PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Consiglio relativo ai provvedimenti da prendere nei confronti di taluni beneficiari di operazioni finanziate dal FEAOG-Garanzia"



Gazzetta ufficiale n. C 393 del 31/12/1994 pag. 0081



Parere in merito alla proposta di regolamento (CE) del Consiglio relativo ai provvedimenti da prendere nei confronti di taluni beneficiari di operazioni finanziate dal FEAOG-Garanzia () (94/C 393/16) Il Consiglio, in data 14 luglio 1994, ha deciso, conformemente al disposto degli articoli 43 e 198 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione « Agricoltura e pesca », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Bastian, in data 1° settembre 1994. Il Comitato economico e sociale ha adottato all`unanimità il 14 settembre 1994 nel corso della 318a sessione plenaria, il seguente parere. SINTESI Con riserva delle modifiche e delle aggiunte suggerite, la Sezione esprime parere favorevole alla proposta di regolamento in esame. Il Comitato si rammarica del fatto che, nel settore della repressione delle frodi, nel quale occorre « agire con discrezione », una cooperazione informale tra gli Stati membri non sia sufficiente a ridurre in modo sensibile il numero di casi di frode imputati ad operatori. Il Comitato spera che il quadro normativo più vincolante proposto dalla Commissione sia adeguato alla repressione di questo tipo di frode. Obiettivo principale del regolamento in esame è organizzare un`azione preventiva delle frodi grazie ad un « sistema di allarme » tra gli Stati membri e all`adozione di misure concrete quando « l`allarme » è stato dato. Il Comitato raccomanda in particolare agli Stati membri e ai loro servizi competenti in materia di repressione delle frodi, di portare avanti una decisa azione preventiva (moltiplicando ad esempio i controlli fisici) per bloccare i tentativi di frode. Il Comitato sottolinea che l`efficacia di questo dispositivo dipenderà in gran parte dalla volontà di ciascuno Stato membro di procedere rapidamente all`identificazione di un operatore inaffidabile e alla trasmissione delle informazioni che lo riguardano sin dalla fase amministrativa dell`accertamento dell`irregolarità, affinché gli altri Stati membri possano adottare le necessarie misure preventive. 1. Osservazioni preliminari 1.1. Il Regolamento (CEE) n. 595/91 del 4 marzo 1991 « relativo alle irregolarità ed al recupero delle somme indebitamente pagate nell`ambito del finanziamento della politica agricola comune, nonché all`instaurazione di un sistema d`informazione in questo settore » fissa il quadro comunitario generale di lotta alle frodi ai danni del FEAOG-Garanzia. 1.2. Desideroso di evitare un inutile proliferare di regolamenti, il Comitato deplora che questa base giuridica, e in particolare l`articolo 4 del regolamento, non abbiano permesso una cooperazione amministrativa autentica ed efficace tra gli Stati membri in materia di comunicazione di casi di frode e di irregolarità. 1.2.1. Il Comitato riconosce tuttavia che il testo non è del tutto adeguato (ad esempio, non fissa alcuna scadenza periodica per la trasmissione d`importanti informazioni tra gli Stati membri) e che il completamento del mercato interno, la realizzazione dello Spazio economico europeo e i molteplici accordi siglati dall`Unione europea rendono difficile il compito degli Stati membri. 1.2.1.1. Il Comitato ritiene inoltre che la complessità della normativa comunitaria causi il moltiplicarsi delle frodi e raccomanda alle autorità comunitarie di semplificare quanto più possibile i testi che emanano e di tenere presente, in fase di elaborazione, la capacità che esse stesse avranno di controllarne la corretta applicazione, in collaborazione con le autorità competenti degli Stati membri. 1.3. La proposta di regolamento della Commissione, pur trattando nella fattispecie solo alcuni tipi di frodi ai danni del bilancio FEAOG-Garanzia, completa i meccanismi antifrode già esistenti e dev`essere vista come un contributo al rafforzamento generale della lotta antifrode portato avanti dalle autorità comunitarie insieme con gli Stati membri. 