Parere del Comitato economico e sociale in merito al «Consiglio europeo sull'occupazione»

(97/C 355/13)

Con la lettera del Presidente Juncker del 7 luglio 1997 il Comitato è stato invitato dal Consiglio dell'Unione europea a contribuire alla preparazione della riunione straordinaria del Consiglio europeo sull'occupazione che avrà luogo a Lussemburgo in novembre.

Nel corso della riunione del 10 luglio 1997 l'Assemblea plenaria ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 14, primo comma, e dell'articolo 19, primo comma, del Regolamento interno, di costituire un Sottocomitato per preparare i lavori in materia. Il Sottocomitato ha elaborato un progetto di parere l'11 settembre 1997 (relatrice: van den Burg; correlatori: Löw e Pezzini).

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 1° ottobre 1997, nel corso della 348a sessione plenaria (seduta del 1° ottobre 1997) con 97 voti favorevoli, 24 contrari e 19 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Consiglio europeo sull'occupazione suscita grandi attese e si svolge nel contesto di un complesso di sfide politiche e socioeconomiche che l'Unione e lo spazio economico europeo devono fronteggiare:

- la continuazione del processo pacifico d'integrazione europea basato sulla crescita sostenibile, sulla competitività economica e sui principi della giustizia sociale e della coesione economica e sociale, sui quali poggia il modello sociale europeo;

- l'ampliamento dell'Unione europea sulla base dei medesimi principi, promuovendo al tempo stesso la globalizzazione delle relazioni economiche e socioculturali con tutti i paesi confinanti;

- il completamento di un'unione economica e monetaria coronata da successo, cui si accompagnino considerevoli passi avanti verso una sostanziale riduzione della disoccupazione e verso un mercato del lavoro capace di soddisfare le aspirazioni dei cittadini ad un lavoro che abbia uno scopo e che permetta loro di partecipare pienamente alla società;

- il completamento del mercato interno, accelerando la ristrutturazione dell'economia europea per far fronte alle sfide della competitività, del miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro e del mantenimento di servizi pubblici efficienti in settori importanti per l'elevato livello di produttività, risultati ed innovazione.

1.2. La lotta contro la disoccupazione è essenziale per poter far fronte con successo a tali sfide e rispondere alle attese dei cittadini dell'Unione. Il Comitato economico e sociale esprime pertanto soddisfazione per le decisioni del Consiglio europeo di Amsterdam, che ha concluso la Conferenza intergovernativa con tre testi che potrebbero rivelarsi decisivi per dinamizzare lo sviluppo di una strategia europea di crescita e occupazione.

1.2.1. Si tratta, in primo luogo, di una modifica dell'articolo B del TUE in cui si dichiara con chiarezza che un elevato livello di occupazione è uno degli obiettivi principali dell'Unione europea; di un'analoga formulazione nell'articolo 2 del TUE, nonché di una modifica dell'articolo 3 del TUE che aggiunge «la promozione del coordinamento tra le politiche degli Stati membri in materia di occupazione al fine di accrescerne l'efficacia con lo sviluppo d'una strategia coordinata a favore dell'occupazione».

1.2.2. In secondo luogo, un nuovo capitolo sull'occupazione che stipula con chiarezza che:

- «gli Stati membri... considerano la promozione dell'occupazione una questione di interesse comune e coordinano in sede di Consiglio le loro azioni al riguardo...» (articolo 2.2);

- la cooperazione tra gli Stati membri dev'essere promossa, sostenuta ed integrata dalla Comunità (articolo 3.1);

- gli orientamenti annuali sull'occupazione saranno coerenti con gli indirizzi di massima adottati ai sensi dell'articolo 103, paragrafo 2 (articolo 4.2);

- il Consiglio potrà rivolgere raccomandazioni agli Stati membri (deliberando a maggioranza qualificata) alla luce dell'esame annuale dell'attuazione delle politiche degli Stati membri in materia di occupazione (articolo 4.4) ed inoltre, punto non meno importante dei precedenti;

- il Consiglio «può adottare azioni di incentivazione intese a promuovere la cooperazione tra Stati membri e a sostenere i loro interventi nel settore dell'occupazione, mediante iniziative volte a sviluppare gli scambi di informazioni e delle migliori prassi, a fornire analisi comparative e indicazioni, nonché a promuovere approcci innovativi e a valutare le esperienze realizzate, in particolare mediante il ricorso a progetti pilota.» (articolo 5).

1.2.3 In terzo luogo, una risoluzione sulla crescita e l'occupazione che stabilisce una stretta correlazione tra le politiche economiche e sociali e afferma che «noi dovremo » rafforzare i legami fra un'unione economica e monetaria riuscita e sostenibile, un mercato interno correttamente funzionante e l'occupazione. A tal fine dovrebbe essere obiettivo prioritario sviluppare una forza lavoro competente, qualificata e flessibile e far sì che i mercati del lavoro siano in grado di adattarsi ai mutamenti economici (). In essa si riconosce chiaramente «la necessità di migliorare l'efficacia (dello stretto coordinamento tra le politiche economiche degli Stati membri) e la necessità di allargare tale coordinamento, concentrandosi in particolare sulle politiche per l'occupazione» (paragrafo 2).

1.2.4. Il Comitato accoglie in particolare con soddisfazione il nesso stabilito nel Trattato tra gli orientamenti sull'occupazione e quelli economici, nonché la decisione «di tradurre immediatamente in pratica le relative disposizioni del titolo (sull'occupazione)» (conclusioni della Presidenza).

