PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE sul tema «La fiscalità diretta e indiretta»



Gazzetta ufficiale n. C 082 del 19/03/1996 pag. 0049



Parere sul tema «La fiscalità diretta e indiretta» (96/C 82/11) Il Comitato economico e sociale, in data 24 febbraio 1994, ha deciso, conformemente all'articolo 23, 3° comma, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra. La Sezione «Affari economici, finanziari e monetari» incaricata di elaborare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Janssen, il 5 dicembre 1995. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 21 dicembre 1995, nel corso della 331a sessione plenaria, a vasta maggioranza, 20 voti contrari e 18 astensioni, il seguente parere. PREMESSA La fiscalità è un argomento di studio molto esteso. Proprio per questo motivo nel parere d'iniziativa si è stabilito di trattare solo i temi fiscali più rilevanti o urgenti. Si è inoltre adottato il criterio di valutare se l'argomento fiscale in questione presentasse o meno un numero sufficiente di aspetti rilevanti a livello europeo; in base a tale stima, e più in particolare in base all'interazione con il mercato interno e con il principio della libera circolazione dei capitali, si è prospettata la scelta di studiare più da vicino sia l'imposizione fiscale indiretta, sia due specifiche forme di imposizione fiscale diretta, ovvero le imposte sul risparmio e le imposte sui benefici delle società. A titolo integrativo, si esaminano brevemente altre problematiche fiscali caratterizzate ugualmente da una dimensione europea (imposte sul patrimonio, imposte sulle successioni e imposta sul reddito delle persone fisiche). Inoltre si tiene conto dei pareri formulati dal Comitato negli anni precedenti. Nell'immediato futuro, la sfida essenziale consiste nel trovare una forma di armonizzazione fiscale a livello europeo ed una struttura fiscale a livello di Stati membri che permettano di: a) ridurre, laddove opportuno, gli oneri fiscali e parafiscali sul lavoro; b) ottimizzare l'imposizione in maniera da stimolare una crescita economica sostenuta e non inflazionistica e l'occupazione; c) mantenere l'integrità dell'attuale modello sociale europeo e proseguirne lo sviluppo; d) favorire l'affermazione del mercato unico. 1. Introduzione 1.1. La competenza in materia di imposizione fiscale è una componente fondamentale dell'autonomia degli Stati (membri) nazionali; parallelamente, progredendo verso un'Unione economica europea si evidenzia la necessità di una politica fiscale integrativa a livello europeo. 1.1.1. La Comunità europea è divenuta l'Unione europea. Dopo essere stata per molti anni una zona di libero scambio, l'UE è attualmente un mercato unico privo di controlli doganali che potrebbero ostacolare la circolazione dei beni. I cittadini di uno Stato membro possono vivere, lavorare e viaggiare in tutto il territorio dell'Unione. I controlli dei documenti di identità esistono ancora ma saranno rapidamente eliminati. Il capitale può circolare liberamente senza venire ostacolato da controlli. 1.1.2. Progressi di gran lunga minori sono stati realizzati nel campo dell'armonizzazione della fiscalità diretta. Ogni Stato continua a tassare le società e le persone fisiche applicando aliquote differenti, in base a regimi diversi ed adottando regole diverse di calcolo dell'imposta. L'introduzione della libertà di movimento evidenzia la portata delle differenze ancora esistenti fra normative e prassi fiscali. Cominciando con il Rapporto Neumark (1962) fino al Rapporto Ruding (1992) numerosi gruppi, comitati ed individui hanno affrontato le problematiche dell'armonizzazione fiscale nell'UE, ma senza grandi risultati concreti. 1.1.3. Si è registrato qualche progresso nel campo delle imposte indirette, sebbene permangano alcuni problemi, in particolare nel caso dei servizi. Esiste un regime comune dell'IVA, benché con aliquote differenti. 1.2. Una politica fiscale europea è giustificata da tre obiettivi: 1.2.1. L'applicazione coerente della logica del «mercato interno» richiede che le transazioni economiche effettuate fra gli Stati membri siano soggette a condizioni fiscali equivalenti a quelle che disciplinano le transazioni effettuate all'interno di uno Stato membro. Si citano i seguenti esempi: - la riforma ed i tentativi di far convergere maggiormente i regimi d'imposizione indiretta allo scopo di completare l'eliminazione dei controlli alle frontiere e di poter rinunciare alle misure di controllo e alle formalità che l'attuale regime transitorio impone alle imprese; - la direttiva «società madri e filiali», in base alla quale le imprese collegate con sede in diversi Stati membri vengono considerate alla stregua delle imprese nazionali, eliminando, a certe condizioni, la ritenuta alla fonte sui dividendi. 1.2.2. Nello spirito del Libro bianco «Crescita, competitività, occupazione» vengono formulate proposte relative a iniziative fiscali, coordinate a livello europeo, che potrebbero portare all'aumento dell'occupazione; si suggerisce ad esempio di introdurre una tassa europea sulle emissioni di CO2 e sull'energia, con la quale, secondo la Commissione, si potrebbe alleggerire la pressione parafiscale sulla manodopera non qualificata dell'1 % del PIL, aumentando del 2,5 % l'occupazione. 1.2.3. L'abolizione delle frontiere e la libera circolazione dei capitali possono portare in alcuni casi ad una spirale discendente della «concorrenza fiscale» fra gli Stati membri. Ciò è tanto più probabile quanto più aumenta la mobilità della base imponibile. Tale spirale discendente, in presenza di imposte di tipo «mobile» produce in molti casi un aumento della pressione fiscale mediante altri tipi di imposizione, come le imposte sui redditi da lavoro o certe imposte indirette. 2. Imposizione fiscale indiretta 2.1. Situazione attuale 2.1.1. L'imposta sul valore aggiunto è una caratteristica essenziale e distintiva dell'Unione Europea. Tutti gli Stati membri devono prevederla ed applicarla alla maggior parte dei consumi; non è consentita nessun'altra imposta della stessa natura. 2.1.2. L'IVA deve essere economicamente neutra, ovvero deve incidere nel minor modo possibile sulle scelte dei consumatori e delle imprese. Tale neutralità vale non solo per le transazioni effettuate all'interno di uno stesso paese ma anche per quelle fra paesi diversi. È questo il fattore che conferisce all'IVA un ruolo particolare all'interno dell'Unione, la quale persegue, tra l'altro, pari condizioni di concorrenza per beni e servizi a prescindere dallo Stato membro di origine. 2.1.3. Nonostante il recente ravvicinamento delle aliquote IVA nella fase preparatoria del mercato interno realizzato il 31 dicembre 1992, bisogna riconoscere che sussistono notevoli divari tra le aliquote; fra il minimo ed il massimo di un'aliquota «normale» esiste una differenza non inferiore a 10 punti percentuali. Nel caso delle aliquote «ridotte» il divario può arrivare 21 punti percentuali. È noto che i divari sono dovuti al disaccordo fra gli Stati membri: alcuni di essi, trovandosi nella parte superiore della scala, raccomandavano un ravvicinamento verso l'alto, mentre altri, che applicavano tassi inferiori, auspicavano l'introduzione di un'aliquota normale minima. Inoltre, i paesi in cui vigeva l'aliquota zero per alcuni beni e prodotti rifiutavano di rinunciarvi, considerandola un elemento della loro politica sociale. Poiché in materia fiscale l'unanimità è un requisito, tali divergenze di vedute hanno infine portato al compromesso rispecchiato dalla tabella che segue ed hanno inoltre impedito l'introduzione del regime definitivo di imposizione a seconda del paese di origine, per il quale, visto che l'IVA spetta di diritto al paese in cui avviene il consumo, non si è neanche riusciti a concepire un sistema di compensazione applicabile fra Stati pagatori netti e Stati riceventi netti. >SPAZIO PER TABELLA> 2.1.4. Per evitare che in una tale situazione l'apertura delle frontiere possa avere come conseguenza una deviazione degli scambi ed una seria diminuzione del gettito fiscale per certi Stati, è stato elaborato un «regime transitorio» IVA. 2.1.5. È un fatto che il regime transitorio, procedendo ad investimenti nel settore dell'informatica, è stato intanto ben assimilato dalle imprese che effettuano scambi intracomunitari, ma resta comunque complesso a causa degli oneri amministrativi che comporta e, per certi aspetti, continua a suscitare critiche. Conserva tuttavia il merito di aver permesso la soppressione dei controlli e le soste alle frontiere, con i costi che ne derivano. 