Relazione esplicativa della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (Testo approvato dal Consiglio il 26 maggio 1997)



Gazzetta ufficiale n. C 191 del 23/06/1997 pag. 0001 - 0010



RELAZIONE ESPLICATIVA DELLA CONVENZIONE SULLA TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Testo approvato dal Consiglio il 26 maggio 1997) (97/C 191/01) CONVENZIONE sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee I. CENNI STORICI La tutela degli interessi finanziari è un settore d'importanza prioritaria oggetto da molti anni di un'attenzione particolare da parte dei governi e dei parlamenti degli Stati membri nonché delle istituzioni comunitarie. A partire dagli anni '60, infatti, sono state intraprese azioni in questo settore. Il 10 agosto 1976 la Commissione presentò un progetto di trattato (1) relativo alla modifica dei trattati che istituiscono le Comunità europee al fine dell'adozione di una normativa comune sulla tutela penale degli interessi finanziari delle Comunità nonché sulla repressione delle infrazioni alle disposizioni dei suddetti trattati, sulla quale negli anni '80 si tennero lunghe discussioni. Dalla fine degli anni '80 le azioni in questo settore sono state intensificate e si è aperta una riflessione sulla questione della tutela giuridica sul piano sia del diritto comunitario che su quello del diritto nazionale. Con la sentenza pronunciata il 21 settembre 1989 nella causa 68/88 (2), la Corte di giustizia ha sancito l'obbligo per gli Stati membri di equiparare la tutela degli interessi comunitari a quella dei propri interessi finanziari e di prevedere un dispositivo di sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive. Nella risoluzione del 13 novembre 1991 (3), il Consiglio «Giustizia» dichiarò da parte sua che «la cooperazione tra gli Stati membri in materia di prevenzione e lotta contro le pratiche fraudolente ai danni degli interessi finanziari delle Comunità è resa più efficace dalla compatibilità delle norme contenute nelle disposizioni giuridiche e amministrative degli Stati membri a cui spetta infliggere sanzioni in materia» en invitò la Commissione ad effettuare «uno studio di diritto comparato sulle suddette disposizioni giuridiche e amministrative degli Stati membri per verificare se si possano prendere iniziative per realizzare una maggiore compatibilità di dette disposizioni», noto sotto il nome di relazione «Delmas-Marty». In via preliminare la Commissione aveva già intrapreso, di sua iniziativa, uno studio comparato sui sistemi di sanzioni amministrative e penali degli Stati membri nonché sui principi generali del sistema di sanzioni comunitarie. Nel luglio 1993 la Commissione ne trasmise i risultati (4) al Consiglio e al Parlamento: ne emergeva l'esigenza di un'azione normativa nei due settori. Nell'ottobre 1992 la Presidenza britannica presentò al gruppo ad hoc del Consiglio «Diritto penale/Diritto comunitario», instituito nell'ambito della cooperazione politica europea, un progetto di dichiarazione intergovernativa sulla lotta contro la frode ai danni degli interessi finanziari delle Comunità. Da parte sua il Consiglio europeo di Copenaghen del 21-22 giugno 1993, sottolineata chiaramente la necessità di rafforzare la tutela degli interessi finanziari delle Comunità nel quadro delle nuove disposizioni del trattato sull'Unione europea, invitò «la Commissione a presentare tali proposte al più tardi nel marzo del 1994». Con la risoluzione concernente la tutela degli interessi finanziari della Comunità, adottata il 29-30 novembre 1993 durante la prima riunione svoltasi dopo l'entrata in vigore del trattato sull'Unione europea (5), il Consiglio «Giustizia e affari interni» (GAI) dichiarò che riteneva opportuno «esaminare le misure da prendere per realizzare una maggiore compatibilità tra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri nella lotta alle pratiche fraudolente a danno degli interessi finanziari della Comunità.» Il Gruppo «Diritto penale/Diritto comunitario», istituito al termine di una riunione informale dei ministri della Giustizia svoltasi a Roma nel novembre 1990, con il compito specifico di occuparsi della tutela giuridica degli interessi finanziari delle Comunità, ha esaminato approfonditamente, durante il primo semestre del 1994, le 17 raccomandazioni presentate dalla relazione Delmas-Marty. Nel frattempo gli sforzi volti alla tutela giuridica contro le frodi lesive degli interessi finanziari hanno trovato espressione diretta nel disposto dell'articolo 209 A del trattato che istituisce la Comunità europea (trattato CE), concernente la tutela degli interessi finanziari della Comunità, da un lato, e in quello del titolo VI del TUE, concernente la cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni, dall'altro. Il 3 marzo 1994 il Regno Unito presentò al riguardo un progetto di azione comune relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, che sviluppava le idee contenute nel suddetto progetto di dichiarazione della presidenza britannica basato sulle disposizioni del titolo VI del trattato sull'Unione europea. A seguito della relazione presentata dalla Presidenza greca sull'esame delle raccomandazioni della relazione della Sig.ra Delmas-Marty, il Consiglio europeo di Corfù del 24-25 giugno 1994 invitò «il Consiglio "GAI" a raggiungere un accordo per far fronte agli aspetti criminali delle frodi e a riferire in merito nella riunione di Essen». Parallelamente, l'11 luglio 1994 la Commissione depositò una proposta di atto del Consiglio relativo alla convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (6), corredata da una proposta di regolamento del Consiglio relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità a norma del trattato che istituisce la Comunità europea. Nella risoluzione del 6 dicembre 1994 (7), adottata sotto la presidenza tedesca, il Consiglio chiese l'elaborazione, in base al progetto di azione comune britannico e al progetto di convenzione avviato dalla Commissione e secondo i principi orientativi da esso stabiliti, di uno strumento giuridico che tuteli gli interessi finanziari delle Comunità a norma del diritto penale nazionale. Sulla base di tale risoluzione il Consiglio europeo di Essen del 9-10 dicembre 1994 chiese al Consiglio GAI di proseguire «alacremente tali lavori in modo da giungere nel primo semestre del 1995 all'adozione di un'azione comune o di una convenzione in materia». Il Consiglio GAI del 9-10 marzo 1995 ha constatato un consenso politico sull'opportunità di elaborare, in un primo tempo, «uno strumento giuridico autonomo» riguardante talune questioni essenziali, «e di proseguire i lavori per preparare uno strumento giuridico più completo» (8). Detto strumento doveva vertere sulla definizione di «frode», sulla necessità di incriminare gli atti fraudolenti, sull'adeguatezza delle sanzioni penali, sulle norme in materia di competenza giurisdizionale degli Stati membri, sull'estradizione e sulla responsabilità penale dei dirigenti d'impresa. Il Gruppo «Diritto penale/Diritto comunitario» ha proseguito i lavori sotto le presidenze greca, tedesca e francese, basandosi sui due progetti summenzionati (progetto di azione comune britannica e progetto di convenzione della Commissione), corredati dai testi del progetto di compromesso presentati dalle presidenze tedesca e francese. A seguito dei compromessi raggiunti dal Consiglio «GAI» del 20-21 giugno 1995, il Consiglio europeo di Cannes del 26-27 giugno 1995 ha constatato l'esistenza di un consenso sul testo della convenzione. II. PRINCIPI SANCITI DALLA CONVENZIONE La presente convenzione ha origine nella constatazione del fatto che la frode ai danni del bilancio della Comunità ha assunto dimensioni sempre più preoccupanti. In occasione della relazione annuale sulla lotta contro le frodi ai danni degli interessi finanziari delle Comunità relativa al 1994, ad esempio, la Commissione ha sottolineato la gravità assunta dal fenomeno e l'entità dei danni arrecati al bilancio delle Comunità. Il bilancio comunitario per l'esercizio 1995 ammonta ad oltre 70 miliardi di ECU. Le frodi rilevate nel 1994 secondo le comunicazioni regolamentari ed altre fonti di informazione ammontano a un miliardo trentatré milioni di ECU, pari all'1,5 % del bilancio complessivo per l'esercizio 1994. La lotta contro le frodi spetta ovviamente in primo luogo agli Stati membri, che devono prendere le misure necessarie per prevenire e reprimere in modo efficace tale fenomeno nonché recuperare le somme distratte a seguito di irregolarità e frodi. È compito infatti delle autorità nazionali riscuotere le entrate e gestire la maggior parte delle spese. A norma dell'articolo 5 del trattato che istituisce la Comunità europea, gli Stati membri devono attuare il diritto comunitario ed assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dal trattato. Inoltre, l'articolo 209 A del trattato stabilisce che: «Gli Stati membri adottano, per combattere le frodi che ledono gli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure che adottano per combattere le frodi che ledono i loro interessi finanziari. Fatte salve altre disposizioni del presente trattato, gli Stati membri coordinano l'azione intesa a tutelare gli interessi finanziari della Comunità contro le frodi. A tal fine essi organizzano, con l'aiuto della Commissione, una stretta e regolare cooperazione tra i servizi competenti delle rispettive amministrazioni.» Esso consacra così il principio dell'equiparazione definito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia nella causa 68/88 e stabilisce espressamente il principio della stretta e regolare cooperazione degli Stati membri, con l'aiuto della Commissione, al fine di tutelare gli interessi finanziari della Comunità contro le frodi. Peraltro la frase introduttiva e il punto 5 dell'articolo K.1 recitano: «Ai fini della realizzazione degli obiettivi dell'Unione, in particolare della libera circolazione delle persone, fatte salve le competenze della Comunità europea, gli Stati membri considerano questioni di interesse comune i settori seguenti: - la lotta contro la frode su scala internazionale, nella misura in cui questo settore non sia già contemplato dai punti 7, 8 e 9» (cooperazione giudiziaria in materia penale, cooperazione doganale e cooperazione di polizia). Il punto 7 dell'articolo K.1 include tra le questioni di interesse comune la cooperazione giudiziaria in materia penale. Il potenziamento dell'arsenale repressivo degli Stati membri è tuttavia reso necessario dalla dimensione transnazionale di una parte rilevante delle frodi nonché dallo sviluppo della delinquenza finanziaria tramite organizzazioni criminali che sanno sfruttare i punti deboli dei vari sistemi giuridici, organizzare e ripartire le attività illegali tra tutti gli Stati membri e i paesi terzi. Seppure negli Stati membri siano già vigenti in molti settori disposizioni penali atte a tutelare gli interessi finanziari delle Comunità, gli studi comparati intrapresi hanno rilevato lacune e incompatibilità deleterie per la repressione delle frodi e la cooperazione giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri. Tenuto conto dell'attuale ripartizione delle competenze tra gli Stati membri e le Comunità, la presente convenzione si prefigge quindi di assicurare una maggiore compatibilità tra le disposizioni penali degli Stati membri creando norme penali minime, allo scopo di rendere la lotta contro le frodi ai danni degli interessi finanziari delle Comunità più efficace e ancora più dissuasiva, e di rafforzare la cooperazione tra gli Stati membri in materia penale. Partendo da una definizione unica di frode, con questo strumento gli Stati membri si impegnano quindi in linea teorica a considerare illeciti penali (articolo 1) le condotte definite fraudolente nei confronti del bilancio comunitario e a prevedere sanzioni penali, anche pene restrittive della libertà, che possono dar adito a estradizione almeno nei casi di frode grave (articolo 2). Inoltre gli Stati membri devono prendere le misure necessarie affinché i dirigenti delle imprese o chi esercita poteri decisionali possano essere riconosciuti penalmente responsabili (articolo 3). La presente convenzione (articolo 4) stabilisce le norme in materia di competenza giurisdizionale degli Stati membri e contempla altresì norme innovatrici in materia di estradizione ed esercizio dell'azione penale (articolo 5). Inoltre l'articolo 6 afferma chiaramente il principio di una più intensa cooperazione giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri, specie in caso di frode su scala transnazionale. L'articolo 7 rammenta il rispetto del principio «ne bis in idem». L'articolo 8 precisa i termini della competenza della Corte di giustizia delle Comunità europee in materia di composizione delle controversie tra Stati membri e tra Stati membri e Commissione. L'articolo 9 afferma il principio secondo il quale la presente convenzione non vieta agli Stati membri di adottare nell'ordinamento giuridico interno disposizioni più rigorose di quelle da essa stabilite. L'articolo 10 instaura un sistema di informazione tra gli Stati membri e la Commissione. Come per le convenzioni elaborate in base all'articolo K.3, paragrafo 2, lettera c) del trattato sull'Unione europea, non è ammessa nessuna altra riserva a parte quelle espressamente previste dalla convenzione stessa. III. COMMENTO DEGLI ARTICOLI 1. Articolo 1: definizione di frode e incriminazione L'articolo 1 introduce, per la prima volta, tra gli Stati membri, una definizione comune di frode che lede gli interessi finanziari delle Comunità (in appresso denominata «frode»). L'importanza fondamentale di tale risultato è rafforzata dal fatto che in materia di sanzioni amministrative comunitarie, il regolamento (CE, Euratom) n. 2988/85 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (9), rinvia nei considerandi alla definizione di condotta fraudolenta contenuta nel presente articolo. Fatto salvo l'articolo 2, paragrafo 2, l'articolo 1 impone agli Stati membri l'obbligo generale di qualificare le condotte fraudolente in esso definite soprattutto come illeciti penali, per garantire una repressione minima comune delle frodi commesse da operatori economici nei vari Stati membri. Così facendo, sarà pienamente assicurato l'effetto dissuasivo della repressione delle frodi. 1.1. Paragrafo 1 Per tener conto dei vari tipi di frode, il paragrafo 1 dell'articolo 1 prevede due definizioni distinte ma simili di frode, una in materia di spese e l'altra in materia di entrate. Per spese si intendono non solo le sovvenzioni e gli aiuti gestiti direttamente dal bilancio generale delle Comunità, ma anche quelli che figurano nei bilanci gestiti dalle Comunità o per loro conto. Si tratta sostanzialmente delle sovvenzioni erogate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia ma anche delle sovvenzioni e degli aiuti erogati dai fondi strutturali: Fondo sociale europeo, Fondo europeo di sviluppo regionale, Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia - sezione orientamento, Strumento finanziario di orientamento della pesca, Fondo di coesione. Tra questi rientrano anche: il Fondo di sviluppo gestito dalla Commissione e dalla Banca europea degli investimenti, alcuni fondi non iscritti in bilancio e gestiti per conto proprio da organismi comunitari non aventi lo status di istituzione, quali il Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale o l'Agenzia europea dell'ambiente, ecc. Non essendo destinati ad un uso particolare, questi diversi aiuti e sovvenzioni hanno generalmente lo scopo di finanziare la politica agricola comune, di contribuire al rinnovamento delle strutture nei settori economico, sociale o culturale o di rafforzarne la coesione all'interno dell'Unione. Per entrate si intendono le entrate provenienti dalle prime due categorie di risorse proprie di cui all'articolo 2, paragrafo 1 della decisione 94/728/CE del Consiglio, del 31 ottobre 1994, relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee (10), ossia i prelievi sugli scambi con i paesi terzi nell'ambito della politica agricola comune e i contributi previsti nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati dello zucchero, da un lato, e i dazi doganali sugli scambi con i paesi terzi, dall'altro. Sono escluse le entrate provenienti dall'applicazione di un'aliquota uniforme alla base imponibile IVA negli Stati membri, non essendo l'IVA una risorsa propria riscossa direttamente per conto della Comunità. Sono altresì escluse le entrate provenienti dall'applicazione di un tasso uniforme alla totalità dei PNL degli Stati membri. La definizione di frode presenta i seguenti elementi comuni ai due settori: il carattere intenzionale dell'azione o omissione che costituisce la frode e i principali elementi costitutivi della condotta fraudolenta. L'elemento intenzionale deve riguardare tutti gli elementi costitutivi del reato, in particolare l'atto e l'effetto. I principali elementi costitutivi di comportamenti fraudolenti consistono essenzialmente nell'utilizzo di documenti falsi, nella mancata comunicazione di un'informazione in violazione di un obbligo specifico di comunicare derivante da particolari disposizioni giuridiche, oppure nella distrazione di fondi. In sostanza la distinzione tra frode ai danni delle spese e frode ai danni delle entrate riguarda l'effetto: «la percezione o la ritenzione indebita di fondi» nel primo caso, e «la diminuzione illegittima di risorse» nel secondo. Inoltre, l'effetto della percezione e della ritenzione illecita non è necessario per quanto concerne la distrazione di fondi in materia di spese per il fatto che la distrazione consiste in un cattivo impiego dei fondi che, seppure concessi legalmente, sono stati poi dissipati o utilizzati a scopi diversi da quelli per i quali erano stati erogati. Tali distrazioni possono essere considerate equivalenti ad una ritenzione illecita. 1.2. Paragrafo 2 Il paragrafo 2 dell'articolo 1 impone agli Stati membri di adottare nell'ambito del diritto penale interno le misure necessarie e adeguate affinché le condotte di cui al paragrafo 1 costituiscano un illecito penale. Gli Stati membri dovranno perciò verificare se tutte le condotte fraudolente di cui al paragrafo 1 siano contemplate nella rispettiva legislazione penale vigente. In caso contrario essi dovranno introdurre uno o più reati penali i cui elementi costitutivi richiamino le suddette condotte, e avranno la possibilità di incriminarli in modo specifico o espresso oppure includendoli in un reato generale di frode. Per quanto riguarda le frodi di lieve entità, di cui all'articolo 2, paragrafo 2, gli Stati membri mantengono la facoltà di non prevedere a tale riguardo un illecito penale. 1.3. Paragrafo 3 A norma del paragrafo 3 dell'articolo 1 la redazione o il rilascio di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti cui conseguano gli effetti di cui al paragrafo 1 sono condotte che devono essere incriminate. In linea di principio le condotte in questione devono essere incriminate come tali: in tale ipotesi i presunti colpevoli di tali atti o omissioni sono incriminati in quanto autori o complici. Se dette condotte non sono incriminate come tali dagli Stati membri, devono almeno poter essere perseguite in quanto tentativo di frode, complicità o istigazione alla frode. A questo proposito, per i concetti di tentativo, complicità ed istigazione si rinvia alle definizioni contenute nelle legislazioni penali nazionali. L'intenzionalità deve riguardare tutti gli elementi costitutivi del reato, compresi l'azione e l'effetto. 1.4. Paragrafo 4 La prova dell'intenzionalità può derivare da circostanze materiali oggettive: questa formula, ripresa dall'articolo 3, paragrafo 3 della convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope, adottata a Vienna il 16 dicembre 1988, e dall'articolo 1 della direttiva 91/308/CEE del Consiglio, del 10 giugno 1991, relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite (11), mira all'istruzione della prova. 