1.2.5. Il Comitato si compiace dell'estensione del proprio ruolo consultivo prevista nel nuovo titolo sull'occupazione del Trattato di Amsterdam per quanto riguarda gli orientamenti per l'occupazione e le misure d'incentivazione, nonché la conferma, nel capitolo di politica sociale del Trattato, del suo ruolo nell'ambito delle politiche connesse all'occupazione (misure generali e promozione della cooperazione tra Stati membri, diritti sociali fondamentali, misure per combattere l'esclusione sociale, pari opportunità tra uomini e donne). Il Comitato esprime altresì apprezzamento per il riconoscimento del ruolo delle parti sociali nell'ambito del nuovo titolo sull'occupazione.

1.3. Il Comitato ha più volte sottolineato la gravità della crisi causata dalla disoccupazione cronica () chiedendo agli attori politici, economici e sociali, a tutti i livelli - internazionale, nazionale, regionale e locale - di svolgere il proprio ruolo ed adottare misure efficaci. Il Comitato si rammarica dell'inefficacia di numerose misure precedentemente adottate e ricorda di aver sottolineato la necessità di idee nuove e costruttive e di attuare concretamente il Libro bianco di Delors «Crescita, occupazione e competitività», nonché il patto di fiducia di Santer e la decisione del Consiglio europeo di Essen alla luce delle misure previste in numerosi libri bianchi e verdi della Commissione, nonché del lavoro in corso da parte dello SEE e dell'OCSE. Il Comitato ha chiesto a tutti gli interessati di apportare il loro contributo poiché non vi potrà essere un miglioramento significativo senza un'azione concertata ().

1.3.1. A proposito del nuovo titolo sull'occupazione, il Comitato rileva che è stato intrapreso un passo importante in tale direzione, coinvolgendo non solo il Consiglio, il Parlamento e la Commissione, ma anche le parti sociali, il Comitato economico e sociale ed il Comitato delle regioni, nonché attribuendo un ruolo rafforzato al comitato per l'occupazione (e per il mercato del lavoro). Il Comitato si compiace che il Presidente del Consiglio abbia preso l'iniziativa di associare tutti questi interlocutori sin dalla fase di preparazione del Vertice sull'occupazione e propone che la cooperazione operativa, l'informazione reciproca ed il coordinamento tra tali istituzioni ed enti continuino anche dopo il Vertice.

1.4. È giunto il momento d'agire, di sviluppare nuove promettenti iniziative e di attuare le decisioni già prese allo scopo di:

- coordinare le politiche macroeconomiche, di bilancio, fiscali e volte a creare occupazione;

- realizzare una migliore sinergia tra le politiche economiche, monetarie, sociali e dell'occupazione;

- valutare l'impatto occupazionale di tutte le politiche dell'Unione (ad esempio ampliamento, relazioni commerciali con l'estero, concorrenza, fiscale, agricola, ambientale, politiche strutturali) ed adeguarle di conseguenza;

- intensificare, conformemente al principio di sussidiarietà, quanto intrapreso dai Presidenti della Commissione Delors e Santer per promuovere i patti e gli accordi per l'occupazione a tutti i livelli, coinvolgendo gli interlocutori sociali ed economici rilevanti;

- trarre profitto dalle esperienze positive derivanti - a livello nazionale, regionale, interregionale e settoriale - da patti e da accordi a favore dell'occupazione.

2. Raccomandazioni d'ordine generale

2.1. Patto di coordinamento per la politica della crescita e dell'occupazione

2.1.1. Il messaggio più significativo del Consiglio di Amsterdam è la necessità di integrare le politiche coordinate dell'Unione europea riguardanti il mercato interno e l'Unione economica e monetaria con una strategia coordinata per la crescita e l'occupazione. La sfida del Vertice speciale di Lussemburgo di novembre consiste nel tracciare le grandi linee di tale strategia comune, nel far sì che gli Stati membri si impegnino ad adottare obiettivi e strumenti comuni e nel decidere un calendario per avviare un processo di convergenza, il cui l'obiettivo sia un elevato livello di occupazione nell'Unione.

2.1.2. Tale strategia può ovviamente poggiare su quanto è già stato fatto: tra il Libro bianco di Delors e il patto di fiducia di Santer sono state presentate e discusse parecchie idee. È giunto ora il momento di strutturarle ed attuarle con estrema urgenza e reale impegno.

2.1.3. Il Comitato esorta a definire al più presto obiettivi chiari, criteri relativi alle prestazioni, calendari praticabili e meccanismi di controllo comprendenti relazioni e valutazioni nazionali. I criteri quantitativi possono venir basati sulla media dei tre Stati membri con i migliori risultati, e venir integrati da criteri qualitativi. I lavori in corso alla Commissione europea e ad Eurostat dovrebbero fornire un insieme affidabile di parametri statistici, capace d'illustrare correttamente la reale partecipazione al mercato del lavoro.

2.1.4. Sulla linea di quanto indicato nel precedente parere sul «patto di fiducia», il Comitato suggerisce che il Vertice di Lussemburgo stipuli un patto di coordinamento per la politica della crescita e dell'occupazione nel quale figurino tali obiettivi, sulla base dei criteri relativi ai risultati ottenuti come pure un «piano pluriennale corredato di misure concrete e di un calendario vincolante ()» e gli strumenti ed i meccanismi di controllo che gli Stati membri si impegnano a rispettare. Un tale impegno a livello europeo dovrebbe sostenere ed integrare la responsabilità primaria degli Stati membri a livello nazionale.

2.2. Coordinamento delle politiche economiche e finanziarie e di quelle sociali

2.2.1. Come specificato nelle modifiche ai testi del Trattato, gli orientamenti economici annuali, attualmente incentrati soprattutto sugli obiettivi monetari e di bilancio, andrebbero ampliati per coprire un ventaglio socioeconomico più ampio in termini di crescita ed occupazione. La risoluzione del Consiglio di Amsterdam sulla crescita e l'occupazione si muove chiaramente nel senso di tale ampliamento. È indispensabile una stretta cooperazione ed un coordinamento tra le varie politiche settoriali. In particolare i Consigli dei Ministri «economico e finanziario» e «sociale», le rispettive Direzioni generali della Commissione, il Comitato per la politica economica ed il Comitato «occupazione e mercato del lavoro», ora rafforzato, dovrebbero agire in stretta cooperazione nel definire ed elaborare le varie politiche e gli orientamenti.

