Proposta di DIRETTIVA DEL CONSIGLIO recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto dello status di protezione

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

1. NORME SULL'ATTRIBUZIONE, A CITTADINI DI PAESI TERZI ED APOLIDI, DELLA QUALIFICA DI RIFUGIATO O DI PERSONA ALTRIMENTI BISOGNOSA DI PROTEZIONE INTERNAZIONALE, NONCHÉ NORME MINIME SUL CONTENUTO DELLO STATUS DI PROTEZIONE

CINQUANT'ANNI DOPO LA CONVENZIONE DI GINEVRA: CREARE IL NUCLEO CENTRALE DI UN REGIME COMUNE EUROPEO IN MATERIA DI ASILO

Come indicato dalle conclusioni della presidenza del Consiglio europeo di Tampere nell'ottobre 1999, un regime europeo comune in materia di asilo dovrebbe, a breve termine, permettere di determinare con chiarezza e praticità lo Stato competente per l'esame delle domande di asilo e di prevedere norme comuni per una procedura di asilo equa ed efficace, condizioni comuni minime per l'accoglienza dei richiedenti asilo e il ravvicinamento delle norme relative al riconoscimento e agli elementi sostanziali dello status di rifugiato. Il regime dovrebbe anche essere integrato da misure che prevedano forme complementari di protezione e offrano uno status adeguato alle persone che necessitano di tale protezione. Inoltre, le conclusioni indicano chiaramente che la normativa comunitaria dovrebbe condurre, nel lungo periodo, ad una procedura comune in materia di asilo e ad uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per coloro ai quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo. Per finire, il Consiglio europeo di Tampere ha esortato il Consiglio ad intensificare gli sforzi per giungere ad un accordo sulla protezione temporanea degli sfollati, basato sulla solidarietà tra gli Stati membri.

* Il 28 settembre 2000 il Consiglio ha adottato una decisione (2000/596/CE) che istituisce un Fondo europeo per i rifugiati come misura di solidarietà volta a promuovere un equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono i rifugiati e gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi.

* L'11 dicembre 2000, il Consiglio ha adottato il regolamento (2725/2000/CE) che istituisce il sistema "Eurodac" per il confronto delle impronte digitali per l'efficace applicazione della convenzione di Dublino, relativa alla determinazione dello Stato competente per l'esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri dell'Unione europea.

* Il 20 luglio 2001, il Consiglio ha adottato la direttiva (2001/55/CE) sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono i rifugiati e gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi.

Oltre alle proposte relative ai menzionati strumenti legislativi approvati dal Consiglio, la Commissione ha adottato:

* il 20 settembre 2000, una proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato;

* il 22 novembre 2000, una comunicazione dal titolo "Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo";

* il 3 aprile 2001, una proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri;

* il 26 luglio 2001 una proposta di regolamento del Consiglio che stabilisce i criteri e meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di asilo presentata da un cittadino di un paese terzo in uno degli Stati membri.

Come annunciato nel "Quadro di controllo per l'esame dei progressi compiuti nella creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea", approvato dal Consiglio il 27 marzo 2000, la Commissione presenta ora, nella seconda metà del 2001, una proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime relative all'attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della qualifica di rifugiato o persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime relative al contenuto di tali status. Tale proposta completerà i lavori della Commissione relativi ad una serie di proposte legislative basilari che, nel loro insieme, formeranno il primo nucleo del "regime europeo comune in materia di asilo", come richiesto dal Consiglio europeo di Tampere.

La proposta è stata redatta sulla scorta dei risultati di varie attività preparatorie e di molti documenti di base.

Nel corso della fase preparatoria del processo legislativo che ha portato alla presente proposta, la Commissione ha organizzato diverse consultazioni bilaterali con gli Stati membri. Tali consultazioni si sono svolte sulla base di un documento di riflessione inteso a facilitare le discussioni con gli Stati membri sul modo migliore di legiferare con gli strumenti giuridici comunitari nonché sulle norme relative al riconoscimento ed al contenuto dello status di rifugiati e della protezione sussidiaria.

Nella sua comunicazione del 22 novembre 2000, dal titolo "Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo" (la "comunicazione in materia di asilo"), la Commissione ha sostenuto che "anche gli esponenti della società civile, le associazioni, le organizzazioni non governative e le autorità e comunità locali dovranno essere associati a questo nuovo sistema, come partecipanti e vettori dei valori dell'asilo in Europa." In tale contesto la Commissione ha consultato, sulla base di un documento di discussione, oltre agli Stati membri, l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (ACNUR), organizzazioni non governative competenti nel settore quali il Consiglio europeo per i rifugiati e gli esiliati (CERE) e Amnesty International, organizzazioni non governative specializzate quali European Women's Lobby e Save the Children, esperti del mondo accademico, ad esempio gli aderenti alla rete universitaria ODYSSEUS che si occupa di studi giuridici in materia di immigrazione ed asilo in Europa, e rappresentanti del sistema giudiziario quali l'International Association of Refugee Law Judges.

Il 23 e 24 aprile 2001 si è tenuto a Norrköping un seminario intitolato "La protezione internazionale nell'ambito di una procedura d'asilo unica", organizzato dalla presidenza svedese dell'Unione europea. I seguenti tre argomenti sono stati al centro del seminario: l'interpretazione della definizione di "rifugiato", le forme sussidiarie di protezione ed una procedura unica in materia di asilo. La discussione che ha avuto luogo ed i risultati del seminario, oltre a diversi documenti di base preparati per tale occasione, hanno rappresentato importanti fonti di ispirazione ai fini della redazione della presente proposta.

Per quanto attiene alla questione della definizione della nozione di "rifugiato", la presente proposta fa riferimento anche ad un recente studio accademico intrapreso dal Centro Studi sui Rifugiati, dell'Università di Oxford, per conto della Commissione europea. La presente proposta tiene conto delle conclusioni di una riunione d'esperti organizzata per discutere il menzionato studio ed altri testi nazionali, europei ed internazionali in materia e la giurisprudenza del settore. Essa si basa anche su diverse recenti rassegne comparative del Consiglio e del CIRSA sulle prassi degli Stati membri relative alla questione della protezione sussidiaria.

2. CAMPO DI APPLICAZIONE DELLA PROPOSTA

Con riferimento al regime europeo comune in materia di asilo, il Consiglio europeo di Tampere ha convenuto che esso dovrebbe prevedere "il ravvicinamento delle normative relative al riconoscimento e agli elementi sostanziali dello status di rifugiato. Il regime dovrebbe essere altresì completato da misure che prevedano forme complementari di protezione e offrano uno status adeguato alle persone che necessitano tale protezione". L'obiettivo principale consiste nel garantire un livello minimo di protezione in tutti gli Stati membri per coloro che ne hanno effettivamente bisogno e nel ridurre le disparità tra le legislazioni e le prassi degli Stati membri in questo settore. Qualsiasi differenza tra gli Stati membri non fondata esclusivamente su fattori familiari, storici o culturali, che potrebbero influenzare in un modo o nell'altro i flussi dei richiedenti asilo, dovrebbe sparire nella misura del possibile, laddove tali movimenti sono generati esclusivamente dalle differenze esistenti nei quadri giuridici nazionali.

La presente proposta concerne uno strumento che dovrebbe far parte della "prima fase" della costruzione di un regime europeo comune in materia di asilo, "basato sull'applicazione, in ogni sua componente, della convenzione di Ginevra, garantendo in tal modo che nessuno sia nuovamente esposto alla persecuzione in ottemperanza al principio di non respingimento (non-refoulement)". La proposta pertanto stabilisce le norme per determinare quali persone richiedenti protezione internazionale abbiano diritto al riconoscimento dello status di rifugiato e quali abbiano titolo alla protezione sussidiaria. Essa non estende il campo di applicazione ai cittadini di paesi terzi o agli apolidi già presenti nel territorio degli Stati membri e attualmente autorizzati al soggiorno per motivi non connessi al bisogno di protezione internazionale, quali i motivi umanitari.

Nell'interesse di una maggiore armonizzazione e per limitare i movimenti secondari ingiustificati dei richiedenti asilo, la presente direttiva contiene disposizioni relative ai diritti e alle prestazioni minime a favore dei beneficiari dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria. Essenzialmente, i diritti e le prestazioni connessi ad entrambi i tipi di protezione internazionale sono gli stessi, poiché si presume che tutti coloro che chiedono di beneficiare di una forma di protezione internazionale abbiano necessità sostanzialmente simili. Tuttavia, sono state previste talune differenze, al fine di riconoscere il primato della Convenzione di Ginevra ed il fatto che il regime di protezione sussidiaria presuppone che il bisogno di tale forma di protezione abbia carattere temporaneo, benché successivamente tale bisogno si riveli spesso in realtà permanente. Per rispecchiare tale presupposto fondamentale e le situazioni reali, si è previsto che il godimento di taluni diritti e prestazioni importanti sia progressivo; il beneficiario di una protezione sussidiaria potrà accedervi soltanto al termine di un breve periodo condizionale.

La proposta non verte sugli aspetti procedurali del riconoscimento o della revoca dello status di rifugiato o di forme sussidiarie di protezione. Le procedure applicabili in materia di asilo sono contenute nella proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato. L'articolo 3 della menzionata direttiva dà facoltà agli Stati membri di applicare la direttiva anche alle richieste di altre forme di protezione internazionale, non espressamente fondate sulla Convenzione di Ginevra. Tale opzione genera un potenziale divario nel regime di protezione europeo e permette il perdurare di differenti pratiche degli Stati membri in tale settore, con possibili effetti negativi sull'obiettivo di limitare i movimenti secondari ingiustificati dei richiedenti asilo nell'Unione europea. Ai fini di una maggiore armonizzazione, gli Stati membri sono pertanto invitati ad applicare in modo analogo, a tutte le domande di protezione internazionale, la disposizione facoltativa dell'articolo 3 della proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato.

Nella sua comunicazione sull'asilo, la Commissione sostiene che al termine della prima fase del processo di armonizzazione della politica dell'UE in materia, e indipendentemente dai risultati ottenuti, sarà necessario considerare se possono essere elaborati meccanismi per correggere talune differenze che eventualmente persisteranno o per prevenire un fenomeno di interpretazione divergente delle norme comunitarie. La comunicazione individuava già specifiche questioni relative agli aspetti disciplinati dalla presente proposta che occorre precisare meglio, quali: se l'UE deve mirare a trasporre lo status di rifugiati ai sensi della Convenzione di Ginevra nel diritto comunitario, se deve prevedere uno o più status uniformi personali e che tipo di documenti, diritti, libertà di circolazione e diritti di soggiorno in un altro Stato membro debbano essere accordati ai rifugiati ed alle persone bisognose di protezione internazionale. Tali questioni non sono trattate nella presente proposta perché si prevede che verranno affrontate nella seconda fase del processo di armonizzazione.

3. PRINCIPI ISPIRATORI

La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea ha ribadito il diritto di asilo all'articolo 18. Conformemente, la presente proposta si basa sul presupposto che il regime in materia di asilo dovrebbe essere fondato sull'applicazione piena ed integrale della Convenzione di Ginevra, integrata da misure che offrano protezione sussidiaria a coloro che non rientrano nel campo di applicazione della Convenzione, ma che necessitano altrimenti di protezione internazionale. La definizione della nozione di "rifugiato", ai sensi dell'articolo 1 (A), paragrafo 2 della Convenzione di Ginevra del 1951, così come la Convenzione stessa, mantengono tuttora la loro attualità e sono sufficientemente flessibili, esaustivi ed inclusivi per offrire una garanzia di protezione internazionale a gran parte di coloro che ne hanno bisogno. Un tale approccio è conforme ai principi di interpretazione dei trattati codificati nell'articolo 31, paragrafo 1 della Convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei trattati, che recita "Un trattato deve essere interpretato in buona fede seguendo il senso ordinario da attribuire ai termini del trattato nel loro contesto e alla luce del suo oggetto e del suo scopo".

La direttiva si informa alla "Posizione comune del 4 marzo 1996 definita dal Consiglio in base all'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea relativa all'applicazione armonizzata della definizione del termine "rifugiato" ai sensi dell'articolo 1 della convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 relativa allo status dei rifugiati" (nel prosieguo "Posizione comune"). Altre utili fonti di riferimento sono il "Manuale sulle procedure ed i criteri per la determinazione dello status di rifugiato" (nel prosieguo "Manuale sui rifugiati"), redatto dall'ACNUR per assistere gli Stati parti alla Convenzione nell'interpretazione della definizione di "rifugiato" contenuta nella Convenzione, e le conclusioni del Comitato esecutivo dell'ACNUR (UNHCR EXCOM). In ogni caso, la principale fonte di riferimento rimane la Convenzione stessa.

Le misure di protezione sussidiaria proposte sono considerate complementari al regime di protezione sancito dalla Convenzione di Ginevra e dal suo protocollo del 1967 e devono essere attuate in modo tale da non pregiudicare, bensì integrare, l'esistente regime di protezione per i rifugiati. La definizione di protezione sussidiaria utilizzata nella presente proposta è basata in larga misura sugli strumenti in materia di diritti dell'uomo pertinenti alla protezione sussidiaria. Gli strumenti maggiormente pertinenti sono la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e le libertà fondamentali (articolo 3) (in seguito CEDU), la Convenzione dell'ONU contro la tortura ed altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti (articolo 3) e il Patto internazionale del 1966 relativo ai diritti civili e politici (articolo 7).

Sebbene l'acquis dell'UE non faccia specifico riferimento alla protezione sussidiaria, la CEDU e la giurisprudenza della Corte europea per i diritti dell'uomo forniscono una cornice giuridica vincolante, che informa l'operato legislativo della Commissione in materia. È in parte in risposta a tale giurisprudenza della Corte europea per i diritti dell'uomo e ai principi generali del diritto internazionale in materia di diritti dell'uomo, che gli Stati membri hanno elaborato regimi di protezione "sussidiaria" o "complementare". La presente proposta si è basata in larga misura sui sistemi degli Stati membri, che presentano una grande disparità, ed ha cercato di adottare ed adattarne i migliori. Anziché imporre agli Stati membri nuove obbligazioni di protezione ratione personae, la proposta intende piuttosto precisare e codificare gli obblighi e le prassi di diritto internazionale e comunitario già esistenti.

4. OBIETTIVI DELLA PROPOSTA

Con la presente proposta di direttiva, la Commissione persegue i seguenti obiettivi:

1. dare attuazione all'articolo 63, primo comma, punto 1, lettera c), punto 2, lettera a) e punto 3, lettera a) del trattato CE, al paragrafo 38, lettera b), punti (i) e (ii) del Piano d'azione di Vienna, alla conclusione n. 14 della presidenza del Consiglio europeo di Tampere ed ai pertinenti riferimenti contenuti nel Quadro di controllo presentato al Consiglio ed al Parlamento nel marzo 2000;

2. stabilire norme minime relative all'attribuzione, alle persone richiedenti protezione internazionale, della qualifica di rifugiato o di beneficiari di protezione sussidiaria, nonché norme minime relative al contenuto di tali status;

3. assicurare in tutti gli Stati membri un livello minimo di protezione per quanti ne hanno effettivamente bisogno e ridurre le disparità tra le legislazioni e le prassi degli Stati membri in questi settori come primo passo verso una piena armonizzazione;

4. limitare i movimenti secondari dei richiedenti asilo influenzati esclusivamente dalla diversità delle norme applicabili in materia di riconoscimento dello status di rifugiato e di concessione della protezione sussidiaria;

5. garantire un elevato livello di protezione a coloro che ne hanno oggettivamente bisogno, prevenendo al contempo l'uso abusivo delle domande d'asilo che compromette la credibilità del sistema, spesso a scapito dei richiedenti asilo che hanno realmente bisogno di protezione.

5. RASSEGNA DELLE NORME DEFINITE NELLA PROPOSTA

La presente proposta si compone di sette gruppi di norme:

(a) Il primo Capo contiene le disposizioni più generali della proposta, vale a dire le finalità e l'ambito di applicazione della direttiva, nonché le definizioni dei termini necessari ai fini di una piena comprensione della proposta.

(b) Il secondo gruppo di disposizioni verte sulla natura generale della protezione internazionale, individuando le molte caratteristiche comuni alle sue due componenti, lo status di rifugiato e lo status di beneficiario della protezione sussidiaria. Esso introduce norme generali relative ai criteri per stabilire se una richiesta di protezione internazionale sia fondata o meno. Il principio informatore è che la protezione internazionale, sotto qualsiasi forma, è una forma surrogata di protezione, che viene fornita al posto della protezione nazionale soltanto se è realisticamente impossibile per il richiedente ottenere tale protezione nel suo paese di origine.

(c) Un terzo gruppo di norme attiene specificamente all'attribuzione della qualifica di rifugiato. Verte in particolare sulla definizione del termine di "persecuzione" e propone un'interpretazione di tale concetto fondamentale, individuando i cinque motivi che ne sono il presupposto, basati sull'articolo 1 (A) della Convenzione di Ginevra. Il Capo contiene anche le norme che precisano le condizioni alle quali gli Stati membri possono revocare lo status di rifugiato quando ritengono che esso non sia più necessario, nonché le disposizioni che consentono di negare tale status ai richiedenti.

(d) La quarta categoria stabilisce una norma generale che consente di individuare tre categorie di persone richiedenti protezione internazionale che non soddisfano i requisiti per essere riconosciute rifugiati, ma che possono beneficiare dello status complementare conferito dalla protezione sussidiaria. Le tre categorie trovano fondamento negli obblighi che gli Stati membri si sono già assunti e che discendono da strumenti giuridici in materia di diritti dell'uomo, nonché dalle prassi applicate dagli Stati membri in questo settore intese ad integrare il regime di protezione dei rifugiati. Il Capo IV contiene anche le disposizioni che precisano a quali condizioni gli Stati membri possono revocare la protezione sussidiaria quando ritengono che non ve ne sia più bisogno, e quelle che consentono di rifiutare ai richiedenti tale protezione.

(e) Un quinto gruppo di norme definisce gli obblighi minimi che gli Stati membri assumono verso coloro ai quali offrono la protezione internazionale. Tali obblighi includono la durata e gli elementi sostanziali dello status accordato ad una persona quale rifugiato o beneficiario di altra forma di protezione sussidiaria. I benefici derivanti da entrambe le categorie di protezione internazionale devono essere sostanzialmente simili, con alcune importanti eccezioni relative alla durata dello status e ad alcuni diritti che saranno accordati ai beneficiari della protezione sussidiaria soltanto dopo un periodo condizionale, in modo da tener conto del carattere potenzialmente più temporaneo di tale categoria.

(f) Per finire, la proposta stabilisce, nei due Capi finali, diverse norme intese a garantire la piena attuazione della direttiva. Se si vogliono conseguire le finalità ultime della direttiva, gli strumenti utilizzati a tale scopo devono essere verificati, rivisti e adattati affinché producano i risultati desiderati. Occorre designare un punto di contatto nazionale ed adottare le opportune misure per istituire una collaborazione diretta e lo scambio di informazioni tra le autorità competenti. A livello comunitario, si dovrà valutare se gli obiettivi della presente direttiva sono stati raggiunti o se vi è spazio per ulteriori miglioramenti.

La Commissione, da parte sua, prevede di istituire un comitato di contatto. Esso dovrà agevolare il recepimento e la successiva attuazione della presente e di altre direttive in materia di asilo attraverso consultazioni periodiche su tutti gli eventuali problemi di ordine pratico sollevati dalla sua applicazione. Contribuirà ad evitare la duplicazione dei lavori laddove possono essere stabilite delle norme comuni e ad adottare strategie complementari di lotta agli abusi del regime di protezione. Inoltre, il comitato faciliterà la consultazione tra gli Stati membri, adoperandosi affinché si giunga ad interpretazioni simili delle norme in materia di protezione internazionale che gli stessi volessero introdurre a livello nazionale. Si contribuirebbe così in modo sostanziale alla costruzione di un regime comune europeo in materia di asilo, come previsto nelle conclusioni della presidenza al Consiglio europeo di Tampere nell'ottobre 1999. Infine, il comitato consiglierà la Commissione, ove necessario, su eventuali modifiche o integrazioni da apportare alla presente direttiva o altri adattamenti che si rendano necessari.

6. LA SCELTA DELLA BASE GIURIDICA

La scelta della base giuridica è conforme alle modifiche apportate al trattato che istituisce la Comunità europea dal trattato di Amsterdam entrato in vigore il 1° maggio 1999. L'articolo 63, primo comma, punto (1), lettera c) e punto 2, lettera a) del trattato CE dispone che il Consiglio adotta misure in materia di asilo, a norma della Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e del Protocollo del 31 gennaio 1967, e degli altri pertinenti strumenti relativi ai diritti dell'uomo, relativi alle norme minime relative all'attribuzione della qualifica di rifugiato a cittadini di paesi terzi e alle persone che altrimenti necessitano di protezione internazionale. L'articolo 63, primo comma, punto 3, lettera a) del trattato CE dispone che il Consiglio adotta misure relative alle "condizioni di ingresso e soggiorno e norme sulle procedure per il rilascio da parte degli Stati membri di visti a lungo termine e di permessi di soggiorno, compresi quelli rilasciati a scopo di ricongiungimento familiare". Giacché tale articolo si applica anche ai rifugiati e ad altre categorie di cittadini di paesi terzi, esso costituisce la base giuridica idonea per includere nella presente proposta le condizioni di soggiorno dei rifugiati, compresi i loro diritti in materia, ad esempio, di occupazione e di istruzione.

L'articolo 63 costituisce pertanto l'idonea base giuridica per una proposta di direttiva che definisca norme minime relative all'attribuzione della qualifica di rifugiato e di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale negli Stati membri.

Il titolo IV del trattato CE non è applicabile nel Regno Unito ed in Irlanda, a meno che tali Stati membri non decidano altrimenti, in conformità della procedura stabilita nel Protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda allegato ai trattati. Il titolo IV non è inoltre applicabile in Danimarca, in virtù del Protocollo sulla posizione della Danimarca allegato ai trattati.

7. SUSSIDIARIETÀ E PROPORZIONALITÀ: GIUSTIFICAZIONE E VALORE AGGIUNTO

Sussidiarietà

L'inserimento nel trattato che istituisce la Comunità europea del nuovo Titolo IV (Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone) dimostra la volontà delle Alte Parti Contraenti di conferire alla Comunità europea la competenza in questi settori. Tuttavia la Comunità europea non dispone di una competenza esclusiva in questo settore.

