progetto 
Fiscalis
69 
I gruppi di progetto Fiscalis sono 
composti da esperti provenienti dagli 
Stati membri. Essi si sono occupati, 
fra l’altro, di aggiornare le norme di 
buona pratica per far fronte alle frodi 
in materia di IVA intracomunitaria29. 
Le autorità fiscali degli Stati membri 
sono soddisfatte della propria parte -
cipazione a questi gruppi e ritengono 
di aver contribuito alla diffusione delle 
buone pratiche amministrative e di 
aver accresciuto la conoscenza della 
normativa fiscale dell’UE da parte 
dei funzionari del fisco. Gli auditor 
della Corte hanno ritenuto valide le 
raccomandazioni relative alle migliori 
prassi espresse dal gruppo di pro -
getto Fiscalis n. 2930 e hanno basato 
su di esse il proprio modello di con -
trollo per la procedura doganale 42 
(cfr.  allegato III ).
70 
In base alla valutazione intermedia, il 
programma Fiscalis ha contribuito «in 
larga misura» a consentire ai funzionari 
del fisco di conseguire un altro livel -
lo di comprensione della normativa 
dell’Unione e della sua attuazione, 
specie nel campo dell’IVA e delle 
accise. Il programma ha inoltre contri -
buito «in misura alquanto considere -
vole» allo sviluppo di buone pratiche 
amministrative.29 Le norme di buona pratica 
sono pubblicate nei siti web 
degli Stati membri.
30 Il gruppo di progetto Fiscalis 
n. 29 sugli abusi relativi alle 
norme che disciplinano l’IVA 
all’importazione.
31 Osservazioni
La normativa IVA è stata 
adattata per contrastare 
le frodi in questo campo
71 
Una strategia efficace contro le frodi 
nel campo dell’IVA richiede l’adozione 
di misure legislative pertinenti per far 
fronte alle frodi relative all’IVA intra -
comunitaria. Nella sua comunicazione 
del 2008, la Commissione ha stabilito 
un piano d’azione per una strategia 
coordinata volta a migliorare la lotta 
alle frodi IVA nell’Unione europea, che 
comprendeva 11 proposte legislative31 
intese a potenziare la prevenzione di 
tali frodi32, la loro individuazione33 e la 
capacità dell’amministrazione fiscale di 
riscuotere e recuperare le imposte34.
72 
La maggior parte di queste proposte 
sono state accettate dal Consiglio, ad 
eccezione della responsabilità solidale 
e della condivisione della responsa -
bilità in materia di protezione delle 
entrate degli Stati membri.
Il periodo di riferimento degli 
elenchi riepilogativi IVA e i 
relativi tempi di trasmissione 
sono stati ridotti
73 
Una delle proposte accettate35 ha in -
trodotto la presentazione mensile ob -
bligatoria di informazioni sulle cessioni 
intracomunitarie di beni qualora il to -
tale delle operazioni superi la soglia di 
50 000 euro, al fine di consentire una 
rilevazione più rapida delle frodi. Gli 
Stati membri, tuttavia, sono autorizzati 
a mantenere comunicazioni trimestrali 
per le cessioni di beni al disotto della 
soglia suddetta e per le prestazioni di 
servizi.74 
La Commissione ha chiesto a un con -
traente esterno di valutare l’impatto 
sulle imprese del passaggio da una 
presentazione trimestrale degli elenchi 
riepilogativi a una presentazione men -
sile, nonché delle opzioni in materia di 
soglie e deroghe. Lo studio36 ha rivela -
to che l’attuazione non era uniforme37, 
il che comporta costi supplementari 
per l’impresa. Il fatto di presentare 
gli elenchi riepilogativi con maggior 
frequenza comporta costi supple -
mentari per le imprese, sia a carattere 
sporadico che ricorrenti. Tali costi sono 
riconducibili, fra l’altro, a una mancan -
za di armonizzazione da parte delle 
autorità fiscali dei vari Stati membri in 
cui opera un’impresa. I costi ricorrenti 
sono determinati dalla cadenza mensi -
le anziché trimestrale della procedura. 
Laddove per la presentazione delle 
dichiarazioni IVA e degli elenchi riepi -
logativi si applichino scadenze diverse, 
sono necessari controlli supplementari. 
Inoltre, l’esistenza di obblighi informa -
tivi diversi significa che non vi è nel 
mercato interno parità di condizioni 
fra gli operatori.
75 
Tutti gli Stati membri hanno adattato 
alla direttiva IVA la propria norma -
tiva in materia d’imposta sul valore 
aggiunto. In Germania, tuttavia, 
i risultati dell’audit hanno rivelato 
che nonostante la normativa IVA sia 
allineata alla direttiva IVA, gli operatori 
continuano a presentare gli elenchi 
riepilogativi su base trimestrale o an -
nuale nonostante superino la soglia di 
50 000 euro oltre la quale gli elenchi 
riepilogativi devono essere presentati 
con cadenza mensile.31 Comunicazione della 
Commissione al Consiglio, al 
Parlamento europeo e al 
Comitato economico e sociale 
europeo su una strategia 
coordinata per migliorare la 
lotta contro le frodi a danno 
dell’IVA nell’Unione europea, 
COM(2008) 807 def. del 
1º dicembre 2008.
32 Cfr. i capi V e IX del regolamen -
to (UE) n. 904/2010 del 
Consiglio, concernenti il VIES, il 
capo 3 del titolo XI della 
direttiva IVA, in particolare 
l’articolo 226 sulle regole di 
fatturazione, e il titolo VI della 
direttiva IVA, concernente 
l’esigibilità dell’imposta sulle 
operazioni intracomunitarie.
33 Direttiva 2008/117/CE del 
Consiglio, del 16 dicembre 
2008, recante modifica della 
direttiva 2006/112/CE relativa 
al sistema comune d’imposta 
sul valore aggiunto, per 
combattere la frode fiscale 
connessa alle operazioni 
intracomunitarie (GU L 14 del 
20.1.2009, pag.7) che modifica 
l’articolo 263, paragrafo 1, 
della direttiva IVA e l’artico -
lo 20 del regolamento (UE) 
n. 904/2100 del Consiglio per 
ridurre i termini previsti per la 
presentazione e lo scambio di 
informazioni sugli elenchi 
riepilogativi; direttiva 2009/69/
CE del Consiglio, del 25 giugno 
2009, che modifica la direttiva 
2006/112/CE relativa al sistema 
comune d’imposta sul valore 
aggiunto in relazione 
all’evasione fiscale connessa 
all’importazione (GU L 175 del 
4.7.2009, pag. 12) recante 
modifica dell’articolo 143 della 
direttiva IVA, capi V e X del 
regolamento (UE) n. 904/2010, 
concernenti, rispettivamente, 
l’accesso automatizzato ai dati 
ed Eurofisc.
34 Proposta di direttiva del 
Consiglio che modifica la 
direttiva 2006/112/CE relativa 
al sistema comune d’imposta 
sul valore aggiunto in 
relazione all’evasione fiscale 
connessa all’importazione e a 
altre operazioni transfrontalie -
re, concernente la proposta 
relativa alla responsabilità 
solidale (non adottata), 
direttiva 2010/24/UE del 
Consiglio del 16 marzo 2010 
sull’assistenza reciproca in 
materia di recupero dei crediti 
risultanti da dazi, imposte ed 
altre misure (GU L 84 del 
31.3.2010, pag. 1), con effetto 
a decorrere dal 1º gennaio 
2012, e proposta concernente 
32 Osservazioni
Regime doganale 42: 
la maggior parte delle 
raccomandazioni della Corte 
sono state accettate dalla 
Commissione ma non sono 
state attuate dagli Stati 
membri
76 
Il regime doganale 42 è utilizzato dagli 
importatori per ottenere l’esenzio -
ne IVA quando i beni importati sono 
destinati a essere trasportati in un altro 
Stato membro. L’IVA è dovuta nello 
Stato membro di destinazione. Ai fini 
della corretta applicazione del regime 
doganale 42, è necessario che:
a) l’importatore fornisca informa -
zioni IVA valide e complete38 nella 
dichiarazione di importazione;
b) le autorità doganali verifichino tali 
informazioni prima dello svincolo 
delle merci e poi trasmettano le 
informazioni alle autorità fiscali;
c) queste ultime confrontino tali 
informazioni con quelle incluse 
nell’elenco riepilogativo dell’IVA 
presentato dall’importatore;
d) le informazioni vengano poi messe 
a disposizione delle autorità fiscali 
di altri Stati membri attraverso il 
sistema di scambio di informazioni 
in materia di IVA (VIES);
e) le autorità fiscali dello Stato mem -
bro di destinazione garantiscano 
che l’IVA sia esigibile in tale Stato, 
confrontando la dichiarazione IVA 
dell’acquirente con le informazioni 
registrate nel VIES. Cfr. modello di 
controllo per il regime doganale 42 
elaborato dalla Corte dei conti 
europea nell’ allegato III .77 
Al fine di monitorare il seguito dato 
al precedente audit sul regime do -
ganale 4239 e per appurare come le 
autorità doganali e fiscali cooperino 
fra loro e con altre autorità nazionali, 
ad esempio utilizzando, all’occorren -
za, l’ambito di attività n. 3 di Eurofisc 
(cfr.  riquadro 2 ), e per verificare la 
completezza dei dati VIES, gli audi -
tor della Corte hanno selezionato un 
campione, basato sul livello di rischio, 
di 30 importazioni effettuate con il 
regime doganale 42 per ciascuno Stato 
membro visitato. Essi hanno inoltre 
monitorato lo stato di attuazione, da 
parte della Commissione, delle racco -
mandazioni espresse dalla Corte nella 
relazione speciale n. 13/2011.
Nella maggior parte degli Stati 
membri visitati, i controlli 
incrociati fra dati doganali 
e dati IVA non sono efficaci
78 
A causa della mancanza di informazio -
ni sulle merci importate nel quadro del 
regime doganale 42, si possono verifi -
care abusi nell’attuazione della proce -
dura e, di conseguenza, pagamenti in -
feriori al dovuto per quanto concerne 
l’IVA degli Stati membri. L’audit della 
Corte attualmente in corso negli Stati 
membri ha rivelato l’incompletezza 
dei dati VIES riguardo ad importazioni 
nell’ambito del regime doganale 42. 
È emerso che, in Germania e nel Regno 
unito, le autorità doganali non tra -
smettono alle autorità fiscali i dati sulle 
importazioni effettuate a titolo del 
regime doganale 42. L’audit ha inoltre 
palesato che gli operatori non pre -
sentano separatamente negli elenchi 
riepilogativi IVA le cessioni intracomu -
nitarie successive facenti seguito alle 
importazioni effettuate nel quadro del 
regime doganale 42 in Germania, Italia 
e Regno Unito.la condivisione della 
responsabilità in materia di 
protezione delle entrate degli 
Stati membri non adottata nel 
regolamento sulla cooperazio -
ne amministrativa.
