COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Completamento del mercato interno dell'energia

1. Introduzione

L'apertura del settore dell'energia alla concorrenza ha avuto luogo molto più tardi di quella di altri settori economici nel contesto dell'obiettivo stabilito nel 1985 di realizzare entro il 1992 un mercato unico europeo senza frontiere interne. Le direttive elettricità e gas [1] adottate nel 1996 e nel 1998, che dovevano essere attuate rispettivamente nel febbraio 1999 e nell'agosto 2000, hanno in parte colmato questa lacuna e rappresentano un passo importante verso la realizzazione di un mercato interno in questi settori. L'obiettivo delle direttive è quello di aprire i mercati dell'energia elettrica e del gas a seguito della graduale introduzione della concorrenza, incrementando in tal modo l'efficienza del settore dell'energia e la competitività dell'economia europea nel suo insieme.

[1] Direttiva 96/92/CE, GU L 27 del 30.1.1997 e direttiva 98/30/CE, GU L 204 del 21.7.1998.

L'apertura completa dei mercati dell'energia è un elemento chiave per migliorare la competitività dell'Europa e il benessere dei suoi cittadini. L'elettricità è la fonte secondaria più importante di energia dell'Unione europea; la relativa industria rappresenta uno dei settori portanti dell'economia in Europa con una produzione annua di circa 2 500 Terawatt-ora [2] all'anno e un fatturato che raggiunge per la generazione i 150 miliardi di euro. Il gas naturale assume sempre maggiore importanza nell'approvvigionamento di energia primaria dell'UE, in particolare perché diviene il combustibile preferito nella generazione di energia elettrica. Il valore annuo delle vendite finali di gas nell'UE ammonta secondo le stime a circa 100 miliardi di euro all'anno (imposte comprese).

[2] Cioè 2 500 x 109 chilowatt-ora.

I costi dell'energia incidono pesantemente sui costi di produzione europei. Su un mercato globale e in concorrenza è fondamentale garantire l'efficienza a livello di fornitura e prezzi dell'energia determinati dal libero gioco delle forze di mercato. Gli elevati prezzi del petrolio registrati negli ultimi mesi, in combinazione con l'ancoraggio storico al petrolio dei prezzi del gas in Europa ha reso particolarmente evidenti i vantaggi potenziali delle pressioni concorrenziali nel settore gas, elemento fondamentale della realizzazione del mercato interno dell'energia.

Nella presente comunicazione le conclusioni indicano che gli effetti dell'apertura del mercato finora sono stati positivi sia a livello di sviluppo del mercato in quanto tale, che di impatto su importanti settori connessi di intervento, quali gli obiettivi di servizio pubblico, l'ambiente e la sicurezza dell'approvvigionamento. Tuttavia per completare il mercato interno dell'energia e raccoglierne completamente i frutti sono ora necessarie ulteriori misure. Si è proceduto alla definizione della natura delle misure che sono necessarie per imprimere le spinte indispensabili; esse riguardano il grado di apertura del mercato ("proposte quantitative") e gli obblighi minimi relativi all'accesso alla rete, alla tutela dei consumatori, alla regolamentazione e alla separazione dell'attività di trasmissione e di distribuzione nelle imprese integrate del gas e dell'elettricità ("proposte qualitative").

Sulla scorta di queste conclusioni la Commissione ha presentato una proposta formale di modifica delle direttive elettricità e gas. Inoltre viene proposto un regolamento che stabilisce i principi e le procedure relative alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di elettricità.

La comunicazione risponde così alla domanda del Consiglio europeo di Lisbona del 23-24 marzo 2000 di accelerare i lavori per completare il mercato interno dell'energia elettrica e del gas, nonché all'invito fatto dal Parlamento europeo alla Commissione di adottare un calendario preciso per la realizzazione di obiettivi accuratamente definiti nella prospettiva di liberalizzare gradualmente ma completamente i mercati dell'energia [3]. Sulla scorta di una precedente comunicazione della Commissione [4] che ha fornito una prima analisi della situazione per quanto riguarda l'apertura del mercato dell'energia elettrica ed ha esaminato le azioni da intraprendere per agevolare il funzionamento del mercato interno dell'energia elettrica, il Consiglio Energia del 30 maggio 2000 ha fatto eco all'invito del Consiglio europeo di Lisbona [5].

[3] Risoluzione "liberalizzazione dei mercati dell'energia" A5-0180/2000 del 6 luglio 2000.

[4] Cfr. comunicazione COM(2000) 297 "Recenti progressi nella realizzazione del mercato interno dell'elettricità".

[5] La presente comunicazione fa seguito alla comunicazione del 16 maggio 2000 in cui la Commissione ha esposto le sue prime riflessioni sulle modalità per completare la liberalizzazione del settore dell'energia elettrica.

Nella stesura della presente comunicazione e prima di trarre le sue conclusioni la Commissione ha ritenuto importante sentire le opinioni di tutti gli interessati, vale a dire parti sociali, imprese di generazione, imprese di produzione del gas, gestori della rete di trasmissione (GRT), imprese di distribuzione, consumatori ed altri interessati. Di conseguenza nel settembre 2000 è stata organizzata un'audizione pubblica a cui hanno partecipato circa 120 associazioni ed imprese.

2. Mercati interni dell'energia elettrica e del gas - i progressi

2.1. Quadro giuridico

Le direttive comunitarie elettricità e gas (96/92/CE e 98/30/CE), entrate rispettivamente in vigore il 19 febbraio 1997 e il 10 agosto 1998, in linea di massima dovevano essere attuate negli ordinamenti nazionali nei successivi due anni.

Benché le due direttive riflettano le diverse caratteristiche tecniche e commerciali specifiche a ciascuno dei due settori, in larga misura sono basate sulle medesime misure chiave mirate ad aprire alla concorrenza i mercati. I diritti esclusivi di importare ed esportare gas ed energia elettrica e di costruire e provvedere all'esercizio degli impianti del gas e dell'elettricità sono stati aboliti a seguito dell'attuazione delle direttive. Per l'energia elettrica anche la costruzione di nuovi impianti di generazione è stata completamente aperta alla concorrenza.

In ordine al grado di apertura del mercato le direttive fissano obiettivi minimi di apertura che nel caso dell'energia elettrica corrispondono al 30% del consumo interno nel 2000 e al 35% nel 2003; nel caso del gas l'apertura del mercato deve essere pari al 20% nel 2000 e al 28% nel 2003. I consumatori di maggiori dimensioni hanno così la possibilità di scegliere liberamente il loro fornitore. Tutte le imprese di generazione di energia che impiegano il gas godono della medesima possibilità, a prescindere dal loro consumo annuo.

Benché aprire una rilevante quota del mercato (apertura quantitativa) sia fondamentale per sviluppare la concorrenza, l'apertura del mercato da sola non garantisce che in pratica il mercato funzioni. Sotto questo profilo l'accesso alla rete è un elemento fondamentale, in particolare considerato che essa resterà probabilmente un monopolio naturale. In effetti nella maggior parte dei casi non sarà economico raddoppiare le reti esistenti che di conseguenza restano un'infrastruttura essenziale. È quindi fondamentale che gli operatori possano ottenere un accesso ragionevole alle reti di trasmissione e di distribuzione, comprese tutte le strutture ausiliarie connesse necessarie (accesso di terzi). La realizzazione di questo obiettivo è più probabile se la conduzione delle reti di trasmissione e di distribuzione (in pratica spesso affidata ad imprese verticalmente integrate) è separata sul piano funzionale dagli altri interessi commerciali, in particolare la generazione/produzione e la fornitura.

Le direttive hanno offerto agli Stati membri la scelta tra un sistema di accesso alla rete basato su tariffe pubblicate, praticabili a tutti i clienti (accesso regolamentato) ed un sistema basato su negoziazioni tra le parti con pubblicazione delle principali condizioni commerciali (accesso negoziato). Per quanto riguarda la separazione, le imprese integrate sono tenute a separare le loro diverse attività economiche a livello contabilità e a mantenere la riservatezza sulle informazioni di rilevanza commerciale mediante l'instaurazione di meccanismi di separazione (chinese walls). Inoltre nel settore dell'energia elettrica la direttiva fa obbligo di designare un gestore indipendente della rete di trasmissione (GRT) (quantomeno in termini di gestione), che garantisca l'assenza di discriminazioni nell'uso della rete tra le imprese insediate e i nuovi soggetti che entrano sul mercato. Per evitare le discriminazioni, gli Stati membri sono inoltre obbligati a costituire un'autorità indipendente competente per la soluzione delle controversie.

2.2. Attuazione nei fatti [6]

[6] Informazioni maggiori possono essere reperite nei siti web della Commissione: - energia elettrica: http://europa.eu.int/comm/energy/en/elec_single_market/index_en.html; - gas: http://europa.eu.int/comm/energy/en/gas_single_market/index_en.html.

Tutti gli Stati membri hanno ormai adottato le disposizioni nazionali di attuazione della direttiva concernente norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica. Il Belgio deve ancora emanare la legislazione derivata (decreti di attuazione) necessaria per applicare tali disposizioni.

Per quanto riguarda il gas, gran parte degli Stati membri aveva recepito la direttiva gas nel diritto primario nazionale il 10 agosto 2000. Per questi paesi la Commissione sta attualmente esaminando le disposizioni di attuazione per garantire che tutte le specifiche prescrizioni delle direttive siano soddisfatte. Tuttavia nei confronti di tre Stati membri (Francia, Lussemburgo e Germania) che devono ancora completare questi adempimenti sono state avviate procedure di infrazione.

Comunque l'esperienza iniziale tratta dall'attuazione delle direttive è risultata incoraggiante. Sotto il profilo apertura del mercato, ad esempio, la stragrande maggioranza degli Stati membri è andata oltre quanto richiesto dalla normativa e in molti paesi è già stato deciso di passare gradualmente alla completa apertura del mercato.

Apertura del mercato UE del gas e dell'energia elettrica - 2000

>SPAZIO PER TABELLA>

Inoltre una netta maggioranza di Stati membri ha scelto misure strutturali di accompagnamento dell'apertura del mercato più atte a promuovere un'efficace concorrenza. In effetti gran parte degli Stati membri ha optato per l'accesso regolamentato, la procedura di autorizzazione per la nuova capacità di generazione, la separazione completa in entità giuridicamente distinte dei gestori delle reti di trasmissione e la costituzione di autorità indipendenti di regolazione.

Tuttavia la tendenza verso un accesso regolamentato e una rigorosa separazione è meno pronunciata nel settore del gas che in quello dell'elettricità; solo sei Stati membri praticano o stanno esaminando seriamente la separazione in entità giuridiche distinte o della proprietà del vettoriamento e delle attività commerciali di fornitura già riunite in imprese integrate.

In questa fase è quindi possibile affermare che la situazione sotto il profilo attuazione è incoraggiante. Tuttavia l'esperienza pratica ha già evidenziato che sono necessari altri miglioramenti ed iniziative per garantire un armonioso funzionamento dei due mercati.

Come sopra evidenziato il grado di apertura del mercato differisce notevolmente nei vari Stati membri e senza altri interventi questa situazione tendenzialmente continuerà probabilmente in futuro. Sebbene la stragrande maggioranza degli Stati membri preveda attualmente di liberalizzare il mercato per tutta l'utenza energia elettrica per il 2007 e per l'utenza gas per il 2008, la situazione è ben lungi dall'essere uniforme. Ciò ha suscitato grandi timori in molti Stati membri e nei soggetti economici. Infatti se la situazione descritta perdurasse per un lungo periodo, difficilmente si svilupperebbero reali condizioni di parità nel mercato interno. Le disposizioni in materia di reciprocità delle direttive elettricità e gas sono destinate, almeno temporaneamente, a risolvere il problema degli squilibri quantitativi nell'apertura del mercato. Tuttavia nel settore elettrico si è constatato praticamente che disposizioni di questo tipo possono non bastare per affrontare tutti gli aspetti relativi all'instaurazione di una effettiva parità di condizioni tra gli Stati membri e tra gli operatori [7].

