Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Comunicazione della Commissione europea "L'attuazione della normativa comunitaria in materia di ambiente"» CdR 437/96 fin



Gazzetta ufficiale n. C 244 del 11/08/1997 pag. 0043



Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Comunicazione della Commissione europea "L'attuazione della normativa comunitaria in materia di ambiente"» (97/C 244/09) IL COMITATO DELLE REGIONI, vista la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo «L'attuazione della normativa comunitaria in materia di ambiente» (COM(96) 500 def.); vista la propria decisione dell'8 marzo 1996, conformemente al disposto dell'articolo 196 C, quarto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di predisporre il parere in merito e d'incaricare la Commissione 5 «Assetto territoriale, ambiente ed energia» della preparazione di detto documento; visto il progetto di parere (CdR 437/96 riv.) formulato dalla Commissione 5 il 3 aprile 1997 (relatore: Jonsson), ha adottato il 12 giugno 1997, nel corso della 18a sessione plenaria, il seguente parere. INTRODUZIONE La comunicazione illustra l'attuazione, l'applicazione pratica e il controllo dell'applicazione della normativa comunitaria in materia di ambiente e tratta la metodologia dell'intera «sequenza di regolamentazione» (legiferazione, recepimento, applicazione pratica, controllo dell'applicazione). Secondo la Commissione, nella maggior parte dei paesi della Comunità sussistono delle carenze per quanto riguarda l'attuazione della normativa comunitaria in materia di ambiente ed è necessario intensificare l'azione per migliorare l'attuale situazione. Gran parte della legislazione comunitaria viene adottata sotto forma di direttive che devono essere recepite nella legislazione nazionale. Ciò permette agli Stati membri di recepire la legislazione nella forma più congeniale alla situazione nazionale. Questa possibilità di adeguamento nazionale contribuisce a detta della Commissione a rendere difficile il raggiungimento di un'attuazione integrale e fedele. L'obiettivo della comunicazione è quello di trovare il modo di consolidare gli obblighi che incombono ai vari soggetti della «sequenza di regolamentazione» (Commissione, Stati membri, autorità regionali e locali, industria, cittadini e organizzazioni non governative) in quanto investiti di una «responsabilità condivisa» per l'applicazione di norme comunitarie in materia di ambiente. OSSERVAZIONI GENERALI 1. Il Comitato accoglie con favore l'iniziativa della Commissione intesa a consolidare la politica comunitaria in materia di ambiente. Il Comitato concorda con l'obiettivo dell'Unione di perseguire uno sviluppo sostenibile nel quadro delle trattative della Conferenza intergovernativa. Sia nel documento della CIG che nel quinto programma d'azione a favore dell'ambiente si sottolinea l'importanza di integrare i requisiti ambientali nella formulazione e nell'attuazione di tutte le politiche comunitarie. Il Comitato propone che tutte le politiche della Comunità si fondino sui principi della precauzione, di «chi inquina paga», della responsabilità del produttore e della sostituzione. Con la firma del documento di Rio, l'Unione europea e tutti gli Stati membri si sono impegnati a fare di questi principi e di molti altri importanti obiettivi menzionati in Agenda 21 e nella dichiarazione di Rio i punti di partenza per lo sviluppo di una società sostenibile. Il Comitato ritiene che la Comunicazione dovrebbe esporre questi principi fondamentali in maniera più chiara. Tali principi, che costituiscono la normativa comunitaria in materia di ambiente, dovrebbero essere utilizzati dall'UE tra l'altro per creare una più forte consapevolezza ambientale presso l'industria, la popolazione e le organizzazioni volontaristiche all'interno dell'UE. 2. Come avviene per gli Stati membri, la Commissione dispone di diversi strumenti per ottenere un miglior rispetto della normativa comunitaria. Si tratta in primo luogo di strumenti economici, di normative più severe, dell'istruzione, dell'informazione e del proprio impegno. La legislazione ambientale costituisce uno degli strumenti per migliorare le condizioni dell'ambiente all'interno dell'Unione e si basa sull'impiego di misure di carattere amministrativo fra cui il monitoraggio. Altri strumenti in tal campo sono il cosiddetto sistema di gestione ambientale, in particolare il regolamento comunitario EMAS (sistema comunitario di ecogestione e audit) e la Norma ISO 14000 (14001). Tale sistema implica inoltre l'esecuzione di analisi ambientali. Una delle fasi di analisi consiste nell'accertare in che misura le norme ambientali vengano osservate. Il Comitato ritiene che il sistema debba essere coordinato meglio con la legislazione in materia di ambiente e che debba essere maggiormente utilizzato. I sistemi di gestione ambientale dovrebbero essere sperimentati anche negli ambiti del settore pubblico appropriati a livello locale, regionale e nazionale. Il Comitato invita la Commissione a valutare in quale misura sia possibile utilizzare i vari strumenti nel caso di norme che presentino problemi di osservanza. 3. Nel caso le misure sopracitate non ottengano gli effetti desiderati, il Comitato raccomanda l'adozione di sanzioni che consentano di conseguire un maggiore rispetto della legislazione comunitaria in materia di ambiente. 4. Occorrerebbe effettuare una verifica dell'entità delle sanzioni economiche e della politica seguita in questo ambito dai vari Stati membri. In linea di massima si deve evitare che diventi più «vantaggioso» infrangere le norme comunitarie in materia di ambiente in uno Stato membro piuttosto che in un altro. 5. Il Comitato propone che si presti maggiore attenzione al ruolo degli enti locali e regionali nel contesto dell'attuazione della normativa comunitaria in materia di ambiente. Ad esempio, associando le questioni relative al rispetto di tale normativa alle azioni inerenti ad Agenda 21 a livello locale si rafforza l'impostazione «dal basso verso l'alto» e la partecipazione dei cittadini all'interno della Comunità. 6. Il Comitato suggerisce di potenziare l'interconnessione tra le norme comunitarie in materia di ambiente e gli strumenti economici. 7. Il Comitato ritiene che all'interno dell'Unione gli Stati che lo desiderino debbano potere anticipare l'introduzione di norme più severe in materia di ambiente, a condizione che l'obiettivo globale sia la promozione di buone prassi in tutti gli Stati membri. Le garanzie ambientali devono perciò rivestire maggiore importanza. Per realizzare gli obiettivi inerenti allo sviluppo sostenibile contenuti nel Quinto programma d'azione a favore dell'ambiente occorre ad esempio che le questioni ambientali vengano poste sullo stesso piano della libera circolazione delle merci. È importante che le amministrazioni aggiudicatrici possano tener conto degli aspetti ambientali relativi agli appalti. La Commissione dovrebbe precisare le modalità per integrare tali aspetti e rimuovere eventuali ostacoli che impediscano di vagliare aspetti ambientali non discriminanti. Essa dovrebbe inoltre intensificare i lavori sul sistema di etichettatura ecologica. Uno dei settori più controversi è quello dei trasporti su strada a lunga percorrenza. 8. Il Comitato si astiene dal commentare in dettaglio questioni che comportano punti di vista molto divergenti tra gli Stati membri e che non concernono gli enti locali e regionali. 9. Secondo il Comitato si creerebbero maggiore volontà e opportunità di osservare le norme comunitarie in materia di ambiente se la Commissione tenesse più in considerazione gli aspetti ambientali e di configurazione fisica dei luoghi, ad esempio nell'elaborazione della direttiva sulle acque di balneazione e sulle discariche. 10. Riguardo al processo legislativo vero e proprio, il Comitato propone che la Commissione tenga maggior conto delle particolarità degli Stati membri relative alla regolamentazione, alla decentralizzazione del potere decisionale alle regioni e ai comuni e così via. Uno dei requisiti minimi del processo legislativo è che anche i profani siano in grado di comprendere il significato delle norme comunitarie in materia di ambiente. Le attuali norme sono in parte mal strutturate e riuniscono spesso in un'unica direttiva obiettivi di politica ambientale e disposizioni eccessivamente dettagliate. 11. Il Comitato è dell'opinione che l'attuazione e l'applicazione della normativa comunitaria in materia di ambiente debbano essere fondate sul principio della sussidiarietà, anche perché le suddette norme riguardano in larga misura le regioni e i comuni. 12. La responsabilità amministrativa dell'applicazione della legislazione comunitaria in materia ambientale compete spesso alle regioni e ai comuni degli Stati membri. Il Comitato reputa perciò importante che la Commissione sia attenta alle implicazioni amministrative ed economiche delle iniziative comunitarie nel suddetto settore. 