[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 23.11.2005

COM(2005) 585 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Terzo pacchetto di misure legislative per la sicurezza marittima nell’Unione europea {SEC(2005) 1496}

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Terzo pacchetto di misure legislative per la sicurezza marittima nell ’Unione europea

(Testo rilevante ai fini del SEE)

La viva emozione provocata dal naufragio del PRESTIGE nel novembre 2002 ha suscitato in tutta Europa un’ondata di solidarietà ed ha spinto le istituzioni e autorità nazionali dell’Unione europea a ribadire il loro fermo impegno a rafforzare la politica di sicurezza marittima avviata dopo l’incidente dell’ERIKA del dicembre 1999.

Nella riunione di Copenhagen del 12 e 13 novembre 2002, poco dopo l’incidente del PRESTIGE, il Consiglio europeo ha espresso soddisfazione per i decisi sforzi realizzati dalla Comunità europea e dall’Organizzazione marittima internazionale (IMO) dopo l’incidente dell’ERIKA per rafforzare la sicurezza marittima e le misure di prevenzione dell’inquinamento; in quella sede il Consiglio europeo ha ribadito la determinazione dell’UE di “adottare tutte le misure necessarie per evitare che tali catastrofi si riproducano”.

Questa determinazione è stata fatta propria dal Parlamento europeo, che nella sua risoluzione sul rafforzamento della sicurezza marittima del 27 aprile 2004 in seguito ai lavori della commissione temporanea sul rafforzamento della sicurezza marittima (MARE)[1], ha confermato la necessità di proseguire il lavoro avviato.

Nella suddetta risoluzione il Parlamento europeo individua come prioritarie una serie di misure concrete e ne raccomanda l’adozione; si tratta di misure intese a rafforzare la sicurezza marittima a livello internazionale e a livello europeo, quali in particolare:

- la creazione di uno “spazio europeo di sicurezza marittima”, che comprenda in particolare la messa al bando delle navi non conformi alla normativa e l’istituzione di un regime di responsabilità esteso a tutta la catena del trasporto marittimo, nonché alle pubbliche autorità responsabili della sicurezza marittima;

- l’istituzione di un quadro di regole operative che permetta di intervenire con maggiore incisività in caso di incidenti e limitarne le potenziali conseguenze, soprattutto attraverso un migliore utilizzo dei luoghi di rifugio;

- miglioramento della copertura dei danni provocati dagli incidenti in mare, tramite prescrizioni più rigorose in tema di assicurazione obbligatoria e di risarcimento;

- rafforzamento della cooperazione e affermazione del principio dell’indipendenza delle indagini a seguito di incidenti marittimi;

- controlli più severi delle navi attraverso la rigorosa osservanza del principio del controllo ad opera dello Stato di approdo e un più intenso monitoraggio dell’operato delle società di classificazione.

Gli incidenti dell’ERIKA e del PRESTIGE hanno effettivamente portato ad un rafforzamento significativo delle norme in materia di sicurezza su scala europea e, in alcuni casi, alla drastica riduzione di alcuni rischi specifici, come quelli inerenti al trasporto dell’olio combustibile pesante nelle petroliere a scafo semplice.

È necessario proseguire ed intensificare il lavoro in questa direzione. Nel rispondere alle esigenze testé descritte occorre tener contro dell’importanza dell’industria marittima per la competitività dell’Europa.

In questo contesto la Commissione propone, all’indomani dei pacchetti “ERIKA I” ed “ERIKA II”[2], un terzo pacchetto di provvedimenti legislativi finalizzati a rafforzare la sicurezza marittima. Questi provvedimenti rientrano integralmente negli obiettivi strategici che la Commissione si è fissata per il periodo 2005-2009[3]. Infatti, nel definire la sua visione “L’Europa nel 2010: un partenariato per il rinnovamento europeo – Prosperità, solidarietà e sicurezza”, la Commissione ha sottolineato che un elemento essenziale della qualità della vita dei suoi cittadini è una politica capace di gestire e ridurre i rischi che minacciano i suoi cittadini, tra cui quelli di incidenti marittimi. Le misure legislative che la Commissione propone oggi rispondono esattamente a questo imperativo.