Conseguentemente, benché esista la volontà politica di perseguire una politica comune in materia di asilo e immigrazione, la Comunità deve agire conformemente all'articolo 5 del trattato CE, vale a dire che può intervenire soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario. La presente direttiva risponde a questi criteri.

La creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia comporta l'adozione di misure in materia di asilo. L'obiettivo specifico della presente iniziativa è di definire norme minime relative alle condizioni da assolvere per beneficiare dello status di rifugiato e di persona che necessita altrimenti di protezione internazionale negli Stati membri. Le norme stabilite nella presente proposta devono poter essere applicate grazie a misure minime in tutti gli Stati membri. La definizione di norme comunitarie minime deve avvenire attraverso un'azione come quella qui proposta. Tali norme minime comunitarie contribuiranno a limitare i "movimenti secondari" dei richiedenti asilo dovuti alle disparità delle norme e delle pratiche da uno Stato membro all'altro. Di conseguenza, i richiedenti asilo decideranno, in minor misura che in passato, su quale sarà il loro paese di destinazione per motivi attinenti alle diverse interpretazioni della Convenzione di Ginevra o di altri strumenti internazionali in materia di diritti dell'uomo che vincolano gli Stati membri o per motivi attinenti ai diversi livelli di diritti e benefici che gli Stati membri ricollegano al riconoscimento di una forma di protezione internazionale. La mancata adozione di dette norme circa lo status dei rifugiati e delle persone che necessitano altrimenti di protezione internazionale comprometterebbe l'efficacia di altri strumenti concernenti l'asilo.

Invece, una volta che siano attuate le norme minime relative alle condizioni per beneficiare dello status di rifugiati e di persone che necessitano di altra forma di protezione internazionale, l'applicazione, tra l'altro, di un sistema efficace per determinare quale Stato membro sia competente per l'esame di una domanda d'asilo sarà pienamente giustificata. I richiedenti protezione internazionale che non sono liberi di scegliere lo Stato membro nel quale presentare la loro domanda devono poter confidare che la loro richiesta di protezione internazionale sarà esaminata secondo le medesime modalità in qualsiasi Stato membro dell'Unione europea e che se la loro domanda viene accolta possono godere di una serie comparabile di diritti e benefici. L'idea che un solo Stato membro sia competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale diventa più accettabile agli occhi dei richiedenti se in tutti gli Stati membri trovano applicazione le medesime norme minime. Al contempo, le norme minime relative alle condizioni per beneficiare dello status e al contenuto delle due forme di protezione potrebbero limitare l'importanza di uno dei fattori che determinano i movimenti secondari nel territorio dell'Unione e, pertanto, contribuirebbero a rafforzare l'efficacia del meccanismo di determinazione dello Stato membro responsabile per l'esame della domanda di asilo.

Stabilire norme minime comuni relative all'attribuzione della qualifica di rifugiati e di persone che necessitano di altra forma di protezione internazionale è fondamentale per rendere più efficaci i regimi nazionali e più credibile un regime europeo comune in materia di asilo.

Proporzionalità

L'azione comunitaria deve assumere la forma più semplice possibile che le consenta di conseguire i suoi obiettivi ed essere attuata quanto più efficacemente possibile. In questa ottica, lo strumento giuridico prescelto è la direttiva, che permette di definire norme minime, lasciando alle autorità nazionali la scelta della forma e dei modi più appropriati per attuarla nel loro contesto nazionale. La proposta verte su un insieme di norme minime strettamente necessarie ai fini della coerenza dell'azione prevista, senza disciplinare altri aspetti del diritto d'asilo. La presente proposta fa riferimento alla proposta di direttiva recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (COM(2000) 578), alla proposta di direttiva recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (COM(2001) 181), alla proposta di regolamento del Consiglio che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo (COM(2001) 447), alla direttiva del Consiglio (2001/55/CE) sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono i rifugiati e gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi, alla proposta modificata di direttiva del Consiglio relativa al diritto al ricongiungimento familiare (COM(2000) 624) e alla proposta di direttiva del Consiglio relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano residenti di lungo periodo (COM(2001) 127), al fine di assicurare la coerenza all'interno del regime europeo comune in materia di asilo e con le altre proposte di strumenti comunitari nel settore dell'immigrazione. Infine, diverse norme obbligano gli Stati membri soltanto a conformarsi a talune finalità (ad esempio, si chiede agli Stati membri di integrare le considerazioni attinenti specificamente alle domande di protezione internazionale presentate da persone che hanno particolari necessità), ma li lasciano completamente liberi di scegliere gli strumenti per raggiungere tale obiettivo. La presente proposta, pertanto, non va al di là di quanto strettamente necessario per conseguire gli obiettivi della direttiva.

COMMENTO DEGLI ARTICOLI

CAPO I

OGGETTO, DEFINIZIONI E CAMPO DI APPLICAZIONE

Articolo 1

L'articolo definisce l'oggetto della direttiva: creare una cornice legislativa per un regime di protezione internazionale basato sugli obblighi internazionali e comunitari in vigore e sulle prassi attualmente applicate dagli Stati membri, che comprenda due categorie complementari di protezione: lo "status di rifugiato" e la "protezione sussidiaria", al fine di mantenere il primato della Convenzione di Ginevra in tale contesto. La direttiva stabilisce norme minime relative ai criteri di riconoscimento dei cittadini di paesi terzi e degli apolidi che rientrano in tali categorie, nonché relative agli elementi sostanziali del loro status una volta riconosciuto, senza tuttavia introdurre disposizioni concernenti le persone alle quali gli Stati membri decidono di accordare protezione per considerazioni puramente umanitarie.

Articolo 2

Definizioni

L'articolo contiene la definizione dei diversi concetti e termini utilizzati nelle disposizioni della proposta.

(a) Ogniqualvolta, nella presente proposta, compaia il termine "protezione internazionale", esso si riferisce alla protezione chiesta da un cittadino di un paese terzo o da un apolide, o concessa dagli Stati membri a dette persone, e che sostituisce la protezione che l'interessato godeva nel suo paese di origine o di residenza abituale. La nozione di "protezione internazionale" si compone di due elementi distinti ancorché complementari: lo "status di rifugiato" e lo "status di beneficiario della protezione sussidiaria".

(b) Ogniqualvolta, nella presente proposta, sia menzionato il termine "Convenzione di Ginevra", esso si riferisce alla convenzione relativa allo status dei rifugiati del 28 luglio 1951, integrata dal protocollo di New York del 31 gennaio 1967. Tutti gli Stati membri sono firmatari di entrambi, senza alcuna riserva temporale o geografica.

(c) Un "rifugiato" è una persona che soddisfa le condizioni di cui all'articolo 1A della convenzione di Ginevra.

(d) "Status di rifugiato" è lo status riconosciuto da uno Stato membro ad un cittadino di un paese terzo o ad un apolide che sia un rifugiato e che, in quanto tale, sia ammesso nel territorio dello Stato medesimo.

(e) Quando la presente proposta fa riferimento all'espressione "persona ammissibile alla protezione sussidiaria", essa indica una persona che non soddisfa i requisiti per ottenere la qualifica di "rifugiato", ma che soddisfa altrimenti i criteri per beneficiare della protezione internazionale, come stabilito nel Capo II e nel Capo IV della presente direttiva. L'espressione designa una persona che ha dimostrato l'esistenza di un fondato timore di essere esposta a grave ed ingiusto danno nel proprio paese di origine per uno o più dei motivi indicati nel Capo IV, pur senza poter aspirare alla qualifica di rifugiato.

(f) "Status di beneficiario della protezione sussidiaria" è uno status che dà diritto ad una forma di protezione internazionale, distinta ma complementare allo status di rifugiato, che è concessa da uno Stato membro ad un cittadino di un paese terzo o apolide che non è un rifugiato ma che necessita altrimenti di protezione internazionale ed è ammesso in quanto tale nel territorio di detto Stato membro.

(g) "Domanda di protezione internazionale" o "domanda" è una richiesta presentata da un cittadino di un paese terzo o apolide al fine di poter beneficiare della protezione di uno Stato membro, fondata sulla circostanza che il richiedente è un rifugiato o una persona bisognosa di protezione sussidiaria. Qualsiasi domanda di protezione internazionale deve necessariamente essere esaminata alla luce delle disposizioni della direttiva recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, e si presume essere una domanda di asilo, sempre che il cittadino di un paese terzo o l'apolide non faccia esplicitamente richiesta di un'altra forma di protezione che può formare oggetto di una domanda separata;

(h) La "domanda di asilo" è definita con riferimento alla definizione della nozione di rifugiato contenuta nella convenzione di Ginevra, e specificata nei capi II e III della presente direttiva.

(i) La "domanda di protezione sussidiaria" è definita con riferimento all'interpretazione delle tre categorie di persone considerate bisognose di protezione internazionale, conformemente agli obblighi degli Stati membri derivanti da alcuni strumenti relativi ai diritti dell'uomo o che discendono dalla prassi diffusa ed applicata precedentemente dallo Stato membro; tale domanda non può essere intesa quale domanda fondata sulla circostanza che la persona interessata è un rifugiato.

(j) La nozione di "familiare" contiene disposizioni volte a conservare l'unità del nucleo familiare ed è tratta dalla proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri.

(i) Questo punto riguarda il coniuge o il partner convivente (anche dello stesso sesso) del richiedente, ma tale disposizione trova applicazione soltanto negli Stati membri nei quali tali relazioni sono equiparate a fini giuridici alle coppie sposate. La disposizione non produce alcuna effettiva armonizzazione delle norme nazionali in materia di riconoscimento delle coppie non sposate; essa consente semplicemente che possa essere applicato il principio della parità di trattamento. Per prevenire eventuali abusi, i partner non sposati devono condurre una relazione stabile, sostenuta da prove di coabitazione o da testimonianze affidabili.

(ii) Questo punto concerne i figli di una coppia sposata o non sposata, che a loro volta non sono sposati e sono a carico dei genitori, indipendentemente dal fatto che siano minorenni o maggiorenni. Non viene operata alcuna distinzione nel trattamento dei figli nati fuori dal matrimonio, da un matrimonio precedente o dei figli adottivi. Pertanto, i figli non sposati maggiorenni rientrano in questa disposizione se sono a carico dei genitori, sia perché sono oggettivamente incapaci di essere finanziariamente autonomi o a motivo del loro stato di salute.

(iii) Questo punto riguarda i familiari che non rientrano nelle definizioni precedenti, se sono a carico del richiedente al momento della partenza dal paese d'origine. Essi devono essere, oggettivamente, incapaci di provvedere a sé stessi o devono avere problemi gravi di salute o aver subito particolari traumi; si può trattare di nipoti, nonni, bisnonni, o di altri adulti a carico del richiedente.

(k) Il concetto di "familiare al seguito" è definito in relazione alla definizione di familiare ai sensi della lettera k) e al fatto che detto familiare è presente nel paese ospitante per chiedere asilo. Tale disposizione intende quindi escludere dalla ricongiunzione familiare, ai sensi della presente direttiva, i familiari che si trovano nel paese di accoglienza per ragioni diverse (ad esempio per motivi di lavoro) o che si trovano in un altro Stato membro o in un paese terzo.

