OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

Informazioni a sostegno della dichiarazione di affidabilità

Affidabilità dei conti

21. Il totale degli ordini di riscossione emessi, e non ancora incassati alla fine del 2003, per un valore di 27,5 milioni di euro, non rappresenta il totale dei crediti: 21.

a) i crediti generati dai progetti (anticipi da recuperare, spese non ammissibili, etc.) non sono sistematicamente registrati dai servizi centrali della Commissione o dalle delegazioni. Queste si limitano spesso a contabilizzare come entrate (pagamenti negativi) gli importi che i debitori terzi hanno effettivamente potuto rimborsare. Inoltre, in mancanza di un monitoraggio extracontabile dei crediti, la Commissione non può quantificare l'importo effettivo dei crediti da accertare per i progetti alla fine del 2003 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43); a) Esiste un monitoraggio degli anticipi da recuperare e questo punto è anche oggetto di un capitolo della relazione sulla gestione. Nel 2003 è stato intrapreso un particolare lavoro di analisi e monitoraggio degli anticipi che ha permesso di recuperare 56,2 milioni di euro. Dal 1o gennaio 2005, l’introduzione della contabilità per competenza consentirà di presentare accantonamenti per gli ordini di riscossione potenziali.

b) nei 400 milioni di euro di anticipi rilevati non regolarizzati da oltre 18 mesi, la Commissione non ha individuato tutti gli importi non giustificati da recuperare o da saldare. La Corte non può stabilire quale parte degli anticipi debba essere recuperata e inclusa nei crediti. b) La Commissione insiste sugli sforzi prodotti per il 2003, in particolare sull'importantissimo lavoro di rilevamento degli anticipi e sul fatto che esiste un controllo molto accurato delle azioni da intraprendere al riguardo.

22. Taluni fondi trasferiti alla BEI nel 2003 (209 milioni di euro) o anteriormente ad altre istituzioni internazionali e non ancora interamente utilizzati da queste ultime, non sono stati iscritti all'attivo del bilancio. 22. La Commissione ritiene che tali movimenti corrispondano al pagamento di agenti esterni operanti a suo nome e che siano, in quanto tali, pagamenti a tutti gli effetti e non semplici movimenti interni di tesoreria fra conti controllati dal contabile del FES. La Commissione evidenzia inoltre che i dettagli degli importi residui relativi a queste operazioni al 31 dicembre 2003 sono ripresi nella tabella 4.2.3 della relazione di esecuzione finanziaria. Dal 2005, a seguito dell’introduzione della contabilità per competenza, tali operazioni (prefinanziamento corrisposto a intermediari) figureranno fra gli attivi di bilancio, conformemente alle disposizioni dell'articolo 135, paragrafo 3, del regolamento finanziario applicabile al nono FES.

23. A seguito di precedenti osservazioni della Corte, la Commissione ha intrapreso nel 2003 un inventario dell'impiego dei fondi Stabex trasferiti sui conti locali dei paesi beneficiari, il cui esborso a livello locale rimane soggetto all'approvazione delle delegazioni (cfr. paragrafi 63-68). Alla fine del 2003, le informazioni raccolte dalla Commissione presso gli Stati ACP interessati non erano ancora complete. La Corte ritiene che la Commissione dovrebbe includere i risultati, seppure parziali, di tale inventario nella sua relazione sulla gestione finanziaria, riportandone i dettagli nell'allegato ai conti sull'esecuzione finanziaria. 23. La Commissione ha raccolto informazioni per l’80 % dei paesi interessati, relative al 97 % dell’importo totale dello Stabex del settimo e dell’ottavo FES. La Commissione intende includere le informazioni relative al conto locale Stabex in un inventario. I conti locali, sebbene la Commissione debba cofirmarli per utilizzarli, non sono di sua proprietà. Tale inventario dettagliato va pertanto accluso alla relazione sulla gestione finanziaria. Seguendo la raccomandazione della Corte, viene inclusa nel bilancio per l'esercizio 2003 una nota al riguardo.

Legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti

24. Le osservazioni formulate al punto III della dichiarazione di affidabilità sono fondate su un'analisi dei sistemi di supervisione e di controllo del FES, sull'esame di un campione di operazioni sottostanti e sull'analisi della relazione annuale di attività, nonché sulla dichiarazione del direttore generale dell'EuropeAid. Le conclusioni principali sono esposte nei paragrafi seguenti.

Analisi dei sistemi di supervisione e di controllo

I sistemi di supervisione e di controllo a livello della Commissione sono in via di miglioramento

Applicazione delle norme di controllo interno

25. L'EuropeAid, che provvede all'esecuzione del FES, ha proseguito nel 2003 l'introduzione delle varie norme di controllo interno adottate dalla Commissione nel 2001. L’applicazione delle norme di controllo interno da parte delle delegazioni avviene parallelamente all'applicazione delle norme nell'ambito dei servizi centrali e all'avanzamento del processo di deconcentrazione che sarà completato solo alla fine del 2004. A livello dei servizi centrali, la Corte può trarre le seguenti conclusioni, basate in particolare sui risultati dell'analisi delle norme di controllo interno condotta dai diversi servizi della Commissione.

26. Ciascuna direzione generale doveva introdurre disposizioni appropriate in materia di supervisione, soprattutto, se necessario, attraverso un controllo ex post su un campione di operazioni. Nel 2003 è stata creata a livello dell'EuropeAid una cellula di controllo ex post della gestione finanziaria, i cui compiti consistono principalmente nell'individuare gli errori ricorrenti dei sistemi di gestione finanziaria e di controllo interno e nel proporre misure destinate a correggere le deficienze riscontrate. Circa 1 800 operazioni a rischio hanno quindi formato oggetto di un controllo ex post approfondito. Si tratta di ordini di riscossione, di importi residui da riscuotere, di anticipi non regolarizzati, di garanzie e di cauzioni. Tra le principali conclusioni della cellula di controllo ex post figurano osservazioni relative ai controlli sugli anticipi in sospeso e sui recuperi. Nei progetti FES sono stati rilevati anticipi non regolarizzati da oltre 18 mesi, per oltre 400 milioni di euro. I diversi servizi competenti sono stati inoltre invitati a curare la riscossione di 27,5 milioni di euro. 26. Gli anticipi sono un mezzo normale e regolare per garantire l’attuazione efficace di numerosi progetti di aiuto e sono oggetto di monitoraggio.

27. Il sistema di supervisione è completato da una cellula di controllo ex ante istituita provvisoriamente a titolo di precauzione. Tale cellula non costituisce, di per sé, un elemento raccomandato dalle norme di controllo interno. Essa ha iniziato i propri lavori nel giugno 2003 presso la direzione ordinatrice del FES e ha esaminato 540 operazioni su un totale di 5 261 (concernenti sia impegni che pagamenti). Gli errori individuati attraverso il controllo ex ante non sono rilevanti.

28. Oltre a queste due cellule, la supervisione delle operazioni prevede altre attività, come l'elaborazione di check-list per l'esecuzione di impegni e pagamenti, riunioni fra unità e missioni di controllo presso le delegazioni. In generale, la supervisione è più ampia che non in passato, ma rimane eterogenea. Per renderla più efficiente, è necessario un coordinamento per stabilire quale tipo di controllo garantisca un determinato aspetto della legittimità e della regolarità delle operazioni sottostanti. 28. EuropeAid continua a lavorare per l’ulteriore rafforzamento e razionalizzazione delle misure già attuate. A tal fine è stato avviato nel 2004 un processo di armonizzazione (guida finanziaria, controllo ex post centralizzato, check-list, ecc.).