2. Articolo 2: sanzioni Tra le varie sanzioni prevedibili la sanzione penale si presenta, per il suo carattere esemplare e dissuasivo, come il mezzo più efficace per lottare contro la delinquenza finanziaria. L'articolo 2 contiene pertanto uno dei principi fondamentali della convenzione: l'obbligo per gli Stati membri di prevedere sanzioni penali per punire le condotte fraudolente che ledono gli interessi finanziari delle Comunità definiti all'articolo 1. Tale obbligo lascia impregiudicata la possibilità per gli Stati membri di applicare anche sanzioni amministrative. In base alla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, dette sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive. Gli Stati membri mantengono tuttavia un margine di manovra nel fissarne l'ammontare e la natura. Non si tratta quindi necessariamente in tutti i casi di pene restrittive della libertà: si può trattare in particolare di pene pecuniarie oppure di una combinazione di entrambi i tipi. Tuttavia, almeno nei casi di frode grave, la convenzione stabilisce che gli Stati membri debbano prevedere pene restrittive della libertà e che possono comportare l'estradizione. Fatta eccezione per i casi di frode riguardanti un importo minimo da determinare in ciascuno Stato membro, ma comunque non superiore a 50 000 ECU, la convenzione affida agli Stati membri il compito di definire, in base alla prassi giuridica nazionale, le circostanze materiali che consentono di considerare talune condotte fraudolente come elementi costituitivi di frodi gravi. Per citare solo alcuni esempi, tali circostanze possono essere determinate dalla recidiva, dal grado di organizzazione della frode, dall'appartenenza della persona in questione ad un'associazione di malviventi o ad una banda organizzata, dalla sua qualifica di pubblico agente o di funzionario nazionale o comunitario, dalla corruzione di un funzionario, dall'entità del danno relativo a somme superiori ad un certo importo in ecu. Tuttavia, negli altri casi di frode ciascuno Stato membro è libero di prevedere pene restrittive della libertà. Le pene suddette sono comminate da organi giurisdizionali penali. In Austria, tuttavia, in alcuni casi limitati talune autorità amministrative sono competenti in materia di sanzioni penali quali pene restrittive della libertà. Il sistema austriaco nel suo complesso può essere considerato rispondente anche all'obbligo di cui all'articolo 2, paragrafo 1. Il tentativo, la complicità e l'istigazione relativi a tali condotte fraudolente devono inoltre essere passibili di sanzioni penali. La definizione di questi tre concetti è materia del diritto penale degli Stati membri. In generale, i concetti di complicità ed istigazione riguardano l'aiuto e l'assistenza intenzionalmente prestati alla commissione di un reato o la provocazione e l'incitazione a commetterlo. In deroga al principio enunciato al paragrafo 1, il paragrafo 2 dell'articolo 2 introduce una certa elasticità poiché in caso di frode di lieve entità gli Stati membri possono prevedere sanzioni di natura diversa da quella penale: si tratta principalmente di sanzioni amministrative. A norma della convenzione la frode di lieve entità può riguardare soltanto un importo totale inferiore a 4 000 ECU e non deve presentare aspetti di particolare gravità. Il concetto di «aspetti di particolare gravità» è valutato rispetto al diritto nazionale e in funzione delle tradizioni giuridiche degli Stati membri. Gli Stati membri che applicheranno la deroga di cui al paragrafo 2, che in caso di frode di lieve entità consente loro di prevedere soltanto sanzioni amministrative, non saranno peraltro tenuti a punire il tentativo, la complicità e l'istigazione relativi a tale frode. 3. Articolo 3: responsabilità penale dei dirigenti d'impresa L'articolo 3 stabilisce il principio secondo il quale i dirigenti, che esercitano in un'impresa un potere di diritto o di fatto non sono esonerati da qualsiasi forma di responsabilità penale qualora una frode ai danni degli interessi finanziari delle Comunità a seguito di una loro negligenza, sia stata commessa per conto dell'impresa da persona soggetta alla loro autorità. Tale articolo prevede che gli Stati membri prendano le misure che riterranno necessarie affinché i dirigenti d'impresa o altre persone che esercitano il potere di decisione o di controllo all'interno dell'impresa possano essere dichiarate penalmente responsabili laddove i principi stabiliti dal diritto interno degli Stati membri lo consentano, ad esempio qualora sia stata commessa una frode da persona soggetta all'autorità di tali dirigenti. La convenzione lascia agli Stati membri un ampio margine di libertà nello stabilire il fondamento su cui basare la responsabilità penale dei dirigenti. Oltre alla responsabilità penale dei dirigenti d'impresa o delle persone che hanno poteri decisionali riconducibile ad atti personali (autori, coautori, complici o istigatori della frode), l'articolo 3 contempla la possibilità per gli Stati membri di basare la responsabilità penale dei dirigenti su altri fondamenti. A norma dell'articolo 3, lo Stato membro può pertanto prevedere di far valere la responsabilità penale dei dirigenti qualora abbiano mancato ad un obbligo di vigilanza o controllo (culpa in vigilando). Inoltre la responsabilità penale dei dirigenti d'impresa potrebbe essere fondata su un'incriminazione, distinta da quella per frode, relativa alla violazione di un obbligo di vigilanza o controllo precisato nella legislazione nazionale. La responsabilità penale dei dirigenti potrebbe essere determinata anche da negligenza o imperizia. Infine, l'articolo 3 non impedisce agli Stati membri di prevedere una responsabilità penale oggettiva dei dirigenti d'impresa e delle persone che hanno poteri decisionali per atti commessi da terzi, senza che sia necessario provare alcuna colpa, negligenza o mancata vigilanza da parte loro. 