2.2.2. Il Comitato approva ed incoraggia tale impostazione e raccomanda che il Vertice di Lussemburgo sia preceduto da una riunione congiunta nella quale i Consigli «Affari economici e finanziari» e «Sociale», in preparazione della riunione del Consiglio di novembre, possano discutere assieme le relazioni pluriennali sui progressi degli Stati membri («relazioni Essen»), che la presidenza lussemburghese ha chiesto siano consegnate prima del solito e preparare gli orientamenti economici di fondo e quelli sull'occupazione.

2.2.3. In tale contesto il Comitato propone di sviluppare una procedura coerente ed equilibrata per la consultazione, la fase decisionale ed il controllo della strategia per la crescita e l'occupazione, che tenga pienamente conto dei contributi di tutti i soggetti interessati e che sfoci in orientamenti sull'occupazione definiti dal Consiglio. Il Comitato suggerisce che nel contesto del Vertice tutti gli interlocutori ricordati nel nuovo titolo sull'occupazione si riuniscano per coordinare i loro contributi al seguito da riservare alle decisioni del Vertice.

2.2.4. Oltre ad essere consultato sugli orientamenti e sulle misure specifiche previste dal nuovo titolo sull'occupazione, il Comitato potrebbe organizzare ampie audizioni di tutti i rappresentanti socioeconomici interessati. Il Comitato potrebbe inoltre apportare il proprio aiuto al monitoraggio dei contributi dei Consigli economici e sociali nazionali, regionali ed interregionali e di altri organismi analoghi dei PECO e dei paesi dell'area mediterranea. Il Comitato ricorda in tale contesto la propria esperienza nel monitoraggio del completamento del mercato interno (Osservatorio del mercato interno) ().

2.3. Un ruolo di rilievo per gli interlocutori sociali ed altri soggetti socioeconomici interessati

2.3.1. È ovvio che nelle politiche nazionali per la crescita e l'occupazione gli interlocutori sociali debbono svolgere un ruolo di rilievo. L'evoluzione dei salari è uno dei fattori decisivi per la stabilità della politica monetaria e macroeconomica. Dato che i salari sono determinati soprattutto a livello decentralizzato, attraverso una contrattazione collettiva tra datori di lavoro ed organizzazioni dei lavoratori che comprende questioni più ampie, l'impegno assunto da tali interlocutori a favore di obiettivi comuni ed il loro contributo alle politiche macroeconomiche è della massima importanza, come la risoluzione di Amsterdam riconosce e sottolinea. I recenti patti nazionali conclusi in vari Stati membri () dimostrano la disponibilità delle organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori ad andare oltre i rispettivi interessi specifici per risolvere i problemi della disoccupazione. I patti territoriali hanno anche mostrato di saper innescare un enorme potenziale di creatività, e vengono sostenuti dalle varie parti a livello locale e regionale. Come il Comitato ha rilevato in precedenza «lo scopo dell'ampio partenariato, che è alla base dei patti territoriali, è quello di mobilitare tutte le volontà e le risorse locali, a favore di una strategia integrata, che permetta un miglior coordinamento delle azioni per l'occupazione ()».

2.3.2. Il Vertice di Amsterdam ha chiesto agli interlocutori sociali di utilizzare la contrattazione collettiva per svolgere il proprio ruolo anche a livello europeo. Il successo dell'UEM e lo sviluppo di una politica macroeconomica europea coordinata dipende in larga misura dalla loro cooperazione. Con l'accordo quadro europeo sul lavoro a tempo parziale recentemente concluso, basato sulle procedure stabilite dal protocollo dell'accordo di Maastricht sulla politica sociale, gli interlocutori del dialogo sociale europeo hanno dato prova ancora una volta di possedere la capacità e la volontà d'impegnarsi in accordi vincolanti che hanno un impatto positivo sull'occupazione. Accordi di tal fatta sono stati recentemente conclusi a livello settoriale, ad esempio nel settore agricolo ed in quello dei servizi di pulizia ().

2.3.3. Il Comitato accoglie con favore il ruolo assegnato dal Consiglio europeo di Amsterdam alle parti sociali e l'invito loro rivolto di tener presente, nelle loro discussioni, la necessità di un equilibrio tra adattabilità del mercato del lavoro e sicurezza sociale per accrescere le possibilità di occupazione. Esso chiede alla Commissione di sviluppare ulteriormente e sostenere il dialogo sociale a livello europeo anche nell'ambito dei singoli settori qualora le politiche della Comunità abbiano un impatto diretto sul futuro sviluppo dei comparti in questione. Essa dovrebbe attribuire un ruolo chiaro agli interlocutori sociali nelle procedure da mettere a punto per attuare la futura strategia per la crescita e l'occupazione in Europa. È importante migliorare il dialogo sociale nei settori e nei comparti nei quali operano prevalentemente le PMI, nonché la partecipazione delle loro organizzazioni a livello europeo, in quanto le PMI svolgono un ruolo rilevante nella creazione di posti di lavoro.

