IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 218/46

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'effettiva applicazione della sorveglianza di bilancio nell'area dell'euro

COM(2010) 524 definitivo

2011/C 218/08

Relatore: Vincent FARRUGIA

Il Consiglio dell'Unione europea, in data 6 dicembre 2010, ha deciso, conformemente al disposto degli articoli 136 e 121 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'effettiva applicazione della sorveglianza di bilancio nell'area dell'euro

COM(2010) 524 definitivo — 2010/0278 (COD).

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 8 aprile 2011.

Alla sua 471a sessione plenaria, dei giorni 4 e 5 maggio 2011 (seduta del 5 maggio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 139 voti favorevoli, 10 voti contrari e 33 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) riconosce che sono necessarie riforme del Patto di stabilità e crescita per affrontare i problemi conseguenti alla crisi del 2008, nonché i problemi di vecchia data già evidenti anche prima della crisi. Inoltre il CESE rileva che il Patto di stabilità e crescita non è riuscito a prevenire e a contenere gli squilibri di bilancio che hanno fonti diverse, tra cui gli squilibri macroeconomici e le carenze nelle pratiche e nella regolamentazione del settore bancario e finanziario.

1.2 Il CESE accoglie favorevolmente la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'effettiva applicazione della sorveglianza di bilancio quale primo passo nella direzione della tanto necessaria riforma, ma al tempo stesso dichiara la necessità di una revisione adeguata degli elementi preventivi e correttivi di questa proposta.

1.3 Il CESE ritiene che le regole di bilancio dovrebbero prendere in attenta considerazione:

— la questione della qualità delle attività di bilancio, in termini di rafforzamento del contributo dei meccanismi di entrate e di spesa alla componente dell'offerta nell'economia,

— il fatto che il miglior modo di garantire la sostenibilità delle posizioni di bilancio e finanziarie consiste nel privilegiare gli approcci preventivi, piuttosto che quelli correttivi,

— il fatto che i meccanismi basati su incentivi hanno molte più probabilità di avere successo di quelli basati soltanto su misure punitive.

Questo punto di vista non sminuisce l'importanza della parte correttiva, che è essenziale per promuovere una disciplina di bilancio.

1.3.1 Si ritiene che questo approccio sia congruente con gli obiettivi della strategia Europa 2020 di una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva.

1.4 Per quanto concerne la parte preventiva e in linea con gli obiettivi indicati nell'Analisi annuale della crescita, il CESE propone che la fissazione di obiettivi numerici per la performance di bilancio sia basata su un sistema duplice con un approccio dall'alto verso il basso e un altro dal basso verso l'alto. L'approccio dall'alto verso il basso sarebbe incentrato sulla fissazione di un obiettivo che determini lo sforzo di risanamento del bilancio necessario per l'intera area dell'euro, mentre l'approccio dal basso verso l'alto implicherebbe la ripartizione di questo sforzo in azioni che spetterebbe ai singoli Stati membri realizzare. Ciò rafforzerebbe, attraverso un approccio formale, gli sforzi della Commissione tesi a focalizzare l'attenzione sulle circostanze specifiche di ciascuno Stato membro nell'applicazione del Patto di stabilità e crescita.

1.5 Nel quadro di questo approccio, le esternalità positive in termini di credibilità che ci si attende da un'unione monetaria possono richiedere che i membri di tale area siano chiamati a realizzare sforzi di risanamento del bilancio coerentemente con la loro dimensione relativa e la loro capacità di compiere questi sforzi.

1.6 Il CESE propone inoltre che l'imposizione di costituire depositi fruttiferi e/o infruttiferi e di ammende sia realizzata in modo che i depositi e le ammende siano direttamente finanziati, innanzitutto, attraverso la correzione delle misure di politica che stanno portando a posizioni di bilancio insostenibili. L'insostenibilità verrebbe determinata attraverso una valutazione degli scostamenti delle voci di entrata e di spesa rispetto al sentiero di convergenza determinato mediante la parte preventiva. Inoltre, il loro valore verrebbe calcolato in rapporto all'entità delle voci di spesa e/o di entrata che possono essere classificate come generatrici dirette dell'insostenibilità della politica di bilancio. Questo approccio favorirebbe il rafforzamento della qualità della politica di bilancio.

1.7 Si propone inoltre che le sanzioni stabilite nel quadro della parte correttiva siano accompagnate da una rigorosa valutazione d'impatto, in modo da monitorare se vi sia un effettivo miglioramento nella qualità della politica di bilancio.

