Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio relativa all'opportunità di rinnovare il programma d'azione doganale nella Comunità (Dogana 2007) /* COM/2002/0026 def. */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO relativa all'opportunità di rinnovare il programma d'azione doganale nella Comunità (Dogana 2007) 1. Introduzione I programmi d'azione della Comunità per le dogane (Dogana 2000 [1] e Dogana 2002 [2]) esistono da quasi sette anni. Il programma Dogana 2002 ha ampliato considerevolmente il campo di applicazione del programma iniziale aggiungendo alle azioni da questo previste i costi di manutenzione e sviluppo dei sistemi informatici e attività di formazione. L'obiettivo principale delle azioni intraprese nell'ambito di questi programmi è di garantire il buon funzionamento del mercato interno della Comunità. [1] Decisione 210/97/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio del 19.12.1996 (GU L 33 del 4.2.1997, pag. 24) relativa al periodo dal 1° gennaio 1996 al 31 dicembre 2000. [2] Decisione 105/2000/EC del Parlamento europeo e del Consiglio del 17.12.1999 (GU L 13 del 19.1.2000, pag. 1). La recente "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale relativa a una strategia per l'Unione doganale" [3] espone la politica doganale attualmente seguita. [3] COM (2001) 51 def. del 8.2.2001. La decisione 105/2000 stabilisce che la Commissione presenti una comunicazione al Parlamento europeo e al Consiglio sull'opportunità di proseguire il programma, accompagnata, se necessario, da una proposta adeguata. La Commissione conclude che è necessario proporre un nuovo programma 'Dogana 2007'. 2. Il programma Dogana 2002 Il programma Dogana 2002, relativo al periodo tra il 1° gennaio 2001 e il 31 dicembre 2002, prolungava il primo programma d'azione doganale nella Comunità (Dogana 2000) e sostituiva il programma Matthaeus [4]. [4] Programma d'azione relativo alla formazione dei dipendenti doganali della Comunità (decisione 91/341/CEE del Consiglio, del 20 giugno 1991, che adotta un programma di azione comunitaria in materia di formazione professionale dei dipendenti delle dogane (programma Matthaeus), GU L 187 del 13.7.1991, pag. 41). Le differenze principali tra Dogana 2002 e Dogana 2000 sono: - inserimento di attività di formazione (in precedenza nel quadro del programma Matthaeus) e di progetti d'informatizzazione delle dogane; - istituzione di un gruppo incaricato in modo specifico della politica doganale (avente il compito di elaborare un approccio comune in questo campo) e di un comitato Dogana 2002 (che adotta le misure di attuazione del programma); - aumento della dotazione del programma fino a 135 milioni di EUR per il periodo 1996-2002; - proroga della durata del programma fino al 31 dicembre 2002; - apertura del programma ai paesi candidati all'adesione. Conformemente all'articolo 17 della decisione, il programma Dogana 2002 è stato sottoposto ad una valutazione dopo un periodo di un anno e mezzo. Un documento di lavoro della Commissione ne fa un resoconto dettagliato [5]. I risultati principali sono riepilogati di seguito. [5] SEC(2001) 1329 del 31.7.2001. 3. Valutazione A. Sintesi La relazione intermedia della Commissione sul programma Dogana 2002 ha concluso che i primi risultati sono positivi e incoraggianti. Il programma è ora molto più incentrato sui miglioramenti operativi e pratici di quanto fosse il precedente. La relazione evidenzia anche la necessità di assicurare la fissazione di obiettivi più rigorosi e misurabili, accompagnati da indicatori, per mostrare l'incidenza concreta delle varie attività. La relazione si compiace in particolare della nuova struttura di lavoro introdotta per la realizzazione del programma. Oltre all'istituzione del comitato Dogana 2002, sono stati compiuti notevoli sforzi per instaurare un rapporto di lavoro stretto e pragmatico tra i partecipanti alle attività. Si è cominciato con l'individuare cinque settori chiave. I progressi sono monitorati da vicino da gruppi di gestione che supervisionano e programmano i lavori in ciascun settore e assicurano la coerenza del programma riferendone al comitato. Le attività sono realizzate attraverso i vari strumenti del programma, ma sono affidate per lo più a gruppi di progetto operativi, composti da esperti degli Stati membri e della Commissione, che riferiscono ad un gruppo di gestione. Questa struttura di lavoro, introdotta nella prima metà del 2000, ha richiesto del tempo per divenire pienamente effettiva. Essa si è però dimostrata molto efficace e utile per la gestione del programma e il conseguimento di risultati. Anche lo strumento del benchmarking si è rivelato valido. Allo stesso tempo il gruppo incaricato della politica doganale, formato dai direttori generali delle dogane di tutti gli Stati membri, ha continuato ad elaborare la politica e la strategia relative alle dogane, assicurando così il necessario collegamento tra gli obiettivi della politica doganale, le attività svolte nel quadro di Dogana 2002 e la loro attuazione da parte delle amministrazioni nazionali. B. Realizzazioni Gli esempi che seguono servono a dare un'idea dei risultati ottenuti nei singoli campi d'intervento [6]. [6] Per maggiori informazioni sui risultati ottenuti finora con il programma si rinvia al documento "azioni e realizzazioni Dogana 2002", consultabile sul sito web della DG TAXUD. Gestione dei rischi Considerata come un settore problematico dalla Corte dei conti europea e indicata come una priorità dal Parlamento europeo, l'adeguata gestione dei rischi è uno strumento importante nella lotta contro le frodi. Tra i primi risultati concreti vi sono l'introduzione di un meccanismo e di moduli standard che permettono agli Stati membri di scambiarsi informazioni sui settori che presentano un rischio elevato. Quando sarà completato, l'inventario dei controlli doganali della Comunità consentirà d'individuare gli aspetti problematici dei controlli e di affrontarli tramite il programma; esso servirà anche a richiamare l'attenzione dei paesi candidati sui settori che richiedono un'attenzione speciale. È stato stilato un elenco d'indicatori destinato agli operatori economici, che è attualmente in fase di sperimentazione pratica. Se darà buoni risultati, questo elenco potrebbe apportare vantaggi consistenti riducendo i costi di conformazione grazie ad una valutazione più uniforme in tutta la Comunità. Tecnologie dell'informazione Questo settore, che comprende la manutenzione e lo sviluppo dei sistemi informatici esistenti e la creazione di nuovi per rispondere a nuove esigenze, è quello nel quale il programma investe maggiormente. Tutti i sistemi contribuiscono alla standardizzazione e in molti casi migliorano i controlli oltre a ridurre i costi di conformazione. Le principali azioni condotte finora sono oggetto di varie relazioni, in particolare quella sull'attuazione del nuovo sistema informatizzato di transito (NCTS) [7], che resta una priorità. La nuova piattaforma informatica, ossia l'interfaccia comune alla rete di comunicazioni e al sistema doganale (CCN/CSI), sulla quale si basano l'NCTS e altre applicazioni, migliorerà le norme di controllo e fungerà da base per l'informatizzazione delle dogane nella Comunità allargata. Questo sistema consente anche di trasmettere rapidamente informazioni sui controlli e in caso di crisi agli uffici doganali situati alle frontiere esterne della Comunità. [7] Si veda l'opuscolo sul transito e le relazioni pertinenti. Il sistema di diffusione dei dati (DDS) consente alle imprese di accedere in linea agli strumenti doganali della Comunità quali la tariffa integrata TARIC. L'interesse che incontra il sistema è dimostrato da 2,5 milioni di consultazioni mensili registrate per due dei principali settori d'informazione resi disponibili dal DDS (TARIC e contingenti tariffari). Questa cifra è stata raggiunta dopo soli sei mesi di funzionamento del sistema e continua ad aumentare sensibilmente. I miglioramenti apportati al TARIC, che contempla più di 4 000 misure comunitarie, consentono di trasmettere ogni giorno informazioni tariffarie aggiornate in undici lingue. I lavori in corso sono diretti a elaborare le connessioni con i sistemi dei paesi candidati e ad aiutare questi paesi a prepararsi all'adesione. Misurazione dei risultati Il Parlamento europeo ha sottolineato l'importanza di questo aspetto. È in corso l'esame delle operazioni doganali effettuate dagli Stati membri e i risultati ottenuti consentiranno a questi ultimi di confrontare la loro situazione con la norma comunitaria e di migliorare se necessario il funzionamento delle loro amministrazioni doganali. Con l'ampliamento