Parere sul tema « Pagamenti all'interno dell'UE : trasparenza, qualità d'esecuzione e stabilità »

(95/C 236/01)

Il Consiglio, in data 13 dicembre 1994, ha deciso, conformemente all'articolo 100 A del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al tema « Pagamenti all'interno dell'UE : trasparenza, qualità d'esecuzione e stabilità ».

La Sezione « Affari economici, finanziari e monetari », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Burani, in data 16 maggio 1995.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 1° giugno 1995, nel corso della 326a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Premessa

1.1. Il Comitato ha già avuto occasione di pronunciarsi diverse volte sulla materia oggetto della presente comunicazione; la più recente () rappresenta un'opinione su un insieme di problemi i cui termini non sono sostanzialmente cambiati dal momento dell'approvazione del parere (6 luglio 1994) ad oggi. Un ulteriore esame si rende peraltro necessario, in relazione all'evoluzione dell'approccio della Commissione.

1.2. Sostanzialmente, il documento della Commissione si compone di :

- un rapporto introduttivo, molto esauriente e dettagliato, sull'insieme del problema;

- una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sui bonifici transfrontalieri;

- un progetto di comunicazione sull'applicazione delle regole di concorrenza CE ai bonifici transfrontalieri.

1.3. Nel presente parere vengono esaminati la proposta di direttiva ed il progetto di comunicazione.

2. Riassunto dei precedenti

2.1. Già nel 1990, la Commissione aveva rilevato che i trasferimenti di fondi da un paese all'altro dell'UE subivano ritardi, le condizioni non erano trasparenti, la pratica del doppio addebito di commissioni e di spese era troppo largamente diffusa. Una raccomandazione () stabiliva principi ai quali le banche avrebbero dovuto attenersi.

2.2. L'attuazione della raccomandazione venne discussa da due gruppi, uno per lo sviluppo tecnico dei sistemi (PSTDG) e l'altro per il collegamento fra utenti e banche (PSULG), i cui lavori sfociarono in un primo tempo con l'adozione di « linee direttrici » che le associazioni europee del settore creditizio proponevano alle banche europee come sistema di autoregolamentazione, alternativo ad una regolamentazione imposta a mezzo di una direttiva.

2.3. Una prima verifica, fatta dalla Commissione all'inizio del 1993 con uno studio a campione, diede risultati che non vennero giudicati positivi.

2.4. A seguito di tale verifica, e dopo una serie di discussioni con il PSULG ed il PSTDG, la Commissione adottò, il 14 dicembre 1993, un piano d'azione imperniato su un'ulteriore verifica a campione, tendente a valutare i progressi fatti in materia di trasferimento sulla base di criteri prefissati.

2.5. I risultati di tale verifica sono contenuti in un rapporto () redatto per la Commissione nell'agosto 1994 da Retail Banking Research Ltd, London. Il rapporto è basato su una ricerca condotta attraverso 1 048 trasferimenti di 100 ECU ciascuno a partire da 34 banche dei 12 paesi dell'UE.

2.6. Ancora una volta, la Commissione giudicò i risultati contenuti nel rapporto come non soddisfacenti : come già indicato nel piano d'azione del 14 dicembre 1993, ha ora presentato la comunicazione di cui ci occupiamo, ed in particolare la proposta di direttiva tendente a regolamentare le modalità di esecuzione dei trasferimenti transfrontalieri.

2.7. La proposta di direttiva è peraltro collegata ad un problema di fondo, quello della politica di concorrenza. La Commissione aveva già rilevato in passato () che il sistema bancario doveva ricorrere ad accordi al fine di assicurare una buona esecuzione dei pagamenti transfrontalieri, ed aveva redatto dei principi regolatori della materia. Tali principi sono stati ora riveduti e contenuti in un progetto di comunicazione che sarà analizzato nel corso del presente parere.

2.8. Nella comunicazione, la Commissione evoca una serie di argomenti che nell'insieme concorrono a formare un quadro sistematico della tematica dei sistemi di pagamento nell'UE in vista dell'adozione della moneta unica. Si tratta di un quadro complesso, nell'ambito del quale la Commissione enuncia i suoi programmi di studio e di azione a breve-medio termine, che saranno commentati in seguito nel presente documento.

3. Osservazioni preliminari

3.1. Dalla lettura dei documenti, quello attuale e quelli precedenti, sembra che la denominazione stessa dell'oggetto della comunicazione - « bonifici transfrontalieri » - si presti ad equivoci ed a qualche proposta di modifica. È evidente dal contesto, e dal titolo stesso della comunicazione, che sono in causa i trasferimenti di fondi da un paese all'altro all'interno dell'Unione europea. Tale precisazione è importante se si vogliono definire i termini ed i limiti delle regolamentazioni, nonchè l'oggetto delle stesse.

3.2. L'aggettivo « transfrontaliero » (in francese « transfrontalier ») è magari un'innovazione linguistica accettabile, ma che nell'uso corrente ha il significato preciso di riferirsi a due regioni limitrofe e limitate, separate da un confine di Stato; non può quindi applicarsi alla materia in esame. Il termine usato in inglese (« cross-border ») è invece corretto, ma si traduce nelle altre lingue in « internazionale » secondo la terminologia adottata dalla Banca dei regolamenti internazionali ().