1.8 Per promuovere un equilibrio tra incentivi e misure punitive nella parte correttiva, il CESE propone che lo Stato membro interessato percepisca gli interessi sui depositi infruttiferi quando sia stata raggiunta una riduzione del debito pubblico che è almeno equivalente all'importo degli interessi ed è sostenibile in futuro. Le ammende, invece, sarebbero destinate al meccanismo europeo di stabilità.

1.9 Il CESE ritiene che una corretta riforma della sorveglianza di bilancio rappresenterà una pietra angolare per rafforzare la governance e ripristinare la credibilità nell'area dell'euro.

2. Effettiva applicazione della sorveglianza di bilancio nell'area dell'euro

2.1 La crisi finanziaria ed economica mondiale del 2008 ha portato a un brusco aumento dei disavanzi di bilancio e del debito, i quali hanno acuito i timori di più lungo termine sulla sostenibilità dei bilanci. I risultati di bilancio non uniformi fatti registrare dagli Stati membri, con la reale possibilità di un'insolvenza sul debito in alcuni casi, associata all'assenza di un sufficiente coordinamento di bilancio e di meccanismi compensativi, rappresentano un'altra grande sfida. Questi timori sono accentuati dalle carenze nel sistema finanziario, nel sistema bancario e nelle infrastrutture di regolamentazione, nonché dalle relative possibilità di insolvenze.

2.2 Il Patto di stabilità e crescita, che è un quadro di regole per il coordinamento delle politiche di bilancio nazionali nell'Unione economica e monetaria, è stato specificamente istituito per garantire la disciplina di bilancio, ma la recente esperienza ha rivelato le persistenti lacune e debolezze nel sistema, le quali potrebbero seriamente compromettere la stabilità dell'euro. Ciò ha stimolato un dibattito sull'importanza della governance economica dell'UE (1), sulla base del quale nel settembre 2010 la Commissione ha presentato un pacchetto legislativo composto di sei comunicazioni. Il pacchetto comprende:

— il rafforzamento del Patto di stabilità e crescita per mezzo di una definizione prudente della politica di bilancio (2),

— la prevenzione e la correzione di squilibri macroeconomici (3),

— la creazione di quadri di bilancio nazionali di qualità (4) e

— un'applicazione più rigorosa delle norme (5).

2.3 Il presente parere è specificamente incentrato sull'applicazione delle norme stabilite nella proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'effettiva applicazione della sorveglianza di bilancio nell'area dell'euro (6). Va inoltre segnalato che il CESE sta attualmente elaborando un parere in merito alla proposta di regolamento sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici (COM(2010) 527 definitivo) (7).

3. Contesto

3.1 Lo strumento fondamentale per il coordinamento e la sorveglianza della politica di bilancio nell'area dell'euro è il Patto di stabilità e crescita, che attua le disposizioni del Trattato sulla disciplina di bilancio. Il Consiglio europeo del giugno 2010 ha convenuto sull'urgente necessità di rafforzare il coordinamento delle politiche economiche e a tal fine ha deciso di:

(i) rafforzare sia la parte preventiva che la parte correttiva del Patto di stabilità e crescita, anche con sanzioni, e tenendo debitamente conto della situazione particolare degli Stati membri dell'area dell'euro;

(ii) attribuire, nella sorveglianza di bilancio, un ruolo molto più preminente al livello e all'andamento del debito e alla sostenibilità complessiva;

(iii) garantire che tutti gli Stati membri abbiano regole di bilancio nazionali e quadri di bilancio a medio termine in linea con il Patto di stabilità e crescita;

(iv) assicurare la qualità dei dati statistici.

3.2 Per quanto concerne l'effettiva applicazione della sorveglianza di bilancio nell'area dell'euro, la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio è tesa ad apportare ulteriori modifiche ai regolamenti (CE) n. 1466/97 e (CE) n. 1467/97, che sono alla base del Patto di stabilità e crescita (8). In particolare, il regolamento proposto punta a dare sostanza alla parte preventiva e a rafforzare la parte correttiva del Patto di stabilità e crescita.

3.2.1 In relazione alla parte preventiva, il regolamento proposto stabilisce che l'attuale obiettivo di medio termine indicato nei programmi di stabilità e convergenza e il requisito di convergenza annuale pari allo 0,5 % del PIL verranno mantenuti, ma saranno resi operativi attraverso l'introduzione di un nuovo principio per la definizione di una politica di bilancio prudente. Questo principio, nei termini della proposta, stabilisce che l'incremento annuale della spesa non dovrebbe superare un tasso prudente di crescita a medio termine del PIL, a meno che tale superamento non sia compensato da aumenti delle entrate pubbliche oppure a meno che riduzioni discrezionali delle entrate non siano controbilanciate da tagli della spesa. In caso di scostamenti rispetto a una definizione prudente della politica di bilancio, la Commissione adotterà una raccomandazione sostenuta da un meccanismo volto a garantirne il rispetto, sulla base dell'articolo 136 del Trattato, attraverso l'imposizione dell'obbligo di costituire un deposito fruttifero pari allo 0,2 % del PIL.

3.2.2 La parte correttiva è legata all'obbligo, per gli Stati membri dell'area dell'euro, di evitare disavanzi e un debito eccessivi, in rapporto a una soglia numerica del 3 % del PIL per il disavanzo e del 60 % del PIL per il debito, ma è considerato accettabile anche un sufficiente avvicinamento al criterio del debito.

3.2.2.1 La proposta della Commissione riconosce che privilegiare il saldo di bilancio annuale può portare a dare un'attenzione eccessiva a considerazioni di breve termine e che il debito meriti più considerazione quale indicatore della sostenibilità di bilancio a lungo termine.

3.2.2.2 Nella parte correttiva, il regolamento proposto stabilisce che l'applicazione verrebbe rafforzata attraverso l'introduzione di una nuova serie di sanzioni finanziarie per gli Stati membri dell'area dell'euro, le quali sarebbero applicate in una fase più precoce del processo e secondo un approccio graduale. La costituzione di un deposito infruttifero pari allo 0,2 % del PIL verrebbe imposta al momento della decisione di aprire una procedura per disavanzi eccessivi. In caso di mancato rispetto, il deposito sarà convertito in un'ammenda.

3.2.3 La Commissione propone che gli aspetti operativi della parte preventiva e di quella correttiva siano decisi attraverso una procedura di voto al contrario (reverse voting), in base alla quale la Commissione rivolgerebbe una raccomandazione al Consiglio tesa a imporre a uno Stato membro la costituzione del deposito. Questa raccomandazione sarà applicabile a meno che il Consiglio non decida il contrario con voto a maggioranza qualificata entro dieci giorni dalla presentazione della raccomandazione da parte della Commissione.

3.2.4 Il regolamento proposto dalla Commissione stabilisce che il Consiglio può ridurre l'ammontare del deposito all'unanimità, oppure sulla base di una proposta specifica della Commissione giustificata da circostanze eccezionali o di una richiesta motivata dello Stato membro. Per quel che concerne la parte preventiva, una volta che il Consiglio abbia accertato che lo Stato membro interessato ha affrontato la situazione, il deposito verrà restituito, con gli interessi maturati, allo Stato membro. Nel caso della parte correttiva, il regolamento proposto dalla Commissione stabilisce che il deposito infruttifero verrà restituito dopo la correzione del disavanzo eccessivo, mentre gli interessi maturati sul deposito e le ammende riscosse saranno distribuiti tra gli Stati membri dell'area dell'euro che non presentano un disavanzo eccessivo e che non sono oggetto di una procedura per squilibri eccessivi.

3.2.5 La proposta è avanzata nel quadro di una richiesta più generale di una valutazione macroeconomica più ampia che includa la determinazione degli squilibri strutturali che esercitano un impatto negativo sulla competitività. A questo fine, sono state pubblicate due proposte di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, una sulle misure esecutive per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi nell'area dell'euro (9) e l'altra sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici (10).

3.3 Un'effettiva sorveglianza di bilancio a livello dell'area dell'euro ha bisogno di essere completata da un'attenzione ai quadri di bilancio nazionali.

3.4 Queste proposte rientrano in una più ampia riforma della governance economica stimolata dagli obiettivi stabiliti nella strategia Europa 2020. Si prevede l'integrazione del coordinamento delle politiche economiche, compresa la sorveglianza della posizione di bilancio mediante il rispetto delle norme di bilancio e delle riforme strutturali, nel «semestre europeo», un periodo di tempo durante il quale le politiche di bilancio e strutturali degli Stati membri saranno passate al vaglio al fine di individuare incoerenze e squilibri emergenti e di rafforzare il coordinamento durante la preparazione delle principali decisioni di bilancio (11).

4. Osservazioni generali

4.1 Sono necessarie riforme al Patto di stabilità e crescita per affrontare non solo le debolezze che sono divenute evidenti a causa della crisi eccezionale del 2008, ma anche i problemi che erano emersi prima della crisi.