4. Articolo 4: norme in materia di competenza degli organi giurisdizionali degli Stati membri La convenzione stabilisce le norme in materia di competenza che consentono agli organi giurisdizionali degli Stati membri di perseguire e di giudicare gli illeciti penali per frode ai danni degli interessi finanziari delle Comunità, in particolare quelli non interamente commessi nel loro territorio. L'articolo 4 impone a ciascuno Stato membro di stabilire la competenza dei propri organi giurisdizionali nelle seguenti tre ipotesi: 1) quando la frode, la partecipazione alla frode o il tentativo di frode è stato commesso in tutto o in parte sul suo territorio, compresa anche l'ipotesi in cui i proventi della frode siano stati ottenuti in tale territorio; 2) quando una persona che si trova sul suo territorio concorre intenzionalmente in una siffatta frode o istiga a commetterla sul territorio di un altro Stato membro o di un paese terzo. Come si è già affermato nel commento relativo all'articolo 2, i concetti di complicità e istigazione devono essere interpretati alla luce delle legislazioni nazionali. Taluni Stati membri potranno comunque darne una definizione più ampia: ad esempio, il Regno Unito ha precisato che interpreterà il termine «assist» alla luce del concetto di «conspiracy» proprio del suo diritto interno. Occorre altresì precisare che, qualora la frode sia stata commessa in un paese terzo, alcuni Stati membri possono esigere l'applicazione del principio della duplice incriminazione per perseguire il reato di complicità o istigazione alla frode: la frode deve essere punibile anche per la legislazione straniera. Si riconosce inoltre a taluni Stati membri, per considerazioni di opportunità o di carattere giuridico, la facoltà di perseguire i reati di complicità o istigazione alla frode solo qualora il reato di frode sia stato accertato da una sentenza definitiva di un organo giurisdizionale dello Stato membro o dello Stato terzo competente; 3) quando l'autore della frode è un cittadino dello Stato membro in questione, a prescindere dal luogo in cui l'illecito è stato commesso (Stato membro o Stato terzo). Per determinare la propria competenza, gli Stati membri possono esigere che sia soddisfatta la condizione della duplice incriminazione. La tradizione giuridica di taluni Stati membri non ammette questo caso di competenza extraterritoriale: l'articolo 4, paragrafo 2 prevede pertanto la possibilità di derogare a tale disposizione presentando una dichiarazione. 5. Articolo 5: norme in materia di estradizione ed esercizio dell'azione penale Le tre norme sancite dal presente articolo in materia di estradizione sono intese a completare, per quanto concerne la tutela degli interessi finanziari delle Comunità, le disposizioni relative all'estradizione dei cittadini e agli illeciti fiscali vigenti tra gli Stati membri a norma di accordi bilaterali o multilaterali in materia di estradizione. a) Estradizione dei cittadini di uno Stato membro: Alcuni Stati membri non estradano i propri cittadini: l'articolo 5 prevede alcune disposizioni volte ad evitare che i presunti colpevoli di frodi ai danni degli interessi finanziari delle Comunità godano di un'impunità totale grazie a questo rifiuto di principio. Ai fini dell'applicazione dell'articolo 5, il concetto di «cittadino» deve essere considerato alla luce delle eventuali dichiarazioni relative all'articolo 6, paragrafo 1, lettera b) della convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957, effettuate dagli Stati parti di tale convenzione. L'articolo 5 impone anzitutto agli Stati che non estradano i propri cittadini di prendere le misure necessarie a stabilire la loro competenza giurisdizionale per gli illeciti penali definiti e puniti a norma dell'articolo 1 e dell'articolo 2, paragrafo 1 della presente convenzione, qualora siano stati commessi da uno dei loro cittadini fuori del loro territorio. L'illecito può essere stato commesso in un altro Stato membro o in un paese terzo. Tale disposizione non riguarda i casi di frodi di lieve entità che, a norma dell'articolo 2, paragrafo 2 sarebbero passibili, in taluni Stati membri, unicamente di sanzioni amministrative. Inoltre, qualora nel territorio di uno Stato membro sia stata commessa una frode di lieve entità da un cittadino di un altro Stato membro la cui estradizione non può essere concessa da detto Stato per il solo motivo che esso rifiuta di estradare i propri cittadini, l'articolo 5 impone allo Stato membro interpellato di sottoporre il caso al giudizio delle proprie autorità giudiziarie ai fini dell'esercizio dell'azione penale. Con l'articolo 5, paragrafo 2 si afferma quindi chiaramente il principio «Aut dedere aut judicare». Tale disposizione non intende tuttavia pregiudicare, nell'esercizio dell'azione penale, le norme nazionali applicabili. Ai fini dell'applicazione di detto principio, lo Stato membro richiedente si impegna a trasmettere i fascicoli, gli atti istruttori e gli oggetti riguardanti l'illecito allo Stato membro che avvierà l'azione penale nei confronti del suo cittadino. Lo Stato membro richiedente sarà tenuto informato delle azioni penali avviate nonché al seguito ad esse riservato. L'articolo 5 non sottopone ad alcuna condizione preliminare l'esercizio dell'azione penale da parte dello Stato interpellato. Non è necessario che lo Stato richiedente chieda allo Stato interpellato di avviare l'azione penale affinché quest'ultimo lo faccia. b) Illeciti fiscali: Nell'ambito della presente convenzione l'estradizione non potrà essere rifiutata unicamente perché la richiesta di estradizione riguarda un reato in materia di tasse o di dazi doganali. Per gli Stati parti della convenzione europea di estradizione l'articolo 5 della presente convenzione è pertanto limitato. Il termine «tasse» comprende le entrate (imposte, «duties») a norma della convenzione europea di estradizione. 