(l) Il concetto di "minore non accompagnato" è tratto dalla definizione contenuta nella risoluzione del Consiglio del 26 luglio 1997 sui minori non accompagnati che sono cittadini di paesi terzi.

(m) Un "permesso di soggiorno" è un documento ufficiale che autorizza al soggiorno per un periodo determinato o indeterminato nel territorio di uno Stato membro.

(n) La nozione di "paese di origine" è riferita al paese di cui il richiedente asilo ha la cittadinanza o in cui aveva la residenza abituale.

Articolo 3

Campo di applicazione

L'articolo definisce l'ambito di applicazione della direttiva.

Facendo riferimento a "cittadini di paesi terzi e apolidi", il paragrafo si riallaccia ai termini utilizzati all'articolo 63, primo comma, punto 1, lettera c) del trattato CE.

Articolo 4

Disposizioni più favorevoli

La presente proposta di direttiva verte soltanto sulle norme minime relative all'attribuzione della qualifica di rifugiato o di persone altrimenti bisognose di protezione internazionale ai cittadini di paesi terzi ed apolidi. Le pertinenti disposizioni del trattato di Amsterdam non devono essere intese nel senso che gli Stati membri non possono concedere condizioni più favorevoli di quelle minime previste in questo settore, soprattutto per quanto attiene ai diritti e benefici accordati a coloro di cui si riconosce il bisogno di protezione internazionale. Il presente articolo pertanto consente agli Stati membri di concedere alle persone richiedenti protezione internazionale condizioni più favorevoli, purché compatibili con le norme minime definite nella presente direttiva.

CAPO II

REQUISITI NECESSARI AI FINI DELLA PROTEZIONE INTERNAZIONALE

Sezione 1

Protezione internazionale

Il presente Capo stabilisce i comuni requisiti di base necessari perché un richiedente possa beneficiare dell'una o dell'altra forma di protezione internazionale definite dalla presente direttiva. Esso riprende ed approfondisce i principi che sottendono al riconoscimento dello status di rifugiato e alla concessione della protezione sussidiaria. Il principio informatore è l'idea secondo la quale un individuo ha diritto alla protezione di uno Stato membro, perché nutre un fondato timore di essere perseguitato o di subire altrimenti un grave danno, soltanto qualora non possa ragionevolmente ricevere protezione da una fonte nazionale, nella maggior parte dei casi la protezione fornita dallo Stato di origine del richiedente.

Articolo 5

Gli elementi della protezione internazionale

Questo articolo definisce le due categorie, distinte ma complementari, di beneficiari di protezione internazionale, ovvero il "rifugiato" e il "beneficiario della protezione sussidiaria".

(1) Questo paragrafo riporta una definizione di rifugiato conforme a quella contenuta nella Convenzione di Ginevra e ulteriormente precisata nel Capo III della presente direttiva. Esso afferma il concetto di rifugiato quale persona che nutre il fondato timore di essere perseguitata soltanto a motivo di uno o più dei seguenti elementi, intesi nella loro accezione più ampia: razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale e opinione politica. Il timore deve essere tale da impedire o rendere indesiderabile per il richiedente avvalersi della protezione del paese di cui è cittadino.

(2) Questo paragrafo riporta la definizione di coloro che possono essere ammessi alla protezione sussidiaria e prescrive che tale categoria deve essere ulteriormente interpretata con riferimento al Capo IV della presente direttiva. Sebbene si ritenga che la Convenzione di Ginevra abbia portata sufficientemente ampia ed esaustiva da offrire protezione ad una parte consistente di coloro che ne hanno bisogno, gli strumenti internazionali in materia di diritti dell'uomo e le prassi degli Stati membri in questo settore hanno esteso ulteriormente l'ambito di applicazione della protezione internazionale. La direttiva mira ad introdurre in tutti gli Stati membri un livello minimo di protezione sussidiaria ad integrazione della Convenzione di Ginevra, al fine di tener conto delle prassi esistenti negli Stati membri e di conseguire una maggiore armonizzazione.

L'espressione "danno grave e ingiusto" è utilizzata qui nel contesto dell'approccio integrato adottato nei confronti dell'intero concetto di "protezione internazionale" e delle sue componenti distinte, ma strettamente interconnesse, dello status di rifugiato e della protezione sussidiaria. La persecuzione è definita come una forma di danno grave e ingiusto, che presenta un nesso di causalità con uno o più dei cinque motivi individuati dalla Convenzione di Ginevra. Quando un richiedente nutre il fondato timore di subire un danno grave e ingiusto per un motivo che non figura nella Convenzione di Ginevra, egli, se soddisfa i criteri enunciati al Capo IV della presente direttiva, sarà considerato altrimenti bisognoso di protezione internazionale e potrà beneficiare della protezione sussidiaria. Mentre l'espressione "timore fondato di essere perseguitato" rappresenta una formula abbreviata per fare riferimento ai rifugiati, i termini che completano la frase "timore fondato di (subire) un danno grave (e ingiusto)" sono utilizzati in modo analogo in tutta la proposta per designare i beneficiari della protezione sussidiaria.

L'aggettivo "ingiusto" è stato aggiunto alla definizione di "danno grave" per significare che esistono circostanze nelle quali può essere giustificato che uno Stato membro adotti misure che possono causare danni ai singoli, ad esempio nel caso di una situazione di emergenza pubblica o per motivi attinenti alla sicurezza nazionale. Siffatte situazioni in cui il danno inflitto è "giustificato" si verificano in genere raramente, ma sarebbe contrario agli strumenti in materia di diritti dell'uomo, quali la Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, escludere la possibilità che, in un numero limitato e particolare di circostanze, possano essere giustificate alcune proporzionate deroghe ai diritti dell'uomo, in genere nell'interesse generale in senso ampio.

I beneficiari della protezione sussidiaria non sono necessariamente meno "meritevoli" di protezione rispetto ai rifugiati, ma per rispettare l'invito ad instaurare "un regime basato sull'applicazione, in ogni sua componente, della Convenzione di Ginevra" e per riconoscere alla Convenzione di Ginevra una portata sufficientemente generale ed esaustiva da offrire protezione ad un numero consistente di coloro che ne hanno realmente bisogno, l'esame volto a stabilire se un richiedente soddisfa le condizioni per potere accedere alla protezione sussidiaria dovrà generalmente essere intrapreso soltanto dopo che sia stato accertato che l'interessato non ha diritto alla qualifica di rifugiato.

L'eccezione alla suddetta regola si presenta nel caso in cui un richiedente protezione internazionale presenti una domanda basata su motivi che esplicitamente escludono l'applicazione della Convenzione di Ginevra. In tal caso, l'esame ai fini della concessione della protezione dovrebbe avvenire alla luce delle disposizioni del Capo II e del Capo IV della presente direttiva, senza riferimento al Capo III. Le disposizioni del presente paragrafo, inoltre, lasciano impregiudicati gli obblighi costituzionali degli Stati membri (ad esempio l'asilo costituzionale).

(3) Questo paragrafo ricollega gli elementi della protezione internazionale enunciati nella Sezione 1 all'esame del timore del richiedente di essere perseguitato o di subire un danno grave e ingiusto nel suo paese d'origine, che avviene in conformità delle disposizioni della Sezione 2.

Articolo 6

Estensione della protezione internazionale ai familiari al seguito

L'articolo dispone l'estensione della protezione internazionale a tutti i familiari al seguito, come definiti nell'articolo 2 della presente direttiva.

(1) Il paragrafo enuncia espressamente che i familiari a carico hanno diritto di beneficiare del medesimo status riconosciuto al principale richiedente asilo e che tale diritto discende semplicemente dalla circostanza di appartenere al medesimo nucleo familiare.

(2) Questo paragrafo dispone una deroga al principio enunciato nel paragrafo 1. Tale deroga consente di escludere dal campo di applicazione della presente direttiva un familiare, che altrimenti avrebbe diritto a beneficiare della protezione, qualora trovino applicazione nei suoi confronti le disposizioni di cui al Capo III e IV della direttiva, relative alle clausole di esclusione precisate nella Convenzione di Ginevra.

Sezione 2

Valutazione del timore del richiedente di essere perseguitato o di subire comunque un danno grave e ingiusto

Articolo 7

Esame delle domande di protezione internazionale

Questo articolo tratta della domanda di protezione internazionale e dell'esame della fondatezza oggettiva della medesima. Esso fissa le norme che permettono di stabilire se una domanda di protezione internazionale sia fondata o meno. Nel decidere quali norme risultino le più pertinenti a tal fine, particolare attenzione è stata prestata alla Convenzione di Ginevra, alla Posizione comune, ed al Manuale sui rifugiati.

(a) Questo paragrafo rispecchia il principio secondo il quale le domande di protezione internazionale dovrebbero essere esaminate caso per caso, in relazione alle condizioni oggettive di cui si conosce l'esistenza nel paese di origine o di residenza abituale del richiedente. Benché l'onere della prova rimanga in linea di principio a carico del richiedente stesso, il dovere di accertare e valutare tutti i fatti pertinenti è condiviso tra il richiedente e lo Stato membro competente per l'esame della domanda.

(b) Il paragrafo enuncia il principio secondo il quale il bisogno di protezione internazionale si inserisce in una prospettiva a lungo termine e che il timore di essere perseguitato o di subire danni gravi ed ingiusti nel paese d'origine può essere fondato se esso è comprovato oggettivamente. Se esiste una probabilità ragionevole che detto timore si concretizzi dopo il rientro di un richiedente nel suo paese d'origine, tale timore è fondato. L'esame deve mirare a stabilire se sussiste la probabilità ragionevole che il timore di essere perseguitato o di subire danni gravi si traduca in realtà. Un timore di essere perseguitato o di subire danni gravi può essere fondato anche in mancanza di una evidente probabilità che la persona in questione sarà perseguitata o subirà tali danni; tuttavia, il mero rischio o la possibilità remota che ciò si verifichi non costituiscono una base sufficiente per riconoscere il bisogno di protezione internazionale.

(c) Questo paragrafo dispone che se una persona richiedente protezione internazionale è già stata perseguitata o ha già subito danni gravi ed ingiusti, o ha subito minacce dirette di persecuzione o di danni gravi ed ingiusti, tale circostanza deve essere considerata un evidente indizio del rischio di persecuzione, sempre che da allora non sia intervenuto un cambiamento radicale e pertinente nelle condizioni esistenti nel paese d'origine del richiedente o nei suoi rapporti con detto paese.

(d) Il paragrafo si basa sul principio secondo il quale nel valutare le domande di protezione internazionale si deve esaminare in modo complessivo l'insieme del contesto delle circostanze che hanno motivato la domanda. Ad esempio, se il richiedente è un bambino o un adolescente, per stabilire se un determinato rischio è sufficientemente grave da equivalere ad una persecuzione o altra forma di danno grave si deve tenere conto delle forme di violazione dei diritti dell'uomo che concernono specificamente i minori.