3.3. Da quanto detto ai punti 3.1 e 3.2 deriva che una dizione corretta riflettente esattamente l'argomento in discussione non può essere che « bonifici nell'interno dell'UE » - in breve « bonifici intra-comunitari » - da tradursi in francese « virements intra-communautaires » e in inglese « intra-Community transfers ». Come si vedrà dai commenti alla proposta di direttiva, questa precisazione ha un valore pratico, non solo semantico.

3.4. L'iniziativa della Commissione, ora in esame, prende le mosse dai risultati del rapporto che essa ha ricevuto nell'agosto 1994. Tale rapporto si compone di oltre 120 pagine ed è stato riassunto nella comunicazione in circa otto righe di testo : troppo poco perchè i destinatari della comunicazione possano rendersi conto dello stato reale della situazione.

3.5. La scelta di ricorrere ad una direttiva è stata giustificata dalla Commissione con l'affermazione che « in materia non sono stati realizzati progressi sufficienti ». Il Comitato ne prende atto, rilevando che tale giudizio è condiviso dall'Istituto monetario europeo (). Pur considerando che diversi gruppi bancari e singole banche hanno largamente investito nella realizzazione di nuovi, efficienti sistemi, non si può ignorare che troppe banche - particolarmente in certi paesi - sono rimaste inattive di fronte alle sollecitazioni della Commissione ed alle linee direttrici proposte dalle loro organizzazioni europee e nazionali.

3.6. Nel precedente parere, il Comitato aveva espresso un orientamento a favore di un'autodisciplina del settore bancario - posizione che ancor oggi trova nell'IME un deciso fautore. Considerando peraltro che l'esperienza ha mostrato come un'evoluzione globale del settore non sia ottenibile per tale via, il Comitato non può che condividere la posizione della Commissione sulla necessità di ricorrere ad una direttiva.

4. Commenti generali alla proposta di direttiva

4.1. Il Comitato conferma, in ogni loro parte, le considerazioni espresse nelle « Osservazioni generali » alla precedente comunicazione (); in particolare, vuole ripetere il suo apprezzamento per gli sforzi della Commissione rivolti a migliorare la trasparenza e la qualità d'esecuzione dei bonifici intra-europei, fornendo un campo di riferimento minimale e regole di portata generale, conformemente ai principi ai quali si ispira il mercato interno.

4.2. Le organizzazioni dei consumatori, in particolare, appoggiano la direttiva, considerandola come la soluzione alla loro aspirazione di ricevere informazioni affidabili e complete che includano chiare indicazioni dei tassi di cambio, date di valuta, commissioni e spese, condizioni differenti secondo i diversi metodi di pagamento ed i tempi di esecuzione. La fornitura di tali informazioni sarebbe tale da stimolare la concorrenza e da promuovere l'Europa dei cittadini.

4.3. Il Comitato esprime l'augurio che le condizioni di cui sopra possano realizzarsi con la collaborazione delle banche; non si nasconde peraltro il pericolo - già richiamato in precedenti occasioni () - che un'informazione completa, applicabile a tutta la complessa casistica esistente, possa risultare di difficile consultazione.

4.4. La previsione dei tempi necessari per l'esecuzione e la base di calcolo di tutte le commissioni e spese a carico del cliente è ottenibile per la parte che riguarda la banca che riceve l'ordine dal proprio cliente; per la parte estera la varietà di modalità e di condizioni esistenti attualmente renderà necessaria l'applicazione di ragionevoli stime. L'enorme numero di banche e la varietà delle tariffe, diverse da banca a banca, non consentono soluzioni alternative, a meno che in futuro non vengano promossi accordi interbancari a livello nazionale.

4.5. Per quanto riguarda i tempi di esecuzione, i risultati dello studio fanno pensare che la maggior parte delle banche - soprattutto quelle di grandi dimensioni a vocazione internazionale - saranno in grado di rispettare la direttiva. È da osservare tuttavia che diversi paesi dell'UE non hanno ancora un sistema efficiente di clearing nazionale, per cui gli ordini destinati a, o provenienti da, tali paesi, verrebbero penalizzati. La negoziazione di termini diversi potrà avere un effetto correttivo di posizioni di inferiorità concorrenziale, qualora sia accompagnata da adeguati livelli di tariffazione. Il Comitato auspica che i sistemi di compensazione automatizzati, tali da contribuire ad un generale miglioramento delle procedure e ad una riduzione dei costi, vengano adottati dall'intero settore bancario dell'Unione europea.

4.6. Il Comitato rileva una sostanziale modifica dell'obiettivo della direttiva rispetto ai propositi ripetutamente espressi dalla Commissione ed alla metodologia da essa utilizzata negli studi e nelle indagini. Mentre si era ripetutamente affermato che le regolamentazioni avevano come fine di aiutare i consumatori e le PMI ad effettuare agevolmente i trasferimenti di fondi nel mercato interno, il documento ora in esame si propone di migliorare i servizi di bonifico transfrontalieri per « i cittadini e le imprese ».

4.7. L'abbandono del concetto di « consumatori » e di « PMI » per estendere l'oggetto della direttiva a tutti i pagamenti, qualunque ne sia l'importo, è accettabile per quanto riguarda il diritto dei clienti alla trasparenza (artt. 3 e 4), al rispetto dei termini in assenza di patti specifici (art. 5), al divieto di « doppio addebito » (art. 6). La norma relativa alla cosiddetta « money-back guarantee » evoca peraltro alcuni commenti :

4.7.1. I trasferimenti di valore elevato e urgenti - una categoria espressamente presa in considerazione dalle banche centrali () - sono trattati attraverso canali del tutto diversi da quelli di valore inferiore; essi sono da tempo oggetto di studio e di controllo da parte del Comitato dei Governatori dei paesi dell'UE e ora da parte dell'IME, che hanno stabilito regole (anche in materia di concorrenza) specificamente applicabili a tali trasferimenti. Questo tipo di pagamenti è quindi soggetto ad una logica diversa da quella attinente ai trasferimenti di valore limitato e le parti in gioco che spesso includono le banche centrali come intermediari - sono diverse dai consumatori e dalle PMI.