[7] Ad esempio in presenza di meccanismi di negoziazione sempre più complessi è impossibile individuare l'origine del gas o dell'energia elettrica.

Di fatto, nell'audizione pubblica l'importanza della questione è stata sottolineata nella stragrande maggioranza delle osservazioni presentate. La notevole diversità delle condizioni di concorrenza nei singoli Stati membri, ad esempio in termini di possibilità di acquisto di energia elettrica a basso prezzo da parte delle PMI, è stata considerata un'importante distorsione della concorrenza. Di fatto oltre l'80% delle risposte formulate nell'audizione è a favore di un'apertura completa del mercato nel breve e medio termine.

L'apertura del mercato è importante, ma per essere effettiva in pratica occorre garantire un accesso equo e non discriminatorio alla rete. Benché sotto questo profilo siano stati realizzati notevoli progressi, in particolare nel settore elettrico, vi è ancora bisogno di ulteriori miglioramenti. I vari reclami pervenuti alla Commissione, alle amministrazioni nazionali nonché alle autorità di regolazione/garanti della concorrenza indicano che l'obiettivo ultimo di un accesso non discriminatorio alla rete non è stato ancora completamente realizzato in pratica. Inoltre le imprese hanno segnalato alla Commissione che se non esiste una separazione netta ed efficace, né sono pubblicate le tariffe standard per l'accesso alla rete, l'ingresso sul mercato è significativamente ostacolato in quanto nessuno crede che un giorno sarà possibile accedere effettivamente e senza discriminazioni alla rete. Ne deriva un limite notevole allo sviluppo di un effettivo mercato interno dell'energia. I sistemi e le regole che disciplinano l'accesso alla rete e il grado di separazione hanno un'importanza fondamentale sotto questo profilo. Trattasi di elementi di grande importanza per porre in essere condizioni di concorrenza leale: essi sono stati sottolineati anche nel recente Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento [8].

[8] COM(2000) 769, pag. 71.

È pertanto lecito affermare a titolo conclusivo che, se deve svilupparsi una reale concorrenza che apporti risultati tangibili tanto ai fornitori che ai consumatori, sono necessarie una effettiva separazione nonché condizioni appropriate, eque e non discriminatorie di accesso alle reti europee del gas e dell'energia elettrica. Se questi presupposti non sussistono entrambi è probabile che persistano distorsioni di concorrenza. Per quanto riguarda la struttura del settore del gas lo sviluppo di un'effettiva concorrenza dal lato dell'offerta nel settore del gas nella rete upstream della catena di fornitura del gas è un'altra componente importantissima. Sia la direttiva gas che la politica in materia di concorrenza possono avere una funzione rilevante per realizzare questo obiettivo.

Tale problematica di natura qualitativa è stata ripetutamente sottolineata dai partecipanti alla consultazione come l'altro elemento indispensabile per garantire lo sviluppo di una concorrenza reale, efficace e leale. Di fatto oltre il 70% delle risposte ottenute in occasione dell'audizione pubblica erano a favore di un inasprimento delle attuali disposizioni in materia di separazione. Concretamente, a parte i rappresentanti dell'industria del gas, soltanto due delle associazioni ed imprese presenti hanno ritenuto le attuali disposizioni della direttiva idonee a garantire una concorrenza leale. Inoltre, per quanto riguarda l'accesso alla rete, il sistema di accesso negoziato caso per caso, attualmente consentito dalla direttiva, non ha ottenuto l'appoggio di nessuno degli interpellati.

Anche in questo contesto molti partecipanti hanno sottolineato l'importanza della presenza di un'autorità nazionale di regolazione indipendente e anzi qualcuno ha insistito anche sulla necessità di avere un organismo di regolazione a livello europeo. Tale autorità di regolazione è importante perché il mercato sia effettivamente in concorrenza, specialmente per garantire un accesso non discriminatorio alla rete. Le autorità di regolazione hanno la competenza per fissare o approvare le tariffe di rete ed intervenire ex ante sul mercato, diversamente dalle autorità garanti della concorrenza che possono soltanto occuparsi dei problemi di concorrenza ex post e secondo procedure che non sono adatte per la fissazione delle tariffe.

Infine è importante sviluppare un approccio comune al problema sulla base di standard elevati, per garantire parità di condizioni, particolarmente nell'ottica di sviluppare norme simili nei paesi candidati all'adesione.

Quindi, a titolo di conclusione, benché l'attuale processo di apertura del mercato sia propizio alla competitività europea nel suo complesso, già in questa prima fase risultano manifeste varie carenze dell'attuale quadro normativo, carenze che debbono essere corrette se si vuole realizzare un mercato interno pienamente operativo del gas e dell'energia elettrica.

2.3. Andamento dei prezzi [9]

[9] La fonte principale per la stesura del presente capitolo è Eurostat che pubblica due volte l'anno le statistiche dei prezzi dell'energia elettrica e del gas.

I prezzi dell'energia elettrica per l'utenza industriale si sono ridotti in quasi tutti gli Stati membri dalla data di attuazione della direttiva elettricità. In genere le riduzioni più significative sono constatabili negli Stati membri che hanno aperto al di là della percentuale minima richiesta per legge e nei quali il mercato era esposto ad una concorrenza effettiva interna o esterna (importazioni), come risulta dal grafico successivo che presenta l'andamento dei prezzi per la grande utenza industriale dal 1995.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: Eurostat

Nota: I prezzi non comprendono le imposte sull'energia e l'IVA e sono al netto dell'inflazione. È considerata utenza industriale quella che ha un consumo annuo di energia elettrica di 2 GWh.

Nel Regno Unito, primo paese ad introdurre la liberalizzazione, dall'apertura del mercato avviata nel 1990 sono state constatate notevoli riduzioni dei prezzi che per gli utenti industriali, ad esempio, sono state in media pari al 35% circa in termini reali dalla data citata, di fronte ad una media comunitaria del 25%. Anche in Finlandia e in Svezia, dove l'apertura dei mercati è iniziata in un momento successivo, il calo dei prezzi è stato rilevante, 20% in Finlandia dal 1995 e 15% in Svezia dal 1996. Trattasi di tagli consistenti, tenendo conto del fatto che il prezzo dell'energia elettrica in questi due paesi era già tra i più bassi in Europa prima dell'apertura del mercato. In Germania infine, paese in cui l'apertura del mercato è stata introdotta solo di recente, i prezzi sono diminuiti rapidamente, in media del 25% tra il marzo 1998 e l'agosto 2000.

I tagli ai prezzi dell'energia elettrica non sono limitati all'industria, anche se la loro entità è meno pronunciata per le utenze domestiche. Le maggiori riduzioni sono constatabili negli Stati membri in cui i consumatori hanno facoltà di cambiare di fornitore, specie in quelli in cui è facile farlo. L'esperienza in Finlandia e in Svezia evidenzia ad esempio che l'utenza domestica è riuscita a trarre vantaggio dall'apertura del mercato quando è stato abolito l'obbligo di investire in costosi contatori ed è stato introdotto il concetto dei profili standardizzati di potenza fornita [10]. Dal 1998 i prezzi medi per l'utenza domestica sono diminuiti del 13% in Finlandia e del 16% in Svezia [11].

[10] Si parla di profilo standard di potenza fornita quando si ipotizza un certo consumo di elettricità di un piccolo consumatore, in volume e secondo certi orari di domanda. Gli scostamenti dalla curva di carico sono oggetto di conguaglio a seguito di letture periodiche del contatore eliminando così la necessità di costose letture istantanee del consumo effettivo e di compensazione rispetto alla quantità oggetto di contratto.

[11] Secondo l'Associazione delle imprese svedesi di distribuzione di energia elettrica il 10% dell'utenza domestica ha cambiato di fornitore tra il 1° novembre 1999 e il 31 agosto 2000. I prezzi dell'energia elettrica tuttavia sono diminuiti anche per le altre utenze domestiche. L'associazione ritiene che i due terzi dei fornitori di energia elettrica abbiano diminuito i prezzi.

È possibile pertanto affermare che l'andamento dei prezzi dell'energia elettrica è risultato estremamente positivo da quando è iniziato nell'Unione europea il processo di apertura del mercato. Peraltro non è possibile concluderne che i prezzi continueranno a diminuire man mano che progredisce l'apertura del mercato. Uno dei più importanti fattori che determinano il prezzo dell'elettricità è il combustibile utilizzato per la generazione della medesima. L'Unione europea ad esempio può influire ben poco sull'andamento dei prezzi del greggio e, quantomeno attualmente, del gas naturale che nella maggior parte degli Stati membri è agganciato al prezzo del petrolio. Spetta comunque ad un mercato in concorrenza garantire che il prezzo faccia adeguato riscontro alla domanda e all'offerta e che siano conseguiti incrementi di efficienza che non sarebbero realizzati nella precedente configurazione del mercato dominato da monopoli nazionali.

Nel campo del gas il quadro è meno nitido. Gli effetti sui prezzi del gas dovuti all'apertura del mercato sono stati alterati in misura significativa dall'aumento dei prezzi del petrolio e dall'andamento del cambio euro/dollaro US. In qualche misura ciò rispecchia le differenze di struttura tra produzione del gas e generazione di energia elettrica e i regimi contrattuali per la fornitura di gas, compreso l'agganciamento dei prezzi del gas ai prezzi del petrolio. Fino a quando non vi sarà concorrenza all'interno del settore del gas, i prezzi del gas non daranno adeguato riscontro alla situazione sotto il profilo della domanda e dell'offerta del mercato del gas indipendentemente dalla domanda ed offerta di petrolio. Comunque sia, nel Regno Unito ad esempio l'introduzione della concorrenza, unitamente ad altri fattori quali l'abbondanza del combustibile ed il relativo isolamento del mercato inglese, ha fatto inizialmente abbassare i prezzi del gas. Tra il 1990 e il 1999 i prezzi medi del gas per l'utenza industriale del Regno Unito sono calati del 45% e per l'utenza domestica del 20% [12]. Comunque, dopo l'entrata in esercizio dell'Interconnector tra Bacton nel Regno Unito e Zeebrugge in Belgio nell'ottobre 1998, i prezzi del gas nel Regno Unito sono all'incirca raddoppiati nel corso del 2000, soprattutto per effetto della lievitazione dei prezzi del gas sul continente connessa al prezzo del petrolio che negli ultimi 18 mesi è cresciuto in misura considerevole.

[12] Fonte: Department of Trade and Industry: "UK Energy Sector Indicators - 1999".

Esistono tra i vari Stati membri notevoli disparità in termini di prezzi del gas. Questa situazione è atta a creare distorsioni sul mercato per gli utenti industriali di energia. Va altresì notato che le PMI al momento sono spesso svantaggiate rispetto ai grandi utenti industriali per quanto riguarda i prezzi, in particolare se restano nel mercato vincolato senza possibilità di scelta del fornitore.

Il monitoraggio dei mercati interni dell'elettricità e del gas è importante per garantire lo sviluppo di un'efficace concorrenza nonché evitare che prezzi più bassi dell'elettricità e del gas esplichino effetti negativi sullo sviluppo di tecnologie ecocompatibili in materia di fonti rinnovabili di energia e di uso efficiente dell'energia. Ciò riguarda non soltanto i prezzi finali dell'elettricità, ma anche gli indicatori della concorrenza - ad esempio la percentuale di clienti che cambiano fornitore a seguito dell'apertura del mercato, le variazioni delle quote di mercato e l'incidenza di nuove imprese elettriche che entrano sul mercato. Tuttavia è importante anche ricordare che basta la minaccia di un nuovo concorrente che entra sul mercato ad incoraggiare i fornitori già insediati a ridurre i loro prezzi. L'analisi delle quote di mercato può non risultare un indicatore accurato dell'impatto della liberalizzazione. Sarà quindi anche importante fare un'analisi comparativa tra tariffe di trasmissione e distribuzione in tutta la Comunità per garantire che le autorità nazionali di regolazione dispongano delle informazioni necessarie per effettuare un adeguato confronto dei livelli tariffari nazionali. La Commissione ha di recente avviato uno studio sulla questione che continuerà ad essere una componente dei suoi attuali lavori.

2.4. Evoluzione degli scambi nel mercato interno

2.4.1. Situazione attuale e tendenze nel mercato interno

L'obiettivo delle direttive elettricità e gas è la realizzazione di un mercato unico veramente integrato, non quindici mercati più o meno liberalizzati, ma sostanzialmente nazionali. Risulta quindi incoraggiante constatare anche la progressione degli scambi transfrontalieri. Il volume totale degli scambi di energia elettrica ad esempio è pari all'8% circa della produzione complessiva di energia elettrica nella Comunità. Come indica il Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento [13] questo livello degli scambi è nettamente inferiore a quello di altri settori che hanno tratto grandi vantaggi dal mercato interno, ad esempio le telecomunicazioni, i servizi finanziari e i prodotti industriali.

[13] COM(2000) 769, pag. 69.

La tabella seguente dà conto dei flussi fisici di importazione e di esportazione per paese nel 1999 [14].

[14] Sono esclusi gli scambi nell'ambito del sistema scandinavo (NORDEL) e tra l'Irlanda ed il Regno Unito.

>SPAZIO PER TABELLA>

Benché gli scambi transfrontalieri siano ancora limitati ciò non significa che la concorrenza non abbia avuto effetti. In realtà, come già osservato, il prezzo dell'elettricità si è ridotto in quasi tutti gli Stati membri successivamente all'attuazione della direttiva elettricità. Tanto la concorrenza a livello nazionale quanto la pressione della concorrenza estera ha fatto sì che, nonostante i vincoli fisici, i produttori di elettricità sono stati costretti a ridurre i prezzi per mantenere la loro clientela.

Inoltre un indicatore importante della misura in cui si sviluppa un vero mercato interno integrato è il numero dei clienti che hanno scelto di cambiare di fornitore e l'esistenza di nuove forniture che provengono da una centrale di generazione situata in un altro Stato membro. La Commissione ha pertanto iniziato a verificare la situazione sotto questo aspetto ed ha chiesto informazioni, ove disponibili, all'industria, agli Stati membri e alle autorità nazionali di regolazione. Benché i dati non siano ancora disponibili per tutti gli Stati membri, alcuni indicatori sono già individuabili.

Secondo le informazioni attualmente disponibili che la Commissione ha avuto modo di raccogliere, il numero di utenti che sono passati ad un altro fornitore è più elevato negli Stati membri in cui l'apertura del mercato è iniziata prima. Ad esempio in Finlandia circa il 20% degli utenti ha cambiato fornitore e in Svezia e nel Regno Unito si ritiene che la maggior parte dell'utenza industriale abbia cambiato fornitore almeno una volta dall'introduzione della concorrenza nel 1996. Ma anche negli Stati membri in cui l'apertura del mercato è iniziata in un momento successivo è possibile intravedere una tendenza a cambiare fornitore. Per quanto riguarda la Francia, la Germania, la Spagna e il Portogallo, le stime indicano ad esempio che circa il 5% dell'utenza del mercato libero ha cambiato fornitore.

Per quanto riguarda il paese di origine dei nuovi fornitori scelti dall'utenza, le informazioni disponibili sono estremamente limitate. Tuttavia risulta che gran parte della clientela tende ad optare per un fornitore nazionale, tranne nei paesi in cui esiste praticamente un unico fornitore nazionale. È importante seguire gli sviluppi a questo proposito ed è probabile che si possano trarre maggiori informazioni dagli indicatori che la Commissione, tramite Eurostat, sta attualmente elaborando per monitorare e valutare il funzionamento del mercato interno.

Questi elementi comprovano l'inizio di un vero mercato comunitario in concorrenza. Tuttavia essi evidenziano anche che tale mercato è lungi dall'essere completo.

Nei paesi in cui il mercato elettrico è dominato da una o due imprese di generazione che producono tutta l'elettricità consumata nel paese, un contesto contendibile, cioè un vero mercato in concorrenza può essere realizzato soltanto se è possibile un volume elevato di importazioni.

Inoltre se gli scambi transfrontalieri restano limitati e i mercati continuano ad avere una connotazione essenzialmente nazionale è probabile che la capacità di generazione nell'Unione non sia utilizzata in modo efficiente. Ad esempio se permangono i vincoli fisici sulle esportazioni è possibile che vengano costruiti nuovi impianti di generazione in un paese nonostante l'esistenza in un altro di capacità inutilizzata che rischia di essere chiusa. Infine una situazione di questo tipo è atta ad incidere sulla sicurezza dell'approvvigionamento nell'Unione se i nuovi impianti utilizzano una fonte di energia importata - ad esempio gas naturale - mentre centrali esistenti, che rischiano la chiusura, sono alimentate da fonti di energia che pongono problemi minori o nessun problema in termini di sicurezza dell'approvvigionamento, ad esempio le energie rinnovabili.

Per far fronte a questi problemi è essenziale che siano massimizzate le possibilità di procedere a scambi. In questo contesto sono necessarie tre iniziative principali:

*una regolamentazione adeguata per quanto riguarda la fissazione dei prezzi per gli scambi transfrontalieri;

*una regolamentazione per assegnare e gestire una scarsa capacità di interconnessione;

e

*ove economicamente giustificato, l'aumento dell'attuale capacità fisica di interconnessione.

Tutta questa problematica rappresenta un complemento essenziale alle direttive elettricità e gas.

2.4.2. I lavori del foro di Firenze e di Madrid

Onde approfondire queste tematiche, in particolare le prime due, la Commissione europea ha preso l'iniziativa di costituire due nuovi organismi - il Forum di regolamentazione dell'energia elettrica di Firenze nel 1998 e il Forum europeo di regolamentazione del gas di Madrid nel 1999. I temi citati supra sono di natura tecnica alquanto complessa e in rapida evoluzione e ciascun foro è uno strumento idoneo e flessibile per realizzare progressi. Sono previste due riunioni l'anno e la partecipazione di rappresentanti degli Stati membri, delle autorità nazionali di regolazione, della Commissione europea, dei gestori delle reti di trasmissione, dei fornitori e rivenditori di energia elettrica e gas, dei consumatori, degli utenti delle reti e delle borse dell'energia elettrica e del gas.

Per ciascuno di questi consessi il primo passo è stata la costituzione di un ente che rappresenta i gestori delle reti di trasmissione (GRT). È stata quindi costituita la "European Transmission System Operators Association" (ETSO) che è un ente completamente nuovo e distinto da altre associazioni o organismi del settore elettricità. Per quanto riguarda il gas nell'estate del 2000 è sorto il raggruppamento degli operatori dei sistemi di trasmissione (GTE). Inoltre le autorità nazionali di regolazione dell'energia elettrica e del gas hanno costituito il Consiglio delle autorità europee di regolazione dell'energia elettrica (CEER). Tutte queste iniziative sono risultate importanti per costituire una piattaforma comune sulla cui base esaminare alcune problematiche.

2.4.3. Le tariffe di trasmissione per gli scambi transfrontalieri di elettricità

Quando è stata adottata la direttiva ciascuno Stato membro ha affrontato il problema della tariffazione per gli scambi transfrontalieri basandosi sul proprio sistema nazionale. Ciò comporta differenze considerevoli nelle strutture tariffarie nei paesi della Comunità. Alcuni di essi applicano gli oneri soltanto ai consumatori, mentre altri ripartiscono gli oneri tra le imprese di generazione e i consumatori. Inoltre alcuni Stati membri impongono oneri ai flussi in transito, diversamente da altri. Ciò comporta distorsioni rilevanti della concorrenza e in molti casi un fenomeno di accumulazione di questi corrispettivi, cioè l'imposizione di oneri da parte di tutti i paesi interposti tra l'impresa di generazione e il consumatore, un approccio che non ha alcun rapporto con i costi sostenuti. Quindi il primo compito del foro di Firenze è stato concordare un sistema armonizzato di tariffe transfrontaliere.

Il foro è giunto rapidamente ad un accordo sui principi di base sui quali deve essere fondato un sistema tariffario: trasparenza, semplicità, aderenza ai costi e non discriminazione. Inoltre in seguito è riuscito a concordare la base del meccanismo che sarebbe necessario per dare attuazione a questi principi:

*il meccanismo va basato sui flussi fisici di energia elettrica, e non sulla distanza tra due parti contraenti;

*quando un paese esporta volumi netti rilevanti di energia elettrica queste esportazioni causano flussi fisici e flussi in transito che provocano nei paesi che li ospitano l'insorgere di costi;

*questi paesi "ospiti" vanno compensati per i costi sopportati dalla loro rete ad opera dei soggetti che operano sul mercato che rientra nell'area del GRT che è responsabile dei flussi in transito;

*queste compensazioni dovrebbero essere effettuate con opportuni versamenti tra GRT.

Nella quinta riunione del foro di Firenze nel marzo 2000 è stato raggiunto un accordo di principio per introdurre un sistema di tariffazione per gli scambi transfrontalieri di elettricità basato sui principi sopra enunciati per una fase pilota transitoria di un anno. Quindi i GRT si verseranno reciprocamente le compensazioni per i flussi in transito sulla base dei calcoli finanziari proposti e verificati a livello nazionale. Peraltro una questione importante è stata mantenuta nell'ambito delle competenze di sussidiarietà: il modo in cui i GRT nazionali ripercuotono il risultato delle compensazioni versate e introitate sul loro sistema tariffario nazionale. Su questo punto particolare è stato convenuto di lasciare alla competenza discrezionale degli Stati membri la questione nel periodo transitorio di un anno. Tuttavia i meccanismi nazionali resteranno soggetti al coordinamento generale e al controllo effettuato dalla Commissione europea per garantire che gli approcci potenzialmente diversi a livello nazionale non portino a distorsioni irragionevoli del mercato interno dell'elettricità.

La Commissione non era ancora disposta ad avallare l'entrata in vigore del sistema transitorio. Sulla base delle informazioni pervenute da tutte le autorità di regolazione nazionali/autorità competenti interessate, non poteva essere escluso che, essendo tali approcci potenzialmente diversi, insorgessero distorsioni irragionevoli al mercato interno. Di fatto esistono vari gruppi di Stati membri che rientrano in due ampie categorie. Un gruppo intende introdurre un corrispettivo all'esportazione, un altro intende optare per un sistema di ripartizione dei costi tra tutti gli utenti della rete. In tali circostanze l'introduzione del sistema transitorio avrebbe potuto portare ad un grado inaccettabile di discriminazione tra operatori e a distorsioni delle correnti di scambio, tanto più che il livello del corrispettivo all'esportazione previsto da alcuni paesi avrebbe portato in molti casi a costi di transazione considerevolmente più elevati di quelli degli attuali sistemi tariffari nazionali.

Ciò è stato sottolineato anche da rappresentanti di grandi consumatori industriali, rivenditori, alcuni Stati membri e alcune autorità nazionali di regolazione che in varie occasioni hanno espresso serie preoccupazioni per quanto riguarda l'idea e l'entità del previsto corrispettivo all'esportazione.

La Commissione ritiene che già il meccanismo provvisorio, benché temporaneo, debba essere basato su principi che garantiscano un corretto funzionamento del mercato interno e non debba contenere elementi che costituiscano ostacoli agli scambi. Il modo più appropriato per realizzare questo obiettivo è che i due Stati membri che prevedono l'introduzione di un corrispettivo all'esportazione esaminino la possibilità di rinunciarvi o di diminuirne il livello proposto in misura significativa per limitare le eventuali distorsioni degli scambi e della concorrenza.

La Commissione ha avviato ulteriori discussioni con le singole autorità di regolazione/amministrazioni nazionali per risolvere il problema con l'obiettivo di autorizzare l'introduzione del sistema transitorio nel prossimo futuro.

Tuttavia nel corso di queste discussioni gli Stati membri interessati, in particolare la Germania, hanno dichiarato di voler ridurre i loro oneri all'esportazione previsti soltanto alla condizione che tutti gli altri Stati membri introducano a loro volta un onere all'esportazione della medesima entità, compresi coloro che optano per un sistema di ripartizione dei costi tra tutti gli utenti della rete. In realtà ciò sarebbe inaccettabile per questi ultimi Stati membri ed anche per la Commissione. In effetti quest'ultima nella sua proposta di sistema definitivo di tariffe sotto menzionato (punto 2.4.5.) suggerisce il principio della ripartizione dei costi per tutti gli Stati membri e di conseguenza sarebbe una pura incoerenza incoraggiare gli Stati membri che vogliono adottare questo sistema già al momento in cui è applicato il sistema transitorio, ad abbandonarlo e introdurre un onere all'esportazione.

L'introduzione di un sistema transitorio sarebbe stato un importante passo avanti per accumulare esperienza con il meccanismo di compensazione tra GRT e per realizzare l'abolizione delle tariffe esistenti, il che consentirebbe anche una semplificazione delle strutture tariffarie.

Tuttavia se non sarà possibile trovare una soluzione soddisfacente, alla trasmissione transfrontaliera continueranno ad essere applicati sistemi puramente nazionali fino all'entrata in applicazione di un solido sistema definitivo coerente con la proposta sotto presentata (punto 2.4.5). Questi sistemi nazionali transitori rimarranno comunque soggetti alle regole di concorrenza del trattato.

Tuttavia anche se il sistema transitorio può infine entrare in applicazione restano ancora da risolvere varie importanti questioni prima che possa essere introdotto un sistema tariffario definitivo pienamente in linea con i principi di base sopraccitati. Trattasi della metodologia precisa di calcolo dei costi per ospitare i flussi in transito, dell'armonizzazione della metodologia di finanziamento dei versamenti e dell'armonizzazione di alcuni aspetti delle tariffe nazionali necessari per sviluppare un sistema di scambi equo e privo di distorsioni [15]. Non è stato possibile risolvere questa problematica nell'ambito del foro di Firenze.

[15] Ciò riguarda in particolare la percentuale di suddivisione degli oneri di rete tra imprese di generazione e consumatori.

2.4.4. Gestione della congestione

Benché la Commissione riconosca priorità sostanziale a garantire che siano costruite nuove capacità di interconnessione che siano necessarie e economicamente motivate, va riconosciuto che alcuni dispositivi di interconnessione saranno caratterizzati da congestione anche nel prossimo futuro. Per sviluppare un mercato interno è quindi indispensabile che la capacità disponibile sia assegnata in modi quanto più possibile atti a realizzare un mercato interno in concorrenza. Il foro di Firenze ha cercato di sviluppare indirizzi convenuti congiuntamente per garantire il raggiungimento di questo obiettivo in sede di assegnazione della capacità da parte degli Stati membri. Per definire questi indirizzi è stato costituito un gruppo di lavoro cui partecipano le autorità di regolazione, la Commissione, rappresentanti degli Stati membri e in casi determinati l'industria, e nell'ultima riunione del foro di Firenze nel novembre 2000 è stato raggiunto un accordo su questi indirizzi. In particolare è stato deciso che la capacità va assegnata ricorrendo a meccanismi informati ad una logica di mercato. L'adozione di questi indirizzi costituisce un passo avanti nel settore, tuttavia la loro attuazione pratica a livello nazionale è assolutamente facoltativa.

2.4.5. Necessità di ulteriori misure

Il foro di Firenze ha dato prova di essere uno strumento estremamente efficace per sviluppare un certo consenso su tematiche alquanto complicate, in rapida evoluzione e controverse. Benché sotto questo profilo esso mantenga tutta la sua importanza, in particolare poiché garantisce la rappresentanza dell'industria e dei consumatori, le ultime esperienze in particolare nel contesto della prevista introduzione di un sistema tariffario provvisorio hanno indicato che il processo è inficiato da una serie di svantaggi quando è necessario raggiungere decisioni concrete su temi particolari:

*trattasi di un processo informale, basato su riunioni due volte l'anno che durano due giorni. In quanto tale non è adatto ad assumere decisioni concrete su problematiche estremamente specifiche che comportano discussioni in profondità;

*per poter progredire su una questione specifica è necessario il pieno consenso di tutte le parti;

*le decisioni convenute possono essere realizzate soltanto se tutte le parti vi si conformano; non esistono procedure per garantirne l'attuazione;

*alcune tematiche, ad esempio il calcolo dell'entità corretta dei versamenti tra GRT, impongono l'assunzione a cadenze regolari di decisioni specifiche. Il foro non è in grado di affrontare adeguatamente queste problematiche.

Ciò premesso, la Commissione ha ritenuto che per continuare a progredire sulla base dei risultati realizzati dal foro è ora necessario adottare uno strumento legislativo relativo ad una precisa procedura di assunzione delle decisioni onde compiere progressi definitivi sulle tematiche delle tariffe di trasmissione transfrontaliera e di gestione della congestione sulle linee di interconnessione. Per fare completamente beneficiare i consumatori dei vantaggi del mercato interno uno strumento di questo tipo è essenziale. Inoltre esso garantirà la piena partecipazione del Parlamento e del Consiglio.

Gli Stati membri da soli non possono risolvere questo problema: per elaborare un sistema efficace di tariffe è imperativo un approccio armonizzato che non può essere elaborato a livello nazionale. Come sopra dimostrato un approccio informale di collaborazione non sfocerà nella realizzazione di un sistema appropriato con le adeguate salvaguardie procedurali e democratiche. Una proposta di questo tipo è quindi assolutamente in linea con il principio di sussidiarietà e anzi è resa necessaria da questo. Inoltre insieme all'adozione della presente comunicazione la Commissione ha deciso di proporre al Parlamento e al Consiglio l'adozione di un "regolamento relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica nel mercato interno dell'elettricità" [16].

[16] GU ...

2.4.6. Gas: il foro di Madrid

Il Foro europeo di regolamentazione del gas (Foro di Madrid), sorto nel 1999, si è ormai riunito tre volte.

In questo settore i lavori sono progrediti meno che nel settore dell'elettricità, dato che la direttiva gas è stata attuata 18 mesi dopo la direttiva elettricità, ma attualmente varie questioni importanti sono oggetto di attiva considerazione in questa sede e i progressi sono rilevanti. La terza riunione del foro tenuta nell'ottobre 2000 ha segnato un punto di svolta: sono stati identificati i temi principali e sono stati stabiliti vari principi fondamentali e un chiaro piano di lavoro futuro.

Esiste un elevato grado di correlazione tra i flussi fisici e contrattuali per il gas, diversamente da quanto accade nel settore dell'elettricità; in particolare per quanto riguarda i transiti internazionali che portano il gas dai giacimenti ai mercati del consumo. Già da molti anni il gas è trasportato tra e attraverso gli Stati membri e più del 50% di tutto il gas consumato nell'UE attraversa almeno una frontiera. Esistono già tariffe transfrontaliere basate sui flussi fisici tra sistemi.

Tuttavia la correlazione tra flussi fisici e contrattuali si attenuerà per effetto della concorrenza. È quindi estremamente importante garantire che le tariffe europee del gas tengano conto di questo fatto e che le tariffe per l'accesso alla rete siano aderenti ai costi. Ad esempio esse non dovrebbero essere correlate alla distanza quando i costi effettivi di vettoriamento sostenuti non fanno riscontro al percorso astratto dei flussi contrattuali, ad esempio quando si tratti di swaps.

Inoltre, benché attualmente i fenomeni di congestione non abbiano suscitato vincoli significativi per quanto riguarda lo sviluppo del mercato europeo del gas, le congestioni sono menzionate sempre più spesso come una barriera potenziale agli scambi e causa di rifiuto di accesso. Come primo passo per fornire informazioni tempestive ed accurate sulle capacità disponibili nella rete europea del gas, i gestori dei sistemi di trasmissione del gas sono stati invitati a preparare e pubblicare una carta particolareggiata della rete europea del gas che evidenzi le capacità di trasmissione disponibili in tutti i punti principali di entrata e di uscita dalla rete.

Infine per agevolare l'accesso al mercato di nuovi concorrenti sarà necessaria la predisposizione di codici di accesso non discriminatorio alla rete che definiscono i diritti e gli obblighi degli utenti della rete. Il foro di Madrid ha invitato a concludere accordi tra i GRT diretti ad agevolare gli scambi transfrontalieri e destinati a servire come stanza di compensazione per i trasporti tra vari sistemi. Queste misure addizionali sono evidentemente necessarie per garantire che i consumatori possano beneficiare della totalità dei vantaggi derivanti dal mercato interno. I lavori condotti nel quadro del foro di Madrid dovranno quindi continuare fino a completa ultimazione. Per le ragioni sopra indicate non è ancora opportuno proporre l'adozione di misure normative per quanto riguarda questioni quali la tariffazione e la gestione della congestione per il gas. Nondimeno la Commissione terrà presente la questione e, se necessario, proporrà misure adeguate.

2.4.7. Infrastruttura: lo sviluppo di un piano di infrastrutture elettriche e la revisione degli orientamenti TEN

-Infrastruttura elettrica

Per promuovere gli scambi intracomunitari di elettricità è necessario uno sfruttamento ottimale delle interconnessioni esistenti tra Stati membri, realizzabile come sopra descritto, grazie alla predisposizione di regole eque e trasparenti sulle tariffe transfrontaliere e sulla gestione della congestione.

Inoltre, e ciò è altrettanto importante, è necessario incoraggiare la costruzione di nuove infrastrutture. Il sistema di trasmissione europeo non è ancora sufficientemente sviluppato ai fini di un mercato interno reale con effettive opportunità di scambio. Ciò non deve sorprendere in quanto nel passato le linee di interconnessione erano costruite da imprese monopolistiche che non avevano altri obiettivi oltre al miglioramento della sicurezza del proprio sistema e della qualità del servizio.

Due anni dopo l'entrata in vigore della direttiva elettricità, esistono tre principali strozzature a livello interconnessione:

-la penisola iberica resta isolata in misura significativa a causa della insufficiente capacità di interconnessione con la Francia e di conseguenza con il resto della rete europea;

-la capacità di interconnessione disponibile in Italia (dalla Francia, Svizzera e Austria) è insufficiente;

-il Regno Unito ha un solo dispositivo di interconnessione con la Francia di capacità limitata; sono all'esame altri progetti, ma i costi di realizzazione sono elevati.

Tuttavia anche in altri punti del sistema europeo si presentano non di rado fenomeni di congestione, ad esempio nel Benelux e nel Centro europeo e tra la Scandinavia e il continente.

In molti casi, come sul confine Francia-Spagna, l'unica soluzione per sviluppare gli scambi è la costruzione di nuove linee o l'aumento della capacità di quelle esistenti nella misura tecnicamente possibile.

La costruzione di nuove infrastrutture non costituisce quasi mai un problema dal punto di vista finanziario poiché le imprese sono pronte ad investire in nuove reti in risposta alla domanda constatata sul mercato. In genere il problema ha natura più squisitamente politica. Spesso la costruzione di nuova capacità di interconnessione cozza contro vincoli che impongono un equilibrio tra gli interessi pubblici, nazionali o comunitari, e perplessità locali nei confronti delle nuove infrastrutture. La costruzione di nuove linee frequentemente suscita opposizioni locali in punti strategici, ad esempio come sopra ricordato a livello dei Pirenei o delle Alpi e crea difficoltà per procedere conformemente ai piani.

La Comunità deve svolgere sotto questo profilo un ruolo importante per garantire che il funzionamento del mercato non sia ostacolato da vincoli fisici. Nel Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento di energia [17] la Commissione ha sottolineato che la mancanza di infrastrutture di rete può rallentare l'integrazione dei mercati nazionali e quindi limitare la sicurezza dell'approvvigionamento. A tale proposito andrebbe naturalmente prestata debita considerazione all'allargamento del mercato interno e alle capacità addizionali di interconnessione ad esso correlate.