Per quanto riguarda l'età, il paragrafo mette in particolare evidenza la potenziale vulnerabilità e le circostanze uniche di una domanda di protezione internazionale formulata da un minore. A norma dell'articolo 3 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo del 1989, "in tutte le decisioni relative ai fanciulli ... l'interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione preminente". Tale principio obbligatorio, che rimane implicito nel presente paragrafo, è ripreso esplicitamente nei considerando, in modo da costituire uno strumento di interpretazione di tutte le disposizioni della presente proposta di direttiva che riguardano i minori. Più specificamente, nel valutare una domanda di protezione internazionale gli Stati membri devono tenere in considerazione:

(a) l'età, la maturità e la fase di sviluppo del minore, che costituiscono elementi delle circostanze della domanda;

(b) la possibilità che i minori possano manifestare i loro timori in modo diverso dagli adulti;

(c) la probabilità che i minori abbiano una conoscenza limitata delle condizioni del loro paese di origine;

(d) l'esistenza di forme specifiche di persecuzione perpetrate nei confronti dei minori, quali l'arruolamento negli eserciti, il traffico di minori a fini di sfruttamento sessuale ed il lavoro forzato.

In tale contesto, la definizione di rifugiato, in particolare i cinque motivi di persecuzione, è considerata sufficientemente ampia da includere eventualmente i minori rifugiati. La minore età, tuttavia, non dovrebbe giustificare automaticamente il riconoscimento della protezione sussidiaria.

Quando si tratta di donne che chiedono protezione internazionale, si deve tenere conto del fatto che la persecuzione, ai sensi della Convenzione di Ginevra, può manifestarsi attraverso atti di violenza di tipo sessuale o altrimenti perpetrata nei confronti delle donne. Quando la forma di persecuzione è specificamente "di genere", essa non dovrebbe occultare il motivo della persecuzione. Ad esempio, una violenza sessuale può essere inflitta a donne a motivo della loro religione, opinione politica o nazionalità. In tali casi la violenza sessuale è esclusivamente uno strumento di persecuzione e può trovare applicazione uno qualsiasi dei motivi individuati dalla Convenzione e precisati nell'articolo 12. Tuttavia, la violenza di tipo sessuale nei confronti di rifugiati di sesso femminile, quali la pratica della mutilazione genitale, può essere inflitta alle donne esclusivamente per il fatto di appartenere al sesso femminile. In tali situazioni, può trovare applicazione il motivo indicato come "appartenenza ad un determinato gruppo sociale".

La Commissione riconosce l'importanza e l'utilità degli specifici "orientamenti" applicabili all'esame delle domande dei minori e delle donne che chiedono protezione internazionale. Tuttavia, non ritiene che la prima fase del regime europeo comune in materia di asilo, o lo strumento della direttiva, possano opportunamente servire ai fini dell'introduzione di tali orientamenti a livello dell'Unione in questo momento. Essa invita pertanto gli Stati membri ad elaborare simili orientamenti a livello nazionale di concerto con l'ACNUR.

(e) Una domanda di protezione internazionale può anche essere basata su prove credibili del fatto che le leggi o i regolamenti vigenti nel paese di origine autorizzano o tollerano gli atti di persecuzione o di danno grave ed ingiusto perpetrati nei confronti del singolo richiedente o del gruppo al quale appartiene e che sussiste una ragionevole possibilità che tali leggi o regolamenti siano applicati. Il timore non può invece essere considerato fondato se la legge è obsoleta e disapplicata nella pratica.

Articolo 8

Bisogno di protezione internazionale che sorge fuori dal paese d'origine (sur place)

Questo articolo disciplina le ipotesi in cui una domanda di protezione internazionale sia presentata "sur place", quando il bisogno di tale protezione sorge soltanto dopo che il richiedente è già entrato nel territorio dello Stato membro, per lo più a seguito di un cambiamento della situazione del paese di origine.

(1) Questo paragrafo spiega che il timore di persecuzione o di subire altrimenti un danno ingiusto e grave non deve necessariamente sussistere al momento in cui l'interessato lascia il proprio paese di origine, tuttavia una domanda presentata "sul posto" a motivo di avvenimenti verificatisi nel paese di origine del richiedente dopo la sua partenza può essere presa in considerazione soltanto se è dimostrato che tali avvenimenti sono tali da far sorgere il fondato timore di persecuzione o di danno grave ed ingiusto nella persona interessata.

(2) Questo paragrafo riguarda la questione delle domande "sul posto" basate sulle attività svolte dal richiedente dopo che ha lasciato il suo paese di origine. La fondatezza della domanda può essere accertata con maggiore facilità nei casi in cui tali attività costituiscono l'espressione e la continuazione di convinzioni già manifestate precedentemente nel paese di origine, e che sono collegate al bisogno di protezione internazionale. La continuità in tal senso non è tuttavia un criterio assoluto, ma può essere una indicazione della credibilità di una domanda di protezione.

Questo paragrafo verte anche sulla questione dell'abuso delle domande "sul posto". Il fatto che il timore di persecuzione o di altro grave danno ingiusto sia stato costruito non significa necessariamente che tale timore non possa essere fondato e pertanto sufficiente a giustificare la concessione della protezione internazionale. Tuttavia, quando si può stabilire con ragionevole certezza che le attività svolte successivamente all'uscita dal paese di origine sono state avviate con l'unico fine di costruire artificialmente le condizioni necessarie per beneficiare della protezione internazionale, gli Stati membri hanno diritto di presupporre che tali attività non costituiscano, in linea di principio, motivo per tale concessione e possono nutrire seri dubbi circa la credibilità del richiedente. Gli Stati membri devono però provvedere a che le autorità competenti riconoscano i richiedenti quali persone bisognose di protezione internazionale, qualora le attività del tipo descritto nel presente paragrafo possano essere ragionevolmente conosciute dalle autorità del paese di origine dell'interessato ed essere considerate una manifestazione di opinioni e caratteristiche, di natura politica o di altro tipo rientrante tra i diritti fondamentali, contrarie a quelle ufficiali e dare origine al timore fondato di essere perseguitato o di subire grave danno ingiusto.

Articolo 9

Fonti del danno e della protezione

L'articolo tratta il concetto di protezione dello Stato e riprende l'argomentazione secondo la quale la logica che sottende la Convenzione di Ginevra ed i regimi di protezione sussidiaria è che tutti hanno diritto di essere liberi dalla persecuzione o da altro grave danno e che, avverso tali danni, devono poter godere di una effettiva protezione dello Stato.

(1) Questo paragrafo si ricollega alla prassi vigente nella grande maggioranza degli Stati membri e di altre entità a livello mondiale affermando che il timore di essere perseguitati o di subire danni ingiusti e gravi può essere fondato anche se il relativo rischio promana non solo dallo Stato ma anche da partiti o organizzazioni che controllano lo Stato o da entità non statali contro i quali lo Stato non può o non vuole offrire effettiva protezione. La fonte della persecuzione è considerata irrilevante. L'esame deve mirare a stabilire se un richiedente possa ottenere effettiva protezione contro il danno, o la minaccia di danno, nel paese di origine. Se all'origine della persecuzione o di altro danno ingiusto e grave vi è lo Stato, allora tale timore è fondato perché de facto non è possibile ottenere effettiva protezione nel paese di origine. Se la persecuzione o danno promanano da entità non statali, il timore è fondato soltanto se lo Stato non vuole o di fatto non può fornire protezione contro tale rischio.

(2) Questo paragrafo verte sulla valutazione dell'efficacia, compresa la disponibilità, della protezione dello Stato. Deve esistere un sistema di protezione nazionale ed un meccanismo atto ad individuare, perseguire penalmente e sanzionare le azioni che costituiscono atti di persecuzione o che causano altri danni gravi. La valutazione deve mirare ad accertare se tale sistema offra, nel suo insieme, un livello sufficiente ed accessibile di protezione a tutti i membri della popolazione. Perché tale sistema possa offrire una protezione efficace, lo Stato deve potere e volere applicarlo, in modo tale da prevenire che qualsiasi rischio significativo di persecuzione o di altri danni gravi possa realizzarsi.

Nella prima parte di tale valutazione, volta a determinare se lo Stato in questione abbia adottato o si possa ragionevolmente supporre che adotti misure adeguate per controllare o combattere l'inflizione di un danno, gli Stati membri dovrebbero considerare i seguenti fattori:

(a) le condizioni generali esistenti nel paese di origine;

(b) la complicità dello Stato in relazione all'inflizione del danno in questione;

(c) la natura delle politiche statali con riferimento al possibile danno in questione, compresa l'esistenza di un diritto penale che sanzioni gli atti dei persecutori con pene proporzionate alla gravità dei crimini commessi;

(d) l'influenza che i presunti persecutori esercitano sui funzionari statali;

(e) se una azione ufficiale adottata sia significativa o meramente simbolica, compresa la valutazione della volontà degli organismi incaricati dell'applicazione della legge di individuare, perseguire penalmente e punire i persecutori;

(f) se vi sia una sistematica mancanza di reazione da parte dello Stato;

(g) il rifiuto da parte dello Stato di fornire un servizio;

(h) l'adozione di eventuali misure da parte dello Stato volte a prevenire l'inflizione del danno.

Nella seconda parte della valutazione, volta a determinare se il richiedente abbia ragionevole accesso alla protezione dello Stato, gli Stati membri devono considerare i seguenti fattori:

(i) le prove fornite dal richiedente che i presunti persecutori non sono sottoposti al controllo statale;

(j) la qualità dell'accesso del richiedente a qualsiasi forma di protezione disponibile, tenendo presente che i richiedenti in quanto categoria di persone non devono essere esclusi dalla protezione giuridica;

(k) eventuali misure adottate dal richiedente per ottenere protezione da parte di funzionari statali e la risposta dello Stato a tali richieste.

(3) Questo paragrafo segue la logica del precedente. Avendo ammesso che è possibile temere a ragione di essere perseguitati o di subire altrimenti un danno grave da parte di agenti non statali, l'articolo stabilisce le limitate condizioni alle quali si può ritenere che organismi non statali possano offrire una protezione analoga a quella offerta da Stati riconosciuti. A tal fine, è necessario che un'organizzazione internazionale quale le Nazioni Unite o la NATO o che un'autorità stabile assimilabile ad uno Stato controlli il territorio nel quale si propone il rientro del richiedente e voglia e possa far rispettare i diritti di una persona e proteggere un individuo dalla persecuzione alla stregua di uno Stato riconosciuto, per tutto il tempo necessario.

Articolo 10

Protezione all'interno del paese d'origine

Questo articolo considera quali possibilità esistono di fuggire o cercare protezione dalla persecuzione o da un danno ingiusto e grave all'interno del territorio del paese di origine stesso. Stando al principio secondo il quale la protezione internazionale contro un danno ingiusto può essere concessa soltanto in subordine e come alternativa rispetto alla protezione nazionale, la presente disposizione consente agli Stati membri di rifiutare le domande di protezione internazionale laddove si può accertare che esiste un livello sufficiente di protezione perlomeno in una parte del paese di origine o di residenza abituale del richiedente, nel quale questi può ragionevolmente fare ritorno.