4.7.2. La Commissione ha chiamato a far parte del gruppo consultivo PSULG i consumatori, i commercianti e le PMI, e si è fatta interprete, a giusto titolo, delle loro necessità. Non ha mai chiamato a far parte di tali gruppi le aziende che istituzionalmente trattano i trasferimenti di valore elevato, nè risulta che tali aziende abbiano mai incontrato difficoltà di sorta o abbiano chiesto disposizioni legislative che regolino la materia.

4.7.3. La Commissione ha fondato le sue conclusioni su due studi, ciascuno condotto su campioni di 100 ECU ciascuno; nessuna esperienza è stata raccolta sui pagamenti di alto valore. Non è quindi ammissibile estendere considerazioni basate su esperienze così limitate ad un insieme di pagamenti differenti per tecniche, finalità e parti in causa.

4.7.4. In definitiva, garanzie ritenute appropriate a pagamenti di valore limitato non possono estendersi automaticamente a quelli di elevato valore; le obbligazioni contrattuali che deriverebbero da tale estensione introdurrebbero rischi potenziali elevati, che in mancanza di consultazione nè le banche nè i loro clienti - nè la Commissione stessa - hanno avuto la possibilità di valutare.

4.7.5. La conclusione di cui al punto precedente è condivisa dall'Istituto monetario europeo nel parere del 20 marzo 1995 indirizzato al Consiglio, per le stesse ragioni indicate ai punti 4.6, 4.7.1, 4.7.2 e 4.7.3. L'IME richiama inoltre, in tale parere, il Trattato sull'Unione europea, che gli affida il compito di promuovere i pagamenti internazionali e in particolare quelli di valore elevato.

4.8. Il Comitato rileva una incongruenza fra lo scopo della proposta di direttiva, che è dichiaratamente quello di spianare la via all'Unione economica e monetaria, e la portata della stessa, che dovrebbe applicarsi anche ai bonifici espressi in monete di paesi terzi; tali monete non sono destinate a confluire nella moneta unica.

4.9. Esiste inoltre un impedimento giuridico per cui la direttiva non può applicarsi a bonifici espressi in una moneta diversa da quella dei paesi dell'UE o dall'ECU : per il regolamento di tali operazioni è sempre necessario l'intervento di una banca situata in paesi terzi, che non è soggetta alle leggi comunitarie. Nè è configurabile che tali banche possano essere contrattualmente obbligate a rispettare tali leggi : il mercato internazionale ha le sue regole, che non ammettono deviazioni di sorta.

4.10. Tale impedimento giuridico ha inoltre un effetto collaterale : molte operazioni finanziarie (Swap) che transitano nei sistemi di valore elevato comportano trasferimenti contemporanei di segno opposto in due o più divise, almeno una delle quali può essere di un paese terzo. Non è immaginabile che un singolo contratto possa essere assoggettato a norme diverse, comunitarie e non. Questa considerazione preclude l'applicazione della direttiva ai trasferimenti di valore elevato.

5. Osservazioni particolari alla proposta di direttiva

5.1. Articolo 1 - Campo d'applicazione

5.1.1. La portata della direttiva non può estendersi a « qualsiasi moneta »: essa deve limitarsi alle monete dei paesi dell'UE, compreso l'ECU (v. punti 4.8 e 4.9).

5.1.2. Il Comitato, considerato quanto sopra, propone che il testo dell'articolo 1, paragrafo 2, della proposta di direttiva sia modificato come segue :

« La presente direttiva si applica ai bonifici espressi nella moneta di uno dei paesi dell'UE, compreso l'ECU, ed inviati da un paese dell'UE ad un altro paese dell'UE. »

5.2. Articolo 2 - Definizioni

5.2.1. Lettera f), « pagamento transfrontaliero »: la descrizione contenuta in questa lettera sembrerebbe voler escludere dal campo di applicazione i bonifici ordinati da persone o aziende che non hanno un conto presso una banca, il che manifestamente non è nelle intenzioni. La lettera dovrebbe quindi essere modificata come segue :

« pagamento intra-comunitario »: un pagamento effettuato da un ordinante presso un ente o una sua succursale in uno Stato membro, in favore di un beneficiario presso un ente o una sua succursale in un altro Stato membro; »

5.3. Articolo 3 - Informazioni preliminari all'effettuazione o al ricevimento di un bonifico

5.3.1. La casistica dei trasferimenti è varia, e include casi semplici (da corrispondente a corrispondente), e casi più complessi, ove intervengono una o più banche intermediarie e le loro succursali. In quest'ultima ipotesi in particolare, la fornitura di « precise » informazioni sui tempi, commissioni e spese applicati dalle banche dell'estero è obbiettivamente impossibile. Il Comitato propone di modificare come segue la parte introduttiva dell'articolo :

« L'ente fornisce al proprio cliente precise informazioni scritte sui servizi offerti da esso stesso, e informazioni ragionevolmente attendibili sui servizi offerti da enti corrispondenti o intermediari, per effettuare o ricevere un bonifico. »

5.4. Articolo 4 - Informazioni posteriori all'effettuazione o al ricevimento di un bonifico

5.4.1. Il ricevimento di un bonifico, sia esso di provenienza nazionale o estera, dovrebbe essere assoggettato alle procedure normali e consolidate nella pratica bancaria di ciascun paese. In taluni paesi, infatti, la cosiddetta « conferma » non è inviata per ciascuna operazione, ma è inclusa nell'estratto-conto periodico. Il Comitato propone pertanto una redazione della parte introduttiva dell'articolo tale da non imporre variazioni alle normali procedure :

« L'ente fornisce al proprio cliente precise informazioni scritte, secondo le procedure già in atto per i bonifici nazionali, dopo l'effettuazione o il ricevimento... »

5.5. Articolo 5 - Obbligo di tempestiva esecuzione

5.5.1. Articolo 5, paragrafo 1 - Il Comitato si congratula con la Commissione per aver lasciato la determinazione dei tempi di esecuzione alla libera volontà delle parti facendo giocare la concorrenza come elemento equilibratore. La fissazione di un termine di cinque giorni, da far valere in mancanza di patti specifici o di termini pubblicati sembra derivare dai risultati dei due studi condotti dalla Commissione su bonifici di 100 ECU presso 35 banche europee, che hanno dato come risultato un tempo medio rispettivamente di 4,65 e 4,79 giorni. Tali risultati furono raggiunti impartento istruzioni alle banche ordinanti di far pervenire il bonifico al beneficiario con il mezzo più rapido.

5.5.2. L'ordinante può non avere un particolare interesse nel mezzo più rapido, che normalmente è il più costoso; può infatti scegliere mezzi meno rapidi contro pagamento di minori oneri. In tal caso, l'imposizione di un termine di cinque giorni - manifestamente basato sulle indicazioni di uno studio sul mezzo più rapido - non si adatta a tutte le ipotesi, che includono anche gli ordini a mezzo posta e l'intervento di tre o più enti. Si propone pertanto di modificare il primo capoverso dell'articolo 5, paragrafo 1, come segue :

« l'ente dell'ordinante è responsabile nei confronti di quest'ultimo del perfezionamento del bonifico entro la fine del quinto giorno lavorativo successivo al giorno in cui abbia accettato un ordine di pagamento dell'ordinante da eseguire con mezzi urgenti, e qualora la trasmissione non comporti l'intervento di più di due banche, oppure esista un sistema di compensazione automatizzato nel paese del beneficiario; »

5.5.3. Nel secondo capoverso dell'articolo 5, paragrafo 1, si prevede che l'ente del beneficiario sia tenuto a mettere a disposizione del beneficiario l'importo del bonifico entro la fine del giorno lavorativo successivo all'esecuzione del bonifico stesso. Occorre tener conto dei beneficiari che non hanno un conto, nel qual caso l'obbligo di messa a disposizione si deve ritenere assolto con l'invio dell'avviso, all'indirizzo del beneficiario, del ricevimento dei fondi. Il testo del capoverso dovrebbe quindi essere modificato per tenere conto di questa eventualità, aggiungendo la seguente frase :

« Tale obbligo viene assolto con l'accredito della somma sul conto del beneficiario o con l'invio di un avviso nel caso che l'ordinante non abbia indicato un numero di conto. »

5.5.4. Nell'articolo 5, paragrafo 3, si prevede a giusto titolo che l'ente del beneficiario indennizzi quest'ultimo degli interessi di ritardato pagamento. Dovrebbe peraltro valere nei confronti della banca del beneficiario lo stesso principio di equità adottato per la banca dell'ordinante (paragrafo 2) : se il ritardo è da imputarsi ad errate o incomplete istruzioni dell'ordinante, è quest'ultimo, e non la banca del beneficiario, a dover rispondere del danno. Il paragrafo 3 dovrebbe pertanto essere integrato con la frase :

« Qualora l'ente del beneficiario possa dimostrare che il ritardo sia da imputarsi all'ordinante, l'ente del beneficiario avrà il diritto di recuperare dall'ordinante ogni indennizzo pagato al beneficiario. »

5.5.5. È inoltre da osservare che corrisponde ad un principio di equità, riconosciuto da tutte le legislazioni, che l'obbligo di rifondere il danno sia da attribuirsi alla parte in colpa; il Comitato ritiene pertanto necessario che l'articolo 5 sia integrato con il seguente paragrafo 4 :

« L'ente che ha pagato un indennizzo in base alle disposizioni dei paragrafi 2 e 3 ha diritto ad essere rimborsato dall'ente al quale è attribuibile la colpa del ritardato pagamento. »

5.6. Articolo 7 - Obbligo di rimborso a carico degli enti in caso di omesso perfezionamento di un bonifico

5.6.1. Gli obblighi previsti da questo articolo sono evidentemente ispirati alla « Legge tipo » delle Nazioni Unite, che peraltro nessun paese, nemmeno gli Stati Uniti che ne sono stati i promotori, ha adottato. Essi sono invece contrari alla legislazione in tema di mandato esistente in tutti gli Stati membri, che stabiliscono che il mandante non assume responsabilità per cause di forza maggiore o per responsabilità di altri. Meglio di ogni commento vale la motivazione della Corte suprema federale di Germania, esposta il 19 marzo 1991 in un caso di cattiva esecuzione di un ordine di pagamento internazionale : « avendo fatto tutto quanto era necessario per l'esecuzione delle istruzioni impartite, la banca (dell'ordinante) non deve rispondere di un eventuale errore delle altre banche che intervengono ».

5.6.2. D'altra parte, non si possono ignorare i diritti dell'ordinante, al quale non si può chiedere di fare indagini presso le banche estere; la direttiva deve quindi stabilire l'obbligo per la banca dell'ordinante di curare gli interessi del suo cliente.

5.6.3. Nell'intento di proteggere l'ordinante nel caso di mancata esecuzione dell'ordine, la proposta di direttiva sembra aver dimenticato che si deve proteggere anche il beneficiario, anch'esso consumatore o azienda. Ora, il beneficiario può avere un interesse - prioritario rispetto a quello dell'ordinante - a ricevere comunque il bonifico, sia pure in ritardo e con la compensazione prevista dall'articolo 5, paragrafo 3. Il principio dell'irrevocabilità dell'ordine di pagamento, pilastro fondamentale in tutti i sistemi, può essere salvato con una modifica rispondente a criteri di equità, lasciando al beneficiario la facoltà di rinunciare a ricevere la somma che gli è dovuta. Sono anche da tenere in considerazione le delicate ripercussioni legali della revoca unilaterale dell'ordine in caso di fallimento dell'ordinante o del beneficiario.

5.6.4. In tutte le legislazioni, il caso di forza maggiore (articolo 7, paragrafo 3) è previsto come ostacolo legittimo all'esecuzione del mandato, con conseguente esenzione del mandatario dalle penalità contrattuali o di legge. Non può essere quindi lasciato alla facoltà degli Stati membri di consentire un'esenzione da responsabilità agli obblighi contrattuati per causa di forza maggiore, nè si ritiene che possa essere accettato un principio comunitario che implichi una responsabilità del mandatario anche in casi di forza maggiore.

5.6.5. Per quanto riguarda la possibilità per gli Stati membri di derogare all'obbligo di rimborso qualora il pagamento superi i 10 000 ECU (articolo 7, paragrafo 3), il Comitato, in base alle considerazioni espresse nei punti da 4.7.1 a 4.7.5 e 4.10, ritiene che la norma debba stabilire un limite coerente con il principio di mantenere una netta separazione fra sistemi di valore elevato e sistemi di valore limitato. Il limite di 10 000 ECU indicato dalla Commissione sembra essere adeguato ed avrebbe il vantaggio di coprire la grande maggioranza dei bonifici all'interno dell'UE.

5.6.6. Come conseguenza di quanto esposto ai precedenti punti, il Comitato propone che l'articolo 7, paragrafi 1 e 2, venga modificato come segue :

« 1. Qualora dopo che un ordine di pagamento di importo non superiore a 10 000 ECU sia stato accettato dall'ente dell'ordinante, il relativo bonifico non sia stato perfezionato per motivi diversi dalla forza maggiore o dalla colpa dell'ordinante, l'ordinante ha il diritto - salva opposizione del beneficiario - ad essere riaccreditato dell'intero ammontare oggetto del bonifico, maggiorato degli interessi e delle spese addebitate per il bonifico non perfezionato, su richiesta presentata non prima di venti giorni lavorativi dalla data in cui il bonifico avrebbe dovuto essere perfezionato. Ogni ente intermediario che ha accettato l'ordine di pagamento è parimenti tenuto a rimborsarne l'ammontare, a proprie spese, all'ente dal quale ha ricevuto istruzioni.

2. Qualora l'omesso perfezionamento del bonifico sia stato causato da forza maggiore o da un difetto di istruzioni fornite dall'ordinante al suo ente, quest'ultimo e gli altri enti coinvolti si adoperano al meglio per effettuare il rimborso all'ordinante, senza la maggiorazione degli interessi e spese di cui al paragrafo 1. Resta salva la facoltà di opposizione del beneficiario prevista al precedente paragrafo 1. »

5.6.7. Il paragrafo 3 dell'articolo 7 dovrebbe essere eliminato.

5.7. Articolo 9 - Relazione al Parlamento europeo ed al Consiglio

5.7.1. Il Comitato chiede di modificare come segue il testo dell'articolo :

« Entro il 31 dicembre 1999, la Commissione presenta al Parlamento europeo, al Consiglio ed al Comitato economico e sociale una relazione in merito... »

6. Osservazioni sul Progetto di Comunicazione sull'applicazione delle regole di concorrenza CE ai sistemi di bonifici transfrontalieri

6.1. Oggetto (punto 1)

6.1.1. La Commissione aveva redatto in precedenza un documento () che stabiliva dei principi, o meglio delle linee direttrici, ispirati all'applicazione delle regole di concorrenza ai sistemi di bonifico intra-europei. Le esperienze fatte nel frattempo, l'evoluzione dei sistemi e le discussioni con l'industria hanno indotto la Commissione a predisporre un nuovo « Progetto di comunicazione ».