[17] COM(2000) 769, pag. 70.

Per superare queste difficoltà occorre anzitutto cercare di potenziare la capacità disponibile sulle linee esistenti. In secondo luogo, se del caso, deve essere agevolata la costruzione di nuove linee. A tale scopo occorrerebbe iniziare ad elaborare un piano europeo di interconnessione che identifichi regimi di "interesse europeo" attraverso una nuova procedura. Sarà presentata una proposta allineata alla prossima revisione degli orientamenti sulle reti transeuropee. Un piano di questo tipo contribuirebbe a superare ostacoli locali e nazionali.

Come primo passo per delineare detto piano e tenendo presente l'obiettivo di un miglior coordinamento degli scambi tra Stati membri la Commissione avvierà un riesame della situazione imperniato sui seguenti temi:

1) analisi delle definizioni e dei criteri utilizzati in sede di stima della capacità disponibile a livello nazionale nonché per grandi associazioni di reti (UCTE, NORDEL, Regno Unito); in alcuni casi potrebbe essere proposto un aumento relativo della capacità disponibile dichiarata. Saranno esaminati anche gli standard tecnici di funzionamento (temperatura massima dei cavi, ad esempio) e presentate proposte di modifiche e armonizzazione;

2) saranno inoltre esaminate le possibilità di miglioramenti tecnici, ad esempio il potenziamento dei trasformatori o di alcune sezioni di cavo o l'introduzione di nuove tecnologie nell'ottica di aumentare la capacità fisica su alcune linee di interconnessione;

3) dopo aver valutato le possibilità di aumentare la capacità sulle reti esistenti lo studio dovrà definire il livello minimo di interconnessione tra reti necessario per il funzionamento del mercato interno e identificherà le nuove connessioni che sono necessarie.

In questo contesto è importante che la direttiva elettricità faccia sì che gli Stati membri dispongano di tutti gli strumenti necessari per chiedere tale potenziamento e che queste misure siano compatibili con la direttiva. Dette disposizioni sono pertanto inserite nella proposta di modifica della direttiva.

-Infrastruttura del gas

Una rete bene integrata è un prerequisito essenziale per il funzionamento efficace del mercato interno del gas nonché per la sicurezza di approvvigionamento. Questo requisito è stato sottolineato dall'aumento repentino della domanda di gas naturale nell'Unione europea sull'arco degli ultimi dieci anni e dalla situazione particolare che si è creata a seguito della recente attuazione della direttiva gas.

In linea generale l'interconnessione delle reti del gas nell'UE sta sviluppandosi correttamente per effetto di una combinazione di vari elementi, andamento della domanda del mercato, necessità di capacità addizionale di trasporto e considerazioni relative alla sicurezza.

Negli ultimissimi anni sono entrati in esercizio molti dei principali nuovi gasdotti che hanno potenziato e ulteriormente integrato la rete del gas dell'UE sia all'interno dell'UE, che rispetto ai fornitori esterni. Per soddisfare una domanda in crescita sono state recentemente realizzate grandi infrastrutture nuove per la trasmissione del gas ad opera degli operatori del settore. Trattasi di progetti nell'area settentrionale dell'UE (compreso il dispositivo di interconnessione Regno Unito-continente, nuovi gasdotti dalla Norvegia e correlato potenziamento dei gasdotti nell'Europa continentale), nel centro (compresi vari gasdotti in Germania e in Austria) e nel meridione (nuove reti del gas nel Portogallo, in Grecia e nella Spagna occidentale, nuovi gasdotti dall'Algeria).

Tuttavia una domanda più elevata e maggiori scambi transfrontalieri per effetto dell'apertura del mercato possono dar luogo a fenomeni di congestione e sembra già emergere la necessità di risolvere problemi di congestione analoghi a quelli sopra menzionati per le reti elettriche, ad esempio al confine olandese, in Irlanda e in Francia (gas naturale liquefatto). Per le reti del gas verrà quindi probabilmente adottato, nella misura in cui sarà applicabile, un approccio simile a quello previsto per le reti dell'elettricità per quanto riguarda l'individuazione di nuove interconnessioni, la fissazione di tariffe adeguate e meccanismi di assegnazione della capacità.

-Revisione degli orientamenti per le reti transeuropee (TEN)

Nel 1994 l'Unione europea ha assunto le decisioni politiche per la promozione delle reti transeuropee (TEN) e dal 1995 il programma TEN comprende le reti dell'elettricità e del gas. Attualmente nel settore elettrico sono stati individuati 44 progetti di interesse comune che riguardano i collegamenti tra Stati membri e con paesi terzi e nel settore del gas naturale 46 progetti riguardano gasdotti, terminali GNL e stoccaggio. La realizzazione e lo sviluppo delle reti transeuropee dell'energia contribuiscono al completamento del mercato interno, all'affidabilità e alla sicurezza dell'approvvigionamento di elettricità e di gas naturale nella Comunità nonché alla coesione. Una delle priorità della politica in materia di reti transeuropee dell'energia è lo sviluppo delle interconnessioni tra gli Stati membri nonché delle reti locali interne che prolungano a livello nazionale le predette interconnessioni. Lo sviluppo degli scambi nel quadro del mercato interno ha indotto la Commissione a proporre una revisione degli orientamenti applicabili in materia di reti transeuropee dell'energia dando rilievo alla priorità del funzionamento ottimale delle reti dell'energia nel quadro del mercato interno dell'energia, tenendo debitamente conto del suo futuro allargamento.

In questa ottica la Commissione adotterà a breve scadenza un rapporto sull'attuazione degli orientamenti per le reti transeuropee dell'energia, nonché una proposta di revisione di questi orientamenti. In proposito sarà necessario dare un sostegno e un rilievo appropriati ai progetti particolarmente favorevoli all'ambiente, specie quelli atti a ridurre l'entità delle perdite di rete. La revisione mira a risolvere i problemi relativi agli anelli mancanti e alle congestioni, a prendere in considerazione nuove esigenze sorte per effetto dell'attuazione delle direttive elettricità e gas e del numero crescente di clienti del mercato libero.

2.4.8. Conclusione

È chiaro che lo sviluppo delle condizioni volte a promuovere gli scambi nel settore dell'elettricità e del gas deve rimanere e resterà una delle priorità della Commissione. L'adozione del regolamento proposto sui corrispettivi di trasmissione transfrontaliera e sulla gestione della congestione rappresenterà un importante passo avanti. Nondimeno questa iniziativa dovrà essere integrata dalla costruzione di nuove infrastrutture ove ciò sia tecnicamente fattibile ed economicamente motivato. All'ultima questione la Commissione riconoscerà un'attenzione particolare.

2.5. Obiettivi di servizio pubblico

Nei settori dell'energia elettrica e del gas le questioni relative al servizio pubblico interessano un'ampia serie di aspetti che hanno rilievo per garantire la continuità e la sicurezza della fornitura di energia elettrica ed eventualmente di gas a prezzi concorrenziali. Nel passato questo obiettivo generale di servizio pubblico è stato perseguito in quasi tutti i paesi dell'UE con lo strumento della proprietà e dell'esercizio da parte di enti pubblici di tutte le funzioni, cioè generazione, vettoriamento e fornitura di energia elettrica nonché vettoriamento e fornitura di gas. In tale situazione era considerata necessaria quella limitata regolamentazione indispensabile a garantire la salvaguardia di questi obiettivi. Tuttavia, una volta iniziata la privatizzazione e l'apertura del mercato, gli Stati hanno adottato sistemi di regolamentazione, di solito costituendo autorità di regolazione specifiche per settore, cui è demandato di stabilire standard minimi di servizio pubblico che debbono essere rispettati.

Nell'UE ordinariamente viene perseguito un certo numero di obiettivi o standard di servizio pubblico nei settori dell'energia elettrica e del gas. A livello generazione, trattasi di obblighi imposti alle imprese di generazione di rispettare standard minimi di tutela ambientale, di generare un minimo di energia elettrica da fonti rinnovabili o di conseguire altri obiettivi di natura ambientale oppure, a volte, di rispettare regole minime riguardanti la necessità per le fonti primarie di combustibile di soddisfare talune esigenze di sicurezza dell'approvvigionamento. Questo aspetto è posto in evidenza anche nel Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento [18].

[18] COM(2000) 769, pag.71.

Le questioni fondamentali relative al servizio pubblico tuttavia si pongono a livello di trasmissione/distribuzione/fornitura. Di fatto, sotto vari profili l'esercizio dei sistemi di trasmissione e di distribuzione può essere considerato in sé un servizio pubblico; trattasi di un monopolio e di un servizio essenziale all'utenza civile e industriale, specie in presenza di mercati liberalizzati, in quanto le reti di trasmissione e di distribuzione costituiscono l'infrastruttura di base che consente l'esistenza e lo sviluppo della concorrenza. Quindi tutti gli Stati membri impongono un minimo di condizioni operative o di pubblico servizio ai gestori della rete, ad esempio obbligando le imprese di trasmissione e di distribuzione a garantire l'allacciamento alla rete di tutti i cittadini a condizioni ragionevoli. In aggiunta, gli Stati membri spesso e in misura crescente prescrivono alle imprese di trasmissione e di distribuzione di rispondere a criteri minimi di servizio, ad esempio i tempi entro i quali debbono provvedere alle riparazioni e effettuare gli allacciamenti.

Infine a livello fornitura, gli Stati membri chiedono alle imprese che intendono operare sui loro mercati nazionali di farsi rilasciare una licenza. Tra i requisiti per ottenere la licenza occorre menzionare i criteri minimi che un operatore deve rispettare, molti dei quali sostanzialmente sono servizi pubblici. Ad esempio alcuni paesi impongono tariffe uniformi applicabili a clienti equivalenti e tariffe speciali per utenti a basso reddito, protezione per i clienti vulnerabili dall'interruzione della fornitura e, in certi paesi, prescrizioni per quanto riguarda gli standard di servizio, ivi comprese condizioni contrattuali, trasparenza delle informazioni e meccanismi di esame dei reclami.

Il soddisfacimento di standard più elevati possibile di servizio pubblico in questo settore è un obiettivo primario della politica della Comunità in materia di energia. Ciò dà riscontro ad un obiettivo di base della politica comunitaria che riguarda i servizi di interesse generale, come sottolineato dal Consiglio europeo di Nizza il 7 e 8 dicembre 2000, sulla base della comunicazione della Commissione sui servizi di interesse generale [19]. È essenziale che il completamento progressivo del mercato interno contribuisca a questo obiettivo e quindi al rispetto e all'aumento degli standard di servizio pubblico. In particolare occorre che tutti i cittadini comunitari abbiano il diritto universale di essere riforniti a prezzi ragionevoli e che sia salvaguardato un minimo di norme di tutela dei consumatori. In proposito le direttive contengono varie disposizioni, tra cui l'articolo 3 [20], mirate a garantire che gli Stati membri dispongano degli strumenti necessari in tal senso.

[19] Comunicazione del 20 settembre, GU C 17 del 19.1.2001, pag. 4.

[20] Oltre all'articolo 9, paragrafo 2 della direttiva gas (obbligo di fornitura in una data zona), all'articolo 17 di entrambe le direttive (rifiuto di accesso), all'articolo 20 della direttiva gas e all'articolo 21 della direttiva elettricità (autorizzazione a costruire linee dirette), all'articolo 23 della direttiva elettricità e all'articolo 24 della direttiva gas (misure di salvaguardia in caso di crisi improvvisa).

Queste disposizioni fanno sì che le misure adottate dagli Stati membri per perseguire obiettivi legittimi di servizio pubblico restino compatibili con le direttive prevedendo che le misure adottate siano ragionevoli e proporzionate agli obiettivi perseguiti. Attualmente nessuna delle misure adottate dagli Stati membri ha suscitato sostanziali perplessità circa la loro compatibilità con le direttive. Di fatto nessuno Stato membro ha ritenuto necessario derogare alle disposizioni delle direttive per soddisfare i suoi obiettivi di servizio pubblico.

La scelta delle misure o degli standard di servizio pubblico adottati dagli Stati membri è in linea di massima una questione di sussidiarietà. Peraltro la Commissione, considerato il fatto che il rispetto e l'aumento di questi standard in tutta la Comunità è una componente integrante della politica comunitaria dell'energia, ha iniziato un esercizio di analisi comparativa delle misure di servizio pubblico applicate negli Stati membri, dei metodi prescelti per attuarle e dei risultati positivi realizzati per raggiungere standard elevati. Questi dati serviranno agli Stati membri per concretizzare il rispetto e l'aumento degli standard.

La prima parte di questo esercizio, la compilazione di questionari analitici da parte delle amministrazioni nazionali e delle autorità di regolazione è ora ultimata. La Commissione se ne servirà per preparare una comunicazione particolareggiata. Tuttavia sulla scorta delle informazioni già pervenute è già manifesto che l'apertura del mercato, ivi compresa l'introduzione della piena concorrenza, non ha assolutamente impedito agli Stati membri di perseguire con esito positivo una politica volta a salvaguardare elevati standard di servizio pubblico. Anzi, man mano che l'apertura del mercato progredisce, sono stati raggiunti crescenti livelli di pubblico servizio grazie all'imposizione, nel rilascio delle licenze, di requisiti o condizioni. Le autorità nazionali di regolazione controllano il rispetto di queste condizioni ed impongono sanzioni in caso di inadempimento [21]. Tale approccio ha dato modo agli Stati membri, grazie a un persistente aumento e miglioramento degli standard, in particolare a livello trasmissione, distribuzione e fornitura, di elevare gradualmente e ininterrottamente gli standard di servizio pubblico in un mercato liberalizzato.

[21] Ivi compresa, se del caso, la revoca della licenza.

L'importanza della questione è stata sottolineata da quasi tutti coloro che sono intervenuti all'audizione pubblica. In grande maggioranza hanno confermato quanto comprovato indiscutibilmente dall'esperienza, e cioè che gli standard di servizio pubblico, in particolare per quanto riguarda le questioni relative alla garanzia del servizio universale e alla tutela del consumatore, non solo possono essere salvaguardati in un mercato in concorrenza, ma anche aumentati.

In definitiva l'esperienza indica senza ombra di dubbio che la realizzazione di mercati liberalizzati del gas e dell'energia elettrica non ha portato a riduzioni degli standard di servizio pubblico bensì, al contrario, abbinata ad un controllo adeguato delle autorità di regolazione, la liberalizzazione ha di fatto richiamato l'attenzione sull'importanza dei livelli di servizio fornito provocandone il miglioramento. L'esercizio di analisi comparativa attualmente in corso darà modo a tutti gli Stati membri di trarre beneficio da tali esperienze fatte nel raggiungimento degli standard di servizio pubblico più elevati possibile in tutta la Comunità.

Comunque l'esperienza finora maturata dalla Commissione nell'attuazione delle direttive energia elettrica e gas indica che sarebbe opportuno adottare ulteriori misure per ribadire l'applicazione delle disposizioni in vigore. In primo luogo la Commissione ritiene che un obiettivo di servizio pubblico di base - il diritto per le utenze domestiche di essere rifornite di elettricità a condizioni ragionevoli - deve essere considerato un obiettivo intrinseco del mercato interno e quindi della direttiva. È quindi proposto di invitare gli Stati membri ad adottare le misure necessarie per garantire la sua realizzazione. In secondo luogo, è opportuno obbligare gli Stati membri ad adottare le misure idonee per garantire che siano soddisfatti alcuni obiettivi essenziali di pubblico servizio. Gli Stati membri quindi devono essere tenuti, sia per quanto riguarda l'elettricità che il gas, ad introdurre disposizioni atte a garantire il raggiungimento di obiettivi essenziali di servizio pubblico, in particolare:

*tutela della clientela vulnerabile; gli Stati membri ad esempio devono garantire una idonea tutela da interruzioni immotivate della fornitura nei confronti, tra l'altro, di soggetti anziani, disoccupati, portatori di handicap, ecc.;

*tutela dei consumatori finali; gli Stati membri dovranno ad esempio garantire un minimo di condizioni contrattuali, trasparenza delle informazioni e disponibilità di un meccanismo poco oneroso e trasparente di soluzione delle vertenze;

*coesione economica e sociale; oltre a garantire il servizio universale, ove necessario, gli Stati membri dovranno adottare misure atte a garantire le forniture e l'allacciamento a prezzi adeguati, ad esempio, per le aree periferiche;

*tutela dell'ambiente, ad esempio obblighi di gestione della domanda e misure volte a promuovere le fonti rinnovabili di energia e la cogenerazione; e

*sicurezza dell'approvvigionamento, in particolare garantendo livelli appropriati di manutenzione e sviluppo dell'infrastruttura e in particolare delle linee di interconnessione.

È essenziale che l'esercizio di monitoraggio e di analisi comparativa di cui sopra sia completato e continuato periodicamente. L'articolo 3, paragrafo 2 di entrambe le direttive impone per ora agli Stati membri di comunicare gli obblighi di servizio pubblico alla Commissione. Tuttavia la disposizione riguarda soltanto misure che richiedono una deroga dalle direttive. Come sopra detto gli Stati membri non hanno avuto bisogno di derogare alle direttive per realizzare gli obiettivi di servizio pubblico. A complemento dell'esercizio di analisi comparativa e del monitoraggio sarebbe alquanto opportuno imporre agli Stati membri di comunicare alla Commissione tutte le misure adottate e su tali dati la Commissione elaborerebbe una relazione ogni due anni e farebbe, se del caso, raccomandazioni di misure che gli Stati membri potrebbero adottare per garantire standard di servizio pubblico elevati.

2.6. Sicurezza dell'approvvigionamento

Il recente Libro verde della Commissione "Verso una strategia europea per la sicurezza dell'approvvigionamento di energia" (COM(2000) 769) esamina in modo abbastanza analitico la questione della sicurezza dell'approvvigionamento e il suo collegamento con la realizzazione del mercato interno dell'elettricità e del gas. Su questa tematica la conclusione del Libro verde indica che l'integrazione dei mercati dell'energia contribuisce alla sicurezza dell'approvvigionamento sempreché essi siano effettivamente integrati. Giungendo a questa conclusione il Libro verde osserva in particolare che è fondamentale che la sicurezza dell'approvvigionamento sia riconosciuta come un obbligo essenziale di servizio pubblico. Inoltre esso esamina le disposizioni contenute nelle direttive gas e elettricità e volte a garantire che in un mercato aperto e in concorrenza la sicurezza dell'approvvigionamento sia una realtà sia a livello nazionale che comunitario.

Sostanzialmente le direttive contengono disposizioni volte a far sì che tutti gli strumenti a disposizione degli Stati membri per salvaguardare la sicurezza delle forniture di energia restino impregiudicati dall'introduzione della concorrenza. Ad esempio gli Stati membri sono tenuti a prevedere la possibilità di effettuare aste per costruire capacità addizionale di generazione, integrata da accordi di acquisto. Essi mantengono inoltre la possibilità, ove necessario, di limitare gli acquisti di gas da un'unica fonte. La realizzazione del mercato interno significherà una maggiore interconnessione dei mercati dell'elettricità e del gas e un numero crescente di fornitori. Con un adeguato monitoraggio a livello comunitario e nazionale e, se del caso, interventi in forza delle pertinenti disposizioni delle direttive, il completamento del mercato interno dell'elettricità e del gas può così contribuire alla sicurezza dell'approvvigionamento di energia della Comunità.

Andrebbe osservato che questi strumenti di salvaguardia, adeguatamente posti in applicazione dagli Stati membri, garantiscono che nell'UE non venga a crearsi la situazione che è emersa in California, cioè di insufficiente approvvigionamento e di prezzi (artificiosamente) in crescita. In California un insieme di vari fattori ha portato all'attuale precaria e inaccettabile situazione in termini di sicurezza dell'approvvigionamento; si menzionerà in particolare l'esistenza di un "pool" obbligatorio che ha posto in essere pratiche di fissazione dei prezzi contrarie alla concorrenza e di tipo oligopolistico e l'impossibilità di compensare i rischi grazie a contratti di fornitura a lungo termine, una domanda in rapida crescita dovuta soprattutto all'esplosione di Internet, l'insufficienza di nuova capacità di generazione dovuta ad un contesto normativo incerto, e a restrizioni estremamente severe in materia di programmazione, al blocco dei prezzi al consumo, l'impossibilità per lo stesso GRT di bandire gare per la costruzione di nuova capacità combinata con accordi di acquisto di energia, la mancanza di capacità di interconnessione e di accordi di fornitura con gli Stati vicini e l'assenza di adeguate disposizioni sugli scambi di energia nell'ambito dello Stato. Le disposizioni sopra menzionate, in particolare la possibilità per gli Stati membri di bandire gare quando la domanda minaccia di superare l'offerta, insieme con una capacità di interconnessione importante e in crescita tra gli Stati membri, efficaci meccanismi di negoziazione e attento monitoraggio a livello comunitario e nazionale permetteranno di evitare nell'UE che si sviluppi un caso tipo quello californiano.

Tuttavia, considerata la rilevanza fondamentale del problema - la continuità e la sicurezza dell'approvvigionamento di elettricità è, con tutta probabilità, l'obiettivo di servizio pubblico più importante - è opportuno rafforzare le clausole di salvaguardia contenute nella direttiva elettricità a questo proposito. In particolare, sarebbe utile imporre agli Stati membri di monitorare attentamente la situazione sul mercato nazionale dell'elettricità, specie l'equilibrio tra domanda e offerta, il volume della domanda attesa in futuro, la capacità aggiuntiva prevista, programmata o in costruzione, e il grado di concorrenza esistente sul mercato. Ogni anno gli Stati membri dovrebbero pubblicare una relazione che riporta i loro accertamenti e indica le misure previste per garantire la sicurezza dell'approvvigionamento. Inoltre, essendo la rete elettrica dell'UE caratterizzata da un'elevata interconnessione, la relazione tra domanda e offerta a livello comunitario ha un rilievo fondamentale per la sicurezza complessiva del sistema e quindi la Commissione, alla luce delle relazioni nazionali e della propria attività di monitoraggio, pubblicherà una comunicazione analoga riferita alla Comunità nel suo insieme.

2.7. Conseguenze dell'apertura del mercato dell'energia sull'ambiente

La realizzazione di un mercato interno dell'energia elettrica e del gas è risultata sotto vari aspetti vantaggiosa per l'ambiente per effetto dei miglioramenti introdotti negli impianti di generazione, della maggiore efficienza operativa e del passaggio all'uso di combustibili più puliti nella produzione di energia. D'altro lato il calo dei prezzi dell'energia può rivelarsi poco propizio a un uso più efficiente dell'energia e allo sviluppo delle fonti rinnovabili di energia.

Tra il 1990 e il 1998, ad esempio, l'uso del gas naturale per la generazione di elettricità è cresciuto del 128% mentre i combustibili solidi sono diminuiti del 18%. Nel medesimo periodo la resa media di conversione delle centrali termoelettriche è cresciuta del 6% e l'intensità delle emissioni di CO2 (CO2/GWh) è stata ridotta di più del 15%. La tendenza a passare a impianti di generazione di energia più puliti probabilmente si impennerà mano a mano che l'apertura del mercato progredisce. Ad esempio nel Regno Unito, che è stato il primo Stato membro a liberalizzare i settori elettricità e gas, l'evoluzione verso un'industria dell'energia più pulita è stata particolarmente rilevante. La quota del gas naturale è cresciuta dallo 0,5% nel 1990 al 38,5% nel 1999. La resa media di conversione è cresciuta del 9,5% tra il 1990 e il 1998. Le emissioni di CO2 derivate dalla generazione sono calate del 27% nel Regno Unito rispetto al solo 3% in media dell'UE per il medesimo periodo.