2.1.6. Per le forniture fra imprese soggette ad IVA, il regime transitorio applica il principio «imposizione a seconda del paese di destinazione»: l'impresa nel paese A, la quale ordina merci dal paese B, è soggetta all'aliquota IVA vigente nel paese A, è responsabile del relativo pagamento e della relativa dichiarazione, beneficiando, se il paese A applica la compensazione nel quadro della dichiarazione IVA mensile o trimestrale, della deduzione dell'IVA dovuta all'importazione in quanto imposta a monte. Nel regime transitorio, l'impresa del paese B è tenuta a stilare l'elenco dei clienti degli altri paesi comunitari con il relativo numero di partita IVA. Tale elenco viene consegnato all'amministrazione IVA nazionale e diventa poi oggetto di scambi di dati fra le amministrazioni IVA a livello comunitario. Si nota dunque che in numerosi casi l'IVA non deve più essere riscossa attraverso il venditore ma attraverso l'acquirente. 2.1.7. Le imprese che non possono usufruire della detraibilità dell'IVA e le persone giuridiche non soggette ad IVA possono effettuare acquisti nell'UE fino ad un certo importo e successivamente pagare l'IVA dovuta all'estero. 2.1.8. Per gli utenti finali vale in linea di massima il principio «imposizione a seconda del paese di origine» ma in proposito esistono diverse eccezioni: - l'acquisto di mezzi di trasporto nuovi è assoggettato all'aliquota IVA del paese di destinazione; - qualora si superi il limite di 100 000 ECU, nel caso di vendita a distanza si applica l'IVA vigente nel paese di destinazione. Gli Stati membri possono abbassare il limite fino a 35 000 ECU. 2.1.9. Il giudizio sul regime transitorio non è quindi univoco. 2.1.9.1. Elementi positivi: - notevole diminuzione dei costi amministrativi e di trasporto derivanti dalle formalità doganali; - maggiori disponibilità di liquidi da parte delle imprese grazie all'eliminazione delle garanzie doganali e di determinati obblighi di prefinanziamento; - diminuzione dei prezzi dei beni acquistati grazie all'intensificarsi della concorrenza internazionale. 2.1.9.2. Elementi negativi: - incertezza e timore riguardo la responsabilità finale in materia fiscale: le imprese che forniscono beni secondo il regime «IVA a seconda del paese di destinazione» devono dimostrare che la fornitura gode di esenzione IVA nel paese di origine. Alcuni Stati membri richiedono inoltre la prova che l'IVA sia stata effettivamente pagata nel paese di destinazione. Ciò però appesantisce le pratiche amministrative ed espone le imprese agli errori o alle dimenticanze dei loro partner commerciali; - formazione e sviluppo di circuiti paralleli: le imprese comprano beni in uno Stato membro in cui l'IVA è più bassa senza rendere noto il carattere intracomunitario dell'acquisto. Gli stessi beni vengono poi trasformati e rivenduti ad un'aliquota IVA maggiore senza che la stessa IVA ed altre imposte dovute vengano versate alle autorità competenti. In ogni caso le frodi saranno sempre possibili, a prescindere dal sistema. Non si può dunque valutare se le eventuali frodi riscontrabili durante il regime transitorio siano più rilevanti rispetto alle frodi esistenti in passato. Con l'abolizione dei controlli alle frontiere è possibile organizzare movimenti fittizi di merci verso imprese estere non affidabili ed insolventi, mentre i beni in realtà «spariscono» in un settore non soggetto ad imposizione; - nel caso di vendite a distanza in cui vengano superati i massimali, l'azienda deve notificarlo presso l'amministrazione IVA di ogni paese a cui fornisce merci. Vista la diversità delle norme di applicazione da osservare, ciò implica per l'impresa un costo non trascurabile. Non c'è dunque da stupirsi del fatto che le imprese rifiutino alcune ordinazioni comunitarie per rimanere al di sotto del limite stabilito, o che agiscano tramite intermediari nel paese di destinazione; - le PMI che in un determinato paese godono di franchigia e non devono imputare l'IVA al momento della vendita, sono comunque obbligate, nel caso di operazioni comunitarie, a rispettare l'obbligo di identificazione ai fini IVA e a compilare elenchi periodici. 2.2. Dal regime transitorio ad un regime IVA definitivo? 2.2.1. Il regime definitivo, la cui entrata in vigore era prevista per il 1996, ma che sarà probabilmente rinviato a data ulteriore, sarebbe basato sull'applicazione generalizzata del principio «IVA a seconda del paese di origine». Uno degli obiettivi è di eliminare l'aliquota zero per le «esportazioni» verso altri Stati membri. 2.2.2. Esistono d'altronde anche degli svantaggi: - in assenza di un efficace sistema di compensazione fra Stati membri, il regime definitivo è caratterizzato dal fatto che il gettito delle imposte slitta dal paese in cui ha sede l'acquirente verso quello in cui ha sede il fornitore. In tal caso, e contrariamente a quanto accade ora, il principio «paese d'origine» favorirà i paesi esportatori, dove i beni vengono effettivamente acquistati. In seguito a ciò, differenze troppo accentuate di aliquote in materia d'imposizione indiretta potrebbero portare ad una deviazione degli scambi: anche quando è possibile per il consumatore finale o per lo Stato recuperare in un secondo momento l'IVA versata, le imprese sceglieranno di acquistare beni negli Stati membri che applicano una bassa aliquota IVA, in modo da sfruttare in maniera ottimale i flussi finanziari. Inoltre le imprese faranno uso della tecnica di «vendita a distanza», tramite la quale è possibile (ri)collocarsi in paesi con una bassa aliquota IVA. 2.2.3. Quanto precede comporta due conseguenze: - in primo luogo alcuni Stati membri non percepiranno più imposte indirette sulle transazioni intracomunitarie che altrimenti sarebbero state interne; - in secondo luogo ciò creerà distorsioni di concorrenza, spostando produzione e occupazione da uno Stato membro all'altro. 2.2.4. D'altra parte aliquote IVA relativamente basse non offrono solo dei vantaggi, ma anche svantaggi, come illustra il seguente esempio: 2.2.5. Un dato prodotto è assoggettato ad un'aliquota IVA del 16 % nel paese X, mentre nel paese Y è esente dall'IVA. Se un grande magazzino, con sede nel paese Y, dovesse acquistare tale prodotto nel paese X, dovrebbe versare il 16 % di IVA, che finirebbe all'erario del paese X. In caso di successiva vendita del prodotto nel paese Y però l'azienda non percepirà il gettito dell'IVA, e sarà costretta a reclamare alle autorità del paese Y il rimborso dell'IVA pagata. In questo modo si genera una situazione in cui l'erario del paese Y finanzia le autorità del paese X, situazione che naturalmente implica un certo numero di problemi politici ed economici. 