Infine – ad un livello più generale – questo terzo pacchetto contribuisce a rafforzare la componente “sicurezza” di una politica marittima europea integrata, attualmente in corso di definizione e le cui direttrici saranno indicate nel futuro Libro verde “Politica marittima dell’UE: una visione europea per gli oceani e i mari”. Questa politica integrata si propone di realizzare un giusto equilibrio fra le varie dimensioni delle attività marine ed oceaniche (economica, sociale, ambientale, sicurezza, protezione, sviluppo) in modo da conseguire contemporaneamente vari obbiettivi: preservare le risorse, migliorare la competitività, garantire a lungo termine la crescita e l’occupazione nel settore marittimo.

I. L’UNIONE EUROPEA A FAVORE DI UN TRASPORTO MARITTIMO COMPETITIVO, SICURO E DI QUALITÀ

Ragioni geografiche, storiche ed economiche (la crescente globalizzazione delle correnti commerciali) fanno sì che lo sviluppo economico dell’Unione europea sia strettamente dipendente dal trasporto marittimo. Al riguardo, basta ricordare alcuni dati:

- oltre il 90% del volume di scambi commerciali con l’estero ed oltre il 40% dei suoi scambi interni avviene per via marittima;

- ogni anno entrano nei porti dell’Unione o transitano nelle sue acque costiere quasi un miliardo di tonnellate di petrolio;

- le compagnie di navigazione di proprietà di cittadini dell’Unione europea controllano oltre il 40% della flotta mondiale e una parte essenziale del commercio esterno dell’Unione europea, prima potenza commerciale nel mondo, è trasportata da navi controllate da operatori economici originari dell’Unione;

- il settore marittimo, nel senso più ampio del termine – ivi compresi l’industria delle costruzioni navali, l’industria portuaria, la pesca e le industrie e i servizi a queste collegati (assicurazione, banche, ecc.) – dà lavoro a circa tre milioni di persone nell’UE.

Questi dati sono sufficienti a dimostrare che, per l’Unione europea, è di importanza vitale poter disporre di una flotta e di un settore marittimo competitivi, idonei a garantire il suo futuro economico e a sostenere la sua capacità di azione sulla scena internazionale. Da vari anni l’Unione europea, per sostenere la competitività della sua flotta, ha lanciato una politica attiva che assume forme diverse:

- interventi di natura legislativa e regolamentare, come la disciplina degli aiuti di Stato al settore marittimo, dettata dagli Orientamenti comunitari riveduti nel 2004 e destinati a promuovere in particolare il ritorno del naviglio sotto bandiera europea, presupposto per la fornitura di servizi di migliore qualità e di sicurezza,

- misure di natura contrattuale, come agli accordi marittimi bilaterali ed internazionali che favoriscono l’accesso libero e non discriminatorio degli operatori dell’UE al mercato internazionale dei servizi di trasporto marittimo,

- concessione di aiuti, con particolare riferimento alla rete transeuropea dei trasporti (RTE-T), alla costruzione di infrastrutture portuali, al loro accesso, alla promozione di servizi innovativi tramite il programma Marco Polo e lo sviluppo della ricerca nel settore marittimo.

Il livello di qualità dei servizi marittimi offerti è una leva fondamentale per la competitività del settore. Le misure proposte dalla Commissione in risposta ai drammatici incidenti che hanno visto coinvolte le petroliere in questi ultimi anni vanno viste come interventi finalizzati al rafforzamento di un settore marittimo di qualità; per i migliori operatori tali misure costituiscono un’autentica opportunità per consolidare ulteriormente la loro competitività sul mercato internazionale.

Attraverso questo terzo pacchetto marittimo, la Commissione contribuisce al funzionamento di un settore marittimo trasparente che istituisce gradualmente, al livello sia comunitario, sia internazionale, un mercato in cui tutti gli attori del trasporto marittimo possono operare a parità di condizioni e questo nell’interesse dell’industria europea. Essa vigilerà sulla rigorosa osservanza delle normative vigenti e continuerà a promuovere il processo di reciproco arricchimento che si è instaurato tra la normativa internazionale e la normativa comunitaria che contribuisce parimenti all’istituzione, al livello mondiale, di una concorrenza equa, fattore fondamentale per il mantenimento dei livelli di qualità attualmente raggiunti dalla bandiera europea, attraverso le seguenti iniziative:

- il controllo rigoroso dell’attuazione della legislazione comunitaria sulla sicurezza marittima e della sua concreta applicazione negli ordinamenti nazionali. Per costringere gli Stati membri a ottemperare ai loro obblighi, la Commissione si avvale dei mezzi conferiti dal trattato ed ha avviato procedimenti di infrazione contro gli Stati membri inadempienti. Detti procedimenti hanno, in effetti, già portato alla condanna di vari Stati ad opera della Corte di giustizia;

- il rafforzamento della presenza e della partecipazione attiva della Comunità nelle sedi internazionali.

È intenzione della Commissione proseguire e rafforzare l’applicazione uniforme e rigorosa delle norme internazionali adottate sotto l’egida dell’IMO. La stessa linea sarà seguita rispetto alla normativa adottata dall’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) in sede di rifusione delle convenzioni adottate sotto la sua egida. Nel corso di tale processo l’eccellente cooperazione con le parti sociali ha consentito di realizzare effettivi progressi sulla nuova convenzione che la Commissione intende recepire nell’ordinamento comunitario.

Merita inoltre ricordare che, con l’elaborazione di questo terzo pacchetto legislativo sulla sicurezza marittima, la Commissione ha voluto dare un contributo alla realizzazione degli obiettivi della strategia di Lisbona, e cioè ha inteso migliorare e semplificare certi testi legislativi (come la direttiva sul controllo da parte dello Stato di approdo e la direttiva sulle società di classificazione) che erano stati più volte modificati. Intento della Commissione è soprattutto rendere più chiaro e efficace il quadro normativo comunitario, a tutto vantaggio dei cittadini europei e degli operatori del trasporto marittimo.

Nell’attuazione delle misure in cui si articola questo terzo pacchetto, sarà implicata, laddove opportuno, anche l’Agenzia europea per la sicurezza marittima istituita con regolamento (CE) n. 1406/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio[4] il quale, in effetti, già prevede alcune di queste misure. Altre misure faranno oggetto di una proposta di modifica del regolamento istitutivo dell’Agenzia, che la Commissione conta di presentare nei prossimi mesi.

In conclusione, il consolidamento delle norme, la maggiore efficienza delle amministrazioni marittime, la concentrazione dei controlli sulle navi che presentano più spiccati profili di rischio, l’alleggerimento dei controlli sulle navi con un migliore profilo di rischio sono tutti provvedimenti che concorreranno a rilanciare la competitività del nostro settore. Sicurezza e competitività sono un binomio inscindibile.

II. È NECESSARIO UNO SFORZO PER APPLICARE NORME CHE GIÀ ESISTONO

L’applicazione delle direttive e dei regolamenti comunitari spetta agli Stati membri.

Come ha ribadito il Parlamento europeo nella sua risoluzione del 27 aprile 2004, la legislazione emanata dopo le catastrofi dell’ERIKA e del PRESTIGE ha consentito di prendere provvedimenti che rafforzano la sicurezza della navigazione marittima nelle acque europee; obbiettivo prioritario degli Stati membri è quindi il recepimento immediato ed integrale delle norme europee e la loro rigorosa applicazione.

La Commissione è determinata ad accordare grande priorità alla corretta applicazione, da parte degli Stati membri, della legislazione comunitaria sulla sicurezza marittima. Con l’aiuto dell’Agenzia europea per la sicurezza marittima ha varato un programma specifico per il controllo della conformità e della concreta applicazione della normativa sulla sicurezza marittima nel periodo 2005-2007. L’iniziativa si è già tradotta in un aumento del numero dei procedimenti di infrazione nei confronti degli Stati membri inadempienti. Alla data del 30 settembre 2005 erano in corso di istruzione 68 procedimenti “Sicurezza marittima”, compresi i casi di omessa comunicazione dei provvedimenti attuativi e le denunce presentate dai privati.

Con riguardo ai c.d. pacchetti “ERIKA” si registra un notevole miglioramento per quanto attiene all’attuazione delle direttive (davanti alla Corte di giustizia sono pendenti soltanto tre casi). Viceversa, per quanto attiene ai testi legislativi più recenti, la situazione non è soddisfacente (attualmente sono in corso 31 procedimenti di infrazione). Inoltre, la Commissione non nasconde le sue preoccupazioni in ordine alla qualità dei provvedimenti nazionali di attuazione, in particolare quelli che recepiscono le direttive sul controllo dello Stato di approdo e sugli impianti di conferimento dei rifiuti: in rapporto a queste due direttive sono in corso di istruzione 12 procedimenti di infrazione. Sempre con riguardo a queste due direttive sono in corso (ed hanno raggiunto fasi diverse dell’istruzione) 19 procedimenti per carenze nell’applicazione dei provvedimenti attuativi nazionali.

III. NECESSITÀ DI RAFFORZARE LA SICUREZZA MARITTIMA E LA PREVENZIONE DELL’INQUINAMENTO CAUSATO DALLE NAVI

Dopo gli incidenti dell’ERIKA e del PRESTIGE, l’Unione europea reagì all’emergenza istituendo un meccanismo “difensivo” diretto a proteggere l’Europa contro i rischi di incidenti e i rischi di inquinamento. Qualcuno ha anche rimproverato all’UE di aver avuto una reazione più timida di quella degli Stati Uniti i quali, con l’Oil Pollution Act (OPA) del 1990, hanno reagito in modo deciso e unilaterale all’incidente della Exxon Valdez[5]. Critiche del genere disconoscono il fatto che l’Europa non è in una situazione paragonabile a quella degli Stati Uniti. Per l’Europa, il problema fondamentale è costituito dal transito, fuori della zona soggetta alla giurisdizione degli Stati membri, di navi a rischio che battono bandiera di paesi extracomunitari; questo flusso di traffico rappresenta ben 200 000 000 t di greggio e altri prodotti petroliferi[6] che transitano ogni anno al largo delle nostre coste, senza che alcun controllo venga effettuato in un porto dell’Unione.

Tuttavia, l’insicurezza del trasporto marittimo ha origini più profonde, riconducibili alle sue caratteristiche intrinseche e alle sue modalità di funzionamento. Solo una politica più incisiva consentirà di modificare realmente la situazione e di ristabilire durevoli condizioni di sana concorrenza per gli operatori che rispettano le norme internazionali.

Il rafforzamento – a livello internazionale e regionale – delle norme in tema di sicurezza marittima riveste la massima importanza per una serie di ragioni.

- Tutti i dati disponibili dimostrano che le navi non a norma e le bandiere di comodo continuano a prosperare. Secondo recenti dati dell’OCSE, il 10-15% della flotta mondiale (pari a 5 000 - 7 500 navi) non rispetta le norme internazionali di sicurezza.

- Va anche ricordato che dalle statistiche del memorandum di Parigi[7] risulta che le ispezioni delle navi[8] hanno accertato un aumento delle carenze, con particolare riferimento all’aspetto umano e alla gestione delle unità[9]. Questi dati sottolineano ancora una volta che, al di là delle pur legittime preoccupazioni per i rischi ambientali, non si deve dimenticare il pesante tributo di vite pagato dai marinai all’insicurezza sui mari.