6.1.2. La materia trattata è, come avverte la Commissione, « unicamente i sistemi di bonifici transfrontalieri », che vengono quindi trattati separatamente dagli altri sistemi, siano essi di contatto o a distanza. Il Comitato vorrebbe peraltro richiamare l'attenzione della Commissione sul fatto che i sistemi di pagamento, qualunque sia la loro natura, fanno parte di un insieme che coinvolge il sistema bancario come fornitore, la clientela - consumatori, PMI, commercio e industria - come destinataria del servizio, le banche centrali come supervisori della stabilità del sistema e l'IME come regolatore per gli aspetti di circolazione monetaria, quando necessario. Nel regolare i sistemi di bonifico intra-europei è quindi necessario tenere conto dell'inter-relazione esistente fra i vari sistemi ed avere una visione d'insieme; in altri termini, nel creare una regola valida per un sistema occorre domandarsi quale effetto essa avrà qualora essa sia da applicare, per analogia, ad altri sistemi.

6.1.3. Nella precedente redazione dei principi di concorrenza la Commissione riconobbe che nell'istituire o nel collegare sistemi di trasferimento gli enti potranno avere la necessità di basarsi su principi fermamente stabiliti per gli aspetti tecnici, legali ed operativi dei servizi resi alla clientela. Principi fermamente stabiliti si devono basare sulla chiarezza, con uno spazio minimo lasciato all'interpretazione delle parti; il Comitato constata invece che in diverse sue parti il documento utilizza termini e concetti troppo vaghi e suscettibili di introdurre dubbi anzichè certezze.

6.1.4. La raccomandazione di cui al punto precedente è basata sulla considerazione dei diversi casi di intervento della Commissione in materia di applicazione delle regole di concorrenza ai sistemi di pagamento in generale, alcuni dei quali sono ancora in discussione. La mancanza di punti di riferimento precisi genera incertezze nel settore bancario, che possono riflettersi in ritardi o in rinunce all'adozione di iniziative, con conseguente danno dei programmi di innovazione raccomandati dalla Commissione stessa.

6.2. Concorrenza non basata sui prezzi (punto 2)

6.2.1. Paragrafo 4

Il Comitato è d'accordo che i principi del diritto di concorrenza e della libera prestazione dei servizi devono valere anche per i sistemi creati per legge o gestiti da pubbliche autorità () e concorda con la Commissione sull'approccio adottato, di non trattare nel documento aspetti di regolamentazione pubblica attinenti a tali sistemi.

6.2.2. I sistemi ai quali la Commissione si riferisce sono evidentemente quelli dei trasferimenti di importi di alto valore, nei quali le banche centrali agiscono di solito come gestori, e comunque come responsabili istituzionali della solidità dei sistemi stessi e come controllori dei rischi, in particolare dei rischi sistemici. Le linee di regolamentazione di questi sistemi sono state elaborate () dal « Working Group on EC Payment Systems » istituito dal Comitato dei Governatori delle banche centrali dei paesi dell'UE, e adottate nel gennaio 1995 dal Consiglio dell'IME. Tale documento enuncia criteri regolatori della concorrenza, così come detta le norme di accesso e le regole operative.

6.2.3. Se la decisione della Commissione di non trattare nel documento sulla concorrenza gli aspetti attinenti a questi sistemi è pienamente giustificata, non si comprende quali ragioni siano alla base della sua decisione di volerli invece comprendere nella direttiva. I commenti sulla questione sono espressi nella parte appropriata di questo documento.

6.2.4. Paragrafo 5

La regolamentazione sembra riguardare soltanto le banche. La regolamentazione dovrebbe peraltro riguardare anche ogni « altro ente » che offre servizi di pagamento al pubblico, ai sensi degli articoli 1 e 2(b) della proposta di direttiva. Se gli « altri enti » sono inclusi nella direttiva, essi devono essere ugualmente compresi nelle regole di concorrenza.

6.2.5. Paragrafo 6

Il Comitato è d'accordo sul principio dei sistemi aperti; esso rileva peraltro che i criteri per determinare se un sistema costituisca o meno uno « strumento essenziale » sono troppo vaghi. La mancanza di criteri oggettivi lascia ampio spazio alle interpretazioni soggettive da parte delle banche e della Commissione, con gli inconvenienti di cui si è parlato al precedente punto 6.1.3. Il Comitato stima necessario che la Commissione elabori ulteriormente questo paragrafo, enunciando criteri obbiettivi; in questa formulazione, esso è inaccettabile.

6.2.6. Paragrafo 8

Nel determinare la quota di accesso di un candidato ad un sistema, la Commissione parla di una quota non superiore al « costo reale » degli investimenti passati. Trattandosi di una partecipazione e come tale soggetta alle normali regole del mercato, la definizione « costo reale » non ha significato; la nozione esatta è quella di « valore attuale » degli investimenti.

6.2.6.1. Il Comitato comprende ed approva lo sforzo della Commissione nel creare condizioni di accesso per le banche estere ad un sistema nazionale, rispettando i principi della libertà di stabilimento e di prestazione di servizi. Peraltro, l'applicazione del criterio secondo il quale una succursale di banca estera può far pesare sulla decisione di ammissione l'esperienza ed il volume d'affari trattato dalla casa madre nel paese d'origine è tale da poter fare insorgere casi di discriminazione alla rovescia nei confronti delle banche del paese ospite, che a parità di condizioni obbiettive si vedrebbero negato l'accesso al sistema. Così come è espresso, il principio non è accettabile; anche in questo caso, occorre una migliore precisazione dei criteri in base ai quali si deve valutare « quanto » valga l'esperienza ed il volume di operazioni della casa madre.