(1) Questo paragrafo subordina la protezione all'interno del paese al fatto che lo Stato membro esamini la domanda di protezione internazionale prima di considerare se il richiedente possa ragionevolmente essere rimpatriato. Lo Stato membro può prendere in considerazione l'alternativa della protezione all'interno del paese soltanto nel caso in cui la domanda di protezione internazionale possa essere accolta. In altri termini, soltanto se il richiedente dimostra la fondatezza del suo timore di essere perseguitato o di subire altro danno grave in una determinata regione del suo paese d'origine, lo Stato membro può procedere ad un esame volto ad accertare se, in un'altra zona del paese, tale timore sia privo di fondamento. Tale esame deve in particolare valutare la possibilità che nel paese d'origine sia ragionevolmente disponibile una efficace protezione contro la persecuzione o il danno grave. Giacché si presume che un governo nazionale possa agire in tutto il suo territorio nazionale, sussiste una forte presunzione che non sia possibile ottenere protezione all'interno del paese se la fonte della persecuzione è il governo nazionale o riceve il sostegno dello stesso. La protezione all'interno del paese risulterà possibile quando la minaccia proviene da un agente non statale.

(2) Questo paragrafo verte sulle considerazioni di cui si deve tener conto nel decidere se il timore di fare ritorno in una parte del paese di origine sia fondato. A tal fine, esso fissa delle condizioni minime per stabilire se ad una persona richiedente protezione internazionale possa ragionevolmente essere rifiutato tale status ed il richiedente possa essere rimpatriato nella parte di territorio del paese di origine o di residenza abituale di cui al paragrafo (1). Nello stabilire la ragionevolezza del rimpatrio nella località proposta, si deve tenere in considerazione la sicurezza, le circostanze politiche e sociali esistenti in quella parte del paese e qualsiasi particolare vulnerabilità del richiedente.

CAPO III

REQUISITI AI FINI DELLO STATUS DI RIFUGIATO

Il precedente Capo fissa le condizioni generali necessarie ai fini del riconoscimento dello status di rifugiato o della concessione della protezione sussidiaria ed ha definito cosa si intende per fondatezza della domanda e per fonti del danno e della protezione di Stato. Il presente Capo verte sugli elementi che sono specifici al riconoscimento dello status di rifugiato, in particolar modo sul concetto di persecuzione e sui relativi motivi, e si basa in larga misura sulla posizione comune e sulla Convenzione di Ginevra, benché la persecuzione non sia esplicitamente definita dalla Convenzione di Ginevra.

Articolo 11

La natura della persecuzione

L'articolo tratta della natura della persecuzione e definisce alcuni principi per la sua interpretazione.

(1) Poiché la nozione di persecuzione non è ancorata nel tempo, l'interpretazione della persecuzione definita nel presente articolo intende essere flessibile, adattabile e sufficientemente aperta da riflettere la natura evolutiva delle forme di persecuzione, che possono costituire la base per lo status di rifugiato.

(a) Questo paragrafo stabilisce la condizione secondo la quale perché vi sia persecuzione: le azioni temute o subite devono essere intenzionali, continue o sistematiche e devono essere sufficientemente gravi da rendere impossibile il rimpatrio nel paese di origine. Esse devono altresì avere come presupposto uno dei motivi indicati all'articolo 1A della Convenzione di Ginevra e ulteriormente elaborati nei paragrafi da 1 a 5 dell'articolo 12. La reiterazione di misure discriminatorie che, se considerate separatamente, non sarebbero sufficientemente gravi da costituire una persecuzione, può dare origine ad una valida domanda di status di rifugiato per motivi cumulativi.

(b) Questo paragrafo verte sulla persecuzione praticata attraverso provvedimenti legali, amministrativi, di polizia e/o giudiziari, che presentano una parvenza di legalità, ma che di fatto la sviano per fini persecutori, oppure sono eseguiti in violazione della legge e sono sufficientemente gravi da rendere inammissibile il rimpatrio nel paese di origine. I provvedimenti di carattere generale adottati a fini del mantenimento dell'ordine pubblico, della sicurezza nazionale o della sanità pubblica non rivestono generalmente carattere di persecuzione, sempre che siano rispettati i criteri che giustificano una limitazione o la deroga dagli obblighi derivanti in materia di diritti dell'uomo stabiliti dal diritto internazionale.

(c) I punti (i) e (ii) del presente paragrafo vertono sulla legittima applicazione della legge. L'azione giudiziaria penale o le sanzioni per violazioni del diritto comune di portata generale non rivestono generalmente carattere di persecuzione. Potrebbero averlo, tuttavia, se lo Stato di origine avvia un'azione penale o pronuncia una condanna discriminatoria; se infligge una sanzione discriminatoria o inumana; ovvero se il diritto nazionale è inteso a perseguire penalmente l'esercizio di un diritto fondamentale dell'uomo riconosciuto a livello internazionale o obbliga l'individuo a commettere azioni contrarie alle norme fondamentali del diritto internazionale.

(d) Questo paragrafo concerne il servizio militare. Esso afferma che l'azione penale o le sanzioni per il rifiuto di ottemperare all'obbligo generale di assolvere il servizio militare, sia per obiezione di coscienza, assenza senza permesso, renitenza alla leva o diserzione non rivestono generalmente carattere di persecuzione. Si potrebbe ravvisare persecuzione, tuttavia, se lo Stato di origine nega al richiedente l'applicazione della procedura prevista dalla legge, procede ad una coscrizione discriminatoria, impone compiti o condizioni di servizio su base discriminatoria, o commina sanzioni per il mancato assolvimento dell'obbligo del servizio militare su base discriminatoria, sottoponendo in tal modo il richiedente a sanzioni sproporzionate o eccessive, o omette di offrire una soluzione alternativa ragionevole e non discriminatoria al servizio militare per le persone le cui profonde convinzioni morali, religiose o politiche impediscono loro di assolvere tale servizio.

In una situazione guerra o conflitto, un atto persecutorio o sanzionatorio a causa del rifiuto di assolvere gli obblighi di carattere militare può, di per sé, costituire persecuzione se la persona interessata può dimostrare che per assolvere il servizio militare sarebbe costretta a partecipare ad azioni militari contrarie alle sue genuine e profonde convinzioni morali, religiose o politiche o ad altro valido motivo di coscienza. Dimostrare la fondatezza dell'obiezione di coscienza può essere agevolato se l'azione militare alla quale la persona è costretta a partecipare è contraria alle norme di base del comportamento umano e/o è stata condannata dalla comunità internazionale. Tale elemento non è tuttavia indispensabile e, anche se l'azione militare è generalmente condotta entro i limiti previsti dalle leggi di guerra, la persona interessata può avere validi motivi di coscienza per non parteciparvi. Ciò può avvenire, ad esempio, se la persona, che appartiene ad una determinata minoranza etnica, è obbligata a partecipare ad azioni militari rivolte contro tale minoranza.

(2) Questo paragrafo approfondisce l'esame della natura della persecuzione (e dei suoi motivi) stabilendo alcuni principi informatori che gli Stati membri dovrebbero seguire. Ai fini del riconoscimento dello status di rifugiato, occorre in ogni caso stabilire un nesso tra il timore fondato di persecuzione ed almeno uno dei cinque motivi enumerati nella Convenzione di Ginevra e definiti all'articolo 12 della presente direttiva.

(a) Il paragrafo verte sulle fonti della persecuzione. La persecuzione è più chiaramente evidente quando proviene dallo Stato stesso o da partiti o organizzazioni che lo controllano. In tali circostanze la disponibilità della protezione contro il danno subito o temuto è, quasi per definizione, inesistente o inefficace. Tuttavia, la persecuzione può anche essere perpetrata da agenti non statali nelle circostanze in cui uno Stato non può o non vuole fornire effettiva protezione contro tale persecuzione. Anche in tali casi, lo status di rifugiato dovrebbe essere riconosciuto, sempre che siano soddisfatti gli altri criteri di riconoscimento stabiliti nella presente direttiva.

(b) Il paragrafo concerne la circostanza dell'attribuzione ad un richiedente di un motivo definito dalla Convenzione. Il fatto che i motivi sui quali si basa il timore di persecuzione siano reali o semplicemente attribuiti al richiedente dallo Stato o dall'agente non statale che pratica la persecuzione è irrilevante. Ad esempio, sarebbe sufficiente che un persecutore attribuisca ad un individuo una determinata opinione politica, indipendentemente da quale sia la verità, per perpetrare un'azione persecutoria contro tale individuo, per il solo motivo della presunta opinione politica.

(c) Questo paragrafo affronta il tema dell'oppressione o della violenza generalizzata. Si potrebbe tendere ad escludere dallo status di rifugiato i richiedenti che sono fuggiti, a volte in gran numero, da situazioni di oppressione e violenza su larga scala, proprio per il fatto che sono così numerosi e le loro circostanze sono molto simili a quelle di molti altri. Tali persone hanno tuttavia diritto ad essere riconosciuti come rifugiati se la loro razza, nazionalità, appartenenza ad un particolare gruppo sociale, od opinione politica costituisce sostanzialmente il motivo del fondato timore di persecuzione. Soltanto qualora uno di questi cinque motivi non sia significativamente connesso al timore di persecuzione, gli Stati membri possono, in alternativa, concedere loro la protezione sussidiaria. Benché le persone che fuggono una guerra civile o conflitti armati interni generalizzati non siano necessariamente rifugiati ai sensi della Convenzione di Ginevra, gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché non siano nemmeno escluse automaticamente dallo status di rifugiato.

Articolo 12

I motivi della persecuzione

Questo articolo definisce i principi relativi ai motivi della persecuzione. L'articolo si ispira in larga misura alla Convenzione di Ginevra e alla Posizione comune e non intende creare nuovi motivi non espressamente o implicitamente riconosciuti da tali strumenti.

(a) Questo paragrafo stabilisce le norme d'interpretazione del concetto di "razza". Esso dovrebbe essere interpretato nel senso più ampio del termine ad includere tutti i tipi di gruppi etnici e tutte le definizione sociologiche date al termine. La persecuzione è molto spesso fondata su motivi razziali nei casi in cui il persecutore ritiene che la vittima della persecuzione appartenga ad un gruppo razziale diverso dal proprio, per motivi di reale o presunta diversità, e ciò costituisce il motivo della sua azione o del timore di persecuzione.

(b) Questo paragrafo stabilisce le norme per l'interpretazione del concetto di "religione" e istruisce gli Stati membri ad interpretarlo in modo da includere il concetto di credo teistico, non teistico e ateistico. La persecuzione per motivi religiosi può sussistere anche quando una tale interferenza è mirata contro una persona che non desidera professare alcuna religione, rifiuta di aderirvi o non vuole conformarsi a parte o tutti i riti e le usanze relative ad una religione.

(c) Questo paragrafo dà una interpretazione del concetto di "nazionalità", che non deve essere inteso come la mera cittadinanza, ma anche con riferimento all'appartenenza ad un determinato gruppo etnico, culturale o linguistico, e può sovrapporsi al termine "razza".

(d) Questo paragrafo stabilisce le norme d'interpretazione del concetto di "appartenenza ad un determinato gruppo sociale", termine che è stato deliberatamente formulato in modo aperto e deve essere interpretato in modo ampio ed estensivo. Il gruppo può essere definito in base ad una caratteristica fondamentale (quale il sesso, le tendenze sessuali, l'età, l'appartenenza ad un nucleo familiare o le esperienze vissute) ovvero di un attributo talmente fondamentale per l'identità o la coscienza che gli appartenenti a tale gruppo non dovrebbero essere obbligati a rinunciarvi, ad esempio l'adesione ad un sindacato o la professione dei diritti dell'uomo.

