Parere del Comitato delle regioni sulla "Undicesima relazione annuale sui fondi strutturali (1999)"

(2002/C 107/19)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza del 12 giugno 2001, conformemente al disposto dell'articolo 265, quinto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di predisporre un parere in merito alla "Undicesima relazione annuale sui fondi strutturali (1999)", e d'incaricare la Commissione 1 "Politica regionale, fondi strutturali, coesione economica e sociale, cooperazione transfrontaliera e interregionale" della preparazione di detto documento;

vista l'Undicesima relazione annuale sui fondi strutturali (1999) (COM(2000) 698 def.);

visti i propri pareri sulla "Nona e decima relazione annuale dei fondi strutturali - 1997 e 1998 - FESR-FSE-FEAOG-SFOP" (COM(98) 562 def. e COM(1999) 467 def.), CdR 220/1999 fin(1), e sulla "Sesta e settima relazione annuale sui Fondi strutturali - 1994 e 1995" (COM(95) 583 e COM(96) 502 def.), CdR 355/96 fin(2);

visto il progetto di parere (CdR 184/2001 riv.) adottato all'unanimità dalla Commissione 1 il 4 ottobre 2001(relatore: Tillich, Ministro aggiunto per le questioni federali ed europee del Land Sassonia);

considerando che è auspicabile e può rivelarsi utile presentare alla Commissione europea, al Consiglio dell'Unione europea e al Parlamento europeo un parere sull'Undicesima relazione annuale sui fondi strutturali (1999), per precisare la posizione delle regioni e degli locali al riguardo;

considerando che l'Undicesima relazione annuale sui fondi strutturali illustra l'applicazione dei regolamenti sui fondi strutturali nel 1999, soffermandosi sull'attuazione degli interventi e sui risultati finora raggiunti;

considerando:

- che nel 1999 è stato completato il periodo di programmazione 1994-1999 ed è quindi giunto al termine il periodo di validità del Pacchetto Delors II, adottato nel 1992 a Edimburgo;

- che, come negli anni precedenti, anche nel 1999 la Commissione si è adoperata per dare un nuovo impulso ad alcune azioni prioritarie, ponendo al centro degli sforzi per quell'anno la politica dell'occupazione;

- che il 1999 è stato l'anno determinante per i preparativi del periodo di programmazione 2000-2006 e che, con la decisione del Consiglio europeo di Berlino del 24 e 25 marzo 1999 e l'accordo raggiunto in tale occasione sull'Agenda 2000 ovvero sulle prospettive finanziarie a medio termine 2000-2006, è stato fissato in modo vincolante il volume dei fondi strutturali e del Fondo di coesione fino al 2006;

considerando che i Capi di Stato e di governo riuniti a Berlino hanno raggiunto un'intesa sulle dotazioni da assegnare agli aiuti strutturali a favore dei paesi candidati fino al 2006;

considerando che nel 1999 il Consiglio ha adottato inoltre i regolamenti relativi ai fondi strutturali e al Fondo di coesione;

considerando che sono già emersi importanti orientamenti per la preparazione dei nuovi programmi dei fondi strutturali per il periodo 2000-2006,

ha adottato all'unanimità, nel corso della 41a sessione plenaria del 14 e 15 novembre 2001 (seduta del 15 novembre), il seguente parere.

1. Osservazioni generali

1.1. Il Comitato accoglie con favore l'Undicesima relazione annuale, in quanto trattasi di una raccolta informativa di ampio respiro contenente i dati e gli sviluppi legati all'attuazione dei fondi strutturali nel 1999 nei singoli Stati membri. Deplora tuttavia che la relazione comprenda solo poche analisi e insufficienti valutazioni, e che tralasci di esaminare gli effetti della politica strutturale a livello dell'Unione e dei singoli Stati. Al contrario, essa si sofferma essenzialmente sugli aspetti finanziari, sugli impegni e sui pagamenti, senza però chiarire in che modo tali spese abbiano inciso sul progresso e sulla realizzazione della coesione economica e sociale nell'insieme dell'Europa e nei singoli Stati membri.

1.2. Il Comitato ha l'impressione che ci si sia limitati a raggruppare una serie di cifre senza analizzare ad esempio i fattori che ostano a un migliore impiego delle risorse. Per la Commissione sembra importare più l'efficienza della gestione dei fondi strutturali che l'efficacia delle misure adottate. Il Comitato si rammarica che la Commissione abbia rinunciato a un'analisi dei costi dell'attività amministrativa degli enti regionali e locali nell'attuazione dei fondi strutturali. Una tale analisi avrebbe potuto fornire lo spunto per ideare una serie di misure volte ad accrescere l'efficienza gestionale, efficienza a cui la Commissione attribuisce grande importanza nel periodo di sostegno 2000-2006. Il Comitato reputa che una lettura puramente formale dei tassi di impegni e di pagamenti non corrisponda alle istanze dei cittadini, i quali chiedono soprattutto un impiego efficace delle risorse dei fondi strutturali. Sottolinea che la stesura delle relazioni annuali da parte della Commissione non deve limitarsi a raggruppare e elencare cifre sulla base di alcuni criteri rigorosi. Bisogna includere un maggior numero di valutazioni di merito e di analisi che consentano di misurare a fondo l'efficacia della politica strutturale e di indicare le migliori opzioni operative per il futuro.

2. Attuazione dei programmi

2.1. Il Comitato prende atto che entro la fine del 1999 si è riusciti a impegnare la quasi totalità dei fondi strutturali in tutta l'Unione, risultato che secondo la Commissione è da attribuirsi all'accelerazione dell'esecuzione riscontrata in ogni anno. Il 75 % dei fondi stanziati è stato versato entro la fine dell'anno, laddove i pagamenti in loco possono ancora essere effettuati entro la fine del 2001.

2.2. Il Comitato constata che i migliori tassi di esecuzione sono stati osservati per i programmi dell'obiettivo 1 e le azioni di politica occupazionale dell'obiettivo 3. Viceversa, per gli obiettivi 2, 4 e 5b, come anche per le iniziative comunitarie, l'impiego dei fondi è stato meno elevato.

2.3. Indica che, come avvenuto già nel 1998, i paesi in cui opera il Fondo di coesione sono stati i maggiori beneficiari dei fondi strutturali e hanno inoltre registrato i migliori tassi di pagamento. Viceversa, in alcuni degli Stati membri più prosperi tali tassi sono scesi al di sotto della media comunitaria. Il Comitato deplora che in questo caso la Commissione ometta di precisare se tale migliore risultato dei paesi del Fondo di coesione sia da attribuire al loro maggiore fabbisogno finanziario o se siano stati determinanti altri fattori.

3. Il principio di partenariato

3.1. Il Comitato nota con rammarico che la relazione non dedica particolare attenzione al principio di partenariato, nonostante si tratti di un elemento fondamentale per la riuscita della politica strutturale.

3.2. Il principio di partenariato riveste una grande importanza nella gestione dei fondi strutturali. Il Comitato invita la Commissione ad applicare nell'ambito di tale gestione il principio di partenariato con gli attori economici e sociali e il principio di sussidiarietà, tenendo conto delle competenze degli organi politici interni degli Stati membri e delle funzioni dei livelli regionali e locali.

4. Le iniziative comunitarie

4.1. Nella relazione, la Commissione analizza brevemente alcune iniziative comunitarie. Il Comitato si rammarica che in tale contesto la Commissione non abbia considerato con maggiore attenzione l'importante iniziativa comunitaria Interreg II. Ad esempio, la sezione C rappresenta nel complesso uno strumento rilevante per la cooperazione transnazionale in materia di assetto territoriale, nella prospettiva dell'imminente ampliamento dell'UE.

4.2. Al riguardo il Comitato osserva che tale cooperazione può imprimere un ulteriore slancio al processo di ampliamento. Un effetto identico ci si attende dal programma Interreg III B attualmente in vigore, il quale è rimasto pressoché immutato sotto il profilo dei contenuti e ha anch'esso come oggetto la cooperazione transnazionale, specie nei settori della pianificazione territoriale, dell'assetto del territorio e dello sviluppo rurale.

4.3. Il Comitato sottolinea che i problemi legati alla realizzazione delle iniziative comunitarie sono da imputare soprattutto alla complessità delle procedure amministrative, come anche al considerevole ritardo con cui la Commissione ha autorizzato i programmi. Ad esempio, i programmi Interreg II per le singole regioni sono stati autorizzati solo nel 1995: ciò ha fatto sì che per un certo periodo le regioni e i comuni non avessero alcuna certezza di programmazione.

5. Requisiti amministrativi

Il Comitato nota con rammarico che la relazione non prende in esame le spese amministrative sostenute dagli enti locali e regionali nell'attuazione dei requisiti amministrativi e critica inoltre l'elevato numero di requisiti imposti dalla Commissione in relazione ai fondi strutturali e alle iniziative comunitarie. Dal punto di vista regionale e locale, ciò diminuisce la qualità delle spese e si ripercuote negativamente sull'accettazione della politica regionale europea. Il Comitato esorta vivamente la Commissione ad adoperarsi per semplificare le procedure amministrative e a sottoporre le singole fasi procedurali ad analisi costi-benefici.

