Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai controlli ufficiali dei mangimi e degli alimenti /* COM/2003/0052 def. - COD 2003/0030 */





Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativo ai controlli ufficiali dei mangimi e degli alimenti (presentata dalla Commissione) RELAZIONE I. RIEPILOGO 1. La presente proposta dà seguito all'annuncio formulato dalla Commissione nel Libro bianco sulla sicurezza alimentare [1] dell'intenzione di presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una proposta di regolamento concernente i controlli ufficiali per la sicurezza dei mangimi e degli alimenti. Essa stabilisce le regole da rispettarsi a cura delle autorità competenti responsabili di eseguire i controlli ufficiali nonché i compiti della Commissione per quanto concerne l'organizzazione di tali controlli. La proposta è il risultato di un riesame delle esistenti norme comunitarie nella materia, adottate separatamente per il settore dei mangimi, per quello degli alimenti e per il settore veterinario. La proposta copre l'intera gamma delle attività che rientrano nel campo di applicazione della normativa sui mangimi e sugli alimenti, compresi gli aspetti della sicurezza dei mangimi e degli alimenti, ma anche altri aspetti legati alla protezione dei consumatori, come ad esempio l'etichettatura dei mangimi e degli alimenti. [1] COM (199) 719. Si riserva un'attenzione particolare alle misure di attuazione e, in particolare, all'imposizione di sanzioni a livello nazionale e comunitario. A tal fine, la proposta contiene requisiti minimi per quanto concerne le sanzioni penali da comminarsi ad opera degli Stati membri nel caso di violazioni serie commesse intenzionalmente o in seguito a grave negligenza. La proposta contiene anche nuovi strumenti atti a consentire alla Commissione di assicurare l'applicazione della normativa comunitaria sui mangimi e sugli alimenti da parte degli Stati membri. II. INTRODUZIONE 2. I motivi che hanno indotto la Commissione a presentare la presente proposta possono essere sintetizzati come segue: * L'attuale approccio settoriale ha portato a ripetizioni o a situazioni in cui prescrizioni di natura analoga sono coperte in modo diverso per i diversi settori interessati. Per certi settori, mancano alcuni aspetti relativi ai controlli creando così lacune nella legislazione. * Le recenti emergenze nel campo dei mangimi e degli alimenti hanno messo in luce le carenze dei sistemi di controllo nazionali. Al centro del problema vi è la mancanza di una strategia comunitaria armonizzata per la concezione e lo sviluppo di sistemi di controllo nazionali. * Occorre inoltre definire adeguatamente il ruolo dei servizi di controllo della Commissione stessa in modo di assicurare l'uso quanto più efficace possibile delle risorse disponibili. 3. Come dichiarato nel Libro bianco sulla sicurezza alimentare ne consegue che: "Vi è quindi la chiara esigenza di un quadro comunitario di sistemi di controllo nazionali che migliori la qualità dei controlli a livello comunitario ed elevi quindi gli standard di sicurezza alimentare in tutta l'Unione europea. La gestione di tali sistemi di controllo rimarrà di responsabilità dei singoli Stati membri. Questo quadro comunitario sarà caratterizzato da tre elementi chiave. * Il primo elemento sarà dato da criteri operativi fissati a livello comunitario che le autorità nazionali saranno tenute a rispettare. Tali criteri costituiranno i riferimenti essenziali alla luce dei quali l'FVO valuterà le autorità competenti così da sviluppare un approccio coerente e completo per quanto concerne l'audit dei sistemi nazionali. - Il secondo elemento sarà dato dallo sviluppo di orientamenti comunitari per i controlli. Essi promuoveranno strategie nazionali coerenti e identificheranno le priorità a seconda dei rischi nonché le procedure di controllo più efficaci. Una strategia comunitaria dovrà applicare un approccio completo e integrato ai sistemi di controllo. Tali orientamenti forniranno inoltre indicazioni sullo sviluppo di sistemi per registrare l'efficacia e i risultati delle azioni di controllo come anche per fissare indicatori comunitari di efficacia. - Il terzo elemento del quadro comunitario consisterà nel miglioramento della cooperazione amministrativa nello sviluppo e nella gestione dei sistemi di controllo. Vi sarà una dimensione comunitaria rafforzata per lo scambio di buone prassi tra le autorità nazionali. In ciò rientrerà anche l'assistenza reciproca tra gli Stati membri grazie all'integrazione e al completamento del quadro giuridico attuale." La presente proposta intende creare tale quadro comunitario di sistemi di controllo nazionali mediante una fusione e un completamento delle norme esistenti in materia di controlli nazionali e comunitari all'interno dell'UE, alle sue frontiere e nei paesi terzi. 4. La proposta tiene conto dei principi di sicurezza alimentare enunciati nel Libro bianco della Commissione sulla sicurezza alimentare, e in particolare: - La politica della sicurezza alimentare deve basarsi su un approccio completo e integrato, - Gli operatori del settore dei mangimi e degli alimenti hanno la responsabilità primaria della sicurezza dei mangimi e degli alimenti, mentre alle autorità competenti incombe il compito di monitorare e far applicare tale responsabilità tramite i sistemi nazionali di sorveglianza e controllo; i servizi di controllo della Commissione si limitano a valutare, mediante audit e ispezioni, la capacità delle autorità competenti di assicurare il funzionamento di tali sistemi, - La politica della sicurezza dei mangimi e degli alimenti deve essere basata sul rischio, - La politica "dai campi alla tavola" che copre tutti i settori della filiera alimentare, compresa la produzione dei mangimi e l'alimentazione degli animali, la produzione primaria, il trattamento, l'immagazzinamento e la distribuzione degli alimenti, deve essere attuata sistematicamente, 5. Sulla base delle osservazioni di cui sopra, la proposta contiene i seguenti elementi principali: - I controlli ufficiali ad opera degli Stati membri consentiranno loro di verificare e assicurare il rispetto dell'ottemperanza alla normativa nazionale e comunitaria in materia di mangimi e alimenti; a tal fine, verranno effettuati controlli ufficiali su base regolare e secondo una strategia imperniata sul rischio. - Le autorità degli Stati membri competenti per l'esecuzione dei controlli ufficiali devono soddisfare i criteri operativi che garantiscano la loro efficienza, efficacia e imparzialità. - Il personale che esegue i controlli ufficiali deve aver ricevuto una formazione adeguata che gli consenta di espletare i suoi compiti con competenza. - Specifiche mansioni di controllo possono essere delegate a un organo indipendente soltanto a condizioni rigorose. - I metodi di campionamento e di analisi devono essere convalidati conformemente a protocolli internazionalmente accettati, compresi quelli basati su criteri di performanza, e le operazioni devono essere eseguite da laboratori accreditati a tal fine. - Qualora dai controlli ufficiali risultino casi di inadempienza, vanno prese misure appropriate, comprese misure amministrative e sanzioni penali. Tali misure e sanzioni devono essere efficaci, dissuasive e proporzionate. - Si devono predisporre piani di emergenza con le misure da attuare in caso di emergenze legate ai mangimi e agli alimenti. - Gli Stati membri procedono a controlli regolari delle importazioni di mangimi e alimenti. - Se i controlli ufficiali richiedono l'intervento di più di uno Stato membro, le autorità competenti degli Stati membri interessati si prestano reciprocamente assistenza amministrativa. Questa assistenza può configurarsi anche quale cooperazione attiva e contemplare anche i controlli in loco di esperti di uno Stato membro in un altro Stato membro. - In cooperazione con gli Stati membri deve essere sviluppato un quadro comunitario per lo sviluppo e la gestione di sistemi di controllo nazionali tenendo conto delle buone prassi esistenti e dell'esperienza dei servizi di controllo della Commissione. Questo quadro comunitario si baserebbe su criteri concordati quanto all'efficacia di tali sistemi e sfocerebbe in orientamenti chiari per quanto concerne il loro funzionamento. A tal fine si svilupperanno orientamenti a livello comunitario. - Si organizzeranno ispezioni e audit ad opera dell'Ufficio alimentare e veterinario (FVO) della Commissione al fine di verificare l'efficacia dei sistemi di controllo nazionali. - Si devono rendere disponibili alla Commissione strumenti addizionali per assicurare il rispetto della normativa comunitaria in materia di mangimi e alimenti da parte degli Stati membri. - Vi deve essere un quadro comunitario per la formazione del personale preposto ai controlli negli Stati membri così da assicurare l'uniformità delle decisioni prese da detto personale. - Occorre tener conto in particolare dei bisogni dei paesi in via di sviluppo. 6. I principi di base per quanto concerne le responsabilità delle autorità degli Stati membri sono già stabiliti nel regolamento (CE) n. 178/2002 che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l'Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare [2]. Questo regolamento stabilisce in particolare che "Gli Stati membri applicano la legislazione alimentare e controllano e verificano il rispetto delle pertinenti disposizioni della medesima da parte degli operatori del settore alimentare e dei mangimi, in tutta la fase della produzione, della trasformazione e della distribuzione. A tal fine essi organizzano un sistema ufficiale di controllo e altre attività adatte alle circostanze, tra cui la comunicazione ai cittadini in materia di sicurezza e di rischio degli alimenti e dei mangimi, la sorveglianza della sicurezza degli alimenti e dei mangimi e altre attività di controllo che abbraccino tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione. Gli Stati membri determinano inoltre le misure e le sanzioni da applicare in caso di violazione della legislazione sugli alimenti e sui mangimi. Le misure e le sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive". [2] GU L 31 del 1.2.2002, pag. 1. La presente proposta descrive con maggiore dettaglio come si debbano interpretare e attuare questi principi di base. III. ANALISI GENERALE DELLA LEGISLAZIONE COMUNITARIA ESISTENTE 7. La legislazione comunitaria sui controlli ufficiali negli ambiti della sicurezza dei mangimi e degli alimenti si è sviluppata nell'arco di diversi decenni e su base settoriale. Di conseguenza essa è contenuta in diverse direttive e decisioni. La situazione può essere sintetizzata come segue: Mangimi 8. Direttiva 95/53/CE del Consiglio, del 25 ottobre 1995 [3] che fissa i principi relativi all'organizzazione dei controlli ufficiali nel settore dell'alimentazione animale. [3] GU L 265 del 8.11.1995, pag. 17. Il principale obiettivo di tale direttiva è di armonizzare i controlli ufficiali eseguiti dalle autorità competenti degli Stati membri in relazione alle importazioni e agli scambi all'interno della Comunità. La direttiva copre tutti i prodotti e le sostanze utilizzati nel campo dell'alimentazione animale. I seguenti elementi configurano le disposizioni di fondo: a) Principi uniformi per l'organizzazione dei controlli. b) Rafforzamento dei controlli alla fonte e organizzazione dei controlli nel luogo di destinazione nel contesto del mercato unico. c) Controlli documentari sistematici come anche controlli di identità e controlli fisici effettuati per campione sulle importazioni di mangimi unitamente ad una procedura per migliorare l'armonizzazione di tali controlli. d) Procedure per la cooperazione tra gli Stati membri laddove si rilevino infrazioni. e) L'obbligo per gli Stati membri di istituire programmi nazionali di controllo con cadenza annuale. f) Obbligo per gli Stati membri di trasmettere alla Commissione una relazione sull'attuazione dei programmi nazionali a decorrere dall'aprile 2000. g) Sulla base delle informazioni di cui sopra, obbligo per la Commissione di presentare annualmente una relazione complessiva di sintesi e una proposta di raccomandazione in merito a un programma comunitario coordinato di controllo. h) Una procedura relativa all'esecuzione, da parte della Commissione, di controlli in loco sia negli Stati membri che in paesi terzi. i) La possibilità per la Commissione, in presenza di un rischio grave, di adottare misure di salvaguardia in relazione ai prodotti provenienti da paesi terzi. j) Disposizioni per l'istituzione, ove necessario, di piani di controllo specifici in aggiunta al piano di controllo annuale e generale. k) Obbligo per gli Stati membri di disporre di adeguati piani di emergenza per affrontare rischi gravi nel campo dei mangimi. l) Obbligo per gli Stati membri di informare la Commissione non appena viene accertata la presenza e la diffusione di una contaminazione o di un rischio seri. 9. Il finanziamento dei controlli ufficiali nel settore dei mangimi è organizzato sulla base della decisione del Consiglio 98/728/CE [4]. Tale decisione stabilisce un sistema comunitario di tasse a copertura delle spese sostenute per l'esame dei fascicoli relativi a determinati additivi e per il riconoscimento di taluni stabilimenti ed intermediari. La decisione fissa un elenco esclusivo di costi di cui si può tener conto all'atto di calcolare le tasse a copertura dei controlli. Tale elenco comprende i costi del personale, i costi amministrativi e le spese tecniche. Sulla base di tali criteri gli Stati membri possono applicare importi forfettari per finanziare i costi dei controlli ufficiali in ambiti specifici. Non è consentito il rimborso diretto o indiretto delle tasse agli operatori del settore dei mangimi o degli alimenti. [4] GU L 346 del 22.12.1998, pag. 51. Anche se questa decisione è entrata in applicazione soltanto di recente, risulta funzionare in modo adeguato. Contrariamente al sistema che si applica nel settore veterinario, non sono state notificate alla Commissione difficoltà nel darvi attuazione. 10. I metodi comunitari di campionamento e analisi per i controlli ufficiali dei mangimi sono stabiliti nella direttiva 70/373/CEE [5]. Questa direttiva conferisce alla Commissione il potere di stabilire i metodi necessari per accertare l'osservanza delle disposizioni in materia di qualità e composizione degli alimenti per animali, tenendo contro dello stato delle conoscenze scientifiche e tecniche. [5] GU L 170 del 3.8.1970, pag. 2. Ciò ha consentito di stabilire un numero di metodi di analisi, come ad esempio la direttiva 98/88/CE della Commissione del 13 novembre 1998 che stabilisce gli orientamenti per l'identificazione al microscopio e la stima dei costituenti di origine animale nell'ambito del controllo ufficiale degli alimenti per gli animali [6]. La direttiva 70/373/CEE non fissa però criteri cui debbano attenersi i metodi di analisi, come accade invece per gli alimenti (Direttiva 85/591/CEE del Consiglio). Occorre quindi armonizzare entrambi questi ambiti. [6] GU L 318 del 27.11.1998, pag. 45. Alimenti 11. Due direttive hanno per oggetto i controlli ufficiali nel settore degli alimenti: - Direttiva 89/397/CEE del Consiglio relativa al controllo ufficiale dei prodotti alimentari [7], [7] GU L 186 del 30.6.1989, pag. 23. - Direttiva 93/99/CEE del Consiglio riguardante misure supplementari in merito al controllo ufficiale dei prodotti alimentari [8]. [8] GU L 290 del 24.11.1993, pag. 14. Il campo di applicazione di queste direttive copre tutti gli alimenti, ferma restando l'applicazione di requisiti nell'ambito della legislazione veterinaria descritta sotto. Esse fissano, in modo generale, i principi generali da applicarsi a cura dei servizi di controllo negli Stati membri per assicurare la conformità degli alimenti, degli additivi alimentari, delle vitamine, dei sali minerali, degli oligoelementi e degli altri additivi nonché dei materiali e oggetti destinati a venire a contatto con gli alimenti. Tra essi vi sono in particolare norme su: l'organizzazione dei controlli ufficiali negli Stati membri, il campionamento e l'analisi, il diritto di appellarsi contro le misure prese dall'autorità competente, l'organizzazione di controlli conformemente a piani prestabiliti, controlli comunitari negli Stati membri e assistenza reciproca. Queste direttive non comprendono però regole comuni sul controllo degli alimenti importati verso la Comunità né sull'organizzazione di controlli comunitari in paesi terzi. Nessuna delle due comprende procedure da attuarsi in caso di emergenze alimentari né contempla meccanismi per il finanziamento dei controlli ufficiali. Esse non specificano le misure da prendersi quando i controlli ufficiali mettono in luce irregolarità. Controlli veterinari 12. Vi è un ampio gruppo di regole da applicarsi ad opera delle autorità di controllo degli Stati membri per esaminare i prodotti di origine animale e verificarne la conformità alla legislazione veterinaria della Comunità. Esse comprendono le seguenti direttive che hanno carattere generale e si applicano quindi a tutti gli alimenti di origine animale: - Direttiva 89/662/CEE del Consiglio relativa ai controlli veterinari applicabili negli scambi intracomunitari, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno [9], [9] GU L 395 del 30.12.1989, pag. 13. - Direttiva 97/78/CE del Consiglio che fissa i principi relativi all'organizzazione dei controlli veterinari per i prodotti che provengono dai paesi terzi e che sono introdotti nella Comunità [10]. [10] GU L 24 del 30.1.1989, pag. 9. 13. La prima direttiva è stata adottata al momento della realizzazione del mercato unico. Il suo obiettivo è di assicurare che i controlli veterinari su prodotti destinati al mercato dell'UE vengano effettuati nel posto di partenza e non più ai confini interni della Comunità. Essa contiene elementi per l'organizzazione dei servizi di controllo negli Stati membri, le misure da adottare in caso di emergenze alimentari e la messa a punto di piani di controllo. 14. La seconda direttiva stabilisce nei dettagli tutti i controlli che devono essere effettuati sui prodotti provenienti da paesi terzi. Esso stabilisce in particolare che tali prodotti devono essere previamente sottoposti a controllo presso un posto di controllo frontaliero iscritto nell'elenco dei posti d'ispezione frontalieri approvati dalla Commissione, e devono essere sottoposti ad un controllo documentario, di identità e materiale. La direttiva stabilisce la procedura da seguire nel caso di non conformità dei prodotti alla legislazione veterinaria della Comunità. 15. Oltre a queste due direttive vi sono diverse direttive che si applicano a prodotti specifici. Ciascuna di queste direttive stabilisce l'obbligo per le autorità competenti di effettuare controlli sui prodotti in questione. Essi comprendono le carni, i prodotti a base di carne, i prodotti a base di uova, i prodotti della pesca, il latte e i prodotti a base di latte, ecc. 16. Altre due direttive nel settore veterinario rivestono grande importanza per quanto concerne l'organizzazione di controlli ufficiali: - La direttiva 89/608/CEE contiene regole dettagliate sull'assistenza reciproca tra le autorità amministrative degli Stati membri e sulla cooperazione tra questi e la Commissione per assicurare la corretta applicazione della legislazione in materia veterinaria e zootecnica [11], [11] GU L 351 del 2.12.1989, pag. 34. - La direttiva 96/43/CE che modifica e consolida la direttiva 85/73/CEE per assicurare il finanziamento dei controlli veterinari e dei controlli sugli animali vivi e su certi prodotti di origine animale [12]. Essa copre, per i prodotti di origine animale e gli animali vivi, il finanziamento dei controlli veterinari. [12] GU L 162 del 1.7.1996, pag. 1. 17. Infine, il regolamento (CE) N. 999/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio recante disposizioni per la prevenzione, il controllo e l'eradicazione di alcune encefalopatie spongiformi trasmissibili riveste grande importanza per quanto concerne l'organizzazione di controlli ufficiali nel settore veterinario, come anche il neoadottato regolamento (CE) N. 1774/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio del 3 ottobre 2002 recante norme sanitarie relative ai sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano [13]. [13] GU L 273 del 10.10.2002, pag. 1. 18. La legislazione veterinaria stabilisce, per gli alimenti di origine animale, regole comuni quanto all'organizzazione di controlli ufficiali, al controllo degli alimenti importati verso la Comunità, procedure da attuarsi in caso di emergenze alimentari, misure specifiche da adottarsi nel caso in cui i controlli ufficiali mettano in luce irregolarità, regole dettagliate per l'assistenza reciproca e il finanziamento delle ispezioni veterinarie e dei controlli sugli animali vivi e su certi prodotti di origine animale. Essa copre anche l'organizzazione di controlli comunitari negli Stati membri e nei paesi terzi. Una tematica non coperta in modo completo dalla legislazione veterinaria è la questione del campionamento e delle analisi ufficiali degli alimenti. Altri settori 19. Nell'ambito della salute degli animali e del benessere degli animali si sono sviluppate disposizioni relative ai controlli ufficiali proprie di questi settori. Tuttavia, tenendo conto del suo carattere orizzontale e della sua natura generale, la proposta in merito ai controlli ufficiali dei mangimi e degli alimenti può essere pienamente applicata a tali settori. Ciò è in linea con il libro bianco sulla sicurezza alimentare il quale recita che la salute degli animali e il benessere degli animali sono importanti fattori che contribuiscono alla sicurezza dei mangimi e degli alimenti. IV. RESPONSABILITÀ DI CONTROLLO DELLA COMMISSIONE IN VIRTÙ DELLA LEGISLAZIONE VIGENTE Poteri e obblighi della Commissione in relazione ad attività negli Stati membri 20. I controlli rientrano nel più ampio ruolo di sorveglianza esercitato dalla Commissione per assicurare che la legislazione comunitaria sia efficacemente applicata e attuata nella Comunità come stabilito dall'articolo 211 del trattato CE. Si ricorda inoltre la disposizione dell'articolo 152 per cui "l'azione della Comunità ... si indirizza al miglioramento della sanità pubblica, alla prevenzione delle malattie e affezioni e all'eliminazione delle fonti di pericolo per la salute umana". Gli obblighi di controllo previsti in questi testi legislativi rientrano nel più ampio obbligo di assicurare che la legislazione sia fatta efficacemente rispettare e che si evitino i rischi per la salute. 21. Sono pochi i casi in cui la legislazione comunitaria impone alla Commissione di effettuare controlli negli Stati membri. Nella grande maggioranza dei casi la legislazione autorizza a effettuare un'ispezione senza imporre un obbligo in tal senso. In tal modo la Commissione ha facoltà di decidere se effettuare i controlli o usare altri mezzi per assicurare l'applicazione della legislazione. Attualmente vi sono due eccezioni a ciò: a) La decisione della Commissione 97/778/CE impone alla Commissione di ispezionare i posti di ispezione frontalieri di norma su base annuale (ci sono circa 290 posti nella Comunità); b) Negli ultimi anni diverse decisioni della Commissione in merito alla BSE prevedevano specificamente controlli da parte della Commissione per verificare l'ottemperanza. L'obbligo di cui alla lettera a) non è stato mai pienamente rispettato a causa delle risorse limitate. Tuttavia, la frequenza delle ispezioni attualmente prescritte non è essenziale per assicurare un elevato livello di protezione. Il fatto di assicurare l'adeguato funzionamento di tali strutture dovrebbe rientrare primariamente nelle responsabilità dei servizi di controllo degli Stati membri, mentre i servizi di controllo della Commissione dovrebbero integrare questo elemento di controllo nei loro audit dei sistemi di controllo degli Stati membri in linea con quanto espresso nella presente relazione. La Commissione ritiene che le norme attuali andrebbero quindi riviste e adattate di conseguenza. Ciò sarà oggetto di proposte separate. Poteri e obblighi della Commissione in relazione ai paesi terzi 22. Per quanto concerne i paesi terzi, la legislazione comunitaria impone generalmente importanti obblighi di ispezione soltanto nel settore veterinario, mentre le direttive verticali in materia di igiene prevedono che controlli comunitari "vadano" effettuati al fine di verificare se gli standard applicati dal paese terzo in questione soddisfano il livello di protezione applicato nella Comunità o offrono un livello equivalente. Nella misura in cui le direttive in materia di igiene comprendono un obbligo di ispezione, una deroga a tale obbligo è stata introdotta dalla decisione del Consiglio 95/408 per tutti gli animali e i prodotti, ad eccezione di bovini, ovini, suini e caprini e i loro prodotti. Per quanto concerne questi ultimi animali la decisione della Commissione 86/474/CEE impone alla Commissione di effettuare annualmente controlli in un gran numero di paesi e allevamenti. Considerate le risorse limitate, solo una piccola parte di tali paesi e di tali allevamenti sono effettivamente visitati annualmente in relazione ai prodotti in questione. È chiaro che le regole attuali devono essere adattate per tener conto di tali vincoli e per applicare un approccio di audit ai paesi terzi non appena ciò sia fattibile. V. IL RUOLO DELLA COMUNITÀ L'evolversi del contesto 23. Negli ultimi anni il contesto delle attività di controllo della Commissione è cambiato per molti versi. La sicurezza alimentare ha acquisito e mantiene un ruolo prioritario nell'agenda della Comunità. Parte della risposta dell'attuale Commissione alle perduranti preoccupazioni dei consumatori europei quanto alla sicurezza degli alimenti è consistita nel raggruppare, nel 1999, nell'ambito della Direzione generale «Salute e tutela dei consumatori», tutti i servizi responsabili delle questioni legate alla sicurezza dei mangimi e degli alimenti. In tal modo essa intende concentrare tutte le risorse a sua disposizione, in modo concertato ed efficace, sulle principali priorità al fine di assicurare la sicurezza alimentare a livello comunitario. Per tale motivo i servizi di controllo e quelli legislativi della Commissione lavorano in stretta cooperazione per assicurare che la legislazione sulla sicurezza alimentare sia aggiornata, completa e praticabile e che venga adeguatamente attuata e fatta rispettare. 