2.2.6. Tale problema assume dimensioni decisamente minori nel caso in cui non esista l'aliquota zero; in questo caso e a condizione che il valore aggiunto sia sufficientemente elevato, è possibile compensare l'impatto determinato dalle grandi differenze delle aliquote di imposta. 2.2.7. Riprendiamo l'esempio del paese X, con un'aliquota IVA del 20 %, e del paese Y, in cui l'IVA è pari al 10 %. Supponiamo che l'azienda distributrice del paese Y effettui acquisti per 1 milione nel paese X, rivendendo il lotto per 1,5 milioni nel proprio paese: l'IVA pagata dall'azienda nel paese X ammonta a 200 000, di cui si recuperano 150 000 attraverso l'IVA sulle vendite effettuate sul mercato nazionale. Se, oltre a ciò, una parte dell'acquisto dei prodotti avviene nello stesso paese Y, il problema della perdita dovuta all'aliquota IVA viene quasi completamente eliminato: se l'azienda acquista merce ancora per 1 milione nel proprio paese, rivendendola per 1,5 milioni, l'IVA riscossa in più con la transazione ammonta esattamente a 50 000 (10 % di 1,5 milioni - 1 milione) e compensa completamente l'IVA versata dall'azienda nel paese X. 2.2.8. Durante la riunione dell'ottobre 1994, il Consiglio Ecofin ha proposto una serie di requisiti che il nuovo regime IVA deve soddisfare: - ridurre le pratiche e i costi amministrativi, semplificando al massimo le procedure e limitando il numero dei casi in cui un'impresa deve informarsi all'estero sulla cifra d'affari di un partner commerciale o deve farsi rappresentare sul piano fiscale; - evitare diminuzioni del gettito fiscale o trasferimenti del gettito fra gli Stati membri; - impedire l'aumento dei rischi di frode i quali dovrebbero anzi diminuire. Possono essere utili in questo senso procedure IVA semplici e trasparenti nonché una maggiore collaborazione fra i servizi. 2.3. Raccomandazioni del Comitato 2.3.1. Il Comitato considera che il regime transitorio dell'IVA abbia contribuito in maniera essenziale alla realizzazione del mercato interno attraverso l'abolizione dei controlli alle frontiere. 2.3.1.1. Tale regime transitorio è comunque complesso e aumenta l'incertezza in un certo numero di casi. 2.3.2. Il Comitato è quindi favorevole ad un regime più semplice e più chiaro, in cui le transazioni comunitarie e quelle interne vengano trattate, per quanto possibile, allo stesso modo. L'applicazione generalizzata del principio «imposizione a seconda del paese di origine» come previsto dal proposto regime IVA definitivo può rispondere a tali preoccupazioni. 2.3.3. Nondimeno detta applicazione generalizzata non è compatibile con disparità troppo accentuate fra le aliquote IVA ed altre imposte indirette. Le deviazioni degli scambi e la distorsione di concorrenza che potrebbero derivarne non devono essere sottovalutate. 2.3.4. Senza voler giungere ad un'armonizzazione totale (vedi i costi di trasporto), bisognerà comprendere le aliquote entro margini più stretti e stabilire una migliore comparabilità delle aliquote ridotte. La questione dell'aliquota zero permane. 2.3.5. Tale ravvicinamento degli oneri fiscali può essere effettuato sia verso il basso sia verso l'alto. Al riguardo le autorità competenti devono soppesare diverse priorità: - l'esigenza di risanamento delle finanze pubbliche europee come anche la necessità di risorse fiscali per attuare politiche occupazionali; - il fatto che le imposte indirette abbiano carattere regressivo, in quanto la linearità delle aliquote colpisce in misura proporzionalmente maggiore i redditi modesti rispetto a quelli delle fasce sociali più agiate. Il Comitato tuttavia nota al riguardo che attualmente la tendenza è nuovamente al rialzo, in quanto alcuni paesi dell'Unione europea, per conseguire la necessaria riduzione degli elevati deficit pubblici, sono tentati di maggiorare l'IVA, e questo renderà più problematico il maggior ravvicinamento delle aliquote necessario ai fini dell'introduzione del regime definitivo; - il ravvicinamento europeo delle aliquote IVA dovrebbe contribuire a ridurre l'onere fiscale diretto sul lavoro. Negli Stati membri in cui la pressione fiscale indiretta viene aumentata in seguito al ravvicinamento europeo, dovrebbe venir diminuita allo stesso tempo la pressione fiscale diretta sul lavoro. In tal modo gli strumenti fiscali generali rimangono equilibrati, e si favorisce l'occupazione. Si deve inoltre provvedere a misure di accompagnamento che mitighino gli effetti di una maggiore fiscalità indiretta sui redditi più bassi. 2.3.6. Nell'armonizzare le aliquote fiscali è importante mantenere un'aliquota ridotta ed un'aliquota normale. L'estensione del numero di prodotti e servizi che possono beneficiare di un'aliquota ridotta può essere considerata dal punto di vista delle politiche occupazionali, ma anche delle politiche ambientali e delle politiche dei redditi. Applicando l'aliquota ridotta ai servizi locali di riciclaggio e di risanamento si incoraggia una produzione ad alto impiego di manodopera ed un uso più economico delle materie prime. Anche le merci provviste del marchio ecologico europeo dovrebbero beneficiare di un'aliquota ridotta, in modo tale da favorire una produzione rispettosa dell'ambiente. Grazie ad un'aliquota del genere, inoltre, i beni indispensabili all'esistenza possono essere sottoposti a minore pressione fiscale per motivi collegati alla politica dei redditi. 2.3.7. Bisognerebbe elaborare proposte particolareggiate di concerto con gli interlocutori sociali ed economici. Fin dall'inizio dovrebbe aver luogo una consultazione globale sui bisogni del mondo economico e sui costi derivanti dall'adozione di strategie alternative, ivi compresi i costi aggiuntivi e gli oneri amministrativi delle misure contro l'elusione fiscale. 2.3.8. Una volta descritte dettagliamente le proposte, ivi comprese quelle per contrastare l'elusione e l'evasione fiscale, e prima di qualsiasi decisione politica di principio intesa ad applicarle, occorre definire un apposito calendario per la consultazione generale. Si dovrebbe adottare un sistema definitivo solo dopo avere ravvisato benefici palesi, tanto all'inizio quanto nel corso dell'applicazione, e di proporzioni tali da giustificare i costi del cambiamento. Per quei cambi che richiedono considerevoli riprogrammazioni elettroniche e modifiche dei sistemi delle imprese, occorre concedere un lasso di tempo adeguato tra la decisione e la data effettiva di applicazione. 2.3.9. La ricerca di un'Europa più integrata non deve incoraggiare l'ideologia della «Fortezza Europa». Gli scambi con il mondo esterno non devono essere ostacolati da misure protezionistiche. 2.3.10. In particolare, bisogna tener conto dell'impatto dei cambiamenti proposti sulle PMI e sulle microimprese, che probabilmente sarà molto più considerevole che per le imprese di maggiori dimensioni. 3. Imposte sul risparmio 3.1. Situazione attuale 3.1.1. Cronistoria 3.1.1.1. La libera circolazione dei capitali è un dato di fatto nell'Unione europea dal 1° luglio 1990. Ne consegue l'assenza di qualsiasi ostacolo per una persona residente in uno Stato membro che voglia depositare i propri risparmi in un altro Stato membro. Del resto, il fatto che la maggior parte degli Stati membri ha soppresso i controlli sui cambi, implica che i loro cittadini possono depositare i propri risparmi anche al di fuori dell'UE. Ma nel contempo esistono notevoli disparità tra gli Stati membri in materia di fiscalità applicabile ai redditi da risparmio. 3.1.1.2. Già nel corso delle discussioni sulla direttiva del 1988 che preparava la liberalizzazione della circolazione dei capitali, diversi Stati membri avevano sottolineato il pericolo che una tale liberalizzazione, se non fosse accompagnata da misure fiscali, provocherebbe delocalizzazioni dei risparmi per ragioni meramente fiscali. Il Consiglio ha chiesto perciò alla Commissione di elaborare una proposta intesa a ravvicinare i diversi sistemi d'imposizione sul risparmio. 