- Gli scambi per via marittima di merci extra-UE sono aumentati, negli ultimi cinque anni, sia in volume che in valore. L’Europa continua a veder passare lungo le sue coste la più alta densità di navi, e ciò anche se il numero di navi puramente in transito è diminuito con il recente ampliamento. Soprattutto, va sottolineato che sono stati creati nuovi corridoi marittimi: per esempio, la Russia ha costruito imponenti terminali petroliferi che hanno determinato una crescita rapida e spettacolare del traffico marittimo nel Golfo di Finlandia. Nel 2000, nel Golfo di Finlandia sono transitate circa 40 milioni di tonnellate di greggio e di prodotti petroliferi e si prevede che questo volume raggiungerà i 100-120 milioni di tonnellate entro il 2010.

- Anche il rischio di inquinamento del Mediterraneo provocato dalle navi provenienti dal Mar Nero continua a suscitare forti preoccupazioni. Basti pensare che nel 2002 per lo stretto del Bosforo sono transitate 7 400 petroliere che trasportavano 122 milioni di tonnellate di petrolio; e i rischi di inquinamento rischiano di aggravarsi con il previsto aumento della produzione petrolifera della regione del Mar Caspio: nell’ipotesi che tutti i progetti di ampliamento o di nuova costruzione di oleodotti vengano realizzati, la capacità media di esportazione del petrolio del Caspio fino ai terminali del Mar Nero passerebbe nel 2015 a 2,4 milioni di barili al giorno. Questo trend , che preoccupa sia i paesi del nord Europa sia i paesi del Mediterraneo dimostra che è necessario sviluppare e intensificare il capitolo “sicurezza marittima” del dialogo tra la Comunità e i paesi vicini, con particolare riferimento all’istituzione dello Spazio economico comune tra l’UE e la Russia, senza dimenticare il dialogo instaurato dalla Politica europea di vicinato[10] che fissa un quadro per le relazioni tra l’Europa allargata e i paesi vicini. Nell’applicare questa strategia sono stati conclusi specifici piani di azione con i paesi partner del Mar Nero e del Mediterraneo, piani che contemplano varie misure volte a intensificare la cooperazione nel settore delle politiche della sicurezza marittima e a rendere più efficace l’applicazione delle norme relative allo Stato di approdo e di bandiera.

- Gli audit effettuati dalla Commissione sulle società di classificazione riconosciute nella Comunità hanno messo in evidenza la necessità di proseguire con maggiore incisività nella direzione intrapresa in modo da garantire che la sicurezza delle navi venga verificata in permanenza sulla base delle norme più elevate.

- Infine, va rilevato come le convenzioni internazionali offrano agli operatori marittimi la possibilità di limitare la loro responsabilità. Si tratta di un privilegio che si riscontra raramente in altri settori dell’industria e che può portare a deresponsabilizzare i soggetti che operano nel settore del trasporto marittimo. Gli sforzi fatti in alcune sedi per aumentare i massimali di indennizzo delle vittime non sono sufficienti, anche se va riconosciuto che l’innalzamento del massimale FIPOL[11] da 240 a 900 milioni di euro, per iniziativa della Commissione, rappresenta un notevole miglioramento.

IV. UNA BUONA COOPERAZIONE TRA LA COMUNITÀ E LE ISTANZE INTERNAZIONALI

La Commissione riconosce pienamente il valore aggiunto di un’azione a livello internazionale per la sicurezza marittima. L’azione internazionale è in genere preferibile alle iniziative assunte a livello regionale quando consente di conseguire gli obbiettivi legittimi della Comunità. È auspicabile una più intensa cooperazione tra le istituzioni comunitarie, gli Stati membri e gli organismi internazionali (IMO). Purtroppo, nonostante il suo allargamento ad altri Stati, l’Unione europea non gode, sul piano internazionale, di un’influenza pari alle dimensioni della sua flotta e all’importanza dei suoi interessi marittimi. Questa situazione è dovuta al fatto che l’Unione europea non gode di alcuno status in seno all’IMO. Di conseguenza, la Commissione condivide pienamente l’auspicio – espresso dal Parlamento europeo nella risoluzione “MARE” – che il Consiglio dei ministri solleciti l’adesione dell’Unione europea all’IMO, come la stessa Commissione aveva proposto nel 2002.