2.3.4. L'esperienza acquisita negli Stati membri ha dimostrato l'importanza del coinvolgimento di tutti gli operatori socioeconomici interessati nello sviluppo delle strategie occupazionali ai diversi livelli. Nuove idee, basate ad esempio sull'esperienza dei gruppi d'azione sociali e delle organizzazioni femminili e giovanili - come è avvenuto nell'accordo irlandese «partenariato 2000» sull'inclusione, l'occupazione e la competitività, nonché risultanti dal dialogo tra produttori e consumatori, organizzazioni industriali ed ambientali - potrebbero venir integrate nel processo di definizione delle iniziative e delle misure da prendere in favore dell'occupazione. La necessità di «partecipazione sociale» nel generare un nuovo modello di «sviluppo sostenibile» era stata già evidenziata nel Libro bianco di Delors (). Il Comitato ha in particolare ricordato l'importanza di coinvolgere le organizzazioni socioeconomiche e le amministrazioni pubbliche per promuovere iniziative locali a favore dell'occupazione (). Il Comitato esprime pertanto soddisfazione per l'invito rivolto dal Consiglio europeo di Amsterdam a «tutti gli attori sociali ed economici ... ad assumersi appieno le proprie responsabilità nell'ambito del rispettivo campo di attività ()».

2.4. Crescita settoriale e strategie per l'occupazione

2.4.1. Non sono i decreti politici a creare i posti di lavoro, bensì le imprese, grandi e piccole. Un dialogo aziendale corretto tra dirigenti e lavoratori può condurre a decisioni equilibrate per quanto riguarda la creazione di posti di lavoro durevoli ed opportunità di lavoro per particolari categorie di lavoratori. I consigli aziendali europei possono svolgere un ruolo di sostegno nelle imprese che operano a livello transnazionale, se informati adeguatamente e consultati per tempo. A livello locale gli interlocutori sociali partecipano ai patti territoriali ed alle iniziative per l'occupazione assieme agli enti pubblici ed ai gruppi socioeconomici che si occupano della reintegrazione dei disoccupati e che promuovono un nuovo modello di sviluppo.

2.4.2. Almeno altrettanto importanti, ma del tutto sottovalutati nell'attuazione concreta delle politiche occupazionali, sono i livelli settoriali e sottosettoriali dell'industria, dove le parti sociali dovrebbero incontrarsi per sviluppare, assieme alle autorità competenti, strategie quadro efficaci che possano venir abbinate alla contrattazione collettiva sui salari, l'orario di lavoro e la flessibilità. Per taluni di tali settori e sottosettori il livello europeo va assumendo un'importanza crescente, dato il carattere transnazionale della produzione e dei mercati e/o data l'influenza diretta che le politiche e le normative europee hanno sulla loro attività. Tuttavia, in troppi settori importanti non esiste alcun dialogo a livello europeo o esso è insufficiente, e manca uno sforzo comune con i servizi della Commissione per concepire tali politiche. Il Comitato esorta la Commissione a promuovere lo sviluppo di strategie quadro finalizzate alla crescita e all'occupazione, destinate a settori e sottosettori specifici, che prevedano la cooperazione e l'impegno di entrambe le parti sociali.

2.4.3. Nel caso dei settori che operano a livello internazionale ciò può comportare misure europee coordinate, per utilizzare economie di scala e per evitare una forma di concorrenza tra Stati membri che distrugge posti di lavoro e finisce per indebolire la posizione europea sul mercato globale. La Commissione europea può svolgere un ruolo di stimolo della R& S, dell'innovazione, delle nuove tecnologie e, ancor più importante, dello sviluppo delle risorse umane, consapevole che una strategia di crescita orientata al futuro dipenderà in larga misura dall'esistenza di una forza lavoro qualificata e motivata ().

2.4.4. Anche i settori che operano a livello locale, che non sono in concorrenza tra loro a livello transnazionale, e che spesso si compongono di PMI e di microimprese con un elevato potenziale occupazionale per la numerosa manodopera poco qualificata che impiegano (ad esempio nel settore dei servizi personali), sono confrontati con gli effetti particolari delle politiche e delle normative europee. Tali politiche, se non vengono adeguatamente analizzate, possono avere un effetto controproducente sulla creazione di posti di lavoro (cfr. punto 3.6). Il Comitato esprime pertanto soddisfazione per la costituzione, in seguito al Vertice di Amsterdam, di una speciale Task force PMI, auspicando che tenga conto di tali possibili politiche controproducenti, e degli aspetti relativi alle risorse umane ed alle relazioni industriali di una politica intesa a migliorare il potenziale di crescita e di creazione di posti di lavoro delle PMI. Il Comitato economico e sociale, per parte sua, potrebbe organizzare un'audizione per gli operatori di tali settori allo scopo di esaminare gli ostacoli allo sviluppo, e proporre misure di miglioramento.

2.4.5. Andrebbe qui ricordato anche il settore pubblico: nel contesto dei vincoli posti dai criteri di convergenza dell'UEM non andrebbero trascurati il potenziale occupazionale e gli effetti qualitativi di un settore pubblico che funzioni. Un dialogo sociale sugli sviluppi occupazionali è essenziale per il settore pubblico ed i suoi diversi comparti, a livello tanto nazionale che europeo.

2.4.6. Il Comitato raccomanda al Consiglio europeo di incaricare la Commissione di elaborare strategie settoriali di crescita ed occupazione in stretta cooperazione con gli interlocutori socioeconomici più rilevanti. Nell'elaborare tali piani, i progetti pilota potrebbero svolgere un ruolo importante; in alcuni settori specifici, essi potrebbero venir immediatamente avviati.

2.5. Analisi comparativa e migliori prassi

2.5.1. Nelle discussioni e nei documenti recenti della Commissione () l'analisi comparativa è stata proposta come strumento efficace per migliorare la competitività e le prestazioni dell'industria europea. L'analisi comparativa ha inoltre un notevole potenziale, anche come metodo per migliorare i risultati occupazionali.