6.2.7. Paragrafo 10

Il Comitato concorda sul principio che un sistema che non sia uno « strumento essenziale » possa impedire ai singoli membri di aderire ad altri sistemi; si interroga peraltro se in tale disposizione siano comprese, più o meno automaticamente, le ACH (). I sistemi basati su ACH sono stati più volte citati dalla Commissione come i migliori per agevolare i pagamenti intra-europei; al loro nascere essi possono essere peraltro abbastanza piccoli per non essere classificati come « strumento essenziale ». Il pericolo di non poter aderire a sistemi alternativi costituirebbe per le banche un deterrente all'adesione all'ACH, danneggiando così sul nascere il sistema che la Commissione vuole favorire. Sarebbe opportuno precisare che l'adesione ad una ACH non è mai preclusiva dell'adesione a sistemi alternativi.

6.2.8. Paragrafo 12.1

Le versioni inglese e tedesca di questo paragrafo prevedono che gli standards di funzionamento possano includere altri aspetti oltre a quelli elencati nel paragrafo stesso; le versioni francese ed italiana fanno invece intendere che l'elenco è esclusivo. La versione « allargata » è probabilmente quella rispondente alle intenzioni della Commissione; in tal caso, occorrerebbe sostituire « notamment » a « dont » in francese e « fra l'altro » a « comprendenti » in italiano. Una verifica è necessaria per le altre versioni.

6.3. Concorrenza sotto il profilo dei prezzi (punto 3)

6.3.1. Paragrafo 13

Il Comitato sostiene l'affermazione della Commissione, secondo la quale non sono ammesse intese fra banche sui prezzi delle transazioni con la clientela.

6.3.2. Paragrafo 14

Il principio generale espresso nella prima parte del paragrafo deve essere completato con l'indicazione che fra i « partecipanti » sono comprese le banche intermediarie. La nota in calce riguardante le ACH dovrebbe ricordare che non tutte le ACH sono nazionali; in Germania, per esempio, esistono ACH regionali.

6.3.2.1. La Commissione tratta la questione delle commissioni di interscambio dal punto di vista della ripartizione dei costi. È evidente che la messa in opera di qualsiasi servizio deve implicare una ragionevole compensazione dei costi; tale concetto dovrebbe essere incluso nella comunicazione.

6.3.3. Paragrafo 15

Le commissioni d'interscambio rappresentano una caratteristica tecnica necessaria per il funzionamento di ogni sistema di trasferimento di fondi, e necessariamente esse devono essere predeterminate a seguito di un accordo. La questione è dibattuta da tempo e sarebbe ora l'occasione opportuna per addivenire ad una soluzione definitiva. La Commissione potrebbe accordare un'esenzione generale agli accordi di interscambio, eventualmente facendo ricorso ad uno studio di esperti indipendenti che dimostri la necessità tecnica delle commissioni di interscambio. Essa si riserverebbe naturalmente di esaminare, e di approvare o respingere, la misura delle commissioni oggetto dell'accordo, secondo i criteri della equa ripartizione dei benefici espressi nella parte finale del paragrafo.

6.3.3.1. È da rilevare inoltre che la commissione di interscambio non è determinata dal gioco della concorrenza : di regola nei bonifici internazionali la scelta della banca che deve eseguire la transazione è dettata dall'ordinante, non dalla sua banca.

6.3.4. Paragrafo 16

Il Comitato approva pienamente l'impegno della Commissione nell'eliminare l'inaccettabile pratica del « doppio addebito », ed è d'accordo sul testo proposto. Osserva peraltro che possono esistere, per la banca del beneficiario, spese non collegate alla natura internazionale del pagamento, per esempio quando occorra fare ricerche di un beneficiario che non ha rapporti di conto, oppure nel caso che l'indirizzo sia sbagliato o sia cambiato. L'ammissibilità di spese non relative alla natura internazionale della transazione dovrebbe essere inclusa nel paragrafo.

6.3.5. Paragrafo 19

Nell'ultima parte di questo paragrafo, la Commissione sembra ritenere che i sistemi nazionali esistenti, o le ACH, funzionino in modo gratuito, senza commissioni d'interscambio. Tali commissioni sono invece sempre necessarie per un'equa ripartizione dei costi fra i partecipanti e sono quindi una caratteristica tecnica di un sistema multilaterale. Il Comitato propone quindi di eliminare la frase finale « nè parrebbero necessarie commissioni d'interscambio multilaterali ».

6.3.6. Paragrafi 22, 23 e 24

La redazione di questi paragrafi pone, secondo il Comitato, un problema di fondo. La Commissione riconoscerebbe la validità di accordi per coprire i costi supplementari « necessariamente » sostenuti dalle banche dei beneficiari, e su questo punto non si può che concordare. Il problema nasce quando si parla di costi « effettivamente » sostenuti : non esiste alcun sistema univoco di determinazione dei costi dei servizi bancari, ed essi possono variare in misura macroscopica a seconda delle dimensioni della banca, della natura e della frequenza dei servizi prestati, e di una quantità di altri fattori non determinabili oggettivamente. L'adozione del concetto di « costi effettivi » introdurrebbe un elemento di incertezza suscettibile di provocare interminabili discussioni e casi controversi. Il Comitato propone di eliminare la dizione « costi effettivi », sostituendola con « costi »; la Commissione si riserverebbe, come naturale, di valutare globalmente la congruità di tali costi (con un margine beneficiario) in sede di approvazione degli accordi.