6. Il controllo

6.1. Il controllo degli interventi dei fondi strutturali effettuato dalla Commissione ha fatto osservare dei miglioramenti per il 1999, soprattutto in relazione al FESR. Il fatto che gli interventi strutturali equivalgano a un terzo del bilancio dell'Unione europea rende certamente indispensabile l'adozione di misure coerenti nel settore del controllo finanziario. Il Comitato reputa che con i nuovi regolamenti per il periodo 2000-2006 la Commissione abbia imboccato la strada giusta per rafforzare la posizione di Stati membri, regioni e comuni nell'ambito del controllo degli interventi dei fondi strutturali: infatti, gli organi amministrativi e ispettivi presenti in loco sono i più idonei a eseguire tali controlli, date le loro conoscenze specifiche.

6.2. Il Comitato non ha dubbi sul fatto che tocchi agli Stati membri, alle regioni e ai comuni dimostrare il carattere sano, efficiente e corretto della gestione finanziaria. Il considerevole inasprimento dei requisiti indicati dalla Commissione riguardo ai sistemi di gestione e di controllo solleva però sempre più la questione del rapporto tra costi e benefici. Anche in questo caso il Comitato osserva con disappunto che i requisiti europei rendono le spese amministrative troppo elevate. Sottolinea inoltre che alle autorità amministrative regionali e locali viene quasi impedito di svolgere i compiti a loro propri dato l'eccessivo numero di informazioni specifiche che devono fornire, informazioni la cui utilità ai fini del controllo dell'utilizzazione dei fondi appare peraltro discutibile.

7. Il periodo di programmazione 2000-2006

7.1. L'Undicesima relazione annuale dedica particolare attenzione alle misure preparatorie per il periodo di programmazione 2000-2006. Il Comitato nota con favore che già nella relazione annuale del 1999 la Commissione presenta una panoramica del prossimo periodo di sostegno.

7.2. Per quanto riguarda il periodo di programmazione 2000-2006, il Consiglio europeo di Berlino ha deciso tra l'altro di ripartire i fondi strutturali fra i tre nuovi obiettivi, attribuendo la quota maggiore all'obiettivo 1, con quasi il 70 % delle risorse. Il Consiglio ha anche deliberato in merito agli aiuti di preadesione e ha stanziato le risorse per l'ISPA e il Sapard. In tale contesto, il Comitato accoglie con compiacimento il sostegno che tali strumenti danno al processo di adesione, un processo che va portato avanti in modo intensivo e tenendo conto del calendario adottato di recente a Göteborg. Il Comitato osserva che la gestione dei fondi strutturali per i paesi candidati e i loro sistemi economici assumerà un'importanza strategica. Propone perciò che, nell'ambito dell'amministrazione dei fondi strutturali nelle regioni e nei comuni, le esperienze positive e negative acquisite vengano messe a disposizione di quanti dovranno gestire in futuro tali dotazioni, affinché possano attenersi a metodologie e prassi sperimentate ed evitare gli errori del passato.

7.3. Tra maggio e giugno 1999 sono stati adottati il "Regolamento che stabilisce disposizioni generali sui fondi strutturali", che riduce a tre gli obiettivi prioritari e a quattro le iniziative comunitarie (Interreg, Equal, Leader e Urban), e dei regolamenti specifici per ciascun fondo. Il Comitato approva la riduzione delle iniziative comunitarie, con cui si è potuto ovviare all'emergere di un insufficiente orientamento sullo sfruttamento futuro delle iniziative comunitarie, le quali finora sono state caratterizzate per lo più da una distribuzione "a pioggia" degli aiuti.

7.4. Il Comitato sottolinea che, sebbene il vertice di Berlino abbia adottato tempestivamente le prospettive finanziarie, le regioni e i comuni non hanno potuto dare inizio all'attività di programmazione in quanto la Commissione ha omesso di presentare e pubblicare in tempo i relativi orientamenti. Vi sono stati pertanto dei ritardi nell'entrata in vigore dei programmi, il che ha creato talvolta dei problemi per le regioni e i comuni. Il Comitato esorta la Commissione ad attivarsi per migliorare la situazione e presentare con un maggiore anticipo gli orientamenti relativi al prossimo periodo di sostegno. Gli inadempimenti della Commissione non devono portare alla perdita da parte delle regioni e dei comuni di risorse a loro destinate per via del ritardato inizio del periodo di sostegno e delle richieste addizionali ex-post nei confronti dei sistemi nazionali di sostegno nel quadro dell'esecuzione dei programmi.