4.2 Per vari anni prima della crisi, infatti, alcuni Stati membri dell'area dell'euro hanno presentato disavanzi di bilancio superiori al valore di riferimento del 3 % e crescenti rapporti debito pubblico/PIL (12). Lo scoppio della crisi economica e finanziaria ha provocato un notevole aggravamento della posizione di bilancio, tale da lasciare prevedere un disavanzo medio nell'area dell'euro pari al 6,3 % del PIL alla fine del 2010, mentre si prevede che il rapporto debito pubblico/PIL raggiunga l'84,1 % (13). Il Patto di stabilità e crescita non era concepito per prevenire tali squilibri, che in molti casi si sono verificati a causa di gravi tensioni nel più vasto contesto macroeconomico e finanziario.

4.3 Ci sono due principali osservazioni di cui occorre tenere conto in rapporto al Patto di stabilità e crescita. La prima riguarda i miglioramenti che possono essere apportati al meccanismo per l'applicazione delle regole. La seconda concerne l'eccessiva dipendenza dal criterio del disavanzo di bilancio associato a una limitata considerazione per il debito. L'applicazione del Patto di stabilità e crescita non ha tenuto conto in misura sufficiente del ciclo economico.

4.3.1 Per quanto attiene al rispetto della normativa, una serie di paesi ha continuato nel corso degli anni a violare i criteri del disavanzo e del debito. L'assenza di sanzioni ha portato a un comportamento di bilancio che non solo ha ignorato la sostenibilità di bilancio a livello di Stato membro, ma non ha neppure tenuto conto dell'impatto di un comportamento di bilancio insostenibile da parte di un solo Stato membro sull'intera unione monetaria. La mancata applicazione delle regole nel passato ha indebolito il Patto di stabilità e crescita e intaccato la sua credibilità.

4.3.1.1 Le riforme della parte preventiva e di quella correttiva del Patto, sostenute da una nuova serie di sanzioni finanziarie più pesanti, dovrebbero affrontare questa carenza. Rimane tuttavia da vedere in quale misura verrà realizzata un'applicazione credibile delle regole.

4.3.1.2 Per un verso, si può affermare che questa volta le conseguenze di un pacchetto inefficace sarebbero enormi. Più che mai, il mercato finanziario mostrerà maggiore cautela nei confronti degli Stati membri dell'area dell'euro e terrà sotto osservazione gli equilibri di bilancio e macroeconomici. Un'applicazione non credibile delle regole sarebbe segno del fallimento del Patto di stabilità e crescita e, di conseguenza, comprometterebbe seriamente la stabilità dell'area dell'euro.

4.3.1.3 Al tempo stesso, bisogna tenere conto del fatto che le proposte per una sorveglianza rafforzata vengono avanzate sulla scia di una crisi senza precedenti nel cui contesto la crescita economica rimane debole. I governi sono dovuti intervenire attraverso iniezioni di capitale nelle banche per impedire il crollo totale del sistema finanziario e anche per contenere i costi economici e sociali della crisi.

4.3.2 Per quanto concerne l'eccessiva dipendenza dal criterio del disavanzo, va notato che la revisione del Patto di stabilità e crescita del 2005 ha cercato di spostare l'attenzione verso i disavanzi strutturali per tenere conto della situazione ciclica di ogni Stato membro. Tale attenzione non ha tuttavia tenuto conto della disciplina di bilancio in un'ottica di lungo termine. Il maggior rilievo dato al criterio del debito affronterà in parte questa carenza.

4.3.2.1 Ad ogni modo, il meccanismo deve tenere conto delle ragioni alla base dell'accumulazione del debito. Il finanziamento con ricorso al debito di progetti di investimenti pubblici in linea capitale con un alto tasso di rendimento economico e sociale non può essere considerato alla stessa stregua del finanziamento della spesa, che produce un basso tasso di rendimento.

4.3.2.2 Inoltre, anche se la riforma dei meccanismi di sorveglianza dovrebbe prendere in considerazione le caratteristiche specifiche di ciascuno Stato membro - come la composizione del debito, i rischi legati alla sua struttura, l'indebitamento del settore privato e le passività connesse all'invecchiamento della popolazione -, è altresì importante operare una distinzione tra debito estero e debito nazionale, nella misura in cui quest'ultimo contribuisce alla stabilità macroeconomica.

4.3.2.3 Un'altra critica al meccanismo di sorveglianza è legata all'accento posto su specifici valori di riferimento, che sono essenzialmente arbitrari (14). Ciononostante, vi è riconoscimento del fatto che l'approccio basato su un valore di riferimento ha pregi importanti in quanto semplifica, è trasparente e facilita la governance.