24. Anche negli Stati membri si stanno ponendo in atto nuove soluzioni istituzionali. Agenzie preposte alla sicurezza alimentare sono state create o sono in via di istituzione in diversi Stati membri per dare risposta alle preoccupazioni dei consumatori in materia di sicurezza alimentare. Alcuni di questi nuovi organi hanno importanti responsabilità di controllo. 25. La gamma delle responsabilità di controllo a livello sia nazionale che comunitario si sta allargando. I controlli comunitari tendevano in passato a concentrarsi sulle fasi iniziali della trasformazione degli alimenti, soprattutto sugli alimenti di origine animale. Gran parte della attuale legislazione dettagliata in materia di sicurezza alimentare concerne i controlli in questi ambiti. Tuttavia, le autorità di controllo devono coprire l'intera filiera alimentare per un numero crescente di prodotti e di settori. La filiera della produzione alimentare sta anche diventando più complessa e sofisticata anche perché vengono prodotti alimenti applicando nuove procedure non previste nella legislazione vigente. I sistemi di controllo devono essere adattati di conseguenza. Devono basarsi su un approccio mirato ai punti critici a ciascun livello di controllo: comunitario, nazionale, regionale, locale nonché a livello della singola impresa. 26. La Commissione ha anche una sempre maggiore responsabilità per assicurare che le norme comunitarie vengano rispettate in relazione a tutte le importazioni di prodotti alimentari, animali, piante e loro prodotti dai paesi terzi. L'UE importa ora prodotti di tal genere da più di 200 paesi del mondo. Questi paesi vanno da quelli altamente sviluppati ai più poveri e hanno sistemi e standard di controllo estremamente diversi. Far coincidere i dettami della legislazione comunitaria in materia di sicurezza alimentare, salute degli animali, benessere degli animali e sanità delle piante con gli obblighi della Comunità in campo commerciale e umanitario nei confronti di così tanti paesi è una faccenda complessa e delicata. Il futuro allargamento dell'Unione aggiungerà anche una nuova dimensione alle responsabilità della Commissione. È chiaro che molti dei paesi candidati si trovano ad affrontare una grande sfida all'atto di allineare i loro sistemi di controllo agli standard prescritti nella Comunità. La Commissione dovrà svolgere appieno il suo ruolo per aiutarli a raggiungere tale obiettivo. Quadro comunitario per i sistemi di controllo nazionali 27. Il Libro bianco sulla sicurezza alimentare ha identificato la necessità di un approccio maggiormente armonizzato alla gestione dei sistemi negli Stati membri volti al monitoraggio e all'applicazione della legislazione comunitaria. Si propone perciò lo sviluppo di un quadro comunitario per i sistemi di controllo nazionali al fine di elevare gli standard di sicurezza alimentare in tutta l'UE. 28. Nel presente regolamento la Commissione propone l'introduzione di una nuova strategia nell'ambito della quale i tre aspetti del controllo - verifica del recepimento, ricezione di relazioni dagli Stati membri e esecuzione di controlli in loco - saranno combinati in un unico processo integrato di controllo per tutti i mangimi e alimenti. Il ciclo di controllo nell'ambito di questa nuova strategia comporterà quattro fasi principali Fase 1: La Commissione, in consultazione con gli Stati membri e tenendo conto del principio di sussidiarietà, redigerà ampi orientamenti sulla struttura e l'organizzazione dei sistemi di controllo nazionali integrati e sulla portata, sul contenuto e sulla gestione dei piani di controllo nazionali. Questi orientamenti saranno finalizzati a promuovere un approccio armonizzato ai controlli, che tenga conto dell'intera gamma della normativa comunitaria e abbracci tutti i prodotti e settori in tutte le fasi della filiera dei mangimi e degli alimenti. Essi incoraggeranno l'adozione di buone prassi in relazione ai principi chiave delineati sopra a tutti i livelli del sistema di controllo in ciascuno Stato membro e indicheranno i principali indicatori di performanza da applicare all'atto di valutare e sottoporre a audit i piani di controllo nazionali. Fase 2: Gli Stati membri, entro sei mesi dall'entrata in vigore del regolamento, dovranno preparare un piano di controllo nazionale pluriennale integrato, mantenerlo aggiornato e presentarlo alla Commissione a richiesta. I piani vanno attuati per la prima volta un anno dopo l'entrata in vigore del presente regolamento. Fase 3: Sulla base del piano di controllo pluriennale la Commissione effettuerà con cadenza regolare, un audit generale delle attività di controllo di ciascuno Stato membro che potrà comprendere controlli selezionati a livello regionale, locale/distrettuale e aziendale per verificare determinati aspetti del sistema di controllo. Questo audit generale può essere integrato da altri audit di settori specifici o di determinati punti critici di controllo, compresa l'investigazione di situazioni di emergenza o di nuovi sviluppi, a seconda dei casi. Fase 4: Un anno dopo l'attuazione dei piani di controllo e successivamente con cadenza annuale, gli Stati membri saranno tenuti a presentare alla Commissione una relazione che, se necessario, aggiornerà il loro piano iniziale in relazione a (a) la legislazione di nuova introduzione o la legislazione modificata per soddisfare i requisiti comunitari, (b) i cambiamenti di rilievo apportati al funzionamento e alla struttura dei sistemi di controllo e (c) gli adeguamenti apportati ai loro piani di controllo. I successivi audit che la Commissione effettuerà in relazione agli Stati membri si baseranno su tali piani aggiornati. La Commissione preparerà, per presentarla poi al Parlamento europeo e al Consiglio e quindi pubblicarla, una relazione sul funzionamento generale dei sistemi di controllo nazionali negli Stati membri, sulla base delle relazioni degli Stati membri, dei risultati degli audit della Commissione e di altre informazioni pertinenti. 29. Questa nuova strategia in materia di controlli presenterà diversi grandi vantaggi. Per quanto concerne gli Stati membri essa consentirà loro di pianificare e attuare le loro attività di controllo con una visione chiara di ciò che ci si attende a livello comunitario e nell'ambito di un quadro comunitario generale e integrato. L'attuale legislazione comunitaria per la sicurezza alimentare, l'alimentazione degli animali, la salute degli animali, il benessere degli animali e la sanità delle piante stabilisce un insieme molto ampio e diversificato di prescrizioni. Gli Stati membri a volte esprimono preoccupazioni quanto al fatto che i criteri e i benchmark in base ai quali sono verificati e valutati i loro sistemi di controllo da parte della Commissione non sono sempre chiari e non vengono applicati in modo coerente. La nuova strategia risponderà a tali preoccupazioni. Per quanto concerne la Commissione, essa potrà applicare le risorse a sua disposizione in modo più efficace combinando le sue diverse attività attuali di controllo in un unico processo generale integrato. Questo approccio assicurerà anche che si sottopongano a riscontro tutte le principali disposizioni contenute nella legislazione comunitaria e che non si lascino lacune di rilievo nel processo di controllo Per quanto concerne i consumatori, la nuova strategia sarà più trasparente e comprensibile. La pubblicazione di relazioni sul funzionamento complessivo dei piani nazionali negli Stati membri e i risultati degli audit degli esperti della Commissione forniranno un quadro chiaro del modo in cui viene attuata la legislazione comunitaria per la sicurezza alimentare e di quanto la Commissione e gli Stati membri fanno per assicurare una adeguata protezione dei consumatori e migliorare la sicurezza dei mangimi e degli alimenti, la salute degli animali, il benessere degli animali e la sanità delle piante. Controlli comunitari in paesi terzi 30. L'Unione europea importa mangimi, alimenti, piante e animali da più di 200 paesi del mondo. Ai sensi della normativa vigente la Commissione è tenuta a) a verificare che le autorità competenti di tali paesi siano in grado di assicurare il rispetto dei requisiti comunitari per quanto riguarda tutti i prodotti esportati verso l'UE, b) nel caso di certi prodotti, a ispezionare i singoli stabilimenti di produzione, di cui ve ne sono attualmente circa 13.500 autorizzati a esportare verso la Comunità, c) a monitorare su base regolare il funzionamento dei circa 290 posti di ispezione esistenti che espletano controlli specifici su tutte le importazioni di animali, prodotti di origine animale e alimenti di origine animale nei punti di entrata nell'UE e a ispezionare nuovi posti d'ispezione ai fini della loro approvazione individuale. 31. Per la Commissione si tratta di una sfera di responsabilità enormemente ampia. Considerate le sue risorse limitate occorre fare un grande sforzo per fissare priorità. Si ritiene che il fatto di adottare un approccio ai controlli maggiormente integrato per cui i paesi terzi verrebbero sottoposti a audit sulla base di piani di controllo analoghi a quelli previsti per gli Stati membri agevolerebbe tale processo. A tal fine, i paesi terzi possono essere classificati in quattro grandi categorie: * i paesi candidati che stanno negoziando l'adesione all'Unione europea, * i paesi che hanno negoziato accordi in campo veterinario e fitosanitario con l'UE (Canada, USA, Nuova Zelanda, Cile e Svizzera). Nell'ambito di questi accordi le parti contraenti hanno accettato che certe disposizioni di legge sulla sicurezza alimentare e la salute degli animale stabiliscano un livello equivalente di protezione dei consumatori e della salute degli animali, * i tre paesi che hanno accordi speciali con l'UE (Norvegia, Islanda e Isole Fær Øer) in base ai quali l'importazione di tutti i prodotti specifici (ad esempio prodotti dalla pesca dall'Islanda) sono trattati conformemente all'accordo pertinente, * tutti gli altri paesi terzi, molti dei quali hanno un volume molto piccolo di esportazioni verso l'UE. 32. Paesi candidati La Commissione ha intensificato le sue attività di controllo nei paesi candidati in vista dell'allargamento. Attualmente le sue responsabilità di controllo concernono soltanto i settori e le aziende autorizzati a esportare verso l'UE, che sono generalmente piccoli rispetto ai settori nazionali nel loro complesso. Tuttavia, si sono stipulati accordi con la maggior parte dei paesi candidati in base ai quali i controlli dell'FVO dovrebbero essere ora estesi a tutti gli ambiti della produzione di mangimi, alimenti, animali e piante. Il ruolo della Commissione in relazione ai paesi candidati è per ciò già cambiato in modo sostanziale negli ultimi anni con l'obbligo di assumersi maggiori responsabilità addizionali e di estendere i suoi controlli per coprire l'intera filiera della produzione in questi paesi allo stesso modo che negli Stati membri. Dai paesi candidati già proviene una grande proporzione dei mangimi, degli alimenti, delle piante e degli animali attualmente importati verso la Comunità, in particolare i prodotti a più alto rischio, vale a dire quelli di origine animale e gli animali vivi. 33. Paesi con un accordo bilaterale Accordi in campo veterinario sono stati stipulati con gli USA, il Canada, la Nuova Zelanda, il Cile e la Svizzera. Questi accordi stabiliscono un quadro nell'ambito del quale le parti contraenti possono concordare che, per certi animali e prodotti, la loro rispettiva legislazione offre un livello equivalente di protezione ai fini degli scambi. Per quanto concerne Mercosur, nel recente vertice UE-Mercosur tenutosi a Madrid il 27 maggio 2002, si è concordato di avviare negoziati in relazione a misure sanitarie e fitosanitarie tra l'UE e i paesi di Mercosur. Questi negoziati faranno parte dell'impegno unico (single undertaking) del futuro accordo di associazione biregionale. Attualmente, ciascun accordo copre misure sanitarie concernenti la maggior parte degli animali vivi e delle merci contenenti prodotti di origine animale, ad eccezione di certi aspetti specificati negli accordi (ad esempio certi residui, additivi, etichettatura). Attualmente risulta limitato il numero delle merci per le quali è stata concordata una piena equivalenza. In tal modo la Commissione si trova a dover applicare due diversi standard all'atto di verificare il funzionamento dei sistemi di controllo in relazione al commercio con questi paesi. Per i prodotti per i quali è stata concordata una piena equivalenza la Commissione deve verificare che i sistemi di controllo in tali paesi assicurino gli standard stabiliti nella loro legislazione nazionale. Per altri prodotti, essa esegue ispezioni per verificare se i sistemi di controllo in vigore sono atti ad assicurare che le disposizioni della normativa comunitaria sono soddisfatte in relazione agli aspetti sui quali non si è concordata l'equivalenza. Si dovrà affrontare il problema dell'onere derivante da questo duplice sistema di controllo. Appare quindi opportuno condurre un ampio audit generale di ciascuno di questi paesi che copra tutti i principali settori che esportano prodotti verso l'UE. Come nel caso degli Stati membri, le autorità di paesi che hanno sottoscritto gli accordi disporrebbero di un piano in cui si delinea la struttura, l'organizzazione e il funzionamento dei sistemi di controllo in relazione ai prodotti principali che essi esportano verso l'UE. Gli audit verrebbero eseguiti su tale base. Se da questi audit generali emergessero questioni particolari, questi potrebbero essere successivamente oggetto di audit addizionali più specifici, a seconda dei casi. Grosso modo lo stesso approccio si applicherà ai tre altri paesi con cui la Comunità ha accordi speciali. 34. Altri paesi terzi Circa altri 190 paesi terzi esportano mangimi, alimenti, piante o animali verso l'UE. Considerate le risorse limitate a sua disposizione la Commissione non può sopperire a tutti i suoi obblighi attuali in relazione alla valutazione delle autorità competenti e al controllo delle aziende in tali paesi. Sembra quindi opportuno organizzare audit in questi paesi sulla base di piani di controllo analoghi a quelli previsti per gli Stati membri in relazione ai prodotti che i paesi terzi esportano verso l'UE. Attualmente la Commissione verifica le garanzie fornite dai paesi terzi mediante scambi di corrispondenza, questionari, relazioni sull'attuazione dei controlli e ispezioni in loco per ciascun settore merceologico per il quale il paese terzo è autorizzato a esportare verso la Comunità. Questo scambio di informazioni corrisponde alle azioni previste agli articoli 4 e 7 e al punto 3 dell'allegato B dell'accordo sull'applicazione di misure sanitarie e fitosanitarie (Codice SPS) adottato nel quadro dell'Organizzazione mondiale del commercio. In virtù del nuovo sistema i paesi terzi esportatori saranno tenuti a mantenere un piano di controllo che fornisca informazioni accurate e aggiornate sull'organizzazione generale e la gestione dei pertinenti sistemi di controllo e a mantenere un registro aggiornato sull'attuazione di tali sistemi, e il tutto deve essere messo a disposizione della Commissione a richiesta. Il piano di controllo e il registro rimpiazzeranno il sistema di questionari pre missione eccettuati i casi specifici in cui occorrano informazioni supplementari non coperti dal piano standard o dal registro. Il piano di controllo sarà proporzionato e tecnicamente e economicamente fattibile tenendo conto della situazione specifica del paese terzo e della natura dei prodotti esportati verso la Comunità. Si stabileranno orientamenti che indicheranno le modalità per l'elaborazione e presentazione dei piani di controllo e del registro onde aiutare i paesi terzi a ottemperare a tale requisito. La Commissione farà quindi effettuare, sulla base di tali piani, audit a opera di un gruppo multidisciplinare che tratterà i principali settori che esportano verso l'UE. La frequenza di tali controlli dovrebbe essere determinata in base al rischio: laddove in seguito a una valutazione basata sulla natura dei prodotti, sulle garanzie fornite da un paese terzo e su un'eventuale cronistoria del grado di ottemperanza si configurasse l'ipotesi di un rischio elevato, la frequenza degli audit dovrebbe essere più intensa. Se questi audit generali mettono in luce questioni particolari, queste possono essere successivamente oggetto di audit più specifici a seconda della necessità. L'esperienza insegna che le autorità competenti in alcuni paesi meno sviluppati possono trovare grandi difficoltà a organizzare i loro sistemi di controllo nel modo necessario per soddisfare gli standard comunitari. La Commissione si trova spesso ad affrontare un dilemma in queste circostanze. Se si applica la lettera della legge la Commissione dovrebbe proporre di bloccare le importazione da questi paesi conformemente alla strategia di precauzione. Ma i prodotti in questione sono spesso una delle poche risorse di valuta estera di cui dispongono tali paesi e un blocco delle importazioni ha spesso serissime conseguenze economiche, non solo per le aziende in questione, ma per l'intero paese. La Commissione farà in modo di trovare sistemi per aiutare i paesi in queste circostanze assicurando nel contempo che non venga compromessa la protezione della salute dei consumatori. Ad esempio, mediante un aiuto comunitario ai programmi di formazione si potrebbe fornire un'assistenza ulteriore ai paesi terzi in modo da fornire loro orientamenti sui modi migliori per raggiungere gli standard comunitari e identificare particolari soluzioni di controllo che rispecchino con maggiore pertinenza il livello di rischio posto da prodotti particolari. VI. ANALISI DELLA PROPOSTA 35. La proposta qui allegata intende riesaminare le attuali norme comunitarie in materia di controlli ufficiali. Questo riesame eliminerà le discrepanze tra le diverse parti della legislazione comunitaria esistente e colmerà le lacune in certi ambiti della normativa sui mangimi e sugli alimenti. L'armonizzazione che ne risulterà in tutti i settori della legislazione sui mangimi e sugli alimenti accrescerà la trasparenza. 36. Con l'adozione del regolamento (CE) n. 178/2002 che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l'Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare, diverse problematiche sono state risolte per tutti gli ambiti della legislazione in materia di mangimi e alimenti. Queste quindi non richiedono ulteriori attenzioni nella presente proposta. Ciò vale per: - Le definizioni di base della legislazione sui mangimi e gli alimenti. - La responsabilità fondamentale degli Stati membri per quanto concerne i controlli ufficiali dei mangimi e degli alimenti. - Le procedure per attuare misure di emergenza. - Le informazioni da trasmettere alla Commissione e agli altri Stati membri nel caso di mangimi e di alimenti che costituiscano una seria minaccia per la salute. Controlli ufficiali degli Stati membri 37. Obiettivi e obblighi generali L'obiettivo dei controlli ufficiali effettuati dagli Stati membri è di far rispettare la normativa in materia di mangimi e alimenti e accertare se gli operatori del settore dei mangimi e degli alimenti soddisfano, in tutte le fasi della produzione, trasformazione e distribuzione, il disposto di tale normativa. A tal fine le diverse tecniche di controllo disponibili quali ispezione, monitoraggio, verifica, audit, campionamento e analisi di campioni devono essere poste in atto. L'intensità di tali controlli dipende da diversi fattori: oltre a un programma di base di monitoraggio di routine si deve tener conto dei rischi identificati legati a particolari mangimi e alimenti o a particolari aziende, dell'efficacia delle aziende del settore dei mangimi e degli alimenti per quanto concerne i controlli interni, del sospetto di non ottemperanza e di eventuali pratiche fraudolente. 38. Autorità competenti Gli Stati membri designano le autorità che sono competenti per eseguire i controlli ufficiali. Queste autorità competenti devono soddisfare un certo numero di criteri operativi atti a garantirne l'efficienza, l'efficacia e l'imparzialità. Esse devono in particolare disporre di un personale sufficientemente numeroso e adeguatamente qualificato. Si deve assicurare che il personale possa svolgere adeguatamente le sue funzioni anche in condizioni estreme come quelle di eventuali emergenze in materia di mangimi e di alimenti. Ciò richiede la preparazione di piani di emergenza e il personale deve essere adeguatamente formato a applicare tali piani. Si effettueranno audit soggetti a una verifica indipendente per assicurare che le autorità competenti raggiungano l'obiettivo del presente regolamento. Bisogna anche stabilire adeguate procedure di coordinamento per assicurare che i diversi servizi coinvolti nei controlli ufficiali interagiscano efficacemente. Ciò vale in particolare per gli Stati membri con una struttura decentrata, in cui è essenziale che vi sia un efficace ed efficiente coordinamento tra l'autorità centrale competente e l'autorità o le autorità cui è delegata la competenza per effettuare i controlli ufficiali. 39. Delega di mansioni di controllo a organismi di controllo non governativi Diversi Stati membri hanno delegato certe mansioni di controllo a organismi non governativi. Ciò vale in particolare per l'esame di laboratorio di campioni ufficiali. Non è però escluso che anche altri compiti siano delegati a tali organismi. Laddove gli Stati membri pratichino questa delega di competenze si deve assicurare il mantenimento di un elevato livello di protezione dei consumatori. A tal fine la proposta stabilisce che gli organismi cui è delegata la competenza di eseguire controlli ufficiali devono operare in condizioni rigorosamente definite e conformemente a regole riconosciute a livello internazionale atte ad assicurare la loro competenza e indipendenza. Si deve anche contemplare il fatto che certe mansioni di controllo non possono essere delegate a organismi non governativi. È prevista quindi una procedura per definire a livello comunitario le mansioni che possono (o non possono) essere delegate a tali organismi. 40. Campionamento e analisi Si avverte con urgenza la necessità di assicurare che i risultati dei campionamenti ufficiali e le analisi dei campioni siano ottenuti sulla base di principi comuni. Ciò non è sempre assicurato nella vigente legislazione comunitaria. Anche se, idealmente, tutti i metodi di campionamento e di analisi dovrebbero essere armonizzati, non è possibile raggiungere quest'obiettivo nel breve termine. La proposta introduce invece requisiti per i laboratori affinché questi attuino, sempre che esistano, metodi di analisi convalidati conformemente a protocolli internazionali, compresi quelli basati su criteri di performanza, come quelli accettati dal Comitato europeo di normalizzazione (CEN), dall'Organizzazione internazionale per la standardizzazione (ISO) e dall'Unione internazionale di chimica pura e applicata (IUPAC). Vi dovrebbe anche essere una procedura che consenta alla Commissione di stabilire metodi di campionamento e di analisi. I laboratori designati ad effettuare l'analisi di campioni ufficiali saranno accreditati conformemente ai pertinenti standard internazionali stabiliti a tal fine. Nello sviluppo, nell'armonizzazione e nella convalida di metodi di campionamento e di analisi o nella definizione di criteri di performanza per tali metodi il programma quadro e il Centro comune di ricerca (CCR) della Commissione già svolgono un ruolo importante e le loro capacità potrebbero essere ancor meglio utilizzate in futuro, in cooperazione o meno con gli organi internazionali di cui sopra. Per assicurare uno standard elevato di campionamento e di analisi, la proposta si basa in certa misura sui lavori del CEN. Questo organo di standardizzazione ha sviluppato attività nel settore degli alimenti. Il suo coinvolgimento è stato sinora ristretto allo sviluppo di metodi di analisi, diversi dei quali promanano da ISO. Diverse norme EN sviluppate dal CEN interessano l'organizzazione di controlli. Ciò vale in particolare per la convalida dei metodi di analisi e per il funzionamento e l'accreditamento degli organismi di controllo. Tali norme godono di uno status internazionalmente riconosciuto che ne giustifica appieno l'uso in tale contesto. 41. Piani d'emergenza L'esperienza insegna che una gestione rapida delle emergenze richiede la disponibilità di infrastrutture, di risorse materiali e umane da mobilitarsi in breve tempo e per un certo arco di tempo. Essa anche richiede un alto grado di coordinamento qualora le responsabilità siano condivise tra diversi servizi o autorità. La presente proposta introduce l'obbligo di assicurare un'efficace gestione delle emergenze in materia di mangimi e di alimenti mediante la definizione di piani di emergenza. 42. Importazioni di mangimi e di alimenti Certi settori, in particolare quello veterinario, già attuano regole dettagliate per assicurare che i prodotti importati siano effettivamente controllati. I prodotti in questione (prodotti di origine animale) devono essere presentati in un posto d'ispezione frontaliero dell'UE approvato e sottoposti a un esame documentario nonché a un esame di identità e fisico conformemente a una procedura i cui principi sono stabiliti a livello UE. Vi sono anche disposizioni che si applicano ai prodotti in transito e ai prodotti temporaneamente immagazzinati sul territorio della Comunità. Il sistema funziona adeguatamente e non vi è quindi motivo di modificarlo. Per i mangimi e gli alimenti diversi da quelli di origine animale non esiste una strategia comunitaria armonizzata per quanto concerne i controlli alle importazioni. La presente proposta intende introdurre un sistema di controllo per tali prodotti basato sui seguenti principi: a) Gli Stati membri procederanno ai controlli regolari dei mangimi e degli alimenti autorizzati alla libera circolazione nella Comunità. Tali controlli vanno organizzati usando un piano di campionamento su base statistica. Essi possono avvenire in qualsiasi punto della catena di distribuzione: prima o dopo l'immissione sul mercato, ad esempio nei locali dell'importatore, durante la trasformazione o nei punti di vendita al dettaglio. In ogni modo vi deve essere una stretta cooperazione tra i servizi doganali e l'autorità competente per il controllo dell'importazione di prodotti alimentari. b) Si propone inoltre di stabilire a livello comunitario un elenco prioritario di mangimi e di prodotti alimentari che, stando all'esperienza maturata, possono presentare rischi (ad esempio aflatossine in certi alimenti). Tali mangimi e alimenti devono essere presentati in posti d'ispezione specificamente concepiti e attrezzati per effettuare i controlli necessari. Questi controlli devono essere effettuati prima che i prodotti vengano immessi liberamente sul mercato. Addizionalmente e per dare adito a controlli sui mangimi e gli alimenti provenienti da paesi terzi che entrano in zone franche e in magazzini franchi o sono in fase di transito, sono depositati presso magazzini doganali, si trovano in regime di perfezionamento attivo, in regime di trasformazione sotto controllo doganale o di ammissione temporanea, la proposta prevede la possibilità di effettuare i controlli ufficiali dei mangimi e degli alimenti che si trovano in questi regimi di trattamento o di uso approvati dalle dogane. La presente proposta intende anche meglio definire i controlli essenziali necessari per assicurare la sicurezza dei mangimi lungo le stesse linee di quelli sviluppati per gli alimenti. 43. Finanziamento dei controlli ufficiali Un sistema di tariffe per i controlli è applicato attualmente in due settori: quello veterinario e quello dei mangimi. Il sistema nel settore veterinario si basa su una tariffa forfettaria da cui ci si può scostare per tener conto di differenze locali relativamente agli elementi che rientrano nel calcolo del forfait (salari, trasporti, ecc.). Anche se queste tasse nel settore veterinario sono state introdotte per evitare differenze tra gli Stati membri suscettibili di determinare distorsioni, l'esperienza insegna che tra gli Stati membri e in certi casi all'interno di uno stesso Stato continuano a sussistere importanti differenze. Il sistema non ha sempre raggiunto l'obiettivo auspicato. Nel settore dei mangimi è possibile imporre una tassa per determinati compiti di controllo ben specificati. La Direttiva che disciplina questo settore non stabilisce un forfait comunitario, ma lascia l'importo alla discrezionalità degli Stati membri che devono però osservare certi criteri all'atto di fissare il forfait. Le regole che stabiliscono tali principi sono state adottate piuttosto di recente (Decisione 98/728 del Consiglio del 14 dicembre 1998 relativa a un sistema comunitario di tasse nel settore dell'alimentazione degli animali). Tenendo conto dell'esperienza maturata sinora si propone di stabilire i principi alla base del finanziamento dei controlli ufficiali e in particolare quanto segue: - gli Stati membri devono assicurare che siano disponibili adeguate risorse finanziarie per l'organizzazione dei controlli ufficiali; - ove s'impongano tasse d'ispezione agli operatori del settore dei mangimi e di quello degli alimenti si devono osservare principi comuni per fissare il livello di tali tasse; - qualora i controlli ufficiali mettano in luce casi di mancata conformità alla normativa sui mangimi e a quella sugli alimenti, i costi extra risultanti da controlli più intensivi eventualmente correlati a tale mancanza di conformità ricadono sull'operatore del settore dei mangimi e degli alimenti in questione; - occorre una certa flessibilità per tener conto degli interessi delle piccole imprese. 44. Certificazione ufficiale Nell'UE, in cui vige la libera circolazione dei beni, non occorre stabilire la regola che le partite di mangime e di alimenti siano accompagnate sistematicamente da certificati ufficiali rilasciati dall'autorità competente. È possibile però identificare due ambiti in cui si può contemplare una certificazione ufficiale: (a) in circostanze eccezionali quando nell'UE si verifica un'emergenza che interessa mangimi o alimenti e (b) per ottenere conferma dalle autorità dei paesi terzi esportatori quanto al fatto che i beni esportati sono conformi agli standard dell'UE o a standard ad essi equivalenti. Per coprire questi ambiti la proposta stabilisce una procedura per indicare i casi e le condizioni a cui deve essere assicurata una certificazione ufficiale. Laboratori di riferimento 45. In virtù della legislazione comunitaria in vigore sono stati istituiti diversi laboratori comunitari di riferimento (LCR). Questi laboratori svolgono un ruolo importante per assicurare un elevato livello di protezione dei consumatori. Ad esempio, devono fornire ai laboratori nazionali di riferimento indicazioni sui metodi di analisi, organizzare test comparativi, coordinare nella loro sfera di competenza, le attività pratiche e scientifiche necessarie per ottenere nuovi metodi di analisi, condurre corsi di formazione e fornire assistenza tecnica alla Commissione. Vi sono attualmente LCR per l'esame dei residui (quattro laboratori), del latte, per la quantificazione delle biotossine nei molluschi, per controllare che nei molluschi bivalvi non vi siano virus pericolosi e per il controllo delle zoonosi (salmonella) e delle encefalopatie spongiformi trasmissibili (TSE). La presente proposta stabilisce procedure per assicurare che questi laboratori possano continuare il loro operato e per stabilire nuovi laboratori in caso di necessità. Per ciascun LCR deve essere istituito un laboratorio nazionale di riferimento in ciascuno Stato membro. Questi laboratori fungono da punto di comunicazione tra l'LCR e tutti i laboratori ufficiali negli Stati membri. I laboratori nazionali di riferimento svolgono quindi un ruolo importante al fine di assicurare il raggiungimento di un livello uniforme per quanto concerne i risultati analitici dei campionamenti ufficiali. Assistenza reciproca 46. L'assistenza reciproca tra le autorità degli Stati membri preposte al controllo è elemento essenziale della legislazione comunitaria. Essa deve assicurare un coordinamento effettivo laddove è richiesto l'intervento di più di uno Stato membro (ad esempio emergenze nel campo dei mangimi e degli alimenti o infrazioni che interessano due o più Stati membri). Anche se tale aspetto è coperto nella legislazione relativa ai diversi settori in questione, esso è concepito in modi diversi creando così inutili divergenze. La presente proposta fissa un sistema uniforme basato sui seguenti principi: a) Gli Stati membri designano un organo di collegamento il cui ruolo consisterà nell'assistere e coordinare la comunicazione, la trasmissione e il ricevimento delle richieste di assistenza. b) Alla ricezione di una richiesta motivata l'organo di collegamento contatta le autorità pertinenti che assicurano che al richiedente vengano fornite tutte le necessarie informazioni e la necessaria documentazione in modo da consentirgli di verificare la conformità con la normativa in materia di mangimi e alimenti. c) Se del caso, le diverse parti cercano assieme mezzi e strumenti per porre rimedio alla situazione. La procedura si applica allo scambio di tutte le informazioni, tranne quelle che non possono essere divulgate in quanto oggetto di procedura giudiziaria. Piani nazionali di controllo 47. Come indicato sopra, la proposta prevede la realizzazione di piani di controllo nazionali che descrivono il sistema e le attività di controllo nazionali in modo globale e completo. Tali piani devono essere sviluppati secondo gli orientamenti che la Commissione stabilirà in consultazione con gli Stati membri. 48. Gli Stati membri devono riferire annualmente sui risultati dei controlli da essi eseguiti l'anno precedente. Se del caso, i piani di controllo vanno adattati in funzione di tali risultati. La Commissione procede quindi, su base regolare, a eseguire un audit degli Stati membri sulla base dei loro piani aggiornati. Attività comunitarie 49. Controlli comunitari negli Stati membri Sinora i controlli comunitari negli Stati membri sono stati organizzati in funzione dei mandati confidati alla Commissione nelle diverse direttive settoriali. Tale sistema non ha sempre consentito di valutare i sistemi di controllo degli Stati membri in modo globale. La creazione, con la presente proposta, di un'unica base giuridica e la definizione di piani di controllo consentiranno ai servizi di controllo della Comunità di eseguire un audit generale dei sistemi di controllo degli Stati membri in un'ottica globale. Questi audit saranno effettuati in modo globale per verificare se i servizi competenti degli Stati membri assicurano continuativamente il richiesto livello di controllo. Se del caso, gli audit possono essere integrati da audit più specifici e da ispezioni finalizzate a un settore particolare o a un determinato problema. 50. Controlli comunitari in paesi terzi Il volume dei mangimi e degli alimenti importati è notevole. Considerate le risorse disponibili è escluso che tutti gli operatori dei paesi terzi che esportano mangimi e alimenti vengano controllati individualmente in modo sistematico dagli ispettori dell'FVO. La proposta stabilisce perciò un sistema che fa obbligo alle autorità preposte ai controlli nei paesi terzi di garantire la conformità dei mangimi e degli alimenti esportati verso l'UE con la normativa dell'UE in materia di mangimi e alimenti o con disposizioni ritenute ad essa equivalenti. A tal fine la proposta prescrive che i paesi terzi, per i prodotti che essi esportano verso l'UE, dispongano di piani di controllo analoghi a quelli previsti per gli Stati membri. Tali piani costituiranno la base per i successivi audit e ispezioni della Commissione che verranno effettuati in un quadro multidisciplinare relativo ai principali settori che esportano verso l'UE. Ove necessario, i gruppi di controllo della Comunità potranno effettuare audit e ispezioni più specifici di settori particolari. Gli stessi principi si applicheranno agli animali vivi e alle piante. 51. Controlli dei paesi terzi nella Comunità Così come l'FVO ha diritto a eseguire controlli nei paesi terzi per verificare la conformità o l'equivalenza delle loro disposizioni con la normativa dell'UE in materia di mangimi e alimenti, le autorità dei paesi terzi hanno diritto a organizzare controlli negli Stati membri. L'esperienza insegna che è utile in certi casi assicurare che rappresentanti dell'FVO accompagnino i gruppi dei paesi terzi che visitano gli Stati membri. Questi rappresentanti possono assistere gli Stati membri fornendo informazioni e dati disponibili a livello comunitario e possono essere utili nel contesto del controllo del paese terzo. La presente proposta stabilisce una procedura per assicurare questo tipo di assistenza. Formazione dei funzionari incaricati di eseguire i controlli 52. L'approccio integrato e globale alla sicurezza dei mangimi e degli alimenti richiede alle autorità di controllo un notevole livello di competenza ed esperienza: esse devono avere un'ampia conoscenza dei diversi rischi (di ordine chimico, biologico e fisico) che possono verificarsi lungo la filiera dei mangimi e degli alimenti. Esse devono anche conoscere i meccanismi del mercato in cui componenti di prodotti compositi possono essere ottenuti da diverse fonti. Nello stesso tempo, esse devono essere informate su problemi specifici inerenti a metodi specifici di produzione. Devono essere in grado di identificare la non conformità alle disposizioni in materia di sicurezza dei mangimi e degli alimenti e di individuare le prassi fraudolente. Inoltre, le moderne tecniche di controllo richiedono che i funzionari preposti ai controlli dei mangimi e degli alimenti siano altamente qualificati in modo da garantire l'efficienza, l'obiettività e l'adeguatezza dei controlli. Ciò vale in particolare laddove si debba valutare la qualità dell'analisi dei rischi e delle tecniche di controllo applicate dagli operatori del settore alimentare. Il controllo della produzione di mangimi e alimenti e della loro commercializzazione richiede quindi un approccio multidisciplinare. Gli ispettori dei mangimi e degli alimenti dovranno formarsi e aggiornarsi in continuazione. È essenziale predisporre la necessaria impalcatura giuridica per agevolare tale formazione. La presente proposta prescrive perciò la definizione di adeguati programmi di formazione sia a livello nazionale che comunitario. In tale contesto un'attenzione particolare è stata riservata all'organizzazione di programmi di formazione a livello comunitario e si sono stabilite disposizioni per l'organizzazione di tale formazione. Si deve assicurare ad esempio che la valutazione dell'attuazione dei principi HACCP e le decisioni prese di conseguenza dal valutatore rispecchino un approccio basato su una procedura standard applicata in modo uniforme in tutti gli Stati membri. L'organizzazione di corsi di formazione è lasciata a una decisione futura, ma una possibilità consisterebbe nella creazione di un centro di formazione sotto l'egida della Commissione, entro i limiti delle risorse umane e finanziarie di cui essa dispone. Si potrebbero invitare esperti di prima forza nel campo dei controlli degli alimenti e dei mangimi e delle diverse tecniche di controllo. I funzionari degli Stati membri incaricati di effettuare i controlli, ma anche quelli dei paesi terzi e in particolare dei paesi in via di sviluppo potrebbero essere invitati a seguire i corsi. Assicurare il rispetto della normativa in materia di mangimi e alimenti 53. Misure nazionali di attuazione Per garantire e mantenere un alto livello di sanità pubblica e di protezione dei consumatori, le autorità competenti devono disporre di adeguate misure di attuazione e devono usarle efficacemente in modo da affrontare i casi di non ottemperanza alla legislazione sui mangimi e gli alimenti La responsabilità di attuare e far rispettare la legislazione incombe in primo luogo agli Stati membri. Conformemente all'articolo 10 del trattato CE, gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie per assicurare l'applicazione e l'efficacia della legislazione comunitaria. Tali misure comprendono in tutti i casi sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive (sentenza della Corte del 10 luglio 1990 nella causa C-326/88). Dette misure possono consistere in misure amministrative o sanzioni penali da comminarsi ad opera delle autorità competenti negli Stati membri. 54. Misure amministrative di attuazione Misure amministrative di attuazione sono contemplate in maggiore o minore misura in certi strumenti comunitari come ad esempio la legislazione veterinaria (direttive 89/662/CEE e 97/78/CEE), la legislazione sui mangimi (articolo 13 della direttiva 95/53/CEE) e la legislazione sui prodotti alimentari (articolo 10 della direttiva 89/397/CEE). In questi strumenti comunitari le misure vanno dal semplice obbligo ad "adottare i provvedimenti necessari" (articolo 10 della direttiva 89/397/CEE) a azioni a livello dei prodotti (ritiro dal mercato, distruzione, igienizzazione dei prodotti, ecc.) o delle aziende del settore alimentare interessate (adozione di misure correttive, chiusura temporanea o permanente di una azienda del settore alimentare). Ovviamente anche la legislazione nazionale può prevedere ulteriori, diverse sanzioni amministrative. Queste misure amministrative che hanno un effetto diretto sugli operatori sono strumenti efficaci e, se adeguatamente usate, hanno anche un importante effetto dissuasivo. La presente proposta riconferma perciò la necessità che gli Stati membri prendano misure amministrative di attuazione. Essa intende anche assicurare che una disposizione a tal fine si applichi a tutte le aziende del settore dei mangimi e degli alimenti a tutti i livelli della filiera dei mangimi e degli alimenti. 55. Sanzioni penali Nel diritto comunitario si riscontra una mancanza di certezza per quanto concerne l'obbligo degli Stati membri di predisporre sanzioni penali. Inoltre, non vi è uno standard minimo per quanto concerne gli elementi costitutivi delle infrazioni a danno della sicurezza dei mangimi e degli alimenti. In molti casi soltanto sanzioni penali hanno un forte effetto dissuasivo. L'imposizione di tali sanzioni rispecchia una disapprovazione sociale di natura qualitativamente diversa rispetto alle misure amministrative di attuazione. Vi è inoltre una garanzia addizionale di imparzialità delle autorità che espletano le indagini poiché autorità diverse da quelle che hanno concesse le licenze di esercizio vengono coinvolte in un'indagine penale. Per tale motivo si deve definire un insieme minimo comune di gravi violazioni nell'ambito della normativa europea sui mangimi e gli alimenti o nell'ambito di norme adottate dagli Stati membri per conformarsi a tale normativa, per le quali gli Stati membri sono tenuti a comminare sanzioni penali. Ciò si configura in un elenco di gravi infrazioni alla legislazione comunitaria in materia di mangimi e alimenti commesse intenzionalmente o per grave negligenza, e per le quali gli Stati membri devono prevedere sanzioni penali. Si tratta delle infrazioni che costituiscono una minaccia maggiore per la sicurezza dei mangimi e degli alimenti e quindi per la salute del pubblico. La proposta intende definire uno standard minimo di protezione della sicurezza dei mangimi e degli alimenti, compresi gli aspetti della salute degli animali e del benessere degli animali, sulla base del diritto penale. Essa non copre tutte le autorità disciplinate dalla legislazione comunitaria in materia di mangimi e alimenti, ma soltanto gravi infrazioni che possono portare all'immissione sul mercato di mangimi e alimenti non sicuri ai sensi degli articoli 14 e 15 del regolamento (CE) n. 178/2002. Le infrazioni elencate nella presente proposta sono quelle che possono eventualmente portare alla commercializzazione di mangimi o alimenti non sicuri. Considerata la gravità della minaccia che essi costituiscono per la salute del pubblico, è importante che tali infrazioni siano punibili "per se" indipendentemente dal fatto che esse determinino o meno l'immissione sul mercato di alimenti o mangimi non sicuri. Gli Stati membri possono ovviamente definire infrazioni addizionali e/o imporre diversi tipi addizionali di misure di attuazione e penalità. Ad esempio, essi possono contemplare l'opportunità di togliere alle persone fisiche la licenza che consente loro di svolgere un'attività o di fondare o dirigere una società o un'altra forma d'impresa. La natura delle sanzioni può essere determinata soltanto nell'ambito del diritto nazionale da parte degli Stati membri. Per lo stesso motivo il regolamento non disciplina gli aspetti delle investigazioni e delle azioni penali né tratta questioni di procedura penale. Spetta alle autorità degli Stati membri decidere se le infrazioni elencate nella direttiva devono essere perseguite in ogni caso o se l'autorità competente può rinunciare a comminare sanzioni penali in casi di minor gravità ove l'impatto sulla sicurezza dei mangimi e degli alimenti risulti insignificante. Per quanto concerne le persone fisiche, la proposta obbligherebbe gli Stati membri a prevedere sanzioni penali efficaci, dissuasive e proporzionate in casi determinati di violazione della normativa comunitaria. Per assicurare un elevato livello di sicurezza dei mangimi e degli alimenti è importante anche che vi siano sanzioni in caso di complicità (partecipazione e istigazione) nelle infrazioni così elencate. In casi di particolare gravità gli Stati membri dovrebbero inoltre prevedere la possibilità di pene detentive, ma dovrebbe essere lasciata loro ampia discrezionalità nella definizione di questi casi. Per quanto concerne le persone giuridiche è essenziale, per un'efficace attuazione della normativa comunitaria in materia di mangimi e alimenti, che queste siano tenute responsabili e che in tutta la Comunità vi siano sanzioni contro le persone giuridiche. Tuttavia, per certi Stati membri può essere difficile prevedere sanzioni penali contro persone giuridiche senza cambiare principi fondamentali dei loro sistemi giuridici nazionali. Per tale motivo gli Stati membri avrebbero facoltà di stabilire sanzioni diverse da quelle penali a patto che siano efficaci, proporzionate e dissuasive. Ad esempio, potrebbero comminare multe di natura non penale, una vigilanza giudiziaria, una messa in liquidazione giudiziaria o l'esclusione dal diritto a beneficiare di prestazioni e aiuti pubblici. La Commissione ritiene che una simile misura sia giustificata per assicurare che le regole in materia di sicurezza dei mangimi e degli alimenti siano rispettate in tutta l'UE grazie ad un approccio armonizzato in tutti gli Stati membri. Quest'obiettivo è meglio realizzabile mediante un approccio comunitario conformemente all'articolo 5, paragrafo 2 del trattato CE. 56. Misure comunitarie di salvaguardia La procedura di cui all'articolo 226 del trattato (procedura d'infrazione) offre alla Commissione uno strumento per procedere contro gli Stati membri che non diano attuazione alla normativa comunitaria. Anche se questa procedura costituisce un valido strumento, i vincoli temporali ad essa legati la rendono poco pratica nei casi in cui una mancata attuazione della normativa comunitaria richiede un'azione rapida per la salvaguardia della sicurezza dei mangimi e degli alimenti. La misura di salvaguardia adottata in virtù del regolamento (CE) n. 178/2002 consente che si prendano misure soltanto ove vi sia la prova che l'alimento o il mangime immesso sul mercato è suscettibile di costituire un grave rischio per la salute umana, la salute degli animali o l'ambiente e che tale rischio non può essere contenuto in modo soddisfacente con le misure prese dallo Stato membro/dagli Stati membri in questione. Questa misura consente alla Commissione di intervenire soltanto laddove vi siano chiare prove del fatto che il sistema di controllo di uno Stato membro presenta gravi carenze ed è inadeguato ad attuare efficacemente la normativa comunitaria rischiando così di compromettere la sicurezza dei mangimi e degli alimenti in modo più generale. La presente proposta aggiunge una nuova dimensione alla misura di salvaguardia che compare nel regolamento (CE) n. 178/2002. Essa introduce uno strumento che consentirebbe alla Commissione di prendere misure laddove vi sia la prova che il sistema di controllo di uno Stato membro è inadeguato. Ciò può comportare la sospensione, per lo Stato membro in questione, della commercializzazione di certi mangimi o alimenti, la fissazione di condizioni speciali per certi mangimi o alimenti o l'adozione di qualsiasi altra misura provvisoria necessaria per assicurare la protezione della salute umana, della salute degli animali e del benessere degli animali. Trattamento speciale e differenziale 57. L'articolo 10 dell'accordo sull'applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie (Codice SPS) adottato dall'Organizzazione mondiale del commercio stabilisce che, all'atto di preparare misure sanitarie o fitosanitarie, i membri devono tener conto dei bisogni specifici dei paesi in via di sviluppo aderenti all'organizzazione e in particolare di quelli che presentano un più grande ritardo di sviluppo. L'UE importa grandi quantità di mangimi e di alimenti dai paesi in via di sviluppo. Questi paesi sono soggetti alle stesse disposizioni di ordine generale stabilite nel regolamento (CE) n. 178/2002 in base alle quali i paesi terzi devono assicurare che i mangimi o gli alimenti esportati verso l'UE siano conformi alle pertinenti disposizioni della legislazione sui mangimi e sugli alimenti o a condizioni riconosciute dalla Comunità quali almeno equivalenti alle stesse o, ove vi sia un accordo specifico tra la Comunità e il paese esportatore, alle disposizioni contenute nell'accordo. Non essendo possibile concedere deroghe agli standard sanitari stabiliti in virtù della legislazione comunitaria sui mangimi e sugli alimenti, si possono contemplare diverse attività per assistere i paesi in via di sviluppo a fornire le indispensabili garanzie. La proposta introduce perciò procedure a tal fine. Queste riguardano ad esempio un'introduzione progressiva dell'obbligo di presentare un programma di controllo, un'assistenza nella definizione di un programma di controllo, la promozione di progetti abbinati tra paesi in via di sviluppo e Stati membri, l'invio di esperti comunitari in loco in modo da assistere nell'organizzazione dei controlli ufficiali. Sostegno finanziario 58. La proposta comprende diverse attività che richiedono un contributo finanziario da parte della Comunità. Si tratta in particolare di: * la designazione di nuovi laboratori di riferimento; * la creazione di una base di dati sui profili dei vari paesi; * la partecipazione di esperti nazionali a missioni dell'FVO; * la standardizzazione dei metodi di analisi e di campionamento, in particolare mediante la definizione di criteri basati su standard di performanza; * il sostegno ai paesi in via di sviluppo; * la creazione di sistemi di formazione per il personale di controllo degli Stati membri e dei paesi terzi; * studi, conferenze e pubblicazioni sulla sicurezza dei mangimi e degli alimenti. Attualmente, nel bilancio annuale della Comunità sono accantonati circa EUR 3 milioni di Euro per i controlli della sicurezza dei mangimi e degli alimenti. L'attuazione di tutte le misure proposte sopra aumenterebbe tale importo portandolo circa a 16 milioni di Euro annui ovvero a 95 milioni di Euro in un arco di sei anni. Su questi 16 milioni di Euro, 7,5 milioni sono previsti per la formazione dei funzionari di controllo degli Stati membri, dei paesi candidati e dei paesi terzi in relazione alle (nuove) misure di controllo dell'UE in materia di mangimi e alimenti. Quest'azione va considerata il coronamento dell'azione 79 del Libro bianco sulla sicurezza alimentare che intende costituire una base giuridica per assicurare un adeguato sostegno finanziario della Comunità per le azioni necessarie ad accrescere la sicurezza alimentare. Misure di attuazione 59. Le disposizioni contenute nella proposta coprono un ampio ambito che comprende i controlli ufficiali di tutti i mangimi e di tutti gli alimenti in tutte le fasi della filiera alimentare nella Comunità o ai confini della Comunità nei casi di importazioni. Queste regole non possono coprire tutti i dettagli dei controlli ufficiali. Esse devono essere quindi considerate alla stregua di un quadro contenente le disposizioni essenziali sulla base delle quali si potranno sviluppare, se necessario, regole più dettagliate per assicurare un'attuazione uniforme da parte degli Stati membri. Per tale motivo lo sviluppo di tali regole di attuazione è stato previsto conformemente alla procedura di cui all'articolo 5 della decisione del Consiglio 1999/468/CE. Campo di applicazione 60. I principi esposti nella presente proposta sono generalmente applicabili all'intera legislazione sui mangimi e sugli alimenti e a quella sulla salute degli animali e sul benessere degli animali. Tuttavia, tenendo presente che per certi ambiti della legislazione in materia di alimenti esistono già misure di controllo generali e specifiche, il proposto regolamento dovrebbe tener conto di questo acquis. Il campo di applicazione della proposta non si estende quindi alla verifica dell'ottemperanza alle regole sull'organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli (seminativi, vino, olio d'oliva, frutta e verdura, luppolo, latte e prodotti a base di latte, carne di manzo e di vitello, carni ovine e caprine e miele) per i quali è già in atto un sistema di controllo ben collaudato e specifico. Inoltre la finalità e gli obiettivi della proposta sono diversi dalla finalità e dagli obiettivi dei controlli che si applicano all'organizzazione comune dei mercati agricoli. I seguenti strumenti contengono misure specifiche per la verifica dell'ottemperanza ai requisiti in esse contenuti: - Direttiva 2000/29/CE del Consiglio, dell'8 maggio 2000, concernente le misure di protezione contro l'introduzione nella Comunità di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali e contro la loro diffusione nella Comunità [14], [14] GU L 169 del 10.7.2000, pag. 1. - Regolamento (CEE) N. 2092/91 del Consiglio del 24 giugno 1991 relativo al metodo di produzione biologico di prodotti agricoli è alla indicazione di tale metodo sui prodotti agricoli e sulle derrate alimentari [15], [15] GU L 198 del 22.7.1991, pag. 1. - Regolamento (CEE) n. 2081/92 del Consiglio, del 14 luglio 1992, relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni d'origine dei prodotti agricoli ed alimentari [16], [16] GU L 208 del 24.7.1992, pag. 1. - Regolamento (CEE) n. 2082/92 del Consiglio, del 14 luglio 1992, relativo alle attestazioni di specificità dei prodotti agricoli ed alimentari [17]. [17] GU L 208 del 24.7.0992, pag. 9. La presente proposta dovrebbe essere sufficientemente flessibile da tener conto della specificità di questi ambiti. La struttura delle future regole comunitarie in materia di controlli dei mangimi e degli alimenti 61. La proposta qui allegata prevede le regole generali applicabili ai controlli ufficiali di tutti i mangimi e alimenti in qualsiasi fase della produzione, della trasformazione e della distribuzione, indipendentemente dal fatto che essi siano prodotti nell'UE, esportati verso o importati da paesi terzi. Oltre a queste regole generali si deve prevedere che problemi particolari richiedono soluzioni particolari. Ci deve essere quindi spazio per misure di controllo più specifiche al fine di mantenere un elevato livello di protezione. In tale contesto è chiaro che le esistenti regole più specifiche in materia di controllo devono essere mantenute. Esse sono ad esempio: - Direttiva 96/22/CE del Consiglio, del 29 aprile 1996 concernente il divieto di utilizzazione di talune sostanze ad azione ormonica, tireostatica e delle sostanze beta-agoniste nelle produzioni animali, e che abroga le direttive 81/602/CEE, 88/146/CEE e 88/299/CEE [18], [18] GU L 125 del 23.5.1996, pag. 3. - Direttiva 96/23/CE del Consiglio, del 29 aprile 1996, concernente le misure di controllo su talune sostanze e sui loro residui negli animali vivi e nei loro prodotti e che abroga le direttive 85/358/CEE e 86/469/CEE e le decisioni 89/187/CEE e 91/664/CEE [19] [19] GU L 125 del 23.5.1996, pag. 10. - regolamento (CE) n. .../... del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce norme particolareggiate per l'organizzazione dei controlli ufficiali sui prodotti di origine animale destinati al consumo umano [20], [20] COM (2000) 438, doc. 2000/0180 (COD). - regolamento (CE) n. 999/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 maggio 2001 recante disposizioni per la prevenzione, il controllo e l'eradicazione di alcune encefalopatie spongiformi trasmissibili [21], [21] GU L 147 del 31.5.2001, pag. 1. - regolamento (CE) n. .../... del Parlamento europeo e del Consiglio sul controllo della salmonella e di altri agenti zoonotici contenuti negli alimenti e che modifica le direttive del Consiglio 64/432/CEE, 72/462/CEE e 90/539/CEE [22], [22] COM (2001). - Direttive del Consiglio 86/362/CEE del 24 luglio 1986 che fissa le quantità massime di residui di antiparassitari sui e nei cereali [23] e 90/642/CEE del 27 novembre 1990 che fissa le percentuali massime di residui di antiparassitari su e in alcuni prodotti di origine vegetale, compresi gli ortofrutticoli [24] nonché le regole che vi danno attuazione, [23] GU L 221 del 7.8.1986, pag. 37. [24] GU L 350 del 14.12.1990, pag. 71. - Direttive della Commissione 92/1 del 13 gennaio 1992 sul controllo delle temperature nei mezzi di trasporto e nei locali di immagazzinamento e di conservazione degli alimenti surgelati destinati all'alimentazione umana [25] e 92/2 del 13 gennaio 1992 che fissa le modalità di campionamento e il metodo comunitario di analisi per il controllo delle temperature degli alimenti surgelati destinati all'alimentazione umana [26]. [25] GU L 34 del 11.2.1992, pag. 29. [26] GU L 34 del 11.2.1992, pag. 30. Analogamente, non è escluso che in futuro si debbano sviluppare nuove regole qualora insorgano problemi specifici. In tal caso si presenteranno proposte a tal fine. 2003/0030 (COD) Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del relativo ai controlli ufficiali dei mangimi e degli alimenti (Testo rilevante ai fini dell'SEE) IL PARLAMENTO EUROPEO ED IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare gli articoli 37, 95 e 152, paragrafo 4, lettera b), Vista la proposta della Commissione [27], [27] GU C del , pag. . Visto il parere del Comitato economico e sociale [28], [28] GU C del , pag. . Visto il parere del Comitato delle Regioni [29] [29] GU C del , pag. . deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 251 del trattato, considerando quanto segue: (1) I mangimi e gli alimenti devono essere sicuri e sani. La normativa comunitaria comprende una serie di norme per garantire il raggiungimento di tale obiettivo. Queste regole interessano anche la produzione e la commercializzazione dei mangimi e degli alimenti. (2) Le regole di base per quanto concerne la normativa sui mangimi e sugli alimenti sono contenute nel regolamento (CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2002, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l'Autorità europea per la sicurezza alimentare, e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare [30]. [30] GU L 31 del 1.2.2002, pag. 1. (3) Oltre alle suddette norme fondamentali, una legislazione più specifica in materia di alimenti e mangimi disciplina diversi settori quali l'alimentazione degli animali compresi i mangimi medicati, l'igiene dei mangimi e degli alimenti, le zoonosi, i sottoprodotti animali, i residui e i contaminanti, il controllo e l'eradicazione di malattie animali aventi un impatto sulla salute pubblica, l'etichettatura dei mangimi e degli alimenti, i pesticidi, gli additivi dei mangimi e degli alimenti, le vitamine, i sali minerali, gli oligoelementi ed altri additivi, i materiali che sono a contatto con gli alimenti, i requisiti di qualità e composizione, l'acqua potabile, la ionizzazione, i nuovi alimenti e gli organismi geneticamente modificati (OGM). (4) Anche la salute degli animali e il benessere degli animali sono fattori importanti che contribuiscono alla qualità e alla sicurezza degli alimenti. (5) La normativa comunitaria in materia di mangimi e di alimenti si basa sul principio che gli operatori del settore dei mangimi e degli alimenti, in tutte le fasi della produzione, trasformazione e distribuzione nell'ambito delle aziende sotto il loro controllo sono responsabili di assicurare che i mangimi e gli alimenti soddisfino i requisiti sulla normativa sui mangimi e sugli alimenti aventi rilevanza per le loro attività. (6) Gli Stati membri sono tenuti ad applicare la legislazione in materia di mangimi e di alimenti e a controllare e verificare il rispetto delle pertinenti disposizioni della medesima da parte degli operatori del settore alimentare e dei mangimi, in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione. A tal fine si dovrebbero organizzare i controlli ufficiali. (7) Andrebbe creato un quadro comunitario per l'organizzazione di controlli ufficiali concernenti tutti gli ambiti della normativa sui mangimi e sugli alimenti, compresi gli aspetti della salute degli animali e del benessere degli animali. (8) Di norma tale quadro comunitario non dovrebbe comprendere i controlli ufficiali concernenti gli organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali poiché tali controlli sono già adeguatamente assicurati dalla direttiva 2000/29/CE del Consiglio dell'8 maggio 2000 concernente le misure di protezione contro l'introduzione nella Comunità di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali e contro la loro diffusione nella Comunità [31]. Certi aspetti del presente regolamento dovrebbero tuttavia applicarsi al settore della fitosanità e in particolare quelli riguardanti la messa a punto di piani di controllo nazionali e di ispezioni comunitarie negli Stati membri e nei paesi terzi. È quindi appropriato modificare di conseguenza la direttiva 2000/29/CE. [31] GU L 169 del 10.7.2000, pag. 1. Direttiva modificata da ultimo dalla direttiva 2002/36/CE della Commissione (GU L 116 del 3.5.2002, pag. 16). (9) Il regolamento (CEE) n. 2092/91 del Consiglio del 24 giugno 1991 relativo al metodo di produzione biologico di prodotti agricoli e alla indicazione di tale metodo sui prodotti agricoli e sulle derrate alimentari [32], il regolamento (CEE) n. 2081/92 del Consiglio del 14 luglio 1992 relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine dei prodotti agricoli ed alimentari [33], e il regolamento (CEE) n. 2082/92 del Consiglio del 14 luglio 1992 relativo alle attestazioni di specificità dei prodotti agricoli ed alimentari [34] contengono misure specifiche per la verifica dell'ottemperanza ai requisiti in essi contenuti. I requisiti del presente regolamento dovrebbero essere sufficientemente flessibili per tener conto della specificità di tali ambiti. [32] GU L 198 del 22.7.1991, pag. 1. Regolamento modificato da ultimo dal regolamento della Commissione (CE) n. 436/2001 (GU L 63 del 3.3.2001, pag. 16). [33] GU L 208 del 24.7.1992, pag. 1. Regolamento modificato da ultimo dal regolamento della Commissione (CE) n. 2796/2000 (GU L 324 del 21.12.2000, pag. 26). [34] GU L 208 del 24.7.1992, pag. 9. Regolamento modificato da ultimo dall'atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia. (10) Per la verifica dell'ottemperanza alle norme sull'organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli (seminativi, vino, olio d'oliva, frutta e verdura, luppolo, latte e prodotti a base di latte, carne di manzo e di vitello, carni ovine e caprine e miele) esiste già un sistema collaudato e specifico di controllo. Il presente regolamento non dovrebbe quindi applicarsi a tali ambiti, tanto più che i suoi obiettivi sono diversi da quelli perseguiti dai meccanismi di controllo relativi all'organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli. (11) Le autorità competenti per l'esecuzione di controlli ufficiali dovrebbero soddisfare un certo numero di criteri operativi in modo da assicurare la loro imparzialità ed efficacia. Esse dovrebbero disporre di un numero sufficiente di personale adeguatamente qualificato ed esperto e disporre di adeguate strutture e attrezzature per ben espletare i loro compiti. (12) Controlli ufficiali andrebbero effettuati utilizzando tecniche appropriate sviluppate a tal fine, compresi controlli rutinari di sorveglianza e controlli più intensivi quali ispezioni, verifiche, audit, campionamenti e l'esame di campioni. La corretta attuazione di queste tecniche esige un'adeguata formazione del personale addetto ai controlli ufficiali. Occorre anche una formazione per assicurare che le autorità competenti prendano decisioni in modo uniforme, in particolare per quanto concerne l'attuazione dei principi di Analisi dei rischi e dei punti critici di controllo (HACCP). (13) La frequenza dei controlli ufficiali deve essere regolare e proporzionata al rischio, tenendo conto dei risultati dei controlli eseguiti dagli operatori delle aziende del settore dei mangimi e degli alimenti in virtù di programmi di controllo basati su HACCP o di programmi di garanzia della qualità, laddove questi sono concepiti per soddisfare i requisiti della legislazione in materia di mangimi e di alimenti. Se del caso si devono effettuare controlli ad hoc laddove emerga il sospetto di una non ottemperanza alla normativa sui mangimi e gli alimenti. (14) I controlli ufficiali dovrebbero svolgersi sulla base di procedure documentate in modo da assicurare che essi siano condotti uniformemente e siano costantemente di alto livello. (15) Le autorità competenti devono assicurare che ove diverse unità di controllo siano coinvolte nell'esecuzione dei controlli ufficiali vi siano appropriate procedure di coordinamento e vengano efficacemente applicate. (16) Le autorità competenti devono anche assicurare che, qualora la competenza ad eseguire controlli ufficiali sia stata delegata dal livello centrale al livello regionale o locale, vi sia un coordinamento efficace ed efficiente tra il livello centrale e il livello regionale o locale. (17) I laboratori che partecipano all'analisi di campioni ufficiali devono operare conformemente a procedure approvate internazionalmente o a criteri basati su standard di performanza e usare metodi di analisi che siano stati convalidati nei limiti del possibile. (18) La designazione di laboratori comunitari di riferimento e nazionali deve contribuire ad assicurare un'elevata qualità e uniformità dei risultati analitici. Tale obiettivo può essere raggiunto mediante attività quali l'applicazione di metodi analitici convalidati, l'assicurazione che siano disponibili materiali di riferimento, l'organizzazione di test comparativi e la formazione del personale di laboratorio. (19) Le attività dei laboratori di riferimento dovrebbero coprire tutti gli ambiti della legislazione in materia di mangimi e di alimenti, in particolari quelli in cui vi è la necessità di risultati analitici e diagnostici precisi. In ciò rientra la salute degli animali considerata l'importanza di tale settore in relazione alla legislazione sui mangimi e sugli alimenti. (20) Per diverse attività legate ai controlli ufficiali, il Comitato europeo di normalizzazione (CEN) ha sviluppato norme europee (EN Standards) appropriate ai fini del presente regolamento. Questi standard concernono in particolare il funzionamento e la valutazione dei laboratori che eseguono i test e il funzionamento e l'accreditamento degli organismi di controllo. Standard internazionali sono stati anche elaborati dall'Organizzazione internazionale per la standardizzazione (ISO) e dall'Unione internazionale di chimica pura e applicata (IUPAC). Questi standard possono ion certi casi ben definiti essere appropriati ai fini del presente regolamento, tenendo conto che criteri di performanza sono fissati nella normativa sui mangimi e sugli alimenti per assicurare la flessibilità e l'efficienza rispetto ai costi. (21) Per la delega di competenza a eseguire compiti specifici di controllo da parte dell'autorità competente a un organismo non governativo si devono prendere disposizioni specificando anche le condizioni a cui tale delega può avvenire. (22) Devono essere disponibili procedure appropriate per la cooperazione delle autorità competenti negli e tra gli Stati membri, in particolari allorché i controlli ufficiali rivelano che problemi legati ai mangimi e agli alimenti interessano più di uno Stato membro. Per agevolare tale cooperazione gli Stati membri dovrebbero designare uno o più organi di collegamento aventi il ruolo di coordinare la trasmissione e la ricezione delle richieste di assistenza. (23) Conformemente all'articolo 50 del regolamento 178/2002, gli Stati membri informano la Commissione qualora dispongao di informazioni relative all'esistenza di un rischio serio, diretto o indiretto, per la salute umana derivante da mangimi o alimenti. (24) È importante creare procedure uniformi per il controllo dei mangimi e degli alimenti provenienti da paesi terzi e introdotti nel territorio della Comunità, tenendo conto del fatto che procedure armonizzate di importazione esistono già per: - gli alimenti di origine animale ai sensi della direttiva 97/78/CE del Consiglio del 18 dicembre 1997 che fissa i principi relativi all'organizzazione dei controlli veterinari per i prodotti che provengono dai paesi terzi e che sono introdotti nella Comunità [35], [35] GU L 24 del 30.1.1998, pag. 9. - per gli animali vivi ai sensi della direttiva 91/496/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1991, che fissa i principi relativi all'organizzazione dei controlli veterinari per gli animali che provengono dai paesi terzi e che sono introdotti nella Comunità e che modifica le direttive 89/662/CEE, 90/425/CEE e 90/675/CEE [36] [36] GU L 268 del 24.9.1991, pag. 56. Direttiva modificata da ultimo dalla direttiva 96/43/CE (GU L 162 del 1.7.1996, pag. 1). Tali procedure sono valide e andrebbero mantenute. (25) I controlli dei mangimi e degli alimenti provenienti da paesi terzi di cui alla direttiva 97/78/CEE si limitano agli aspetti veterinari. Occorre integrare tali controlli con controlli ufficiali su aspetti non coperti dalle verifiche veterinarie come ad esempio quelli relativi agli additivi, all'etichettatura, alla tracciabilità, all'irradiazione di prodotti alimentari e ai materiali a contatto con gli alimenti. (26) La legislazione comunitaria stabilisce anche procedure per il controllo dei mangimi importati ai sensi della direttiva 95/53/CE del Consiglio del 25 ottobre 1995 che fissa i principi relativi all'organizzazione dei controlli ufficiali nel settore dell'alimentazione animale [37]. Tale direttiva contiene i principi e le procedure da applicarsi a cura degli Stati membri allorché autorizzano alla libera circolazione i mangimi importati. [37] GU L 265 dell'8.11.1995, pag. 17. Direttiva modificata da ultimo dalla direttiva 2001/46/CE (GU L 234 dell'1.9.2001, pag. 55). (27) È opportuno stabilire regole comunitarie al fine di assicurare che i mangimi e gli alimenti provenienti da paesi terzi siano sottoposti a controlli ufficiali prima di essere autorizzati a circolare liberamente nella Comunità. Una particolare attenzione dovrebbe essere riservata ai controlli all'importazione di alimenti per i quali può esservi un rischio accresciuto di contaminazione. (28) Si dovrebbe inoltre predisporre l'organizzazione di controlli ufficiali dei mangimi e degli alimenti introdotti nel territorio della Comunità in regimi doganali diversi da quello della libera circolazione e in particolare le merci introdotte nei regimi doganali di cui all'articolo 4, paragrafo 16, lettere da a) a f) del regolamento (CE) n. 2913/92 del 12 ottobre 1992 che istituisce un codice doganale comunitario [38] come anche la loro immissione in una zona franca o in un magazzino franco. Ciò comprende l'introduzione di mangimi e alimenti provenienti da paesi terzi ad opera di passeggeri di mezzi di trasporto internazionali e mediante pacchi inviati per via postale. [38] GU L 311 del 12.12.2000, pag. 17. (29) Ai fini dei controlli ufficiali dei mangimi e degli alimenti è necessario definire il territorio della Comunità in cui si applicano le regole per assicurare che i mangimi e gli alimenti introdotti in detto territorio siano sottoposti ai controlli prescritti dal presente regolamento. Tale territorio non è necessariamente identico a quello di cui all'articolo 229 del trattato né a quello definito all'articolo 3 del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio. (30) Per assicurare un'organizzazione più ef