6. Articolo 6: cooperazione tra gli Stati membri Dato il carattere complesso e transfrontaliero di alcuni casi di frode, la cooperazione tra gli Stati membri ha un'importanza fondamentale. Una più intensa cooperazione reciproca deve rendere più agevole l'accertamento e la repressione degli atti fraudolenti nonché la centralizzazione in un unico Stato, il più spesso possibile, delle azioni penali riguardanti uno stesso caso di frode transfrontaliera. In primo luogo, quando due o più Stati membri sono interessati dalla stessa frode ai danni degli interessi finanziari delle Comunità, l'effettiva cooperazione degli Stati membri deve riguardare tutte le fasi della procedura, in particolare quelle dell'inchiesta, dei procedimenti giudiziari e dell'esecuzione della pena comminata. Le varie forme di cooperazione previste dal paragrafo 1 dell'articolo 6 sono citate a titolo indicativo. L'espressione «per esempio» inserita in questa disposizione è volta a tener conto della situazione di taluni Stati che non sono parti di tutte le convenzioni europee pertinenti nel settore della cooperazione in materia penale. Si tratta dell'assistenza giudiziaria in materia penale, dell'estradizione, del trasferimento dei procedimenti o dell'esecuzione delle pene comminate all'estero, citati a titolo indicativo, il che consente di optare nella fattispecie per i mezzi di cooperazione più appropriati. La presente convenzione lascia impregiudicate le convenzioni vigenti in materia tra gli Stati membri. Il paragrafo 2 prende in considerazione il caso in cui più Stati membri hanno ciascuno la competenza per esercitare l'azione penale per un illecito riguardante gli stessi fatti. In tal caso il suddetto paragrafo impone agli Stati membri di collaborare tra loro per decidere a quale Stato spetti tale competenza. Tale disposizione dovrebbe consentire, per quanto possibile, di centralizzare le azioni in un unico Stato membro, ai fini di una maggiore efficacia. Per risolvere tali conflitti di competenza gli Stati membri potranno prendere in considerazione, ad esempio, i seguenti elementi: l'entità della frode commessa nel proprio territorio, il luogo in cui sono state incassate le somme distratte, il luogo in cui sono stati arrestati i presunti colpevoli, la loro cittadinanza, l'anteriorità dei procedimenti, ecc. 7. Articolo 7: ne bis in idem Il paragrafo 1 dell'articolo 7 enuncia il principio «ne bis in idem». Tale principio riveste un'importanza del tutto particolare, in particolare nei casi di frodi transnazionali su cui possono essere chiamati a pronunciarsi gli organi giurisdizionali di più Stati membri qualora non sia stato possibile centralizzare le azioni in un unico Stato, in base al principio di cui all'articolo 6, paragrafo 2. Il paragrafo 2 limita i casi in cui gli Stati membri possono effettuare una dichiarazione a quelli previsti dalle convenzioni elaborate o applicabili tra taluni Stati membri. Il paragrafo 4 precisa che i principi in vigore tra gli Stati membri e le dichiarazioni contenute in accordi bilaterali o multilaterali rimangono invariati. Gli Stati membri attualmente contraenti o parti degli strumenti summenzionati dovranno rinnovare le dichiarazioni già depositate in tale contesto. Occorre inoltre rilevare che detti Stati non hanno la facoltà di depositare dichiarazioni diverse da quelle già depositate nell'ambito delle suddette convenzioni. Inoltre gli Stati membri che non sono parti delle convenzioni summenzionate potranno, se lo desiderano, depositare le dichiarazioni relative alle sole eccezioni di cui al paragrafo 2 all'atto del deposito della notifica di cui all'articolo 11, paragrafo 2. 8. Articolo 8: competenza della Corte di giustizia Il paragrafo 1 dell'articolo 8 precisa i termini della competenza della Corte di giustizia delle Comunità europee a pronunciarsi sulle controversie tra Stati membri relative all'interpretazione o all'applicazione della convenzione. A norma del suddetto paragrafo, in una prima fase la controversia sarà esaminata in sede di Consiglio, secondo la procedura di cui al titolo VI del trattato sull'Unione europea, al fine di giungere ad una soluzione. Se entro sei mesi non si è potuto trovare alcuna soluzione, uno o tutti gli Stati membri parti della controversia possono adire la Corte di giustizia affinché si pronunci al riguardo. Il paragrafo 2 prevede invece che qualsiasi controversia tra uno o più Stati membri e la Commissione in merito all'articolo 1 o all'articolo 10 debba