4.3.2.4 Per un verso, gli scostamenti dei singoli Stati membri da tali valori di riferimento indicano in che misura la convergenza nell'UE sia a tutt'oggi di difficile realizzazione. Una rapida convergenza tra gli Stati membri è auspicabile e la recente attenzione riservata dal Consiglio europeo a questo aspetto è appropriata. D'altro canto, ciò richiede un attento equilibrio, a livello nazionale, tra il necessario impegno a una disciplina di bilancio e le specifiche necessità per la ristrutturazione, l'investimento e la crescita, che possono aver bisogno di essere sostenute attraverso interventi di bilancio.

4.4 È importante ribadire che la sostenibilità di bilancio non può essere presa in considerazione indipendentemente dagli squilibri macroeconomici. Di conseguenza, una sorveglianza macroeconomica più ampia per monitorare la correzione degli squilibri è ampiamente giustificata.

4.5 La spinta alla creazione di quadri di bilancio nazionali a complemento del Patto di stabilità e crescita riposa sul riconoscimento del fatto che la disciplina di bilancio è sì una questione d'interesse comune per gli Stati membri dell'area dell'euro, ma la potestà legislativa in materia di politica bilancio risiede a livello nazionale.

4.5.1 In quale misura possa essere adottato un approccio più decentrato alla disciplina di bilancio può dipendere, da un lato, da cambiamenti rilevanti al Trattato che limitino l'interesse nazionale a favore degli interessi comuni e, dall'altro, anche da un dispositivo più flessibile a livello di accordo dello Stato membro. A meno che non vengano introdotte queste modifiche, l'interesse nazionale può tendere a prevalere sugli interessi comuni, a prescindere dalla validità di questi ultimi (15). È quindi importante considerare il ruolo che le norme sulla responsabilità di bilancio a livello nazionale possono svolgere nel sostenere la disciplina di bilancio, in quanto l'efficace attuazione di tali norme può servire da sprone alla promozione della sostenibilità di bilancio in tutta l'area dell'euro.

5. Osservazioni specifiche

5.1 Anche se gli obiettivi del regolamento proposto - basati sul rafforzamento del Patto di stabilità e crescita attraverso la creazione di strumenti volti a un'effettiva applicazione delle norme - meritano un plauso, esistono dei dettagli specifici riguardanti la parte preventiva e quella correttiva del Patto che il CESE ritiene debbano essere riconsiderati.

5.2 L'obiettivo di spesa indicato nella parte preventiva, basato su un tasso prudente di crescita a medio termine del PIL, non tiene conto delle differenti voci della spesa pubblica, anche se un obiettivo di spesa totale è utile ai fini della semplicità e per facilitare la governance. Ciò vale anche per le regole di bilancio, che sono incentrate solamente su indicatori generali, come il criterio del disavanzo e quello del debito. Questi criteri non tengono conto della crescita dell'offerta di lungo termine favorita da certe categorie di spesa pubblica, né dello sviluppo qualitativo della spesa di bilancio e dei meccanismi di generazione delle entrate in generale.

5.2.1 Di conseguenza, occorre porre l'accento sulla qualità delle finanze pubbliche attraverso una valutazione della composizione e dell'efficienza della spesa pubblica. Ciò può valere in particolare per gli investimenti in capitale umano attraverso la spesa per l'istruzione e la salute, per la ricerca e lo sviluppo, per l'infrastruttura pubblica e per lo sviluppo istituzionale (16) (17). Si propone quindi di escludere questo tipo di spesa dal tetto di spesa, specialmente quando esso è rappresentato da spese che sono finanziate da programmi di finanziamento dell'UE e dalle corrispondenti voci di cofinanziamento nazionali. Per preservare la qualità della spesa sociale, potrebbero essere esclusi anche gli elementi non discrezionali dei sussidi di disoccupazione. Inoltre, la realizzazione degli obiettivi di bilancio deve essere pienamente in linea con il raggiungimento degli obiettivi della strategia Europa 2020 incentrati su una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva, i quali potrebbero richiedere maggiori spese pubbliche (18).

5.2.2 Oltre a ciò, affinché il regolamento non sia avvolto nell'incertezza, il CESE propone una definizione chiara dei termini «politica di bilancio prudente», «tasso prudente di crescita a medio termine» e «circostanze eccezionali».

5.3 Il meccanismo per l'applicazione delle regole non dovrebbe essere innescato solamente da scostamenti rispetto ai valori numerici, ma piuttosto da considerazioni più generali: ad esempio, anche le condizioni economiche, politiche e sociali esistenti in uno Stato membro andrebbero considerate. Questa proposta non intende diluire il meccanismo preventivo, ma piuttosto permettere di tener conto di considerazioni specifiche riguardanti gli Stati membri dell'area dell'euro. In effetti, ciò è in linea con il regolamento proposto in materia di squilibri macroeconomici in base al quale, su segnalazione del meccanismo di allerta, viene realizzata un'analisi approfondita sullo Stato membro interessato.

