Proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (CE, Euratom) n. 2728/94 del Consiglio che istituisce un fondo di garanzia per le azioni esterne /* COM/2005/0130 def. - CNS 2005/0025 */





[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE | Bruxelles, 5.4.2005 COM(2005) 130 definitivo 2005/0025 (CNS) . Proposta di REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO che modifica il regolamento (CE, Euratom) n. 2728/94 del Consiglio che istituisce un fondo di garanzia per le azioni esterne (presentata dalla Commissione) RELAZIONE 1. INTRODUZIONE / MOTIVAZIONE La presente modifica al regolamento (CE, Euratom) n. 2728/94 del Consiglio del 31 ottobre 1994 che istituisce un fondo di garanzia per le azioni esterne[1] (in seguito “il regolamento) è volta a migliorare le regole del meccanismo di dotazione del fondo di garanzia (in seguito “il fondo”), ovvero le regole che determinano in che modo gli attivi del fondo vengono adeguati all’importo-obiettivo del fondo stesso. L’esperienza ha dimostrato che spesso le regole attuali hanno determinato una dotazione eccessiva del fondo e, di conseguenza, un uso sub-ottimale delle risorse di bilancio. Questo problema è stato dovuto principalmente all’uso, nel processo di dotazione, di dati derivanti da previsioni imprecise. Inoltre le regole attuali comportano diversi trasferimenti verso il fondo e a partire dal fondo nel corso di un medesimo esercizio, una situazione che determina procedure amministrative inutili in cui sono coinvolti non soltanto i servizi della Commissione ma anche i due rami dell’autorità di bilancio. La presente modifica è conforme alle necessità identificate nella relazione globale sul funzionamento del fondo di garanzia (COM(2003) 604). Essa si limita ai cambiamenti apportati al meccanismo di dotazione del fondo. 2. IL FONDO Il regolamento ha istituito un fondo di garanzia per le azioni esterne destinato a rimborsare i creditori della Comunità in caso di inadempienza dei beneficiari di prestiti accordati o garantiti dalla Comunità. La funzione principale del fondo consiste nel proteggere il bilancio dell’Unione contro gli shock provocati da inadempienze su prestiti accordati o garantiti coperti dal fondo. La dotazione del fondo proviene dal bilancio dell’Unione e deve essere mantenuta ad una certa percentuale, il tasso-obiettivo (attualmente 9%), dell'importo complessivo dei prestiti concessi e dei prestiti garantiti in essere coperti dal fondo. Il meccanismo di dotazione attuale è basato su una dotazione ex-ante delle singole decisioni del Consiglio (assistenza macro-finanziaria), delle singole previsioni di decisioni della Commissione (prestiti Euratom) o di una previsione annuale globale delle sottoscrizioni di prestiti (prestiti garantiti della BEI). 3. IL NUOVO MECCANISMO DI DOTAZIONE 3.1. Principi di base del nuovo meccanismo di dotazione Il nuovo meccanismo proposto si basa su una dotazione ex-post collegata all’importo dei prestiti concessi e dei prestiti garantiti in essere, ovvero agli esborsi effettivi netti (ovvero agli esborsi meno i rimborsi meno gli annullamenti). In questo contesto uno dei vantaggi principali del nuovo sistema di dotazione consiste nella sua semplicità e nella sua certezza in termini di requisiti di bilancio. Nel nuovo meccanismo tutti i dati necessari per determinare il trasferimento dal bilancio al fondo (o dal fondo al bilancio) sono conosciuti con certezza quando inizia la procedura relativa al progetto preliminare di bilancio (PPB) e pertanto non è necessario fare previsioni (con gli inevitabili errori che esse comportano) e procedere ad aggiustamenti di bilancio ex post. Per evitare che vi siano nel corso di uno stesso esercizio, come accade attualmente, parecchi trasferimenti verso