Tuttavia le conseguenze dell'apertura del mercato per l'ambiente devono essere monitorate in modo ininterrotto [22]. Con l'apertura del mercato i prezzi dell'elettricità possono diminuire e ciò suscita a livello ambiente vari problemi che debbono essere affrontati. Quando il prezzo di mercato dell'elettricità diminuisce, la domanda può crescere, in parte a causa di una minore attenzione ai risparmi di energia e all'uso efficiente della stessa. Nel Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento [23] le proiezioni indicano che la domanda può crescere del 20% in presenza di bassi prezzi dell'energia elettrica. Analogamente la piena concorrenza può far sì che l'elettricità tratta da fonti di energia nuove e meno sviluppate (ad esempio energie rinnovabili e cogenerazione) divenga meno conveniente e ciò potrebbe ridurre lo sviluppo verso una combinazione più pulita di combustibili usati nella produzione dell'elettricità.

[22] La Commissione ha avviato uno studio per valutare le implicazioni per l'ambiente dell'apertura del mercato sull'orizzonte 2010.

[23] COM(2000) 769, pag. 71.

Entrambe le direttive elettricità e gas conferiscono agli Stati membri la possibilità di affrontare i problemi menzionati:

-l'articolo 3 delle due direttive dà agli Stati membri la possibilità, nell'interesse economico generale, di introdurre obblighi di servizio pubblico che possono tra l'altro riguardare la tutela dell'ambiente. Ad esempio eventuali tagli generalizzati alle fatture dell'energia elettrica non ostano all'adozione di tariffe articolate in modo da incoraggiare un uso efficiente dell'energia. Si potrebbe pensare a tagli agli oneri fissi, che lasciano invariati i segnali di prezzo derivanti dall'uso variabile dell'elettricità. Dovrebbero essere introdotti idonei incentivi previsti per legge per incoraggiare l'emergere di queste strutture tariffarie innovative;

-l'articolo 8, paragrafo 3 e l'articolo 11, paragrafo 3 della direttiva elettricità consente agli Stati membri di imporre ai gestori della rete di trasmissione e di distribuzione, in sede di dispacciamento degli impianti di generazione, di dare priorità agli impianti di generazione che usano fonti di energia rinnovabili o rifiuti o producono energia elettrica e termica.

Vari Stati membri hanno adottato misure di questo tipo e proceduto ad interventi addizionali per garantire il rispetto di elevati standard di tutela ambientale nella produzione di gas e di energia elettrica e nella loro fornitura. Valgono a questo proposito le regole di concorrenza della Comunità, in particolare quelle che riguardano gli aiuti di Stato. Tuttavia, come è constatabile dalle decisioni in materia, i dispositivi introdotti sono in linea di principio compatibili con le regole in materia di aiuti di Stato se i loro effetti, in termini di restrizioni della concorrenza, non sono sproporzionati all'obiettivo perseguito a favore dell'ambiente e all'obiettivo di aumentare la sicurezza dell'approvvigionamento dell'UE [24]. Inoltre di recente sono stati adottati orientamenti estremamente favorevoli ad incentivare i meccanismi che privilegiano l'energia elettrica ricavata da fonti rinnovabili.

[24] COM(2000) 769, pag. 71.

Ad integrazione delle misure adottate a livello nazionale, la Commissione ha per parte sua avviato varie iniziative:

-Fonti di energia rinnovabili. La Commissione ha presentato una proposta di direttiva [25] sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità, con lo scopo di garantire che lo sviluppo dell'energia tratta da fonti rinnovabili sia in linea con l'obiettivo indicativo generale dell'UE di raddoppiare la percentuale delle fonti rinnovabili sul consumo lordo interno di energia entro il 2010. Il 5 dicembre 2000 il Consiglio Energia ha raggiunto un consenso politico sulla proposta che dovrebbe essere adottata nel corso dei prossimi mesi.

[25] COM(2000) 279 def. del 10 maggio 2000 "Proposta di direttiva sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità".

-Cogenerazione. La strategia per sviluppare la cogenerazione era stata delineata nella comunicazione del 1997 sulla cogenerazione [26] nella quale era anche proposto un obiettivo indicativo di raddoppiare la quota della cogenerazione nell'UE entro il 2010. Il recente piano d'azione sull'uso razionale dell'energia [27] ha riaffermato l'obiettivo citato ed ha elencato una serie di misure per promuovere la cogenerazione. Anche la proposta di modifica della direttiva grandi impianti di combustione promuove l'uso della cogenerazione che è stata individuata nel quadro del programma europeo sul cambiamento climatico come una possibilità promettente di realizzare la riduzione delle emissioni.

[26] COM(97) 514 def. del 15 ottobre 1997.

[27] COM(2000) 247 def. del 26 aprile 2000 "Piano d'azione per migliorare l'efficienza energetica nella Comunità europea".

-Standard di emissioni. Le emissioni dovute agli impianti di produzione di energia elettrica sono disciplinate dalla direttiva grandi impianti di combustione (88/609/CEE) e dalla direttiva sulla prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento [28]. Il 22 giugno 2000 il Consiglio (Ambiente) ha adottato all'unanimità una posizione comune sulla proposta di revisione della direttiva grandi impianti di combustione. Il campo di applicazione della direttiva sarebbe quindi esteso e sarebbero fissati limiti più rigorosi per le emissioni dei nuovi impianti.

[28] Direttiva del Consiglio 96/61/CE del 24 settembre 1996 sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento.

-Uso efficiente dell'energia e risparmio di energia. Nell'aprile 2000 la Commissione ha presentato il piano d'azione in materia che mira ad un miglioramento dell'1% dell'intensità dell'uso di energia/anno rispetto allo scenario di condizioni invariate di attività. Il 30 maggio 2000 il Consiglio ha invitato la Commissione a presentare proposte particolareggiate per l'attuazione del piano d'azione. È essenziale che l'impegno in questo settore persista fin da ora e in parallelo con l'apertura del mercato. Un mercato completamente aperto impone l'internalizzazione dei costi esterni per garantire vera parità di condizioni. La Commissione intende quindi promuovere iniziative in questo senso, ad esempio un'imposta sull'energia/sulle emissioni di CO2 per tutta l'UE, regolamentazione rigorosa degli aiuti di Stato, misure di gestione della domanda, interventi mirati a promuovere la cogenerazione e le fonti rinnovabili di energia che sono meno competitive finché i costi esterni non sono presi completamente in considerazione. Ad esempio nel 2001 la Commissione intende proporre le seguenti misure legislative riferite al settore:

-proposta di direttiva sull'utilizzazione razionale dell'energia nel settore delle costruzioni;

-proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulle apparecchiature elettriche ed elettroniche;

-proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio su un programma pluriennale volto alla promozione di fonti di energia rinnovabili e al risparmio di energia (2003-2006) (seguito dei programmi SAVE e ALTENER).

Inoltre essa intende elaborare nel 2002 proposte relativamente alla cogenerazione.

-Regime fiscale applicabile all'energia. La Commissione ha proposto di estendere l'attuale direttiva idrocarburi ad altre fonti concorrenti di energia tra cui l'elettricità, il gas, il carbone, la lignite, ecc. Inoltre vari Stati membri hanno introdotto imposte sull'energia/a fini di tutela dell'ambiente per ridurne il consumo.

-Potenziali azioni future. A livello comunitario e nazionale è attualmente in corso di esame una serie di misure addizionali e complementari tra cui ad esempio gli scambi di diritti di emissione di gas ad effetto serra. Conformemente al Protocollo di Kyoto la Commissione ha avviato una discussione sul problema in un libro verde [29]. I vari gruppi di lavoro del programma europeo sul cambiamento climatico che riuniscono i diretti interessati, Stati membri e Commissione, stanno individuando eventuali politiche e misure che la Commissione potrebbe raccomandare nell'ottica di conseguire gli obiettivi dell'UE in tema di cambiamento climatico.

[29] COM(2000) 87 def. dell'8 marzo 2000 "Libro verde sullo scambio dei diritti di emissione di gas ad effetto serra all'interno dell'Unione europea".

Conclusioni

Sotto vari aspetti l'apertura del mercato potrebbe essere uno strumento prezioso per raggiungere gli obiettivi della Comunità in materia di ambiente in relazione all'energia. In particolare l'introduzione di pressioni di tipo concorrenziale è stata considerata atta a favorire una accelerazione della costruzione di impianti termoelettrici più efficienti e più puliti di quello che è avvenuto in condizioni di monopolio. Comunque, mano a mano che i prezzi calano per effetto dell'apertura del mercato, cresce l'importanza di varie politiche complementari come è stato illustrato in precedenza.

Al momento la Commissione fa realizzare uno studio per valutare l'impatto generale sull'ambiente della liberalizzazione dei mercati dell'energia. La Commissione intende monitorare attentamente la situazione e se necessario proporre altre misure per salvaguardare l'ambiente che siano compatibili con le regole del mercato interno.

2.8. Effetti della concorrenza sull'occupazione

Benché con un certo ritardo la realizzazione del mercato interno dell'energia rientra nell'obiettivo del 1992 di porre in essere un mercato interno pienamente operativo nell'Unione europea nell'intento di stimolare la crescita e l'occupazione a vantaggio dei cittadini dell'Unione. Una maggiore efficienza e un livello inferiore dei prezzi dell'energia nonché le opportunità per le nuove tecnologie derivanti dall'introduzione della concorrenza nel settore energia promuoverà, quanto meno nel medio e lungo periodo, l'occupazione nell'industria europea nel suo insieme.

Il Consiglio europeo di Lisbona nel marzo 2000, invitando a completare il mercato interno dell'energia, ha sottolineato il ruolo del mercato interno come elemento fondamentale della strategia dell'Unione europea a ripristinare condizioni di piena occupazione al fine di divenire l'economia più competitiva e dinamica del mondo basata sulle conoscenze, caratterizzata da un numero maggiore di posti di lavoro di qualità superiore e una più grande coesione sociale. Del pari il Parlamento europeo nella sua risoluzione del luglio 2000 sulla liberalizzazione dei mercati dell'energia ha affermato che la concorrenza ha un effetto sostanziale sulle economie e sui consumatori nel loro complesso, ad esempio maggiori opportunità di nuova occupazione, e ha un impatto positivo nel medio periodo sul mercato del lavoro in termini economici generali.

Tuttavia per quanto riguarda gli sviluppi a breve termine nel solo settore dell'energia, l'introduzione della concorrenza può forse condurre ad una riduzione dell'occupazione per effetto del necessario adattamento delle precedenti imprese monopolistiche nazionali alle condizioni di concorrenza a seguito di adeguate misure di ristrutturazione a livello aziendale.

È importante garantire che questa perdita di posti di lavoro che interverrà nel periodo transitorio durante il quale le imprese del settore energia stanno adattandosi al nuovo contesto in concorrenza sia riconosciuta e presa debitamente in conto dalle politiche nazionali e comunitarie.

Ciò premesso e per approfondire la comprensione della situazione dell'occupazione nel settore dell'energia, sia sotto il profilo delle esperienze finora accumulate che delle eventuali tendenze future, la Commissione ha avviato uno studio che è stato definito e completato in stretta collaborazione con i rappresentanti delle parti sociali. Basato sulle statistiche disponibili sull'evoluzione in termini quantitativi degli occupati nel settore dell'energia, esso descrive ed analizza in particolare gli aspetti qualitativi dell'andamento dell'occupazione nell'industria dell'elettricità e del gas nel contesto dell'apertura del mercato.

Per quanto riguarda la curva del numero totale degli addetti nelle due industrie in questione, le statistiche indicano che il numero di occupati nel settore dell'energia elettrica e del gas è diminuito tra il 1990 e il 1998 [30]. I motivi principali di tale diminuzione, che in vari Stati membri è sicuramente iniziata prima dell'apertura del mercato, sono stati il progresso tecnologico e una tendenza ad affidare all'esterno (outsource) alcune funzioni. Tuttavia l'apertura del mercato ha avuto la sua importanza nell'accelerare il processo, specie nel settore dell'elettricità.

[30] Sulla base delle statistiche disponibili a livello europeo e nazionale, secondo le stime più di 2 500 posti di lavoro potrebbero essere scomparsi nel settore tra il 1990 e il 1998. Tuttavia spesso le statistiche evidenziano solo l'andamento dell'occupazione nelle imprese che forniscono servizi pubblici a livello aggregato e non distinguono - nel caso di imprese multiservizio - tra i vari servizi forniti, ad esempio gas, elettricità ed acqua.

La contrazione degli addetti è andata di pari passo con una modifica del profilo delle competenze chieste dall'industria. Di fatto i posti di lavoro per dipendenti qualificati e parzialmente qualificati e per i quadri intermedi e le professioni impiegatizie associate sono diminuiti nel tempo. Sono sorte nuove occasioni di lavoro in settori quali la commercializzazione, i servizi alla clientela, le tecnologie dell'informazione e i servizi aziendali. Inoltre l'emergere di nuove attività economiche, ad esempio le operazioni di negoziazione di energia, ha creato nuovi posti di lavoro.

Per quanto riguarda le modalità seguite per la riduzione del personale, le dieci imprese del Regno Unito, dell'Irlanda, della Svezia, dell'Italia e della Germania sulle quali era basato lo studio citato, hanno cercato di procedere alla ristrutturazione in modo consensuale tra le fonti sociali, vale a dire applicando piani di prepensionamento volontari. Inoltre varie grandi imprese del gruppo esaminato nello studio hanno avviato programmi di riqualificazione e di ricollocamento. La riqualificazione era offerta sia per consentire al personale di restare nell'impresa con nuovi compiti, sia per agevolare il reperimento di lavoro al di fuori dell'impresa.

L'apertura del mercato ha quindi avuto un impatto quantitativo e qualitativo sull'occupazione nel settore energia elettrica e gas. Le competenze tradizionali sono divenute meno rilevanti man mano che sono emerse nuove occasioni di lavoro per qualificazioni che sono importanti in un contesto concorrenziale, ad esempio il marketing e l'assistenza alla clientela.

Sino ad ora la riduzione numerica del personale, ove considerata inevitabile, ha avuto luogo in modo socialmente responsabile grazie al prepensionamento abbinato a programmi di riqualificazione. Tuttavia, man mano che l'apertura del mercato progredisce e la ristrutturazione continua è necessario esplorare e potenziare ulteriormente misure alternative a livello aziendale, mirate ad accompagnare il processo di ristrutturazione, ad esempio riduzioni dell'orario di lavoro e intensificazione della riqualificazione in conformità con la strategia europea per l'occupazione in forza della quale di norma va data priorità alla riqualificazione e al ricollocamento anziché al prepensionamento. Promuovere misure alternative è particolarmente importante quando nel corso del tempo le imprese possono ricorrere sempre meno al prepensionamento per i loro interventi di ristrutturazione in quanto il personale comincia ad avere un'età media inferiore. A questo proposito sarebbe opportuno che le imprese e le parti sociali si informassero reciprocamente delle migliori pratiche. La Commissione incoraggerà questo tipo di scambi di esperienza, ad esempio nel quadro del comitato settoriale per il dialogo "elettricità" [31].

[31] Il comitato è stato costituito in forza della decisione della Commissione del 20 maggio 1998 sulla costituzione di comitati settoriali per promuovere il dialogo tra parti sociali a livello UE.

La dichiarazione congiunta delle parti sociali del settore elettrico, pubblicata il 27 novembre 2000, è un primo passo incoraggiante in questo contesto [32]. Nella dichiarazione l'industria elettrica europea e i sindacati che rappresentano i dipendenti del settore hanno avviato una iniziativa comune volta ad esplorare come le imprese e il relativo personale possano beneficiare dei cambiamenti connessi con lo sviluppo del mercato interno e ridurre le conseguenze sociali della ristrutturazione per quanto possibile.

[32] Disponibile all'indirizzo www.emcef.org, www.epsu.org, www.eurelectric.org.

Le possibilità sorte nel quadro della strategia europea per l'occupazione sono un altro elemento di cui tenere conto. La strategia costituisce il quadro idoneo a disciplinare gli aspetti quantitativi e qualitativi della gestione del mutamento, in particolare i due pilastri della strategia, cioè l'adattabilità e l'attitudine ad essere impiegato. L'adattabilità riguarda l'adattamento all'organizzazione del lavoro di imprese per effetto del nuovo contesto industriale. L'obiettivo dell'attitudine ad essere impiegato è quello di aumentare le qualificazioni dei dipendenti per far fronte alle mutate circostanze e comprende strategie di apprendimento lungo tutto il corso della vita. Le azioni che rientrano in tali due pilastri della politica dell'occupazione richiedono l'instaurazione di un forte partenariato tra soggetti pubblici e privati a vari livelli e può essere finanziato dal Fondo sociale europeo nel contesto di programmi convenuti tra la Commissione e gli Stati membri.

Particolare attenzione va rivolta in questo ambito agli sviluppi nei paesi candidati all'adesione. È importante fornire assistenza alle imprese elettriche e alle amministrazioni di questi paesi nel processo di ristrutturazione del settore dell'energia compatibilmente con le esigenze sociali, ad esempio condividendo con i paesi candidati le esperienze fatte nella Comunità in questa materia. La Commissione procederà ad un ulteriore monitoraggio in questo senso e i paesi interessati saranno incoraggiati a porre la massima attenzione al problema nel quadro del programma PHARE. Tuttavia gli effetti sull'occupazione dell'apertura del mercato dell'energia possono essere di particolare intensità nei paesi candidati quando saranno stati integrati nel mercato interno e il programma PHARE non sarà più applicabile. La Commissione dovrà fa sì che a questo risvolto dell'apertura del mercato nei paesi candidati venga data un'attenzione ininterrotta nonché debito sostegno anche quando i paesi candidati saranno membri dell'Unione europea.

In conclusione è lecito affermare che è stato possibile finora procedere alla ristrutturazione compatibilmente con le esigenze sociali. Tuttavia la situazione deve essere attentamente monitorata e se necessario occorrerà prendere misure addizionali man mano che avanza l'apertura del mercato e la ristrutturazione dell'industria. Tutti i soggetti interessati debbono contribuire a trovare soluzioni atte a ridurre al minimo le eventuali conseguenze sociali negative della ristrutturazione nel settore industriale europeo dell'elettricità e del gas.

2.9. Scambi con i paesi terzi

L'elettricità è stata oggetto di scambi tra l'UE e i paesi vicini non appartenenti all'UE già da molti anni, ad esempio con i paesi aderenti a NORDEL. Anteriormente all'apertura del mercato questi scambi erano effettuati dalle preesistenti imprese monopolistiche di pubblici servizi nel quadro dei loro diritti di monopolio. Tuttavia la quantità di energia elettrica scambiata era relativamente limitata, a causa dei vincoli tecnici, cioè la modesta capacità delle linee di interconnessione tra i sistemi nazionali, nonché i diversi standard operativi.

Nel mercato interno liberalizzato gli scambi di energia elettrica con i paesi terzi con tutta probabilità diverranno più interessanti. Con sempre maggiore frequenza le imprese stanno negoziando con i paesi terzi la fornitura di energia elettrica nel futuro. Inoltre la situazione per quanto riguarda i vincoli tecnici delle interconnessioni sta migliorando gradualmente. Esistono vari progetti che migliorano le connessioni dei paesi dell'Europa orientale e centrale, compresa l'Ucraina e la Russia, alla rete elettrica della Comunità.

In linea di massima l'intensificazione potenziale degli scambi di energia elettrica con i paesi vicini costituirà un fenomeno positivo atto ad aumentare la concorrenza e quindi incrementare l'efficienza ed eventualmente suscitare nuove occasioni di investimento per le imprese UE in questi paesi. Tuttavia è necessario garantire che un'estensione del mercato di questo tipo avvenga sulla base di pari opportunità per tutti gli operatori economici. Un presupposto fondamentale per l'introduzione di una concorrenza su scala comunitaria nel mercato dell'energia elettrica è l'esistenza di condizioni quadro comparabili in tutti i paesi interessati.

Considerato il potenziale di aumento degli scambi di elettricità e la necessità di assoggettare tali scambi a determinate condizioni, devono essere concordate norme giuridiche chiare e deve essere garantita la loro osservanza. Il processo di allargamento e l'intenzione di accelerare l'apertura del mercato ha accentuato la necessità di un quadro di questo tipo. La Comunità deve essere consapevole delle conseguenze di un'ulteriore apertura del mercato interno nonché preparata per sostenerle, viste le sue relazioni commerciali con i paesi terzi. Le imprese elettriche dei paesi terzi, per loro conto, debbono avere una chiara prospettiva che consenta loro di predisporre una strategia efficace e coerente in ordine alla loro partecipazione al mercato interno dell'elettricità.

Per quanto riguarda il gas è chiaro che la dimensione esterna del mercato interno è altrettanto importante. Considerata la crescente dipendenza dalle importazioni, tuttavia, i problemi hanno natura diversa. Un'apertura reciproca dei mercati upstream (produttori e grossisti) e downstream (distribuzione e vendita) basata sulla libertà degli scambi e sull'integrazione dei mercati UE e non UE nonché un funzionamento coordinato più stretto e rafforzato sono elementi di grande rilievo. In funzione dell'evoluzione, la Commissione potrà valutare se siano necessarie iniziative specifiche per garantire la reciprocità con i paesi extra-UE.

2.9.1. Predisposizione di un quadro giuridico certo per gli scambi di energia elettrica con i paesi non appartenenti all'Unione europea

È necessario porre in essere un quadro giuridico certo per gli scambi. Come già enunciato in linea di principio nella comunicazione della Commissione "Recenti progressi nella realizzazione del mercato interno dell'elettricità" adottata nel maggio 2000 [33] un inquadramento di questo tipo potrebbe discendere dalla conclusione di accordi regionali o bilaterali con i paesi terzi interessati se opportuno nel contesto degli attuali accordi quadro, ad esempio gli accordi di associazione conclusi con i paesi candidati. Sembra opportuno esaminare la possibilità di chiedere impegni, su base di reciprocità per elaborare standard relativi all'ambiente e alla sicurezza nucleare, in particolare al fine di prevenire rischi potenziali all'ambiente nella Comunità. Un tale approccio inquadrerebbe in termini di reciprocità gli scambi con i paesi terzi, garantendo quindi un accesso equivalente al mercato comunitario e ai mercati dei paesi terzi nonché il rispetto di standard di base in materia di ambiente e di sicurezza nucleare. In mancanza di intese specifiche, valgono le esistenti regole applicabili al commercio internazionale.

[33] COM(2000) 297 def.

Il piano di azione che prevede assistenza tecnica per la preparazione dei paesi candidati al mercato interno dell'energia predisposto dalla Commissione nel 1998 agevolerà la realizzazione di questo obiettivo. Esso sottolinea la reale necessità di sostegno su questioni di regolamentazione, elaborazione della normativa, funzionamento del sistema di trasmissione e del mercato, insediamento di autorità nazionali di regolazione, ecc. È in corso di apprestamento un'azione specifica per assicurare progressività senza frizioni al processo di transizione. Considerata l'accelerazione che viene proposta per quanto riguarda l'apertura del mercato nell'Unione europea, la Commissione intende potenziare il piano d'azione per l'assistenza tecnica e le sue altre iniziative per assistere i paesi candidati ad adattare il loro settore dell'energia per conformarsi alle prescrizioni UE.

2.9.2. Azioni future

La Commissione identificherà - analizzando le informazioni disponibili e via contatti bilaterali - i paesi candidati a stipulare un accordo/intesa bilaterale o regionale con la Comunità. In linea di massima questi paesi devono disporre di un mercato dell'