5.4 Il CESE propone inoltre che l'imposizione di costituire depositi fruttiferi e/o infruttiferi e di ammende sia in ogni caso realizzata in modo che i depositi e le ammende siano direttamente finanziati attraverso la correzione delle misure di politica all'origine di una posizione di bilancio imprudente e insostenibile, determinata sulla base degli scostamenti dalle disposizioni della parte preventiva. Inoltre, il loro valore verrebbe calcolato in rapporto all'entità delle voci di spesa e/o di entrata che possono essere classificate come generatrici dirette dell'insostenibilità della politica di bilancio. Un approccio di questo tipo eviterebbe il rischio che i depositi e le ammende fossero finanziati a valere sulla spesa pubblica che genera un alto tasso di rendimento. Pur riconoscendo che l'identificazione di un comportamento insostenibile non è impresa semplice, bisognerebbe compiere degli sforzi per giungere all'elaborazione di definizioni chiare e valide dal punto di vista operativo che possano risultare utili in questo contesto.

5.4.1 Inoltre, è fondamentale che il deposito venga restituito solo dopo che lo Stato interessato abbia assunto l'impegno di devolvere questi fondi a una spesa produttiva. A questo proposito, l'utilizzo di analisi costi/benefici simili a quelle utilizzate nell'allocazione del fondo di coesione e dei fondi strutturali (19) potrebbe essere giustificato.

5.5 Inoltre, bisogna tener debitamente conto delle implicazioni dell'applicazione delle regole, in base alle quali sarebbero imposte la costituzione di un deposito infruttifero e una sanzione in un momento in cui il quadro economico e sociale dello Stato membro interessato può essere considerato vulnerabile. Di conseguenza, qualsiasi raccomandazione che la Commissione avanzi per far scattare la parte correttiva della procedura dovrebbe essere soggetta a una valutazione d'impatto per fornire informazioni sul modo in cui l'applicazione di tale parte condurrà effettivamente a miglioramenti della qualità della politica di bilancio all'interno dei singoli Stati membri interessati e nell'area dell'euro in generale. È importante che l'applicazione non generi più difficoltà di quelle che cerca di risolvere.

5.6 L'articolo 7 del regolamento riguarda la distribuzione degli interessi e delle ammende riscosse dalla Commissione in proporzione alla quota del reddito nazionale lordo degli Stati membri dell'area dell'euro che non sono soggetti a una procedura per disavanzo o squilibrio eccessivi. Al riguardo, il sistema di distribuzione può causare all'interno dell'unione monetaria squilibri maggiori, che possono portare a differenze più ampie tra gli Stati membri dell'area dell'euro contravvenendo ai requisiti dell'unione monetaria.

5.7 Per promuovere un equilibrio tra incentivi e misure punitive nella parte correttiva, il CESE propone che lo Stato membro interessato percepisca gli interessi sui depositi infruttiferi quando sia stata raggiunta una riduzione del debito pubblico che è almeno equivalente all'importo degli interessi ed è sostenibile in futuro. Le ammende, invece, sarebbero destinate al meccanismo europeo di stabilità.

5.8 La premessa alla base di questa proposta è che il Patto di stabilità e crescita dovrebbe servire da incentivo volto a promuovere un comportamento sostenibile, piuttosto che servire da meccanismo strettamente punitivo.

5.9 Anche se si riconosce che l'obiettivo del perseguimento di una fondamentale convergenza economica e di bilancio deve essere basato su obiettivi comuni, si sostiene che un obiettivo unico valido per tutti può aver bisogno di essere applicato in maniera flessibile nello stimare la sostenibilità di bilancio nel brevissimo termine, almeno finché non è stata raggiunta una sufficiente convergenza economica fondamentale tra gli Stati, anche in considerazione del modo asimmetrico in cui il recente episodio recessivo ha influito sui differenti Stati membri.

5.9.1 È inoltre importante creare condizioni quadro grazie alle quali i singoli Stati membri possano beneficiare delle esternalità positive in termini di credibilità che ci si attende dall'esistenza di una grande area monetaria. Si può pertanto ritenere che gli Stati sarebbero chiamati a realizzare sforzi di risanamento del bilancio coerentemente con la loro dimensione relativa all'interno dell'area monetaria e la loro capacità di compiere questi sforzi, in modo che l'obiettivo generale comune per l'area dell'euro sia raggiunto in maniera omogenea. Di questo approccio beneficerebbero direttamente tutti gli Stati attraverso la credibilità economica che si afferma nell'area nel suo insieme e specialmente nella definizione della politica degli Stati con i migliori risultati.