2.5.2. Il Comitato raccomanda di inserire le procedure d'analisi comparativa ed i relativi progetti pilota (per la politica settoriale e per certe politiche specifiche) nella strategia coordinata per la crescita e l'occupazione che dovrà essere elaborata al Vertice di Lussemburgo e nei futuri orientamenti sull'occupazione. Il trasferimento delle migliori prassi, nel rispetto delle diverse tradizioni nazionali, dovrebbe riguardare la cultura industriale, l'etica del lavoro, la formazione professionale e l'adattamento delle qualifiche lungo tutto l'arco della vita. Potrebbero rivelarsi particolarmente utili i partenariati europei, soprattutto quelli destinati ai giovani.

2.6. Valutazione dell'impatto sull'occupazione

2.6.1. Si dovrebbe tener conto dell'impatto sull'occupazione di ciascuna decisione politica dell'Unione europea, senza eccezioni, come stabilisce l'articolo 3.2 del nuovo titolo sull'occupazione (). Oltre alle misure finalizzate e specifiche dirette da adottare nel quadro della strategia per la crescita e l'occupazione in sede di decisione finale, si dovrebbe essere consapevoli degli effetti che tutte le altre politiche ed attività hanno sull'occupazione.

2.6.2. Il Comitato suggerisce che la Commissione includa in ciascuna proposta di decisione a livello europeo una «valutazione dell'impatto sull'occupazione» che informi quanti debbono prendere le decisioni degli effetti occupazionali diretti ed indiretti delle misure proposte, per permettere loro di tenerne conto nella fase decisionale. Il Comitato intende d'ora in poi inserire in tutti i propri pareri, se del caso, un paragrafo contenente tale valutazione.

2.7. Finanziamento delle iniziative europee di crescita e di sviluppo

2.7.1. Una strategia europea coordinata dell'occupazione non implica necessariamente la creazione di nuovi fondi europei, come ha indicato con estrema chiarezza il Consiglio di Amsterdam. Tuttavia, l'articolo 5 del titolo sull'occupazione offre una base per finanziare le misure di incentivazione, pur limitatamente a progetti pilota ed iniziative di dimensioni modeste. Sembrerebbe almeno altrettanto importante rivedere le priorità delle attuali linee di bilancio dell'Unione, riorientandole a favore della crescita e dell'occupazione.

2.7.2. Il Comitato raccomanda di riesaminare il bilancio dell'Unione allo scopo di promuovere la crescita e l'occupazione, come è già stato proposto relativamente ai Fondi strutturali. Sarebbe altresì auspicabile riservare un trattamento preferenziale alle iniziative volte alla creazione di posti di lavoro, concedendo un maggior margine alla Commissione ed al Parlamento per trasferire alle iniziative per la crescita e l'occupazione gli stanziamenti non spesi di altre linee di bilancio.

3. Campi d'azione specifici

Il patto di coordinamento per la politica della crescita e dell'occupazione, proposto al capitolo 2, dovrebbe contenere accordi procedurali e decisioni sul breve periodo da realizzare immediatamente. Le procedure di analisi comparativa e di monitoraggio a medio termine permettono di preparare nuove decisioni che richiedano un'azione urgente. Il Vertice di Lussemburgo deve porre le basi per un tale processo decisionale rapido ed adeguato.

Il Comitato economico e sociale, facendo riferimento a suoi precedenti pareri (cfr. allegato) ed a lavori attualmente in corso (), raccomanda di tener presenti i seguenti campi d'azione.

3.1. Quadro macroeconomico

3.1.1. I «criteri» macroeconomici del Libro bianco di Delors sulla crescita, la competitività e l'occupazione (dicembre 1993), approvati dal Comitato, dovrebbero venir ribaditi ed aggiornati. Il Libro bianco sottolineava l'importanza di mantenere un tasso di crescita economica globale situato tra il 3 % ed il 3,5 % l'anno, in quanto condizione fondamentale per una riduzione durevole della disoccupazione. Per mantenere tali tassi di crescita e creare la base di capitali necessaria per i nuovi posti di lavoro, era necessario un aumento progressivo dal 19 % circa al 23-24 % degli investimenti nel PIL dell'Unione. Un tale risultato permetterebbe una crescita dell'occupazione di circa l'1,5 % l'anno, che corrisponderebbe, tenendo conto dei fattori demografici e della fluttuazione della manodopera, ad un calo della disoccupazione dell'un per cento l'anno. Il periodo 1995-2000, previsto dal Libro bianco per conseguire questi obiettivi, andrebbe ora esteso sino al 2002.

3.1.2. È essenziale che i responsabili delle diverse componenti della politica macroeconomica agiscano di concerto, se si vuole che l'economia europea riesca a raggiungere ed a mantenere i traguardi di crescita del Libro bianco. Il patto di coordinamento per la politica della crescita e dell'occupazione proposto dal Comitato al punto 2.1 del presente parere dovrebbe concretizzare il mandato definito ad Amsterdam: garantire che il coordinamento della politica economica sia maggiormente incentrato sull'occupazione, ponendo gli orientamenti generali della politica economica da pubblicare nei primi mesi del 1998 in stretta correlazione con gli orientamenti per l'occupazione che verranno discussi già quest'autunno. È della massima importanza adottare un'impostazione che integri appieno le politiche macroeconomica, strutturale e del mercato del lavoro.

3.1.3. Nel futuro contesto dell'UEM, un mix di politiche ideale richiede un'interazione ottimale tra le parti sociali responsabili di un sano sviluppo salariale, le autorità di bilancio impegnate nel patto di crescita e stabilità, e la Banca centrale europea (BCE) che deciderà la politica monetaria. La politica monetaria non dovrebbe pertanto essere unicamente finalizzata alla stabilità dei prezzi (), ma anche sostenere gli obiettivi economici generali della Comunità, così come li definisce l'articolo 2, e più precisamente «una crescita sostenibile, non inflazionistica e che rispetti l'ambiente (...) un elevato livello di occupazione e di protezione sociale...». La BCE deve tener seriamente conto del titolo riveduto del patto di crescita e di stabilità ed adottare un'impostazione di politica monetaria che non sia esclusivamente incentrata sulla stabilità dei prezzi.