il fondo e un solo trasferimento dal fondo verso il bilancio, nel quadro del nuovo meccanismo di dotazione vi sarà annualmente un solo trasferimento netto tra il bilancio dell’Unione e il fondo. Questa semplificazione è una soluzione più favorevole rispetto al sistema attuale, che determina numerosi flussi relativamente elevati verso il fondo e a partire da esso. Ad esempio, nel corso del periodo 2000-2004, circa 894 milioni di EUR sono stati versati al fondo in 13 trasferimenti (quello più elevato è stato pari a 169 milioni di EUR) e circa 1.132 milioni di EUR sono stati riversati al bilancio in 5 pagamenti annuali, il che corrisponde, per questo periodo, ad un trasferimento netto dal fondo verso il bilancio dell’Unione di circa 238 milioni di EUR. Anziché questi 18 pagamenti, con il nuovo sistema vi sarebbero stati solo 5 pagamenti annuali. In base alle simulazioni del nuovo meccanismo, supponendo che fosse entrato in vigore nel 1999, il trasferimento annuale unico più elevato dal bilancio dell’Unione al fondo sarebbe ammontato a circa 88 milioni di EUR. L’unico trasferimento annuale previsto dal nuovo sistema è calcolato come segue: 1. applicazione del tasso-obiettivo, attualmente 9%, all’importo dei prestiti accordati e dei prestiti garantiti in essere, 2. determinazione del valore effettivo delle attività del fondo, compresi gli interessi percepiti e le perdite causate da chiamate al fondo, 3. trasferimento della differenza tra a) e b) dal bilancio al fondo (o dal fondo al bilancio nel caso di un’eccedenza registrata nel fondo). Dal punto di vista cronologico, la dotazione avverrebbe nel modo seguente: Sulla base dell’ammontare, a fine anno, dei prestiti accordati e dei prestiti garantiti in essere nel corso dell’esercizio “n-1”, all’inizio dell’esercizio “n” viene calcolato l’importo della dotazione richiesta. Questo importo è richiesto nel PPB e all’inizio dell’esercizio “n+1” è ottenuto un credito corrispondente sulla linea di bilancio interessata. Analogamente, nel caso di un’eccedenza degli attivi del fondo rispetto all’importo-obiettivo, nel PPB sarà iscritta un’entrata per l’esercizio “n+1”. Ciò implica uno sfasamento temporale di circa un anno tra il momento in cui l'ammontare in essere a fine anno è noto e la dotazione effettiva (dal gennaio dell'esercizio "n" a gennaio/ febbraio dell'esercizio "n+1"). Questo sfasamento temporale è giustificato dalla certezza dei dati e dalla maggiore trasparenza e prevedibilità dell’incidenza del meccanismo di dotazione sul bilancio. Sarebbe sbagliato pensare che in questo modo il fondo sia sottofinanziato. In effetti, una volta iscritti nel progetto preliminare di bilancio per l’esercizio seguente, gli importi dovuti possono essere considerati come una sorta di pagamento differito dal bilancio dell’Unione al fondo, simile a “capitale non ancora versato” nel caso delle società. 3.2. Riduzione della necessità di aumentare i versamenti al fondo in caso di perdite importanti dovute a inadempienze nei rimborsi dei prestiti – introduzione di un meccanismo di lisciatura In caso di inadempienze importanti è previsto un meccanismo di lisciatura, che dovrebbe consentire di preservare la funzione principale del fondo, vale a dire quella di ammortizzatore di shock per il bilancio dell’Unione. Senza una regola precisa, le perdite provocate da inadempienze su prestiti accordati e su prestiti garantiti nel corso dell’esercizio “n-1” determinerebbero direttamente un aumento del trasferimento verso il fondo nel corso dell’esercizio “n+1”. Sarebbe in tal caso compromesso il ruolo del fondo di fungere da ammortizzatore, che protegge il bilancio da shock dovuti a spese impreviste. Nella proposta questo problema viene risolto tramite l’introduzione di un meccanismo di