13. Il Comitato ribadisce la volontà di essere costantemente consultato in merito alle questioni ambientali in conformità con il proprio parere sul Trattato dell'Unione europea. OSSERVAZIONI PARTICOLARI Parte II: Nuovi campi di azione Compiti d'ispezione degli Stati membri 14. Il Comitato concorda con la Commissione circa la necessità di vigilare sul rispetto della legislazione comunitaria in materia di ambiente. La mancanza di tale sorveglianza può procurare vantaggi sul piano della concorrenza ad alcuni stati rispetto ad altri che invece le attribuiscono la priorità. Esso ritiene che nel valutare il livello minimo di sorveglianza nei rispettivi stati si debba tenere conto della misura in cui questi ultimi osservano in generale tali norme. Agli stati che applicano le nuove direttive e osservano le norme ambientali si deve concedere ad esempio la libertà di sviluppare un sistema di controllo efficiente e autonomo in alternativa a quello della Commissione, a condizione che quest'ultima e gli altri Stati membri possano accertarsi dell'adeguatezza della sorveglianza. Il Comitato sottolinea con vigore che l'essenziale è la qualità della sorveglianza piuttosto che il modo in cui è organizzata o l'entità di quest'ultima. Ciascuno stato deve avere la possibilità di influire sulle modalità di organizzazione e di attuazione specifiche di tale sorveglianza. 15. Il Comitato ritiene che i rappresentanti delle regioni e dei comuni debbano avere maggiori opportunità di partecipare all'elaborazione di orientamenti, di nuove direttive e così via. La Commissione dovrebbe inoltre compiere uno sforzo importante per rendere facilmente accessibili presso le regioni, i comuni e i cittadini, mediante l'impiego delle tecnologie dell'informazione, informazioni inerenti alla legislazione comunitaria in materia di ambiente. Tali informazioni devono naturalmente essere pubblicate in tutte le lingue ufficiali dell'Unione europea. Denunce e procedure di indagine in materia di ambiente negli Stati membri 16. Il Comitato concorda con la proposta riguardo alla definizione di criteri minimi da seguire in sede di esame delle denunce. Occorre tuttavia rilevare l'importanza del dialogo e della chiarezza al fine di creare un clima di collaborazione positivo e di incoraggiare posizioni a favore dell'ambiente. Il Comitato chiede che i rappresentanti degli enti locali e regionali possano collaborare alla costituzione di un'efficace organizzazione per l'esame delle denunce negli Stati membri in cui queste procedure ancora non esistono. 17. I riferimenti alla procedura di esame di tipo non giuridico non sono chiari. Il Comitato è contrario all'istituzione di nuovi livelli organizzativi all'interno degli Stati membri. Si tratta chiaramente di una questione di sussidiarietà. Accesso alla giustizia 18. Secondo la Commissione, una delle possibilità per migliorare l'applicazione e il controllo dell'applicazione della normativa comunitaria in materia di ambiente sarebbe quella di garantire alle singole associazioni ambientalistiche riconosciute negli Stati membri il diritto di adire le vie legali. Il Comitato in linea di massima è d'accordo con la proposta, ma ritiene che il compito di definire i particolari in base alla prassi giuridica in vigore debba spettare ai singoli Stati membri. Invita la Commissione a sviluppare ulteriormente le proposte relative alle procedure di ricorso e di accesso agli organi giurisdizionali concordandole assieme alle amministrazioni nazionali, regionali e locali. Parte III: Rafforzamento dei sistemi esistenti Qualità della normativa comunitaria 19. Secondo il Comitato, la semplicità e la chiarezza delle norme sono requisiti fondamentali per un maggior rispetto della normativa comunitaria in materia di ambiente. Il diritto comunitario in materia di ambiente, oltre a definire il quadro entro il quale gli Stati membri sono tenuti ad agire, dovrebbe stabilire le regole comuni per la realizzazione pratica di tale quadro. Il Comitato è dell'opinione che la Commissione debba riesaminare le procedure ed i principi sui quali si fonda il processo legislativo. Una delle grandi lacune dell'attuale sistema è ad esempio la mancanza di informazione e di formazione in merito alle norme ambientali comunitarie. 