della Comunità aumenta la necessità di una maggiore trasparenza nelle attività doganali. Insieme all'elaborazione di norme per i controlli, la valutazione dei risultati garantirà meglio il mantenimento degli standard all'interno della Comunità allargata. Trasformazione dell'attività doganale I lavori condotti nel quadro del programma devono adeguarsi ai cambiamenti esterni. L'azione "contraffazione" dimostra l'importanza della cooperazione doganale per contrastare le crescenti minacce che si prospettano per l'attività economica e l'occupazione nella Comunità. Il programma ha indubbiamente contribuito (grazie agli scambi, al sostegno fornito a gruppi di specialisti ecc.) ad aiutare gli Stati membri ad affrontare il problema sempre più acuto della contraffazione. I risultati indicano che nel 2000 le dogane hanno sequestrato nella Comunità 68 milioni di articoli contraffatti (25 milioni nel 1999), che corrisponderebbero, secondo le stime, ad un valore in prodotti leciti superiore a 1,5 miliardi di EUR. Standardizzazione Oltre alle numerose attività d'informatizzazione dirette a intensificare la standardizzazione, i lavori relativi alle linee direttrici e alle raccomandazioni hanno apportato miglioramenti che continueranno mano a mano che saranno completate le azioni. Tra i settori interessati vi sono la cooperazione tra laboratori doganali, la sicurezza dei prodotti, i beni culturali, i precursori chimici, la redazione di memorandum d'intesa e l'incoraggiamento all'uso di scanner a raggi X. Attività esterne Sono state condotte numerose attività esterne, destinate in particolare a preparare l'allargamento. Esse hanno privilegiato il miglioramento delle capacità operative delle amministrazioni doganali dei paesi candidati. Alcune attività erano intese a migliorare i collegamenti con i principali partner commerciali per consentire migliori controlli, prevenire le frodi e promuovere il commercio agevolando gli scambi. Merita una menzione particolare lo studio relativo all'interconnettività informatica, che rappresenta un elemento essenziale per esaminare il grado di preparazione dei paesi candidati e stabilire se sono pronti ad essere collegati ai sistemi comunitari. Scambi di funzionari e cooperazione generale tra amministrazioni doganali Migliori risultati sono stati raggiunti in questo settore grazie a misure più mirate e ad una maggiore concentrazione degli scambi sui settori altamente prioritari (ad esempio, miglioramento dei controlli) e sui progetti specifici (ad esempio, lotta alle contraffazioni). Un esempio è costituito dal progetto RALPH relativo alla cooperazione tra i cinque porti per i quali passa il 70% del traffico marittimo dell'UE, che prevede scambi di funzionari che utilizzano scanner per container e di funzionari che svolgono controlli particolari. Azioni legate all'elaborazione, all'accompagnamento e all'attuazione di riforme legislative Sono stati organizzati seminari al fine di preparare la riforma dei regimi economici e di definire una piattaforma permanente di contatto con gli operatori (gruppo di contatto), destinata a funzionare nel quadro della riforma del transito, ai fini della quale sono coordinati i piani di gestione nazionali. È stata creata una rete di coordinatori del transito ed è stato organizzato un seminario di formazione per formatori. 4. Proposta di un nuovo programma "Dogana 2007" A. Introduzione - I risultati promettenti conseguiti finora dal programma Dogana 2002 indicano che la Comunità avrebbe grande interesse a portare avanti, e anzi ad ampliare, questo programma. I miglioramenti che emergono già in settori chiave come l'informatizzazione, la riforma del transito, l'analisi dei rischi e i controlli forniranno una base più solida per combattere le frodi e stabiliranno criteri più precisi per privilegiare le attività di preadesione dei paesi candidati. - Il programma dovrebbe cercare di accelerare l'informatizzazione delle dogane e di razionalizzare e migliorare le operazioni doganali attraverso una migliore cooperazione e l'impiego di sistemi moderni. - Inoltre, la struttura di lavoro introdotta di recente costituisce una base solida sulla quale sviluppare un nuovo programma e garantire risultati positivi e concreti, che siano pienamente coerenti con la strategia approvata dal Consiglio del 31 maggio 2001 per le