RACCOMANDAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO volta ad autorizzare la partecipazione della Commissione ai negoziati per uno strumento internazionale giuridicamente vincolante per la promozione e la tutela dei diritti e della dignità delle persone con disabilità

RELAZIONE

Finalità della presente raccomandazione al Consiglio è autorizzare la Commissione a negoziare nel contesto delle prossime sessioni del comitato speciale delle Nazioni Unite istituito per "esaminare le proposte in vista dell'elaborazione di una convenzione internazionale globale e integrata per la promozione e la tutela dei diritti e della dignità delle persone con disabilità" e condurre tali negoziati per conto della Comunità europea. La competenza della Comunità è basata sull'articolo 13 del trattato CE che conferisce alla Comunità la facoltà di intraprendere iniziative per combattere la discriminazione fondata sugli handicap. La Comunità si è già avvalsa di queste nuove facoltà, in particolare nel settore dell'occupazione e in quello delle condizioni di lavoro.

1. Contesto

Nel corso della storia delle Nazioni Unite (ONU) le questioni legate alle disabilità sono state discusse a più riprese. Due dichiarazioni risalenti agli anni settanta, ossia la Dichiarazione dei diritti delle persone mentalmente ritardate (DRMRP) [1] e la Dichiarazione dei diritti dei portatori di handicap (RDP) [2], sono stati i primi strumenti in cui sono stati espressamente riconosciuti i diritti umani delle persone con disabilità. Benché tali dichiarazioni segnino tappe importanti verso la sensibilizzazione sui diritti dei disabili, esse sono state successivamente oggetto di critiche in quanto basate su un modello medico-assistenziale della disabilità ormai superato.

[1] Adottata con risoluzione dell'Assemblea generale n. 2856 (XXVI) del 20 dicembre 1971, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/ m_mental.htm

[2] Adottata con risoluzione dell'Assemblea generale n.3447 (XXX) del 9 dicembre 1975, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/ 72.htm

Altri due strumenti approvati alla fine degli anni ottanta - la Dichiarazione sui principi di tutela delle persone colpite da malattia mentale e per il miglioramento dell'assistenza nell'ambito della salute mentale" (Principles for the Protection of Persons With Mental Illnesses and the Improvement of Mental Health Care, PPPM) [3] e le Norme standard per le pari opportunità delle persone disabili [4] (Standard Rules on the Equalisation of Opportunities for Persons with Disabilities, StRE) - pongono l'accento sulla parità di opportunità. Tutti questi strumenti sono risultati utili nell'enunciare i diritti all'indipendenza e all'autodeterminazione delle persone con disabilità e hanno contribuito a migliorare la conoscenza degli aspetti attinenti ai disabili delle convenzioni generali sui diritti umani. Essi, tuttavia, non hanno valore vincolante per gli Stati membri delle Nazioni Unite e non prevedono meccanismi di controllo della situazione dei diritti delle persone disabili.

[3] G.A. res. 46/119, 46 UN. GAOR Supp. (No. 49) at 189, UN. Doc. A/46/49 (1991).

[4] Adottate dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite, quarantottesima sessione, risoluzione 48/96, allegato, del 20 dicembre 1993, http://www.un.org/esa/socdev/enable/ dissre00.htm

È in tale contesto che, nel dicembre 2001, il governo del Messico ha presentato la proposta di risoluzione 56/168 in cui si chiede che venga presa in considerazione la possibilità di adottare una convenzione sui diritti umani delle persone con disabilità e si sollecita l'immediata istituzione di un comitato speciale con il compito di "esaminare le proposte in vista dell'elaborazione di una convenzione internazionale globale e integrata per la promozione e la tutela dei diritti e della dignità delle persone con disabilità". Con l'appoggio della Terza Commissione (sugli affari sociali), la risoluzione è stata approvata dall'Assemblea generale dell'ONU [SJ].