3.1.4. Oltre ad orientare la politica macroeconomica verso una maggior crescita, andrebbero adottate misure volte a favorire le ricadute positive della crescita sull'occupazione. Il Libro bianco di Delors e le conclusioni del Consiglio europeo di Essen del dicembre 1994 ribadiscono l'importanza di tali misure, compreso, ad esempio, lo stimolo alla creazione di posti di lavoro in «nuove» attività ad elevata occupazione, come ad esempio i servizi locali a carattere personale («services de proximité»). Il Comitato si aspetta dalla relazione comune della Commissione, basata sulle relazioni pluriennali in merito ai progressi compiuti dagli Stati membri e sulle risposte di questi ultimi all'invito loro rivolto dal Presidente dell'Unione europea Juncker, che presenti in un più ampio contesto europeo promettenti politiche e le proposte atte a promuoverle, nonché le possibili misure d'accompagnamento.

3.1.5. Il contenuto macroeconomico del patto di coordinamento per la politica della crescita e dell'occupazione andrebbe completato da politiche e obiettivi specifici per il mercato del lavoro mirati ai giovani in cerca di lavoro, ai disoccupati di lunga durata ed alle persone in posizione svantaggiata rispetto al mercato del lavoro. Potrebbero ad esempio venir fissati degli obiettivi corredati, ove necessario, da adeguate dotazioni di bilancio per l'integrazione dei giovani che hanno terminato gli studi nel mercato del lavoro entro un determinato periodo, (v. punto 3.4), per ridurre la disoccupazione di lunga durata e per introdurre programmi di lavoro a rotazione, come ad esempio possibilità di sostituzione in caso di congedi di formazione o parentali.

3.2. Stimolo agli investimenti

3.2.1. Il mix delle politiche macroeconomiche descritto al punto 3.1 dovrebbe portare all'aumento degli investimenti che il Libro bianco s'era posto come obiettivo. Un maggior tasso di investimenti dovrebbe inoltre venir promosso mediante politiche specifiche ed incentivi. Anche l'analisi comparativa e la valutazione delle migliori prassi a livello europeo potrebbero fornire un aiuto a sostegno delle politiche nazionali in tale campo.

3.2.2. Nel contesto europeo sono disponibili alcuni validi strumenti grazie alle attività della Banca europea degli investimenti (BEI) e del Fondo europeo per gli investimenti (FEI). Il Vertice di Amsterdam ha chiesto alla BEI di incrementare le proprie attività in aree quali i grandi progetti di infrastruttura, il finanziamento dell'innovazione tecnologica mediante le PMI ed i nuovi settori dell'istruzione, della salute e dell'ambiente urbano. Gli investimenti in questi settori ad alta intensità di manodopera possono contribuire sensibilmente alla creazione di posti di lavoro. Il Comitato esprime soddisfazione per tale estensione delle attività della BEI e per il più ampio sostegno da questa offerto alle iniziative di partenariato pubblico-privato (PPP), sì da mobilizzare capitale privato per finanziare delle infrastrutture.

3.2.3. Sulla falsariga dei precedenti pareri () il Comitato accoglie con particolar favore l'attiva impostazione della BEI nei confronti delle PMI. In molte PMI e microimprese esiste un potenziale di sviluppo sul mercato europeo e sui mercati internazionali che a oggi non è affatto o è poco sfruttato per mancanza di mezzi finanziari sufficienti e di disponibilità di risorse umane qualificate. La BEI ha elaborato un proprio «programma speciale d'azione Amsterdam» che include un dispositivo specifico per offrire nuovi strumenti per il capitale di rischio alle PMI che si occupano di tecnologia ed hanno un elevato tasso di crescita. In tale contesto il Fondo europeo per gli investimenti e la BEI debbono creare un nuovo strumento di promozione tecnologica europea che provveda capitale di rischio («venture capital») per le PMI. Si dovrebbero promuovere nuove attività, in particolare piccole imprese in settori orientati al futuro, nonché attrarre capitale privato nei partenariati pubblico-privati. Qualora necessario, i mandati della BEI e del FEI dovrebbero venir ampliati od adeguati per aumentarne al massimo il margine di manovra, finanziario ed operativo, sì da contribuire alla creazione di posti di lavoro. Una politica europea d'impresa più generale, diretta a «risvegliare» il potenziale di sviluppo, potrebbe prevedere le seguenti iniziative: rete europea delle società a capitale di rischio, borse valori aperte alle PMI, strumento di sostegno alle joint ventures all'interno dell'Unione europea, orientamento dei programmi di R& S comunitari a loro favore, abbattimento della compartimentazione delle reti nazionali di valorizzazione e di diffusione delle innovazioni.

3.2.4. Il ruolo di promozione dell'occupazione dei Fondi strutturali è stato uno dei temi chiave nel contesto del patto di fiducia del Presidente Santer. Il Comitato ha già chiesto una «ristrutturazione radicale dei Fondi strutturali» per «creare impieghi durevoli, che si aggiungano a quelli esistenti ()». Il Comitato esprime pertanto soddisfazione per l'invito a rafforzare e riorientare il contributo dei Fondi verso la promozione dell'occupazione e la creazione di posti di lavoro, e raccomanda una valutazione più attenta del loro impatto sull'occupazione. Il Vertice di Lussemburgo dovrebbe ricevere una relazione sui progressi compiuti, che potrebbe inoltre formare oggetto di un dibattito più ampio.