lisciatura, inteso a spalmare su più anni l’impatto di perdite ingenti dovute ad inadempienze. Dato che perdite più contenute possono essere assorbite senza difficoltà dal bilancio, il meccanismo di lisciatura verrebbe attivato unicamente se le perdite eccedessero un determinato importo. L’importo soglia proposto è pari a 100 milioni di EUR ed è stato fissato sulla base del ragionamento seguente: Secondo stime basate su diversi scenari, che includono un possibile aumento del tasso di crescita dei prestiti accordati e dei prestiti garantiti nelle prossime prospettive finanziarie, l'importo annuale richiesto per la dotazione "normale" supererebbe di rado i 100 milioni di EUR. Se si aggiunge a questa dotazione un importo di 100 milioni di EUR per coprire le perdite del fondo derivanti da inadempienze (importo massimo delle perdite che possono essere assorbite dal meccanismo di dotazione "normale" senza attivare il meccanismo di lisciatura) o i picchi registrati nell’attività di prestito, il trasferimento annuale massimo dal bilancio verso il fondo sarebbe limitato, secondo ipotesi ragionevoli, ad un importo dello stesso ordine di grandezza dell’importo della riserva per il fondo nel bilancio 2005 (223 milioni di EUR). Un argomento supplementare a favore dell’applicazione di un meccanismo di lisciatura in caso di perdite superiori a 100 milioni di EUR è che il rischio annuale massimo[2] per un dato paese si avvicina attualmente a 250 milioni di EUR, ovvero un importo che, aggiunto alla normale dotazione, sottoporrebbe il bilancio a troppe tensioni per un dato anno. Ovviamente non si può escludere né che si possa verificare più di un’inadempienza nel corso di un anno né che gli importi si accumulino nel corso del tempo se una situazione di inadempienza persiste per diversi anni, il che costituisce un ulteriore argomento a favore della creazione di un meccanismo di lisciatura. Occorre notare che il meccanismo di lisciatura funziona indipendentemente dalla dotazione “normale”, che continuerebbe ad avvenire regolarmente. Nel periodo di lisciatura le risorse di bilancio utilizzate per la lisciatura e trasferite al portafoglio del fondo (ovvero un massimo di 100 milioni di EUR all’anno) verrebbero dedotte ogni anno dall’importo totale da trasferire dal bilancio al fondo una volta effettivamente versate (insieme alla “normale” dotazione) fino a raggiungere l’importo completo. Questa soluzione presenta il vantaggio di essere totalmente trasparente in quanto indica quale parte della dotazione annuale totale del fondo è il risultato della dotazione normale e quale parte sia dovuta all’ammortamento degli importi che devono essere trasferiti dal bilancio al fondo nel quadro del meccanismo di lisciatura. La durata del periodo di lisciatura dipenderebbe dall’importo della perdita totale o della serie di perdite derivanti da inadempienze che devono essere coperte dal bilancio. Ad esempio la reintegrazione di una perdita di 350 milioni di EUR intervenuta nel 2010 verrebbe scaglionata su un periodo avente fine nel 2015 (100 milioni di EUR nel periodo 2012-2014 e 50 milioni di EUR nel 2015). Gli importi che devono essere trasferiti dal bilancio al fondo nel quadro del meccanismo di lisciatura verrebbero trattati come un attivo del fondo, ovvero verrebbero inclusi negli attivi del fondo al momento del calcolo della dotazione “normale”. Per evitare che, nell’eventualità molto improbabile di una serie di gravi perdite, il fondo scenda al di sotto di un livello critico del 50% del tasso-obiettivo, nel qual caso non vi sarebbero risorse sufficienti per assicurare il ruolo di ammortizzatore di shock che il fondo svolge per il bilancio, è previsto di mantenere la disposizione (l'attuale articolo 5, paragrafo 2 diventerebbe l’articolo 5, paragrafo 3) che prevede che la Commissione presenti all’autorità di bilancio una relazione sulle misure eccezionali da adottare per ricostituire il fondo. 3.3. Implicazioni finanziarie del nuovo meccanismo di dotazione e scheda finanziaria Nella scheda finanziaria è stato iscritto un importo pari alla dotazione “normale” (=dotazione destinata a coprire l’importo dei prestiti accordati e dei prestiti garantiti + fino a 100 milioni di EUR per le perdite) che può raggiungere circa 200 milioni di EUR. Questo importo è il risultato di simulazioni basate sui tassi di crescita dei prestiti in essere osservati in passato e su perdite da inadempienze fino a 100 milioni di EUR all’anno. Come indicato nella sezione precedente, nel caso molto improbabile che il meccanismo di lisciatura venga attivato in caso di perdite importanti subite dal fondo a seguito di inadempienze, questi importi “di lisciatura” verrebbero aggiunti all'importo che deve essere versato dal bilancio al fondo nel quadro della dotazione "normale". Tuttavia la concezione del meccanismo di lisciatura garantisce che, nel corso di un dato esercizio, gli importi delle perdite che devono essere coperti con pagamenti dal bilancio non supererà mai i 100 milioni di EUR all'anno, oltre alla "normale" dotazione, e pertanto, in circostanze normali, l'importo di 200 milioni di EUR non sarà superato. Occorre tuttavia notare che importanti variazioni nel tasso di crescita degli importi dei prestiti accordati e dei prestiti garantiti avrebbero un’incidenza sulle risorse di bilancio necessarie per il fondo di garanzia. Un forte aumento delle attività di prestito garantite della Banca europea per gli investimenti, nel quadro del nuovo mandato per le prossime prospettive finanziarie 2007-2013, potrebbe essere un esempio di tali variazioni. Se alla fine di un dato esercizio “n-1” viene registrata un’eccedenza degli attivi del fondo rispetto all’importo- obiettivo per via, ad esempio, di ammortamenti importanti, di rendimenti importanti sul portafoglio del fondo o del recupero di crediti in mora, questo importo verrebbe versato come entrata su una linea di bilancio speciale all'inizio dell'esercizio "n+1", secondo le stesse modalità del sistema di dotazione. In questo caso gli Stati membri non sarebbero penalizzati rispetto all’attuale meccanismo di dotazione, in quanto l’eccedenza verrebbe iscritta come entrata nel corso dell’esercizio “n” nel PPB dell’esercizio “n+1”. 4. PERIODO TRANSITORIO Durante il primo anno della sua applicazione, ovvero a partire dal 1° gennaio 2006, il nuovo meccanismo di dotazione non comporterà alcun trasferimento di bilancio (passaggio da un approccio ex-ante ad un approccio ex-post). Tuttavia, essendo possibile che nuove decisioni di concessione di prestiti siano adottate verso la fine del 2005, i trasferimenti tra il bilancio e il fondo che, per via di ritardi amministrativi, potrebbero intervenire in tali condizioni solo nel corso del primo anno di applicazione del nuovo meccanismo di dotazione dovrebbero ancora essere effettuati secondo le disposizioni previste nel regolamento attuale. Occorre altresì notare che la modifica può aver luogo, per evidenti ragioni di bilancio, solo all’inizio di un esercizio. Se la data del 1° gennaio 2006 fosse impossibile da rispettare, la modifica dovrebbe entrare in vigore il 1° gennaio dell’anno seguente alla sua adozione da parte del Consiglio. 5. CONCLUSIONE I principali miglioramenti per il meccanismo di dotazione del fondo sono i seguenti: - miglioramento dell’efficienza nell’uso delle risorse di bilancio e riduzione del numero di trasferimenti annuali tra il bilancio dell’Unione e il fondo ad 1; - dotazione basata sulle variazioni degli esborsi netti osservati, il che crea maggiore trasparenza e migliora la precisione della programmazione di bilancio. 2005/0025 (CNS) Proposta di REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO che modifica il regolamento (CE, Euratom) n. 2728/94 del Consiglio che istituisce un fondo di garanzia per le azioni esterne IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 308, visto il trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica, in particolarel'articolo 203, vista la proposta della Commissione[3], visto il parere del Parlamento europeo[4], visto il parere della Corte dei conti[5], considerando quanto segue: (1) Occorre migliorare l’efficienza nell’uso delle risorse di bilancio riservate al fondo di garanzia istituito dal regolamento (CE, Euratom) n. 2728/94[6] e ridurre i compiti amministrativi relativi alla gestione di bilancio di tale fondo. (2) Occorre migliorare la trasparenza e la programmazione delle operazioni di bilancio connesse alla dotazione del fondo di garanzia. (3) L’importo della riserva per il 2006 stabilito nel quadro delle prospettive finanziarie 2000-2006 è fissato a 229 milioni di EUR[7] (prezzi correnti) conformemente al punto 15 dell’Accordo interistituzionale del 6 maggio 1999 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio e il miglioramento della procedura di bilancio[8]. (4) Se la riserva creata per alimentare il fondo di garanzia venisse soppressa nel quadro delle prospettive finanziarie 2007-2013, il finanziamento del fondo di garanzia dovrebbe essere assicurato in quanto spesa obbligatoria del bilancio generale dell’Unione europea. (5) Si deve preservare la funzione principale del fondo di garanzia, che consiste nel proteggere il bilancio dell’Unione contro gli shock provocati da inadempienze su prestiti accordati o prestiti garantiti coperti dal fondo. (6) Occorre pertanto modificare in tal senso il regolamento (CE, Euratom) n. 2728/94. (7) I trattati non prevedono, per l'adozione del presente regolamento, altri poteri di azione oltre a quelli di cui all'articolo 308 del trattato CE e all'articolo 203 del trattato CEEA, HA ADOTTATO IL PRESENTE REGOLAMENTO: Articolo 1 Il regolamento (CE, Euratom) n. 2728/94 è modificato come segue: 1. All'articolo 2, il testo del primo trattino è sostituito dal seguente: “- da un versamento annuale del bilancio generale dell’Unione europea conformemente agli articoli 4 e 5,”; 2. All'articolo 3, il terzo comma è sostituito dal seguente: “Sulla base della differenza alla fine dell’anno “n-1” tra l'importo-obiettivo e il valore degli attivi netti del fondo di garanzia, calcolata all’inizio dell’anno “n” , l'eventuale eccedenza viene accreditata con un’unica operazione a una linea specifica dello stato delle entrate nel bilancio generale dell’Unione europea dell’anno “n+1” .” 3. L'articolo 4 è sostituito dal seguente: “Articolo 4 “Sulla base della differenza alla fine dell’anno “n-1” tra l'importo-obiettivo e il valore degli attivi netti del fondo di garanzia, calcolata all’inizio dell’anno “n” , l’importo della dotazione richiesta viene versato dal bilancio generale dell’Unione europea al fondo con un’unica operazione nell’anno “n+1” .”; 4. L'articolo 5 è sostituito dal seguente: “Articolo 5 1. Se, a seguito di una o più inadempienze, le chiamate in garanzia durante l’anno “n-1” superano i 100 milioni di EUR, l’importo eccedente i 100 milioni di EUR viene riversato al fondo di garanzia in quote annuali che decorrono dall’anno “n+1” e continuano negli anni seguenti fino al rimborso completo (meccanismo di lisciatura). Il volume della quota annuale corrisponde al più basso tra i due importi seguenti: - 100 milioni di EUR; o - il residuo importo dovuto in base al meccanismo di lisciatura. 2. I calcoli basati su questo meccanismo di lisciatura vengono effettuati separatamente dai calcoli di cui all’articolo 3, terzo comma e all’articolo 4. Tuttavia entrambi daranno luogo congiuntamente ad un unico trasferimento annuale. Gli importi che devono essere versati dal bilancio generale dell’Unione europea al fondo nel quadro del meccanismo di lisciatura sono considerati come attivi netti del fondo ai fini dei calcoli di cui agli articoli 3 e 4. 3. Se, a causa delle chiamate in garanzia in seguito a una o più inadempienze gravi, le risorse del fondo scendono al di sotto del 50 % dell'importo-obiettivo, la Commissione presenta una relazione sulle misure eccezionali che potrebbero rendersi necessarie per ricostituire il fondo.” 5. L’allegato è soppresso. Articolo 2 Il presente regolamento entra in vigore il 1° gennaio 2006. Il presente regolamento non si applica alle operazioni di assunzione o concessione di prestiti della Comunità in corso o alle garanzie ad organismi finanziari di cui al punto 1, lettera a) dell’allegato del regolamento (CE, Euratom) n. 2728/94, se tali operazioni o garanzie sono state avviate o accordate nel corso dell’anno civile 2005. Il presente regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. Fatto a Bruxelles, il [...] Per il Consiglio Il Presidente SCHEDA FINANZIARIA | DATA ... | 1. | LINEA DI BILANCIO INTERESSATA Rubrica 6 (per il 2006) e rubrica 4: l’UE come partner mondiale (a partire dal 2007) | STANZIAMENTI: | 2. | DEFINIZIONE DEL PROVVEDIMENTO: Garanzie su prestiti a favore di paesi terzi | 3. | BASE GIURIDICA: Proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (CE, Euratom) n. 2728/94 del Consiglio che istituisce un fondo di garanzia per le azioni esterne | 4. | OBIETTIVI: Alimentare il fondo di garanzia per le azioni esterne | 5. | INCIDENZA FINANZIARIA | ANNO n (milioni di EUR) | ESERCIZI SUCCESSIVI (milioni di EUR) | 5.0 | SPESE Voce 01 04 01 14 Versamenti al fondo di garanzia a titolo delle nuove operazioni | 0 | 200 | 5.1 | ENTRATE Voce 302: Eccedenza di risorse proprie risultanti dal riversamento dell'eccedenza del fondo di garanzia per le azioni esterne | p.m. | p.m. | [n] | 5.0.1 | PREVISIONI DI SPESA | 0 | 200 | 5.1.1 | PREVISIONI DI ENTRATA | p.m. | p.m. | 5.2 | METODO DI CALCOLO: La dotazione normale per le operazioni è stimata pari ad un importo di 100 milioni di EUR. È aggiunto un importo supplementare di 100 milioni di EUR per coprire le chiamate in garanzia dovute a gravi inadempienze. | 6.0 | POSSIBILITÀ CHE IL PROGETTO SIA FINANZIATO MEDIANTE STANZIAMENTI IMPUTATI AL CORRISPONDENTE CAPITOLO DELL'ATTUALE BILANCIO | NO | 6.1 | IL PROGETTO PUÒ ESSERE FINANZIATO CON STORNO DI FONDI TRA CAPITOLI DEL BILANCIO CORRENTE ? | NO | 6.2 | NECESSITÀ DI UN BILANCIO SUPPLEMENTARE | NO | 6.3 | STANZIAMENTI DA ISCRIVERE NEI BILANCI SUCCESSIVI | SÌ | OSSERVAZIONI: Anno 2006 Se la proposta viene adottata prima del 31.12.05, l’importo è pari a zero. In caso contrario, si applica il regolamento attuale e pertanto la riserva di garanzia è fissata a 229 milioni di EUR (prezzi correnti). | [1] GU L 293 del 12.11.1994, pag. 1. Regolamento modificato dal regolamento (CE, Euratom)n. 1149/1999 (GU L 139 del 2.6.1999, pag. 1) e dal regolamento (CE, Euratom) n. 2273/2004(GU L 396 del 31.12.2004, pag. 28). [2] Poiché le inadempienze non determinano di solito alcuna accelerazione dell’importo complessivo del credito, il rischio annuo può essere definito come gli importi dovuti in un anno per l’ammortamento e gli interessi. [3] GU C […] del […], pag. […]. [4] GU C […] del […], pag. […]. [5] GU C […] del […], pag. […]. [6] GU L 293 del 12.11.1994, pag. 1; regolamento modificato da ultimo dal regolamento (CE, Euratom) n. 2273/2004 (GU L 396 del 31.12.2004, pag. 28). [7] COM(2004) 837 definitivo [8] GU C 172 del 18.6.1999, pag. 1.