35 Direttiva 2008/117/CE che 
modifica l’articolo 263, 
paragrafo 1, della direttiva IVA.
36 « Expert study on the issues 
arising from a reduced time 
frame and the options allowed 
for submitting recapitulative 
statements . Final report, 
28 October 201 1 » (http://
ec.europa.eu/taxation_
customs/common/
publications/studies/
index_en.htm ).
37 17 Stati membri hanno scelto 
di derogare alla presentazione 
trimestrale degli elenchi 
riepilogativi mentre 10 hanno 
scelto di non attuare la 
deroga; in cinque Stati membri 
la deroga è obbligatoria, 
mentre in 12 è facoltativa; due 
Stati membri usano un elenco 
ricapitolativo distinto per beni 
e servizi, mentre gli altri 
25 usano un elenco 
ricapitolativo per entrambe le 
categorie; 22 Stati membri 
richiedono una presentazione 
elettronica (che prevede però 
10 eccezioni). In cinque Stati 
membri la presentazione 
elettronica è facoltativa.
38 Cfr. l’articolo 143, paragrafo 2, 
e gli articoli 85-89 della 
direttiva 2006/112/CE del 
Consiglio, nonché gli allegati II 
e III del regolamento di 
esecuzione (UE) n. 756/2012 
della Commissione, del 
20 agosto 2012, recante 
modifica del regolamento 
(CEE) n. 2454/93 che fissa 
talune disposizioni 
d’applicazione del 
regolamento (CEE) n. 2913/92 
del Consiglio che istituisce il 
codice doganale comunitario 
(GU L 223 del 21.8.2012, 
pag. 8).
39 Relazione speciale della Corte 
dei conti europea n. 13/2011.
33 Osservazioni
79 
Le autorità fiscali non sono quindi in 
grado di espletare controlli incrociati 
fra i dati doganali sulle importazioni 
nel quadro del regime doganale 42 
e gli elenchi riepilogativi IVA presentati 
dall’importatore. Questi controlli incro -
ciati sono fondamentali per garantire 
che le autorità fiscali degli altri Stati 
membri siano al corrente delle relative 
cessioni successive, affinché queste 
non eludano la tassazione nel territo -
rio dello Stato membro di consumo dei 
beni. In Lettonia, i controlli incrociati 
automatici posti in essere non hanno 
impedito che, in un caso, gli elenchi ri -
epilogativi IVA non fossero completi40.
80 
Dai test di audit svolti dagli auditor 
della Corte negli Stati membri sele -
zionati sono emersi casi di sottovalu -
tazione, mancata presentazione degli 
elenchi riepilogativi IVA, inclusione 
di identificativi IVA non validi nella 
dichiarazione di importazione e ope -
razioni triangolari non dichiarate. Solo 
22 Stati membri scambiano informa -
zioni tramite l’ambito di attività n. 3 di 
Eurofisc.
81 
Ad eccezione dell’Italia, i sistemi di 
sdoganamento elettronico degli 
Stati membri visitati non prevedevano 
alcuna verifica automatica dei numeri 
di identificazione IVA. Gli auditor della 
Corte non hanno riscontrato alcuna 
prova della verifica, da parte degli 
agenti doganali, della validità dei 
numeri di identificazione IVA prima 
dello svincolo delle merci per l’immis -
sione in libera pratica41. Non sono stati 
riscontrati elementi che comprovino il 
trasporto di merci nello Stato membro 
di destinazione42. In un caso, la mer -
ce fornita non era identica a quella 
importata. Solo in Ungheria le autorità 
doganali hanno verificato ex post se 
l’importatore avesse soddisfatto tutte 
le condizioni previste per usufruire dell’esenzione IVA in relazione a tut -
te le 30 importazioni del campione 
selezionato.
82 
Secondo la Corte dei conti francese43, 
l’assenza di un sistema elettronico 
rapido che consenta di accertare se 
l’esenzione alla dogana nello Stato 
membro di importazione sia compen -
sata dall’imposizione applicata nello 
Stato membro di acquisizione è la cau -
sa principale delle frodi IVA in Europa.
83 
Un altro importante elemento che 
può dar origine a una frode consiste 
nella sottovalutazione e nella classifi -
cazione errata della merce importata. 
L’OLAF ha coordinato un’operazione 
congiunta nel settore doganale44 per 
quanto concerne la sottovalutazione di 
prodotti tessili e di scarpe provenienti 
dalla Cina. Esso ha rilevato che il 40 % 
della merce immessa in libera pratica 
nell’ambito del regime doganale 42 
era sottovalutata. Gli auditor della 
Corte hanno rilevato nel Regno Unito 
due casi di importazioni sottovalutate, 
effettuate mediante il regime dogana -
le 42, che erano state già identificate 
dall’HMRC a seguito dell’operazio -
ne congiunta dell’OLAF. L’HMRC ha 
stimato che l’impatto sulla riscossione 
dell’IVA nel Regno Unito sia dell’ordine 
di 0,5 milioni di sterline e di 10,6 mi -
lioni di sterline in altri Stati membri. 
L’impatto stimato sulla riscossione 
doganale nel Regno Unito ammonta 
a 81 milioni di sterline. Questi impatti 
sono stati stimati dall’HMRC per tutti 
gli articoli importati dai due operatori 
identificati nel campione nell’arco di 
un triennio.40 Un gruppo di progetto Fiscalis 
sta lavorando alla 
cooperazione fra autorità 
doganali e fiscali e la 
Commissione ha acconsentito 
di riconsiderare la questione 
dei controlli incrociati fra le 
dichiarazioni doganali e gli 
elenchi riepilogativi alla luce 
delle raccomandazioni 
espresse dal gruppo di 
progetto.
41 24 in Germania, 30 in Lettonia 
e 20 nel Regno Unito.
42 13 in Germania, 23 in Italia, 
29 in Lettonia e 20 nel Regno 
Unito.
43 «L’action de La Douane dans la 
lutte contre les fraudes et trafics. 
Communication au Président de 
l’Assemblée nationale pour le 
Comité d’évaluation et de 
contrôle des politiques 
publiques. Janvier 2015 ».
44 Prevista nella convenzione 
Napoli II, redatta in base 
all’articolo K.3 del trattato 
sull’Unione europea 
e concernente la mutua 
assistenza e la cooperazione 
fra amministrazioni doganali.
34 Osservazioni
84 
La Commissione ha accettato e attuato 
cinque delle sette raccomandazioni 
espresse dalla Corte nella relazione 
sull’esercizio 2011. Il Consiglio non ha 
però dato seguito alla raccomandazio -
ne consistente nel ritenere l’importato -
re responsabile in solido per le perdite 
di gettito IVA nello Stato membro di 
destinazione (cfr. paragrafo 72).
85 
I miglioramenti legislativi apportati 
dalla Commissione riguardo al regime 
doganale 42 e il monitoraggio del 
seguito dato alle raccomandazioni 
formulate dalla Corte nella relazione 
speciale n. 13/2011 sono positivi, ma 
la lotta alla frode è ostacolata da una 
scarsa attuazione e da casi di non con -
formità individuati negli Stati membri 
durante l’audit in oggetto.
Inversione contabile: uno 
strumento utile per la lotta 
alle frodi dell’operatore 
«fantasma» la cui 
applicazione non è però 
sistematica
86 
Il principio dell’inversione contabile 
consiste nello spostare l’assoggetta -
mento all’IVA dal fornitore al cliente. 
Ciò significa che il cliente, quando vie -
ne identificato come soggetto passivo, 
è tenuto a versare l’IVA alle autorità 
fiscali anziché al fornitore. In questo 
caso un operatore «fantasma» non 
può essere inadempiente nei confronti 
dell’erario in quanto non percepisce 
l’IVA dal proprio cliente.87 
La regola dell’inversione contabile 
è una misura temporanea applicabile 
fino a dicembre 201845. È applicata solo 
in circostanze specifiche a determinati 
settori vulnerabili alle frodi carosello 
e non ha applicazione generale. Il 
riquadro 3  illustra alcuni esempi di 
settori ai quali gli Stati membri posso -
no applicare l’inversione contabile.
88 
Secondo la Corte, l’inversione contabi -
le è uno strumento utile per combatte -
re le frodi se applicato sistematicamen -
te da tutti gli Stati membri ai settori 
a rischio sopra elencati. Diversamente, 
gli autori delle frodi si spostano nello 
Stato membro in cui l’inversione con -
tabile non è applicata, limitando in tal 
modo la capacità di contrastare le frodi 
a livello dell’UE (cfr. relazione speciale 
della Corte dei conti europea n. 6/2015 
intitolata «L’integrità e l’attuazione 
dell’ETS dell’UE»).
89 
In questa fase, la Commissione non 
pensa che un’inversione contabile ge -
neralizzata, estesa cioè a tutti i settori 
dell’economia, sarebbe efficace nel 
combattere le frodi in quanto sposte -
rebbe la frode al livello della vendita al 
dettaglio in cui i rischi di evasione IVA 
sono maggiori. I risultati del sondaggio 
della Corte lo confermano, dato che 
solo un rispondente ha suggerito una 
siffatta applicazione generalizzata 
dell’inversione contabile.45 Direttiva 2013/43/UE del 
Consiglio, del 22 luglio 2013, 
che modifica la direttiva 
2006/112/CE relativa al sistema 
comune d’imposta sul valore 
aggiunto con riguardo 
all’applicazione facoltativa 
e temporanea del 
meccanismo dell’inversione 
contabile alla cessione di 
determinati beni e alla 
prestazione di determinati 
servizi a rischio di frodi (GU 
L 201 del 26.7.2013, pag. 4).
35 Osservazioni
La legislazione 
sul commercio elettronico 
è basata sulle migliori 
prassi internazionali 
ma risulta difficile 
imporne l’applicazione
90 
Prestazioni e cessazioni a distanza di 
servizi e di beni materiali costituisco -
no delle sfide per i regimi IVA, poiché 
ne consegue spesso una mancata 
riscossione dell’IVA, o la riscossione di 
un importo troppo basso. L’UE appli -
ca il principio della destinazione alle 
prestazioni e cessioni transfrontaliere 
di servizi forniti per via elettronica/
beni immateriali ai clienti finali, nelle 
relazioni tra imprese e consumatori 
(«business to consumer », B2C), in linea 
con le migliori prassi internazionali 
identificate dall’OCSE.91 
Secondo il principio di destinazione, 
il luogo di consumo per le prestazioni 
transfrontaliere di servizi e le cessioni 
di beni immateriali erogabili a distanza 
a un destinatario privato non residente 
dovrebbe essere la giurisdizione in cui 
quest’ultimo risiede abitualmente46.46 «Consumption Taxation of 
Cross-Border Services and 
Intangible Property in the 
Context of E-Commerce », OCSE, 
2001.Riquadro 3Esempi di settori in cui può essere applicata l’inversione contabile
 οSettore della costruzione, inclusi i servizi di riparazione, pulizia, manutenzione, modifica e demolizione.