3.1.1.3. Nella primavera del 1989 la Commissione ha presentato due proposte: la prima è una proposta di direttiva intesa a introdurre in tutto il territorio della Comunità una ritenuta alla fonte minima del 15 % sugli interessi delle obbligazioni e dei depositi bancari. La seconda è una proposta di direttiva per il miglioramento della cooperazione amministrativa. Le due proposte sono state respinte. È stato solo conseguito un accordo tra 11 Stati membri, inteso a migliorare l'assistenza reciproca. 3.1.1.4. Nel frattempo è stato completato il mercato interno europeo, incluso il mercato interno dei servizi bancari. Ciò ha dato nuovi impulsi all'internazionalizzazione dei mercati fiscali, mentre i sistemi impositivi rimanevano divergenti. L'articolo 100 del Trattato potrebbe costituire la base per un eventuale approccio europeo delle differenze fra i regimi fiscali. 3.1.1.5. Nel 1993 è stata rilanciata la discussione per conseguire un'armonizzazione più spinta. La presidenza belga aveva proposto di lasciare agli Stati membri la scelta tra l'introduzione di una ritenuta alla fonte minima del 15 % oppure la denuncia dei redditi da risparmio allo Stato membro di residenza del soggetto passivo. Anche la presidenza tedesca ha iscritto nel proprio programma l'armonizzazione del prelievo fiscale sul risparmio e ha potuto tener conto dei contatti della Commissione con un certo numero di paesi terzi. Neppure il Consiglio europeo di Essen ha preso una decisione in merito a tale dossier. 3.1.2. Analisi comparativa 3.1.2.1. Da una tale analisi si delinea una netta tendenza: mentre ogni Stato membro provvede all'imposizione del risparmio dei cittadini residenti nel suo territorio, nel contempo bada a che i risparmi dei cittadini non residenti siano esonerati. >SPAZIO PER TABELLA> Per le caselle in diagonale, le ritenute alla fonte in grassetto sono liberatorie, le altre sono imputabili (e rimborsabili) sull'imposta calcolata secondo un'aliquota progressiva. L'iscrizione «Bar» in grassetto significa che l'imposizione secondo l'aliquota avviene mediante uno scambio d'informazioni. 3.1.2.2. Il Comitato giudica anomala tale posizione e raccomanda di rettificarla introducendo il concetto di «residente europeo». Non è più ammissibile sopprimere le frontiere interne e, nel contempo, mantenere la distinzione tra «residenti» e «non residenti» (basata proprio sull'esistenza delle frontiere), quando si tratti di cittadini degli Stati membri. All'interno del Mercato unico europeo, gli unici non residenti sono i cittadini dei paesi non appartenenti all'UE. 3.1.2.3. La completa liberalizzazione della circolazione dei capitali con il mantenimento della disparità delle aliquote fiscali, nonché con il mantenimento del principio di un diverso trattamento per i residenti e i non residenti offre anche lo spunto ad una defiscalizzazione competitiva. I risparmiatori hanno interesse a trasferire i propri risparmi all'estero, evitando la pressione fiscale sugli stessi. Ciò costringe gli Stati membri a ridurre le imposte sui risparmi dei propri residenti, ed in una simile situazione il pericolo aumenta quando non vi è nessun rischio, oppure un rischio limitato, in materia di tassi di cambio. 3.1.3. La defiscalizzazione competitiva: situazione schematica 3.1.3.1. La tabella che segue traccia un quadro schematico delle modifiche avvenute nell'imposizione sui risparmi dei residenti fra il 1989 ed il 1993. >SPAZIO PER TABELLA> 3.1.3.2. Colpisce il fatto che soprattutto gli Stati che più hanno sviluppato l'integrazione economica e monetaria sono stati costretti, tra gli altri motivi sotto la pressione della concorrenza fiscale con gli altri Stati, ad abbassare le proprie imposte sul risparmio dei residenti. 3.1.4. Conseguenze 3.1.4.1. Una situazione del genere ha una conseguenza di rilievo: la scelta delle combinazioni di fattori di produzione viene falsata a scapito del lavoro e dell'occupazione. Infatti il fattore lavoro comporta un peso fiscale superiore a quello del fattore capitale. D'altro canto, l'imposta sugli utili può altresì influire sugli investimenti delle imprese destinati ad estensioni. 3.2. Quale approccio adottare? 3.2.1. Il problema della concorrenza fiscale nel campo delle imposte sui redditi da risparmio può essere affrontato introducendo una ritenuta alla fonte minima a livello europeo e di OCSE; gli Stati membri potranno applicare aliquote più alte del minimo prestabilito, ma non più basse. La «spirale fiscale verso il basso» non verrebbe così completamente eliminata, ma si manterrebbe in ogni caso entro certi limiti. 3.2.2. Va inoltre considerata prioritaria l'eliminazione della distinzione fra residenti e non residenti. 3.2.3. Per poter applicare con buon esito i suddetti principi, è necessario tuttavia tenere conto di una serie di problemi di tipo pratico. 3.2.4. Il primo problema riguarda l'introduzione della ritenuta alla fonte nei sistemi in cui i redditi da risparmio vengono dichiarati all'amministrazione fiscale: nel caso in cui tali redditi da risparmio vengano tassati in base all'obbligo di dichiarazione (il quale nella maggior parte dei casi si basa sullo scambio di dati obbligatorio con le istituzioni finanziarie) non sussiste un interesse immediato per l'introduzione della ritenuta alla fonte. Oltre a ciò, tale introduzione potrebbe porre il problema se questa debba avere o meno carattere liberatorio. 3.2.5. Inoltre ogni Stato deve mantenere la propria libertà di cumulare o meno tali redditi ad altri o di concedere determinate esenzioni per i redditi da risparmio (ad esempio per i piccoli risparmiatori). 3.2.6. Il secondo problema è quello del rischio di fuga di capitali verso paesi terzi. Dato l'alto grado di mobilità dei capitali a livello mondiale, tale fenomeno potrà tradursi in una mancanza di capitali di cui l'Europa ha estremamente bisogno (grandi lavori d'infrastruttura) e invaliderebbe l'attesa realizzazione di gettiti fiscali. Tale rischio è tanto più reale quanto più alta è la ritenuta alla fonte e nel caso in cui superi un certo limite (soglia di indifferenza), che presumibilmente si colloca attorno al 10-15 %. 3.2.6.1. Il rischio di fuga di capitali è relativamente limitato per i risparmiatori piccoli e medi: - la distanza fra gli investitori e l'istituto finanziario dissuaderà indubbiamente molti di essi dal trasferire i propri risparmi fuori d'Europa; - a causa dei rischi valutari, gli investimenti in valute non europee non sempre offrono la stessa sicurezza; 3.2.6.2. Per tale motivo, è giocoforza non limitare l'armonizzazione della fiscalità dei redditi da risparmio alla sola Unione europea, ma negoziare anche una soluzione applicabile in un contesto internazionale più ampio, come quello dei paesi membri dell'OCSE. 3.2.7. Se, una volta applicate le raccomandazioni di cui al punto 3.2.6.2, l'introduzione di una ritenuta alla fonte uniforme dà effettivamente origine ad un aumento dell'onere fiscale sui redditi da risparmio, esiste la possibilità che gli istituti finanziari e di credito cerchino di trasferire tale pressione fiscale su coloro che prendono a prestito i capitali, cioè alzando gli interessi. Tale rialzo potrebbe avere conseguenze negative sugli investimenti privati e di conseguenza sulla crescita e l'occupazione, comportando nel contempo spese supplementari a carico del debito pubblico. 