1.3.1. Il Comitato ricorda che tutte le operazioni finanziate con i fondi comunitari, e non solo quelle sostenute dal FEAOG-Garanzia, sono soggette alle frodi. 1.4. Il Comitato giudica il regolamento proposto dalla Commissione opportuno e necessario per proseguire, come ha raccomandato il Consiglio europeo nella riunione svoltasi il 21 e 22 giugno 1993 a Copenaghen, la lotta alle frodi e alle irregolarità a danno del bilancio comunitario, e, più precisamente, la lotta alle frodi commesse dagli operatori nell`ambito delle gare, della concessione di restituzioni all`esportazione e delle vendite a prezzo ridotto di prodotti oggetto d`intervento. 1.5. Il Comitato approva l`iniziativa della Commissione che ha reso la lotta contro i principali frodatori (in volume) ai danni del FEAOG-Garanzia, vale a dire gli operatori, una delle priorità della strategia antifrode nel 1994. La relazione elaborata nel 1993 della Commissione stabiliva infatti che le frodi sulla « restituzione » rappresentavano il 22 % dei casi segnalati nel corso di quell`anno e il 68 % delle somme in gioco (168 milioni di ECU su 248). 1.6. In linea di massima, il Comitato osserva che, in un contesto di crisi e di ristrettezze di bilancio, le frodi ai danni del FEAOG-Garanzia nuocciono alla trasparenza della politica agricola comune e, dunque, all`immagine dei produttori agricoli. Approva pertanto, l`obiettivo del regolamento in esame, ossia una più agevole cooperazione tra le autorità competenti nella lotta contro le irregolarità commesse dagli operatori. 2. Osservazioni di carattere generale 2.1. Rispetto del principio di sussidiarietà 2.1.1. La lotta antifrode è innanzitutto competenza degli Stati membri, i quali dispongono dei poteri e dei mezzi di azione necessari. In base al disposto dell`articolo 209 A del Trattato CE, gli Stati membri e la Commissione hanno obblighi e responsabilità precise in materia di lotta alle frodi. 2.1.2. Gli Stati membri devono organizzare, con l`aiuto della Commissione, una stretta e regolare cooperazione tra i servizi competenti delle rispettive amministrazioni. La proposta di regolamento s`inserisce perfettamente in tale contesto giuridico in quanto è volta a rafforzare il partenariato e a sviluppare la cooperazione degli Stati membri per combattere le frodi. 2.1.3. Il Comitato osserva che la Commissione rispetta il principio di sussidiarietà escludendosi dal campo di applicazione del regolamento proposto; soltanto le « autorità competenti nazionali » avranno le informazioni disponibili nel quadro del nuovo sistema di identificazione. Il testo ha tuttavia una fortissima connotazione politica in quanto crea un sistema comunitario che obbliga gli Stati membri a diffondere informazioni su taluni operatori e ad adottare misure preventive. 2.1.4. Il Comitato rileva che la Commissione non giudica necessario istituire una gestione centralizzata del sistema d`identificazione raccomandato, ma ricorda che la corretta applicazione del regolamento avverrà, se necessario, con l`obbligo della liquidazione dei conti. 2.2. Garanzie fornite agli operatori 2.2.1. Il Comitato ritiene che questo sia l`aspetto più delicato della proposta di regolamento, dal momento che gli Stati membri accettano il principio di uno scambio regolare d`informazioni sugli operatori. 2.2.2. Il Comitato desidera insistere sulla differenza tra un operatore « riconosciuto frodatore » e un operatore su cui semplicemente « gravano sospetti di frode ». 2.2.3. Nel primo caso, previsto all`art. 1, secondo paragrafo, lettera a), l`identificazione dell`operatore a livello comunitario non sembra sollevare particolari difficoltà giuridiche. Al termine di una procedura amministrativa o giudiziaria, l`operatore è riconosciuto colpevole : il Comitato in tal caso giudica assolutamente necessaria la diffusione di tale informazione tra gli Stati membri e l`adozione delle misure amministrative di prevenzione nei confronti dell`operatore interessato. 2.2.4. Nel secondo caso, previsto all`art. 1, secondo par., lettera b), sull`operatore gravano « fondati sospetti » di frode. La proposta di regolamento non specifica i criteri di valutazione del sospetto dal quale però dipenderanno conseguenze giuridiche importanti, quali l`identificazione o no dell`operatore in tutti gli Stati membri e l`eventuale applicazione, nei suoi confronti, delle misure stabilite all`art. 3. Il Comitato chiede al Consiglio di definire, con la massima precisione, tali criteri nel regolamento. 2.2.5. Il Comitato desidera evidenziare il grave danno che subirebbe un operatore qualora uno Stato membro lo identificasse ingiustamente come « operatore che presenta un rischio di inaffidabilità ». Ritiene pertanto indispensabile che il regolamento definisca con maggiore precisione la nozione di « fondati sospetti » e che il regime proposto preveda effettivamente le « massime garanzie » per gli operatori, come si afferma nella relazione. 3. Osservazioni di carattere particolare 3.1. Articolo 1, paragrafo 2, lettera b) 3.1.1. Il Comitato ritiene che la nozione di « fondati sospetti » sia giuridicamente troppo vaga. La Commissione intende definirla in modo concreto nel regolamento di applicazione tenendo conto delle disposizioni giuridiche vigenti in ciascuno Stato membro per non complicare il regolamento con particolari tecnici dovuti alla diversità delle situazioni giuridiche degli Stati membri. 3.1.2. Il Comitato chiede tuttavia al Consiglio di definire tale nozione con maggiore precisione nel regolamento stesso. Facendo riferimento all`art. 3, primo paragrafo, del Regolamento (CEE) n. 595/91, suggerisce ad esempio la seguente formulazione : « Coloro su cui gravano fondati sospetti, ossia coloro che formano oggetto di un primo verbale amministrativo d`irregolarità. » 3.1.3. Il regolamento di applicazione stabilirà la tipologia dei « primi verbali amministrativi di irregolarità » compilati nei confronti degli operatori da parte delle autorità amministrative competenti degli Stati membri; sulla base di tali verbali si potrà mettere in atto, in ciascuno Stato, la procedura d`identificazione e di comunicazione prevista dal regolamento-quadro. 3.1.4. Il Comitato considera che il tal modo sarà eliminato il rischio giuridico di vedere i « fondati sospetti » dipendere da una semplice « valutazione » del rischio di inaffidabilità da parte dell`autorità competente di uno Stato membro : questa nozione sarà stabilita in modo chiaro sulla base di un atto amministrativo preciso. 3.2. Articolo 2 3.2.1. Il Comitato ritiene che l`ultima parte della frase « ...o, eventualmente, su iniziativa della Commissione » sia in contraddizione con il principio di un sistema d`identificazione dell`operatore inaffidabile e di comunicazione dell`informazione tra i soli Stati membri, previsto all`art. 1, primo paragrafo. 3.2.2. In base alla formulazione proposta, si potrebbe supporre che la Commissione abbia il potere di obbligare uno Stato membro ad avviare una procedura d`identificazione e di comunicazione. Stando all`interpretazione del testo data dalla Commissione, questa parte della frase prende unicamente in considerazione i casi previsti all`art. 3, terzo paragrafo. 3.2.3. Per evitare un`errata interpretazione e rispettare il principio di sussidiarietà, che è alla base del regolamento, il Comitato propone di riformulare come segue : « ...o, eventualmente, su iniziativa della Commissione nel caso previsto all`articolo 3, terzo paragrafo. » 3.3. Articolo 3 3.3.1. L`efficacia del sistema di prevenzione della frode, oggetto del regolamento in esame, si basa sulle misure previste da questo articolo. 3.3.2. Il Comitato ricorda che la regolamentazione nel settore agricolo prevede già dei meccanismi che consentono di escludere temporaneamente o definitivamente i beneficiari, colpevoli di gravi irregolarità, dai vantaggi legati ai diversi regimi di premio concessi direttamente ai produttori agricoli. Mancano tuttavia disposizioni analoghe a livello comunitario allorquando si tratta di operatori. 3.3.2.1. Il regolamento proposto colma questa lacuna giuridica e dovrebbe permettere di rafforzare l`aspetto preventivo della lotta contro la frode. 3.3.3. Tuttavia, il Comitato ritiene che le misure previste alle lettere a) e b) dovrebbero poter essere cumulative, per aumentare la gamma di sanzioni a disposizione degli Stati membri. Propone pertanto di sostituire la congiunzione « o » con « e/o » tra i due capoversi. 3.3.4. D`altro canto, sempre per salvaguardare i diritti degli operatori, il Comitato propone di completare la lettera b) come segue : « sospensione del pagamento degli importi relativi ad operazioni in corso da determinare e, se del caso, dello svincolo della cauzione costituita per tali operazioni, fino all`eventuale determinazione dell`irregolarità ai sensi dell`articolo 1, paragrafo 2, lettera a). » 3.4. Articolo 4 3.4.1. Primo paragrafo 3.4.1.1. Desideroso di garantire i diritti fondamentali degli operatori oggetto del regolamento proposto, il Comitato suggerisce di aggiungere l`avverbio « segnatamente » alla prima riga : « sono adottati nel rispetto segnatamente, dei seguenti principi : » 3.4.1.2. Raccomanda inoltre di aggiungere la seguente lettera d) « un ragionevole lasso di tempo tra l`inizio e la fine delle procedure previste all`articolo 3, primo paragrafo, lettera a) e b). » 3.4.1.3. Tale aggiunta contribuirà a salvaguardare gli interessi economici degli operatori oggetto della proposta di regolamento. Il regolamento di applicazione dovrà specificare quello che ciascuno Stato membro intende per « ragionevole lasso di tempo » tenendo conto delle procedure nazionali. 3.4.2. Terzo paragrafo 3.4.2.1. Il Comitato non può accettare l`attuale formulazione di questo paragrafo che sicuramente colpisce la sensibilità giuridica degli Stati membri : a suo avviso è difficile, se non impossibile, in base al principio di sussidiarietà, chiedere agli Stati membri di adeguare le loro normative nazionali sul segreto istruttorio solo per l`applicazione di questo regolamento. 3.4.2.1.1. Il Regolamento (CEE) n. 595/91 del Consiglio precisa invece, in uno dei suoi considerando, che « il presente regolamento non deve pregiudicare le norme nazionali di procedura penale e di collaborazione giudiziaria tra Stati membri in materia penale ». 3.4.2.2. Il Comitato condivide i motivi per i quali la Commissione ha inserito tale paragrafo : spesso si vede opporre il segreto istruttorio quando chiede informazioni su un operatore oggetto di un`inchiesta giudiziaria. 3.4.2.3. Secondo la sua interpretazione del regolamento proposto, il Comitato Sezione ritiene tuttavia che tali preoccupazioni non sussistano, e più precisamente : - l`informazione prevista all`articolo 1, secondo par., lettera b) riguarda una fase amministrativa non coperta dal segreto istruttorio; - l`informazione prevista all`articolo 1, secondo par., lettera a) presuppone che l`operatore : 7 abbia ammesso la frode e accettato di pagare una ammenda fiscale all`amministrazione competente che ha deciso di non procedere ad un`azione giudiziaria o di annullarla; in questo caso il segreto istruttorio non è (più) applicabile; oppure 7 sia stato condannato e allora il segreto istruttorio non è più applicabile. 3.4.2.4. Il Comitato propone che il terzo paragrafo venga riformulato nella maniera seguente : « Per quanto concerne gli operatori di cui all`articolo 1, secondo paragrafo, lettera b), gli Stati membri prendono tutte le misure necessarie per garantire che vengano trasmesse quanto più rapidamente possibile, tra le diverse autorità nazionali competenti, le informazioni raccolte nel corso della fase amministrativa delle procedure di accertamento della frode o del tentativo di frode. » 3.4.2.4.1. Per gli stessi motivi, il Comitato propone che il penultimo considerando della proposta di regolamento sia così riformulato : « Considerando che occorre prevedere le massime garanzie onde evitare che l`applicazione del presente regolamento abbia effetti dannosi ingiustificati o sproporzionati per gli operatori in questione. » 3.4.2.5. Il Comitato propone inoltre di aggiungere il seguente quarto paragrafo : « Il presente regolamento è applicato conformemente alle disposizioni comunitarie e nazionali in vigore relative alla protezione dei dati di carattere personale. » 3.4.2.5.1. Il Comitato giudica tale precisazione necessaria per garantire l`insieme dei diritti fondamentali degli operatori. Bruxelles, 14 settembre 1994. Il Presidente del Comitato economico e sociale Susanne TIEMANN () GU n. C 151 del 2. 6. 1994, pag. 13.