 οTrasferimenti di quote di emissioni di gas a effetto serra.
 οCessioni di dispositivi a circuito integrato, quali microprocessori e unità centrali di elaborazione, prima 
della loro installazione in prodotti destinati al consumatore finale.
 οCessioni di gas e di energia elettrica a un soggetto passivo-rivenditore.
 οCessioni di certificati relativi a gas ed energia elettrica.
 οOfferta di servizi di telecomunicazioni.
 οCessioni di console di gioco, tablet PC e laptop.
 οCessioni di cereali, colture industriali, fra cui semi oleosi e barbabietole.
 οCessioni di metalli grezzi e semilavorati, fra cui metalli preziosi.
 οCessioni di telefoni cellulari.
 οAlcuni tipi di legname (tronchi, assi, travi).
36 Osservazioni
92 
L’esecuzione forzata delle norme 
sul commercio elettronico è difficile 
e la riscossione dell’IVA è a rischio se 
gli Stati membri non dispongono di 
informazioni sulle prestazioni e ces -
sioni B2C di servizi e beni immateriali 
effettuate da paesi terzi via internet. 
Secondo la Corte dei conti tedesca47, 
in Germania l’IVA riscossa per la 
prestazione di servizi elettronici B2C 
da un paese terzo è ammontata a soli 
23,7 milioni di euro nel 2011 ed è scesa 
a 22,8 milioni di euro nel 2012, mentre 
il commercio elettronico è in rapida 
espansione. La Corte dei conti tedesca 
ha quindi concluso che vi sono molti 
operatori non registrati.
Assenza di cooperazione 
e sovrapposizione 
di competenze fra le 
autorità amministrative, 
giudiziarie e preposte 
all’applicazione 
della legge nella lotta 
alle frodi IVA
93 
Spesso le frodi nel campo dell’IVA sono 
connesse alla criminalità organizzata. 
I proventi delle frodi intracomunitarie 
dell’operatore «fantasma» vengono di 
norma reinvestiti in altre attività crimi -
nali. È necessario pertanto adottare un 
approccio comune e pluridisciplinare 
per far fronte alle frodi relative all’IVA 
intracomunitaria. I rappresentanti di 
Europol48 stimano che 40-60 miliardi 
della perdita annuale di gettito IVA 
degli Stati membri siano imputabili 
a gruppi criminali organizzati e che il 
2 % di questi siano all’origine dell’80 % 
delle frodi intracomunitarie dell’opera -
tore «fantasma».94 
Il Consiglio europeo ha spesso de -
plorato la mancanza di cooperazione 
fra autorità amministrative, giudizia -
rie e preposte all’applicazione della 
legge49, una sfida da affrontare per 
combattere la frode fiscale in maniera 
efficace.
Assenza di uno scambio 
di dati fra dogane 
e autorità fiscali, di polizia 
e responsabili dell’azione 
penale
95 
Manca una politica o una strategia 
integrata a livello dell’UE per condurre 
indagini e contrastare le frodi. Spesso 
le autorità giudiziarie e quelle prepo -
ste all’applicazione della legge opera -
no in maniera indipendente e molto 
spesso non coinvolgono tutti gli Stati 
membri interessati50.47 Bundesrechnungshof, 2013 
Bemerkungen — Weitere 
Prüfungsergebnisse Nr. 11 
«Ausländische Internetanbieter 
zutreffend besteuern» .
48 Dichiarazione di Van 
Heuckelom alla Conferenza 
sulle frodi nel campo dell’IVA, 
patrocinata dall’on. Ingeborg 
Grässle e dall’on. Benedek 
Javor il 4 febbraio 2015 presso 
il Parlamento europeo 
a Bruxelles ( http://
antikorrupcio.hu/en/
vat-fraud-in-the-eu-member-
states/ ).
49 Documenti del Consiglio 
europeo nn. 12623/5/13 del 
16 settembre 2013, 16071/1/14 
del 20 marzo 2015 e 9368/15 
del 1º giugno 2015.
50 Riunione strategica sulle frodi 
IVA svoltasi presso Eurojust nel 
marzo 2011 (cfr. documento 
11570/11 del Consiglio del 
17 giugno 2011).
37 Osservazioni
96 
Il Consiglio europeo ha istituito un 
Gruppo «Cooperazione doganale». 
Questo gruppo di esperti si occupa 
della cooperazione operativa fra le 
amministrazioni doganali nazionali al 
fine di potenziarne la capacità di far 
rispettare la legge e, in particolare, di 
identificare l’esigenza di nuovi modelli 
di cooperazione fra le dogane e al -
tre agenzie e/o operazioni doganali 
congiunte51.
97 
Il gruppo suddetto ha concluso che 
la cooperazione fra dogane e polizia, 
nonché fra autorità doganali e fiscali, 
è piuttosto buona, ma che vi sono an -
cora alcuni ostacoli. Fra questi figurano 
in primo luogo le restrizioni in materia 
di condivisione delle informazioni, l’as -
senza di sistemi strutturati e di databa -
se collegati, un’informazione non tem -
pestiva o di scarsa qualità e l’assenza 
di feedback adeguato. La relazione 
sottolinea inoltre il rischio ricorrente di 
sovrapposizioni e duplicazioni.
98 
Non tutti gli Stati membri partecipano 
alla totalità degli ambiti di attività di 
Eurofisc (cfr. paragrafo 51). L’ambito di 
attività n. 3 è riservato alle frodi intra -
comunitarie dell’operatore «fantasma» 
collegate alle importazioni nell’am -
bito del regime doganale 42. Gli Stati 
membri coinvolti sono 22, ma sono 
le autorità fiscali piuttosto che quelle 
doganali a partecipare52. Nei cinque 
Stati membri visitati, solo le autorità 
doganali ungheresi e italiane parteci -
pano all’ambito di attività n. 3.99 
L’audit svolto dalla Corte ha inoltre 
evidenziato che le autorità dogana -
li di Germania e Regno Unito non 
trasmettono alle autorità fiscali dati 
sulle importazioni effettuate nel 
quadro del regime doganale 42 e che 
gli operatori non presentano separa -
tamente negli elenchi riepilogativi IVA 
le cessioni intracomunitarie successive 
facenti seguito a dette importazio -
ni in Germania, Italia e Regno Unito 
(cfr. paragrafo 78).
100  
Il mancato scambio di dati fra autorità 
doganali e autorità fiscali, di polizia 
e responsabili dell’azione penale ridu -
ce l’efficacia della lotta contro la frode. 
Il Belgio è riuscito in soli due anni a ri -
durre dell’85 % le perdite connesse alle 
frodi adottando un approccio comune, 
improntato a una maggiore coopera -
zione fra le autorità; ciò ha consentito 
di incentrarsi più sullo smantella -
mento dell’apparato organizzativo 
fraudolento che non sugli operatori 
«fantasma»53.51 Documento 12978/14 del 
Consiglio del 
22 settembre 2014.
52 Una relazione del Gruppo 
«Cooperazione doganale» 
raccomanda che le autorità 
doganali svolgano un ruolo 
più attivo nell’ambito 
suddetto. Documento 
16071/1/14 del Consiglio del 
20 marzo 2015.
53 Da 1,1 miliardi di euro nel 2001 
a 159 milioni di euro nel 2003. 
Fonte: Ondersteuningscel (BTW 
fraude) — Cellule de soutien 
(Fraude TVA) . Cfr. « Rapport 
annuel des Finances 2003 ».
Cfr. anche « Fraude 
intracommunautaire à la TVA. 
Audit de suivi réalisé en 
collaboration avec les cours des 
comptes des Pays-Bas et 
d’Allemagne. Rapport de la 
Cour des comptes transmis à la 
Chambre des représentants », 
Bruxelles, settembre 2012.
38 Osservazioni
Europol e l’OLAF 
non hanno accesso ai dati 
VIES ed Eurofisc
101  
Né Europol né l’OLAF hanno accesso ai 
dati Eurofisc. Gli Stati membri invoca -
no gli articoli 35 e 55 del regolamento 
n. 904/2010 e le norme nazionali sul 
segreto fiscale per negare l’accesso. 
Negli ambiti di attività da 1 a 3 di 
Eurofisc è contemplato lo scambio di 
dati, a differenza dell’ambito n. 4, un 
osservatorio in cui si esaminano le 
tendenze in materia di frodi. Anche se 
non vi è alcuno scambio di dati, Euro -
pol e l’OLAF non hanno accesso alle 
informazioni ivi contenute. Non è loro 
consentito nemmeno l’accesso al VIES.
102  
Pur essendo conforme al regolamento, 
tale restrizione riduce la capacità di 
Europol e dell’OLAF di rispondere alle 
frodi nel campo dell’IVA attraverso l’i -
dentificazione e lo smantellamento di 
gruppi appartenenti alla criminalità or -
ganizzata che sono all’origine di frodi 
carosello e persino la loro capacità di 
valutare l’effettivo impatto delle frodi 
relative all’IVA intracomunitaria.
103  
La sovrapposizione delle competenze 
e la mancanza di una cooperazione 
e di uno scambio di informazioni 
efficienti fra autorità amministrative, 
giudiziarie e preposte all’applicazione 
della legge, a livello nazionale e inter -
nazionale, ostacola la lotta contro le 
frodi relative all’IVA intracomunitaria. 
Nel 2013 la situazione fra Europol, 
Eurojust e OLAF è stata descritta come 
una «rete intricata» che contribuisce 
a far sì che manchi una risposta coordi -
nata alle frodi54.Empact: una buona iniziativa 
la cui sostenibilità è tuttavia 
a rischio
104  
Nel 2010 L’UE ha stabilito un ciclo pro -
grammatico pluriennale per combatte -
re la criminalità organizzata e le forme 
gravi di criminalità internazionale55, ai 
fini di:
a) una cooperazione efficace fra gli 
organismi di contrasto degli Stati 
membri, le istituzioni e le agenzie 
dell’UE e i terzi interessati;
b) un’azione coerente e solida a li -
vello operativo contro le minacce 
criminali più incalzanti che l’UE si 
trova a dover affrontare.