20. La Commissione chiede l'adozione di disposizioni che inducano gli Stati membri a rendere pubbliche le informazioni relative all'attuazione della normativa comunitaria in materia di ambiente. Il Comitato è fermamente contrario ad un sistema di tabelle vincolanti e dettagliate in base al quale i singoli stati debbano compilare i resoconti sull'attuazione. Tale metodo di controllo dell'attuazione della normativa comunitaria in materia di ambiente non è efficace. Il Comitato raccomanda il potenziamento del dialogo. 21. La Commissione ritiene che per garantire la concorrenza, l'Unione europea debba puntare ad un livello minimo di sanzioni. Il Comitato condivide la proposta. 22. Nel quadro dell'elaborazione di nuove proposte di provvedimenti ambientali a livello comunitario la Commissione terrà ampie consultazioni. Gli Stati membri dovrebbero predisporre meccanismi di coordinamento che consentano la consultazione prima dell'adozione delle misure di recepimento nazionali. Il Comitato sottoscrive la proposta. Trasparenza 23. Il Comitato è favorevole al potenziamento delle relazioni annuali della Commissione sul controllo dell'attuazione delle norme comunitarie, a condizione che i benefici siano nettamente superiori ai costi supplementari che ciò comporta. 24. La Commissione valuterà la possibilità di utilizzare la rete informale IMPEL come strumento di cooperazione e presenterà proposte di sviluppo e di riorganizzazione dei compiti ad essa attribuiti. Secondo il Comitato uno dei presupposti fondamentali per lo sviluppo del sistema IMPEL è che quest'ultimo sia efficiente dal punto di vista dei costi e che non comporti oneri supplementari non finanziati per gli enti locali. Miglioramento della cooperazione 25. Grazie al ricorso alla direttiva in materia di relazioni e alla cooperazione con l'Agenzia europea dell'ambiente la Commissione garantirà che siano disponibili le informazioni relative all'efficacia delle misure comunitarie in materia di ambiente. Il Comitato condivide il fatto che ci si avvalga dell'Agenzia dell'ambiente a condizione che, come menzionato sopra, si tenga conto dell'analisi costi-benefici. Esso non è convinto dell'utilità di un sistema di relazioni troppo ambizioso e dettagliato per l'Unione europea. La portata di tale sistema deve essere adeguata alle esigenze e ai benefici reali. Molti dei requisiti relativi a tali relazioni sono onerosi anche per gli enti locali e regionali. Il principio del finanziamento deve costituire il fattore decisivo nel determinare il tipo di relazione richiesta e il livello interessato. I requisiti inerenti alle relazioni a livello regionale e comunale devono corrispondere a esigenze informative; in caso contrario le spese dovranno essere sostenute dall'Unione o dagli Stati membri. Maggiore conoscenza della normativa comunitaria in materia di ambiente 26. La Commissione prenderà in considerazione iniziative finalizzate ad un sostegno finanziario e tecnico per accrescere l'attenzione nei confronti del diritto comunitario in materia di ambiente, in particolare a livello di giudici, professioni forensi e funzionari degli Stati membri. Un finanziamento comunitario nel quadro di «Life 2» può anche contribuire al miglioramento dell'applicazione e del controllo dell'applicazione della normativa in materia di ambiente. Il Comitato sottoscrive la proposta. Finanziamento comunitario e attuazione delle norme comunitarie in materia di ambiente 27. La Commissione prenderà in considerazione ulteriori misure volte a garantire la piena integrazione delle norme comunitarie in materia di ambiente nelle decisioni inerenti al sostegno finanziario a favore degli Stati membri nonché il monitoraggio dei progetti finanziati dalla Comunità. Il Comitato ritiene che tutti gli strumenti economici comunitari, in particolare i contributi all'agricoltura, dovrebbero essere impiegati al fine di ottenere una migliore osservanza del diritto comunitario in materia di ambiente. È convinto che nel contesto della riforma degli aiuti all'agricoltura sia necessario richiamare l'attenzione sulle questioni ambientali. 28. Esso condivide infine il proseguimento degli sforzi volti a migliorare l'attuazione della legislazione comunitaria in materia di ambiente ed è favorevole ad approfondire il dialogo sulle azioni necessarie per consolidare la politica ambientale della Comunità. Bruxelles, 12 giugno 1997. Il Presidente del Comitato delle regioni Pasqual MARAGALL i MIRA