dogane [8]. [8] GU C 171 del 15.6.2000, pag. 1. - La nuova proposta è concepita in modo da proseguire sulla strada delle realizzazioni precedenti e prevede i seguenti miglioramenti rispetto al programma Dogana 2002: - intensificazione dei preparativi per l'allargamento e della lotta contro le frodi; - introduzione di nuove iniziative d'informatizzazione per standardizzare le specifiche e il corretto trattamento degli scambi di dati tra operatori economici e Stati membri; - migliore strutturazione degli obiettivi e degli strumenti di lavoro. B. Obiettivi di un nuovo programma L'obiettivo centrale resta di far sì che le amministrazioni doganali applichino la legislazione comunitaria in modo da continuare ad assicurare il buon funzionamento del mercato unico nella Comunità allargata. Questo obiettivo presuppone di garantire la parità di trattamento in tutta la Comunità, di prestare la dovuta attenzione alla protezione degli interessi della Comunità e dei cittadini e di adoperarsi per favorire un contesto favorevole alle imprese. L'accento dovrebbe essere posto sui seguenti elementi. 1. Si dovrebbe continuare ad utilizzare il sistema già elaborato sulla base del CCN/CSI nonché le principali applicazioni informatizzate quali TARIC, NCTS, TQS, ecc. 2. L'allargamento diverrà ben presto una realtà. È essenziale continuare la standardizzazione degli attuali metodi di lavoro e fornire un'assistenza pratica ai paesi candidati. Gli standard relativi ai controlli e le linee direttrici intese ad aiutare questi paesi ad applicare la legislazione comunitaria dovrebbero occupare una posizione di primo piano nel nuovo programma. - Continueranno ad essere necessari miglioramenti nell'informatizzazione per mantenere la qualità dei controlli nella Comunità allargata. Si dovranno intensificare anche i lavori relativi all'accesso dei paesi candidati ai sistemi comunitari. - L'assistenza pratica e la formazione in tutti gli aspetti dell'attuazione da parte delle dogane delle disposizioni comunitarie (in particolare quelle del codice doganale della Comunità) saranno un pilastro fondamentale del programma. 3. Le azioni di lotta contro le frodi devono essere migliorate. - Un elemento importante del programma è costituito da un uso migliore della gestione dei rischi, per concentrare i controlli sui settori ad alto rischio, e dall'attuazione dei progetti pilota in corso relativi agli scambi d'informazioni sui rischi. - Una cooperazione operativa accresciuta, nel quadro di progetti di cooperazione tra amministrazioni doganali nazionali quali RALPH, rappresenterà un'altra priorità. 4. La riduzione dei costi di conformazione dovrebbe favorire lo sviluppo di un contesto economico competitivo. - Con la costante diminuzione dei livelli dei dazi doganali i costi delle procedure doganali si fanno più consistenti. È necessario evitare che divengano sproporzionati. - I costi di conformazione in una Comunità con 15 amministrazioni doganali dotate di sistemi informatici diversi possono essere nettamente superiori a quelli dei principali partner commerciali della Comunità. Benché questo punto richieda modifiche legislative, si può già fare e ottenere molto sul piano operativo attraverso la standardizzazione dei requisiti relativi ai dati da inserire, in particolare per quanto riguarda le dichiarazioni in dogana. - L'obiettivo ultimo è di giungere ad un sistema di gestione delle dogane senza supporto cartaceo (dogane informatizzate), nel quale un massimo di dati viene trasferito per via elettronica. 5. Le azioni di formazione risponderanno ai bisogni che emergeranno dalle varie attività condotte nel quadro del programma. Per assicurare il necessario monitoraggio degli obiettivi, tutte le azioni (ad eccezione degli scambi individuali) saranno oggetto di una proposta specifica presentata nella forma consueta e contenente indicatori misurabili. Le domande di finanziamento importanti saranno accompagnate da un piano di attuazione circostanziato indicante gli impegni di ciascuna parte. C. Strumenti del programma Gli strumenti utilizzati dal programma sono tutti quelli già impiegati nel quadro di Dogana 2002 (ossia i sistemi di scambi d'informazione e di comunicazione, i gruppi di gestione e di progetto, il benchmarking, i seminari, i workshop, ecc.). Resoconti su tutte le azioni saranno trasmessi agli organi