Parere del Comitato economico e sociale sulla «Proposta di direttiva del Consiglio relativa alle discariche di rifiuti» () (97/C 355/02)

Il Consiglio, in data 10 aprile 1997, ha deciso conformemente al disposto dell'articolo 130 S del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Colombo, (correlatori: Boisserée e Gauder) in data 15 luglio 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato (all'unanimità) il 1° ottobre 1997, nel corso della 348a sessione plenaria, con 69 voti favorevoli, 1 contrario e 1 astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La proposta all'esame costituisce una riformulazione di quella presentata nel 1991 (), sulla quale il Comitato si era pronunciato con una serie di osservazioni critiche (), il Consiglio aveva adottato una posizione comune (), respinta dal Parlamento.

1.2. Principali osservazioni del parere del Comitato del 1991

1.2.1. Nel suo parere il Comitato aveva insistito sull'importanza dell'approccio preventivo e globale in materia di rifiuti, con un intervento sull'intero arco del processo di produzione, distribuzione e consumo, in modo da «ridurre i quantitativi di rifiuti da smaltire in discariche» (1.3 e 2.2). Invitava dunque la Commissione a rafforzare le politiche di prevenzione con l'«indicazione più precisa di tempi e obiettivi di riduzione all'origine del problema e di progressiva diffusione di tecnologie di recupero e di riciclo». Sottolineava inoltre la necessità del «trattamento preliminare dei rifiuti in vista della riduzione dei volumi nonché della tossicità» (1.3).

1.2.2. Il Comitato deplorava altresì che la proposta non contenesse «indicazioni relative alla formazione e all'aggiornamento professionale del personale addetto alle discariche» (2.8) e raccomandava di «assicurare meccanismi di informazione e consultazione dei cittadini» (2.9). Sottolineava infine l'importanza di disporre di una banca dati per quanto riguarda il volume ed il tipo di rifiuti prodotti nella Comunità, contando sul contributo dell'Agenzia europea dell'ambiente per il suo approntamento (2.4 e 2.5).

1.2.3. Nelle osservazioni particolari il CES invitava ad estrema cautela per i rischi di mescolamento di rifiuti diversi (3.4.1), insisteva sulla qualificazione del personale addetto alle ispezioni e ai controlli (3.4.2), inquadrava la responsabilità civile nell'ambito della proposta di direttiva allora in corso di adozione sulla «responsabilità civile per danni causati da rifiuti ()» e prendeva atto dell'impossibilità di pervenire ad un'«armonizzazione dei costi». Auspicava tuttavia un riavvicinamento dei costi come risultato dell'armonizzazione delle norme ed invitava la Commissione a raccogliere i dati cumulativi nazionali sui costi di smaltimento, al fine di elaborare un quadro statistico dettagliato (3.8.).

1.3. Posizione comune del Consiglio

1.3.1. Esaminando la posizione comune adottata il 6 ottobre 1995 dal Consiglio, in una nota del 14 febbraio 1996, il Comitato ha preso atto del cambiamento della base giuridica (130 S in luogo dell'articolo 100 A), approvato dal Parlamento europeo e ha rilevato con soddisfazione una migliore esplicitazione dell'approccio preventivo nei considerando nonché l'inclusione di un riferimento alla formazione professionale nei considerando e nell'articolo 9, comma 1. Per quanto riguarda lo smaltimento misto, ha apprezzato l'approccio più restrittivo, che raccoglie in parte le raccomandazioni del CES e del Parlamento europeo. Ha preso infine atto con una certa preoccupazione della soppressione degli articoli e dei riferimenti relativi alla responsabilità civile e al fondo di gestione delle discariche chiuse, motivato dal fatto che la Commissione sta sviluppando proposte sull'intera problematica della responsabilità civile dei danni provocati all'ambiente; al riguardo si è impegnato a seguire lo sviluppo di tali lavori, che a tutt'oggi non hanno dato risultati soddisfacenti.

1.4. Posizione del Parlamento europeo in seconda lettura

1.4.1. Il Parlamento ha respinto la posizione comune del Consiglio nel maggio 1996, insoddisfatto soprattutto per una serie di deroghe e misure addizionali accordate agli Stati membri in base al principio di sussidiarietà e per l'eccessiva latitudine lasciata allo smaltimento misto.

1.5. Principali elementi di novità della nuova proposta della Commissione

1.5.1. Come è ben illustrato nella motivazione, la Commissione ha tenuto conto dell'evoluzione subita dalla politica di gestione dei rifiuti, recentemente riesaminata in una Comunicazione sulla quale il Comitato si è pronunciato () e il Consiglio ha adottato una risoluzione ().

1.5.2. La gerarchia recentemente ribadita assegna la priorità alla riduzione alla fonte, mentre la discarica rappresenta la soluzione ultima: la nuova proposta contiene delle disposizioni quantitative per limitare l'eliminazione in discarica dei rifiuti biodegradabili, nonché vietare l'eliminazione in discarica dei pneumatici usati (articolo 5).

1.5.3. La proposta accoglie la preoccupazione del Comitato quanto al trattamento preliminare dei rifiuti, per ridurne il volume e la pericolosità (articolo 6) e prevede che i gas prodotti siano raccolti, trattati ed utilizzati.

1.5.4. Gli Stati membri sono invitati a garantire che il prezzo copra anche i costi stimati del ripristino dei siti dopo la chiusura delle discariche (articolo 10), come il Comitato aveva auspicato.

1.5.5. Lo smaltimento misto, pratica ormai in disuso nella maggioranza degli Stati membri, viene vietato, come raccomandato dal Parlamento e dal Comitato (eliminazione dell'articolo 7 della posizione comune del Consiglio).

1.5.6. Vengono rafforzati i requisiti generali (Allegato I) introducendo una distanza minima dalle zone residenziali ed altri obblighi di preservazione dell'ambiente circostante.

1.5.7. Le disposizioni applicabili alle discariche esistenti vengono rafforzate, mentre vengono notevolmente ridotte le deroghe previste dalla posizione comune del Consiglio (articolo 3.3), che avevano motivato l'opposizione del Parlamento europeo.

2. Osservazioni generali

2.1. Il Comitato apprezza i principi che ispirano la proposta di Direttiva e gli obiettivi che essa si prefigge. Questi obiettivi (stimolare la prevenzione, il riciclaggio ed il recupero dei rifiuti, affidare alla discarica il ruolo di soluzione residuale, garantire un elevato livello di protezione ambientale nei siti di smaltimento, internalizzare i costi ambientali e favorire condizioni di parità dei costi nei paesi membri) rappresentano una coerente applicazione della strategia comunitaria in materia di gestione dei rifiuti, recentemente ribaditi nella Risoluzione del Consiglio sulla politica dei rifiuti.

2.2. Il Comitato si compiace del fatto che l'attuale versione del testo ha recepito molte delle raccomandazioni ed osservazioni espresse dal Comitato e dal Parlamento sulla prima versione della direttiva, ma contemporaneamente rileva che sono stati trascurati punti importanti su cui il Comitato ritiene necessario insistere.

2.2.1. In primo luogo vi è la necessità di adottare orientamenti programmatici in materia di formazione professionale per i tecnici ed i gestori delle discariche. Si tratta di impianti che richiedono non solo un'accurata progettazione ma anche un'attenta e consapevole attività operativa di gestione durante tutto il periodo di attività. È importante che coloro che sono incaricati della gestione tecnica e del controllo ricevano un'adeguata formazione tecnica e gestionale, con la chiara esplicitazione delle loro mansioni e delle loro responsabilità. Non è sufficiente stabilire il requisito della professionalità adeguata in sede di rilascio delle autorizzazioni: è anche necessario che le autorità nazionali e regionali sviluppino programmi permanenti di formazione e aggiornamento tecnico per preparare i tecnici e gli addetti alle attività di gestione e controllo. Scambi di esperienze in merito potrebbero concorrere alla definizione di profili professionali a livello comunitario.

2.2.2. In secondo luogo vi è la necessità di adeguare la proposta ai criteri di accesso all'informazione in materia ambientale previsti dalla direttiva in merito (), nonché di prevedere forme adeguate di partecipazione dei cittadini interessati nelle decisioni relative alle attività di smaltimento. La partecipazione consapevole dei cittadini alle decisioni che devono essere adottate dalle pubbliche autorità può essere perseguita solo con una politica di trasparenza ed informazione sugli effetti ambientali e sulle garanzie di sicurezza. Il Comitato auspica un'aggiunta all'articolo 8 che inviti le autorità competenti a informare il pubblico interessato dell'accertamento della conformità della discarica alle condizioni pertinenti all'autorizzazione.

2.2.3. Il Comitato, rilevato che la proposta di direttiva si propone anche l'obiettivo di stimolare il ricorso a tecniche di pre-trattamento e recupero dei rifiuti, auspica infine che la Commissione dia nuovo impulso alle seguenti attività:

- studio e ricerca finalizzati all'acquisizione di statistiche affidabili in materia di produzione e composizione dei rifiuti ed in particolare di quelli industriali;

- definizione di specifiche direttive e regolamenti in materia di gestione di flussi prioritari di rifiuti a cominciare dal recupero dei pneumatici;

- definizione di una normativa comunitaria sulla responsabilità civile per danno ambientale.

3. Osservazioni specifiche

3.1. Il Comitato ritiene che alcuni aspetti della proposta debbano essere meglio specificati, in particolare per ciò che riguarda:

- una chiara definizione dei fanghi, in attesa della rielaborazione della Direttiva sui fanghi, attualmente in corso;

- l'applicazione della direttiva alle discariche interne agli stabilimenti in cui vengono prodotti i rifiuti, per le quali si deve più propriamente provvedere con le norme sulla prevenzione ed il controllo integrato dell'inquinamento (Direttiva IPPC).

3.2. Il Comitato apprezza l'obiettivo di riduzione dei rifiuti biodegradabili conferiti alle discariche, poiché esso è coerente con le politiche di riduzione delle emissioni di gas-serra, delle quali il metano originato dalle discariche costituisce una componente rilevante. Rileva però che gli obiettivi di riduzione riguardano i soli rifiuti urbani e non quelli di origine industriale. A questo proposito il Comitato deplora il fatto che la dichiarata mancanza di statistiche affidabili sui flussi di rifiuti industriali e sulla loro composizione non consenta allo stato attuale la definizione di obiettivi credibili di riduzione della componente biodegradabile che confluisce nelle discariche. Ritiene che in queste condizioni la direttiva debba almeno porre a carico dell'Agenzia Ambientale Europea e di Eurostat il compito di elaborare rapidamente statistiche affidabili e valutazioni idonee a definire una politica idonea anche per i rifiuti industriali.

3.3. Il Comitato ritiene corretta l'applicazione della nuova normativa anche alle discariche esistenti attraverso l'adozione di piani di riassetto, con scadenze temporalmente definite, concordati con l'Autorità competente. Rimane però irrisolto il problema delle discariche che verranno chiuse in assenza di un piano di riassetto, entro il periodo di cinque anni previsto dall'articolo 14. È ragionevole prevedere che in un certo numero di casi le discariche costruite e gestite con criteri tecnici non ancora adeguati alla nuova direttiva, possano in futuro richiedere interventi di risanamento e bonifica ambientale.

3.3.1. Spesso per operare questo genere di bonifiche si rendono necessarie risorse finanziarie assai elevate. L'opinione del Comitato è che si debba operare innanzitutto con misure che rispondano al principio «chi inquina paga». Laddove questo non sia fattibile per l'impossibilità di identificare i responsabili dell'inquinamento occorrerà definire misure aggiuntive o complementari, anche se è evidente che la ricerca della soluzione risulta particolarmente delicata dal momento che i diversi paesi hanno adottato orientamenti legislativi molto diversi e che lo sforzo intrapreso per definire una politica comune in materia di responsabilità civile non ha ancora prodotto i risultati sperati.

3.3.2. L'adozione di una nuova direttiva sulle discariche rappresenta uno stimolo a riaffrontare questa problematica e a riflettere sull'opportunità di misure finalizzate a costituire fondi per finanziare gli interventi di risanamento delle discariche chiuse e di quelle che andranno esaurite prima dell'adeguamento ai nuovi standard. Per queste ultime, che opereranno per alcuni anni senza sopportare costi di adeguamento, è opportuno valutare la possibilità di internalizzare nelle relative tariffe di smaltimento una quota addizionale destinata ad alimentare i pertinenti fondi.

3.4. Condividendo l'obiettivo di assicurare un adeguato periodo di gestione successiva alla chiusura delle discariche, il Comitato ritiene che oltre alla garanzia finanziaria per una durata minima di 50 anni sarebbe necessario definire un preciso tempo minimo di manutenzione, sorveglianza e controllo (articolo 13, comma 3) che il gestore deve garantire in tutti i casi, onde evitare eccessive disparità di comportamento nei diversi Stati membri, disparità che si rifletterebbero inevitabilmente in una elevata differenza dei costi di gestione.

3.5. Durante la fase di costruzione deve essere obbligatoria una verifica continuativa di qualità da parte di terzi indipendenti (articolo 7 e articolo 8, comma 2). Nello stesso articolo 7 occorrerebbe inserire al punto 5 un'analisi del rischio.

3.6. Il Comitato rileva nel testo della proposta una grave sottovalutazione degli impatti ambientali e dei rischi potenziali derivanti dalla diffusione nel sottosuolo dei gas di discarica. Ritiene che questo problema debba essere maggiormente considerato definendo chiari standard di progettazione e di gestione, con particolare riferimento alla necessità di creare barriere artificiali nei siti in cui la natura geologica dei terreni favorisce la migrazione nel suolo dei gas. Ritiene che si debba almeno introdurre nell'Allegato I, paragrafo 4. «Controllo dei gas», al punto 1, la specificazione che nel concetto di migrazione dei gas della discarica si deve intendere tanto la dispersione in atmosfera quanto la diffusione nel sottosuolo. Analogamente per quanto riguarda i controlli occorre inserire nell'Allegato III, paragrafo 3. «Dati sulle emissioni: controllo delle acque, dei percolati e dei gas», terzo capoverso, la previsione che il controllo dei gas deve essere rappresentativo non solo di ciascun reparto della discarica ma anche del sottosuolo esterno ad essa.

3.7. Per quanto riguarda i requisiti delle discariche e le procedure di controllo si ritiene necessario, nell'ambito della revisione degli Allegati:

3.7.1. Specificare gli standard e le modalità di calcolo del coefficiente di permeabilità K (Allegato I, punto 3), anche se questa azione ricade tra i compiti del Comitato di cui all'articolo 16. In alternativa può essere più chiaro specificare che il tempo di attraversamento del substrato non deve essere inferiore, ad esempio, a 10 anni.

3.7.2. Le analisi chimiche del percolato (allegato III, paragrafo 4, nota 17) dovrebbero tenere conto anche di: Ferro, Magnesio, Azoto ammoniacale, nitriti e nitrati, conducibilità elettrica, cloruri, potenziale Redox e la valutazione di ecotossicità.

3.7.3. Il campionamento delle acque sotterranee (Allegato III, paragrafo 4) deve essere effettuato lungo un periodo di tempo sufficiente a definire la variabilità stagionale e locale delle caratteristiche qualitative e quantitative delle acque sotterranee.

3.7.4. Infine, in accordo con le azioni promosse dalla Commissione per l'introduzione di sistemi di eco-gestione e di metodologie adeguate di eco-audit negli impianti di smaltimento, la direttiva potrebbe opportunamente raccomandare e stimolare (non obbligare) l'adozione di sistemi di gestione ambientale certificati o registrati (Reg. 1836/93) (), che possono migliorare ed integrare i tradizionali sistemi di controllo e sorveglianza sulle fasi operative.

Bruxelles, 1° ottobre 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU C 156 del 24. 5. 1997, pag. 10.

() GU C 190 del 22. 7. 1991.

() GU C 40 del 17. 2. 1992.

() GU C 59 del 28. 2. 1996.

() Tale direttiva non è stata mai adottata dal Consiglio e la problematica della responsabilità civile in materia di danni ambientali è tuttora oggetto di discussione e non si è ancora tradotta in proposte legislative.

() GU C 89 del 19. 3. 1997.

() GU C 76 dell'11. 3. 1997.

() GU L 158 del 23. 6. 1990.

() GU L 168 del 10. 7. 1993.