Comunicazione della Commissione sull'impermeabilità alle frodi della legislazione e della gestione dei contratti /* SEC/2001/2029 def. */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE sull'impermeabilità alle frodi della legislazione e della gestione dei contratti INDICE 1.1. 1. Prima parte: l'importanza politica dell'aspetto relativo alla prevenzione per quanto riguarda la tutela degli interessi finanziari della Comunità e della lotta contro la frode 1.2. 1.1 Gli obiettivi della comunicazione 1.3. 1.2 Il contesto 1.4. 1.2.1 La riforma della Commissione (Libro bianco) 1.5. 1.2.2 L'impostazione strategica globale in materia di tutela degli interessi finanziari e della lotta contro le frodi (comunicazione della Commissione del 28 giugno 2000) 1.6. 1.3 Situazione attuale 1.7. 1.4 Prospettive immediate 1.8. 2. Seconda parte: descrizione delle procedure da applicare per quanto riguarda la prevenzione in materia di legislazione e di gestione dei contratti 1.9. 2.1 L'aspetto "legislazione" 1.10. 2.1.1 Un processo di cooperazione specifica in quattro fasi 1.11. 2.1.1.1 Prima fase: la definizione di criteri che possono contribuire a una prima individuazione dei settori che presentano i maggiori rischi 1.12. 2.1.1.2 Seconda fase: l'individuazione dei settori di legislazione comunitaria ad alto rischio 1.13. 2.1.1.3 Terza fase: l'individuazione dei progetti legislativi sensibili relativi a settori ad alto rischio, che devono essere sottoposti ad un parere «Fraud proofing» 1.14. 2.1.1.4 Quarta fase: la consultazione dell'OLAF a monte 1.15. 2.1.2 La consultazione interservizi 1.16. 2.1.3 Il monitoraggio 1.17. 2.2 L'aspetto «Contratti» 1.18. 2.2.1 Il dispositivo previsto: creazione di una banca dati centrale dei contratti e dei contraenti, predisposizione di contratti tipo 1.19. 2.2.2 Le condizioni di attuazione del dispositivo 1.20. 3. Terza parte: gli strumenti complementari, gli sforzi in materia di prevenzione 1.21. 4. Conclusioni 1.22. Allegato 1.23. 1. Prima parte: l'importanza politica dell'aspetto relativo alla prevenzione per quanto riguarda la tutela degli interessi finanziari della Comunità e della lotta contro la frode 1.24. 1.1. Gli obiettivi della comunicazione La presente comunicazione [1] è finalizzata al raggiungimento degli obiettivi del Libro bianco sulla riforma amministrativa interna della Commissione da un lato e dell'impostazione strategica globale in materia di lotta contro le frodi, dall'altro [2], al fine di sviluppare una cultura della prevenzione e rafforzare i testi dal punto di vista della loro impermeabilità alle frodi e a qualsiasi altra attività illegale. [1] La presente comunicazione rispecchia i lavori di un gruppo interservizi costituito informalmente sotto l'impulso della Task-Force «Riforma amministrativa». Questo gruppo, presieduto dall'OLAF, riuniva dei rappresentanti della TFRA, del Segretariato generale e delle DG AGRI, AUDIT (controllo finanziario), BUDG, EMPL, JAI, REGIO e RELEX con degli interventi del Servizio giuridico. [2] Fonti: Libro bianco sulla riforma amministrativa, Parte II (piano d'azione), capitolo V «Audit, gestione e controllo finanziari», sezione XXX «Tutela degli interessi finanziari della Comunità», documento COM(2000) 200 def./2 del 5.4.2000 e comunicazione della Commissione «Tutela degli interessi finanziari delle Comunità - Lotta contro le frodi/Per un'impostazione strategica globale», documento COM(2000) 358 def. del 28.6.2000. La prevenzione costituisce una preoccupazione costante delle istituzioni allo scopo di tutelare gli interessi finanziari comunitari. Essa rientra anzitutto fra le responsabilità di ogni servizio della Commissione, che a questo fine si avvale dell'assistenza tecnica dell'OLAF, senza che questo debba necessariamente paralizzare o frenare la consultazione interservizi. Il sistema di cooperazione previsto dovrà concentrarsi sui nuovi progetti legislativi riguardanti i diversi settori dell'attività comunitaria considerati, secondo criteri definiti in precedenza, maggiormente sensibili ai rischi di frodi e irregolarità. Contemporaneamente, l'Ufficio continuerà a fornire regolarmente il proprio contributo agli altri servizi qualora, nel quadro delle sue attività operative, esso individui nelle legislazioni esistenti eventuali lacune che le rendono vulnerabili alla frode. Lo stesso sforzo di prevenzione sarà messo in atto dalla DG Bilancio, d'intesa con l'OLAF, in materia di gestione contrattuale. 1.2. Il contesto 1.2.1. La riforma della Commissione (Libro bianco) Nel quadro della riforma, la Commissione ha proposto un insieme di misure dirette ad un miglior utilizzo del know-how esistente all'interno della Commissione, allo scopo di rendere più efficiente la prevenzione delle irregolarità e delle frodi. Anche l'applicazione di queste misure si inserisce in un contesto che comporta un cambiamento comportamentale nel modo di programmare le attività dei servizi e di definire le priorità [3]. [3] In effetti, la «Gestione per attività», o ABM (Activity Based Management), azioni da 12 a 16 del Libro bianco sulla riforma, riunisce la definizione di obiettivi politici, la programmazione e la pianificazione delle attività, la preparazione del bilancio e la destinazione delle risorse. Più precisamente, come recita l'azione 94: "Per migliorare l'efficacia e l'impermeabilità alla frode del sistema vigente, ogni volta che proporranno una nuova normativa che può avere un'incidenza sul bilancio della Comunità, i servizi della Commissione saranno tenuti a chiedere all'OLAF una valutazione del rischio dei progetti presentati, durante le consultazioni interservizi. La DG Bilancio sarà assistita dall'OLAF per la revisione dei sistemi di gestione dei contratti attuati dalla Commissione (per esempio contratti standard, banche dati centralizzate sui contratti, strumenti di gestione). L'OLAF darà inoltre il suo parere sull'impermeabilità alla frode lungo tutto l'iter legislativo". 1.2.2. L'impostazione strategica globale in materia di tutela degli interessi finanziari e della lotta contro le frodi (comunicazione della Commissione del 28 giugno 2000) La Commissione definisce, nella sua strategia globale, gli obiettivi da essa perseguiti in materia di prevenzione per poter disporre di una legislazione comunitaria chiara e di facile applicazione, soggetta a un costante miglioramento, sulla base dell'esperienza quotidiana e su una valutazione permanente delle difficoltà incontrate. Allo scopo di applicare questa strategia la Commissione ha proposto, nel suo piano d'azione 2001-2003 del 15 maggio 2001 [4], dei meccanismi flessibili di cooperazione che associno i servizi permettendo un pieno e immediato coinvolgimento delle conoscenze antifrode nel processo di concezione dei testi o delle misure proposte. [4] Documento COM (2001) 254 def. 1.3. Situazione attuale Allo scopo di minimizzare i rischi di frode, una decisione della Commissione [5] aveva previsto la consultazione preliminare sistematica della direzione generale del Controllo finanziario per tutti i progetti legislativi nel settore dell'agricoltura attinenti agli aspetti del controllo e delle sanzioni (procedura cosiddetta delle 48 ore). A questo riguardo e, oltre al settore agricolo anche in tutti gli altri settori [6], si è proceduto alla modifica della scheda finanziaria allo scopo di includere un aspetto relativo alle disposizioni antifrode specifiche previste nella proposta di testo (disposizione n. 9 della scheda finanziaria legislativa). [5] E/478/90 del 30.4.1990. Cfr. anche allegato, punto 1.1. [6] L'applicazione della suddetta procedura nel corso della consultazione interservizi non ha dato risultati veramente soddisfacenti, il che giustifica la sostituzione della procedura in questione con altri meccanismi più efficaci. Già adesso avviene una consultazione specifica dell'OLAF sui fascicoli sensibili, nel quadro delle consultazioni interservizi, ma l'esperienza dimostra che non è sempre possibile reagire adeguatamente nel quadro di una CIS e gli interventi sono spesso percepiti come una causa di rallentamento del processo decisionale. La scheda finanziaria costituisce uno strumento importante per l'analisi della impermeabilità alle frodi dei progetti legislativi, ma il suo utilizzo nel quadro della CIS non si è rivelato soddisfacente. In materia di contratti, le Direzioni generali sono in cerca di strumenti che consentano loro di gestire in maniera efficace le difficoltà che possono presentarsi. I contraenti stessi chiedono coerenza e certezza giuridica per evitare di subire pratiche divergenti da un'azione all'altra. Gli orientamenti del Libro bianco sulla riforma amministrativa si inseriscono in questa direttrice. 1.4. Prospettive immediate La realizzazione combinata della riforma amministrativa e del piano d'azione per l'attuazione dell'impostazione strategica associa l'insieme dei servizi della Commissione allo sforzo di prevenzione in materia di tutela degli interessi finanziari (nuova cultura di prevenzione). È necessario creare sinergie allo scopo di accrescere le conoscenze della Commissione in materia di prevenzione e permettere ai servizi di agire in materia proattiva. Analogamente, l'OLAF fornirà il suo sostegno alla DG Bilancio per quanto riguarda l'esame dei sistemi di gestione in materia di contratti. L'attività di prevenzione come è prevista dal Libro bianco sulla riforma amministrativa e l'impostazione strategica riguarda due aspetti: un aspetto "legislazione" [7] e un aspetto "contratti" [8]. Nel caso dei contratti, è auspicabile la definizione di contratti tipo, che comportino delle clausole standard; nel caso della legislazione invece, non sussistendo tale carattere ripetitivo, è necessario prevedere un esame dal punto di vista dell'impermeabilità alle frodi secondo una procedura specifica. Esiste tuttavia un legame fra questi due aspetti: all'origine di un contratto vi è generalmente una base giuridica e quindi, l'azione preventiva esercitata sull'una si riflette nel quadro dell'altro. [7] Per "legislazione" bisogna intendere qualsiasi atto o misura di portata generale della Comunità (regolamenti, inclusi i regolamenti di attuazione, direttive, decisioni indirizzate agli Stati membri, programmi quadro, convenzioni e accordi internazionali) avente delle implicazioni in materia finanziaria. [8] La DG Bilancio definisce una tipologia nel quadro della organizzazione della banca dati centrale dei contratti e dei contraenti (azione 74 del Libro bianco sulla riforma amministrativa della