3.2.7.1. La portata e la probabilità di tale rischio dipendono dai seguenti fattori: - l'elasticità dell'offerta di risparmio. L'analisi economica standard ci insegna che un'imposta viene sopportata quasi completamente dall'offerta (nella fattispecie i risparmiatori) quando tale offerta è poco o affatto sensibile a variazioni dei tassi d'interesse. Anche quando l'offerta di risparmio reagisce «normalmente» all'imposizione, tale imposta sarà sopportata dalle due parti: dall'investitore, attraverso l'innalzamento del tasso d'interesse lordo, e dal risparmiatore, attraverso l'abbassamento del tasso d'interesse netto percepito; - tale elasticità viene a sua volta determinata anche dalla possibilità di spostare all'estero i capitali investiti. 3.2.7.2. L'applicazione della ritenuta alla fonte nell'insieme dei paesi OCSE ridurrà al minimo qualsiasi effetto dell'imposta sull'offerta dei capitali. 3.3. Orientamenti del Comitato 3.3.1. Per mantenere la competitività fiscale entro certi limiti, per fornire i mezzi destinati alle iniziative di creazione di posti di lavoro e per non compromettere la posizione dell'UE sul mercato mondiale dei capitali, il Comitato raccomanda le seguenti misure, per la cui attuazione è comunque necessario tener conto delle limitazioni a livello internazionale. 3.3.2. Introduzione del concetto di «residente europeo»: non è più sostenibile voler nel contempo abolire le frontiere interne europee e mantenere una differenza tra «residenti» e «non residenti», concetto che appunto si basa sull'esistenza di frontiere. 3.3.3. Un approccio europeo ed internazionale in materia di fiscalità sui redditi da risparmio. Tale approccio deve tener conto delle disparità esistenti tra gli Stati membri in materia di prelievi fiscali sui redditi da risparmio (ritenuta alla fonte oppure obbligo di notifica); non devono inoltre risultarne vantaggi per un sistema a scapito di un altro. Gli Stati membri in cui il prelievo fiscale avviene in base all'obbligo di notifica devono avere garanzie quanto all'informazione sui redditi da risparmio riscossi dai loro cittadini in un altro Stato membro. 3.3.3.1. Viceversa gli Stati membri in cui vige la ritenuta alla fonte devono avere garanzie sull'effettiva attuazione: - del prelievo di una ritenuta minima alla fonte sui redditi da risparmio dei propri cittadini in un altro Stato membro, - o della comunicazione sistematica dei redditi da risparmio riscossi dai propri cittadini in un altro Stato membro. 3.3.3.2. Concretamente ciò significa che gli Stati membri possono scegliere tra una ritenuta alla fonte di circa il 15 % (v. soglia d'indifferenza) e la comunicazione sistematica all'autorità dello Stato membro d'origine del risparmiatore degli interessi e dei dividendi corrisposti. 3.3.4. Vanno adottate misure che favoriscano i piccoli risparmiatori e ciò indipendentemente dal tipo di risparmio, ad esempio fissando un limite di capitale al di sotto del quale i redditi da risparmio beneficiano dell'esenzione fiscale, oppure introducendo una detrazione d'interessi non imponibile. 3.3.5. Nell'ambito dell'UE, i paradisi fiscali appartenenti al territorio di Stati membri vengono aboliti. Occorrerà parimenti negoziare la regolarizzazione della situazione degli altri dipartimenti europei al di fuori dell'Unione, e di quella dei centri off-shore. 3.3.6. Nel caso di trasferimenti di risparmi verso paesi terzi, in base alle conclusioni tratte a livello europeo, è necessario cercare una soluzione anche in ambito OCSE, sotto forma di ritenuta alla fonte o di scambio di informazioni. 3.3.7. La concezione della fiscalità uniforme del risparmio dovrà essere estesa ai redditi da strumenti finanziari che sono molto simili ai prodotti a reddito fisso del risparmio. 4. Imposta sulle società 4.1. Situazione attuale 4.1.1. La politica fiscale applicabile alla società si era concentrata finora, nell'ambito della Comunità europea, sulla soppressione di una doppia imposizione dei flussi di reddito transfrontalieri (Direttiva «Società madri e filiali» e proposte di direttiva sulle perdite per gli stabilimenti e le filiali insediati in altri Stati membri, nonché in materia di distribuzione degli interessi e delle royalty nell'ambito di un gruppo). Tale politica è stata giustificata con l'obiettivo di abolire gli ostacoli fiscali per il mercato interno europeo. 4.1.2. La strategia migliore per armonizzare le imposte sulle società è sicuramente quella di individuare i problemi e ricercare delle soluzioni. Perché una società francese non può effettuare una fusione transfrontaliera con una società tedesca? Perché un'impresa di Birmingham che desideri aprire un ufficio di vendita a Milano, deve essere esposta al fuoco incrociato delle richieste di due amministrazioni finanziarie in concorrenza l'una con l'altra? Perché sono necessari tanti documenti amministrativi ad una società finlandese che acquista beni da un fornitore spagnolo, nell'ambito di quello che dovrebbe essere un Mercato unico? Perché una società olandese con una filiale in Grecia ha tante difficoltà per fissare i prezzi di trasferimento? Cosa si può fare per eliminare o attenuare il problema dell'acconto sull'imposta sulle società (ACT - Advanced Corporation Tax)? 4.1.3. L'obiettivo dell'armonizzazione dei sistemi, delle tariffe e delle basi imponibili delle società non fa ancora parte della politica fiscale praticata dall'Europa. Il Parlamento europeo ha giustamente sottolineato che non ha senso armonizzare le aliquote se non si armonizza anche la «base» imponibile, ossia il metodo in base al quale si calcola l'onere fiscale. 4.1.4. Dal Rapporto Ruding emerge che: - oltre alla situazione politica, economica e sociale, l'aspetto fiscale rappresenta un elemento delle decisioni relative all'ubicazione delle attività, specie per le attività finanziarie e in minor misura per quelle industriali; - l'attuazione del mercato interno rende le decisioni delle imprese più sensibili alle differenze nella fiscalità che viene loro applicata; - gli aspetti determinanti della fiscalità sarebbero, in ordine decrescente: l'aliquota globale dell'imposta sulle società e le persone fisiche (imprese di una persona), le imposizioni transnazionali alla fonte sul pagamento di dividendi e di interessi, i sistemi di ammortamento e gli incentivi fiscali all'investimento, gli altri aspetti della determinazione della base imponibile e, da ultimo, i «costi» per rispondere agli obblighi derivanti dalla normativa fiscale; - la concorrenza fiscale può comportare una riduzione della pressione fiscale sui fattori mobili, mentre la differenza della pressione fiscale aumenta con i fattori di produzione fissi, determinando una distorsione nella ripartizione dei fattori di produzione. 4.1.5. A meno che non vi siano validi motivi economici, è improbabile che tra paesi appartenenti a un'area di libero scambio sussistano a lungo differenze cospicue in materia di aliquote d'imposta e di basi imponibili. Se esiste libertà di circolazione di persone, capitali e beni, nessuno Stato membro può permettersi di fissare imposte a livelli tali da allontanare i capitali, scoraggiare gli investimenti interni, generare disoccupazione e erodere la stessa base imponibile. 4.1.6. La concorrenza fiscale è particolarmente accentuata a livello di statuti speciali e di eccezione. In molti Stati membri sono presenti regimi fiscali speciali applicabili a centri di servizi finanziari, i quali possono essere o meno collegati a zone «off-shore» e vengono utilizzati per convogliare gli utili prodotti dal resto dell'economia (ad esempio dall'industria di trasformazione) verso società non tassate o tassate in maniera decisamente minore. 