105  
Basandosi su una valutazione del -
la minaccia elaborata da Europol56, 
i rappresentanti degli Stati membri 
hanno definito nove settori prioritari, 
fra cui figurano le frodi intracomunita -
rie dell’operatore «fantasma» e quelle 
relative alle accise. Per ciascun settore 
prioritario, il Consiglio ha redatto un 
piano strategico pluriennale, che copre 
il periodo dal 2014 al 2017. L’obiettivo 
del piano è neutralizzare la capacità 
dei gruppi appartenenti alla criminalità 
organizzata e degli specialisti coinvolti 
in frodi intracomunitarie dell’operatore 
«fantasma» o concernenti le accise.
106  
Il piano 2014-2017 menzionava tre 
potenziali vulnerabilità. Oltre a sotto -
lineare il livello elevato di competenza 
e flessibilità dei gruppi appartenenti 
alla criminalità organizzata, eviden -
ziava l’assenza di una cooperazione 
sistemica fra le autorità preposte 
all’applicazione della legge e le auto -
rità fiscali, a livello nazionale e dell’UE. 
Rilevava inoltre l’esistenza di ostacoli 
giuridici allo scambio di informazioni 54 House of Lords, 12a relazione 
di sessione della Commissione 
per l’Unione europea 
(2012-2013) « The Fight Against 
Fraud on the EU’s Finances ».
55 Progetto di conclusioni del 
Consiglio sull’elaborazione 
e attuazione di un ciclo 
programmatico dell’UE per 
contrastare la criminalità 
organizzata e le forme gravi di 
criminalità internazionale, doc. 
15358/10 COSI 69 ENFOPOL 
298 CRIMORG 185 
ENFOCUSTOM 94.
56 Valutazione della minaccia 
rappresentata dalla criminalità 
organizzata e dalle forme 
gravi di criminalità (SOCTA) 
svolta nel 2013.
39 Osservazioni
fra Europol e gli Stati membri rappre -
sentati in seno ad Eurofisc.
107  
Il piano conteneva sei obiettivi strate -
gici. Uno di questi riguarda la con -
divisione di informazioni riservate 
disponibili a livello dell’UE sui gruppi 
che costituiscono la minaccia princi -
pale. Queste azioni si sovrappongo -
no alle informazioni condivise sulle 
società a rischio nell’ambito di attività 
n. 1 di Eurofisc. Inoltre, in una riunio -
ne del Comitato permanente per la 
cooperazione amministrativa (SCAC), 
alcuni Stati membri hanno contestato 
l’uso, da parte delle autorità preposte 
all’applicazione della legge, dell’intero 
corpo di norme di buona pratica per 
contrastare le frodi nel campo dell’IVA 
intracomunitaria, redatte dal Gruppo 
di progetto Fiscalis n. 82, in quanto 
la maggior parte dei capitoli sarebbe 
pertinente per le amministrazioni 
fiscali ma non per le autorità suddette.
108  
Al fine di misurare il conseguimento 
di ciascun obiettivo, sono stati stabiliti 
dei piani d’azione operativi (PAO) nel 
quadro della Piattaforma multidisci -
plinare europea di lotta alle minacce 
della criminalità (Empact). Gli Stati 
membri dovevano finanziare le attività 
del PAO 2014 tramite il bilancio nazio -
nale. Le relazioni sullo stato di avanza -
mento del PAO 2014 indicano che due 
interventi operativi su 11 non erano 
ultimati e sono stati rinviati al 2015 per 
mancanza di fondi. Questa mancanza 
di risorse rischia di compromettere la 
realizzazione degli obiettivi Empact 
e la sostenibilità dei PAO.
109  
Nel 2015 la Commissione ha assegnato 
7 milioni di euro a Europol per finanzia -
re interventi operativi nel 2015 e 2016. 
Poiché tale dotazione copre nove settori prioritari, resta però da vedere 
se assicurerà la sostenibilità finanziaria 
di Empact  per quanto concerne il set -
tore prioritario delle frodi intracomuni -
tarie dell’operatore «fantasma».
Gli Stati membri sono 
contrari alla proposta di 
includere l’IVA nel campo di 
applicazione della direttiva 
sulla tutela degli interessi 
finanziari e del regolamento 
sulla Procura europea
110  
Nel marzo 2011, in occasione di un 
incontro organizzato da Eurojust, gli 
esperti di tutti gli Stati membri han -
no invocato una cooperazione più 
efficiente fra autorità amministrative, 
giudiziarie e preposte all’applicazione 
della legge, a livello nazionale e inter -
nazionale57. Il Consiglio raccomandava 
di redigere norme sulla competenza 
esclusiva per le frodi relative all’IVA in -
tracomunitaria o di affidare le indagini 
e il perseguimento di tali reati a una 
procura europea.
111 
La maggior parte degli Stati membri 
è però contraria alla proposta della 
Commissione di includere l’IVA nel 
campo di applicazione della diretti -
va relativa alla lotta contro la frode 
(direttiva PIF)58 o nel regolamento che 
istituisce la Procura europea. Esclude -
re l’IVA dal campo di applicazione di 
queste proposte rappresenterebbe un 
notevole passo indietro dal momento 
che, come recentemente ricordato 
dalla Corte di giustizia (causa C-105/14 
dell’8 settembre 2015, Taricco), le 
frodi IVA sono già coperte dall’attuale 
quadro giuridico, in particolare dalla 
Convenzione PIF59 che la direttiva PIF 
dovrebbe sostituire. Nessun atto di 
diritto derivato, inoltre, ha conferito 
all’OLAF poteri di indagine in materia 
di IVA.57 Riunione strategica sulle frodi 
IVA svoltasi presso Eurojust nel 
marzo 2011 (cfr. documento 
11570/11 del Consiglio del 
17 giugno 2011).
58 Proposta di direttiva del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio relativa alla lotta 
contro la frode che lede gli 
interessi finanziari dell’Unione 
mediante il diritto penale, 
COM(2012) 363 final 
dell’11 luglio 2012.
59 Convenzione del 26 luglio 
1995 relativa alla tutela degli 
interessi finanziari delle 
Comunità europee e i suoi due 
protocolli (atto del Consiglio 
del 19 giugno 1997 e atto del 
Consiglio del 27 settembre 
1996).
40
 Conclusioni 
e raccomandazioni
112  
L’audit su cui verte la presente relazio -
ne ha valutato se l’UE stia affrontando 
in maniera efficace le frodi concer -
nenti l’IVA intracomunitaria. La gran -
de maggioranza degli Stati membri, 
i principali beneficiari delle entrate 
IVA, si è detta soddisfatta del modo in 
cui è stato istituito il regime vigente 
e apprezza i benefici della reciproca 
collaborazione. Gli Stati membri hanno 
tuttavia indicato gli ambiti del regime 
che richiedono ulteriori miglioramenti. 
L’audit ha inoltre rilevato importanti 
debolezze, segno che il regime non 
è sufficientemente efficace. Tali de -
bolezze devono essere affrontate. In 
passato la Commissione ha proposto 
diversi provvedimenti legislativi per 
consentire agli Stati membri di miglio -
rare il quadro che disciplina lo scambio 
di informazioni fra le rispettive autorità 
fiscali, al fine di contrastare le frodi nel 
campo dell’IVA intracomunitaria60, ma 
essi non li hanno accettati nella loro 
interezza. Vi è pertanto la necessità di 
una nuova normativa e di altre iniziati -
ve, come suggerito dalle raccomanda -
zioni che seguono.
Misurare l’efficacia 
del regime
113  
L’assenza di dati comparabili e di indi -
catori pertinenti adeguati per misurare 
la performance degli Stati Membri 
incidono negativamente sull’efficacia 
del regime dell’UE volto a combattere 
le frodi nel campo dell’IVA intracomu -
nitaria (cfr. paragrafi 19-25).Raccomandazione 1
La Commissione dovrebbe promuo -
vere uno sforzo coordinato, da parte 
degli Stati membri, per istituire un 
sistema comune per stimare l’entità 
delle frodi nel campo dell’IVA intra -
comunitaria, in modo da consentire 
agli Stati membri di valutare la propria 
performance in termini di riduzio -
ne dell’incidenza delle frodi relative 
all’IVA intracomunitaria, aumentando 
l’individuazione di queste ultime e il 
successivo recupero dell’imposta. Tale 
sistema potrebbe poggiare sulle prassi 
già in uso in taluni Stati membri.
È fondamentale operare 
un controllo incrociato 
fra i dati IVA e i dati 
delle dogane
114  
L’audit della Corte ha constatato che 
non è possibile espletare controlli 
incrociati fra le importazioni effettuate 
nel quadro del regime doganale 42 e gli 
elenchi riepilogativi IVA dal momento 
che le autorità doganali non trasmetto -
no i dati in questione alle autorità fiscali 
e gli operatori non sono tenuti a pre -
sentare separatamente negli elenchi 
riepilogativi IVA le cessioni intracomu -
nitarie facenti seguito a dette importa -
zioni. Inoltre, non tutti gli Stati membri 
scambiano dati sulle importazioni a ri -
schio effettuate nel quadro del regime 
doganale 42 tramite l’ambito di attività 
n. 3 di Eurofisc (cfr. paragrafi 76-85).
Raccomandazione 2
Le autorità doganali degli Stati membri 
dovrebbero trasmettere i dati sulle 
importazioni effettuate nel quadro 
del regime doganale 42 alle autorità 
fiscali e attuare altre misure previ -
ste dal modello di controllo della 
Corte sul regime doganale suddetto 
(cfr.  allegato III ).60 Ad esempio, la proposta, 
presentata dalla Commissione 
il 20.7.2004, di regolamento 
del Parlamento europeo e del 
Consiglio relativo alla 
reciproca assistenza 
amministrativa per la tutela 
degli interessi finanziari della 
Comunità contro la frode 
e ogni altra attività illecita 
(proposta COM(2004) 509 
modificata dalla proposta 
COM(2006) 473 definitivo).
41 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 3
La Commissione dovrebbe proporre 
emendamenti legislativi che consenta -
no controlli incrociati efficaci fra dati 
doganali e dati fiscali.
Migliorare il sistema di 
allerta precoce Eurofisc 
per una maggiore 
focalizzazione sugli 
operatori ad alto rischio
115  
Gli Stati membri considerano Eurofisc 
un sistema di allerta precoce efficien -
te, ma lamentano la scarsa agevolezza 
dello scambio di informazioni e la len -
tezza degli scambi di dati, peraltro non 
sempre adeguatamente mirati. L’audit 
svolto negli Stati membri selezionati 
ha anche rilevato che il trattamento 
dei dati e l’accesso alle informazioni 
era un processo lento e farraginoso, 
che poggiava su fogli elettronici Excel 
distribuiti ai funzionari di collegamen -
to degli Stati membri, con il rischio 
che venissero trasmesse informazioni 
incomplete o errate. Spesso il feedback 
è fornito al paese d’origine con note -
voli ritardi (cfr. paragrafi 48-55).
