DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO /* SWD/2012/0381 final */





Introduzione Nell’arco degli anni l’UE ha elaborato una politica idrica di ampio respiro che è evoluta gradualmente, partendo principalmente dagli aspetti legati alla salute ed estendendosi agli impatti dei principali settori di utilizzo delle acque. Dal 2000, con l’adozione della direttiva quadro sulle acque, la politica idrica ha fatto un ulteriore salto di qualità adottando un approccio integrato alla gestione idrica che si basa sul principio della “gestione dei bacini idrografici”, finalizzato al raggiungimento di un buono stato di tutte le acque dell’UE entro il 2015. La valutazione d’impatto della comunicazione sul Piano di salvaguardia per le risorse idriche europee (nel prosieguo “il Piano”) contiene diverse valutazioni, individua le principali sfide della gestione delle risorse idriche e valuta opzioni strategiche alternative in prospettiva di un’azione a livello di UE. La presente sintesi presenta gli elementi principali della relazione completa. 1. Aspetti procedurali e consultazione delle parti interessate Il Piano rientra nel programma di lavoro 2012 della Commissione (rif. 2012/ENV/005). La valutazione d’impatto è basata su un ampio processo di consultazione interno ed esterno. Il documento tiene conto anche dei contributi di un gruppo interservizi e delle raccomandazioni del comitato per la valutazione d’impatto. Le parti interessate sono state coinvolte fin dall’inizio nel processo di elaborazione della valutazione nel contesto dell’ormai consolidata strategia comune di attuazione della direttiva quadro sulle acque, che riunisce gli Stati membri, la Commissione, i paesi (potenzialmente) candidati all’adesione e i paesi del SEE, le parti interessate e le ONG. Il 24-25 maggio 2012, in occasione della terza conferenza sulle acque dell’UE, si è tenuta una riunione delle parti interessate finalizzata alla discussione delle opzioni strategiche prospettate. Sono inoltre state organizzate due consultazioni pubbliche della durata di 12 settimane ciascuna: la prima, sul check-up della politica idrica (Fitness Check of Water Policy), si è svolta tra il 6 dicembre 2011 e il 27 febbraio 2012, mentre la seconda, sulle opzioni strategiche, ha avuto luogo dal 16 marzo 2012 all’8 giugno 2012. In linea generale le parti interessate si sono espresse a favore di un’azione non legislativa dell’UE per affrontare i problemi idrici. In questo contesto sono stati richiesti sia un sostegno in termini di orientamenti e strumenti in materia di bilancio idrico, determinazione degli obiettivi e recupero dei costi, sia un’azione volta a migliorare le informazioni e l’efficienza della rendicontazione. Sono state sostenute anche alcune opzioni legislative, ad esempio un eventuale nuovo regolamento sugli standard di riutilizzo delle acque. Le opinioni in merito all’introduzione di un ulteriore elemento di condizionalità nei finanziamenti dell’UE, come la politica agricola comune (PAC), sono state fortemente discordanti, anche se nei singoli casi la maggioranza era favorevole all’introduzione di una maggiore condizionalità. L’eventualità di usare diversi fondi dell’UE per sostenere le misure è stata accolta molto favorevolmente. 2. Contesto politico, definizione del problema e sussidiarietà La direttiva quadro sulle acque ha stabilito un quadro giuridico per raggiungere una gestione idrica sostenibile nell’UE. L’attuazione della direttiva prevede sei cicli ricorrenti di sei anni ciascuno. Gli Stati membri sono stati invitati a presentare i primi piani di gestione dei bacini idrografici entro la fine del 2009 e dovranno riesaminarli ogni 6 anni. I programmi di misure elaborati nel quadro dei piani di gestione dei bacini idrografici dovranno essere operativi entro la fine del 2012. Il secondo ciclo di piani di gestione dovrà essere completato entro la fine del 2015. È previsto che la direttiva quadro sulle acque sia sottoposta a riesame e, se necessario, a una revisione entro il 2019. Le acque europee devono fare fronte a diverse sfide, indicate dettagliatamente nel rapporto sullo stato delle acque: · le informazioni fornite nel quadro dei primi piani di gestione dei bacini idrografici indicano che oltre la metà dei corpi idrici di superficie in Europa presenta un buono stato ecologico e avrà bisogno di misure supplementari oltre a quelle stabilite nell’ambito di altre direttive (sui nitrati, sulle acque reflue urbane, sulle emissioni industriali) per raggiungere gli obiettivi posti dalla direttiva quadro sulle acque; · la carenza idrica è in crescita in Europa. Aree estese, in particolare nel sud dell’Europa, sono colpite da questo fenomeno, mentre gli usi concorrenti aumentano la domanda in tutto il continente. · La frequenza e l’intensità delle alluvioni e delle siccità e i conseguenti danni ambientali ed economici sembrano essere aumentati negli ultimi trent’anni. Ciò può essere ricondotto sia ai cambiamenti climatici, sia ad altre pressioni di natura antropogenica (ad esempio cambiamenti nell’uso del suolo). Le acque dell’UE sono esposte a forti pressioni provenienti dagli scarichi di inquinanti, dalle alterazioni idromorfologiche e dall’estrazione dell’acque, fattori riconducibili soprattutto alla crescita demografica, all’uso del suolo e alle attività economiche. Per affrontare questa situazione è necessario dare maggiore attuazione alle misure di gestione delle risorse idriche al fine di renderle più efficienti e sostenibili ricorrendo: · a misure di ritenzione naturale delle acque, finalizzate alla salvaguardia e al miglioramento del potenziale di stoccaggio idrico del suolo e degli ecosistemi e che comportano benefici trasversali, in particolare, in termini di protezione della biodiversità, di prevenzione delle catastrofi e di adattamento ai cambiamenti climatici e di un loro attenuamento; · a misure di efficienza idrica, che costituiscono spesso un metodo sostenibile ed efficiente sotto il profilo dei costi per gestire situazioni di stress idrico, poiché combinano, ad esempio per gli immobili, un grande potenziale di risparmio energetico con il risparmio idrico; · ad un approvvigionamento idrico alternativo, dato ad esempio dal riutilizzo dell’acqua o la desalinizzazione. In linea con il principio di sussidiarietà, il Piano è incentrato sui problemi e sugli strumenti politici rilevanti per la gestione idrica al livello dell’UE, tenendo conto anche della valutazione effettuata nel contesto del check-up (Fitness Check), della valutazione dei piani di gestione dei bacini idrografici e della revisione della politica in materia di carenza idrica e siccità. Sono state individuate 12 problematiche principali, raggruppate in 4 categorie. · In primo luogo è stato riscontrato un uso insufficiente degli strumenti economici volti a contrastare le carenze nei mercati che impediscono di attuare le misure summenzionate. In particolare: (1) I regimi tariffari in Europa spesso non sono in grado di coniugare gli obiettivi di efficienza ed equità e non consentono un livello sostenibile di recupero dei costi per il finanziamento di altre misure. (2) Il livello di misurazione del consumo di acqua è insufficiente sebbene si tratti di una precondizione indispensabile per l’attuazione di politiche di incentivazione basate sul prezzo. (3) I consumatori e le imprese non sono abbastanza sensibilizzati sulla questione dell’acqua virtuale e sulla mancanza di sistemi di etichettatura adeguati, in particolare per i beni destinati al commercio internazionale. · In secondo luogo, vi è il rischio che gli obiettivi della direttiva quadro sulle acque non siano raggiunti a causa di un’integrazione e di una coerenza insufficiente con altre aree politiche, tra cui l’agricoltura, la coesione, l’industria e la pianificazione dell’uso del suolo. La CAP e la politica di coesione presentano un potenziale di miglioramento in termini di integrazione politica che può emergere dall’attuazione del quadro finanziario pluriennale dell’UE proposto. Tuttavia è necessario un ulteriore sostegno a favore: (4) dell’integrazione delle misure sull’uso del suolo; (5) dell’efficienza idrica degli immobili e degli apparecchi, (6) delle misure contro le perdite nelle infrastrutture idriche e (7) della diffusione del riutilizzo dell’acqua con standard comuni al livello dell’UE. · In terzo luogo, è necessario migliorare costantemente la governance inefficace: (8) contrastando pianificazioni e gestioni idriche inefficaci per risolvere problemi di coordinamento, poiché ciò rischia di ripercuotersi sugli obiettivi generali relativi ai bacini idrografici e su un’applicazione di misure e strumenti specifici efficienti sotto il profilo dei costi; (9) sviluppando una solida base di dati e una metodologia coerente per il calcolo dei bilanci idrici, e dei flussi e obiettivi ecologici; (10) migliorando la gestione del rischio di siccità in alcuni paesi per riuscire a proteggere le economie e la società dalle conseguenze delle siccità. · In quarto luogo, è necessario colmare delle carenze in termini di conoscenze: (11) Ci sono notevoli carenze in materia di informazione, in particolare per quanto riguarda una metodologia coerente per il calcolo dei costi e dei benefici dei programmi di misure e di azioni non intraprese. (12) Anche in presenza di informazioni vi sono comunque problemi sotto il profilo della coerenza, della divulgazione e dell’accessibilità da parte dell’istanza decisionale competente. Inoltre si registrano margini di miglioramento in termini di efficienza delle statistiche e degli obblighi di informazione. Queste problematiche della gestione delle acque che si manifestano al livello dell’UE ostacolano il raggiungimento di un buono stato delle acque, nonché la riduzione dello stress idrico e della vulnerabilità delle acque verso fenomeni estremi. Tutto ciò si ripercuote negativamente sull’ambiente acquatico e, di conseguenza sulla biodiversità e sugli ecosistemi. La situazione ha un forte impatto anche a livello socio-economico: diversi settori economici (produzione di prodotti alimentari ed energetica, trasporti, servizi turistici e ricreativi) dipendono direttamente dalla disponibilità di acqua con un dato grado di qualità e da servizi ecosistemici connessi all’acqua. Eventi estremi come alluvioni e siccità arrecano inoltre ingenti danni al settore economico e, in generale, a tutta la popolazione. Spesso questi fenomeni si abbattono in maniera più forte su paesi dal reddito più debole e regioni con livelli di sviluppo limitati, in particolare in zone rurali, a causa di un grado minore di applicazione delle regolamentazioni in materia di acqua potabile e trattamento delle acque reflue, a un’applicazione non abbastanza rigorosa o assente di una pianificazione dell’uso del suolo in zone a rischio di alluvione e a un accesso ridotto alle tecnologie e alle conoscenze in materia di risparmio idrico Inoltre, l’accesso all’acqua potabile e ai servizi igienico-sanitari deve essere considerato nell’ottica dei diritti umani. 3. Obiettivi Il Piano rappresenta la risposta politica alle sfide summenzionate, con l’obiettivo a lungo termine di garantire la disponibilità di acqua di buona qualità per un uso idrico sostenibile ed equo. Ciò contribuisce a tutte e 3 le dimensioni della strategia Europa 2020 (ossia una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva). Al fine di raggiungere questo obiettivo è necessario che al livello dell’UE sia adottato un approccio equilibrato incentrato: · sul raggiungimento, come norma generale, di un buono stato dei corpi idrici dell’UE entro il 2015 oppure entro al più tardi il 2027 per specifici corpi idrici oggetto esentati dalle disposizioni della direttiva quadro sulle acque; · sulla riduzione dello stress idrico, tenendo presente la necessità di mantenere i flussi ecologici a un livello che sia compatibile con il raggiungimento degli obiettivi della direttiva quadro sulle acque; · sulla riduzione della vulnerabilità nei confronti di cambiamenti climatici e di eventi estremi. Per quanto riguarda lo stress idrico e la vulnerabilità, dovranno essere stabiliti obiettivi concreti a livello di bacini idrografici nel quadro del secondo ciclo dei piani di gestione dei bacini idrografici. Sono state individuate cinque aree di obiettivi che corrispondono alle summenzionate quattro categorie di problemi di gestione idrica: Essi sono: – un maggiore uso di strumenti economici per una migliore ripartizione delle risorse e un’internalizzazione dei costi esterni; – una migliore integrazione delle problematiche legate all’acqua nelle politiche settoriali per garantire un’ulteriore diffusione delle misure di ritenzione naturale delle acque, delle misure in favore dell’efficienza degli immobili e delle apparecchiature, del riutilizzo delle acque e degli strumenti volti a ridurre le perdite nelle infrastrutture per l’approvvigionamento di acqua; – una governance idrica più efficiente e una collaborazione efficace tra le istituzioni, nonché una piena integrazione di considerazioni di natura qualitativa, quantitativa e idromorfologica nella gestione idrica; – conoscenze e strumenti migliori a disposizione dei gestori delle acque, per processi decisionali efficaci e una riduzione degli oneri amministrativi. 4. Opzioni strategiche Le opzioni strategiche valutate nel quadro del Piano sono volte a fornire un insieme di strumenti agli Stati membri per sostenerli nell’attuazione delle principali misure. Le opzioni possono essere raggruppate in 4 approcci: – una prima serie di opzioni prevede adotta un approccio incentrato sull’adesione volontaria e comprende lo sviluppo di diversi strumenti e orientamenti finalizzati al sostegno della gestione pratica delle acque a livello dell’UE e a livello di bacini idrici; – le opzioni incentrate su un approccio regolamentare mirano a raggiungere buona parte degli stessi obiettivi di sostegno alla gestione pratica delle acque, ma in questo caso adottando strumenti legislativi; – altre opzioni sono volte a sfruttare appieno il potenziale di condizionalità dei fondi del QSC (FESR, FC, FEASR) post-2013 e per i finanziamenti nel quadro del pilastro I della PAC, in linea con le proposte della Commissione sulla riforma della PAC e sul quadro finanziario pluriennale (QFP); – Infine, determinate opzioni sono volte a dare priorità alla gestione sostenibile delle acque nel quadro delle spese relative ai fondi del QSC e ai prestiti della BEI. Quest’opzione non richiede nessun cambiamento dell’attuale assetto politico del quadro finanziario pluriennale proposto dalla Commissione, ma può essere concretizzato solo se le priorità legate all’acqua saranno riprese dagli Stati membri nella programmazione e pianificazione delle rispettive spese. Le summenzionate 4 categorie di problemi e le 12 problematiche principali sono state individuate sulla base delle 37 opzioni strategiche pervenute. Questo elenco preliminare di opzioni è stato sottoposto ai cittadini e ai portatori d’interesse nell’ambito della consultazione ed è stato valutato anche per individuare il pacchetto di opzioni preferite. Segue una tabella in cui figurano le 37 opzioni, classificate a seconda dell’obiettivo specifico che perseguono e in funzione dell’approccio politico che propongono. Tabella 1. Elenco delle opzioni considerate nella valutazione d’impatto – le opzioni in rosso e sottolineate sono state prescelte || Approcci Obiettivo specifico || a) Su base volontaria || b) Regolamento || c) Condizionalità || d) priorità nei finanziamenti 1 Tariffazione delle acque || Orientamenti per sistemi di scambio || n. p. || Inclusione nel meccanismo di condizionalità della PAC. || n. p. 2 Misurazione delle acque || Uso del GMES || Modifica della direttiva quadro sulle acque || Inclusione nel meccanismo di condizionalità della PAC. || n. p. 2 Etichettatura dei prodotti commercializzati a livello internazionale || Etichettatura facoltativa || Etichettatura obbligatoria || n. p. || n. p. 4 Misure di ritenzione delle acque naturali || Orientamenti per la strategia comune di attuazione || Modifica della direttiva quadro sulle acque || Nel quadro delle norme di attuazione del QSC || Nel quadro dei fondi del QSC e dei prestiti della BEI 5.1 Prodotti e apparecchiature che comportano consumo di acqua || Etichettatura facoltativa || Etichettatura obbligatoria Inclusione nel programma di lavoro sulla progettazione ecocompatibile[1] || n. p. || n. p. 5.1 Immobili || Valutazione su base volontaria || Valutazione obbligatoria Requisiti minimi Direttiva || n. p. || n. p. 6 Perdite || Orientamenti || n. p. || n. p. || Nel quadro dei fondi del QSC e dei prestiti della BEI 7. Riutilizzo delle acque || Orientamenti per la strategia comune di attuazione Norma CEN || Regolamento || n. p. || Nel quadro dei fondi del QSC e dei prestiti della BEI 8 Governance || Revisione inter pares || Modifica della direttiva quadro sulle acque Modifica alla direttiva VAS || n. p. || n. p. 9 Determinazione degli obiettivi || Orientamenti per la strategia comune di attuazione || Modifica della direttiva quadro sulle acque || n. p. || n. p. 10. Pianificazione del rischio di siccità || Raccomandazione || Modifica della direttiva quadro sulle acque Direttiva sulla siccità || n. p. || n. p. 11 Costi e benefici || Orientamenti per la strategia comune di attuazione || Modifica della direttiva quadro sulle acque || n. p. || n. p. 12 Diffusione delle conoscenze || Ulteriore sviluppo del sistema di informazione sulle acque per l’Europa || Rivedere gli obblighi di informazione e di statistica. || n. p. || n. p. 5. individuazione del pacchetto di opzioni prescelte e dei rispettivi impatti La valutazione delle opzioni può essere considerata come un esame dei vari approcci di ciascuna delle 12 problematiche individuate. Dalla valutazione effettuata si deduce che nella maggior parte dei casi le opzioni più indicate rientrano nell’approccio a favore degli orientamenti. L’approccio regolamentare è raccomandato solo per 3 problematiche (efficienza idrica delle apparecchiature e dei prodotti che comportano uso di acqua, riutilizzo delle acque e diffusione delle conoscenze), poiché l’attuale contesto politico, in particolare per quanto riguarda l’attuazione della direttiva quadro sulle acque e il quadro finanziario pluriennale, impone una procrastinazione della realizzazione della maggior parte delle opzioni strategiche regolamentari e legate alla condizionalità. Le opzioni prescelte appaiono in rosso e sono sottolineate nella tabella 1. Va specificato che gli elementi che comporterebbero delle modifiche di ordine legislativo non saranno proposte insieme al piano, ma saranno oggetto di ulteriori analisi e saranno proposte soltanto previa valutazione d’impatto specifica per lo strumento in esame. Gli orientamenti e strumenti proposti sono volti ad analizzare l’interazione con determinati strumenti economici e le modalità di integrazione nei bacini idrografici e nei piani di gestione delle siccità. Essi fornirebbero informazioni che favorirebbero un maggiore ricorso a strumenti economici. Tuttavia il pacchetto di opzioni proposte non è vincolante e non garantirebbe pertanto la diffusione di tali strumenti. Il pacchetto proposto promuove una più ampia integrazione degli aspetti legati all’acqua nelle politiche settoriali ricorrendo a orientamenti, a una migliore pianificazione a strumenti per la determinazione degli obiettivi che tengano conto di vari aspetti dell’integrazione settoriale. Il pacchetto farà in modo che si tenga maggiormente conto delle problematiche legate alla gestione idrica nella selezione dei progetti nel quadro dei finanziamenti della CAP e delle politiche di coesione. Tuttavia, visto l’approccio su base volontaria, non vi è nessuna garanzia del fatto che le misure saranno attuate. Gli orientamenti previsti nel pacchetto proposto, ad esempio sul sistema di scambio di crediti relativi all’acqua (water trading) e sui bilanci idrici/gli obiettivi in materia di acque, così come il regime di revisione inter pares previsto, sarebbero incentrati sull’efficienza della governance nella pianificazione delle risorse idriche, conducendo a una maggiore trasparenza e processi decisionali più efficienti. Gli oneri eccessivi creati da determinati obblighi di informazione attualmente in vigore nel quadro del diritto sulle acque dell’UE sarebbero verrebbero meno. Il pacchetto proposto comprende una serie nutrita di orientamenti e di nuovi strumenti concepiti per rispondere alle esigenze più pressanti dei gestori delle acque. Le informazioni sui bilanci idrici e sui flussi ecologici potrebbero colmare le principali lacune in termini di conoscenze dei gestori idrici. L’ottimizzazione delle piattaforme informative e la diffusione di informazioni a livello di UE agevolerebbero l’ accesso a dati più recenti e interoperabili, rendendo più efficaci le decisioni e lo sviluppo di politiche sulla gestione idrica a livello di UE, di Stati membri e di bacini idrografici. Tuttavia la diffusione avviene su base volontaria. Il pacchetto proposto migliora l’efficienza della politica idrica dell’UE colmando le lacune in termini di conoscenze, rafforzando la governance e focalizzandosi sugli obblighi di informazione per ridurre gli oneri amministrativi. Esso lascia spazio a strumenti personalizzati in situazioni di elevata efficienza sotto il profilo dei costi. Le eventuali modifiche da proporre sotto il profilo degli obblighi di informazione previsti dal diritto sulle acque risponderebbero agli attuali problemi di coerenza. Il pacchetto proposto aumenterebbe la coerenza tra le politiche dell’UE in materia (in particolare nell’ambito della PAC e in tema di coesione, salute ed energia) Il pacchetto in oggetto contribuirà ad affrontare i problemi riconducibili allo stato ecologico delle acque dell’UE, allo stress idrico e all’esposizione a fenomeni estremi. L’elaborazione di modelli nel quadro del Piano, congiuntamente alla valutazione di misure individuali, fornisce elementi per la valutazione degli impatti economici, ambientali e sociali dell’attuazione a livello di UE delle diverse categorie di misure, in particolare dei risparmi in termini di efficienza in tutto il settore economico grazie all’adozione di misure di gestione dell’uso del suolo, a una maggiore efficienza idrica e alla garanzia della disponibilità di acqua potabile. Tuttavia, gli attuali impatti delle misure saranno percettibili solo a livello di ciascuno dei 110 bacini idrografici dell’UE, ossia il livello pertinente dell’analisi. Gli strumenti sviluppati nel contesto del Piano (bilanci idrici, elaborazione di modelli idroeconomici, banche dati di misure) sosterranno gli Stati membri nello svolgimento di tale analisi nel quadro dei lavori preparatori per il prossimo ciclo di piani di gestione dei bacini idrografici e nella scelta della combinazione di misure più adeguata. 6. Monitoraggio e valutazione L’attuazione e il monitoraggio del Piano si baseranno sulla piattaforma costituita dalla strategia comune di attuazione prevista dalla direttiva quadro sulle acque[2]. L’attuazione prevede due fasi che corrispondono ai due prossimi periodi di riferimento della strategia comune di attuazione. · Nella prima fase (2013-2015) l’obiettivo sarà contribuire alla preparazione dei prossimi piani di gestione dei bacini idrografici, che gli Stati membri saranno chiamati a presentare entro la fine del 2015, e consolidare la base di conoscenze e gli strumenti volti ad agevolare la valutazione di tali piani e il riesame della direttiva quadro sulle acque. · La seconda fase (2016-2018) sarà dedicata alla valutazione di tali piani e alla preparazione del riesame della direttiva quadro sulle acque. Nel quadro del Piano sarà inoltre elaborata una scheda di valutazione volta a monitorare l’attuazione delle proposte ivi contenute e a valutarne i progressi. Tale scheda sarà discussa ogni anno in seno al gruppo di coordinamento strategico della strategia comune di attuazione e dai direttori responsabili delle risorse idriche. [1] L’estensione ai dispositivi che comportano consumo di acqua è stata tematizzata nel contesto del piano di lavoro previsto dalla direttiva sulla progettazione ecocompatibile 2012-2014. [2] http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm