COMMISSIONE SELLE COMUNITÀ EUROPEE 
COM(93) 531 def. 
Bruxelles, 26.04.1994 
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE 
LA PROTEZIONE SOCIALE 
IN EUROPA 
1993 
Introduzione 
Introduzione 
Le sfide che gli Stati membri della 
Comunità si trovano ad affronta­
re per quanto concerne la protezione 
sociale sono al centro del dibattito 
sulla competitività, la crescita econo­
mica e l'occupazione. Il modo in cui 
tali sfide verranno affrontate deter­
minerà in modo decisivo il futuro 
della società in Europa. 
Ovviamente, la scelta delle priorità, 
l'organizzazione e i metodi di finan­
ziamento della protezione sociale 
sono questioni di competenza di cia­
scuno Stato membro. Come la Com­
missione ha ribadito ripetutamente, è 
fuori discussione un'armonizzazione 
dei sistemi di sicurezza sociale, radi­
cati come sono nella cultura, nelle 
strutture istituzionali e nelle proce­
dure organizzative di ciascun paese. 
Tuttavia, gli Stati membri si trovano 
tutti ad affrontare problemi analoghi: 
tendenze demografiche sfavorevoli 
— in particolare i gravi mutamenti 
che interessano il mercato del lavoro 
—mutamenti nelle strutture familiari 
ed i fenomeni dell'esclusione sociale 
e della povertà che ne conseguono. 
Inoltre il sussistere di livelli diversi 
di protezione sociale può' ostacolare, 
o adirittura travolgere, la libertà di 
movimento. 
Per tale motivo nel 1992 il Consiglio 
ha perseguito un nuovo approccio — 
la convergenza degli obiettivi e delle 
politiche di protezione sociale (rac-
comandazione del Consiglio 
92/442/CEE del 27 luglio 1992) al 
fine di definire obiettivi comuni ad 
ispirazione delle politiche nazionali, lasciando nel contempo agli Stati 
membri la più piena libertà sul modo 
di operare e di finanziare i loro siste­
mi. In tale occasione il Consiglio ha 
ribadito l'importanza di scambiare 
informazioni ed i risultati di studi in 
modo da incoraggiare il dibattito e 
promuovere la diffusione di nuove 
idee. 
Questa prima relazione è un primo 
contributo a questo scambio e vuol 
essere un incoraggiamento per ulte­
riori studi al fine di agevolare agli 
Stati membri e alle organizzazioni 
attive nel campo della protezione so­
ciale il reperimento delle informazio­
ni di cui hanno bisogno per definire 
le opzioni esistenti e le linee d'azione 
da intraprendere. La presente relazio­
ne va intesa quindi quale integrazio­
ne e complemento della relazione an­
nuale "L'occupazione in Europa". 
L'interazione fra questi due settori è 
uno dei fattori chiave che influiscono 
in modo determinante sul progresso 
economico e sociale nella Comunità. 
Inoltre, l'articolo 2 del trattato 
sull'Unione Europea statuisce che la 
la Comunità ha il compito di promuo­
vere ".... un elevato livello di occupa­
zione e di protezione sociale....". 
La presente relazione adotta un tripli­
ce approccio. In primo luogo, essa 
presenta un quadro sintetico della si­
tuazione per quanto concerne la pro­
tezione sociale nella Comunità pren­
dendo in esame le caratteristiche 
comuni e i punti di divergenza fra gli 
Stati membri. Oltre ad una descrizio­
ne di ciascun sistema della filosofìa 
che lo sottende (Capitol 1), la relazio­ne presenta dati comparativi sull'en­
tità delle prestazioni versabili per al­
cuni casi specifici ritenuti particolar­
mente indicativi (Capitoli 4 e 5). 
Successivamente la relazione passa 
ad esaminare i mutamenti che hanno 
interessato i sistemi nazionali a par­
tire dai primi anni '80—le tendenze 
registratesi nella spesa per la prote­
zione sociale e il suo finanziamento 
(Capitolo 3), una rassegna delle 
principali evoluzioni registratesi 
nell'ambito della legislazione al fine 
di indentificare la direzione in cui si 
muove la politica degli Stati membri 
che, essenzialmente, si trovano ad 
affrontare problematiche analoghe 
(Capitolo 2). 
In terzo luogo, lo studio prende in 
esame diversi dei problemi più seri 
che interessano attualmente i sistemi 
della protezione sociale. Qual è l'im­
patto economico della protezione so­
ciale (Capitolo 6)? In che modo gli 
Stati membri possono incanalare i 
loro sforzi per meglio controllare la 
loro spesa nel campo della sanità 
(Capitolo 7)? Qual è l'effetto di un 
secondo lavoro sulle prestazioni so­
ciali percepite da una coppia e come 
si può' conciliare al meglio la prote­
zione sociale e l'attività economica 
(Capitolo 8)? In che modo i diversi 
sistemi di protezione sociale hanno 
reagito al sempre più diffuso manife­
starsi di fenomeni atipici sul piano 
demografico (Interruzioni delle car­
riere, famiglie disunite, ecc.) (Capi­
tolo 9)? 
-2 
introduzione 
La presente relazione non pretende di 
essere esaustiva. Le future edizioni di 
questa relazione dovranno affrontare 
altri aspetti che non è stato possibile 
esaminare in questa sede (come ad 
esempio la protezione dei lavoratori 
autonomi o i sistemi volti ad aiutare 
e ad incoraggiare le persone he per­
cepiscono un salario minimo garan­
tito ad inserirsi sul mercato del lavo­
ro) oltre a quelli che richiedono 
un'ulterione analisi (ad esempio il 
rapporto fra la protezione sociale e 
l'occupazione, la gestione della spe­
sa sanitaria, ecc.). Nei contempo, le 
prossime edizioni nella presente rela­
zione dovranno fornire informazioni 
quanto più complete possibile sulle 
riforme introdotte in ciascuno Stato 
membro. 
L'azione comunitaria, nel fissare 
obiettivi comuni ad orientamen­
to delle politiche nazionali, dovrebbe 
chiaramente dare impulso allo scam­
bio di informazioni in merito all'effi­
cacia di particolari politiche naziona­
li. Nel contempo la raccomandazione 
del Consiglio fissa implicitamente 
criteri comuni di valutazione. La 
messa in evidenza del potenzialeche 
ciascuno Stato membro ha di trarre 
beneficio dall'esperienza degli altri 
costituisce il principale contributo 
che la Comunità può' recare per 
quanto concerne la protezione socia­
le. 
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Indice 
Introduzione 
Sintesi 
Capitolo 1 
Capitolo 2 
Capitolo 3 
Capitolo 4 
Capitolo 5 
Capitolo 6 
Capitolo 7 
Capitolo 8 
Capitolo 9 Sistemi di protezione sociale nella Comunità: 
analogie e divergenze 
Recenti riforme dei sistemi di protezione sociale 
nella Comunità 
Spesa per la protezione sociale e il suo 
finanziamento 
L'entità della protezione sociale negli Stati mebri 
Misure d'integrazione socio-economica 
La protezione sociale: considerazioni economiche 
I sistemi di assistenza sanitaria nella Comunità 
La tutela sociale e la conciliazione fra vita 
professionale e vita familiare 
Le ripercussioni delle trasformazioni 
socio-economiche sui sistemi di protezione sociale 
Fonti e metodologia 
-5-
frlflffW* 
-5-
Sintesi 
Sintesi 
Differenze 
e analogie 
Le differenze fra gli Stati membri, 
per quanto riguarda la spesa per 
la protezione sociale, si sono ridotte 
nell'ultimo quindicennio per gli ef­
fetti combinati di un forte aumento 
della spesa nei paesi meridionali del­
la Comunità e di una sua stabilizza­
zione nei paesi settentrionali (specie 
in Belgio, in Germania, nei Paesi 
Bassi e in Danimarca). Nel 1991 
(ultimo anno per cui sono disponibili 
dati), le statistiche raccolte da 
EUROSTAT in base alla metodolo­
gia comune del sistema SESPROS 
indicavano che i trasferimenti, in de­
naro o in natura, attuati tramite i mec­
canismi di protezione sociale, oscil­
lavano tra un po' meno del 20% del 
PIL in Portogallo e un po' più del 
32% nei Paesi Bassi. Al netto questa 
differenza è probabilmente inferiore, 
giacché le imposte e le ritenute socia­
li sulle prestazioni stesse sono sensi­
bilmente più alte nei paesi in cui tali 
prestazioni sono relativamente ele­
vate. 
Dal raffronto fra gli Stati membri, per 
quanto riguarda sia le entità finanzia­
rie impegnate, sia i livelli delle pre­
stazioni e le condizioni per la loro 
erogazione emergono notevoli diffe­
renze nei vari settori della protezione 
sociale. 
Nel caso delle pensioni di vecchiaia, 
le differenze fra Stati membri variano sensibilmente, a seconda che si con­
sideri l'importo medio delle presta­
zioni realmente erogate ai pensionati 
oppure un qualche calcolo teorico dei 
tassi di sostituzione (vale a dire i 
livelli delle prestazioni rispetto al 
reddito precedente). L'importo me­
dio delle prestazioni di vecchiaia 
oscilla fra un po' meno della metà del 
PIL pro capite in Portogallo, in Irlan­
da e in Spagna e circa i tre quarti in 
Francia, nei Paesi Bassi, in Italia e in 
Grecia. I calcoli effettuati in base alle 
tabelle in vigore alla stessa data di­
mostrano tuttavia che le pensioni di 
vecchiaia teoriche, espresse quale 
proporzione dell'ultimo salario non 
sono in effetti più esigue, in Spagna 
0 in Portogallo che in Francia, in 
Italia.o nei Paesi Bassi. Le differenze 
nella spesa per le pensioni di vecchia­
ia sono imputabili piuttosto al fatto 
che la proporzione di uomini o di 
donne che giungono all' età della pen­
sione con carriere non portate a ter­
mine varia a seconda degli Stati 
membri — in particolare perché talu­
ni regimi non sono ancora giunti al loro 
pieno sviluppo — piuttosto che a dif­
ferenze nelle formule teoriche impie­
gate per il calcolo delle pensioni. 
1 raffronti sono più difficili da effet­
tuare per quanto riguarda l'altra gran­
de funzione della protezione sociale, 
cioè l'assistenza sanitaria (25% del 
totale delle spese in media nella 
Comunità, contro il 37% per la vec­
chiaia), per la quale è difficile conce­
pire indicatori quantitativi dell'ac­
cesso alle cure da parte dei diversi 
segmenti della popolazione. Fatti sal­
vi la Germania e i Paesi Bassi, in cui i più ricchi possono scegliere di non 
iscriversi all'assicurazione nazionale 
contro le malattie, tutti gli Stati mem­
bri hanno sistemi di protezione socia­
le che coprono tutti gli individui con­
tro il rischio di malattia e si accollano 
la maggior parte, quando non la tota­
lità, delle loro spese mediche. Gli 
studi (fin troppo rari) svolti sull'ac­
cesso alle cure mediche dimostrano 
che, anche se le necessità dei più 
poveri sono in generale più forti di 
quelle dei più ricchi, tutti i sistemi in 
vigore negli Stati membri della Co­
munità permettono approssimativa­
mente di rispettare il principio: "a 
parità di necessità, parità di tratta­
mento". 
Per quanto riguarda le indennità di 
disoccupazione, i contrasti tra gli 
Stati membri sono più visibili. In 
Danimarca, in Belgio e nei Paesi 
Bassi un disoccupato riceve indenni­
tà che oscillano in media tra il 70 e 
l'80% del PEL pro capite, contro solo 
il 10% in Italia (paese in cui, tuttavia, 
i lavoratori in esubero possono rice­
vere altre forme di compensazione) e 
in Grecia e non più del 20% in Por­
togallo e nel Regno Unito. In questi 
casi le differenze non si spiegano sol­
tanto con la percentuale dei disoccu­
pati indennizzati, ma anche con i 
livelli delle prestazioni di disoccupa­
zione, assai meno generose in Italia, 
nel Regno Unito e in Grecia rispetto 
che altrove. 
Sono state riscontrate notevoli diffe­
renze anche per quanto riguarda le 
indennità erogate a un lavoratore 
dipendente in caso di malattia o di 
7-
Sintesi 
invalidità: un lavoratore dipendente 
ammalato continua a percepire la tota­
lità della retribuzione in Belgio, in Ger­
mania, in Grecia e in Lussemburgo; un 
lavoratore dell'industria che percepi­
sce un salario medio ne riceve i tre 
quarti in Danimarca, in Spagna, nei 
Paesi Bassi e in Portogallo, quasi due 
terzi in Francia, la metà in Italia, ma 
soltanto un terzo in Irlanda e nel Regno 
Unito. Differenze della stessa entità 
esistono anche per quanto concerne le 
prestazioni in caso di invalidità. 
Ma le differenze più forti riguardano 
le prestazioni familiari. Per ogni gio­
vane di meno di 20 anni, il livello 
delle prestazioni ricevute nel 1991 
rappresentava meno dell' 1 % del PIL 
pro capite in Spagna o in Grecia, 
superava l'8% in Belgio e in Francia, 
nel Regno Unito raggiungeva il 9% e 
1*11% in Lussemburgo e addirittura 
più del 12% in Danimarca. 
I minimi sociali 
Differenze sussistono inoltre, 
anche se di entità variabile, per 
quanto riguarda i minimi sociali, vale 
a dire le prestazioni minime erogate 
alle persone senza risorse che non 
godono di alcun diritto a prestazioni 
contributive. Una persona sola che 
abbia raggiunto l'età della pensione 
senza risorse personali può ricevere 
una pensione di vecchiaia non con­
tributiva in tutti gli Stati membri: è 
vero che essa è relativamente esigua 
in Grecia (10% del PIL pro capite), 
in Italia (16%) e in Portogallo (21 %). 
Negli altri Stati membri i livelli sono 
simili se li si esprime in funzione 
della ricchezza nazionale: circa il 
30% del PIL pro capite in Belgio, in 
Germania, in Spagna, in Francia e nel 
Regno Unito, il 35% in Danimarca, 
in Lussemburgo e in Irlanda e il 40% 
nei Paesi Bassi. Inoltre una persona adulta inabile al 
lavoro (invalidità totale) ha diritto a 
una prestazione non contributiva in 
tutti gli Stati membri: anche in questo 
caso essa è più scarsa in Grecia (16% 
del PIL pro capite) e in Portogallo 
(21 %); oscilla intorno al 30% del PIL 
pro capite in Germania, in Spagna, in 
Francia e nel Regno Unito, al 40% in 
Irlanda e nei Paesi Bassi, al 50% in 
Italia e in Lussemburgo, al 55% in 
Danimarca e al 65% in Belgio. 
Una persona adulta, abile al lavoro, 
che risulti senza risorse, non può ri­
chiedere nessuna prestazione di red­
dito minimo in Grecia, in Portogallo, 
in Spagna e in Italia, anche se in 
questi due ultimi paesi può ricevere, 
se abita in talune regioni, un'assi­
stenza sociale che costituisce una for­
ma di reddito minimo. Purché sia di­
sponibile sul mercato del lavoro, 
questa persona riceve una prestazio­
ne dello stesso tipo negli altri Stati 
membri; quest'ultima è relativamen­
te esigua (un po' più del 20% del PIL 
pro capite) in Francia e nel Regno 
Unito, ma più alta in Belgio e in 
Germania (circa 30%) e soprattutto 
in Lussemburgo e in Irlanda (più del 
35%), nonché in Danimarca e nei 
Paesi Bassi (40%). 
Condizionamenti 
Le politiche applicate dagli Stati 
membri nel corso dell'ultimo 
quindicennio sono state condizionate 
da due fattori di primaria importanza: 
la persistenza di alti tassi di disoccu­
pazione nonostante le numerose 
creazioni di impieghi fra il 1985 e il 
1990, e la necessità di contenere, e in 
diversi casi di ridurre, i disavanzi 
pubblici. A questi condizionamenti 
generali si sono aggiunti due proble­
mi specifici della protezione sociale: 
gestire lo squilibrio demografico che si preannuncia per l'inizio del prossi­
mo secolo e minaccia il finanziamen­
to dei regimi pensionistici; riuscire a 
contenere l'aumento del costo dei 
sistemi sanitari, pur mantenendo in­
tatta la qualità delle prestazioni, non­
ché la possibilità di accedervi per 
tutti. 
Tutti gli Stati membri si sono procu­
rati nuove risorse aumentando i tassi 
contributivi. Due di essi (Belgio e 
Francia) hanno anche abolito i tetti 
contributivi e hanno istituito nuovi 
tipi di contributi, onde estendere la 
piattaforma di finanziamento della 
protezione sociale. Ma l'obbligo di 
non appesantire gli oneri delle impre­
se, onde tutelare la loro competitività 
e promuovere l'occupazione, ha in­
dotto inoltre diversi Stati membri a 
ridurre, o addirittura a sopprimere, 
talune contribuzioni assicurative e a 
compensare tale perdita mediante 
l'accollamento da parte del bilancio 
statale (in particolare Germania e 
Paesi Bassi). 
L'altro modo consiste nel tentare di 
diminuire le spese. Malgrado le dif­
ficoltà a ritornare sui "diritti acquisi­
ti" sono stati effettuati tagli a livello 
delle prestazioni, sia direttamente 
mediante una revisione riduttiva del­
le tabelle, oppure indirettamente ren­
dendo più severe le condizioni per la 
concessione delle prestazioni. Inoltre 
le regole di indicizzazione delle pre­
stazioni sono state modificate in sen­
so meno favorevole, o abbandonando 
l'indicizzazione sui salari (Regno 
Unito), o addirittura sospendendo per 
certi periodi l'indicizzazione sui 
prezzi (Belgio, Germania, Danimarca, 
Grecia, Lussemburgo, Paesi Bassi). 
Per quanto concerne le prestazioni di 
disoccupazione, il permanere di tassi 
di disoccupazione elevati ha indotto 
gli Stati membri a modificare signifi­
cativamente i loro sistemi, riducendo 
8-
i tassi di sostituzione salariale, ren­
dendo più rigorose le condizioni cui 
adempiere per percepire le prestazio­
ni, in particolare mediante un prolun­
gamento dei periodi di tirocinio (Ger­
mania e Regno Unito), ma anche 
aumentando la durata del periodo 
contributivo, in particolare per i lavo­
ratori più anziani (Belgio, Danimar­
ca, Germania, Spagna, Francia). 
L'attuazione di sistemi di prepensio­
namento alla fine degli '70 e all'ini­
zio degli anni '80, destinati a liberare 
i posti di lavoro per i giovani, si è 
peraltro rivelata molto costosa, e ta­
luni Stati membri (ad esempio la 
Danimarca) hanno tentato di ridurne 
la portata alla fine del decennio. 
D'altro canto il beneficio dell'inden­
nità di disoccupazione è stato esteso 
ai giovani che si presentano per la 
prima volta sul mercato del lavoro, 
nei confronti dei quali sono stati 
adottate misure particolari (Belgio, 
Danimarca, Francia, Paesi Bassi e 
Portogallo). Più in generale tutti gli 
Stati membri hanno adottato provve­
dimenti attivi per lottare contro la 
disoccupazione: obbligo per i disoc­
cupati, specie per i più giovani, di 
accettare posti di lavoro temporanei 
di utilità pubblica (Danimarca e 
Francia), promozione del lavoro a 
tempo parziale (Belgio e Francia), 
della mobilità geografica (Italia) e 
della creazione di imprese (Belgio, 
Danimarca, Irlanda e Italia), istitu­
zione di prestazioni destinate a forni­
re un'integrazione di reddito ai lavo­
ratori meno retribuiti (Regno Unito), 
creazione di dispositivi di reinseri­
mento per i disoccupati di lunga du­
rata (Belgio, Francia e Regno Unito). 
La persistenza di elevati livelli di 
disoccupazione non ha agevolato 
l'adattamento dei regimi delle pen­
sioni di vecchiaia al nuovo contesto 
demografico. Oltre alle riforme im­
poste dall'applicazione della diretti­va comunitaria (79/7/CEE) sulla 
parità di trattamento tra gli uomini e 
le donne in materia di sicurezza so­
ciale, la principale questione discus­
sa è stata quella dell'età della pensio­
ne. In proposito si è registrato uno 
sviluppo notevole nel corso del de­
cennio: in un primo tempo è stato 
incoraggiato il ritiro precoce del mer­
cato del lavoro, poi, fattesi più con­
crete le minacce all'equilibrio finan­
ziario dei regimi pensionistici, la 
maggior parte degli Stati membri ha 
cercato invece di ritardare l'età effet­
tiva del pensionamento, o aumentan­
do progressivamente l'età pensiona­
bile, o aumentando il numero di anni 
contributivi necessari per poter per­
cepire la pensione a tasso pieno. 
Contemporaneamente, in taluni Stati 
membri, sono state modificate le mo­
dalità di calcolo delle pensioni, in 
particolare per consentire lo sviluppo 
di formule pensionistiche più flessi­
bili (Belgio) e l'introduzione pro­
gressiva della possibilità di cumulare 
un'attività a tempo parziale con una 
pensione parziale (Danimarca e Ger­
mania), secondo la raccomandazione 
del Consiglio del 10 dicembre 1982 
(82/857/CEE), nonché per consenti­
re la presa in considerazione, nel cal­
colo della pensione, dei periodi di 
interruzione dell'attività per allevare 
figli in tenera età (Germania, Francia 
e Lussemburgo). 
Le preoccupazioni relative all'invec­
chiamento demografico previsto nei 
paesi europei per l'inizio del prossi­
mo secolo non hanno però indotto la 
maggior parte degli Stati membri ad 
applicare politiche familiari volte a 
favorire le nascite: le prestazioni fa­
miliari non sono state affatto giudi­
cate prioritarie, e la loro quota nel 
totale delle prestazioni sociali è dimi­
nuita, nell'insieme della Comunità, 
di oltre il 30%. Invece le prestazioni 
di maternità sono migliorate (Dani­marca, Spagna, Francia, Irlanda, 
Paesi Bassi, Portogallo) e sono state 
istituite prestazioni volte a consentire 
un congedo parentale nei primi anni 
di vita del figlio (Germania e Fran­
cia), allo scopo di conciliare al me­
glio la vita professionale e la vita 
familiare di quanti hanno figli in te­
nera età. 
Nel settore dell' assistenza sanitaria 
l'ultimo decennio è stato caratteriz­
zato da due grandi fenomeni. Il primo 
è stato la creazione, nei paesi meri­
dionali della Comunità, di sistemi sa­
nitari nazionali che consentono a tutti 
gli individui di ricevere cure gratuite. 
Ma contemporaneamente sono stati 
adottati e/o estesi provvedimenti, 
spesso drastici, di limitazione del co­
sto delle cure in tutti gli Stati membri: 
i pazienti sono chiamati a contribuire 
al costo delle cure, delle medicine e 
degli strumenti medici, e taluni Stati 
membri (Paesi Bassi e Regno Unito) 
hanno avviato incisive riforme per 
introdurre in misura maggiore i mec­
canismi del mercato nella gestione 
dei sistemi sanitari. 
Diversi Stati membri hanno inoltre 
registrato un forte aumento del nu­
mero delle persone che ricevono una 
pensione di invalidità, un tipo di pre­
stazione che tende a essere impiegato 
come un mezzo per favorire il ritiro 
dal mercato del lavoro chi non ha 
diritto a prestazioni di disoccupazio­
ne o non può' ricevere una pensione 
di anzianità anticipata. La riforma 
approvata nei Paesi Bassi per rime­
diare a questo stato di cose consiste 
neir accollare in misura maggiore 
alle imprese il costo delle indennità 
erogate in caso di cessazione del la­
voro per malattia o invalidità e a in­
coraggiarle finanziariamente ad as­
sumere i minorati. Per parte sua il 
Regno Unito ha istituito un assegno 
specifico che consente ai minorati di 
Sintesi 
far fronte ai costi supplementari pro­
vocati dall'esercizio di un'attività. 
L'effetto complessivo delle misure 
adottare dagli Stati membri è stato di 
contenere la spesa per la protezione 
sociale. Contrariamente a quella che 
forse è la credenza comune, la spesa 
pubblica nel sociale per il 1991 nella 
Comunità divergeva ben poco, in re­
lazione al PIL, da quella di dieci anni 
prima. In effetti, in cinque Stati mem­
bri —Belgio, Danimarca, Germania, 
Irlanda e Lussemburgo — la spesa in 
relazione al PIL era inferiore nel 
1991 rispetto al 1981. In altri paesi 
settentrionali della Comunità inoltre 
l'aumento è stato relativamente ri­
dotto e imputabile essenzialmente a 
maggiori livelli di disoccupazione re­
gistrati nel 1991. In realtà quindi è 
soltanto nel sud della Comunità, ove 
i sistemi di protezione sociale sono 
ancora in fase di sviluppo, che si è 
verificato un sostanziale aumento 
della spesa in rapporto al PIL. 
Selettività e 
erogazione mirata 
delle prestazioni 
In periodi di recessione, quando le 
risorse sono scarse e i bisogni sono 
molteplici, è forte la tentazione di 
destinare in misura maggiore le pre­
stazioni ai più bisognosi. La tendenza 
a una riduzione delle prestazioni as­
sicurative a profitto di quelle conces­
se in funzione delle risorse dei bene­
ficiari ha costituito un elemento 
importante della politica condotta nel 
Regno Unito nel corso dell'ultimo 
decennio. La riscontriamo in altri 
Stati membri, specie per quanto ri­
guarda gli assegni familiari e il con­
tributo per l'alloggio. I Paesi Bassi 
hanno istituito un sistema speciale di prestazioni per i malati, per gli inva­
lidi, per i disoccupati e per le persone 
anziane i cui redditi sono inferiori al 
minimo sociale, l'importo del quale 
è relativamente alto rispetto a quelli 
in vigore negli altri Stati membri. 
In linea di massima questa erogazio­
ne mirata delle prestazioni, a parte il 
fatto che il controllo delle risorse de­
gli assistiti è spesso oneroso, è risul­
tata difficile da applicare nei paesi 
che hanno sistemi previdenziali di 
tradizione bismarckiana, in cui il nes­
so tra aliquote versate e il diritto alle 
prestazioni è profondamente sentito. 
Le condizioni del mercato del lavoro 
hanno indotto tuttavia la maggioran­
za degli Stati membri a sviluppare 
prestazioni volte a garantire un red­
dito minimo alle persone più biso­
gnose, in particolare ai disoccupati: 
seguendo l'esempio della Germania 
(1961), dei Paesi Bassi (1963), del 
Belgio (1974), della Danimarca 
(1974) e dell'Irlanda (1975), che 
disponevano già di tali meccanismi, 
il Lussemburgo (1986) e la Francia 
(1988) hanno istituito un reddito mi­
nimo garantito, mentre il Regno Uni­
to ha riformato profondamente il pro­
prio dispositivo (1987). 
Parallelamente sono stati creati o 
estesi, in particolare a favore degli 
anziani e delle famiglie monoparen­
tali, altri minimi non contributivi. La 
Spagna, la Grecia, l'Italia e il Porto­
gallo, che non dispongono di un 
sistema generale di garanzia del red­
dito, hanno istituito pensioni di vec­
chiaia non contributive erogate in 
base alle risorse dei beneficiari. La 
Spagna e il Portogallo hanno inoltre 
istituito prestazioni di assistenza so­
ciale per i disoccupati che abbiano 
esaurito i propri diritti a prestazioni 
assicurative. Inoltre, la Germania, la 
Francia e il Lussemburgo hanno isti­
tuito prestazioni in funzione delle risorse destinate alle famigli mono­
parentali. 
Privatizzazione: 
pochi esempi 
concreti 
L'ultimo decennio è stato anche 
caratterizzato da un acceso di­
battito sul futuro della protezione 
sociale, e in particolare, sulla possi­
bilità di privatizzare, almeno parzial­
mente, talune delle sue attività. Il 
Regno Unito ha aperto la strada favo­
rendo l'uscita dal sistema nazionale 
di pensioni complementari a favore 
delle pensioni complementari delle 
imprese in un primo tempo (1976), di 
piani di risparmio personale in un 
secondo (1986). Peraltro le riforme 
concrete che vanno nel senso della 
privatizzazione sono state piuttosto 
limitate negli altri Stati membri: in 
Belgio l'assicurazione contro gli in­
fortuni sul lavoro è stata trasferita al 
settore privato, pur rimanendo forte­
mente condizionata dal legislatore 
(1988); recentemente l'Italia sembra 
essersi avviata per questa strada, al­
meno per quanto riguarda l'assisten­
za sanitaria. Nel settore della vec­
chiaia, occorre far presenti gli 
incitamenti al risparmio personale, 
corredati da vantaggi fiscali, in diver­
si Stati membri (Belgio e Francia), 
ma non accompagnati dalla possibilità 
per le persone di non versare contributi 
ai regimi assicurativi nazionali. 
Nell'insieme non si può dire che la 
funzione dei sistemi pubblici di pro­
tezione sociale sia stata sensibilmen­
te ridotta nel corso degli ultimi anni, 
come del resto risulta dalle statistiche 
di EUROSTAT. Si nota addirittura 
invece qualche estensione dei mec­
canismi di protezione sociale a nuove 
10-
V'V**-' '" Sfatesi 
MMM*WMMMN«HMHHMM 
categorie (Germania, Grecia, Spagna 
e Portogallo). 
Convergenza 
degli obiettivi e 
delle politiche 
La funzione della protezione so­
ciale nel funzionamento della 
sociatà industriale sviluppate è talora 
misconosciuta, perché gli occhi sono 
fin troppo fìssi sui problemi finanzia­
ri. Tale funzione rappresenta peraltro 
un mezzo efficace di assicurare le 
necessarie solidarietà fra coloro che 
traggono un reddito dalla propria at­
tività e coloro che ne sono impediti 
dall'età, dalla malattia o dall'impos­
sibilità di trovare un lavoro. In un 
contesto economico in cui la combi­
nazione di un progresso tecnico rapi­
do e di una concorrenza internazio­
nale particolarmente vivace può dare 
luogo a emarginazione e povertà, la 
protezione sociale costituisce un po­
tente fattore di coesione sociale, ed è 
ormai risaputo in quale misura la coe­
sione sociale contribuisce alla com­
petitività di una nazione. 
L'impatto della protezione sociale 
sulla competitività e sulla creazione 
di posti di lavoro è all'origine di molti 
dibattiti e discussioni in particolare 
nelle fasi di rallentamento della cre­
scita economica allorché si rivela 
spesso necessario aumentare i contri­
buti sociali al fine di contenere i de­
ficit finanziari. Sebbene, sulla base 
delle statistiche disponibili, non sia 
possibile riconoscere un chiaro lega­
me fra il livello o l'espansione della 
spesa sociale negli Stati membri, da 
un lato, e il buon andamento dei loro 
scambi commerciali e delle loro si­
tuazioni occupazionali dall'altro, è 
doveroso riconoscere che tassare l'impiego della manodopera nel pro­
cesso produttivo può' andare a detri­
mento di un adeguato sviluppo 
dell'occupazione nell'ambito della 
crescita economica. 
L'importanza della protezione socia­
le è inoltre esplicitamente ricono­
sciuta dalla Comunità sin dal Trattato 
di Roma. Il trattato di Maastricht re­
cita all'articolo 2 che "la Comunità 
ha il compito di promuovere, me­
diante l'instaurazione di un mercato 
comune e di un'unione economica e 
monetaria e mediante l'attuazione 
delle politiche e delle azioni comuni 
di cui agli articoli 3 e 3A, uno svilup­
po armonioso ed equilibrato delle at­
tività economiche nell'insieme della 
Comunità, una crescita sostenibile, 
non inflazionistica e che rispetti 
l'ambiente, un elevato grado di con­
vergenza dei risultati economici, un 
elevato livello di occupazione e di 
protezione sociale, il miglioramento 
del tenore e della qualità della vita, la 
coesione economica e sociale e la 
solidarietà fra gli Stati membri." 
Il 22 luglio 1992, approvando una 
raccomandazione agli Stati membri 
relativa alla convergenza degli obiet­
tivi e delle politiche della protezione 
sociale (92/442/CEE), il Consiglio 
delle Comunità europea ha chiara­
mente definito la politica comunita­
ria in questo settore: promuovere la 
convergenza delle politiche degli 
Stati membri intorno a obiettivi co­
muni, nel rigoroso rispetto dell'auto­
nomia e della diversità dei sistemi in 
vigore in ciascuno dei paesi della 
Comunità. 
Tali obiettivi comuni sono stati defi­
niti nel testo della raccomandazione 
nei termini di tre compiti essenziali 
della protezione sociale: 
- garantire a qualsiasi persona re­
sidente legalmente sul territorio di uno Stato membro un livello 
di risorse conforme alla dignità 
umana e offrirgli la possibilità di 
beneficiare dei sistemi di prote­
zione sanitaria esistenti nello 
Stato membro stesso; 
- contribuire a promuovere l'inse­
rimento sociale di tutte le perso­
ne che risiedono legalmente nel 
territorio dello Stato membro, 
nonché l'inserimento nel merca­
to del lavoro di coloro che sono 
idonei all'esercizio di un'attività 
retribuita; 
- accordare ai lavoratori dipenden­
ti, quando cessano la loro attività 
a fine carriera o sono costretti a 
interromperla per malattia, infor­
tunio, maternità, invalidità o di­
soccupazione, un reddito sostitu­
tivo che preservi il loro livello di 
vita in modo ragionevole, in fun­
zione della loro partecipazione a 
regimi di sicurezza sociale ap­
propriati. 
Questi compiti fondamentali della 
protezione sociale riconciliano in 
qualche modo le due grandi tradizio­
ni intorno a cui sono stati costituiti i 
sistemi di sicurezza sociale degli Sta­
ti membri della Comunità europea: 
- da un lato, la tradizione che ha 
origine nell'impresa e che confe­
risce ai dipendenti — previo ver­
samento di contributi — il diritto 
di percepire un reddito sostituti­
vo, calcolato in funzione della 
loro retribuzione precedente, al­
lorché cessano la loro attività de­
finitivamente o temporaneamen­
te; 
- d'altro lato, la tradizione basata 
sull'idea di solidarietà nazionale 
che concede a tutti gli abitanti di 
un paese, qualora si trovino in si­
tuazione di bisogno, prestazioni 
11 
WinteWî 
forfettarie, finanziate o da regimi 
nazionali di sicurezza sociale, o 
direttamente dal bilancio dello 
Stato. 
Questa sintesi dei due modelli tradi­
zionali — quello ispirato a Bismarck 
e quello risalente a Beveridge — de­
linea il profilo di un modello europeo 
di protezione sociale che comprenda 
la garanzia di un reddito minimo per 
tutti i cittadini, essicuri il loro inseri­
mento economico e sociale e dia loro 
i mezzi per mantenere in proporzioni 
ragionevoli le proprie entrate in rap­
porto ai loro guadagni allorché essi 
non sono più in grado di lavorare. 
Protezione 
sociale e 
integrazione 
Contemporaneamente alla racco­
mandazione sulla convergenza, 
il Consiglio ha approvato una racco­
mandazione "concernente criteri 
comuni in materia di risorse e presta­
zioni sufficienti nei sistemi di prote­
zione sociale" (92/441/CEE), che 
enuncia un certo numero di principi 
relativi al riconoscimento teorico e 
pratico di tale diritto. Tali principi 
comprendono la raccomandazione 
che "tutti coloro che non dispongono 
essi stessi, o nell'ambito del nucleo 
familiare in cui vivono, di risorse suf­
ficienti, possano fruire di tale diritto, 
fatta salva una disponibilità attiva al 
lavoro o alla formazione professiona­
le finalizzata all'ottenimento di un 
lavoro per coloro la cui età, salute e 
situazione familiare permettano una 
siffatta disponibilità attiva, oppure, 
se del caso, fatte salve misure di in­
tegrazione economica e sociale per le 
altre persone". L'importanza di inserire questi mec­
canismi di protezione sociale in una 
politica generale di prevenzione 
dell'emarginazione è stata ricono­
sciuta da tutti gli Stati membri della 
Comunità come un elemento di pri­
maria importanza, o addirittura prio­
ritario, della loro politica in questo 
settore. Al tempo stesso il modo di 
considerare tale inserimento si è leg­
germente modificato. Per molto tem­
po è stato posto l'accento sulla pre­
venzione degli eventuali effetti 
disincentivanti della protezione so­
ciale: si trattava — e si tratta ancora 
— di evitare che il fatto di percepire 
indennità di disoccupazione o di in­
validità, o più in generale prestazioni 
erogate in funzione delle risorse, at­
tenui l'interesse—e quindi gli sforzi 
— dei beneficiari a ritrovare un'au­
tonomia finanziaria mediante l'eser­
cizio di un'attività economica retri­
buita. 
Oggi ci si rende sempre più conto che 
non basta in tutti i casi cercare un 
lavoro per trovarlo e che la protezio­
ne sociale deve adeguarsi a questo 
nuovo contesto di scarsità di posti di 
lavoro. E' importante quindi affian­
care all'erogazione delle prestazioni 
sociali una politica attiva di preven­
zione dell'emarginazione: emargina­
zione sociale per le persone invalide 
o minorate, emarginazione economi­
ca — essa stessa prima o poi genera­
trice di emarginazione sociale — per 
i disoccupati di lunga durata e per 
tutte le persone incapaci di inserirsi 
nel mercato del lavoro. 
Un Triplice 
adattamento 
Tale adattamento dei sistemi di 
protezione sociale avviene in un 
contesto difficile condizionato da considerazioni non soltanto econo­
miche ma anche politiche. Da un lato 
di alzano talune voci per mettere in 
dubbio l'efficacia, o adirittura la le­
gittimità dei sistemi stessi a causa del 
costo eccessivo che essi fanno grava­
re sull'economia nazionale. Dall'al­
tro, la sfavorevole congiuntura 
economica dei primi anni '90 e le ne­
cessità di rigore di bilancio ai fini del 
contenimento del deficit e dell'inde­
bitamento pubblico — condizione 
questa che è inoltre uno dei requisiti 
per l'unione economica e monetaria 
— obbligano tutti gli Stati membri a 
trovare un nuovo equilibrio, sia a bre­
ve che a medio termine, tra le entrate 
e le spese per la protezione sociale. 
Colpisce peraltro constatare fino a 
che punto gli europei siano affezio­
nati ai propri sistemi nazionali di pro­
tezione sociale. Quando si chiede 
loro, nell'ambito di un'inchiesta Eu­
robarometro effettuata nella prima­
vera del 1992, se "lo Stato debba 
continuare a offrire a ogni cittadino 
un'ampia gamma di prestazioni di 
sicurezza sociale, anche se a tale sco­
po debba aumentare le tasse e le rite­
nute, il 66% degli abitanti della 
Comunità rispondono "Si" e soltanto 
il 27% rispondono "No". Quando 
essi sono invitati a reagire all'affer­
mazione che la sicurezza sociale è 
troppo costosa per la società e che le 
prestazioni dovrebbero essere ridotte 
e le ritenute abbassate, il 55% (contro 
il 36%) risponde di non essere d'ac­
cordo. Emerge chiaramente che, in 
quasi tutti gli Stati membri, la grande 
maggioranza delle persone ritiene 
che i disoccupati, gli anziani, gli am­
malati o gli invalidi e i meno favoriti 
non sono abbastanza protetti dalla so­
cietà. 
Mantenere, adeguare e, se necessa­
rio, sviluppare la protezione sociale 
negli Stati membri era l'ambizione 
manifestata dal Consiglio tramite le 
-12-
Sintesi 
due raccomandazioni approvate nel 
1992. Tale adeguamento può' essere 
probabilmente attuato nei tre modi 
seguenti: 
Il primo imperativo è, per ciascun 
sistema, di tenere in maggiore consi­
derazione i mutamenti che interessa­
no le società europee sul piano: 
- della strutture per età delle popo­
lazioni, che obbliga i sistemi 
pensionistici a riformarsi, 
- dell'allungamento della speranza 
di vita, che dà luogo a nuove ne­
cessità di protezione sociale da 
parte degli anziani, 
- dell'instabilità del mercato del 
lavoro, che provoca sempre più 
spesso interruzioni delle carriere 
lavorative, 
- della persistenza di alti tassi di 
disoccupazione, che richiede una 
combinazione più efficace tra 
aiuto finanziario ai disoccupati e 
misure attive d'inserimento, 
- del manifestarsi di nuove forme 
di povertà e di emarginazione, 
che impone di dare attuazione al 
diritto fondamentale di tutti a ri­
sorse sufficienti per vivere con­
formemente alla dignità umana, 
- dell'evoluzione delle strutture 
familiari, che induce a riesami­
nare la fondatezza di diritti deri­
vati, 
- della parità fra uomini e donne 
per quanto riguarda la sicurezza 
sociale. 
Il secondo imperativo, come afferma 
il testo della raccomandazione sulla 
convergenza, è che i sistemi di prote­
zione sociale debbono ormai essere 
gestiti con il massimo di efficienza, tenuto conto dei diritti, dei bisogni e 
delle situazioni degli interessati, e 
con la massima efficacia in materia 
di organizzazione e di funzionamen­
to. Da un lato risulta più che mai 
necessario eliminare tutti gli ostacoli 
all'occupazione che potrebbero deri­
vare dalle modalità di finanziamento 
della protezione sociale, pur non di­
menticando che la struttura del finan­
ziamento non può essere considerata 
indipendentemente da quella delle 
prestazioni e che un equilibrio, spe­
cifico a ciascuno Stato membro, deve 
essere mantenuto fra prestazioni con­
tributive e prestazioni non contribu­
tive, onde continuare a riscuotere il 
consenso delle persone che, in un 
modo o nell'altro, sono chiamate a 
finanziarle. D'altro canto le spese di 
funzionamele dei sistemi di prote­
zione sociale debbono essere con­
trollate, tenendo presente che una 
gestione rigorosa è la condizione ne­
cessaria per conservare la fiducia del 
pubblico. 
Infine il terzo imperativo si riferisce 
a quello che potrebbe essere definito 
il paradosso della protezione sociale, 
cioè al fatto che i sistemi di sicurezza 
sociale non potrebbero da soli garan­
tire la sicurezza sociale delle persone 
che essi proteggono, bensì che la loro 
ambizione può essere soltanto quella 
di attenuarene l'insicurezza. Per tale 
motivo un paese che dedichi una par­
te notevole del proprio PIL alla pro­
tezione sociale non per questo pratica 
necessariamente una soddisfacente 
politica in materia di protezione so­
ciale stessa. Un'elevata spesa sociale 
può' derivare ad esempio da carenze 
nelle procedure di erogazione delle 
prestazioni di disoccupazione e da 
una crescita incontrollata dei costi 
della sanità. Una politica ottimale in 
tale settore dovrebbe essere invece 
quella per cui il minimo numero pos­
sibile di persone debba avere ricorso 
ai trasferimenti di risorse operati dalla protezione sociale e in cui le 
persone bisognose si vedano offrire 
un reddito sostitutivo di livello ade­
guato accompagnato, ogni volta che 
sia possibile, da uno stimolo e da un 
aiuto al reinserimento economico. 
La protezione sociale, da un lato, ha 
lo scopo di trasferire redditi verso 
coloro cui la società riconosce il di­
ritto di non lavorare, a causa delle 
loro condizioni di salute o soltanto 
della loro età; ma essa ha anche lo 
scopo di alleviare i bisogni delle per­
sone che vorrebbero lavorare, ma 
non possono, o perché non trovano 
un lavoro, o perché obblighi familiari 
glielo impediscono. Da ciò nasce 
l'idea che occorre inserire in misura 
sempre maggiore nei meccanismi 
della protezione sociale i mezzi che 
consentano di farne a meno: preven­
zione, lotta contro l'emarginazione, 
politica attiva dell'occupazione. 
Questa è probabilmente la sfida mag­
giore cui devono far fronte gli Stati 
membri in questo settore nel corso 
dei prossimi anni. Obiettivo della 
Comunità europea, e del presente 
rapporto su La protezione sociale in 
Europa in particolare, è quello di 
coadiuvare e integrare l'azione degli 
Stati membri per affrontare tale sfida. 
-13-
-14 Sìntesi 
XV '^f -K l \é?îè; • Capitato 1 * Sistemi di proteztom sodai* natia Comunità: analogie a divergenze ' 
Capitolo 1 Sistemi di protezione 
sociale nella Comunità: 
analogie e divergenze 
La protezione sociale — intesa 
come un sistema con cui lo Stato 
si addossa la responsabilità ultima 
della salute e del benessere dei propri 
cittadini — è in gran parte un'idea 
europea. I sistemi previdenziali at­
tualmente in funzione in tutti gli Stati 
membri hanno la loro genesi nella 
seconda metà del secolo scorso in 
alcuni paesi europei, dove furono 
concepiti per far fronte ai nuovi gran­
di problemi sociali generati dal rapi­
do processo d'industrializzazione e 
di inurbamento, cioè dalla crescente 
concentrazione della popolazione 
nelle zone urbane di grandi e piccole 
dimensioni. A cominciare dalla Ger­
mania attorno al 1870, i vari governi 
europei, accettando il principio, o ri­
conoscendo la necessità, d'un inter­
vento statale per risolvere i nuovi 
problemi, gradualmente si impegna­
rono ad alleviare la povertà e le diffi­
coltà di quei lavoratori che, rima­
sti senza terra, venivano a trovarsi 
nell'impossibilità di lavorare e di 
guadagnarsi da vivere. 
L'obiettivo della politica sociale fu 
quindi in partenza quello di portare 
aiuto ai lavoratori in stato di bisogno 
per malattia, infortunio sul lavoro, 
sopravvenuta invalidità o vecchiaia, 
imponendo ai datori di lavoro e ai 
dipendenti l'obbligo di assicurarsi 
contro questi rischi. Doveva passare 
alquanto tempo da questi inizi, prima 
che fosse recepito il principio secon­do cui l'aiuto va prestato a tutti indi­
stintamente i componenti della socie­
tà, a prescindere dal fatto che essi 
esercitino, o abbiano esercitato, 
un'attività lavorativa: solo negli anni 
fra le due guerre in alcuni paesi e nel 
secondo dopoguerra in altri fu infatti 
introdotta la legislazione che garanti­
va l'assistenza sanitaria e sociale ge­
neralizzata e ci si sforzò di assicurare 
a tutti un livello mimmo di sussisten­
za. 
Nei paesi dell'Europa settentrionale 
sistemi universali di garanzia del red­
dito e di assistenza sanitaria erano già 
in funzione negli anni '60, mentre i 
decenni successivi sono stati dedicati 
allo sforzo di razionalizzare e conso­
lidare le varie forme di assistenza, 
che erano state via via introdotte con 
un processo — spesso frammentario 
e disorganico — di accumulazione. 
Nei paesi più poveri e meno svilup­
pati dell'Europa meridionale i siste­
mi a copertura più o meno generaliz­
zata sono invece di molto più recente 
istituzione. 
I sistemi di protezione sociale ope­
ranti nei vari Stati membri, benché 
differiscano fra loro nelle modali­
tà istitutive e di funzionamento e 
nell'entità delle prestazioni fornite, 
presentano tuttavia strette analogie 
nelle caratteristiche essenziali, la cui 
presenza si spiega considerando che 
essi derivano in fondo tutti da un modello comune, devono far fronte 
agli stessi problemi e, per effetto del 
processo d'integrazione, sono inseri­
ti nello stesso contesto socio-econo­
mico. 
Ciascuno Stato membro garantisce 
un'integrazione del reddito ai propri 
cittadini nella vecchiaia, in caso di 
malattìa, invalidità, maternità o di­
soccupazione o quando essi debbano 
provvedere all'allevamento dei figli 
e assicura inoltre a tutti l'accesso ad 
un'assistenza sanitaria gratuita o al­
tamente sovvenzionata. 
A parte l'entità e la portata delle pres­
tazioni, le divergenze principali le 
quali a loro volta rispecchiano diffe­
renze nelle modalità costitutive dei 
sistemi nazionali e nella struttura po­
litico-istituzionale dei vari paesi ri­
guardano soprattutto gli aspetti elen­
cati di seguito: 
- la misura in cui le prestazioni 
sono commisurate al reddito dei 
beneficiari oppure sono forfetta­
rie e uguali per tutti; 
- il prevalre dell'indicizzazione 
sui redditi — cioè controllo delle 
entrate effettivamente disponibili 
— per decidere se il richiedente 
abbia diritto al sussidio e in qua­
le misura; 
15-
Capitolo 1 - Sistemi al protezione sodate natta Comunità: analogie a divergenza 
- la misura in cui è riconosciuto il 
diritto ad un reddito minimo ga­
rantito; 
- la misura in cui le prestazioni in 
natura (ad esempio l'assistenza 
sanitaria) sono disponibili per 
tutti nei tempi e nei luoghi in cui 
sono richieste; 
- le modalità di reperimento dei 
mezzi per il finanziamento del 
sistema; in particolare: contributi 
a carico dei datori di lavoro e dei 
lavoratori ovvero imposizione 
fiscale; 
- il ruolo assegnato ai rappresen­
tanti dei datori di lavoro e dei la­
voratori nella gestione del siste­
ma rispetto al ruolo riservato allo 
Stato; 
- la quota di assistenza e di servizi 
fornita dal settore privato rispet­
to a quello pubblico. 
A titolo indicativo, in rapporto alle 
caratteristiche fondamentali dei sis­
temi di protezione sociale è possibile 
ripartire gli Stati membri in quattro 
grandi gruppi: quelli in cui prevale il 
concetto dell'assicurazione, con 
stretta correlazione fra portata delle 
prestazioni e importo dei contributi 
versati dagli iscritti; quelli dove il 
principio dell'assicurazione è appli­
cato con meno rigore e l'entità delle 
prestazioni si orienta piuttosto al gra­
do di bisogno, con finanziamento 
proveniente in prevalenza dall'impo­
sizione fiscale; quelli che si colloca­
no in una posizione intermedia fra i 
primi due; e quelli in cui il sistema 
della previdenza sociale è ancora in 
uno stadio iniziale. 
Nella pratica la suddivisione risulta 
alquanto arbitraria, dato che in tutti 
gli Stati membri si applicano, in mag­
giore o minore misura, i criteri assi­curativi e in tutti il sistema previden­
ziale è organizzato in modo da garan­
tire la copertura dei fabbisogni fon­
damentali: le linee divisorie sono di 
conseguenza assai tenui e tendono ad 
attenuarsi ancor più nel tempo, dato 
che, per far fronte alle stesse esigenze 
di fondo, i governi tendono a riforma­
re i sistemi nazionali applicando gli 
stessi criteri. La distinzione può co­
munque servire nel presente contesto 
per una prima grossolana classifica­
zione. 
Rientrano nel primo gruppo la Ger­
mania, la Francia, il Belgio e il Lus­
semburgo (cui si potrebbero aggiun­
gere, a rigor di termini, anche 
l'Olanda e l'Italia, assegnate invece 
nella nostra ripartizione al terzo 
gruppo), dove sono in funzione siste­
mi organizzati precipuamente su cri­
teri assicurativi convenzionali e con­
cepiti in primo luogo in funzione 
degli occupati, cui viene garantito il 
mantenimento d'un certo livello di 
reddito in caso di sopraggiunta inabi­
lità o al momento dell'uscita dal 
mondo del lavoro. Coloro che svol­
gono un'attività — sia in proprio che 
subordinata — versano una quota 
delle proprie entrate ad un fondo as­
sicurativo, acquisendo, in forza dei 
contributi versati, il diritto a presta­
zioni, in denaro o in natura, al mo­
mento del bisogno. I contributi dei 
lavoratori subordinati sono integrati 
da contributi pagati dal loro datore di 
lavoro. 
Nella maggior parte dei casi le pres­
tazioni cui un'assicurato ha diritto 
sono commisurate — ad eccezione 
dell'assistenza sanitaria e degli asse­
gni familiari — alla retribuzione per­
cepita, cioè in pratica all'importo dei 
contributi versati o dal lavoratore o 
dal suo datore di lavoro: poiché il 
sistema è dunque organizzato in 
modo da garantire all'assicurato il 
precedente livello di entrate in caso di malattia, incapacità lavorativa, 
perdita del posto di lavoro o pensio­
namento, fornendo prestazioni corre­
late all'entità dei contributi, si può 
dire in conclusione che esso serve in 
gran parte a ridistribuire le entrate 
lungo l'intero arco della vita d'un 
individuo, in modo da ridurre le flut­
tuazioni delle disponibilità finanzia­
rie e da prevenire i momenti di biso­
gno. 
Nonostante le differenze riscontrabi­
li nelle modalità di amministrazione, 
nella parte di responsabilità attribuita 
alle istituzioni private e agli impren­
ditori e ai lavoratori — le cosiddette 
parti sociali—e nella ripartizione dei 
contributi fra queste due ultime cate­
gorie, i regimi dei quattro paesi del 
primo gruppo si assomigliano assai 
fra loro e presentano anche un ulte­
riore elemento di analogia: in tutti e 
quattro i casi le contribuzioni, pur 
costituendo la fonte principale di fi­
nanziamento, sono integrate da una 
quota proveniente dal gettito fiscale. 
Nei quattro casi considerati il regime 
previdenziale, funzionante in princi­
pio coi criteri di un'assicurazione, è 
integrato da provvidenze di assisten­
za sociale a favore dei cittadini in 
stato di bisogno che, avendo versato 
poco o punto contributi al fondo di 
assicurazione, non avrebbero diritto 
alle prestazioni o che, avendo già 
usufruito della quantità di prestazioni 
cui avrebbero nominalmente diritto 
in base ai contributi effettivamente 
versati, resterebbero senza assisten­
za. In tutti questi paesi lo Stato prov­
vede a che in nessun caso il reddito 
d'un cittadino—qualunque sia la sua 
condizione professionale o la sua po­
sizione contributiva — scenda al di 
sotto d'un li vello minimo garantito. 
In tutti i paesi quest'assistenza è fi­
nanziata attraverso il sistema fiscale 
e l'erogazione è subordinata alla 
-16 
W&ÇÊ&& m. Capitolo ona sodate natia Comunità: analogie a divergenze 
verifica dello stato di effettivo biso­
gno, cioè, per determinare le presta­
zioni erogabili, si fa riferimento al 
reddito complessivo o ai mezzi di 
sussistenza effettivamente a disposi­
zione del nucleo familiare. 
Nei paesi del primo gruppo anche 
l'assistenza sanitaria è organizzata 
con principi assicurativi, nel senso 
che, come le prestazioni previdenzia­
li, i servizi medici sono finanziati 
mediante i contributi degli iscritti, 
con la differenza che in questo caso 
il diritto alle cure non dipende dalla 
quantità dei contributi versati. Le 
cure sono per lo più fornite dal settore 
privato, che riscuote dall'assistito 
una regolare fattura, per la quale 
questi riceve poi il rimborso dallo 
Stato. 
Al secondo gruppo appartengono 
quei paesi, come il Regno Unito, la 
Danimarca e l'Irlanda, in cui il crite­
rio assicurativo è applicato con mino­
re rigore, dove cioè l'imposizione 
fiscale rappresenta una fonte di fi­
nanziamento più consistente che nei 
paesi del primo gruppo e l'entità del­
le prestazioni è meno rigorosamente 
correlata alla quota delle contribuzio­
ni individuali. All'interno di questo 
secondo gruppo le analogie fra i sis­
temi previdenziali dei singoli paesi 
sono tuttavia meno spiccate che fra 
quelli del primo. 
In particolare: nel Regno Unito e in 
Irlanda la quota di finanziamento 
costituita dai contributi dei lavoratori 
e dei datori di lavori è molto più 
elevata che in Danimarca, dove le 
contribuzioni entrano nel finanzia­
mento del fondo previdenziale per 
una percentuale assai ridotta rispetto 
alle tasse, in particolare le imposte 
dirette sul reddito. In Danimarca, pe­
raltro, le prestazioni sociali sono, 
come nei paesi del primo gruppo, 
strettamente correlate alla retribuzio­ne percepita durante l'attività lavora­
tiva, a differenza del Regno Unito e 
dell'Irlanda dove (in applicazione 
delle idee di Beveridge sul diritto 
universale ad un reddito di sussisten­
za, soprattutto per coloro che svolgo­
no o hanno svolto un'attività lavora­
tiva, cui si ispirò la concezione del 
sistema previdenziale inglese nei pri­
mi anni del secondo dopoguerra) le 
prestazioni tendono invece ad essere 
d'entità fissa, cioè uguali per tutti. 
In Danimarca, quindi, il sistema è 
organizzato in modo da garantire il 
mantenimento d'un certo livello di 
reddito per coloro che non hanno un 
lavoro e, essendo le imposte in gene­
re commisurate al reddito, s'instaura 
in effetti una certa correlazione fra i 
versamenti effettuati al sistema pre­
videnziale e i benefici che se ne rice­
vono, mentre nel Regno Unito e in 
Irlanda il sistema è concepito piutto­
sto per garantire un livello minimo di 
sostegno: solo per le pensioni — ge­
stite per lo più da fondi privati — il 
cui importo è calcolato in base alla 
retribuzione percepita esiste un rap­
porto fra la quantità dei contributi 
versati e l'entità dei benefici goduti; 
in Irlanda, in più, anche il sussidio di 
disoccupazione è legato, almeno in 
parte, al reddito. In entrambi i paesi 
il diritto alle prestazioni dipende co­
munque dal versamento dei contributi. 
Nei casi in cui non si sia maturato 
alcun diritto alle prestazioni o tale 
dirittosia insufficiente per sopperire 
ai bisogni degli individui o delle fa­
miglie oppure tale diritto sia scaduto, 
si deve far ricorso all'assistenza so­
ciale, la quale è concessa, nel Regno 
Unito e in Irlanda, a coloro che risul­
tano inattivi per validi motivi — ma­
lattia, inabilità, incapacità tempora­
nea a seguito di infortunio, maternità 
e puerperio, impossibilità di trovare 
un lavoro — e che hanno redditi, 
o risparmi, inferiori ad un livello prefissato. Sia nel Regno Unito che 
in Irlanda le prestazioni dell'assisten­
za sociale sono normalmente d'entità 
inferiore a quelle della previdenza, 
per quanto, nel primo dei due paesi, 
lo scarto sia minimo; la differenza 
essenziale consiste in realtà nel fatto 
che, mentre l'accesso alle prestazioni 
previdenziali è automatico per chi ne 
ha diritto, quello alle prestazioni as­
sistenziali è invece subordinato alla 
documentazione dello stato di biso­
gno. 
Nel Regno Unito possono fruire di un 
Credito Famigliare le persone con 
figli le quali percepiscono bassi sti­
pendi o lavorano a tempo parziale. In 
Danimarca il sistema cerca di garan­
tire a tutti un reddito minimo. 
Come nei paesi del primo gruppo, in 
Danimarca e nel Regno Unito l'assis­
tenza sanitaria è una componente del 
sistema previdenziale ed è aperta a 
tutti e gratuita per tutti (eccettuate le 
medicine), indipendentemente dal 
versamento di contributi: la differen­
za coi paesi del primo gruppo è che il 
servizio è fornito prevalentemente 
dal settore pubblico piuttosto che dal 
privato. In Irlanda, invece, l'assisten­
za sanitaria gratuita — a parte i rico­
veri ospedalieri, cui la maggioranza 
della popolazione ha diritto senza pa­
gamento di rette — è prevista solo 
per i soggetti a basso reddito. 
Nel terzo gruppo rientrano quei paesi 
— e cioè i Pesi Bassi e l'Italia — in 
cui il sistema previdenziale si colloca 
a mezza strada fra quelli dei primi 
due. La distinzione, come si è già 
precisato sopra, è più che altro ques­
tione di sfumature, in quanto per il 
resto, cioè per i tratti fondamentali, 
Italia e Olanda non si discostano 
granché dai paesi dei primi due gruppi. 
In Italia ad es. i contributi, soprattutto 
quelli a carico dei datori di lavoro, 
17-
Capitolo 1 - Sistemi di protezione sodate nella Comunità: analogie a divergenza 
wm&m*m*»mmi*emÊ£i 
rappresentano una fonte di finanzia­
mento altrettanto rilevante che in 
Francia e in Belgio e per tutte le 
prestazioni — eccettuati gli assegni 
familiari — vale in genere il princi­
pio della correlazione con il reddito. 
Poiché il sistema delle indennità di 
disoccupazione è molto meno svilup­
pato che nella maggioranza degli altri 
Stati membri, con sussidi d'importo 
piuttosto modesto, si tende a fare 
intenso ricorso alla Cassa Integrazio­
ne Guadagni, la quale in principio 
sarebbe destinata a coprire solo la 
disoccupazione parziale o tempo­
ranea. 
In più, in Italia, diversamente che nei 
paesi dei primi due gruppi, il sistema 
d'assistenza sociale, destinato a co­
prire coloro che non hanno diritto alle 
prestazioni previdenziali, non è con­
cepito per garantire a tutti un livello 
minimo di entrate: essendo gestito 
dagli enti locali, unitamente ai servizi 
sociali ed all'assistenza sanitaria, 
esso varia all'interno del paese. 
Nei Paesi Bassi invece il sistema di 
assistenza sociale — cosiddetto 
"generale" — è assai evoluto ed effi­
ciente e strutturato in modo da copri­
re tutti coloro che hanno un reddito 
insufficiente, a prescindere dalla loro 
condizione professionale, e quindi 
anche gli aventi diritto alle prestazio­
ni della previdenza, quando queste 
non bastino a garantire loro entrate 
pari al livello di sussistenza, il cosid­
detto "minimo sociale": il sistema 
assistenziale funziona quindi come 
perfetto complemento del sistema 
previdenziale, nell'ambito del quale, 
come in altri paesi, l'importo sia dei 
contributi dovuti che dei benefici ri­
cevuti è rapportato al reddito. 
Del quarto gruppo fanno parte la Spa­
gna, il PortogaUo e la Grecia, i cui 
sistemi, simili per struttura e modali­
tà di funzionamento a quelli degli altri paesi, sono in realtà meno evo­
luti. In tutti e tre i paesi il finanzia­
mento è basato in gran parte sui con­
tributi dei datori di lavoro, per quanto 
in Spagna, e soprattutto in Porto­
gallo, l'assistenza sanitaria sia finan­
ziata prevalentemente attraverso 
l'imposizione fiscale. In tutti e tre i 
paesi le prestazioni correnti, così 
come i contributi, sono correlate al 
reddito. 
Una quota relativamente elevata 
della popolazione, non avendo diritto 
alle prestazioni previdenziali, è cos­
tretta a far ricorso all'assistenza so­
ciale, erogata in forma d'una pensio­
ne minima, cosiddetta "sociale", o 
d'un sussidio d'invalidità di importo 
fisso, piuttosto ridotto. In nessuno dei 
tre paesi l'assistenza sociale è intesa 
a garantire un reddito minimo. 
Riepilogando, si può dire che in tutti 
gli Stati membri opera un sistema di 
assicurazione sociale, in cui gli im­
porti versati e ricevuti sono in larga 
misura correlati ai redditi. Solo nel 
Regno Unito e in Irlanda la maggior 
parte delle prestazioni previdenziali 
sono d'importo fisso, in omaggio alla 
concezione secondo cui l'entità delle 
prestazioni deve rapportarsi al biso­
gno, e non alle entrate, del beneficia­
rio. Negli altri paesi solamente gli 
assegni familiari sono per lo più 
d'importo uguale per tutti, per quanto 
in diversi casi l'ammontare varii a 
seconda del numero e anche dell'età 
dei figli (in Belgio, Francia, Lussem­
burgo e nei Paesi Bassi). 
Nella totalità dei paesi coloro che 
esercitano un'attività lavorativa e che 
dispongono d'un reddito superiore 
ad un minimo determinato partecipa­
no, unitamente ai datori di lavoro, 
attraverso il versamento di contribu­
ti, al finanziamento delle prestazioni 
previdenziali, in parte in applicazio­
ne del principio della solidarietà, per quanto nella maggior parte dei casi 
l'entità dei benefici sia, fino a un 
certo punto, commisurata all'impor­
to versato. I lavoratori autonomi, 
benché in tutta la Comunità siano 
tenuti al versamento dei contributi, 
solo in Danimarca e Lussemburgo 
hanno diritto al sussidio di disoccu­
pazione. 
In tutti gli Stati membri, ad integra­
zione e complemento della previden­
za sociale, esiste un qualche regime 
di assistenza, destinato ad aiutare co­
loro che per la condizione professio­
nale o per la posizione contributiva 
non hanno diritto alle prestazioni pre­
videnziali: nella maggioranza dei 
paesi l'erogazione dell'assistenza — 
la quale nelle intenzioni deve servire 
a portare il reddito del beneficiario ad 
un minimo predeterminato — è su­
bordinata alla verifica dello stato di 
effettivo bisogno, cioè alla valutazio­
ne delle fonti d'entrata effettivamen­
te disponibili; in diversi paesi, tutta­
via, in particolare quelli meridionali, 
l'assistenza sociale è ancora intesa 
come un'erogazione discrezionale, 
non sufficiente ad evitare che in nes­
sun caso il reddito d'un individuo o 
d'una famiglia scenda al di sotto del 
minimo vitale. 
In tutto il territorio della Comunità a 
tutti è assicurato un livello minimo 
d'assistenza sanitaria, indipendente­
mente dai contributi versati o dalle 
entrate disponibili, e nella maggio­
ranza dei paesi gran parte dei servizi 
sanitari è fornita o gratuitamente o a 
tariffe altamente sovvenzionate. 
Nella rassegna che segue si riporta 
una descrizione più particolareggiata 
dei sistemi previdenziali in funzione 
in ciascuno dei paesi comunitari. 
-18 
Capitolo 1 «Sistemi di protezione sodala mila Comunità: analogie e divergenze 
Germania 
In Germania il sistema previden­
ziale funziona in base ai principi 
dell'assicurazione per quella parte 
della popolazione che esercita un'at­
tività lavorativa e che ha un reddito 
mensile di almeno 250 ecu; per i sog­
getti in stato di bisogno interviene 
l'assistenza sociale, che garantisce 
una serie di prestazioni minime. 
Assicurazione 
sociale 
L'iscrizione al regime pensionisti­
co è obbligatoria per i lavoratori 
dipendenti e per diverse categorie di 
lavoratori autonomi: chi non è assi­
curato per legge può chiedere l'iscri­
zione su base volontaria. Il regime 
prevede, all'uscita dal mondo del la­
voro o in caso di morte, l'erogazione 
di prestazioni in danaro, il cui impor­
to è rapportato al numero degli anni 
di versamento e al reddito medio, 
inteso come media delle entrate di 
tutti i lavoratori in attività, con corre­
zioni annuali in base alla retribuzione 
netta media mensile. 
Assai diffusi sono i fondi di pensione 
integrativi, cui partecipa il 65% del 
totale degli occupati, e che danno 
diritto in media ad una pensione di 
circa 200 ecu al mese. 
In caso d'invalidità, si ha diritto ad 
una rendita, d'importo commisurato 
alla retribuzione, erogata — a secon­
da delle cause d'invalidità — o dal 
regime pensionistico o dall'Ente in­
fortuni. 
Tutti i lavoratori dipendenti con en­
trate inferiori ad un livello determi­
nato (circa 30.000 ecu all'anno) sono 
tenuti ad iscriversi ad un regime di assicurazione malattia, cui aderisco­
no anche i pensionati, gli studenti ed 
alcune altre categorie bisognose 
d'assistenza e molti autonomi: il re­
gime garantisce sia l'assistenza me­
dica che prestazioni in danaro in caso 
d'incapacità al lavoro (l'80% della 
retribuzione, fino ad un massimale 
predeterminato, con la precisazione 
che le prime sei settimane sono a 
carico del datore di lavoro) e di ma­
ternità (per un arco di tempo determi­
nato durante la gravidanza e il puer­
perio). 
La struttura organizzativa dell'assi­
curazione contro le malattie è assai 
complicata, comprendendo circa 
1.200 fondi autonomi, ciascuno dei 
quali fìssa di propria iniziativa l'im­
porto dei contributi (dall'8% al 15% 
della retribuzione) dovuti dagli iscrit­
ti e versati per metà dal lavoratore e 
per metà dal datore di lavoro. Il siste­
ma pubblico comprende circa il 92% 
della popolazione, mentre il rima­
nente 8% aderisce a regimi privati. 
Pure obbligatoria per tutti i lavoratori 
dipendenti e per parte degli autonomi 
è l'adesione all'assicurazione contro 
gli infortuni sul lavoro, la quale è 
gestita dalle Associazioni di catego­
ria, enti autonomi di diritto pubbli­
co, aventi competenza ognuno per 
un settore specifico dell'industria o 
dell'artigianato. Il sistema garantisce 
servizi in caso d'infortunio sul lavoro 
o di malattia professionale nonché 
rendite d'invalidità o pensioni super­
stiti, d'importo variabile a seconda 
dell'entità del rischio. 
Il sistema di assicurazione contro la 
disoccupazione, gestito dall'Ente 
federale per la piena occupazione, 
eroga sussidi di importo corrispon­
dente al 63% della retribuzione netta 
(68% per i disoccupati con figlio a 
carico) per un arco di tempo che, a 
seconda dell'anzianità di lavoro e dell'età dell'assicurato, va da 6 mesi 
a circa 2 anni e cura inoltre una serie 
di provvidenze per la prevenzione 
della disoccupazione e di aiuto alla 
ricerca d'un nuovo posto di lavoro. 
Come per l'assicurazione malattia, 
metà della quota contributiva è a ca­
rico del datore di lavoro. 
L'importo degli assegni familiari va­
ria a seconda del numero dei figli e 
può essere ridotto quando il titolare 
supera un certo reddito. I genitori 
hanno diritto ad un "congedo paren­
tale" fino a tre mesi per ciascun figlio 
e ad un assegno mensile di circa 
300 ecu per un massimo di 18 mesi. 
Assistenza sociale 
L'assistenza sociale garantisce un 
livello minimo di reddito a chi, 
non iscritto ad alcun regime di previ­
denza sociale o senza più diritti alle 
prestazioni, si trova in stato di biso­
gno ed incapacità ad esercitare un'at­
tività lavorativa: gli assistiti, oltreché 
all'assegno di sussistenza, hanno di­
ritto anche alle cure mediche e ad altri 
servizi sociali. 
Francia 
Il sistema previdenziale francese è 
costituito da una serie di cosiddetti 
"regimi legali" (régimes légaux) e di 
provvidenze complementari. 
I regimi legali 
Iregimi legali, che rappresentano il 
fondamento dell'intero sistema, 
sono più d'uno, ciascuno con il pro­
prio metodo di finanziamento e di 
erogazione delle prestazioni, le quali 
non comprendono il sussidio di 
19 
Capitolo 1 - Sistemi di protezione sodale nella Comunità: analogie a divergenza 
**mwtfm*m»*#m*! 
disoccupazione e sono in ogni caso 
correlate al reddito o alla posizione 
contributiva degli associati. I nume­
rosi regimi in funzione sono raggrup­
pabili in quattro categorie: 
- il cosiddetto "regime generale" 
(le régime général) riservato ai 
lavoratori dipendenti dell'indu­
stria e dei servizi non iscritti a 
regimi speciali, che assicura con­
tro la vecchiaia, la malattia, la 
maternità, l'invalidità, la morte, 
gli infortuni sul lavoro, le malat­
tie professionali, provvede al pa­
gamento degli assegni familiari e 
garantisce l'assistenza sanitaria a 
coloro che non sono iscritti ad 
alcun regime obbligatorio contro 
la malattia. Il finanziamento pro­
viene essenzialmente dai contri­
buti versati dai lavoratori e dai 
datori di lavoro (interamente a 
carico di questi ultimi sono le 
contribuzioni per gli infortuni 
sul lavoro e le tecnopatie e gli 
assegni familiari); 
- il "regime agricolo" (le régime 
agricole) per gli agricoltori e i 
salariati agricoli, i cui contributi 
bastano al finanziamento di ap­
pena il 20% delle prestazioni 
erogate, mentre il resto proviene 
da tasse speciali (sui cereali, sul 
tabacco, ecc. oltre che dal gettito 
dell'IVA) e da sovvenzioni sta­
tali; 
- "regimi speciali per lavoratori 
dipendenti",riservati ad alcune 
categorie particolari, come ad es. 
i militari di carriera, i minatori, i 
ferrovieri, i quali assicurano in 
alcuni casi gli iscritti contro la 
totalità dei rischi, ma nella mag­
gior parte dei casi provvedono 
una copertura solo parziale, dele­
gando (come ad es. per i dipen­
denti statali e gli addetti alle reti 
del gas e dell'elettricità) la copertura di quelli restanti al re­
gime generale. Vi sono regimi 
speciali gestiti direttamente dal 
datore di lavoro (ad esempio 
Ferrovie Statali o Ente nazionale 
per l'energia elettrica); 
"regimi autonomi per i lavoratori 
non dipendenti", i quali assicura­
no solo la pensione di vecchiaia 
nonché le prestazioni di malattia 
e di maternità. 
I regimi 
complementari 
Iregimi complementari sono desti­
nati sia a colmare le lacune lasciate 
scoperte dai regimi legali sia a provve­
dere prestazioni supplementari: 
- "regimi pensionistici integrativi" 
(les régimes complémentaires de 
retraites), obbligatori per tutti gli 
iscritti al regime generale o agri­
colo, con modalità di funziona­
mento definite nell'ambito della 
contrattazione collettiva e gestiti 
da rappresentanti dei datori di la­
voro e dei lavoratori, i quali ver­
sano agli iscritti una pensione in­
tegrativa in aggiunta a quella 
corrisposta dal regime generale. 
Esiste un'ampia varietà di regimi 
di questo tipo, riuniti in due 
grandi organismi: l'Association 
générale des institutions de 
retraites de cadres (AGIRC) e 
l'Association des régimes de 
retraites complémentaires 
(ARRCO); 
- l'assicurazione contro la disoc­
cupazione non rientra in Francia 
nel sistema previdenziale vero e 
proprio: organizzata in partenza 
con criteri assistenziali, essa è 
attualmente obbligatoria per la 
totalità dei datori di lavoro e dei lavoratori dipendenti, è gestita 
sulla base di accordi collettivi, 
finanziata con contributi degli 
imprenditori e dei lavoratori, e 
consta di due regimi, ammini­
strati entrambi da rappresentanti 
dei datori di lavoro e dei lavora­
tori: il fondo assicurativo, finan­
ziato su base contributiva, e il 
fondo di solidarietà, finanziato 
dallo Stato, per l'assistenza ai di­
soccupati non aventi diritto alle 
prestazioni del primo fondo; 
- l'assistenza sociale è curata dallo 
Stato e finanziata dal governo 
centrale e dagli enti locali. Nel 
1988 è stato istituito il cosiddetto 
"revenu minimum d'insertion", 
cioè la pensione sociale, per ga-
* rantire un minimo di entrate ai 
soggetti in stato d'indigenza e 
consentire loro il reinserimento 
nel mondo del lavoro e nella so­
cietà; 
- le compagnie mutue d'assicura­
zione (mutuelles) sono organiz­
zazioni private operanti senza 
fini di lucro, gestite dagli iscritti 
che le finanziano per intero coi 
propri contributi, le quali eroga­
no prestazioni integrative in caso 
di malattia, maternità, vecchiaia, 
invalidità o decesso. 
Belgio 
11 sistema previdenziale belga 
comprende quattro regimi, uno 
per gli impiegati statali e per gli ad­
detti ai pubblici servizi; uno per i 
lavoratori dipendenti; uno per gli au­
tonomi; e uno per tutti coloro che non 
esercitano un'attività lavorativa e che 
hanno bisogno d'assistenza. Il regi­
me più numeroso, con circa 2 milioni 
di iscritti, è quello dei lavoratori di­
pendenti; le prestazioni più favorevo-
-20 
Capitolo 1 ^Sistemi di protezione sodata mila Comunità: analogie a divergenze 
li sono quelle erogate dal regime 
degli statali che interessa circa 
800.000 persone. 
Lavoratori 
dipendenti 
Icontributi degli iscritti a questo 
regime, istituito nei primi anni del 
secondo dopoguerra, sono calcolati 
in percentuale sulla retribuzione fino 
ad un massimale e l'entità delle pres­
tazioni erogabili si eleva, in corri­
spondenza del massimale contributi­
vo, al 60% circa della retribuzione 
percepita. Nel 1982 il massimale è 
stato abolito per le contribuzioni, ma 
mantenuto per le prestazioni, per le 
quali è stato introdotto contempora­
neamente un livello minimo garanti­
to. Gli infortuni sul lavoro e le malat­
tie professionali sono assicurati da 
compagnie private. 
Il sistema è amministrato da una 
combinazione di enti pubblici e pri­
vati, di cui i primi—indipendenti dal 
governo e retti da un comitato di sin­
dacati e di rappresentanti dei datori di 
lavoro — curano la riscossione e la 
gestione dei contributi, mentre i se­
condi provvedono all'erogazione 
delle prestazioni (ad eccezione delle 
pensioni). 
Una particolarità del sistema belga è 
il trattamento previdenziale dell'in­
validità, la quale, anziché come una 
forma di pensionamento, è conside­
rata come una malattia protratta, che 
dà diritto ad una rendita (d'importo 
pari al 60% dell'ultima retribuzione) 
dopo un anno d'incapacità lavorati­
va, qualunque sia l'ammontare dei 
contributi versati. 
Una seconda caratteristica riguarda il 
sistema d'indennizzo della disoccu­
pazione, che si colloca un po' a metà strada fra un regime previdenziale e 
assistenziale: il sussidio di disoccu­
pazione è infatti relativamente basso 
(di molto inferiore alle indennità di 
malattia o d'invalidità), ma in com­
penso la sua erogazione è in teoria 
illimitata nel tempo (tranne in casi di 
disoccupazione di durata anomala e 
in cui l'interessato disponga di altre 
fonti d'entrata). 
Un terzo elemento caratterizzante è 
costituito dagli assegni familiari, i 
quali fanno parte integrante del siste­
ma previdenziale e il cui finanzia­
mento è assicurato in parte dai con­
tributi dei datori di lavoro: l'importo 
degli assegni familiari nel Belgio, il 
quale è stato il primo paese ad intro­
durli in forma obbligatoria, è tuttora 
fra i più elevati nel mondo. 
Lavoratori autonomi 
Il regime previdenziale per gli au­
tonomi, istituito nel 1967, cioè 
molto tempo dopo quello per i lavo­
ratori dipendenti, di cui riprende la 
struttura organizzativa e le modalità 
di gestione, riscuote contributi di mi­
nore importo e garantisce solo un 
livello minimo di protezione per la 
vecchiaia, la malattia e l'invalidità. 
Per quanto riguarda l'assistenza sani­
taria, sono assicurate solo le malattie 
gravi (in pratica, quelle per cui c'è 
bisogno di ricovero ospedaliero), 
mentre per quelle più lievi è possibile 
stipulare un'assicurazione volonta­
ria, a tariffe sovvenzionate. L'impor­
to degli assegni familiari per il primo 
figlio è sensibilmente inferiore a 
quello spettante ai lavoratori dipen­
denti, ma è uguale per i figli succes­
sivi al primo. 
Le indennità per malattia ed invalidi­
tà sono d'importo fisso e di fatto in­
feriori alle prestazioni di assistenza sociale cui ha diritto chi si trova in 
stato documentato di bisogno. Ante­
riormente al 1984, anche le pensioni 
erano d'importo fisso: a partire da 
tale data, esse sono correlate al red­
dito, come quelle dei lavoratori su­
bordinati. 
L'importo dei contributi versati dagli 
autonomi è calcolato in percentuale 
sulle entrate, facendo tuttavia riferi­
mento al reddito di tre anni prima, e 
non a quello dell'anno in corso. 
Dipendenti pubblici 
Le prestazioni sociali a favore dei 
dipendenti pubblici sono finan­
ziate direttamente dallo Stato: i lavo­
ratori sono tenuti a versare contributi 
solo per la pensione e l'assistenza 
sanitaria. Gli statali hanno sempre 
goduto di prestazioni molto più gene­
rose di quelle dei lavoratori dipen­
denti, per quanto attualmente le due 
categorie siano più o meno equipara­
te nel trattamento di assistenza sani­
taria, assegni familiari e pensionisti­
co (con la differenza che le pensioni 
degli statali sono calcolate sull'ulti­
mo stipendio all'atto del pensiona­
mento, anziché sull'intera vita con­
tributiva). 
Assistenza sociale 
Il regime destinato a coprirei sog­
getti non esercitanti un'attività 
economica retribuita è stato istituito 
"a pezzi e bocconi", cioè con aggiun­
te successive nel tempo ed è gestito 
da una serie di enti ed organismi di­
sparati, fra cui lo Stato e gli enti lo­
cali: si cominciò nel 1967 con l'intro­
duzione d'una pensione minima per 
gli anziani, cui si aggiunse la conces­
sione d'un sussidio d'invalidità e 
degli assegni familiari ai minorati, 
21 
Capitolo 1 ~ Siatemi di protezione aodale nella Comunità: analogia a divergenze 
finché nel 1974 si arrivò ad un sussi­
dio "minimo vitale" per tutti. L'ero­
gazione delle prestazioni è soggetta 
alla verifica dello stato di effettivo 
bisogno ed è finanziata attraverso le 
tasse. 
Lussemburgo 
Come i paesi confinanti, anche il 
Lussemburgo ha un sistema 
previdenziale di tipo assicurativo. 
Previdenza sociale 
L'importo delle pensioni erogate, 
come quello dei contributi versa­
ti, è correlato alla retribuzione e, in 
minore misura, alla durata della vita 
lavorativa. Mentre per gli addetti del 
settore privato il tasso di contribuzio­
ne e della prestazione pensionistica è 
uguale per tutti, i dipendenti pubblici 
usufruiscono d'un regime non contri­
butivo con prestazioni più generose. 
L'età pensionabile è di norma 
65 anni, ma è ammesso il prepensio­
namento a partire da 60 e, in alcuni 
casi, da 57 anni. Funziona un mecca­
nismo di adattamento delle pensioni 
al costo della vita — che scatta auto­
maticamente quando l'inflazione su­
pera il 2,5% — e all'evoluzione dei 
salari. 
In caso d'incapacità lavorativa l'in­
dennità di malattia è pari al 100% 
della retribuzione, mentre l'assisten­
za sanitaria funziona a rimborso (le 
spese sostenute dall'assicurato sono 
cioè rimborsate dalle mutue, le quali 
applicano tutte gli stessi tassi di con­
tribuzione e di rimborso) tranne che 
per le spese elevate, le quali sono 
prese in carico direttamente dalle 
mutue. Le donne in gravidanza hanno diritto 
a 16 settimane di congedo (8 prima e 
8 dopo il parto) e ad un' indennità pari 
alla retribuzione, fino ad un massimo 
di 5 volte la paga minima. Le donne 
che non svolgono un'attività lavora­
tiva ricevono un'indennità forfetta­
ria. 
In caso d'infortunio sul lavoro, l'in­
dennità dipende dal grado dell'inca­
pacità lavorativa e dall'importo della 
retribuzione nell'anno precedente 
l'infortunio (fino ad un massimo del­
l' 86% della paga). 
Ha diritto al sussidio di disoccupa­
zione chi nell'anno precedente ha la­
vorato per almeno 26 settimane: il 
sussidio è correlato all'ultima retri­
buzione percepita (80% della paga 
lorda, con un massimale; 85% per i 
lavoratori con famiglia) ed è versato 
per un anno, con possibilità di pro­
lungamento per coloro che incontra­
no particolari difficoltà nel reperi­
mento d'un altro posto di lavoro e per 
i lavoratori anziani. Per gli autonomi 
e i giovani che non riescono a trovare 
lavoro sono in funzione regimi spe­
ciali. 
Ai genitori con figli da allevare sono 
corrisposti assegni familiari, d'im­
porto variabile a seconda del numero 
e dell'età della prole; i genitori di 
bambini che frequentano la scuola 
ricevono un assegno di studio all'ini­
zio di ogni anno scolastico e quelli di 
bambini piccoli hanno diritto ad un 
assegno educativo. 
Assistenza sociale 
E' in funzione un sistema di assi­
stenza sociale, le cui prestazioni 
sono subordinate alla verifica dello 
stato di bisogno e la cui finalità è di 
garantire un reddito minimo a tutti i 
nuclei familiari, a condizione che il capofamiglia sia residente a Lussem­
burgo da 10 anni e abbia oltre 30 anni 
di età, sia disponibile al lavoro e ac­
cetti di partecipare a programmi di 
reintegrazione sociale. Le condizioni 
sono meno rigorose per gli inidonei 
al lavoro, coloro che hanno figli a 
carico, gli anziani e certe categorie 
svantaggiate. 
Danimarca 
In applicazione delle riforme intro­
dotte negli anni '70, tutte le presta­
zioni previdenziali sono gestite ed 
erogate dai servizi sociali ("sociale 
udvalg") degli enti locali ("Kommu-
ne"); resta invece ancora affidata alle 
compagnie private l'assicurazione 
contro gli infortuni sul lavoro e ai 
sindacati (anche se in forma da essi 
indipendente) la gestione dei fondi 
contro la disoccupazione. 
Prestazioni 
Il sistema pensionistico danese è di 
tipo prettamente scandinavo, con 
pensioni di base d'importo fisso, fi­
nanziate attraverso le tasse, ed inte­
grate da pensioni su base contributi­
va. L'età di pensionamento è fissata 
a 67 anni. In caso di reddito familiare 
inferiore ad una certa soglia o in cir­
costanze particolari, il titolare della 
pensione ha diritto ad un supplemen­
to. Se un pensionato continua a lavo­
rare tra l'età di 67 e 70 anni, subisce 
una decurtazione della pensione pari 
al 60% della retribuzione. L'importo 
della pensione integrativa su base 
contributiva dipende dal numero 
degli anni di contribuzione e dai pro­
fitti accumulati dal fondo pensione. 
In più esiste anche una "pensione 
parziale", che prevede il pagamento 
22-
Capitolo 1 - Sistemi di protezione sodata mila Comunità: analogia a divergenze 
d'un importo fisso per ciascuna ora 
di riduzione dell'orario di lavoro, 
purché la riduzione sia superiore al 
25%. 
Ai fini previdenziali, l'inabilità è trat­
tata alla stregua d'un pensionamento 
anticipato, con diritto ad una pensio­
ne — il cui importo è calcolato con 
lo stesso metodo delle pensioni di 
vecchiaia — quando il reddito da la­
voro abbia subito una riduzione pari 
o superiore al 50% e in determinate 
altre circostanze, come ad es. nel 
caso di donna vedova con figli o di 
chi abbia difficoltà a trovare un altro 
lavoro. 
L'indennità per malattia spetta sia ai 
lavoratori dipendenti che agli auto­
nomi nella misura del 90% della re­
tribuzione dell'anno precedente fino 
ad un massimale, per la durata di un 
anno. Hanno diritto all'indennità — 
per un massimo di 5 giorni all'anno 
— anche i lavoratori che debbano 
accudire a un figlio malato. L'inden­
nità di maternità è versata per 6 setti­
mane prima e 8 settimane dopo il 
parto in forma di sussidio d'importo 
fisso, il quale, ove risulti inferiore 
alla retribuzione netta, è integrato, 
fino alla concorrenza del salario, dal 
datore di lavoro. Allo scadere del di­
ritto all'indennità esiste la possibilità 
di chiedere un'indennità giornaliera 
per altre 16 settimane. 
Per ricevere il sussidio di disoccupa­
zione bisogna essere iscritti ad un 
fondo d'assicurazione, l'adesione al 
quale è volontaria ed al quale si ver­
sano i contributi, i cui importi sono 
fissati da ciascun fondo a propria dis­
crezione. In caso di disoccupazione, 
gli assicurati hanno diritto ad un sus­
sidio pari al 90% della retribuzione 
precedente (con fissazione di massi­
male) per un massimo di due anni (a 
seconda della posizione contributiva 
e dell'età). Coloro che hanno più di 60 anni pos­
sono percepire, fino al raggiungi­
mento dell'età pensionabile 
(67 anni), un'indennità di prepensio­
namento, pari al normale sussidio di 
disoccupazione per i primi due anni 
e all'80% per quelli successivi, con 
possibilità di lavorare a tempo par­
ziale per tutto il periodo in questione. 
Gli autonomi possono iscriversi al 
fondo alle stesse condizioni e tariffe 
dei lavoratori dipendenti. 
Una quota consistente delle spese 
serve a finanziare una politica di ini­
ziative sul mercato del lavoro, che 
consente al Fondo di garantire ad 
ogni iscritto l'offerta d'un posto di 
lavoro dopo sei mesi di disoccupa­
zione. 
Gli assegni familiari sono esenti da 
tasse, hanno un importo fìsso e sono 
corrisposti alla madre in ragione del 
numero dei figli a carico, con una 
maggiorazione per i figli d'età supe­
riore a 7 anni e per i genitori soli. 
Assistenza sanitaria 
L'assistenza medica è fornita dal 
Servizio sanitario nazionale ed è 
in gran parte gratuita sia per quanto 
concerne le visite del medico di fami­
glia che il ricovero ospedaliero: solo 
i costi delle cure dentistiche e delle 
medicine sono per metà a carico del 
paziente. 
Modalità di 
finanziamento 
Il costo della protezione speciale 
(previdenza e assistenza sociale) è 
finanziato per più dell'80% attraver­
so il fisco. Le spese dell'assistenza sociale sono sostenute in parti uguali 
dallo Stato e dagli enti locali. 
I mezzi per le pensioni e le prestazio­
ni a breve termine (malattia e mater­
nità) provengono per il 25% dagli 
enti locali e per il 75% da un fondo 
nazionale, alimentato in piccola parte 
dai contributi dei datori di lavoro e 
dei lavoratori e in gran parte dallo 
Stato. 
I fondi dell'assicurazione contro la 
disoccupazione derivano in parte dai 
contributi degli iscritti (che versano 
una quota fissa) e dei datori di lavoro 
(le cui quote sono calcolate in base al 
valore aggiunto dell'impresa) e, per 
la parte maggiore, da sovvenzioni 
statali. 
Regno Unito 
Assicurazione 
sociale 
Al regime della previdenza socia­
le sono affiliati i lavoratori di­
pendenti e autonomi, con l'esclusio­
ne dei dipendenti part time con paga 
al di sotto d'un limite prefissato. 
L'importo dei contributi — sia per i 
dipendenti che per i datori di lavoro 
— è rapportato alla retribuzione, con 
fissazione d'un massimale per i lavo­
ratori e senza alcun tetto per gli im­
prenditori. Gli autonomi, i quali han­
no diritto a tutte le prestazioni 
previdenziali tranne il sussidio di di­
soccupazione e la pensione basata 
sulla retribuzione, pagano contributi 
di importo fisso al di sotto d'un certo 
reddito e d'importo correlato alle en­
trate al di sopra del limite. 
Coloro che aderiscono a fondi di pen-
sione personali o aziendali — 
•23 
Capitolo 1 - Sistemi di protezlom sodale mila Comunità: analogie a divergenze 
alimentati da contributi versati, nel 
caso più tipico, sia dai dipendenti che 
dal datore di lavoro — possono, vo­
lendo, non versare i contributi per 
una pensione statale proporzionale 
alla retribuzione. 
Come negli altri paesi, il diritto alle 
prestazioni della previdenza sociale è 
subordinato al versamento dei contri­
buti. 
Le prestazioni a breve termine, come 
l'indennità di malattia e di disoccu­
pazione, hanno un importo fisso, 
mentre per le pensioni di vecchiaia, 
anzianità, invalidità e di riversibilità, 
coloro che non hanno chiesto l'eso­
nero dal regime statale ricevono, in 
aggiunta alla quota fissa, un supple­
mento d'importo rapportato alla re­
tribuzione. 
Assegni integrativi sono versati di 
norma per gli adulti a carico per 
quanto concerne tutte le prestazioni 
della previdenza sociale. Tali assegni 
sono inoltre pagati per i bambini a 
carico nel caso di prestazioni di lunga 
durata. 
Prestazioni 
non legate al 
versamento di 
contributi 
Esiste una gamma di prestazioni, 
ampliata notevolmente in questi 
ultimi anni, il cui godimento non è 
subordinato né al versamento di con­
tributi né alla verifica dello stato di 
bisogno: si tratta delle indennità per 
infortuni sul lavoro, dei sussidi per 
l'allevamento dei figli e delle inden­
nità per inabilità lavorativa, malattia 
e maternità (la cui gestione è affidata 
ai datori di lavoro). Benefici 
soggetti alla 
documentazione 
dello stato di 
bisogno 
Isussidi la cui erogazione è subor­
dinata alla verifica dello stato di 
bisogno sono prestazioni destinate ad 
integrare il reddito di coloro eccet­
tuati gli occupati a tempo pieno e gli 
studenti—le cui entrate e i cui rispar­
mi restano al di sotto di un livello 
predeterminato. Si tratta di sussidi 
d'importo fisso, con maggiorazioni 
per familiari a carico o in presenza di 
determinate situazioni (inabilità al la­
voro, genitori soli, vecchiaia). 
Hanno diritto al sussidio anche gli 
occupati con basso salario e famiglia 
a carico, (dando così un incentivo 
finanziario al lavoro). Una provvi­
denza analoga è stata istituita di re­
cente a favore dei disabili; in più, è in 
funzione un Fondo sociale che con­
cede a discrezione piccoli prestiti e 
sussidi a fondo perduto. 
E' pure previsto un sussidio — con­
cesso previa verifica dello stato di 
bisogno — a parziale copertura delle 
spese per l'alloggio. 
Modalità di 
finanziamento 
Il sistema previdenziale è finanzia­
to dai contributi dei lavoratori e 
dei datori di lavoro, mentre le presta­
zioni di assistenza sociale erogate 
senza versamento di contributi a chi 
è in stato — documentato — di biso­
gno sono finanziate in gran parte at­
traverso le tasse, cui, per le indennità 
di malattia e di maternità, si aggiun­
gono i contributi dei datori di lavoro. Assistenza sanitaria 
Tutti i residenti in Gran Bretagna 
hanno diritto all'assistenza sani­
taria gratuita (comprese le visite del 
medico di base e il ricovero ospeda­
liero) tramite il SSN: solo per i medi­
cinali è prevista una quota a carico. 
Irlanda 
Previdenza sociale 
Il sistema previdenziale compren­
de la totalità dei lavoratori dipen­
denti ed autonomi e, da qualche tem­
po, anche i lavoratori a tempo 
parziale con retribuzione superiore 
ad un minimo prefissato. 
Il diritto alle prestazioni è legato al 
versamento dei contributi, tranne che 
per gli infortuni sul lavoro, per l'as­
sicurazione contro i quali i contributi 
sono a totale carico dei datori di la­
voro. 
Le prestazioni sono per lo più d'im­
porto fisso, con maggiorazioni per 
figli e familiari a carico, per quanto il 
sussidio di disoccupazione e l'inden­
nità di maternità comprendano anche 
un elemento — che è stato ridotto 
negli ultimi anni — correlato all'en­
tità della retribuzione. 
Assistenza sociale 
Scopo dell'assistenza sociale è 
quello di portare il reddito degli 
anziani, degli inabili o dei disoccupa­
ti ad un livello mimmo di sussistenza 
(il quale tuttavia non è definito in 
base a calcoli effettuati da organismi 
indipendenti). 
24-
Capitolo 1 ^Sistemi di protezlom sodata natia Comunità: analogie e divergenze 
In questi ultimi anni le prestazioni, la 
cui erogazione è subordinata alla 
determinazione dello stato effettivo 
di bisogno, sono state estese a chi è 
impossibilitato ad esercitare un'atti­
vità lavorativa dovendo accudire ai 
figli (genitori soli) o a familiari biso­
gnosi di cure. Le prestazioni sono 
d'importo fisso, con maggiorazioni 
per le persone a carico, come nel caso 
delle prestazioni della previdenza so­
ciale, le quali tuttavia sono in genere 
più elevate. 
E' previsto anche un assegno supple­
mentare a favore di coloro (tranne gli 
occupati a tempo pieno, i lavoratori 
coinvolti in conflitti di lavoro e gli 
studenti) che non dispongono di mez­
zi sufficienti per far fronte ai propri 
bisogni. 
Chi ha figli a carico ha pure diritto ad 
un assegno d'importo fisso e di mo­
desta entità per ciascun figlio. 
Modalità di 
finanziamento 
Il regime della previdenza sociale 
è finanziato coi contributi dei da­
tori di lavoro (64% del totale nel 
1990), dei lavoratori dipendenti 
(26%) e degli autonomi (4%) e per la 
quota restante (6%) da sovvenzioni 
dello Stato. Come in altri paesi, l'as­
sicurazione contro gli infortuni sul 
lavoro è finanziata in toto dai datori 
di lavoro e l'assistenza sociale (il 
38% del totale delle spese assisten­
ziali), assieme ai supplementi per i 
figli a carico (9% del totale delle 
spese), interamente dallo Stato. In 
complesso, nel 1991 la spesa per la 
previdenza sociale è stata finanziata 
per il 53% con le tasse e per il 32% 
con i contributi degli imprenditori. Assistenza sanitaria 
In Irlanda l'assistenza sanitaria 
costituisce una branca a sé, non 
facente parte del regime previdenzia­
le, per accedere ai cui servizi si paga 
in base al reddito accertato. Le cure 
mediche, eccezion fatta per i ricoveri 
ospedalieri, sono gratuite solo per i 
cittadini a basso reddito (35% del 
totale della popolazione), mentre il 
ricovero ospedaliero è gratuito per 
1' 85% della popolazione e soggetto al 
pagamento d'una modesta quota a 
carico per la popolazione restante. Il 
sistema è finanziato in gran parte con 
le tasse e, in piccola percentuale, dalle 
contribuzioni dei datori di lavoro. 
Paesi Bassi 
Il sistema previdenziale olandese è 
articolato in quattro regimi princi­
pali: uno per i lavoratori dipendenti; 
uno generale; uno riservato ai dipen­
denti pubblici; e uno di servizi sociali 
supplementari. 
Regime 
previdenziale dei 
lavoratori dipendenti 
Il regime comprende l'assicurazio­
ne contro la disoccupazione, con­
tro l'invalidità temporanea o perma­
nente al lavoro e per l'assistenza 
medica (in caso di malattia grave). 
L'adesione è obbligatoria per tutti gli 
occupati, tranne per quelli con redditi 
al di sopra d'un certo limite, ai quali 
per l'assistenza sanitaria è ricono­
sciuta la facoltà d'iscriversi ad un 
regime volontario. Le prestazioni per 
la disoccupazione, la malattia e l'in­
capacità lavorativa sono pari al 70% 
della paga precedente. Mentre per la disoccupazione e la malattia il diritto 
all'indennità è limitato nel tempo, per 
l'invalidità esso è riconosciuto sino 
al raggiungimento dell'età pensiona­
bile. L'importo dei contributi è com­
misurato, fino ad un certo limite, alla 
retribuzione. 
Regime generale 
Il regime previdenziale generale, 
istituito alla fine degli anni '50, 
riguarda la vecchiaia, il decesso, l'in­
validità, gli assegni familiari e l'as­
sistenza sanitaria e, in principio, 
comprende tutti i residenti sul territo­
rio dei Paesi Bassi. Come per il regi­
me dei lavoratori dipendenti, i contri­
buti sono obbligatori e, fino a un 
certo limite, rapportati alla retribu­
zione. 
L'importo delle pensioni e delle ren­
dite d'invalidità è rapportato al sala­
rio mimmo (100% del salario mini­
mo per i coniugati, 90% per le 
famiglie monoparentali e 70% per i 
celibi), mentre gli assegni familiari 
spettano per ogni figlio a carico per 
importi crescenti a secondo del nu­
mero e dell'età della prole. 
Servizi sociali 
supplementari 
Iservizi sociali supplementari sono 
finanziati integralmente attraver­
so le tasse e l'erogazione è soggetta 
alla verifica dello stato di bisogno: 
nel quadro di questi servizi i Comuni 
sono tenuti a prestare assistenza a 
tutti coloro che non sono in grado di 
far fronte al costo della vita, compresi 
— a certe condizioni — anche i cit­
tadini esteri residenti in Olanda e gli 
olandesi all'estero. 
25 
Capitolo 1 "Sistemi di protezlom sodata mila Comunità: analogia a divergenze 
sm&KmmmMi&mi 
Il livello di sussistenza è identico a 
quello fissato per le prestazioni della 
previdenza sociale e dipende, fino ad 
un certo punto, dallo stato civile e 
dalla posizione personale dell'inte­
ressato. 
Regimi dei 
dipendenti pubblici 
Gli impiegati ei funzionari stata­
li sono iscritti a regimi speciali, 
le cui prestazioni sono in genere più 
generose di quelle degli altri regimi. 
Italia 
11 sistema italiano comprende tre 
branche distinte: la previdenza so­
ciale; la sanità; l'assistenza e i servizi 
sociali. 
Previdenza sociale 
Alla previdenza sociale sono 
iscritti tutti i lavoratori dipen­
denti, cui essa garantisce la protezio­
ne contro l'usuale serie dei rischi 
esistenziali, e i lavoratori autonomi, i 
quali tuttavia, in confronto ai primi, 
godono d'una copertura limitata per 
la maternità e gli infortuni sul lavoro 
e non hanno nessuna copertura per la 
disoccupazione o la malattia, almeno 
per quanto riguarda le indennità so­
stitutive della retribuzione. I regimi 
previdenziali sono gestiti da una serie 
di enti e di fondi, per lo più costituiti 
su base categoriale: vi sono ad es. più 
d'una cinquantina di fondi di pensio­
ne, il più importante dei quali è quello 
dell'INPS, con oltre 17 milioni di 
iscritti, gestito da rappresentanti dei 
sindacati, dei lavoratori autonomi e 
del Ministero del lavoro. All'assistenza sanitaria, un tempo 
fornita da una pluralità di mutue, at­
tualmente provvede l'SSN che, gesti­
to su base regionale, col coordina­
mento centrale del Ministero della 
sanità, comprende la totalità della po­
polazione residente. 
A partire dagli anni '70, l'assistenza 
sociale è curata dagli enti locali, i 
quali godono d'una larga autonomia 
e normalmente, attraverso le USSL, 
provvedono al coordinamento dei 
servizi sociali con l'assistenza sani­
taria. All'assistenza sociale — le cui 
prestazioni sono rapportate allo stato 
di bisogno — ha diritto la totalità dei 
residenti. 
Prestazioni e servizi 
Le prestazioni sono correlate alla 
retribuzione e sono corrisposte 
in genere in misura pari all'80% 
dell'ultimo salario per una durata di 
sei mesi. 
La pensione è calcolata in ragione del 
2% della retribuzione, moltiplicato 
per il numero degli anni di contribu­
zione, fino ad un massimo dell'80% 
del salario. L'età pensionabile è fis­
sata a 55 anni per le donne e a 60 anni 
per gli uomini (e sarà progressiva­
mente elevata a 60 anni per le prime 
e a 65 per i secondi entro il 2002). Ai 
dipendenti pubblici è riconosciuta la 
facoltà di andare in pensione, indi­
pendentemente dall'età, al compi­
mento di 20 anni di servizio. A decor­
rere dal 1990, anche gli autonomi 
hanno diritto ad una pensione rappor­
tata al reddito e calcolata con lo stes­
so metodo utilizzato per i lavoratori 
dipendenti. Tutte le prestazioni sono 
indicizzate automaticamente all'an­
damento del costo della vita e fino al 
1992 erano collegate al salario mini­
mo dell'industria. Le stesse modalità di calcolo valgono 
per le rendite di invalidità e le pensio­
ni di riversibilità. 
Gli assegni familiari, d'importo fis­
so, per quanto legati al reddito e al 
numero dei figli, spettano ai lavora­
tori dipendenti, a coloro che ricevono 
prestazioni di disoccupazione, ai 
pensionati e agli agricoltori. 
Il normale sussidio di disoccupazio­
ne è di appena il 20% dell'ultimo 
salario ed è corrisposto per un massi­
mo di 180 giorni all'anno; ad importi 
più elevati hanno diritto alcune cate­
gorie speciali, come gli edili, o coloro 
che si trovano in circostanze partico­
lari. Per i casi di disoccupazione tem­
poranea o parziale esiste la Cassa 
integrazione guadagni, la quale cor­
risponde indennità d'importo relati­
vamente elevato (sino all'80% del 
salario precedente ed oltre) ed alla 
quale si è fatto diffusamente ricorso 
negli anni '70 e '80 per integrare 
l'esiguità del normale sussidio di di­
soccupazione. Nel 1991 è stata intro­
dotta una nuova prestazione, la co­
siddetta "indennità di mobilità", 
d'importo in genere lievemente infe­
riore al sussidio della CIG ed erogata 
per un massimo di tre anni, senza 
garanzia di reimpiego alla scadenza. 
L'indennità di malattia è corrisposta 
in linea di principio per 6 mesi in 
ragione dei 2/3 della retribuzione 
(50% per i primi 20 giorni) sebbene 
poi, nella pratica, le norme contrat­
tuali prevedono la continuazione del 
pagamento dei salari sino ad un anno 
senza alcun periodo di carenza. 
Oltre alle prestazioni della previden­
za sociale, per chi è in stato di biso­
gno sono disponibili i sussidi in da­
naro erogati dagli enti locali: benché 
ufficialmente in Italia non esista 
l'istituto del reddito minimo garanti­
to, il sostegno offerto in molte regioni 
-26-
i *•? 
è effettivamente universale ed è di­
sponibile un'ampia gamma di servizi 
sociali e di forme di assistenza perso­
nale. 
Le cure del medico di base ed i rico­
veri ospedalieri, cui si accede tramite 
il SSN, sono gratuiti, per quanto, a 
partire dal 1993, i cittadini con reddi­
to al di sopra d'un limite prefissato 
debbano pagare una tassa annuale 
d'importo fisso per il medico di fami­
glia; per le visite specialistiche è pre­
vista una quota a carico, da cui sono 
peraltro esentate talune categorie. 
Modalità di 
finanziamento 
La fonte più consistente di finan­
ziamento della previdenza socia­
le e dell'assistenza sanitaria è costi­
tuita dai contributi, accanto ai quali 
un posto sempre più importante, per 
l'assistenza sanitaria, ha assunto 
l'imposizione fiscale. L'assistenza e 
i servizi sociali sono invece finanziati 
in gran parte attraverso le tasse. 
I contributi sono principalmente a ca­
rico dei datori di lavoro, i quali in più 
finanziano per intero l'assicurazione 
contro la disoccupazione, gli infortu­
ni sul lavoro e la maternità e il siste­
ma degli assegni familiari e versano 
anche la quota maggiore dei contri­
buti per l'assicurazione sanitaria e i 
2/3 di quelli per le pensioni. 
Al finanziamento dei fondi previden­
ziali contribuisce anche lo Stato, il 
quale tuttavia interviene con misure 
ad hoc per ridurre i costi della mano­
dopera nei periodi di crisi economica 
e per colmare, ove occorra, i deficit 
dei fondi, con operazioni di ripiana-
mento che a partire dagli anni '70 
hanno assunto — soprattutto per le 
pensioni — proporzioni crescenti. Contemporaneamente, per appianare 
le difficoltà finanziarie dell'SSN, lo 
Stato ha accresciuto la propria contri­
buzione al Servizio e, nella ricerca di 
fonti addizionali di finanziamento, 
ha introdotto il sistema delle quote a 
carico dell'assistito ed una "tassa per 
la salute", con aliquote del 4-5% sul 
reddito. 
Spagna 
Il sistema previdenziale spagnolo 
consta di tre regimi: uno contribu­
tivo, uno volontario e uno assisten­
ziale, con accesso gratuito per tutti 
all'assistenza sanitaria. 
Il regime 
contributivo 
Sono iscritti alla previdenza so­
ciale tutti coloro che esercitano 
un'attività economica, compresi gli 
stagionali, i collaboratori familiari, 
gli studenti e gli autonomi, con le 
relative famiglie. A determinate con­
dizioni ne fanno parte anche i cittadi­
ni spagnoli residenti all'estero e gli 
stranieri residenti in Spagna. 
Per quanto il sistema preveda norme 
differenziate per i lavoratori dell'in­
dustria e dei servizi rispetto a quelli 
dell'agricoltura e di altri settori, si 
tratta comunque di differenze lievi 
che tendono ad attenuarsi nel tempo. 
Un posto a parte occupano i dipen­
denti pubblici, cui si applicano diver­
se modalità di finanziamento e che 
godono di prestazioni particolari. Assistenza sociale 
Parte dei fondi per la sicurezza 
sociale serve a finanziare i servi­
zi di assistenza a favore di coloro il 
cui reddito resta al di sotto d'un mi­
nimo predeterminato: chi è in stato di 
bisogno riceve la cosiddetta "pensio­
ne sociale", indipendentemente dalla 
sua posizione contributiva; il disoc­
cupato che non ha più diritto al sus­
sidio di disoccupazione è preso a ca­
rico dall'assistenza sociale; a chi non 
è in grado di pagare i relativi contri­
buti è garantito comunque l'accesso 
all'assistenza sanitaria; in più, è in 
funzione una vasta gamma di servizi 
sociali, comprendenti la tutela della 
salute e della sicurezza sul lavoro, la 
formazione professionale, la riquali­
ficazione dei disabili e la cura degli 
anziani. 
Al di fuori del bilancio della previ­
denza sociale, sono previsti sussidi 
per i vecchi, i malati e i disabili non 
aventi diritto alle prestazioni basate 
sul versamento dei contributi. Le re­
gioni hanno inoltre attivato sistemi 
diversi di garanzia del reddito mini­
mo o di reinserimento sociale. 
Modalità di gestione 
e di finanziamento 
La gestione della previdenza so­
ciale è di competenza del gover­
no centrale, mentre gli enti locali si 
occupano dei servizi sociali e, in al­
cuni casi, dell'assistenza sanitaria. 
Le fonti di finanziamento sono costi­
tuite dai contributi dei datori di lavo­
ro e dei lavoratori (i primi cinque 
volte superiori ai secondi) e dall'im­
posizione fiscale. I contributi sono 
calcolati in ragione d'una percentua­
le sui salari—al di sopra d'una soglia 
minima e al di sotto d'un plafond 
27-
Capitolo 1 "Sistemi di protezione eodale mila Comunità: analogia a divergenze 
massimo. La quota finanziata con le 
tasse era del 30% circa nel 1990 
(rispetto ad una percentuale del 4% 
nel 1976). 
A partire dal 1986, le tasse sono ser­
vite a finanziare soprattutto l'assi­
stenza sanitaria e le pensioni sociali, 
cioè le forme di assistenza aperte a 
tutti e non basate sul pagamento di 
contributi, mentre le contribuzioni 
sono andate ad alimentare le presta­
zioni della previdenza. 
Assistenza sanitaria 
L'assistenza sanitaria è aperta pra­
ticamente a tutti e gratuita, tran­
ne che per i farmaci, per i quali è 
prevista una quota a carico, da cui 
sono tuttavia esonerate alcune cate­
gorie, come i pensionati. L'estensio­
ne dell'assistenza alla totalità della 
popolazione, decisa negli anni '80, 
unita all'imposizione di rigidi vincoli 
di bilancio, ha portato alla formazio­
ne di lunghe liste d'attesa per certi 
tipi di cura. 
Portogallo 
Il sistema di sicurezza sociale por­
toghese consta d'un regime previ­
denziale di tipo assicurativo basato 
sulla contribuzione degli iscritti e 
d'un regime assistenziale, senza con­
tributi, con erogazioni soggette alla 
verifica dello stato di bisogno, ai qua­
li si aggiunge un regime a parte per i 
dipendenti pubblici e le categorie a 
più alto reddito. Regime basato sul 
versamento dei 
contributi 
Il regime, cui aderisce la totalità dei 
lavoratori dipendenti ed autono­
mi, assicura gli iscritti contro la nor­
male serie dei rischi esistenziali, tran­
ne gli infortuni sul lavoro e la 
disoccupazione per gli autonomi e 
con esclusione dell'assistenza sanita­
ria, che è fornita dall' SSN. Per gli 
addetti dell'industria e del commer­
cio i contributi sono calcolati sul 
salario (senza fissazione di massima­
li) con quote a carico dei datori di 
lavoro e dei lavoratori (le prime più 
del doppio delle seconde). 
Ha diritto alle prestazioni chi abbia 
versato i relativi contributi per un 
determinato arco di tempo, la cui 
durata varia a seconda delle presta­
zioni chiamate in causa; in taluni 
casi, l'entità delle prestazioni è stabi­
lita in base al reddito. 
Le pensioni, cui si matura il diritto 
dopo un certo numero di anni di con­
tribuzione, sono rapportate alla retri­
buzione precedente, con garanzia, in 
ogni caso, d'un importo minimo; il 
sussidio di disoccupazione è pari al 
65% del salario (dal 70 al 100% del 
salario minimo, a seconda del nume­
ro dei familiari a carico nel contesto 
del sistema di assistenza sociale). 
Anche le indennità di malattia e di 
maternità sono commisurate all'am­
montare della retribuzione, con ga­
ranzia d'un mimmo (calcolato in ra­
gione d'una percentuale del salario 
minimo garantito). 
Gli assegni familiari hanno un impor­
to fisso, uguale per tutti, il quale è 
tuttavia maggiorato a partire dal terzo 
figlio per le famiglie con reddito che non superi di una volta e mezzo l'im­
porto del salario mimmo garantito. 
Il regime è finanziato per due terzi coi 
contributi degli iscritti, mentre lo Sta­
to interviene con una quota pari al 7% 
del totale delle entrate. 
Assistenza sociale 
Il sistema assistenziale, per le cui 
prestazioni non è richiesto versa­
mento di contributi, copre tutti i cit­
tadini portoghesi residenti nel paese 
non iscritti ad altri regimi previden­
ziali ed i rifugiati. Le prestazioni, 
d'importo fisso e soggette alla verifi­
ca dello stato di bisogno, sono eroga­
te a pensionati, invalidi, orfani, vedo­
ve e bambini. 
In linea di principio, il regime è fi­
nanziato attraverso le imposte, per 
quanto in pratica parte del finanzia­
mento provenga da contributi, cioè 
dalla quota dei contributi previden­
ziali non ridistribuiti con le prestazio­
ni della previdenza sociale. Nel 1989 
le prestazioni assistenziali non legate 
al versamento di contributi sono am­
montate ad appena il 6% del totale 
delle spese per la sicurezza sociale, e 
al 10% i servizi sociali e i costi am­
ministrativi, mentre il restante 84% 
rappresenta la quota delle prestazioni 
legate al pagamento dei contributi. 
Assistenza sanitaria 
Il Servizio sanitario nazionale, isti­
tuito nel 1979 e distinto dal siste­
ma previdenziale, è finanziato in 
gran parte dallo Stato e fornisce l'as­
sistenza medica gratuita ai pensiona­
ti, ai bambini d'età inferiore ai 
12 anni e ai disoccupati, mentre tutte 
le altre categorie sono tenute a pagare 
28 
Capitolo 1 " Sistemi di protezlom sodata netto Comunità: analogie a divergenze 
una parte del costo delle visite medi­
che. 
Grecia 
In Grecia operano quattro regimi 
principali di previdenza: uno per i 
lavoratori delle zone urbane (IKA), 
uno per gli agricoltori nelle campa­
gne (OGA), uno per gli autonomi e 
uno per i dipendenti pubblici, che 
assieme comprendono circa il 90% 
della popolazione, e ai quali si ag­
giunge un'altra novantina di regimi 
supplementari: in totale, il sistema 
previdenziale ellenico presenta quin­
di un'estrema frammentazione. 
Svariate sono anche le modalità di 
finanziamento: l'IKA, il regime più 
diffuso, che copre il 45% della popo­
lazione, è finanziato dai contributi 
dei datori di lavoro e dei lavoratori, i 
quali servono in parte anche al finan­
ziamento di altri fondi, come TOGA, 
i cui iscritti (il 33% della popolazio­
ne) non pagano contributi, e quello 
per gli statali (non basato direttamen­
te sul versamento di contributi e uno 
dei più dotati). I fondi maggiori non 
sono autonomi, ma gestiti da ammi­
nistratori designati dal governo. 
Il disavanzo dei fondi previdenziali 
— che nel caso dell'IKA ammonta 
attualmente al 25% circa delle spese 
— è ripianato dal governo. 
Assistenza sociale 
Attualmente in Grecia non esisto­
no meccanismi previdenziali 
che garantiscano un reddito minimo 
a tutti, ma il sistema prevede una 
pensione per tutti senza obbligo di 
contributi, godibile a partire da 65 
anni. Prestazioni erogate 
Le pensioni di anzianità e vecchia­
ia sono soggette a regole assai 
differenziate, che variano addirittura 
all'interno dello stesso regime previ­
denziale: in genere si può dire che 
l'età pensionabile è di 60 anni per le 
donne e di 65 per gli uomini, per 
quanto in passato si sia fatto ampio 
ricorso al pensionamento anticipato, 
attualmente soggetto a restrizioni 
molto più rigorose, imposte dall'evo­
luzione demografica. 
L'importo della pensione è calcolato 
sulla base della retribuzione prece­
dente e — in principio — dei contri­
buti versati: poiché tuttavia i fondi 
maggiori, non godendo di autonomia 
amministrativa, sono chiamati a con­
tribuire al finanziamento della politi­
ca sociale governativa, succede che 
le pensioni versate agli iscritti rara­
mente corrispondano alla posizione 
contributiva. 
Il diritto all'indennità di malattia, pa­
gata in parte dal datore di lavoro e in 
parte dalla previdenza, dipende dalla 
durata del periodo di occupazione; in 
caso di malattia protratta, un lavora­
tore dipendente iscritto all'IKA ha 
diritto all'indennità per un massimo 
di due anni e successivamente ad una 
pensione di invalidità d'importo cor­
rispondente al grado d'invalidità. 
Una caratteristica del sistema previ­
denziale ellenico è l'altissimo nume­
ro delle pensioni di invalidità (metà 
di quelle pagate dall'IKA sono di 
invalidità), il che costituisce una spia 
evidente della carenza di altre prov­
videnze a favore di chi è in stato di 
bisogno. A partire dal 1992 la con­
cessione di questo tipo di pensione è 
comunque sottoposta a regole molto 
più rigorose. Le lavoratrici iscritte alla previdenza 
hanno diritto all'indennità di mater­
nità per due mesi prima e due mesi 
dopo il parto. Le madri hanno pure 
diritto ad un congedo di maternità di 
un anno e a due anni (quattro per le 
dipendenti pubbliche) di lavoro ad 
orario ridotto senza decurtazione dì 
salario per l'allevamento del figlio. 
Diversamente che in tutti gli altri 
paesi della Comunità, in Grecia gli 
assegni familiari sono calcolati in 
percentuale sull'ammontare della 
paga (Fl% del salario mensile per 
ogni familiare a carico). Le famiglie 
con quattro figli ed oltre hanno diritto 
a provvidenze speciali (in forma di 
esenzioni fiscali e di privilegi parti­
colari). 
L'indennità di disoccupazione — 
che in Grecia è corrisposta dall'Ente 
nazionale per l'impiego (OAED) — 
spetta solo a chi ha lavorato per un 
certo numero di giornate nel periodo 
precedente, è versata per un massimo 
di un anno ed ha un importo correlato 
all'ultimo salario (40-50% della 
paga precedente), maggiorato del 
10% per ogni familiare a carico (fino 
alla concorrenza del 70% dell'ultima 
paga). Lo stesso Ente si occupa anche 
della ricerca d'un posto di lavoro per 
i disoccupati e dell'organizzazione 
dei corsi di formazione professiona­
le: in particolare, i giovani d'età fra i 
15 e i 18 anni hanno diritto a frequen­
tare corsi di formazione triennali e i 
lavoratori anziani corsi di riqualifica­
zione. 
Assistenza sanitaria 
L'assistenza sanitaria rientra fra le 
prestazioni dei regimi previden­
ziali, i quali forniscono servizi che 
variano da un regime all'altro e a 
condizioni diverse, sulla base di con­
tributi pagati in ogni caso a metà dal 
29-
Capitolo 1 ~ Sistemi di protezlom sodala mito Comunità: analogie a divergenza 
datore di lavoro. Sino al 1992 i rico­
veri in ospedale e nei centri sanitari 
erano gratuiti; in seguito, sono state 
introdotte quote a carico per le cure e 
i medicinali. Coloro che non sono 
iscritti ad un regime previdenziale — 
relativamente pochi nelle aree urba­
ne — ricevono le cure tramite l'assi­
stenza sociale. 
-30 
\ e>i - Capitola 2 - Recenti riforme del sistemi di protezlom sociale mito Comunità 
Capitolo 2 Recenti riforme dei sistemi 
di protezione sociale 
nella Comunità 
Nella Comunità europea il perio­
do dal 1980 al 1992 è stato 
segnato dal rallentamento del ritmo 
di crescita economica nella prima 
metà degli anni '80, cui sono seguite 
una ripresa nella seconda metà ed 
infine la ricomparsa della recessione 
nel 1991 e 1992. Nella maggioranza 
degli Stati membri la situazione eco­
nomica è stata caratterizzata da due 
tratti distintivi comuni: l'elevato tas­
so di disoccupazione e la tendenza al 
disavanzo cronico del settore pubbli­
co, i quali, combinandosi con altri 
due fattori sopravvenuti nello stesso 
periodo, e cioè la senilizzazione della 
popolazione e la lievitazione inarre­
stabile dei costi per l'assistenza sani­
taria, hanno creato gravi difficoltà a 
quei paesi che si sono sforzati di 
estendere, o almeno di conservare al 
precedente livello, i propri sistemi di 
previdenza sociale. 
Il fenomeno ha toccato la totalità 
degli Stati membri, nonostante la 
diversa intensità con cui esso ha inci­
so nei singoli paesi e la varietà delle 
misure decise per farvi fronte. Parti­
colarmente netta è la differenza 
rilevabile fra i paesi più avanzati 
dell'Europa settentrionale, con siste­
mi di sicurezza sociale fortemente 
radicati ed efficienti, e quelli meno 
sviluppati dell'Europa meridionale, i 
cui regimi previdenziali sono ancora 
in via di consolidamento e di crescita; 
differenze di comportamento di fron­te alla crisi ed alla recessione — la 
quale costituisce motivo di preoccu­
pazione per la Comunità nel suo in­
sieme — sono emerse anche tra i 
paesi con servizi sanitari nazionali e 
regimi pensionistici che prevedono 
pensioni di base d'importo fìsso e 
quelli dove la previdenza e l'assisten­
za sanitaria sono organizzate con cri­
teri assicurativi. La lotta per con­
tenere gli effetti della recessione 
economica è stata comunque al cen­
tro delle preoccupazioni in tutti i 
paesi della Comunità. 
Un decennio di 
politica volta a 
combattere la crisi 
Di fronte ai problemi posti dalla 
disoccupazione e dai gravi di­
savanzi di bilancio, i governi hanno 
in genere mostrato incertezze nella 
scelta della via da seguire per uscire 
dalla crisi. Tra il 1985 e il 1990 la 
Comunità è riuscita a creare un nu­
mero notevole di posti di lavoro ridu­
cendo nel contempo i deficit pubbli­
ci. Da allora, tuttavia, gli sforzi in tal 
senso non sono stati coronati da 
altrettanto successo e, al momento 
della redazione del presente rappor­
to, sia i tassi di disoccupazione che i deficit di bilancio sono ritornati ai 
livelli degli ultimi 15 anni. 
Com'è accaduto? La spiegazione 
risiede in parte nel fatto che la disoc­
cupazione elevata tende di per sé a far 
lievitare il disavanzo statale, a causa 
della contrazione del gettito fiscale e 
dell'aumento della spesa pubblica; 
se, d'altra parte, si cerca di contenere 
le spese apportando tagli al bilancio, 
si finisce per deprimere l'attività eco­
nomica nel breve periodo, anche se 
sono innegabili i vantaggi potenziali 
che possono derivare, a lungo termi­
ne, da una situazione di bilancio sos­
tenibile per la crescita produttiva e 
l'occupazione. 
In tutti i paesi si è verificata un'esplo­
sione dei costi dell'assistenza medi­
ca, contro cui si è rivelato inefficace 
qualsiasi sforzo di contenimento; con 
uguale insuccesso si sono conclusi i 
tentativi fatti in alcuni paesi di creare 
una controtendenza all'invecchia­
mento demografico stimolando il 
tasso delle nascite: l'aumento degli 
assegni familiari, l'istituzione del 
congedo per i genitori che intendono 
dedicarsi alla cura dei figli, il poten­
ziamento delle strutture di custodia 
dell'infanzia e simili provvedimenti 
sembrano aver avuto scarso effetto 
sulla disponibilità delle donne ad 
avere più figli e sulla tendenza alla 
continua contrazione delle dimensio­
ni dei nuclei familiari. Ai politici si è 
-31 
Capitolo 2 " Bacanti riforma dei sistemi di protezione sociale nella Comunità 
H»««wMpfl«wft»nnt^^ 
Indicizzazione delle prestazioni sociali 
Tutti i paesi della Comunità, eccettuata l'Irlanda, hanno istituito 
meccanismi per adeguare le prestazioni sociali agli aumenti del 
costo della vita. Nei tre paesi del Benelux come anche in Grecia è 
attivo un unico sistema di indicizzazione sia dei salari che delle 
prestazioni sociali. Negli altri paesi l'indicizzazione delle presta­
zioni è separata da quella dei salari (nei casi in cui vi è un'indiciz­
zazione dei salari — e in generale vengono anche applicate 
soluzioni diverse per l'indicizzazione di diversi tipi di prestazioni). 
In Irlanda non vi è nessun regolamento ufficiale che obblighi ad 
adeguare le prestazioni all'inflazione, anche se nella prassi le 
prestazioni sono rivedute una volta all'anno e in tale occasione sono 
oggetto di un adeguamento. 
Nella maggior parte dei paesi l'indicizzazione è basata sull'indice 
ufficiale dei prezzi al consumo o al dettaglio. In Germania tuttavia 
prestazioni contributive quali le pensioni o le indennità di disoccu­
pazione sono rivalutate in base all'andamento dei salari netti, 
mentre l'assistenza sociale è vincolata all'indice dei prezzi. Analo­
gamente, nei Paesi Bassi il salario minimo, che funge da riferimento 
per tutte le prestazioni sociali, è indicizzato sul salario medio, 
mentre in Portogallo l'importo delle prestazioni di disoccupazione 
è collegato al salario minimo piuttosto che all'indice dei prezzi. 
In diversi momento e in diversi paesi si sono applicati sistemi di 
duplice indicizzazione, legata sia ai salari che ai prezzi, ma tali 
sistemi sono stati lasciati cadere dopo poco tempo soprattutto a 
causa dei costi che implicavano. Soltanto il Lussemburgo ha man­
tenuto una duplice indicizzazione, subordinata pero' alla condizio­
ne di una revisione quinquennale dei costi che essa comporta. 
Nella maggior parte dei paesi l'indicizzazione è automatica per la 
maggioranza delle prestazioni contributive per cui i governi hanno 
poco o punto potere discrezionale per quanto concerne 1 ' entità della 
rivalutazione. In Portogallo ed in Spagna, tuttavia, i governi posso­
no negoziare l'entità dell'adeguamento con i sindacati mentre nei 
Paesi Bassi il governo può' ridurre o rifiutare di autorizzare l'ade­
guamento a motivo di circostanze particolari. Inoltre, in diversi 
paesi come in Belgio nel 1984,1985 e 1987 e in Danimarca, nel 
1983 e 1984, la rivalutazione è stata sospesa a causa dì problemi 
finanziari. 
Nei paesi in cui l'indicizzazione è basata sui salari il periodo di 
riferimento tende ad essere di un anno, anche se non necessaria­
mente l'anno in corso. In Germania, la base dell'adeguamento è 
data dai mutamenti intervenuti nell'anno precedente, mentre in 
Lussemburgo essa è data dai cambiamenti intervenuti negli ultimi 
tre anni o anche più. Nei Paesi Bassi, d'altro canto, la base è data 
dall'anno in corso e a tal fine si operano, all'inizio dell'anno, 
proiezione degli aumenti salariali previsti e gli adeguamenti ven­
gono effettuati a metà e a fine anno onde allineare la rivalutazione 
delle prestazioni all'aumento effettivo dei salari. 
In paesi in cui l'indicizzazione è basata sui prezzi si utilizza 
solitamente un indice mensile. In Belgio e Lussemburgo le presta­
zioni sono rivalutate ogniqualvolta l'indice dei prezzi raggiunge un quindi posto il dilemma se fosse più 
opportuno incoraggiare gli anziani a 
protrarre l'attività lavorativa oltre 
l'età pensionabile per contribuire 
all'aumento della produzione o favo­
rirne invece il pensionamento antici­
pato, per allentare la pressione creata 
sul mercato del lavoro dalla carenza 
di posti. 
Conseguenza della situazione è stata 
una pioggia di riforme dei sistemi pre­
videnziali, tutte introdotte nel tentativo 
di contenere i costi di fronte ad una 
domanda di assistenza in continua 
espansione: i mezzi generalmente più 
usati per conseguire questi obiettivi 
sono stati una più drastica selezione 
degli aventi diritto, un'applicazione 
più rigorosa delle procedure per la ve­
rifica dello stato effettivo di bisogno e, 
in qualche caso, il ricorso alla privatiz­
zazione dei servizi, neh" intento dichia­
rato di migliorarne l'efficienza e ridur­
ne i costi. 
Tentativi di au­
mentare le entrate 
In alcuni Stati membri si è cercato 
nello scorso decennio di agire sul 
versante delle entrate, cioè di aumen­
tare i fondi disponibili per le spese 
previdenziali: in Belgio nel 1982 e in 
Francia nel 1984 si sono a tal fine 
eliminali i massimali di reddito perii 
calcolo dei contributi, il cui tasso è 
stato peraltro aumentato, soprattutto 
per l'assicurazione contro la disoccu­
pazione, praticamente in tutti i paesi. 
Contemporaneamente, in Belgio, 
Francia e Danimarca sono stati isti­
tuiti nuovi contributi e tasse spe­
cifiche (come ad es. il contributo 
dell'1% sul patrimonio riscosso in 
Francia nel 1988 e più di recente la 
"contribuzione sociale generale" 
dell'1,1% sul reddito imponibile e, 
32 
Capitolo 2 " Recenti riforme del sistemi di protezlom sodato mito Comunità 
sempre nel 1988, la cosiddetta "con­
tribuzione per il mercato del lavoro" 
o "IVA sociale" in Danimarca), men­
tre in Germania e in altri paesi, come 
il Regno Unito, sono stati apportati 
tagli alle sovvenzioni statali a favore 
dei regimi previdenziali. 
In controtendenza, nel tentativo d'in­
centivare l'occupazione riducendo i 
costi del lavoro, in qualche paese, 
come in Francia, Belgio ed Italia, vi 
sono anche state riduzioni dei contri­
buti, accompagnate nella maggior 
parte dei casi da un incremento del 
finanziamento statale e da una fisca­
lizzazione dei contributi dovuti dai 
datori di lavoro. In Germania nel 
1984 i supplementi spettanti ai pen­
sionati per familiari a carico, prima 
finanziati coi contributi al fondo pen­
sioni, furono sostituiti da un assegno 
familiare speciale, finanziato attra­
verso le tasse; nei Paesi Bassi gli 
assegni familiari, finanziati prima coi 
contributi, a partire dal 1988 proven­
gono dal gettito fiscale. In una serie 
di paesi c'è stata anche una diminu­
zione dei contributi pagati dai datori 
di lavoro a seguito dell'istituzione 
del Servizio sanitario nazionale, che 
ha sostituito i regimi di assicurazione 
contro le malattie. 
Tentativi di 
ridurre le spese 
Uno sforzo ancor maggiore è sta­
to fatto sul versante della spesa, 
che si è cercato in vari modi di com­
primere o almeno di contenere. No­
nostante le resistenze incontrate 
quando si è tentato di ridurre l'entità 
delle prestazioni previdenziali (in al­
ternativa all'altra via — più indiretta 
percorribile, cioè quella di sfoltire il 
numero degli aventi diritto), numero­
si paesi hanno in effetti apportato determinato valore. In altri paesi la rivalutazione avviene annual­
mente — a gennaio in Spagna e (per le prestazioni familiari e le 
prestazioni di disoccupazione) in Portogallo, ad aprile nel Regno 
Unito, a luglio in Germania, a dicembre in Portogallo per le 
pensioni. Nei Paesi Bassi, come si è osservato precedentemente, vi 
è una rivalutazione provvisoria a gennaio ed un successivo adegua­
mento, ove necessario a luglio. 
In diversi paesi il periodo di riferimento è costituito dall'anno 
precedente — perlopiù l'anno che si conclude con l'ultimo mese 
per cui sono disponibili ì dati—piuttosto che Tanno in corso: ciò* 
può* a volte mitigare l'impatto dell'indicizzazione. Nel Regno 
Unito, la rivalutazione annuale che si effettua ad aprile è basata sul 
mutamento annuale dell'indice dei prezzi registrato fino al prece­
dente mese di settembre — vale a dire sette mesi prima. In Belgio 
le prestazioni registrano un aumento soltanto allorché la media 
dell'indice dei prezzi per gli ultimi quattro mesi supera di più del 
2% quella registrata all'atto dell'ulama rivalutazione. In Portogal­
lo, d'altro canto — come nel caso dei Paesi Bassi — le pensioni 
sono rivalutate annualmente a dicembre in conformità alla prevista 
evocazione dei prezzi nell'anno successivo, Inoltre» in Manda la 
revizione annuale delle prestazioni tende ad essere basata sull'in­
flazione prevista per Tanno successivo piuttosto che su quella 
dell'anno trascorso. 
Il rallentamento della crescita economica unito ad un elevato 
livello di inflazione nel corso degli anni ' 80 ha posto in discussione 
i sistemi d indicizzazione automatica. Si sono udite da più parti 
voci secondo cui l'indicizzazione comportava un aumento ecces­
sivo della spesa pubblica con effetti perniciosi sull'inflazione e sul 
equilibrio dei bilanci. Ciò' ha dato origine a diverse riforme dì 
vario genere. 
Ad esempio, in Grecia, nel 1982, la base di indicizzazione è stata 
cambiata passando dal salario minimo al prezzi con una rivaluta­
zione quadrimestrale e una riduzione del tasso quanto più alto era 
il livello delle prestazioni. In Spagna, nel 1985, l'indicizzazione 
delle pensioni ha subito anch'essa un mutamento e, da discrezio­
nale qual era è divenuta automatica mentre nel 1989 è stata 
introdotta la possibilità di negoziazioni con i sindacati. Nel Regno 
Unito, nel 1980, è stata cambiata la base di indicizzazione delle 
prestazioni di lungo periodo che un tempo era costituita o dai prezzi 
o dai salari, a seconda di quali fossere i più alti, per ridursi ora ai 
soli prezzi e, nel 1983, il periodo di riferimento è diventato l'anno 
precedente invece di quello in corso. In Germania, nel 1992, la base 
di indicizzazione è passata dai salari lordi a quelli netti al fine di 
evitare che le prestazioni aumentassero più rapidamente dei salari 
netti. 
In base a queste riflessioni, V aggancio automatico delle prestazioni 
al costo della vita è stato sospeso in Belgio negli anni 1984,1985 
e 1987, in Danimarca nel quadriennio dal 1982 al 198S, in Grecia 
nel 1983 e nel Lussemburgo nel 1984. 
-33-
Capitolo 2 " Recenti riforme del alsteml di protezione sociale nella Comunità 
tagli a volte consistenti alle presta­
zioni: è ad es. il caso dei Paesi Bassi, 
dove tra il 1983 e il 1987 le indennità 
di invalidità lavorativa e disoccupa­
zione sono state ridotte sistematica­
mente da una quota pari all'80% al 
70% della retribuzione precedente, e 
dell'Irlanda e del Belgio, che rispet­
tivamente nel 1983 e nel 1987 hanno 
diminuito in misura sensibile l'im­
porto del sussidio di disoccupazione; 
il Belgio ha anche ridotto, a partire 
dal 1982, l'ammontare degli assegni 
familiari, seguito nel 1985 dalla Spa­
gna; l'Irlanda nel 1984 ha diminuito 
l'indennità di maternità; nel Regno 
Unito la seconda delle due pensioni 
statali, quella legata alla retribuzione, 
a partire dal 1986 non è più calcolata 
in ragione del 25%, bensì solo del 
20%, del salario/stipendio (di cui è 
pure stata introdotta una determina­
zione più sfavorevole) e la pensione 
di riversibilità è scesa dal 100% al 
50% di quella del titolare deceduto. 
Negli Stati meridionali della Comu­
nità alla contrazione delle prestazioni 
si è invece preferita l'alternativa del­
la diminuzione degli aventi diritto: in 
Grecia ad es. nel 1983 è stato abbas­
sato il limite d'età oltre il quale cessa 
il diritto alla percezione degli assegni 
familiari per i figli, in Portogallo nel 
1982, in Spagna nel 1985 e in Grecia 
nel 1991 è stato aumentato il numero 
degli anni di contribuzione prescritti 
per maturare il diritto alla pensione di 
vecchiaia, e nello stesso periodo in 
questi tre paesi, per restringere la cer­
chia degli aspiranti alla pensione 
relativa, è stata anche introdotta 
una definizione molto più rigorosa 
dell'invalidità. 
L'inasprimento dei criteri di ammis­
sione alle prestazioni non è comun­
que un metodo applicato unicamente 
al Sud: in Belgio ad es. ai pensionati 
che lavorano si applica una normati­
va più sfavorevole in materia di cumulo fra pensione e salario, in for­
za della quale risulta in pratica abbas­
sata la quota della retribuzione cumu-
labile con la pensione; in Danimarca 
è stato elevato il numero degli anni di 
attività lavorativa richiesto per acqui­
sire il diritto alla pensione di vecchia­
ia; in Francia, e così pure in Belgio, 
sono stati introdotti limiti alla cumu-
labilità di più pensioni. 
Anche l'indicizzazione delle presta­
zioni è stata messa in discussione 
sotto più aspetti: introdotto nella 
maggior parte dei paesi negli anni '60 
e '70 per tutelare il valore reale delle 
prestazioni dall'inflazione, negli 
anni '80 il meccanismo era ormai 
considerato da più parti un ostacolo 
al risanamento dei bilanci e fattore 
esso stesso d'inflazione. 
In Germania l'aggiustamento auto­
matico delle pensioni che avrebbe 
dovuto scattare il 1° gennaio 1983 fu 
riportato al luglio successivo; nel 
1984 il sistema di aggancio delle pen­
sioni e delle altre prestazioni a lungo 
termine alla dinamica salariale fu 
modificato per ritardarne gli effetti e 
nel 1992 fu cambiato un'altra volta 
per tener conto della maggiore inci­
denza che tasse e contributi sociali 
hanno sui salari rispetto alle presta­
zioni previdenziali. 
Nei Paesi Bassi l'aggiustamento 
automatico delle prestazioni è stato 
sospeso per buona parte degli anni 
'80 per essere poi sostituito da un 
sistema discrezionale, che consente 
al governo d'introdurre nel calcolo 
una serie di fattori diversi. Nel Regno 
Unito il sistema che era in vigore fino 
al 1980 e col quale l'aggiustamento 
delle pensioni si faceva in rapporto a 
quello dei due possibili elementi di 
riferimento — dinamica salariale o 
andamento dei prezzi — che era più 
favorevole per gli assistiti è stato semplificato, assumendo come unico 
parametro il costo della vita. 
Ciononostante, in molti paesi della 
Comunità la scala mobile delle pensio­
ni è sopravvissuta alle pressioni 
dell'ultimo decennio per affermarsi 
come elemento acquisito e apparente­
mente meliminabile del sistema previ­
denziale: vi sono addirittura due paesi 
— Spagna e Portogallo — che prima 
non l'avevano e proprio negli anni '80 
l'hanno adottata ex novo, a quanto pare 
in via definitiva. 
Indennità di 
disoccupazione 
Quando cresce il numero dei di­
soccupati, i regimi di assicura­
zione contro la disoccupazione sono 
esposti a due tendenze contrapposte: 
il tentativo di ridurre il campo di ap­
plicazione e la necessità di allungare 
il periodo di godimento del sussidio. 
Molti paesi hanno cercato di risolve­
re il conflitto riducendo l'importo 
dell'indennità e prolungando con­
temporaneamente la durata di eroga­
zione. 
Così è stato fatto ad es. nei Paesi 
Bassi nel 1987, quando il sussidio è 
stato abbassato al 70% del salario 
precedente, ammettendo tuttavia la 
possibilità di percepire l'indennità in 
alcuni casi fino a 5 anni; in Germania 
nel 1984-'85 l'importo è stato ridotto 
dal 68% del salario al 63%, ma il 
periodo di godimento è stato portato 
ad un anno e a 832 giorni nel 1987; 
in Spagna, accanto ad una riduzione 
del sussidio dal 220% al 170% del 
salario minimo, nel 1984 fu decisa 
l'estensione della durata di godimen­
to da 18 mesi a 2 anni (nel 1992 è 
stata introdotta un'altra normativa, 
con riduzione del sussidio dall'80% 
-34 
Capitolo 2 " Recanti riforma dal sistemi di protezlom sodato mito Comunità 
del salario precedente al 70% e dal 
70% al 60% dopo sei mesi). 
In diversi Stati membri la regolamen­
tazione che prevede una maggiore 
durata del periodo di erogazione è 
stata applicata in particolare a favore 
dei lavoratori anziani; così è stato 
deciso ad es.: 
- nel 1981 in Francia, dove suc­
cessivamente, ne- 1985, è stata 
istituita un'indennità straordina­
ria di disoccupazione per coloro 
che non hanno più diritto al sus­
sidio ordinario (cui nel 1990-'91 
fu aggiunto un sussidio partico­
lare per coloro che, scaduto il 
periodo di diritto, intendono fre­
quentare un corso di riqualifica­
zione); 
- nel 1984 in Spagna, dove ai la­
voratori di più di 55 anni è stato 
riconosciuto il diritto al sussidio 
fino al raggiungimento dell'età 
pensionabile (una normativa 
analoga è applicata anche in 
Danimarca e in Belgio); 
- nel 1990-*91 in Grecia, dove il 
prolungamento è stato deciso a 
favore dei lavoratori di 50 anni 
ed oltre. 
Nello stesso periodo, nell'intento di 
stimolare gli anziani a liberare posti 
di lavoro a favore dei giovani in cerca 
di prima occupazione, in numerosi 
paesi è stata introdotta la prassi del 
prepensionamento, applicata per la 
prima volta in Francia e in Belgio nel 
1974-'75, cioè negli anni in cui ci fu 
la prima impennata nel tasso di disoc­
cupazione, e di seguito in Spagna nel 
1981, in Irlanda nel 1985, in Italia e 
Portogallo nel 1991 e nello stesso 
anno anche in Germania a favore dei 
lavoratori autonomi nelle regioni 
dell'ex Repubblica democratica 
tedesca. Agli inizi degli anni '90, tuttavia, in 
molti paesi della Comunità si comin­
ciarono ad avvertire i primi segni di 
un'inversione di tendenza nei con­
fronti del prepensionamento: visto 
l'enorme aumento dei costi di questi 
programmi, provocato dall'evolu­
zione demografica, alcuni governi, 
come quello danese, elevarono l'età 
minima richiesta per il pensionamen­
to anticipato. 
Il paese che, soprattutto negli anni 
1988-1990, ha imposto le restrizioni 
più rigorose per l'accesso al sussidio 
di disoccupazione è stato il Regno 
Unito, il quale tuttavia non è affatto 
stato il solo a adottare una politica di 
maggiore rigore in materia: dal 1980 
molti paesi hanno infatti sfoltito la 
cerchia dei potenziali aventi diritto o 
aumentando il numero degli anni di 
contribuzione prescritti per richiede­
re il sussidio (come ha fatto ad es. la 
Germania nel 1982) o inasprendo i 
controlli contro gli abusi (come ha 
fatto il Belgio nel 1992). 
Nei paesi con sistemi previdenziali 
meno evoluti si è seguita invece la 
strada opposta, decidendo di miglio­
rare o potenziare — anziché ridurre 
—le prestazioni, delle quali la disoc­
cupazione crescente aveva messo a 
nudo la vistosa insufficienza. Nel 
1980 la Spagna decideva così l'isti­
tuzione d'un regime di assicurazione 
contro la disoccupazione su base 
contributiva, di cui quattro anni dopo 
ampliava l'ambito di applicazione; 
nel 1985 il Portogallo passava da un 
sistema di sussidi d'importo uguale 
per tutti ad uno di indennità calcolate 
in percentuale sulla retribuzione; in 
altri paesi della Comunità—Francia, 
Belgio e Portogallo, ad esempio — 
negli stessi anni il diritto al sussidio 
di disoccupazione era esteso ai gio­
vani diplomati, fra i quali agli inizi 
degli anni '80 si registrava, in propor­
zione, la più alta percentuale di disoc­cupati e che costituivano una catego­
ria particolarmente bisognosa d'at­
tenzione. 
A favore soprattutto dei giovani negli 
anni ' 80 fu anche decisa nella maggior 
parte dei paesi comunitari una serie di 
iniziative speciali — sovente col sos­
tegno finanziario della Comunità — 
dirette a ridurre la disoccupazione at­
traverso la formazione e la qualifica­
zione professionale e non comportanti 
necessariamente un aumento di spesa; 
anzi, il proposito era appunto quello di 
contenere i costi della previdenza so­
ciale mediante una diversa utilizzazio­
ne dei fondi: investimenti nella crea­
zione di nuovi posti di lavoro, anziché 
erogazione di sussidi. Il paese che forse 
si è spinto più avanti su questa strada è 
la Danimarca, la quale a tutti i disoccu­
pati al di sotto dei 25 anni garantisce 
un posto di lavoro sovvenzionato entro 
due settimane dalla presentazione 
della domanda di sussidio e nel 1992 
ha imposto ai disoccupati l'obbligo di 
accettare un lavoro di 30 ore settima­
nali nel settore pubblico retribuito con 
una paga pari al sussidio di disoccupa­
zione. 
Fra gli altri provvedimenti diretti allo 
stesso scopo figurano la concessione 
di incentivi ai disoccupati che deci­
dono di impiantare una propria atti­
vità commerciale (decisa in Irlanda 
nel 1983, in Belgio nel 1984, in 
Danimarca nel 1985 e in Italia nel 
1991 ); la ricerca della collaborazione 
dell'industria nell'attuazione di pro­
grammi di formazione professionale, 
con offerta di posti di lavoro alla 
conclusione del corso (Francia, 
1987); miglioramento delle condi­
zioni dell'attività a tempo parziale, 
per attrarre una più consistente quota 
di disoccupati verso questa nuova 
forma di lavoro (Belgio e Francia); 
istituzione d'una speciale indennità 
di mobilità, per agevolare il passag-
35 
Capitolo 2 r Recenti riforme dèi sistemi di protezlom sociale nella Comunità 
gio dei lavoratori da un'impresa 
all'altra (Italia, 1991-92). 
Altro oggetto di preoccupazione è 
stata la disoccupazione cronica, di 
cui negli anni '80 si è registrato un 
incremento drammatico e contro la 
quale in molti paesi della Comunità 
sono stati impostati programmi ad 
hoc, riservati ai lavoratori disoccu­
pati da un anno ed oltre. Nel Regno 
Unito, ad esempio, per i disoccupati 
di questa categoria nel 1991 è stato 
introdotto l'obbligo di frequentare 
corsi di "reinserimento", mentre il 
Belgio e la Francia nel 1992 hanno 
creato programmi di avviamento per 
agevolare il rientro nel mercato del 
lavoro di coloro che ne sono usciti da 
tempo a causa di disoccupazione pro­
tratta. 
Assegni familiari 
Alcuni Stati della Comunità, pre­
occupati della flessione nel tas­
so di natalità, hanno introdotto una 
serie di miglioramenti nel sistema 
degli assegni familiari, di cui sono 
stati anche incrementati gli importi. 
Questa politica è stata applicata con 
particolare coerenza in Francia, 
dove, nell'intento di incoraggiare le 
famiglie numerose, gli assegni fami­
liari sono stati aumentati a due ripre­
se, nel 1981 e poi nel 1982, quando, 
per una famiglia con tre figli a carico, 
essi sono stati portati ad un importo 
pari a un terzo del salario medio. Una 
politica analoga fu seguita dal 
Belgio, dove il sistema degli assegni 
familiari, che pure era già uno fra i 
più generosi in Europa, fu ulterior­
mente migliorato fra il 1987 e il 1989. 
Riforme al sistema degli assegm* di 
famiglia furono attuate anche nei 
paesi meno sviluppati della Comuni­
tà, per quanto l'intento fosse quello di dare un sostegno alle famiglie nu­
merose piuttosto che di stimolare 
l'incremento demografico: in Irlanda 
l'assegno per il quinto figlio a carico 
fu accresciuto nel 1984 e nel 1981 per 
il quarto figlio, in Grecia per il terzo 
figlio nel 1990-'91. 
Allo scopo di migliorare la condizio­
ne femminile e di consentire alle don­
ne di conciUare la professione con gli 
obblighi familiari, oltre che per con­
siderazioni di ordine demografico, 
molti Stati membri hanno prolungato 
i tempi d'erogazione dell'indennità 
di maternità (la Francia nel 1980, la 
Danimarca nel 1981 e nel 1984, 
l'Irlanda nel 1981, il Portogallo nel 
1984, la Spagna nel 1989 e i Paesi 
Bassi nel 1990), e il Belgio nel 1990 
ha introdotto l'istituto dell'indennità 
di maternità per le lavoratrici autono­
me. 
Una novità che ha interessato numero­
si paesi è stata l'introduzione dei sus­
sidi per i genitori che si occupano del­
l'educazione dei figli. In Germania 
T istituto, già in vigore agli inizi degli 
anni '80, è stato modificato nel 1985 
per permetterne il godimento in alter­
nativa al padre o alla madre e quindi 
ulteriormente migUorato a più riprese 
a partire dal 1989. In Francia, nel 1982 
è stata istituita la cosiddetta "allocation 
parentale d'éducation", d'importo pari 
al 50% del salario minimo e pagabile 
per i primi tre anni d'età del fanciuUo 
a chi lasci temporaneamente il lavoro 
per accudire a un figlio piccolo; ulte­
riori miglioramenti furono apportati 
nel 1985 e nel 1987, quando fu creato 
un assegno speciale (la cosiddetta 
"allocation de garde d'enfant à domi­
cile") per le madri lavoratrici che dan­
no in custodia il bambino ad una 
puericultrice a domicilio. Nel Lussem­
burgo l'assegno educativo è stato in­
trodotto nel 1989. Vi sono anche paesi in cui si è seguita 
la direzione opposta, queUa cioè della 
razionaUzzazione e del ridimensiona­
mento degU assegm famiUari: nei Paesi 
Bassi è stato sospeso il diritto a perce­
pire assegni famiUari per figU d'età 
superiore a 18 anni; in Spagna nel 1985 
sono stati aboUti i premi di natahtà e gU 
assegni per il coniuge, è stato congela­
to l'importo degU assegni famiUari e, 
per aiutare le famigUe numerose, è sta­
ta seguita la via deUe agevolazioni e 
detrazioni fiscah. 
Politica a favore 
degli anziani 
La constatazione del crescente 
squiUbrio demografico ha porta­
to anche aU'adozione d'una serie di 
provvedimenti per la terza età. Il con­
tinuo aumento nel numero dei pen­
sionati, uno dei fenomeni che ha 
maggiormente caratterizzato l'evo­
luzione sociale negli anni '80, ha sol­
levato interrogativi sul futuro dei 
sistemi pensionistici in tutta la 
Comunità tanto più che, nel tentativo 
di arginare la disoccupazione cre­
scente e liberare posti di lavoro per i 
giovani, si fece ampio ricorso alla 
pratica del prepensionamento, pro­
vocando un'ulteriore lievitazione 
della spesa per le pensioni. 
In linea generale si può dire che, men­
tre negU anni ' 80 è stata attribuita prio­
rità aU'esigenza di aUentare le tensioni 
sul mercato del lavoro con appUcazio-
ne generalizzata di programmi di pen­
sionamento anticipato in tutta la 
Comunità, in questi ultimi anni, inve­
ce, essendo prevalsa la preoccupazio­
ne di contenere i costi delle pensioni, 
ci si è orientati verso una politica ten­
dente a ridurre il numero degli aventi 
diritto aUa pensione. 
36 
Capitola 2 " Recenti riforme del sistemi di protezlom sodato mila Comunità 
Ad esemplificazione della prima ten­
denza, valga il caso della Francia, 
dove nel 1982 l'età pensionabile per 
lavoratori con un sufficiente numero 
di anni di contribuzione è stata abbas­
sata da 65 a 60 anni, mentre più o 
meno nello stesso periodo altri paesi, 
fra cui la Germania ed il Belgio, inau­
guravano programmi di prepensiona­
mento. La tendenza a ridurre l'età di 
pensionamento è proseguita anche 
negU anni '90 nel Belgio, dove i la­
voratori hanno facoltà di andare in 
pensione quando vogUono fra l'età di 
60 e di 65 anni, e nel Lussemburgo, 
dove i lavoratori con numero suffi­
ciente di contributi versati possono 
chiedere il pensionamento a 57 anni. 
L'inversione di tendenza è stata inau­
gurata dalla Germania, dove la riforma 
del regime pensionistico attuata nel 
1989 ha stabiUto, per gU uomini, un 
innalzamento graduale dell'età pen­
sionabile da 60 a 65 anni; lo stesso 
principio, cioè l'elevazione progressi­
va negU anni a venire dell'età di pen­
sionamento, è stata adottata in Italia 
con la riforma del 1992; in Grecia nel 
1990 è stata drasticamente ridotta la 
casistica delle possibiUtà di prepensio­
namento. 
NeUo stesso periodo, cioè nel 1987 in 
Danimarca, nel 1988 in Francia e nel 
1989 in Germania, nell'intento di al­
lentare la tensione del mercato del 
lavoro con una misura di costo 
economicamente accettabile nonché 
di favorire contemporaneamente 
un'uscita graduale dal mondo del la­
voro, è stata introdotta una nuova 
forma di "pensione parziale", con la 
quale il pensionato che accetti una 
decurtazione della pensione è auto­
rizzato a continuare l'attività lavora­
tiva a tempo parziale. 
Costretti, in appUcazione della diretti­
va del Consiglio dei ministri del di­
cembre 1978, a parificare il trattamen­to pensionistico fra uomini e donne 
proprio nel momento in cui erano im­
pegnati in uno sforzo di contenimento 
dei costi, i governi hanno in genere 
reagito con un abbassamento deUe pre­
stazioni. In Germania ad es. con la 
"Rentenreform" del 1985 la pensione 
a favore del coniuge superstite è stata 
fissata al 60% di quella del titolare 
deceduto, e nei Paesi Bassi, a seguito 
di un'analoga riforma, la pensione di 
riversibilità è attualmente pari al 50% 
di queUa del pensionato. (Nei Paesi 
Bassi ci si propone ora di ridurre ulte­
riormente i costi, sostituendo alla pen­
sione di riversibilità un "assegno su­
perstiti" — la cui concessione sarebbe 
soggetta alla verifica deUo stato di bi­
sogno — d'importo pari al 30% del 
salario minimo (elevato al 50% per chi 
ha figli a carico) per i primi 6 mesi e 
poi al 40% fino al compimento dei 
65 anni. La proposta contiene un ele­
mento rivoluzionario, in quanto riguar­
da non solo le coppie regolarmente 
sposate, ma anche i conviventi di ambo 
i sessi ufficialmente registrati. 
In Danimarca la pensione di riversi­
bilità è stata aboUta nel 1987, assieme 
a tutti i diritti derivati nel sistema 
previdenziale, mentre la Francia, al 
posto della pensione di riversibilità, 
al coniuge superstite concede una 
pensione propria. 
Fra le altre innovazioni introdotte 
nell'intento di contenere i costi, figu­
rano i provvedimenti che si citano di 
seguito: 
- Regno Unito, 1986: riduzione del 
5% deUa seconda pensione — 
queUa di importo correlato alla re­
tribuzione — con contemporanea 
variazione deUa base di calcolo, 
per la quale, anziché ai 20 anni 
più favorevoU, si fa ora riferimen­
to alla media dell'intera vita con­
tributiva, e introduzione di clauso­
le che mitigano le condizioni da soddisfare per chi intenda rinun­
ciare al sistema previdenziale 
pubbUco ed iscriversi ad un fon­
do pensioni privato; 
Spagna, 1985: variazione della 
base di calcolo delle pensioni, per 
la cui determinazione si fa ora ri­
ferimento al salario degU ultimi 10 
— anziché 5 anni, e contempora­
nea fissazione d'un periodo di 
contribuzione minimo di 15 anni 
per il diritto a pensione; 
Lussemburgo, 1987: prolunga­
mento del periodo minimo di 
maturazione del diritto a pensio­
ne, portato da 5 a 10 anni. 
Assistenza 
sanitaria 
L'impennata dei costi per l'assi­
stenza sanitaria verificatasi nella 
totalità dei paesi a partire dal 1980 ha 
indotto molti Stati ad imporre restri­
zioni al diritto all'assistenza e ad in­
trodurre —o ad estendere—la prassi 
delle quote a carico. Questa è la stra­
da battuta ad es. dalla Germania che, 
con la riforma sanitaria del 1988-
'89, ha elevato l'importo delle quote 
a carico dei pazienti, cercando nello 
stesso tempo di contenere il costo dei 
farmaci oltre ad introdurre, nel 1992, 
altre misure con la stessa finahtà, o 
dalla Francia, che ha fissato un pla­
fond agU stanziamenti per le spese 
ospedaliere e introdotto una quota 
fissa a carico del paziente per ogni 
giornata di degenza, e dal Lussem­
burgo, che nel 1983 ha inaugurato un 
ticket per i ricoveri in ospedale. Sui 
tentativi di frenare l'ascesa dei costi 
dell'assistenza sanitaria si riferisce 
con un'esposizione più particolareg­
giata al Capitolo 7 che segue. 
37 
Capitolo 2 " Recanti riforme del alatemi di protezlom sociale nella Comunità 
Nello stesso periodo nei paesi membri 
dell'Europa meridionale veniva allarga­
to e potenziato l'accesso all'assistenza 
sanitaria : un Servizio sanitario naziona­
le, aperto alla totalità dei residenti, veni­
va istituito in Italia nel 1978, cui seguiva 
la Grecia nel 1983, la Spagna nel 1986 e 
il Portogallo nel 1988. Per fer fronte 
all'esplosione dei costi provocata 
dall'istituzione del Servizio, l'Italia fu 
tuttavia costretta a ricorrere, soprattutto 
nel 1989, all'imposizione di quote a ca­
rico per un'ampia gamma di prestazioni, 
mentre il Portogallo decideva una ripri­
vatizzazione parziale del servizio nel 
1992-'93 eia Grecia trail 1991 eil 1993 
stabiliva il principio deUe quote a carico 
per le cure e le medicine e consentiva ai 
medici e agli specialisti convenzionati 
anche l'esercizio di un'attività privata 
negli ospedali del SSN. 
Selezione degli 
aventi diritto e 
principio della 
protezione minima 
Nei momenti in cui aUa scarsità 
di mezzi fa riscontro un'espan­
sione della domanda d'assistenza, la 
reazione namrale dei governi è queUa 
di restringere, attraverso criteri più 
rigorosi di ammissione, il campo de­
gU aventi diritto in modo da riservare 
l'assistenza a coloro che ne hanno più 
necessità: neUa pratica, questa ten­
denza si è tradotta in una riduzione 
deU'entità deUe prestazioni sociali, 
in un inasprimento dei requisiti di 
ammissione e in un potenziamento 
delle prestazioni di base — con ero­
gazione subordinata aU'accertamen­
to del reddito — destinate aUe cate­
gorie in condizioni di più acuto 
bisogno. A seguito sia di scelte deliberate dei 
governi che deU'aumento dei soggetti 
in stato di bisogno non aventi più dirit­
to alle normali prestazioni del regime 
previdenziale, i sistemi di protezione 
sociale hanno subito in tutta la Comu­
nità un'evoluzione, con passaggio da 
prestazioni prevalentemente su base 
contributiva e commisurate aUa retri­
buzione a prestazioni soggette alla ve­
rifica deUo stato di bisogno: la tenden­
za risulta soprattutto spiccata nel 
Regno Unito, dove le prestazioni su­
bordinate aUa documentazione deUo 
stato di bisogno hanno raggiunto UvelU 
più elevati che in qualsiasi altro Stato 
deUa Comunità e dove in più è stato 
sottoposto a drastiche restrizioni il di­
ritto alle prestazioni per le categorie a 
più basso reddito, sostituendo i benefi­
ci supplementari previsti per i casi di 
particolare bisogno con prestiti con­
cessi a discrezione dal cosiddetto "fon­
do sociale", che ha pero' una disponi­
bilità finanziaria limitata. 
Una tendenza analoga è ravvisabile 
comunque anche in Italia, dove, a 
partire dal 1988, la misura degli asse­
gni per il nucleo famiUare è subordi­
nata al reddito famiUare disponibile. 
All'altro estremo vi sono governi che, 
per porre riparo agU effetti deUa reces­
sione economica, hanno deciso di po­
tenziare le prestazioni per i più biso­
gnosi, cioè per le categorie più colpite 
dalla crisi: in Germania ad es. è stato 
innalzato l'importo del sussidio previ­
sto per le famiglie monoparentali e 
quello per gli anziani; il Lussemburgo 
nel 1986 (seguendo l'esempio del 
Belgio che aveva adottato il principio 
già nel 1974) ha riconosciuto il diritto 
di tutti i cittadini ad un reddito minimo 
e un'analoga legislazione fu approvata 
due anni dopo dalla Francia; la Dani­
marca nel 1987 riformò l'assistenza 
sociale, sostituendo ad un sistema di 
sussidi concessi a discrezione un regi­
me basato sul riconoscimento di diritti individuaU, con sussidi d'importo fis­
so, stabiUto per legge e non più deciso 
a proprio giudizio dal Servizio d'assi­
stenza competente. 
La tutela delle categorie sociaU più 
deboli è divenuta un imperativo poU-
tico anche per i paesi meno sviluppati 
della Comunità, come attesta l'au­
mento deUe pensioni minime deciso 
dalla Grecia nel 1982. 
In diversi paesi sono stati inoltre pre­
disposti nuovi programmi, concepiti 
per far fronte ad esigenze particolari: 
nei Paesi Bassi ad es., al posto degU 
assegni famiUari per i figU d'età su­
periore ai 18 anni, aboUti nel 1986, è 
stato introdotto un sistema di borse di 
studio e di prestiti per studenti e nel 
1991 fu adottato U principio secondo 
cui tutti i giovani di meno di 21 anni 
e tutti coloro d'età inferiore a 26 che 
concludono gli studi hanno diritto ad 
un posto di lavoro temporaneo con 
salario minimo. Iniziative analoghe, 
miranti ad agevolare l'inserimento 
dei giovani nella società e nel merca­
to del lavoro, sono state avviate in 
numerosi altri paesi. 
Misure particolari sono state studiate 
in molti paesi anche per gU anziani e 
gU inabili, nell'obiettivo — comune 
a tutti gU Stati — di ridurre le spese 
per il loro ricovero in istituti: una 
delle soluzioni più comunemente 
adottate è quella di consentire ai sog­
getti di queste categorie di restare il 
più a lungo possibile nel loro proprio 
alloggio, creando allo scopo servizi 
specializzati d'assistenza a domicilio 
o concedendo agli interessati sussidi 
o agevolazioni fiscaU per pagarsi una 
persona che U assista. Sono ispirati a 
questa concezione il programma di 
"assistenza a domicilio" varato in 
Francia e il sistema tedesco del cosid­
detto "Pflegegeld" (sussidio d'assi­
stenza) in base al quale chi cura a casa 
propria un famiUare non autosuffi-
38 
Capitolo 2 " Recenti riforme del alatemi di protezlom sodato natta Comunità 
ciente ha diritto ad un'indennità allo 
stesso titolo d'un disoccupato che ri­
ceve il sussidio di disoccupazione. 
Privatizzazione 
La privatizzazione del sistema 
previdenziale, benché vivace­
mente dibattuta sul piano teorico, è 
stata assai raramente attuata nella 
pratica. Nel Regno Unito nel 1985 
furono pubbUcate proposte ("Reform 
of Social Security, Cmnd. 7517", 
HMSO 1985) di riforma del sistema 
previdenziale, ispirate al principio di 
"esaltare l'autonomia della persona, 
piuttosto che di estendere l'interven­
to dello Stato; di allargare, anziché 
restringere, la sfera della decisione 
autonoma dei cittadini; di incorag­
giare, anziché deprimere, la propen­
sione al guadagno ed al risparmio"; 
nei Paesi Bassi nel 1983 sono stati 
introdotti spunti di riforma in questa 
direzione, nell'intento dichiarato di 
contenere la spesa pubblica e di met­
tere il sistema previdenziale in con­
dizione di far fronte all'aumento dei 
disoccupati e degli anziani; pressap­
poco nel medesimo lasso di tempo 
proposte tendenti più o meno agU 
stessi obiettivi sono state pubbUcate 
in Francia nel "Livre blanc de la pro­
tection sociale" del giugno 1983 
mentre nel 1987 ha avuto luogo 
un'ampia consultazione a livello na­
zionale in materia di sicurezza socia­
le nella forma degU Etats Généraux 
de la sécurité sociale; in Irlanda nel 
1986 è uscita la relazione della Com­
missione sull'assistenza sociale. 
Nessuno di questi piani — caratteri­
stica comune dei quali è l'adesione di 
principio all'idea d'un sistema uni­
versale di protezione sociale, accom­
pagnata da proposte di riduzione del­
le prestazioni — si è mai tuttavia 
tradotto in spunti di azione concreta: in effetti, i paesi in cui c'è stato un 
calo nella quota del PIL destinata alla 
sicurezza sociale sono in netta mino­
ranza rispetto a quelli in cui essa è 
invece aumentata a partire dal 1980 
(si veda il Capitolo 3). 
I casi di privatizzazione della previ­
denza sociale sono di conseguenza as­
sai poco numerosi. GU unici esempi 
citabili riguardano i seguenti paesi: il 
Regno Unito, dove chi lo desidera, al 
posto di versare contributi al sistema 
previdenziale pubbUco per maturare il 
diritto alla seconda deUe due pensioni 
statali — queUa d'importo correlato 
alla retribuzione — ha la facoltà di 
iscriversi a un fondo pensione privato 
(la possibilità di scelta è stata introdotta 
di fatto da un governo laburista nel 
1976 e poi estesa in modo significativo 
dal governo conservatore nel 1986); i 
Paesi Bassi, dove è stata abolita l'assi­
curazione volontaria malattia per i la­
voratori autonomi e agli anziani non 
aventi diritto all'assicurazione malattia 
obbligatoria è fatto obbUgo di iscriver­
si ad un'assicurazione privata per la 
copertura delle spese mediche; il Bel­
gio, in cui l'erogazione di talune pre­
stazioni dovute in caso d'infortunio sul 
lavoro, prima di competenza d'un Fon­
do pubblico per gli infortuni, è stata 
demandata nel 1988 alle compagnie 
private; e l'ItaUa, dove nel 1993 è stata 
adottata una normativa che consente ai 
soggetti con reddito elevato di uscire, 
ove lo desiderino, dal Sistema sanitario 
nazionale. Questi sono gli unici esempi 
di cui si abbia notizia. 
Quasi tutti gli Stati membri hanno co­
munque introdotto riforme vòlte a fre­
nare l'aumento deUa spesa pubbUca 
per l'assistenza sanitaria e per le inden­
nità di disoccupazione; in molti, come 
si è accennato sopra, è stato anche 
abolito o almeno attutito l'automa­
tismo del meccanismo che adegua le 
prestazioni al costo deUa vita o alla 
dinamica salariale. Nei paesi in cui ci si è mossi in questa direzione—come 
ad es. in Danimarca e nei Paesi Bassi, 
dove l'obbUgo di versare l'indennità di 
malattia ai dipendenti incapacitati al 
lavoro per malattie di lunga durata è 
stato addossato al datore di lavoro o in 
quelli (assai numerosi) in cui si è ridot­
to l'ammontare deUe prestazioni — è 
ravvisabile la tendenza ad un'espan­
sione dei regimi di assicurazione pri­
vata, la quale può pure considerarsi, in 
fondo, una forma di privatizzazione. 
Non mancano tuttavia esempi di pas­
si nella direzione opposta: in nume­
rosi paesi è stato ad es. ampliato il 
campo di appUcazione deUa previ­
denza sociale, con inclusione di nuo­
ve categorie (ad es. gU artisti in Ger­
mania e in Portogallo; altri gruppi in 
Grecia e Spagna) e potenziamento di 
talune prestazioni (ad es. gU assegni 
familiari in Belgio, Itaha ed Irlanda; 
le pensioni minime in Grecia, Belgio, 
Italia, Spagna, Irlanda e Germania). 
Sebbene la legislazione di quasi tutti i 
paesi contempU agevolazioni fiscaU a 
favore di chi stipula un'assicurazione 
privata, si tratta comunque di norme 
preesistenti al 1980 e che da allora non 
sono state mai ampUate, ma, anzi, in 
qualche caso, ristrette come ad es. per 
le detrazioni sui premi. C'è tuttavia 
un'eccezione alla tendenza generale, e 
cioè la campagna per il "risparmio 
pensione" lanciata dai governi belga e 
francese nel 1988 allo scopo di stimo­
lare i cittadini a provvedere da sé alla 
propria pensione, garantendo un tratta­
mento fiscale particolarmente favore­
vole a colon) che aderiscono a fondi 
pensione privati preventivamente au­
torizzati dal governo; l'esempio è stato 
seguito dal governo italiano nel 1993. 
L'espansione dei fondi di assicura­
zione privati cui si è assistito in questi 
ultimi anni è in parte conseguenza del 
tentativo di controllare gU aumenti 
salariali per legge o per via dei 
-39 
Capitolo 2 " Recanti riforma del sistemi di protezlom sodato mito Comunità 
imNwmMtMimm 
contratti collettivi di lavoro: succede 
infatti che i datori di lavoro ai quali 
s'impedisce per legge di corrispon­
dere ai propri dipendenti il sala­
rio/stipendio che essi sarebbero di­
sposti a concedere, o che, in altri casi, 
desiderano ridurre il gravame degU 
oneri sociali e fiscaU sulle retribuzio­
ni, ricorrono a forme indirette di 
compenso, come un incremento deUa 
pensione aziendale o l'iscrizione a 
regimi privati di assicurazione malat­
tia. Questa reazione può' servire tra 
l'altro a ridurre i contributi sociaU e 
il prelievo fiscale sui salari. 
Si va verso 
la convergenza 
dei sistemi 
previdenziali? 
Apartire dal 1980 non si colgono 
neUa Comunità segni univoci 
d'una possibile convergenza dei si­
stemi di previdenza sociale. Mentre 
infatti alcune delle riforme introdotte 
in settori specifici (come l'aumento 
delle quote a carico per le cure medi­
che e i farmaci e i vincoU di spesa) 
sembrano andare nel senso dell'uni­
formazione, altre invece (in partico­
lare: riduzione delle prestazioni in 
alcuni paesi, loro aumento in altri; 
restrizione o allargamento del nume­
ro degli aventi diritto) puntano inve­
ce nell'altro senso. Persino all'inter­
no dello stesso paese sono state 
apportate innovazioni ispirate a crite­
ri apparentemente fra loro contra­
stanti, come ad es. la decisione di alleggerire il gravame fiscale deUe 
imprese e nello stesso tempo di au­
mentare i contributi sociali o di intro­
durre nuove quote a carico neU'inten-
to di reperire altre fonti di entrata per 
finanziare la spesa; in altri casi, come 
la fissazione dell'età di pensiona­
mento o la subordinazione deUe pre­
stazioni al reddito, i governi hanno 
oscillato fra l'inasprimento e l'aUen-
tamento deUa normativa. 
Una convergenza è invece senz'altro 
rilevabile neUe problematiche che tutti 
i paesi si sono trovati ad affrontare: 
conseguenze socio-economiche deri­
vanti dal raUentamento deUa crescita 
economica e dall'incremento del tasso 
di disoccupazione; evoluzione demo­
grafica di andamento analogo ovunque 
ed esplosione dei costi. Benché la por­
tata di questi problemi varii da un paese 
all'altro, è certo che nessun paese ne è 
esente e che tutti, per farvi fronte, sa­
ranno costretti a modificare in qualche 
modo le proprie strutture e i propri 
regolamenti di protezione sociale. 
Mentre può darsi quindi che i sistemi 
previdenziaU conservino le proprie ca­
ratteristiche e peculiarità, rispecchianti 
l'evoluzione storica di ciascuno e le 
priorità nazionali, è comunque certo 
che essi si troveranno ad operare in un 
contesto socio-economico sempre più 
simile. In conclusione, tutti gU Stati 
membri sono posti dinanzi agU stessi 
problemi. 
In primo luogo, essi devono adattare 
i loro sistemi di protezione sociale 
all'evolversi delle circostanze e ai pro­
cessi di esclusione derivanti dalla di­
soccupazione di lunga durata e dalla 
crescente difficoltà di integrare la ma­
nodopera nel mercato del lavoro. Questo adattamento impUca la defini­
zione di un UveUo minimo garantito di 
risorse per tutti i disoccupati, ma nel 
contempo anche la promozione 
dell'integrazione socio-economica. 
Dinanzi al problema deU'invecchia-
mento deUe popolazione, gU Stati 
membri dovranno anche trovare un 
compromesso accettabile fra gU inte­
ressi deUe persone occupate e dei pen­
sionati nonché un equiUbrio fra i siste­
mi previdenziaU obbligatori e quelli 
complementari. Essi dovranno adope­
rarsi per megUo gestire la loro spesa 
sanitaria. Inoltre, gU Stati membri do­
vranno adattare i loro sistemi all'evo­
luzione progressiva che si registra nal-
la composizione delle famiglie e negli 
stili di vita. Ciò' non presuppone sol­
tanto di modificare i requisiti per aver 
titolo aUe prestazioni, ma può' anche 
far emergere nuovi bisogni di protezio­
ne sociale, in particolare per quanto 
concerne l'assistenza agli anziani a ca­
rico. 
NegU ultimi 15 anni gU Stati membri 
hanno attuato numerose riforme per 
adattare i loro sistemi previdenziaU alle 
nuove situazioni determinate dalla cri­
si onde incoraggiare la convergenza, la 
raccomandazione del ConsigUo del 27 
lugUo 1992 ha fissato obiettivi comuni 
volti a servire da orientamenti per le 
politiche nazionali e per l'adattamento 
della protezione sociale ed in risposta 
ai nuovi bisogni. Via via che gU Stati 
membri divengono più consapevoU 
dei forti legati che ormai gli uniscono 
e con la maggiore disponibiUtà di in­
formazioni su ciò' che avviene negU 
altri paesi, è ragionevole pensare che 
essi perseguiranno soluzioni di lungo 
periodo che vadano neUa stessa dire­
zione. 
40-
Capitato 3 - Spesa par to protezione sociale a suo finanziamento 
Capitolo 3 Spesa per la protezione sociale 
e suo finanziamento 
Nel 1991 la spesa per la protezio­
ne sociale è stata pari al 26% 
del PIL comunitario. Ciò' significa 
che per ogni abitante della Comunità 
si sono spesi 4000 ECU (3394 per 
l'esattezza) per assistenza sanitaria, 
prestazioni di malattia ed invaUdità, 
pensioni di vecchiaia, prestazioni di 
maternità, assegni famiUari, indenni­
tà di disoccupazione e di alloggio. 
Variazioni fra gli 
Stati membri 
Si registrano tuttavia differenza 
sostanziaU nella spesa tra gU Sta­
ti membri. Espressa in unità standard 
di potere d'acquisto (SPA), la spesa 
media pro capite per la protezione 
sociale andava, nel 1991, dai 1500 
ECU stimati per la Grecia a circa 
5800 ECU nel Lussemburgo, con una 
differenza di circa 1 a 4 (Grafico 1). 
Tuttavia, in altri 6 Stati membri — 5 
degli altri 6 paesi settentrionaU della 
Comunità, escluso il Regno Unito, e 
l'ItaUa — la spesa sociale pro capite 
è stata in media di 4000-5000 ECU. 
In relazione al PIL, le differenze sono 
nettamente meno elevate (Grafici 1 
e 2) e rispecchiano il fatto che la 
spesa per la protezione sociale varia 
a seconda del livello di sviluppo economico. Permangono tuttavia dif­
ferenze significative poiché la spesa 
rapportata al PIL è maggiore in quei 
paesi in cui il reddito pro capite è 
anche relativamente elevato, il che 
sta ad indicare che, di pari passo con 
lo sviluppo economico si tendono ad 
assegnare proporzionalmente mag­
giori risorse alla protezione sociale. 
La Danimarca, i Paesi Bassi e in mi­
sura minore la Francia sono gU stati membri in cui la protezione sociale è 
più sviluppata e che, nel contempo, 
presentano livelU analoghi di reddito 
pro capite. D'altro canto, in relazione 
al loro reddito pro capite, l'ItaUa e il 
Regno Unito spendono un po' meno 
deUa media comunitaria (non ponde­
rata) per la protezione sociale, rispet­
to ai 4 Stati membri meno sviluppati 
— Spagna, Irlanda, PortogaUo e Gre­
cia. 
1 Spesa per la protezione sociale pro capite e in rapporto ai 
PIL, 1991 
Spesa sociale pro capite, in migliaia di SPA 
6 r %PIL 
4 h 
3 h 
2 h T 35 
iiliPl 
125:1 
1201:: 
iif 
wm 
OR I» (W. e OK £12 I B DK F D NL 
GR valore stimato L W) l> N. E UK Eli! » DK f 0 W. L 
41-
Capitolo 3 - Spesa per la protezione sociale e suo finanziamento 
Tabella 1 
B 
1970 
1975 
1980 
1983 
1986 
1989 
1991 
1970 
1975 
1980 
1983 
1986 
1989 
1991 18,7 
24,2 
28,0 
30,8 
29,4 
26,7 
26,7 
18,2 
22,7 
25,6 
27,5 
26,5 
24,3 
24,6 Spesa corrente per la protezione sociale in %PIL, 1970-1991 
DK D 
19,6 
25,8 
28,7 
30,1 
26,7 
29,8 
29,8 
19,2 
23,6 
25,7 
26,1 
24,1 
26,7 
26,3 21,5 
29,7 
28,7 
. 28,8 
28,1 
27,5 
26,6 
21,3 
28,7 
27,9 
27,1 
26,8 
26,3 
25,7 GR 
n/d 
n/d 
12,2 
17,2 
19,4 
20,7 
n/d E F IRL I 
Spesa sociale complessiva 
n/d 
n/d 
18,1 
19,5 
19,5 
20,1 
21,4 19,2 
22,9 
25,4 
28,3 
28,5 
27,6 
28,7 13,2 
19,7 
21,6 
24,1 
24,1 
20,2 
21,3 17,4 
22,6 
19,4 
22,9 
22,4 
23,1 
24,4 15,9 
22,4 
26,5 
27,2 
24,8 
25,2 
27,5 
Spesa sociale escluse le indennità di disoccupazione 
n/d 
n/d 
11,9 
16,8 
19,0 
20,4 
n/d n/d 
n/d 
15,4 
16,5 
16,3 
17,1 
17,7 19,0 
22,2 
24,3 
27,0 
27,1 
26,1 
27,0 9,4 
17,8 
20,1 
21,1 
20,9 
17,7 
18,6 17,4 
22,2 
19,0 
21,2 
21,8 
23,1 
24,0 15,9 
22,4 
26,1 
27,3 
24,6 
25,1 
27,2 NL 
20,8 
26,7 
30,8 
33,2 
30,9 
31,0 
32,4 
20,2 
25,2 
28,2 
29,1 
27,7 
28,3 
29,9 UK EURI 2 
n/d 
n/d 
14,7 
16,1 
16,3 
16,6 
19,4 
n/d 
n/d 
14,3 
15,9 
15,9 
16,3 
19,0 15,9 
20,1 
21,5 
23,9 
24,3 
21,9 
24,7 
12,5 
19,1 
19,9 
21,6 
22,3 
21,1 
23,6 n/d 
n/d 
24,4 
25,3 
26,0 
25,2 
26,0 
n/d 
n/d 
23,1 
24,5 
24,3 
23,8 
24,6 
Fonte BUROSTAT, spe& ed entrate per la proiezbnes^ 
2 Spesa per la protezione sociale e PIL pro capite, 1991 Evoluzione 
della spesa dal 
1980 al 1991 
35 
30 Spesa social© (%PIL) 
25 h 
20 h 
15 •NL 
•DK 
4 
•e 
«UK M •D 
-«**: •iw*e 
:M-
5 10 
OR valore «ttmato 15 20 
PIL pro capite (SPA) -i 35 
30 
1 25 
H 20 
15 
-|Q I > I I ), ,1,, , I I ,, I, , , ,1 , I , , » I, , I 1 , I 1, ,, ,»,, ,, I , ,1, , I "J0 
25 L'aumento della spesa per la prote­
zione sociale in rapporto al PIL, che 
sotituiva un'importante caratteristica 
degli anni '80, è proseguito fino agli 
anni 1982/1983. Da allora la spesa ha 
registrato una tendenza alla stabiliz­
zazione. Più precisamente, durante 
gli anni dal 1986 al 1989 (Tabella 1) 
caratterizzati da una congiuntura 
economica favorevole in quanto la 
produzione era in espansione e la di­
soccupazione presentava una tenden­
za calante, la spesa per la protezione 
sociale è aumentata meno rapida­
mente rispetto al PIL nella maggior 
parte degli Stati membri. Fra il 1989 
e il 1991, tuttavia, si è registrata 
un'inversione in quasi tutti gli Stati 
membri ad eccezione della Germani, 
paese in cui la spesa ha continuato a 
42 
Capitato S - Spesa par to protezlom sodate e suo finanziamento 
decrescere rispetto al PIL di pari pas­
so con il protrarsi dell'espansione 
dell'economia tedesca, ed anche ad 
eccezione del Belgio e della Danimar­
ca dove la spesa è rimasta costante. 
Le differenze nell'ambito della Co­
munità per quanto riguarda la spesa 
per la protezione sociale si sono ri­
dotte negli anni ' 80 perché gli esborsi 
sono aumentati più rapidamente in 
quei paesi in essa era relativamente 
bassa in rapporto al PIL. (Il coeffi­
ciente di variazione del rapporto spe­
sa per la protezione sociale/PIL, che 
misura le deviazioni dalla media, è 
stato dello 0;25 nel 1980, ma soltanto 
dello 0,15 nel 1991 rivelando cosi' 
una convergenza significativa.) 
E' nei paesi del sud della Comunità 
europea che l'importo medio di pre­
stazioni sociali pro capite è aumen­
tante maggiormente fra il 1980 ed il 
1991. In termini di prezzi costanti, 
tale importo è più che raddoppiato in 
Portogallo, è aumentato di oltre il 
70% in Italia, del 65% in Grecia e di 
quasi il 60% in Spagna. Al contrario, 
il Belgio, la Germania, i Paesi Bassi 
e la Danimarca hanno fatto rilevare 
progressioni molto meno consistenti 
che vanno dal 15% al 25% (Grafico 3). 
Suddivisione 
della spesa per 
funzione 
La suddivisione della spesa in 
base alle funzioni principali, de­
finite secondo il sistema comune di 
classificazione di EUROSTAT 
(SESPROS — Sistema Europeo di 
Statistiche Integrate della Protezione 
Sociale) mostrano un certo numero di 
differenze nazionali (Tabella 2 e ri­
quadro p. 44). Mentre le pensioni di vecchiaia/ 
reversibilità costituiscono la voce di 
spesa più grande in tutti gh Stati 
membri, la loro parte nella spesa 
complessiva è quasi doppia in Grecia 
(68% delle prestazioni complessive 
nel 1991) e in Italia (61%) che nei 
Paesi Bassi (37%), in Portogallo 
(37%), in Danimarca (36%) e soprat­
tutto in Irlanda (31%). 
Nette differenze si riscontrano del 
pari per quanto riguarda l'importanza 
delle prestazioni di malattia-invalidi­
tà-infortunio professionale che sono 
responsabili del 45% della spesa 
complessiva in Portogallo e nei Paesi 
Bassi (ove le sole prestazioni di inva­
lidità ammontano al 22% del totale 
contro una media del 9% nell'intera 
Comunità) ma soltanto del 22% in 
Grecia e del 28% in Danimarca. 
Analogamente, la quota di spesa desti­
nata agli assegni di maternità/famiglia 
va dal 13% in Irlanda e 12% in Dani­
marca a meno del 2% in Spagna ed in Grecia, mentre la quota destinata alle 
prestazioni di disoccupazione e al 
collocamento, all'orientamento e al 
reinserimento professionale dei lavo­
ratori va da quasi il 19% in Spagna e 
il 16% in Danimarca ed in Irlanda a 
meno del 2% in Grecia ed in Italia e 
a meno del 2% in Lussemburgo. 
D'antro canto, l'indennità di alloggio 
occupa una quota di spesa quasi 
uguale in tutti i paesi, ad eccezione 
del Regno Unito (6% rispetto ad una 
media comunitaria del 2%). 
Pensioni di 
vecchiaia 
Le differenze fra gli Stati membri, 
nonché le evoluzioni nel tempo 
all'interno dei singoli Stati possono 
essere analizzate separando i princi­
pali fattori che influenzano gli esbor­
si per le prestazioni (Tabella 3). Per 
3 Incremento della sposa per la protezione sociale pro capite, 
1980-1991 
7 r % incremento annuo a prezzi costanti 
T 7 
43 
Capitolo 3 - Spesa per to protezione sociale e suo finanziamento 
Le funzioni delia protezione sociale 
Le statistiche pubblicate da EUROSTAT distinguono le 11 funzioni seguenti. 
Malattia: tale funzione comprende le indennità destinate a compensare in toto o in parte della perdita di reddito risultante 
dalla sospensione di un'attività professionale; gli importi che coprono in toto o in parte le cure sanitarie; le spese per i 
servizi di salute pubblica per la parte attinente al rimborso di spese sanitarie o all'erogazione di cure sanitarie; le altre 
forme di assistenza sociale connesse alla malattia. 
Invalidità-infermità: si tratta dell'inabilità a svolgere un'attività di un determinato grado previsto ovvero a svolgere 
una vita sociale normale in modo permanente o per un lungo periodo. Tale funzione copre le pensioni di invalidità e di 
infermità; le retribuzioni versate ad infermi allorché questi svolgono un'attività professionale compatibile con il loro 
handicap in officine protette; le cure mediche specifiche concesse agli invalidi e agli infermi per il particolare stato in 
cui si trovano; le spese di riadattamento funzionale, professionale e sociale; le altre forme di assistenza sociale. 
Infortunio sul lavoro e malattia professionale: in tale funzione vanno classificate rendite, indennità, assegni ed altre 
erogazioni in denaro alle vittime; le cure mediche specifiche; le spese di riadattamento funzionale, professionale e 
sociale e le altre forme di assistenza sociale agli interessati. 
Vecchiaia: pensioni versate alle persone che hanno raggiunto una determinata età; tale funzione comprende tuttavia 
anche le spese di soggiorno in ospizi e case di riposo ed i versamenti di prepensionamento. 
Superstiti: tale eventualità riguarda il decesso di un coniuge o di un parente che contribuiva alla formazione del reddito 
familiare. Vi rientrano le pensioni e le indennità versate ai superstiti nella loro qualità di parenti di una persona deceduta, 
le pensioni di reversibilità e le indennità di decesso e per funerali. 
Maternità: questo funzione comprende l'insieme delle prestazioni concesse in occasione del periodo di gravidanza, 
della nascita di un figlio o della sua adozione: indennità per perdita di redditi professionali, indennità speciali versate 
durante la gravidanza o dopo la nascita, spese relative a cure mediche per la madre e il figlio, altre forme di assistenza 
sociale previste per le future madri o per le partorienti. 
Famiglia: sono incluse in tale funzione tutte le prestazioni in denaro concesse per figli a carico e, se lo prevede la 
legislazione, di aliai componenti della famiglia; prestazioni in natura sotto forma di alimenti, indumenti, soggiorni di 
vacanza o assistenza familiare; le spese sostenute nell' ambito del planning familiare o di altre forme di assistenza sociale 
in favore dei bambini e della famiglia. 
Disoccupazione: tale funzione comprende le prestazioni di disoccupazione totale o parziale; le retribuzioni versate in 
occasione di lavori occasionali e temporanei organizzati da amministrazioni pubbliche, nella misura in cui tali 
retribuzioni sostituiscono una prestazione di disoccupazione, e altre spese di assistenza sociale alle persone prive di 
un'occupazione. 
Collocamento, orientamento, mobilità: tale funzione riguarda le spese di gestione degli uffici di collocamento ovvero 
di orientamento professionale; le indennità di trasloco e il rimborso delle spese di installazione in favore dei disoccupati 
che hanno accettato di lavorare e di trasferirsi in un' altra località; i versamenti che compensano la perdita di retribuzione 
dovuta all'assenza dal posto di lavoro per motivi di formazione professionale. 
Alloggio: tale funzione corrisponde ai versamenti effettuati a favore di talune categorie di famiglie (in particolare di 
quelle famiglie che dispongono di risorse modeste) al fine di contribuire alla copertura dei costi di utilizzazione del loro 
alloggio. 
Varie: tale rubrica comprende le prestazioni che interessano settori diversi da quelli coperti dalle altre funzioni, o 
riguardano diver»; funzioni contemporaneamente: assistenza in favore di indigenti, spese di lotta contro la povertà, 
spese a favore dell'infanzia e dei delinquenti minorili (reinserimento, ecc.), prestazioni a favore delle vittime di guerra 
o di calamità naturali, ecc. 
44 
Capitolo 3 - Spesa per to protezione sociale e suo finanziamento 
«nnnMfUHMMWMWftftMft^^ jwawaaaflftawa^^ 
Tabella 2 Ripartizione delle prestazioni sociali per funzione, 1991 (%) 
Malattia 
Invalidità, inabilità 
Infortuni e malattie 
professionali 
Vecchiaia 
Reversibilità 
Maternità 
Famiglia 
Collocamento, 
orientamento 
professionale, 
mobilità 
Disoccupazione 
Alloggio 
Varie 
Totale EURI 2 
25,4 
8,9 
2,1 
37,4 
8,3 
1,0 
6,4 
5,6 
1,8 
1,8 
100 B 
23,4 
8,7 
2,1 
34,1 
11,5 
0,9 
8,0 
8,7 
0,0 
1,1 
100 DK 
18,5 
8,7 
0,8 
36,4 
0,1 
1,8 
10,3 D 
30,0 
8,6 
3,2 
29,8 
12,0 
0,8 
6,0 GR 
10,3 
11,7 
0,1 
56,9 
11,4 
0,3 
1,4 E 
27,0 
7,7 
2,3 
31,2 
9,7 
0,9 
0,6 F 
26,2 
5,7 
2,1 
37,4 
7,6 
1,7 
8,2 IRL 
28,2 
7,0 
0,6 
24,5 
6,7 
2,2 
10,6 
12,0 
2,5 
4,5 
100 3,7 
0,7 
3,0 
100 1,8 
0,9 
5,2 
100 17,9 
0,7 
1,3 
100 6,1 
2,7 
1,4 
100 13,5 
2,6 
1,9 
100 I 
24,4 
6,5 
2,3 
50,0 
10,9 
0,4 
3,6 
1,8 
0,0 
0,0 
100 L 
24,0 
11,8 
3,1 
32,6 
16,2 
1,5 
9,5 
1,3 1,7 4,4 2,2 0,0 0,7 0,9 2,2 0,1 0,2 
0,6 
0,2 
0,3 
100 NL 
22,3 
22,4 
(l) 
31,5 
5,4 
0,4 
5,5 
8,3 
1,1 
3,2 
100 P 
31,1 
11,8 
1,9 
30,1 
6,6 
0,9 
5,4 
0,0 2,5 
2,3 
0,0 
7,5 
100 UK 
20,4 
11,6 
0,9 
42,2 
1,0 
0,8 
9,6 
1,9 
4,4 
5,7 
1,5 
100 
' ' fit invaliditO/inabilita comprende anche gli infortuni sul lavoro e te malattie professionali 
Fonte: cfr. Tabella 1 
quanto concerne le pensioni di vec­
chiaia è interessante distinguere fra 
fattori demografici (numero degli an­
ziani rispetto al totale della popola­
zione), l'entità della protezione degli 
anziani (il numero di persone che 
beneficiano di una pensione di vec­
chiaia) e il livello di tale protezione 
(importo medio delle pensioni di vec­
chiaia). Sfortunatamente, nella prati­
ca si dispone solo di alcuni dati sul 
numero di pensioni percepite e non si 
sa nulla del numero di persone che 
percepiscono tali pensioni. I pensio­
nati percepiscono infatti general­
mente diversi tipi di pensione e man­
cano informazioni sul loro valore 
cumulativo nonché sulla loro evolu­
zione nel tempo. Ci si deve quindi 
limitare alla seguente scomposizio­
ne, che è tuttavia illuminante: 
PV POP65+ PV/POP65*-x PIL POP PIL/POP 
con: PV= importo totale delle 
pensioni di vecchiaia 
PIL= prodotto interno lordo importo medio della pensione di vecchiaia in rapporto al PIL 
pro capite, 1980 e 1991 
%PIL pro capite 
80 r 
mm 
mi 
im m'i^oi 
wi 
mi 
mm 
P IRl E D B €12 UK L DK 
OR 1989, £12 madia non ponderata di ciascuno Stato membro NL I GR 
45-
Capitolo 3 - Spesa per la protezione sociale e suo finanziamento 
Tabella 3 Fattori esplicativi della spesa per le pensioni 
di vecchiaia 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Regno Unito 1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 Pensioni 
di vecchiaia 
(% PIL) 
7,6 
8,6 
9,8 
10,6 
8,0 
7,6 
6,3 
10,6 
5,4 
6,4 
8,5 
10,2 
5,8 
5,0 
8,3 
11,5 
7,8 
8,6 
8,1 
9,8 
4,3 
5,5 
8,4 
10,0 % popolazione 
di 65 anni di età 
e oltre 
14,4 
15,0 
14,4 
15,5 
15,6 
14,9 
12,9 
13,6 
10,9 
13,5 
14,1 
14,0 
10,7 
11,4 
13,3 
14,9 
13,4 
13,3 
11,4 
12,8 
10,4 
13,2 
14,8 
15,6 Pensione 
media 
(% PIL) 
52,8 
57,4 
68,4 
68,0 
51,3 
51,2 
48,5 
78,0 
49,6 
47,3 
60,0 
72,8 
54,2 
43,8 
62,1 
77,6 
58,2 
65,0 
70,6 
76,4 
41,3 
42,1 
56,9 
63,9 
Fonte BUROSTA T, spese e entrate per la protezione sociale 1980-1991, 
Lussemburgo 1993; Statistiche demografiche, Lussemburgo 1992 
ai prezzi di mercato 
POP65+= popolazione di 
65 anni e oltre 
POP= popolazione totale 
La spesa per le pensioni di vecchiaia 
in rapporto al PIL è dato quindi dalla 
proporzione di persone anziane nella 
popolazione moltiplicata per la pen­
sione media (definita quale spesa to­
tale per le pensioni divisa per la po­
polazione in età pensionabile) in 
relazione al PIL pro capite. 
Le pensioni di vecchiaia rispetto al 
PIL sono aumentate fra il 1980 e il 1991 in tutti gh Stati membri ad ec­
cezione dell'Irlanda e della Germa­
nia dove la spesa ha registrato un 
declino. Nel 1991, la spesa era più 
alta in Italia situandosi all' 11,5% del 
PIL e in Danimarca e Francia dove 
superava il 10% del PIL. in questi tre 
paesi la spesa era circa due volte più 
alta che in Irlanda (5% del PIL) ed in 
Portogallo (5,5%) ed in Spagna 
(6,4%) vale a dire nei paesi in cui la 
spesa era la più ridotta. 
I fattori demografici spiegano solo in 
minima parte tali differenze: ad ecce­
zione dell'Irlanda, ove la proporzio­ne era nettamente inferiore alla me­
dia, nel 1991 la parte di persone an­
ziane di 65 anni ed oltre è variata fra 
il 13% e il 15,5% della popolazione 
totale in tutti gli Stati membri, con 
una crescita moderata rispetto agli 
anni '80 (fatta eccezione per Francia, 
Germania e Lussemburgo ove essa 
ha registrato una riduzione). 
Di converso, il valore medio della 
pensione di vecchiaia varia notevol­
mente fra gli Stati membri. Nel 1991 
essa ammontava a più del 75% del 
PIL pro capite in Grecia, Italia e nei 
Paesi Bassi e a poco meno del 75% 
in Francia rispetto a meno del 45% in 
Irlanda e in Portogallo e a meno del 
50% in Spagna (Grafico 4). 
Tale importo della pensione media è 
diminuito leggermente rispetto al 
PIL pro capite in Spagna fra il 1980 
e il 1991 e in misura sensibile in 
Irlanda. Tale importo è rimasto al­
quanto costante in Germania e in 
Danimarca ed è aumentato negli altri 
Stati membri, segnatamente in 
Grecia, Italia e Francia. In media 
(non ponderata) per l'insieme della 
Comunità esso è passato dal 56% del 
PIL pro capite nel 1980 al 61% nel 
1991. Tuttavia le disparità fra gli 
Stati membri sono aumentate in que­
sto stesso periodo (il coefficiente di 
variazione è passato infatti da 0,15 a 
0,20). 
Prestazioni di 
disoccupazione 
Gli esborsi per le prestazioni di 
disoccupazione (PD) rispetto 
al PIL possono essere analizzati in 
modo analogo distinguendo i se­
guenti fattori (Tabella 4): 
46-
Capitato 3 - Spesa per la protezione sociale e suo finanziamento 
«MUMUMMIMMMMIW^ llrWIWJUUUlJWMIUm^ 
Tabella 4 Fattori esplicativi della spesa per le prestazioni di disoccupazione 
Prestazioni di Popolazione fra 
disoccupazione i 15 e i 64 anni 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Regno Unito 1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 (% PIL) 
2,4 
2,2 
3,0 
3,5 
0,9 
0,9 
0,3 
0,3 
2,7 
3,7 
1,0 
1,7 
1,6 
2,7 
0,4 
0,4 
0,1 
0,2 
1,7 
2,6 
0,4 
0,4 
1,7 
1,0 (% totale) 
65,6 
66,6 
64,7 
67,2 . 
66,3 
67,6 
64,0 
66,6 
63,3 
67,0 
63,7 
65,4 
58,8 
61,4 
65,8 
68,9 
67,9 
68,1 
66,2 
68,3 
63,0 
66,0 
64,1 
65,1 Tasso Tasso di Prestazione di 
di attività disoccupazione disoccupazione 
media (% del 
PIL pro capite) 
63.0 7,9 74,7 
63.1 7,2 72,6 
80.3 6,5 89,7 
83.6 8,9 69,1 
68,5 3,2 59,8 
70.7 4,4 45,0 
55,9 2,8 30,5 
59.4 6,8 12,2 
57.1 11,1 67,9 
58.8 ' 15,9 58,3 
68.2 6,3 38,1 
65.7 9,4 41,1 
62.3 7,3 60,7 
61.5 16,4 44,2 
60.8 7,5 13,7 
61,8 9,9 9,7 
64,1 0,6 53,8 
64.0 1,6 23,4 
57.7 6,0 76,3 
67.8 6,9 80,2 
70,5 7,7 10,6 
79.1 4,0 20,5 
74.4 5,6 63,3 
75,4 9,3 22,6 
Fonte Spese e entrate perla protesone sociale 1980-1991, Lussemburgo 1993; Statistiche demografiche, Lussemburgo 1992; 
Indagine sulle forze di lavoro: risultati, Lussemburgo 1992 
la struttura per età della popola­
zione: la proporzione della popo­
lazione attiva (15-64 anni) ri­
spetto alla popolazione totale 
(POP15-64/POP); il tasso di disoccupazione: 
numero di disoccupati rispetto 
alla popolazione attiva 
(DIS/POPATT); PD POP15-64 PQPATT 
PIL 
DIS POP POP15-64 
PD/DIS 
POPATT PIL/POP 
il tasso di attività: parte della po­
polazione attiva nell'ambito del­
la popolazione in età lavorativa 
(POPATT/POP15-64) il tasso di 
attività è influenzato sia da fatto­
ri culturali, soprattutto nel caso 
delle donne, che economici — 
esso infatti tende a crescere via 
via che le condizioni economi­
che migliorano); il tasso medio di protezione dei 
disoccupati: importo della pre­
stazione media ricevuta da cia­
scun in rapporto al PIL pro capi­
te. 
Combinando questi fattori si ricava la 
seguente equazione: L'importo totale delle prestazioni di 
disoccupazione, in rapporto al PIL, è 
molto diverso fra gli Stati membri. 
Nel 1991 esso era inferiore allo 0,5% 
in Grecia, Italia, Lussemburgo e 
Portogallo, era pari all' 1 % in Germa­
nia e nel Regno Unito, all'1,5% in 
Francia, a più del 2% in Belgio, Irlan­
da e nei Paesi Bassi e adirittura al 
3,5% in Danimarca e Spagna. 
47-
Capitolo 3 - Spesa per la protezione sociale e suo finanziamento 
In alcuni casi il modesto livello della 
spesa si spiega con un basso tasso di 
disoccupazione (Germania e Lus­
semburgo), mentre i paesi con la spe­
sa più alta sono quelli che hanno an­
che una elevata disoccupazione 
(Irlanda, Spagna) oppure, nel caso 
della Danimarca, un alto tasso di at­
tività e quindi un numero relativa­
mente elevato di disoccupati in rap­
porto alla popolazione. Tuttavia, la 
spesa è anche strettamente legata al 
livello medio di protezione dei disoc­
cupati che varia notevolmente nella 
Comunità (Grafico 5). 
Questo livello medio di protezione 
può' essere a sua volta scomposto in 
due fattori — la proporzione dei di­
soccupati indennizzati e l'importo 
medio d'indennità percepita. Sfortu-
namente, alla luce dei dati disponibili 
questi due fattori non possono essere 
chiaramente distinti. E' possibile tut­
tavia distinguere tre grandi gruppi di 
paesi: quelli che garantiscono una forte protezione ad un gruppo ridotto 
di disoccupati (Grecia, Portogallo e 
Spagna) quelli che indennizzano la 
maggior parte dei disoccupati ma a 
tassi inferiori rispetto al reddito pre­
cedente (Belgio, Danimarca, Germa­
nia e Irlanda) e gli altri Stati membri 
che si collocano fra questi due poli. 
La spesa relativa alla disoccupazione 
è aumentata in relazione al PIL nella 
maggior parte degli Stati membri. In 
Germania, Grecia, Italia e Portogallo 
tuttavia essa è rimasta essenzialmen­
te invariata, mentre nel Regno Unito 
essa ha registrato un sensibile calo. 
L'aumento della disoccupazione in 
tutti gh Stati membri tranne il Belgio 
ed il Portogallo è stato il motivo prin­
cipale per l'aumento della spesa visto 
che l'importo medio delle prestazioni 
di disoccupazione è stato ridotto in 
tutti gh Stati membri ad eccezione di 
Francia, Paesi Bassi e Portogallo — 
e in alcuni casi (Irlanda, Lussembur­
go e Regno Unito) in misura sostan-
5 Importo medio delle prestazioni di disoccupazione in rapporto 
al PIL pro capite, 1980 e 1991 
% PIL pro capite 
100 r 
80 h 
60 h 
40 
20 I-T 100 
80 
60 
40 
20 ziale. Nell'insieme della Comunità la 
media (non ponderata) delle presta­
zioni di disoccupazione è passata da 
53% del PIL procapite nel 1980 al 
42% nel 1991 mentre, nello stesso 
periodo, il divario fra gli Stati mem­
bri si è allargato notevolmente (il co­
efficiente di variazione è passato da 
0,45 a 0,57). 
Assegni 
familiari 
I GR P UK L F E12 IRL D E DK B NI 
GR 1989, E12 Media non ponderata di ciascuno Stato membro La spesa complessiva per gli asse­
gni di famiglia può' essere 
scomposta in un fattore demografico 
la proporzione dei giovani di meno di 
20 anni rispetto al totale della popo­
lazione) e nella media degli assegni 
di famiglia percepiti da ogni giovane 
di età inferiore a 20 anni (Tabella 5). 
Le spesa per gli assegni di famiglia 
varia notevolmente rispetto al PIL fra 
i vari Stati membri. Un gruppo di 
paese, Grecia, Italia, Portogallo e 
Spagna — ha speso meno dell'1% 
del proprio PIL per gli assegni di 
famiglia nel 1991; un secondo grup­
po — Germania e Paesi Bassi, ha 
speso nello stesso anno fra 1,5% e 2% 
del PIL; mentre un terzo gruppo, Bel­
gio, Danimarca, Francia, Irlanda, 
Lussemburgo e Regno Unito — ha 
erogato assegni di famiglia per un 
importo superiore al 2% del PIL. 
La spesa in rapporto al PIL è dimi­
nuita fra il 1980 ed il 1991 nella 
maggior parte degli Stati membri ed 
è aumentata soltanto in Danimarca, 
in Irlanda, in Lussemburgo e in Por­
togallo. Questa contrazione può' es­
sere spiegata in gran parte con il calo 
numerico dei giovani di meno di 20 
anni rispetto alla popolazione totale, 
che era di circa il 10%-20% nell'arco 
degli anni '80. 
-48-
Capitola 3 - Spesa per to protezione sociale e suo finanziamento 
IWIWIWWWWWWJWU^^ wMmsMsesM&stwssmsmswmM tms&mwtmimmiifmHMk 
Nel 1991, l'assegno di famiglia me­
dio per un giovano di meno di 20 
corrispondeva a più del 12% del PIL 
pro capite in Danimarca, ma a meno 
dello 0,5% del PIL in Spagna (Grafi­
co 6) — una differenza di 30 a 1. Il 
rapporto degli assegni di famiglia 
medi rispetto al PIL pro capite è di­
minuito fra il 1980 ed il 1991 in sette 
Stati membri (Belgio, Francia, Ger­
mania, Grecia, Italia, Paesi Bassi e 
Spagna — ed è aumentato in cinque 
di essi con una tendenza ad un allar­
gamento del divario complessivo fra 
gli Stati membri (il coefficiente di 
variazione è passato da 0,51 nel 1980 
a 0,57 nel 1991). 