Raccomandazione 4
La Commissione dovrebbe raccoman -
dare agli Stati membri di:
a) introdurre un’analisi dei rischi co -
mune comprendente l’analisi delle 
reti sociali, in modo che le informa -
zioni scambiate attraverso Eurofisc 
siano effettivamente incentrate 
sulla frode;
b) migliorare la rapidità e la frequen -
za degli scambi di informazioni;c) avvalersi, per gli scambi di infor -
mazioni, di uno strumento infor -
matico affidabile e facile da usare;
d) stabilire indicatori e valori obiet -
tivo pertinenti per misurare la 
performance dei diversi ambiti di 
attività;
e) partecipare a tutti gli ambiti di 
attività Eurofisc.
Migliorare il quadro 
giuridico esistente
116  
La proposta della Commissione sulla 
responsabilità solidale in caso di 
scambi commerciali transfrontalieri 
non è stata adottata dal Consiglio. 
Ciò riduce l’effetto dissuasivo volto 
a scoraggiare i rapporti commerciali 
con operatori fraudolenti. Riguardo ai 
termini di presentazione degli elenchi 
riepilogativi, la direttiva IVA non è at -
tuata in maniera uniforme nei vari Stati 
membri, incrementando in tal modo 
l’onere amministrativo per gli opera -
tori che esercitano in più di uno Stato 
membro (cfr. paragrafi 73-75).
Raccomandazione 5
Il Consiglio dovrebbe approvare la pro -
posta della Commissione sulla respon -
sabilità solidale.
42 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 6
La Commissione dovrebbe proporre 
la modifica della direttiva IVA ai fini di 
una maggiore armonizzazione degli 
obblighi di informativa in materia 
di IVA vigenti negli Stati membri 
per quanto concerne le cessioni e le 
prestazioni intracomunitarie di beni 
e servizi.
117  
È assodato che a fronte dell’introdu -
zione dell’inversione contabile in uno 
o più Stati membri, gli autori delle 
frodi si spostano nello Stato membro 
in cui tale meccanismo non è applicato 
(cfr. paragrafi 86-89).
Raccomandazione 7
La Commissione dovrebbe incoraggia -
re gli Stati membri a coordinare meglio 
le proprie politiche in materia di 
inversione contabile come già avvenu -
to, ad esempio, nel caso del sistema di 
scambio di quote di emissione.
Migliorare i dispositivi 
di cooperazione 
amministrativa
118  
La Commissione ha proposto diversi 
provvedimenti legislativi che consen -
tono agli Stati membri di creare un 
quadro adeguato per lo scambio di 
informazioni fra le rispettive autorità 
fiscali al fine di contrastare la frode 
relativa all’IVA intracomunitaria, ma il 
loro utilizzo da parte degli Stati mem -
bri è ancora molto limitato e alcuni di 
essi devono essere rafforzati o appli -
cati in modo più sistematico (cfr. para -
grafi 26-47 e 56-70).Raccomandazione 8
Nell’ambito della propria valutazione 
dei dispositivi di cooperazione ammi -
nistrativa, la Commissione dovrebbe 
svolgere visite di monitoraggio in 
alcuni Stati membri selezionati sulla 
base del rischio. Tali visite di monito -
raggio dovrebbero puntare a migliora -
re la tempestività delle risposte fornite 
dagli Stati membri alle richieste di 
informazioni, l’affidabilità del VIES, la 
rapidità dei controlli multilaterali e la 
verifica del seguito dato alle risultanze 
delle precedenti relazioni della Corte 
sulla cooperazione amministrativa.
Raccomandazione 9
Gli Stati membri che non vi hanno 
ancora provveduto dovrebbero instau -
rare un sistema dualistico di numeri 
IVA (ossia l’attribuzione, agli operatori 
che intendono partecipare a scambi 
commerciali intracomunitari, di un 
identificativo IVA diverso da quello 
ad uso nazionale) e procedere alle 
verifiche prescritte dall’articolo 22 del 
regolamento (UE) n. 904/2010 fornen -
do al contempo consulenza gratuita 
agli operatori.
Raccomandazione 10
Gli Stati membri dovrebbero inviare un 
avviso formale agli operatori coinvolti 
in filiere fraudolente per agevolare 
l’applicazione della giurisprudenza 
della Corte di giustizia europea nelle 
sentenze Kittel/Mecsek e rifiutare o il 
diritto di detrarre l’imposta a monte 
o il diritto di effettuare cessioni ad 
aliquota zero in quanto l’operatore 
sapeva o avrebbe dovuto sapere che le 
sue operazioni erano connesse a perdi -
te di gettito fiscale fraudolente.
43 Conclusioni e raccomandazioni
119  
Gli Stati membri hanno bisogno di 
informazioni provenienti dai paesi terzi 
per assicurare la riscossione dell’IVA 
sui servizi di commercio elettronico 
B2C e sui beni immateriali ceduti via 
Internet (cfr. paragrafi 90-92).
Raccomandazione 11
Per rafforzare la cooperazione con 
i paesi terzi e assicurare la riscossio -
ne dell’IVA sui servizi di commercio 
elettronico B2C e sui beni immateriali 
da questi forniti, gli Stati membri 
dovrebbero:
a) autorizzare la Commissione 
a negoziare accordi in materia di 
mutua assistenza con i paesi in cui 
sono stabiliti la maggior parte dei 
fornitori di servizi digitali e a firma -
re tali accordi;
b) per gli Stati membri che fanno 
parte dell’OCSE, firmare e attuare 
la Convenzione multilaterale stilata 
dall’OCSE e dal Consiglio d’Europa 
sulla reciproca assistenza ammini -
strativa in materia fiscale, in modo 
da scambiare informazioni con 
paesi terzi sui fornitori di servizi 
digitali.Migliorare 
la cooperazione fra 
autorità amministrative, 
giudiziarie e preposte 
all’applicazione 
della legge
120  
Spesso le frodi nel campo dell’IVA 
intracomunitaria sono connesse alla 
criminalità organizzata. È necessa -
rio pertanto adottare un approccio 
comune e pluridisciplinare migliore 
per far fronte alle frodi relative all’IVA 
intracomunitaria. Vi sono tuttavia una 
serie di autorità e organismi, le cui 
competenze si sovrappongono per 
quanto concerne la lotta alla frode nel 
campo dell’IVA intracomunitaria, che 
non collaborano fra loro e non scam -
biano completamente le informazioni 
a causa di restrizioni giuridiche (cfr. pa -
ragrafi 93-102).
Raccomandazione 12
La Commissione e gli Stati membri 
dovrebbero rimuovere gli ostacoli 
di natura giuridica allo scambio di 
informazioni fra autorità amministra -
tive, giudiziarie e preposte all’appli -
cazione della legge a livello nazionale 
e dell’UE. In particolare, l’OLAF ed 
Europol dovrebbero avere accesso ai 
dati VIES ed Eurofisc e gli Stati membri 
dovrebbero trarre beneficio dalle in -
formazioni riservate da questi ricevute.
44 Conclusioni e raccomandazioni
121  
Fra gli elementi esistenti di un approc -
cio pluridisciplinare a livello dell’UE fi -
gurano i piani d’azione operativi (PAO) 
stabiliti dagli Stati membri e ratificati 
dal Consiglio nel quadro dell’inizia -
tiva Empact, che coprono il periodo 
2014-2017. Tuttavia, la fattibilità e la 
sostenibilità dei PAO è a rischio a causa 
della mancanza di finanziamenti UE 
(cfr. i paragrafi 104-109).
Raccomandazione 13
La Commissione dovrebbe assicurare 
la sostenibilità dei PAO nel quadro 
dell’iniziativa Empact  fornendo risorse 
finanziarie sufficienti.
122  
Le frodi IVA potrebbero restare impu -
nite a causa di conflitti di giurisdizione 
negativi se la direttiva PIF e il regola -
mento che istituisce la Procura euro -
pea non includessero l’IVA nel proprio 
campo di applicazione (cfr. paragrafi 
110-111). Le frodi IVA possono inoltre 
restare impunite a causa di periodi di 
prescrizione troppo corti, come sot -
tolineato dalla Corte di giustizia nella 
sentenza dell’8 settembre 2015 (causa 
C-105/14, Taricco). Secondo quanto 
statuito dalla Corte di giustizia dell’U -
nione europea, le frodi IVA ledono gli 
interessi finanziari dell’UE.Raccomandazione 14
Il Parlamento europeo e il Consiglio 
dovrebbero:
a) includere l’IVA nel campo di appli -
cazione della proposta direttiva 
sulla lotta alle frodi che ledono gli 
interessi finanziari dell’Unione tra -
mite il diritto penale (direttiva PIF) 
e del regolamento che istituisce la 
Procura europea, nonché
b) fornire all’OLAF un chiaro man -
dato e gli strumenti per espletare 
indagini sulle frodi relative all’IVA 
intracomunitaria.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Milan 
Martin CVIKL, membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 
15 dicembre 2015.
 Per la Corte dei conti europea
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

45
 Allegati
Approccio di audit a livello della Commissione
L’audit svolto dalla Corte presso la Commissione ha compreso due fasi: una fase preparatoria e il controllo sul 
campo.
1 Durante la prima fase, sono state effettuate visite presso la direzione generale Fiscalità e unione doganale 
e l’OLAF per raccogliere informazioni. Gli auditor hanno discusso la metodologia di audit (i quesiti, i criteri 
e le norme di audit), compresa la metodologia di audit negli Stati membri e ricevuto feedback e suggeri -
menti da parte della Commissione. La DG Fiscalità e unione doganale ha concesso loro l’accesso al prin -
cipale database sulle importazioni, ossia «websurveillance 2». Gli auditor hanno discusso i ruoli e le sfide 
principali di ciascuna DG nella lotta alle frodi relative all’IVA e raccolto la documentazione pertinente.
 Hanno quindi esaminato le informazioni relative alla performance, come la relazione di attività della DG 
suddetta che accompagna il progetto preliminare di bilancio del 2013 e la relazione annuale di attività 
2013 della DG, unitamente allo stato di attuazione della strategia UE contro le frodi nel campo dell’IVA 
e le relazioni 2014 della Commissione sulla cooperazione amministrativa in materia di IVA e sull’efficacia 
della riscossione dell’IVA.
 Gli auditor hanno inoltre effettuato visite per acquisire informazioni presso il presidente di Eurofisc, Euro -
pol ed Eurojust, dove hanno presentato l’audit, discusso i rispettivi ruoli, responsabilità e sfide nella lotta 
contro le frodi IVA e raccolto documenti e informazioni pertinenti.
 Una visita analoga ha avuto luogo presso l’OCSE, dove sono stati discussi quesiti pertinenti all’audit, come 
il rapporto fra entrate totali e IVA, la reciproca assistenza e gli scambi di informazioni su questioni fiscali, 
le frodi dell’operatore «fantasma», i controlli multilaterali, gli audit congiunti e la tassazione dei servizi 
forniti per via digitale e dei beni immateriali (commercio elettronico). Sono state esaminate le relazioni 
più recenti dell’OCSE e le linee guida concernenti l’IVA.
 Gli auditor hanno esaminato e discusso con i rappresentanti del gruppo di lavoro IVA delle istituzioni 
superiori di controllo dell’UE le loro ultime attività di audit sull’IVA e quelle ancora in corso.Allegato I
46 Allegati
2 Durante il lavoro sul campo, gli auditor hanno presentato alla Commissione i risultati del sondaggio negli 
Stati membri, nonché il questionario generale rivolto alla Commissione. Quest’ultimo tratta degli svilup -
pi correnti e riunisce elementi probatori sulle attività della Commissione nei settori della cooperazione 
amministrativa, la verifica del seguito dato alla relazione speciale della Corte sul regime doganale 42, l’in -
versione contabile, il commercio elettronico e l’efficacia della riscossione IVA, compresa la cooperazione 
fra autorità amministrative, giudiziarie e preposte all’applicazione della legge negli Stati membri e organi -
smi europei. Al questionario generale hanno risposto le DG Bilancio, Migrazione e affari interni, Giustizia 
e consumatori, l’OLAF e la DG Fiscalità e unione doganale.
 Per valutare l’efficacia della cooperazione fra autorità amministrative, giudiziarie e preposte all’appli -
cazione della legge, gli auditor si sono rivolti al Consiglio e ne hanno esaminato i principali documenti 
riguardanti Empact, i PAO e il regime doganale 42.
 Un secondo questionario è stato trasmesso alla DG Fiscalità e unione doganale per appurare se la Com -
missione avesse debitamente monitorato il recepimento, da parte degli Stati membri, dei vari emenda -
menti alla direttiva IVA riguardo alle frodi concernenti tale imposta.
 Gli auditor hanno discusso con la DG Fiscalità e unione doganale la metodologia seguita dal contraen -
te della Commissione negli studi disponibili per stimare il deficit IVA. Un terzo questionario è stato poi 
trasmesso alla DG Fiscalità e unione doganale per valutare questa metodologia e formulare al riguardo 
domande pertinenti alle autorità fiscali di Italia, Lettonia e Regno Unito.
 Presso l’OLAF sono stati raccolti elementi probatori di audit concernenti operazioni congiunte nel settore 
doganale e indagini sul regime doganale 42 e la sottovalutazione.
 Negli Stati membri visitati sono stati intervistati i funzionari di collegamento Fiscalis. Gli auditor hanno 
anche esaminato le relazioni intermedie e finali sulla valutazione di Fiscalis 2013, assieme al lavoro dei 
gruppi di progetto Fiscalis inerente alla lotta contro le frodi IVA, svolgendo verifiche negli Stati membri 
visitati su una campione di strumenti amministrativi finanziati da Fiscalis (cfr.  allegato II ).Allegato I
47 Allegati
Approccio di audit a livello delle autorità doganali e fiscali negli stati membri
Anche l’audit svolto dagli auditor della Corte negli Stati membri ha compreso due fasi: una fase preparatoria e il 
controllo sul campo.
1 Durante la fase preparatoria, gli auditor hanno inviato un questionario a tutti i 28 funzionari di collega -
mento degli Stati membri incaricati della cooperazione amministrativa. Grazie al questionario, gli auditor 
hanno appreso i punti di vista degli Stati membri sull’efficacia della cooperazione amministrativa nel 
contrastare le frodi IVA connesse alle operazioni intracomunitarie.
 Gli auditor hanno quindi esaminato le relazioni annuali di attività di Eurofisc disponibili, le statistiche 
sulla cooperazione amministrativa, le segnalazioni di frode Eurofisc, i messaggi O_MCTL e le importazioni 
effettuate nel quadro del regime doganale 42.
2 Durante il lavoro sul campo, gli auditor hanno visitato le autorità fiscali e doganali in Germania, Ungheria, 
Italia, Lettonia e Regno Unito, intervistando i funzionari di collegamento centrali e altre autorità incaricate 
del VIES, di Eurofisc, di Fiscalis e dei controlli multilaterali, usando un questionario per raccogliere i dati su 
questi ambiti.
  In ciascuno Stato membro è stato selezionato un campione di registrazioni VIES, strumenti di cooperazio -
ne amministrativa e operazioni intracomunitarie. In totale, sono stati selezionati in ciascuno Stato mem -
bro 110 elementi con il seguente approccio:
a) per appurare se il VIES soddisfi i requisiti di completezza, esattezza e tempestività di cui agli articoli 
22 e 23 del regolamento n. 904/2010 del Consiglio, gli auditor hanno selezionato due campioni:
i) un campione estratto su base casuale di messaggi O_MCTL trasmessi (10) e ricevuti (10) dallo 
Stato membro nella prima metà del 2014;
ii) un campione casuale di 10 fascicoli di nuovi operatori registrati nel VIES nel 2013;
b) per verificare tanto l’efficacia degli scambi di informazioni su richiesta quanto la loro conformità 
agli articoli 7-12, gli auditor hanno selezionato in maniera aleatoria un campione di richieste SCAC 
trasmesse (10) e ricevute (10) nel 2013;
c) per verificare sia l’efficacia della cooperazione fra Stati membri sia il loro rispetto degli articoli 29 
e 30, gli auditor hanno selezionato, in base al rischio, un campione di cinque controlli multilaterali in 
cui le autorità fiscali degli Stati membri visitati hanno preso l’iniziativa e cinque controlli multilaterali 
in cui le autorità fiscali degli Stati membri visitati hanno partecipato su richiesta di altri Stati membri. 
Il campione riguardava l’esercizio 2013 e, se le dimensioni minime prescritte per il campione non 
erano state raggiunte, gli esercizi precedenti e quelli successivi;
d) per verificare l’efficacia dell’ambito di attività n. 1 di Eurofisc, è stato selezionato, in base al rischio, un 
campione di 10 segnalazioni di frode trasmesse e ricevute da ciascuno Stato membro visitato nel 2013;
e) al fine di monitorare il seguito dato al precedente audit sul regime doganale 42 e per appurare come 
le autorità doganali e fiscali cooperino fra loro e con altre autorità degli Stati membri, ad esempio 
utilizzando, all’occorrenza, l’ambito di attività n. 3 di Eurofisc, e per verificare la completezza dei dati 
VIES, gli auditor della Corte hanno selezionato un campione, basato sul livello di rischio, di 30 impor -
tazioni effettuate con il regime doganale 42.
 Infine, gli auditor hanno esaminato le relazioni disponibili sugli audit di Eurofisc espletati dalle istituzioni 
superiori di controllo di Germania, Ungheria e Austria.Allegato II
48 Allegati
Modello di controllo per il regime doganale 42 elaborato dalla Corte dei conti 
europea
Questo modello di controllo è stato adottato dalla Corte nella relazione speciale n. 13/2011.
1 Indicazione obbligatoria nella casella 44 del DAU di un numero valido di identificazione IVA sia dell’im -
portatore (o del suo rappresentante fiscale) che del cliente o dell’importatore stesso nel caso di un trasfe -
rimento nello Stato membro di destinazione. Verifica nel VIES della validità di questi numeri di identifica -
zione IVA prima dell’immissione delle merci in libera pratica. In assenza di quanto precede, l’IVA è dovuta 
all’importazione.
2 Il riferimento alla prova che i beni sono destinati ad essere trasportati verso lo Stato membro di destina -
zione, ad esempio il numero del documento di trasporto, e il codice del paese di destinazione sono ripor -
tati, rispettivamente, nelle caselle n. 44 e 17 a) del DAU. In caso di omissione, la dichiarazione doganale 
deve essere corretta.
3 Le autorità doganali verificano ex post, mediante idonee tecniche di gestione del rischio, che il trasporto 
verso lo Stato membro di destinazione indicato nella casella 17 a) del DAU sia effettivamente avvenuto 
poco dopo l’importazione, che le merci cedute allo Stato membro di destinazione siano le stesse prece -
dentemente importate, che l’importatore e il fornitore delle merci siano la stessa persona, e che il valore 
in dogana e la base imponibile IVA siano corretti. Se tali requisiti non sussistono, l’IVA viene recuperata 
ex post. Quando la base imponibile dichiarata è inferiore a quella effettiva, le autorità fiscali richiedono 
all’operatore di correggere il valore delle corrispondenti cessioni intracomunitarie o dei trasferimenti di 
merci nell’elenco riepilogativo, se necessario.
4 Scambio automatico di informazioni tra le autorità doganali e le autorità fiscali dello Stato membro di 
importazione riguardo a tali importazioni.
5 Le autorità fiscali dello Stato membro di importazione notificano al più presto, allo Stato membro di de -
stinazione, le possibili importazioni a rischio, tramite l’ambito di attività n. 3 di Eurofisc.
6 Le autorità fiscali confrontano le informazioni ricevute dalle autorità doganali con l’elenco riepilogativo 
IVA presentato dall’importatore (o dal suo rappresentante fiscale) al fine di garantire la completezza/
esattezza di quest’ultimo. Se gli importi ivi riportati sono inferiori alla base imponibile IVA delle importa -
zioni, il sistema di gestione del rischio fiscale deve decidere se sia necessario indagare ulteriormente sulla 
differenza, considerati i fattori di rischio sollevati nel caso in questione.
7 Quando l’elenco riepilogativo non viene presentato o le informazioni in esso contenute non sono com -
plete / esatte, le autorità fiscali dello Stato membro di destinazione vengono informate secondo le moda -
lità previste per la cooperazione amministrativa.
8 Le autorità fiscali nello Stato membro di destinazione confrontano le informazioni ricevute da altri Stati 
membri con le dichiarazioni IVA presentate dal cliente (acquirente) o dallo stesso importatore in caso di 
trasferimento.Allegato III
49
V b)
La Commissione non accetta la raccomandazione.
La Commissione ha previsto una normativa che 
garantisce la disponibilità delle informazioni di 
cui all’articolo 143, paragrafo 2, della direttiva 
2006/112/CE nella dichiarazione doganale1. Secondo 
la Commissione, gli Stati membri dispongono di 
informazioni sufficienti e le autorità competenti 
degli SM possono accedervi al fine di realizzare 
controlli incrociati efficaci tra i dati doganali e quelli 
sull’IVA.
Per quanto riguarda lo scambio transfrontaliero 
di informazioni, sono stati stabiliti quadri giuridici 
chiari per le autorità fiscali e doganali competenti. 
Un ulteriore livello di scambio di informazioni tra 
autorità doganali e fiscali nel contesto del regime 
doganale 42 viene trattato nell’ambito della rete 
Eurofisc.
Spetta agli Stati membri garantire l’attuazione 
della normativa dell’Unione e riscuotere le imposte 
legalmente dovute. Pertanto, la Commissione non 
riconosce la necessità di introdurre una normativa 
supplementare.
V c)
La Commissione accetta la raccomandazione. Essa 
partecipa già alle riunioni dei diversi ambiti di atti -
vità di Eurofisc e continuerà a incoraggiare gli Stati 
membri a migliorare il funzionamento della rete 
e a potenziarne l’efficienza.
V d)
La Commissione non accetta la raccomandazione.
Cfr. la risposta alla raccomandazione 7.
1 Cfr. regolamento di esecuzione (UE) n. 756/2012 della 
Commissione, del 20 agosto 2012, recante modifica del 
regolamento (CEE) n. 2454/93 che fissa talune disposizioni 
d’applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio 
che istituisce il codice doganale comunitario (GU L 223 del 
21 agosto 2012, pag. 8).Sintesi
IV a)
Si veda la risposta della Commissione al paragrafo V, 
lettera b).
La Commissione ritiene che la fissazione di dispo -
sizioni dettagliate relative ai controlli finalizzati ad 
applicare la pertinente normativa dell’UE spetti agli 
Stati membri (SM). La Commissione ha richiamato in 
via generale l’attenzione degli SM sull’importanza 
di svolgere controlli efficaci in materia di riscossione 
dell’IVA.
V a)
La Commissione accetta la raccomandazione.
La Commissione osserva che negli Stati membri 
sono disponibili informazioni molto limitate sulla 
portata delle frodi nel campo dell’IVA intracomu -
nitaria. Sono molto pochi i paesi che stimano tale 
portata e comunque anche quelli che lo fanno non 
rendono pubblica la metodologia utilizzata e le 
stime rimangono per lo più riservate.
La Commissione ha intrapreso azioni specifiche 
volte a migliorare tali stime:
— i servizi della Commissione (DG ESTAT e DG 
TAXUD) stanno lavorando a un memorandum 
d’intesa che consenta di definire meglio i set -
tori della futura cooperazione con l’obiettivo 
di esaminare i dati e i metodi per le stime del 
divario fiscale e per altri indicatori di evasione 
ed elusione fiscale;
— nel quadro del programma Fiscalis 2020 è stato 
creato il gruppo di progetto sul divario fiscale 
al fine di mettere in comune le conoscenze 
e scambiare informazioni sulle metodologie di 
stima di tale divario. In tale contesto vengono 
presi in considerazione anche gli aspetti relativi 
alla stima della frode fiscale.Risposte  
della Commissione
Risposte della Commissione 50
23
La Commissione richiede ogni anno dati sui benefici 
e i risultati derivanti dalla cooperazione amministra -
tiva con il modello statistico.
25
Come già affermato, la Commissione ha intrapreso 
azioni specifiche volte a migliorare tali stime:
— i servizi della Commissione (DG ESTAT e DG 
TAXUD) stanno lavorando a un memorandum 
d’intesa che consenta di definire meglio i set -
tori della futura cooperazione con l’obiettivo 
di esaminare i dati e i metodi per le stime del 
divario fiscale e per altri indicatori di evasione 
ed elusione fiscale;
— nel quadro del programma Fiscalis 2020 è stato 
creato il gruppo di progetto sul divario fiscale 
al fine di mettere in comune le conoscenze 
e scambiare informazioni sulle metodologie di 
stima di tale divario. Questo gruppo di proget -
to prende in considerazione anche gli aspetti 
relativi alla stima della frode fiscale.
30
La Commissione ritiene necessario trovare un 
equilibrio tra la tempestività delle risposte e la loro 
qualità. Tuttavia ha già sottoposto tale questione 
all’attenzione degli Stati membri, invitando quelli 
con il più alto tasso di risposte tardive a migliorare 
la situazione.
43
La Commissione non ha accesso ai dati operativi 
che gli Stati membri mettono a disposizione delle 
autorità competenti di altri SM attraverso il sistema 
VIES, quindi le sue possibilità di monitorare il 
miglioramento di tali misure sono limitate.
59
La Commissione sta valutando l’opportunità di 
effettuare visite mirate negli Stati membri per valu -
tare l’attuazione a livello nazionale dei dispositivi di 
cooperazione amministrativa dell’UE, in vista delle 
future relazioni.V e)
La Commissione accetta la raccomandazione. Già 
affronta tali questioni nelle sue relazioni di valuta -
zione presentate in diverse sedi, nelle quali inco -
raggia ed esorta continuamente gli Stati membri 
a migliorare la tempestività delle risposte e l’affi -
dabilità dei dati VIES. Nelle prossime relazioni, la 
Commissione darà seguito alle sue raccomandazioni 
e a quelle emerse dai gruppi di progetto Fiscalis.
V f)
La Commissione accetta la raccomandazione nella 
misura in cui è rivolta ai suoi servizi.
Cfr. la risposta della Commissione alla raccomanda -
zione 12.
Osservazioni
19
Su iniziativa della Commissione, nel quadro del 
programma Fiscalis 2020 è stato creato il gruppo 
di progetto sul divario fiscale al fine di mettere in 
comune le conoscenze e scambiare informazioni 
sulle metodologie di stima del divario fiscale. 
Questo gruppo di progetto prende in considera -
zione anche gli aspetti relativi alla stima della frode 
fiscale.
20
Negli Stati membri sono disponibili poche infor -
mazioni sulla portata delle frodi nel campo dell’IVA 
intracomunitaria. I pochissimi paesi che valutano 
tale portata, di solito non rendono pubbliche tali 
stime e la metodologia utilizzata rimane per lo più 
riservata.
22
La metodologia impiegata negli studi si basa su 
un approccio dall’alto verso il basso, in quanto la 
Commissione non ha accesso ad alcun dato che 
potrebbe essere utilizzato per produrre stime 
mediante un approccio dal basso verso l’alto. Lo 
svantaggio dell’approccio dall’alto verso il basso 
è che i risultati non possono essere scomposti in 
base ai settori industriali o ad altri criteri (ad esem -
pio, la frode).
Risposte della Commissione 51
83
La Commissione sottolinea che, mentre la sottova -
lutazione comporta gravi difficoltà nella riscossione 
dei dazi doganali, la perdita dell’IVA correlata a tale 
sottovalutazione in fase di importazione delle merci 
è certa solo quando l’importatore non ha pieno 
diritto di detrarre l’IVA a monte. In altri casi l’IVA 
è intermedia e viene calcolata sul prezzo di vendita 
che ne consegue, ovvero il valore in dogana originale 
al momento dell’importazione non è più rilevante 
per determinare l’importo dell’IVA dovuto. La Com -
missione riconosce che le merci (ad esempio, pro -
dotti tessili e calzature) possono essere deviate verso 
il mercato nero dello Stato membro di importazione.
85
La Commissione ha richiamato in via generale 
l’attenzione degli SM sull’importanza di un’effi -
cace attuazione della normativa dell’UE ai fini della 
riscossione dell’IVA. Gli eventuali casi di inosser -
vanza saranno seguiti in modo adeguato.
90
La Commissione è fermamente convinta che un 
sistema semplificato per la registrazione e il paga -
mento delle imposte, come il mini sportello unico, 
sia fondamentale per garantire l’adempimento 
fiscale da parte dei fornitori non residenti. Un simile 
sistema comporta che i controlli di conformità 
possano focalizzarsi dapprima sulle imprese non 
registrate (attraverso il mini sportello unico o diret -
tamente nel paese di destinazione).
Per quanto riguarda i cambiamenti del 2015, i primi 
risultati indicano che il mini sportello unico in 
vigore dal 1º gennaio 2015 potrebbe generare 
3 miliardi di euro nel 2015, ossia 18 miliardi di euro 
di vendite. Attualmente più di 11 000 aziende sono 
registrate presso il mini sportello unico (ulteriori 
100 000 piccole imprese potrebbero rientrare nella 
disposizione per cui mercati come i negozi di appli -
cazioni/musica/film online versano l’IVA per conto 
dello sviluppatore/artista).Risposta congiunta della Commissione 
ai paragrafi 65 e 66
La Commissione ritiene che il nuovo quadro di 
valutazione delle performance elaborato nel mese 
di aprile 2014 con la nuova edizione del programma 
Fiscalis 2020 dovrebbe facilitare il monitoraggio del 
programma e delle sue attività. In ragione di ciò, 
i dati raccolti per tutta la durata del programma 
dovrebbero costituire una base migliore per valu -
tare e determinare l’efficacia del programma stesso.
Risposta congiunta della Commissione 
ai paragrafi 78 e 79
La Commissione ritiene che la fissazione di dispo -
sizioni dettagliate relative ai controlli finalizzati ad 
applicare la pertinente normativa dell’UE spetti agli 
SM. Ciò include l’organizzazione della cooperazione 
tra le autorità doganali e fiscali nazionali. La Com -
missione intende richiamare l’attenzione degli Stati 
membri sull’importanza della completezza e della 
correttezza delle informazioni fornite dai dichiaranti 
nel riquadro 44 della dichiarazione doganale.
81
I controlli doganali si basano su un’analisi dei rischi2. 
La Commissione intende richiamare l’attenzione 
degli Stati membri sull’importanza dei controlli 
relativi alle informazioni fornite dai dichiaranti nella 
dichiarazione in dogana.
2 Articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 2913/92 del 
Consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale 
comunitario.
Risposte della Commissione 52
108
Tale problema è stato risolto in larga misura grazie 
alla conclusione, nel dicembre 2014, di un accordo 
di delega tra Commissione ed Europol in cui sono 
fissati gli importi attualmente necessari per l’inizia -
tiva Empact in relazione ai piani d’azione operativi 
del 2015 e del 2016. Dopo il 2016, il finanziamento 
di tali piani d’azione rientrerà tra i compiti obbli -
gatori di Europol e quindi nel bilancio ordinario (a 
condizione che sia adottato il nuovo regolamento). 
La modifica della scheda finanziaria legislativa, che 
comprende questo aspetto, è in corso.
109
Dato l’elevato tasso di assorbimento registrato nel 
2015, la Commissione sta valutando la possibilità 
di integrare i 7 milioni di euro con l’aggiunta di 
2 milioni di euro. Dopo il 2016, il finanziamento 
dei piani d’azione operativi rientrerà tra i compiti 
obbligatori di Europol e quindi nel bilancio ordina -
rio (a condizione che sia adottato il nuovo regola -
mento). La modifica della scheda finanziaria legisla -
tiva, che comprende questo aspetto, è in corso.
Conclusioni e raccomandazioni
112
La Commissione discute costantemente con gli Stati 
membri eventuali nuove iniziative volte ad aumen -
tare l’efficacia della cooperazione amministrativa 
e della lotta alle frodi nel campo dell’IVA. Essa 
sostiene le iniziative intraprese dagli Stati mem -
bri per potenziare l’efficienza della rete Eurofisc. 