5.9.2 L'efficacia di un approccio di questo tipo dipende fortemente dal meccanismo di sorveglianza proposto dalla Commissione, il quale dovrebbe garantire che gli Stati in ritardo stiano compiendo tutti gli sforzi possibili per raggiungere la convergenza a una velocità ottimale. È anche necessario prestare un'attenzione costante a una corretta misurazione statistica e far sì che le statistiche e le relazioni vengano migliorate in una forma che garantisca la tempestiva disponibilità di dati affidabili.

5.9.3 Di conseguenza il CESE propone che, nel brevissimo termine e fino al raggiungimento di una convergenza economica sufficiente tra i vari Stati membri, venga utilizzato un duplice sistema, con un approccio dall'alto verso il basso e uno dal basso verso l'alto, per rafforzare e completare gli sforzi attualmente in corso tesi a ripristinare la sostenibilità di bilancio nell'area dell'euro attraverso l'introduzione dei necessari elementi di flessibilità in un modo pianificato e ben regolato.

5.9.4 L'approccio dall'alto verso il basso è basato sulla fissazione di un obiettivo per l'intera area che determini lo sforzo di risanamento del bilancio necessario a quel livello. Il raggiungimento di un obiettivo di questo tipo rafforza la credibilità dell'area dell'euro in generale e tutti i singoli Stati ne beneficerebbero. L'approccio dal basso verso l'alto implicherebbe la ripartizione dello sforzo che l'intera area dovrebbe compiere in azioni che spetta ai singoli Stati membri realizzare. La ripartizione terrebbe conto di vari criteri economici oggettivi, come lo stato di sviluppo, il fabbisogno di investimenti, la portata della riforma delle pensioni e delle riforme strutturali, la qualità delle finanze pubbliche e l'efficienza dei sistemi fiscali. Inoltre, questo approccio eviterebbe che un approccio eccessivamente restrittivo al Patto di stabilità e crescita comprometta in modo permanente la crescita nel caso di certi Stati.

5.9.5 Questo approccio da un lato introdurrebbe un elemento di solidarietà giustificabile tra tutti gli Stati membri dell'area dell'euro mentre, dall'altro, costituirebbe un primo passo verso un miglior coordinamento e una migliore integrazione di bilancio. In presenza di una sufficiente convergenza economica fondamentale, la ripartizione dello sforzo tra gli Stati membri secondo un approccio dal basso verso l'alto equivale a una situazione in cui i differenti Stati perseguono obiettivi numerici comuni. Nel frattempo, la necessaria flessibilità non verrebbe più applicata in modo differenziato per Stato - come è spesso successo in passato - su basi apparentemente ad hoc e forse non giustificabili, ma rientrerebbe in un sistema coerente e omogeneo teso a realizzare i necessari sforzi di risanamento del bilancio a livello dell'area dell'euro. Questo approccio potrebbe contribuire molto a sostenere la credibilità nel sistema.

5.9.6 Un approccio di questo tipo è di natura simile a quello adottato nella fissazione degli obiettivi per la strategia Europa 2020, in base alla quale gli Stati membri stabiliscono i propri obiettivi nazionali coerentemente con gli obiettivi generali stabiliti per l'UE. Infatti l'Allegato 1 dell'Analisi annuale della crescita, che presenta obiettivi provvisori che variano in funzione dello Stato membro considerato, fa riferimento al fatto che un elemento importante della strategia consiste nella fissazione, da parte di ogni Stato membro, del rispettivo livello di ambizioni in rapporto agli obiettivi generali della strategia Europa 2020. Da più parti si sostiene che tali obiettivi hanno una maggiore probabilità di essere rispettati, visto il dibattito politico interno necessario per la loro fissazione nel cui ambito gli obiettivi sono stabiliti tenendo conto delle posizioni di partenza e di considerazioni di ordine nazionale. In tale contesto, si può anche proporre di fissare precisi periodi di transizione nel quadro di un calendario realistico di risanamento per gli Stati che hanno bisogno di compiere sforzi di risanamento particolarmente considerevoli.

5.9.7 L'approccio proposto non equivale a una diluizione del meccanismo preventivo presentato nella proposta della Commissione, in quanto è basato sulla convergenza a lungo termine verso gli stessi obiettivi numerici da parte di tutti gli Stati membri dell'area dell'euro. Esso è tuttavia volto a stabilire un quadro formale che giustifichi le differenti velocità di convergenza a livello dei singoli Stati membri dell'area dell'euro, con lo stesso intento degli approcci specifici per ciascuno Stato proposti dalla stessa Commissione. Ciò può anche essere considerato un mezzo importante per rafforzare la credibilità del sistema attraverso la formale inclusione della flessibilità nei piani di convergenza specifici per ciascuno Stato.

5.10 Infine, è importante rilevare che il dialogo sociale ha un ruolo importante da svolgere. A livello nazionale, esso è importante per lo sviluppo di un quadro di politica nazionale incentrato sulla politica di bilancio e sulla sorveglianza macroeconomica. Un dialogo politico e sociale maturo e globale consente di affrontare sfide sociali ed economiche, in particolare quelle a lungo termine come la riforma delle pensioni e la spesa sanitaria. Affinché i governi raggiungano obiettivi quali la sostenibilità di bilancio e l'equilibrio macroeconomico, deve esserci un alto grado di collaborazione e di partenariato sociale, e anche di consenso politico.

5.10.1 Il CESE ha un ruolo importante da svolgere permettendo un dialogo effettivo tra i suoi membri sulla sostenibilità di bilancio. A questo fine, il CESE può avanzare, in stretto coordinamento con i partner del dialogo sociale nazionale, raccomandazioni e proposte di riforme. Come proposto nel parere intitolato Rafforzare il coordinamento delle politiche economiche per la stabilità, la crescita e l'occupazione - Gli strumenti per rafforzare la governance economica dell'UE, il CESE potrebbe organizzare sessioni annuali dedicate alla discussione di raccomandazioni e proposte di riforma. Inoltre il Comitato ha un ruolo da svolgere nel garantire che le parti sociali e le organizzazioni della società civile siano in sintonia con gli obiettivi dell'UE che favoriscono lo sviluppo sociale ed economico.

Bruxelles, 5 maggio 2011 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) Cfr. parere CESE, GU C 107 del 6.4.2011, pag. 7.

(2) COM(2010) 522 definitivo e COM(2010) 526 definitivo.

(3) COM(2010) 527 definitivo.

(4) COM(2010) 523 definitivo.

(5) COM(2010) 524 definitivo e COM(2010) 525 definitivo.

(6) COM(2010) 524 definitivo.

(7) Parere CESE sugli squilibri macroeconomici. Cfr. pag. 53 della presente Gazzetta ufficiale.

(8) Questi regolamenti sono stati modificati nel 2005 dal regolamento (CE) n. 1055/2055 e dal regolamento (CE) n. 1056/2005 e completati dalla relazione del Consiglio del 20 marzo 2005 dal titolo Migliorare l'attuazione del Patto di stabilità e crescita.

(9) COM(2010) 525 definitivo.

(10) COM(2010) 527 definitivo.

(11) Il «semestre europeo» è stato lanciato attraverso l'Analisi annuale della crescita pubblicata nel gennaio 2011 (COM(2011) 11 definitivo). L'Analisi annuale della crescita presenta congiuntamente le differenti azioni che sono essenziali per rafforzare la ripresa nel breve termine, oltre a concentrarsi sugli obiettivi della strategia Europa 2020.

(12) Statistiche di Eurostat, 16 dicembre 2010.

(13) Commissione europea, Previsioni economiche per l'Europa, autunno 2010.

(14) Wyplosz, C (2002), Fiscal Discipline in EMU: Rules or Institutions? («Disciplina di bilancio nell'UEM: regole o istituzioni?»), Istituto universitario di alti studi internazionali di Ginevra e Centro di ricerca per la politica economica (CEPR).

(15) Direzione generale per le politiche interne – Dipartimento tematico A: Politiche economiche e scientifiche, Affari economici e monetari, Sorveglianza multilaterale (Charles Wyplosz).

(16) Salvador Barrios e Andrea Schaechter, (2008), The Quality of Public Finances and Growth («La qualità delle finanze pubbliche e della crescita»), Economic Papers 337, Commissione europea.

(17) António Afonso, Werner Ebert, Ludger Schuknecht e Michael Thöne, (2005), Quality of Public Finances and Growth («La qualità delle finanze pubbliche e della crescita»), Working Paper Series n. 438, Banca centrale europea.

(18) Cfr. parere CESE, GU C 107 del 6.4.2011, pag. 7.

(19) Commissione europea, DG Politica regionale, Guida all'analisi costi-benefici dei progetti di investimento (giugno 2008).