Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale relativa a una strategia per l'unione doganale /* COM/2001/0051 def. */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE relativa a una strategia per l'Unione doganale La presente comunicazione porta avanti la precedente comunicazione sulle dogane anteriore all'introduzione del mercato interno [1]. [1] Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale "L'Unione doganale nel quadro del grande mercato" (COM(90)572 def.) del 31.1.1991. Ora è opportuno riesaminare la strategia da adottare per le attività doganali nell'Unione doganale alla luce degli importanti cambiamenti già in atto o prossimi, in particolare: - l'allargamento dell'Unione europea - il mutamento del ruolo delle dogane nella riscossione delle entrate - la crescente esigenza della partecipazione delle dogane alla regolamentazione del commercio estero - la crescente necessità che le dogane garantiscano la sicurezza dei cittadini - la crescita di nuovi modelli di scambio che richiedono uno sdoganamento rapido con l'impiego di mezzi elettronici - la crescente esigenza di sostegno da parte delle dogane agli operatori economici della Comunità negli sforzi che essi compiono per operare secondo criteri di concorrenza leale in un mercato globale - la crescente importanza attribuita alla lotta contro la frode - il coinvolgimento del crimine organizzato in attività fraudolente a livello doganale La presente comunicazione fornisce un esame approfondito delle questioni elencate e delinea orientamenti per azioni che potrebbero essere intraprese per affrontare i vari problemi esistenti, in base ai valori condivisi di apertura, flessibilità, efficienza e cooperazione tra le amministrazioni doganali. SOMMARIO 1. INTRODUZIONE 2. UN CONTESTO IN EVOLUZIONE 2.1. Mutamento del ruolo delle dogane nella riscossione delle entrate 2.2. Sviluppo della regolamentazione del commercio estero 2.3. Crescita e mutamento dei modelli di scambio internazionali 2.4. Le dogane come fattore di competitività delle imprese dell'UE 2.5. Allargamento dell'Unione europea 2.6. Aumento dell'importanza delle imposte indirette 3. LOTTA CONTRO LA FRODE 4. LOTTA CONTRO LE ATTIVITÀ CRIMINALI 5. PROBLEMI PRINCIPALI 6. RISORSE 7. OBIETTIVI STRATEGICI 8. PROPOSTE DI AZIONE 8.1. Legislazione 8.2. Operazioni 8.3. Miglioramento dei servizi alle imprese 8.4. Formazione 8.5. Ruolo internazionale delle dogane 9. CONCLUSIONI 1. INTRODUZIONE Nel momento in cui la Commissione si prefigge un'attuazione più efficace delle sue politiche e un'intensificazione della lotta contro la frode, le dogane assumono gran parte della responsabilità nella gestione dell'Unione doganale, che costituisce una delle basi su cui poggia l'Unione europea. Operando in prima linea, le dogane attuano quasi tutte le politiche comunitarie connesse al commercio internazionale. La legislazione doganale non soltanto favorisce il commercio internazionale ma, in materia di controllo, viene applicata senza creare nel sistema degli scambi troppe frizioni dannose sia per gli scambi che per la competitività delle imprese europee. Le dogane si trovano oggi a dover affrontare il difficile compito consistente nel far fronte alla crescente quantità e varietà di controlli comunitari nel contesto dell'aumento del volume e della rapidità degli scambi internazionali. Nel contempo, la crescente globalizzazione dei mercati offre maggiore spazio alla frode e alla criminalità organizzata. Le dogane sono coinvolte nell'attuazione dei regolamenti comunitari relativi al commercio estero, non soltanto per assicurare il rispetto delle disposizioni in materia di dazi o di scambi, ma anche per quanto riguarda i controlli ambientali, antidumping, per la protezione dei consumatori, in materia culturale e nel settore agricolo. Inoltre, la dichiarazione doganale rappresenta il supporto privilegiato dei dati statistici per quanto riguarda il commercio estero dell'Unione europea col resto del mondo. Pertanto, come avviene per i servizi statistici, le dogane devono continuare a fornire informazioni statistiche pertinenti e di qualità senza gravare eccessivamente sui dichiaranti e devono adattare il sistema statistico all'evolversi del clima internazionale. Nella maggior parte degli Stati membri le dogane svolgono, nel quadro delle loro competenze nazionali, molte attività connesse alla lotta contro il traffico illecito di stupefacenti, la pornografia e la criminalità organizzata, nonché attività di supporto a quelle di altri servizi (polizia, immigrazione ecc.). In genere eseguono i compiti nazionali e comunitari simultaneamente e senza distinzione. La prospettiva dell'allargamento, in seguito al quale i nuovi Stati membri dovranno eseguire la stessa vasta gamma di compiti, serve semplicemente a sottolineare quanto sia importante far sì non solo che le dogane operino efficacemente nella Comunità di oggi, ma anche che creino le condizioni per permettere ai loro colleghi di operare efficacemente in una Comunità allargata. È importante che gli Stati membri concentrino le capacità di controllo sul commercio estero dell'Unione in quanto, dopo la creazione del mercato interno il 1° gennaio 1993, i controlli di frontiera non possono avvenire sugli scambi intracomunitari, a meno che non vi siano singoli controlli dettati da sospetti specifici. Tali controlli non possono essere sistematici o concentrati sulla regione della frontiera interna più che nel resto del territorio degli Stati membri. La presente comunicazione evidenzia le principali questioni doganali da affrontare e raccomanda azioni volte ad assicurare che le amministrazioni doganali siano in grado nei prossimi anni di assolvere i loro obblighi a livello comunitario. 2. UN CONTESTO IN EVOLUZIONE Dopo la creazione del mercato interno, nel settore delle dogane sono stati compiuti molti progressi, specialmente sul piano legislativo con l'adozione del codice doganale comunitario e delle relative disposizioni d'applicazione che forniscono una base per le azioni da svolgere. L'inserimento della legislazione tariffaria nella Tariffa integrata delle Comunità europee (TARIC) incide in misura considerevole sull'esecuzione delle misure economiche e commerciali, in particolare garantendo condizioni uniformi per gli operatori economici nell'applicazione delle misure tariffarie. La TARIC è un sistema informativo gestito dalla Commissione, che condensa oltre 4 000 atti legislativi comunitari in un'unica pubblicazione elettronica di 18 000 righe. Viene aggiornata e trasmessa agli Stati membri tutti i giorni lavorativi nelle 11 lingue comunitarie. Le dogane della Comunità operano secondo un quadro legislativo comune basato su disposizioni d'applicazione comuni e su una tariffa doganale comune. Pertanto sul piano giuridico la maggior parte delle misure necessarie è stata messa a punto. Sul piano operativo la situazione è alquanto diversa; 15 amministrazioni diverse con competenze nazionali differenti devono agire in modo unitario nell'applicazione del codice doganale unico e della tariffa comune. Per raggiungere tale obiettivo sono state svolte svariate azioni, tra l'altro nel quadro dei programmi Matthaeus e Dogana 2000. L'adozione del programma Dogana 2002 [2] rafforza e amplia le precedenti azioni intese a ravvicinare la capacità operativa delle diverse amministrazioni. Ancora molto resta comunque da fare in questo campo, che pertanto nei prossimi anni dovrà essere oggetto di un'attenzione prioritaria. [2] Decisione n. 105/2000/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 1999, che modifica la decisione n. 210/97/CE relativa all'adozione di un programma d'azione doganale nella Comunità («Dogana 2000») e che abroga la decisione 91/341/CEE del Consiglio (GU L 13 del 19.1.2000, pag. 1). Particolarmente difficoltosa si prospetta l'informatizzazione, essenziale per quasi tutti i miglioramenti necessari. I consistenti investimenti, in genere a lungo termine, necessari a livello nazionale e comunitario ai fini di un'informatizzazione efficace, richiedono una stretta cooperazione e una pianificazione a lungo termine. Inoltre, data la rapida evoluzione del contesto commerciale mondiale, le dogane devono continuamente adattarsi a nuove esigenze e sollecitazioni. Nei paragrafi seguenti sono illustrati alcuni importanti mutamenti che si ripercuotono sulle attività doganali. 2.1 Mutamento del ruolo delle dogane nella riscossione delle entrate Il ruolo delle dogane ai fini comunitari è stato tradizionalmente soprattutto quello di assicurare la riscossione dei dazi doganali, che rappresentano un sostanziale contributo al bilancio comunitario. Le dogane continuano ad assolvere tale importante compito, ma in seguito a numerose riduzioni, conseguenti in particolare ai negoziati condotti nell'ambito dell'Organizzazione mondiale del commercio, alla molteplicità degli accordi preferenziali tra la Comunità e i paesi terzi e a varie misure autonome, la proporzione di risorse proprie rappresentata dai dazi all'importazione [3] è in calo. Gli importi comunque rimangono significativi. [3] Cioè dazi doganali e dazi agricoli. Negli ultimi anni gli importi dei dazi all'importazione riscossi dagli Stati membri per conto della Comunità sono stati i seguenti: 1997 14 632 milioni di euro (19,1% delle risorse di bilancio comunitarie) 1998 14 608 milioni di euro (17,9%) 1999 14 193 milioni di euro (17,3%) Va pertanto rilevato che, ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 3 della decisione del Consiglio del 29 settembre 2000, relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee [4], gli Stati membri trattengono, a titolo di spese di riscossione, il 25% degli importi delle risorse proprie tradizionali registrati e recuperati o coperti da una garanzia, rispetto al 10% trattenuto in precedenza. [4] GU L 253 del 7.10.2000, pag. 42. Occorre inoltre tenere conto del ruolo delle dogane in rapporto all'elemento IVA del bilancio comunitario. Le dogane normalmente rappresentano il primo e l'ultimo punto di contatto ufficiale per le merci importate o esportate soggette all'IVA. I loro controlli, in particolare per la riscossione dell'IVA alle frontiere esterne, sono pertanto un elemento importante, in quanto contribuiscono a far sì che le merci siano assoggettate al sistema fiscale anziché essere assorbite dall'economia sommersa e ad evitare le frodi derivanti da esportazioni fittizie. La coerenza tra le azioni doganali e quelle fiscali è un fattore importante in tutte le attività antifrode intese a combattere, in particolare, le frodi fiscali. Inoltre, in molti casi gli Stati membri utilizzano le competenze doganali in materia di controlli degli scambi e imposizione a fini nazionali rendendo le amministrazioni doganali competenti per alcune questioni che vanno oltre la semplice gestione dell'unione doganale. 2.2 Sviluppo della regolamentazione del commercio estero La mole di lavoro delle dogane è in aumento, a causa sia dell'aumento degli scambi internazionali sia del numero sempre maggiore di controlli specializzati che devono effettuare. La creazione del mercato unico ha aggiunto a queste operazioni un ulteriore livello di responsabilità. Quando venivano effettuati controlli alle frontiere intracomunitarie, l'errore di un'amministrazione doganale poteva essere corretto da un'altra e pertanto il danno era limitato al commercio o ai cittadini di un solo Stato membro. Adesso, una volta che le merci sono sdoganate in uno Stato membro, l'eventuale danno si estende a tutta la Comunità. Di conseguenza, possibili carenze nei controlli doganali sono estremamente delicate, specialmente quando i controlli riguardano aspetti attinenti alla salute dei cittadini o all'ambiente. Il problema è di speciale rilevanza in relazione all'allargamento. Qui di seguito sono presentati come esempi due settori di attività. Protezione dei diritti di proprietà intellettuale In questo campo le attività illegali si stanno espandendo molto rapidamente, minacciando sia l'occupazione che la salute e la sicurezza dei cittadini dell'UE. Nel 1999 le amministrazioni doganali degli Stati membri hanno sequestrato oltre 25 milioni di articoli - parti di automobili, kit di materiale medico, prodotti farmaceutici, microprocessori, software, tessili, calzature, CD, giocattoli e un'ampia gamma di casalinghi - per un valore stimato di 780 milioni di euro. È molto difficile valutare l'impatto della contraffazione sull'occupazione nell'UE; secondo alcuni studi, sarebbero oltre 100 000 i posti di lavoro persi nell'UE a causa della produzione illegale in questo settore, che rappresenterebbe tra il 5 e il 7 per cento del commercio mondiale [5]. [5] Secondo uno studio dell'OCSE effettuato nel 1998. Vedi doc. del Consiglio 10707/99 Enfocustom 40 PI 45. La contraffazione è sfruttata dalla criminalità organizzata specialmente per il riciclaggio del denaro. Controlli ambientali e sanitari Le dogane sono direttamente impegnate non solo nella difesa della Comunità e del mondo dalle importazioni e esportazioni di prodotti pericolosi o inquinanti, ma anche nella protezione delle specie rare nel quadro della convenzione CITES e nel controllo del patrimonio comunitario nel caso dell'esportazione di beni culturali. Nella recente crisi della diossina i servizi doganali hanno assicurato i controlli fondamentali atti ad impedire il ritorno di merci sospette di contaminazione, analogamente a quanto avevano fatto dopo Cernobil per le merci colpite dalle radiazioni. Visto il crescente interesse del settore, le dogane dovranno collaborare con alcuni ministeri per la messa a punto di procedure che consentano di far fronte alle possibili crisi future e di effettuare controlli generali più efficaci. Nel 1998 le dogane finlandesi hanno respinto 11 spedizioni a causa dell'eccessiva radioattività dei prodotti. Oltre il 60% dei sequestri nel quadro della convenzione CITES contro il traffico illegale di specie minacciate di estinzione è effettuato dalle dogane [6]. [6] Relazione dell'Organizzazione mondiale delle dogane sulla 3a riunione del gruppo CITES. 2.3 Crescita e mutamento dei modelli di scambio internazionali La crescente globalizzazione del commercio è stata particolarmente evidente in Europa, dove l'apertura dell'ex blocco sovietico è stata seguita da nuovi importanti sviluppi commerciali, come dimostrano gli ingenti volumi di traffico alla frontiera orientale della Comunità. L'incremento del commercio è stato accompagnato inoltre da notevoli mutamenti nelle modalità di commercializzazione. La crescita del commercio elettronico comporta un forte aumento del numero di spedizioni, rende più difficile l'individuazione degli importatori/esportatori e allarga quindi il rischio di traffici illeciti (specialmente droga e prodotti contraffatti, ma anche armi). La spedizione per corriere è un settore del commercio mondiale che, per essere competitivo, richiede procedure di sdoganamento molto rapide. Uno sdoganamento rapido è ormai richiesto peraltro in tutti i settori del lavoro doganale, anche per le merci sfuse. Soddisfare tale esigenza e assicurare nel contempo controlli adeguati è possibile solo utilizzando sistemi moderni: sistemi interamente informatizzati basati sull'analisi dei rischi e stretta collaborazione con gli operatori economici e con le dogane dei paesi dei partner commerciali. Nell'aeroporto internazionale di Bruxelles vengono sdoganati 150 000 pacchi espressi al giorno. A Rotterdam viene movimentato un container ogni sei secondi, 24 ore su 24 tutto l'anno. 2.4 Le dogane come fattore di competitività delle imprese dell'UE Il compito delle dogane è quello di contribuire a fare rispettare la regolamentazione commerciale. Procedure doganali gravose o rigide incidono sulla competitività delle imprese, specialmente per quanto riguarda i principali partner commerciali dell'Unione europea che hanno il vantaggio di operare con un'unica amministrazione doganale. Le dogane devono migliorare i servizi offerti agli operatori economici riducendo, in particolare, i costi di adeguamento nell'intera unione doganale. Dovrebbe essere sottolineata l'importanza della moderna analisi dei rischi e dei controlli basati su revisioni contabili. È anche importante mantenere nel mercato unico un contesto uniforme in modo da garantire l'efficacia comparata dei controlli doganali. 2.5 Allargamento dell'Unione europea [7] [7] Vedi anche la relazione della Commissione sull'allargamento dell'8 novembre 2000. Ai fini dell'allargamento i paesi candidati devono adeguarsi all'acquis comunitario. Nel contesto dell'unione doganale, ciò implica che essi si dimostrino capaci di assicurare la debita attuazione dell'acquis. Questa infatti è essenziale per tutelare gli interessi finanziari della Comunità e per combattere la frode, in quanto ogni punto debole nella frontiera esterna coinvolge l'intera Comunità. In questo campo sono stati compiuti sforzi notevoli che hanno dato risultati, in particolare attraverso il sostegno fornito dal programma Phare. In questo contesto, le amministrazioni doganali degli Stati membri hanno dato un sostegno significativo al lavoro svolto nel quadro della strategia di preadesione in materia di dogane e fiscalità concordata con i paesi candidati. Il programma Phare ha contribuito anche al miglioramento e alla modernizzazione delle infrastrutture e attrezzature relative alle dogane nei paesi candidati al fine di migliorarne la capacità operativa. I problemi comunque non sono tutti risolti. Con l'allargamento, la responsabilità del corretto funzionamento dell'unione doganale passerà in parte da amministrazioni doganali che hanno una lunga esperienza nell'applicazione della legislazione comunitaria ai competenti servizi dei paesi candidati, relativamente privi di esperienza e finora spesso ostacolati dalla mancanza di risorse. Di fronte a tali difficoltà, una cooperazione intensificata tra le dogane degli attuali e dei futuri Stati membri dell'UE sarà molto utile. 2.6 Aumento dell'importanza delle imposte indirette La coerenza fra le norme doganali e quelle fiscali in materia di imposte indirette diventa sempre più importante, in quanto le norme doganali spesso determinano il livello d'intensità dei controlli fiscali sulle importazioni, le esportazioni e le consegne intracomunitarie. Per tutte le imposte indirette, il trattamento doganale all'importazione/esportazione in base alle norme doganali segna l'inizio o l'esonero della supervisione fiscale. Lo stesso vale per i trasferimenti intracomunitari di merci vincolate a un regime doganale sospensivo. Le conclusioni del gruppo di alto livello [8] - "Coerenza tra le imposte e le politiche doganali", presentate ai direttori generali delle amministrazioni doganali e fiscali degli Stati membri, evidenziano la necessità di ulteriori interventi nel settore. [8] Si tratta di un gruppo presieduto dalla Commissione di funzionari di alto livello del fisco e delle dogane degli Stati membri. 3. LA LOTTA CONTRO LA FRODE Le attività antifrode sono ampiamente descritte in molti documenti della Commissione e specialmente in una recente comunicazione [9] sull'argomento. L'attivo coinvolgimento delle dogane in questo campo rende tuttavia opportuno sottolineare il loro contributo e far presente la necessità di considerare le misure antifrode in un'ottica olistica anziché soltanto come attività di indagine. [9] "Tutela degli interessi finanziari delle Comunità e lotta contro le frodi - Relazione annuale 1999", COM (2000) 718 def. dell'8.11.2000. - Relazione dell'OLAF - prima relazione concernente le attività operative 01.06.1999-31.05.2000 del 23.5.2000. Gli elementi seguenti illustrano questo fatto (anno di riferimento 1999) Risorse proprie - Secondo la recente relazione della Commissione, nel 1999 le frodi individuate dagli Stati membri nel settore delle risorse proprie tradizionali sarebbero state pari a 266 milioni di euro. Insieme alle frodi che si calcola siano avvenute in nuovi casi indagati dall'OLAF nel 1999, la cifra sale a 337 milioni di euro, pari al 2,4% del bilancio in questione. Occorre inoltre considerare che ciò rappresenta soltanto le frodi note e che le cifre reali sono certamente ben più alte. - Le sigarette aprono l'elenco dei prodotti più colpiti dalle frodi (14% sia dei casi notificati che degli importi interessati), seguite dai prodotti lattiero-caseari (formaggi e burro), che rappresentano soltanto lo 0,5% dei casi ma quasi il 12% degli importi interessati, e i veicoli a motore (con l'1,6% dei casi e il 6,2% degli importi). Nel 1998 i tre prodotti più colpiti sono stati i prodotti lattiero-caseari (23%), le sigarette (8%) e i prodotti tessili (4%). - Il traffico di sigarette provenienti da paesi terzi o reimportate dopo l'esportazione dalla Comunità resta molto cospicuo. A parte questo traffico, è stato notato un chiaro aumento del numero di sigarette importate in container e falsamente dichiarate come merci diverse. Dai dati sulle nuove pratiche aperte sulle sigarette nel 1999 risulta che la perdita totale per il bilancio comunitario potrebbe ammontare a 325 milioni di euro. - Per quanto riguarda le procedure doganali, la più soggetta alle frodi resta quella dell'immissione in libera pratica. Le frodi restano comunque eterogenee. Il contrabbando e pratiche simili (importazioni non dichiarate) nel 1999 hanno rappresentato circa il 18% dei casi comunicati dagli Stati membri (oltre la soglia dei 10 000 euro). I problemi legati alla gestione dei regimi preferenziali [10] (e quindi delle dichiarazioni di origine false o incorrette) hanno rappresentato l'8% dei casi. [10] Vedi anche la relazione sul controllo delle risorse proprie tradizionali sui regimi dell'origine preferenziale che la Commissione ha presentato al comitato consultivo sulle risorse proprie nel dicembre 1999 (doc. Budg/501/99). D'altra parte, nel 1999 il transito ha rappresentato soltanto il 6% circa dei casi e meno del 4% degli importi interessati (oltre la soglia dei 10 000 euro). Questo conferma l'effetto dissuasivo del sistema di allarme preventivo per i prodotti sensibili ma certamente non consente di considerare risolto il problema. Restituzioni all'esportazione - La categoria di spesa più colpita rimane quella delle restituzioni all'esportazione. Nel 1999 questi casi hanno rappresentato il 38% dell'impatto di bilancio globale (28% nel 1998), mentre la spesa ha rappresentato soltanto il 14% dei costi totali del FEAOG-garanzia. L'aumento è dovuto principalmente a un notevole aumento di casi riguardanti le esportazioni di carne di manzo. - I prodotti più coinvolti sono la carne di manzo e gli animali vivi, con oltre un terzo dell'impatto di bilancio globale riguardante frodi e altre irregolarità, quindi i prodotti ortofrutticoli (freschi o trasformati), con oltre il 15% dell'impatto di bilancio globale, seguiti dal lino (che è apparso per la prima volta fra i tre prodotti più colpiti con oltre l'8% dell'impatto di bilancio globale). Inoltre, le dogane possono contribuire in misura significativa anche alla lotta contro le frodi fiscali, che incidono anch'esse sui bilanci nazionali e su quello comunitario. Le dogane possono svolgere un ruolo nell'individuare le frodi sull'IVA, segnatamente quando si tratta di merci e commercianti ad alto rischio coinvolti in operazioni di esportazione e importazione, per esempio quando un'importazione è seguita da una fornitura intracomunitaria oppure quando una fornitura intracomunitaria è seguita da un'esportazione. L'individuazione delle false esportazioni o altri usi illeciti delle norme sulle esportazioni è essenziale nella lotta contro le frodi sull'IVA. Un grande lavoro è stato fatto dal gruppo di alto livello sulle frodi nei settori del tabacco e degli alcolici [11], il quale ha presentato un rapporto, le cui conclusioni sono state avallate dal Consiglio Ecofin del maggio 1998. [11] Si tratta di un gruppo presieduto dalla Commissione di funzionari di alto livello del fisco e delle dogane degli Stati membri. Per la lotta antifrode occorrono investigatori specializzati, ma l'efficacia del loro lavoro dipende dall'esistenza di un quadro legislativo in materia di controllo e dalla disponibilità di adeguate risorse per la sua applicazione. Una valida attività antifrode inizia pertanto con una legislazione chiara, accessibile agli operatori e applicata da funzionari competenti sostenuti da risorse adeguate. A loro volta tali funzionari devono operare in stretta collaborazione con i loro servizi investigativi e con gli altri dipartimenti coinvolti nella lotta contro la frode. Un confronto tra le cifre del 1999 relative al numero di dichiarazioni presentate alle dogane (oltre 79 milioni) e ai casi di frode o altre irregolarità individuati e notificati alla Commissione (2 752 oltre la soglia dei 10 000 euro) nell'ambito delle risorse proprie tradizionali mostra quanto sia importante far sì che le dogane nel senso più ampio siano coinvolte in qualsiasi attività antifrode. La stretta collaborazione tra questi servizi e lo scambio reciproco di informazioni, specialmente per quanto riguarda l'analisi dei rischi, sono fattori importanti ai fini dell'efficacia della lotta antifrode. 4. LOTTA CONTRO LE ATTIVITÀ CRIMINALI Per fornire un quadro completo delle dogane occorre esaminare anche l'importante ruolo che esse hanno nella lotta contro la criminalità, organizzata o individuale. Pertanto, pur senza descrivere in modo dettagliato la funzione delle dogane nel settore Giustizia e affari interni, si indicano alcune delle attività più importanti e si sottolineano i settori cui dedicare attenzione in futuro (vedi allegato). In questo settore si sta facendo molto e le dogane sono fortemente coinvolte e svolgono un ruolo cruciale, che è ben noto. L'aumento della cooperazione a livello europeo e con i paesi terzi nello sviluppare tecniche di analisi dei rischi e nel condividere informazioni al fine di individuare i percorsi utilizzati e le bande implicate e di effettuare controlli consentirà alle dogane di migliorare ulteriormente l'efficacia con cui affrontano questo problema e altre forme di contrabbando. È invece meno noto l'importante ruolo delle dogane nella lotta contro le attività illegali nei seguenti settori: - riciclaggio di denaro: la cooperazione tra le dogane è importante per scoraggiare e individuare i movimenti transfrontalieri di tali fondi; - pornografia (specialmente quella infantile): ruolo delle dogane nella prevenzione del movimento di tale materiale nonché nell'individuare i produttori e i consumatori; - armi: ruolo delle dogane nell'individuare e sequestrare armi illegalmente importate e nell'individuare i trafficanti; - applicazione di sanzioni internazionali: ruolo delle dogane nell'applicazione di misure come per esempio gli embarghi. Inoltre, avendo esperienza ed essendo fisicamente presenti ai punti di importazione e di entrata, durante i controlli le dogane si trovano ad estendere il loro intervento anche ad attività illegali compiute in altri campi. 5. PROBLEMI PRINCIPALI Il problema principale per le dogane è come far fronte all'esigenza di applicare un sempre maggior numero di controlli per proteggere gli interessi finanziari, sociali e commerciali della Comunità senza creare allo stesso tempo ostacoli inutili o gravosi alle imprese che svolgono attività legittime. Ciò può avvenire soltanto usando le migliori pratiche moderne e garantendo una stretta collaborazione con le altre agenzie interessate e con le imprese che svolgono attività legittime. A tal fine occorre prendere in considerazione l'intero processo, iniziando con la legislazione ed esaminando tutti i principali settori d'interesse, che vanno da questioni di base come la formazione dei funzionari ai grandi investimenti in attrezzature e infrastrutture (sistemi informatici, scanner per container, ecc.). La semplificazione della legislazione assume un significato particolare e contribuisce non solo a ridurre l'onere per gli operatori economici ma anche a lottare contro le frodi. Una legislazione più semplice può ridurre le opportunità per i frodatori e, essendo più facile da capire e applicare da parte dei funzionari doganali, può migliorare l'individuazione delle frodi. È necessario affrontare tali questioni se si vuole che le dogane contribuiscano a garantire la sicurezza dei cittadini nel mercato interno, salvaguardando nel contempo un contesto favorevole agli affari e agli investimenti. Particolarmente importante sarà la questione della disponibilità di risorse. 6. RISORSE Si devono considerare sia le risorse umane che quelle finanziarie. Per i paesi candidati la questione è ancora più cruciale, specialmente nei casi in cui l'allargamento comporterà una riduzione delle frontiere esterne ma non necessariamente una diminuzione sostanziale del lavoro delle dogane (la riduzione delle attività doganali nazionali ai posti delle frontiere nazionali esterne sarà spesso compensata da un aumento delle attività necessarie per proteggere l'integrità della Comunità e agevolare gli scambi commerciali). Nell'interesse della Comunità, sarà importante che i grossi investimenti fatti da alcuni Stati membri per garantire l'integrità della frontiera esterna della Comunità non siano messi a repentaglio da scarsi investimenti in altri Stati membri. In futuro questo sarà particolarmente impegnativo per i paesi candidati, specialmente per quelli che saranno responsabili delle frontiere esterne dell'Unione europea allargata. Gli investimenti in tutte le risorse, ma in particolare le attrezzature costose, devono seguire un approccio strategico che tenga conto pienamente del contesto del mercato interno. Le attrezzature, come ad esempio gli scanner per container, possono dare risultati notevoli, ma attualmente la loro rarità fa sì che i controlli siano sporadici. Dovrebbe essere adottato un approccio più strategico affinché tali investimenti non perdano valore a causa dello sviamento del traffico fraudolento verso uffici doganali meno attrezzati. Le versioni future sarebbero portatili e meno costose di quelle attuali. Attrezzature portatili costituirebbero così un forte deterrente psicologico per gli operatori del commercio internazionale che cercano di eludere le norme. Va rilevato che gli scanner vengono menzionati a puro titolo di esempio; lo stesso vale per le risorse in materia di formazione e informatizzazione. Gli investimenti nel settore delle dogane possono essere compensati rapidamente. Il nuovo scanner per container recentemente introdotto a Rotterdam con un costo inferiore a 14 milioni di euro è stato usato nel 1999 su 12 000 container, consentendo la riscossione di oltre 20 milioni di euro in dazi doganali, IVA e accise e l'individuazione di numerosi casi di contrabbando. È inoltre opportuno, nel quadro dell'evolversi del ruolo della Commissione, considerare le possibilità offerte dall'esternalizzazione di alcune attività, in particolare nella gestione dei programmi che sostengono lo sviluppo della cooperazione nell'Unione doganale. 7. OBIETTIVI STRATEGICI Gli obiettivi strategici dell'Unione doganale negli anni a venire potrebbero essere definiti nel modo seguente: 1. fornire un quadro per lo sviluppo del commercio internazionale basato su regole trasparenti e stabili, applicate in modo coerente 2. fornire alla Comunità e agli Stati membri risorse di bilancio 3. proteggere la società dalle pratiche commerciali internazionali scorrette e dai loro effetti dannosi, in particolare a livello degli interessi finanziari, commerciali, sanitari, culturali e ambientali. Per raggiungere efficacemente questi obiettivi le dogane dovranno operare in un contesto non burocratico con un minor uso di carta, basato su una chiara legislazione interamente armonizzata, la cui applicazione, fatto salvo il principio della parità di trattamento, possa essere adattata alle specifiche esigenze dei singoli operatori e assicuri un livello di controllo accettabile. In tale contesto l'uso delle tecnologie dell'informazione è fondamentale; è inoltre essenziale sviluppare una strategia credibile in fatto di reti informatiche e fare pieno uso delle tecnologie dell'informazione nell'Unione doganale (dogane elettroniche). Tale impostazione deve essere integrata in un programma di informatizzazione globale adeguatamente prioritario. Una valida informatizzazione consentirà un affidabile scambio di dati tra le amministrazioni doganali e tra gli operatori economici e le amministrazioni interessate. In tale contesto è necessario sfruttare pienamente tutte le potenziali risorse e promuovere l'interoperabilità e le sinergie tra la Commissione e le amministrazioni nazionali per lo sviluppo dei sistemi informatici. Occorre un'ulteriore razionalizzazione delle procedure amministrative, che implica modifiche della legislazione doganale comunitaria. È ad esempio essenziale che le future proposte relative alla legislazione doganale che influiscono su altre politiche comunitarie, come l'agricoltura e la pesca, tengano maggiormente conto dell'impatto delle misure previste sui principi e gli obiettivi delle politiche comunitarie interessate. Inoltre, l'unione doganale assicurerà che siano prese maggiormente in considerazione le proposte di regolamenti che riguardano altre politiche comunitarie e richiedono la collaborazione delle dogane per essere attuati. Le dogane sono l'interfaccia del commercio mondiale e devono tener conto della sollecitazione a facilitare gli scambi proveniente da forum internazionali come ad esempio il G-7 e delle proposte di semplificazione delle procedure doganali conseguenti alle attività dell'Organizzazione mondiale delle dogane, ad esempio nel caso della convenzione di Kyoto. L'approccio dello sportello unico, sistema secondo il quale le dogane costituirebbero il contatto principale degli operatori economici per tutti i movimenti commerciali, è un punto che suscita particolare attenzione. Esso consente agli operatori economici di risparmiare tempo e denaro e rappresenta un modo ottimale per far sì che le merci internazionali siano soggette al sistema di controllo. Le dogane hanno un ruolo importante da svolgere nella lotta contro la frode (comprese le frodi relative all'IVA e alle accise), nella lotta contro la criminalità organizzata e ai fini di un'impostazione coerente delle azioni doganali a livello nazionale e comunitario. L'assolvimento di tale ruolo richiederà un più stretto coordinamento e una maggiore coerenza delle azioni in questione. 8. PROPOSTE DI AZIONE In base agli obiettivi strategici definiti, le proposte di cui sotto forniscono uno schema dei principali punti proposti. Una suddivisione più dettagliata si trova in allegato. Le proposte devono essere considerate tenendo conto dei principi relativi alla responsabilità comune della Commissione e degli Stati membri in questo settore, in particolare dei lavori in corso nel quadro del programma Dogana 2002, nonché della precedente sezione relativa alle risorse. Le proposte riguardano cinque settori principali: 8.1 Legislazione La legislazione doganale è ben definita ma sono necessarie continue modifiche per far fronte alle frodi e per tener conto del mutare delle tendenze economiche. In questo settore si pone l'accento maggiormente sulla promozione dell'uso di moderne tecniche e di una maggiore diffusione delle informazioni per aiutare gli operatori doganali ed economici ad applicare la legislazione in modo coerente. Fra le attività principali vi sono: - continuare a semplificare e razionalizzare la legislazione - assicurarsi che tutta la legislazione pertinente consenta l'uso di dati elettronici - far partecipare gli operatori economici fin dall'inizio del processo legislativo - migliorare il collegamento fra la legislazione e la sua applicazione - fornire orientamenti per aiutare gli operatori economici in caso di legislazione complessa - proseguire l'armonizzazione delle sanzioni 8.2 Operazioni Se si può dire che la legislazione doganale è ben definita ed uniforme, lo stesso non vale per le operazioni, come ben sanno le società legittime e i frodatori. Fra le attività principali vi sono: - migliorare i livelli dei controlli - migliorare la cooperazione pratica fra le dogane - migliorare l'applicazione dei controlli esistenti in specifici settori problematici - migliorare l'uso dell'analisi dei rischi, specialmente per quanto riguarda gli operatori economici - potenziare la lotta contro la contraffazione e la pirateria commerciale - lottare contro i marchi d'origine falsi - completare l'attuazione del nuovo sistema di transito informatizzato - sviluppare una nuova strategia per la tecnologia dell'informazione per sostenere le dogane senza supporto cartaceo e l'interoperabilità tra i sistemi nazionali - migliorare la cooperazione tra dogane e altre agenzie (fisco, polizia, ecc.) - sviluppare "moduli di audit congiunto" tra la Commissione e gli Stati membri 8.3 Migliorare il servizio offerto agli operatori commerciali Saranno necessarie relazioni più strette tra le dogane e le imprese per gestire il previsto aumento del traffico internazionale, derivante in particolare dal commercio elettronico. Fra le attività principali vi sono: - semplificare e armonizzare le procedure - fornire l'accesso elettronico alle informazioni doganali, in particolare quelle tariffarie - proseguire l'operato in materia di agevolazione degli scambi - usare consultazioni e memorandum d'intesa per rafforzare la cooperazione 8.4 Formazione Le attività di formazione sono necessarie, non soltanto per i funzionari doganali ma anche per gli operatori economici, dato che l'onere dei controlli è condiviso con essi. Queste attività richiedono investimenti in risorse umane e dovrebbero avvenire nel contesto di una formazione permanente. Fra le attività principali vi sono: - terminare la messa a punto di moduli di formazione comune - terminare lo studio di fattibilità su un'accademia doganale europea - fornire formazione nei settori problematici e sostenere gli sforzi delle imprese in materia di conformità 8.5 Ruolo internazionale delle dogane Fra le attività principali a cui prestare attenzione vi sono: - Adeguata rappresentanza della Comunità nei forum internazionali che si occupano di dogane (Organizzazione mondiale delle dogane, Organizzazione mondiale del commercio, G-7, ecc.). L'attuale lavoro sull'appartenenza della Comunità all'OMD rientra in questo contesto. Inoltre, anche i negoziati OMC sull'agevolazione degli scambi dovrebbero mettere a punto norme per procedure commerciali e doganali semplificate e portare all'adozione di procedure d'importazione ed esportazione semplici in tutto il mondo. - Promozione della cooperazione internazionale. Gran parte di queste attività si incentreranno sull'attuazione continua della strategia di preadesione per preparare i paesi candidati all'allargamento. Saranno necessari interventi per migliorare gli scambi e le attività di lotta alle frodi promuovendo la cooperazione doganale. Dovrebbe essere sfruttato pienamente il potenziale degli accordi sulla cooperazione doganale e la reciproca assistenza amministrativa che la Comunità ha concluso con alcuni dei suoi principali partner commerciali. A tali accordi si aggiungeranno accordi con altri paesi, in particolare la Cina. 9. CONCLUSIONI Le dogane si devono adattare a un clima mutevole. Per poter avviare le attività necessarie, descritte nella presente comunicazione, devono poter beneficiare del sostegno delle istituzioni europee, degli Stati membri e degli ambienti economici interessati. ALLEGATO ORIENTAMENTI PER AZIONI 1. LEGISLAZIONE a) lavoro sulla legislazione esistente e sulla nuova legislazione in funzione antifrode - produzione di un manuale e servizio di supporto per i legislatori che elaborano le leggi che devono essere applicate dalle dogane - creazione di un sistema di feedback da parte delle amministrazioni doganali e degli operatori sulle carenze/difficoltà relative alla legislazione - iniziative per migliorare la coerenza tra la legislazione doganale e le norme per l'imposizione indiretta e migliorare la cooperazione amministrativa tra le autorità doganali e fiscali b) adeguamento della legislazione al fine di ridurre gli oneri gravanti sugli operatori economici - introdurre procedure semplificate generalmente applicabili basate sull'affidabilità degli operatori - proseguire il lavoro legislativo necessario per consentire la presentazione di informazioni per via elettronica anziché su carta - proseguire la semplificazione e la razionalizzazione della nomenclatura combinata - proseguire la semplificazione e la modernizzazione dei regimi doganali (regimi doganali economici, transito, origine) - proseguire il lavoro sull'armonizzazione delle sanzioni c) impegno a far sì che, ove necessario, quando vengono adottate nuove normative, si prevedano attività di formazione/orientamenti/manuali sia per le amministrazioni doganali che per gli operatori economici. 2. OPERAZIONI Aumento dell'efficacia delle operazioni doganali, e specialmente dei controlli, mediante: a) una maggiore standardizzazione dei controlli, in particolare: - creazione di norme per i diversi tipi di controlli (controlli documentali e fisici, revisioni contabili, ecc.) - creazione di un meccanismo inteso a migliorare l'applicazione dei nuovi controlli (rete di contatto e schemi di controllo di base) - armonizzazione delle norme applicate dai laboratori doganali b) il miglioramento dell'applicazione dei controlli esistenti - esame dell'attuale serie di controlli comunitari e misure intese a ridurre difficoltà specifiche (mediante formazione, manuali, ecc.) - miglioramento del flusso di informazioni e dell'assistenza tra le amministrazioni doganali degli Stati membri e la Commissione (in particolare, tutti gli uffici doganali dovrebbero ricevere/trasmettere per via elettronica informazioni aggiornate relative ai controlli e alla tariffa) - miglioramento dello scambio di informazioni con le amministrazioni fiscali sulle transazioni importanti per individuare le frodi fiscali - migliore uso dell'analisi dei rischi, in particolare quando si tratta: - della valutazione degli operatori economici - della definizione di profili - dello scambio di informazioni - controlli dei rischi sulle esportazioni per individuare le frodi, in particolare quelle fiscali - miglioramento della cooperazione pratica tra gli Stati membri mediante l'estensione del progetto di cooperazione interportuale RALFH [12] ad altri porti e l'attuazione di un'analoga iniziativa per i principali aeroporti internazionali [12] Progetto finanziato nel quadro di Dogana 2002 inteso a migliorare la cooperazione pratica tra i porti di Rotterdam, Anversa, Le Havre, Felixstowe e Amburgo (comprende lo scambio di informazioni in materia di analisi dei rischi, di esperienza in fatto di uso degli scanner per container, ecc.). c) il completamento dell'attuazione del Nuovo sistema informatizzato di transito (NCTS, New Computerised Transit System) Questo lavoro servirà non solo a migliorare in misura significativa i controlli e i servizi offerti agli operatori per il traffico di transito, ma anche a predisporre gran parte dell'infrastruttura informatica che può essere utilizzata per migliorare notevolmente la trasmissione di informazioni sia alle dogane che agli operatori economici. Questa azione prepara efficacemente la creazione di una rete doganale realmente informatizzata e di una piattaforma informatica - Rete di comunicazioni comune, Interfaccia comune di sistema (CCN/CSI, Common Communications Network, Common System Interface) - che costituirà la base di molte nuove iniziative. d) lo sviluppo di una nuova strategia in materia di IT ai seguenti fini: - portare avanti le azioni NCTS per promuovere la modernizzazione e un migliore uso delle risorse in altri settori, in particolare tramite la CCN/CSI - sostenere la creazione di un ambiente non burocratico, limitando al minimo l'uso di documenti cartacei - fornire per via elettronica (Internet, ecc.) informazioni aggiornate e trasparenti - promuovere l'interoperabilità e le sinergie tra gli elementi comunitari dei sistemi informatici nazionali degli Stati membri e) l'individuazione delle risorse doganali (comprese le attrezzature) necessarie alle frontiere comunitarie e la formulazione di raccomandazioni al riguardo f) l'ulteriore sviluppo di azioni volte a promuovere una maggiore collaborazione tra le dogane e altre strutture (polizia, immigrazione, sanità, ambiente e altri servizi) g) l'avvio di azioni comuni contro attività della criminalità organizzata che riguardano le dogane h) una maggiore coerenza tra attività doganali e fiscali 3. MIGLIORAMENTO DEI SERVIZI ALLE IMPRESE a) collaborare con il mondo delle imprese per semplificare ovunque possibile le operazioni doganali b) assicurare agli operatori economici l'accesso elettronico alle informazioni doganali, in particolare al codice doganale consolidato, alla tariffa e alle disposizioni di applicazione c) finanziare analisi comparative e formulare raccomandazioni per incoraggiare l'uso della nozione di sportello unico d) intensificare la collaborazione con gli operatori economici per sviluppare e promuovere attività intese a facilitare gli scambi commerciali e) promuovere l'adozione di memorandum d'intesa tra operatori e amministrazioni doganali f) migliorare la consultazione col settore su tutti gli interventi pertinenti di questa strategia 4. FORMAZIONE a) possibile istituzione di un'Accademia doganale Esaminare, sulla base di uno studio di fattibilità, l'opportunità di creare un'accademia doganale. b) completamento dei moduli di formazioni comuni c) concentrazione delle iniziative di formazione sui settori problematici. 5. RUOLO INTERNAZIONALE DELLE DOGANE a) assicurare un'adeguata rappresentanza della Comunità nei forum internazionali che si occupano di dogane (Organizzazione mondiale delle dogane, Organizzazione mondiale del commercio, G-7 ecc.) b) promuovere la cooperazione delle dogane a livello internazionale.