Il finanziamento: 
un inizio di 
convergenza 
Le fonti di finanziamento della 
protezione sociale sono notevol­
mente diverse nei vari Stati membri, 
soprattutto per quanto concerne l'en­
tità dei contributi governativi (gover­
no centrale o amministrazioni locali) 
e traggono origine dal gettito fiscale. 
Questi ultimi sono di entità ridotta in 
Francia e Grecia (20% o meno del 
totale delle entrate nel 1991) come 
anche nei Paesi Bassi, in Belgio e 
Germania (25% o meno) e cospicui 
in Irlanda (60%) e Danimarca (81%). 
Vi sono tuttavia alcuni indizi di con­
vergenza (Grafico 7). Tra il 1980 ed 
il 1991 in tutti gh Stati membri, ad 
eccezione del Belgio, si è registrata 
una tendenza calante per quanto con­
cerne la proporzione per la spesa del­
la protezione sociale finanziata dai 
contributi dei datori di lavoro, un calo 
che, nell'insieme della Comunità, è 
stato di 4 punti percentuaH da 45% a Tabella 5 Fattori esplicativi delia spesa per gli assegni 
familiari 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Regno Unito 1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
Fonte BUROSTAT, Spese 
Lussemburgo 1993; Assegni 
familiari 
(% del PIL) 
2,8 
2,0 
2,8 
3,0 
2,5 
1,5 
0,4 
0,3 
0,5 
0,1 
2,6 
2,2 
1,6 
2,2 
1,2 
0,8 
2,2 
2,5 
2,6 
1,7 
0,9 
1,0 
2,4 
2,3 Popolazione di 
meno di 20 
anni (% del 
totale) 
28,4 
24,5 
28,7 
24,1 
26,8 
20,9 
30,3 
26,3 
34,4 
27,8 
30,2 
27,3 
40,0 
36,6 
30,6 
23,8 
26,7 
22,9 
31,3 
25,0 
36,9 
29,3 
29,4 
25,9 Assegno 
medio 
(% del PIL 
pro capite) 
10,0 
8,2 
9,7 
12,4 
9,3 
7,4 
1,4 
1,0 
1,4 
0,4 
8,5 
8,2 
4,1 
5,9 
4,0 
3,5 
8,3 
11,0 
8,2 
6,8 
2,4 
3,4 
8,0 
8,8 
ed entrate per la protezione sociale 1980-1991, 
Statìstiche demografiche, Lussemburgo 1992 
41%). Esso è stato compensato da un 
aumento della parte di contributi ver­
sati o dai lavoratori dipendenti e degli 
altri fruitori di protezione sociale (in 
Francia, Germania e Irlanda) o del 
Governo (in Grecia, Italia, Lussem­
burgo e Spagna) o di entrambi (Paesi 
Bassi e Portogallo). 
A seguito di queste tendenze diffe­
renziali da distribuzione dei contri­
buti sociah complessivi fra datori di 
lavoro da un lato e persone protette 
dall'altro (salariati, autonomi ed altri) ha registrato una certa omolo­
gazione nell'ambito della Comunità 
in quanto la proporzione dei contri­
buti pagati dai datori di lavoro va dal 
57 al 67% del totale in nove dei do­
dici Stati membri. In Spagna e Italia, 
tuttavia, i datori di lavoro pagano il 
76-77% dei contributi mentre nei 
Paesi Bassi soltanto il 33% lasciando 
alle categorie protette, in contrasto 
con quanto avviene in tutti gli altri 
paesi della Comunità, il pagamento 
della quota proporzionale maggiore. 
49 
Capitolo 3 - Spesa per la protezione sociale e suo finanziamento 
6 Importo medio dell'assegno familiare in rapporto al PIL pro 
capite, 1980 e 1991 
15 
12 % PIL pro capite 
1 1980 
• 1991 n 15 
12 
E GR P I IRL E12 NL D B F UK L DK 
GR 1989, E12 Media non ponderata di ciascuno Stato membro 
7 Struttura delle entrate della protezione sociale, 1980 e 1991 
I Datori di lavoro HI Fruitori della ED Tasse e altri 
% totale 
100 
80 P 
60 
40 
20 protezione gettiti 
sociale 
100 
80 
60 
40 
20 
E12 B DK D GR E F IRL I 
Colonna di sinistra 1980, colonna di destra 1991 L NL P UK 
50 
Capitalo 3 - Spesa per la protezione sociale e suo finanziamento 
Prestazioni lorde o nette? 
Le distorsioni nei raffronti dovute alla tassazione delle prestazioni 
Qualsiasi raffronto rigoroso delle spese di protezione sociale dovrebbe tener conto del fatto che in alcuni Stati membri 
le prestazioni fanno parte della base imponibile cui si applica l'imposta sui redditi e/o sono sottoposte a ritenute per 
contribua" sociali. Dato che le varie situazioni sono diverse a tale riguardo nei singoli Stati membri, le comparazioni fra 
paesi a una data di riferimento possono risultare falsate. Del pari, i cambiamenti che si sono verificati in ogni Stato 
membro per quanto riguarda la tassazione delle prestazioni o la detrazione dei contributi sociali, possono avere l'effetto 
di alterare i dati sulle evoluzioni nel tempo. 
Per porre rimedio a ciò, le prestazioni andrebbero calcolate al netto, dopo aver dedotto le somme prelevate sulle 
prestazioni per imposte o contributi. Sfortunatamente, tale tipo di informazioni non è attualmente disponibile nella 
grande maggioranza degli Stati membri. Pertanto ci si deve accontentare di informazioni meno precise al riguardo. 
La tabella 6 indica la situazione del trattamente fiscale delle prestazioni sociali nei diversi Stati membri al 1° luglio 
1992. Nell'insieme, risulta che le prestazioni di lungo termine (pensioni di vecchiaia o di invalidità) sono quelle 
considerate più spesso come reddito imponibile, al contrario di quanto avviene con le prestazioni a breve termine. 
Tuttavia, in realtà, l'esistenza di normative specifiche di imposizione (Belgio) o di esenzione fiscale (Repubblica 
federale di Germania, Grecia, Portogallo, Spagna) fa si' che tale differenza non sia netta. 
La tabella 7 mostra che Ì contributi prelevati sulle prestazioni sono poco estesi. In alcuni Stati membri (Danimarca, 
Irlanda, Italia, Portogallo, Regno Unito) non viene prelevato alcun contributo sulle prestazioni erogate. In altri Stati 
membri, alcune prestazioni sono oggetto di applicazione di contributi per l'assicurazione malattia e anche in questo 
caso si tratta perlopiù delle prestazioni a lungo termine (pensioni di vecchiaia e di invalidità) e meno spesso delle 
prestazioni a breve termine (indennità di malattia e di disoccupazione). 
Qual è il gravame di tali prelievi sulle prestazioni? Uno studio svolto dall'Istituto statistico olandese ha stimato che 
l'insieme delle imposte dirette e dei contributi di sicurezza sociale rappresentava più del 20% delle prestazioni sociali 
ricevute dalle famiglie ogni anno, pari a circa il 5% del PIL. Pertanto, l'importo netto globale delle spese di protezione 
sociale nei Paesi Bassi rappresenta per il 1991 non il 32% del PIL, come indicato dalle statistiche SESPROS (grafico 1), 
bensì il 27, 
Si tratta qui probabilmente di un caso estremo. Nei Paesi Bassi infatti tutte le prestazioni sociaU sono oggetto 
dell'imposta sui redditi, ad eccezione delle prestazioni familiari, e i beneficiari di pensioni di vecchiaia, di invalidità, 
di sopravvivenza e delle prestazioni di assistenza sociale devono versare i contributi per il regime di assicurazione 
nazionale. Del pari, Ì beneficiari di prestazioni del regime delle assicurazioni dei lavoratori (malattia, disoccupazione, 
invalidità) sono considerati come lavoratori dipendenti e devono pertanto versare tanto i contributi al regime di 
assicurazione nazionale quanto quelli previsti per il regime delle assicurazioni dei lavoratori. 
La differenza fra l'importo totale delle prestazioni lorde e quello delle prestazioni nette è probabilmente meno 
consistente negli altri Stati membri. Tuttavia tale differenza può risultare non trascurabile in alcuni paesi (1% o 2% del 
PIL?), segnatamente in Belgio, in Francia e in Lussemburgo. Ulteriori e più approfondite analisi al riguardo sarebbero 
necessarie per migliorare la comparabilità fra i diversi Stati membri. 
E' interessante notare che la maggior parte degli Stati membri ha applicato riforme nel corso degli ultimi dieci anni, il 
cui effetto ha determinato un aumento dei prelievi sulle prestazioni. Così, ad esempio, il Belgio ha considerato nel 1984 
imponibili le prestazioni di disoccupazione e di invalidità ed ha prelevato dal 1980 contributi di malattia sulle pensioni 
di vecchiaia. Nella Repubbhca federale di Germania, vengono applicati dal 1983 contributi per l'assicurazione malattia 
sulle pensioni, ad un tasso identico a quello delle quote di contribuzione versate dai lavoratori dipendenti. Una riforma 
dello stesso tipo è stata applicata in Francia nel 1980 e in Italia nel 1991. In Francia, un contributo malattia è stato 
istituito nel 1982 sulle indennità di disoccupazione e, dal 1991, la nuova "contribuzione sociale generalizzata" viene 
applicata sull'insieme dei redditi comprese le prestazioni sociali (con un esonero per le pensioni di vecchiaia e per le 
prestazioni di disoccupazione più modeste). Nel Regno Unito, infine, le prestazioni versate ai disoccupati sono 
considerate imponibili dal 1982. 
-51 
Capitolo 3 - Spesa per la protezione sodale e suo finanziamento 
Tabella 6 Trattamento fiscale delle prestazioni sociali nella Comuità europea (luglio 1992) 
B(1) DK 
Malattia 
Assicurazione contro ia disoccupazione 
Vecchiaia — pensione di base 
Vecchiaia — pensione integrativa 
Vecchiaia — pensione sociale 
incidenti sul lavoro o 
malattie professionali 
Famiglia 
Maternità 
Invalidità 
Reversibilità 
Assistenza sociale + 
+ 
+ 
+ 
n.a. 
+ 
+ 
n.a. 
+ + (2) 
+ 
+ (2) 
+ (2) GR 
+ (3) 
+ (3) 
+ (3) 
+ (3) 
+/-(4) 
+ (3) 
+ (3) IRL 
+ 
n.a. 
-(6) 47-(7) 
+ (5) NL 
+ 
+ 
+ 
+ 
n.a. 
n.a. + (8) 
+ (8) 
+ (8) UK 
-(9) 
+ 
+ 
+ 
+ (8) 
+ (8) (10) 
+ 
(11) 
+ Prestazione trattata quale reddito imponibile - Prestazione non trattata quale reddito imponibile na Non applicabile (la prestazione non esiste) 
(J) In Belgio tutte le prestazioni (ad eccezione a quelle di famiglie) sono trattate quale reddito imponibile ma in modo differenziato rispetto ad altre fonti di reddito. 
(2) In Germania la pensione di base di vecchiaia è teoricamente tassabile, ma ciò ' non avviene nella prassi. Se una persona va in pensione ali 'età di 65 anni, soltanto 
il 24% della sua prestazione sarà trattato alla stregua di un reddito imponibile e la somma corrispondente è di solito troppo esigua per essere tassabile. 
Ciò ' vale anche per le pensioni di reversibilità e di invalidità. 
(3) In Grecia, a seguito della nuova legge fiscale dell'ottobre 1992, tutti i redditi al di sotto di 1 milione di dracme all'anno sono esenti da tasse e tutti quelli che 
superano tale importo, fino a un plafond di 2,5 milioni di dracme ali 'anno, sono tassabili ma con una aliquota di solo 5%. Al di là di quest 'ultimo importo, 
l'aliquota fiscale è del 30%. 
(4) In Grecia, l'assegno ad hoc di maternità che copre i costi ospedalieri è esente da tasse mentre invece le prestazioni normali di maternità sono tassabili. 
(5) In Spagna l'assistenza sociale è teoricamente tassabile, ma di fatto, essendo questa funzionale al reddito accertato, i beneficiali sono sempre al di sotto della 
soglia imponibile. 
(6) In Irlanda non si pagano tasse sulla prestazione principale relativa agli infortuni sul lavoro, ma in alcuni casi le prestazioni di lunga durata sono soggette ad imposta. 
(7) In Italia, le prestazioni temporanee in caso di infortunio sul lavoro sono soggette ad imposta, ma le prestazioni permanenti ne sono esenti. 
(8) In linea di principio le pensioni (vecchiaia, invalidità e reversibilità) sono tassabili in Portogallo tuttavia, gli importi fino a 1,25 milioni di escudos (coppia sposata) o ad 
1 milione (persona non sposata) sono esenti da tasse. Nella pratica ciò' implica che la pensione minima (regime generale), la pensione sociale (regime non 
contributivo) ed altre pensioni ad importo fisso sono esenti da tasse. Quest 'esenzione si estende a tutti i pensionati che non percepiscano altri redditi Se essi 
hanno un altro reddito si applica una tabella specifica di detrazioni. 
(9) Sebbene la prestazione di malattia non sia tassabile nel Regno Unito, le persone temporaneamente inattive a seguito di malattia e che ricevono il salario di 
malattia prescritto dalla legge sono soggette a tassazione. 
(10) Nel Regno Unito la prestazione di maternità non è tassata, ma coloro che ricevono il salario di maternità prescritto dalla legge sono soggetti ad imposta. 
(11) Nel Regno Unito nessuna delle prestazioni di assistenza sociale funzionali al reddito dei beneficiari è tassabile, fatta eccezione nel caso dell'integrazione di 
reddito (Income support), se l'avente diritto è disoccupato o in sciopero. In questi casi la prestazione è versata in toto poiché il livello di reddito risultante 
dall'accertamento delle entrate è quasi sempre inferiore alla soglia imponibile settimanale. Tuttavia le prestazioni versate vengono conteggiate unitamente 
al reddito annuo del beneficiario e possono essere tassate ove tale reddito superi la soglia imponibile annuale. Gli assegni per i figli non sono tassati. 
Tabella 7 Contributi che si pagano per le prestazioni sociali nella Comunità (luglio 1992) 
Malattia 
Assicurazione contro la disoccupazione 
Vecchiaia — pensione di base 
Vecchiaia — pensione integrativa 
Vecchiaia — pensione sociale 
Incidenti sul lavoro o malattie 
professionali 
Famiglia 
Maternità 
Invalidità 
Reversibilità 
Assistenza sociale B(1) DK GR IRL NL 
+ 
+ 
+ (2) 
+ (2) 
n.a. 
n.a. UK 
-(3) 
-(3) 
+ Contributi che si pagano per la prestazione - Non è richiesto nessun contributo per la prestazione na Non applicabile (la prestazione non esiste) 
(1) In Belgio si pagano contributi per le prestazioni soltanto qualora queste superino un certo livello. 
(2) Nei Paesi Bassi i pensionati sono esonerati da pagamento di contributi al regime generale per la vecchiaia, il decesso e l'invalidità. 
mmnmmŒ-,,,,. •« «ifei£IRi,!K prescritto dalla legge versano i contributi sociali. 
52 
Capitato 4 - Vantila detto protezione sodato negli Stati membri 
Capitolo 4 L'entità della protezione sociale 
negli Stati membri 
La politica comunitaria sulla pro­
tezione sociale, sostenuta da tutti 
gli Stati membri, è stata sancita nella 
raccomandazione del Consiglio del 
27 luglio 1992. Con questa iniziativa, 
la Comunità intende promuovere la 
convergenza delle politiche negli 
Stati membri per il conseguimento di 
una serie comune di obiettivi, pur 
rispettando al medesimo tempo la di­
versità dei sistemi vigenti in ogni sin­
golo paese. 
Questi obiettivi comuni, definiti nel­
la raccomandazione, si possono rias­
sumere come segue: 
- garantire a tutte le persone che 
risiedono legalmente nel territo­
rio di uno Stato membro un li­
vello di risorse conforme alla 
dignità umana; 
- garantire loro, qualunque sia 
l'entità delle loro risorse, la pos­
sibilità di beneficiare dei sistemi 
di protezione della salute umana 
esistenti nello Stato membro; 
- contribuire a promuovere il loro 
inserimento sociale, nonché T in­
serimento nel mercato del lavoro 
di coloro che sono idonei all'e­
sercizio di un'attività retribuita; accordare ai lavoratori, quando 
cessano la loro attività a fine car­
riera o sono costretti a interrom­
perla per malattia, infortunio, 
maternità, invalidità o disoccu­
pazione, un redddito che preservi 
il loro livello di vita in modo ra­
gionevole in funzione della loro 
partecipazione a regimi di sicu­
rezza sociale appropriati; 
esaminare la possibilità di creare 
e/o sviluppare una protezione so­
ciale adeguata per i lavoratori 
autonomi. 
Lo scopo, in questo caso, è di valuta­
re fino a che punto tali obiettivi ven­
gono realizzati esaminando le 
prestazioni da corrispondersi in 
ciascuno Stato membro in caso di 
pensionamento, malattia, disoccupa­
zione ecc. Nella prima parte del capi­
tolo, dopo aver preso in esame 
l'assistenza sanitaria, si effettuano 
delle valutazioni del livello di presta­
zioni che un lavoratore può' ricevere 
nel quadro dei sistemi nazionali vi­
genti e in relazione alle retribuzioni 
medie percepite nel paese in questio­
ne. Nella seconda parte si tenta una 
valutazione dell'effetto reale dei si­
stemi di protezione sociale sul reddi­
to delle famiglie indigenti. Questo secondo compito è più arduo 
in quanto l'importo dell'assistenza 
fornito in pratica dipende dal siste­
ma, spesso complesso, dei regola­
menti inerenti al diritto alle 
prestazioni e può' essere valutato re­
almente solo sulla base di indagini 
sul reddito familiare. Esso tende a 
fornire risposte molto diversificate 
rispetto a quelle della prima parte, 
che tiene unicamente conto dei casi 
standard che in realtà possono non 
essere necessariamente tipici di colo­
ro che si affidano alla sicurezza so­
ciale. 
Nel capitolo seguente si esaminano 
alcuni esempi delle politiche messe 
in atto per contribuire all'inserimento 
sul lavoro in quattro Stati membri, al 
fine di accertare le misure adottate 
per soddisfare l'obiettivo dell'inte­
grazione sociale ed economica. 
Assistenza 
sanitaria 
soaTï' questo capitolo non affronta nei 
dettagli le possibilità di acces­
so all'assistenza sanitaria, in quanto 
si tratta di un argomento estrema-
-53-
Capitolo 4 - L'entità della protezione sociale negli Stati membri 
iMiniiiniiiirnMwniinimiiinw^^ 
Tabella 8 Prestazioni percepite al pensionamento in % del 
salario netto medio dei lavoratori manuali 
nell'industria manifatturiera 
Pensione 
contributiva 
Persona 
sola 
73 
60 
77 
107 
97 
88 
42 
89 
78 
49 
94 
44 
75 Prestazione minima 
Con un adulto 
a carico Persona 
sola 
mente difficile da valutare. Se da un 
lato tutti i sistemi di assistenza sani­
taria attualmente vigenti negli Stati 
membri garantiscono potenzialmen­
te le cure a tutti coloro che ne hanno 
bisogno, indipendentemente dal red­
dito o dal livello contributivo, rimane 
da verificare fino a che punto vengo­
no soddisfatti gli obiettivi stabiliti 
nella raccomandazione sulla conver­
genza della protezione sociale, per 
quanto riguarda l'alta qualità dei ser­
vizi e le pari opportunità di accesso 
alle cure. 
Da valutazioni preliminari emerge 
che i tassi di mortalità variano note­
volmente all'interno della Comunità, 
sia per quanto riguarda il numero che 
le cause specifiche. (Il tasso di mor­
talità globale nelle fasce di età tra i 5 e i 64 anni, era pari al 129% della 
media comunitaria in Scozia nel pe­
riodo 1980-1984, ma solo del 79% 
della media in Grecia mentre ad 
esempio il tasso di mortalità perina­
tale era solo del 69% della media 
comunitaria in Danimarca e del 
169% in Portogallo). La difficoltà 
consiste nel fatto che tali differenze 
non si possono naturalmente attri­
buire in tutto o in parte a diverse 
condizioni di assistenza sanitaria. 
L'alimentazione e lo stile di vita co­
stituiscono senza dubbio elementi 
estremamente importanti soprattutto 
in relazione al quoziente generale di 
mortalità. Da una ricerca estrema­
mente provvisoria sulla parità di ac­
cesso alle cure emerge in primo 
luogo, come del resto è risaputo, che 
i poveri hanno una maggiore neces­sità di assistenza sanitaria rispetto 
alle persone benestanti in quanto più 
esposti alle malattie (a causa dell'am­
biente — nel senso più ampio del 
termine — in cui sono costretti a 
vivere. La ricerca dimostra inoltre 
che le prestazioni sanitarie vengono 
distribuite tenendo maggiormente 
conto delle necessità che dei redditi, 
poiché in proporzione, una percen­
tuale maggiore di spese è dedicata ai 
gruppi meno abbienti rispetto a quelli 
più ricchi della Comunità. Al tempo 
stesso essa mette in evidenza una dif­
ferenza minima tra gli Stati membri, 
nel senso che i vari sistemi di assis­
tenza sanitaria in corso soddisfano 
l'obiettivo di eguaglianza. I vari tipi 
di assistenza sanitaria o di finanzia­
mento della medesima non sembrano 
perciò' influenzare il diritto alle cure. 
Il livello delle 
prestazioni 
Confrontando l'importo ricevuto 
da una persona ipotetica con de­
terminate caratteristiche, in caso di 
pensionamento o di incapacità di la­
voro per motivi di salute, invalidità, 
disoccupazione ecc., è possibile otte­
nere un'indicazione del livello delle 
varie forme di prestazioni versabili 
negli Stati membri. Per semplificare 
il confronto, si esamina il caso di una 
persona che percepisca il salario 
industriale medio in condizioni fami­
liari diverse. In ogni caso, le presta­
zioni versabili in ciascuno Stato 
membro sono calcolate ai livelli del 
luglio 1992, sotto forma di percen­
tuale delle retribuzioni medie dei 
lavoratori manuali nell'industria 
manifatturiera del paese in questio­
ne. Le retribuzioni sono espresse al 
netto delle tasse e dei contributi di 
sicurezza sociale, per definire le pre­
stazioni rispetto al salario netto. 
-54-
Capitolo 4 - L'entità detto protezione sociale negli Stati membri 
Successivamente vengono esaminati 
i vari tipi di prestazioni versabili a 
seconda dei casi. 
Vecchiaia 
La raccomandazione del Consi­
glio stabilisce che gh Stati mem­
bri garantiscano i mezzi mimmi di 
sussistenza agli anziani e mettano in 
atto i meccanismi che consentano 
alle persone, che lasciano il lavoro 
alla fine della loro carriera lavorativa, 
di percepire un reddito ragionevole in 
relazione alle loro retribuzioni nel 
corso dell'attività lavorativa e ai con­
tributi versati durante tutto il periodo 
di attività. 
Il livello medio delle prestazioni ver­
sabili ad una persona che durante il 
lavoro percepiva un salario industria­
le medio e che ha diritto ad una pen­
sione completa in base ai contributi 
versati, è pari circa al 75% dei salari 
netti medi degli Stati membri (la me­
dia in questo caso è rappresentata 
dalla semplice media aritmetica dei 
quozienti calcolati per ciascun paese) 
(tabella 8). Può' forse sorprendere il 
fatto che la pensione percepita dal 
soggetto in questione sia più elevata 
rispetto ai salari nel corso dell'attivi­
tà lavorativa negli Stati Comunitari 
del sud — pari al 107% delle retribu­
zioni nette medie in Grecia, al 97% 
in Spagna, al 94% in Portogallo, e 
all' 89% in Italia—che nel nord della 
Comunità, mentre nel Regno Unito, 
nei Paesi Bassi e in Irlanda essa è 
inferiore al 50% dei salari netti. 
In ciascuno di questi tre paesi, non­
ché in Danimarca dove l'importo 
percepito da una singola persona è 
relativamente ridotto rispetto alle re­
tribuzioni nette, le pensioni di vec­
chiaia sono finanziate almeno in 
parte da un regime fiscale generale e 
da contributi. Un ruolo importante è al riguardo anche quelle dei regimi di 
pensione supplementari. Tali regimi 
assunti in taluni casi — in particolare 
nel Regno Unito — dal settore priva­
to, aggiungono importi variabili ai 
livelli delle prestazioni calcolate in 
questo caso ma sono difficili da 
quantificare in mancanza di dati. 
In tutti e quattro i paesi, inoltre, la 
pensione è estremamente più elevata 
per una coppia di coniugi che per 
soggetti senza una persona adulta a 
carico. In ogni caso, il fatto di avere 
una persona a carico, fa sì che alla 
pensione percepita si aggiunga un 
importo equivalente al 15% o più 
della retribuzione media netta. Se 
nella maggior parte degli altri Stati 
membri, l'importo della pensione è 
più elevato per coppia di coniugi che 
per una singola persona, la differenza 
comunque è molto minore. In tre 
paesi e cioè, Germama, Francia e 
Lussemburgo, una coppia di coniugi 
riceve in realtà una pensione inferio­
re alle retribuzioni di una persona 
singola. Ciò' è attribuibile al fatto che 
in questi paesi le tasse incidono meno 
per i coniugi che per una persona sola 
e quindi più che di pensione inferiore 
si tratta di retribuzioni nette più ele­
vate. 
Per coloro che vanno in pensione 
senza aver pagato un numero suffi­
ciente di contributi e che dispongono 
di mezzi di sostentamento limitati, il 
quadro risulta estremamente diverso. 
Sebbene tutti gli Stati membri di­
spongano di un sistema di sostenta­
mento per queste persone, gli importi 
versati variano notevolmente all'in­
terno della Comunità. In questo caso, 
le prestazioni percepite dalle persone 
che vivono nei paesi meridionali 
della Comunità, tendono ad essere 
notevolmente inferiori rispetto a 
quelle dei paesi più prosperi del nord. 
In Grecia, l'assegno di base per una 
persona singola è pari all'8% dei Tabella 9 Prestazioni 
di malattia e 
invalidità 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Regno Unito 
Media CE ; Malattia di 
breve 
; durata 
% del salario 
100 
73 
100 
100 
60 
53 
32 
31 
100 
70 
79 
28 
69 Invalidità \ 
dopo un 
anno 
medio netto 
83-91 
73 
100 
40 
74 
67 
36 
46 
100 
74 
76 
33 
67 
salari medi netti dell'industria, in 
Italia è del 19% e in Spagna e Porto­
gallo del 30% circa. Gli importi della 
pensione minima sono più elevati nel 
nord della Comunità, ad eccezione 
del Regno Unito e dell'Irlanda, seb­
bene solo in Danimarca il livello su­
peri il 50% delle retribuzioni nette 
medie e in modo del tutto marginale. 
Malattia e 
invalidità 
La raccomandazione del Consi­
glio stabilisce che i lavoratori di­
pendenti costretti ad interrompere il 
lavoro per un certo periodo di tempo 
a causa di malattia, debbano ricevere 
prestazioni forfettarie o proporziona­
li ai loro redditi, che consentano loro 
di preservare un adeguato livello di 
vita. 
In caso di malattia temporanea della 
durata di alcune settimane, in quattro 
Stati membri — Belgio, Germania, 
55 
Capitolo 4 - L'entità della protezione sociale negli Stati membri 
Tabella 10 Disabili — 
incapacità 
di lavoro a 
lungo termine 
Percen­
tuale 
perso­
nale Con un 
adulto a 
carico 
% del salario medio 
netto 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Regno Unito 
Media CE 97 
83 
39 
36/9 
32 
46 
35 
56 
65 
49 
30 
32 
50 113 
84 
60 
36/9* 
32 
46 
57 
56 
80 
69 
30 
50 
60 
Possono essere disponibili anche versamenti 
discrezionali 
Grecia e Lussemburgo — le presta­
zioni versabili sono pari alla retribu­
zione percepita durante l'attività 
lavorativa di una persona che abbia 
versato un numero sufficiente di con­
tributi soddisfacenti sul salario me­
dio industriale (tabella 9). Nei primi 
due casi, il costo delle prestazioni è a 
carico dei datori di lavoro mentre in 
Grecia il datore di lavoro è responsa­
bile per il 50%. In Lussemburgo, 
invece, il costo è coperto dall'assicu­
razione sociale. In altri tre paesi — 
Danimarca, Paesi Bassi e Portogallo 
—le prestazioni di malattia sono pari 
al 70% o più dello stipendio netto 
percepito durante il lavoro mentre in 
Francia e Spagna variano tra il 50%-60%, sebbene in Francia raggiunga­
no il 64% nel caso in cui la malattia 
perduri per oltre quattro settimane. 
Le cifre per la Francia e i Paesi Bassi, 
tuttavia, tendono a sottovalutare 
l'importo percepito in numerosi casi, 
in quanto gli accordi collettivi tra da­
tori di lavoro e sindacati spesso offro­
no ai lavoratori il 100% del loro 
salario precedente, in caso di malat­
tia. 
Negli altri tre Stati membri — Irlan­
da, Italia e Regno Unito — le presta­
zioni sono pari al 30% circa delle 
retribuzioni nette percepite durante il 
lavoro da un soggetto che riceve il 
salario medio industriale. In Italia 
questo livello sottovaluta l'importo 
effettivo percepito qualora la persona 
interessata sia un salariato e non uno 
stipendiato. In questo caso le persone 
continueranno a percepire lo stesso 
importo delle loro retribuzioni per un 
periodo superiore ai tre mesi. Inoltre, 
nel Regno Unito, per un dipendente 
affiliato ad uno dei numerosi regimi 
professionali, la somma percepita 
potrebbe superare di molto le presta­
zioni versate da un regime statale. 
Va anche notato che in numerosi pae­
si — Francia, Irlanda, Italia e Porto­
gallo ad esempio — chiunque si 
ammali deve aspettare tre giorni pri­
ma di aver diritto alla prestazione, 
sebbene in numerosi casi il datore di 
lavoro continui a versare lo stipendio 
per questo periodo. 
La situazione cambia nel caso in cui 
la malattia persista e il soggetto inte­
ressato sia incapace di lavorare per 
un periodo prolungato, ma in nume­
rosi casi il livello relativo delle pre­
stazioni percepite negli Stati membri 
non varia molto. In Germania e in 
Lussemburgo un soggetto che abbia 
versato un numero sufficiente di con­
tributi sullo stipendio medio indu­striale, continua a percepire l'equiva­
lente dello stipendio ricevuto quando 
era al lavoro mentre in Belgio il livel­
lo delle prestazioni è di poco inferio­
re, cioè l'83% dello stipendio netto 
qualora la persona sia sola e 91% se 
ha un coniuge a carico. In Grecia il 
livello scende al 50% dello stipendio 
netto dopo due settimane di malattia 
e al 40% dopo 6 mesi. 
Per quanto riguarda gli altri paesi, le 
prestazioni dovute dopo un anno di 
inabilità al lavoro, sono analoghe a 
quelle dovute dopo alcuni giorni. Nel 
caso in cui differiscano, la tendenza 
è all'aumento piuttosto che al ribas­
so. In Francia, le prestazioni passano 
dal 53% al 64% dopo 4 settimane e 
al 67% dopo un anno; in Italia, per i 
salariati, esse passano dal 31% al 
53% dopo tre settimane e scendono 
al 46% dopo altri 40 giorni; nei Paesi 
Bassi e nel Regno Unito viene versa­
to un assegno temporaneo di invali­
dità che aggiunge il 5% circa dello 
stipendio all'importo percepito. 
Inoltre, in quattro paesi — Grecia, 
Irlanda, Lussemburgo e Paesi Bassi 
— il soggetto incapace di lavorare 
per malattia, ha diritto a percepire un 
assegno supplementare per coniuge a 
carico, che aggiunge tra il 6% dello 
stipendio netto (negli ultimi due pae­
si) e il 21% (in Irlanda) all'importo 
percepito. 
Incapacità 
di lavoro 
La situazione è diversa da quella 
descritta precedentemente per 
un soggetto costretto ad interrompere 
l'attività lavorativa a causa di invali­
dità e che non ha accumulato contri­
buti sufficienti per essere autorizzato 
a percepire le prestazioni assicurati­
ve. (Lo stesso dicasi per un soggetto 
-56-
Capitata 4 - L'entità detto protestions sociale negli Stati membri 
che abbia esaurito il proprio diritto a 
percepire le prestazioni). Sebbene i 
sistemi di sicurezza sociale in tutti gh 
Stati membri forniscano un reddito ai 
soggetti che rientrano in questa cate­
goria, gli importi variano notevol­
mente tra i medesimi. 
Solamente in Belgio e in Danimarca 
l'assegno dovuto ad una persona che 
percepisce uno stipendio simile a 
quello medio industriale è rispettiva­
mente del 97% e dell'83% (tabel­
la 10). Nella metà degli Stati 
membri, l'importo versabile varia tra 
il 30% e il 40% degli stipendi netti, 
mentre in altri due paesi, Francia e 
Paesi Bassi, esso è inferiore al 50%. 
Somme supplementari sono tuttavia 
dovute in numerosi paesi qualora il 
soggetto interessato abbia il coniuge 
a carico, nel qual caso, l'aumento 
dell'assegno personale è pari al 15% 
dello stipendio netto in Belgio e in 
Lussemburgo e del 20% circa in Ger­
mama, Irlanda, Paesi Bassi e Regno 
Unito. Ciò' porta le prestazioni a 
50% o più dello stipendio medio 
industriale netto in tutti i paesi mem­
bri ad eccezione della Spagna, del 
Portogallo e della Grecia (al 113% in 
Belgio). 
Disoccupazione 
Nel caso di lavoratori che abbia­
no perduto l'impiego, la racco­
mandazione del Consiglio stabilisce 
che gh Stati membri non debbano 
solo mantenere i loro livelli di reddito 
ma anche aiutarli a trovare un'occu­
pazione. Quest'ultimo obiettivo è af­
frontato nel capitolo 5. Il problema 
qui riguarda i livelli di prestazioni 
dovute ai lavoratori disoccupati in 
diverse circostanze e a vari intervalli 
durante un periodo determinato di 
disoccupazione. Tabella 11 Indennità di disoccupazione 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Regno Unito 
Media CE Primo 
periodo 
% della 
retribuzione 
79 
73 
63 
28 
80 
80 
41 
26 
85 
74 
81 
23 
61 Durata 
(mesi) 
12 
30 
12 
12 
6 
12 
12 
6 
12 
24 
21 
12 
14 Secondo 
periodo 
% della 
retribuzione 
55 
63 
56 
0 
70 
67-33 (a) 
32-35(b) 
0 
46 
49 
44 
23 
42 Durata 
(mesi) 
Indefinito 
Indefinito 
Indefinito 
n/a 
18 
Indefinito 
Indefinito 
n/a 
Indefinito 
Indefinito 
21 
Indefinito 
Indefinito 
Nota (a} Agosto 1992; 67% per 4 mesi, poi 46%per 4 mesi, $8% per altri 4 mesi e successivamente 33% 
{b) 32% per 3 mesi, successivamente 35% 
In tutti gh Stati membri, l'indennità 
di disoccupazione percepita dipende 
dai trascorsi lavorativi e dal periodo 
durante il quale sono stati versati i 
contributi. Nella maggior parte dei 
paesi, la prestazione versata raggiun­
ge inizialmente un hvello ragionevo­
le rispetto agli stipendi percepiti 
durante l'attività lavorativa, ma la 
durata dei versamenti è limitata in 
quanto lo scopo è quello di fornire un 
incentivo a tornare al lavoro prima 
che decada il diritto alla prestazione. 
Successivamente le prestazioni sono 
subordinate a particolari condizioni 
di reddito e l'obiettivo passa dal man­
tenimento del precedente livello di 
reddito all'offerta di un hvello mini­
mo di vita al lavoratore interessato. 
Soltanto in Belgio e in Danimarca 
non esistono limiti al versamento di 
indennità di disoccupazione (non su­
bordinate a particolari condizioni di reddito), mentre in Grecia, in Italia, 
in Spagna e in Portogallo il diritto a 
percepire qualsiasi prestazione, che 
non siano assegni sociali discrezio­
nali, decade dopo un determinato pe­
riodo. 
Le differenze tra gli Stati membri per 
quanto riguarda i livelli delle presta­
zioni e la loro durata, si possono illu­
strare considerando il caso di un 
lavoratore dell'industria di 40 anni 
che ha svolto regolarmente la sua 
attività e che dall'età di 20 anni per­
cepisce un salario medio e successi­
vamente perde il posto di lavoro. Per 
7 dei 12 paesi comunitari, l'indennità 
iniziale percepita oscilla tra il 73% e 
l'80% del salario precedente netto 
del lavoratore, mentre per la Germa­
nia essa ammonta al 63% (tabel­
la 11). In Irlanda tuttavia l'importo 
versato supera di poco il 40% delle 
-57 
Capitolo 4 - L'entità della protezione sociale negli Stati membri 
WJUMflfllMMUMfllWIU» flHaWMWWMttmttWWWMM*^ 
Tabella 12 Prestazioni 
corrisposte 
aduna 
persona di 
18 anni 
senza lavoro 
Che Che 
vive da coabita 
sola con 
qualcuno 
% celle retribuzioni 
medie 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemb. 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Regno Unito 
Media CE 
Nota Ari 
35 
39 
0 
0 
0 
32 
0 
45 
34 
44 
18 
25 0 
35 
(Vedi nota) 
0 
0 
0 
16 
0 
45 
0 
44 
0 
12 
la somma erogabile dipende da ogni 
singolo caso 
retribuzioni nette percepite durante 
l'attività lavorativa mentre in Grecia, 
in Italia e nel Regno Unito è inferiore 
al 30% — nel Regno Unito è addirit­
tura del 23%. 
Nella metà degli Stati membri, il di­
ritto a percepire queste prestazioni 
iniziali si riduce a 12 mesi. Solo in 
Spagna e in Italia il periodo scende a 
6 mesi. In Portogallo, il periodo ini­
ziale si estende a 21 mesi, nei Paesi 
Bassi a 24 e in Danimarca a 30. 
Allo scadere del periodo iniziale, le 
prestazioni vengono ridotte in tutti i 
paesi, ad eccezione del Regno Unito in cui il sistema di integrazione del 
reddito assicura il proseguimento 
delle prestazioni a tempo indefinito 
virtualmente a tasso invariato. In 
Grecia e in Italia le prestazioni cessa­
no di essere versate di diritto (in Italia 
è possibile percepire un'indennità di­
screzionale a livello locale e regiona­
le), mentre in numerosi casi, la 
riduzione è considerevole — in cia­
scuno dei paesi del Benelux è pari al 
25% o più dello stipendio precedente 
e in Portogallo supera il 35%. 
Tuttavia dopo il periodo iniziale, le 
prestazioni in molti casi assumono la 
forma di assistenza sociale e lo scopo 
è quello di fornire un reddito di sus­
sistenza. L'indennizzo al lavoratore 
disoccupato di lunga durata, che ab­
bia esaurito il diritto a percepire tale 
indennità, corrisponde in tutti in pae­
si, ad eccezione del Belgio e della 
Spagna, alla quota che un lavoratore 
il quale non dispone di un livello di 
contributi adeguato, riceverebbe im­
mediatamente dopo aver perso il la­
voro qualora non disponesse di mezzi 
propri di sostentamento. In Belgio la 
somma sarebbe in questo caso infe­
riore — rispettivamente 47% e 33% 
delle retribuzioni medie nette — 
mentre in Spagna, il soggetto interes­
sato dovrebbe contare su indennizzi 
discrezionali corrisposti da enti locali 
o regionali. 
Quando il lavoratore disoccupato 
esaurisce il diritto alle indennità, la 
somma dovuta risulta relativamente 
ridotta. Solo in tre Stati membri, 
Danimarca, Germama e Belgio, tale 
importo è superiore al 50% delle re­
tribuzioni medie nette dell'industria 
e, sempre in tali paesi, coloro che non 
hanno raggiunto livelli soddisfacenti 
di contributi, percepiscono un impor­
to inferiore al 50%, come nel resto 
dei paesi comunitari. In numerosi paesi vengono tuttavia 
versati assegni supplementari per co­
niugi a carico, analogamente a quan­
to si è detto per le prestazioni di 
invalidità. Questi assegni aumentano 
l'importo delle prestazioni oltre al 
50% del salario industriale medio 
netto, in tutti i paesi, tranne nel Regno 
Unito, dove rimane pari al 36%, 
l'Italia, la Spagna e la Grecia in cui 
non esiste un regime formale che ga­
rantisca un hvello minimo di reddito. 
Versamenti supplementari per figli a 
carico sono effettuati in alcuni paesi, 
inclusa la Spagna, in cui un lavorato­
re disoccupato con due figli può' per­
cepire una prestazione pari al 64% 
della retribuzione media netta. 
Oltre al hvello dei contributi versati, 
anche l'età influisce notevolmente 
sull'importo delle prestazioni di di-
soccupzione dovute. Nel caso di una 
persona di 18 anni che non abbia 
svolto precedentemente un'attività 
lavorativa, che non dispone di una 
fonte di reddito significativa e che 
vive da sola, non esiste in Spagna, in 
Grecia, in Francia e in Italia (tabel­
la 12) un diritto formale a percepire 
un'integrazione di reddito. Nella 
maggior parte degli altri paesi, le 
prestazioni percepibili sono inferiori 
per un soggetto di età superiore e 
l'importo varia dal 18% del Regno 
Unito al 44% del Portogallo (anche 
se per una durata di 10 mesi solamen­
te). Solo in Belgio e in Lussemburgo 
le prestazioni versate equivalgono a 
quelle di una persona di 40 anni. 
Il reddito dei genitori del giovane, in 
genere, non influisce sul diritto alle 
prestazioni. In Germania, tuttavia, i 
genitori possono essere invitati a for­
nire un sostegno nei limiti delle loro 
possibilità, mentre in Lussemburgo, 
il reddito parentale è tenuto in consi­
derazione unicamente se il giovane 
chiede l'assistenza sociale invece 
dell'indennità di disoccupazione. In 
58 
Capitala 4 - L'entità dalla protezione sociale negli Stati membri 
Belgio, l'importo versato al giovane 
può' essere recuperato dai suoi geni­
tori. 
Se invece il giovane in questione vive 
con un'altra persona che percepisce 
un salario, ciò' incide sulla somma 
erogabile in tutti i paesi tranne la 
Danimarca e il Portogallo. Il giovane 
perderebbe ogni diritto a qualsiasi 
forma di prestazione tranne nei paesi 
come la Danimarca, il Portogallo e 
l'Irlanda, mentre in Germania la 
somma versata dipende dai bisogni 
individuali. In Lussemburgo le sue 
condizioni familiari vengono prese in 
considerazione unicamente se la don­
na chiede l'assistenza sociale piuttosto 
che un indennizzo di disoccupazione. 
Nei paesi comunitari del sud, in ge­
nere, gli indennizzi di disoccupa­
zione non conoscono un'ampia 
diffusione a hvello nazionale ma si 
assiste ad un tipo di assistenza discre­
zionale, significativa, su base regio­
nale e locale. In Italia, ad esempio, un 
lavoratore che ha perso il lavoro 
può', in talune circostanze, avere di­
ritto ad un indennizzo di mobilità, 
che ammonta in genere al 71% delle 
retribuzioni medie nette. Inoltre, seb­
bene in Italia il sistema non preveda 
forme assistenziali a livello naziona­
le al di là dello scadere dei 6 mesi che 
danno diritto al ricevimento della 
prestazione, possono comunque sus­
sistere vari tipi di prestazione discre­
zionale, a seconda della località in cui 
vive il lavoratore interessato. Una 
situazione analoga esiste anche in 
Spagna. 
Maternità 
La raccomandazione del Consi­
glio intende garantire alla donna 
che cessa di lavorare perchè in attesa 
di un figlio una protezione sociale 
adeguata e la direttiva 92/85/CEE del Consiglio che entra in vigore nel 
1994 ha fissato in proposito standard 
minimi. Per una donna che ha lavo­
rato oltre un periodo specifico di 
tempo e che percepisce una retribu­
zione media, le indennità di maternità 
dovute sono pari o maggiori alla re­
tribuzione netta media in 7 Stati 
membri (tabella 13). In Belgio, in 
Francia, in Lussemburgo e in Porto­
gallo, per il fatto che le prestazioni 
non sono soggette a tassazione, le 
indennità superano l'importo delle 
retribuzioni durante l'attività lavora­
tiva, mentre in Germania, in Grecia e 
nei Paesi Bassi sono allo stesso hvel­
lo. Per la maggior parte degli altri 
paesi, le prestazioni sono relativa­
mente elevate sebbene nel Regno 
Unito, dove vige il regime meno fa­
vorevole di tutta la Comunità, l'in­
dennità di maternità dopo le prime 
6 settimane sia pari al 25% della 
retribuzione netta precedente. 
Il perido di erogazione delle presta­
zioni varia dalle 13 settimane (for­
malmente 90 giorni) del Portogallo 
alle 28 settimane della Danimarca 
(che compensa in parte il tasso di 
prestazione relativamente basso — 
73% dell'ultimo stipendio netto). In 
9 paesi, tuttavia, il periodo normale 
oscilla tra 14 e 18 settimane mentre 
in Italia (5 mesi) e in Danimarca la 
durata è superiore (in Francia, la du­
rata è di 16 settimane per i primi due 
figli e di 26 settimane peri successivi). 
Al genitore che intende assentarsi dal 
lavoro per un periodo più lungo, i 
sistemi di assistenza sociale esistenti 
offrono un'assistenza molto limitata. 
In tre paesi, la Germama, il Belgio e 
l'Italia, sono previsti assegni speciali 
per i genitori che rimangono a casa 
con i figli, sebbene a livelli ridotti e 
per periodi di tempo limitati (23% 
della retribuzione media netta fino a 
quando il figlio compie due anni in 
Germania, 20%-25% per un anno in Tabella 13 Indennità di 
maternità 
% della Durata 
retribu- (setti-
zione mane) 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Regno Unito 
Media CE 110/117 15 
73 28 
100 14 
100 15 
75 16 
113 16/26 
93 14 
86 5 mesi 
111 16 
100 16 
124 13 
25/91 18 
96 
Jiote in Belgio, la prestazione del 117% i 
ventata per i primi 30 giorni e 
successivamente scende a 110%. In 
Francia, la durata è di 16 settimane 
nel caso dei primi due figli e S 26 
settimane per agni figlio successivo. 
Nel Regno Unito, l'assegno del 91% 
è versata per le prime 6 settimane e 
successivamente scende a 25%. 
Belgio e 34% per 9 mesi in Italia). In 
altri paesi, la stessa persona potrà 
contare, ove essa esiste, su un'assi­
stenza sociale subordinata a partico­
lari condizioni di reddito, mentre in 
Francia esiste un regime speciale per 
genitori non sposati che prevede il 
versamento del 59% dello stipendio 
medio netto fino al raggiungimento 
dei tre anni di età del bambino. 
Famiglie 
monoparentali 
L'assistenza per genitori unici — 
o per persone che vivono sole— 
varia notevolmente tra Stato e Stato, 
59-
Capitolo 4 - Ventila della protezione sociale negli Stati membri 
WUUUUWUflJWJWAPflW^^ 
Tabella 14 Assegno 
corrisposto 
ad un 
genitore 
unico senza 
contributi 
% della 
retribuzione media 
netta 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Regno Unito 
Media CE 59 
60 
55 
32 
3 
50 
44 
16 
54 
63 
0 
38 
40 
Note In Grecia l'assegno è concesso 
unicamente alle madri sole 
soprattutto per quanto concerne 
persone che non hanno versato un 
numero di contributi sufficiente (ta­
bella 14). In Grecia, l'indennità è do­
vuta unicamente alle madri sole e non 
ai padri soli mentre in Spagna e Por­
togallo i genitori soli devono contare 
sull'assistenza discrezionale di enti 
regionali e locah, ciò' che vale anche 
per l'Italia dove l'indennità è pari 
solo al 16% dello stipendio medio 
netto. L'indennità è pari al 50% o 
meno dello stipendio medio in Fran­
cia (dopo che il figlio ha raggiunto 
un'età di 3 anni) e in Irlanda mentre 
nel Regno Unito è pari al 38%. Solo 
la Danimarca e i Paesi Bassi versano 
indennità pari al 60% o più. Assistenza 
ad un parente 
anziano o disabile 
Nella maggior parte degli Stati 
membri mancano regimi spe­
ciali di aiuto alle persone che voglio­
no assistere un parente anziano o 
disabile, le quali devono in genere 
ricorrere all'assistenza sociale. In 
Irlanda e nel Regno Unito, tuttavia, 
esistono prestazioni speciali sotto 
forma di assegno di assistenza, su­
bordinate a particolari condizioni di 
reddito in Irlanda e che, nei casi più 
favorevoli, offrono in Irlanda il 33% 
delle retribuzioni medie nette e nel 
Regno Unito il 29%. 
Prestazioni 
per morte 
del coniuge 
Per le donne rimaste vedove l'im­
porto degli assegni versati varia 
notevolmente a seconda dello Stato 
membro. Tutto dipende dalle circo­
stanze personali della donna coinvol­
ta — età (viene fissata un' età minima 
di 35 anni in Portogallo, di 40 nei 
Paesi Bassi, di 45 in Belgio e nel 
Regno Unito e di 55 in Francia); 
durata del legame matrimoniale (un 
periodo minimo di 6 mesi è previsto 
in Grecia, di un anno in Belgio, 
Lussemburgo e Portogallo e di due 
anni in Francia); eventuali figli a ca­
rico e reddito personale (in questo 
caso gli assegni sono ridotti in 
Belgio, in Germania e in Francia). 
In genere gh assegni vengono versati 
secondo le necessità, il che comporta 
una variazione dell'importo corri­
sposto da persona a persona. Di con­
seguenza qualsiasi esempio può' servire unicamente a illustrare le dif­
ferenze esistenti. 
Nel caso di una donna con due bam­
bini piccoli, il cui marito è morto 
all'età di 40 anni e che dall'età di 
20 anni percepiva un salario indu­
striale medio con un livello quindi di 
contributi soddisfacente, le presta­
zioni fornite variano dal 90% circa 
dello stipendio medio netto in Belgio 
ad oltre F 80% in Spagna fino a meno 
del 50% in Portogallo e in Italia. La 
Germania e il Regno Unito risultano 
leggermente al di sopra di queste 
Tabella 15 Pensioni di 
reversibilità 
Vedova Vedova 
di 30 di 50 
anni con anni 
due figli senza 
figli 
% della retribuzione 
media netta 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Regno Unito 
Media CE 
(esclusa la 
Francia) 89 
67 
51 
59 
82 89 
67 
37 
54-66 
49 
(Vedi nota) (Vedi nota) 
58 
47 
77 
69 
48 
53 
64 36 
56 
69 
49 
64 
31 
55 
60 
UMrawMtMMmruiM^^ Capitata 4 - L'entità detto protezione sociale negli Stati membri 
percentuali (tabella 15). In Danimar­
ca non viene erogato alcun assegno 
di vedovanza in questi termini, seb­
bene la donna abbia diritto ad un'as­
sistenza sociale, qualora priva di 
reddito. 
Per una donna più anziana senza per­
sone a carico, il cui marito è morto 
dopo 40 anni di lavoro, la variazione 
è analoga e l'assegno risulta più ri­
dotto in ciascun paese comunitario, 
tranne in Italia e in Portogallo dove è 
più elevato (essendo i contributi ver­
sati per periodi più lunghi) e in Belgio 
dove l'importo è lo stesso. 
Assegni 
familiari 
La raccomandazione del Consi­
glio prevede il versamento di as­
segni alle famiglie con oneri familiari 
estremamente elevati e a quelle più 
svantaggiate. Qualora si tratti di una 
famigha con entrate medie, l'importo 
dell'assegno versato per il primo fi­
glio (direttamente o indirettamento 
mediante un'esenzione dalle tasse) in 
tutti i paesi, tranne il Lussemburgo 
(dove rappresenta addirittura il 22% 
del reddito netto), aggiunge molto 
meno del 10% allo stipendio netto 
(tabella 10) e in Francia si raggiunge 
solo l'I%. 
In tutti i paesi, l'importo globale ero­
gabile aumenta con il numero dei 
bambini, sebbene solo in Irlanda, nei 
Paesi Bassi, in Portogallo e nel 
Regno Unito l'aumento sia propor­
zionale per il secondo e il terzo figlio. 
In Belgio, in Germania, in Itaha e, 
soprattutto in Francia, l'assegno ver-
sabile per ciascun figlio aumenta col 
numero dei figli. In Danimarca, l'assegno versato per 
ciascun figlio diminuisce con il nu­
mero dei figli a carico. 
Caratteristiche 
principali 
Le conclusioni che si possono 
trarre da quanto è stato finora 
descritto, sono ovviamente limitate 
dalla natura di questa panoramica che 
non tiene conto della copertura delle 
varie prestazioni in relazione alle 
persone disagiate o al loro tasso di 
fruizione di tati prestazioni. In consi­
derazione di queste limitazioni, gli 
aspetti principali da evidenziare in 
termini di prestazioni di sicurezza so­
ciale (o contributive) sono i seguenti: 
- il livello di reddito mantenuto 
con le prestazioni contributive è 
relativamente alto nella maggior 
parte degli Stati membri, mentre 
in quelli in cui non lo è, si ricor­
re in genere a somme supple­
mentari per le persone a carico e 
rivestono particolare importanza 
regimi complementari privati; 
- nel caso di disoccupazione, in 
particolare, il periodo durante il 
quale vengono percepite le pre­
stazioni è, nella maggior parte 
dei casi, limitato e il hvello assi­
stenziale si riduce notevolmente 
alla fine del periodo in questione. 
In termini di assegni minimi il livello 
assistenziale per i soggetti in condi­
zioni di maggiore precarietà varia no-
tevolmente all'interno della 
Comunità. Il Belgio, la Danimarca, il 
Lussemburgo e i Paesi Bassi presen­
tano i livelli più alti di reddito mini­
mo, circa 50% o più delle retribuzioni 
medie nette nella maggior parte dei 
casi tipici mentre, di converso, la Tabella 16 Assegni 
familiari 
Un Due Tre 
figlio figli figli 
% delle retribuzioni medie 
nette 
Belgio 
Dani­
marca 
Germania 6 
Grecia 4 
Spagna 2 
Francia 1 
Irlanda 2 
Italia 3 20 38 
11 15 
12 21 
8 12 
3 5 
22 50 
4 6 
6 11 
Lussem­
burgo 22 28 40 
4 10 16 
Portogallo 4 9 i4 Paesi 
Bassi 
Regno 
Unito 
Media CE 9 13 
12 20 
Spagna, la Grecia e l'Italia non offrono 
sistemi formali globali di assistenza in 
numerose situazioni di necessità e ri­
corrono a prestazioni discrezionali a 
hvello locale e regionale (Tabella 17). 
In termini di convergenza, la situa­
zione è molto simile per quanto ri­
guarda le pensioni di vecchiaia e le 
indennità di invalidità per le quali 
esistono dei regimi in tutti gli Stati 
membri. Le prestazioni di vecchiaia 
in 10 paesi oscillano tra il 32% e il 
52% della retribuzione media netta e 
le indennità di invahdita fra il 30% e 
il 49% in otto paesi. La mancanza di 
convergenza è estremamente eviden­
te per le indennità di disoccupazione, 
soprattutto per quanto riguarda i di­
soccupati giovani e a lungo termine, 
61 
Capitalo 4 -L'entità della protezione sociale negli Stati membri 
WWAMWWWUUWJWnW^ 
Tabella 17 Minimi sociali (luglio 1992) 
Vecchiaia(l) lnvalidità(2) Disoccupazione(3) 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemb. 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Regno Unito ECU/ 
Mese 
442.7 
599.7 
506.7 
49.1 
272.8 
447.5 
329.3 
230.5 
607.8 
552.3 
122.8 
363.2 % del 
PIL 
procapite 
32 
34 
29 
10 
28 
30 
38 
16 
36 
41 
21 
30 ECU/ 
Mese 
924.4 
967.4 
506.7 
79.3 
272.8 
447.5 
329.3 
695.4 
863.9 
552.3 
122.8 
376.3 % del 
PIL 
procapite 
67 
55 
29 
16 
28 
30 
38 
49 
51 
41 
21 
31 ECU/ 
Mese 
442.7 
699.7 
506.7 
0 
0 
322.1 
329.3 
0 
607.8 
552.3 
0 
263.4 % del 
PIL 
procapite \ 
32 
40 
29 
0 
0 
22 
38 
0 
36 
41 
0 
22 
(1 ) Una persona che vive da sola e che ha raggiunto l'età pensionabile senza aver diritto 
ad una pensione contributiva e non ha nessuna altra fonte di reddito 
(2) Una persona di 40 anni che vive da sola che non ha diritto ad una pensione 
contributiva, non ha nessuna altra fonte di reddito ed è inabile al lavoro 
(3) Una persona di 40 anni che vive da sola che non ha diritto ad una pensione 
contributiva, non ha nessun altra fonte di reddito ed è disponibile al lavoro 
Nota In Italia e in Spagna non vi è un livello minimo di integrazione del reddito fissato dalla legge, ma in 
diverse regioni è possibile ricevere assistenza sociale dalle autorità regionali e locali. 
per i quah in numerosi paesi manca un 
sistema specifico di sostegno e i livelli 
di assistenza variano notevolmente. 
Effetto della 
protezione 
sociale sul 
reddito familiare 
Le limitazioni della panoramica 
suddetta si possono superare 
unicamente con l'esame dell'effetto 
delle prestazioni sociah sul reddito delle famiglie in condizioni precarie. 
Il problema tuttavia consiste nel fatto 
che i dati sulla protezione sociale 
provengono innanzitutto da fonti am­
ministrative e non sono destinati a 
misurare il loro impatto sulle condi­
zioni di vita delle persone da assiste­
re. Di conseguenza le informazioni al 
riguardo sono particolarmente scar­
se. Pur essendo svolte regolarmente 
nella maggior parte dei paesi, le inda­
gini sui redditi familiari non si soffer­
mano necessariamente su questo 
aspetto particolare. Essendo inoltre 
effettuate su scala nazionale, risulta 
difficile mettere a confronto i risultati. 
Dal 1978, tuttavia, la situazione è un 
po' migliorata con gh studi compara­tivi condotti nell'ambito dei succes­
sivi programmi comunitari volti a 
combattere la povertà. I risultati di 
tali studi costituiscono la base di que­
sta parte del capitolo e coprono cin­
que Stati membri, il Belgio, la 
Grecia, l'Irlanda, il Lussemburgo e i 
Paesi Bassi, nonché una regione della 
Comunità, la Catalogna in Spagna 
(cfr. il riquadro). Questi dati sono 
stati integrati da cifre del Luxem­
bourg Income Study relative a Ger­
mania, Francia, Italia e Regno Unito 
e Stati Uniti, al fine di coprire la 
maggior parte della Comunità e avere 
quale elemento di raffronto il mag­
giore paese al di fuori della stessa. 
Malgrado i dati per questi paesi e la 
regione suddetta si riferiscano ine­
vitabilmente ad anni diversi tra il 
1984 e il 1988 e non siano sempre 
confrontabili in ogni singolo caso, 
contribuiscono tuttavia a fornire 
un'indicazione della situazione esi­
stente negli anni '80 e possono sicu­
ramente essere di una certa utilità. Si 
spera che la presente analisi, malgra­
do i suoi limiti, stimoli le autorità 
preposte alla protezione sociale e alla 
raccolta di dati statistici a cercare di 
migliorare e di ampliare i dati dispo­
nibili. Dopotutto, senza informazioni 
affidabih circa l'effetto della prote­
zione sociale sui lavoratori, cui si 
cerca di offrire una certa assistenza, 
è difficile, se non impossibile miglio­
rare l'applicazione della politica so­
ciale. 
Al fine di valutare l'efficacia dei 
sistemi di protezione sociale per alle­
viare le condizioni di povertà e indi­
genza, non è sufficiente conoscere 
semplicemente il numero delle fami­
glie al di sotto della soglia di povertà, 
comunque essa sia definita, ma anche 
di quanto esse sono più in basso. In 
altre parole, il problema della prote­
zione sociale riguarda i trasferimenti 
che sarebbero necessari per portare il 
-62 
Capitola 4 - L'entità della protezione sociale negli Stati membri 
wwwmwaAiuuuwwawwaa^^ 
reddito di tutti i nuclei familiari al di 
sopra della soglia di povertà. L'effi­
cacia di qualsiasi sistema si può' 
quindi giudicare in termini di varia­
zione del reddito dei nuclei familiari 
rispetto a tale soglia. Ciò' implica un 
confronto del reddito di tali nuclei 
familiari, incluse le prestazioni so­
ciali, con la situazione che si verreb­
be a creare se non esistesse il sistema 
di protezione sociale. 
Se la soglia di povertà in un qualsiasi 
paese è considerato pari al 50% del 
reddito medio disponibile per unità di 
consumo, ciò' che rappresenta la mi­
sura più frequente adottata, i risultati 
dell'esercizio descritto dimostrano 
che in tutti gli Stati membri una per­
centuale di nuclei familiari scende al 
di sotto della soglia di povertà anche 
dopo aver ricevuto le prestazioni so­
ciali (cfr. il riquadro per una spiega-
zione dei metodi usati per 
standardizzare il reddito familiare). 
Questa percentuale in genere è mag­
giore per i paesi più poveri che per i 
più prosperi. In Grecia, alla metà de­
gli anni '80 essa ammontava al 20% 
e in Italia e Irlanda al 17%—18%, 
mentre nei Paesi Bassi la percentuale 
di famiglie povere era solo del 7% e 
in Belgio un po' inferiore al 6% (gra­
fico 8). 
Comunque per tutti i paesi più poveri 
della Comunità la percentuale di nu­
clei familiari al di sotto della soglia 
del minimo vitale, dopo aver tenuto 
conto dei trasferimenti sociah, era 
inferiore rispetto agli USA, dove nel 
1984, il 25% delle famiglie aveva un 
livello di reddito disponibile inferio­
re al 50% della media. 
Va comunque detto che la definizio­
ne di povertà adottata in questa sede 
non è necessariamente quella che tut­
ti i paesi inclusi nell'analisi farebbero 
propria né tantomeno è una definizio­
ne adottata nell'amministrazione dei Fonti di dati e definizione di povertà 
Europass (ricerca europea sulla povertà e sulla sicurezza sociale) è un 
programma finanziato dalla Comunità europea che copre cinque paesi e due 
regioni (Belgio, Grecia, Irlanda, Lussemburgo, Paesi Bassi, Lorena (F) e 
Catalogna (E). In ciascuno di questi territori è stato istituito un centro di 
ricerche e i lavori sono coordinati allo scopo di porre le basi per una strategia 
comparativa che affronti il problema della povertà tra gli Stati membri della 
Comunità europea. 11 tema centrale del programma consiste nella messa a 
punto e nel confronto di indicatori e di soglie di povertàe nell'adeguamento 
dei vari sistemi di sicurezza sociale per la lotta contro la povertà 
Il LIS (Luxembourg Income Study= studio lussemburghese sul reddito) 
rappresenta una base di dati microeconomici e sociali che attualmente 
comprende 35 serie di dati forniti da 5 Stati membri che compongono il 
LIS. Tale base di dati è messa a disposizione di tutti i ricercatori e analisti 
ed è utilizzata circa 10-20 volte al giorno da oltre 200 esperti in vari 
continenti. 
Esso consente di effettuare un'analisi comparata sulla politica socioecono­
mica, ad esempio, in relazione ai vari tipi di programmi che si occupano 
della povertà, dell'adeguamento del reddito, dell'età pensionabile e della 
distribuzione del benessere economico in genere. 
Nel programma Europass i dati sono standardizzati prima della raccolta a 
seguito di consultazioni costanti tra i centri di ricerca interessati. Nel 
programma LIS, i dati vengono raccolti e successivamente armonizzati. 
L'analisi effettuata nel testo della presente relazione si basa sulla definizio­
ne più comune di povertà, cioè nuclei familiari con un reddito inferiore al 
50% del reddito medio disponibile nel paese in questione, previo adegua­
mento mediante scale di equivalenza per ogni tipo di famiglia (per famiglia 
si intende un gruppo di persone, tra le quali possono esistere o meno legami 
familiari, che convivono sotto lo stesso tetto e che in genere consumano ì 
pasti insieme), secondo i seguenti principi: 
- primo adulto del nucleo familiare: 1,0 
- ciascun adulto in più: 0,7 
- ciascun figlio a carico: 0,5 
Il numero di adulti equivalenti (AE) in una famiglia è rappresentato dalla 
formula: 
EA=1+0,7(A-1) + 0,5C 
in cui A rappresenta il numero di adulti e C il numero di figli di età inferiore 
a 17 anni e figli di età superiore che ancora proseguono gli studi. Il reddito 
disponibile rappresenta il reddito totale del nucleo familiare (reddito deri­
vante da attività economica, proprietà e trasferimenti) al netto delle tasse e 
dei contributi sociali, escluso il reddito e le prestazioni in natura (sanità, 
istruzione, alloggio occupato dal proprietario, uso di un'autombile di ser­
vizio ecc). In questo modo a ciascun individuo viene attribuito un indicatore 
di reddito, ottenuto dividendo il reddito disponibile del nucleo familiare, 
cui appartiene l'individuo, per il numero di adulti equivalenti che costitui­
scono la famiglia. 
63 
Capìtolo 4 - L'entità della protezione sociale negli Stati membri 
8 Percentuale di nuclei familiari con redditi inferiori alla 
soglia di povertà, prima e dopo l'intervento del regime di 
sicurezza sociale nella metà degli anni '80 
50 r% nuclei familiari 
40 
30 
20 
10 n 50 
H 40 
-T 30 
20 
10 
B NL L UK D CAT F IRL 
CAT a Catalogna GR USA 
9 Indicatori di efficacia dei sistemi di protezione sociale nella 
metà degli anni '80 
100 
80 
60 
40 
20 100 
80 
H 60 
40 
20 
B NL L UK D F IRL I CAT GR USA 
Indicatore 1 » Rfduzlona dal numato di nudai tamiari ai dt sotto della soglia di povertà, come risultato dalla protaziona sociale 
indicatore2 = %dl riduzionedefllntarvalto di povertà CAT = Catalogna sistemi della sicurezza sociale. In ter­
mini di obiettivi nazionali, i risultati 
citati non significano necessariamen­
te un insuccesso di questi sistemi nel 
prevenire la povertà e l'indigenza. 
Si è tuttavia notato che anche in ter­
mini di definizione di povertà, queste 
cifre offrono solo un'indicazione 
parziale dell'efficacia della sicurezza 
sociale nei vari paesi, in quanto non 
danno un'immagine dell'entità del 
problema reale. In altre parole, in 
qualsiasi tipo di valutazione, è anche 
importante considerare quali sareb­
bero stati i livelli di reddito senza la 
protezione sociale. 
Sorprende alquanto che i risultati di 
questo calcolo differiscano notevol­
mente dalla voce riguardante l'effet­
to dei trasferimenti sociali. In primo 
luogo, l'intervallo di variazione tra 
gli Stati membri per quanto riguarda 
la percentuale di nuclei familiari al di 
sotto della soglia di povertà è molto 
inferiore, si va infatti dal 46% in 
Francia e in Irlanda al 38%-39% in 
Grecia e Lussemburgo (Grafico 8). 
Ciò' starebbe perciò' ad indicare che 
la portata iniziale del problema, che i 
sistemi di protezione sociale intendo­
no affrontare, si equivale nei vari 
Stati membri. 
In secondo luogo, la percentuale di 
nuclei familiari con un reddito medio 
inferiore al 50% è relativamente bas­
sa negli USA (35%) rispetto alla cifra 
media comunitaria che supera il 
40%. 
L'effetto della protezione sociale ne­
gli USA è di ridurre solo del 10% la 
percentuale dei nuclei familiari al di 
sotto della soglia del minimo vitale. 
Tale risultato è molto inferiore a 
quelli di qualsiasi altro paese comu­
nitario. Anche in Grecia, che sembra 
avere il sistema meno efficace, i 
trasferimenti sociali riducono la 
64-
Capitola 4 - L'entità della protezione sociale negli Stati membri 
WWftMMPaWMAtfW.afl'^^ 
percentuale del 18%, mentre negli 
altri Stati membri, tranne l'Italia, 
dove la riduzione è del 25%, la cifra 
si mantiene intorno al 30% o più. Il 
Belgio sembra avere il sistema più 
efficace con una riduzione del 36%. 