di gestione pertinenti per far sì che tutte le esperienze acquisite siano sfruttate pienamente a vantaggio di tutta la Comunità. D. Finanziamento del programma Comunità I costi operativi a carico della Comunità possono essere distinti in tre categorie: azioni comuni, azioni d'informatizzazione e altre azioni. Tra le azioni comuni figurano i seminari, gli scambi, il monitoraggio, il benchmarking, la formazione e qualsiasi altra azione contemplata dall'articolo 13. Le spese legate alle azioni comuni dovrebbero essere più o meno le stesse ogni anno del programma, benché sia probabile uno spostamento d'accento dai seminari verso le azioni di monitoraggio e analisi comparativa. Il costo delle azioni comune è stimato ammontare a 18,825 milioni di EUR per la durata complessiva del programma. Il costo delle azioni d'informatizzazione previste dal programma concernenti il funzionamento e l'evoluzione dei sistemi attuali ammonterà a 71,545 milioni di EUR per il quinquennio. Per le azioni d'informatizzazione relative allo sviluppo di sistemi intesi ad agevolare gli scambi elettronici d'informazioni tra le amministrazioni doganali e gli operatori economici si prevede un costo pari a 7,4 milioni di EUR per il quinquennio. Inoltre, i costi delle attività relative all'interconnessione tra i sistemi dei paesi candidati e i sistemi della Comunità nel quadro del processo di allargamento e i costi dello sviluppo e dell'estensione dei sistemi esistenti (in particolare Transit e CCN/CSI) per rispondere ai bisogni dei nuovi Stati membri ammonteranno a 22,74 milioni di EUR per la durata complessiva del programma. Figurano tra le altre azioni i gruppi di gestione e di progetto, che sono essenziali per un funzionamento corretto ed efficiente del programma e delle attività esterne, dirette principalmente ai paesi candidati. Il costo di queste attività ammonterà a 4,175 milioni di EUR per la durata quinquennale del programma. Il costo delle azioni esterne, che forniscono assistenza tecnica e formazione ai paesi terzi sarà di 8,315 milioni di EUR. Il totale della spesa a carico del bilancio comunitario ammonta pertanto a 133 milioni di EUR. Paesi candidati Le condizioni di partecipazione dei paesi candidati al programma Dogana 2002 sono disciplinate dagli strumenti di diritto internazionale appropriati, che prevedono una proroga automatica se Dogana 2002 è prolungato senza modifiche sostanziali. Se Dogana 2007 non è considerato come una proroga di Dogana 2002, ma come un programma che gli succede, occorrerebbe ricorrere a nuovi strumenti giuridici. Non è stata presa alcuna disposizione per quanto riguarda i costi della partecipazione dei paesi candidati al programma, dal momento che i loro contributi saranno trattati come finanziamenti supplementari del programma, da destinare alla partecipazione dei paesi che hanno deciso di aderirvi. Va ricordato che vari paesi candidati utilizzano già i programmi di assistenza in vista dell'adesione per rafforzare le loro amministrazioni doganali. Le attività finanziate da questi programmi dovrebbero proseguire dopo l'adesione. Sarà necessario pertanto uno stretto coordinamento per evitare duplicazioni delle attività. 5. Conclusioni La relazione intermedia su Dogana 2002 e la reazione degli Stati membri indicano che la nuova struttura di lavoro e l'approccio più operativo adottato danno risultati che hanno un effetto benefico a lungo termine per la Comunità. Un nuovo programma che preveda la loro continuazione ed estensione è giustificato: - per favorire l'occupazione contribuendo allo sviluppo di un contesto economico competitivo grazie a costi di conformazione ridotti; - per preparare l'allargamento e, in seguito, la piena integrazione dei nuovi Stati membri, in modo che tutte le amministrazioni doganali della Comunità allargata possano agire come un'amministrazione unica; - per migliorare la protezione dei consumatori e degli interessi finanziari della Comunità offerta dalle dogane. Queste priorità per il futuro, come il sostegno già espresso dagli Stati membri, militano fortemente per il proseguimento dei lavori intrapresi nel quadro di Dogana 2002. Si raccomanda, di conseguenza, di adottare la proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'adozione di un programma d'azione doganale nella Comunità (Dogana 2007) figurante in allegato.