Successivamente la Commissione delle Nazioni Unite per lo sviluppo sociale ha adottato una risoluzione, il 21 febbraio 2002, nella quale si esprime parere favorevole alla risoluzione ONU 56/168 relativa a una convenzione internazionale globale e integrata per la promozione e la tutela dei diritti e della dignità delle persone con disabilità. A detta risoluzione ha fatto seguito la risoluzione 2002/61 [5] adottata il 26 aprile 2002 dalla Commissione delle Nazioni Unite sui diritti umani. In seguito il comitato speciale si è riunito nella sua prima sessione dal 29 luglio al 9 agosto 2002.

[5] http://www.unhchr.ch/huridocda/ huridoca.nsf/(symbol)/E.CN.4.RES.2002.61.EN?opendocument

2. Caratteristiche del previsto strumento giuridicamente vincolante

In questa fase non sono ancora state affrontate le questioni legate alla forma e al contenuto dello strumento proposto. Sono in corso discussioni durante le quali potranno essere valutate diverse opzioni.

Riceve crescente consenso l'idea che uno strumento giuridicamente vincolante in materia di disabilità debba, da un lato, integrare e rafforzare la sorveglianza dei diritti dei disabili da parte degli organi preposti a verificare il trattato in base ai sei principali trattati sui diritti umani.

Dall'altro lato, lo strumento giuridicamente vincolante dell'ONU dovrà servire ad adattare l'applicazione dei diritti umani alle persone con disabilità. Esso non sarebbe finalizzato, in primis, a creare nuovi diritti quanto piuttosto a chiarire e conferire maggiore visibilità agli obblighi internazionali vigenti in materia. Esso potrebbe inoltre fornire un chiaro segnale da parte della comunità internazionale e ad essa rivolto e fungere da catalizzatore politico e da strumento educativo per un cambiamento nella modalità di godimento dei diritti da parte delle persone con disabilità.

Alla luce di quanto sin qui esposto, e senza la pretesa di sostituire le discussioni in merito, il dibattito attualmente in corso è incentrato su come assicurare che le persone con disabilità non soffrano discriminazioni nell'accesso o nel godimento dell'intero spettro dei diritti umani esistenti.

Uno strumento chiave per realizzare la parità è il principio di non discriminazione. La parità di accesso ai diritti umani può essere garantita assicurando che le persone con disabilità non siano discriminate per motivi legati al loro handicap. Lo strumento giuridicamente vincolante dovrebbe tutelare le persone con disabilità da discriminazioni che precludono loro l'accesso ai diritti umani e il loro esercizio.

La non discriminazione, nonché la parità di godimento di tutti i diritti umani da parte delle persone con disabilità, rappresenta attualmente il tema dominante e cruciale ai fini del cambiamento di atteggiamento nei confronti della disabilità e delle persone disabili in tutto il mondo. La non discriminazione è intrinseca al principio di parità e si applica tanto alle forme dirette di discriminazione che a quelle indirette.

3. Competenza comunitaria

L'articolo 13 del trattato CE [6], introdotto dal trattato di Amsterdam, conferisce alla Comunità la facoltà di prendere provvedimenti, nell'ambito delle sue competenze, per combattere le discriminazioni fondate, tra gli altri, sull'handicap.

[6] Articolo 13: Fatte salve le altre disposizioni del presente trattato e nell'ambito delle competenze da esso conferite alla Comunità, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, può prendere i provvedimenti opportuni per combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l'origine etnica, la religione o le convinzioni personali, gli handicap, l'età o le tendenze sessuali.

Sulla base di tale competenza il Consiglio ha adottato, il 27 novembre 2000, la "direttiva 2000/78/CE [7] che "stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro". La direttiva vieta qualsiasi discriminazione diretta o indiretta basata su religione o convinzioni personali, handicap, età o tendenze sessuali [8]. Quanto alla disabilità, detta direttiva riconosce che la mancata messa a punto di una soluzione appropriata sul posto di lavoro che tenga conto dei bisogni dei disabili può rappresentare una discriminazione. In termini pratici, occorre prevedere misure appropriate destinate a predisporre il luogo di lavoro in funzione dell'handicap, ad esempio sistemando i locali o adattando le attrezzature, i ritmi di lavoro, ecc. al fine di agevolare l'accesso all'occupazione.