Attraverso il suo sistema di protezio­
ne sociale, il Belgio è riuscito quindi 
nella metà degh anni '80 a ridurre 
dell'86% il numero dei nuclei fami­
liari al di sotto deldella soglia di po­
vertà, come definita in questo 
contesto, mentre per i Paesi Bassi e il 
Lussemburgo, la cifra era superiore 
all' 80% e negli altri paesi comunitari, 
tranne la Grecia, intorno al 60% o più 
(grafico 9). In Grecia e in Catalogna, 
d'altro canto, il 50% circa delle fami­
glie che sarebbero state al di sotto 
della soglia di povertà senza il siste­
ma di sicurezza sociale ne sono rima­
ste comunque al di sotto a dispetto 
dell'esistenza di tale sistema. 
Ciononostante i risultati in questi due 
territori della Comunità erano supe­
riori a quelli degh USA dove il siste­
ma di protezione sociale è riuscito 
unicamente a portare il reddito del 
29% delle famiglie indigenti al di 
sopra della soglia di povertà. 
Il confronto tra il numero di famiglie 
con un reddito inferiore alla sogha di 
povertà, con e senza i sistemi di pro­
tezione sociale, è un modo di misu­
rarne l'efficacia. Tuttavia come si è 
fatto notare, esso non tiene conto del 
livello al di sotto della soglia di po­
vertà raggiunto dai nuclei familiari 
che pur beneficiano dei trasferimenti 
sociali. Un ulteriore indicatore di ef­
ficacia, perciò', è dato dai costi effet­
tivi sostenuti nell'ambito del sistema 
della protezione sociale, per portare i 
nuclei familiari alla soglia di povertà 
rispetto alla somma che si dovrebbe 
spendere per assicurare che nessuna 
famiglia scenda al di sotto di tale 
soglia — vale a dire la misura in cui Indicatori di efficacia 
dei sistemi di protezione sociafe 
Vi sono due modi principali di misurare gli effetti dei sistemi di protezione 
sociale sulla povertà. Il primo consiste nel contare il numero di persone o 
famiglie il cui reddito à inferiore ad un dato importo, prima senza conside­
rare i trasferimenti sociali e poi tenendone conto. Il secondo metodo 
consiste nel valutare il "fossato della povertà", ovvero l'ampiezza dello 
scarto tra il reddito delle famiglie povere (prima o dopo i trasferimenti) e 
l'importo rappresentato dalla sogha di povertà. Per una valutazione globale 
si deve fare ricorso ad entrambi gli indicatori. In altri termini, il successo 
di un sistema di povertà sociale in relazione alla lotta contro la povertà si 
deve misurare sia in funzione del numero di famiglie e di individui il cui 
reddito raggiunge o supera la sogha di povertà grazie ai trasferimenti 
sociah, sia della rilevanza dello scarto tra la soglia di povertà e i redditi 
delle famiglie che una volta ricevute le prestazioni sociali restano al di sotto 
di tale sogha. 
Reddito netto dteponlblte 
di povertà I diversi metodi di valuta­
zione si possono descrivere 
con l'ausilio del diagramma 
qui sotto riportato, nel quale 
le famiglie sono ordinate 
sull'asse orizzontale in base 
al livello del loro reddito 
mentre l'asse verticale rap­
presenta l'importo del red­
dito netto disponibile. 
{Farolglte dasefflcate In base al reddito (le più povero a sinistra) 
Nel diagramma: 
- l'area B + C + D rappresenta l'importo totale dei trasferimenti sociali; 
- l'area B + C rappresenta l'importo dei trasferimenti percepiti dalle 
famiglie il cui reddito, prima del trasferimento, si situa al di sotto della 
soglia di povertà; 
- l'area A + B rappresenta il fossato della povertà, prima dei trasferimenti; 
- l'area A rappresenta il fossato della povertà, dopo i trasferimenti. 
L'efficacia della protezione sociale nel ridurre l'ampiezza della povertà 
può allora essere misurata combinando i seguenti fattori; 
- B / A + B, che raffigura in quale proporzione l'intervento della prote­
zione sociale riduce il fossato della povertà; 
- B / B + C + D, che rappresenta la proporzione dei trasferimenti sociali 
destinata alla riduzione dei trasferimenti sociali; 
- B + C/B + C + D, che rappresenta la proporzione dei trasferimenti 
sociali che va alle famiglie il cui reddito, prima del trasferimento, si 
situa al di sotto della soglia di povertà. 
65 
Capitolo 4 - L'entità della protezione sociale negli Stati membri 
viene ridotto l'intervanno di povertà 
(cfr. il riquadro — l'indicatore 2 nel 
grafico 9 è una misura di B/(A+B)). 
I risultati di questo calcolo sono simi­
li ma non sono assolutamente identici 
a quelli dell'esercizio precedente. Di 
conseguenza il Belgio nella metà de­
gli anni '80 ha speso il 96% dell'im­
porto che sarebbe stato necessario 
per eliminare la povertà delle fami­
glie, come viene definita in questo 
contesto, mentre i Paesi Bassi e il 
Lussemburgo hanno speso più del 
90%. D'altro canto, la Germania ha 
speso quasi il 90% dell'importo ne­
cessario e la Francia e l'Irlanda oltre 
all'80%, sebbene in questi casi, una 
percentuale molto più piccola di nu­
clei familiari sia stata portato oltra la 
soglia di povertà — 70% in Germa­
nia, 67% in Francia, 63% in Irlanda. 
Ciò' significa che i nuclei familiari 
rimasti al di sotto della soglia di po­
vertà, dopo che questi paesi avevano 
investito nella sicurezza sociale, ave­
vano in media livelli più elevati di 
reddito, cioè erano di poco al di sotto 
della sogha, rispetto ai paesi del Be­
nelux. 
Per tutti i paesi comunitari, per cui 
sono disponibili dati, il hvello di ef­
ficacia era maggiore rispetto agli 
USA, dove il bilancio effettivo per la 
protezione sociale equivaleva a circa 
la metà di quello richiesto per elimi­
nare la povertà dei nuclei familiari in 
base alla nostra definizione. A parte 
la Grecia, dove la cifra era del 64%, 
tutti gh Stati membri hanno speso il 
75% o più della somma richiesta. 
-66 
Capitolo 5- Misure d*fntegrazione socio-economica 
innflriiiinttMiMMMwniMrirritriiiw^ 
Capitolo 5 Misure d'integrazione 
socio-economica 
Sebbene nella seconda metà degh 
anni '80, i tassi di crescita eco­
nomica siano risultati relativamente 
alti nella maggior parte della Comu­
nità, i livelli di disoccupazione sono 
rimasti estremamente elevati nella 
maggior parte delle regioni e sono 
andati aumentando con la recessione 
iniziata nel 1991. Come risultato, si 
osservano al tempo stesso segni di 
crescente povertà e indigenza. Singo­
li Stati membri e la Commissione 
europea hanno adottato numerose 
misure per combattere la disoccupa­
zione e la povertà cercando di evitare 
che essi comportino un'esclusione 
economica e sociale. 
La raccomandazione del Consiglio 
del luglio 1992, è stata esplicita nel-
l'affermare che gh Stati membri de­
vono combinare pohtiche effettive di 
integrazione nella società e nel mer­
cato del lavoro, con misure reali di 
supporto del reddito. Nella seconda parte del capitolo, si 
esaminano le esperienze di 4 Stati 
membri — Germania, Francia, 
Danimarca e Portogallo — per illu­
strare la varietà di iniziative attuali in 
corso in materia di integrazione 
socio-economica. I paesi scelti sono 
in qualche modo rappresentativi 
dell'intera Comunità. La Danimarca 
e il Portogallo sono due paesi relati­
vamente piccoli e per certi versi rap­
presentano anche le condizioni 
estreme della "periferia" della 
Comunità: il Nord post-industriale e 
il Sud rurale. La Germania e la Fran­
cia sono grandi paesi, situati al centro 
dell'Europa continentale che rappre­
sentano, in qualche modo, la corrente 
europea dominante riguardo alla 
struttura del mercato del lavoro e 
delle pohtiche sociah. Politiche attive 
adottate in 
materia di 
mercato del 
lavoro 
AU'interno della Comunità, lo scopo 
principale delle pohtiche riguardanti 
il mercato del lavoro adottate negli 
ultimi anni, è stato quello di fornire i 
mezzi di sostegno del reddito per le 
persone incapaci di trovare un posto 
di lavoro. Le cosiddette misure pas­
sive, sotto forma di indennità di di­
soccupazione e assistenza sociale 
hanno assorbito, nella maggioranza 
dei paesi membri, la maggior parte 
dei bilanci stanziati a favore dei di­
soccupati. 
La prima parte di questo capitolo 
analizza le spese per le pohtiche atti­
ve relative al mercato del lavoro, 
adottate negli Stati membri allo sco­
po di reinserire nel lavoro il soggetto 
disoccupato o inattivo e le mette in 
relazione con le spese per i cosiddetti 
provvedimenti passivi di sostegno 
del reddito. Lo scopo dell'anahsi delle pohtiche 
apphcate dai 4 paesi è quello di met­
tere in risalto i risultati dei vari pro­
grammi più che di descrivere, nei 
particolari, le misure adottate. Di 
conseguenza sono descritti alcuni 
casi tipici di integrazione attraverso 
la Comunità. Invece le spese sostenute per affron­
tare pohtiche attive sul mercato del 
lavoro, ad esempio formazione e 
creazione di posti di lavoro, destinate 
ad aiutare i disoccupati a ritornare al 
lavoro o a trovare una prima occupa­
zione, qualora non avessero lavorato 
prima, sono risultate relativamente 
ridotte. 
-67-
Capitolo 5 - Misure d'integrazione socio-economica 
10 Spesa per ie politiche attive e passive dei mercato del lavoro 
in relazione al PIL, 1991 
% del PIL 
7 r 
6 h 
5 h Misure passive 
Misure attive 
2 h 
L GR I P UK F 
I 1988; B, F, IRL, L, NL 1991; UK 1992-1963 NL B IRL DK 
11 Spesa per interventi attivi in rapporto alla spesa 
complessiva del mercato del lavoro e tasso di 
disoccupazione, 1992 
60 r% della spesa complessiva per il mercato del lavoro 
50 
40 
30 
20 h 
10 \-•P 
•D 
•NtfGR 
•B •IRL 
•DK •UK T 60 
H 50 
40 
30 
20 
10 
l 1988; B, F, IRL, L,NL 1991; UK 1992-1993 
Q I I I i I I I I I l_ 
5 10 15 
Tasso di disoccupazione (%della forza lavoro) 20 In base agli ultimi dati disponibili, 
solo 3 paesi comunitari — la Germa­
nia il Portogallo e l'Italia — hanno 
consacrato più di un terzo della spesa 
complessiva del mercato del lavoro 
all'attuazione di misure attive nel 
1991-92 (e nel caso dell'Italia, la 
proporzione è sopravvalutata in 
quanto gran parte del sostegno del 
reddito per i disoccupati non è inclu­
so nelle cifre delle indennità di disoc­
cupazione). In 5 paesi — Belgio, 
Danimarca, Spagna, Lussemburgo e 
Regno Unito — la proporzione era 
solo di un quarto o meno (grafico 10 
— in cui per i paesi elencati nella 
nota, i dati si riferiscono al 1991, 
ultimo anno disponibile, e non al 
1992). 
Inoltre solo in 5 Stati membri la spesa 
attiva per il mercato del lavoro am­
montava a più dell'1% del prodotto 
nazionale lordo (tabella 18). Ad 
eccezione dell'Irlanda, che riceve 
un'assistenza comunitaria rilevante 
in materia di formazione e di misure 
per aiutare i giovani disoccupati, i 
seguenti paesi risultano i più ricchi a 
livello comunitario: la Germania, la 
Danimarca, il Belgio e i Paesi Bassi. 
Una conseguenza diretta delle spese 
relativamente ridotte in materia di 
politiche attive d'integrazione eco­
nomica, è costituita dall'alto livello 
di disoccupazione. Sebbene i governi 
della Comunità abbiano in genere 
cercato di mettere in risalto l'impor­
tanza delle misure attive destinate ad 
offrire un'effettiva assistenza ai sen­
za lavoro a lungo termine, in pratica 
la maggior parte dei medesimi ha 
trovato difficile, se non impossibile, 
deviare il bilancio delle spese dai 
provvedimenti passivi. L'aumento 
della disoccupazione, ha fatto sì che 
gli importi previsti per offrire un 
supporto del reddito ad un numero 
crescente di persone, gravasse su 
altre spese, contribuendo spesso a 
68 
Capitolo 5 - Misure d'integrazione socio-economica 
wMJMmififiMmMPXìmtim.wmìMM&MMfiwtw 
Tabella 18 Spesa per le politiche del mercato del lavoro, 1992 (%del PIL) 
Misure attive 
B DK D GR E F IRL I L 
Servizi pùbblici di collocamento 0,19 0,11 0,24 0,07 0,11 0,13 0,14 n/d NL P UK 
0,04 0,09 0,09 0,17 e amministrazione 
Formazione al mercato del lavoro 0,14 0,4 0,59 0,18 0,08 0,35 0,49 n/d 0,02 0,21 0,3 0,18 
Misure per i giovani n/d 0,26 0,06 0,03 0,06 0,23 0,44 n/d 0,11 0,07 0,38 0,18 
Sussìdi all'occupazione 0,55 0,39 0,52 0,09 0,32 0,11 0,29 n/d 0,02 0,05 0,04 0,02 
Misure per gli handicappati 0,16 0,4 0,24 0,01 n/d 0,06 0,14 
Spesa complessiva 
per le politiche attive 1,04 1,56 1,65 0,38 0,57 0,88 1,5 
del mercato del lavoro n/d 0,1 0,63 0,05 0,03 
0,8 0,29 1,04 0,86 0,58 
B Misure passive 
DK D GR E IRL NL 
Spesa complessiva 
per misure attive e passive 
Nota: 11988, B, F, IRL, U NL1991, UK 1992-1993 
Fonte OCSE Employment Outlook, luglio 1993 UK 
Indennità di disoccupazione 2,07 3,69 1,39 0,79 3,07 1,46 2,89 n/d 0,25 2,17 0,59 1,69 
**£?Z££SS£? °-75 ^ °-49 n/d °/d °-47 °-05 M °-52 •« °'u m 
3,86 6,53 3,46 1,17 3,64 2,81 4,44 0,72 1,06 2,17 1,56 2,27 
contenere quelle previste per pohti­
che attive. 
Non è un caso, quindi, che i paesi i 
quah nel 1992 (o in taluni casi nel 
1991) hanno destinato la maggior 
parte delle spese per il mercato del 
lavoro all'adozione di provvedimenti 
attivi erano quelli — come il Porto­
gallo e la Germania—in cui il hvello 
di disoccupazione era relativamente 
basso (grafico 11). I paesi invece che 
hanno stanziato importi relativamen­
te ridotti per le pohtiche attive — 
Spagna e Regno Unito — presenta­
vano tassi di disoccupazione relati­
vamente alti. Esistono comunque 
delle eccezioni, come l'Irlanda e il 
Lussemburgo, che non confermano 
la regola generale, in cui le spese per 
azioni attive sono superiori o inferio­ri al previsto, dato il hvello di disoc­
cupazione. In Irlanda ad esempio 
questa situazione riflette forse la sca­
la di sostegni per pohtiche attive dei 
fondi strutturali comunitari, mentre 
in Lussemburgo ciò si spiega con il 
numero estremamente ridotto di per­
sone senza lavoro. 
Se la forma che rivestono le pohtiche 
attive di mercato del lavoro è analoga 
in numerosi Stati membri, esistono 
tuttavia differenze marcate nel hvello 
relativo di spese per particolari tipi di 
provvedimenti. Di conseguenza nel­
la maggior parte dei paesi, gran parte 
della spesa è adibita alla formazione 
o ad azioni volte ad aiutare i giovani 
disoccupati, che spesso assumono la 
forma di formazione (tabella 18). 
Queste due voci considerate assieme hanno superato ampiamente la metà 
delle spese attive nel 1991-92 in 
Grecia, Francia, Irlanda, Portogallo e 
Regno Unito. 
Negh altri paesi, in cui la formazione 
è proporzionalmente — sebbene non 
in assoluto — meno importante, la 
spesa per sussidi volti a sostenere 
l'occupazione risulta significativa. In 
Belgio e in Germama la spesa in que­
stione ammontava nel 1991-92 allo 
0,5% circa del PEL e in Danimarca la 
cifra era leggermente inferiore, men­
tre per la maggior parte degh altri 
paesi, ad eccezione della Spagna e 
dell'Irlanda, i sussidi per il lavoro 
avevano una scarsa incidenza. 
Gh stessi paesi, unitamente ai Paesi 
Bassi, hanno anche consacrato una 
69-
Capitolo 5 - Misure d'integrazione socio-economica 
proporzione relativamente alta di 
spese a misure volte ad inserire i 
disabili o i portatori di handicap 
nell'attività economica. Ciò vale in 
particolare per i Paesi Bassi dove nel 
1991 lo 0,6% del PIL riguardava 
azioni di questo tipo, più del doppio 
rispetto a qualsiasi altro paese mem­
bro, tranne la Danimarca. D'altro 
canto, in Grecia, nel Regno Unito, in 
Portogallo e in Francia a tali provve­
dimenti era indirizzato meno di 0,1% 
del PIL. 
Infine in tutti i paesi, tranne il Lus­
semburgo il Portogallo e la Grecia, in 
cui le spese erano relativamente bas­
se, le spese destinate ai servizi di 
collocamento per aiutare i senza la­
voro a trovare un'attività, nonché le 
spese amministrative, erano quasi si­
mili in tutta la Comunità, oscillando 
tra lo 0,1% e lo 0,24% del PIL nel 
1991-92. Nei paesi in cui detta spesa 
era relativamente elevata, come la 
Germania, i servizi privati di colloca­
mento sono tendenzialmente poco 
diffusi per cui una percentuale mag­
giore di disoccupati è incanalato at­
traverso il servizio pubblico. 
Risultati delle 
misure attive 
adottate 
nell'ambito del 
mercato del 
lavoro 
Sono stati intrapresi numerosi stu­
di con lo scopo di valutare i ri­
sultati delle pohtiche attive messe in 
atto in materia di mercato del lavoro nei paesi comunitari. Si tratta di 
tentativi non facili, in quanto non 
solo devono valutare il numero dei 
disoccupati assistiti dalle misure in 
questione, ma stabilire quanti di loro, 
grazie all'azione intrapresa, si sono 
potuti inserire nel mondo del lavoro. 
Anche in questo caso, però, l'indica­
zione che si può ottenere circa il suc­
cesso ottenuto con questi tipi di 
politica, è solo parziale, in quanto 
essa non tiene conto di coloro che 
sono occupati a trovare lavoro a spe­
se delle persone già occupate. In altri 
termini, uno degli effetti potenziali 
dell'aiuto dato a un gruppo di perso­
ne — nella fattispecie i disoccupati 
— è quello di danneggiare altri grup­
pi per cui alla fine i risultati, seppur 
non del tutto nulli, possono essere 
sensibilmente inferiori a quelh che si 
osservano in un primo momento. 
Studi più sistematici hanno cercato di 
dimostrare che questi effetti sono im­
portanti, che un numero significativo 
di persone oggetto di misure di aiuto 
avrebbe potuto trovare comunque 
un'occupazione e che in molti casi 
hanno determinato il licenziamento 
di persone che un lavoro ce l'aveva­
no. In genere le politiche più valide 
sono quelle che riguardano gruppi 
specifici e problemi specifici, laddo­
ve misure più generiche hanno avuto 
un effetto minimo nel migliorare le 
possibilità di lavoro e le prospettive 
di guadagno dei disoccupati. 
Questo vale soprattutto nei casi dei 
programmi di formazione in rela­
zione ai quali studi effettuati in 
Germania e nei Paesi Bassi mettono 
in risalto che l'effetto sui livelli della 
disoccupazione è trascurabile, tranne 
il caso del Regno Unito in cui la 
situazione è più favorevole. Studi su 
progetti finalizzati a gruppi svantag­
giati tra la popolazione disoccupata, ad esempio le minoranze etniche, 
le persone con un livello d'istru­
zione limitato, la manodopera non 
specializzata, hanno invece dimo­
strato che tali progetti possono essere 
di grande aiuto neh'inserimento di 
tali persone nel mondo del lavoro, 
riducendo il rischio di disoccupazio­
ne futura, e con relativamente poco 
pregiudizio per le altre categorie sul 
mercato del lavoro. 
Dagh studi emerge anche che un'in­
tensificazione delle iniziative volte 
ad aiutare i senza lavoro a trovare 
un'occupazione, ad esempio poten­
ziando l'attività di consulenza — 
come il programma Restart (nuovo 
inizio) nel Regno Unito — o istituen­
do interviste di riorientamento come 
si è fatto nei Paesi Bassi in particolare 
per le persone senza lavoro da oltre 
tre anni, possono costare relativa­
mente di meno ma essere estrema­
mente efficaci per un reinserimento 
delle persone nell'attività economi­
ca. 
Infine, una politica di creazione diret­
ta di posti di lavoro nel settore pub­
blico o nelle imprese senza scopo di 
lucro è particolarmente diffusa nei 
paesi del BENELUX e si prefigge di 
trovare un'occupazione a coloro che 
non sono in grado di trovarla altrove. 
In questi paesi, i posti di lavoro tro­
vati in tal modo sono diventati per­
manenti per molte persone piuttosto 
che rappresentanre delle semplici 
soluzioni temporanee. 
Qui di seguito vengono trattati detta­
gliatamente i risultati delle pohtiche 
adottate in 4 paesi comunitari. 
-70 
Capitolo 5- Misure d'integrazione socia-economica 
Politiche di 
integrazione in 
4 Stati membri 
Sistema danese 
Come è tipico degh Stati assisten­
ziali europei, i regimi di prote­
zione sociale in Danimarca per 
coloro che sono disoccupati o esclusi 
dal mercato del lavoro, operano una 
distinzione tra le pohtiche di "merca­
to del lavoro" e pohtiche "sociah" 
(cfr. Tabella 19). 
Entrambe queste pohtiche prevedo­
no tre modi diversi per farsi carico dei 
gruppi della popolazione che rischia­
no un'esclusione sociale. Il primo 
modo consiste nel sostegno perma­
nente delle persone al di fuori del 
mondo del lavoro, mediante prepen­
sionamento; il secondo contempla un 
sostegno temporaneo mediante il 
versamento delle indennità di disoc­
cupazione e il terzo comporta misure 
attive volte a promuovere l'integra­
zione sociale ed economica. 
In Danimarca le misure attive sono 
combinate nel regime dell'offerta di 
lavoro in base alquale l'assistenza 
assume la forma di 4 programmi 
(illustrati nella tabella 20), che consi­
stono nell'offerta di lavoro, nella 
formazione, nella concessione di 
sovvenzioni per la creazione di atti­
vità economiche e assegni di studio. 
Dall' analisi dei risultati della politica 
adottata dai danesi, emergono le 
seguenti conclusioni generali: 
- quanto più a lungo dura il perio­
do di formazione o istruzione, 
tanto più aumentano le possibili-Tabella 19 Politiche assistenziali dirette alle persone 
escluse in Danimarca 
Sostegno alle persone 
escluse in permanenza Politiche del mercato 
del lavoro 
Regime di 
prepensionamento 
volontario 
Integrazione temporanea Prestazioni di 
del reddito disoccupazionee di malattia 
Inserimento 
ed attivazione Offerta di lavoro/ 
formazione Politiche sociali 
Prepensionamento 
Prestazioni di assistenza 
sociale 
Attivazione dell'assistenza 
sociale 
Tabella 20 Componenti del regime danese di offerta di 
posti di lavoro 
Attività legate al lavoro Offerta di un impiego 
per 7-9 mesi 
Istruzione e formazione Formazione offerta in media 
per 22 settimane Le prestazioni a favore delle 
imprese sono erogate per più 
di due anni a coloro che 
creano una propria attività 
economica 
Assegno di istruzione per 
due anni, in media 
tà di una reintegrazione nel mer­
cato del lavoro per coloro che 
sono rimasti disoccupati per un 
lungo periodo; 
quanto minori sono le risorse 
messe a disposizione della popo­
lazione interessata, tanto inferio­
ri sono le possibilità di una 
valida reintegrazione; 
si ottengono mighori risultati dal 
collocamento nel settore privato 
che in quello pubbhco; 
sebbene le politiche adottate ab­
biano come obiettivo l'integra­
zione nel mercato del lavoro, 
esse contribuiscono anche a con­
vogliare l'assistenza sociale in 
modo più mirato. Sistema Francese 
L'analisi del sistema francese si 
basa sull'esperienza del reddito 
minimo d'inserimento (RMI), che 
nei primi tre anni del suo funziona­
mento (1989-1991) tale regime ri­
guardava direttamente quasi un 
milione di persone e se si considera­
no anche i lavoratori dipendenti, si 
può valutare a due milioni il numero 
delle persone interessate. In totale è 
stato assistito circa il 2% della popo­
lazione francese, in primo luogo le 
persone di età inferiore a 35 anni e le 
persone sole. Il regime si basa su 
contratti stipulati tra singoli individui 
e enti regionali (dipartimenti). 
Dall'analisi dell'operazione emergo­
no le seguenti conclusioni principali: 
- solo il 60% della popolazione in­
teressata ha avuto in realtà la 
possibilità di partecipare ad un 
-71-
Capitolo 5 - Misure d'integrazione socio-economica 
programma di integrazione e il 
40% solamente è riuscita ad otte­
nere un contratto, il che sta a in­
dicare che i finanziamenti, in 
particolare per quanto riguarda 
gli enti regionah, non sono stati 
tali da soddisfare la domanda; 
la percentuale delle persone 
per cui tale regime non ha avuto 
successo è pari al 44% dei parte­
cipanti, e i soggetti meno svan­
taggiati sono risultati più idonei 
a trovare un'occupazione (seb­
bene i precedenti livelli d'istru­
zione non sembrino influenzare i 
risultati); 
il numero dei lavoratori che ot­
tengono un lavoro sicuro e dura­
turo non è elevato e gran parte 
dei partecipanti si orientano ver­
so altri programmi sociah o ri­
tornano al RMI; 
è stato dato troppo rilievo alla 
formazione prima del lavoro 
piuttosto che alla formazione du­
rante il lavoro 
l'azione locale si è dimostrata 
più efficace di quella a livello 
centrale nel garantire la reinte­
grazione dei partecipanti; 
i livelli sempre più alti di disoc­
cupazione hanno reso più diffici­
le il conseguimento di risultati 
validi per il programma. 
Sistema tedesco 
L'unificazione tedesca ha portato 
alla ribalta in maniera dramma­
tica il problema della disoccupazione 
a causa delle perdite massicce di 
posti di lavoro avvenute nell'ex Ger­
mania dell'Est. Le misure di integra­
zione, inizialmente adottate nell'ex 
Germania occidentale, sono state applicate nel contesto economico e 
sociale, completamente diverso, dei 
nuovi Lander della Germania orien­
tale. Dall'esame della politica tede­
sca emergono i seguenti aspetti 
principali: 
- i programmi di formazione e di 
riqualificazione professionale 
mighorano le prospettive occu­
pazionali, sebbene in maniera li­
mitata; 
- i progetti di formazione e riqua­
lificazione professionale non 
hanno potuto soddisfare la 
crescente domanda successiva 
ah" unificazione; 
- si valuta che le misure per la 
creazione di posti di lavoro 
hanno contribuito a ridurre la 
percentuale media di disoccupa­
zione nell'ex Germania dell'Est 
dal 38% al 13% circa. 
- si valuta che nell'ambito del 
mercato del lavoro "secondario", 
il 20% circa dei soggetti assistiti 
conseguirà un lavoro permanen­
te mentre il 50% troverà prima o 
poi qualche tipo di occupazione; 
- sebbene i provvedimenti adottati 
non abbiano avuto un enorme 
successo neh' aiutare i parteci­
panti a trovare un lavoro, sono 
comunque serviti ad evitare loro 
un'esclusione totale dal punto di 
vista socioeconomico; 
- si considera che i progetti di 
creazione di lavoro facciano 
concorrenza, spesso in maniera 
sleale, al mercato del lavoro 
"primario"; 
- alcuni soggetti interessati ai pro­
getti di lavoro "artificiali" sono 
stati oggetto dell'ostilità degh al­
tri lavoratori perché lavorano per un salario inferiore a quello con­
trattuale. 
Sistema portoghese 
Il Portogallo rientra tra quei pochi 
Stati membri della Comunità che 
presentano un basso hvello di disoc­
cupazione — inferiore al 5%, ma 
dove tuttavia i livelli di povertà sono 
estremamente alti. Il paese sta viven­
do un rapido processo di modern­
izzazione, situazione che in sé 
dovrebbe comportare la perdita di 
posti di lavoro e aumentare quindi il 
rischio di emarginazione. Le politi­
che adottate dal Portogallo in materia 
di mercato del lavoro sono in genere 
di natura attiva, in parte vista la ne­
cessità relativamente limitata di ver­
sare indennità di disoccupazione, e 
sono quindi orientate verso l'integra­
zione nel mercato del lavoro. 
Qui di seguito vengono descritte le 
caratteristiche principali della politi­
ca adottata negli ultimi anni: 
- le politiche sociali intendono 
raggiungere le parti più vulnera­
bili della popolazione e le regio­
ni più disagiate; 
- le pohtiche di integrazione nel 
mercato del lavoro hanno avuto 
meno successo in relazione alle 
industrie in fase di importanti 
ristrutturazioni, come ad esem­
pio l'industria tessile, e altrettan­
to poco successo hanno avuto 
per quanto concerne le classi più 
emarginate della popolazione; 
- nei primi tre anni del '90, circa 
un milione di persone sono state 
coinvolte in qualche tipo di for­
mazione o di programma reinte­
grativo, il che rappresenta una 
proporzione significativa della 
popolazione attiva e una propor-
72 
Capitolo 5~ Misure d'integrazione socio-economica 
zione ancora maggiore dei sog­
getti in condizioni di indigenza; 
le persone sono escluse dalla 
partecipazione al mercato del 
lavoro per varie ragioni, il che 
sottohnea la necessità di una 
strategia pluridimensionale in 
materia di reintegrazione nel 
mercato del lavoro. 
Messa 
a confronto 
dei sistemi 
Iprovvedimenti adottati da questi 
4 Stati membri variano considere­
volmente in certi aspetti. 
- L'identificazione delle categorie 
di destinatari varia notevolmente 
tra gli Stati membri. Tutti i pro­
grammi sono in qualche modo 
finalizzati ma alcuni riguardano 
unicamente le persone povere o 
disoccupate da lungo tempo e 
non esiste un criterio più preciso 
di selezione oltre a questo. Ciò 
dicasi per i regimi francese e da­
nese. Invece i programmi tede­
schi e portoghesi riguardano 
gruppi e/o regioni specifici; 
- Anche l'amministrazione e l'ap­
plicazione dei programmi varia­
no a seconda dei paesi. Alcuni 
regimi sono apphcati a hvello 
nazionale, altri regionale, altri 
ancora locale e l'applicazione 
dei medesimi varia in misura 
analoga; 
- E' possibile operare una distin­
zione tra i vari programmi che 
contribuiscono a migliorare l'ac­
cesso al mercato del lavoro "nor­
male", come nel caso diFrancia e Portogallo, e quelli che crea­
no posti di lavoro "artificiali" 
neh'ambito di un mercato del la­
voro "alternativo", come accade 
in Danimarca e in Germania. 
I programmi dei 4 paesi, presentano 
tuttavia numerosi punti in comune 
per quanto riguarda l'esperienza ma­
turata: 
- Le misure adottate per la crea­
zione di posti di lavoro, non 
hanno contribuito, in genere, va­
lidamente ad un aumento decisi­
vo dei posti di lavoro nelle 
economie interessate. I disoccu­
pati che hanno ottenuto dei posti 
permanenti hanno in numerosi 
casi a spese di altre categorie. In­
vece di comportare un aumento 
globale dell'occupazione, l'effet­
to di tali provvedimenti è stato 
spesso quello di far circolare un 
numero determinato di posti di 
lavoro fra più persone; 
- Il movimento dei soggetti emar­
ginati dentro e fuori dal mondo 
del lavoro, determinato dai pro­
grammi di creazione di posti di 
lavoro, va comunque a loro 
vantaggio in quanto evita loro 
un'esclusione totale dalla socie­
tà. 
- Alcuni provvedimenti non sono 
ben finalizzati; ad esempio taluni 
programmi hanno lo scopo di as­
sistere le persone meno svantag­
giate piuttosto che quelle che si 
trovano in situazione di grande 
bisogno. 
- Sebbene l'obiettivo principale 
dei programmi sia quello di aiu­
tare i gruppi esclusi ad integrarsi 
maggiormente nel mercato del 
lavoro, le misure adottate tendo­
no tuttavia a segregare i soggetti 
più emarginati della società in programmi sociah o lavori speci­
fici; 
In genere quanto più si investe in 
qualsiasi tipo di programma, tan­
to mighori sono i risultati: nume­
rosi problemi inerenti alla messa 
in pratica dei programmi sono 
semphcemente attribuibili ad un 
finanziamento insufficiente o ad 
una mancanza di capacità tra le 
persone che h gestiscono o li 
mettono in pratica. 
Poiché i mercati del lavoro han­
no prevalentemente una dimen­
sione locale e il loro modo di 
funzionamento è in hnea con 
questa dimensione, le politiche 
che rispecchiano questo stato di 
cose sono destinate ad avere più 
successo di quelle applicate in 
maniera uniforme che non fanno 
alcuna concessione alle peculia­
rità locah. 
Sarebbe giusto apphcare i pro­
grammi in modo flessibile e far 
sì che non si concentrino uni­
camente sullo sviluppo delle 
capacità, sul collocamento o sul­
l'istruzione in generale. Essi do­
vrebbero adottare una strategia 
che consenta di perseguire si­
multaneamente questi ed altri 
obiettivi. 
I programmi dovrebbero essere 
realizzati e gestiti in collabora­
zione tra partner sociah e tra i 
settori pubblico e privato. 
A prescindere dal loro hvello 
quantitativo o qualitativo, il 
successo delle misure dipende 
notevolmente dalle condizioni 
economiche che predominano in 
quel momento; a parità degli 
altri fattori è più facile che i pro­
grammi conseguano i loro obiet­
tivi in periodo di prosperità 
73 
Capitolo 5 ~ Misure d'integrazione socio-economica 
M«M»«WJ»WMIJM»MJ^^MflJ^jMMJ^ 
economica che in periodi di re­
cessione. 
L'effettiva integrazione nella so­
cietà e nel mercato del lavoro 
delle categorie emarginate della 
popolazione richiede lo stretto 
coordinamento della politica 
economica e di quella sociale. 
Casi tipici di 
integrazione 
attraverso la 
Comunità 
In numerose parti della Comunità, 
sono in corso misure volte a com­
battere le cause più comuni di esclu­
sione dal mercato del lavoro, pur 
differendo in molti casi da un paese 
all'altro i metodi seguiti. 
Malattia 
Tutti gli Stati membri prevedono 
una forma di assistenza per co­
loro che sono incapaci di svolgere 
un'attività lavorativa a causa di ma­
lattia o infortunio. Ciò' avviene di 
norma per il tramite delle assicura­
zioni sociale — nella fattispecie 
l'assicurazione malattia — e dei pro­
grammi di assistenza sociale. La 
maggior parte degh Stati membri for­
nisce inoltre assistenza attraverso 
programmi globali di reintegrazione 
che tuttavia non sono resi obbligatori 
per legge in Irlanda, Italia o Regno 
Unito. Handicap 
mentale o fisico 
Tutti gli Stati membri forniscono 
i mezzi di sussistenza ai soggetti 
portatori di handicap; in Germania 
tale forma di assistenza dipende in 
certi casi dalla posizione finanziaria 
della famiglia dell'interessato. La 
Danimarca, la Francia e i Paesi Bassi 
offrono possibilità di occupazione 
protetta ai portatori di handicap men­
tre diversi Stati membri offrono un 
qualche programma di integrazione 
sotto forma di riqualificazione pro­
fessionale o scolastica, ad esempio. 
Fanno eccezione la Francia, la Gre­
cia, l'Irlanda, l'Italia il Lussemburgo 
e il Regno Unito dove non esistono 
regimi del genere previsti dalla leg­
ge. 
Disoccupazione 
di lunga durata 
In Grecia, in talune parti dell'Italia 
e della Spagna, la disoccupazione 
di lunga durata non è coperta né da 
assicurazione né da altri regimi di 
assistenza sociale. La formazione 
professionale o altre misure d'inte­
grazione esistono in quasi tutti gli 
Stati membri. In più della metà dei 
paesi vengono versati sussidi salaria­
li per incoraggiare le aziende ad as­
sumere i disoccupati di lunga durata 
ed alcuni paesi come la Danimarca, 
la Grecia, l'Irlanda e il Portogallo, 
offrono degh incentivi finanziari ai 
disoccupati per consentire loro di av­
viare un'attività economica propria. 
Invalidità 
Tutti gh Stati membri offrono un 
sostegno finanziario agh invali­
di. In Belgio, in Lussemburgo e in Francia vengono versate ai soggetti 
parzialmente invahdi che svolgono 
un lavoro, indennità in percentuale 
ridotta. La Danimarca, la Germania e 
la Grecia, la Spagna il Portogallo e il 
Regno Unito organizzano program­
mi di formazione e di istruzione. 
L'Irlanda e l'Itaha sono i soli paesi 
comunitari a non disporre di misure 
di integrazione previste dalla legge. 
Lavoratori in età 
di pensionamento 
Tutti gli Stati membri, ad eccezio­
ne della Spagna, permettono a 
coloro che hanno raggiunto l'età del 
pensionamento di combinare un'atti­
vità lavorativa con ilpercepimento di 
una pensione, sebbene in alcuni paesi 
l'importo della pensione venga in 
questo caso ridotto. Ciò avviene in 
Danimarca, in Francia, in Irlanda in 
Italia e in Portogallo. Negh altri paesi 
il fatto di svolgere un'attività non 
influisce sul diritto alla pensione ma 
in diversi paesi esiste un limite di 
guadagno della persona che già per­
cepisce una pensione completa. 
Una donna 
che riprende 
il lavoro dopo la 
nascita di un figlio 
Il fattore principale che spinge una 
donna, che ha avuto un figlio, a 
riprendere il lavoro, è la disponibilità 
di servizi di custodia dei bambini a 
prezzi accessibili. La disponibilità di 
questi servizi varia considerevol­
mente ah"interno della Comunità: la 
Danimarca ad esempio offre il livello 
più elevato mentre la maggior parte 
degh altri paesi mette a disposizione 
un numero hmitato di asih nido. E 
74 
Capitola5"Misure d'integrazione sodo-economica 
risaputo che la disponibilità dei ser­
vizi di custodia deh'infanzia nella 
Comunità è in genere inadeguata. 
In Danimarca, in Irlanda in Italia e 
nel Regno Unito, una donna che in­
tenda riprendere l'attività non ha 
automaticamente diritto all'assisten­
za e riceverà un sostegno unicamente 
nel caso in cui sia una madre sola, nel 
qual caso avrà diritto ad una serie di 
altre forme di assistenza sociale. In 
altri paesi comunitari vengono offer­
te varie misure di formazione e riqua­
lificazione professionale. 
Lavoratori autonomi 
In caso di fallimento della loro im­
presa i lavoratori autonomi che 
non hanno diritto ad alcuna presta­
zione in Belgio, in Grecia, in Italia in 
Lussemburgo e in Portogallo. In altri 
Stati membri essi possono fruire di 
un'assistenza finanziaria, possono 
partecipare a corsi di formazione e 
possono essere aiutati a trovare un 
lavoro come un disoccupato qualsia­
si purché siano disponibili ad accet­
tare un lavoro subordinato. 
75-
-76-Capitolo 5 - Misum d'integrazione socio-economica 
Capitolo 6-La protezione sociale: considerazioni economiche 
llWJUWJWU¥Tft«aJU^^ 
Capitolo 6 La protezione sociale: 
considerazioni economiche 
Natura e 
fondamenti della 
protezione sociale 
Scopo della protezione sociale è 
quello di tutelare le famighe dal 
rischio di non avere abbastanza dena­
ro per acquistare il minimo di beni e 
servizi che si richiedono per condurre 
un'esistenza dignitosa, avere accesso 
alle cure sanitarie e conservare il pro­
prio hvello di vita ove venga a man­
care la fonte di reddito abituale. La 
Perdita di reddito si verifica di sohto 
a causa di vecchiaia, invahdita, ma­
lattia, disoccupazione o per l'onere di 
allevare i figh — vale a dire i rischi 
sociali cui dovrebbe ovviare la previ­
denza sociale. 
Obiettivo della protezione sociale è 
dunque, per riprendere la famosa de­
finizione di Sir W. Beveridge, quello 
di "mettere l'uomo al riparo dal biso­
gno", allorché sopravvenga uno dei 
rischi elencati. A tale funzione la pro­
tezione sociale provvede attraverso 
l'erogazione di prestazioni in denaro 
e in natura. Le prestazioni in denaro 
hanno tre funzioni: quella di erogare: 
- un reddito sostitutivo, destinato a 
compensare la perdita di reddito 
da lavoro sotto forma di indenni­
tà di malattia, pensioni di vec­
chiaia e d'invalidità, sussidi di 
disoccupazione; - un reddito integrativo, inteso ad 
aiutare i beneficiari a sostenere 
determinati oneri, in particolare 
le spese per l'alloggio o per l'al­
levamento dei figli; 
- un reddito di assistenza, con il 
quale sono garantiti i mezzi di 
sussistenza alle persone in stato 
di bisogno. 
Nelle prestazioni in natura rientrano 
invece la presa a carico da parte della 
collettività delle spese per le cure 
mediche e i medicinali, la distribu­
zione di cibo o le varie forme d'assi­
stenza prestate a coloro che sono alla 
ricerca d'un lavoro. 
Neh'erogazione di queste prestazio­
ni la protezione sociale svolge in 
seno alla società una parte comples­
sa, in cui si possono distinguere tre 
compiti diversi: 
- un compito di assicurazione di 
tipo classico, che essa si assume 
in quanto tutti i rischi sociali non 
sarebbero senz'altro assicurabili 
su un libero mercato delle assi­
curazioni; 
- un compito di risparmio, grazie 
al quale le possibilità di consu­
mo vengono equamente ripartite 
lungo tutto il ciclo di vita; 
- un compito di ridistribuzione, 
con cui una quota del reddito 
delle famiglie più agiate è trasfe­rita alle famiglie più povere, sot­
to forma di prestazioni per le 
quali i beneficiari non hanno ver­
sato contributi o pagato tributi. 
Poiché le tre funzioni enucleabih in 
sede teorica sono assai più difficil­
mente dissociabili nella pratica, in 
realtà nessun sistema previdenziale 
si limita a tutelare esclusivamente i 
rischi non coperti dal settore privato 
delle assicurazioni. Il grado d'inter­
dipendenza fra le tre funzioni varia 
tuttavia notevolmente da un paese 
all'altro, rispecchiando in parte l'e­
voluzione storica di ciascun sistema. 
A causa della giustapposizione delle 
tre funzioni descritte, può a volte ap­
parire che i sistemi di protezione so­
ciale agiscano in concorrenza, o 
addirittura in conflitto, con le inizia­
tive private di tutela dei rischi sociah. 
In realtà, sono proprio i hmiti e le 
carenze delle altre possibilità di co­
pertura (autoprotezione per mezzo 
del risparmio individuale, solidarietà 
fra i membri delle famiglie e assicu­
razioni private) a giustificare l'esi­
stenza dei regimi di previdenza. 
Carenze della 
protezione 
individuale 
L'autoprotezione è in fondo un ri­
sparmio individuale motivato 
dal desiderio di premunirsi contro i 
-77-
Capitolo 6~La protezione sociale: considerazioni economiche 
rischi: l'individuo cioè economizza 
una parte del proprio reddito per ga­
rantirsi la sicurezza economica e far 
fronte alle perdite finanziarie che 
possono venire da eventi come la ma­
lattia, l'invahdita, la disoccupazione, 
la cessazione dell'attività lavorativa 
o il fondare e il mantenere una fami­
glia. A prima vista questo tipo di 
tutela appare come il sistema più na­
turale e più semplice, dato che, fon-
dandosi sulla responsabilità 
individuale, può essere gestito da cia­
scuno con le modalità che più gh 
convengono, in funzione dell'idea 
che egli si fa dei rischi cui è esposto. 
Esso presenta però gravi inconve­
nienti che giustificano la necessità 
d'un regime previdenziale pubblico. 
Anzitutto si tratta d'un sistema che è 
ovviamente accessibile solo agh in­
dividui e ai nuclei familiari dotati di 
mezzi sufficienti per poter accanto­
nare parte del reddito sotto forma di 
risparmio e che consente una tutela 
tanto più efficace via via che il loro 
reddito aumenta. Per le famighe a 
basso reddito le capacità di risparmio 
sono invece scarse o nulle, ma sono 
proprio queste famighe ad essere col­
pite più duramente allorché sorgono 
problemi. I regimi previdenziali han­
no quindi la loro ragion d'essere nella 
mancata corrispondenza fra i bisogni 
e le entrate. 
In più, anche gli individui che mate­
rialmente ne avrebbero i mezzi non 
sono per questo sempre in grado di 
garantirsi da soli una protezione effi­
cace, non potendo prevedere esatta­
mente i rischi cui dovranno far fronte 
in un futuro a volte remoto e di cui 
spesso sottovalutano la probabilità e 
l'entità: frequenza e gravità delle ma­
lattie, rischio d'invahdita e sue con­
seguenze, possibilità di avere un 
figlio minorato, durata di un'even­
tuale disoccupazione, ecc. A causa 
della tendenza, assai diffusa, a sotto­stimare la propria speranza di vita, 
molti mettono in preventivo una du­
rata del pensionamento che si rivela 
di regola inferiore a quella reale; altri 
poi, sono capaci di ragionare soltanto 
in una prospettiva a breve termine e 
non mostrano alcuna preoccupazione 
o previdenza per gli imprevisti della 
vita e le necessità future. 
Limiti della 
solidarietà familiare 
Sebbene negli ultimi tempi le di­
mensioni dei nuclei familiari 
presentino la tendenza ad una contra­
zione sensibile, la famiglia resta tut­
tora per i suoi componenti una fonte 
non trascurabile d'aiuto. Ma a parte 
che questa forma di solidarietà è per 
definizione inaccessibile alle perso­
ne sole, il nucleo familiare rappre­
senta una comunità troppo piccola 
per poter far fronte a rischi gravi o di 
lunga durata (malattie gravi o croni­
che, disoccupazione protratta, ecc.) 
o che ne colpiscano la totalità dei 
componenti (disoccupazione di en­
trambi i coniugi, incidenti, cessazio­
ne dell'attività dell'impresa o 
dell'azienda familiare, ecc.). 
A ciò si aggiunge che, a seguito del­
l'evoluzione economica, riesce sem­
pre più difficile avvalersi delle forme 
tradizionali di solidarietà a hvello sia 
familiare che di vicinato. Basato 
com'è su una maggiore mobilità dei 
lavoratori, la quale costituisce il re­
quisito necessario per una più razio­
nale distribuzione delle risorse, il 
progresso economico impone il ri­
corso ad altri modi di solidarietà: og­
gigiorno i figh adulti non possono più 
accudire i genitori anziani e un inva­
lido o un disoccupato non possono 
attendersi aiuto dai vicini di casa, 
dato che i vincoli familiari si allenta­
no a causa delle distanze che sovente dividono i membri della stessa fami­
glia, mentre tra estranei non possono 
formarsi legami di vicinato così stret­
ti come una volta, a causa della 
frequenza dei traslochi e degli spos­
tamenti che si susseguono nella vita 
di ognuno. A ciò' si aggiungono i 
mutamenti nella struttura delle fami­
glie e la maggiore presenza femmini­
le sul mercato del lavoro. 
Carenze del 
mercato delle 
assicurazioni private 
Rispetto alle forme di previdenza 
descritte nella parte che prece­
de, l'assicurazione ha il vantaggio di 
operare su una base più larga in quan­
to ripartisce fra l'insieme degli assi­
curati i danni subiti da una parte degli 
iscritti. Tuttavia anche l'assicurazio­
ne presenta limiti notevoli. 
Le compagnie o gli enti di assicura­
zione si scontrano anzitutto con un 
fenomeno di asimmetria dell'infor­
mazione dovuto al fatto che, se si 
eccettuano gh eventi del tutto aletori 
o fortuiti, il cliente potenziale cono­
sce meglio dell'assicuratore la prob­
abilità di venirsi a trovare nella 
situazione contro la cui comparsa 
egli chiede di assicurarsi. In parole 
povere, gli assicurati possono 
nascondere all'assicuratore i rischi 
che essi presentano o mascherare i 
comportamenti che essi terranno una 
volta contratta l'assicurazione. L'in­
conveniente è soprattutto rilevante 
per la copertura della disoccupazione 
o dei carichi di famiglia, eventi che i 
meccanismi dell'assicurazione mal 
si prestano a coprire, perché, se l'as­
sicurazione è facoltativa, ad essa fa­
ranno soprattutto ricorso coloro che 
si sentono particolarmente esposti al 
rischio della disoccupazione o che 
prevedono appunto di avere figli, 
-78 
iflaumMwaaasMflWft^^ Capitalo 6-La protezione sociale: considerazioni economiche 
mentre coloro che hanno un lavoro 
sicuro o che non vogliono bambini 
non penseranno nemmeno ad assicu­
rarsi, col risultato che, non potendo 
conoscere in anticipo l'entità del 
rischio cui sono esposti i propri clien­
ti potenziali, le compagnie avranno 
difficoltà a fissare le tariffe. 
Imponendo il principio dell'assicura­
zione obbligatoria, si taglia l'erba sotto 
i piedi agh assicurati che sarebbero 
tentati di fare questo genere di calcoli 
e si consente alle compagnie assicura­
trici, considerate nel loro insieme, di 
stimare in anticipo l'ammontare com­
plessivo degh indennizzi che dovranno 
sborsare: tuttavia in questo caso ogni 
compagnia tenterà di attrarre i soggetti 
apparentemente meno esposti ai rischi 
contro cui essa offre la copertura; per 
l'assicurazione malattia ad es. ciascu­
na cercherà di accaparrarsi clienti gio­
vani e sani (quelli cioè che in gergo si 
chiamano "buoni rischi") anziché i 
soggetti anziani o con storie di malattie 
pregresse (ritenuti "cattivi rischi"). 
Se, per prevenire queste pratiche, la 
legge impone alle compagnie l'obbli­
go di assicurare chiunque ne faccia 
richiesta, gh assicuratori introdurranno 
allora tariffe modulate in funzione 
delle caratteristiche personali dei 
clienti, con l'intento non soltanto di 
compensare le differenze di spesa pre­
viste, ma anche di esercitare un effetto 
di dissuasione: non potendo sapere in 
antìcipo il rischio proprio di ciascun 
chente potenziale, essi tendono cioè a 
scoraggiare, offrendo loro tariffe 
"deterrenti", i soggetti che, a loro 
giudizio, costituiscono un "cattivo 
rischio". In tale eventualità, i meccani­
smi del mercato possono portare a si­
tuazioni socialmente inaccettabili, cioè 
al caso di cittadini che non trovano 
nessuno disposto ad assicurarli contro 
rischi cui sono particolarmente esposti. Obbligo generalizzato di stipulare 
un'assicurazione; dovere dell'assicu­
ratore di dar corso a tutte le domande 
di assicurazione ricevute e divieto di 
praticare tariffe scaghonate in funzio­
ne deh'entità del rischio individuale: 
questi sono i tre principi che caratteriz­
zano un sistema di previdenza sociale 
e che lo differenziano dalle regole 
deh' assicurazione privata. Le tre carat­
teristiche sono indissolubili: se si vuole 
impedire la pratica delle tariffe diffe­
renziate in funzione del rischio indivi­
duale, occorre cioè stabilire il principio 
deh'obbligatorietà; in caso contrario, i 
"buoni rischi" potrebbero essere tenta­
ti di non assicurarsi, compromettendo 
così l'equilibrio del sistema. 
Effetti esterni 
C'è un'altra giustificazione teorica 
all'impianto dei sistemi di previ­
denza sociale: l'esistenza di effetti 
esterni al mercato, risultanti dall'inte­
razione di agenti economici per cui non 
esiste un prezzo di mercato. Costi­
tuiscono esempi di "diseconomie 
esteme" la trasmissione di malattie 
contagiose o i fenomeni di delinquenza 
legati alla disoccupazione e alle situa­
zioni di indigenza; per converso, le 
prestazioni sociah sono generatrici di 
economie esterne, cioè di vantaggi che 
non interessano solo i beneficiari diret­
ti, ma che contribuiscono a migliorare 
lo stato di salute della popolazione nel 
suo insieme (grazie all'assistenza sani­
taria gratuita), a promuovere la pace e 
l'unione sociale e indirettamente a pre­
venire la delinquenza (prestazioni 
assistenziali e sussidi di disoccupazio­
ne), a facilitare la mobilità della mano­
dopera (sussidi di disoccupazione e 
interventi sul mercato del lavoro) o a 
incoraggiare la natalità (assegni fami­
liari). 
La previdenza sociale è quindi un 
meccanismo produttore di servizi, che non sono esclusivamente destinati 
ah" individuo, dato che vanno a bene­
ficio anche della totalità della po­
polazione: questa considerazione 
basta a giustificare l'obbligatorietà 
deh'iscrizione, imposta per legge dai 
poteri pubbhci, e il finanziamento del 
sistema per mezzo di tasse e contri­
buti. 
Vantaggi d una 
gestione collettiva 
dei rischi 
Alle considerazioni già illustrate 
va aggiunto il vantaggio deri­
vante da un sistema di gestione col­
lettiva dei rischi sociali, il quale 
consente di realizzare economie di 
scala oltre che di ridurre i costi d'in­
formazione per gli assicurati. Da un 
lato, dato il numero relativamente ri­
dotto degh enti partecipanti, e quindi 
grazie alla possibilità di razionalizza­
re i servizi amministrativi e all'assen­
za di costi di commercializzazione, la 
gestione dei sistemi previdenziali co­
sta di meno, com'è dimostrato dai 
dati del 1991 (grafico 12), quando le 
spese di funzionamento hanno rap­
presentato meno del 4% del totale 
delle prestazioni erogate nella Co­
munità. 
D'altro canto, per gh assicurati, il 
sistema presenta il vantaggio della 
semphcità, se si considera che la ge­
stione d'un risparmio a lungo termine 
e la scelta d'un "prodotto assicurati­
vo" adatto alle esigenze d'una fami­
glia specifica richiedono decisioni 
molto più complesse di quelle abi­
tualmente adottate dalla maggioran­
za delle famiglie e che, d'altra parte, 
se le famighe si rivolgessero per con­
sulenza ad esperti professionali 
dovrebbero sobbarcarsi spese consi­
derevoli, che ridurrebbero di conse-
79-
Capitolo 6-La protezione sociale: considerazioni economiche 
guenza i fondi disponibili per un'as­
sicurazione individuale. 
Conseguenze 
economiche della 
previdenza 
sociale 
Ipregi di efficacia intrinseca — 
illustrati sopra — propri dei siste­
mi nazionali di previdenza sono in 
realtà raramente menzionati nei pub­
blici dibattiti sull'argomento, i quali 
si concentrano invece per lo più 
sull'incidenza che questi sistemi 
hanno sul resto dell'economia. 
Non c'è dubbio che per i paesi della 
Comunità uno dei fenomeni più rile­
vanti nello sviluppo economico del 
XX secolo sia l'estensione che nelle loro economie hanno assunto le 
entrate e le spese della previdenza 
sociale. L'ampiezza delle somme 
movimentate in questo settore solle­
va una serie di riflessioni, critiche e 
proposte di riforma, di assai diversa 
formulazione ed indirizzo a seconda 
del gruppo sociale o del partito da cui 
provengono, e pone i poteri pubblici 
di fronte alla necessità di ardue scelte 
sul come frenare la tendenza auto­
matica delle spese ad aumentare più 
rapidamente (a legislazione invaria­
ta) che non le entrate destinate a 
finanziarle. Poiché, persistendo ele­
vati tassi di disoccupazione e vista la 
crescita costante della domanda, 
dell'offerta e dei costi delle cure me­
diche e soprattutto la senilizzazione 
della popolazione, con le pesanti 
conseguenze che essa comporta per 
le spese sanitarie e le pensioni di 
vecchiaia, si può senz'altro prevede­
re che i problemi accennati siano 
destinati addirittura ad accentuarsi. 
Si comprende quindi il grande inte­
resse rivolto alle incidenze economi­che del finanziamento e delle presta-
12 Spese di funzionamento dei sistemi previdenziali in % 
del totale delle prestazioni erogate, 1980 e 1991 
% del totale 
12 r T 12 zioni. 
Finanziamento della 
previdenza sociale 
Poiché le spese della previdenza 
sociale sono finanziate essen­
zialmente attraverso tasse e contribu­
ti, la loro progressione costante è 
stata una delle principali cause 
dell'appesantimento della pressione 
fiscale. Il finanziamento per mezzo 
di contributi sociali, che nella mag­
gior parte dei paesi costituiscono la 
quota più consistente di entrate, è per 
altro assai controverso ed oggetto 
d'una serie di critiche. 
Aumento delle 
tasse e dei 
contributi sociali 
Tra i problemi suscitati dall'au­
mento di tassi e contributi, quelli 
citati più di frequente sono il rischio 
d'un affievolimento dell'interesse a 
produrre e l'incentivo alla frode e 
all'evasione fiscale. 
Gh analisti economici segnalano che, 
agli effetti dell'incentivazione della 
produttività, l'incremento dei prelie­
vi obbligatori può generare due effet­
ti esattamente opposti: un effetto di 
sostituzione, quando un lavoratore, 
in presenza d'un calo della propria 
retribuzione al netto delle tasse e del­
le contribuzioni sociali, tende a lavo­
rare di meno "sostituendo" ore di 
svago alle ore di lavoro o, all'estremo 
opposto, un effetto di reddito, quan­
do, per compensare la perdita di re­
tribuzione provocata dall'aumento di 
prelievi fiscali, tende a lavorare di 
più, cioè a fare ore di lavoro straordi­
nario. 
-80-
Capitolo 6-La protezione sociale: considerazioni economiche 
«aiiuwwrwwim^ 
Salario netto e costo della manodopera negli Stati membri 
Alle tavole 21 e 22 si presenta, per ciascuno Stato membro, la ripartizione analitica dei 
costi globali sostenuti da un'impresa per l'occupazione d'un operaio nel settore 
manifatturiero, sulla base di dati ottenuti combinando due statìstiche dell'Eurostat: 
- "Inchiesta sul costo della manodopera" del 1988, con la quale è possibile determi­
nare la struttura del costo della manodopera e in particolare individuare la quota 
degli oneri sociali gravanti sull'imprenditore e la quota di retribuzione lorda; 
- le "Statistiche delle entrate nette", derivanti da calcoli teorici effettuati dagli Uffici 
nazionali di statistica per mostrare l'effetto dell'imposizione fiscale sul reddito 
degli operai in rapporto al hvello retributivo ed alla situazione familiare. 
Combinando le due fonti, si ottiene una ripartizione analitica particolaregiata del costo 
del lavoro di un operaio, con distinzione delle voci seguenti: 
- oneri della sicurezza sociale a carico del datore di lavoro, siano essi derivati 
dall'applicazione di norme di legge da un lato, o di patti collettivi, d'un contratto 
di lavoro o volontari dall'altro; 
- contributi sociali a carico del dipendente; 
- imposta sui redditi, calcolata in base all'ipotesi che il salario sia l'unica fonte 
d'entrata e che il salario non goda di alcuna detrazione particolare d'imposta se non 
per il carico familiare: nel caso di lavoratori che siano padri di famiglia, dall'im­
posta va detratto l'importo degh assegni familiari percepiti; 
- gli altri costi legati al posto di lavoro: prestazioni in natura, rimborso delle spese di 
trasporto, spese dell'impresa per funzionamento dei servizi medici e sociali, spese 
di formazione professionale, nonché tasse sui salari, previa detrazione delle even­
tuali sovvenzioni ricevute; 
- retribuzione netta disponibile per il lavoratore dipendente. 
Da un confronto fra gli Stati membri emerge un quadro di estrema varietà. Di fronte 
ad un costo complessivo del lavoro di 100 per l'impresa, in Belgio, Germania e Olanda 
l'operaio medio celibe percepisce meno di 45 in salario netto, un po' più di 50 in 
Danimarca, Francia ed Irlanda, attorno a 60 in Grecia, Lussemburgo e Portogallo e 62 
in Spagna e in Gran Bretagna. 
La quota di salario netto disponibile cresce—grazie alle detrazioni d'imposta spettanti 
per familiari a carico e agli assegni di famiglia — nel caso d'un operaio coniugato, 
padre di due figli e di cui la moglie non esercita un' atti vita retribuita: la quota più bassa 
si riscontra in questo caso in Olanda (poco meno del 53% del costo del lavoro), in 
Belgio, Germania e Italia (56-58%), mentre va dal 62% al 65% in Francia, Irlanda, 
Portogallo e Danimarca e sale al 67% in Spagna, al 70% in Gran Bretagna e addirittura 
quasi ail'80% nel Lussemburgo. 
I contributi sociali — previsti dalla legge o da patti collettivi o di tipo volontario — in 
Irlanda, Olanda, Gran Bretagna e Germania sono particolarmente elevati. La Francia 
rappresenta sotto questo aspetto un caso a parte; ì contributi formalmente definiti come 
derivanti dall'applicazione di pani collettivi sono in realtà obbligatori per tutti i 
lavoratori dipendenti, sia in toto (assicurazione contro la disoccupazione) sia in parte 
(aliquota minima per i regimi pensionistici integrativi). 
-81 
Capitolo 6-La protezione sociale: considerazioni economiche 
Tabella 21 Ammontare degli oneri fiscali e sociali in % sul costo totale della manodopera, 
1988 (salario medio d'un operaio dell'industria manif atti riera, celibe) 
Oneri della 
previdenza 
sociale a carico 
del datore 
di lavoro 
l di legge 26,7 
i previsti dai patti 
; collettivi, dal 
| contratto di 
| lavoro, volontari 
| Contributi dei 
lavoratori per 
| la previdenza 
! sociale 
| Imposta sui 
I reddito 9,3 
[ Altri costi * 
I Salario netto a 
j disposizione del 44,4 
I dipendente 
I Costo totale 
[ della 
I manodopera DK 
2,8 
0,8 0,2 
17,9 42,8 
0,9 0,8 
100 100 3,1 
2,3 
100 GR F<1) |RL(D , NL (1) UK(1) EURI 2 
18,4 19,0 23,6 19,2 
1,0 1,6 8,5 8,7 32,3 13,8 15,8 
6,2 1,2 0,3 7,1 19,1 7,3 
2,0 4,2 
17,6 6,3 7,6 4,2 25,0 12,0 13,6 10,6 5,7 
1,0 0,1 4,0 3,1 -2,9 1,2 
51,7 44,9 60,* 62,5 52,5 50,7 51,5 60,* 18,5 
3,8 
1,7 13,7 11,9 4,6 11,6 6,3 5,9 10,3 20,0 8,4 7,7 10,2 
16,4 13,2 
2,6 2,0 3,5 5,5 
43,0 59,3 61,8 52,3 
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 
* La voce "Altri costi " comprende le prestazioni in natura, le spese di formazione professionale, le altre spese a carattere sociale e le imposte sulle retribuzioni, detratte le 
sovvenzioni 
I Valori stimati dai servizi della Commissione 
(1) Costi della manodopera relativi a lavoratori manuali e non salario netto disponibile per i lavoratori manuali 
Fonti Indagine comunitaria sul costo della manodopera, 1988, voi. 1: risultati principali; Eurostat, serie 3C, 1992. Entrate nette degli operai 
delle industrie manifatturiere nella Comunità, 1991; Eurostat, serie 3C, 1992. 
Quale sia, nell'economia globale, 
l'importanza relativa di questi due 
effetti contrastanti è tuttavia un que­
sito cui è assai difficile rispondere, 
visto che tutti gh studi teorici e le 
rilevazioni empiriche finora condotti 
sull'argomento non hanno dato risul­
tati univoci. Benché le reazioni pos­
sano variare assai da un soggetto 
all' altro, si suppone comunque — se­
condo l'ipotesi più diffusa — che 
l'effetto di sostituzione predomini, in 
genere, tra le famiglie ad alto reddito, 
e soprattutto fra le mogh in caso di 
tassazione congiunta dei coniugi, 
mentre tra i soggetti a basso reddito 
sarebbe più probabile che un calo del 
potere d'acquisto indotto da un au­mento delle tasse o delle contribuzio­
ni si traduca in uno stimolo a lavorare 
di più. 
La frode e l'evasione fiscale sono, 
nella prassi, tanto più attraenti, e 
quindi incoraggiate, quanto più ele­
vate sono le aliquote d'imposizione 
cui esse servono a sottrarsi: il che 
significa che esse tendono a diffon­
dersi ad ogni aggravamento delle im­
poste o dei contributi sociali. Fra i 
sistemi più diffusi e che toccano di­
rettamente la previdenza sociale, 
spicca il lavoro nero, col quale chi lo 
pratica può procurarsi entrate (prin­
cipali o complementari) non dichia­
rate e che, sostituendosi ad un lavoro regolarmente retribuito, consente al 
datore di lavoro di evadere gli oneri 
sociah: quanto più ampio è il divario 
fra il salario netto effettivamente per­
cepito dal lavoratore e il costo globa­
le del lavoro per l'impresa, tanto 
maggiore può essere l'interesse delle 
due parti a mascherare la retribuzione 
effettiva col ricorso al lavoro nero. 
Tuttavia questo modo di evasione dei 
tributi fiscali e sociali comporta ine­
vitabilmente conseguenze negative 
per le persone interessate che non 
possono far valere un diritto a presta­
zioni allorché sono costrette ad inter­
rompere l'attività lavorativa (per 
malattia, invahdita o al raggiungi-
-82 
Capitolo 6-La protezione sociale: considerazioni economiche 
Tabella 22 Ammontare degli oneri fiscali e sociali in % del totale del costo della manodopera, 
1988 (salario medio d'un operaio dell'industria manifatturiera, coniugato, con 
2 figli e coniuge che non esercita un'attività retribuita) 
DK GR IRL NL 
Oneri della previ­
denza sociale a 
carico del datore 
di lavoro 
di legge 26,7 
previsti dai patti 
collettivi, dal 
contratto di 
lavoro, volontari 
Contributi dei 
lavoratori per 
la previdenza 
sociale 0,8 0,2 3,1 1,0 1,6 8,5 6,2 1,2 0,3 7,1 
9,3 
Imposta sul 
reddito 
Assegni familiari 
Altri costi * 13,9 34,7 9,0 6,3 3,7 0,0 16,6 10,0 1,7 5,5 
-8,0 -5,3 
0,9 0,8 -3,0 -6,0 -0,6 -5,3 
2,3 1,0 0,1 4,0 -2,3 
3,1 -4,1 -7,2 -4,5 -3,2 
-2,9 1,2 3,5 UK EURI2 
2,8 18,4 19,0 23,6 19,2 8,7 32,3 13,8 15,8 19,1 7,3 18,5 
2,0 4,2 3,8 
1,7 13,7 11,9 4,6 11,6 6,3 5,9 10,3 20,0 8,4 7,7 10,2 
4,4 13,6 8,1 
-5,8 -4,1 
5,5 2,6 2,0 
Salario netto a 
disposizione del 56,4 65,1 56,5 66,8 67,0 62,0 61,4 57,6 79,9 52,6 63,8 70,4 61,5 
dipendente 
Costo totale della 
manodopera 100'° 100'° 100'° 100'° 100'° 100'° 10O'° 100'° 100'° 100'° 100,0 100'° 100'° 
Note e fonti: v. Tabella 21 
mento dell'età pensionabile). H timo­
re di subire decurtazioni dolorose del 
diritto alle prestazioni contributive 
— la cui entità è direttamente legata 
all'importo dei contributi versati dal 
lavoratore o dal datore di lavoro — 
costituisce un freno a questo tipo di 
comportamento. L'effetto deterrente 
non è però totalmente efficace, in 
quanto in tutti i regimi previdenziali 
sono previste prestazioni non basate 
sul versamento di contributi (ma 
finanziate attraverso l'imposizione 
fiscale) che bastano a garantire una 
tutela minima (sotto forma di reddito 
minimo garantito e di accesso alle 
cure sanitarie): proprio per questo 
motivo importanza decisiva assume 
l'equilibrio fra prestazioni contribu­
tive e non contributive. 13 Costo della manodopera e contributi sociali, 1988 (operai 
dell'industria manifatturiera} 
2400 
2000 
1600 
imi ECU al mese 
li Contributi dei datori di 
lavoro 
• Contributi dei lavoratori 
H Salario lordo -j 2400 
2000 
1600 
IIOOI 
83 
Capitolo 8-La protezione sociale: considerazioni economiche 
14 Costo medio orario del lavoro nell'Industria manifatturiera e 
spesa pro capite per la protezione sociale negli Stati 
membri, 1990 
25 r Costi del lavoro (ECU per lavoratore) -, 25 
20 \-
15 
10 •0 
,•£12 •B •NL 
•F 
•L DK» 
IRL _ 
••E •UK 
•GR 
•P 
III I I I I I 1—1 lil I I I 1—4 L. I I I I • • 20 
^ is 
A 10 
H 5 
0 
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 
Spesa per la protezione sociale (ECU pro capite) 
15 Crescita della spesa per la protezione sociale (escluse le 
prestazioni di disoccupazione) e crescita delle esportazioni, 
1980-1991 
160 [Crescita % delle esportazioni 1980-1991 i 160 
140 
120 
100 
80 
60 
40 
20 •P 
•IRL 
•D •E 
•DK 
•B/L •NL 
•F « 
•UK •GR 
GRt980-1990 H 140 
120 
A 100 
80 
60 
40 
20 
-4-202468 
Crescita della spesa per la protezione sociale (% del PIL) 10 Protezione sociale 
e disavanzo delle 
finanze pubbliche 
AUa previdenza sociale si attri­
buisce sovente, almeno in par­
te, la colpa dell'aggravamento 
registrato nei disavanzi dei bilanci di 
molti Stati membri a partire dalla fine 
degli anni '70. In effetti, la previden­
za sociale esercita ovvie ripercussio­
ni dirette sullo stato della finanza 
pubbhca in quei paesi in cui il suo 
finanziamento fa parte integrante del 
bilancio statale o degh enti locah, ma 
ha un'incidenza indiretta anche in 
quelli in cui essa è gestita da enti 
autonomi: qui può infatti succedere 
che lo Stato decida di sovvenzionare 
determinati regimi di previdenza ri­
pianandone i deficit ovvero, quando 
la lievitazione delle spese per la pre­
videnza sociale impone un aumento 
dei contributi percepiti dagli enti 
gestori dell'assistenza, per evitare ul­
teriori gravami fiscali che andrebbe­
ro ad aggiungersi all'incremento 
delle contribuzioni, lo Stato, per fi­
nanziare le proprie spese, può sce­
gliere di far ricorso ah" indebitamento 
pubbhco. 
L'osservazione precedente va tutta­
via precisata alla luce della seguente 
constatazione di fatto: tra i paesi che 
accusano una forte dilatazione del 
disavanzo pubbhco negh anni '80 ve 
ne sono alcuni in cui la lievitazione 
delle spese per la previdenza sociale 
è stata arginata, come ad es. il Belgio, 
dove il tasso d'incremento delle 
prestazioni medie pro capite a prezzi 
costanti tra il 1980 e il 1991 è stato il 
più basso tra tutti i paesi della Comu­
nità (si veda il grafico 3 al capitolo 3) 
anche se, parallelamente questo stes­
so Stato membro ha registrato un 
marcato aumento del proprio deficit 
di bilancio. Se ne deve concludere 
che cause altrettanto o anche più 
-84-
Capitato 6-La protezione sociale: considerazioni economiche 
Relazione tra la spesa per la protezione sociale, 
l'occupazione e la disoccupazione 
15 Evoluzione dell'occupazione « apesa per la 
protezione sociale, escluse le prestazioni di 
15 
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Spesa perl* protettone eodale (% dal P*,} mt$i 15 
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protezione sociale, escluse le prestazioni di 
disoccupazione, 1960-1991 
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Evoluzione delta «pesa per to protezione »octole(% del PtL) 
16 Disoccupazione • apeaa pmt la protezione sodale, 
escluse le prestazioni di disoccupazloene, 1963-1991 
20 Tasso di dhoccupazlone, meda 1063-1091 (%) 
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Spasa pertaprotezfcr» aocWe(%dBl Pit, madia 1983-1881) 19 Evoluzione delia disoccupazione a delia spesa per 
la protezione sociale, esclusa ie prestazioni di 
disoccupazione, 1983-1991 
Evoluzione del tasso dt dtaoooupaatone (%)] 
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Evoluzione «Me spesa par la protezione sodale (% dal P&,} 
85-
Capìtolo £ - La protezione sociale: considerazioni economiche 
eflWSP«apoe»flMflmfl^^ 
Protezione sociale, competitività, occupazione e disoccupazione 
L'impatto della protezione sociale sulla competitività e sulla creazione di posti di lavoro è al centro di discussioni e di dibattiti nel mondo 
accademico e in quello politico che si fatto particolarmente intensi in periodi di recessione o di rallentamento della crescita, allorché il calo 
del numero dei posti di lavoro riduce le entrate dello Stato determinando nel contempo un aumento della spesa (ad esempio per le indennità 
di disoccupazione o i prepensionamenti). Oltre alla difficoltà politica di far accettare ai datori di lavoro e/o ai lavoratori aumenti delle tasse 
o dei contributi sociali, è importante assicurare che i costi legati al finanziamento della protezione sociale non gravino eccessivamente sui 
costi di produzione pregiudicando la competitività in particolare si protrebbe affermare che, poiché Ì regimi di protezione sociale sono 
finanziati in genere tassando l'uso della forza lavoro, ciò' può' determinare un aumento del prezzo relativo di questo fattore di produzione, 
il che tenderà, ceteris paribus, a ridurre il contributo occupazionale della crescita economica. 
Se è vero che è difficile condurre analisi teoriche a causa della difficolta di concepire e di formulare alternative ai trasferimenti sociali 
a favore dei malati, dei disabili, dei disoccupati e dei pensionati oltreché al finanziamento collettivo della spesa sanitaria, è tuttavia 
possibile fare raffronti fra gli Stati membri. 
Si può' dimostrare che uno sviluppo coerente ed equilibrato del rendimento economico e della protezione sociale non mette in pericolo 
la competitività di un paese né la creazione di posti di lavoro. Il grafico 15 illustra la correlazione esistente fra la protezione sociale 
e la competitività, con quest'ultima misurata in termini di resa commerciale sotto forma di espansione delle esportazioni. I raffronti 
ivi esposti valgono per il periodo che va dal 1980 al 1991, vale a dire l'ultimo anno per cui sono disponibili dati relativi alla spesa 
per la protezione sociale (fatta eccezione per la Grecia, i cui dati più aggiornati arrivano soltanto fino al 1990). Dal raffronto non 
emerge una correlazione fra queste due variabili e non vi è nessuna indicazione del fatto che i paesi la cui spesa per la protezione 
sociale è piccola o viene ridotta abbiano avuto più successo degli altri sul piano delle prestazioni. Né sembra che la crescita delle 
esportazioni sia relazionata al livello medio di spesa negli anni '80. 
La competitività di un paese è legata in qualche misura alla sua capacità di creare posti di lavoro. Il grafico 16 mostra la relazione 
esistente fra il tasso di crescita dell'occupazione fra il 1980 ed il 1981 ed il livello di protezione sociale nello stesso periodo. Non vi 
sono chiari indizi del fatto che la protezione sociale abbia un effetto negativo sulla creazione di posti di lavoro. Il grafico presenta 
un'ampia gamma di combinazioni fra la crescita dell' occupazione ed il livello della protezione sociale nella Comunità e, in particolare, 
rivela un'espansione particolarmente sensibile dell'occupazione in paesi quali il Portogallo ed i Paesi Bassi che hanno livelli molto 
disomogenei di protezione sociale. La stessa assenza di correlazione emerge se si tiene conto dell'evoluzione delia spesa sociale 
piuttosto che del suo hvello (grafico 17). 
Non vi è nemmeno una chiara correlazione fra il livello della protezione sociale ed il tasso di disoccupazione. Il grafico 18 pone a 
confronto la spesa media per la protezione sociale fra il 1983 e il 1991 con il tasso medio di disoccupazione nello stesso periodo. Pur 
non essendovi traccia di una correlazione negativa fra la protezione sociale e la disoccupazione e non essendo quindi dimostrabile 
che ad un basso hvello di protezione sociale corrisponda un elevato tasso di disoccupazione, resta comunque sorprendente il fatto 
che nessun paese presenti contemporaneamente un alto livello di disoccupazione ed un alto hvello di protezione sociale. 
Questi due indicatori, tuttavia, sollevano la questione determinante se esista o meno un legame fra il costo della protezione sociale 
che grava sulle imprese e i loro risultati sul mercato. Sono diversi i fattori che influiscono su tale relazione, e tutti possono avere 
effetti — diretti o indiretti — sulla competitività delle imprese, che può' essere influenzata da fattori disparati quale la produttività, 
singoli elementi della struttura generale dei costi, la determinazione finale dei prezzi, i rapporti fra dipendenti e direzione ecc. 
L'esistenza di un regime di protezione sociale cui le imprese sono tenute a contribuire può' avere l'effetto di accrescere l'elemento 
non salariale del costo del lavoro, ma può' anche migliorare la produttività di lavoratori che si sentono "sicuri" e quindi migliorare 
i rapporti fra lavoratori e direzione aziendale nel contesto di ristrutturazioni strategiche o di altri mutamenti del tessuto aziendale che 
si rendano necessari. 
Se da questa breve analisi non è possibile trarre conclusioni certe sulla relazione fra protezione sociale, competitività, occupazione 
e disoccupazione, sembrerebbe che un elevato livello di protezione sociale non sia di ostacolo allo sviluppo economico. Tuttavia, se 
intervengono cambiamenti che turbano l'equilibrio fra la protezione sociale e la forza economica di un paese, riducendone la 
competitività, il mantenimento dei livelli occupazionali e il recupero della resa economica richiederanno un'analoga riduzione dei 
costi unitari di produzione e quindi del costo relativo del lavoro. Se è possibile, come dovrebbe esserlo, ottenere una riduzione 
sufficiente mediante un rallentamento dell'espansione dei salari, diviene allora superfluo porre mano ad uno smantellamento del 
sistema di protezione sociale. In alcuni casi, se si ricorresse a un modo alternativo di finanziamento della protezioe sociale si potrebbe 
ridurre il prezzo relativo del lavoro e ottenere un aumento del contenuto occupazionale della crescita. 
La Commissione intende studiare ulteriormente la questione dei legami fra l'esistenza ed il finanziamento della protezione sociale 
(nei suo senso più ampio) e la competitività industriale onde indentificare gli elementi che possono determinare un vantaggio 
competitivo. 
86 
Capitata 6-La protezione sociale: considerazioni economiche 
MfMe&MìMMMmmmmwmtMtMfftommMMfMmf 
determinanti dei deficit nei bilanci 
statali sono il rallentamento del ritmo 
di crescita economica e l'elevato li­
vello dei tassi d'interesse. 
In linea più generale si può rilevare 
che ormài l'opinione pubblicasi ren­
de conto della natura ridistributiva 
della previdenza sociale e che i lavo­
ratori sono sempre più coscienti del 
fatto che essa è finanziata attraverso 
i loro propri salari. Questa verità per 
lungo tempo è stata mascherata dalla 
circostanza che la maggior fonte di 
finanziamento della previdenza era 
costituita dai contributi a carico dei 
datori di lavoro: anche se questi oneri 
possono essere considerati in fondo 
sostitutivi degli aumenti di paga, i 
meccanismi ridistributivi erano co­
munque bene accettati dai lavoratori 
come pure in genere ben tollerati era­
no i prelievi praticati sui salari (con­
tributi a carico dei lavoratori e 
imposte). Adesso che, per difendere 
la competitività, ci si sforza di mode­
rare la crescita dei costi salariali, 
ricercando fonti integrative di finan­
ziamento in un incremento degh' one­
ri a carico dei lavoratori o delle 
sovvenzioni statali (si veda il grafico 
7 del capitolo 3), i lavoratori, e i 
cittadini in genere, sono incoraggiati, 
in modo più o meno esplicito, a 
destinare una quota sempre più con­
sistente delle proprie entrate alla pre­
videnza. 
In questa situazione, la comparsa di 
deficit in certi regimi di previdenza, 
oltre che segnalare gh effetti della 
congiuntura, cioè una flessione del 
ritmo di crescita, può rispecchiare 
anche difficoltà politiche per il paese 
interessato: quando un paese usa il 
proprio sistema di previdenza sociale 
per la ridistribuzione dei redditi fra i 
cittadini sulle modalità della sua rea­
lizzazione. Contributi sociali e 
costo del lavoro 
Il dibattito e le controversie sull'in­
cidenza dei diversi modi di finan­
ziamento della previdenza sociale si 
concentrano sui contributi sociali: 
oggetto specifico di critica sono — 
soprattutto in quei paesi dove, come 
in Belgio, Germama, Spagna, Fran­
cia, Italia e Olanda, il loro importo è 
particolarmente elevato — gli oneri 
sociali a carico delle imprese, a pro­
posito dei quali si discute con insi­
stenza su due aspetti: le ripercussioni 
che essi hanno sul costo della mano­
dopera e il fatto se essi debbano es­
sere basati soltanto sui salari. 
Sovente gli oneri sociah sono trattati 
come un costo extra-salariale del la­
voro che può costituire un intralcio 
per le imprese nazionali nei confronti 
della concorrenza internazionale. 
Dai raffronti condotti fra i paesi della 
Comunità risulta tuttavia che fra 
l'importo totale del costo della mano­
dopera in un dato paese e il tasso dei 
contributi sociali — si tratti dei con­
tributi a carico del solo datore di la­
voro o del totale dei contributi versati 
dal datore di lavoro e dai lavoratori 
— la correlazione è molto debole (si 
veda il grafico 13): gh Stati membri 
con oneri sociah elevati hanno anche 
salari diretti relativamente bassi 
(Spagna e Francia), mentre dove gli 
oneri sociah a carico delle imprese 
sono ridotti i lavoratori ricevono pa­
ghe più elevate, assoggettare però ad 
aliquote fiscali più gravose (Dani­
marca). 
Considerato tuttavia che i contributi 
dei datori di lavoro sono una compo­
nente dei costi del lavoro, riducendo 
i primi è possibile ridurre inizialmen­
te anche i secondi, ma il fatto che nel 
lungo periodo i costi del lavoro siano 
più contenuti dipende dal modo in cui si recuperano i mezzi andati perduti 
con la riduzione dei contributi e dalla 
reazione dei lavoratori e delle impre­
se a tale riduzione. In altri termini, 
non vi è una relazione semplice, di 
causa-effetto, fra il hvello dei contri­
buti sociah e il costo complessivo 
della manodopera. 
Vi è tuttavia uno stretto rapporto fra 
costo del lavoro ed estensione della 
tutela sociale, espressa in termini di 
spesa media pro capite (grafico 14). 
In quale direzione funziona allora la 
causalità fra queste due grandezze? Il 
costo del lavoro è elevato a causa 
delle spese per la previdenza sociale, 
siano esse finanziate coi contributi o 
con le tasse, o, al contrario, le spese 
della previdenza sociale sono elevate 
in funzione dell'alto hvello di svilup­
po economico, il quale si esprime 
nell'alto hvello dei salari e genera un 
accresciuto fabbisogno di tutela so­
ciale? In questo secondo caso il rap­
porto fra estensione della tutela 
sociale e costo del lavoro sarebbe 
solo espressione di un'altra correla­
zione, di natura più fondamentale, 
quella fra hvello di sviluppo econo­
mico e di tutela sociale (si veda il 
grafico 2 del capitolo 3). 
La competitività di una nazione non 
è messa in pericolo dall'espansione 
della protezione sociale se questa av­
viene in hnea con lo sviluppo econo­
mico di tale paese. Se fosse vero che 
l'aumento del costo del lavoro è cau­
sato dall'espansione della previden­
za sociale, allora i paesi che hanno un 
alto hvello di tutela sociale dovreb­
bero anche presentare una bassa 
competitività, accompagnata da un 
alto tasso di disoccupazione. In real­
tà, questa combinazione non si 
riscontra in seno alla Comumtà, dove 
non risulta esservi una correlazione 
visibile fra la tutela sociale relaziona­
ta al PIL e il successo commerciale 
definibile in termini di aumento delle 
87-
Capitato 8~lM protezione sociale; considermionl economiche 
WÊmtemmmtcmmmtÊmÊmmmmimmmmm 
Aliquota dei contributi per la sicurezza sociale 
e livelli salariali negli Stati membri 
20 Belgio 
50 
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12 3 4 5 
Retribudoni in rapporto al salario medto Wê 
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H 40 
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0 1 2 3 4 5 
Retributori in rapporto al salario modo 
88 
Capitolo 6-La protezlom sociale: considerazioni economiche 
esportazioni di un paese o, di nuovo, 
tra la spesa sociale rapportata al PIL 
e il tasso di creazione di impieghi o il 
livello di disoccupazione (grafici 15-
19 e riquadro). Tuttavia, se interven­
gono cambiamenti nell'economia 
tali da ridurre la competitività di un 
paese, il mantenimento dei livelli oc­
cupazionali e il ripristino dei prece­
denti livelli di resa economica 
richiedono una riduzione proporzio­
nale dei costi unitari di produzione. 
Se si riuscisse, come del resto do­
vrebbe essere possibile, ad ottenere 
una sufficiente riduzione dei costi 
produttivi rallentando l'espansione 
dei salari non vi sarebbe nessun biso­
gno di intaccare il sistema di prote­
zione sociale. 
Tuttavia la resa commerciale è un 
fattore determinante della crescita 
economica di un paese e quindi del 
reddito che esso può' generare per 
finanziare le prestazioni sociah. Fra 
previdenza sociale e sviluppo econo­
mico non vi è necessariamente con­
flitto, bensì' complementarità — 
anzi la protezione sociale può' essere 
di sostegno al progresso economico, 
agevolando l'adattamento alle tra­
sformazioni sociah che esso compor­
ta: una maggiore urbanizzazione, la 
frammentazione delle famiglie, una 
maggiore mobilità professionale e la 
necessità di formazione permanente. 
E' importante comunque per i paesi 
della Comunità tener sotto controllo 
gh oneri imposti alle imprese e quin­
di le loro implicazioni potenziali sul 
piano della competitività. 
Finanziamento della 
protezione sociale 
ed occupazione 
Due sono i punti più frequente­
mente oggetto di dibattito a pro­
posito delle ripercussioni che le modalità di finanziamento della pre­
videnza sociale hanno sull'occupa­
zione a causa dei cosiddetti "effetti 
del prezzo relativo. Il primo è l'entità 
del prelievo socio-fiscale sui sala­
ri/stipendi in rapporto ai prelievi pra­
ticati sugh altri fattori diproduzione. 
C'è stato un periodo in cui si è pen­
sato di "far pagare le macchine anche 
per finanziare la previdenza sociale", 
assoggettando gh investimenti o le 
attività delle imprese ad una tassazio­
ne diretta ovvero indiretta, calcolata 
in base al valore aggiunto che essi 
contribuiscono a creare. 
Formule di questo genere, benché stu­
diate a hvello teorico in molti Stati 
membri — in particolare Belgio, Ger­
mania, Francia, Italia e Olanda — non 
sono tuttavia mai state apphcate nella 
pratica, per tema di frenare gh investi­
menti, e quindi l'ammodernamento 
delle imprese. Ceteris paribus la sosti­
tuzione del capitale al lavoro è legata 
al prezzo relativo del lavoro, ogni ridu­
zione del quale contribuisce ad accre­
scere il contenuto occupazionale della 
crescita. Tuttavia il processo di sosti­
tuzione del capitale al lavoro dipende 
anche dal progresso tecnico e dagli 
incentivi agli investimenti (sgravi 
fiscah, tassi agevolati). In una situazio­
ne d'intensa concorrenza internazio­
nale, investimento e lavoro sono in 
realtà più complementari che alternati­
vi: anche se in qualche caso possono 
avere come effetto la contrazione 
dell'organico di un'impresa, gh inves­
timenti consentendo alle aziende di 
modernizzarsi, di ridurre i costi di ma­
nodopera per unità prodotta e di esal­
tare la competitività — costituiscono 
una premessa indispensabile alla sal­
vaguarda dei posti di lavoro. Tassare 
gh investimenti potrebbe quindi anda­
re a scapito dell'erogazione. 
Poiché tuttavia ciò che è vero per il 
capitale non lo è necessariamente per 
l'altro fattore di produzione che è l'energia, e più in generale, per l'in­
sieme delle risorse naturali, negh ul­
timi tempi il dibattito si è spostato 
verso un'altra direzione: attualmente 
ci si chiede cioè se non converrebbe 
introdurre una tassa sui consumi 
d'energia, il cui gettito servirebbe ad 
alleggerire il costo della manodopera 
nella Comunità attraverso una ridu­
zione degh oneri sociah o delle ali­
quote fiscah sui bassi salari. L'idea è 
in effetti giustificata alla luce di una 
semplice considerazione: pare poco 
ragionevole mantenere basso il prez­
zo delle risorse naturali, che sono 
risorse rare, mentre con prelievi 
fiscah e sociah sempre più gravosi si 
appesantisce il prezzo d'una risorsa 
abbondante com'è quella della ma­
nodopera con scarsa o media qualifi­
cazione. 
L'altro punto in discussione è la con­
venienza di adottare, per i contributi 
sociah, aliquote variabili, rapportate 
alla retribuzione. Se si osservano i 
grafici dal numero 20 al 31 che ripor­
tano le ahquote dei contributi sociali 
obbligatori per datori di lavoro e la­
voratori in vigore nei vari Stati mem­
bri, si constata che solo il Belgio e il 
Portogallo applicano ahquote fisse 
che non variano a seconda del livello 
del salario/stipendio; in Francia, se 
nel calcolo s'includono i contributi 
per il regime di pensione obbligatoria 
dei dirigenti, le ahquote risultano sol­
tanto leggermente scalari in senso de-
gressivo; in tutti gli altri Stati membri 
si applica un massimale ai contributi, 
i quah, sia per i datori di lavoro che 
per i lavoratori, sono a tasso zero per 
le retribuzioni il cui ammontare non 
supera il doppio del salario medio, 
fatta eccezione per il Regno Unito in 
cui ai lavoratori si apphca un plafond 
contributivo pari ad una volta e mez­
za il salario medio, ma non è fissato 
nessun tetto ai contributi dei datori di 
lavoro. Sempre nel Regno Unito i 
contributi dei datori di lavoro e dei 
-89 
Capitato G-La protaziona sociale: considerazioni economiche 
iMfiwwswtwwwsvm. 
Aliquota dei contributi per la sicurezza sociale 
e livelli salariali negli Stati membri 
24 Spagna 
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50 
40 h 
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lavoro lavoratori 
Midi» ponderala di htfurtriMcefnnefalQ 
12 3 4 5 
Retribuzioni tn rapporto al «alari© medto 
90-
Capitato 8-La protaziona sodato: considerazioni economiche 
lavoratori sono progressivi fino al 
raggiungimento del tetto: non è ri­
chiesto nessun contributo per le retri­
buzioni inferiori al 20% del salario 
medio e l'aliquota marginale aumen­
ta progressivamente fino a raggiun­
gere il suo limite massimo in 
corrispondenza di retribuzioni pari al 
70% del salario medio. 
Negh Stati membri dove, per appli­
cazione del massimale, i contributi 
della previdenza sociale gravano in 
proporzione maggiore sui bassi e 
medi salari, essi possono avere 
sulT occupazione dei lavoratori non 
qualificati un effetto negativo, ap­
punto per evitare il quale in alcuni 
paesi, in particolare la Francia, ci si 
sta orientando verso una nuova impo­
stazione, riducendo la quota di finan-
ziamento della previdenza che 
proviene dai contributi ed aumentan­
do in proporzione quella derivante 
dall'imposizione fiscale; in effetti, 
non manca di logica l'idea di privile­
giare il finanziamento attraverso le 
tasse per quelle prestazioni che non 
hanno niente a vedere con la perdita 
di salario (assegni familiari, cure me­
diche, pensioni sociali erogate agh 
anziani indipendentemente dalla du­
rata e dalle entrate della loro vita 
attiva), utilizzando invece i contribu­
ti per il finanziamento di quelle 
prestazioni più propriamente assicu­
rative e la cui portata è calcolata sulla 
base del salario anteriore (pensioni di 
vecchiaia, indennità di malattia o 
d'invahdita, indennità di disoccupa­
zione per i lavoratori che hanno perso 
il posto di lavoro). 
Incidenza 
economica delle 
prestazioni 
6 enché l'anahsi economica con­
temporanea si soffermi in primo luogo sugh effetti negativi eventual­
mente indotti dalle prestazioni socia­
li, in particolare sulla motivazione al 
lavoro e sulla propensione al rispar­
mio, su questo punto non esistono 
ancora conclusioni incontrovertibih. 
Meno studiati sono invece gh effetti 
positivi, sia perché taluni autori h 
ignorano per partito preso, vedendo 
nella previdenza sociale un campo 
d'interventi eccessivi dello Stato, che 
precludono il libero esercizio delle 
responsabilità individuali, sia per­
ché, avendo la previdenza obiettivi 
soprattutto d'ordine sociale, i giudizi 
sulla sua efficacia — riduzione dei 
differenziali di reddito, lotta contro la 
povertà, condizioni di vita degh an­
ziani e stato di salute delle popolazio­
ni — sono in effetti di competenza 
più dell'anahsi sociologica che di 
quella economica. 
Nella presente rassegna, prima di af­
frontare gli effetti che le prestazioni 
hanno sulla motivazione al lavoro ed 
al risparmio, si esaminerà comunque 
brevemente anche l'aspetto della 
loro efficacia. 
L'efficacia delle 
prestazioni sociali 
Sebbene si sappia quanto costino le 
prestazioni in termini finanziari e 
si sappia anche che esse sono destinate 
a risolvere i problemi della povertà e 
deh'insicurezza, è tuttavia arduo quan­
tificarne l'efficacia, dato che, per 
effettuare una misura attendibile, biso­
gnerebbe, a rigor di termini, raffrontare 
la situazione attuale d'un paese dotato 
di sistema previdenziale con quella 
ipotetica dello stesso paese senza 
previdenza sociale. E' virtualmente 
impossibile ipotizzare, anche appros­
simativamente quali sarebbero, in 
questa situazione, i comportamenti dei 
vari strati della popolazione e in quah modi essi cercherebbero di premu­
nirsi — e con quanto successo — 
contro le conseguenze di certi rischi 
esistenziali. Certo è comunque che la 
previdenza sociale ha grandemente 
contribuito a migliorare lo stato di 
salute della popolazione, ad allunga­
re la durata degh studi (assegni di 
famiglia), ad attenuare le inegua­
glianze sociah e ad elevare il hvello 
di vita degh anziani e, in un contesto 
economico in cui la rapidità del pro­
gresso tecnico, combinandosi con 
un'esasperata concorrenza interna­
zionale, potrebbe ingenerare situa­
zioni di emarginazione e di povertà, 
rappresenta un potente fattore di coe­
sione sociale; attraverso l'assistenza 
alla ricerca di un lavoro e le varie 
prestazioni volte a favorire la forma­
zione, la riqualificazione e la mobili­
tà geografica e professionale della 
forza lavoro, essa partecipa inoltre 
alla lotta contro la disoccupazione. 
Prestazioni sociali e 
motivazione al 
lavoro 
Sul tema del rapporto fra prestazio­
ni sociah e motivazione al lavoro 
è stata condotta una lunga serie di studi 
teorici ed empirici, soprattutto per i 
settori della vecchiaia e dei sussidi di 
disoccupazione. 
Pensioni di vecchiaia 
In tutti i paesi industriali dell'occi­
dente, nel corso dell'ultimo tren­
tennio e soprattutto degh anni '70, si 
è assistito ad un forte calo del tasso 
di attività dei soggetti di 65 anni ed 
oltre: il fenomeno è in gran parte 
dovuto alla diffusione dei regimi 
pensionistici, all'aumento delle pre­
stazioni erogate e alle varie possibi­
lità di pre-pensionamento introdotte 
MlWWHWMlWM^^ 
91-
Capitatoti "La protettone sodato: considerazioni economiche 
Aliquota dei contributi per la sicurezza sociale 
e livelli salariali negli Stati membri 
28 Lussemburgo 
% -Totale 
«0 
50 29 Paesi Bassi 
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Retribuzioni in rapporto ai salario medio 1 2 3 4 S 
RatribuziortinfBpportoaJaatetofnedk» 
30 Portogallo 
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12 3 4 9 
Retribuzioni in rapporto al aalario medto 31 Regno Unito 
% 
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lavoro 
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Itortxiztojtl In rapporto al eaferto medto liiiÉÈrJ 
wm 
92-
Capitola 6-La protezione sodate: considerazioni economiche 
WflUIIJUIMIWIMIJWMflM^ aaftlWW»WbW3»M^^ 
dai governi in diversi paesi (Germa­
nia, Belgio, Danimarca, Francia e, 
soprattutto, Italia) per ridurre la 
disoccupazione e favorire l'occupa­
zione dei giovani. 
Che le pensioni di vecchiaia stimoli­
no l'uscita delle persone anziane dal­
la vita attiva è un fatto del tutto 
normale, visto che il loro scopo è 
appunto quello di permettere a chi ha 
raggiunto una certa età di abbando­
nare l'attività lavorativa. La contrad­
dizione insorge dallo scontro di due 
tendenze divergenti: quella ad un al­
lungamento costante della speranza 
di vita e quella alla riduzione costante 
della durata media della vita attiva. 
Effetto perverso di questa contraddi­
zione, oltre al peggioramento del rap­
porto fra attivi e pensionati, è quello 
di distogliere dalla vita attiva molti 
che sarebbero ancora del tutto idonei 
al lavoro. Visto il processo di invec­
chiamento che interessa oramai 
tutte le nostre popolazioni, sarebbe 
senz'altro saggio, come del resto al­
cuni paesi fanno già, incoraggiare i 
lavoratori anziani a rimandare il 
distacco dalla vita attiva, affidando 
loro compiti più adatti alle loro pos­
sibilità, ovvero creando — o poten­
ziando là dove già esistano — 
formule di ritiro graduale dal lavoro. 
Il principio del pensionamento flessi­
bile e progressivo costituisce peraltro 
il punto centrale della raccomanda­
zione del Consiglio (82/857/CEE) 
del 10 dicembre 1982, relativa ai 
principi di una politica comunitaria 
concernente l'età pensionabile. Le prestazioni sociali e la "trappola della povertà' 
Con l'espressione "trappola della povertà" s'intende designare quelle situa­
zioni in cui le prestazioni di disoccupazione ed assistenza contribuiscono a 
mantenere e a perpetuare una condizione d'indigenza. Nel caso di attività 
lavorative a bassa retribuzione, il pagamento di tasse e contributi sociali 
unito alla riduzione delle prestazioni sociali può' portare a situazioni in cui 
lavorare non è molto più lucrativo che restare disoccupato, con diritto al 
sussidio di disoccupazione e all'assistenza. 
Ciò' si rispecchia nel tasso marginale implicito d'imposizione, che è la 
somma delle tasse dei contributi e degli altri oneri cui è assoggettato un ex 
disoccupato che intraprende un'attività lavorativa retribuita. Quando que­
sto tasso è elevato, l'interessato ricava solo scarsi vantaggi dai propri sforzi 
di uscire da una situazione di dipendenza dalle prestazioni sociah di 
disoccupazione: si creano allora vere e proprie trappole della povertà, che 
incoraggiano i soggetti a basso reddito a dipendere in permanenza dai 
programmi sociali; può addirittura succedere che lavoratori con redditi da 
lavoro modesti siano tentati di abbandonare del tutto V attività professionale 
quando si accorgono che, anche smettendo di lavorare, il loro reddito 
rimarrà in pratica lo stesso, n fenomeno tende in conclusione ad appesantire 
l'onere delle prestazioni per la disoccupazione e l'assistenza, a ridurre la 
base imponibile per le contribuzioni sociali e per l'imposta sui redditi, 
causando problemi finanziari ai sistemi previdenziaU. 
Appunto per evitare queste distorsioni, in alcuni paesi della Comunità 
(Belgio, Francia, Lussemburgo e Olanda) la regolamentazione del reddito 
minimo garantito prevede una certa possibilità di cumulo, per quanto 
d'entità ridotta, fra prestazioni sociali e un reddito da lavoro; in base allo 
stesso principio, in altri paesi come il Belgio, la Danimarca o la Spagna un 
disoccupato al 100% che, per uscire dalla disoccupazione, accetti un posto 
a tempo ridotto è autorizzato a cumulare la retribuzione per l'attività svolta 
con un sussidio — minimo — di disoccupazione; e un sistema analogo, 
detto "family credit", è in vigore in Gran Bretagna per coloro che accettano 
posti di lavoro a bassa remunerazione. 
Per eliminare totalmente la trappola della povertà servirebbero formule 
radicali, la cui adozione è stata proposta a più riprese: una misura partico­
larmente efficace sarebbe quella del reddito universale di base (o dividendo 
sociale) versato a tutti, indistintamente e indipendentemente dalle entrate, 
che prenderebbe il posto delle diverse prestazioni sociali attualmente ero­
gate a vario titolo, e che sarebbe quindi totalmente cumulabile con un 
reddito da lavoro. 
I sussidi di 
disoccupazione 
Il problema se i sussidi di disoccu­
pazione siano causa di disoccupa­
zione ("disoccupazione indotta") è 
da tempo oggetto di vivaci dibattiti, i 
quali si sono riaccesi con particolare L'obiezione è che per finanziare questa nuova operazione—il cui importo 
dovrebbe ovviamente essere abbastanza elevato da consentire un'esistenza 
dignitosa a chiunque non disponga di altre risorse — occorrerebbero fondi 
ingenti, il cui reperimento richiederebbe nuovi e dolorosi prelievi sui 
redditi, che i titolari delle entrate più elevate non sarebbero probabilmente 
disposti ad accettare. Come si è già detto sopra, il quesito cui in ultima 
analisi tutti i sistemi previdenziali devono trovare una risposta è : fino ache 
punto una società è disposta ad accettare il principio della ridistribuzione 
delle risorse al proprio intemo? 
-93-
Capitolo B ~La protezione sodato: considerazioni economiche 
WMumwÊMMwaMMi*mM)toiaii*iwi\>MiinM WHIWMWoWMfW^^ 
intensità a metà degli anni '70 in 
concomitanza con l'impennata della 
disoccupazione e l'aumento dei rela­
tivi sussidi. (Per una rassegna com­
pleta degh effetti che le indennità di 
disoccupazione hanno sul mercato 
del lavoro si rinvia al capitolo 7 della 
relazione "L'occupazione in Europa 
1992"). 
I sostenitori della tesi della "disoccu­
pazione indotta" si rifanno nelle pro­
prie argomentazioni essenzialmente 
alla teoria del "salario di riserva" o 
all'idea del rischio morale. 
a) Con l'espressione salario di riser­
va si indica il salario al di sotto 
del quale un disoccupato — con­
siderati la propria retribuzione 
precedente, le proprie capacità e 
competenze, le altre fonti di red­
dito di cui dispone e, soprattutto, 
il reddito di sostituzione che gh è 
garantito dal sussidio di disoccu­
pazione — non accetterà mai di 
lavorare. Secondo i fautori di 
questa teoria, i sussidi percepiti 
dai disoccupati avrebbero l'effet­
to d'innalzare il salario di riserva 
e di fare lievitare l'insieme dei 
salari, secondo il seguente ragio­
namento: poiché un disoccupato 
accetterà un impiego solo se, de­
tratte le tasse e le altre spese, il 
guadagno sarà superiore all'im­
porto del sussidio di disoccupa­
zione, avendo in caso contrario 
l'impressione di lavorare per 
niente, i salari non potranno mai 
scendere—nemmeno per i lavo­
ratori con le più basse qualifiche 
— sotto al hveilo del sussidio di 
disoccupazione, il quale viene 
quindi ad assumere la funzione 
d'un parametro di riferimento, 
capace d'influenzare l'intera ge­
rarchia salariale. In una situazio­
ne come questa, anche l'avvento 
di modifiche economiche tali 
che, se i meccanismi di mercato fossero liberi di funzionare, in­
durrebbero sicuramente un ab­
bassamento dei salari, avrebbe 
nelle circostanze un effetto scar­
so o nullo sulle retribuzioni, 
finendo addirittura per creare 
altra disoccupazione. Le indenni­
tà percepite dai disoccupati sa­
rebbero cioè d'ostacolo alla 
flessibilità dei salari: quanto più 
generosi sono i sussidi, tanto più 
s'innalza il salario di riserva e, 
con esso, l'insieme dei salari; 
crescendo il salario di riserva, si 
restringe in proporzione per il 
disoccupato la gamma dei posti 
di lavoro accettabili e si prolunga 
di conseguenza la ricerca del 
posto adatto. 
b) Secondo le analisi che si rifanno 
alla nozione del rischio morale, il 
sussidio di disoccupazione pro­
durrebbe due diversi effetti che 
vanno nella stessa direzione: for­
nendo ai disoccupati mezzi di 
vita sufficienti, ne smorzerebbe 
l'interesse alla ricerca d'un nuo­
vo lavoro (effetto rendita) e, re­
munerando in un certo senso il 
tempo hbero, ne diminuirebbe il 
costo relativo rispetto al lavoro, 
il quale verrebbe così rimpiazza­
to dal tempo hbero (effetto di 
sostituzione). I due effetti sareb­
bero tanto più consistenti quanto 
più elevati sono i tassi di com­
pensazione ovvero quanto più 
è ridotto lo scarto tra salari e 
prestazioni di disoccupazione. Il 
sussidio di disoccupazione pro­
durrebbe questa serie di conse­
guenze: 
- per i lavoratori dipendenti è 
un incentivo ad abbandonare 
volontariamente il proprio 
posto di lavoro nel tentativo 
di trovarne un altro più attra­
ente e megho retribuito, e 
per i datori di lavoro è un incoraggiamento a ricorrere 
ai licenziamenti per neutra­
lizzare gh effetti d'un calo 
della produzione; 
- allunga i tempi della ricerca 
d'un nuovo posto: poiché, 
grazie al sussidio, i costi del­
la ricerca risultano più sop­
portabili, i disoccupati sono 
indotti a non darsi fretta e a 
mostrarsi più esigenti nelle 
condizioni a cui sono dispo­
sti ad accettare un altro im­
piego; 
- taluni possono essere indotti 
ad entrare nel mercato del la­
voro solo per soddisfare le 
condizioni che consentano 
loro di ricevere il sussidio 
di disoccupazione quando 
lasceranno il posto o, all'al­
tro estremo, a non uscire dal 
mercato del lavoro che quan­
do abbiano sfruttato sino 
all'ultimo il diritto a queste 
prestazioni. 
Benché le argomentazioni di cui si è 
richiamata brevemente l'essenza 
contengano tutte indubbiamente una 
parte di verità, è difficile stabilire 
in concreto quale sia esattamente 
questa parte, visto che dai numerosi 
studi econometrici condotti per misu­
rare gli effetti che sul tasso e sulla 
durata della disoccupazione hanno i 
sussidi per i disoccupati, sono venuti 
finora risultati alquanto labili: il che 
in fondo non stupisce, trattandosi di 
quantificare fenomeni di cui è molto 
arduo misurare l'effetto tra tutte le 
possibili cause di disoccupazione. In 
conclusione, anche considerando gli 
studi effettuati sull'argomento e i 
commenti e i dibattiti che essi hanno 
suscitato, non è possibile dare una 
risposta univoca e definitiva al que­
sito se l'indennità influenzi—e se sì, 
in qual senso: positivo o negativo — 
-94-
Capitolo 8-La protezione sodato: considerazioni economiche 
JWMJTOMflWjajW»^^ IWWWgWWaWWWW^^ 
il tasso di disoccupazione. Qualche 
ulteriore lume può' venire dalle se­
guenti considerazioni: 
- Anche supponendo che i com­
portamenti descritti si ritrovino 
effettivamente nella realtà, resta 
pur sempre che il fatto stesso di 
percepire il sussidio di disoccu­
pazione presuppone una disponi­
bilità attiva al lavoro, cioè la 
ricerca effettiva d'un impiego, 
visto che, per ricevere il sussi­
dio, il disoccupato s'impegna ad 
accettare il posto di lavoro corri­
spondente alle sue qualifiche che 
gh sarà offerto dall'Ufficio di 
collocamento. 
- Poiché il lavoro non è solo fonte 
di reddito ma anche strumento 
d'integrazione sociale e mezzo 
per affermare la propria persona­
lità, è lecito presumere che molti 
— anche per conformarsi alle 
norme sociali e per coltivare le 
proprie capacità e qualifiche, che 
rischiano di arrugginire a causa 
dell'inattività protratta — prefe­
riscano un lavoro ad una situa­
zione di disoccupazione, anche 
se con diritto al sussidio. 
- Ammesso che l'indennità di di­
soccupazione abbia come effetto 
quello di prolungare la ricerca 
d'un impiego, il fenomeno non 
presenterebbe solo aspetti negati­
vi: se un disoccupato, grazie 
all'indennità, può permettersi di 
prendersi un po' più di tempo per 
cercare un lavoro che megho 
risponda alle proprie capacità ed 
aspirazioni, il sussidio avrebbe in 
questo caso il merito di permettere 
un più perfetto adattamento tra le 
qualifiche possedute e la natura 
del lavoro da svolgere e il prolun­
gamento del periodo di disoccu­
pazione, se esso si conclude col 
reperimento d'un posto di lavoro migliore, si tradurrebbe in ultima 
anahsi in un vantaggio sia per il 
singolo che per l'intera econo­
mia. Dall'indennità di disoccu­
pazione può anche venire, per 
altro verso, un contributo alla 
flessibilità del mercato del lavo­
ro, in quanto i lavoratori, avendo 
la garanzia d'un sostegno finan­
ziario in caso di disoccupazione, 
possono sentirsi incoraggiati ad 
accettare anche i posti di lavoro 
più a rischio, come ad es. nelle 
piccole imprese. 
Niente indica che l'incremento 
della disoccupazione verificatosi 
nella maggioranza dei paesi svi­
luppati occidentali a partire dalla 
metà degli anni '70 sia dovuto in 
misura significativa all'"effetto 
inducente" delle indennità di 
disoccupazione: cause molto più 
determinanti e dirette andranno 
piuttosto ricercate nel rallen­
tamento protratto del ritmo di 
crescita economica mondiale, 
nel rapido aumento della popola­
zione attiva e nelle conseguenze 
che sull'occupazione hanno 
esercitato le trasformazioni tec­
nologiche e le ristrutturazioni in­
dustriali. La riprova sta nel forte 
incremento registrato nell'ultimo 
quindicennio nel numero dei 
disoccupati cronici, cioè proprio 
di coloro che non hanno più 
diritto all'indennità di disoccu­
pazione o che percepiscono 
un'indennità assai ridotta, e la 
cui moltiplicazione costituisce in 
effetti la causa principale della 
diffusione delle situazioni d'in­
digenza che si osserva in nume­
rosi paesi. 
Nondimeno, in alcune circostanze 
il hvello e la durata delle presta­
zioni di disoccupazione possono 
avere un effetto disincentivante al 
lavoro. Bisogna quindi cercare di mantenere un delicato equilibrio 
fra i fattori che incentivano alla 
ricerca di un lavoro e la garanzia 
di un adeguato hvello di prote­
zione sociale. 
Pensioni di 
vecchiaia e 
risparmio 
9 
negli { Luello del rapporto tra pensioni 
'e risparmio è un problema che 
negli anni '70 è stato oggetto di in­
tensi dibattiti e su cui è stata prodotta 
un'abbondante letteratura. Il rilievo 
che nell'ambito di queste discussioni 
è stato mosso più di frequente ad un 
regime pensionistico funzionante 
con il metodo della ripartizione (in 
cui cioè i contributi dei lavoratori 
attivi servono a pagare le pensioni di 
coloro che non lo sono più) è che esso 
finisce, con ogni probabilità, per spe­
gnere la propensione individuale al 
risparmio, in quanto gli individui, 
avendo la certezza di godere, al rag­
giungimento d'una certa età, d'una 
pensione finanziata coi prehevi ope­
rati sul salario degh attivi, sentono 
meno il bisogno di risparmiare per 
accumularsi un patrimonio a garan­
zia della vecchiaia. Tuttavia questa 
argomentazione perde un po' di vali­
dità se si tengono presenti altre con­
siderazioni. 
E' altrettanto vero infatti che, l'esi­
stenza dei regimi pensionistici costi­
tuendo un incentivo per molti a 
ritirarsi sempre più presto dalla vita 
attiva, può darsi che gh interessati 
siano motivati a risparmiare di più 
finché lavorano per fruire poi d'un 
più elevato tenore di vita durante il 
prolungato pensionamento. 
Inoltre, poiché si può pensare che, se 
non esistessero i regimi pensionistici, 
i figh in attività dovrebbero, almeno 
95 
Capitola 8- La protezione sociale: considerazioni economiche 
in parte, prendere a proprio carico i 
genitori anziani e non più atti al lavo­
ro, i sistemi pensionistici tengono 
in fondo il posto di trasferimenti 
familiari intergenerazionah; in altre 
parole, i trasferimenti ci sarebbero 
comunque : l'unica variazione che 
interviene con l'istituzione d'un 
sistema pensionistico è che da privati 
essi diventano sociali, senza che nul­
la cambi ai firn del risparmio. 
Come si vede, le argomentazioni teo­
riche sono contraddittorie e non of­
frono motivi fondati per ritenere che 
i regimi pensionistici a ripartizione 
influenzino l'entità del risparmio fa­
migliare. Poco più illuminanti sono 
in proposito gh studi econometrici 
che, assai numerosi e condotti secon­
do i casi su serie cronologiche per 
paese ovvero su serie trasversah in­
ternazionali o per paese, pervengono 
a risultati contraddittori, gravemente 
discordanti, spesso con valenza op­
posta, a seconda dei dati utilizzati, 
dei periodi esaminati e delle variabili 
esphcative inserite nelle equazioni, 
ecc. L'unica conclusione certa che se 
ne può trarre è che la tesi d'un effetto 
negativo dei regimi pensionistici sul 
risparmio non è dimostrata. 
In vista della situazione che si produrrà 
negh anni a venire, quando, come si 
prevede, un numero sempre minore di 
lavoratori attivi dovrà provvedere a fi­
nanziare le pensioni d'un numero sem­
pre maggiore di pensionati, si parla 
sovente dei regimi a capitalizzazione 
(quelli in cui i contributi attuali servo­
no a finanziare le pensioni future di 
coloro che h versano), i quah, si sostie­ne, sarebbero più idonei di quelli a 
ripartizione a far fronte alla prevista 
evoluzione demografica. Tuttavia, 
come fa osservare anche la Commis­
sione nella propria comunicazione 
del 22 luglio 1991 sui regimi integra­
tivi di previdenza sociale (SEC 92, 
1332 def.), può essere un'illusione 
credere che i regimi basati sul meto­
do della capitalizzazione siano al ri­
paro dall'evoluzione demografica. 
D risultato implicito di qualsiasi siste­
ma di finanziamento delle pensioni è 
quello di ripartire fra soggetti attivi e 
pensionati le risorse disponibili al con­
sumo. Col metodo della capitalizza­
zione questo problema di ripartizione 
può essere risolto solo se si arriva ad 
accrescere il volume delle risorse a 
molti anni di distanza dal momento in 
cui ha avuto luogo l'effettivo accanto­
namento: condizione che può realiz­
zarsi solo quando i fondi accantonati 
per i futuri pensionati siano investiti in 
paesi esteri ove i rendimenti sono più 
elevati o la capitalizzazione inneschi 
un tale potenziamento dell'apparato 
produttivo che permetta di far fronte 
alle future spese per il pagamento delle 
pensioni. Resta tuttavia da sapere se la 
capitalizzazione possa davvero pro­
durre effetti di questo tipo sulle risorse 
disponibili a termine: poiché su questo 
punto i pareri discordano, tutto quel 
che si può dire è che essa conferisce, in 
effetti, una certa posizione di forza ai 
pensionati, visto che questi detengono 
una quota di attività che rafforza i loro 
diritti sulle risorse disponibili. Va tut­
tavia precisato che il valore reale di 
queste attività può risultare deprezzato 
dal normale gioco della domanda e dell'offerta, il quale rispecchia in ge­
nere lo squilibrio demografico. 
L'impianto di regimi a capitalizzazio­
ne o l'accumulo di consistenti riserve 
nelT ambito degh attuali regimi a ripar­
tizione sono peraltro decisioni che 
quasi certamente non avrebbero con­
seguenze sull'andamento deh'econo­
mia. Un uso più generalizzato della 
capitalizzazione in funzione di stru­
mento per il finanziamento delle pen­
sioni può' considerarsi come una fonte 
di capitali a lungo tenriine e, quindi, 
come un fattore di accelerazione della 
crescita. 
Ciò' significherebbe pero' adottare 
una visione molto parziale ed ignora­
re gli effetti del risparmio sulla do­
manda. Nella pratica, un aumento del 
risparmio contrattuale avviene prob­
abilmente a scapito dei profitti azien­
dali. Di conseguenza, le imprese, col 
decrescere dei consumi privati, do­
vrebbero fare un maggiore ricorso 
all'indebitamento per mantenere gli 
investimentie quindi la crescita eco­
nomica. In altri termini, il passaggio 
da un regime a ripartizione ad uno a 
capitalizzazione richiederebbe prob­
abilmente un mutamento di atteggia­
mento da parte delle imprese. Il 
passaggio dovrebbe avvenire senza 
scossoni se si vuole far si che i fondi 
investibili siano riciclati efficace­
mente. In generale, comunque, non 
vi sono fondati motivi per attendersi 
maggiori tassi di crescita, a meno che 
il maggiore ricorso al mercato dei 
capitali porti ad una più efficace 
distribuzione dei fondi di investi­
mento. 
96 
Capitolo 7-t sistemi di assistenza sanitaria nella Comunità 
tfft&Mtf&ft&MS^ 
Capitolo 7 I sistemi di assistenza 
sanitaria nella Comunità 
Nel testo della raccomandazione 
relativa alla convergenza degh 
obiettivi e delle pohtiche della prote­
zione sociale, il Consiglio delle Comu­
nità Europee raccomanda agh Stati 
membri di "organizzare il contributo 
della protezione sociale alla preven­
zione delle malattie, alla cura e al ria­
dattamento delle persone interessate, 
in modo da rispondere agh obiettivi 
seguenti: 
(a) garantire, alle condizioni stabilite 
da ciascuno Stato membro, l'ac­
cesso alle cure sanitarie necessa­
rie nonché alle misure di 
prevenzione delle malattie, a tutte 
le persone legalmente residenti 
nel territorio dello Stato membro; 
(b) provvedere al mantenimento e se 
necessario allo sviluppo di un 
sistema di cure di qualità, adegua­
to all'evoluzione dei bisogni della 
popolazione, in particolare a quel­
li derivanti dalla dipendenza delle 
persone anziane, all'evoluzione 
delle patologie e delle terapie e 
alla necessaria intensificazione 
della prevenzione,...". 
Come si è osservato nel Capitolo 4, è 
difficile stabilire in quale misura tali 
obiettivi siano attualmente raggiunti a 
causa delle difficoltà che si incontrano 
allorché si vogha misurare la qualità dei 
servizi in questo settore. 
Ma la raccomandazione ribadiva inoltre 
che "i sistemi di protezione sociale de­
vono essere gestiti con il massimo di efficienza, tenuto conto dei diritti, dei 
bisogni e delle situazioni degh inte­
ressati, e con il massimo di efficacia 
in materia di organizzazione e di fun­
zionamento". Nel presente capitolo 
si passeranno in rassegna le misure 
che gh Stati membri hanno adottato 
in anni recenti per contenere la lievi­
tazione dei costi della sanità pubbli­
ca, obiettivo questo che sta parti­
colarmente a cuore a tutti i paesi 
della Comunità. Se queste misure 
possono avere di per sé delle riper­
cussioni sulla qualità deh'assistenza, 
in questa sede si trascurerà questo 
problema potenziale che potrebbe acquistare importanza nei prossimi 
anni col crescere delle pressioni eser­
citate sul servizio sanitario. 
Tutti gh Stati membri hanno incontrato 
difficoltà a contenere i costi dell'assis­
tenza sanitaria, la quale in ogni paese 
assorbe — se si somma la spesa pub­
blica e privata—una quota consistente 
della spesa nazionale (SN) (Grafi­
co 32, che è basato sui dati OCSE Eco-
Santé). 
Di fatto si rileva una tendenza gene­
rale all'incremento dei costi nel tem­
po: negh anni '70 e '80 si è registrata 
32 
10 Spesa complessiva e spesa pubblica per la sanità in relazione 
alla spesa nazionale nella Comunità, 1970,1980 e 1991 
% spesa nazionale (PIL meno le esportazioni più le importazioni) 
imm. n 10 
Spesa complessiva O Spesa pubblica 
GR P E L UK OK IRL B t NL D F 
Dali fatativi aUa spesa pubblica GR. L, P1990 Barra sinistra 1970, barra «centro 1980. barra castra 1991 
im<tiMH«<*mvtwfimmimmm\ 
97 
Capitolo 7-1 sistemi di assistenza sanitaria nella Comunità 
una crescita significativa della spesa 
sanitaria in rapporto al SN nella mag­
gior parte della Comunità, il che ris­
pecchia in parte il rallentamento del 
ritmo di sviluppo economico. Vi 
sono state tutta vi delle eccezioni. In 
particolare, mentre in tutti gh Stati 
membri la spesa sanitaria è aumenta­
ta rispetto alla SN nel corso degh 
anni '70, in Lussemburgo e in Irlanda 
essa è calata negh anni '80 e in Da­
nimarca essa ha registrato un aumen­
to soltanto marginale. 
L'aumento della spesa sanitaria negh 
anni '80 è in parte effetto deh'invec­
chiamento della popolazione. Poiché 
le esigenze degli anziani nei confron­
ti del servizio sanitario sono notevol­
mente maggiori di quelle del resto 
della popolazione—ed infatti in tutti 
i paesi la quota maggiore della spesa 
è destinata al trattamento e all'assis­
tenza delle persone in età molto avan­
zata —un aumento della percentuale 
di anziani determina inevitabilmente 
un aumento della spesa. Fra il 1980 e il 1991 il numero di persone di 
75 anni e oltre — che rappresentano 
un gravame particolarmente pesante 
per i servizi sanitari — è aumentato 
notevolmente in tutti gli Stati membri 
e in rapporto alla popolazione com­
plessiva (Grafico 33). Ciò' vale in 
particolare per i paesi meridionali 
della Comunità dove tale percentuale 
è aumentata di circa il 30% o anche 
più facendo impennare la spesa sani­
taria nello stesso momento in cui il 
diritto a fruire dell'assistenza era 
esteso a tutte le persone residenti. 
Nella seconda metà degh anni '80, in 
concomitanza con la ripresa econo­
mica, è intervenuta una stabilizzazio­
ne o addirittura una regressione della 
spesa sanitaria in relazione alle SN. 
Negh anni '90, come mostrano l'an­
damento del dibattito politico e le 
riforme avviate sulla problematica in 
alcuni paesi membri, il contenimento 
della spesa permane una fonte di gra­
vi preoccupazioni, specialmente in 
considerazione della recessione in 
33 Popolazione di 75 anni e più negli Stati membri, 1980 e 1991 corso e dei vincoli di bilancio imposti 
all'incremento della spesa pubbhca. 
Tali preoccupazioni sono acuite dalla 
prospettiva del continuo invecchia­
mento della popolazione in tutta la 
Comunità. 
Nella totalità degli Stati membri la 
parte più consistente della spesa sa­
nitaria è di origine pubblica, con una 
percentuale del 75% per la Comunità 
nel suo insieme (Tabella 23). Negli 
anni ' 80, tuttavia, nella maggior parte 
della Comunità, c'è stata una flessio­
ne nella quota della spesa pubbhca, 
la cui ahquota sulla SN ha registrato 
un calo o un incremento molto con­
tenuto. Bisogna però considerare an­
che che nella Comunità esiste una 
grande varietà di sistemi d'assistenza 
sanitaria: un fatto da tenere presente, 
quando si passa alla valutazione della 
loro efficacia e del loro rendimento. 
Poiché le misure applicate per conte­
nere l'incremento delle spese sono in 
parte specifiche a determinati sistemi 
d'assistenza e in parte comuni a tutti, 
volendo trarre conclusioni attendibili 
occorre tenere distinti i due tipi di 
sistemi. 
% della popolazione complessiva 
m & i 8 
jRLHf^Nfc; GR DK UK Principi 
fondamentali 
dei sistemi di 
assistenza 
sanitaria 
Il finanziamento 
Mentre in alcuni Stati membri il 
servizio sanitario è finanziato 
tramite l'imposizione tributaria, in 
98 
Capitato 7-1 sistemi di assistenza sanitaria netto Comunità 
altri è organizzato e finanziato — in 
tutto o in parte — su base mutualisti-
co-assicurativa: appartengono alla 
prima categoria la Danimarca, 
l'Irlanda, il Regno Unito e il Porto­
gallo; Italia, Grecia e Spagna hanno 
un sistema misto, in cui parte dei 
fondi proviene da contributi e parte 
dalle tasse, mentre in Belgio, Fran­
cia, Germania, Lussemburgo e Paesi 
Bassi vigono sistemi funzionanti in­
tegralmente su base contributiva. 
Nel terzo gruppo di paesi le spese 
sanitarie sono in tendenza più alte 
che negli altri, o perché un sistema di 
tipo assicurativo comporta di per se 
stesso costi maggiori o perché in 
questi paesi il hvello del servizio è 
più elevato; a ciò si aggiunge che, 
mentre gli Stati dove il sistema sani­
tario è finanziato, in tutto o in parte, 
con le tasse possono — in principio 
contenere le spese limitando i fondi 
assegnati al bilancio della sanità, 
questa possibilità non sussiste per gh 
altri. 
Copertura 
In tutti gh Stati membri il sistema 
sanitario è disponibile alla totalità 
della popolazione residente. Il princi­
pio è ovvio nei paesi in cui il sistema 
è finanziato coi fondi del bilancio 
statale. 
Tra i paesi dove è in funzione un 
sistema misto, in Italia gode deh'as­
sistenza sociale la totalità della popo­
lazione: per quanto il sistema sia su 
base contributiva, sono esentati dai 
contributi coloro che non dispongo­
no di reddito; in Spagna, dove il fi­
nanziamento proviene in gran parte 
dalle imposte, il sistema opera su 
base mutualistica e copre il 99% della 
popolazione. Tabella 23 Spesa pubblica per l'assistenza sanitaria in % 
della spesa complessiva per la sanità 
1970 
B 87,0 
DK 86,3 
; D 69,6 
GR 53,4 
E 65,4 
F 74,7 
IRL 82,2 
I 86,4 
L n.a. 
NL 84,3 
P 59,0 
UK 87,0 
USA 37,2 
Giappone 69,8 
cifre del 1990 
Fonte: Base di dati OCSE Eco-Sante 1980 
83,4 
85,2 
75,0 
82,2 
79,9 
78,8 
82,2 
81,1 
92,8 
74,7 
72,4 
89,6 
42,0 
70,8 1991 
88,9 
81,5 
71,8 
77,0* 
82,2 
73,9 
75,8 
77,5 
91,4* 
73,1 
61,7* 
83,3 
43,9 
72,0 
Per i sistemi sanitari su base assicu­
rativa operanti in Belgio, Francia, 
Germania, Lussemburgo e Paesi 
Bassi la copertura va dal 100% della 
popolazione nei Paesi Bassi (soltanto 
per le malattie gravi) e nel Lussem­
burgo al 92% in Germania, dove non 
rientrano nel sistema certe categorie 
di funzionari statali e di autonomi, i 
quah sono iscritti a regimi privati, 
molto sviluppati in Germania. In tutti 
questi paesi, chi non è iscritto ad una 
mutua pubbhca o privata, può acce­
dere alle cure sanitarie per il tramite 
dell'assistenza sociale. 
La Grecia presenta una situazione 
atipica, nel senso che la copertura 
sanitaria è garantita dal sistema 
OGA, finanziato attraverso le impo­
ste, per i residenti delle aree rurah, e 
dal sistema IKA, prevalentemente su 
base contributiva, peri residenti delle aree urbane, e da circa 200 regimi 
minori di assistenza. 
Si deve quindi concludere che la rac­
comandazione del Consiglio dell'ac­
cesso universale all'assistenza socia­
le è soddisfatta in tutti i paesi 
membri, in nessuno dei quali risulta 
che, per ridurre i costi, si applichi 
l'espediente di escludere dal servizio 
i soggetti a più alto rischio. 
Prestazioni e servizi 
Negh Stati membri ove sono in 
vigore sistemi sanitari di natura 
schiettamente mutuahstìca o assicu­
rativa l'assistenza è di tipo indiretto, 
cioè basata su convenzioni tra l'ente 
mutuante e gli operatori sanitari e i 
medici sono retribuiti con un onora­
rio per prestazione, salvo che nei 
99-
Capitolo 7~l sistemi di assistenza sanitaria nella Comunità 
wrwwwjuuuwiiUAiw^ aapaaaaflMmfWWIW)m«niim»M^^ 
Paesi Bassi, dove la retribuzione è 
calcolata per capita, cioè in base al 
numero degli assistiti. 
Nei restanti paesi membri gh opera­
tori sanitari sono, almeno in parte, 
formalmente dipendenti del SSN: il 
principio vale in Danimarca e nel 
Regno Unito per tutto il personale 
ospedahero, mentre tutti gh altri ope­
ratori lavorano in base a convenzioni; 
in Irlanda ed Italia, gh ospedali pub­
blici sono finanziati dal SSN, dal 
quale dipendono, in parte, anche i 
medici specialisti; in Spagna e in Por­
togallo, i medici di base, e in Grecia 
anche i dentisti, sono formalmente 
dipendenti del SSN con regolare sti­
pendio. In conclusione: in Grecia e in 
Portogallo i medici sono dipendenti 
stipendiati; in Spagna, Italia, Irlanda 
sono retribuiti in base al numero 
degli assistiti e in Danimarca e nel 
Regno Unito in parte in base al nu­
mero degli assistiti e in parte in base 
all'entità delle prestazioni erogate 
(ciò' vale ad esempio per alcune atti­
vità di profilassi nel Regno Unito). 
Queste differenze neh'organizzazio­
ne e nelle modalità di erogazione dei 
servizi si ripercuotono con effetti di­
versi sulla spesa sanitaria e sulle mi­
sure adottabili per il contenimento 
dei costi. 
Metodi di 
contenimento 
dei costi 
Per contenere i costi si possono 
seguire più strade: una è quella 
di comprimere la domanda, sia 
addossando parte del servizio sul 
paziente sia escludendo dall'eroga­
zione una quota delle cure o delle 
medicine. Sotto il profilo della sanità 
pubbhca, il modo ottimale per ridurre 
la domanda sarebbe quello di pro­muovere la salute, per quanto l'esito 
degh interventi in questa direzione e 
i loro effetti sul versante della spesa 
siano difficili da determinare. 
Un altro metodo — apphcabile so­
prattutto nei paesi ove è in vigore un 
sistema sanitario nazionale finanzia­
to attraverso le imposte, ma anche 
negli altri con regimi mutualistici — 
è quello di restringere, per lo più con 
vincoh di bilancio, l'entità delle pre­
stazioni erogate, mediante un venta­
glio di misure tendenti sia a ridurre il 
personale sanitario (ad es. congelan­
do le assunzioni in seno al SSN o 
limitando l'accesso di nuovi dottori 
al sistema mutualistico) sia a bandire 
la prescrizione di farmaci troppo 
costosi. 
La terza alternativa è quella di poten­
ziare l'efficienza del sistema, indu­
cendolo -mediante tagli degli stan­
ziamenti o la concessione di 
incenti via sforzarsi d'inventare solu­
zioni alternative ai ricoveri ospeda­
lieri, ad accorciare la durata delle 
degenze e ad utilizzare più razional­
mente le costose apparecchiature 
mediche. 
Questione centrale è se o meno intro­
durre nel sistema elementi di mercato 
ovvero hmitarsi ad interventi di pro­
grammazione, come controllo dei 
prezzi corrisposti per forniture di ser­
vizi; e, collegata alla prima, si pone 
una seconda questione, se cioè sia o 
no opportuno incoraggiare determi­
nate categorie di utenti ad aderire a 
regimi privati di assicurazione malat­
tia, coi quah è possibile contenere 
l'entità della spesa pubblica ma non 
necessariamente della spesa globale 
per l'assistenza sanitaria. 
Si tratta di metodi di cui è possibile 
rinvenire esempi di apphcazione nei 
vari Stati membri; il che non è affatto 
sorprendente: avendo tutti gh stessi problemi, è naturale che i paesi appli­
chino sistemi analoghi di conteni­
mento dei costi perseguendo l'obiet­
tivo comune di garantire il servizio 
senza lievitazioni eccessive della 
spesa. 
Modalità di 
contenimento dei 
costi nei sistemi 
sanitari finanziati 
attraverso le 
imposte 
La prassi per lo più applicata nei 
paesi dove l'assistenza sanitaria 
è finanziata attraverso le tasse, è 
quella di fissare un tetto alle spese per 
la salute: una misura che, in teoria, 
dovrebbe agevolare il controllo dei 
costi. 
Danimarca 
In Danimarca il governo centrale 
stabilisce il totale delle spese che 
gh enti locah (contee) possono per­
mettersi nel settore della sanità, de­
terminando così indirettamente la 
portata dei servizi disponibili: con 
tale sistema gh enti locali sono forte­
mente incentivati a mantenersi entro 
i limiti di bilancio e costretti, in certa 
misura, ad accrescere l'efficienza dei 
servizi, com'è dimostrato dalla prassi 
di dirottare verso le case di riposo 
coloro che non hanno bisogno di ri­
covero ospedaliero. 
La fissazione di limiti coercitivi alle 
possibilità di spesa ha inoltre avuto 
100-
Capitolo 7-1 sistemi di assistenza sanitaria netto Comunità 
wawwMMWWMfJWin^fln^ 
come effetto uno sfruttamento più 
intensivo degh ospedah, per i quah 
dal 1983 al 1988 si è registrato un 
accorciamento medio della durata di 
degenza da 11,5 a 8,6 giorni, con un 
contemporaneo aumento dei ricoveri 
da 984.000 a 1.074.000 e in parallelo 
una notevole espansione delle cure 
ambulatoriali. Per controllare il costo 
dei farmaci, nel 1991 è stata introdot­
ta la prassi della sostituzione con far­
maci generici delle medicine pre­
scritte in ricetta. 
Poiché in un sistema con stanziamen­
ti fissi i pazienti non sono di per sé 
motivati a risparmiare i costi, per 
favorire l'instaurarsi di abitudini 
all'economia, occorre praticare una 
qualche forma di partecipazione alle 
spese: gli assistiti pagano di conse­
guenza in proprio una quota dei far­
maci ed hanno diritto ad un sussidio 
di appena il 10% sull'acquisto di oc­
chiali; per le cure dentistiche, gratuite 
per i bambini, è previsto un sussidio 
per la fascia d'età 18-30 anni e il 
pagamento integrale per il resto degh 
assistiti. Il fatto d'impone a questi 
ultimi il pagamento d'una percentua­
le della spesa, anziché un importo 
forfettario fisso, serve a favorire nella 
popolazione la coscienza dell'entità 
dei costì. 
Irlanda 
Il sistema sanitario irlandese fun­
ziona con principi analoghi a 
quelli del sistema danese, da cui si 
differenzia per una peculiarità rile­
vante, cioè la presenza di due catego­
rie di assistiti, distinte in base al 
reddito: una categoria I, compren­
dente i soggetti a basso reddito (il 
35% della popolazione) con diritto 
all'assistenza di base gratuita, e una 
categoria H, per gh appartenenti alla 
quale sussiste l'obbhgo di una parte­
cipazione alle spese. Come in Danimarca, anche in Irlanda 
si pratica un controllo rigoroso degli 
stanziamenti, che ha consentito di ri­
dune le spese sanitarie da una quota 
pari al 6,7% della SN nel 1980 ad una 
pari al 6% nel 1991. Ciò' è stato 
possibile razionahzzando l'assisten­
za ospedaliera, con la chiusura d'una 
serie di ospedah ed una flessione 
della degenza media da 9 giorni nel 
1984 a 8 giorni 1988, accompagnata 
però da un allungamento delle hste 
d'attesa. 
L'imposizione dei limiti di bilancio 
ha favorito la ricerca di soluzioni al­
ternative ai ricoveri ospedalieri, con 
incoraggiamento della prassi dei trat­
tamenti ambulatoriali e degh ospeda­
li diurni ed un miglioramento dei ser­
vizi geriatrici, ed ha anche frenato 
l'introduzione di nuove tecniche ed 
attrezzature mediche particolarmen­
te costose. Nella remunerazione dei 
medici di base, nel 1989 si è passati 
dal sistema a notula, il quale incorag­
giava la moltiplicazione delle visite, 
ad uno pro-capite, cioè basato sul 
numero degh assistiti. 
L'assistenza sanitaria è gratuita per i 
cittadini a basso reddito, mentre gli 
altri hanno diritto alle prestazioni del 
SSN dietro pagamento d'un importo 
forfettario, fissato a 15 sterhne irl. per 
notte di degenza in caso di ricovero 
in ospedale, maggiorato delle spese 
per visite specialistiche e di un'ag­
giunta per i costì di degenza in caso 
di ricovero in reparti privati. 
Allo scopo di contenere la spesa per 
i farmaci, determinati prodotti sono 
esclusi dalla prescrizione gratuita. 
Attualmente è in corso l'introduzione 
d'un prontuario contenente l'elenco 
delle medicine raccomandate ed è in 
via d'apphcazione un accordo con 
l'industria farmaceutica per l'ade­
guamento dei costì delle medicine a 
quelh praticati nel Regno Unito. Applicando un controllo rigoroso 
degli stanziamenti e riservando l'as­
sistenza gratuita alle sole categorie a 
reddito minimo, l'Irlanda è riuscita 
ad ottenere una riduzione significati­
va della spesa pubbhca per la sanità 
e, lasciando in parte ah" iniziativa dei 
singoh la copertura sanitaria per le 
categorie a maggior reddito, ha pure 
introdotto un efficace incentivo al 
contenimento dei costi. 
Regno Unito 
Diversamente che in Irlanda, 
ogni residente nel Regno Unito 
ha diritto alle prestazioni del SSN, il 
cui finanziamento è in gran parte 
assicurato dalle tasse. 
Come in Danimarca ed Irlanda, gli 
stanziamenti per l'assistenza sociale 
sono soggetti ad un rigido controllo, 
essendo fissati per legge dal governo 
centrale, il quale stabilisce anche 
l'organico del personale. Al control­
lo della spesa per i medici generici si 
arriva tramite la fissazione d'un tetto 
all'onorario dei medici che esercita­
no come liberi professionisti. 
Nel corso degli anni il governo ha 
cercato di contenere le spese premen­
do sugh enti sanitari per indurli ad 
un potenziamento dell'efficienza: 
questi sforzi si sono in effetti tradotti 
in risparmi di considerevole entità, 
ottenuti soprattutto attraverso la ra­
zionalizzazione dei ricoveri ospeda­
lieri, ma anche — obiettano i critici 
— a spese della qualità dell'assisten­
za. Per rispettare i vincoh di bilancio, 
gh enti sanitari sono stati costretti a 
ridurre il numero degli ospedah e dei 
letti disponibili, i quah ultimi sono 
scesi da 458.00 nel 1980 a 365.000 
nel 1989. 
Nel settore dei farmaci, sebbene non 
esista un controllo diretto dei prezzi, 
101 
Capitolo 7~l sistemi di assistenza sanitaria netto Comunità 
MMMIBaMMHWMMWmiW^ 
si pratica tuttavia il monitoraggio e il 
contenimento dei profitti dell'indus­
tria farmaceutica: nel 1985 è stato 
adottato un elenco di medicine non 
prescrivibili tramite il SSN, per 
quanto quasi tutte acquistabili senza 
ricetta. 
Nel Regno Unito non è molto svilup­
pata la pratica della partecipazione 
alle spese: benché sia previsto un tic­
ket sulle medicine, esso ha un impor­
to forfettario e, considerata l'ampia 
fascia di esenzioni (soprattutto per i 
pensionati e i bambini), è corrisposto 
sul 16% circa delle ricette spedite. Le 
cure dentistiche sono in principio a 
carico dell'assistito, ma con una fas­
cia di esenzione del 30% e sussidi del 
25% a favore dei paganti. 
L'ambito del SSN per alcune opera­
zione vi sono lunghe hste d'attesa ed 
in diversi casi considerazioni d'ordi­
ne economico hanno determinato ri­
tardi neh'adozione di nuove tecnolo­
gie. Il governo è esposto a pressioni 
affiché migliori il sistema, ma co­
munque nessuno mette in questione 
il principio di un servizio sanitario 
gratuito accessibile a tutti. 
Resta quindi la strada d'un potenzia­
mento deh'efficienza, per quanto si 
debba ormai dubitare della possibili­
tà di apportare ulteriori miglioramen­
ti senza corrispondenti aumenti di 
spesa. 
Lo scopo della riforma attuata dal 
governo nel 1991 era quello di aprire 
il SSN al gioco delle forze di merca­
to, in particolare scindendo la funzio­
ne "acquisto dei servizi" da quella 
"prestazione dei servizi" per incorag­
giare l'abitudine a confrontare la do­
manda coi costi deh'offerta ed incen­
tivare la prevenzione al posto della 
terapia; poiché tuttavia è dubbio che 
gh incentivi così introdotti siano ab­
bastanza potenti e che il quasi-mercato così creato funzioni come un 
mercato autentico, si può dire che la 
riforma ha inrealtà mancato i suoi 
obiettivi ultimi. 
Per quanto, grazie all'esercizio d'un 
controllo rigoroso sulla spesa, il 
Regno Unito non abbia problemi di 
contenimento, deve tuttavia anch'es­
so registrare, aha pari degh altri Stati 
membri, la tendenza alla lievitazione 
costante dei costi sanitari, la quale 
qui però non si è tradotta in un incre­
mento della spesa pubbhca — rima­
sta più o meno la stessa in rapporto 
alla SN a partire dal 1980 — ma 
piuttosto in uno scadimento del ser­
vizio e in un incentivo per gli utenti 
ad iscriversi a regimi privati di assis­
tenza. 
Portogallo 
Il servizio portoghese di assistenza 
malattia è fondato sugli stessi 
principi di quelh già passati in rasse­
gna: il SSN portoghese gestisce 
ospedah pubbhci e ha alle proprie 
dipendenze medici generici retribuiti 
a tempo pieno, mentre la distribuzio­
ne dei farmaci si effettua tramite le 
farmacie private e le analisi diagnos­
tiche sono eseguite in laboratori pri­
vati. 
Il contenimento della spesa pubbhca 
per la sanità è agevolato dallo statuto 
giuridico del personale sanitario il 
quale è formalmente alle dirette di­
pendenze del SSN, mentre l'opera­
zione riesce più difficile per il settore 
privato. Alla spesa sanitaria totale si 
applica un plafond invalicabile: in 
caso di aumento della spesa nel set­
tore privato, cioè per analisi e medi­
cine, nel corso dello stesso esercizio 
finanziario si pratica una decurtazio­
ne corrispondente della spesa ospe­
daliera costringendo così gli ospedali 
a risparmiare sui costi. Grazie allo sforzo del governo di do­
minare la spesa farmaceutica con 
l'imposizione della regola secondo 
cui i prezzi delle medicine non devo­
no superare i prezzi più bassi vigenti 
in 5 altri paesi di riferimento, il 
Portogallo ha attualmente i prezzi dei 
medicinali più bassi di tutta la Comu­
nità. 
Negh anni '80 è stata mantenuta una 
certa stabihtà della spesa sanitaria 
pubblica al prezzo d'un aumento 
delle liste d'attesa nelle maggiori 
aree urbane. 
Nel corso degh anni il Portogallo ha 
fatto successivamente ricorso a diffe­
renti modalità di partecipazione alla 
spesa: dopo che nel 1981 fu introdot­
to un ticket d'importo forfettario per 
le visite sia ambulatoriali che a domi­
cilio, dal cui pagamento erano esen­
tati i vecchi, i malati cronici, le 
gestanti e i bambini d'età inferiore ai 
12 mesi, nel 1982 il principio fu este­
so alle cure ospedaliere ambulatoriali 
e ai ricoveri nei reparti traumatologi­
ci e di pronto soccorso, per cui, con 
esclusione dei soggetti a reddito mi­
nimo, i pazienti dovevano pagare, a 
seconda del reddito, dal 10 al 50% 
della retta, il 25% del costo delle 
medicine di produzione interna e il 
40% di quelle di produzione estera, 
più una quota fìssa. 
Benché l'introduzione delle quote a 
carico avesse avuto come effetto im­
mediato un calo sensibile della do­
manda di servizi, la maggior parte di 
esse fu abohta, a causa della loro 
impopolarità, dal governo subentrato 
nel 1983 e, nonostante che nel 1986 
siano state apportate riforme alla le­
gislazione per legalizzare il principio 
della partecipazione, non sono state 
più ripristinate. 
Il 10% circa dei farmaci distribuiti 
attraverso il circuito privato è gratui-
102 
Capitolo 7-1 sistemi di assistenza sanitaria nella Comunità 
IJWUUUUUUWWWJWU^^ 
to, mentre per i restanti il paziente 
deve pagare una quota compresa tra 
il 20% e il 50%, la quale colpisce in 
particolare — secondo i critici — gh 
anziani e i malati vecchi. Le cure 
dentistiche sono in larga misura a 
carico del paziente. 
Italia 
11 sistema sanitario italiano, benché 
finanziato in parte attraverso le 
tasse (47%) e in parte attraverso i 
contributi della previdenza sociale 
(53%), presenta lo stesso forti analo­
gie con quelli considerati sin qui, co­
prendo anch'esso la totalità della 
popolazione. Nell'ultimo decennio 
l'Itaha ha registrato un incremento 
costante della spesa sanitaria. 
Benché il Ministero della sanità sia 
competente a decidere gh stanzia­
menti per ciascuna regione e provin­
cia e il governo detenga la facoltà di 
fissare i prezzi dei medicinali, di sta­
bilire l'organico del personale dipen­
dente o convenzionato col SSN, di 
definirne i hvelh di retribuzione e di 
esercitare un controllo d'indirizzo 
sulla programmazione deh'assisten­
za sanitaria a hvello regionale, ciono­
nostante il contenimento dei costi ri­
sulta di assai difficile attuazione, in 
parte perché i fondi stanziati sono di 
molto inferiori alle esigenze giudica­
te irrinunciabili da province e regio­
ni. 
La soluzione è stata individuata, an­
ziché nei tagli alla spesa, nel disavan­
zo di bilancio che, consentito per leg­
ge, è usato dalle regioni e province 
per evadere l'obbhgo della riduzione 
dei costi. Una misura più efficace in 
questa direzione si è dimostrato il 
congelamento delle assunzioni di 
personale, che ha finito però per pro­
durre vuoti neh' organico dei parame­
dici. Nel settore ospedaliero gh sforzi di contenimento delle spese tendono 
a concentrarsi nella riduzione ecces­
siva di letti, mentre si fa poco per 
incoraggiare metodi di terapia alter­
nativi la ricovero. Benché sia in uso 
un prontuario di farmaci dispensati 
dal SSN, esso è di scarsa efficacia al 
fine del contenimento dei costì in 
quanto riporta un gran numero di far­
maci nuovi e costosi via via che com­
paiono sul mercato. 
Per la quasi totalità dei farmaci "pas­
sati" dal SSN—tranne che per quelli 
cosiddetti salvavita — i pazienti pa­
gano una quota pari al 40% più un 
importo fisso, da cui è esentato tutta­
via il 25% degli assistiti, per una per­
centuale del 65% circa sul totale dei 
medicinali prescritti. Nel 1989 furo­
no introdotte quote a carico del 30% 
(fino ad un massimo di 30.000 lire) 
per una serie di indagini e accerta­
menti diagnostici, come le radiogra­
fie, e pressappoco nello steso periodo 
anche per le visite specialistiche e le 
cure termali. (Tuttavia l'imposizione 
d'un ticket giornaliero per le degenze 
ospedahere ha incontrato forti resis­
tenze ed è stata abrogata. 
Una quota a carico è prevista anche 
per le cure dentistiche, la quale è 
tuttavia fissata al 10% appena della 
prestazione d'un libero professio­
nista; per gh occhiali si paga una 
quota poco più che nominale del 
costo. A partire dal gennaio 1993, i 
detentori di redditi al di sopra d'un 
determinato hmite sono tenuti al ver­
samento d'un contributo fisso per il 
medico di famiglia (85.000 lire 
all'anno), per le medicine (fino a 
40.000 lire) e le indagini diagnosti­
che (fino a 100.000 lire). 
Sebbene il sistema italiano applichi 
una serie di spunti interessanti per il 
contenimento dei costi, gh effetti pra­
tici sono scarsi, mancando un con­
trollo efficace sugli stanziamenti, cui si aggiunge, come l'esperienza ha di­
mostrato, la resistenza politica all'in­
troduzione d'una prassi generalizza­
ta delle quote a carico. Attualmente è 
comunque in corso di attuazione una 
riforma radicale, che prevede il de­
centramento deh'intero sistema, con 
l'attribuzione di più estesi poteri alle 
regioni e il potenziamento deh'effi­
cacia degli enti sanitari locali: l'idea 
di base è quella di attribuire a ciascu­
na regione uno stanziamento d'im­
porto fisso per i servizi sanitari, con 
l'obbhgo d i provvedere in proprio, 
mediante un aumento delle quote o 
l'imposizione di tasse, per ripianare 
le eventuali eccedenze di spesa. 
Aha fine del 1992 si è deciso di dare 
avvio nel 1995 ad un progetto speri­
mentale di parziale apertura del siste­
ma alle forze di mercato, con due 
innovazioni principali, la prima delle 
quali prevede che i pazienti anticipi­
no di tasca propria il costo integrale 
delle cure, con diritto ad un successi­
vo rimborso in percentuale fissa da 
parte del SSN, mentre la seconda 
contempla la costituzione di fondi 
privati per l'acquisto di servizi sia dal 
SSN che dal settore privato, i quah 
entrerebbero così in conconenza tra 
loro per disputarsi proprie quote di 
utenza. 
Spagna 
Il sistema spagnolo di assistenza 
sanitaria è simile a quello italiano, 
in quanto funziona sul principio mu­
tualistico, copre la totalità della po­
polazione ed è finanziato in gran 
parte (70% nel 1989) attraverso le 
tasse. È organizzato su base regiona­
le, con 4 regimi assicurativi autono­
mi per la Catalogna, la regione 
valenziana, l'Andalusia e le province 
basche ed un quinto (INS ALUD) per 
il resto del paese. I medici di base e 
gli specialisti dipendono dagh enti 
-103-
Capitato 7 "I sistemi di assistenza sanitaria netto Comunità 
sanitari regionali e di sohto — per lo 
meno nelle zone urbane e nei grandi 
agglomerati rurali — prestano la loro 
attività nelle cliniche e nei poliambu­
latori. I due terzi degli ospedah sono 
pubbhci, mentre dentisti, farmacie e 
cliniche private sono convenzionati. 
La spesa, benché formalmente con­
trollata dal governo, ha registrato ne­
gli anni un incremento costante, so­
prattutto dopo la decisione del 1986 
di estendere il sistema alla totalità 
della popolazione. Nel settore ospe­
daliero, benché il numero dei letti per 
i casi più acuti sia rimasto più o meno 
lo stesso, l'abbassamento della dura­
ta media della degenza ha consentito 
una rotazione più rapida dei ricoveri, 
ma non abbastanza veloce da elimi­
nare le liste d'attesa. 
I vincoh eh bilancio impongono hmiti 
all' impiego delle nuove attrezzature 
e all'introduzione delle moderne te­
rapie nel settore pubbhco, il quale 
tuttavia, in caso di necessità, può ri­
volgersi, sulla base di convenzioni, 
alle cliniche private, aggirando così 
l'imperativo del contenimento dei 
costi. I prezzi dei farmaci, sui quasi 
si esercita un controllo vòlto ad evi­
tare scarti troppo pronunciati rispetto 
al prezzo delle materie prime, sono i 
più bassi della Comunità dopo quelh 
del Portogallo. 
Tutte le cure mediche — tranne i 
farmaci, sui quali l'assistito, ma solo 
se in attività lavorativa, paga una 
quota a carico del 40% — sono inte­
ramente gratuite. 
La situazione spagnola esemplifica 
gli inconvenienti tìpici di quei siste­
mi in cui, praticandosi un controllo 
centralizzato degh stanziamenti, sus­
sistono pochi incentivi a badare ai 
costi : per rimediare sono state formu­
late proposte di riforma analoghe a 
quelle già avanzate nel Regno Unito, invocando la creazione d'un mercato 
interno. Si è anche pensato di affidare 
ai privati, su base di convenzioni, 
l'erogazione di una più ampia gam­
ma di servizi, di innalzare il hvello 
delle cure ospedahere e di addebitare 
agli anziani una quota a carico del 
prezzo delle medicine (compensata 
da un aumento delle pensioni). 
Grecia 
Anche il sistema sanitario elleni­
co funziona in parte su base 
contributiva, per quanto l'assistenza 
alle popolazioni rurali sia finanziata 
in toto attraverso le tasse; nelle zone 
urbane, il finanziamento, nominal­
mente basato su contributi, proviene 
in realtà dalle imposte. 
Per quanto il governo controlli il 
prezzo dei farmaci, fissi l'importo dei 
contributi e delle quote a carico per 
l'assistenza, in realtà si direbbe che 
manchi un controllo efficace delle 
spese: sebbene esista un prontuario 
— assai limitato— di medicinali 
prescrivibili, in pratica le farmacie 
vendono senza alcuna limitazione. 
Il governo entrato in carica nel 1981 
piani ambiziosi per il miglioramento 
dell'assistenza sanitaria, che preve­
devano la costruzione di nuovi ospe­
dali e la creazione di numerosi po­
liambulatori nelle campagne. Fra il 
1981 e il 1988 c'è stato un incremen­
to del 60% nell'organico dei medici 
ospedalieri e dell'88% in quello dei 
paramedici, di cui furono anche au­
mentati gli stipendi per attirare altro 
personale nel settore pubblico. 
Neh'obiettivo di estendere la coper­
tura sanitaria pubblica alla totalità 
della popolazione più di un terzo dei 
posti letto negh ospedali privati è 
stato trasferito al settore pubbhco nel 
1988 e furono inoltre introdotti hmiti 
ai rimborsi per cure effettuate presso le strutture private e al diritto dei 
medici di esercitare in regime di libe­
ra professione. Tali riforme hanno 
avuto pero' un successo soltanto par­
ziale. 
Sui farmaci i pazienti pagano uno 
quota a carico del 25%, da cui sono 
tuttavia esonerati i malati cronici, i 
pazienti psichiatrici e gli affetti da 
Aids. Esiste anche un ticket forfetta­
rio, d'importo assai modesto, per le 
cure ambulatoriali erogate da ospe­
dah ed i ricoveri ospedalieri. 
Come la Spagna, anche la Grecia ha 
aumentato la spesa pubbhca al fine di 
migliorare il sistema sanitario, ma 
non è ancora riuscita ad introdune 
meccanismi di contenimento dei 
costi. 
Il contenimento 
dei costi nei 
sistemi sanitari 
operanti su base 
assicurativa 
Cinque Stati membri — Belgio, 
Francia, Germania, Lussembur­
go e Paesi Bassi — hanno sistemi 
sanitari funzionanti — in principio e 
in pratica — su base autenticamente 
assicurativa, in cui l'ente che perce­
pisce il contributo è distìnto da quello 
che fornisce l'assistenza: il che com­
porta un atteggiamento diverso nei 
confronti del problema "contenimen­
to dei costì", visto che ci si deve 
preoccupare di riscuotere in ogni 
caso contributi sufficienti a far fronte 
alle spese, anche in presenza di una 
disoccupazione diffusa. 
104-
Capitata 7~ t sistemi al assistenza sanitaria netto Comunità 
Belgio 
In Belgio il 99% circa della popo­
lazione è coperto dall'assicurazio­
ne malattie; i servizi sono fomiti e gh 
onorari corrisposti sulla base di con­
venzioni stipulate tra le mutue e gh 
operatori sanitari. I pazienti pagano 
di tasca propria l'importo della pres­
tazione, chiedendone quindi il rim­
borso. Poiché i contributi versati dai 
mutuati non bastano a coprire le spe­
se, il governo interviene con sussidi 
pari al 40% circa dei costi. 
H governo centrale detiene notevoli 
strumenti di controllo della spesa sa­
nitaria, fra cui il potere di stabilire le 
quote contributive, la facoltà di auto­
rizzazione preventiva per l'acquisto 
di grandi attrezzature, la determina­
zione della retta ospedaliera e degh 
onorari di medici e dentisti, la com­
petenza a designare gh ospedali e i 
servizi con cui possono essere stipu­
late le convenzioni. 
Per contenere i costi, nel 1983 è stato 
introdotto il principio della quota per 
la spartizione delle giornate-letto fra 
gli ospedah, basando il calcolo — a 
partire dal 1990 — sul tasso di utiliz­
zazione dei vari reparti specializzati: 
l'effetto è stato una flessione signifi­
cativa nel numero di letti degli ospe­
dali, i quah sono stati così indotti a 
razionalizzare i propri servizi e a tras­
ferire parte dei letti disponibili ai re­
parti per lungo-degenti. Benché non 
si siano registrati aumenti dehe hste 
d'attesa, pare tuttavia che la conse­
guenza ultima sia stato l'accumulo di 
perdite in molti ospedah. Nel settore 
dei farmaci, esiste un prontuario di 
prodotti raccomandati e viene inco­
raggiata la prescrizione di medicinah 
galenici. 
Il Belgio applica un complicato siste­
ma di partecipazione alle spese, ba­
sato essenzialmente sul criterio della parzialità del rimborso delle spese 
sostenute dall'assistito. Dal paga­
mento sono esentati, in tutto o in par­
te, i pazienti con basso reddito, men­
tre i lavoratori autonomi sono tenuti 
a pagarsi le spese mediche per intero 
senza diritto a rimborso, salvo casi 
specifici (pazienti ad alto rischio) per 
i quah è prevista la presa in carico da 
parte dell'assicurazione malattie. In 
pratica, la maggior parte della popo­
lazione versa una quota fissa per le 
cure ospedaliere e per le visite del 
medico generico, il cui importo è 
aggiornato ogni anno in relazione 
all'aumento del costo della vita. Per 
il dentista i pazienti pagano il 25% 
deh'onorario, mentre per le medicine 
sono previste sei diverse categorie di 
quote di partecipazione, che vanno 
dal 25% al 100% del costo del farma­
co, con un ticket forfettario per i pro­
dotti galenici. 
Con questo sistema di controllo dei 
costì il Belgio non è riuscito tuttavia 
a mantenere costante per tutto lo 
scorso decennio il rapporto fra spese 
sanitarie e entità della SN. 
Francia 
In Francia, come in Belgio, il siste­
ma di assicurazione contro le 
malattìe copre circa il 99% della po­
polazione. Nel paese operano tre 
grandi regimi di assicurazione, il più 
importante dei quali, quello cosiddet­
to "generale" e comprendente il 75% 
della popolazione, è riservato in prin­
cipio ai lavoratori dipendenti, e degli 
altri due uno assicura gh agricoltori e 
l'altro gli autonomi, mentre il restan­
te 10% della popolazione si distri­
buisce tra una quindicina di regimi 
minori. 
Poiché la Francia detiene fra tutti gli 
Stati della Comumtà europea il pri­
mato della spesa sanitaria più elevata in rapporto aha SN, sia il governo che 
le mutue si sentono neh'obbligo di 
contenere in tutti i modi i costi. Tutti 
gli operatori sanitari lavorano sulla 
base di convenzioni: cioè medici, 
dentisti e cliniche private (che nel 
1989 detenevano il 39% dei letti) ri­
cevono per le proprie prestazioni un 
compenso pattuito con gh enti mu­
tualistici. Per quanto riguarda gli 
ospedah pubbhci, benché essi siano 
finanziati dalle mutue, i loro bilanci 
sono soggetti all'approvazione del 
Ministero della sanità. 
Il governo centrale ha un notevole 
potere d'intervento sulla spesa, gra­
zie aha sua facoltà di controllo degli 
ospedah, esercitata in concreto attra­
verso la definizione della cosiddetta 
"carta dei bisogni d'assistenza sani­
taria", cioè la stesura d'un piano che 
specifica il fabbisogno di letti e di 
attrezzature per ciascuna regione. 
Sottoposti a controllo governativo 
sono pure le rette ospedaliere, i mar­
gini di guadagno dehe farmacie e i 
prezzi dei medicinali; e le convenzio­
ni stipulate tra le mutue e gh operatori 
sanitari sono soggette alla ratìfica del 
governo. 
I finanziamenti degh ospedah pub­
bhci sono limitati da un sistema di 
assegnazione dei fondi, introdotto 
nel 1983, in base a cui, al fine di 
potenziare l'efficienza, vengono fis­
sati obiettivi per la spesa ospedahera 
globale, con conseguente riduzione 
pronunciata della durata di degenza 
media. Non c'è stato tuttavia alcun 
aumento dehe hste d'attesa, visto che 
a colmare lo scarto tra domanda e 
offerta sono subentrate le cliniche 
private e, poiché queste calcolano le 
proprie fatture in base ai servizi for­
niti e al numero dei giorni di degenza, 
non si è conseguito in pratica alcun 
contenimento dei costì d'entità signi­
ficativa. 
tmmmmmmmmmmm 
105 
Capitato 7-1 sistemi di assistenza sanitaria netto Comunità 
irniMnnniuiniwflnniww^ ttWttaMftwwflw^^ 
A partire dal 1991, all'inizio di ogni 
anno, il governo fissa il tasso ammis­
sibile d'incremento della spesa per 
gli ospedah privati. Poiché il sistema 
dei controhi non comprende i servizi, 
c'è stata una loro proliferazione che 
si è tradotta in un incremento del 
rapporto fra spesa sanitaria e SN. 
In Francia i medici hanno libertà di 
stabilirsi dovunque per esercitare 
come liberi professionisti; in com­
penso, si applica il numero chiuso per 
le ammissioni alle facoltà mediche, 
col risultato che fra il 1975 e il 1989 
il numero degli studenti in medicina 
si è dimezzato. Non esistono restri­
zioni alla libertà di prescrizione di 
medici e specialisti e i pazienti pos­
sono scegliere chi vogliono come 
medico di fiducia. In certi casi al 
medico è riconosciuta la facoltà di 
chiedere al paziente un onorario 
maggiorato rispetto a quello stipulato 
nella convenzione con la mutua, il 
che ha provocato un aumento dei 
prezzi di circa il 20-30%. 
Come quello belga, il sistema france­
se funziona a rimborso: vale cioè il 
principio che agli assistiti sono rim­
borsate le spese sostenute. Nel setto­
re dei farmaci, per il 30% circa dehe 
medicine prescrivibih è concesso il 
rimborso integrale, mentre per quelle 
restanti è prevista una quota a carico 
del paziente pari rispettivamente al 
30% (45% del totale dei farmaci) e al 
60% (25%) del prezzo. Per l'assis­
tenza ospedaliera vi è un modesto 
ticket giornaliero di importo fìsso 
mentre per le cure dentarie la quota a 
carico deh'assistito è del 20-25% del 
costo del trattamento. 
Germania 
In Germania il sistema di assicura­
zione malattie, il quale copre 
il 92% circa della popolazione, è gestito da oltre 1200 fondi, operanti 
in parte su base regionale, in parte su 
base aziendale o di categoria profes­
sionale e in parte per associazioni 
particolari, ed eroganti tutti, salvo 
qualche eccezione, gli stessi servizi e 
le stesse prestazioni. Tutti i servizi 
funzionano sulla scorta di conven­
zioni: le singole mutue non dispon­
gono cioè di ospedah propri o di 
medici alle proprie dirette dipenden­
ze. Gh onorari dei medici e dei den­
tisti sono concordati in trattative 
condotte fra le mutue e gh ordini 
regionali dei medici. Nel settore 
ospedaliero, metà circa degli ospeda­
li sono pubbhci e metà sono enti pri­
vati senza fini di lucro. I pazienti 
hanno in pratica la libertà di scegliere 
il medico che desiderano, al quale 
spetta, in caso di necessità, dispone 
il ricovero ospedahero: gh ospedali 
non praticano infattì servizi ambula­
toriali. 
Il contenimento dei costi—piuttosto 
elevati — dell'assistenza sanitaria 
costituisce per le mutue tedesche una 
preoccupazione primaria, la quale 
nel corso degh anni ha ispirato tutta 
una serie di riforme, in successivi 
tentativi di comprimere le spese. 
Poiché le mutue sono indipendenti 
dal governo, il quale non ha così al­
cuna possibilità formale d'intervento 
sulla spesa sanitaria, la manovra di 
contenimento dei costi è di esclusiva 
competenza dei regimi di assistenza, 
per quanto anche gh operatori sanita­
ri siano chiamati a dare il proprio 
contributo. L'unica via per cui il go­
verno federale può influire sui costi è 
quella — più difficile da perconere 
— dell'iniziativa legislativa o della 
persuasione morale. 
Nel settore ospedaliero è in vigore 
una legge finanziaria federale che, 
pur prescrivendo una serie di requisi­
ti per l'assegnazione dei fondi, non fissa tuttavia alcun limite al numero 
degli ospedali o dei letti, demandan­
do la pianificazione in materia alle 
Regioni, le quali, da parte loro, sono 
raramente disposte ad ordinare la 
chiusura di ospedah sul proprio terri­
torio. Come risultato, negli anni '80 
si è registrato un calo minimo nel 
numero di letti disponibili. Poiché 
per il ricovero dei propri assistiti le 
mutue corrispondono agh ospedah 
una retta fissa per giorno di degenza 
più le spese di terapia, le degenze 
tendono di conseguenza a prolungar­
si; inoltre, siccome gh ospedah non 
hanno per lo più servizi di terapia 
ambulatoriale, in molti casi, al solo 
scopo di poter giustificare la fattura 
del trattamento da presentare alla 
mutua, si dispone il ricovero di pa­
zienti che in realtà non ne hanno bi­
sogno e che potrebbero benissimo 
essere curati ambulatoriamente. Non 
esistono neppure incentivi aha scelta 
di soluzioni alternative al ricovero, 
col risultato che in ospedale si trat­
tengono pazienti per i quali sarebbe 
molto più indicato e più economico 
un soggiorno in casa di cura o di 
riposo. La conseguenza ultima di 
questa serie di pratiche è un'espan­
sione infrenabile dehe spese ospeda­
liere, cresciute deh'8% nel 1991 e del 
10% nel primo semestre del '92. 
Al fine di tenere sotto controllo la 
spesa per i medici generici, è stato 
adottato un tariffario speciale, in cui 
l'aumento della spesa è rapportato 
all'incremento del reddito medio da 
lavoro. Gh onorari sono calcolati sul­
la base di punti, indicanti il valore 
relativo delle varie prestazioni e uti­
lizzati per ripartire tra i singoh medici 
il totale corrisposto alle associazioni 
regionali di categoria: nel 1987 il va­
lore relativo dei punti è stato ad es. 
modificato in modo da privilegiare 
l'attività di terapia su quella di dia­
gnosi. 
106-
Capitolo 7~l sistemi di assistenza sanitaria nella Comunità 
aaaaaaaaap——tfmf nttrtttmtt,u^at^mttt^^Mm^nnnm^^m^i,n»m^f,f^^^ 
Esistono scarse possibilità di control­
lare il numero dei medici praticanti, 
visto che gli ordini di categoria sono 
tenuti ad ammettere chiunque sia in 
possesso dei requisiti necessari e che 
limiti alla libertà di stabilimento sono 
imponibili solo per quelle zone in cui 
il numero dei medici residenti sia 
manifestamente eccessivo (una dis­
posizione che concedeva alle autorità 
il potere di consentire l'apertura di 
nuovi ambulatori solo nelle zone in 
cui vi fosse carenza di medici è stata 
respinta dalla Corte costituzionale 
federale per incostituzionalità nel 
1960). In parte proprio per l'incre­
mento nel numero dei dottori prati­
canti, la spesa per le prestazioni dei 
medici di base è cresciuta del 7% nel 
1991 e del 10% nei primi sei mesi del 
'92, cioè in una percentuale notevol­
mente superiore alle entrate dei fondi 
d'assistenza sanitaria. Per le cure 
dentistiche, organizzate secondo gh 
stessi criteri, l'aumento della spesa è 
stato del 10,5% nel 1991 e del 14,5% 
nel primo semestre del '92. 
Non esiste alcun controllo sui costì 
dei farmaci, i quali sono tra i più cari 
della Comunità. La riforma del 
1988-'89 ha introdotto un sistema di 
prezzi di riferimento e stabilito il 
principio secondo cui l'assistito ha 
diritto a ricevere gratuitamente i far­
maci con prezzo inferiore o pari a 
quello di riferimento, mentre è tenuto 
a pagare la differenza per quelli con 
prezzo superiore. Tuttavia, sebbene 
l'intenzione fosse in origine queha di 
fissare prezzi di riferimento per 
l'80% dei medicinali in commercio, 
allo scopo di esercitare suh" industria 
farmaceutica una pressione in dire­
zione d'una riduzione dei prezzi, si­
nora l'operazione interessa appena il 
35% dei preparati: il risultato è stato 
che la spesa per le medicine è 
cresciuta del 10% nel 1991 e del 9% 
nel primo semestre deh'anno succes­
sivo. Anche in Germania, come in tutti gh 
altri Stati membri, è in vigore un 
sistema di partecipazione alle spese. 
In particolare: per tutti i farmaci per 
cui non esiste ancora un prezzo di 
riferimento, è prevista una quota fis­
sa a carico dell'assistito; le cure den­
tistiche sono addebitate al paziente 
nella misura del 50% — o in percen­
tuale maggiore o minore, a seconda 
delle categorie — riducibile del 15% 
per coloro che si sottopongono a con­
trolli periodici; per i primi 14 giorni 
di ricovero ospedaliero è esigibile un 
tìcket di importo forfettario per ogni 
giorno di degenza. 
Per il periodo 1993-1995 il governo 
si propone d'introdune un sistema 
di controllo degli stanziamenti, 
nell'ambito del quale sarà ammesso 
un incremento della spesa pari al sag­
gio di crescita registrato nelle entrate 
dei fondi. Per i ricoveri ospedalieri 
saranno corrisposte rette differenzia­
te a seconda della terapia praticata e 
il finanziamento federale sarà modi­
ficato per operare una riduzione nel 
numero dei letti. 
Il controllo degh stanziamenti si ap­
plicherà anche ai medici e dentisti, a 
cui, a partire dal 1999, sarà consentita 
l'apertura di nuovi ambulatori solo in 
caso di dimostrato fabbisogno, per 
quanto esistano dubbi sulla costitu­
zionalità d'una restrizione del diritto 
di stabilimento. I prezzi dei farmaci 
saranno congelati fino alla fine del 
1993 e nel biennio successivo si pra­
ticherà un taglio lineare del 5% su 
tutti i medicinah che siano ancora 
senza prezzo di riferimento. Nel 
1993 è stato introdotto l'obbligo del 
ticket — d'importo conelato al prez­
zo — su tuttì i medicinah e nel 1994 
saranno applicati incentivi per inco­
raggiare l'uso di confezioni più pic­
cole. È pure previsto l'aumento della 
quota giornaliera fissa a carico per i 
primi 14 giorni di degenza ospedaliera. Lussemburgo 
Nel Lussemburgo praticamente 
la totalità della popolazione è 
coperta dall'assicurazione malattia. 
Il sistema è gestito da un'associazio­
ne di nove fondi d'assistenza e i ser­
vizi sono rimborsati sulla base di 
convenzioni,. Gh onorari dei medici 
generici e degli specialisti sono nego­
ziati fra le mutue e le associazioni di 
categoria. Gh ospedali, in maggio­
ranza privati, ricevono, per ogni gior­
no di degenza dell'assistito, una retta 
giornaliera, h cui importo è definito 
in trattative con gh enti mutualistici, 
mentre medici e dentisti sono remu­
nerati in base alle prestazioni. I fondi 
d'assistenza malattìa percepiscono 
un sussidio dal governo per l'assicu­
razione di determinate malattie o te­
rapie, come la tubercolosi, i trapianti 
e la neurochirurgia. Il governo ripia­
na inoltre il deficit dei fondi malattia 
dei pensionati. 
La spesa pubblica per l'assistenza sa­
nitaria, relativamente elevata all'ini­
zio degh anni ' 80 (6,3% della SN), ha 
registrato una leggera flessione fino 
al 1986 a seguito di una serie di mi­
sure per il contenimento dei costì ed 
è poi tornata a salire (di nuovo 6,4% 
della SN) aha fine degh anni '80. 
L'importo dei contributi d'assicura­
zione malattia è fissato da un regola­
mento granducale. I servizi rimbor­
sabili o presi in carico dahe mutue 
sono specificati in appositi regola­
menti, che, definiti dall' associazione 
degli enti d'assistenza, per entrare in 
vigore hanno bisogno deh'approva­
zione governativa. Il governo con­
trolla la costruzione degli ospedali e 
l'acquisto delle grandi attrezzature, 
di cui sostiene una quota del costo 
compresa tra il 50% e l'80%. I prezzi 
dei medicinali non sono soggetti a 
controlli. 
107-
Capitato 7~t sistemi di assistenza sanitaria nella Comunità 
Dato che, come in Germania, il siste­
ma della retta giornaliera incoraggia 
i ricoveri prolungati, negli ospedah 
si lamenta una carenza di letti per 
lungo-degenti ed un eccesso di letti 
per degenze brevi. Al fine di control­
lare i costi, gh ospedali sono solleci­
tati a trasferire i lungo-degenti ahe 
case di riposo, nelle quali tuttavia — 
nonostante gh sforzi del governo per 
ampliare la capienza degh istituti ge-
riatrici — non esistono ancora letti a 
sufficienza. Gli aumenti degh onora­
ri per medici e dentisti sono commi­
surati al rincaro del costo della vita. 
Per regolare in qualche modo la spesa 
per farmaci, ai medici sono distribuiti 
prontuari con il prezzo di ciascun 
medicamento e l'indicazione della 
relativa quota di rimborso. Sui medi­
cinali — tranne quelli salvavita e 
quelh somministrati nel corso d'un 
ricovero ospedaliero — i pazienti pa­
gano una quota a carico del 20% e il 
5% deh'onorario per le visite ambu­
latoriali o a domiciho dei medici ge­
nerici; come in Germama, è inoltre 
previsto un ticket giornaliero per 
ogni giorno di degenza in ospedale. 
Per le cure dentarie è richiesta una 
quota a carico del 20%, da cui sono 
esentati gli assistiti che nel corso del 
biennio precedente si siano sotto­
posti a controlli annuali. 
Il Lussemburgo presenta gh stessi 
problemi della maggior parte degh 
altri Stati membri con sistemi di 
assistenza sanitaria di tipo assicurati­
vo. Visto che l'effetto di hmitato con­
tenimento dei costi conseguito con la 
riforma all'inizio degh anni '80 non 
è durato a lungo, si riconosce ormai 
che il sistema dovrà trasformarsi per 
far fronte ai problemi posti ad es. 
dall'invecchiamento della popola­
zione, dalla carenza di personale 
paramedico e dall'esigenza di mante­
nere un hveho elevato di assistenza 
potenziando l'efficienza senza aumentare i costi. Nel 1992 è stata 
adottata una serie di innovazioni per 
razionalizzare le procedure negoziali 
fra le mutue e gh operatori sanitari, 
conferire ai fondi una struttura più 
centrahzzata e riorganizzare il siste­
ma di finanziamento. 
Paesi Bassi 
Al sistema olandese sono state 
apportate nel 1992 riforme ra­
dicati, la cui portata può essere me­
glio apprezzata rapportando l'attuale 
situazione a quella antecedente la ris­
trutturazione. 
Nel vecchio sistema la totalità della 
popolazione era iscritta, ai sensi della 
Legge sugh interventi terapeutici ec­
cezionali (AWBZ), ad un regime di 
assicurazione obbligatoria contro le 
malattìe e le invalidità gravi e di lun­
ga durata; in più, il 60% circa della 
popolazione—i soggetti a basso red­
dito —era coperto da un'assicurazio­
ne, pure obbligatoria, contro le ma­
lattie in genere (ZFW), la quale 
prevedeva una remunerazione per 
capita per i medici generici e a notula 
per gli specialisti e i dentisti in base 
a tariffe negoziate tra le mutue e le 
associazioni mediche di categoria. Il 
resto dei pazienti (40% della popola­
zione) pagava le normali tariffe. I 
Paesi Bassi presentano un'elevata 
spesa totale per l'assistenza sanitaria, 
pari a circa l'8% della SN. 
Negh anni '80 fu adottata una serie 
di provvedimenti miranti a riportare 
sotto controllo i costi: in particolare, 
furono taghati per diversi anni i fondi 
per gh ospedah, mantenendone inva­
riato l'ammontare in termini reali, 
con l'effetto di comprimere la spesa 
senza allungare le hste d'attesa; furo­
no predisposte soluzioni alternative 
—come la costruzione di case di cura 
e di riposo — ai ricoveri ospedalieri; furono inoltre imposti limiti al nume­
ro dei dentisti e dei fisioterapisti, che, 
rimasti in vigore per alcuni anni, si 
dimostrarono efficaci, ma che furono 
poi aboliti; altrettanto difficile si è 
dimostrato comprimere le spese per 
le prestazioni degh specialisti, i cui 
onorari furono abbassati nel 1989 e 
poi congelati per alcuni anni. 
Tentativi — senza grande successo 
— sono stati fatti anche per stabiliz­
zare la spesa in farmaci, che rimane 
la voce di spesa col più rapido tasso 
di crescita: di recente, in particolare, 
è stata avanzata la proposta di limita­
re il rimborso al costo del farmaco 
meno caro tra quehi disponibili per la 
cura deha stessa malattia. 
Prima del 1992, gh assistiti dovevano 
pagare una quota a carico soltanto 
sulle spese per cure dentarie e per la 
prescrizione di lenti da vista. 
Con la riforma sanitaria del 1992 
sono stati introdotti nel sistema ele­
menti di mercato, attivando una certa 
conconenza sia tra le varie mutue che 
tra gli operatori sanitari e adottando 
il criterio del decentramento neha 
prestazione dei servizi. Il principio 
dell'assicurazione obbligatoria per 
l'assistenza sanitaria di base è stato 
esteso alla totalità della popolazione, 
fondendo i due regimi, prima distinti, 
ZFW e AWBZ, in un unico sistema, 
il quale fornirà d'ora in avanti il 95% 
dei servizi sanitari. I cittadini hanno 
la libertà d'iscriversi al fondo assicu­
rativo di loro scelta, il quale, da parte 
sua, è tenuto ad accettare chiunque ne 
faccia richiesta, senza diritto d'im­
pone premi agh iscritti cosiddetti "a 
rischio". 
L'esazione dei contributi — d'im­
porto proporzionale al reddito — si 
fa con procedura centrahzzata e suc­
cessiva ripartizione del gettito fra i 
vari enti mutualistici in base al nume-
•108-
Capitolo 7-1 sistemi di assistenza sanitaria nella Comunità 
frWJAWAWAWWWJJJJW^ 
ro degh iscritti e all'entità del rischio 
di ciascun assistito (determinato sulla 
scorta d'una serie di parametri, come 
età, sesso, luogo di residenza e stato 
di salute). I contributi dovrebbero co­
prire l'82% dei costi, mentre il rima­
nente 18% è a carico diretto deh'as­
sicurato. Poiché il premio sarà tanto 
più basso quanto l'assicuratore rius­
cirà a contenere i costi, entra qui in 
gioco il meccanismo della concor­
renza. 
Le tariffe e le Condizioni dell'eroga­
zione dei servizi sono definite attra­
verso trattative con gli operatori sa­
nitari, mentre il governo si limita a 
fissare i prezzi massimi. Versando un 
premio aggiuntivo, l'assicurato ac­
quista il diritto a servizi particolari: 
un altro elemento che, attraverso il 
principio della libertà di scelta, serve 
ad incentivare la conconenza. 
Sarebbe prematuro esprimere un giu­
dizio sulla riforma, tanto più che l'at­
tuazione integrale delle misure in 
programma è stata differita al gen­
naio 1994, essendosi manifestata una 
decisa opposizione alla proposta di 
erogare fino al 95% deh'assistenza in 
regime di assicurazione obbligatoria; 
gli oppositori obiettano anche che, 
per contenere i costì, occonerebbe 
estendere il principio delle quote a 
carico, responsabilizzare maggior­
mente gli assistiti lasciando ad ognu­
no un più ampio margine di libertà 
nella scelta del massimale assicurato, 
ridune la parte dei contributi concia­
ta al reddito ed aumentare l'entità dei 
premi nominali. 
Conclusioni 
In tutti gh Stati membri la spesa 
sanitaria è aumentata considere­
volmente in termini reali a partire dal 
1988 (sebbene nel Lussemburgo e in Irlanda essa sia calata rispetto aha 
SN) nella maggior parte eh essi si 
pone il problema grave del conteni­
mento dei costi, per la cui soluzione 
si seguono metodi diversi, in parte 
legati ahe modahtà specifiche di fi­
nanziamento e all'organizzazione 
del sistema di assistenza malattie. 
Alcuni paesi, in particolare la 
Spagna, la Grecia e il Portogallo, 
sono anche impegnati neh'estensio­
ne deha copertura, per quanto presso­
ché dappertutto risulti ormai coperta 
la quasi totalità deha popolazione. 
Nei paesi in cui il sistema sanitario è 
finanziato attraverso il fisco, il modo 
più naturale di contenere i costì è 
quello di esercitare un rigido control­
lo degli stanziamenti, agendo diretta­
mente in senso restrittivo sulla dispo­
nibilità di operatori sanitari e di 
strutture: è un metodo da cui può 
venire una crescita deh'efficienza, 
ma che può anche portare a carenze 
e alla formazione di lunghe liste 
d'attesa, come ad es. nel Regno Uni­
to; d'altra parte l'esempio della 
Danimarca mostra che, concedendo 
maggiore autonomia agh enti locali, 
è possibile, nonostante i tagli, poten­
ziare l'efficienza ed evitare le hste 
d'attesa. I vincoli deha spesa, se in 
certi casi possono incoraggiare l'in­
venzione di soluzioni alternative ai 
ricoveri ospedalieri, com'è successo 
in Danimarca ed Irlanda, in altri pos­
sono alimentare la prassi deh'indebi­
tamento, come in Italia, o la ricerca 
di espedienti per aggirare le restrizio­
ni, come in Grecia. 
Nei paesi con sistemi di tipo assicu­
rativo, mancando in linea di principio 
la possibilità di contenere i costi me­
diante l'imposizione diretta di vinco­
li di spesa, si cerca, come in Francia 
e in Belgio, di agire sulla spesa attra­
verso la programmazione. Questi 
Stati hanno anche difficoltà a limitare il numero degli operatori sanitari, o 
per la delicatezza politica deha ques­
tione o, come in Germania, per la 
presenza di vincoli costituzionali. 
Il controho dei prezzi dei medicinali 
è un problema comune a tuttì i paesi, 
alcuni dei quah hanno predisposto 
prontuari di farmaci prescrivibili, 
come in Italia e in Belgio, o sconsi­
gliati, come il Regno Unito e l'Irlan­
da, mentre altri, come la Spagna ed il 
Portogallo, praticano il sistema dei 
prezzi amministrati ed altri ancora, 
come la Germania e i Paesi Bassi, 
quello dei prezzi massimi o di riferi­
mento. Si tratta di tentativi che in 
genere hanno dato scarsi risultati, in 
parte a causa deUe manovre elusive 
dell'industria farmaceutica, la quale 
introduce sul mercato prodotti simili 
presentandoli come nuovi, in parte a 
causa dehe complessità amministra­
tive. 
Un quesito che va acquistando sem­
pre maggiore urgenza in molti Stati 
membri ma in particolare nel Regno 
Unito e nei Paesi Bassi che applicano 
metodi molto diversi di finanziamen­
to — è se e come introdune nel siste­
ma forze di mercato. In quasi tuttì gli 
Stati membri i pazienti devono soste­
nere parte del costo delle terapie, so­
prattutto queho dei farmaci, ma in 
alcuni paesi è richiesto anche un tìc­
ket sui servizi. 
A questo proposito la tendenza, che 
si va nettamente delincando, a calco­
lare la quota a carico sotto forma di 
percentuale sul prezzo del medicina­
le o deha prestazione potrebbe favo­
rire l'instaurarsi d'un meccanismo 
conconenziale fra gli operatori, a 
condizione che il paziente sia hbero 
di scegliere (e sufficientemente in­
formato per confrontare l'efficacia 
dei vari prodotti e terapie), ma po­
trebbe anche cagionare disagi ai pa­
zienti con basso reddito o affetti da 
MttvowHommwones 
-109 
Capitala 7 » / sistemi di assistenza sanitaria mito Comunità 
malattie gravi, per quanto in casi 
come questi la maggior parte dei si­
stemi preveda la possibilità dell'e­
senzione. 
In conclusione si può quindi afferma­
re che si intravedono analogie nehe 
problematiche cui si trovano dinanzi 
i paesi deha Comunità ed anche pa­
rallelismi nelle pohtiche adottate per 
la loro soluzione. Per quanto riguarda 
i paesi che, come il Regno Unito e i 
Paesi Bassi, hanno di recente appor­
tato riforme radicali al proprio siste­
ma sanitario, è ancora troppo presto 
per formulare un giudizio fondato 
sul!' efficacia dehe misure adottate. 
110 
Capitola 8-Laprotezione sodato e la conciliazione tra Vito professionale e vita familiare 
wsmismmmrmttitvwNm PftBUKWMMMW.WPAaJWJWta flBWSftWSWti^^ 
Capitolo 8 La protezione sociale 
e la conciliazione fra vita 
professionale e vita familiare 
La raccomandazione sulla conver­
genza degli obiettivi e delle po­
litiche di tutela sociale definisce un 
certo numero di obiettivi comuni des­
tinati a fungere da orientamento per 
le politiche degh Stati membri. Nel 
settore della famiglia il testo comuni­
tario raccomanda agh Stati membri 
di adeguare e di sviluppare, se neces­
sario, i propri sistemi di tutela socia­
le, onde "contribuire a rimuovere, 
mediante provvedimenti che consen­
tano di concihare responsabilità fa­
miliari e vita professionale, gli 
ostacoli all'esercizio di un'attività 
personale da parte dei genitori". 
Le prestazioni familiari la cui eroga­
zione è subordinata a una condizione 
esphcita di inattività permanente del­
la madre di famigha stanno scompa­
rendo, giacché manifestamente 
contrarie a questa esigenza di neutra­
lità deha tutela sociale nei confronti 
di una seconda attività retribuita che 
la coppia può avere. Esse tendono a 
essere sostituite da prestazioni più 
specifiche, volte a consentire a un 
genitore che lo desideri di intenom-
pere momentaneamente la propria at­
tività per allevare un figho in tenera 
età. Ma possono permanere altri effetti 
scoraggianti più indiretti, qualora le 
prestazioni sociali vengano erogate 
in funzione delle risorse. Qualora il 
limite di reddito al di sopra del quale 
le prestazioni non vengono più ero­
gate pienamente sia fissato a un livel­
lo tale da essere raggiunto quando 
lavorano ambedue i genitori, il reddi­
to netto procurato da una seconda 
attività della coppia può risultare 
assai basso, soprattutto se si consi­
derano i costi deha custodia dei figli 
in tenera età, nonché l'aumento 
dell'imposizione sul sul loro reddito 
comune. 
Al fine di accertare la potenziale im-
poranza di tutto ciò, la Commissione 
ha chiesto a taluni ricercatori accade­
mici di procedere a un raffronto siste­
matico di alcuni sistemi di protezione 
sociale. Il raffronto ha interessato sei 
paesi della Comunità (Belgio, Fran­
cia, Germania, Paesi Bassi, Regno 
Unito e Spagna), nonché la Svezia e 
la Svizzera (grazie alla collabora­
zione deh'Associazione intemazio­
nale per la sicurezza sociale). I primi 
risultati di tale ricerca vengono qui di 
seguito illustrati. Prestazioni 
erogate a coloro 
che allevano figli 
in tenera età 
Tutti i paesi europei hanno adot­
tato prestazioni erogate in caso 
di maternità. Tuttavia, la situazione 
varia notevolmente per quanto ri­
guarda il periodo posteriore al conge­
do per maternità. 
Belgio 
La maternità in Belgio comporta 
un congedo retribuito per la ma­
dre lavoratrice dipendente di una du­
rata massima di 15 settimane. Onde 
poter risultare avente diritto, la madre 
deve aver lavorato almeno 120 giorni 
nel corso del semestre precedente 
(oppure deve avere un minimo di 
400 ore di attività in caso di lavoro a 
tempo parziale). La prestazione ero­
gata daha sicurezza sociale ammonta 
all'82% del salario lordo anteriore, 
senza alcun hmite superiore, durante 
111 
Capitolo 8-Laprotezione sociale e la conciliazione fra vita professionale e vita familiare 
wiuinMnnnwaauuuuuuiP^^ 
i primi 30 giorni, poi al 75% dello 
stesso salario tra il 31 ° giorno e la fine 
della quindicesima settimana (salario 
limitato a un hvello che rappresenta 
approssimativamente una volta e 
mezza il salario medio degh operai 
dell'industria). La lavoratrice dipen­
dente è tutelata contro il licenziamen­
to per tutto il periodo del congedo di 
maternità. 
Nel caso del congedo parentale, dal 
1985 sono entrate in vigore in Belgio 
due disposizioni innovatrici. La pri­
ma è stata l'interruzione di carriera 
professionale, nella forma di un con­
gedo retribuito che un salariato può 
chiedere per vari motivi, fra cui l'e­
ducazione di un figlio, a condizione 
di essere sostituito al suo posto di 
lavoro da un disoccupato. In questo 
caso i/le dipendenti in congedo per­
cepiscono dalla sicurezza sociale, per 
un periodo che varia a 1 a 5 anni, una 
prestazione forfettaria, il cui importo 
ammonta a una cifra oscillante tra il 
20 e il 25% del salario medio degh 
operai dell'industria, a seconda deha 
categoria del bambino che costi­
tuisce il motivo di tale interruzione. 
I/le dipendenti possono anche ricor­
rere a un'interruzione parziale di car­
riera per un periodo massimo di 
5 anni; essi/esse percepiscono in tal 
caso un'indennità ridotta deha metà, 
se non hanno superato i 50 anni d'età, 
oppure un'indennità completa, se la 
loro età è pari o superiore a 50 anni 
all'inizio dell'interruzione parziale. 
I/le dipendenti in situazione d'inter­
ruzione di carriera professionale con-
tinuano a beneficiare di una 
copertura sociale (cure sanitarie, di­
soccupazione). Durante il primo 
anno (o i primi tre anni, qualora l'in­
terruzione sia motivata dall'educa­
zione di un figho in età inferiore ai 
6 anni) le trattenute per la pensione 
sono a carico della sicurezza sociale; 
passato tale termine, possono essere versate ahquote volontarie al fine di 
conservare i propri diritti alla pensio­
ne. Nel 1991 51.000 persone si sono 
avvalse di questa interruzione di car­
riera retribuita, di cui l'86% erano 
donne, pari quindi al 3,5% delle lavo­
ratrici dipendenti attive in Belgio. 
L'altra disposizione riguarda i disoc­
cupati. Un disoccupato può essere 
dispensato dall'iscrizione in quanto 
lavoratore in cerca di impiego, per 
motivi sociali o familiari, per un pe­
riodo compreso fra i 6 mesi e un anno 
(rinnovabile una sola volta). La per­
sona riceve in tal caso una prestazio­
ne forfettaria che rappresenta circa 
il 18% del salario medio degli ope­
rai dell'industria. Tale dispensa 
dall'iscrizione in quanto lavoratore 
in cerca di un'occupazione, pur con­
tinuando a ricevere l'indennità di di­
soccupazione, nonché a beneficiare 
della protezione sociale normalmen­
te concessa ai disoccupati, equivale 
ad estendere a questi ultimi il benefi­
cio del congedo parentale retribuito. 
Nel 1991 se ne sono avvalse 41.000 
persone, di cui il 99% era costituito 
da donne. 
Germania 
La durata del congedo di materni­
tà in Germama è pari a 14 setti­
mane. Le donne affiliate a un regime 
legale di assicurazione contro le ma­
lattie per 12 settimane almeno fra il 
10° e il 4° mese che precede il parto 
possono beneficiare di un assegno di 
maternità, il quale si compone di due 
aliquote: la cassa di assicurazione 
contro le malattie eroga un importo 
massimo di 25 DM al giorno, ma se 
il reddito precedente era superiore, la 
differenza deve essere coperta obbli­
gatoriamente dal datore di lavoro (o 
in mancanza di esso dallo Stato). Il 
livello della prestazione equivale 
quindi a quello del salario integrale. Il contratto di lavoro resta in vigore e 
la lavoratrice dipendente deve poter 
essere reintegrata nel proprio posto di 
lavoro al termine del periodo di con­
gedo. 
Una legge prevede un congedo pa­
rentale e un assegno parentale di 
educazione (Erziehungsgeld) ed è 
entrata in vigore il 1° gennaio 1986. 
Essa crea una prestazione erogata, 
sul bilancio dello Stato, all'uno o 
all'altro dei genitori che rinunci al 
lavoro, intenompa o riduca (a meno 
di 19 ore settimanali) la propria atti­
vità professionale per prendersi cura 
di un figlio in tenera età. A partire dal 
1° gennaio 1993 tale prestazione vie­
ne erogata fino al giorno in cui il 
figho raggiunge l'età di 2 anni. 
Durante i primi sei mesi di vita del 
figho, l'assegno parentale per l'edu­
cazione è versato senza condizioni 
connesse ahe entrate. A partire dal 7° 
mese, la prestazione è versata al 
100% soltanto se i redditi della cop­
pia (o del genitore singolo) sono in­
feriori a un certo hmite, variabile a 
seconda del numero dei figh (90% 
del salario medio degh operai per un 
figho, 120% per tre figh). La presta­
zione al 100% è pari a 600 DM men­
sili, non imponibili e non soggetti a 
ritenute sociali ed equivale a circa il 
22% del salario medio degh operai 
dell'industria al netto delle imposte. 
Essa si riduce progressivamente, 
qualora il reddito familiare superi il 
limite, per essere interamente sop­
pressa quando esso raggiunge circa il 
145% del salario medio per le coppie 
con un solo figho. 
In taluni Lander l'assegno parentale 
di educazione può essere prorogato 
di 6 mesi o di un anno, generalmente 
alle stesse condizioni di concessione 
(compresa queha connessa al reddi­
to). Chiunque percepisca l'assegno 
può contemporaneamente presentare 
112 
Capitolo 8-Laprotezione sociale e la conciliazione fra vita professionale e vita familiare 
flWWWWMMAftUPJWMJ^^ 
una domanda di congedo per l'edu­
cazione, al termine del quale è previ­
sto ritorni al suo posto di lavoro. 
Viene mantenuto il beneficio deh'as­
sicurazione contro le malattie e, ai 
fini del calcolo dei diritti pensionisti­
ci, vengono convalidati gratuitamen­
te per ogni figlio tre anni di ritenute 
su base forfettaria del 75% del salario 
medio deh'insieme dei lavoratori di­
pendenti, il che significa che h con­
gedo di educazione non comporta 
alcuna perdita di diritti. 
Nel 1991 hanno beneficiato del con­
gedo parentale di educazione 
790.000 persone, numero pari al 95% 
di quello delle nascite registrate in 
Germania nel medesimo anno. Nel 
99% dei casi la prestazione è andata 
a beneficio deha madre, e il costo 
totale di essa, per il bilancio federale, 
è ammontato a quasi 6 mihardi di 
marchi. 
Spagna 
In Spagna le lavoratrici dipendenti 
beneficiano di un congedo di ma­
ternità di 16 settimane, purché abbia­
no versato alla sicurezza sociale 
ritenute per 180 giorni nel corso 
dell'anno precedente. Quando lavo­
rano ambedue i coniugi, le 4 ultime 
settimane del congedo di maternità 
possono essere prese dal padre. La 
prestazione erogata corrisponde al 
75% del salario precedente, entro i 
limiti di una soglia superiore al dop­
pio del salario medio degli operai 
deh'industria. Il contratto di lavoro 
resta in vigore durante il congedo. 
I/le dipendenti aventi un contratto di 
lavoro permanente possono prendere 
un congedo parentale non retribuito 
della durata massima di 3 anni. Però 
soltanto il primo anno del congedo è 
considerato come periodo di ritenute 
effettive a favore della sicurezza sociale, per quanto riguarda i diritti 
alla pensione di vecchiaia o d'invah­
dita e all'indennità di disoccupazio­
ne. Possono beneficiare di tale 
congedo, con la garanzia di ritrovare 
il posto di lavoro alla scadenza dello 
stesso, sia il padre che la madre. In 
pratica di tale possibilità si avvalgo­
no solo le donne, e per di più in 
numero assai ridotto: nel 1991 sono 
state meno di 20.000. 
Francia 
In Francia la durata del congedo di 
maternità è pari a 16 settimane per 
il primo e per il secondo figlio e a 
26 settimane per il terzo figho e per 
quelh successivi. Per 
poterne beneficiare la madre deve 
essere stata affiliata alla sicurezza so­
ciale per almeno 10 mesi prima deha 
nascita del bambino e aver lavorato 
per un mimmo di 1.200 ore retribuite 
durante i 12 mesi precedenti la nasci­
ta stessa. Nel corso del congedo la 
madre riceve daha sicurezza sociale 
una prestazione pari ah'84% del sa­
lario precedente, entro un hmite pari 
a circa il 20% in più del salario medio 
di un operaio deh'industria. Durante 
il congedo di maternità i contratti di 
lavoro restano in vigore. 
Fin dal 1985 esiste in Francia un con­
gedo parentale retribuito, detto asse­
gno parentale di educazione (APE), 
ma soltanto per i padri o le madri che 
abbiano a carico almeno tre figli, di 
cui uno in età inferiore a tre anni. Per 
poter beneficiare di tale prestazione 
occone aver lavorato e versato le ri­
tenute aha sicurezza sociale per al­
meno 2 anni nel decennio che 
precede la nascita, nonché cessare o 
aver già cessato la propria attività 
professionale. Questo assegno parentale di educa­
zione può essere erogato fino al rag­
giungimento deh'età di tre anni da 
parte del figho; l'importo percepito 
oscilla fra il 35-40% del salario netto 
medio degli operai dell'industria 
francese. A deconere dal terzo anno 
di congedo, il beneficiario può ri­
prendere la propria attività a metà 
tempo e continuare a percepire una 
prestazione ridotta della metà. Nel 
1991 hanno beneficiato di tale presta­
zione quasi 175.000 persone, di cui il 
97% erano donne. 
Se i beneficiari sono lavoratori di­
pendenti di sesso femminile al mo­
mento deha nascita del figlio, essi 
possono chiedere in più un congedo 
parentale all'impresa da cui dipen­
devano durante lo stesso periodo. 
Peraltro un'impresa con meno di 
100 addetti può rifiutare di concede­
re il congedo, se ritiene che ciò possa 
nuocere al suo funzionamento. Tale 
congedo parentale può essere con­
cesso al padre o alla madre fin daha 
nascita del primo figho, purché chi lo 
chiede abbia almeno un anno di an­
zianità di lavoro neh'impresa prima 
della nascita del figho stesso. Le per­
sone in congedo hanno in tal caso la 
garanzia di ritrovare il proprio posto 
di lavoro al termine del congedo stes­
so. Di un congedo di questo tipo han­
no usufruito nel 1991 quasi 100.000 
persone (donne per il 99%). 
Paesi Bassi 
Nei Paesi Bassi le donne incinte 
hanno diritto a un congedo di 
maternità di 16 settimane. Non sono 
poste condizioni in ordine al periodo 
di anzianità di lavoro nell'impresa; la 
sola condizione per poter beneficiare 
della prestazione di sicurezza sociale 
è che la donna non fosse già incinta 
al momento dell'affiliazione. Se in­
vece lo era, è il datore di lavoro stesso 
113 
Capitolo 8-La protezione sociale e la conciliazione fra vita professionale e vita familiare 
a dover versare l'indennità di mater­
nità. 
La prestazione erogata garantisce la 
conservazione integrale deha retri­
buzione entro i limiti del doppio del 
salario medio degli operai dell'indu­
stria dei Paesi Bassi. D contratto di 
lavoro non viene sospeso e il diritto 
alle prestazioni (disoccupazione, in­
validità, pensione) non è messo in 
discussione dal congedo stesso. 
Non esiste invece il congedo paren­
tale retribuito nell'ambito del sistema 
legale di sicurezza sociale, anche se 
esso può essere concesso da talune 
imprese o organizzazioni. Il reddito 
minimo (Sociale Bijstand), garantito 
a tutti dall' assistenza sociale, può es­
sere versato ahe madri di famiglia i 
cui redditi siano inferiori al minimo 
di sussistenza, senza che queste ulti­
me debbano in pratica cercare un po­
sto di lavoro, se allevano un figho in 
età inferiore a 12 anni. Tale disposi­
zione che esonera le madri di fami­
glia dall'obbhgo di cercare un lavoro 
è peraltro sempre più contestata, e il 
Parlamento sta attualmente discuten­
do un progetto di riforma volto a 
limitare, o a sopprimere, tale esenzio­
ne. 
I padri e le madri di famigha lavora­
tori dipendenti a tempo pieno, che 
abbiano almeno un anno di anzianità 
di lavoro nell'impresa attuale, godo­
no del diritto di chiedere un congedo 
parziale non retribuito, vale a dire di 
chiedere di lavorare soltanto 20 ore 
settimanah, se allevano un figlio in 
età inferiore a 4 anni. Il periodo du­
rante il quale il datore di lavoro è 
tenuto a concedere tale riduzione di 
orario di lavoro è di un semestre. Regno Unito 
Nel Regno Unito il congedo di 
maternità si presenta in forma 
più complicata che negh altri Stati 
membri. Le donne incinte che abbia­
no lavorato da più di 2 anni (con un 
minimo di 16 ore settimanah) o di 
5 anni (con un minimo di 8 ore setti­
manah) possono chiedere una presta­
zione regolamentare di maternità che 
conferisce loro il diritto di intenom-
pere la propria attività lavorativa du­
rante le 11 settimane che precedono 
la nascita e per un periodo che può 
andare fino a 29 settimane dopo la 
nascita stessa. Ma esse ricevono una 
prestazione (erogata dal datore di la­
voro che viene successivamente rim­
borsato) soltanto per 18 settimane: 
per 6 settimane tale prestazione rap­
presenta il 90% della retribuzione 
precedente e, per le restanti 12 setti­
mane, è forfettaria (circa il 20% del 
salario medio degli operai dell'indus­
tria). 
Se la futura madre non adempie ahe 
condizioni necessarie per ricevere la 
prestazione regolamentare di mater­
nità, essa può chiedere un assegno di 
maternità per 18 settimane, purché 
abbia lavorato per 6 mesi nel corso 
dell'anno che termina 14 settimane 
dopo il parto. L'importo di tale asse­
gno forfettario è un po' inferiore al 
20% del salario medio degh operai. 
In tah casi tuttavia non sussiste alcun 
diritto formale della donna di essere 
reintegrata nel posto di lavoro al ter­
mine del congedo di maternità. 
Il Regno Unito non conosce nessuna 
disposizione legale in materia di con­
gedo parentale, retribuito o no. Pur 
esistendo in talune imprese dispo­
sizioni contrattuali in materia, 
esse sono poco diffuse. Secondo 
un'inchiesta svolta nel 1989 presso 
1.800 imprese industriali e commer­
ciali, solo 1' 11% di esse offrivano un congedo di maternità che andava al 
di là del minimo statutario. 
Svezia 
In Svezia l'organizzazione del con­
gedo di maternità e del congedo 
parentale è estremamente innovativa 
e merita di essere raffrontata con le 
disposizioni in vigore neha Comuni­
tà. 
Non sussiste alcuna distinzione fra il 
congedo di maternità e il congedo 
parentale. I genitori del neonato han­
no diritto a un congedo retribuito di 
15 mesi, i quali possono essere utiliz­
zati sia a tempo pieno (totale cessa­
zione dell'attività), sia a tempo 
parziale (riduzione dell'orario) fino a 
quando il bambino raggiunga l'età di 
8 anni e possono essere ripartiti fra i 
due genitori. La futura madre (e sol­
tanto lei) può cominciare ad avvalersi 
di tale congedo nei due mesi prece­
denti il parto. 
Inoltre i genitori possono chiedere un 
congedo non retribuito con garanzia 
di ritrovare il posto di lavoro fino al 
momento in cui il bambino raggiunge 
l'età di 18 mesi. Perciò, se lo deside­
rano, i genitori possono avvalersi an­
zitutto del congedo non retribuito, 
poi dei 15 mesi di congedo retribuito, 
a tempo pieno o a tempo parziale. 
Durante i primi 12 mesi del congedo 
parentale retribuito, la prestazione ri­
cevuta sostituisce il 90% del salario 
precedente. Durante gh altri 3 mesi, 
la prestazione è forfettaria (circa il 
15% del salario medio degli operai 
dell'industria). Tutti i pagamenti 
sono interamente finanziati dal siste­
ma di sicurezza sociale. Nel 1991, 
circa 437.000 genitori hanno avuto 
almeno un giorno di congedo paren­
tale retribuito (tale cifra è da raffron­
tare con quella di 123.400 nascite 
-114-
Capitolo 8-La protezione sodato a ta conciliazione fra vita professionale e vita familiare 
registrate in Svezia nel corso dello 
stesso anno), di cui soltanto h 74% 
era costituito da donne. Il congedo 
parentale dei padri è quindi molto più 
diffuso in Svezia che nella Comunità 
europea. 
Aiuti alla famiglia 
e reddito della 
coppia 
Taluni aiuti finanziari alle fami­
glie dipendono dal hvello dei 
loro redditi in quanto vengono eroga­
ti soltanto ahe famiglie i cui redditi 
siano inferiori a un certo limite e/o 
siano soggetti ad un accertamento 
delle risorse. È interessante studiare 
il modo in cui tali hmiti differiscono 
o meno, a seconda che la famigha 
benefici di una o di due retribuzioni. 
Belgio 
In Belgio l'importo dehe prestazio­
ni familiari dipende esclusiva­
mente dal numero dei figli e non dal 
reddito familiare. Sono invece adat­
tate in funzione deho stato di fami­
gha e della composizione del nucleo 
familiare deh'avente diritto le presta­
zioni sostitutive (indennità di disoc­
cupazione e di invahdita, pensioni di 
vecchiaia). I titolari di diritti diretti 
godono di un aumento quando hanno 
a carico una persona adulta — la 
pensione di vecchiaia è quindi calco­
lata sulla base del 60% della retribu­
zione di riferimento per una persona 
sola, ma del 75% quando quest'ulti­
ma ha una persona a carico. La diffe­
renza è ancora maggiore per quanto 
riguarda le pensioni di invahdita: il 
65% nel caso di persone a carico, il 
45% per una persona sola e soltanto il 40% qualora la persona interessata 
conviva con un congiunto avente 
risorse proprie. 
Per quanto concerne le indennità di 
disoccupazione, il "capofamiglia" ha 
il diritto di continuare a ricevere per 
un periodo illimitato di tempo il regi­
me d'indennizzo più favorevole 
(60% del salario precedente), mentre 
una persona sola, dopo un anno, rice­
ve soltanto il 42%. Se un membro del 
nucleo familiare svolge attività retri­
buita, il disoccupato percepisce sol­
tanto il 55% il primo anno, il 35% per 
il semestre successivo ed in seguito 
un importo forfettario. Una seconda 
attività retribuita della coppia impli­
ca quindi una riduzione delle presta­
zioni. 
Germania 
In Germania gh assegni familiari, 
h cui importo aumenta con il nu­
mero dei figh (70 DM per h primo 
figlio, 130 DM per il secondo, 
220 DM per il terzo e 240 DM per 
ciascuno dei figli successivi) sono 
ridotti (fino a un importo minimo di 
70 DM per il secondo figlio e di 
140 DM per ciascuno dei figli suc­
cessivi) se il reddito annuo netto di 
entrambi i coniugi supera un massi­
male fissato a 35.800 DM per una 
famigha con due figh, cioè circa il 
10% in più del salario netto medio 
degli operai deh'industria tedesca. 
Una seconda attività retribuita com­
porta quindi generalmente per la cop-
pia una riduzione degli assegni 
familiari. 
Inoltre, ai fini del calcolo dell'impo­
sta sul reddito, si opera sul reddito 
lordo una detrazione per ciascun 
figho a carico (3.024 DM per ogni 
figho nel 1991,4.104 DM nel 1993). 
Se il reddito è troppo basso per poter 
trane pieno beneficio dall'indennità, la famigha riceve un supplemento 
per un importo massimo di 575 DM 
per ogni figlio a carico—che rappre­
senta una specie di imposizione 
fiscale negativa. 
Oltre ah'assistenza sociale, il cui im­
porto è in funzione diretta del hvello 
del reddito familiare, esiste anche un 
sistema, soggeto all'accetamento 
delle risorse, di sussidi per l'ahoggio. 
Nel caso tuttavia di attività lavorativa 
di due membri del nucleo familiare, 
può essere detratto due volte dal red­
dito familiare un cospicuo importo 
forfettario per spese professionali 
(2.004 DM), per cui ne risulta sensi­
bilmente ridotto, in numerosi casi, 
l'impatto negativo deha seconda re­
tribuzione sull'importo delle presta­
zioni. 
Spagna 
L'insieme dehe prestazioni non 
contributive, compresi gh asse­
gni familiari, è erogato in Spagna in 
funzione delle risorse. Il hmite dehe 
risorse da non superare per percepire 
gli assegni familiari è tuttavia piutto­
sto basso: circa il 63% del salario 
medio degh operai deh'industria per 
il primo figho, il 75% per il secondo 
e 1' 86% per il terzo. Una famigha con 
due figli, in cui lavorino ambedue i 
coniugi ricevendo ciascuno il salario 
minimo, avrebbe un reddito supe­
riore al limite dehe risorse fissate per 
poter percepire gli assegni familiari. 
Francia 
In Francia più della metà dehe pre­
stazioni erogate alle famighe è in 
funzione delle risorse. Anche se gli 
assegni familiari propriamente detti 
dipendono soltanto dal numero e 
dall'età dei figli a carico, le altre 
115 
Capitolo 8-La protezione sodale e la conciliazione fra vita professionale e vita familiare 
prestazioni (quali l'assegno per figh 
piccoh versato dal terzo mese al terzo 
anno di età degli stessi, l'integrazio­
ne familiare per le famiglie con tre o 
più figli, tutti in età superiore a tre 
anni, l'assegno per l'alloggio) ven­
gono progressivamente ridotte se i 
redditi familiari superano un certo 
limite. 
Tale hmite varia in funzione del 
numero dei figli. Per le coppie che 
abbiano un solo reddito, esso rappre­
senta circa il 115% del salario medio 
degli operai dell'industria francese, 
se la famiglia ha un solo bambino, il 
135% se ne ha due, il 165% se ne ha 
tre, ecc. Occone tuttavia osservare 
che tale limite è più elevato quando 
la coppia percepisce due redditi di 
attività: per un figlio esso è pari a 
circa il 150% del salario medio degli 
operai; per due figli a circa il 175% e 
per tre figh a circa il 215%. Una 
famigha "media" in cui ambedue i 
coniugi svolgano un'attività retribui­
ta può quindi richiedere il benefìcio 
delle prestazioni famihari accordate 
in funzione delle risorse, se compren­
de almeno due figh. 
Paesi Bassi 
Nei Paesi Bassi le prestazioni 
familiari sono erogate indi­
pendentemente dal livello di reddito 
dei genitori. L'assistenza sociale 
(Bij stands wet e Toeslagenwet) è in­
vece direttamente legata al reddito 
del nucleo famhare. In particolare la 
Toeslagenwet concede prestazioni 
supplementari alle persone che rice­
vono assegni sociah (di disoccupa­
zione, di malattia o di invalidità) se il 
reddito della coppia è inferiore al mi­
mmo di sussistenza, il quale è defini­
to in base al salario mimmo (70% del 
salario mimmo per una persona sin­
gola, 100% per una coppia). Tale im­
porto non è in funzione del fatto che la coppia percepisca una o due retri­
buzioni. Analogamente l'assegno 
per l'alloggio è accordato in funzione 
delle risorse (il hmite è più o meno 
pari al hveho del salario medio degli 
operai deh'industria), senza tenere in 
considerazione il numero di redditi 
da attività della coppia. 
Regno Unito 
Come nei Paesi Bassi, ai fini dehe 
prestazioni familiari nel Regno 
Unito non si tiene conto dell'esisten­
za o meno di una seconda attività 
retribuita deha coppia. Gh assegni 
familiari dipendono soltanto dal nu­
mero dei figli. La garanzia di un red­
dito minimo alle persone senza 
lavoro o che lavorino meno di 16 ore 
settimanah (Income Support) si con­
cretizza in base a una verifica dei 
redditi deha coppia che dipende sol­
tanto dal loro livello. Altrettanto vale 
per le indennità per l'alloggio 
(Housing Benefit e Council Tax 
Benefit). 
Un principio diverso disciphna inve­
ce il "Family Credit", cui hanno di­
ritto le famighe che abbiano almeno 
un figlio a carico e un reddito inferio­
re a un certo hmite, variabile a secon­
da del numero e dell'età dei figh, e 
nelle quah uno almeno dei genitori 
lavora almeno 16 ore settimanali 
(tale durata minima era pari a 24 ore 
fino al 1992). Il hmite dei redditi al 
di sotto del quale una famigha può 
beneficiare di tale prestazione è pari 
a circa il 90% del salario medio 
nell'industria per una famigha con 
due figh fra gli 8 e i 12 anni di età 
(reddito al netto dehe tasse e dehe 
ritenute sociali); nel 1993, 450.000 
famiglie hanno beneficiato di tale 
prestazione. 
Onde evitare che queste famiglie pre­
cipitino in uno stato di povertà", la prestazione erogata tramite h Family 
Credit viene ridotta se il reddito su­
pera la sogha fissata per la prestazio­
ne massima in misura pari soltanto al 
70% deha differenza. Pertanto, per 
un aumento di reddito di 10 sterline, 
la prestazione viene ridotta soltanto 
di 7 sterline, per cui l'effetto è quello 
di incrementare il reddito familiare di 
sterline. Ma, in caso di seconda atti­
vità deha coppia, non è prevista alcu­
na modifica del hmite. 
Svezia 
In Svezia le due sole prestazioni in 
contanti erogate ahe famighe sono 
gli assegni famihari e gh assegni per 
l'alloggio. I primi dipendono soltan­
to dal numero dei figh. Il secondo è 
calcolato in funzione del reddito to­
tale deha famigha, dei costi dell'al­
loggio e del numero dei figli. Esso è 
versato al 100% alle famiglie il cui 
reddito non supera circa il 50% del 
salario medio degli operai dell'indus­
tria e viene ridotto progressivamente 
se il reddito della coppia aumenta. 
Non è prevista alcuna variazione in 
funzione del numero di redditi di at­
tività deha coppia. 
Il beneficio netto 
procurato da un 
secondo salario 
Lo studio svolto in sei Stati mem­
bri della Comunità e in Svezia ha 
tentato di misurare l'impatto di un 
secondo salario sul reddito netto 
disponibile di una coppia sposata 
prendendo in considerazione la va­
riazione dell'imposizione fiscale sul 
reddito provocata dal secondo sala­
rio, l'eventuale variazione delle 
-116-
CapHdo 0 ~>La protaziona sodato a to conciliazione fra vita professionale e vita familiare 
Tabella 24 Elasticità del reddito netto disponibile in funzione del salario lordo (1) 
Germania 
Spagna 
Francia 
P. Bassi 
R Unito 
Svezia Coppia senza figli 
salario 
modesto 
1,07 
1,07 
1,19 
1,41 
1,10 
1,31 
0,91 salario 
medio 
0,99 
0,99 
1,03 
1,56 
1,05 
1,23 
1,40 Famiglia con due figli 
di 6 e 8 anni 
salario 
modesto 
0,99 
0,78 
2,12 
0,98 
0,99 
0,60 
0,67 salario 
medio 
0,93 
0,93 
1,40 
1,01 
0,96 
0,69 
0,88 Famiglia con un figlio 
di 18 mesi 
salario 
modesto 
0,73 
0,52 
0,50 
0,81 
0,56 
0,54 
0,80 salario 
medio 
0,71 
0,58 
0,93 
0,93 
0,52 
0,64 
1,01 Famiglia con tre figli 
piccoli fra 1 e 8 anni 
salario 
modesto 
0,61 
0,49 
0,11 
0,12 
0,53 
-0,14 
0,46 salario 
medio 
0,57 
0,72 
0,64 
0,25 
0,48 
-0,11 
1,58 
Variazióne in percentuale del reddito disponibile netto divisa per la variazione In percentuale del salario lordo, se ta donna passa dall'inattività a un'attività 
retribuita a tempo pieno. 
prestazioni sociah ricevute (assegni 
familiari, assegno per l'alloggio), 
nonché l'eventuale costo deha custo­
dia dei figh in tenera età. 
Il calcolo è stato effettuato per l'anno 
1991 e per varie tipologie familiari. 
Sono stati considerati due casi prin­
cipati: quello di una coppia in cui il 
marito percepisca una retribuzione 
pari al salario medio degh operai 
deh'industria nel paese in questione 
e la donna o non abbia attività retri­
buita, o lavori a tempo pieno e perce­
pisca il salario medio dehe addette 
all'industria; nonché il caso di una 
coppia in cui il marito percepisca una 
retribuzione pari ai tre quarti del sa­
lario medio degh operai deh'indu­
stria e la moglie, che lavori a tempo 
pieno, un salario di entità tale da ris­
pecchiare lo scarto tra i salari degh 
uomini e delle donne nell'ultimo 
quartile della ripartizione salariale. 
I risultati possono essere espressi sot­
to forma di una flessibilità del reddito 
disponibile in base al salario: se l'in­
sieme dei salari lordi percepiti da una 
coppia aumenta del 100%, di quanto 
aumenta il reddito disponibile netto? 
Se quest'ultimo aumenta del solo 50%, l'elasticità del reddito disponi­
bile è pari a 0,5; se aumenta del 
100%, l'elasticità è pari a 1; se au­
menta del 150%, l'elasticità è pari a 
1,5 ecc. 
Il reddito disponibile calcolato in 
ogni caso viene considerato previa 
deduzione dehe spese per l'ahoggio, 
onde poter inserire tra le risorse deha 
coppia gli eventuali assegni per l'al­
loggio che essa percepisca. Si è sup­
posto che le famighe affittino un 
alloggio ubicato in una grande metro­
poli e la cui dimensione sia adeguata 
ah'entità delle famighe stesse. Il fatto 
che tali spese per l'ahoggio siano 
identiche, svolga o no la donna 
un'attività retribuita, significa che, 
nel caso di coppie senza figli, l'ela­
sticità del reddito disponibile in fun­
zione del salario è uguale o superiore 
a 1 (tabeha 24). Tale elasticità è tanto 
maggiore quanto più esiguo è l'onere 
fiscale (imposte sul reddito e imposte 
locah) o queste ultime sono poco pro­
gressive. 
Se la famigha comprende due figh in 
età scolastica (6 e 8 anni) e la coppia 
non deve affrontare costi per la loro 
custodia, l'elasticità rimane più o meno pari a 1. In taluni casi essa è più 
alta che nel caso precedente, a moti­
vo deha più alta entità dehe spese per 
l'alloggio. Ma è essenziale la consta­
tazione secondo cui, non appena i 
figh hanno raggiunto l'età scolastica, 
l'aumento del salario in caso di se­
conda attività deha coppia produce 
un aumento quasi proporzionale del 
reddito disponibile previo pagamen­
to dehe ritenute sociah e dehe impo­
ste e riscossione dehe prestazioni 
sociah. 
Il beneficio netto procurato da una 
seconda attività retribuita è inferiore, 
tuttavia, se la famigha comprende un 
figho in tenera età, da un lato perché 
questa seconda attività imphca spese 
di custodia (le quah, è vero, possono 
essere parzialmente prese a carico 
dalla sicurezza sociale o deducibili 
dal reddito imponibile), e d'altro lato 
perché in taluni casi essa provoca la 
soppressione di certe prestazioni (in 
particolare degli assegni per l'allog­
gio). 
Lo stesso fenomeno si riscontra, ac­
centuato, nelle famighe con tre figh 
in tenera età (tabeha 24), ma che ciò 
non sorprende affatto, almeno nei 
-117-
Capitolo 8-Laprotezione sodato a to conciliazione fra vita professionale e vita familiare 
paesi che hanno tentato di agevolare 
il congedo parentale quando i figh 
sono in tenera età. 
L'articolazione delle prestazioni so­
ciali destinate alle famighe dovrebbe 
cercare di conciliare due obiettivi: 
aiutare le famiglie meno favorite e/o 
per le quah l'onere rappresentato dai 
figh è più pesante, da un lato, ed 
eliminare gh ostacoli ah'esercizio da 
parte di ambedue i genitori di una 
carriera professionale, dall'altro. Per 
raggiungere questo secondo scopo 
occone anzitutto evitare di sovven­
zionare perennemente famiglie in cui 
uno solo dei due coniugi desidera 
esercitare un'attività lavorativa retri­
buita. 
Per tale motivo le prestazioni fami­
liari tendono sempre più a compen­
sare l'interruzione di attività 
lavorativa di uno dei genitori soltanto 
durante il primo o i primi due o tre 
anni di vita del figho — in altri ter­
mini nel il periodo in cui i costi di 
custodia sono più alti ed in cui i figh 
hanno maggiormente bisogno dei ge­
nitori. I congedi parentali retribuiti 
per i padri o le madri di figli in tenera 
età, come essi esistono in Germania, 
in Svezia e in Francia (soltanto per le 
famighe con tre figh), sembrano cor­
rispondere, da questo punto di vista, 
a una necessità reale, a giudicare dal 
successo che essi registrano. È peral­
tro vero che svolge anche un ruolo 
decisivo la garanzia di ritrovare suc­
cessivamente il posto di lavoro. Mol­
ti preferiscono infatti continuare la 
propria attività lavorativa, anche se quest'ultima procura loro tempora­
neamente soltanto uno scarso au­
mento netto del reddito, per il timore 
di non poter trovare un'occupazione 
dopo alcuni anni di interruzione. 
Un ulteriore problema cui sono con­
frontati i sistemi di tutela sociale in 
questo settore è quello deha fissazio­
ne dei hmiti dehe risorse stabiliti per 
poter ottenere il beneficio dehe pres­
tazioni. Tutti gh Stati membri deha 
Comunità europea, fatta salva la Spa­
gna, erogano assegni familiari a tutte 
le famiglie, anche se la Germania e la 
Grecia ne riducono l'importo qualora 
il reddito della famigha superi un 
certo hveho. Ma, per quanto riguarda 
gh altri tipi di prestazioni familiari, 
se esistono, l'entità dehe risorse è la 
norma. E' quindi importante evitare 
la "trappola di povertà", in cui qual­
siasi beneficio anecato da una secon­
da attività venebbe annullato da una 
relativa riduzione deh'importo dehe 
prestazioni ricevute. Questo scoglio 
può essere evitato in due modi diffe­
renti, cioè o riducendo solo parzial­
mente le prestazioni ricevute quando 
il reddito familiare aumenta (come 
nel caso del Family Credit del Regno 
Unito), o introducendo esplicitamen­
te un massimale di reddito più alto 
nel caso di una seconda attività lavo­
rativa del nucleo familiare (come nel 
caso dehe prestazioni in funzione del 
reddito in Francia). Ma, nella mag­
gior parte degh Stati membri, non 
sembra sia stata adottata alcuna dis­
posizione particolare per affrontare il 
problema. 
118-
Capitolo 9^ La ripercussioni detto trasformazioni socio-economiche sul sistemi di protezione sodato 
Capitolo 9 Le ripercussioni 
delle trasformazioni 
socio-economiche sui 
sistemi di protezione sociale 
Mutamenti 
demografici e 
occupazionali 
L'evoluzione demografica, socia­
le ed economica pone ai sistemi 
di sicurezza sociale degh Stati mem­
bri tutta una serie di nuovi problemi 
e richiede un processo comune di 
adeguamento istituzionale. I cambia­
menti intervenuti fanno vacillare le 
quattro premesse di base su cui si 
basava tradizionalmente lo stato as­
sistenziale; e cioè: 
- esistenza d'un ragionevole equi­
librio fra le generazioni; 
- solidità del matrimonio e unità 
della famiglia; 
- lavoro stabile e a tempo pieno; 
- ampia compatibilità tra vita pro­
fessionale e familiare. 
Di seguito si traccia l'evoluzione su­
bita nel tempo da ciascuno di questì 
aspetti (I grafici 34-41 ihustrano le 
trasformazioni sociale ed economi­
che in corso). L'equilibrio fra 
le generazioni 
La prima delle quattro premesse 
citate è sottoposta ad una rapida 
erosione dall'aumento progressivo 
dell'età media della popolazione, de­
rivante dalla combinazione di due 
fattori: il calo deha fertilità e l'allun­
gamento deha speranza di vita. Il pro­
cesso, che in tutti gh Stati membri ha 
già fatto lievitare i costi per l'assi­
stenza sanitaria e la previdenza socia­
le, stando ahe proiezioni, avrà nei 
decenni a venire effetti addirittura 
esplosivi sulla spesa sociale, con 
conseguente incremento deh'onere 
finanziario a carico dei componenti 
attivi della società, cui spetterà pro­
dune le risorse aggiuntive necessarie 
a far fronte ah'espansione deha spe­
sa. Si può ragionevolmente ipotizza­
re che un'evoluzione di questo tipo 
porterà con sé nuovi problemi di giu­
stizia distributiva fra le generazioni, 
i quali potranno generare, oltre che 
difficoltà finanziarie, anche frizioni 
politico-sociali. 
Riconoscendo l'esistenza di questì 
problemi, la Raccomandazione deha 
Comumtà europea soUecita gli Stati 
membri ad adeguare i propri sistemi 
di protezione sociale, e in particolare 
i regimi previdenziali, ah'evoluzione demografica, cercando d'istituire un 
ragionevole equilibrio fra gh interes­
si dei soggetti in attività e di quelli in 
pensione. Neh'ambito del vivace di­
battito che in tutti i paesi membri è in 
corso da tempo sulla problematica, si 
esamina, tra l'altro, la possibilità di 
ridefinire la portata di tutta una serie 
di prestazioni assistenziali — in par­
ticolare, le pensioni—e l'età minima 
di godimento e alcuni Stati membri 
hanno già addirittura introdotto mo­
difiche in questo senso. 
Oltre ahe preoccupazioni d'ordine 
finanziario e di giustizia distributiva 
fra le generazioni, la senilizzazione 
deha popolazione solleva anche una 
gamma di problemi — di stampo più 
tradizionale — di efficacia e di capa­
cità del sistema a far fronte al fabbi­
sogno, soprattutto nei confronti degh 
anziani, i quah — in particolare le 
donne — sono già ora esposti al 
rischio concreto deh'emarginazione 
sociale per scarsità o mancanza di 
mezzi, isolamento, invahdita o deca­
dimento fisico e malattie croniche: 
una serie di situazioni contro cui, da 
una parte, gh attuali sistemi di sicu­
rezza sociale sono spesso impre­
parati ad offrire una protezione 
sufficiente, mentre dah'altra è in calo 
costante h numero di donne che han­
no tempo di occuparsi su base volon­
taria dei vecchi in stato di bisogno. Si 
119 
Capitato 9'-Le ripercussioni delie trasformazioni sodo-economiche sui datemi diproteztone sodato 
Mutamenti demografici e socio-economici 
34 Popolazione della Comunità attuale ed in 
proiezione, 1960-2020 
MWori 
400 
1960 t970 1960 Î990 2000 2010 2020 35 Nascite, matrimoni, divorzi x 1000 persone nella 
Comunità 1960,1970,1980 e 1991 
20 
M 
10 Per fritte parsone 
IMO 1«0 1860 IMI 
Dati «uldvoal 1989 Per mHle persone 10 
• Matrimoni 
IL 8 
mê. 
t il 
ieeo wo IMO t»i ieeo 1970 wo 1M1 
36 PercentuaH di donne occupate di età 25-49 negli 
Stati membri, 1963 e 1991 
% popataaone di età 25-49 37 Madri sole, occupate, disoccupate e Inattive negli 
Stati membri, 1967 e 1991 
RL NL UK E Ë12 B D GR f 1 DK L P 
Colonna di itivtnK 1987. oatonna di dwtm: 1991 
120 
Capitolo 9^ La ripercussioni detto trasformazioni socio-economiche sui statami di protaziona sodato 
tratta quindi di trovare un equilìbrio 
fra l'esigenza di contenere i costi e di 
garantire la giustizia distributiva fra 
le generazioni e queha di mantenere 
dignitosi hvehi di vita e curare l'inte­
grazione degh anziani, h cui numero 
è in crescita continua. 
Stabilità della 
famiglia 
L'impennata che si registra nel nu­
mero di divorzi, dehe separazioni, 
dehe convivenze more uxorio e dehe 
nascite illegittime sta rapidamente 
minando aha base h secondo dei pre­
supposti su cui era fondato lo stato 
assistenziale, quello cioè deha stabihtà 
dei matrimoni e dell'unione dehe 
famighe. Dall'evoluzione in corso 
discendono due conseguenze per i sis­
temi di previdenza sociale. L'indebo­
limento dell'unità delle famiglie 
comporta anzitutto un aumento del 
rischio di emarginazione sociale, so­
prattutto di certe categorie come i vec­
chi, le madri nubih e i loro figh e i 
giovani senza lavoro. Il numero dehe 
famighe mono-parentali è andato rapi­
damente aumentando in tutta la Comu­
nità. 
La seconda conseguenza tocca la spi­
nosa questione dei diritti "personali" e 
"derivati" alla previdenza sociale. 
Com'è noto, i regimi tradizionali di 
previdenza sociale contemplano 
un'ampia casistica in cui h diritto 
ah'assistenza non è acquisito diretta­
mente, cioè a seguito deh'esercizio di 
un 'attività lavorativa e il versamento di 
contributi, bensì indirettamente, cioè 
per h rapporto di parentela esistente col 
titolare effettivo (ad es. coniuge: di 
sohto il marito) di cui l'altro è conside­
rato, come si dice, "a carico". Con la 
graduale scomparsa della famigha di 
tipo tradizionale, si sgretolano le basi 
giuridiche di questo sistema, dato che, nel caso di convivenze, separazioni, 
divorzi, matrimoni di divorziati, na­
scite ihegittime, ecc., si comphca as­
sai il concetto di "diritto derivato" e 
riesce difficile, tutte le volte che si 
forma o si spezza una "relazione 
atipica", stabilire chi ha diritto ah'as­
sistenza e in quale misura e sulla base 
di quali presupposti giuridici. 
Appunto per ovviare a queste difficol­
tà, la Raccomandazione insiste sul fat­
to che "i sistemi di protezione sociale 
devono fare in modo di adattarsi all'e­
voluzione dei comportamenti e dehe 
strutture famihari, qualora questa com­
porti l'emergere di nuove necessità di 
protezione sociale connesse in partico­
lare con le trasformazioni del mercato 
del lavoro e con l'evoluzione demo­
grafica". 
Alcuni Stati membri si sono già mossi 
in questa direzione modificando le dis­
posizioni che regolano certe prestazio­
ni (come ad es. le pensioni superstiti 
per il coniuge e gh assegm famihari) o 
introducendo la possibilità di ripartire 
tra i due coniugi la titolarità del diritto 
a pensione in caso di divorzio. Per 
tenere conto dei nuovi rapporti sociah 
che si vanno affermando neha realtà, 
occorrerà tuttavia ripensare con una 
revisione ancor più radicale l'intera 
gamma dei diritti derivati, senza peral­
tro passare con eccessiva fretta ad un 
sistema che preveda unicamente diritti 
ad personam, al fine di non peggiorare 
la condizione dehe donne. In una situa­
zione in cui fra uomini e donne sussi­
stono spiccate ineguaglianze neha 
ripartizione dei lavori retribuiti e con 
diritto aha protezione sociale e di quelh 
non retribuiti e senza diritto ah'assis­
tenza, le donne cui tocca ancora la 
quota più consistente di lavori deha 
seconda categoria avrebbero maggiori 
difficoltà ad acquisire a titolo persona­
le il diritto ad una protezione sociale 
dignitosa. Stabilità 
dell'occupazione 
Il terzo pilastro deha previdenza so­
ciale tradizionale era la stabihtà 
dell'occupazione, caratteristica di 
un'economia industriale in fase di 
espansione. D rallentamento del ritmo 
di crescita economica e il formarsi 
d'un mercato del lavoro di tipo post-in­
dustriale hanno ridotto assai la dispo­
nibilità di posti di lavoro stabili, 
caratterizzati cioè da una relativa 
continuità del rapporto d'impiego, e 
favorito la comparsa di forme occupa­
zionali più labili, caratterizzate da fre­
quenti cambiamenti del posto di 
lavoro, alternanza di periodi di attività 
a soste (a volte prolungate) d'inattività 
e disoccupazione, moltiplicazione dei 
lavori "atipici", cioè a mezza giornata, 
intermittenti, ecc. 
Poiché i sistemi tradizionali di 
previdenza sociale, funzionanti con 
meccanismi che penalizzano le inter­
ruzioni di carriera e le attività atipi­
che, stentano a tenere il passo con le 
innovazioni che si presentano sull'at­
tuale mercato del lavoro, e' è il rischio 
che molti lavoratori esercitanti occu­
pazioni di nuovo tipo o disoccupati 
non godano d'una protezione sociale 
sufficiente o finiscano addirittura per 
ingrossare la schiera dei cosiddetti 
"nuovi poveri". 
Questa è quindi un'ulteriore impor­
tante ragione di adattamento istitu­
zionale. La Raccomandazione 
sollecita gli Stati membri a riformare 
i propri sistemi per adeguarli alle tra­
sformazioni in corso nel mercato del 
lavoro, indicando in particolare l'esi­
genza di "ridurre [...] la penalizzazio­
ne dei lavoratori dipendenti che 
abbiano avuto una carriera di lavoro 
incompleta a causa di periodo di ma­
lattia, invalidità o disoccupazione 
prolungata, nonché dei lavoratori 
121 
Capitolo 9-Le ripercussioni detto trasformazioni socio-economiche sui datami di protaziona sodato 
gawbwflwwwaw^^ 
Mutamenti demografici e socio-economici 
36 Tassi di disoccupazione di uomini e donne di età 
inferiore a 25 anni e superiore a 25 anni negU Stati 
membri, 1965 e agosto 1993 39 Disoccupazione di lunga e lunghissima durata 
<>1 anno, >2 anni) negli Stati membri, 1965 e 
1991 
% totale dboccupaO 
1985 
1991 l SO 
60 
li! 
im 
>1 «nno *a anni 
40 Occupazione a tempo parziale di uomini e donne negli 
Stati membri, 1963 e 1991 41 Tassi di attività delle persone anziane <55+) negli 
Stati membri, 1963 e 1991 
4Q %d(popohtóonedt<rtà55+ 
122 
Capitolo 9'r &* ripercussioni dette trasformazioni socio-economiche sui sistemi dt protezione sodato 
dipendenti che abbiano momenta­
neamente interrotto l'attività lavora­
tiva per ahevare i figli..". Occorrerà 
cioè introdurre dispositivi di tutela 
sociale studiati in funzione dehe nuo­
ve forme di occupazione ed inoltre 
predisporre meccanismi che — vista 
l'incapacità dell'attuale mercato 
europeo del lavoro a garantire posti 
stabili e duraturi ad una forza lavoro 
in continua espansione e sopratutto ai 
suoi componenti più deboli tengano 
conto dell'accresciuta possibilità di 
restare disoccupati nel corso deha pro­
pria vita lavorativa, che, d'ora in avan­
ti, si presenterà ad ogni lavoratore. 
Conflitto fra 
l'attività lavorativa 
e i compiti familiari 
Le carriere lavorative atipiche sono 
assai più frequenti fra le donne che fra 
gh uomini. H quarto presupposto su cui 
si basava il funzionamento del sistema 
previdenziale di tipo classico era che le 
donne fossero neha loro stragrande 
maggioranza soggetti economicamen­
te non attivi, impegnate per lo più 
neh'attività — non retribuita — di ca­
salinghe: sulla base di questa premessa 
era possibile impostare un rapporto 
equilibrato fra produzione, riprodu­
zione e sicurezza sociale, prevedendo 
la titolarità del diritto all'assistenza per 
gh uomini esercitanti un'attività lavo­
rativa retribuita e l'attribuzione d'un 
diritto derivato, in forza del matrimo­
nio o deha parentela, ahe donne che si 
occupavano deha casa. Con la sempre 
più estesa partecipazione femminile al 
mercato del lavoro, al posto del prece­
dente equilibrio, ormai spezzato, sono 
subentrate frizioni sensibili tra le sfere 
deha professione, deha vita familiare e 
deha tutela sociale. Se il sistema deha 
previdenza sociale si dimostrasse inca­
pace di reagire con gh opportuni adat­
tamenti istituzionali alla nuova situazione, le tensioni che ne nasce­
rebbero potrebbero produrre effetti 
assai gravi : il mantenimento dell'at­
tuale regime accollerebbe infatti ahe 
donne — costrette ad occuparsi, oltre 
che di un'attività esterna, anche dei 
lavori domestici — un onere 
sproporzionato, limitandone allo 
stesso tempo i diritti ahe prestazioni 
sociah, e finirebbe per scoraggiarle 
dall' avere figh, rinforzando così, at­
traverso un ulteriore calo deha ferti­
lità, il circolo vizioso che conduce 
alla senilizzazione deha popolazione 
e quindi aha sequela dei problemi 
elencati sopra. 
Nelle moderne società europee il la­
voro dehe casalinghe, non retribuito 
e senza diritti aha previdenza, costi­
tuisce, soprattutto per le famiglie mo­
noreddito, un rischio sociale di 
nuovo tipo, che spesso sfocia in situa­
zioni d'indigenza cronica. Si tratta di 
una problematica che la Raccoman­
dazione affronta di petto, invitando 
gli Stati membri "a eliminare, tramite 
misure atte a conciliare responsabili­
tà familiari e vita professionale, gli 
ostacoli ah'esercizio di un'attività pro­
fessionale da parte dei genitori". Un 
adattamento dei sistemi di protezione 
sociale appare ancora una volta parti­
colarmente urgente in questo settore. 
Benché i sistemi previdenziali siano 
fondati sulle stesse premesse e i nuo­
vi compiti cui essi si trovano di fronte 
siano più o meno gh stessi per tutti, 
gli Stati membri reagiscono tuttavia 
alla problematica in modi diversi, 
condizionati dalla specificità delle 
proprie strutture e normative. La 
necessità di modifiche istituzionali 
costituisce un'occasione unica per 
attuare una ristrutturazione dei siste­
mi nazionali, che consenta loro, — 
per citare la Raccomandazione—"di 
progredire in armonia reciproca 
verso gli obiettivi fondamentali deha 
Comunità". Neha ricerca di nuove Dettagli di calcolo 
delle indennità per 
i casi atipici 
I casi presentati nel presente 
capitolo intendono rappresen­
tare situazioni risultanti da 
nuovi sviluppi socìodemogra-
fici e occupazionali. Tali si­
tuazioni sono "atipiche" 
rispetto a schemi standard di 
protezione sociale e sono sus-
cettibli di rivelare lacune e 
inadeguatezze dei sistemi 
previdenziali attuali dei vari 
Stati membri. Ciascun caso è 
definito da particolari caratte­
ristiche demografiche, occu­
pazionali e istituzionali. 
I diritti alle indennità maturati 
da ciascuna persona "atipica" 
sono calcolati al netto per il 
periodo luglio — dicembre 
1992 (cioè, previa applicazio­
ne, se del caso, dei contributi 
di sicurezza sociale e dell'im­
posta sul reddito e delle dedu­
zioni consentite)» 
Le indennità risultantine sono 
espresse in percentuale deir-
indennità netta maturata per 
lo stesso periodo da un opera­
io salariato dell'industria con 
occupazione ininterrotta a 
guadagno medio per il nume­
ro di anni richiesto dalle nor­
mative nazionali per poter 
maturare il diritto all'indenni­
tà integrale. 
Per taluni casi, sono possibili 
più soluzioni a seconda delle 
scelte specifiche effettuate 
daha persona atipica (per 
esempio, versamento di con­
tributi volontari o simili). Per 
questì casi viene calcolata una 
posizione "meno favorevole" 
e una posizione "più favore­
vole". 
-123-
Capitato 9-Le ripercussioni dalle trasformazioni sodo-economiche sut datomi di protezione sodato 
strade, il punto obbhgato di partenza 
è ovviamente un'analisi preliminare 
delle differenze esistenti ed una spie­
gazione di tale divergenza. 
Differenze fra i 
sistemi 
previdenziali in 
casi atipici: diritti 
a pensione 
Per misurare in concreto il grado 
di divergenza dei sistemi previ­
denziali nazionah in rapporto ai nuo­
vi problemi che ad essi si pongono, 
di seguito si passerà in rassegna una 
serie di situazioni che, pur essendo 
atipiche rispetto ahe premesse su cui 
si basano i regimi tradizionali di 
previdenza, tendono oggi a riprodur­si con sempre maggiore frequenza. 
La casistica analizzata comprende 
una scelta, necessariamente ristretta 
e tuttavia rappresentativa, dei proble­
mi di nuovo genere con cui i sistemi 
di sicurezza sociale dovranno di 
necessità confrontarsi in futuro: 
indigenza fra le donne anziane; inter­
ruzione deha carriera a causa di ma­
lattia protratta, di disoccupazione o 
della necessità di accudire ai bambi­
ni; dissoluzione del matrimonio e 
famiglie mono-parentali; lavori a 
mezza giornata. Per ciascuno Stato 
membro le conseguenze derivanti 
agli interessati da ognuna dehe cir­
costanze deha casistica sono analiz­
zate confrontando gh effetti con cui 
esse si ripercuotono sulla pensione 
finale, essendo questa la prestazione 
principale erogata dagli attuali siste­
mi previdenziali. In ogni caso il dirit­
to a pensione è espresso in termini di 
valore netto mensile (l'importo ipo­
tetico ricevuto nel mese di lugho 
1992), quale percentuale della pen­
sione integrale netta al fine di accer-
MËËm tare l'entità della perdita risultante 
dal fatto che le circostanze individua­
li differiscono daha norma (per una 
più precisa definizione dei termini si 
rinvia aha scheda a pag.123). 
Caso 1 : Indigenza 
fra le persone 
anziane 
Donna sola di 70 anni, che non si 
è mai sposata, senza familiari a 
carico, praticamente senza contribu­
ti, senza diritto a pensione superstiti 
per morte del marito e con scarse 
entrate proprie (d'importo comun­
que inferiore al minimo previsto per 
aver diritto alla pensione sociale). 
Per quanto sussista in tutti paesi una 
qualche misura di protezione per tale 
caso, sia tramite l'assicurazione pen­
sionistica nazionale, sia tramite l'as­
sistenza previo accertamento dehe 
risorse, il grado di protezione varia 
notevolmente da un paese ah'altro. In 
Danimarca, l'entità deh'aiuto è elevata 
in termini di pensione integrale (93%). 
Nel Regno Unito, e specialmente in 
Irlanda, il sostegno è relativamente 
elevato in termini di pensione integrale 
(rispettivamente h 67% e l'86%), ma 
modesto in termini di guadagni medi 
(rispettivamente, il 31% e 35%), e ri­
flette h basso hveho pensionistico di 
base in rapporto al salario. 
Nei paesi del Nord, l'entità del soste­
gno è notevolmente più bassa deha 
pensione integrale (meno del 60%, 
ad eccezione deha Germama), ma 
relativamente abbondante rispetto ai 
salari medi (dal 39% in Germama al 
49% nei Paesi Bassi). Negli Stati 
membri meridionali, il grado di pro­
tezione è molto basso (il 33% deha 
pensione integrale in Spagna, il 28% 
in Portogallo, il 23% in Italia e 1' 11 % 
in Grecia) (Grafico 42). 
-124 
Capitolo 9~Le ripercussioni ostie trasformazioni sodo-economiche sui sistemi di protezione sociale 
WWBWWWWMflPM^^ 
Caso 2: Interruzione 
della carriera per 
causa di malattia 
Operaio dell'industria, celibe, 
con salario medio, che abbia 
lavorato il minimo di anni richiesto 
per aver diritto alla pensione norma­
le, tranne un'interruzione di 5 anni 
per causa di malattia intervenuta a 
metà della vita lavorativa. 
Fatta eccezione per alcuni pochi casi, 
periodi prolungati di malattia non 
hanno effetti negativi sensibili 
suh" importo deha pensione perce­
pita. Neha maggior parte dei paesi 
non subisce in effetti alcuna decurta­
zione. I soh paesi in cui interviene 
una riduzione cospicua — ma non in 
tutti i casi sono il Portogallo, l'Itaha, 
la Spagna e la Grecia. In Portogallo 
un certo numero di persone che rien­
tra in questa categoria riceve soltanto 
il 70% deha pensione normale, men­
tre in Italia, Spagna e Grecia esse 
ricevono, nei casi meno favorevoh, 
oltre il 90% della pensione normale 
(per essere precisi, il 91% in Italia e 
il 94% in Spagna e Grecia). 
Caso 3: Interruzione 
della carriera 
per periodi di 
disoccupazione 
Stesso caso di prima, con interru­
zione di 5 anni per disoccupazio­
ne a metà della loro vita di lavoro. 
In alcuni paesi i periodi di disoccupa­
zione protratta incidono in misura un 
po' più sensibile sull'importo deha 
pensione finale che uguali periodi di 
malattia: ai fini dell'accreditamento 
dei contributi di pensione, in questi 
paesi si ritiene evidentemente che la 43 Caso 3 
% pensione completa 
100 r Più favorevole m Meno favorevole 
Wimm 
44 Caso 4 
120 r 
warn % pensione completa 
ÌI1120;;! 
125 
Capitato 9~Le ripercussioni detto trasformazioni sodo-economiche sui sistemi di protezione sodato 
disoccupazione vada penalizzata 
rispetto alla malattia. Nel Lussem­
burgo e in Olanda la perdita di diritti 
a pensione equivale a circa il 10% 
della pensione normale. Può essere 
più sensibile (ma solo in certi casi 
(meno favorevole o casi estremi) in 
Grecia, Spagna e Portogallo. In Por­
togallo, Grecia, Spagna e Itaha la 
riduzione è la stessa che si subisce 
per un periodo equivalente di malat­
tia; negli altri paesi la disoccupazione 
non incide sul computo deha pensio­
ne finale (grafico 43). 
Caso 4: Donna che 
interrompe la 
carriera lavorativa 
per allevare i figli 
Operaia dell'industria con lavo­
ro a tempo pieno e salario me­
dio, sposata ad un operaio 
dell'industria con salario medio e regolare contratto di lavoro, la qua­
le, dopo aver lavorato regolarmente 
dall'età di 16 anni a quella di 25, è 
rimasta a casa per curare due figli 
dal 26° al 35° anno ed ha quindi 
ripreso a lavorare a decorrere dal­
l'età di 36 anni fino all'età del pen­
sionamento. 
Sono numerosi i paesi membri in cui 
le interruzioni della carriera lavorati­
va di donne che hanno lasciato il 
lavoro per allevare i figh sono pena­
lizzate con decurtazioni della pensio­
ne, più consistenti in Olanda (24%), 
seguita da vicino da Danimarca e 
Italia (20-21%). In Belgio la riduzio­
ne è di poco superiore al 10%; mentre 
in Grecia (in certi casi), Lussembur­
go, Francia ed Irlanda (per chi non 
versi i contributi volontari) va dal 2% 
al 6%. La decurtazione è in ogni caso 
la risultante di due meccanismi: man­
cato versamento dei contributi per gli 
anni dedicati aha cura dei figh e/o 
insufficiente numero di anni di con­
tribuzione per aver diritto alla pen­sione piena. Sebbene in molti paesi 
sia ammessa la possibilità di versa­
menti contributivi volontari durante 
le interruzioni dell'attività lavorati­
va, va tuttavia ricordato che questi 
contributi sono d'importo relativa­
mente elevato e che essi andrebbero 
versati in un periodo in cui la nascita 
dei figli già di per sé contrae le dispo­
nibilità del bilancio familiare. Vi 
sono anche paesi — Gran Bretagna, 
Portogallo, Spagna, Grecia e Irlanda 
(per chi versi i contributi volontari) 
— in cui le interruzioni dell'attività 
lavorativa per l'allevamento dei figli 
non incidono sull'ammontare deha 
pensione (grafico 44). 
Caso 5: Caso di 
chi interrompe la 
carriera lavorativa 
per assistere un 
familiare malato 
o invalido 
45 Caso 5 
% pensione completa 
120 r 
11001 Più favorevole 
Meno favorevole •r:Ì!Ì120! 
too Lavoratore dell'industria a tempo 
pieno con salario medio che, 
dopo aver lavorato regolarmente dal 
16° al 40° d'età, resta a casa dal 41 ° 
al 45° anno per curare un familiare 
invalido, riprendendo quindi l'attivi­
tà lavorativa a tempo pieno dal 46° 
anno fino al raggiungimento dell'età 
pensionabile. 
Nel caso prospettato la decurtazione 
sarebbe alquanto sensibile in una se­
rie di paesi: in particolare, sarebbe 
massima in Danimarca (22%), ma 
consistente anche in Grecia (in certi 
casi), Olanda, Itaha (in certi casi), 
Germania (fino al gennaio 1992, 
quando sono entrate in vigore nuove 
disposizioni, per le quah i periodi 
dedicati all'assistenza di familiari 
sono considerati ai fini del calcolo 
della pensione), con tagli di oltre il 
126 
Capitolo 9-Le ripercussioni delle trasformazioni socio-economiche sui sistemi di protezione sodato 
WÊmmmNmimmn»sm*& waattMWWtfw*^^ 
10%, e in Belgio,* con riduzioni lieve­
mente inferiori. In Gran Bretagna, 
Irlanda e Francia la riduzione sarebbe 
in pratica trascurabile, mentre non è 
prevista alcuna decurtazione in Por­
togallo, Spagna e Lussemburgo, nei 
quali, tuttavia, l'assenza di riduzioni 
è dovuta al fatto che l'ipotetico lavo­
ratore deh'esempio ha nel complesso 
avuto una lunga vita contributiva, 
con versamento d'un numero di con­
tributi sufficiente all'assegnazione 
d'una pensione intera, piuttosto che 
all'accreditamento ai fini pensioni­
stici degli anni "persi" per l'assisten­
za del familiare (grafico 45). 
Caso 6: 
Dissoluzione di 
matrimonio 46 Caso 6 
% pensione completa 
100 r 
Più favorevole 
Meno favorevole 
mm 100 
Donna in età di pensionamento, 
casalinga sposata dal 20° 
al 45° anno d'età ad un operaio 
dell'industria con salario medio, di­
vorziata all'età di 45 anni e succes­
sivamente occupata a tempo pieno 
nel settore industriale con salario 
medio fino all'età della pensione. 
Se si eccettuano l'Irlanda, dove 
nell'esempio contemplato la pensio­
ne non subirebbe decurtazioni, e la 
Danimarca, dove la riduzione sareb­
be del 2%, in tutti gli altri paesi mem­
bri, in casi come questi, si registrano 
scarti significativi rispetto all'impor­
to d'una pensione normale, dovuti al 
fatto che per il periodo in cui la donna 
ha svolto attività di casahnga non 
sono stati versati o accreditati contri­
buti. La differenza è massima in Por­
togallo (oltre il 60%) e in Itaha (45%) 
e minima in Belgio (8%), dove per gh 
anni di matrimonio alle casalinghe 
vengono accreditati contributi figu­
rativi (grafico 46). 47 Caso 7 
% pensione completa 
100 r 
I Più favorevole 
)- afi Meno favorevole 100 
127-
Capitolo 9-Le ripercussioni delle trasformazioni socio-economiche sui sistemi di protezione sociale 
rK£A*ft«&!»S'&^^ 
48 Caso 8 
% pensione completa 
100 r 
Più favorevole 
Meno favorevole 100 
49 Caso 9 
% pensione completa 
100 r Più favorevole 
Meno favorevole 100 Caso 7: Famiglia 
mono-parentale 
Singolo genitore, senza familiari a 
carico al momento del pensiona­
mento, che ha lavorato come operaia 
a tempo pieno nell'industria dai 18 
ai 28 anni d'età, con salario d'impor­
to pari al 75% di quello medio, è 
rimasta a casa dal 29° al 33° anno 
d'età per accudire a un bambino e 
poi ha ripreso a lavorare dal 34° 
anno sino al raggiungimento dell'età 
pensionabile con paga pari al 75% 
d'un salario medio. 
Solo in Danimarca e in Irlanda la 
donna dell'esempio citato avrebbe 
diritto alla pensione completa, con 
la riserva che, per l'Irlanda,il caso 
ipotizzato sarebbe estremamente ati­
pico, in quanto l'interruzione dell'at­
tività lavorativa a seguito della 
nascita d'un figho qui si protrae mol­
to più a lungo (sovente da 10 a 15 
anni) e le donne in questa situazione 
molto spesso non maturano alcun di­
ritto a pensione. La decurtazione è 
relativamente contenuta (meno del 
20%) in Gran Bretagna, Germania e 
Lussemburgo (dove i periodi dedica­
ti ah'allevamento dei figli sono con­
teggiati ai fini della pensione), 
mentre è alquanto più sensibile nei 
paesi restanti, soprattutto in Olanda e 
Portogallo (dove raggiunge il 40-
50%). [Va tuttavia notato che per i 
paesi in cui l'importo della pensione 
è correlato alla retribuzione gran par­
te deha decurtazione deha pensione, 
nel caso illustrato, deriverebbe, in 
parte, dal fatto che la persona dell'e­
sempio percepisce un salario del 75% 
inferiore alla media] (Grafico 47). 
128 
Capitolo 9- Le ripercussioni detto trasformazioni sodo-economiche sul sistemi di protezione sodato 
«WBBWWMWM*^^ 
Caso 8: 
Dissoluzione di 
matrimonio + figlio 
disabile a carico 
Operaia dell'industria, sposata 
all'età di 20 anni ad operaio 
dell'industria con salario medio, 
la quale dal 16° al 32° anno ha lavo­
rato con paga pari al 75% del salario 
medio; divorziata a 33 anni, è rima­
sta sola con figlio neonato menoma­
to, al quale accudisce a tempo pieno. 
Ancora una volta, soltanto in Dani­
marca e Irlanda la perdita di indenni­
tà risulta trascurabile. Tale perdita è 
situata fra il 30 e h 40% nel Regno 
Unito, in Francia e in Grecia, mentre 
si aggira intorno al 50% in tutti glial-
tri paesi. Per quanto la Germania sia 
il solo paese in cui è possibile divide­
re i contributi ottenuti durante il ma­
trimonio anteriormente al divorzio, 
ciò non sembra tornare a benefìcio 
della donna nell'esempio relativo 
agli altri paesi, sostanzialmente per h 
fatto che svolge attività lavorativa 
per un tempo troppo breve (grafi­
co 48). 
Caso 9: Lavoro a 
tempo parziale 
Operaio dell'industria con sala­
rio medio in occupazione rego­
lare a tempo pieno fra H6ei28 anni, 
in occupazione regolare a tempo 
parziale e metà salario medio fra i 29 
e 43 anni e successivamente in occu­
pazione regolare a tempo pieno fino 
ali 'età della pensione. 
A quanto risulta nella maggioranza 
dei paesi membri gli effetti negativi, 
ai fini della pensione finale, d'un pe­
riodo di lavoro a tempo parziale nel mezzo della carriera lavorativa sa­
rebbero poco più che marginah. La 
decurtazione è tuttavia abbastanza 
sensibile — del 10% ed oltre — in 
Belgio, Germania, Italia, Lussem­
burgo ed Olanda, dove, essendo la 
pensione calcolata suha base deha 
retribuzione percepita, l'importo ri­
sulterebbe ridotto rispetto alla nor­
ma, in quanto nella vita lavorativa 
dell'operaio preso in esempio figura 
un periodo di paga dimezzata rispetto 
alla retribuzione media (grafico 49). 
Diritto 
all'assistenza 
sanitaria 
Un ulteriore aspetto da esaminare 
è queho delle ripercussioni che 
nei vari Stati membri eventuali circo­
stanze atipiche ricorrenti nel corso 
deha vita lavorativa hanno sul diritto 
all'assistenza sociale. In pratica, 
nella casistica esaminata a proposito 
delle pensioni tale diritto sarebbe ga­
rantito in tutte le ipotetiche situazioni 
prospettate, ognuna delle quah sareb­
be coperta o da un regime mutualis­
tico o dall' assistenza sociale o dal 
servizio sanitario nazionale. Il solo 
caso che potrebbe risultare scoperto 
è queho di chi, senza regolare con­
tratto di lavoro, svolge un'attività "in 
nero" nell'ambito della cosiddetta 
economia sommersa, senza versa­
mento di contributi aha previdenza 
sociale, per quanto, anche in situazio­
ni come questa, se l'interessato ha 
bisogno di cure, si possa presumere 
che in tutti i paesi gh sarebbe aperto 
il ricorso ah'assistenza pubbhca. Osservazioni 
conclusive 
Di seguito si enucleano le con­
clusioni essenziali che emer­
gono dall'analisi condotta nel 
presente capitolo: 
- le interruzioni deha carriera la­
vorativa per causa di malattia 
hanno effetti puramente margi­
nali sul conteggio della pensione 
finale; 
- nella maggior parte dei paesi 
anche i lunghi periodi di disoc­
cupazione hanno un effetto sol­
tanto esiguo, per quanto in 
alcuni esso sia più pronunciato 
di quello prodotto da un'interru­
zione per malattia; 
- nella maggior parte degli Stati 
membri i periodi di inattività per 
la cura dei figli hanno ripercus­
sioni negative sull'ammontare 
deha pensione finale; 
- gran parte dei sistemi di previ­
denza sociale non dispongono di 
meccanismi efficienti per le si­
tuazioni conseguenti ai divorzi, 
soprattutto quando esse siano ag­
gravate da altri problemi (come 
la presenza d'un figho minora­
to), col risultato che sovente il 
coniuge più debole rimane senza 
pensione adeguata; 
- i periodi di lavoro a mezza gior­
nata comportano decurtazioni 
deha pensione solo in una mino­
ranza dei paesi; 
- non risultano lacune significative 
nella copertura dell'assistenza 
malattia. 
-129 
Capitolo 9-Le ripercussioni delle trasformazioni sodo-economiche sui sistemi di protezione sodato 
Tra gli Stati membri sussistono tutta­
via differenze notevoh nella struttura 
e nelle modalità di calcolo deha pen­
sione (mentre in alcuni sussiste una 
pensione normale, in altri è prevista 
una pensione di base, maggiorata da 
aggiunte integrative; in alcuni essa è 
calcolata in base al salario/stipendio, 
in altri ha un importo fisso; in altri 
occorrono più anni di contribuzione 
per avere diritto alla pensione massi­
ma, e così via) e nelle disposizioni 
che prevedono la possibilità di ripar­
tire fra i due coniugi i contributi ma­
turati durante gli anni di matrimonio 
o che regolano l'accreditamento di 
contributi per i periodi di inattività, 
ecc. Per quanto riguarda gh effetti 
che sull'importo deha pensione pro­
vocano le interruzioni deha carriera 
lavorativa e il divorzio, è possibile 
distinguere fra i paesi membri quattro 
gruppi: 
- il gruppo anglosassone, cioè 
Gran Bretagna ed Irlanda, dove 
l'importo della pensione finale 
non è influenzato granché dagli 
eventi atipici, ma è piuttosto bas­
so in rapporto alla retribuzione 
media (per quanto il regime pen­
sionistico irlandese sia un po' 
più generoso di quello britanni­
co); 
- il gruppo scandinavo, cioè per 
ora la sola Danimarca, dove 
l'importo della pensione finale è influenzato in misura, anche qui, 
modesta dagli eventi atipici (so­
prattutto per quanto riguarda il 
divorzio e il lavoro a mezza 
giornata) ed è anche relativa­
mente elevato rispetto alla retri­
buzione media; 
il gruppo nord-europeo, com­
prendente Francia, Germania e i 
paesi del Benelux, ed al quale si 
potrebbe aggiungere anche l'Ita­
lia, in cui, a causa del sistema 
di calcolo, basato sul salario/ 
stipendio, gli eventi atipici si 
ripercuotono in misura sensibi­
le suh" importo deha pensione 
finale, la quale tuttavia si può 
considerare, in generale, relati­
vamente elevata in rapporto al 
salario medio; 
il gruppo iberico, cioè la Spagna 
ed il Portogallo, dove gli eventi 
atipici non influiscono in pratica 
granché sull'importo della pen­
sione finale, il quale è per di più 
relativamente elevato rispetto 
alla media delle retribuzioni. 
Sembrerebbe quindi che Spagna 
e Portogallo abbiano il sistema 
mighore, il quale non penahzza 
le interruzioni dell'attività lavo­
rativa e garantisce anche pensio­
ni generose, se non fosse che, 
considerata la quota relativamen­
te ridotta della forza lavoro che 
in questi due paesi riesce a con­quistare un posto di lavoro stabi­
le e sicuro, gli importi della pen­
sione completa sono più che 
altro valori teorici, difficili da 
raggiungere in pratica, a causa 
delle dimensioni ristrette del 
mercato del lavoro. 
La Grecia pare collocarsi, per quanto 
riguarda le caratteristiche del sistema 
previdenziale, a mezza strada fra il 
secondo e il terzo gruppo. 
Si ricorda infine che l'anahsi effet­
tuata dei sistemi previdenziali si è 
limitata ad esaminare gh effetti con 
cui sulla pensione e sulla copertura 
dell'assistenza malattia si ripercuo­
tono gli eventi atipici — periodi di 
inattività o divorzio — che possono 
ricorrere in una carriera lavorativa, 
senza tuttavia precisare il grado di 
tutela sociale effettivamente previsto 
per coloro che si trovano in queste 
situazioni nel momento in cui esse si 
presentano. 
Poiché è comunque confermato che 
in genere questi eventi hanno conse­
guenze penalizzanti, anche se non 
così gravi come si sarebbe potuto 
presumere, ci sarebbe in effetti biso­
gno di una qualche modifica dei sis­
temi previdenziali, che porti ad una 
maggiore convergenza fra i quattro 
gruppi di paesi nel grado di tutela 
sociale accordato. 
-130 
Collaboratori 
Alla preparazione della presente relazione hanno collaborato: 
- Eurostat Istituto Statistico deha Comunità europee 
- Una rete di esperti deha Commissione composta di Peter Abrahamson, Manuela Arcanjo, Jos Berghman, Ignacio 
Cruz Roche, Alain Euzeby, Maurizio Ferrera, Mariana Fotaki, Pierre Hausman, Carol Propper, Heinz-Dietrich 
Steinmeyer, Jef Van Langendonck e Gerry Whyte. 
- Applica sprl 
- Alphametrics Ltd 
Note 
Ove non specificato altrimenti, i dati relativi aha Germania si riferiscono alla Repubblica Federale di prima deh'unifi­
cazione 
SPA: i riferimenti a SPA concernono gli Standard di Potere d'Acquisto che rappresentano una misura del tutto PIL che 
rispecchia il potere d'acquisto reale di una valuta nel paese in questione. Lo scopo è di fornire un quadro affidabile del 
volume e deha struttura di beni e servizi destinato ad un particolare uso finale e consentire quindi di effettuare raffronti 
in termini reali del PIL e delle sue componenti tra gh Stati membri. Cfr. Parità di potere d'acquisto e prodotto interno 
lordo reale risultati 1985, Eurostat 1985 e conti nazionali SEC Aggregati, Eurostat, pubbhcazione annuale. 
Capitolo 4: i dati relativi ai tassi di mortalità provengono da European Community Atlas of Avoidable Deaths, Oxford, 
OUP 1991. 
I risultati concernenti l'accesso all'assistenza sanitaria si basano su A.Wagstaff e E. Van Doorlaer (1993), Equity in 
the delivery of health care: methods and findings of the COMAC — HRS project, in F.Rutten, E.Van Doorslaer and 
A.Wagstaff (eds), International comparison of equity in the finance and delivery of health care, Oxford, OUP 1993. 
La sezione relativa ah'effetto deha protezione sociale sui redditi dehe famighe è stata ispirata da Poverty and adequacy 
of social security in the EC, H.Deleeck, K. Van Den Bosch and L. De Lathouwer (eds), Avebury 1992. 
Capitolo 7: la sezione sui sistemi di assistenza sanitaria negli Stati membri è stata ispirata da B.Abel-Smith, Cost 
containment and new priorities in health care, Averbury 1992, The reform of health care: a comparative analysis of 
seven OECD Countries, OCSE, Parigi 1992 e Dépenses de santé: un regard international, Rapport au Premier Ministre 
presentato da Y.Moreau, Parigi 1992. Tutti i dati provengono da Health care systems in OECD countries, facts and 
trends, 1960-1991, Parigi 1993. 
Capitolo 8: questo capitolo si basa su uno studio in via di preparazione ad opera di una rete coordinata dal CERC — 
Centre d'Etude des Revens et des Coûts (F) di cui fanno parte B.Cantihon (B), W.Friedrich, D.Engels e U.Kremer-PreiB 
(D), T.Lopez (E), M.Van Den Brink, Y.Grift e J.Siegers (NL), LDitch (UK), M.Sundstrom (Svezia) e P.Vieihe 
(Svizzera). 
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Grafici 
1 Spesa per la protezione sociale procapite e in rapporto al PIL 1991 41 
2 Spesa per la protezione sociale e PIL pro-capite 1991 42 
3 Incremento deha spesa perla protezione sociale pro-capite 1980-1991 43 
4 Importo medio della pensione di vecchiaia in rapporto al PIL pro-capite 1980 e 1991 45 
5 Importo medio dehe prestazioni di disoccupazione in rapporto al PIL pro-capite, 1980-1991 48 
6 Importo medio deh'assegno di famigha in rapporto al PILpro-capite, 1980 e 1991 50 
7 Struttura dehe entrate deha protezione sociale, 1980 e 1991 50 
8 Nuclei familiari con redditi inferiori aha soglia di povertà, prima e dopo l'intervento del regime di 
sicurezza sociale, nella metà degh anni 80 64 
9 Indicatori di efficacia dei sistemi di protezione sociale neha metà degli anni 80 64 
10 Spesa per le pohtiche attive e passive del mercato del lavoro in relazione al PIL, 1992 68 
11 Spesa per interventi attivi sul mercato del lavoro in rapporto alla spesa complessiva del mercato del 
lavoro e del tasso di disoccupazione, 1992 68 
12 Spese di funzionamento dei sistemi previdenziali, in % sul totale dehe prestazioni erogate, 1980 e 
1991 : 80 
13 Costo della manodopera e contrubuti sociah, 1988 83 
14 Costo medio orario del lavoro nell'industria manifatturiera e spesa pro-capite per la protezione 
sociale negli Stati membri, 1990 84 
15 Evoluzione neha spesa per la protezione sociale (escluse le prestazioni di disoccupazione) e 
andamento dehe esportazioni, 1980-1991 84 
16 Evoluzione dell'occupazione e della spesa per la protezione sociale, escluse le prestazioni di 
disoccupazione 85 
17 Evoluzione deh'occupazione e cambiamento neha spesa per la protezione sociale, escluse le 
prestazioni di disoccupazione, 1980-1991 85 
18 Disoccupazione e spesa per la protezione sociale, escluse le prestazioni di disoccupazione, 
1983-1991 85 
19 Evoluzione deha disoccupazione e della spesa per la protezione sociale, escluse le prestazioni di 
disoccupazione, 1983-1991 85 
20 Aliquota della contribuzione per la sicurezza sociale e livelh salariah negh Stati membri — Belgio 88 
21 Aliquota della contribuzione per la sicurezza sociale e livelh salariah negh Stati membri — 
Danimarca 88 
22 Aliquota deha contribuzione per la sicurezza sociale e livelh salariah negh Stati membri — 
Germania 88 
23 Aliquota della contribuzione per la sicurezza sociale e hvelh salariah negh Stati membri — Grecia 88 
24 Aliquota deha contribuzione per la sicurezza sociale e livelh salariah negh Stati membri — Spagna 90 
25 Aliquota della contribuzione per la sicurezza sociale e livelh salariah negh Stati membri — Francia 90 
26 Aliquota della contribuzione per la sicurezza sociale e livelh salariah negh Stati membri — Irlanda 90 
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132-
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27 Aliquota della contribuzione per la sicurezza sociale e livelli salariah negh Stati membri — Italia 90 
28 Ahquota della contribuzione per la sicurezza sociale e livelli salariah negh Stati membri — 
Lussemburgo 92 
29 Aliquota della contribuzione per la sicurezza sociale e livehi salariah negh Stati membri — Paesi 
Bassi 92 
30 Ahquota deha contribuzione per la sicurezza sociale e livelh salariah negh Stati membri — 
Portogallo 92 
31 Ahquota deha contribuzione per la sicurezza sociale e livehi salariah negh Stati membri — Regno 
Unito 92 
32 Spesa complessiva e spesa pubbhca per la sanità in relazione alla spesa nazionale neha Comunità, 
1970,1980 e 1991 97 
33 Popolazione di 75 anni e più negh Stati membri, 1980 e 1991 98 
34 Popolazione deha Comunità attuale e in proiezione, 1960 — 2020 120 
35 Nascite, matrimoni, divorzi x 1000 persone neha Comunità 1960,1970,1980 e 1991 120 
36 Percentuali di donne occupate di età 25-49 negh Stati membri, 1983 e 1991 120 
37 Genitori singoh di sesso femminile, occupati, disoccupati e non occupati negh Stati membri, 1987 e 
1991. 120 
38 Tassi di disoccupazione di uomini e donne di età inferiore a 25 anni e superiore a 25 anni negh Stati 
membri, 1985 e agosto 1993 122 
39 Disoccupazione di lunga e lunghissima durata (1 anno, 2 anni) negh Stati membri, 1985 e 1991 122 
40 Occupazione a tempo parziale di uomini e donne negh Stati membri, 1983 e 1991 122 
41 Percentuali di attività dehe persone anziane (55+) negh Stati membri, 1983 e 1991 123 
42 Caso 1 — Indigenza nehe persone anziane 124 
43 Caso 3 — Interruzione deha carriera per periodi di disoccupazione 125 
44 Caso 4 — Interruzione della carriera per allevare i figh 125 
45 Caso 5 — Interruzione deha carriera per assistere un familiare malato o invalido 126 
46 Caso 6 — Dissoluzione di matrimonio 127 
47 Caso 7 — Famigha monoparentale 127 
48 Caso 8 — Dissoluzione di matrimonio + figlio disabile a carico 128 
49 Caso 9 — Lavoro a tempo parziale 128 
Tabelle 
1 Spesa corrente per la protezione sociale in % PIL, 1970-1991 42 
2 Ripartizione dehe prestazioni sociah per funzione, 1991 (%) 45 
3 Fattori esplicativi deha spesa per le pensioni di vecchiaia 46 
4 Fattori esplicativi deha spesa per le prestazioni di disoccupazione 47 
5 Fattori esplicativi deha spesa per gh assegni famihari 49 
133-
6 Trattamento fiscale delle prestazioni sociali nella Comunità europea (luglio 1992) 52 
7 Contributi che si pagano per le prestazioni sociali neha Comunità (lugho 1992) 52 
8 Prestazioni percepite al pensionamento in % del salario netto medio dei lavoratori manuali 
nell'industria mamfatturiera 54 
9 Prestazioni malattia e invahdita 55 
10 Disabih — Incapacità di lavoro a lungo termine 56 
11 Indennità di disoccupazione 57 
12 Prestazioni versabili ad una persona di 18 anni senza lavoro 58 
13 Assegni di maternità 59 
14 Assegno corrisposto ad un genitore unico senza contributi 60 
15 Assegni di vedovanza 60 
16 Assegni famihari 61 
17 Minimi sociali(lugho 1992) 62 
18 Spesa per le pohtiche del mercato del lavoro, 1992 (% del PIL) 69 
19 Pohtiche assistenziali dirette ahe vittime di esclusione in Danimarca 71 
20 Componenti del regime danese di offerta di posti di lavoro 71 
21 Ammontare degli oneri fiscali e sociah in % sul costo totale della manodopera, 1988 (salario medio 
di un operaio deh'industria manifatturiera, celibe) 82 
22 Ammontare degh oneri fiscali e sociah in % sul totale del costo deha manodopera, 1988 (salario 
medio di un operario dell'industria manifatturiera, coniugato, con due figli e coniuge che non 
esercita un'attività retribuita) 83 
23 Spesa pubbhca per l'assistenza sanitaria in % della spesa complessiva per la sanità 99 
24 Elasticità del reddito netto disponibUe in funzione del salario lordo 117 
-134 
ISSN 0254-1505 
COM(93) 531 def. 
DOCUMENTI 
rr os 
N. di catalogo : CB-CO-93-570-IT-C 
ISBN 92-77-60262-7 
Ufficio delle pubbUcazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo