COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI - Progetto di una Relazione congiunta della Commissione e del Consiglio in materia di pensioni adeguate e sostenibili

Sintesi preliminare

Adeguatezza delle pensioni

Sostenibilità finanziaria dei sistemi pensionistici

Modernizzazione dei sistemi pensionistici

Valutazione generale

1. Introduzione

2. La sfida dell'invecchiamento della popolazione: tendenze demografiche e percezioni dei cittadini

2.2 Invecchiamento demografico

2.3 Percezioni dei cittadini

3. Adeguatezza delle pensioni

3.2 Obiettivo 1: prevenire l'esclusione sociale

3.1.1. Pensioni minime garantite

3.1.2. Il rischio della povertà tra gli anziani

3.1.3. Conclusioni: eliminare il rischio della povertà tra gli anziani

3.3 Obiettivo 2: consentire il mantenimento di un tenore di vita adeguato

3.1.4. Accesso a meccanismi studiati per consentire il mantenimento di un tenore di vita adeguato dopo il pensionamento

3.1.5. Probabile evoluzione dei tassi di sostituzione

3.2. Obiettivo 3: promuovere la solidarietà

3.2.1. Solidarietà tra le generazioni

3.2.2. Solidarietà tra gli anziani

3.2.3. Invecchiamento e probabile evoluzione delle sperequazioni

3.2.4. Conclusioni: il futuro della solidarietà

4. Sostenibilità finanziaria dei sistemi pensionistici

4.1. Obiettivo 4: aumentare i livelli di occupazione

4.1.1. Breve analisi della situazione attuale del mercato del lavoro (ad esempio potenziale occupazionale inutilizzato)

4.1.2. Principali misure previste per promuovere l'occupazione

4.1.3. Analisi dell'impatto finanziario della prevista crescita del tasso di occupazione (esclusi i lavoratori anziani) sui regimi pensionistici

4.1.3. Conclusioni

4.2. Obiettivo 5: prolungare la vita lavorativa

4.2.1. Attuale partecipazione dei lavoratori anziani al mercato del lavoro

4.2.2. Obiettivi a medio e lungo termine relativi all'occupazione dei lavoratori anziani

4.2.3. Misure per aumentare i tassi di occupazione dei lavoratori anziani

4.2.4. Valutazione dell'impatto finanziario del prolungamento della vita lavorativa

4.2.5. Conclusioni: il prolungamento della vita attiva come valido strumento per garantire la sostenibilità finanziaria dei sistemi pensionistici

4.3. Obiettivo 6: sistemi pensionistici sostenibili in un contesto di solidità delle finanze pubbliche

4.3.1. Impatto attuale e previsto dei sistemi pensionistici sulla spesa pubblica

4.4. Contributi ai sistemi pensionistici pubblici

4.3.3. Misure generali intese a garantire il finanziamento della spesa pensionistica pubblica

4.3.4. Conclusioni: sostenibilità finanziaria dei regimi pensionistici pubblici e solidità delle finanze pubbliche

4.4. Obiettivo 7: un corretto equilibrio tra prestazioni e contributi

4.4.1. Ridurre l'onere per le generazioni future

4.5. Mantenere l'adeguatezza delle pensioni

4.4.3. Conclusioni: ripartizione dei rischi tra popolazione attiva e pensionati

4.6. Obiettivo 8: garantire che i sistemi pensionistici privati siano adeguati e finanziariamente solidi

4.5.1. Ruolo attuale e previsto dei regimi pensionistici professionali e privati

4.5.2. Quadri normativi per i regimi pensionistici privati

4.5.3. Ridurre i costi amministrativi

4.5.4. Conclusioni: contributo dei regimi a capitalizzazione alle prestazioni pensionistiche future

5. Modernizzazione: rispondere a nuove esigenze

5.1. Obiettivo 9: adeguarsi a modelli occupazionali e professionali più flessibili

5.1.1. Accesso ai diritti a pensione

5.1.2. Trasferibilità dei diritti a pensione

5.1.3. Conclusioni: miglioramenti necessari nei regimi pensionistici del secondo pilastro

5.2. Obiettivo 10: realizzare le aspirazioni di maggiore uguaglianza tra donne e uomini

5.2.1. Differenze nella situazione previdenziale di uomini e donne

5.2.2. Discriminazioni tra i due sessi nella legislazione sulle pensioni

5.2.3. Misure per promuovere la parità tra i due sessi nei sistemi pensionistici

5.2.4. Conclusioni: impatto dei sistemi pensionistici sulla parità tra i sessi

5.3. Obiettivo 11: dimostrare la capacità dei sistemi pensionistici di affrontare le sfide

5.3.1. Monitoraggio dei sistemi pensionistici

5.3.2. Meccanismi per la creazione del consenso politico

5.3.3. Informazioni ai beneficiari

5.3.4. Conclusioni: l'informazione come motore del cambiamento

6. Conclusioni generali e passi successivi

6.1. Conseguire gli obiettivi comuni

6.2. Ulteriore cooperazione a livello UE

ALLEGATO - Sommari dei paesi

BELGIO

DANIMARCA

GERMANIA

GRECIA

SPAGNA

FRANCIA

IRLANDA

ITALIA.

LUSSEMBURGO

PAESI BASSI

AUSTRIA

PORTOGALLO

FINLANDIA

SVEZIA

REGNO UNITO

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

Proposta di una Relazione congiunta della Commissione e del Consiglio in materia di pensioni adeguate e sostenibili

Sintesi preliminare

Numerosi Consigli europei, da Lisbona a Barcellona, hanno messo in rilievo la sfida dell'invecchiamento demografico e le sue implicazioni per il mantenimento di pensioni adeguate e sostenibili. Questa sfida è stata sottolineata nelle conclusioni del Consiglio europeo di Stoccolma del marzo 2001, che ha posto le basi per il metodo di coordinamento aperto nel settore delle pensioni, in seguito varato dal Consiglio europeo di Laeken nel dicembre 2001 sulla base di undici obiettivi comuni nel quadro di tre grandi principi: "tutelare la capacità dei sistemi di conseguire gli obiettivi sociali prefissi, mantenere la sostenibilità finanziaria e soddisfare le esigenze societali che cambiano".

Nel settembre 2002 sono state presentate la relazioni strategiche nazionali, nelle quali gli Stati membri illustrano in dettaglio in che modo stanno cercando di conseguire gli undici obiettivi comuni. Successivamente, i servizi della Commissione hanno analizzato le relazioni strategiche nazionali nell'intento di valutare i risultati ottenuti nella realizzazione degli undici obiettivi comuni.

Adeguatezza delle pensioni

Tutti gli Stati membri garantiscono i diritti a pensione alla maggior parte dei cittadini e forniscono un reddito minimo agli anziani che hanno maturato diritti insufficienti. Un importante risultato dei sistemi pensionistici è il fatto che la vecchiaia non è più sinonimo di povertà. In molti Stati membri, il rischio della povertà è minore per gli anziani che per i giovani. In particolare, negli Stati membri dove il rischio della povertà resta elevato, si stanno introducendo un'ampia gamma di misure volte a migliorare le garanzie di un reddito minimo e vari sussidi in contanti e in natura.

I sistemi previdenziali, attraverso i regimi pubblici basati sul reddito (primo pilastro), i regimi professionali privati (secondo pilastro) e i piani pensionistici individuali (terzo pilastro) offrono alla maggior parte degli europei buone opportunità di mantenere invariato il proprio tenore di vita dopo il pensionamento. Di conseguenza, e anche grazie ad altre politiche fiscali/previdenziali a favore dei pensionati, nella maggior parte degli Stati membri gli anziani in generale godono di un tenore di vita decente, e in alcuni Stati membri anche relativamente elevato. La maturazione dei sistemi pensionistici e la maggiore partecipazione delle donne hanno contribuito ad aumentare i livelli medi delle pensioni. In futuro, molti Stati membri prevedono di migliorare ulteriormente le prestazioni pensionistiche, tra l'altro offrendo ai singoli individui la possibilità di maturare diritti a pensione aggiuntivi posticipando il pensionamento e incoraggiando le parti sociali a istituire piani pensionistici settoriali basati su contratti collettivi obbligatori. La maggior parte del reddito da pensione continuerà a provenire dai regimi del primo pilastro, ma gli Stati membri stanno promuovendo anche le pensioni private.

Gli Stati membri hanno inserito forti elementi ridistributivi nei sistemi pensionistici del primo pilastro, in particolare sotto forma di pensioni minime garantite o di crediti per i periodi privi di un reddito che faccia maturare diritti a pensione (ad esempio disoccupazione, congedo parentale, ecc.). Queste misure hanno contribuito a ridurre le differenze di reddito tra pensionati, spesso più accentuate che tra la popolazione nel suo complesso. La maggiore dipendenza dalle pensioni professionali, spesso sostenute da contratti collettivi, e la presenza di regimi pensionistici pubblici con solide componenti di solidarietà e con un forte legame tra contributi e prestazioni serviranno a promuovere l'adeguatezza delle pensioni e l'equità tra le generazioni.

Sostenibilità finanziaria dei sistemi pensionistici

Negli ultimi anni, gli Stati membri hanno riconosciuto l'urgenza di conseguire la stabilità finanziaria dei sistemi pensionistici in considerazione della limitata finestra di opportunità disponibile prima che si comincino a sentire gli effetti dell'invecchiamento demografico. A questo proposito, le strategie degli Stati membri hanno ampiamente adottato un approccio che prevede l'aumento dei tassi di occupazione, la riduzione del debito pubblico e la riforma dei sistemi pensionistici, e che è anche alla base degli Orientamenti generali di politica economica.

Per tutti gli Stati membri le misure volte ad aumentare i tassi di occupazione sono un elemento importante delle rispettive strategie a lungo termine mirate alla sostenibilità delle pensioni. Grazie all'aumento dei tassi di occupazione, un maggior numero di lavoratori possono contribuire a finanziare le prestazioni e quindi a mantenere le pensioni a livelli adeguati. Le proiezioni sulla spesa pensionistica pubblica [1] indicano che, se si realizzassero gli obiettivi di occupazione stabiliti a Lisbona, con una crescita costante dell'occupazione oltre il 2010 l'aumento della spesa pensionistica pubblica in percentuale sul PIL si potrebbe ridurre di circa un terzo nel 2050, rispetto allo scenario di base delle attuali politiche. Ne consegue che il solo aumento dei tassi di occupazione non risolverà il problema della sostenibilità finanziaria dei sistemi pensionistici.

[1] Effettuate dagli Stati membri nel 2001 sotto gli auspici del comitato di politica economica.

Attualmente la maggior parte degli europei si ritira dal lavoro prima di raggiungere l'età di pensionamento obbligatoria. Se si potesse innalzare di un anno l'età di pensionamento effettiva senza aumentare i diritti a pensione maturati, l'atteso incremento della spesa pensionistica nel 2050 risulterebbe ridotto dello 0,6-1% del PIL. Ciò significa che aumentando di un solo anno l'età di pensionamento effettiva si assorbirebbe il 20% circa dell'incremento atteso della spesa pensionistica nel 2050. Gli Stati membri hanno dichiarato il loro impegno a ritardare la riscossione anticipata delle pensioni e stanno riformando i sistemi di pensionamento anticipato e le politiche sul mercato del lavoro. Tuttavia, in molti casi il ritmo delle riforme è più lento di quello necessario per realizzare gli obiettivi di Stoccolma e Barcellona in merito al tasso di occupazione dei lavoratori anziani (50% entro il 2010 rispetto all'attuale 38,5%) e all'innalzamento dell'età di pensionamento effettiva (cinque anni entro il 2010).

Alcuni Stati membri hanno già varato, o stanno mettendo in atto, delle strategie globali per garantire la sostenibilità dei sistemi pensionistici e delle finanze pubbliche, in linea con la triplice strategia contenuta negli Orientamenti generali di politica economica. Tuttavia, la maggior parte degli Stati membri prevedono consistenti aumenti della spesa pensionistica pubblica e per di più alcuni paesi sono ancora frenati da un elevato indice di indebitamento e dalla necessità di risanare il bilancio. Occorrono riforme aggiuntive in tutte e tre i settori, in particolare ulteriori misure di riforma delle pensioni negli Stati membri che non hanno ancora provveduto a salvaguardare la sostenibilità a lungo termine dei sistemi pensionistici.

Gli Stati membri sono consapevoli del fatto che, a causa dell'elevato onere finanziario dato dal rapido deterioramento degli indici di dipendenza, sarà messa a rischio l'equità tra generazioni. Al fine di prevenire effetti negativi sull'occupazione, sarebbe opportuno evitare l'aumento del carico fiscale complessivo, in particolare sul lavoro, e perseguire un equilibrio sostenibile tra le imposte sul lavoro da un lato e altre forme di tassazione, ivi comprese le imposte sul capitale, dall'altro. Sono numerosi gli Stati membri che si sono preparati ad affrontare le conseguenze dell'invecchiamento della generazione del boom demografico sui sistemi pensionistici istituendo dei fondi di riserva nei regimi pensionistici pubblici, nell'intento di evitare forti aumenti delle aliquote di contribuzione. Molti Stati membri hanno anche promosso migliori opportunità di accesso a pensioni integrative private e al finanziamento privato, riducendo così le pressioni ad aumentare la spesa pubblica. Alcuni paesi hanno trasformato i propri sistemi pensionistici pubblici in sistemi figurativi a contribuzione definita, nell'intento di stabilizzare le aliquote di contribuzione tra le generazioni e di offrire maggiori incentivi al lavoro, contribuendo così al conseguimento dell'obiettivo di aumentare i tassi di occupazione.

La sostenibilità finanziaria delle pensioni a capitalizzazione dipende da una valida gestione dei fondi e dall'andamento dei mercati finanziari. I rischi per i sistemi a capitalizzazione si possono ridurre in larga misure grazie a una efficace supervisione e a una gestione prudente del patrimonio. La direttiva sugli enti pensionistici professionali attualmente in discussione presso il Consiglio e il Parlamento europeo sarà un importante passo avanti in proposito.

Modernizzazione dei sistemi pensionistici

I regimi obbligatori in linea di massima sono in grado di rispondere bene alla sfida di corrispondere una pensione ai lavoratori atipici (a tempo parziale, temporanei, autonomi) e mobili. Per contro, la situazione dei regimi del secondo pilastro non si può ancora considerare soddisfacente: i lavoratori atipici continuano a essere discriminati nei regimi professionali e in molti Stati membri chi cambia frequentemente lavoro tende a concludere la carriera maturando meno diritti a pensione rispetto ai lavoratori che rimangono con lo stesso datore di lavoro.

Gli Stati membri stanno gradualmente adeguando i sistemi pensionistici all'evoluzione del ruolo sociale ed economico di uomini e donne e tendono ad adottare nuove norme intese ad agevolare entrambi i genitori nel conciliare le responsabilità famigliari con il lavoro. Tuttavia, nonostante queste misure e la maggiore partecipazione femminile alla forza lavoro, persisteranno ancora per molto tempo notevoli differenze tra le pensioni delle donne e degli uomini.

Infine, nella maggior parte degli Stati membri si sono prese misure per migliorare la trasparenza dei sistemi pensionistici, nel complesso e per quanto riguarda i diritti individuali. Inoltre, si riconosce l'importanza della creazione del consenso per lo sviluppo e la riforma dei sistemi pensionistici.

Valutazione generale

Dalla prima valutazione globale dei sistemi pensionistici e delle politiche previdenziali a livello comunitario emerge che gli Stati membri si stanno muovendo verso regimi pensionistici finanziariamente sostenibili che in futuro saranno in grado di fornire pensioni adeguate, in particolare nel momento di accelerazione dell'invecchiamento della popolazione. Gli Stati membri sono pienamente consapevoli dell'interdipendenza tra sostenibilità finanziaria e adeguatezza nel contesto di una società che invecchia: la sostenibilità finanziaria dei regimi previdenziali è un presupposto indispensabile per fornire pensioni adeguate in futuro, mentre la garanzia dell'adeguatezza è una condizione fondamentale per ottenere il sostegno politico per le necessarie riforme dei sistemi pensionistici.

La relazioni strategiche nazionali presentano un'ampia gamma di sviluppi positivi in merito agli obiettivi comuni. Benché siano state le sfide finanziarie a dare il maggiore impulso alle riforme, gli Stati membri hanno avuto cura di non indebolire gli obiettivi sociali dei rispettivi sistemi pensionistici e si stanno impegnando per adeguarli all'evoluzione delle esigenze sociali. L'equilibrio tra preoccupazioni sociali e finanziarie è la chiave per il successo politico delle riforme previdenziali. Tutti gli Stati membri hanno varato un processo di riforma e nel corso degli anni '90 una serie di paesi hanno attuato riforme importanti, in alcuni casi addirittura radicali. Ciononostante, un gran numero di paesi riconosce l'esigenza di ulteriori interventi di riforma, al fine di salvaguardare la sostenibilità dei regimi pensionistici nel lungo periodo e la solidità delle finanze pubbliche.

Occorre mantenere lo slancio del processo di riforma per garantire la sostenibilità di pensioni adeguate. Queste riforme andrebbero considerate nel contesto delle azioni coordinate degli Stati membri per l'attuazione della strategia di crescita definita al vertice di Lisbona, che comprende riforme strutturali e fiscali e investimenti pubblici più efficaci e produttivi. In molti Stati membri, con le attuali politiche si profilano aumenti molto elevati della spesa pensionistica, ma non si sono ancora prese le misure necessarie per far fronte a queste sfide finanziarie senza pregiudicare l'adeguatezza delle pensioni. Un aspetto particolarmente importante sarà il miglioramento degli incentivi per indurre i lavoratori anziani a restare più a lungo sul mercato del lavoro, segnatamente rafforzando il legame tra contributi e prestazioni. Inoltre, è possibile consolidare la base finanziaria dei sistemi pensionistici aumentando i finanziamenti pubblici e privati. Infine, la futura adeguatezza dipende anche dalla capacità dei regimi pensionistici di adattarsi a forme di occupazione e modelli professionali più flessibili e all'evoluzione del ruolo degli uomini e delle donne nella società.

In molti Stati membri l'invecchiamento comincerà a far sentire i suoi effetti sui sistemi pensionistici nei prossimi dieci anni. E' quindi urgente mettere in atto strategie credibili ed efficaci e fornire ai cittadini indicazioni chiare in merito a quello che possono aspettarsi dai sistemi pensionistici e a quello che devono fare per garantirsi un tenore di vita adeguato dopo il pensionamento.

1. Introduzione

Numerosi Consigli europei hanno messo in rilievo la sfida dell'invecchiamento demografico e in particolare le sue implicazioni per il mantenimento di pensioni adeguate e sostenibili. Il Consiglio di Lisbona (2000) ha sottolineato la necessità di "uno studio sulla futura evoluzione della protezione sociale in un'ottica di lungo periodo, ponendo in particolare risalto la sostenibilità dei sistemi pensionistici in contesti temporali diversi sino al 2020 e oltre, se necessario". Successivamente il Consiglio di G(teborg (2001) ha approvato i tre grandi principi per la modernizzazione dei sistemi pensionistici: "tutelare la capacità dei sistemi di conseguire gli obiettivi sociali prefissi, mantenere la sostenibilità finanziaria e soddisfare le esigenze societali che cambiano".

Una relazione congiunta [2] del comitato per la protezione sociale e del comitato di politica economica presentata al Consiglio europeo di Laeken (dicembre 2001) invoca l'utilizzo del metodo di coordinamento aperto nel settore delle pensioni "per aiutare gli Stati membri a formulare progressivamente le loro politiche al fine di salvaguardare l'adeguatezza delle pensioni mantenendone la sostenibilità finanziaria e affrontando le sfide delle esigenze sociali che cambiano". La relazione elenca undici obiettivi comuni nel quadro dei tre principi approvati a G(teborg.

[2] Qualità e sostenibilità delle pensioni - Relazione congiunta sugli obiettivi e i metodi di lavoro nel settore delle pensioni

Infine, il Consiglio di Barcellona (2002) esorta "ad accelerare la riforma dei sistemi pensionistici per garantire che essi siano finanziariamente sostenibili i conseguano i loro obiettivi sociali" e in tale contesto "sottolinea l'importanza della relazione congiunta della Commissione e del Consiglio sulle pensioni, da presentare al Consiglio europeo di primavera 2003, e da elaborare sulla scorta delle relazioni sulle strategie nazionali attese per settembre 2002". Ai fini di quest'ultima relazione, nel settembre 2002 gli Stati membri hanno presentato le relazioni strategiche nazionali, nelle quali illustrano in dettaglio in che modo stanno cercando di conseguire gli undici obiettivi comuni. Dalle relazioni emerge che gli Stati membri hanno già adottato svariate misure per realizzare gli undici obiettivi e stanno procedendo nella direzione intrapresa. Per quanto concerne l'obiettivo della sostenibilità finanziaria dei sistemi pensionistici, gli Stati membri hanno fatto riferimento alla triplice strategia formulata al Consiglio di Stoccolma per affrontare le implicazioni di bilancio dell'invecchiamento demografico e in seguito inserita negli Orientamenti generali di politica economica 2002. Le tre componenti della strategia sono le seguenti: aumento dei tassi di occupazione, riduzione del debito pubblico e riforma dei sistemi pensionistici. L'intento è quello di contenere le pressioni sulle finanze pubbliche e di fornire ai sistemi pensionistici una solida base finanziaria. Le misure prese dagli Stati membri comprendono, in particolare, la limitazione del ricorso al pensionamento anticipato, l'aumento degli incentivi al prolungamento della vita lavorativa e al pensionamento posticipato e l'incremento dei futuri margini di bilancio grazie alla riduzione del debito pubblico o alla costituzione di fondi di riserva nei sistemi pensionistici pubblici.

La responsabilità di strutturare e gestire i sistemi pensionistici spetta agli Stati membri, conformemente al principio di sussidiarietà. Pur non intendendo modificare questa impostazione, è ormai opinione diffusa che l'adeguatezza e la sostenibilità dei sistemi pensionistici presentino implicazioni che vanno oltre i confini nazionali. Quest'idea è stata accettata innanzitutto nei settori della politica economica e delle finanze pubbliche: la stabilità della moneta comune dipende dalla presenza di valide politiche fiscali. L'invecchiamento della popolazione rappresenta una sfida importante per le finanze pubbliche, poiché circa un decimo del PIL dell'UE attualmente è destinato alla spesa pubblica previdenziale.

Tuttavia, l'invecchiamento della popolazione può compromettere anche la capacità dei sistemi pensionistici di conseguire i loro obiettivi sociali, in particolare di fornire un reddito equo e adeguato agli anziani e prevenire la povertà nella vecchiaia. In un'ottica europea è importante anche garantire che il numero crescente di lavoratori migranti che hanno maturato diritti alla pensione in diversi Stati membri abbiano la garanzia di ricevere le prestazioni promesse e non siano costretti a rivolgersi all'assistenza sociale nel paese di residenza.

Come stabilito dai Consigli europei di Stoccolma e Barcellona, l'impatto sulle finanze pubbliche dell'aumento della spesa legata all'invecchiamento viene valutato nel quadro dei programmi di stabilità e convergenza. Ogni anno, gli Stati membri presentano i rispettivi programmi di stabilità e convergenza che definiscono gli obiettivi da perseguire ai fini della sostenibilità delle finanze pubbliche nel lungo periodo. Inoltre, il Consiglio europeo di Laeken, che ha approvato i metodi di lavoro e gli obiettivi comuni del metodo di coordinamento aperto nel settore delle pensioni, dichiara che quest'ultimo processo "si affianca a una serie di processi UE ben funzionanti che nell'ambito di un mandato più ampio trattano anche aspetti delle politiche pensionistiche". Inoltre, auspica che questo processo "non muti le rispettive responsabilità dei politici a livello europeo e nazionale". Il metodo di coordinamento aperto varato al Consiglio europeo di Laeken istituisce un quadro integrato che terrà conto delle attività di coordinamento politico già esistenti in altri settori (in particolare politica economica, finanze pubbliche e occupazione) e con i suoi risultati contribuirà all'ulteriore sviluppo di tali altri processi.

Un notevole vantaggio di questa nuova impostazione sarà quello di promuovere l'apprendimento reciproco. Gli Stati membri devono confrontarsi con molti problemi simili, prima fra tutti la sfida comune dell'invecchiamento demografico. Lungi dall'imporre costrizioni ai responsabili delle politiche nazionali, il metodo di coordinamento aperto servirà ad aumentare la capacità di valutare i risultati relativi dei singoli Stati e a promuovere la consapevolezza delle possibili alternative politiche, comprendendone meglio vantaggi e problemi.

La presente relazione è la prima analisi organica delle strategie nazionali in materia di pensioni, che illustra in che modo gli Stati membri stanno rispondendo alla sfida dell'invecchiamento demografico, tenendo conto dei tre grandi obiettivi dell'adeguatezza, della sostenibilità e della modernizzazione.

2. La sfida dell'invecchiamento della popolazione: tendenze demografiche e percezioni dei cittadini

2.2 Invecchiamento demografico

Nei prossimi decenni, l'UE dovrà affrontare una consistente accelerazione dell'invecchiamento demografico, dovuta a tre fattori principali: (i) l'età del pensionamento della generazione del boom demografico, (ii) il costante aumento della speranza di vita e (iii) il calo della fertilità a partire dagli anni '70. Il primo di questi fattori creerà uno squilibrio demografico temporaneo, mentre gli effetti degli altri due fattori sono costanti, Tuttavia, la combinazione dei tre fattori porrà una notevole sfida finanziaria ai sistemi pensionistici nei prossimi decenni, quando il numero dei pensionati aumenterà rapidamente a fronte di una diminuzione della popolazione in età lavorativa. Esiste il rischio che il conseguente aumento dell'indice di dipendenza degli anziani in futuro rappresenti un onere finanziario insostenibile per la popolazione attiva, e nel contempo influisca negativamente sul potenziale di crescita economica dell'Europa.

Si prevede che entro il 2050 gli europei vivranno almeno quattro-cinque anni più a lungo rispetto a oggi (cfr. grafico 1 che segue). Attualmente, la speranza di vita a 65 anni è circa 15 ½ anni per gli uomini e 19 ½ per le donne: con un prolungamento di 5 anni i costi per fornire lo stesso livello di pensioni aumenteranno del 25-30%. Ma questa è solo la metà della sfida demografica alla quale si deve preparare l'Europa. L'altro fenomeno rilevante deriva dal fatto che la generazione del "baby boom", nata nel secondo dopoguerra, raggiungerà l'età pensionabile, mentre le generazioni successive sono molto meno numerose in conseguenza del calo delle nascite. Questa situazione è ben illustrata dalla piramide della popolazione europea (cfr. grafico 2) dove la fascia di età tra 35 e 55 anni attualmente è molto consistente. Nei prossimi 10-15 anni, questa ampia fetta della popolazione comincerà a ritirarsi dalla vita lavorativa e a percepire la pensione.

Grafico 1

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: EUROSTAT, Proiezioni demografiche - Scenario base

Grafico 2

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: EUROSTAT, Proiezioni demografiche - Scenario base

L'effetto combinato di fattori quali il pensionamento di una moltitudine di persone e l'aumento della speranza di vita farà raddoppiare l'indice di dipendenza degli anziani, ossia il numero di pensionati (ultrasessantacinquenni) in rapporto alla popolazione in età lavorativa (15-64 anni). Nel 2000, gli ultrasessantacinquenni rappresentavano circa un quarto della popolazione in età lavorativa; nel 2050 sfioreranno il 50%.

Grafico 3

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a) Numero di persone di età pari o superiore a 65 anni in percentuale sul numero di persone tra 15 e 64 anni. Fonte: EUROSTAT, Proiezioni demografiche - Scenario base

Nel marzo 2001 il Consiglio europeo di Stoccolma ha affrontato il problema della sfida demografica di una popolazione che invecchia, nella quale le persone in età lavorativa rappresenteranno una percentuale ridotta del totale, e ha sottolineato che "il numero di donne e uomini pensionati aumenterà rapidamente, mentre la percentuale di popolazione in età lavorativa inizierà a diminuire entro il 2010. Questo creerà pressioni considerevoli sui sistemi previdenziali, in particolare sulle pensioni e sui sistemi di assistenza sanitaria e di assistenza agli anziani. [3] L'Unione e gli Stati membri si stanno adoperando attraverso la definizione di nuove impostazioni (...) Il prossimo decennio offre l'opportunità di affrontare la sfida demografica aumentando i tassi di occupazione, riducendo il debito pubblico e adeguando i sistemi di protezione sociale, inclusi i regimi pensionistici."

[3] La Commissione prenderà in esame gli aspetti dell'accessibilità, della sostenibilità finanziaria e della qualità dell'assistenza sanitaria e a lungo termine agli anziani in una comunicazione separata.

2.3 Percezioni dei cittadini

Le potenziali ripercussioni di questa evoluzione demografica sui sistemi pensionistici e sulle finanze pubbliche in generale sono fonte di forti preoccupazioni in tutti gli Stati membri. La consapevolezza del problema è aumentata in tutti i paesi, sia tra i politici che tra i cittadini, come dimostrano i risultati dell'indagine Eurobarometro condotta dalla Commissione nell'autunno del 2001 (cfr. grafico che segue). [4]

[4] La Commissione ha annunciato l'intenzione di effettuare un'indagine sulle pensioni e sulla relativa riforma nella sua Comunicazione dell'11.10.2000 circa "La futura evoluzione della protezione sociale nel lungo periodo: pensioni sicure e sostenibili" (COM(2000) 622 def.). L'intento era quello di valutare la consapevolezza e le aspettative dei cittadini in merito alla modernizzazione dei sistemi pensionistici. In questa sezione viene presentata solo una selezione limitata dei risultati, di particolare rilevanza nel contesto della presente relazione. E' imminente un'analisi più generale dei risultati. Le domande sono state poste a campioni rappresentativi della popolazione a partire dai 15 anni di età in ogni Stato membro. Il normale campione nelle indagini standard Eurobarometro è di 1000 persone per paese, salvo Lussemburgo (600) e Regno Unito (1000 in Gran Bretagna e 300 nell'Irlanda del nord).

Grafico 4

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

La consapevolezza di queste sfide demografiche, viste come un problema soprattutto per i regimi pensionistici pubblici, probabilmente induce molti europei a farsi un'opinione piuttosto pessimistica delle future pensioni statali. La maggioranza degli europei prevede di avere qualche difficoltà a tirare avanti con la pensione statale, e una larga percentuale non ha le idee chiare su cosa aspettarsi. Quasi il 30% degli intervistati ha risposto "Non so".

Grafico 5

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

I risultati rispecchiano qualche dubbio sulla futura sostenibilità finanziaria dei regimi pensionistici obbligatori e una mancanza di fiducia nelle politiche governative, ma anche, almeno in alcuni paesi, una certa confusione su che cosa s'intende per "pensione statale". In ogni caso, emerge un atteggiamento piuttosto fiducioso in merito alla situazione finanziaria dopo il pensionamento, che non dipende solo dal reddito derivante da diversi regimi pensionistici, ma anche da altri fattori quali i risparmi accumulati e la proprietà dell'abitazione. Dalle risposte alla domanda più generale sulla probabile situazione personale dopo il pensionamento emerge che circa il 20% degli europei sono preoccupati, mentre più del 60% si dichiarano fiduciosi. I livelli più elevati di fiducia si riscontrano nei paesi nordici. E' interessante anche notare che meno persone hanno risposto "Non so" a questa domanda sulla loro situazione generale dopo il pensionamento.

Grafico 6

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Una risposta politica ovvia all'aumento della speranza di vita sarebbe l'innalzamento dell'età di pensionamento, affinché l'equilibrio tra gli anni lavorativi e gli anni di pensionamento rimanga invariato. In questo modo sarebbe possibile mantenere le pensioni a livelli adeguati senza dover aumentare le aliquote di contribuzione o di imposizione per finanziare i regimi pensionistici. E' probabile che non sia necessario innalzare l'età pensionabile obbligatoria, tipicamente di 65 anni nella maggior parte degli Stati membri. In pratica, solo una minoranza delle persone lavora fino al raggiungimento dell'età pensionabile obbligatoria. La maggior parte degli europei intendono ritirarsi dal lavoro tra i 56 e i 60 anni, e molto pochi prevedono di lavorare ancora dopo i 65 anni (cfr. grafico 7).

Grafico 7 A che età intendete andare in pensione?

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Il cambiamento degli atteggiamenti nei confronti del pensionamento sarà una grossa sfida per i politici. E' chiaro che l'innalzamento dell'età pensionabile obbligatoria non sarà una risposta politica popolare alla sfida dell'invecchiamento demografico: meno di un quarto degli europei appoggerebbero una simile decisione (cfr. grafico 8).

Grafico 8

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Tuttavia, pur mantenendo la normale età di pensionamento attuale è comunque possibile elevare l'età dell'effettiva uscita dal mercato del lavoro, avvicinandola all'età pensionabile obbligatoria. Inoltre, vale la pena notare che l'età media di pensionamento era più alta negli anni '60 rispetto ad oggi, anche se a quell'epoca la speranza di vita a 65 anni era molto più bassa e lo stato di salute dei sessantacinquenni era meno buono rispetto ad oggi e alla probabile situazione nei prossimi decenni.

L'innalzamento dell'età effettiva di pensionamento impone di inserire nei regimi pensionistici degli incentivi a prolungare la partecipazione alla forza lavoro, ad esempio rafforzando il legame attuariale tra contributi e prestazioni, un'idea che, almeno in linea di principio, è accolta favorevolmente dall'opinione pubblica (cfr. grafico 9).

Grafico 9

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

L'opinione che i lavoratori più anziani dovrebbero lasciare spazio ai più giovani e ai disoccupati è ancora ampiamente diffusa. L'idea sbagliata della "massa di lavoro", ossia l'ipotesi che esista un dato numero di posti di lavoro da suddividere nel modo più equo possibile, appare ancora profondamente radicata nell'opinione pubblica. Ma non è così dappertutto. In Danimarca, nei Paesi Bassi, nel Regno Unito e in Irlanda, dove la consapevolezza dell'opinione pubblica in merito alle discriminazioni basate sull'età recentemente è aumentata grazie ad ampi dibattiti e a campagne di sensibilizzazione di agenzie governative, la maggioranza è in netto disaccordo con quanto affermato sopra. Poiché non è passato molto tempo da quando le convinzioni generali in questi paesi erano simili all'idea attualmente sostenuta dalla maggioranza, sembrerebbe che le opinioni si possano evolvere e modificare dopo aver tenuto per un certo periodo continui dibattiti sull'argomento in questione.

Grafico 10

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

La maggioranza degli europei inoltre pensa ancora che il pensionamento dovrebbe essere obbligatorio a una data età, ma anche in questo caso le opinioni variano in misura considerevole tra gli Stati membri. Il caso dell'Italia è interessante: appare evidente un forte sostegno per il pensionamento obbligatorio, che tuttavia non impedisce al governo di introdurre (per un periodo transitorio) un sistema altamente flessibile, dove i singoli godono di un ampio margine di libertà nel decidere quando ritirarsi e possono determinare il livello della propria pensione scegliendo il momento del pensionamento.

Grafico 11

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Quello di accumulare ulteriori diritti a pensione posticipando il pensionamento può essere un modo efficace di garantire che le prestazioni pensionistiche restino adeguate in un contesto dove i tassi di sostituzione si stanno riducendo in conseguenza di un equilibrio meno favorevole tra la popolazione attiva e i pensionati. Tuttavia quest'idea, già attuata in alcuni sistemi pensionistici riformati, non trova ancora ampio consenso nell'opinione pubblica (cfr. grafico 12).

Grafico 12

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

L'idea che ai pensionati dovrebbe essere permesso di aggiungere un altro reddito alla pensione - un'altra soluzione per incoraggiare i lavoratori anziani a restare sul mercato del lavoro e per garantire ai pensionati un tenore di vita migliore - è maggiormente accettata, ma una percentuale considerevole di europei sono ancora convinti che non dovrebbe essere possibile combinare il reddito da lavoro con una pensione (grafico 13).

Grafico 13

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

I risultati delle indagini Eurobarometro indicano che in molti Stati membri l'opinione pubblica è rimasta indietro rispetto a un processo di riforma già ben avviato. Quindi, è da considerarsi prioritaria una maggiore sensibilizzazione in merito a quali misure di riforma sono necessarie e a quali possono essere i vantaggi per lavoratori anziani, contribuenti e pensionati, in particolare per quanto concerne il collegamento tra occupazione e regimi pensionistici.

3. Adeguatezza delle pensioni

I sistemi pensionistici sono una delle maggiori conquiste sociali del nostro tempo. Sono serviti a ridurre il rischio della povertà tra gli anziani, in misura tale che spesso il rischio di povertà è minore per gli anziani che per i giovani. I sistemi pensionistici sono anche un elemento importante delle economie moderne, in quando rendono gli anziani economicamente indipendenti dai loro discendenti, consentendo alla popolazione in età lavorativa una mobilità maggiore di quanta ne avrebbero se vivessero in nuclei famigliari tradizionali a tre generazioni.

La maggior parte delle persone possono godere della pensione ad un'età in cui sono ancora in forma e in buona salute. Quindi il pensionamento è considerato una ricompensa importante al termine della vita lavorativa, che consente alle persone di avviare nuovi progetti e di cambiare stile di vita.

Nonostante differiscano notevolmente nei diversi Stati membri, tutti i sistemi pensionistici perseguono obiettivi sociali analoghi, come descritto nella relazione congiunta presentata a Laeken sulla qualità e sostenibilità delle pensioni: prevenire la povertà tra gli anziani; consentire in misura ragionevole il mantenimento di un tenore di vita invariato dopo il pensionamento: promuovere la solidarietà all'interno della stessa generazione e tra generazioni diverse.

3.2 Obiettivo 1: prevenire l'esclusione sociale

Garantire che gli anziani non siano soggetti al rischio della povertà e possano godere di un tenore di vita decente, condividere il benessere economico del loro paese e partecipare attivamente alla vita pubblica, sociale e culturale [5].

[5] A questo proposito, si dovrebbe tenere conto di sussidi e vantaggi fiscali diversi dalle pensioni, se del caso.

3.1.1. Pensioni minime garantite

Una caratteristica importante dei sistemi previdenziali europei è l'esistenza di disposizioni volte a garantire l'erogazione di un livello minimo di risorse. Nel caso delle persone in età lavorativa, può esistere il problema dell'interazione tra prestazioni assistenziali soggette all'accertamento delle condizioni economiche e gli incentivi al lavoro. Nel caso delle persone sopra l'età pensionabile il problema non sussiste. Inoltre, è sicuramente più accettabile l'idea che siano gli anziani a ricevere un reddito garantito dallo stato piuttosto che i giovani, che potrebbero guadagnarsi da vivere lavorando.

Di conseguenza, in genere gli anziani godono di un livello di protezione minima migliore rispetto alle persone in età lavorativa. Danimarca e Paesi Bassi prevedono una pensione forfetaria universale non soggetta all'accertamento delle condizioni economiche, collegata al reddito (indirettamente nel caso dei Paesi Bassi), per tutte le persone che siano state residenti nel paese in età lavorativa. Il nuovo regime pensionistico svedese prevede una pensione garantita soggetta esclusivamente all'accertamento del reddito derivante dal sistema pensionistico obbligatorio basato sul reddito. In altri paesi, è probabile l'applicazione di accertamenti più severi delle condizioni economiche per l'erogazione dei sussidi studiati per portare i redditi al livello minimo garantito. Tuttavia, gli accertamenti generali delle condizioni economiche possono avere l'effetto di disincentivare il risparmio personale in vista del pensionamento. Il Regno Unito cerca di ovviare al problema con il nuovo "credito pensionistico", un diritto soggetto all'accertamento delle condizioni economiche che consente ai beneficiari di combinare il reddito da pensione con un sussidio definito in base alle condizioni economiche, in modo da far aumentare il reddito sopra il minimo garantito.

E' importante notare la natura sussidiaria di molti di questi regimi. In generale, i sistemi pensionistici sono studiati per prevenire la povertà tra gli anziani, piuttosto che per alleviarla, garantendo che tutti maturino sufficienti diritti a prestazioni pubbliche e/o private per mantenersi finanziariamente indipendenti dai parenti o dall'assistenza sociale pubblica. In genere le pensioni minime garantite fungono da ammortizzatore sociale per le persone con carriere professionali incomplete (ad es. donne, immigrati) o redditi molto bassi. Germania e Francia sottolineano che il numero dei beneficiari di pensioni minime si è ridotto sostanzialmente negli ultimi decenni in conseguenza del computo più favorevole dei diritti alla pensione maturati nell'ambito del sistema pensionistico. Grecia e Italia segnalano una tendenza opposta, dovuta all'innalzamento degli importi minimi.

La tabella 1 illustra le varie misure adottate negli Stati membri a garanzia di un reddito minimo; tuttavia, le diverse modalità di applicazione di tali meccanismi rendono difficile un confronto, a volte anche all'interno di uno stesso paese. In alcuni paesi, il reddito minimo garantito prende la forma di un sussidio forfetario corrisposto dopo aver completato il periodo di contribuzione (UK, IRL) o sulla base della residenza (NL, DK). La maggioranza degli Stati membri offre la possibilità di pagamenti integrativi per portare la pensione basata sul reddito a un determinato livello minimo. Di solito questi meccanismi sono sufficienti per garantire un minimo adeguato, salvo per le persone che non hanno completato il periodo di contribuzione o con un periodo di residenza troppo breve nel paese. In questi casi sono disponibili forme di assistenza sociale per i meno abbienti.

Tabella 1: Reddito minimo garantito per gli anziani

>SPAZIO PER TABELLA>

3.1.2. Il rischio della povertà tra gli anziani

Molti di questi meccanismi sono stati introdotti solo di recente o sono in fase di introduzione. Inoltre, molti Stati membri segnalano misure prese di recente per aumentare i livelli minimi di protezione degli anziani, fatto di cui occorre tenere conto nell'analizzare i risultati del Gruppo "nuclei famigliari" della Comunità europea (ECHP), poiché gli ultimi dati disponibili rispecchiano la situazione dei redditi nel 1998. I dati ECHP sui redditi omettono di considerare un elemento determinante del tenore di vita poiché non tengono conto della proprietà dell'abitazione (come rendita figurativa). I dati non coprono neppure l'ampia gamma di prestazioni in natura (ad esempio servizi sanitari e sociali, trasporto pubblico gratuito, prezzi ridotti per beni e servizi quali allacciamenti telefonici, energia, ecc.) disponibili a favore degli anziani in alcuni Stati membri. Inoltre, occorre tenere presente che i dati ECHP vengono valutati con riferimento a nuclei famigliari e in seguito individualizzati in base a una scala di equivalenza. [6] Quindi, i dati sul reddito basati sulle indicazioni ECHP non sono i singoli redditi di uomini e donne o di anziani e giovani, bensì una quota del reddito del nucleo famigliare dove vivono i singoli individui. Di conseguenza, i maggiori rischi di povertà per le donne, o i redditi medi inferiori, significano che le donne hanno maggiori probabilità di vivere in una famiglia a rischio di povertà o con un reddito famigliare più basso. I dati ECHP inoltre non coprono le persone che non vivono in abitazioni private ma, ad esempio, in case di cura. Infine, i rischi di povertà valutati con riferimento a una soglia di reddito (ad esempio 60% del reddito medio) forniscono un quadro incompleto della situazione. Un reddito minimo garantito appena superiore alla soglia darà percentuali molto basse di rischio di povertà, anche se l'effettiva situazione reddituale differisce solo marginalmente da quella derivante da un reddito minimo garantito leggermente inferiore alla soglia. Questo effetto può spiegare ad esempio il grande divario rilevato in numerosi Stati membri tra la percentuale di persone appartenenti a nuclei famigliari con meno del 60% del reddito medio e nuclei famigliari con meno del 50% del reddito medio (cfr. grafico 14).

[6] Per maggiori dettagli, cfr. la nota metodologica sulle statistiche di riferimento nelle sintesi per paese allegate.

I dati presentati nel grafico 14 mostrano che i rischi di povertà variano in misura considerevole a seconda del paese e di norma sono più elevati per le donne che per gli uomini. Tuttavia, il quadro può cambiare in misura sostanziale con l'introduzione di un nuovo reddito minimo garantito o un aumento del livello minimo. Un esempio potrebbe essere il caso del Regno Unito, dove il nuovo credito pensionistico consentirà di compiere progressi significativi verso l'eliminazione della povertà tra i pensionati. Purtroppo però, gli effetti del miglioramento dei redditi minimi garantiti si potranno osservare solo in tempi piuttosto lunghi nei dati delle indagini europee sui redditi.

Grafico 14

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

a) Cfr. nota metodologica alle statistiche di riferimento nelle sintesi per paese allegate. Fonte: ECHP-UDB, Eurostat, versione dicembre 2002. I dati per il Regno Unito sono provvisori. Le ponderazioni per i dati della Spagna saranno riviste. I dati per la Svezia coprono solo le persone di età inferiore a 85 anni; cfr. nota metodologica.

Tabella 2: Rischio di povertà (% di persone sotto la linea di povertà) e livello di reddito degli ultrasessantacinquenni in percentuale sul reddito della popolazione tra 0 e 64 anni, 1998 (ECHP)

>SPAZIO PER TABELLA>

Per l'UE nel suo complesso, il rischio di povertà per gli anziani è risultato solo leggermente superiore a quello per la popolazione di età inferiore a 65 anni, soprattutto a causa dei redditi inferiori delle donne. Gli uomini ultrasessantacinquenni non sono più esposti al rischio di povertà degli uomini al di sotto dei 65 anni. Tuttavia, i dati 1998 indicano che il 17% circa della popolazione sopra i 65 anni è a rischio di povertà se si utilizza come soglia il 60% del reddito medio, mentre la percentuale scende a circa la metà se si utilizza come soglia il 50% del reddito medio. [7] Quindi gli anziani sono esposti a un rischio di povertà analogo alla popolazione nel suo complesso.

[7] I 65 anni si possono considerare rappresentativi dell'età pensionabile obbligatoria nella maggior parte degli Stati membri. Tuttavia, in alcuni paesi la normale età di pensionamento è inferiore per le donne, o per uomini e donne (Francia: 60 anni). Inoltre, in pratica la maggior parte delle persone si ritirano dal lavoro prima di raggiungere l'età di 65 anni. Utilizzando come soglia i 60 anni si osserverebbe una riduzione del rischio di povertà e un aumento del tenore di vita relativo degli anziani.

Grafico 15

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

a) Cfr. nota metodologica alle statistiche di riferimento nelle sintesi per paese allegate. Fonte: ECHP-UDB, Eurostat, versione Dicembre 2002. I dati per il Regno Unito sono provvisori. Le ponderazioni per i dati relativi alla Spagna saranno riviste. I dati per la Svezia coprono solo le persone di età inferiore a 85 anni; cfr. nota metodologica.

Per i pensionati più anziani (a partire dai 75 anni) il rischio di povertà tende ad essere più elevato che per i pensionati più giovani. Questo può essere dovuto a diversi fattori: le fasce più anziane della popolazione possono aver maturato diritti a pensione inferiori (per aver lavorato in settori con prestazioni pensionistiche meno efficienti o nel quadro di una legislazione risultante in pensioni meno generose); l'inflazione può avere eroso il potere d'acquisto della pensione dal momento in cui è stata percepita per la prima volta; può essere aumentato il numero di vedove o vedovi che non beneficiano di prestazioni di reversibilità sufficienti a garantire lo stesso reddito equivalente. La maggioranza di questi pensionati sopra i 75 anni di età sono donne.

Grafico 16

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

a) Cfr. nota metodologica alle statistiche di riferimento nelle sintesi per paese allegate. Fonte: ECHP-UDB, Eurostat, versione Dicembre 2002. I dati per il Regno Unito sono provvisori. Le ponderazioni per i dati relativi alla Spagna saranno riviste. I dati per la Svezia coprono solo le persone di età inferiore a 85 anni; cfr. nota metodologica.

La futura necessità di questi redditi minimi garantiti, e il relativo costo, dipenderanno molto dalla possibilità, per i futuri pensionati, di maturare diritti alla pensione sufficienti a superare i livelli minimi garantiti nel quadro di sistemi pensionistici pubblici e privati. I cambiamenti strutturali nei paesi dell'Europa meridionale hanno avuto come conseguenza un aumento del numero di persone che completano lunghe carriere professionali con una buona copertura previdenziale. La maggiore partecipazione femminile alla forza lavoro risulterà in un aumento dei diritti individuali alla pensione per le donne. Infine, come verrà illustrato nel quadro dell'obiettivo 2 che segue, in molti paesi lo sviluppo dei regimi privati integrativi dovrebbe compensare il calo delle prestazioni pensionistiche pubbliche, in particolare in conseguenza dell'indicizzazione ai prezzi invece che ai redditi e di meccanismi automatici di adeguamento talvolta collegati al passaggio a sistemi a contribuzione definita. Nella maggior parte degli Stati membri si prevede che le pensioni minime garantite continueranno a svolgere un ruolo marginale e non riguarderanno una percentuale rilevante della popolazione dei pensionati.

3.1.3. Conclusioni: eliminare il rischio della povertà tra gli anziani

Tutti gli Stati membri garantiscono un livello minimo di reddito agli anziani che per un qualsiasi motivo non hanno maturato autonomamente sufficienti diritti alla pensione. Nel 1998, gli anziani nell'UE in generale erano esposti più o meno allo stesso rischio di povertà della popolazione di età inferiore a 65 anni. In numerosi Stati membri però il rischio di povertà è notevolmente più elevato per gli anziani. Resta da vedere se nei prossimi anni le misure per migliorare le pensioni minime e le dinamiche dei sistemi pensionistici (più pensionati che completano la carriera, ecc.) consentiranno di ridurre il rischio di povertà.

3.3 Obiettivo 2: consentire il mantenimento di un tenore di vita adeguato

Garantire che tutti i cittadini possano accedere a regimi pensionistici adeguati, pubblici o privati, onde maturare diritti alla pensione che consentano di mantenere, in misura ragionevole, lo stesso tenore di vita anche dopo il pensionamento.

I regimi pensionistici non hanno il solo scopo di evitare agli anziani di vivere in povertà, ma dovrebbero anche essere strutturati in modo da consentire alle persone di mantenere, in misura ragionevole, il tenore di vita acquisito prima del pensionamento. [8] Gli Stati membri riconoscono questa necessità e per la maggior parte vi provvedono in misura significativa nel quadro dei regimi pensionistici obbligatori (basati sul reddito). Inoltre, promuovono anche la possibilità di beneficiare di prestazioni aggiuntive private nel quadro di regimi collettivi (secondo pilastro) o individuali (terzo pilastro), incoraggiando forme di risparmio a fini pensionistici, in particolare attraverso incentivi fiscali.

[8] Normalmente sarebbe sufficiente un reddito più basso, poiché gli anziani tendono ad avere meno obblighi familiari, nessuna spesa relativa al lavoro e maggiori probabilità di essere i proprietari della loro abitazione.

In genere gli Stati membri non hanno obiettivi espliciti per quanto concerne il livello del tenore di vita dopo il pensionamento rispetto alla situazione precedente. La Germania si impegna a garantire livelli di sostituzione del 67-68% nel 2030, nel quadro del primo pilastro per lavoratori con un reddito medio e 45 anni di contribuzione, ma si tratta di una cifra teorica e non necessariamente rappresentativa delle reali prestazioni pensionistiche. Recentemente, la Grecia ha adottato una legge intesa ad adeguare i tassi di sostituzione del sistema pensionistico primario al 70% per tutti i dipendenti, riducendo i tassi di sostituzione per le fasce più anziane e aumentando quelli per le fasce più giovani. La Finlandia si pone l'obiettivo di sostituire il 60% del reddito attraverso il regime obbligatorio, a prescindere dallo scaglione di reddito (livello massimo per una carriera completa di 40 anni). Questi esempi si riferiscono tutti al primo pilastro. Per quanto riguarda le prestazioni del secondo e terzo pilastro, talvolta gli obiettivi impliciti si possono dedurre dalla normativa fiscale. I contributi versati a regimi pensionistici sono deducibili dai redditi solo fino a un certo importo. Nei Paesi Bassi, la deduzione è limitata all'importo necessario per ottenere un livello di sostituzione lordo pari al 70% del reddito finale lordo percepito dopo 40 anni di lavoro.

3.1.4. Accesso a meccanismi studiati per consentire il mantenimento di un tenore di vita adeguato dopo il pensionamento

Nella maggior parte degli Stati membri i regimi pensionistici obbligatori corrispondono pensioni basate sul reddito, contribuendo così a mantenere invariato il tenore di vita dopo il pensionamento. Le prestazioni fornite nel quadro di questi regimi si riferiscono ai redditi percepiti nel corso di un determinato numero di anni verso la fine della carriera professionale, ovvero progressivamente nel corso dell'intera vita lavorativa.

In tre paesi membri (Danimarca, Irlanda e Paesi Bassi) i regimi obbligatori prevedono prevalentemente prestazioni forfetarie. Nel Regno Unito, oltre alla pensione forfetaria è stata introdotta la "seconda pensione statale", una pensione integrativa basata sul reddito rivolta in particolare alle persone a basso reddito. Gli altri possono decidere di optare per piani pensionistici privati, professionali o personali. In questi paesi, la capacità di mantenere invariato il tenore di vita dopo il pensionamento dipende in larga misura dall'accesso a pensioni private professionali o personali. L'aumento dei tassi di copertura dei regimi privati e l'offerta di prestazioni adeguate saranno quindi obiettivi importanti per i politici. La sola introduzione di incentivi fiscali non garantirà automaticamente la copertura totale, e molti Stati membri si affidano al sistema di contrattazione collettiva per migliorare la copertura. La tabella 3 che segue presenta una sintesi delle informazioni ricavate dalle relazioni nazionali in merito all'importanza delle prestazioni pensionistiche private, soprattutto attraverso i regimi professionali.

Tabella 3: Accesso ai regimi pensionistici privati

>SPAZIO PER TABELLA>

Gli strumenti politici per promuovere le pensioni private sono gli incentivi fiscali, tipicamente secondo il modello di tassazione "EET" (contributi Esenti, reddito da investimenti Esente, prestazioni Tassate), il sostegno finanziario diretto sotto forma di sovvenzioni (introdotte ad esempio dalla recente riforma delle pensioni in Germania), o norme che rendano obbligatoria l'adesione a tali regimi.

In molti Stati membri un ruolo particolarmente rilevante spetta ai sindacati e alle federazioni dei datori di lavoro. Nei Paesi Bassi, in Danimarca e in Svezia le parti sociali concludono contratti collettivi per pensioni professionali di categoria, con adesione obbligatoria. Di conseguenza, i tassi di copertura di questi regimi sono particolarmente elevati, fino al 91% dei dipendenti nel caso dei Paesi Bassi. Anche altri Paesi (Belgio, Germania, Spagna) stanno seguendo questa impostazione o si stanno preparando a farlo; l'Italia sta valutando se rendere obbligatoria la partecipazione a fondi privati .

Grazie ai regimi obbligatori e ad accordi collettivi vincolanti, l'adesione a sistemi pensionistici che garantiscono livelli di sostituzione del reddito piuttosto elevati al termine di una carriera completa è obbligatoria per la maggioranza dei lavoratori nella maggior parte degli Stati membri. Solo in Irlanda non esistono prestazioni obbligatorie basate sul reddito, mentre i livelli delle pensioni basate sul reddito corrisposte dai regimi obbligatori sono relativamente bassi nel Regno Unito e in Belgio per le persone con redditi elevati. Nel Regno Unito, i dipendenti che non versano contributi al sistema previdenziale statale hanno l'obbligo di aderire a un piano pensionistico professionale o personale che soddisfi determinati requisiti. In Belgio il tasso di sostituzione è basso rispetto agli Stati membri con un sistema pensionistico basato sul reddito.

Esistono timori in merito a possibili incompatibilità tra regimi pensionistici obbligatori di categoria e le norme europee sulla concorrenza. Questi regimi sono considerati alla stregua di imprese dalla Corte di giustizia delle Comunità europee, che quindi valuta caso per caso se l'adesione obbligatoria è giustificata dagli scopi sociali. [9] Finora, le norme sulla concorrenza non hanno rappresentato un serio ostacolo allo sviluppo di regimi pensionistici obbligatori di categoria, ma i responsabili delle politiche nazionali possono aver bisogno di una maggiore certezza giuridica.

[9] Cfr. in particolare la sentenza della Corte di Giustizia europea del 21 settembre 1999 nella cuasa C-67/96 (Albany International).

I dipendenti possono avere facoltà di decidere se versare contributi a un sistema pensionistico aziendale o se aderire a un piano pensionistico personale completamente estraneo al rapporto di lavoro. Tuttavia, l'offerta di una pensione integrativa aziendale ha senso perché l'obiettivo in ultima analisi è quello di sostituire il reddito da lavoro. Normalmente, la stipulazione di assicurazioni collettive è anche più conveniente. Infine, la scelta del prodotto giusto per risparmiare in vista del pensionamento può essere estremamente difficile per la maggior parte dei consumatori. Regno Unito e Irlanda, due paesi con una tradizione di pensioni professionali volontarie, stanno cercando di affrontare i problemi della scarsa copertura e della complessità introducendo nuovi piani pensionistici, le cosiddette "pensioni integrative settoriali" nel Regno Unito e i "conti personali di accantonamento" in Irlanda. Entrambi gli strumenti sono volontari per i dipendenti, ma i datori di lavoro sono obbligati a renderli disponibili in assenza di un piano di pensionamento aziendale.

Le prestazioni del terzo pilastro sono anche difficili da distinguere da altre iniziative individuali volte a garantire un tenore di vita adeguato dopo il pensionamento. In particolare, la proprietà di una casa fa una differenza significativa in termini di tenore di vita, ma purtroppo è un dato che non rientra ancora nell'indagine sui nuclei famigliari della Comunità europea (che non comprende l'affitto figurativo tra i redditi). Altri meccanismi che contribuiscono al mantenimento di un tenore di vita adeguato dopo il pensionamento comprendono l'assistenza sanitaria e a lungo termine, che acquista una crescente importanza con l'invecchiamento della popolazione, indennità di alloggio e agevolazioni quali trasporti pubblici gratuiti, esenzione dal canone televisivo, ecc.

Anche il regime fiscale può fornire un contributo rilevante all'innalzamento del tenore di vita relativo degli anziani. I tassi di sostituzione al netto delle imposte sono superiori ai tassi di sostituzione lordi, grazie all'applicazione di aliquote fiscali progressive e di disposizioni speciali a favore di pensionati e anziani. Inoltre, i pensionati non sono tenuti a versare determinati contributi sociali. Se non si tiene conto di tutti questi fattori, non è possibile valutare se i livelli delle pensioni sono adeguati. I tassi di sostituzione lordi non sono quindi sufficienti per valutare l'adeguatezza di un sistema pensionistico.

Tenendo presenti i limiti dei dati forniti dal gruppo "nuclei famigliari" della Comunità europea (ECHP) analizzati nel paragrafo precedente e nella sezione relativa al primo obiettivo, si può osservare che i redditi degli ultrasessantacinquenni non sono molto inferiori a quelli di contribuenti di età inferiore a 65 anni. In tutti i paesi esistono notevoli differenze tra uomini e donne, con un divario sorprendentemente ampio in Svezia, forse dovuto alla preferenza per le prestazioni individuali rispetto a quelle derivate (reversibilità). [10] Tuttavia, per l'interpretazione dei risultati occorre tener conto della tipologia del nucleo famigliare, poiché i dati ECHP coprono esclusivamente i redditi dei nuclei famigliari, e non dei singoli.

[10] La perdita del partner provoca un netto calo del reddito del nucleo famigliare, se il reddito del partner non viene parzialmente sostituito da una pensione di reversibilità. Questo problema riguarda in particolare le donne anziane, che hanno maggiori probabilità degli uomini di sopravvivere al loro partner.

Grafico 17

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

a) Cfr. nota metodologica alle statistiche di riferimento nelle sintesi per paese allegate. Fonte: ECHP-UDB, Eurostat, versione dicembre 2002. I dati per il Regno Unito sono provvisori. Le ponderazioni per i dati relativi alla Spagna saranno riviste. I dati per la Svezia coprono solo le persone di età inferiore a 85 anni; cfr. nota metodologica.

3.1.5. Probabile evoluzione dei tassi di sostituzione

In futuro, i livelli delle pensioni in relazione al reddito (livelli di sostituzione del reddito) dipenderanno da numerosi fattori diversi. Le relazioni strategiche nazionali evidenziano una tendenza a rendere un po' meno "generosi" i regimi pensionistici pubblici, in conseguenza di una serie di aggiustamenti. Parecchi paesi hanno ampliato, o stanno ampliando, il profilo del reddito individuale su cui si basa il computo della pensione (ad esempio Francia, Spagna, Portogallo e Finlandia). Invece di basarsi sugli anni con i redditi più elevati, verso la fine della carriera, si prendono in considerazione i redditi percepiti nel corso di un periodo molto più lungo, o addirittura nell'arco di tutta la vita lavorativa. Ne consegue una riduzione dei livelli delle pensioni, in particolare se i redditi passati non vengono adeguati pienamente alla crescita dei salari (nominali).

I livelli delle pensioni possono essere abbassati anche mediante aggiustamenti nella formula utilizzata per calcolare le prestazioni. Uno sviluppo significativo è stato l'introduzione di un fattore di aggiustamento demografico. Nei nuovi sistemi pensionistici svedese e italiano, l'aumento della speranza di vita farà abbassare il tasso di sostituzione, a meno che non si posticipi il pensionamento.

Tra i paesi dove predominano le pensioni pubbliche forfetarie, Paesi Bassi e Danimarca si sono impegnati a mantenere il collegamento con i redditi medi, affinché il tasso di sostituzione rimanga invariato. Il Regno Unito garantisce il collegamento ai prezzi (con un minimo del 2,5%) per la pensione statale di base, mentre la prestazione minima soggetta ad accertamento delle condizioni economiche (credito pensionistico) è collegato al reddito. L'Irlanda si impegna ad aumentare la pensione minima sociale in misura sostanziale entro il 2007 e probabilmente aumenterà le pensioni di tipo contributivo per garantire che rimangano al di sopra delle pensioni sociali; di conseguenza, i tassi di sostituzione dovrebbero aumentare nel medio termine.

Occorre operare una distinzione tra tassi di sostituzione teorici ed empirici. In alcuni paesi, i regimi pensionistici obbligatori basati sul reddito producono tassi di sostituzione molto elevati dopo una carriera lavorativa regolare. Tuttavia, in certi casi i livelli medi delle pensioni risultano bassi rispetto ai redditi attuali, poiché i sistemi pensionistici sono ancora in fase di maturazione, o in conseguenza di interruzioni nella carriera o di redditi non dichiarati in passato. Nei paesi dell'Europa meridionale, la modernizzazione dell'economia e i conseguenti cambiamenti nei modelli occupazionali produrrà un miglioramento nelle prestazioni previdenziali future. Anche l'aumento della partecipazione femminile alla forza lavoro in tutti gli Stati membri contribuirà ad aumentare le pensioni medie. Quindi, la tendenza ad adottare norme meno generose sulle prestazioni sarà compensata in misura significativa dagli effetti del prolungamento della vita lavorativa e dell'aumento dei redditi.

Un modo importante di preservare l'adeguatezza delle pensioni obbligatorie sarà quello di consentire alle persone di accumulare ulteriori diritti a pensione lavorando più a lungo. In particolare, è il caso dei sistemi pensionistici svedese e italiano, che si stanno indirizzando verso la neutralità attuariale. La relazione italiana mostra che con 40 anni di lavoro e il pensionamento a 65 anni sarà possibile ottenere un tasso di sostituzione analogo a quello del lavoratore tipico attuale, che va in pensione dopo 35 anni di lavoro all'età di 60 anni. La Francia non intende innalzare l'età di pensionamento attuale (60 anni), ma il numero di anni di contribuzione necessari per ricevere la pensione massima è stato portato da 37 ½ a 40, una misura che imporrà a molti impiegati di prolungare la vita lavorativa, mentre gli operai (che cominciano a lavorare prima e tendono ad avere una speranza di vita inferiore) potranno continuare a ritirarsi dal lavoro a 60 anni. Benché in una serie di paesi siano state introdotte integrazioni alla pensione per posticipare il pensionamento, nella maggior parte degli Stati membri sono necessarie ulteriori riforme per consentire ai lavoratori di accumulare maggiori diritti a prestazioni pensionistiche lavorando più a lungo (cfr. obiettivo 5, che segue).

Per quanto concerne le pensioni private, si può prevedere che il loro contributo ai redditi aumenterà nella maggior parte degli Stati membri, in considerazione del fatto che lo sviluppo di sistemi pensionistici professionali anche nei paesi con i tassi di copertura più elevati è ancora recente (secondo gli standard dei sistemi pensionistici). Quindi, è prevedibile che nei prossimi decenni il numero di pensionati che avranno completato il periodo di contribuzione aumenti in misura significativa .

Le informazioni presentate nelle relazioni strategiche nazionali non consentono di operare confronti sistematici tra i livelli di sostituzione attuali o futuri negli Stati membri. Il sottogruppo "Indicatori" del comitato per la protezione sociale sta lavorando per cercare di calcolare i tassi di sostituzione e la relativa evoluzione a seguito delle riforme delle pensioni. Non è possibile valutare se la fiducia espressa nelle relazioni strategiche nazionali sia giustificata, poiché le proiezioni sui livelli futuri delle pensioni risultano difficili, alla luce delle ulteriori misure di riforma necessarie e dell'incertezza in merito all'andamento dei mercati finanziari.

3.2. Obiettivo 3: promuovere la solidarietà

Promuovere la solidarietà fra le generazioni e all'interno di una stessa generazione.

3.2.1. Solidarietà tra le generazioni

Gli Stati membri intendono garantire che i pensionati percepiscano un reddito decente in relazione alla popolazione nel suo complesso. A questo proposito, la maggior parte degli Stati membri rilevano che la situazione relativa dei redditi degli anziani in generale è buona, o comunque soddisfacente. Questo punto è ampiamente supportato dai dati ECHP presentati nel grafico 17, soprattutto se si tiene conto del fatto che i dati ECHP possono sottovalutare il benessere relativo delle famiglie di anziani. Grecia e Francia dichiarano che gli anziani probabilmente dispongono di un maggior patrimonio, dato in particolare dall'abitazione di proprietà. Secondo le statistiche nazionali francesi, le famiglie di pensionati dispongono di un reddito equivalente al 91% della media. La Finlandia indica per i pensionati un reddito medio pari al 90% di quello della popolazione nel suo complesso (durante la crisi economica dei primi anni '90, la cifra superava il 100%).

Nella maggior parte delle relazioni strategiche nazionali, il sistema pubblico a ripartizione viene indicato come il principale meccanismo per garantire la solidarietà tra giovani e anziani. Tuttavia, questo sistema non andrebbe inteso come sinonimo di solidarietà. Ovviamente, la prima generazione di pensionati in un regime a ripartizione ha effettivamente beneficiato della solidarietà nazionale (invece della solidarietà in ambito famigliare). Ma per le generazioni successive può esistere un chiaro collegamento tra contributi e prestazioni che implica una scarsa ridistribuzione.

Inoltre, anche nei regimi pensionistici a capitalizzazione si possono riscontrare elementi di solidarietà. La relazione olandese cita il fatto che i sistemi a capitalizzazione del secondo pilastro di solito sono a prestazione definita. Anche questo meccanismo può avere un carattere ridistributivo (dalla popolazione attiva a quella dei pensionati), poiché può darsi che la generazione in età lavorativa debba parzialmente compensare i periodi di scarso rendimento degli investimenti versando maggiori contributi, mentre nei periodi di buon rendimento degli investimenti, le eccedenze possono andare a vantaggio della generazione successiva. D'altro canto, anche i sistemi a ripartizione possono presentare caratteristiche contrarie al principio della solidarietà: nei sistemi dove le prestazioni si basano sui redditi finali, la ridistribuzione si verifica a favore dei beneficiari di redditi in progressiva crescita, che normalmente sono già superiori alla media.

Questa possibilità di una ridistribuzione iniqua attraverso i sistemi pensionistici è stata una delle motivazioni che ha determinato la sostituzione dei vecchi regimi pensionistici svedese e italiano con nuovi meccanismi basati sulla neutralità attuariale, per cui il valore totale delle pensioni rispecchia la somma dei contributi versati durante la vita lavorativa. Nel regime basato sul reddito, la ridistribuzione avviene tra uomini e donne (attraverso fattori attuariali validi per entrambi i sessi) e a favore di altre categorie mediante crediti pensionistici e minimi garantiti, finanziati dal bilancio statale e quindi dall'imposizione fiscale.

La neutralità attuariale nei sistemi pensionistici non impedisce alle autorità pubbliche di concedere diritti pensionistici aggiuntivi ai contribuenti a basso reddito o a chi in determinati periodi non ha percepito un reddito e non è stato in grado di versare i contributi. I meccanismi intesi a garantire un reddito minimo garantito agli anziani o a migliorarne il tenore di vita (cfr. obiettivi 1 e 2) sono una evidente espressione di solidarietà. Gli Stati membri concedono la copertura previdenziale anche senza versamento dei contributi per determinati periodi, ad esempio dedicati alla cura dei figli o all'assistenza di anziani o disabili, o per l'istruzione superiore, ovvero periodi di disoccupazione o invalidità e malattia. Negli Stati membri si sta evidenziando una tendenza a rafforzare questi meccanismi di solidarietà, spesso finanziati dal bilancio generale piuttosto che dagli introiti derivanti dal versamento dei contributi.

3.2.2. Solidarietà tra gli anziani

Numerosi Stati membri dichiarano come obiettivo esplicito, o comunque implicito, dei rispettivi sistemi pensionistici la promozione di una distribuzione più equa del reddito tra i pensionati rispetto alla popolazione nel suo complesso (Spagna, Belgio, Grecia, Italia, Paesi Bassi, Svezia). Il grafico 18 mostra che lo scarto tra i redditi del 20% al livello più alto della distribuzione e il 20% al livello più basso è meno accentuato tra la popolazione sopra i 65 anni rispetto alla fascia di età compresa tra 0 e 64 anni, con l'eccezione di Grecia, Danimarca, Germania, Austria e Belgio, dove altri fattori pesano più dell'effetto perequativo delle pensioni pubbliche.

Grafico18

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

a) Rapporto tra il reddito complessivo percepito dal 20% con il reddito più elevato all'interno di una data popolazione (quintile più alto) e quello percepito dal 20% della stessa popolazione con il reddito più basso (quintile più basso). Si veda anche la nota metodologica alle statistiche di riferimento. Fonte: ECHP-UDB, Eurostat, versione dicembre 2002. I dati per il Regno Unito sono provvisori. Le ponderazioni per i dati relativi alla Spagna saranno riviste. I dati per la Svezia coprono solo persone di età inferiore a 85 anni; cfr. la nota metodologica.

Gli Stati membri fanno rilevare una serie di caratteristiche dei rispettivi sistemi del primo pilastro che dovrebbero ridurre le sperequazioni tra i redditi degli anziani. In effetti, la maggior parte degli Stati membri citano in proposito i meccanismi ridistributivi presenti nei rispettivi sistemi e in particolare le pensioni o i redditi minimi garantiti per gli anziani e i crediti pensionistici per i periodi dedicati alla cura dei figli, o per i periodi di malattia o disoccupazione. Ad esempio, i Paesi Bassi fanno notare che nel loro sistema a ripartizione (primo pilastro) tutti i residenti accumulano un diritto annuale ad un'aliquota equa. Il Belgio elenca una serie di disposizioni per la ridistribuzione del reddito dai pensionati più ricchi ai più poveri, che prevedono aliquote minime e massime, una tassa (cotisation de solidarité) applicata alle pensioni più elevate e contributi per l'assicurazione sanitaria prelevati solo al di sopra di una certa soglia.

I meccanismi di solidarietà all'interno dei sistemi pensionistici presentano implicazioni importanti per la parità tra i sessi. A causa della minore partecipazione al mondo del lavoro, attualmente e in passato, le donne percepiscono pensioni inferiori agli uomini, ma beneficiano maggiormente delle pensioni minime garantite e dei crediti pensionistici per i periodi dedicati alla cura dei figli. I Paesi Bassi e la Svezia rilevano inoltre che utilizzando gli stessi fattori attuariali per i due sessi si opera una ridistribuzione a favore delle donne che, grazie alla maggiore speranza di vita, ricevono la pensione per un periodo più lungo degli uomini.

Nella maggior parte delle relazioni nazionali si nota che i pensionati più anziani tendono a percepire pensioni inferiori rispetto ai pensionati più giovani. Questa situazione è dovuta a una serie di fattori. Il calcolo della pensione con riferimento ai salari finali conferisce un vantaggio ai pensionati più recenti. I progressivi miglioramenti nella copertura e nei parametri di calcolo dei diritti all'assicurazione sono andati a vantaggio di coloro che sono entrati più di recente nel mercato del lavoro. Nelle fasce di età più avanzata è in aumento la percentuale delle donne che, godendo di diritti individuali inferiori e di pensioni di reversibilità basse, determinano l'abbassamento del reddito medio in tali fasce di età. Di conseguenza, i pensionati più anziani rappresentano una quota sproporzionata dei beneficiari di pensioni minime. Pur prendendo atto di questa tendenza, gli Stati membri fanno rilevare che la costante attenzione al miglioramento delle prestazioni minime e altri meccanismi di solidarietà contribuiscono in certa misura a correggere la distribuzione del reddito. La Francia cita cifre nazionali che dimostrano che la pensione lorda media dei pensionati più anziani è pari al 60% di quella dei pensionati più giovani. Tuttavia, tenendo conto delle imposte e di altre detrazioni, nonché delle agevolazioni concesse ai pensionati, la cifra sale al 90%.

Belgio e Italia riconoscono che le sperequazioni tra i redditi dei pensionati sono una costante preoccupazione. L'Italia dichiara che le maggiori differenze si notano tra i redditi dei pensionati più giovani, a causa della crescente importanza delle pensioni professionali (che contengono meno elementi ridistributivi) e del reddito da altre fonti (in particolare finanziarie) per questo gruppo. Il Regno Unito dichiara che i redditi del 20% più ricco dei pensionati sono aumentati dell'80% tra il 1979 e il 1996-97, mentre quelli del 20% più povero sono aumentati solo del 30%. Questo dato è attribuibile alla crescita delle pensioni private e professionali, secondo una tendenza di cui non hanno beneficiato i pensionati più poveri. Le riforme introdotte dal 1997 hanno pertanto concentrato le risorse sui gruppi più poveri.

Infine, Italia e Grecia rilevano che la creazione nel corso del tempo di fondi pensione diversi per i vari gruppi professionali, con tassi di rendimento diversi per i rispettivi membri, rappresenta un'altra dimensione della sperequazione tra pensionati. Di conseguenza, le misure di unificazione e la promozione dell'equità tra i sistemi sono state, e sono tuttora, un aspetto importante delle rispettive politiche.

3.2.3. Invecchiamento e probabile evoluzione delle sperequazioni

Numerose relazioni strategiche nazionali prendono in esame la probabile evoluzione delle disuguaglianze e la possibilità di conservare gli elementi di solidarietà alla luce dell'invecchiamento demografico. La Danimarca sostiene che i nuovi pensionati, attuali e futuri, hanno maggiori probabilità di beneficiare di pensioni professionali o basate su altri tipi di fondi di accantonamento. Di conseguenza, la Danimarca prevede un costante innalzamento dei tassi di sostituzione e nel contempo una distribuzione più equa del reddito tra i pensionati. Quindi, in base alle attuali caratteristiche del sistema danese, è possibile mantenere la solidarietà tra le generazioni e al loro interno.

Per la maggior parte, gli Stati membri sostengono che i rispettivi sistemi previdenziali in futuro risponderanno con maggiore efficacia a questi due obiettivi di solidarietà, alla luce delle attuali tendenze sociali (ad esempio l'aumento della presenza femminile nel mondo del lavoro) e grazie ai miglioramenti apportati nelle pensioni minime garantite. Solo alcuni Stati membri segnalano possibili effetti negativi sugli obiettivi di solidarietà a seguito degli aggiustamenti introdotti ai fini della sostenibilità finanziaria dei sistemi pubblici. Così l'Italia riconosce che gli attuali livelli dei tassi di sostituzione sono destinati a calare; anche la Germania prevede un calo dei tassi di sostituzione del primo pilastro, ma si impegna a sostenere le prestazioni pensionistiche a capitalizzazione per compensare la perdita. Anche l'Italia intende sviluppare la pensioni integrative per compensare la riduzione delle prestazioni pubbliche.

Alcuni Stati membri fanno riferimento alla maggiore pressione cui sono sottoposti i sistemi pensionistici a causa dell'aumento della speranza di vita. E' possibile rendere più gestibili le implicazioni finanziarie di questa tendenza optando per regimi a contribuzione definita, in modo da tenere conto dell'allungamento della vita media nel determinare gli importi delle pensioni. Tuttavia, la relazione strategica nazionale dei Paesi Bassi si riferisce esplicitamente al fatto che nel quadro dei regimi a prestazione definita la speranza di vita non presenta implicazioni dirette per l'importo delle pensioni versate. Inoltre, i Paesi Bassi citano uno studio che mette a confronto piani pensionistici a prestazione definita con un elemento di solidarietà intergenerazionale, e piani pensionistici a contribuzione definita, privi di tale meccanismo di solidarietà. Nello studio si è riscontrato che i contributi versati a un sistema a contribuzione definita dovrebbero superare del 25% i contributi versati a un sistema a prestazione definita per coprire lo stesso rischio di calo delle pensioni.

La relazione strategica nazionale della Svezia aggiunge una nuova dimensione al concetto di solidarietà. Nel nuovo regime pensionistico obbligatorio, le due componenti a ripartizione e a premio (a capitalizzazione) saranno adeguate in modo da rispecchiare gli aumenti nella speranza di vita delle generazioni successive. La relazione spiega che il meccanismo è studiato per garantire un rendimento costante dei contributi pensionistici per tutti gli individui di tutte le fasce di età. Per ottenere un tasso di rendimento costante, l'aumento della speranza di vita deve tradursi in aliquote di contribuzione più elevate o nel prolungamento della vita lavorativa. Poiché l'aliquota di contribuzione è fissa, le persone sono invitate a prolungare la vita lavorativa, se intendono ricevere una pensione dello stesso livello delle generazioni precedenti.

3.2.4. Conclusioni: il futuro della solidarietà

Il sostegno pubblico ai meccanismi di solidarietà nei sistemi pensionistici è forte, e nelle recenti riforme gli Stati membri in molti casi hanno rafforzato questi elementi. Queste scelte dovrebbero garantire una tutela efficace contro il rischio della povertà, ma probabilmente non sono sufficienti a impedire che i redditi medi degli anziani rimangano più bassi di quelli della popolazione più giovane, né a impedire l'aumento delle sperequazioni tra i redditi degli anziani. Anche l'aumento delle adesioni a regimi pensionistici privati potrebbe aumentare le disuguaglianze, in quanto le prestazioni private sono più strettamente collegate al reddito e tendenzialmente sono più accessibili per le persone con redditi elevati. D'altro canto, molti Stati membri promuovono un accesso più ampio a tali regimi. Un fattore determinante per le future disuguaglianze tra giovani e anziani e tra pensionati sarà l'evoluzione dei diritti a pensione per le donne, che rappresentano la maggioranza degli anziani, e attualmente di quelli con i redditi più bassi (cfr. anche l'obiettivo 10 che segue). Occorre migliorare gli strumenti per il monitoraggio dell'efficacia dei meccanismi di solidarietà.

Tabella 4: Panoramica delle strategie nazionali mirate a garantire l'adeguatezza delle pensioni

>SPAZIO PER TABELLA>

4. SOSTENIBILITÀ FINANZIARIA DEI SISTEMI PENSIONISTICI

In futuro l'adeguatezza delle pensioni dipenderà dalla nostra capacità di garantire un finanziamento sostenibile dei sistemi pensionistici a fronte del rapido invecchiamento della società. E' evidente che prestazioni pensionistiche adeguate non possono essere finanziate perennemente dal debito pubblico, né ci si può aspettare che i regimi pensionistici a capitalizzazione garantiscano i livelli attesi di prestazioni effettive se l'economia non produce risorse sufficienti per la popolazione attiva e i pensionati. Tutti i sistemi previdenziali, a prescindere dal meccanismo di finanziamento su cui si basano (a capitalizzazione o ripartizione), trasferiscono una quota della produzione economica corrente dalla popolazione attiva ai pensionati. [11]

[11] I paesi che dispongono di consistenti attività estere nette possono utilizzare la produzione di altre economie per fornire risorse alla popolazione dei pensionati, registrando un disavanzo delle partite correnti.

In vista della sfida dell'invecchiamento demografico, nella relazione congiunta presentata al Consiglio di Laeken sulla qualità e sostenibilità delle pensioni si dichiara che "gli Stati membri dovrebbero adottare una strategia multiforme per collocare i sistemi pensionistici su solide basi finanziarie". La strategia dovrebbe fondarsi su un'adeguata combinazione di politiche, che rispecchi i cinque obiettivi indicati alla voce "sostenibilità finanziaria". Gli obiettivi intesi a garantire la sostenibilità finanziaria sono i seguenti:

- aumentare l'occupazione,

- offrire incentivi efficaci alla partecipazione dei lavoratori anziani, in particolare nei sistemi pensionistici (prolungamento della vita attiva);

- riformare i sistemi pensionistici nel modo più opportuno, tenendo conto dell'obiettivo generale di garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche. Nel contempo, la sostenibilità dei sistemi pensionistici dev'essere accompagnata da valide politiche fiscali, ivi compresa, dove necessario, la riduzione del debito [12]. Le strategie adottate per conseguire questo obiettivo possono comprendere anche l'istituzione di appositi fondi di riserva per le pensioni;

[12] Le strategie degli Stati membri volte a garantire la solidità e sostenibilità delle finanze pubbliche sono riportate e valutate nel quadro degli Orientamenti generali di politica economica e del Patto di stabilità e di crescita, ai quali dovrebbero essere conformi.

- garantire che le prestazioni pensionistiche e le misure di riforma mantengano un equilibrio equo tra popolazione attiva e pensionati;

- garantire che i sistemi pensionistici privati e pubblici offrano i necessari requisiti di efficienza, affidabilità, trasferibilità e sicurezza.

Il metodo di coordinamento aperto, che ha comportato la definizione di questi obiettivi comuni, deve tener conto dei progressi in atto in materia di occupazione e finanze pubbliche, ma il coordinamento delle misure politiche nei due campi continuerà a svolgersi secondo le procedure già consolidate per le politiche economiche e occupazionali. In particolare, la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, con riguardo anche alle attese tensioni causate dai futuri mutamenti demografici, vengono esaminate nel contesto dei programmi di stabilità/convergenza (conformemente alle conclusioni del Consiglio europeo di Stoccolma), mentre l'occupazione dei lavoratori anziani resta una priorità della strategia europea per l'occupazione. Di conseguenza, nel testo che segue si è fatto uno sforzo particolare per garantire che le informazioni fornite dagli Stati membri nelle rispettive relazioni strategiche nazionali sulle pensioni siano coerenti con quelle fornite nei programmi di stabilità/convergenza [13], negli orientamenti generali di politica economica e nei piani d'azione nazionali per l'occupazione. E' importante che le conclusioni di queste diverse attività di coordinamento politico risultino coerenti. Le sezioni che seguono prendono in esame i sistemi pensionistici degli Stati membri e le rispettive strategie per il futuro a fronte dei cinque obiettivi sopra citati.

[13] Per l'analisi effettuata nella presente relazione erano disponibili i programmi di stabilità/convergenza dell'autunno 2001, poiché i programmi 2002 sono pervenuti alla Commissione solo nel novembre-dicembre 2002.

4.1. Obiettivo 4: aumentare i livelli di occupazione

Raggiungere un elevato livello di occupazione, dove necessario attraverso riforme generali del mercato del lavoro, come previsto dalla strategia europea per l'occupazione e in linea con gli Orientamenti generali di politica economica (BEPG).

L'aumento dei tassi di attività e occupazione della popolazione in età lavorativa attualmente inattiva e/o sottoccupata è il miglior modo in cui gli Stati membri possono contrastare il fenomeno della contrazione della popolazione attiva che si verificherà quando la generazione del boom demografico comincerà ad andare in pensione. L'impatto negativo degli sviluppi demografici sull'occupazione e sul potenziale di crescita economica può essere mitigato in parte riducendo la disoccupazione e aumentando il numero di persone in età lavorativa inserite nel mercato del lavoro. I governi esercitano ben poca influenza sull'indice di dipendenza demografica degli anziani; anche l'immigrazione di massa - la variabile demografica più flessibile a breve termine - non potrebbe impedire l'impennata dell'indice di dipendenza degli anziani. Tuttavia, ciò che conta per la sostenibilità dei sistemi pensionistici è l'indice di dipendenza economica, ossia il numero di pensionati in relazione al numero di persone effettivamente occupate. L'Europa ha un notevole margine di manovra per migliorare l'indice di dipendenza economica realizzando gli ambiziosi obiettivi in materia di occupazione stabiliti dai Consigli europei di Lisbona e Stoccolma (cfr. grafico 19).

Grafico 19

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: UE-LFS, EUROSTAT

4.1.1. Breve analisi della situazione attuale del mercato del lavoro (ad esempio potenziale occupazionale inutilizzato)

Tutti i paesi, tranne l'Austria, hanno registrato dei miglioramenti nei tassi complessivi di occupazione dalla metà degli anni '90 e tutti sottolineano il proprio impegno a perseguire gli obiettivi concordati a Lisbona e Stoccolma, benché molti esprimano qualche preoccupazione in merito al recente rallentamento nella crescita dell'occupazione. Inoltre, in una serie di paesi l'andamento dell'occupazione deve migliorare in misura considerevole anche solo per avvicinarsi agli obiettivi generali. Alcuni di essi (Belgio, Spagna e Italia) riconoscono che occorreranno ulteriori sforzi.

Tabella 5

>SPAZIO PER TABELLA>

Ovviamente, i tre obiettivi relativi al tasso di occupazione (totale, femminile e dei lavoratori anziani) sono strettamente interconnessi. Il tasso di occupazione totale può salire solo se viene mobilitato il potenziale di forza lavoro inutilizzato, individuabile soprattutto tra le donne e le persone più anziane in età lavorativa. I progressi possono subire un rallentamento a causa dell'esigenza di adottare nuove impostazioni, di migliorare l'idoneità al lavoro degli attuali disoccupati e, in particolare per quanto riguarda la partecipazione delle donne alla forza lavoro, per la necessità di consistenti investimenti in strutture di assistenza per bambini e altri famigliari a carico, come si rileva nella relazione della Grecia.

Benché i disoccupati costituiscano ancora una importante riserva immediata di forza lavoro in diversi Stati membri, i livelli occupazionali dovranno essere innalzati soprattutto mobilitando le donne e i lavoratori anziani attualmente inattivi (cfr. l'obiettivo 5 che segue). Spagna e Grecia prevedono che gli immigrati forniranno una importante riserva extra di manodopera, anche con la regolarizzazione della situazione degli immigrati già presenti nel paese. La relazione strategica nazionale della Spagna sottolinea il notevole apporto fornito dai lavoratori stranieri all'attuale situazione finanziaria favorevole del sistema previdenziale. Il numero di stranieri coperti dal sistema previdenziale è più che raddoppiato, da 332 000 unità nel 1999 a 792 000 nel 2002. Il miglioramento dei tassi di occupazione degli immigrati e dei loro famigliari rientra nelle strategie di Danimarca e Svezia. In altre strategie nazionali si dedica poca attenzione alla questione dell'immigrazione e dell'integrazione degli immigrati nel mercato del lavoro.

In considerazione della situazione piuttosto difficile del mercato del lavoro, Danimarca e Paesi Bassi indicano anche i beneficiari di pensioni d'invalidità e le persone socialmente emarginate quali potenziali riserve di manodopera.

Anche se hanno già conseguito gli obiettivi in materia di occupazione, o se sono vicini alla loro realizzazione, gli Stati membri devono comunque intensificare gli sforzi per innalzare ulteriormente i livelli occupazionali. Gli obiettivi di Svezia, Danimarca e Finlandia in fatto di occupazione sono in diretta relazione con la prevista contrazione della forza lavoro. Per compensare il calo della forza lavoro provocato dall'evoluzione demografica, questi Stati membri intendono intensificare gli sforzi per attivare tutta la popolazione in età lavorativa e per anticipare l'ingresso nel mercato del lavoro e posticipare il pensionamento.

Un importante obiettivo a medio-lungo termine per Austria, Germania, Spagna, Grecia, Irlanda, Italia, Paesi Bassi e Portogallo è quello di una costante crescita strutturale del lavoro femminile e dei tassi di occupazione.

4.1.2. Principali misure previste per promuovere l'occupazione

Nel quadro della strategia europea per l'occupazione è prevista la formulazione di piani d'azione nazionali per promuovere l'occupazione. Agli Stati membri è stato richiesto di indicare le principali misure adottate a favore dell'occupazione nelle rispettive relazioni strategiche nazionali in materia di pensioni.

Italia e Germania stanno preparando importanti misure di riforma del mercato del lavoro che dovrebbero incrementare i livelli occupazionali e ridurre la disoccupazione. La Danimarca sta definendo il piano d'azione "Più persone al lavoro", mirato a garantire che il lavoro renda e a promuovere l'efficienza e la flessibilità nelle iniziative per la ricerca di posti di lavoro.

Per la maggior parte degli Stati membri, l'aumento dei tassi di occupazione dovrebbe essere il risultato di molteplici iniziative e misure politiche interconnesse, talvolta di portata limitata. In Svezia, l'impegno generale per promuovere l'occupazione (che comprende la definizione di obiettivi di occupazione nazionali) è articolato attorno a 4 direttrici: 1. maggiori incentivi al lavoro nei sistemi fiscali/previdenziali; 2. politiche proattive per il mercato del lavoro ed efficiente attività di collocamento; 3. qualità del lavoro e condizioni sanitarie migliori nell'attività lavorativa e 4. istruzione e formazione permanente. Le misure a favore dell'occupazione di numerosi Stati membri presentano variazioni su questi quattro temi. La Finlandia si concentra sulla possibilità di migliorare i risultati occupazionali creando un contesto più propizio, anche in termini di sicurezza sul luogo di lavoro, servizi di assistenza sanitaria, iniziative di formazione permanente, programmi di reinserimento, nonché promozione dell'imprenditorialità e del varo di nuove imprese. La Francia esamina gli effetti positivi esercitati sui livelli di occupazione dalla recente legislazione contro le discriminazione e per le pari opportunità.

Alcuni paesi forniscono stime dettagliate del contributo relativo fornito dai diversi strumenti alla realizzazione degli obiettivi generali in fatto di occupazione. La Danimarca intende aumentare il numero degli occupati di circa 133 000 unità, di cui 20 000 dovrebbero provenire dalle fila degli attuali disoccupati grazie al miglioramento degli incentivi, mentre la metà dei restanti 113 000 dovrebbero essere lavoratori anziani che posticipano il pensionamento in conseguenza dei nuovi incentivi previsti dai sistemi di prepensionamento e dai regimi pensionistici di invalidità e vecchiaia. Il resto deriverà dalle iniziative volte ad aumentare il tasso di occupazione degli immigrati e dei loro famigliari e a reinserire gruppi sociali emarginati.

I paesi con un basso livello di occupazione femminile (quali Spagna, Grecia e Irlanda) in generale prevedono di migliorarlo grazie a una combinazione di cambiamenti culturali e generazionali nei ruoli dei due sessi, a investimenti nella costante espansione di strutture di assistenza per bambini e altri famigliari a carico e a misure intese a conciliare la vita professionale con le responsabilità famigliari. Anche i paesi con tassi di occupazione inferiori rispetto ai paesi sopra citati (quali Austria, Belgio, Germania, Paesi Bassi) tendono a sottolineare la necessità di una maggiore parità tra i due sessi nelle retribuzioni e nelle condizioni di lavoro.

Una serie di paesi dove le strutture per l'assistenza all'infanzia sono meno sviluppate offrono un sostegno piuttosto generoso alle donne che optano per un'interruzione prolungata della carriera professionale per accudire i figli nei primi 2-3 anni di vita. Naturalmente, queste politiche rispecchiano in primo luogo le priorità nella politica a favore della famiglia. Tuttavia, in considerazione degli effetti sui tassi di occupazione e delle difficoltà incontrate da molte donne a reinserirsi nel mondo del lavoro dopo un'assenza prolungata, è lecito chiedersi se non sarebbe meglio utilizzare queste risorse per investire nell'espansione dei servizi di assistenza all'infanzia al fine di accelerare il rientro delle donne al termine del congedo per maternità.

Numerosi Stati membri (ad esempio Austria, Belgio, Germania, Grecia, Spagna e Portogallo) utilizzano la riduzione dei contributi previdenziali come strumento per creare e rafforzare incentivi sul versante della domanda, al fine di aumentare le opportunità di occupazione per i lavoratori che incontrano maggiori difficoltà. In Austria, queste misure riguardano in particolare i lavoratori più anziani. La Spagna offre esenzioni o riduzioni ai datori di lavoro che assumono donne, giovani e persone di età superiore a 45 anni. Analogamente, si prevedono adeguamenti nelle imposte sul reddito delle persone fisiche (quali regimi fiscali personalizzati o crediti d'imposta) a titolo di incentivo sul versante dell'offerta.

Inoltre, molti Stati membri si aspettano che le caratteristiche strutturali di base e le recenti riforme dei rispettivi regimi pensionistici e fiscali avranno l'effetto di promuovere l'occupazione. La Germania fa rilevare gli aspetti favorevoli all'occupazione contenuti nel regime pensionistico pubblico, con lo stretto collegamento tra periodi lavorativi e maturazione di diritti alla pensione, e sottolinea come la recente riforma abbia rafforzato gli incentivi al lavoro nella formula per il computo di contributi/prestazioni. La relazione insiste anche sugli effetti positivi per l'occupazione delle indennità per la riabilitazione medica, intese ad aiutare le persone a rientrare al lavoro o a conservare il posto. A seguito della completa ridefinizione dei rispettivi regimi pensionistici, Svezia e Italia hanno fortemente potenziato le componenti di incentivazione al lavoro e promozione dell'occupazione. Varie misure di rafforzamento degli incentivi, su scala minore, sono state applicate nella maggior parte degli Stati membri.

Negli ultimi dieci anni quasi tutti gli Stati membri sono stati meta di un'immigrazione netta sostanziale da paesi terzi. La Spagna conta espressamente su un afflusso costante di immigrati per arginare l'erosione della popolazione in età lavorativa. Anche la Grecia ritiene che l'immigrazione possa fornire un contributo positivo, ma fa notare che pur ampliando i margini di manovra dei sistemi pensionistici a breve-medio termine, anche gli immigrati maturano dei diritti alla pensione che dovranno essere onorati a più lungo termine. Altri Stati membri sono consapevoli del fatto che il potenziale positivo dell'immigrazione si può realizzare solo con la piena integrazione economica e sociale degli immigrati. Paesi Bassi, Svezia e Danimarca sono tra i paesi che indicano tra le priorità l'aumento del tasso di occupazione di immigrati e minoranze etniche.

4.1.3. Analisi dell'impatto finanziario della prevista crescita del tasso di occupazione (esclusi i lavoratori anziani) sui regimi pensionistici

Come già accennato, la crescita dell'occupazione comporta la futura maturazione di diritti a pensione aggiuntivi, da cui derivano maggiori prestazioni pensionistiche, in particolare per le donne, e il conseguente aumento della spesa pensionistica. E' anche probabile che la mobilitazione di riserve di manodopera tra le donne e i lavoratori anziani richiederà investimenti extra e spese aggiuntive (formazione, strutture per l'assistenza all'infanzia). D'altro canto, si avranno anche effetti quali entrate fiscali e contributive che non danno origine a nuovi diritti a pensione (ad esempio co