3.3. Stimolo dei patti con e tra gli interlocutori sociali

3.3.1. Si dovrebbero promuovere i patti a livello nazionale, regionale e settoriale (o sottosettoriale) tra le parti sociali ed i poteri pubblici, nell'ambito delle rispettive competenze. In tali patti l'impegno dei poteri pubblici in materia di fiscalità, legislazione, istruzione, ecc. può coniugarsi all'impegno delle parti sociali sulla moderazione salariale, la riduzione e la ristrutturazione del tempo di lavoro - sì da riconciliare le responsabilità professionali e familiari - nonché la formazione, e questioni inerenti alla flessibilità ed alla sicurezza, come la nuova regolamentazione sul lavoro atipico, il lavoro temporaneo ed il rapporto di fine lavoro, con una parallela revisione dei regimi di sicurezza sociale e pensionistici.

3.3.2. L'enfasi particolare posta dalla presidenza lussemburghese su tale interazione con le parti sociali dovrebbe anche sfociare in misure di incentivazione (ad esempio progetti pilota finanziati dalla Commissione), procedure di analisi comparativa ed in un ulteriore rafforzamento del dialogo sociale a livello europeo, con la piena partecipazione di tutte le parti interessate, a livello sia intersettoriale, che settoriale e sottosettoriale.

3.4. Politiche attive del mercato del lavoro

3.4.1. Si dovrebbe portare avanti con forza l'impostazione del Libro bianco di Delors e del Vertice di Essen favorevole ad un passaggio dalle politiche passive di sostituzione del reddito a politiche attive del mercato del lavoro, capaci di stimolare la partecipazione a tale mercato. Il Comitato si compiace dell'appoggio dato dal Vertice europeo di Amsterdam a tale impostazione, e si aspetta dei progressi in tal senso nella relazione comune che la Commissione pubblicherà prossimamente. Bisognerebbe ampliare la procedura di Essen, che già contiene le basi per l'analisi comparativa, e rafforzarla incentrandola su obiettivi chiari per il breve e per il medio periodo, e su traguardi specifici e gruppi ben determinati.

3.4.2. Conformemente al Libro bianco di Delors ed alla decisione del Vertice di Madrid () di garantire a tutti i giovani un adeguato accesso al lavoro (mediante programmi di formazione e di esperienze lavorative), l'obiettivo di garantire su scala europea a tutti i giovani, entro un anno dal termine degli studi, un posto di lavoro o l'accesso ad un'esperienza di lavoro, oppure una formazione di base o un perfezionamento professionale, rappresenterebbe un impegno attraente e promettente.

3.5. Istruzione e formazione

3.5.1. Dato che le conoscenze e la tecnologia rappresentano fattori essenziali per la crescita e per la competitività, l'istruzione e la formazione della forza lavoro rivestono un'importanza fondamentale.

3.5.2. Dovrebbero venir fissati obiettivi più rigorosi, sia quantitativamente che qualitativamente, attraverso un'analisi comparativa. Per quanto riguarda i contenuti ed il livello dell'istruzione, è importante che vi sia un adeguamento continuo alle nuove esigenze, che l'istruzione generale venga maggiormente incentrata sulle possibilità di trovare uno sbocco professionale ed inoltre che venga incoraggiato l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita.

3.5.3. Si raccomandano programmi di scambio (anche transfrontalieri) per ampliare le esperienze di giovani studenti e tirocinanti nei confronti delle culture e degli stili di gestione imprenditoriale, nonché specifici incentivi e formazione all'imprenditorialità.

3.5.4. Gli obiettivi più ambiziosi debbono venir accompagnati da adeguati investimenti finanziari. L'introduzione di un criterio inerente ai risultati della spesa pubblica nel campo dell'istruzione e della formazione, accompagnato da una disposizione particolare per l'istruzione e la formazione permanente degli adulti, potrebbe costituire un incentivo.

3.5.5. Il Comitato esprime la propria preoccupazione per le tensioni che potrebbero crearsi tra il conseguimento di tali obiettivi, e le altre restrizioni di bilancio dovute, inter alia, ai criteri di convergenza per il conseguimento dell'UEM. Il Comitato chiede pertanto alle autorità di bilancio di attribuire un'elevata priorità all'istruzione ed alla formazione e, conformemente alle conclusioni del Vertice europeo di Firenze, di procedere ad una ristrutturazione selettiva della spesa che incoraggi investimenti immateriali nel capitale umano... «privilegiando politiche attive a favore dell'occupazione...».

3.6. Politica fiscale

3.6.1. La politica fiscale europea andrebbe rivista nell'ottica del suo impatto sull'occupazione. Le relazioni della Commissione del 1996 sulla fiscalità nell'Unione europea () hanno iniziato ad analizzare gli sviluppi nei 15 Stati membri, concludendo che il lavoro è stato via via sottoposto ad un'imposizione fiscale sempre più pesante, mentre sono globalmente diminuiti gli oneri fiscali a carico degli altri fattori di produzione (il capitale). Sia la Commissione che il Comitato () insistono per allentare la pressione fiscale sul costo del lavoro. Si potrebbe definire un traguardo in tale contesto, come proposto dal Libro bianco, per spostare l'onere fiscale dal lavoro verso altre fonti di gettito, ad un tasso di almeno l'un per cento del PIL annuo. Tali oneri alternativi non dovrebbero contrastare gli obiettivi occupazionali e «consisterebbero in particolare di oneri sulle risorse naturali di cui v'è scarsità e sull'energia - allo scopo di rafforzare la protezione ambientale - nonché, se del caso, di tasse sul consumo e sui redditi da investimento ().