Commissione) in conformità alle disposizioni della proposta di riforma del regolamento finanziario. Si distingue da un lato gli appalti pubblici che sono contratti a titolo oneroso conclusi al fine di ottenere la fornitura di beni mobili o immobili, l'esecuzione di lavori o la prestazione di servizi (in questo caso la Commissione assicura il finanziamento al 100%) e, d'altro lato, le sovvenzioni che sono contributi finanziari diretti, concessi a titolo di liberalità, al fine di finanziare vuoi il funzionamento di un organismo che persegue un fine d'interesse generale europeo o un obiettivo che si inserisce nel quadro di una politica dell'Unione, vuoi un'azione destinata a promuovere la realizzazione di un tale obiettivo. Si tratta concretamente di applicare un metodo di lavoro in comune proattivo con tutti gli attori interessati, al fine di combinare i know-how esistenti nel settore della politica in questione, nonché nel settore antifrodi. Tale complementarietà fra i diversi livelli di conoscenza che associano strettamente e regolarmente il know-how dei servizi e l'esperienza antifrode permette di rendere l'attività di prevenzione ancora più efficace. Oltre alla sua esperienza in materia di indagini e di preparazione dei testi, l'OLAF potrà contribuire anche con il know-how acquisito in materia di analisi [9] (scheda di sintesi sulle lacune constatate nella normativa del settore in questione, tale scheda figurerà nelle relazioni di indagine). Le relazioni d'indagine antifrode saranno quindi utilizzabili, ai fini della prevenzione, esattamente come le relazioni delle missioni di controllo effettuate dai servizi di controllo rafforzati delle direzioni generali. [9] In effetti la Commissione, nella sua comunicazione del 10.2.1995 sull'organizzazione della lotta antifrode [SEC(95) 249] aveva deciso di raccogliere, all'interno dell'UCLAF, gli elementi essenziali delle attività sul terreno e di concezione in materia di politica antifrode comunitaria, andando anche oltre la semplice tutela degli interessi finanziari (politica doganale, ..., politica commerciale, politica agricola). La decisione della Commissione del 28.4.1999 (GU L 136 del 31.5.1999), relativa alla istituzione dell'OLAF, riprende e precisa le attribuzioni generali dell'Ufficio. In tal modo viene organizzata, su una base di complementarietà, una cooperazione interservizi che riunisce diversi livelli di conoscenza. A questo titolo sono interessati: * i servizi responsabili (legislazione/contratti); * i servizi incaricati del controllo nelle direzioni generali (in particolare in materia di controllo in loco dei beneficiari di una misura o di una normativa); * i servizi e le direzioni generali «orizzontali» della Commissione (la DG Bilancio, il Servizio di audit interno, il Controllo finanziario, il Segretariato generale, il Servizio giuridico), che dispongono, vuoi per le loro attribuzioni proprie, vuoi per le loro attività di coordinamento, di una conoscenza specifica che deve avere la massima diffusione possibile; * l'OLAF, che ha la responsabilità dell'elaborazione e l'attuazione delle strategie in materia di tutela degli interessi finanziari e di lotta contro le frodi. La riforma ha stabilito con chiarezza le responsabilità delle direzioni generali in materia di controllo interno (rispetto delle norme decise dalla Commissione il 13 dicembre 2000) e rafforzato quelle legate al controllo in loco presso i beneficiari per assicurarsi del rispetto delle regole. Vi è stato un aumento delle capacità di controllo e, contemporaneamente, sono state create delle strutture di audit interno nelle direzioni generali. L'insieme di queste misure conferisce a quest'ultime una capacità d'individuazione per quanto riguarda tutti gli aspetti connessi all'attività sul terreno, applicati alla normativa, il che è essenziale ai fini della preparazione dei progetti legislativi conformemente al programma di lavoro e alle priorità definite a livello politico nella prospettiva del «Fraud proofing». Una cellula «Fraud proofing», interna all'OLAF, avrà il compito di analizzare frodi e irregolarità, in particolare dal punto di vista delle lacune constatate o rilevate nella legislazione, a scopo preventivo. Queste analisi specifiche saranno comunicate alle direzioni generali settoriali (cfr. punto 0 infra), nonché ai servizi responsabili della legislazione nei rispettivi settori e ai servizi responsabili dell'amministrazione e della gestione dei finanziamenti (programmi, sovvenzioni) e contratti, nonché alla DG Admin e alla DG Bilanci. 2. Seconda parte: descrizione delle procedure da applicare per quanto riguarda la prevenzione in materia di legislazione e di gestione dei contratti 2.1. L'aspetto "legislazione" Il meccanismo di prevenzione (Fraud proofing) previsto verrà limitato ai progetti più sensibili. L'identificazione preliminare, attraverso criteri precisi, dei settori di politica comunitaria sensibili permetterà di evitare di appesantire inutilmente la consultazione interservizi. Lo schema che figura alla pagina seguente descrive la procedura di cooperazione da applicare per quanto riguarda l'aspetto legislativo e che prevede la consultazione dell'OLAF a monte della consultazione interservizi. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> 2.1.1. Un processo di cooperazione specifica in quattro fasi 2.1.1.1. Prima fase: la definizione di criteri che possono contribuire a una prima individuazione dei settori che presentano i maggiori rischi I settori comunitari comportano un grado di rischio variabile dal punto di vista della sensibilità alle irregolarità e alla frode. La definizione del livello di rischio nei vari settori richiede inoltre che venga fissato preliminarmente un certo numero di criteri. A questo fine, l'OLAF si baserà sulla propria esperienza operativa sul terreno e sui materiali disponibili (relazioni annuali antifrode, relazioni di indagine, relazioni di audit della Corte dei conti e delle altre direzioni generali operative della Commissione ...) per procedere ad una prima individuazione dei settori sensibili, in funzione di taluni indicatori (numero di controlli e di indagini realizzate, ad esempio, effettuazione dei controlli sulla base di un'analisi dei rischi, numero dei casi di frode manifesta individuati). L'Ufficio inoltre prenderà contatto, fin da adesso, con le direzioni generali interessate. Esso sarà così in grado di definire dei criteri propri (nei settori delle entrate e delle spese) in modo da poter vagliare e individuare i settori, fra quelli considerati più sensibili, che dovranno essere sottoposti all'esame «Fraud proofing». 2.1.1.2. Seconda fase: l'individuazione dei settori di legislazione comunitaria ad alto rischio I criteri e i primi elementi di individuazione dei settori a rischio, derivati dall'analisi dell'Ufficio, svolta in collegamento con i servizi interessati, saranno convalidati da un gruppo di lavoro specifico. Tale gruppo sarà presieduto dall'OLAF e composto da rappresentanti del Segretariato generale, del Servizio giuridico, della DG Bilancio, della DG Controllo finanziario e del Servizio di audit interno, nonché da un numero ridotto di direzioni generali operative che il direttore generale dell'OLAF inviterà in ragione della loro esperienza in materia di analisi dei rischi, e questo, tanto più che i loro settori di attività possono essere considerati potenzialmente a rischio e tenendo conto dell'interesse di assicurare una certa rappresentatività nel gruppo rispetto alle diverse categorie di spese. Le direzioni generali non rappresentate nel gruppo, ma direttamente interessate per il solo fatto che il loro settore di attività potrebbe essere considerato, dal gruppo, come ad alto rischio saranno pienamente associate a tale esercizio e potranno intervenire, esattamente come i membri del gruppo, nelle scelte finali concernenti i settori ad alto rischio. 2.1.1.3. Terza fase: l'individuazione dei progetti legislativi sensibili relativi a settori ad alto rischio, che devono essere sottoposti ad un parere «Fraud proofing» Questo lavoro avverrà nel quadro di un dialogo fra l'OLAF, con l'intervento del gruppo di lavoro specifico e le direzioni generali responsabili che, a questo fine, dovranno designare un corrispondente, interlocutore dell'Ufficio e del gruppo. La selezione dei progetti avverrà sulla base del programma di lavoro della Commissione e dei piani di gestione annuali delle direzioni generali. L'esame del programma e di questi piani permetterà di determinare, di comune accordo con ogni direzione generale interessata, i progetti che dovranno essere oggetto della cooperazione a monte con l'OLAF. Qualsiasi decisione di non sottoporre alla consultazione a monte dell'OLAF dei progetti per i quali ciò era invece previsto, verrà presa sotto la responsabilità esclusiva della direzione generale interessata, autrice del progetto. Al termine di questa fase, l'Ufficio inviterà i servizi interessati a consultarlo a monte sui progetti individuati dal gruppo. 2.1.1.4. Quarta fase: la consultazione dell'OLAF a monte Le direzioni generali responsabili associeranno il più a monte possibile l'OLAF alla preparazione del progetto selezionato dal gruppo di lavoro specifico, comunicandogli un progetto preliminare di normativa. La direzione generale interessata avvierà i primi contatti con la cellula «Fraud proofing» dell'Ufficio. L'OLAF sarà associato, il più a monte possibile del processo di elaborazione del progetto, alla valutazione della qualità «Fraud proofing» dei testi, fin dalle prime fasi e alla eventuale redazione di disposizioni antifrode qualora l'inserimento delle suddette disposizioni si riveli necessario e opportuno in tale contesto. Qualora non si sia raggiunto un accordo fra l'Ufficio e la direzione generale responsabile, sulle disposizioni dirette ad assicurare l'impermeabilità alla frode del progetto, qualunque possa esserne la ragione, sarà comunque possibile avviare la consultazione interservizi. L'OLAF farà valere il proprio punto di vista, come l'insieme delle direzioni generali interessate. Nel quadro di tale CIS verranno valutate le tesi degli uni e degli altri e, se necessario, al Collegio spetterà un eventuale arbitrato finale. Fatte salve le conclusioni adottate a titolo della seconda e terza fase del meccanismo e dei principi relativi al seguito previsti al punto 2.1.3, i direttori generali dovranno essere incoraggiati a consultare l'OLAF a monte, in merito a qualsiasi progetto sensibile attinente ad un settore ad alto rischio non previsto nella programmazione iniziale, nonché su qualsiasi progetto, ritenuto particolarmente sensibile e attinente ad un settore considerato a rischio normale. 2.1.2. La consultazione interservizi La consultazione interservizi (a titolo dell'articolo 21 del regolamento interno della Commissione) permetterà all'OLAF di intervenire in tutti i casi pertinenti. Essa sarà tanto più importante per quanto riguarda i progetti sensibili non sottoposti al meccanismo previsto sopra e che riguardano settori considerati ad alto rischio (cfr. punto 2.1.1.3). Essa permetterà inoltre all'OLAF di pronunciarsi sui progetti giudicati non sensibili, ma attinenti a settori considerati ad alto rischio, se ciò non sia già avvenuto nel quadro della procedura di consultazione specifica dell'Ufficio a monte, meccanismo che la direzione generale operativa interessata può sempre attivare di propria iniziativa. La CIS servirà inoltre da ultimo filtro per assicurarsi che la procedura di consultazione dell'OLAF a monte abbia ben funzionato (cfr. punto 2.1.1.4). Il modello di scheda destinata alla consultazione interservizi potrà eventualmente essere modificato in modo da farvi figurare la consultazione dell'OLAF a monte, se ciò dovesse rendersi necessario, oppure nel quadro della CIS. 2.1.3. Il monitoraggio L'OLAF e il gruppo di lavoro specifico si riservano la possibilità di procedere, in qualsiasi momento, ad un riesame dei criteri e degli elementi di individuazione dei settori ad alto rischio, nonché ad una revisione di questi settori, in collaborazione con le direzioni generali interessate. Potrà trattarsi di individuare nuovi settori o di ritirarne dall'elenco stabilito (questo in conseguenza, in particolare, degli sviluppi delle politiche comunitarie e della sensibilità di talune legislazioni alla frode). L'OLAF e il gruppo di lavoro specifico procederanno pertanto ad una valutazione regolare dello stato della programmazione delle direzioni generali . Le direzioni generali responsabili devono vigilare sul seguito dato alle decisioni e alle misure, dal punto di vista dell'impermeabilità alla frode, quando la proposta della Commissione viene trasmessa al legislatore conformemente alle procedure decisionali interne in uso. Le disposizioni antifrode che figurano nelle proposte della Commissione debbono essere conservate, nella misura del possibile, nel corso del negoziato. La Commissione dedicherà un capitolo della sua relazione annuale antifrode ai risultati della procedura specifica «Fraud proofing». 2.2. L'aspetto «Contratti» In materia di gestione dei contratti, l'obiettivo di prevenzione della frode e delle irregolarità è stato finora perseguito su due livelli: - a livello centrale, è stata delineata, per ognuna delle categorie di contratti definite, un'armonizzazione delle clausole e delle procedure per i contratti di appalto e per l'attribuzione di finanziamenti [10]: predisposizione di contratti e di convenzioni tipo utilizzabili da tutti i servizi della Commissione, pubblicazioni di guide e linee direttrici (vademecum, circolari ...); [10] A livello del quadro legislativo generale, è opportuno ricordare il regolamento finanziario e le sue modalità di esecuzione, la cui proposta di riforma comprende le due categorie precitate [documento COM(2000) 461 def. del 26.7.2000]. - sul piano dei servizi (servizi di gestione dei contratti), sono stati sviluppati diversi strumenti, utilizzabili solo dai servizi autori, taluni dei quali presentano un interesse particolare, come, ad esempio, i contratti tipo adottati dalla Commissione, il che è una prova della loro solidità, particolarmente dal punto di vista giuridico o le banche dati locali interfacciate o no con SINCOM. Debbono ancora essere intrapresi degli sforzi a partire da questa base, basandosi sulle buone pratiche e avendo cura di assicurare contemporaneamente la coerenza dell'insieme e la varietà necessaria. 2.2.1. Il dispositivo previsto: creazione di una banca dati centrale dei contratti e dei contraenti, predisposizione di contratti tipo Sono state adottate due linee direttrici essenziali che figurano alle azioni 73 e 74 del Libro bianco: da un lato, l'adozione di contratti tipo armonizzati per la Commissione [11]; dall'altro, la creazione di una banca centrale di dati dei contratti e dei contraenti. [11] I contratti standard già esistenti nel settore dell'aiuto esterno potranno servire come modello per la predisposizione dei suddetti contratti tipo. Tali iniziative, che rivestono un carattere essenzialmente preventivo e dissuasivo, mirano in particolare a: - un'armonizzazione e una impostazione coerente basate sulle migliori pratiche, i migliori modelli e dirette a una politica contrattuale concernente la Commissione nel suo insieme: tutto ciò richiede un inventario dei tipi di contratti e delle clausole utilizzate attualmente, l'adozione di una tipologia dei contratti, la definizione di clausole «universali», il consolidamento e l'arricchimento degli orientamenti dati ai servizi, il rafforzamento dei contratti tipo esistenti e, se del caso, l'elaborazione di contratti tipo nuovi. Nello svolgimento di questo esercizio, dovrà essere costante la preoccupazione per la precisione. Infatti una particolare attenzione verrà rivolta ai termini utilizzati (un termine unico per ogni concetto), alla redazione delle clausole (evitare qualsiasi contraddizione, non lasciar spazio al dubbio o all'interpretazione) e alla configurazione globale del contratto tipo; - una centralizzazione delle informazioni, che permetta all'insieme dei servizi della Commissione di accedere agli stessi strumenti: la banca centrale dei dati ("Interactive Contract Network database" ICON DB) permetterà a tutti i servizi della Commissione, via l'Intranet, di essere informati con estrema rapidità sugli sviluppi che li interessano e questo, indipendentemente dalla loro posizione geografica (caso delle delegazioni). Nei limiti previsti dal diritto comunitario [12], sarà pertanto possibile verificare prima della firma di un contratto, l'esistenza di un potenziale contraente in quanto soggetto giuridico unico oppure, se esso è già stato repertoriato, la sua affidabilità alla luce delle sue relazioni contrattuali passate o presenti con la Commissione (perdite dovute a fallimenti, errori gravi, rischi di doppio finanziamento ...). Con la riforma del regolamento finanziario si aggiungeranno i casi di conflitto d'interesse, frode e corruzione e la possibilità di esclusione di contraenti in malafede per periodi fino a 5 anni. [12] Regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 dicembre 2000 concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati, GU L 8 del 12.1.2001. L'esperienza di una direzione generale nei confronti di un contraente potrà così servire anche ad un'altra direzione generale; - una buona tracciabilità e un maggiore controllo dei contraenti e delle operazioni contrattuali: anche in questo caso, la banca centrale dei dati permetterà di raccogliere tutte le informazioni contrattuali per contraente e seguirne gli sviluppi nel tempo, nella misura in cui ciò riguardi i suoi rapporti con la Commissione, sia che si tratti dei dati relativi al contraente (cambiamento di ragione sociale, ad esempio) oppure dei singoli contratti (clausole di modifica, garanzie bancarie ...). Più specificamente, questo strumento permetterà di verificare il collegamento fra il contraente e un determinato conto bancario [13]. Questi dati saranno archiviati e potranno essere riconciliati con quelli di ogni contratto, in quanto i contratti tipo comportano sistematicamente una clausola che prevede l'indicazione del conto bancario. L'insieme della documentazione contrattuale sarà sottoposto a scanner e immagazzinato a livello centrale, il che può rivelarsi decisivo in caso di sospetto di frode; [13] Regolamento (CE) n. 1687/2001 della Commissione del 21 agosto 2001 che modifica il regolamento n. 3418/93 della Commissione del 9 dicembre 1993 che stabilisce le modalità di esecuzione di alcune disposizioni del regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 (GU L 228 del 24.8.2001, pag. 8, art. 81 bis). - maggiore certezza finanziaria e giuridica: gli obiettivi e i risultati da raggiungere nel quadro di un contratto, nonché gli strumenti per pervenirvi, devono essere definiti in modo preciso, al fine di evitare qualsiasi disfunzione. In caso di esecuzione non corretta, o di esecuzione parziale del contratto, la Commissione deve poter agire efficacemente sulla base del contratto stesso : sospensione dei pagamenti, attivazione di garanzie finanziarie, recupero con estensione del campo di applicazione dell'articolo 256 del trattato CE e ricorso, nella misura del possibile, ad una procedura di compensazione, penalità, come ultima risorsa rescissione del contratto e inserimento di clausole sulla giurisdizione che consentano alla Commissione di difendere efficacemente i propri diritti [14]. [14] Cfr. riforma del regolamento finanziario in materia di appalti e sovvenzioni. L'attuale sistema di allarme rapido è oggetto di un rafforzamento in questo senso (azione 95 del Libro bianco sulla riforma amministrativa della Commissione). Oltre al rafforzamento dei contratti tipo, la banca centrale dei dati di contratti e contraenti costituirà un dispositivo di sicurezza utile nel caso vengano individuati dei problemi: tutti i conti del contraente in questione potranno essere rapidamente segnalati. Tutti i servizi della Commissione ne saranno immediatamente informati, il che dovrebbe consentire loro una reazione rapida e circostanziata . 2.2.2. Le condizioni di attuazione del dispositivo Il dispositivo previsto (adozione di contratti tipo armonizzati e la messa a disposizione dei servizi della Commissione di una banca dati centrale dei contratti e dei contraenti) conosce fasi di sviluppo diverse. I contratti tipo esistenti vengono riveduti, aggiornati e completati, dalla DG Bilancio, in cooperazione con l'OLAF, il Servizio giuridico e i servizi interessati della Commissione, attraverso in particolare le reti di corrispondenti delle unità finanziarie. L'OLAF, attraverso la sua cellula interna «Fraud proofing» e il Servizio giuridico saranno coinvolti nelle primissime fasi del processo relativo alla definizione e redazione di clausole chiare, alla tutela degli interessi finanziari della Comunità, nonché di quelli dei beneficiari. Dal punto di vista giuridico, le clausole del contratto (il testo stesso del contratto) dovranno essere verificate o concepite in maniera tale da evitare qualsiasi ambiguità. Dovranno figurare nei contratti delle clausole tipo, relative ai controlli e alle sanzioni, finalizzate ad una maggiore tutela degli interessi finanziari. Verranno inoltre proposti dei nuovi contratti tipo (contratto di prestazione di servizi, contratto quadro di fornitura, ecc.). Questi diversi contratti tipo saranno sottoposti alla consultazione interservizi allo scopo di assicurare loro una base solida e consensuale. L'Ufficio diffonderà le informazioni di cui è a conoscenza (indipendentemente dalla loro forma e nei limiti previsti dal diritto comunitario) relative alle frodi e irregolarità connesse all'utilizzo di contratti a titolo oneroso o di decisioni di finanziamento (informazioni legate alle indagini, analisi ...). Queste informazioni alimenteranno la banca dati dei contratti e dei contraenti e saranno così a disposizione dell'insieme dei servizi della Commissione. Terza parte: gli strumenti complementari, gli sforzi in materia di prevenzione Per facilitare lo sviluppo di una cultura della prevenzione, l'esercizio di «Fraud proofing» verrà sostenuto da iniziative di sensibilizzazione / formazione rivolte ai servizi in modo da consentir loro di disporre in continuazione d'informazioni relative ai rischi di frode connessi alla complessità dei testi o alla vulnerabilità alla frode dei progetti legislativi. Pertanto, in materia di gestione dei contratti, sarà possibile far pervenire ai servizi direttamente interessati degli orientamenti precisi (aggiornamento delle circolari esistenti ad esempio). L'OLAF, di intesa con il gruppo di lavoro specifico, svolgerà questa attività di sensibilizzazione attraverso l'elaborazione di un manuale che verrà diffuso, nel corso del primo semestre 2002, a tutti i servizi associati e attraverso i siti Intranet della DG Bilancio e dell'OLAF. L'Ufficio assicurerà il regolare aggiornamento del suddetto manuale di intesa con il gruppo di lavoro specifico. L'OLAF parteciperà inoltre, nei limiti delle sue possibilità, all'elaborazione dei moduli di formazione avviata dai servizi in materia di lotta contro le frodi. Conclusioni Le procedure previste (punti 2.1 e 2.2) sono destinate, rafforzando la prevenzione, a facilitare il lavoro delle direzioni generali operative e di gestione, sulla base delle risorse disponibili. Esse sono inoltre destinate a permettere all'OLAF di contribuire nelle migliori condizioni al rafforzamento dell'impermeabilità alla frode della legislazione e della gestione dei contratti. Nel quadro delle risorse esistenti verrà istituita una cellula "Fraud proofing" interna all'OLAF, composta da esperti in materia legislativa, operativa e di "Intelligence". * Allegato: promemoria delle pratiche e dei risultati ottenuti 1. Pratiche 1.1. La Commissione nel 1990 aveva avviato un'iniziativa di tipo procedurale, preparata dietro sua richiesta dall'UCLAF, consistente nel procedere all'analisi dei testi legislativi dal punto di vista della loro vulnerabilità alla frode, prima della loro adozione (procedura cosiddetta delle «48 ore» [15]). A suo tempo, la direzione del controllo finanziario era stata incaricata di applicare tale procedura. Tale iniziativa rispondeva a un invito del Parlamento europeo. Questa procedura ha portato la Commissione a adottare, per ogni nuovo progetto legislativo, un modello di scheda finanziaria riveduto comprendente un aspetto relativo alle disposizioni antifrode specifiche previste nella proposta di testo o indicante in che modo la proposta legislativa in questione rispondeva ai suddetti criteri (d'ora in avanti disposizione n. 9 della scheda finanziaria legislativa). [15] Procedura così denominata poiché l'esame, da questo punto di vista, di ogni progetto di nuova normativa doveva svolgersi entro questo termine. 1.2. Oltre a questa procedura, esistevano alla Commissione diversi gruppi di lavoro incaricati di esaminare le possibilità di semplificare le regolamentazioni settoriali esistenti (gruppo «Lachaux» nel settore agricolo; sviluppo di nuovi metodi in materia di controllo - telerilevamento, revisione finanziaria; armonizzazione della legislazione doganale, riforma del regime del transito ...). 1.3. Nel settore dell'agricoltura, in quello degli scambi e nel settore doganale, è stata costituita una équipe di agenti dal profilo specifico con il compito di esaminare le normative interessate, principalmente dal punto di vista della loro controllabilità. Questa équipe, organizzata nel 1978 [16], era incaricata, in questo quadro, delle attività di coordinamento relative agli aspetti doganali delle diverse politiche comunitarie. Si trattava anzitutto di un esercizio di prevenzione a livello dell'elaborazione dei testi, nonché del rafforzamento della cooperazione amministrativa fra i servizi degli Stati membri e fra questi e la Commissione. È stato possibile ottenere buoni risultati, con soddisfazione delle autorità nazionali delle dogane, delle finanze e dell'agricoltura richiedenti in quanto, a più riprese, il Consiglio aveva invitato la Commissione e gli Stati membri a migliorare il coordinamento fra i servizi interessati all'elaborazione e all'applicazione dei regolamenti agricoli da un lato [17] e a vigilare affinché le normative comunitarie, che i servizi doganali nazionali dovevano applicare, potessero esserlo senza difficoltà eccessive [18]. Questi esperti erano presenti fin dalle prime fasi dell'elaborazione dei nuovi testi, essi preparavano le disposizioni adeguate e ne difendevano la fondatezza nel corso delle discussioni e dei negoziati nelle riunioni di gruppi di esperti e nei comitati di gestione. [16] Decisione della Commissione del 15.2.1978 - SEC(78) 513 - relativa alla ristrutturazione del servizio della gestione dell'Unione doganale. [17] Cfr. risoluzione del 23.11.1976, GU C 287 del 4.12.1976. [18] Cfr. risoluzione del 27.6.1974, GU C 79 dell'8.7.1974. 1.4. Il 16.10.1996, la Commissione ha adottato una raccomandazione, presa nel quadro di SEM 2000, concernente l'impermeabilità della legislazione alle frodi. Questa raccomandazione (n. 7 di SEM 2000, fase 2) riguarda la prevenzione delle frodi e delle irregolarità e ha cominciato ad essere applicata a fine 1996, sotto l'impulso della DG XX e dell'UCLAF. Essa mirava a sviluppare la sensibilizzazione ai rischi di frodi presso gli ordinatori e a mantenere un clima di vigilanza presso gli ideatori/ordinatori sui rischi noti e prevedibili, alla luce dell'esperienza acquisita, rafforzando in particolare la cooperazione fra i servizi quando questa veniva a mancare. Malgrado taluni risultati positivi (vedi punto 2 infra), in particolare nel settore delle azioni strutturali, è vero che questa esperienza non ha potuto essere portata a termine e che il programma d'azione di questa raccomandazione n. 7 non è stato concluso. 2. Principali risultati ottenuti in materia di prevenzione 2.1. Settore delle azioni strutturali Semplificazione dell'architettura regolamentare di gestione dei fondi strutturali con un regolamento generale, il regolamento (CE) n. 1260/99 del Consiglio recante disposizioni generali sui fondi strutturali, che contiene i grandi principi connessi ai diversi fondi strutturali (obiettivi, metodi di programmazione, gestione finanziaria, valutazione e controllo) e dei regolamenti specifici, per fondo, che ne stabiliscono il campo d'intervento rispettivo e di nuovi regolamenti di applicazione concernenti la gestione e il controllo delle procedure (regolamento della Commissione n. 438/2001), nonché l'applicazione di correzioni finanziarie (regolamento della Commissione n. 448/2001). In materia di tutela degli interessi finanziari e di «impermeabilità» alle frodi, il nuovo regolamento generale e i regolamenti di applicazione stabiliscono la chiara responsabilità, in primo luogo, degli Stati membri in materia di controllo, di prevenzione, di identificazione e di correzione delle irregolarità e introduce l'applicazione di «correzioni finanziarie» in caso di irregolarità individuale o sistemica nei sistemi di gestione e di controllo. 2.2. Settore agricolo Adozione di un nuovo quadro finanziario con, in particolare, un nuovo strumento giuridico di finanziamento della PAC, il regolamento (CE) n. 1258/99 del Consiglio relativo al finanziamento della politica agricola comune che sostituisce il vecchio regolamento che risale al 1970, che era stato modificato a diverse riprese. Il regolamento della Commissione n. 1663/95 ha istituito la procedura di appuramento del FEAOG-garanzia, mentre un sistema analogo verrà organizzato per quanto riguarda il programma comunemente denominato SAPARD a favore dei paesi candidati dell'Europa centrale o orientale. Queste modifiche sono state accompagnate dalla riforma della maggior parte delle normative settoriali (settore dei seminativi, dei prodotti lattiero-caseari, organizzazione comune del mercato vitivinicolo, ad esempio). Contemporaneamente, anche taluni regolamenti di applicazione particolarmente importanti, come quello che disciplina le modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione, erano oggetto di una riforma. 2.3. Settore doganale La riforma del Codice doganale e quella dei regimi di transito, in particolare l'adozione di un nuovo regolamento - il regolamento (CE) n. 955/99 del Parlamento europeo e del Consiglio, le modifiche complementari introdotte nelle disposizioni di applicazione del Codice doganale - regolamento (CE) n. 2787/2000 della Commissione, erano dirette a ridurre da un lato i rischi connessi agli operatori beneficiari dei suddetti regimi di transito e, dall'altro, i rischi connessi alle merci circolanti sotto la copertura di questi regimi. Un altro regolamento di modifica del codice delle dogane, il regolamento (CE) n. 2700/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio, è stato adottato allo scopo di facilitare l'informatizzazione delle dichiarazioni in dogana e di modernizzare e semplificare i regimi doganali economici. 2.4. Settore delle spese dirette Gli orientamenti delineati dal gruppo di lavoro (1996-1998) incaricato di determinare in che misura si rendeva necessaria una riorganizzazione dei regimi delle spese dirette per permettere l'inclusione di sanzioni amministrative comunitarie, non sono stati accolti dal Consiglio. Questo settore di spesa, inoltre, è oggetto delle nuove misure di miglioramento della gestione, in particolare delle azioni 74 e 95 del Libro bianco della Commissione sulla riforma amministrativa. * * *