29. Conformemente alle norme di controllo interno, l'EuropeAid ha sviluppato anche la propria struttura di audit interno (IAC). Per quanto riguarda il FES, nel 2003 sono stati valutati, nel quadro della deconcentrazione, il carico di lavoro delle delegazioni (missione in Mali) e della sede centrale nonché i progressi compiuti nell'applicazione delle norme di controllo interno per la direzione ordinatrice. Ė stato svolto inoltre un lavoro importante che ha permesso di individuare i principali rischi e lacune dei sistemi di supervisione e di controllo dell'EuropeAid. Nella sua relazione annuale sull'esercizio 2002, la Corte ha sottolineato alcuni di questi rischi e lacune, in particolare quelli legati ai controlli sull'effettiva esecuzione dei servizi, dei lavori e delle forniture pagati dal FES. 29. La Commissione è consapevole dei rischi insiti nella gestione degli stanziamenti del FES. L’attuazione di sistemi rafforzati di controllo, di monitoraggio e di audit regolari permettono di minimizzarli. Stando alla dichiarazione annuale del direttore generale, nessuna delle carenze accertate era di tipo materiale. Come si legge nella risposta al punto 30 della relazione annuale 2002 della Corte dei conti, la Commissione ritiene che l’insieme dei sistemi di controllo attuati per i FES consente di garantire la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti. Il sistema permette di intervenire per colmare eventuali carenze delle autorità locali.

30. Per quanto riguarda le informazioni ad hoc in materia di gestione, le «relazioni sulla gestione dell'aiuto esterno» (EAMR), concepite alla fine del 2002 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), sono state introdotte nel 2003. Tali relazioni costituiscono lo strumento di informazione periodica con cui le delegazioni, alle quali sono state devolute le responsabilità gestionali, trasmettono alla sede le informazioni più importanti sulla gestione, i pagamenti e gli audit esterni riguardanti i principali progetti. Un formato standard è stato diffuso e utilizzato dalle delegazioni interessate. Nel marzo 2004, tuttavia, la Commissione non disponeva ancora di tutte le EAMR, la cui trasmissione sarebbe dovuta avvenire entro il 31 gennaio 2004. Oltre a fornire ai servizi centrali informazioni specifiche in materia di gestione, tali relazioni costituiscono una base per le relazioni annuali del direttore interessato e del direttore generale nonché per la relativa dichiarazione. 30. Le relazioni sulla gestione dell’aiuto esterno (EAMR) sono lo strumento in materia di gestione degli aiuti esterni con cui le delegazioni deconcentrate trasmettono informazioni ai direttori competenti (ordinatori subdelegati) di EuropeAid e ai direttori generali per le relazioni esterne e per lo sviluppo. In questo senso costituiscono una delle fonti di informazioni utilizzate dai direttori per riferire sulle attività ai direttori generali. In quanto tali le EAMR non sono utilizzate per redigere la relazione annuale del direttore generale né la dichiarazione. Le istruzioni impartite alle delegazioni indicano invece molto chiaramente che l’aver stabilito un EAMR non dispensa il capo delegazione dalla responsabilità di informare in tempi utili il direttore interessato dei problemi/aspetti specifici di competenza di quel direttore in qualità di ordinatore degli stanziamenti gestiti dalla delegazione.

31. Per quanto riguarda la segnalazione di irregolarità, che costituisce una delle norme di controllo interno, nel 2003 sono state comunicate all'OLAF informazioni su tre casi di frode presunta relativi al FES (Sierra Leone, Papuasia-Nuova Guinea e Repubblica dominicana). Le delegazioni, che sono più vicine ai beneficiari, sono più esposte e meglio informate sui casi di irregolarità rispetto ai servizi centrali. A tal fine, la Commissione deve proseguire gli sforzi intrapresi per sensibilizzare maggiormente il proprio personale riguardo a tali questioni. Esecuzione dei piani di azione 31. Conformemente alle norme di controllo interno, le delegazioni sono informate della procedura da esperire nei casi di individuazione di irregolarità o sospetto di frode, nonché dei contatti da mantenere con l'OLAF. Tutti i nuovi membri del personale e tutti i funzionari che si preparano a prestare servizio in una delegazione frequentano un corso obbligatorio che li sensibilizza alla lotta contro le irregolarità. Il corso è accessibile anche a tutti gli altri funzionari.

32. Oltre all'applicazione delle norme di controllo interno, la Corte ha inoltre esaminato i piani d'azione destinati a rafforzare i sistemi di supervisione e di controllo. I piani d'azione sono stati stabiliti a seguito della relazione annuale di attività 2002 del direttore generale dell'EuropeAid o delle necessità constatate nel 2003.

33. Per quanto riguarda gli audit esterni, alcune unità dei servizi centrali forniscono alle delegazioni e alle direzioni operative un supporto ad hoc. Esse hanno elaborato dei modelli standard di specifiche contrattuali, al fine di armonizzare gli audit svolti da società esterne sulla grande maggioranza dei progetti finanziati. Il piano di audit 2003 della sede centrale ha previsto una trentina di audit (affidati a società esterne) riguardanti i FES, un numero più elevato rispetto agli anni precedenti. È stato messo a punto un nuovo strumento informatico, CRIS Audit, che alla fine del 2003, tuttavia, funzionava ancora solo parzialmente; tale strumento consente ai servizi centrali di seguire la programmazione e di monitorare l’esecuzione degli audit esterni, ma non essendo connesso al sistema di informazione finanziaria, non permette di valutare la copertura degli audit. A termine, CRIS Audit sarà esteso alle attività di audit di tutte le delegazioni. 33. Indipendentemente dal piano di audit della sede, la somma dei piani delle delegazioni per il 2003 comprende, al 1o luglio 2004, 192 audit. Per altro, nel 2004 è stato istituto il sistema Cris Audit per il FES. Ciò nondimeno, esiste già un sistema di reporting relativo agli audit che riprende le informazioni sullo svolgimento dell’audit (mandati standard, buono d’ordine, missione, relazione provvisoria, ecc.) e sulle principali constatazioni dei revisori.

34. Nonostante la disponibilità di molteplici strumenti, rimane difficile stabilire il grado di garanzia complementare fornito dagli audit esterni in merito alla legittimità e alla regolarità delle operazioni sottostanti del FES. L’efficacia del monitoraggio delle conclusioni di audit rimane, infatti, limitata, a causa dell’uso assai diverso che ne viene fatto dalle varie parti in causa. Dopo i progressi compiuti con la standardizzazione delle condizioni specifiche contrattuali, ora è necessario adoperarsi per migliorare il seguito dato alle conclusioni degli audit. 34. Il livello di programmazione e di monitoraggio delle conclusioni di audit corrisponde a quello della gestione del progetto oggetto di revisione contabile, il che consente una resa migliore in termini di sfruttamento dei risultati. La Commissione concorda sulla necessità di realizzare progressi di coordinamento nel monitoraggio delle conclusioni degli audit, ragion per cui ha attuato nel 2004 un sistema di reporting al riguardo.

35. L’azione 2 che figura nella sintesi delle relazioni annuali di attività e delle dichiarazioni dei direttori generali per il 2001 prevedeva lo svolgimento di un’analisi dei rischi connessi agli aiuti esterni. Un documento di lavoro sulla descrizione di questi rischi è stato elaborato dalla Commissione nel 2003 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). L’analisi e le misure in esso preconizzate tengono conto delle diverse modalità di attuazione degli aiuti esterni, ossia l’attuazione centralizzata, decentrata e congiunta. Questo approccio appropriato dell’analisi e della gestione dei rischi deve continuare ad essere applicato per ciascuno strumento di aiuto e per tipo di progetto, al fine di apportare un utile contributo al rafforzamento dei sistemi di supervisione e di controllo. 35. La Commissione terrà conto dell’osservazione della Corte.

36. Nel 2003, la cellula di controllo ex-post della gestione finanziaria ha condotto un piano d’azione specifico volto all'incasso del saldo ancora da riscuotere, di 27,5 milioni di euro concernenti i progetti e dovuti al FES da debitori terzi. Questa azione ha permesso di ripartire, fra l’ordinatore e il contabile del FES, la responsabilità delle riscossioni da intraprendere a tale titolo. Essa ha evidenziato carenze nel coordinamento fra ordinatore e contabile del FES, nonché le difficoltà incontrate dalla Commissione nell’applicare le disposizioni che disciplinano i crediti e le riscossioni. Inoltre, non è stata adottata alcuna modalità operativa per dar corso ai nuovi ordini di riscossione che scaturiranno dai progetti a partire dall'esercizio 2003. 36. Nel 2003, a seguito dell’adozione del piano d’azione specifico, i servizi dell’ordinatore e del contabile del FES hanno posto in essere un meccanismo di monitoraggio degli ordini di riscossione che, malgrado le difficoltà specifiche della procedura di riscossione nell’ambito del FES, legate soprattutto alle norme giuridiche applicabili e al funzionamento del sistema informatico OLAS, ha permesso notevoli progressi. Grazie a un coordinamento e a una cooperazione migliori fra i due servizi, si sono registrati progressi anche in vista della creazione di nuove modalità operative nell'ambito dell’OLAS, dirette a facilitare il monitoraggio e la liquidazione degli ordini di riscossione. L’attuazione, nel 2004, di un sistema di controllo ex post delle operazioni nell’ambito di EuropeAid permetterà di calare la problematica degli ordini di riscossione in un contesto di controllo più vasto e integrato a complemento delle attività regolari di riscossione effettuate dagli ordinatori subdelegati. Anche il processo di deconcentrazione che avvicina la gestione alla pratica in loco dovrebbe permettere di rendere più efficace la gestione degli ordini di riscossione.

I sistemi di supervisione e di controllo a livello degli Stati ACP sono, generalmente, ben concepiti

37. I sistemi di supervisione e di controllo del FES sono fondati sul partenariato fra gli Stati ACP e la Commissione europea. Per quanto concerne l'attribuzione dei contratti e l'esecuzione dei pagamenti, i principali soggetti del partenariato sono l’ordinatore nazionale (il Ministro delle finanze o degli affari esteri) e il capo delegazione, che si basano sui controlli effettuati da altri attori, tra i quali figurano i Ministeri tecnici degli Stati ACP, unità di gestione dei programmi, missioni di controllo finanziate attraverso i progetti, assistenti tecnici ed esperti esterni, quali ingegneri consulenti e auditor del settore privato.

38. La Corte ha svolto controlli in loco in sei Stati ACP (Kenya, Mali, Mauritania, Senegal, Papuasia-Nuova Guinea e Isole Salomon) al fine di esaminare i sistemi di supervisione e di controllo del FES. Per quanto riguarda lo Stabex, la Corte ha inoltre esaminato in loco un campione di pagamenti finali a favore dei beneficiari dei programmi Stabex, effettuati attraverso il conto locale su cui vengono depositati i fondi.

39. Per quanto concerne l’attribuzione degli appalti e l'esecuzione dei pagamenti nei sei Stati ACP visitati, i sistemi di supervisione e di controllo sono apparsi, nell’insieme, ben congeniati, tranne in alcuni rari casi in cui sono state constatate inosservanze della normativa applicabile in materia.

40. Quanto al funzionamento dei sistemi di supervisione e di controllo relativi ai pagamenti, gli ordinatori nazionali incaricati, in virtù dell'accordo di Cotonou, di autorizzare e liquidare le spese del FES, non hanno sempre verificato che i controlli chiave relativi alle fatture fossero eseguiti correttamente da loro stessi o dalle altre parti in causa. Alcuni controlli chiave, pertanto, non sono stati effettuati, specie per quanto concerne la conformità dei lavori, delle forniture o dei servizi forniti alle specifiche contrattuali e il rispetto delle clausole finanziarie dei contratti (revisione dei prezzi, carattere appropriato delle cauzioni, applicazione dei tassi di cambio corretti, pagamento di una parte del contratto in euro anziché in valuta locale, etc.). I capi delegazione, incaricati di approvare le autorizzazioni di pagamento, hanno il compito di rimediare alle deficienze degli ordinatori nazionali. In alcuni casi, però, non hanno verificato l’affidabilità di tali controlli chiave, anche per quanto concerne l'impiego dei fondi Stabex da parte dei beneficiari finali. 40. Nella maggior parte degli ACP il FES finanzia l’attuazione di programmi di assistenza presso gli ordinatori nazionali allo scopo di aumentarne significativamente la capacità di supervisione e di controllo. Nell’ambito della deconcentrazione, le delegazioni sono state potenziate in modo da garantirne la piena responsabilità.

41. Le delegazioni in cui il processo di deconcentrazione è stato realizzato, utilizzano ora, al momento dell’emissione degli ordini di pagamento, delle check-list, il che rappresenta un notevole passo avanti. Talvolta, alcuni controlli vi sono registrati come effettuati e senza anomalie, benché ciò non corrisponda a realtà (come nel caso, ad esempio, dell’assenza di una garanzia bancaria valida da parte di un contraente). 41. L’uso di check-list è stato introdotto e formalizzato nel 2002. La Commissione lavora al controllo della qualità dell’uso delle check-list e delle missioni di controllo e ha istituito un ciclo di formazioni per funzionari.

42. Il seguito dato alle conclusioni e alle raccomandazioni espresse successivamente a audit esterni dei progetti rimane eterogeneo e limitato, a causa del ritardo cronico delle relazioni di audit e della finalità spesso amministrativa attribuitevi dalle delegazioni: le relazioni di audit fungono troppo spesso da semplice giustificativo per la chiusura di un progetto o per il riapprovvigionamento di una cassa anticipi, senza condurre alle rettifiche necessarie. 42. La Commissione desidera sottolineare quanto segue: 1) un numero cospicuo di audit finanziari relativi ai programmi a preventivo si tiene effettivamente a fine azione in quanto necessari per il pagamento finale; 2) gli audit finanziari dei contratti di sovvenzione sono commissionati dal beneficiario del contratto secondo regole precise stipulate dal contratto stesso (vedi anche la risposta al punto 34).

43. Per quanto concerne lo Stabex, la Commissione si è messa in una situazione che non le consente di controllare l’impiego totale dei fondi, poiché tollerato che gli ordinatori nazionali non ne rendessero conto, nonostante l’articolo 212 della convenzione di Lomé modificata prescriva tale obbligo. Parimenti, le missioni della Corte hanno permesso di constatare dei movimenti nei conti bancari locali (su cui vengono depositati i fondi Stabex) non autorizzati dal capo delegazione (Kenya e Mauritania), nonché casi in cui quest’ultimo ha ordinato determinati movimenti di fondi benché il suo nome non figuri nell’elenco dei firmatari autorizzati, elenco peraltro scaduto e tuttavia utilizzato dalla banca (Senegal). 43. A norma dell’articolo 212 l’ordinatore nazionale riferisce sull’uso dei fondi da parte dei paesi beneficiari. Il flusso d’informazioni che perviene alla Commissione non è omogeneo. Fatta questa constatazione e sulla scorta delle raccomandazioni della Corte, nel 2003 è stato varato un inventario globale per permettere il rilevamento completo dei fondi.

Conclusione relativa ai sistemi di supervisione e di controllo

44. I sistemi di supervisione e di controllo del FES coprono un ampio spettro di dispositivi e di obiettivi. Il rinnovamento di questi sistemi e controlli è stato avviato nel corso dell’esercizio 2003. Sarà necessario attenderne il consolidamento per misurarne l’effettivo contributo alla legittimità e alla regolarità delle operazioni sottostanti. Allo stadio attuale, è tuttavia necessario introdurvi un maggiore coordinamento, al fine di evitare doppi controlli e la non copertura di aree che presentano rischi significativi, tra cui quelle evidenziate dalle anomalie riscontrate dalla Corte. In particolare, si tratterà di applicare pienamente a livello delle delegazioni le misure di controllo e le conclusioni dei vari servizi di verifica della Commissione. I movimenti di fondi Stabex devono peraltro formare oggetto di un livello di controllo interno appropriato. 44. Sulla base dell’inventario intrapreso, la Commissione elabora nuovi orientamenti, più precisi e dettagliati, per l’utilizzo dei fondi Stabex allo scopo di garantire un monitoraggio e un utilizzo migliore dei fondi inutilizzati.

Audit delle operazioni

45. Un campione di 49 pagamenti è stato esaminato, in base alla documentazione disponibile presso i locali della Commissione a Bruxelles e, ove necessario, presso le delegazioni negli Stati ACP. Altri 37 pagamenti, nonché i relativi impegni globali e specifici, sono stati esaminati nell’ambito dei controlli in loco svolti in sei Stati ACP selezionati per valutare il funzionamento dei sistemi di supervisione e di controllo, soprattutto per quanto concerne l’effettiva esecuzione dei lavori, delle forniture o dei servizi oggetto della documentazione.

46. Per il sostegno di bilancio diretto (cfr. paragrafo 19), il quadro normativo dei FES offre diverse possibilità di valutazione o di deroga. I controlli di legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti si limitano pertanto a verificare che sia stata effettivamente compiuta una valutazione adeguata delle condizioni applicazioni in materia. Al momento dell'esecuzione degli impegni finanziari, le valutazioni iniziali non sono sufficientemente formalizzate per quanto concerne il rispetto di ciascun criterio dell’articolo 61, paragrafo 2, dell'accordo di Cotonou. Tale formalizzazione, specie per quanto concerne la trasparenza, l’affidabilità e l’efficacia della gestione delle finanze pubbliche, è indispensabile per giudicare in seguito il miglioramento della gestione, condizione essenziale per la concessione di ulteriori sostegni. I criteri stabiliti per erogare ulteriori fondi consistono, perlopiù, in indicatori macroeconomici, i quali forniscono solo informazioni parziali in materia di gestione delle finanze pubbliche. 46. Per quanto riguarda l’adozione degli impegni finanziari, la Commissione, nelle proposte di finanziamento presentate agli Stati membri, include sistematicamente una valutazione della situazione macroeconomica e delle finanze pubbliche che, avvalendosi dei dati più recenti, analizza i temi e la problematica oggetto dei criteri di cui all'articolo 61, paragrafo 2. Tale valutazione deve in linea di principio apportare gli elementi d’informazione richiesti al paragrafo 3.4 della guida metodologica sull’aiuto di bilancio pubblicata nel marzo 2002. È peraltro opportuno ricordare i grandi principi che governano l’esborso delle quote del sostegno di bilancio: — per le quote fisse, il mantenimento dell’equilibrio macroeconomico, verificato alla luce di un programma con le istituzioni di Bretton Woods; — per le quote di performance o variabili, gli indicatori possono essere di natura diversa: indicatori di risultato (che riflettono l'attuazione delle strategie di riduzione della povertà); indicatori generali di performance di bilancio (tasso di esecuzione, termini di pagamento, ecc.); indicatori di processo legati a riforme settoriali o alla gestione delle finanze pubbliche. La Commissione condivide la preoccupazione della Corte circa l'importanza di un monitoraggio approfondito e rigoroso della situazione delle finanze pubbliche negli Stati membri che beneficiano di aiuti di bilancio. Il quadro di analisi delle finanze pubbliche, comprendente 28 indicatori e messo a punto con altri donatori nell’ambito del programma congiunto per la spesa pubblica e la responsabilità finanziaria (PEFA), è stato testato in diversi Stati ACP nel 2004 per diventare operativo nel 2005. Per finire, dal 2003 la sede di EuropeAid ha messo a punto una bozza di monitoraggio della gestione delle finanze pubbliche, che permette alle delegazioni di riferire semestralmente su questo tema.

Impegni finanziari

47. A norma dell’articolo 17, paragrafo 2, dell’allegato IV dell’accordo di Cotonou, la convenzione di finanziamento fra la Commissione e uno o più Stati ACP deve essere stipulata entro i 60 giorni successivi alla decisione dell’organo decisionale comunitario. Per la Corte, la firma, da entrambe le parti, di una convenzione di finanziamento è l’unica prova della sua esistenza. Su un campione di oltre un centinaio di nuovi impegni del 2003, le cui dimensioni si avvicinano a quelle della popolazione totale degli impegni finanziari imputati all’esercizio, l’82 % ha formato oggetto di una convenzione di finanziamento firmata nei 60 giorni successivi alla decisione. Quanto al restante 18 %, il 3 % (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) delle convenzioni è stato firmato dopo oltre 120 giorni dalla decisione iniziale. Questa situazione rappresenta un miglioramento rispetto agli esercizi precedenti. La Commissione deve tuttavia indicare come intenda garantire che le convenzioni vengano stabilite, d’ora in avanti, entro il termine di 60 giorni. 47. Stipulare una convenzione di finanziamento entro il termine di 60 giorni non ne implica la firma. La Commissione ammette tuttavia che questa regola introduce il requisito di diligenza nell’attuazione della decisione di finanziamento. È quanto peraltro accade nella maggior parte dei casi, lo indicano le percentuali stesse riportate dalla Corte. La percentuale delle convenzioni di finanziamento firmate dalla Commissione entro il termine dei 60 giorni è all’incirca del 99 %. Fanno eccezione i rari casi (in particolare i sostegni di bilancio diretti) in cui le condizioni per la stipula della convenzione risultano non sussistere più una volta assunta la decisione e occorre pertanto, per mantenere una buona gestione finanziaria, aspettare che ricorrano nuovamente prima di procedere alla firma.

Impegni giuridici specifici

48. Gli errori relativi agli impegni giuridici specifici erano sporadici, poco numerosi e di scarsa rilevanza: 48.

a) le garanzie a sostegno dei contratti presentano irregolarità ricorrenti; in alcuni casi non vengono costituite garanzie, in altri lo sono parzialmente, in altri ancora vengono costituite oltre i termini previsti dalla normativa; a) La Commissione ha preso misure per migliorare il monitoraggio delle garanzie bancarie; è stato messo a punto un modulo ad hoc tramite l’OLAS e sono state inviate istruzioni alle delegazioni. La Commissione si permette di osservare che la Corte non ha rilevato alcun impatto finanziario negativo conseguente a tale constatazione.

b) vi sono ancora dei casi in cui i contratti hanno subito modifiche sostanziali, a seguito delle quali l’importo finale effettivo ha superato i limiti stabiliti dalla normativa per le modifiche autorizzate;

c) talune delegazioni sono solite firmare senza apporre la data, oppure non ne esigono l’apposizione, da parte dei contraenti e dell’ordinatore nazionale, sui contratti che approvano. A causa di questa anomalia, è difficile per le delegazioni garantire l’applicazione delle disposizioni regolamentari quando queste sono basate direttamente sulla data della firma dei contratti (ad esempio, per verificare che l’ordinatore nazionale abbia approvato il contratto solo previa costituzione di una garanzia di buona esecuzione da parte del titolare dell’appalto). c) La Commissione ricorda che la firma delle delegazioni sigla l’approvazione del contratto. La data di tale approvazione non ha dunque valore contrattuale come invece la firma dei contraenti.

Pagamenti

49. Gli errori relativi alla sostanza dei pagamenti erano sporadici, poco numerosi e di scarso rilievo; essi riguardavano: a) pagamenti non conformi alle clausole contrattuali (in termini di prezzo, modalità di pagamento, natura e quantità di articoli); b) il rimborso di spese non ammissibili, in quanto non previste dal contratto; c) il rimborso di spese i cui giustificativi, esplicitamente richiesti dal contratto, non sono stati forniti dal richiedente; d) il pagamento di prestazioni di servizi, di lavori o di beni per i quali non è stata precedentemente ottenuta una ragionevole garanzia dell'effettiva esecuzione o fornitura.

50. Questi errori sono accompagnati da errori più frequenti nell’attuazione delle procedure, la cui eventuale incidenza sulla sostanza stessa dei pagamenti è difficile da valutare (ad esempio, gli interessi di mora in caso di pagamento tardivo dei fornitori). 50. La Commissione giudica notevoli i progressi realizzati in questi ultimi anni sul fronte della riduzione dei ritardi di pagamento. Intende peraltro proseguire lo sforzo e attenersi alla raccomandazione della Corte.

51. La presentazione delle relazioni oltre i tempi stabiliti nel contratto costituisce un'irregolarità procedurale frequente. Quando tali relazioni riguardano l’esecuzione dei progetti, il ritardo indica spesso una carenza nella gestione finanziaria degli stessi. Nel caso dei contratti di audit, la produzione tardiva delle relazioni corrispondenti riduce sensibilmente la possibilità per l’ordinatore di adottare misure correttive e di sorveglianza efficaci. In generale, l’erogazione dei pagamenti successivi dovrebbe dipendere da tali relazioni. 51. Quanto alle relazioni contrattuali, è responsabilità dei contraenti fornirle. La Commissione fa quanto in suo potere per riceverle entro i termini. Con riguardo alle relazioni di audit, si rimanda la punto 42.

52. Altre anomalie legate al trattamento di taluni pagamenti o di determinate entrate consentono di completare l’elenco di quegli aspetti del controllo interno del FES che devono essere rafforzati in via prioritaria: 52.

a) i pagamenti a partire dai conti bancari Stabex locali, che non figurano nei conti della Commissione, devono tuttavia essere coautorizzati dalla delegazione locale e dall’ordinatore nazionale. Alcuni di questi pagamenti non sono stati però firmati dalla delegazione;

b) per taluni progetti, gli interessi bancari generati dalla loro tesoreria non sono contabilizzati, mentre dovrebbero essere imputati alle risorse dei progetti corrispondenti. Un controllo appropriato delle riconciliazioni bancarie consentirebbe di ovviare a questa anomalia. b) Nel quadro di un programma preventivo spetta al contabile del progetto contabilizzare gli interessi bancari. Gli audit esterni permettono per l’appunto alla Commissione di verificare la buona tenuta della contabilità al riguardo.

Relazione di attività annuale e dichiarazione del direttore generale dell’EuropeAid

53. La relazione annuale di attività e la dichiarazione coprono le attività di pertinenza del bilancio generale e quelle di pertinenza del FES, benché ciascuno dei due settori sia disciplinato dal proprio regolamento finanziario. La relazione cita il FES riguardo ad alcuni aspetti, mentre tace riguardo ad altri; in questo modo non è facile valutare in quale misura il punto trattato o la riserva possano — o meno — riguardare il FES (ad esempio, a proposito dei 250 milioni di euro di contratti interessati dalla riserva sull’associazione di ONG). Per una lettura più agevole della relazione, la Corte ritiene utile che, in futuro, le informazioni e le valutazioni relative ai FES vengano presentate più chiaramente nella relazione annuale e nella dichiarazione propriamente detta. 53. La riserva non riguarda il FES in quanto la totalità delle azioni a titolo dello strumento di aiuto alimentare è finanziata da risorse provenienti dal bilancio comunitario. La relazione annuale di attività copre globalmente tutte le attività gestite dall’ordinatore delegato e non è predisposta per suddividere la presentazione in funzione della fonte di finanziamento dei programmi. L’informazione e la valutazione del sistema di controllo al pari della dichiarazione vertono pertanto sul funzionamento del sistema nel suo insieme, senza distinzione fra bilancio e FES. La relazione è piuttosto incentrata sul concetto di attività (ABB) che trascende l’ambito limitato della distinzione bilancio/FES. L’attività «Relazioni con i paesi ACP e i PTOM» riguarda dunque le operazioni finanziate da fondi di bilancio e fondi FES nel contempo. Si osservi inoltre che alla presentazione distinta delle informazioni per attività ABB è dedicata una sezione specifica della relazione. La Commissione terrà conto delle richieste della Corte, nei limiti delle finalità e del formato vigenti delle relazioni annuali di attività.

54. I crediti non ancora accertati, nonché la verifica dell’uso conforme dei fondi Stabex rappresentano, molto probabilmente, un importo significativo per la qualità dell'informazione finanziaria; il direttore generale avrebbe dovuto esprimere, al riguardo, una riserva (cfr. paragrafi 21). 54. Trasferiti ai paesi beneficiari, i fondi Stabex sono di loro proprietà ed escono formalmente dai conti FES, sicché l’uso successivo di tali fondi da parte degli Stati beneficiari non produce su quei conti un impatto formale.

55. Dato il carattere parziale dei risultati dell’inventario Stabex (cfr. paragrafo 23), il direttore generale non disponeva ancora di tutte le informazioni necessarie per potersi pronunciare, nella propria dichiarazione, sull’impiego delle risorse per i fini previsti, in ottemperanza al principio della sana gestione finanziaria, nonché sulla legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti. 55. Lo strumento Stabex era un meccanismo di esborso rapido inteso a compensare le perdite dei proventi da esportazione di prodotti agricoli fondamentali dai paesi ACP, scomparso con l’entrata in vigore degli accordi di Cotonou nell’aprile 2003. Gli ultimi trasferimenti ancora da effettuare riguardano dunque fondi la cui attribuzione agli Stati beneficiari, rispondenti ai criteri di ammissione, era stata decisa negli anni precedenti. Nel 2003 non si è registrato nessun trasferimento Stabex e la dichiarazione annuale del direttore generale riguarda per l'appunto il 2003. I conti FES non contenevano informazioni sull’utilizzo dei fondi Stabex da parte degli Stati beneficiari giacché tali fondi, una volta trasferiti ai paesi beneficiari nell’ambito di «convenzioni di trasferimento», sono di loro proprietà ed escono formalmente dai conti FES. Gli Stati beneficiari (vedi risposta al punto 43) devono riferire alla Commissione circa l’utilizzo di questi fondi dato che la Commissione ha facoltà, previa consultazione del Consiglio dei ministri (CE-ACP), di soprassedere all’applicazione delle decisioni di nuovi trasferimenti, se le informazioni fornite dallo Stato beneficiario sono giudicate insoddisfacenti. Sulla scorta delle informazioni ricevute in passato dagli Stati beneficiari la Commissione non ha ritenuto di dover esercitare tale facoltà. Ciò nondimeno, dato il carattere disomogeneo delle informazioni raccolte dalle delegazioni quando mancava un sistema di reporting armonizzato, la Commissione ha varato nel 2003 un inventario dei fondi in vista di un monitoraggio extracontabile e del consolidamento di tutte le informazioni disponibili.

Evoluzione dell'efficacia dei sistemi di supervisione e di controllo

56. L'insieme delle osservazioni che precedono è stato integrato in una tabella di indicatori per poter valutare l’evoluzione del funzionamento dei sistemi di supervisione e di controllo (cfr. tabella 4 ).

Tabella 4 — DAS 2003 relativa ai FES: Indicatori potenziali risultanti dai lavori di audit 1. OSSERVAZIONI CHIAVE - EVOLUZIONE DELLA SITUAZIONE 2001 2002 2003 Osservazioni Risposta della Commissione Osservazioni Misure da adottare Osservazioni Misure da adottare 1.1 Gestione della tesoreria Stabex Controllo insufficiente In futuro, lo scambio epistolare con la banca riguardo all'acquisto e alla vendita di titoli non sarà più annullato Le operazioni sono notevolmente diminuite, ma i conti non indicano chiaramente gli utili e le perdite risultanti dalle operazioni, né il valore di mercato dei titoli alla fine dell'esercizio Gli utili e le perdite delle operazioni, nonché il valore di mercato dei titoli alla fine dell'esercizio dovrebbero figurare chiaramente nei conti I conti indicano gli utili e le perdite (talvolta non trascurabili) delle operazioni, nonché il valore di mercato dei titoli alla fine dell'esercizio Le misure auspicate sono state adottate 1.2 Attuazione dell'aiuto ai programmi di adeguamento strutturale Il quadro giuridico non consente controlli rigorosi della legittimità e della regolarità, in quanto la condizionalità non viene sempre applicata con severità Il quadro giuridico dei FES prevede deroghe al riguardo A causa della mancanza di informazioni sulla qualità della gestione delle finanze pubbliche negli Stati ACP, la Corte non può pronunciarsi sull'impiego degli aiuti di bilancio diretti Miglioramento delle informazioni sulla gestione delle finanze pubbliche negli Stati ACP La Commissione ha fornito maggiori informazioni sul proprio monitoraggio della gestione delle finanze pubbliche negli Stati ACP, in particolare nella sua relazione sulla gestione finanziaria dell'esercizio 2003 Continuare a migliorare la comunicazione su questo importante aspetto 1.3 Operazioni su capitali di rischio gestite dalla BEI Tassi d'interesse superiori a quelli previsti dalla Convenzione di Lomé Ritiene di aver agito correttamente; verificherà, tuttavia, di concerto con la BEI, la corretta applicazione della convenzione di Lomé Tassi d'interesse superiori a quelli previsti dalla Convenzione di Lomé Applicazione corretta della convenzione di Lomé La responsabilità gestionale dello strumento di investimento è stata trasferita alla BEI dal regolamento finanziario applicabile al nono FES La Corte non è più tenuta a pronunciarsi sulla questione nell'ambito della DAS 1.4 Meccanismi di revisione dei prezzi Revisioni dei prezzi non previste dai contratti La Commissione rammenterà questo aspetto all'insieme delle delegazioni, onde evitare che questi problemi si ripetano Le revisioni dei prezzi continuano ad essere pagate senza una precisa base contrattuale Miglioramento della formulazione e del controllo delle clausole relative alle revisioni dei prezzi nei contratti L'applicazione delle clausole di revisione dei prezzi continua a sollevare problemi specifici Continuare a sorvegliare questo aspetto dell'esecuzione dei contratti 1.5 Livello effettivo degli impegni financiari Sopravvalutato nei conti per mancanza di disimpegni La Commissione continuerà ad adoperarsi per migliorare le procedure di controllo Non si riflette con precisione nei conti poiché non si agisce prontamente per chiudere gli impegni Misure destinate a garantire il monitoraggio degli impegni, nonché il rapido controllo degli stessi La Commissione ha svolto un esame approfondito degli impegni ancora da liquidare che presentano dei problemi Continuare a rivedere sistematicamente gli impegni ancora da liquidare che presentano dei problemi 1.6 Liquidazione degli anticipi e riscossioni varie Nessuna osservazione Non applicabile Gli anticipi e gli importi da recuperare non sono presentati nei conti in maniera affidabile Lacuna da colmare Non esiste un quadro normativo adeguato per la regolarizzazione degli anticipi che risalgono a oltre 18 mesi (400 milioni di euro) e la riscossione degli importi da recuperare (27,5 milioni di euro) Migliorare le procedure di accertamento, registrazione e monitoraggio degli anticipi da liquidare e degli importi da riscuotere 1.7 Relazioni sull'utilizzo dei fondi Stabex e controllo dei pagamenti finali I trasferimenti Stabex sono contabilizzati come pagamenti prima ancora di essere pervenuti ai relativi beneficiari Migliorare la qualità delle informazioni contabili I conti non contengono informazioni sull'utilizzo dei fondi Stabex Lacuna da colmare, in quanto la Commissione è corresponsabile dell'impiego dei fondi La Commissione non è in grado di verificare l'impiego dei fondi Stabex (articolo 212 della convenzione di Lomé IV) e alcuni bonifici bancari non sono stati adeguatamente autorizzati Ottenere tutte le relazioni sull'utilizzo dello Stabex presso gli ordinatori nazionali e rafforzare il controllo interno sui bonifici bancari 2. SISTEMI DI SUPERVISIONE E DI CONTROLLO 2001 2002 2003 ESAME DEGLI AUDIT FINANZIARI Frequenza (a) Frequenza (a) Frequenza (a) 2.1 I mandati non definiscono chiaramente la natura delle spese non ammissibili frequente frequente occasionale 2.2 La relazione di audit non quantifica chiaramente le spese esaminate né gli importi delle spese ammissibili e non ammissibili frequente frequente occasionale 2.3 Le misure di recupero concernenti le spese non ammissibili individuate dagli auditor esterni non sono sufficienti frequente frequente frequente SISTEMI DI CONTROLLO INTERNO A BRUXELLES Valutazione dei sistemi di supervisione e di controllo (b) Valutazione dei sistemi di supervisione e di controllo (b) Valutazione dei sistemi di supervisione e di controllo (b) 2.4 Livello effettivo di attuazione di alcune norme selezionate di controllo interno applicabili alle operazioni sottostanti non disponibile B B/A SISTEMI DI CONTROLLO INTERNO IN SEI PAESI ACP (34) (35) 2.5 Valutazione generale delle gare d'appalto non disponibile B B/A 2.6 Valutazione generale dei pagamenti non disponibile B B/A 2.7 Valutazione generale degli audit non disponibile B B 2.8 Valutazione generale dei recuperi non disponibile C C 2.9 Valutazione generale della contabilità non disponibile B B/A 2.10 Valutazione generale per tutti i paesi visitati non disponibile B B (a) Frequenza (evenienza): raro occasionale frequente (b) Valutazione dei sistemi di supervisione e di controllo: A. Funziona correttamente; sono necessari piccoli miglioramenti B. Funziona, ma sono necessari miglioramenti C. Non funziona come previsto

CAPITOLO III — SEGUITO DATO ALLE PRECEDENTI OSSERVAZIONI

Iscrizione dei FES in bilancio

Richiamo alle osservazioni precedenti

57. La Corte ha formulato, a più riprese, osservazioni sulle complicazioni e le difficoltà di attuazione dei FES successivi, considerando la loro iscrizione in bilancio come una possibile soluzione (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). La Commissione si è impegnata a presentare nel 2003 una comunicazione sugli eventuali vantaggi e svantaggi dell'iscrizione in bilancio dei FES (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Per la Commissione, tale iscrizione, auspicata da tempo anche dal Parlamento europeo, costituirebbe una soluzione ai problemi di transizione che si ripresentano in maniera ricorrente al momento dell'entrata in vigore di nuovi FES e dovrebbe consentire l'applicazione continua degli accordi stipulati con i paesi ACP. 57. La Commissione ritiene effettivamente che l’iscrizione in bilancio costituirebbe una soluzione ai problemi di transizione fra i FES ma ricorda che non è questo l’unico argomento a favore (uniformità delle procedure, trasparenza di bilancio, abbandono del processo di negoziato e di ratifica, con tutti i ritardi che ne conseguono). Si veda la risposta della Commissione al punto 12.

Evoluzione della situazione

58. L'8 ottobre 2003, la Commissione ha adottato una comunicazione al Consiglio e al Parlamento intitolata «Verso la piena integrazione della cooperazione con i paesi ACP nel bilancio dell'Unione», in cui espone una serie di argomenti a favore dell'iscrizione in bilancio. La questione è esaminata in maniera approfondita da tutte le parti in causa (specie i paesi ACP). Il Parlamento europeo si è già pronunciato a favore di una rapida iscrizione in bilancio (cfr. paragrafo 42 della relazione sul discarico 2002). 58. La Commissione ha proposto più volte l’iscrizione in bilancio del FES. Rendono tale iscrizione particolarmente opportuna a partire dal 2007/2008 l’allargamento dell’Unione e il processo decisionale relativo alle prospettive finanziarie 2007-2013.

Partecipazione delle istituzioni superiori di controllo dei paesi ACP al controllo del FES

Richiamo alle osservazioni precedenti

59. La Corte, il Parlamento e il Consiglio hanno sottolineato, nel quadro dell'esame delle gestioni FES precedenti (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), l'importanza che la creazione e il sostegno di istituzioni superiori di controllo (ISC) forti, efficaci e indipendenti, potrebbero avere nel migliorare la gestione delle finanze pubbliche nei paesi ACP e, in particolare, il controllo delle operazioni finanziate dal FES. 59- 60. I sostegni diretti alle istituzioni superiori di controllo (ISC) assumono ora la forma di progetti, al di fuori delle convenzioni di finanziamento per il sostegno di bilancio, ora quella di puntuali operazioni d’assistenza tecnica finanziate dalle linee finanziarie di sostegno istituzionale (gestite secondo le procedure del FES) che, in ciascuna convenzione di finanziamento per il sostegno di bilancio, vengono a completare i fondi stanziati a questo titolo. La Commissione ha provveduto ad aggiornare le informazioni contenute nell’allegato 6, includendovi le operazioni puntuali di cui sopra, per stabilire che, a prescindere dall’origine dei finanziamenti, sono 9 i paesi che beneficiano attualmente di sostegni diretti e 7 quelli per cui tali sostegni sono all’esame. — Quando non è la Commissione a sostenere direttamente un’ISC, tale responsabilità ricade spesso su un altro finanziatore, secondo una concertazione di cui la Commissione è parte. — Il sostegno alle ISC può assumere anche una forma indiretta laddove è fatto riferimento, nelle convenzioni di finanziamento per il sostegno di bilancio, a condizioni e/o indicatori di processo diretti a rafforzare lo status e i mezzi di queste istituzioni. — È altresì intenzione della Commissione coinvolgere, ogni qualvolta possibile, le ISC nelle valutazioni delle finanze pubbliche. La Commissione intende presentare una proposta diretta a sistematizzare, e finanche strutturare, il suo sostegno alle ISC. Tale sostegno si esplica nell’ambito dei piani d’azione derivati dai programmi di riforma delle finanze pubbliche, specifici a ciascun paese ACP, e d’accordo con tutte le parti interessate all’aiuto di bilancio, in particolare gli Stati membri.

Evoluzione della situazione

60. La Commissione ha affermato di condividere questa analisi e di volere agire in tal senso, segnalando al contempo che, trattandosi di un settore per essa ancora nuovo e politicamente delicato, avrebbe optato per un approccio progressivo (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Per dare seguito alla richiesta del Parlamento (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) di fornire i dettagli dei finanziamenti FES a favore delle ISC, la Commissione ha presentato nell'allegato 5 alla sua relazione sulla gestione finanziaria dell'esercizio 2003, un elenco di 14 progetti comprendente in particolare il sostegno a strutture di controllo pubblico. La Corte osserva che questi progetti sono, evidentemente, utili; essi riguardano sostanzialmente un rafforzamento dei Ministeri delle finanze, talvolta della loro struttura di controllo interno. Tuttavia, solo uno o due di essi sono destinati principalmente al rafforzamento delle ISC.

Monitoraggio dei fondi Stabex

Richiamo alle osservazioni precedenti

61. La Corte dei conti ha formulato a più riprese (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) osservazioni sui fondi Stabex, in cui ribadiva sempre l'assenza di un monitoraggio contabile appropriato che consentisse di determinare quando i fondi in questione fossero stati definitivamente utilizzati e in che modo. 61. I fondi Stabex sono di proprietà dei paesi beneficiari sin dal trasferimento iniziale, e non figurano più nella contabilità del FES anche se le delegazioni esercitano ancora su di essi un controllo dettagliato. La Commissione ha intrapreso nel 2003 un inventario fondi ai fini di un monitoraggio extracontabile. Lo strumento Stabex non esiste più dal nono FES e lo strumento FLEX previsto dall’accordo di Cotonou rientra pienamente nel sistema contabile standardizzato del FES. I problemi individuati dalla Corte non si riprodurranno più in futuro (vedi risposta al punto 68).

62. L'Ufficio di cooperazione EuropeAid ha rammentato di recente che i paesi ACP potevano usufruire dei fondi Stabex solo dopo aver soddisfatto determinate condizioni e ottenuto il suo consenso e che avrebbe preso delle misure per monitorarne l'utilizzo e renderne conto (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). 62. In base all’analisi degli inventari sull’utilizzo dei fondi Stabex al 31 dicembre 2003 inviati dalle delegazioni, entro la fine dell'esercizio contabile 2004 saranno attuati procedure e formati standard più dettagliati e precisi perché siano del tutto operativi nel 2005.

Evoluzione della situazione

63. Nel 2003, la Commissione ha proceduto al rilevamento di tutti i fondi Stabex precedentemente trasferiti agli Stati ACP e rimasti parzialmente inutilizzati nei conti bancari alla fine del 2002. Le informazioni ottenute, non ancora complete all'atto della rendicontazione definitiva 2003, le hanno consentito di fornire, per la prima volta dopo molto tempo, una stima degli importi non utilizzati dai paesi beneficiari, pari a circa 700 milioni di euro. 63. Sulla scorta delle informazioni trasmesse (al 1o luglio 2004) dall’80 % dei paesi interessati, relative al 97 % dell’importo totale dello Stabex del settimo e ottavo FES, al 31 dicembre 2003 i paesi beneficiari non avevano ancora impegnato 700 milioni di euro circa.

64. Benché trasferiti ai paesi beneficiari, ed essendo formalmente usciti dai conti FES, questi fondi rimangono sotto la responsabilità condivisa della Commissione che, mediante la firma dei suoi delegati sui pagamenti finali, mantiene il controllo sul loro buon impiego. In occasione dei lavori finalizzati alla dichiarazione di affidabilità, la Corte ha esaminato questo aspetto particolare della gestione della Commissione. Destinati di norma a investimenti produttivi nel settore colpito dal calo dei proventi da esportazione, all'origine della decisione di trasferimento (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), i fondi Stabex vengono talvolta utilizzati, di comune accordo, per sostenere operazioni apparentemente prive di un qualsiasi legame con il settore in causa (come nel caso, ad esempio, di un aiuto mirato di 50 milioni di euro al bilancio del Kenya, destinato, fra l'altro, a liquidare gli stipendi di professori, finanziati attraverso la compensazione delle perdite dei proventi da esportazione di caffé subite dal Kenya). 64. In linea di massima, la stragrande maggioranza delle risorse Stabex è allocata alle popolazioni rurali target. Nel caso specifico del Kenya e dell’ultimo versamento di 50 milioni di euro trasferito in quanto puntuale sostegno di bilancio, le azioni previste riguardano specificamente le regioni geografiche colpite da perdite di proventi all’origine dei fondi Stabex.

65. In generale, l'inquadramento e il monitoraggio contabile dei fondi Stabex sono caratterizzati da una mancanza di rigore che spiega ampiamente le difficoltà incontrate dalla Commissione nel riprendere il controllo delle informazioni contabili sui fondi in questione. Le entrate da essi generate in termini di interessi vengono talvolta contabilizzate e utilizzate in maniera irregolare (specie in Papuasia-Nuova Guinea e nelle Isole Salomon, con la mancata contabilizzazione degli interessi e il loro impiego per spese totalmente non motivate). 65. A seguito dell’inventario effettuato nel 2003, la Commissione elabora nuovi orientamenti, più precisi e dettagliati, per l’utilizzo dei fondi Stabex allo scopo di garantire un monitoraggio e un impiego migliore dei fondi inutilizzati. Quanto all’osservazione della Corte sulla Papuasia-Nuova Guinea e le Isole Salomone, la Commissione ha avviato un audit.

66. In realtà, sin dall'inizio, la Commissione ha prestato troppo poca attenzione alla necessità di disporre di un quadro minimo di riferimento per monitorare il corretto impiego dei fondi Stabex. Le delegazioni della Commissione non hanno usufruito di alcun quadro di riferimento, né di orientamenti sulle modalità di monitoraggio dei fondi. L'unico obbligo imposto al partner, non sempre rispettato, ossia di rendere conto dell'impiego dei fondi Stabex, si è ben presto rivelato insufficiente. 66. L’osservazione della Corte va inserita nel contesto dell’obiettivo storico dello Stabex e della sua gestione totalmente decentrata dei fondi sin dal trasferimento iniziale ai paesi. Obiettivo originario era creare un meccanismo di pagamento rapido e un sistema flessibile di compensazione diretta ai piccoli produttori per le perdite di reddito per l’anno agricolo trascorso. Sebbene la cornice di riferimento non fosse tanto precisa per i fondi Stabex, causa il carattere molto specifico dello strumento, è sempre stato chiaro che le norme e le procedure del settimo e dell'ottavo FES si applicano anche allo Stabex. Alcune delegazioni e certi ordinatori nazionali sono riusciti a gestire bene lo strumento.

67. È importante che la Commissione, ora che comincia a riprendere il controllo di queste operazioni, avviate, in alcuni casi, più di dieci anni fa, intraprenda con i propri partner una procedura generale che consenta di riassorbire definitivamente i fondi inutilizzati. A condizione che concordi una quadro normativo appropriato, potrebbe contemplare un utilizzo che integri i sostegni di bilancio da essa peraltro concessi ai paesi beneficiari. 67. La Commissione farà quanto in suo potere affinché siano impegnati tutti i fondi a livello dei paesi beneficiari per la fine del 2005 e i sostegni di bilancio costituiranno un mezzo privilegiato quando le condizioni lo permetteranno.

68. In ogni caso, la Commissione dovrà fare in modo che le operazioni simili previste nel quadro degli accordi di Cotonou (FLEX) si collochino in un quadro appropriato e vengano monitorate affinché possa dimostrare, entro termini ragionevoli, il buon impiego dei fondi in questione. 68. Le strumento FLEX prevede sia sostegni di bilancio sia, in mancanza, il rafforzamento della parte programmabile (dotazione A) del nono FES. Nei due casi le spese entrano nel sistema contabile standard del nono FES e seguono la normativa pertinente. I problemi incontrati con lo Stabex non dovrebbero più riprodursi con il FLEX.

CAPITOLO IV — PRINCIPALI OSSERVAZIONI CONTENUTE NELLE RELAZIONI SPECIALI PUBBLICATE DALLA CORTE DALL'ULTIMA PROCEDURA DI DISCARICO

Relazione speciale n. 15/2003 sull'audit dei programmi di microprogetti finanziati dal FES

69. I programmi pluriennali di microprogetti volti a finanziare piccole infrastrutture assorbono il 2 % circa dei contributi erogati dai Fondi europei di sviluppo (FES). La Corte ha esaminato la gestione e il controllo di tali programmi esercitati dai servizi centrali della Commissione e, nel caso di sei Stati ACP (Ghana, Madagascar, Malawi, Uganda, Zambia e Zimbabwe), dalle delegazioni. La Corte ha verificato inoltre se gli obiettivi perseguiti dai programmi siano stati raggiunti.

70. Le osservazioni principali riguardano l’elaborazione dei programmi, la loro esecuzione e i risultati concreti conseguiti nei paesi selezionati. La Corte esprime un giudizio positivo sui programmi di microprogetti, pur avendo rilevato quanto segue: 70. La Commissione si rallegra del giudizio positivo della Corte sui programmi pluriennali di microprogetti.

a) i servizi centrali della Commissione non dispongono di informazioni sufficienti su questi programmi e non hanno fornito alle delegazioni orientamenti adeguati; non sempre le cellule di gestione dei programmi nei paesi ACP hanno uno status giuridico ben definito; l’esecuzione dei programmi mediante «programmi a preventivo» è talora lenta o confusa; i dispositivi di gestione e di controllo sono complessivamente soddisfacenti, ma presentano ancora delle lacune; i sistemi informativi, infine, sono spesso mal concepiti o mal utilizzati; a) Malgrado le passate difficoltà nel realizzare un monitoraggio più rigoroso dei microprogetti, i servizi centrali si sforzano di svolgere un ruolo sempre più importante in termini di sostegno tematico e diffusione delle pratiche migliori e sono attualmente impegnati nella stesura di una guida generale per i programmi pluriennali di microprogetti. Anche se le cellule di gestione non sempre hanno uno status giuridico chiaro, le loro relazioni principali con l’ordinatore nazionale sono pur sempre fissate da protocolli o contratti. I progetti che richiedono una lunga preparazione si contraddistinguono per la lentezza dell'esecuzione e dell’esborso dei fondi, ciò nondimeno hanno il vantaggio di favorire una migliore comprensione dei progetti da parte delle collettività locali, che ne comprendono meglio lo spirito. Il nono FES comporta attualmente disposizioni adeguate per migliorare l’affidabilità e l’efficacia della gestione dei «programmi a preventivo». L'Ufficio di cooperazione EuropeAid ha ultimato la compilazione di un registro dei microprogetti in corso e di quelli conclusi dal gennaio 2003.

b) l’utilità dei microprogetti per la popolazione è largamente attestata e verificabile, nonostante le difficoltà di misurazione dell’impatto dei microprogetti siano sottovalutate; sembrano sussistere condizioni tali da garantire la continuità dei risultati, benché la debolezza delle amministrazioni locali possa incidere su di esse. b) La Commissione attribuisce grande importanza al consolidamento delle capacità istituzionali a tutti i livelli, nella prospettiva di garantire la continuità dei risultati. Nella misura del possibile, le amministrazioni locali e i comuni sono incitati a sostenere il processo di appropriazione e la continuità dei risultati.

71. Al termine dell’indagine, la Corte invita la Commissione a: 71. Nelle sue risposte, la Commissione concorda con la maggior parte delle constatazioni e delle raccomandazioni espresse e spiega come intenda porre in atto le principali raccomandazioni della Corte. L’Ufficio di cooperazione EuropeAid intende:

a) migliorare l’organizzazione dei servizi centrali, in maniera tale da valorizzare maggiormente questa forma di cooperazione; a) svolgere un più ampio ruolo di sostegno:

b) fornire alle delegazioni orientamenti precisi e coerenti, adeguati ai microprogetti; controllare più attentamente il sistema di gestione, inserendolo in uno specifico quadro normativo, per migliorare il monitoraggio della fase esecutiva dei programmi; b) raccogliere le pratiche migliori in una guida dettagliata e provvedere a migliorare l’affidabilità e l’efficacia della gestione dei programmi;

c) accertarsi che l’esecuzione dei programmi consenta il monitoraggio del ciclo progettuale e il rispetto delle scadenze stabilite, conformemente alle aspettative prioritarie della popolazione; c) nella misura del possibile, associare le amministrazioni locali e i comuni ai progetti per favorirne l’efficacia e garantire la continuità dei risultati. Le disposizioni previste dall’accordo di Cotonou permettono agli attori decentrati di svolgere un ruolo maggiore in questo settore;