Il concetto non è confinato a limitati gruppi di persone, definiti in senso restrittivo, e non è necessaria alcuna relazione associativa su base volontaria o una coesione di fatto tra i membri. Il riferimento al sesso ed alle tendenze sessuali non implica che tale motivo di persecuzione comprenda necessariamente tutte le donne e tutti gli omosessuali. La sua applicazione dipenderà dalle particolari circostanze e dal contesto esistente nel paese di origine, nonché dalle caratteristiche della persecuzione e del perseguitato.

L'interpretazione dovrebbe permettere di includere gruppi di individui che sono trattati come "inferiori" o persone "di serie B" agli occhi della legge, che così facendo tollera la persecuzione da parte di privati o altri agenti non statali o quando lo Stato applica la legge in modo discriminatorio e rifiuta di invocare la legge a tutela di tale gruppo. Si tratta ad esempio della situazione in cui donne sono vittime della violenza domestica, compresa la violenza sessuale e le mutilazioni, in quegli Stati nei quali non possono ottenere una tutela effettiva contro tali abusi a motivo del loro sesso o dello status sociale di donne coniugate, di figlie, di vedove o di sorelle, in tale particolare società.

(e) Questo paragrafo stabilisce le norme d'interpretazione del concetto di "opinione politica". Avere opinioni politiche diverse da quelle di coloro che governano non è di per sé un motivo sufficiente per avere titolo allo status di rifugiato; il richiedente deve dimostrare che le autorità conoscono le sue idee politiche, o possono facilmente venirne a conoscenza o gliele attribuiscono, che tali opinioni non sono tollerate dalle autorità e che, data la situazione esistente nel paese di origine, sarà probabilmente perseguitato a causa di tali opinioni. La natura politica di un'opinione non viene meno per il fatto che le opinioni del richiedente o le sue azioni assumono oggettivamente scarso rilievo, né che il richiedente non può o non vuole definire politiche le sue opinioni. Anche un'azione può essere, o essere considerata da un persecutore, espressione di un'opinione politica.

Articolo 13

Cessazione dello status di rifugiato

(1) Il presente articolo tratta delle situazioni nelle quali lo status di rifugiato è mantenuto fintanto che non sia applicabile al rifugiato una della condizioni di cessazione definite nell'articolo 1(C) della Convenzione di Ginevra.

(a) Ricorso volontario alla protezione nazionale

Questo articolo disciplina la situazione in cui un rifugiato chiede volontariamente ed ottiene dalle autorità del suo paese di origine una forma di protezione diplomatica disponibile soltanto ai cittadini di quel paese, quali il rilascio o il rinnovo del passaporto nazionale; il tal caso il rifugiato può cessare di aver bisogno di tale protezione. Se il contatto tra il rifugiato e la sua missione diplomatica del suo paese è occasionale, non se ne può probabilmente dedurre l'intenzione de rifugiato di chiedere la protezione di tale Stato.

(b) Volontario riacquisto della cittadinanza

Questo articolo disciplina la situazione in cui un rifugiato che ha perso la cittadinanza del suo paese di origine, volontariamente chiede ed ottiene nuovamente la cittadinanza di tale Stato. Tale persona cessa in tal modo di essere un rifugiato. Il riacquisto della cittadinanza soltanto de iure non giustifica l'applicazione della clausola di cessazione; il Manuale sui rifugiati dispone che la concessione della cittadinanza per legge o per decreto non equivale al volontario riacquisto della cittadinanza, sempre che essa non sia stata espressamente o implicitamente accettata dal rifugiato.

(c) Acquisto di una nuova cittadinanza

Questo paragrafo dispone che lo status di rifugiato può essere revocato quando il rifugiato ha acquistato una nuova cittadinanza e gode della protezione del paese dell'attuale cittadinanza. L'acquisto della cittadinanza soltanto de iure è insufficiente per giustificare l'applicazione della clausola di cessazione; si deve anche accertare che sussista la protezione dello Stato di nuova cittadinanza. Il Manuale sui rifugiati dispone che laddove cessa uno status derivante dalla protezione internazionale in forza dell'acquisto di una nuova cittadinanza, e tale cittadinanza viene successivamente persa, lo status può essere rinnovato, a seconda delle circostanze.

(d) Volontario reinsediamento nel paese di origine

Questo paragrafo disciplina la situazione in cui un rifugiato faccia ritorno nel suo paese di origine. Se si può considerare che avvengano viaggi di ritorno su base regolare, la persona in questione cessa di essere un rifugiato. Si deve stabilire caso per caso se tale ipotesi è comprovata oggettivamente. Generalmente, frequenti viaggi di visita nel paese d'origine nel corso di un certo periodo equivalgono ad un ristabilimento in questo paese. Ciò vale soprattutto se il rifugiato si avvale dei servizi e delle strutture del paese a disposizione dei cittadini.

(e) Cambiamento delle circostanze esistenti nel paese di origine

Questo paragrafo riguarda il caso in cui lo status di rifugiato cessa a motivo dei cambiamenti verificatisi nella situazione del paese d'origine. Perché tale clausola sia applicabile, come stabilito nel Manuale sui rifugiati e dalla prassi ufficiale, tali cambiamenti devono essere sufficientemente profondi e duraturi da eliminare il timore fondato del rifugiato di essere perseguitato. Un miglioramento delle condizioni nel paese d'origine non costituisce un cambiamento radicale delle circostanze. Bisogna accertare se abbia avuto luogo un cambiamento sostanziale di grande significato politico o sociale, che ha portato ad un regime stabile, diverso da quello sotto il quale la persecuzione era possibile. Un sovvertimento del regime politico precedente è l'esempio più evidente di un cambiamento profondo delle circostanze, benché anche l'organizzazione di elezioni democratiche, la dichiarazione di un'amnistia, l'abrogazione di leggi oppressive o lo smantellamento di determinati servizi possono dimostrare tale evoluzione.

Una situazione che è cambiata ma continua a mostrare segni d'instabilità non è, per definizione, duratura. Elementi oggettivi e verificabili devono provare che i diritti dell'uomo sono generalmente rispettati nel paese in questione e, in particolare, che i fattori che hanno dato origine ai fondati timori di persecuzione del rifugiato sono stati definitivamente eliminati. Occorre accordare particolare rilievo agli sviluppi pratici quali l'organizzazione di un rimpatrio o le esperienze di coloro che hanno fatto ritorno e alle relazioni di osservatori indipendenti.

Lo Stato membro che si avvale di questa clausola di cessazione deve assicurare che uno status adeguato, rispettoso dei diritti già acquisiti, sia accordato alle persone che rifiutano di lasciare il paese per motivi essenziali che derivano da persecuzioni o da danni gravi ed ingiusti subiti in passato, nonché alle persone che presumibilmente non vorranno lasciare lo Stato membro poiché, a motivo del loro soggiorno prolungato, si sono instaurati forti legami familiari, sociali ed economici con il paese in questione.

(f) Cambiamento delle circostanze esistenti nel paese di residenza abituale

Questo paragrafo è identico al paragrafo 1 (e) ma si riferisce alla situazione di un rifugiato che era privo di cittadinanza al momento del riconoscimento di tale status ed il cui timore di persecuzione era connesso al rientro nel paese di residenza abituale anziché di cittadinanza.

(2) Il diritto internazionale e le prassi in materia di rifugiati dispongono che una decisione di revoca dello status di rifugiato sia basata su prove oggettive e verificabili e che ciascun caso sia esaminato su base individuale. Inoltre, la persona interessata dovrebbe avere la possibilità di impugnare tale decisione. Le procedure alle quali si fa riferimento nelle disposizioni della presente direttiva sono quelle definite nella direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato. Questa disposizione, comunque, si limita a stabilire una norma minima applicabile al procedimento di valutazione dell'ipotesi di cessazione, vale a dire che lo Stato che desidera revocare la sua protezione assume l'onere della prova della giustificazione della sua decisione.

Articolo 14

Esclusione dallo status di rifugiato

(1) Questo articolo ribadisce il principio secondo il quale una persona che rientra nelle condizioni di una delle clausole di esclusione di cui all'articolo 1, paragrafi D, E, F della Convenzione di Ginevra è esclusa dallo status di rifugiato. L'esclusione può essere applicata anche quando i fatti che la giustificano sono conosciuti dopo che è stata accordata la protezione internazionale.

La direttiva non trova applicazione nei confronti di un richiedente che si trovi in una delle situazioni seguenti:

(a) Assistenza o protezione delle Nazioni Unite

Il paragrafo richiama la clausola di esclusione contenuta all'articolo 1 (D) della Convenzione di Ginevra, che si applica a qualsiasi persona beneficiaria di protezione o assistenza da parte di organi o agenzie delle Nazioni Unite diversi dall'Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati. Tale clausola di esclusione è stata elaborata nel contesto particolare dei rifugiati della Palestina che beneficiano della protezione dell'Ufficio di assistenza delle Nazioni Unite per i rifugiati della Palestina in Medio Oriente (UNRWA). Ai fini di tale clausola, la protezione o l'assistenza ricevuta dall'organo o dall'agenzia delle Nazioni Unite deve avere per effetto di eliminare in modo duraturo il fondato timore di persecuzione della persona.

Una persona è esclusa dallo status di rifugiato poiché gode della protezione o assistenza delle Nazioni Unite soltanto se ha ricevuto detta protezione o assistenza prima di chiedere asilo e non ha mai cessato, in alcun momento, di beneficiarne. Una persona non può essere esclusa in forza di questa clausola se circostanze non dipendenti dal suo controllo gli impediscono di fare ritorno al luogo in cui può in linea di principio godere della protezione o dell'assistenza delle Nazioni Unite. Qualora tale protezione o assistenza venga meno, per qualsiasi motivo, senza che la situazione delle persone interessate sia stata definitivamente regolata, in conformità delle risoluzioni adottate dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite, esse avranno pieno diritto, ipso facto, di fruire del regime previsto dalla presente direttiva.

(b) Diritti nel paese di residenza

Questo paragrafo si riferisce alle situazioni di cui all'articolo 1 (E) della Convenzione di Ginevra. Esso prescrive che lo status di rifugiato può essere negato a coloro che sono considerati dalle autorità competenti del paese in cui hanno la residenza come aventi i diritti e gli obblighi connessi al possesso della cittadinanza di detto paese. Una presenza meramente transitoria o temporanea in tale paese non può costituire una ragione d'esclusione. Un richiedente può essere escluso dallo status soltanto se esiste una piena garanzia contro la sua espulsione o il suo allontanamento.

(c) Richiedenti non meritevoli di protezione internazionale

Il paragrafo fa divieto agli Stati membri, nell'intento di conservare l'integrità e la credibilità della Convenzione di Ginevra, di riconoscere lo status di rifugiato ad un richiedente che si trovi in una delle situazioni di cui all'articolo 1, (F) della Convenzione di Ginevra.

i) I crimini citati al presente punto si intendono i crimini definiti in strumenti internazionali ai quali gli Stati membri hanno aderito e nelle risoluzioni adottate dalle Nazioni Unite o da altre organizzazioni internazionali o regionali nella misura in cui gli Stati membri vi hanno sottoscritto.

ii) Nell'applicazione di questo punto, occorre bilanciare la gravità della persecuzione temuta e la natura del crimine di cui la persona interessata è sospettata. Atti particolarmente crudeli, anche se commessi in nome di un presunto obiettivo politico, possono essere considerati dagli Stati membri crimini gravi di diritto comune.

iii) Questo punto riflette il fatto che i principi fondamentali enunciati nello Statuto delle Nazioni Unite dovrebbero disciplinare le relazioni tra i suoi membri e tra questi e la comunità internazionale nel suo insieme. Qualora un richiedente asilo abbia violato tali principi può essere escluso dallo status di rifugiato.

