RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

La presente iniziativa fa parte del pacchetto Equità fiscale, per la creazione di uno spazio unico europeo dell'imposta sul valore aggiunto (IVA), annunciato dal Presidente Juncker nella lettera di intenti che accompagna il discorso sullo stato dell'Unione 2017. Il pacchetto comprende due proposte di modifica della direttiva IVA, una che riguarda il sistema dell'IVA definitivo per gli scambi transfrontalieri e una, adottata insieme alla presente iniziativa, che riguarda le piccole imprese, nonché una proposta di regolamento del Consiglio sulla lotta alla frode nel settore dell'IVA.

L’IVA è l’imposta sui consumi che esiste da più tempo in Europa. Nel 1967 era stato assunto l’impegno a istituire un sistema dell’IVA definitivo che operasse in seno alla Comunità europea secondo le stesse modalità con cui avrebbe operato in un singolo paese, senza concordare norme specifiche sulle aliquote IVA, a parte l'applicazione di un'aliquota IVA normale. Gli Stati membri erano autorizzati ad applicare un numero illimitato di aliquote IVA ridotte e maggiorate e non erano stati fissati limiti né inferiori né superiori.

L'abolizione delle frontiere fiscali tra gli Stati membri, avvenuta alla fine del 1992, ha reso necessario riconsiderare il metodo d'imposizione degli scambi di beni all'interno della Comunità, con l'obiettivo di tassare i beni nel paese di origine, rispecchiando così alla perfezione l'idea di un reale mercato interno. Poiché non sussistevano le condizioni tecniche e politiche per un simile sistema, è stato adottato un regime IVA transitorio.

Il regime transitorio necessitava di norme sulle aliquote IVA per evitare distorsioni negli acquisti e negli scambi transfrontalieri a seguito dell'abolizione delle frontiere fiscali. Nell'ottobre 1992 il Consiglio ha adottato norme che limitavano il margine discrezionale degli Stati membri nel fissare le aliquote IVA. Gli Stati membri erano tenuti ad applicare un’aliquota IVA normale del 15% o più e potevano applicare una o due aliquote ridotte, non inferiori al 5%, a determinati beni e servizi (allegato III della direttiva IVA). A titolo di deroga, gli Stati membri erano autorizzati a continuare ad applicare aliquote più basse, comprese le aliquote zero, e anche ad applicare un’aliquota ridotta ai beni e servizi non compresi nell’elenco, se tali aliquote erano già in vigore il 1º gennaio 1991.

Obiettivo di tali deroghe era consentire, durante un periodo transitorio, il progressivo adattamento alle norme comuni delle legislazioni nazionali in determinati settori, visto che erano necessarie norme armonizzate per istituire pienamente un sistema dell’IVA definitivo basato sull'imposizione nel paese di origine. Tali deroghe, pertanto, dovevano scadere al momento della sostituzione del regime transitorio di imposizione degli scambi tra gli Stati membri con un sistema dell'IVA definitivo.

Nel luglio 2003 la Commissione ha proposto di semplificare le norme in materia di aliquote IVA ridotte abolendo tutte le aliquote ridotte applicate a beni e servizi al di fuori del campo di applicazione dell’allegato III, ma il Consiglio non ha potuto trovare un accordo su tale abolizione parziale delle deroghe e tutte le deroghe sono a tutt'oggi in vigore.

L’abolizione o la scadenza delle deroghe era giustificata in quanto il sistema dell'IVA definitivo previsto doveva essere fondato sul principio dell’imposizione nello Stato membro di origine, il che presuppone un ravvicinamento delle aliquote IVA.

Nel 2012, tuttavia, data l’assenza di progressi significativi sulla convergenza delle aliquote, la Commissione, con l’accordo del Consiglio e del Parlamento europeo, ha deciso di abbandonare l’obiettivo di un sistema dell’IVA definitivo basato sull'origine a favore di un sistema fondato sul principio della destinazione.

Nel frattempo dal 2010 anche il luogo di imposizione dei servizi è stato gradualmente spostato verso il paese di destinazione. La decisione risale al 2008 con l'adozione, da parte del Consiglio, di una proposta finalizzata a evitare distorsioni della concorrenza tra Stati membri che applicano aliquote IVA diverse. Di conseguenza, attualmente quasi tutte le prestazioni di servizi sono tassate in base al principio della destinazione. Per i servizi l'attuazione definitiva dell'imposizione basata sul principio della destinazione ha avuto luogo nel 2015. Da allora tutte le prestazioni di servizi B2C (dall'impresa al consumatore) di telecomunicazioni, di teleradiodiffusione o elettronici sono imponibili nel luogo di residenza del destinatario e non più nel luogo in cui si trova il prestatore.