6.3.7. Paragrafo 24.2

Circa la facoltà accordata di negoziare commissioni inferiori all'importo massimo, il Comitato si richiama a quanto esposto al punto 6.3.3.1 : considerata la mancanza di motivi di concorrenza in questo campo, l'utilizzo di tale facoltà rimarrebbe del tutto teorico.

7. Commenti al punto III della Communicazione della Commissione - Progressi realizzati nei provvedimenti collaterali tesi al miglioramento dei pagamenti transfrontalieri

7.1. Il ruolo dei sistemi di pagamento nella preparazione della transizione verso l'ecu (punto III.1). Il Comitato si compiace della decisione della Commissione di continuare gli studi sui problemi pratici dell'introduzione della moneta unica con la collaborazione dei due gruppi consultivi sui sistemi di pagamento. Raccomanda peraltro di includere fra i suoi interlocutori costanti l'IME attraverso i suoi gruppi di lavoro appositamente creati.

7.2. Semplificazione degli obblighi di segnalazione dei dati statistici relativi alla bilancia dei pagamenti (punto III.2). Il Comitato si augura che i lavori della Task Force siano portati rapidamente a compimento, e che si concludano con la determinazione di un livello uniforme della soglia minima di segnalazione.

7.3. « Quadro normativo » per i pagamenti transfrontalieri (punto III.3). Il Comitato rileva che la Commissione con l'introduzione nella proposta di direttiva (articoli 5, 6 e 7), ha anticipato i tempi di adozione di norme giuridiche ancora in discussione. A parte questo, rende la Commissione attenta sul delicato problema della finalità dei pagamenti e dell'effetto che essa avrebbe sulle leggi regolanti il fallimento, che non sono uniformi nei diversi Stati membri.

7.4. Collegamenti fra stanze di compensazione automatizzate (SCA) (punto III.4). Il Comitato approva ed appoggia gli sforzi della Commissione nell'introdurre in tutti gli Stati membri stanze di compensazione automatizzate, e di creare collegamenti fra di esse. Tali sforzi non devono peraltro condurre a soluzioni uniche che escludano sistemi alternativi già esistenti o da creare, e soprattutto non devono essere tali da aumentare i costi da sopportare da parte degli utenti, aziende o consumatori.

7.5. Trasparenza dei pagamenti effettuati attraverso carte di pagamento (punto III.5). Il Comitato approva l'azione della Commissione anche in questo settore, e raccomanda che i gruppi consultivi sui sistemi di pagamento, dei quali la Commissione si avvale, vengano integrati con la partecipazione di tutte le parti in causa, e principalmente delle organizzazioni internazionali di carte.

7.6. Carte prepagate (portamonete elettronici) (punto III.6). Il Comitato raccomanda che il problema delle carte prepagate venga esaminato con tutte la cautele necessarie per il fatto che si tratta di strumenti del tutto nuovi, il cui sviluppo è seguito dall'IME; le banche centrali considerano infatti questo strumento come ricadente sotto la loro sfera istituzionale di controllo della circolazione monetaria. Una regolamentazione comunitaria di tali strumenti non può essere preliminare all'introduzione degli strumenti stessi, e cioè prima che gli utilizzatori abbiano potuto farne un'esperienza ed avere espresso le loro necessità.

Bruxelles, 1° giugno 1995.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() Parere del CES del 6. 7. 1994 in merito alla Comunicazione e al Progetto di proposta di direttiva riguardanti « La trasparenza e la qualità d'esecuzione dei pagamenti transfrontalieri » (GU n. C 388 del 31. 12. 1994 e doc. SEC(93) 1968 def.).

() Raccomandazione della Commissione del 14. 2. 1990 sulla trasparenza delle condizioni di servizi bancari relativi alle transazioni finanziarie transfrontaliere (90/109/CEE, GU n. L 67 del 15. 3. 1990).

() « Study in the Area of Payment Systems into the Transparency of Conditions for Remote Cross-Border Payment Services and the Performance of Cross-Border Transfers ».

() V. allegato C al Documento di lavoro della Commissione « Pagamenti transfrontalieri più facili : come rimuovere gli ostacoli » (SEC(92) 621 def. del 27. 3. 1992).

() V., fra l'altro, « Central Bank Payment and Settlement Services with respect to Cross-Border and Multi-Currency Transactions », Bank of International Settlements, Basle, 1993.

() Parere dell'IME indirizzata al Consiglio, 20 marzo 1995, punto 3.

() GU n. C 388 del 31. 12. 1994.

() V. il parere già citato alla nota 1, punti 2.2.2 e 2.2.3, nonchè il parere sul documento di discussione « I pagamenti nel mercato interno europeo » (GU n. C 120 del 6. 5. 1991).

() V. « Minimum Common Features for Domestic Payment Systems », Rapporto ai Governatori delle banche centrali dei paesi della CE, Working Group on Payment Systems, Basilea, novembre 1993, Cap. I, punto 1.3.

() « Principi sulla concorrenza per i sistemi di trasferimento di credito », allegato C al Documento di lavoro della Commissione del 27 marzo 1992.

() I commenti su questo punto sono basati sulla versione francese del testo; la versione inglese sembra prestarsi a qualche dubbio di interpretazione e quella italiana dà l'impressione di voler dire che i principi si applicano solo ai sistemi creati per legge o gestiti da pubbliche autorità.

() « Minimum Common Features for Domestic Payment Systems », November 1993.

() ACH sta per « Automated Clearing House », cioè « stanza di compensazione automatizzata », un ente per la compensazione dei pagamenti nazionali o internazionali.