4.1.6.1. La tabella che segue offre una panoramica non esaustiva. È opportuno inoltre specificare che nella maggior parte dei casi è previsto un sistema specifico per le «sedi centrali», in cui l'imposizione avviene non sui profitti ma secondo il sistema di «costo-plus». >SPAZIO PER TABELLA> 4.1.6.2. Le piccole e medie imprese che assumono la forma giuridica di società individuale o di società di una persona devono far fronte in alcuni Stati membri all'effetto dissuasivo dell'imposizione progressiva sui redditi delle persone fisiche. La Commissione ha quindi pubblicato di recente una raccomandazione intesa ad esortare gli Stati membri ad accordare a tali imprese, per quanto riguarda gli utili da reinvestire, il diritto di optare per l'imposta sulle società e/o a limitare la pressione fiscale ad un'aliquota comparabile a quella dell'imposta sulle società. 4.2. Analisi delle eventuali proposte 4.2.1. Tenendo presente il principio di sussidiarietà, si può ovviare ai problemi sovraesposti ravvicinando un certo numero di disposizioni e di aspetti collegati all'imposta sulle società. In particolare: - introduzione di una base imponibile minima; - armonizzazione dei principali parametri per determinare la base imponibile. 4.2.1.1. Tale approccio favorirebbe sicuramente l'equilibrio fiscale nei confronti delle imprese e aumenterebbe la capacità finanziaria di taluni Stati. Per contro, ciò può anche provocare problemi per la politica regionale, e far sì che, a seguito della prevista realizzazione dell'Unione economica e monetaria, gli Stati membri perdano un secondo strumento di adeguamento; la svalutazione della moneta e l'uso di incentivi fiscali non sono più possibili. È necessario inoltre tenere conto delle relazioni con i paesi terzi. 4.2.2. Nel realizzare concretamente l'armonizzazione minima delle imposte sulle società occorre tener conto anche della dimensione della politica regionale. Il sistema degli aiuti diretti agli investimenti può fungere da esempio: in questo caso è possibile offrire alle regioni sfavorite vantaggi sostanzialmente maggiori; analogamente, queste regioni potrebbero godere di vantaggi fiscali maggiori e di carattere speciale. 4.2.3. Le basi imponibili, così come le aliquote fiscali, differiscono tra gli Stati membri per vari motivi. Tali differenze possono essere casuali o avere ragioni storiche o ancora derivare da specifici incentivi (o sanzioni) volti a incoraggiare (o scoraggiare) determinate forme di investimento o di attività imprenditoriale. Tali incentivi possono essere diretti a promuovere gli investimenti in una certa regione di uno Stato membro, che altrimenti risulterebbe svantaggiata, ovvero sull'intero territorio dello Stato. Essi costituiscono un elemento essenziale della politica regionale e industriale dell'UE e non sono incompatibili di per sé con l'adozione di un approccio di mercato all'armonizzazione. 4.2.4. Va tenuto conto anche della perdita dello strumento della svalutazione nel quadro del dibattito sull'Unione monetaria. Se in una futura Unione monetaria dovesse verificarsi una situazione di forte squilibrio, nonostante la proposta armonizzazione, lo Stato può continuare a svolgere un ruolo fondamentale: la riduzione dell'imposta sulle società significa che lo Stato membro in questione dispone di un certo margine fiscale, il quale può essere sfruttato per migliorare altri fattori che influenzano la competitività allo scopo di attirare nuovi investimenti (ad esempio abbassando gli oneri sociali o mettendo a disposizione terreni industriali a prezzi vantaggiosi). 4.2.5. Nell'eventualità di un accordo unanime fra Stati membri sull'introduzione di un'aliquota minima, è necessario tenere conto anche della politica dei paesi terzi a questo riguardo. 4.2.6. Le basi imponibili possono differire anche per effetto dell'inflazione. Finora, nessuno Stato membro ha mai fissato le proprie imposte sulla base di una «correzione monetaria» o anche solo di «contabilità ai costi correnti», sebbene il Regno Unito abbia mosso qualche passo in questa direzione indicizzando i guadagni in conto capitale. A meno che tutti gli Stati membri non adottino un sistema armonizzato che tenga conto dell'inflazione e fino a quel momento (oppure, fino all'eventualità poco realistica della scomparsa dell'inflazione), la base imponibile continuerà a subire distorsioni originate sia dagli effetti dell'inflazione stessa sia dalle misure nazionali intese a mitigare tali effetti. I movimenti dei cambi con l'estero aggraverebbero il problema, specialmente nella misura in cui essi non riflettono la parità del potere di acquisto. I documenti della Commissione non hanno tenuto conto di tale aspetto. 4.3. Posizione del Comitato 4.3.1. Il Comitato si rammarica che l'obiettivo di un'armonizzazione minima dei sistemi, delle aliquote e delle basi in materia d'imposizione sulle società non faccia tuttora parte degli elementi della politica fiscale europea. 4.3.2. Secondo il Comitato una certa armonizzazione delle imposte sulle società rappresenta a lungo termine una finalità auspicabile e ineludibile. Dato che la mobilità dei capitali è effettiva, aumenterà l'influenza dei fattori fiscali sulle decisioni di insediamento delle attività economiche. Per il mercato interno è estremamente importante che le condizioni di concorrenza non siano eccessivamente perturbate dalla disparità dei sistemi d'imposizione degli Stati membri e che il loro uso non serva da spunto per una defiscalizzazione competitiva. 4.3.3. In proposito il Comitato è contrario ad un'uniformazione totale delle imposte sulle società, anche a medio termine. Ciò non è auspicabile in quanto gli Stati membri devono poter rimanere in possesso degli strumenti della politica economica. 4.3.4. Secondo il Comitato è invece necessario fissare delle norme minime per l'aliquota dell'imposizione sulle società e per i parametri principali relativi alla fissazione della base imponibile. Tale aliquota minima deve essere sufficientemente flessibile e tenere conto della pressione fiscale esistente nei paesi terzi. 4.3.5. Tenuto conto del principio di sussidiarietà, il Comitato auspica lo stesso tipo di politica attuata in materia di sovvenzioni dirette. Queste ultime rimangono di competenza degli Stati membri, ma la Commissione ne controlla la conformità con le regole di concorrenza. Lo stesso controllo va esercitato nei confronti della fiscalità. L'attuale controllo degli incentivi fiscali non consegue l'obiettivo auspicato, in quanto si limita alle deroghe al sistema generale applicato negli Stati membri. In questo modo si tiene conto del fatto che nell'attuale situazione le differenze tra gli stessi sistemi generali provocano distorsioni di concorrenza a volte più accentuate di quelle create da determinati incentivi fiscali. 4.3.6. In considerazione del fatto che diverse PMI sono caratterizzate da una certa mancanza di capitale e che le PMI dispongono di una proporzione importante di posti di lavoro, il Comitato appoggia la raccomandazione della Commissione di allineare la pressione fiscale sugli utili reinvestiti in progetti atti a creare occupazione a quella generalmente applicata agli utili delle società. 4.3.7. Il Comitato ritiene che gli attuali accordi bilaterali esistenti tra i diversi Stati membri in materia di doppia imposizione debbano essere sostituiti da un'unica convenzione europea sulle doppie imposizioni. 