7.5. Il giudizio della Commissione, secondo cui i nuovi regolamenti hanno agevolato l'attribuzione degli aiuti dei fondi strutturali, non viene condiviso in pieno dal Comitato. Vanno certamente accolte con favore le innovazioni opportune: ad esempio, la semplificazione delle condizioni per le richieste di pagamenti. Nel periodo di programmazione 1994-1999, i versamenti delle varie quote erano legati al flusso percentuale di fondi UE; nel nuovo periodo di sostegno, le richieste di pagamento possono essere inoltrate alla Commissione tre volte all'anno, in base alle spese effettuate. Nel periodo 2000-2006, la gamma dei sostegni è stata ampliata rispetto al periodo 1994-1999. I singoli assi di intervento sono stati ulteriormente integrati con varie azioni. Il Comitato dà atto che tali modifiche possono contribuire fra l'altro a innalzare la qualità degli aiuti nazionali. Tuttavia, il gran numero di orientamenti e di documenti di lavoro non ha contribuito a semplificare la programmazione e l'esecuzione dei programmi, né tanto meno la gestione, la sorveglianza e la valutazione dei fondi strutturali. Gli oneri amministrativi sono persino aumentati in misura considerevole e si registrano esperienze intermedie che mettono addirittura in dubbio i vantaggi legati agli aiuti comunitari e che emergono soprattutto nel caso di sovvenzioni di importo minore a favore di enti locali e imprese quando questi si rendono conto degli oneri amministrativi collegati alle richieste di aiuti comunitari.

7.6. Il Comitato ribadisce che il rispetto dei requisiti formali dei fondi strutturali obbliga a impegnare delle risorse umane che non saranno poi disponibili per un'elaborazione efficace dei contenuti della politica strutturale.

8. Efficacia del sostegno

Il Comitato conferma la sua posizione secondo la quale anche in futuro l'impiego dei fondi deve partire dal presupposto che le regioni con situazioni economiche comparabili devono ricevere aiuti di pari intensità. I fondi strutturali della Comunità sono di importanza considerevole per il sostegno alle regioni svantaggiate, perché servono a combattere gli squilibri fra le varie regioni. Il Comitato ritiene quindi che vi sia tutto l'interesse a che i fondi vengano impiegati efficacemente.

9. L'occupazione

Nella relazione, la Commissione osserva che nel 1999 si è avuto il consolidamento del processo di Lussemburgo per l'occupazione, nel cui quadro erano state formulate raccomandazioni agli Stati membri su come assolvere al meglio i rispettivi obblighi riguardanti gli obiettivi comuni della strategia europea dell'occupazione. Fra i nuovi obiettivi figurano l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita, l'accesso alla società dell'informazione, il coinvolgimento delle parti sociali nell'organizzazione del lavoro e l'inserimento del principio delle pari opportunità fra donne e uomini. Il Comitato osserva che il nuovo regolamento sui fondi strutturali vincola gli Stati membri a inserire nei programmi delle riflessioni di natura occupazionale. Una volta di più, appare chiaro che le misure occupazionali non sono realizzabili senza gli enti regionali e locali. Secondo il Comitato, non potrebbe esservi motivo più convincente per lasciare la politica occupazionale principalmente nella sfera di competenza degli Stati membri, e nello specifico delle regioni e degli enti locali.

10. Definizione dei temi prioritari e cooperazione interistituzionale

10.1. Il Comitato accoglie con favore l'elenco delle priorità tematiche annuali contenuto nella relazione annuale e in particolare la priorità prescelta per il 1999, vale a dire le pari opportunità. Sottolinea al riguardo l'apporto dato dai fondi strutturali alla parità tra donne e uomini.

10.2. Il Comitato nota con favore che alla fine della relazione la Commissione menziona la cooperazione interistituzionale con il CdR. Sottolinea che nel Comitato delle regioni la Commissione ha un interlocutore affidabile e pronto a collaborare attivamente per migliorare e semplificare le procedure, grazie alla sua conoscenza degli enti regionali e locali. A maggior ragione perciò deplora che la Commissione non sia ricorsa di propria iniziativa alle competenze del Comitato, richiedendogli ufficialmente un parere. Auspica che in futuro la Commissione si avvalga di tali competenze al fine di migliorare le sue relazioni.

Bruxelles, 15 novembre 2001.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Jos Chabert

(1) GU C 226 dell'8.8.2000, pag. 68.

(2) GU C 215 del 16.7.1997, pag. 28.