essere oggetto, in primo luogo, di un tentativo di soluzione mediante negoziato. Qualora detto tentativo fallisca, la controversia può essere sottoposta alla Corte di giustizia. Le controversie tra uno o più Stati membri e la Commissione riguardanti gli articoli 1 e 10 per le quali è possibile adire la Corte di giustizia sono quelle attinenti alle modalità di adozione, da parte di uno Stato membro, degli atti legislativi necessari affinché alcuni tipi di condotta costituiscano illecito penale, nonché alle modalità di assolvimento, da parte di uno Stato membro, dell'obbligo di comunicare determinate informazioni alla Commissione. La Corte di giustizia non può in alcun caso contestare le decisioni pronunciate da tribunali nazionali (in cause riguardanti la violazione della convenzione o delle relative disposizioni nazionali di applicazione). Le Alte Parti Contraenti potranno, se lo desiderano, precisare successivamente in un protocollo addizionale i termini della competenza della Corte di giustizia a pronunciarsi in via pregiudiziale sul'interpretazione delle disposizioni della convenzione (12). 9. Articolo 9: disposizioni interne La convenzione non è che una piattaforma minima. L'articolo 9 enuncia infatti il principio secondo il quale nessuna disposizione della convenzione osta a che gli Stati membri adottino nel diritto interno disposizioni ulteriori più vincolanti rispetto agli obblighi in essa stabiliti o concludano accordi a norma dell'articolo K.7 del trattato sull'Unione europea. Gli Stati membri potranno così, ad esempio, ampliare il concetto di elemento morale di cui all'articolo 1, paragrafo 1 per includervi la negligenza grave, oppure non esigere che gli effetti di cui all'articolo 1, paragrafo 1, lettere a) e b) siano stati raggiunti per perseguire il reato commesso. Per quanto riguarda le sanzioni, gli Stati membri potranno inoltre decidere di prevedere pene restrittive della libertà in tutti i casi di frode. 10. Articolo 10: comunicazioni L'articolo 10 introduce un sistema di informazione della Commissione da parte degli Stati membri. In base al paragrafo 1, gli Stati membri devono comunicare alla Commissione i testi con cui traspongono nel loro diritto interno gli obblighi che loro incombono in applicazione della convenzione. Il paragrafo 2 prevede che, fatti salvi gli obblighi derivanti dai regolamenti comunitari e ai sensi dell'articolo K.3, paragrafo 2, lettera c) del trattato sull'Unione europea, gli Stati membri si scambino tra loro o con la Commissione le informazioni relative all'applicazione della convenzione che saranno precisate in sede di Consiglio, nonché le modalità di tale comunicazione. È stato convenuto che saranno adottate dalle Alte Parti Contraenti alla maggioranza dei due terzi. Si potrà tener conto in particolare delle prescrizioni nazionali in materia di segreto istruttorio, di segreto professionale e protezione dei dati informatici di carattere personale. 11. Articolo 11: entrata in vigore L'articolo 11 regola l'entrata in vigore della convenzione in base alle norme stabilite in materia dal Consiglio. Essa entra in vigore novanta giorni dopo la notifica di cui al paragrafo 2 da parte dello Stato membro che procede per ultimo a detta formalità. 12. Articolo 12: adesione L'articolo 12 prevede che la convenzione sia aperta all'adesione di ogni Stato che diventi membro dell'Unione europea e ne disciplina le modalità. Se è già in vigore al momento dell'adesione del nuovo Stato membro, la convenzione entrerà in vigore nei suoi confronti novanta giorni dopo il deposito del suo strumento di adesione. Se invece non è ancora entrata in vigore al momento dello scadere del periodo di novanta giorni a decorrere dalla data di adesione, entrerà in vigore nei suoi confronti al momento dell'entrata in vigore generale prevista all'articolo 11. Va rilevato che se uno Stato diventa membro dell'Unione europea prima dell'entrata in vigore generale della convenzione e se non vi aderisce immediatamente, essa entrerà comunque in vigore non appena tutti gli Stati che erano membri dell'Unione al momento dell'adozione da parte del Consiglio dell'atto che stabilisce la convenzione avranno depositato i rispettivi strumenti di ratifica. (1) GU n. C 222 del 22. 9. 1976, pag. 2. (2) Racc. 1989, pag. 2965. (3) GU n. C 328 del 17. 12. 1991, pag. 1. (4) Documento di lavoro dei servizi della Commissione: SEC(93) 1172 del 16 luglio 1993. (5) GU n. C 224 del 31. 8. 1992, pag. 2. (6) COM(94) 214 def. del 15. 6. 1994. (7) GU n. C 355 del 14. 12. 1994, pag. 2. (8) Un primo protocollo alla convenzione è stato predisposto il 27 settembre 1996 (GU n. C 313 del 23. 10. 1996, pag. 1). (9) GU n. L 312 del 23. 12. 1995, pag. 1. (10) GU n. L 293 del 12. 11. 1994, pag. 9. (11) GU n. L 166, 28. 6. 1991, p. 77. (12) Nella riunione del 28 e 29 novembre 1996 il Consiglio ha adottato l'atto che istituisce in base all'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea, il protocollo riguardante l'interpretazione in via pregiudiziale, da parte della Corte di giustizia delle Comunità europee della convenzione relativa alla protezione degli interessi finanziari delle Comunità europee (doc. 11899/96 JUR 348 COUR 21).