5. Altri tipi di imposte 5.1. Imposta sul reddito delle persone fisiche 5.1.1. Anche per quanto riguarda le imposte sul reddito delle persone fisiche, i regimi vigenti nell'UE differiscono notevolmente tra di loro. La tabella che segue presenta la pressione derivante dalle imposte sulle persone fisiche in termini percentuali rispetto al PIL. Sebbene tali cifre non prendano in considerazione il fatto che la base imponibile su cui viene calcolata l'imposta sul reddito può differire da uno Stato membro all'altro, esse consentono comunque di ottenere un'idea delle differenze esistenti in materia di imposte sul reddito delle persone fisiche. Tali differenze vanno dal 4 al 26 % del PIL, con un rapporto da uno a più di sei. >SPAZIO PER TABELLA> 5.1.2. Nonostante queste notevoli differenze, il Comitato non ritiene che la Comunità debba intraprendere azioni volte a limitare le disparità, ovvero, per analogia a quanto avviene nel caso delle imposte indirette e delle imposte sui risparmi, miranti a garantire una base minima di uniformità. Al contrario di quanto avviene per il capitale e per alcuni elementi della domanda dei consumatori, nella Comunità il fattore lavoro è infatti molto meno mobile. Nonostante gli ulteriori progressi nella libera circolazione delle persone, le differenze culturali e le barriere linguistiche ostacoleranno la mobilità dei lavoratori all'interno della Comunità. Per tali motivi le divergenze nelle imposte sul reddito delle persone fisiche in un determinato Stato membro avranno un'influenza minima o nulla sugli altri Stati membri. 5.1.3. Ciononostante, i diversi regimi di imposizione sul reddito delle persone fisiche applicabili ad alcune categorie di lavoratori possono avere conseguenze inattese ed indesiderate. 5.1.4. Infatti, i lavoratori qualificati sono più propensi alla mobilità e meno condizionati da barriere linguistiche e culturali; sono dunque più sensibili alle forti disparità fra i regimi fiscali dei diversi Stati membri. 5.1.4.1. Il Comitato raccomanda dunque di effettuare studi più approfonditi in merito alle conseguenze sui lavoratori qualificati delle forti disparità tra i regimi di imposizione fiscale; in particolare, è necessario verificare se ciò crei in pratica grossi problemi. 5.1.5. Una seconda categoria è rappresentata dai lavoratori frontalieri. Poiché tali lavoratori vengono tassati sul loro salario e pagano i contributi sociali stabiliti dalla legislazione dello Stato membro ospitante, ma generalmente rimangono soggetti all'imposizione sui redditi nel quadro della loro dichiarazione annuale secondo la tariffazione del paese di residenza, potrebbero sorgere problemi finanziari causati da uno slittamento della fiscalità verso la parafiscalità nel paese in cui il lavoratore è occupato. Il Comitato raccomanda in questo caso una sorta di «diritto di verifica». Al momento di prendere decisioni di tipo fiscale e parafiscale gli Stati membri dovrebbero valutarne sistematicamente l'impatto sulla situazione dei lavoratori frontalieri. 5.2. Imposte sul patrimonio 5.2.1. Anche per quanto riguarda le imposte sul patrimonio, delle statistiche macroeconomiche rivelano l'esistenza di regimi fiscali quanto mai divergenti; in alcuni paesi l'imposta sul patrimonio dà un gettito scarso o nullo, mentre altri paesi ne possono ricavare entrate piuttosto cospicue. Sicuramente anche in questo caso entrano in gioco dinamiche di «concorrenza fiscale», poiché una parte considerevole del patrimonio (il capitale finanziario) è estremamente mobile e può essere trasferita senza grandi problemi verso Stati membri confinanti, in cui la pressione fiscale esercitata dall'imposta sul capitale è notevolmente inferiore. 6. Imposta sul lavoro e sull'occupazione Osservazione preliminare Poiché l'occupazione viene considerata una priorità dal Comitato, il parere approfondisce la relazione fra fiscalità e occupazione. Il Comitato è cosciente del fatto che occupazione e disoccupazione sono influenzate, attraverso diversi canali, dalla politica fiscale e parafiscale. Per l'importanza che riveste l'imposizione sul lavoro nella discussione attuale, il parere approfondisce solo questo aspetto specifico. Il Comitato si prefigge di tornare sull'argomento più dettagliatamente con pareri successivi e di valutare anche l'impatto di altri regimi fiscali e delle loro interazioni sull'occupazione. 6.1. Critica al modello sociale europeo 6.1.1. In molti Stati dell'Unione europea la pressione fiscale sul fattore lavoro è elevata. Secondo il Libro bianco «Crescita, competitività, occupazione» le imposte sul lavoro rappresenterebbero il 23,5 % del PIL dell'UE, percentuale più elevata che negli Stati Uniti (19,4 %) o in Giappone (16,6 %). All'interno della stessa UE permangono comunque notevoli differenze; le imposte sul lavoro variano in percentuale dal 14 % del PIL in Grecia al 32 % in Svezia. >SPAZIO PER TABELLA> 6.1.2. Sebbene tali imposte, assieme ad altri tipi di imposta, contribuiscano a finanziare il modello europeo di stato assistenziale e di sicurezza sociale, ci si può chiedere in che misura maggiori oneri fiscali sul lavoro distruggano l'occupazione e creino disoccupazione. 6.1.2.1. Taluni sostengono infatti che la pressione fiscale sul lavoro dia origine a un circolo vizioso; maggiori imposte sul lavoro fanno aumentare i salari lordi; tale aumento dei salari distrugge l'occupazione; la diminuzione dei posti di lavoro causa il calo dei contributi e dunque un deficit nei conti dello Stato, per colmare il quale verranno introdotte nuove imposte sul lavoro. 6.2. Critica alla critica 6.2.1. Prima di poter concludere che l'organizzazione dello stato assistenziale in Europa rappresenta una vera e propria minaccia per l'occupazione, è necessario verificare se le ipotesi alla base del suddetto meccanismo siano effettivamente corrette: - maggiori oneri fiscali sul lavoro provocano automaticamente un aumento proporzionale dei salari? - l'aumento dei salari provoca una notevole diminuzione dell'occupazione? 6.2.2. Una maggiore imposizione fiscale sul lavoro non comporta solamente una diminuzione del salario netto, ma significa altresì che ai lavoratori viene assicurata una protezione sociale contro la malattia, la disoccupazione e la vecchiaia. Ne risulta per la popolazione attiva una diminuzione dei costi per assicurazioni private contro la malattia e per piani di risparmio per pensioni o di altro genere. Con ciò è possibile dunque contrastare la spinta verso l'aumento dei salari. 6.2.2.1. Un buon esempio di tale tipo di situazione è rappresentato dall'economia belga: in Belgio esiste un sistema molto diffuso di previdenza sociale pubblica, il cui costo in percentuale rispetto al PIL è relativamente elevato. Per tale motivo, la pressione fiscale sul lavoro è piuttosto alta. Ma il quadro cambia completamente se si considera la spesa per le assicurazioni sociali in senso lato (previdenza sociale pubblica e privata). Tale spesa rappresenta una percentuale del PIL di gran lunga inferiore rispetto al resto dell'UE. In altre parole, nonostante il mancato sviluppo dello stato assistenziale, finanziato attraverso una maggiore pressione fiscale sul lavoro, la spesa totale per la sicurezza sociale è relativamente bassa rispetto a paesi che presentano una situazione comparabile. 6.2.3. Se il finanziamento del modello sociale dovesse comunque portare ad un aumento dei salari, è opportuno stabilire la relazione precisa fra processo di formazione dei salari e occupazione. 6.2.4. In nessun caso si può contestare il rapporto negativo fra salari elevati e occupazione a bassi livelli. Ma allo stesso tempo bisogna riconoscere che le esperienze avute relativamente all'impatto di una politica salariale lineare sull'occupazione non danno adito a grande ottimismo. Numerosi studi e modelli econometrici giungono infatti alla conclusione che la relazione statistica fra l'occupazione e l'evoluzione dei salari è piuttosto debole; l'elasticità sarebbe pari ad una media di 0,2 a breve termine e di 0,5 a lungo termine. Ciò significa che una diminuzione dei salari dell'1 % si traduce in nuovi posti di lavoro solo sul lungo periodo, e comunque limitatamente allo 0,5 %. 