In conseguenza di tutto ciò la Commissione, nel suo piano d'azione sull'IVA del 2016, ha proposto di sostituire l'attuale regime transitorio per l'imposizione degli scambi tra gli Stati membri con un regime definitivo basato sul principio dell'imposizione nello Stato membro di destinazione, allo scopo di creare un solido spazio unico europeo dell'IVA. Al tempo stesso la Commissione ha annunciato che l’imposizione nel luogo di destinazione consentirebbe di concedere agli Stati membri maggiore flessibilità nella fissazione delle aliquote IVA e che tutte le aliquote ridotte attualmente vigenti, comprese le deroghe, legalmente applicate negli Stati membri dovrebbero essere mantenute e potrebbero essere messe a disposizione di tutti gli Stati membri per garantire la parità di trattamento. Una proposta legislativa in materia di aliquote IVA è stata inclusa nel programma di lavoro della Commissione per il 2017.

Nelle sue conclusioni il Consiglio ha preso atto dell’impostazione assunta dalla Commissione nel piano d’azione sull’IVA per quanto riguarda il sistema delle aliquote IVA e della sua intenzione di presentare nel 2017 una proposta legislativa incentrata su una riforma volta a concedere più libertà agli Stati membri nella fissazione delle aliquote. Il Consiglio ha accolto con favore l’intenzione della Commissione di presentare una proposta intesa ad accrescere la flessibilità, in modo che gli Stati membri possano beneficiare delle aliquote ridotte e delle aliquote zero esistenti in altri Stati membri. Ha tuttavia sottolineato che continua a essere necessario un livello sufficiente di armonizzazione nell’UE e che la soluzione adottata deve essere attentamente equilibrata per evitare distorsioni della concorrenza, l’aumento dei costi per le imprese e un impatto negativo sul funzionamento del mercato unico.

Il 4 ottobre 2017 la Commissione ha adottato la prima proposta di introduzione del sistema definitivo di imposizione degli scambi tra Stati membri, delineando le tappe successive e intermedie per introdurre tale sistema nella comunicazione sul seguito del piano d'azione sull'IVA. Nella comunicazione la Commissione ha confermato di voler proporre una riforma delle aliquote IVA coerente con il regime definitivo basato sul principio della destinazione, che sostituirebbe gradualmente l'attuale regime transitorio. Con beni e servizi tassati nello Stato membro di destinazione, i fornitori e i prestatori non traggono alcun vantaggio significativo dall'essere stabiliti in uno Stato membro che applica aliquote più basse e pertanto la diversità delle aliquote IVA non perturba più il funzionamento del mercato unico, a condizione che sia accompagnata da misure di salvaguardia per evitare rischi potenziali quali l’erosione delle entrate, la distorsione della concorrenza, la complessità e l'incertezza giuridica.

In linea con il piano d’azione sull’IVA e tenuto conto del mandato del Consiglio, si propongono modifiche alla direttiva IVA. L'entrata in vigore di tali modifiche dovrebbe coincidere con quella del sistema dell'IVA definitivo per evitare che la scadenza delle deroghe impedisca agli Stati membri di mantenere le circa 250 aliquote ridotte ed esenzioni con diritto a detrazione dell’IVA versata nella fase precedente attualmente esistenti.

In un sistema dell’IVA definitivo tutti gli Stati membri sarebbero vincolati dalle stesse norme e godrebbero di pari libertà nella fissazione delle aliquote IVA. Le norme armonizzate e meno restrittive consentirebbero a tutti gli Stati membri di applicare, oltre alle due aliquote ridotte di almeno il cinque per cento e a un’esenzione con diritto a detrazione dell’IVA versata nella fase precedente attualmente autorizzate, un’altra aliquota ridotta compresa tra il cinque e lo zero per cento. Invece di ampliare il già lungo elenco di beni e servizi cui possono essere applicate aliquote ridotte, l’allegato III sarebbe sostituito da un elenco negativo cui le aliquote ridotte non possono essere applicate.

Oltre ad essere meno restrittive, queste nuove norme consentirebbero una più ampia applicazione del principio di neutralità fiscale, che nell'attuale regime transitorio dell’IVA è annullato dalle disposizioni dell’allegato III e dalle deroghe temporanee, che sono di portata ridotta. Secondo le nuove norme armonizzate gli Stati membri sarebbero inoltre tenuti a garantire che le aliquote ridotte vadano a beneficio del consumatore finale e che la fissazione di tali aliquote persegua un obiettivo di interesse generale. Inoltre gli Stati membri dovrebbero garantire che l'aliquota IVA media ponderata applicata alle operazioni per le quali l’IVA non può essere detratta sia sempre superiore al 12%.

Prima che entrino in vigore le nuove norme armonizzate, la Commissione si impegna, a norma dell’articolo 100 della direttiva IVA, a riesaminare l’allegato III per tenere conto delle richieste specifiche presentate dagli Stati membri. Il riesame avrebbe luogo nell’ambito del comitato IVA e sarebbe seguito da una proposta legislativa della Commissione volta ad adeguare l’allegato III.