La Commissione sta negoziando un accordo con 
la Norvegia per consentire una cooperazione più 
stretta e mirata e in futuro potrebbe fare lo stesso 
con altri paesi che intrattengono importanti rela -
zioni commerciali con l’Unione.
Raccomandazione 1
La Commissione accetta la raccomandazione. La 
Commissione osserva che negli Stati membri sono 
disponibili informazioni molto limitate sulla portata 
delle frodi nel campo dell’IVA intracomunitaria. 
Sono molto pochi i paesi che stimano tale portata 
e comunque anche quelli che lo fanno non rendono 
pubblica la metodologia utilizzata e le stime riman -
gono per lo più riservate.92
Prima dei cambiamenti del 2015, la Commissione 
aveva avviato un’intensa campagna di comunica -
zione. Si stima che nel 2015 gli introiti derivanti dai 
paesi terzi saranno quantomeno triplicati rispetto 
agli anni precedenti (ad esempio, la Germania ha rife -
rito di aver ricevuto da fornitori non UE 24,2 milioni 
di euro nel solo 1º trimestre del 2015). La Commis -
sione riconosce tuttavia l’esistenza di problemi di 
conformità e ha quindi istituito il gruppo di progetto 
Fiscalis (FPG38), che sta ultimando una relazione 
contenente raccomandazioni volte a migliorare il 
controllo nell’ambito del commercio elettronico.
95
La Commissione ricorda di aver proposto l’istitu -
zione di una Procura europea che sarà incaricata 
di indagare e perseguire i casi di frode ai danni del 
bilancio dell’UE. La proposta di regolamento con -
cernente tale Procura europea è attualmente in fase 
di discussione in seno al Consiglio dell’UE.
99
Cfr. risposta della Commissione al paragrafo 78.
101
La Commissione sostiene l’accesso da parte di Euro -
pol e OLAF ai dati VIES ed Eurofisc, in quanto stru -
mento fondamentale per consentire a entrambe le 
organizzazioni di assolvere al meglio il loro compito 
di sostegno alle indagini svolte dagli Stati membri e, 
nel caso dell’OLAF, di condurre indagini relative alle 
frodi nel campo dell’IVA intracomunitaria.
Il piano strategico pluriennale connesso alla pri -
orità dell’Unione in materia di criminalità «frode 
intracomunitaria dell’operatore «fantasma»/frode 
in materia di accise» identifica specificamente la 
«mancanza di una cooperazione sistemica tra le 
autorità incaricate dell’applicazione della legge e le 
autorità fiscali a livello nazionale e dell’UE » come una 
potenziale vulnerabilità nel campo delle frodi intra -
comunitarie dell’operatore «fantasma».
103
Per quanto riguarda l’OLAF, il problema risiede nella 
mancanza di una base giuridica e di strumenti chiari 
piuttosto che nella mancanza di coordinamento con 
altri organismi dell’UE.
Risposte della Commissione 53
Tuttavia, la Commissione intende riesaminare la 
questione dei controlli incrociati fra le dichiarazioni 
doganali e gli elenchi riepilogativi alla luce delle 
raccomandazioni che deve formulare il gruppo di 
progetto Fiscalis 2020.
Raccomandazione 4 a)
La Commissione accetta la raccomandazione.
Nella sua relazione la Commissione ha concluso che 
nell’ambito di Eurofisc, l’analisi comune dei rischi 
e un efficace meccanismo di feedback rappresente -
rebbero la risposta adeguata all’esigenza di disporre 
di informazioni più mirate e di utilizzare meglio le 
informazioni già disponibili nella rete. Ciò consenti -
rebbe alla rete di rafforzare ulteriormente il proprio 
ruolo di meccanismo di risposta rapida da parte 
delle amministrazioni tributarie contro le frodi IVA 
transfrontaliere.
Raccomandazione 4 b)
La Commissione accetta la raccomandazione.
Raccomandazione 4 c)
La Commissione accetta la raccomandazione.
Raccomandazione 4 d)
La Commissione accetta la raccomandazione.
Raccomandazione 4 e)
La Commissione accetta la raccomandazione.
Raccomandazione 5
La Commissione osserva che questa raccomanda -
zione è rivolta al Consiglio.
Raccomandazione 6
La Commissione non accetta la raccomandazione.
Come indicato nel programma di lavoro della 
Commissione per il 2016, il piano d’azione sull’IVA 
che sarà adottato nel 2016 ha lo scopo di fornire un 
regime IVA efficiente e a prova di frode.
Questo includerà un riesame degli obblighi di infor -
mativa, come per il commercio intra-UE.Tuttavia, i servizi della Commissione (DG ESTAT e DG 
TAXUD) stanno lavorando a un memorandum d’in -
tesa che consenta di definire meglio i settori della 
futura cooperazione con l’obiettivo di esaminare 
i dati e i metodi per le stime del divario fiscale e per 
altri indicatori di evasione ed elusione fiscale.
Nel quadro del programma Fiscalis 2020 è stato cre -
ato il gruppo di progetto sul divario fiscale al fine di 
mettere in comune le conoscenze e scambiare infor -
mazioni sulle metodologie di stima di tale divario. In 
tale contesto vengono presi in considerazione anche 
gli aspetti relativi alla stima della frode fiscale.
Raccomandazione 2
La Commissione osserva che questa raccomanda -
zione è rivolta agli Stati membri.
Raccomandazione 3
La Commissione non accetta questa raccomanda -
zione. La Commissione ha previsto una normativa 
che garantisce la disponibilità delle informazioni 
di cui all’articolo 143, paragrafo 2, della direttiva 
2006/112/CE nella dichiarazione doganale3. Secondo 
la Commissione, gli Stati membri dispongono di 
informazioni sufficienti e le autorità competenti 
degli SM possono accedervi al fine di realizzare 
controlli incrociati efficaci tra i dati doganali e quelli 
sull’IVA. Tuttavia, per essere efficaci, questi controlli 
incrociati al livello nazionale devono essere combi -
nati con controlli incrociati VIES.
Per quanto riguarda lo scambio transfrontaliero di 
informazioni, sono stati stabiliti quadri giuridici chiari 
per le autorità fiscali e doganali competenti. Un ulte -
riore livello di scambio di informazioni tra autorità 
doganali e fiscali nel contesto del regime doganale 
42 viene trattato nell’ambito della rete Eurofisc.
Spetta agli Stati membri garantire l’attuazione della nor -
mativa dell’Unione e riscuotere le imposte legalmente 
dovute. La Commissione ha richiamato in via generale 
l’attenzione degli SM sull’importanza di svolgere con -
trolli efficaci in materia di riscossione dell’IVA.
3 Cfr. regolamento di esecuzione (UE) n. 756/2012 della 
Commissione, del 20 agosto 2012, recante modifica del 
regolamento (CEE) n. 2454/93 che fissa talune disposizioni 
d’applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio 
che istituisce il codice doganale comunitario (GU L 223 del 21 
agosto 2012, pag. 8).
Risposte della Commissione 54
Raccomandazione 12
La Commissione accetta la raccomandazione nella 
misura in cui è rivolta ai suoi servizi. Osserva al 
tempo stesso che la raccomandazione è rivolta 
anche agli Stati membri e implica la responsabilità 
reciproca dell’autorità legislativa.
La Commissione si impegna a proseguire i suoi 
sforzi per rimuovere gli ostacoli giuridici che ancora 
sussistono e impediscono lo scambio di informa -
zioni tra le autorità a livello nazionale e dell’UE.
121
Si veda la risposta della Commissione al 
paragrafo 109.
Raccomandazione 13
La Commissione accetta questa raccomandazione 
e la sta già attuando. Alla fine del 2014, la Commis -
sione ed Europol hanno stipulato un accordo di 
delega in cui sono fissati gli importi attualmente 
necessari per l’iniziativa Empact per i piani d’azione 
operativi del 2015 e del 2016. Dopo il 2016, il finan -
ziamento di tali piani d’azione rientrerà tra i compiti 
obbligatori di Europol e quindi nel bilancio ordina -
rio (a condizione che sia adottato il nuovo regola -
mento). La modifica della scheda finanziaria legisla -
tiva, che comprende questo aspetto, è in corso.
Raccomandazione 14
La Commissione osserva che questa raccomanda -
zione è rivolta al Parlamento europeo e al Consiglio.In attesa dei risultati di questo esercizio, la Commis -
sione non intende proporre alcuna modifica della 
direttiva IVA in tal senso.
Raccomandazione 7
La Commissione non accetta la raccomandazione.
L’applicazione del meccanismo dell’inversione 
contabile come misura antifrode è facoltativa, in 
quanto mira principalmente alla risoluzione di spe -
cifici problemi di frode a livello nazionale.
Tuttavia, la Commissione è consapevole delle dif -
ficoltà create dall’applicazione settoriale e intende 
discutere la questione dell’inversione contabile nel 
contesto del piano d’azione sull’IVA che sarà adot -
tato nel 2016.
Raccomandazione 8
La Commissione accetta la raccomandazione. La 
Commissione sta valutando l’opportunità di effet -
tuare visite mirate negli SM per valutare l’attua -
zione a livello nazionale dei dispositivi di coopera -
zione amministrativa dell’UE, in vista delle future 
relazioni.
Raccomandazione 9
La Commissione osserva che questa raccomanda -
zione è rivolta agli SM.
Raccomandazione 10
La Commissione osserva che questa raccomanda -
zione è rivolta agli SM.
Raccomandazione 11
La Commissione osserva che questa parte della 
raccomandazione è rivolta agli SM.
Raccomandazione 11 b)
La Commissione ritiene che tale scambio di infor -
mazioni possa essere realizzato e garantito in modo 
più efficace mediante l’adozione di un approccio 
a livello dell’UE e la conclusione di accordi bilaterali 
tra l’Unione e i paesi terzi, come si sta facendo con 
la Norvegia.
COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA
Ogni anni, l’Unione europea perde miliardi di entrate IVA 
a causa di attività della criminalità organizzata. Poiché le 
esportazioni di beni e servizi da uno Stato membro dell’UE 
ad un altro sono esenti da IVA, i criminali possono 
fraudolentemente evadere l’IVA nello Stato membro di 
destinazione. Tale situazione comporta una perdita di 
entrate per i paesi interessati ma anche per l’UE. Questa 
relazione esamina in che modo l’UE stia affrontando le 
frodi concernenti l’IVA intracomunitaria. Le debolezze 
rilevate indicano che il sistema attuale non 
è sufficientemente efficace e devono essere affrontate. 
È giunto il momento di intervenire energicamente 
e intraprendere azioni più decisive.