6.2.4.1. Dette cifre sono state inoltre calcolate in base al presupposto che la politica dei salari negli altri paesi non subisca variazioni. Se invece questo si verifica e se diversi Stati membri convergono su un'unica politica, visti i collegamenti esistenti nel mercato interno non si può sperare troppo in un miglioramento della posizione concorrenziale interna, ma è necessario tener conto altresì di determinati effetti deflazionistici. L'impatto di una diminuzione complessiva dei salari sull'occupazione in Europa sarà dunque minore di quanto faccia ritenere la menzionata elasticità. 6.2.5. In altre parole, la realtà economica fa pensare che gli effetti dello stato assistenziale europeo sull'occupazione non siano così generalizzati come si potrebbe ritenere a prima vista. Ciò è confermato dalle statistiche: la tabella 7 indica che la correlazione fra la pressione fiscale sul lavoro e la disoccupazione non è evidente. In paesi in cui l'imposizione è accentuata si può verificare una disoccupazione relativamente bassa, mentre altri paesi in cui l'imposizione è minore possono essere caratterizzati da un alto tasso di disoccupazione. >SPAZIO PER TABELLA> 6.3. Impostazione corretta della problematica dell'Europa sociale 6.3.1. Cionondimeno l'organizzazione dell'Europa sociale mediante una forte pressione parafiscale sui redditi da lavoro può creare problemi per certe categorie di lavoratori, in primo luogo per i lavoratori scarsamente qualificati che rischiano di essere colpiti considerevolmente dall'elevata pressione fiscale sul lavoro: - per i lavoratori non qualificati (e in particolare per le donne) la curva dell'offerta di lavoro sarebbe piuttosto elastica, sicché una fiscalità e parafiscalità più elevate comporterebbero esigenze più elevate in materia di salario lordo senza che per questo il salario netto subisca notevoli riduzioni (d'altro canto i limiti massimi dei contributi in numerosi Stati membri fanno sì che gli oneri sociali che gravano sulla manodopera non qualificata sono proporzionalmente più elevati di quelli sui lavoratori altamente qualificati); - inoltre un aumento salariale per i lavoratori non qualificati avrebbe un effetto più sensibile sull'occupazione: secondo il Libro bianco la flessibilità salario-occupazione sarebbe superiore di circa due volte nei confronti delle categorie salariali più basse. Ciò si spiega tra l'altro con il fatto che le categorie meno qualificate sono omogenee e non dispongono di qualifiche professionali specifiche, per cui il «prezzo» (salario) svolge un ruolo più rilevante nell'identificazione delle domande di manodopera meno qualificata, nonché con il fatto che questa categoria di lavoratori viene spesso utilizzata nel settore dei servizi ad alta intensità di manodopera; - tali sviluppi vanno poi considerati nel contesto della mondializzazione dell'economia e dei progressi in materia di innovazione tecnologica, fattori questi che contribuiscono a ridurre la domanda di manodopera poco qualificata. >SPAZIO PER TABELLA> 6.3.2. Questa inconscia «congiura» contro l'occupazione dei lavoratori meno qualificati si riflette peraltro nelle statistiche sull'occupazione: il grado di disoccupazione di tali lavoratori è nettamente superiore a quello dei lavoratori altamente qualificati e alla media dei disoccupati. Ciò sta ad indicare inoltre l'esistenza di problemi strutturali che caratterizzano tale categoria di disoccupati. 6.4. Verso un modello sociale efficiente 6.4.1. In base a quanto precede il Comitato raccomanda di attuare una politica economica che riconsideri obbligatoriamente la posizione dei lavoratori scarsamente qualificati sul mercato del lavoro come uno dei pilastri su cui poggiare la strategia europea finalizzata ad aumentare l'occupazione. È perciò prioritario migliorare le qualifiche di tali lavoratori mediante un più forte impegno in materia di formazione e d'istruzione e attraverso una dinamica politica del mercato del lavoro. 6.4.2. Tale strategia dovrà però essere integrata con una politica economica che possa utilizzare la pressione fiscale e parafiscale come uno strumento per offrire sostanziali opportunità di lavoro ai lavoratori meno qualificati. 6.4.3. Rispetto alle misure lineari applicabili a tutte le categorie di lavoratori, questo tipo di politica avrà effetti più duraturi sull'occupazione: - la possibilità che la riduzione dell'onere parafiscale si traduca in un aumento netto dei salari è limitata in confronto al pacchetto di misure lineari (vedi cifre nell'analisi di cui sopra); - la creazione di nuovi posti di lavoro sarà piuttosto il risultato di una migliore posizione concorrenziale rispetto ai paesi con manodopera a buon mercato, di una sostituzione parziale dell'elemento lavoro con il capitale e dell'estensione del settore dei servizi. Non esiste neanche il pericolo che l'impatto iniziale sull'occupazione svanisca a termine, per il fatto che una politica europea globale di moderazione salariale influisce minimamente sulla posizione concorrenziale interna. 6.4.4. Per il finanziamento della riduzione dei costi salariali orientati a favore dei lavoratori scarsamente qualificati, si possono menzionare le seguenti fonti: 6.4.4.1. Risparmi compensativi Sebbene tali risparmi (più contributi e meno spese in seguito all'aumento dell'occupazione) siano effettivi, non saranno sufficienti a compensare interamente il calo degli oneri parafiscali. Il Libro bianco stima ad esempio i risparmi compensativi a un terzo dell'alleviamento totale degli oneri. Per assicurare l'equilibrio finanziario dei regimi di sicurezza sociale occorre adottare altresì misure complementari. 6.4.4.2. Slittamento della pressione fiscale La base sulla quale la sicurezza sociale gestisce i propri contributi ed entrate dev'essere ampliata. I regimi di sicurezza sociale devono colpire di meno il fattore lavoro (soggetto ad oneri relativamente elevati) orientandosi piuttosto verso un finanziamento alternativo, ad esempio ricorrendo all'imposizione sull'energia (vedi proposta della Commissione sull'imposizione del CO2) e a quella sul capitale (vedi proposta della Commissione sulla ritenuta alla fonte uniformizzata). 6.4.4.3. Controllo delle spese Una terza ed ultima fonte di finanziamento concerne le spese stesse. Senza compromettere la sostanza della coesione sociale, qual è garantita da numerosi regimi di assicurazione sociale dell'UE, si deve cercare di tenere meglio sotto controllo gli aumenti reali delle spese. È possibile farlo cercando sistematicamente d'individuare i punti sui quali l'efficienza dei regimi può essere migliorata. 6.4.5. Spiegazione Secondo calcoli della Commissione () un'imposta sull'energia dell'1 % del PIL produrrebbe a termine (7 anni) un aumento non inferiore al 3 % dell'occupazione nella Comunità, sempreché la diminuzione degli oneri rimanga neutra in termini di bilancio e si orienti in modo preciso a favore dei lavoratori meno qualificati e dei bassi redditi. Tali calcoli sono naturalmente soggetti a numerose incertezze e basati su modelli econometrici; eppure anche se il risultato fosse solo la metà di quanto esposto, si sarebbe compiuto in tal modo un importante passo avanti verso la riduzione del livello di disoccupazione della Comunità. Laddove la pressione fiscale sul lavoro colpisce direttamente i lavoratori, questa ha per effetto una riduzione del reddito netto disponibile e quindi del potere d'acquisto. Ne deriva perciò una contrazione dei consumi privati e un rallentamento della crescita economica. Bruxelles, 21 dicembre 1995. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER () Vedi studio n. 3 «Taxation, employment and environment: fiscal reform for reducing unemployment» in European Economy, n. 56, 1994.