(2) I motivi che determinano l'esclusione devono essere basati esclusivamente sul comportamento personale e deliberato della persona interessata.

(3) La persona interessata ha diritto di inoltrare un ricorso giudiziario nello Stato membro in questione. Le norme procedurali applicabili sono quelle definite nella proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato.

(4) Questo paragrafo dispone che l'obbligo di non riconoscere lo status di rifugiato a coloro che sono considerati non meritevoli non pregiudica gli obblighi che incombono agli Stati membri in forza del diritto internazionale, in particolare della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

CAPO IV

REQUISITI AI FINI DELLA PROTEZIONE SUSSIDIARIA

Il presente Capo definisce in modo più approfondito la categoria della protezione internazionale indicata come "protezione sussidiaria", che è sorta a complemento del concetto di "rifugiato" interpretato al Capo III. Sebbene l'acquis dell'UE non faccia specifico riferimento alla protezione sussidiaria o complementare, la CEDU e la giurisprudenza della Corte europea per i diritti dell'uomo forniscono una cornice giuridica vincolante, che ha informato la scelta delle categorie di beneficiari nella presente proposta. Le categorie e definizioni di persone elencate nel presente Capo non creano gruppi completamente nuovi di persone che gli Stati membri sono obbligati a proteggere, ma chiariscono e codificano le prassi esistenti. Le tre categorie indicate nell'articolo seguente si basano in larga misura sulle prassi adottate dagli Stati membri, che presentano una grande disparità, e tra cui si è cercato di adottare ed adattare le migliori.

Articolo 15

I motivi della protezione sussidiaria

Dopo avere stabilito, in conformità delle norme di cui all'articolo 5, paragrafo 2, che un richiedente potrebbe eventualmente rientrare nel campo di applicazione del presente Capo, gli Stati membri devono considerare tre motivi, distinti ma potenzialmente sovrapposti, nel decidere se accordare al richiedente la protezione sussidiaria.

(a) Il paragrafo riguarda la tortura e le pene o trattamenti inumani o degradanti, e richiama il contenuto dell'articolo 3 della CEDU. Nel decidere se un richiedente ha diritto allo status in forza di tale criterio, gli Stati membri non devono esaminare il caso con maggiore rigore di quanto previsto dalla CEDU, ma in tutti i casi la domanda deve essere fondata, come previsto al Capo II.

(b) Questo punto riguarda il fondato timore che vengano violati altri diritti fondamentali. Quando considerano se accordare lo status di beneficiario della protezione sussidiaria per questo motivo, gli Stati membri devono tenere pienamente conto degli obblighi che derivano loro dagli strumenti relativi ai diritti dell'uomo, quali la CEDU, pur limitandone l'applicabilità ai soli casi in cui la protezione internazionale è necessaria. In particolare, devono valutare se il rimpatrio di un richiedente nel suo paese d'origine o di residenza abituale possa dare origine a un danno grave ed ingiusto derivante da una violazione di un diritto fondamentale e se incombe loro l'obbligo extraterritoriale di offrire protezione in questo contesto.

(c) Il punto riguarda la situazione delle persone sfollate dal loro paese d'origine nel quale non possono fare ritorno. La definizione contenuta in questo punto lascia impregiudicato l'articolo 11, paragrafo 2, lettera c) ed è tratta dall'articolo 2, lettera c) della direttiva del Consiglio sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati. Tuttavia, nel caso della protezione sussidiaria, il richiedente deve comunque provare, su base individuale, di aver motivo di temere per la sua vita. Anche se i motivi di tale timore possono non essere specifici al singolo individuo, questi deve provare che il timore è fondato nel suo caso particolare. Gli Stati membri sono tenuti ad accogliere le persone che rientrano in questa categoria quando esse giungono nell'ambito di un "afflusso massiccio" ai sensi della direttiva del Consiglio; appare pertanto coerente ed opportuno accogliere tali persone anche quando giungono individualmente e non soddisfano i requisiti ai fini del riconoscimento dello status di rifugiato.

Articolo 16

Cessazione dello status di protezione sussidiaria

(1) Il primo paragrafo espone il principio secondo il quale lo status di beneficiario della protezione sussidiaria è mantenuto fino a che e sempre che le autorità competenti non stabiliscano che tale protezione non è più necessaria perché ha cessato di esistere il motivo che ne aveva giustificato la concessione.

(2) Il paragrafo ribadisce il principio secondo il quale la protezione sussidiaria può essere revocata se le condizioni nel paese d'origine o nel paese di residenza abituale subiscono un cambiamento profondo e duraturo, tale da eliminare la necessità di una protezione sussidiaria. Un miglioramento delle condizioni nel paese d'origine non costituisce un cambiamento radicale delle circostanze. Bisogna accertare se abbia avuto luogo un cambiamento sostanziale di grande significato politico o sociale, che ha portato ad un regime stabile, diverso da quello sotto il quale la persecuzione era possibile. Un sovvertimento del regime politico precedente è l'esempio più evidente di un cambiamento profondo delle circostanze, benché anche l'organizzazione di elezioni democratiche, la dichiarazione di un'amnistia, l'abrogazione di leggi oppressive o lo smantellamento di determinati servizi possono dimostrare tale transizione.

Una situazione che è cambiata ma continua a mostrare segni d'instabilità non è, per definizione, duratura. Elementi oggettivi e verificabili devono provare che i diritti dell'uomo sono generalmente rispettati nel paese in questione e, in particolare, che i fattori che hanno dato origine ai fondati timori di subire un danno grave e ingiustificato del beneficiario della protezione sussidiaria sono stati definitivamente eliminati; in questo contesto le relazioni di osservatori indipendenti devono ricevere una adeguata attenzione.

Articolo 17

Esclusione dallo status di protezione sussidiaria

(1) Il paragrafo fa divieto agli Stati membri di concedere la protezione sussidiaria ad un richiedente che si trovi in una delle situazioni ivi descritte. L'esclusione può essere applicata anche quando i fatti che la giustificano sono conosciuti dopo che è stata accordata la protezione internazionale.

La presente direttiva non trova applicazione nei confronti di un richiedente che si trovi in una delle situazioni seguenti:

(a) I crimini citati al presente punto si intendono i crimini definiti in strumenti internazionali ai quali gli Stati membri hanno aderito e nelle risoluzioni adottate dalle Nazioni Unite o da altre organizzazioni internazionali o regionali nella misura in cui gli Stati membri vi hanno sottoscritto.

(b) Nell'applicazione di questo punto, occorre bilanciare la gravità della persecuzione temuta e la natura del crimine di cui la persona interessata è sospettata. Atti particolarmente crudeli, anche se commessi in nome di un presunto obiettivo politico, possono essere considerati dagli Stati membri crimini gravi di diritto comune.

(c) Questo punto riflette il fatto che i principi fondamentali enunciati nello Statuto delle Nazioni Unite dovrebbero disciplinare le relazioni tra i suoi membri e tra questi e la comunità internazionale nel suo insieme. Qualora un richiedente di protezione internazionale abbia violato tali principi può essere escluso dallo status di beneficiario della protezione sussidiaria.

(2) I motivi che determinano l'esclusione devono essere basati esclusivamente sul comportamento personale e deliberato della persona interessata.

(3) La persona interessata ha diritto di inoltrare un ricorso giudiziario nello Stato membro in questione. Le norme procedurali applicabili sono quelle definite nella proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato.

(4) Questo paragrafo dispone che l'obbligo di non accordare protezione sussidiaria a coloro che sono considerati non meritevoli non pregiudica gli obblighi che incombono agli Stati membri in forza del diritto internazionale, in particolare della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

CAPO V

STATUS DI RIFUGIATO E DI PROTEZIONE SUSSIDIARIA

Articolo 18

Contenuto della protezione internazionale

(1) Il paragrafo intende precisare che il contenuto dello status di rifugiato, secondo le disposizioni previste nella presente proposta di direttiva, non può essere interpretato nel senso di limitare in alcun modo i diritti sanciti negli articoli da 3 a 34 della Convenzione di Ginevra.

(2) Questo paragrafo introduce tre norme: la prima intende chiarire che le norme contenute in questo Capo si applicano ad entrambe le categorie di persone bisognose di protezione internazionale definite all'articolo 2, salvo indicazione del contrario; la seconda mira a garantire che la transizione dallo status di richiedente protezione internazionale a quello di rifugiato o di beneficiario della protezione sussidiaria non deve di norma comportare un minor livello di protezione; infine, la terza norma contenuta in questo paragrafo dispone che i diritti accordati ai rifugiati ed ai beneficiari della protezione sussidiaria siano estesi ai loro familiari al seguito.

(3) Il terzo paragrafo prevede una disposizione generale riguardante l'interpretazione delle norme del Capo V che devono essere specificamente adattate quando sono applicate a persone che presentano particolari necessità. Senza essere esaustivo (dovrebbe essere inclusa qualsiasi altra categoria di persone con particolari necessità), questo paragrafo riporta un elenco delle categorie che, nella prassi degli Stati membri e secondo gli specifici studi, sono state considerate avere particolari necessità relative all'assistenza psicologica o sanitaria. Si è ritenuto necessario precisare che le "donne sole" generalmente hanno necessità particolari se provengono da paesi nei quali sono soggette, per il solo fatto di essere donne, a pesanti discriminazioni di genere. Altre necessità relative alla salute ed all'igiene che sono peculiari a ciascun sesso, quali la disponibilità di strumenti per radersi e di preservativi per gli uomini o di assorbenti igienici e anticoncezionali per le donne, non costituiscono necessità particolari.

Articolo 19

Protezione dal respingimento e dall'espulsione

In conformità degli articoli 32 e 33 della Convenzione di Ginevra, l'articolo ribadisce l'obbligo degli Stati membri di non espellere rifugiati e di rispettare nei loro confronti il principio di non respingimento (non-refoulement). Conformemente alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, esso ribadisce il medesimo obbligo in relazione alle vittime della tortura o di pene o trattamenti inumani o degradanti. Infine, fa obbligo agli Stati membri di non espellere i beneficiari di altre forme di protezione sussidiaria e di rispettare, nei loro confronti, il principio di non respingimento, entro i limiti stabiliti dagli articoli 32 e 33 della Convenzione di Ginevra.

Articolo 20

Informazioni

L'articolo dispone che i beneficiari della protezione internazionale ricevano tutte le informazioni necessarie circa le norme che disciplinano tale protezione. Questa disposizione è conforme alle pertinenti disposizioni delle altre (proposte di) direttive in materia di asilo.

Articolo 21

Permesso di soggiorno

(1) Il periodo di cinque anni proposto in questo paragrafo è il risultato di un compromesso tra le varie prassi applicate negli Stati membri. Al permesso di soggiorno sono applicate le condizioni di cessazione e di esclusione definite dalla presente direttiva.

(2) Questo paragrafo affronta la questione della durata dei permessi di soggiorno rilasciati ai beneficiari della protezione sussidiaria. La maggioranza degli Stati membri considera che tale status abbia natura te