Conclusione

Il terzo pacchetto “Sicurezza marittima” si fonda su un complesso coerente di misure le cui singole componenti sono interdipendenti. Queste misure traducono in pratica le richieste avanzate dal Parlamento europeo, dal Consiglio europeo e dai ministri riuniti nel Consiglio “Trasporti” o in seno alla Conferenza interministeriale di Vancouver del novembre 2004 sul controllo delle navi da parte dello Stato di approdo.

Sono richieste che vanno al di là di una pura e semplice reazione ad un singolo incidente in mare, in quanto nascono dall’esigenza di riformare in profondità le prassi attualmente vigenti nel trasporto marittimo e a mettere in risalto – come ha detto il Parlamento europeo nella sua risoluzione del 27 aprile 2004 – la necessità di una politica europea del mare, globale e coerente, destinata a creare uno spazio europeo per la sicurezza marittima. Inoltre, questo nuovo pacchetto legislativo, come i due che l’hanno preceduto, contribuirà a realizzare gli obiettivi della Strategia tematica per la tutela dell’ambiente marino prescritta dal Sesto programma d’azione per l’ambiente.

Le misure contenute in questo terzo pacchetto concorrono a realizzare questo obiettivo e vanno ad integrarsi in una politica organica tesa a valorizzare un trasporto marittimo efficiente e di qualità, rispettoso dell’ambiente e degli uomini. Gli sforzi profusi dall’Unione europea, dalle autorità nazionali e dall’industria per promuovere un trasporto marittimo sostenibile ed economicamente vitale andranno a tutto vantaggio degli operatori che rispettano le norme di sicurezza. Il terzo pacchetto crea quella par condicio sul piano della concorrenza di cui il nostro settore marittimo, che fornisce un cospicuo contributo alla crescita e alla prosperità dell’Europa, può beneficiare pienamente.

Nel momento in cui l’Unione europea si dota di una politica ambiziosa per lo sviluppo delle “autostrade del mare”[12] occorre anche istituire una cornice normativa chiara e prevedibile, che consenta di realizzare gli investimenti necessari per il loro sviluppo.

[1] http://www.europarl.eu.int/comparl/tempcom/mare/default_en.htm

[2] COM(2000) 142 e COM(2000) 802. I pacchetti ERIKA I e ERIKA II mirano a rafforzare la legislazione vigente in materia di controllo ad opera dello Stato di approdo ma contemplano anche nuove misure, ad es. in tema di ritiro accelerato delle navi a scafo singolo, monitoraggio del traffico, risarcimento dei danni da inquinamento, ed istituiscono l’Agenzia europea per la sicurezza marittima, incaricata di assistere la Commissione e gli Stati membri nell’attuazione della normativa comunitaria.

[3] COM(2005) 12 del 26.1.2005.

[4] GU L 208 del 5.8.2002, pag. 1.

[5] L’avaria della petroliera USA Exxon-Valdez , il 24 marzo 1989, provocò il riversamento di 40 000 tonnellate di greggio sulle coste dell’Alaska.

[6] Questo volume equivale a ¼ delle di tutte le importazioni europee per via di mare. Queste ultime ammontano a 800 000 000 t e rappresentano, da sole, il 90% di tutte le importazioni dell’UE.

[7] http://www.parismou.org

[8] Nel 2003 le carenze riscontrate sono state 72 000 contro meno di 58 000 nel 1998.

[9] Tra il 2001 e il 2003 è stato accertato un aumento del 152% delle carenze in materia di formazione e certificazione della gente di mare ed un aumento del 186% nei sistemi di gestione della sicurezza.

[10] COM(2004) 373 del 12.5.2004.

[11] Convenzione internazionale del 1992 che istituisce il Fondo internazionale per l’indennizzo dei danni provocati dall’inquinamento di idrocarburi (http://en.iopcfund.org/).

[12] Il Libro bianco della Commissione “La politica europea dei trasporti verso il 2010: il momento delle scelte” - COM(2001) 370 - propone di sviluppare le “autostrade del mare” che collegano i porti europei in quanto alternativa reale e competitiva rispetto ai trasporti terrestri.