3.6.2. È necessaria una strategia europea coordinata per ridurre i costi non salariali del lavoro. L'ulteriore coordinamento a livello di Unione europea e di SEE, proposto dal Comitato, comprende accordi per armonizzare l'aliquota delle imposte sulle società e la base imponibile ()». La recente riunione informale del Consiglio «Affari economici e finanziari» (13 settembre) ha incaricato il Commissario Monti ed il suo gruppo di esperti di alto livello () di sottoporre al Consiglio «Affari economici e finanziari» di ottobre un codice di condotta che riguarderà inter alia le imposte sulle società, allo scopo di limitare la dannosa concorrenza fiscale tra Stati membri in tale campo, nonché di continuare il lavoro sulle proposte intese a definire uno sviluppo equilibrato della politica tributaria negli Stati membri, che non danneggi l'occupazione.

3.6.3. Il Comitato chiede al Vertice sull'occupazione di attribuire maggior peso alla fiscalità e di assumere l'impegno per un maggior coordinamento ed un'accresciuta armonizzazione delle politiche tributarie sulla base di un nuovo mandato al gruppo di esperti di Monti per elaborare proposte nell'ottica della crescita e dell'occupazione.

3.6.4. Il Comitato raccomanda che nel caso delle aliquote IVA, già soggette ad armonizzazione, venga lasciato un più ampio margine di differenziazione a favore delle aliquote inferiori, o pari a zero, per i prodotti ed i servizi ad alta intensità di lavoro e maggiormente in grado di creare occupazione. Una decisione a breve termine del Vertice di Lussemburgo potrebbe consistere nell'offrire tale margine di manovra agli Stati membri. È inoltre opportuno riesaminare nell'ottica dell'occupazione il dibattito in corso sul regime definitivo dell'IVA in Europa ().

Bruxelles, 1° ottobre 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU C 236 del 2. 8. 1997, pag. 3.

() Tra il 1975 ed il 1977 i disoccupati in Europa sono passati da 5 a 18 milioni, pari ad un tasso di disoccupazione passato dal 3 % all'11 %. L'aumento dell'occupazione femminile non ha compensato le perdite di posti di lavoro maschili. Il 20 % dei giovani sono disoccupati. La disoccupazione di massa e le tendenze demografiche stanno creando un tasso di dipendenza allarmante, e sempre più insostenibile, tra la forza lavoro attiva ed i pensionati.

() Parere del CES: «Azioni per l'occupazione in Europa: un patto di fiducia» - GU C 56 del 24. 2. 1997, punti 1.2, 1.3, 2.5 e 2.6.

() Cfr. parere del CES sul «L'azione per l'occupazione. Un patto di fiducia» - GU C 56 del 24. 2. 1997, punto 1.4.

() Il lavoro dell'OSM si esplica soprattutto nei tre seguenti settori:

- creare una rete di informazione, raccogliere informazioni dai membri, dalle loro organizzazioni e da tutti gli altri «utenti» del mercato interno e passare tali informazioni a coloro cui spetta prendere le relative decisioni nell'Unione europea.

- elaborare relazioni informative su una serie di tematiche specifiche, di solito organizzando audizioni, con la partecipazione dei soggetti direttamente coinvolti nei problemi in esame.

- elaborare pareri in merito alla relazione annuale o semestrale della Commissione sul mercato interno.

() Patti del genere sono ad esempio stati stipulati in Italia, Spagna, Irlanda, Paesi Bassi, Portogallo, ecc. e verranno sintetizzati in un documento del CES che farà seguito al presente parere.

() CES 1262/96, op. cit., Punto 4.6.8.1.

() Accordo EFA/ETUC - GEOPA/COPA del 24. 7. 1997. Memorandum SENI-Eurofiet sulle nuove fonti di occupazione del 21. 10. 1996.

() Capitolo 10.

() GU C 56 del 24. 2. 1997.

() Risoluzione del Consiglio europeo sulla crescita e l'occupazione. Amsterdam 16 giugno 1997 - GU C 236 del 28. 8. 1997, pagina 3, punto 1, ultimo paragrafo.

() Possono servire da esempio le varie relazioni del gruppo consultivo sulla competitività («Ciampi») ed il recente Libro verde: «Partenariato per una nuova organizzazione del lavoro» (COM (97) 128 def.).

() Cfr. ad esempio COM(96) 463 def. e COM(97)153 def. nonché i corrispondenti pareri del CES: GU C 296 del 29. 9. 1997.

() «Nella definizione e nell'attuazione delle politiche e delle attività comunitarie si tiene conto dell'obiettivo di un livello di occupazione elevato».

() GU C 287 del 22. 9. 1997 e lavoro in corso sulla politica sociale e le prestazioni economiche.

() Come richiede l'articolo 105 del Trattato.

() Ad esempio il parere del CES «Un patto di fiducia» - GU C 56 del 24. 2. 1997.

() ibidem, Punti 1.13 e 4.6.

() «Gli Stati membri e le parti sociali dovrebbero assicurare una via d'accesso alla loro integrazione nel mercato del lavoro. Tutti i giovani dovrebbero ricevere un livello d'istruzione, formazione e di esperienza lavorativa che li renda in grado di essere assunti» (Conclusioni della Presidenza - SN 400/95 - Parte B - pag. 18).

() La politica tributaria nell'Unione europea (SEC(96) 487 def.) e la relazione sullo sviluppo dei regimi tributari (COM(96) 546 def.).

() GU C 296 del 29. 9. 1997.

() Libro bianco, Capitolo 9, pagina 153.

() GU C 296 del 29. 9. 1997.

() Al Consiglio informale Ecofin di Verona del 13 aprile 1996 i ministri delle Finanze hanno concordato la costituzione di un cosiddetto «gruppo di alto livello», coordinato dalla Commissione, che si occupi delle questioni sollevate nel documento della Commissione sulla politica tributaria nell'Unione europea (SEC(96) 487 def.).

() GU C 296 del 29. 9. 1997.