[7] GU L 303, del 2.12.2000, pag. 16.

[8] Le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l'origine etnica sono oggetto di altre direttive.

Secondo quanto disposto dalla direttiva (art. 5), "per garantire il rispetto del principio della parità di trattamento dei disabili, sono previste soluzioni ragionevoli. Ciò significa che il datore di lavoro prende i provvedimenti appropriati, in funzione delle esigenze delle situazioni concrete, per consentire ai disabili di accedere ad un lavoro, di svolgerlo o di avere una promozione o perché possano ricevere una formazione, a meno che tali provvedimenti richiedano da parte del datore di lavoro un onere finanziario sproporzionato. Tale soluzione non è sproporzionata allorché l'onere è compensato in modo sufficiente da misure esistenti nel quadro della politica dello Stato membro a favore dei disabili".

L'obbligo di assicurare l'accesso non consiste nel garantire "misure speciali" alle persone con disabilità, quanto rimuovere le barriere alla loro partecipazione ove ciò rappresenti una soluzione equa. Anziché cercare di conseguire risultati identici per le persone con disabilità, rispetto alle persone non disabili, tale obbligo è volto a garantire che alle persone con disabilità sia concessa una pari opportunità per il conseguimento di tali risultati. Sancendo l'obbligo dell'accesso ragionevole, la direttiva cerca di garantire un accesso equo e un godimento equo dei diritti stabiliti nella direttiva stessa.

Forte dei risultati conseguiti con questo primo utilizzo dell'articolo 13 del trattato, la Commissione ritiene importante che la Comunità europea confermi a livello internazionale la sua strategia complessiva nei riguardi della disabilità, il cui punto centrale è un impegno condiviso da parte di tutti gli Stati membri a combattere la discriminazione fondata su tali basi. La Commissione intende pertanto svolgere un ruolo attivo, per conto della Comunità europea, nel processo di sviluppo di un futuro strumento dell'ONU giuridicamente vincolante volto a promuovere e tutelare i diritti e la dignità delle persone con disabilità e, nel rispetto delle responsabilità e delle competenze degli Stati membri, intende cooperare a stretto contatto con loro nel corso dei negoziati. Sarà inoltre stabilita l'adeguata cooperazione con i futuri Stati membri nel quadro degli accordi transitori per il periodo compreso tra la firma del trattato di adesione e la data di adesione al fine di garantire la graduale integrazione di tali paesi nelle politiche comunitarie e la loro partecipazione al processo di adozione del nuovo acquis.

4. Elementi da prendere in considerazione nel corso dei negoziati per uno strumento giuridicamente vincolante

ALLA LUCE DI QUANTO ESPOSTO IN PRECEDENZA, LA COMMISSIONE RACCOMANDA CHE IL CONSIGLIO DECIDA:

a) che la Comunità partecipi ai negoziati per uno strumento giuridicamente vincolante per la promozione e la tutela dei diritti e della dignità delle persone con disabilità nel forum dell'ONU;

b) che, dato che in ossequio al trattato la Commissione condurrà tali negoziati in nome e per conto della Comunità europea, sia nominato un comitato speciale che assista la Commissione in tale compito;

c) che siano promulgate le direttive di negoziato in allegato.

ALLEGATO

Direttive di negoziato

1. La Commissione assicura che le disposizioni del futuro strumento giuridicamente vincolante per la promozione e la tutela dei diritti e della dignità delle persone con disabilità siano coerenti con la legislazione comunitaria pertinente, in particolare con la direttiva 2000/78/CE del Consiglio che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro, con gli impegni internazionali e con gli obiettivi delle altre politiche comunitarie.

2. La Commissione assicura che la bozza dello strumento giuridicamente vincolante contenga le disposizioni appropriate per consentire alla Comunità di divenirne parte contraente.

3. La Commissione riferisce al Consiglio circa l'esito dei negoziati e in qualsiasi momento durante i negoziati, ove lo ritenga opportuno.

4. La Commissione prende in considerazione le esigenze e le preoccupazioni dei paesi candidati in tale contesto.